C-585-15
Sentencia C-585/15
ESTABLECIMIENTO DE CONTRIBUCION
DIFERENCIAL DE PARTICIPACION DE COMBUSTIBLE-No vulnera el principio de legalidad tributaria
La Corte considera que los segmentos
normativos demandados de los artículos 69 y 70 (parciales) de la Ley, se
ajustan al principio de legalidad, pues en cuanto se refiere a la delegación
para reglamentar obligaciones formales no se comprometen derechos fundamentales
y es una atribución excepcional. En lo atinente a los elementos sustanciales de
la contribución, estos se determinan expresamente. Si bien el artículo 70, en
sus numerales 1 y 2, emplea nociones que tienen una contrapartida variable en
la realidad económica (precios de paridad internacional y de referencia), la reserva
de ley permite esta clase de remisiones en casos como este, aunque no se fije
en detalle el mecanismo de determinación de la variable, por cuanto se trata de
un ejercicio del poder tributario en una realidad sujeta a cambios sucesivos, y
en la cual el legislador señala estándares o criterios generales flexibles para
crear el mecanismo, designa el competente para fijar el valor, qué fuente puede
definir las reglas específicas sobre la materia, y aparte no faculta al
Ejecutivo para cambiar, introducir elementos o modificar reglas trazadas en la
Ley, se trata de una labor de mera concreción.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
VIOLACION DE LOS PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIOS
DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Línea
jurisprudencial/PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD Y SU OBLIGATORIA
OBSERVANCIA EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional
CONTRIBUCION PARAFISCAL A COMBUSTIBLES
“DIFERENCIAL DE PARTICIPACION”-Clasificación dentro de las especies constitucionales de tributos
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA
TRIBUTARIA-Jurisprudencia
constitucional
PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA-Implicaciones
El principio de legalidad en materia tributaria tiene cuando menos tres
implicaciones: una, es el reconocimiento de que el poder de decretar, modificar
o suprimir tributos en tiempo de paz es competencia exclusiva de los órganos de
representación popular pluralistas (CP arts 150 num 12, y 338); dos, es un
deber de estos órganos de representación popular predeterminar con claridad y
certeza los elementos mínimos de la obligación tributaria (CP art 338); y tres,
es una prohibición a las entidades territoriales de establecer contribuciones
en contravención a lo dispuesto en la Constitución y la ley (CP arts 300 num 4
y  313 num 4).
PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN MATERIA
TRIBUTARIA-Contenido y
alcance
CONFIGURACION LEGISLATIVA TRIBUTARIA EN
OBLIGACIONES FORMALES-Condiciones
para delegación en la administración
CONFIGURACION LEGISLATIVA TRIBUTARIA EN
OBLIGACIONES SUSTANCIALES-Determinación
política de los elementos del tributo está sujeta al rigorismo propio del
principio de legalidad
PRINCIPIO DE CERTEZA TRIBUTARIA-Exigencias
Referencia: Expedientes
D-10617 y D-10622
Actores: Andrés de Zubiría Samper, Camilo
Araque Blanco y otro
Acciones públicas de
inconstitucionalidad contra los artículos 45, 69 y 70 (parciales) de la Ley
1739 de 2014 ‘Por medio de la cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley
1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión, y se dictan otras
disposiciones’.
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., ocho (8) de
septiembre de dos mil quince (2015)
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. En ejercicio de la acción de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la
Constitución, el ciudadano Andrés
de Zubiría Samper demandó los artículos 45, 69 y 70 (parciales) de la Ley 1739 de 2014 ‘Por
medio de la cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se
crean mecanismos de lucha contra la evasión, y se dictan otras disposiciones’.
Los ciudadanos Camilo Araque Blanco y
Juan David Mesa Ramírez demandaron
los artículos 69 y 70 (parciales) de la referida normativa. En su concepto,
estas normas legales desconocen los artículos 1, 13, 150, 157, 160, 338 y 363
de la Carta. El 21 de enero de 2015, la Corte Constitucional decidió acumular
las demandas precitadas para ser tramitadas conjuntamente. Mediante auto del 3
de febrero de 2015 se admitieron las acciones, y se ordenó comunicar la
iniciación del proceso al Presidente del Congreso de la República, al
Presidente de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al
Ministerio de Minas y Energía (artículo 11 del Decreto 2067 de 1991), al Centro
de Investigación Económica y Social, al Instituto Colombiano de Derecho
Tributario, al Centro de Estudios Tributarios de Antioquia, al Centro
Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo de la Universidad de los Andes,
al Centro de Investigación para el Desarrollo de la Universidad de Medellín, a
la Organización Dejusticia y al Colegio de Estudios Superiores de
Administración (artículo 13 del Decreto 2067 de 1991). Por último, se ordenó
correr traslado al Ministerio Público, y fijar en lista el proceso para efectos
de las intervenciones ciudadanas (artículo 7 del Decreto 2067 de 1991).
2. Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte
Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcriben las normas
acusadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 49.374 de 23 de
diciembre de 2014. La acción del expediente D-10617 se dirige contra las disposiciones
en su integridad, mientras la del expediente D-10622 contra las que se resaltan
en negrilla:
“LEY 1739 DE 2014
(diciembre 23)
Diario Oficial No. 49.374 de 23 de
diciembre de 2014
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se modifica el
Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra
la evasión y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
[…]
ARTÍCULO 45. Modifíquese el artículo 872 del Estatuto
Tributario, el cual quedará así:
“Artículo 872. Tarifa del gravamen a los movimientos
financieros. La tarifa del gravamen a los movimientos financieros será del
cuatro por mil (4x1.000). La tarifa del impuesto a que se refiere el presente
artículo se reducirá de la siguiente manera:
– Al tres por mil (3 x 1.000) en el año 2019.
– Al dos por mil (2 x 1.000) en el año 2020.
– Al uno por mil (1 x 1.000) en el año 2021.
PARÁGRAFO. A partir del 1o. de enero de 2022
deróguense las disposiciones contenidas en el Libro Sexto del Estatuto
Tributario relativo al Gravamen a los Movimientos Financieros”.
[…]
ARTÍCULO 69. CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL A COMBUSTIBLE.
Créase el “Diferencial de Participación” como contribución parafiscal, del
Fondo de Estabilización de Precios de Combustibles para atenuar las
fluctuaciones de los precios de los combustibles, de conformidad con las Leyes
1151 de 2007 y 1450 de 2011.
El Ministerio de Minas ejercerá las funciones de
control, gestión, fiscalización, liquidación, determinación, discusión y cobro
del Diferencial de Participación.
[…]
ARTÍCULO 70. ELEMENTOS DE LA CONTRIBUCIÓN “DIFERENCIAL
DE PARTICIPACIÓN”. 1. Hecho generador: Es el hecho generador del impuesto
nacional a la gasolina y ACPM establecido en el artículo 49 de la presente ley.
El diferencial se causará cuando el
precio de paridad internacional, para el día en que el refinador y/o importador
de combustible realice el hecho generador, sea inferior al precio de
referencia.
2. Base gravable: Resulta de multiplicar
la diferencia entre el precio de referencia y el precio de paridad
internacional, cuando esta sea positiva, por el volumen de combustible
reportado en el momento de venta, retiro o importación; se aplicarán las
siguientes definiciones:
a) Volumen de combustible: Volumen de gasolina motor
corriente nacional o importada y el ACPM nacional o importado reportado por el
refinador y/o importador de combustible;
b) Precio de referencia: Ingreso al
productor y es la remuneración a refinadores e importadores por galón de
combustible gasolina motor corriente y/o ACPM para el mercado nacional. Este
precio se fijará por el Ministerio de Minas, de acuerdo con la metodología que
defina el reglamento.
3. Tarifa: Ciento por ciento (100%) de la
base gravable.
4. Sujeto Pasivo: <Inciso corregido por el artículo
5 del Decreto 1050 de 2015. El texto corregido es el siguiente:> Es el
sujeto pasivo al que se refiere el artículo 49 de la presente ley.
5. Periodo y pago: El Ministerio de Minas
calculará y liquidará el diferencial, de acuerdo con el reglamento,
trimestralmente. El pago, lo harán los responsables de la contribución, a favor
del Tesoro Nacional, dentro de los 15 días calendario siguientes a la
notificación que realice el Ministerio de Minas sobre el cálculo del
diferencial”.
III. LAS DEMANDAS
3. El ciudadano Andrés de Zubiría Samper solicita declarar inexequibles los artículos 45, 69 y 70 (integrales) de la Ley
1739 de 2014 ‘Por medio de la cual se modifica el Estatuto Tributario, la
Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión, y se dictan
otras disposiciones’. En su concepto, las normas citadas vulneran los
artículos 1, 13, 157, 338 y 363 de la Constitución. Sus acusaciones se
sintetizan en tres cargos que se presentan a
continuación:
3.1. En primer término sostiene que el
artículo 45 demandado se opone de manera directa al concepto del Estado Social
de Derecho y desconoce el principio constitucional de igualdad real y material
–artículos 1 y 13 Superiores respectivamente-. Considera que el gravamen a los
movimientos financieros contemplado en la norma legal precitada, dada su
calidad de tributo indirecto, grava por igual a todos los contribuyentes sin hacer
ningún tipo de distinción en lo relativo a la capacidad de pago de cada
ciudadano, desconociendo así la obligación que se encuentra en cabeza del
Estado de incorporar tratamientos diferenciados y acciones afirmativas a favor
de quienes por su condición económica se encuentran en un estado de
vulnerabilidad.
3.2. En segundo lugar aduce que los
artículos 69 y 70 de la norma acusada atentan contra los principios de
identidad y consecutividad contenidos en el artículo 157 Superior. Sostiene que
la jurisprudencia de esta Corporación ha determinado que dentro del trámite
legislativo de un proyecto de ley se pueden proponer modificaciones, siempre
que estas “no incluyan temas nuevos, [guarden una] identidad con lo debatido y
aprobado en las comisiones [y] exista una relación de conexidad material entre
el proyecto y las modificaciones que se propongan al mismo”. Asevera que los
artículos referidos no se incluyeron en el proyecto de ley presentado por el
Gobierno Nacional al Congreso de la República, como tampoco en la ponencia que
se presentó para primer debate, siendo “discutidos y votados [sólo] en segundo
debate (en las plenarias del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes)”, lo que a su juicio vulnera los principios de consecutividad e
identidad legislativas.
3.3. Finalmente, la demanda plantea que
el artículo 45 censurado contraviene los principios de equidad, eficiencia y
progresividad en materia tributaria (CP arts 338 y 363). Desde su punto de
vista, el gravamen a los movimientos financieros desconoce la capacidad de pago
de todos los contribuyentes, lo cual genera una regresividad tributaria y
atenta contra la noción que este Tribunal ha decantado respecto a la
progresividad en materia tributaria que busca “igualar la situación de los contribuyentes
distintos ante el fisco, determinando una escala de coeficientes que se
incrementan […] proporcionalmente en la medida en que suben sus
disponibilidades de rentas o consumos”.
4. Los ciudadanos Camilo Araque Blanco y
Juan David Mesa Ramírez, en la demanda del expediente D-10622, solicitan se
declaren inexequibles los artículos 69 y 70 (parciales, subrayados) de la norma
demandada por vulnerar los artículos 150 (numerales 12 y 21), 160, 334 y 338
Superiores. Plantearon sus acusaciones en los siguientes términos:
4.1. La demanda asegura que permitirle al
Ministerio de Minas y Energía fijar la base gravable del valor de los precios
de los combustibles a través de un acto administrativo, desconoce el principio
de reserva de ley en materia tributaria, el cual establece “que los asuntos
propios al radio de acción del principio de reserva de ley, no pueden ni deben
ser regulados a través de actos administrativos, entendidos como resoluciones,
circulares, decretos reglamentarios y demás actos administrativos”, como ocurre
en la fijación de cualquier tipo de tributo u obligación impositiva. En ese
sentido, consideran que las normas demandadas otorgan al Ministerio de Minas y
Energía la facultad para “intervenir la economía en materia de combustibles”
aun cuando “en nuestro ordenamiento jurídico no existe ninguna [norma que
faculte] al Gobierno Nacional [para tal fin] y lo ubica en un espacio de
discrecionalidad absoluta”. Para los demandantes, los artículos 69 y 70 de la
norma demandada reproducen íntegramente el contenido del literal C del artículo
101 de la Ley 1450 de 2011[1],
el cual fue declarado inexequible por la Corte mediante la sentencia C-621 de
2013[2], por la
ausencia de parámetros legales para la determinación de la base gravable del
combustible por parte del Ministerio de Minas y Energía. En ese sentido,
sugieren que la acción pública de inconstitucionalidad sea resuelta con base en
la referida sentencia.
4.2. De otro lado, los actores aseveran
que los artículos 69 y 70 de la norma acusada contravienen los dispuesto en el
artículo 160 Superior, toda vez que no fueron “incluidos, discutidos, debatidos
y aprobados en todas y cada una de las instancias legislativas de ambas cámaras
tanto en Comisión Constitucional Permanente y en Plenaria”, situación que, en
su criterio, “vicia de manera automática [las disposiciones], en la medida, que
esta no fue consecuencia del juicioso y sensato debate por parte de los
miembros del congreso”.
IV. intervenciones
Ministerio de Minas y Energía
5. El Ministerio de Minas y Energía
interviene para solicitar un fallo inhibitorio, ya que en las demandas no se
expone en forma apta el concepto de inhibición. En subsidio, solicita se
declare la exequibilidad de las normas acusadas por cuanto las demandas no
exponen con suficiencia el concepto de violación. No obstante, en lo que
respecta al cargo de reserva de ley en materia tributaria y a la supuesta
vulneración de los artículos 150 (numeral 12) y 338 de la Constitución,
sostiene que, contrario a lo establecido por los demandantes, el Ministerio de
Minas y Energía es competente para fijar los precios y tarifas de los
combustibles con fundamento en el Decreto Ley 1056 de 1953, los artículos 58 y
59 de la Ley 489 de 1998 y en el numeral 5 del artículo 5 del Decreto
Reglamentario 381 de 2012, por lo que asegura que no ha existido ninguna
extralimitación por parte del Ministerio o el Congreso. Afirma que la fijación
de la tarifa de los combustibles no le corresponde al Congreso, toda vez que
este valor no es un impuesto sino un precio que los usuarios pagan por este
bien. En lo relativo a la aplicación del precedente establecido en la sentencia
C-621 de 2013, afirma que no es de recibo la argumentación expuesta por los
demandantes por cuanto los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014 no
transcriben ni reproducen, ni integral ni parcialmente, el contenido normativo
del literal C del artículo 101 de la Ley 1450 de 2011.
