C-281-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-281/95
NORMA
DEROGADA/SENTENCIA INHIBITORIA
Teniendo en
cuenta que el decreto acusado ha desaparecido del ordenamiento jurídico por
voluntad expresa del legislador y en consecuencia no está produciendo efecto
alguno, carece de objeto actual la definición acerca de su constitucionalidad,
por lo que la sustracción de materia deberá conducir a un fallo inhibitorio
REF: Expediente
No. D - 749
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el Decreto 1678 de 1994, "por el cual se fijan
límites a las apropiaciones destinadas a gastos de funcionamiento de las
contralorías y personerías distritales y municipales".
TEMA:
Inhibición de la
Corte para asumir conocimiento por derogación expresa de las normas legales.
ACTOR:
ARTURO GARCIA
MEDRANO.
MAGISTRADO
PONENTE:
DR. HERNANDO
HERRERA VERGARA
Santa Fé de Bogotá,
Junio veintinueve (29) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I.       ANTECEDENTES.
Procede la Sala
Plena de la Corte Constitucional a resolver la demanda formulada por el
ciudadano ARTURO GARCIA MEDRANO contra el Decreto 1678 de 1994, "por el
cual se fijan límites a las apropiaciones destinadas a gastos de funcionamiento
de las contralorías y personerías distritales y municipales".
Al proveer sobre su
admisión, el Magistrado Sustanciador ordenó que se oficiara al Secretario
Jurídico de la Presidencia de la República para que remitiera, con destino al
proceso, los antecedentes legislativos del proyecto que culminó con la
expedición del Decreto 1678 de 1994; que se fijaran las normas acusadas en
lista en la Secretaría General de esta Corporación, a efectos de asegurar la
intervención ciudadana; y que se enviara copia del expediente al despacho del
señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor.
Igualmente, se
ordenó que se comunicara la inciación del proceso al Secretario Jurídico de la
Presidencia de la República, a los señores Ministros de Justicia y del Derecho,
de Gobierno y de Hacienda y Crédito Público, así como a la Federación
Colombiana de Muncipios, a fin de que si lo estimaran oportuno, conceptuaran
dentro de los diez (10) días siguientes, acerca de la constitucionalidad de las
normas acusadas.
II.      LAS NORMAS ACUSADAS.
Se demanda la
totalidad del Decreto 1678 de agosto 1o de 1994, expedido por el señor Presidente de la República,
“por el cual se fijan límites a las apropiaciones destinadas a gastos de
funcionamiento de las contralorías y personerías distritales y municipales”,
cuya transcripción se toma de la publicación en el Diario Oficial No. 41.475
del cinco (5) de agosto de 1994.
El texto de las
normas cuya constitucionalidad se cuestiona es el siguiente:
"DECRETO NUMERO 1678 DE 1994"
(agosto 1°)
"por el cual se fijan límites a las
apropiaciones destinadas a
gastos de funcionamiento de las
contralorías y personerías
distritales y municipales".
El Presidente de
la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le
confiere el artículo 202 de la Ley 136 de 1994 y oída la Comisión Asesora que
allí se establece,
D E C R E T A :
Artículo 1o. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo
202 de la Ley 136 de 1994, los alcaldes al programar el presupuesto, y los
concejos distritales y municipales al aprobar las apropiaciones presupuestales
destinadas a sufragar los gastos de funcionamiento de las personerías y
contralorías se someterán a los límites establecidos en el presente Decreto.
Artículo 2o. De conformidad con la clasificación
establecida en el artículo 6o de
la Ley 136 de 1994, los distritos y municipios podrán asignar un porcentaje de
sus presupuestos para sufragar los gastos de funcionamiento de las contralorías
distritales y municipales dentro de los límites que para cada categoría se
indican a continuación:
1.  Categoría
Especial: del 0.31% al 0.59%.
2.  Primera
Categoría: del 0.50% al 0.97%
3.  Segunda
Categoría: del 0.76% al 1.79%
4.  En las demás
categorías: del 1.75% al 2.68%
En aquellos
municipios en donde no haya contralorías no se podrá incluír ni destinar
apropiación alguna para efectos del control fiscal.
