C-337-93
Sentencia No
Sentencia No.
C-337/93
LEY ORGANICA-Concepto
Las leyes orgánicas
reglamentan plenamente una materia: son estatutos que abarcan toda la
normatividad de una serie de asuntos señalados expresamente en la Carta
Política.  Es importante anotar que las leyes orgánicas condicionan, con su
normatividad, la actuación administrativa y la expedición de otras leyes sobre
la materia de que tratan.
LEY ORGANICA DEL
PRESUPUESTO
Los principios
consagrados en el Estatuto orgánico de presupuesto, son precedentes que
condicionan la validez del proceso presupuestal, de manera que al no ser
tenidos en cuenta, vician la legitimidad del mismo.  No son simples requisitos,
sino pautas determinadas por la ley orgánica y determinantes de la ley anual de
presupuesto.
PRINCIPIO DE
UNIVERSALIDAD
La Corte
encuentra que el precepto de universalidad no se aviene con el actual artículo
347 de la carta Política. El mencionado principio se predica únicamente del
gasto y no de los ingresos o rentas.
PRINCIPIO DEL
EQUILIBRIO PRESUPUESTAL
El principio de
equilibrio entre los ingresos corrientes y los gastos ordinarios que el Estado
pretende realizar durante la vigencia presupuestal respectiva no corresponde a
lo preceptuado en el artículo 347 de la Constitución. En esta última
disposición queda establecida la obligación para el Gobierno Nacional de incluír
en el proyecto de ley anual de presupuesto todos los gastos que espera realizar
en el período fiscal. Esta flexibilidad que indudablemente representa un avance
en la técnica legislativa presupuestal, desvirtúa sin embargo el antiguo
principio de la paridad de ingresos y gastos en materia presupuestal.
LEY ORGANICA DEL
PLAN-Naturaleza
La ley del Plan
es del género de las orgánicas, pero, en estricto sentido, es de una especie
superior;  por ello es supra-orgánica, por cuanto, por mandato constitucional,
tiene  prelación  sobre  las  demás  leyes -incluso las orgánicas.  Por la
esencia misma de la ley del Plan, resulta obvio que deban contemplarse
presupuestos plurianuales, ya que en ella necesariamente se prevén propósitos y
objetivos nacionales de largo plazo, así como programas y proyectos de
inversión pública nacional que, como consecuencia lógica del ejercicio de
planeación propio del desarrollo de todo Estado, exige que el Gobierno de turno
contemple diversas metas económicas que deberán cumplirse en el transcurso de
varias anualidades.
PRESUPUESTO-Modificación/FUENTES DE FINANCIACION-Modificación
La modificación
del presupuesto, de acuerdo con el artículo 352 superior, sólo puede hacerla la
Ley Orgánica del Presupuesto. La facultad de modificar las fuentes de
financiamiento no está contemplada en la Ley 38 de 1989,  de suerte que no se
cumple lo exigido por el artículo 352 de la Carta. No es una ley anual de
presupuesto, sino la correspondiente Ley Orgánica la que  puede modificar las
fuentes de financiación.
DELEGACION DE
FUNCIONES/SUPERINTENDENTE-Ordenación
del gasto
El requisito de
la ley previa para delegar funciones presidenciales, e incluso para que las
autoridades administrativas puedan, a su vez, delegarlas en sus subalternos, se
cumplen en el presente caso en cuanto posibilita la delegación en los
superintendentes, funcionarios adscritos a un Ministerio, y que tienen una
relación de vinculación o dependencia del respectivo Ministro. Las
Superintendencias tienen el carácter de unidades ejecutoras, puesto que sus
actividades específicas se realizan dentro de sectores que corresponden a la
órbita de acción de determinados Ministerios. Esta delegación en el caso del
artículo 82 se refiere específicamente a la ordenación del gasto, la cual es
materia propia de una ley anual de presupuesto, por estar directamente relacionada
con la ejecución del mismo; si el gasto tiene efecto normativo por consiguiente
guarda concordancia con la Ley de Presupuesto.  La delegación de que trata el
artículo 82 debe entenderse como una delegación temporal, es decir, que opera
durante la vigencia anual de dicha ley y corresponde, por ende, al año fiscal
de 1993.
ENAJENACION DE
BIENES/CONTRATO DE FIDUCIA
Es inexequible
el acápite final del artículo 84 que dice: "La enajenación de estos bienes
podrá adelantarse a través de contratos de fiducia o de administración
fiduciaria". Para la Corte es claro que en este caso la norma constituye
una materia ajena al contenido propio de una ley de presupuesto, como lo
sostiene el demandante, y por consiguiente es violatoria del artículo 158 de la
Carta. El Decreto-Ley 222 de 1983, en su artículo 147, que regula la forma como
debe efectuarse la enajenación y permuta de inmuebles, no contempla, en efecto,
que dicha enajenación pueda adelantarse a través de contratos de fiducia o de
administración fiduciaria.  Por consiguiente, debe la Corte recalcar que los
contratos a que se refiere el art. 84 no se podrán celebrar con fundamento en
la actualización de valores a que alude la norma, sino conforme a las normas
vigentes de contratación administrativa.
RETIRO DEL
SERVICIO-Compensación
La norma se
refiere primordialmente a un aspecto laboral, por cuanto su esencia se
relaciona con los planes de retiro compensado por parte de las entidades
estatales, en virtud de los cuales se puede modificar las plantas de personal.
Se trata entonces de un asunto que no guarda relación con los asuntos propios
de una ley anual de presupuesto, según lo señalado anteriormente. Por ello,
resulta notoria la contradicción existente entre la disposición acusada y la
materia de que trata la ley sub-examine, vulnerándose así el artículo 158
superior. Una vez declarada la inexequibilidad del Decreto 1660 por parte de
esta Corte, desaparece el fundamento jurídico que legitima a las entidades
estatales para realizar planes de retiro compensado e incluir las partidas
respectivas en cada uno de sus presupuestos.
SERVICIOS
PUBLICOS-Prestación
Si bien la
prestación de un servicio público abarca el interés general, no siempre el
interés general debe relacionarse con la prestación de un servicio público. En
consecuencia, el asunto sub-examine, por razones de especialidad, debe
analizarse bajo los preceptos de la norma que se ocupa específicamente del
tema: la prestación de los servicios públicos inherentes a la finalidad social
del Estado por parte de una entidad particular.
PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Aplicación
inmediata/NORMA LEGAL TRANSITORIA-Improcedencia
Para la
aplicación inmediata de las normas relativas al presupuesto general de la
nación y al Plan nacional de desarrollo, el constituyente desafortunadamente no
se ocupó de consagrar dentro de las normas transitorias, como debió haberlo
hecho, alguna que permitiera al actual Gobierno cumplir con los mandatos
contenidos en la Carta Política. Debe esta Corporación advertir que la falta de
disposición expresa no le permite al Congreso ni al Gobierno establecer,
mediante una ley o un decreto, una norma transitoria encaminada a resolver un
asunto que correspondía hacerlo al propio Constituyente.
CLAUSULA GENERAL
DE COMPETENCIA
El principio según
el cual a los particulares se confiere un amplio margen de iniciativa, al paso
que los servidores públicos deben ceñirse estrictamente a lo autorizado por la
Constitución y la ley, está recogido en el texto constitucional en su artículo
6. Es a todas luces contrario al principio, suponer que al no estar algo
expresamente prohibido, bien sea para el legislativo, o para cualquiera otra
rama del poder público, sus integrantes pueden hacerlo, porque esta
prerrogativa es exclusiva de los particulares.  Los servidores públicos tan
sólo pueden realizar los actos previstos por la Constitución, las leyes o los
reglamentos, y no pueden, bajo ningún pretexto, improvisar funciones ajenas a
su competencia.   Esto, como una garantía que la sociedad civil tiene contra el
abuso del poder por parte de aquellos servidores.
PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO
De acuerdo con el
artículo 341 de la C.P., el Gobierno Nacional deberá presentar al Congreso el
Plan nacional de desarrollo, "dentro de los seis meses siguientes a la
iniciación del período presidencial respectivo". Se trata, entonces, de un
mandato destinado a cumplir su objetivo a partir del próximo cuatrenio presidencial,
pues resulta un hecho notorio el que el actual Gobierno no podía, por
imposibilidad fáctica, cumplir con este presupuesto constitucional.
Adicionalmente, no es posible exigir que en los momentos actuales se presente
un plan de desarrollo, no sólo porque se desconocería el mandato contenido en
la norma citada, sino porque, además, la misma naturaleza del Plan lo impide,
por cuanto debe prever a mediano y largo plazo el desenvolvimiento de los
aspectos más importantes de la economía nacional, lo cual desvanece cualquier
intento "ad-hoc" para llenar ese vacío. Es imposible, por tanto, que
exista en este momento un Plan nacional de desarrollo. De igual forma, resulta
jurídicamente cuestionable exigirle en estos momentos al Gobierno que se someta
a las normas constitucionales que se remiten a la existencia del mencionado
Plan mediante su presentación al Congreso. Resulta, entonces, aplicable al caso
sub-examine el aforismo que dice que "nadie está obligado a lo
imposible".
DEBERES SOCIALES
DEL ESTADO/ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE-Imprevisión
Si no se cumplen
los deberes esenciales, es obvio que no hay integridad; y si la Corte no
procura dicha integridad, estaría faltando a su misión. Por tanto, ante la
aparente imposibilidad que se observa en el caso estudiado de cumplir el Estado
con sus deberes sociales esenciales, por una imprevisión de la Asamblea
Nacional Constituyente que no consagró una norma transitoria adecuada que
permitiera desarrollar inmediatamente el sistema presupuestal y el de
planeación, es jurídicamente coherente que esta Corporación reconozca la
facultad que le asiste al Gobierno para cumplir, con base en las normas
constitucionales, especialmente los artículos 365 y 366 superiores, con los
deberes inaplazables en materia social; facultad que resulta provisional y
subsidiaria, toda vez que se debe llevar a cabo hasta el próximo período
presidencial, el cual, naturalmente, debe dar inmediato cumplimiento a lo
dispuesto en los artículos 339, 340, 341 y 342 de la Carta, y a todas las demás
normas que se relacionen con el plan nacional de desarrollo y el sistema
nacional presupuestal.
GASTO PUBLICO
SOCIAL
La disposición en
comento exige que sea la ley orgánica de presupuesto la encargada no solo de
definir qué se entiende por gasto público social, sino que además debe
establecer los criterios o la "reglamentación" para que se pueda
tener en cuenta la distribución territorial de este gasto, de acuerdo con lo
preceptuado en el inciso segundo de la citada disposición. La Corte entiende que
esta última atribución la debe cumplir la ley orgánica, pues, de acuerdo con lo
que se ha sostenido en este pronunciamiento, resulta contrario a la naturaleza
de la ley anual de presupuesto el que se ocupe de la reglamentación de una
serie de asuntos que resultan ajenos a su finalidad y que, por el contrario,
son propios de la ley orgánica mencionada. Por tanto, y ante una nueva
situación de imposibilidad jurídica que permita cumplir con un mandato
constitucional, carece de fundamento lógico exigir que la ley anual de
presupuesto se someta a una serie de requisitos que deben estar señalados en la
ley orgánica, y que ni siquiera han sido definidos por el legislador. La ley
anual de presupuesto, debía contemplar, como en efecto lo hizo, las partidas
prioritarias que hacen parte del gasto público social y, por ende, de las
finalidades sociales del Estado.
ESTAMPILLA-Creación
La recaudación de
la estampilla de que tratan las normas en comento, no corresponde a los asuntos
propios de los que se debe ocupar una ley anual de presupuesto. Adicionalmente,
se considera que la función de recaudar las tasas contenidas en la leyes
anteriormente citadas, además de tratarse de una función que podría ser
desarrollada por la ley orgánica de ordenamiento territorial, corresponde propiamente
a las atribuciones que la Carta Política le asigna al Presidente de la
República. De acuerdo con la función de la Corte de guardar la integridad de la
Carta Política, y con base en  el inciso segundo del artículo 22 del
decreto-ley 2067 de 1991, que faculta a la Corporación a "fundar una
declaración de inconstitucionalidad en la violación de cualquiera norma
constitucional, sí ésta no hubiere sido invocada en el curso del proceso",
deberá, con base en las anteriores consideraciones, declararse la inexequibilidad
de las disposiciones acusadas, no sólo por contradecir el artículo 158
superior, sino por ocuparse además de asuntos propios del Presidente de la
República, violándose así el artículo 136 (inciso 1o.), en concordancia con el
189 (numeral 20o.) del Estatuto Superior.
LEY-Contenido/CONGRESO DE LA
REPUBLICA/INDEMNIZACION LABORAL-Improcedencia
La disposición
que se estudia se refiere a materias completamente ajenas a una ley de
presupuesto, toda vez que el artículo 113 de la ley sub-examine se relaciona
con asuntos de índole netamente laboral, como es el de la pensión de jubilación
de los empleados del Congreso de la República y las correspondientes
indemnizaciones. Lo anterior contradice en forma evidente el mandato del
artículo 158 constitucional que demanda una relación armónica respecto del
contenido de las leyes que expida el órgano legislativo. Se atenta de manera
flagrante contra los principios constitucionales, pues, de un lado, se consagra
una retroactividad, la cual, al no referirse a un asunto de orden penal,
desconoce los mandatos fundamentales de nuestro orden jurídico, además de
vulnerar el artículo 29 de la Carta que solo permite que sea la ley que
relacione con aspectos punitivos, la que pueda aplicarse de preferencia,
"aun cuando sea posterior".
Ref: Expediente
D-296
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 65, 76, 82, 84, 92, 98, 99, 104, 107,
113, 114 y 115 de la Ley 21a. de 1992.
Actor: Jorge
García Hurtado
Magistrado
Ponente: Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA
Aprobado según Acta
No.
Santafé de Bogotá.,
diecinueve (19) de agosto de mil novecientos noventa y tres (1993).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Jorge
García Hurtado, en su calidad de tal y de Veedor del Tesoro Público, en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad  consagrada en los
artículos 241 y 242 de la Carta Política, demandó la inexequibilidad de los
artículos 65, 76, 82, 84, 92, 98, 99, 104, 107, 113, 114 y 115 de la ley 21a.
de 1992.
Admitida la demanda,
se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes; se
fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la Corte y simultáneamente
se dio traslado al Procurador General de la Nación, quien rindió el concepto de
su competencia.
Una vez cumplidos
todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y
en el decreto 2067 de 1991, procede la Corte Constitucional a resolver sobre la
demanda de la referencia.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
El tenor literal de
las disposiciones demandadas es el siguiente:
"ARTICULO
65.   Cuando en la
vigencia fiscal las fuentes de financiación no permitan la ejecución de
programas calificados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público como
prioritarios, mediante resolución motivada  el Director General del Presupuesto
podrá sustituir las fuentes de financiación sin alterar la cuantía del gasto a
nivel de numerales ni crear nuevas fuentes de recursos.
"ARTICULO
76. Cuando los organismos
y entidades requieran celebrar compromisos que cubran varias vigencias fiscales
deberán cumplir con los requisitos exigidos en la reglamentación expedida por
el Consejo Superior de Política Fiscal - CONFIS.
"ARTICULO
82.  Los Ministros del Despacho podrán delegar la ordenación del gasto en
los Superintendentes.
"ARTICULO
84.  Los organismos y entidades del orden nacional, con fundamento en la
actualización de valores de activos no corrientes y en especial de los bienes
inmuebles realizada durante 1992, deberán programar para la vigencia de 1993 la
venta de los mencionados activos que no sean necesarios para el desempeño de
sus funciones.  La enajenación de estos bienes podrá adelantarse a través de
contratos de fiducia o de administración fiduciaria.
"ARTICULO
92.  Las entidades que requieran efectuar planes de retiro colectivo
compensado podrán efectuar dentro de su presupuesto las transferencias que
requieran con el fin de cubrir los costos de estos planes, previo concepto
favorable del Consejo Superior de Política Fiscal - CONFIS.
"Aprobado el
respectivo plan, la planta de personal de la entidad u organismo deberá ser
modificada con el fin de suprimir los cargos que no sean necesarios y así
ajustarla a los nuevos requerimientos.