Instituto Colombiano de Derecho Tributario
– ICDT
6. El ICDT solicita declarar inexequibles
las disposiciones acusadas. En su criterio, el artículo 45 demandado que
posterga la derogación del gravamen a los movimientos financieros hasta el año
2022, vulnera los principios constitucionales a la igualdad, equidad,
progresividad y eficiencia en la tributación, además del principio de confianza
legítima por la expectativa que tenían los ciudadanos frente a la disminución
paulatina del GMF y su desaparición definitiva en el año 2018, como lo precisa
la Ley 1694 de 2013. En lo tocante al cargo contra los artículos 69 y 70 de la
Ley 1739 de 2014 por vulneración del principio de reserva de ley, a juicio del Instituto,
“las disposiciones acusadas producen una directa afectación a los elementos del
tributo, porque de la fijación del precio de referencia que haga el Ministerio
de Minas y Energía, se deriva la determinación de los elementos fundamentales
de la llamada ‘CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL’”. En consecuencia, considera que
la facultad otorgada en los apartes demandados al Ministerio de Minas y Energía
corresponde ejercerla directamente al legislador por mandato Superior (CP arts
158 -12 y 338). Concluye su intervención afirmando que las disposiciones
demandadas también vulneran el artículo 359 Superior, ya que la “Contribución
parafiscal” es un impuesto con destinación específica que “no está amparado por
ninguna de las excepciones que consagra la referida norma [y] es una “renta
atada” porque la Ley dice que su destino es “atenuar las fluctuaciones de los
precios de los combustibles”, motivo que ni es inversión social ni está
vinculado a las transferencias a las entidades territoriales”.
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
– DIAN
7. La DIAN interviene para pedirle a la
Corte que declare la exequibilidad de los artículos 45, 69 y 70 de la norma
acusada. Frente a la vulneración de los principios de progresividad y equidad
en materia tributaria, considera que el GMF es un tributo indirecto que grava
la operación financiera y no a las personas, por lo que no se afectan
directamente los ingresos de los contribuyentes. Asegura que dada la calidad de
impuesto real, “el hecho generador es independiente de los elementos
subjetivos, referido únicamente a operaciones financieras, de tal forma que si
se establecen beneficios, éstos deben ser relativos a aquellas y no a los
sujetos que las realizan, [d]e donde surge que dado que no se grava la riqueza
del sujeto pasivo o su patrimonio, […] se presume la capacidad contributiva en
el momento de efectuar la operación financiera”. Sumado a lo anterior, afirma
que el legislador goza de autonomía para fijar tributos y que todos los
ciudadanos están obligados a contribuir al financiamiento de los gastos
públicos, circunstancias por las cuales un tributo como el GMF no puede ser
creado y recaudado “atendiendo al criterio de progresividad, sin que por ello
signifique que son inconstitucionales”. De otro lado, en cuanto a la discusión
que se plantea en la demanda en relación con la vulneración del principio de
legalidad, asegura de conformidad con el artículo 334 Superior, le corresponde
al Estado la intervención en la producción, distribución, utilización y consumo
de los bienes para “garantizar el cumplimiento de sus fines esenciales […]
motivo suficiente para inferir que la norma [acusada] no establece márgenes
inconstitucionales de intervención del ejecutivo en la política pública”.
El ciudadano Boris Andrés Lombana Salazar
8. Este ciudadano en su intervención
coadyuva la demanda. Dice que los artículos 69 y 70 de la Ley acusada
contravienen de manera clara y seria principios constitucionales como la
cláusula general de competencia restrictiva del Congreso de la República (CP
art 150), el de reserva de ley para intervenir directamente en la economía y el
de reserva de ley en asuntos tributarios (CP art 338). Advierte que la norma
demandada no establece de qué forma el Ministerio de Minas y Energía deberá
reglamentar la fijación del precio del combustible, aun cuando, a su juicio, es
claro que “la facultad de fijación de precios o tarifas se encuentra en cabeza
del legislativo y no del ejecutivo”. Igualmente, señala que con fundamento en
el artículo 334 Superior, “cualquier intromisión o variación en el dinamismo
del mercado, debe ser con sujeción a una ley en sentido formal y material” que
salvaguarde el principio democrático, según el cual la soberanía está en cabeza
del pueblo y se expresa mediante la decisión de sus representantes. Eso no es,
empero, lo que ocurre en este caso.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
9. El Ministerio de Hacienda y Crédito
Público interviene para solicitar la declaratoria de exequibilidad de las
normas demandadas. Considera que el cargo relativo a la vulneración de los
principios de progresividad y equidad en materia tributaria del artículo 45
demandado, carece de una exposición clara y suficiente de la violación, por lo
cual “no es posible ni siquiera generar un aviso de duda respecto a la
violación de estos principios constitucionales”. Ahora bien, respecto al cargo por
presunta vulneración de los principios de identidad y consecutividad, señala
que los artículos 69 y 70 acusados no los desconocen, por cuanto cumplen con el
“requisito jurisprudencia[l] de conexidad en cuanto [al] contenido material de
la Ley 1739 de 2014, ya que como su mismo título lo expresa, se trata de una
verdadera reforma tributaria nacional que modificó normas del Estatuto
Tributario”. Por lo anterior, la intervención presenta frente a este cargo una petición
en el sentido de declarar la ineptitud sustantiva de la demanda. En relación
con la vulneración del principio de legalidad, el Ministerio advierte que,
contrario a lo afirmado por los actores, el artículo 70 demandado establece los
elementos de la base gravable directamente, delimitando varios parámetros para
su cálculo, el cual le corresponde al Ministerio de Minas y Energía a efectos
de fijar el precio de los combustibles.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
10. El Procurador General de la
Nación, en su Concepto 5909, le pide a la Corte, en primer término, declararse
inhibida para conocer de fondo la demanda contra el artículo 45 de la Ley 1739
de 2014 por la violación de los principios de igualdad, de progresividad y
equidad tributarias, ante la falta de certeza en la formulación de ese cargo
contra la misma. Al respecto, asegura que el artículo 879 del Estatuto
Tributario establece 28 tipos de exenciones al pago del GMF, cinco de los
cuales responden al principio de equidad tributaria porque consultan la
capacidad de pago de los obligados o su condición socioeconómica.[3] Por lo
anterior, en criterio del Ministerio Público, se puede “[…] concluir que no es
verdad que, como lo afirma uno de los accionantes, la tarifa del gravamen a los
movimientos financieros regulada en el artículo 45 de la Ley 1739 de 2014
vulnere los principios de igualdad, progresividad y equidad tributarios, al
supuestamente gravar de igual manera a todos los contribuyentes sin tener en
cuenta sus diferentes capacidades de pago.” Advierte, que las exenciones
dispuestas por el legislador se basan en el principio de equidad tributaria
relacionadas con la capacidad de pago de los contribuyentes. De ahí que, “el
concepto de violación del cargo analizado carece de certeza porque el mismo no
recae sobre una proposición jurídica real y existente sino sobre una deducida
por el actor a través de una simple afirmación que carece de cualquier
demostración”, situación que exige a la Corte declararse inhibida para emitir
un pronunciamiento de fondo.
11. En segundo término, el Ministerio
Público le pide a la Corte declarar la inexequibilidad de los artículos 69 y 70
de la Ley 1739 de 2014. En lo referente al cargo de trámite, considera que
efectivamente los artículos acusados no fueron objeto de presentación,
discusión y aprobación en todas las sesiones del Congreso, siendo presentados solo
en segundo debate de las cámaras. Sin embargo, sostiene que “debe analizarse si
con tal trámite y aprobación” se conservó la materia dominante y el núcleo temático
del proyecto de Ley. Al respecto concluyó que las normas demandadas crearon un
nuevo tributo parafiscal en el segundo debate surtido en la Cámara de
Representantes y en el Senado y, “dado que se trata de la creación de un nuevo
impuesto [,] es claro que dicha creación necesariamente debió ser objeto de
presentación, discusión y aprobación desde el primer debate”, por lo que afirma
que los artículos demandados son inconstitucionales, toda vez que en su
formación se incurrió en la violación del principio de identidad legislativa.
Finalmente, sostiene que a partir del contenido y los efectos de la norma
demandada, es claro que los elementos de la contribución deben fijarse por vía
legal de conformidad con el principio de legalidad de los tributos, “en tanto
que todos los elementos de la tributación los debe fijar directamente el
legislador [CP art. 338]”.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente
para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4 de la
Carta.
Asunto previo. Examen de aptitud de las
demandas.
a. Inhibición en cuanto a las acusaciones
por vicios de forma, en ambas demandas
2. En las dos demandas acumuladas dentro
de este proceso hay una acusación común contra los artículos 69 y 70 de la Ley
1739 de 2014, que contemplan la ‘Contribución parafiscal al combustible’ y
desarrollan sus elementos, pues ambas dicen que en su trámite se violaron los
principios de consecutividad e identidad (CP arts 157 y 160). Ahora bien, para
sustentar ese cuestionamiento, la acción del expediente D-10617 se limita a
identificar tres hechos: (i) que la contribución y sus elementos no aparecían
en el proyecto de ley inicialmente radicado, (ii) que tampoco se incluyeron en
la ponencia para primera debate en Comisiones conjuntas de Senado y Cámara, y
(iii) que en la publicación del texto aprobado en segundo debate en Plenaria
del Senado los artículos 69 y 70 del proyecto de ley se identifican como “Nuevo[s]”.
A partir de lo cual el actor opina que por tanto “debe concluirse” que se
violaron los mencionados principios constitucionales. La otra acción pública,
contenida en la demanda del expediente D-10622, se contrae a afirmar que basta
con un cotejo de los antecedentes legislativos –cotejo que no hace explícito-
“para concluir que los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014, no hicieron
parte integral desde un comienzo de los diferentes 4 debates adelantados en el
Congreso, ni del contenido del proyecto legislativo en las diferentes
instancias”. La Corte considera que estas acusaciones no son aptas para
provocar un fallo de fondo.
3. En efecto, la jurisprudencia
constitucional ha sostenido que para estructurar un cargo de
inconstitucionalidad sobre la base de un vicio por violación de los principios
consecutividad e identidad, “no basta con establecer
que un determinado texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo aprobado
en la comisión”.[4] No es suficiente una
acusación con solo esas características, pues en ciertos casos lo que indican “es permitido por la
Constitución y la ley orgánica del reglamento del Congreso”.[5]
Como se mencionó en la sentencia C-856 de 2005, para formular un cargo apto de
inconstitucionalidad por vulneración de estos parámetros, es necesario que indicar
“la forma como la introducción de modificaciones,
adiciones y supresiones al proyecto de ley durante el segundo debate desconocen
los principios de consecutividad e identidad relativa sobre el fundamento que i) no guardan
relación de conexidad temática con lo debatido y aprobado en el primer debate y
ii) no se refieran a los temas tratados y aprobados en el primer debate o no
cumplieron los debates reglamentarios”.[6]
En la sentencia C-082 de 2014, la Corte Constitucional presentó esa
jurisprudencia del siguiente modo:
“[..] para que un cargo por violación del principio de
consecutividad se considere sustancialmente  apto, y se entiendan
cumplidos los presupuestos de suficiencia y pertinencia, es
necesario que el demandante: (i) identifique el texto nuevo o adicionado, y,
adicionalmente, (ii) que
señale,  así sea de forma sucinta, las razones por la[s] cuales el
artículo nuevo o modificado no guarda relación de conexidad con lo debatido
inicialmente ni con los objetivos perseguidos por la ley del cual hace parte”.[7]
4. En este caso las demandas solo cumplen
la primera condición enunciada; es decir, identifican los textos nuevos o
adicionados en la Plenaria del Senado de la República en segundo debate. No
obstante, no exponen siquiera de forma sucinta las razones fundadas en virtud
de las cuales sostienen que los artículos nuevos carecen de relación de
conexidad con lo debatido inicialmente en las Comisiones conjuntas ni con los objetivos
perseguidos por la ley de la cual forman parte. De hecho, los ciudadanos ni
siquiera se detienen a describir qué se debatió en el primer debate en
Comisiones conjuntas, a la luz de la presentación que reglamentariamente debe
hacerse de estos aspectos en las ponencias para debates en Plenaria (L 5 art
175). En vista de lo cual, la acusación es insuficiente, toda vez que las
acciones no exponen “los elementos de juicio
(argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de
constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche”,[8]
ni despiertan en esas condiciones una duda razonable de inconstitucionalidad.[9] Por ende, la
Corte Constitucional se inhibirá de examinar el fondo de estas censuras.
b. Inhibición respecto de las restantes
acusaciones de la demanda D-10617
5. Ahora bien, la demanda del expediente
D-10617 presenta también acusaciones contra el artículo 45 de la Ley 1739 de
2014, el cual modifica el Gravamen a los Movimientos Financieros (en adelante
GMF). Dice, de un lado, que la norma vulnera el “principio del Estado social de
derecho” en cuanto “conserva el gravamen a los movimientos financieros hasta el
año 2018”. De otro lado, sostiene que la disposición cuestionada desconoce “los
principios del sistema tributario”, en especial la progresividad en materia
fiscal, por cuanto prolonga la vigencia de “un tributo indirecto”, en el cual
no se toma en consideración la capacidad de pago del contribuyente. Asimismo,
afirma que se vulnera el principio de igualdad. A juicio de la Sala, estas
acusaciones carecen de las condiciones necesarias para provocar un estudio de
fondo. Ante todo, la demanda carece de especificidad y suficiencia.
