T-411-00
Sentencia T-411/00
Sentencia
T-411/00
REGULACION
JURIDICA DEL SUBSIDIO DE TRATAMIENTO PARA LOS ENFERMOS DE LEPRA-Alcance
REGULACION
JURIDICA DEL SUBSIDIO DE TRATAMIENTO PARA LOS ENFERMOS DE LEPRA-Asignación
Cabe concluir que, como lo señala el
Ministerio de Salud, el artículo 1° de la ley 380 de 1997 no constituye una
censura definitiva para con la reglamentación anterior, sino que representa un
desarrollo de la regulación jurídica existente sobre la asignación de los
subsidios de tratamiento para los enfermos de lepra. Con todo, la ley 380 es
más amplia en lo relacionado con el derecho a la obtención de los subsidios,
dado que ella determina que el subsidio tiene por fin "cubrir las
necesidades básicas" de los enfermos de Hansen y los "curados
sociales", con lo cual se derogan tácitamente distintas  condiciones que
se habían establecido para la recepción del subsidio, tales como estar en un
avanzado grado de discapacidad o el no contar con ningún patrimonio.
SUBSIDIO DE
TRATAMIENTO A ENFERMOS DE LEPRA-No es incompatible con otra asignación del tesoro público/DERECHO A
LA IGUALDAD-Pago de subsidio a enfermos de lepra/DERECHO A LA IGUALDAD-Diferenciación
positiva
Si una persona recibe una asignación del
Estado a través de un salario o una pensión es claro que esa persona ya cuenta
con algunos medios - por mínimos que sean - para sobrevivir. Por lo tanto,
habrá de entenderse que el subsidio se paga para ayudarle a la persona a
procurarse medios necesarios para sobrevivir, sin que ello implique que no
pueda ella contar con otros recursos para asegurarse una mejor vida. Luego de
que se hubiera revisado la decisión  de recluir a los enfermos, lo cierto es
que, en muy buena medida, las personas afectadas por el bacilo de Hansen
continúan estando al margen de la sociedad, en virtud del temor atávico que
produce la enfermedad de la lepra. Ello implica que esas personas cuentan, en la
práctica, con pocas posibilidades laborales, y que su misma enfermedad les
puede haber obstaculizado el acceso a la educación, la formación profesional y
el ascenso laboral. En estas condiciones, retirarles el subsidio a aquellos
enfermos o "curados sociales" que han logrado obtener un empleo, a
pesar de sus adversas condiciones, constituiría un desestímulo para el esfuerzo
de estas personas de incorporarse plenamente a la sociedad. Por lo contrario,
el reconocimiento y pago del subsidio constituye una manera especial de
garantizarles el derecho de igualdad, como personas que forman parte de un
grupo marginado en favor de los cuales se toman una serie de medidas
especiales. Por lo tanto, cabe afirmar que la ley 380 de 1997 sí planteó una
importante modificación con respecto a la regulación de los subsidios de
tratamiento, en la medida en que determinó que ellos podrían seguir siendo
pagados a aquellas personas que ya recibían una asignación por parte del
Estado. Con esto el legislador creó una medida de diferenciación positiva en
favor de estas personas.
Referencia:
expediente T-247462
Acción de tutela
instaurada por María Smith Gómez Hernández y otros contra el Gerente
Interventor del Sanatorio de Agua de Dios
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santafé de Bogotá, D.C.,  diez (10) de
abril de dos mil (2000).
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados, Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
tutela número T-247462, promovido por los ciudadanos María Smith Gómez
Hernández, Orlando Durán, Camilo López, Luz Elvira Almanza  Duarte, Pablo Julio
Pérez Saavedra, Rosalba Garzón de Puentes, Ezequiel Antonio Castaño Escobar y
María Isabel Vargas de Galindo contra el Gerente Interventor del Sanatorio Agua
de Dios
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
1.1. El Estado
colombiano ha establecido, de tiempo atrás, un subsidio especial para los
enfermos de lepra y los llamados  “curados sociales”. El subsidio está a cargo
del Tesoro Público y equivale, desde el primero de julio de 1997, a un salario
mínimo mensual legal vigente
1.2. Desde hacía varios años, los ciudadanos
María Smith Gómez Hernández, Orlando Durán, Camilo López, Luz Elvira Almanza
Duarte,  Pablo Julio Pérez Saavedra, Rosalba Garzón de Puentes, Ezequiel
Antonio Castaño Escobar y María Isabel Vargas de Galindo - quienes laboran en
el Sanatorio de Agua de Dios E.S.E. (Empresa Social del Estado) y han sido
aquejados por la enfermedad de la lepra - venían recibiendo el subsidio mensual
de tratamiento de lepra, todo ello de acuerdo con lo dispuesto en las leyes 148
de 1961, 14 de 1964 y 380 de 1997, y sus correspondientes decretos
reglamentarios.
1.3. En desarrollo de las facultades
establecidas en  el decreto 1822 de 1994, la Superintendencia Nacional de
Salud, mediante Resoluciones 047 y 059 del 13 y 15 de enero de 1999, intervino
el Sanatorio Agua de Dios por un término de 6 meses. En virtud de la mencionada
intervención, los órganos de dirección y la junta directiva del Sanatorio
fueron desplazados por un Gerente Interventor, quien permaneció al frente de la
institución hasta el mes de octubre de 1999.
En el marco de sus gestiones, el gerente
interventor del Sanatorio Agua de Dios expidió la Resolución No. 118 del 24 de
febrero de 1999, mediante la cual resolvió suspender el pago del subsidio de
lepra a los servidores del sanatorio que lo recibían - 16 personas en total - y
a 4 personas afectadas por el bacilo de Hansen que residen en el extranjero,
“mientras se estudia la situación personal y particular de cada uno de los
interesados”. La suspensión del beneficio fue motivada en la siguiente forma:
CONSIDERANDO
"Que en
desarrollo de las facultades establecidas en el Decreto 1922 de 1994, la
Superintendencia Nacional de Salud mediante Resoluciones 0047 y 0059 de 13 y 15
de Enero de 1999 respectivamente, intervino al Sanatorio de Agua de Dios y en
tal virtud los órganos de dirección y la Junta Directiva han sido desplazados
en sus funciones y facultades.
"Que el Estado
Colombiano estableció un subsidio para los enfermos de lepra y los  llamados
curados sociales hasta 1961, año en el cual la Ley 148 determinó como requisito
expreso el cumplimiento regular con el tratamiento prescrito y la condición de
que no podrán disminuirse ni suspenderse mientras subsista el beneficiario.
"Que en 1964 la
Ley 14 extendió los subsidios tratados por la Ley 148 a aquellos enfermos que a
juicio de una Junta Médica presenten grados severos de invalidez, incompatibles
con el ejercicio de una actividad remunerada.
"Que el Decreto
1570 de 1974 establece que tendrán derecho al subsidio los enfermos que no
posean patrimonio propio, ni otra forma de subsistencia y que padezcan avanzado
grado de incapacidad física que limite en alto porcentaje la función
locomotriz.
"Que ese mismo
Decreto establece como requisitos para obtener el subsidio, los siguientes: ser
Colombiano de nacimiento, estar inscrito como enfermo de lepra, no tener ni
patrimonio, ni renta alguna y estar clasificado como indigente, haber
permanecido en control adecuado, al menos, en los últimos 3 años y residir
dentro del territorio de influencia.
"Que los
subsidios concedidos o por conceder, según el artículo cuarto de dicha Norma,
tendrán validez por períodos de dos años renovables hasta la muerte del
beneficiario o hasta que cambie su situación económica o mejore físicamente,
previa comprobación de las Juntas.
"Que la
condición adicional de la renovación periódica, es para verificar si el
beneficiario se mejoró físicamente o si adquirió patrimonio o renta alguna.
Esta condición tiene un fin excluyente para interrumpir el derecho a tal
subsidio y los amparados por la Ley 148 de 1961 están exentos de esa renovación
periódica, pero igualmente deben cumplir los demás requisitos.
"Que el Decreto
2876 de 1974 reglamentó el artículo 1º de la Ley 14 y modificó el Decreto 1570
mencionado, estableciendo que los enfermos de lepra residentes en el municipio
de Agua de Dios inscritos en el Dispensario Dermatológico a 31 de Octubre de
1974, tendrán derecho al subsidio contemplado en la Ley 14 de 1964, pero que
ese derecho se perderá con la ocurrencia de alguno de los eventos siguientes:
que el beneficiario obtenga una remuneración estable de una fuente de trabajo.
"Que conforme a
lo anteriormente expuesto, los servidores de este Sanatorio por el solo hecho
de serlo y tener una remuneración estable, pierden el derecho al aludido
subsidio y por lo tanto teniendo en cuenta que varios empleados del mismo están
recibiéndolo, es necesario suspender su pago mientras se define la situación
personal de cada uno de ellos".
1.4. Mediante escritos separados, nueve de
los servidores públicos del Sanatorio afectados por la mencionada resolución
118 de 1999 interpusieron el recurso de reposición contra ella. En los escritos
se expone:
·
que los decretos
mencionados en la resolución habían excedido las disposiciones de la ley 14 de
1964, que debían reglamentar, y que por ello no podían aplicarse;
·
que en el artículo 5 de
la Ley 148 de 1961 se estableció que los enfermos de lepra y los llamados
“curados sociales” que recibían subsidios con cargo al Tesoro Nacional
continuarían recibiéndolos en la cuantía señalada por los decretos
reglamentarios, y que esos subsidios no podrían disminuirse ni suspenderse;
·
que en el parágrafo 1°
del artículo 1° de la ley 380 de 1997 se contempló que “[e]l pago del subsidio
de tratamiento al enfermo de lepra no es incompatible con otra asignación
proveniente del Tesoro Público.”
·
que la medida tomada
por el interventor constituye una violación del artículo 58 de la Constitución,
que garantiza el derecho a la propiedad privada y a los demás derechos
adquiridos con arreglo a las leyes civiles.
1.5. Los recursos de reposición fueron
denegados a través de las resoluciones No. 0154 y  0160 del 12 y 18 de marzo de
1999, respectivamente. En las resoluciones se señala que los recursos interpuestos
“no tienen asidero jurídico alguno, por cuanto al revisar la situación
particular y personal   de cada uno de los anteriormente anotados recurrentes,
se comprueba que vienen recibiendo su subsidio desde fechas posteriores a la
expedición de la ley 148 de 1961...”, razón por la cual les eran aplicables las
disposiciones de la ley 14 de 1964 y de sus decretos reglamentarios. De acuerdo
con estas normas, el subsidio sólo podría asignarse a las personas que no
poseyeran patrimonio propio u otra forma de subsistencia, condición que no
cumplían los servidores del Sanatorio. Por lo anterior se confirma la
suspensión temporal del pago del subsidio a los recurrentes, mientras el
Ministerio de Salud y los entes de control del Estado se pronuncian definitivamente
sobre ello.
