T-411-16
Sentencia T-780/10
Sentencia T-411/16
PENSION GRACIA-Naturaleza jurídica
La pensión
gracia es un derecho de carácter especial y
autónomo frente al régimen pensional ordinario, concebida como
una compensación o retribución a favor de los docentes territoriales que tenían
una diferencia salarial frente a los maestros de carácter nacional. Por tanto, su reconocimiento es directo e independiente de cualquier
otra situación ordinaria, la cual sólo es aplicable a los
docentes  vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre y cuando
acrediten la totalidad de los requisitos señalados para su reconocimiento a
cargo de la UGPP.
ACCION DE TUTELA PARA OBTENER EL CUMPLIMIENTO DE PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Procedencia cuando se está ante la
posible vulneración de derechos fundamentales
La acción de tutela es
procedente para hacer cumplir un fallo judicial cuando la inobservancia del
mismo ha conllevado a la clara afectación de derechos fundamentales y los
mecanismos judiciales alternativos no son lo suficientemente eficaces, de
acuerdo con las  circunstancias de cada caso. Ello implica que el juez de
tutela está en la obligación de determinar si en el asunto que se somete a su
consideración se hace necesario la protección por esta vía.
ACCION DE TUTELA PARA CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS-Obligación de hacer a cargo de una entidad pública
DERECHO DE ACCESO A LA JUSTICIA Y AL CUMPLIMIENTO DE FALLOS
JUDICIALES-Vulneración por negativa del pago de
pensión gracia ordenado en fallo judicial
Referencia: expediente
T-5.481.474
Acción de tutela instaurada por Genoveva Arbeláez
Valencia en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales –UGPP y la Caja Nacional de Previsión Social
CAJANAL en liquidación.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS
RÍOS
Bogotá D.C., cinco (5) de agosto de dos
mil dieciséis (2016)
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional integrada por la
Magistrada María Victoria Calle Correa y los Magistrados Luis Ernesto Vargas
Silva y Alberto Rojas Ríos, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales
y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º
de la Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo proferido el veintiuno (21) de
enero de dos mil dieciséis (2016) por la Sala Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá en segunda instancia y el fallo dictado el veinte
(20) de noviembre de dos mil quince (2015) por el Juzgado 27 Penal del Circuito
de Bogotá en primera instancia, en la acción de tutela incoada por Genoveva Arbeláez Valencia en contra de la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales –UGPP y la Caja
Nacional de Previsión Social –CAJANAL en liquidación.
I.  ANTECEDENTES
Genoveva Arbeláez Valencia promovió acción de
tutela por intermedio de apoderada judicial para la protección
de sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, al
debido proceso y a la igualdad, en atención a los siguientes
1. Hechos
1.1 El 9 de abril de 2010 el señor Francisco Javier
Marín, esposo de la accionante, solicitó a CAJANAL en liquidación el
reconocimiento y pago de la pensión gracia al considerar que cumplía con los
requisitos para ello.
1.2 CAJANAL en liquidación, negó la solicitud
reclamada, a través de Resolución PAP 020721 del 21 de octubre de 2010.
Sobre la anterior decisión, se interpuso recurso de
reposición, el cual fue resuelto mediante Acto Administrativo PAP 046891 del 4
de abril de 2011 confirmando en todas sus partes la resolución impugnada.
1.3 Ante dicha negativa, el esposo de la señora Genoveva Arbeláez
Valencia, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, el 30 de
noviembre de 2011, la cual fue conocida por el Juzgado Tercero Administrativo
de Descongestión del Circuito de Armenia, Quindío, autoridad judicial que
profirió sentencia en la que declaró la nulidad de los actos
administrativos PAP 020721 del 21 de octubre de 2010 y PAP 046891 del 4 de
abril de 2011 por medio de los cuales se negó la pensión gracia, y en
consecuencia, ordenó a la UGPP al reconocimiento y pago de la pensión reclamada
a favor del señor Francisco Javier Marín.
1.4 La UGPP interpuso recurso de apelación contra la sentencia de
primera instancia y el 23 de octubre de 2013 se envió el expediente al Tribunal
Administrativo del Quindío para su conocimiento.
1.5 El 16 de julio de 2014 falleció el señor
Francisco Javier Marín, y el 27 de febrero de 2015 el Tribunal Administrativo
del Quindío profirió sentencia de segunda instancia que confirmó el fallo del
aquo y reconoció como sucesora procesal a la señora Genoveva Arbeláez Valencia
en calidad de cónyuge supérstite del causante.
1.6 El 25 de mayo de 2015, la señora Genoveva
Arbeláez radicó memorial de cumplimiento de la sentencia del 27 de febrero de
la misma anualidad ante la UGPP. Sin embargo, la entidad accionada expidió la Resolución
RDP 025059 del 22 de junio de 2015 negando dicha solicitud aduciendo falta de
documentos.
1.7 El 10 de julio de 2015, la peticionaria interpuso
recurso de apelación aportando de nuevo todos los documentos exigidos, el cual
fue  resuelto por la UGPP mediante Resolución RDP 0400689 del 1 de octubre de
2015, manifestando incumplimiento de la sentencia judicial, en razón de la
“objeción de legalidad e imposibilidad de
cumplimiento de fallos de sentencia T-488 de 2014”.
1.8 Por lo anterior, la
apoderada judicial de la señora Genoveva Arbeláez Valencia solicita se ordene a
la accionada “el cumplimiento de la sentencia del 27 de febrero de 2015
proferida por el Tribunal Del Quindío donde se ordena el RECONOCIMIENTO Y PAGO
DE LA PENSIÓN GRACIA a favor de mi poderdante”.
2. Respuesta de las entidades demandadas
2.1 Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales
–UGPP
El Subdirector Jurídico Pensional y apoderado de la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social –UGPP, solicitó declarar improcedente el amparo
constitucional al argumentar que: i) no se cumplen con los requisitos mínimos
establecidos para su procedencia pues la actora no demostró un perjuicio
irremediable, por lo cual puede acudir a otros mecanismos para hacer valer sus
derechos por la vía ordinaria y ii) subsidiariamente, manifestó que se debe dar
aplicación a la sentencia T-488 de 2014 frente a la objeción de legalidad, teniendo
en cuenta que el causante prestó sus servicios como docente del orden nacional
y se requería que su vinculación fuera como profesor nacionalizado,
departamental, municipal o distrital con anterioridad al 31 de diciembre de
1980. Concluyó que “el cumplimiento del fallo judicial, iría en contravía
del principio de sostenibilidad financiera del sistema al pagar unos dineros
que hacen parte del Sistema General de Seguridad Social sin cumplir con los
requisitos para ello”.
2.2 Caja Nacional
de Previsión Social CAJANAL en liquidación
La Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL en
liquidación, solicitó su desvinculación de la acción de tutela de la
referencia, al sostener que no ha vulnerado ningún derecho fundamental a la
actora, pues en virtud del artículo 64 del Decreto 4107 de 2011, a partir del
1º de diciembre de 2012 la UGPP asumió integralmente el proceso de atención a
los pensionados, usuarios y peticionarios, así como la radicación de
documentos, trámite de pensiones y prestaciones económicas independientemente
de la fecha de presentación de las solicitudes, con lo cual la hoy extinta CAJANAL
perdió la capacidad jurídica otorgada en el artículo 3º del Decreto 2196
de 2009 que ordenó la supresión y liquidación de la entidad.
3. SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN
3.1. Primera Instancia
Mediante providencia del veinte (20) de noviembre de dos mil quince
(2015), el Juzgado 27 Penal del Circuito de Bogotá, declaró la improcedencia de
la protección de los derechos fundamentales alegados en  la acción de tutela
promovida por la señora Genoveva Arbeláez Valencia en contra de la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales
–UGPP y la Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL en liquidación, por no
cumplirse el requisito de subsidiariedad. Advirtió que la accionante cuenta con
el proceso ejecutivo, mecanismo idóneo para proteger los derechos fundamentales
invocados. Por otro lado, observó que no se configura un perjuicio irremediable
pues no se está ante una amenaza inminente y grave que requiera adoptar medidas
urgentes e impostergables, toda vez que, aunque la actora pertenece a un grupo
de especial protección por su avanzada edad no acreditó que su subsistencia
dependiera exclusivamente de la sustitución pensional que reclama.
3.2. Segunda Instancia
En providencia proferida el veintiuno (21) de enero de dos mil
dieciséis (2016), la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bogotá, revocó el fallo de primera instancia y decidió conceder la protección
de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y
debido proceso, al argumentar que la falta de efectividad de lo dispuesto por
un juez haría nugatoria la posibilidad material de realización de la justicia,
por lo que la acción de tutela resultaba procedente. Que en el caso en
concreto, es incoherente admitir que la accionante acudiendo a la justicia
ordinaria haya esperado años en el desarrollo del trámite para obtener la
decisión que favoreció sus intereses en donde la accionada participó
activamente interponiendo recursos y cuya decisión hizo tránsito a cosa
juzgada.
Aunado a lo anterior, como sucesora del causante está legitimada para
acudir a esta vía judicial tratándose de una mujer mayor y con una condición
coronaria riesgosa, por lo cual, resultaría desproporcionado someterla a un
proceso ejecutivo que puede dilatarse años adicionales; máxime, si se recuerda
que su esposo falleció antes de ser efectivizado su derecho y que lo mismo
podría ocurrir con su esposa sobreviviente. En consecuencia, ordenó a la UGPP el
cumplimiento de la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de
Descongestión del Circuito de Armenia, el 21 de junio de 2013.
4. Solicitud de selección de la acción de tutela por parte de de la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales –UGPP recibida durante el trámite de revisión.
El Subdirector Jurídico Pensional y apoderado de la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social –UGPP, presentó solicitud de selección de la acción de
tutela de la referencia  el 20 de junio de 2016, en la cual allegó al Despacho
sustanciador copia de varias certificaciones laborales del señor Francisco
Javier Marín con el fin de evitar “continuar con el perjuicio grave al
Sistema General de la Seguridad Social” por desconocimiento de las normas
que regulan el tema del reconocimiento de la pensión gracia, lo que afecta,
según él, la viabilidad financiera de dicho sistema. Para sustentar lo anterior
manifestó que un reconocimiento de esta naturaleza procede conforme a derecho,
en concordancia con los soportes allegados a la entidad y los requisitos de ley
sobre la prestación reclamada. En este sentido, adujo inconsistencias en las
certificaciones presentadas por el causante, el señor Francisco Javier Marín
Granada de los cargos ostentados por él, antes de 1980, de la siguiente manera:
i) del 1 al 17 de septiembre de 1977 al 17 de septiembre de 1977 figura haber
ejercido dos cargos oficiales, como maestro seccional urbano del municipio de
Montenegro (del 18 de julio de 1977 hasta el 17 de septiembre de 1977), y como
portero escribiente del Tribunal Administrativo del Quindío (del 1 de
septiembre de 1977 al 16 de noviembre de 1989); ii) cuando fue nombrado como catedrático
externo en el colegio Francisco de Paula Santander del municipio de Armenia (28
de mayo de 1987 al 30 de noviembre de 1987), a la vez estaba nombrado como
portero escribiente por la misma gobernación del Quindío; y por último,
mencionó que, de acuerdo a lo informado por la Gobernación del Quindío, no
allegó información que haya laborado como docente antes del 31 de diciembre de
1980, sino a partir del 29 de mayo de 1990. En consecuencia, solicitó a esta
Corporación su intervención, por tratarse de un asunto de relevancia
constitucional de contenido económico, con el fin de que se revise el presente
proceso para que “se emita una sentencia de unificación (SU) que impida que
este tipo de reconocimientos se den con desconocimiento de las normas que regulan
el tema, para que así se evite continuar con el perjuicio grave al Sistema General
de la Seguridad Social”
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Sala Octava de Revisión de la Corte
Constitucional es competente para revisar el fallo proferido dentro de la
acción de tutela de la referencia de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 86 y 241, numeral 9o., de la Constitución Política y en concordancia
con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Procedibilidad de la acción de tutela
2.1. Legitimación activa
El
artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela es un
mecanismo de defensa al que puede acudir cualquier persona para reclamar la
protección inmediata de sus derechos fundamentales. En esta oportunidad, la
señora Genoveva Arbeláez, a través de apoderada, solicita la defensa de sus
derechos fundamentales, razón por la cual se encuentra legitimada para actuar
como demandante.
2.2. Legitimación pasiva
La
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social -UGPP- , como entidad administrativa del
orden nacional con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio
independiente, adscrita al Ministerio de Hacienda, está
legitimada en la causa como parte pasiva, en la medida en que se le atribuye la
presunta vulneración de los derechos fundamentales cuyo amparo se demanda.
3.
Problema jurídico
Conforme con la reseña fáctica y las decisiones adoptadas por los
jueces de instancia en el trámite de la solicitud de amparo objeto de revisión,
corresponde a la Sala establecer, si en el asunto planteado procede la
acción de tutela para salvaguardar los derechos fundamentales de la demandante,
presuntamente vulnerados por la entidad accionada, al abstenerse de dar
cumplimiento a las órdenes proferidas mediante un fallo judicial en su contra,
relacionadas con el pago de la pensión gracia post mortem
que le correspondería a su cónyuge Francisco Javier Marín Granada antes de su
fallecimiento y la sustitución de la misma.
Para
resolver el problema planteado en este trámite, la Sala se pronunciará sobre:
(i) la naturaleza jurídica de la pensión gracia; (ii) la procedencia de la
acción de tutela para ordenar el cumplimiento de las providencias judiciales
cuando se está ante una posible vulneración de derechos fundamentales; y, (iii) el análisis del
caso concreto.
4.
Naturaleza jurídica de la pensión gracia. Reiteración de jurisprudencia
La Ley 114 de 1913[1]
creó la pensión gracia como una prestación especial en beneficio de: “Los
maestros de Escuelas Primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por
un término no menor de veinte años...” (art. 1°). Igualmente, el artículo
3° de esta normativa determinó: “Los veinte años de servicio a que se
refiere el artículo 1º, podrán contarse computando servicios prestados en
diversas épocas, y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo
anterior a la presente ley.” Admitiendo como válidos los servicios como
maestros de escuelas primarias oficiales prestados en diversas épocas, aún
antes de la vigencia de la referida ley.
