C-397-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-397/11
EXENCION
TRIBUTARIA ESTABLECIDA PARA LAS PENSIONES EN LA PARTE DE LA MESADA QUE EXCEDA
1000 UVT-No vulnera el derecho a la igualdad
ESTABLECIMIENTO
DE TRIBUTOS Y ESPECIFICAMENTE EN DETERMINACION DE EXENCIONES-Libertad
de configuración legislativa
LEGISLADOR-Es
competente para establecer exenciones tributarias
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA IMPOSITIVA-Límites
El legislador cuenta con una
amplia libertad de decisión en materia impositiva, la jurisprudencia ha
considerado que esa facultad debe ejercerse dentro de los límites consagrados
en la Constitución. En la Sentencia C-1060A de 2000, la Corte consideró que
esos límites están concebidos de dos formas: (i) el deber constitucional de
contribuir a la financiación de los gastos públicos, dentro de criterios de
justicia y equidad (art. 95.9 C.P.) y (ii) se limita al legislador porque se le
ordena construir un sistema tributario donde predominen los principios de equidad,
eficiencia y progresividad, sistema que en ningún caso puede ser retroactivo en
sus disposiciones ni en su aplicación (art. 363 C.P.).
PRINCIPIO DE RECIPROCIDAD EN
DEBERES CONSTITUCIONALES-Contribución al financiamiento de gastos e
inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad
De acuerdo con lo previsto en
el artículo 95-9 de la Constitución, con el objeto de lograr una convivencia
social conforme a los valores y principios contenidos en la misma Carta
Política y lograr los fines del Estado, es deber de los ciudadanos contribuir
al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de los
conceptos de justicia y equidad. Este deber ciudadano tiene como fundamento “el
principio de reciprocidad que rige las relaciones de los ciudadanos con el
Estado y entre éstos y la sociedad, a fin de equilibrar las cargas públicas que
estructuran y sostienen la organización jurídico-política de la cual hacen
parte, para armonizar y darle efectividad al Estado Social de Derecho.
SISTEMA TRIBUTARIO-Se
funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad/SISTEMA
TRIBUTARIO EN SU CONJUNTO Y NO SOBRE IMPUESTOS PARTICULARES-Ámbito
de referencia de los principios constitucionales tributarios
De acuerdo con el artículo 363
de la Constitución, el sistema tributario se funda en los principios de
equidad, eficiencia y progresividad, los cuales constituyen el marco general
que guía la imposición de las cargas fiscales a través de las cuales el Estado
obtiene los recursos necesarios para su consecución y funcionamiento. Es
importante tener en consideración que los principios de equidad, eficiencia y
progresividad son predicables del sistema tributario en su conjunto y no de un
impuesto en particular. En estos términos, para la Corte tales principios
“constituyen los parámetros para determinar la legitimidad del sistema
tributario y, como ha tenido oportunidad de precisarlo esta Corporación, se
predican del sistema en su conjunto y no de un impuesto en particular”. El
principio de equidad tributaria ha sido definido por la Corte como una
manifestación específica del principio general de igualdad y comporta la
proscripción de formulaciones legales que establezcan tratamientos tributarios
diferenciados injustificados, ya sea porque se desconozca el mandato de igual
regulación legal cuando no existan razones para un tratamiento desigual, o
porque se desconozca el mandato de regulación diferenciada cuando no existan
razones para un tratamiento igual. El principio de progresividad tributaria
dispone que los tributos han de gravar de igual manera a quienes tienen la
misma capacidad de pago (equidad horizontal) y han de gravar en mayor
proporción a quienes disponen de una mayor capacidad contributiva (equidad
vertical). En cuanto al principio de eficiencia, también ha considerado la
Corte, que “resulta ser un recurso técnico del sistema tributario dirigido a
lograr el mayor recaudo de tributos con un menor costo de operación; pero de
otro lado, se valora como principio tributario que guía al legislador para
conseguir que la imposición acarree el menor costo social para el contribuyente
en el cumplimiento de su deber fiscal (gastos para llevar a cabo el pago del
tributo).
EXENCION
TRIBUTARIA-Jurisprudencia constitucional/EXENCION TRIBUTARIA-Competencia
del legislador/EXENCION TRIBUTARIA-Facultad legislativa siempre que lo
haga por iniciativa del Gobierno/DETERMINACION DE EXENCION TRIBUTARIA
REALIZADA POR EL LEGISLADOR-No es de por sí inconstitucional siempre que
para ello exista una razón válida para el trato diferencial/LEGISLADOR-Puede
conceder exenciones que estime convenientes siempre que no se desconozcan
derechos fundamentales
PROTECCION
ESPECIAL DE LAS PENSIONES COMO MANDATO DEL CONSTITUYENTE-Jurisprudencia
constitucional/DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Importancia/DERECHO A LA
SEGURIDAD SOCIAL-Es un derecho fundamental que encuentra su sustento en el
artículo 48 de la Constitución y en los tratados internacionales que hacen
parte del bloque de constitucionalidad/PENSION DE VEJEZ-Definición
DERECHO A LA
PENSION-Goza  de especial protección  por parte del Estado
PODER
ADQUISITIVO DE LAS PENSIONES-Jurisprudencia constitucional
CONGRESO DE
LA REPUBLICA-Competencia para expedir normas en materia impositiva sobre
exenciones de impuestos nacionales
TRABAJADORES
Y PENSIONADOS-Si bien se encuentran dentro de los supuestos de hecho del
estatuto tributario y deben declarar renta, ello no significa que su situación
sea comparable
SALARIO Y
PENSION-Tienen  naturaleza jurídica diversa
SISTEMA
GENERAL DE PENSIONES-Características
CAPACIDAD
CONTRIBUTIVA-No es el único principio a tener en cuenta cuando se está en
presencia de una exención
LEGISLADOR-Competencia
para examinar la conveniencia, oportunidad y bondad de los tributos y apreciar
los eventos en los cuales sea admisible su exoneración
Referencia.: expediente
D- 8304
Demanda de
inconstitucionalidad contra el numeral 5, del artículo 206 del Estatuto
Tributario.
Magistrado
Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Bogotá D. C., dieciocho (18) mayo
de dos mil once (2011)
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Mauricio González
Cuervo –quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Juan Carlos Henao
Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson
Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto
Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,
1.
ANTECEDENTES
En ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Luis Carlos Sandoval
Navas, demandó la constitucionalidad del numeral 5 del artículo 206 del
Estatuto Tributario, por se manifiestamente contrario a los artículos 13, 95 y
363 de la Constitución Política.
Mediante Auto del
veintinueve (29) de octubre de dos mil diez (2010), fue admitida la
demanda presentada por el ciudadano Luis Carlos Sandoval Navas por cumplir con
los requisitos que exige el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia de esta
Corporación.
El despacho consideró
pertinente poner en conocimiento de la demanda al Instituto Colombiano de
Derecho Tributario, a la Central Unitaria de Trabajadores - CUT – y a las
Facultades de Derecho y Jurisprudencia de las Universidades del Rosario, Nacional
de Colombia, Sergio Arboleda y Javeriana, para que, si lo consideraban
pertinente, intervenieran en el debate constitucional.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede
a decidir acerca de la demanda de la referencia.
1.1.
NORMAS
DEMANDADAS
Del numeral
5º del artículo 206 del Estatuto Tributario - Decreto 624 del 30 de marzo de
1989, modificado por el artículo 96 de la Ley 223 de 1995 y subrogado por el
artículo 51 de la Ley 1111 de 2006, "Por el cual se expide el Estatuto
Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección General de Impuestos
Nacionales".
El texto de los apartes demandados es el siguiente (se subraya lo acusado):
“ARTÍCULO
206. Rentas de trabajo exentas. Están gravados con el
impuesto sobre la renta y complementarios la totalidad de los pagos o
abonos en cuenta provenientes de la relación laboral o legal y reglamentaria, con excepción de los siguientes:
5. Las
pensiones de jubilación, invalidez, vejez, de sobrevivientes y sobre riesgos
profesionales, hasta el año gravable de 1997. A partir del 1º de enero de 1998 estarán gravadas solo en la parte del pago mensual que exceda de 1.000 UVTs.”
(subrayado y negrilla fuera del texto)
1.2.
DEMANDA
En criterio del
ciudadano Luis Carlos Sandoval Navas, el aparte demandado
contenido en el artículo 206 numeral 5 del Estatuto Tributario, desconoce en
forma manifiesta los principios constitucionales a la igualdad frente a la leyes,
a la justicia, a la equidad, a la prevalencia del interés general, y, a la
obligación de contribuir con las cargas públicas que recae sobre todos los ciudadanos;
así como los de proporcionalidad y progresividad que deben regir la
tributación, contenidas en los artículos 13, 95 y 363 de la Constitución
Política; por tanto, solicita la declaración de inexequibilidad por las
siguientes razones:
1.2.1
En primer lugar, afirma el demandante que el artículo 206
produce una vulneración del derecho a la igualdad, en razón a que el legislador
en el caso de los trabajadores activos gravó con el impuesto a la renta el pago
del salario con un límite de 240 UVT, es decir, cinco millones ochocientos
noventa y dos mil, ($5.892.000), para el año 2010, mientras que en el caso de
las pensiones el tope de la exención es de 1000 UVT, es decir, veinticuatro
millones seiscientos sesenta mil pesos ($24.660.000).
En su concepto
ello se traduce en que las rentas derivadas de pensiones de jubilación,
invalidez, vejez, de sobrevivientes y sobre riesgos profesionales que reciban
sus beneficiarios, hasta por un monto de 1.000 UVT (Unidades de Valor
Tributario) mensuales, equivalentes para el año 2010 en $24.555.000 mensuales
(aprox. 50 salarios mínimos mensuales), están exentas de impuesto, es decir, no
contribuyen al fisco en grave detrimento de las finanzas públicas. Por el
contrario, para los trabajadores activos, quienes financian parcialmente con
sus aportes esas pensiones, dispuso una exención del 25% de sus ingresos,
limitada a 240 UVTs mensuales.  Es decir, frente a una misma clase de rentas
(las dos se derivan de una relación laboral) existen dos tratamientos fiscales
desiguales, y desproporcionados e injustificadamente inequitativos.
1.2.2    Agrega
que Colombia es un Estado Social de Derecho con un gobierno democrático,
fundado en el respeto por la dignidad humana, “… en el trabajo y la
solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés
general.” En la misma forma, el artículo 13 señala que todas las
personas son iguales ante la ley y reciben la misma protección y trato de las
autoridades y gozarán de los mismos derechos. Y, concluye la norma, “El
Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva…”. Estos
principios constitucionales se ven desconocidos por la norma acusada, en razón
a que los pensionados con capacidad de pago no aportan para las expensas del
Estado mientras que sí lo hacen los trabajadores en la misma posición
económica.
1.2.3    Agrega
que las pensiones se encuentran altamente subsidiadas con cargo al presupuesto
público y por tanto, la exención de las personas a que se refiere el
legislador, se constituye en un verdadero beneficio, que resulta injusto y
profundiza la inequidad y regresividad, no sólo del sistema tributario, sino en
el gasto público.
1.2.4    Sin
embargo, advierte que la presente acción no tiene el propósito de que
absolutamente todas las pensiones, incluyendo las mínimas, que son más del 85%
de los pensionados, sean gravadas, y menos, en su totalidad. Manifiesta, que
por el contrario “de reconocerse la inconstitucionalidad de la norma
demandada, todos los pensionados, incluyendo aquellos que reciben pensiones
altas, quedarían cobijados por la exención general del 25% previstas para las
rentas laborales, que no pueden ser menor de $2.333.000.oo mensuales, así como
la posibilidad de descontar de la base impositiva el valor del aporte obligatorio
a salud, que es del 12%, con lo cual, el porcentaje exento de impuesto sería
del 37%. Lo anterior implica, que siguen siendo exentas de impuestos las
pensiones hasta $2.693.000.oo.”
1.2.5
Argumenta que la exención de las pensiones no tiene
relación de causalidad con la actividad que las genera, y es, además,
absolutamente desproporcionada.
Fundamenta lo anterior en el entendido de que toda renta es
un ingreso susceptible de producir un incremento patrimonial neto, lo que
supone que se incurre normalmente en una serie de costos o gastos. Sin embargo,
“puede suceder que se reciban rentas sin incurrir en costos ni gastos, y aún
sin que medie actividad productiva alguna, como cuando se recibe una herencia o
legado, o un premio de lotería, o como en el caso de los jubilados cuando se
está cesante, es decir, no se desempeña o se deja de desempeñar la actividad
laboral por cumplimiento de las condiciones previstas en la ley.”
Manifiesta que en todos los demás casos, “lo normal es
que en desarrollo de la actividad productora de renta, se incurra en costos o
gastos, que, sin embargo, y para efectos de que se reconozcan fiscalmente,
deben ser necesarios, normales y proporcionales a la actividad que la genera”.
