C-189-17
Sentencia
C-189/17
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE DEMANDA-Falta de
especificidad y certeza en los cargos e indebida interpretación de la
disposición acusada
El demandante no logra
demostrar una oposición objetiva, verificable y concreta entre el contenido de
la disposición impugnada y las normas constitucionales invocadas. El actor
sostiene que la norma censurada incurre en una omisión legislativa relativa y
que por esa supuesta carencia de regulación resulta opuesta a la Carta
Política. Sin embargo, en tanto parte de un entendimiento equivocado de su
sentido y alcance, el cargo no tiene la capacidad de evidenciar que el precepto
incurre en la omisión que le atribuye y, por ende, tampoco de mostrar la manera
puntual en la cual se genera una contradicción entre la norma y las
disposiciones constitucionales.
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE DEMANDA-Falta de
suficiencia
El cargo resulta carente de
suficiencia por cuanto no proporciona argumentos adicionales tendientes a
sustentar por qué y de qué manera el fragmento demandado desconoce la
obligación de intervención del Estado en la economía, la libertad de empresa,
el derecho a la igualdad y el derecho de los consumidores a escoger entre los
proveedores de un servicio el de su preferencia. La demanda no
proporcionan razones para ilustrar el modo en que el segmento objeto de
impugnación vulnera los mandatos de la Carta Política que se estiman
infringidos.
TRANSPORTE
INDIVIDUAL DE PASAJEROS-Hace referencia a un tipo de transporte y no a un
género del que hagan parte diversas especies o formas de prestación del
servicio
ACCION DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de la admisibilidad
De
conformidad con el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, la demanda de
inconstitucionalidad debe contener: (i) el señalamiento de las normas acusadas
como inconstitucionales, su trascripción literal por cualquier medio o un
ejemplar de la publicación oficial de las mismas; (ii) el señalamiento de las
normas constitucionales que se consideren infringidas; (iii) las razones por
las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando fuere el caso, el
señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del
acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y (v) la razón por la cual la
Corte es competente para conocer de la demanda.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos deben ser claros, ciertos, específicos,
pertinentes y suficientes
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisito de claridad
La claridad hace relación a
que los argumentos sean determinados y comprensibles y permitan captar en qué
sentido el texto que se controvierte infringe la Carta. Deben ser entendibles,
no contradictorios, ilógicos ni anfibológicos. Conforme la exigencia de la certeza,
de una parte, se requiere que los cargos tengan por objeto un enunciado
normativo perteneciente al ordenamiento jurídico e ir dirigidos a impugnar la
disposición señalada en la demanda y, de la otra, que la norma sea susceptible
de inferirse del enunciado acusado y no constituir el producto de una
construcción exclusivamente subjetiva, con base en presunciones, conjeturas o
sospechas del actor.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Carga de especificidad
La especificidad de los cargos
supone concreción y puntualidad en la censura, es decir, la demostración de que
el enunciado normativo exhibe un problema de validez constitucional y la
explicación de la manera en que esa consecuencia le es atribuible.
REQUISITO DE
PERTINENCIA EN CARGOS DE INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance
Es necesario que los cargos
sean […] pertinentes y, por lo tanto, por una parte, que planteen un juicio de
contradicción normativa entre una disposición legal y una de jerarquía
constitucional y, por la otra, que el razonamiento que funda la presunta
inconstitucionalidad sea de relevancia constitucional, no legal, doctrinal,
político o moral. Tampoco el cargo es pertinente si el argumento en que se
sostiene se basa en hipótesis acerca de situaciones de hecho, reales o de
hipotética ocurrencia, o ejemplos en los que podría ser o es aplicada la
disposición.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Carga de suficiencia
La suficiencia implica que la
demostración de los cargos contenga un mínimo desarrollo, en orden a demostrar
la inconstitucionalidad que le imputa al texto demandado. El cargo debe
proporcionar razones, por lo menos básicas, que logren poner en entredicho la
presunción de constitucionalidad de las leyes, derivada del principio
democrático, que justifique llevar a cabo un control jurídico sobre el
resultado del acto político del legislador.
LEY-Presunción
de constitucionalidad
ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos
de procedibilidad
OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Concepto
Una omisión legislativa
relativa […] ocurre cuando el Congreso ha creado una disposición pero deja de
introducir elementos que, a la luz de los mandatos superiores, hacen que ella
resulte incompleta, arbitraria, inequitativa, inoperante o ineficiente y
vulneratoria del principio de igualdad, del debido proceso u otras
disposiciones de rango constitucional. Pueden haberse omitido grupos de
sujetos, deberes, etapas o trámites procesales o administrativos, entre otros,
todo lo cual incide en la distribución igualitaria de ventajas, derechos,
oportunidades o cargas públicas.
CARGO DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Exigencias
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos para su
procedencia
La existencia de una omisión
legislativa relativa requiere constatar (i) que existe una norma sobre la cual
se predique el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas
aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el
texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o
condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar
el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los
casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la
falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la
regulación legal una desigualdad injustificada frente a los que se encuentran
amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado
del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al
legislador
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA-Formulación directa contra
norma de cuyo texto surge
Al referirse a los requisitos
de procedibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad cuando el cargo
se propone por la vía de una omisión legislativa relativa, la Sala ha sostenido
que la viabilidad de conocer y emitir pronunciamiento de mérito respecto de los
cargos formulados se halla condicionada a que la omisión sea atribuible
directamente al texto de la disposición impugnada y no a ningún otro u otros
enunciados normativos no vinculados al trámite de constitucionalidad
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Supuesto debe derivarse
del contenido normativo demandado
Al referirse a los requisitos
de procedibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad cuando el cargo
se propone por la vía de una omisión legislativa relativa, la Sala ha sostenido
que la viabilidad de conocer y emitir pronunciamiento de mérito respecto de los
cargos formulados se halla condicionada a que la omisión sea atribuible
directamente al texto de la disposición impugnada y no a ningún otro u otros
enunciados normativos no vinculados al trámite de constitucionalidad.
Particularmente, la Corte ha subrayado que resulta relevante que la
configuración de la presunta inconstitucionalidad no suponga un ejercicio
interpretativo de conjuntos más amplios de disposiciones, de regulaciones
distintas o de normas indeterminadas.
POTESTAD
REGLAMENTARIA-Ejercicio en cualquier tiempo aunque legislador establezca un
término
POTESTAD
REGLAMENTARIA-Término considerado como impulsor
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Incumplimiento del requisito de certeza
POTESTAD
REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Expedición de normas de
carácter general para la cumplida ejecución de la ley
TRANSPORTE
INDIVIDUAL DE PASAJEROS-Concepto y alcance
El precepto demandado prevé
que el Gobierno reglamentará el servicio de lujo dentro de la “modalidad
individual de pasajeros”. A juicio del actor, esta última expresión,
técnicamente, solo se refiere al transporte en vehículos taxis y, por lo tanto,
excluye el servicio prestado en vehículos de transporte especial y el servicio
prestado en vehículos particulares, pese a que estas, en su opinión, también
son formas de transporte individual de pasajeros. En otros términos, para el
demandante, el servicio individual de pasajeros es un género de transporte
público al que pertenecen diversas especies, entre ellas, las mencionadas, de
ahí que habrían resultado indebidamente omitidas. La Sala encuentra que la
anterior interpretación no se deriva de la disposición acusada. Conforme a los
Decretos 91 y 1553 de 1998, 172 de 2001 y 2297 de 2015, el servicio individual
de pasajeros es una modalidad de transporte, no un género al que pertenezcan
varias formas de llevar a cabo la respectiva prestación. Consecuentemente, el
transporte especial y el transporte en vehículos particulares a los cuales se
refiere el demandante hacen relación a otras maneras o modos de transporte
terrestre, no a distintas manifestaciones de la modalidad de transporte
individual.
Referencia:
Expediente D-11614
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 6º
(parcial) del artículo 32 de la Ley 1753 de 2015, “por la cual se expide el
Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 «Todos por un nuevo país»”.
Actor: Luis
Francisco Millán Meléndez
Magistrado
Ponente (E):
JOSÉ ANTONIO
CEPEDA AMARÍS
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de marzo de dos mil
diecisiete (2017)
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4 de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente sentencia.
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241, numeral
4 de la Constitución Política, el demandante solicita a la Corte declarar
inexequible el parágrafo 6º (parcial) del artículo 32 de la Ley 1753 de 2015, “por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 «Todos por un
Nuevo País»”.
Mediante providencia de dos (2) de septiembre de dos mil dieciséis
(2016), el Magistrado Sustanciador dispuso admitir la demanda por considerar
reunidos los requisitos previstos en el Decreto 2067 de 1991, corrió traslado
al Procurador General de la Nación y comunicó el inicio del proceso al Presidente
de la República y al Presidente del Congreso, a los Ministros del Interior, de
Justicia, de Transporte, de Hacienda y Crédito Público y a la Ministra del
Trabajo, así como a los Superintendentes de Industria y Comercio y de Puertos y
Transporte y al Director del Departamento Nacional de Planeación.
De igual forma, con el objeto de que emitieran concepto técnico sobre la
demanda de la referencia, conforme a lo previsto en el artículo 13 del Decreto
2067 de 1991, se invitó a participar en el proceso a las Facultades de Derecho
de las Universidades Externado, Libre y Nacional de Colombia, de Los Andes,
Javeriana, ICESI de Cali, Eafit de Medellín, del Atlántico, Industrial de
Santander, de Ibagué, de Antioquia y del Rosario, así como a la Defensoría del
Pueblo, al Programa PAIIS de la Universidad de Los Andes, a la Fundación
Saldarriaga Concha, a la Confederación Colombiana de Consumidores, a la
Federación Nacional de Comerciantes (Fenalco) y a la Agencia de Seguridad Vial.
Con el mismo propósito, se convocó, también, a la Asociación Colombiana
de Transporte Terrestre Automotor Especial – Acoltes-, a la Asociación Nacional
del Transporte – Asotrans-, a la Corporación de Taxis del Distrito Capital-
Corpotaxis D. C. y al Sindicato Nacional de Taxistas. Cumplidos los trámites
previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto Ley
2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda.
II. NORMA
DEMANDADA
A continuación se transcribe el parágrafo demandado, subrayado en los
fragmentos objeto de impugnación.
“LEY
1753 DE 2015
(junio
9)
Diario
Oficial No. 49.538 de 9 de junio de 2015
CONGRESO
DE LA REPÚBLICA
Por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 «Todos por un nuevo
país».
EL
CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 32. APOYO A LOS SISTEMAS DE TRANSPORTE. Modifíquese el
artículo 132 de la Ley 1450 de 2011, el cual quedará así:
PARÁGRAFO 6o. El Gobierno nacional impulsará modelos para la gestión
de movilidad en las ciudades, en donde se contemplen alternativas para mejorar
la calidad de vida, la utilización eficiente de los recursos, la reducción del
tiempo de desplazamiento, la promoción de los transportes limpios y la
utilización de tecnologías que contribuyan a la gestión del tráfico. Dentro
de los seis (6) meses siguientes a la expedición de la presente ley, el
Gobierno nacional deberá reglamentar el servicio de lujo dentro de la
modalidad individual de pasajeros”.
III.
LA DEMANDA
El actor
considera que los fragmentos acusados contravienen los artículos 13, 24, 25,
47, 189.11, 333, incisos 1 y 4; y 334 de la Constitución Política.
1. Señala que
el transporte público y, específicamente, el transporte individual de
pasajeros es un servicio público esencial, dada su íntima relación con
derechos fundamentales como la libertad de locomoción. Indica que es, además,
un complemento indispensable de los sistemas de transporte colectivo, pues
resulta la única alternativa para una gran cantidad de usuarios que no pueden
acceder a estos, a causa de sus limitaciones físicas o por razones de
desabastecimiento en determinadas zonas. Sin embargo, en su opinión, el
transporte individual de pasajeros en vehículos taxi presenta actualmente
varios problemas.
Con base en
conceptos de la Superintendencia de Industria y Comercio, ilustra que existe
una parte de la demanda no atendida y otra parte atendida pero insatisfecha,
fallas de información y confiabilidad entre conductores y usuarios que
repercuten en la seguridad de esa clase de transporte; dificultades de
coordinación que obstruyen la interacción entre aquellos y traen como resultado
demandas insatisfechas, falta de optimización de los recursos, así como
restricciones para el ingreso de nuevos taxis al parque automotor, todo lo cual
se refleja en un desabastecimiento del servicio público.
Como
respuesta, el demandante señala que en los últimos años nuevas tecnologías de
la información y las comunicaciones han permitido el surgimiento de innovadoras
modalidades de transporte individual de usuarios, con la potencialidad de
solucionar las referidas fallas del mercado de los taxis. Explica que se trata
de empresas que intermedian entre pasajeros y prestadores del servicio de
transporte individual, a través de aplicaciones de teléfonos inteligentes que
integran eficientemente sistemas de posicionamiento global (“GPS” por sus
siglas en inglés) y medios de pago electrónico.
