C-600-19
Sentencia
C-600/19
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación
CONCEPTO
DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento
de requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en los
cargos
POLICIA
NACIONAL-Concepto
La
Corte ha sostenido que el concepto de policía es de naturaleza constitucional,
en tanto se refiere al conjunto de potestades y funciones estatales dirigidas
a la preservación del orden público y la convivencia pacífica entre las
personas; al tiempo que se trata de un servicio público primario, a cargo de la
fuerza pública
POLICIA
NACIONAL-Función de protección del orden público
CODIGO
NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Facultades
estatales para el ejercicio de atribuciones en materia policiva
PODER
DE POLICIA-Concepto
PODER
DE POLICIA-Naturaleza
FUNCION
DE POLICIA-Concepto
FUNCION
DE POLICIA-Alcance
ACTIVIDAD
DE POLICIA-Contenido y alcance
ORDENES
DE POLICIA-Medios de policía y formas
jurídicas previstas en el Código Nacional de Policía para su cumplimiento
ORDEN
DE POLICIA-Definición
Esta
es una herramienta en cabeza de las autoridades de policía para materializar la
convivencia entre las personas, y cuyo origen se remonta al ejercicio mismo del
poder de policía, y se efectiviza a través de las tareas de función y actividad
de policía.
ORDEN
DE POLICIA-Plazo de cumplimiento
Ahora
bien, con relación a las órdenes de policía, al analizar el plazo de
cumplimiento de éstas, esta Colegiatura concluyó que puede ser de
inmediato cumplimiento en los casos que el ordenamiento jurídico y las
circunstancias lo impongan, pero que el Código también prevé procedimientos
previos a la expedición de la respectiva orden, se trata de los procesos verbal
inmediato y el verbal abreviado, los cuales podrán dar lugar a la expedición de
una orden de policía que se cumpla en un plazo determinado.
ORDEN
DE POLICIA-Motivación del acto mediante el
cual se expide
(…)
la Corte determinó que toda función pública está sometida a los valores,
principios y derechos consagrados en la Constitución, por lo que, la autoridad
de policía está en la obligación de motivar adecuadamente el acto mediante el
cual se expide la orden de policía, con el fin que la misma sea razonable y
proporcional, y así evitar el ejercicio arbitrario de la autoridad.
ORDEN
PUBLICO-Medios para la preservación
PODER
DE POLICIA-Límites
FUNCION
DE POLICIA-Limitaciones/FUNCION DE POLICIA-Está
sometida al principio de legalidad
La
función de policía además de los límites constitucionales y de derecho
internacional de los derechos humanos se encuentra sometida al principio de legalidad,
a la eficacia y necesidad del uso del poder, a la proporcionalidad y
razonabilidad de las medidas adoptadas, y al respeto del principio de igualdad,
porque las medidas de Policía no pueden traducirse en discriminaciones
injustificadas de ciertos sectores de la población
PODER
DE POLICIA-Principios constitucionales mínimos
FACULTAD
DE POLICIA-Función de protección del orden
público/POLICIA NACIONAL-Naturaleza civil
Así,
el objetivo constitucional de la Policía Nacional está enmarcado precisamente,
en la actividad de policía,  desarrollada a través de acciones
eminentemente preventivas y desprovistas de carácter castrense, dirigida al
manejo del orden público y, de manera particular, al logro de
la convivencia entre las personas, preservando la tranquilidad y seguridad
públicas. El artículo 218 superior determinó que la Policía Nacional es
un “cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la
Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias
para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que
los habitantes de Colombia convivan en paz”, constituyéndose este en un límite
en sí mismo para la actuación de la autoridad de policía
POLICIA-Noción
en un Estado Social de Derecho
ACTIVIDAD
DE POLICIA-Límites
La
actividad de policía que se materializa en órdenes, por su parte, se encuentra
limitada por los aspectos señalados anteriormente para el poder y la función de
Policía, por el respeto de los derechos y libertades de las personas y por los
controles judiciales a su ejercicio. En ese norte la actividad material de
policía, se gobierna por un absoluto principio de interdicción de la
arbitrariedad y en general, se halla regida por un mandato ético superior de
abjurar de todo derroche inútil de la coacción policial. La competencia
policial comporta el mandato ético de servir y respetar a los ciudadanos porque
el abuso de las competencias y funciones, o la intimidación gratuita y la
exacerbación de la fuerza, son la negación de la propia razón de existencia de
la institución policial.
POLICIA
NACIONAL-Finalidad primordial
En
suma, la autoridad de policía tiene como fin principal la prevención de
aquellas conductas que constituyen amenazas de afectación del orden público o
impiden la convivencia entre las personas. Las medidas para preservar el orden
público y la convivencia provienen del poder de policía, la función de policía
y la actividad de policía materializada en órdenes, cada uno ejercido por
distintos estamentos, los cuales encuentran límites definidos por la
Constitución y por la ley
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD EN MATERIA DE POTESTAD SANCIONATORIA DISCIPLINARIA-Garantía
integrante del debido proceso
LIBERTADES
CIUDADANAS-Restricciones
El
ordenamiento jurídico colombiano garantiza especialmente las libertades
ciudadanas; con todo, este postulado general puede verse amenazado cuando los
derechos son restringidos por normas que no señalan con exactitud los límites
del supuesto de hecho que da lugar a la aplicación de la consecuencia jurídica,
es decir, cuando contienen conceptos vagos o indeterminados que dado su
carácter abstracto y polisémico, permiten al intérprete diversas
aproximaciones  y con ello abren un ancho camino a toda suerte de
arbitrariedades; por esta razón, los sistemas jurídicos se ven compelidos a
resolver problemas de interpretación ocasionados por la ambigüedad o
textura abierta de algunas disposiciones
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD-Ámbito de aplicación
CONCEPTOS
JURIDICOS INDETERMINADOS-Alcance e
interpretación en la jurisprudencia constitucional
CLAUSULAS
INDETERMINADAS Y RESTRICCION DE LAS LIBERTADES CONSTITUCIONALES-Reglas
DEBIDO
PROCESO-Definición
De conformidad con
el artículo 29 de la Carta, el debido proceso es un derecho
fundamental aplicable a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas,
que se contrae al conjunto de garantías mínimas previstas en el ordenamiento
jurídico orientadas a la protección del individuo incurso en una conducta judicial
o administrativamente sancionable.
DEBIDO
PROCESO-Derechos que comprende
DEBIDO
PROCESO ADMINISTRATIVO-Garantía constitucional
respecto a reglas mínimas sustantivas y procedimentales como límite al
ejercicio de autoridades judiciales o administrativas
DEBIDO
PROCESO ADMINISTRATIVO-Principios generales
En
materia administrativa,
la jurisprudencia constitucional ha establecido que los principios generales
que informan el debido proceso se aplican igualmente a todas las actuaciones
que desarrolle la administración en el cumplimiento de sus funciones, de manera
que se garantice: i) el acceso a procesos justos y adecuados; ii) el
principio de legalidad y las formas administrativas previamente
establecidas; iii) los principios de contradicción e imparcialidad;
y iv) los derechos fundamentales de los asociados
DEBIDO
PROCESO ADMINISTRATIVO-Garantías
POTESTAD
SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Características
CODIGO
NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Objetivos
El
objetivo y los principios que orientan tal estatuto revisten sus disposiciones
de un carácter preventivo y radican en cabeza de las autoridades la
responsabilidad de respetar y hacer respetar los derechos y las libertades
establecidos en el ordenamiento vigente y promover los mecanismos alternativos
de resolución de conflictos, propiciando el diálogo y los acu
PROCESOS
POLICIVOS-Proceso verbal inmediato/PROCESOS POLICIVOS-Proceso
verbal abreviado
PROCESO
VERBAL INMEDIATO DE POLICIA-Contenido y alcance
PROCESO
VERBAL ABREVIADO EN CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Etapas
MEDIOS
DE POLICIA-Clasificación
MEDIDAS
CORRECTIVAS DE POLICIA-Definición
MEDIDAS
CORRECTIVAS DE POLICIA-Clases
CODIGO
NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Medidas
correctivas
MEDIDAS
CORRECTIVAS DE POLICIA-No tienen carácter sancionatorio
DERECHO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Alcance
(…)
la aplicación válida del derecho sancionador estatal, precisa como
necesario, i) que una ley previa (lex prævia)  determine
los supuestos que dan lugar a la sanción y defina los destinatarios de esta;
asimismo, ii) que exista proporcionalidad entre la
conducta disvaliosa y la sanción prevista y, iii) que el
procedimiento administrativo de sanción sea el previsto por norma preexistente
a ese acto
DEBIDO
PROCESO EN LOS PROCESOS DE POLICIA-Aplicación
Ese
debido proceso, se constituye por el respeto a ultranza del plexo de garantías que
hacen legítima la imposición de una consecuencia jurídica y se integra, a su
vez, por subprincipios, que procuran la imposición racional, proporcionada y
sobre todo democrática, de la consecuencia jurídica. Entre ellos pueden
citarse: el acceso efectivo a la justicia, juez natural, defensa, juez
independiente e imparcial, decisión dentro de un plazo razonable. De allí que
el Código Nacional de Policía y Convivencia Ciudadana establezca el proceso
verbal inmediato y el verbal abreviado, a través de los cuales
las  autoridades competentes impondrán las medidas correctivas razonables,
proporcionales y necesarias para lograr la resolución de los conflictos de
convivencia ciudadana
NORMA
ACUSADA-Contenido y alcance
NORMA
ACUSADA-Indeterminación
PODER
DE POLICIA-Ejercicio y límites
ORDEN DE POLICIA-Obligatorio
cumplimiento
ORDEN DE POLICIA-Finalidad
Dado
que la orden de policía tiene como finalidad prevenir o restablecer la convivencia
de las personas, y es adoptada en respeto a los límites internacionales,
constitucionales y legales, las personas a quienes va dirigida deben acatarla.
El incumplimiento de una orden de policía la afectación de la convivencia,
motivo por el cual, resulta consecuente que, la autoridad de policía, mediante
los procedimientos previstos en los artículos 222 y 223, imponga una medida
correctiva
EJERCICIO
DEL PODER DE POLICIA-Alcance
La
Sala estima que existe una cadena de validez que une al poder de policía
ejercido principalmente, aunque no exclusivamente, por el Congreso de la
República, con la orden de policía expedida por una autoridad. En esa medida,
la orden materializa un fin constitucional, y por ello es constitucional que
las mismas sean de obligatorio cumplimiento, siempre que sean adoptadas en
cumplimiento de los requisitos formales y materiales para ello conforme a los
requisitos del Código. De esta manera, la medida adoptada conforme a los
procedimientos previstos, es igualmente ajustada a la Carta pues persigue el
mismo fin constitucional y conforme a los mismos límites normativos.
Referencia:
Expediente D-12421
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 35 (parcial)
y
150 (parcial) de la Ley 1801 de 2016, “Por la cual se expide el Código
Nacional de Policía y Convivencia.”
Accionante:
Inti Raúl Asprilla Reyes
Magistrado
Ponente:
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., once (11) de diciembre de
dos mil diecinueve (2019).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por las Magistradas Gloria
Stella Ortiz Delgado quien la preside, Diana Fajardo Rivera y Cristina Pardo
Schlesinger y los Magistrados Carlos Bernal Pulido, Luis Guillermo Guerrero
Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, José Fernando
Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente sentencia:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. El ciudadano Inti Raúl Asprilla
Reyes, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en
los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, presentó demanda contra
los artículos 35 (parcial) y 150 (parcial) de la Ley 1801 de 2016, “Por la
cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.
2. Por medio del Auto del 17 de
noviembre de 2017[1]
el Magistrado Sustanciador dispuso la admisión de la demanda, ordenó correr
traslado al Procurador General de la Nación con el fin de que rindiera el
concepto de que trata el artículo 278.5 de la Constitución Política y comunicó
del inicio del proceso al Presidente del Congreso de la República.
3. En la misma decisión se invitó a
participar al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Defensa
Nacional, a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y a la
Defensoría del Pueblo, así como a las Facultades de Derecho de las
Universidades de Los Andes, de Antioquia, de Cartagena, EAFIT, Santo Tomás sede
Bogotá, Externado de Colombia, de Medellín, Javeriana, Libre, Nacional de
Colombia, del Rosario, de La Sabana y Sergio Arboleda, para que intervinieran
dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de recibo de la comunicación
respectiva, explicando las razones que sustentan la exequibilidad o
inexequibilidad de las disposiciones acusadas.
4. Adicionalmente se resolvió suspender
los términos del proceso de conformidad con lo dispuesto por la Sala Plena en
el Auto 305 de 2017. Por último, mediante providencia del 8 de agosto de 2018
dicha suspensión fue levantada[2].
Cumplidos los trámites constitucionales
y legales propios de esta clase de procesos, la Corte decidirá sobre la demanda
de la referencia.
II. TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS
A continuación, se transcribe el
artículo demandado de la Ley 1812 de 2016 de acuerdo con su publicación en el
Diario Oficial No. 50.039 de 27 de octubre de 2016. Se subraya el aparte
cuestionado:
“LEY 1801
DE 2016
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se expide el Código Nacional
de Policía y Convivencia.
(…)
ARTÍCULO
35. COMPORTAMIENTOS QUE AFECTAN LAS RELACIONES ENTRE LAS PERSONAS Y LAS
AUTORIDADES. Los siguientes comportamientos afectan
la relación entre las personas y las autoridades y por lo tanto no deben
realizarse. Su realización dará lugar a medidas correctivas:
1.
Irrespetar a las autoridades de Policía.
2.
Incumplir, desacatar, desconocer e impedir la función o la orden de Policía.
3.
Impedir, dificultar, obstaculizar o resistirse a procedimiento de
identificación o individualización, por parte de las autoridades de Policía.
4.
Negarse a dar información veraz sobre lugar de residencia, domicilio y
actividad a las autoridades de Policía cuando estas lo requieran en
procedimientos de Policía.
5.
Ofrecer cualquier tipo de resistencia a la aplicación de una medida o la
utilización de un medio de Policía.
6.
Agredir por cualquier medio o lanzar objetos que puedan causar daño o
sustancias que representen peligro a las autoridades de Policía.
7.
Utilizar inadecuadamente el sistema de número único de seguridad y emergencia.
PARÁGRAFO
1o. El comportamiento esperado por parte de los
habitantes del territorio nacional para con las autoridades exige un
comportamiento recíproco. Las autoridades y en particular el personal
uniformado de la Policía, deben dirigirse a los habitantes con respeto y
responder a sus inquietudes y llamado con la mayor diligencia. Los habitantes
del territorio nacional informarán a la autoridad competente en caso de que no
sea así.
PARÁGRAFO
2o. A quien incurra en cualquiera de los comportamientos
antes señalados, se le aplicarán las siguientes medidas correctivas de manera
concurrente:
COMPORTAMIENTOS
MEDIDAS CORRECTIVAS A APLICAR
Numeral 1
Multa
General tipo 2.
Numeral 2
Multa
General tipo 4; Participación en programa comunitario o actividad pedagógica
de convivencia.
Numeral 3
Multa
General tipo 4; Participación en programa comunitario o actividad pedagógica
de convivencia.
Numeral 4
Multa
General tipo 4.
Numeral 5
Multa
General tipo 4; Participación en programa comunitario o actividad pedagógica
de convivencia.
Numeral 6
Multa
General tipo 4; Participación en programa comunitario o actividad pedagógica
de convivencia.
Numeral 7
Multa
General tipo 4; Participación en programa comunitario o actividad pedagógica
de convivencia.
PARÁGRAFO
3o. Las multas impuestas por la ocurrencia de los
comportamientos señalados en el numeral 7 del presente artículo se cargarán a
la factura de cobro del servicio de la línea telefónica de donde se generó la
llamada. La empresa operadora del servicio telefónico trasladará mensualmente a
las entidades y administraciones territoriales respectivas las sumas recaudadas
por este concepto según lo establecido en la reglamentación de la presente ley.
PARÁGRAFO
4o. La Policía debe definir dentro de los tres (3) meses
siguientes a la entrada en vigencia de esta ley, un mecanismo mediante el cual
un ciudadano puede corroborar que quien lo aborda para un procedimiento
policial, efectivamente pertenece a la institución.
(…)
ARTÍCULO 150. ORDEN DE POLICÍA. La
orden de Policía es un mandato claro, preciso y conciso dirigido en forma individual
o de carácter general, escrito o verbal, emanado de la autoridad de Policía,
para prevenir o superar comportamientos o hechos contrarios a la convivencia, o
para restablecerla.
Las
órdenes de Policía son de obligatorio cumplimiento. Las
personas que las desobedezcan serán obligadas a cumplirlas a través, si es
necesario, de los medios, medidas y procedimientos establecidos en este
Código. Si la orden no fuere de inmediato cumplimiento, la autoridad
conminará a la persona para que la cumpla en un plazo determinado, sin
perjuicio de las acciones legales pertinentes.
PARÁGRAFO. El
incumplimiento de la orden de Policía mediante la cual se imponen medidas
correctivas configura el tipo penal establecido para el fraude a resolución
judicial o administrativa de Policía establecido en el artículo 454 de la Ley
599 de 2000.”
