T-306-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-306/03
DERECHO DE PETICION-Alcance
DERECHO DE PETICION FRENTE AL SILENCIO
ADMINISTRATIVO NEGATIVO-Deber
de resolver la solicitud
DERECHO DE PETICION EN VIA GUBERNATIVA-Resolución oportuna de recursos
DERECHO DE PETICION-Respuestas no deben ser evasivas/DERECHO
DE PETICION-Respuesta oportuna y de fondo
La simple manifestación de la
administración en el sentido de que la solicitud será resuelta con
posterioridad de forma definitiva y eficaz, no satisface el derecho de
petición, pues en realidad, se trata de una respuesta simplemente formal o
evasiva, destinada a distraer el cumplimiento de su deber constitucional y, por
ende, en abierta contradicción con el principio de eficacia que inspira la
función administrativa. La administración no puede estimar que mediante la
simple manifestación referenciada en el Oficio satisface los requerimientos
establecidos en el artículo 6° del Código Contencioso Administrativo. Ello,
porque el acatamiento de los principios constitucionales de razonabilidad y
proporcionalidad que delimitan el ejercicio de dicha atribución discrecional,
exigen que la autoridad competente señale: (i) los motivos de la demora y (ii)
la fecha en que se resolverá o dará respuesta. No sólo es deber de la
administración someter las peticiones al conducto regular, sino también
otorgarles en la oportunidad prevista en la ley, su correspondiente respuesta.
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia: expediente T-676794
Peticionario: Humberto Alcides Marín
Cardona.
Demandado: Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social - Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social
de Puertos de Colombia -.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C., diez
(10) de abril de dos mil tres (2003).
La
Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Eduardo
Montealegre Lynett, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo de tutela proferido por el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali - Sala Laboral -, en relación
con la acción tutelar impetrada por Humberto Alcides Marín Cardona, contra el
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social - Grupo Interno de Trabajo para la Gestión
del Pasivo Social de Puertos de Colombia -.
I.
ANTECEDENTES
1. La solicitud.
El señor Humberto Alcides Marín Cardona,
interpuso acción de tutela, el día 2 de octubre de 2002, por estimar vulnerados
sus derechos fundamentales de petición, igualdad y seguridad social, como
consecuencia de la actuación adelantada por la entidad demandada, quien en
desarrollo de un procedimiento administrativo para la obtención del
reconocimiento de una pensión de sustitución, se abstuvo de dar respuesta, en
los términos previstos en la ley, al recurso de reposición interpuesto
el día 20 de mayo de 2002, contra la Resolución No. 000268 del 6 de mayo del
mismo año, “por medio de la cual se resuelve una petición de sustitución
pensional (...)”.
2. Hechos relevantes.
2.1. El día 6 de mayo de 2002, el
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social - Grupo Interno de Trabajo para la
Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia -, le reconoció al accionante
mediante Resolución No. 000268 del 6 de mayo de 2002, el cincuenta por ciento
(50%) de la pensión de jubilación correspondiente al señor Carlos José Marín
Grajales, a título de sustitución pensional.
Ello, en atención a la prueba de su calidad de hijo y en virtud de
su estado de dependencia económica. En efecto, el accionante presenta una
perdida de su capacidad laboral en un 81.05%, según certificación proferida por
la Junta de Calificación de Invalidez del Seguro Social  - Valle del Cauca -
del 13 de octubre de 1999.
Al respecto, la citada Resolución No. 000268 determina:
“(...) Artículo primero.- Sustituir e incluir en nómina al
señor Humberto Alcides Marín Cardona, identificado con la cédula de
ciudadanía No. 14.948.643 de Cali, en calidad de hijo mayor invalido del
extinto Carlos José Marín Grajales, en un monto mensual de setecientos
setenta y cuatro mil novecientos nueve pesos con 47/100 ($774.909,47)
equivalente al 50% que éste disfrutaba, conforme a lo expuesto a la parte
motiva de la presente Resolución (...)”.
Igualmente, se ordena el pago de las sumas dejadas de percibir a
partir del momento de defunción del señor Carlos José Marín Grajales.