Los servicios
basados en las referidas plataformas se clasificarían en cuatro grupos: (i)
servicios que conectan usuarios con conductores de transporte individual en
vehículos taxi, (ii) servicios que conectan usuarios con conductores de
servicio de transporte especial, (iii) servicios que conectan usuarios
con conductores de servicio de transporte de vehículos particulares y
(iv) plataformas mixtas que combinan las anteriores modalidades. Estas nuevas
formas tendrían, entonces, la capacidad para resolver problemas de información
y coordinación del servicio tradicional taxis e introducirían una dinámica
competitiva, debido a las diferentes alternativas que ofrecerían a los
usuarios.
Tales
servicios permitirían una prestación más óptima, eficiente, continua e
ininterrumpida del servicio, pues se reducirían los tiempos de espera y de
desplazamiento de los usuarios, los costos de operación, la congestión y la
contaminación. Así mismo, garantizarían a los pasajeros la posibilidad de
conocer las tarifas y, ante todo, desplazarse con mayor seguridad, gracias a
que la tecnología que utilizan posibilitaría a aquellos y a los conductores
conocer con quién contratan y a las empresas y las propias autoridades públicas
mantener un mayor control y vigilancia sobre la actividad transportadora.
2. Según el
actor, en atención de las anteriores ventajas, el artículo demandado pretendió
regular dicha clase de servicios, calificada en la Ley genéricamente como “servicio
de lujo”, a través de un mandato dirigido al Gobierno Nacional para que
actualizara la reglamentación vigente en materia de transporte y fomentara el
uso de las modalidades basadas en plataformas tecnológicas. Pese a esto, afirma
que debido a la desafortunada redacción, la disposición acusada genera un
efecto contrario al deseado, pues presenta un déficit regulatorio del servicio
de transporte público individual de pasajeros.
Señala que,
de acuerdo con la norma, el Gobierno Nacional debe reglamentar el servicio de
lujo dentro de la modalidad individual de pasajeros. Sin embargo, su juicio, la
expresión “modalidad individual de pasajeros”, en sentido técnico solo
se refiere al servicio tradicional de taxis, no a todas las formas de
transporte individual. Por esta razón, sostiene que la disposición solo cobija
el de transporte que funciona a través de plataformas tecnológicas en
vehículos taxi y excluye del ámbito de regulación todos los demás servicios
de transporte individual que emplean dichas plataformas, pero no se prestan en
vehículos taxi.
Específicamente,
considera que la norma excluye del ámbito de regulación los servicios de
transporte individual mediante plataformas tecnológicas que conectan usuarios
con conductores de servicios de  transporte especial, los servicios de
transporte individual de pasajeros a través de plataformas tecnológicas que
conectan usuarios con conductores de vehículos particulares y los
servicios de transporte individual de pasajeros a través de plataformas
tecnológicas mixtas que combinan las anteriores modalidades. El actor afirma
que, de este modo, se limita el tipo de empresas que pueden prestar servicios de
transporte individual de pasajeros mediante plataformas, pues solo podrían
hacerlo las de transporte individual en taxis.
3. Con
fundamento en jurisprudencia de la Corte, el demandante sostiene que no existe
ninguna razón válida para prohibir los servicios de transporte individual
operados a través de plataformas tecnológicas, en modalidades distintas a las
de los taxis, que han venido funcionando en el país. Estos no solo no
implicarían riesgos para la seguridad de los usuarios ni problemas de movilidad
sino que representarían ventajas y la fuente de sustento para muchas personas.
La norma acusada sería inconstitucional, en este sentido, porque impediría la
referida reglamentación y, por ende, la intervención del Estado en la economía,
en orden a promover la competencia, remediar las fallas del mercado de taxis y
superar la desprotección de los usuarios.
3.2. En
segundo lugar, el demandante considera que la norma acusada vulnera el derecho
a la igualdad de oportunidades (Art.13 C.P.), pues establece una ventaja
carente de justificación a favor del servicio de transporte individual de
pasajeros prestado,  mediante plataformas, en vehículos taxi. A pesar de que se
trata de modalidades de transporte igualmente capacitadas e idóneas para la
prestación del servicio y que compiten en el mismo mercado, se excluiría sin
justificación las demás modalidades de transporte individual de pasajeros
operadas mediante las citadas plataformas, lo que repercutiría en el derecho a
la igualdad de quienes prestan los servicios a través de ellas.
3.3. En
tercer lugar, la norma objetada restringiría las libertades económicas
protegidas por la Constitución y, más específicamente, la iniciativa privada de
las empresas y personas que se dedican a las modalidades de servicio excluidas
de la regulación. Argumenta que, conforme a la jurisprudencia constitucional,
esa prerrogativa puede ser limitada únicamente por vía legal, no puede afectar
el núcleo esencial  de la libertad de empresa y las restricciones deben
obedecer a motivos adecuados y suficientes y al principio de solidaridad que
las justifique, así como a criterios de razonabilidad y proporcionalidad. En
este caso, el demandante considera que, salvo el primero, ninguno de los
requisitos se encuentra satisfecho.
La
disposición acusada desconocería el núcleo esencial de la libertad de empresa,
por infracción del derecho a la igualdad, conforme a lo indicado con
anterioridad. Así mismo, no existiría justificación válida, basada en el
interés social, el ambiente o el patrimonio cultural de la Nación, para la
exclusión de la mayoría de servicios de transporte operados por medio de
plataformas tecnológicas. Tampoco obedecería al principio de solidaridad, ni
resultaría compatible con criterios de razonabilidad y proporcionalidad, pues,
de un lado, no habría beneficios para la comunidad ni para los usuarios del
sistema o un resultado constitucionalmente valioso y, del otro, sacrificaría
principios superiores que rigen el servicio de transporte.
3.4. En cuarto
lugar, en criterio del demandante, la restricción del ámbito de regulación del
servicio de transporte individual a través de plataformas tecnológicas
desconoce el derecho de los usuarios a escoger entre una multiplicidad de
proveedores el de su preferencia. Esto resultaría especialmente grave debido a
la relación entre el servicio del transporte y derechos fundamentales como la
libertad de locomoción, en particular de personas en situación de discapacidad,
y de otros derechos como la seguridad personal y el trabajo.
Con
fundamento en los anteriores argumentos, el demandante solicita a la Corte
declarar inexequibles los fragmentos que limitan el ámbito de regulación del
servicio de transporte individual de pasajeros a través de plataformas al
prestado en vehículos taxi y, subsidiariamente, pide declararlos
condicionalmente exequibles, en el entendido de que la reglamentación puede
comprender otras modalidades de servicio que utilizan las referidas
plataformas.
4. Por otro
lado, el demandante afirma que la norma acusada establece un límite temporal de
seis (6) meses para que el Gobierno reglamente el servicio de lujo dentro de la
modalidad individual de pasajeros en vehículos taxi, lo cual es contrario al
artículo 189.11 de la Constitución. Sostiene que, de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, el legislador no puede someter a ningún plazo la
potestad reglamentaria y, por ende, la disposición resulta incompatible con la
Carta. En consecuencia, solicita a la Corte declarar inexequibles también el
segmento que establece dicha limitación temporal.
IV. INTERVENCIONES
4.1. Intervenciones oficiales
4.1.1. Ministerio de Transporte
El Ministerio de Transporte intervino
para cuestionar la aptitud sustantiva de la demanda y, subsidiariamente, defender
la constitucionalidad de los apartes demandados.
1. Luego de citar varios
pronunciamientos de la Corte sobre los requisitos que debe reunir una demanda
de inconstitucionalidad para ser analizada de fondo, el interviniente señala
que el actor no demuestra la vulneración de los mandatos de la Carta que estima
violados y, en lugar de esto, se concentra en reproches de carácter subjetivo y
equívoco contra la disposición acusada. Asevera que el cargo carece de certeza,
no es claro, cierto, específico ni suficiente para mostrar las razones por las
cuales los fragmentos normativos cuya inexequibilidad pretende son contrarios a
la Constitución.
Afirma que los argumentos formulados
en la demanda responden a una mera inconformidad subjetiva de interpretación, a
conjeturas particulares de conveniencia y no se dirigen contra el texto general
y abstracto acusado, sino contra sus efectos particulares y concretos, ajenos
al fin y la naturaleza de la acción pública de inconstitucionalidad. El cargo,
así mismo, carecería de certeza, pertinencia y suficiencia, por cuanto no
existiría un concepto claro de la violación, fundado en la confrontación de la
norma legal con la Constitución. Como consecuencia, el interviniente solicita a
la Corte inhibirse de adoptar una decisión de fondo. Con todo, el interviniente
presenta también algunos argumentos en defensa de la constitucionalidad
de la norma acusada.
2. Después de caracterizar, con
fundamento en jurisprudencia de la Corte y varias disposiciones
constitucionales, el transporte público como un servicio público esencial cuya
regulación corresponde al Estado, y después de hacer un amplio recuento de la
normatividad más relevante al respecto (Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996,
Decretos 1079 de 2015 y 2297 de 2015 y Resolución 2163 de 2016), el
representante del Ministerio sostiene que no existe el déficit de regulación
que plantea la demanda.
Afirma que el actor parte de una
concepción particular de lo que es el servicio de transporte público
individual de pasajeros y confunde al lector al afirmar que dentro de esta
forma de servicio hay, no una, sino varias modalidades. Explica que, contrario
a lo planteado en el cargo, conforme al artículo 2 del Decreto 172 de 2001, no
existen ni se puede técnicamente hablar de otras modalidades de servicios de
transporte individual de pasajeros diferentes a las de los vehículos taxi, hoy
regulados en dos niveles, básico y de lujo, en el artículo 2.2.1.3.3. del
Decreto 1079 de 2015, modificado por el artículo 2 del Decreto 2297 del mismo
año, mediante los cuales se desarrolló la norma demandada.
Señala que los anteriores decretos son
claros en el sentido de que el servicio de transporte individual de pasajeros
se presta bajo responsabilidad de una empresa habilitada, sin sujeción a rutas
u horarios y el usuario fija el lugar de origen y destino. Así mismo, indica
que el servicio se divide en dos niveles: el básico, más asequible a los
usuarios en términos económicos, que puede utilizar medios tecnológicos y
plataformas que permitan una eficiente y oportuna prestación del servicio y,
por otro lado, el servicio de lujo, que ofrece más comodidad y accesibilidad
que el servicio básico y contempla el pago únicamente a través de medios
electrónicos.
Por lo anterior, en tanto no
existirían legalmente modalidades de servicios de transporte público individual
diferentes a aquella del taxi, el representante del Ministerio afirma que la
disposición objetada no constituye un mandato regulatorio restrictivo o
excluyente y, por ende, no adolece del déficit regulatorio que le atribuye el
demandante. El interviniente señala que si a lo que se refiere el actor es a
otros tipos de servicio de transporte individual no contemplados en la
legislación colombiana, con la pretensión de que sean creados, la acción  de
inconstitucionalidad no es el mecanismo idóneo para el logro de ese fin.
El representante del Ministerio
advierte que cualquier otro esquema de prestación del servicio individual de
pasajeros no regulado o autorizado por la autoridad de transporte se convierte
en un servicio ilegal. En este sentido, indica que las plataformas mediante las
cuales se presta el servicio de transporte individual en el nivel de lujo a las
que hace referencia el demandante deben constituirse como empresas de
transporte y obtener la habilitación para prestar legalmente el servicio, junto
con la habilitación de la respectiva plataforma tecnológica, sometidas a la
regulación y control del Estado.
El problema, entonces, sostiene el
demandante, no consiste en reconocer unas modalidades de servicio que vienen
operando ni que no exista razón válida para prohibir la operación  de diversos
servicios de transporte individual de pasajeros a través de plataformas
electrónicas, sino que toda persona natural o jurídica que desee prestar este
servicio y el de habilitación de las plataformas tecnológicas solo puede
hacerlo siempre que se constituya en empresa de transporte conforme a las
normas pertinentes, dado que se trata de un servicio público esencial que se
presta bajo la regulación del Estado.
2. Conforme a los argumentos
anteriores, el interviniente señala que la norma acusada no atenta contra el
derecho de los usuarios a escoger entre diferentes proveedores del servicio
público de transporte, según sus necesidades. Indica que, al contrario, pueden
escoger cualquiera de los tipos de servicios legalmente existentes (masivo,
colectivo e individual) y, en el transporte individual, optar por el servicio
básico o de lujo, acorde con su interés y presupuesto. Precisa que, en este
sentido, la demanda incurre en el error de considerar legales proveedores de
servicios de transporte no reconocidos oficialmente, que no son una empresa de transporte
legalmente habilitada y tampoco pertenecen a la modalidad de servicio
individual de pasajeros.