III.    LA DEMANDA
El ciudadano estructuró tres cargos de
inconstitucionalidad, así: (i) violación de los
principios de dignidad humana, supremacía constitucional, fines del Estado
social de derecho, deberes de las autoridades, libertad y legalidad; (ii)
quebrantamiento de los principios de legalidad y tipicidad y; (iii)
vulneración de los artículos 93 y 94, el principio de convencionalidad, los
derechos humanos y los deberes de los funcionarios encargados de aplicar la ley[3].
Primer cargo
1. Considera el demandante que las
normas infringen el principio de dignidad humana, la supremacía constitucional,
el principio de legalidad y la cláusula del Estado social y democrático de
derecho, al establecer que, en caso de incumplir, desacatar, desconocer o
impedir la función o la orden de policía procede la imposición de una medida
correctiva, a partir de lo cual se colige su obligatoriedad absoluta.
2. Afirma que las órdenes de policía
constituyen una herramienta para el mantenimiento del orden público; sin
embargo, estima que las disposiciones censuradas excluyen de plano la
consideración respecto del uso del medio de policía con fines distintos,
desviados o permeados por la carga cultural, formativa y subjetiva del
funcionario que lo utilice, consagrando un instrumento con la potencialidad de
desvirtuar el catálogo de derechos protegidos por la Carta.
3. Explica que, a diferencia de lo que
ocurría con el Decreto 1355 de 1970, en la actualidad los policías pueden
imponer un comparendo por desobediencia y a su vez desplegar los mecanismos que
obliguen a cumplir la orden, situación que involucra el hacer, no hacer o dejar
de hacer algo que, según la concepción del uniformado, afecte cualquiera de las
categorías de convivencia; no obstante, indica que el juicio del agente puede
estar desviado, ser equivocado, o contrariar los contenidos constitucionales,
de manera que admitir tal potestad conlleva un grave riesgo para el ejercicio
de los derechos fundamentales.
En criterio del actor, aun cuando el
legislador carece de la posibilidad de prever la totalidad de contingencias de
este tipo de medidas, sí debe dotar de mayores exigencias el uso de la orden de
policía con el fin de no desnaturalizar su propósito. En ese sentido, encuentra
que es de suma importancia precisar en la definición del artículo 150 de la Ley
1801 de 2016 y en la contravención que establece el artículo 35.2, que la orden
es imperativa siempre que obedezca los fines constitucionales y legales que
sustentan la intervención y por lo tanto se está refiriendo exclusivamente a
una orden legítima.
Así, a manera de ejemplo, refiere que la
legitimidad de la orden es una de las condiciones que se debió incluir en las
normas demandadas, pues no es ajeno a nuestra tradición jurídica que todos los
actos de autoridad deban revestir esa cualidad, a fin de evitar cualquier rasgo
autoritario.
4. Aclara que conforme al artículo 35.2
acusado, las órdenes también pueden darse en el marco de la función de policía
mediante la expedición de actos administrativos que, no obstante gozar de la
presunción de legalidad, cuentan con los mecanismos legales que permiten al
ciudadano oponerse en sede administrativa o judicial; a pesar de ello,
manifiesta que cuando se trata de la orden verbal que emite un
uniformado en desarrollo de la actividad de policía, no existe un medio de
oposición válido más allá de la simple interlocución con el agente, quien puede
revocar su determinación o mantenerla, caso en el cual, si el ciudadano
persiste en el incumplimiento, se convierte en contraventor.
Por lo anterior, precisa que no existe
un verdadero control de legalidad que impida el abuso de la “posición
dominante”[4]
por parte del agente de policía y bajo tal estimación aduce la necesidad de “establecer
parámetros claros para que el agente de policía y el ciudadano puedan ejercer
su potestad y exigir el respeto de sus derechos y deberes respectivamente, en
el entendido de que las órdenes deben cumplir ciertos requisitos que les
otorguen legitimidad y, por ende, obligatoriedad en los términos que exige la
Constitución”[5].
5. Insiste en que su reproche no recae
en la posibilidad del ejercicio policivo a través de la orden, sino en la
ausencia de configuración de límites para impartir las sanciones, lo que en su
criterio genera dudas sobre la medida y refuerza tanto el carácter abiertamente
represivo de la norma, como el poder amplio y discrecional otorgado al personal
uniformado de la policía, el cual no puede ser contenido
exclusivamente con capacitación.
6. Apunta que solo es posible permitir
el ejercicio de las órdenes de policía si la ley dispone que la misma sea
legítima, razonable, proporcional, se imparta de acuerdo al ordenamiento
jurídico y no contraríe a quien ejerza un derecho sino solo a quien abuse de
este; empero, contrario a ello, la aplicación de las disposiciones trasluce
serios conflictos con ciudadanos y una grave tensión de derechos fundamentales
que, de acuerdo con el texto de las normas demandadas, se resuelve en contra de
los particulares.
7. Acude a diversas notas periodísticas
para recabar el riesgo que supone que las órdenes de policía deban ser acatadas
de manera irrestricta. Una vez recoge lo que estima ser la tesis de la
sentencia C-435 de 2013, aduce que la imposición de medidas correctivas tiene
problemas constitucionales, entre otros, con los vendedores informales quienes
por virtud del principio de confianza legítima pueden mantenerse en el espacio
público, pero una vez son compelidos por las autoridades policivas, de no
acatar y por virtud de las disposiciones que demanda, son sujetos de sanción
por desacato a la autoridad.
8. Culmina expresando que las normas
censuradas, a pesar de que formalmente están diseñadas para proteger y “recuperar”[6] las
diferentes categorías de convivencia establecen un poder omnímodo o absoluto,
toda vez que carecen de controles efectivos para impedir los abusos a los ciudadanos,
lo que conlleva a que en la práctica integran una herramienta para eliminar
cualquier posibilidad de crítica, disenso, u oposición pacífica.
Segundo cargo
9. El actor sostiene que los apartes
acusados violan los principios de legalidad y de tipicidad que hacen parte del
debido proceso, pues conforme a los artículos 6º y 29 superiores, no es posible
juzgar a los ciudadanos “sino conforme a las leyes preexistentes”, y “sólo
son responsables por infringir la Constitución, la ley y por omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones”. Así mismo refiere que la
tipicidad hace parte del principio de legalidad y tratándose de las
manifestaciones del ius puniendi, las normas que establecen deberes,
prohibiciones y sanciones deben atender a requisitos estrictos para su
formulación.
10. Enfatiza que, si bien la función y
la actividad de policía procuran los mismos fines, la primera tiene mayores
garantías de control en favor de los ciudadanos que cuentan con medios
judiciales para oponerse a ella, mientras que la actividad de policía es un “medio
que dado el carácter de obediencia absoluta que le imprime la norma y sus
consecuencias jurídicas, dejan al administrado inerme ante el abuso y la
restricción ilegítima de sus derechos y garantías constitucionales”[7].
11. Cuestiona la estructura del artículo
35.2 de la Ley 1801 de 2016[8]
al considerar que revela defectos de técnica jurídica que generan confusión y
ambigüedad; para ello, procede con un análisis del contenido de la norma y al
respecto indica:
a. Sobre “incumplir la función”
destaca que, no resulta lógico prohibir un comportamiento del ciudadano en ese
sentido cuando la función de policía es propia de funcionarios públicos.
b. Con relación a la prohibición de “desacatar
la función de policía” encuentra que si bien es cierto tal contenido
normativo no presenta contenidos de inconstitucionalidad, en todo caso “incurre
en un exceso al tipificar una conducta mediante palabras que prácticamente son
sinónimas…resulta confuso que a pesar de que se busca dotar de eficacia a la
actividad de policial, se introduzca el tema de la función de policía que
pertenece a una categoría diferente”[9].
c. Respecto a “desconocer la función
pública”, el demandante asegura que este verbo rector encuentra
dificultades de análisis cuando se trata de ciudadanos pues el desconocimiento
podría ser del funcionario o del ciudadano; en ese sentido, se plantea “que
-sic- sentido tiene introducir en la norma, el tema de la función de policía
cuando lo que se hace en la práctica es prestarse para confusiones que dan al
traste con su finalidad y propósito…” el cual entiende se dirige
exclusivamente al contenido de rdenes de policía.
d. Sobre “impedir la función de
policía”, encuentra que éste es “el único que permite una comprensión
clara y precisa”.
Con relación a los mismos verbos, pero
entendidos a partir de la orden de policía, el demandante advierte que
el legislador incurrió en una sinonimia excesiva y sobre cada una de ellas
destacó que:
a.  En cuanto a incumplir la orden,
considera que esta “tipificación” es constitucional, siempre que el
precepto condicione la labor policial respecto de ciertos requisitos que le
otorguen legitimidad, como son: (i) acatar el principio de legalidad; (ii)
asegurar el orden público sin interferir en el ámbito privado de los asociados;
(iii) utilizar la fuerza únicamente cuando sea indispensable; (iv)
adoptar medidas proporcionales y razonables; (v) reconocer que el poder
de policía es inversamente proporcional al valor constitucional de las
libertades afectadas; (vi) preservar las libertades y derechos de los
ciudadanos, y no limitarlos de manera absoluta; (vii) evitar
discriminaciones injustificadas; y (viii) obrar contra el perturbador
del orden público, no contra quien ejerce legalmente sus derechos.
b. Frente a desacatar la orden explica
que, dado que dicho vocablo sugiere sumisión, respeto, veneración y/o devoción,
debe ser eliminado completamente de la disposición normativa, habida cuenta que
es contrario al espíritu de los regímenes constitucionales que fundamentan el
respeto a la autoridad en la legalidad y legitimidad de las instituciones.
c. Discurre que introducir el verbo desconocer
con relación a la orden es redundante, comoquiera que ya se estableció un
precepto que prohíbe y sanciona su incumplimiento.
d. En relación con “impedir la
orden”, encuentra que ésta es la que representa un claro peligro para el
establecimiento de las condiciones necesarias para la convivencia llegando
incluso a tener consecuencias penales. En ese orden, recaba que debe incluirse
en la disposición un condicionamiento, pues con la actual redacción no cabe la
posibilidad de oponerse al cumplimiento de una orden ilegítima que desconozca
los fines de la actividad de policía.
12. Así pues, concluye que la norma
presenta graves deficiencias de técnica jurídica  que imponen la obligación de
retirar del ordenamiento jurídico las proposiciones normativas que no
correspondan con el objetivo y propósito de la norma.
Tercer cargo
13. Por último, el demandante sostiene
que los apartes censurados violan el principio de convencionalidad y las
obligaciones relativas a la protección, promoción y defensa de los derechos
humanos[10],
en cuanto desconocen la primacía y el carácter inalienable de los derechos
humanos reconocidos en tratados y en convenios internacionales ratificados por
Colombia.
En su concepto, se viola la Declaración
Universal de Derechos Humanos[11],
la Convención Americana Sobre Derechos Humanos[12] y la
Resolución 34/169 1979 ONU, adoptada por la Asamblea General de las Naciones
Unidas[13].
Agrega comentarios sobre el efecto negativo que tienen las normas demandadas
respecto de la pérdida de legitimidad de la ley y de las autoridades,
ocasionada por la evidente posibilidad de la emisión de órdenes de policía
ilegales, desproporcionadas e irrazonables que vulneran y desconocen derechos
fundamentales, principios y deberes de las autoridades.
14. Reseña que las disposiciones
transcritas prohíben formular prescripciones normativas que atenten contra el
principio de la dignidad humana y la plena vigencia de los derechos humanos.
Vincula esta explicación con el poder de policía que ejerce el Congreso de la
República que le permite expedir códigos como el contenido en la Ley 1801 de
2016, al tiempo que le obliga a someterse al estricto respeto de las normas
constitucionales y convencionales que estructuran el sistema de protección de
los derechos humanos.
15. Expresa que “al establecer el
carácter obligatorio de las órdenes de policía, sin ningún tipo de talanquera
que proteja al ciudadano contra la arbitrariedad, se está consagrando
peligrosamente un poder absoluto e incuestionable en cabeza del agente de
policía que, al contar con dicho medio, puede ejercerlo sin mayores controles
de legalidad, manera (sic) desproporcionada e irrazonable”[14].
Añade que las normas acusadas consagran
un medio de policía carente de control efectivo, constituyen un agravio al
catálogo de derechos humanos, afectan la dignidad y la vigencia de los derechos
y libertades, y materializan un incumplimiento de normas supranacionales que
propenden por la protección de la dignidad y los derechos humanos.
16. Esgrime que a pesar de que la orden
de policía es un medio inmaterial que se usa para garantizar las categorías de
convivencia, en la práctica produce un grave riesgo en los derechos de los
ciudadanos, máxime cuando el agente cuenta con la posibilidad de extender un
comparendo si se entiende desobedecido, lo cual implica “una facultad
exorbitante, ilimitada e incuestionable que posibilita el abuso de la posición
dominante de quien investido formalmente de autoridad, y sin posibilidad de
control legal inmediato, puede formular cualquier tipo de orden con afectación
ilegal de los derechos y libertades ciudadanas”[15].
Finaliza resaltando que “la orden, su
obligatoriedad en términos absolutos y la sanción que conlleva el desacato o
incumplimiento”[16]
han fortalecido el poder coercitivo de los policías con la clara afectación
de los derechos humanos, las libertades públicas y la vigencia del orden justo,
en tanto los artículos 150 y 35.2 del Código Nacional de Policía “eliminan
cualquier posibilidad de oposición pacífica en contra de una orden que de
manera arbitraria e injusta desconozca, restrinja, limite o vulnere de manera
desproporcionada e irrazonable, normas, derechos y principios contenidos en la
Constitución Política y tratados internacionales sobre derechos humanos”[17].
IV. INTERVENCIONES
Defensoría del Pueblo
1. El Defensor del Pueblo solicita que
se declare la exequibilidad de los apartes censurados. En relación con el
artículo 150 del Código de Policía, asegura que la demanda está fundada en
supuestos y eventuales arbitrariedades que se cometerían mediante las órdenes
de policía, sin cuestionar su contenido o la exigencia de su obligatoriedad,
sino únicamente su consagración.
2. Contrario a lo sostenido por el
accionante, refiere que las órdenes de policía sí se encuentran sujetas a
reglas y a condiciones, así mismo, son susceptibles de ser controvertidas por
el presunto infractor en el marco del proceso de policía, mediante los recursos
de reposición y apelación.
Bajo tal entendido, precisa que el
debido proceso obra en favor de los ciudadanos y supone que las decisiones de
las autoridades de policía no estén desprovistas de revisión y control y, por
ende, cualquier tipo de arbitrariedad ocurrida con la expedición de órdenes
podrá ser denunciada por el ciudadano afectado para que se inicien las
investigaciones penales y disciplinarias respectivas.
3. Sostiene que las órdenes de policía,
al encontrarse sometidas a un trámite reglado y específico, no surgen de manera
caprichosa sino en el marco de un procedimiento en el cual el presunto
infractor cuenta con la posibilidad de ser escuchado, presentar descargos y
controvertir la determinación, según lo disponen los artículos 213 y siguientes
del Código de Policía.
Adicionalmente resalta que la autoridad
de policía tiene el deber de sustentar adecuadamente el acto mediante el cual
se expide la orden de policía, esto es, atendiendo los criterios de
razonabilidad y proporcionalidad, tal como lo ha señalado la jurisprudencia
constitucional.
Policía Nacional
4. El Secretario General de la
institución pide que las expresiones demandadas se declaren exequibles. Expone
que las órdenes, actos, procedimientos y decisiones de las autoridades de
policía son de carácter preventivo y tienen como finalidad orientar, conservar
y garantizar la convivencia pacífica en la comunidad. Anota que los argumentos
del accionante son subjetivos y se erigen en temor respecto de la expedición de
la orden de policía, al considerar que afectará la dignidad, los valores democráticos
y las libertades ciudadanas; pero señala que las anteriores afirmaciones
desconocen los principios que fundamentan el Código Nacional de Policía y
Convivencia, en el que es transversal la garantía del debido proceso.
Destaca que las autoridades se encuentran
sometidas a los límites derivados de los derechos fundamentales, las libertades
previstas en el ordenamiento jurídico y por los deberes impuestos a las
autoridades de policía en el artículo 10º del mismo estatuto, por lo que no es
posible entender que la orden de policía pueda llegar a ser arbitraria o
desmedida, dado que cuenta con controles previos y posteriores.
5. Recuerda que las órdenes solo pueden
ser emitidas por el uniformado ante un comportamiento contrario a la
convivencia que afecte la seguridad, tranquilidad, salud y/o el medio ambiente;
por tanto, con estas se busca proteger derechos constitucionales en forma
expedita, prioritaria, proporcional y razonable. Por lo anterior, reitera que
los medios de policía no pueden ser arbitrarios, por cuanto están regidos por
controles previos y posteriores establecidos en el mismo código.
6. Finalmente, resalta que en las
sentencias C-349 y C-391 de 2017 la Corporación se pronunció de fondo sobre el
alcance y las características esenciales de la orden de policía, razón por la
que se presentaría una cosa juzgada formal absoluta, siendo necesario que se
realice un pronunciamiento al respecto.
Universidad Libre
7. Varios integrantes del Observatorio
de Intervención Ciudadana Constitucional del ente universitario solicitan que
se declare la constitucionalidad de las disposiciones cuestionadas.
Esbozan los argumentos de la demanda
desde una perspectiva filosófica vinculada con la desobediencia al derecho. En
su criterio en una sociedad organizada, el cumplimiento del derecho garantiza
el acatamiento de los deberes previstos en la Constitución, de ahí que las
personas deban cumplirlos, además por razones de convivencia social.