Sostiene que en el caso de los trabajadores activos, “su
actividad supone incurrir necesaria y obligatoriamente en una serie de costos o
gastos para cumplirla, sin los cuales no sería posible recibir la renta que se
deriva de dicha prestación; es decir, como condición sine qua non para
percibirla, como la de alimentarse, ropa, alojamiento, vivienda, condiciones
óptimas de salud tanto físicas como mentales, etc.”. En otras palabras, en
todos los sistemas fiscales del mundo se encuentra prevista la deducción de
parte de su ingreso, en la medida en que está destinada a sufragar los gastos
mínimos vitales o de subsistencia de los trabajadores, razón por la cual no
tiene la posibilidad de incrementar su patrimonio. Ese costo mínimo se conoce
como “Mínimo Exento”, “Mínimo Vital”, o “De Subsistencia”;
y el legislador lo estima como una suma fija de dinero que, en teoría, cubre
tales gastos.
Sin embargo,
manifiesta el demandante, en Colombia se optó por un sistema mixto, esto es,
porcentual y nominal. Así, el “Costo Mínimo” o “Mínimo Exento” atribuible a
la actividad generadora de renta de los trabajadores colombianos se fijó, por
disposición del legislador, entre un mínimo de $2.230.412.oo y un máximo de
$5.892.000.oo mensuales, siendo un marcadísimo contraste, para los jubilados
que devengan $24.555.000.oo mensuales, se dispuso una “exención” de 1.000 UVTs
mensuales.”
El demandante
presenta como ejemplos los sistemas tributarios de Estados Unidos, en donde las
pensiones está gravadas en igual forma que el salario y agrega que en Colombia,
los pensionados ya son de hecho privilegiados y por tanto, exonerarlos de una
pensión es “un nuevo privilegio que recae sobre sujetos que ya son objeto de
varios beneficios, igualmente desproporcionados e inequitativos”. Compara
el sistema de prima media con las pirámides, aduciendo que el subsidio que les
presta el Estado desvía el dinero que debería invertirse en otros gastos
sociales, y pese a ello, ahora se quiere exonerarlos de la carga pública de
tributar. Lo mismo puede considerarse frente al régimen de ahorro individual
por cuanto “en ambos está exento del pago de impuestos, tanto el aparte
obligatorio como el ahorro voluntario de hasta el 30% del ingreso del
trabajador”
1.2.6
La norma acusada implica una clara violación del artículo
95 de la Constitución Política, es decir, el deber de contribuir a los gastos
públicos, según el cual dice: “El ejercicio de los derechos y libertades
reconocidos en esta Constitución Implica responsabilidades” y “deberes” entre
otros el de “Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del
Estado dentro de conceptos de justicia y equidad.”
Sostiene que
en un verdadero Estado de Derecho no pueden establecerse únicamente derechos,
sin que, de otro lado, y correlativamente, deben establecerse las
correspondientes partidas u obligaciones.
En este
sentido señala que no se considera “justo ni equitativo, que los ciudadanos
que reciben una renta subsidiada hasta el 80%, no paguen nada de impuestos, a
pesar de que un porcentaje creciente de los mismos, debe destinarse al pago de
sus mesadas.”
Agrega que esa
inequidad es producto de la actividad de legislativa, es decir, del mismo
Estado que a través de la Constitución Política, obliga a “promover la
prosperidad general” y “la prevalencia del interés general”, y no el
de unos pocos, así como “la vigencia de un orden justo.”
1.2.7
Sostiene que viola el artículo 363 de la norma Superior al no
responder a los principios de equidad, eficiencia y progresividad. Lo anterior,
al reiterar que “resulta absolutamente inequitativo que se haya dispuesto
exencionar totalmente de impuestos a las pensiones de hasta cincuenta salarios
mínimos legales mensuales, porque dichas rentas son subsidiadas, hasta casi el
80% con cargo al presupuesto público, es decir, de los impuestos pagados por
los ciudadanos, en detrimento, especialmente de los más necesitados.”
La medida también
es ineficiente por cuanto “se destina un monto creciente de recursos
públicos, al pago de aproximadamente 1.200.000 de pensionados, que equivale al
total del Gasto Público Social destinado a más de 23 millones de personas; éstas,
se exoneran del pago de impuestos, con lo cual, de mantenerse esa exención en
el monto fijado, terminará colapsando las finanzas públicas, en detrimento, no
solo de los propios beneficiarios actuales y futuros del sistema, sino del
grueso de la población, ubicada por debajo de la línea de pobreza.” Por lo
anterior, el régimen pensional resulta ser abiertamente regresiva y viola el
principio de progresividad, tanto por el lado del gasto (presupuesto público),
como del ingreso (impuestos).
Referente del
gasto, manifiesta que “el Estado debe destinar una porción creciente de sus
ingresos públicos, para beneficiar a un grupo pequeño de privilegiados, en
detrimento de los más necesitados; y, por el lado del ingreso, por estar
exentos de pago en un monto tan desproporcionadamente alto.”
1.2.8    Solicita
entonces que la Corte Constitucional disponga que las pensiones sean gravadas
por el impuesto a la renta en los mismos términos que el salario o abonos en
cuenta provenientes de la relación laboral, legal y reglamentaria.
1.3.
INTERVENCIONES
1.3.1.  Instituto Colombiano
de Derecho Tributario.
Dentro del término
concedido, el doctor Enrique Manosalva Afanador, en su calidad Presidente del
Instituto Colombiano de Derecho Tributario, intervino en el proceso y solicitó
a la Corporación declarar la EXEQUIBILIDAD de la disposición atacada,
por las siguientes razones:
1.3.1.1  En
primer lugar, el interviniente afirma que la situación del trabajador no es
comparable con la del pensionado, aunque los ingresos de ambos tengan origen en
el contrato de trabajo. El primero, lo obtiene de prestar un servicio, y,
mientras lo hace, aporta un dinero destinado al pago de su futura pensión. El
segundo, se encuentra laboralmente inactivo y la pensión que recibe, representa
un reintegro de los aportes realizados en su vida laboral. Por lo anterior, se
justifica el trato diferente respecto a que la exención laboral general del 25%
sobre los ingresos del primero no sea la misma respecto del segundo.
1.3.1.2  Se
pregunta el interviniente que si se aceptara que la pensión constituye un
reintegro de lo ahorrado en el fondo y que se formó con aportes tomados de
ingresos que no se computaron dentro de la base gravable del impuesto de la
renta del beneficiario en los años en que estuvo activo, “¿qué parte gravar
de ella, no exonerar del impuesto?”
Señala que una
opción sería exonerarla en un todo, por provenir de un activo que el
beneficiario formó. La otra “sería gravarla en la medida que sus aportes
fueron deducibles de su renta durante los años en que prestó los servicios, o
en proporción a lo que no constituya reintegro por no provenir toda la pensión
de ahorros hechos para que se le pagara.” Para escoger la opción, “se
tendrá que medir el efecto que el consiguiente gasto tributario tenga en los
planes financieros estatales, por lo menos en el mediano plazo y en los
presupuestos anuales de gastos que sean necesarios para su cumplimiento.”
1.3.1.3
Advierte que al retirársele del ordenamiento la norma especial en estudio, la
exención para las pensiones no quedaría regida por la general del 25%, sino
gravada según la regla del artículo 206.
Por último
manifiesta que el monto de las pensiones exentas a la que se refiere la
demanda, no puede resultar de compararlo con el de la exención establecida para
las demás rentas laborales; y es, al legislador a quien corresponde señalarlo
directamente.
1.3.2.  Central Unitaria de
Trabajadores de Colombia CUT.
El doctor Tarciso
Mora Godoy, actuando en su calidad de Presidente de la Central Unitaria de
Trabajadores de Colombia CUT,  emite su concepto solicitando a la Corte
Constitucional  que se declare la INEXEQUIBILIDAD de la norma demandada.
Los argumentos presentados se resumen en lo siguiente:
1.3.2.1  La
situación para los trabajadores del país es cada vez más gravosa
caracterizándose por altos índices de desempleo, la informalidad, la
precariedad de los empleos con bajos ingresos y la falta de protección social
en salud, riesgos profesionales y pensiones.
Desde los años 90
se han impulsado reformas legales bajo el argumento de generar empleos
formales, las cuales no han conseguido su cometido y por el contrario, ha
crecido la informalidad y el desempleo, los derechos a los trabajadores ha
disminuido con graves implicaciones en materia de seguridad social. Para el año
2009, sólo el 44% de los trabajadores estaban afiliados al régimen
contributivo, el 31% a un Fondo de Cesantías, el 29% a una Caja de Compensación
y el 35% a un Fondo de Pensiones. En esta medida, los trabajadores colombianos
se están empobreciendo, de cada 100 trabajadores el 42.8 tienen ingresos
inferiores a un salario mínimo y el 6.8 apenas si alcanza el mínimo.
Esta precariedad
se manifiesta también en el tema pensional. Así,  en el año 2009 la población
adulta mayor en Colombia era de 6.050.552 y solamente 956.154 mayores de 55
años, es decir el 15.8% recibían algún tipo de pensión. El resto de personas “están
obligadas a seguir en el mercado laboral en condiciones precarias e inhumanas,
mientras que otros se ven reducidos a la indigencia después de muchos años de
trabajo porque no cotizaron lo suficiente”. Además, existe un “85.4% de
pensionados que reciben mesadas inferiores a cuatro salarios mínimos, que en
conjunto representan el 61.1% de este presupuesto”.
1.3.2.2
Estas cifras muestran que un porcentaje muy reducido de la población adulta
mayor en Colombia recibe pensiones altas, y la mayoría de este reducido grupo
son devengadas por los “altos funcionarios del Estado”. En esos términos
señala que “la equidad debe ser el factor primordial en un sistema
tributario de un Estado Social de Derecho y para ello, se requiere que los que
ganan más, no estén privilegiados con exenciones, sino que contribuyan a
generar recursos para los servicios sociales.” Sobre el particular
considera que la diferencia en la tributación entre los pensionados y los
asalariados es “extrema”.
1.3.2.3.
Pese a que coadyuva la petición del actor, advierte que ello no implica que se
deba gravar a todos los pensionados. Por el contrario, de “reconocerse la
inconstitucionalidad de la norma demandada, los pensionados quedarían cobijados
por la “exención” general del 25% de sus rentas, así como sobre el aporte
obligatorio a salud.”
1.3.3. Intervención de la
Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN.
En el
término previsto, la doctora Sandra Patricia Moreno Serrano, como apoderada
judicial de la Unidad Administrativa Especial de Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales, interviene dentro del proceso de la referencia para
solicitar la EXEQUIBILIDAD de las normas acusadas con base en los
siguientes argumentos:
1.3.3.1Inicialmente,
resalta la incongruencia que presenta la demanda entre los argumentos y
pretensiones de la misma, “toda vez que por una parte, solicita se declare
la inconstitucionalidad de la norma y, por otra parte, solicita se modifique la
norma en los términos por él sugeridos.”
Refuta
lo señalado por el demandante en el sentido que las pensiones son financiadas
por el Estado. En efecto, “en la medida que los dineros que cubren los pagos
pensionales no provienen directamente del erario público sino de las
Administradoras de Pensiones en los términos que establece la Ley 100 de 1993.”
Aduce
que el actor pretende dar un igual tratamiento a situaciones diversas. En este
sentido, sostiene que se trata de rentas de naturaleza no equiparable y, que
precisamente, en prevalencia del interés general y en virtud de claros mandatos
constitucionales se debe mantener un tratamiento especial a las pensiones. Lo
anterior, con el fin de mantener su poder adquisitivo.
1.3.3.2Expone
que la norma demandada no vulnera el derecho a la igualdad consagrado en el
artículo 13 de la Carta Política, en tanto que todos los ciudadanos, en
igualdad de condiciones, gozan del mismo derecho a la exención de impuestos en
los términos de la ley. En este orden, considera que no se puede pretender
igualdad entre asalariados y pensionados, habida cuenta que los pensionados
deben asumir costos adicionales a los que no se encuentran obligados los
asalariados de manera plena, como lo son los relacionados con los aportes a las
E.P.S., y todos los gastos que su situación de vejez, enfermedad o calamidad
generan.
1.3.3.3          Por otra parte, en relación con el deber de contribuir con las cargas
públicas (Art. 95 CP), indica que la norma demandada impone una medida de
carácter especial que se otorga en virtud de la especial protección estatal
otorgada al pensionado en razón a sus condiciones de vulnerabilidad y en razón
de la especial importancia que imprime la Constitución a las pensiones.
1.4.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador
General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, estando dentro del término
legalmente previsto, emitió el concepto de su competencia, en el cual solicitó
a la Corte declarar EXEQUIBLE el numeral 5, del artículo 206 del
Estatuto Tributario. Esto, con base en las siguientes consideraciones:
1.4.1    En primer
lugar, señala el Procurador que la norma acusada establece un límite máximo
para lo cual las mesadas pensionales de igual valor o inferiores a ella, están
exentan de impuesto a la renta, en tanto que las superiores, están sometidas al
pago del tributo. De igual forma, están cobijadas las pensiones sustitutivas y
la devolución de ahorros en materia pensional. En este sentido, para el
Ministerio Público los pensionados y los trabajadores no se encuentran en una
misma situación fáctica. Esto,  por cuanto las bases gravables de los impuestos
provienen de diferentes fuentes, una de la relación laboral y la otra del
subsistema de pensiones, que hace parte del Sistema General de Seguridad
Social.
