C-479-98
Sentencia C-479/98
Sentencia
C-479/98
PENSION GRACIA-Destinatarios
La pensión de
gracia consagrada en el artículo 1o. de la ley 114 de 1913 perseguía un fin
legítimo, pues pretendía corregir de algún modo la desigualdad existente entre
los educadores de primaria del sector oficial. Ahora bien: a raíz de la
ampliación de la cobertura que en normas posteriores se hizo de la pensión de
gracia contenida en el artículo 1o. de la ley 114 de 1913, materia de
acusación, en favor de los maestros de secundaria, la situación que en
principio hubiera podido considerarse discriminatoria quedó corregida.
EMPLEADOS DEL
SECTOR PUBLICO Y EMPLEADOS DEL SECTOR PRIVADO-Diferencias
En múltiples
decisiones esta Corporación ha reiterado que la diferencia entre los
empleadores públicos y los del sector privado no es en sí misma un criterio
relevante de diferenciación en relación con las prestaciones debidas a los
trabajadores. Es decir que, en principio, todas las personas que se dedican a
una misma actividad, en este caso la docente, deben gozar de beneficios
similares, independientemente de la naturaleza de su empleador. Sin embargo,
también ha precisado que ello no significa que en circunstancias particulares y
en virtud de una finalidad razonable, al legislador le esté vedado impartir un
tratamiento diferente entre los trabajadores del sector público y los del
sector privado.
PENSION GRACIA-Derogada antes de expedirse actual
Constitución Política/CONSTITUCION POLITICA-Aplicación retrospectiva
"La
aplicación retrospectiva de la Constitución merece un estudio especial en
aquellos casos en los cuales la norma que se demanda fue derogada antes de la
entrada en vigor del nuevo régimen constitucional, o se aplicó a circunstancias
o hechos ocurridos bajo su vigencia a los cuales les adscribió, en forma
simultánea, la correspondiente consecuencia jurídica, pero cuyos efectos, pese
a haberse producido, aun no se han agotado. En estos casos, tanto el supuesto de
hecho como la consecuencia jurídica se consolidaron durante el intervalo de
validez de la disposición. Sin embargo, subsisten en el ordenamiento jurídico
algunas secuelas residuales de la ley derogada, que tienen exclusivamente, una
vocación temporal de permanencia. El juicio de constitucionalidad respecto de
los efectos aún no consumados o agotados de disposiciones preconstitucionales
derogadas antes de la vigencia de la nueva Carta, que se aplican a
circunstancias ocurridas antes de la derogatoria y a las cuales se les
adscribió, en ese entonces, la correspondiente consecuencia jurídica, no puede
ser realizado con la misma intensidad que aquél que se aplica a normas
producidas o formalmente vigentes durante el imperio del nuevo régimen
constitucional. Durante el periodo de transición constitucional, no es
razonable exigir la corrección inmediata y total de los efectos futuros y
meramente residuales de normas previamente derogadas que consagran categorías
virtualmente discriminatorias. Ello, claro está, siempre que no se trate de
situaciones de iniquidad manifiesta en las cuales, incluso un "test
débil", obligaría al juez a expulsar o inaplicar la citada
disposición."
IGUALDAD EN
MATERIA DE PRESTACIONES SOCIALES-Aplicación
El juicio de
igualdad en materia de prestaciones sociales, entre el régimen aplicable al
sector privado y el del sector público, implica muchas veces el análisis
integral de los mismos, pues es posible que en unos casos uno pueda "ser
más beneficioso que el otro, pero en otros puntos puede suceder lo contrario,
por lo cual no es procedente un examen de aspectos aislados de una prestación
entre dos regímenes prestacionales, ya que la desventaja que se pueda constatar
en un aspecto puede aparecer compensada por una prerrogativa en otras dimensiones.
Es más, incluso en relación con una misma prestación, es posible que uno de los
regímenes sea al mismo tiempo más benéfico y más perjudicial para el trabajador
que el otro régimen.
Referencia:
Expediente D-1973
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 1° (parcial) y 4° numeral 3° de la
ley 114 de 1913.
Demandante: Luis
Alfredo Rojas León.