8. Analizan la figura de la
desobediencia civil en la Constitución Política de 1991 y sobre esto expresan
que el ordenamiento constitucional no prevé un acatamiento absoluto a las
autoridades, en tanto existen los límites de la dignidad humana y del resto de
derechos fundamentales que imprimen un mandato claro de salvaguarda en relación
con las decisiones de las autoridades que excedan sus competencias.
Explican que en la Constitución existen
mecanismos de control y de verificación respecto de los actos de las
autoridades, así como aquellos derivados del principio de responsabilidad de la
administración que se genera ante los actos antijurídicos que puedan causar
daño o afectar gravemente a los ciudadanos.
9. Aseguran que en este asunto debe
realizarse una integración normativa con el artículo 454 de la Ley 599 de 2000
que establece el delito de fraude a resolución judicial o administrativa de
policía, ello con la finalidad de definirse como problema jurídico, si es
constitucional que el desconocimiento de cualquier orden de policía pueda
conllevar a la responsabilidad penal.
En todo caso, estiman que la
declaratoria de inexequibilidad resulta insuficiente en el juicio de
inconstitucionalidad, toda vez que la sustracción del ordenamiento jurídico no
impide que las órdenes de policía sean de obligatorio cumplimiento, conforme lo
establece el artículo 4º superior.
10. Sostienen que podría considerarse
que la norma es inconstitucional por la configuración del tipo penal del
artículo 454 señalado, respecto del cual la Ley 1801 hace remisión expresa por
el incumplimiento de las órdenes de policía. No obstante, manifiestan que dado
que el bien jurídico tutelado por la norma penal es la eficaz y recta
impartición de justicia, “sin importar el tipo de acción descrita en la
orden de policía, el verbo rector de la norma implica el desobedecimiento a las
autoridades públicas y, en ese sentido, el principio de tipicidad está acorde
con la Constitución, pues la responsabilidad penal no nace de la creación de
las conductas por parte de las autoridades de policía, sino del incumplimiento
de estas”[18].
En atención a lo expuesto, habida cuenta
que la norma penal no protege la efectividad de las órdenes de policía, sino el
debido respeto de las autoridades, las disposiciones demandadas resultan
constitucionales.
Ministerio de Justicia y del Derecho
11. Indica que debe declararse la
exequibilidad de los artículos acusados. Para justificar esta conclusión alude
que el contenido de la demanda es subjetivo y limitado en relación con las
disposiciones censuradas, en tanto pasa por alto que toda actuación de las
autoridades está sometida al Estado de derecho, su finalidad es la preservación
de la convivencia y la seguridad, y que el carácter coactivo de las órdenes de
policía deriva del poder legítimo del Estado.
Discurre que la demanda parte de un
supuesto equivocado al considerar que la orden de policía constituye una medida
arbitraria, injusta e ilegal porque sacrifica derechos del ciudadano, cuando lo
cierto es que el código contiene un catálogo de principios, derechos y deberes
que delimita las actuaciones de policía.
12. En relación con los cargos
formulados contra el artículo 35.2 de la Ley 1801 de 2016, alega que la
descripción típica de las conductas sancionables no es contraria a los
principios de legalidad y debido proceso, así como que es plausible que el
legislador previera el desacato a la autoridad como un comportamiento contrario
a la convivencia social.
Ministerio de Defensa Nacional
13. A través de apoderada especial
solicita que se declare inhibida para decidir o, en subsidio, se decrete la
exequibilidad de los preceptos demandados. Como soporte señala que la demanda
es inepta porque las afirmaciones del accionante no satisfacen los requisitos
de pertinencia y suficiencia; en efecto, explica que la inexequibilidad
formulada carece de fundamento, pues deja de considerar que la génesis de los
medios de policía radica en la acción inmediata para garantizar y proteger los
derechos, las libertades de los ciudadanos y la convivencia pacífica de los
ciudadanos
14. De otro lado, sostiene que la
observancia obligatoria del medio de policía no vulnera los principios de
dignidad humana, supremacía constitucional o legalidad; por el contrario,
dichas garantías traen consigo un deber recíproco que exige a los ciudadanos
acatar la Ley y respetar a las autoridades y, por tanto, verificar la orden de
policía que va dirigida exclusivamente a superar comportamientos o hechos
contrarios a la convivencia.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
1. El Procurador General de la Nación
señala que las expresiones acusadas son constitucionales, dado que hacen parte
del proceso especial regulado en el Código Nacional de Policía y Convivencia,
dentro del cual se prevén recursos administrativos y judiciales.
Inicia su exposición planteando que el
problema jurídico a resolver consiste en determinar si las normas demandadas
vulneran el principio de legalidad, como una de las garantías del derecho al
debido proceso en los términos previstos en la Constitución y en el bloque de
constitucionalidad.
2. Afirma que su exequibilidad deriva de
la existencia de un procedimiento regulado por el Código de Policía que
establece recursos administrativos. Específicamente frente al numeral 2 del
artículo 35 de la Ley 1801 de 2016, arguye que el señalamiento de las órdenes
de policía con el carácter obligatorio no desatiende el artículo 29 superior,
pues responde más a la naturaleza de la actividad policial.
3. Explica que el código regula los
medios de policía y las medidas correctivas, también el proceso único de
policía, aplicables a las dos clases de procesos policivos: el verbal inmediato
y el verbal abreviado (art. 221). Después de explicar las reglas de cada uno de
estos dos trámites, refiere que la obligatoriedad de la orden de policía
resulta ser un mandato armónico con una regulación procesal completa, a través
de la cual se prevé el trámite, los recursos y las sanciones que se pueden
imponer.
4. Argumenta que los preceptos
demandados no pueden interpretarse de manera aislada sino sistemática. Precisa
que el sentido de las disposiciones acusadas está relacionado con la naturaleza
del código, con su esencia preventiva en favor de la convivencia y del
cumplimiento de los deberes y obligaciones de las personas.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.
En
virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Carta Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer de esta acción, pues se trata
de una demanda de inconstitucionalidad contra un precepto que forma parte de
una ley de la República.
Cuestión Preliminar: la aptitud de la
demanda
2.       Varios de
los intervinientes en el proceso de constitucionalidad sostienen que la demanda
presenta problemas en punto de los contenidos argumentativos que sustentan lo
cargos, y aunque solo uno de ellos de manera directa solicita la inhibición[19], los
demás incluyen en sus intervenciones análisis dirigidos a demostrar el
incumplimiento de la carga argumentativa de esta clase de demandas.
En efecto, la
Defensoría del Pueblo, el Ministerio de Justicia y del Derecho y el Ministerio
de Defensa, aseveran que el escrito del accionante se funda en situaciones
hipotéticas, vagas y abstractas, relacionadas con el supuesto temor que
genera la sanción por el incumplimiento de las órdenes de policía y desatiende
que estas son objeto de control a través de los distintos procedimientos que
establece el Código Nacional de Policía y que se imponen en cumplimiento de los
postulados legales y constitucionales, de allí que su aplicación obedezca a una
interpretación conforme a la Constitución Política que descarta la
arbitrariedad en la que se sustenta la demanda.
3.       Previo a
definir sobre tales reparos, debe recordarse que esta Corporación ha decantado
los requisitos mínimos que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad a
partir de los cuales resulta posible una confrontación entre la norma impugnada
y las disposiciones superiores presuntamente vulneradas. Con el propósito de
llegar a una conclusión jurídicamente válida y razonada, este Tribunal
Constitucional ha solicitado[20]
de quien ejerce la acción de inconstitucionalidad precisar: (i) el
objeto demandado, (ii) el concepto de la violación, y (iii) la razón por
la cual la Corte es competente[21].
El concepto de violación está
referido a la exposición de las razones por las cuales el actor considera que
el contenido de una norma de rango constitucional es vulnerado por las
disposiciones que son objeto de la demanda. En ese orden, el actor tiene el
deber de concretar los cargos que formula contra las disposiciones acusadas, siendo
necesario que exponga los elementos del texto constitucional que, por ser
relevantes, resultan vulnerados por las normas impugnadas[22].
4.       Al
presentar el concepto de violación, el ciudadano entonces debe exponer razones claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Estos
requerimientos según la jurisprudencia de la Corte, se pueden resumir de la
siguiente manera: (i) ser comprensible (claridad), (ii) recaer
sobre el contenido de la disposición acusada y no sobre uno inferido por quien
demanda (certeza), (iii) señalar cómo la disposición vulnera la
Carta Política, mediante argumentos determinados, concretos y precisos que
recaigan sobre la norma en juicio (especificidad), (iv) ofrecer
razonamientos de índole constitucional que se refieran al contenido normativo
de las disposiciones demandadas (pertinencia), todo lo cual redunda en (v)
suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma que se estima
contraria a la Carta Política con base en una adecuada explicación
(suficiencia)[23].
5.       En el
asunto que se examina el actor enfoca sus reproches en tres aspectos que
formula como cargos separados: (i) la violación de los principios
de dignidad humana, supremacía constitucional, fines del Estado, los deberes de
las autoridades, libertades y legalidad; (ii) legalidad y
tipicidad; y (iii) violación de los artículos 93 y 94, el
principio de convencionalidad, los derechos humanos y los deberes de los
funcionarios encargados de aplicar la ley.
Al analizar los cargos relacionados con
la violación de los principios de dignidad humana, supremacía constitucional,
fines del Estado, los deberes de las autoridades, libertades y legalidad; y la
violación de los artículos 93 y 94, el principio de convencionalidad, los
derechos humanos y los deberes de los funcionarios encargados de aplicar la
ley, se evidencia que la demanda carece de certeza y especificidad, tanto en
relación con el artículo 35 numeral 2 como el 150 de la Ley 1801 de 2016.
Lo anterior por cuanto, la confrontación
entre el contenido de las normas superiores que se aseguran infringidas, con
los preceptos demandados, se fundan en consideraciones e interpretaciones que
no explican cómo, más allá de la posible infracción del mandato al debido
proceso y sus contenidos de legalidad y tipicidad, se puedan afectar los otros
valores constitucionales alegados, esto es, los principios de dignidad humana,
supremacía constitucional, fines del Estado, los deberes de las autoridades,
libertades y legalidad.
6.       Tampoco
se explica en qué sentido existe la oposición constitucional con los derechos
humanos y los deberes de los funcionarios, a partir de algún estándar del
derecho internacional (normas), como el que denomina la demanda principio de
convencionalidad, mientras que la mayoría de sus estimaciones hacen referencia
a situaciones hipotéticas que no pueden servir de soporte para el reclamo
constitucional.
7.       En
efecto, los reparos de los primeros cargos, tal y como se resumió en los
antecedentes, se fundan en lo que para el actor es al parecer una posible
indebida aplicación de la norma por parte de los agentes de policía, en ese
sentido funda dichos cargos en los posibles efectos nocivos en la aplicación de
la norma por parte de aquellos, sin que contraste dichos apartes normativos con
las disposiciones que asegura se encuentran vulneradas.
8.       Por
tales razones, no se cumple con el presupuesto de suficiencia, pues no
se presentan todos los elementos de juicio argumentativos necesarios para
iniciar el estudio de constitucionalidad.
Ahora bien, respecto de la totalidad de
los cargos que se presentan frente al artículo 150 de la Ley 1801 de 2016, el
actor no especificó de qué manera una disposición de contenido no sancionatorio
desconoce la exigencia de legalidad del artículo 29 constitucional, tampoco
cómo genera una duda mínima de constitucionalidad que una orden de policía sea
de obligatorio cumplimiento. En efecto, como puede verse en los antecedentes de
esta decisión, el actor no entregó razones que funden la inconstitucionalidad
del artículo 150, siendo su único argumento la necesidad de precisar dicho
concepto, pero sin ofrecer las razones por las cuales considera de un lado que
tal concepto, mirado de forma sistemática en la ley en la que se inserta, no
logra definirse, y las razones por las cuales ello es inconstitucional.
Dado lo anterior, tampoco se cumplen con
relación a los cargos enunciados contra los artículos 35.2 y 150 los requisitos
de certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia. Por tanto, la Corte se
inhibirá de pronunciarse sobre dichos cargos dada la ineptitud sustantiva de
los mismos.
La
Sala, sin embargo, encuentra que sí es admisible el cargo que se dirige por la
presunta vulneración de los principios de legalidad y tipicidad
y, en general, del debido proceso que recae sobre el artículo 35.2 del
Código de Policía. Esto por cuanto el actor discurre que tanto la
función como la actividad de policía deben ser ejercidas dentro de límites
ciertos y precisos que no están presentes en los apartes censurados al
considerar la forma genérica cómo son descritos determinados comportamientos
que se extienden a sus definiciones, dado que los verbos rectores de la
disposición son demasiado vagos y extensos y permiten una discrecionalidad
desbordada de quien da la orden de policía.
9.       De
esta manera, la Sala estima que es admisible el reproche del actor basado en
que el artículo 35.2 de la Ley 1801 de 2016 contraviene las normas superiores
relacionadas con el debido proceso en sus facetas de legalidad y tipicidad que
deben seguir las actuaciones de los funcionarios y agentes de policía, en tanto
sus actividades deben ser ejercidas dentro de límites ciertos y precisos
(tipicidad), lo que, según la demanda, es incumplido por la forma genérica como
son descritas determinadas conductas del artículo en mención. A diferencia
entonces de lo que sucede con los demás cargos, en el que ahora se describe
encuentra la Sala Plena que se cumple con los requisitos, que se echa de menos
todos los demás.
En los anteriores términos, la presente
demanda se limitará al cargo que la Sala encuentra como apto, esto es, el que
se dirige en contra del artículo 35.2 de la Ley 1801 de 2016 por presunto
desconocimiento de los contenidos de legalidad, y tipicidad, en fin, debido
proceso. Se inhibirá de pronunciarse en relación con los demás cargos
presentados contra dicho precepto.
Problema jurídico
10.
Le
corresponde a la Corte determinar si el inciso 2° del artículo 35 del Código
Nacional de Policía que describe “(…) comportamientos que afectan la
relación entre las personas y las autoridades y por tanto no deben realizarse
(…)”, y que en su tenor literal indica “2. [i]ncumplir, desacatar,
desconocer e impedir la función o la orden de Policía”, desconoce
los contenidos de legalidad y tipicidad, propios del debido proceso, dada su
indeterminación.
A
efectos de resolver el problema jurídico que se plantea de manera inicial se
abordarán  los siguientes temas: i) el concepto de policía en el
ordenamiento constitucional; ii) los límites convencionales,
constitucionales y legales de la función, poder y orden de policía; iii)
sobre los conceptos jurídicos indeterminados en comportamientos tipificados por
el derecho administrativo sancionador y; iv) el debido proceso policivo
a la luz de la jurisprudencia constitucional. Para finalmente resolver el cargo
planteado.
El
concepto de policía en el ordenamiento constitucional colombiano. Reiteración
de jurisprudencia
11.  La Corte ha
sostenido que el concepto de policía es de naturaleza constitucional[24],
en tanto se refiere al conjunto de potestades y funciones estatales dirigidas
a la preservación del orden público y la convivencia pacífica entre las
personas; al tiempo que se trata de un servicio público primario, a cargo
de la fuerza pública[25].
También ha sostenido que la reseñada preservación del orden público
representa el fundamento y el límite de las competencias de policía en un Estado
social de derecho[26], pues
aquel se compone por “las condiciones de seguridad,
tranquilidad y de sanidad medioambiental[27],
necesarias para la convivencia y la vigencia de los derechos constitucionales[28],
al amparo del principio de dignidad humana[29]”[30]. Así las cosas, la Corte ha considerado que este deber de
protección es función, principalmente, de las autoridades de Policía por ser
las encargadas de garantizar el derecho constitucional fundamental a la
salvaguarda de todas las personas dentro del territorio de la República[31].
A su vez ha destacado que la noción de
policía puede adoptar varias acepciones en el régimen constitucional colombiano[32][33], en
efecto “[l]as atribuciones estatales en materia policiva se ejercen mediante
tres clases de facultades: (i) el poder de policía, (ii) la función de policía,
y (iii) la actividad de policía. Cada una de estas competencias es ejercida por
diferentes entidades del Estado, así: el poder de policía lo ejerce el Congreso
de la República, de manera excepcional lo hacen las asambleas y los concejos;
la función de policía es la gestión administrativa concreta de las autoridades
de la rama ejecutiva; y la actividad de policía es la que realiza el cuerpo de
policía para aplicar materialmente las medidas dispuestas en ejercicio del
poder y la función de policía.”[34]
Estas categorías cuentan con una
distinción expresa en la Ley 1801 de 2016 -Código Nacional de Policía y
Convivencia- que se expondrán a continuación; y adicionalmente, se abordará el
concepto de «orden de policía» por cuanto constituye el objeto de la
norma acusada en esta oportunidad.
12.
El
poder de policía, estatuido en el artículo 11 de la mencionada
ley, está definido como “la facultad de expedir las normas en materia de
Policía, que son de carácter general, impersonal y abstracto, ejercido por el
Congreso de la República para regular el ejercicio de la libertad, los derechos
y los deberes constitucionales, para la convivencia y establecer los medios y
las medidas correctivas en caso de su incumplimiento”. Tal potestad puede
ser ejercida de manera subsidiaria en el respectivo ámbito territorial por las
asambleas departamentales y el Concejo Distrital de Bogotá[35],
mientras que solo podrá ejecutarse residualmente por los restantes concejos
municipales y distritales[36].
