C-103-03
-Proyecto de circulación restringida-
Sentencia
C-103/03
COSA JUZGADA RELATIVA-Operancia
SISTEMA DE ESTIMULOS PARA EMPLEADOS-Finalidad
El sistema de estímulos tiene como
finalidades: i) Garantizar que la gestión institucional y los procesos de
administración del talento humano se manejen integralmente en función del
bienestar social y del desempeño eficiente y eficaz de los empleados; ii)
Proporcionar orientaciones y herramientas de gestión a las entidades públicas
para que construyan una vida laboral que ayude al desempeño productivo y al
desarrollo humano de los empleados; iii) Estructurar un programa flexible de
incentivos para recompensar el desempeño efectivo de los empleados y de los
grupos de trabajo de las entidades;  y iv) Facilitar la cooperación
interinstitucional de las entidades públicas para la asignación de incentivos
al desempeño excelente de los empleados.
ESTIMULOS PARA
DOCENTE OFICIAL
ESTIMULOS PARA DOCENTE OFICIAL-Evolución
normativa
PLAN DE ESTIMULOS PARA DOCENTE-Intervención
del legislador y el Ejecutivo
ESTIMULOS PARA DOCENTE OFICIAL-Zonas de
difícil acceso o situación crítica
ESTIMULOS PARA
SERVIDOR PUBLICO
TRANSITO LEGISLATIVO EN ESTIMULOS PARA DOCENTE OFICIAL-Zonas de difícil acceso o situación crítica
DERECHOS ADQUIRIDOS Y PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGITIMA EN TRANSITO
LEGISLATIVO-Modificación de regulaciones
ESTIMULOS PARA DOCENTE OFICIAL-Reconocimiento
depende del reglamento
Referencia: expediente D-4225
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 24 (parcial) de la Ley 715 de 2001.
Demandante: Alexander López Quiroz
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., once (11) de febrero de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de inconstitucionalidad presentada por el
ciudadano Alexander López Quiroz contra el artículo 24 (parcial) de la Ley 715
de 2001.
I.  NORMA
DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto del artículo 24 de la Ley 715
y se subraya el aparte demandado:
"LEY
715 de 2001
(diciembre 21)
por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y
competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto
Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y
salud, entre otros.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo
24. Sostenibilidad del Sistema General de Participaciones. Durante el período de siete años,
comprendido entre enero 1° de 2002 y 30 de diciembre de 2008, el ascenso en el
escalafón de los docentes y directivos docentes, en carrera, se regirá por las
siguientes disposiciones:
En ningún
caso se podrá ascender, a partir del grado séptimo en el escalafón, de un grado
al siguiente y a ninguno posterior, sin haber cumplido el requisito de
permanencia en cada uno de los grados. Solo podrán homologarse los estudios de
pregrado y posgrado para ascender hasta el grado 10 del escalafón nacional
docente, de acuerdo con las normas vigentes.
El requisito
de capacitación será en el área específica de desempeño o general según la
reglamentación que para tal efecto señale el Gobierno Nacional.
El tiempo de
permanencia de los grados 11, 12 y 13 establecido en las disposiciones vigentes
se aumenta en un año a partir de la vigencia de esta ley, y no será
homologable.
Los
departamentos, distritos y municipios podrán destinar hasta un uno por ciento
(1.0%) durante los años 2002 al 2005 y uno punto veinticinco (1.25%) durante
los años 2006 al 2008, del incremento real de los recursos del sector, a
financiar ascensos en el escalafón, previo certificado de la disponibilidad
presupuestal. Cualquier ascenso que supere este límite deberá ser financiado con
ingresos corrientes de libre disposición de la respectiva entidad territorial,
previo certificado de disponibilidad.
Los
docentes que laboran en áreas rurales de difícil acceso podrán tener estímulos
consistentes en bonificación, capacitación y tiempo, entre otros, de
conformidad con el reglamento que para la aplicación de este artículo expida el
Gobierno Nacional.
Parágrafo. El régimen de carrera de los nuevos
docentes y directivos docentes que se vinculen, de manera provisional o
definitiva, a partir de la vigencia de la presente ley, será el que se expida
de conformidad con el artículo 111. [1]
II. LA
DEMANDA
El demandante solicita la declaratoria de inexequibilidad del inciso
sexto del artículo 24 de la Ley 715 de 2001 por considerar que, además del
principio de confianza legítima, vulnera los artículos 2º y 58 de la
Constitución Política.
Afirma el actor que la norma acusada desconoce los derechos
adquiridos por los docentes, a quienes la Ley 115 de 1994 y el Decreto 707 de
1996 les reconoce un porcentaje entre el 8% y el 16% del salario básico
devengado y “el tiempo doble en zonas de difícil acceso o mineras o de orden
público alterado”. (fl. 2)
Agrega que “el inciso de la norma atacada, ordena que en el futuro
se reglamentará ya sea en tiempo, capacitación o dinero a los docentes que
laboren en zonas de difícil acceso, desconociendo abiertamente los derechos
consagrados en la ley anterior, es decir, la ley puede ser derogada pero para
los docentes que sean vinculados a partir de la vigencia de esta Ley 715, pero
no a los docentes que se encontraban gozando de este derecho”. (fl. 2)
Considera, además, que la norma desconoce el principio de la
confianza legítima al modificar la bonificación consagrada en la Ley 115 y del
Decreto 707, sin tener en cuenta que las condiciones especiales de acceso o de
orden público que dieron origen a tal derecho aún permanecen y se agravan cada
día.
