C-240-12
Sentencia C-240/12
Sentencia
C-240/12
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LEY DE FACULTADES
EXTRAORDINARIAS POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO-Cargo relacionado
con la realización de una segunda votación respecto del inciso de un artículo
que no había obtenido la mayoría requerida en cuarto debate en plenaria del
Senado/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LEY DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS
POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO-Inexistencia de vicios por
desconocimiento de efectos jurídicos de una votación en plenaria del Senado
El artículo 18 de la Ley
1444 de 2011, que correspondía al artículo 17 del proyecto de ley 166 de 2010
Senado, 053 de 2010 Cámara, es acusado porque según las demandantes durante el
cuarto debate en la Plenaria del Senado se dejó sin efectos una votación
realizada con relación al primer inciso, adelantando una segunda que constituye
la materialización de un vicio. Se trataba de una norma con varios literales, por
lo que la Presidencia de la plenaria, adoptando la propuesta de uno de los
senadores, invitó a realizar una votación numeral por numeral o literal por
literal, abriendo la discusión frente a aquéllos que generaran debate, siendo
debatidos y aprobados en sesiones subsiguientes, pues si bien la discusión del
primer inciso del artículo 17 del proyecto de ley (hoy artículo 18 Ley 1444/11),
no solamente tuvo lugar en marzo 2 de 2011, como se afirma, sino que también se
desató el día 8 del mismo mes y año, cuando concluyó su debate luego de la
suficiente ilustración, obteniendo los votos de la mayoría de Senadores
presentes, siendo ratificada en la sesión del día 15 siguiente. Así, contrario
a lo expuesto por las actoras, el Procurador y algunos de los intervinientes, el
debate o discusión y la aprobación del inciso primero del artículo 18 de la Ley
1444 de 2011 y de la mayoría de sus literales, no tuvo lugar exclusivamente en
marzo 2 de ese año, sino que se prolongó durante los días reseñados, culminando
con su ratificación en marzo 15 siguiente, concluyéndose que el inciso
demandado sí obtuvo la mayoría absoluta y necesaria para su aprobación, una vez
se cumplieron los fines sustanciales del debate y de la votación, sin que ello
implique la existencia del vicio invocado, pues como quedó inequívocamente
demostrado, la discusión sobre el inciso y la totalidad del artículo se
presentó en varias sesiones extraordinarias.
TRAMITE LEGISLATIVO
EN LEY DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Interrupción
de votación como irregularidad que no afecta la validez del inciso demandado
No toda falla
procedimental constituye un vicio de inconstitucionalidad en un proyecto de
ley, pues algunas pueden convalidarse en aplicación del principio de
instrumentalización de las formas, que si bien realza la importancia del
acatamiento de las normas procesales contenidas en la Constitución y en la ley,
propugna por una interpretación teleológica que permita determinar si se
desconocieron o no valores sustanciales. En el asunto que decide esta Corte, la
interrupción de la votación, en la forma como se adelantó en el Senado de la
República, no tiene la entidad suficiente para afectar la validez del inciso
que otorgó facultades al Presidente de la República, inexorablemente limitadas
en el tiempo.
INEXEQUIBILIDAD
POR CONSECUENCIA-Improcedencia
CADUCIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD
POR VICIOS DE FORMA-Término
VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto/TRAMITE LEGISLATIVO-Distinción entre
vicios de procedimiento y meras irregularidades/VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN
TRAMITE LEGISLATIVO-Carácter de subsanables e insubsanables
PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Alcance/PRINCIPIO DE
INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS EN TRAMITE LEGISLATIVO-Distinción entre
irregularidad en el trámite de una ley y la existencia de un vicio en la
formación de la misma/PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Aplicación
Los vicios formales
dentro del proceso de aprobación de las leyes se refieren a la inobservancia de
las formas propias previstas en la Constitución y en la Ley Orgánica del
Congreso, contenida en la Ley 5ª de 1992, y se definen como aquellas
irregularidades en que se incurre durante el trámite o proceso legislativo, por
omisión o quebrantamiento de cualquiera de los requisitos extrínsecos impuestos
por el ordenamiento jurídico al proceso que debe surtirse para la formación y
aprobación de las leyes, afectándose parcial o definitivamente la eficacia y
validez de aquéllas. Se refieren a la manera como fueron debatidas, aprobadas y
promulgadas las disposiciones legales. Su relevancia constitucional radica en
que su materialización constituye un verdadero desconocimiento de la
Constitución. Sin embargo, esta corporación también ha puntualizado que al
realizar el análisis de la intensidad de una irregularidad, acaecida durante el
trámite de aprobación por el Congreso, debe considerarse:“(i) Si el defecto es
de suficiente entidad como para constituir un vicio susceptible de afectar la
validez de la ley; (ii) En caso de que la irregularidad represente un vicio, si
existió o no una convalidación del mismo durante el trámite legislativo
respectivo; (iii) Si el trámite no fue convalidado, analizar si es posible
devolver la ley al Congreso y al Presidente para que subsane el defecto
observado; y (iv) De no acontecer alguno de los anteriores supuestos, si es
posible que ella misma los subsane en el pronunciamiento, respetando siempre el
principio de razonabilidad”. Así, no toda falla procedimental constituye un
vicio de inconstitucionalidad en el trámite de un proyecto de ley, siendo
posible su convalidación en aplicación del principio de instrumentalización de
las formas, que conlleva su interpretación teleológica al servicio de un fin
sustantivo. Según la
jurisprudencia, los vicios que conducen a la inexequibilidad del proyecto de
ley, definidos como de carácter sustancial, se caracterizan porque: (i) vulneran algún principio o valor constitucional;
(ii) afectan el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras;
o (iii) desconocen las competencias y estructura básica institucional diseñada
por la carta política; pudiendo existir entonces irregularidades que no tengan la entidad para
configurar un verdadero vicio, porque (i) se cumplió con el objetivo protegido
por la norma procesal, o (ii) fue convalidado dentro del mismo trámite en el
Congreso que conllevó la formación de la ley.
DEBATE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto/VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto/VOTACION
EN TRAMITE LEGISLATIVO-Características/DEBATE Y VOTACION EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Relación
El debate legislativo es
entendido como el sometimiento a discusión de un asunto que se inicia con la
apertura dada por el Presidente,  y culmina con la votación, definida como aquél
acto colectivo, mediante el cual las cámaras y las comisiones declaran su
voluntad con relación a cualquier iniciativa o asunto de interés general, de
donde derivan sus características de ser expresa, específica y una vez
efectuada no puede presumirse, ni suprimirse. Así pues, la votación constituye
la conclusión del debate, una vez se cuenta con la suficiente ilustración.
VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Efectos jurídicos/VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Condiciones
para que surtan efectos jurídicos/VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Efectos
jurídicos deben ser armonizados
Si bien la votación como
expresión de la voluntad soberana y democrática de las cámaras legislativas,
una vez producida con arreglo a los mandatos reglamentarios adquiere plenos
efectos jurídicos y carácter intangible e irreversible, de manera que su
desconocimiento o supresión acarrea inexorablemente un vicio de procedimiento
que afecta la validez constitucional de la ley o del acto legislativo,
produciendo su inexequibilidad, previo a que una votación surta los efectos que
le son propios: (i) el debate o sometimiento a discusión realmente haya
culminado; y (ii) exista meridiana claridad sobre el tema, para que así los
miembros del Congreso puedan declarar su voluntad. La mayoría de la Sala Plena
encontró que los efectos jurídicos de las votaciones deben interpretarse
armónicamente con: (i) las posibilidades contenidas en la Constitución y la ley
para introducir y proponer enmiendas en los debates y votaciones; y (ii) las
funciones de las comisiones de conciliación que son consecuencia de la
posibilidad de que las plenarias introduzcan modificaciones.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD DE LEY DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-No
quebrantamiento por cuanto facultad fue expresamente solicitada y debatida en
ambas Cámaras
LEY DE FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Presupuestos y
exigencias para su concesión
El numeral 10 del
artículo 150 de la Constitución permite al Congreso revestir al Presidente de
facultades precisas, previa y expresamente solicitadas por el Gobierno, para
expedir normas con fuerza de ley, siempre que la necesidad lo exija o la
conveniencia pública lo aconseje, y que se cuente con la aprobación de la
mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara, por lo que la transferencia al
ejecutivo de la potestad de regular ciertos asuntos, mediante normas de igual
jerarquía que las dictadas por el legislador, debe cumplir con los siguientes requisitos:
(i) no pueden conferirse para expedir códigos, leyes estatutarias, leyes
orgánicas, leyes marco, ni decretar impuestos, y en general para regular
asuntos que tengan reserva exclusiva del Congreso; (ii) la aprobación de la ley
habilitante requiere de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra
Cámara; (iii) el Congreso no puede otorgarlas motu propio, sino que deben ser
expresamente solicitadas por el Gobierno, ya sea por el Presidente de la
República o por uno de sus ministros; (iv) el término máximo por el cual pueden
conferirse es de seis (6) meses; (v) sólo pueden otorgarse cuando la necesidad
lo exija o por razones de conveniencia pública; (vi) el Congreso conserva la
potestad de modificar en cualquier tiempo y por iniciativa propia los decretos
dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias; y finalmente,
(vii) las facultades deben ser claras y precisas.
LEY DE FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Satisfacción de presupuestos
de claridad y precisión
La Corte ha analizado en
múltiples ocasiones el vocablo precisas, contenido en el artículo 150.10
superior, manifestando que este adjetivo con el que se califica a las
facultades extraordinarias que se reconocen al Presidente resulta satisfecho con
que en ellas se establezcan los límites claros dentro de los cuales actuará el
ejecutivo, sin que su generalidad implique un desconocimiento de la carta
política. También ha indicado que la claridad implica una delimitación de la
materia sobre la cual se faculta al Presidente, pero no el grado de amplitud de
las mismas, precisando que aunque en la ley no se reseñen de forma detallada o
taxativa las facultades extraordinarias, sino que la materia se regule de forma
amplia, mediante una formulación general, no implica que la ley adolezca de
falta de precisión, siendo adecuado que se establezcan unos límites claros para
tal efecto. Resulta suficiente la claridad en los objetivos y fines de la
delegación, sin que ello implique una limitación exhaustiva o rigurosa, pues
pretender que el legislador fije unos parámetros minuciosos, tornaría inocuo e
innecesario el otorgamiento de facultades.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS PARA MODIFICAR PLANTA DE PERSONAL DE LA FISCALIA GENERAL DE LA
NACION-Satisface presupuestos para su
ejercicio/FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Modificación de su planta de
personal por reestructuración del DAS mediante facultades extraordinarias no
vulnera la Constitución
Los cargos formulados en
la demanda apuntan a la inexequibilidad del literal j del artículo 18 de la Ley
1444 de 2011, por considerar que (i) las facultades allí otorgadas no fueron
expresamente solicitadas por el Gobierno; y (ii) por carecer de la claridad,
precisión y detalle suficiente que le son propios. Sin embargo para la Corte,
contrario a lo expuesto en la censura, el requerimiento de la facultad otorgada
está suficientemente acreditado en la exposición de motivos que antecedió al
proyecto de ley presentado por el Gobierno, junto con la necesidad y la
conveniencia públicas exigidas en la Constitución, quedando ampliamente
demostrado que el otorgamiento de dichas facultades fue debatido en el Congreso
de la República en ambas Cámaras legislativas,
por
lo que no se ha desconocido la Constitución y menos el principio de
consecutividad alegado. De igual manera, en relación con los cargos por
desconocimiento de los artículos 150.10 y 157 de la carta política, ya que la precisión
de las facultades extraordinarias no conlleva una descripción detallada y
taxativa, que tornaría inocua la labor del Presidente, siendo suficiente que el
legislador determine los parámetros claros para que se efectúe tal labor.
Referencia: expediente D-8629
Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso
primero y el literal j) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011: “Por medio
de la cual se escinden unos Ministerios, se otorgan precisas facultades
extraordinarias al Presidente de la República para modificar la estructura de
la Administración Pública y la planta de personal de la Fiscalía General de la
Nación y se dictan otras disposiciones”
Demandantes: Francy Helena Villegas Gómez y Sandra
Liliana Romero Mora
Magistrado Ponente: NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá,
D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil doce (2012)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución, las ciudadanas Francy Helena Villegas Gómez y Sandra Liliana Romero
Mora[1]
demandaron el inciso primero y el literal j) del artículo 18 de la Ley 1444 de
2011: “Por medio de la cual se escinden unos Ministerios, se otorgan
precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República para
modificar la estructura de la Administración Pública y la planta de personal de
la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones”.
Mediante auto de agosto 5 de 2011, el
Magistrado sustanciador admitió la demanda de la referencia y ordenó el acopio
de algunas pruebas relacionadas con el trámite cumplido en el Congreso por el
proyecto que vino a convertirse en la Ley 1444 de 2011. En la misma providencia
dispuso que una vez allegado lo solicitado, se fijara en lista el presente
proceso y se diera traslado al Procurador General de la Nación para que
rindiese su concepto.
También se ordenó comunicar
la iniciación del asunto a los señores Presidentes de la República y del
Congreso, Ministros del Interior y de Justicia y del Derecho, al igual que al
Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, al Departamento Administrativo de la Función Pública, a los
Presidentes de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado y a las facultades
de derecho en Bogotá de las Universidades Nacional de Colombia, Javeriana, del
Rosario, Externado de Colombia, al igual que de Antioquia, del Norte, de
Cartagena y Autónoma de Bucaramanga, con el objeto de que, si lo estimaban
pertinente, conceptuaran sobre la exequibilidad de las normas demandadas.
Cumplidos los trámites constitucionales
y legales propios de esta clase de procesos, la Corte procede a decidir acerca
de la demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se trascribe
el texto de la norma demandada, resaltando los apartes acusados.