Los porcentajes
señalados en este artículo, se calcularán sobre los ingresos estimados para la
respectiva vigencia fiscal, en los proyectos de presupuesto de los distritos y
municipios, excluyendo las transferencias que por cualquier concepto les haga
la Nación, los recursos del Fondo Nacional de Regalías, las regalías, los recursos
de crédito, los recursos nacionales de cofinanciación, las utilidades de las
empresas industriales y comerciales y el superávit de los establecimientos
públicos de esos órdenes.
Artículo 3°. De conformidad con la clasificación
establecida en el artículo 6° de la Ley 136 de 1994, los distritos y municipios
podrán asignar un porcentaje de sus presupuestos para sufragar los gastos de
funcionamiento de las personerías distritales y municipales, dentro de los
límites que para cada categoría se indican a continuación:
1.  Categoría
especial: del 0.45% al 0.85%
2.  Primera
Categoría: del 0.69% al 1.39%
3.  Segunda
Categoría: del 1.09% al 2.57%
4.  Tercera
Categoría: del 2.51% al 3.85%
5.  Cuarta
Categoría: 3.20% al 4.31%
6.  Para las
categorías quinta y sexta se destinarán entre 120 y 315 salarios mínimos
legales mensuales.
La determinación
de las apropiaciones para gastos de funcionamiento de las personerías, en los
términos de este Decreto, debe hacerse consultando la planta mínima de las personerías,
establecida en el inciso segundo del artículo 168 de la Ley 136 de 1994 y las
nuevas funciones que la ley señala a estas entidades.
Los porcentajes
señalados en este artículo, se calcularán sobre los ingresos estimados para la
respectiva vigencia fiscal, en los proyectos de presupuesto del nivel central
de los distritos y municipios, excluyendo las transferencias que por cualquier
concepto les haga la Nación, los recursos del Fondo Nacional de Regalías, las
regalías, los recursos de crédito, los recursos nacionales de cofinanciación,
las utilidades de las empresas industriales y comerciales y el superávit de los
establecimientos públicos de esos órdenes.
Artículo 4°. Las apropiaciones para gastos de
funcionamiento de la Contraloría y Personería Distrital de Santafé de Bogotá,
D.C., no podrán ser superiores, anualmente y en su orden, al 0.5% y al 0.3%, ni
inferiores al 0.2%, de los ingresos estimados en el proyecto de presupuesto de
la Administración Distrital Central.
De la estimación
de los ingresos de la Administración Central se excluirá las transferencias que
por cualquier concepto le haga la Nación, los recursos del Fondo Nacional de
Regalías, los recursos de crédito y de capital, los recursos nacionales de
cofinanciación, las utilidades de las empresas industriales y comerciales y el
superávit de los establecimientos públicos de esos órdenes.
Artículo 5o. El presente Decreto rige a partir de la
fecha de su publicación”.
III.      LA DEMANDA.
El ciudadano ARTURO
GARCIA MEDRANO, presentó demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto 1678
de 1994, “por el cual se fijan límites a las apropiaciones destinadas a gastos
de funcionamiento de las contralorías y personerías distritales y municipales”,
por considerar que éste vulnera los artículos 1°, 2°, 4°, 118, 277, 280 y 287
numeral 3° de la Constitución Política.
Estima el
demandante, que el decreto acusado establece los porcentajes que los municipios
y los distritos deberán sufragar para los gastos de funcionamiento de las
personerías, sin haber efectuado para ello estudios técnicos y objetivos que
hubiesen permitido programarlos de acuerdo con las nuevas funciones que la
Constitución y la ley han asignado a los municipios y distritos, en donde se le
dan nuevas y mayores responsabilidades a las entidades territoriales, como lo
señalan los artículos 1o. y 287 de la Carta Política.
