T-617-09
Sentencia T- 617/09
Sentencia T-617/09
PROGRAMA DE
REPARACION INDIVIDUAL POR VIA ADMINISTRATIVA PARA LAS VICTIMAS DE GRUPOS
ARMADOS ORGANIZADOS AL MARGEN DE LA LEY-Aplicación
del Decreto 1290/08
PROGRAMA DE
REPARACION INDIVIDUAL POR VIA ADMINISTRATIVA PARA LAS VICTIMAS DE GRUPOS
ARMADOS ORGANIZADOS AL MARGEN DE LA LEY-Condiciones
a seguir para el trámite de reparación mediante apoderado judicial
PROGRAMA DE
REPARACION INDIVIDUAL POR VIA ADMINISTRATIVA PARA LAS VICTIMAS DE GRUPOS
ARMADOS ORGANIZADOS AL MARGEN DE LA LEY-Deber de
las entidades ante las cuales debe iniciarse el trámite de asesoramiento y
acompañamiento
PROGRAMA DE
REPARACION INDIVIDUAL POR VIA ADMINISTRATIVA PARA LAS VICTIMAS DE GRUPOS
ARMADOS ORGANIZADOS AL MARGEN DE LA LEY-Deber de
las entidades de dar información a las autoridades disciplinarias competentes
en caso de dudas a cerca de las actuaciones de los abogados
PROGRAMA DE
REPARACION INDIVIDUAL POR VIA ADMINISTRATIVA PARA LAS VICTIMAS DE GRUPOS
ARMADOS ORGANIZADOS AL MARGEN DE LA LEY-Condiciones
para el reconocimiento de la calidad de abogado para adelantar el programa de
reparación  por vía administrativa
En síntesis, reconocer la calidad de
abogado para adelantar el programa de reparación por vía administrativa está
sujeto al cumplimiento de ciertas condiciones, tales como: (i) los interesados
deberán manifestar su intención de que un abogado los represente; (ii) deberán
ser individualizados todos y cada uno de los solicitantes; (iii) la entidad a
la que se le hace esta observación, deberá explicar todo el trámite para
acceder a la reparación por vía administrativa, haciendo énfasis en que el
mismo es gratuito y de fácil acceso; (iv) esta asesoría deberá realizarse en un
lenguaje claro y sencillo; (v) además, deberá puntualizarse acerca de las
entidades que deben brindar información de
manera inmediata, clara y precisa acerca de sus derechos, especialmente la
Defensoría, la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación y Acción
Social, quienes deben hacer un acompañamiento para que sean efectivamente
protegidos; (vi) de todo lo anterior deberá quedar constancia por escrito;
(vii) en caso de que los solicitantes insistan en la representación por
abogado, no podrá hacerse otra cosa que reconocer dicha actuación.
Adicionalmente, (viii) tanto las entidades públicas como los apoderados y demás
personas que intervengan en el trámite para acceder a la reparación
administrativa deberán garantizar que sus actuaciones se encuentran guiadas por
el principio de gratuidad; (ix) informar a las autoridades disciplinarias
competentes cuando existan sospechas de que un abogado que apodere a las
víctimas ha obtenido “clientes
aprovechándose de una situación de calamidad que afecte gravemente la libertad
de elección,” (numeral 7 del artículo 30
de la Ley 1123 de 2007).
Referencia:
expediente T-2244792
Acción de tutela
interpuesta por Javier Leonidas Villegas Posada contra la Agencia Presidencial
para la Acción Social y la Cooperación Internacional –Acción Social-.
Magistrado
Ponente:
DR. JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO.
Bogotá D.C., tres (3) de septiembre de dos
mil nueve (2009).
La Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Jorge Iván Palacio Palacio, Juan
Carlos Henao Pérez y María Victoria Calle Correa, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente:
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de los fallos dictados por el Juzgado Primero Civil del Circuito de
Medellín y la Sala Octava Civil de Decisión del Tribunal Superior de la misma
ciudad, en el trámite de la acción de tutela incoada por el señor Javier
Leonidas Villegas Posada contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y
la  Cooperación Internacional –Acción Social-.
I. ANTECEDENTES.
El señor Javier Leonidas Villegas Posada
interpuso acción de tutela contra la Agencia Presidencial para la Acción Social
y la Cooperación Internacional -Acción Social-. Como fundamento a la solicitud
de amparo invocó los hechos que se resumen a continuación.
1.
Hechos.
Manifestó que trabaja en la empresa Altius
S.A., la cual pretende trascender su actividad jurídica comercial, por tanto
tiene, dentro de sus diversas dependencias, un área de derechos humanos a
través de la cual se desarrolla una “responsabilidad social empresarial”.