III. INTERVENCIONES
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por intermedio de
apoderada judicial, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de la
disposición demandada.
Considera que al haber consagrado la Ley 715 de 2001 una norma que
restablece el incentivo para los docentes oficiales, se mantiene la garantía
que consagraba la norma derogada, “en la medida en que existan las condiciones
que dan lugar a la misma. Por eso es que no se vulnera ningún derecho de los
docentes, puesto que, más que un derecho adquirido, es una garantía o un
incentivo que se le concede a algunos docentes que laboran en lugares con
características especiales, pero que, apenas se incumpla o no se esté dentro de
uno de los condicionamientos de la norma, este incentivo se perderá
inexorablemente, y se regirán esos docentes por las normas generales, es decir,
por las normas aún vigentes de la Ley 115 de 1994”. (fl. 22)
Ministerio de Educación Nacional
El Ministerio de Educación Nacional, por intermedio de apoderada
judicial, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de la norma
demandada.
Como fundamento de su apreciación señala lo siguiente:  “El actor no
puede alegar desconocimiento de derechos adquiridos, por cuanto el Decreto 707
establece es un estímulo, que no se puede equiparar a las prestaciones
señaladas en el Código Laboral. Es decir, los estímulos pueden ser suspendidos
en cualquier momento porque no son derechos laborales, que puedan ser
catalogados como susceptibles de adquiridos, (...) más aún cuando estos
estímulos o bonificaciones no son de carácter permanente, ya que sólo se
reconocían cuando las condiciones que señala el mencionado decreto se daban; es
decir, si el docente que laboraba en zonas de difícil acceso o de conflicto se
traslada a otra ciudad deja de percibir tal bonificación, por lo que no se
puede catalogar de adquirido un derecho que no es permanente”. (fl. 29)
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nación solicita a la Corte declarar la
exequibilidad del inciso final del artículo 24 de la Ley 715 de 2001.
Considera que el precepto demandado no vulnera los derechos adquiridos de los
docentes que presten sus servicios en las zonas a que se refiere la norma ni
defrauda la legítima confianza en el Estado, sino que, por el contrario,
faculta al Gobierno Nacional para que siga reconociendo estímulos en lo
relacionado con el tiempo y la bonificación y los amplíe incluyendo otros
factores, como por ejemplo la capacitación.
Encuentra que el temor del demandante no tiene relación directa con
el contenido de la norma acusada, pues ésta no consagra ninguna modificación
desfavorable frente a las condiciones laborales de los docentes que ya están
vinculados y, por lo tanto, mal podría alegarse que vulnera los derechos
adquiridos.
Señala, finalmente, que el escrito de la demanda no evidencia cuál
es la contradicción concreta entre el texto demandado y la Carta Política. La
presunta violación que alega el demandante en realidad expresa la suposición
del ciudadano, según la cual la facultad otorgada al Gobierno para reglamentar
los estímulos de los docentes sea utilizada en detrimento de los derechos
reconocidos actualmente a éstos.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Aclaración
previa: inexistencia de cosa juzgada
Esta Corporación ya se pronunció sobre la constitucionalidad del
inciso sexto del artículo 24 de la Ley 715 (sent. C-617/02), que es la misma
norma acusada en el proceso de la referencia.
En aquella oportunidad el cargo se fundaba en la limitación que,
según el actor, consagra el artículo 151 de la Carta y que impide al Ejecutivo
reglamentar leyes orgánicas, por tratarse de una función que corresponde al
legislador ordinario.
La
Corte concluyó que la norma era exequible dado que, por su naturaleza, los
estímulos a los docentes no pertenecen a la reserva de ley orgánica,
circunstancia que no permitía adentrarse en el debate sobre la
constitucionalidad o no de la reglamentación que emitiera el Presidente de la
República, por ser una discusión que resulta inocua. Agregó la Corte que “... en
este caso, la facultad reglamentaria presidencial en estas materias no sólo no
viola la Constitución sino que son claro desarrollo del artículo 189 numeral 11
de la Constitución, que, a la postre, ni siquiera necesitaban contar con la
autorización expresa”[2].
El
cargo por el cual ahora se solicita la declaratoria de inexequibilidad de la
norma acusada se refiere a la vulneración de los derechos adquiridos y del
principio de confianza legítima, puesto que, según el actor, la nueva
reglamentación modificará el régimen de estímulos que señalaba el Decreto
reglamentario 707 de 1996 para los docentes que laboren “en zonas de difícil
acceso o mineras u orden público alterado”[3].