Para la Corte, este concepto “se caracteriza por
ser de naturaleza normativa y consiste en la facultad legítima de regulación de
la libertad con actos de carácter general, impersonal y abstracto, orientados a
crear condiciones para la convivencia social. Agregó la Corte que esta facultad
permite limitar el ámbito de las libertades públicas en relación con objetivos
de salubridad, seguridad y tranquilidad públicas, y que generalmente se
encuentra adscrita al Congreso de la República”[37].
Mediante el
uso del poder
de policía se definen los instrumentos para garantizar la efectividad de las
órdenes de policía y las medidas correctivas en caso de incumplimiento y se
encuentra sometido a límites que resultan infranqueables y condicionan la
legitimidad y validez de una actividad de policía[38].
13.
Por su parte, la
función de policía cuenta con una naturaleza exclusivamente
ejecutiva, como lo dispone el artículo 16 de la Ley 1801 de 2016 al
conceptuarla como “la facultad de cumplir las disposiciones dictadas en
ejercicio del poder de policía, mediante expedición de reglamentos general y de
acciones apropiadas para garantizar la convivencia Esta función se cumple por
medio de órdenes de policía”.
En tal sentido, este Tribunal ha
indicado que “­[l]a función de Policía está supeditada al poder de Policía y
consiste en la gestión administrativa concreta del poder de Policía. Supone el
ejercicio de competencias concretas asignadas por el poder de Policía a las
autoridades administrativas de Policía. Su ejercicio corresponde, en el nivel
nacional, al Presidente de la República. En las entidades territoriales compete
a los gobernadores y a los alcaldes, quienes ejercen la función de Policía
dentro del marco constitucional, legal y reglamentario.”[39]
14.
A su turno, la actividad
de policía hace referencia al conjunto de actuaciones específicas que
desarrollan el poder y la función de policía, y es ejecutada por las
autoridades administrativas de policía, quienes ejecutan las órdenes legales,
administrativas y judiciales.
Así, el artículo 20 de la referida ley define la
actividad de policía como “…el ejercicio de materialización de los medios y
medidas correctivas, de acuerdo con las atribuciones constitucionales, legales
y reglamentarias conferidas a los uniformados de la Policía Nacional, para
concretar y hacer cumplir las decisiones dictadas en ejercicio del poder y la
función de Policía, a las cuales está subordinada. La actividad de Policía es
una labor estrictamente material y no jurídica, y su finalidad es la de
preservar la convivencia y restablecer todos los comportamientos que la
alteren.”
Esta Corporación ha considerado que “la actividad de Policía es la
ejecución del poder y de la función de Policía en un marco estrictamente
material y no jurídico, correspondiendo a la competencia del uso reglado de la
fuerza, que se encuentra necesariamente subordinada al poder y a la función de
Policía.”[40]
15.
Por
último, se encuentra la orden de policía que en el artículo 150
del mismo cuerpo normativo fue consagrada como “un mandato claro, preciso y
conciso dirigido en forma individual o de carácter general, escrito o verbal,
emanado de la autoridad de Policía, para prevenir o superar comportamientos
o hechos contrarios a la convivencia, o para restablecerla”. Esta es
una herramienta en cabeza de las autoridades de policía[41] para
materializar la convivencia entre las personas, y cuyo origen se remonta al
ejercicio mismo del poder de policía, y se efectiviza a través de las tareas de
función y actividad de policía.
Ahora bien, con relación a las órdenes
de policía, al analizar el plazo de cumplimiento de éstas, esta Colegiatura
concluyó que puede ser de inmediato cumplimiento
en los casos que el ordenamiento jurídico y las circunstancias lo impongan,
pero que el Código también prevé procedimientos previos a la expedición de la
respectiva orden, se trata de los procesos verbal inmediato y el verbal
abreviado, los cuales podrán dar lugar a la expedición de una orden de policía
que se cumpla en un plazo determinado[42].
Precisamente, en sentencia C-391 de
2017 la Corte determinó que toda función pública está sometida a los valores,
principios y derechos consagrados en la Constitución, por lo que, la autoridad
de policía está en la obligación de motivar adecuadamente el acto mediante el
cual se expide la orden de policía, con el fin que la misma sea razonable y
proporcional, y así evitar el ejercicio arbitrario de la autoridad.
16.
Conforme
a lo expuesto, para este Tribunal las medidas para preservar el orden público
pueden consistir en “(i) el establecimiento de normas generales que limitan
los derechos para preservar el orden público; (ii) la expedición de actos
normativos individuales, dentro de los límites de esas normas generales; (iii)
el despliegue de actividades materiales, que incluyen el empleo de la coacción
y que se traduce en la organización de cuerpos armados y funcionarios
especiales a través de los cuales se ejecuta la función”[43].
Límites convencionales, constitucionales
y legales del poder, la función y la actividad de policía
17.  Ahora bien, la
Corte ha reiterado que el ejercicio del poder, función, actividad y órdenes de
policía debe responder a unos límites derivados del ordenamiento jurídico[44].
18.  De tal forma,
el poder de policía está sujeto a los mandatos
constitucionales y a la regulación internacional sobre derechos humanos
ratificados por Colombia[45],
así como al propio contenido de la Constitución Política[46].
19.  La función
de policía además de los límites constitucionales y de derecho
internacional de los derechos humanos se encuentra sometida al principio de
legalidad[47],
a la eficacia[48]
y necesidad del uso del poder[49],
a la proporcionalidad y razonabilidad de las medidas adoptadas, y al respeto
del principio de igualdad, porque las medidas de Policía no pueden traducirse
en discriminaciones injustificadas de ciertos sectores de la población[50].
En concreto, este Tribunal ha
indicado que “en un Estado social de derecho, el uso del poder
correspondiente al mantenimiento del orden público está limitado por los
principios contenidos en la Constitución y por aquellas finalidades vinculadas
a la preservación de ese orden (seguridad, salubridad, tranquilidad), como
condiciones para el libre ejercicio de las libertades democráticas. \\ Con fundamento en ello ha
señalado unos principios constitucionales mínimos que gobiernan los poderes de
policía en un Estado democrático de derecho. Estos poderes: (i) Están
sometidos al principio de legalidad;  (ii)  su actividad debe
tender a asegurar el orden público;  (iii) su actuación y las
medidas a adoptar se encuentran limitadas a la conservación y restablecimiento
del orden público; (iv) las medidas que se tome deben ser
proporcionales y razonables,  y no pueden  traducirse en la supresión
absoluta de las libertades, o en su limitación desproporcionada;  (v) no
pueden imponerse discriminaciones injustificadas a ciertos sectores; (vi) la
medida policiva debe recaer contra el perturbador del orden público, pero no
contra quien ejerce legalmente sus libertades, y (vii) las medidas policivas se
encuentran sometida a los correspondientes controles judiciales[51].”[52]
20.  La actividad
de policía que se materializa en órdenes, por su parte,
se encuentra
limitada por los aspectos señalados anteriormente para el poder y la función
de Policía, por el respeto de los derechos y libertades de las personas y por
los controles judiciales a su ejercicio[53].
En ese norte la actividad material de policía, se gobierna por un absoluto principio
de interdicción de la arbitrariedad y en general, se halla regida por un
mandato ético superior de abjurar de todo derroche inútil de la coacción
policial. La competencia policial comporta el mandato ético de servir y
respetar a los ciudadanos porque el abuso de las competencias y funciones, o la
intimidación gratuita y la exacerbación de la fuerza, son la negación de la
propia razón de existencia de la institución policial.
Así, el objetivo constitucional de la Policía
Nacional está enmarcado precisamente, en la actividad de policía[54],
desarrollada a través de acciones eminentemente preventivas y desprovistas de
carácter castrense, dirigida al manejo del orden público y, de manera
particular, al logro de la convivencia entre las personas, preservando la
tranquilidad y seguridad públicas[55].
El
artículo 218 superior determinó que la Policía Nacional es un “cuerpo armado permanente de
naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento
de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas,
y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz”,
constituyéndose este en un límite en sí mismo para la actuación de la autoridad
de policía.
En relación con este último aspecto, esta Corporación
ha sostenido que las condiciones para el ejercicio de los derechos y deberes de
las personas es una finalidad primordial de la Policía Nacional, bajo el modelo
de Estado Social de Derecho, y esto implica el respeto irrestricto de la
dignidad humana de cada ciudadano, de allí que se exija que la convivencia
permita el disfrute de derechos, y no, por el contrario, que con la excusa de
garantizarla se restrinjan injustificadamente los mismos[56]. Las
condiciones de convivencia se constituyen entonces en un medio que garantiza, y
no un fin que restringe injustificadamente los reseñados derechos.
Además, esta actividad también comporta límites,
algunos de ellos contenidos en la misma Ley 1801 de 2016, por ejemplo, en los
fines de la convivencia[57],
los principios[58],
el ejercicio de la libertad y los derechos de los asociados[59], así
como en los deberes de las autoridades de policía[60]. En
ese sentido, la Corte ratificó que “el mismo Código Nacional de Policía y
Convivencia establece unos parámetros que sujetan el accionar de las
autoridades de policía. En efecto, las autoridades están sometidas al principio
de legalidad, en esta medida les está vedado actuar al margen de los
procedimientos prescritos en la ley, ya que todo exceso será sancionado (…).”[61]
21.  En suma, la
autoridad de policía tiene como fin principal la prevención de aquellas
conductas que constituyen amenazas de afectación del orden público o impiden la
convivencia entre las personas. Las medidas para preservar el orden público y
la convivencia provienen del poder de policía, la función de policía y la
actividad de policía materializada en órdenes, cada uno ejercido por distintos
estamentos, los cuales encuentran límites definidos por la Constitución y por
la ley.
Conceptos
jurídicos indeterminados en comportamientos tipificados por el derecho administrativo
sancionador[62]
22.
Como
previamente se afirmó, el principio de legalidad es una de las garantías más
importantes del debido proceso y un elemento esencial del Estado
constitucional, pues constituye un dique de la arbitrariedad y del abuso en el
ejercicio del poder. Este mandato tiene dos dimensiones, el principio de mera
legalidad que se refiere a la reserva legislativa para definir los tipos y las
correspondientes sanciones y, el principio de legalidad estricta que implica la
definición precisa, clara e inequívoca de las conductas por sancionar[63].
El ordenamiento jurídico colombiano
garantiza especialmente las libertades ciudadanas; con todo, este postulado
general puede verse amenazado cuando los derechos son restringidos por normas
que no señalan con exactitud los límites del supuesto de hecho que da lugar a
la aplicación de la consecuencia jurídica, es decir, cuando contienen conceptos
vagos o indeterminados que dado su carácter abstracto y polisémico, permiten al
intérprete diversas aproximaciones[64]
y con ello abren un ancho camino a toda suerte de arbitrariedades; por esta
razón, los sistemas jurídicos se ven compelidos a resolver problemas de
interpretación ocasionados por la ambigüedad o textura abierta de
algunas disposiciones[65].
23.
Esta
Corporación ha reiterado que el mandato de legalidad ha de aplicarse en forma
mucho más estricta en el campo del derecho penal que en el disciplinario y en
el correccional; a pesar de ello, ha asegurado que, haciendo las precisiones
necesarias, en dichos ámbitos del derecho sancionatorio, son aplicables –mutatis
mutandi-- las garantías constitucionales propias del derecho penal[66], como
serían los principios de tipicidad y legalidad.
Ahora bien, en casos similares al que se
examina, la Corte ha sostenido que la utilización de conceptos jurídicos
indeterminados no necesariamente es inconstitucional ni conlleva al
desconocimiento de la libertad individual. Incluso, con apoyo en la doctrina,
ha afirmado que la indeterminación confiere certeza y movilidad al derecho, especialmente
al tratarse de cuerpos normativos que deben mantenerse vigentes en el tiempo[67].
24.
En
ese sentido, la jurisprudencia constitucional indica que el lenguaje jurídico
puede presentar indefiniciones que no son en sí mismas inconstitucionales,
siempre que de estas no se desprenda una restricción injustificada de derechos[68]. Así
mismo, ha precisado que el grado de indeterminación no puede analizarse en
abstracto, sino conforme al contexto que establecerá su admisibilidad, y al
impacto en los principios y prerrogativas implicados, descartando en todo caso
los efectos que supongan restricciones infundadas[69].
En sentencias como la C-453 de 2013, la
Corte refirió que el precepto no será inconstitucional siempre y cuando sea
posible “superar la indeterminación (…) a partir de los elementos de juicio
que ofrece el propio ordenamiento”[70],
esto es, cuando sea posible concretar su alcance en virtud de remisiones
normativas o de criterios técnicos, lógicos y empíricos “que permitan
prever, con suficiente precisión, el alcance de los comportamientos prohibidos
y sancionados”[71];
en pocas palabras, cuando el concepto sea determinable.
Así pues, algunas reglas respecto de las
cláusulas indeterminadas y la restricción de las libertades constitucionales
son:
“(i)
Los conceptos jurídicos indeterminados no suponen la discrecionalidad de las
autoridades puesto que implican clasificar una situación para tomar una única
medida apropiada o justa.
(ii)
Si bien se admite cierto grado de indeterminación y ambigüedad en el lenguaje
jurídico, y no obstante no todo concepto jurídico indeterminado sea per se inconstitucional,
el Legislador debe evitar emplear palabras y conceptos que impliquen un grado
de ambigüedad tal, que afecten la certeza del derecho y lleven a una interpretación
absolutamente discrecional de la autoridad a quien corresponde aplicar
determinada disposición (…).
(iii)
Cuando sea posible esclarecer un concepto jurídico indeterminado, a partir de
las herramientas hermenéuticas que ofrece el propio ordenamiento, la
disposición no será inconstitucional. Por el contrario, si el concepto es tan
abierto que no puede ser concretado en forma razonable, se desconoce el
principio de legalidad.
(iv)
En materia sancionatoria, ya sea penal o disciplinaria, la exigencia de certeza
sobre el supuesto de hecho de una norma es mayor puesto que la aplicación de
esta puede implicar una afectación más profunda de los derechos y libertades
constitucionalmente protegidas”[72].
Así las cosas, para que pueda afirmarse
que un contenido normativo pese a advertirse indeterminado no desconozca los
principios de legalidad y tipicidad propios del debido proceso, han de
cumplirse los anteriores parámetros que habilitan la constitucionalidad de su
existencia y aplicación.
El
debido proceso policivo a la luz de la jurisprudencia constitucional[73]
25.
De
conformidad con
el artículo 29 de la Carta, el
debido proceso es un derecho fundamental aplicable a toda clase de actuaciones
judiciales y administrativas, que se contrae al conjunto de garantías mínimas
previstas en el ordenamiento jurídico orientadas a la protección del individuo incurso
en una conducta judicial o administrativamente sancionable.
26.
En
la sentencia C-980 de 2010 la Corte concluyó que esta prerrogativa comprende
los derechos a: a) la jurisdicción y acceso a la justicia; b) al
juez natural; c) la defensa[74];
d) un proceso público desarrollado dentro de un tiempo razonable; e)
la independencia del juez; y f) la imparcialidad del juez o funcionario[75].
´
Para las autoridades, el debido proceso
administrativo implica una limitación al ejercicio de sus funciones, pues en
toda actuación se deben cumplir los parámetros determinados en el marco
jurídico vigente, con lo que se pretende eliminar todo criterio subjetivo que
pueda permear su desarrollo y, a su vez, evitar la conducta de omisión,
negligencia o descuido en que se pueda incurrir[76].
27.  En materia administrativa, la jurisprudencia constitucional ha
establecido que los principios generales que informan el debido proceso se
aplican igualmente a todas las actuaciones que desarrolle la administración en
el cumplimiento de sus funciones, de manera que se garantice: i) el
acceso a procesos justos y adecuados; ii) el principio de legalidad y
las formas administrativas previamente establecidas; iii) los principios
de contradicción e imparcialidad; y iv) los derechos fundamentales de
los asociados[77].
Dichas salvaguardas procuran el correcto y adecuado ejercicio de la
función pública administrativa, de conformidad con los preceptos
constitucionales, legales o reglamentarios vigentes y los derechos de los ciudadanos,
con el fin de evitar actuaciones abusivas o arbitrarias de la administración a
través de la expedición de actos administrativos que resulten lesivos o
contrarios a los principios del Estado de Derecho[78].
Sin embargo, no puede asegurarse que todas las garantías del
debido proceso se apliquen con la misma rigurosidad en las actuaciones
judiciales o administrativas, pues cada ámbito cuenta con peculiaridades que le
son propias. Por ejemplo, en la sentencia C-316 de 2008 se consideró que “los
estándares aplicables a los procedimientos administrativos pueden ser menos
exigentes que los aplicables al proceso penal. Por esta razón, la Corte ha
encontrado ajustado a la Carta que algunas de las medidas administrativas -
como multas u otras medidas correctivas - impuestas por la autoridad
administrativa tengan lugar después de un procedimiento que es menos exigente
que el proceso penal”.
28.