En este contexto, ha emprendido diversos proyectos tales como: (i) la
documentación de escenas violentas desconocidas o poco estudiadas en el país;
(ii) la constitución de un observatorio de derechos humanos que investigará
casos de impacto social.
Por ende, emprendieron la asesoría y
representación jurídica de las personas que, por su ubicación geográfica y
condiciones socio económicas, se encuentran imposibilitadas o con dificultades
para acceder a la reparación directa contemplada en el Decreto 1290 de 2008.
Aseveró que fueron contactados por más de 1465 personas de escasos recursos
económicos, quienes se encuentran en dificultades para realizar trámites ante
la administración en cuanto la mayoría tiene un nivel educativo muy bajo y
reside en zonas rurales apartadas. En consecuencia, les solicitaron
voluntariamente su apoyo jurídico para la representación en todo el trámite de
reparación por vía administrativa, “no sólo para su reconocimiento como
víctimas sino para garantizar en justicia y equidad la respectiva reparación
integral que habla el decreto arriba citado”, teniendo en cuenta la labor
que realizan para la defensa de los derechos humanos.
El 3 de octubre de 2008, presentó derecho
de petición ante la entidad demandada con el fin de que se le reconociera su
calidad de abogado de 1465 desplazados y presentó personalmente igual número de
solicitudes de reparación directa por vía administrativa. Acción Social
contestó el 6 de octubre de 2008 y negó el reconocimiento de la personería
jurídica, con el argumento de que el Decreto 1290 de 2208 establece, como
principio rector, la gratuidad de las actuaciones que se surtan en la
aplicación del programa y que la medida de reparación económica debe ser
entregada directamente a las víctimas o al beneficiario, agregando que “(…)
como apoderado judicial, como abogado, no tiene que efectuar labor alguna, ni
ante la entidad realizar ninguna intervención, ni prestar ningún servicio ni
poner a disposición de sus conocimientos, en ningún momento respecto a los
procesos y programas que se desarrollan en la subdirección de Atención a las
Víctimas de la Violencia, distintos a indicarle o informarles a las víctimas,
si son consultados por ellas, precisamente eso: Que el trámite es sencillo, es
un procedimiento de conocimiento público, su trámite es, en cada caso
particular, reservado y puntualmente gratuito.”
Controvirtió la posición asumida por Acción
Social, al indicar que: (i) no se podía descontextualizar la realidad que viven
los desplazados y tratar de desconocer que un sector importante no cuenta con
el conocimiento, los recursos o con la disponibilidad de tiempo para realizar
el trámite que se requiere para acceder al programa, máxime cuando la solicitud
por sí misma no garantizaba el reconocimiento de la calidad de víctima, por
ende, si no contaban con la “asesoría que los guíe” su situación se tornaba
“bastante precaria” a la hora de lograr una reparación; (ii) las normas
no garantizaban que con la presentación de la solicitud se reconocería de
manera automática la calidad de víctimas, pues para ello es necesario que el
Comité de Reparaciones evalúe unas condiciones mínimas, decisión contra la cual
procede el recurso de reposición o la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho, en la cual la actuación por intermedio de abogado resulta imperiosa;
(iii) si bien, el Decreto 1290 dispone que el trámite no requiere de apoderados
o intermediarios, tampoco lo prohíbe expresamente.
Por lo anterior, acudió a este medio con el
objeto que se ampararan sus derechos fundamentales de petición, al debido
proceso, a la defensa, al acceso a la justicia y al trabajo. Solicitó que se
ordenara a Acción Social que reconociera su calidad de apoderado de las 1465
víctimas y sean recibidas las respectivas solicitudes para iniciar la
reparación por vía administrativa.
2.
Respuesta la Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional -Acción Social-
La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional
-Acción Social- dio respuesta a la acción de tutela presentada en su contra el
16 de diciembre de 2008, solicitando que se denegara su procedencia.
Explicó que, de conformidad con la Ley 418
de 1997 prorrogada por la Ley 548 de 1999 y modificada por la Ley 782 de 2002,
asume el conocimiento de la atención de las víctimas de la violencia en
relación con la asistencia humanitaria, la cual está destinada para que las
víctimas del conflicto armado interno puedan sufragar sus necesidades mínimas
esenciales.
Por otra parte, señaló que el 06 de octubre
de 2008 negó el reconocimiento de la calidad de abogado del actor de las 1465
solicitudes de reparación administrativa, en cuanto el trámite que para tal
efecto debe seguirse es sencillo, reservado y gratuito; es decir, el único
requisito que se establecía era que el solicitante llenara un formulario, sin
necesidad de apoderado, intermediarios o que el interesado tuviere que
intervenir en el procedimiento, a menos que excepcionalmente fuere requerido
para lo cual se notificaría su intervención personal. Lo anterior en cuanto
este proceso debe surtirse con total reserva y privacidad.
