T-296-04
Proyecto de Circulación Restringida
Sentencia T-296/04
DERECHO DE PETICION-Debe presentarse solicitud del carnet del
SISBEN/DERECHO A LA SALUD-Entrega del carnet del SISBEN
Antes de alegar la vulneración del
derecho fundamental de petición debe haberse presentado la solicitud con el
cumplimiento de los requisitos legales y poderse demostrar su recibo por parte
de la autoridad correspondiente, en el trámite constitucional de tutela, lo
cual como no ocurrió en el presente asunto permite que se confirmen en este
punto las decisiones de instancia que denegaron la acción de tutela propuesta.
DERECHO A LA SALUD-Personas en circunstancias de debilidad
manifiesta
Los jueces de tutela debieron tener en
cuenta que en el presente caso quien solicitó la protección constitucional es
una persona de 52 de años que padece de una patología compleja como es el
cáncer de seno y que adicionalmente debe empeñar sus pertenencias para ser
atendida y obtener el suministro de los medicamentos, conjunto de
circunstancias éstas que permiten inferir que la accionante se encuentra en una
manifiesta condición de debilidad que exigen una especial protección por parte
del Estado. En efecto, la situación de la actora, crítica por demás, no puede
agravarse con requerimientos de tipo económico, puesto que una interpretación
en este sentido sería condicionar la atención en salud de la actora a los
recursos económicos que ella posea, soslayándose de esa manera que precisamente
por su actual condición de vulnerabilidad se encuentra registrada como
potencial beneficiara del Régimen Subsidiado en Salud. De esta manera las circunstancias por las que atraviesa la accionante
la colocan dentro de la clasificación que el Constituyente de 1991 acogió en el
artículo 13 para personas “...que por su condición económica, física o mental,
se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta", lo cual implica
que el Estado debe garantizar de forma efectiva sus derechos a la vida y
a la integridad personal que se ven claramente amenazados ante la inminente
posibilidad que la actora no sea atendida y los medicamentos que requiere
entregados ante la incapacidad de cancelar las sumas económicas que se le
exigen para recibir los servicios de salud.
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia: expediente T-817868
Acción de tutela instaurada por María
Esperanza Gil Grajales contra la Alcaldía y el Instituto Municipal de Salud de
Pereira.
Magistrado Ponente:
Dr.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá D. C., veinticinco (25) de marzo de
dos mil cuatro (2004).
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la
Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión
del fallo dictado en el asunto de la referencia por los Juzgados Primero Penal
Municipal, el 31 de julio de 2003 y el Juzgado Tercero Penal del Circuito el 5
de septiembre del mismo año ambos de Pereira Risaralda.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
María Esperanza Gil Grajales de 52 años de edad, padece cáncer de
seno desde hace 3 años tiempo desde el cual ha solicitado insistentemente ante
el Instituto Municipal de Salud de Pereira el carné del Sisben sin que haya
obtenido respuesta positiva, pues siempre se le informa que "con la
carta que ellos le dan la atienden", lo cual según la actora es
cierto.
No obstante, precisa que cada mes si bien le realizan el tratamiento
que requiere, también lo es que se ve obligada a cancelar aproximadamente
$200.000 incluyendo los medicamentos, a pesar de que no cuenta con los recursos
económicos para procurarse una digna subsistencia ya que su hijo y su esposo no
cuentan con un empleo. Agrega que para lograr la práctica del tratamiento debe
acudir a casas de empeño para conseguir el dinero.
Por lo anterior solicita la protección de su derecho de petición y
se ordene al Instituto demandado expedirle el carné requerido.
2. Respuesta de las entidades demandadas
2.1. Instituto Municipal de Salud de Pereira
La entidad demandada luego de definir lo que constituye el régimen
subsidiado señaló que este sistema creado mediante la Ley 100 de 1993,
garantiza la afiliación de las personas en condición de pobreza al Sistema de
Seguridad Social en Salud. El Sisben es un sistema definido por el Departamento
Nacional de Planeación para la focalización de personas de bajos recursos que
serán beneficiarias de los programas sociales entre ellos la afiliación al
régimen subsidiado de salud.