En primer lugar, se limita a afirmar de manera vaga que hay una vulneración del
“principio del Estado social de derecho”, por cuanto hubo un cambio en el plan
de abolición del GMF, y en tal virtud se postergó su desmonte total. No
obstante, no expone por qué una reforma de ese tipo supone puntualmente una
violación de dicho principio, lo cual no es obvio o evidente y requiere, por
tanto, una justificación. Aparte, el actor se contrae a señalar que por su
estructura el GMF es contrario al principio de progresividad tributaria, sin
mostrar por qué el hecho de que tenga la estructura indicada significa violar
el principio de progresividad del sistema tributario, que es el que
ampara la Constitución (CP art 363).[10]
6. Además, esta tampoco es clara, cierta
ni específica en lo que respecta a las censuras contra el artículo
45 cuestionado. Si bien al parecer las acusaciones se dirigen contra este
artículo, que reforma el programa de desmonte del GMF, lo cierto es que sus
reproches se articulan en torno a la idea de que el GMF en cuanto tal es
inconstitucional, por su estructura regresiva, y más allá de si hay o no, o en
qué circunstancias, un plan institucional para desmantelarlo. Por esta
ambigüedad no es factible concluir si lo que pretende el actor es la
inconstitucionalidad del tributo como un todo, o solo la modificación al
programa de desmonte gradual del gravamen. Asimismo, la acción pública carece
de certeza, pues el demandante parece sostener que, en virtud del
artículo acusado, se “conserva el gravamen a los movimientos financieros hasta
el año 2018”. En contraste, el texto de esa disposición sostiene que solo a
partir del 1º de enero de “2022” se entienden derogadas las normas
constitutivas de este tributo. Asimismo, si lo que pretendía el actor era la
inexequibilidad del GMF como un todo, ha debido entonces demandar la totalidad
de normas que identifican sus elementos esenciales, lo cual no se hizo.
7. Del mismo modo, la censura por presunto
desconocimiento del principio de igualdad no se articula de forma suficiente,
toda vez que no señala específicamente cuáles son los grupos o clases de
sujetos que reciben un tratamiento diferente, ni por qué este –si lo hubiera-
es injustificado. Por último, en relación, cabe señalar que resulta impertinente,
en una acción pública de inconstitucionalidad contra una ley, contraerse a
afirmar que la misma modifica un programa de desmonte gradual de un impuesto,
previsto en una ley anterior, pues así planteado el reproche no pasa de ofrecer
una confrontación entre normas de rango legal, lo cual es impropio de un juicio
de inconstitucionalidad. La Sala advierte que en este proceso el Instituto
Colombiano de Derecho Tributario (ICDT) presenta todo un desarrollo de los
problemas constitucionales que, a su juicio, ostenta la modificación
cuestionada en el desmantelamiento progresivo del GMF. Sin embargo, sus alegaciones
no intentan adicionar argumentos a un cargo ciudadano, sino estructurar un
cargo materialmente distinto de las acusaciones del actor. Ahora bien, la
jurisprudencia constitucional ha sostenido que la Corte está facultada para
contraer sus pronunciamientos al control de los cargos aptos presentados por
los accionantes.[11]
Por ende, si una acción es inepta pero las intervenciones presentan argumentos
que por sí solos podrían interpretarse como cargos, la Corte debe abstenerse de
emitir un fallo de fondo en lo pertinente.
c. Inhibición en cuanto a la demanda del
expediente D-10622, frente al cuestionamiento por vulnerar el principio de legalidad
de la intervención del Estado en la economía, y delimitación del
pronunciamiento
8. En vista de lo anterior, y dado que la
acción del expediente D-10617 no presenta cargos aptos, la Sala Plena de la
Corte se contraerá a examinar únicamente la demanda del expediente D-10622. No
obstante, en esta no solo carece de aptitud lo atinente al supuesto vicio de
forma, antes analizado, sino también el cuestionamiento por presunta violación
del principio de legalidad en la intervención del Estado en la economía (CP art
334). Los actores se limitan a decir que, según su entendimiento, la
jurisprudencia constitucional ha admitido la intervención del Estado en
materias económicas, bajo unos requisitos, que enuncian sin desarrollar. No
obstante, luego se abstienen de mostrar con argumentos por qué en este caso no
se cumplen esas condiciones. Con lo cual, el concepto de violación planteado
por la acción pública carece de suficiencia y especificidad, pues
no solo no aporta los elementos de juicio necesarios para promover un debate,
sino que aparte no despierta una duda sobre la constitucionalidad de la norma
por ese motivo.
9. Por consiguiente, la Sala se
pronunciará solo sobre la acción del expediente D-10622, y en lo que atañe al
cargo contra los artículos 69 y 70 (parciales) por vulnerar el principio de
legalidad tributaria (CP arts 150-2 y 338). Esta acusación reúne, en contraste
con las antes analizadas, las condiciones necesarias para provocar un fallo de
fondo. En efecto, para empezar es clara por cuanto presenta argumentos
inteligibles, y articulados de un modo comprensible. Segundo, sus
cuestionamientos se edifican sobre una base cierta, pues se dirigen
contra proposiciones o lecturas de las disposiciones cuestionadas que no son
infundadas sino, por el contrario, que se vinculan con su texto legal. Tercero,
las alegaciones sobre indeterminación de los elementos del tributo, y
delegación al Gobierno para la reglamentación de la materia, se presentan como
cuestionamientos sobre el principio constitucional de certeza y legalidad tributarias,
por lo cual el cargo es pertinente. Por último, explicitan los argumentos
por los cuales la contribución vulnera este principio, y ante todo exponen los antecedentes
de control constitucional sobre una institución homóloga –control sobre la
contribución para estabilización de precios de los combustibles-; es decir, el
contenido de la sentencia C-621 de 2013, y además por qué en su criterio no se
acató lo allí resuelto, y en esa medida suministran razones para mostrar por
qué se desconocen los principios constitucionales invocados. Así que el
concepto de violación es específico y suficiente.
Presentación del caso y planteamiento del
problema jurídico
10. La acción pública sostiene que en la
configuración del tributo ‘Contribución parafiscal a combustible’ (Ley 1739 de
2014 arts 69 y 70), el Congreso violó el principio constitucional de legalidad
tributaria (CP arts 150-12 y 338). En específico, dice que el artículo 69, al
atribuirle al Ministerio de Minas las funciones de control, gestión,
fiscalización, liquidación, determinación, discusión y cobro del Diferencial de
Participación, vulnera la reserva de ley en materia de contribuciones
parafiscales, porque delega en una autoridad administrativa la definición de
aspectos tributarios fundamentales (CP arts 150-12 y 338); y que el artículo 70
define de un modo impreciso el hecho generador, la base gravable, la tarifa y
el periodo y circunstancias de pago de la contribución, y además le concede
facultades al Ministerio de Minas y Energía para expedir reglamentos sobre
asuntos  que están reservados al legislador, con lo cual no solo se vulnera el
principio de certeza tributaria sino también el de reserva de ley sobre la
materia (CP arts 338). Esta pretensión es compartida por el ICDT, la
intervención ciudadana coadyuvante y la Vista Fiscal, quienes consideran que
las facultades allí reconocidas al Gobierno para la determinación de la base
gravable, y otros elementos del tributo, la Carta se las reserva al Congreso.
En contraste, los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Minas y
Energía, y la DIAN, estiman que la regulación respeta el principio de
legalidad.
11. Con fundamento en lo anterior, la Sala
observa que hay un problema jurídico compuesto por dos cuestiones contra los
artículos 69 y 70 (parciales) de la Ley 1739 de 2014, por violación del
principio de legalidad tributaria (CP arts 150-12 y 338). En efecto, por un
lado se cuestiona la insuficiente determinación legal de algunos elementos
esenciales del tributo (hecho generador, base gravable y tarifa), con lo cual
se propone entonces una vulneración del principio de certeza tributaria. Pero por
otro lado se censura que, para colmar esos supuestos vacíos en la regulación la
ley le confiera expresamente al Ministerio de Minas y Energía la facultad de reglamentar,
y de fijar la metodología para definir, aspectos esenciales de un tributo, como
son los atinentes a la base gravable, al periodo y circunstancias de pago, y al
control gestión, fiscalización, liquidación, determinación, discusión y cobro del
‘Diferencial de participación’ (L 1739 arts 69 y 70), con lo cual se vulneraría
el principio de reserva de ley sobre la materia. A pesar de que es entonces un
problema jurídico que envuelve un cargo compuesto, la Corte resolverá sus
cuestiones de forma conjunta, pues como se verá ambas se relacionan temática y
consecuencialmente.
La contribución parafiscal a combustibles
–‘Diferencial de participación’. Su clasificación dentro de las especies
constitucionales de tributos
12. Las normas acusadas regulan la
‘Contribución parafiscal a combustible’ (art 69), denominada ‘Diferencial de
participación’ (arts 69 y 70). En este proceso los actores, las intervenciones
y el Procurador coinciden en señalar que se trata de un tributo. Esta
Corporación, en la sentencia C-621 de 2013,[12] concluyó asimismo que el cobro de un
Diferencial de participación, como el ahora controlado, responde a la potestad
impositiva del Estado. En este caso, la Corte no encuentra motivos para apartarse
de esa clasificación, lo cual basta para que sea pertinente aplicar como
parámetro el principio de legalidad tributaria (CP arts 150-12 y 338). Ciertamente,
en este proceso el ICDT señaló que se trata en realidad de un impuesto, pero
definir ese aspecto es irrelevante en esta ocasión, porque el principio de certeza
no cambia en función de la especie tributaria, y el de reserva de ley en
tributos solo tiene implicaciones distintas, en función de la especie
tributaria examinada, en cuanto a las tarifas. Así, mientras en todo tributo la
ley debe definir el hecho generador, los sujetos y la base gravable, solo en
los impuestos debe definir directamente la tarifa, pues en las tasas y
contribuciones puede delegar esa función mientras prevea el sistema y el método
para ello (CP art 338). Ahora bien, en este caso no se está frente a una
delegación a otras autoridades de la competencia para definir la tarifa del
gravamen, pues el artículo 70 acusado la define directamente como el “cien
por ciento (100%) de la base gravable”. Por ende, no es entonces necesario
determinar si se trata de una contribución parafiscal o de un impuesto, pues en
cualquier caso el legislador debía determinar clara y directamente el hecho
generador, los sujetos y la base gravable.
La Corte procede a examinar si
efectivamente lo hizo.
13. El principio de legalidad en materia
tributaria tiene cuando menos tres implicaciones: una, es el reconocimiento de
que el poder de decretar, modificar o suprimir tributos en tiempo de paz es
competencia exclusiva de los órganos de representación popular pluralistas (CP
arts 150 num 12, y 338);[13]
dos, es un deber de estos órganos de representación popular predeterminar con
claridad y certeza los elementos mínimos de la obligación tributaria (CP art
338); y tres, es una prohibición a las entidades territoriales de establecer
contribuciones en contravención a lo dispuesto en la Constitución y la ley (CP
arts 300 num 4 y  313 num 4). Como dijo la Corte en la sentencia C-987 de 1999:[14]
“[e]l principio de legalidad tributaria
[…] comprende al menos tres aspectos. De un lado, este principio incorpora lo
que la doctrina ha denominado el principio de representación popular en materia
tributaria, según el cual no puede haber impuesto sin representación de los
eventuales afectados. Por ello la Constitución autoriza únicamente a las
corporaciones de representación pluralista -como el Congreso, las asambleas y
los concejos. A imponer las contribuciones fiscales y parafiscales (CP: art.
338). De otro lado, la Carta consagra el principio de predeterminación de los
tributos, ya que fija los elementos mínimos que debe contener el acto jurídico
que impone la contribución para poder ser válido, puesto que ordena que tal
acto debe señalar los sujetos activo y pasivo de la obligación tributaria, así
como los hechos, las bases gravables y las tarifas (CP art. 338). Y,
finalmente, la Constitución autoriza a las entidades territoriales a establecer
tributos y contribuciones, pero de conformidad con la Constitución y la ley.
Esto muestra entonces que las entidades territoriales, dentro de su autonomía,
pueden establecer contribuciones pero siempre y cuando respeten los marcos
establecidos por la ley, puesto que Colombia es un país unitario, y por ende
los departamentos y municipios no gozan de soberanía fiscal.”
14. En esta ocasión, la supuesta violación del principio de legalidad
tributaria se habría presentado -según los accionantes e intervinientes que lo
alegan- debido a una imprecisa determinación de elementos esenciales del
gravamen, y a una delegación expresa al Ministerio de Minas y Energía para reglamentar, y fijar la
metodología para definir, aspectos esenciales del tributo, como son los
atinentes a la base gravable, al periodo y circunstancias de pago, y al control
gestión, fiscalización, liquidación, determinación, discusión y cobro del
‘Diferencial de participación’. Es entonces necesario exponer a continuación
una breve referencia a los desarrollos de la jurisprudencia constitucional
sobre los principios de certeza y reserva de ley en la materia tributaria, para
luego proceder a examinar en específico la constitucionalidad de la regulación.
a.
Principio de
reserva de ley en materia tributaria
15. La Constitución dice que la ley debe
fijar, “directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases
gravables, y las tarifas de los impuestos”, y que las tarifas de las contribuciones
y tasas puede definirlas la autoridad administrativa, siempre y cuando el
legislador determine el sistema y el método para hacerlo (CP art 338).[15] Ahora bien,
esto no significa que el legislador esté obligado a agotar en detalle la
totalidad de la regulación sobre la materia tributaria, o que deba determinar
además de los elementos sustantivos esenciales del tributo las obligaciones y
normas adjetivas y procedimentales para su aplicación. El Presidente de la
República en primer lugar, en ejercicio de su función de reglamentación (CP art
189-11), y en general el poder ejecutivo pueden también precisar y concretar los mandatos abstractos de la
ley, con el fin de hacer efectiva y real la voluntad democrática.[16] De hecho, el legislador pude deferir
expresamente en la administración la reglamentación de ciertos aspectos
vinculados con la ejecución técnica y administrativa de los tributos ya
delineados de forma general y abstracta en la ley. No obstante, no puede perder
de vista que el principio de legalidad impone algunos límites infranqueables en
esta materia, y por lo mismo es preciso señalarlos con mayor detalle:
15.1. Por un lado, el legislador puede delegar en la
administración la reglamentación de las obligaciones formales en materia
tributaria. La Corte ha señalado, por ejemplo en la sentencia C-690 de 2003,
que “no
está dentro del ámbito de reserva estricta del principio de legalidad de los
tributos la regulación de las obligaciones formales necesarias para hacer
efectiva la obligación tributaria principal. Así, no obstante que corresponde a
la ley establecer la base de esas obligaciones formales en materia
tributaria,  cabe, con criterio amplio, la regulación administrativa de
las mismas, dentro de los parámetros que hayan sido fijados en la ley en
materias tales como el recaudo o los deberes de información”. Por lo mismo la jurisprudencia ha
admitido que la ley delegue en la administración la regulación de trámites
administrativos, siempre que no comprometan derechos fundamentales y sean
excepcionales, relacionados con el recaudo, liquidación, determinación, discusión y
administración de ciertos tributos, y con sus circunstancias de recaudo. Así, por ejemplo, en la sentencia C-608 de
2012, la Corte consideró que una norma legal no violaba el principio de
legalidad por el hecho de atribuirle al Gobierno la reglamentación de los
mecanismos de pago de los recaudos por impuesto a las armas y municiones. Dijo
entonces la Corporación:
“La Constitución no impone
al Legislador la obligación de prever directamente los elementos que extraña el
demandante para la efectividad del tributo: (i) la competencia para el
recaudo, liquidación, determinación, discusión y administración del impuesto, (ii)
el momento en el que debe recaudarse, y (iii) el procedimiento para el efecto. Como se explicó anteriormente, los mecanismos de pago y
recaudo (lo cual incluye la definición de la autoridad competente), así como
otros aspectos de la administración del tributo, sin desconocer su importancia
para la realización del principio de eficiencia, son asuntos es posible delegar
al reglamento sin desconocer el principio de reserva de ley[17].
