C-070-94
Sentencia No
Sentencia No.
C-070/94
LEY-Unidad de materia
El principio de
unidad de materia contribuye a darle un eje central a los diferentes debates
que la iniciativa suscita en el órgano legislativo.  La seguridad jurídica que
caracteriza al Estado Social de derecho, reclama la vigencia de este principio.
Encuentra la Corte que hay una clara violación de la requerida unidad de
materia que la Carta vigente exige respecto de todo precepto legal. Tratándose
de un vicio insubsanable, por cuanto es de carácter sustancial, se impone
declarar el parágrafo acusado contrario a sus mandatos.
LEY-Título
En cuanto al
principio constitucional que obliga a que el título de una ley corresponda exactamente
a su contenido, esta Corte ha puesto de presente que tal correspondencia no
debe entenderse exegéticamente, puesto que es imposible que el epígrafe pueda
dar noticia de todas las disposiciones que la integran. Por ello, ha sostenido
que basta simplemente con que en el título se señalen los asuntos o temas
generales que se pretenden regular. De ese modo, lo que interesa es que el
título coincida con la materia general que se reglamenta o con el objetivo del
ordenamiento.
FACULTAD
IMPOSITIVA DE LOS MUNICIPIOS/SOBRETASA A LA GASOLINA
El legislador
autoriza a los distritos y a los municipios a incrementar la sobretasa de la
gasolina no solo para pignorar en favor de la Nación dichos recursos con miras
a obtener que sirva de garante de los empréstitos contratados para financiar
las erogaciones causadas por la construcción de un sistema de transporte masivo
urbano de pasajeros -única destinación específica que, conforme al aludido
artículo 4o. de la ley 86 de 1989 podía dárseles- sino para financiar las erogaciones
que dichas obras involucren.  La actuación del legislador se explica en razón a
que en la Carta de 1991 la facultad impositiva de las entidades territoriales
continúa supeditada a la ley, a pesar de haberse incrementado notablemente. En
esas condiciones, el legislador continúa teniendo la obligación constitucional
de proveer a las entidades territoriales el marco normativo para que estas
ejerzan su potestad impositiva.
REF: Expedientes
D-348 y D-367
(Acumulados)
Demandas de inconstitucionalidad
contra el parágrafo 3o. del artículo 16 de la Ley 31 de 1992 "por la cual
se dictan las normas a las  que deberá sujetarse el Banco de la República para
el ejercicio de sus funciones, el gobierno para señalar el régimen de cambio
internacional, para la expedición de los Estatutos del Banco, y para el
ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control  del mismo, se
determinan las entidades a las cuales pasarán los Fondos de Fomento que
administra el Banco y se dictan otras disposiciones."
MATERIA:
Facultad impositiva de los municipios
TEMAS:
Unidad de materia en todo proyecto de
ley.
ACTORES:
HUGO
SALAZAR PELAEZ
HERNAN ANTONIO BARRERO BRAVO
MAGISTRADO
PONENTE:
DR. HERNANDO
HERRERA VERGARA
Santafé de Bogotá
D.C., veintitres (23) de febrero de mil novecientos  noventa y cuatro (1994)
Aprobada por Acta
No.
I.       ANTECEDENTES
Procede la Corte
Constitucional a resolver las demandas de inconstitucionalidad presentadas por
los ciudadanos  Hugo Salazar Peláez y Hernán Antonio Barrero Bravo contra el
parágrafo 3o. del artículo 16 de la Ley 31 de 1992 cuya tramitación conjunta
dispuso la Sala Plena  al resolver acumularlos en su sesión de junio diecisiete
(17) del año en curso.
Al proveer sobre su
admisión, el Magistrado Ponente ordenó que se oficiara a las Secretarías del
Senado de la República y Cámara de Representantes, para que, con destino al
proceso, enviaran copia auténtica de los antecedentes legislativos del que hoy
es el parágrafo 3o. del artículo 16 de la Ley 31 de 1992; los ejemplares de la
Gaceta del Congreso donde fueron publicadas las ponencias para los respectivos
debates constitucionales, así como las Actas de las sesiones donde constara la
votación de dicho artículo.  Igualmente les solicitó certificar sobre su texto
orginal (i); las modificaciones que sufrió en el transcurso de los debates, si
fuere el caso (ii); y el quórum deliberatorio y decisorio con el que dicha
norma fue aprobada a nivel de Comisión y de Plenaria (iii);
Del mismo modo,
dispuso que una vez vencido el término probatorio, se fijara en lista el
negocio en la Secretaría General por el término de diez (10) días, para efectos
de asegurar la intervención ciudadana; se enviara copia de la demanda al señor
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, y se
comunicara la iniciación del proceso al Presidente del Congreso, al Ministro de
Justicia y del Derecho, al Director del Banco de la República y a su Junta
Directiva, a fin de que si lo estimaren oportuno, conceptuaran sobre la
constitucionalidad de la norma  parcialmente impugnada.