Estima, igualmente,
que el Gobierno nacional no tuvo en cuenta el concepto de obligatorio
cumplimiento de la Comisión Asesora, en donde había un representante de los
contralores y otro de los personeros, lo cual no facilitó la participación de
estas dos entidades en las decisiones que los afecta, tal como lo dispone el
artículo 2o. de la Constitución".
Agrega, que “el
decreto está viciado de inconstitucionalidad, ya que el espíritu del
constituyente de 1991 dio a los personeros municipales y distritales amplias
facultades para ejercer el control administrativo en las respectivas entidades
territoriales, además de las delegadas por la Procuraduría General de la Nación
dentro de sus funciones como Agente del Ministerio Público ante la Rama
Jurisdiccional del Poder Público, Fiscalía General de la Nación y otras
entidades descentralizadas".
Por lo anterior,
concluye, “es fácil deducir que los porcentajes asignados para los Distritos
Especiales no son suficientes al proyectar el presupuesto de los gastos de
funcionamiento y limitaría la posibilidad de ejercer control y vigilancia con
el personal necesario y suficiente, de acuerdo con las necesidades,
responsabilidades y nuevas funciones que la descentralización, la descongestión
y la delegación de la administración pública han puesto en las entidades
territoriales, conforme a lo ordenado por los artículos 1o. y 209 de la
Constitución Política”.
IV.     INTERVENCION
DE AUTORIDAD PUBLICA.
4.1 El señor
Ministro de Gobierno,
mediante escrito presentado ante esta Corporación dentro del término legal,
solicita que respecto de la demanda instaurada contra el Decreto Ley 1678 de
1994, se emita fallo inhibitorio, toda vez que el artículo 202 de la Ley 136 de
1994 y el Decreto Ley 1678 de 1994, fueron derogados expresamente por la Ley
166 del 25 de noviembre 1994. En consecuencia, señala que, la derogatoria
expresa ordenada por esta ley del decreto acusado, implica la sustracción de
materia para efectos de la competencia de la Corte en punto de fallos de
constitucionalidad.
4.2 Por su parte,
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de apoderado, expresa que la disposición
impugnada debe declararse exequible, con fundamento en los siguientes
argumentos:
Estima que la
demanda debió ser inadmitida, porque de conformidad con el artículo 40 numeral
6o. de la Carta Política, son titulares para interponer acciones púbicas en
defensa de la Constitución y de la ley, los ciudadanos y no las personas
jurídicas, sean ellas de derecho público o privado, y que en el presente caso,
como quien formuló la demanda lo hizo como personero distrital de Barranquilla,
no es procedente la demanda.
De otra parte,
señala que el artículo 202 de la Ley 136 de 1994, así como el Decreto 1678 del
mismo año, fueron derogados por la Ley 166 de 1994, y por ende no tuvieron
ninguna aplicabilidad, pues la limitante presupuestal entraría a regir a partir
de la vigencia fiscal de 1995, razón por la cual se solicita a la Corte un
fallo inhibitorio, toda vez que esas disposiciones no están produciendo efecto
alguno.
No obstante,
expresa, si la Corte no accede a la petición anterior, solicita declarar
exequible la disposición impugnada, puesto que el argumento del demandante no
tiene respaldo alguno, toda vez que los conceptos de la Comisión Asesora sí
fueron tenidos en cuenta, como se puede deducir de la lectura de la Gaceta del
Congreso número 172 de 1994, páginas 12 a 16.
En relación con el
principio de la autonomía de las entidades territoriales aplicado a los órganos
de control municipal y distrital, se tiene que no es un concepto absoluto
dentro de los marcos de la Carta Política, sino que debe ser entendido en
concordancia con el de unidad, como lo manifestó la Corte Contitucional en la
sentencia No. C-004 de 1994.
