C-059-93
Sentencia No
Sentencia
C-059/93
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Ininterrupción
Una interrupción
del servicio que presta la justicia significaría, de un lado, que las personas
carecerían del derecho al acceso a la administración de justicia (art. 229),
violándose así el derecho al debido proceso (art. 29); de otro lado ello
implicaría una lesión al interés general (art. 1°), porque la sociedad
carecería del aparato para investigar y procesar los delitos y demás conflictos
judiciales.
FISCALIA GENERAL
DE LA NACION/COMPETENCIA
El Decreto no
creó una competencia nueva para un órgano que carecía de ella, sino que
simplemente extendió transitoriamente una competencia adicional a una agencia
del Estado que ya tenía tal atribución pero para otra suerte de delitos. En
cuanto a la función, es preciso constatar que por "investigar y
acusar" debe entenderse el conjunto de las actuaciones judiciales que se
realizan desde el inicio del proceso penal hasta la calificación del mérito del
sumario, inclusive. Se encuentra proporcional el hecho de atribuír funciones de
investigación judicial a los jueces penales o promiscuos municipales en
aquellos sitios donde no existan fiscales.
ESTADOS DE
EXCEPCION-Facultades
El gobierno
puede, durante los Estados de Conmoción Interior, dictar normas con fuerza de
ley, que pueden temporalmente suspender las leyes. Los organismos y las
funciones de investigación y juzgamiento pueden ser ciertamente de una mayor
limitación durante los estados de excepción constitucional, pero su núcleo
esencial -lo "básico"- no puede ser desnaturalizado. Se trata de
encontrar un punto medio de equilibrio que haga compatibles las mayores
expresiones del ius puniendi del Estado por razones de conservación del orden
público, ancladas en el interés general, de un lado, con el mínimo de derechos
intocables de las personas, fundamentalmente relativos al debido proceso,
basados en el interés particular, de otro lado.
NORMAS
TRANSITORIAS-Objeto/NORMAS
TRANSITORIAS-Incompatibilidad
Cuando una
constitución establece un régimen de transición en disposiciones transitorias y
un régimen permanente en disposiciones ordinarias, y en un momento dado
resultaren incompatibles dichas normas, el intérprete en principio debe aplicar
preferentemente las primeras. Una cosa es el régimen de transición, necesario
para evitar los traumatismos propios del cambio hacia el sistema acusatorio, y
otra cosa es el régimen ordinario. Ambos sistemas son compatibles porque el uno
se extingue en la medida en que surja el otro.
CONFLICTO DE
NORMAS CONSTITUCIONALES/FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Función acusatoria/INTERES
GENERAL/DEBIDO PROCESO-Prevalencia
Se soluciona el
conflicto de normas  mediante un análisis razonable que puede llegar a hacer
compatibles ambas disposiciones, mediante la aplicación preferente de la norma
que encarne un mayor contenido axiológico y que, al mismo tiempo, no sacrifique
el núcleo esencial de la otra disposición. Debe aplicarse de manera preferente
el artículo 228 de la Carta, por los altos valores que envuelve -el debido
proceso y el interés general-, y porque ello implica aceptar que el artículo
252 no sufre menoscabo en su núcleo esencial, aunque ciertamente es limitado en
sus contornos de una manera razonable.
REF:
Expediente N° RE-020
Revisión de
constitucionalidad del  Decreto N° 1941 del 30 de noviembre de 1992, "Por
el cual se otorga competencia a los jueces penales"
Magistrado
Sustanciador:
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Santafé de Bogotá,
febrero veintitres (23) de mil novecientos noventa y tres (1993).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
revisión de constitucionalidad del Decreto N° 1941 del 30 de noviembre de 1992,
dictado por el Gobierno Nacional con base en las facultades conferidas por la
Constitución durante el Estado de Conmoción Interior declarado mediante el
Decreto 1793 de 1992.
I.ANTECEDENTES
Mediante el Decreto
1793 del 8 de noviembre de 1992 el Gobierno declaró el Estado de Conmoción
Interior en todo el territorio nacional.
En ejercicio de las
facultades que tal declaratoria le confería, el Presidente de la República, con
la firma de sus ministros, expidió el Decreto N° 1941 del 30 de noviembre de
1992, "Por el cual se otorga competencia a los jueces penales".
1. De la norma
objeto de revisión
El Decreto N° 1941
del 30 de noviembre de 1992 tiene el siguiente texto:
DECRETO NUMERO 1941 DEL 30 NOVIEMBRE DE
1992
Por el cual se otorga competencia a los
jueces penales.