Además, en materia de procedimiento, la Sala advierte que en todo caso no es
cierto que no existan reglas definidas en el ordenamiento, pues como actividad
administrativa, la liquidación y recaudo de los tributos debe regirse por las
reglas del Código de Procedimiento Administrativo y por los procesos especiales
que para el efecto se prevean en el Estatuto Tributario”.[18]
15.2. En contraste, la ley no puede por
principio delegar en la administración la regulación de los elementos
esenciales a las obligaciones tributarias sustantivas, pues existe en
esto un principio de estricta reserva de ley (CP arts 150-12 y 338). Lo cual no
significa que en ciertos casos
no se pueda conferir a la administración la facultad de definir las variables
económicas o técnicas que en abstracto se plasman en la ley como elementos
constitutivos de un tributo. Como se mostrará a continuación, la jurisprudencia
ha constatado que cuando el poder tributario se ejerce sobre realidades o
actividades económicas de alto orden técnico, sujetas además a fluctuaciones o
variaciones sucesivas, el principio de legalidad de los tributos, que exige
predeterminación de los elementos del gravamen con un nivel de precisión
suficiente, debe acompasarse con la potestad de configuración legislativa en el
diseño de la política fiscal y parafiscal. De tal suerte, en esos eventos, dado
que se trata de realidades difícilmente aprehensibles de forma definitiva e
instantánea en un precepto legal, y a que se requiere un nivel de detalle y
actualización incompatibles con los caracteres de la ley, el legislador puede
delegar la concreción de los elementos definidos en abstracto en la ley a las
autoridades administrativas con la competencia jurídica, técnica y
epistemológica adecuadas. La Constitución se ubica entonces en un punto
intermedio de dos extremos, pues por una parte no admite que se entregue la
competencia exclusiva del Congreso de predeterminar con claridad los elementos
esenciales del tributo, pero tampoco impide que se delegue en el Gobierno la
reglamentación de aspectos técnicos, fluctuantes, que requieren actualidad y
detalle, sin desconocer que inciden en la base gravable. Obsérvese:
15.2.1. Inicialmente, en la sentencia C-040 de 1993,
la Corte debía decidir si se ajustaba al principio de legalidad tributaria una
norma que regulaba una contribución parafiscal de fomento panelero, cuya tarifa
se aplicaba a una base gravable conformada por “el precio de la panela o de la
miel”. No obstante, la Ley le confería al Ministerio de Agricultura la
competencia para fijar periódicamente el precio de estos bienes. La Corporación
declaró exequible, por el cargo examinado, la normatividad demandada pues
consideró, por una parte, que la base gravable del tributo estaba definida y,
por otra, que la definición periódica del precio por parte del Ejecutivo
respondía a razones “evidentes de técnica administrativa y dado que el precio es altamente
variable”. La Corte sostuvo,
sin embargo, que en ejercicio de esa atribución conferida por la ley “la autoridad
administrativa debe consultar todos los datos necesarios, y realizar los
análisis pertinentes de tal forma que se certifique con la mayor certeza
posible el monto del precio, más no que se fije de manera arbitraria”.[19]
15.2.2. Luego, en la sentencia C-467 de 1993 la Corte
se enfrentó a la demanda contra una regulación de la base gravable del impuesto
predial, de acuerdo con la cual esta estaba constituida por “el avalúo catastral, o el auto
avalúo cuando se establezca la declaración anual del impuesto predial unificado”.
La norma se declaró exequible y, en el examen de constitucionalidad de la
medida, la Corte señaló que si bien el avalúo lo efectuaban autoridades
administrativas, esto no contradecía el principio de legalidad tributaria toda
vez que este era “tan sólo un parámetro” para la determinación del monto del gravamen, el
cual había sido escogido por el legislador, sobre la base de que el “valor real
de una cosa es el precio que ésta tiene en el mercado”, lo cual juzgó razonable. No obstante, tuvo en
cuenta también que para establecer la cuantía de la obligación final del
impuesto “el
legislador no toma en forma absoluta este valor, […] pues de acuerdo con la
misma ley parcialmente acusada, la tarifa del impuesto predial debe ser fijada
por los concejos municipales en forma "diferencial y progresiva" y
oscilará entre el 1 por mil y el 16 por mil del respectivo avalúo catastral;
teniendo en cuenta los estratos socio-económicos, los usos del suelo, la
antigüedad de la formación y actualización del catastro”.
15.2.3. Más adelante se expidió la sentencia C-583 de
1996, a propósito de la demanda contra una norma sobre el impuesto de renta por
vulnerar la reserva de ley.[20]
La disposición entonces cuestionada definía reglas para determinar el valor
patrimonial de títulos, bonos y seguros de vida. No obstante, establecía que
cuando se tratara de contribuyentes obligados a utilizar “sistemas especiales
de valoración de inversiones”, el valor patrimonial de los documentos indicados
debía ser el obtenido a partir de mecanismos establecidos por “las entidades de
control”. La Corte observó entonces que se delegaba en autoridades
administrativas la función de fijar los mecanismos para calcular el valor
patrimonial de los mencionados documentos, sobre la base de que la actividad de
los contribuyentes obligados a usar sistemas especiales de valoración de inversiones
representaba un “riesgo para terceros” y para “el interés general”. En ese contexto, analizó la jurisprudencia
constitucional antecedente sobre la materia, y advirtió que delegaciones de esa
naturaleza habían sido reconocidas como válidas, cuando se trataba de definir
aspectos “de
tipo técnico” y sujetos a “fluctuación”. En esos casos la ley podía definir conceptualmente la base gravable,
pero no tenía que fijar el valor puntual sobre el cual aplicar la tarifa. En
esos casos el legislador “[d]ebe entonces limitarse a indicar la manera como debe ser
fijado ese valor”, sin que le
sea exigible señalar “las sumas concretas”.
15.2.4. En la sentencia C-597 de 2000, se estudió la acción
pública instaurada contra un precepto que le daba al Gobierno Nacional la
facultad de “publicar la base gravable” del impuesto sobre las ventas por
importaciones de bienes excluidos.[21]
Al decidir que esta disposición no vulneraba la reserva de ley tributaria, la
Corte tuvo en consideración el hecho de que dicha base la determinaba el
Gobierno, de acuerdo con el texto mismo de la ley, con arreglo a “la tarifa
general del impuesto sobre las ventas promedio implícita en el costo de la
producción de bienes de la misma clase de producción nacional”, con lo cual se
buscaba en esencia proteger la economía nacional, al imponer gravámenes
equivalentes a quienes los producían a nivel interno y a quienes los
importaban. La Corporación señaló entonces que para alcanzar esa finalidad, el
legislador razonablemente consideró que se debía precisar periódicamente la
tarifa general del impuesto implícita en el costo de producción de esos mismos
bienes en la economía nacional, lo cual tenía un “carácter técnico y
administrativo”, razón por la cual era legítimo dejarlo en manos del Gobierno.
Ahora bien, sostuvo que esa decisión estaba fundada en el hecho objetivo de que
el legislador fijó unas “bases ciertas y determinables para señalar la suma
concreta sobre la cual se liquidará el gravamen de que trata la norma acusada”.
En consecuencia, declaró exequible la disposición entonces demandada.
15.2.5. En la sentencia C-1067 de 2002, al controlar
justamente un tributo orientado a un fondo de estabilización de precios de
productos agropecuarios y pesqueros, la Corte precisó aún más el contexto
fáctico en que es aplicable la jurisprudencia anterior.[22]
La Ley entonces cuestionada se refería a una contribución consistente en un
porcentaje de la diferencia entre “el precio del mercado internacional del
producto en cuestión” y el “precio de referencia” o “el límite superior de la
franja de precios de referencia”. Para efectos de definir los valores de cada
uno de estos conceptos, la Ley les daba a los comités directivos de los fondos
de estabilización, la competencia para establecer los precios, dentro de
determinados parámetros. Esta Corporación dijo que, en tratándose de tributos
dependientes de los precios de productos, la reserva de ley debía interpretarse
sin desconocer “las circunstancias variables e indeterminadas del mercado, la
fluctuación de precios y fenómenos dinámicos tales como la inflación y la devaluación
monetaria”. En tales escenarios, el legislador puede no efectuar una
“regulación detallada y rígida” de los elementos determinantes de la tarifa,
entre los cuales está la base gravable. Pero, eso no significa que la
administración así facultada pueda “cambiar, introducir nuevos elementos […],
ni modificar las reglas ya trazadas por la Ley”. En cuanto a la facultad
administrativa para señalar los precios de referencia, dijo:
“[p]ara poder fijar ese porcentaje de
la diferencia, [que constituye la tarifa del gravamen], los Comités deben
establecer el precio de referencia a partir de la cotización más representativa
en el mercado internacional para cada producto, lo cual se hará con base en un
promedio móvil no inferior a los últimos 12 meses ni superior a los 60
anteriores”.
15.2.6. En la sentencia C-690 de 2003, la Corte efectuó una
precisión fundamental ulterior a la jurisprudencia. Al controlar un grupo de
previsiones legales que les conferían a la OCDE o al Gobierno nacional la
competencia para definir aspectos integrantes de elementos tributarios, la
Corporación sostuvo que para enjuiciar la conformidad de esa delegación con el
principio de legalidad tributaria era necesario precisar que, en materias
técnicas y variables, si bien “la determinación política  de los elementos
del tributo estaría sujeta al rigorismo propio del principio de legalidad, […]
las variables económicas que inciden sobre los mismos, son susceptibles de un
tratamiento menos restringido”.[23]
Consideró entonces que en el examen de normas tributarias que delegaban
facultades de regulación cabía “distinguir entre, por un lado, la atribución de
una potestad, sea discrecional o reglada, a una autoridad para la determinación
de los elementos de un tributo, y, por otro, la remisión a un dato que se
produce de manera externa a la norma y que no comporta la expresión de un
contenido volitivo en relación con ella”. Si bien la Constitución exige la
determinación legal directa de los elementos del tributo, algunas “hipótesis
de remisión a la administración tienen como denominador común que se refieren a
elementos variables, que no es posible predeterminar en la ley, pero que
responden a realidades técnicas susceptibles de concreción con un alto nivel de
certeza”. En esos casos, aunque haya “un relativo margen de apreciación, la
determinación del valor de un inmueble, o el precio de un producto, el valor de
unos activos o el índice de bursatilidad de unas acciones, está necesariamente
vinculada a la realidad objetiva que tales conceptos comportan”.
15.3. A partir de lo anterior es posible
entonces extraer la siguiente síntesis. Primero, en cuanto a los aspectos
u obligaciones formales, el legislador puede delegar en la administración la regulación de
trámites administrativos para la ejecución de las normas tributarias, siempre
que no comprometan derechos fundamentales y se trate de una facultad
excepcional, relacionados con el recaudo y sus circunstancias, y la liquidación,
discusión y administración de ciertos tributos. Segundo, cuando se trata de la
regulación de obligaciones sustanciales impuestas por el poder
tributario, “la determinación política de los elementos del tributo est[á]
sujeta al rigorismo propio del principio de legalidad”, pero “las variables
económicas que inciden sobre los mismos, son susceptibles de un tratamiento
menos restringido”. Por tanto,
en estos casos: (i) la ley debe determinar directamente los elementos del
tributo, pero esto no le impide remitir a nociones que tengan una contrapartida
variable en la realidad económica (por ejemplo, a precios, a valores, a índices
de bursatilidad), aunque su expresión concreta le corresponda a la
administración, pues en tales eventos las reglas técnicas permiten aplicar los
conceptos empleados “con
un alto nivel de certeza”;[24] (ii) si bien no es preciso
que se defina estrictamente en la ley el mecanismo para medir o expresar esa
variable, sí se debe  “indicar la manera como debe ser fijado” en el reglamento el
mecanismo correspondiente,[25]
lo cual significa que debe haber pautas, criterios o estándares generales incluso
flexibles, que orienten la reglamentación de la materia; (iii) en ningún caso
la ley puede facultar al Ejecutivo para “cambiar, introducir nuevos elementos
[…], ni modificar las reglas ya trazadas por la Ley”.[26]
b.
Principio
de certeza tributaria
16. La Constitución establece entonces que
la ley debe fijar directamente los elementos esenciales del tributo, pero no cualquier definición basta para
satisfacer el principio de legalidad. Una abierta imprecisión en el diseño de
la obligación implica que las autoridades encargadas de ejecutarla serán las
llamadas a completar los vacíos o indeterminaciones de la regulación legal, con
lo cual estas terminarían definiendo a su vez aspectos esenciales de los
elementos constitutivos del gravamen cuyo establecimiento es competencia del
Congreso. Por tanto, estos elementos deben fijarse de modo suficientemente
claro y cierto. No obstante, la Corte ha sostenido de manera consistente que
las normas jurídicas, al estar formuladas en lenguaje natural, están expuestas
a situaciones de ambigüedad y vaguedad.[27]
Si, entonces, cualquier imprecisión fuera suficiente para declarar
inconstitucional una norma, se llegaría a la consecuencia irrazonable de
reducir drásticamente el poder tributario de los órganos de representación
popular pluralistas, al exigirles un grado de exactitud frecuentemente
irrealizable en el lenguaje ordinario, y pese a la importancia que tiene este
instrumento en el Estado Social de Derecho.[28]
Así, para asegurar un ámbito de certeza suficiente en todo tributo, la
jurisprudencia ha señalado que una imprecisión en la regulación de los
elementos esenciales del tributo es inconstitucional, sólo “si éstos se tornan irresolubles, por la
oscuridad invencible del texto legal que no hace posible encontrar una
interpretación razonable sobre cuáles puedan en definitiva ser [su]s elementos
esenciales”.[29]
c.