Cumplidos, como
están, los trámites constitucionales y legales estatuidos para esta clase de
negocios, procede la Corte Constitucional a decidir.
II.      TEXTO DE
LA NORMA ACUSADA
Se transcribe a
continuación el texto del fragmento acusado, perteneciente al parágrafo 3o. del
artículo 16 de la Ley 31 de 1992, conforme a su publicación en el Diario
Oficial No.40707 del lunes cuatro (4) de enero de mil novecientos noventa y
tres (1993).
LEY 31 DE 1992
(Diciembre 29)
"El Congreso de Colombia,
DECRETA:
"por la cual
se dictan las normas a las  que deberá sujetarse el Banco de la República para
el ejercicio de sus funciones, el gobierno para señalar el régimen de cambio
internacional, para la expedición de los Estatutos del Banco, y para el
ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control  del mismo, se
determinan las entidades a las cuales pasarán los Fondos de Fomento que
administra el Banco y se dictan otras disposiciones."
TITULO II
Funciones del Banco y de su Junta Directiva
"...
CAPITULO V
Funciones de la Junta Directiva como
autoridad
monetaria, crediticia y cambiaria
"Artículo
16. Atribuciones. Al
Banco de la República le corresponde estudiar y adoptar las medidas monetarias,
crediticias y cambiarias para regular la circulación monetaria y en general la
liquidez del mercado financiero y el normal funcionamiento de los pagos
internos y externos de la economía, velando por la estabilidad del valor de la
moneda. Para tal efecto la Junta Directiva podrá:
"...
Parágrafo 3o.
Los Distritos y Municipios podrán hacer uso de las facultades previstas en el
literal b) del artículo 5o. de la Ley 86 de 1989 para financiar directamente
las obras y adquisiciones que dicha ley menciona.  Los respectivos Concejos
reglamentarán el recaudo de los recursos previstos en la citada ley y la fecha
de inicio de su cobro." (Énfasis para indicar la parte demandada).
III.    LAS
DEMANDAS
Los ciudadanos Hugo
Salazar Peláez y Hernán Antonio Barrero Bravo, mediante escritos separados
presentados ante esta Corporación el veintiocho (28) de abril y el veinticinco
(25) de mayo de mil novecientos noventa y tres (1993) respectivamente,
solicitaron la declaratoria de inexequibilidad del parágrafo 3o. del artículo
16 de la Ley 31 de 1992, por considerarlo violatorio de los artículos 150-22,
158, 169 y 287 de la Constitución Política.
Los motivos por los
cuales los actores realizan el anterior pedimento son, en resumen, los
siguientes:
1.  A juicio de los demandantes, la norma
parcialmente acusada, nada tiene que ver con la naturaleza de la Ley en la que
fué incorporada. Al efecto hacen ver que esta se refiere a una materia muy
distinta por cuanto su objeto es autorizar a los Distritos y Municipios a hacer
uso de las facultades previstas en el literal b), del artículo 5o. de la Ley 86
de 1989 para financiar directamente las obras y adquisiciones que dicha ley
menciona.
2.  La Ley 86 de 1989 por la cual se dictan
normas sobre sistemas de servicio público urbano de transporte masivo de
pasajeros, nada tiene que ver con el Banco de la República y mucho menos con
las funciones de su Junta Directiva que es la materia de que trata el Capítulo
en el que se incluyó el aparte cuestionado. Esta, anotan, conforme el artículo
372 Superior es la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia. Así,
pues, la disposición acusada, vulnera  los artículos 158  y 169 de la
Constitución Nacional, puesto que trata una materia diferente a la naturaleza
de la Ley 31 de 1992 y  no guarda correspondencia alguna con el título de la
misma.
3.  De igual forma, aseveran, el parágrafo en
entredicho desconoce el artículo 287 de la Carta Política, que reconoce a las
entidades territoriales completa autonomía para la gestión de sus intereses y
les otorga derechos para administrar sus recursos y establecer los tributos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones, pues en el remoto caso en que
los cargos anteriores no prosperen, ocurriría que la Junta Directiva del Banco
de la República  estaría reglando aspectos que son de estricta competencia de
los Concejos Distritales y Municipales.
4.  Por último, afirman, la autorización que da
el parágrafo acusado, no tiene ninguna relación con las atribuciones conferidas
al Banco de la República para estudiar y adoptar las medidas monetarias,
crediticias y cambiarias para regular la circulación monetaria  y, en general,
la liquidez del mercado financiero.
IV.    INTERVENCION
CIUDADANA
Dentro del término
de fijación en lista se recibió un escrito presentado por el Dr. Jorge Eduardo
Chemas Jaramillo, en representación del municipio de Santiago de Cali, quien
justifica la constitucionalidad de la norma acusada en los argumentos que a
continuación se resumen:
Para el
interviniente el parágrafo acusado guarda estrecha relación con el contenido de
la Ley 31 de 1992, si se tiene en cuenta que las disposiciones a que alude (el
literal b) del artículo 5o. de la Ley 86 de 1989 que a su vez se remite al
artículo 4o. de la misma), se refieren a la capacidad de endeudamiento de la
Nación conforme a las garantías que se otorguen.