"ARTICULO
98. De conformidad con los
artículos 350 y 366 de la Constitución Política las partidas que componen el
gasto público social incluido en el presente presupuesto, se distribuye en
millones de pesos, así:
Educación
$
1.026.324.606.998
Salud
$
619.987.149.000
Agua potable y
saneamiento ambiental
$
65.839.859.000
Cultura, deporte y
recreación
$
42.418.874.440
Seguridad Social
$
2.053.562.305.466
Vivienda Social
$
232.503.381.299
Total Gasto
Público Social Nacional
$
4.040.636.176.203
"ARTICULO
99. Los institutos y
entidades del orden nacional, recaudarán obligatoriamente la estampilla
'Pro-facultad de Medicina y Ciudadela Universitaria'.  Según ley 66 de 1982,
ley 77 de 1985 y ley 50 de 1989, en el Departamento del Tolima.  En el mismo sentido
se procederá en el caso de la estampilla 'Pro-Ciudadela Universitaria de la
Universidad del Atlántico'.
"ARTICULO
104.         Los institutos y entidades de orden nacional recaudarán
obligatoriamente la estampilla Pro-Instituto Universitario de Cundinamarca,
ITUC.  Igualmente recaudarán la estampilla de la Universidad del Valle.
"ARTICULO
107.         Para la prestación de los servicios públicos de educación y
salud a cargo de los organismos y entidades del Estado, conforme lo dispuesto
por los artículos 44, 46, 49, 67 y 365 de la Constitución Nacional, se podrá
celebrar contratos con entidades privadas de cualquier naturaleza con sujeción
a las reglas generales de contratación entre particulares, sin perjuicio de que
puedan pactarse cláusulas propias de la contratación administrativa.
"De conformidad
con lo señalado en el artículo 341 de la Constitución Política, corresponde al
gobierno la elaboración y presentación del Plan Nacional  de Desarrollo.
Mientras se expiden las normas y leyes pertinentes sobre la materia y dado el
actual período de transición constitucional, el Plan Nacional de Desarrollo y
los Planes Regionales y seccionales aprobados por la Rama Ejecutiva del poder
público serán criterios auxiliares para las actuaciones de las Ramas del Poder
Público en aquellos casos en que sea necesario contar con dichos planes".
"ARTICULO
113.  Los empleados del
Congreso Nacional (Senado y Cámara) que a la promulgación del Decreto 1076 de 1992
tenían el derecho adquirido a la pensión de jubilación, en concordancia con las
disposiciones legales vigentes por la edad y el tiempo de servicio, recibirán
su correspondiente indemnización de que trata el artículo 18 de la ley 4 de
1992, sin incompatibilidad alguna.
"Parágrafo.
Este artículo surte efecto inmediato y se cumplirá dentro de la vigencia
fiscal de 1992 una vez sancionada la presente ley y deroga toda disposición
contraria.
"ARTICULO
114.
La asignación presupuestal de $5.753 millones destinada a
vestuario y dotación de docentes administrativos, adeudados en años anteriores
se utilizará en la ampliación de plazas docentes en los departamentos y en los
municipios y distrito capital.
"La
modificación debe hacerse contracreditando las transferencias del Ministerio de
Educación (Sección 2201, numeral 3, transferencias) y acreditando el programa
(2407, subprograma 001 del fondo MEM, por el valor antes mencionado).
"ARTICULO
115.         Los $15.000 millones con destino a los programas de bienestar
familiar, hogares comunitarios, quedará de la siguiente forma:
"1.$5.000
millones para atender los programas de microempresas de los hogares
comunitarios y de las asociaciones de dichos hogares.  Estos irán al ICBF -
Ministerio de Salud.
"2.$5.000
millones a mejorar el aporte que reciben como beca a través del ICBF.
"3.$5.000
millones que deberán ir al Ministerio de Trabajo - I.S.S. para atender los
riesgos de maternidad, enfermedad profesional y enfermedad general".
III. LA DEMANDA
A. Normas
constitucionales que se consideran infringidas
Estima el demandante
que las disposiciones acusadas son violatorias de los artículos 150-9, 158,
211, 287, 288, 339, 340, 341, 342, 346, 346, 352 y 355 de la Constitución
Política.
B. Fundamentos
de la demanda
El actor procede a
señalar los fundamentos de la demanda de cada uno de los artículos, así:
- Artículo 65
A juicio del
demandante la disposición acusada vulnera el artículo 352 de la Constitución
Nacional, debido a que señala una sustitución de las fuentes de financiación
previstas en el presupuesto y radica en cabeza del Director del Presupuesto
llevar a cabo dicha operación presupuestal mediante resolución motivada,
situaciones que no están reguladas por la Ley Orgánica del Presupuesto, la
cual, al tenor del artículo de la Constitución citado, está encargada de
regular las etapas presupuestales de preparación, aprobación, ejecución y
modificación. Además, según el accionante, la norma acusada resulta
inconstitucional por otorgarle al Ministerio de Hacienda la función de
calificar los programas prioritarios, función que primero, no "está
consagrada ni en la Constitución ni en la ley", y segundo, significaría la
modificación de la voluntad del Congreso demostrada en la ley anual del
presupuesto por un acto inferior jerarquía, como lo es la  requerida resolución
motivada. Al respecto, el actor se refiere el artículo 63 de la Ley 38 de 1989
donde se consagra la forma técnica y legal de efectuar las operaciones de
modificación cuando sea necesario en la ejecución presupuestal reducir o
aplazar apropiaciones en razón del menor producto de las rentas y recursos
incorporados al presupuesto.
- Artículo 76.
El demandante afirma
que la norma en comento viola el artículo 346 de la Constitución Nacional y el
artículo 10o. de la Ley 38 de 1989, donde se consagra el principio de la
anualidad, el cual es la "regla de oro de la presupuestación", pues,
prevé que el CONFIS autorizará compromisos que afectaran varias vigencias
fiscales hacia el futuro. Según su entender, de acuerdo al principio de
anualidad se apropia para atender erogaciones de una determinada vigencia
fiscal, la cual no es otra que el año fiscal respectivo, y la Ley Orgánica del
Presupuesto no ha desarrollado la expedición de presupuestos plurianuales afectando
vigencias futuras, a más de que la Ley 38 de 1989 determina las funciones del
Consejo Superior de Política Fiscal y en ningún numeral le otorga facultad para
autorizar compromisos que cubran varias vigencias fiscales ni de reglamentar
esta materia.
- Artículo 82
El demandante
considera que la norma en comento vulnera el artículo 158 de la Constitución
porque la ordenación de gasto es una materia ajena a una ley de presupuesto, ya
que este asunto le corresponde a la Ley Orgánica del Presupuesto. De hecho,
dice el actor, la función ordenadora del gasto se encuentra dispuesta en el
Estatuto Orgánico del Presupuesto vigente (Ley 38 de 1989), cuyo artículo 91
señala los procedimientos y normas para que el ejecutivo cumpla con esta
función, sin extender la misma a las Superintendencias, lo cual mal podría
hacer una ley de menor jerarquía como lo es la anual de presupuesto. Tan es
así, añade el accionante, que una ley de carácter orgánico requiere "la
mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara y no podría esperarse que
una "simple ley de presupuesto", la cual no requiere una mayoría
calificada, se ocupara de materias propias de una ley orgánica.
Para el accionante
también el artículo en cuestión transgrede el artículo 211 de la Constitución
Nacional, pues, de acuerdo con el mismo, es una ley particular la que debe
señalar las funciones que el Presidente puede delegar. Con esto, finaliza el
demandante, "se confirma lo extraño de la inclusión de la norma atacada en
la ley anual del presupuesto de 1993".
- Artículo 84
Considera el actor
que se vulnera el artículo 150 numeral 9o. de la Carta Política, donde se
establece que corresponde al Congreso conceder autorizaciones  al Gobierno para
celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales, ya que
dichas autorizaciones deben ser precisas a casos específicos y no genéricas
como es el caso de la norma acusada. Además afirma que dentro de una ley de
carácter temporal como la del presupuesto no es viable autorizar al Gobierno
para programar la venta de activos corrientes, y en especial de bienes
inmuebles de los organismos y entidades del orden nacional, así como tampoco
para facultarlo que dichas enajenaciones se realicen a través de contratos de
fiducia o de administración fiduciaria, so pena de hacer "negatoria la
previsión del numeral 9o. del  artículo 150 de la Constitución Nacional,
cercenando una facultad del Congreso".
De otro lado, para
el demandante, la disposición impugnada viola el artículo 158 de la Carta al
incluir en una ley de presupuesto una materia que es ajena a su contenido,
pues, lo previsto en el artículo demandado no forma parte del manejo
presupuestal propiamente dicho, argumento que refuerza agregando que si al
Congreso, por atribución propia le corresponde conceder este género de
autorizaciones, "resulta obvio que la materia que regula el artículo 84
acusado, es ajena al contenido de una ley de presupuesto".
- Artículo 92
Para el demandante
esta norma desconoce el artículo 158 de la Constitución Política, pues, trata
de un tema laboral que no debería formar parte de una ley de presupuesto.
Además como los planes de retiro compensado dispuestos en el artículo demandado
fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional; el actor opina que
se quebranta el artículo 346 superior, por no tener la partida para efectuar el
referido plan sustento legal.
- Artículo 98
El demandante
estima, que dentro de un necesario orden jurídico, la ley del plan nacional de
inversiones contemplada en el artículo 341 de la Constitución Política, es un
prerrequisito para la expedición del presupuesto anual, y que como la
expedición de la ley de presupuesto para la vigencia fiscal de 1993, se expidió
sin cumplir con esta exigencia, se han producido repercusiones jurídicas y
financieras. Jurídicas, por el incumplimiento de preceptos constitucionales lo
que lleva consigo que el detalle de las apropiaciones señaladas en al artículo
98 cuestionado, sean inconstitucionales; y financieras, porque sin el plan, el
Gobierno carece de una herramienta para la cuantificación y asignación de
recursos del tesoro público, y así, según el accionante, poder evitar que
dichos recursos lleguen a ser destinados a campañas electorales.
También opina el
actor que se menoscaba el artículo 350 de la Constitución, pues no se incorporó
al presupuesto la distribución territorial del gasto público social y no se
tuvo en cuenta el número de personas con necesidades básicas insatisfechas.
Luego afirma que la ley anual de presupuesto incurre en imprecisiones con
relación al monto del gasto social. Finalmente, agrega que la norma en cuestión
no definió ni clasificó el gasto público social ni tampoco los gastos en ella
relacionados.
- Artículos 99 y
104
El demandante opina
que transgreden los artículos 211, 287 y 288 de la Constitución Nacional, pues,
ambos regulan una materia que es propia de la ley orgánica del ordenamiento
territorial.
- Artículo 107
El accionante
argumenta que con el artículo 107 se está dejando sin efecto las normas
constitucionales 339, 340, 341, 342 y 355, relacionados con el plan nacional de
desarrollo, el Consejo Nacional de Inversiones, los organismos departamentales
de planeación y la prohibición de decretar auxilios, y que no se puede invocar
un período de transición constitucional para dejar de cumplir los preceptos de
la Carta Fundamental.
A juicio del actor,
la Constitución no exige ningún imposible físico o técnico para implantar el
Plan Nacional de Desarrollo, siendo así imperativo cumplir el texto superior.
En cuanto al acápite
de la norma acusada que consagra la facultad de celebrar contratos con
entidades privadas de cualquier naturaleza afirma el impugnante que se viola el
inciso 2o. del artículo 355 superior, pues este en efecto, permite la
celebración de contratos con entidades privadas toda vez que las mismas sean de
"reconocida idoneidad" y no de "cualquier naturaleza". Esta
situación, agrega, además que viola los preceptos de la Ley Orgánica del
Presupuesto, puede acarrear como consecuencia una dictadura fiscal y la
comisión de eventuales peculados. Esto ocurre, concluye, por el afán del
Congreso en despenalizar los auxilios lo cual nuevamente se hace manifiesto al
dejarle la puerta abierta al ejecutor para que a través de actos suyos pueda
canalizar recursos contrariando lo dispuesto por el artículo 355 de la
Constitución Política, y desconociendo de paso, el artículo 89 de la Ley 38 de
1989, referente a la responsabilidad fiscal.
- Artículo 113
A juicio del actor
este artículo viola el artículo 158 de la Carta Política, debido a que la
materia regulada en el mismo es ajena a una ley anual de presupuesto. En
efecto, para el demandante resultan extraños al Estatuto Fundamental aquellos
aspectos que regulen prestaciones sociales, su incompatibilidad y efectos. En
cuanto a este último aspecto el impugnador considera que al haberse previsto el
efecto inmediato de la norma acusada, así como su carácter retroactivo a la
vigencia fiscal de 1992, se transgrede el principio de la anualidad
presupuestal consagrado en los artículos 346 y 347 de la Constitución Nacional.
- El artículo 114
El actor estima que
este artículo vulnera el artículo 158 de la Constitución, al tratar una materia
ajena al adecuado manejo del presupuesto de 1993. A su juicio, la disposición
contiene dos fallas: una, que la deuda expuesta se refiere a vestuario y
dotación de docentes; la otra, corresponde a la orden legal para ampliar la
planta de docentes en los departamentos, municipios y distrito capital. Ambas,
afirma, destinan gastos a fines no previstos en la ley de apropiaciones, toda
vez que no se tienen en cuenta los términos del artículo 7o. de la Ley 38 de
1989. Finalmente, el actor señala que con referencia a la ley de apropiaciones
la antedicha previsión para ampliar la planta de docentes debió aprobarse en la
sección correspondiente a las ramas del poder público y entidades especiales y
no en el acápite correspondiente a las disposiciones generales del presupuesto.
- Artículo 115
El demandante afirma
que se transgrede el artículo 158 de la Constitución del mismo modo como lo
hizo el artículo 114 demandado, atrás mencionado. En efecto, las cuantías de
recursos allí previstas modifican apropiaciones de la misma ley de presupuesto,
lo cual a su juicio, no puede llevarse a cabo dentro de la órbita de las
disposiciones generales del presupuesto, so pena de efectuar un procedimiento
ajeno a un acertado manejo presupuestal para la vigencia de 1993, en detrimento
del artículo 7o. de la Ley 38 de 1989.
IV. INTERVENCION
DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Dentro del término
de fijación en lista, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de
su apoderado, doctor Antonio José Nuñez Trujillo, presentó un escrito
justificativo de la constitucionalidad de las normas demandadas de la Ley 21 de
1992, en el cual se exponen los siguientes argumentos:
- Artículo 65
El apoderado del
Ministerio de Hacienda inicia su argumentación afirmando que la Ley 21 de 1992
se expidió con base en el artículo 346 de la Constitución Política. Prosigue
señalando que la sustitución de fuentes de financiación, figura necesaria para
evitar que recursos que estén sustentando un gasto prioritario, queden
paralizados debido a la eventual falta de captación de los ingresos programados
en el presupuesto o al menos por su no ingreso, en el tiempo que se esperaba
durante la vigencia fiscal, no vulnera el artículo 352 de la Carta Fundamental.
Señala que la
substitución de las fuentes de financiación se efectúa sin afectar la cuantía
del gasto a nivel de numerales ni crear nuevas fuentes de recursos, respetando
la voluntad del Congreso y dando cumplimiento a los artículos 346 y 366
superiores, además de ordenar el manejo presupuestal y así evitar la parálisis
de la administración.
Finalmente, a juicio
del apoderado, es al Ministerio de Hacienda y Crédito Público en virtud del
artículo 2o. del Decreto 2112 de 1992 al que le corresponde la dirección y
desarrollo de la política económica y fiscal del país, por lo cual debe conocer
el comportamiento de los ingresos y la urgencia de los gastos, de lo que se
sigue que quien pueda determinar cuándo las fuentes de financiación pueden
interrumpir la ejecución de programas prioritarios para así sustituir las
fuentes de financiación ajustando el presupuesto, es la referida cartera.  Lo
estipulado en el artículo acusado, agrega el apoderado, es desarrollo de la
función de índole ejecutiva dispuesta en el artículo 2o. del Decreto 2112 de
1992, además de que corresponde a esa cartera determinar las prioridades del
artículo 366 de la Constitución Nacional en cuanto a gasto público social se
refiere.
Así pues, concluye
el apoderado, optar porque sea el legislador el que entre a establecer el
detalle de la ejecución presupuestal, es desvirtuar la distribución de
competencias entre las ramas del poder público en contravención de los
artículos 136 y 366 de la Constitución Nacional.
