C-053-98
Sentencia C-053/98
Sentencia
C-053/98
PRESUPUESTO-Concepto
El presupuesto es
un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, y en esa medida cumple
funciones redistributivas, de política económica, planificación y desarrollo,
todo lo cual explica que la Carta ordene que el presupuesto refleje y se
encuentre sujeto al plan de desarrollo. Pero el presupuesto es igualmente un
instrumento de gobierno y de control en las sociedades democráticas, ya que es
una expresión de la separación de poderes y una natural consecuencia del
sometimiento del gobierno a la ley, por lo cual, en materia de gastos, el
Congreso debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público.
Finalmente, esto explica la fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en
materia de gastos, según el cual las apropiaciones efectuadas por el Congreso
por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la
posibilidad de gasto gubernamental.
PRINCIPIO DE RACIONALIZACION
DEL GASTO PUBLICO-Objetivos
Quienes son responsables de la
programación, aprobación y ejecución del gasto público, el gobierno y el
legislador, paralelamente han de propender a la realización de dos objetivos
fundamentales: de una parte mejorar las condiciones de trabajo y bienestar de
los funcionarios a su servicio estableciendo salarios y prestaciones sociales
justos y competitivos en el mercado, y de otra, disminuir el déficit que en el
presupuesto ocasionan dichos gastos de funcionamiento, aspiraciones que en
principio pueden parecer contradictorias, pero que en el contexto del Estado
social de derecho han de encontrar un espacio propicio para su materialización
simultánea.
ENTES
UNIVERSITARIOS-Organos
autónomos/ENTES UNIVERSITARIOS NACIONALES Y TERRITORIALES-Aplicación de
la ley anual de presupuesto
Los entes
universitarios a los que se refiere la norma acusada, se definen como órganos
autónomos que no pertenecen a ninguna de las ramas del poder público; ellos,
para el análisis que se adelanta pueden dividirse en dos categorías: los del
nivel nacional propiamente dicho, a los cuales les son aplicables las
disposiciones de la ley anual de presupuesto, pues la totalidad de sus gastos
se cubren con apropiaciones que afectan el presupuesto nacional; y aquéllos,
que no obstante ser del nivel departamental, municipal o distrital, reciben del
presupuesto general de la Nación los recursos necesarios para cubrir sus gastos
de funcionamiento e inversión, lo que implica que el régimen aplicable a los mismos
sea también el contenido en la ley anual de presupuesto, pues unos y otros
"conforman el presupuesto de la Nación", circunstancia que los ubica
dentro del universo al cual va dirigida la restricción impugnada. Las
universidades oficiales, no obstante que ostenten el carácter de
departamentales, municipales o distritales, si se tiene en cuenta que la
asignación de recursos para atender sus gastos de funcionamiento e inversión
proviene fundamentalmente del presupuesto nacional, conforman también el presupuesto
de la Nación, y por lo tanto a ellas como a las del nivel nacional se les
aplica la restricción impuesta en la norma impugnada, sin que ello implique
vulneración de la autonomía.
AUTONOMIA
UNIVERSITARIA-Límites/CONTROL
DE TUTELA-No se aplica a universidades oficiales
La autonomía
universitaria no sólo sí admite la imposición de límites por parte del
legislador, los cuales deben ser excepcionales y expresos, sino que los
considera necesarios a efectos de armonizar y articular el funcionamiento de esas
entidades con las demás que conforman  la estructura del Estado, siempre y
cuando ellos no desvirtúen o afecten el núcleo esencial de dicho principio. Si
bien la Corte fue enfática en señalar que el control de tutela, tal como está
diseñado en el ordenamiento legal para los establecimientos públicos, no es
aplicable a las universidades oficiales en razón de que por sus singulares
objetivos y funciones ello implicaría vulnerar su autonomía, también lo fue al
manifestar que ello no se traduce en una emancipación absoluta de esas
instituciones, que hacen parte del Estado, el cual tiene la obligación, no solo
de asignarles los recursos para mantenerlas, sino de contribuir y participar
con sus políticas a su crecimiento y fortalecimiento.
UNIVERSIDAD
PUBLICA-Naturaleza
Las universidades
públicas, como se ha dicho, son órganos autónomos del Estado, que por su
naturaleza y funciones gozan de esa condición y están sujetas a un régimen
legal especial que en la actualidad está consagrado en la ley 30 de 1992; dada
esa caracterización sus servidores son servidores públicos, que se dividen
entre docentes empleados públicos, empleados administrativos y trabajadores
oficiales, cuyos salarios y prestaciones sociales cubre el Estado a través del
presupuesto nacional, específicamente de asignaciones para gastos de
funcionamiento.
UNIVERSIDAD
PUBLICA-Límites del
legislador en materia salarial y prestacional
El legislador impuso, en el régimen
especial que expidió para las universidades públicas, sin distinción alguna, un
límite a su libertad de acción, a su autonomía, en materia salarial y
prestacional, que hace que el régimen de sus docentes en esas materias le
corresponda fijarlo al gobierno nacional, previas las asignaciones que en el
rubro de gastos de funcionamiento para el efecto haga el legislador a través de
la ley anual de presupuesto, y que por lo tanto a ellas les sea aplicable la
restricción impuesta en la norma impugnada, la cual, además de no impedir ni
obstruir el ejercicio de la autonomía de dichas instituciones, que pueden
cumplir sus funciones y actividades sin que el mandato en cuestión las
interfiera, contribuye a un manejo racional, armónico y equilibrado de dichos
recursos por parte del Estado, y a la consolidación de una política
macroeconómica que contribuya a un manejo racional y al saneamiento y
optimización en el manejo de las finanzas públicas.
UNIVERSIDAD
PUBLICA-Reconocimiento y
pago de incentivos a los profesores
Distinto es el caso de los recursos que
generen las mismas universidades por concepto de investigación, consultorías,
venta de servicios, o cualquiera otra actividad que los pueda producir. Se
motiva a los profesores ofreciéndoles el reconocimiento de incentivos
monetarios, que no afecten el régimen prestacional, siempre y cuando ellos contribuyan
a través de sus proyectos y del desarrollo de tareas específicas, a producir
los recursos necesarios para el efecto, sobre los cuales los órganos de
gobierno de cada universidad, es decir sus consejos superiores, si pueden
disponer sin acoger la restricción que les impone la norma acusada.
Referencia:
Expediente D-1753
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 13 de la ley 331 de 1996, “Por medio de
la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de
apropiaciones para la vigencia del 1 de enero al 31 de diciembre de 1997.”
Actores: Marta Nora
Palacio Escobar y Luis Carlos Alvarez Machado.
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., marzo cuatro (4) de mil novecientos noventa y ocho (1998).
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad establecida en el artículo 241 de la
Constitución Política, los ciudadanos MARTA NORA PALACIO ESCOBAR Y LUIS
CARLOS ALVAREZ MACHADO, solicitaron a esta Corporación la declaratoria de
inexequibilidad del artículo 13 de la ley 331 de 1996, “Por medio de la cual se
decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones
para la vigencia del 1 de enero al 31 de diciembre de 1997.”
Por auto del 14 de
agosto de 1997, el Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda de la
referencia, ordenar su fijación en lista, el traslado del expediente al Señor
Procurador General de la Nación para efectos de recibir el concepto fiscal de
su competencia, y enviar las comunicaciones respectivas al Señor Presidente de
la República, al Señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, al señor
Ministro de Educación y a los directores de los Departamentos Administrativos
de Planeación Nacional, de la Función Pública y del Instituto Colombiano para
el Fomento de la Educación Superior ICFES.
Una vez cumplidos
todos los trámites indicados para esta clase de procesos de control de constitucionalidad,
procede la Corte a pronunciar su decisión.
II. EL TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
LEY No. 331 DE 1996
(18 de diciembre)
Por medio de la cual se decreta el
presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la
vigencia del 1 de enero al 31 de diciembre de 1997.
EL CONGRESO DE LA REPUBLICA
DECRETA
“ (...)
“ Artículo 13.
Las juntas o Consejos Directivos y Consejos Superiores de las entidades
descentralizadas y entes universitarios no podrán expedir acuerdos o
resoluciones que incrementen salarios, primas, bonificaciones, gastos de
representación, viáticos, horas extras, créditos, prestaciones sociales, ni con
órdenes de trabajo autorizar la ampliación en forma parcial o total de los
costos de las plantas o nóminas de personal.
“Las autoridades
descentralizadas acordarán el aumento salarial de los trabajadores oficiales
que no tengan convención colectiva, dentro de los límites de los contratos, los
fijados por el Gobierno nacional y por las disposiciones legales; aquellos que
tengan convención colectiva se sujetarán a lo dispuesto en el artículo 9 de la
ley 4 de 1992.”
