T-532-92
Sentencia No
Sentencia No.
T-532/92
DERECHOS
FUNDAMENTALES-Determinación
El "criterio
a rúbrica" no es decisivo ni el único para establecer cuando se está
en presencia de un derecho fundamental, debiendo los jueces de tutela aplicar
diversos criterios para garantizar una protección efectiva a los derechos
fundamentales del solicitante.
JUEZ DE TUTELA-Facultades
En el memorial
presentado al Tribunal de segunda instancia de tutela, el representante y
agente oficioso de los peticionarios invocó la posible vulneración del artículo
27 de la Constitución que consagra las libertades de enseñanza, aprendizaje,
investigación y cátedra. No obstante, su petición fue rechazada por ser
violatoria  de la igualdad y lealtad de las partes en el proceso. Esta Sala no
comparte el enfoque  civilista del Tribunal de tutela en cuanto a la invocación
de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados. El Juez debe hacer un examen
integral de los derechos fundamentales virtualmente vulnerados por acción u
omisión de la autoridad pública.
DERECHO AL LIBRE
DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD-Núcleo
Esencial
El núcleo
esencial de este derecho protege la libertad general de acción, vinculada
estrechamente con el principio de dignidad humana, cuyos contornos se
determinan de manera negativa, estableciendo en cada caso la existencia o
inexistencia de derechos de otros o disposiciones jurídicas con virtualidad de
limitar válidamente su contenido. Es un derecho de status activo que
exige el despliegue de las capacidades individuales, sin restricciones ajenas
no autorizadas por el ordenamiento jurídico. Se configura una vulneración de
este derecho cuando a la persona se le impide, de forma arbitraria, alcanzar o
perseguir aspiraciones legítimas de vida o valorar y escoger libremente las
circunstancias que dan sentido a su existencia.
Para que una
limitación al derecho individual al libre desarrollo de la personalidad sea
legítima y, por lo mismo no arbitraria, se requiere que goce de un fundamento
jurídico constitucional. No basta que el derecho de otras personas o la
facultad de la autoridad se basen en normas jurídicas válidas, sino que en la
necesaria ponderación valorativa se respete la jerarquía constitucional del
derecho fundamental mencionado.
LIBERTAD DE
CIRCULACION-Restricción/LIBERTAD
DE APRENDIZAJE/VISA-Declaración de no Objeción
Cuando la
eventual restricción del derecho de libre circulación y residencia proviene de
una ley extranjera cuya aplicación depende de la potestad del gobierno
colombiano, en desarrollo del manejo de las relaciones internacionales, las
autoridades competentes deben proceder de tal manera que no vulneren o amenacen
los derechos fundamentales de la persona. Si como efecto de la decisión
nacional se produce una invasión en la órbita de los derechos individuales,
corresponde al juez constitucional determinar si la restricción tiene expreso
fundamento en el orden constitucional y legal. Una persona que opta por establecerse,
vivir y trabajar en otro país por sus propios méritos y medios económicos, no
puede ser obligada a retornar a su patria por simples razones de conveniencia
nacional. Tal exigencia vulnera directamente el artículo 16 de la Constitución
e indirectamente los derechos fundamentales de libertad de aprendizaje e
investigación y de entrar y salir libremente del país.
SEPTIEMBRE  23  DE 1992
REF: Expediente
T-3007
Actor: JORGE
ENRIQUE TOLOSA Y MARIA CLEMENCIA LEIVA
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
La Sala Segunda de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez
Caballero, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO  DE LA CONSTITUCION
la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
tutela T-3007 adelantado por el señor PRUDENCIO TOLOSA SUAREZ, en
representación del señor JORGE ENRIQUE TOLOSA y como agente oficioso de la
señora MARIA CLEMENCIA LEIVA contra el EMBAJADOR DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA en
Estados Unidos de América.
A N T E C E D E N T E S
1. Prudencio Tolosa
Suárez, apoderado general del señor JORGE ENRIQUE TOLOSA A. y agente oficioso
de la señora MARIA CLEMENCIA LEIVA DE TOLOSA, interpuso acción de tutela como
mecanismo transitorio contra la Ministra de Relaciones Exteriores y el
Embajador de la República de Colombia en Estados Unidos de América por
considerar que la omisión de este último en continuar el trámite de las
solicitudes de visa H-1, ante la AGENCIA DE INFORMACION de los Estados Unidos
elevadas por sus representados, vulnera el artículo 70 de la Constitución.
2. Los hechos que
dieron origen al presente proceso de tutela involucran a dos médicos
colombianos, el señor JORGE ENRIQUE TOLOSA A. y la señora MARIA CLEMENCIA LEIVA
DE TOLOSA, estudiantes de post-grado en la Universidad de Pensilvania, Estados
Unidos de América, quienes habiendo ingresado a los Estados Unidos y obtenido
visas J-1 en su calidad de estudiantes extranjeros, solicitaron el 7 de junio
de 1991 al Gobierno de Colombia, a través de la Embajada de la República, la
expedición de una certificación sobre no OBJECION a permanecer en dicho país.