1.4.2    En este
orden de ideas, los pensionados han realizado aportes a través de su vida
laboral con el fin de garantizar su derecho a la pensión en razón a la
ocurrencia del fenómeno de la vejez, la invalidez, la viudez, la orfandad o el
riesgo profesional. En tanto que los segundos, lo están haciendo en el
transcurso del ejercicio laboral.
1.4.3     El Ministerio
Público recuerda que los artículos 48 y 53 de la Constitución Política
garantizan que la seguridad social será equitativa y financieramente
sostenible. De igual forma, sostiene que el Acto Legislativo 01 de 2005,
modifica el artículo 48 de la Norma Superior, en el sentido de reforzar la
sostenibilidad del sistema pensional, de reducir los regímenes especiales, como
la de fijar topes de ingreso pensional y la de asegurar los derechos
adquiridos.
1.4.4    Dice además
que dentro de los mandatos constitucional están los de adoptar los mecanismos
necesarios para mantener el poder adquisitivo de los ingresos a pensiones, así
como el deber del Estado de garantizar la provisión y adecuada inversión de
dichos recursos. Así, la protección especial a las pensiones es prioritaria y
se erige en un pilar del Estado Social y Democrático de Derecho, ya que el
subsistema está organizado para proteger a un grupo especialmente vulnerable
como es el de los pensionados, que por sus condiciones especiales, no están en
la misma situación de los trabajadores.
1.4.5    El
Ministerio Público considera que, por ejemplo,  la diferencia entre las
pensiones y el salario, “es que las mesadas pensionales están sometidas a un
límite máximo de 25 salarios mínimos mensuales a partir del 31 de julio de
2005, más no así sucede con los salarios de los trabajadores.”
1.4.6    Respecto a
que si los pensionados contribuyen al sostenimiento del Estado, al ser sujetos
de cargas públicas, el artículo demandado es claro al determinar que las
pensiones que superen las mil unidades de valor tributario tienen el deber de
tributar. De igual forma, la norma establece que los trabajadores que devengan
hasta un determinado salario o tengan un patrimonio de valor límite, están
obligados a declarar renta. Ello no quiere decir que en ambos casos, los que
devenguen menos de esos montos, no contribuyan a sostener el Estado.
1.4.7    Afirma el Procurador
que este deber de contribución al Estado no es absoluto. Al respecto agrega que
“Para imponer las cargas tributarias o establecer excepciones o exenciones a
ellas, la capacidad de pago no es, ni puede ser, el único factor a tener en
cuenta. En el caso de los pensionados, su mesada debe ser proporcional a los
aportes que, con mengua de su patrimonio, hicieron durante toda su vida laboral.”
1.4.8    Igualmente
sostiene que el numeral demandado tampoco vulnera los principios del sistema tributario,
sino que lo preserva, en razón a que ordena que pensiones de determinado monto
se encuentran obligadas a pagar el impuesto.
1.4.9    Por último,
manifiesta que la pretensión del actor de reducir la exención para todas las
mesadas pensionales al 25% sin importar su cuantía, no corresponde a un debate
judicial sino al político porque la acción de inconstitucionalidad prevista en
los artículos 40-6 y 242-1 Superiores, tienen como propósito de impugnar la
validez de las normas de rango constitucional y jerarquía de ley, más no su
conveniencia.
1.4.10
Esto por cuanto, en el evento de declararse inexequible la norma
demandada, “no se sigue per se que los ingresos pensionales queden incluidos
dentro de lo previsto por el numeral 10 del artículo 206, como se pretende en
la demanda; y porque aplicar a las pensiones el mismo régimen impositivo de los
ingresos laborales derivados de las rentas de trabajo, vulneraría el derecho a
la igualdad, al equiparar dos situaciones que no son equiparables.”
1.4.11
Concluye que es al Congreso, a quien le compete en el ejercicio del
principio de libre configuración de la ley, establecer los tributos, sus bases
y sus exenciones, dentro de los límites establecidos en la Carta, en especial
en los artículos 150.12 y 363 Superiores.
2.
CONSIDERACIONES
2.1.
COMPETENCIA
Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad de las expresiones acusadas contenidas en el numeral 5
del artículo 206 del Estatuto Tributario, ya que se trata de una demanda de
inconstitucionalidad en contra de textos normativos que hacen parte de una ley.
2.2.
PROBLEMA JURÍDICO
Corresponde
determinar a la Sala si el legislador, al establecer como renta exenta la
mesada de los pensionados, cuando sea igual o inferior a mil unidades de valor
tributario, y las indemnizaciones sustitutivas de pensiones o las devoluciones
de ahorro pensional, vulnera el derecho a la igualdad, la obligación de
contribuir con los gastos del Estado y los principios del sistema tributario.
Específicamente, considera el actor que el tratamiento dado por el legislador
es radicalmente distinto al dado a la renta asalariada, razón por la cual
solicita que la Corte ordene que las pensiones sean gravadas de la misma forma
que los trabajadores.
El Ministerio
Público, el Instituto de Derecho Tributario y  la DIAN solicitan a la Corte se
declare la constitucionalidad de la norma. Lo anterior, en razón a que los
pensionados y los trabajadores se encuentran en situaciones diversas, y por
tanto, resulta válido que el legislador les brinde diferente tratamiento
tributario. Agregan que la exención tiene un fin constitucional y es dar un
especial tratamiento a las pensiones y por tanto, proteger a un grupo
vulnerable, teniendo en cuenta, además, que el monto de la pensión depende de
los ahorros hechos por el pensionado a la largo de su vida laboral.
La Central
Unitaria de Trabajadores- CUT- solicita a la Corte la declaratoria de
inexequibilidad de la disposición, aduciendo que muy pocos pensionados reciben
pensiones altas, y por tanto, este pequeño grupo debe contribuir en forma
equitativa con los gastos del Estado.
2.3    Libertad
de configuración del legislador en el establecimiento de tributos y
específicamente en la determinación de las exenciones
2.3.1 El artículo 150, numeral 12 de la Constitución Política,
en concordancia con el 154 y 338, señala que el Congreso tiene una amplia
competencia para establecer impuestos, para determinar quienes habrán de
pagarlos y para decidir, según su libre apreciación, cuáles serán los casos de
exención o exclusión aplicables. Sobre el particular la disposición señala “Art.
150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones: (…) 12) Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente,
contribuciones parafiscales.”
2.3.2 Por su parte, la jurisprudencia ha señalado que esta
facultad es lo bastante amplia y discrecional “como para permitirle fijar
los elementos básicos de cada gravamen atendiendo a una política tributaria que
el mismo legislador señala, siguiendo su propia evaluación, sus criterios y sus
orientaciones en torno a las mejores conveniencias de la economía y de la
actividad estatal.”[1]
La Corte
también ha considerado que esta atribución implica el ejercicio de todas las
competencias inherentes a ella, tales como determinar la clase de tributo a
imponer, los sujetos activos y pasivos de la obligación, el señalamiento del
hecho y la base gravable, las tarifas aplicables, la fecha a partir de la cual
se iniciará su cobro, así como la forma de recaudo y las condiciones en que
ello se llevará a cabo. Sobre el particular ha afirmado la Corporación:
“Así, mientras
las normas que al respecto establezca no se opongan a los mandatos
constitucionales, debe reconocerse como principio el de la autonomía
legislativa para crear, modificar y eliminar impuestos, tasas y contribuciones
nacionales, así como para regular todo lo pertinente al tiempo de su vigencia,
los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, las tarifas y
las formas de cobro y recaudo.
(...)
“Si un
principio jurídico universal consiste en que las cosas se deshacen como se
hacen, debe preservarse en el orden tributario el de que quien crea los
gravámenes es el llamado a introducir los cambios y adaptaciones que requiera
el sistema tributario. De allí que, en tiempo de paz, sea al Congreso al que
corresponda legislar en materia tributaria, con toda la amplitud que se
atribuye a tal concepto, mediante la creación, modificación, disminución,
aumento y eliminación de impuestos, tasas y contribuciones, bien que éstas sean
fiscales o parafiscales; la determinación de los sujetos activos y
pasivos; la definición de los hechos y bases gravables y las tarifas
correspondientes (Artículos 150-12 y 338 C.P.).” [2]
2.3.3 Como consecuencia de lo anterior, el legislador es
también el competente para establecer exenciones tributarias. En efecto,
si el legislador tiene la facultad para crear tributos, también está
autorizado para modificarlos, suprimirlos, aumentarlos o para señalar los casos
en que, por razones de política fiscal o económica, algunos sujetos o bienes
queden eximidos de su pago o de la proporción de la exención[3]
2.3.4 No obstante, el legislador cuenta con una amplia
libertad de decisión en materia impositiva, la jurisprudencia ha considerado
que esa facultad debe ejercerse dentro de los límites consagrados en la
Constitución. En la Sentencia C-1060A de 2000[4], la Corte consideró que
esos límites están concebidos de dos formas: (i) el deber constitucional de contribuir
a la financiación de los gastos públicos, dentro de criterios de justicia y
equidad (art. 95.9 C.P.) y (ii) se limita al legislador porque se le ordena
construir un sistema tributario donde predominen los principios de equidad,
eficiencia y progresividad, sistema que en ningún caso puede ser retroactivo en
sus disposiciones ni en su aplicación (art. 363 C.P.).
De acuerdo
con lo previsto en el artículo 95-9 de la Constitución, con el objeto de lograr
una convivencia social conforme a los valores y principios contenidos en la
misma Carta Política y lograr los fines del Estado, es deber de los ciudadanos
contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de
los conceptos de justicia y equidad.
Este deber
ciudadano tiene como fundamento “el principio de reciprocidad que rige las
relaciones de los ciudadanos con el Estado y entre éstos y la sociedad, a fin
de equilibrar las cargas públicas que estructuran y sostienen la organización
jurídico-política de la cual hacen parte, para armonizar y darle efectividad al
Estado Social de Derecho, siempre dentro de los conceptos de justicia y equidad[5].
2.3.5 De acuerdo con el artículo 363 de la Constitución, el
sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y
progresividad, los cuales constituyen el marco general que guía la imposición
de las cargas fiscales a través de las cuales el Estado obtiene los recursos
necesarios para su consecución y funcionamiento.
2.3.6 Es importante tener en consideración que los principios
de equidad, eficiencia y progresividad son predicables del sistema tributario
en su conjunto y no de un impuesto en particular. En estos términos, para la
Corte tales principios “constituyen los parámetros para determinar la
legitimidad del sistema tributario y, como ha tenido oportunidad de precisarlo
esta Corporación, se predican del sistema en su conjunto y no de un impuesto en
particular[6]”.
El principio
de equidad tributaria ha sido definido por la Corte como una
manifestación específica del principio general de igualdad y comporta la
proscripción de formulaciones legales que establezcan tratamientos tributarios
diferenciados injustificados, ya sea porque se desconozca el mandato de igual
regulación legal cuando no existan razones para un tratamiento desigual, o
porque se desconozca el mandato de regulación diferenciada cuando no existan
razones para un tratamiento igual[7].
El principio
de progresividad tributaria dispone que los tributos han de gravar de igual
manera a quienes tienen la misma capacidad de pago (equidad horizontal) y han
de gravar en mayor proporción a quienes disponen de una mayor capacidad
contributiva (equidad vertical). Sobre la relación existente entre los principios
de equidad y progresividad ha considerado la Corporación que:
“Existe
concurrencia entre los principios de equidad y progresividad, ya que ambos
aluden a la distribución de las cargas en el sistema tributario, así como a los
beneficios que se establecen dentro del mismo, diferenciándose, sin embargo, en
que el principio de equidad es un criterio más amplio e indeterminado de
ponderación que atañe a la manera en que determinada disposición tributaria
afecta a los diferentes destinatarios a la luz de los valores constitucionales,
en tanto que el principio de progresividad atañe a la manera en que determinada
carga o beneficio tributario modifica la situación económica de un grupo de
personas en comparación con las demás”[8].