Ahora
bien, en tratándose del derecho sancionador estatal, la Corte ha referido que
para el ejercicio de tal potestad por parte de la administración es necesario:
“(i) [U]na
ley previa que determine los supuestos que dan lugar a la sanción, así como la
definición de los destinatarios de la misma, -sin que necesariamente estén
desarrollados todos los elementos del tipo sancionatorio-, ya que es válida la
habilitación al ejecutivo con las limitaciones que la propia ley impone;
(ii) que exista proporcionalidad entre la conducta o hecho y la sanción
prevista, de tal forma que se asegure tanto al administrado como al funcionario
competente, un marco de referencia que permita la determinación de la sanción
en el caso concreto, y (iii) que el procedimiento administrativo se desarrolle
conforme a la normatividad existente, en procura de garantizar el debido
proceso.” Igualmente se dispuso que el debido proceso en las actuaciones
administrativas opera en tres momentos específicos “(…) (i) en la formación de
la decisión administrativa (acto administrativo), (ii) en la notificación o
publicación de esa decisión administrativa, y (iii) en la impugnación de la
decisión (recursos)”[79].
29.
Una
de las expresiones
de la potestad sancionadora del Estado se erige en el derecho contravencional[80]
actualmente contenido en la Ley 1801 de 2016[81].
Este cuerpo normativo, integrado por 243 artículos, se compone de tres libros:
i) el primero, referido al objeto del código, ámbito de aplicación, bases de la
convivencia y autonomía de la Policía Nacional; ii) el segundo, concerniente a
la libertad, los derechos y deberes de las personas en materia de convivencia;
y iii) el tercero, atinente a los medios de policía, medidas correctivas,
autoridades de policía y competencias, procedimientos y mecanismos alternativos
de solución de desacuerdos o conflictos.
El objetivo y los principios que
orientan tal estatuto revisten sus disposiciones de un carácter preventivo[82]
y radican en cabeza de las autoridades[83]
la responsabilidad de respetar y hacer respetar los derechos y las libertades
establecidos en el ordenamiento vigente y promover los mecanismos alternativos
de resolución de conflictos, propiciando el diálogo y los acuerdos en aras de
la convivencia[84].
30.
Ahora
bien, el Código Nacional de Policía y Convivencia establece dos clases de
procesos policivos: (i) el verbal inmediato y (ii) el verbal abreviado. Ambos presentan
claras diferencias, “siendo el primero para asuntos que se
tramitarán con mayor celeridad y que culminarán con una medida correctiva a
través de una orden de policía de inmediato cumplimento”[85].
Según el artículo 222 del mencionado
estatuto, a través del proceso verbal inmediato se tramitarán “los
comportamientos contrarios a la convivencia, de competencia del personal
uniformado de la Policía Nacional, los comandantes de estación o subestación de
policía, y los comandantes del Centro de Atención Inmediata de Policía”[86]
en las siguientes etapas:
“1.
Se podrá iniciar de oficio o a petición de quien tenga interés directo o acuda
en defensa de las normas de convivencia. // 2. Una vez identificado el presunto
infractor, la autoridad de policía lo abordará en el sitio donde ocurran los
hechos, si ello fuera posible o, en aquel donde lo encuentren, y le informará
que su acción u omisión configura un comportamiento contrario a la convivencia.
// 3. El presunto infractor deberá ser oído en descargos. // 4. La autoridad de
policía hará una primera ponderación de los hechos y procurará una mediación
policial entre las partes en conflicto. De no lograr la mediación, impondrá la
medida correctiva a través de la orden de policía.
Parágrafo
1o. En contra de la orden de policía o la medida correctiva, procederá el
recurso de apelación, el cual se concederá en el efecto devolutivo y se
remitirá al inspector de policía dentro de las veinticuatro (24) horas
siguientes. El recurso de apelación se resolverá dentro de los tres (3) días
hábiles siguientes al recibo de la actuación y será notificado por medio más
eficaz y expedito.
Parágrafo
2o. En caso de que no se cumpliere la orden de policía, o que el infractor
incurra en reincidencia, se impondrá una medida correctiva de multa, mediante
la aplicación del proceso verbal abreviado.
Parágrafo
3o. Para la imposición de las medidas correctivas de suspensión temporal de
actividad, inutilización de bienes, destrucción de bien y disolución de reunión
o actividad que involucra aglomeraciones de público no complejas, se deberá
levantar acta en la que se documente el procedimiento señalado en el presente
artículo, la cual debe estar suscrita por quien impone la medida y el infractor”.
Por su parte, mediante el proceso
verbal abreviado, regulado en el artículo 223 de la norma en cita, se
conocen los comportamientos contrarios a la convivencia, de competencia de los
Inspectores de Policía, los alcaldes[87]
y las autoridades especiales de Policía[88];
sus fases son:
“1.
Iniciación de la acción. La acción de Policía puede iniciarse de oficio o a
petición de la persona que tenga interés en la aplicación del régimen de
Policía, contra el presunto infractor. Cuando la autoridad conozca en flagrancia
del comportamiento contrario a la convivencia, podrá iniciar de inmediato la
audiencia pública.
2.
Citación. (…)
3.
Audiencia pública. (…) Esta se surtirá mediante los siguientes pasos: // a)
Argumentos (…) b) Invitación a conciliar (…) c) Pruebas (…) d) Decisión.
Agotada la etapa probatoria, la autoridad de Policía valorará las pruebas y
dictará la orden de Policía o medida correctiva, si hay lugar a ello,
sustentando su decisión con los respectivos fundamentos normativos y hechos
conducentes demostrados. (…)
4.
Recursos. Contra la decisión proferida por la autoridad de Policía proceden los
recursos de reposición y, en subsidio, el de apelación ante el superior
jerárquico, los cuales se solicitarán, concederán y sustentarán dentro de la
misma audiencia. (…)
5.
Cumplimiento o ejecución de la orden de Policía o la medida correctiva. Una vez
ejecutoriada la decisión que contenga una orden de Policía o una medida
correctiva, esta se cumplirá en un término máximo de cinco (5) días. (…)”
Así mismo, de conformidad con el
artículo 213 del Código Nacional de Policía y Convivencia, los referenciados
procedimientos están regidos por los principios de oralidad, gratuidad,
inmediatez, oportunidad, celeridad, eficacia, transparencia y buena fe[89].
31.
Para
el cumplimiento efectivo de la función y la actividad de policía, así como para
la imposición de las medidas correctivas, el código señala que las autoridades
cuentan con instrumentos jurídicos denominados «medios de policía»[90].
Estos se clasifican en inmateriales (manifestaciones verbales o escritas
que transmiten decisiones de las autoridades) y materiales (conjunto de
instrumentos utilizados para el desarrollo de la función y actividad).
Los primeros corresponden a la orden
de policía, el permiso excepcional, los reglamentos, la autorización y la
mediación policial; los segundos al traslado por protección, el retiro del
sitio, el traslado para procedimiento policivo, el registro, el registro a
persona y a medios de transporte, la suspensión inmediata de actividad, el
ingreso a inmueble sin orden escrita; la incautación, la incautación de armas
de fuego, no convencionales, municiones y explosivos; el uso de la fuerza, la
aprehensión con fin judicial, el apoyo urgente de los particulares y la
asistencia militar[91].
32.
Las
«medidas correctivas», esto es,
aquellas que se imponen por las autoridades de policía a toda persona que
ejecute comportamientos
contrarios a la convivencia o el incumplimiento de los deberes específicos de
convivencia,[92]
son:
“1.
Amonestación. // 2. Participación en programa comunitario o actividad
pedagógica de convivencia. // 3. Disolución de reunión o actividad que involucra
aglomeraciones de público no complejas. // 4. Expulsión de domicilio. // 5.
Prohibición de ingreso a actividad que involucra aglomeraciones de público
complejas o no complejas. // 6. Decomiso. // 7. Multa General o Especial.
// 8. Construcción, cerramiento, reparación o mantenimiento de inmueble. // 9.
Remoción de bienes. // 10. Reparación de daños materiales de muebles o
inmuebles. // 11. Reparación de daños materiales por perturbación a la
posesión y tenencia de inmuebles. // 12. Restablecimiento del derecho de
servidumbre y reparación de daños materiales. // 13. Restitución y protección
de bienes inmuebles. // 14. Destrucción de bien. // 15. Demolición de obra. //
16. Suspensión de construcción o demolición. // 17. Suspensión de actividad que
involucre aglomeración de público compleja. // 18. Suspensión temporal de
actividad. // 19. Suspensión definitiva de actividad. //  20. Inutilización de
bienes. (…)”[93].
En la sentencia C-282 de 2017, siguiendo
el tenor literal de las normas expuestas, la Corte sostuvo que las medidas
correctivas[94]
que pueden ser impuestas por el personal uniformado u otras autoridades de
policía, tienen el objeto de “disuadir, prevenir, superar, resarcir,
procurar, educar, proteger o restablecer la convivencia”[95] y
para su imposición se deben aplicar los principios enunciados en el artículo 8º
de la misma norma, destacándose entre ellos los de proporcionalidad,
razonabilidad y necesidad, definidos así:
“Proporcionalidad
y razonabilidad. La adopción de medios de policía y medidas correctivas debe
ser proporcional y razonable atendiendo las circunstancias de cada caso y la
finalidad de la norma. Por lo tanto, se debe procurar que la afectación de
derechos y libertades no sea superior al beneficio perseguido y evitar todo
exceso innecesario. (…) Necesidad. Las autoridades de Policía solo podrán
adoptar los medios y medidas rigurosamente necesarias e idóneas para la
preservación y restablecimiento del orden público cuando la aplicación de otros
mecanismos de protección, restauración, educación o de prevención resulte
ineficaz para alcanzar el fin propuesto.”
La Corporación también destacó que las
medidas correctivas “no tienen carácter sancionatorio”[96]
y que una vez impuestas se debe informar a la Policía Nacional “para que
proceda a su registro en una base de datos de orden nacional y acceso público”[97],
regulada de acuerdo con las garantías que se derivan del derecho al hábeas
data.
33.
Finalmente,
atendiendo el asunto que ocupa la atención de la Sala, se debe precisar que
entre las distintas disposiciones que regulan las conductas contrarias a la
convivencia,  el artículo 35 en cuestión,  consagra  comportamientos que
afectan las relaciones entre las personas y las autoridades.
34.
En
efecto, el numeral segundo del precepto establece que incumplir,
desacatar, desconocer e impedir la función o la orden de Policía, dará
lugar a una multa general tipo 4[98]
y a la participación en programa comunitario o actividad pedagógica de
convivencia.
Es posible concluir,  que  la aplicación
válida del derecho sancionador estatal, precisa como necesario, i)
que una ley previa (lex prævia)  determine los supuestos que dan lugar a
la sanción y defina los destinatarios de esta; asimismo, ii) que
exista proporcionalidad entre la conducta disvaliosa y la sanción
prevista y, iii) que el procedimiento administrativo de sanción
sea el previsto por norma preexistente a ese acto.
Ese debido proceso, se constituye por el
respeto a ultranza del plexo de garantías que hacen legítima la
imposición de una consecuencia jurídica y se integra, a su vez, por
subprincipios, que procuran la imposición racional, proporcionada y sobre todo
democrática, de la consecuencia jurídica. Entre ellos pueden citarse: el acceso
efectivo a la justicia,  juez natural, defensa, juez independiente e imparcial,
decisión dentro de un plazo razonable. De allí que el Código Nacional de
Policía y Convivencia Ciudadana establezca el proceso verbal inmediato y
el verbal abreviado, a través de los cuales las  autoridades competentes
impondrán las medidas correctivas razonables, proporcionales y necesarias para
lograr la resolución de los conflictos de convivencia ciudadana.
Análisis de las
expresiones demandadas
35.
Conforme
a sus antecedentes legislativos, el proyecto de ley n°. 99 de 2014 en Senado y
n° 256 de 2014 en Cámara de Representantes -hoy Ley 1801 de 2016- tenía como
justificación la necesidad de dotar a la Policía Nacional de las herramientas
legales dinámicas y adecuadas para garantizar el ejercicio pleno de las
libertades públicas; en ese orden, uno de los objetivos del proyecto se
concentraba en introducir los medios de policía que les permitieran a las
autoridades cumplir su labor.
En el caso de los comportamientos
contrarios a la convivencia, se consideró que una infracción solo puede
manifestarse cuando ha sido previamente contemplada en el ordenamiento
jurídico, exponiéndose que no es suficiente que la conducta pueda ser
considerada contraria a la convivencia, sino que además es imperioso que el “derecho
positivo lo acepte y le reconozca ese estatus”[99]; en
otras palabras, los autores[100]
señalaron que el comportamiento  reprochable debe ser anterior al hecho que
originó la intervención de la policía. Para el efecto, se previó “una
construcción normativa”[101]
que parte de (i) un supuesto de hecho, (ii) una consecuencia y (ii) un
procedimiento único de policía.
La
conducta de “[i]ncumplir, desacatar, desconocer e impedir la función, o la
orden de policía”
36.
En
este punto le corresponde a la Corte determinar si la inclusión de los
contenidos “[i]ncumplir, desacatar, desconocer e impedir la función, o la
orden de policía” contraría los postulados de legalidad y tipicidad propios
del debido proceso por tratarse –ciertamente-- de acepciones vagas, abiertas,
indeterminadas e imprecisas, que no puedan suplirse por la vista sistemática de
la totalidad de la ley en la que se insertan.
37.
En
la Ley 1801 de 2016, a partir del artículo 27, se introducen una serie de
descripciones fácticas que enlistan comportamientos contrarios a la
convivencia, y el que ahora se analiza, se ubica en aquellos que afectan las
relaciones entre las personas y las autoridades.
El
artículo 35 de la Ley 1801 de 2018, titulado “comportamientos que afectan
las relaciones entre las personas y las autoridades”, contiene una lista de
conductas que afectan negativamente la convivencia entre las personas y las
autoridades y por tanto “no deben realizarse”. Allí se encuentra i)
irrespetar a las autoridades de policía; ii) incumplir, desacatar,
desconocer e impedir la función o la orden de policía; iii) impedir,
dificultar, obstaculizar o resistirse a procedimiento de identificación, por
parte de autoridades de policía; iv) negarse a dar información veraz
sobre el lugar de residencia, domicilio y actividad a las autoridades de
policía cuando estas lo requieran en procedimientos de policía, entre otras.
Específicamente,
el numeral 2 del artículo 35 de la Ley 1801 describe entonces una serie de
verbos, esto es, “incumplir, desacatar, desconocer e impedir” los cuales
recaen sobre “la función o la orden de policía” constituyéndose en
conductas que afectan la convivencia entre las personas y las autoridades y en
esa medida “no deben realizarse”.
Como
puede observarse la norma no califica ni el tipo de órdenes, ni las funciones a
que se refiere el incumplimiento, desacato, desconocimiento o impedimento y
tampoco describe o conceptualiza cada uno de los verbos tal y como sugiere el
demandante.
38.
La
Sala Plena advierte que la ausencia de conceptualización individual de cada uno
de los verbos, como una posible sinonimia entre ellos, no lleva a concluir que
se trata de contenidos inconstitucionales por ser indeterminados y abstractos.
En
efecto, tal y como se indicó en la parte dogmática de esta decisión, la
Corte ha referido que un precepto no es inconstitucional cuando se
puede superar
la indeterminación y es posible concretar su alcance en
virtud de remisiones normativas o de criterios técnicos, lógicos y empíricos
“que permitan prever, con suficiente precisión, el alcance de los
comportamientos prohibidos y sancionados”[102].
Esto ocurre entonces con los verbos
antes descritos, dado que, acudiendo a sus contenidos semánticos:
(i) incumplir es “no cumplir algo”; y la
palabra cumplir significa “ejecutar” o “llevar a efecto”. En ese sentido,
incumplir es no ejecutar o llevar a efecto algo;
(ii) desacatar es “faltar a la
reverencia o respeto que se debe a alguien”; pero también en el ámbito punitivo
el desacato es un conjunto de  “ofensas
dirigidas contra una autoridad o funcionario "en ejercicio de
sus funciones o con ocasión de
éstas", no es ya una ofensa contra el honor, bien jurídico personal,
sino contra el funcionario en
cuanto a órgano del estado,
hasta el extremo de que pueda, en muchos casos, quedar a salvo su dignidad personal.”[103]
(iii) desconocer es “no recordar la idea
que se tuvo de algo”,  “haberlo olvidado” o “no conocer”; y la palabra conocer
significa “averiguar por el ejercicio de las facultades intelectuales la
naturaleza, cualidades y relaciones de las cosas”, “entender, advertir, saber,
echar de ver a alguien o algo” y “percibir el objeto como distinto de todo lo
que no es él.”; también puede ser ignorar o impugnar una decisión de autoridad.[104]
iv) impedir es “estorbar o imposibilitar la ejecución de algo”.
Se
trata entonces de palabras que, semánticamente, pueden definirse con claridad,
por lo que, en ese sentido, tales expresiones no son inconstitucionales en sí
mismas dado que su indeterminación es superable.
39.
Ahora
bien, el accionante también plantea que la indeterminación se extiende
particularmente al hecho de que tales definiciones se predican de una orden de
policía sin que se especifique de qué tipo de orden se trata. Y además
que algunos de los verbos no pueden aplicarse de forma idéntica a la función y
a la orden de policía como lo sugiere el aparte normativo atacado.
40. Si
bien el numeral 2 del artículo 35 de la Ley 1801 prescribe que “incumplir,
desacatar e impedir la función o la orden de policía”  son conductas que
afectan la convivencia entre las personas  las autoridades y en esa medida “no
deben realizarse”. Una adecuada comprensión del enunciado normativo exige
tener conciencia que para incumplir una orden de policía es necesario que,
previamente una autoridad de policía con la facultad legal para ello, haya
adoptado una orden y que la misma, haya sido ignorada por la persona que
incurrió en comportamiento contrario a la convivencia.  De esta manera, el
artículo 35 numeral 2 contiene una conducta que es pasible de una medida
correctiva de policía de las previstas en el artículo 172.