Las normas
pertenecientes de la Ley 86 de 1989 aunque, relacionadas con el transporte
masivo de pasajeros,  a su juicio, son de carácter económico y financiero en
cuanto se dirigen inequívocamente a restringir a la Nación en sus operaciones
de crédito.
En su opinión, la
alusión que el cuestionado parágrafo del artículo 16 de la Ley 31 de 1992 hace
a la Ley 86 de 1989 tiene por fin exclusivo eliminar la garantía de la Nación,
de modo que a partir de su entrada en vigencia, los municipios y el distrito
pueden establecer la sobretasa a la gasolina motor, sin que esté destinada a
ser objeto de pignoración en favor de la Nación.
A lo anterior agrega
que al no estar exclusivamente supeditada la sobretasa a la gasolina a servir
de garantía en favor de la Nación, los recursos por ella generados ya no tienen
que ser manejados por el Banco de la República en una Cuenta Especial, lo cual,
en su opinión, justifica la inclusión del parágrafo cuestionado en la Ley 31 de
1992.
Como razón que
adicionalmente mostraría por qué el parágrafo está correctamente ubicado en la
Ley 31 de 1991, el interviniente anota que este le otorga al Banco de la
República precisas funciones como autoridad monetaria, cambiaria y de crédito.
V.      CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación, mediante oficio No. 303, del ventiocho (28) de septiembre
de 1993,  envió a esta Corporación el concepto de rigor. En el solicita a esta
Corte declarar inexequible el fragmento acusado.
El Jefe del
Ministerio Público comienza por revisar el trámite legislativo que en el
Congreso de la República cumplió el proyecto que culminó con la expedición de
la Ley 31 de 1992.  Su análisis pormenorizado le permite establecer que su
inclusión se produjo en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes, por
iniciativa del Representante Jairo Romero González, según proposición publicada
en la Gaceta 221 del 16 de diciembre de 1992 que transcribe.
Seguidamente analiza
las funciones que atañe cumplir al Banco de la República como órgano del Estado
de rango constitucional, tal como fue concebido por el nuevo Ordenamiento
Superior y  a su Junta Directiva  en calidad de autoridad monetaria, crediticia
y cambiaria. De lo cual concluye que si bien el artículo 16 de la Ley 31 de
1992, recoge las principales tareas confiadas a los entes nombrados, siguiendo
los lineamientos constitucionales, el parágrafo acusado  introduce elementos
ajenos a  dicha materia.
El contenido de  la
norma  acusada, enfatiza el señor Procurador, es ajeno al resorte de una ley
sobre el régimen legal del Banco de la República y particularmente lejano a las
funciones de su Junta Directiva.
Por lo demás,
expresa el señor Procurador, la exigencia de la unidad de materia de que trata
el artículo 158 de la Constitución Nacional es "asunto sustantivo que
apunta a la sistematización racional de la actividad legislativa," según
lo demuestran los antecedentes de esta norma que se remontan al artículo 77 de
la anterior Constitución, originario de la reforma constitucional de 1968, y lo
corroboró la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia desde cuando a
partir de 1980 decidió asumir esta clase de acusaciones.
Por lo demás, anota,
la conexidad que se predica entre la materia del proyecto y su articulado no
puede ser simplemente de carácter subjetivo, ya que éste debe guardar relación
de carácter abstracto, o lo que es lo mismo, la materialidad de tal conexidad
debe estar establecida. Con este criterio prohija  varias jurisprudencias de la
Corte Suprema de Justicia, las cuales cita para fundamentar su concepto.
Igualmente cita  apartes de la sentencia C-025 de 1993 en la que la Corte
Constitucional estudió el tema.
Para concluir, el
concepto del Ministerio Público desvirtúa las afirmaciones del interviniente,
las que tilda de "construcciones extensivas que buscan, sin éxito, obviar
el error del legislador."
VI.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A.      COMPETENCIA
En los términos del
artículo 241-4 de la Constitución Nacional, la Corte Constitucional es
competente para decidir definitivamente la demanda de inconstitucionalidad que
dió lugar al presente proceso.
B.      LA
TEMATICA CONSTITUCIONAL CONCERNIDA EN LOS CARGOS
La principal linea
argumentativa de los demandantes discurre en torno a la ausencia de conexidad
entre el parágrafo cuestionado y las materias de que trata la Ley No. 31 de
1992 en la que fué incorporado. Incluido en el capítulo atinente a las
funciones de la Junta Directiva del Banco de la República, no guarda relación
alguna con la temática desarrollada por dicha Ley.