Como
se observa, se trata de un cargo de inconstitucionalidad diferente al analizado
en la sentencia C-617 de 2002.  Por lo tanto, frente al inciso sexto del
artículo 24 de la Ley 715 se está ante un evento de cosa juzgada relativa,
razón por la cual procederá la Corte a pronunciarse en relación con los cargos
ahora formulados.
Lo que se
debate
El actor considera que la norma acusada vulnera los artículos 2º y
58 de la Constitución Política y el principio de la confianza legítima, pues
desconoce los derechos adquiridos de los docentes estatales que trabajan en
“zonas de difícil acceso o mineras o de orden público alterado”, a quienes el
Decreto 707 de 1996 les reconocía incentivos en tiempo para efectos del ascenso
en el escalafón nacional docente o en una bonificación sobre la asignación
básica mensual del educador.
Los intervinientes en representación de los ministerios de Hacienda
y Crédito Público y de Educación Nacional solicitan a la Corte la declaratoria
de constitucionalidad de la norma demandada. En su criterio, el precepto
acusado no vulnera derechos adquiridos de los docentes, puesto que concede el
estímulo a quienes cumplan los requisitos exigidos para su reconocimiento.
Además, los estímulos no son de carácter permanente ni pueden equipararse a las
prestaciones señaladas en el ordenamiento laboral.
En el mismo sentido, el Procurador General de la Nación estima que
la disposición es constitucional por cuanto faculta al Gobierno Nacional para
que siga reconociendo estímulos a los docentes en lo relacionado con el tiempo
y la bonificación y los amplíe incluyendo otros factores, como por ejemplo la
capacitación.  Agrega que la norma impugnada no consagra ninguna modificación
desfavorable frente a las condiciones laborales de los docentes. Es más, los
reparos de inconstitucionalidad únicamente reflejan una suposición del
demandante, según la cual la reglamentación puede ser utilizada en detrimento
de los derechos reconocidos actualmente a los docentes.
De esta manera, corresponde a la Corte determinar si la norma
acusada desconoce los derechos adquiridos y el principio de confianza legítima
al señalar que los docentes que laboren en áreas rurales de difícil acceso
podrán tener estímulos consistentes en bonificación, capacitación y tiempo,
entre otros, de conformidad con el reglamento que para la aplicación de este
artículo expida el Gobierno Nacional.
La regulación de los estímulos para docentes oficiales
De acuerdo con la ley, el sistema de estímulos tiene como
finalidades: i) Garantizar que la gestión institucional y los procesos
de administración del talento humano se manejen integralmente en función del
bienestar social y del desempeño eficiente y eficaz de los empleados;  ii)
Proporcionar orientaciones y herramientas de gestión a las entidades públicas
para que construyan una vida laboral que ayude al desempeño productivo y al
desarrollo humano de los empleados; iii) Estructurar un programa
flexible de incentivos para recompensar el desempeño efectivo de los empleados
y de los grupos de trabajo de las entidades;  y iv) Facilitar la
cooperación interinstitucional de las entidades públicas para la asignación de
incentivos al desempeño excelente de los empleados[4].
El sistema de estímulos para los empleados se pone en funcionamiento
a través de los programas de bienestar social y de los programas de incentivos
que formulen y ejecuten las entidades[5].
Específicamente para los docentes oficiales, el Decreto-ley 2277 de
1979, expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la
Ley 8ª de 1979 y por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la
profesión docente, consagraba una serie de estímulos para los educadores,
consistentes en el reconocimiento doble del tiempo de servicios y las
preferencias para traslados a quienes se desempeñaran en las escuelas, áreas y
poblaciones que allí se indicaban (arts. 37 y 38); el reconocimiento de años de
servicios para efectos de ascenso en el escalafón a los educadores que
obtuvieran títulos universitarios y de posgrado adicionales o que fueran
autores de obras didácticas, técnicas o científicas (arts. 39 y 42); un sistema
de prelación y de garantías especiales para los hijos de los educadores (art.
40); la equivalencia de los cursos de capacitación dictados por los docentes a
fin de ser tenidos en cuenta para ascenso en el escalafón (art. 41) y el
derecho preferencial a disfrutar de comisiones de estudio, para educación
formal y no formal (art. 43).
En particular, el artículo 37 del mencionado Decreto-ley constituye
un precedente normativo importante de la disposición ahora demandada. Señalaba
aquel artículo:
Art. 37.-  Tiempo doble. A los educadores con título
docente que a partir de la fecha de expedición de este decreto desempeñen sus
funciones en escuelas unitarias, áreas rurales de difícil acceso y poblaciones
apartadas, se les tendrá en cuenta como doble el tiempo de servicio para
efectos de ascenso en el escalafón.
El Gobierno Nacional determinará los criterios para definir
dichas áreas y poblaciones.
Como lo señalaba el inciso segundo, el Gobierno Nacional
determinaría los criterios para definir las áreas de difícil acceso y las
poblaciones apartadas, a fin de dar aplicación al estímulo establecido en el
inciso primero[6].