Respecto a las
apropiaciones, considera que "(...) no existe razón alguna para que, si en
el artículo 308 de la Carta se faculta a la ley para limitar las apropiaciones
departamentales destinadas a gastos de funcionamiento de las contralorías
departamentales, no tenga facultades para realizar tal limitación en el nivel
municipal". La limitación, a su juicio, tiene como base constitucional
objetiva el artículo 320 que faculta a la ley para establecer categorías de
municipios de acuerdo con su población, recursos fiscales, importancia
económica y situación geográfica, lo mismo que para señalar distinto régimen
para su organización, gobierno y administración.
Por lo tanto,
considera que teniendo en cuenta que el control fiscal ya no es previo y
perceptivo si no posterior y selectivo, se justifica la fijación de un máximo
por la ley para las apropiaciones, dado que los recursos públicos asignados a
los órganos del Estado deben ser proporcionales.
De esa manera,
concluye, la independencia de los órganos de control dentro de la Carta
Política no depende de que estos puedan autónomamente fijar el monto de sus
gastos, porque ello equivaldría a suponer que tales entes gozan de la
titularidad de la soberanía presupuestal, sin tener en cuenta la disponibilidad
de recursos para atender los gastos que estos órganos propongan, lo que no
ocurre en ninguno de los niveles de organización territorial del Estado
colombiano.
4.3 Por otro
lado, el Ministerio de Justicia y del Derecho, mediante apoderado, solicita que se declare exequible
la norma impugnada con fundamento en que el artículo 202 de la Ley 136 de 1994,
confiere facultades extraordinarias al Presidente de la República, las cuales
pueden conferirse por un máximo de seis meses y deberán ser precisas, como lo
fueron en este caso, pues se confirieron por dos meses. Señala que dichas
facultades las solicitó el Gobierno Nacional, fueron aprobadas por la mayoría
absoluta de una y otra Cámara y no versan sobre la expedición de códigos, leyes
estaturarias, orgánicas o sobre la organización o composición de los servicios
técnicos de la Cámaras, como lo exige el ordenamiento constitucional.
Sobre la autonomía
de las entidades territoriales, expresa que en numerosas disposiciones, la
Constitución Política consagra la subordinación de las entidades territoriales
al criterio legal, lo que sugiere que su autonomía no tiene el alcance que le
atribuye el actor. Respecto a la autonomía de los personeros, señala que en las
sociedades democráticas, el tema de la asignación de recursos no es un problema
de constitucionalidad, sino de conveniencia y viabilidad en la asignación de
los recursos. Desde esta perspectiva, que es la de la nueva Constitución
Política, nada puede objetarse al Decreto 1678 de 1994.
V.     CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación, doctor ORLANDO VASQUEZ VELASQUEZ, mediante oficio número
578 de 22 de febrero de 1995, solicita a la Corte Constitucional se INHIBA para
conocer de la constitucionalidad del Decreto 1678 de 1994, con fundamento en
que dicha normatividad fue excluída del ordenamiento jurídico en virtud de su
derogatoria expresa por la Ley 166 de noviembre de 1994, y además, porque no
alcanzó a surtir efecto alguno.
Señala el señor
Procurador que en el lapso comprendido entre la admisión de la demanda
(noviembre 8 de 1994) y el traslado a ese despacho (enero 13 de 1995), fue sancionada
por el Presidente de la República la Ley 166 de noviembre 25 de 1994, “por la
cual se deroga el artículo 202 de la Ley 136 de 1994 y el Decreto Ley 1678 de
1994 y se fijan las apropiaciones presupuestales para las personerías y
contralorías distritales y municipales”.
Hace referencia el
concepto fiscal, a las doctrinas de la Corte Constitucional en cuanto al tema
de la inhibición por sustracción de materia, según las cuales: a) la primera ha
considerado que la sustracción de materia no conduce forzosamente a decisiones
inhibitorias, pues aún en aquellos casos en los cuales la norma legal atacada
ha perdido vigencia formal, debe la Corte definir si se ajustaba o no a la
Carta Política, máxime si aquella continúa proyectándose hacia el futuro y produciendo
efectos (sentencia No. C-416 de 1992); b) la segunda, en virtud de la cual si
la norma sometida a su examen ha desaparecido del ordenamiento por la propia
voluntad del legislador y no está produciendo efecto alguno, la definición
acerca de su constitucionalidad carece de objeto actual y en tales
circunstancias la sustracción de materia sí debe conducir a un fallo
inhibitorio (fallos números C-467 de 1993, C-022 de 1994 y C-038 de 1994).