- Artículo 76
El apoderado
manifiesta que el procedimiento de las vigencias futuras encuentra su sustento
legal en el Título XII, Capítulo 2 de la Constitución, donde al regularse lo
correspondiente a la plurianualidad se reconoce expresamente la existencia de
compromisos y actividades del Estado que desbordan el año calendario. Luego
explica que con el mecanismo de las vigencias futuras no se están adquiriendo
compromisos por encima de cada vigencia fiscal y el pago de los mismos se
sujeta a las respectivas apropiaciones.
En lo que se refiere
al cargo de la inexistencia de un Plan Nacional de Desarrollo, el apoderado
acepta que es cierto que el Gobierno está constreñido por no contar con esa
herramienta, por lo cual se ha hecho indispensable que el Congreso autorice la
adopción de medidas temporales, alternativas como son el Plan Financiero y el
Plan Operativo Anual de Inversión, que sirven para adaptar los contratos de la
administración a los planes de largo, mediano y corto plazo. Agrega que la
competencia del CONFIS resulta legítima, al estar integrado por
autoridades económicas encargadas de estos oficios. Finalmente, argumenta que
el CONFIS, al comprometer vigencias posteriores, no desconoce el principio de
la anualidad. Además señala que el andamiaje fáctico de las finanzas públicas
demanda este tipo de acciones, las cuales se hacen previendo el comportamiento
futuro de ciertos factores señalando los límites de cada compromiso estatal,
para así evitar que se comprometan vigencias fiscales posteriores en forma
desordenada.
- Artículo 82
Con apoyo en
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, el apoderado arguye que el
artículo demandado, donde se prevé la delegación de la ordenación del gasto en
las Superintendencias, no es contrario al artículo 158 de la Constitución
Política, como quiera que lo ordenado en él refleja la voluntad del legislador
para facilitar la ejecución del presupuesto, con lo que se demuestra que es
esta una materia conexa con la presupuestal. Acto seguido afirma que con apoyo
del artículo 211 de la Carta, la ordenación del gasto dispuesta por tales
dependencias está permitido; y nuevamente con fundamento de un fallo de la
Corte Suprema de Justicia, sostiene que la función de ejecución administrativa
no está supeditada a la circunstancia de que el ente respectivo sea persona
jurídica -siendo este un principio rector de la ordenación del gasto-.
- Artículo 84
A juicio del
apoderado del Ministerio de Hacienda, esta disposición no transgrede los
artículos 150-9 y 158 superiores, pues la posibilidad de los entes estatales
para enajenar activos innecesarios para el cumplimiento de sus funciones, busca
no sólo una mayor operatividad de los mismos sino la consecución de recursos
para atender los gastos de la administración para financiar sus obligaciones,
aspecto que es propio de una ley anual de presupuesto. Añade que tal atribución
de todos modos no hubiera sido necesaria pues las normas generales ya la
contemplan, y con ello sólo se procura liquidar los activos que no tengan
relación con el servicio. Así pues, se cumple con los fines del Estado -artículo
2o. de la C.P.- y con lo preceptuado en el artículo 122 de la Constitución.
Finalmente el apoderado es categórico en resaltar que la Ley 21 de 1992 no se
trata de una ley de autorizaciones.
- Artículo 92
El interesado señala
que esta norma no es violatoria de los artículos 158 y 346 de la Constitución
Nacional, toda vez que se hizo en desarrollo del artículo 20 transitorio de la
Constitución, dentro del  proceso establecido como corolario de la
modernización del Estado, y que requiere adecuar la planta de personal de las
entidades del orden nacional a las nuevos requerimientos constitucionales, lo
que implica necesariamente algunas operaciones  presupuestales, por lo cual no
se trata de una materia ajena a una ley de presupuesto.
- Artículo 98
El apoderado
sostiene que esta disposición no quebranta el artículo 341 de la Constitución
Nacional, pues a pesar de la seria carencia de un Plan Nacional de Inversiones
como consecuencia, de la inexistencia de la Ley Orgánica de Planeación, la
Constitución debe ser desarrollada en estas materias y por lo tanto, es posible
realizar el gasto público correspondiente con las respectivas limitaciones
constitucionales y legales. Añade que el Plan Nacional de Desarrollo no existe
porque la nueva Constitución entró en vigencia cuando ya había pasado la
oportunidad del Gobierno para someterlo a consideración del Congreso, según los
términos del mismo estatuto. Así pues, no se le puede exigir al Gobierno un
requisito inexistente  y como consecuencia paralizar el funcionamiento de la
administración. Agrega el apoderado, con sustento en una jurisprudencia de la
Corte Suprema de Justicia a la luz de la Constitución anterior, que el Plan no
es condicionante de un gasto público y tampoco de la ley de presupuesto.
Como segundo
término, el apoderado considera que la norma demandada no viola el artículo 350
de la Constitución Nacional, pues, en este texto constitucional se señala
expresamente que la ley de apropiaciones debe tener un componente denominado
gasto público social, y como la Ley 21 de 1992 parcialmente demandada es de
apropiaciones, debe tener ese componente y más si tiene en cuenta su
distribución en rubros como la educación, la salud, agua potable, cultura,
etc., derechos garantizados por el artículo 366 de la Constitución Nacional en
cuanto fines esenciales del Estado, además de estar garantizados por otros
artículos de la Constitución como derechos fundamentales. Luego el apoderado,
afirma que no se ha formulado una clasificación presupuestaria única y universalmente
aceptada, pues, los enfoques del análisis fiscal pueden ser diversos y requerir
variadas formas de distribución de datos. A este respecto menciona dos tipos de
clasificación presupuestal: la institucional y la funcional. La primera reúne
el conjunto de organismos que hacen parte del presupuesto; la segunda reúne los
conceptos que representan la finalidad del servicio del Estado. Así pues,
dentro de la clasificación del presupuesto nacional, se incluyen las llamadas
claves funcionales, cuya definición se encuentra en documento anexo a esta
demanda. Entonces, el artículo demandado no tiene imprecisiones, pues los
rubros del gasto público allí contemplados incluyen las aludidas claves
funcionales.
- Artículos 99 y
104
Según el apoderado,
estos artículos no infringen los artículos 211, 287 y 288 de la C.P., toda vez
que estos preceptos constitucionales no tienen relación con la materia objeto
de examen. Además los mismos no están creando tasa alguna, ni contribución, ni
obligación impositiva, sino que consolidan un mecanismo de recaudo, tema propio
a una ley anual de presupuesto por tener que ver con la ejecución del ingreso.
- Artículo 107
El apoderado
sostiene que este artículo no contraviene al artículo 355 de la Constitución
Nacional, pues en el artículo acusado se establece un mecanismo de ejecución
presupuestal para la prestación de los servicios públicos de educación y salud,
el cual debe llevarse a cabo a pesar de que no exista el Plan Nacional de
Desarrollo. De igual modo los contratos de que trata esa norma, están regulados
por los Decretos 777, 802 y 1403 de 1992, expedidos con base en el inciso 2o.
del artículo 355 de la C.N. El doctor Núñez insiste que la ausencia del Plan
Nacional de Desarrollo donde se contemplan todos los gastos del Estado, no
puede llevar a la parálisis del mismo, ya que de todos modos, la Constitución
prevé otras fuentes de gasto público diferentes al Plan de Desarrollo. De esta
forma resulta imperativa la inclusión de los gastos previstos en el artículo
demandado, a pesar de no estar ordenado por el Plan, toda vez que el Estado
debe cumplir sus fines esenciales como lo son la salud o la asistencia social,
contando para ello en determinados casos con la colaboración de los
particulares. Argumenta que la referida norma constitucional permite que los
programas y actividades de competencia contractual no estén necesariamente
particularizados en el Plan Nacional de Desarrollo y en los planes seccionales
para que sean impulsados, sino lo que ordena es que estén acordes con ellos, y
como dicho Plan no ha sido aprobado, es imposible realizar la comparación
impuesta por el artículo 355 de la Constitución Política.
- Artículo 113
Según el apoderado,
la norma en comento no es violatoria de los artículos 158, 346 y 347 superiores,
toda vez que en la ley de apropiaciones es procedente incluir las partidas
necesarias para el funcionamiento de las ramas del poder público.
- Artículo 114
A juicio del
apoderado, este artículo, no contraría el artículo 158 de la C.P., pues en él
se procura la adecuada utilización de "unas asignaciones ociosas dentro de
la ley de apropiaciones" con el fin de dar cumplimiento al artículo 67 de
la C.P. referente a la educación.
- Artículo 115
En el parecer del
apoderado del Ministerio de Hacienda, no se transgrede el artículo 158 de la
C.N., como quiera que se busca distribuir unos recursos para proteger derechos
fundamentales de sectores marginados, siendo así una materia pertinente a la
ley anual de presupuesto.
V. CONCEPTO
FISCAL
De conformidad con
lo preceptuado en el artículo 241-4 de la Constitución Política, dentro del
término legal y con mira en los argumentos que posteriormente se pasan a
exponer, el Procurador General de la Nación, solicita a la H. Corte
Constitucional que en relación con la Ley 21 de 1992, se hagan los siguientes
pronunciamientos:
1.- INHIBIRSE
de fallar de fondo sobre el artículo 115, por ineptitud sustantiva de la
demanda, ante la ausencia de su concepto de violación.
2.- Declarar EXEQUIBLES
los artículos 65, 76, 82, 84, 92, 98, 99, 104 y 107.
3.- Declarar INEXEQUIBLES
los artículos 113 y 114 del referido ordenamiento legal.
El Procurador
sustenta su decisión con base en los argumentos que se resumen a continuación:
- Artículo 115
Dicho Despacho
solicita a la H. Corte Constitucional, se abstenga de efectuar el análisis de
este artículo, debido a que el actor no expone las razones de la violación del
mismo.
- Artículo 107
El Procurador
considera que bajo parámetros constitucionales resulta evidente la satisfacción
de los fines del Estado por parte de la Hacienda Pública en lo atinente a su
rango, por lo cual deviene válido todo el ordenamiento jurídico que regule la
materia, a la vez que sirve de orientador en el manejo de la hacienda pública.
Criterio que, a juicio suyo,  requiere un análisis más teleológico que
exegético, so pena de encontrarse el Estado maniatado en pleno tránsito
constitucional por una interpretación literal.
Por ello ese
Despacho encuentra que el primer inciso del artículo demandado, no se refiere a
la hipótesis normativa contenida en el artículo 355 de la C.N., alusiva a la
posibilidad que tienen las entidades y organismos públicos de celebrar
contratos -en este caso, para la prestación de servicios públicos de educación y
salud-, "con entidades privadas, de cualquier naturaleza", por las
razones que a renglón seguido se exponen:
a.-
El artículo 365 de la C.N., autoriza al Estado para la prestación indirecta de
servicios públicos -constituyendo la salud y educación, servicios públicos,
según los artículos 49 y 67 de la C.N., -mediante la celebración de contratos
con los particulares, teniendo la ley que reglamentar esta materia. Según el
Procurador, lo dispuesto en el artículo acusado es una facultad para que el
Gobierno suscriba contratos con ese fin.
b.-
El artículo 107 demandado, invoca derechos fundamentales estipulados
constitucionalmente, cuya efectividad es uno de los fines esenciales del
Estado, y deben ser cumplidos ininterrumpidamente. Agrega ese Despacho que al
legislador corresponde la reglamentación de lo correspondiente a la prestación
indirecta de los servicios públicos, mediante la celebración de contratos con
particulares, conforme al artículo 365 de la C.P., lo cual se cumplió con la expedición
de la Ley 21 de 1992. En cuanto a las previsiones del inciso 2o. del artículo
355 superior, considera que son de carácter general por lo que el Gobierno no
puede reglamentar esta materia, quedándole intacta de todos modos al legislador
la facultad establecida en el artículo 365 de la C.N. Luego cita un fallo del
Consejo de Estado donde se declara la nulidad del decreto 777 de 1992, por
medio del cual se reglamenta el inciso 2o. del artículo 355 de la C.P.,
fundándose entre otras consideraciones, por la necesidad perentoria de que
exista la ley del Plan Nacional del Desarrollo, antes de que se pueda hablar de
la celebración de los aludidos contratos, cuestión que a juicio del Procurador
no concierne al artículo 365 de la C.N., y aún menos al conjunto de la Hacienda
Pública.
Con base en los
anteriores argumentos, a juicio del jefe del Ministerio Público, existen
razones jurídicas y prácticas para afirmar que la actividad estatal en la
actual transición constitucional no depende de la ley del Plan Nacional de
Desarrollo. Jurídicas, porque el artículo 341 de la C.N., estipula un plazo de
6 meses para que el Gobierno presente el proyecto del plan nacional de
desarrollo al inicio de cada período presidencial, cuestión que a este Gobierno
le era imposible realizar y muchos menos al Congreso aprobar, por encontrarse
precluído este plazo cuando entró en vigencia la actual Carta Constitucional
que lo ordenaba. Además la elaboración y expedición de la ley del plan no está
detalladas en la Constitución, pues se ordena que ellos deben desarrollarse por
una ley orgánica que aún no se ha expedido. Acto seguido, el Procurador añade
que como el Gobierno debe formular anualmente el presupuesto general de la
nación atenido al marco del plan nacional de desarrollo y el Congreso aprobarlo
manteniendo la concordancia con la Ley Orgánica del Presupuesto, de aceptarse
la tesis del doctor García Hurtado, no se podía efectuar ningún gasto público
de inversión hasta 1995, fecha en la cual se puede llegar a contar con la ley
del Plan Nacional de Desarrollo, lo cual sería inadmisible.
Por estas razones el
Procurador considera que el constituyente de 1991, no previó la aplicación
inmediata de las normas de planeación, mientras que el logro de los fines
esenciales del Estado, a los cuales se puede acceder entre otras formas
mediante la contratación administrativa, no admite "aplazamiento o excusa
alguna", criterio que refuerza con un fallo de ésta Corporación. Concluye
el Procurador afirmando que el inciso del artículo acusado se ajusta a la
Constitución, queriendo de esta forma el legislador evitar la parálisis de la
administración pública para que el Estado cumpla con los fines esenciales por
los que fue constituido.
- Artículo 113
La vista fiscal
considera que los cargos formulados por el actor son procedentes, por ser la
materia que se regula en el artículo demandado extraña a la presupuestal, toda
vez que se relaciona con la compatibilidad entre la pensión de jubilación de
los empleados del Congreso y las indemnizaciones contenidas en el artículo 18
de la Ley 4a. de 1992. Además, para el Procurador, tal previsión transgrede el
artículo 346 C.P., y el artículo y el artículo 7o. literal c) de la Ley 38 de
1989, como quiera que dispone su efecto inmediato y cumplimiento dentro de la vigencia
fiscal de 1992,  en contravención del principio de anualidad y de la
disposición donde se afirma que la ley del presupuesto rige únicamente para el
año fiscal para el cual se expide.
- Artículo 114
El Procurador
considera que esta norma contraría el artículo 345 de la C.N. donde se
prescribe que no puede hacerse erogación que no este prevista en la ley de
apropiaciones.
A juicio de este
Despacho, y como un argumento adicional a la inconstitucional de esta norma, se
afirma que también se viola el artículo 351 C.N., donde se prevé el principio
laboral de la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos estatuidos por normas
laborales y la intangibilidad de sus derechos adquiridos, como lo es su
vestuario y dotación. Cita luego un acápite de esta Corporación donde se señala
la naturaleza constitucional de estos principios mínimos, los cuales no
necesitan la expedición de una ley para que se cumpla con su estricta
observancia.
- Artículo 65
El Procurador, con
base en el capítulo XI de la Ley 38 de 1989, que se refiere a las
modificaciones presupuestales las cuales son viables cuando por efectos de
mayores o menores ingresos es necesario aumentar o disminuir las apropiaciones
o aplazar su cumplimiento, considera que la norma cuestionada prevé una substitución
en las fuentes de financiación, figura necesaria cuando lo aforado no ingresa a
las arcas del tesoro en el tiempo programado para la vigencia fiscal, y está
respaldando un gasto prioritario, lo cual no conlleva a una alteración en la
cuantía del gasto ni a creación de nuevas fuentes de recursos, sino a la
ejecución de programas prioritarios, según calificación que le compete a la
cartera de Hacienda y Crédito Público.