Precisamente, dicha Resolución dispone que:
“(...) Artículo Segundo. Reconocer y pagar por nómina al
señor Humberto Alcides Marín Cardona, identificado con cédula de
ciudadanía No. 14.948.643 de Cali, la suma de once millones setecientos treinta
y siete mil setecientos treinta y seis pesos con 90/100 ($11.737.736.90), por
concepto de las mesadas dejadas de percibir desde el mes de marzo de 2001 hasta
abril de 2002, incluidas las respectivas mesadas adicionales (...)”.
2.2. Por otra parte, afirma el
peticionario que el citado acto administrativo deja pendiente la adjudicación
del otro cincuenta por ciento (50%) de la sustitución pensional a la esposa del
causante. Así, el artículo 3° establece que:
“(...) Artículo tercero. Dejar pendiente el 50%
correspondiente al derecho que le asiste a su esposa al momento de presentar su
petición previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley 100 de
1993”.
2.3. Sostiene el accionante que ante la
decisión de no concederle el cien por ciento (100%) de la pensión de
sustitución, interpuso recurso de reposición dentro de la oportunidad
prevista en el artículo 5° de la citada Resolución, explicando las razones por
las cuales cree tener derecho a la totalidad de la sustitución pensional.
Según fecha de radicación del recurso, éste se presentó el día 20 de
mayo de 2002, adjuntando como prueba documental, la partida de defunción
de la señora María Pureza Cardona de Marín (esposa del difunto y madre del
accionante).
2.4. Afirma que han transcurrido más de
4 meses sin obtener respuesta alguna, motivo por el cual se vio en la necesidad
de interponer los días 16 y 24 de septiembre de 2002, nuevas peticiones con el
objeto de insistir ante la entidad accionada sobre la urgencia de otorgar una
respuesta oportuna al recurso de reposición presentado el 20 de mayo del
año anterior, sin recibir respuestas al respecto.
2.5. Por último, sostiene que el
reconocimiento de la totalidad de la pensión se convierte en el único medio de
sustento idóneo para garantizar sus condiciones mínimas de vida, precisamente,
en atención a su condición persona invalida.
3.      Fundamento de la acción.
A juicio del accionante, la falta de respuesta oportuna al
recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 000268 de 2002 “por
medio de la cual se resuelve una petición de sustitución pensional (...)”,
vulnera sus derechos fundamentales de petición, igualdad y seguridad social, en
primer lugar, porque ha transcurrido el término previsto en la ley para otorgar
una respuesta de fondo y, en segundo término, porque del reconocimiento total
de dicha suma depende su sustento personal como persona invalida.
4.      Pretensión.
En
el escrito de tutela, el demandante solicita la protección de los derechos
fundamentales previamente referenciados. Para lo cual, pretende que se ordene
al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social - Grupo Interno de Trabajo para la
Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia -, dar respuesta a la petición
presentada el 20 de mayo de 2002, reiterada los días 16 y 24 de septiembre del
mismo año.
5.      Oposición a la demanda de tutela.
En respuesta a la solicitud de la autoridad judicial, el Ministerio
de Trabajo y Seguridad Social - Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del
Pasivo Social de Puertos de Colombia - se opuso a las pretensiones de la
demanda, en los siguientes términos:
·
Afirma la entidad accionada que la petición
formulada por el accionante, estuvo inicialmente radicada en el turno No.
420 A del Área de Recursos de la Coordinación de Pensiones del Grupo
Interno de Trabajo.
·
Manifiesta que con posterioridad a las
radicaciones de solicitud de insistencia por parte del accionante de los días
16 y 24 de septiembre de 2002, en relación con la urgencia de dar una respuesta
oportuna al recurso de reposición; el Grupo Interno de Trabajo, mediante
Oficio del 1° de octubre de 2002, le otorgó al accionante una “respuesta”
indicado que las solicitudes serían remitidas al Área de Sustituciones
de la Coordinación de Pensiones del Grupo Interno de Trabajo al turno No.
1067, a fin de reabrir el expediente y resolver de forma definitiva la
solicitud impetrada[1].