En este orden de
ideas, la Corte Constitucional debe inicialmente ocuparse de examinar el
trámite cumplido ante el Congreso de la República por el referido proyecto en
lo concerniente al parágrafo acusado, para luego determinar si éste satisface o
no la exigencia constitucional de unidad material exigida en todo precepto
normativo respecto del estatuto del cual forma parte.
C.      EL
PROCESO DE FORMACION DEL ARTICULO 16 DE
LEY 31
DE 1992.
Conforme al
artículo 157 de la Constitución Nacional para que un proyecto de pueda
convertirse en Ley de la República, deben cumplirse los siguientes requisitos:
"1. Haber
sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la
comisión respectiva.
2. Haber sido
aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada
cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el
primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de
ambas cámaras.
3. Haber sido
aprobado en cada Cámara en segundo debate.
4. Haber
obtenido la sanción del Gobierno."
En lo que hace a la
ley a que pertenece la disposición acusada, tiénese lo siguiente:
1.  El proyecto de
ley fué publicado en la Gaceta del Congreso de fecha 10 de agosto de 1992 según
consta en las pruebas allegadas al proceso.
2.  Inició su trámite el 28 de julio en el
Senado y lo prosiguió el 19 de noviembre de 1992  en la Cámara.  Su
estudio y discusión en primer debate correspondió a las Comisiones Terceras
Constitucionales permanentes o de asuntos económicos en razón a su contenido
normativo.  El proceso cumplido fue el siguiente:
a)  Senado de la
República:
El 23 de septiembre
de 1992, se recibió en la Secretaría de la Comisión Tercera Constitucional
Permanente  la ponencia para primer debate al proyecto de ley No. 93/ Senado
con pliego de modificaciones.  Dicha ponencia fué publicada en la Gaceta del
Congreso No. 84 del 29 de Septiembre de 1992 en su fase inicial y  en la Gaceta
No. 115 del 21 de octubre de 1992 una vez aprobada por dicha comisión. (Fls.
144 y 126)
Los ponentes fueron
los Senadores Fuad Char Abdala, Jorge Alberto Hernández Restrepo y Armando
Echeverri Jiménez.
El proyecto de ley
No. 93 Senado fué aprobado por la Comisión Tercera Constitucional Permanente en
sesión de fecha 6 de octubre de 1992.
b)  Cámara de
Representantes:
La ponencia para
primer debate  fue  publicada en la Gaceta del Congreso No. 174 del 24 de
Noviembre de 1992 en su texto inicial, y en la Gaceta  No. 185 del 2 de
Diciembre de 1992, en su texto definitivo, luego de que fuera aprobado por
dicha  Comisión. (Fls. 118 y 103)
Este proyecto de
ley, que en la Cámara se identificó con el No.134, fue aprobado  por la
Comisión Tercera  Constitucional Permanente en sesión de fecha 26 de noviembre
de 1992. Actuaron como Ponentes los Representantes Cesar Tulio Vergara, Helí
Cala López y José Gentil Palacios.
3.   El proyecto de
ley a que pertenece el parágrafo sub-examine fue aprobado en  el enado en segundo
debate n la sesión plenaria efectuada el día  27 de Octubre de 1992  con el
voto favorable de 96 Senadores. En la Cámara el segundo debate tuvo
lugar en la sesión plenaria efectuada el 27 de Octubre de 1992 en el cual se
aprobó con el voto favorable de 155 Representantes.
De lo anterior se
infiere que, desde el punto de vista formal,  en la formación del proyecto que
se convirtio en la Ley 31 de 1992 se observó el procedimiento que para los de
su clase estipula la Constitución Política.
Ahora bien, en lo
que hace al parágrafo 3o. del actual artículo 16 de la citada ley, las pruebas
allegadas a las presentes diligencias concernientes a los antecedentes
legislativos sobre su proceso de formación, permiten establecer lo siguiente:
La ponencia presentada a consideración de la Comisión
Tercera Constitucional Permanente del Senado de la República para primer debate
no incluia el parágrafo 3o.;  tampoco se aludió al mismo en el pliego de
modificaciones presentado a esta Corporación Legislativa.     En el debate
llevado a cabo el 6 de octubre de 1992 se aprueba el proyecto en  dicha
Comisión sin que se hubiera incluido hasta el momento el parágrafo acusado.
En  la sesión de fecha 27 de octubre de
19921
en la que la plenaria del Senado aprobó  el proyecto en segundo debate, tampoco
se incluyo el parágrafo acusado.
En la ponencia inicial presentada a la Comisión
Tercera Constitucional Permanente para primer debate  en la Cámara de
Representantes no aparece incluido ni en dicho artículo ni en ninguna otra
parte del texto del proyecto,  el contenido que corresponde al actual
parágrafo 3o. del artículo 16. Como puede constatarse en la publicación
efectuada en la Gaceta del Congreso2, el texto del que se convirtiera en el
artículo 16 de la Ley 31 de 1992 que enumeraba las funciones de la Junta
Directiva del Banco de la República,  fue aprobado por la Comisiion con dos
parágrafos cuyo contenido normativo difiere del que corresponde al parágrafo
3o.  que se acusa.