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Santafé de Bogotá,
D. C., nueve (9) de septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1998).
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Luis Alfredo Rojas León,
presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1° (parcial) y 4°
numeral 3° de la ley 114 de 1913, por violación de los artículos 13 y 25 de la
Carta.
II. TEXTO DE LAS
NORMAS ACUSADAS
A continuación se
transcriben las disposiciones que son objeto de demanda, subrayando los apartes
acusados.
"Ley 114 de 1913
(Diciembre 4)
"que crea pensiones de jubilación a
favor de Maestros de Escuela"
"Artículo 1.
Los maestros de
Escuelas Primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un
tiempo no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación
vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley."
(…...)
"Artículo 4. Para gozar de la gracia de la pensión será
preciso que el interesado compruebe:
(…...)
"3. Que no
ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter
nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que
un maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal,
concedidas por la Nación y por un Departamento."
(......)
III. FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA
El actor considera
que el aparte acusado del artículo 1° de la ley 114 de 1913, establece una
diferenciación injustificada entre los educadores de primaria oficiales y los
docentes de secundaria del mismo nivel y del sector privado, al reconocerles
sólo a los primeros el derecho a una pensión de jubilación vitalicia. Afirma,
entonces, que de acuerdo con el denominado Estatuto Docente (Decreto Ley 2277
del 14 de Septiembre de 1979) no existe un fundamento razonable que justifique
un tratamiento distinto entre tales educadores, pues todos ellos cumplen un
servicio público y deben reunir los mismos requisitos para su vinculación.
De otra parte,
señala que el numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, también viola el
derecho a la igualdad, porque excluye de la posibilidad de acceder a la pensión
de jubilación a aquellos docentes que han sido vinculados al servicio público y
reciben actualmente una recompensa de carácter nacional. En consecuencia,
considera que si todos los maestros se identifican con el título de educadores,
el origen del pago de sus salarios, ya sea que provenga del Estado, del
Departamento, del Municipio o de particulares, no es razón suficiente para
excluir a un grupo de docentes del beneficio de la pensión que contempla la ley
114 de 1913.
Finalmente, señala
que las normas parcialmente acusadas violan el  artículo 25 de la Constitución,
porque de acuerdo con este precepto constitucional "la posibilidad de
alcanzar un trabajo, debe ser equitativo, justo e igual a los iguales".
IV.
INTERVENCIONES
1. Intervención
del Ministro de Trabajo y Seguridad Social
El Ministro de
Trabajo y Seguridad Social, por medio de apoderado, presentó un escrito
defendiendo la constitucionalidad de las disposiciones parcialmente acusadas,
cuyos apartas más relevantes se resumen a continuación:
Después de hacer un
breve recuento de las disposiciones que modificaron la ley 114 de 1913 (leyes
116 de 1928 y 37 de 1933), afirma que si bien esta normatividad violaba la
Carta "pues daba tratamiento desigual, injusto y discriminatorio a los
docentes, permitiendo a los de nivel territorial acceder a una pensión de
gracia y además recibir otra asignación que más adelante les permitiría
devengar otra pensión", esta situación fue resuelta por el artículo 19
de la ley 4° de 1992, que prohibe percibir más de una asignación que provenga
del tesoro público, salvo las que a la fecha de la vigencia de esta ley,
beneficien a los docentes oficiales pensionados.
En otros términos, "el
legislador de 1992 consciente de la desigualdad en la que se encontraban los
docentes en razón del vínculo con la Nación y/o los entes territoriales, limitó
en el tiempo, hasta el 18 de mayo, la posibilidad de que estos devengaran más
de una asignación del tesoro público (salario o pensión), pero respetando los
derechos adquiridos. Así las cosas, una persona que al 18 de mayo de 1992
tuviera satisfechos los requisitos para la pensión de gracia y posteriormente o
en ese instante estuviera percibiendo salario del sector público que le permita
acceder a una nueva pensión no estaría incurso en causal violatoria del
artículo 128 de la Constitución. Pero si a la misma fecha esa persona no ha
reunido los requisitos para la pensión de gracia, podrá reunirlos y recibir
dicha pensión, o podrá continuar laborando hasta satisfacer los requisitos
generales para la pensión de jubilación; sin que le sea posible devengar ambas
pensiones o una de éstas y salario del sector público."