El Ministerio de
Relaciones Exteriores, por intermedio de la Subsecretaría de Asuntos Consulares
y Migración, mediante oficios AC.9109 y AC.9108 del 26 de julio de 1991
dirigidos al Cónsul General de los Estados Unidos de América en Santa Fe de
Bogotá, manifestó no tener ninguna objeción para que los señores JORGE ENRIQUE
TOLOSA A. y MARIA CLEMENCIA LEIVA DE TOLOSA, continuaran en dicho país
participando en el programa de estudios de post-grado de la mencionada
Universidad. Alegan los interesados que los certificados de no objeción fueron
enviados a la Embajada de la República de Colombia en Washington D.C., pero el
Embajador Colombiano se abstuvo de proseguir el trámite pertinente.
En efecto, el
segundo secretario de la Embajada de Colombia en Washington, D.C., mediante
comunicación del 2 de octubre de 1991, le envió al señor TOLOSA y a su esposa
las respuestas oficiales a la solicitud de expedición de las declaraciones de
no objeción, informándole que se había consultado a la Agencia de Información
de los Estados Unidos acerca de la posibilidad de la extensión de la visa
actual y que, en principio, parecía no existir problema alguno, pero que le
harían saber el concepto definitivo de dicha agencia.
Posteriormente, en
sendas cartas del 26 de septiembre de 1991, el mismo funcionario de la Embajada
Colombiana, actuando bajo autorización del señor embajador, le informó al señor
TOLOSA y a la señora LEIVA la decisión del Gobierno Nacional de no expedir
declaraciones de no objeción que les permitiera ser eximidos de los requisitos
de regreso obligatorio a Colombia y permanencia en este país por dos años,
dispuesto por la Ley de inmigración de los Estados Unidos para aquellas
personas que ingresen con una Visa J-1. A este respecto expresó el Segundo
Secretario de la Embajada de Colombia:
"es política
del Gobierno Nacional no conceder este tipo de certificaciones, toda vez que al
hacerlo permite que las personas que se han calificado en disciplinas o
actividades que el país ha considerado como necesarias y en las cuales ha
solicitado al Gobierno de los Estados Unidos capacitación para sus nacionales,
no regresen al país, perdiéndose con ello la finalidad de los programas de
intercambio.
"Lo anterior no
obsta para que, de acuerdo con la Ley de Inmigración y Naturalización de los
Estados Unidos, pueda Usted solicitar una extensión de su actual visa J-1, lo
que le permitiría terminar con su plan de estudios y aplazar su regreso a
Colombia".
3. La Sección
Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca como Juez de primera
instancia de tutela ofició al Ministerio de Relaciones Exteriores solicitando
informes sobre el trámite exigido para obtener visa H-1 por parte de
estudiantes colombianos que viajen a los Estados Unidos con visa J-1 y sobre la
participación  que en dicha tramitación corresponde al Embajador de Colombia
ante ese país.
A la anterior
solicitud, el Secretario General del Ministerio de Relaciones Exteriores,
mediante oficio S.G. 04002 del 10 de febrero de 1992, respondió que el
competente para informar sobre los requisitos y trámites para obtener las visas
H-1 o J-1 es el Consulado de Estados Unidos, pero que era oportuno aclarar que
"en algunas oportunidades el Ministerio de Relaciones Exteriores expedía
un documento, como uno de los requisitos para el cambio de la visa J-1, generalmente
a H-1, pero sólo porque la legislación de los Estados Unidos así lo contempla.
En efecto, relató como la visa J-1 compromete al estudiante, antes de que éste
viaje a Estados Unidos, a retornar a su país de origen para que trabaje allí
dos años antes de obtener otra clase de visa como trabajador (H-1) o de
residente, pudiéndose exceptuar dicho requisito, entre otras razones, cuando el
Gobierno del país del estudiante expide una 'declaración de no objeción'."
No obstante, el
mismo funcionario informó que "el actual Gobierno de Colombia, por motivos
de estricta conveniencia nacional, ha decidido no otorgar estos documentos para
que los estudiantes capacitados en el exterior aporten sus conocimientos y el
país se beneficie de los mismos", decisión ésta que le fue comunicada al
Embajador de Colombia en Washington, mediante oficio DM.005353 del 7 de mayo de
1991.
Refiriéndose al caso
de los señores Tolosa y Leiva, el funcionario del Ministerio de Relaciones
Exteriores advirtió que "es cierto que el Subsecretario de Asuntos
Consulares y Migración, con oficios A.C. 9109 y AC 9108 ambos del 26 de julio
de 1991, dirigidos al Cónsul General de Colombia en los Estados Unidos
manifestó que no objeta que el señor Jorge Enrique Tolosa Ardila y su mujer
continúen sus estudios en los Estados Unidos, pero no se afirmó que el Gobierno
de Colombia acepta que estas personas sean eximidas del requisito de regreso
obligatorio por dos años al país".
4. La Sección
Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 13
de febrero de 1992 denegó la tutela solicitada por considerar que el artículo
70 de la Constitución Política, que consagra el deber del Estado de promover y
fomentar el acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad de
oportunidades, no es un derecho fundamental dado que no se encuentra
contemplado en el Capítulo I del Título II de la Constitución, aparte de que no
resultaba aplicable el artículo 2o. del Decreto 2591 de 1991, que permite al
juez de tutela referirse a derechos no expresamente señalados por la
Constitución como fundamentales, por desbordar la norma constitucional que
reglamenta.