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
en ejercicio de las facultades que le
confiere el artículo 213 de la Constitución Política, en desarrollo del Decreto
1793 de 1992, y
CONSIDERANDO
Que mediante el
Decreto 1793 del 8 de noviembre de 1992 se declaró el Estado de Conmoción
Interior en todo el territorio nacional por el término de noventa (90) días
calendario, fundado, entre otras, en la siguiente consideración:
"Que en las
últimas semanas la situación del orden público en el país, que venía perturbada
de tiempo atrás, se ha agravado significativamente en razón de las acciones
terroristas, de las acciones guerrilleras y de la delincuencia
organizada."
Que un elemento que
puede contribuír al agravamiento de la situación de orden público es la falta
de investigación inmediata de las conductas delictivas, en especial de aquellas
de competencia de los jueces regionales y del Tribunal Nacional.
Que por la actual
imposibilidad de organizar unidades de fiscalía en todo el territorio nacional
se presenta un retardo en las investigaciones de las conductas delictivas
referidas, lo cual puede generar una situación de impunidad perturbadora del
orden público.
Que es necesario
otorgar competencia a los Jueces Penales o Promiscuos Municipales para asumir
transitoriamente el conocimiento de los mencionados delitos que sean de
competencia de la Fiscalía General de la Nación donde no existan Unidades de
Fiscalía.
D E C R E T A:
ARTICULO 1º Tratándose de los delitos de competencia de
los jueces regionales y del Tribunal Nacional, cuando en el sitio donde se
cometa un hecho punible no exista Fiscal que avoque inmediatamente la
investigación, lo hará el juez Penal o Promiscuo Municipal del lugar, quien
deberá remitir inmediatamente a la Unidad de Fiscalía competente el aviso de
iniciación.
ARTICULO 2º El Juez avocará el conocimiento, ordenará o
practicará las pruebas que considere pertinentes, indagará al imputado y
remitirá las diligencias inmediatamente a la Unidad de Fiscalía para resolver
la  situación jurídica y continuar con la investigación sin perjuicio de que se
pueda comisionar para ello a un Juez Penal.
PARAGRAFO: Si no fuere posible poner a disposición de
la Unidad de Fiscalía más próxima, las diligencias respectivas y siempre y
cuando fuere necesario, el Juez le resolverá la situación jurídica del
imputado.
ARTICULO 3º El presente Decreto rige a partir de la
fecha de su promulgación, suspende las demás disposiciones que le sean
contrarias y su vigencia se extenderá por el tiempo de conmoción interior, sin
perjuicio de que el Gobierno Nacional la prorrogue, de acuerdo con lo previsto
en el inciso tercero del artículo 213 de la Constitución Política.
PUBLIQUESE Y
CUMPLASE
Dado en Santa Fé de
Bogotá, D.C., a los 30 Noviembre de 1992 (siguen firmas).
2. De la
intervención institucional y ciudadana
2.1. Escrito de
la Fiscalía General de la Nación
El Señor Fiscal
General de la Nación, doctor Gustavo de Greiff Restrepo, presentó escrito
dirigido al proceso de la referencia con el fin de defender la
constitucionalidad de las normas objeto de revisión.
El Fiscal afirma que
desde el punto de vista formal y material, el Decreto 1941 de 1992 es conforme
con la Constitución, con base en las siguientes razones:
De acuerdo a lo
señalado en el artículo 15 del Decreto 2699 de 1991, las funciones de la
Fiscalía se realizan a través de unidades, a nivel nacional, regional y
seccional y aquellos casos en que se destaquen Fiscales Especiales para casos
particulares.
Mediante Resolución
000014 de 23 de junio de 1992... se estableció la estructura orgánica de la
entidad...
Por el momento no ha
sido posible ampliar el número de las Unidades Regionales, ni extender el radio
de acción de las existentes a todos los rincones del país. Ello se explica no
solo por limitaciones de orden presupuestal, sino de orden humano y técnico.
Esta circunstancia,
como se expone en el Decreto 1941, puede generar una situación de impunidad
perturbadora del orden público, precisamente por la modalidad específica de
delincuencia, asociada a los hechos punibles de competencia de los Jueces
Regionales y el Tribunal Nacional.
En cuanto a la
competencia, el Fiscal General afirma que en el presente caso se trata de una
extensión de la competencia de los jueces promiscuos y penales municipales, los
cuales ya vienen adelantando funciones de investigación e instrucción.
2.2. Escritos
extemporáneos
El Señor Ministro de
Justicia, doctor Andrés González Díaz, y el ciudadano Pedro Pablo Camargo
presentaron en la Secretaría General de la Corte Constitucional sendos escritos
en forma extemporánea, razón por la cual no son de recibo por parte de esta
Corporación.