1.6. El 15 de junio
de 1999 los señores María Smith Gómez Hernández, Orlando Durán, Camilo López,
Luz Elvira Almanza  Duarte, Pablo Julio Pérez Saavedra, Rosalba Garzón de
Puentes, Ezequiel Antonio Castaño Escobar y María Isabel Vargas de Galindo, en
escrito conjunto, presentaron una acción de tutela contra el Gerente
Interventor del Sanatorio Agua de Dios, con el argumento de que había vulnerado
su derecho a la igualdad con su decisión de suspenderles provisionalmente el
pago del subsidio de lepra.
Manifiestan los
actores  que todos son “empleados públicos y trabajadores oficiales del
Sanatorio Agua de Dios E.S.E. y al mismo tiempo somos enfermos de lepra”, y
que, por obra de la resolución 118 de 1999, “desde el 24 de febrero de 1999 y
hasta la fecha, se nos ha negado el pago del subsidio de tratamiento
contemplado en la ley 380 de julio 10 de 1997...” Añaden que a menudo le han
preguntado al gerente interventor cuándo les va a renovar los pagos del
subsidio y que siempre obtienen la misma respuesta acerca de que “está
esperando el concepto de la oficina jurídica del Ministerio [de Salud]”.
Afirman que la ley
380 de 1997 estableció que los enfermos de Hansen que venían recibiendo el
subsidio lo continuarían disfrutando y que, adicionalmente, precisó que  “[e]l
pago del  subsidio de tratamiento al enfermo de lepra, no es incompatible con
otra asignación proveniente del Tesoro público...”. Por esta razón, consideran
que  la medida tomada por el interventor transgrede la disposición legal según
la cual el subsidio no es incompatible con otra asignación proveniente del
Tesoro Público.
Añaden, además, que
con la mencionada disposición del gerente interventor se ha vulnerado su
derecho a la igualdad. Ello, por cuanto “[a]lgunos enfermos de lepra a los
cuales el Sanatorio de Agua de Dios ESE les está pagando el subsidio de manera
regular trabajan en entidades públicas tales como el municipio, la rama
ejecutiva y judicial del poder público o son pensionados de ellas; otros trabajan
en entidades descentralizadas del orden departamental y municipal y otros
laboran en establecimientos de comercio de propiedad particular.”
Al respecto afirman que si el Estado
colombiano  “en sus ramas judicial y ejecutiva paga a sus empleados y pensionados
enfermos de lepra los salarios y las pensiones correspondientes y además
mensualmente les cancela el subsidio  de tratamiento en cuantía de un salario
mínimo mensual legal, mal puede negarle el pago del subsidio a los trabajadores
de entidades descentralizadas del orden nacional pertenecientes a la rama
ejecutiva del poder público, porque eso equivale a una discriminación y nuestra
Carta Magna establece la tutela como mecanismo constitucional para salvaguardar
el derecho fundamental a igualdad”.
Solicitan los actores que se ordene al
Gerente Interventor del Sanatorio Agua de Dios que les restablezca el pago de
los subsidios, suspendido desde febrero de 1999.
2. Pruebas
2.1. El 23 de junio de 1999, el gerente
interventor del Sanatorio de Agua de Dios envió un escrito de respuesta a
distintos interrogantes que le fueran planteados por el juez de tutela. En su
comunicación manifiesta que es cierto que los actores trabajan en el Sanatorio.
Anexa un cuadro en el que se certifica su fecha de ingreso, el cargo que
desempeñan y el sueldo que reciben. Este cuadro se reproduce a continuación,
complementado con la fecha en la cual se le asignó el subsidio a cada uno de
los actores, de acuerdo con una certificación expedida por el mismo Sanatorio:
NOMBRE            Fecha        F.
Ingreso  CARGO              SUELDO
asignación laboral
al
Subsidio    Sanatorio
Ma. Smith Gómez         18/06/68     01/05/72     Enfermera            $
527.084
Auxiliar
Camilo López                01/07/70     01/07/71     Maestro
de Obras         $ 360.000
Pablo Julio Pérez 01/11/74     01/02/98     Enfermera            $
527.084
Auxiliar
Ezequiel Castaño 01/11/68     11/06/86     Oficios
varios                $ 360.000
Orlando Durán    01/08/68     01/09/72     Ayudante
de
Chofer                           $
360.000
Luz E. Almanza   18/01/78     01/09/72     Enfermera            $
527.084
Auxiliar
Rosalba Garzón   01/02/70     01/09/71     Enfermera            $
527.084
Auxiliar
Ma. Isabel Vargas         01/05/64     01/03/67     Enfermera            $
527.084
Auxiliar
Expone el gerente interventor que todos los
demandantes tienen la calidad de "curados sociales", salvo el señor
Camilo López, quien se encuentra aún en  vigilancia. Asimismo, indica que todos
los actores recibieron el subsidio de lepra hasta la expedición de la
resolución 118 de 1999. Afirma que el subsidio les fue suspendido por cuanto
incurrieron en la causal consagrada en el artículo 1° del decreto 2876 de 1974
para la pérdida del subsidio, cual es la de obtener una remuneración estable
proveniente de una fuente de trabajo. Agrega que el Ministerio de Salud estaba
adelantando los trámites “para proceder a la conformación de las Juntas Médicas
ordenadas en las normas legales vigentes, con el fin de entrar a evaluar la
situación personal de cada uno de los enfermos de Hansen que reciben subsidio
de tratamiento otorgado con posterioridad a la ley 14 de 1964, así como a los
demás enfermos que aún no son beneficiarios del citado subsidio.”
Con respecto a la acusación de los actores
acerca de que se había vulnerado el derecho de igualdad, por cuanto a ellos se
les había retirado el goce del subsidio, mientras que otros enfermos continuaban
recibiéndolo, a pesar de contar con otras fuentes de ingreso, responde:
“Es de anotar que
este es un proceso que apenas se inicia y en el cual participan activamente
todos los órganos de control del Estado como la Procuraduría General de la
Nación, la Contraloría General de la República, la Fiscalía General de la
Nación y la Superintendencia Nacional de Salud, razón por la cual no se ha
suspendido a los demás beneficiarios que incurrieron en el evento consagrado en
el artículo 1° del decreto 2876 de 1974.
“El hecho de que aún
no se haya procedido no quiere decir que haya violación al derecho a la
igualdad, antes por el contrario es plenamente aplicable el principio de
vigilancia en primer lugar en casa, donde existe la plena prueba y en segundo
lugar es necesario tener en cuenta que el acto del servidor público se debe
ajustar a lo que la Ley le permite hacer...
“La pretensión de
los accionantes no tiene recibo, ni mucho menso asidero legal alguno, pues no
es dable generar de una violación a la normatividad legal vigente un derecho
resuelto en la costumbre de la violación inveterada a la Ley o asentado en la
omisión permanente del administrador de turno, de cumplir con su obligación de
vigilar en el ámbito de su competencia en nombre del Estado con la
administración de ese recurso del Erario Público.
“... En este estado
de las cosas, el derecho a la igualdad se viola no como lo pretenden los
accionantes, sino precisamente por no haber procedido aún a la suspensión
general del pago del subsidio a quienes se encuentran en similares situaciones
a las de los referidos servidores de la entidad, caso en el cual ha de
procederse a lo segundo, pues de reactivarse el pago a los accionantes incurre
esta gerencia interventora o quien lo ordene, en un posible prevaricato.”
El interventor del Sanatorio anexó también
los siguientes documentos:
·
Copia de varios
conceptos preparados, en el primer semestre de 1999, por la oficina jurídica
del Ministerio de Salud, en los que se manifiesta, entre otras cosas: la
conformidad del Ministerio con la suspensión del pago de los subsidios de lepra
a los funcionarios del Sanatorio; que la asignación del subsidio se rige por
las leyes 148 de 1961 y 14 de 1964, y por los decretos reglamentarios 1570 y
2876 de 1974; que la adjudicación de los subsidios "le corresponde al
funcionario coordinador responsable del programa de control de lepra de cada
dirección seccional de salud, previo estudio presentado por la junta médica o
el equipo de salud responsable de dicho programa”; y que los enfermos de lepra
y "curados sociales" tienen derecho a un servicio asistencial en
salud exento de cualquier pago, por parte de las empresas sociales del Estado o
de cualquier otro ente especializado al que se asignen esa funciones.
·
Copia de una comunicación enviada, el 12 de mayo
de 1999, por el Gerente Interventor del Sanatorio al director del programa de
patologías infecciosas del Ministerio de Salud, en la que se manifiesta que,
"en vista del apoyo recibido por el mismo Ministerio y la Procuraduría
General de la Nación  con respecto a la determinación de suspender algunos
subsidios por estar en contra de la legislación vigente", se solicita la
colaboración del Ministerio "para que a través de las Direcciones
Seccionales de Salud se realice un trabajo de depuración de Subsidios de
Tratamiento para enfermos de Hansen en cuanto a la verificación de derechos
acorde a la normatividad vigente”.
·
Un listado de las
personas enfermas de Hansen registradas ante el sanatorio de Agua de Dios -
actualizado al 28 de febrero de 1999 -, en el que se señala  tanto su situación
administrativa y su estado de discapacidad de acuerdo con la última valoración,
así como si reciben subsidio, si tienen empleo y si son pensionados. De todas
las personas contenidas en el documento, 69 se encuentran en tratamiento, 177
están en vigilancia y 1195 son clasificadas como "curados sociales".
De acuerdo con el cuadro, casi todas las personas recibían el subsidio a
febrero de 1999, y sólo 16 (14 "curados sociales" y 2 en vigilancia)
manifestaban estar trabajando - estas personas fueron precisamente las afectadas
por la suspensión del subsidio. Los actores se encuentran relacionados dentro
de la mencionada lista: salvo Camilo López y Rosalba Garzón, quienes aparecen
como enfermos en vigilancia, todos son calificados como "curados
sociales".
·
Un listado de las personas - enfermas de lepra y
"curados sociales" - que reciben  el subsidio de lepra por parte del
Sanatorio Agua de Dios, de fecha junio 22 de 1999. En el listado se clasifica a
las personas beneficiadas con el subsidio en tres grupos: los del estado ‘S’,
que son aquéllos a los que se les ha suspendido la prestación por determinación
de la autoridad competente; los del estado ‘Z’, que hace referencia a los
subsidiados inactivos, esto es, las personas que, pese a conservar
potencialmente el derecho al subsidio, han incumplido con los requisitos
necesarios para poder recibirlo, cuales son la presentación mensual de un
certificado de supervivencia y la exhibición del Certificado de Tratamiento; y
los del estado ‘A’ - la gran mayoría de los enlistados -, donde se relacionan
todos los subsidiados activos, es decir, los que han cumplido con la
presentación de los certificados correspondientes y por tanto están recibiendo
la asignación dineraria.
Dentro de los 14 personas que se encuentran clasificadas dentro de
la categoría "S" se encuentran todos los actores, salvo la demandante
Luz Elvira Almanza  Duarte, quien aparece como subsidiada “Estado Z”.
2.2. El juzgado le solicitó también a la
Alcaldía Municipal de Agua de Dios que informara si en ella laboraban personas
enfermas de lepra. El alcalde respondió de la siguiente manera:
“Revisadas las hojas
de vida de todo el personal que actualmente labora al servicio del Municipio de
Agua de Dios se halló que no existe constancia médica en ninguna de ellas que
certifique la existencia de empleado alguno que padezca la enfermedad de lepra.