En síntesis, a la
luz de la legislación vigente, la pensión de gracia prevista en la ley 114 de 1913
es constitucional. "Lo inconstitucional sería que, salvo en el caso de
los derechos adquiridos antes de la entrada en vigencia de la ley 4° de 1992,
un docente continuara percibiendo pensión de gracia y salario, u otra pensión,
pues lo relevante ante la nueva legislación es la prohibición consagrada en el
artículo 128 de la Constitución Política".
2. Intervención
del Ministro de Educación Nacional
El Ministro de
Educación Nacional, a través de apoderado, defendió la constitucionalidad de
las normas demandadas, con fundamento en los siguientes argumentos:
La ley 114 de 1913
no viola el derecho a la igualdad ; por el contrario, pretende
reafirmarlo. En efecto : antes de entrar en vigencia esta ley, los
maestros de primaria del sector oficial tenían un régimen laboral diferente al
de los educadores de secundaria pues los primeros eran nombrados por el
departamento o el municipio, y sus salarios y demás prestaciones eran pagados
por dichas entidades de acuerdo con su capacidad económica, mientras que los
segundos, eran nombrados y remunerados directamente por la Nación. Los maestros
de primaria del sector oficial al depender de la entidad territorial
correspondiente, no tenían derecho a una pensión porque ningún departamento o
municipio contaba con recursos para conceder tal beneficio; sólo los docentes
de secundaria podían devengarla. El legislador, al dictar la ley 114 de 1913
pretendió, precisamente, acabar con el trato inequitativo a los educadores de
primaria y garantizar que todos aquéllos que no dependían directamente del
nivel central, gozaran de una pensión.
Por otro lado, la
Ley 43 de 1975 nacionalizó la educación y a partir de allí se hicieron
modificaciones importantes al régimen prestacional de los maestros. Uno de
estos cambios fue el que estableció la Ley 91 de 1989 en la que se consagra que
los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que por mandato de
las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que las
modifican y desarrollan, tuvieren o llegaren a tener el derecho a la pensión de
gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los
requisitos exigidos para ello; los vinculados a partir del 1° de enero de 1981
no tendrán derecho a la pensión de gracia, pero sí podrán gozar de la pensión
ordinaria de jubilación.
De acuerdo con esta
exposición concluye el interviniente que las normas parcialmente impugnadas no
violan el artículo 13 de la Constitución, porque en la actualidad ningún
docente tiene el derecho a que se le reconozca la pensión de gracia, salvo
aquellos que tienen derechos adquiridos.
3. Intervención
del Presidente de la Federación Colombiana de Educadores
El Presidente de
FECODE, si bien defiende la constitucionalidad del artículo 1° de la ley 114 de
1913, considera que el inciso 3° del artículo 4° de dicha ley es inexequible.
Las razones de su intervención se resumen en seguida:
En contra de lo
afirmado por el demandante, el artículo 1° de la ley 114 de 1913 no establece
una discriminación entre los educadores oficiales y los del sector privado
porque a pesar de que sus funciones son similares, "las demás
condiciones de la relación laboral difieren sustancialmente entre unos y
otros."
No sucede lo mismo
con el numeral 3, del artículo 4° de la ley 114 de 1913 pues éste contraría el
artículo 13 de la Constitución, puesto que "el beneficio de esa pensión
especial (la pensión gracia )no se consagró para los maestros de escuelas
primarias de los departamentos, municipios o distrito, sino para los educadores
que se desempeñaban en esa ardua y necesaria actividad (Sic)". En
otras palabras, la pensión de gracia no se reconoce por el lugar donde el
maestro de escuela oficial labora, sino por su desempeño en escuelas públicas.
No obstante, si su otorgamiento dependiera del lugar donde se imparte esa
enseñanza, los docentes tanto nacionales como territoriales deberían ser
beneficiarios de ese derecho en forma idéntica. En primer lugar, porque en
todas las entidades territoriales existen establecimientos de enseñanza
primaria oficial a cargo de la Nación y, en segundo lugar, porque todos los
maestros de escuelas primarias oficiales, independientemente de su relación
laboral, cumplen la misma función.