Con posterioridad, la Ley 115 de 1994 consagró un nuevo plan de
estímulos para los docentes, consistente, entre otros factores, en un año de
estudio sabático por cuenta del Estado, para los 20 educadores estatales mejor
evaluados del país y según la reglamentación que expida el Gobierno Nacional
(art. 133); un incentivo especial para ascenso en el escalafón por prestar sus
servicios en zonas de difícil acceso o en situación crítica de inseguridad o
mineras, según la reglamentación que expidiera el Gobierno Nacional (art. 134);
la creación de un crédito educativo para la profesionalización y
perfeccionamiento del personal docente del servicio educativo estatal (art.
135); la prioridad para que los docentes sean adjudicatarios del 1% de los
proyectos de vivienda social (art. 136) y la adopción de un programa especial
para financiar a los docentes la adquisición de predios rurales en el lugar
donde laboran, que será organizado por el Gobierno Nacional (art. 137).
En relación con el incentivo por prestar sus servicios en zonas de
difícil acceso, en zonas de situación crítica de inseguridad y en zonas
mineras, el artículo 134 de la Ley 115 de 1994 señalaba lo siguiente:
Artículo 134. Incentivo Especial para Ascenso en el Escalafón.  Los docentes estatales que presten sus servicios en zonas de
difícil acceso o en situación crítica de inseguridad o mineras, disfrutarán,
además, de una bonificación especial y de una disminución en el tiempo
requerido para el ascenso dentro del escalafón, según reglamentación que
expida el gobierno nacional.[7]
(subrayado fuera de texto)
Finalmente, la Ley 715 de 2001 deroga expresamente el artículo 134
de la Ley 115 (art. 113) y, se infiere, deja vigentes los estímulos
contemplados en los artículos 133, 135, 136 y 137 de la Ley 115. Además, la Ley
715 establece, por una sola vez, un estímulo para los docentes que
voluntariamente acepten traslados interdepartamentales (par. 2º, art. 40) y
otorga facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para expedir un nuevo
régimen de carrera docente y administrativa para los docentes, directivos
docentes, y administrativos, que ingresen a partir de la promulgación de la
ley, que esté acorde con la nueva distribución de recursos y competencias.  El
nuevo régimen de carrera docente y administrativa se denominará Estatuto de
Profesionalización Docente y tomará en cuenta entre otros los siguientes
criterios: i) Incentivos a mejoramiento profesional, desempeño en el
aula, ubicación en zonas rurales apartadas, áreas de especialización; ii)
Mecanismos de evaluación, capacitación, permanencia, ascensos y exclusión de la
carrera; iii) Oportunidades de mejoramiento académico y profesional de
los docentes (art. 111.2)[8].
La Ley 715,
además de derogar el artículo 134 de la Ley 115, consagra para los docentes que
laboran en áreas rurales de difícil acceso estímulos consistentes en
bonificación, capacitación y tiempo, entre otros, de conformidad con el
reglamento que expida el Gobierno Nacional (inc. 6º, art. 24).  Esta es la
norma demandada en el proceso de la referencia.
De la anterior referencia a la evolución normativa sobre los
incentivos para los docentes oficiales se deduce lo siguiente:  1º) Es
el legislador el que consagra el plan de incentivos para los docentes y señala
los principios generales para su reconocimiento;  2º)  los estímulos
pecuniarios o no pecuniarios por prestar servicios en las zonas indicadas por
el legislador hacen parte de un plan integral de incentivos para los docentes;
3º)  el plan de incentivos puede ser modificado por el legislador;  4º)
el reconocimiento efectivo de los estímulos está condicionado, por principio, a
la reglamentación por parte del Gobierno Nacional; ello ha sido una
constante en el reconocimiento de este tipo de estímulos. Por ende, corresponde
al Ejecutivo adoptar el concepto de las áreas o zonas especiales que señale el
legislador; establecer las circunstancias y condiciones para efectuar el
reconocimiento de los incentivos a los docentes; fijar el monto de las
bonificaciones y señalar los demás estímulos pecuniarios o no pecuniarios a que
haya lugar.
Así entonces, tanto el legislador como el ejecutivo intervienen en
la adopción del plan de estímulos a favor de los docentes. En la ley se señalan
los destinatarios, el campo de aplicación y las formas de reconocimiento y en
el reglamento se fijan las condiciones específicas, las nociones, los
parámetros y requisitos para el reconocimiento efectivo de los incentivos.
La
jurisprudencia constitucional sobre los estímulos para los docentes
La
Corte Constitucional ha encontrado ajustados a la Carta Política los estímulos
señalados en la ley para los docentes oficiales, en especial los que se
reconocen a quienes prestan sus servicios en las zonas o áreas señaladas por el
legislador. En la sentencia C-1218 de 2001, M.P. Alvaro Tafur Gálvis, se
declaró la exequibilidad del artículo 134 de la Ley 115 de 1994, que
contemplaba la bonificación especial en beneficio de los docentes estatales que
prestaran sus servicios en zonas de difícil acceso o en situación crítica de
inseguridad o mineras. Para la Corte, esta norma hace parte de la potestad
legislativa para establecer el régimen salarial y prestacional de los
servidores públicos (CP, art. 150-19, lit e. y f.). Al respecto señaló que “...
la decisión de adoptar la citada bonificación especial de los docentes
estatales encuentra respaldo en el mandato constitucional del artículo 150-19,
pues el señalamiento del régimen salarial y prestacional de los empleados
públicos pertenece a la órbita de competencia del Congreso y del Presidente de
la República”[9].