"Es de aclarar,
que es de público conocimiento que el municipio de Agua de Dios descentralizó
los servicios públicos en la empresa 'Empoagua', la cual goza de autonomía
propia, y no sabemos la relación del personal que pueda laborar allí, con estas
características.
"De igual forma
sucede con el Concejo Municipal y la Personería Municipal, organismos
independientes."
2.3. También recibió el despacho judicial
una constancia expedida por la Personería Municipal, en la que consta que uno
de los empleados de la entidad está aquejado por el mal de Hansen.
3. Sentencia (s) objeto de revisión
3.1. Primera Instancia.
En sentencia del día 2 de julio de 1999,
el Juzgado Promiscuo Municipal de Agua de Dios concedió el amparo solicitado
por los actores.
Para sustentar su decisión, el juez de
instancia señala que la ley 380 de 1997 derogó tácitamente las restricciones
que en punto a la recepción del subsidio de tratamiento para los enfermos de
lepra habían establecido la ley 14 de 1964 y sus decretos reglamentarios. En
este sentido, manifiesta que la mencionada ley es clara al determinar que “el
pago del subsidio de tratamiento al enfermo de lepra no es incompatible con
otras asignaciones provenientes del Tesoro Público”, de manera que la decisión
del Gerente Interventor del Sanatorio Agua de Dios de suspender
provisionalmente el pago del salario a los actores, por el solo hecho de ser
empleados del sanatorio, desconoce el derecho legal de éstos a percibir el
mencionado subsidio.
Destaca el fallador que el subsidio se
ajusta a la disposición constitucional que determina que el Estado debe brindar
especial protección a las personas que se encuentran en circunstancias de
debilidad manifiesta (C.P. art. 13). Asimismo, comparte la posición de los
demandantes acerca de que la suspensión de los subsidios les vulnera su derecho
a la igualdad. Afirma al respecto:
“...en sentir de este
Despacho judicial tal discriminación está de bulto evidenciada con el trato que
se les ha brindado a los accionantes con aplicación de legislación expedida a
partir de 1964, sin que se hubiera determinado, como debió de serlo, para
aplicarle la misma normatividad, con relación a personas residentes en este
lugar y afectadas del mal de lepra que hayan obtenido una remuneración estable
derivada de cualquier fuente de trabajo, pública o privada y que pueden laborar
en otras dependencias, ya a nivel municipal o departamental, rama
jurisdiccional o cualquier otro establecimiento público, o ya en el sector
privado y el mismo encartado acepta esta circunstancia alegando que esta
suspensión con referencia a estos pacientes se empezó por ‘casa’, queriendo
significar que la suspensión del derecho a gozar del subsidio de tratamiento
sólo se hizo por el hecho de ser trabajadores o empleados del Sanatorio,
criterio que viola el derecho fundamental de la igualdad, tanto más si se tiene
en cuenta que la normatividad con la cual se ampara la resolución de suspensión
se ancló en los decretos reglamentarios de la ley 14 de 1964, derogados en
virtud de la ley 380 de 1997, ley en la cual se establece inequívocamente que
el subsidio de tratamiento que devenga el enfermo de lepra no es incompatible
con cualesquiera otra asignación proveniente del Tesoro Público. Se desconoció
abiertamente el contenido de esta Ley en perjuicio económico de los accionantes
(...) Y causa perplejidad pensar que cuando no existía el amparo legal de la
citada ley para devengar el subsidio de tratamiento  y, a su vez, en el caso
que se examina, devengar los pacientes también el sueldo por servicios
prestados al estado, por esos largos años transcurridos nunca se les molestó
por dicha causa y ahora, en cambio, sí se les desconoce sus derechos a percibir
el subsidio de lepra a pesar de que la ley así lo permite. Curiosamente, cuando
los perjudicados interpusieron el recurso de reposición contra la citada
resolución N° 118 de 24 de febrero de 1999, invocando la citada ley 380 de
1997, en ninguno de los pasajes de las resoluciones que negaron la reposición
se alude a la mencionada ley...”
De otra parte, el juez señala que la
resolución acusada vulnera el derecho de los actores al debido proceso, por
cuanto revoca unilateral y directamente un beneficio que se había otorgado, con
el lleno de los requisitos legales, a los demandantes. El artículo 73 del
Código Contencioso Administrativo prohibe la revocación directa de beneficios
concedidos a particulares, sin contar con su asentimiento, y señala que para
proceder a la mencionada revocación debe acudirse a los tribunales contencioso
administrativos. Manifiesta al respecto: “esa suspensión del pago que lleva más
de cuatro meses se ha tornado indefinida y sólo podría justificarse si el
Sanatorio Agua de Dios hubiera iniciado las acciones contencioso
administrativas pertinentes para que se decrete la pérdida del subsidio de
tratamiento por parte de dichos pacientes y hasta ahora, que se sepa, tales
acciones no se han iniciado, luego se está violando el debido proceso (...) El
subsidio de tratamiento no puede suspenderse unilateralmente por el Sanatorio
de Agua de Dios, sin el lleno de las formalidades legales, y en el caso que nos
ocupa aparece también conculcado el derecho de defensa que le asiste a los
pacientes, porque han sido desoídos en sus reclamaciones sobre la aplicación de
la ley 380 de 1997 que los ampara.”
3.2. Impugnación.
El Gerente Interventor del Sanatorio de
Agua de Dios presentó escrito de impugnación contra la sentencia.
Señala el impugnante que, como bien lo
sostiene el fallador en el análisis de  la normatividad vigente sobre la
materia, el decreto 2876 de 1974 establece que “a partir de 31 de octubre de
ese año los enfermos de lepra residentes en el municipio de Agua de Dios
tendrán derecho al subsidio, el mismo que ‘se perderá si ocurriere alguno de
los siguientes eventos:...a) Que el beneficiario obtenga una remuneración
estable derivada de cualquier fuente de trabajo.” Expresa, entonces que la
actuación acusada se fundamentó precisamente en esa norma.
Manifiesta, igualmente, que el juzgado de
instancia desconoció que la ley 380 de 1997 es “simplemente modificatoria y de
ninguna manera está derogando, revocando o modificando el procedimiento para la
obtención y conservación del subsidio de lepra, como tampoco al sujeto del
mismo, pues lo contrario sería equivalente a pretender que cualquier persona
puede optar por el citado emolumento sin necesidad de ser enfermo de hansen
....” En su criterio, la ley 380 de 1997 se limita a modificar el monto del
subsidio de tratamiento, de manera que todos los demás preceptos de la ley 14
de 1964 se encuentran vigentes, lo mismo que sus decretos reglamentarios. Dice
al respecto: “Es necesario anotar que el decreto 2876 de 1974 se encuentra
vigente y no puede ser ajeno a su aplicación dentro del contexto propio de la
norma legal vigente, ya que la ley 380 de 1997 en ninguna de sus líneas lo
modifica, deroga o revoca...”
Finalmente, señala que el juzgador se
equivoca al plantear que con el retiro del subsidio se está vulnerando el
derecho de los actores a la igualdad, en tanto que dicha decisión es
simplemente la aplicación del precepto legal mencionado. Agrega que el hecho de
que otras instituciones desconozcan el contenido de la mencionada norma no
implica que ellos, al cumplirla, vulneren el derecho a la igualdad de los
empleados del Sanatorio.
3.3. Segunda instancia.
El  17 de agosto de 1999, el Juzgado
Primero Civil del Circuito de Girardot revoca la sentencia proferida por el
juez de primera instancia.
En sus consideraciones señala que no
encuentra que el demandado haya vulnerado el derecho de los actores a la
igualdad, a través de la resolución 118 de 1999. Considera que el hecho de que
Colombia se haya constituido como un Estado Social de Derecho entraña que uno
de los principios rectores de la organización política nacional sea el de la
solidaridad. Ello implica que "el interés particular debe ceder ante el
interés general, el cual, para el caso concreto (...) se traduce en el hecho de
que el subsidio que la ley ha establecido en favor de quienes tienen la
enfermedad de Hansen (...) tiene como finalidad el procurar un alivio económico
para las personas que han adquirido dicha enfermedad y que, lamentablemente,
por el estado físico que ella genera, no puede desempeñar ninguna labor o no se
la emplea en ningún cargo. Ello se deduce a las claras del texto del artículo
1° de la ley 14 de 1964, que reforma y adiciona la ley 148 de 1961, y la 380 de
1997,  formando todas ellas entre sí una normatividad complementaria una de
otra." Por lo tanto, concluye que "siendo como es el subsidio una
ayuda que el Estado brinda a quienes padecen la susodicha enfermedad, el mismo
debe de dársele, otorgársele y pagársele a quien carece del más mínimo recurso
para sobrevivir por sí mismo o porque depende de una tercera persona."
De acuerdo con sus argumentos, las personas
que, como los actores, reciben el mencionado subsidio y, además, cuentan con un
empleo que les brinda una remuneración estable, se encuentran en una condición
privilegiada frente a aquellos enfermos de lepra que quizás no lo perciben, de
manera  que con  la suspensión del citado subsidio no se configura la
vulneración de su derecho a la igualdad.
Tampoco está de acuerdo el juez con la
afirmación de que la suspensión del subsidio vulneró lo establecido por la ley
380 de 1997. Reitera al respecto que esta ley integra una normatividad única
con las leyes 148 de 1961 y 14 de 1964. Pero, además, considera que si se
admitiera, en gracia de discusión, que la ley 380 de 1997 debe analizarse de
manera aislada, ella contradiría claramente lo preceptuado por el artículo 128
de la Carta Política, que prohibe expresamente que una misma persona perciba
más de una asignación proveniente del tesoro público. Así mismo, la mencionada
norma chocaría con el artículo 19 de la ley 4 de 1992 que determina los
criterios objetivos que debe tener en cuenta el Gobierno Nacional para la
fijación de los salarios de los servidores públicos, norma esta que  tiene el
carácter de Ley Marco. Por lo tanto, en esta situación habría de inaplicarse la
norma aludida de la ley 380 de 1997, dada la  primacía de las normas constitucionales
y de las leyes marco sobre las disposiciones legales ordinarias.
Finalmente, considera que tanto los
actores como el A-quo, partieron de una apreciación errada del contenido de la
Resolución 118 de 1999 expedida por el Gerente Interventor del Sanatorio Agua
de Dios. Al respecto señala que en la mencionada resolución no se priva a los
actores del derecho al subsidio, sino que simplemente se declaró la suspensión
del mismo en tanto se aclaran las circunstancias personales de cada uno de los
subsidiados, conforme a lo allí mismo señalado.
4. Pruebas solicitadas por la Corte
4.1. De acuerdo con lo solicitado por la
Corte, el presidente del Concejo Municipal de Agua de Dios certificó que una de
sus concejales, que ejerció el cargo entre 1995 y 1999, padecía la enfermedad
de Hansen y recibía simultáneamente los honorarios correspondientes y el
subsidio de lepra. Igualmente, dio constancia de que una concejal suplente que
ejerce en la actualidad, por un término de 90 días, se encuentra en las misma
condiciones.