En cuanto
al principio de eficiencia, también ha considerado la Corte, que “resulta
ser un recurso técnico del sistema tributario dirigido a lograr el mayor
recaudo de tributos con un menor costo de operación; pero de otro lado, se
valora como principio tributario que guía al legislador para conseguir que la
imposición acarree el menor costo social para el contribuyente en el cumplimiento
de su deber fiscal (gastos para llevar a cabo el pago del tributo).[9]”
2.3.7 En materia de exenciones, la Corporación ha señalado que
el Congreso puede decretar las exenciones que considere convenientes bajo la
condición de que la iniciativa provenga del Gobierno (art. 154 C.P.) y no podrá concederlas en relación con los tributos de propiedad de las entidades
territoriales (art. 294 C.P.). Por otro lado, ha señalado la Corporación que la
exclusión que el legislador haga respecto de la carga tributaria, no es de por
sí inconstitucional siempre que para ello exista una razón válida para el trato
diferencial. La Corporación ha dicho:
“... en
relación con los tributos nacionales establecidos, es el Congreso el ente
facultado por la Constitución para contemplar exenciones, siempre que lo haga
por iniciativa del Gobierno (art. 154 C.P.). A él corresponde, entonces, con
base en la política tributaria que traza, evaluar la conveniencia y oportunidad
de excluir a ciertos tipos de personas, entidades o sectores del pago de los
impuestos, tasas y contribuciones que consagra, ya sea para estimular o
incentivar ciertas actividades o comportamientos, o con el propósito de
reconocer situaciones de carácter económico o social que ameriten la exención:
"Quien
está autorizado por la Constitución para establecer un impuesto goza
necesariamente de la competencia para disponer quiénes habrán de pagarlo y para
decidir, según su libre apreciación, cuáles serán los casos de exención o
exclusión aplicables". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia
C-587 del 7 de diciembre de 1995).
“Desde
luego, las exenciones implican que quienes encajan en los supuestos normativos
que las conceden se sustraen, por voluntad del legislador, de la obligación
tributaria, que en cambio cobija a todos los demás sujetos pasivos de los
gravámenes en cuestión.
“Sin
embargo, la norma que consagre una exención tributaria puede resultar contraria
a la Carta Política si, al ejercer su atribución, el Congreso desconoce alguno
de los postulados del orden jurídico básico del Estado, uno de los principios
que informan el sistema tributario (equidad, eficiencia y progresividad, según
la enunciación del artículo 363 C.P.), o uno de los derechos o de las garantías
fundamentales.
“Podría ser
demostrado, entonces, que en el caso específico de una exención tributaria se
vulnerase el derecho a la igualdad (art. 13 C.P.), aquí invocado por el actor, y ello comportaría la ruptura de la equidad y de la justicia (arts. 95-9 y 363 C.P.), y la consiguiente inexequibilidad del precepto que la hubiese configurado.
“Pero tal
vulneración no podría deducirse de la sola diferencia de trato entre los
contribuyentes, ya que toda exención la supone en cuanto es de su esencia
distinguir entre los sujetos pasivos de los tributos, obligando a unos y
excluyendo a otros del pago de determinado gravamen. La ruptura del
equilibrio constitucionalmente previsto debería partir, para ser suficiente
como fundamento de la inexequibilidad, de la absoluta ausencia de un motivo
válido, objetivo y razonable basado en circunstancias especiales. De no ser
sustentada la exención en elementos que la justifiquen, la Corte no podría
hacer nada distinto de declarar su inconstitucionalidad, por violación del
artículo 13 de la Carta Política. A la inversa, si, desde la perspectiva de las
diferencias existentes, el juez de constitucionalidad corrobora que la exención
se funda en razones que ameriten exonerar del tributo a algunos de aquellos que
en principio, por reunir las características de ley, deberían ser sujetos
pasivos del impuesto, la disposición que la consagra no lesiona el principio de
igualdad y es exequible en la medida en que tampoco desconozca otros principios
o mandatos constitucionales”.[10]  (Resaltado fuera
de texto)
Esta misma postura fue sostenida en la Sentencia C-925 de 2000[11]
en donde se consideró que  cuando una norma tributaria impone una carga y
excluye de ella a un sujeto o sector determinado no puede tachársele de
inconstitucional por ese sólo hecho, sino que debe analizarse si existe una
razón constitucionalmente admisible que la justifique. En efecto, “las
exenciones son medidas fiscales que por sí mismas constituyen una excepción al
principio de igualdad, pero que forzosamente no implican su desconocimiento.
Para su validez es necesario que se encuentren fundadas en razones objetivas, y
el juez constitucional debe analizar en cada caso si la diferencia es razonable
pues la igualdad “no significa la ausencia de distinciones ni es sinónimo de
ciego igualitarismo, sino que responde a la necesidad de otorgar el mismo trato
a quienes se encuentran en semejantes o iguales condiciones y de adoptar
medidas distintas para quienes se hallan en hipótesis diversas, mediante la
razonable búsqueda, por parte de la autoridad, del equilibrio y la ponderación”
(Subrayado fuera del texto)[12].
De igual manera, en sentencia C-
261 de 2002[13], la Corte se refirió a
los límites que debe respetar el Congreso de la República en materia de
otorgamiento de beneficios tributarios, en los siguientes términos:
“Por lo anterior, se puede concluir que la previsión
de un determinado beneficio tributario por parte del legislador en favor de cierto sector de
contribuyentes es constitucional siempre y cuando no
implique el desconocimiento o negación de los principios
constitucionales y en especial los que conciernen a la materia tributaria, pues
al legislador es a quien corresponde evaluar las circunstancias
socio-económicas que ameritan de manera justificada el establecimiento de dicha
medida.” (Resaltado fuera del texto).
Posteriormente la Corte, en
sentencia C-250 de 2003[14],
estimó que “La validez constitucional de las exenciones y otros beneficios
está, de este modo, supeditada a la justificación que los mismos puedan tener a
la luz del ordenamiento constitucional”.
2.3.8. Por otro lado en materia tributaria y en virtud de las
amplias facultades otorgadas al legislador, no se requiere una justificación
especial para el ejercicio de la facultad impositiva, sino tan sólo la
existencia de una justificación aceptable desde el punto de vista
constitucional o de la absoluta ausencia de un motivo válido. En estos eventos,
la vulneración del derecho a la igualdad no puede tan sólo basarse en la
diferencia de trato entre los contribuyentes, por cuanto la exención supone
distinguir entre los distintos sujetos pasivos del tributo, ya sea por las
condiciones en que cada uno se encuentra, por la necesidad de redistribuir los
ingresos o en aras de hacer efectivo el principio de equidad, de manera que si
sobre alguno o algunos pesa con anterioridad una carga tributaria de la cual el
otro está excluido, se justifica por ese sólo motivo el trato divergente. Al
respecto la Corte ha manifestado:
“...toda
exención la supone en cuanto es de su esencia distinguir entre los sujetos
pasivos de los tributos, obligando a unos y excluyendo a otros del pago de
determinado gravamen. La ruptura del equilibrio constitucionalmente previsto
debería partir, para ser suficiente como fundamento de la inexequibilidad, de
la absoluta ausencia de un motivo válido, objetivo y razonable basado en
circunstancias especiales. De no ser sustentada la exención en elementos
que la justifiquen, la Corte no podría hacer nada distinto de declarar su
inconstitucionalidad, por violación del artículo 13 de la Carta Política. A la
inversa, si, desde la perspectiva de las diferencias existentes, el juez de
constitucionalidad corrobora que la exención se funda en razones que ameriten
exonerar del tributo a algunos de aquellos que en principio, por reunir las
características de ley, deberían ser sujetos pasivos del impuesto, la
disposición que la consagra no lesiona el principio de igualdad y es exequible
en la medida en que tampoco desconozca otros principios o mandatos
constitucionales” (Resaltado fuera del texto)[15].
Así, por
ejemplo, la Corte ha considerado que el legislador no puede imponer un trato
diferente a dos grupos, cuando tal medida no se adecua a ningún propósito
constitucional o legal, es decir, cuando la medida no es razonable, porque
el fin que se busca al imponer el trato diferente ni siquiera es legítimo.
Según esta Corporación, "[s]i el legislador grava con un impuesto un
hecho, acto o negocio, por ser precisamente indicativos de riqueza actual o
potencial, no puede dejar de hacerlo ante situaciones semejantes o
equiparables, salvo que militen razones poderosas de política fiscal o fines
extra-fiscales relevantes, siempre que, en este último caso, los mismos estén
al servicio de bienes protegidos por la Constitución o de metas ordenadas por
ella. La Corte no excluye que algunas exenciones o beneficios fiscales tengan
una justificación atendible y puedan por lo tanto adoptarse. Lo que se quiere
significar es que sólo pueden introducirse como instrumentos dirigidos a
configurar materialmente la carga tributaria de manera técnica, justa y
equitativa. Por el contrario, cuando la exención o beneficio fiscal, no tiene
razón de ser distinta de la mera acepción de personas, ella se presenta
contraria a la generalidad del tributo y, frente a los obligados que se
encuentran en la misma relación con el hecho imponible, como clara afrenta al
principio de igualdad en la carga tributaria. El deber cívico de contribuir con
el erario, con arreglo a la capacidad económica y en los mismos términos
fijados por la ley, se predica por igual de las personas que se encuentran en
la misma situación contemplada por la norma. En este caso, el indicio de
inequidad surge de limitar el alcance de una exención a un concepto que también
cabe predicar de otro sujeto que, sin embargo, se excluye del beneficio fiscal.
La Corte debe precisar si la exclusión del mencionado beneficio tiene una razón
de ser que la haga admisible. De lo contrario, será patente la violación del
principio de igualdad en la carga tributaria"[16].
2.3.9En
la Sentencia C-397 de 1994[17], la Corte declaró
inconstitucional el artículo 135 de la Ley 100 de 1993, parágrafo tercero,
parte final–, que establecía a la Nación como único sujeto exonerado de
retención en la fuente en relación con los pagos efectuados por concepto de
cesantía. Para la Corporación ello implicaba un trato discriminatorio frente a
las entidades territoriales y no se adecuaba a ningún propósito constitucional
o legal.
“No obstante la
existencia de estas disposiciones tributarias que facultan al Gobierno Nacional
para establecer retenciones en la fuente, ello no le permite consagrar un
tratamiento desigual para unos agentes retenedores frente a otros. No entiende la
Corte cómo la disposición acusada pueda permitir un trato más favorable y
benéfico en favor de la Nación frente a otros entes territoriales. Por ello, al
excluir los pagos efectuados por concepto de cesantía de retención en la fuente
por parte de la Nación, vulnera el artículo 13 constitucional, cuyo objetivo
primordial es lograr garantizar una igualdad real y efectiva, de manera que se
eviten tratamientos discriminatorios por parte de la ley en favor de
determinadas personas, sectores, etc. Diferencia de trato, que en el caso que
ocupa la atención de la Corte, no se adecúa a ningún propósito constitucional o
legal
No hay pues razón
jurídicamente atendible que demuestre la razonabilidad del argumento conforme
al cual la variación en el régimen de retenciones únicamente tiene lugar en el
sector público y en éste, cuando la Nación como empleador sea quien pague las
cesantías. Diferencia que a juicio de la Corte es discriminatoria, por lo que
se declarará en la parte resolutiva de esta sentencia la inexequibilidad de
la expresión "por parte de la Nación".
En los mismos
términos, en la Sentencia C-349 de 1995[18] la Corte encontró que
"la exención de impuestos que se establece sobre algunas transacciones
comerciales, cuando se realizan con una entidad sometida al control y
vigilancia de la Superintendencia Bancaria, implica un trato preferente en
relación con el que se da a las personas jurídicas que están sometidas a
control de entidades distintas, cuyas operaciones comerciales sí aparecen
gravadas con el impuesto a las ventas, sin que existan justificaciones
razonables y objetivas para establecer la diferenciación, pues lo que en
esencia se hace es tratar en forma diferente la misma actividad. El supuesto de
hecho sobre el que se establece la discriminación: que la entidad esté sometida
a la vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria o que no lo esté, es
irrelevante para adoptar un diferencia de trato, y en consecuencia, la norma
demandada viola también el artículo 13 de la Constitución".
La Corte
Constitucional ha controlado exenciones tributarias que no incluyeron recursos
que al ser gravados, conllevaban consecuencias, prima facie,
inequitativas. En la Sentencia C-828 de 2001[19], la Corte estudió la
constitucionalidad de la disposición contemplada en el literal 10 del artículo
879 del Estatuto Tributario, según la cual se encuentran exentos del GMF “[l]as
operaciones financieras realizadas con recursos del Sistema General de
Seguridad Social en Salud, del Sistema General de Pensiones a que se refiere la
Ley 100 de 1993, de los Fondos de Pensiones de que trata el Decreto 2513 de
1987 y del Sistema General de Riesgos Profesionales, hasta el pago a la entidad
promotora de salud, a la administración del régimen subsidiado o al pensionado,
afiliado o beneficiario, según el caso” (Resaltado fuera del texto). La
Corporación decidió que la norma era contraria a la equidad al no incluir
dentro de la exención los pagos realizados por las Empresas Prestadoras de
Salud, las Administradoras de Régimen Subsidiado y las Instituciones
Prestadoras de Salud, pues estos son recursos del sistema de seguridad social,
con destinación específica, que no pueden ser gravados, en especial, cuando
comprometen la viabilidad financiera de las EPS y las IPS.[20]
La Corporación
también ha declarado inexequibles exenciones de impuestos propios de las
entidades territoriales. Así, en la Sentencia C-333 de 2010[21],
la Corporación analizó el artículo 77 (parcial) de la Ley 1328 de 2009, “Por
la cual se dictan normas en materia financiera, de seguros, del mercado de
valores y otras disposiciones Ley de Reforma Financiera”, que establecía
condiciones especiales de pago en relación con ciertos impuestos territoriales.