La
Corte también se ha pronunciado acerca de la constitucionalidad de los
estímulos señalados en la ley para otros servidores públicos. Así por ejemplo,
en la Sentencia C-468 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz, declaró exequible el
artículo 44 del Decreto 2651 de 1991, que fijaba una bonificación asignada a
los jueces de descongestión[10];
en la sentencia C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, se declaró la
exequibilidad del artículo 155 de la Ley 270 de 1996 –Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia-, que contempla estímulos y distinciones para los
funcionarios y empleados de la Rama Judicial[11];
y en la sentencia C-054 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz, declaró exequible el
artículo 193 de la Ley 100 de 1993, que establece estímulos a los trabajadores
y profesionales de la salud[12].
La norma demandada
La norma demandada pretende motivar e incentivar el trabajo de los
docentes oficiales en aquellas regiones en las cuales, no obstante sus
difíciles condiciones, el Estado debe garantizar el derecho fundamental a la
educación permanente y obligatoria, tratando de lograr la cobertura necesaria
para no dejar desprotegida la población habitante de las mismas. Busca, además,
ampliar y mantener territorialmente la prestación del servicio público de
educación, en desarrollo de los principios de solidaridad, universalidad,
equidad, eficacia y eficiencia, en concordancia con lo dispuesto por los
artículos 44 y 67 de la Carta Política, relativos a la especial protección a la
niñez y al servicio público de la educación.
Según lo consideró esta Corporación, este “estímulo económico crea
incentivos dentro del grupo de los docentes estatales para que laboren en las
zonas del país que presentan condiciones anormales, como las ya mencionadas,
logrando conciliar la realización del derecho fundamental de las personas a la
educación (CP arts. 2º y 67), la prestación de la misma como servicio público
en forma continua y permanente, mediante un mayor cubrimiento en esas zonas del
país y ampliando las posibilidades de ingreso y permanencia en el sistema
educativo, especialmente en el grupo de los niños, a fin de que accedan al
conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los demás bienes y valores de la
cultura (CP arts. 67 y 44), con el recibo de una retribución económica que
compense el mayor esfuerzo con que se cumple la función de los docentes
beneficiarios de la misma, protegiendo así su derecho al trabajo en
“condiciones dignas y justas” (CP, art. 25). (...) La misma proporcionalidad
puede también apreciarse en el ámbito del cumplimiento de los fines estatales,
pues además de garantizar la prestación del servicio público de la educación,
en forma continua y permanente, se posibilita la materialización de principios
constitucionales indispensables para la consolidación de un Estado social de
derecho, como así sucede con los de participación ciudadana en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la Nación, con el pluralismo,
la tolerancia, el respeto a la dignidad humana, básicos en la formación y
desarrollo de una identidad nacional dentro de una cultura democrática”[13].
Ahora bien, aspecto adicional a la
consagración legislativa de los estímulos a docentes, es su concreción a través
de decretos reglamentarios puesto que, como se señaló, en esta materia se acude
a la participación de dos autoridades: el legislador que fija los estímulos y
sus elementos esenciales, y el Gobierno que determina las condiciones
específicas para otorgarlos. Por consiguiente, el reglamento especifica los
destinatarios, montos, modalidades, frecuencia y oportunidad de reconocimiento
y pago de los estímulos, y señala los demás instrumentos requeridos para
hacerlos efectivos.
El artículo 24 de la Ley 715 de 1994, al igual que lo hicieron en su
momento el Decreto-ley 2277 de 1979 y la Ley 115 de 1994, consagra el estímulo
a favor de los docentes y señala los parámetros generales para su
reconocimiento. Señala, además, que las bonificaciones, capacitación y tiempo,
entre otros estímulos, se harán efectivos de conformidad con el reglamento que
para el efecto expida el Gobierno Nacional. Adicionalmente, es de resaltar el
hecho que la norma acusada no fije porcentajes ni cuantifique los factores allí
señalados, así como tampoco defina ni señale las áreas geográficas en las cuales
se reconocerán, lo cual se explica en la medida que estas determinaciones
corresponden al ámbito de competencia del Gobierno Nacional.
Así entonces, en el presente caso no se está ante el desconocimiento
por el legislador de derechos adquiridos por los docentes que prestan sus
servicios en las zonas señaladas en el artículo 134 de la Ley 115 de 1994,
puesto que se trata de un asunto inherente al ejercicio de la potestad
reglamentaria por parte del Gobierno Nacional. Ello es así, en la medida en que
la ley anterior y la actual condicionan el reconocimiento y pago de los
estímulos a la reglamentación que para el efecto expida el Ejecutivo. El propio
actor así lo reconoce en su demanda, cuando afirma que “Estas normas
constituyeron un derecho para los docentes que se les ha venido reconociendo y
pagando la bonificación consagrada en el Decreto 707 de 1996”[14].