Luego admite que el
manejo presupuestal frente a la nueva Constitución se ha hecho más flexible con
la prescripción de las rentas de destinación específica, no siendo la operación
referida propiamente una modificación presupuestal, ciñéndose a lo dispuesto
por la Ley Orgánica y la Carta Fundamental.
- Artículo 76
Para ese Despacho el
cargo contra esta norma tampoco debe  prosperar so pena de desconocer el
artículo 339 de la C.P., referente a la planificación, ya que el Estado no
podría emprender proyectos de gran envergadura (mega-proyectos) sino que se le
obligaría a planear micro proyectos onerosos por estar su ejecución restringida
a una vigencia fiscal, lo que causaría un manejo indelicado de las finanzas
públicas como el retraso del desarrollo económico del país.
- Artículo 82
El Procurador señala
que, en cuanto a la ordenación del gasto, diversos fallos de la Corte Suprema
de Justicia proferidos bajo la  Constitución anterior, han variado los
criterios para el otorgamiento legal de dicha facultad de tal modo que para ser
ordenador del gasto no se requiere que un ente determinado cuente con
personería jurídica. Así, pues, las facultades de administración delegadas por
la ley, como son las de gestión, ejecución y disposición presupuestal en
organismos ajenos a la rama ejecutiva se han entendido como ajustados a la
Carta. Agrega luego, que la ordenación del gasto es materia correspondiente a
una ley anual de presupuesto por estar relacionada con su ejecución, y que
conforme al artículo 211 de la C.P., corresponde a la ley señalar las funciones
delegables, teniendo la ley anual de presupuesto jerarquía de ley por más que
su vocación sea efímera. Así las cosas, el artículo demandado no quebranta la
ley suprema toda vez que la delegación allí prevista tenga el mismo término que
la vigencia de la Ley 21 de 1992, es decir el año fiscal de 1993. Concluye el
Procurador precisando el carácter de unidades ejecutoras de las
Superintendencias, ya que realizan actividades específicas dentro de órbitas
que pertenecen a los Ministerios.
- Artículo 84
El Procurador
considera que la enajenación de activos no corrientes previstos en este
artículo tampoco es una materia ajena a la ley anual de presupuesto, ya que
ellos, al estar dentro de la categoría "otros recursos de capital",
forman parte del presupuesto de rentas de la Nación según lo ordenado por el
artículo 7o. de la Ley 38 de 1989 y el manual de programación presupuestal de
1993. Luego define los activos antes señalados, como aquellos inmuebles y
equipos que no son de fácil realización o venta, y con base en ello, argumenta
que al ordenar la norma acusada la venta de estos activos considerados como
innecesarios para el cumplimiento de las funciones de organismos del orden
nacional, busca que los mismos recauden sumas para atender sus propios gastos y
así conseguir una mayor operatividad como resultado.
- Artículo 92
A
juicio del Procurador, la norma en cuestión es exequible, siempre y cuando se
ciña a lo previsto por el Artículo Transitorio 20 de la C.P., es decir, a los
ajustes de las plantas de personal de los organismos de la rama ejecutiva, esta
vez mediante el sistema de retiro compensado, a pesar de que dicho sistema
hubiera sido declarado inexequible en la evaluación del Decreto 1660 de 1991,
por esta Corporación. Acto seguido, añade que en armonía con el objetivo
previsto en el literal b) del artículo 2o. del Decreto 411 de 1990 para el CONFIS,
es viable que esta institución autorice a las entidades la realización de
traslados -que no transferencias- en sus respectivos presupuestos toda vez que
sea para conseguir el fin arriba señalado. De este modo, concluye el
Procurador, es lógico que la aprobación de los planes de retiro conlleve, la
modificación de las respectivas plantas de personal, pues, esto permitirá su
ajuste con el Presupuesto General de la Nación.
- Artículo 98
En opinión de ese
Despacho, el artículo acusado no transgrede el artículo 352 de la C.N., si se
tiene en cuenta que la clasificación del gasto allí empleada es de carácter
funcional institucional, con lo cual no se presentarían inconsistencias en las
cifras contenidas por la norma en cuestión.
- Artículo 99 y
104
El Procurador
considera que los preceptos establecidos en estos artículos no crean tributo
alguno, solamente ordenan a los institutos y entidades del orden nacional, la
recaudación de estampillas, situación propia a una ley anual de presupuesto
como quiera que se refiere a la ejecución del ingreso público.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.   La
Competencia
Por dirigirse la
demanda contra disposiciones que forman parte de una ley de la República, es
competente la Corte Constitucional para decidir sobre la constitucionalidad de
los artículos acusados, según lo prescribe el artículo 241-4 de la Carta
Política.
2.
Consideraciones generales
Estima esta Sala
prudente, antes de entrar a estudiar cada uno de los artículos acusados por el
actor, analizar brevemente algunos temas propios de la hacienda pública
contenidos en nuestro Estatuto Fundamental, con el fin de contar con los
elementos de juicio necesarios para decidir acerca de la constitucionalidad de
las normas demandas por el ciudadano Jorge García Hurtado.
2.1   Naturaleza
del presupuesto y de la Ley Orgánica del Presupuesto
La función
presupuestal resulta connatural al desarrollo político de la sociedad, la cual
cada vez exige un mayor control a los aspectos relativos a las finanzas
públicas, como manifestación de un principio democrático que requiere de un
mecanismo mediante el cual se estiman los ingresos y se autorizan los gastos,
lo que, a su vez, constituye un mecanismo de participación de la sociedad civil
en el manejo fiscal.
El presupuesto de
cualquier Estado, pues, se concibe como acto de autoridad soberana, toda vez
que en él se involucra la voluntad general.  Y esto hace que no sólo se haga un
cómputo anticipado de los ingresos, sino que se autoricen los gastos públicos,
los cuales, para un mayor control, deben ser para un período determinado, pues
sobre la determinación puede haber una mayor precisión y una concepción
científica en materia fiscal.  Por lo anterior resulta pertinente traer a
colación la definición dada por el profesor Esteban Jaramillo, por cuanto
refleja la naturaleza del presupuesto del Estado: "Acto de la autoridad
soberana, por el cual se computan anticipadamente los ingresos y se autorizan
los gastos públicos, para un período determinado".[1]
En cuanto a la
naturaleza de la función de la ley anual de presupuesto, se trata de un
estimativo de los ingresos fiscales más una estimación y autorización de los
gastos públicos que, normalmente cada año, efectúa el órgano de representación
popular en ejercicio del control político que en materia fiscal le corresponde.[2]
2.1.1   Concepto
de Leyes Orgánicas
Se trata de unas
leyes que tienen unas características especiales, esto es, gozan de una
prerrogativa especial, por su posición organizadora de un sistema legal que
depende de ellas. Estas leyes reglamentan plenamente una materia: son estatutos
que abarcan toda la normatividad de una serie de asuntos señalados expresamente
en la Carta Política (Art. 151).  Es importante anotar que las leyes orgánicas condicionan,
con su normatividad, la actuación administrativa y la expedición de otras
leyes sobre la materia de que tratan, es decir, según lo dispone la norma
constitucional citada, sujetan el ejercicio de la actividad legislativa.
Desde luego una ley
orgánica es de naturaleza jerárquica superior a las demás leyes que versen
sobre el mismo contenido material,  ya que éstas deben ajustarse a lo que
organiza aquella.  Pero, propiamente hablando, la ley orgánica no tiene el
rango de norma constitucional, porque no está constituyendo sino organizando
lo ya constituido por la norma de normas, que es, únicamente, el Estatuto
Fundamental. La ley orgánica no es el primer fundamento jurídico, sino una
pauta a seguir en determinadas materias preestablecidas, no por ella misma,
sino por la Constitución.  Así, la norma constitucional es creadora de
situaciones jurídicas, sin tener carácter aplicativo sin ninguna juridicidad
anterior, al paso que la ley orgánica sí aplica una norma superior -la
constitucional- y crea, a la vez, condiciones a las cuales estará sujeto el
ejercicio de la actividad legislativa;  ahora bien, la ley orgánica ocupa tanto
desde el punto de vista material, como del formal un nivel superior respecto de
las leyes que traten de la misma materia; es así como la Carta misma estatuye
que el ejercicio de la actividad legislativa estará sujeto a lo establecido por
las leyes orgánicas (art. 151).
La importancia de
estas leyes es la que justifica que sean limitadas sólo a los temas que le
asigne la Constitución y que requieran, para su aprobación, la mayoría absoluta
de los votos de una y otra Cámara, de acuerdo con lo previsto en la norma
fundamental citada.
2.1.2 La Ley
Orgánica del Presupuesto
Según el Estatuto
Superior, la ley de presupuesto que cada año expide el Congreso debe sujetarse,
en todo, a lo normado por la ley orgánica de la  materia (Art. 349 C.P.).
La Ley 38 de 1989
es, en la actualidad, el Estatuto Orgánico del Presupuesto[3],
y cubre dos niveles:  a)  El sistema presupuestal, y b) La fijación de metas
financieras a todo el sector público y la distribución de las utilidades de las
empresas industriales del Estado, sin perjuicio de la autonomía que la
Constitución Política y la  ley le otorgan.
El aspecto más
relevante de la Ley 38 de 1989, y que es una novedad, es el sistema
presupuestal,  que está constituido por un plan financiero a dos o más años
de plazo, por un plan operativo anual de inversiones y por el presupuesto anual
de la nación  (art. 3). Sobre este aspecto comenta Juan Camilo Restrepo:
"Desde luego el
propósito de la innovación es plausible:  se trata de armonizar el proceso
presupuestal con el marco más amplio de los programas macroeconómicos, y
asegurar así la compatibilidad de la política fiscal con la política monetaria,
cambiaria y crediticia".[4]
La sistematización
implica, por lo menos, dos aspectos:  en primer lugar, se sienta el principio
del proceso presupuestal, es decir, un conjunto de actos coordinados que
se dirigen a un mismo fin determinado y determinante, a la vez, de dichos
actos; en segundo lugar, todo el proceso presupuestal se armoniza con el
proceso de planeación, de tal manera que convergen, el uno y el otro.  Esa es
la razón por la cual la Ley 38 de 1989, introduce un principio:  el de planificación,
que consiste en que, de conformidad con el artículo 9o. de la ley
mencionada, el Presupuesto General de la Nación deberá reflejar los planes de
largo, mediano y corto plazo. En consecuencia, para  su elaboración se tomarán
en cuenta los objetivos de los planes y programas de desarrollo económico y
social, el plan financiero y el plan operativo anual de inversiones, y la
evaluación que de éstos se lleve a cabo conforme a las disposiciones
consagradas en el Estatuto Orgánico y en su reglamento.
Hay también otros
presupuestos que consagra la Ley 38 de 1989.  Ellos son el de la anualidad, el
de universalidad[5], el de
equilibrio presupuestal[6], el de
programación integral y el de la inembargabilidad.
En este orden de
ideas, los principios consagrados en el Estatuto orgánico de presupuesto, son
precedentes que condicionan la validez del proceso presupuestal, de manera que
al no ser tenidos en cuenta, vician la legitimidad del mismo.  No son simples
requisitos, sino pautas determinadas por la ley orgánica y determinantes de la
ley anual de presupuesto.
Por tanto, es
conveniente señalar los aspectos más relevantes de cada uno de los principios
presupuestales.
a)  El principio de
anualidad
La estimación de los
ingresos y la autorización de los gastos públicos se debe hacer periódicamente
cada año, del 1o. de enero al 31 de diciembre, integrando la unidad de cómputo
determinada temporalmente en un período de tiempo.  Es la renovación anual de
la intervención del Congreso en las materias fiscales, de modo que sientan la
permanencia y continuidad de la potestad legislativa en tales asuntos. Este
principio hace parte de nuestro ordenamiento jurídico debido a  la función de
control político integral del Congreso, pues a medida que éste se consolidó,
reclamó para sí la intervención en los asuntos fiscales, de manera periódica y
continua. Su objetivo principal es facilitar la labor de armonizar la gestión
presupuestal con otras actividades que tienen lugar también dentro del marco
anual. El principio de la anualidad tiene, pues, la ventaja de acomodar la
gestión.
b)  El principio de
la universalidad
Según Marcel Waline,
este principio consiste en que todas las rentas y todos los gastos, sin
excepción, figuren en un presupuesto[7]. Y es lógico que
así sea, pues la sistematización exige una estimación global, que abarque como
un todo cada una de las partes fiscales. Su consagración obedece a que se vio
la necesidad de una concepción total, puesto que el control político-fiscal
exige la universalidad y no la parcialidad, en aras de la objetividad,
controlando el todo, se controlan las partes, pero no lo contrario. El
control político y operativo del presupuesto se puede realizar efectivamente,
siempre y cuando todos los ingresos y gastos figuren allí.  La finalidad, pues,
no es otra que la efectividad del control.
Sin embargo, debe la
Corte reiterar que  esta Corporación ya se ha pronunciado sobre la
inconstitucionalidad del principio anteriormente citado:
"La Corte
encuentra que el precepto de universalidad no se aviene con el actual artículo
347 de la carta Política. El mencionado principio se predica únicamente del
gasto y no de los ingresos o rentas".[8]
c)
Principio de unidad de Caja
Consiste
en que la totalidad de los ingresos públicos debe recibirse sin previa
destinación a un fondo común desde donde se asignan a la financiación del gasto
público. Sin este principio hay una desorientación  del gasto público, y
entonces se hace poco viable destinar el gasto hacia las áreas prioritarias. Se
necesita, pues, una libertad para destinar el gasto a lo más conveniente, según
las circunstancias de tiempo, modo y lugar. Se busca que la actividad
presupuestal pueda ejercer con amplitud su función de orientar el gasto público
hacia las áreas que estime prioritarias, sin que encuentre los ingresos
preorientados hacia la financiación de determinados gastos.[9]
d)  El principio del
equilibrio presupuestal
Significa que los
ingresos corrientes (tributarios y no tributarios) de una Nación, son iguales a
la totalidad del gasto público. Este es el concepto de la Hacienda Pública
clásica que tuvo en cuenta la misión Kemmerer en 1922.
"Sin embargo
-advierte Restrepo-, con el correr del tiempo, el uso del crédito se fue
generalizando como instrumento normal de financiación presupuestal, no ya para
financiar gastos extraordinarios, sino para atender cualquier tipo de gasto
público (...).  El propósito implícito en la formulación original del principio
del equilibrio presupuestal (evitar el excesivo uso del endeudamiento público)
ha pasado a convertirse en una mera expresión formal" .[10]
Si no se acude a
este principio, hay riesgo de un desorden presupuestal, en donde no existe
armonía entre el ingreso y el gasto, lo cual conduce a que el control político
ejercido sea inoperante y sin razón de ser. Lo que se busca entonces es evitar
el endeudamiento público no proporcionado  con la capacidad económica del
Estado,  como medida de prudencia política y de seguridad económica.
Al igual que en el
caso del principio de la universalidad, conviene reiterar que esta Corporación
ya se ha pronunciado acerca de la inconstitucionalidad del principio al cual se
hace referencia. Sobre el particular, manifestó la Corte:
"El principio
de equilibrio entre los ingresos corrientes y los gastos ordinarios que el
Estado pretende realizar durante la vigencia presupuestal respectiva no
corresponde a lo preceptuado en el artículo 347 de la Constitución. En esta
última disposición queda establecida la obligación para el Gobierno Nacional de
incluír en el proyecto de ley anual de presupuesto todos los gastos que espera
realizar en el período fiscal. Esta flexibilidad que indudablemente representa
un avance en la técnica legislativa presupuestal, desvirtúa sin embargo el
antiguo principio de la paridad de ingresos y gastos en materia
presupuestal".[11]
e)
El principio de la programación integral
Es
un principio nuevo consagrado en el artículo 13 de la Ley 38 de 1989, que
señala:  "Todo programa presupuestal deberá contemplar simultáneamente los
gastos de inversión y de funcionamiento que las exigencias técnicas y
administrativas demanden como necesarios para su ejecución y operación, de
conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes". Consiste
en contemplar la relación causal entre inversión y funcionamiento, de suerte
que deben considerarse simultánea e integralmente y no como fases aisladas. Su
consagración se fundamenta en el hecho de que sin este principio no hay unidad
en el gasto público, el cual, si bien es cierto contempla distintos fines,
éstos se hallan vinculados armónicamente, de suerte que la inversión, en última
instancia, se hace con miras a un eventual funcionamiento; y el funcionamiento
supone una inversión. Con la programación integral se pretende evitar que los
programas de inversión omitan contemplar explícitamente los compromisos de
funcionamiento que ellos acarrean, lo que se ha convertido, con el correr de
los años en un factor de desestabilización de las finanzas públicas.
f)  El principio de
la inembargabilidad
El artículo 16 de la
ley orgánica del presupuesto, señala que "las rentas y recursos
incorporados en el presupuesto general de la Nación son inembargables.  La
forma de pago de las sentencias a cargo de la Nación se efectuará de
conformidad con el procedimiento establecido en el Código Contencioso
Administrativo y demás disposiciones legales concordantes". De acuerdo con
lo estipulado en el artículo transcrito, se tiene que son inembargables las
rentas y recursos incorporados en el presupuesto nacional. El principio de la
inembargabilidad se justifica porque se cuenta con esas rentas y recursos para
una inversión o funcionamiento que requiere la Nación para satisfacer el
interés general. Con ello se logra la efectividad del cumplimiento
presupuestal, pues así como no hay título jurídico alguno que tenga validez
frente al interés general. Esta Corporación ha sostenido, y lo reitera, que la
embargabilidad de las rentas y recursos incorporales en el presupuesto nacional
es procedente cuando se trata de sentencias que han condenado a la Nación o a
entidades del Estado, habiendo transcurrido un lapso superior a los dieciocho
(18) meses, contados a partir de la ejecutoria de la providencia (art. 177
C.C.A.).