“LEY 1444 DE 2011
(mayo 4)
Diario Oficial No. 48.059 de 4 de mayo de 2011
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se escinden unos Ministerios, se
otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República para
modificar la estructura de la Administración Pública y la planta de personal de
la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
…   …   …
ARTÍCULO 18. FACULTADES EXTRAORDINARIAS. De
conformidad con lo establecido en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución
Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades
extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la
fecha de publicación de la presente ley para:
a) Crear, escindir, fusionar y suprimir, así como
determinar la denominación, número, estructura orgánica y orden de precedencia
de los departamentos administrativos;
b) Determinar los objetivos y la estructura orgánica
de los Ministerios creados por disposición de la presente ley, así como la
integración de los sectores administrativos respectivos;
c) Modificar los objetivos y estructura orgánica de
los Ministerios reorganizados por disposición de la presente ley, así como la
integración de los sectores administrativos respectivos;
d) Reasignar funciones y competencias orgánicas entre
las entidades y organismos de la Administración Pública nacional y entre estas
y otras entidades y organismos del Estado;
e) Crear, escindir y cambiar la naturaleza jurídica de
los establecimientos públicos y otras entidades u organismos de la rama
ejecutiva del orden nacional;
f) Señalar, modificar y determinar los objetivos y la
estructura orgánica de las entidades u organismos resultantes de las
creaciones, fusiones o escisiones y los de aquellas entidades u organismos a
los cuales se trasladen las funciones de las suprimidas, escindidas, fusionadas
o transformadas, y de la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado;
g) Crear las entidades u organismos que se requieran
para desarrollar los objetivos que cumplían las entidades u organismos que se
supriman, escindan, fusionen o transformen, cuando a ello haya lugar;
h) Determinar la adscripción o la vinculación de las
entidades públicas nacionales descentralizadas;
i) Realizar las modificaciones presupuestales
necesarias para financiar los gastos de funcionamiento e inversión necesarios
para el cumplimiento de las funciones que se asignen a las entidades creadas,
escindidas, suprimidas, fusionadas o reestructuradas en desarrollo de las
facultades otorgadas por la presente ley;
j) Crear los empleos en la planta de personal de la
Fiscalía General de la Nación que se requieran para asumir las funciones y
cargas de trabajo que reciba como consecuencia de la supresión o
reestructuración del DAS. En los empleos que se creen se incorporarán los
servidores públicos que cumplan estas funciones y cargas de trabajo en la
entidad reestructurada o suprimida, de acuerdo con las necesidades del
servicio. Igualmente, se realizarán los traslados de recursos a los cuales haya
lugar.
Parágrafo 1°. Las facultades extraordinarias
conferidas al Presidente de la República en el presente artículo para renovar y
modificar la estructura de la Administración Pública nacional serán ejercidas
con el propósito de garantizar la eficiencia en la prestación del servicio
público, hacer coherente la organización y funcionamiento de la Administración
Pública y con el objeto de lograr la mayor rentabilidad social en el uso de los
recursos públicos.
Parágrafo 2°. El Presidente de la República
determinará la planta de personal necesaria para el funcionamiento de las
entidades creadas, escindidas, suprimidas, fusionadas o reestructuradas en
desarrollo de las facultades otorgadas por la presente ley.
Parágrafo 3°. Esta ley garantiza la protección
integral de los derechos laborales de las personas vinculadas a las distintas
entidades del Estado reestructuradas, liquidadas, escindidas, fusionadas o
suprimidas. Si fuese estrictamente necesaria la supresión de cargos, los
afectados serán reubicados o reincorporados, de conformidad con las leyes
vigentes.
… … …”
III. LA DEMANDA
3.1. Las ciudadanas demandantes
consideran que el primer inciso del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 debe ser
declarado inexequible, por desconocer los numerales 10° del artículo 150 de la
Constitución y 2° de la Ley 5ª de 1992, pues no fue aprobado en el Senado con
la mayoría absoluta requerida, como se exige a todos los proyectos de ley que
otorgan facultades extraordinarias.
Explican que en sesión
extraordinaria de marzo 2 de 2011, la Plenaria del Senado sometió a debate el
proyecto de ley 166 de 2010 Senado, 053 de 2010 Cámara -hoy Ley 1444 de 2011-,
donde se consideró “el inciso primero del artículo 17 del proyecto de ley”
(artículo 18 actual de esa norma), y se pidió votar nominalmente cada artículo,
inciso y literal[2].
Agregaron que en la aludida
sesión se sometió a votación nominal el referido inciso, por lo que el
Presidente del Senado clausuró la votación y ordenó a la Secretaría “cerrar
el registro electrónico e informar el resultado de la votación”, indicando
esa dependencia que ésta fue de “48 votos por SÍ, 15 votos por el no para un
total de 53 votos”[3].
Las accionantes indicaron que el Presidente, “sin
reconocer el efecto jurídico y práctico de esa votación manifestó: ‘En
consecuencia, no hay decisión en el inciso 1° del artículo 17 como está en la
ponencia del proyecto de ley”[4]. Por lo tanto, en
su sentir, se dejó sin efectos “jurídicos y prácticos” la votación.
Aseveran que al no alcanzar
la mayoría requerida, la consecuencia era “el hundimiento” del inciso
primero del artículo 17, al no contar con el apoyo suficiente para su
respectiva aprobación.
Censuran que pese a lo
anterior, el Presidente del Senado levantó la sesión extraordinaria y convocó a
una siguiente en marzo 8 de 2011, donde el inciso demandado fue sometido
nuevamente a consideración y logró la mayoría absoluta exigida, con 59 votos a
favor y 12 en contra, para un total de 71; votación que conlleva la
materialización del vicio de procedimiento invocado.
Con fundamento en fallos de
esta corporación, las actoras consideran que el inciso impugnado es
inexequible, pues el reglamento del Congreso no autoriza la realización de otra
votación; por lo tanto, el Senado carecía de competencia para ello y la
realización de un nuevo acto no sanea el vicio analizado.
Adviertes además que la
inexequibilidad de dicho inciso tiene como efecto la declaratoria de
inconstitucionalidad por consecuencia de la totalidad del artículo 18 de la Ley
1444 de 2011, al desaparecer el fundamento normativo de las facultades
extraordinarias allí otorgadas al Gobierno.
3.2. Las actoras plantean
que el literal j) del artículo 18 ibídem conculca los artículos 150.10 y
157 superiores, al no haber sido expresamente incluido por el Gobierno en el
proyecto presentado al Congreso, al tiempo que desconoce el principio de
consecutividad, por carecer de los debates necesarios.
Explican que acorde con el
artículo 150.10, las facultades extraordinarias deben ser expresamente
solicitadas por el Ejecutivo, situación que no ocurrió en el presente asunto.
Agregan que la inclusión de la preceptiva demandada, sólo hasta el tercer
debate, conllevó a la omisión de aquéllos que debían surtirse ante la Cámara de
Representantes, generando su inconstitucionalidad.
3.3. Igualmente, las
demandantes afirman que las facultades otorgadas al Presidente para modificar
la estructura de la administración nacional no son precisas, claras,
concluyentes, determinantes, concretas, ni estrictas, por ende desconocen el
principio de separación de poderes, al trasladar al ejecutivo funciones del
legislador, y con ello los artículos 113, 114 y 150.7 superiores y 16 de la
Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano.
Manifiestan que en ninguno
de los debates se advirtieron cuáles eran las entidades que se someterían a
escisión, supresión o fusión, salvo los Ministerios, dejando un amplió margen
al Gobierno para cambiar la naturaleza jurídica de cualquier ente del orden
nacional.
Luego de referir fallos de
esta corporación acerca del límite material de las leyes de facultades,
sostienen que aquéllas otorgadas mediante el artículo 18 de la Ley 1444 de 2011
son imprecisas, sin que exista una necesidad real e inminente para ello, según
lo preceptúa el artículo 54 de la Ley 489 de 1989.
Para reforzar su argumento
afirman que no existen estudios legales, técnicos ni fiscales relacionados con
la supresión o reestructuración en particular del Departamento Administrativo
de Seguridad DAS, acorde con una serie de derechos de petición que la
Asociación Sindical de Servidores de la Seguridad del Estado ASES y un Senador,
presentaron a entidades de diferente nivel[5].
Con fundamento en
pronunciamientos jurisprudenciales y en instrumentos internacionales que forman
parte del bloque de constitucionalidad, consideran que la facultad otorgada
para la supresión o reestructuración del DAS, atenta contra el derecho al
trabajo, dada la posibilidad latente del desempleo de quienes están vinculados
con las diferentes entidades escindidas, fusionadas o suprimidas; vulnerando la
dignidad humana, la familia, la salud, la seguridad social y los derechos de
los niños, niñas y adolescentes que de ellos dependan.
Según lo expuesto, las
ciudadanas demandantes consideran en síntesis que el inciso inicial y el
literal j) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 vulneran mandatos superiores
contenidos en los artículos 1º, 2º, 4º, 5º, 11, 25, 29, 42, 44, 48, 53, 85, 93,
94, 113, 114, 122, 150, 157 y 158 de la Constitución.
IV. INTERVENCIONES
4.1. Instituto
Colombiano de Derecho Procesal
En escrito de septiembre 19
de 2011[6], uno de los integrantes
del Instituto considera que el inciso inicial y el literal j) del artículo 18
de la Ley 1444 de 2011, son inexequibles por vicios en el procedimiento
legislativo.
Luego de realizar un
análisis acerca del control de constitucionalidad sobre las leyes que otorgan
facultades extraordinarias al Gobierno, afirma que en el presente evento está
acreditado que el referido inciso no obtuvo la mayoría absoluta requerida para
su aprobación, por lo tanto no era posible someterlo a nueva votación, quedando
así demostrada su inexequibilidad.
Asevera que las facultades
otorgadas por el literal j) no fueron expresamente solicitadas por el Gobierno,
como exige el artículo 150.10 superior; al tiempo que no fue objeto de
discusión ni aprobación por la Cámara de Representantes, contrariando los
numerales 2 y 3 del artículo 157 ibídem.
4.2. Universidad del
Norte
Mediante escrito de
septiembre 22 de 2011, un docente de la Universidad interviene en el presente
asunto indicando que en la demanda no se demostró por qué la facultad
extraordinaria otorgada al Presidente en las disposiciones demandadas desconoce
los artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 11, 25, 29, 42, 44, 48, 53, 85, 93 y 94 de la
Constitución, incumpliendo con la carga mínima exigible.
Tratándose del presunto
vicio por desconocimiento del artículo 158 ibídem, considera que las
accionantes parten de una errada equiparación de los vocablos debate y
votación, por tanto no se desconoce la carta política, habida cuenta que la
jurisprudencia de esta corporación ha indicado que reabrir por segunda vez un
debate sobre una norma, no afecta la votación.
Se aparta también de la
censura según la cual las facultades extraordinarias resultan imprecisas, como
quiera que acorde con la jurisprudencia, éstas no deben ser necesariamente
detalladas, minuciosas o taxativas, pues basta con claros mandatos
orientadores. Entonces, en el presente evento son precisas y concretas, pues
fijan las acciones que puede adelantar el ejecutivo, las entidades sobre las
cuales puede hacerlo y el límite temporal para ello.
Empero, considera que puede
presentarse el desconocimiento de la separación de poderes, habida cuenta que
la facultad de reformar la Fiscalía General de la Nación, órgano de la Rama
Judicial autónomo administrativa y presupuestalmente, es exclusiva del
legislador.
4.3. Coadyuvancia
ciudadana
En escrito de septiembre 26
de 2011, se allegaron 94 hojas con firmas de ciudadanos que coadyuvan la
demanda de la referencia[7], indicando que las
disposiciones impugnadas afectan el artículo 150.10 de la Constitución, pues no
se consignaron unas facultades puntuales, ciertas y exactas, al no delimitar
las entidades que serían objeto de supresión, fusión o escisión.
Los firmantes además
sostienen que las reformas que de allí se deriven afectan los derechos de los
empleados públicos, cuyos cargos serían suprimidos, afectando su derecho a la
vida, honra, bienes y los de sus familias.
4.4. Ministerios de
Hacienda y Crédito Público, Justicia y del Derecho, Departamento Administrativo
de la Función Pública y Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
En escrito de septiembre 26
de 2011[8], los Ministros de las
referidas Carteras, las Directoras General y Jurídica del Departamento
Administrativo de la Función Pública y la Secretaria Jurídica de la Presidencia
de la República, solicitaron declarar exequible el inciso primero y el literal
j) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011. Pero, en caso de declarar
inexequible el referido inciso, subsidiariamente pidieron no acceder a la pretensión
de retirar todos los literales, por tener un contenido normativo autónomo.
De otro lado, ante una
eventual declaratoria de inexequibilidad del inciso primero impugnado,
solicitaron modular los efectos, precisando que las facultades fueron conferidas
por el término de 6 meses, en virtud de los principios de conservación del
derecho, democrático y de “respeto a la voluntad clara e inequívoca del
Congreso”[9].
Indican que el inciso
inicial y la totalidad del artículo 18 ibídem, lograron las mayorías
absolutas, pues su contenido normativo fue votado por partes para mayor
claridad, siendo incluso sometido a una votación integral en marzo 15 de 2011,
dando aplicación al artículo 134 de la Ley 5ª  de 1992.
Expresaron que el inciso
impugnado no contiene nada distinto a la reproducción de un texto
constitucional introductorio, cuya ausencia no afectaría en su oportunidad la
continuidad del debate, ni de la votación; por tanto, no puede aplicarse el
precedente contenido en la sentencia C-816 de 2004, como pretenden las actoras,
pues sus fundamentos no son equiparables.
Tratándose de las censuras
contra el literal j) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, plantean que en el
proyecto de ley del Gobierno sí estaba contemplada la facultad allí reconocida,
siendo objeto de deliberación desde el inicio del trámite legislativo,
respetándose así el principio de consecutividad.
Con relación al presunto
desconocimiento del principio de división de poderes invocado en la demanda,
afirman que las facultades están justificadas desde la exposición de motivos,
por lo que resultan necesarias y convenientes.
A su vez, sostienen que en
la jurisprudencia de esta corporación se ha puntualizado que el criterio de
precisión para las facultades extraordinarias, no conlleva que el Congreso
regule íntegramente una materia, o que establezca el contenido meticuloso de
los decretos que llegue a expedir el Presidente.
4.5. Segundo
Vicepresidente del Senado de la República
En escrito de septiembre 26
de 2011, el Senador Alexander López Maya intervino para coadyuvar la demanda,
solicitando declarar inexequible “el artículo 18, inciso primero y literal
j) de la Ley 1444 de 2011”[10].
Asevera que las facultades
extraordinarias conferidas al Presidente no cumplen con la exigencia de ser
puntuales, ciertas y exactas, por lo que atentan contra la Constitución, al
ofrecer un riesgoso margen de acción para la reestructuración del Estado
(artículo 150 num. 10) y contravienen la competencia del Congreso para
determinar la estructura de la administración nacional (num. 7 ídem),
sin que exista una necesidad imperiosa para ello.
4.6. Consejo de Estado
Mediante escrito de
septiembre 26 de 2011, el Presidente de esa corporación asevera que las
disposiciones demandadas deben ser declaradas exequibles. En primer lugar,
indica que el presunto yerro invocado no constituye un vicio de procedimiento,
pues las normas procedimentales para la formación de las leyes no pueden ser consideradas
aisladamente.