Un argumento adicional para resaltar el papel que juega el
reglamento en el reconocimiento de este tipo de estímulos lo constituye las
modificaciones que introduce el Gobierno Nacional a los decretos
reglamentarios, aunque la norma
legal que reglamenta sea la misma. El Artículo 37 del Decreto-ley
2277 de 1979, que consideraba como doble el tiempo de servicio para efectos de
ascenso en el escalafón docente, fue reglamentado en diferentes oportunidades:
Decretos 2669 de 1981;  177 de 1982;  2147 de 1986  y  267 de 1988.
Ahora bien, frente a los eventuales derechos adquiridos de los
docentes que prestan sus servicios en las zonas señaladas en el artículo 134 de
la Ley 115, el Gobierno Nacional bien podría acudir, en la reglamentación de la
disposición ahora demandada y siempre y cuando así se permita, a una fórmula
semejante a la utilizada en el Decreto 707 de 1996 que conservó los beneficios
consagrados en la norma anterior[15].
Además, el precepto demandado no es inconstitucional por sí mismo,
puesto que representa el ejercicio legítimo de la facultad de configuración
legislativa que asiste al Congreso de la República, dado que la ley no puede
ser perenne ni inmodificable. Por ello, como lo señaló esta Corporación[16], no es de extrañar,
entonces, que la primera facultad del Congreso, en ejercicio de la cláusula
general de competencia, sea la señalada en el artículo 150, numeral 1º, de la
Constitución, para “interpretar, reformar y derogar las leyes”.
De otra parte, en relación con el principio de la confianza legítima[17], baste señalar que
éste no constituye una limitación para el cambio de legislación. Así lo tiene
establecido la jurisprudencia constitucional. En la sentencia C-478 de 1998,
M.P. Alejandro Martínez Caballero, consideró la Corte que “es claro que la
protección de esa confianza legítima, y a diferencia de la garantía de los
derechos adquiridos, no impide que el Legislador, por razones de interés
general, modifique las regulaciones sobre un determinado asunto, por lo cual
mal puede invocarse este principio para solicitar la inexequibilidad de una
norma que se limitó a suprimir un beneficio de fomento. (...)  Como vemos, la
"confianza legítima" no constituye un límite a la posibilidad de que
el Legislador derogue una normatividad anterior, pues la persona no goza de un
derecho adquirido sino de una situación revocable, esto es, de una mera
expectativa. Es cierto que se trata de una suerte de expectativa que goza de
cierta protección, por cuanto existían razones que justificaban la confianza
del administrado en que la regulación que lo amparaba se seguiría
manteniendo”.
Por lo tanto, en la medida en que la norma acusada conserva el
reconocimiento de los estímulos a los docentes, no admite su cuestionamiento
por vulneración de los derechos adquiridos ni de la confianza legítima. Debate
diferente sería si la Ley 715 se hubiese limitado a derogar el artículo 134 de
la Ley 115, sin consagrar un principio sobre la materia. Pero ese no es el
asunto que ahora corresponde conocer a la Corte.
En suma, al precisar que depende del reglamento el reconocimiento o
pago efectivo de la bonificación, capacitación y tiempo, entre otros estímulos,
a los docentes que prestan sus servicios en las áreas o zonas señaladas por el
legislador, carece de objeto el debate propuesto ante esta jurisdicción, dado
que la acción pública de inconstitucionalidad tiene como propósito confrontar
los preceptos legislativos con los postulados constitucionales, para determinar
su conformidad o no con la Carta Política, no así las normas reglamentarias. De
tal suerte que los cargos por violación de los artículos 2º y 58 Superiores y
el principio de la confianza legítima no están llamados a prosperar, toda vez
que no se advierte que el inciso sexto del artículo 24 de la Ley 715 de 2001
desconozca, por sí mismo, eventual derecho adquirido alguno a los destinatarios
de la norma. Por ello, se declarará su exequibilidad. Corresponde sí al
Gobierno Nacional el oportuno desarrollo del precepto acusado, a fin de dar cumplimiento
efectivo a la voluntad del legislador en esta materia.
DECISION
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la
Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar exequible el inciso sexto del
artículo 24 de la Ley 715 de 2001.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
Aclaración de voto a la Sentencia
C-103/03
Referencia: expediente D-4225
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 24 (parcial) de
la Ley 715 de 2001.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Como quiera que en relación con la Ley 715 de 2001, tanto en las
sentencias C-617 y C-618 de 2002, he manifestado que, a mi juicio, en su
integridad, dicha ley es inexequible por violación de varias disposiciones de
la Constitución, razón por la cual he salvado el voto, en esta oportunidad
aclaro mi voto en el sentido de que, por las mismas razones expuestas en los
salvamentos de voto a las dos sentencia anteriormente mencionadas, sigo
considerando que es igualmente inexequible el artículo 24 (parcial) de la misma
ley, posición de aclaración que asumo en esta oportunidad para respetar esos
fallos, aunque sigo discrepando de las decisiones allí contenidas.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
Aclaración
de voto a la Sentencia C-103/03
Aclaro
mi voto en relación con la Sentencia C-103 de 11 de febrero de 2003, mediante
la cual se declaro la exequibilidad del inciso 6° del Articulo 24 de la ley 715
de 2001, por cuanto en las sentencias C-617 y C-618 de 2002 el suscrito
Magistrado hubo de salvar el voto en razón de que considera que en su
integridad la mencionada ley es contraria a la Constitución por las razones
expuestas entonces. Con todo, como ellas no fueron acogidas por la Corte, se
debe acatamiento a lo dispuesto en las sentencias aludidas, aunque persista la
discrepancia al respecto.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
[1]              Diario Oficial No. 44.654 del 21 de diciembre de
2001.
