T-407-16
Sentencia
T-407/16
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
DECISION SIN MOTIVACION
COMO CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES
Se
ocasiona cuando un juez emite una providencia sin debida motivación. En
palabras de la sentencia T-310 de 2009, este defecto implica “el incumplimiento de los
servidores judiciales del deber de dar cuenta de los fundamentos fácticos y
jurídicos de sus decisiones, pues precisamente en esa motivación reposa la
legitimidad de su órbita funcional.  Este tipo de falencia se distingue del
defecto fáctico, en cuento no se estructura a partir de la disconformidad entre
la motivación de la sentencia y su parte resolutiva, sino en la ausencia de
razonamientos que sustenten lo decidido”.
CARACTERIZACION DEL DEFECTO POR
DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL
SEPARACION DEL PRECEDENTE-El funcionario judicial puede apartarse
de su propio precedente o del precedente resuelto por el superior jerárquico,
siempre y cuando explique de manera expresa, amplia y suficiente las razones
por las que modifica su posición
DEBER DE MOTIVACION DE ACTOS DE RETIRO DE
SERVIDORES PUBLICOS NOMBRADOS EN PROVISIONALIDAD EN CARGOS DE CARRERA-Reiteración de jurisprudencia
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Improcedencia
por cuanto desvinculación de empleado si fue motivado debido a vencimiento del
término de la provisionalidad, causal válida de motivación
Referencia: Expedientes T-5.490.947 y
T-5.509.816
Acción de tutela instaurada por Nubia
Stella Rojas y Yesid Díaz Rodríguez en contra del Tribunal Administrativo del
Meta y Juzgado Cuarto Oral Administrativo de Villavicencio.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, D.C., 4 de agosto de dos mil
dieciséis (2016).
La Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la
Constitución Política y en el Decreto Ley 2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión de los fallos
adoptados por los correspondientes juzgados de instancia que resolvieron las
acciones de tutela promovidas por Nubia Stella Rojas y Yesid Díaz Rodríguez en
contra del Tribunal Administrativo del Meta.
I.
ANTECEDENTES
1.
La Corte Constitucional, mediante auto del 28 de mayo de 2016 expedido
por la Sala de Selección Número Cinco, decidió acumular los expedientes T-5.490.947 y  T-5.509.816, por analogía fáctica y jurídica.
2.
Los expedientes acumulados tienen en común que los dos
accionantes fueron nombrados como como agentes de tránsito en
Villavicencio en 2011, y, en el año 2012, fueron terminadas sus vinculaciones
laborales. Presentaron demanda de nulidad y restablecimiento de derecho en
contra del acto administrativo de desvinculación. Sin embargo,  en primera y
segunda instancia fueron negadas sus pretensiones. Impetraron acción de tutela
en contra de las mencionadas providencias judiciales y en primera instancia el
Consejo de Estado tuteló sus derechos fundamentales y dispuso dejar sin efectos
las sentencias del Tribunal Administrativo del Meta, para que rehiciera las
sentencias conforme a las consideraciones planteadas en esa decisión. Sin
embargo, en segunda instancia se revocaron los mencionados fallos.
De los
hechos y la demanda.
Expediente
T-5490947
La ciudadana
Nubia Stella Rojas interpuso acción de tutela en procura de la protección de
sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de
justicia y a la igualdad. Fundamentó su demanda en
los siguientes hechos:
1.
Manifestó en su escrito de tutela que fue
nombrada en provisionalidad por el Municipio de Villavicencio mediante
resolución 2675 del 22 de diciembre de 2011 en el cargo de agente de tránsito,
nivel técnico, código 304, grado 2, por un término de seis meses contados a
partir de la fecha de la resolución.
2.
Pese a lo anterior, la administración expidió
la resolución 0947 de junio de 2012, por medio de la cual decidió terminar su vinculación
provisional. No obstante, indicó que el único argumento que la administración
le ofreció fue el vencimiento del término de su nombramiento, sin que a la
fecha del retiro existiera concurso abierto para proveer el cargo.
3.
La actora presentó demanda de nulidad y
restablecimiento de derecho en contra del acto de desvinculación, argumentando la
ausencia de motivación y desviación del poder en la discutida resolución.
4.
Con fundamento en lo anterior, solicitó el
reintegro al mismo cargo que desempeñaba al momento de su desvinculación, el
pago de todos los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir sin
solución de continuidad y sin descontar de lo adeudado los valores que pudo
haber recibido por cualquier concepto durante el tiempo del retiro.
5.
De la misma forma, puso de presente que el
Juzgado Séptimo Administrativo de Oralidad de Villavicencio negó las
pretensiones pues “el nombramiento en provisionalidad se encontraba sometido
a un plazo, vencido el cual procedía el retiro del servicio automáticamente,
conforme a lo normada en el artículo 4 del Decreto 1227 de 2005”. Igualmente,
sostuvo el juzgado, la accionante no acreditó la falsa motivación en la
expedición del acto.
6.
El Tribunal Administrativo del Meta, mediante
sentencia del 2 de diciembre de 2014, confirmó el fallo del Juzgado Séptimo
Administrativo de Villavicencio pues estimó que el acto administrativo de
desvinculación era claro al indicar que su designación era por seis meses, de
manera que al cumplirse ese plazo “hacía que el acto perdiera fuerza
ejecutoria”.
7.
En todo caso, la sentencia del Tribunal fue
presentada con un salvamento de voto de la Magistrada Teresa Herrera Andrade.
En su criterio, la decisión desconoce el precedente constitucional de la Corte
según el cual los actos de desvinculación de los nombramientos en
provisionalidad deben obedecer a una razón suficiente y que alegar el
vencimiento del término del contrato no es un motivo que justifique el retiro
del trabajador.
8.
Acorde con lo anterior, puntualizó en su escrito
de tutela, que las sentencias acusadas incurrieron en causal de procedibilidad
de la acción de tutela contra providencias judiciales, al comprobarse el defecto
sustantivo por desconocimiento del precedente, puesto que la sentencia SU- 917
de 2010 estableció que los actos de desvinculación de cargos en provisionalidad
deben ser motivados; requisito que no se atendió por el Tribunal.
9.
Finalmente, señaló que el Tribunal acusado
incurrió en defecto fáctico, pues no resolvió la petición de la demandante relativa
al cargo de desviación del poder, ignorando la prueba del mismo.
Intervención de la
parte demandada.
El Tribunal Administrativo del Meta se
opuso a las pretensiones de la demandante, indicando que no se configuró
defecto sustantivo en el presente asunto. Señaló que no se incurrió en vía de
hecho alguna, pues la providencia de segunda instancia explicó con toda
claridad la “razón jurídica” por la cual se negaron las pretensiones de
la demanda. En consecuencia, puntualizó, el Tribunal motivó plenamente su
decisión sin desconocer lo establecido por las Altas Cortes sobre el asunto.
Por su parte, el Municipio de
Villavicencio también sostuvo que en el presente caso no se causaron lesiones a
los derechos fundamentales de la accionante. Indicó que no se configuró ningún
defecto en la sentencia acusada, ya que el demandante no acreditó la existencia
de ninguna vía de hecho que afectara la legalidad del fallo. Por el contrario,
indicaron que la decisión se tomó con base en los parámetros contenidos en la sentencia
SU-917 de 2010.
Del fallo de primera instancia
La Sección
Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 23 de julio de 2015,
concedió la acción de tutela presentada por la señora Nubia Stella. Para ese alto
tribunal, “a pesar que el cargo en el que fue nombrada en provisionalidad la
accionante no fue prorrogado, continuó existiendo la posibilidad de que fuera
provisto, razón por la cual no podía alegarse dentro del acto de desvinculación
la simple terminación del plazo inicial, sino que tenía que alegarse una causal
relacionada con la prestación del servicio”.