3. Del concepto
del Procurador General de la Nación
La vista fiscal,
mediante Oficio N° 148 del 25 de enero de 1993, solicitó a la Corte
Constitucional en su concepto de rigor declarar CONSTITUCIONAL la norma
revisada, con fundamento en el siguiente argumento:
En conclusión, la
asignación provisional de competencia investigativa, por delitos de que conocen
los Jueces Regionales y el Tribunal Nacional, a los Jueces Penales Municipales
y Promiscuos de aquellos lugares donde no se cuente con la presencia de un
Fiscal, no es inconstitucional porque dichas autoridades constitucionalmente
están habilitadas transitoriamente para continuar ejerciendo la facultad de
investigar, calificar y juzgar en los procesos penales, mientras se implementa
el sistema acusatorio a ese nivel.
El Procurador
fundamenta su concepto en el artículo 27 transitorio de la Constitución, el
cual es desarrollado legislativamente por el artículo 14 transitorio del código
de procedimiento penal. Este par de artículos de vigencia temporal priman, a
juicio de la vista fiscal, sobre los artículos 250 y 252 de la Carta, que son
permanentes.
Cumplidos, como
están, los trámites previstos en la Constitución  y en el Decreto 2067 de 1991,
procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
II- FUNDAMENTO JURIDICO
A. Competencia
Es competente la
Corte Constitucional para conocer de la revisión del Decreto 1941 de 1992, de
conformidad con el artículo 241 de la Carta, que dice:
A la Corte
Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal
fin, cumplirá las siguientes funciones:
... 7. Decidir definitivamente
sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el gobierno
con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución.
Y el Decreto 1941
fue ciertamente dictado "en ejercicio de las facultades que le confiere el
artículo 213 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto 1793 de
1992". La primera de dichas normas consagra constitucionalmente el Estado
de Conmoción Interior y la segunda fué el Decreto que declaró tal Estado.
El artículo 214
numeral 6° reitera la competencia de la Corte en el negocio de la referencia.
B. Requisitos de
forma
Los decretos
legislativos que dicte el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades que
le confiere la Constitución durante los estados de excepción constitucional deben
reunir tres requisitos de forma, de conformidad con los artículos 213 y 214 de
la Carta, que dicen:
ARTICULO 213.- En caso de grave perturbación del orden
público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la
seguridad del estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada
mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía,
el presidente de la república, con la firma de todos los ministros, podrá
declarar el estado de conmoción interior, en toda la república o parte de ella,
por término no mayor de noventa días, prorrogable hasta por dos períodos
iguales, el segundo de los cuales requiere concepto previo favorable del senado
de la república.
Mediante tal
declaración, el gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para
conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos...
ARTICULO 214.- Los estados de excepción a que se refieren
los artículos anteriores se someterán a las siguientes disposiciones:
1. Los decretos
legislativos llevarán la firma del presidente de la república y todos sus
ministros y solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y
específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del estado
de excepción...
La norma que nos
ocupa reune a satisfacción los requerimientos formales, como se demuestra a
continuación, razón por la cual la Corte encuentra que desde el punto de vista
formal el Decreto 1941 de 1992 es conforme con la Constitución:
a) Firmas: el Decreto 1812 de 1992 está
firmado por el señor Presidente de la República, por once Ministros titulares y
por dos Viceministros y el Director del Departamento Nacional de Planeación,
estos últimos  encargados de las funciones de los Despachos de tres
ministerios.
b) Tiempo: El Decreto 1812 fué expedido el
día 30 de noviembre de 1992, esto es, 22 días después de haberse proferido el
Decreto 1793 de 1992, que declaró el Estado de Conmoción Interior en todo el
territorio nacional, de suerte que desde el punto de vista temporal el Decreto
objeto de revisión fué lógicamente expedido dentro del término de los noventa
días que establece la Carta.
c) Conexidad: el Decreto objeto de revisión
debe guardar una doble relación de causalidad entre las causas que generaron la
declaratoria del Estado de Conmoción Interior y su finalidad y entre las causas
de su expedición y la materia regulada.
En cuanto a lo
primero, en el Decreto 1793 de 1992 se declaró el Estado de Conmoción Interior
porque, entre otras razones, "en las últimas semanas la situación de orden
público en el país, que venía perturbada de tiempo atrás, se ha agravado
significativamente en razón de las acciones terroristas de las organizaciones
guerrilleras y de la delincuencia organizada".
Ahora bien, respecto
de las acciones terroristas, el Decreto 1941 afirma que "un elemento que
puede contribuír al agravamiento de la situación de orden público es la falta
de investigación inmediata de las conductas delictivas, en especial de aquellas
de competencia de los jueces regionales y del tribunal Nacional... Que por la
actual imposibilidad de organizar unidades de fiscalía en todo el territorio
nacional se presenta un retardo en las investigaciones de las conductas
delictivas referidas, lo cual puede generar una situación de impunidad
perturbadora del orden público..."
Por lo anterior la
Corte Constitucional estima que existe conexidad entre los Decretos 1793 y 1941
de 1992, pues este último está destinado exclusivamente a "conjurar las
causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos" (art. 213
CP), lo cual motivó la expedición del primero de ellos. En otras palabras, la
materia del Decreto 1941 guarda "relación directa y específica con la
situación que hubiere determinado la declaratoria del estado de excepción"
(art. 214.1 CP).