El artículo 6 de la Ley 116 de 1928[2] amplió los
beneficios a otros docentes; sin embargo, estableció ciertas limitaciones, a
saber:
“Artículo 6°. Los empleados y profesores de las
Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la
jubilación en los términos que contemplan la Ley 114 de 1913 y demás que a esta
complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumaran los prestados
en diversas épocas, tanto en el campo de la
enseñanza primaria como en el de la normalista,
pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.”
A su vez, la Ley 37 de 1933[3] hizo extensiva esta prestación pensional
a otro grupo de  docentes y por otros servicios, así:
“Artículo 3°. Las pensiones de jubilación de los
maestros de escuela, rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedarán
nuevamente en la cuantía señalada por las leyes.
Hácense extensivas estas
pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados
por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria.”
Posteriormente, el artículo 15 de la Ley 91 de 1989[4] estableció que a partir
de la vigencia de la referida ley el personal docente nacional y nacionalizado
y el que se vinculara con posterioridad al 1 de enero de 1990 se regiría por
las siguientes disposiciones:
(i) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por
mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que
las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a
la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad
de los requisitos. Esta prestación seguirá reconociéndose por la Caja Nacional
de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la mesada
pensional ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total
o parcial de la Nación.
(ii) Para los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981,
nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1 de
enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una
pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del
último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para el sector
público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una
mesada pensional.
En Sentencia C-479 de 1998, la Sala Plena de esta
Corporación se pronunció respecto a la pensión gracia, en los siguientes
términos:
"4. La pensión de gracia
En
la ley 114 de 1913, materia de impugnación parcial, se crea una "pensión
de jubilación vitalicia" para los maestros de escuelas primarias
oficiales, que hubiesen servido en el magisterio por un término no menor de
veinte años, equivalente a la mitad del sueldo devengado en los dos últimos
años de servicio, o el promedio de los salarios recibidos en caso de que éste
hubiese sido variable, siempre y cuando cumpliesen con los requisitos exigidos
en el artículo 4 de ese mismo ordenamiento, a saber: 1)haberse conducido con
honradez y consagración en los empleos desempeñados; 2) carecer de medios de
subsistencia en armonía con su posición social y costumbres; 3) no haber
recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional.
Lo cual no obsta para que un maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas
pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un Departamento; 4) haber
observado buena conducta; 5) si es mujer, estar soltera o viuda ; 6) haber
cumplido cincuenta años, o hallarse en incapacidad por enfermedad u otra causa,
de ganar lo necesario para su sostenimiento.
Esta
pensión fue concebida como una compensación o retribución en favor de los
maestros de primaria del sector oficial que percibían una baja remuneración y,
por consiguiente, tenían un poder adquisitivo precario y menor frente a
aquellos educadores cuyas prestaciones estaban a cargo de la Nación. En efecto:
en la ley 39 de 1903, que rigió la educación durante la mayor parte de este
siglo, se estableció que la educación pública primaria estaría a cargo de los
departamentos o municipios, y la secundaria de la Nación. En relación con la
primera, la competencia de los entes territoriales era amplia pues, además de
fijar los programas educativos debían atender con sus propios recursos el pago
de los salarios y prestaciones de los empleados de este sector. Si bien en
principio, tales atribuciones respondían a un ánimo claro de descentralización
administrativa, en la práctica, y en especial para los maestros del orden
territorial, tal sistema adolecía de múltiples fallas, pues los departamentos y
municipios mostraron una progresiva debilidad financiera, que se reflejó, entre
otras cosas, en los bajos salarios que percibían los docentes de ese nivel. El
legislador, entonces, consciente de la situación desfavorable de los educadores
de primaria oficiales, decidió crear en su favor la mencionada pensión de
gracia, para reparar de algún modo la diferenciación existente entre los
citados servidores públicos.
No
obstante esta finalidad, la presión de algunos movimientos de trabajadores del
Estado obligaron a la Nación a ampliar dicho beneficio a todos los docentes del
sector oficial, como una forma de reconocer la importante labor que cumplían.
Se expidieron entonces, las leyes 116 de 1928 "por la cual se aclaran y
reforman varias disposiciones de la ley 102 de 1927" y la ley 37 de 1933
"por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y
sobre jubilación de algunos empleados". La primera dispuso en el artículo
6 que "los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los
Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los
términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta
complementan"; y la segunda, en el artículo 3, hizo extensiva la pensión
de gracia "a los maestros que hayan completado los años de servicio
señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria".
Así
pues, tanto los maestros de primaria como los de secundaria del sector oficial,
podían acceder a la pensión de gracia, claro está, siempre y cuando reunieran
los requisitos exigidos por la Ley.
Posteriormente,
se expidió la ley 43 de 1975 "por la cual se nacionaliza la educación
primaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito
Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías; se
redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se
dictan otras disposiciones" que acabó con el antiguo régimen de
responsabilidades compartidas, en materia de educación, entre la Nación y los
departamentos y municipios. En efecto, el artículo 1° de la mencionada ley
dispuso que "La educación primaria y secundaria oficiales serán un
servicio público a cargo de la Nación. En consecuencia, los gastos que ocasione
y que hoy sufragan los Departamentos, Intendencias, Comisarías, el Distrito
Especial de Bogotá y los Municipios, serán de cuenta de la Nación, en los
términos de la presente Ley".
En esa oportunidad, la Corte consideró que si bien
las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, extendían el marco de aplicación de la
pensión gracia a todos los maestros del sector oficial sin importar la fuente
de su vinculación, el hecho de que el reconocimiento de esa prestación quedara
supeditado a la exigencia de no recibir otra retribución de la Nación
encontraba fundamento en (i) el principio de libre configuración legislativa,
el cual le permite al Congreso de la República fijar los objetivos generales
relacionados con el régimen prestacional de los servidores públicos y (ii) en
la razón o causa que inicialmente inspiró la consagración legal de la pensión
gracia como un estímulo o retribución a favor de los maestros del nivel
territorial cuyos salarios eran sustancialmente inferiores a los recibidos por
los docentes nacionales.
Por su parte, en la Sentencia C-084 de 1999, indicó:
"3.2.1.
De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los
“docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto
la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a
cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el
régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no
subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues
todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los
Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por
ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo
15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como
docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes
114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a
tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la
misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales
correspondientes.
De
manera pues que, en cuanto a las situaciones jurídicas particulares y
concretas, ya constituidas, ellas en nada resultan afectadas por la nueva
normatividad.
3.2.2.
Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la
educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para
ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de
1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales,
vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional;
y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se
oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la
denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente
extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco
se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente
la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella
antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o
departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y
una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del
Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la
Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º
Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el
artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohibe dispensar trato diferente y
discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua,
religión, opinión política o  filosófica”, nada de lo cual ocurre en este
caso."
En Sentencia T-174 de 2005[5], la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional reiteró que la pensión gracia debía ser entendida como “una
compensación o retribución en favor de los maestros de primaria del sector
oficial que percibían una baja remuneración y, por consiguiente, tenían un
poder adquisitivo precario y menor frente a aquellos educadores cuyas
prestaciones estaban a cargo de la Nación.”[6].