Examen de los
artículos 69 y 70 (parciales) a la luz del principio de legalidad tributaria
17. En primer lugar, los actores cuestionan como
contrario al principio de legalidad –reserva de ley- el artículo 69 (parcial)
de la Ley 1739 de 2014, el cual establece que el “Ministerio de Minas ejercerá
las funciones de control, gestión, fiscalización, determinación, discusión y
cobro del Diferencial de participación”. De lo mismo acusan al numeral 5 del
artículo 70 de la Ley, por cuanto se refiere a la facultad del Ministerio de
Minas para calcular y liquidar el gravamen, de conformidad con el reglamento
sobre la materia, y define las circunstancias de tiempo en que debe efectuarse
el pago de la contribución, a partir de un momento que depende del acto de
notificación que adelante el citado Ministerio respecto del cálculo del
Diferencial de Participación. A juicio de la Corte Constitucional, no obstante,
en estas normas la ley no incurre en una vulneración del principio de reserva
de ley tributaria.
18. En efecto, por una parte, el artículo 69 inciso 1
de la Ley precisa que el recaudo de esta contribución se destina al Fondo de
Estabilización de Precios de Combustibles, para atenuar las fluctuaciones de
los precios de los combustibles, conforme a las leyes 1151 de 2007 y 1450 de
2011. Luego, le da al Ministerio, con ese fin, facultades ejecutivas que
designa con suficiente claridad, pues consisten en el control, gestión,
fiscalización, determinación, liquidación, discusión y cobro, cada una de las
cuales debe ejercerse, como se ha dicho en la jurisprudencia, de conformidad
con las reglas y principios contemplados por el “Código de Procedimiento Administrativo y
por los procesos especiales que para el efecto se prevean en el Estatuto
Tributario”.[30] No hay en esa regulación una atribución de
competencias que pertenezcan al legislador. Si bien se dice allí que al
Ministerio le corresponde la “determinación” del gravamen, lo cierto es que por
el contexto en el cual se encuentra, en tanto alude a facultades regladas de
ejecución administrativa, la ley no debe entenderse en el sentido de que
confiera a la administración una potestad tributaria de determinación política
de los elementos del tributo, o de modificación de los mismos, sino la de
concreción de la voluntad legislativa ya expresada en los ingredientes
esenciales del diferencial.
19. Por otra parte, el artículo 70 numeral 5 de la Ley
1739 de 2014 le atribuye al Ministerio la facultad de “calcular y liquidar” el
tributo, en lo cual no hay problema porque son operaciones típicamente
ejecutivas de lo ya previsto en la ley. Así, la ley dice que deben efectuarse
“de acuerdo con el reglamento”, lo cual no significa que este deba ser el único
parámetro pues obviamente deben atenerse a lo previsto en la ley, con arreglo a
las reglamentaciones que dentro de la Constitución se expidan al respecto. La
facultad de liquidación no es, por lo demás, una función distinta a la de
formular explícitamente la concreción –ejecución- de las normas tributarias
aplicables al caso. Por último, aunque al final se ata el periodo de pago a la
notificación que practique el Ministerio, esta debe adecuarse también, como
acaba de señalarse, a las reglas y principios generales previstos en el Código
de Procedimiento Administrativo, el Estatuto Tributario, y en lo pertinente al
reglamento que previamente se haya expedido.
20. Ahora bien, en cuanto a los elementos esenciales
de la obligación tributaria, su conformidad con los principios de certeza y
reserva de ley merece un juicio individual para cada uno. En primer lugar,
puede observarse que los actores no cuestionan la definición de los sujetos
pasivos. En este punto debe resaltarse que aun cuando en la publicación inicial
de la Ley se decía en el artículo 70 numeral 4 que sujetos pasivos del tributo
eran los previstos en el artículo “43” de esa Ley, luego en virtud del Decreto
administrativo 1050 de 2015 se corrigió este yerro, y desde entonces el texto
remite expresamente al artículo 49 de la misma Ley. Algo similar había ocurrido
con el numeral 1º, inciso 1, del propio artículo 70, el cual tampoco es ahora
objeto de censura en la acción pública, pues allí se indicaba que el hecho
generador del tributo era el mismo “del impuesto nacional a la gasolina y ACPM
establecido en el artículo 43 (sic) de la presente ley”. El impuesto a
la gasolina y ACPM se contempla en la Ley 1739 de 2014 en el artículo 49, y en
tal virtud el citado Decreto 1050 de 2015 corrigió también ese yerro, por lo
cual ahora la disposición que regula el hecho generador del ‘Diferencial de
participación’ reenvía igualmente al impuesto nacional a la gasolina y ACPM
establecido “en el artículo 49 de la presente ley”. Ninguno de estos segmentos
fue cuestionado específicamente, y por lo tanto la Corte Constitucional no se
pronunciará sobre su exequibilidad. Lo mismo hará respecto del literal a),
numeral 2, del artículo 70, que define el concepto ‘Volumen de gasolina’, sobre
el cual no habrá entonces pronunciamiento.
21. En cuanto a la definición de la tarifa contemplada
en el artículo 70 numeral 3 de la Ley, específicamente cuestionada por los
actores, la Corte considera que es perfectamente comprensible y no se observa
que haya en este respecto problema alguno de afectación a la reserva de ley,
pues dice clara y terminantemente que la misma equivale al “[c]ien por ciento
(100%) de la base gravable” (art 70 num 3). Así, para empezar, como antes se
indicó la Ley acusada no defiere en la administración la competencia para
fijarla, y por lo mismo no es necesario elucidar si se respeta o no la reserva
legislativa. De otro lado, no existe tampoco indeterminación o problema alguno
asociado al principio de certeza tributaria, toda vez que el porcentaje a
pagarse está expresada de forma inequívoca (100%), y se aplica naturalmente a
la base gravable del tributo. Por tanto, este numeral será declarado exequible.
22. Un examen específico se requiere en lo que atañe a
la definición del hecho generador (parcial) y la base gravable (parcial) del
tributo acusado (art 70 nums 1 y 2), pues ambas disposiciones aluden al ‘precio
de paridad internacional’, sin definir su significado, y al ‘precio de
referencia’, el cual si bien cuenta con una definición debe ser fijado en
concreto, según el numeral 2, por el Ministerio de Minas y Energía. Estas
previsiones y expresiones tienen un sentido normativo distinto, pues mientras
en un caso se habla de una noción que no tiene un significado expreso, en el
otro se trata de un concepto que sí está expresamente definido pero cuya
fijación en concreto se delega en una autoridad administrativa. Por lo mismo,
mientras las referencias al ‘precio de paridad internacional’ deben examinarse
a la luz del principio de certeza tributaria, las atinentes al ‘precio de
referencia’ deben ser evaluadas conforme a la reserva de ley tributaria. En
ambos casos el parámetro es entonces el principio de legalidad de los tributos,
pero cada uno de conformidad con exigencias distintas, razón por la cual cada
expresión merece un análisis detenido e independiente.
23. En primer lugar, la Corte debe abordar la pregunta
por la certeza de los numerales 1 y 2, en cuanto emplean las expresiones
‘precio de paridad internacional’ para definir el hecho generador y la base
gravable del ‘Diferencial de participación’. La noción de ‘precio de paridad
internacional’ de los combustibles no se define expresamente en la Ley, o en
otra norma legal. No obstante, el principio de certeza tributaria no exige que
todos los vocablos empleados en un texto normativo estén explícitamente
definidos en la ley, sino que sean determinables con arreglo a pautas de
interpretación aceptables. Así, debe mencionarse entonces que entre los cánones
aceptables de interpretación de una norma se encuentra el previsto en el
artículo 30 del Código Civil, el cual establece que “[l]os pasajes oscuros de
una ley pueden ser ilustrados por medio de otras leyes, particularmente si
versan sobre un mismo asunto”. Con fundamento en esta regla puede decirse que
‘Precio de paridad internacional’ del combustible, aunque no se define
explícitamente en la ley cuestionada, es una noción determinable a partir del
modo como se regulan en otras leyes las contribuciones destinadas a fondos de
estabilización de precios de bienes.
23.1. Así, por ejemplo, la Ley 101 de 1993 regula el
Fondo de Estabilización de Productos Agropecuarios y Pesqueros, y prevé también
una contribución que se activa en los eventos en los cuales se experimente una
‘diferencia’ de precios. En la sentencia C-621 de 2013 la Corte utilizó esa
regulación como un referente comparativo para examinar la conformidad de la
contribución de estabilización de precios de combustibles con el principio
constitucional de legalidad, precisamente porque se trataba de un tributo
orientado a financiar un fondo de estabilización de precios. Por tanto, en este
caso es válido aplicarla también para elucidar nociones homólogas (es decir,
que tienen funciones equivalentes) a las que allí se emplean. En consecuencia,
puede notarse que en la Ley 101 de 1993, el diferencial de precios que genera
la obligación se produce cuando “el precio del mercado internacional del producto en cuestión para el
día en que se registre la operación en el Fondo respectivo fuere superior al
precio de referencia o al límite superior de la franja de precios de referencia” (L 101 art 40 num 2). Aunque allí no se
emplean los vocablos ‘Precio de paridad internacional’, dado que la
contribución regulada en ese contexto cumple la misma función que el gravamen
ahora examinado, debe considerarse que es un referente conceptual válido para
interpretar los elementos de este último. Así, precio de paridad internacional
es el precio efectivo del respectivo producto en mercados internacionales
relevantes, para el día en que tiene lugar el hecho generador regulado en la
ley. Por lo demás, si bien la Ley 101 de 1993 tampoco precisa qué debe
entenderse por ‘precio del mercado internacional’, la Corte al examinar su
constitucionalidad no juzgó que violara el principio de certeza tributaria o la
reserva de ley sobre la materia.[31]
23.2. Aparte de lo anterior, otra regla de
interpretación prevista en el artículo 28 del Código Civil dice que “[l]as
palabras técnicas de toda ciencia o arte, se tomarán en el sentido que les den
los que profesan la misma ciencia o arte, a menos que aparezca claramente que
se han tomado en sentido diverso”. En aplicación de este estándar es posible
elucidar el sentido de la noción ‘precio de paridad internacional’, a partir
del modo como se entiende en la legislación fiscal especializada de naciones
extranjeras, pues en estas está expresada una técnica o arte de regulación de
los asuntos fiscales. Debe decirse entonces, en refuerzo de lo anterior, que en
otros ordenamientos en los cuales se han creado también fondos de
estabilización de combustibles, como es el caso chileno por ejemplo, el sentido
que tiene la noción de ‘precio de paridad’ de los combustibles es equivalente,
en su sentido conceptual, al que antes se indicó. En efecto, la legislación
chilena llegó a prever desde 1991 una fuente de recursos fiscales para el ‘Fondo
de Estabilización de Precios del Petróleo’, cuyo detonante es una diferencias
entre un ‘precio de referencia’ y un ‘precio de paridad’ tomado del orden
internacional. En cuanto a esta última noción, en la ley de Chile se dispuso
que era el observado “en los mercados internacionales relevantes de los
combustibles” a los que se refiere la legislación de ese país.
23.3. A juicio de la Sala, esta aproximación es
suficiente para colmar las exigencias del principio de certeza tributaria. El
legislador no hace más que emplear una noción cuyo centro semántico es entonces
claro, pues está conformado por el precio que se paga por los combustibles en
mercados internacionales que se consideran relevantes para la economía del
país. Ciertamente, la ley no dice cuáles son esos mercados relevantes. Pero
esto no es necesario establecerlo porque los mercados relevantes para Colombia
pueden cambiar con el trascurso del tiempo en función de diversos factores, como
la política exterior, la situación misma de los mercados, las circunstancias
internas, entre otros. El legislador debe poder ejercer su potestad de
configuración normativa fiscal o parafiscal en realidades cambiantes, sin
necesidad de actualizar directamente la ley, lo cual puede lograrse si deja que
la actualización se efectúe en atención a criterios técnicos en el orden
reglamentario. Por lo demás, la definición de un marco rígido para determinar
los precios de paridad es innecesario, pues este es un asunto técnico de
apreciación que está sujeto también a la experiencia, y por tanto definir un
mecanismo no susceptible de modificación expedita puede ser incluso contrario a
la finalidad que se persigue, cual es la de crear una regulación apta para
“atenuar las fluctuaciones de los precios de los combustibles” (art 69 inc 1).
23.4. Los precios de paridad internacional no los
define, por otra parte, más que el mercado internacional, y la Rama Ejecutiva
del poder público en Colombia no puede más que expresar esa realidad de un modo
que resulte técnicamente apropiado. Por lo mismo, no se está en este caso ante
una hipótesis de delegación de la potestad legislativa en la administración,
sino más bien de un evento en el cual legislador define políticamente el hecho
generador y la base gravable en términos que dependen de los precios de paridad
internacional, y deja que el Gobierno, en cabeza de su cartera especializada en
la materia, sea la encargada de expresar informativamente esa variable. El hecho
de que la ley tampoco defina los mecanismos para encauzar esas operaciones, se
explica en el principio de separación de funciones (CP art 113). La ley define
entonces los elementos del tributo de manera general, abstracta e impersonal, y
en ese diseño dice que la base gravable y el hecho generador del gravamen se
edifican sobre la diferencia entre el precio de paridad y el de referencia. Al
ejecutar esa norma, la administración debe por tanto prever un mecanismo que
permita expresar informativamente, del modo más exacto posible, la cifra a que
estos precios ascienden. Como ocurrió en la sentencia C-040 de 1993, cuando se
le dio a un Ministerio la facultad de fijar el precio de la panela y la miel,
cabe reiterar el llamado a la administración a fin de que consulte “todos los datos
necesarios, y realizar los análisis pertinentes de tal forma que se certifique
con la mayor certeza posible el monto del precio, más no que se fije de manera
arbitraria”.[32]
23.5. Por todo lo anterior, la Corte considera que las
expresiones “precio de paridad internacional”, contenidas en los numerales 1 y
2 del artículo 70, Ley 1739 de 2014, no son contrarias al principio de certeza
tributaria.