Bajo un criterio
diferente de interpretación, el fallador de primera instancia tampoco encontró
que se dieran las condiciones para que prosperara la acción. En su concepto, la
obligación estatal a que se refiere el artículo 70 de la Constitución
"tiende finalmente a la creación de la identidad nacional concepto que no
se aviene con la educación impartida en naciones extranjeras a nuestros
compatriotas".
En cuanto al
proceder del señor Embajador de Colombia en Washington, el Tribunal de primera
instancia no encontró vulneración de derecho alguno:
"Se puede
concluir del oficio que se analiza que el certificado de NO OBJECION expedido
por el Gobierno Nacional es uno de los eventos para exceptuar la obligación de
regresar por dos años al país, otorgado en ejercicio de la discrecionalidad de
nuestro Gobierno e igualmente en tal ejercicio se decidió luego no seguirlo
otorgando para aprovechar por lo menos por dos años los conocimientos
adquiridos por nuestros compatriotas en el exterior, de lo que se desprende que
cuando el Embajador de Colombia en Estados Unidos optó por no continuar el
trámite con dichos certificados, no lo hizo como producto de una actitud
arbitraria sino en seguimiento de la política adoptada por nuestro Gobierno y
que en tal sentido le fue comunicada".
De otra parte, para
el mismo Tribunal no apareció demostrado el perjuicio irremediable que se
podría ocasionar en razón de la omisión de la autoridad pública, ya que
existían otras opciones para los peticionarios con miras a permanecer
estudiando en los Estados Unidos. En efecto, asevera el Tribunal:
"Finalmente no
vislumbra la Sala perjuicio derivado de los hechos sobre los cuales se
fundamentó la solicitud de tutela, puesto que no aparece documento alguno en
donde la universidad extranjera donde adelantan sus estudios les comunique que
tan sólo los sigue admitiendo en los mismos con la presentación de la visa H-1
cuando por otra parte la extensión de la visa J-1 es una posibilidad de la cual
la Embajada de nuestro país les dió cuenta luego de consulta con las
autoridades extranjeras respectivas".
5. El apoderado y
agente oficioso de los accionantes impugnó la anterior providencia argumentado
que los señores Jorge Enrique Tolosa y María Clemencia Leiva "ingresaron a
los Estados Unidos de América procedentes de Inglaterra donde adelantaron
estudios de Medicina, en los que para nada intervino el Gobierno de Colombia ni
el ICETEX, ni programa alguno de intercambio educativo o con cierto tipo de
becas, entre ellas la Fulbright". En consecuencia, en su sentir los
petentes no se encuentran dentro de las circunstancias que obligan al retorno
al país por dos años, siendo su exigencia atentatoria de la libertad.
Igualmente, considera que el Embajador de Colombia en Estados Unidos no podía
desconocer la validez del acto administrativo por el cual el Ministerio de
Relaciones Exteriores concedió a los interesados la declaración de no objeción
a su permanencia en dicho país para continuar sus estudios de medicina.
6. La Sala Plena de
lo Contencioso Administrativo conoció de la impugnación y, mediante sentencia
del 13 de marzo de 1992, confirmó la decisión del Tribunal de primera
instancia, con fundamento en el siguiente raciocinio:
"Como el
artículo 70 de la Constitución no está consagrado en el capítulo 1 del Título
II que trata de los Derechos Constitucionales Fundamentales, que es a los que
se refiere el artículo 86 ibídem, es por lo que la Tutela solicitada no es
procedente.
"Aunque el
artículo 2 del Decreto 2591 de 1991 da a entender que la Acción de Tutela se
puede referir a un derecho no señalado expresamente por la Constitución como
fundamental, sin embargo, por tratarse de un Reglamento Constitucional con
carácter legal del artículo 86 de la Constitución, que lo desborda en forma
evidente, pues esta disposición en términos precisos se refiere a los derechos
constitucionales fundamentales, en virtud de la excepción de
inconstitucionalidad (artículo 4 Constitución Nacional) no puede aplicarse.
"Al no ser
tutelable el derecho señalado por los interesados como vulnerado es innecesario
profundizar en el estudio de la información suministrada por el Ministerio de
Relaciones Exteriores".
7. Notificada la
providencia de segunda instancia, el expediente de tutela fue remitido a esta
Corporación para su eventual revisión y, habiendo sido seleccionado,
correspondió a esta Sala su conocimiento.
8. Mediante memorial
del 14 de septiembre de 1992, los peticionarios hicieron llegar a esta Corte
certificación del Consejo Británico donde consta que fueron favorecidos por una
beca de Cooperación Técnica del Gobierno Británico para adelantar estudios de
post-grado por un año y que terminó en septiembre de 1988. Igualmente,
presentaron certificaciones de la Universidad de Pensilvania, en las cuales se
acredita que fueron financiados en su totalidad, desde 1988 hasta 1991, por la
Fundación Rockefeller, entidad sin ánimo de lucro, sin que ninguna entidad o
agencia oficial de los Estados Unidos haya contribuido de manera alguna al
desarrollo de los estudios de los señores Jorge E. Tolosa y María Clemencia
Leiva.