Al respecto señaló:
“La Corte
encuentra también que, en lo que atañe a su contenido, las disposiciones
demandadas son inconstitucionales, por cuanto la decisión legislativa de
ofrecer a “los contribuyentes y responsables de los impuestos territoriales” la
posibilidad de “conciliar” las controversias sobre tales impuestos que se
encuentren pendientes de resolución judicial, lesiona el principio de autonomía
territorial, e infringe el contenido de los artículos 1°, 287 y 294 de la
Constitución Política, pues permiten a los sujetos pasivos de los tributos
territoriales lograr una reducción del valor total a pagar por concepto de
impuestos y de las sanciones e intereses derivados de ellos, con sólo expresar
su voluntad de desistir del proceso contencioso administrativo previamente
iniciado, y sin que la entidad territorial acreedora tenga manera de impedirlo,
amén de que no obstante la claridad con que la jurisprudencia ha resaltado que
la autonomía territorial se enmarca dentro de un Estado de forma unitaria, no
puede soslayarse que la carta política estableció ciertas salvaguardas mínimas
de tal autonomía, que en cuanto tales, no podrán ser franqueadas por el
legislador, y una de ellas es precisamente la contenida en el artículo 294, que
proscribió toda medida de carácter legal a través de la cual la Nación pueda
disponer o decidir sobre el destino de recursos pertenecientes a las entidades
territoriales, mediante el otorgamiento de exenciones o tratamientos
preferenciales, restricción que sólo es aplicable frente a la disposición de
recursos propios de las entidades territoriales, que la jurisprudencia ha
considerado como fuentes endógenas, y no lo es para recursos cedidos o
trasladados desde la Nación, los que en la misma línea se han denominado
fuentes exógenas. En el presente caso, la posibilidad de relevarse del pago de
una parte de las sumas discutidas por concepto de impuestos territoriales,
sanciones e intereses, configura un tratamiento preferencial para ciertos
contribuyentes, que perjudica el patrimonio de las entidades territoriales y
limita el derecho que ellas tienen para administrar sus recursos propios.”
2.3.10 Ahora bien, cuando sí existen razones que justifiquen
un trato diferente, sobre la base de un criterio objetivo y razonable, la
jurisprudencia constitucional ha sido respetuosa del margen de configuración
del legislador para crear exenciones tributarias como crea conveniente. Así,
en la sentencia C-188 de 1998[22] la Corte consideró que
no es contraria a la Constitución una norma del Estatuto Tributario que
establece una exención al impuesto a la renta, únicamente para las empresas de
servicios públicos domiciliarios que tienen capital estatal y no para las
privadas que cumplen la misma actividad, cuando existen razones que constitu­cionalmente
lo justifican.[23] En este caso, la Corte
consideró que el criterio de distinción –tener capital estatal– era razonable,
por cuanto era un medio que permitía alcanzar el fin constitucional propuesto
–brindar a las entidades oficiales condiciones económicas que les permitieran
mejorar la calidad de los servicios ofrecidos y ampliar su cobertura en
atención al interés público–.[24]”
De igual
forma, la Corte ha considerado constitucionales las exenciones que promueven un
trato diferente a un sector específico de la economía, por ejemplo, cuando tal
medida tiene por fin la defensa de un derecho constitucional. Así, en la
Sentencia C-108 de 2000[25], se declaró
constitucional la exención del impuesto a las ventas a la conexión o
acceso al satélite para los concesionarios del servicio de televisión, en razón
a que se justificaba en la defensa del televidente.
“El legislador en
desarrollo de los principios que orientan el sistema tributario y en desarrollo
del principio de legalidad que consagra el artículo 338 de la Constitución,
plasmó como exención del impuesto a las ventas  la conexión o acceso al
satélite para los concesionarios del servicio de televisión independientemente
de la modalidad utilizada, cosa distinta de la prestación del servicio de
televisión como tal, entendida de conformidad como lo define la ley, como la
emisión, transmisión, difusión, distribución, radiación y recepción de señales
de audio y video en forma simultánea, que sí genera el impuesto a las ventas.
De no ser así se encontrarían gravados con el impuesto a las ventas los
prestadores del servicio de televisión, tanto por la conexión al satélite, como
por la prestación del servicio propiamente dicho, lo cual haría indudablemente
más oneroso el servicio de televisión para el usuario final.
En la misma
línea, la sentencia C-1107 de 2001[26] encontró ajustada a la
Constitución que la exención al Gravamen a los Movimientos Financieros, GMF, se
concediera únicamente a los movimientos realizados en cuentas destinadas
exclusivamente a la financiación de vivienda,[27]
por cuanto es un trato diferente que se funda en una justificación objetiva,
razonable y proporcionada.[28] La Corte adelantó en esa
oportunidad un análisis de las condiciones de constitucionalidad de las
exenciones tributarias y de su función en tanto que mecanismos para la
promoción de determinados propósitos de política económica, y concluyó que la
exención no era discriminatoria porque se trata de una medida que constituye un
medio adecuado para obtener el fin propuesto, a saber, garantizar el goce
efectivo del derecho a la vivienda digna,[29] y porque está dada a
favor de todas las personas, naturales o jurídicas.[30]
En la Sentencia C-717
de 2003, también se consideró constitucional la exención a favor de las
máquinas “tragamonedas”, en los juegos de suerte y azar. Sobre la particular
dijo que dada la especial naturaleza de esta clase de juegos, el legislador
debía dar un tratamiento diferenciado. Señaló entonces que “el legislador
tributario está obligado a considerar las distintas hipótesis susceptibles de
regulación para dar a cada una de ellas adecuada respuesta. El Congreso
dispone de una amplia gama de posibilidades para definir la política
tributaria, establecer sus fines y los medios para alcanzarlos. Por ello la
disposición legal acusada lo que hace es darle cabal realización a dicho
principio en cuanto parte de supuestos que exigen trato especial y diferente.”
2.3.11. De todo el recuento anterior, puede concluirse que  la
jurisprudencia ha admitido que el legislador puede conceder las exenciones que
estime convenientes siempre que no se desconozcan derechos fundamentales, su
finalidad no se encuentre prohibida por la Constitución y sin que pueda
inferirse que la sola diferencia de trato que ella contemple la haga
inconstitucional[31]. Por lo tanto, cuando
existen razones que justifiquen un trato diferente, sobre la base de un
criterio objetivo y razonable, debe respetarse el margen de configuración del
legislador.
2.4
La protección especial de las pensiones como un mandato del
Constituyente
2.4.1  Abundante jurisprudencia de esta Corporación se ha
ocupado de establecer el alcance de la seguridad social como bien jurídico
objeto de protección en nuestro ordenamiento[32], en razón a que es una
herramienta para hacer efectiva la igualdad material. En este sentido, no sólo se
trata de un derecho judicialmente exigible, sino de un mandato social que el
constituyente de 1991 atribuye al Estado Social de Derecho.
El artículo
48 de la Constitución Política establece la seguridad social como un servicio
público que se presta a todos los habitantes del país, “bajo la dirección,
coordinación y control del Estado”, que debe responder a los “principios
de eficiencia, universalidad y solidaridad”, que además se prestará “en
los términos que establezca la ley”, que su ampliación progresiva se hará “en
la forma que determine la ley”, que las entidades que lo puedan prestar lo
harán “de conformidad con la ley”, y que “la ley definirá los medios
para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo
constante.”
De igual manera,
en el artículo 53 de la Carta, se establece la pensión como un derecho
adquirido, cuando señala que “el Estado garantiza el derecho al pago oportuno
y al reajuste periódico de las pensiones legales” y en el artículo 46  se
garantiza la protección y asistencia a personas de la tercera edad. Por su
parte, el artículo 2° Superior señala entre los fines del Estado, el de “garantizar
la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución.”[33]
Además, el diseño y funcionamiento del Sistema general de seguridad
social no sólo encuentra sustento en los artículos 48 y 53 del texto
constitucional, sino adicionalmente en el artículo 13 de la Carta, en la medida
en que su implementación sigue el ineludible compromiso asumido por la
organización estatal consistente en la erradicación de todas las formas de
marginación social y discriminación que se opongan a la realización plena de la
dignidad humana[34].
En nuestro
ordenamiento constitucional la seguridad social tiene una doble connotación. De
una parte es un derecho irrenunciable de todas las personas, y de otra, es un servicio
público, de carácter obligatorio. En estos términos, del inciso segundo del
artículo 48 de la Carta surge la faceta complementaria del diseño ideado por el
constituyente sobre el tema. Dicho segmento normativo establece que la
seguridad social, además de ser esencialmente un servicio público, asume la
forma de derecho constitucional. Textualmente, el inciso 2° consagra el
mencionado derecho en los siguientes términos: “Se garantiza a todos los
habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social”.
2.4.2 La seguridad social cumple un papel de trascendental
importancia en el marco de un Estado Social de Derecho, y por tanto, el
legislador, no sólo puede sino que debe tomar todas las medidas tendientes a su
protección. En  la sentencia T-468 de 2007[35], esta
Corporación se pronunció sobre el notable papel que desempeña el derecho a la
seguridad social dentro de la compleja red de garantías fundamentales
consagradas en la Constitución Nacional:
“En el
panorama propio de nuestro ordenamiento jurídico la seguridad social adquiere
señalada importancia en la medida en que, como lo ha demostrado la historia
reciente del constitucionalismo, su máxima realización posible es una condición
ineludible de la posibilidad real de goce del resto de libertades inscritas en
el texto constitucional. En tal sentido, la seguridad social es consecuencia
necesaria de la consagración del Estado colombiano como Estado Social de
Derecho, en la medida en que la adopción de tal modelo supone para la
organización estatal el deber de promover el florecimiento de condiciones en
las cuales se materialice el principio de la dignidad humana y la primacía de
los derechos fundamentales. Tal deber, como ya había sido anunciado, resulta
especialmente relevante en aquellos eventos en los cuales la salud o la
capacidad económica de sus beneficiarios ha sufrido mella en la medida en que
estas contingencias constituyen barreras reales que se oponen a la realización
plena de la sociedad y del individuo.
Así las
cosas, el derecho a la seguridad social, en la medida en que es de importancia
fundamental para garantizar a todas las personas su dignidad humana, es
un verdadero derecho fundamental que encuentra su sustento en el artículo 48
Superior y en los tratados internacionales que hacen parte del bloque de
constitucionalidad-
2.4.3 En efecto, el artículo 9° del Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) prescribe lo siguiente: "Los
Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la
seguridad social, incluso al seguro social".
De la misma manera, el
artículo 16 de la Declaración Americana de los Derechos de la Persona afirma
que:
“Artículo XVI.
Toda persona tiene derecho a la seguridad social que le proteja contra las
consecuencias de la desocupación, de la vejez y de la incapacidad que,
proveniente de cualquier otra causa ajena a su voluntad, la imposibilite física
o mentalmente para obtener los medios de subsistencia”.
Sobre el
particular, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC)
-órgano encargado de supervisar la aplicación del Pacto- emitió la observación
general número 19, sobre “El derecho a la seguridad social (artículo 9)”.
De manera
puntual, el Comité destacó la enorme importancia que ostenta dicha garantía en
el contexto de plena satisfacción de los derechos humanos[36].
En efecto, el derecho a la seguridad social “adquiere el estatuto de
condición ineludible de tal posibilidad de goce dentro de los esfuerzos que han
de llevar a cabo los Estados para superar las condiciones materiales de pobreza
y miseria que se oponen al disfrute de las libertades individuales”. A
renglón seguido, el Comité llama la atención sobre el carácter "redistributivo"
que caracteriza a este derecho; en virtud de la cual se siguen las
significativas consecuencias de disminución de la pobreza y promoción de la
inclusión social que este derecho trae consigo.
De acuerdo a la observación
bajo estudio, el párrafo 10 del artículo 2° del PIDESC, señala que corresponde
a los Estados signatarios -dentro del máximo de recursos de los que dispongan-“
adoptar medidas encaminadas a brindar protección adecuada al derecho a la
seguridad social. Dichas medidas habrán de ser diseñadas y ejecutadas de manera
tal que no permitan restricciones irrazonables o desproporcionadas de acceso y "en
todo caso deben garantizar a toda persona un disfrute mínimo de este derecho
humano".
De manera
precisa, en cuanto al contenido del derecho bajo examen, el Comité señaló lo
siguiente: "El derecho a la seguridad social incluye el derecho a
obtener y mantener prestaciones sociales, ya sea en efectivo o en especie, sin
discriminación, con el fin de obtener protección, en particular contra: a) la
falta de ingresos procedentes del trabajo debido a enfermedad, invalidez,
maternidad, accidente laboral, vejez o muerte de un familiar, b) gastos
excesivos de atención de salud; c) apoyo familiar insuficiente, en particular
para los hijos y los familiares a cargo".