Y en cuanto a lo
segundo, la Corporación estima de nuevo que existe conexidad entre los
considerandos y el articulado del Decreto 1941, pues mientras en aquéllos se
afirma que existe actualmente una "imposibilidad de organizar unidades de
fiscalía en todo el territorio nacional", en éste se toman correctivos
para evitar tal situación mediante el otorgamiento de facultades de
investigación a los jueces.
En consecuencia,
desde el punto de vista de la forma, la Corte encuentra ajustado a la Carta
Política el Decreto objeto de revisión.
C. Análisis de
fondo
Luego de ocuparse de
la competencia y de los requisitos de forma, entra la Corte a ocuparse del
estudio de fondo.
1. De la eficacia
y cohabitación de los derechos en el          Estado social de derecho
1.1. Noción
general
El artículo 1° de la
Constitución definió a Colombia como un Estado social de derecho. Tal
definición implica que al tradicional Estado formal de derecho se le agregó un
componente ontológico de contenido material: lo social. Ello implica entonces
la consagración de un Estado humanista, en el que lo importante son los valores
que apunten a la realización de la dignidad humana.
Tal filosofía
humanista es reiterada por el artículo 2° de la Carta, que consagra los fines
esenciales del Estado, entre los que se destacan, para el negocio que nos
ocupa, la garantía de la efectividad de los derechos -interés particular-, y
asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado -en nombre del
interés general-.
Así las cosas, lo
importante es que los derechos humanos no se queden meramente escritos sino que
se traduzcan efectivamente en la realidad.
Ahora bien, en
frecuentes ocasiones la gran dinámica de la realidad presenta situaciones en
las que entran en conflictos aparentes dos derechos diferentes. En tales
eventos le corresponde al juez realizar un examen razonable con el fin de
determinar la forma en que, a partir del fundamento axiológico de la Carta de
1991, se llegue a una solución que haga cohabitables los derechos. Es
justamente lo que hará la Corporación en el negocio de la referencia.
1.2. Del debido
proceso
Dice así el artículo
29 de la Constitución Política de 1991:
El debido proceso se
aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.
Nadie podrá ser
juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante
juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas
propias de cada juicio... (negrillas no originales).
La Corte observa que
el caso sub-judice se refiere expresamente al derecho constitucional
fundamental al debido proceso, en lo concerniente al juez competente.
Juez competente es
el funcionario judicial facultado por la ley preexistente al acto que se imputa
para conocer de un proceso.
La competencia ha
sido definida tradicionalmente como la facultad que tiene el juez para ejercer,
por autoridad de la ley, una determinada función, quedando tal atribución
circunscrita a aquellos aspectos designados por la ley. Normalmente la
determinación de la competencia de un juez atiende a criterios de lugar,
naturaleza del hecho -ratione materia- y calidad de los sujetos
procesales.
En todo caso las
personas deben gozar en todo tiempo del derecho a ser juzgadas por un juez
competente y no por un juez incompetente. La violación a este precepto es tan
grave que la ley la sanciona con la nulidad absoluta de todo lo actuado.
1.3. Del derecho
al acceso a la administración de justicia
Como una
manifestación del derecho al debido proceso se encuentra el derecho al acceso a
la administración de justicia, consagrado en el artículo 229 de la Carta, que
dice:
Se garantiza el
derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley
indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado.
Se observa que si
bien es cierto que la administración de justicia es un servicio público a cargo
del Estado, su prestación es al mismo tiempo un derecho para la persona.
Como lo ha
establecido ya esta Corporación:
En otras palabras,
en un Estado social de derecho, de un lado, la persona tiene derecho a ser
juzgada y, de otro lado, por la prevalencia del interés general, la sociedad
civil tiene derecho a juzgar a los acusados de presuntos ilícitos. Por doble
vía, pues, el artículo 29 de la Carta encuentra su fundamento en el artículo
primero de la misma.
Y, finalmente, el
debido proceso se articula a su vez con el artículo 229 constitucional, que
establece el derecho de toda persona para acceder a la administración de
justicia.
En efecto, es de la
esencia del Estado social de derecho el permitirle a una persona la posibilidad
de que su litis, cualquiera que fuese, pueda ser llevada ante un juez de la
República y luego fallada de manera definitiva, con valor de cosa juzgada. Esta
certeza judicial es indispensable para la tranquilidad no sólo de la persona
involucrada sino también de la sociedad. Lo contrario, esto es, la
incertidumbre de ver resuelta una situación de orden judicial, conlleva
desasosiego, incertidumbre y confusión para todos. El orden público se vería de
alguna manera alterado, pues la paz que proporciona la certeza se vería
menoscabada.1
El derecho a ser
juzgado con el respeto de las garantías procesales está también reconocido por
el ordenamiento jurídico internacional de los derechos humanos reconocido y
coercible en Colombia en virtud del artículo 93 de la Constitución. En este
sentido el artículo 8.1. de la Convención Americana, Pacto de San José de Costa
Rica,  dice:
Toda persona tiene
derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable,
por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con
anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal
formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones
de orden civil, laboral, o de cualquier otro carácter.