V. CONCEPTO
FISCAL
El Procurador
General de la Nación, defiende la constitucionalidad de las normas parcialmente
acusadas, con base en los siguientes argumentos:
Las disposiciones
demandadas, si bien continúan produciendo efectos, se encuentran derogadas. En
efecto, la ley 114 de 1913 creó la pensión de gracia para los docentes de
escuelas primarias oficiales, pero luégo fue modificada por las leyes 116 de
1928 y 37 de 1933 que, en su orden, extendieron el derecho a la pensión de
gracia a los empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción
pública y a los maestros de escuela secundaria oficiales. Posteriormente, el
artículo 15 de la ley 91 de 1989 derogó toda esta normatividad, pues dispuso
que a partir del 1° de enero de 1981, ningún docente oficial tiene derecho a
acceder a la pensión de gracia, salvo aquellos educadores vinculados a más
tardar el 31 de diciembre de 1980.
En consecuencia,
considera el Procurador que no existe violación del derecho a la igualdad, pues
con posterioridad a la vigencia de la ley 91 de 1989, ningún docente tiene
derecho a gozar de la pensión de gracia. Esta sólo se mantiene para aquellos
educadores vinculados a más tardar el 31 de diciembre de 1980, "ya
porque tuvieren derechos adquiridos o los llegaren a tener previo cumplimiento
de los requisitos de ley."
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, de acuerdo
con lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Ley Suprema.
2. Vigencia de
las normas demandadas
En algunas de las
intervenciones reseñadas, se afirma que la Ley 91 de 1989 "por la cual
se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio"
derogó las disposiciones de la Ley 114 de 1913 y las de las demás leyes que la
modificaron (leyes 116 de 1928 y 37 de 1933) pues, a partir de la expedición de
dicha ley, el régimen prestacional del personal docente oficial es el contenido
en ese ordenamiento.
Sin embargo,
advierte la Corte que los artículos parcialmente demandados de la ley 114 de
1913, si bien fueron derogados por normas posteriores, aún continúan
produciendo efectos; basta leer el artículo 15 numeral 2 inciso 1 de la ley 91
de 1989 en el que se remite a ellas, al establecer que aquellos docentes
vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que tuviesen o llegasen a tener el
derecho a la pensión de gracia a que aluden tales preceptos "se les
reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos". Es
decir, que las disposiciones parcialmente acusadas se encuentran vigentes para
los docentes que se vincularon con anterioridad a dicha fecha y reúnen los
requisitos exigidos para obtener tal beneficio pensional.
En consecuencia,
procede la Corte a decidir previas las siguientes consideraciones.
3. El problema
que la Corte debe resolver
De acuerdo con los
términos de la demanda, la Corte debe analizar si las previsiones acusadas de
los artículos 1 y 4 numeral 3 de la ley 114 de 1913, que reconocen una pensión
de gracia para los maestros de primaria del sector oficial, y exigen como uno
de los requisitos para acceder a ella, el no haber recibido ni recibir otra
pensión o recompensa de carácter nacional, consagran a la luz de la
Constitución de 1991 una diferenciación injustificada, en detrimento de los
maestros de secundaria oficiales y los que desempeñan igual labor en el sector
privado.
4. La pensión de
gracia
En la ley 114 de
1913, materia de impugnación parcial, se crea una "pensión de jubilación
vitalicia" para los maestros de escuelas primarias oficiales, que hubiesen
servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, equivalente a
la mitad del sueldo devengado en los dos últimos años de servicio, o el
promedio de los salarios recibidos en caso de que éste hubiese sido variable,
siempre y cuando cumpliesen con los requisitos exigidos en el artículo 4 de ese
mismo ordenamiento, a saber: 1)haberse conducido con honradez y consagración en
los empleos desempeñados; 2) carecer de medios de subsistencia en armonía con
su posición social y costumbres; 3) no haber recibido ni recibir actualmente
otra pensión o recompensa de carácter nacional. Lo cual no obsta para que un
maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas
por la Nación y por un Departamento; 4) haber observado buena conducta; 5) si
es mujer, estar soltera o viuda ; 6) haber cumplido cincuenta años, o
hallarse en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para
su sostenimiento.