III. LA DEMANDA
A. Normas constitucionales que se
consideran infringidas.
Los demandantes consideran que la
disposición impugnada viola los artículos 69, 150-19, 158, 298 y 311 de la C.P.
B. Los fundamentos de la demanda
1. El primer cargo que presentan los
actores contra el artículo 13 de la ley 331 de 1996, señala que su contenido
viola el artículo 158 de la Constitución, por cuanto dicho precepto regula un
asunto que es totalmente extraño al tema de la ley que lo contiene, la ley
anual de presupuesto, como es el que tiene que ver con los niveles salariales y
las prestaciones sociales de algunos empleados públicos, lo que implica que el
legislador incurrió en la transgresión del principio de unidad de materia.
La ley anual de presupuesto y ley de
apropiaciones, sostienen los demandantes, le corresponde elaborarla al Congreso
en desarrollo de la cláusula general legislativa contenida en el artículo 150
de la Constitución, no obstante, dicha Corporación en ese caso particular debe
producir una norma que no es otra cosa que una relación de ingresos y gastos
del Estado para un período de tiempo determinado, pues en esa materia su
competencia está delimitada específicamente en ese sentido en el artículo 346
superior.
Para los demandantes, lo referente a la
regulación de salarios y prestaciones sociales de los servidores públicos es un
tema que si bien es competencia del legislador, el cual está habilitado para
expedir normas marco sobre esa materia con fundamento en el numeral 19 del
artículo 150 superior, no puede éste desarrollarlo en la ley anual de
presupuesto, cuyo contenido está claramente predeterminado en la Constitución,
pues ello implicaría violar el principio de unidad de materia consagrado en el
artículo 158 de la Carta Política.
2. El segundo cargo que presentan los
demandantes contra la norma impugnada se puede sintetizar de la siguiente
manera: la disposición atacada impone una restricción a las entidades
descentralizadas, que incluye a los establecimientos públicos, cuya creación,
supresión, fusión, señalamiento de objetivos y estructura le corresponde al
legislador de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 7 del artículo 150 de la
Carta.  Es claro que tales facultades no contemplan lo relativo al régimen
salarial y prestacional de sus servidores públicos, materia en la cual, de conformidad
con lo dispuesto en el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, la
competencia del legislador se limita a la formulación de una “ley marco” a
través de la cual se fijen los objetivos y criterios a los que debe someterse
el ejecutivo. En consecuencia, el Congreso en el caso que se analiza excedió
sus facultades en esa materia, pues reguló aspectos respecto de los cuales tan
solo podía establecer pautas generales.
3. En tercer lugar,  en concepto de los
actores la norma impugnada también viola las disposiciones de los artículos 298
y 311 de la C.P., normas que les atribuyen autonomía a los departamentos y a
los municipios en lo que tiene que ver con la determinación de la estructura de
la administración local y con el régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos de las entidades territoriales, correspondiéndole a sus
autoridades adoptar las medidas pertinentes en relación con dichos asuntos,
específicamente a través de sus respectivos presupuestos anuales. En
consecuencia, señalan, el legislador se excedió en sus funciones cuando a
través de la ley anual de presupuesto reguló un asunto cuya competencia el
Constituyente radicó expresamente en las autoridades del orden territorial.
4. Por último, consideran los demandantes
que la disposición objeto de impugnación contraría también el artículo 69 de la
Constitución, que consagra la autonomía universitaria, pues el legislador, al
imponer la restricción contenida en la disposición demandada a los entes
universitarios, les impide a éstos ejercerla en materia administrativa y
presupuestal, inmiscuyéndose indebidamente en la conformación de sus
presupuestos, materia que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 57 de
la ley 30 de 1992 le corresponde desarrollar a los máximos órganos de gobierno
de dichos entes, sin interferencias por parte de los poderes públicos.
“...el Congreso -anotan los demandantes- no
tiene competencia para introducir prohibiciones a los “entes universitarios”
sobre todo los del Estado (sic)[1],
en materias tales como sus presupuestos o sus políticas salariales, mucho menos
a través de la ley que fija el presupuesto anual, porque tales entes no son
equiparables ni asimilables a establecimientos públicos, no están sometidos al
régimen administrativo general del Estado y, sobre todo, no están sometidos por
tanto, a ningún control de tutela, incluyendo el nivel departamental, para el
caso.”
IV. EL CONCEPTO FISCAL
El señor Procurador General de la Nación
solicitó a esta Corporación declarar exequible el artículo 13 de la ley 331 de
1996, solicitud que respaldó en los siguientes argumentos:
Manifiesta el Ministerio Público, que el
contenido de la disposición acusada en nada contraría el ordenamiento
constitucional, pues en primer lugar no vulnera el principio de unidad de
materia consagrado en el artículo 158 superior, dado que existen nexos
temáticos y teleológicos entre los aspectos que ésta regula y el estatuto
mediante el cual se establece el presupuesto de rentas y recursos de capital
para una determinada vigencia fiscal.
Agrega, que es innegable la relación que
existe entre la disposición impugnada y la materia que desarrolla la ley que la
contiene, pues con ella se pretende garantizar la necesaria sujeción del tema
de salarios y prestaciones sociales de los servidores públicos, al marco
general de la política macroeconómica y fiscal, con lo que se aspira a lograr
el objetivo de racionalizar el gasto público; la restricción impuesta, dice el
concepto fiscal, afecta el tema de salarios y prestaciones sociales, los cuales
constituyen componente esencial de los gastos de funcionamiento, cuya
determinación le corresponde establecer al legislador precisamente a través de
la ley anual de presupuesto.
En cuanto al cargo relacionado con la
presunta transgresión del régimen de autonomía administrativa y presupuestal de
las entidades territoriales, manifiesta el Procurador que los accionantes
incurren en un error de apreciación jurídica, pues le atribuyen a la norma
impugnada un alcance que no le dio el legislador; señala que la prohibición que
contiene la norma está dirigida a las entidades descentralizadas por servicios
del orden nacional, y no a las entidades descentralizadas territorialmente, lo
que es suficiente para desvirtuar la acusación.
Tampoco considera el Procurador que se
viole el principio contenido en el artículo 69 de la C.P., por cuanto la
autonomía universitaria no implica que las universidades públicas tengan
facultades para actuar por fuera del marco jurídico que en materia fiscal ha
establecido el legislador. La norma impugnada, dice el Ministerio Público, se
limita a establecer pautas para el manejo de los recursos que el Estado les
otorga a dichos entes públicos, sin afectar el núcleo esencial del referido
principio.
V. OTRAS INTERVENCIONES
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
La ciudadana María Consuelo Rodríguez Díaz,
en calidad de apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino
dentro del término de fijación en lista de la demanda de la referencia, con el
fin de solicitar a esta Corporación que la norma impugnada se declare
exequible, pues en su concepto su contenido en nada vulnera el ordenamiento
superior. Al efecto presenta a consideración de esta Corporación los siguientes
argumentos:
La prohibición que se consagra en la norma
impugnada, dirigida a las entidades descentralizadas y a los entes
universitarios, de expedir resoluciones o acuerdos que incrementen los
salarios, primas bonificaciones, gastos de representación, etc. de los
funcionarios  públicos a su servicio, o que autoricen, a través de órdenes de
trabajo, la ampliación de sus plantas de personal, se refiere y regula los
denominados gastos de funcionamiento, los cuales son un componente del
presupuesto que anualmente expide el Congreso de la República, luego es
equivocado afirmar que es un tema extraño a la materia que desarrolla la ley
que la contiene y que como tal vulnera las disposiciones del artículo 158
superior.
Manifiesta la interviniente, que la
disposición atacada no solo no invade terrenos que no coincidan con la materia
que regula la ley que la contiene, sino que propende por el respeto a los
parámetros que sobre  pago de salarios y prestaciones sociales establece el
gobierno nacional anualmente, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 10
de la ley 4a. de 1992, ley marco de dicha materia.
En cuanto a la cobertura de aplicación de
la disposición impugnada, que según los demandantes abarca a las entidades
descentralizadas territorialmente y en consecuencia vulnera la autonomía
administrativa y presupuestal que el Constituyente les reconoció a éstas respecto
de los temas en mención, señala la interviniente que es esa una interpretación
equivocada, por cuanto los mandatos de la ley 331 de 1996 sólo son aplicables a
los órganos que conforman el presupuesto general de la Nación, que comprende el
sector centralizado de la administración y el presupuesto de los
establecimientos públicos del orden nacional., “...de manera que en ningún
momento la norma en cuestión se inmiscuye en la esfera de regulación que le
compete a las corporaciones de elección popular a nivel territorial.”