9. En respuesta a
solicitud de este Despacho, el Director Regional del Instituto Colombiano de
Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior, ICETEX, informó por
escrito que en sus registros aparece el doctor Jorge Enrique Tolosa Ardila como
preseleccionado por la Comisión Nacional de Becas realizada el 21 de agosto de
1986, y posteriormente seleccionado por el Consejo Británico el día 24 de
noviembre de 1986 en desarrollo del concurso efectuado mediante convocatoria
pública No. 620986 para realizar estudios de perinatología y salud pública en
la Gran Bretaña en el período de abril de 1987 a marzo de 1988, no
encontrándose registro respecto a la señora María Clemencia Leiva.
FUNDAMENTOS JURIDICOS
Derechos
fundamentales presuntamente vulnerados
1. Las autoridades
están obligadas a ceñir sus actuaciones a los más estrictos patrones de
protección y respeto de los derechos fundamentales. Los jueces
constitucionales, por la vía de la acción de tutela, tienen la función de velar
por una franca sujeción de los funcionarios públicos a la Constitución, con
miras a hacer realidad los fines sociales del Estado. Unos y otros, en el
cumplimiento de su misión, deben trascender la letra de las normas para dotar
de contenido humano y justo las decisiones proferidas. El uso despótico y
automático de la ley para resguardar un orden jurídico abstracto y ajeno a las
penurias y angustias vitales es contrario al sentido y a la finalidad misma del
derecho, que es hallar la justicia y no sepultarla.
Bajo la vigencia de
la nueva Constitución la legitimidad de las normas no procede exclusivamente de
la validez del procedimiento  para su expedición, sino también de la justificación
racional de las decisiones, particularmente en el proceso de su aplicación.
Un acto u omisión de la autoridad se justifica constitucionalmente cuando la
aplicación que se hace de las normas es razonable dentro de las
posibilidades jurídicas provistas por la interpretación jurídica.
Un enfoque puramente
normativista, que desestima las circunstancias de quien acude ante los jueces
en procura de justicia, traiciona el espíritu de la Carta cuando desatiende el
centro y razón de ser del ordenamiento constitucional mismo: la persona humana
y su dignidad. La negativa a examinar  una posible vulneración o amenaza sobre
la base de que el derecho invocado por el peticionario no es fundamental puede
significar una denegación material de justicia cuando, existiendo otros
criterios para establecer la fundamentalidad de un derecho, no se aplican, o sí
otros derechos fundamentales diferentes a los señalados por el accionante
pueden resultar desconocidos por la misma acción u omisión de la autoridad
pública.
Los jueces de tutela
en primera y segunda instancia sostienen que el derecho presuntamente
conculcado es el consagrado en el artículo 70 de la Constitución que, por no
pertenecer al Capítulo I del Título II de la Carta, no tiene el carácter de
fundamental y, por tanto, no es susceptible de protección inmediata por la vía
de la acción de tutela. Al respecto basta recordar que esta Corporación se ha
pronunciado repetidamente en el sentido de que el "criterio a
rúbrica" no es decisivo ni el único para establecer cuando se está en
presencia de un derecho fundamental, debiendo los jueces de tutela aplicar
diversos criterios para garantizar una protección efectiva a los derechos
fundamentales del solicitante.[1]
De la situación
fáctica planteada por los petentes se deduce que los mismos, estudiantes de
post-grado y de prácticas clínicas en la Universidad de Pensilvania, ven en la
obligación de retornar al país - a trabajar por espacio de dos años en el área
de su especialización antes de poder obtener visa H-1 (de trabajo) en los Estados
Unidos - una exigencia injusta, que en este momento truncaría su desarrollo
científico y profesional y los expondría a adoptar opciones vitales no
deseadas. Aducen los accionantes que la exigencia legal de retornar al país no
cabe ser aplicada en su caso, a pesar de emanar del tipo de visa (J-1) a ellos
otorgada, por no haber intervenido el Gobierno Colombiano ni el Estadounidense,
ni tampoco ninguna entidad oficial de estos países, en el financiamiento de sus
estudios, los cuales fueron pagados en su totalidad por organizaciones privadas
sin ánimo de lucro.
En el memorial
presentado al Tribunal de segunda instancia de tutela, el representante y
agente oficioso de los peticionarios invocó la posible vulneración del artículo
27 de la Constitución que consagra las libertades de enseñanza, aprendizaje,
investigación y cátedra. No obstante, su petición fue rechazada por ser
violatoria  de la igualdad y lealtad de las partes en el proceso. Esta Sala no
comparte el enfoque  civilista del Tribunal de tutela en cuanto a la invocación
de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados. El Juez debe hacer un  examen
integral de los derechos fundamentales virtualmente vulnerados por acción u
omisión de la autoridad pública.
Bajo otra perspectiva,
más acorde con el control constitucional concreto o de tutela, es
ostensible como los derechos a la igualdad (CP art. 13), al libre desarrollo de
la personalidad (CP art. 16) y a la libre entrada y salida del país (CP art.
24), podrían haber resultado vulnerados por la negativa del Gobierno
Colombiano, a convalidar y expedir los respectivos documentos de no objeción
solicitados por los señores Tolosa y Leiva para permanecer y trabajar en el
mencionado país.