1.4. Del deber
del Estado de prestar ininterrumpidamente         el servicio público de
administración de justicia
El artículo 228 de
la Carta de 1991 prescribe lo siguiente:
La Administración de
justicia es función pública. sus decisiones son independientes. Las actuaciones
serán públicas y permanentes... (negrillas fuera de texto).
Esta norma debe ser
concordada con los artículos 116 y 256 de la Constitución, que dice quiénes
administran justicia en Colombia.
Es claro que la
administración de justicia es un servicio público a cargo del Estado. De
conformidad con la teoría clásica del derecho administrativo, los servicios
públicos son tales precisamente por gozar, entre otras características, de
ininterrupción.
Pues bien, una
interrupción del servicio que presta la justicia significaría, de un lado, que
las personas carecerían del derecho al acceso a la administración de justicia
(art. 229), violándose así el derecho al debido proceso (art. 29); de otro lado
ello implicaría una lesión al interés general (art. 1°), porque la sociedad
carecería del aparato para investigar y procesar los delitos y demás conflictos
judiciales.
2. Del régimen
constitucional relativo a la función de        acusación de los delitos
A continuación se
presenta el sistema consagrado en la Constitución para investigar y juzgar los
delitos, analizándose tanto el sistema permanente como el de transición
previsto en los artículos transitorios.
2.1. Del régimen
permanente
Hacia el futuro se
consagró en la Carta un sistema de acusación de los delitos tanto para los
casos de normalidad      -regla general- como de anormalidad constitucional -la
excepción-.
2.1.1. De la
regla general: normalidad constitucional
Antes de estudiar
acerca de quién ejerce la acusación en particular es preciso analizar quién administra
justicia en general. En este sentido, el artículo 116 de la Carta Política
prescribe lo siguiente:
La Corte
Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo
Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y
los Jueces, administran justicia. También lo hace la justicia penal militar.
El Congreso ejercerá
determinadas funciones judiciales.
Excepcionalmente la
ley podrá atribuír función jurisdiccional en materias precisas a determinadas
autoridades  administrativas. Sin embargo no les será permitido adelantar la
instrucción de sumarios ni juzgar delitos.
Los particulares
pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en
la condición de conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes
para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la
ley.
Se observa que, en
desarrollo del principio de separación de funciones, consagrado en el artículo
113 de la Constitución Política, el principio es que sólo autoridades
judiciales pueden ejercer funciones judiciales. Excepcionalmente autoridades
administrativas y particulares pueden desempeñar limitadas funciones
judiciales.
Ahora bien,
concretando, la preceptiva constitucional ordinaria y permanente,
relativa a la función de acusación de los delitos, se encuentra regulada en el
artículo 250 de la Constitución, que establece lo siguiente:
Corresponde a la
Fiscalía General de la Nación, de oficio o mediante denuncia o querella, investigar
los delitos y acusar a los presuntos infractores ante los juzgados y tribunales
competentes. Se exceptúan
los delitos cometidos por miembros de la Fuerza Pública en servicio activo y en
relación con el mismo servicio. Para tal efecto la Fiscalía General de la
Nación deberá:
1. Asegurar la
comparecencia de los presuntos infractores de la ley penal, adoptando las
medidas de aseguramiento. Además, y si fuere del caso, tomar las medidas
necesarias para hacer efectivos el restablecimiento del derecho y la
indemnización de los perjuicios ocasionado por el delito.
2. Calificar y
declarar precluidas las investigaciones realizadas.
3. Dirigir y
coordinar las funciones de policía judicial que en forma permanente cumplen la
Policía Nacional y los demás organismos que señale la ley.
4. Velar por la
protección de las víctimas, testigos e intervinientes en el proceso.
5. Cumplir las demás
funciones que establezca la ley.
El Fiscal General de
la Nación y sus delegados tienen competencia en todo el territorio nacional.
La Fiscalía General
de la Nación está obligada a investigar tanto lo favorable como lo desfavorable
al imputado, y a respetar sus derechos fundamentales y las garantías procesales
que le asisten (negrillas de la Corte).
Se advierte sin
dificultad que hacia el futuro y durante los tiempos de normalidad
constitucional, es la Fiscalía General de la Nación, y nadie más que ella, el
único órgano del Estado competente para investigar los delitos y acusar a los
presuntos infractores, sin perjuicio de lo previsto para la justicia penal
militar.