De la misma manera, el Personero del
municipio informó que él mismo  sufría de la enfermedad de lepra y recibía, en
adición a su sueldo, el subsidio de tratamiento. También la empresa de servicios
públicos de la localidad, Empoagua, reportó que dos de sus trabajadores sufrían
de la enfermedad de Hansen.
Finalmente, el presidente de la Asociación
de Pensionados de Agua de Dios envió una relación de los pensionados de la Caja
Nacional de Previsión que cobran sus mesadas en el municipio. En el listado se
señalan los pensionados que, además de su mesada, reciben el subsidio de
tratamiento para enfermos de Hansen. De la relación se puede inferir que un
número considerable de los pensionados se beneficia simultáneamente de la
pensión y del subsidio, puesto que del total de 475 personas jubiladas que
aparecen en la lista, 134 reciben también el subsidio de tratamiento para
enfermos de Hansen.
4.2. El Ministerio de Salud respondió un
cuestionario que le fuera enviado por la Sala acerca del sistema de
administración de los subsidios de tratamiento para enfermos de hansen.
En su escrito, el Ministerio menciona que
la enfermedad de Hansen se manifiesta en la alteración de la estructura y el
funcionamiento de ciertas partes del cuerpo. Estas alteraciones son denominadas
deficiencias y generalmente se sitúan en: "1. La cara, dando lugar a
deficiencias y deformidades; 2. los nervios, perturbando su estructura y
función; 3. los ojos, provocando defectos visuales; 4. el psiquismo, originando
trastorno de la personalidad." Aclara que estas deficiencias pueden
producir discapacidades, en razón de que pueden afectar la "destreza
manual, la higiene personal, la movilidad, la comunicación y el comportamiento."
Las discapacidades generan dificultades para integrarse en el mundo laboral e
incluso para que las personas puedan valerse por sí mismas. Agrega que algunos
enfermos son también excluidos de su medio social, razón por la cual se
instalan en el sanatorio con otros pacientes o terminan en la indigencia.
En lo que se refiere al Sistema de Subsidio
de Tratamiento para enfermos de Hansen, señala el Ministerio que éste funciona
de manera descentralizada, a través del Sistema General de Seguridad Social en
Salud. Se encuentra bajo la responsabilidad del Ministerio de Salud, como ente
rector de las políticas de salud, y de las direcciones departamentales,
municipales y distritales. Para su funcionamiento, el Sistema cuenta con un
funcionario responsable del programa de hansen en cada uno de los niveles
locales, quien está encargado, entre otras funciones, de la asignación de los
subsidios a los enfermos de hansen que, “a juicio de la Junta Médica, presenten
grados severos de invalidez incompatibles con el ejercicio de una actividad
remunerada, según se contempla en el artículo 1 de la ley 14 de 1964.”  Dicho
funcionario reporta al Ministerio  el número de subsidios necesario para su
municipio, priorizando la asignación del beneficio, de acuerdo con el grado de
invalidez de las personas que haya sido determinado por la Junta Médica
correspondiente a cada entidad territorial. Anota el Ministerio que el Sistema
tiene establecida la atención gratuita en salud para todos los enfermos de
lepra.
Los recursos para el pago de los subsidios
son contemplados en el Presupuesto General de la Nación y administrados por los
dos Sanatorios existentes en el país, el de Agua de Dios y el de Contratación.
El Ministerio recibe de cada uno de los Sanatorios información referente al
número de cupos de subsidio disponibles para ser asignados, y éstos son
adjudicados entre las diferentes entidades territoriales de acuerdo con las
solicitudes que  éstas formulen. Cada entidad territorial está adscrita a uno
de los Sanatorios para enfermos de Hansen para efectos de la asignación de los
subsidios.
En la actualidad, el Ministerio tiene
aprobados un total de 3.172 subsidios para el Sanatorio Agua de Dios, y 1.014
para el Sanatorio de Contratación, para un total de 4.186 subsidios que son
distribuidos en todo el país. La repartición territorial está determinada
“básicamente por el criterio epidemiológico pues allí donde existen más
pacientes de lepra, coincide con el mayor número de personas con discapacidad o
secuelas por Hansen”. Los pagos se hacen mediante nómina, para las personas que
residan en los municipios donde se encuentran los sanatorios, y mediante giros
bancarios para las demás.
De acuerdo con lo señalado por el
Ministerio, los criterios utilizados para determinar qué enfermos tienen derecho
al subsidio, son los señalados en el artículo 1 de la Ley 14 de 1964 y en el
decreto 1570 de 1974. Así, se entiende que tienen derecho a la asignación del
subsidio aquellos enfermos de Hansen que, a juicio de la Junta Médica,
presentan grados severos de discapacidad, incompatibles con el desarrollo de
cualquier actividad laboral. Señala igualmente el Ministerio que en la
actualidad “todos los enfermos de Hansen que cumplen con los requisitos,
cuentan con el pago de su subsidio correspondiente.”
Preguntado el
Ministerio acerca de su interpretación del parágrafo de la ley 380 de 1997 al
que hacen referencia los actores de la presente tutela responde:
"El Ministerio
ha venido interpretando que el reconocimiento de este subsidio  se otorga a
quienes estando en tratamiento se encuentran impedidos físicamente de
procurarse los medios de subsistencia, teniendo en cuenta que el legislador de
1997 al modificar el artículo 5 de la ley 148 de 1961 y al establecer que los
enfermos de Hansen y los llamados curados sociales de Hansen, que reciban el
subsidios mensual de 'tratamiento' supone el presupuesto del impedimento físico
para procurarse los medios de subsistencia, se entiende en el  período en el
cual se está en tratamiento por la enfermedad de Hansen y las dolencias o
afecciones  que son de tal magnitud que lo incapacitan físicamente para
procurarse subsistencia, supuestos que no se dan cuando se está en capacidad de
desarrollar una actividad laboral”.
Al interrogante acerca de por qué se había
pagado el subsidio a los actores de la tutela, a pesar de que contaban con una
remuneración estable y de que la legislación entonces vigente lo prohibía,
respondió el Ministerio que “[j]ustamente a raíz de la intervención realizada
Sanatorio de Agua de Dios se detectó esta situación anómala, y desconocida por
el Ministerio de Salud, por lo cual se tomaron todas las medidas pertinentes
para corregirla, con notificación a los organismos fiscalizadores y de
control”. En igual sentido señala que “se evidenció  la necesidad de reevaluar
y verificar nuevamente a cada uno de los beneficiarios del subsidio mensual de
tratamiento de enfermos de lepra. Fue así como en mayo 12 de 1999 se recibe el
primer listado de los subsidios vigentes, enviados por el Gerente Interventor,
con el objeto de ser enviada a cada uno de los entes territoriales, dando
comienzo de esta forma al proceso de depuración.” Agrega que en todos los
sitios están operando ya las juntas médicas pertinentes y que algunas de las
direcciones departamentales y distritales ya rindieron informes sobre la
revaluación respectiva.
Para finalizar, se expone que las medidas
de suspensión del subsidio solamente han sido tomadas en el Sanatorio de Agua
de Dios, afectando a 20 personas. Además, se agrega que el proceso de
depuración se encuentra actualmente en estado de verificación, investigación y
concepto por parte de la Contraloría General de la República y de la Procuraduría
General de la Nación, a solicitud de los gerentes interventores del Sanatorio
de Agua de Dios.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Los actores,
trabajadores del Sanatorio de Agua de Dios que han sido aquejados por la
enfermedad de la lepra, consideran que el Gerente Interventor del Sanatorio
vulneró sus derechos a la igualdad y al debido proceso cuando decidió
suspenderles el pago del subsidio de tratamiento de lepra, con el argumento de
que no estaban legitimados para recibirlo porque contaban con una remuneración
estable. Expresan que otros servidores públicos que se encuentran en sus mismas
condiciones sí reciben el subsidio.
2. El Juzgado
Promiscuo Municipal de Agua de Dios, por sentencia proferida el 2 de julio de
1999, concedió  la tutela solicitada. Señala que efectivamente se vulneró el
derecho de los actores a la igualdad, por cuanto otros servidores públicos del
municipio aquejados por la enfermedad siguen recibiendo el mencionado subsidio.
Asimismo, considera que se vulneró su derecho al debido proceso, dado que se
revocó de manera directa su derecho al subsidio. Finalmente, afirma que la ley
380 de 1997 determina que recibir el subsidio de tratamiento para los enfermos
de lepra no es incompatible con otras asignaciones provenientes del Tesoro
Público.
3. Mediante fallo
del 17 de agosto de 1999, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Girardot
revocó el fallo de primera instancia. Manifiesta que la legislación contempla
que el subsidio solamente se pagará a las persona que no pueden desempeñarse
laboralmente y que la ley 380, contrariamente a lo aseverado por los actores,
no modificó esa posición. Aclara, además, que en caso de que esto no fuera así,
la ley debería inaplicarse por vía de excepción, por vulnerar el artículo 128
de la Constitución Política. Finalmente, señala que la resolución acusada no
elimina el subsidio que recibían los actores, sino que simplemente lo suspende
mientras se verifica la legalidad del mismo en relación con las condiciones
particulares de cada uno de los beneficiarios.
El problema jurídico.
4. Interesa a la Corte establecer si el
Sanatorio de Agua de Dios vulneró los derechos de los actores a la igualdad y
al debido proceso cuando decidió  suspenderles de manera unilateral el pago del
subsidio de tratamiento para los enfermos de lepra, con el argumento de que
ellos contaban con una remuneración estable, a pesar de que diferentes
servidores públicos del Municipio de Agua de Dios que se encuentran en
condiciones similares siguen recibiendo el mencionado subsidio.
La regulación jurídica de los subsidios de
tratamiento para los enfermos de lepra
5. Los actores manifiestan que el gerente
interventor del Sanatorio de Agua de Dios les vulneró sus derechos a la
igualdad y al debido proceso al suspenderles el pago de los subsidios de
tratamiento que recibían. De las pruebas recopiladas se deduce claramente que a
otros servidores públicos y a muchos pensionados afectados por la lepra se les
continúa pagando el subsidio, a pesar de que cuentan con un salario y con una
mesada pensional. Asimismo, tanto el gerente interventor como el Ministerio de
Salud admiten que hasta ahora solamente se les ha suspendido el pago del
beneficio a las personas que trabajan en el Sanatorio de Agua de Dios y a otras
cuantas que viven en el extranjero. Sin embargo, ellos aclaran que esta
situación se explica porque apenas se está iniciando un proceso de depuración
en el pago de los subsidios y el lugar más indicado para comenzarlo, dada la
disponibilidad de información, era precisamente el Sanatorio de Agua de Dios.
De esta forma, debe concluirse que es cierta la afirmación de los actores
acerca de que mientras a ellos se les suspendió el subsidio, a otras personas
que se encuentran en sus mismas condiciones se les sigue cancelando.