Acto seguido, sostiene que
la demanda no cumple con los requisitos mínimos exigidos por el artículo 2° del
Decreto 2067 de 1991 y desarrollados por la jurisprudencia, como quiera que
adolece de falta de pertinencia, “por contraerse a cuestionar los motivos de
conveniencia que pudieren invocarse a favor de la supresión de una entidad
pública, lo cual determina la imposibilidad de que la Corte Constitucional
acoja favorablemente las pretensiones de inconstitucionalidad formuladas”[11].
4.7. Alta Consejería
Presidencial para el Buen Gobierno y la Eficiencia Administrativa
Mediante escrito de
septiembre 26 de 2011, la Alta Consejera remitió un informe acerca de la manera
como el Gobierno ha ejercido las facultades conferidas al Presidente de la
República en virtud de la Ley 1444 de 2011[12].
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
En concepto 5226 de octubre
6 de 2011, el señor Procurador General de la Nación solicita a la Corte
Constitucional declarar la inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1444 de
2011, pues el inciso primero demandando no obtuvo la mayoría absoluta
necesaria, acorde con el artículo 117.2 de la Ley 5ª de 1992, por lo que el
proyecto fue negado por la Plenaria del Senado.
Explica que el Presidente
de esa célula legislativa no reconoció efecto jurídico alguno a la votación
adelantada en marzo 2 de 2011, por lo que suspendió la plenaria y convocó a una
nueva, “con el propósito de reanudar la sesión y continuar el trámite de
votación del proyecto”[13], presentándose un vicio
en el proceso de formación del inciso demandado.
Agrega que el referido
yerro es insubsanable, habida cuenta que un proyecto negado conforme a la ley
orgánica del Reglamento del Congreso, no puede ser votado nuevamente, salvo en
los casos de empate, luego no podía efectuarse aquella votación adelantada el
día 8 del mismo mes y año, sobre un asunto ya resuelto por el Senado, so pena
de vulnerar el debido proceso legislativo.
Acorde con lo expuesto e
invocando jurisprudencia de esta corporación, el Procurador sostiene que al ser
inconstitucional el inciso primero del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011,
acontece por consecuencia lo mismo con todo su contenido, “pues sin su
enunciado inicial, que es su fundamento, el resto del articulado resulta
inaplicable”[14].
VI. CONSIDERACIONES DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.- Competencia
En virtud de lo dispuesto
por el artículo 241, numeral 4°, de la Constitución, la Corte es competente
para decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los
ciudadanos contra las leyes, tanto por vicios de contenido material o de fondo,
como por aquellos de carácter formal o procedimental suscitados en su
formación, siendo la presente acción fruto de las acusaciones contra algunas
disposiciones del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, mediante censuras
correspondientes a las dos clases de irregularidades referidas.
2.- Lo que se debate
2.1. Según las demandantes,
el inciso primero del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 que reviste de
facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el término de 6
meses, debe ser declarado inexequible y, en consecuencia, todo ese artículo,
por cuando siendo sometido a votación y negado en la Plenaria del Senado en
marzo 2 de 2011, fue nuevamente votado el día 8 del mismo mes y año,
configurándose un vicio en su formación.
Consideran entonces que el
inciso demandado no obtuvo la mayoría absoluta necesaria, por ende procedía su “hundimiento”,
y no la realización de una segunda votación propiciada por esa célula
legislativa, con la cual se materializa el vicio al dejar sin efectos jurídicos
la primera.
En igual sentido, el
Procurador General de la Nación y algunos de los intervinientes y coadyuvantes
plantean la inexequibilidad de la disposición normativa demandada, insistiendo
en que no logró la mayoría necesaria para su aprobación. En contraposición,
otras voces sostienen que no existe vicio en este proceso, pues la continuación
en el debate no afectó la votación, al punto que fue reafirmada incluso en una
sesión de marzo 8 siguiente.
Acorde con lo expuesto,
corresponde a la Corte determinar si durante el trámite de votación y
aprobación del inciso primero del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, se
incurrió en el yerro procedimental invocado. En caso afirmativo, si su entidad
es tal para viciar su validez y la de todo el contenido normativo allí
consignado.
Esta corporación (i)
recordará su jurisprudencia acerca de los vicios que pueden presentarse durante
el procedimiento legislativo y el carácter subsanable de algunos de ellos.
Igualmente, (ii) se referirá a los efectos jurídicos de la votación; (iii)
procederá al análisis del trámite surtido durante el debate de aprobación y
votación del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 y, de encontrarlo ajustado a la
Constitución, (iv) estudiará los demás cargos.
2.2. Se debate además si la
facultad conferida mediante el literal j) ibídem desconoce los artículos
150.10 y 157 superiores, pues no fue expresamente solicitada por el Gobierno al
presentar el proyecto al Congreso, por ende tampoco debatida durante las fases
del procedimiento legislativo.
Al respecto, quienes abogan
por la exequibilidad del referido literal consideran que en el presente evento,
las facultades sí fueron solicitadas expresamente por el Gobierno, tal como se
constata en la exposición de motivos; entonces, sí fue objeto de debate desde
el inicio de su trámite.
De ese modo, si la Corte
encuentra que el inciso primero demandando se ajusta a la Constitución,
procederá al análisis del presente cargo, para lo cual realizará un breve
estudio acerca de los parámetros que deben cumplir las leyes que reconocen
facultades extraordinarias al Presidente de la República.
2.3. Igualmente se discute
si las facultades otorgadas al Presidente no son lo suficientemente claras y
precisas, otorgándole un amplio margen para modificar la administración
nacional, afectando la adecuada separación de poderes y así los artículos 113,
114 y 150.7 de la Constitución, entre otros.
Algunos de los
intervinientes sostienen que la demanda no reúne en este punto los requisitos
mínimos para un pronunciamiento de fondo, por falta de pertinencia, pues apunta
a razones de conveniencia para sostener su censura, al tiempo que no se explicó
por qué presuntamente se desconocen artículos de la Constitución relacionados
con la primacía de los derechos (art. 5º), la vida (art. 11), el trabajo (art.
25), la familia (art. 42), las garantías de las niñas, los niños y los
adolescentes (art. 44) y la seguridad social (art. 48), entre otros.
Otros sostienen además que
las facultades extraordinarias no deben estar necesariamente detalladas, como
quiera que es suficiente que contengan directrices básicas para ser ejecutadas
por el Presidente.
Corresponde entonces a la
Corte Constitucional, de arribar hasta este escaño, determinar si las censuras
invocadas en la demanda cumplen con los presupuestos contenidos en el artículo
2º del Decreto 2067 de 1991, y constatado su cumplimiento, proceder al
respectivo análisis de fondo.
3. Análisis sobre la
caducidad de la acción por vicios de forma
Considerando que el cargo
inicial esgrimido contra el inciso primero del artículo 18 de la 1444 de 2011,
versa sobre aspectos de procedimiento en su formación, es necesario tener en
cuenta que de conformidad con lo previsto en el artículo 242.3 superior: “Las
acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la
publicación del respectivo acto”.
A este respecto se constata
que la acción fue incoada en tiempo, toda vez que esa ley fue publicada en el
Diario Oficial 48.059 de mayo 4 de 2011, y la demanda de inconstitucional fue
interpuesta en julio 13 siguiente. En consecuencia, desde este punto de vista,
resulta viable proceder al análisis de los cargos en ese sentido planteados por
las actoras.
4. El principio de
instrumentalización de las formas y el carácter subsanable de algunos vicios.
Reiteración de jurisprudencia
4.1. Esta corporación ha
discernido ampliamente sobre los vicios formales dentro del proceso de
aprobación de las leyes, los cuales se refieren a la inobservancia de las
formas propias previstas en la Constitución y en la Ley Orgánica del Congreso,
contenida en la Ley 5ª de 1992.
Según la jurisprudencia
relacionada con la materia[15], esas clases de vicios
procedimentales son aquellas irregularidades en que se incurre durante el
trámite o proceso legislativo, por omisión o quebrantamiento de cualquiera de
los requisitos extrínsecos impuestos por el ordenamiento jurídico al proceso
que debe surtirse para la formación y aprobación de las leyes, afectándose
parcial o definitivamente la eficacia y validez de aquéllas.
En el fallo C-501 de mayo
15 de 2001, M. P. Jaime Córdoba Triviño[16], la Corte Constitucional
explicó que los referidos yerros se relacionan con la inobservancia de
requisitos externos o ritualidades durante el trámite de aprobación de una ley,
indicando (no está en negrilla en el texto original):
“Vicios de forma,
en cambio, son aquellas irregularidades en que se incurre en el trámite que
antecede a la promulgación de la ley y que ha sido establecido por el
constituyente. Ello es así por cuanto la forma es el modo de proceder de una
cosa, la manera como se hace. La forma es un concepto que en el ámbito
jurídico remite a los requisitos externos de expresión de los actos jurídicos,
a las cuestiones rituales que se contraponen a su fondo o materia. Por
ello, los vicios en la formación de la ley se circunscriben a la manera como
fueron debatidas, aprobadas y promulgadas las disposiciones legales. No se
analiza, en este caso, la regla de derecho contenida en la disposición acusada,
pues el examen que debe efectuar este Tribunal consiste sólo en verificar si se
cumplieron en debida forma todas las etapas del proceso legislativo.”
4.2. La relevancia
constitucional de este tipo de irregularidades radica en que su materialización
constituye un verdadero desconocimiento de la Constitución, habida cuenta que
el texto superior señala los requisitos fundamentales que deben cumplirse en
los debates suscitados en el Congreso.
Al respecto, en el fallo
C-473 de mayo 18 de 2004, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, se señalaron
algunos de los supuestos que deben surtirse dentro del trámite legislativo,
destacándose:
(i)
la verificación del número mínimo
de congresistas que deben estar presentes para la deliberación y la adopción de
decisiones (art. 145 Const.);
(ii)
las mayorías necesarias para decidir,
salvo que la propia Constitución consagre una diferente (art. 146 ib.);
(iii)
el carácter imperativo de los
debates en las comisiones y en las plenarias (art. 157 ib.);
(iv)
la publicidad de los asuntos que
serán sometidos a debate, para garantizar la participación efectiva de los
integrantes de cada célula legislativa (art. 157 ib.);
(v)
el período mínimo que debe mediar
entre los debates para garantizar que las decisiones sean producto de una “reflexión
ponderada” (art. 160 ib.);
(vi)
la votación como conclusión del
debate (art. 157 ib.).
4.3. Con todo, esta
corporación también ha puntualizado[17] que al realizar el
análisis de la intensidad de una irregularidad, acaecida durante el trámite de
aprobación por el Congreso, debe considerarse:
“(i) Si el
defecto es de suficiente entidad como para constituir un vicio susceptible de
afectar la validez de la ley.
(ii) En caso de
que la irregularidad represente un vicio, si existió o no una convalidación del
mismo durante el trámite legislativo respectivo.
(iii) Si el
trámite no fue convalidado, analizar si es posible devolver la ley al Congreso
y al Presidente para que subsane el defecto observado.
(iv) De no
acontecer alguno de los anteriores supuestos, si es posible que ella misma los
subsane en el pronunciamiento, respetando siempre el principio de
razonabilidad.” [18]
Bajo esos lineamientos debe
la Corte verificar la transparencia en el proceso de aprobación de las leyes,
pues las formas y procedimientos establecidos para ello, resultan ser
esenciales para asegurar la voluntad democrática[19]
en el trámite legislativo, sin que ello implique un culto al ritualismo.
4.4. No toda falla
procedimental constituye un vicio de inconstitucionalidad en el trámite de un
proyecto de ley, siendo posible su convalidación en aplicación del principio
de instrumentalización de las formas, que conlleva su interpretación
teleológica al servicio de un fin sustantivo[20], claro es, sin pasar por
alto que las normas procesales establecidas buscan proteger importantes valores
sustantivos, como el principio democrático.
Para determinar la
trascendencia de un vicio en el procedimiento legislativo se debe
contextualizar la situación en la cual se presentó, pues no toda irregularidad
conlleva la afectación de aspectos sustanciales, luego no da lugar a la
invalidez de una norma, tal como se explicó en la sentencia C-473 de 2004 ya
referida, donde explicó (no está en negrilla en el texto original):
“Es por ello que
al analizar la trascendencia de un vicio de forma es preciso tener en cuenta
tanto el contexto en el cual éste se presentó, como el conjunto integral del
trámite legislativo. Sobre este punto, esta corporación ha señalado que ‘lo que
debe ser objeto de análisis de constitucionalidad dentro de un Estado
democrático de derecho, es la verificación del cumplimiento de todas las
garantías constitucionales involucradas en el debate parlamentario,
independientemente de qué grupo esté siendo perjudicado con su pretermisión, y
en ese sentido, dicha función está encaminada a permitir que tanto minorías
como mayorías tengan la posibilidad de conocer y estudiar los textos sometidos
a su consideración y por lo tanto de discutirlos previamente a su aprobación.’[21]
Por ello, para
determinar si un vicio de procedimiento relativo al debate parlamentario genera
la inconstitucionalidad del proyecto de ley o se trata de una irregularidad
irrelevante que no afecta valores sustantivos, es preciso acudir al principio
de la instrumentalidad de las formas.”
Según
la jurisprudencia, los vicios que conducen a la inexequibilidad del proyecto de
ley, definidos como de carácter sustancial, se caracterizan porque: (i) vulneran algún principio o valor constitucional;
(ii) afectan el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras;
o (iii) desconocen las competencias y estructura básica institucional diseñada
por la carta política[22].
Con todo, pueden existir
entonces irregularidades que no tengan la entidad para configurar un verdadero
vicio, porque (i) se cumplió con el objetivo protegido por la norma procesal, o
(ii) fue convalidado dentro del mismo trámite en el Congreso que conllevó la
formación de la ley[23].
5. Los efectos jurídicos
de la votación en la formación de las leyes
El artículo 157 superior
establece que ningún proyecto será ley, sin que sea (i) publicado oficialmente
por el Congreso, antes de darle trámite en la comisión respectiva; (ii)
aprobado en primero y segundo debate en ambas cámaras, salvo que se adelante
conjuntamente, y (iii) sancionado por el Presidente.