El Código
Iberoamericano de la Seguridad Social, aprobado mediante la Ley 516 de 1999,
señala que los Estado Parte, deben adoptar “medidas de protección que
garanticen a los habitantes de sus respectivos países unos mínimos de seguridad
social, con el fin de mejorar su calidad de vida mediante el pleno acceso a los
servicios de salud y los demás beneficios que de ella se derivan”.
Igualmente, se
insta a los Estados a “adoptar medidas destinadas a proteger las
contribuciones y demás recursos de la seguridad social y tener en cuenta que el
objetivo prioritario dentro de las modalidades contributivas, es el de hacer
efectivos los principios de sustitución de rentas y de garantizar el poder
adquisitivo, de manera que las prestaciones económicas guarden
relación con el esfuerzo contributivo realizado.” (Resaltado fuera del
texto)
2.4.4. En desarrollo de este mandato constitucional, el
Legislador expidió la Ley 100 de 1993, con los subsistemas de salud,
pensiones y riesgos profesionales, bajo el principio de la universalidad en el
cubrimiento para todos los colombianos y la solidaridad como principio de
sostenimiento y financiación.
2.4.5 En lo que tiene que ver con el derecho a las pensiones, la
jurisprudencia constitucional ha establecido que la mesada pensional es un
mecanismo que garantiza el derecho al mínimo vital de las personas de la
tercera edad o de aquellas que por invalidez u calamidad dependen de dicha
prestación. Por lo tanto, su protección es una medida concreta a favor de los
pensionados, por regla general adultos mayores o personas de la tercera edad,
discapacitados o niños y por lo tanto sujetos de especial protección
constitucional.
En este
sentido, “el derecho a las pensiones protegen a las personas que están en
imposibilidad física o mental para obtener los medios de subsistencia que le
permitan llevar una vida digna a causa de la vejez, del desempleo o de una
enfermedad o incapacidad laboral. El derecho a la pensión de vejez es uno de
los mecanismos que, en virtud del derecho a la seguridad social, protege a las
personas cuando su vejez produce una esperable disminución de la producción
laboral lo que les dificulta o impide obtener los recursos para disfrutar de
una vida digna”[37].
2.4.6 La Corte Constitucional ha entendido que el derecho a la
pensión de vejez reviste un carácter de constitucional como quiera que se
deriva directa e inmediatamente de los derechos a la seguridad social y al
trabajo pues “nace y se consolida ligado a una relación laboral”.
En la
Sentencia C-177 de 1998[38], reiterada por numerosos
pronunciamientos posteriores[39], se ha definido la
Pensión de vejez como “…un "salario diferido del trabajador, fruto de
su ahorro forzoso durante toda una vida de trabajo". Por lo tanto,
"el pago de una pensión no es una dádiva súbita de la Nación, sino el
simple reintegro que del ahorro constante durante largos años, es debido al
trabajador" (Resaltado fuera del texto)[40].
Así mismo, la
Corte Suprema de Justicia ha indicado que la pensión es aquella prestación
social que se obtiene por "la prestación del servicio durante un número
determinado de años, con la concurrencia del factor edad"[41],
requisitos estos que "no son meramente condiciones de exigibilidad del
pago de la mesada pensional, sino elementos configurativos del derecho a
disfrutarla, sin los cuales el trabajador no puede reclamarla válidamente"[42]
Lo anterior,
reafirma el carácter constitucional que comporta el derecho a la pensión, que
surge de la acumulación de cotizaciones y de tiempos de trabajo efectuados por
el trabajador, cuyos requisitos de afiliación – obligatoria para los
asalariados -, cotización y reconocimiento se encuentran regulados en los
artículos 33 a 37 de la Ley 100 de 1993[43], como condiciones
mínimas para la consolidación de la pensión de vejez.
De la misma
manera, la jurisprudencia ha señalado que “El reconocimiento y pago de la
pensión de vejez, encuentra sustento constitucional en la protección especial
que debe brindar el Estado al trabajo humano en todas sus modalidades (art. 25),
pues se impone que el fruto del trabajo continuado durante largos años sea la
base para disfrutar el descanso, en condiciones dignas, cuando la disminución
de la producción laboral es evidente. Así mismo, la pensión de vejez goza de
amparo superior en los artículos 48 y 53 de la Constitución, los cuales
establecen que el pago de la pensión debe realizarse de manera oportuna dentro
de los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, propios de la
seguridad social en Colombia.”(Resaltado fuera del texto)[44]
En la Sentencia
T-284 de 2007[45], la Corte concluyó, que
el derecho a la pensión goza de una especial protección por parte del Estado:
“Existe
entonces un contenido constitucionalmente protegido al derecho a la pensión,
que puede ser caracterizado así: en la medida en que un asalariado ha realizado
las cotizaciones determinadas por la ley, o ha laborado los tiempos legalmente
previstos en aquellos casos en que el patrono asume la integralidad de la
cotización, entonces se entiende que el trabajador tiene derecho al
reconocimiento y pago oportuno de la pensión legalmente establecida, la cual
goza de protección y garantía efectiva por parte del Estado, todo lo cual, a su
vez, deriva de una obligación legal y constitucional de afiliarse a la
seguridad social, derecho que es irrenunciable (C.P. art. 48).  Por ello esta
Corporación ya había señalado que “quien ha satisfecho los requisitos de edad y
tiempo de servicio o número de semanas cotizadas, exigidas por la ley para
acceder a una pensión de jubilación o de vejez, tiene un derecho adquirido a
gozar de la misma”[46].
2.4.7 La jurisprudencia constitucional se ha referido de
manera reiterada tanto en sede de tutela como de constitucionalidad sobre el
derecho a mantener el poder adquisitivo de las pensiones, y ha sostenido de
manera reiterada que es un derecho de rango constitucional, que encuentra
fundamento en los distintos preceptos constitucionales.[47]
Esto en razón a que existen tres disposiciones constitucionales que lo
sustentan: la primera contenida en el artículo 48, a saber: “la ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su
poder adquisitivo constante”, las dos restantes contenidas en el artículo
53, la primera: “la ley correspondiente tendrá en
cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales...
...la remuneración mínima vital y móvil...” y la segunda, que establece que
“el Estado garantiza el  derecho al pago oportuno y al reajuste
periódico de las pensiones legales”. Sobre el particular ha dicho:
“No olvida la
Corte que en la definición de la naturaleza y particularidades del derecho a
mantener el poder adquisitivo de las pensiones, otras disposiciones
constitucionales  juegan también un papel definitivo. Es el caso de las
contenidas en el preámbulo de la Carta, al mencionarse como propósito de la
Constitución la de  garantizar  “un orden político, económico y
social justo”,  o la del artículo 1, que señala que la República
esta fundada en “la solidaridad de las personas que la integran” o
las del artículo 13 que incorpora la obligación para el Estado de promover “las
condiciones para que la igualdad sea real y efectiva” o incluso los
propios principios con sujeción a los cuales se prestará el servicio público de
seguridad social, definidos en el artículo 48: “eficiencia, universalidad y
solidaridad”.”[48]
En este punto
cobra especial importancia la labor del legislador, el cual  tiene la
obligación constitucional de brindar las condiciones necesarias para asegurar
el goce del derecho irrenunciable a la seguridad social[49].
11. Los
artículos 48 y 49 de la Carta Política establecen la seguridad social como un
servicio público a cargo del Estado que debe garantizarse a todas las personas.
El hecho de que su materialización sea progresiva no significa que las
autoridades del Estado, por medio de actos u omisiones, puedan incurrir en
medidas contrarias a este mandato. Se considera que existe una violación a
las obligaciones del Estado de crear y mantener el servicio público de la
seguridad social cuando se constata que no destina los recursos, no financia
las instituciones, utiliza en indebida forma o destina para otros fines los
recursos que han sido asignados específicamente para el desarrollo del sistema
de salud, por ello, el artículo 48 prescribe "que no se podrán
destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social
para fines diferentes a ella".
De
conformidad con lo expuesto, resulta ilustrativo el precedente jurisprudencial
de la Sentencia C-1165 de 2000, en la que se declaró inexequible el artículo 34
de la Ley 344 de 1996, que preveía una disminución progresiva de los recursos
que debían invertirse en seguridad social[50].
12. La
consagración constitucional del derecho a la seguridad social bajo los
principios de optimización, universalidad y solidaridad constituyen el marco
jurídico dentro del cual el legislador debe diseñar el sistema que garantice en
mejor forma lo prescrito. Este sistema debe responder a la prescripción
constitucional de destinación y uso de los recursos, mandato que pretende que
los recursos de la Seguridad Social no se dediquen a fines diferentes que a los
descritos. (Resaltado fuera del texto)
2.4.8. De lo anterior se concluye que: (i) existe un mandado emanado
de la Carta y del bloque de constitucionalidad de dar especial protección a la
seguridad social, (ii) las pensiones, como subsistema de la seguridad social,
cumplen un papel fundamental en la vigencia del Estado Social de Derecho en
razón a que ampara el mínimo vital de las personas de la tercera edad,
discapacitados, menores de edad, viudas, todas ellas sujetos de especial
protección constitucional, (iii) las pensiones se constituyen en un ahorro
hecho por el trabajador a la largo de su vida laboral, por tanto, deben
corresponden a la efectivamente devengado durante ella y (ii) el Constituyente
de 1991 ordena al Legislador tomar las medidas para mantener el poder
adquisitivo de las pensiones, y por tanto, toda medida encaminada a su
cumplimiento se reputa constitucional.
2.5    CASO
CONCRETO
2.5.1La
norma acusada fija un límite máximo de mil unidades de valor tributario,
respecto del cual las mesadas pensionales iguales o inferiores están exentas de
impuesto de renta, mientras que las superiores, en cuanto excedan ese límite
están sometidas al tributo. Esta misma exención se contempla para las
indemnizaciones sustitutivas y para la devolución de ahorros en materia pensional.
Para el actor, la disposición desconoce los principios constitucionales a la
igualdad frente a la leyes, a la justicia, a la equidad, a la prevalencia del
interés general, y, a la obligación de contribuir con las cargas públicas que
recae sobre todos los ciudadanos; así como los de proporcionalidad y
progresividad que deben regir la tributación, contenidas en los artículos 13,
95 y 363 de la Constitución Política.
En
lo relacionado con el desconocimiento del derecho a la igualdad, sostiene que
el legislador, en el caso de los trabajadores activos, gravó con el impuesto a
la renta el pago del salario con un límite de 240 UVT para el año 2010,
mientras que en el caso de las pensiones el tope de la exención es de 1000 UVT.
Para el actor, existe una gran diferencia entre el régimen del impuesto de
renta entre estos dos sectores sin que exista una razón constitucional que lo
justifique.
Agrega, además, que la exención del pago del impuesto de renta,
aún en pensiones muy altas, desconoce el deber constitucional en cabeza de las
personas de mayores ingresos de contribuir con las cargas públicas,  así como
los principios que informan los tributos- art. 363 Constitucional-.
2.5.2En primer término, resalta la Corte la competencia que
tiene el Congreso para expedir normas en materia impositiva sobre exenciones de
los impuestos nacionales y el de renta lo es. Por otro lado, tal y como se
desarrolló en la parte motiva de esta providencia, la sola diferencia de trato
entre los contribuyentes y específicamente el establecimiento de una exención
no implica la vulneración del derecho a la igualdad. Por el contrario, “La
ruptura del equilibrio constitucionalmente previsto debería partir, para ser
suficiente como fundamento de la inexequibilidad, de la absoluta ausencia de un
motivo válido, objetivo y razonable basado en circunstancias especiales. De no
ser sustentada la exención en elementos que la justifiquen, la Corte no podría
hacer nada distinto de declarar su inconstitucionalidad, por violación del
artículo 13 de la Carta Política.”
De la misma
manera, la jurisprudencia[51] ha señalado que para que
prospere un cargo por violación del derecho a la igualdad resulta necesario que
se encuentre demostrado que se está ante situaciones equiparables, y que por
tal razón deben ser tratadas de la misma manera. En este sentido, ha dicho que
los “dos o más sujetos o grupos de sujetos se encuentran en la misma
situación fáctica, o al menos en una muy similar, y que por ello respecto de la
misma el legislador debe dispensarles el mismo tratamiento jurídico”. En
consecuencia, al evaluar si una disposición vulnera el principio de igualdad,
es esencial determinar “si ésta implica, en efecto, un trato desigual a
supuestos de hecho análogos.”[52]
Además, la
Corte ha explicado que el legislador puede introducir tratos legales desiguales
si con ello logra conseguir un objetivo constitucionalmente relevante.[53]
La Sala
encuentra que si bien los trabajadores y los pensionados se encuentran dentro
de los supuestos de hecho del estatuto tributario, y por tanto, deben declarar
renta, ello no significa que su situación sea comparable. En efecto, la
equiparación no es posible porque la base gravable del impuesto, y por tanto, de
las exenciones, provienen de diversa fuente, en el caso de los trabajadores de
la relación laboral, y en el caso de los pensionados, del subsistema de
pensiones.