Puso de presente que la petición que le
elevó el actor fue respondida y no existía ningún desconocimiento de sus
derechos fundamentales en el ejercicio de sus funciones legales encaminadas a
garantizar los derechos de las víctimas, precisando que “todas las entidades
del Estado se encuentran dispuestas a brindar orientación a las mismas y
pretenden vigilar sus derechos; para lo cual, el presente trámite se realiza
sin ningún tipo de intermediario con el fin de agilizar el procedimiento y no
genere ningún tipo de erogación a las presentes.”
Agregó, en torno a la gestión que las
víctimas deben realizar ante la entidad, que es mínima y sin ningún precio, “razón
por la cual la intervención de terceras personas (intermediarios y/o
apoderados) genera: (i) un costo en el que incurre la víctima y que de alguna
manera va en detrimento de las necesidades, (ii) en algunos casos, en
aprovechamiento del estado de necesidad y de las condiciones de inferioridad y
vulnerabilidad de las víctimas.”
Al respecto, indicó que como los
intermediarios y/o apoderados cobran unos honorarios, estimaba que los mismos
deben ser proporcionales a la labor que realizan. Llamó la atención en cuanto a
que la gestión que se efectúa ante dicha entidad consistía solamente en radicar
una solicitud de ayuda humanitaria (ley 418 de 1997) y/o diligenciar un
formulario (Decreto 1290 de 2007) el cual es entregado gratuitamente y requiere
de datos inherentes a la persona afectada.
Consideró que “la ayuda humanitaria que
se entrega al beneficiario debe ser íntegra y de ella no puede (sic) Acción
Social no puede deducir cantidad alguna para pagar los honorarios del abogado,
de conformidad con el poder que allega, toda vez que con ello se quebrantarían
normas de tipo legal (Prevaricato – Peculado) y constitucional”; además se “(i)
quebrantaría el derecho fundamental de la víctima de recibir en forma íntegra
la ayuda humanitaria que entrega el Gobierno Nacional a las víctimas del
conflicto armado interno, (ii) desnaturalizaría el concepto de ayuda
humanitaria.”
3.
Pruebas.
Del material probatorio que obra en el
expediente, la Sala destaca los siguientes documentos que reposan en copias:
-Fotocopia de escrito firmado por el señor
Javier Leonidas Villegas, dirigido a Acción Social, con fecha de recibido del
03 de octubre de 2008 (folios 18 y 19 del cuaderno principal).
- Fotocopia de la respuesta emitida por
Acción Social, dirigida al actor, de fecha del 06 de octubre de 2008 (folios 20
al 22 ib).
II. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE
REVISIÓN.
1.
Sentencia de primera instancia.
El Juzgado Primero Civil del Circuito de
Medellín, mediante sentencia del 14 de enero de 2009, denegó el amparo. En
primer lugar, señaló que la petición que fue presentada por el actor a la
entidad fue efectivamente contestada, aunque negativamente. En este sentido,
adujo que por la protección al derecho de petición no se podía comprometer a
las entidades públicas a adoptar una decisión favorable.
En segundo lugar, estimó que la negativa de
la entidad en no reconocer su calidad de abogado tenía sustento en la
Constitución y en la ley. Recalcó que el trámite administrativo que lleva a
cabo Acción Social es de carácter especial, que se aplica única y
exclusivamente a las víctimas de la violencia, quienes deben gestionar la
entrega de las ayudas para que sean efectivamente recibidas en su totalidad.
Advirtió que los derechos fundamentales de protección a las víctimas y el
principio de gratuidad primaban sobre el derecho de postulación al que hace
alusión el actor.
El demandante impugnó la anterior decisión,
alegando similares argumentos a los indicados en la demanda de tutela.
2.
Sentencia de segunda instancia.
El 2 de marzo de 2009, la Sala Octava Civil
de Decisión del Tribunal Superior de la ciudad de Medellín revocó el fallo
adoptado por el juez de primera instancia y ordenó a Acción Social que
reconociera la calidad de apoderado del accionante, quien actuaba en
representación de las víctimas de grupos organizados al margen de la ley acorde
con los poderes legalmente conferidos y que se recibieran las 1.465 solicitudes
de reparación por vía administrativa.
Expuso que de la lectura del Decreto 1290
de 2008, no se desprendía que el diligenciamiento y trámite de las solicitudes
de beneficios que se otorgan a las víctimas de la violencia debiera hacerse
personalmente y se prohibiera expresamente que se hiciera a través de apoderado
judicial.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.
Competencia.
Esta Sala es competente para conocer los
fallos stimquediarios y/o apoderados, paracirativa
de ento de uiere la participacirespecto al programa de Reparaci sentencia en
cuantode instancia materia de revisión, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los
artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Planteamiento del problema jurídico.