En cuanto a la presunta violación del
artículo 69 de la Constitución, manifiesta que de conformidad con la
jurisprudencia de esta Corporación, los entes universitarios autónomos
constituyen una categoría especial y como tales no pertenecen a los órganos que
conforman el presupuesto general de la Nación, motivo por el cual la
disposición impugnada no les resulta aplicable.
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION
PUBLICA
El ciudadano Antonio Medina Romero,
actuando en calidad de apoderado del Departamento Administrativo de la Función
Pública, solicita a esta Corporación, con fundamento en los argumentos que se
resumen a continuación, que la norma impugnada se declare conforme a la
Constitución Política.
Señala el interviniente, que el principio
de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Constitución, no puede
ser entendido con un “criterio de rigidez formal” que desconozca o ignore las
relaciones sustanciales entre normas que en apariencia se refieren a materias
diversas, pero cuyos contenidos se hayan ligados en el ámbito de la función
legislativa, por razones que le corresponde evaluar y ponderar al mismo
legislador.
La disposición acusada, afirma, es conexa
con el resto del articulado de la ley que la contiene, por cuanto busca la
racionalización del gasto público dentro de los límites que establece el
artículo 9 de la ley 4a. de 1992 y la ley orgánica de presupuesto.
En cuanto a la acusación de violación del
principio de autonomía administrativa y presupuestal de las entidades territoriales,
anota el apoderado de la Función Pública, que el Constituyente habilitó al
legislador para regular lo concerniente al presupuesto nacional -central y
descentralizado- y a los presupuestos territoriales, luego la norma acusada no
contraría el ordenamiento superior.
En relación con la posible violación de la
autonomía de los entes universitarios, anota, que como lo ha dicho la Corte
Constitucional, dicho principio no es absoluto y por lo tanto no excluye a las
universidades del Estado de las disposiciones constitucionales sobre
presupuesto, contenidas en el capítulo 3 del título XII de la Carta Política.
INSTITUTO COLOMBIANO PARA EL FOMENTO DE LA
EDUCACION SUPERIOR -ICFES-
El ciudadano Luis Carlos Muñoz Uribe, en su
condición de director y representante legal del Instituto Colombiano para el
Fomento de la Educación Superior -ICFES-, presentó, dentro del término
establecido para el efecto, escrito a través del cual solicita a esta
Corporación la declaratoria de exequibilidad de la norma impugnada.
Se refiere el interviniente específicamente
al cargo de violación del principio de unidad de materia consagrado en
el artículo 158 superior; para desvirtuarlo manifiesta que “...el Congreso
de la República, en cumplimiento de sus funciones constitucionales, previa
iniciativa del ejecutivo, determinó el Presupuesto General  de la Nación para
1997, y dentro de él los aportes para el funcionamiento, tanto de las
universidades nacionales como para las de origen departamental, y sin salirse
de la unidad temática, o sea, la presupuestal, recordó a las universidades, que
por no ser de su competencia, no podrían incrementar por encima de esas
apropiaciones sus gastos de nómina o de personal, por estar atribuida esa
facultad al Congreso...”
Agrega, que como lo ha reiterado esta
Corporación a través de su jurisprudencia, la autonomía que el Constituyente
les otorgó a las universidades públicas, no les da el carácter de órganos
superiores del Estado, pues como entidades públicas pertenecen al Estado y se
encuentran sujetas a los límites y restricciones que establecen la Constitución
y la ley.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. La competencia y el objeto de
control
La competencia de la Corte Constitucional
para decidir sobre demandas de inconstitucionalidad que presenten los
ciudadanos contra disposiciones de leyes ordinarias, se consigna en el numeral
4 del artículo 241 de la C.P. y se ha reiterado en la jurisprudencia de esta
Corporación para los casos en que se cuestione la constitucionalidad de leyes
cuya vigencia esté condicionada en el tiempo, como por ejemplo las leyes
anuales de presupuesto, las cuales contienen normas que con posterioridad a su
vigencia formal siguen produciendo efectos jurídicos, que eventualmente pueden
contrariar o desconocer la integridad del ordenamiento constitucional.
En el caso propuesto los actores demandan
el artículo 13 de la ley 331 de 1996, por la cual se decretó el presupuesto de
rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia del 1 de enero
al 31 de diciembre de 1997.
Segunda. La materia de la demanda
La demanda presentada por los actores
pretende la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 13 de la ley 331
de 1996, por la cual se decretó el presupuesto de rentas y recursos de capital
y ley de apropiaciones para la vigencia del 1 de enero al 31 de diciembre de
1997.
En opinión de los actores el contenido de
la disposición impugnada es contrario a la Constitución y por lo tanto debe ser
retirado del ordenamiento legal, por las siguientes razones:
Porque la norma en cuestión consagra una
prohibición para las juntas y consejos directivos de las entidades
descentralizadas y para los consejos superiores de los entes universitarios, en
materia de salarios y prestaciones sociales de los funcionarios de dichas
instituciones públicas, que no guarda relación y es totalmente extraña al
contenido de la ley que la contiene, la ley anual de presupuesto y ley de
apropiaciones, lo que implica que se rompa y por ende se viole el principio
constitucional de unidad de materia, consagrado en el artículo 158 superior,
que señala que toda ley debe referirse a una misma materia y que serán
inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.
Porque la prohibición impuesta a través de
la norma impugnada alcanza a las entidades descentralizadas territorialmente, a
las cuales el Constituyente les otorgó autonomía administrativa y presupuestal
en materia de salarios y prestaciones sociales de los funcionarios a su
servicio, sujeta únicamente a las disposiciones marco que con fundamento en el
numeral 19 del artículo 150 de la C.P. expida el Congreso, de donde se
desprende que el legislador carecía de competencia y por lo tanto se excedió,
al regular y restringir las facultades de las autoridades departamentales y
municipales en esos específicos asuntos.
Porque al incluir en la norma objeto de
impugnación a los entes universitarios, el legislador desconoció la autonomía
que el Constituyente expresamente les reconoció a través del artículo 69 de la
C.P., la cual se extiende a los aspectos administrativos, financieros y
presupuestales.
Tercera. Del contenido y el alcance de la
materia que le corresponde desarrollar al legislador a través de la ley anual
de presupuesto.
El primer aspecto de la demanda que
resolverá la Corte, es el referido a la supuesta violación, a través de la
norma impugnada, del principio de unidad de materia consagrado en el artículo
158 de la C.P, principio que en varias oportunidades ha desarrollado y definido
esta Corporación:
“El principio de unidad
de materia que se instaura [en la Constitución], contribuye a darle un eje
central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano
legislativo. Luego de su expedición, el cumplimiento de la norma, diseñada bajo
este elemental dictado de coherencia interna, facilita su cumplimiento, la
identificación de sus destinatarios potenciales y la precisión de los
comportamientos prescritos. El Estado social de derecho es portador de una
radical pretensión de cumplimiento de las normas dictadas como quiera que sólo
en su efectiva actualización se realiza. La seguridad jurídica, entendida
sustancialmente, reclama, pues, la vigencia del anotado principio y la
inclusión de distintas cautelas y métodos de depuración desde la etapa
gestativa de los proyectos que luego se convertirán en leyes de la República.
“...
“...la
interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su
finalidad y terminar por anular el principio democrático,
significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado colombiano. Solamente
aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley, respecto de los cuales,
razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad
causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma,
deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o
declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley.
“Anótase que el
término “materia”, para estos efectos, se toma en una acepción amplia,
comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente. (Corte
Constitucional, sentencia C-025 de 1993, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz)
Le corresponde entonces determinar a esta
Corporación, si el contenido de la norma impugnada, que establece una
restricción para las juntas y consejos directivos de las entidades
descentralizadas del orden nacional, y para los consejos superiores de los
entes universitarios, cualquiera sea su nivel, cuyos recursos para atender
gastos de funcionamiento e inversión provengan del presupuesto nacional[2], en el sentido de que
no podrán expedir acuerdos o resoluciones que incrementen salarios, primas,
bonificaciones, gastos de representación, viáticos, horas extras, créditos,
prestaciones sociales, ni con órdenes de trabajo autorizar la ampliación en
forma parcial o total de los costos de las plantas o nóminas de personal,
constituye en efecto, como lo afirman los actores, un asunto extraño,
totalmente ajeno a la materia que regula la ley que lo contiene; es decir, que
sus proposiciones no admiten, razonable y objetivamente, establecer una
relación de conexidad, causal o teleológica, con la materia dominante de la
ley, esto es, con el objeto que es propio de la ley anual de presupuesto y ley
de apropiaciones.
Al efecto es pertinente detenerse en los
fundamentos del presupuesto en la organización del Estado social de derecho, y
en el contenido y alcance de la ley anual de presupuesto.