En cuanto al órgano,
el constituyente de 1991 introdujo en Colombia el sistema acusatorio -matizado-
para la investigación de los hechos punibles. En la actualidad funcionan ya las
fiscalías para la investigación y acusación de los delitos de competencia de
los jueces del circuito, como quiera que dichos fiscales reemplazaron a los
antiguos jueces de instrucción criminal. A nivel municipal, sin embargo, se
estableció un plazo de cuatro años para que los jueces penales municipales y
promiscuos continuaran conociendo de la investigación y acusación de los
delitos de su competencia.
En otras palabras,
el Decreto que nos ocupa no creó una competencia nueva para un órgano
que carecía de ella, sino que simplemente extendió transitoriamente una
competencia adicional a una agencia del Estado que ya tenía tal atribución pero
para otra suerte de delitos.
Por otra parte, en
cuanto a la función, es preciso constatar que por "investigar y
acusar" debe entenderse el conjunto de las actuaciones judiciales que se
realizan desde el inicio del proceso penal hasta la calificación del mérito del
sumario, inclusive. Es decir, el fiscal conduce el proceso hasta antes del
juicio, momento en el cual le traslada el expediente al juez competente, para
que adelante el juicio y finalmente profiera sentencia.
2.1.2. De la
excepción: anormalidad constitucional
La propia
Constitución ha previsto un régimen especial para los períodos en los cuales se
decrete un estado de excepción constitucional, como en el caso que nos ocupa.
Tal régimen está consagrado en diferentes disposiciones constitucionales, todas
ellas enderezadas a la protección de los derechos humanos, así:
a) El artículo 252 de la Carta consagra lo
siguiente:
Aun durante los
Estados de Excepción de que trata la Constitución en sus artículos 212 y 213,
el Gobierno no podrá suprimir, ni modificar los organismos ni  las funciones
básicas de acusación y juzgamiento.
Este artículo  es
concordante con el artículo 113 de la Carta, relativo a la armonía y
colaboración que debe existir al interior del Estado (tanto entre las ramas y
órganos del poder como internamente en cada uno de ellos), así como con el artículo
2° superior, en lo atinente a la efectividad que debe caracterizar la actuación
estatal para el cumplimiento de sus fines esenciales.
La norma transcrita
constituye una garantía básica para las personas que están siendo procesadas
durante un estado de excepción constitucional. Tal garantía es además un
desarrollo del debido proceso, en cuanto complementa el principio de legalidad
y de juez competente.
Se observa que el
constituyente, acogiendo la teoría del núcleo esencial de los derechos,
toleró una mayor limitación de las garantías que durante los períodos de
normalidad constitucional existen en materia penal, pero en todo caso, sin que
esa mayor limitación implique afectar los organismos o las funciones básicas
de acusación y juzgamiento.
Los organismos y las
funciones de investigación y juzgamiento pueden ser ciertamente de una mayor
limitación durante los estados de excepción constitucional, pero su núcleo
esencial -lo "básico"- no puede ser desnaturalizado. Por ejemplo,
respecto de los organismos, no se podría tolerar, conforme a la preceptiva
constitucional, que se confiriese atribuciones de acusación a organismos o
funcionarios que no pertenezcan a la rama judicial; y respecto de las
funciones, no se podría tolerar tampoco que se confiriese facultades para por
ejemplo suprimir la indagatoria o el plazo para resolver situación jurídica o
los requisitos para proferir resolución de acusación y demás elementos
"básicos" del debido proceso sustancial.
Luego se trata de
encontrar un punto medio de equilibrio que haga compatibles las mayores
expresiones del ius puniendi del Estado por razones de conservación del
orden público, ancladas en el interés general, de un lado, con el mínimo de
derechos intocables de las personas, fundamentalmente relativos al debido
proceso, basados en el interés particular, de otro lado.
b) Dice así el artículo 214 de la
Constitución:
Los estados de
excepción a que se refieren los artículos anteriores se someterán a las
siguientes disposiciones:
... 2. No podrán
suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales. En todo caso
se respetarán las reglas del derecho internacional humanitario... Las medidas
que se adopten deberán ser proporcionales a la gravedad de los hechos.
Se advierte que el
constituyente del 91, en su afán de preservar los derechos humanos no sólo en
tiempos de paz sino también en tiempos de excepción constitucional, impuso
limitantes para proteger los derechos frente a las facultades gubernamentales
de excepción.
Básicamente se hace
referencia aquí a la proporcionalidad, esto es la razonabilidad, que
debe mediar entre la medida de excepción y la gravedad de los hechos.
c) El artículo 213 de la Constitución, en sus
incisos segundo y tercero, dice:
Mediante tal
declaración, el gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para
conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos.
Los decretos
legislativos que dicte el gobierno podrán suspender las leyes incompatibles con
el Estado de Conmoción...