Empero, adviértese que en la sesión de
fecha 10 de Diciembre de 19923, en la que se aprobó el referido
proyecto de Ley en segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes
se incluyó el parágrafo 3o. acusado, nunca antes propuesto ni discutido. Según
consta en la Gaceta del Congreso4 allegada al proceso (Fl. 47), su autor
fue el Representante Jairo Romero González quien consignó su inclusión en la
Proposición No. 113, la cual se aprobo por unanimidad el 10 de diciembre de 1992.
Con
todo, dicho proceder no contraría la Carta Política como quiera que su artículo
160 permite a las Cámaras introducir durante el segundo debate las
modificaciones, adiciones y supresiones que juzguen necesarias.
D.      LA UNIDAD
DE MATERIA
En la Carta de 1886
este principio se consagraba en el artículo 77 con idéntico contenido al
previsto en el artículo 158 de la actual Constitución. Por su parte  la
previsión de que trata el actual artículo 169 se corresponde con el artículo 92
de la anterior Constitución.  Todo ello consta en la publicación de la Asamblea
Nacional Constituyente5.
En la Carta de 1991
el tenor literal de  dichas normas  es el siguiente:
"ARTICULO
158. Todo proyecto
de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de
la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este
precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley
que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore
las modificaciones aprobadas."
"....
"ARTICULO
169. El título de
las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido..."
Dicho principio ha
sido desarrollado a nivel jurisprudencial  tanto por la Corte Suprema de
Justicia6 como por esta Corporación.7
Así, la Corte
Suprema de Justicia fue reiterativa en señalar que la exigencia prevista en el
artículo 77 de la Constitución de 1886 se encaminaba a asegurar una
sistematización racional de la tarea legislativa impidiendo que leyes que
habían sido tramitadas con un objeto específico terminaran regulando temas o
materias ajenas a su temática, como consecuencia  de la inclusión sorpresiva de
normas que no habían sufrido el trámite de todo proyecto de ley.
Por su parte, la
Corte Constitucional al prohijar la referida doctrina, además ha señalado que
el principio de unidad de materia contribuye a darle un eje central a los
diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo.
Igualmente, ha indicado que la seguridad jurídica que caracteriza al Estado
social de derecho, reclama la vigencia de este principio.
Así, en sentencia
C-025 de 1993,  explicó  la razón de ser de esta exigencia constitucional  en
los siguientes términos:
"...
41. La exigencia
constitucional se inspira en el propósito de racionalizar y tecnificar el
proceso normativo tanto en su fase de discusión como de elaboración de su
producto final. El principio de unidad de materia que se instaura, contribuye a
darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el
órgano legislativo. Luego de su expedición, el cumplimiento de la norma,
diseñada bajo este elemental dictado de coherencia interna, facilita su
cumplimiento, la identificación de sus destinatarios potenciales y la precisión
de los comportamientos prescritos. El estado social de derecho es portador de
una radical pretensión  de cumplimiento a las normas dictadas como quiera que
solo en su efectiva actualización se realiza. La seguridad jurídica, entendida
sustancialmente, reclama, pues, la vigencia del anotado principio y la
inclusión de distintas cautelas y métodos de depuración desde la etapa gestiva
de los proyectos que luego se convertirán en leyes de la República.
42. La ausencia
de control interno por parte de la respectiva célula legislativa, para evitar
que un proyecto vulnere el principio de unidad de materia, no tiene como
consecuencia, la subsanación del efecto derivado de su cumplimiento, el cual
por recaer sobre la materia, tiene carácter sustancial y, por lo tanto, no es
subsanable. Por la vía de la acción de inconstitucionalidad, la vulneración del
indicado principio puede ser un motivo para declarar la inexequibilidad de la
ley.
43. La
interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su
finalidad y terminar por anular el principio democrático,
significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano.
Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de
los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación
de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia
dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados
en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley.
Anotáse que el
término "materia", para estos efectos, se toma en una acepción
amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario
referente.
..."
En cuanto al
principio constitucional que obliga a que el título de una ley  corresponda
exactamente a su contenido, esta Corte ha puesto de presente que tal
correspondencia no debe entenderse exegéticamente, puesto que es imposible que
el epígrafe pueda dar noticia de todas las disposiciones que la integran.  Por
ello, ha sostenido que basta simplemente con que en el título se señalen los
asuntos o temas generales que se pretenden regular. De ese modo, lo que
interesa es que el título coincida con la materia general que se reglamenta o
con el objetivo del ordenamiento.
Precisado lo
anterior, y entrando en concreto a examinar la acusación, juzga la Corporación
que tienen razón los demandantes cuando afirman que el parágrafo acusado, nada
tiene que ver con la naturaleza de la ley en que fué incorporada.