24. Resta entonces por decidir si los numerales 1 y 2
del artículo 70 acusado, en tanto emplean la noción ‘precio de referencia’, son
inconstitucionales. Para definir esta cuestión debe resaltarse que la ley
define expresamente el ‘precio de referencia’ como el “Ingreso al productor”;
es decir, como “la remuneración a refinadores e importadores por galón de
combustible gasolina motor corriente y/o ACPM para el mercado nacional”. El
problema en este punto es que si bien hay una definición, el literal b) del
segundo numeral dice que “[e]ste precio se fijará por el Ministerio de Minas,
de acuerdo con la metodología que defina el reglamento”. Conviene entonces
señalar que la noción de ‘precio’ –en este caso ‘de referencia’ - tiene una
contrapartida variable en la realidad. Los precios de referencia
de los combustibles, aunque son fijados por el Ministerio de Minas, no
responden causalmente solo a un acto de voluntad, sino que están sujetos a
fluctuaciones en función de las circunstancias del mercado, de la política fiscal
colombiana y del comercio exterior. Así, por ejemplo, el precio de referencia
no es completamente independiente del precio de paridad internacional, pues si
el precio de referencia llega a ser inferior al de paridad internacional, los
refinadores y productores carecerían de interés para vender sus productos en el
ámbito doméstico y conducirían los bienes al mercado internacional.
25. Por lo mismo, este precio se puede ver impactado por
esa variable de los precios internacionales, y también por otras que no dependen
de la voluntad unilateral del Ministerio de Minas y Energía. Así que a esta
cartera le corresponde, más que decidir cuál ha de ser el precio, expresarlo
a través de mecanismos técnicamente aptos para el efecto. Los precios de
referencia son entonces, en términos de la jurisprudencia constitucional sobre
la materia, antes que un elemento del tributo, una variable del gravamen bajo
control. En los debates que antecedieron a la expedición de esta Ley se aprecia
en distintas oportunidades que los Parlamentarios y expertos que participaron
en las deliberaciones de las Comisiones económicas del Congreso (terceras y
cuartas permanentes) expresaron su conciencia de adelantar su trámite en
contextos actuales o potenciales de cambios o alteraciones periódicas incluso
drásticas de los precios de los combustibles, no solo en el mercado
internacional. Así ocurrió por ejemplo en las siguientes intervenciones:
Gaceta
Intervenciones de Congresistas y
expertos invitados a las sesiones
66/15
Senador Iván Duque Márquez:
“Lo segundo que creo que
es muy importante que haya que discutir acá, es que los supuestos sobre los
cuales fue construida esta reforma, tres meses atrás, están cambiando. Para
nadie es una mentira que muchos de los supuestos que tenía esta reforma,
estaban sustentados en el marco fiscal de mediano plazo, que solamente lo que
tiene que ver con precio y producción de petróleo; se está cambiando
por las circunstancias internacionales y las propias del país.”
Senador Álvaro Ashton
Giraldo:
“Y por el otro lado, también se hace
importante saber que en el Gobierno del Presidente Santos, se han hecho todos
los esfuerzos para poder canalizar inversiones; que reflejan necesariamente
soluciones importantes para el financiamiento de la vida nacional. Por
ejemplo, el impuesto del 4x1.000 tenía también su fecha de fenecimiento y
este Gobierno ha entendido juiciosamente que con la caída de los precios
internacionales del petróleo y con la disminución de las utilidades de
Ecopetrol, se ha generado sin duda un hueco fiscal; que hay que atender y
eso se va a atender justamente manteniendo el impuesto por el periodo
establecido, de conformidad con lo que ha planteado el Gobierno nacional.”
Presidente de Asofondos,
doctor Santiago Montenegro Trujillo:
“En tercer lugar necesitamos una Reforma
más amplia, porque no podemos depender de las volatilidades de los
ingresos petroleros, hay que proyectarlos con un precio razonable que sea
sustentable en el tiempo y al mismo tiempo hace falta crear un fondo de
estabilización, que de hecho ya existe para ahorrar, cuando el precio esté
por encima de esa proyección y para des ahorrar cuando esté por debajo, pero
el país no puede acostumbrarse a depender en sus gastos e inversiones de la volatilidad
de los ingresos petroleros.”
67/15
Rosario Córdoba Garcés Presidenta del
Consejo Privado de Competitividad:
“Nosotros somos partidarios de que en lugar de,
obviamente se necesitan los recursos, quizás se van a necesitar más recursos
de los que estamos pensando, por cuenta de la caída de los precios del
petróleo, en ese sentido, nosotros estamos de acuerdo con lo que se dijo
anteriormente, de simplemente gravar, utilizar el impuesto de renta,
aumentando la tasa de tributación del impuesto de renta, o aumentando la tasa
de tributación del CREE y si, quizás si hacemos eso, vamos a llegar a unas
tasas del 42 o, 45%, puede ser, pero tener una tasa conocida, una tasa que,
digamos, que todos los empresarios saben que esa es su tasa de tributación,
es mucho más positivo para la inversión, que tener tasas diferenciales que
oscilan entre el 40 y el 75%, dependiendo de qué sector es el que está en la
empresa, o qué tipo de estructura de capital tenga.”
79/15
Senador Efraín Cepeda
Sarabia:
“De manera que para ampliar esa
tributación y los ingresos también tenemos que pensar en el tema de
fortalecer a la DIAN, para
que pueda hacer mejor control, por ejemplo hoy la tasa de evasión del IVA
llega al 22% y en el Plan Nacional de Desarrollo se plantea que en 4 años
llegue al veinte 20. Creo que fortaleciendo a la DIAN, y allí hay un artículo que lo hace, podamos reducir
estas tasas de evasión y por esa vía tener sin duda más recursos, por
supuesto que estamos a la espera, qué va a suceder en la OPEP, si los precios
del petróleo van a reaccionar, ahí hay un golpe muy fuerte a las
finanzas públicas.”
323/15
Representante Alirio Uribe
Muñoz:
“Y realmente a menos de dos años de
implementada la Ley 1607
del 2012 estos problemas re[v]elan que
es necesario nuevamente crear una sobretasa al CREE para financiar y palear
la crisis, pues hoy señor Ministro tenemos que decirle que esta Reforma
transitoria tampoco va a solucionar los problemas que tienen en la Reforma para este país, usted sabe más que nadie señor Ministro
como lo ha dicho la
Contraloría General de la
República que va a ver otro déficit del orden de los 8 billones de
pesos por fuera de los 12 billones que estamos hablando por producto de la
reducción de los precios del Petróleo, ustedes han hecho una
programación financiera partiendo que el barril del petróleo se mantenía en
97 dólares y hoy está sobre-pasando la barrera de los 60 dólares lo que va a
traer otro hueco fiscal de 8 billones de pesos adicionales a los 12.5
billones que usted va a solucionar hoy con esta Reforma Tributaria.”
26. En concepto de la Corte, en estos casos es
entonces aplicable la jurisprudencia antes mencionada -especialmente en el fundamento
15.3 de estas consideraciones-, por cuanto se trata del ejercicio del poder
tributario a través de una configuración tributaria cuyo objeto es justamente
“atenuar las fluctuaciones de los precios de los combustibles” (L 1739 art 69).
Así, en vista de que pretende crearse y desarrollarse una contribución para la
estabilización de precios, que es una materia técnica, en una atmósfera
económica caracterizada además por cambios sucesivos e incluso drásticos en sus
cifras exactas y tendencias –que en el Congreso se llegó a considerar como
sujeta a ‘volatilidades’, a ‘caídas’, a ‘golpes’-, es entonces natural que el
legislador no pretenda estatuir definitivamente y de antemano una regulación
detallada y rígida, la cual impida o dificulte la adaptación del derecho a las
circunstancias cambiantes del mercado. En este contexto, la jurisprudencia
admite que la ley defiera (incluso expresamente) en autoridades administrativas
la concreción de la voluntad democrática expresada en abstracto. No obstante,
deben tenerse en cuenta ciertas pautas, sintetizadas en el numeral 15.3 de esta
providencia.  De conformidad con estas últimas, se examinarán las normas
acusadas.
(i)
La ley debe determinar
directamente los elementos del tributo, pero esto no le impide remitir a
nociones que tengan una contrapartida variable en la realidad económica (por
ejemplo, a precios, a valores, a índices de bursatilidad), aunque su expresión
concreta le corresponda a la administración
27. Es importante comenzar por indicar que los
numerales 1 y 2 del artículo 70 determinan el hecho generador y la base
gravable.
27.1. En cuanto al hecho generador, según el artículo
70 numeral 1 de la Ley 1739 de 2014, es el mismo que el del impuesto nacional a
la gasolina y el ACPM, establecido en el artículo 49 de dicha Ley. Este último
precepto, no cuestionado ni en sí mismo ni a través de su norma remisoria, dice
que el hecho generador del tributo “es la venta, retiro, importación para el consumo propio, importación
para la venta de gasolina y ACPM y la importación temporal para perfeccionamiento
activo, y se causa en una sola etapa respecto del hecho generador que ocurra
primero. El impuesto se causa en las ventas efectuadas por los productores, en
la fecha de emisión de la factura; en los retiros para consumo de los
productores, en la fecha del retiro; en las importaciones, en la fecha en que
se nacionalice la gasolina o el ACPM, o en la fecha de la presentación de la
declaración de importación temporal para perfeccionamiento activo”. La
obligación tributaria se activa entonces cuando se da ese hecho, si además el
precio de paridad internacional, “para el día en que el refinador y/o
importador” lo realice, es inferior al de referencia. Ahora bien, la Ley
expresamente define el precio de referencia como el ‘Ingreso al productor’; es
decir, como “la remuneración a refinadores e importadores por galón de
combustible gasolina motor corriente y/o ACPM para el mercado nacional”. Así,
queda entonces claro que el hecho generador se produce cuando se den las
hipótesis previstas en el artículo 49 de la Ley 1739 de 2014, si además el
precio de paridad internacional es inferior, “para el día en que el refinador
y/o importador realice el hecho”, al precio que se paga para el mercado
nacional a refinadores e importadores por galón de gasolina corriente y/o
ACPM.
27.2. En lo que respecta a la base gravable, esta es
definida igualmente en el numeral 2 del artículo 70 acusado parcialmente, como
el producto de multiplicar la diferencia entre el precio de referencia y el de
paridad internacional, cuando esta sea positiva (es decir, cuando el de paridad
sea inferior al de referencia), por el volumen de combustible reportado en el
momento de la venta, retiro o importación. El volumen que debe reportarse,
según el literal a) del numeral 2 en comento, es el de la “gasolina motor
corriente nacional o importada y el ACPM nacional o importado reportado por el
refinador y/o importador de combustible”. Esta definición implica entonces que
la magnitud a la cual se aplica la tarifa del 100% está conformada por la
diferencia entre los precios de paridad y de referencia, la cual se multiplica
por el volumen de combustible reportado en el momento definido expresamente en la
ley. El legislador determinó entonces políticamente la base gravable.
28. Asunto distinto es que, en la determinación de
ambos elementos, la Ley hubiera usado una noción o categoría como la de
‘precio’, en este caso ‘de referencia’, que tiene una contrapartida variable en
la realidad. La jurisprudencia ha señalado que en tales casos no es necesario
definir directamente el mecanismo de averiguación o expresión informativa de
esa variable por cuanto, si bien puede eventualmente haber un grado de
apreciación en la fijación del mecanismo o en la certificación de la cifra o
valor exacto, existe un grupo de reglas técnicas que asegura un alto nivel de
certeza en esa operación. En este caso, la Corte Constitucional observa
entonces que la remisión normativa a los precios de referencia de los
combustibles no vulnera la reserva de ley, por cuanto existe una definición de
los elementos del tributo, y la alusión a la variable forma parte de la
adaptación del principio de legalidad a una realidad económica altamente
técnica, sujeta a cambios sucesivos, e incluso drásticos a juicio del Congreso,
ante la cual no es apropiado fijar de antemano y en abstracto, en la ley,
fórmulas detalladas y rígidas que impidan responder adecuadamente a las
fluctuaciones del mercado de los combustibles. Por lo mismo, la Sala Plena
considera que se cumple el primer requisito de legalidad tributaria, en
contextos de esta naturaleza.
(ii)
La ley debe  “indicar la manera como
debe ser fijado” en el reglamento el mecanismo correspondiente,[33]
lo cual significa que debe haber pautas, criterios o estándares generales
incluso flexibles, que orienten la reglamentación de la materia;
29. En esta ocasión, los numerales 1
y 2 del artículo 70 no establecen el mecanismo exacto para definir la cifra a
que asciende o desciende el precio de referencia. No obstante, lo que se
requiere en virtud del principio de legalidad tributaria para casos como el que
está bajo examen no es que se fije en detalle el mecanismo de determinación de
la variable, sino que se señalen pautas, parámetros, estándares generales incluso
flexibles para hacerlo, y que además se designe quién es competente para fijar
el valor, y se señale qué fuente puede definir las reglas más específicas sobre
la materia. Es por ello que en la sentencia C-583 de 1996, en la cual la Corte
sostuvo que este era un criterio de legalidad tributaria aplicable a casos como
este, se declararon exequibles dos normas que hacían depender un elemento
tributario de un valor, a pesar de que la cifra exacta de ese valor debía
fijarla la administración con arreglo a un mecanismo especial no expresamente
previsto en la ley. La Corte encontró que esa previsión se ajustaba a la
reserva de ley tributaria, en cuanto si bien no contemplaba directamente un
mecanismo para la determinación del valor, sí señalaba que la expresión de este
último debía responder a un mecanismo especial allí designado, y susceptible de
configurarse administrativamente. La norma acusada en esta oportunidad se
asemeja en ese punto a la controlada en la sentencia C-583 de 1996, por los
siguientes motivos.
30. En efecto, el artículo 70
numerales 1 y 2 de la Ley 1739 de 2014 establece unos estándares o criterios
generales para reglamentar el mecanismo de fijación de los precios de
referencia de los combustibles. Para empezar, habla de las nociones de
diferencia de precios, donde los elementos que deben ser tomados para esta
operación son el ‘precio de paridad internacional’ y el ‘precio de referencia’.