Posible
vulneración del derecho a la igualdad
2. El derecho a la igualdad
(CP art. 13), en su expresión más elemental, garantiza al individuo un trato
igual que el recibido por otras personas en idéntica situación. Quienes se
encuentran en situaciones diferentes solamente pueden recibir un trato igual
siempre que exista una justificación objetiva y razonable para ello. Según el
criterio de las autoridades colombianas, el hecho de tener una persona la
calidad de estudiante con visa J-1, otorgada por las autoridades de inmigración
Estadounidenses, conlleva la obligación de retornar al país por dos años antes
de poder obtener otro tipo de visa, salvo que el Gobierno Colombiano, en forma
discrecional, determine lo contrario, mediante declaración de no objeción, la
cual, por el momento, no se expide en atención a una política nacional que
procura el regreso temporal de los nacionales para que contribuyan con sus
conocimientos al beneficio del país. Los accionantes, por el contrario,
sostienen que la mencionada obligación que les impone una carga, sólo es
exigible si el Estado ha contribuido directamente a la financiación de sus
estudios en el exterior y no en consideración al tipo de visa a ellos otorgado
- quizá erróneamente - por las autoridades Norteamericanas.
Los supuestos de
hecho para obtener una visa J-1 están regulados en la legislación de los
Estados Unidos de América y una posible equivocación en la adjudicación de ese
tipo de visa debe ventilarse ante las autoridades competentes de dicho país.
Mientras el status de extranjero con visa J-1 no sea modificado para los
interesados, ellos están sujetos a las consecuencias jurídicas respectivas, no
pudiendo por tanto concluirse la vulneración del derecho de igualdad.
Libre desarrollo
de la personalidad y cumplimiento de los deberes sociales
3. El derecho fundamental
al libre desarrollo de la personalidad plantea una relación
individuo-sociedad-Estado, a partir de la cual debe precisarse el alcance de
los derechos, deberes y obligaciones de unos y otros. El núcleo esencial de
este derecho protege la libertad general de acción, vinculada
estrechamente con el principio de dignidad humana (CP art. 1), cuyos contornos
se determinan de manera negativa, estableciendo en cada caso la existencia o
inexistencia de derechos de otros o disposiciones jurídicas con virtualidad de
limitar válidamente su contenido.
La jurisprudencia
constitucional de otros países que han consagrado este derecho, ha incorporado
a su núcleo esencial el derecho a la propia imagen, la autodeterminación
informática y la libertad sexual, entre otras manifestaciones de la
personalidad merecedoras de protección.
La autodeterminación
se refiere al ser humano y a la potencialidad de desarrollarse según su propia
naturaleza y aptitudes y acorde con su dignidad. A diferencia del derecho a la
intimidad (CP art. 15), que involucra un derecho a no ser molestado, el derecho
al libre desarrollo de la personalidad es un derecho de status activo
que exige el despliegue de las capacidades individuales, sin restricciones
ajenas no autorizadas por el ordenamiento jurídico. Se configura una
vulneración de este derecho cuando a la persona se le impide, de forma
arbitraria, alcanzar o perseguir aspiraciones legítimas de vida o valorar y
escoger libremente las circunstancias que dan sentido a su existencia.
Para que una limitación
al derecho individual al libre desarrollo de la personalidad sea legítima y,
por lo mismo no arbitraria, se requiere que goce de un fundamento jurídico
constitucional. No basta que el derecho de otras personas o la facultad de la
autoridad se basen en normas jurídicas válidas, sino que en la necesaria
ponderación valorativa se respete la jerarquía constitucional del derecho
fundamental mencionado. En consecuencia, simples invocaciones del interés
general, de los deberes sociales (CP art. 15), o de los derechos ajenos de
rango legal,  no son suficientes para limitar el alcance de este derecho.
Dentro de las
limitaciones del derecho al libre desarrollo de la personalidad se encuentra el
necesario cumplimiento de los deberes constitucionales (CP art. 95). Ninguna
persona podría pretextar la vulneración o amenaza de este derecho para así
incumplir los deberes que la condición de ciudadano colombiano le impone. Nadie
estaría justificado para abusar de sus derechos, faltar al principio de
solidaridad, irrespetar a las autoridades, destruir los recursos culturales y
naturales del país o incumplir las obligaciones tributarias, aduciendo
simplemente que la autodeterminación de su personalidad lo autoriza para ello.
Por el contrario, la vida en sociedad exige al individuo armonizar debidamente
sus intereses y expectativas con el respeto de los valores que sustentan la
convivencia pacífica y el respeto de los derechos del otro y de la comunidad
misma que lo alberga y nutre material y espiritualmente.
Derecho de libre
circulación y residencia
4. La Constitución
reconoce a todo colombiano, con las limitaciones que la ley establece, el
derecho a circular libremente por el territorio nacional, a entrar y salir de
él, y a permanecer y residenciarse en Colombia (CP art. 24). De esta manera se
recoge y refuerza la protección internacional a la libertad de locomoción,
circulación y residencia de las personas en el propio territorio o en el
extranjero. La  Convención Americana de Derechos Humanos (artículo 22) y el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 12) consagran el
derecho de circulación y residencia y circunscriben su limitación a los casos
previstos por la ley con miras a proteger la seguridad nacional, el orden
público, la salud o la moral públicas y los derechos y libertades de los demás.