Ciertamente, entre
las leyes 31 de 1992 y 86 de 1989 no hay nexo ontológico, temático o
teleológico del cual pudieran derivar una articulación lógica que, desde el
punto de vista de su contenido y materia,  las dotara de la unidad requerida
por el texto constitucional, según puede apreciarse en el siguiente análisis:
EL CONTENIDO NORMATIVO DE LA LEY 31 DE
1992
Según obra en la
exposición de motivos8 relativa  al proyecto de ley que
culminó con la expedición de la ley 31 de 1992, entre otros, tuvo por objeto
procurar el marco normativo resultante del ejercicio de las competencias de
regulación normativa que la Constitución Política  confirió al Congreso para
expedir las leyes relacionadas con el Banco de la República, con las funciones
que compete desempeñar a su Junta Directiva (artículo 150 numeral 22 CP) como
autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, las que integran su régimen legal
y aquellas con sujeción a las cuales el Gobierno debe expedir sus estatutos
(arts. 371 a 373 CP) y ejercer su inspección, vigilancia y control.
Por otra parte,
dicha Ley también tuvo por objeto procurarle al Gobierno Nacional las normas
legales con sujeción a las cuales el Gobierno Nacional que debe ejercer las
funciones de regular el comercio exterior así como el régimen de cambio
internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución consagra
para la Junta Directiva del Banco de la República (art. 150-19, literal b) CP)
Finalmente  la ley
en cuestión también obedeció a la realización del deber impuesto al Congreso
por el artículo 51 Transitorio de la Constitución, conforme al cual debía,
mediante ley, determinar las entidades a las cuales debían trasladarse los
Fondos de Fomento que actualmente administra el Banco de la República.
En desarrollo de lo
anterior el respectivo proyecto de ley fué presentado  por el Gobierno el
catorce (14) de enero de 1992. Sin embargo no alcanzó a ser tramitado en esa
legislatura, razón por la que fué sometido nuevamente a consideración del
Congreso de la República en la siguiente.
Es oportuno, además,
recordar la situación existente bajo la Carta de 1886 y que fué claramente
expresada en su exposición de motivos:
Antes de que fuera
promulgada la Constitución de 1991, el Congreso de la República expidió la Ley
9a. de 1991 por la cual estableció las reglas generales con sujeción a las
cuales el Gobierno regularía los cambios internacionales según lo previsto en
los artículos 76 numeral 22  y 120 numeral 22 de la Carta de 1886.  En esta ley
se dispuso que el Gobierno ejercería las funciones de regulación cambiaria
directamente o por conducto de la Junta Monetaria y del Consejo Nacional de
Política Económica y Social -CONPES.
Cuando el Gobierno
presentó el proyecto de ley sobre el Banco de la República, estimó que que la
Ley 9a. de 1991, cumplía con los propósitos que la nueva Carta exigía para el
ejercicio de las facultades  ahora previstas en sus artículos 150-19-b), 371 y
372 referidos a la competencia del Gobierno para señalar el régimen de cambio
internacional y de la Junta Directiva  de ese órgano, para regular los cambios
internacionales respectivamente.
Se expresó allí
mismo que, como consecuencia de ello, el proyecto inicial así como la ley 31
tal como fué aprobada, buscaban mantener vigente la Ley 9a. de 1991, haciendo
una redistribución de competencias de regulación y de carácter administrativo
entre el Gobierno y la Junta Directiva del Banco, para los efectos previstos en
los artículos mencionados.
Hay que anotar que
estos planteamientos fueron expresados y acogidos por esta Corporación9
en reciente jurisprudencia al examinar el ejercicio de las  funciones de
regulación en materia de cambios internacionales por el Gobierno a través del
CONPES.
En síntesis, de los
antecedentes  legislativos que obran en el expediente, así como del texto
definitivo  de la Ley 31 de 1992 que fué sancionado por el Gobierno, con miras
a  cumplir los mandatos de la Carta  de 1991  su contenido normativo articuló y
concretó los siguientes objetivos fundamentales:
Dotar al Banco de la
República  del carácter de órgano del Estado de primer rango es decir,
constitucional, con una duración indeterminada así como desligarlo de la Rama
Ejecutiva estableciéndose que no es un organismo de ésta perteneciente al
sector central ni al descentralizado (i); conferirle autonomía administrativa,
patrimonial y técnica para que sus funciones sean ejercidas únicamente de
acuerdo a la Constitución y la Ley, por conducto de su Junta Directiva como
autoridad crediticia, monetaria y cambiaria del Estado (ii); establecerle un
régimen legal propio (iii); atribuirle como función principal al Banco
la estabilidad monetaria (iv) y exigirle que coordine sus funciones con la
política económica general contenida en el programa macro-económico que apruebe
el Consejo Nacional de Política Económica y Social -CONPES.