Ahora bien, en realidad, lo que existe en
el trasfondo de la discusión que condujo a este proceso es una interpretación
distinta acerca de las normas que regulan el pago del subsidio de tratamiento
para los enfermos de lepra. Así, mientras que los actores estiman que la ley
380 de 1997 constituye una ruptura con la regulación que existía hasta ese
momento para la asignación de los beneficios, el gerente interventor y el
Ministerio consideran que esta ley simplemente complementó las normas que
regían, sin aparejar ninguna transformación de la reglamentación del subsidio.
De la misma  manera, los actores consideran que el Ejecutivo se extralimitó en
sus funciones al dictar los decretos reglamentarios de la ley 14 de 1964, razón
por la cual deberían ser inaplicados parcialmente, mientras que el Ministerio
de Salud sostiene su validez y su importancia para todo lo relacionado con el
pago de los subsidios. Lo anterior hace imprescindible ocuparse de la historia
de la regulación del subsidio y, por lo tanto, del tratamiento otorgado a los
enfermos de lepra, para poder contextualizar el debate interpretativo que se
presenta en este expediente.
6. A partir de 1890, atendiendo a la
proliferación  de la enfermedad de lepra, y bajo el entendido de que la misma
era una enfermedad infectocontagiosa, el Estado colombiano procedió a dictar
una serie de normas destinadas a concentrar espacialmente a los enfermos de
Hansen y a impedir que establecieran contacto personal con los demás
conciudadanos. En este sentido, en 1896 se dictó la Ley 55 - "sobre
construcción de lazaretos" -, en cuyo artículo 1° se establece  que “el
Gobierno procederá sin demora a hacer constituir uno ó más Lazaretos en el punto
o puntos que se juzguen convenientes, previo el concepto de la Academia de
Medicina de Bogotá o de la Junta de Higiene, para reunir y aislar a los
leprosos que existen en la República.” El decreto legislativo N° 14 de 1905
insistió también en la necesidad de la construcción de los lazaretos por parte
del Gobierno, declaró que el aislamiento de los enfermos era "una medida
de urgente necesidad" y estableció la obligación de todos los colombianos
de denunciar a los enfermos, so pena de sanción.
Posteriormente, la Ley 14 de 1907, dictada
por la Asamblea Nacional Constituyente y Legislativa, determinó en sus
artículos 1° y 2°: “Considérase como calamidad pública la presencia y
propagación de la lepra en el país, y reconócese la obligación en que se halla
el Gobierno de impedir esta propagación reduciendo a colonias o lazaretos a los
individuos atacados por ella”, y "Reconócese la conveniencia de atender a
los lazaretos y de hacer real y efectivo el aislamiento o secuestración de las
personas atacadas por la enfermedad de lepra..." De la misma manera, en el
artículo 7 se estableció que “[l]os individuos declarados leprosos é
incorporados a los lazaretos o colonias no podrán salir de allí ni celebrar
contrato alguno fuera de dichos establecimientos, sino por medio de mandatarios
generales o especiales legalmente constituidos o del Personero respectivo
[...]”.En el mismo orden, se estableció que los enfermos de lepra serían
representados legalmente para todos los efectos por los Procuradores  o
Síndicos de lazaretos nombrados para tal fin y que el Gobierno habría de
entenderse "con la Santa Sede a fin de obtener de ella que dicte, si fuere
posible, las medidas convenientes para evitar el matrimonio católico entre
persona sana y persona leprosa."
Con el objeto de garantizarle a los
enfermos recursos mínimos para sobrevivir, el artículo 3 de la misma ley
determinó que “[t]odo leproso calificado como tal por los médicos nombrados al
efecto tiene derecho a una ración diaria que se le suministrará de los fondos
públicos destinados a tal fin; pero para recibirla es menester que se halle
sujeto al aislamiento prefijado y a los reglamentos de la colonia o lazareto”.
Igualmente, se dispuso que los niños que residían en las colonias o lazaretos
estarían bajo el cuidado del  Gobierno, el cual se haría cargo de su educación
y mantenimiento.
7. Para 1918 se habían creado ya los
lazaretos de Agua de Dios, Contratación y Caño de Loro. En ese año se dictó la
Ley 32 - "sobre organización y dirección de los Lazaretos de la República
y reorganización de la Dirección Nacional de Higiene. En la ley se estableció,
en su artículo 11, la obligación de las autoridades locales de velar por que
los enfermos de lepra fueran conducidos a lazaretos y para que sus  residencias
fueran debidamente desinfectadas. Asimismo, en la ley se ratificó la
prohibición a los leprosos recluidos de salir de los lazaretos, y la
prohibición a las personas sanas de ingresar y permanecer en las colonias y
lazaretos.
Con el objeto de determinar a cuáles
enfermos se les debía pagar una ración, el artículo 40 de la ley estableció que
la autoridad que enviara a un enfermo al Lazareto “debe acompañar certificación
documentada sobre si éste dispone de  bienes de fortuna que le proporcionen una
renta  mensual de treinta pesos ($30) oro, cuando menos.” A continuación, el
artículo 41 precisó, sin embargo, que “[l]os empleados leprosos que disfruten
de un sueldo de  treinta pesos ($30) mensuales no tendrán derecho a recibir
ración mientras disfruten del sueldo”.
8. En los años siguientes se dictaron
distintas leyes sobre lazaretos, en las cuales se incluyeron disposiciones
relacionadas  con las garantías que se debía conceder a los servidores públicos
que, en ejercicio de sus funciones, contrajeran la enfermedad. Así, la ley 40
de 1922 estableció que los Jefes del Ejército y los oficiales que se hubieran
contagiado de lepra en ejercicio de sus funciones tendrían derecho al
reconocimiento de la mitad del sueldo que devengaban, por un término de seis
meses. En virtud del artículo 1 de  la Ley 86 de 1923, esta determinación se
hizo extensiva a  “todos los empleados que se  hayan contagiado de la
enfermedad de lepra estando al servicio del Gobierno Nacional, Departamental o
Municipal, en cualquiera de las oficinas públicas relacionadas con el ramo de
los Lazaretos [...]” Finalmente, la Ley 4 de 1930  señaló, en su artículo 1,
que “[l]os empleados de la Policía Nacional  que comprueben ante el Ministerio
de Gobierno haber contraído la enfermedad de lepra al servicio de esta
Institución, tendrán derecho al sueldo  correspondiente a su empleo,
mientras permanezcan en los lazaretos.” A continuación, el artículo 2°
estableció que el sueldo y la ración no eran compatibles, al precisar que
“[l]os agentes de la Policía Nacional que en virtud de lo dispuesto tanto en el
artículo anterior como en la ley 86 de 1923, gocen del sueldo de que allí se
trata, no tendrán derecho  al pago de ración por cuenta del Tesoro Nacional”.
9. Gracias a los avances en la medicina,
que permitieron tener conocimientos más certeros acerca de la enfermedad de la
lepra, se estableció que ésta no era eminentemente contagiosa, aunque existían
una serie de factores que predisponían a ciertos individuos a adquirirla. En
atención a lo anterior, en la Ley 32 de 1932 se estableció que “[l]a campaña
contra la lepra se continuará en el país, de acuerdo con los principios
universalmente aceptados sobre profilaxia de dicha enfermedad, según los cuales
los enfermos contagiosos, que son un peligro para la sociedad, deben aislarse,
y aquellos que no presenten riesgo pueden dejarse en libertad, pero sometidos a
la vigilancia de las autoridades sanitarias y a las disposiciones del
Departamento Nacional de Higiene.” (Artículo 1).
En este sentido, se mantuvo la
obligatoriedad de la reclusión y aislamiento de los enfermos de lepra
reconocidamente contagiosos. Para los demás, se estableció que podían ser
aislados en los lugares que determinara la Dirección Nacional de Higiene,
siempre y cuando se comprometieran a cumplir con las condiciones que ésta les
fijara y continuaran con su tratamiento médico. Al respecto se determinó en el
artículo 7 que “[s]ólo podrán libertarse los enfermos de lepra cuando estén
organizados los dispensarios en la región donde aquellos vayan a residir, a fin
de que allí se les apliquen los tratamientos  del caso. [...]” En la ley se
estableció, igualmente, que los lazaretos serían transformados en sanatorios y
que “[l]os enfermos de lepra que hayan obtenido curación [posteriormente
denominados curados sociales] en los leprosorios, serán auxiliados para
regresar a sus domicilios cuando carezcan de recursos.” (Artículo 11).
La diferenciación entre los enfermos para
determinar su aislamiento se continuó con la ley 39 de 1947 - "por la cual
se fijan normas sobre profilaxis y tratamiento de leprosos.” En ella también se
incluyeron disposiciones relacionadas con el deber de asistencia del Estado
para con los enfermos de lepra.  Así, en su artículo 1° se estableció que “[e]l
Gobierno Nacional procederá a modificar, mediante un plan metódico y
progresivo, el actual sistema de aislamiento y tratamiento de los enfermos de
lepra, bajo las siguientes normas generales: a) El aislamiento se aplicará
únicamente a los pacientes en que la enfermedad presente formas de comprobada
peligrosidad; b) El Gobierno Nacional procederá al establecimiento de
sanatorios para el tratamiento de la lepra, buscando la debida comodidad de los
enfermos y la implantación de los métodos reconocidos como los más eficaces
para su curación; c) el Gobierno proporcionará gratuitamente asistencia
hospitalaria y tratamiento a los enfermos que no requieran aislamiento, pero
que por las deformidades o mutilaciones causadas por la enfermedad, estén
inhabilitados para la vida social y el trabajo útil. [...]”
Así mismo, en 1954 se dictó el decreto
0475, por medio del cual “se fijan los subsidios para los enfermos de lepra”,
la denominación que se daba ya a la antigua ración. El decreto tiene por fin
fijar los subsidios de tratamiento e invalidez para los enfermos recluidos en
los leprosorios y allí se determina que el monto del auxilio dependería  del
grado de invalidez  y el tipo de tratamiento que se diera a cada enfermo.
10. En 1961 fue promulgada la Ley 148, “por
la cual se reforma la legislación sobre lepra y se dictan otras disposiciones”.
Como se señala en la exposición de motivos, con esta ley se le quita a la
enfermedad de la lepra la calificación de calamidad pública que le había dado
la ley 14 de 1907 - con lo cual se pone a estos enfermos en igualdad de
condiciones con las demás personas aquejadas por afecciones transmisibles - y
se devuelve a los enfermos todos sus derechos civiles y políticos. Al respecto
señaló el artículo 2 que “[a] partir de la promulgación de la presente ley, las
personas enfermas de lepra tendrán todos los derechos civiles y políticos y
garantías sociales que consagra la Constitución Nacional, con las prerrogativas
que les concede la presente Ley.”
Para conocer el ánimo que impulsó la ley es
de interés transcribir el aparte de las generalidades de la exposición de
motivos[1]
del proyecto:
“GENERALIDADES
"Los progresos
en el campo de la medicina preventiva y de la leprología, y la experiencia
recogida a través de muchos años, tanto en nuestro país como en todos aquellos
que han tenido que luchar con este problema, nos están demostrando en forma
incontrovertible que el aislamiento, base sobre la cual se estructuró en el
pasado toda la campaña contra esta enfermedad, no solamente es inoperante sino
que es perjudicial, costoso e inhumano.