El presupuesto, como lo ha dicho en
anteriores oportunidades esta Corporación,
“... es un mecanismo
de racionalización de la actividad estatal, y en esa medida cumple funciones
redistributivas, de política económica, planificación y desarrollo, todo lo cual
explica que la Carta ordene que el presupuesto refleje y se encuentre sujeto al
plan de desarrollo (C.P. arts.342 y 346). Pero el presupuesto es igualmente un
instrumento de gobierno y de control en las sociedades democráticas, ya que es
una expresión de la separación de poderes y una natural consecuencia del
sometimiento del gobierno a la ley, por lo cual, en materia de gastos, el
Congreso debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público.
Finalmente, esto explica la fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en
materia de gastos, según el cual las apropiaciones efectuadas por el Congreso
por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la
posibilidad de gasto gubernamental.” (Corte Constitucional, Sentencia C-685 de
1996, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero)
Quiere decir lo anterior, que la ley que
año a año lo contiene, la cual encuentra fundamento en el artículo 346 de la
C.P., trasciende el carácter de una mera relación de ingresos y gastos para un
período de tiempo determinado, ella, como lo ha señalado esta Corporación,
limita jurídicamente su aplicación en tres aspectos específicos.
“…en el campo
temporal, pues las erogaciones deben hacerse en el período fiscal respectivo;
…a nivel cuantitativo,  pues las apropiaciones son las cifras máximas que se
pueden erogar; y finalmente en el campo sustantivo o material pues la ley no
sólo señala cuánto se puede gastar sino en qué se deben emplear los fondos
públicos”. (Corte Constitucional, sentencia C-685 de 1996, M.P. Dr.
Alejandro Martínez Caballero)
“La ley de presupuesto es un acto complejo
en su preparación, tramitación y aprobación...”[3],
lo que implica que en ella subyacen las decisiones adoptadas por el gobierno y
el legislador en las múltiples materias que les corresponde regular, en razón a
que su realización depende de la asignación de recursos que éste último haga
para el efecto a iniciativa del gobierno. No en vano su formulación está
supeditada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 346 de la C.P., al
correspondiente plan de desarrollo.
Pretender que la ley de presupuesto y ley
de apropiaciones no contenga elemento distinto a las cifras asignadas y
apropiadas en cada rubro, denota una concepción reduccionista del tema
presupuestal, el cual en el paradigma del Estado social de derecho está
estrechamente relacionado con la realización de sus fines esenciales,
especialmente con la reivindicación de la condición de dignidad del individuo,
que sólo se logra en la medida en que a éste se le garantice la satisfacción de
sus necesidades y un nivel de bienestar que le permita su pleno desarrollo;
dicha concepción, además, desconoce que todas y cada una de las previsiones
consignadas en la ley de presupuesto, obedecen a una regulación previa y
específica de las materias que el Estado debe impulsar y financiar.
Como lo señalan el Procurador y algunos de
los intervinientes, técnicamente los gastos del Estado se dividen en dos
grandes capítulos, el de gastos de funcionamiento y el de gastos de inversión.
En el primero el componente más significativo es sin duda el que corresponde al
pago de salarios y prestaciones sociales de los servidores públicos, rubro cuya
utilización se puede analizar desde dos perspectivas igualmente significativas:
la primera, asumiendo que los salarios y prestaciones sociales que paga el
Estado a sus servidores constituyen una herramienta, más o menos eficaz, para
motivar la vinculación de los más capaces y preparados a la administración
pública, es decir que su manejo se encuentra ligado a la realización misma del
principio de eficacia de la administración que consagra el artículo 209 de la
C.P.; y la segunda, en cuanto a ellos se les atribuye en gran parte el grave
problema de déficit presupuestal que afecta de tiempo atrás a la Nación, el
cual, dada su envergadura, activa el principio de racionalización del
gasto público, que demanda una actividad organizadora y armonizadora
por parte de los poderes públicos.
Lo anterior implica que quienes son
responsables de su programación, aprobación y ejecución, el gobierno y el
legislador, paralelamente han de propender a la realización de dos objetivos
fundamentales: de una parte mejorar las condiciones de trabajo y bienestar de
los funcionarios a su servicio estableciendo salarios y prestaciones sociales
justos y competitivos en el mercado, y de otra, disminuir el déficit que en el
presupuesto ocasionan dichos gastos de funcionamiento, aspiraciones que en
principio pueden parecer contradictorias, pero que en el contexto del Estado
social de derecho han de encontrar un espacio propicio para su materialización
simultánea.
Así, un mandato legal que restringe las
facultades de los máximos órganos de dirección de las entidades descentralizadas
por servicios del orden nacional, y de los entes universitarios, de cualquier
nivel, siempre y cuando ellos reciban del presupuesto nacional las asignaciones
que requieren para cubrir sus gastos de funcionamiento e inversión, en la
medida que les impide aumentar unilateralmente los costos de las plantas de
personal e incrementar los salarios y prestaciones sociales de los funcionarios
de la entidad que dirigen, por encima de los topes que fije el gobierno
nacional y de las asignaciones presupuestales que el legislador apruebe para el
efecto en la respectiva vigencia fiscal, no sólo encuentra una clara relación
de causalidad con la materia objeto de la ley que la contiene, en cuanto sirve
a los propósitos de racionalización de uno de los principales componentes del
presupuesto público, el de funcionamiento, sino que presenta una indiscutible
relación teleológica con ella, dado que se constituye en un mecanismo eficaz
para el cumplimiento de la funciones redistributivas que se le atribuyen al presupuesto
en el Estado social de derecho: el presupuesto -ha dicho la Corte- se ha
convertido “... en instrumento poderoso de manejo macroeconómico, ...[y] al
definir las metas de gasto e inversión, fijadas en el plan de desarrollo, asume
el carácter de instrumento de política económica.”[4]
Pero además, la norma impugnada hace parte
de las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto, las cuales en el
artículo 3 de la misma se definen como “normas tendientes a asegurar la
correcta ejecución del presupuesto general de la Nación”, lo que implica que su
contenido debe posibilitar, como en efecto lo hace, una adecuada ejecución del
presupuesto, al garantizar coherencia y coincidencia entre los gastos
programados  por el ejecutivo y autorizados por el  legislador, impidiendo que
instancias distintas modifiquen las asignaciones definidas para cubrir los
gastos de funcionamiento de las entidades descentralizadas del orden nacional y
de los entes universitarios, del nivel nacional, departamental, municipal o
distrital, que se nutren para el efecto del presupuesto nacional; se trata pues
de una medida de disciplina fiscal, que contribuye eficazmente a que el
presupuesto se ejecute fluida y adecuadamente.
De otra parte, dicha disposición contribuye
a la realización de los principios a los cuales está supeditada la elaboración
y el contenido de la ley anual de presupuesto y ley de apropiaciones, de
conformidad con lo dispuesto en el capítulo III del Título XII de la Carta
Política, específicamente el de unidad presupuestal, según el cual los
ingresos y gastos de todos los servicios dependientes de una misma
colectividad, principalmente del Estado, deben estar agrupados en un mismo documento
y ser presentados simultáneamente para el voto de la autoridad presupuestal,  y
el de universalidad, que consiste en que todas las rentas y todos los
gastos, sin excepción, deben figurar en el presupuesto, luego la restricción
que se impone no hace más que ratificar la incompetencia de los organismos a
los que se dirige, para aumentar los gastos que a iniciativa del gobierno debe
definir el legislador para una determinada vigencia fiscal, lo que implicaría
desconocer los mencionados principios, al permitir que instancias diferentes al
poder legislativo autoricen gastos de funcionamiento no programados por el
ejecutivo ni consignados en la respectiva ley.
No hay pues en el contenido de la norma
impugnada, violación alguna al principio de unidad de materia consagrado en el
artículo 158 superior.
Cuarta. Las disposiciones generales de la
ley anual de presupuesto y ley de apropiaciones, no son aplicables a las
entidades descentralizadas del nivel territorial, pero si a los entes
universitarios de ese nivel, cuyo presupuesto de funcionamiento e inversión se
nutre principalmente del presupuesto nacional.
El capítulo 1 de la tercera parte de la ley
331 de 1996, se refiere específicamente al campo de aplicación de las
disposiciones generales de la misma, de las cuales hace parte la norma
impugnada, señalando que ellas son complementarias de las que contiene el
Estatuto Orgánico de Presupuesto y deben ser aplicadas en armonía con éstas, y
estableciendo, en el artículo 4, que ellas “... rigen para los órganos que
conforman el Presupuesto General de la Nación”.