3. De otra parte, sostiene que no se
desconoce la igualdad de oportunidades en el acceso a la prestación del
servicio. Precisa que no hay otros prestadores del transporte público fuera de
los reglamentados, pues de lo contrario, se reconocería la existencia de
servicios ilegales, no regulados por el Estado y sin control en la legislación
colombiana. Señala que los proveedores de estas clases de servicios no pueden a
argumentar violación del derecho a la igualdad, pues “la legalidad no compite
con la informalidad” en igualdad de condiciones de  protección. En suma, no
sería posible comparar las empresas de transporte legalmente habilitadas con
los proveedores de servicio no autorizados ni sometidos a la regulación del
transporte.
4. Así mismo, indica que la norma
impugnada no desconoce el artículo 333 C.P. sobre las libertades económicas,
por cuanto estas, así como la iniciativa privada y la libre competencia, se ven
garantizadas desde el punto de vista económico al facilitar el acceso a
empresas de transporte urbano sin restricción alguna para participar en el
servicio de lujo. Tampoco afectaría el mínimo vital y la subsistencia de las
personas, en tanto los supuestos a los que se refiere el actor presupondrían
que los particulares hacen uso de sus vehículos para prestar un servicio
público no autorizado por la legislación nacional.
5. En relación con el plazo máximo de
seis (6) meses indicado en la norma demandada para proceder a su
reglamentación, el interviniente advierte que se trata de un término impulsor
que no limita ni agota la posibilidad de que el Presidente de la República
reglamente la ley en cualquier tiempo, mientras esté vigente, conforme la
jurisprudencia de esta Corte. En este sentido, estima que la disposición
resulta ajustada a la Constitución.
Con fundamento en los anteriores
argumentos, solicita a la Corte inhibirse de fallar respecto del cargo por
déficit de regulación atribuido a la disposición acusada y, en subsidio,
declararla exequible. Del mismo modo, solicita declarar compatible con la
Constitución el fragmento que fija el término de seis (6)  meses al Gobierno
Nacional para llevar a cabo la reglamentación correspondiente.
4.1.2. Superintendencia
de Puertos y Transporte
La Superintendencia de Puertos y
Transporte intervino para cuestionar la aptitud sustantiva de la demanda y
justificar la constitucionalidad de los apartes impugnados.
1. El representante de la Superintendencia
argumenta que el actor deja de lado el contenido de la disposición acusada y le
asigna un alcance a la luz del Decreto 2297 de 2015. Así mismo, indica que, no
obstante cita unos artículos de la Constitución como presuntamente
desconocidos, estos no son confrontados con la norma demandada ni a ellos se
hace relación en cada uno de los cargos. Como consecuencia, solicita a la Corte
inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo. El interviniente, en todo caso,
presenta algunos argumentos para respaldar la constitucionalidad de los
segmentos demandados.
2. Sostiene que, contrario a lo
indicado por el impugnante, el transporte en Colombia se encuentra ampliamente
regulado. Ilustra que, conforme al artículo 6 del Decreto 172 de 2001, que
reglamenta el transporte individual de pasajeros en vehículos taxi, el servicio
debe ser prestado bajo responsabilidad de una empresa de transporte, legalmente
constituida y habilitada para el efecto. Así mismo, precisa que se proporciona
de manera individual, sin sujeción a rutas ni horarios, el usuario fija el
lugar de destino y el recorrido o ruta es determinado libremente por las partes
contratantes.
3. De otro lado, discrepa de que la
reglamentación del transporte de lujo dentro de la modalidad individual excluya
la mayoría de servicios que operan mediante plataformas tecnológicas, como lo
cree el actor. Reitera que el servicio de transporte público individual de
pasajeros en vehículos taxi solo puede ser prestado por una empresa constituida
y habilitada para ese propósito y, por lo tanto, no existen otras modalidades
de transporte individual de pasajeros diferentes a las que se ejercen en
vehículos taxis. No podrían considerarse tales, afirma, aquellas a las que hace
referencia el demandante como excluidas del ámbito de regulación de la
disposición acusada.
4. El representante de la
Superintendencia sostiene, además, que el plazo de seis (6) meses para que el
Gobierno Nacional reglamente el transporte de lujo no es incompatible con la
Constitución, puesto que, según la jurisprudencia de la Corte, si bien el
artículo 189.11 C.P. no prevé término para el ejercicio presidencial de la
potestad reglamentaria, el tiempo establecido en el artículo debe ser
considerado impulsor, con el fin de garantizar el efectivo cumplimiento de las
leyes, no como un límite que agota la posibilidad de que el Presidente
reglamente la ley en cualquier tiempo durante su vigencia.
5. Agrega que no se infringe el
derecho de los usuarios a elegir entre los diferentes prestadores del servicio
de transporte público según sus necesidades, dado que las empresas de
tecnología no proveen ese tipo de servicio. El ejercicio de dicha prerrogativa
se ejercería entre empresas debidamente habilitadas y vigiladas, lo que además
garantizaría al usuario la prestación de un servicio seguro. Por la misma
razón, la norma no desconocería la libertad económica, pues no se restringiría
la creación de nuevas empresas de transporte que satisfagan los requisitos
legales, en un marco de libre competencia empresarial.
6. Con fundamento en las anteriores
razones, el interviniente solicita a la Corte declarar exequible los fragmentos
impugnados.
4.1.3. Departamento
Nacional de Planeación
El Departamento Nacional de Planeación
(DNP) intervino para cuestionar la aptitud sustantiva de la demanda y defender
la compatibilidad de la disposición acusada con la Constitución.
1. El representanta del DNP referencia
jurisprudencia de la Corte sobre las exigencias que deben ser satisfechas por
una demanda de inconstitucionalidad para ser examinada de fondo y sostiene que
el actor parte de una interpretación de la disposición impugnada que no se
deprende de ella, por cuanto la intención y finalidad del legislador son
diferentes a las que aquél presupone.
Mientras que el actor considera que el
objetivo era actualizar la regulación sobre el transporte para permitir y
reglamentar la prestación del transporte individual de pasajeros a través de
plataformas tecnológicas, en realidad, conforme a la norma acusada, su
propósito central serían los modelos para la gestión de la movilidad en las
ciudades, dentro de los cuales estaría el uso de tecnologías, con el fin de
llevar a cabo el seguimiento, control y monitoreo de las distintas vías del
país y su comportamiento en términos de movilidad, con el fin de que las
autoridades puedan adoptar medidas que contribuyan a mejorar el desplazamiento
de los ciudadanos, propósito este completamente distinto al concebido por el
demandante.
En razón de lo anterior y de que,
además, los cargos son inciertos, insuficientes, basados en apreciaciones e
interpretaciones desprovistas de “rigurosidad”, el representante del DNP
considera que la demanda carece de aptitud sustantiva para ser analizada de
fondo. Con todo, ofrece algunos argumentos para sustentar la constitucionalidad
de la norma objeto de impugnación.
2. El interviniente indica que el
legislador dispuso reglamentar el servicio de transporte de lujo dentro de la
modalidad de transporte individual de pasajeros para brindarles mayor seguridad
y comodidad. En este sentido, argumenta que la circunstancia de que el
trasporte individual de pasajeros sea prestado por personas no autorizadas
conforme al marco normativo vigente no significa que exista un déficit
regulatorio en relación con ellas. Apunta que, al contrario, quienes deseen
prestar el servicio deben sujetarse a las reglas dispuestas en el ordenamiento
jurídico, pues de lo contrario ponen en riesgo la vida y la seguridad de los
ciudadanos.
3. Por otro lado, el interviniente
subraya que si bien el legislador dispuso la reglamentación del servicio de
transporte  individual, conocido como servicio de lujo, esto no significa ni de
ninguna manera impide, desde el punto de vista constitucional o legal, que el
Gobierno Nacional pierda competencia para crear o reconocer otras formas de
prestación del servicio de transporte.  Esta competencia, además, no expiraría
ni se agotaría por el hecho de que la norma haya fijado un término de 6 meses
para reglamentar el servicio de lujo, pues, conforme a la jurisprudencia de la
Corte, la potestad reglamentaria por parte del Gobierno podría ser ejercida en
cualquier tiempo.
4. El representante del DNP afirma que
la disposición acusada tampoco vulnera la libertad de los usuarios a escoger
libremente el prestador del servicio de transporte. Sostiene que esta es una
actividad regulada y, por consiguiente, dicha facultad de los ciudadanos solo
puede ser ejercida frente a empresas que hayan sido previamente autorizadas y habilitadas
por la autoridad competente, en procura de garantizar la eficiente prestación
del servicio y la salvaguarda y seguridad de los intereses de los propios
usuarios.
5. Por último, el interviniente
discrepa de que la disposición objetada infrinja el derecho a la igualdad de
oportunidades en el acceso a la prestación del servicio, por cuanto los
supuestos de hecho a comparar en el análisis planteado por el actor tendrían
elementos diferentes. Mientras en un caso se trataría de empresas autorizadas legalmente
por el Estado para la prestación del servicio de transporte, en el otro, la
prestación la asumirían particulares sin sujeción a régimen legal alguno, sin
seguros, permisos, pruebas técnicas, de conducción, etc., y demás elementos
propios de una actividad reglada.
Por lo anterior, en tanto los extremos de la comparación
no son iguales, de acuerdo con el representante del DNP, tampoco puede
predicarse un menoscabo al derecho a la igualdad. De hecho, afirma que si
hubiera lugar a considerar la existencia de un trato desigual, quienes estarían
en esta situación serían las empresas que, cumpliendo con los requisitos
legales, se enfrentarían a particulares que desean prestar el servicio sin
sujeción a las normas y sin controles.
6. Con base en los anteriores argumentos, el
representante del DNP solicita a la Corte “declararla ineptitud sustantiva de
la demanda” y, en su defecto, exequible la disposición impugnada.
4.2. Intervenciones de instituciones académicas
4.2.1. Universidad Externado de Colombia
La Universidad Externado de Colombia intervino para
defender la constitucionalidad de la disposición acusada.
1. El interviniente sostiene que el cargo consiste más en
un desacuerdo a nivel de políticas públicas en materia de transporte que a la
restricción de una actividad económica en cuanto tal. Indica que en el marco de
la potestad constitucional de intervención en la economía, el Estado creó una
nueva categoría para la prestación del servicio de transporte público individual
denominada taxis de lujo, luego de observar la transformación del
mercado y considerar que existía un segmento de la demanda en el sector
insatisfecha, lo cual no implica que se hayan vulnerado los derechos a la
igualdad, al trabajo o a la libre competencia económica, ni impide la
introducción de modelos basados en plataformas tecnológicas.
2. Desde otro punto de vista, el representante de la
Universidad Externado asevera que el parágrafo demandado no es una regulación
sino un estándar que, en desarrollo de la libertad de configuración del
legislador, fija determinada política pública en materia de gestión de la
movilidad, para el actual cuatrienio. Advierte que el legislador pretendió
solucionar la necesidad de cubrir una demanda insatisfecha en relación con los
usuarios del servicio público individual de trasporte, pero que si el actor
considera que la regulación es un obstáculo, debe el marco normativo conformado
por el Decreto 2297 de 2015 y la Resolución 2163 de 2016 que desarrollan la
disposición legal, a través de un camino procesal diferente.
1.3. Por último, el interviniente afirma coincidir con el
actor en cuanto a que el límite de seis (6) meses impuesto al Gobierno Nacional
para la expedición de la reglamentación del llamado servicio de lujo dentro de
la modalidad individual de pasajeros no es admisible, conforme a la
jurisprudencia de la Corte, puesto que no serían procedentes en ningún caso
restricciones de orden temporal a la facultad reglamentaria del Presidente.
Con base en los anteriores argumentos, el representante
de la Universidad Externado solicita a la Corte declarar exequible el parágrafo
impugnado, salvo el fragmento “Dentro de los seis (6) meses siguientes a la
expedición de la presente ley”, el cual solicita declarar inexequible.
4.2.1. Universidad del Rosario
La Universidad del Rosario intervino para cuestionar la
aptitud sustantiva de la demanda y proporcionar argumentos en defensa de la
constitucionalidad de la norma acusada.
1. El representante de la Universidad cita jurisprudencia
de la Corte sobre los presupuestos que deben reunir una demanda de
inconstitucionalidad para ser examinada y argumenta que en este asunto carece
de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia. Adolecería de claridad
pues resultaría difícil identificar la normas trasgredidas con la disposición
impugnada y la argumentación sería circular y repetitiva. Faltaría también
especificidad en los cargos, por cuanto no habrían razones concretas dirigidas
a impactar las normas impugnadas, sino que serían ambiguas, indeterminadas,
abstractas y vagas.
La demanda carecería de pertinencia, por cuanto el cargo
no estaría fundado en el desconocimiento de normas constitucionales, sino en
conceptos emitidos por la Superintendencia de Industria y Comercio y en la
interpretación que el Gobierno Nacional hizo de la Ley 336 de 1996, al
desarrollarla mediante el Decreto 2297 de 2015. Por último, el interviniente
indica que la demanda no proporciona una argumentación suficiente, en tanto
omite proporcionar todos los argumentos necesarios para iniciar un estudio de
constitucionalidad, en especial, frente al cargo de omisión legislativa
relativa. El interviniente, con todo, afirma que la norma es constitucional por
las siguientes razones.