Cabe destacar sin
embargo, que este principio de la inembargabilidad no es absoluto, ya que con
base en él no puede, por ejemplo, desconocerse un derecho fundamental. Así lo
expresó esta Corporación en la sentencia C-546 del 1o. de octubre de 1992,
cuando señaló:
"La
inembargabilidad absoluta de los recursos del Presupuesto General de la Nación
afecta particularmente el derecho que tienen las personas al pago de las
pensiones legales", lo cual, de acuerdo con la providencia, desconoce lo
prescrito por el artículo 53 inciso tercero del Estatuto Superior, que
establece en su inciso tercero:
"El Estado
garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones
legales".
Y en el inciso
final, el mismo  artículo 53 agrega:
"La ley (....)
no puede menoscabar (....) los derechos de los trabajadores".
Igualmente, la Corte
considera que en materia laboral, "la inembargabilidad desconoce el
principio de la igualdad material, al convertirse en un obstáculo para el
ejercicio del derecho. Esta situación, que hipotéticamente puede ser la de
cualquier trabajador vinculado con el Estado, se pone de manifiesto de manera
más dramática en los siguientes eventos:
"A) Un
pensionado del sector privado estaría en mejores condiciones que un pensionado
de la Caja Nacional de Previsión Social.
"B) Un
pensionado de una entidad pública con liquidez (Caja de Previsión del Congreso,
Presidencia, Militares), estaría también en mejor posición que un pensionado de
la Caja.
"C) Un acreedor
de la Nación en virtud de sentencia estaría mejor garantizado que un acreedor
de la Nación en virtud de una resolución administrativa que le reconoce una
pensión"[12].
Es decir, el
principio de la inembargabilidad es un criterio de seguridad presupuestal, que
vela por la existencia de recursos, que son de interés general, pero nunca
puede atentar, ni ser causa del desconocimiento de cualquier derecho
fundamental, pues no hay título jurídico contra la validez y eficacia  de los
derechos fundamentales.
2.2   La ley orgánica del Plan
De acuerdo con el
inciso tercero del artículo 342 de la Constitución Política, "el plan
nacional de inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre
las demás leyes; en consecuencia, sus mandatos constituirán mecanismos idóneos
para su ejecución y suplirán los existentes sin la necesidad de la expedición
de leyes posteriores".
Como ya lo señaló la
Corte:
"diferente de
la ley del plan es la ley orgánica del plan general de desarrollo, a que hacen
referencia los artículos 151 y 342 de la Carta  Política, incluyéndola dentro
de su género, y aclarando que su propósito es la reglamentación del
procedimiento de planeación y la sujeción de los presupuestos a los planes, la
determinación de las funciones de los consejos nacional y territoriales de
planeación que integran el sistema nacional de planeación y la participación
ciudadana en la elaboración de los planes.  Con ella se ha querido establecer
el procedimiento de discusión, elaboración, aprobación y ejecución de los
planes de desarrollo, incluidos los territoriales.  La ley orgánica control
unifica el procedimiento de planeación. Aquí existe una semejanza con el
proceso presupuestal.  Pero es parcial, pues el proceso de planificación en
todos los estratos territoriales conforma un sistema institucionalizado a
través de los consejos de planeación, encabezados por el Consejo Nacional de
Planeación".[13]
Es cierto que esta
ley del Plan es del género de las orgánicas, pero, en estricto sentido, es de
una especie superior;  por ello es supra-orgánica, por cuanto, por mandato
constitucional, tiene  prelación  sobre  las  demás  leyes -incluso las
orgánicas-.
El Plan nacional de
desarrollo, según lo dispone la Constitución, estará conformado por una parte
general y un Plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional.
La parte general contendrá los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo,
las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las
orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán
adoptadas por el Gobierno.  A su vez, el plan de inversiones  públicas
contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y
proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos
financieros requeridos  para su ejecución (art. 339 C.P.).
Es connatural a la
función de planear, prever a largo plazo, y por ello la parte general del Plan
nacional de desarrollo ha de contar tanto con los propósitos como con los
objetivos a largo plazo.  El propósito hace relación al fin mediato, al paso
que los objetivos se refieren a los fines inmediatos, de manera coordinada
-como etapas  interrelacionadas causalmente las anteriores con las
posteriores-, de manera escalonada para llegar al fin previsto.
Estos propósitos y
objetivos nacionales deben estar desarrollados por la acción estatal, que al
respecto estará determinada por la ley del Plan, de suerte que se señalan las
metas y, sobre todo, las prioridades a mediano plazo.  Asimismo, debe preverse
las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y
ambiental que serán adoptadas por el Gobierno.
Es de la naturaleza
del plan de inversiones públicas -de acuerdo con el artículo 399 superior-
establecer presupuestos plurianuales. Pero debe agregarse que dicha
característica es por la función propia de la ley del Plan y por ello la
plurianualidad se refiere a los principales programas y proyectos de inversión
pública nacional, donde es necesario especificar los recursos financieros para
su ejecución.
Por la esencia misma
de la ley del Plan, resulta obvio que deban contemplarse presupuestos
plurianuales, ya que en ella necesariamente se prevén propósitos y objetivos
nacionales de largo plazo, así como programas y proyectos de inversión pública
nacional que, como consecuencia lógica del ejercicio de planeación propio del
desarrollo de todo Estado, exige que el Gobierno de turno contemple diversas
metas económicas que deberán cumplirse en el transcurso de varias anualidades.
Es imposible planear un desarrollo armónico e integral sobre la base de una
anualidad absoluta, ya que la labor de planear el desarrollo sugiere la previsión
de metas a largo plazo para establecer los propósitos de mediano y corto plazo,
como medidas coordinadas para llegar al fin. Sin la plurianualidad, el proceso
presupuestal no estaría en armonía con el proceso de planeación, lo cual
contraviene el espíritu de la Carta.
3.  La materia
Hechos los
anteriores planteamientos sobre aspectos generales relativos a la materia de
que tratan las normas acusadas ante esta Corte, a continuación se ocupa ella de
analizar cada una de las disposiciones demandadas, respecto de su exequibilidad
o o inexequibilidad frente a la Carta Política.
- Artículo 65
La modificación del
presupuesto, de acuerdo con el artículo 352 superior, sólo puede hacerla la Ley
Orgánica del Presupuesto. Esta ley ha previsto en su artículo 63, la forma
legal y técnica de realizar las operaciones tendientes a reducir o aplazar
apropiaciones en razón al menor producto de las rentas y recursos incorporados
en el presupuesto, sin necesidad de acudir a los procedimientos de la norma
demandada.
Sustituir las
fuentes de financiación -tal como lo prevé el artículo 65 acusado
-necesariamente, en el caso que ocupa a esta Corte- implica la modificación del
presupuesto, por dos razones: primera, porque el acto presupuestal opera sobre
unas fuentes de financiación previstas, con las cuales se cuenta  como
fundamento del cálculo o cómputo anticipado, que es el presupuesto. Y en
segundo lugar, porque el acto de sustituir el fundamento general la
modificación de lo que se deriva de él.
Ahora bien, la facultad
de modificar las fuentes de financiamiento no está contemplada en la Ley 38 de
1989,  de suerte que no se cumple lo exigido por el artículo 352 de la Carta.
En consecuencia, esta Corporación considera que el demandante tiene razón
cuando anota que no es procedente aplicar la facultad a que hace referencia el
artículo 65 de la Ley 21 de 1992, para que le ejerza el Director General del
Presupuesto, a la luz de la normatividad vigente.
Es claro entonces,
que el artículo 65 de la ley impugnada no es exequible, por contravenir el
contenido del artículo 352 de la Constitución Política, lo que deja en
evidencia que no es una ley anual de presupuesto, sino la correspondiente Ley
Orgánica la que  puede modificar las fuentes de financiación.
- Artículo 76
Hoy en día con el
avance técnico de la materia presupuestal, y al incorporarse el principio de
planeación -que, por naturaleza implica el cómputo a largo plazo-, la anualidad
del presupuesto deja de ser un principio absoluto, para ser simplemente
un punto de referencia, mas no de cálculo determinado al rigor de un
periodo inmodificable. El presupuesto, de acuerdo con el artículo 17 de la Ley
38 de 1989, puede ser plurianual siempre y cuando tenga la aprobación
del Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS).
Y es razonable que
así suceda, por cuanto es un hecho que si la actividad presupuestal debe estar
acorde con la planeación, es lógico que el presupuesto al reflejar las pautas
de planeación, deba contemplar la plurianualidad, desarrollando así el proceso
fiscal, compuesto de sucesivas etapas.
Es así como cada año
el presupuesto de apropiaciones cuenta con partidas a las cuales se pueda
imputar el gasto que se proyecte realizar dentro de esa vigencia, aun cuando
hayan sido previstos con anterioridad, con lo cual se cumple lo dispuesto en el
Decreto Ley 222 de 1983, artículo 46.
- Artículo 82.
Para el actor, la
norma en comento desconoce los artículos 158 y 211 de la Carta Política, puesto
que se trata de un tema ajeno a una ley anual de presupuesto y que, además, al
tratarse de una delegación de funciones, debe estar contenida en una ley
especial que se ocupe de estos asuntos, según lo prescribe la Constitución.
El artículo 211 de
la Carta Política determina la delegación de funciones por parte de las altas
autoridades del Estado, encabezadas por el Presidente de la República,
remitiendo a la ley tanto el señalamiento de las funciones que éste puede
delegar -entre otros en los superintendentes-, y la fijación de las condiciones
para que las autoridades administrativas, -entre ellas los ministros-, puedan
delegar en sus subalternos o en otras autoridades. El tenor de la norma es el
siguiente:
"Artículo
211.- La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá
exclusivamente al delegatario, cuyos actos o resoluciones podrá siempre
reformar o revocar aquel reasumiendo la responsabilidad consiguiente".
Estima la Corte que
el requisito de la ley previa para delegar funciones presidenciales, e incluso
para que las autoridades administrativas puedan, a su vez, delegarlas en sus
subalternos, se cumplen en el presente caso en cuanto posibilita la delegación
en los superintendentes, funcionarios adscritos a un Ministerio, y que tienen
una relación de vinculación o dependencia del respectivo Ministro. Las
Superintendencias tienen el carácter de unidades ejecutoras, puesto que sus
actividades específicas se realizan dentro de sectores que corresponden a la
órbita de acción de determinados Ministerios. Esta delegación en el caso del
artículo 82 se refiere específicamente a la ordenación del gasto, la cual es
materia propia de una ley anual de presupuesto, por estar directamente
relacionada con la ejecución del mismo; si el gasto tiene efecto normativo por
consiguiente guarda concordancia con la Ley de Presupuesto.  La delegación de
que trata el artículo 82 debe entenderse como una delegación temporal, es
decir, que opera durante la vigencia anual de dicha ley y corresponde, por
ende, al año fiscal de 1993.
- Artículo 84
El demandante
argumenta que el artículo citado viola los artículos 150-9 y 158 de la Carta,
toda vez que al Congreso, por medio de una ley especial, le corresponde
conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos
y enajenar bienes nacionales. Por tanto, según él, no puede establecerse dentro
de una ley anual de presupuesto, una facultad que es propia de una norma
especial.
En cuanto a la
primera parte del artículo 84 demandado, considera la Corte  se ajusta a la
Constitución, por cuanto la enajenación de que trata la norma, por una parte es
materia propia de una  ley de
presupuesto, y por tanto no es violatoria del artículo 158 superior, y por otra
parte ella se basa en una autorización general que  se confiere en el artículo
146 del Estatuto Contractual de la Nación y sus entidades descentralizadas
(Decreto Ley 222 de 1983), cuyo texto es el siguiente:
"Artículo
146.-  DE LOS INMUEBLES QUE SE PUEDEN VENDER O PERMUTAR. Sin perjuicio de
lo dispuesto por leyes especiales, los predios rurales y urbanos que las
entidades a que se aplica este estatuto no requieran para su servicio, podrán
ser dados en venta o permutados".
La norma sub-examine
no vulnera pues el artículo 150 num. 9 de la Carta que, en términos generales,
faculta al Congreso para "conceder autorizaciones al Gobierno para
celebrar contratos, negociar emprésitos y enajenar bienes nacionales", y
dispone que el Gobierno debe rendir periódicos informes al Congreso sobre el
ejercicio de estas autorizaciones. Estima la Corte que este numeral debe
concordarse con el numeral 14 del artículo 150, así como con el inciso final
del mismo, que disponen:
"14.-  Aprobar o improbar los  contratos o
convenios que, por razones de evidente necesidad nacional,  hubiere celebrado
el Presidente de la República, con particulares, compañías o entidades
públicas, sin autorización previa".
"........................................................................................"
"Compete al
Congreso expedir el estatuto general de contratación de la administración
pública y en especial de la administración nacional".
Debe señalarse que
el estatuto general vigente, fue el expedido por medio del Decreto-Ley 222 de
1983,  del cual hace parte el artículo 146 antes citado.
Por el contrario,
considera la Corte y así lo declarará en la presente sentencia, que es inexequible
el acápite final del artículo 84 que dice: "La enajenación de estos bienes
podrá adelantarse a través de contratos de fiducia o de administración
fiduciaria". Para la Corte es claro que en este caso la norma constituye
una materia ajena al contenido propio de una ley de presupuesto, como lo
sostiene el demandante, y por consiguiente es violatoria del artículo 158 de la
Carta. El Decreto-Ley 222 de 1983, en su artículo 147, que regula la forma como
debe efectuarse la enajenación y permuta de inmuebles, no contempla, en efecto,
que dicha enajenación pueda adelantarse a través de contratos de fiducia o de
administración fiduciaria.  Por consiguiente, debe la Corte recalcar que los
contratos a que se refiere el art. 84 no se podrán celebrar con fundamento en
la actualización de valores a que alude la norma, sino conforme a las normas
vigentes de contratación administrativa.
- Artículo 92
Considera esta
Corporación que la norma en comento se refiere primordialmente a un aspecto
laboral, por cuanto su esencia se relaciona con los planes de retiro compensado
por parte de las entidades estatales, en virtud de los cuales se puede
modificar las plantas de personal. Se trata entonces de un asunto que no guarda
relación con los asuntos propios de una ley anual de presupuesto, según lo
señalado anteriormente. Por ello, resulta notoria la contradicción existente
entre la disposición acusada y la materia de que trata la ley sub-examine,
vulnerándose así el artículo 158 superior.
El tema de los
planes de retiro compensados, fue analizado exhaustivamente por esta
Corporación, la cual, mediante sentencia No. C-479 del 13 de agosto de 1992,
declaró inexequible en todas sus partes el decreto 1660 de 1991, que
contemplaba el retiro colectivo compensado bajo sistemas especiales. En el
referido pronunciamiento, la Corte advirtió cómo el trabajo es un principio
informador del Estado social de derecho, considerado por la Carta como uno de
los fundamentos de la misma, al lado de la dignidad humana, la solidaridad de
las personas que integran la sociedad y la prevalencia del interés general
(art. 1o. Constitución Política).