Así mismo afirmó que a la petente le fue elaborada una encuesta del
Sisben, mediante la ficha Nº49.632, clasificada en el nivel 2, con fecha de 9
de enero de 2003, como mujer cabeza de familia y que en su sentir, a la señora
Gil Grajales no se le ha vulnerado ningún derecho fundamental, toda vez que se le
han brindado los servicios de salud que requiere, dentro del Sistema General de
Seguridad Social en salud, como “vinculado transitorio”.
En la base de datos de la entidad aparece registrado el nombre de la
peticionaria entre las personas que serán afiliadas al Régimen Subsidiado una
vez el Gobierno nacional asigne nuevos recursos para ampliar la cobertura de
los afiliados, bajo la categoría de “mujer cabeza de familia”.
Aseveró que el Instituto Municipal de Salud solicitará a la oficina
del Sisben la revisión a la encuesta de la actora, porque presenta una
inconsistencia ya que no aparecen registrados los demás miembros de su núcleo
familiar, hecho que podría modificar la clasificación obtenida.
Finalmente señaló que los tratamientos realizados a la accionante
hasta la fecha han sido asumidos por la Secretaría Departamental en Salud a
través del Hospital San Jorge y de la Liga de Lucha contra el Cáncer, porque
superan las competencias del municipio, por tratarse de eventos especializados.
2.2. Alcaldía Municipal de Pereira
A través de apoderado judicial la Alcaldía Municipal de Pereira
señaló que no le consta a la Administración Central del municipio los supuestos
fácticos narrados por la accionante en su escrito de tutela y que se han
vinculado como demandados dos instituciones independientes: El Instituto
Municipal de Salud y el Municipio de Pereira, encontrando que las
responsabilidades relacionadas con el derecho solicitado por la actora
corresponden en forma exclusiva a la primera de las instituciones mencionadas.[1]
Así, afirma que se podría decir que hay una falta de legitimación en
la causa por pasiva, por cuanto no corresponde al Municipio de Pereira la
satisfacción del derecho solicitado por amparo constitucional, sino al Instituto
Municipal de Salud.
Para entender la competencia que tiene el nivel central del
municipio de Pereira en asuntos como el planteado señaló la naturaleza del
Sisben. “El Sisben en el Sistema de identificación de Beneficiarios de
Programas Sociales, comprende un conjunto de reglas, normas y procedimientos
que permiten obtener información socioeconómica confiable y actualizada para
que el Estado pueda focalizar el gasto social y dirigirlo hacia la población
más pobre y vulnerable.” Dicha base de datos es administrada por la
Secretaría de Planeación del municipio de Pereira, la cual es actualizada
permanentemente y sirve de fundamento para los efectos antes mencionados. Así
los ciudadanos inscritos son catalogados de acuerdo a diferentes criterios o
variables socioeconómicas y demográficas a partir de una encuesta que se
realiza al practicar una visita domiciliaria.
En cuanto a la atención en salud, afirma que corresponde al
Instituto Municipal, sin que para ello medie la actividad del nivel central del
Municipio, pues no puede endilgarse una obligación por parte de la Alcaldía de
Pereira respecto a una responsabilidad que no le cabe por ser un asunto
sustraído de su competencia.
Por lo antes expuesto considera que al Municipio de Pereira, no se
le debe vincular con una decisión proferida en los términos solicitados por la
accionante.
3. Decisiones judiciales objeto de revisión
3.1. Primera Instancia
El Juzgado Primero Penal Municipal de Pereira Risaralda mediante
fallo del 31 de julio de 2003 resolvió denegar la tutela presentada por la
accionante.
La anterior decisión la tomó teniendo en cuenta lo establecido por
la Corte Constitucional al señalar que cuando está de por medio la salud y la
vida, la persona deberá estar asistida por la EPS a la que se encuentre
afiliada, en cualquiera de las calidades o por el Estado, mediante el acceso a
sus políticas de salud. Precisó que al no estar la accionante vinculada con
ninguna EPS, la atención en salud deberá ser prestada de manera directa por el
Estado, a través de los organismos y figuras para ello creadas.