41.
Como ya se indicó, el artículo 150 prescribe que las órdenes de policía son
obligatorias en atención a que realizan el fin constitucional de garantizar las
condiciones de convivencia y ejercicio de los derechos y libertades de las
personas. Aunado a ello, tal como lo ha indicado la jurisprudencia de esta
Corte, especialmente la Sentencia C-492 de 2002[105], las
actividades de la Policía Nacional se desarrollan dentro del marco de la
legalidad y conforme a los límites que le impone la Constitución
y de derecho internacional de los derechos humanos  pues los medios y medidas
se encuentran sometidas “ a la proporcionalidad y razonabilidad de las
medidas adoptadas, y al respeto del principio de igualdad, porque las medidas
de policía no pueden traducirse en discriminaciones injustificadas de ciertos
sectores de la población”. Así lo indicó la sentencia que se reitera: “La
actividad de policía que desempeñan los oficiales, suboficiales y agentes de la
Policía Nacional, se encuentra limitada por los aspectos señalados para el
poder y la función de policía. Además, el ejercicio de la actividad de policía
requiere, en extremo, cumplir con el respeto de los derechos y libertades de
las personas.”
42. Aunado a ello indico que las medidas
preventivas y correctivas en cabeza de los uniformados de la policía nacional
no implica un poder discrecional, sino que, por el contrario, sus actividades
se encuentran condicionadas y limitadas al estricto cumplimiento del principio
de legalidad y las mismas solo pueden “aplicarse garantizando el debido
proceso y el derecho a la defensa”.
43.
En atención a que las órdenes de policía proferidas en estricto apego a los
requisitos previsto en el Código son de obligatorio cumplimiento la norma que
establece que el desobedecimiento de las mismas tiene como consecuencia la
imposición de una medida correctiva resulta constitucional y coherente con los
objetivos de la Ley 1801 de 2016.
44.
Dado que la orden de policía tiene como finalidad  prevenir o restablecer la
convivencia de las personas, y es adoptada en respeto a los límites
internacionales, constitucionales y legales, las personas a quienes va dirigida
deben acatarla. El incumplimiento de una orden de policía la afectación de la
convivencia, motivo por el cual, resulta consecuente que, la autoridad de
policía, mediante los procedimientos previstos en los artículos 222 y 223,
imponga una medida correctiva.
45.
La Sala estima que existe una cadena de validez que une al poder de policía
ejercido principalmente, aunque no exclusivamente, por el Congreso de la
República, con la orden de policía expedida por una autoridad. En esa medida,
la orden materializa un fin constitucional, y por ello es constitucional que
las mismas sean de obligatorio cumplimiento, siempre que sean adoptadas en
cumplimiento de los requisitos formales y materiales para ello conforme a los
requisitos del Código. De esta manera, la medida adoptada conforme a los
procedimientos previstos, es igualmente ajustada a la Carta pues persigue el
mismo fin constitucional y conforme a los mismos límites normativos.
Síntesis de la decisión
46. En esta oportunidad la Corte estudió
la constitucionalidad del inciso 2° del artículo 35 del Código
Nacional de Policía que describe “(…) comportamientos que afectan la
relación entre las personas y las autoridades y por tanto no deben realizarse
(…)”, y que en su tenor literal indica “2. [i]ncumplir, desacatar,
desconocer e impedir la función o la orden de Policía”, a efectos
de determinar si tal disposición desconocía los contenidos de
legalidad y tipicidad, propios del debido proceso, dada su indeterminación.
A efectos de resolver el problema jurídico, la Sala
Plena desarrolló los siguientes temas: i) el concepto de policía en el
ordenamiento constitucional; ii) los límites convencionales,
constitucionales y legales de la función, poder y orden de policía; para
finalmente abordar el estudio del contenido normativo que se acusa; iii)
sobre los conceptos jurídicos indeterminados en comportamientos tipificados por
el derecho administrativo sancionador y; iv) el debido proceso policivo
a la luz de la jurisprudencia constitucional.
47.
Finalmente al abordar el estudio del cargo planteado consideró que, una
adecuada comprensión del enunciado normativo exige entender que para incumplir,
desacatar, desconocer o impedir una orden de policía es necesario que,
previamente, una autoridad de policía con la facultad legal para ello, haya
adoptado una orden de las establecidas en el Código y que la misma, haya sido
incumplida, desacatada, desconocida o se haya impedido su ejecución, por la
persona que incurrió en el comportamiento contrario a la convivencia.
48. Así mismo destacó que las órdenes
de policía deben entenderse como aquellos mandatos claros precisos y
concisos que se sujeten a las exigencias de legalidad,
finalidad, eficacia, necesidad del uso del poder, proporcionalidad e igualdad. Estas exigencias tienen por objeto
proscribir actuaciones arbitrarias o excesivas y corresponden a desarrollos
necesarios de la cláusula de Estado de Derecho y la que prevé la primacía de
los derechos.
49. Se destacó que, ha de tenerse en
cuenta que, en la democracia colombiana, la policía a pesar de ser un cuerpo
armado tiene naturaleza civil, por ello las órdenes de policía
atendiendo el contenido de la norma en estudio deben cumplir los siguientes
parámetros:
i) La legalidad,
que exige que la orden encuentre fundamento en una disposición
previamente establecida y que se encuentre motivada, teniendo en cuenta su
capacidad para afectar derechos  y libertades; pero que además en su emisión y
concreción se respeten todos los parámetros propios del debido proceso.
ii) La finalidad
que comporta la exclusión del capricho e impone que la orden tenga
como propósito preservar el orden público y por tanto la convivencia y
restablecer los comportamientos que la alteren, y garantizar la seguridad
individual y colectiva.
iii) La eficacia
que impone demostrar que la medida -orden- tiene la aptitud para
alcanzar los objetivos antes referidos y, en esa dirección, no es posible
implementar órdenes inocuas.
iv) La necesidad,
que, a su vez, obliga adoptar aquella orden que, entre las disponibles,
implique la menor restricción de los derechos o intereses en juego[106].
v) La proporcionalidad
que demanda que la restricción pueda justificarse en la importancia de los
propósitos perseguidos, de manera que no es admisible adoptar una medida que
afecta gravemente un derecho para alcanzar un objetivo de menor valor a la luz
de la situación concreta.
vi) Y
finalmente, la igualdad que requiere que las medidas que se
adopten se funden en razones objetivas y proscribe aquellas fundadas en
prejuicios, discriminación o persecución[107].
50.
Refirió que las órdenes de policía son obligatorias en atención a que realizan
el fin constitucional de garantizar las condiciones de convivencia y el
ejercicio de los derechos y libertades de las personas. Y destacó que, tal como
lo ha indicado la jurisprudencia de esta Corte, especialmente la sentencia
C-492 de 2002, las actividades de la Policía Nacional se desarrollan dentro del
marco de la legalidad y conforme a los límites que le impone la Constitución y
el derecho internacional de los derechos humanos pues los medios y medidas se
encuentran sometidos a criterios de proporcionalidad y razonabilidad, así como
al respeto del principio de igualdad, por lo que tales medidas no pueden
traducirse en discriminaciones injustificadas de ciertos sectores de la
población.
51.
Enfatizó que las medidas preventivas y correctivas en cabeza de los uniformados
de la policía nacional no implica un poder discrecional, sino que, por el
contrario, sus actividades se encuentran condicionadas y limitadas al estricto
cumplimiento del principio de legalidad y las mismas solo pueden aplicarse
garantizando el debido proceso y el derecho a la defensa. Al materializar un
fin constitucional y ser de obligatorio cumplimiento, deben adoptarse en el
cumplimiento de los requisitos formales y materiales de conformidad con los
requisitos del Código y solo así se entienden ajustadas a la Carta y bajo ese
entendido la Corte declaró la exequibilidad del numeral 2° del
artículo 35 de la Ley 1801 de 2016.
VII. DECISIÓN
Por lo expuesto, la Corte Constitucional
de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar
EXEQUIBLES las expresiones “incumplir, desacatar, desconocer e impedir
la función o la orden de Policía”, contenidas en el artículo 35, numeral 2°
de la Ley 1801 de 2016, por los cargos analizados en la presente sentencia.
SEGUNDO.- INHIBIRSE de
efectuar un pronunciamiento de fondo en relación con los cargos planteados por (i)
violación de los principios de dignidad humana, supremacía constitucional,
fines del Estado social de derecho, deberes de las autoridades, libertad y
legalidad; (ii) quebrantamiento de los principios de legalidad y
tipicidad y; (iii) vulneración de los artículos 93 y 94, el principio de
convencionalidad, los derechos humanos y los deberes de los funcionarios
encargados de aplicar la ley respecto del artículo 150 de la Ley
1801 de 2016, por las razones expresadas en la parte considerativa.
Notifíquese, comuníquese,
cúmplase
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Presidenta
Con aclaración de voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHELSINGER
Magistrada
Con impedimento aceptado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Con salvamento de voto
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN
DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
A
LA SENTENCIA C-600/19
MEDIDAS
CORRECTIVAS DE POLICIA-Vaguedad e
indeterminación de norma que establece criterios para aplicación de sanción
(Aclaración de voto)
ANALISIS
DE CONSTITUCIONALIDAD-No responde al cargo
admitido (Aclaración de voto)
NORMA
JURIDICA-Exequibilidad (Aclaración de voto)
Referencia:
Expediente D-12421
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 35 (parcial) y 150 (parcial) de la
Ley 1801 de 2016, “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y
Convivencia”.
Magistrado
Ponente:
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Con
el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento
las razones que me conducen a aclarar el voto en la sentencia C-600 de 2019,
adoptada por la mayoría de la Sala Plena, en sesión del 11 de diciembre de ese
mismo año.
Esta
aclaración de voto se dirige a puntualizar que el análisis de
constitucionalidad realizado por la mayoría de la Sala no responde al cargo
admitido, pese a lo cual comparto la conclusión general de la ponencia, según
la cual las expresiones normativas acusadas del artículo 35 del Código de Policía
se ajustan a la Constitución y por ello debían ser declaradas exequibles.
1.
Correspondió a la Corte estudiar la demanda de
inconstitucionalidad presentada contra los artículos 35 (parcial) y 150
(parcial) de la Ley 1801 de 2016, “Por la cual se expide el Código Nacional
de Policía y Convivencia”. Las normas acusadas establecen: (i) que “[l]as
órdenes de Policía son de obligatorio cumplimiento” (artículo 150), y
(ii) la prohibición de comportamientos que el legislador asume como contrarios
a la relación entre las personas y las autoridades. En particular, el numeral
2º del artículo 35 señala que dan lugar a medidas correctivas “[i]ncumplir,
desacatar, desconocer e impedir la función o la orden de Policía”.
El
ciudadano formuló tres cargos en contra de las disposiciones acusadas. Primero,
indicó que violaban los fines del Estado de Derecho, la dignidad humana y la
supremacía de la Constitución. Segundo, señaló que desconocían el artículo 29
de la Carta, en particular, los principios de legalidad y tipicidad, porque los
verbos rectores eran vagos. Tercero, sostuvo que las normas violaban los
artículos 93 y 94 superiores, debido a que era posible emitir órdenes de
policía ilegales, desproporcionadas e irrazonables.
2.
La Sala Plena estudió la aptitud sustantiva de la demanda y
estableció que sólo el cargo contra el artículo 35.2, por violación del
artículo 29 superior, era apto. En particular, concluyó que el actor explicó de
forma clara y suficiente que el aparte acusado previó comportamientos
sancionables de forma
genérica y vaga, por lo que a juicio de la demanda, se desconocía la legalidad
y tipicidad que rigen las actuaciones de los funcionarios y agentes de policía.
En
cuanto a los demás cargos, advirtió que se fundaban en la posible indebida
aplicación de la norma por parte de los agentes de policía. Por ese motivo, se
declaró inhibida para estudiarlos.
3.
En
esta oportunidad, correspondió a la Corte estudiar si las expresiones “[i]ncumplir,
desacatar, desconocer e impedir la función o la orden de Policía” eran
indeterminadas y, por esa razón, desconocían los contenidos de legalidad y
tipicidad, propios del debido proceso.
Al
analizar el
cargo planteado, la Sala Plena aclaró que el aparte acusado contiene “(…) palabras que, semánticamente,
pueden definirse con claridad, por lo que, en ese sentido, tales expresiones no
son inconstitucionales en sí mismas dado que su indeterminación es superable”.
De
otra parte, indicó que, según el artículo 150 de la misma normativa legal, las
órdenes de policía proferidas con estricto apego a los requisitos previstos en
el Código son de obligatorio cumplimiento. Por esa razón, concluyó que la
norma, que establece que desacatar las órdenes de policía tiene como
consecuencia la imposición de una medida correctiva, es constitucional y
coherente con los objetivos de la Ley 1801 de 2016. Por lo tanto, “[e]l
incumplimiento de una orden de policía la afectación de la convivencia [sic],
motivo por el cual, resulta consecuente que, la autoridad de policía, mediante
los procedimientos previstos en los artículos 222 y 223, imponga una medida
correctiva”.
En consecuencia,
la Sala Plena declaró exequibles las expresiones “incumplir, desacatar,
desconocer e impedir la función o la orden de Policía”, contenidas en el
artículo 35, numeral 2° de la Ley 1801 de 2016, por el cargo analizado.
4.  Estoy de acuerdo
con la decisión adoptada en la sentencia C-600 de 2019, pero aclaro mi
voto, por las razones que expongo a continuación.
El análisis de
constitucionalidad no responde al cargo admitido
5.
En
este caso, la decisión se fundó en que: (i) el aparte acusado contiene palabras
que, semánticamente, pueden definirse con claridad, y (ii) las órdenes de
policía proferidas con estricto apego a los requisitos previstos en el Código
son de obligatorio cumplimiento. Por lo tanto, “(…) la norma que establece
que el desobedecimiento de las mismas tiene como consecuencia la imposición de
una medida correctiva resulta constitucional y coherente con los objetivos de
la Ley 1801 de 2016”.
El
segundo de los argumentos antes descrito consiste en afirmar que la norma se
ajusta a la Constitución porque el incumplimiento de una orden de policía,
proferida con apego a la ley, afecta la convivencia. Por lo tanto, el “desobedecimiento”
de estas órdenes de obligatorio cumplimiento, justifica la imposición de una
medida correctiva.
A
mi juicio, esa consideración era impertinente para resolver el problema
jurídico objeto de estudio. Esto ocurre por dos razones.
6.
En
primer lugar, porque el cargo contra el artículo 29 de la Constitución, que fue
el único admitido, se fundó en el desconocimiento de los principios de
legalidad y tipicidad ante la vaguedad de los verbos rectores del numeral 2º
del artículo 35. Así pues, correspondía a la Sala Plena evaluar si la norma
acusada era ambigua y, en caso de que lo fuera, si tal imprecisión desconocía
los principios de legalidad y tipicidad.
Sin
embargo, el análisis sobre la constitucionalidad de la norma se separó de ese
problema jurídico y se centró en el análisis de si la posibilidad de imponer
medidas correctivas ante el desacato de órdenes de policía se encontraba
conforme a la Carta. Esto, a pesar de que el cargo admitido
no se dirigía contra la totalidad del artículo 35, ni cuestionaba la
posibilidad de adoptar medidas correctivas en general, sino la ambigüedad y
vaguedad de las expresiones usadas por el Legislador para describir las conductas
que dan lugar a ese tipo de medidas. Así pues, no eran pertinentes afirmaciones
relacionadas con el carácter obligatorio de las órdenes ni con la
constitucionalidad de las medidas correctivas en general.
Entonces, las referencias al carácter
obligatorio de las medidas correctivas sólo eran útiles para entender el
contexto en el que se insertan las expresiones acusadas y, por lo tanto, para
definir su alcance, pero no correspondía efectuar un análisis de validez sobre
lo que no estaba acusado. No obstante, la obligatoriedad de las medidas y la
necesidad de corregir su desatención, no es la razón por la cual la norma debía
declararse exequible.
7.
En
segundo lugar, debo resaltar que el análisis sobre la obligatoriedad de la
conducta parece responder al primer cargo presentado por el demandante, sobre
el cual la Corte se inhibió para conocerlo, ante la ineptitud de la demanda. En
efecto, el ciudadano alegaba que los artículos 150 y 35 desconocían los fines
del Estado de Derecho, la dignidad humana y la supremacía de la Constitución.
Específicamente, sostenía que, al establecer que las órdenes de policía son de
obligatorio cumplimiento y que su desacato puede dar origen a medidas
correctivas, las normas acusadas ignoraban que las autoridades de policía podrían
proferir órdenes ilegítimas y, en esa medida, sancionar su desobediencia
impedía que los ciudadanos incumplieran órdenes dictadas por fuera de la ley.
Al
analizar la aptitud de la demanda, la Sala Plena estimó que ese cargo no
cumplía con los presupuestos para formular un juicio de constitucionalidad. En
particular, indicó que el demandante se basaba en suposiciones sobre la
indebida aplicación de la norma por parte de los agentes de policía. Por esa
razón, la censura no presentaba la oposición entre el texto acusado y los
principios constitucionales presuntamente desconocidos.