En cuanto a las dos
posiciones doctrinarias, acoge el señor Procurador para este caso la segunda, y
por ende solicita inhibición de la Corte respecto al decreto que se examina. No
obstante, hace algunas precisiones en cuanto al mismo.
Considera que una
interpretación sistemática de las normas constitucionales -artículo 272-,
confrontadas con el contenido del Decreto 1678 de 1994, lo lleva a concluir que
era el Concejo por expresa delegación constitucional quien tenía atribuída la
competencia para otorgar los presupuestos a las contralorías municipales,
consultando sus propias necesidades en consideración a los recursos del
municipio para que a su vez éstos pudieran funcionar como entidades realmente
técnicas dotadas de autonomía administrativa y presupuestal, y ejercer
cabalmente la función pública de vigilancia de la gestión fiscal de la
administración municipal.
Estima el
representante del Ministerio Público, que olvidó el decreto que las entidades
locales tienen derecho dentro de la política nacional a tener recursos propios
suficientes, de los cuales puede disponer libremente en el ejercicio de sus
competencias. Estima que el Decreto 1678 cercenaba sin lugar a dudas la
posibilidad de ejercer la función pública encomendada a las contralorías del
orden municipal y distrital, en tanto que los recursos presupuestales otorgados
por este eran de una precariedad tal que no les iba a permitir siquiera
contratar con empresas privadas en los términos del artículo 267 inciso 2o de la Constitución para que éstas
ejercieran el control fiscal en todas las dependencias de la administración
municipal y sus entes descentralizados.
Dichas motivaciones
llevaron al Congreso, señala el señor Procurador, a derogar mediante la Ley 166
de 1994 el Decreto 1678 de ese año, dejándose de lado los porcentajes y límites
de aquél y buscando fórmulas que garanticen la conservación, el fortalecimiento
y la autonomía fiscal y administrativa de los órganos de control, para
ajustarlos a la realidad presupuestal de cada municipio.
Así pues, expresa
que el Decreto 1678 de 1994 tenía una esfera específica de desarrollo y un
tiempo determinado de evaluación, vale decir, debía considerarse su preceptiva
en la etapa concreta de la programación de los presupuestos distritales y
municipales (del 1 al 30 de noviembre), pero no alcanzó a hacerse efectivo en la
vigencia fiscal de 1995, pues según el artículo 265 del Decreto 1333 de 1986,
los presupuestos municipales se formarán para períodos anuales contados desde
el 1o. de enero hasta el 31 de diciembre.
Por lo anterior,
concluye que si la preocupación de los personeros y demás autoridades
territoriales surgió al proyectarse el respectivo presupuesto anual, no existen
en la hora actual situaciones afectadas ni consecuencias jurídicas que
provoquen un pronunciamiento de mérito. La Ley 166 previó además la posibilidad
de corregir y ajustar los posibles presupuestos distritales y municipales que
se hubieren elaborado bajo los parámetros diseñados en el decreto derogado, por
lo que el Decreto 1678 de 1994 no solo fue excluído del ordenamiento jurídico
en virtud de su derogatoria expresa, sino que además no alcanzó a surtir efecto
alguno.
VI.    CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera.    La competencia.
Con base en que las
normas acusadas forman parte de un Decreto expedido por el Presidente de la
República -Decreto 1678 de 1o de
agosto de 1994- en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió
el artículo 202 de la Ley 136 de 1994, esta Corporación es competente para
decidir definitivamente sobre su constitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto
por el numeral 5o del
artículo 241 de la Constitución Política.
Segunda.   Inhibición
de la Corte Constitucional por derogación expresa del Decreto acusado.