De otra parte, agregó que a pesar de que la pretensión principal del
amparo solicitado es la obtención del “carné de Sisben”, esto es, el
ingreso de la petente como persona beneficiada con los subsidios de programas
sociales entre ellos la afiliación al Régimen Subsidiado de Salud, existe una
razón jurídica para que dicha vinculación no se hubiere dado, y es el
agotamiento de todos los procedimientos tanto para ella como para las demás
personas que tienen interés en acceder al programa respectivo.
Consideró que ordenar que la petente ingrese al sistema de
beneficiados, sin respeto de orden del listado censal, es transgredir el
derecho a la igualdad de que gozan los demás aspirantes a dicho beneficio,
quienes sin duda, se encuentran en condiciones sino iguales, por lo menos sí
similares a las de la actora, por su falta de capacidad económica y alto grado
de necesidad. Por esta razón, el a-quo no accedió a lo solicitado por la
señora Gil Grajales.
No obstante y ante la situación que afronta la tutelante,
"previno" al Instituto Municipal de Salud para que tuviera en cuenta
a la petente, a efectos de que en el futuro sea beneficiada con el programa de
salud, en la medida en que ésta ya hace parte de la lista de potenciales
afiliados al Régimen del Sisben. Así mismo, informó a la actora que ella tiene
derecho a recibir la atención médica que requiera su enfermedad.
En este sentido, se explicó a la accionante que en razón a la
patología que sufre (cáncer) considerada como enfermedad catastrófica o ruinosa
por su complejidad , escapa a la órbita municipal su atención y tratamiento
(Ley 10 de 1990, Resolución Nº 5261 de 1994 y Decreto 1762 de 1990), debiendo
acudir para ese fin a la Secretaría de Salud Departamental.
3.2. Segunda instancia
El Juzgado Tercero Penal del Circuito de Pereira Risaralda resolvió
confirmar la decisión tomada por el a-quo en el asunto de la referencia,
mediante providencia del 5 de septiembre de 2003, por considerar que el
funcionario judicial no puede mediante un fallo de tutela ordenar la expedición
del carné del Sisben.
De otra parte señaló que de los hechos acreditados en el expediente,
la actora aparece registrada en la entidad accionada entre las personas que
serán afiliadas al Régimen Subsidiado una vez el Gobierno nacional asigne
nuevos recursos para ampliar la cobertura de los afiliados, bajo la categoría
de “mujer cabeza de familia”, por lo que en consonancia con lo dispuesto
por la primera instancia, se prevendrá igualmente al Instituto Municipal de
salud, a fin de que se otorgue el acceso a la nombrada como beneficiaria de los
aportes sociales entre ellos afiliación al Régimen Subsidiado en salud.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Problema jurídico
Con base en los antecedentes fácticos
expuestos corresponde a la Sala determinar: i) si como lo sostiene la
accionante se conculca su derecho de petición al no habérsele expedido el
correspondiente carné de afiliación al Sisben por parte del Instituto Municipal
de Salud de Pereira, y, ii) si existe violación a otros derechos de
carácter fundamental por la no afiliación al régimen subsidiado en razón de los
copagos que se ha visto obligada a efectuar la tutelante para la realización de
los procedimientos médicos que ha requerido y la crítica situación económica
que afronta.
2. Inexistencia de violación del derecho de
petición. Eficiencia en la prestación del servicio público de salud y protección
especial a personas en estado de debilidad manifiesta
Como lo ha sostenido la jurisprudencia de
esta Corporación, el objeto específico de la acción tutela consiste, conforme
lo enseña el artículo 86 constitucional, en la protección inmediata de los derechos
fundamentales de una persona cuando resulten vulnerados o amenazados por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de particulares, en ésta
última hipótesis en los casos y dentro de las condiciones que la ley contemple.
Por esta razón, es presupuesto para que
resulte pertinente acudir a la jurisdicción constitucional en busca de tutela
la existencia de una conducta (acción u omisión) que genere la amenaza o
violación de los derechos fundamentales de la persona, de manera que la orden judicial
sea medio adecuado para amparar al peticionario, garantizándole el disfrute de
aquellos derechos.