Ante la situación fáctica planteada,
corresponde a la Sala determinar si la entidad demandada vulneró los derechos
fundamentales del actor, ante la negativa en reconocer su calidad de abogado de
1.465 personas que alegan su calidad de víctimas para acceder a la reparación
por vía administrativa, con el argumento de que dicho
procedimiento es sencillo, gratuito y no requiere abogado o intermediarios, por
tanto, el deber institucional es desarrollarlo directamente con los
beneficiarios.
Para tal efecto, la Sala, en primer lugar,
realizará una descripción acerca del trámite consagrado en el Decreto 1290 de
2008. En segundo lugar, procederá a determinar las condiciones que deben
seguirse en caso de que se desee iniciar el trámite de reparación por vía
administrativa a favor de víctimas por la acción de grupos al margen de la ley
mediante apoderado judicial. Por último, analizará el caso concreto.
3.
Descripción acerca del trámite consagrado
en el Decreto 1290 de 2008.
El programa de reparación individual por
vía administrativa consagrado en el Decreto 1290 de 2008 se encuentra dirigido
a que se lleven a cabo actuaciones encaminadas a la restitución, la
indemnización, la rehabilitación, la satisfacción y las garantías de no
repetición a quienes hubieren sufrido daño como consecuencia de la violación de
sus derechos fundamentales a la vida, a la integridad física, a la salud física
y mental, a la libertad individual y sexual, por la acción de los grupos
armados organizados al margen de ley.
El artículo 2° del Decreto 1290 de 2008
define la reparación individual administrativa según el principio de
solidaridad, como el conjunto de medidas de reparación que el Estado reconoce a
las víctimas de violaciones de sus derechos fundamentales por hechos
atribuibles a los grupos armados organizados al margen de la ley, las cuales
pueden ser: “la indemnización solidaria, restitución, rehabilitación,
medidas de satisfacción, garantías de no repetición de las conductas
delictivas”[1]. La indemnización
solidaria y la implementación de medidas de reparación que no sean de
competencia de otras entidades estarán a cargo de Acción Social.[2]
De todos modos, el reconocimiento y pago de la indemnización solidaria se hará
directamente a la víctima o a los beneficiarios de que trata el comentado
Decreto, de acuerdo con los derechos fundamentales violados.
El artículo 1° estipula que el programa de
reparación individual estará a cargo de la Agencia Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional, Acción Social.
El artículo 3° consagra los principios por
los cuales deben regirse las actuaciones del programa de reparación
administrativa, dentro de los cuales se encuentra el de gratuidad, según el
cual:
“Las
actuaciones, procedimientos y formularios de todas las entidades públicas y
personas naturales o jurídicas públicas o privadas que intervienen en la
aplicación del presente programa, serán gratuitas.
La medida de
reparación económica será entregada en forma directa a la víctima o al
beneficiario asegurando la gratuidad en el trámite, para que los destinatarios
la reciban en su totalidad.”
El procedimiento para obtener la reparación
administrativa individual se inicia con la solicitud de reparación[3],
la cual debe ser diligenciada por los interesados bajo la gravedad de juramento
en un formulario debidamente impreso y distribuido por Acción Social,[4]
que puede ser reclamado gratuitamente en las alcaldías municipales, personerías
municipales, procuradurías regionales, distritales y provinciales, defensorías
del pueblo y sedes de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación y de la
Unidad Nacional de Fiscalías para la Justicia y la Paz.[5]
Quien reciba la solicitud debe enviarla
inmediatamente a Acción Social,[6] que deberá acreditar y
verificar la información suministrada por las víctimas o beneficiarios[7]
con el fin de acopiar la información necesaria para tener elementos de juicio
acerca de la veracidad de la afectación de sus derechos fundamentales.[8]
Con base en ello, realiza un informe técnico en el cual recomienda al Comité de
Reparaciones Administrativas[9] las medidas de reparación
para cada caso y le allega las fuentes que tuvo en cuenta para la verificación
de la solicitud.[10] En todo caso, Acción
Social, cuando lo considere necesario, entrevistará personalmente al
interesado, quien podrá aportar las pruebas que tenga para acreditar su calidad
de víctima o beneficiario. Esta entrevista deberá hacerse en el lugar de
residencia del solicitante, sin perjuicio que éste le indique que desea
efectuarla en otro lugar o en la sede de Acción Social.[11]
El Comité de Reparaciones Administrativas
deberá decidir, con base en el estudio y recomendaciones que elabora Acción
Social,[12] sobre (i) el
reconocimiento de la calidad de víctimas y beneficiarios de los solicitantes y
(ii) las medidas de reparación que se otorgarán a cada caso particular. El
turno para resolver la solicitud irá en orden de recepción, en un lapso no
mayor de 18 meses desde la fecha de su radicación.[13]
De todos modos, es preciso recalcar que la
Defensoría del Pueblo y la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación
tienen la obligación de ofrecer asesoría a las víctimas y a sus beneficiarios.[14]
Además las entidades que conforman el Comité de Coordinación Interinstitucional
de Justicia y Paz estarán a cargo de la difusión del programa,[15]
el cual está conformado por la Vicepresidencia de la República, el Ministerio
del Interior y Justicia, el Ministerio de Defensa, la Oficina del Alto
Comisionado para la Paz, la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional-Acción Social-, la Fiscalía General de la Nación, el
Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, la Defensoría
del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación, el Instituto de Bienestar
Familiar, un representante de la Comisión Nacional de Reparación y
Reconciliación y otro de las comisiones regionales de restitución de bienes, y la
Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos
Alzados en Armas.[16]
De esta forma, el procedimiento consagrado
en el Decreto 1290 de 2008 pretende ser sencillo y de fácil acceso en cuanto
puede iniciarse ante diferentes entidades con el sólo diligenciamiento de un
formulario, lo cual podrá realizarse en todo el territorio nacional en: las
alcaldías; personerías municipales; procuradurías regionales, distritales y
provinciales; defensorías del pueblo, sedes de la Comisión Nacional de
Reparación y Reconciliación; Unidades Nacionales de Fiscalías para la Justicia
y la Paz y en Acción Social.