En su
concepto, si bien la Alcaldía de Villavicencio “no solicitó la prórroga de
la autorización concedida por la Comisión Nacional del Servicio Civil el 30 de
noviembre de 2011, sí presentó una nueva petición para proveer los mismos
cargos inicialmente aprobados, es decir, 22 Agentes de Tránsito, Nivel Técnico,
Código 340, Grado 2”. Esa situación explica el yerro del fallador, pues el
problema de la desvinculación no era el vencimiento del plazo en tanto la
administración sí quería y podía continuar con el cargo discutido por más
tiempo de lo previsto. Ante esa circunstancia debió entonces justificar la
terminación del contrato con base en otra causa, diferente a la terminación del
mencionado plazo.
Del
fallo de segunda instancia
La Sección
Cuarta del Consejo de Estado, a través de sentencia con fecha del 10 de febrero
de 2016, revocó el fallo de primera instancia para en su lugar, negar el amparo
de tutela. En concreto, sostuvo que no existió defecto fáctico pues el Tribunal
efectivamente adoptó la decisión con base en pruebas debidamente practicadas y
apreciadas. En efecto, el Tribunal sí decretó y practicó todas y cada una de
las pruebas que fueron aportadas por el demandante sin lugar a que fuera
procedente un nuevo decreto.
Por su
parte, en relación con el precedente constitucional, el Consejo de Estado
manifestó que tampoco se produjo un desconocimiento del mismo, debido a que la
sentencia SU-917 de 2010 “no resulta aplicable al asunto toda vez que, como
bien lo analizaron las entidades accionadas, el acto administrativo demandado
estuvo debidamente sustentado en razones suficientes y válidas a la luz del
ordenamiento jurídico, a la par que en él se expusieron las circunstancias
particulares y concretas de hecho y de derecho por las cuales se decidió dar
por terminada la relación laboral de la actora, a saber, el vencimiento del
término autorizado por la comisión Nacional del Servicio Civil”.
Expediente
T-5509816
En demanda
idéntica a la presentada por la señora Nubia Stella Rojas, el señor Yesid Díaz
Rodríguez, por intermedio del mismo apoderado, también interpuso acción de
tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido
proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad. Fundamentó su demanda en los siguientes hechos:
10.
Manifestó en su escrito de tutela que fue
nombrado en provisionalidad por el Municipio de Villavicencio mediante
resolución 2609 de 2011 en el cargo de agente de tránsito, nivel técnico,
código 304, grado 2, por un término de seis meses contados a partir de la fecha
de la resolución.
11.
Pese a lo anterior, la administración expidió
la resolución 0956 de junio de 2012 por medio de la cual fue terminada su
vinculación como trabajador en provisionalidad. Indicó que el único argumento
que la administración le ofreció fue el vencimiento del término de su
nombramiento sin que a la fecha del retiro existiera concurso abierto para
proveer el cargo.
12.
El actor presentó demanda de nulidad y
restablecimiento de derecho en contra del acto de desvinculación, argumentando
la ausencia de motivación de la discutida resolución.
13.
Con fundamento en lo anterior, solicitó el
reintegro al mismo cargo que desempeñaba en el momento de la desvinculación, el
pago de todos los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir sin
solución de continuidad y sin descontar de lo adeudado los valores que pudo
haber recibido por cualquier concepto durante el tiempo del retiro.
14.
Indicó que el Juzgado Séptimo Administrativo
de Oralidad de Villavicencio negó las pretensiones pues “el nombramiento en
provisionalidad se encontraba sometido a un plazo, vencido el cual procedía el
retiro del servicio automáticamente, conforme a lo normada en el artículo 4 del
Decreto 1227 de 2005”. Igualmente, sostuvo que la accionante no acreditó la
falsa motivación en la expedición del acto.
15.
El Tribunal Administrativo del Meta mediante
sentencia del 10 de diciembre de 2014, confirmó el fallo del Juzgado Séptimo
Administrativo de Villavicencio, pues estimó que el acto administrativo de
desvinculación era claro al indicar que su designación era por seis meses, de
manera que al cumplirse el plazo “hacía que el acto perdiera fuerza
ejecutoria”.
16.
Acorde con lo anterior, puntualizó en su
escrito de tutela que las sentencias acusadas incurrieron en causal de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, al
comprobarse el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, ya que la
sentencia SU- 917 de 2010 estableció que los actos de desvinculación de cargos
en provisionalidad deben atender al principio de “razón suficiente”;
requisito que no se atendió por el Tribunal.
17.
De la misma manera, señaló que el Tribunal
acusado incurrió en defecto fáctico pues no resolvió la petición de la
demandante relativa al cargo de desviación del poder, ignorando la prueba del
mismo.
Intervención de la
parte demandada.
Tanto el Juzgado Séptimo Administrativo
de Oralidad de Villavicencio como el Tribunal Administrativo del Meta guardaron
silencio en este trámite.
Por su
parte, el Municipio de Villavicencio sostuvo que en el presente caso no se
causaron lesiones a los derechos fundamentales de la accionante. Indicó que no
se configuró ningún defecto en la sentencia acusada, ya que el demandante no
acreditó la existencia de ninguna vía de hecho que afectara la legalidad del
fallo. Por el contrario, indicaron que la decisión se tomó con base en los
parámetros contenidos en la sentencia SU-917 de 2010.
Del
fallo de primera instancia
La Sección Quinta del Consejo de Estado
tuteló los derechos fundamentales del actor. Mediante providencia del 17 de
septiembre de 2015, ese alto tribunal sostuvo que si bien el problema jurídico
no consistía en determinar la presunta vulneración del precedente
constitucional, en tanto las partes estaban de acuerdo con que existen
subreglas claras sobre la obligación de motivar los actos de desvinculación de
los nombramientos en propiedad, ello no significaba que no se produjeran
lesiones a derechos fundamentales.
Así, luego de realizar una exhaustiva
descripción de las normas aplicables al caso concreto, la Sección Quinta del
Consejo de Estado determinó que “las autoridades judiciales concluyeran que
es razón suficiente que la administración retire del servicio al tutelante al
cabo de los 6 meses sin que haya seleccionado en el mismo periodo el
funcionario que lo reemplace, puede concluir este juez constitucional que las
decisiones aquí censuradas contienen razonamientos contrarios a la Ley  y la
Constitución, constitutivos de defecto sustantivo o material por interpretación
errónea de la norma que lesionan los derechos fundamentales del señor Díaz
Rodríguez, porque desconocieron la finalidad de la autorización que otorgaba la
CNSC, y que la posibilidad de hacer uso de los nombramientos en provisionalidad
responde a la necesidad de proveer un cargo de carrera mientras se agota el
procedimiento necesario para designar de forma definitiva”
Del fallo de segunda instancia
La Sección Primera del Consejo de Estado,
mediante providencia del 21 de diciembre de 2015, revocó la decisión del juez
de primera instancia. En su concepto, no se configuró ningún defecto que
justifique la anulación de la sentencia proferida por el Tribunal del Meta en
el caso sub judice.  En concepto de esa Corporación, “para encontrar
acreditada la desviación del poder, esto es, que el acto de retiro se expidió
con vicios de motivo y finalidad, en el proceso ordinario deben existir pruebas
suficientes que no dejen la más mínima duda de ello. En otras palabras, no
basta mencionarlo sino acreditarlo y ventilarlo tanto en sede judicial como
constitucional”.
Acorde con lo anterior, la Sección
Primera del Consejo de Estado estimó que el hecho de que el plazo del
nombramiento se haya agotado no conlleva, necesariamente, a una razón
suficiente que justifique terminar con el vínculo laboral o, cuando menos, no
haberlo renovado. Por ello, decidió negar el amparo deprecado.
II.   CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
1.
Competencia.
Esta Corte es competente para conocer del
fallo materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos
86 y 241.9 de la Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto
2591 de 1991, y en virtud del  auto del 13 de mayo de 2016 expedido por la Sala
de Selección Número Cinco que decidió seleccionar el presente asunto para su
revisión.
2.