2. Señala que, al prescribir que deberá reglamentarse el
servicio de transporte de lujo dentro de la modalidad individual de pasajeros,
el fragmento acusado no excluye la competencia del Gobierno Nacional para
regular otras modalidades de servicio público de transporte individual, como lo
serían aquellas que utilizan plataformas tecnológicas para la prestación del
servicio, pues de hecho el artículo hace mención a esas modalidades
alternativas.
Desde otro punto de vista, el interviniente refiere que,
a juicio del actor, la norma impugnada excluye de la regulación modalidades
alternativas al servicio de taxis de lujo. Esta, sin embargo, sería la
interpretación de la norma legal realizada por el ejecutivo al reglamentarla,
pero no podría entenderse que la voluntad del legislador haya sido interponer
obstáculos a los demás modelos de gestión de la movilidad en las ciudades y
limitar su prestación a vehículos taxi. En otros términos, para el
representante de la Universidad del Rosario, la norma no debe interpretarse de
forma restrictiva, dado que el mismo artículo contempla los medios tecnológicos
como alternativas para el manejo del tráfico en los centros urbanos.
3. Con base en los anteriores fundamentos, el
interviniente solicita a la Corte declararse inhibida para fallar por ineptitud
sustantiva de la demanda y, subsidiariamente, declarar la exequibilidad de la
disposición acusada.
4.3. Asociación Nacional de Transportadores –Asotrans-
La Asociación Nacional de Transportadores intervino para
defender la constitucionalidad de la norma impugnada.
1. El interviniente en representación de Asotrans
considera que la norma demandada no restringe el mandato regulatorio contenido
en la primera parte del parágrafo demandado, como lo entiende el actor. Esto,
porque al referirse a tecnologías, hace relación a su utilización  para
contribuir a la gestión del tráfico, lo que significaría que está orientada a
la movilidad  urbana, no solamente a plataformas de comunicación entre
transportador y usuario, sino en especial semaforización y otros servicios
inteligentes de control y administración del tráfico.
2. Por otra parte, señala que la disposición acusada no
infringe ningún mandato constitucional. Considera que el sector del transporte
se ha ido consolidando de manera racional y tiene regulaciones serias y
estables desde 1970 para la habilitación, mientras los aplicativos tecnológicos
apenas se están desarrollando, pretenden evadir la reglamentación, se hallan
sometidos a todo tipo de riesgos y, en especial, no ofrecen seguridad al
usuario en los servicios del transporte.
Indica que mientras las empresas constituyen seguros para
responder por las posibles eventualidades, tienen planes de seguridad vial,
ofrecen subsistemas laborales, respetan reglas de contabilidad y tributación,
esto no ocurre con las plataformas electrónicas, que “muchas veces no se
sabe siquiera dónde está la sede principal de los negocios”.  Estas
funcionarían sin formalización laboral, sin seguros, sin esquemas de seguridad
vial, sin cumplimiento de normas laborales, de salud ocupacional, etc.
Afirma que el demandante ignora el ámbito legal y
operativo en el que se desarrolla el transporte público y pretende, con la
defensa de las aplicaciones tecnológicas, desconocer la estructura empresarial
al amparo de la cual ha surgido. Por las razones anteriores, el interviniente
considera que la norma demandada no infringe ningún mandato constitucional y,
en consecuencia, solicita a la Corte declarar su exequibilidad.
4.4. Juan Sebastián Zapata Vásquez
Vencido el término de fijación en lista,
fue recibido escrito de intervención suscrito por Juan Sebastián Zapata
Vásquez, asesor jurídico de la Empresa TAX COOPEBOMBAS LTDA., mediante el cual
solicitó a la Corte “manifestarse a favor de (sic) Constitucionalidad del
Parágrafo 6 del Artículo  32 de la Ley 1753 de 2015”.
V. CONCEPTO DE LA PROCURADORA
GENERAL DE LA NACIÓN (E)
En cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5 de la
Constitución Política, mediante concepto 006192 de 25 de octubre de 2016, la el
Procuraduría General de la Nación solicitó a la Corte declararse inhibida para
emitir pronunciamiento de fondo, por falta de certeza y de pertinencia de los
cargos.
5.1. De acuerdo con el Ministerio Público, el actor considera que la
norma demandada impide al Gobierno Nacional reglamentar el uso de las
plataformas tecnológicas para el servicio individual de pasajeros, debido a que
solo establece la posibilidad de reglamentar el nivel de lujo dentro de la
modalidad individual, lo que llevaría a entender que la única forma habilitada
para dicho fin es la categoría tradicional de los taxis. El argumento, a juicio
de la Vista Fiscal, carece de certeza, por cuanto en la actualidad no existiría
una definición legal de lo que es la modalidad individual de pasajeros.
De otro lado, la asimilación de aquella modalidad al servicio de taxi
sería de naturaleza reglamentaria, por cuanto, según indica, es el Decreto 172
de 2001, compilado en el Decreto 1079 de 2015, el que la lleva a cabo. Por esta
misma circunstancia, la pretendida limitación sería únicamente de carácter
reglamentario, no de índole legal. El Ministerio Público señala, además, que la
exclusión de formas de servicio basadas en plataformas electrónicas, a través
de vehículos particulares o de servicio especial para el transporte individual,
no se da por efecto de la norma impugnada, sino del artículo 5º de la Ley 336 de
1996, que regula el servicio privado de pasajeros, y del Decreto 348 de 2015,
que establece el alcance del servicio especial de transporte.
5.2. Por otro lado, la Vista Fiscal sostiene que si aquello que el
accionante reclama es que el legislador debió ordenar la reglamentación del uso
de herramientas tecnológicas para superar las asimetrías de la información, la
primera parte del parágrafo impugnado prescribe, entre otras cosas, la
utilización de tecnologías que contribuyan a la gestión del tráfico, mandato
que implicaría para el Gobierno la obligación de considerar su empleo, de modo
que la disposición contendría ya la orden que el actor echa de menos.
5.3. La Procuradora sostiene que la demanda, así mismo, carece de
pertinencia, pues no ataca la norma acusada en relación con un verdadero
parámetro de constitucionalidad. Explica que la potestad reglamentaria está
dispuesta constitucionalmente para la cumplida ejecución de las leyes y no
viceversa. En este sentido, advierte que plantear la infracción a la potestad
reglamentaria debido a que el legislador no permite ir al ejecutivo más allá de
la ley es un argumento sin fundamento constitucional alguno.
5.4. Por último, la Vista Fiscal considera que el cargo contra el
fragmento de la norma que otorga al Gobierno seis (6) meses para reglamentar la
ley carece de certeza, pues la disposición no implica una caducidad ni cercena
la potestad reglamentaria, como interpreta el demandante, sino una garantía en
forma de obligación para el ejercicio pronto de la potestad reglamentaria que,
en principio, es discrecional, no forzosa, pues incluso puede ser llevada a
término si el ejecutivo deja vencer el término previsto.
5.5. Con base en las anteriores razones, el Ministerio Público solicita
a la Corte declararse inhibida para fallar, por ineptitud sustantiva de la
demanda.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
6.1. Competencia
1. La Corte Constitucional es
competente para resolver la demanda de la referencia, en los términos del
artículo 241-4 C.P., puesto que se trata de la acción pública de
inconstitucionalidad contra una disposición contenida en una ley de la
República.
6.2. Cuestión previa. Aptitud
sustantiva de la demanda
Antes de indicar el problema
jurídico que debe ser resuelto y la eventual estructura de la justificación de
la decisión, es necesario determinar la aptitud sustantiva de la demanda, pues
varios de los intervinientes, así como el Ministerio Público, consideran que no
cumple con los requisitos mínimos para ser estudiada y solicitan a la Corte
inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo.
6.2.1. Requisitos de procedibilidad de la acción pública de
inconstitucionalidad
6.2.1.1. De conformidad
con el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, la demanda de inconstitucionalidad
debe contener: (i) el señalamiento de las normas acusadas como
inconstitucionales, su trascripción literal por cualquier medio o un ejemplar
de la publicación oficial de las mismas; (ii) el señalamiento de las normas
constitucionales que se consideren infringidas; (iii) las razones por las
cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando fuere el caso, el
señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del
acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y (v) la razón por la cual la
Corte es competente para conocer de la demanda.
A la luz de lo anterior, una de
las exigencias de las demandas de inconstitucionalidad consiste en la
formulación de uno o varios cargos contra las normas legales que se impugnan,
por desconocimiento de las disposiciones constitucionales que se consideran
infringidas. En este sentido, la Corte ha considerado que dichos cargos deben
reunir ciertos requisitos para que se ajusten a la naturaleza normativa,
abstracta y comparativa del control que realiza la Corte y permitan comprender
el problema de transgresión constitucional que se propone. Este presupuesto ha
sido sintetizado en la necesidad de que los cargos sean claros, específicos,
pertinentes, suficientes y satisfagan la exigencia de certeza.
La claridad hace relación
a que los argumentos sean determinados y comprensibles y permitan captar en qué
sentido el texto que se controvierte infringe la Carta. Deben ser entendibles,
no contradictorios, ilógicos ni anfibológicos. Conforme la exigencia de la certeza,
de una parte, se requiere que los cargos tengan por objeto un enunciado
normativo perteneciente al ordenamiento jurídico e ir dirigidos a impugnar la
disposición señalada en la demanda y, de la otra, que la norma sea susceptible
de inferirse del enunciado acusado y no constituir el producto de una
construcción exclusivamente subjetiva, con base en presunciones, conjeturas o
sospechas del actor.
La especificidad de los
cargos supone concreción y puntualidad en la censura, es decir, la demostración
de que el enunciado normativo exhibe un problema de validez constitucional y la
explicación de la manera en que esa consecuencia le es atribuible. Es necesario
que los cargos sean también pertinentes y, por lo tanto, por una parte,
que planteen un juicio de contradicción normativa entre una disposición legal y
una de jerarquía constitucional y, por la otra, que el razonamiento que funda
la presunta inconstitucionalidad sea de relevancia constitucional, no legal,
doctrinal, político o moral.
Tampoco el cargo es pertinente
si el argumento en que se sostiene se basa en hipótesis acerca de
situaciones de hecho, reales o de hipotética ocurrencia, o ejemplos en los que
podría ser o es aplicada la disposición. Y, por último, la suficiencia implica
que la demostración de los cargos contenga un mínimo desarrollo, en orden a
demostrar la inconstitucionalidad que le imputa al texto demandado. El cargo
debe proporcionar razones, por lo menos básicas, que logren poner en entredicho
la presunción de constitucionalidad de las leyes, derivada del principio
democrático, que justifique llevar a cabo un control jurídico sobre el
resultado del acto político del legislador[1].
6.2.1.2.  Ahora, como lo
ha reconocido la Corte, el legislador puede vulnerar la Constitución, no solo
por acción sino también por omisión[2].
En este sentido, cuando la demanda se orienta a mostrar que la infracción a la
Carta se origina en una omisión legislativa relativa[3],
a los anteriores requisitos se añade la exigencia de construir un específico
razonamiento tendiente a mostrar que, en efecto, existe una carencia de
regulación violatoria de preceptos de la Constitución.
Una omisión legislativa relativa,
ha precisado la Corte, ocurre cuando el Congreso ha creado una disposición pero
deja de introducir elementos que, a la luz de los mandatos superiores, hacen
que ella resulte incompleta, arbitraria, inequitativa, inoperante
o ineficiente[4]
y vulneratoria del principio de igualdad, del debido proceso[5]
u otras disposiciones de rango constitucional[6].
Pueden haberse omitido grupos de sujetos, deberes, etapas o trámites procesales
o administrativos, entre otros, todo lo cual incide en la distribución
igualitaria de ventajas, derechos, oportunidades o cargas públicas[7].
De acuerdo con la jurisprudencia
de la Corte, la existencia de una omisión legislativa relativa requiere
constatar (i) que existe una norma sobre la cual se predique el cargo; (ii) que
la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser
asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o
que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la
Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos
de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un
principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad
genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad
injustificada frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de
la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber
específico impuesto por el constituyente al legislador[8].
En el mismo sentido, al referirse
a los requisitos de procedibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad
cuando el cargo se propone por la vía de una omisión legislativa relativa, la
Sala ha sostenido que la viabilidad de conocer y emitir pronunciamiento de
mérito respecto de los cargos formulados se halla condicionada a que la omisión
sea atribuible directamente al texto de la disposición impugnada y no a ningún
otro u otros enunciados normativos no vinculados al trámite de
constitucionalidad[9].
Particularmente, la Corte ha subrayado que resulta relevante que la configuración
de la presunta inconstitucionalidad no suponga un ejercicio interpretativo de
conjuntos más amplios de disposiciones, de regulaciones distintas o de normas
indeterminadas[10].
Desde otro punto de vista, este requisito se traduce en que la omisión que se
plantea pueda coherentemente imputársele a la disposición acusada o, en otros
términos, que sea lógicamente atribuible a su texto[11].