·
Que el trámite de dicha petición, se desarrolla
bajo el cumplimiento del inciso 6° del artículo 3° del Código Contencioso
Administrativo, es decir, debe acatar un orden de precedencia, respetando el
principio de imparcialidad que vincula a las autoridades públicas en relación
con los particulares[2].
En esta medida, no han sido vulnerados por parte de la entidad
accionada, ningún de los derechos fundamentales invocados por el accionante, en
cuanto el trámite de su petición se encuentra sujeta a un orden de precedencia.
De suerte que, es imposible, mediante tutela pretender infringir dicho orden.
·
Por último, estima que: “dado que en la
Resolución No. 000268 del 6 de mayo de 2002, se hizo el reconocimiento a favor
del señor Humberto Alcides Marín Cardona, en calidad de hijo mayor inválido del
extinto Carlos José Marín Grajales equivalente al 50% de la misma, en la
actualidad el accionante es beneficiario de los servicios médicos asistenciales
por intermedio del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles de Colombia. Por lo
tanto, considera el GIT [Grupo Interno de Trabajo] que no se ha vulnerado el
derecho a la seguridad social del señor Marín Grajales”.
II.  TRAMITE PROCESAL
1.     Única instancia.
El Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Cali - Sala Laboral -, mediante Sentencia proferida el veintiuno (21) de
octubre de 2002, denegó la tutela interpuesta con base en las siguientes
consideraciones:
1.1.
A su juicio, como el objeto de la pretensión de la demanda, es obtener una
respuesta de fondo al recurso de reposición interpuesto el día 20 de mayo de
2002, resulta aplicable lo expuesto por la Sala de Casación laboral de la Corte
Suprema de Justicia, según la cual:
“ (...) el silencio administrativo si es una manera de responder por
la Administración las solicitudes que le formulen los interesados...
...Si como lo afirma el mismo actor, la respuesta procura
agotar la vía gubernativa, es suficiente para ello el que transcurridos los
términos legales la autoridad accionada no le hubiera respondido por escrito,
en virtud de haber operado la figura del silencio administrativo negativo...
...Así lo ha venido sosteniendo en incontables ocasiones
esta Sala de la Corte frente a asuntos similares al que ahora ocupa su
atención, puesto que la creación de dicha figura por el legislador obedece
propiamente a la necesidad de solucionar, de alguna manera, aquellos casos en
los que no se responde de manera estricta a quien eleva una petición (...)”[3].
1.2.
En consecuencia, “la tutela interpuesta debe denegarse por cuanto el
silencio administrativo, que se configura con la no solución del recurso
interpuesto por el accionante, no constituye violación a su derecho de
petición, sino por el contrario una forma de respuesta a su solicitud,
rectificando así la Sala su criterio anterior sobre el punto”[4].
2. Material probatorio aportado al proceso.
En el expediente obran las siguientes pruebas que son
relevantes en la presente causa:
·
Fotocopia de la
Resolución No. 000268 del 6 de mayo de 2002, proferida por el Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social - Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del
Pasivo Social de Puertos de Colombia -, “por medio de la cual se resuelve
una petición de sustitución pensional (...)”.
·
Fotocopia del recurso
de reposición interpuesto el día 20 de mayo de 2002, contra la Resolución No.
000268 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social - Grupo Interno de Trabajo
para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia -, “por medio de la
cual se resuelve una petición de sustitución pensional (...)”.
·
Fotocopias de las
peticiones del accionante del 16 y 20 de septiembre de 2002, mediante las
cuales solicita otorgar una respuesta oportuna al recurso de reposición
presentado el 20 de mayo del año anterior.
·
Fotocopia informal del Oficio GIT DPT 1740 del
1° de octubre de 2002, por virtud del cual, le informan al accionante que las
solicitudes del 16 y 20 de septiembre de 2002, fueron remitidas al Área de
Sustituciones del Grupo Interno de Trabajo, con el objeto de reabrir el
expediente y otorgar una solución definitiva a su petición.