Problema
jurídico y temas jurídicos a tratar
1.1. Acorde con los hechos del caso, los dos accionantes fueron nombrados como como agentes
de tránsito en Villavicencio en 2011 y, en el año 2012 fueron terminadas sus
vinculaciones laborales. Presentaron demanda de nulidad y restablecimiento de
derecho del acto administrativo de desvinculación pero, en primera instancia y
segunda instancia, fueron negadas sus pretensiones. Impetraron sendas acciones
de tutela  en contra de las mencionadas providencias judiciales y en primera
instancia, los jueces tutelaron los derechos fundamentales de los accionantes y
dispusieron dejar sin efectos las sentencias del Tribunal Administrativo del
Meta para que rehiciera la sentencia conforme a las consideraciones esbozadas en
sus decisiones. Sin embargo, en segunda instancia se revocaron los mencionados
fallos.
1.2. Conforme los anteriores hechos, la
Sala Novena de Revisión Constitucional debe determinar si la sentencia emitida
por el Tribunal Administrativo del Meta incurrió
en defecto fáctico y sustantivo, vicios que por su gravedad y entidad jurídica
la hacen contraria a los derechos fundamentales, en especial el debido proceso
y acceso a la administración de justicia, como quiera que negó las pretensiones
de los accionantes relacionadas con su reintegro a los cargos que ocupaban en
el Municipio de Villavicencio, argumentando que el cumplimiento del término del
nombramiento en provisionalidad constituye una motivación suficiente para la
desvinculación de un cargo en provisionalidad.
1.3. Para resolver este interrogante, la
Corte, en primer lugar, (i) reiterará la jurisprudencia constitucional sobre la
procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales. En
segundo lugar, (ii) abordará el estudio de los pronunciamientos más relevantes
sobre la motivación de los actos de desvinculación de los nombramientos en
provisionalidad, para luego, finalmente, (iii) resolver el caso concreto.
3. Causales de procedibilidad de la acción de tutela
contra providencias judiciales. Desconocimiento del precedente y defecto
fáctico. Reiteración de Jurisprudencia.
La
Constitución, en su artículo 86, consagra que la acción de tutela es el
mecanismo adecuado para la protección inmediata de derechos constitucionales,
cuando sean vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier
autoridad pública. Esa norma, entonces, es el fundamento constitucional que la
Corte ha utilizado para desarrollar las causales de procedibilidad de la acción
de tutela, pues ha entendido que el amparo constitucional también procede en
contra de decisiones judiciales siendo ellas emitidas por servidores públicos
que ejercen funciones jurisdiccionales. Pese a ello, este asunto no deja de ser
complejo, pues una intromisión desmedida del juez de tutela en el ejercicio de
la actividad jurisdiccional, puede terminar afectando no solo la independencia
judicial de otros jueces, sino causar inseguridad jurídica en el ordenamiento.
Así,
esta Corporación ha sido enfática y reiterada en señalar que la acción de tutela
no puede dejar sin efecto la actividad judicial, ni esta última ser un
obstáculo para la plena vigencia de los derechos fundamentales. En efecto, los
procesos judiciales ordinarios son escenarios en los que debe primar el
reconocimiento, protección y respeto por las garantías constitucionales. Por
tanto, la actuación de los jueces “devendrá legítima cuando (i) el
procedimiento surtido para adoptar una decisión ha protegido las garantías
propias del debido proceso, de la que son titulares las partes que han sometido
la controversia al conocimiento de la jurisdicción; y (ii) la decisión judicial
es compatible con el plexo de valores, principios y derechos previstos por la
Constitución”[1].
En
consecuencia, cuando la decisión judicial no acredite con suficiencia estos supuestos,
la obligación de los jueces de tutela de preservar la supremacía constitucional
y de los derechos fundamentales obliga a contar con un instrumento, la acción
de tutela, que permita restituir la vigencia de las normas constitucionales en
un determinado asunto. De esa forma se garantiza la plena vigencia de los
derechos fundamentales en todos los espacios jurídicos de la sociedad; incluso,
en la actividad judicial. No obstante, esa posibilidad no puede fungir como una
irrupción descontrolada en la independencia judicial. Por ello, la Corte
Constitucional ha desarrollado una serie de requisitos para que a través de la
acción de tutela se puedan discutir decisiones judiciales.
De conformidad con lo anteriormente establecido, la
acción de tutela contra providencias judiciales es una herramienta
absolutamente excepcional. Solamente es viable cuando se deba resolver aquellas
situaciones en las que el juez incurre en graves falencias que, a su vez, son
incompatibles con la Carta Política y con derechos fundamentales. De esa forma,
no cualquier tipo de reclamo es justificable desde este punto de vista.
En ese sentido, esta Corporación ha señalado que “la
acción de tutela contra sentencias es un juicio de validez de la decisión
judicial, basado en la supremacía de las normas constitucionales”[2],
de manera que no puede entenderse como un mecanismo para corregir el fallo
o servir como una nueva instancia judicial para discutir aspectos, normativos
y/o fácticos, que ya quedaron previamente establecidos en el curso del proceso
ordinario. Su propósito no es otro que el de salvaguardar derechos de raigambre
constitucional que fueron presuntamente afectados por la sentencia o decisión
judicial.
Con
base en esas premisas, la jurisprudencia constitucional ha establecido una
serie de reglas relativas a la procedencia de la acción de tutela contra
decisiones judiciales. Se trata de un grupo de condiciones (sustanciales y
procesales) que deben acreditarse en cada caso concreto como presupuestos
ineludibles para la reclamación. La sentencia C-590 de 2005 es la sentencia que
unifica y establece, principalmente, dichos requisitos.
La
sentencia T-310 de 2009, reiterada por la sentencia T-012 de 2016, resumió los
requisitos generales y específicos de la procedencia de acción de tutela contra
decisiones judiciales que ha construido esta Corporación. En relación con los
requisitos generales, la Corte señaló que deben acreditarse los siguientes:
6.1. Que la cuestión que se discuta
resulte de evidente relevancia constitucional. Para la Corte, el juez
constitucional no puede estudiar materias que no tienen una clara y marcada
importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde
definir a otras jurisdicciones.[3]
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma
expresa por qué el asunto que entra a resolver es genuinamente una cuestión de
relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
6.2. Que se hayan agotado todos los
medios  -ordinarios y extraordinarios-,  de defensa judicial al alcance de la
persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental
irremediable[4].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales
ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.
De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de
protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las
distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción
constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un
desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.
6.3. Que se cumpla el requisito de la
inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término
razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[5].
De lo contrario, esto es, permitir que la acción de tutela proceda meses o aún
años después de proferida la decisión, comportaría sacrificar los principios de
cosa juzgada y seguridad jurídica, puesto que sobre todas las decisiones
judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como
mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.
6.4. Cuando se trate de una irregularidad
procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o
determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos
fundamentales de la parte actora.[6]
No obstante, si la irregularidad comporta grave lesión de derechos
fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles
de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos
se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por
ello hay lugar a la anulación del juicio correspondiente.[7]
6.5. Que la parte actora identifique de
manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los
derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso
judicial siempre que esto hubiere sido posible.[8]
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a
rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas
por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al
fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que
la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al
momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
6.6. Que no se trate de sentencias de
tutela.[9]
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales
no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias
proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta
Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para
revisión, por decisión de la Sala respectiva, se tornan definitivas.
Por
su parte, los requisitos específicos fueron resumidos por la misma sentencia de
la siguiente forma:
7.1. Defecto orgánico, el cual se origina cuando el
juez que adoptó la decisión carecía absolutamente de competencia para hacerlo.