En cuanto concierne
al particular aspecto concitado por la cuestión de constitucionalidad que
suscita el presente examen, es también pertinente recordar que, conforme lo
expresaron  los ponentes del citado proyecto en el Congreso de la República10, la norma que consagró las funciones de la
Junta Directiva del Banco -a la cual pertenece el parágrafo acusado-,
perseguía dotar a dicho órgano de los instrumentos necesarios para cumplir a
cabalidad con las responsabilidades que la Carta le confió al erigirla en
autoridad monetaria, crediticia y cambiaria.
Al regular normativamente
las funciones a su cargo, se tiene en mente que objetivo primordial de dicho
órgano es regular la circulación monetaria y la liquidez del mercado financiero
así como velar por el normal funcionamiento de los medios de pago internos y
externos y por la capacidad adquisitiva  de la moneda.
Así, el artículo 16
de la Ley 31 de 1992  confiere a la Junta Directiva del Banco de la
República, entre otras, las siguientes funciones: señalar las condiciones
financieras a las cuales deben sujetarse todas las entidades públicas (i);
regular el crédito interbancario para atender requerimientos transitorios de
liquidez de los establecimientos de crédito (ii); fijar la metodología para la
determinación de los valores en  moneda legal de la Unidad de Poder adquisitivo
Constante -UPAC (iii); en materia cambiaria, disponer la intervención del Banco
de la República en el mercado cambiario, como comprador o vendedor de divisas
(iv); determinar de común acuerdo con el Ministerio de Hacienda, la política de
manejo de la tasa de cambio y ejercer las funciones de regulación cambiaria
previstas en la Ley 9a. de 1991(v).
EL AMBITO NORMATIVO DE LA LEY 86 DE 1989:
Por su parte, en
virtud de la Ley 86 de 1989 a cuyo artículo 5o. remite el parágrafo acusado,
el legislador, en desarrollo de las competencias de regulación normativa por
vía general de que goza en materia del servicio público de transporte,  de
acuerdo a lo preceptuado por los artículos    de la Constitución Política en
vigor, reguló aspectos atinentes al servicio público de transporte urbano
masivo de pasajeros. Sobre algunos de ellos la Corporación  ha hecho
pronunciamientos en sentencias  C-004 de 1993 (M.P. Dr. Ciro Angarita Barón).
Los más destacados
asuntos de que trata la referida Ley, son los siguientes: establecimiento de
los principios generales aplicables a los sistemas de servicio público  urbano
de transporte masivo de pasajeros, como son los relativos a la definición de su
cobertura, áreas de influencia y formas de financiación (i); determinación del
marco legal dentro del cual los municipios podrán ejercer su potestad
impositiva para establecer las sobretasas y contribuciones que sean necesarias
para atender las erogaciones causadas por la construcción de tales sistemas de
transporte masivo de pasajeros, en particular el del Valle de Aburrá (ii);
determinación de las condiciones generales bajo las cuales la Nación podrá
contratar u otorgar su garantía a los empréstitos externos  que contraigan las
entidades territoriales con miras a financiar  uno de tales sistemas de
servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros.(art. 4o), como las
aplicables en concreto al sistema del Valle de Aburrá (arts. 7o., 8o. y 9o.)
(iii); apertura por  la Tesorería General de la República de una cuenta de
manejo para administrar las sumas que se recauden para la financiación de estos
proyectos (iv).
En concreto el
literal b) del artículo 5o. de la Ley 86 de 1989 a que alude el parágrafo 3o.
del artículo 16 acusado y el encabezamiento de esta, dicen así:
"LEY 86 DE 1989
(Diciembre 29)
"Por la cual se dictan normas sobre
sistemas de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros y se
proveen recursos para su financiamiento.
"...
ARTICULO 5o.
Cuando las rentas propias de los municipios, incluido el Distrito Especial de
Bogotá, no sean suficientes para garantizar la pignoración de los recursos
prevista en el artículo anterior, quedan facultados para:
"...
b) Cobrar una
sobretasa al consumo de gasolina motor hasta del 20% de su precio al público
sobre las ventas de Ecopetrol en la planta o plantas que den abasto a la zona
de influencia del respectivo sistema, previo concepto del Concejo de Política
Económica y Social - Conpes".
Por su parte, el
acusado parágrafo 3o. del artículo 16 de Ley 31 de 1992 y el encabezamiento de
la misma preceptúan:
LEY 31 DE 1992
(Diciembre 29)
"El Congreso de Colombia,
DECRETA:
"por la cual
se dictan las normas a las  que deberá sujetarse el Banco de la República para
el ejercicio de sus funciones, el gobierno para señalar el régimen de cambio
internacional, para la expedición de los Estatutos del Banco, y para el
ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control  del mismo, se
determinan las entidades a las cuales pasarán los Fondos de Fomento que
administra el Banco y se dictan otras disposiciones."
TITULO II
Funciones del Banco y de su Junta Directiva
"...