En cuanto el primero
de tales incisos, debe existir una razonabilidad entre los motivos que
determinaron la declaración del Estado de Conmoción Interior y las medidas de
excepción -el Decreto 1812 de 1992-.
En este sentido, la
Corte encuentra proporcional el hecho de atribuír funciones de investigación
judicial a los jueces penales o promiscuos municipales en aquellos sitios donde
no existan fiscales. En efecto, existe casi una relación de causa a efecto
entre el motivo de la declaratoria y la solución propuesta en el articulado del
Decreto revisado. Es por ello que la Corte encuentra proporcional, por
razonable, el Decreto 1941 de 1992.
En cuanto al segundo
de los incisos citados, se observa claramente cómo el gobierno puede, durante
los Estados de Conmoción Interior, como el que nos ocupa, dictar normas con
fuerza de ley, que pueden temporalmente suspender las leyes. En otras palabras,
el gobierno se convierte en legislador de excepción, de suerte que puede dictar
las normas que ordinariamente le corresponden al Congreso de la República, lo
cual incluye desde luego la facultad para dictar normas relativas a la
competencia de los jueces, como en efecto lo hizo el Decreto 1941 de 1992. Por
tanto, también desde esta óptica la norma revisada es conforme con la
Constitución.
d) El artículo 93 de la Constitución le
confiere a los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos ratificados por
Colombia el carácter de norma prevalente en el orden interno si se ajustan al
orden constitucional; además les otorga la condición de criterio de
interpretación constitucional para buscar el sentido de los derechos y deberes
consagrados en la Carta Fundamental.
En este sentido se
destacan los siguientes instrumentos internacionales relacionados con la norma sub-examine:
la  Convención Americana sobre derechos humanos, "Pacto de San
José de Costa Rica" (1969), y el Pacto Internacional de derechos civiles y
políticos (1966), los cuales coinciden en afirmar que toda persona tiene
derecho a ser investigada por un juez competente.
2.2. Del régimen
transitorio
Lo anteriormente
estudiado rige hacia el futuro. Sin embargo el constituyente de 1991 estableció
un régimen de transición, regulado en el artículo 27 transitorio de la
Constitución, cuyo desarrollo legislativo se encuentra en el artículo 14
transitorio del código de procedimiento penal.
Dice el artículo 27
transitorio de la Carta en sus incisos primero y segundo:
La Fiscalía General
de la Nación entrará a funcionar cuando se expidan los decretos
extraordinarios  que la organicen y los que establezcan los nuevos
procedimientos penales, en desarrollo de las facultades concedidas por la
Asamblea Nacional Constituyente al Presidente de la República.
En los decretos
respectivos se podrá, sin embargo, disponer que la competencia de los distintos
despachos judiciales se vaya asignando a medida que las condiciones
concretas lo permitan, sin exceder del 30 de junio de 1992, salvo para
los jueces penales municipales, cuya implantación se podrá extender por el
término de cuatro años contados a partir de la expedición de esta reforma,
según lo dispongan el Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de
la Nación (negrillas fuera de texto).
Y el artículo 14
transitorio del Código de Procedimiento Penal, Decreto 2700 de 1991, prescribe:
Los jueces
Penales Municipales o Promiscuos, continuarán investigando, calificando y
juzgando los delitos de su competencia, hasta cuando se implante gradualmente
lo previsto en este Decreto.
La segunda instancia
de las decisiones proferidas por los Jueces Penales Municipales o Promiscuos,
corresponde a los Jueces Penales del Circuito.
El Consejo Superior
de la Judicatura, a petición motivada de la Fiscalía, irá creando progresivamente
unidades fiscales  para hacer la investigación de los delitos de competencia de
los Jueces Penales y Promiscuos Municipales.
Creadas las Unidades
de Fiscalía correspondientes, se aplicarán integralmente las disposiciones de
este código (negrillas no originales).
De las dos normas
transcritas se deduce con claridad que, como se anotó, una cosa es el régimen
de transición, necesario para evitar los traumatismos propios del cambio hacia
el sistema acusatorio, y otra cosa es el régimen ordinario. Ambos sistemas son
compatibles porque el uno se extingue en la medida en que surja el otro.
3. De la
cohabitación de derechos
Se analizará aquí la
cohabitación de los derechos en el tiempo en general y en el caso concreto en
particular.
3.1. De los derechos
en el tiempo
Desde el punto de
vista temporal, cuando una constitución establece un régimen de transición en
disposiciones transitorias y un régimen permanente en disposiciones ordinarias,
y en un momento dado resultaren incompatibles dichas normas, el intérprete en
principio debe aplicar preferentemente las primeras, con base en las siguientes
razones:
Por naturaleza, las
disposiciones transitorias regulan materias que las normas permanentes no
regulan. De lo contrario no existirían. Por tanto, en dichas materias, ellas
son preferentes. Además su carácter temporal exige con mayor fuerza su
aplicación efectiva, so pena de tener que concluír que el constituyente hizo
adrede normas inútiles. Igualmente el ordenamiento jurídico tiene coherencia y
esta interpretación se aviene a tal calidad.