Lo anterior, por cuanto el régimen de la pensión
gracia es regulado por disposiciones propias, como la Ley 114 de 1913, la Ley
116 de 1928 y la Ley 37 de 1933, concluyendo que dicha prestación es compatible
con la mesada pensional general.
En conclusión, la pensión gracia es un derecho de carácter especial y autónomo frente al régimen
pensional ordinario, concebida como una compensación o retribución a
favor de los docentes territoriales que tenían una diferencia salarial frente a
los maestros de carácter nacional. Por tanto, su
reconocimiento es directo e independiente de cualquier otra situación
ordinaria, la cual sólo es aplicable a los docentes  vinculados hasta el
31 de diciembre de 1980, siempre y cuando acrediten la totalidad de los
requisitos señalados para su reconocimiento a cargo de la UGPP.
5.  Procedencia de la acción de tutela para ordenar el cumplimiento
de las providencias judiciales cuando se está ante una posible vulneración de derechos
fundamentales. Reiteración de jurisprudencia
La Corte
Constitucional, de manera reiterada, ha concluido “que el cumplimiento por
parte de las autoridades y particulares de las decisiones judiciales garantiza
la efectividad de los derechos fundamentales de quienes acceden a la
administración de justicia, al tiempo que se constituye en una manifestación
valiosa del Estado Social de Derecho”.[7]
En este sentido, la jurisprudencia de esta Corporación señala que la
materialización del derecho al acceso a la administración de justicia no sólo
comporta la posibilidad que tienen los ciudadanos de acudir y plantear un
problema ante las autoridades judiciales, sino que, resulta relevante que sea
resuelto y que, si hay lugar a ello, se cumpla de manera efectiva lo ordenado
por el operador jurídico[8].
En relación con
el cumplimiento de una providencia judicial, en la Sentencia T-554 de 1992, la
Corte sostuvo que la administración de justicia por parte de los jueces
mediante sentencias con carácter obligatorio, exige de los entes ejecutivos una
conducta de estricta diligencia en el cumplimiento de los fallos. En este
sentido,  esta Corporación concluyó que el obligado cumplimiento de lo resuelto
por los jueces y tribunales es una garantía institucional del Estado de Derecho
y, al mismo tiempo, un derecho fundamental de carácter subjetivo. En la
referida oportunidad, la Sala Segunda de Revisión, indicó:
“Los derechos procesales fundamentales no restringen su
efectividad a la existencia de un proceso. Ellos incluyen tanto el derecho a
acceder a la justicia como el derecho a la ejecución de las sentencias en
firme. Lo contrario llevaría a restarle toda fuerza coercitiva a las normas
jurídicas, convirtiendo las decisiones judiciales y la eficacia de los derechos
en ellas reconocidos, en formas hueras, carentes de contenido”. Por lo
anterior, “La persona favorecida con una sentencia ejecutoriada que obliga al
Estado al cumplimiento de una prestación espera y confía legítimamente que la
autoridad respectiva ejecute, sin dilaciones y en sus estrictos términos, lo
ordenado por la decisión judicial. Los privilegios que protegen a la
administración no la sitúan por fuera del ordenamiento jurídico, ni la eximen
de dar cumplimiento a lo ordenado por los jueces”.
En la Sentencia
T-553 de 1995, en cuya oportunidad se otorgó el amparo y se ordenó el
cumplimiento de una decisión judicial, la Corte explicó:
“La
observancia de las providencias ejecutoriadas, además de ser uno de los
soportes del Estado Social de Derecho, hace parte del derecho de acceder a la
administración de justicia -artículo 229 Superior-.  Este se concreta no sólo
en la posibilidad de acudir al juez para que decida la situación jurídica
planteada, sino en la emisión de una orden y su efectivo cumplimiento; valga
decir, en la aplicación de la normatividad al caso concreto.
En tal virtud, cuando
la autoridad demandada se rehúsa a ejecutar lo dispuesto en la providencia
judicial que le fue adversa, no sólo vulnera los derechos que a través de esta
última se han reconocido a quien invocó protección, sino que desacata una
decisión que hizo tránsito a cosa juzgada.  Si tales derechos son
fundamentales, el desconocimiento de la sentencia que los ampara viola el
Ordenamiento Superior, también por esa razón.”[9] (Negrilla fuera del texto
original).
Esta Corporación ha reiterado que el incumplimiento de las
providencias judiciales por parte de una entidad pública o privada conlleva al
quebrantamiento del principio democrático, vulnera el derecho al acceso a la
administración de justicia y desconoce el  debido proceso.  Al respecto, en la
Sentencia T-1686 de 2000, la Sala Quinta de Revisión sostuvo que la persona
a cuyo favor se ha resuelto dentro de un proceso ordinario, tiene
derecho a que el Estado le garantice que lo judicialmente ordenado se cumpla
con exactitud y oportunidad, pues el cumplimiento de las sentencias judiciales
es parte escencial en la protección de los derechos fundamentales al debido
proceso y de acceso a la administración de justicia.[10]
En ciertos casos, la Corte ha aceptado la procedencia de la acción de
tutela como quiera que los fallos judiciales ya ejecutoriados que han
reconocido derechos a favor de las personas son de obligatorio cumplimiento con
el fin de garantizar la protección de prerrogativas fundamentales y en
salvaguarda de los principios constitucionales. En la Sentencia T- 1051 de
2002, la Sala Novena de Revisión de Tutelas de esta Corporación aclaró lo siguiente:
“En tal virtud,
cuando la autoridad demandada se rehúsa a ejecutar completamente lo dispuesto
en una providencia judicial que le fue adversa, no sólo vulnera los derechos
que a través de esta última se han reconocido a quien invocó protección, sino que
desacata una decisión que hizo tránsito a cosa juzgada.  Si tales derechos son
fundamentales, el desconocimiento de la sentencia que los ampara viola el
Ordenamiento Superior, también por esa razón.
Fue ello lo
reiterado también recientemente por esta Sala de Revisión, en la sentencia
T-406 de 2002  al indicar  que “…la acción de tutela es el mecanismo idóneo y
eficaz para hacer cumplir la sentencia judicial dictada por la jurisdicción
ordinaria laboral a favor del señor ROMERO CASTILLO, pues la procedencia del
amparo no está supeditada a que el accionante demuestre la vulneración de su
mínimo vital o el de su familia, en tanto el cumplimiento de sentencias
judiciales es un derecho fundamental de carácter subjetivo que se deduce de los
artículos 29 y 58 Superiores.”
No obstante lo anterior, para efectos de determinar la viabilidad del
amparo por vía de tutela, la Corte indica que se debe tener presente si se
trata de una obligación de hacer o una de dar que haga procedente la protección
por medio de este mecanismo subsidiario de derechos fundamentales vulnerados
como consecuencia del incumplimiento de un fallo judicial[11]. Al pronunciarse sobre
un caso en el que se pretendía la inclusión en nómina del demandante como
beneficiario de una pensión de invalidez reconocida mediante providencia
judicial, la Corte, en Sentencia T-599 de 2004, sostuvo que:
“Ahora bien, en lo
que hace a la obligación contenida en el fallo incumplido, la jurisprudencia ha
distinguido entre una obligación de hacer y una dar, para concluir que el
mecanismo de la tutela puede ser instrumento para hacer cumplir las
obligaciones de hacer, cuando se interpone en orden a garantizar la ejecución
de una sentencia, pero que no es admisible frente a la ejecución de
obligaciones de dar, porque para estos casos el instrumento idóneo de carácter
ordinario es el proceso ejecutivo.