Como se observa, la estructuración de la causal tiene carácter calificado, pues
no basta con que la competencia del funcionario judicial sea un asunto sometido
a debate, sino que debe estarse en un escenario en el que, a la luz de las
normas jurídicas aplicables, resulte manifiestamente irrazonable considerar que
el juez estaba investido de la potestad de administrar justicia en el evento
objeto de análisis.  A este respecto, la Corte ha enfatizado que “… sólo en
aquellos casos en los cuales el acto que adscribe la competencia resulte
ostensiblemente contrario a derecho, - bien por la notoria y evidente falta de
idoneidad del funcionario que lo expidió, ora porque su contenido sea
abiertamente antijurídico -, el juez constitucional puede trasladar el vicio
del acto habilitante al acto que se produce en ejercicio de la atribución
ilegalmente otorgada. Sólo en las condiciones descritas puede el juez
constitucional afirmar que la facultad para proferir la decisión judicial
cuestionada no entra dentro de la órbita de competencia del funcionario que la
profirió y, por lo tanto, constituye una vía de hecho por defecto orgánico.”[10]
7.2. Defecto procedimental absoluto, falencia que se
origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. Igual que en el
caso anterior, la concurrencia del defecto fáctico tiene naturaleza
cualificada, pues se exige que se esté ante un trámite judicial que se haya
surtido bajo la plena inobservancia de las reglas de procedimiento que le eran
aplicables, lo que ocasiona que la decisión adoptada responde únicamente al
capricho y la arbitrariedad del funcionario judicial y, en consecuencia,
desconoce el derecho fundamental al debido proceso.  Sobre el particular, la
Corte ha insistido en que el defecto procedimental se acredita cuando “…el
juez se desvía por completo del procedimiento fijado por la ley para dar
trámite a determinadas cuestiones y actúa de forma arbitraria y caprichosa, con
fundamento en su sola voluntad, se configura el defecto procedimental. El
defecto procedimental se erige en una violación al debido proceso cuando el
juez da un cauce que no corresponde al asunto sometido a su competencia, o
cuando pretermite las etapas propias del juicio, como por ejemplo, omite la
notificación de un acto que requiera de esta formalidad según la ley, o cuando
pasa por alto realizar el debate probatorio, natural a todo proceso, vulnerando
el derecho de defensa y contradicción de los sujetos procesales al no
permitirles sustentar o comprobar los hechos de la demanda o su contestación, con
la consecuente negación de sus pretensiones en la decisión de fondo y la
violación a los derechos fundamentales.”[11]
7.3. Defecto fáctico, que surge cuando el
juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal
en el que se sustenta la decisión.  Al respecto, debe recalcarse que esto es
uno de los supuestos más exigentes para su comprobación como causal de
procedencia de la acción de tutela contra sentencias.  Ello debido a que la
valoración de las pruebas en el proceso es uno de los campos en que se expresa,
en mayor medida, el ejercicio de la autonomía e independencia judicial.  El
ejercicio epistemológico que precede al fallo es un tarea que involucra, no
solo la consideración acerca de las consecuencias jurídicas que, en materia
probatoria, impone el ordenamiento jurídico positivo, sino también la
valoración que de los hechos del caso realice el funcionario judicial, a partir
de su propia experiencia y de su conocimiento sobre el área del derecho
correspondiente, tópicos que suelen reunirse bajo el concepto de sana
crítica.
Sobre
el defecto fáctico, la Corte ha indicado en sus providencias que dicha causal
está limitada a aquellos eventos en que la actividad probatoria realizada por
el juez incurre en errores de tal envergadura que ocasionan que su fallo se
torne arbitrario e irrazonable. Eso significa que no cualquier tipo de error
judicial en la práctica o valoración probatoria concurre necesariamente en esta
clase de defecto. No basta con una discrepancia del tutelante con el fallo,
sino que dicho error signifique una lesión de sus derechos fundamentales. Eso
ocurre, cuando, al menos[12],
(i) un juez emite una sentencia sin que se halle plenamente probado el supuesto
de hecho de la norma aplicable al caso, “cuando quiera que (ii) se haya
producido una omisión en el decreto o valoración de una prueba, (iii) una
apreciación irrazonable de las mismas, (iv) la suposición de algún medio
probatorio, (v) o el otorgamiento a una prueba de un alcance material y
jurídico que no tiene”[13].
No
obstante, como ya se ha indicado, la intervención del juez de tutela debe ser
de carácter limitado. Primero, porque el respeto por el principio de autonomía
judicial y el principio del juez natural, impiden que el juez de tutela realice
un examen exhaustivo del material probatorio.[14]
Segundo, porque las diferencias de valoración en la apreciación de una prueba,
no constituyen, en sí mismo, errores fácticos. En efecto, una cosa es un error
causante de tutela contra providencia judicial y otra muy diferente aquella
valoración, discutible si se quiere, que corresponde a la órbita competencial
del juez de conocimiento. En su labor no solo es autónomo, sino que sus
actuaciones se presumen de buena fe[15].
Por
su parte, el defecto material o sustantivo se presenta cuando se decide con
base en normas inconstitucionales, inexistentes o evidentemente inaplicables al
caso concreto. Dicha causal también se presenta cuando quiera que existe una
evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. En consecuencia, “el defecto material o sustantivo apela a
la necesidad que la sentencia judicial tenga un soporte racional argumentativo
mínimo, esto es, que (i) se soporte en las normas constitucionales y legales
que resulten aplicables; (ii) acredite consonancia entre la motivación, que da
cuenta del reconocimiento de esos preceptos de derecho positivo y su contraste
con el material probatorio legal y debidamente recaudado durante el trámite, y
la decisión que adopta el juez del conocimiento”[16].
Para sustentar esta causal, la jurisprudencia ha
insistido en abundantes decisiones que “…el procedimiento de tutela no puede
utilizarse para obtener que un juez diferente al que conoce del proceso
ordinario intervenga inopinadamente para modificar el rumbo del mismo con base
en una interpretación diversa, la suya, pretendiendo que, por haber entendido
las normas pertinentes de una determinada manera, incurrió el primero en una
vía de hecho. || La vía de hecho —excepcional, como se ha dicho— no
puede configurarse sino a partir de una ruptura flagrante, ostensible y grave
de la normatividad constitucional o legal que rige en la materia a la que se
refiere el fallo. Por tanto, mientras se apliquen las disposiciones
pertinentes, independientemente de si otros jueces comparten o no la
interpretación acogida por el fallador, no existe la vía de hecho, sino una vía
de derecho distinta, en sí misma respetable si no carece de razonabilidad.
Esta, así como el contenido y alcances de la sentencia proferida con ese apoyo,
deben ser escrutados por la misma jurisdicción y por los procedimientos
ordinarios, a través de los recursos que la ley establece y no, por regla
general, a través de la acción de tutela.|| Diferente es el caso de la
ostensible aplicación indebida de una norma, en cuya virtud se pretende lograr
que los hechos quepan en ella, aun contra toda evidencia. Allí puede darse la
vía de hecho, como lo ha admitido esta Corte, si por haberse forzado
arbitrariamente el ordenamiento jurídico se han quebrantado o se amenazan
derechos constitucionales fundamentales”[17].
El
siguiente defecto que ha sido desarrollado por la Corte se ocasiona cuando un
juez emite una providencia sin debida motivación. En palabras de la
sentencia T-310 de 2009, este defecto implica “el incumplimiento de los servidores
judiciales del deber de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de
sus decisiones, pues precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su
órbita funcional.  Este tipo de falencia se distingue del defecto fáctico, en
cuento no se estructura a partir de la disconformidad entre la motivación de la
sentencia y su parte resolutiva, sino en la ausencia de razonamientos que
sustenten lo decidido”.
El
desconocimiento del precedente, entendiéndolo como otra causal de
procedibilidad de tutela contra providencias judiciales, se estructura cuando
un juez desconoce las reglas o subreglas jurisprudenciales fijadas por un
órgano de cierre sin justificar las razones por las cuales se aparta de estas
decisiones. En esos casos la tutela funge como un mecanismo para adecuar la
eficacia del derecho constitucional vinculante y protector del derecho
fundamental vulnerado.
Al
respecto, la jurisprudencia constitucional ha reconocido en sus decisiones que,
de acuerdo con los artículos 228 y 230 de la Constitución, el problema en el
manejo del precedente judicial surge cuando, abruptamente, los jueces toman
decisiones disímiles frente a casos altamente semejantes. Ello, en palabras de
la Corte, supone “vulnerar el principio fundamental de la igualdad, (…)
confianza legítima, seguridad jurídica y buena fe”[18].
De esta forma, la previsibilidad y coherencia de las decisiones judiciales
aseguran la estabilidad jurídica de la sociedad, al tiempo que protege las
expectativas legítimas de los ciudadanos sobre la aplicación de la ley.