Este razonamiento se convierte, así, en la condición fundamental para
que el cargo por incumplimiento de una obligación superior que hace
constitucionalmente incompleta la norma demandada pueda ser conocido y decidido
de fondo. Debe precisarse, sin embargo, que la satisfacción de este presupuesto
solo implica que la demanda es formalmente apta y puede ser analizada, no que
el elemento considerado por el demandante constitucionalmente obligatorio
dentro de la norma efectivamente lo sea y, por lo tanto, se configure una
verdadera omisión del legislador. Este es ya el problema constitucional de
fondo planteado a la Corte, que deberá ser resuelto en el análisis material de
los cargos[12].
En suma, para que una demanda por omisión legislativa relativa sea
analizada y decidida se requiere que el actor elabore un razonamiento jurídico,
con base en argumentos que satisfagan las exigencias de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia, orientado a mostrar que el enunciado
normativo atacado, conforme a un criterio general de coherencia, excluya
elementos que, de acuerdo con el demandante, tendría que haber incorporado, a
la luz de la Carta Política. De lo contrario, se configurará ineptitud
sustantiva de la demanda y la Corte deberá declararse inhibida para fallar[13].
6.2.1. Inadmisión de la
demanda contra el parágrafo 6 (parcial), artículo 32, de la Ley 1753 de
2015
6.2.1.1. El Ministerio de
Transporte afirma que la demanda no satisface ninguno de los presupuestos
formales, que se limita a reproches subjetivos contra la norma impugnada, a
conjeturas y afirmaciones de conveniencia y que no contiene un concepto claro
de la violación a la Constitución.
Por su parte, la Superintendencia
de Puertos y Transporte señala que el actor asigna significado a la disposición
atacada, no con base en su contenido, sino en el Decreto que la reglamentó, y
que no formula ningún argumento en orden a confrontarla con las normas
constitucionales que estima infringidas. Así mismo, a juicio del Departamento Nacional de Planeación, el demandante atribuye a la
norma una interpretación que no se desprende de su texto, derivada de una
supuesta intención y una finalidad del legislador que tampoco corresponden a la
realidad. En su opinión, los cargos desconocen las exigencias de certeza y
suficiencia.
Para la
Universidad del Rosario, la demanda carece de claridad, pues la norma que se
impugna no es fácilmente identificable; de especificidad, a causa de la
presunta vaguedad e indeterminación de sus fundamentos; de pertinencia, en
razón de que la supuesta infracción a la Carta se basa en conceptos de la
Superintendencia de Industria y Comercio y en la interpretación que hizo el
Gobierno de la disposición acusada al momento de crear el Decreto que la
reglamentó; y de suficiencia, por cuanto no proporciona todos los elementos
necesarios para iniciar un estudio de fondo, en especial, los relacionados con
la estructuración de una omisión legislativa relativa.
Por último, el
Ministerio Público estima que el cargo por déficit de regulación no satisface
el requisito de certeza, debido a que el demandante asume que la expresión transporte
individual de pasajeros, contenida en el fragmento censurado, se refiere al
transporte en vehículos taxi, a pesar de que no existe una definición legal al
respecto. Según la Vista Fiscal, esa equiparación se funda en el Decreto 1079
de 2015 y, por lo tanto, la exclusión de regulación que el actor le atribuye a
la norma impugnada proviene, así mismo, no de la ley sino del citado Decreto.
La
Procuraduría también considera que el efecto excluyente de algunas modalidades
de servicio, como el prestado en vehículos particulares y en automotores de
servicio especial que usan plataformas tecnológicas, en lugar de originarse en
la norma acusada, trae causa en el artículo 5 de la Ley 366 de 1996 y en el
Decreto 348 de 2015, respectivamente. Desde otro punto de vista, estima que el
cargo carece de pertinencia, en tanto la norma legal es
cuestionada por no permitir al reglamento ir más allá de ella, lo cual no es un
argumento de carácter constitucional.
Frente a la
acusación contra el segmento que otorga seis meses al Gobierno para llevar a
cabo la reglamentación, la Procuraduría objeta falta de certeza, porque el
precepto, en su criterio, no implica caducidad ni cercena la potestad
reglamentaria, como interpreta el actor. Considera que el tiempo es apenas una
garantía en forma de obligación para el ejercicio pronto de la potestad
reglamentaria, la cual sigue siendo discrecional y ejecutable incluso luego de
haber vencido el término fijado en las disposiciones legales.
6.2.1.2. El actor impugna un fragmento del parágrafo 6º, artículo 32, de
la Ley 1753 de 2015 (actual Plan Nacional de Desarrollo), sobre el apoyo a los
sistemas de transporte. Dicho artículo modificó el artículo 132 de la Ley 1450
de 2011, por el cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. En
este se contemplaba, en términos generales, la posibilidad de que el Gobierno
apoyara y ampliara financieramente la cobertura de soluciones de transporte
masivo con carácter urbano, como los Sistemas Integrados de Transporte Masivo y
los Sistemas Estratégicos de Transporte Público que venían implementándose a
nivel nacional, en varias ciudades y centros metropolitanos.
Por su parte, el artículo 32 de la Ley 1753 de 2015, que
sustituyó el citado artículo 132 de la Ley 1450 de 2011, establece, en general,
también que el Gobierno podrá apoyar los SITM, SETP, SITP y SITR que se
encuentre en operación, implementación y estructuración, así como las
soluciones de transporte público de pasajeros en zonas urbanas,
conurbadas o regionales del sistema de ciudades que se vienen estructurando,
implementando u operando en el país, siempre que comprendan acciones orientadas
a incrementar y regular el uso de modos no motorizados y de energías limpias,
integración con otras modalidades, especialmente en zonas de última milla, y medidas
contra la ilegalidad y la informalidad.
Específicamente en el parágrafo demandado, el legislador
indica que el Gobierno nacional impulsará modelos para la gestión de
movilidad en las ciudades, en donde se contemplen alternativas para mejorar la
calidad de vida, la utilización eficiente de los recursos, la reducción del
tiempo de desplazamiento, la promoción de los transportes limpios y la
utilización de tecnologías que contribuyan a la gestión del tráfico. A
continuación, en el segmento objeto de impugnación, señala: dentro de los
seis (6) meses siguientes a la expedición de la ley, el Gobierno nacional
deberá reglamentar el servicio de lujo dentro de la modalidad individual de
pasajeros.
6.2.1.3. El
demandante acusa la expresión “dentro de los seis (6) meses siguientes a la
expedición de la presente ley”, al considerar que, de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional y el artículo 189.11 C.P., el legislador no puede
someter a ningún plazo ni término de caducidad el ejercicio de la potestad reglamentaria.
En consecuencia, solicita a la Corte declarar inexequible este fragmento, por
contener la señalada dicha limitación temporal. En criterio de la Procuraduría
General de la Nación, el cargo carece de certeza, pues el precepto no implica,
como lo cree el demandante, caducidad de la potestad
reglamentaria, en la medida en que esta es una atribución constitucional
discrecional y ejecutable en todo tiempo.
6.2.1.4. Según el artículo 189.11 CP,
corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del
Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, ejercer la potestad reglamentaria,
mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para
la cumplida ejecución de las leyes.
La Corte ha
indicado que se trata de una facultad propia del Presidente de
la República, que lo autoriza para expedir normas de carácter general
destinadas a la correcta ejecución y cumplimiento de la ley y que abarca un
mayor o menor grado de amplitud, dependiendo de la medida en que el Congreso haya
utilizado sus poderes normativos y haya dotado de concreción y capacidad de
aplicación las disposiciones que expida[14].
“El legislador puede llegar a ser muy minucioso en su regulación y, por
consiguiente, la tarea de la autoridad encargada de reglamentar la ley se
minimiza. O puede suceder lo contrario: que aquél decida no ser tan prolijo en
la reglamentación, dejando al Ejecutivo el detalle”[15].
Por otro lado, en muchas ocasiones, del contenido amplio de la ley
se infiere la necesidad y urgencia de expedir la respectiva reglamentación,
pues resulta evidente que materias abstractamente reguladas requieren ser
especificadas por la autoridad administrativa que ha de ejecutarla. En cambio,
en otros casos, el legislador en la misma norma le recuerda al Ejecutivo este
deber en relación con aspectos puntuales y precisos[16]. Cuando el Congreso
procede de esta última forma, la Corte ha señalado que no desconoce la
Constitución, por cuanto solo reitera y recuerda el ejercicio de una función
constitucionalmente asignada al Presidente[17].
Pero además de lo anterior, puede ocurrir también que el legislador
fije un término específico al Presidente para que expida la reglamentación
indicada en la ley[18]. No obstante esto, la Sala ha recalcado que el Presidente puede llevar a cabo la potestad reglamentaria en todo tiempo, pues
la Constitución no fija plazo perentorio para su ejercicio[19]. Ha reiterado que se
trata de una atribución inalienable, intransferible, irrenunciable e
inagotable, por cuanto no tiene término y puede ejercerse en cualquier momento,
dado que es una competencia constitucional indispensable para que la
Administración cumpla en debida forma, en las cambiantes circunstancias
sociales, su función de ejecución de la ley[20].
En consecuencia, la jurisprudencia de la Corte
ha considerado que mientras dure la vigencia de una regulación legal, el
Presidente puede llevar a cabo la labor de reglamentarla y variar el contenido
del respectivo reglamento. Ha sostenido, además, que si el legislador ha
establecido un plazo, este tiene carácter meramente “impulsor”, pues no
impide que la autoridad administrativa emita la reglamentación antes del término previsto ni que pierda competencia para hacerlo una
vez vencido el mismo[21]. En otras palabras, la fijación de un plazo de esas
características, de ninguna manera afecta el ejercicio ni implica una caducidad
del poder reglamentario que la Constitución ha conferido al Presidente.
6.2.1.5. Conforme a lo indicado en precedencia, dado que
la potestad reglamentaria del Presidente es una atribución
constitucional inalienable, intransferible e irrenunciable, que puede
ser ejercida en cualquier tiempo, cuando el legislador, como ocurre en este
caso, ha establecido un plazo, este tiene un carácter meramente “impulsor”, pues
de ningún modo implica una caducidad ni impide al Gobierno modificar los
reglamentos en cualquier tiempo, para ajustarlos a nuevos contextos, mientras
las normas legales a las cuales se sujeta su competencia se encuentren
vigentes.
Por lo tanto,
como acertadamente lo indica la Procuraduría General de la Nación, si bien el
fragmento de la disposición demandada prevé que el Gobierno nacional deberá
expedir la reglamentación en cuestión dentro de los seis (6) meses
siguientes a la expedición de la ley, este precepto no tiene el alcance que
le atribuye el demandante. La disposición no agota la oportunidad para el
ejercicio de la potestad reglamentaria, la cual, como se ha clarificado, es
atemporal. De este modo, la impugnación parte de un sentido que no es
atribuible a la norma y, por ende, el cargo carece de certeza.
Si el objeto
de la impugnación es equivocado, también los reproches de inconstitucionalidad
que sobre la supuesta norma se hagan devendrán claramente improcedentes. Como
consecuencia, la Sala deberá inhibirse de conocer de fondo el
cargo, por ineptitud sustantiva de la demanda.
6.2.1.6. En
relación con el otro cargo propuesto, el parágrafo impugnado señala que el
Gobierno nacional deberá reglamentar el servicio “de lujo dentro de la
modalidad individual de pasajeros”. El demandante sostiene que la modalidad
de transporte individual de pasajeros cuya reglamentación el Gobierno debe
expedir se identifica únicamente con el servicio en vehículos taxi, por lo
cual, al no hacer ninguna mención, la disposición excluye otras formas de
transporte individual de pasajeros, como las que se prestan en vehículos de
transporte especial y en vehículos particulares.
De esta manera, indica que el precepto impide al Gobierno regular esas
otras formas de transporte individual y, como consecuencia, vulnera la
Constitución, en la medida en que obstaculiza la intervención del Estado en la
economía, con el fin de remediar las fallas del mercado de los taxis y las
detectadas en la prestación misma de este servicio. Así mismo, considera que
con dicha exclusión se menoscaba el derecho de los usuarios a escoger entre una
multiplicidad de proveedores el de su preferencia y la igualdad de
oportunidades y libertades económicas de los diversos prestadores del servicio
protegidas por la Constitución.
6.2.1.7. El precepto demandado prevé que el Gobierno reglamentará el
servicio de lujo dentro de la “modalidad individual de pasajeros”. A
juicio del actor, esta última expresión, técnicamente, solo se refiere al
transporte en vehículos taxis y, por lo tanto, excluye el servicio prestado en
vehículos de transporte especial y el servicio prestado en vehículos
particulares, pese a que estas, en su opinión, también son formas de transporte
individual de pasajeros. En otros términos, para el demandante, el servicio
individual de pasajeros es un género de transporte público al que pertenecen
diversas especies, entre ellas, las mencionadas, de ahí que habrían resultado
indebidamente omitidas.