En este sentido, se
pronunció la Corte en la Sentencia T-403 de 1996[12]:
´En lo que hace referencia al cumplimiento de sentencias judiciales
por vía de tutela, esta Corte ha expresado que cuando lo ordenado en la
providencia incumplida es una obligación de hacer, es viable lograr su
cumplimiento por medio de la acción de tutela, pues los mecanismos consagrados
en el ordenamiento jurídico no siempre tienen la idoneidad suficiente para
proteger los derechos fundamentales que puedan verse afectados con el
incumplimiento de una providencia´.
“En cambio, cuando se trata del cumplimiento de obligaciones de dar,
la ley ha previsto un mecanismo idóneo para lograr su cumplimiento, como es el
proceso ejecutivo, cuya adecuada utilización garantiza el forzoso cumplimiento
de la obligación que se pretende eludir, ya que pueden pedirse medidas
cautelares, como el embargo y secuestro de los bienes del deudor y su posterior
remate, para asegurar así el pago que se pretende evadir.”[13]
En esa oportunidad, la Sala Primera de Revisión, concluyó que:
“Aún en el evento en que
sea pertinente el proceso ejecutivo para reclamar la satisfacción de una
obligación de hacer cuyo origen sea una sentencia judicial ejecutoriada, la
tutela será procedente si se observa que el incumplimiento conlleva la
vulneración de derechos fundamentales y que la vía ejecutiva no tiene la misma
efectividad que aquella, tal el caso del reintegro de un trabajador. Y, en esta
línea de reflexión, la Corte ha considerado procedente la acción de tutela en
aquellos casos en los que se ha exigido el cumplimiento de sentencias que
reconocen pensiones, como quiera que si el juez de tutela se abstiene de
ordenar la inclusión en nómina de los peticionarios convalida la afectación del
mínimo vital de los mismos, lo cual constituye una excepción a la regla según
la cual la tutela es improcedente si persigue el cumplimiento de sentencias que
generan obligaciones de dar”.
Con relación al
elemento de eficacia, la Sentencia T-431 de 2012, en particular señaló: “(…)las
garantías procesales perderían toda su significación sustancial, ya que serían
el desarrollo de actuaciones sin ninguna consecuencia en el aseguramiento de la
protección y eficacia de otros derechos, convirtiéndose en una simple mise-en-
scéne desprovista de significado material dentro del ordenamiento jurídico, en
cuanto inoperante para la protección real de los derechos fundamentales de las
personas.”
Sobre el
cumplimiento de las providencias judiciales cuando se está ante una posible
vulneración de derechos fundamentales como el derecho a la administración de
justicia, en la Sentencia T-283 de 2013, esta Corporación indicó que “el
respeto a las garantías establecidas en el desarrollo de un proceso, se
manifiesta en el hecho de que las decisiones que se tomen dentro del mismo
tengan eficacia en el mundo jurídico y que la providencia que pone fin al
proceso produzca todos los efectos a los que está destinada.”
En el ámbito internacional, el cumplimiento de los
fallos judiciales también  se configura como un derecho fundamental. En este
sentido, la jurisprudencia de la Corte Interamericana de los Derechos Humanos,
en el caso Baena Ricardo v. Panamá, se pronunció sobre el
carácter y alcances de este derecho, al sostener que:
“72.     Una
vez determinada la responsabilidad internacional del Estado por la violación de
la Convención Americana, la Corte procede a ordenar las medidas destinadas a
reparar dicha violación.  La jurisdicción comprende la facultad de administrar
justicia; no se limita a declarar el derecho, sino que también comprende la
supervisión del cumplimiento de lo juzgado. Es por ello necesario establecer y
poner en funcionamiento mecanismos o procedimientos para la supervisión del
cumplimiento de las decisiones judiciales, actividad que es inherente a la
función jurisdiccional[14].  La supervisión del cumplimiento de las sentencias es uno de los
elementos que componen la jurisdicción.  Sostener lo contrario significaría
afirmar que las sentencias emitidas por la Corte son meramente declarativas y
no efectivas.  El cumplimiento de las reparaciones ordenadas por el Tribunal en
sus decisiones es la materialización de la justicia para el caso concreto y,
por ende, de la jurisdicción; en caso contrario se estaría atentando contra la
raison d’être de la operación del Tribunal.
“73.     La
efectividad de las sentencias depende de su ejecución.  El proceso debe tender
a la materialización de la protección del derecho reconocido en el
pronunciamiento judicial mediante la aplicación idónea de dicho pronunciamiento.
(…)
“82.     A
la luz de lo anterior, este Tribunal estima que, para satisfacer el derecho de
acceso a la justicia, no es suficiente con que en el respectivo proceso o
recurso se emita una decisión definitiva[15], en la cual se declaren derechos y obligaciones o se proporcione
la protección a las personas.  Además, es preciso que existan mecanismos
efectivos para ejecutar las decisiones o sentencias, de manera que se protejan
efectivamente los derechos declarados.  La ejecución de tales decisiones y
sentencias debe ser considerada como parte integrante del derecho de acceso a
la justicia, entendido éste en sentido amplio, que abarque también el cumplimiento
pleno de la decisión respectiva.  Lo contrario supone la negación misma de este
derecho.”[16] (Negrilla fuera del texto
original).
La Corte Interamericana, ha establecido que “no
basta con la existencia formal de los recursos y providencias judiciales, sino
que éstos deben tener efectividad, es decir, deben dar resultados a las
violaciones de derechos contemplados en la Convención[17]”.
De esta forma reitera la Sala el carácter fundamental del derecho
al cumplimiento del fallo, de su naturaleza de derecho subjetivo y de su
participación en la concreción del derecho fundamental de acceso a la
administración de justicia. De allí, la imperiosa obligación en  cabeza
de las autoridades y los particulares de  cumplir las decisiones judiciales,
toda vez que con ello se garantiza la efectividad de los derechos fundamentales
de quienes acceden a la administración de justicia, al tiempo que se erige como
una manifestación valiosa del Estado Social de Derecho[18].
De todo lo anterior se concluye que, la acción de tutela es procedente
para hacer cumplir un fallo judicial cuando la inobservancia del mismo ha
conllevado a la clara afectación de derechos fundamentales y los mecanismos
judiciales alternativos no son lo suficientemente eficaces, de acuerdo con las
circunstancias de cada caso. Ello implica que el juez de tutela está en la
obligación de determinar si en el asunto que se somete a su consideración se
hace necesario la protección por esta vía.
6. Análisis del caso concreto
De la información consignada en la acción de tutela y valoradas las
pruebas que obran en el expediente, la Sala encuentra:
·
Mediante Resolución No.