De otra parte, la ley orgánica de
presupuesto, compilada en El Decreto 111 de 1996, determina en su artículo 3
que el Presupuesto General de la Nación está compuesto por los presupuestos de
los Establecimientos Públicos del orden nacional y el Presupuesto Nacional, y
que este último comprende las Ramas Legislativa y Judicial, el Ministerio
Público, la Contraloría General de la República, la Organización Electoral, y
la Rama Ejecutiva con excepción de los establecimientos públicos, las empresas
industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.
Es claro entonces, que las disposiciones de
la ley 331 de 1996, ley anual de presupuesto y ley de apropiaciones
correspondiente a la vigencia de 1997, de la cual hace parte la norma
impugnada, no se dirigen y por lo tanto no son aplicables a las entidades
descentralizadas del nivel territorial, departamentos, distritos y municipios,
los cuales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 287 de la C.P. gozan
de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la
Constitución y la ley, lo que es suficiente, en principio, para desvirtuar los
cargos que formulan los actores contra el artículo 13 de la misma, por supuesta
violación de normas superiores referidas a la autonomía administrativa y
presupuestal de las entidades territoriales.
Sin embargo, consideración aparte merecen
los entes universitarios a los que se refiere la norma acusada, los cuales, con
fundamento en el artículo 113 de la C.P. esta Corporación definió como órganos
autónomos que no pertenecen a ninguna de las ramas del poder público[5]; ellos, para el
análisis que se adelanta pueden dividirse en dos categorías: los del nivel
nacional propiamente dicho, a los cuales les son aplicables las disposiciones
de la ley anual de presupuesto, pues la totalidad de sus gastos se cubren con
apropiaciones que afectan el presupuesto nacional; y aquéllos, que no obstante
ser del nivel departamental, municipal o distrital, reciben del presupuesto
general de la Nación los recursos necesarios para cubrir sus gastos de
funcionamiento e inversión, lo que implica que el régimen aplicable a los
mismos sea también el contenido en la ley anual de presupuesto, pues unos y
otros “conforman el presupuesto de la Nación”, circunstancia que los ubica
dentro del universo al cual va dirigida la restricción impugnada.
Vale aclarar, que de conformidad con lo
establecido en los artículos 300-7 y 313-6 de la C.P., es función de las
Asambleas departamentales y de los Concejos municipales, respectivamente,
determinar la estructura de sus administraciones, las funciones de sus
dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas
categorías de empleos, y de los gobernadores y alcaldes, artículos 305-5 y
315-5 C.P., presentar oportunamente a la Asambleas y Concejos el proyecto de
presupuesto anual de rentas y gastos que dichas corporaciones deberán expedir,
según lo dispuesto en los artículos 300-5 y 3313-5 de la Constitución, en los
cuales la materia de salarios y prestaciones sociales deberá desarrollarse con
sujeción a las disposiciones marco que con fundamento en los literales e) y f)
del numeral 19 del artículo 150 de la Carta Política expida el Congreso, las
cuales en la actualidad se encuentran contenidas en la ley 4a. de 1992,
específicamente en su artículo 12:
“Artículo 12.
El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades
territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas,
criterios y objetivos contenidos en esta ley.
“En consecuencia, no
podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.”
“Parágrafo.
El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando
equivalencias con cargos similares en el orden nacional.”
Los incisos primero y segundo de la norma
marco citada, que se refieren al régimen prestacional de los servidores
públicos de las entidades territoriales, desarrollan lo dispuesto en el literal
f) del numeral 19 del artículo 150 superior, mientras que el parágrafo, con
fundamento en lo dispuesto en el literal e) de la misma norma constitucional,
limita la facultad de las entidades territoriales en materia salarial, al
establecer que el gobierno fijará los topes máximos a los que pueden llegar los
salarios de los servidores de las mismas, atendiendo las equivalencias con
cargos similares del nivel nacional.
Con base en esa facultad y en lo dispuesto
en el artículo 77 de la ley 30 de 1992 el Gobierno Nacional, atendiendo la
similitud de las funciones que cumplen los docentes empleados públicos de las
universidades del orden nacional, con las que les corresponden a los docentes
empleados públicos de las universidades del orden departamental, municipal y
distrital, además de la circunstancia de que los gastos de funcionamiento de
éstas últimas prácticamente en su totalidad son atendidos con recursos del
presupuesto nacional[6],
expidió el decreto 55 de 1995, a través del cual extendió la aplicación del
régimen salarial de los primeros, contenido en el Decreto 1444 de 1992, a los
segundos, quedando ambos sujetos a las disposiciones no sólo de la ley anual de
presupuesto, sino de la ley 4a de 1992.
Quiere decir lo anterior, que las
universidades oficiales, no obstante que ostenten el carácter de
departamentales, municipales o distritales, si se tiene en cuenta que la
asignación de recursos para atender sus gastos de funcionamiento e inversión
proviene fundamentalmente del presupuesto nacional, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 4 de la ley 331 de 1996, disposición complementaria
del Estatuto Orgánico de presupuesto, conforman también el presupuesto de la
Nación, y por lo tanto a ellas como a las del nivel nacional se les aplica la
restricción impuesta en la norma impugnada, sin que ello implique vulneración
de la autonomía, que con las limitaciones que emanan de la Constitución y la
ley, en la materia el Constituyente les reconoció a las entidades
territoriales.
No encuentra entonces la Corte en el
contenido de la norma impugnada violación alguna a los artículos 298 y 311 de
la C.P.
Quinta. La autonomía que el Constituyente
les reconoció a las universidades a través del artículo 69 de la C.P., admite
los límites excepcionales y expresos que les imponga el legislador, siempre que
ellos no afecten el núcleo esencial de dicho principio.
El último de los cargos que presentan los
actores contra el contenido del artículo 13 de la ley 331 de 1996, es que dicha
norma, al imponer la restricción que consigna a los entes universitarios que
conforman el presupuesto nacional, los cuales de conformidad con el artículo 57
de la ley 30 de 1992 debieron organizarse como tales, violó la autonomía que el
Constituyente les reconoció a través del artículo 69 de la C.P., la cual, de
acuerdo con los pronunciamientos de esta Corporación incluye lo presupuestal y
administrativo.
La Corte, en reiterada jurisprudencia ha
señalado que la autonomía que la Constitución Política de 1991 les reconoció a
las universidades, públicas y privadas, es una autonomía plena, no absoluta,
dirigida esencialmente a preservar dichas instituciones de la interferencia
indebida de los poderes públicos :
“La autonomía
universitaria, encuentra fundamento en la necesidad de que el acceso a la formación
académica de las personas tenga lugar dentro de un clima libre de
interferencias del poder público tanto en el campo netamente académico como en
la orientación ideológica, o en el manejo administrativo o financiero del ente
educativo.” (Corte Constitucional, Sentencia T-492 de 1992, M.P. Dr. José
Gregorio Hernández Galindo).
Las universidades públicas, ha dicho esta
Corporación, a las cuales la ley 30 de 1992 les ordenó organizarse como entes
universitarios, corresponden a la categoría de que trata el artículo 113 de la
C.P., esto es, son “...órganos del Estado autónomos e independientes, que por
su naturaleza y funciones no pueden integrarse a ninguna de las ramas del poder
público”[7]
Sin embargo, también ha dicho esta
Corporación que esa caracterización no implica que las universidades públicas,
en cuanto órganos autónomos, sean ajenas e independientes del Estado, o que
éste, a través del legislador, esté impedido para regular aspectos relacionados
con las mismas, siempre que con ello no vulnere la autonomía que les es propia
:
“La regla general
aplicable [a las universidades] con fundamento en el artículo 69 de la C.P. es
la de reconocer y respetar la libertad de acción de las mismas; no obstante,
esa libertad de acción no puede extenderse al punto de propiciar una
universidad ajena y aislada de la sociedad de la que hace parte y, en el caso
de las públicas emancipada por completo del Estado que las provee de recursos y
patrimonio.” (Corte Constitucional, Sentencia C-220 de 1997, M.P. Dr. Fabio
Morón Díaz)
La autonomía entregada por la Carta a las
universidades públicas, no les da el carácter de órganos superiores del Estado
ni les “...concede un ámbito ilimitado de competencias, pues cualquier entidad
pública por el simple hecho de pertenecer a un Estado de derecho, se encuentra
sujeta a límites y restricciones determinados por la ley.”[8]
Con base en los anteriores presupuestos, se
analizará el cargo que formulan los actores, el cual plantea la violación del
principio constitucional de autonomía universitaria, por la decisión del
legislador, consagrada en el artículo 13 de la ley anual de presupuesto y ley
de apropiaciones correspondiente a la vigencia fiscal de 1997, de imponerles a
los órganos máximos de gobierno de los entes universitarios, cualquiera sea su
nivel pero siempre y cuando sus presupuestos se nutran del presupuesto general
de la Nación, es decir a sus consejos superiores, la prohibición de
incrementar, a través de acuerdos o resoluciones, los salarios y prestaciones
sociales de sus empleados y de aumentar los costos de sus plantas de personal,
por encima de los topes que en cada caso autorice el gobierno.