Esta pensión fue
concebida como una compensación o retribución en favor de los maestros de
primaria del sector oficial que percibían una baja remuneración y, por
consiguiente, tenían un poder adquisitivo precario y menor frente a aquellos
educadores cuyas prestaciones estaban a cargo de la Nación. En efecto: en la ley
39 de 1903, que rigió la educación durante la mayor parte de este siglo, se
estableció que la educación pública primaria estaría a cargo de los
departamentos o municipios, y la secundaria de la Nación. En relación con la
primera, la competencia de los entes territoriales era amplia pues, además de
fijar los programas educativos debían atender con sus propios recursos el pago
de los salarios y prestaciones de los empleados de este sector. Si bien en
principio, tales atribuciones respondían a un ánimo claro de descentralización
administrativa, en la práctica, y en especial para los maestros del orden
territorial, tal sistema adolecía de múltiples fallas, pues los departamentos y
municipios mostraron una progresiva debilidad financiera, que se reflejó, entre
otras cosas, en los bajos salarios que percibían los docentes de ese nivel. El
legislador, entonces, consciente de la situación desfavorable de los educadores
de primaria oficiales, decidió crear en su favor la mencionada pensión de
gracia, para reparar de algún modo la diferenciación existente entre los
citados servidores públicos.
No obstante esta
finalidad, la presión de algunos movimientos de trabajadores del Estado
obligaron a la Nación a ampliar dicho beneficio a todos los docentes del sector
oficial, como una forma de reconocer la importante labor que cumplían. Se
expidieron entonces, las leyes 116 de 1928 "por la cual se aclaran y
reforman varias disposiciones de la ley 102 de 1927" y la ley 37 de
1933 "por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor
público y sobre jubilación de algunos empleados". La primera dispuso
en el artículo 6 que "los empleados y profesores de las Escuelas Normales
y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los
términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta
complementan"; y la segunda, en el artículo 3, hizo extensiva la pensión
de gracia "a los maestros que hayan completado los años de servicio
señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria".
Así pues, tanto los
maestros de primaria como los de secundaria del sector oficial, podían acceder
a la pensión de gracia, claro está, siempre y cuando reunieran los requisitos
exigidos por la Ley.
Posteriormente, se
expidió la ley 43 de 1975 "por la cual se nacionaliza la educación
primaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito
Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías; se
redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se
dictan otras disposiciones" que acabó con el antiguo régimen de
responsabilidades compartidas, en materia de educación, entre la Nación y los
departamentos y municipios. En efecto, el artículo 1° de la mencionada ley
dispuso que "La educación primaria y secundaria oficiales serán un
servicio público a cargo de la Nación. En consecuencia, los gastos que ocasione
y que hoy sufragan los Departamentos, Intendencias, Comisarías, el Distrito
Especial de Bogotá y los Municipios, serán de cuenta de la Nación, en los
términos de la presente Ley".
Finalmente, se
expidió la ley 91 de 1989 "Por la cual se crea el Fondo Nacional
de Prestaciones Sociales del Magisterio", en cuyo artículo 15 se
estableció lo siguiente:
"Artículo
15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional
y nacionalizado[1]
y el que se vincule con posterioridad al 1o. de enero de 1990 será regido por
las siguientes disposiciones:
(....)
2°.-
Pensiones.
A. Los docentes vinculados hasta el 31 de
diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de
1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o
llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y
cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá
reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081
de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el
evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.
B. Para los docentes vinculados a partir del
1o. de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren
a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se
reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario
mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente
para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima
de medio año equivalente a una mesada pensional."
Según los preceptos
legales enunciados la pensión de gracia a que alude el artículo 1o. de la ley
114 de 1993, acusado parcialmente, solamente beneficia a los docentes que se
hubiesen vinculado al sector público antes del 30 de diciembre de 1980.
5.  La
justificación del trato desigual entre educadores del sector oficial
Como ya se anotó,
arguye el actor que los artículos 1 y 4 numeral 3 de la ley 114 de 1913, en lo
acusado, violan el principio de igualdad al excluir a los docentes de
secundaria del sector oficial, del beneficio de la pensión de gracia que en
ellas se establece. Criterio que no comparte la Corte por las siguientes
razones:
a. En primer lugar,
es preciso recordar, que el principio de igualdad implica idéntico tratamiento
para los iguales y tratamiento distinto para quienes no lo son y, por tanto,
sólo es posible hablar de un trato discriminatorio cuando existe igualdad
esencial en los supuestos de hecho frente a los cuales se realiza la
comparación correspondiente. Al respecto, esta Corporación ha señalado:
"La igualdad
es un principio relacional en el que intervienen por lo menos dos elementos:
las situaciones de hecho que se comparan y el criterio de comparación o 'patrón
de igualdad' (también llamado 'tertium comparationis').