Sobre las razones que
motivaron la decisión de la Corporación, conviene citar las siguientes:
"Considera la
Corte que el principio general en materia laboral para los trabajadores
públicos es la estabilidad, entendida como la certidumbre que debe asistir al
empleado en el sentido de que, mientras de su parte haya observancia de las
condiciones fijadas por la ley en relación con su desempeño, no será removido
del empleo.
"Esta
estabilidad, claro está, no significa que el empleado sea inamovible, como si
la administración estuviese atada de manera irreversible a sostenerlo en el
puesto que ocupa aún en los casos de ineficiencia, inmoralidad, indisciplina o
paquidermia en el ejercicio de las funciones que le corresponden, pues ello
conduciría al desvertebramiento de la función pública y a la corrupción de la
carrera administrativa. En nada riñen con el principio de estabilidad laboral
la previsión de sanciones estrictas, incluída la separación o destitución del
empleado, para aquellos eventos en los cuales se compruebe su inoperancia, su
venalidad o su bajo rendimiento. Pero esto no se puede confundir con el
otorgamiento de atribuciones omnímodas al nominador para prescindir del
trabajador sin relación alguna de causalidad entre consecuencia y el mérito por
él demostrado en la actividad que desempeña" (negrillas fuera del
texto original).
Y posteriormente, al
referirse a una de las disposiciones del Decreto declarado inexequible,  se
agrega:
"Aplicado todo
lo dicho al literal a) del artículo 4o. del Decreto 1660 de 1991, resulta
palmaria su oposición a la Carta Política, pues, lejos de brindarse al trabajo
especial protección estatal, se desconoce el derecho a permanecer en él; se
rompe con el criterio de estabilidad en el empleo que la Constitución ha
plasmado como principio mínimo fundamental a favor de los trabajadores, por
cuanto el sólo hecho de haber sido objeto de sanción anterior se erige como
motivo suficiente para que, de modo unilateral el agente del empleador ordene
la separación del empleado por vía de insubsistencia; se propicia la
transacción sobre derechos ciertos e indiscutibles, como los de carrera, en
cuanto la norma autoriza la desvinculación a cambio de la indemnización; se
convierten en renunciables los beneficios mínimos establecidos en las normas de
carrera; se hace prevalecer la formal expresión de que esta insubsistencia no
es sancionatoria, sobre la realidad incontrastable de un nuevo castigo al
trabajador por faltas ya sancionadas, como se ha demostrado en esta
providencia".
Debe entonces
señalarse que, una vez declarada la inexequibilidad del Decreto 1660 por parte
de esta Corte, desaparece el fundamento jurídico que legitima a las entidades
estatales para realizar planes de retiro compensado e incluir las partidas
respectivas en cada uno de sus presupuestos. Lo anterior, referido
exclusivamente a los planes de retiro compensado de que trata el Decreto 1660,
cuyos alcances no hacen relación a las previsiones consignadas en el artículo
transitorio 20 de la Carta Política. Cabe mencionar para estos propósitos,  que
desaparecido el origen causal que establecía el retiro colectivo mediante el
sistema de compensación, cesa todo efecto que pueda tener validez jurídica, ya
que al ser inexequible la causa, también lo será el efecto. Y, además, es
conocido que la ley de apropiaciones no puede incluir ningún gasto sin ley
preexistente, o por mandamiento judicial o destinado a dar cumplimiento al plan
nacional de desarrollo (Cfr. art. 346 C.P.).
Considera la Corte
que el artículo 92 de la Ley sub-examine es también violatorio del artículo 125
de la Carta Política, cuyo inciso segundo determina taxativamente las causales
para el retiro de los cargos de carrera:
"Artículo
125.
...................................................................."
"El retiro se
hará: por calificación no satisfactoria en el desempeño de su empleo; por
violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la
Constitución o en la Ley".
Debe la Corte hacer
un severo llamado de atención sobre el hecho de que la norma sub-examine no
sólo vulnera, los derechos de los trabajadores, sino que intenta desconocer el
principio de la cosa juzgada constitucional, al pasar por alto la decisión de
esta Corporación adoptada en la sentencia antes citada.  En este caso se
incurre, además, en una manifiesta violación del artículo 243 superior, el cual
dispone claramente:
"Artículo
243.-  Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control
jurisdiccional, hacen tránsito a cosa juzgada constitucional.
"Ninguna
autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado
inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta disposiciones
que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la
Constitución".
- Artículo 107
Por razones de
claridad jurídica y con el fin de lograr un mejor análisis de los temas de
presupuesto y planeación contenidos en el Estatuto Fundamental, esta Corte
procederá en primer lugar a analizar el artículo 107 de la ley sub-examine,
para posteriormente, y con base en los argumentos que a continuación se
esbozan, entrar a estudiar el artículo 98 también demandado.
El inciso primero de
la norma acusada autoriza a las entidades y organismos del Estado que tengan la
responsabilidad de prestar los servicios públicos de educación y salud para
que, de conformidad con los artículos 44, 46, 49, 67, y 365 de la Carta
Política, celebren contratos con entidades de carácter privado destinados a
desarrollar las actividades anteriormente mencionadas. Sobre el punto, el actor
considera que esta disposición contraviene el artículo 355 de la C.P., por
cuanto no se cumplen con los requisitos allí establecidos, como es el caso de
la obligación de incluir los programas que desarrollen las entidades sin ánimo
de lucro dentro de los planes de desarrollo. Al respecto, esta Corporación
comparte la tesis del señor Procurador General de la Nación en el sentido de
que los postulados de la disposición sub-examine no se encuadran dentro del
marco jurídico de que trata el artículo 355 de la Carta Política, y, por tanto,
deben estudiarse con base en los parámetros contenidos en el artículo 365
constitucional.
El artículo 107 se
refiere a la prestación de los servicios públicos de educación y salud (arts.
49 y 67 superiores), esto es, a la atención por parte del Estado de unos
derechos fundamentales que requieren de la protección no sólo de los organismos
o entidades públicas, sino de toda la sociedad en general. Igualmente, la norma
hace alusión a los artículos constitucionales relativos a los derechos de los
niños (art. 44) y a la asistencia de las personas de la tercera edad (art. 46).
Con el fin de establecer un marco jurídico que permita la debida atención de
los servicios públicos señalados, la norma demandada se remite al artículo 365 de
la Carta que prevé:
"Los servicios
públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado
asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio
nacional.
"Los servicios
públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser
prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas,
o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control
y la vigilancia de dichos servicios (...)".
La disposición constitucional
citada permite que el legislador sea únicamente quien defina cuáles servicios
públicos podrán ser prestados "directa o indirectamente" por el
Estado. Por tanto, puede concluirse que el Congreso, mediante la ley
sub-examine, desarrolló este postulado superior y, en consecuencia, autorizó al
Gobierno para contratar con particulares la prestación de los servicios
públicos de salud y educación.
Para esta
Corporación, la materia de que trata el artículo acusado, esto es, la
prestación de los servicios públicos de educación y salud por parte de
entidades de naturaleza privada, se enmarca dentro de los parámetros del
artículo 365 superior y, por ende, no es posible asimilarlo a los presupuestos
contenidos en el artículo 355 de la Carta, tal como lo pretende el actor. Cabe,
para efectos de una mayor claridad, examinar brevemente los alcances de las
normas constitucionales citadas. Como ya se ha establecido, el artículo 365
C.P., se refiere a la prestación de los servicios públicos por parte del
Estado, los cuales pueden ser contratados con una entidad particular, de
acuerdo con lo que establezca la ley. Por su parte, el inciso segundo del
artículo 355 superior, permite que el Gobierno celebre "contratos con
entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de
adelantar programas y actividades de interés público acordes con el Plan
Nacional y los planes seccionales de Desarrollo", correspondiéndole al
Gobierno Nacional la reglamentación de esta materia.
En primer lugar,
debe señalarse que el artículo 365 se ocupa de los servicios públicos que debe
prestar el Estado, mientras que el 355 hace alusión a los contratos que el
Estado puede celebrar con el propósito de impulsar programas y actividades de
interés público. Se establece entonces una primera diferencia entre una y otra
norma: el servicio público y el interés público.
Sobre el interés
público, resulta pertinente transcribir el concepto del tratadista Jean Rivero:
"Como ser
social, el hombre no puede bastarse a sí mismo: el libre juego de las
iniciativas privadas le permiten atender a algunas de sus necesidades, gracias
a la división del trabajo y a los intercambios; pero existen otras, de las más
esenciales, que no pueden recibir satisfacción por esta vía, sea porque siendo
comunes a todos los miembros de la comunidad , ellas exceden por su amplitud
las posibilidades de cualquier particular -como la necesidad de la seguridad
nacional-, sea porque su satisfacción no permita, por su naturaleza, obtener
ganancias, de tal manera que nadie se ofrecerá a asegurarla. Estas necesidades,
a las cuales la iniciativa privada no puede responder, y que son vitales para
la comunidad entera y para cada uno de sus miembros, constituyen el dominio
propio de la administración: es la esfera del interés público (...).
"El motor de la
acción administrativa, por el contrario, es esencialmente desinteresado: es la
búsqueda del interés general, o de la utilidad pública, o en una perspectiva
más filosófica, del bien común.
"El interés
general no es, pues, el interés de la Comunidad, considerada como una entidad
distinta de aquellos que la componen y superior a ellas; es, simplemente un
conjunto de necesidades humanas -aquellas a las cuales el juego de las
libertades no atiende de manera adecuada, y cuya satisfacción condiciona sin
embargo el cumplimiento de los destinos individuales-. La delimitación de lo
que compete el interés general varía con las épocas, las estructuras sociales,
los elementos psicológicos y las técnicas; pero si el contenido varía, la finalidad
permanece igual: la acción administrativa tiende a la satisfacción del
interés general".[14]
Sin entrar a
analizar exhaustivamente la materia -por escapar a los propósitos de este
pronunciamiento-, cabe señalar que hoy en día, tanto la doctrina como la
jurisprudencia, se apartan del criterio orgánico para definir el servicio
público, pues, eventualmente, un particular puede desarrollar alguna actividad
encaminada a la satisfacción del interés general.
Finalmente, esta
Corporación considera oportuno remitirse a lo dicho por  el profesor Rivero
acerca de la relación entre el servicio público y el interés público o general:
"Crear un
servicio público, es afirmar que el interés general estaría comprometido en
caso de no satisfacción de la necesidad social correspondiente, y que la
intervención de una persona pública es indispensable para atenderla.
"Pero el
interés general no está reducido a los servicios públicos solamente.
Asimismo, un gran número de actividades privadas concurren poderosamente a la
satisfacción de necesidades de interés general; (...)"[15]
(negrillas fuera de texto original).
De las anteriores
consideraciones se puede concluir que si bien la prestación de un servicio
público abarca el interés general, no siempre el interés general debe
relacionarse con la prestación de un servicio público. En consecuencia, el asunto
sub-examine, por razones de especialidad, debe analizarse bajo los preceptos de
la norma que se ocupa específicamente del tema: la prestación de los servicios
públicos inherentes a la finalidad social del Estado por parte de una entidad
particular (art. 365 C.P.).
En segundo lugar,
nótese que el inciso segundo del artículo 355 establece que el Gobierno
Nacional es el encargado de reglamentar (como ya lo ha hecho) lo concerniente a
los contratos que se celebren con entidades privadas sin ánimo de lucro y de
reconocida idoneidad, con el fin de adelantar proyectos de interés público
acordes con los planes de desarrollo nacional, departamental o municipal.  Por
su parte, el artículo 365 remite a la ley -y no al Gobierno-, la autorización
para celebrar contratos con los particulares con el objetivo de prestar
indirectamente un servicio público. Al tratarse el presente pronunciamiento
sobre la constitucionalidad de una ley en sentido formal, y no de un decreto
reglamentario sobre el cual carece de competencia esta Corporación, resulta
evidente que el inciso primero del artículo 107 de la ley sub-examine
únicamente es posible estudiarse con base en lo dispuesto por el artículo 365
superior.
Conviene, entonces,
examinar si el inciso primero de la norma acusada cumple con los requisitos de
constitucionalidad exigidos por la Carta Política. Como ya se ha señalado, la
ley puede autorizar al Gobierno Nacional para prestar los servicios públicos en
forma indirecta mediante la celebración de contratos con comunidades organizadas
o con particulares.  Dentro de las normas legales a las que se ha hecho
referencia, debe citarse el artículo 24 de la ley 10 de 1990, que faculta a las
entidades estatales la contratación de servicios de salud con personas de
derecho privado.
En efecto dicha Ley,
por medio del cual se reorganizó el Sistema Nacional de Salud, establece en su
artículo 24:
"Artículo
24.-   CONTRATACION O ASOCIACION PARA LA PRESTACION DE SERVICIOS DE
SALUD.  Previa autorización del Ministerio de Salud, cuya competencia podrá
ser delegada en las direcciones seccionales, o locales, todas las entidades
públicas que tengan la responsabilidad de prestar servicios de salud, podrán
contratar con personas privadas especializadas en servicios de salud, inscritas
en el registro especial que, para el efecto se organizará, en desarrollo de las
facultades de que trata el artículo 1o. de esta Ley, la prestación de servicio
público de salud, siempre y cuando, se respeten los principios consagrados en
el artículo 3o.  Estos contratos, no requerirán requisito distinto  a los
exigidos para la contratación entre particulares.
"Los contratos
podrán prever la prestación de servicios en forma gratuita o subsidiada, de
acuerdo al respectivo plan o programa de salud, y con base en el régimen
tarifario adoptado por el Ministerio de Salud.
"Autorízase,
igualmente, para los efectos de desarrollar el principio de integración
funcional, a todas las entidades públicas que presten servicios de salud, para
asociarse entre sí y con entidades o personas privadas que tengan por objeto la
prestación de servicios de salud, a fin de crear y organizar nuevas entidades
con el mismo objeto, a las cuales, se podrán transferir recursos, por parte de
las entidades públicas para la ejecución de programas o proyectos. La
asociación requerirá, también, autorización previa del Ministerio de Salud, y
que las entidades privadas estén inscritas en el registro especial a que se
refiere el inciso primero.
"Parágrafo.
Las instituciones de seguridad social o de previsión social, y las Cajas de
Compensación o de subsidio familiar, podrán, directamente o, en desarrollo del
sistema de contratación o de asociación, de que trata este artículo, prestar
servicios de salud, y adelantar programas de nutrición para personas que no
sean legalmente beneficiarias de sus servicios".
En cuanto al inciso
segundo del artículo 107 acusado, el actor estima que se han violado los
artículos 339, 340 y 341 de la Constitución, por cuanto, en su sentir, "El
mandato de la Carta (art. 339) no exige ningún imposible físico o técnico para
la implantación del Plan Nacional de Desarrollo; y estando vigente el texto
constitucional, es de obligatorio cumplimiento". Ante esta situación, el
demandante estima que el Gobierno no puede hacer caso omiso al mandato
constitucional citado y mucho menos puede establecer una norma que permita un
régimen transitorio en materia constitucional, cuando ello no ha sido
autorizado expresamente por la Carta Política. Al respecto esta Corporación estima
conveniente analizar la disposición en comento bajo dos punto de vista: el
régimen de transición constitucional y la obligatoriedad del Gobierno de
cumplir con los mandatos de los artículos superiores relativos al Plan nacional
de desarrollo.
Respecto del primer
tema, cabe señalar que para el asunto sub-examine, esto es, la aplicación
inmediata de las normas relativas al presupuesto general de la nación y al Plan
nacional de desarrollo, el constituyente desafortunadamente no se ocupó de
consagrar dentro de las normas transitorias, como debió haberlo hecho, alguna
que permitiera al actual Gobierno cumplir con los mandatos contenidos en la
Carta Política. Debe esta Corporación advertir que la falta de disposición
expresa no le permite al Congreso ni al Gobierno establecer, mediante una ley o
un decreto, una norma transitoria encaminada a resolver un asunto que
correspondía hacerlo al propio Constituyente. Resulta, entonces, contrario a la
Constitución, que una norma legal -como es el caso del asunto que se estudia-
establezca, "dado el actual período de transición constitucional",
que "el Plan Nacional de Desarrollo y los Planes Regionales y seccionales
aprobados por la rama ejecutiva del poder público serán criterios auxiliares
para las actuaciones de las Ramas del Poder Público en aquellos casos en que
sea necesario contar con dichos planes". Dentro de un ordenamiento
jurídico, el cual debe estar siempre enmarcado bajo del concepto de Estado de
derecho, no es posible ni permisible que una norma legal llene un vacío
constitucional, cuando la misma Carta no ha establecido esa viabilidad
jurídica. Permitir lo anterior sería desconocer el artículo 4o. que establece: "La
Constitución es norma de normas(...)".