Cuando la eventual
restricción del derecho de libre circulación y residencia proviene de un ley
extranjera cuya aplicación depende de la potestad del gobierno colombiano, en
desarrollo del manejo de las relaciones internacionales (CP art. 189-2), las
autoridades competentes deben proceder de tal manera que no vulneren o amenacen
los derechos fundamentales de la persona. La intervención gubernamental
permitida por las leyes de un país extranjero, en el trámite de una actuación
administrativa que involucra los derechos fundamentales de un nacional
colombiano, se sujeta a derecho interno con miras a juzgar la legitimidad de
las limitaciones impuestas. Si como efecto de la decisión nacional se produce
una invasión en la órbita de los derechos individuales, corresponde al juez
constitucional determinar si la restricción tiene expreso fundamento en el
orden constitucional y legal (CP arts. 152-a y 214-2).
De otra parte, cabe
anotar que el Constituyente pretendió corregir la situación de desamparo en que
se encuentran los colombianos en el exterior y encomendó la protección de sus
derechos al Defensor del Pueblo (CP art. 282-1), de manera que cualquier
colombiano residente en el exterior pueda por su intermedio interponer acción
de tutela (Decreto 2591 de 1991, art. 51).
Reciprocidad de
derechos y obligaciones constitucionales
5. En la base de los
deberes sociales se encuentra el principio de reciprocidad (CP art. 95). La
Constitución reconoce a la persona y al ciudadano derechos y libertades, pero,
al mismo tiempo, le impone obligaciones.
Los beneficios que
representa para el individuo las relaciones conmutativas de la vida en sociedad
deben ser compensados por éste a fin de mejorar las condiciones materiales y
espirituales de la convivencia social y ampliar permanentemente el número de
miembros de la comunidad capaces de gozar de una existencia digna (CP
Preámbulo, arts. 1, 95, 58 y 333). En una sociedad pobre, la justicia
distributiva no puede ser solamente cometido del Estado, sino actitud y práxis
de todos, mayormente de los mejor dotados.
La filosofía moral
que subyace al ordenamiento jurídico emerge con fuerza normativa vinculante
cuando la Constitución faculta a las autoridades para exigir del individuo la
superación de su egoísmo, mediante el cumplimiento de sus deberes y
obligaciones.
Apoyo
institucional para el estudio en el exterior y exigencia posterior de un
servicio social
6. Uno de los campos
en que se aplica el principio de reciprocidad es el de los estudios en
el exterior, cuando ellos se realizan gracias al apoyo de instituciones
públicas, nacionales o extranjeras. Las personas favorecidas con
"becas-préstamo" concedidas por el Instituto Colombiano de Estudios Técnicos
en el Exterior, ICETEX, o mediante mercedes de Gobiernos extranjeros en
desarrollo de convenios de cooperación técnica, generalmente, salvo las
excepciones establecidas en la ley, están obligadas a soportar determinadas
cargas que su condición de ventaja relativa les impone, como es la de prestar
con posterioridad a su terminación, un servicio social por un cierto período.
Esta obligación puede consistir en retornar al país, luego de concluidos los
estudios, con el objeto de trabajar en la respectiva especialización durante un
término mínimo de dos años. La circunstancia descrita justifica precisamente
que, tratándose de las relaciones de intercambio académico, técnico y
profesional entre Colombia y los Estados Unidos, se otorgue a los estudiantes, en
intercambio y con "beca - préstamo", una visa J-1, con las
obligaciones y cargas sociales derivadas de esta última.
Potestad
gubernamental en el manejo de la ayuda educativa proveniente del exterior
7. Todo poder
político o potestad atribuida por la Constitución o la ley a una autoridad no
puede traducirse en su utilización en el desconocimiento de los derechos
inalienables  de la persona (CP art. 5).
Toda actuación
administrativa, cualquiera sea su materia, es reglada en mayor o menor grado.
El artículo 36 del Código Contencioso Administrativo (D. 01 de 1984) ordena que
toda decisión discrecional, de carácter general o particular, sea adecuada a
los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le
sirven de causa. Se presenta un ejercicio arbitrario de la autoridad pública
cuando se impone a una persona una carga desproporcionada o injusta. Existe
desproporción en el uso de las competencias constitucionales o legales si es
evidente la divergencia entre los fines buscados con el otorgamiento de dicha
competencia y los medios empleados para alcanzarlos.
En materia de
intercambio educativo con los Estados Unidos, el Gobierno Nacional tiene la
potestad, según la legislación de dicho país, de otorgar o no documentos de
"declaración de no objeción", con el objeto de exceptuar del
requisito de retornar al país por dos años antes de poder solicitar un cambio
de visa. Se afirma, por parte del Secretario General del Ministerio de
Relaciones Exteriores, que es política gubernamental, plasmada en instrucciones
a los embajadores de Colombia ante Gobiernos extranjeros, la de no otorgar, por
razones de conveniencia nacional, este tipo de documentos para que "los
estudiantes capacitados en el exterior aporten sus conocimientos y el país se
beneficie de los mismos". El fin de esta norma es resguardar al Gobierno
un ámbito de decisión para que el estudiante beneficiario de un cupo o programa
de cooperación educativa regrese al país por razones de interés general.