PAP 020721 del 21 de octubre de 2010, CAJANAL en liquidación, negó a Francisco
Javier Marín, esposo de la accionante, el reconocimiento de la pensión gracia. Sobre
la anterior decisión, se interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto
mediante Acto Administrativo PAP 046891 del 4 de abril de 2011 confirmando en
todas sus partes la resolución impugnada.
·
Ante dicha negativa, el
esposo de la señora Genoveva Arbeláez Valencia promovió demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho, el 30 de noviembre de 2011, la cual fue conocida
por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Armenia,
Quindío, autoridad judicial que mediante sentencia judicial, proferida el 21 de
junio de 2013, resolvió declarar
la nulidad de los actos administrativos PAP 020721 del 21 de octubre de 2010 y
PAP 046891 del 4 de abril de 2011 por medio de los cuales se negó la pensión
gracia y en consecuencia ordenó a la UGPP al reconocimiento y pago de la
pensión reclamada a favor del señor Francisco Javier Marín.
·
La UGPP interpuso
recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia dictada en el
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Razón por la cual el 23 de
octubre de 2013 se envió el expediente al Tribunal Administrativo del Quindío
para su conocimiento.
·
El 16 de julio de 2014
falleció el señor Francisco Javier Marín, y el 27 de febrero de 2015 el
Tribunal Administrativo del Quindío profirió sentencia de segunda instancia en
la que se reconoce como sucesora procesal a la señora Genoveva Arbeláez
Valencia en calidad de cónyuge supérstite del causante.
·
El 25 de mayo de 2015, la
señora Genoveva Arbeláez radicó memorial de cumplimiento de la sentencia del 27
de febrero de la misma anualidad ante la UGPP; sin embrago, la entidad
accionada expidió Resolución RDP 025059 del 22 de junio de 2015 negando dicha
solicitud aduciendo falta de documentos.
·
El 10 de julio de 2015,
la actora interpuso recurso de apelación aportando de nuevo todos los
documentos exigidos, el cual fue  resuelto por la UGPP en la Resolución RDP
0400689 del 1 de octubre de 2015, manifestando el no cumplimiento de la
sentencia judicial en razón de la “objeción de legalidad e imposibilidad de cumplimiento de
fallos de sentencia T-488 de 2014”.
·
Manifiesta la
accionante que con la negativa de la UGPP al cumplimiento de la sentencia que
ordenó el reconocimiento y pago de la pensión reclamada proferida por el
Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Armenia el 21
de junio de 2013 y confirmada el 27 de febrero de 2015 por el Tribunal
Administrativo del Quindío, se afecta gravemente sus  derechos fundamentales a
la protección de la tercera edad, al acceso a la administración de justicia, al
debido proceso, y en especial, al mínimo vital, pues  se trata de una persona
de 66 años de edad en delicado estado de salud que padece una enfermedad del
corazón y que requiere de ese ingreso para satisfacer sus necesidades más
básicas. Afirmación que no fue controvertida por la entidad accionada.
·
Por su parte, la UGPP se
opone a las pretensiones de la demandante por estimar, por una parte, que el
causante no generó derecho a la pensión gracia toda vez que no cumplió con el
requisito de ley, pues prestó sus servicios como docente de orden nacional y se
requería que su vinculación haya sido nacionalizado, departamental, municipal o
distrital con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; por otra parte, informó
que el causante de la prestación reclamada desde el 1 al 17 de septiembre de
1977 ejerció dos cargos oficiales, pues el Director de Talento Humano de la
Gobernación certificó que a partir del 1 de septiembre de 1977 el señor
Francisco Javier Marín Granada fue nombrado como portero escribiente del
Tribunal Administrativo del Quindío hasta el 16 de noviembre de 1989 y el 28 de
mayo de 1987 fue nombrado como docente catedrático por la Gobernación del
Quindío. Por lo anterior, afirmó que pagar una pensión gracia en estas
circunstancias, iría en contravía del principio de sostenibilidad financiera
del sistema al pagar unos dineros que hacen parte del Sistema General de Seguridad
Social sin cumplir con los requisitos para ello.
·
El juez de primera
instancia negó el amparo solicitado al considerar que la accionante cuenta con
el proceso ejecutivo, el cual constituye un mecanismo idóneo para proteger los
derechos fundamentales invocados, por otro lado, observó que no se configura un
perjuicio irremediable pues no se está ante una amenaza inminente y grave que
requiera adoptar medidas urgentes e impostergables, toda vez que, aunque la
actora pertenece a un grupo de especial protección por su avanzada edad no
acreditó que su subsistencia dependiera exclusivamente de la sustitución
pensional que reclama.
Sin
embargo, el juez de segunda instancia resolvió revocar la anterior decisión y
conceder la protección de los derechos fundamentales al argumentar que la falta
de efectividad de lo dispuesto por un juez haría nugatoria la posibilidad
material de realización de la justicia, por lo que la acción de tutela es
procedente. Sostuvo que en el caso en concreto, es incoherente admitir que la
accionante acudiendo a la justicia ordinaria haya esperado años en el
desarrollo del trámite para obtener la decisión que favoreció sus intereses en
donde la accionada participó activamente interponiendo recursos y cuya decisión
hizo tránsito a cosa juzgada; Aunado a lo anterior, manifestó que como sucesora
del causante está legitimada para acudir a esta vía judicial tratándose de una
mujer mayor y con una condición coronaria riesgosa, por lo cual, resultaría
desproporcionado someterla a un proceso ejecutivo que puede dilatarse años
adicionales; máxime, si se recuerda que su esposo falleció antes de ser
efectivizado su derecho y que lo mismo podría ocurrir con su esposa
sobreviviente.
Se observa que hasta el momento han transcurrido más
de 3 años desde que el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del
Circuito de Armenia, Quindío ordenó el reconocimiento y pago de la pensión
reclamada, decisión que fue confirmada en segunda instancia, sin que la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social – UGPP haya dado cumplimiento al fallo judicial en
mención, situación que como se advirtió en precedencia quebranta el derecho de
acceso a la administración de justicia de la accionante.
Sobre la objeción de legalidad e imposibilidad de
cumplimiento de fallos de sentencias planteada por la parte accionada, la
Sala Octava de Revisión reitera que solo en casos excepcionales y con el objeto
de asegurar “la vigencia de un orden justo”  puede una entidad negarse a
acatar una decisión judicial o hacerlo de forma parcial, siempre y cuando se
compruebe  la imposibilidad física o jurídica de llevar a cabo la orden
original[19].
Analizado el material probatorio allegado al expediente
de la referencia por parte de la UGPP, no encontró esta sala de revisión que la
objeción de legalidad e imposibilidad de cumplimiento del fallo proferido el 27
de febrero de 2015 por el Tribunal Administrativo del Quindío invocada cumpla
con los criterios de motivación, notoriedad, grave amenaza, facultad legal,
oportunidad y contradicción establecidos por esta Corporación[20].
Por lo anterior, se reitera que no basta con alegar cualquier
inconformidad o diferencia con la decisión judicial, sino de una auténtica
imposibilidad de cumplimiento, sea fáctica o jurídica.