"Para que el
sistema fuera operante se necesitaría que por lo menos el 80% de los enfermos
pudieran ser recluidos. Sin embargo, estadísticas cuidadosas levantadas por la
American Leprosy Foundation demuestran que en el mejor de los casos solamente
ha logrado recluirse un 16%. Una proporción tan pequeña en ninguna forma afecta
la propagación de la enfermedad.
"El aislamiento
es perjudicial porque el mismo temor a la segregación hace que el paciente se
oculte, y así escapa a la vigilancia y tratamiento. Por otra parte, la mayoría
de los enfermos, una vez recluidos en el lazareto y, colocados bajo la tutela
del Estado, sufren traumas psíquicos que los imposibilitan para regresar
nuevamente a la vida social y los convierten de por vida en parásitos del
Estado. Esta es la causa de que los enfermos se amañen en los lazaretos,
fenómeno que no solamente se observa entre nosotros sino que es común a todos
los lazaretos del mundo. Si el enfermo se siente estigmatizado, repudiado por
la sociedad, la mayoría de las veces rotos sus nexos familiares, y si, por otra
parte, encuentra en el lazareto: comida, alojamiento, tratamiento y ocio
remunerado, es humano suponer que aquel individuo no quiera enfrentarse nuevamente
a la vida, máxime si se tiene en cuenta que los perjuicios sobre esta
enfermedad hacen muy difícil la reincorporación del enfermo una vez que éste ha
sido marcado por el lazareto.
"El sistema es
costoso como lo demuestran muy claramente nuestras estadísticas. El estudio del
presupuesto nos dice que un enfermo asilado en un lazareto le cuesta al erario
público anualmente mil doscientos ochenta pesos ($1.280.00), en tanto que un
enfermo atendido, si se quiere mejor, en un dispensario dermatológico solamente
cuesta ciento cuarenta y un pesos ($141.00). Además el enfermo recluido en el
lazareto es en el 90% de los casos improductivo; el enfermo atendido en el
dispensario continúa siendo miembro activo de la sociedad, productivo,
responsable y preocupado por el éxito de su tratamiento.
"El sistema es
inhumano porque no se justifica bajo ningún punto de vista el que el solo hecho
de haber contraído una enfermedad transmisible como cualquiera otra, sea causa
suficiente para que el afectado por ella pierda sus derechos como ciudadano y
sea segregado de por vida de la sociedad bajo el pretexto de un hipotético
contagio.
"Si aceptamos
estos hechos debemos convenir también que el país necesita modificar
fundamentalmente su campaña contra la enfermedad de Hansen y acabar con todas
aquellas injusticias que con la mejor de las intenciones se venían cometiendo
contra las víctimas de este flagelo.
"Si la lepra es
otra enfermedad transmisible no se necesita legislar específicamente sobre
ella, ya que su control y profilaxia deberán estar sometidos a normas generales
para ellas.
"Sin embargo,
las características especiales de la enfermedad, su cronicidad y el
desconocimiento que tenemos sobre la manera como se verifica el contagio, hacen
necesaria la adopción de algunas medidas específicas, medidas que se esbozan en
este proyecto de ley, dejando al Gobierno amplias facultades para que,
posteriormente y a medida de que las circunstancias lo requieran, pueda ir
actualizando su sistema de campaña.
"Es cierto que
en los últimos años se ha modificado la campaña en muchos de sus aspectos y se
ha suavizado lo referente al aislamiento. Sin embargo, no se ha avocado a una
forma abierta el problema de los enfermos de Hansen recluidos en los lazaretos.
Ellos continúan siendo individuos a quienes se les han quitado sus derechos de
ciudadanos; quienes no pueden contratar directamente, pues son considerados
menores de edad; que están sujetos a la tutela de personas que deben
representarlos en todos sus actos de la vida civil; los mismos personeros son
los tutores de sus hijos; considerados como pobres de solemnidad y sometidos a
fueros especiales en cuanto a leyes se refiere.
"Consideramos
que ha llegado el momento en que el Gobierno debe, de una vez por todas, acabar
con este estado de cosas reconociendo que los enfermos de Hansen son ciudadanos
como cualquier otro y que tienen los mismos deberes y derechos, eliminando al
mismo tiempo todas aquellas prebendas, fueros y prerrogativas especiales que se
les dieron como compensación por la pérdida de los derechos como ciudadanos.
Con este proyecto de ley se propone el Gobierno reivindicar los derechos
ciudadanos de los enfermos recluidos en los lazaretos; estructurar una campaña
sobre bases científicas; eliminar los lazaretos, sustituyéndolos por sanatorios
y, finalmente, facilitar el egreso y rehabilitación de aquellos enfermos que
están recluidos actualmente.
"Conocidos los
objetivos del presente proyecto de ley, consideramos que sería inoficioso
proceder a derogar o modificar una por una todas aquellas disposiciones hoy
vigentes, y que por una u otra razón lo requieran. Hemos creído más conveniente
dictar normas generales y derogar en conjunto todas las disposiciones que le
sean contrarias. "
Luego, en el artículo 5 se dispone que los
enfermos de lepra y los "curados sociales" que recibían en ese
momento subsidios por parte del Estado lo seguirían percibiendo, aumentado en
un 100%, y que esos subsidios "no podrán disminuirse ni suspenderse
mientras subsista el beneficiario, y deberán aumentarse para períodos anuales
en la medida que en que haya aumentado el costo de vida, de acuerdo con los
índices de la Contraloría General de la Nación”. Asimismo, el parágrafo 3 del
mismo artículo establece que “[p]ara poder recibir los subsidios, sueldos o
pensiones establecidos en el presente artículo se requerirá la constancia de
estar cumpliendo  regularmente con el tratamiento prescrito”. Además, el
artículo 9 de la ley en mención señala que el Gobierno podrá adjudicar a los
enfermos o curados de lepra, “de preferencia inválidos, ancianos y
estéticamente deformados, a título gratuito, tierras y edificios, etc., de
propiedad de la Nación [...]. Esta autorización se entiende para adjudicar
gratuitamente a las personas que demuestren, a satisfacción del Ministerio de
Salud Pública, no poseer patrimonio propio. [...].”
De acuerdo con la exposición de motivos[2] de la ley, uno de sus
propósitos era garantizarle a los enfermos que se encontraban aún recluidos en
los lazaretos unos ingresos mínimos que les permitieran subsistir en el mundo
exterior, con lo cual se les facilitaría abandonar esos centros de aislamiento:
"Actualmente
los enfermos recluidos en los lazaretos, cuyas condiciones físico-clínicas  les
permitan reintegrarse a la sociedad, es decir, los llamados curados sociales,
deben someterse a dictamen de una junta médica creada al efecto, y conseguida
la baja, pueden egresar del lazareto para someterse al control de un dispensario,
y continúan recibiendo un subsidio diario fijado en la suma de un peso con diez
centavos ($1.10).
"Los enfermos
egresados de Caño de Loro gozan también de un subsidio igual al que reciben los
enfermos aislados actualmente, es decir, un peso con ochenta centavos ($1.80).
"Muchos
factores pueden incidir en esta resistencia de los enfermos a abandonar los
lazaretos: el complejo de inferioridad que se les ha formado a causa de su
enfermedad y del ostracismo a que han sido condenados; la privación de sus nexos
familiares; la pérdida muchas veces de sus escasos medios de fortuna; el temor
al rechazo de la sociedad; la carencia de recursos económicos para hacerle
frente a las primeras etapas de su vida de rehabilitación. Todos estos factores
pueden influir en mayor o menos grado en la resistencia del enfermo para
abandonar el lazareto y para hacerle frente nuevamente a la vida y a sus
necesidades.
"Uno de los
grandes medios de rehabilitación es colocar nuevamente al enfermo en
condiciones de volver a reanudar las labores a que estuvo dedicado antaño, y
que empiece a ver que con su esfuerzo pueden subsistir él, los suyos y que no
necesitan de una limosna que les está dando el Estado.
"El enfermo que
vive hoy en día dentro del lazareto recibe del gobierno un peso con ochenta
centavos ($1.80) como subsidio de tratamiento, y además el tratamiento que
generalmente está constituido por una pieza en casa que posiblemente apenas si
reúne elementales condiciones de higiene.
"Si a ese
enfermo lo colocamos fuera del lazareto, en un ambiente totalmente distinto,
donde vea el estímulo del trabajo de otros y le damos, además, un subsidio
diario de tres pesos con sesenta centavos ($3.60), este enfermo vivirá en
condiciones muchísimo mejores fuera, que dentro del lazareto. Por consiguiente,
el mayor subsidio será un aliciente para que muchos enfermos abandonen aquel
sitio y vayan a buscar nuevos horizontes, que serán la bendición para ellos. Su
vigilancia y tratamiento se continuará por los dispensarios.
"Si el enfermo
no quiere rehabilitación, el Estado jamas podrá rehabilitarlo. El Gobierno
podrá facilitarle los medios para que él haga su propia rehabilitación. Esto es
lo que se persigue con aumentar el subsidio para los enfermos que vuelvan a sus
trabajos, a sus ocupaciones que tuvieron antes de ser aislados."
11. Para reglamentar el artículo 5 de la
ley 148 de 1961 se expidió el Decreto 982 de 1962. Este señala en su artículo 6
que "[d]esde la vigencia de la ley 148 de 1961, en virtud de los dispuesto
en su artículo 5° y de haber quedado derogada la ley 14 de 1907, sólo los
enfermos de lepra que estaban recibiendo subsidio al entrar a regir la primera
de las normas citada, tendrán derecho a continuar devengándolo del Tesoro
Nacional. Es decir, los enfermos nuevos no devengarán subsidio alguno".
12. Posteriormente, por medio del artículo
1° de la ley 14 de 1964 los subsidios devengados por los enfermos y
"curados sociales" de que trata el artículo 5 de ley 148 de 1961 “se
hacen extensivos a aquellos enfermos que a juicio de una Junta Médica designada
por el Ministerio de Salud Pública, presenten grados severos de invalidez,
incompatibles con el ejercicio de una actividad remunerada”. De acuerdo con el
parágrafo del artículo, este beneficio se otorgaría “hasta cuando el Gobierno
cree los organismos necesarios y disponga de los medios suficientes para llevar
a cabo la rehabilitación de los inválidos enfermos o ex-enfermos de lepra.”
Importa aclarar que en el proyecto de ley
inicialmente presentado ante el Congreso se planteaba que el subsidio de
tratamiento se hiciera extensivo “a los nuevos casos que se presenten o
hubieren presentado  con posterioridad al 5 de diciembre de 1961 y que por su
estado físico, edad avanzada o falta de recursos económicos no puedan o se les
haga muy difícil obtener su sustento diario.” Esta proposición se fundamentaba
en la convicción de que era necesario “evitar que los lazarinos sufran las
consecuencias funestas que habrá de ocasionarles el que la ley los considere
aptos para vivir en sociedad y la sociedad los repudie. En otras palabras,
trata de evitar que ellos queden en el vacío: sin auxilio oficial ni social.”