En el presente caso, la accionante exige la
protección constitucional de su derecho de petición (Art. 23 C.P.), no obstante
la Sala constata que en el expediente no reposa prueba que demuestre la
formulación de solicitud para la expedición del carné del Sisben.
El derecho de petición, ha sostenido la
jurisprudencia constitucional[2],
a pesar de la liberalidad de su ejercicio, que es permitido con el solo
contenido de la formulación respetuosa, en modalidades verbales o escritas, y,
por los más generales intereses particulares o generales, y que contiene el
derecho a obtener pronta resolución, supone sin embargo, que quien se considere
vulnerado en el mismo, pruebe, así sea, sumariamente, su ejercicio.
De esta manera se tiene establecido que los
extremos fácticos en los cuales se funda la tutela del derecho de petición son
de una parte la solicitud, con fecha cierta de presentación ante la autoridad a
la cual se dirige, y de otra, el transcurso del tiempo señalado en la ley sin
que la respuesta se haya comunicado al solicitante.[3]
Por tanto, antes de alegar la vulneración del derecho fundamental de
petición debe haberse presentado la solicitud con el cumplimiento de los
requisitos legales y poderse demostrar su recibo por parte de la autoridad
correspondiente, en el trámite constitucional de tutela, lo cual como no
ocurrió en el presente asunto permite que se confirmen en este punto las
decisiones de instancia que denegaron la acción de tutela propuesta.
Efectuado el anterior análisis, la Sala se
ocupará ahora de precisar si existe violación a otros derechos fundamentales en
razón de los copagos que se ha visto obligada a efectuar para la realización de
los procedimientos médicos que ha requerido, y que efectivamente ha recibido.
Sobre este particular la Sala constata que
de las pruebas recaudadas está acreditado que si bien la accionante aparece
registrada en la encuesta del Sisben de Pereira "mediante la ficha No.
49.632, sin grupo familiar, y clasificada en el nivel 2"[4], la
cual se llevó a cabo el 9 de enero de 2003, para la fecha de interposición de
la tutela aún se encontraba como participante vinculada al sistema de Salud.
En este sentido, si bien podría afirmarse
que la falta de carné del Sisben no ha impedido que se le brinden los servicios
de salud que le han sido prescritos por el médico tratante y que por lo mismo
no se han conculcado sus derechos fundamentales, para la Sala las
circunstancias especiales en que se encuentra la señora Gil Grajales y que la
obligan a hacer ingentes maniobras para el recaudo de los recursos tendientes a
efectuar el pago que se le exige como contraprestación a la atención médica del
cáncer que padece exigían de los jueces constitucionales de instancia un juicio
estricto de la problemática de la accionante.
En efecto, si bien es cierto que la Corte[5] ha precisado que no es
el carné de afiliación el que otorga el derecho a la atención en salud a los
beneficiarios del Régimen Subsidiado, también lo es que la prestación de dicho
servicio público debe hacerse de forma eficiente garantizando no sólo desde de
la perspectiva formal el acceso de las personas sino que debe protegerse
materialmente, es decir, valorando las circunstancias que se presentan en cada
caso para la efectividad de los derechos y el cumplimiento de los fines
esenciales del Estado Social.
De esta manera, los jueces de tutela
debieron tener en cuenta que en el presente caso quien solicitó la protección
constitucional es una persona de 52 de años que padece de una patología
compleja como es el cáncer de seno y que adicionalmente debe empeñar sus
pertenencias para ser atendida y obtener el suministro de los medicamentos,
conjunto de circunstancias éstas que permiten inferir que la accionante se
encuentra en una manifiesta condición de debilidad que exigen una especial
protección por parte del Estado. [6]
En efecto, la situación de la actora,
crítica por demás, no puede agravarse con requerimientos de tipo económico,
puesto que una interpretación en este sentido sería condicionar la atención en
salud de la actora a los recursos económicos que ella posea, soslayándose de
esa manera que precisamente por su actual condición de vulnerabilidad se
encuentra registrada como potencial beneficiara del Régimen Subsidiado en
Salud.[7]
De esta manera las circunstancias por las que atraviesa la accionante la colocan dentro
de la clasificación que el Constituyente de 1991 acogió en el artículo 13 para
personas “...que por su condición económica, física o mental, se encuentren
en circunstancia de debilidad manifiesta", lo cual implica
que el Estado debe garantizar de forma efectiva sus derechos a la vida y
a la integridad personal que se ven claramente amenazados ante la inminente
posibilidad que la actora no sea atendida y los medicamentos que requiere
entregados ante la incapacidad de cancelar las sumas económicas que se le
exigen para recibir los servicios de salud.