En principio podría considerarse que tratándose del
cumplimiento de un fallo judicial que contiene una obligación de carácter
patrimonial, la acción constitucional deviene improcedente por existir otro
medio de defensa judicial, como lo sería el proceso ejecutivo, argumento
expuesto por el juez que conoció en primera instancia el asunto de la
referencia, destaca la Sala que, en el presente caso, el mismo no resulta ser
idóneo o eficaz para la protección de los derechos fundamentales invocados.
En este orden, la Sala Octava de Revisión, en el
presente caso, se apartará de las consideraciones realizadas por el Juzgado 27
Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá, juez de primera
instancia dentro del proceso de tutela, teniendo en cuenta las circunstancias
particulares de la accionante, especialmente su condición de persona de la
tercera edad, al tener 66 años y sus quebrantos de salud, manifestados por la
apoderada de la señora Genoveva Arbeláez Valencia.
Para la Sala resulta desproporcionado y abiertamente
contrario a los postulados constitucionales someter a la peticionaria
nuevamente a un trámite judicial, específicamente al proceso ejecutivo, cuando
en la jurisdicción contencioso administrativa ya le fue reconocido su derecho
pensional, mediante un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que
duró más de tres (3) años, del cual el Estado está obligado a garantizar su
efectividad. Adicionalmente, debe considerarse que el tiempo de resolución del
proceso ejecutivo puede llegar a superar la expectativa de vida de la señora
Genoveva Arbeláez Valencia, quien, se reitera, actualmente tiene 66 años de
edad, por lo que se encuentra dentro del grupo de personas de especial
protección constitucional y padece quebrantos de salud debido a una enfermedad
coronaria.
Así las cosas, la Sala de Revisión considera que el
comportamiento desplegado por la UGPP, en el sentido de intentar revivir
un debate probatorio sobre la validez de las diversas certificaciones laborales
que reposan en el expediente del pensionado constituye un incumplimiento de lo
decidido por el Juez Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de
Armenia y confirmado por el Tribunal Administrativo del Quindío, y por ende,
configura una violación del derecho de acceso a la administración de justicia
al negarse a expedir el acto administrativo mediante el cual se reconoce la
pensión gracia post mortem del señor Francisco Javier Marín Granada y la
posterior sustitución y pago de la misma a favor de la señora Genoveva Arbeláez
Valencia, en calidad de cónyuge supérstite del causante, alegando
inconsistencias probatorias.
En este orden, teniendo en cuenta la falta de
eficacia de los medios ordinarios de defensa con los que cuenta la accionante
para lograr el cumplimiento del fallo en mención, la acción de tutela resulta
procedente como mecanismo excepcional para obtener la protección de su derecho
de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, esta Sala de
Revisión confirmará el fallo proferido en segunda instancia por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá – Sala Penal el veintiuno (21) de
enero de dos mil dieciséis (2016) que revocó la sentencia del veinte (20) de
noviembre de dos mil quince (2015) proferida por el Juzgado 27 Penal del
Circuito de Conocimiento de Bogotá que negó las pretensiones incoadas dentro de
la acción de amparo promovida por Genoveva Arbeláez Valencia en contra de la UGPP;
y en consecuencia, concedió la protección de los derechos fundamentales de
acceso a la administración de justicia y debido proceso de la accionante y
ordenó a la entidad accionada que en un plazo perentorio de quince (15) días
hábiles siguientes a la notificación del referido fallo, emitiera un acto
administrativo dando cumplimiento a lo ordenado por la jurisdicción contencioso
administrativa en torno al reconocimiento y pago de la pensión gracia post mortem
del señor Francisco Javier a sus sucesores.
La Sala estima pertinente aclarar que en casos excepcionales de
falsedad o ausencia de documentación, en los cuales una persona obtiene
indebidamente el reconocimiento y pago de una pensión gracia, la Administración
podrá acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a efectos
de pretender dejar sin efectos el respectivo acto administrativo de
reconocimiento y evitar que se configure un perjuicio grave al Sistema General
de la Seguridad Social.
8. Síntesis de la decisión.
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional al verificar lo
alegado por la señora Genoveva Arbeláez Valencia para invocar la protección de
los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido
proceso determina que el comportamiento desplegado por la
UGPP, al negarse a expedir el acto administrativo mediante el cual se
reconozca la pensión gracia post mortem del señor Francisco Javier Marín
Granada y la posterior sustitución y pago de la misma a favor de la accionante
en calidad de cónyuge supérstite, alegando inconsistencias probatorias,
configura una violación de la garantía constitucional de acceso a la
administración de justicia.
Concluye la Sala que intentar revivir un
debate probatorio sobre la validez de las diversas certificaciones laborales
que reposan en el expediente del pensionado constituye un incumplimiento de lo
decidido en primera instancia por el Juez Tercero Administrativo de
Descongestión del Circuito de Armenia y confirmado por el Tribunal Administrativo
del Quindío dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho
instaurado en contra de la entidad accionada.
Observa la Sala que hasta el momento del trámite de
revisión de la acción de tutela de la referencia han transcurrido más de tres (3)
años desde que el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito
de Armenia, Quindío, ordenó el reconocimiento y pago de la pensión reclamada,
decisión que fue confirmada en segunda instancia, sin que la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social – UGPP haya dado cumplimiento al fallo judicial en
mención, situación que configura una vulneración al derecho de acceso a la
administración de justicia de la accionante.
Por lo anterior, en el presente caso resulta
desproporcionado y abiertamente contrario a las garantías constitucionales
someter a la accionante nuevamente a un trámite judicial, específicamente al
proceso ejecutivo, cuando en la jurisdicción contencioso administrativa ya le
fue reconocido su derecho pensional, mediante un proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho que duró más de tres (3) años, del cual el Estado
está obligado a garantizar su efectividad. Adicional a que, el tiempo de
resolución de un proceso ejecutivo puede llegar a superar la expectativa de
vida de la señora Genoveva Arbeláez Valencia, quien se encuentra dentro del
grupo de personas de especial protección constitucional por su avanzada edad y los
quebrantos de salud, debido a una enfermedad coronaria que padece.
En atención a la falta de eficacia de los medios
ordinarios de defensa con los que cuenta la accionante para lograr el
cumplimiento del fallo en mención, la Sala Octava de Revisión considera que la
acción de tutela resulta procedente como mecanismo excepcional para obtener la
protección del derecho de acceso a la administración de justicia de la
peticionaria. En consecuencia, decide confirmar el fallo proferido en segunda
instancia por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá – Sala Penal
el veintiuno (21) de enero de dos mil dieciséis (2016) que revocó la sentencia
del veinte (20) de noviembre de dos mil quince (2015) proferida por el Juzgado
27 Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá que negó las pretensiones
incoadas dentro de la acción de amparo promovida por Genoveva Arbeláez Valencia
en contra de la UGPP; y en consecuencia, concedió la protección de los derechos
fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso de la
accionante
Así mismo, considera pertinente la Sala advertir que en casos
excepcionales de falsedad o ausencia de documentación, en los cuales una
persona obtiene indebidamente el reconocimiento y pago de una pensión gracia,
la Administración podrá acudir ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, a efectos de pretender dejar sin efectos el respectivo acto
administrativo de reconocimiento y evitar que se configure un perjuicio grave
al Sistema General de la Seguridad Social.