III. FUNDAMENTOS JURIDICOS
3.1.   Competencia
De conformidad con lo establecido en los artículos 86
y 241, numeral 9° de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de
1991, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, es competente para
revisar el fallo de tutela de la referencia.
3.2.
Derechos constitucionales violados o
amenazados.
El peticionario solicita la protección de sus derechos
fundamentales de petición, igualdad y seguridad social.
3.3.   Procedencia de la acción de tutela.
3.3.1.   Legitimación activa.
En este caso, por tratarse de una persona
natural que actúa directamente, se encuentra legitimada por activa, ya que es
titular de la acción de tutela, de conformidad con el artículo 86 de la
Constitución Política y el artículo 10° del Decreto 2591 de 1991.
3.3.2.      Legitimación pasiva.
La presente acción se interpuso en contra
de la conducta asumida por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social - Grupo
Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia -,
consistente en abstenerse de dar respuesta al recurso de reposición interpuesto
contra el acto administrativo que resolvió la petición sobre el reconocimiento
de una pensión de sustitución. De tal manera que, como se trata de una entidad
publica, es procedente acceder al amparo constitucional por vía de tutela, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991.
3.4.             Problema jurídico.
De conformidad con lo expuesto en el
acápite de antecedentes, se le atribuye al Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social - Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos
de Colombia -, no sólo la vulneración del derecho fundamental de petición del
accionante, sino también de sus derechos constitucionales a la igualdad y a la
seguridad social, como consecuencia de la falta de respuesta oportuna al
recurso de reposición interpuesto el día 20 de mayo de 2002 contra la
Resolución No. 000268 del 6 de mayo del mismo año, “por medio de la cual se
resuelve una petición de sustitución pensional (...)”.
De
acuerdo con la situación fáctica planteada y la decisión adoptada en sede de
tutela, en esta oportunidad le corresponde a la Corte determinar:
·
Si, en el presente caso, como lo pretende el
accionante, se hace procedente la acción de tutela para ordenarle al Ministerio
de Trabajo y Seguridad Social[5]
que decida el recurso de reposición interpuesto - el día 20 de mayo del
año anterior - contra el acto administrativo que resolvió la petición de
sustitución pensional o si, por el contrario, tal y como lo planteó el juez de
instancia, la acción de amparo constitucional resulta improcedente al operar el
fenómeno jurídico del silencio administrativo negativo.
Esta Corporación procederá a examinar el
asunto objeto de revisión, para efectos de determinar la posible vulneración de
los derechos fundamentales invocados por el accionante.
3.5.             Consideraciones de la
Corte.
El
derecho de petición, el silencio administrativo negativo y la vía gubernativa.
1. La Corte Constitucional ha establecido que el derecho
de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, es una
garantía fundamental de aplicación inmediata (C.P. art. 85), cuyo
propósito apunta a salvaguardar la participación de los administrados en las
decisiones que los afectan y en la vida administrativa de la nación
(C.P. art. 2°). De ahí que, el citado derecho se convierta en una herramienta
determinante para lograr la efectividad de la democracia participativa y, a su
vez, para asegurar la vigencia de otros derechos fundamentales, tales como, los
derechos a la información, a la participación política y a la libertad de
expresión[6].
Precisamente, la jurisprudencia de esta
Corporación ha previsto que el derecho de petición cumple una doble finalidad,
a saber[7]:
(i) permite a los interesados elevar peticiones o solicitudes respetuosas a las
autoridades administrativas; y (ii) asegura mediante la imposición de una
obligación con cargo a la administración, la respuesta y/o resolución de dicha
petición de manera oportuna, eficaz, de fondo y congruente con lo pedido[8].
Desde esta perspectiva, el núcleo esencial
del derecho de petición reside en la obtención por parte de la administración
de una respuesta pronta, suficiente y oportuna a la solicitud impetrada por el
administrado, sin que, en ningún momento, dicha respuesta implique una
aceptación de lo solicitado.