De la misma
manera, los trabajadores y los pensionados no se encuentran en la misma
situación fáctica, pues estos últimos, a lo largo de su vida laboral realizaron
los aportes requeridos para su pensión, además la prestación es adquirida por
Ministerio de la Ley, debido a la ocurrencia de fenómenos como la vejez, la
invalidez, la viudez, la orfandad o el riesgo profesional.
En efecto, el
salario y las pensiones tienen una naturaleza jurídica diversa. El artículo 127
del Código Sustantivo del Trabajo define el salario como “todo lo que recibe
el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del
servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas,
sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de
las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio,
porcentajes sobre ventas y comisiones.” Por su parte, en virtud del
artículo 10 de la Ley 100 de 1993, el sistema general de pensiones “tiene por objeto garantizar a la población, el amparo
contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte,
mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinan en
la presente Ley, así como propender por la ampliación progresiva de cobertura a
los segmentos de población no cubiertos con un sistema de pensiones.”
Además, el
artículo 13 consagra como características del sistema que: “a) La afiliación es obligatoria salvo lo previsto para los
trabajadores independientes; b) La selección de uno cualquiera de los regímenes
previstos por el artículo anterior es libre y voluntaria por parte del
afiliado, quien para tal efecto manifestará por escrito su elección al momento
de la vinculación o del traslado. El empleador o cualquier persona natural o
jurídica que desconozca este derecho en cualquier forma, se hará acreedor a las
sanciones de que trata el inciso 1o. del artículo 271 de la presente Ley; c)
Los afiliados tendrán derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones y de
las pensiones de invalidez, de vejez y de sobrevivientes, conforme a lo
dispuesto en la presente Ley;  d) La afiliación implica la obligación de
efectuar los aportes que se establecen en esta Ley; e) Los afiliados al Sistema
General de Pensiones podrán escoger el régimen de pensiones que prefieran. Una
vez efectuada la selección inicial, éstos sólo podrán trasladarse de régimen
por una sola vez cada 3 años, contados a partir de la selección inicial, en la
forma que señale el gobierno nacional; f) Para el reconocimiento de las
pensiones y prestaciones contempladas en los dos regímenes, se tendrá en cuenta
la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente
Ley, al Instituto de Seguros Sociales o a cualquier caja, fondo o entidad del
sector público o privado, o el tiempo de servicio como servidores públicos,
cualquiera sea el número de semanas cotizadas o el tiempo de servicio; g) Para
el reconocimiento de las pensiones y prestaciones contempladas en los dos
regímenes se tendrá en cuenta la suma de las semanas cotizadas a cualquiera de
ellos; h) En desarrollo del principio de solidaridad, los dos regímenes
previstos por el artículo 12 de la presente Ley garantizan a sus afiliados el
reconocimiento y pago de una pensión mínima en los términos de la presente Ley;
i) Existirá un Fondo de Solidaridad Pensional destinado a ampliar la cobertura
mediante el subsidio a los grupos de población que, por sus características y
condiciones socioeconómicas, no tienen acceso a los sistemas de seguridad
social, tales como campesinos, indígenas, trabajadores independientes,
artistas, deportistas y madres comunitarias; j) Ningún afiliado podrá recibir
simultáneamente pensiones de invalidez y de vejez; k) Las entidades
administradoras de cada uno de los regímenes del Sistema General de Pensiones
estarán sujetas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria.”
2.5.3Pese a que la situación en que se encuentran los
pensionados y los trabajadores no es comparable, la Corte también encuentra que
existe un motivo válido, objetivo y razonable que justifica la exención a favor
de los pensionados cuya mesada sea igual o menor a 1000 UVT.
Es así como la
Carta Política, en su artículo 48, ordena al Estado brindar especial protección
a la seguridad social y señala que ésta se constituye en un servicio público,
de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y
control del Estado. Por su parte, esta misma disposición constitucional dispone
que “La ley definirá los medios para que los recursos destinados a
pensiones mantengan su poder adquisitivo constante.”, lo que
guarda consonancia con el artículo 53 Superior, conforme al cual el Estado debe
garantizar el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las de las
pensiones legales. De la misma manera, el inciso adicionado  por el artículo 1
del A.L. 1 de 2005 señala que “Sin perjuicio de los descuentos, deducciones
y embargos a pensiones ordenados de acuerdo con la ley, por ningún motivo podrá
dejarse de pagar, congelarse o reducirse el valor de la mesada de las pensiones
reconocidas conforme a derecho.”
Dentro de las
referidas medidas, el legislador puede establecer tratamientos tributarios más
beneficiosos, teniendo en cuenta, además, que las pensiones favorecen a sujetos
especialmente protegidos por el Constituyente como lo son las personas de la
tercera edad, discapacitados, menores de edad.
En desarrollo
de los preceptos constitucionales, se expide la Ley 100 de 1993, que con el fin
de preservar la especial protección a las pensiones, incluye en su artículo 135
que las rentas provenientes de las mismas deben estar exentas de todo tipo de
tributos.
“ARTÍCULO 135. TRATAMIENTO TRIBUTARIO. Los recursos de los fondos de pensiones del régimen de
ahorro individual con solidaridad, los recursos de los fondos de reparto del
Régimen de Prima Media con Prestación Definida, los recursos de los fondos para
el pago de los bonos y cuotas partes de bonos pensionales y los recursos del
fondo de solidaridad pensional, gozan de exención de toda clase de impuestos,
tasas y contribuciones de cualquier origen, del orden nacional.
Estarán exentos del impuesto sobre la renta y
complementarios:
1. El Instituto de Seguros Sociales.
2. La Caja Nacional de Previsión y las demás cajas y fondos
de previsión o seguridad social del sector público, mientras subsistan.
3. Las sumas abonadas en las cuentas individuales de ahorro
pensional del régimen de ahorro individual con solidaridad y sus respectivos
rendimientos.
4. Las sumas destinadas al pago de los seguros de invalidez
y de sobrevivientes dentro del mismo régimen de ahorro individual con
solidaridad.
5. Las pensiones estarán exentas del impuesto sobre la
renta. A partir del 1o. de Enero de 1.998 estarán gravadas solo en la parte que
exceda de 1.000 UVT.
Estarán exentos del impuesto a las ventas:
1. Los servicios prestados por las administradoras dentro
del régimen de ahorro individual con solidaridad y de Prima Media con
Prestación Definida.
2. Los servicios de seguros y reaseguros que prestan las
compañías de seguros, para invalidez y sobrevivientes contemplados dentro del
régimen de ahorro individual con solidaridad.
Estarán exentos del impuesto de timbre los actos o
documentos relacionados con la administración del Sistema General de
Pensiones.”
En concordancia
con lo anterior, se expide el numeral 5 del artículo 206 del Estatuto
Tributario, que al contrario de lo expresado por el demandante, busca
establecer un tope exento precisamente para evitar que las pensiones altas
queden cobijadas por el tratamiento beneficioso.
Concretamente,
la razonabilidad de la exclusión de las pensiones menores a 1000 UVT, se
encuentra ampliamente justificada por la el artículo 48 Superior y en los
mandados constitucionales de protección a la vejez. Por el contrario, dar un
tratamiento exacto entre los ingresos generados por el salario y los generados
por pensiones podría implicar el desconocimiento del mandato de protección
especial. Mantener una adecuada y especial protección al subsistema de
pensiones, es un asunto de trascendental importancia dentro de un Estado Social
de Derecho.
2.5.4.En relación con el supuesto desconocimiento del artículo
95 de la Constitución- referido a la obligación de contribuir con las cargas públicas-
es claro que tampoco se configura vulneración alguna con la norma demandada. Lo
anterior en tanto se trata de una medida de carácter especial, que otorga
tratamiento preferente al pensionado en razón de su vulnerabilidad y quien ha
destinado una porción de su salario a cotizar para en su vejez, invalidez o
calamidad, cuente con una pensión acorde a los aportes realizados.
Por otro lado, la jurisprudencia ha señalado que la capacidad
contributiva no es el único principio a tener en cuenta cuando estamos en
presencia de una exención, por cuanto el legislador, a través de ellas, puede
hacer efectivas las garantías constitucionales. En el caso de los pensionados,
su mesada debe ser proporcional a los aportes que, con mengua de su patrimonio,
hicieron durante toda su vida laboral. La pensión no es un privilegio, tal y
como lo pretende deducir el demandante, sino una contraprestación periódica por
los ahorros acumulados durante un largo periodo de tiempo. El deber de
contribuir al Estado no es absoluto, en la medida en que no puede desconocer
las circusntancias de los sujetos o grupos de especial protección
constitucional, como el de los pensionados, quienes por su condición de edad,
enfermedad o calamidad, son personas más vulnerables que el resto de la población.
Sobre el particular, la Sentencia C-1060A de 2001 adujo:
“Los criterios de justicia y
equidad como límites al deber de contribuir, han sido objeto de meritorios
trabajos científicos que tienden a concretar la justicia hacia la capacidad
contributiva de los sujetos pasivos del tributo. Sin embargo, la capacidad
contributiva no es el único principio a valorar en el sistema: es necesario
proteger otros valores que se encuentran en la Constitución como son la
protección de los derechos fundamentales al trabajo,  y a la familia,
protección a la libertad personal que implica el reconocimiento de un mínimo de
recursos para la existencia personal y familiar que constituye la frontera a la
presión fiscal individual, todo complementado con  los principios del Estado
Social, que no deben ser antagónicos a los de las libertades personales y
patrimoniales  sino moderadores de ellas.”
2.5.5 El numeral demandando tampoco desconoce los principios del
sistema tributario. En primer lugar, porque ello no se predica de cado una de
los impuestos sino de su conjunto, pero además el principio de equidad se
concreta en los umbrales para determinar la base gravable de los tributos, pues
se exoneran a las personas cuyas mesadas son inferiores o iguales a 1000 UVT.
El principio de progresividad se plasma en que los pensionados con mayores
ingresos deben tributar sobre lo que excede el límite y finalmente no se
vislumbra vulneración del derecho a la igualdad en el tratamiento tributario en
razón a que el trato diferenciado está plenamente justificado.
2.5.6Por otro lado, considera la Corte que la pretensión del
actor de extender las condiciones establecidas por el legislador para el
impuesto de renta del trabajo asalariado, a los pensionados, escapa por
completo de la órbita de la competencia de la Corte Constitucional. En efecto,
en virtud del principio de la legalidad del tributo es el Congreso, el que en
ejercicio de la libre configuración del legislador, establecer los tributos
dentro de los límites establecidos por la Constitución.
Para la Corte
es claro que, al definir quiénes pagan y quiénes no un determinado tributo, el
Congreso, mientras se ajuste a los principios, valores y mandatos de la
Constitución, adopta una decisión que sólo a él corresponde en el Estado Social
de Derecho, con base en criterios que corresponden al ámbito de la política
tributaria que le compete, previa evaluación de elementos de juicio diversos
así como de las conveniencias y circunstancias en las cuales el gravamen ha de
ser aplicable. En estos términos, el Congreso ejerce una representación
política y por tanto, es el legitimado para examinar la conveniencia,
oportunidad y bondad de los tributos, y ha de apreciar los eventos en los
cuales sea admisible la exoneración de ellos.
3.
DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
el numeral 5º del artículo 206 del Estatuto Tributario, por los
cargos estudiados en la presente providencia.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
JUAN
CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Impedimento
aceptado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
Impedimento
aceptado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia
C-222 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[2] Cfr. Corte Constitucional.
Sentencias C-335 del 21 de julio de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández
Galindo), C-222 del 18 de mayo de 1995 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) y
C-393 del 22 de agosto de 1996 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
[3] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia
C-393 de 1996.
[4] Conjuez
Lucy Cruz de Quiñones
[5] Ver sentencias, C-741 de 1999 M.P. Fabio Morón Díaz y C-261 de 2002 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, entre otras.
[6] Sobre el sistema tributario en su
conjunto y no sobre impuestos particulares como ámbito de referencia de los
principios constitucionales tributarios, la Corte ha expuesto: “Es cierto que las limitaciones legales pueden también implicar ciertos sacrificios en términos
de equidad tributaria concreta, pues el impuesto cobrado puede no corresponder
exactamente a la renta efectiva. Sin embargo, esta Corporación había
establecido que tales sacrificios no violan la Carta, siempre que no sean irrazonables y se justifiquen en la persecución de otros objetivos tributarios o
económicos constitucionalmente relevantes, pues no sólo el Legislador puede
buscar conciliar principios en conflicto, como la eficiencia y la equidad sino
que, además, tales principios se predican del sistema tributario en su
conjunto, y no de un impuesto específico. Una regulación tributaria que no
utilice criterios potencialmente discriminatorios, ni afecte directamente el
goce de un derecho fundamental, no viola el principio de igualdad si la
clasificación establecida por la norma es un medio razonablemente adecuado para
alcanzar un objetivo constitucionalmente admisible”. Corte Constitucional.