Complementando, la
Constitución establece que tanto el Congreso en pleno, las cámaras y sus
comisiones no podrán sesionar ni deliberar cuando no cuenten al menos con una
cuarta parte de sus miembros y las decisiones deberán adoptarse con la
asistencia de la mayoría de los integrantes de cada corporación, salvo que se
admita un quorum diferente (art. 145 ib.). El texto superior también impone que
las decisiones se tomarán por la mayoría de votos de los asistentes, salvo que
se exija una especial (art. 146 ib.).
En desarrollo de lo
anterior, la Ley 5ª de 1992 establece los presupuestos generales para que se
surtan los debates y las decisiones dentro del trámite legislativo para la
aprobación de leyes. Esas disposiciones fueron ampliamente analizadas por la
Corte en la sentencia C-277 de abril 18 de 2007, M. P. Humberto Antonio Sierra
Porto[24], cuyas consideraciones
ahora se reiteran.
En la referida decisión se
recordó que acorde con el artículo 94 ibídem, el debate legislativo,
entendido como el sometimiento a discusión de un asunto, inicia con la apertura
dada por el Presidente y culmina con la votación general. Por ende, esa
votación constituye la conclusión del debate, una vez se cuenta con la
suficiente ilustración (arts. 108 y 164 ib.).
La Ley 5ª de 1992 también
define la votación como aquél acto colectivo, mediante el cual las cámaras y
las comisiones declaran su voluntad con relación a cualquier iniciativa o
asunto de interés general (art. 122 ib.).
En la aludida sentencia se
recordó que en la C-1056 de noviembre 11 de 2003, M. P. Alfredo Beltrán Sierra,
se precisó que la votación, atendiendo su relevancia, se caracteriza por ser
expresa, específica y que una vez efectuada no puede presumirse, ni suprimirse.
En el fallo C-1056 de 2003
se dijo que establecida con meridiana claridad una iniciativa, prosigue su
discusión o debate y una vez cerrado conlleva su votación, en concordancia con
el artículo 157 superior que exige la aprobación como uno de los presupuestos
para convertirse en ley.
Bajo esos supuestos, en la
sentencia C-277 de 2007 se explicó que efectuada la votación, adquiere “plenos
efectos jurídicos”, por lo que no puede repetirse, salvo cuando exista
empate (art. 135 L. 5ª/92), evento en el cual en el orden del día se consignará
que se trata de una segunda votación[25].
Dicho fallo explicó que “la
votación, como expresión de la voluntad soberana y democrática de las cámaras
legislativas, una vez producida con arreglo a los mandatos reglamentarios
adquiere carácter intangible e irreversible, de manera que su desconocimiento o
supresión acarrea inexorablemente un vicio de procedimiento que afecta la
validez constitucional de la ley o del acto legislativo, produciendo su
inexequibilidad”.
Con todo, como se indicó
con antelación, la mayoría de la Sala Plena encontró que los efectos jurídicos
de las votaciones deben interpretarse armónicamente con (i) las posibilidades
contenidas en la Constitución y la ley para introducir y proponer enmiendas en
los debates y votaciones; y (ii) las funciones de las comisiones de
conciliación que son consecuencia de la posibilidad de que las plenarias
introduzcan modificaciones.
Igualmente de los
diferentes pronunciamientos reseñados, resulta de importancia con raigambre
constitucional que previo a que una votación surta los efectos que le son
propios, (i) el debate o sometimiento a discusión realmente haya culminado y
(ii) exista meridiana claridad sobre el tema, para que así los miembros del
Congreso puedan declarar su voluntad.
Bajo tales supuestos,
procederá la Corte a determinar si en el asunto objeto de análisis se
desconocieron los efectos de la votación, tal como reclaman las demandantes, el
Procurador General de la Nación y algunos de los intervinientes y coadyuvantes
en el presente proceso.
6. Análisis del trámite
surtido por el artículo 18 de la Ley 1444 de 2011
6.1. Para establecer si los
cargos esgrimidos en la demanda están o no llamados a prosperar, la Corte
Constitucional reseñará el trámite legislativo surtido por el artículo 18
acusado de la Ley 1444 de 2011 (artículo 17 del proyecto de ley 166 de 2010
Senado, 053 de 2010 Cámara), pues según las demandantes durante el cuarto
debate en la Plenaria del Senado se dejó sin efectos una votación realizada con
relación al primer inciso, adelantando una segunda que constituye la
materialización de un vicio.
6.2. Según la documentación
allegada con la demanda y las pruebas solicitadas al momento de su admisión, en
el Congreso cursó el proyecto de ley 166 de 2010 Senado, 053 de 2010 Cámara.
Durante su trámite en el Senado correspondió la ponencia al Senador Juan Manuel
Corzo Roldán.
El artículo 18 objeto del
presente análisis que correspondía al 17 del proyecto de ley, inició su
discusión y cuarto debate ante el Senado en sesión de marzo 2 de 2011[26].
El inciso inicial propuesto para ese artículo era, “facultades
extraordinarias: de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral
10 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de
precisas facultades extraordinarias por el término de seis meses, contados a
partir de la fecha de publicación de la presente ley…”[27].
6.3. En sesiones previas se
adelantó la votación y aprobación de algunos de los artículos que componían el
proyecto de ley, sin embargo, no había ocurrido lo propio con el artículo 17,
pues se trataba de una norma con varios literales, algunos sobre los cuales
existió debate.
Por lo anterior la
Presidencia de la plenaria, adoptando la propuesta de uno de los senadores,
invitó a realizar una votación numeral por numeral o literal por literal,
abriendo la discusión frente a aquéllos que generaran debate.
Al respecto, en el acta
respectiva se consignó[28]:
“Entonces lo que
propongo es, que si por ejemplo el artículo 17, que está aquí sí es el primero
Parágrafo o primer párrafo, no tiene usted proposición, lo vamos votando y
vamos abriendo la discusión el que genere la letra, la frase, el parágrafo, el
numeral que quiera por algún Senador, se somete a discusión.
Entonces, y que
usted está en esas, entonces yo pregunto, si votamos el primer párrafo, hay
alguien que tiene algún problema con el primer párrafo del artículo 17, o
inciso, entonces lo que vamos a votar señor Secretario, es, facultades
extraordinarias… hasta ahí votamos, abra el registro señor Secretario.”
Posteriormente, una vez el Senador
ponente recobró el uso de la palabra, se explicó al Presidente que existían
proposiciones para algunos de los literales del artículo 17 objeto de debate.
En el acta se reseñó: “La
Presidencia somete a consideración de la plenaria el inciso 1º del artículo 17
como está en la ponencia, del Proyecto de ley número 166 de 2010 Senado, 053 de
2010 Cámara, y pregunta, ¿adopta la plenaria el inciso 1º propuesto? Y, de
conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2009, abre la votación, e indica a la
Secretaría abrir el registro electrónico para proceder a la votación nominal”[29].
+
El entonces Presidente del
Senado, Armando Benedetti Villanueva, aclaró: “Estamos votando el primer
inciso del artículo 17, creo que hay numerales en que no tienen problema, creo
que el que más tiene problemas es el K), o la J) o el K). Entonces no se
preocupe por el debate, que va haber debate”[30].
Transcurridos varios
minutos de la votación, se consignó (está en negrilla en el texto original)[31]:
“La Presidencia
cierra la votación, e indica a la Secretaría cerrar el registro electrónico e
informar el resultado de la votación.
Por Secretaría
se informa el siguiente resultado:
Por el sí:   48
Por el no: 15
Total:       63
Votos”
Luego de reseñarse la
votación nominal respectiva, los senadores fueron informados acerca de los
proyectos que serían posteriormente debatidos, por lo tanto fueron advertidos
de la continuación de la sesión.
Al respecto, en la citada
acta se consignó[32]:
“En consecuencia,
no hay decisión en el Inciso 1º del artículo 17 como está en la ponencia, del
Proyecto de ley número 166 de 2010 Senado, 053 de 2010 Cámara.
De conformidad
con el Acto legislativo 01 de 2003, la Presidencia anuncia los proyectos que se
discutirán y aprobarán en la próxima sesión.
El debate
continúa el próximo martes a las tres y media para votar el proyecto, para
votar y votar.”
6.4. Según el acta 40 de la
sesión extraordinaria de marzo 8 de 2011[33], el Presidente advirtió
al ponente que se había votado el primer inciso del artículo 17 del proyecto,
sin existir decisión, por lo que se sometería a consideración la “reapertura”
del debate sobre el mismo (no está en negrilla el texto original):
“Bueno, entonces
habíamos quedado señor Ponente, doctor Corzo Coordinador de Ponentes, en el
artículo 17, en ese artículo se votó el primer inciso donde no hubo definición,
pero para curarnos en salud cuando exista el quórum pertinente señor Ministro,
vamos a reabrir, doctor Vargas, doctor Ministro del Interior, vamos a
reabrir entonces ese inciso que se votó en el cual no hay decisión pero para
curarnos en salud, repito, votaremos la reapertura de ese artículo.”[34]
Una vez alcanzado el quorum
necesario y por propuesta del entonces Ministro del Interior y de Justicia, se
dispuso “la reapertura del primer inciso del artículo 17”[35].
El Presidente pidió abrir el registro para votar la reapertura del inciso, sin
embargo se permitió el debate sobre el artículo 16 del proyecto[36].
Posteriormente y efectuada
la deliberación y votación relacionada con el artículo 16, el Senador ponente
pidió el uso de la palabra y solicitó votar el primer inciso y algunos
literales que no tenían proposición. El Presidente requirió al Secretario para
abrir la votación para el artículo 17, inciso 1:
“La Presidencia
somete a consideración de la plenaria el inciso 1º, los literales c), d) y los
parágrafos 1° y 2° del artículo 17 como está en la ponencia del Proyecto de ley
número 166 de 2010 Senado, 053 de 2010 Cámara, y pregunta:
¿Adopta la
Plenaria el inciso 1º, los literales c), d) y los parágrafos 1° y 2° del
artículo 17 como están en la ponencia propuestos?
Y, de conformidad
con el Acto Legislativo 01 de 2009, abre la votación e indica a la Secretaría
abrir el registro electrónico para proceder a la votación nominal.”[37]
La Presidencia cerró la
votación, indicó a la Secretaría cerrar el registro electrónico e informar el
resultado de la votación[38]:
“Por Secretaría
se informa el siguiente resultado:
Por el Sí: 59
Por el No: 12
TOTAL: 71 Votos”
La Presidencia constató “han
sido aprobados el inciso 1º, los literales c), d) y los parágrafos 1° y 2° del
artículo 17, como está en la ponencia del Proyecto de ley número 166 de 2010
Senado, 053 de 2010 Cámara”[39].
Se procedió entonces a
votar algunos literales, luego de culminar el debate de las proposiciones
formuladas. Surtido lo anterior, se levantó la sesión y los senadores fueron
convocados para continuar el debate en marzo 15 de 2011.
6.5. Aunado a lo anterior,
durante la sesión convocada para el día 15, el Presidente propuso ratificar la
votación de todo el artículo 17 (en el texto original se encuentra en negrilla
únicamente “TOTAL: 66 Votos”)[40]:
“Ahora vamos a
votar el artículo 17, como lo votamos varias veces con varios literales, con el
problema que hubo, entonces vamos a votar el 17 en bloque con cada uno de
los literales que se dio en este debate y en esta votación. Votamos para
ratificar el artículo 17 en bloque con todos los literales para que no haya
problema.
La Presidencia
somete a consideración de la Plenaria el bloque del artículo 17 del Proyecto de
ley número 166 de 2010 Senado, 053 de 2010 Cámara y cerrada su discusión
pregunta:
¿Adopta la
Plenaria el artículo propuesto?; y de conformidad con el Acto Legislativo 01 de
2009, abre la votación e indica a la Secretaría abrir el registro electrónico y
proceder a la votación nominal.
La Presidencia
cierra la votación e indica a la Secretaría, cerrar el Registro Electrónico e
informar el resultado de la votación.
Por Secretaría se
informa el siguiente resultado:
Por el
Sí:         61
Por el
No:         5
TOTAL:
66 Votos”
Luego de reseñar la votación
nominal, en el acta se consignó: “En consecuencia ha sido aprobado el bloque
del artículo 17 del Proyecto de ley número 166 de 2010 Senado, 053 de 2010
Cámara”[41]. Acto seguido se sometió
a votación en bloque el título y todo el articulado del proyecto, siendo
aprobado por 65 votos favorables y 7 en contra, para un total de 72[42].
6.6. La discusión del
primer inciso del artículo 17 del proyecto de ley (hoy art. 18 L. 1444/11), no
solamente tuvo lugar en marzo 2 de 2011, como se afirma, sino que también se
desató el día 8 del mismo mes y año, cuando concluyó su debate luego de la
suficiente ilustración, obteniendo los votos de la mayoría de Senadores
presentes, siendo ratificada en la sesión del día 15 siguiente.
Como se indicó, la votación
es el acto por el cual los Congresistas declaran su voluntad y atiende a unos
fines sustanciales, por ende debe estar precedida de una meridiana claridad y
de la culminación de la discusión; sólo así podrá considerarse concluido el
debate para la adopción de decisiones de interés.
Contrario a lo expuesto por
las actoras, el Procurador y algunos de los intervinientes, el debate o
discusión y la aprobación del inciso primero del artículo 18 de la Ley 1444 de
2011 y de la mayoría de sus literales, no tuvo lugar exclusivamente en marzo 2
de ese año, sino que se prolongó durante los días reseñados, culminando con su
ratificación en marzo 15 siguiente.
El inciso demandado sí
obtuvo la mayoría absoluta y necesaria para su aprobación, una vez se
cumplieron los fines sustanciales del debate y de la votación, sin que ello
implique la existencia del vicio invocado, pues como quedó inequívocamente
demostrado, la discusión sobre el inciso y la totalidad del artículo se
presentó en varias sesiones extraordinarias.
Aunado a lo expuesto, con
relación al inciso impugnado, en el Senado se decidió reabrir su discusión,
acogiendo incluso una propuesta del Presidente de esa corporación, en
concordancia con la petición del entonces Ministro del Interior y de Justicia,
siendo todo avalado por la mayoría respectiva.
Aunque en el presente
evento la votación se adelantó en varias sesiones, desconociendo en principio
que por disposición expresa del artículo 137 de la Ley 5ª de 1992 aquella “no
podrá interrumpirse, salvo que el Congresista plantee una cuestión de orden
sobre la forma como se está votando”, tal defecto no tiene la entidad para
afectar la validez del inciso demandado.
Como se recordó, no toda
falla procedimental constituye un vicio de inconstitucionalidad en un proyecto
de ley, pues algunas pueden convalidarse en aplicación del principio de
instrumentalización de las formas, que si bien realza la importancia del
acatamiento de las normas procesales contenidas en la Constitución y en la ley,
propugna por una interpretación teleológica que permita determinar si se
desconocieron o no valores sustanciales.