....
"Se
discrimina cuando se hace una distinción infundada en casos semejantes.....
"La
justificación del trato jurídico distinto de una situación jurídica
equiparable, sólo es posible si se demuestra que ella resulta claramente de la
finalidad perseguida por la norma que establece la distinción"[2]
"Un trato
diferente se ajusta a la Carta si tiene un fundamento objetivo y razonable, es
decir, si persigue una finalidad aceptada constitucionalmente; si los hechos
son diferentes conforme a un criterio que sea relevante de acuerdo con la
finalidad perseguida, si los medios escogidos para la consecución de fin son
adecuados y proporcionados para el logro de ese fin"[3].
b. Bajo esta
perspectiva, es posible sostener que al momento de expedirse la ley 114 de
1913, hace ya ochenta y cinco años, existía una justificación razonable para
conceder una pensión de gracia exclusivamente para los educadores de primaria
del sector oficial, dada la especial situación de inferioridad en que éstos se
encontraban, por cuanto sus salarios y prestaciones eran menores que las que
recibían los remunerados por la Nación. Como ya se expresó,  antes de
entrar en vigencia la ley 43 de 1975, mediante la cual se nacionalizó la
educación, las prestaciones de los educadores de primaria del sector oficial
estaban a cargo de las entidades territoriales, mientras que las de los
maestros de secundaria correspondía a la Nación. Tal división de cargas trajo
consigo consecuencias negativas en detrimento de los educadores de primaria,
pues los departamentos y municipios carecían de los suficientes recursos para
establecer y pagar beneficios pensionales en favor de los maestros vinculados
al ente territorial, lo que no ocurría con quienes estaban laborando con la
Nación. En consecuencia, la pensión de gracia consagrada en el artículo 1o. de
la ley 114 de 1913 perseguía un fin legítimo, pues pretendía corregir de algún
modo la desigualdad existente entre los educadores de primaria del sector
oficial.
c. Ahora bien: a
raíz de la ampliación de la cobertura que en normas posteriores se hizo de la
pensión de gracia contenida en el artículo 1o. de la ley 114 de 1913, materia
de acusación, en favor de los maestros de secundaria, la situación que en
principio hubiera podido considerarse discriminatoria quedó corregida. En
efecto, si bien en la disposición impugnada se reconocíó el derecho a una
pensión de gracia únicamente en favor de los maestros de escuelas primarias
oficiales, en virtud de lo dispuesto en el artículo 3 de la ley 37 de 1933, tal
beneficio se extendió a los docentes públicos de secundaria, quedando las dos
categorías de maestros con el mismo derecho a obtener la pensión de gracia,
desde hace más de cincuenta años. No existe entonces, violación del artículo 13
de la Constitución, pues la pensión de gracia se concede no sólo a los maestros
de primaria del sector oficial sino también a los de secundaria del mismo
orden, claro está, siempre y cuando se hubiesen vinculado antes del 1 de enero
de 1981 y cumplieron o llegaren a cumplir los requisitos de Ley.
En cuanto al aparte
acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como
requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir
actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la
Corte que viole la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el
legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es
competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo,
obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es
pertinente anotar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el
pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados[4] y, por tanto, es
perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o
restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas,
la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable,
pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional
y así garantizar la administración racional de los recursos del Estado, cumpliendo
el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34),
reproducido en la Carta de 1991 (art.128), sobre la prohibición de recibir
doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia
establezca la ley.
Siendo así, tampoco
le asiste razón al demandante, pues la norma acusada parcialmente no infringe
el Estatuto Máximo.