En aras de alcanzar los objetivos
previamente expuestos, el Código Contencioso Administrativo, en su artículo 6°,
establece como regla general, el deber de la administración de otorgar
respuesta oportuna a las peticiones de interés particular formuladas por
los interesados, en el término perentorio de los quince (15) días hábiles
siguientes a la fecha de su recibo. Con todo, en aquellos casos en que el
trámite propio de una determinada petición exceda el plazo allí estipulado, o
en todo caso, cuando no fuere posible resolver en dicho término; surge la
obligación de la administración de informar el interesado sobre tal situación y
señalar a la vez la fecha en que se resolverá o dará respuesta.
Ahora bien, la prorroga en dicho término,
como facultad discrecional de la administración, debe sujetarse a las reglas
contenidas en el artículo 36 del mismo Estatuto, según el cual, su ejercicio
debe ser razonable, proporcional y adecuado a los fines de la norma, con el
objeto de impedir su utilización de forma arbitraria, conduciendo a una
restricción ilegitima en el derecho de participación política de los
administrados.
2. En diversas oportunidades esta Corporación ha
precisado que el derecho a interponer recursos en la vía gubernativa,
constituye igualmente una manifestación del derecho de petición. Así, en
sentencia T-033 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), la Corte sostuvo que: “Cuando
se interpone un recurso con la finalidad de agotar la vía gubernativa, la
Administración se convierte en sujeto pasivo del ejercicio derecho de petición,
quedando obligada a dar respuesta oportuna, clara y de fondo a la solicitud
formulada”[9].
Surge entonces el siguiente interrogante:
¿Qué sucede cuando la administración se abstiene de dar respuesta a un recurso
de reposición o de apelación interpuesto con la finalidad de agotar la
vía gubernativa?.
De conformidad con lo previsto en el Código
Contencioso Administrativo (Artículo 60), por regla general, tiene ocurrencia
el denominado silencio administrativo negativo[10]. El citado silencio ha
sido definido por la doctrina y la jurisprudencia como la garantía reconocida
por la ley destinada a brindarle seguridad jurídica a los administrados, en el
sentido de permitir que las situaciones y/o relaciones jurídicas que dependen o
se sujetan a la decisión previa de la administración no van a quedar
inconclusas o aplazadas indefinidamente, como consecuencia de la actitud
negligente o morosa de ésta última.
Dicha
seguridad jurídica se manifiesta cuando a partir de la ocurrencia del silencio
administrativo negativo, se autoriza a los administrados para promover las
acciones judiciales pertinentes ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, independientemente de la abstención derivada de la falta de
acción de la administración (es decir, ante la ausencia de un acto
administrativo definitivo que ponga fin a la vía gubernativa). Así, el artículo
135 del Código Contencioso Administrativo, dispone que: “La demanda para que
se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso
administrativo, y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente
la vía gubernativa, mediante acto expreso o presunto por silencio negativo
(...)”.
3.
Se pregunta la Corte: ¿si el silencio
administrativo negativo equivale a una respuesta oportuna, clara y de fondo a
la solicitud formulada por el peticionario?.
Esta Corporación de manera reiterada ha
dado respuesta al citado interrogante[11],
en el sentido de considerar que el silencio administrativo negativo no puede
considerarse como una respuesta, resolución o pronunciamiento de la
administración, ya que éste no define ni materialmente ni sustancialmente la
solicitud de quien propone la petición.
En este sentido, en Sentencia T-769 de 2002
(M.P. Rodrigo Escobar Gil), la Corte sostuvo que:
“la respuesta oportuna, eficaz y de fondo
que demanda el derecho de petición no se resuelve con la figura del silencio
administrativo, pues esta última tiene un fin de carácter procesal, es
decir surge la posibilidad de acudir al control judicial de la administración,
pero no cumple con su fin sustancial, cual es obtener una decisión de la
administración sobre la solicitud de aclaración, modificación o revocación del
acto administrativo recurrido”. (sombreado por fuera del texto original).