En el asunto que decide
esta Corte, la interrupción de la votación, en la forma como se adelantó en el
Senado de la República, no tiene la entidad suficiente para afectar la validez
del inciso que otorgó facultades al Presidente de la República, inexorablemente
limitadas en el tiempo.
La mayoría absoluta exigida
en el artículo 150.10 de la Constitución para revestir de facultades
extraordinarias al Presidente, hasta por seis meses, se alcanzó en la sesión
adelantada en marzo 8 de 2011, votando y aprobando el primer inciso del ahora
artículo 18 de la Ley 1444 de ese año. Siendo ratificadas por los Representantes
al votar, acto seguido, cada uno de los literales que describían las facultades
que estaban siendo otorgadas.
Bajo tales supuestos,
resulta inequívoca la voluntad del legislador de dotar de facultades
extraordinarias al Presidente, por lo que dicha situación no impidió que se
verificara el cumplimiento de las finalidades perseguidas.
6.7. De otro lado, tampoco
le asiste razón a las actoras, ni a quienes aseveran que en el presente evento,
los supuestos arriba sintetizados se equiparan con los analizados por la Corte
en el fallo C-816 de 2004, ya aludido.
En efecto, mediante tal
fallo, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del Acto Legislativo
02 de diciembre 18 de 2003, por medio del cual se modificaban los artículos 15,
24, 28 y 250 de la Constitución para enfrentar “el fenómeno del terrorismo”,
por un vicio de procedimiento que tuvo lugar durante el sexto debate de la
segunda vuelta[43].
En aquella oportunidad, una
vez efectuado el examen sobre los antecedentes del Acto Legislativo, esta
corporación constató una “grave irregularidad en la sesión del 5° de
noviembre de 2003, pues la Mesa Directiva levantó indebidamente la sesión y
suprimió los efectos de la votación del informe de ponencia que había ocurrido
ese día”[44].
Aquella irregularidad
conllevó la “ineludible” inexequibilidad de aquel Acto Legislativo, “pues
el vicio constatado distaba de ser un ‘vicio formal puramente formal’, según la
sugestiva expresión de Zagrebelsky[45], esto es, no era una
irregularidad que no comprometiera ningún valor o principio constitucional
sustantivo. Por el contrario, el vicio consistió, nada más y nada menos, que en
el desconocimiento del procedimiento agravado propio de reforma constitucional
y en la distorsión de la formación de la voluntad democrática de las cámaras,
puesto que se pretendió ignorar una votación que mostraba que la reforma no
había alcanzado la mayoría absoluta exigida por la Carta”[46].
La Corte advirtió que el “análisis
jurídico demostró que esa irregularidad constituía un vicio de procedimiento en
el trámite del Acto Legislativo N° 2 de 2003 pues afectó la formación de la
voluntad democrática de las cámaras. Ese vicio no fue subsanado en el trámite
posterior en el Congreso, pues la votación del día siguiente fue la
materialización de ese vicio. Y no es posible devolver el acto legislativo para
que el Congreso subsane el vicio”[47].
Reseñado lo anterior,
resulta claro que los supuestos fácticos y jurídicos del fallo C-816 de 2004,
no son equiparables a los ahora estudiados, como acertadamente indicaron en su
intervención conjunta los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Justicia
y del Derecho, las Directoras General y Jurídica del Departamento
Administrativo de la Función Pública y la Secretaria Jurídica de la Presidencia
de la República[48]:
(i)
En el presente evento se trata de
un inciso particular -que reproduce un texto constitucional introductorio-, sin
subordinar la continuación de la iniciativa;
(ii)
no hay evidencia de una maniobra
fraudulenta por parte de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, para
desconocer la votación, generando con ello el “hundimiento o archivo del
proyecto”[49], como sí ocurrió en el
trámite del Acto Legislativo 2 de 2003;
(iii)
los congresistas que votaron en
contra del inciso aquí demandando no manifestaron su oposición frente a la
forma como se adelantó la votación y aprobación de dicha preceptiva, distinto a
la clara oposición que sí existió en la aprobación del Acto Legislativo 2 de
2003[50].
En síntesis, a diferencia
de lo acontecido con el Acto Legislativo 2 de 2003, tratándose del primer
inciso del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, no se desconoció la voluntad del
Congreso, pues claramente estaba dirigida a otorgar las facultades
extraordinarias al Presidente, como en efecto lo hizo.
6.8. Acorde con todo lo
consignado, se declarará exequible el inciso primero del artículo 18 de la Ley
1444 de 2011, por el cargo analizado, relacionado con el presunto desconocimiento
del artículo 150.10 superior, no siendo propio pronunciarse sobre la eventual
inexequibilidad por consecuencia invocada por las accionantes y por el
Procurador General de la Nación.
Analizado lo anterior, la
Corte procede a estudiar los demás cargos contenidos en la demanda, dirigidos
contra el literal j) de la Ley 1444 de 2011, relacionados con las facultades
extraordinarias allí otorgadas.
Para tal efecto, se
reseñarán los presupuestos generales para determinar los parámetros que deben
cumplir las leyes de facultades extraordinarias, ampliamente examinados por la
jurisprudencia de esta corporación.
7. Los principales
presupuestos constitucionales para el otorgamiento de facultades
extraordinarias al Presidente de la República
7.1. El numeral 10 del
artículo 150 de la Constitución permite al Congreso revestir al Presidente de
facultades precisas, previa y expresamente solicitadas por el Gobierno, para
expedir normas con fuerza de ley, siempre que la necesidad lo exija o la
conveniencia pública lo aconseje, y que se cuente con la aprobación de la
mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara[51].
La Corte ha explicado que
corresponde a la transferencia al ejecutivo de la potestad de regular ciertos
asuntos, mediante normas de igual jerarquía que las dictadas por el legislador[52],
salvo que se trate de la expedición de códigos, leyes estatutarias, orgánicas o
marco, o decretar impuestos.
En la sentencia C-691 de
2003[53] ya referida, se
sintetizó:
“Teniendo en
cuenta lo anterior, la Constitución de 1991 hizo más exigentes los requisitos
para el otorgamiento al Presidente de facultades extraordinarias, los cuales
pueden reseñarse así: (i) No pueden conferirse para expedir códigos, leyes
estatutarias, leyes orgánicas, leyes marco[54], ni decretar
impuestos, y en general para regular asuntos que tengan reserva exclusiva del
Congreso; (ii) la aprobación de la ley habilitante requiere de la mayoría
absoluta de los miembros de una y otra Cámara; (iii) el Congreso no puede
otorgarlas motu propio, sino que deben ser expresamente solicitadas por el
Gobierno, ya sea por el Presidente de la República o por uno de sus ministros[55];
(iv) el término máximo por el cual pueden conferirse es de seis meses; (v) sólo
pueden otorgarse cuando la necesidad lo exija o por razones de conveniencia
pública; (vi) el Congreso conserva la potestad de modificar en cualquier tiempo
y por iniciativa propia los decretos dictados por el Gobierno en uso de
facultades extraordinarias; y finalmente, (vii) las facultades deben ser claras
y precisas.”
En ese fallo se recalcó que
la autorización al ejecutivo mediante el reconocimiento de dichas facultades,
tiene como ventaja la celeridad en la expedición de normas con fuerza de ley,
siempre que su exceso no afecte el principio democrático, pues “relativiza
el principio de separación de poderes y acentúa el carácter presidencialista
del régimen político”[56].
7.2. El artículo 150.10
superior condiciona el otorgamiento de las facultades extraordinarias a la
solicitud expresa del Gobierno y a que la necesidad lo exija o que la
conveniencia pública lo aconseje, presupuestos que han sido ampliamente
analizados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
En el fallo C-119 de marzo
21 de 1996, M. P. Antonio Barrera Carbonell, se declaró la exequibilidad del
artículo 83 de la Ley 190 de 1995, por la cual se dictaron normas tendientes a
preservar la moralidad en la administración pública y otras disposiciones para
erradicar la corrupción administrativa.
El actor planteó que la
norma demandada desconocía los requisitos impuestos en la Constitución para la
aprobación de una ley de facultades extraordinarias, pues (i) ni el Congreso ni
el Gobierno invocaron las circunstancias de necesidad y conveniencia pública
que aconsejaban su otorgamiento; (ii) el ejecutivo no las solicitó; y (iii)
aquéllas no resultaron precisas.
En ese pronunciamiento, la
Corte Constitucional explicó que en el proyecto de ley que otorga facultades
extraordinarias se deben justificar suficientemente las razones que motivan tal
solicitud, correspondiendo al Congreso valorar las circunstancias de necesidad
y conveniencia.
Al respecto, en la referida
providencia se indicó:
“Es obvio que el Gobierno al solicitar las facultades
debe, en el respectivo proyecto de ley, justificar suficientemente las razones
que determinan su petición y que al Congreso dentro de la libertad política y
la facultad discrecional de que es titular como conformador de la norma
jurídica le corresponde sopesar y valorar dicha necesidad y conveniencia, más
aún, cuando delega transitoriamente atribuciones que le son propias.”
A renglón seguido refirió
que en esos eventos, el otorgamiento de las facultades conlleva la presunción
de que el Congreso encontró que las razones expuestas eran suficientes,
discrecionalidad que no conlleva arbitrariedad, salvo que se demuestre que se
obró sin fundamento real alguno.
En efecto, en el fallo
citado se consignó:
“Por lo tanto,
debe presumirse que si otorgó las facultades es porque halló méritos
suficientes para ello, a menos que se demuestre de manera manifiesta y
ostensible que aquél obró caprichosamente, a su arbitrio y sin fundamento real
alguno. No le es dable, a quien hace uso de la acción pública de
inconstitucionalidad utilizar un metro para medir el grado y ámbito de la
justificación de las facultades, pues como se dijo antes, existe un margen
apreciable de discrecionalidad, que no de arbitrariedad, en cuanto a dicha
justificación tanto en el Gobierno como en el Congreso.”
7.3. Igualmente, la Corte
ha analizado en múltiples ocasiones el vocablo precisas[57],
contenido en el artículo 150.10 superior, adjetivo con el cual se califica a
las facultades extraordinarias que se reconocen al Presidente, concluyendo
siempre que es suficiente con que en ellas se establezcan los límites claros
dentro de los cuales actuará el ejecutivo, sin que su generalidad implique un
desconocimiento de la carta política.
Esta corporación en la
sentencia C-1028 de 2002 ya referida, indicó que la claridad implica una
delimitación de la materia sobre la cual se faculta al Presidente, pero no el
grado de amplitud de las mismas.
En ese sentido, la Corte en
el fallo C-074 de 1993 precisó que aunque en la ley no se reseñen de forma
detallada o taxativa las facultades extraordinarias, sino que la materia se
regule de forma amplia, mediante una formulación general, no implica que la ley
adolezca de falta de precisión, siendo adecuado que se establezcan unos límites
claros para tal efecto.
La jurisprudencia ha
indicado ampliamente que resulta suficiente la claridad en los objetivos y
fines de la delegación, sin que ello implique una limitación exhaustiva o
rigurosa, pues pretender que el legislador fije unos parámetros minuciosos,
tornaría inocuo e innecesario el otorgamiento de facultades[58].
Aunque la materia sobre la
cual verse una ley de facultades se desarrolle de forma amplia y de modo
general, sin reposar en el detalle, no implica falta de claridad, no incidiendo
en su legitimidad la extensión o amplitud de los temas por tratar, siempre que
se permita interpretar inequívocamente el campo de acción dentro del cual
deberá actuar el ejecutivo[59].
8. Análisis del literal j) del artículo 18 de la Ley
1444 de 2011
Referidos los parámetros
constitucionales que rigen el otorgamiento de facultades extraordinarias al
Presidente, señalados por la jurisprudencia, esta corporación analizará los
cargos formulados en la demanda que apuntan a la inexequibilidad del literal demandado,
por considerar que (i) las facultades allí otorgadas no fueron expresamente
solicitadas por el Gobierno; y (ii) por carecer de la claridad, precisión y
detalle suficiente que le son propios.
8.1.
Las demandantes y algunos intervinientes afirman que las facultades contenidas
en el literal impugnado no fueron expresamente solicitadas por el ejecutivo,
siendo incluidos solamente en el tercer debate surtido en el Senado de la
República, desconociendo los artículos 150.10 y 157 de la Constitución.
Contrario
a lo expuesto en las censuras, el requerimiento de la facultad otorgada está
suficientemente acreditado en la exposición de motivos que antecedió al
proyecto de ley presentado por el Gobierno, junto con la necesidad y la
conveniencia públicas exigidas en la Constitución, quedando ampliamente
demostrado en los debates surtidos en ambas Cámaras.
8.2.
Mediante el entonces Ministerio del Interior y de Justicia, el Gobierno radicó
ante la Cámara el proyecto de ley 053 de 2010, por medio del cual se solicitó
el otorgamiento de facultades extraordinarias para escindir unos Ministerios y
modificar la estructura de la Administración Nacional[60].
En
la exposición de motivos del referido proyecto, se indicó que su objeto era (i)
garantizar la eficiencia en la prestación del servicio público; (ii) hacer
coherente la organización y funcionamiento de la Administración Pública; y
(iii) lograr la mayor rentabilidad social en el uso de los recursos públicos[61].
Para
efectos de lo anterior, el proyecto de ley solicitaba la concesión de
facultades extraordinarias que permitiesen no sólo (i) definir la estructura
orgánica y los objetivos de los nuevos Ministerios que serían creados, sino
(ii) la supresión de Departamentos Administrativos; (iii) la reasignación de
funciones; (iv) la integración de sectores administrativos y (v) “en general
la toma de todas aquellas decisiones que se consideren necesarias en relación
con la estructura de la Administración Pública Nacional en el propósito de
propender por la eficacia y eficiencia del uso de los recursos públicos y hacer
coherente la organización y funcionamiento de la Administración”[62].
Al
respecto, resulta pertinente señalar que en el proyecto de ley también se
recordó que acorde con la Constitución, el Congreso de la República y el
Gobierno poseen competencias compartidas para la definición de la estructura y
el funcionamiento de la administración nacional[63].
En
efecto, por disposición expresa del numeral 7° del artículo 150 superior, el
Congreso mediante leyes está facultado para determinar la estructura de la
administración, crear, suprimir o fusionar Ministerios, Departamentos
Administrativos, entre otros organismos de orden nacional, función que
constitucionalmente puede delegar en el Presidente.