No
obstante lo anterior, al estudiar la constitucionalidad del artículo 35.2, se
dijo que éste era constitucional porque la posibilidad de imponer medidas
correctivas para hacer cumplir órdenes de policía, aseguraba la obediencia de
medidas obligatorias, dirigidas a posibilitar la convivencia. Así pues, opino
que tal consideración no tiene ninguna relación con el problema jurídico que
fue objeto de decisión, sino con uno de los cargos ineptos.
Las
razones por las cuales considero que la norma es constitucional
El
numeral 2º del artículo 35 se ajusta a la Constitución por tres razones:
8.  Primero, tal y
como se estableció en la sentencia, los verbos rectores contenidos en
la norma corresponden a palabras que, semánticamente, pueden definirse con
claridad. En efecto, la aparente indeterminación se puede superar, es propio
del lenguaje jurídico que requiere interpretación para concretar su
alcance en virtud de criterios técnicos, lógicos y empíricos. Por esa
razón, de los verbos rectores es posible concluir que incumplir una orden de
policía supone que “(…) previamente una autoridad de policía con la
facultad legal para ello, haya adoptado una orden y que la misma, haya sido
ignorada por la persona que incurrió en el comportamiento contrario a la
convivencia”.
9.  Segundo,
la interpretación que el operador jurídico, que en este caso son tanto la
autoridad de policía como los encargados de ejercer el control sobre sus
decisiones, haga de la norma, es reglada. En efecto, el agente se rige por unos
principios que irradian el Código Nacional de Policía y Convivencia y que lo
vinculan al momento de interpretar los verbos rectores que el demandante
cuestiona.
En
ese sentido, quiero resaltar que, a pesar de que la sentencia incluyó
consideraciones generales robustas sobre los límites de la actividad de Policía
(fundamentos jurídicos 17 a 21), al analizar la constitucionalidad de la norma
éstas no se materializaron. Por eso, es preciso resaltar que cuando la
autoridad de policía interprete esos verbos rectores para imponer una medida
correctiva, debe ceñirse a los principios previstos en el artículo 8º de la
misma normativa. Estos son:
“1. La protección de la vida y el respeto a la
dignidad humana.
2. Protección y respeto a los derechos humanos.
3. La prevalencia de los derechos de niños, niñas y
adolescentes y su protección integral.
4. La igualdad ante la ley.
5. La libertad y la autorregulación.
6. El reconocimiento y respeto de las diferencias
culturales, la autonomía e identidad regional, la diversidad y la no
discriminación.
7. El debido proceso.
8. La protección de la diversidad e integridad del
ambiente y el patrimonio ecológico.
9. La solidaridad.
10. La solución pacífica de las controversias y
desacuerdos de los conflictos.
11. El respeto al ordenamiento jurídico y a las
autoridades legalmente constituidas.
12. Proporcionalidad y razonabilidad. La adopción de
medios de Policía y medidas correctivas debe ser proporcional y razonable atendiendo
las circunstancias de cada caso y la finalidad de la norma. Por lo tanto, se
debe procurar que la afectación de derechos y libertades no sea superior al
beneficio perseguido y evitar todo exceso innecesario.
13. Necesidad. Las autoridades de Policía
solo podrán adoptar los medios y medidas rigurosamente necesarias e idóneas
para la preservación y restablecimiento del orden público cuando la aplicación
de otros mecanismos de protección, restauración, educación o de prevención
resulte ineficaz para alcanzar el fin propuesto.”
Así
pues, la actividad de policía tiene límites, que imponen al operador el deber
de regirse por principios de proporcionalidad, razonabilidad y necesidad, al
momento de interpretar los verbos rectores que dan lugar a las medidas
correctivas.
10.
Tercero,
todas
las actuaciones de Policía se someten a control. En esa medida, cabe recordar
que el proceso policivo inmediato, al que refiere el artículo 222 del Código
Nacional de Policía, prevé la posibilidad de apelar la medida correctiva
impuesta por un agente ante el inspector de policía. Por lo tanto, si el
ciudadano no está de acuerdo con la interpretación de la norma, realizada por
el agente al imponer la medida correctiva, puede acudir ante el inspector de
policía y debatirla. Es decir, la interpretación de las conductas puede ser
controvertida en otra instancia y, de este modo, está sometida a control.
Las
conclusiones no corresponden al cuerpo de la sentencia
11.
Por
último, debo resaltar que en el acápite de síntesis de la decisión se incluyen
consideraciones no aprobadas por la Sala. En efecto, varios temas de contenido
de la sentencia fueron eliminadas como consecuencia del debate en la Sala
Plena, pese a lo cual aparecen en el capítulo de síntesis. Entonces, algunos
aspectos aunque no están presentes en el análisis de constitucionalidad de la
norma, se encuentran inexplicablemente en el capítulo de síntesis[108], aspecto
que debe entenderse como una equivocación de la sentencia que no puede
constituir ni razón de la decisión, ni dichos al pasar.
De
esta manera, expongo las razones que me llevaron a aclarar el voto respecto a
las consideraciones expuestas en la sentencia C-600 de 2019, adoptada
por la Sala Plena de la Corte Constitucional.
Fecha ut supra
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] Folios 59 - 67.
[2] Folios 131 – 132.
[3]
Folio 3.
[4] Folio 11.
[5] Folios 11 - 12.
[6] Folio 29.
[7] Folio 32.
[8] Ley 1801 de 2016, “artículo 35: COMPORTAMIENTOS QUE AFECTAN LAS
RELACIONES ENTRE LAS PERSONAS Y LAS AUTORIDADES. Los siguientes comportamientos
afectan la relación entre las personas y las autoridades y por lo tanto no
deben realizarse. Su realización dará lugar a medidas correctivas: (…) 2.
Incumplir, desacatar, desconocer e impedir la función o la orden de Policía.
(…)”
[9] Folio 33
[10] Artículos 93 y 94 de la Constitución Política.
[11]
Transcribe el preámbulo y los artículos 1º, 2º, 3º, 5º, 28, 29.2 y 30 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos, sin aportar razonamientos jurídicos
respecto de la presunta vulneración de estas normas.
[12]
Reproduce el preámbulo y los artículos 1º, 2º, 5º. 11, 29 y 30, pero no indica
la manera como los textos censurados desconocerían estas normas.
[13]
Copia los artículos 1º, 2º, 3º, 5º y 8º de esta Resolución, pero omite el
accionante toda explicación sobre la violación de estas normas.
[14]
Folio 52.
[15] Folio 53.
[16] Folio 56.
[17] Ib.
[18] Folio 113.
[19] Ministerio de Defensa, fl. 162.
[20] Cfr.
Sentencia C-1052 de 2001.
[21]Cfr.
Sentencia C-491 de 1997.
[22] Cfr.
Sentencia C-142 de 2001.
[23] La
explicación detallada de los contenidos de estos requisitos sustanciales se
realizó de manera sintética y comprehensiva en la sentencia C-1052 de 2001
(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), y se reiteró en las sentencias C-370 de
2006 (MM. PP. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo
Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés
Vargas Hernández; SS.VV. Jaime Araujo Rentería, Humberto Sierra Porto y Alfredo
Beltrán Sierra) y C-405 de 2009 (M.P. Luís Ernesto Vargas Silva). Sobre la
carga argumentativa del concepto de violación, la Corte ha señalado que los
cargos formulados por un demandante deben cumplir los siguientes requisitos sustanciales
o de razonabilidad: (i) Claridad, esto es, la coherencia
argumentativa que permite entender en qué sentido la disposición acusada es
inconstitucional y cuál es su justificación. La (ii) certeza,
refiere a que los cargos estén dirigidos a cuestionar un contenido legal
verificable a partir de la interpretación del texto acusado, lo que implica que
la proposición normativa demandada esté efectivamente contenida en la
disposición acusada y que no sea una inferencia del actor, o que haga parte de
otras normas que no fueron demandadas. La (iii) especificidad,
que se cumple cuando en la demanda se formula por lo menos un cargo
concreto de orden constitucional, razón por la que no se puede basar en
argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos o globales que no se
relacionen directamente con las disposiciones acusadas.  La (iv) pertinencia,
que consiste en que el cargo esté construido a partir de razones de
índole constitucional, es decir, en la confrontación entre el contenido de una
norma superior con la que se compara el precepto demandado, por lo tanto, los
argumentos no pueden fundarse en simples consideraciones legales o
doctrinarias, en interpretaciones subjetiva o de conveniencia de la norma
acusada, o en problemáticas particulares y concretas. Finalmente, la (v)
suficiencia, que exige que se expongan todos los elementos de juicio
(argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de
constitucionalidad, y que estos tengan el alcance persuasivo que despierte un
mínimo de duda sobre la inconstitucionalidad de la norma impugnada.
[24] Cfr.
Sentencias C-082 de 2018 y C-128 de 2018.
[25] Cfr.
Sentencias C-123 de 2011, C-199 de 2001, C-572 de 1997 y
C-128 de 2018.
[26] Sentencia C-128 de 2018.
[27] Bajo el entendido de que la sanidad medioambiental integra la
salubridad pública, pero es un concepto más amplio.
[28] “(…) orden público como condición para el libre ejercicio de las
libertades democráticas”: Corte Constitucional, sentencia C-024/94.
[29] “El orden público, en el Estado social de derecho, es entonces
un valor subordinado al respeto a la dignidad humana, por lo cual el fin último
de la Policía, en sus diversas formas y aspectos, es la protección de los
derechos humanos”: Corte Constitucional, sentencia C-024/94.
[30] Sentencia C-225 de 2017.
[31] En la sentencia C-020 de 1996,
la Corte estableció que “el servicio público de Policía está íntimamente
ligado al orden público interno, y únicamente puede estar a cargo del Estado, a
fin de garantizar su imparcialidad. Resulta además claro que a la prestación
del servicio público de Policía no pueden concurrir los particulares, y así lo
precisa el artículo 216 de la Carta Política al estipular que ‘la Fuerza
Pública estará integrada en forma exclusiva por las Fuerzas
Militares y la Policía Nacional’” (subraya fuera del texto)”. Ver
sentencia C-252 de 1995, reiterado en sentencia C-128 de 2018.
[32] La sentencia C-024 de 1994 hizo una
primera presentación del tema señalando cuatro significaciones: “El concepto de Policía es multívoco por cuanto tiene al menos
cuatro significaciones diversas en el régimen constitucional colombiano. De un
lado, se refiere a unas formas de la actividad del Estado ligadas con la
preservación y restablecimiento del orden público: es el poder, la función y la
actividad de la Policía administrativa. De otro lado, se refiere a las
autoridades encargadas de desarrollar tales formas de actividad: son las
autoridades administrativas de Policía. En tercer término, la Policía es
también un cuerpo civil de funcionarios armados: la Policía Nacional.
Finalmente, esta noción se refiere a la colaboración que pueden prestar ciertos
cuerpos a las autoridades judiciales para el esclarecimiento de los delitos: es
la Policía judicial”.
[33] Ver, entre otras, las sentencias de la Corte Constitucional C-211
de 2017, C-490, C-492 y C-790 de 2002, C-110, C-1444, y C-1410 de 2000, SU-476
de 1997, C-366 de 1996, C-024, C-044 y C-226 de 1994 y C-557 de 1992 y de la
Corte Suprema de Justicia, Sala Plena sentencia de abril 21 de 1982. Reiteradas
en sentencia C-128 de 2018.
[34] Sentencia C-211 de 2017.
[35] Ley 1801de 2016, artículo 12.
[36] Ibidem, artículo 13.
[37] Sentencia C-223 de 2017.
[38] Cfr.
Sentencia
C- 492 de 2002: “El poder de policía que puede ejercer el
legislador al dictar las leyes generales y abstractas que reglamentan el
ejercicio de libertades, está sujeto al respeto de la Constitución y de los
tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia. El
poder de policía que ejerce el legislador no puede entenderse como absoluto e
ilimitado. El ejercicio de este poder debe cumplirse dentro de los estrictos
límites constitucionales y expedir normas que limiten, sin suspender, el
ejercicio de los derechos y libertades fundamentales.”
[39] Sentencia C-223 de 2017.
[40] Sentencia C-223 de 2017, reiterando la C-117 de 2006.
[41] La orden de policía es aplicada por la autoridad de
policía y según el artículo 198 de la Ley 1801 de 2016 dichas autoridades son:
i) El Presidente de la República, ii) Los gobernadores, iii) Los Alcaldes
Distritales o Municipales, iv) los inspectores de Policía y los corregidores,
v) las autoridades especiales de Policía en salud, seguridad, ambiente,
minería, ordenamiento territorial, protección al patrimonio cultural,
planeación, vivienda y espacio público y las demás que determinen la ley, las
ordenanzas y los acuerdos, vi) los comandantes de estación, subestación y de
centro de atención inmediata de Policía y demás personal uniformado de la
Policía Nacional.
[42] Sentencia C-391 de 2017.
[43] En la sentencia C-117 de 2006
la Corporación precisó la relación existente entre el poder y la función de
Policía, señalando que “el ejercicio del poder de Policía, a través de la
ley, delimita derechos constitucionales de manera general y abstracta, y
establece las reglas que permiten su concreta limitación para garantizar los
elementos que componen la noción de orden público policivo, mientras que a
través de la función de Policía se hacen cumplir las disposiciones legales
establecidas en virtud del ejercicio del poder de Policía, a través de actos
administrativos concretos”. Ver sentencias C-179 de 2007, C-117 de
2006 y C-825 de 2004.
[44] Sentencia C-128 de 2018.
[45] Verbigracia la Declaración Universal de Derechos Humanos y la
Convención Americana de Derechos Humanos.
[46] Sentencia C-117 de 2006.
[47] Este
principio es relevante en tanto el ejercicio de sus funciones puede afectar
libertades y derechos.
[48] La actuación de la Policía llega hasta donde comienzan las
relaciones privadas. En este sentido, la Policía no está instituida para
proteger intereses estrictamente privados.
[49] El artículo 3º del “Código de conducta para funcionarios
encargados de aplicar la ley”, aprobado por la Asamblea General de las
Naciones Unidas por resolución 169/34 del 17 de diciembre de 1979, establece
que las autoridades solo utilizarán la fuerza en casos estrictamente
necesarios.
[50] Sentencia C-128 de 2018.
[51] Cfr. C- 024 de 1994. Estos criterios han sido reiterados
ulteriormente. Ver, por ejemplo, entre otras, la sentencia C-1444 de 2000,
Fundamento 3°.
[52] Sentencia C-117 de 2006.
[53] Sentencias C-813 de 2014 y C-241 de 2010.
[54] La
Corte ha señalado que el artículo 218 de la Constitución define a dicha
institución como un cuerpo armado de naturaleza civil, perteneciente a la
fuerza pública y cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones
necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para
asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz. Cfr. Sentencia
C-082 de 2018.
[55] Cfr.
Sentencia C-082 de 2018.
[56] Cfr. Sentencia C- 813 de 2014.
[57]
Artículo 7: “Finalidades de la convivencia. Son fines esenciales de las
normas de convivencia social previstas en este Código: 1. Que el ejercicio de
los derechos y libertades sean garantizados y respetados en el marco de la
Constitución y la ley. 2. El cumplimiento de los deberes contenidos en la
Constitución, la ley y las normas que regulan la convivencia. 3. El respeto por
las diferencias y la aceptación de ellas. 4. La resolución pacífica de los
desacuerdos que afecten la convivencia. 5. La convergencia de los intereses
personales y generales para promover un desarrollo armónico. 6. prevalencia de
los valores sociales de solidaridad, tolerancia, responsabilidad, honradez,
respeto, bondad, libertad, justicia, igualdad, fraternidad, lealtad, prudencia
y paz.”
[58] Artículo 8: “Principios. Son principios fundamentales del
Código: 1. La protección de la vida y el respeto a la dignidad humana. 2.
Protección y respeto a los derechos humanos. 3. La prevalencia de los derechos
de niños, niñas y adolescentes y su protección integral. 4. La igualdad ante la
ley. 5. La libertad y la autorregulación. 6. El reconocimiento y respeto de las
diferencias culturales, la autonomía e identidad regional, la diversidad y la
no discriminación. 7. El debido proceso. 8. La protección de la diversidad e
integridad del ambiente y el patrimonio ecológico. 9. La solidaridad. 10. La
solución pacífica de las controversias y desacuerdos de los conflictos. 11. El
respeto al ordenamiento jurídico y a las autoridades legalmente constituidas.
12. Proporcionalidad y razonabilidad. La adopción de medios de Policía y
medidas correctivas debe ser proporcional y razonable atendiendo las
circunstancias de cada caso y la finalidad de la norma. Por lo tanto, se debe
procurar que la afectación de derechos y libertades no sea superior al
beneficio perseguido y evitar todo exceso innecesario. 13. Necesidad. Las
autoridades de Policía solo podrán adoptar los medios y medidas rigurosamente
necesarias e idóneas para la preservación y restablecimiento del orden público
cuando la aplicación de otros mecanismos de protección, restauración, educación
o de prevención resulte ineficaz para alcanzar el fin propuesto. Parágrafo. Los
principios enunciados en la Ley 1098 de 2006 deberán observarse como criterio
de interpretación y aplicación de esta ley cuando se refiera a niños, niñas y
adolescentes.”
[59] Artículo 9: “Ejercicio de la libertad y de los derechos de los
asociados. Las autoridades garantizarán a las personas que habitan o visitan el
territorio colombiano, el ejercicio legítimo de los derechos y las libertades
constitucionales, con fundamento en su autonomía personal, autorregulación
individual y social.”