4.
Condiciones que deben seguirse en caso de
que se desee iniciar el trámite de reparación por vía administrativa a favor de
víctimas por la acción de grupos al margen de la ley mediante apoderado
judicial.
La gratuidad, la simplicidad y el fácil
acceso al proceso de reparación administrativa hacen en principio innecesaria
la intermediación de los abogados o las asociaciones de desplazados para
efectuar la solicitud, tal y como lo señaló esta Corporación, mediante
sentencia T-190 de 2009. No obstante, en esta decisión se indicó que “la
situación de riesgo y vulnerabilidad de las personas objeto de desplazamiento
constituye una justa causa para que se acepte que realicen sus actuaciones a
través de apoderados.”
Además, en la misma se recordó que en
anteriores oportunidades ya se había indicado que los abogados o las
asociaciones constituidas por desplazados pueden agenciar sus derechos
fundamentales a través de la acción de tutela siempre que acrediten el
consentimiento y la individualización del representado, teniendo en cuanta lo
señalado en la sentencia T-025 de 2004, a saber:
“Es por ello
que las asociaciones de desplazados, que se han conformado con el fin de apoyar
a la población desplazada en la defensa de sus derechos, pueden actuar como
agentes oficiosos de los desplazados. No obstante, a fin de evitar que por esta
vía se desnaturalice la acción de tutela, se promuevan demandas de tutela
colectivas sin el consentimiento de sus miembros, o se emplee esta figura para
desconocer las normas sobre temeridad, tal posibilidad debe ser ejercida bajo
condiciones que a la vez que garanticen el acceso a la justicia a la población
desplazada, impida posibles abusos. Por ende, tales organizaciones estarán
legitimadas para presentar acciones de tutela a favor de sus miembros bajo las
siguientes condiciones: 1) que se haga a través de su representante legal,
acreditando debidamente su existencia y representación dentro del proceso de
tutela; 2) que se individualice, mediante una lista o un escrito, el nombre de
los miembros de la asociación a favor de quienes se promueve la acción de
tutela; y 3) que no se deduzca de los elementos probatorios que obran en el
proceso que el agenciado no quiere que la acción se interponga en su nombre. En
esa medida si se percatan de la amenaza o violación de derechos fundamentales
de una persona, pueden interponer la acción en nombre de sus asociados.”
La sentencia T-190 de 2009 estimó que los
anteriores criterios podían ser aplicados análogamente en el evento en que las
víctimas de grupos al margen de la ley quieran ser representadas en la
reclamación por vía administrativa, con la salvedad de que “la
intermediación en el trámite de la reparación administrativa sólo será
admisible cuando la entidad se cerciora del conocimiento de los solicitantes
sobre la sencillez y la gratuidad de éste según lo previsto en el Decreto 1290
de 2008.”
En la misma, se estimó que no era admisible
constitucionalmente restringir el acceso a la administración de las víctimas a
la condición de no actuar mediante abogado cuando se ha agotado un proceso de
información y asesoría directo. Se precisó que las entidades deberán informar
personal y directamente a las víctimas acerca del trámite sencillo y gratuito
del programa, pero si persisten en la intención de actuar a través de
apoderados o asociaciones, se deberá aceptar su representación.