3.2. De la
coexistencia de derechos en el caso concreto
La Corte se pregunta
si ¿el atribuír funciones de instrucción judicial, que ordinariamente
corresponden a un fiscal, a un juez penal o promiscuo municipal, viola el
debido proceso, en lo relativo al derecho a ser juzgado por juez competente, o,
por el contrario, lo desarrolla?
En las líneas
siguientes la Corte procederá a demostrar con argumentos razonables cómo la
norma que nos ocupa no viola el debido proceso sino que lo realiza.
La Corte se
encuentra en presencia de dos normas constitucionales aparentemente
contradictorias: de un lado, el artículo 252 prohibe modificar las funciones
básicas de acusación y juzgamiento durante los estados de excepción; de otro
lado, el artículo 228 establece la ininterrupción en la prestación del servicio
público de la justicia, lo cual compromete, como se anotó en su oportunidad, el
debido proceso (art. 29) y el interés general (art. 1°).
Para solucionar el
conflicto de normas la Corte Constitucional observa que mediante un análisis
razonable se puede llegar a hacer compatibles ambas disposiciones, mediante
la aplicación preferente de la norma que encarne un mayor contenido axiológico
y que, al mismo tiempo, no sacrifique el núcleo esencial de la otra
disposición.
En este orden de
ideas, la Corte estima que debe aplicarse de manera preferente el artículo 228
de la Carta, por los altos valores que envuelve -el debido proceso y el interés
general-, y porque ello implica aceptar que el artículo 252 no sufre menoscabo
en su núcleo esencial, aunque ciertamente es limitado en sus contornos de una
manera razonable, a saber:
La función de
acusación, que no puede ser modificada en lo básico (art 252) comprende una
actuación esencial -resolver sobre la libertad del sindicado en el auto que
define la situación jurídica o en el auto que califica el mérito del sumario-,
y una actuación de trámite o de impulso procesal -indagatoria, pruebas,
incidentes, etc.-. Entre la primeras funciones, a su vez, es aún más importante
calificar el mérito del sumario -que es propiamente la "acusación", o
su abstinencia-, que resolver la situación jurídica, por ser una providencia de
mayor trascendencia.
En este sentido, lo
que dice el Decreto 1941 de 1992 es que los jueces penales municipales y
promiscuos podrán: avocar conocimiento, recibir indagatoria, practicar pruebas
y resolver la situación jurídica del sindicado. Nada más. Una vez en este
estado, el proceso debe ser remitido al fiscal competente.
De aquí se
desprenden dos comentarios:
Primero, que en la
norma revisada no se autoriza a los jueces penales municipales y promiscuos
para calificar el mérito del sumario, esto es, no se autoriza
"acusar".
Segundo, que si bien
se autoriza incluso resolver la situación jurídica del procesado, ello es en
beneficio de éste, pues de lo contrario se violaría el derecho constitucional
fundamental a la libertad, al debido proceso y al habeas corpus, ya que
una vez aprehendida e indagada una persona, la ausencia de fiscal en el sitio
de ocurrencia de los hechos no debe, no puede ser causa de una
prolongación indebida de la libertad, más allá del término previsto por la ley
para el efecto (en estos casos 20 días, según el inciso final del artículo 387
del código de procedimiento penal), de suerte que si el juez promiscuo o penal
municipal entra a definir la situación del indagado, ello antes que ser mirado
como una usurpación de las funciones de la fiscalía debe ser tenido como la
garantía de la libertad del procesado, en la medida en que realiza el principio
de la presunción de inocencia. Es por eso justamente que la Corte se inclina
por esta interpretación.
Es más, de no
existir esta disposición el resultado sería el mismo, porque siendo la libertad
uno de los valores más caros al ordenamiento constitucional, el propio
constituyente previó el habeas corpus y demás mecanismos protectores de
este derecho.
Es por todo lo
anterior que el Decreto objeto de revisión es, a juicio de la Corte, conforme
con la Constitución, motivo por el cual lo declarará exequible en la parte
resolutiva de esta sentencia.
III- DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE
el Decreto 1941 de 1992, por las razones expuestas en esta sentencia.
Cúmplase,
cópiese, publíquese, comuníquese y archívese.
Dada en Santa Fe de
Bogotá, D.C., a los veintidós (22) días del mes de febrero  de mil novecientos
noventa y tres (1.993).
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
CIRO ANGARITA
BARON                                      EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
FABIO  MORON
DIAZ                                  JAIME SANIN GREFFEINSTEIN
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia N° SC-561. Sala Plena.
Octubre 20 de 1992