6. La diferencia
de trato frente a los educadores privados
La demanda se
refiere también a la discriminación que, en las normas parcialmente impugnadas,
se establece en contra de los educadores del sector privado. Por tanto, la
Corte debe determinar si a la luz de la Constitución vigente, es posible que
una ley de 1913, derogada antes de expedirse la Carta, concediera un beneficio
-pensión de gracia- en favor de los educadores de primaria y secundaria del
sector oficial y no lo hiciera respecto de los docentes privados.
Para analizar el
cargo, cabe recordar que, en múltiples decisiones esta Corporación ha reiterado
que la diferencia entre los empleadores públicos y los del sector privado no es
en sí misma un criterio relevante de diferenciación en relación con las
prestaciones debidas a los trabajadores. Es decir que, en principio, todas las
personas que se dedican a una misma actividad, en este caso la docente, deben
gozar de beneficios similares, independientemente de la naturaleza de su
empleador. Sin embargo, también ha precisado que ello no significa que en
circunstancias particulares y en virtud de una finalidad razonable, al
legislador le esté vedado impartir un tratamiento diferente entre los
trabajadores del sector público y los del sector privado. Vale la pena recordar
lo expuesto en la sentencia C-598 de 1997:[5]
"La
interpretación que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha realizado en
relación con el principio de igualdad de los trabajadores en la aplicación y
configuración de la ley, parte de la base de que si bien la existencia de dos
regímenes jurídicos es una opción constitucional válida para el Legislador,
aquella no significa que la naturaleza jurídica del empleador justifique en sí
misma la diferencia de trato entre los trabajadores de los dos regímenes
jurídicos. Sin embargo, lo anterior no significa un mandato de parificación y
de igualitarismo, pues en determinados casos esa diferencia de patrono puede
constituir una justificación relevante para una trato diferente, pero en tales
casos el examen constitucional de igualdad por el juez constitucional tiene que
ser más riguroso."
La pensión de gracia
instituida por el legislador en la norma parcialmente demandada, en favor de
los maestros de educación primaria del sector oficial, se expidió hace sesenta
y cinco años; época en la que no existía norma constitucional expresa que
obligara al legislador a respetar de modo riguroso la igualdad material, como
lo hace el Constituyente de 1991, en el artículo 13. No obstante tal
circunstancia, en 1933 (ley 37) el legislador decidió extender a los maestros
de educación secundaria del sector público tal beneficio pensional, con el fin
de corregir una situación que se mostraba claramente discriminatoria con
quienes desempeñaban la misma actividad. No ocurrió lo mismo con quienes
laboraban como docentes en el sector privado, dada la diferencia de regímenes
existente para unos y otros, que se fundamentaba no sólo en la clase de
empleador sino también en la forma de vinculación y otros aspectos de carácter
laboral.
En este orden de
ideas, y teniendo en cuenta que la pensión de gracia fue derogada antes de
expedirse la nueva Constitución, pues tan sólo rige para los docentes
vinculados al sector público hasta el 31 de diciembre de 1980, en virtud de lo
dispuesto en el artículo 15 de la ley 91 de 1989, no es posible hacer un test
fuerte de igualdad pues, como lo ha señalado la Corte, "La aplicación
retrospectiva de la Constitución merece un estudio especial en aquellos casos
en los cuales la norma que se demanda fue derogada antes de la entrada en vigor
del nuevo régimen constitucional, o se aplicó a circunstancias o hechos
ocurridos bajo su vigencia a los cuales les adscribió, en forma simultánea, la
correspondiente consecuencia jurídica, pero cuyos efectos, pese a haberse
producido, aun no se han agotado. En estos casos, tanto el supuesto de hecho
como la consecuencia jurídica se consolidaron durante el intervalo de validez
de la disposición. Sin embargo, subsisten en el ordenamiento jurídico algunas
secuelas residuales de la ley derogada, que tienen exclusivamente, una vocación
temporal de permanencia. El juicio de constitucionalidad respecto de los
efectos aún no consumados o agotados de disposiciones preconstitucionales
derogadas antes de la vigencia de la nueva Carta, que se aplican a
circunstancias ocurridas antes de la derogatoria y a las cuales se les
adscribió, en ese entonces, la correspondiente consecuencia jurídica, no puede
ser realizado con la misma intensidad que aquél que se aplica a normas
producidas o formalmente vigentes durante el imperio del nuevo régimen
constitucional. Durante el periodo de transición constitucional, no es
razonable exigir la corrección inmediata y total de los efectos futuros y
meramente residuales de normas previamente derogadas que consagran categorías
virtualmente discriminatorias. Ello, claro está, siempre que no se trate de
situaciones de iniquidad manifiesta en las cuales, incluso un “test débil”,
obligaría al juez a expulsar o inaplicar la citada disposición."[6]
(.....)