La Sala encuentra que la anterior interpretación no se deriva de la
disposición acusada. Conforme a los Decretos 91 y 1553 de
1998, 172 de 2001 y 2297 de 2015, el servicio individual de pasajeros es
una modalidad de transporte, no un género al que pertenezcan
varias formas de llevar a cabo la respectiva prestación. Consecuentemente, el
transporte especial y el transporte en vehículos particulares a los cuales se
refiere el demandante hacen relación a otras maneras o modos de transporte
terrestre, no a distintas manifestaciones de la modalidad de transporte
individual.
La impugnación implícitamente reconoce lo anterior, al distinguir cada
uno de los tres mencionados modos de transporte automotor. Sin embargo, al
mismo tiempo, sostiene que la disposición acusada omite formas de transporte
individual de pasajeros, diferentes a las operadas en vehículos taxi. Esto no
solo es contradictorio con la distinción que admite, sino que supone un
entendimiento equivocado del texto controvertido, en la medida en que, conforme
a lo indicado, el servicio individual de pasajeros mencionado en la norma es un
modalidad, no un género de transporte al cual puedan adscribírsele diversas
maneras para prestarlo.
Su argumento, construido en buena parte con base en un concepto de la
Superintendencia de Industria y Comercio, se convierte así en una consideración
subjetiva y personal sobre la manera en que debería estar regulada la modalidad
de transporte individual de pasajeros, pero no constituye una interpretación
susceptible de ser inferida del contenido normativo acusado.
Además, en articulación con su argumento, el demandante cuestiona que el
legislador no haya ordenado la reglamentación del uso de herramientas
tecnológicas que contribuyan a una gestión eficiente del tráfico. Sin embargo,
el actor no advierte que, como se puso de presente  páginas atrás, la primera
parte del parágrafo acusado prevé ya la utilización de tales mecanismos.
Específicamente, la norma indica que el Gobierno impulsará modelos para la
gestión de las ciudades y la utilización de tecnologías que contribuyan a la
gestión del tráfico, disposición que puede ser desarrollada en los más variados
ámbitos del transporte público por el Presidente, mediante el uso de la
potestad reglamentaria que la Constitución le confiere.
En estas circunstancias, habida cuenta de que el significado y sentido a
partir de los cuales se construye la impugnación no se desprenden del precepto
demandado y, así mismo, el actor echa de menos contenidos legales expresamente
contenidos en el mismo parágrafo parcialmente atacado, resulta evidente que el
cargo carece de certeza.
6.2.1.8. De la misma forma, la
Sala encuentra que el cargo no cumple el requisito de especificidad.
Básicamente como resultado del problema interpretativo descrito, el demandante
no logra demostrar una oposición objetiva, verificable y concreta entre el
contenido de la disposición impugnada y las normas constitucionales invocadas.
El actor sostiene que la norma censurada incurre en una omisión legislativa
relativa y que por esa supuesta carencia de regulación resulta opuesta a la
Carta Política. Sin embargo, en tanto parte de un entendimiento equivocado de
su sentido y alcance, el cargo no tiene la capacidad de evidenciar que el
precepto incurre en la omisión que le atribuye y, por ende, tampoco de mostrar
la manera puntual en la cual se genera una contradicción entre la norma y las
disposiciones constitucionales.
6.2.1.9. Además, establecido lo anterior,
el cargo resulta carente de suficiencia por cuanto no proporciona
argumentos adicionales tendientes a sustentar por qué y de qué manera el
fragmento demandado desconoce la obligación de intervención del Estado en la
economía, la libertad de empresa,  el derecho a la igualdad y el derecho de los
consumidores a escoger entre los proveedores de un servicio el de su
preferencia. La demanda no proporcionan razones para ilustrar el modo en que el
segmento objeto de impugnación vulnera los mandatos de la Carta Política que se
estiman infringidos.
6.2.1.10 Por último, como
resultado de los enunciados defectos de aptitud sustantiva, tampoco se
satisface el requisito de procedibilidad de la demanda señalado atrás, cuando
el cargo se propone por la vía de una omisión legislativa relativa, consistente
en que la presunta carencia parcial de regulación sea atribuible directamente y
de forma coherente al texto de la disposición impugnada.
En este caso, la expresión “modalidad
individual de pasajeros” hace referencia a un tipo de transporte y no a un
género del hagan parte diversas especies o formas de prestación del servicio.
Por lo tanto, no resulta tampoco coherente atribuirle al texto normativo que
contiene la citada expresión, la no inclusión de formas de transporte
individual distintas a la del taxi. En efecto, si el servicio individual de
pasajeros es una modalidad de transporte terrestre automotor, no un género con
específicas manifestaciones, no puede considerarse una omisión relativa que el
legislador no haya contemplado en la norma diferentes formas para llevar a cabo
la respectiva prestación.
Por consiguiente, el cargo
formulado carece de certeza, especificidad y suficiencia y tampoco ha logrado
edificar una censura válidamente imputable al fragmento demandado por omisión
legislativa relativa.
6.2.1.11 En este orden de ideas,
habida cuenta de que ninguna de las dos censuras formuladas contra los
segmentos acusados está fundada en una argumentación adecuada y suficiente, que
cumpla con los requisitos mínimos de procedibilidad que permitan su análisis y
una decisión de fondo, la Sala deberá inhibirse de resolver por
ineptitud sustantiva de la demanda.
VII.
DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento
de fondo sobre las expresiones “[d]entro de los seis (6) meses
siguientes a la expedición de la presente ley” y “de lujo
dentro de la modalidad individual de pasajeros”, contenidas en el parágrafo
6, artículo 32, de la Ley 1753 de 2015,  por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018 «Todos por un nuevo país»“, por ineptitud
sustantiva de los cargos analizados.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional
LUIS
GULLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
María Victoria Calle Correa
Magistrada
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Ausente
en comisión
IVÁN
HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado
(E)
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
Con
salvamento de voto
JOSÉ
ANTONIO CEPEDA AMARÍS
Magistrado (E)
AQUILES
ARRIETA GÓMEZ
Magistrado
(E)
Con
aclaración de voto
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALBERTO ROJAS RÍOS
A LA SENTENCIA C-189/17
ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione
(Salvamento de voto)
ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Derecho político de los ciudadanos, no de
los expertos en procedimiento constitucional (Salvamento de voto)/ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carácter ciudadano y vínculo con el
principio democrático (Salvamento de voto)
ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Acción de amplio espectro ciudadano, que
materializa el ejercicio de derechos fundamentales y puede ser ejercida incluso
por personas privadas de la libertad, que hayan sido declaradas penalmente
responsables mediante sentencias ejecutoriadas (Salvamento de voto)
ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ser ciudadano colombiano como único
requisito para interponer dicha acción (Salvamento de voto)
PRINCIPIO PRO ACTIONE-Reglas
jurisprudenciales (Salvamento de voto)
ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aún en caso de cargo por omisión
legislativa relativa, una vez identificado dicho cargo, debe procederse a
decisión de fondo (Salvamento de voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Oportunidad procesal para definir la aptitud de la
demanda (Salvamento de voto)/INEPTITUD DE LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD
Y LA INHIBICION AL MOMENTO DE PROFERIR FALLO-Jurisprudencia constitucional
(Salvamento de voto)
Referencia: Expediente D-11614
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 6
(parcial) del artículo 32 de la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide el
Plan Nacional de Desarrollo 2014-2019 ‘Todos por un nuevo país’”.
Demandante: Luis Francisco Millán Meléndez
Magistrado Ponente:
José
Antonio Cepeda Amarís
A
continuación se presentan las consideraciones que llevaron a este Despacho a
salvar el voto respecto de lo resuelto en la Sentencia C-136 de 2017, en la
cual la Corte se declaró inhibida para emitir pronunciamiento de fondo respecto
de la norma demandada, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Consideramos,
en contra de lo resuelto por la Sala Plena, que la demanda de
inconstitucionalidad sí reunía los requisitos mínimos necesarios, para que la
Corte pudiera abordar el estudio de fondo sobre el cargo de omisión legislativa
relativa planteado por el accionante, con fundamento en la aplicación del
principio pro actione, que resulta concurrente con el ejercicio de las
acciones públicas que formulan los ciudadanos en defensa de la supremacía de la
Constitución.
1. La acción pública de inconstitucionalidad es un derecho
político de los ciudadanos, no de los expertos en procedimiento constitucional.
La
acción pública de inconstitucionalidad consiste en concreto, en el ejercicio de
un derecho fundamental, más precisamente, del derecho político establecido en
el numeral 6 del artículo 40 de la Constitución, donde se consigna, que todo
ciudadano tiene derecho a participar en el ejercicio y control del poder
político, y que para tales efectos puede “interponer acciones públicas en
defensa de la Constitución y la ley”.
En
numerosas ocasiones la Corte ha explicitado el carácter ciudadano de la acción
y su vínculo con el principio democrático. Así, en la Sentencia  C-426 de 2002
afirmó que:
“3.3. El hecho
de que el control de constitucionalidad de las leyes se active a través del
ejercicio ciudadano de un derecho político de aplicación inmediata, como es el
de interponer acciones públicas en defensa de la Constitución Política (C.P.
art. 40-6), constituye una manifestación implícita de los principios
democrático y pluralista, que a su vez fija un límite en el ámbito de
competencia funcional del organismo de control, pues le impide a éste asumir de
oficio la revisión de las normas jurídicas, debiendo examinar tan sólo aquellas
que han sido formalmente acusadas ante su seno”[22].
Más aún, en el Auto 241 de 2015, que
introdujo un cambio de jurisprudencia, la Sala Plena insistió en que se trata
de una acción de amplio espectro ciudadano, que materializa el ejercicio de
derechos fundamentales y que puede ser ejercida incluso por personas privadas
de la libertad, que hayan sido declaradas penalmente responsables mediante
sentencias ejecutoriadas:
“17. No obstante, la Sala Plena considera que
la decisión debe ser distinta, por cuanto quien
la presentó fue un ciudadano colombiano, y la ciudadanía es la única condición
necesaria y suficiente para ejercer el derecho a interponer acciones públicas
de inconstitucionalidad en la Constitución colombiana (CP arts 40, 241-5 y
242). Esta postura es diferente de la que hasta la fecha ha sido posición dominante
en la jurisprudencia. La Sala
Plena de la Corte Constitucional considera sin embargo que hay razones
suficientes y poderosas para cambiarla, y para sostener de ahora en adelante
que en el grupo de titulares legitimados para instaurar acciones públicas de
inconstitucionalidad, se encuentran todos los ciudadanos colombianos, sin
excepción. La Corte pasa a exponer los argumentos en los cuales se funda esta
modificación de la línea”[23].
De este modo se tiene de conformidad
con la jurisprudencia de esta Corporación, que el único requisito para
interponer la acción de inconstitucionalidad, es el de ser ciudadano
colombiano, condición que involucra a todos aquellos que ostenten esa
condición, incluyendo a quienes están privados de la libertad. Adicionalmente y
de conformidad con la misma jurisprudencia, estamos frente a una acción de
amplio espectro, que involucra la iniciativa de personas de diversas
profesiones y oficios, y muy especialmente, de diversos grados de instrucción,
a efectos de asegurar el acceso a la justicia y más precisamente, a la justicia
constitucional, en la tarea común de defender la Constitución.
Dentro de esta comprensión resulta
contrario a la jurisprudencia, al principio democrático y a los derechos
políticos, exigir a los ciudadanos corrientes el despliegue de destrezas
propias de los expertos en derecho procesal constitucional, y lo que es peor,
castigar la falta de destreza mediante la emisión de fallos inhibitorios, que
le impiden el acceso a la justicia a esos demandantes.
2. La acción pública de
inconstitucionalidad y el principio pro actione.
En atención al carácter ciudadano de
la acción de inconstitucionalidad, y en subsidio de las eventuales deficiencias
argumentales de los ciudadanos corrientes al demandar, la jurisprudencia de la
Corte Constitucional ha dado uso y aplicación al principio pro actione,
entendido como una norma de carácter general, que frente al caso concreto,
permite suplir las eventuales deficiencias del argumento jurídico desarrollado
por el ciudadano, en nombre del derecho político fundamental que se ejerce y de
la defensa de la Constitución.
En este sentido se advertía
precisamente en la Sentencia C-1052 de 2001, que la admisión no puede ser
estricta y rigurosa, y que en caso de duda debía admitirse la demanda y
fallarse en nombre del principio pro actione:
“En todo caso, la apreciación del
cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro
actione de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital
dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la
Constitución del 91.  Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la
Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación
tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda
habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda
y fallando de fondo”[24].