Ha quedado
acreditado a lo largo de este proceso que los señores JORGE ENRIQUE TOLOSA y
MARIA CLEMENCIA LEIVA no han recibido ayuda financiera, directa o indirecta, ni
apoyo educativo o de cualquier otra índole, en virtud de un programa de
cooperación o de intercambio convenido por los gobiernos de Colombia y de los
Estados Unidos, para realizar sus estudios de post-grado en medicina en la
Universidad de Pensilvania. En consecuencia, no existe tampoco razón para
exigir reciprocidad de los mismos y obligarles a retornar al país, con la consecuente
vulneración de sus derechos al libre desarrollo de su personalidad (CP art.
16).
En este caso no es
posible que la forma aniquile el fondo y la justicia abstracta legitime la
arbitrariedad. La negativa del Ministerio de Relaciones Exteriores de expedir
los documentos de no objeción obedece más a razones formales, v.gr. el tipo de
visa (J-1) otorgada a los accionantes, y no se sustenta en un juicioso y
detenido análisis de las circunstancias del caso, de las cuales se podía
colegir la carencia de apoyo financiero educativo para la prosecución de sus
estudios en los Estados Unidos. La política de conveniencia nacional de hacer
retornar a los estudiantes colombianos al país no debe desconocer que lo único
que la justifica y hace imperiosa es la circunstancia - aquí inexistente - de
poner a disposición de la persona recursos públicos propios o extranjeros. En
el evento de que ello no sea así, carece de justificación razonable la
limitación del desarrollo profesional y existencial de la persona, e imponerla vulnera
el artículo 16 de la Constitución Nacional por la manifiesta desproporción
entre los fines perseguidos y el sacrificio injustificado de los derechos
individuales fundamentales. Los Nacionales son de Colombia y del mundo y, como
sujetos libres, son centros soberanos de autodeterminación. El altruismo,
lamentablemente, las más de las veces carece de base normativa; quizá por ello
cuando se manifiesta enaltece tanto a la persona que lo práctica.
A este respecto, el
posible egoísmo de los señores Tolosa y Leiva no es inconstitucional.
La propuesta de las
diferentes autoridades ejecutivas y judiciales a los solicitantes de tutela, en
el sentido de sugerirles solicitar una extensión de su visa J-1 hasta finalizar
sus estudios, no es una solución válida ya que ella sólo significa diferir en
el tiempo el problema de legalizar su permanencia en el extranjero, además de
que los priva de la posibilidad de continuar realizando prácticas médicas y
simultáneamente trabajar para pagar sus estudios.
Una persona que opta
por establecerse, vivir y trabajar en otro país por sus propios méritos y
medios económicos, no puede ser obligada a retornar a su patria por simples
razones de conveniencia nacional. Tal exigencia vulnera directamente el
artículo 16 de la Constitución e indirectamente los derechos fundamentales de
libertad de aprendizaje e investigación (CP art. 27) y de entrar y salir
libremente del país (CP art. 24).
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Segunda de Revisión  de la Corte Constitucional,
R E S U E L V E
PRIMERO.- REVOCAR
la sentencia del 13 de
marzo de 1992, proferida por el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, confirmatoria del fallo de tutela proferido por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera del 13 de febrero de 1992.
SEGUNDO.-
CONCEDER la tutela
solicitada por el señor PRUDENCIO TOLOSA SUAREZ en representación del señor
JORGE ENRIQUE TOLOSA y en agenciamiento oficioso de la señora MARIA CLEMENCIA
LEIVA DE TOLOSA y, en consecuencia, ORDENAR al Ministerio de Relaciones
Exteriores, expedir el documento de "declaración de no objeción" al
cambio de visa J-1 a H-1 en favor de los señores JORGE ENRIQUE TOLOSA y MARIA
CLEMENCIA LEIVA y disponer su tramitación a través de la Embajada de la
República de Colombia ante los Estados Unidos de América con destino a las
autoridades competentes de dicho país.
TERCERO.- LIBRESE
comunicación al Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, con miras a que se surta la
notificación de esta providencia, según lo establecido en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
(Sentencia aprobada
por la Sala Segunda de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a
los veintitrés (23) días del mes de septiembre de mil novecientos noventa y
dos).
Salvamento de
voto a la Sentencia No. T-532
ACTO DE GOBIERNO (Salvamento de voto)
La sentencia
ordena al Gobierno colombiano la expedición de un documento, pero no se limita
a ello -lo cual sería aceptable si se tratara de mora o negligencia, o de
violación al derecho de petición- sino que entra a señalar de manera imperativa
cuál deberá ser el sentido de ese documento: la "declaración de no
objeción" a un cambio de visa. Aquí la Corte asume la posición que
constitucionalmente corresponde al Presidente de la República en su calidad de
Jefe de Estado, pues se trata de un acto enmarcado claramente dentro del manejo
de las relaciones con otros estados, en el presente caso con los Estados Unidos
de Norteamérica. La naturaleza constitucional y política del Jefe de Estado es
la de encarnar y representar la unidad estatal, papel que de suyo implica
autonomía e independencia en la toma de decisiones y en la fijación de
políticas en lo que atañe a la conducción de los asuntos exteriores en los
cuales están de por medio intereses o compromisos de la República.