Sentencia C-409-96. M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[7] Sentencia
C-426 de 2005. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[8] Sentencia
C-989 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[9] Sentencia C-419 de 1995 M.P. Antonio Barrera Carbonell y C-261 de 2002 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[10] Sentencia C-188 de 1998. M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[11] M.P.
José Gregorio Hernández Galindo
[12] Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia C-925 del 19 de julio de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[13] M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[14] M.P. Rodrigo Escobar Gil
[15] Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia C-188 del 6 de mayo de 1998 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
[16] Sentencia C-183 de 1998 (M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz. S.V. M. José Gregorio Hernández Galindo).
[17] MP Hernando Herrera Vergara
[18] M.P. Carlos Gaviria Díaz
[19] Sentencia
C-828 de 2001 MP: Jaime Córdoba Triviño. En este caso la Corte declaró la exequibilidad condicionada del
artículo 879 del Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 1° de la Ley 633 de 2000, parcialmente demandado. La sentencia resolvió: “Declarar EXEQUIBLE el numeral 10. del artículo 1º. de la Ley 633 de 2000 que adiciona el artículo 879 del Estatuto Tributario, en el entendido de que
la exención comprende las transacciones financieras que se realicen entre las
EPS y las IPS y entre las ARS y las IPS con motivo de la prestación del Plan
Obligatorio de Salud, tal y como se expone en el considerando número 22.”
[20] La Corte señaló al respecto: “La Carta Política prescribe que ‘el sistema tributario se funda en los principios de equidad,
eficiencia y progresividad’. Principios que se desconocen al aplicar el GMF a
las transacciones entre las EPS y las IPS porque con ello, se genera un
desequilibrio entre instituciones que pertenecen al mismo sistema. A pesar de
que el impuesto pretende gravar los recursos propios de las EPS, la realidad de
la imposición es el sacrificio tributario de quien presta efectivamente el
servicio, como un impuesto ajeno al sistema. Esto nos lleva al contrasentido
lógico, de que quienes administran –las EPS- difieren el pago del gravamen al
usuario, o lo suman a los recursos obtenidos por medio de la UPC y que en virtud del GMF salen del sistema. Y en consecuencia, quien presta el servicio
-las IPS- resulta descapitalizada. Esto representa un efecto negativo en clara
contraposición a los principios de equidad y eficiencia tributaria.” La Corte declaró la exequibilidad del aparte acusado “en el entendido de que la exención comprende
las transacciones financieras que se realicen entre las EPS y las IPS y entre
las ARS y las IPS con motivo de la prestación del Plan Obligatorio de Salud”,
de manera que los recursos que no quedaran cobijados por la exención fueran los
que correspondían a las utilidades de tales instituciones.
[21] M.P. Nilson Pinilla Pinilla
[22] Sentencia C-188 de 1998 MP: José
Gregorio Hernández.
[23] Corte Constitucional, sentencia C-188 de
1998 (MP José Gregorio Hernández Galindo). En este caso se decidió que el
legislador no desconocía el principio de igualdad al conceder una exención a
las rentas provenientes de la prestación de los servicios públicos
domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, únicamente cuando sean
obtenidas por entidades oficiales o sociedades de economía mixta (artículo 97
de la Ley 223 de 1995, mediante la cual se modifica el artículo 211 del
Estatuto Tributario).
[24] Dijo la Corte: “Las circunstancias del Estado y de los particulares que prestan servicios públicos son diferentes, si se
tiene en cuenta la responsabilidad básica que aquél asume: las empresas
privadas gozan en principio de opción -dentro de su libertad de empresa- para
escoger los sitios y las condiciones que puedan hacer su actividad más rentable
y productiva, al paso que el Estado no puede entrar en distinciones territoriales
ni seleccionar los mejores mercados, ya que su función es, según lo dicho,
asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos, en especial los
domiciliarios, en todo el territorio nacional y a todos sus habitantes. || Así
las cosas, mal puede pensarse que el legislador estuviera obligado a extender a
las empresas particulares la exención tributaria en mención, que fue consagrada
justamente como elemento integrante de la política general en la prestación de
servicios públicos con miras a brindar a las entidades oficiales condiciones
económicas que les permitieran mejorar la calidad de aquéllos y ampliar su
cobertura. Esta finalidad social otorga cabal justificación a la diferencia en
el trato tributario respecto de las empresas de carácter privado que, no
obstante tener el mismo objeto, no tienen a cargo la responsabilidad que sí
corresponde al Estado según la Carta.” Corte Constitucional, sentencia C-188 de
1998 (MP José Gregorio Hernández).
[25] M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto
[26] Sentencia C-1107 de 2001 MP: Jaime
Araujo Rentería.
[27] La Corte declaró la exequibilidad del numeral
1º del artículo 879 del Estatuto Tributario, tal como fue adicionado por el
artículo 1° de la ley 633 de 2000. La parte que a continuación se subraya del
artículo 879 del Estatuto Tributario fue el fragmento demandado en aquella
oportunidad: “Exenciones del GMF. Se encuentran exentos del Gravamen a los
Movimientos Financieros: 1. Los retiros efectuados de las cuentas de ahorro
destinadas exclusivamente a la financiación de vivienda. La exención no podrá
exceder en el año fiscal del cincuenta por ciento (50%) del salario mínimo
mensual vigente y se aplicará proporcionalmente en forma no acumulativa sobre
los retiros mensuales efectuados por el titular de la cuenta. El Gobierno
expedirá la reglamentación correspondiente. La exención se aplicará
exclusivamente a una cuenta de ahorros por titular y siempre y cuando
pertenezca a un único titular. Cuando quiera que una persona sea titular de más
de una cuenta de ahorros en uno o varios establecimientos de crédito, deberá
elegir aquella en relación con la cual operará el beneficio tributario aquí
previsto e indicárselo al respectivo establecimiento”. El demandante
sostenía que la norma acusada vulneraba los artículos 13, 95-1, 95-9, 333, 335
y 363 de la Constitución Política porque consagraba una exención tributaria que
beneficiaba tan solo a un sector de la economía, de manera contraria a los
principios que rigen el sistema tributario.
[28] Dijo la Corte: “Fueron pues apodícticas razones de interés general y de protección
individual las que animaron la génesis de la exención demandada, poniéndose de
manifiesto ab initio su objetiva y racional justificación, su destacada
proporcionalidad, y por consiguiente, su palmaria vocación socio-económica.  Lo
que a derechas es significativo de su consonancia para con los fines esenciales
del Estado y para con los propósitos constitucionales que a éste le conciernen
al tenor de su intervención en la economía.” Corte Constitucional, sentencia C-1107 de 2001 (MP
Jaime Araujo Rentería).
[29] La Corte consideró que “disposiciones como la acusada coadyuvan paulatinamente a la promoción de la prosperidad
general” y a garantizar efectivamente “los correspondientes principios,
derechos y deberes constitucionales, al mejoramiento de la calidad de vida de
los habitantes y a la distribución equitativa de las oportunidades, y todo
ello, de momento a instancias de un hito centralizador:  el derecho a vivienda
digna.” Corte Constitucional,
sentencia C-1107 de 2001 (MP Jaime Araujo Rentería).
[30] En similar sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia C-734 de 2002 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; SV Rodrigo Escobar Gil), revisó un cargo
global de equidad tributaria, contra algunos de los artículos que se encargan
de definir el y reglamentar el Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF). La Corte declaró la constitu­cionalidad de las normas por no encontrar que las normas vulneraran
el principio de equidad tributaria. En la demanda se aducía que el GMF no era
equitativo porque obliga a su pago a un sector específico de la economía
constituido por los usuarios del sistema financiero y las entidades que lo componen.
De esta manera se veía vulnerado el principio de equidad pues porque se
impondría una carga exclusiva y específica a unos sujetos tan solo en virtud
del sector al que pertenecen. La Corte no compartió los argumentos del demandante
declarando exequibles las disposiciones pues “si bien las normas acusadas hacen
referencia a un sector económico, no por ello puede concluirse que el GMF
recaiga específica y exclusivamente sobre el mismo. En efecto, la lectura del
artículo 871 del Estatuto Tributario señala que ‘[e]l hecho generador del
Gravamen a los Movimientos Financieros lo constituye la realización de
transacciones financieras’, lo cual permite deducir que cualquiera que las
realice, independientemente del sector al que pertenezca, resulta gravado con
este impuesto. De esta manera, la Corte concluye que no es contrario a la
equidad que una ley tome como eje a un sector económico para el diseño de un
impuesto cuya carga puede recaer sobre sujetos pasivos ajenos a dicho sector.”
[31] Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia C-1297 del 6 de diciembre de 2001 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
[32] Sentencias
C-514 de 1992, C-735 de 2000, C-623 de 2004, C-111 de 2006, T-596 de 2006,
C-125 de 2000, C-835 de 2003, C-516 de 2004, SU480 de 1997, entre otras
[33] A ese respecto en la sentencia  T-470/02 M.P.
Alfredo Beltran Sierra se dijo “para lograr el cabal cumplimiento de los
fines perseguidos por el Estado, se impone que las autoridades encargadas del
reconocimiento de los derechos de las personas lo hagan en efecto, sin buscar
esguinces, sin poner trabas que dificulten o hagan menos posible el goce
efectivo de los derechos de las personas”.
[34] Al respecto, consultar la sentencia SU-225 de 1998
[35] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[36] De manera textual el Comité señaló lo siguiente: “El
derecho a la seguridad social es de importancia fundamental para garantizar a
todas las personas su dignidad humana cuando hacen frente a circunstancias que
les privan de su capacidad para ejercer plenamente los derechos reconocidos en
el Pacto”
[37] Sentencia
T-284-07 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[38] M.P. Alejandro Martínez Caballero
[39] Ver entre otras las sentencias T-970 de 2005, T-911 de 2005, T-596 de 2005, T-411 de
2005, T-230 de 2005, T-1283 de 2005, T-025 de 2005, T-625 de 2004, T-452 de
2004, T-160 de 2004, T-1195 de 2004, T-294 de 2003, T-1067 de 2003, T-059 de
2003, T-682 de 2002, T-631 de 2002, T-529 de 2002, T-470 de 2002, T-235 de
2002, T-684 de 2001, T-655 de 2001, T-491 de 2001, T-322 de 2001, T-1044 de
2001, T-1752 de 2000, T-1016 de 2000, SU-1354 de 2000, T-982 de 1999, T-360 de
1998, T-241 de 1998, T-177 de 1998, C-179 de 1997, T-323 de 1996, T-287 de
1995, T-184 de 1994, T-516 de 1993, T-181 de 1993, T-526 de 1992, T-491 de 1992
y T-453 de 1992.
[40] Sentencia C-546 de 1992. M.P. Ciro Angarita Barón y Alejandro Martínez Caballero.
[41] Corte Suprema de Justicia. Sala de
Casación Laboral. Sentencia de abril 28 de 1958.
[42] Corte Suprema de Justicia. Sala de
Casación Laboral. Sentencia de abril 20 de 1968.
[43] Los artículos 33 y 34 de la ley 100,
fueron modificados por los artículos 9° y 10° de la Ley 797 de 2003.
[44] T-284
de 2007 M.P. Manuel José Cepeda
[45] M.P.
Manuel José Cepeda
[46] Sentencia C-168 de 1995. MP Carlos
Gaviria Díaz.
[47] C-862 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, pueden
consultarse, entre otras: SU-120
de 2003, T-663 de 2003, T-805 de 2004, T-815 de 2004, T-098 de 2005, T-45 de
2007 y T-447 de 2009.
[48] C-862 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[49] Sentencia C-623 de 2004 M.P. Rodrigo Escobar Gil
[50] Dijo la Sentencia: Sin lugar a dudas, esa disminución de los recursos para el régimen subsidiado
de salud, de ninguna manera realiza el postulado constitucional de la
ampliación progresiva de la cobertura de la Seguridad Social que ordena el artículo 48 de la Carta, pues salta a la vista que a menores
recursos y a mayores necesidades insatisfechas en salud, dadas las
circunstancias económico sociales que vive el país, en lugar de aumentar la
cobertura de la seguridad social, así como la calidad del servicio, se verán
necesariamente afectados en forma negativa, en desmedro del bienestar de
quienes más requieren de la solidaridad de los asociados y de la actividad
política del Estado por encontrarse en situación de debilidad por sus escasos o
ningunos recursos económicos, aun estando en capacidad de trabajar, pero
azotados por el desempleo y otros flagelos sociales.
[51] Ver, entre muchas otras, las sentencia
T-422 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz),  C-112 de 2000 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero), C-1047 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y C-227
de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[52] C-957
de 2007 M.P. Jaime Córdoba Triviño
[53] Sentencia C-1052 de 2001. M.P Manuel José Cepeda Espinosa.