(Resaltado fuera de texto)
Esta misma regla y criterio de la duda
en favor del accionante ha sido desarrollado por la Corte en autos de rechazo
de las demandas, por la supuesta configuración de cosa juzgada. Así, en el Auto
112 de 2009 y con fundamento en precedentes anteriores, se dijo que:
“De ese modo, en el
momento de la admisión sólo deberían ser rechazadas las demandas contra las
normas clara y evidentemente amparadas por los efectos de la cosa juzgada constitucional,
y no aquellas que versen sobre normas que no se sabe exactamente si están o no
amparadas por dichos efectos. En ese sentido, la duda se absolvería a favor
del actor en virtud del principio pro actione”[25].
Como límite del principio pro
actione, la Corte ha señalado que en virtud del mismo no pueden ser
suplidas las deficiencias argumentales de la demanda, pero que basta
identificar el cargo de inconstitucionalidad, o existir duda alrededor de la
configuración del mismo, para proceder al examen y al pronunciamiento, pese a
los eventuales déficit argumentales del ciudadano, como se precisó en la
Sentencia C-330 de 2013:
“El principio pro actione, en otros términos,
no puede suplir carencias absolutas de argumentación, ni frente a demandas por
actuaciones ni en relación con las que acusan la existencia de omisiones
legislativas. Pero en caso de que sea posible identificar el cargo de
inconstitucionalidad a pesar de las deficiencias de la demanda, o de duda sobre
la satisfacción de las condiciones citadas, deberá ser incorporado al
escrutinio judicial sobre la procedencia de la acción (…)”[26].
Se tiene entonces que de conformidad
con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, aún en los casos de cargos
por omisión legislativa relativa, una vez identificado el cargo, debe
procederse a la decisión de fondo.
3. Las etapas de las crecientes
cargas que la Corte viene imponiendo al ciudadano demandante.
El discurso acerca del carácter ciudadano
de la acción de inconstitucionalidad, de su vínculo con el principio
democrático, de consistir en el ejercicio de los derechos políticos
fundamentales, de la materialización del acceso a la justicia constitucional y
de la amplia comprensión acerca de su titular, que permite el ejercicio de la
acción incluso por personas privadas de la libertad, contrasta con la creciente
imposición de cargas a ese mismo ciudadano, quien las experimenta como la
imposición de barreras que impiden su acceso a la justicia constitucional.
Dentro de esta comprensión es posible identificar tres etapas de incremento de
esas cargas, que sucesivamente se sobreponen, aún bajo la presencia del
principio pro actione.
3.1.- Primera etapa. Las cargas del
artículo 2 del Decreto 2067 de 1991.
La primera carga argumental es de
carácter normativo y fue dispuesta por el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991,
de acuerdo con el cual, las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se
presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán (i) el señalamiento
de las normas acusadas como inconstitucionales con su transcripción literal; (ii)
el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; (iii)
las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) el
señalamiento del trámite impuesto por la Constitución, cuando se alegue un
vicio de forma; y (v) la razón por la cual la Corte es competente para
conocer de la demanda.
La Corte
Constitucional mediante Sentencia C-131 de 1993, declaró la exequibilidad de
estas cargas, por considerar que “allí
se establecen unos requisitos mínimos razonables que buscan hacer más viable el
derecho sin atentar en ningún momento contra su núcleo esencial”[27].
3.2.- Segunda etapa. Las cargas
impuestas por la Sentencia C-1052 de 2001.
La Sentencia C-1052 de 2001 introdujo
un fuerte incremento en las cargas argumentales que debe soportar el accionante
para que sea atendida su demanda, so pena de que la Corte Constitucional se
declare inhibida por ineptitud de su demanda. Específicamente se dijo allí que
deben presentarse las razones por las cuales los textos demandados
violan la Constitución, pues “la efectividad del derecho político depende,
como lo ha dicho esta Corporación, de que las razones presentadas por el actor
sean claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[28].
De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra “la
expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo
por parte de la Corte Constitucional”[29]”[30].
Alrededor del contenido de cada una de esas cargas la Corte ha dicho que:
“En ese orden
de ideas, las razones de inconstitucionalidad deben ser ‘(i) claras, es decir,
seguir un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento
inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución;
(ii) ciertas, lo que
significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas,
caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido
normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que
excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera
que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o
corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos
a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes, esto es,
capaces de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o
disposición demandada’”[31].
Desde la expedición de este fallo
pueden registrarse dos hechos concretos: (i) un gran crecimiento de los
fallos inhibitorios en la Corte Constitucional, y (ii) variados usos de
la inhibición por parte de la Sala Plena.
3.3.- Tercera etapa. Las cargas
impuestas por diversos test y metodologías.
Es necesario registrar sin embargo,
que la Corte Constitucional ha venido incrementado aún más las cargas que debe
soportar el ciudadano corriente, para que sea atendida su demanda y no se le
responda con la emisión de un fallo inhibitorio.
En este sentido ha comenzado a exigir,
además de las cargas del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, y de las cargas
de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia,
que los ciudadanos incluyan en sus demandas test especializados, según la
pretensión, so pena de declarar la ineptitud de la demanda y la consecuente
emisión de fallo inhibitorio.
De este modo y en los casos en que el demandante solicita una
declaratoria de inexequibilidad, en virtud de omisión legislativa relativa
(como en el presente caso), entonces la Corte le ha exigido al ciudadano que
desarrolle el test de omisión legislativa en su demanda:
“En los casos en que el accionante afirma que existe una omisión
legislativa relativa, debe asumir unas cargas especiales que, en realidad,
hacen parte de la condición de suficiencia. Concretamente, debe acreditar:
‘(i) Que exista una norma sobre la cual se predique
necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias
jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tendrían que estar
contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir
un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta
esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que
la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón
suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los
casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los
que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la
omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por
el constituyente al legislador’[32]”[33].
Otro tanto ocurre si el ciudadano
pretende la declaratoria de inexequibilidad de un acto legislativo, por
considerar que aconteció la sustitución de la Carta Política. Entonces su
demanda debe plantear el test de sustitución, a riesgo de la declaratoria de
ineptitud y del fallo inhibitorio. Así se dijo en la Sentencia C-1124 de 2005 y
se reiteró posteriormente:
“Ahora bien, el hecho de que el control jurisdiccional ejercido
por la Corte se despliegue en los términos indicados por la jurisprudencia
significa que en una demanda por sustitución constitucional contra una reforma
constitucional el actor debe sustentar plenamente en qué consiste la
sustitución denunciada. No le basta, por tanto, afirmar que con la modificación
de una disposición en concreto se sustituyó o se derogó la Constitución
precedente, sino que debe justificar, con argumentos suficientes, que tal
cambio implica la abrogación de la Constitución vigente.
La Corte reconoce que la carga argumentativa se incrementa
considerablemente cuando se trata de descalificar una reforma constitucional
por considerarla constitutiva de sustitución constitucional. No obstante, la
Corte acepta que dicha exigencia es necesaria si se tiene en cuenta la magnitud
de la pretensión, la trascendencia de la decisión de la Corte, el compromiso
del principio democrático y la naturaleza misma de las disposiciones que se
cotejan”[34].
Otro tanto sucede en los casos en que
el demandante solicita una declaratoria de inexequibilidad por violación del
artículo 13 de la Constitución, que establece el derecho a la igualdad. En
tales eventos se le exige al ciudadano desarrollar en su demanda el “test
integrado de igualdad”, bajo el apremio de declarar su ineptitud y la
inhibición consecuente. Así se reafirmó recientemente en la Sentencia C-089 de
2016:
“4. En el
caso de cargos por violación de la igualdad, ya sea porque las normas excluyan
o incluyan de manera inconstitucional a grupos o a individuos, la
jurisprudencia ha sistematizado los presupuestos para generar una mínima duda
constitucional. La Sentencia C-257 de 2015[35] ha reiterado el
tema, en el caso de un alegato en torno a tratos diferenciados que se
consideran inconstitucionales, y ha dicho lo siguiente:
‘12. Además de los requisitos generales, como lo
reiteró la sentencia C-283 de 2014, una demanda de inconstitucionalidad
por violación del derecho a la igualdad debe cumplir unos presupuestos
específicos para activar el control de constitucionalidad, que básicamente
tendrá la estructura de un test de comparación. Estos elementos son: i) los
términos de comparación -personas, elementos, hechos o situaciones comparables-
sobre los que la norma acusada establece una diferencia y las razones de su
similitud[36];
ii) la explicación, con argumentos de naturaleza constitucional, de cuál es el
presunto trato discriminatorio introducido por las disposiciones acusadas y
iii) la exposición de la razón precisa por la que no se justifica
constitucionalmente dicho tratamiento distinto, es decir por qué es
desproporcionado o irrazonable[37].
Esta argumentación debe orientarse a demostrar que a la luz de parámetros
objetivos de razonabilidad, la Constitución ordena incluir a ese subgrupo
dentro del conglomerado de beneficiarios de una medida’[38]”[39].
De este modo se tiene que por vía
jurisprudencial acontece el aumento de las cargas argumentales al ciudadano
demandante, de modo tal que se pasó de los requerimientos razonables del
artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, a la exigencia de numerosos criterios
argumentales y de test especializados, que en términos reales impiden el acceso
del ciudadano a la justicia constitucional, así formalmente se afirme lo
contrario.
4. El momento procesal adecuado
para calificar la aptitud de la demanda y el fallo inhibitorio. La necesidad de
construir criterios de aplicación del principio pro actione.
Consideramos que la etapa procesal de
la admisión, del eventual rechazo y de la posibilidad de interposición del
recurso de súplica, es la adecuada para decidir acerca de la aptitud de la
demanda y que superada la misma, es deber de la Corporación pronunciarse de
fondo.
La jurisprudencia de la Corte
Constitucional alrededor de la ineptitud de la demanda y la inhibición que se
declara  al momento de proferir el fallo, gira alrededor de dos afirmaciones: (i)
que es viable declarar la ineptitud de la demanda con la sentencia, y (ii)
que la declaratoria de ineptitud y la inhibición que le sobreviene, no niegan
el acceso a la justicia. Respecto del primer punto se ha venido afirmando que:
“Si bien por regla general el examen sobre la
aptitud de la demanda se debe realizar en la etapa de admisibilidad, el
ordenamiento jurídico permite que este tipo de decisiones se adopten en la
sentencia[40],
teniendo en cuenta que en algunas ocasiones no es evidente el incumplimiento de
las exigencias mínimas que permiten adelantar el juicio de
inconstitucionalidad, lo que motiva un análisis con mayor detenimiento y
profundidad por parte de la Sala Plena[41]”[42].
Y respecto de la segunda se reitera que:
“Por lo demás, no sobra recordar que un fallo
inhibitorio, lejos de afectar la garantía de acceso a la administración
justicia (CP art. 229), constituye una herramienta idónea para preservar el
derecho político y fundamental que tienen los ciudadanos de interponer acciones
públicas en defensa de la Constitución (CP arts. 40.6 y 241), al tiempo que
evita que la presunción de constitucionalidad que acompaña al ordenamiento
jurídico sea objeto de reproche a partir de argumentos que no suscitan una
verdadera controversia constitucional. En estos casos, como se expuso en la
Sentencia C-1298 de 2001[43],
lo procedente es ‘adoptar una decisión inhibitoria que no impide que los textos
acusados puedan ser nuevamente objeto de estudio a partir de una demanda que
satisfaga cabalmente las exigencias de ley’”[44].
La aceptación de esta postura ha dado
lugar a la práctica de la inhibición con la sentencia, llegando incluso a casos
tan extremas como el contenido en la providencia C-230 de 2016, que versó sobre
una demanda propuesta en contra del artículo 9 del Acto Legislativo 2 de 2015,
la que tras ser inadmitida, fue subsanada en término por los demandantes.
Evaluada la corrección de la demanda, fue dictado un auto de admisión parcial y
de rechazo parcial de la demanda, mismo que fue recurrido en súplica por los
accionantes. Llegado el expediente a la Sala Plena, fue negada la súplica,
siendo confirmado el auto de admisión parcial y de rechazo parcial, con lo cual
se dio lugar al trámite del proceso. Sin embargo, al llegar a la sentencia, se
dictó fallo inhibitorio por ineptitud de la demanda.
En este, como en todos los casos de
fallo inhibitorio, debe considerarse el gran esfuerzo institucional que se
malogró, puesto que fue tramitado un proceso judicial durante un año, en el que
acontecieron las intervenciones estatales, la participación ciudadana, el
concepto del Ministerio Público y la movilización de los recursos
institucionales, personales y profesionales de la Corte Constitucional, para
finalmente llegar a la negación de la sentencia, como lo es el fallo
inhibitorio.
En resumen, consideramos que esa no es
una opción adecuada, que además de costosa en términos económicos e
institucionales, frustra las expectativas de los ciudadanos corrientes, a quienes
se les ha dicho que pueden concurrir en defensa de la Constitución, ejerciendo
la acción  cuyo desenlace se les niega.
Por lo demás, planteamos como
necesidad básica, que la Sala Plena, tal y como lo ha hecho en numerosas
ocasiones, proceda a la construcción de criterios claros de evaluación y
aplicación del principio pro actione, a efectos de que no ocurra la
aplicación o marginación aleatoria de este principio.