En opinión de los actores tal restricción
vulnera el núcleo esencial de la autonomía consagrada en el artículo 69 de la
C.P., pues para ellos, “...el Congreso no tiene competencia para introducir
prohibiciones a los entes universitarios del Estado, en materias tales como sus
presupuestos o sus políticas salariales...porque tales entes no están sometidos
al régimen administrativo general del Estado... [ni] a ningún control de
tutela.”
La Corte encuentra equivocadas las
aseveraciones de los demandantes por los siguientes motivos:
Primero, porque como lo ha señalado con
insistencia esta Corporación, la autonomía universitaria no sólo sí admite la
imposición de límites por parte del legislador, los cuales deben ser
excepcionales y expresos, sino que los considera necesarios a efectos de
armonizar y articular el funcionamiento de esas entidades con las demás que
conforman  la estructura del Estado, siempre y cuando ellos no desvirtúen o
afecten el núcleo esencial de dicho principio:
“El papel del
legislador en la materia es bien importante, ya que es en las normas legales en
donde se encuentran los límites de la señalada autonomía, a efectos de que las
universidades no se constituyan en islas dentro del sistema jurídico y, por el
contrario, cumplan la función social que le corresponde a la educación
(artículo 67 C.N.) y la tarea común de promover el desarrollo armónico de la
persona...” (Corte Constitucional, Sentencia T-492 de 1992, M.P. Dr. José
Gregorio Hernández Galindo)
En segundo lugar, porque si bien la Corte
fue enfática en señalar que el control de tutela, tal como está diseñado en el
ordenamiento legal para los establecimientos públicos, no es aplicable a las
universidades oficiales en razón de que por sus singulares objetivos y funciones
ello implicaría vulnerar su autonomía, también lo fue al manifestar que ello no
se traduce en una emancipación absoluta de esas instituciones, que hacen parte
del Estado, el cual tiene la obligación, no solo de asignarles los recursos
para mantenerlas, sino de contribuir y participar con sus políticas a su
crecimiento y fortalecimiento:
“Las universidades
del Estado, son instituciones que para mantener y preservar su esencia deben
estar ajenas a las interferencias del poder político, en consecuencia no pueden
entenderse como parte integrante de la administración, o como organismos
supeditados al poder ejecutivo, ellas deben actuar con independencia del mismo
y no estar sujetas a un control de tutela como el concebido para los establecimientos
públicos, concepto que por sí mismo niega la autonomía; eso no quiere decir
que no deban, como entidades públicas que manejan recursos públicos y cumplen
una trascendental función en la sociedad, someter su gestión al control de la
sociedad y del Estado, o que rechacen la implementación de mecanismos de
articulación con dicho Estado y la sociedad, pues por el contrario ellos
son indispensables para el cumplimiento de sus objetivos y misión.” (Corte
Constitucional, Sentencia C-220 de 1997, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz)
Claro como está que el legislador tiene
plena capacidad para imponer, por medio de la ley, límites y restricciones a
las universidades, siempre que no afecten el núcleo esencial de la autonomía
con que las dotó el Constituyente, la pregunta que surge, en el caso que se
analiza, es si la restricción impuesta a través de la norma impugnada a los
entes universitarios de cualquier nivel, en materia de salarios y prestaciones
sociales, vulnera o no la autonomía de dichas instituciones públicas.
Veamos: Las universidades públicas, como se
ha dicho, son órganos autónomos del Estado, que por su naturaleza y funciones
gozan de esa condición y están sujetas a un régimen legal especial que en la
actualidad está consagrado en la ley 30 de 1992; dada esa caracterización sus
servidores son servidores públicos, que se dividen entre docentes empleados
públicos, empleados administrativos y trabajadores oficiales, cuyos salarios y
prestaciones sociales cubre el Estado a través del presupuesto nacional, específicamente
de asignaciones para gastos de funcionamiento.
Es decir, que en principio, la intervención
del legislador en materia de salarios y prestaciones sociales en las
universidades oficiales, encuentra fundamento en el literal e) del numeral 19
del artículo 150 de la C.P., que le atribuye al Congreso la responsabilidad de
fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.
Esa facultad, que se ha entendido como la
obligación del legislador de expedir normas “marco” que regulen ese importante
aspecto, actualmente, como se anotó antes, se encuentra desarrollada en la ley
4a. de 1992, mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que
debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos, y para la fijación de las prestaciones
sociales de los trabajadores oficiales.
Cabe preguntarse entonces, si en esa
categoría de empleados públicos a los que se refiere la ley 4a. de 1992, cuyos
régimen salarial y prestacional le corresponde fijar anualmente al gobierno
nacional, con base en las previsiones y asignaciones que efectúe el legislador
en la correspondiente ley anual de presupuesto, incluye a los servidores de las
universidades públicas, entes universitarios, a las cuales son aplicables las
disposiciones de la norma impugnada.
No obstante que el artículo 1 de la ley 4a.
de 1992 establece que el Gobierno Nacional fijará, con base en las
disposiciones de dicha norma, el régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector,
denominación o régimen jurídico, de la rama legislativa y de la judicial, así
como de la fuerza pública y los organismos de control y fiscalización del orden
nacional, es decir que no incluye expresamente a las universidades públicas,
las cuales dado su carácter de órganos autónomos no pertenecen a ninguna de las
ramas del poder público, ellas, cualquiera sea su nivel, en la medida en que
reciben del presupuesto nacional los recursos necesarios para cubrir sus gastos
de funcionamiento, se encuentran sujetas a sus disposiciones.
Pero el legislador fue aún más explícito al
manifestar que en esa materia deberían someterse a la ley marco, y para el
efecto estableció, en el artículo 77 de la ley 30 de 1992, que contiene el
régimen especial diseñado para las mismas en cumplimiento de lo dispuesto en el
artículo 69 superior, lo siguiente:
“Artículo 77.
El régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades
estatales u oficiales se regirá por la ley 4a. de 1992, los decretos
reglamentarios y las demás normas que la adicionan y complementan.”
Es decir, que el legislador impuso, en el
régimen especial que expidió para las universidades públicas, sin distinción
alguna, un límite a su libertad de acción, a su autonomía, en materia salarial
y prestacional, que hace que el régimen de sus docentes en esas materias le
corresponda fijarlo al gobierno nacional, previas las asignaciones que en el
rubro de gastos de funcionamiento para el efecto haga el legislador a través de
la ley anual de presupuesto, y que por lo tanto a ellas les sea aplicable la
restricción impuesta en la norma impugnada, la cual, además de no impedir ni
obstruir el ejercicio de la autonomía de dichas instituciones, que pueden
cumplir sus funciones y actividades sin que el mandato en cuestión las
interfiera, contribuye a un manejo racional, armónico y equilibrado de dichos
recursos por parte del Estado, y a la consolidación de una política
macroeconómica que contribuya a un manejo racional y al saneamiento y
optimización en el manejo de las finanzas públicas.
El reconocimiento de las universidades
públicas como órganos autónomos que no pertenecen a ninguna de las ramas del
poder público, no las exime del cumplimiento de normas legales que sin afectar
el núcleo esencial del principio de autonomía expida para ellas el legislador,
y en el caso que se analiza, no sirve de argumento para excluirlas de un
mandato de la ley anual de presupuesto, que en un aspecto específico, el salarial
y prestacional, las articula a la estructura del Estado, con el objetivo de
consolidar en esa materia una política macroeconómica coherente y equilibrada,
sin menoscabar su capacidad de autodeterminación para el cumplimiento de sus
objetivos esenciales.
De otra parte, como antes se mencionó, la
norma impugnada hace parte de las disposiciones generales de la ley de
presupuesto, las cuales definió el legislador como complementarias de la ley
orgánica de presupuesto, y a ellas en la medida en que sus mandatos no vulneren
el núcleo esencial de la autonomía que les es propia, están sometidas la
universidades del Estado, las cuales, como se dijo, están sujetas en materia
presupuestal a las normas del régimen especial que las rige, contenido
actualmente en la ley 30 de 1992, “...y a aquéllas del Estatuto Orgánico de
Presupuesto que no vulneren el núcleo esencial de la autonomía consagrada para
las universidades del Estado.”[9]
Sexta. El reconocimiento y pago de
incentivos a los profesores de las universidades estatales u oficiales,
cualquiera sea su nivel, con recursos generados por la misma institución, no
está sujeto a la prohibición que les impone la norma impugnada.