El
numeral 10° ibídem permite a la Rama Legislativa dotar excepcionalmente al
Presidente de facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley,
salvo las excepciones allí contenidas, donde en modo alguno se impide al
Congreso trasladar la potestad para estructurar la administración central.
Aunado
a lo anterior, el Presidente como suprema autoridad administrativa está
facultado por disposición expresa del artículo 189 de la Constitución y
conforme a la ley, para (i) crear, fusionar o suprimir los empleos que demande
la administración central (num. 14); (ii) suprimir o fusionar entidades u
organismos administrativos nacionales (num. 15) y (iii) modificar la estructura
de los Ministerios y los Departamentos Administrativos (num. 16).
Bajo
esos lineamientos constitucionales, una vez establecidos los parámetros por el
legislador mediante la ley, la Rama Ejecutiva puede dentro de dicho marco
adelantar todas la facultades arriba reseñadas y efectuar aquellas otras que le
son permitidas directamente por la carta política.
8.3.
En el proyecto de ley presentado por el Gobierno expresamente se solicitó al
Congreso la autorización para crear, escindir, fusionar, suprimir o
reestructurar no sólo Ministerios, sino también Departamentos Administrativos,
marco dentro del cual indudablemente se encuadra el entonces Departamento Administrativo
de Seguridad DAS.
El
otorgamiento de dichas facultades fue además ampliamente debatido en el
Congreso de la República, no solamente en el Senado como indican las
demandantes, sino también ante la Cámara de Representantes.
Se
puede recordar que entre las etapas de los diferentes debates, en el texto
propuesto por el Representante Pablo Enrique Salamanca Cortés para primer
debate ante la Cámara, se planteó una modificación al entonces artículo 17
literal b), para que además de otorgar la facultad al Presidente para crear,
escindir, fusionar y suprimir Departamentos Administrativos, se incluyera:
“El Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, será
organizado como una central única de inteligencia y contrainteligencia nacional
el cual dependerá de la Presidencia de la República.”[64]
Junto
con esa propuesta se debatieron otras tantas durante el trámite surtido en la
Cámara de Representantes, todas relacionadas con el tratamiento que se debería
dar a ese Departamento Administrativo, entre ellas[65]:
“Adiciónese al artículo 17 del proyecto de ley N 053 de 2010
Cámara, ‘por medio de la cual se escinden unos Ministerios, se otorgan precisas
facultades extraordinarias al Presidente de la República para modificar la
estructura de la administración nacional y se dictan otras disposiciones’ un
nuevo parágrafo, el cual quedará así:
Parágrafo nuevo: En desarrollo del programa de Renovación de
la administración pública del gobierno Nacional no podrá suprimir, escindir,
liquidar ni fusionar, el Departamento Administrativo de Seguridad DAS. En tal
sentido, se restructurará como el único organismo nacional de inteligencia y
contrainteligencia estratégica, que dependerá directamente de la Presidencia de
la República.”
Si
bien las múltiples proposiciones relacionadas con la no escisión del DAS no
fueron acogidas, sus formulaciones evidencian que en los dos debates surtidos
ante la Cámara de Representantes, luego en el Senado e incluso ante la Comisión
Accidental de Conciliación respectiva, como se verá más adelante, partiendo de
las facultades solicitadas por el Gobierno siempre estuvo presente la discusión
sobre esa entidad.
8.4.
Tal como se consignó en el informe de
ponencia para primer debate en el Senado, se formuló todo un pliego de
modificaciones a la Comisión Primera de esa célula, luego de las discusiones
surtidas ante la Cámara.
En la Gaceta del Congreso
778 de octubre 14 de 2010[66], se consignó:
“Se propone
modificar el título del proyecto el cual quedará así: por medio de la cual se
escinden unos Ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al
Presidente de la República para modificar la estructura de la administración
pública y la planta de la Fiscalía General de la Nación, y se dictan otras
disposiciones. Ya que dentro de la Administración Nacional no se encuentran
organismos como la Fiscalía General de la Nación cuya planta de personal se
requieren para que asuman las funciones de entidades de la Rama Ejecutiva que se
reestructurarán en desarrollo de las facultades extraordinarias.
En consecuencia,
se adiciona un nuevo literal al artículo 17 que permite la modificación de la
planta de personal de la Fiscalía General de la Nación, en razón a que esta
facultad únicamente le corresponde al legislador pero es susceptible de ser
trasladada de manera temporal al Presidente de la República tal como lo ha
señalado la Corte Constitucional en sentencias C-1546 de 2000 y C-245 de 2001
que reza ‘…pues bien, en razón a que la estructura y funcionamiento de la
Fiscalía General de la Nación no es una regulación contenida en el catálogo de
prohibiciones del numeral 10 del artículo 150 de la Carta, el legislador
extraordinario sí puede estar habilitado para regular dicho tema…’.
La modificación
propuesta guarda relación de conexidad y coherencia temática con los temas del
proyecto de ley, con lo que ha sido debatido en las etapas anteriores en razón
a que busca garantizar la eficiencia en la prestación del servicio público.”
De allí que la Comisión
Primera del Senado aprobó[67] la propuesta del literal
j) para el artículo 17, que permitiese al Presidente: “Crear los empleos en
la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación que se requieran para
asumir las funciones y cargas de trabajo que reciba como consecuencia de la
supresión o reestructuración del DAS. En los empleos que se creen se
incorporarán directamente los servidores públicos que cumplan estas funciones
en la entidad restructurada o suprimida, de acuerdo con las necesidades del
servicio”[68].
Igualmente, en el informe
de ponencia para segundo debate en el Senado, el Ponente planteó[69]:
“El literal j)
del artículo 17 fue modificado porque razones de congruencia en la redacción
técnica de la norma y por solicitud que hiciera la Fiscalía General de la
Nación, de incluir el tema de los recursos al tema de la incorporación del
personal del DAS. Se excluyó la palabra ‘directamente’ incluida en este
literal, pues de mantenerse conllevaría a una inconstitucionalidad, ya que iría
en contravía del principio de mérito establecido mediante la Ley 909 de 2004,
cuando se señala que en los empleos que se creen se incorporarán directamente a
los servidores públicos que cumplan estas funciones en la entidad
reestructurada o suprimida, lo que incluiría indebidamente una incorporación
directa o automática de los funcionarios provisionales y de libre nombramiento
y remoción, sin necesidad de concurso previo, si se trasladan funciones como
por ejemplo la certificación judicial, lo que ya en reiterada jurisprudencia de
la Corte Constitucional ha considerado inexequible.”
Luego de lo anterior y de
surtidas las discusiones ya referidas el texto aprobado establecía que el
Presidente podía crear “los empleos en la planta de personal de la Fiscalía
General de la Nación que se requieran para asumir las funciones y cargas de
trabajo que reciba como consecuencia de la supresión o reestructuración del
DAS. En los empleos que se creen se incorporarán directamente los servidores
públicos que cumplan estas funciones en la entidad reestructurada o suprimida,
de acuerdo con las necesidades del servicio”. Se adicionó: “Igualmente,
se realizarán los traslados de recursos a los cuales haya lugar”.
8.5.
Una vez culminado el trámite en el Senado y atendiendo las diferencias frente
al texto inicialmente aprobado por la Cámara, se designó la respectiva comisión
accidental de conciliación, cuyo informe fue debidamente aprobado[70], siendo aceptado el texto
definitivo que pasó a ser la Ley 1444 de 2011, incluido el artículo 18 con el
literal j).
8.6.
Reseñado todo lo anterior, en los antecedentes referidos se encuentra que
dentro de las facultades solicitadas por el Gobierno al Congreso tiene plena
cabida aquella reconocida en el literal j) del artículo 18 de la Ley 1444 de
2011, no sólo para suprimir o reestructurar al DAS, sino también para efectuar
los movimientos del personal que demande la administración central.
En
efecto, expresamente se solicitó al Congreso facultar al Presidente para
suprimir Departamentos Administrativos y adoptar todas aquellas decisiones
relacionadas con la estructura de la administración, entre otras, siendo esa
petición objeto de debate en ambas Cámaras.
Igualmente
este tipo de facultades no están proscritas en aquellas contenidas en el
artículo 150.10 de la Constitución, por ende no son reserva del legislador, ni
resultan ser ajenas a la actualidad. Basta recordar que el artículo 10.2 de la
Ley 1424 de 2010[71],
facultó también al Presidente para que:
“2. Modifique la estructura orgánica y/o la planta de
personal de la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la
Nación, la Defensoría del Pueblo y el Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República – Alta Consejería para la Reintegración, como
entidades comprometidas en el desarrollo de la implementación de la presente
ley, así como para adoptar las medidas presupuestales a que haya lugar.”
No
le asiste entonces razón a quienes sostienen que la facultad consignada en el
literal j) del artículo 18 censurado no fue expresamente solicitada, ni fue
objeto del debate respectivo en ambas Cámaras, por lo que no se ha desconocido
la Constitución y menos el principio de consecutividad alegado.
La
Corte Constitucional encuentra entonces que la censura analizada tampoco está
llamada a prosperar frente a los cargos por desconocimiento del artículo 150.10
y 157 de la carta política.
8.7.
Las actoras afirman que las facultades otorgadas para modificar la
administración no son precisas, por lo que desconocen la separación de poderes
al trasladar esas funciones del legislador al ejecutivo, afectando además una
serie de derechos de personas vinculadas al DAS. En contraposición, algunos
intervinientes consideran que frente a la referida censura, la demanda no reúne
los requisitos mínimos para un pronunciamiento de fondo.
8.8.
La demanda, en lo que atañe al presunto
desconocimiento de los artículos relacionados con la prevalencia de garantías
fundamentales como la vida, la familia, los derechos de los niños, las niñas y
los adolescentes, la dignidad y la seguridad social, no permite emitir un
pronunciamiento de fondo, ante lo exigido en el artículo 2º del Decreto 2067 de
1991, que establece los requisitos mínimos que deben contener las demandas de
constitucionalidad.
Según
lo estatuido en ese precepto, es necesario señalar e identificar con claridad
las normas que son censuradas como inconstitucionales, al igual que la
preceptiva superior presuntamente infringida y explicar las razones por los
cuales se considera que las primeras violan o desconocen la segunda.
Otra
parte fundamental de los indicados requisitos es la formulación de cargos de
inconstitucionalidad contra las normas demandadas, esto es, la sustentación de
los distintos argumentos por las cuales el ciudadano demandante advierte que
aquéllas contrarían uno o más preceptos constitucionales. Al respecto tiene
establecido la jurisprudencia que las razones presentadas por el actor para
sustentar la inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas, deben ser
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[72].
La
adecuada presentación del concepto de violación permite a la Corte desarrollar
su función de defensa de la Constitución en debida forma, en tanto delimita el
campo en el cual se hará el respectivo análisis de constitucionalidad, sin que
ello implique una restricción de los derechos políticos del demandante, pero sí
el establecimiento de unos elementos que informen adecuadamente al juez
constitucional para poder proferir un pronunciamiento de fondo, evitando un
fallo inhibitorio[73].
Encuentra
la Sala Plena que en el presente evento las demandantes consideran que las
facultades otorgadas eventualmente conllevarían el detrimento de los derechos
arriba referidos, porque parten de unos planteamientos de índole netamente
subjetiva acerca de los efectos laborales que consideran tendrá la aplicación
de la disposición demandada.
Sus
razonamientos carecen de pertinencia, por cuanto omiten realizar un estudio
conjunto de todo el artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, pues aunque se autorice
al Presidente para suprimir o reestructurar el DAS, se exige, en primer lugar,
incorporar en las nuevas entidades a los servidores que cumplan las funciones
relacionadas con los empleos creados por el ejecutivo (lit. j).
Se
deberá además garantizar la protección integral de los derechos laborales de
las personas vinculadas a las distintas entidades reestructuradas, liquidadas,
escindidas, fusionadas o suprimidas, permitiendo su reubicación o
reincorporación (parágrafo 3°).
8.9.
Con todo, sí existe un cargo debidamente formulado con relación al presunto
desconocimiento de los artículos 113, 114 y 150.7, en lo que respecta a la
separación de poderes, sin que ello implique que esté llamado a prosperar.
Al
respecto, como se indicó con antelación, la precisión de las facultades
extraordinarias no conlleva una descripción detallada y taxativa, pues ello
tornaría inocua la labor del Presidente, siendo suficiente que el legislador
determine los parámetros claros para que se efectúe tal labor.
El
Congreso definió en el artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 que el Presidente,
dentro del término constitucional de seis meses a partir de la vigencia de la
ley podrá, entre otras facultades, (i) crear, escindir, fusionar y determinar
la estructura orgánica de los departamentos administrativos (lit. a); (ii)
reasignar las funciones y competencias entre las entidades de la administración
(lit. b) y (iii) crear los empleos en la planta de la Fiscalía General de la
Nación, dada la eventual modificación del DAS (lit. j).
Las
facultades referidas pueden ser otorgadas temporalmente al Presidente, para
hacer más célere la expedición de normas con fuerza de ley en determinada
materia, como en el presente evento ocurre, sin que ello implique desconocer la
carta política, ni la separación de poderes, pues es constitucional esa
transferencia de funciones entre las dos ramas del poder.
Acorde con lo expuesto, la
Corte declarará la exequibilidad también del literal j) del artículo 18 de la
Ley 1444 de 2011, por los cargos analizados.
VII.- DECISIÓN
En mérito de lo expuesto,
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE,
por los cargos analizados, el inciso primero y el literal j) del artículo 18 de
la Ley 1444 de 2011.
Notifíquese, comuníquese, publíquese
y archívese el expediente. Cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA   MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO                  Magistrada
Magistrado
Con salvamento
de voto                                     Ausente con excusa
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ          JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado                                                       Magistrado
Con salvamento de voto
NILSON
PINILLA PINILLA          JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado                                          Magistrado
HUMBERTO
A. SIERRA PORTO       LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado                                                  Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Y
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA C-240/12
INCONSTITUCIONALIDAD DE LEY DE FACULTADES
EXTRAORDINARIAS POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO-Existencia
de vicio de carácter insubsanable en votación de plenaria del Senado y
violación del principio de consecutividad (Salvamento de voto)
Si
bien en relación con el artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 que reviste de
facultades extraordinarias al Presidente de la República por el término de seis
(6) meses para modificar la estructura de la Administración Pública y la planta
de personal de la Fiscalía General de la Nación, la mayoría lo consideró
exequible, los suscritos magistrados consideramos, por el contrario,  que el
primer inciso del artículo 18 resultaba inexequible porque cuando el proyecto
se sometió a votación nominal en la Plenaria del Senado en la sesión del 2 de
marzo de 2011 y no obtuvo los votos que la mayoría absoluta exige de acuerdo
con el artículo 117.2 de la Ley 5 de 1992, siendo lo que procedía su
hundimiento y no la realización de una nueva votación.
VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Características (Salvamento de voto)/VOTACION EN
TRAMITE LEGISLATIVO-Efectos (Salvamento de voto)/VOTACION EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Improcedencia de repetición salvo en casos de empate
(Salvamento de voto)/VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Desconocimiento
acarrea inexequibilidad (Salvamento de voto)
La
jurisprudencia constitucional ha atribuido a la votación que se surte en las
cámaras legislativas como expresión de su voluntad soberana y democrática, las
siguientes características: (i) constituye la finalización del debate, a la
cual sólo se llega bajo el supuesto de la “suficiente ilustración” en el seno
de la respectiva Comisión o Cámara; (ii) es expresa y específica y cuando se ha
efectuado no puede presumirse ni suprimirse; y (iii) adquiere plenos efectos
jurídicos una vez producida, de manera que no puede volver a repetirse, salvo
en caso de que se presente empate. La votación, “producida con arreglo a los
mandatos reglamentarios adquiere carácter intangible e irreversible, de manera
que su desconocimiento o supresión acarrea inexorablemente un vicio de
procedimiento que afecta la validez constitucional de la ley o del acto
legislativo, produciendo su inexequibilidad”. En el presente caso, la votación
del inciso demandado no podía repetirse en la sesión del 8 de marzo porque (i)
se produjo el cierre de votación y de su registro electrónico; (ii) se presentó
un resultado definitivo (48 votos a favor y 15 en contra);  y por ende, (iii)
no se presentó empate. Así, se constata la existencia de un vicio de
procedimiento no subsanable que esta Corporación debió haber declarado.
VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Carácter irreversible del voto de los congresistas
(Salvamento de voto)/VOTO DEL CONGRESISTA-Es inmodificable
después del cierre de la votación (Salvamento de voto)
Sobre
el carácter irreversible del voto de los congresistas, la jurisprudencia
constitucional ha sostenido que “[…] para considerar que la respectiva
corporación ha tomado una decisión respecto de un asunto sometido a su
consideración, se requiere que cierta mayoría de parlamentarios haya ejercido
su derecho al voto, es decir, que hayan votado en sentido afirmativo o
negativo, por cualquiera de los medios instituidos para ese fin. Es en ese
momento en que se considera cumplido el deber de votar por parte del
congresista, y si bien la jurisprudencia ha considerado posible que los
parlamentarios cambien el voto emitido o el sentido del mismo, pero siempre y
cuando este hecho se realice antes del cierre de la votación.
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Requisitos para su cumplimiento (Salvamento de voto)/PRINCIPIO
DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO DE LEY DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Vulneración
por introducción de temas nuevos en el tercer debate en el Senado (Salvamento
de voto)
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Solicitud expresa del Gobierno (Salvamento de voto)/FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Otorgamiento sin que medie solicitud expresa del Gobierno
quebranta la Constitución (Salvamento de voto)
En
relación con el literal j) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, consideramos
que vulnera los artículos 150.10 y 157 de la Constitución, porque las
facultades extraordinarias sin haber sido solicitadas por el Gobierno, fueron
incluidas en el tercer debate del trámite legislativo desconociendo el
principio de consecutividad, y si bien corresponde al Congreso revestir, hasta
por seis meses al Presidente de la República de precisas facultades
extraordinarias cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo
aconseje, es el Gobierno el que tiene que solicitarlas expresamente,
configurándose un vicio de carácter insubsanable .
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-No hace parte de la administración Nacional
(Salvamento de voto)
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Incompetencia del Congreso para otorgarlas motu
proprio (Salvamento de voto)
El
Congreso no puede facultar al Gobierno para un tema sobre el que no ha
solicitado se le otorguen facultades extraordinarias.
Referencia: expediente D-8629
Demanda de
inconstitucionalidad contra el inciso 1 y literal j del art. 18 de la Ley 1444
de 2011, “por medio de la cual se escinden unos Ministerios, se otorgan
precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República para
modificar la estructura de la Administración Pública y la planta de personal de
la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones.”
Magistrado Ponente:
NILSON PINILLA PINILLA
Con
el acostumbrado respeto, a continuación los suscritos magistrados exponemos las
razones que nos llevaron a salvar el voto en la presente sentencia.
Consideramos que en el trámite de  la Ley 1444 de 2011 se presentó un vicio de
procedimiento insubsanable en la votación que se surtió en el cuarto debate en
la plenaria del Senado y una violación del principio de consecutividad respecto
de la materia contenida en el primer inciso  y el literal j) del artículo 18.
La
mayoría consideró que la discusión y aprobación del primer inciso del artículo
18 de la Ley 1444 de 2011 (artículo 17 del proyecto de ley[74]),
que reviste de facultades extraordinarias al Presidente de la República por el
término de seis (6) meses, es exequible. Fundamentan su decisión en que la
discusión y votación de la norma se desarrolló en tres sesiones. Inició en la
sesión del 2 de marzo de 2011, continúo en la del 8 de marzo y concluyó en la
sesión del 15 de marzo, de manera que el inciso demandado sí obtuvo la mayoría
absoluta necesaria para su aprobación, y que a pesar que la votación se
adelantó en varias sesiones, desconociendo el artículo 137 de la Ley 5ª de
1992, que establece que la votación “no podrá interrumpirse, salvo que el
Congresista plantee una cuestión de orden sobre la forma como se está votando”,
tal defecto, al aplicar el principio de instrumentalización de las formas, no
tiene la entidad para afectar la validez del inciso demandado.
Los
suscritos magistrados consideramos, por el contrario,  que el primer inciso del
artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 es inexequible porque cuando el proyecto se
sometió a votación nominal en la Plenaria del Senado en la sesión del 2 de
marzo de 2011 y no obtuvo los votos que la mayoría absoluta exige de acuerdo
con el artículo 117.2 de la Ley 5 de 1992, lo que debió proceder era su
hundimiento y no la realización de una nueva votación.[75]
Lo
anterior con fundamento en que la jurisprudencia constitucional ha atribuido a
la votación que se surte en las cámaras legislativas como expresión de su
voluntad soberana y democrática, las siguientes características: (i)
constituye la finalización del debate, a la cual sólo se llega bajo el supuesto
de la “suficiente ilustración” en el seno de la respectiva Comisión o
Cámara (Ley 5ª de 1992 artículos 108 y 164); (ii) es expresa y
específica y cuando se ha efectuado no puede presumirse ni suprimirse; y (iii)
adquiere plenos efectos jurídicos una vez producida, de manera que no puede
volver a repetirse, salvo en caso de que se presente empate.[76]
Con fundamento en ellas, ha concluido que la votación, “producida con
arreglo a los mandatos reglamentarios adquiere carácter intangible e
irreversible, de manera que su desconocimiento o supresión acarrea
inexorablemente un vicio de procedimiento que afecta la validez constitucional
de la ley o del acto legislativo, produciendo su inexequibilidad.”[77]
Adicionalmente,
el artículo 134 del Reglamento del Congreso que regula la votación por partes,
tipo de votación que se adelantó respecto al artículo 18 al cual pertenece el
inciso demandado, dispone que sólo cuando las partes sean aprobadas se podrán
someter  a una votación en conjunto.[78]
Complementariamente,
sobre el carácter irreversible del voto de los congresistas, la jurisprudencia
constitucional ha sostenido que “[…] para considerar que la
respectiva corporación ha tomado una decisión respecto de un asunto sometido a
su consideración, se requiere que cierta mayoría de parlamentarios haya
ejercido su derecho al voto, es decir, que hayan votado en sentido afirmativo o
negativo, por cualquiera de los medios instituidos para ese fin. Es en ese
momento en que se considera cumplido el deber de votar por parte del
congresista[79].
La jurisprudencia constitucional ha considerado posible que los parlamentarios
cambien el voto emitido o el sentido del mismo, ‘siempre y cuando este hecho se
realice antes del cierre de la votación’[80], pues
justamente el cierre de la votación tiene el alcance de “imposibilitar la
emisión de nuevos votos o el cambio de sentido en los que ya se han dado.[81]”[82] (Énfasis
dentro del texto).
En
este orden, la votación del inciso demandado correspondiente al cuarto debate
en la plenaria del Senado y realizada el 2 de marzo de 2011 de manera nominal y
pública, no podía repetirse en la sesión del 8 de marzo siguiente, porque (i)
se produjo el cierre de la votación y de su registro electrónico, (ii)
se presentó un resultado definitivo (48 votos a favor y 15 en contra), y por
ende, (iii) no se presentó empate. Así, se constata la existencia de un vicio
de procedimiento no subsanable que esta Corporación debió haber declarado.
Ahora
bien, en relación con el literal j) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, los
magistrados que suscribimos el presente salvamento de voto consideramos que
vulnera los artículos 150.10 y 157 de la Constitución, porque las facultades
extraordinarias sin haber sido solicitadas por el Gobierno, fueron incluidas en
el tercer debate del trámite legislativo desconociendo el principio de
consecutividad, conforme al cual para que un proyecto se convierta en ley
requiere, salvo las excepciones de origen constitucional, que sea aprobado en
cuatro debates: i) en la Comisión Permanente de una Cámara; ii)
en la Sesión Plenaria, luego, iii) en la Comisión Constitucional
Permanente de la otra Cámara y, iv) en su Plenaria.
Respecto
de la solicitud de facultades extraordinarias, el numeral 10 del artículo 150
de la Constitución Política,[83] prescribe
que corresponde al Congreso revestir, hasta por seis meses al Presidente de la
República de precisas facultades extraordinarias cuando la necesidad lo exija o
la conveniencia pública lo aconseje, caso en el cual, deberán ser solicitadas
expresamente por el Gobierno.
En
el presente asunto, se pudo establecer que el Gobierno se limitó a  solicitar
facultades para reformar la administración nacional, como se deduce del
proyecto de ley y de la exposición de motivos que presentó el Ministro del
Interior y de Justicia ante la Secretaría General de la Cámara de
Representantes, el 17 de agosto de 2010.[84] Efectivamente,
el título del proyecto de ley así lo expresa: “por medio de la cual se
escinden unos Ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al
Presidente de la República para modificar la estructura de la Administración
Nacional y se dictan otras disposiciones.” Es más, en el artículo 17 del
proyecto de ley, en el que se solicitan las facultades extraordinarias, se
presenta una lista con los asuntos concretos y allí no figura la de reformar la
estructura administrativa de la Fiscalía General de la Nación. Además, dado que
la Fiscalía no hace parte de la administración nacional (Rama Ejecutiva) sino
de la Rama Judicial (art. 249 CP), no es posible argumentar que la entidad está
incluida en el concepto administración nacional, menos aún cuando la concesión
de facultades extraordinarias se debe realizar de manera precisa, de acuerdo
con lo dispuesto por el artículo 150-10 Superior.
Lo
anterior genera un vicio de falta de competencia del Congreso, corporación que
no puede facultar al Gobierno para un tema que no ha solicitado se le otorguen
facultades extraordinarias. Ni de la exposición de motivos, ni del texto del
articulado del proyecto de ley propuesto por el Gobierno, se infiere que haya
requerido tales facultades para ese tema en concreto, siendo esto así, el
Congreso no puede otorgarlas a motu propio.
Se
trata por lo demás de un vicio que no es subsanable porque la introducción de
temas nuevos por parte del Congreso en un proyecto de iniciativa gubernamental
tiene un límite temporal fijado por la jurisprudencia constitucional: hasta el
primer debate en la Comisión constitucional permanente, siempre que cuente con
el aval del Gobierno.[85] El tema nuevo en
esta oportunidad fue introducido en el tercer debate en el Senado, lo cual
genera además un problema de competencia del Congreso porque el aval, si se
dio, no tendría efecto.
Si
bien es cierto que la jurisprudencia ha avalado la posibilidad de otorgar
facultades extraordinarias al Presidente de la República para reformar la
estructura administrativa de la Fiscalía General de la Nación, pues no es un
asunto excluido por el art. 150-10 de la CP, el literal j) del artículo 18
cuestionado en esta oportunidad, está viciado, y por lo tanto se trata de un
asunto nuevo que no surtió los cuatro debates reglamentarios. En consecuencia,
el literal j del art. 18 de la Ley 1444 de 2011 debió ser declarado
inexequible.
Dejamos
así plasmadas las razones por las cuales nos apartamos de la posición
mayoritaria en este asunto.
Fecha ut supra,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA A LA SENTENCIA C-240/12
Con
el respeto acostumbrado hacia las decisiones de la Corte, aclaro mi voto en la
sentencia C-240 del 22 de marzo de 2012 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla), fallo en
el que la Corte decidió declarar exequibles, por los cargos analizados en esa
decisión, el inciso primero y el literal j) del artículo 18 de la Ley 1444 de
2011.
Durante
las discusiones de la ponencia en la Sala Plena, manifesté que resultaba
necesario hacer explícitas las razones que diferenciaban el caso analizado, en
cuanto al procedimiento legislativo, con el trámite estudiado por la Corte en
la sentencia C-816 de 2004.  Esto debido a que la demanda materia de esa
decisión partía de considerar que, tanto en uno como en otro caso, se estaba
ante el desconocimiento de los efectos de la votación de una decisión.  Este
asunto fue asumido, con dicho grado de especificidad, en el texto final puesto
a consideración de la Sala, específicamente en el fundamento jurídico 6.7.
En
ese orden de ideas, si bien consideré inicialmente que esa distinción fundamentaría
una aclaración de voto, también advierto que las preocupaciones que expresé en
la discusión fueron generosamente asumidas y resueltas por el magistrado
ponente.  Por tal razón, manifiesto mi concordancia con la integralidad del
fallo mencionado.
Fecha
ut supra.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
[1] Las ciudadanas demandantes afirmaron ser, respectivamente,
representante legal y secretaria de la Junta Directiva de la Asociación
Sindical de Servidores de la Seguridad del Estado ASES.
[2] Cf., f. 7 cd. inicial Corte Constitucional.
[3] Ídem.
[4] Id..
[5] Cfr., fs. 24 a 34 y 460 a 504 ib..
[6] Fs. 545 a 551 ib..
[7] Fs. 1 a 94 cd. 2° Corte Constitucional
[8] Fs. 95 a 180 ib..
[9] F. 84 ib..
[10] Fs. 183 a 190 ib..
[11] F. 198 ib..