Ahora
bien, esta Corporación ha señalado qué elementos de las decisiones judiciales
constituyen precedente, los cuales, a su vez, son los que vinculan
particularmente al juez. Así, en la sentencia T-446 de 2013 esta Corte sostuvo
lo siguiente:
“las sentencias judiciales están
compuestas por tres partes: la parte resolutiva o decisum, que
generalmente sólo obliga a las partes en litigio; la ratio decidendi que
puede definirse como “la formulación general, más allá de las particularidades
irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que constituyen la
base de la decisión judicial específica. Es, si se quiere, el fundamento
normativo directo de la parte resolutiva.”; y los obiter dicta o dictum
que son “toda aquella reflexión adelantada por el juez al motivar su
fallo, pero que no es necesaria a la decisión, por lo cual son opiniones más o
menos incidentales en la argumentación del funcionario.”[19] En consecuencia, es la ratio decidendi que es
la base jurídica directa de la sentencia, el precedente judicial que, en virtud
del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y debe ser aplicado para
resolver casos similares[20],
esto por cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que
permiten solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión
adoptada a la luz de los hechos que lo fundamentan.[21] De manera que la ratio decidendi expresada en
el precedente judicial constituye un importante límite a la autonomía judicial
que no puede ser desconocido por los jueces.[22]”
De
esta forma, un juez puede apartarse válidamente del precedente siempre que
exponga razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los
supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio jurisprudencial, lo
que significa que no se trata simplemente de ofrecer argumentos en otro
sentido, sino que resulta necesario demostrar que el precedente anterior no
resulta válido, correcto o suficiente para resolver el caso nuevo[23]. Esta
exigencia impone, entonces, un requisito de argumentación suficiente a cargo
del juez.
Finalmente,
la violación directa de la
Constitución se estructura cuando el juez ordinario adopta una decisión que
desconoce, de forma específica, postulados de la Carta Política. A este
respecto, debe insistirse en que “el actual modelo de ordenamiento
constitucional reconoce valor normativo a los preceptos superiores, de modo tal
que contienen mandatos y previsiones de aplicación directa por las distintas
autoridades y, en determinados eventos, por los particulares. Por ende, resulta
plenamente factible que una decisión judicial pueda cuestionarse a través de la
acción de tutela cuando desconoce o aplica indebida e irrazonablemente tales
postulados”[24].
A partir de lo reiterado, la Sala Novena de Revisión
resolverá, más adelante, sobre la procedencia excepcional de la acción de
tutela en contra de decisiones judiciales. Debe advertirse, preliminarmente,
que antes de resolver el fondo del asunto, deben agotarse los requisitos de
procedencia formales y sustanciales del amparo contra providencias judiciales.
4. Obligación
de motivar los actos administrativos que disponen la desvinculación de
funcionarios públicos nombrados en provisionalidad. Reiteración de
Jurisprudencia.
Recientemente, la Sala Segunda de Revisión profirió la
sentencia T-360 de 2015. En dicha decisión se recogieron las principales reglas
sobre la obligación que tiene la administración de motivar los actos de
desvinculación de funcionarios públicos nombrados en provisionalidad. De la
misma manera, dicha providencia, se pronunció sobre la expiración del plazo del
cargo como “razón suficiente” para la desvinculación de provisionales. A
continuación la Sala, por considerarlo procedente para la solución del caso y
respetando el precedente, reiterará dicha jurisprudencia.
De conformidad con el artículo 125 de la Constitución,
los empleos en las entidades del Estado, por regla general, son asignados por
carrera administrativa. El propósito de la mencionada disposición es que
solamente aquellas personas capacitadas para servir al público, puedan cumplir
las funciones que el Constituyente le asignó a los órganos del Estado. No
obstante, la Constitución exceptuó a aquellos funcionarios que son de libre
nombramiento y remoción, los trabajadores oficiales y todos aquellos que la Ley
determine.
Es así como el artículo 27 de la ley 909 de 2004
definió a la carrera administrativa como “(…) un sistema técnico de
administración de personal que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la
administración pública y ofrecer estabilidad e igualdad de oportunidades para
el acceso y el ascenso al servicio público. Para alcanzar este objetivo, el
ingreso y la permanencia en los empleos de carrera administrativa se hará
exclusivamente con base en el mérito, mediante procesos de selección en los que
se garantice la transparencia y la objetividad, sin discriminación alguna.”.
Pese a ello, excepcionalmente, dichos cargos de
carrera pueden ser ocupados por personas nombradas en provisionalidad, lo
que significa que en esas vacantes pueden ser nombradas personas en momentos de
vacancias definitivas o temporales, mientras dichos puestos de trabajo son
provistos por quienes cumplan con los requisitos fijados por la Ley (concurso
de mérito) o cesa la situación que originó la vacancia (licencias temporales,
etc.).
La Corte, en la sentencia SU-556 de 2014, concluyó lo
siguiente sobre la materia analizada:
“Así las cosas, entre los dos extremos
de estabilidad laboral en el empleo público, se encuentran una estabilidad
relativa o intermedia. Como se estableció arriba, el nombramiento en
provisionalidad busca suplir una necesidad temporal del servicio, pero no
cambia la entidad del cargo, de manera que, cuando el nombramiento se hace en
un cargo de carrera no se crea una equivalencia a un cargo de libre
nombramiento y remoción, y por tanto, no adquiere el nominador una
discrecionalidad para disponer del puesto. Es entonces, en dicha circunstancia,
que se presenta la estabilidad intermedia en el empleo público; en tanto la persona
nombrada en provisionalidad, si bien tiene la expectativa de permanencia en el
cargo hasta que el mismo sea provisto mediante concurso, no goza de la
estabilidad reforzada del funcionario nombrado en propiedad en dicho cargo, en
tanto no ha superado el concurso de méritos”
Ahora bien, en esa misma decisión, luego de reiterar
abundante jurisprudencia sobre la materia[25],
la Corte puntualizó que si bien es cierto la temporalidad de esos nombramientos
sucede la base del cargo, eso no significa que dichos funcionarios no gocen de
un mínimo de estabilidad en su trabajo, no idéntico a los demás cargos, y que
los actos de desvinculación puedan dar paso a la arbitrariedad entendida como
carente de razones.
Es por eso que la Corte puntualizó que para que el
retiro de esos servidores sea viable y conforme a la Constitución, es
indispensable una motivación “coherente con la función pública en el Estado
Social de Derecho[26],
con lo cual se logra la protección de su derecho al debido proceso y al acceso
en condiciones de igualdad al servicio público. Dicho acto de retiro debe
referirse a la aptitud del funcionario para un cargo público específico; por lo
cual, no son válidas las apreciaciones generales y abstractas. La inexistencia
de motivación razonable del acto administrativo que retira a un funcionario que
ha ejercido un cargo de carrera en provisionalidad, conlleva la nulidad del
mismo, tomando como fundamento los artículos 84 y 85 del Código Contencioso
Administrativo[27]”[28].
En criterio de esta Corporación,
“a los funcionarios nombrados en
provisionalidad en cargos de carrera no les asiste el derecho de estabilidad
típico de quien accede a la función pública por medio del concurso de méritos,
pero de ello no se desprende una equivalencia a un cargo de libre nombramiento
y remoción, pues la vacancia no cambia la naturaleza del cargo. De allí que, en
concordancia con el precedente de la Corporación, al declarar insubsistente a
uno de dichos funcionarios, deben darse a conocer las razones específicas que
lleven a su desvinculación, las cuales han de responder a situaciones
relacionadas con el servicio prestado o al nombramiento en propiedad del cargo,
de manera que no se incurra en una violación del derecho a la estabilidad
laboral del servidor público en provisionalidad y, en consecuencia, de su
derecho al debido proceso.”[29]
Esta posición fue reiterada por la Sentencia SU-874 de
2014 (M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez), última sentencia de unificación
sobre la materia[30].