Dos teorías ha
desarrollado esta Corporación en relación con las sentencias inhibitorias por
sustracción de materia, cuando el precepto que es cuestionado deja de tener
vigencia por voluntad del legislador y sus efectos se dejan de producir.
La primera de ellas
sostiene que la sustracción de materia no conduce forzosamente a decisiones
inhibitorias, pues en los casos en que la norma demandada ha perdido la
vigencia formal, debe la Corte Constitucional entrar a definir si se ajustaba o
no a la Carta Política, y más aún, si continúa su proyección hacia el futuro y
por ende, permanecen en el tiempo sus efectos.
Dicha tesis se
fundamenta en la jurisprudencia inicial de esta Corporación, según la cual:
“Vistas así las
cosas, no tiene lugar un fallo inhibitorio, por cuanto en verdad no hay
sustracción de materia, porque la esencia de la norma, aún vencido el plazo en
ella consagrado, no ha desaparecido del mundo jurídico, al menos por lo
referente a sus efectos ulteriores.
No carece de
objeto, entonces, el pronunciamiento de esta Corporación y, por ende, siendo inconstitucional
ese precepto, toda vez que su materia de ninguna manera encajaba dentro de las
facultades legislativas concedidas al Presidente, debe ser declarado
inexequible, máxime si de su aplicación pueden derivarse responsabilidades que
no tendrían sustento en el ordenamiento constitucional sino en un precepto
expedido en contravención a él.
Ahora bien, la
Corte discrepa de la tesis según la cual la llamada sustracción de materia
debe conducir necesariamente a un fallo inhibitorio, pues la importancia del
control constitucional no reside únicamente en el efecto inmediato sobre la
futura ejecutabilidad de la norma atacada sino que se extiende al
establecimiento de una doctrina por medio de la cual el organismo
encargado de velar por el imperio de la Carta Política señala el alcance e
interpretación de los principios y preceptos que la integran.
Aún en el caso de
pronunciamientos relativos a normas que han perdido su vigencia formal, la
doctrina constitucional tiene el efecto de fijar los criterios que deban
observar en el futuro quienes gozan de competencia en el proceso de creación y
aplicación de las normas jurídicas en sus distintos niveles, pues aquella
emerge como criterio auxiliar de obligatorio cumplimiento para todas las
autoridades y como elemento que unifica y corrige la jurisprudencia, según se
desprende de lo preceptuado por los artículos 230, 241 y 243 de la Constitución
y 23 del Decreto 2067 de 1991.
(....)
Lo dicho resulta
aún más evidente si se considera, por ejemplo, que en el mundo jurídico es
frecuente la existencia de normas con vigencia periódica que formalmente son
distintas pero que, aparte de elementos accidentales o variables (cuantías,
tablas, porcentajes, fechas, etc.) presentan idéntico contenido material. En
casos semejantes, el pronunciamiento de la Corte en torno a la validez de una
de tales normas frente a los dictados de la Constitución, resulta útil y eficaz,
inclusive si la norma atacada ha sido sustituída, con el objeto de dar eficacia
al principio de la cosa juzgada constitucional....”[1].
La segunda posición,
parte del supuesto de que si la norma ha desaparecido del ordenamiento jurídico
por voluntad del legislador y por tanto no produce efecto alguno ni tiene
proyección futura, no debe ser objeto del análisis constitucional por parte de
la Corte Constitucional.
Ha considerado la
Corporación en relación con esta tesis, que en caso de asumir dicho análisis,
conduciría a realizar un estudio constitucional carente de objeto, por lo que
en consecuencia, la sustracción de materia debería producir a un fallo
inhibitorio. Al respecto, se pregunta: ¿si el examen de constitucionalidad de
la norma que ha sido derogada o modificada, conduce a un fallo de inexequibilidad,
qué sentido tendría estudiarla si ha dejado de regir por la propia voluntad del
legislador?, si no existe objeto sobre el cual pueda recaer el fallo que
profiera la Corte? o, si la disposición en estudio no reúne los elementos
necesarios para su existencia y consecuencialmente pueda ella oponerse a la
Constitución Política?