FUNCION SOCIAL DE
LA EDUCACION (Salvamento
de voto)
La capacitación
de la persona no tiene exclusiva importancia para ella sino que trasciende al
interés público, de tal modo que si el Gobienro establece una política en cuya
virtud quienes han tenido ocasión de prepararse en determinada área en
territorio extranjero deban regresar para hacer su aporte al desarrollo
nacional, no está haciendo nada distinto de ejecutar el principio plasmado en
el artículo 67 de la Carta.
ACCION DE TUTELA-Improcedencia/MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL/PERJUICIO IRREMEDIABLE (Salvamento de voto)
En el proceso de
la referencia no cabía la acción de tutela a la luz del artículo 86 de la
Constitución, ya que existía otro medio de defensa judicial. La acción de
tutela no era procedente ni siquiera como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable, pues la definición que de éste último trae el artículo
6o. del Decreto 2591 de 1991 -aquél que no puede ser resarcido en su integridad
sino mediante una indemnización- no es aplicable a la circunstancia de los
petentes, ya que de obtener éxito en sus demandas ante el Contencioso, el
efecto de la nulidad de los actos administrativos sería precisamente la expedición
del documento hasta ahora negado.
Ref.: Expediente
T-3007
Magistrado
Ponente: Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Me permito expresar
los motivos de mi discrepancia con la decisión que ha adoptado, en el asunto de
la referencia la mayoría de la Sala.
En el fallo se
ordena al Gobierno Nacional, representado en el Presidnete de la República y su
Ministro de Relaciones Exteriores, expedir el documento de "declaración de
NO OBJECION" al cambio de visa J-1 a H-1 en favor de los peticionarios y disponer
su tramitación a través de la Embajada de la República de Colombia ante los
Estados Unidos de América, "con destino a las autoridades competentes de
dicho país para el final otorgamiento de la respectiva visa".
Como puede
observarse, la sentencia ordena al Gobierno colombiano la expedición de un
documento, pero no se limita a ello -lo cual sería aceptable si se tratara de
mora o negligencia, o de violación al derecho de petición- sino que entra a
señalar de manera imperativa cuál deberá ser el sentido de ese documento: la
"declaración de no objeción" a un cambio de visa.
Aquí la Corte asume
la posición que constitucionalmente corresponde al Presidente de la República
en su calidad de Jefe de Estado (artículo 189, numeral 2o.), pues se trata de
un acto enmarcado claramente dentro del manejo de las relaciones con otros
estados, en el presente caso con los Estados Unidos de Norteamérica.
La naturaleza
constitucional y política del Jefe de Estado es la de encarnar y representar la
unidad estatal, papel que de suyo implica autonomía e independencia en la toma
de decisiones y en la fijación de políticas en lo que atañe a la conducción de
los asuntos exteriores en los cuales están de por medio intereses o compromisos
de la República.
La situación puesta
en consideración de la Corte en esta oportunidad, a pesar de que se concreta en
el caso de dos personas particulares, involucra la gestión de actos propios de
la representación de la República ante otro Estado, pues el documento de cuya
expedición se trata -la Visa, en una de sus modalidades- es instrumento
jurídico del que se vale aquél, en ejercicio de su soberanía, para definir qué
personas extranjeras pueden permanecer dentro de su territorio, en qué
condiciones y por cuánto tiempo, todo lo cual está incorporado a una política
de gobierno que mira a intereses nacionales del Estado receptor.
Es dentro de esa
óptica que debe analizarse la consulta que efectúa el Gobierno norteamericano
al colombiano en el sentido de si éste objeta o no el cambio de visa a dichas
personas de los Estados Unidos. Allí resulta pertinente la verificación de si
esa permanencia afecta en alguna forma las políticas que, a su vez, pueda haber
trazado el Estado colombiano sobre regreso de aquéllos de sus nacionales que se
han ausentado del país con el fin específico de adelantar estudios.
La capacitación de
la persona no tiene exclusiva importancia para ella sino que trasciende al
interés público, de tal modo que si el Gobierno establece una política en cuya
virtud quienes han tenido ocasión de prepararse en determinada área en
territorio extranjero deban regresar para hacer su aporte al desarrollo
nacional, no está haciendo nada distinto de ejecutar el principio plasmado en
el artículo 67 de la Carta que dice: "La educación es un derecho de la persona
y un servicio público que tiene una función social" (subrayo).
Por otra parte, en
el proceso de la referencia no cabía la acción de tutela a la luz del artículo
86 de la Constitución, ya que existía otro medio de defensa judicial.
En efecto, las comunicaciones
mediante las cuales se expresó a los solicitantes que la política gubernamental
en esta materia impedía que se produjera la declaración de no objeción para el
cambio de visa son actos demandables ante la jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo e inclusive pueden ser objeto de suspensión provisional.
La acción de tutela
no era procedente ni siquiera como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable, pues la definición que de éste último trae el artículo
6o. del Decreto 2591 de 1991 -aquél que no puede ser resarcido en su integridad
sino mediante una indemnización- no es aplicable a la circunstancia de los
petentes, ya que de obtener éxito en sus demandas ante el Contencioso, el
efecto de la nulidad de los actos administrativos sería precisamente la
expedición del documento hasta ahora negado.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Fecha ut supra.
[1]Corte
Constitucional. Sala Cuarta de Revisión. Sentencia T-02 del 8 de mayo de 1992.