Sobre este aspecto, la Sala considera
importante la labor valiosa que llevan a cabo distintas organizaciones,
asociaciones y apoderados que buscan apoyar a las personas víctimas de grupos
al margen de la ley en la defensa de sus derechos. No obstante, esta
Corporación también se ha percatado que, en algunos casos, sujetos
inescrupulosos se aprovechan de la condición de indefensión en la que se
encuentra la población desplazada, exigiéndoles contraprestaciones para llevar
a cabo el trámite de ayudas humanitarias, con lo que se impide que los recursos
sean destinados única y exclusivamente a que reciban en su totalidad por las
víctimas de la violencia. Al respecto, la sentencia T-1067 de 2007 manifestó:
“Finalmente,
con el fin de prevenir que se repitan hechos como los denunciados por Acción
Social sobre el abuso del que pudieron ser víctimas los accionantes de la
presente tutela por parte del señor Selides José Márquez Sierra, Acción Social
– Unidad Territorial Cesar deberá informar a los accionantes que para acceder a
los beneficios y servicios que establecen la Constitución y  la ley para la
población desplazada, no es necesario acudir a intermediarios ni pagar
contraprestaciones de ningún tipo, y señalarles que en caso de que sujetos
inescrupulosos, aprovechándose de la condición de indefensión en que se
encuentra la población desplazada y del desconocimiento de sus derechos, les
exijan el pago o contraprestaciones para tramitar dichas ayudas, podrán
denunciarlos ante esa oficina.”
En virtud de lo anterior, la Sala estima
fundamental la asesoría que deben brindar todas las entidades ante las cuales
puede iniciarse el trámite consagrado para la reparación por vía
administrativa, así como de aquellas que integran el Comité de Coordinación
Interinstitucional de Justicia y Paz en virtud de su función de divulgación del
programa. Por tanto, deben estar preparadas para informar de la forma más
adecuada todo este trámite y puntualizar que, especialmente, la Defensoría del
Pueblo y la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación tienen la
obligación de asistirlos y servir de intermediarios para la protección de sus
derechos.
Es por ello, que la Sala estima que, en el
evento en que las víctimas de grupos al margen de la ley manifiesten su deseo
de actuar mediante abogado en las entidades donde se puede iniciar el
procedimiento de reparación vía administrativa con el diligenciamiento del
respectivo formulario, los solicitantes deben ser individualizados, a quiénes
de manera directa y personal, deberá explicárseles todas las etapas del trámite
del programa de indemnización vía administrativa, el cual, como ya se indicó,
es gratuito y de fácil acceso, precisándoles que no tienen que actuar a través
de apoderado. Además, deberá enseñarse de la forma más clara y sencilla cuáles
son las entidades que prestan asesoría y acompañamiento. Todo lo anterior
deberá constar por escrito.
Ahora bien, si los solicitantes insisten en
querer actuar mediante apoderado para la reclamación administrativa de la que
trata el Decreto 1290 de 2008, una vez agotada la asesoría que para tal efecto
deben efectuar las alcaldías municipales, personerías municipales,
procuradurías regionales, distritales y provinciales, defensorías del pueblo y
sedes de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación y de la Unidad
Nacional de Fiscalías para la Justicia y la Paz, deberá aceptarse la
representación. Se hace la precisión que las entidades que conforman el Comité
de Coordinación Interinstitucional de Justicia y Paz también deberán informar
en forma adecuada acerca del programa, teniendo en cuenta su función de
difusión.
En caso de que las autoridades encargadas
de tramitar las solicitudes de reparación administrativa tengan dudas de que un
abogado que apodere a las víctimas para obtener la reparación administrativa ha
obtenido “clientes
aprovechándose de una situación de calamidad que afecte gravemente la libertad
de elección,” (numeral 7 del artículo 30 de la Ley 1123 de 2007), deberá informar de este hecho a las autoridades
disciplinarias competentes, de conformidad con lo que
dispone el artículo 67 de la Ley 1123 de 2007. En ningún caso, lo anterior
puede implicar que se someta a las víctimas de la violencia a un peregrinaje
institucional, pues la finalidad que se persigue es que cada una de estas
entidades desplieguen la actividad necesaria para orientar de forma oportuna y
completa sobre cómo hacer valer sus derechos y acceder a la indemnización que
se consagra por ostentar su condición de víctimas.
En todo caso, hay que recordar que según
los parámetros establecidos en el Decreto 1290 de 2008, y sin perjuicio de que la
Sala se adentre en el estudio de la legalidad del Decreto, el programa para la
reparación administrativa de las víctimas de los grupos organizados al margen
de la ley se rige, además de los principios consagrados en el artículo 209 de la
Carta, por los estipulados en su artículo 3°, entre los cuales está el de
gratuidad, tal y como se señaló. En virtud de este precepto, el
procedimiento parte de la base de la garantía de la gratuidad de todas las
actuaciones sean de entidades públicas o de personas privadas.