Por otra parte, para
la Corte no es de recibo el argumento de que el Gobierno puede perfectamente
atender una serie de asuntos relacionados con el tema en cuestión, por cuanto
la Constitución no prohibe expresamente dicha actuación. Considera, entonces,
esta Corporación oportuno pronunciarse acerca de la denominada "cláusula
general de competencia", la cual establece que el funcionario público
únicamente puede hacer aquello que le está expresamente permitido.
El principio según
el cual a los particulares se confiere un amplio margen de iniciativa, al paso que
los servidores públicos deben ceñirse estrictamente a lo autorizado por la
Constitución y la ley, está recogido en el texto constitucional en su artículo
6, que prescribe:
"Los
particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la
Constitución y las Leyes.  Los servidores públicos lo son por la misma causa y
por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones".
Lo anterior equivale
a dar por sentado que mientras los particulares pueden hacer todo aquello que
no les esté  expresamente prohibido por la Constitución y la ley, los
funcionarios del Estado tan sólo pueden hacer lo que estrictamente les está
permitido por ellas.  Y es natural que así suceda, pues quien está detentando
el poder necesita estar legitimado en sus actos, y esto opera por medio de
la autorización legal.
Es a todas luces
contrario al principio señalado, suponer que al no estar algo expresamente
prohibido, bien sea para el legislativo, o para cualquiera otra rama del poder
público, sus integrantes pueden hacerlo, porque esta prerrogativa es exclusiva
de los particulares.  Los servidores públicos tan sólo pueden realizar los
actos previstos por la Constitución, las leyes o los reglamentos, y no pueden,
bajo ningún pretexto, improvisar funciones ajenas a su competencia.   Esto,
como una garantía que la sociedad civil tiene contra el abuso del poder por
parte de aquellos servidores.  Es una conquista que esta Corporación no puede
soslayar, no sólo por el esfuerzo que la humanidad tuvo que hacer para consagrarla
efectivamente en los textos constitucionales, sino por la evidente conveniencia
que lleva consigo, por cuanto es una pieza clave para la seguridad del orden
social justo y para la claridad en los actos que realicen los que detentan el
poder público en sus diversas ramas.
La inversión del
principio es contraproducente desde todos los puntos de vista:  desde el
constitucional, porque extendería al servidor público una facultad connatural a
los particulares, con lo cual introduce un evidente desorden, que atenta contra
lo estipulado en el Preámbulo de la Carta y en el artículo 2o. de la misma;
también desde el punto de vista de la filosofía del derecho, por cuanto no es
proporcionado otorgar al servidor público lo que está adecuado para los
particulares;  y desde el punto de vista de la conveniencia, resulta
contraproducente permitir la indeterminación de la actividad estatal, porque
atenta contra el principio de la seguridad jurídica que es debido a la sociedad
civil.
El respeto por el
principio enunciado es una necesidad derivada de la supremacía material de la
Constitución, que significa que el orden jurídico depende totalmente de ella.
La Constitución es el origen de toda la actividad jurídica que se desarrolla
dentro del Estado;  por tanto, es superior a todas las formas de actividad
estatal, ya que de la Norma de normas se derivan todas las formas de validez;
de ahí que la Constitución es norma fundamental.
De una manera más
precisa -explica Georges Burdeau[16]- la
superioridad material de la Constitución resulta del hecho de que ella organiza
las competencias;  ella es necesariamente superior a los individuos -los
gobernantes- que están investidos de esas competencias.  Por consiguiente, los gobernantes
no pueden ir en sus actos contra la Constitución, sin despojarse, al mismo
tiempo, de su investidura jurídica.
Ahora bien, una vez
establecido que no es jurídicamente posible que una norma de menor jerarquía
que la Constitución, se encargue de regular asuntos que la misma Carta Política
no contempla, cabe estudiar si le asiste la razón al actor en el sentido de que
el Gobierno está obligado a atender los mandatos constitucionales relativos al
plan nacional de desarrollo, según lo señalan las diferentes disposiciones
superiores.
De acuerdo con el
artículo 341 de la C.P., el Gobierno Nacional deberá presentar al Congreso el
Plan nacional de desarrollo, "dentro de los seis meses siguientes a la
iniciación del período presidencial respectivo". Se trata, entonces, de un
mandato destinado a cumplir su objetivo a partir del próximo cuatrenio
presidencial, pues resulta un hecho notorio el que el actual Gobierno no podía,
por imposibilidad fáctica, cumplir con este presupuesto constitucional.
Adicionalmente, no es posible exigir que en los momentos actuales se presente
un plan de desarrollo, no sólo porque se desconocería el mandato contenido en
la norma citada, sino porque, además, la misma naturaleza del Plan lo impide,
por cuanto debe prever a mediano y largo plazo el desenvolvimiento de los
aspectos más importantes de la economía nacional, lo cual desvanece cualquier
intento "ad-hoc" para llenar ese vacío.
Es imposible, por
tanto, que exista en este momento un Plan nacional de desarrollo. De igual
forma, resulta jurídicamente cuestionable exigirle en estos momentos al
Gobierno que se someta a las normas constitucionales que se remiten a la
existencia del mencionado Plan mediante su presentación al Congreso. Resulta,
entonces, aplicable al caso sub-examine el aforismo que dice que "nadie
está obligado a lo imposible". Lo anterior se justifica por cuatro
razones:
a)  Las
obligaciones jurídicas tienen un fundamento en la realidad, ya que operan sobre
un plano real; de ahí que realizan siempre una acción o conservan una
situación, según sea una obligación de dar o hacer -en el primer caso- o de no
hacer -en el segundo-. Ese es el sentimiento de operatividad real de lo
jurídico. Lo imposible, jurídicamente no existe; y lo que no existe no es objeto
de ninguna obligación; por tanto, la obligación a lo imposible no existe por
ausencia de objeto jurídico.
b)  Toda
obligación debe estar proporcionada al sujeto de la misma, es decir, debe estar
de acuerdo con sus capacidades; como lo imposible rebasa la capacidad del
sujeto de la obligación, es desproporcionado asignarle a aquél una vinculación
con un resultado exorbitante a su capacidad de compromiso, por cuanto
implicaría comprometerse a ir en contra de su naturaleza, lo cual resulta a
todas luces un absurdo.
c)  El
fin de toda obligación es construir o conservar -según el caso- el orden social
justo. Todo orden social justo se basa en lo existente o en la probabilidad de
existencia. Y como lo imposible jurídicamente resulta inexistente, es lógico que
no haga parte del fin de la obligación; y lo que no está en el fin no mueve al
medio. Por tanto, nadie puede sentirse motivado a cumplir algo ajeno en
absoluto a su fin natural.
d)  Toda
obligación jurídica es razonable. Ahora bien, todo lo razonable es real o
realizable. Como lo imposible no es real ni realizable, es irracional, lo cual
riñe con la esencia misma de la obligación.
De acuerdo con lo
anterior, es irracional pretender que el Estado deje de cumplir con los deberes
esenciales a él asignados -que son, además, inaplazables- por tener que estar
conforme con las exigencias de uno o varios preceptos constitucionales que, en
estas circunstancias, resultan imposibles de cumplir.
De manera que así
como no puede cumplirse en este momento con el mandato contenido en el artículo
341 superior, por imposibilidad fáctica y jurídica, es cierto que, en cambio,
el Estado debe procurar el cumplimiento de los deberes esenciales a su ser, que
son, se repite, inaplazables, por cuanto la sociedad civil los requiere con
urgencia. Estos deberes generan a su vez derechos proporcionados a su
cumplimiento, pues, como manifestó Del Vecchio, la relación fundamental entre
deber y derecho se expresa en la máxima siguiente:
"Aquello que es
deber, es siempre derecho; y no puede ser deber, aquello que no sea
derecho".[17]
Se demuestra
fácilmente la verdad de este aserto -continúa el autor citado-, advirtiendo que
si en un sistema dado una acción aparece como obligatoria para cierto sujeto,
en el mismo sistema no debe ser posible el que se ponga impedimento a dicho
acto por parte de los demás. Si un impedimento tal fuese legítimo, el sistema
se disolverá en máximas incompatibles y por esto no valdría para dirigir el
obrar; no sería, pues, un sistema ético. Por tanto, aquello que respecto a un
sujeto es jurídicamente necesario, es en el orden objetivo, jurídicamente
posible. O dicho en otras palabras: "cada uno tiene siempre el derecho de
cumplir con su deber".[18]
Todo fin exige un
medio proporcionado para su realización. De ahí que es natural que si el Estado
tiene unos deberes esenciales, tenga también unos derechos  para cumplir su
misión. Aquí, pues, los deberes son el título jurídico de los derechos
consecuenciales. En otras palabras, si existe un deber esencial e inaplazable,
existe también el derecho a cumplir con ese deber, el cual está prescrito a
cargo del Estado. Luego el Estado, y en este caso el Gobierno, cuenta con un
título jurídico válido para realizar las acciones pertinentes encaminadas a la
realización de los propósitos -que a su vez son deberes estatales- contenidos
en los artículos 2o, 42, 44, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 53, 61, 67, 69, 79 y 366
de la Carta Política, entre otros.
La Corte reconoce,
sin embargo, que en este caso y ante el vacío jurídico existente, el derecho
que permite al Estado el cumplimiento de sus deberes no está expreso. Pero como
el deber si lo está, hay, por lo menos una facultad tácita como derivación
natural de un deber que no sólo es irrenunciable, sino -se repite- inaplazable,
pues así como el Constituyente quiso que las normas referentes al plan nacional
de desarrollo se aplicaran a partir del próximo período presidencial, también quiso
y exigió que el Estado cumpliera con sus deberes esenciales consagrados en los
artículos señalados. Se trata, pues, de un claro caso en que es aplicable el
artículo 4o. de la ley 153 de 1887 que señala: "Los principios del derecho
natural y las reglas de la jurisprudencia servirán para ilustrar la
Constitución en casos dudosos".
Adicionalmente, debe
esta Corporación señalar que el presente pronunciamiento se basa, como todos
los de la Corte, en el deber constitucional de guardar la integridad y supremacía
de la Carta Política, según lo prescribe el artículo 241 superior. Lo anterior
supone que la Corte tiene, pues, una doble misión unificada en guardar la
supremacía integral de la Constitución, que consiste no solamente en garantizar
la efectividad de ésta como "norma de normas" (art. 4o. C.P.), sino
en la permanencia incólume del Estatuto Superior como un todo integral.
Integridad
comprende, según el Diccionario de la Lengua Española, el calificativo de
íntegro; a su vez, íntegro es "aquello a que no falta ninguna de sus
partes". Luego la integridad de la Constitución significa la concurrencia
de todas los preceptos que conforman la Carta Fundamental. y, de modo
particular, los principios, derechos y deberes consagrados en ella. Luego la
Corte debe velar porque los deberes esenciales al Estado Social de Derecho
consagrados en los artículos 2o., 42, 44, 46, 47, 48, 49, 67 y 79 superiores,
entre otros, no dejen de ser cumplidos, en virtud de la guarda de la integridad
que tiene supremacía sobre cualquier otra consideración de tipo jurídico.
Si no se cumplen los
deberes esenciales, es obvio que no hay integridad; y si la Corte no procura
dicha integridad, estaría faltando a su misión. Por tanto, ante la aparente
imposibilidad que se observa en el caso estudiado de cumplir el Estado con sus
deberes sociales esenciales, por una imprevisión de la Asamblea Nacional
Constituyente que no consagró una norma transitoria adecuada que permitiera
desarrollar inmediatamente el sistema presupuestal y el de planeación, es
jurídicamente coherente que esta Corporación reconozca la facultad que le
asiste al Gobierno para cumplir, con base en las normas constitucionales,
especialmente los artículos 365 y 366 superiores, con los deberes inaplazables
en materia social; facultad que resulta provisional y subsidiaria, toda vez que
se debe llevar a cabo hasta el próximo período presidencial, el cual,
naturalmente, debe dar inmediato cumplimiento a lo dispuesto en los artículos
339, 340, 341 y 342 de la Carta, y a todas las demás normas que se relacionen
con el plan nacional de desarrollo y el sistema nacional presupuestal.
En conclusión, debe
esta Corporación declarar la exequibilidad parcial del artículo 107 acusado,
toda vez que el inciso segundo de la citada norma se considera inconstitucional
de acuerdo con las razones anotadas en esta providencia.
- Artículo 98
El actor considera
que la norma en comento vulnera los artículos 341 y 350 constitucionales, pues,
en su sentir, la ley anual de presupuesto se expidió sin haber dado
cumplimiento a los requisitos exigidos en relación con el Plan nacional de
inversiones, por cuanto tanto el Congreso como el Gobierno están obligados a
"atender la pronta expedición de la ley del Plan, para que pueda ser
legalmente viable, tanto la ley anual de presupuesto, como otras leyes que
guardan relación con el Plan Nacional de Inversiones". "Constituye,
en consecuencia -asegura él-, prerrequisito para la expedición del presupuesto
anual dentro de un necesario orden jurídico". Adicionalmente, el demandante
señala que se desconocen los requisitos exigidos por el artículo 350 superior,
toda vez que la ley acusada no hace referencia a la definición que la ley
orgánica de presupuesto debe hacer del gasto público social, y tampoco
incorpora la distribución territorial de ese gasto, lo cual debe hacerse, entre
otras consideraciones, con base en el número de personas con necesidades
básicas insatisfechas.
Como ya se ha
señalado, esta Corporación reconoce la importancia de contar con un sistema que
permita articular los conceptos de planeación y de la técnica presupuestal, los
cuales deben servir como soporte jurídico al desarrollo de las políticas
económicas y sociales del Estado. Igualmente, se ha manifestado -a propósito de
la demanda contra el artículo 107 de la ley sub-examine- que, ante la
imposibilidad jurídica y fáctica para el Gobierno de presentar el Plan nacional
de desarrollo a que hacen referencia los artículos 339, 340 y 341 superiores,
no es de recibo exigir que el actual Gobierno se someta a estos mandatos
constitucionales, toda vez que, en primer lugar -se repite- nadie está obligado
a lo imposible y, en segundo lugar, resultaría contra la naturaleza misma de la
ley del Plan y de las atribuciones propias de las ramas ejecutiva y legislativa
del poder público, el que en estos momentos se tramitara y se expidiera una ley
relativa al tema en cuestión.
Por otra parte, el
constituyente, preocupado porque el Estado colombiano tuviera un esquema más
horizontal que vertical, esto es, que sirviera como soporte económico y social
de las personas, en vez de acudir a ellas cuando se presentara una emergencia o
una necesidad, quiso que la Carta Política contara con un capítulo especial
denominado "Finalidad Social del Estado"[19],
donde se consideró que se debían incluir los temas de los servicios públicos,
la seguridad social y la salud. Dentro de las exigencias de tipo económico que
esta transformación exigía, se encontraba la de establecer un gasto público con
prioridad social, de manera que el Estado se vinculara a todos los sectores de
la sociedad y permitiera un acceso económico y eficaz a sus servicios.
Dentro de las normas
constitucionales que se refieren a este asunto y que obligan al Estado a
garantizar los medios económicos que le permitan el cumplimiento de estos
deberes, está el artículo 350 que prevé:
"La ley de
apropiaciones deberá tener un componente denominado gasto público social que
agrupará las partidas de tal naturaleza, según definición hecha por la ley
orgánica respectiva. Excepto en los casos de guerra exterior o por razones de
seguridad nacional, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra
asignación.
"En la
distribución territorial del gasto público social se tendrá en cuenta el número
de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población, y la
eficiencia fiscal y administrativa, según la reglamentación que hará la ley.
"El presupuesto
de inversión no se podrá disminuir porcentualmente con relación al año anterior
respecto del gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones".