[12] Fs. 200 a 207 ib..
[13] F. 215 ib..
[14] Fs. 220 y 221 ib..
[15] Cfr. C-865 de agosto 15 de 2001, M. P. Eduardo Montealegre Lynett,
reiterada en el fallo C-578 de julio 30 de 2002, M. P. Manuel José Cepeda
Espinosa, entre otros.
[16] Reiterada, entre muchas otras, en la sentencia C-131 de febrero 24 de
2009, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[17] Sentencias C-473 de mayo 18 de 2004, M. P. Manuel José Cepeda
Espinosa, C-370 de abril 27 de 2004, Ms. Ps. Jaime Córdova Triviño y Álvaro
Tafúr Galvis y auto 170 de septiembre 24 de 2003, M. P. Álvaro Tafúr Galvis.
[18] C-131 de 2009, ya referida.
[19] Cfr. C-816 de agosto 30 de 2004, Ms. Ps. Jaime Córdoba Triviño y
Rodrigo Uprimny Yepes.
[20] Cfr. sentencia C-737 de julio 11 de 2002, M. P. Eduardo Montealegre
Lynett.
[21] “Corte Constitucional, C-760 de 2001, precitada.”
[22] C-473
de 2004 ya referida.
[23] Cfr. C-737 de 2001, ya referida.
[24] En ese fallo la mayoría de la Sala Plena, con salvamento de los
Magistrados Jaime Araujo Rentería y Nilson Pinilla Pinilla, declaró exequible
el inciso octavo del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005, por el cual
se adicionó el artículo 48 superior. En esa decisión se consideró que los
efectos jurídicos de las votaciones se deben interpretar armónicamente con las
posibilidades de introducir y proponer enmiendas en los debates y votaciones y
con las funciones de las comisiones de conciliación, pues su existencia es
consecuencia lógica de la posibilidad de que las plenarias incluyan
modificaciones a los proyectos de acto legislativo.
[25] En esa decisión se recordó que en la sentencia C-1040 de octubre 19 de
2005 (Ms. Ps. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo
Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafúr Galvis y Clara Inés
Vargas Hernández), la Corte explicó que una vez cerrada la votación se
imposibilita emitir nuevos votos o cambiar el sentido de los que ya se hayan
expresado.
[26] Acta de Plenaria 39 de marzo 2 de 2011, Gaceta del Congreso 145 de
abril 1º de 2011 págs. 27 y ss. (cuaderno 3º de pruebas, fs. 586 y ss.).
[27] Íd..
[28] Cfr. pág. 29, f. 588 ib..
[29] Cfr. págs. 29 y 30, fs. 588 y 589 ib..
[30] Íd..
[31] Íd..
[32] Íd..
[33] Gaceta del Congreso 146 de abril 1º de 2011, pág. 8, f. 599 ib..
[34] Íd..
[35] Pág. 14, f. 605 ib..
[36] Íd..
[37] Pág. 18, f. 609 ib..
[38] Íd..
[39] Pág. 19, f. 610 ib..
[40] Acta 41 de marzo 15 de 2011, Gaceta 147 de abril 1° de 2011,
pág. 38, f. 661 ib..
[41] Pág. 39, f. 662 ib..
[42] Págs. 39 y 40, fs. 662 y 663 ib..
[43] En el fallo C-816 de 2004 se indicó que realizar un detallado
análisis fáctico, “permitió, en primer término, concluir que el 5 de
noviembre de 2003, el informe de ponencia fue sometido a votación y obtuvo 83
votos a favor. La votación, a pesar de que no fue formalmente cerrada, en
realidad terminó fáctica y jurídicamente, y correspondía al Presidente verificar
los resultados. En efecto, conforme al artículo 122 del Reglamento del
Congreso, la votación es el ‘acto colectivo por medio del cual las Cámaras y
sus Comisiones declaran su voluntad acerca de una iniciativa o asunto de
interés general.’ Y la votación nominal, que fue la que se efectuó ese día, se
realiza siguiendo el orden alfabético, según lo ordena el artículo 130 de ese
mismo cuerpo normativo. En la práctica, en este tipo de votaciones, la casi
totalidad de los congresistas usa el registro electrónico, mientras que unos
pocos anuncian su voto al secretario, quien lo registra. Y por ello en el
presente caso es posible determinar el resultado que hubo, a pesar de que la
Mesa Directiva levantó la sesión, sin verificar formalmente dicho resultado, ya
que basta tener en cuenta el registro electrónico de la votación y agregar a
esa cifra el número de los votos depositados manualmente ante el Secretario. El
resultado es inequívoco: 83 votos a favor de la ponencia. Este examen fáctico
también permitió concluir, con suficiente certeza, que el levantamiento de la
sesión estuvo esencialmente orientado a no reconocer los efectos jurídicos y
prácticos de esa votación” (consideración 134).
[44] Cfr., consideración 135 ib..
[45] “Ver Gustavo Zagrebelsky. La giustizia Costituzionale.
Terín, II Mulino, 1987, p 134.”
[46] Consideración 144 de la sentencia C-816 de 2004
[47] Consideración 135 ib..
[48] Cfr. fs. 95 a 180 cd. 2 Corte Constitucional.
[49] Consideración 134 de la sentencia C-816 de 2004.
[50] En las consideración 134 de la sentencia C-816 de 2004 se
explicó que una vez levantada irregularmente la sesión por parte de la Mesa
Directiva de la Cámara de Representantes durante el debate del proyecto de acto
legislativo allí analizado, “la decisión fue apelada por una parlamentaria y
la sesión fue restablecida, y luego de algunas protestas de algunos
parlamentarios y del retiro de otros, la sesión continuó en perfecto orden y
existía quorum decisorio”.
[51] En concordancia con la Constitución, el numeral 2° del artículo
119 de la Ley 5ª de 1992 establece que para la aprobación de las leyes que
reconocen facultades extraordinarias se requiere de mayoría absoluta.
[52] Cfr. sentencia C-691 de agosto 12 de 2003, M. P. Clara Inés
Vargas Hernández, donde se sintetizó lo consignado en los fallos C-510 de
septiembre 3 de 1992, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-074 de febrero 25 de
1993 M. P. Ciro Angarita Barón; C-050 de febrero 6 de 1997, M. P. Jorge Arango
Mejía; C-1316 de septiembre 26 y C-1493 de noviembre 2 de 2000, ambas con
ponencia del Magistrado Carlos Gaviria Díaz; C-895 de agosto 22 de 2001, M. P.
Clara Inés Vargas Hernández; C-417 de mayo 28 de 2002, M. P. Eduardo Montealegre
Lynett; C-1028 de noviembre 27 de 2002, M. P. Clara Inés Vargas Hernández y
C-097 de febrero 11 de 2003, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras.
[53] En dicho pronunciamiento la Corte Constitucional declaró
exequible el parágrafo del artículo 10 del Decreto Ley 1791 de 2000 “por el
cual se modifican las normas de carrera del Personal de Oficiales, Nivel
Ejecutivo, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional”. En la demanda
respectiva,
[54] “Aun cuando en todas las ediciones de la Carta de l991
aparece citado este numeral 20 del artículo 150, que se refiere a ‘crear los
servicios administrativos y técnicos de las Cámaras’, todo parece indicar que
se trata de un error de codificación y que el constituyente quiso señalar como
excluidas de las facultades extraordinarias las llamadas ‘leyes cuadros’ o ‘leyes
marco’ de que trata el numeral 19 (…)’. Corte Constitucional, Sentencia
C-417/92. Ver también C-097/03.”
[55] “Ver también C-119/96 MP. Antonio Barrera Carbonell.”
[56] En la sentencia C-691 de 2003 se recordó lo consignado en las C-1493
de 2000 ya reseñada, C-503 de mayo 16 de 2001 M. P. Rodrigo Escobar Gil y C-097
de 2003 ya referida.
[57] Según el Diccionario de la Lengua Española, dentro de las
acepciones de la palabra preciso, es ser puntual, fijo, exacto, cierto o
determinado (cfr. Real Academia Española, Tomo II, vigésima segunda edición,
México 2001, pág. 1819).
[58] Cfr. C-119 de 1996, ya reseñada.
[59] Cfr. C-032 de enero 27 de 1999, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa,
que declaró exequible el numeral 2° del artículo 89 de la Ley 181 de 1995, que
facultó al Presidente para: “Revisar la legislación deportiva vigente y la
estructura de los organismos del sector asociado, con el objeto de adecuarlos
al contenido de esta Ley”.
[60] Cfr. Gaceta del Congreso 516 de agosto 17 de 2010, págs. 4 y
ss. (fs. 6 y ss. cd. 4° de pruebas Corte).
[61] Cfr. pág. 7, f. 9 ib..
[62] Íd..
[63] Íd..
[64] Cfr. Gaceta del Congreso 635 de septiembre 13 de 2010, pág. 21
(f. 31 cd. 4° pruebas Corte).
[65] Proposición presentada por algunos Representantes a la Cámara
en septiembre 28 de 2010 (f. 195 cd. 2° pruebas Corte Constitucional).
[66] Cfr. págs. 5 y ss. (fs. 7 y ss. cd. 1° pruebas Corte).
[67] Cfr. pág. 13, f. 23 ib..
[68] Cfr. pág. 7, f. 9 ib..
[69] Gaceta 1.053 de diciembre 7 de 2010, pág. 11 (f. 21 cd. 1° Corte
Constitucional).
[70] Acta 44 de abril 6 de 2011, Gaceta del Congreso 240 de mayo 6
siguiente, págs. 41 a 43.
[71] “Por la cual se dictan disposiciones de justicia transicional que
garanticen verdad, justicia y reparación a las víctimas de desmovilizados de
grupos organizados al margen de la ley, se conceden beneficios jurídicos y se
dictan otras disposiciones.”
[72] Ver, entre otros pronunciamientos el auto 288 y la sentencia C-1052,
ambos de octubre 4 de 2001 con ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda
Espinosa.
[73] C-1052 de 2001, previamente citada.
[74] Su contenido hizo parte del artículo 17 del Proyecto de Ley 53 de 2010
Cámara y 166 de 2010 Senado. Ver Gacetas del Congreso 778 de 2010, 959 de 2010,
1053 de 2010, 115 de 2011, 145 de 2011 y 147 de 2011.
[75] En la primera votación, realizada el 2 de
marzo de 2011, obtuvo 48 votos a favor y 15 en contra, para un total de 63
votos,  y en la segunda, realizada en bloque junto con los literales c), d) y
los parágrafos 1 y 2 del artículo 17, el 8 de marzo de 2011, obtuvo 59 votos a
favor y 12 votos en contra, para un total de 71 votos. Ver Gaceta del Congreso
145 del 1 de abril de 2011, pp. 588-589 y Gaceta del Congreso 146 del 1 de
abril de 2011, p. 18, respectivamente. El artículo 17 con cada uno de sus
literales fue nuevamente votado en la sesión del 15 de marzo de 2011, donde
obtuvo 61 votos a favor y 5 en contra para un total de 66 votos. Ver Gaceta del
Congreso 147 del 1 de abril de 2011, pp. 38-39. Finalmente, fue votado el
título del proyecto de ley y todo el articulado, siendo aprobado por 65 votos a
favor y 7 en contra, para un total de 72 votos. Ver Gaceta del Congreso 147 del
1 de abril de 2011, pp. 39-40.
[76] El Artículo 135 del Reglamento del Congreso -Ley 5ª de 1992-, dispone
que “en caso de empate o igualdad en la votación de un proyecto, se
procederá a una segunda votación en la misma o en sesión posterior, según lo
estime la Presidencia”, evento en el cual “se indicará expresamente en
el orden del día que se trata de una segunda votación.”
[77] Sentencia C-277 de 2007 (MP. Humberto Antonio
Sierra Porto. SV. Jaime Araújo Rentería).
[78] Reglamento del Congreso. Ley 5 de
1992, “Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la
Cámara de Representantes.” “ARTÍCULO 134. VOTACIÓN POR PARTES. Cualquier
Congresista, un Ministro del Despacho o quien tenga la iniciativa legislativa y
para el respectivo proyecto, podrá solicitar que las partes que él contenga, o
la enmienda o la proposición, sean sometidas a votación separadamente. Si no
hay consenso, decidirá la Mesa Directiva, previo el uso de la palabra, con un
máximo de diez minutos, para que se expresen los argumentos en favor o en
contra. Aceptada la moción, las partes que sean aprobadas serán sometidas luego
a votación en conjunto.”
[79] Sentencia C-543 de 1998 (MP. Carlos Gaviria
Díaz).
[80] Sentencia C-277 de 2007 (MP. Humberto Antonio
Sierra Porto. SV. Jaime Araújo Rentería).
[81] Ibídem.
[82] C-1040 de 2005 (MPs. Manuel José
Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra,  Humberto
Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández. SPV.
Humberto Antonio Sierra Porto).
[83] Constitución Política de Colombia. “ARTÍCULO
150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones: // 10. Revestir, hasta por seis meses, al
Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir
normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública
lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el
Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y
otra Cámara. // El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia,
modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de facultades
extraordinarias. // Estas facultades no se podrán conferir para expedir
códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del
presente artículo, ni para decretar impuestos.”
[84] Publicados en la Gaceta del Congreso 516 de 2010, pp.
4-8.
[85] Sentencia C-807 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar
Gil). La Corte se pronuncio al respecto, en los siguientes términos: “La
posibilidad de adicionar con contenidos nuevos un proyecto de ley de
facultades, se encuentra limitada, por otro lado, en razón de la oportunidad en
la cual la misma es procedente. La Corte ha sostenido que el proyecto de ley de
facultades, y ello se predica de todos sus contenidos, debe surtir de manera
completa el trámite legislativo previsto en la Constitución y en la Ley 5ª de
1992, lo cual impone su aprobación en los cuatro debates de rigor. En efecto,
dijo la Corte en Sentencia C-702 de 1999 (MP. Fabio Morón Díaz) que la
verificación sobre la exigencia constitucional de que las facultades
extraordinarias sean “solicitadas expresamente por el Gobierno” implica
establecer que “... la aprobación  del texto relativo a las facultades
extraordinarias solicitadas en forma expresa por el Gobierno, se surtió en
forma constitucionalmente válida, por haberse aprobado con los debates de
rigor, conforme al artículo 157 de la Carta, por haberse dado estricto
cumplimiento, durante su tramitación, a todos los requisitos que la
Constitución Política y el Reglamento del Congreso (Ley 5ª. de 1992) exigen
para que un proyecto pueda convertirse en Ley de la  República.”