Ahora bien, en esa decisión, la Sala Plena de esta Corporación sintetizó las
medidas de protección que se deben adoptar cuando quiera que se desvincule
ilegítimamente (sin motivación) un funcionario nombrado en provisionalidad. En
dicha decisión la Corte reitera lo que en precedentes se había fijado sobre
cómo debe pagarse la indemnización de funcionarios provisionales desvinculados
ilegítimamente, al prescindirse de la motivación del acto respectivo. En
palabras de esta Corte,
“Conforme con lo expuesto, las órdenes
que se deben adoptar en los casos de retiro sin motivación de las personas
vinculadas en provisionalidad en un cargo de carrera, son: (i) el reintegro del
servidor público a su empleo, siempre y cuando el cargo que venía ocupando
antes de la desvinculación no haya sido provisto mediante concurso, no haya
sido suprimido o el servidor no haya llegado a la edad de retiro forzoso; y, (ii)
a título indemnizatorio, pagar el equivalente a los salarios y prestaciones
dejados de percibir hasta el momento de la sentencia, descontando de ese monto
las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o
independiente, haya recibido la persona, sin que la suma a pagar por
indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro
(24) meses de salario.”
Ahora bien, a pesar de que la jurisprudencia ha sido
uniforme en señalar que los actos de desvinculación de funcionarios públicos
nombrados en provisionalidad deben estar motivados, en algunas ocasiones
establecer con claridad cuándo se está ante una motivación legítima puede
resultar difícil tanto para los jueces y ciudadanía en general. Así las cosas,
en la sentencia SU-917 de 2010 esta Corte sostuvo que un acto está debidamente
motivado siempre y cuando en él esté incorporada una “razón suficiente” del
despido o terminación. Pero, ¿qué significa que exista una “razón
suficiente”?
En la misma decisión, esta Corporación puntualizó que “deben
constar las circunstancias particulares y concretas, de hecho y de derecho, por
las cuales se decide remover a un determinado funcionario, de manera que no
resultan válidas aquellas justificaciones indefinidas, generales y abstractas,
que no se predican directamente de quien es desvinculado”[31]. Entonces, “para que un
acto administrativo de desvinculación se considere motivado es forzoso explicar
de manera clara, detallada y precisa cuáles son las razones por las cuales se
prescindirá de los servicios del funcionario en cuestión”[32]. Eso significa razón
suficiente.
Acorde
con lo anterior, la sentencia T-360 de 2015 señaló que “sólo es
constitucionalmente admisible una motivación donde la insubsistencia invoque
argumentos puntuales como la provisión definitiva del cargo por haberse
realizado el concurso de méritos respectivo, la imposición de sanciones
disciplinarias, la calificación insatisfactoria “u otra razón específica
atinente al servicio que está prestando y debería prestar el funcionario
concreto”[33].
Para la Corte, esta motivación no necesariamente debe corresponder con las
causales de terminación de contratos de funcionarios en carrera administrativa,
precisamente porque estos últimos gozan de una estabilidad laboral mucho más
amplia que la de los demás funcionarios. Sin embargo, también ha sido enfática
en indicar que argumentos como: “(i) la naturaleza provisional de un nombramiento;
(ii) al hecho de no pertenecer a la carrera administrativa; (iii) la invocación
del ejercicio de una -inexistente- facultad discrecional; (iv) o la simple
“cita de información, doctrina o jurisprudencia que no se relacionen de manera
directa e inmediata con el caso particular”[34],
no son válidas como razones claras, detalladas y precisas para la
desvinculación de un funcionario[35]”.
En desarrollo de esta doctrina, la Corte ha tenido que
resolver casos similares al que actualmente estudia esta Sala. Específicamente,
ha tenido que analizar si la expiración del plazo del nombramiento constituye “razón
suficiente” para dar por terminada la vinculación de un funcionario
nombrado en provisionalidad. Sobre este aspecto, en la sentencia T-753 de 2010,
este Tribunal resolvió un caso de un ciudadano nombrado en provisionalidad, desvinculado
por la Procuraduría General de la Nación luego de motivar su acto argumentando
que el vencimiento del término previsto en su nombramiento había expirado. En
aquella decisión, la Corte encontró que el hecho de que el plazo del tiempo del
nombramiento haya terminado, era razón válida para dar por terminado el
contrato.
En
palabras de la Corte, “dicha
comunicación constituye un acto administrativo, cuyo objeto fue producir efectos
jurídicos tendientes desvincular a un funcionario público que estaba en la
entidad en un cargo de carrera administrativa en calidad de provisional. Lo que
indica que en el presente caso la acción de tutela es improcedente para obtener
la motivación de un acto administrativo, como quiera que al actor le informaron
que las razones por las cuales terminaba su vinculación, obedecieron al
vencimiento del término de 6 meses, establecido en el decreto de nombramiento
provisional que efectuó el organismo de control”
Como se anotó al inicio de este capítulo,
la sentencia T-360 de 2015, precedente inmediatamente anterior, reiteró lo
propuesto por la sentencia T-753 de 2010 en relación con la expiración del
plazo. En esa decisión, la Corte sostuvo que en efecto, la expiración del plazo
sí constituía razón suficiente para dar por terminado un nombramiento en
provisionalidad. Para esta Corporación, “la discusión de este caso se centra
en determinar si existió o no una razón suficiente en la motivación del acto,
asunto que ya fue resuelto en la jurisdicción contenciosa administrativa, y
frente al cual la acción de tutela no puede ser utilizada como una tercera
instancia, máxime cuando la decisión adoptada no responde a un acto caprichoso
o arbitrario del juez accionado, puesto que el acto administrativo atacado por
la accionante ante la jurisdicción contenciosa, no se enmarca en alguno de los
argumentos inadmisibles constitucionalmente para motivar el acto, y el juez
competente avaló como claras, detallas y precisas la justificación en que se
sustentó la desvinculación”
5. Solución del caso concreto
Preliminarmente, la Sala encuentra que las demandas de
tutela presentadas en los dos casos sujetos a revisión, son idénticos en sus
hechos, pretensiones y consideraciones jurídicas. Por esa razón, esta Corte
resolverá en conjunto las solicitudes de tutela, teniendo en cuenta esta correspondencia
en las demandas acumuladas.
De acuerdo con los
hechos del caso, los accionantes fueron nombrados como como agentes de
tránsito en el Municipio de Villavicencio en 2011, pero, en el año 2012, fueron
terminadas sus vinculaciones laborales por expiración del plazo de su
nombramiento. Presentaron demanda de nulidad y restablecimiento de derecho en
contra del acto administrativo de desvinculación pero, en primera instancia y
segunda instancia fueron negadas sus pretensiones. Interpusieron acción de
tutela en contra de las mencionadas providencias judiciales y en primera
instancia el Consejo de Estado tuteló sus derechos fundamentales y dispuso
dejar sin efectos las sentencias del Tribunal Administrativo del Meta para que
rehiciera la sentencia conforme a las consideraciones esbozadas en esa
decisión. Sin embargo, en segunda instancia se revocaron los mencionados
fallos.
En criterio del Juez de segunda instancia, existió una
debida motivación del acto de desvinculación del cargo, ya que el hecho de que
el plazo haya expirado constituye, en términos de la Corte Constitucional, una
“razón suficiente” para declararlo. Acorde con lo anterior, manifiestan su
inconformidad con el hecho de que la expiración del plazo no es de ninguna
forma algún tipo de motivación.
De conformidad con los hechos del caso, la Sala no
resolverá el fondo del asunto hasta tanto verifique el cumplimiento de los
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales. Esta Corte encuentra que la discusión constitucional no radica en
torno a la ausencia de motivación sino al tipo de justificación que se da por
parte de la administración. Acorde con ello, resolverá el caso concreto.
Comprobación de los requisitos generales o formales de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Conforme
con la metodología propuesta por el precedente constitucional relativo a la
procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, corresponde a
la Corte estudiar, en primer lugar, si en el asunto de la referencia se cumplen
con los requisitos generales de procedencia.
A
ese respecto se tiene, en primer lugar, que el problema jurídico puesto a
consideración los accionantes tiene relevancia constitucional, pues advierte
que los presuntos errores en los que incurrió el Tribunal Administrativo del
Meta, centrados en la indebida valoración probatoria y el desconocimiento de
normas sustantivas aplicables al caso, son de una entidad tal, que afectan el
derecho al debido proceso del demandante en el proceso de nulidad y
restablecimiento de derecho. Además, dichas controversias tienen relevancia
constitucional. En efecto, las decisiones del Tribunal del Meta decidieron
aspectos que pueden afectar los derechos de los demandantes a tal punto de
cercenar, desproporcionadamente, su derecho al trabajo, entre otros.