La disposición en
comento exige que sea la ley orgánica de presupuesto la encargada no solo de
definir qué se entiende por gasto público social, sino que además debe
establecer los criterios o la "reglamentación" para que se pueda
tener en cuenta la distribución territorial de este gasto, de acuerdo con lo
preceptuado en el inciso segundo de la citada disposición. La Corte entiende
que esta última atribución la debe cumplir la ley orgánica, pues, de acuerdo
con lo que se ha sostenido en este pronunciamiento, resulta contrario a la
naturaleza de la ley anual de presupuesto el que se ocupe de la reglamentación
de una serie de asuntos que resultan ajenos a su finalidad y que, por el
contrario, son propios de la ley orgánica mencionada.
Adicionalmente, cabe
recordar que el Gobierno Nacional presentó a consideración del Congreso de la
República el proyecto de ley No. 130 de 1992, "por el cual se modifica y
se complementa la ley orgánica de presupuesto". Como es de público
conocimiento, el órgano legislativo todavía no ha expedido esta ley, la cual
tiene entre otros propósitos, el de desarrollar el artículo 350 superior. Por
tanto, y ante una nueva situación de imposibilidad jurídica que permita cumplir
con un mandato constitucional, carece de fundamento lógico exigir que la ley
anual de presupuesto se someta a una serie de requisitos que deben estar señalados
en la ley orgánica, y que ni siquiera han sido definidos por el legislador.
Resulta, también,
pertinente advertir que la obligación de las ramas ejecutiva y legislativa, en
cuanto al tema en cuestión, se limita a cumplir con el mandato contenido en el
artículo 366 constitucional el cual prevé:
"El bienestar
general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades
sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de
las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental
y de agua potable. Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la
nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá
prioridad sobre cualquier otra asignación".
Lo anterior significa
que la ley de apropiaciones, esto es, la ley anual de presupuesto, debía
contemplar, como en efecto lo hizo, las partidas prioritarias que hacen parte
del gasto público social y, por ende, de las finalidades sociales del Estado.
Basta, entonces, con repasar las asignaciones contenidas en el artículo
demandado para establecer que el legislador sí cumplió con la orden
constitucional en comento. Y resultaba lógico que ello fuera así, pues asuntos
como la salud, la educación, el saneamiento ambiental y al agua potable,
merecen la completa atención por parte del Estado, por cuanto no sólo se trata
de unos deberes a él asignados, que por su naturaleza son inaplazables, sino
que también hacen parte -de una forma u otra- de los derechos constitucionales
de los que son titulares todas las personas que residan o se encuentren en
nuestro país.
Finalmente, debe
advertirse que la Corte comparte los argumentos del apoderado del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público en el sentido de que la clasificación del gasto contenido
en la norma demandada reviste la característica de ser funcional y no
institucional, de forma tal que no existen inconsistencias en las cifras allí
consagradas, lo cual resulta, entonces, ajustado al mandato del artículo 352
constitucional.
Por las razones
señaladas en este acápite, esta Corporación encuentra que el artículo 98 de la
ley sub-examine, se encuentra ajustado a la Constitución Política.
- Artículos 99 y
104
Considera el
demandante que estas disposiciones violan los artículos 211, 287 y 288
superiores, por cuanto, en su parecer, la materia regulada corresponde a tareas
que son propias de la ley orgánica de ordenamiento territorial, esto es, a la
distribución de competencias entre la Nación y sus entidades territoriales.
Sobre el particular,
esta Corporación acoge el criterio del apoderado del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, en el sentido de que las normas en comento no contemplan la
creación de una tasa, una obligación impositiva o una contribución, sino que se
ocupan únicamente de consolidar un sistema de recaudo. Cabe agregar que las
tasas de que tratan los artículos demandados fueron decretadas por las leyes 66
de 1982, 77 de 1985, y 50 de 1989.
Por otro lado, sin
embargo, estima la Corte que la recaudación de la estampilla de que tratan las
normas en comento, no corresponde a los asuntos propios de los que se debe
ocupar una ley anual de presupuesto, según se ha podido establecer en este
pronunciamiento. Adicionalmente, se considera que la función de recaudar las
tasas contenidas en la leyes anteriormente citadas, además de tratarse de una
función que podría ser desarrollada por la ley orgánica de ordenamiento
territorial, corresponde propiamente a las atribuciones que la Carta Política
le asigna al Presidente de la República. En efecto, el numeral 20 del artículo
189 superior dispone:
"Artículo 189.
Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del
Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:
(............................................................................................)
20. Velar por la
estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y
decretar su inversión de acuerdo con la leyes".
De acuerdo con la
función de la Corte de guardar la integridad de la Carta Política (art.241
C.P.), y con base en  el inciso segundo del artículo 22 del decreto-ley 2067 de
1991, que faculta a la Corporación a "fundar una declaración de
inconstitucionalidad en la violación de cualquiera norma constitucional, sí
ésta no hubiere sido invocada en el curso del proceso", deberá, con base
en las anteriores consideraciones, declararse la inexequibilidad de las
disposiciones acusadas, no sólo por contradecir el artículo 158 superior, sino
por ocuparse además de asuntos propios del Presidente de la República,
violándose así el artículo 136 (inciso 1o.), en concordancia con el 189
(numeral 20o.) del Estatuto Superior.
- Artículo 113.
El demandante señala
que la norma acusada transgrede los artículos 158 y 346 de la Carta Política,
por cuanto, en primer lugar, se establecen prerrogativas de orden laboral que
resultan ajenas a una ley anual de presupuesto y, en segundo término, se
consagra una retroactividad que atenta contra los postulados universales del
derecho y contra el principio de la anualidad, característico de este tipo de
leyes.
En este caso, la
Corte considera que les asiste la razón al accionante y al Procurador General
de la Nación, en el sentido de que la disposición que se estudia se refiere a
materias completamente ajenas a una ley de presupuesto, toda vez que el
artículo 113 de la ley sub-examine se relaciona con asuntos de índole netamente
laboral, como es el de la pensión de jubilación de los empleados del Congreso
de la República y las correspondientes indemnizaciones a que hace referencia el
artículo 18 de la ley 4a. de 1992. Lo anterior contradice en forma evidente el
mandato del artículo 158 constitucional que demanda una relación armónica
respecto del contenido de las leyes que expida el órgano legislativo.
Por otra parte, para
esta Corporación el parágrafo de la norma en comento atenta de manera flagrante
contra los principios constitucionales, pues, de un lado, se consagra una
retroactividad, la cual, al no referirse a un asunto de orden penal, desconoce
los mandatos fundamentales de nuestro orden jurídico, además de vulnerar el
artículo 29 de la Carta que solo permite que sea la ley que relacione con
aspectos punitivos, la que pueda aplicarse de preferencia, "aun cuando sea
posterior".
Por lo demás, debe
la Corte hacer un severo cuestionamiento sobre la disposición contenida en el
artículo 113 de la ley sub-examine, que se declarará inexequible, el cual, con
justificada razón, ha causado alarma en la opinión pública nacional. Para la
Corte no tiene presentación, y constituye un abuso de poder, que atenta contra
el tesoro público, el que se hayan establecido las indemnizaciones, de que
trata el artículo, en un país empobrecido, en el cual amplios sectores
marginados se debaten en condiciones de miseria, y otros muchos,
particularmente de las clases medias y bajas, están imposibilitados para
obtener este tipo de beneficios, que constituirian un privilegio exorbitante y
claramente discriminatorio dentro del sector público colombiano. Decisiones
como ésta causan desconcierto en la opinión pública, en momentos en que se vive
un proceso de transición constitucional, uno de cuyos resortes ha sido la
depuración y el fortalecimiento del órgano legislativo, y no se compadecen con
el propósito del Constituyente de 1991 de racionalizar el gasto público a nivel
de todos los órganos del poder del Estado.
- Artículo 114.
Para el actor, esta
disposición desconoce el artículo 158 de la Constitución, por cuanto se refiere
a materias ajenas a una ley de presupuesto y, además, destina gastos no
previstos en la ley de apropiaciones.
Esta Corporación
considera que la materia a que se refiere el artículo mencionado, no
corresponde a la esencia de una ley anual de presupuesto, porque extralimita su
contenido. Es obvio que en el presente caso la deuda se refiere al vestuario y
dotación de docentes, aspectos que resultan ajenos a la materia presupuestal y,
por ende, violatorios del artículo 158 superior.
Por otra parte, la
Corte acoge el argumento de la vista fiscal en el sentido de que la norma
acusada desconoce beneficios mínimos establecidos a favor de los trabajadores
en las normas laborales, las cuales, como reiteradamente lo ha manifestado esta
Corporación[20], son
irrenunciables. Al modificar una partida destinada para dotación y vestuario,
se estaría suprimiendo el sustento jurídico-económico que le permitía a los
trabajadores gozar del derecho de suministro de calzado y vestido, según lo
dispone el artículo 7o. de la ley 11 de 1984 que prevé:
"Todo patrono
que habitualmente ocupe uno (1) o más trabajadores permanentes deberá
suministrar cada cuatro (4) meses, en forma gratuita, un (1) par de zapatos y
un (1) vestido de labor al trabajador cuya remuneración mensual sea hasta dos
(2) veces el salario mínimo más alto vigente. Tiene derecho a esta prestación
el trabajador que en las fechas de entrega de calzados y vestido haya cumplido
más de tres (3) meses al servicio del empleador".
Adicionalmente, el
gasto de que trata la norma en estudio, se destina a fines no previstos en la
ley de apropiaciones, desconociéndose así el artículo 345 constitucional, ya
que, en primer lugar, al referirse la apropiación a la planta de personal
docente en los departamentos, municipios y el distrito capital, el gasto
respectivo debe ser aprobado por parte del Congreso en la sección
correspondiente y no en las disposiciones generales del presupuesto; y, en
segundo lugar, el gasto se destina a un objeto no previsto en la ley de
apropiaciones y no se encuentra sustentado en una ley anterior, en un crédito
judicialmente reconocido o en uno decretado por el mismo órgano legislativo.
En consecuencia, y
con base en el artículo 22 del decreto 2067 de 1991, deberá declararse la
inexequibilidad de la disposición en mención, por resultar violatoria de los
artículos 53, 158 y 345 de la Carta Política.
- Artículo 115.
En cuanto a la
impugnación de esta norma, la Corte no comparte los argumentos del señor
Procurador respecto de que el demandante no expuso las razones de la violación
del artículo citado, pues el actor, dentro de la demanda, sustenta así la
presunta vulneración de la disposición en comento:
"El artículo
115 de la ley 21 de 1992 viola también el artículo 158 de la Constitución
Política.
"El mismo
cargo, la misma concepción de transgreción (sic) de la ley que se le ha hecho
al anterior artículo, es decir, el 114, cabe para esta norma.
"En efecto este
artículo 115 viola el precepto 158 de la Constitución Política porque la
cuantía de recursos que distribuye modifica apropiaciones de la misma ley de
presupuesto,  procedimiento que resulta ajeno a todo manejo presupuestal
acertado para la vigencia de 1993. Al menos, dentro de la órbita de las
disposiciones generales del Presupuesto no cabe una determinación de tal
naturaleza (...).
Para esta Corte, los
argumentos del interesado no son de recibo, toda vez que la disposición acusada
no es violatoria del artículo 158 superior, pues, por su naturaleza, la ley
sub-examine es la que contiene el presupuesto general de la nación específico
para una vigencia fiscal determinada, según el principio de anualidad ya
comentado. En particular, esta ley contempla el cálculo de los ingresos
públicos que se proyecta ejecutar para atender a las necesidades y a los
deberes del Estado, lo cual es propio a la razón de ser de la ley anual de
presupuesto y, por ello, no puede considerarse que la norma en comento trate
sobre temas ajenos a los que le competen.
Por otra parte, debe
señalarse que el artículo demandado distribuye unos recursos destinados a los
programas de bienestar familiar y hogares comunitarios entre una serie de
partidas con el fin de dar cumplimiento a los deberes esenciales que le han
sido asignados por la Carta Política, como son la seguridad social, los
derechos de los niños, la protección a la mujer, etc. En conclusión, la norma
demandada cumple con la función propia de una ley anual de presupuesto y
responde a los mandatos constitucionales relacionados con el gasto público
social.
DECISION:
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, Sala Plena, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación, administrando justicia en nombre del Pueblo y
por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
PRIMERO: Declarar EXEQUIBLES los artículos
76, 82, 98 y 115  de la    ley 21 de 1992.
SEGUNDO:  Declarar INEXEQUIBLES los artículos
65, 92, 99, 104, 113 y 114 de la Ley 21 de 1992, por las razones expuestas en
esta providencia.
TERCERO: Declarar EXEQUIBLE la primera parte
del artículo 84 de la  Ley 21 de 1992. "Los organismos y entidades del
orden nacional, con fundamento en la actualización de valores de activos no
corrientes y en especial de los bienes inmuebles realizada durante 1992,
deberán programar para la vigencia de 1993 la venta de los mencionados activos
que no sean necesarios para el desempeño de sus funciones". Declarar INEXEQUIBLE
la última parte del artículo 84. "La enajenación de estos bienes podrá
adelantarse a través de contratos de fiducia o de administración
fiduciaria".
CUARTO:  Declarar EXEQUIBLE la primera parte
del artículo 107 de la Ley 21 de 1992: "Para la prestación de los
servicios públicos de educación y salud a cargo de los organismos y entidades
del Estado, conforme lo dispuesto por los artículos 44, 46, 49, 67 y 365 de la
Constitución Nacional, se podrá celebrar contratos con entidades
privadas". Declarar INEXEQUIBLE el resto del artículo 107
mencionado: "De cualquier naturaleza con sujeción a las reglas generales
de contratación entre particulares, sin perjuicio de que puedan pactarse
cláusulas propias de la contratación administrativa.
"De conformidad
con lo señalado en el artículo 341 de la Constitución Política, corresponde al
gobierno la elaboración y presentación del Plan Nacional de Desarrollo.
Mientras se expiden las normas y leyes pertinentes sobre la materia y dado el
actual período de transición constitucional, el Plan Nacional de Desarrollo y
los Planes Regionales y seccionales aprobados por la Rama Ejecutiva del poder
público serán criterios auxiliares para las actuaciones de las Ramas del Poder
Público en aquellos casos en que sea necesario contar con dichos planes".
Cópiese, publíquese,
comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL          JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO       FABIO MORON DIAZ
Magistrado                    Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado Ponente
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]JARAMILLO
Esteban. HACIENDA PUBLICA. Bogotá; Editorial Minerva, 1930, pág. 542
[2]RESTREPO
Juan Camilo. HACIENDA PUBLICA. Santafé de Bogotá; Universidad Externado
de Colombia, 1992, pág. 229 y ss.
[3]Ver. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-478. 6 de agosto de 1992, en la
cual se advierte: "A manera de conclusión del examen de los principios
consagrados en la Ley 38 de 1989, se advierte que salvo los de universalidad  y
de equilibrio presupuestal, los demás son coherentes con el Título XII de la
Constitución".
[4]RESTREPO
Juan Camilo. Obra citada. Pág.212.
[5]Cfr.
Corte Constitucional. Sentencia C-478
[6]Cfr.
Corte Constitucional. Sentencia C-478
[7]Citado
por RESTREPO Juan Camilo. Obra citada. Pág. 203
[8]
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-478 del 6 de agosto de 1992.
[9]Citado
por RESTREPO Juan Camilo. Obra citada. Pág. 204
[10]Cfr.
Ibídem; pág. 205
[11] Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-478 del 6 de agosto de 1992
[12] Sentencia No. C-456
del primero (1o.) de octubre de 1992.
[13] Ibídem.
Pág. 78.
[14]RIVERO
Jean. DERECHO ADMINISTRATIVO. Universidad Central de Venezuela; Caracas,
1984, Traducción de la 9a. edición; págs. 10 y 11
[15]Ibídem,
pág. 474
[16]BURDEAU
George. DROIT CONSTITUTIONEL París, 1972; pág. 74
[17]
DEL VECCHIO Giorgio. FILOSOFIA DEL DERECHO. Barcelona, Editorial Bosch,
1980, pág. 327
[18]Ibídem,
pág. 328
[19]Cfr.
Caceta Constitucional Num.53 del 18 de abril de 1991. Informe-ponencia
presentado por Carlos Lemos Simmonds y otros; págs. 2 a 6.
[20]Ver.
Corte Constitucional.Sala Plena. Sentencia No. C-221 del veintinueve (29) de
mayo de 1992, entre otras.