Sin embargo, la propuesta fue modificada
dentro de los debates en Congreso. En ellos, el ponente de la ley ante la
Comisión del Senado expuso: “Esta disposición, tal como está redactada, daría
margen a que todos los enfermos reclamen el subsidio, constituyendo una pesada
carga para el erario público, por lo cual, previa consulta con el Ministerio de
Salud, me permito modificarlo haciendo extensivo el subsidio únicamente a
aquellos casos que presenten severos casos de invalidez. Además, propongo que
este beneficio se otorgue hasta cuando el Gobierno cree los organismos
necesarios y disponga de los medios suficientes para llevar a acabo la
rehabilitación de los inválidos[...]”. Las objeciones fueron aceptadas, y el
texto del artículo 1° fue reformado, para quedar como se transcribió arriba.
13. La asignación de los subsidios para el
tratamiento de lepra, contemplados en la ley 14 de 1964, fue reglamentada
mediante los decretos 1570 y 2876 de 1974.
El decreto 1570 prescribió como requisitos
para poder percibir el subsidio:
“Artículo Segundo. Tendrán
derecho al subsidio establecido por el artículo 1° de la ley 14 de 1964, los
enfermos de lepra que no posean patrimonio propio, que no tengan otra forma de
subsistencia y que padezcan avanzado grado de incapacidad física producida por
la lepra, al punto que limite en alto porcentaje las labores manuales o la
función locomotriz...
“Artículo Tercero.
Son requisitos para obtener el subsidio, además de los establecidos en el
artículo precedente, los siguientes:
Ser colombiano de
nacimiento;
Estar inscrito como
enfermo de lepra en cualquiera de las Unidades Ejecutoras de la Campaña del
Control de la Lepra del Ministerio de Salud Pública;
Presentar
certificación de las oficinas de recaudos nacionales de no tener patrimonio
propio ni renta alguna y estar clasificado por la ficha socio-económica que
deberá llevar la campaña como indigente;
Haber permanecido en
control adecuado, cuando no en tratamiento, durante los últimos tres años en
forma ininterrumpida...”
“Artículo Cuarto.
Los subsidios concedidos o los que en adelante se concedan en virtud del
artículo 1° de la ley 14 de 1964 y que se reglamentan por el presente decreto,
tendrán validez y el favorecido derecho a percibirlos, por períodos de dos (2)
años, sucesivamente renovables hasta su deceso o hasta cuando cambie su
situación económica o su incapacidad física cese, previa comprobación de tales
circunstancias cada dos (2) años por las juntas de las cuales trata el artículo
1°...
"(...)
"Parágrafo
tercero. Los subsidios concedidos con base en la ley 148 de 1961 no se someten
a periodicidad alguna.”
El decreto 1570 de 1974 fue modificado
mediante el Decreto 2876 del mismo año, también reglamentario del artículo 1 de
la Ley 14 de 1964. En el decreto se establece con respecto a la pérdida del
derecho a cobrar el subsidio:
“Artículo 1°. Los
enfermos de lepra residentes en los municipios de Agua de Dios y Contratación,
y que en 31 de octubre de 1974 estuvieran inscritos en los respectivos
dispensarios dermatológicos, tendrán derecho a los subsidios establecidos por
el artículo 1 de la ley 14 de 1964. Este derecho se perderá si ocurriere alguno
de los siguientes eventos:
a) Que el
beneficiario obtenga una remuneración estable derivada de cualquier fuente de
trabajo;
b) Que se compruebe
que el beneficiario tuvo la oportunidad de desempeñar una actividad  remunerada
y la rechazó, o que desempeñándola fue privado de ella por mala conducta, de
conformidad con las leyes laborales;
c) Que el
beneficiario ejerce la mendicidad ”.
De igual manera, el artículo 2 del decreto
de referencia modificó las normas del decreto 1570 relativas a los períodos de
vigencia del subsidio, al determinar que “[l]os subsidios concedidos con
posterioridad a  al 31 de octubre de 1974, en virtud del artículo 1 de la ley
14 de 1964, tendrán efecto mientras subsistan las condiciones económicas que
hacen acreedor a este beneficiario y sólo se perderá por las circunstancias
establecidas en el artículo anterior”.
14. Finalmente, en 1997 se expide la Ley
380 de 1997, “mediante la cual se eleva al valor de un salario mínimo legal
mensual el subsidio de tratamiento que recibe el enfermo de lepra.” Los
artículos primero y tercero de la ley establecen:
"Artículo 1°.
Modifíquese el artículo 5 de la Ley 148 de 1961, el cual quedará así:
Los enfermos de
Hansen y los llamados curados sociales de Hansen, que reciban el subsidio
mensual de tratamiento del Gobierno Nacional, con destino al cubrimiento de sus
necesidades básicas, tendrán derecho a que se les pague el equivalente al valor
de un salario mínimo mensual  legal vigente a partir del 1 de julio de 1997.
Parágrafo 1. El pago
de subsidio de tratamiento al enfermo de lepra, no es incompatible con otra
asignación proveniente del Tesoro Público.
Parágrafo 2. El
subsidio de tratamiento se incrementará anualmente en la misma proporción en
que se incremente el salario mínimo mensual.
Parágrafo 3°. Los
servicios asistenciales en salud a los enfermos de lepra y curados sociales los
seguirá prestando el Ministerio de Salud a través de sus empresas sociales o de
cualquier otro ente especializado al que se le asignen dicha funciones.
(...)
“Artículo 3°. La
presente ley rige a partir de su publicación y deroga las disposiciones que le
sean contrarias.”
En distintas ponencias presentadas a lo
largo del trámite del proyecto de ley se subrayó:
“El proyecto de ley
busca hacer justicia con los enfermos de lepra de todo el país que fueron
tratados inmisericordemente por las autoridades de salud en todo el territorio.
Recordemos cómo a quienes resultaban leprosos se les quemaba sus viviendas y
enseres, se les obligaba a recluirlos en los sanatorios de Agua de Dios,
Cundinamarca; Contratación, Santander, y Caño de Loro, Bolívar. A estos
enfermos, las autoridades sanitarias los separaban de sus familias y de la
sociedad, para evitar que contagiaran con la lepra a las personas sanas, en
razón a la falsa creencia que tenían de que la lepra era contagiosa.
“La ley 148 de 1961
reglamentó en su artículo 5° la obligación por parte del Estado para que el
enfermo recibiera el tratamiento en materia de salud y estableció que a través
de decreto, el Ejecutivo fijaría un monto de dinero mensual que se le
entregaría al enfermo para ayudarlo al cubrimiento de los gastos que éste tenía
con la familia.
“El subsidio que el
Estado le entrega al enfermo de lepra es de $2.289 diarios, suma con la cual el
enfermo tiene que comer, vestirse, pagar arriendo y alimentar a su familia.
Pretender que el enfermo de lepra a estas alturas busque trabajo es una utopía
porque la gran mayoría de ellos son personas sexagenarias imposibilitadas para
trabajar y a las que la lepra les causó daños irreversibles en sus ojos, sus
manos, sus piernas y todo su cuerpo. Por eso (...) se ven a diario en las
grandes ciudades enfermos de lepra deambulando por las calles implorando la
caridad pública, porque nadie les brinda trabajo por su enfermedad y su edad y
el Estado les suministra un subsidio que no le alcanza ni siquiera para
alimentarse él y su familia.
“El Estado, a través
de las empresas sociales ubicadas en Agua de Dios y Contratación les presta la
asistencia médica para evitar que la lepra continúe haciendo estragos en los
organismos de los enfermos y para suministrarles el tratamiento necesario que
mejore sus dolencias, pero estas empresas sociales sólo atienden parcialmente
la prestación del servicio de salud.
“(...)
“Con este proyecto
se cumplirá el mandato constitucional que establece el deber de apoyar a los
grupos marginados y han sido tan discriminados no sólo por parte del Estado
sino también de la sociedad.”
Ni en la exposición de motivos, ni durante
los debates reglamentarios ante las Cámaras Legislativas[3] se puso en discusión el
parágrafo 1 del artículo 1 de la ley 380 de 1997.
Síntesis y análisis de la regulación
jurídica del subsidio de tratamiento para los enfermos de lepra, y estudio de
la situación de los actores
15. De la exposición realizada se infiere
que el lineamiento general que ha regido la asignación de los subsidios (antes
conocidos como raciones) y de otros beneficios para los enfermos de lepra ha
sido el de que el solicitante no disponga de otros medios de subsistencia. Si
bien en la ley 14 de 1907 no se hicieron distinciones en relación con las
personas que tendrían derecho a la ración diaria, sino que se señaló que todos
los enfermos de lepra que se internaran en los lazaretos la recibirían, lo
cierto es que esta posición fue variada posteriormente.
Así, en la ley 32 de 1918 se determinó que
no tendría derecho a la ración quien gozara de una renta mensual o un sueldo de
más de 30 pesos. Luego, la ley 4 de 1930 dispuso que los agentes de Policía
infectados con la enfermedad de Hansen y que recibieran su sueldo no tendrían
derecho a la ración.  Posteriormente, cuando se permitió la salida de los
lazaretos a los enfermos no contagiosos, a través de la ley 32 de 1932, se
dispuso que se podría auxiliar económicamente a aquéllos que no contaran con
recursos, para poder regresar a sus sitios de origen. Asimismo, en la ley 39 de
1947 se prescribió que estos mismos enfermos recibirían atención en salud
gratuita, si se encontraban inhabilitados para trabajar. De la misma manera, en
la ley 148 de 1961 se dispuso que el Gobierno podría adjudicar, a título
gratuito, a los enfermos ancianos o estéticamente deformados tierras y
edificios, siempre que demostraran no tener un patrimonio propio.
16. La ley 148 de 1961 determinó, en su
artículo 5°, que todos aquellos que venían recibiendo el subsidio lo seguirían
devengando, aumentado en un 100%. Obviamente, las personas que cobraban el
subsidio en ese momento eran aquéllas que reunían las condiciones fijadas por
las normas anteriores, es decir, personas que no contaran con otros medios de
subsistencia.
Luego, el decreto 982 de 1962 precisó que,
de acuerdo con el artículo 5° de la ley 148 de 1961, en adelante solamente se
pagaría el subsidio a los enfermos de lepra que ya lo recibían al expedirse la
ley 148 de 1961. De esta manera, los enfermos nuevos no tendrían derecho al
pago del subsidio. Precisamente para corregir este punto, en el artículo 1° de
la ley 14 de 1964 se dispuso que el subsidio contemplado en el artículo 5 de la
ley 148 de 1961 se pagaría también a aquellos enfermos que se hubieren
reportado después de la expedición de la ley 148 de 1961 y que presentaran
severos grados de invalidez, incompatibles con el ejercicio de una actividad
remunerada. Esta condición fue interpretada por los decretos 1570 y 2876 de
1974, en el sentido de que solamente serían acreedores del subsidio los
enfermos que no poseyeran patrimonio propio, que no tuvieran otra forma de
subsistencia y que padecieran un avanzado grado de incapacidad física.