Distinto es el caso de los recursos que
generen las mismas universidades por concepto de investigación, consultorías,
venta de servicios, o cualquiera otra actividad que los pueda producir; en
efecto, se puede afirmar que la problemática actual de la universidad pública
en el mundo se centra en la crisis de financiación que las afecta, es decir en
la escasez de recursos para mantenerla y fortalecerla, situación que ha
motivado una significativa presión del Estado y de la sociedad, que les exige,
no sólo articularse y participar más activamente en la solución de los
problemas que las aquejan, sin que ello implique que se desvirtúen, sino
volverse más competitivas y contribuir a su propia financiación, pues los
costos que generan son crecientes y las posibilidades de sufragarlos cada vez
más difíciles, sobre todo en países como el nuestro en los cuales se
reivindican otras necesidades en principio más urgentes.
Esa exigencia, sin duda, ha suscitado un
cambio radical en las comunidades académicas en la forma de concebir y manejar
las universidades públicas, las cuales se han visto abocadas a buscar y diseñar
fuentes alternativas de financiamiento que les permitan, entre otros muchos
objetivos, mejorar las condiciones de remuneración de sus docentes, posibilidad
que se condiciona a la capacidad de producción de aquéllos; es decir, se motiva
a los profesores ofreciéndoles el reconocimiento de incentivos monetarios, que
no afecten el régimen prestacional, siempre y cuando ellos contribuyan a través
de sus proyectos y del desarrollo de tareas específicas, a producir los
recursos necesarios para el efecto, sobre los cuales los órganos de gobierno de
cada universidad, es decir sus consejos superiores, si pueden disponer sin
acoger la restricción que les impone la norma acusada.
Séptima. Algunas expresiones del inciso
segundo de la norma impugnada corresponden al ámbito del derecho laboral
sustancial y como tales desbordan la materia propia de la ley anual de
presupuesto.
Contra el inciso segundo de la norma
impugnada, que se refiere al aumento salarial de los trabajadores oficiales,
los actores no presentaron ningún cargo, sin embargo, para la Corte, en el
mismo aparecen involucradas cuestiones atinentes al ámbito del derecho laboral
sustancial, relacionadas específicamente con el régimen de los trabajadores
oficiales, los efectos de los contratos que celebran los mismos y la aplicación
de las convenciones colectivas, que desbordan la materia de la ley anual de
presupuesto y los límites que a la misma le impone la normatividad
constitucional (artículo 346 superior), por lo cual procederá a declarar
inexequibles las siguientes expresiones de dicho inciso: “...que no tengan
convención colectiva...de los contratos, los fijados por el gobierno nacional y
por las disposiciones legales; aquellos que tengan convención colectiva se
sujetarán a lo dispuesto en el artículo 9...”.
Es decir, que el texto de dicho inciso, que
esta Corporación declarará constitucional es el siguiente: “Las autoridades
descentralizadas acordarán el aumento salarial de los trabajadores oficiales
dentro de los límites de la ley 4a.de 1992.”
Octava. La Corte declarará la unidad
normativa de la disposición acusada con el artículo 13 de la ley 413 de 1997,
actual ley de presupuesto, que la reproduce en términos similares.
En este punto debe observar la Corte, que
el procedimiento adoptado por el legislador, de recurrir a las disposiciones
generales de la ley anual de presupuesto para introducir normas de carácter
sustancial que complementan las disposiciones orgánicas del correspondiente
estatuto, no es precisamente el más ortodoxo y que es necesario que las
disposiciones de dicho tipo que se reproducen año a año se incorporen en dicho
estatuto; sin embargo, en el caso del inciso primero de la norma acusada que se
analiza, ellas tienen un fundamento razonable en cuanto a los fines del
ordenamiento jurídico, y por eso, a pesar de la característica anotada,
encuentra la Corte que se ajustan a la Constitución sin desconocer la
naturaleza temporal de la ley de presupuesto, lo que explica que la norma
impugnada se reproduzca en términos similares en la ley de presupuesto que
corresponde a la vigencia fiscal de 1998.
Por lo tanto, la Corte declarará la
unidad normativa de la disposición impugnada con el artículo 13 de la ley
413 de 1997, “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de
capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o. de enero al 31
de diciembre de 1998”, que la reprodujo en términos similares.[10]
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE :
Primero. Declarar EXEQUIBLE el
inciso primero del artículo 13 de la Ley 331 de 1996, “Por medio de la cual se
decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones
para la vigencia del 1 de enero al 31 de diciembre de 1997”.
Segundo. Declarar EXEQUIBLES las
siguientes expresiones del inciso segundo de la norma impugnada, “Las
autoridades descentralizadas acordarán el aumento salarial de los trabajadores
oficiales dentro de los límites de la ley 4a. de 1992.” ; las
expresiones “...que no tengan convención colectiva, ... los contratos, los
fijados por el gobierno nacional y por las disposiciones legales; aquellos que
tengan convención colectiva se sujetarán a lo dispuesto en el artículo 9...”,
se declaran INEXEQUIBLES.
Tercero. Declarar la unidad
normativa del artículo 13 de la Ley 413 de 1997, con el artículo 13 de la
Ley 331 de 1996, en los términos de esta sentencia, por las razones expuestas
en la parte motiva de esta providencia.
Cuarto.  Esta sentencia rige a
partir de la fecha de su notificación.
Cópiese, comuníquese, notifíquese,
cúmplase, insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Presidente
JORGE
ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
Aclaración de
voto a la Sentencia C-053/98
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA/LEY ORGANICA DE PRESUPUESTO-Ejecución (Aclaración de voto)
Creo, con los
demandantes, que la disposición impugnada presenta un problema de unidad de
materia, y que eso ha debido conducir a una inexequibilidad total de la misma.
No me parece satisfactoria ni ajustada a la Carta la argumentación con base en
la cual se desecha el mencionado cargo: que lo que se busca es "una
adecuada ejecución del presupuesto, al garantizar coherencia y coincidencia
entre los gastos programados por el ejecutivo y autorizados por el legislador,
impidiendo que instancias distintas modifiquen las asignaciones
definidas..."; o, en otros términos, "...una medida de disciplina
fiscal, que contribuye eficazmente a que el presupuesto se ejecute
fluida y adecuadamente". Todo eso corresponde justamente a la Ley orgánica
de presupuesto y de ninguna manera a la anual, que debe aprobarse, modificarse
y ejecutarse con arreglo a aquélla. No se pueden confundir las normas orgánicas
de presupuesto con los componentes de la ley anual. Y menos pretender que las
leyes anuales de presupuesto rijan indefinidamente como las ordinarias.
LEY ORGANICA DEL
PRESUPUESTO-Regulación
respecto a entidad pública (Aclaración de voto)
En la Ley
Orgánica de Presupuesto sí se podían establecer reglas aplicables a las
universidades públicas y al manejo de su presupuesto, sin que ello implicara,
como entonces lo entendió la Corte, un desconocimiento de la autonomía
universitaria. Lo contradictorio reside en que la Corte haya excluido a las
universidades públicas del régimen contemplado en la Ley Orgánica para los
establecimientos públicos, supeditando a esa exclusión la constitucionalidad de
la norma entonces demandada, y ahora acepte que una norma de jerarquía inferior
y de vigencia precaria, al establecer reglas generales propias de la Ley
Orgánica, introduzca limitaciones y prohibiciones a esos mismos entes
educativos, sin que ahora se estime que está lesionada la autonomía
universitaria. Claro que no lo está puesto que se trata de evitar gastos
exagerados que afecten un presupuesto público que debe obedecer a los indicados
criterios de austeridad y razonabilidad, y el señalamiento de las pertinentes
reglas, cuando se hace como la Constitución lo ordena, no representa indebida
interferencia del poder público en el manejo financiero del ente educativo.
Este, en el caso de las universidades públicas, tiene necesariamente un carácter
relativo, limitado por las normas presupuestales (de Ley Orgánica) y por el
propio presupuesto desde el punto de vista cuantitativo, y no puede entenderse
ni aplicarse en términos equivalentes a los que rigen para los planteles
superiores de naturaleza privada.
Referencia:
Expediente D-1753
Expreso a
continuación las razones por las cuales aclaro mi voto en el asunto de la
referencia:
1. La norma
demandada, que hacía parte de la Ley Anual de Presupuesto correspondiente al
año de 1997, rigió solamente entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de ese
año, tal como resulta del título mismo de la Ley.
Por lo tanto, en
estricto sentido, tal disposición había salido del orden jurídico y se
configuraba la sustracción de materia. Carecía de objeto actual una definición
de la Corte acerca de su constitucionalidad o inconstitucionalidad.
El mismo texto ahora
acusado ha sido reproducido en la Ley Anual de Presupuesto de 1998 (art. 13),
como se pone de presente en la Sentencia, lo que demuestra que el propio legislador
era consciente del carácter precario de la norma.