En
segundo lugar, la Sala constata que la sentencia acusada resolvió en segunda
instancia el proceso de nulidad y restablecimiento de derecho adelantado por
los accionantes, razón por la cual no es posible presentar nuevos recursos
ordinarios contra esa decisión. Adicionalmente, aunque la decisión cuestionada
es susceptible del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia y/o
de revisión, contemplado por el artículo 248 y 257 del Código Contencioso
Administrativo, estos instrumentos no se muestran idóneos para resolver la
controversia jurídico–constitucional materia de la presente decisión[36].
Por tanto, habida consideración del carácter taxativo y estricto de esas
causales de revisión, el mecanismo se muestra del todo insuficiente para dar
respuesta a los asuntos planteados por la accionante.
En
relación con el requisito de inmediatez, esta Sala debe señalar que las
acciones de tutela fueron instauradas el 1 y 9 de junio de 2015, en contra de
los fallos del 2 y 10 de diciembre de 2014; es decir, transcurrieron
aproximadamente seis meses entre el hecho vulnerador y la presentación de la
acción de tutela, tiempo que esta Sala estima razonable. Por esa razón, no
ahondará sobre el cumplimiento de este requisito.
A
su vez, los defectos planteados por la accionante son relevantes para la
decisión del caso. A este respecto, los actores estiman que de no haberse
incurrido en tales errores, la decisión del Tribunal habría sido diferente,
pues, razonablemente, debió reconocer el derecho que le asistía a continuar
nombrados en provisionalidad. Así las cosas, con relativa claridad, la
peticionaria alega que el juez no aplicó adecuadamente el precedente fijado por
la Corte al momento de decidir sobre el derecho de los peticionarios. Por lo
tanto, la Sala encuentra acreditados los requisitos generales de procedencia de
la acción de tutela contra sentencias, por lo que asumirá el análisis sobre la
comprobación, en la sentencia recurrida de las causales específicas expuestas
en la parte motiva de esta sentencia.
Comprobación de los requisitos materiales
o específicos de procedibilidad de la acción de tutela en contra de
providencias judiciales
De conformidad con los hechos del caso y
la petición que fue presentada en las acciones de tutela interpuestas por los
accionantes, se tiene que fundamentan su solicitud, particularmente, en que el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca erró en su decisión al no anular las
resoluciones que los destituyeron, argumentando que el hecho de que el plazo
del nombramiento hubiera terminado era “razón suficiente” para finalizar
el vínculo contractual. En criterio de estos, esa decisión es equivocada puesto
que la resolución que retira a los exfuncionarios públicos de su cargo no está
motivada, desconociendo entonces una serie de uniformes decisiones que esta
Corte ha emitido sobre la materia. Por ello, manifiestan que existe un defecto sustantivo
por desconocimiento del precedente lo que justifica la intervención del juez
constitucional para enmendar el asunto.  A su vez, indica que se incurrió en
defecto fáctico.
En este orden de ideas, esta Sala estima
que de acuerdo con la abundante jurisprudencia que sobre la materia ha fijado
esta Corporación, la tutela impetrada por los peticionarios no está llamada a
prosperar. En concreto, esta Sala considera que lo que está en discusión no es
si el Tribunal del Meta incurrió en defecto fáctico por considerar que el
Municipio de Villavicencio motivó o no el acto de desvinculación, sino, por el
contrario, determinar si la argumentación que ofreció dicha entidad, atiende
los requisitos que la jurisprudencia constitucional ha fijado en relación con
el contenido de la motivación.
En ese orden de ideas, es claro para esta
Sala que el Tribunal del Meta no incurrió en tal defecto ya que, luego de
analizar la sentencia atacada, es claro que dentro de su argumentación hizo
referencia a los precedentes más importantes que en materia constitucional y
contencioso administrativa se fijaron al respecto. La Corte advierte que en
este caso es evidente la motivación del acto administrativo de vinculación. La
administración, en efecto, fue enfática en manifestarle a los peticionarios las
razones por las cuales no continuaría con el servicio que venían prestando
hasta el momento.
Es claro que los actos administrativos de
desvinculación sí fueron motivados, pero que la inconformidad de los
peticionarios radica en que la respuesta o razones que el Municipio de
Villavicencio esgrimió no son satisfactorios para ellos. Así, es importante
reiterar que la sentencia del Tribunal Administrativo del Meta no desconoció el
precedente establecido en párrafos anteriores. Es más, desde la actuación
desplegada por la administración hasta la sentencia atacada en sede de tutela,
los operadores jurídicos aceptaron y acogieron la tesis de la necesidad de
motivar el acto de desvinculación.
Ahora bien, esta Sala quiere resaltar que
si bien la administración no incumplió con su deber de motivar el acto, y por
ello el Tribunal tampoco incurrió en defecto sustantivo por esa razón, eso no
significa que en todo caso no se haya podido configurar defecto alguno en
relación con el precedente. Así, luego de hacer un recuento de los
pronunciamientos de esta Corporación, la Sala Novena de Revisión concluyó que
la jurisprudencia constitucional no solamente ha hecho referencia al deber de
motivar los actos sino el contenido mismo de dicha obligación. Al respecto, los
actos deben contar con una “razón suficiente” que dé cuenta de la
razonabilidad del despido y/o la terminación.
Como se mencionó en la parte motiva de
esta providencia, la Corte ha manifestado que las razones que se utilicen para
motivar un acto de esta naturaleza, deben estar fundadas en hechos comprobables
y argumentos constitucionalmente admisibles. Así, estableció que son admisibles
razones puntuales como (i) la provisión definitiva de un cargo, (ii) la
imposición de sanciones disciplinarias, (iii) la calificación insatisfactoria. No
obstante, regla fijada por la sentencia SU-917 de 2010 y reiterada por la T-360
de 2015, también pueden existir otras circunstancias que justifiquen el retiro
del cargo que se discute. Tal es el caso de la expiración del plazo en el
nombramiento.
Ese motivo de desvinculación resulta
constitucionalmente admisible a la luz de la jurisprudencia constitucional.
Específicamente, de las sentencias SU-917 de 2010, T-753 de 2010 y T-360 de
2015. En aquellas decisiones, la Corte aceptó que no son causales taxativas los
motivos de desvinculación de un cargo en provisionalidad y que, como sucede en
este caso, la expiración o vencimiento del término del contrato resulta razonable
a la luz de la Constitución y vigencia de los derechos fundamentales. Por ello,
para la Corte, ni el Tribunal Administrativo del Meta ni el Municipio de
Villavicencio vulneraron los derechos fundamentales de los peticionarios al
esgrimir dichas razones.
Así las cosas, en concreto, no existe
defecto fáctico pues de acuerdo con las pruebas obrantes en el expediente y las
decisiones judiciales analizadas, (i) no es cierto que el acto de
desvinculación no haya sido motivado y (ii) según la jurisprudencia constitucional
la expiración o vencimiento del plazo del nombramiento constituyen razones
constitucionalmente admisibles para cumplir con ese propósito.
Por otra parte, los peticionarios,
argumentaron que los jueces de instancia que resolvieron la acción de tutela
propuesta, incurrieron, además, en defecto fáctico. Para sustentar sus
acusaciones, manifestaron que el Tribunal del Meta no resolvió la petición
relacionada con desviación del poder ignorando las pruebas que reposan en el
expediente. Pese a lo anterior, este cargo será desestimado por la Sala Novena
de Revisión al no cumplir con los presupuestos procesales para decidir de
fondo.