Además dice qué debe entenderse por ‘precio de referencia’, y señala que el
resultado de la diferencia entre el precio de paridad y el de referencia debe
multiplicarse, a efectos de encontrar la base gravable del tributo, por el
‘Volumen de combustible’ reportado en el momento de venta, retiro o
importación. No existe en esto entonces ausencia de estándares. Por otra parte,
se dice que el Ministerio de Minas y Energía debe fijar el precio de referencia
de los combustibles, y además se establece que las reglas más detalladas para
expedir el mecanismo deben consignarse en un reglamento. Así, queda entonces
claro que un reglamento sobre la materia, expedido dentro del marco legal y
constitucional, debe crear el mecanismo adecuado para que el Ministerio de
Minas y Energía exprese o fije el precio de referencia. Por lo tanto, también
esta condición asociada al principio de legalidad tributaria se cumple.
(iii)
La
ley no puede facultar al Ejecutivo para “cambiar, introducir nuevos elementos
[…], ni modificar las reglas ya trazadas por la Ley”.[34]
31. Por último, la Ley no le confiere a la
administración una facultad para cambiar los elementos y aspectos que ya se
defines en la Ley. Tampoco le da competencia al Ministerio de Minas y Energía
para introducir nuevos elementos que alteren el sentido de la configuración
legal del tributo, ni en general para modificar lo que está establecido en los
artículos 69 y 70 de la Ley 1739. Ciertamente, como antes se indicó, en el
artículo 69 (parcial) la Ley dice equívocamente que el Ministerio de Minas
ejercerá las funciones de control, gestión, fiscalización, liquidación,
“determinación”, discusión y cobro del diferencial de participación. Mientras
se mantenga en cabeza del Ministerio la facultad de “determinación” del
tributo, hay una notoria equivocidad, toda vez que esta atribución se asocia en
el discurso constitucional al diseño conceptual de los elementos de un
gravamen. No obstante, como antes se mostró, al expulsar del ordenamiento la
expresión normativa “determinación”, se evitan esa ambigüedad y falta de
certeza, y el riesgo que suponen para la reserva de ley, de tal suerte que la
regulación cuestionada se ajusta entonces al principio de legalidad tributaria
(CP arts 150-12 y 338). Por lo cual, salvo por lo que dirá respecto del vocablo
“determinación”, la Corte Constitucional declarará exequibles los artículos 69
y 70 (parciales) de la Ley 1739 de 2014.
d.
La sentencia
C-621 de 2013, y su relevancia para este caso
32. Las anteriores consideraciones no
suponen apartarse de la sentencia C-621 de 2013, que examinó y declaró
inexequible una versión anterior, aunque muy distinta, de la contribución que
ahora se controla. Lo que ocurre es que en esta ocasión la formulación del
tributo se diferencia en términos notorios de la que aparecía en la Ley
sometida a control en el 2013. En efecto, en esa oportunidad la Corte se
enfrentó a una norma de la Ley 1450 de 2011, en la cual simplemente se
enlistaban los recursos del Fondo de Estabilización de los Precios de los
Combustibles, y entre ellos mencionaba: “[l]os recursos provenientes de las diferencias negativas, entre el
Precio de Paridad internacional y el Precio de Referencia establecido por el
Ministerio de Minas y Energía, o quien haga sus veces, cuando existan”.
La Corte encontró entonces que, en ese segmento legal, el legislador había
pretendido configurar una obligación tributaria (que clasificó como
‘contribución parafiscal’), pero sin precisar sus elementos. Así, aunque esta
Corporación advirtió que, a partir de una lectura sistemática del ordenamiento,
era posible determinar el sujeto activo del gravamen, “no ocurre lo mismo
respecto de los demás elementos esenciales a la determinación del tributo”.[35]
Ni la Ley controlada en ese proceso, ni ninguna otra norma del orden legal,
determinaban los sujetos pasivos. El hecho generador y la base gravable no solo
no se identificaban con nitidez, sino que adicionalmente se formulaban en
términos sumamente amplios e imprecisos. Lo cual conducía a una imprecisión en
la tarifa, ya que no era clara la magnitud a la que aplicaba.
33. No obstante, en ese caso la Corte
aclaró que esa decisión no suponía interpretar el principio de legalidad
tributaria en el sentido de que “la ley deba realizar una
determinación absoluta y acabada de todos los elementos de las contribuciones parafiscales
en cada uno de los casos en que determine su creación”. Lo determinante en esa
decisión fue la consideración de acuerdo con la cual el entendimiento del
principio de legalidad y reserva de ley en realidades económicas variables “no
puede llevar[se] a extremos que desconozcan el contenido mínimo que, en
garantía de los principios de legitimidad democrática del tributo y seguridad
jurídica en sus elementos, establece el artículo 338 de la Constitución”. En
definitiva, lo que condujo a la Corte a tomar esa decisión de inexequibilidad,
fue la notoria ausencia de definición de los elementos esenciales de la
contribución tributaria, y por lo mismo se trata de un caso que no es en
sentido estricto análogo al que está bajo examen. Mientras en la Ley 1450 de
2011, enjuiciada por la sentencia C-621 de 2013, se hacía depender la
configuración del tributo de las nociones de ‘precio de referencia’ y de
‘paridad internacional’, en un marco legal caracterizado por la notoria
orfandad de elementos (sujetos pasivos, tarifa, hecho generador, base gravable
precisa), la Ley 1739 de 2014 emplea esos conceptos, pero en un régimen más
preciso, donde se estatuyen reglas que determinan el hecho generador, la base
gravable, los sujetos activos y pasivos, y la tarifa, y se define el precio de
referencia.
34. De lo cual se infiere entonces que en la sentencia
C-621 de 2013 no se pueden tomar de forma aislada y fuera de contexto las
alusiones a la falta de precisión de las nociones de ‘precio de referencia’ y ‘precio
de paridad internacional’.[36]
En ese fallo, la Corte sostuvo que se mantenía la jurisprudencia vigente en
torno a la posibilidad, reconocida por la sentencia C-1067 de 2003, de emplear
en la ley tributaria –sin definirlas- nociones como la de ‘precios de
referencia’ que tuvieran una contrapartida variable en la realidad. Los
análisis que en el 2013 hizo la Corte, en torno a la falta de concreción del
marco para la definición de los precios de referencia y paridad internacional,
se deben leer en el contexto de una decisión que fue tomada en torno a una
normatividad que carecía no solo de esos criterios, sino además del núcleo
central del tributo. En un caso de esa naturaleza, la ausencia de elementos,
sumada a la orfandad de parámetros para la definición de los precios que
determinan la base gravable del tributo tienen entonces una importancia obvia y
definitiva a la luz del principio de legalidad, pues indican que el legislador incumplió
ostensiblemente su deber de predeterminación del gravamen. Pero cuando en una
normatividad, como la ahora examinada, se encuentra la determinación política
de los elementos tributarios con una remisión a nociones económicas variables,
el hecho de que no se defina en la ley un mecanismo rígido de fijación de esas
variables no es suficiente para concluir que se viola la reserva de ley o, más
en general, el principio de legalidad en materia tributaria.
Conclusiones
35. Por lo anterior, la Corte
considera que los segmentos normativos demandados de los artículos 69 y 70
(parciales) de la Ley, se ajustan al principio de legalidad, pues en cuanto se
refiere a la delegación para reglamentar obligaciones formales no se
comprometen derechos fundamentales y es una atribución excepcional. En lo
atinente a los elementos sustanciales de la contribución, estos se determinan
expresamente. Si bien el artículo 70, en sus numerales 1 y 2, emplea nociones
que tienen una contrapartida variable en la realidad económica (precios de
paridad internacional y de referencia), la reserva de ley permite esta clase de
remisiones en casos como este, aunque no se fije en detalle el mecanismo de
determinación de la variable, por cuanto se trata de un ejercicio del poder
tributario en una realidad sujeta a cambios sucesivos, y en la cual el
legislador señala estándares o criterios generales flexibles para crear el
mecanismo, designa el competente para fijar el valor, qué fuente puede definir
las reglas específicas sobre la materia, y aparte no faculta al Ejecutivo para
cambiar, introducir elementos o modificar reglas trazadas en la Ley, se trata
de una labor de mera concreción.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados,
los artículos 69 y 70 (parciales) de la Ley 1739 de 2014 ‘Por medio de la cual se modifica el
Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra
la evasión y se dictan otras disposiciones’.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase y archívese el
expediente.
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Presidenta (E)
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Magistrado
Ausente con
excusa
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS
RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1]
Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo para el periodo 2010-2014.
[2]
M.P. Alberto Rojas Ríos. S.V. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[3]
Dice la Procuraduría: “Así, la primera de tales exenciones alude a los retiros
mensuales hasta por 350 unidades de valor tributario que haga la persona titular
de una cuenta de ahorros, de un depósito electrónico o de una tarjeta prepago.
Mientras que la segunda exención se refiere a los retiros que realicen las
asociaciones de hogares comunitarios, autorizadas por el Instituto Colombiano
del Bienestar Familiar, de los recursos asignados por esta entidad. La tercera
alude a la disposición mensual de las primeras 60 UVT por el pago de riesgos
provenientes del exterior a través de instituciones financieras. La cuarta
cubre los retiros de las entidades financieras de los dineros provenientes de
subsidios otorgados a beneficiarios de la Red Unidos. Y, finalmente, la quinta
exención abarca los retiros de las entidades financieras de los dineros
provenientes de desembolsos de créditos educativos otorgados por el Instituto
Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior”.
[4]
Sentencia C-369 de 2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Unánime). En ese
caso la Corte debía decidir un cargo por infracción de los principios de
identidad y consecutividad contra una ley. Si bien estimó que la acción era
apta en ese cargo, y lo falló de fondo, lo hizo sobre la base de que el actor
afirmó y aportó “pruebas dirigidas a demostrar”
que el contenido normativo que fue introducido en el segundo debate de las
plenarias del Senado y Cámara del trámite legislativo. Además, “señal[ó] las
razones por las cuales considera que lo allí establecido no guarda relación de
conexidad con lo discutido hasta ese momento ni con la esencia del proyecto”.
[5] Sentencia C-992 de 2001 (MP Rodrigo Escobar Gil. SV Marco Gerardo
Monroy Cabra). Dijo al respecto: “la Constitución, en su artículo 160, expresamente permite que
durante el segundo debate, cada Cámara introduzca al proyecto las
modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”. En esa ocasión la Corte se inhibió de estudiar el fondo de unas
acusaciones fundadas en la supuesta vulneración de los principios de
consecutividad e identidad, por cuanto –según la Corporación- “el actor se limita a enunciar los artículos aprobados
en segundo debate y que en su concepto presentan novedad sobre lo aprobado en
el primer debate y a afirmar, genéricamente, que “... los artículos y normas
introducidos al Proyecto de ley después del primer debate, debieron regresar,
por su importancia con el contexto general del Proyecto de ley, a las
Comisiones permanentes para que surtieran el indispensable primer debate””.
[6]
Sentencia C-856 de 2005 (MP Clara Inés Vargas Hernández. Unánime). En esa
oportunidad, la Corte se inhibió de emitir un fallo de fondo a propósito de una
demanda, entre cuyos cuestionamientos se encontraba uno por vulneración de los
principios de identidad y consecutividad. Dijo entonces la Corte que esa
acusación no era apta, por cuanto el ciudadano se limitó a afirmar que “después del segundo debate en la plenaria de la Cámara
de Representantes se establecieron modificaciones al régimen de transición que
desconocen el artículo 157 de la Constitución, ya que se introdujeron y
quitaron artículos sin realizarse una discusión completa y aprobación del
articulado en los cuatro debates reglamentarios”. Dijo entonces: “[p]ara la
Corte, esta afirmación no satisface los presupuestos de especificidad y
pertinencia propios de las razones de inconstitucionalidad por cuanto al estar
permitido por la Constitución en el artículo 160, que “Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al
proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”,
no se tiene la existencia de un verdadero cargo de inconstitucionalidad por no
presentarse una oposición objetiva y verificable entre lo indicado por el actor
respecto del contenido de la ley y el texto de la Constitución (especificidad).”
[7]
Sentencia C-082 de 2014 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez. AV Jorge Iván
Palacio Palacio). En ese caso la Corte se inhibió, justamente, de fallar el
fondo de un cuestionamiento por violación del principio de consecutividad,
sobre la base de que “la demanda
bajo estudio es sustancialmente inepta, toda vez que […] la actora, en el
escrito de acusación, se limita a señalar que las citadas disposiciones fueron
introducidas como artículos nuevos en el curso del tercer debate sin que sus
temas fueran considerados en las instancias parlamentarias anteriores,
omitiendo explicar, [así] fuera en forma sucinta, las razones o motivos por los
cuales considera que sus textos son ajenos a las materias que habían sido
objeto de previo debate así como a la finalidad y objetivo de la ley a la que
se integran”.
[8]
Sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa. Unánime). En ese caso
la Corte se inhibió de emitir un fallo de fondo respecto de una acción pública.
[9]
Sentencia C-1052 de 2001, citada. La Corte entonces consideró que la demanda
era inepta, por cuanto no surgía, “a partir de
la lectura de la demanda de los argumentos expresados por el demandante, duda
razonable alguna acerca de la exequibilidad de la norma acusada pues los
asertos allí contenidos no cuestionan el contenido real de la misma”. De
hecho, los demandantes no ofrecen elemento alguno para mostrar por qué hubo una
violación de los principios de consecutividad e identidad flexible, en un
contexto en el cual, como lo señala en su concepto el Procurador General de la
Nación, en la ponencia para segundo debate en Plenaria del Senado de la
República se señaló que dentro de las proposiciones que, a título de
constancia, se presentaron en las reuniones de las Comisiones conjuntas, se
encontraba una relativa a la creación de una contribución parafiscal a los
combustibles. Gaceta del Congreso No. 829 de 2014.
[10]
En la sentencia C-100 de 2014, originada en una acción pública del mismo
demandante de este proceso en el expediente D-10617, dijo la Corte
Constitucional: “La Corte ha
sostenido al respecto, como antes se dijo, que la progresividad exigida por la
Constitución recae expresamente en el sistema fiscal, y no en cada uno de los
ingredientes singulares del mismo”.