[2]   Corte Constitucional. Sent. C-617/02 M.P. Alfredo Beltrán
Sierra y Jaime Córdoba Triviño.
[3]   Fl. 2 del expediente.
[4]   Cfr. Decreto-ley 1567 de 1968, art. 14.  Este decreto es
aplicable para los empleados de la carrera docente pues en el parágrafo de su
artículo 1º prescribe que “En caso de vacíos respecto a la capacitación y a
los estímulos en las normas que regulan las carreras especiales a las cuales se
refiere la Constitución Política, o en las normas que regulan los sistemas
específicos de carrera de que trata el artículo 4º de la Ley 443 de 1998, serán
aplicables las disposiciones contenidas en el presente decreto-ley y demás
normas que lo reglamenten y complementen”.
[5]   Cfr. Decreto-ley 1567 de 1968, art. 18.
[6]   El artículo 37 del Decreto-ley 2277 de 1979 fue reglamentado
por el Decreto 2669 de 1981; éste a su vez fue modificado por el Decreto 177 de
1982; el Decreto 177 fue sustituido por el Decreto  2147 de 1986, que a su vez
fue derogado por el Decreto 267 de 1988.
[7]   El artículo 134 de la Ley 715 de 1994 fue reglamentado por el
Decreto 707 de 1996. En éste se tomaron las siguientes determinaciones: señala
los incentivos, sus destinatarios y las condiciones para su otorgamiento (arts.
1º y 3º); establece los conceptos de zona de difícil acceso, de zona de
situación crítica de inseguridad y de zona minera (art. 2º); asigna funciones
en esta materia a las secretarías de educación departamentales, distritales y
municipales (arts. 4º , 6º y 9º); fija límites para el otorgamiento de los estímulos
(art. 5º); consagra la continuidad de la aplicación de los estímulos
reconocidos en la norma anterior (art. 7º); contempla la intervención de
autoridades administrativas nacionales en esta materia (art. 8º) y señala la
vigencia de la norma (art. 10º).
[8]   En ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por
el artículo 111 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional emitió el
Decreto-ley 1278 de 2002, por el cual se expide el Estatuto de
Profesionalización Docente. (D.O. 44.840 del 20 de junio de 2002).
[9]   En la misma sentencia hizo referencia
a la naturaleza jurídica y a la razonabilidad y proporcionalidad de la
bonificación especial que consagraba la norma demandada. Al respecto expresó lo
siguiente: “En ese contexto se observa que la bonificación establecida en la
norma acusada constituye una retribución pecuniaria que se otorga en forma
habitual y periódica, y por estas razones se subsume dentro de la definición de
salario antes otorgada. Así las cosas, debe entenderse que forma parte del
salario que devengan los maestros estatales, como contraprestación a la labor
de docencia que otorgan a la comunidad, por virtud de su vinculación con el
Estado y la prestación del servicio en las zonas del país anotadas.  (...)De
manera que, el riesgo que aceptan para sí mismos los docentes destinatarios de
la bonificación especial que establece la norma acusada, por las posibles
afectaciones y perjuicios que se puedan producir en su integridad física y
moral, salud, vida, patrimonio, etc. debe ser de alguna manera recompensado por
el Estado, máxime cuando con ello demuestran un compromiso mayor que el que
pudieren asumir otros servidores públicos al servicio del Estado y de la
comunidad. En consecuencia, la bonificación especial que asigna la norma
enjuiciada se configura en una forma de retribuir en dinero ese mayor esfuerzo,
por encima de la satisfacción y la protección de los derechos e intereses
personales y económicos. (...) Coincide este tratamiento especial de los
educadores estatales de las regiones del país aludidas, con el papel
fundamental que la Ley General de Educación les ha reconocido en la sociedad,
cuando se organizó la prestación del servicio de educación, en la forma de
principales orientadores de los educandos y de, esta manera, de transformadores
de la educación con miras hacia una mejor calidad y cubrimiento de la misma. De
ahí que, el establecimiento de un bonificación especial para ellos, como se
expresó durante el trámite y aprobación de esa norma, haya provenido de la
voluntad del legislador de profesionalizar y tecnificar la actividad de los
docentes estatales y, en razón de ello, de otorgarles un estímulo para obtener
una mejor prestación del servicio en las zonas de riesgo del país, que al mismo
tiempo permitiera hacer tangible un mayor beneficio para los estudiantes”. Sent. C-1218/01, M.P. Alvaro Tafur Gálvis.