III.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- CONFIRMAR el
fallo del veintiuno (21) de enero de dos mil dieciséis (2016), proferido por Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá – Sala Penal, por el cual revocó la
decisión del veinte (20) de noviembre de dos mil quince (2015) proferida por el
Juzgado 27 Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá, que negó el amparo formulado
por Genoveva Arbeláez Valencia en contra de la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social – UGPP, y en su lugar, concedió la protección de los
derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido
proceso de la accionante.
SEGUNDO.- Por Secretaría General
líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Ley 114 de 1913. “Que crea pensiones de jubilación a favor de
los Maestros de Escuela.” “Artículo 1º Los Maestros de Escuelas Primarias
oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte
años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con
las prescripciones de la presente Ley. Artículo
15 Ley 91 de 1989 Artículo 19 Ley 4 de 1992 NOTA: El pago de dicha
pensión continuará a cargo de Cajanal y del Fondo de Pensiones Públicas del
Nivel Nacional (parágrafo del artículo 279 Ley 100 de 1993).
[2]
Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de
1927.
[3]Ley 37 de 1933. “Por la cual se decreta el pago de una
pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados.”
“Artículo 3. Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela, rebajadas
por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada
por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan
completado los años de servicios señalados por la ley, en establecimientos de
enseñanza secundaria.
[4] Sobre el
alcance del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional en
sentencia C-489 de 2000, expresó: “Es decir que la citada Ley 114 de 1913 y las
que posteriormente las modificaron o adicionaron,  o sea las Leyes 116 de 1928
y 37 de 1993 que ampliaron su radio de acción, fueron derogadas por el artículo
15 de la ley 91 de 1989, la cual regulo íntegramente la materia relativa a las
prestaciones sociales del magisterio y creo para el efecto un fondo Nacional
cuyo objeto es, precisamente, el atender lo relativo, entre otras cosas, al
pago de pensiones de sector docente.”.
[5]
Caso en el cual, la Corte
Constitucional amparó los derechos fundamentales de una accionante que
solicitaba la reliquidación de su pensión gracia la cual había sido aplicada
con base en la Ley 33 y 62 de 1985.
[6]
Corte Constitucional. Sentencia C-479 de 1998.
[7] Al
respecto pueden consultarse, entre otras, las sentencias T-537 de 1994, T-553
de 1995, T- 809 de 2000, T-510 de 2002, T- 1051 de 2002 y T-363 de 2005.
[8]
Sentencia T-363 de 2005.
[9]  Ver entre otras, las sentencias T-329 de 1994, T-
537 de 1994, T-809 de 2000, T- 406, T-510 y  T- 1051 de 2002, T-321 de 2003.
[10]
La Corte concedió la tutela invocada y ordenó a la empresa Panamco Indega
S.A., “dar inmediato y estricto cumplimiento a la sentencia del Tribunal
Superior de Bogotá, Sala Laboral, proferida el 18 de mayo de 1999 y mediante la
cual se decidió el recurso de homologación interpuesto contra el Laudo Arbitral
del 2 de diciembre de 1998”.
[11] Al
respecto pueden consultarse entre otras las sentencias T-498 y T-720 de 2002 y
T-631, T-882 de 2003 y T-363 de 2005, entre otras.
[12] Sentencia T-403 de
1996.
[13] La Corte
concedió el amparo a una persona que había logrado el reconocimiento judicial
de su pensión de invalidez, pero cuyo pago aún estaba pendiente, y ordenó la
inclusión en nómina del peticionario en un término no superior a 48 horas.
[14]         Cfr. Caso Barrios Altos.
Cumplimiento de sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos de 28 de noviembre de 2003, considerando primero; Caso “La
Última Tentación de Cristo” (Olmedo Bustos y otros). Cumplimiento de
sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 28
de noviembre de 2003, considerando primero; Caso Suárez Rosero. Cumplimiento
de sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de
27 de noviembre de 2003, considerando primero; Caso Caballero Delgado y
Santana. Cumplimiento de sentencia. Resolución de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003, considerando primero; Caso
Garrido y Baigorria. Cumplimiento de sentencia. Resolución de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003, considerando
primero; Caso Blake. Cumplimiento de sentencia. Resolución de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003,
considerando primero; Caso Benavides Cevallos. Cumplimiento de sentencia. Resolución
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003,
considerando primero; Caso de los “Niños de la Calle” (Villagrán Morales y
otros). Cumplimiento de sentencia. Resolución de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003, considerando
primero; Caso Loayza Tamayo. Cumplimiento de sentencia. Resolución de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003,
considerando primero; Caso Cantoral Benavides. Cumplimiento de sentencia. Resolución
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003,
considerando primero; Caso Bámaca Velásquez. Cumplimiento de sentencia. Resolución
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003,
considerando primero; Caso de la “Panel Blanca” (Paniagua Morales y otros). Cumplimiento de sentencia. Resolución
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003,
considerando primero; Caso Castillo Páez. Cumplimiento de sentencia. Resolución
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003,
considerando primero; Caso del Tribunal Constitucional. Cumplimiento de sentencia. Resolución de
la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003,
considerando primero; y Caso Hilaire, Constantine y Benajmin y otros.
Cumplimiento de sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003, considerando primero.
[15] Cfr. Caso “Cinco
Pensionistas”, supra nota 32, párrs. 138 y 141; y Caso Cantos, supra
nota 31, párr. 55.
[16] Caso Baena Ricardo v.
Panamá, Sentencia (competencia) de 28 de noviembre de 2003.
[17]
Sentencia T-431 de 2012.
[18] Sentencia T-363 de 2005.
[19] Sentencia
T-216 de 2013.
[20]
En la Sentencia T-488 de 2014, la Corte indicó que la
valoración sobre la legitimidad o no del incumplimiento de un fallo judicial deberá
hacerse en atención a los criterios de:
“i-
Motivación: El funcionario o entidad pública tiene que presentar los argumentos
por los cuales considera que le es imposible dar cumplimiento a la decisión
judicial. Su inconformidad no puede permanecer en el fuero interno, sino ser
debidamente comunicada a las personas interesadas.
ii-
Notoriedad: La imposibilidad fáctica o jurídica de dar cumplimiento a la
decisión judicial ha de ser notoria. Por ejemplo, porque la orden contradice manifiestamente
una disposición constitucional.
iii-
Grave amenaza: El servidor que objeta el cumplimiento de una providencia
judicial debe explicar en qué medida la ejecución de la decisión acarrearía un
inminente y grave daño al ordenamiento jurídico o a algún derecho fundamental
en particular. De este modo, el simple desacuerdo moral, técnico o
administrativo no justifica el incumplimiento.
iv-
Facultad legal: El servidor debe canalizar su inconformidad a través de los
recursos y mecanismos que la propia ley le ha otorgado. No es aceptable que los
funcionarios públicos diseñen mecanismos ad-hoc para oponerse al cumplimiento
de decisiones judiciales.
v-
Oportunidad: La oposición al cumplimiento debe realizarse oportuna y ágilmente,
de manera tal que no sirva como excusa para justificar la desidia o la mora en
el acatamiento de la orden judicial.
vi-
Contradicción: El trámite de oposición debe respetar las garantías básicas del
debido proceso, especialmente la participación de las personas o autoridades
afectadas por el incumplimiento”.