[11] Sentencia C-401 de 2010 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Unánime). En ese caso, la Corte se abstuvo de considerar la acusación
presentada por un ciudadano, dentro de su intervención en el proceso provocado
por una demanda. Para justificar su decisión: “[p]or otra parte, un
interviniente plantea que la norma acusada es contraria a la
Constitución, pero por razones opuestas a las que se presentan en la demanda.
[…] Sobre esta última intervención advierte la
Corte que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 242 de la
Constitución, “(…) cualquier ciudadano puede intervenir como impugnador o
defensor de las normas sometidas a control en los procesos promovidos por otros
(…)” y que de conformidad con la jurisprudencia constitucional, en principio,
esa intervención se orienta, o a coadyuvar, o a oponerse, a la demanda y, ni
los intervinientes, ni el Ministerio Público, pueden
formular  cargos nuevos, “… aunque sí puede[n] plantear argumentos adicionales
a los esgrimidos por el actor e invitar a la
Corte a que juzgue las normas acusadas a la luz de toda la
Constitución indicando cuáles son los vicios que encuentra[n].” La
Corte, en atención al carácter público de la acción de inconstitucionalidad,
que permite a cualquier ciudadano demandar las leyes que estime contrarias a la
Constitución, no está obligada a pronunciarse sobre los nuevos cargos
presentados”.
[12]
Sentencia C-621 de 2013 (MP Alberto Rojas Ríos. SV Luis Guillermo Guerrero
Pérez y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[13] Sobre el carácter pluralista de los órganos de
representación que están llamados a regular la esencia de los tributos, ver las
sentencias C-084 de 1995 (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime) y C-569 de
2000 (MP Carlos Gaviria Díaz. Unánime). Acerca de la legitimidad de estos órganos
para crear, modificar o suprimir tributos, consúltese la sentencia C-246 de
1995 (MP José Gregorio Hernández Galindo. SV Jorge Arango Mejía. AV Carlos
Gaviria Díaz), donde la Corte interpretó que los órganos de representación
popular pluralistas no sólo eran los competentes para decretar tributos, sino
también para modificarlos o suprimirlos. Dijo, sobre el particular: “[e]s evidente que la Constitución de 1991
prohibió al Congreso conferir facultades en materia tributaria, no solamente en
cuanto a la creación de impuestos sino en punto de su modificación, los
aumentos y disminuciones, la supresión y la sustitución de los mismos, ya que
reservó a la Rama Legislativa la atribución de adoptar decisiones al respecto.”
[14]
Sentencia C-987 de 1999 (MP Alejandro Martínez Caballero). Reiterado entre
otras en las sentencias C-227 de 2002, C-155 de 2003, C-690 de 2003 y C-1043 de
2003.
[15] Sentencia
C-155 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett. SPV Eduardo Montealegre Lynett,
Manuel José Cepeda, Rodrigo Escobar Gil y Marco Gerardo Monroy Cabra). En ella
la Corte consideró inconstitucional que una Ley, que contemplaba una
contribución por valorización, delegara en autoridades administrativas la
facultad de fijar la tarifa de ese tributo, debido a que no definió de forma
precisa el sistema y el método para alcanzar ese propósito. En esta providencia
salvaron el voto parcialmente los magistrados Eduardo Montealegre Lynett,
Manuel José Cepeda, Rodrigo Escobar Gil y Marco Gerardo Monroy Cabra, al
considerar que la Corte debió
diferir los efectos de la inexequibilidad con el fin de evitar una situación
que, desde una perspectiva constitucional, resultara más gravosa que el retiro
inmediato de las disposiciones acusadas.
[16] Sentencia C-228 de 1993 (MP Vladimiro Naranjo Mesa. Unánime).  En
esta oportunidad se demandaban las normas que establecían la tarifa, los
responsables y los hechos gravados con el impuesto sobre las ventas. Dijo la
Corte: “El hecho de que sea una facultad restrictiva
del Congreso lo referente a la obligación tributaria, no implica que el
Presidente de la República no pueda ejercer su potestad reglamentaria, la cual
no sólo es legítima, sino necesaria para ajustar a las circunstancia reales de
la Nación, las disposiciones generales impuestas por el legislador. || La
potestad reglamentaria en materia tributaria, al ser una potencialidad no
contradice la naturaleza de la rama ejecutiva del poder público, porque la
función es la de reglamentar, como acto administrativo que hace real el
enunciado abstracto de la ley. Si el legislador hace la ley, el ejecutivo tiene
el derecho-deber de encauzarla hacía la operatividad efectiva en el plano de lo
real. Ejercer esa potestad no implica que el gobierno esté legislando, pues el
hecho de reglamentar una ley no equivale a legislar”.
[17]
Sentencia C-594 de 2010 (MP
Luis Ernesto Vargas Silva. Unánime).
[18]
Sentencia C-608 de 2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Unánime).
[19]
Sentencia C-040 de 1993 (MP Ciro Angarita Barón. Unánime).
[20]
Sentencia C-583 de 1996 (MP Vladimiro Naranjo Mesa. Unánime).
[21]
Sentencia C-597 de 2000 (MP Álvaro Tafur Galvis. SV Alfredo Beltrán Sierra,
Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo).
[22]
Sentencia C-1067 de 2002 (MP Jaime Córdoba Triviño. Unánime).
[23]
Sentencia C-690 de 2003 (MP Rodrigo Escobar Gil. AV Jaime Araújo Rentería).
[24]
Sentencia C-690 de 2003 (MP Rodrigo Escobar Gil. AV Jaime Araújo Rentería). Ya
referida.
[25]
Sentencia C-583 de 1996 (MP Vladimiro Naranjo Mesa. Unánime). En ese caso, como
se refirió, la norma acusada le atribuía a la administración la facultad de
fijar el mecanismo para calcular el valor patrimonial de ciertos documentos, a
efectos de liquidar el impuesto de renta. La Corte dijo que en casos así, la
ley podía definir conceptualmente la base gravable, pero no tenía que fijar el
valor puntual sobre el cual aplicar la tarifa. En esos casos el legislador “[d]ebe entonces limitarse a indicar la manera como debe
ser fijado” el valor, sin que le sea exigible o necesario sin embargo
señalar “las sumas concretas”.
[26]
Sentencia C-1067 de 2002 (MP Jaime Córdoba Triviño. Unánime). En ese caso, la
Corte encontró ajustada a la Constitución la competencia atribuida por la ley a
la administración para expresar los precios de una contribución originada en el
diferencial de precios, precisamente sobre la base de que, entre otras razones,
no era un poder para “cambiar, introducir nuevos
elementos […], ni modificar las reglas ya trazadas por la Ley”.
[27]
Genaro Carrió, por ejemplo, dice que “[…] todas las palabras que usamos para
hablar del mundo que nos rodea, y de nosotros mismos, son, al menos,
potencialmente vagas”. Carrió, Genaro R.: “Sobre los lenguajes naturales”, en
Notas sobre Derecho y lenguaje, 4ª edición, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1994,
p. 34. Alf Ross asegura por su parte “[…] que la mayor parte de las palabras
son ambiguas, y que todas las palabras son vagas, esto es, que su campo de
referencia es indefinido”. Ross, Alf: Sobre el Derecho y la justicia,
Trad. Genaro R. Carrió, 3ª edición, Buenos Aires, Eudeba, 2005, p. 170.
[28] Sentencia C-714 de 2009 (MP María Victoria Calle Correa.
Unánime). En ese caso, se demandaba por supuesta falta de claridad una norma
tributaria que creaba una exención deducción por la inversión en “activos
fijos reales productivos”. La Corte declaró exequible la disposición, y al
definir los alcances del principio de certeza y predeterminación fiscal,
sostuvo: “[…] una reacción […] podría llevar a interpretar el principio de
legalidad tributaria en un sentido tan estricto y riguroso, que prohibiría
cualquier tipo de imprecisión en el acto tributario general, así fuera mínima o
superable con arreglo a otros elementos derivados del contexto normativo y
situacional en que el referido acto se expidió. Pero, en ese caso, en aras de
evitar un vaciamiento del principio de legalidad por la vía de admitir
regulaciones indeterminadas o abiertas, prácticamente termina por eliminarse el
poder tributario que la Carta le confiere a los órganos de representación
popular pluralistas, pues les exige un grado de exactitud frecuentemente
irrealizable en el lenguaje ordinario en el que se expresa la ley, que a menudo
le depara al intérprete encargado de aplicarla o ejecutarla varias alternativas
de entendimiento”.
[29]
Sentencia C-253 de 1995 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Unánime). En esa ocasión,
la Corte consideró que una norma tributaria, que regulaba uno de los elementos
esenciales de una contribución parafiscal, no violaba el principio de certeza
tributaria, por cuanto si bien acarreaba problemas de interpretación, estos no
eran insuperables con arreglo a criterios razonables de interpretación.
[30] Sentencia C-608 de 2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
Unánime). Aunque en ese caso la Corte sostuvo que, mientras no comprometa
derechos fundamentales y sea excepcional, “La
Constitución no impone al Legislador la obligación de prever directamente los
elementos que extraña el demandante para la efectividad del tributo: (i)
la competencia para el recaudo, liquidación, determinación, discusión y
administración del impuesto, (ii) el momento en el que debe recaudarse,
y (iii) el procedimiento para el efecto”. No obstante, señaló que en
todo caso, en materia de procedimiento, hay “reglas
definidas en el ordenamiento, pues como actividad administrativa, la
liquidación y recaudo de los tributos debe regirse por las reglas del Código de
Procedimiento Administrativo y por los procesos especiales que para el efecto
se prevean en el Estatuto Tributario.”
[31]
Sentencia C-1067 de 2002 (MP Jaime Córdoba Triviño. Unánime). Antes referida.
[32]
Sentencia C-040 de 1993 (MP Ciro Angarita Barón. Unánime).
[33]
Sentencia C-583 de 1996 (MP Vladimiro Naranjo Mesa. Unánime). En ese caso, como
se refirió, la norma acusada le atribuía a la administración la facultad de
fijar el mecanismo para calcular el valor patrimonial de ciertos documentos, a
efectos de liquidar el impuesto de renta. La Corte dijo que en casos así, la
ley podía definir conceptualmente la base gravable, pero no tenía que fijar el
valor puntual sobre el cual aplicar la tarifa. En esos casos el legislador “[d]ebe entonces limitarse a indicar la manera como debe
ser fijado” el valor, sin que le sea exigible o necesario sin embargo
señalar “las sumas concretas”.
[34]
Sentencia C-1067 de 2002 (MP Jaime Córdoba Triviño. Unánime). En ese caso, la
Corte encontró ajustada a la Constitución la competencia atribuida por la ley a
la administración para expresar los precios de una contribución originada en el
diferencial de precios, precisamente sobre la base de que, entre otras razones,
no era un poder para “cambiar, introducir nuevos
elementos […], ni modificar las reglas ya trazadas por la Ley”.
[35]
Sentencia C-621 de 2013 (MP Alberto Rojas Ríos. SV Luis Guillermo Guerrero
Pérez y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[36] En dicha decisión la Corte dijo: “En efecto, ninguno de los
elementos de la base gravable es determinado de forma precisa por la
disposición legal. Respecto del precio
de paridad internacional no
se establece cuál será la referencia internacional que debe ser considerada
para establecerlo; ni con base en qué promedio se calculará dicho precio; ni
los periodos de tiempo que se tomarán como base para el cálculo; ni el precio
de cuáles combustibles será tenido en cuenta en el cálculo previsto; entre
otros. || La ausencia de los parámetros para el cálculo del precio de paridad internacional implica el incumplimiento del
principio de legalidad tributaria –artículo 338 de la Constitución- por parte
del legislador, por cuanto deja a la total discrecionalidad del Ministerio de
Minas y Energía esta determinación. Lo anterior no quiere decir que el
Ministerio no tenga la capacidad o los recursos técnicos para realizar
adecuadamente esta tarea; el desconocimiento de la Constitución proviene de
despojar a dicho proceso de decisión de la legitimidad democrática que aporta
el ser decidido o determinable a partir de parámetros establecidos por los
órganos de representación popular. || Otro tanto ocurre con el precio interno
de los combustibles –precio de referencia-, respecto del que el artículo
101 de la ley 1450 de 2011 no contiene ningún parámetro que guíe al Ministerio
de Minas y Energía en su determinación. No se establece por parte del
literal acusado o cualquier otra disposición de rango legal ni el
procedimiento; ni la fórmula o, al menos, las variables que deban tenerse en
cuenta para llevar a cabo dicha tarea -verbigracia estadísticas de comportamiento de los
precios, tendencias históricas de ascenso o descenso del precio de los combustibles
de referencia, etc.-; ni, mucho menos, un tope o techo de la diferencia entre
el precio de paridad internacional y el precio
de referencia que se fije en
un período, entre otros. Lo que también conlleva las consecuencias expuestas en
el inciso anterior. || […] el literal ahora acusado simplemente determina que la base
gravable será la diferencia entre dos precios, respecto de los cuales no existe
un solo elemento normativo de rango legal que sirva como derrotero al
Ministerio de Minas y Energía al momento de establecerlos. Esta situación ubica
en un espacio de discrecionalidad absoluta a la entidad administrativa en
ejercicio de la competencia prevista en el literal acusado, lo que implica en
la práctica una deslegalización en la determinación de la base gravable de una
contribución parafiscal, con la consiguiente vulneración de los mandatos que se
derivan del principio de legalidad, previsto en el tantas veces mencionado
artículo 338 de la Constitución. || La ausencia de parámetros legales tiene
como efectos prácticos, además de los ya expuestos, la
indeterminación absoluta sobre la tarifa de la contribución creada, así como la
inexistencia de una metodología o sistema que permita establecerla, lo que
reafirma la ausencia de determinación de los elementos esenciales de la
contribución parafiscal por parte de las disposiciones de rango legal que
determinan su creación. Y, aunque podría argumentarse que la tarifa en este
caso equivale al cien por cien de la base gravable –es decir, el total de la diferencia
entre los dos precios-, la incertidumbre absoluta que existe respecto de la
base gravable, hace que dicha indeterminación tenga como efectos
prácticos la ausencia absoluta de elementos de juicio a partir de los
cuales establecer cómo se fija la tarifa en el caso que ahora estudia la Corte
Constitucional.”