En síntesis, reconocer la calidad de
abogado para adelantar el programa de reparación por vía administrativa está
sujeto al cumplimiento de ciertas condiciones, tales como: (i) los interesados
deberán manifestar su intención de que un abogado los represente; (ii) deberán
ser individualizados todos y cada uno de los solicitantes; (iii) la entidad a
la que se le hace esta observación, deberá explicar todo el trámite para
acceder a la reparación por vía administrativa, haciendo énfasis en que el
mismo es gratuito y de fácil acceso; (iv) esta asesoría deberá realizarse en un
lenguaje claro y sencillo; (v) además, deberá puntualizarse acerca de las
entidades que deben brindar información de manera
inmediata, clara y precisa acerca de sus derechos, especialmente la Defensoría,
la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación y Acción Social, quienes
deben hacer un acompañamiento para que sean efectivamente protegidos; (vi) de
todo lo anterior deberá quedar constancia por escrito; (vii) en caso de que los
solicitantes insistan en la representación por abogado, no podrá hacerse otra
cosa que reconocer dicha actuación. Adicionalmente, (viii) tanto las entidades
públicas como los apoderados y demás personas que intervengan en el trámite
para acceder a la reparación administrativa deberán garantizar que sus
actuaciones se encuentran guiadas por el principio de gratuidad; (ix) informar
a las autoridades disciplinarias competentes cuando existan sospechas de que un
abogado que apodere a las víctimas ha obtenido “clientes aprovechándose de una situación de calamidad que
afecte gravemente la libertad de elección,”
(numeral 7 del artículo 30 de la Ley 1123 de
2007).
5.
Caso concreto.
El actor solicitó que Acción Social
reconociera su calidad de apoderado de 1465 personas, en el trámite de
reparación administrativa previsto en el Decreto 1290 de 2008. Por su parte,
Acción Social indicó que este procedimiento es sencillo y gratuito. Agregó que
los solicitantes no tendrían que actuar mediante terceros en cuanto lo que se
busca es que los únicos destinatarios de los montos reparatorios sean acogidos
en su totalidad por las víctimas.
El juez de primera instancia estimó que la negativa de la entidad en no reconocer su calidad de abogado
tenía sustento en la Constitución y en la ley, teniendo en cuenta que el
trámite administrativo que lleva a cabo Acción Social es de carácter especial,
se aplica única y exclusivamente a las víctimas de la violencia y debe
verificarse que la entrega de las ayudas sea efectivamente recibida en su
totalidad.
El juez de segunda instancia revocó la
decisión y ordenó a Acción
Social que reconociera la calidad de apoderado del accionante que actuaba en
representación de 1.465 víctimas que deseaban iniciar el proceso de reparación
por vía administrativa. Lo anterior, por cuanto el Decreto 1290 de 2008 no prohíbe de manera expresa que su trámite se
hiciera a través de apoderado judicial.
Dentro de las pruebas que se aportan al
expediente, se observa que el actor presentó derecho de petición dirigido a
Acción Social el 3 de octubre de 2008, en el que aseveró que “me permito
hacer presentación personal de 1465 solicitudes de reparación por vía
administrativa de conformidad con el Decreto 1290 del 22 de abril de 2008”
para ello, indicó que aportaba los respectivos formularios y poderes (folios 18
y 19).
Acción Social en escrito de fecha del 6 de
octubre de 2008, dio respuesta a la anterior solicitud en la cual se indicó que
“se niega a recibir las solicitudes en forma masiva e indirecta (pues no son
solicitudes radicadas directamente por las víctimas o los destinatarios),
respecto al programa de Reparación Individual por Vía Administrativa” (folios
20 al 22).  En el mismo se expuso que el actor, en su calidad de apoderado
judicial, no tenía que efectuar ninguna labor, “ni ante la entidad realizar
ninguna intervención, ni prestar ningún servicio ni poner a disposición sus
conocimientos, en ningún momento respecto a los procesos y programas que se
desarrollan en la Subdirección de Atención a las Víctimas de la Violencia,
distintos a indicarles o informarles a las víctimas si son consultados por
ellas, precisamente eso: Que el trámite es sencillo, es un procedimiento de
conocimiento público, su trámite es, en cada caso particular, reservado y
puntualmente gratuito.”
Además, explicó que como en las alcaldías
municipales, personerías municipales, procuradurías regionales, distritales y
provinciales, defensorías del pueblo y sedes de la Comisión Nacional de
Reparación y Reconciliación y de la Unidad Nacional de Fiscalías para la
Justicia y la Paz se puede llenar el formulario para iniciar el programa de
reparación vía administrativa, éstas “tienen la contundente obligación de
asesorar y asistir a las víctimas o a sus destinatarios frente de cualquier
inquietud que se presente respecto al programa de Reparación Individual por Vía
Administrativa, respecto del cual, se reitera, no requiere la participación de
ABOGADOS, en ninguna de las etapas de su trámite.”