CAPITULO V
Funciones de la Junta Directiva como
autoridad
monetaria, crediticia y cambiaria
"Artículo
16. Atribuciones. Al
Banco de la República le corresponde estudiar y adoptar las medidas monetarias,
crediticias y cambiarias para regular la circulación monetaria y en general la
liquidez del mercado financiero y el normal funcionamiento de los pagos
internos y externos de la economía, velando por la estabilidad del valor de la
moneda. Para tal efecto la Junta Directiva podrá:
"...
"
Parágrafo 3o. Los distritos y municipios podrán hacer uso de las facultades
previstas en el literal b) del artículo 5o. de la Ley 86 de 1989 para financiar
directamente las obras y reglamentarán el recaudo  de los recursos previstos en
la citada ley y la fecha de inicio de su cobro".
En este caso, el
legislador autoriza a los distritos y a los municipios a incrementar  la
sobretasa de la gasolina no solo para pignorar en favor de la Nación dichos
recursos con miras a obtener que sirva de garante de los empréstitos contratados
para financiar las erogaciones causadas por la construcción de un sistema de
transporte masivo urbano de pasajeros  -única destinación específica que,
conforme al aludido artículo 5o. de la ley 86 de 1989 podía dárseles-  sino
para financiar las erogaciones que dichas obras involucren.
La actuación del
legislador se explica pues, como esta Corporación ha tenido oportunidad de
definirlo, en razón a que en la Carta de 1991 la facultad impositiva de las
entidades territoriales continúa supeditada a la ley, a pesar de haberse
incrementado notablemente. En esas condiciones, el legislador continúa teniendo
la obligación constitucional de proveer a las entidades territoriales el marco
normativo para que éstas ejerzan su potestad impositiva.   Es claro, pues, que
el susodicho parágrafo adiciona el artículo 5o. de la ley 86 de 1989 en lo
atinente a la destinación para la cual el legislador autoriza a los municipios
y distritos a ejercer su potestad impositiva, concretamente mediante el
incremento de la sobretasa a la gasolina motor.
No cabe pues duda de
que dicho parágrafo es concreción de las competencias constitucionales que en
favor del legislador la Carta consagra en sus artículos 300-4 y 331-4, conforme
a los cuales le corresponde establecer los parámetros a los cuales deben
sujetarse las entidades territoriales al ejercer su facultad impositiva.
Por contraste y
según ya quedó expuesto, los asuntos medulares que constituyen la materia de la
Ley 31 de 1992 se orientan a dar desarrollo al Capítulo 6 sobre "La Banca
Central" del Título XII de la Constitución Política que trata del
"Régimen Económico y de la Hacienda Pública". En esencia, ellos giran
en torno a la finalidad de dotar al Banco de la República de un régimen legal
propio que le permita desarrollar las funciones de regular la circulación
monetaria y la liquidez del mercado financiero así como el normal
funcionamiento de los pagos internos y externos de la economía velando por la
estabilidad del valor de la moneda.
Mas protuberante aún
resulta siendo la falta de relación temática, teleológica o sistémica entre el
contenido del cuestionado  parágrafo y el Capítulo 6o. de la Ley 31 de 1992 en
el cual fue incluido, el cual asigna a la Junta Directiva del Banco de la
República sus funciones. Además, tratándose de un parágrafo con mayor razón su
contenido tenía que guardar la conexidad debida con la norma a la cual se
subordina.
Por ello, en el
análisis de este cargo, encuentra la Corte que hay una clara violación de la
requerida unidad de materia que la Carta vigente exige respecto de todo
precepto legal.  Tratándose de un vicio insubsanable, por cuanto es de carácter
sustancial, se impone declarar el parágrafo acusado contrario a sus mandatos y,
en consecuencia, inexequible.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución Nacional,
RESUELVE:
Declarar
INEXEQUIBLE el Parágrafo 3o. del artículo 16 de la Ley 31 de 1992.
Cópiese, publíquese,
comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Gaceta del Congreso
No. 185 , p. 3. Fl. 103.
2 Gacetas del
Congreso No. 174  y 185
3 Gaceta del Congreso
No. 216. Pág. 7 Folio 98
4 Gaceta del Congreso
No. 221 del 16 de Diciembre de 1992
5 Gaceta
Constitucional No. 131 del 11 de junio de 1991
6 C.S.J. -Sala Plena.
Sentencia de septiembre 16 de 1980. M.P. Dr. Carlos Medellín; sentencia de
octubre 16 de 1986. M.P. Dr. Fabio Morón Díaz, entre otras.
7 Corte
Constitucional -Sala Plena. Sentencia C-025 del 4 de febrero de 1993.  M.P. Dr.
Eduardo Cifuentes Muñoz, entre otras.
8 Gaceta del Congreso
No. 185. Diciembre 2 de 1992. Páginas 8 a 13
9 orte Constitucional
Sala Plena. Sentencia C-455 del 13 de Octubre de 1993. M.P. Dr. Fabio Morón
Díaz
10 Gaceta del
Congreso  No. 185 del 2  de diciembre de 1992 página 11