Para esta Corte, lo que buscan los
peticionarios es reabrir una discusión jurídica que no fue abordada en
instancia pero no por negligencia del Tribunal, sino porque toda la
argumentación de los demandantes en nulidad se dirigió a discutir la motivación
del acto, queriendo ser reiterativos con sus argumentos para, aparentemente,
sostener que existió una desviación del poder en el caso concreto, pero que,
como se mencionó, fue resuelta en la alzada cuando decidió sobre la falsa
motivación. En otras palabras, las causales alegadas (desviación y falsa
motivación) fueron resueltas, aunque no favorablemente, por el Tribunal del
Meta, puesto que  en todo caso el Tribunal se refirió a la debida motivación
del acto de retiro.
Así, pretenden los accionantes que la
Corte se pronuncie sobre la indebida aplicación o valoración probatoria
(defecto fáctico) argumentando que la sentencia acusada no resolvió el cargo
relativo a la desviación del poder. No obstante, luego de analizar dicha
pretensión, la Sala Novena constata que la acusación se dirige frente a
actuaciones que hacen parte de la órbita del juez contencioso administrativo y
que no tienen la coherencia lógica que exige la Corte cuando de acción de
tutela contra providencia judicial se trata.
Por estas razones, la Sala Novena de
Revisión Constitucional negará el amparo de los derechos fundamentales de los
actores y, por tanto, confirmará el fallo proferido por los jueces de segunda
instancia.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia
del 10 de febrero de 2016 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado
que decidió negar la acción de tutela presentada por Nubia Stella Rojas en
contra del Tribunal Administrativo del Meta y el Juzgado Cuarto Oral Administrativo de Villavicencio,
de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO.- CONFIRMAR la sentencia del 21 de diciembre de 2015
proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado que decidió negar la
acción de tutela presentada por Yesid Díaz Rodríguez en contra del Tribunal
Administrativo del Meta y el Juzgado
Cuarto Oral Administrativo de Villavicencio, de conformidad con la parte motiva
de esta providencia.
TERCERO.- Por Secretaría General, LÍBRENSE las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase
e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Magistrada
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia T-310 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva.
[2] Ibíd.
[3] Sentencia T-173/93. M.P. José Gregorio Hernández
[cita de la sentencia C-590/05. M.P. Jaime Córdoba Triviño].
[4] Sentencia T-504/00. Antonio Barrera Carbonell [cita
de la sentencia C-590/05. M.P. Jaime Córdoba Triviño].
[5] Ver entre otras la reciente Sentencia T-315/05. M.P.
Jaime Córdoba Triviño. [cita de la sentencia C-590/05. M.P. Jaime Córdoba
Triviño].
[6] Sentencias T-008/98. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y
SU-159/2000. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [cita de la sentencia C-590/05.
M.P. Jaime Córdoba Triviño].
[7] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-591/05
(M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
[8] Sentencia T-658-98. [cita de la sentencia C-590/05
M.P. Jaime Córdoba Triviño].
[9] Sentencias T-088-99. M.P. Clara Inés Vargas  y
SU-1219-01 M.P. Jaime Córdoba Triviño. [cita de la sentencia C-590/05 M.P.
Jaime Córdoba Triviño].
[10] Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-324/96.
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[11] Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-993/03
(M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
[12] Ver, entre otras, las sentencias T-231 de 1994 (M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz), T-442 de 1994. (M.P. Antonio Barrera Carbonell),
T-567 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), T-008 de 1998 (M.P. Eduardo
Cifuentes  Muñoz), SU-159 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-025 de
2001, T-109 de 2005 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y T-639  de 2006 (M.P.
Jaime Córdoba Triviño).
[13] Sentencia
T-012 de 2016. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[14] En la sentencia T-055 de 1997. M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz, la Corte  determinó que, en tratándose del análisis del material
probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia.
[15] “En el plano de lo que constituye la valoración de
una prueba, el juez tiene autonomía, la cual va amparada también por la
presunción de buena fe” Sentencia T-336 de 1995 (M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa), reiterada por la T-008 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[16] Sentencia T-310 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva.
[17] En este sentido, sentencias T-765 de 1998 y T-001
de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[18] Sentencia
T-446 de 2013
[19]
Sentencia SU-047 de 1999 M.P. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez
Caballero.
[20] Sobre el particular, en la sentencias T-766 de 2008,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, se sostuvo: “el precedente judicial
vinculante está constituido por aquellas consideraciones jurídicas que están
cierta y directamente dirigidas a resolver el asunto fáctico sometido a
consideración del juez. Así, el precedente está ligado a la ratio decidendi
o razón central de la decisión anterior, la que, al mismo tiempo, surge de
los presupuestos fácticos relevantes de cada caso (sentencia T-049 de 2007).”
[21] En
relación con el contenido de la ratio decidendi en la sentencia T-117 de
2007 M.P. Clara Inés Vargas Hernández la Corte señaló que “i) corresponde a
la regla que aplica el juez en el caso concreto, ii) se determina a través del
problema jurídico que analiza la Corte en relación con los hechos del caso
concreto  y iii) al ser una regla debe ser seguida en todos los casos que se
subsuman en la hipótesis prevista en ella”. Igualmente consultar T-569 de
2001. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[22] Sentencia
T-918 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[23] Ver entre otras, las sentencias T-014 de
2009, T-777 de 2008, T-571 de 2007, T-049 de 2007, T-440 de 2006, T-330 de
2005, T-698 de 2004, T-688 de 2003 y T-468 de 2003.
[24] Sentencia T-310 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva.
[25] Ver, entre otras, sentencias: T-1206 de 2004, T-031
de 2005, T-161 de 2005, T-222 de 2005, T-267 de 2005, T-392 de 2005, T-648 de
2005, T-660 de 2005, T-804 de 2005, T-1159 de 2005, T-1162 de 2005, T-1310 de
2005, T-1316 de 2005, T-1323 de 2005, T-081 de 2006, T-156 de 2006 y T-653 de
2006.
[26]
artículo 41 de la Ley 909 de 2004, a cuyo tenor, “[e]s reglada la
competencia para el retiro de los empleos de carrera de conformidad con las
causales consagradas por la Constitución Política y la ley y deberá efectuarse
mediante acto motivado. La competencia para efectuar la remoción en empleos de
libre nombramiento y remoción es discrecional y se efectuará mediante acto no
motivado.”
[27] Dichas
apreciaciones son válidas tanto para el texto del Decreto 1 de 1984, como para
la Ley 1437 de 2011, dado que el sentido de las disposiciones se mantuvo, al
insistir que son nulos los actos administrativos que contravengan normas en las
que han de fundarse, y que desconozcan derechos de los administrados afectados
por el acto.
[28] Sentencia
T-360 de 2015. M.P. Mauricio González Cuervo.
[29]
Sentencia SU-556 de 2014.
[30] Reiterada
por la sentencia SU – 054 de 2015.
[31]
Corte Constitucional, Sentencia T-1316 de 2005. En la misma providencia la
Corte señaló: “Esta regla encuentra su justificación en el hecho de que la
motivación resulta ser necesaria para controvertir dicho acto ante la
jurisdicción contencioso- administrativa, y adicionalmente, porque la
desvinculación debe obedecer a un principio de razón suficiente, es decir, que
deben existir motivos fundados para que la administración prescinda de los
servicios de su funcionario. La ausencia de motivación específica, en
consecuencia, lesiona los derechos fundamentales  al debido proceso y a la
defensa del trabajador, que de manera provisional, ocupa un cargo de carrera
administrativa”.
[32]
Corte Constitucional, Sentencia T-104 de 2009, entre muchas otras. Reiterado
por la sentencia T-360 de 2015
[33]
Corte Constitucional, Sentencia C-279 de 2007.
[34]
Corte Constitucional, Sentencia T-104 de 2009.
[35] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencias T-800 de 1998, T-1204 de 2004, T-392 de 2005,
T-1112 de 2008, T-011 de 2009, Auto 326 de 2009, entre muchas otras.
[36]  Causales
de revisión. Sin
perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales
de revisión: 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia
documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión
diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o
caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2. Haberse dictado la sentencia
con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3. Haberse dictado la
sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos
cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que
hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir
nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no
procede recurso de apelación. 6. Aparecer, después de dictada la sentencia a
favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la
persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del
reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con
posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para
su pérdida. 8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa
juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo,
no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de
cosa juzgada y fue rechazada.