Lo único que
justifica que la Corte adopte decisión de mérito es la posibilidad de que el
precepto esté produciendo efectos, es decir, siendo aplicado a procesos en
curso iniciados contra personas que, bajo la indicada vigencia de la
disposición, hayan infringido su mandato.
2. Ya en el supuesto
de que haya lugar a una decisión de fondo, estimo que, según el estricto
sentido de normas constitucionales como las contenidas en los artículos 150
-numeral 11-, 346, 347, 350 y 351 de la Carta, entre otros, la Ley Anual de
Presupuesto -como su misma denominación lo indica- tiene por objeto único la
formulación, para el período correspondiente, del Presupuesto de Rentas y Ley
de Apropiaciones, es decir, las partidas de ingresos, gastos e inversiones que
se prevén, y de ninguna manera puede el Congreso, mediante ella, establecer
normas de carácter permanente, prescribir conductas o señalar prohibiciones,
menos si están destinadas a regir más allá del tiempo en que rija el
presupuesto aprobado.
Es claro que el
objeto propio de estas leyes se agota con la formulación del presupuesto, y que
es inconstitucional que el Congreso, al expedirlas, pretenda introducir reglas
sobre ejecución presupuestal, las cuales deben ser puestas en vigencia mediante
Ley Orgánica, de acuerdo con el perentorio texto de los artículos 151 y 352 de
la Constitución.
En tal sentido creo,
con los demandantes, que la disposición impugnada presenta un problema de
unidad de materia (artículos 158 y 169 C.P.), y que eso ha debido conducir a
una inexequibilidad total de la misma.
No me parece
satisfactoria ni ajustada a la Carta la argumentación con base en la cual se
desecha el mencionado cargo: que lo que se busca es "una adecuada
ejecución del presupuesto, al garantizar coherencia y coincidencia entre
los gastos programados por el ejecutivo y autorizados por el legislador,
impidiendo que instancias distintas modifiquen las asignaciones
definidas..."; o, en otros términos, "...una medida de disciplina
fiscal, que contribuye eficazmente a que el presupuesto se ejecute
fluida y adecuadamente" (he subrayado). Todo eso corresponde justamente a
la Ley orgánica de presupuesto y de ninguna manera a la anual, que debe
aprobarse, modificarse y ejecutarse con arreglo a aquélla.
No es que me
parezcan poco plausibles o inoportunas las normas legales que busquen realizar
los propósitos de racionalización del gasto público, austeridad y sanidad
fiscal. Como tales, las comparto enteramente, pero pienso que, con arreglo a la
Constitución, deben consagrarse en los ordenamientos previstos para ese fin
-con el lleno de los requisitos exigidos- y no en los que, por mandato de la
Carta, tienen un objeto diferente y trámite menos riguroso. No se pueden
confundir las normas orgánicas de presupuesto con los componentes de la ley
anual. Y menos pretender que las leyes anuales de presupuesto rijan
indefinidamente como las ordinarias.
3. Observo que en la
redacción final, tanto de la parte motiva como de la resolutiva, de la
Sentencia, se declara la unidad normativa del artículo 13 de la Ley 413 de 1997
con el artículo 13 de la Ley 331 de 1996, pero no se dice expresamente que, respecto
de la norma de la actual Ley de Presupuesto, se declare la inexequibilidad de
los apartes declarados inexequibles en el mismo texto de la anterior.
A mi juicio, la
unidad de materia, que se construye por la propia Corte entre normas demandadas
y otras no demandadas que sustancialmente reproducen sus dictados, es apenas un
presupuesto para establecer la competencia de la Corte Constitucional en cuanto
a las disposiciones no impugnadas, con el objeto de que el fallo, especialmente
si es de inexequibilidad total o parcial, no sea inútil. Pero la Sentencia debe
señalar inequívocamente si tales normas, ya vinculadas al proceso por la unidad
de materia, son o no inexequibles.
Pienso, no obstante,
que este es un defecto de técnica en el texto de la providencia, que no
modifica en nada la clara y evidente decisión de la Corte de declarar
inexequibles, también en el artículo 13 de la Ley 413 de 1997, aquellos apartes
que fueron hallados contrarios a la Constitución, pertenecientes al artículo 13
de la Ley 331 de 1996.
4. Finalmente, debo
recordar que en mi salvamento de voto respecto de la Sentencia C-220 del 29 de
abril de 1997, del mismo ponente, H. Magistrado Dr. Fabio Morón Díaz, expresé
que en la Ley Orgánica de Presupuesto sí se podían establecer reglas aplicables
a las universidades públicas y al manejo de su presupuesto, sin que ello
implicara, como entonces lo entendió la Corte, un desconocimiento de la
autonomía universitaria. Por eso consideré que, al contrario de lo dicho en esa
Sentencia, que condicionó la exequibilidad del artículo 4 del Decreto 111 del
15 de enero de 1996 (artículo 63 de la Ley 179 de 1994), su avenimiento a la
Constitución era total, puro y simple, precisamente para no romper la unidad ni
la universalidad presupuestales, que en el presente fallo se quieren preservar.
Lo contradictorio
reside en que la Corte haya excluido a las universidades públicas del régimen
contemplado en la Ley Orgánica para los establecimientos públicos, supeditando
a esa exclusión la constitucionalidad de la norma entonces demandada, y ahora
acepte que una norma de jerarquía inferior y de vigencia precaria, al
establecer reglas generales propias de la Ley Orgánica, introduzca limitaciones
y prohibiciones a esos mismos entes educativos, sin que ahora se estime que
está lesionada la autonomía universitaria. Claro que no lo está puesto que se
trata de evitar gastos exagerados que afecten un presupuesto público que debe
obedecer a los indicados criterios de austeridad y razonabilidad, y el
señalamiento de las pertinentes reglas, cuando se hace como la Constitución lo
ordena, no representa indebida interferencia del poder público en el manejo
financiero del ente educativo. Este, en el caso de las universidades públicas,
tiene necesariamente un carácter relativo, limitado por las normas
presupuestales (de Ley Orgánica) y por el propio presupuesto desde el punto de
vista cuantitativo, y no puede entenderse ni aplicarse en términos equivalentes
a los que rigen para los planteles superiores de naturaleza privada.
Me ratifico, pues,
en el ya citado salvamento de voto, y subrayo las dificultades lógicas y
jurídicas que surgen, al analizar la jurisprudencia de la Corte, cuando se
examina el presente fallo.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra
Adherimos a la aclaración de voto suscrita por el H.
Magistrado José Gregorio Hernández Galindo, en sus puntos 1, 2 y 3.
CARLOS GAVIRIA
DIAZ       ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado                                       Magistrado
[1]   La categoría de entes universitarios autónomos, de acuerdo con
lo dispuesto en el artículo 57 de la ley 30 de 1992, sólo es aplicable a las
universidades públicas u oficiales, no  a las privadas.
[2] Es necesario aclarar, que la norma impugnada se refiere en
general a los entes universitarios, sin hacer distinción entre los del nivel
nacional, departamental o municipal, debido a que las universidades oficiales
de las entidades territoriales, al igual que las del nivel nacional, reciben,
para sufragar sus gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda
pública, los correspondientes aportes de la Nación; los aportes de las
entidades territoriales son escasos y en ningún caso se aproximan a los que
provienen del presupuesto nacional.
[3] Corte Constitucional, Sentencia C-369 de 1996, M.P. Dr. Fabio
Morón Díaz
[4] Corte Constitucional, Sentencia C-478de 1992, M.P. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz
[5] Corte Constitucional, Sentencia C-220 de 1997, M.P. Dr. Fabio
Morón Díaz
[6] Para verificar esta afirmación basta analizar el contenido del
Decreto 2067 de 1998, Decreto de Liquidación del Presupuesto correspondiente a
la vigencia fiscal de 1998, en el capítulo correspondiente a las universidades,
en el que se constata que un alto porcentaje de los gastos de funcionamiento,
inversión y servicio a la deuda pública de todas las universidades oficiales,
incluidas las del orden departamental, municipal y distrital, los asume el
presupuesto de la Nación.
[7] Corte Constitucional, Sentencia C-220 de 1997, M.P. Dr. Fabio Morón
Díaz
[8] Corte Constitucional, Sentencia C-310 de 1996, M.P. Dr. Vladimiro
Naranjo Mesa
[9] Corte Constitucional, Sentencia C-220 de 1997, M.P. Dr. Fabio
Morón Díaz
[10] “La unidad normativa es excepcional, y sólo procede cuando ella
es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es
absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido
normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este
último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición normativa y
se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis
para que la Corporación pueda decidir de fondo el problema planteado por los
actores.” Corte Constitucional, Sentencia C-320 de 1997, M.P. Dr. Alejandro
Martínez Caballero.