"En los
casos de tránsito constitucional, no puede exigirse al legislador que, de
manera definitiva y radical, adecue la totalidad de los efectos de las normas
preconstitucionales, incluyendo aquéllas expresamente derogadas antes de dicha
transformación, al nuevo orden constitucional. En estos casos, principios como
el de la seguridad jurídica, justifican regímenes de transición paulatinos y,
en consecuencia, avalan la permanencia de efectos residuales y meramente
temporales de disposiciones que, eventualmente, de ser expedidas al amparo de
la nueva Carta, podrían ser consideradas inconstitucionales. Todo ello, siempre
que las normas derogadas no afecten de manera desproporcionada los principios
de equidad consagrados en la Carta, y cuyos efectos sean meramente temporales o
residuales."[7]
A más de lo
anterior, debe tenerse en cuenta que el juicio de igualdad en materia de
prestaciones sociales, entre el régimen aplicable al sector privado y el del
sector público, implica muchas veces el análisis integral de los mismos, pues
es posible que en unos casos uno pueda "ser más beneficioso que el
otro, pero en otros puntos puede suceder lo contrario, por lo cual no es
procedente un examen de aspectos aislados de una prestación entre dos regímenes
prestacionales, ya que la desventaja que se pueda constatar en un aspecto puede
aparecer compensada por una prerrogativa en otras dimensiones. Es más, incluso
en relación con una misma prestación, es posible que uno de los regímenes sea
al mismo tiempo más benéfico y más perjudicial para el trabajador que el otro
régimen."[8]
De otra parte, es
conveniente agregar que en materia prestacional el legislador goza de cierta
amplitud en la configuración de tales beneficios, siempre y cuando al expedir
la regulación correspondiente no vulnere derechos adquiridos ni ninguna otra
norma del Estatuto Superior. Es por ello que esta Corporación ha enfatizado que
"mientras no exista un derecho adquirido, la ley puede modificar las
condiciones para la adquisición de la pensión, los montos, requisitos, etc. Por
ejemplo, puede variar la edad mínima para su reconocimiento, los porcentajes de
cotización, el tope máximo del monto pensional, sin que por ello, se pueda alegar
violación a derecho alguno"[9].
En el caso de debate, no se están desconociendo los derechos adquiridos de
quienes ya están disfrutando o están próximos a gozar de la pensión de gracia.
Así pues, de acuerdo
con lo expuesto, es preciso concluir que los apartes demandados de los
artículos 1 y 4-3 de la ley 114 de 1913, no violan ningún principio ni regla
constitucional y, por tanto, serán declarados exequibles.
IV. DECISION
En mérito de lo expuesto,
la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Declarar EXEQUIBLES
las expresiones "......de escuelas primarias oficiales"
contenida en el artículo 1 de la ley 114 de 1913  y "Que no ha recibido
ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional"
contenida en el numeral 3 del artículo 4 del mismo ordenamiento.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGAR
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Según la ley 91 de 1989, el personal nacional está conformado por
aquellos docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional y el
personal nacionalizado, por los docentes vinculados por nombramiento de entidad
territorial antes del 1° de enero de 1976 y el personal nombrado  a partir de
esa fecha, previa autorización del Ministerio de Educación Nacional, de acuerdo
con  lo exigido por la Ley 43 de 1975.
[2]
Sentencia T-230 de 1994. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[3]
Ver, entre otras, sentencias No. C-530 de 1993, T-230 de 1994, C-318 y C-445 de
1995, C-017 de 1996 y C-155 de 1997.
[4]
Véase, por ejemplo, la sentencia C-155 de 1997. M.P.: Fabio Morón Díaz.
[5]
M.P. Alejandro Martínez Caballero
[6]
sent. C-584/97 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[7]
ibidem
[8]
sent. C-584/97 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[9]
sent C-444/97 M..P. José Gregorio Hernández Galindo