Esta posición
jurisprudencial, que vino a modificar la tesis inicial, tiene como fundamento
constitucional, la sentencia No. C-467 de 1993, MP. Dr. Carlos Gaviria Diaz, en
la cual se indicó:
“Esta Corporación ha venido aceptando
"en principio" su deber de fallar en los casos de demandas ciudadanas
contra leyes o contra decretos leyes, a pesar de que las disposiciones acusadas
hayan perdido vigencia, "con fundamento en el alto magisterio moral que le
corresponde y dadas sus funciones de guardiana de la supremacía y de la
integridad de la Carta, y porque la simple sustracción de materia no es óbice
definitivo para que esta corporación deje de cumplir sus altas tareas".
(Sentencia C-416/92).
(....)
Sin embargo no
cree la Corte que en "todos los casos", pueda proceder de conformidad
con dicho criterio, pues existen algunos, como el presente, el que en verdad
no justifica que se emita pronunciamiento de fondo, ya que no resulta lógico
que se retire del orden jurídico lo que no existe, porque con antelación fue
retirado o ha desaparecido por voluntad propia del legislador, al haber
derogado o modificado los preceptos demandados.
Y en consecuencia
cabe preguntar: ¿qué sentido tendría que la Corte en un fallo con alcances
simplemente teóricos o puramente docentes, declarara la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de una disposición legal que ya no existe, que es de por
sí inaplicable por estar derogada, y que fue expedida bajo la vigencia de un
régimen constitucional que también ha dejado de existir; qué efectos tendría
tal pronunciamiento?.
El fallo de
inexequibilidad, como se recordará, tiene por efecto propio excluir la
disposición impugnada del orden jurídico, pero si ésta ha dejado de
regir, no hay objeto sobre el cual pueda recaer la decisión de la Corte, pues
la norma derogada o subrogada no está en condiciones de quebrantar la
Constitución y mal haría la Corte en retirar de la normatividad jurídica lo que
ya no existe, especialmente bajo las condiciones últimamente anotadas
en el párrafo precedente.
En consecuencia,
considera este Tribunal que ante situaciones como la anotada, resulta mas a
tono con la función que le compete ejercer,  declararse inhibida para decidir
por carencia actual de objeto, cuando las normas acusadas fueron derogadas
antes de que entrara en vigor el nuevo orden constitucional (7 de julio de
1991), y ello con el fin de permitir que si en un futuro se repite dicho
mandato legal, la Corporación pueda, previa acusación ciudadana, o en forma
oficiosa si es el caso, proceder a su confrontación frente a la Carta que hoy
rige.
De otra parte,
debe agregarse que al amparo de los preceptos constitucionales que hoy rigen,
ya no es aceptable el argumento, que en algunas ocasiones se esgrimió, de que
la Corte en ejercicio del control constitucional que le compete, no puede
emitir fallos inhibitorios, sino decidir de fondo y en forma
"definitiva" sobre los mandatos acusados, por la sencilla razón de
que dicha expresión se abolió en los eventos a que se refieren los numerales 1,
2, 3, 4, 5, 6 y 9 del artículo 241, que corresponden a aquellos casos en los
que la Corte actúa a petición ciudadana, lo que significa que se permiten
decisiones relativas sobre puntos exclusivamente tratados en la sentencia, al
igual que declaraciones de inhibición. Tal criterio no es aplicable a los
eventos en que esta Corporación ejerce el control constitucional en forma
oficiosa (numerales 7, 8 y 10 ib, salvo cuando la Corte carece de competencia),
pues ahí sí es su obligación constitucional pronunciarse de fondo, es decir, en
forma definitiva y por una sola vez, ya que así lo exige la Carta” (negrillas y
subrayas fuera de texto).