[10]   Para la Corte, “La bonificación o prima que se instituyó,
además de tener el carácter de excepcional, está destinada precisamente a
retribuir o compensar, así sea en mínima parte, el gran esfuerzo que implicaba
para cada uno de los  servidores estatales de los despachos atrasados, obtener
el propósito buscado, dado el número de procesos que en muchas ocasiones
existía, sin tener que descuidar, ni desatender los asuntos que se encontraban
adelantando, como aquellos otros que les correspondiera por reparto”. Sent.
C-468/93 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[11]    Al respecto se señaló que “De la misma forma como esta
Corporación ha encontrado que la facultad del legislador de establecer límites,
deberes y responsabilidades a la labor que desempeñan los servidores públicos
pertenecientes a la rama judicial se ajusta a la Constitución Política,
considera que la ley puede, de acuerdo con lo establecido en el numeral 23 del
artículo 150 superior, consagrar mecanismos que estimulen y distingan a
aquellas personas que, de una forma u otra, han ejecutado su labor de
conformidad con los compromisos que el Estatuto Superior le ha confiado a la
administración de justicia”. Sent. C-037/96 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[12]   En esta providencia expresó la Corte que “las facultades
para crear incentivos a los trabajadores de la salud, con el fin de estimular
el eficiente  desempeño de los empleados que laboran en este sector, para  su
localización en las regiones con mayores necesidades y el establecimiento de un
régimen de estímulos salariales y no salariales los cuales en ningún momento
constituyen salario, no contradicen  la Carta Política, en cuanto a las
atribuciones de las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales,
gobernadores y alcaldes, como lo argumenta el actor, ya que una vez el gobierno
nacional establece un proceso gradual para nivelar los límites mínimos de cada
rango salarial entre las diferentes entidades territoriales, estas pueden
señalar, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, los salarios y
emolumentos que les correspondan a los empleos de la respectiva sección
territorial así como las escalas de remuneración en las cuales se ubican los
empleos”. Sent. C-054/98 M.P. Fabio Morón Díaz.
[13]   Corte Constitucional. Sent. C-1218/01 M.P. Alvaro Tafur Gálvis.
[14]   Fl. 2 del expediente
[15]   El Decreto 707 del 17 de abril de 1996, reglamentario del
artículo 134 de la Ley 115 de 1994, estableció en su artículo 7º que: “Quienes
en virtud de lo dispuesto en el literal a) del artículo 2º del Decreto 267 de
1988, presten sus servicios en las escuelas unitarias, continuarán siendo
beneficiados con el estímulo del tiempo doble, mientras permanezcan prestando
el servicio en los establecimientos educativos allí definidos y siempre que
éstos conserven la naturaleza y el carácter señalados en dicho decreto”.
D.O. 42.768 del 18 de abril de 1996, pág. 7.
[16]   Corte Constitucional. Sent.
C-529/94 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En esta sentencia y en  relación
con la facultad del Congreso para reformar o derogar las leyes, la Corte se
pronunció en los siguientes términos:  “Si el legislador careciera de
competencia para cambiar o suprimir las leyes preexistentes se llegaría a la
absurda conclusión de que la normatividad legal tendría que quedar petrificada.
Las cambiantes circunstancias y necesidades de la colectividad no podrían ser
objeto de nuevos enfoques legislativos, pues la ley quedaría supeditada
indefinidamente a lo plasmado en normas anteriores, que quizá tuvieron valor y
eficacia en un determinado momento de la historia pero que pudieron haber
perdido la razón de su subsistencia frente a hechos nuevos propiciados por la
constante evolución del medio social en el que tiene aplicación el orden jurídico.
Estamos, pues, frente a una facultad que no es posible desligar de la función
legislativa por cuanto es connatural a ella, toda vez que el legislador está
llamado a plasmar, en el Derecho que crea, las fórmulas integrales de aquello
que, según su apreciación, mejor conviene a los intereses de la comunidad. Por
ello no es extraño que estime indispensable sustituir, total o parcialmente, el
régimen jurídico por él mismo establecido, con el objeto de adecuar los nuevos
preceptos a los postulados que inspiran su actividad”.
[17]   Para la Corte, “Este principio pretende proteger al
administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados
por las autoridades. Se trata entonces de situaciones en las cuales el
administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su posición jurídica
es modificable por las autoridades. Sin embargo, si la persona tiene razones
objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito
de la misma altera de manera sensible su situación, entonces el principio de la
confianza legítima la protege. En tales casos, en función de la buena fe, el
Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse
a la nueva situación. Eso sucede, por ejemplo, cuando una autoridad decide
súbitamente prohibir una actividad que antes se encontraba permitida, por
cuanto en ese evento, es deber del Estado permitir que el afectado pueda
enfrentar ese cambio de política”. Sent. C-478/98, M.P. Alejandro Martínez
Caballero.