Asimismo, el último decreto estableció que perderían el subsidio aquellos
enfermos que, entre otras cosas, obtuvieran una remuneración estable derivada
de cualquier fuente de trabajo. Igualmente, estableció que el subsidio
solamente se podría percibir mientras subsistieran las condiciones económicas
señaladas en la ley 14 de 1964.
De esta manera, la asignación del subsidio
de tratamiento para la lepra continuaba atada a una serie de condiciones
relacionadas fundamentalmente con la imposibilidad del enfermo de proveerse por
sí mismo de los medios de subsistencia necesarios.
17. Los actores manifiestan que la
regulación jurídica de la asignación de los subsidios varió fundamentalmente
con la ley 380 de 1997, la cual habría dispuesto que la recepción del subsidio
no  es incompatible con la de una remuneración proveniente del Estado. Por el
contrario, el Ministerio de Salud asevera que la mencionada ley no constituyó
ninguna ruptura con la regulación existente para los subsidios y que
simplemente se limitó a aumentar el monto de los mismos. Lo anterior hace
imperioso establecer la relación de la nueva ley con la normatividad vigente
hasta entonces e interpretar las normas que la integran.
18. En el primer renglón del artículo 1° de
la ley 380 de 1997 se señala expresamente que el artículo modifica el contenido
del artículo 5° de la ley 148 de 1961, al cual ya se ha hecho referencia. La
primera pregunta que debe responderse es, entonces, si esta enmienda deja sin
valor la modificación que ya le había hecho el artículo 1° de la ley 14 de 1964
al artículo 5° de la ley 148 de 1961.
Esta Sala considera que no. Dos argumentos
avalan esta posición: el primero es que sin la reforma incluida en el año de
1964 el grupo de los enfermos de lepra que tendrían derecho al subsidio sería
demasiado reducido, por cuanto solamente podrían pertenecer a él aquellas
personas que contaban con el auxilio en el momento en que se expidió la ley 148
de 1961. Además de las dudas que despertaría la constitucionalidad de esa
medida, por el tratamiento claramente desigual que brindaría a los enfermos, no
parece ser esa la intención de la ley 380 de 1997, la cual se refiere
indistintamente a las personas que perciben el subsidio, conglomerado dentro
del cual también habría de incluirse a todas las que  recibieron la asignación
en consonancia con los requisitos contemplados en la ley de 1964.
De otra parte, la  misma redacción del
primer párrafo del artículo 1° de la ley 380 de 1997 reproduce la lógica que
subyacía a la asignación de los auxilios en la ley 14 de 1964. Obsérvese que en
el texto se precisa que el subsidio de tratamiento tiene como fin "cubrir
las necesidades básicas" de los enfermos de Hansen y los "curados
sociales".
Así, pues, cabe concluir que, como lo
señala el Ministerio de Salud, el artículo 1° de la ley 380 de 1997 no
constituye una censura definitiva para con la reglamentación anterior, sino que
representa un desarrollo de la regulación jurídica existente sobre la
asignación de los subsidios de tratamiento para los enfermos de lepra. Con
todo, la ley 380 es más amplia en lo relacionado con el derecho a la obtención
de los subsidios, dado que ella determina que el subsidio tiene por fin
"cubrir las necesidades básicas" de los enfermos de Hansen y los
"curados sociales", con lo cual se derogan tácitamente distintas
condiciones que se habían establecido para la recepción del subsidio, tales
como estar en un avanzado grado de discapacidad o el no contar con ningún
patrimonio.
19. Con todo, los actores consideran que con
el parágrafo primero sí se alteró de manera sustancial la legislación sobre la
materia, en la medida en que establece que "[e]l pago de subsidio de
tratamiento al enfermo de lepra no es incompatible con otra asignación
proveniente del Tesoro Público." De acuerdo con su interpretación, este
precepto significa que los enfermos que trabajan con una entidad pública, y
reciben un sueldo por su labor, sí están autorizados legalmente para recibir el
beneficio.
El juez de tutela de segunda instancia
estuvo en desacuerdo con esta interpretación, por cuanto consideró que ella
implicaba la vulneración del artículo 128 de la Constitución que prescribe que
nadie puede recibir más de una asignación proveniente del Tesoro Público. Sin
embargo, el mismo artículo 128 de la Carta establece que la ley podrá crear
excepciones a esa norma, y bien podría concluirse con los actores que el
parágrafo bajo análisis constituye la decisión del legislador de establecer la
salvedad que defienden los actores.
Por su parte, el Ministerio de Salud ignora
en sus escritos el parágrafo primero del artículo, y se limita a señalar que el
objetivo de la ley 380 de 1997 fue simplemente el de aumentar el monto del
subsidio. Obviamente, esta posición es inaceptable, por cuanto el parágrafo existe
jurídicamente y exige ser tenido en cuenta en el momento en el que se determina
el régimen de los subsidios de tratamiento para los enfermos de lepra.
20. El primer párrafo del artículo 1° de la
ley 380 determina que los subsidios de tratamiento son entregados "con
destino al cubrimiento de [las] necesidades básicas" de los enfermos de
Hansen y los "curados sociales". Este propósito del auxilio de
tratamiento podría conducir a la conclusión de que no procede pagar el
beneficio a aquellos que reciben un sueldo o una pensión, puesto que con esos
ingresos ya se estarían satisfaciendo las necesidades básicas de esas personas.
Esta interpretación sería válida si en el
texto del primer artículo no se hubiera también incorporado el parágrafo 1°,
que señala que "el pago del subsidio de tratamiento no es incompatible con
otra asignación proveniente del Tesoro Público." Con el parágrafo se da a
entender que la voluntad del legislador fue la de que el subsidio fuera pagado
incluso a aquellas personas que contaban con otros ingresos que les permitieran
subsistir. En efecto, si una persona recibe una asignación del Estado a través
de un salario o una pensión es claro que esa persona ya cuenta con algunos
medios - por mínimos que sean - para sobrevivir. Así las cosas, la
interpretación señalada no es de recibo, por cuanto el aludido parágrafo 1° la
contradice. Por lo tanto, habrá de entenderse que el subsidio se paga para
ayudarle a la persona a procurarse medios necesarios para sobrevivir, sin que
ello implique que no pueda ella contar con otros recursos para asegurarse una
mejor vida.
La Sala entiende que la imprecisión del
texto legal induce a confusión acerca de su interpretación. Además, la historia
legislativa de la norma no contribuye a su comprensión, en razón de que la
exposición de motivos y los debates legislativos se concentraron en la
discusión sobre el monto del subsidio. De allí que el Ministerio de Salud
defendiera la interpretación a la que se ha hecho referencia. Sin embargo, lo
cierto es que el Congreso decidió aprobar el  parágrafo 1° del artículo primero
de la ley 380 y que este parágrafo sí introduce una importante ruptura en el
manejo de los subsidios, en la medida en que autoriza pagarlos a aquellas
personas que cuentan con otros ingresos.
Evidentemente, se podría cuestionar que a
los enfermos de lepra o los "curados sociales" que perciben otros
ingresos se les pague este subsidio, mientras que otros sectores sociales
desfavorecidos no cuentan con ayudas especiales por parte del Estado.  Empero,
esta Sala considera que - además del hecho de que la existencia de este
subsidio para los enfermos de lepra no significa en ningún momento que no
puedan crearse otros para sectores sociales marginados - existen argumentos que
justifican una decisión del legislador en este sentido. En efecto, las personas
afectadas por la lepra fueron objeto de persecución y aislamiento social
durante muchos años - como quedó establecido en la historia sobre la regulación
del subsidio. De esta manera, el pago del auxilio podría constituir una forma
de compensación por los daños causados.
De otra parte, incluso luego de que se
hubiera revisado la decisión  de recluir a los enfermos, lo cierto es que, en
muy buena medida, las personas afectadas por el bacilo de Hansen continúan
estando al margen de la sociedad, en virtud del temor atávico que produce la
enfermedad de la lepra. Ello implica que esas personas cuentan, en la práctica,
con pocas posibilidades laborales, y que su misma enfermedad les puede haber
obstaculizado el acceso a la educación, la formación profesional y el ascenso
laboral. En estas condiciones, retirarles el subsidio a aquellos enfermos o
"curados sociales" que han logrado obtener un empleo, a pesar de sus
adversas condiciones, constituiría un desestímulo para el esfuerzo de estas
personas de incorporarse plenamente a la sociedad. Por lo contrario, el
reconocimiento y pago del subsidio constituye una manera especial de
garantizarles el derecho de igualdad, como personas que forman parte de un
grupo marginado en favor de los cuales se toman una serie de medidas
especiales.
Finalmente, no sobra recordar que el monto
del subsidio es el de un salario mínimo y que sus beneficiarios son personas
que, en su gran mayoría, cuentan con escasos recursos. Ello significa que, si
bien el subsidio es modesto y no implica una inmensa carga sobre el Tesoro
Público, es de una gran utilidad, por cuanto se le brinda a personas que no
siempre están en condiciones de obtener los medios necesarios para llevar una
vida digna.
21. Por lo tanto, cabe afirmar que la ley
380 de 1997 sí planteó una importante modificación con respecto a la regulación
de los subsidios de tratamiento, en la medida en que determinó que ellos
podrían seguir siendo pagados a aquellas personas que ya recibían una
asignación por parte del Estado. Con esto el legislador creó una medida de
diferenciación positiva en favor de estas personas.
Lo anterior significa que a los actores les
asiste razón cuando señalan que ellos tenían el derecho de seguir recibiendo el
subsidio, a pesar de que contaran con un salario regular en razón de su
actividad laboral en el sanatorio de Agua de Dios. En consecuencia, deberá
concluirse que la decisión del gerente interventor del Sanatorio de Agua de
Dios de suspender el pago de los subsidios a los actores sí constituyó una
vulneración de su derecho de igualdad, en la medida en que desconoció el
tratamiento especial, de diferenciación positiva, que había establecido la ley
en favor de los enfermos de Hansen y los "curados sociales" que
perciben un ingreso del Estado  en razón de su actividad laboral.
III. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR
el fallo proferido por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Girardot,
el día 17 de agosto de 1999, por medio del cual se negó la tutela impetrada por
los actores y, en consecuencia, se revocó la sentencia dictada por el Juzgado
Promiscuo Municipal de Agua de Dios, el día 2 de julio de 1999. Por lo tanto,
se CONCEDE el amparo solicitado por los ciudadanos María Smith Gómez
Hernández, Orlando Durán, Camilo López, Luz Elvira Almanza  Duarte,  Pablo
Julio Pérez Saavedra, Rosalba Garzón de Puentes, Ezequiel Antonio Castaño
Escobar y María Isabel Vargas de Galindo.
Segundo.- ORDENAR
al demandado que proceda a reanudar el pago de los subsidios suspendidos a los
actores mediante resolución No. 118 de 1999.
Tercero.- Por Secretaría, líbrese la
comunicación prevista en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Gaceta del Congreso No. 503 de 1996
[2] Ver Gacetas de Congreso No. 503, 563, 541, y 626 de 1996.
[3] Ver Gacetas del Congreso No. 503, 541, 563 y 626 de 1996 y 97,
114 y 274 de 1997