Precisa la Sala, que no exclusivamente el
aspecto económico es el que permite a la luz de la Constitución proteger los
derechos fundamentales de la accionante. Los jueces de tutela deben valorar
entre otros criterios la edad, el estado de salud del paciente y el contexto
familiar del accionante; éstos en el presente caso permiten advertir la grave
situación que afronta la tutelante cada vez que requiere acceder a los
servicios de salud en detrimento de sus derechos fundamentales a la vida y a la
integridad personal.
Al respecto, debe recordarse que el derecho
a la vida y su protección, no se limita solamente a la posibilidad material de
existir o no, sino a la realidad o factibilidad de contar con condiciones que
hagan la vida digna y que permitan una calidad de vida mínima[8], más aún en los casos
que involucran personas que se encuentran en circunstancias de debilidad como
la que ostenta la tutelante.
Desde esta perspectiva la "prevención"
que hicieran en las instancias los jueces de tutela al Instituto Municipal de
Salud de Pereira para que otorgara a la accionante el acceso como beneficiaria
de dicho régimen, resulta insuficiente frente a la excepcional y dramática
situación que afronta la tutelante conforme a las consideraciones precedentes.
Por lo anterior, se revocarán en este aspecto las sentencias objeto de revisión
y en su lugar se concederá la protección constitucional a su derecho a la salud
en conexidad con la vida y la integridad personal.
III. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR PARCIALMENTE las sentencias proferidas por el Juzgado
Primero Penal Municipal y el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Pereira,
dentro de la acción de tutela instaurada por la señora María Esperanza Gil
Grajales en cuanto negaron la protección constitucional del derecho de
petición.
Segundo.- REVOCAR en lo demás las sentencias mencionadas
anteriormente y en su lugar CONCEDER la tutela al derecho a la Salud en
conexidad con la vida y la integridad personal de la Señora María Esperanza Gil
Grajales.
Tercero.- ORDENAR al representante legal del Instituto
Municipal de Salud de Pereira y a la Alcaldesa del Municipio de Pereira, dentro
del ámbito de sus competencias, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas
contadas a partir de la notificación de la presente providencia, proceda a
afiliar a la Señora María Esperanza Gil Grajales encuestada mediante ficha No.
49.632 en el Régimen Subsidiado de Salud, con observancia de los parámetros
legales y reglamentarios que regulan la materia. Dentro del mismo término se
deberá expedir el correspondiente carné de afiliación a efectos de que la
accionante pueda gozar de la atención integral en salud que requiere para el
tratamiento de la patología que padece.
Cuarto.- Dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
[1] A folios 29 a 34 del expediente reposa copia del
Acuerdo Nº61 del 23 de septiembre de 1992 proferido por el Concejo Municipal de
Pereira, por medio del cual se modificó la denominación y se reestructuró el
Instituto Municipal de Salud.
[2] Corte Constitucional. Sentencia T-571 de 1993 M.P.
Fabio Morón Díaz.
[3] Corte Constitucional. Sentencia T-010 de 1998 M.P.
José Gregorio Hernández Galindo.
[4] Folio 16 del expediente.
[5] Corte Constitucional. Sentencia T-961 de 2001 M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[6] Sobre el alcance de la protección especial de que son
acreedoras las personas que se encuentran en "circunstancias de debilidad
manifiesta" pueden estudiarse, entre otras, las Sentencias T-270 de 1997
M.P. Alejandro Martínez Caballero, T-1316 de 2001 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes,
T-574 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil y T-252 de 2003 M.P. Alvaro Tafur
Galvis.
[7]
Folio 17 del expediente.
[8] Sentencia Corte Constitucional. T-304 de 1998 M.P.
Fabio Morón Díaz.