[60] Artículo 10: “Deberes de las autoridades de Policía. Son deberes
generales de las autoridades de Policía: 1. Respetar y hacer respetar los
derechos y las libertades que establecen la Constitución Política, las leyes,
los tratados y convenios internacionales suscritos y ratificados por el Estado
colombiano. 2. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, las leyes, las normas
contenidas en el presente Código, las ordenanzas, los acuerdos, y en otras
disposiciones que dicten las autoridades competentes en materia de convivencia.
3. Prevenir situaciones y comportamientos que ponen en riesgo la convivencia.
4. Dar el mismo trato a todas las personas, sin perjuicio de las medidas
especiales de protección que deban ser brindadas por las autoridades de Policía
a aquellas que se encuentran en situación de debilidad manifiesta o
pertenecientes a grupos de especial protección constitucional. 5. Promover los
mecanismos alternativos de resolución de conflictos como vía de solución de
desacuerdos o conflictos entre particulares, y propiciar el diálogo y los
acuerdos en aras de la convivencia, cuando sea viable legalmente. 6. Recibir y atender
de manera pronta, oportuna y eficiente, las quejas, peticiones y reclamos de
las personas. 7. Observar el procedimiento establecido en este Código, para la
imposición de medidas correctivas. 8. Colaborar con las autoridades judiciales
para la debida prestación del servicio de justicia. 9. Aplicar las normas de
Policía con transparencia, eficacia, economía, celeridad y publicidad, y dando
ejemplo de acatamiento de la ley y las normas de convivencia. 10. Conocer,
aplicar y capacitarse en mecanismos alternativos de solución de conflictos y en
rutas de acceso a la justicia. 11. Evitar al máximo el uso de la fuerza y de no
ser esto posible, limitarla al mínimo necesario.”
[61] Sentencia C-391 de 2017.
[62] La comprensión de este apartado se funda en la línea jurisprudencial
contenida en las sentencias C-310 de 1997, C-087 y C-110 de 2000, C-796 de
2004, C-062 de 2005, C-179 de 2007, C-910 de 2012, C-453 de 2013, C-391 de 2017
y C-253 de 2019.
[63] Sentencias C-211 de 2000 y C-091 de 2017.
[64] Sentencias C-453 de 2013 y C-391 de 2017.
[65] Sentencia C-391 de 2017.
[66] Sentencia C-179 de 2007.
[67] Sentencias T-403 de 1993 y C-453 de 2013.
[68] Sentencias C-310 de 1997, C-087 y C-110 de 2000, C-796 de 2004,
C-179 de 2007, C-910 de 2012, C-453 de 2013, C-391 de 2017 y C-253 de 2019.
[69] Sentencia C-453 de 2013, en consonancia con la sentencia C-653 de
2001.
[70] Ib.
[71] Citando la sentencia C-653 de 2001.
[72] Sentencia C-453 de 2013, en consonancia con las sentencias C-310 de
1997, C-087 y C-110 de 2000, C-796 de 2004, C-179 de 2007, C-910 de 2012, C-453
de 2013, C-091 y C-391 de 2017 y C-253 de 2019.
[73] La anterior comprensión se funda entre otros, en los
contenidos de la sentencia T-385 de 2019.
[74] Se debe enfatizar que uno de los elementos más preponderantes del
debido proceso es el derecho de defensa que posibilita el de contradicción, y
que evita que se produzcan fórmulas de responsabilidad objetiva. Al respecto,
en la sentencia C-403 de 2016 se resaltó que “la notoriedad de la infracción
y la posible prueba objetiva de la misma, no justifica una sanción que prive de
cualquier elemental garantía de defensa al inculpado, quedando esta reducida al
mero ejercicio posterior de los recursos administrativos (…) en consecuencia,
carece de respaldo constitucional la imposición de sanciones administrativas de
plano con fundamento en la comprobación objetiva de una conducta ilegal, en
razón del desconocimiento que ello implica de los principios de contradicción y
presunción de inocencia, los cuales hacen parte del núcleo esencial del derecho
al debido proceso”. Ciertamente los derechos de defensa y contradicción han
sido definidos como los que se reconocen a toda persona “de ser oída, de
hacer valer las propias razones y argumentos, de controvertir, contradecir y
objetar las pruebas en contra y de solicitar la práctica y evaluación de las
que se estiman favorables” (sentencia T-544 de 2015) así como
ejercitar los recursos que le otorga la ley. En este sentido, esta Corporación
ha precisado que el derecho de defensa se centra en la posibilidad de que el
administrado conozca y pueda hacer parte del procedimiento que lo involucra, de
exponer su posición y debatir la decisión con los recursos y medios de control
dispuestos para el efecto; a la par que el de contradicción tiene énfasis en el
debate probatorio e implica la potestad de presentar pruebas, solicitarlas,
participar en su producción y en “exponer los argumentos en torno a lo que
prueban los medios de prueba” (sentencia T-286 de 2018).
[75] Sentencia C-412 de 2015.
[76] Sentencia T-051  de 2016.
[77] Sentencia C-491 de 2016.
[78] Cfr. Sentencias C-1189 y T-746 de 2005; T-772 de 2003; y T-165 de
2001.
[79] Sentencia C-412 de 1993.
[80] Sentencia C-818 de 2005: “Esta Corporación ha sostenido de
manera reiterada que el derecho sancionador del Estado en ejercicio del ius
puniendi, es una disciplina compleja que envuelve, como género, al menos cuatro
especies, a saber: el derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el
derecho disciplinario y el derecho correccional. Salvo la primera de
ellas, las demás especies del derecho punitivo del Estado corresponden al
denominado derecho administrativo sancionador.”
[81] Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia.
[82] Ley
1801 de 2016. Artículo 1º. “Objeto. Las disposiciones previstas en este
Código son de carácter preventivo”. Artículo 8°. “Principios. (…) 13.
Necesidad. Las autoridades de policía solo podrán adoptar los medios y medidas
rigurosamente necesarias e idóneas para la preservación y restablecimiento del
orden público cuando la aplicación de otros mecanismos de protección,
restauración, educación o de prevención resulte ineficaz para alcanzar el fin
propuesto”. Artículo 172. “Objeto de las medidas correctivas. Las
medidas correctivas, son acciones impuestas por las autoridades de policía a
toda persona que incurra en comportamientos contrarios a la convivencia o el
incumplimiento de los deberes específicos de convivencia. Las medidas
correctivas tienen por objeto disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar,
educar, proteger o restablecer la convivencia. // Parágrafo 1º. Las medidas
correctivas no tienen carácter sancionatorio. Por tal razón, deberán aplicarse
al comportamiento contrario a la convivencia las medidas correctivas
establecidas en este código y demás normas que regulen la materia”.
[83] Ley 1801 de 2016. Artículo 198. “Autoridades de Policía. Corresponde
a las autoridades de Policía el conocimiento y la solución de los conflictos de
convivencia ciudadana. // Son autoridades de Policía: // 1. El Presidente de la
República. // 2. Los gobernadores. // 3. Los Alcaldes Distritales o
Municipales. // 4. Los inspectores de Policía y los corregidores. // 5. Las
autoridades especiales de Policía en salud, seguridad, ambiente, minería,
ordenamiento territorial, protección al patrimonio cultural, planeación,
vivienda y espacio público y las demás que determinen la ley, las ordenanzas y
los acuerdos. // 6. Los comandantes de estación, subestación y de centro de
atención inmediata de Policía y demás personal uniformado de la Policía
Nacional. (…).”
[84] Ley 1801
de 2016. Artículo 10º. “Son deberes generales de las autoridades de policía:
1. Respetar y hacer respetar los derechos y las libertades (…). 2. Cumplir y
hacer cumplir la Constitución, las leyes, las normas contenidas en el presente
Código, las ordenanzas, los acuerdos, y en otras disposiciones que dicten las
autoridades competentes en materia de convivencia. 3. Prevenir situaciones y
comportamientos que ponen en riesgo la convivencia. (…) 5. Promover los
mecanismos alternativos de resolución de conflictos como vía de solución de
desacuerdos o conflictos entre particulares, y propiciar el diálogo y los
acuerdos en aras de la convivencia, cuando sea viable legalmente. (…) 9.
Aplicar las normas de policía con transparencia, eficacia, economía, celeridad
y publicidad, y dando ejemplo de acatamiento de la ley y las normas de
convivencia. 10. Conocer, aplicar y capacitarse en mecanismos alternativos de
solución de conflictos y en rutas de acceso a la justicia (…)”.
[85] Sentencia C-391 de 2017.
[86] Ley 1801 de 2016. Artículo 209. “ATRIBUCIONES
DE LOS COMANDANTES DE ESTACIÓN, SUBESTACIÓN, CENTROS DE ATENCIÓN INMEDIATA DE
LA POLICÍA NACIONAL. <Artículo corregido por el
artículo 14 del Decreto 555 de 2017. El nuevo texto es el siguiente:>
Compete a los comandantes de estación, subestación y de Centros de Atención
Inmediata de la Policía Nacional o, sus delegados, conocer: 1. Los
comportamientos contrarios a la convivencia. 2. Conocer en primera instancia de
la aplicación de las siguientes medidas: a) Amonestación; b) Remoción de
bienes; c) Inutilización de bienes; d) Destrucción de bien; e) Disolución de
reunión o actividad que involucra aglomeraciones de público no complejas; f)
Participación en programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia. 3.
Conocer en primera instancia la aplicación de la medida de suspensión temporal
de la actividad. Artículo 210. ATRIBUCIONES DEL PERSONAL
UNIFORMADO DE LA POLICÍA NACIONAL. <Artículo corregido por el
artículo 15 del Decreto 555 de 2017. El nuevo texto es el siguiente:>
Compete al personal uniformado de la Policía Nacional, conocer: 1. Los
comportamientos contrarios a la convivencia. 2. Conocer en primera instancia la
aplicación de las siguientes medidas de conformidad con el proceso verbal
inmediato de policía contenido en el presente Código: a) Amonestación; b)
Participación en Programa Comunitario o Actividad Pedagógica de Convivencia; c)
Remoción de Bienes; d) Inutilización de Bienes; e) Destrucción de bien. // PARÁGRAFO
1o. La participación en programa comunitario o actividad pedagógica de
convivencia será organizada y realizada por las alcaldías municipales,
distritales o locales, o sus delegados, de acuerdo con los lineamientos que,
para tal fin, establezca el Gobierno nacional. // PARÁGRAFO 2o. Contra las
medidas previstas en este artículo se concede el recurso de apelación en el
efecto devolutivo que resolverá un inspector de policía”.
[87] Cfr. Ley 1801 de 2016, artículos 202, 204, 205, 206, 207.
[88] Ley 1801 de 2016. Artículo 198. “AUTORIDADES
DE POLICÍA. Corresponde a las autoridades de Policía el
conocimiento y la solución de los conflictos de convivencia ciudadana. // Son
autoridades de Policía: (…) 5. Las autoridades especiales de Policía en salud,
seguridad, ambiente, minería, ordenamiento territorial, protección al
patrimonio cultural, planeación, vivienda y espacio público y las demás que
determinen la ley, las ordenanzas y los acuerdos” (…) Artículo 207.
LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS ESPECIALES DE POLICÍA. Las autoridades
administrativas en salud, seguridad, ambiente, mineras, de ordenamiento
territorial, planeación, vivienda y espacio público y las demás que determinen
la ley, las ordenanzas y los acuerdos, conocerán del recurso de apelación de
las decisiones proferidas por los inspectores o corregidores de Policía, según
la materia. (…).”
[89] El
artículo 213 de la Ley 1801 de 2016 señala los principios del procedimiento de
policía: “Son principios del procedimiento único de policía: la oralidad, la
gratuidad, la inmediatez, la oportunidad, la celeridad, la eficacia, la
transparencia y la buena fe”.
[90] Ley 1801 de 2016. Artículo 149.
[91] Ib.
[92] Ley 1801 de 2016. Artículo 172.
[93] Ley 1801 de 2016. Artículo 173. Corregido
por el art. 12, Decreto Nacional 555
de 2017.
[94] Ley 1801 de 2016. Artículo 25. “Comportamientos contrarios a la
convivencia y medidas correctivas. Quienes incurran en comportamientos
contrarios a la convivencia serán objeto de medidas correctivas de conformidad
con esta ley, sin perjuicio de las demás acciones que en derecho correspondan.”
[95] Ley 1801 de 2016. Artículo 172, las medidas correctivas se definen
como “las acciones impuestas por las autoridades de policía a toda persona
que incurra en comportamiento contrarios a la convivencia.” Su objeto es
“disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar, educar, proteger o
restablecer la convivencia”.
[96] Ley 1801 de 2016. Parágrafo 1º del art. 172.
[97] Ley 1801 de 2016. Parágrafo 2º del art. 172.
[98] Ley 1801 de 2016. Artículo 180. Multas. “Corregido
por el art. 13, Decreto Nacional 555
de 2017. Es la imposición del pago de
una suma de dinero en moneda colombiana, cuya graduación depende del
comportamiento realizado, según la cual varía el monto de la multa. Así mismo,
la desobediencia, resistencia, desacato, o reiteración del comportamiento
contrario a la convivencia, incrementará el valor de la multa, sin perjuicio de
los intereses causados y el costo del cobro coactivo. // Las multas se clasifican
en generales y especiales. Las multas generales se clasifican de la siguiente
manera: (…) Multa Tipo 4: Treinta y dos (32) salarios mínimos diarios legales
vigentes (smdlv) (…)”.
[99] Congreso de la República, Gaceta n° 554 de 2014, pg. 64.
[100] El Ministro de Defensa Nacional Juan
Carlos Pinzón Bueno, los Senadores de la República German
Varón Cotrino, Claudia López Hernández, José David Name, Roy Barreras
Montealegre, Juan Manuel Galán Pachón y los Representantes a la Cámara Oscar
Fernando Bravo, Telésforo Pedraza, Elbert Díaz, y Carlos Correa Mojica.
[101]  Ib. Nota al pie n°. 1.
[102] Citando la sentencia C-653 de 2001.
[103] José Ma. Rodríguez Devesa, citado en http://www.enciclopedia-juridica.com/d/desacato/desacato.htm. Consultado el 5/12/2019.
[104] http://www.enciclopedia-juridica.com/d/desacato/desacato.htm
[105] En aquella ocasión la corte constitucional conoció de una demanda
contra las normas de policía que establecían medidas correctivas para las
personas que incumplían los reglamentos de funcionamiento de los
establecimientos de comercio. Las normas acusadas entregaban competencias
regulatorias a las autoridades de policía nacional y local.
[106] El artículo 3º del “Código de conducta para funcionarios
encargados de aplicar la ley”, aprobado por la Asamblea General de las
Naciones Unidas por resolución 169/34 del 17 de diciembre de 1979, establece
que las autoridades solo utilizarán la fuerza en casos estrictamente
necesarios.
[107] Como
lo ha indicado la jurisprudencia de esta Corte, especialmente la Sentencia
C-492 de 2002, las actividades de la Policía Nacional se desarrollan dentro del
marco de la legalidad y conforme a los límites que le impone la
Constitución y de derecho internacional de los derechos humanos  pues los
medios y medidas se encuentran sometidas “a la proporcionalidad y
razonabilidad de las medidas adoptadas, y al respeto del principio de
igualdad, porque las medidas de policía no pueden traducirse en
discriminaciones injustificadas de ciertos sectores de la población” pues “[l]a
actividad de policía que desempeñan los oficiales, suboficiales y agentes de la
Policía Nacional, se encuentra limitada por los aspectos señalados para el
poder y la función de policía. Además, el ejercicio de la actividad de policía
requiere, en extremo, cumplir con el respeto de los derechos y libertades de
las personas.”
[108] Se
trata del fundamento jurídico 49 de la sentencia.
“49. Se destacó que,
ha de tenerse en cuenta que, en la democracia colombiana, la policía a pesar de
ser un cuerpo armado tiene naturaleza civil, por ello las órdenes de
policía atendiendo el contenido de la norma en estudio deben cumplir los
siguientes parámetros:
i) La legalidad, que exige que la orden encuentre fundamento en una
disposición previamente establecida y que se encuentre motivada, teniendo en
cuenta su capacidad para afectar derechos  y libertades; pero que además en su
emisión y concreción se respeten todos los parámetros propios del debido
proceso.
ii) La finalidad que comporta la exclusión del capricho e
impone que la orden tenga como propósito preservar el orden público y por tanto
la convivencia y restablecer los comportamientos que la alteren, y garantizar
la seguridad individual y colectiva.
iii) La eficacia que impone demostrar que la medida -orden- tiene
la aptitud para alcanzar los objetivos antes referidos y, en esa dirección, no
es posible implementar órdenes inocuas.
iv) La necesidad, que, a su vez, obliga adoptar aquella orden que,
entre las disponibles, implique la menor restricción de los derechos o
intereses en juego.
v) La proporcionalidad que demanda que la restricción pueda
justificarse en la importancia de los propósitos perseguidos, de manera que no
es admisible adoptar una medida que afecta gravemente un derecho para alcanzar
un objetivo de menor valor a la luz de la situación concreta.
vi) Y finalmente, la igualdad que requiere que las medidas que se
adopten se funden en razones objetivas y proscribe aquellas fundadas en
prejuicios, discriminación o persecución”.