Fecha
ut supra,
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
[1] Una explicación amplia de las exigencias que deben
cumplir los cargos puede encontrarse en la Sentencia C-1052 de 2001, M. P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[2] Cfr., al menos, las Sentencias C-942 de 2010, C-185 de
2002, C-533 de 2012, C-522 de 2009, C-427 de 2000, C-833 de 2013, C-497 de
2015, C-583 de 2015, C-533 de 2012, C-1009 de 2005, C-351 de 2013.
[3] Como lo ha sostenido la Corte, pueden existir
omisiones legislativas absolutas y omisiones legislativas de carácter relativo.
Las primeras se predican en aquellos casos en los que preceptos
constitucionales han ordenado expresamente al legislador el desarrollo o la
precisión de determinadas materias y aquél no ha provisto ninguna norma
tendiente a dar cumplimiento al mandato de actuación. A las segundas, en
cambio, se hace referencia cuando el Congreso ha creado una cierta regulación o
régimen dentro del cual, sin embargo, ha omitido incluir ingredientes cuya
incorporación resultaba constitucionalmente obligatoria. Las omisiones
legislativas absolutas escapan por completo de la competencia de la Corte,
debido a que, por definición, no existe ninguna norma susceptible de ser
confrontada, objetiva y materialmente, con las disposiciones constitucionales,
aspecto que técnicamente distingue el control jurisdiccional (241 C.P.). Por el
contrario, las omisiones legislativas relativas pueden ser objeto de revisión
por la Corte, por cuanto este se dirige contra una norma específica, a la que
se atribuye excluir elementos que, desde el punto de vista constitucional, era
imperativo integrar. En la Sentencia C-185 de 2002, la Corte indicó. “Tratándose
de la omisión absoluta, es claro que el órgano de control carece de competencia
para emitir pronunciamiento de fondo, pues la misma comporta una ausencia total
e íntegra de normatividad que, en cualquier caso, impide una confrontación
material, objetiva y verificable con el texto de la Carta Política, aspecto que
resulta relevante al proceso de constitucionalidad, en cuanto responde a la
técnica a partir de la cual éste último se edifica, configura y desarrolla...
Por el contrario, en el caso de la llamada omisión relativa o parcial, la
competencia de la Corte Constitucional para proferir decisión de fondo está
plenamente justificada, pues aquella se edifica sobre una acción normativa del
legislador, específica y concreta, de la que éste ha excluido determinado
ingrediente o condición jurídica que resulta imprescindible a la materia allí
tratada, o que habiéndolo incluido, termina por ser insuficiente e incompleto
frente a ciertas situaciones que también se han debido integrar a sus
presupuestos fácticos”. Ver, así mismo, las Sentencias C-942 de 2010,
C-1052 de 2001, C-405 de 2009 y C-434 de 2010.
[4] Cfr. Sentencias C- 041 de 2001, C-528 de 2003,
C- 1009 de 2005 y C-942 de 2010, C-454 de 2006.
[5] Al respecto, Sentencias  C- 540 de 1997, C-041 de
2002, C-185 de 2002, C- 185 de 2001, C-420 de 2000 y C-942 de 2010.
[6] Ver Sentencias C-584 de 2015, C-583 de 2015, C-351 de
2013, C-146 de 1998, C-543 de 1996 y C-185 de 2002.
[7] En la Sentencia C-533 de 2012, la Sala Plena sostuvo:
“pese a que lo más frecuente es que las omisiones legislativas relativas
acarreen discriminaciones y la consecuencial vulneración del derecho a la
igualdad, la Corte Constitucional ha aclarado que este no es el único escenario
en el que aquéllas pueden platearse, siendo posible observar situaciones en las
que el precepto ignora algún tipo de elemento normativo, que conforme al texto
superior es imperativo regular. // Dentro de esas exigencias constitucionales
puede mencionarse la de incorporar determinados objetivos al momento de regular
una materia, incluir ciertas etapas esenciales en la regulación de un
procedimiento, brindar oportunidades de participación a algunos sujetos
previamente a la decisión sobre temas que pueden afectarlos, y otras semejantes”.
La jurisprudencia de la  Corte sobre las omisiones legislativas relativas es
abundante. Sobre las clases de omisiones, el fundamento y legitimidad de su control,
la forma en que más comúnmente se estructuran, las omisiones sobrevinientes y
las medidas que pueden ser adoptadas para superarlas, ver las Sentencias C-584
de 2015, C-583 de 2015, C-351 de 2013, C-146 de 1998, C-185 de 2002, C-891 de
2006, C-891A de 2006, C-522 de 2009, C-497 de 2015, C-041 de 2002, C-543 de
1996, C-1549 de 2000, C-041 de 2002, C-489 de 2012, C-528 de 2003, C- 1009 de
2005, C- 185 de 2001, C-420 de 2000, C- 540 de 1997, C-583 de 2015, C-942 de
2010, C-509 de 2004, C-516 de 2007, C-533 de 2012, C-522 de 2009, C-250 de 2011
y C-586 de 2014.
[8] Cfr. Sentencias C-473 de 2016, C-584 de 2015,
C-427 de 2000, C-041 de 2002, C-1549 de 2000, C-509 de 2004, C-1009 de 2005,
C-1266 de 2005,  C-864 de 2008, C-442 de 2009, C-936 de 2010, C-260 de 2011,
C-782 de 2012, C-233 de 2016, C-942 de 2010, C-185 de 2002, C-533 de 2012, C-522
de 2009, C-427 de 2000, C-833 de 2013, C-497 de 2015, C-583 de 2015, C-533 de
2012, C-1009 de 2005, C-351 de 2013, C-185 de 2002, C-942 de 2010.
[9] Sentencia C-185 de 2002.
[10] La Corte ha señalado: “la doctrina de esta
corporación ha definido que sólo es posible entrar a evaluar la ocurrencia de
una omisión legislativa relativa, cuando el actor ha dirigido la acusación
contra la norma de cuyo texto surge o emerge la omisión alegada. En este
sentido, la posibilidad de que el juez constitucional pueda emitir
pronunciamiento de fondo, queda supeditada al hecho de que la omisión sea
predicable directamente del dispositivo impugnado, y en ningún caso de otro u
otros que no hayan sido vinculados al proceso” (Sentencia C-454 de 2006).  Cfr,
en el mismo sentido, los fallos C-533 de 2012, C-528 de 2003, C-185 de 2002,
C-871de 2002, C-041 de 2002, C-427 de 2000, C-1549 de 2000 C-543 de 1996 y
C-1009 de 2005.
[11] La Corte ha indicado algunas veces que se trata de una
exigencia de coherencia. Al respecto, ver la Sentencia C-528 de 2003.
[12] En relación con este aspecto, en la Sentencia C-522 de
2009, la Corte afirmó: “[e]s preciso en todo caso aclarar, frente al texto
de la sentencia C-185 de 2002 citado en precedencia, que cuando la Corte afirma
encontrar cumplido el segundo elemento configurativo de la omisión legislativa
relativa, se refiere simplemente al hecho de que, en efecto, la norma acusada
excluye la situación que la actora entiende constitucionalmente obligatoria, lo
cual para nada implica afirmar también, en este momento, que la inclusión de
ese aspecto “resulta
esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta”. Como ha quedado dicho, ese aspecto será dilucidado
más adelante, una vez se analice de fondo el planteamiento contenido en la
demanda”. La Corte consideró en este
fallo que las condiciones de la aptitud sustantiva de la demanda por omisión
legislativa consistían en i) la existencia de una norma y ii) la circunstancia
de que esta efectivamente excluyera de sus consecuencias un supuesto o conjunto
de supuestos, requisitos que aquí han sido sintetizados en la segunda exigencia
debido a que en verdad esta supone lógicamente la existencia de la primera.
[13] “Cuando de activar el control de constitucionalidad
abstracto por vía de acción se trata, aduciendo la existencia de una omisión
legislativa relativa, es menester que el ciudadano demuestre con razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, que la norma acusada
contiene una omisión legislativa relativa de conformidad con el artículo 2º
numerales 3  y 5 del Decreto 2067 de 1991”. Sentencia C-192 de 2006, citada
en la Sentencia C-942 de 2010.
[14] Sentencia C-028 de 1997, reiterada en la Sentencia
C-302 de 1999.
[15] Sentencia C-302 de 1999.
[16] Sentencia C-302 de 1999.
[17] Sentencias C-028 de 1997 y C-512 de 1997.
[18] En la Sentencia C-028 de 1997, la Corte indicó sobre potestad reglamentaria: “la ejerce el
Presidente de la República por derecho propio y con carácter permanente. Es
decir, no requiere, para su ejercicio, autorización de ninguna clase por parte
del legislador. No obstante, si el legislador hace referencia a esta facultad,
tal mención no hace inconstitucional la norma, pues se debe entender sólo como el
reconocimiento de la competencia constitucional del Ejecutivo”.
[19] Cfr. Sentencia C-022 de 1994.
[20] Sentencia C-028 de 1997, reiterada en la Sentencia
C-508 de 2002.
[21] Cfr. Sentencia C-508 de 2002.
[22]
Sentencia C-426 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil, consideración jurídica No.
3.3.
[23]
Auto 241 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa, consideración jurídica No.
17.
[24]
Sentencia C-1052 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, consideración
jurídica No. 3.4.4. En idéntico sentido Sentencia C-048 e 2004 M.P. Alfredo
Beltrán Sierra, consideración jurídica No. 3.1., Sentencia C-330 DE 2013 M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva, consideración jurídica No. 7.
[25]
Auto 112 de 2009 M.P. Clara Elena Reales, consideración jurídica No. 2,
reiterado en el Auto 161 de 2011 M.P. María Victoria Calle Correa,
consideración jurídica No. 3.
[26]
Sentencia C-330 de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, consideración jurídica
No. 9.
[27]
Sentencia C-131 de 1993 M.P. Alejandro Martínez Caballero, consideración
jurídica No. 1.4.
[28]
Auto 244 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[29]
Sentencia C-898 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[30]
Sentencia C-1052 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, consideración
jurídica No. 3.4.2.
[31]
Sentencia C-330 de 2016 M.P. María Victoria Calle Correa, consideración
jurídica No. 3.2., citando la sentencia C-1052 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[32]
Sentencia C-427 de 2000 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-1549 de 2000 M.P. Martha
Victoria Sáchica Méndez, C-1255 de 2001 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, C-936 de
2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, C-833 de 2013 M.P. María Victoria Calle
Correa, entre otras.
[33]
Sentencia C-330 de 2016 M.P. María Victoria Calle Correa, consideración
jurídica No.3.2.
[34]
Sentencia C-1124 de 2005, reiterada en las sentencias C-181 de 2006 M.P.
Alfredo Beltrán Sierra y C-472 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, todas
citadas por el Auto 206 de 2006 M.P. Humberto Sierra Porto, consideración
jurídica No. 3.
[35]
MP Gloria Stella Ortiz Delgado.
[36]
Sobre el carácter relacional de la igualdad, se pueden consultar entre
otras las sentencias: T-530 de 1997 M.P. Fabio Morón; C-1112 de 2000 y C-090 de
2001 ambas con ponencia de Carlos Gaviria.
[37] Ver las
sentencias C-099 de 2013 M.P. María Victoria Calle; C-635 de 2012 y C-631 de
2011, ambas con ponencia de Mauricio González, entre otras.
[38]
Sentencia C-1052 de 2004 MP Manuel José Cepeda Espinosa.
[39]
Sentencia C-089 de 2016 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, consideración
jurídica No. 4.
[40]
Decreto 2067 de 1991, art. 6.
[41]
Sobre el particular, la Corte ha dicho que: “[Si] bien el momento procesal
ideal para pronunciarse sobre la inexistencia de cargos de inconstitucionalidad
es la etapa en la que se decide sobre la admisibilidad de la demanda, por
resultar más acorde con la garantía de la expectativa que tienen los ciudadanos
de recibir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de las
disposiciones demandadas por ellos, esta decisión también puede adoptarse al
momento de proferir un fallo, pues es en esta etapa procesal en la que la Corte
analiza con mayor detenimiento y profundidad las acusaciones presentadas por
los ciudadanos en las demandas de inconstitucionalidad”. Sentencia C-874 de
2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil. En el mismo sentido se pueden consultar las
Sentencias C-954 de 2007, C-623 de 2008, C-894 de 2009, C-055 de 2013 y C-281
de 2013. En esta última expresamente se expuso que: “Aun cuando en
principio, es en el auto admisorio donde se define si la demanda cumple o no
con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese primer análisis responde a
una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo únicamente por
cuenta del magistrado ponente, razón por la cual, la misma no compromete ni
define la competencia del pleno de la Corte, que es en quien reside la función
constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad
que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley
(CP art. 241-4-5)”.
[42]
Sentencia C-104 de 2016 M.P. Luis Guillermo Guerrero.
[43]
Sentencia C-1298 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[44]
Sentencia C-104 de 2016 M.P. Luis Guillermo Guerrero.