Desde este panorama, deberá establecerse si
los derechos fundamentales del señor Javier Leonidas Villegas Posada fueron
vulnerados a partir de la negativa de Acción Social en reconocer
su calidad de abogado de 1.465 que alegan su calidad de víctimas para acceder a
la reparación por vía administrativa, con el argumento
de que dicho procedimiento es sencillo, gratuito y no requiere abogado o
intermediarios, por tanto, el deber institucional es desarrollarlo directamente
con los beneficiarios.
Tal y como se señaló en la parte
considerativa de esta sentencia, el trámite por vía administrativa pretende ser
sencillo y de fácil acceso, lo que, en principio, descartaría la necesidad de
la presencia de abogados para su gestión, máxime cuando convergen una
multiplicidad de entidades que deben prestar asesoría de manera adecuada y
gratuita a los solicitantes.
No obstante, esta premisa no debe ser
mirada con rigidez, en cuanto podrá reconocerse la actuación por intermedio de
abogado en el programa de reparación administrativa, siempre y cuando se
cumplan diversos parámetros dentro de los cuales está la necesidad de ser
individualizadas todas y cada una de las víctimas
En el presente asunto, se observa que la
entidad otorgó repuesta de fondo a la petición formulada por el actor, aunque
de manera desfavorable a sus intereses. Por tanto, no existe afectación al
derecho de petición.
De igual manera, no puede señalarse que la
entidad demandada vulneró otros derechos fundamentales del señor Javier
Leonidas Villegas, puesto que la razón fundamental por la que Acción Social
negó la representación obedeció a que se rehusó a recibir
las solicitudes en forma masiva e indirecta.
La Sala estima que lo anterior se acompasa
con los lineamientos planteados en la parte considerativa de esta sentencia en
cuanto se establece que es necesario individualizar a todos y cada uno de los
solicitantes, lo cual adquiere suma importancia dado
que así se permite la oportunidad de ser asesoradas previa y directamente, de
forma clara y sencilla sobre el trámite de fácil acceso para iniciar la
reparación por vía administrativa de la que trata el Decreto 1290 de 2008. De
las pruebas que reposan en el expediente no es claro que a partir de dicha
solicitud presentada por el actor se hubiera podido individualizar a las 1465
personas que dice representar.
Ahora bien, la Sala observa que Acción
Social descarta toda posibilidad de que las víctimas al margen de la ley
puedan, eventualmente, actuar por abogado, lo que no se
adecua con lo explicado; por ende, deberá atender que en casos donde las
víctimas le soliciten la representación deberá reconocer la actuación por
intermedio de abogado, previo el cumplimiento de las condiciones anteriormente
planteadas en la parte considerativa.
En virtud de lo anterior, se revocará el
fallo del juez de segunda instancia, y en su lugar se confirmará el del a
quo. Además, se advertirá a Acción Social que se asegure de brindar la
información directa a las víctimas sobre la sencillez y gratuidad del trámite
de reparación administrativa establecido en el Decreto 1290 de 2008 en el
evento en que los solicitantes manifiesten su deseo de actuar mediante
apoderado, conforme a los parámetros trazados en esta sentencia.
IV.  DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR la sentencia de tutela dictada por la Sala Octava
Civil de Decisión del Tribunal Superior de Medellín el 02 de marzo de 2009. En
su lugar, CONFIRMAR el fallo proferido por el Juzgado Primero
Civil del Circuito de la misma ciudad.
Segundo.-
ADVERTIR a Acción Social que
brinde la información directa a las víctimas sobre la sencillez y gratuidad del
trámite de reparación administrativa establecido en el Decreto 1290 de 2008 en
el evento en que los solicitantes manifiesten su deseo de actuar mediante
apoderado, conforme a los parámetros trazados en esta sentencia.
Tercero.- LÍBRESE por Secretaría, la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
ponente
JUAN
CARLOS HENAO PERÉZ
Magistrado
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Artículo
4° del Decreto 1290 de 2008.
[2] Artículo 30 ib.
[3] Artículo 21 del Decreto
1290 de 2008.
[4] Inciso 1° del artículo 21
ib.
[5] Inciso 2° del artículo 21
ib.
[6] Parágrafo 3° del artículo
21 ib.
[7] Inciso 1° del Artículo 23
ib.
[8] Artículo 24.
[9] Dicho
comité hace parte de la Comisión Nacional de Reparación, quien se encargará de
otorgar las medidas de reparación contempladas en el programa. Ver artículo 15
ib.
[10] Incido 2° del Artículo
23 ib.
[11] Artículo 25 ib.
[12] Literal A del artículo
17 ib.
[13] Artículo 27 ib.
[14] Artículo 34 ib.
[15] Artículo 36 ib.
[16] Artículo 2° del Decreto
3460 de 2007