Finalmente, en la
sentencia de la Sala Plena de esta Corporación, No. C-194 de 1995 (MP. Dr. Jose
Gregorio Hernández Galindo), se reiteró la jurisprudencia en virtud de la cual,
el juicio de constitucionalidad puede tener lugar sobre disposiciones
derogadas o modificadas, cuando éstas todavía están produciendo efectos,
por lo que se deduce, que cuando no lo hacen, la Corte debe emitir un
pronunciamiento inhibitorio.
El asunto que se
examina, presenta las siguientes características, a saber:
a) El Decreto que se acusa, Decreto 1678 de
1994, fue expedido por el señor Presidente de la República, el 1o de agosto de ese año, en
ejercicio de las facultades extraordinarias que le fueron conferidas por el
artículo 202 de la Ley 136 de 1994, con el objeto de fijar límites a las
apropiaciones destinadas a gastos de funcionamiento de las contralorías y
personerías distritales y municipales.
b) El 25 de noviembre de 1994, el Presidente
de la República sancionó la Ley 166 de 1994, en cuyo encabezamiento se lee:
“Por la cual se
deroga el artículo 202 de la Ley 136 de 1994 y el Decreto Ley 1678 de 1994
y se fijan las apropiaciones presupuestales para las personerías y contralorías
distritales y municipales”.
Por su parte, el
artículo 1o de dicha ley
dispone:
“Derógase el
artículo 202 de la Ley 136 de 1994 y en consecuencia el Decreto legislativo
1678 de agosto 1o de 1994,
“por el cual se fijan límites a las apropiaciones destinadas a gastos de
funcionamiento de las contralorías y personerías distritales y municipales”.
c) De acuerdo con lo anterior, encuentra la
Corte que el Decreto 1678 de agosto 1o. de 1994 fue derogado expresamente por
la Ley 166 de noviembre 25 de 1994, razón por la cual las normas acusadas han
dejado de existir en virtud de su derogación.
d) Al respecto, estima pertinente la Corte
reafirmar lo expresado por el señor Procurador General de la Nación, para quien
el Decreto 1678 de 1994 tenía una esfera específica de desarrollo y un tiempo
determinado de evaluación, vale decir, debía considerarse su preceptiva en la
etapa concreta de la programación de los presupuestos distritales y municipales
(del 1 al 30 de noviembre), pero no alcanzó a hacerse efectivo en la vigencia
fiscal de 1995, pues según el artículo 265 del Decreto 1333 de 1986, los
presupuestos municipales se formarán para períodos anuales contados desde el
1o. de enero hasta el 31 de diciembre.
En el mismo sentido,
agregó el concepto fiscal, si la preocupación de los personeros y demás
autoridades territoriales surgió al proyectarse el respectivo presupuesto
anual, no existen en la hora actual situaciones afectadas ni consecuencias jurídicas
que provoquen un pronunciamiento de mérito.
La Ley 166 previó
además la posibilidad de corregir y ajustar los posibles presupuestos
distritales y municipales que se hubieren elaborado bajo los parámetros
diseñados en el decreto derogado, por lo que el Decreto 1678 de 1994 no solo
fue excluído del ordenamiento jurídico en virtud de su derogatoria expresa,
sino que además no alcanzó a surtir efecto alguno.
En conclusión,
estima la Sala Plena de la Corte Constitucional, que teniendo en cuenta que el decreto
acusado ha desaparecido del ordenamiento jurídico por voluntad expresa del
legislador y en consecuencia no está produciendo efecto alguno, carece de
objeto actual la definición acerca de su constitucionalidad, por lo que la
sustracción de materia deberá conducir a un fallo inhibitorio, como así habrá
de declararse en la parte resolutiva de esta providencia.
VII.            DECISION.
Con fundamento en
las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional, oído el concepto del
señor Procurador General de la Nación y previos los trámites dispuestos en el
Decreto 2067 de 1991, administrando justicia
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION,
R E S U E L V E :
INHIBIRSE para emitir pronunciamiento de fondo por
carencia actual de objeto con respecto al Decreto 1678 de agosto 1o de 1994.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Sentencia número 416 de 1992.  M.P. Dr.
Jose Gregorio Hernández Galindo.