En consecuencia, cuando se interponen recursos con el objeto
de agotar la vía gubernativa, surge para la administración el deber de
resolverlos en los términos legalmente previstos, ya que un estado de
indeterminación sobre los mismos - pese a la aplicación de la figura del
silencio administrativo -, no cumple con la finalidad del derecho de petición
y, por ende, desconoce su núcleo esencial, consistente en obtener un
pronunciamiento claro, expreso y de fondo sobre la situación planteada. De ahí
que, como lo ha sostenido esta Corporación, la abstención de la autoridad en
resolver oportunamente y de fondo el recurso impetrado, transgrede los fines
del Estado y pretermite el cumplimiento de los principios que rigen todas las
actuaciones administrativas[12].
Del caso en concreto.
4. De conformidad con lo expuesto en el acápite de
antecedentes, se le atribuye al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social -
Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia
-, no sólo la vulneración del derecho fundamental de petición del accionante,
sino también de sus derechos constitucionales a la igualdad y a la seguridad
social, como consecuencia de la falta de respuesta oportuna al recurso
de reposición interpuesto el día 20 de mayo de 2002 contra la Resolución
No. 000268 del 6 de mayo del mismo año, “por medio de la cual se resuelve
una petición de sustitución pensional (...)”.
5.  A partir del análisis probatorio del expediente, se
tienen como hechos indiscutibles, los siguientes:
a. El accionante interpuso un recurso de reposición
el día 20 de mayo de 2002, contra la resolución No. 000268 del mismo año,
proferida por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social - Grupo Interno de
Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia -.
b.  Al momento de interponerse la acción de tutela (2
de octubre de 2002), ya habían transcurrido los 4 meses previstos en la
ley, para dar respuesta a este tipo de reclamaciones en materia de seguridad
social.
En efecto, el artículo 19 del Decreto 656
de 1994, establece que:
“El Gobierno nacional establecerá los
plazos y procedimientos para que las administradores decidan acerca de las
solicitudes relacionadas con personas por vejez, invalidez y sobrevivencia, sin
que en ningún caso puedan exceder de cuatro (4) meses”.
Esta Corporación en relación con la materia
objeto de estudio, ha determinado que:
“…Mientras el legislador cumple su función
de establecer un término razonable en que entidades como el Seguro Social deben
emplear para dar respuesta a las solicitudes que sus afiliados, específicamente
en materia de reconocimiento de pensiones, ha de entenderse que esta
entidad debe aplicar por analogía el lapso contenido en el artículo 19 del
decreto 656 de 1994, según el cual las solicitudes de pensión deben resolverse
de fondo en un término máximo de cuatro (4) meses  desde el momento en que se
radique la respectiva petición. Hecho éste que tendrá que ser informado al
solicitante en el lapso al que hace referencia el artículo 6 del Código
Contencioso Administrativo….
…De esta manera, no sólo se protege el
núcleo esencial de derecho de petición, sino que se salvaguarda el derecho a la
igualdad entre quienes han optado por un régimen de pensión diverso al que
administra el Seguro Social, y aquellos que han seleccionado éste…”[13]. (Sentencia T-170 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra)
c. Igualmente, se tiene demostrado que con posterioridad
a las radicaciones de solicitud de insistencia por parte del accionante de los
días 16 y 24 de septiembre de 2002, en relación con la urgencia de dar una
solución oportuna al recurso de reposición interpuesto el día 20 de mayo
del mismo año; el Grupo Interno de Trabajo, mediante Oficio del 1° de octubre
de 2002, le otorgó al accionante una supuesta respuesta indicado que las
solicitudes serían remitidas al Área de Sustituciones de la Coordinación
de Pensiones del Grupo Interno de Trabajo al turno No. 1067, a fin de
reabrir el expediente y resolver de forma definitiva la solicitud impetrada.
El citado Oficio número GIT-DPT 1740
de Octubre 1° de 2002, establece que:
“(...) En atención a los radicados
anunciados en la referencia, a través de los cuales solicita ‘...se me conceda
el 100% de mi pensión...”, al respecto le comunico que las solicitudes serán
remitidas al Área de Reconocimiento de Sustitución de Pensión al turno de
estudio 1067 de la Coordinación de Pensiones, coordinación que reabrirá el
expediente a fin de resolver su solicitud de forma definitiva y eficaz”.
Se pregunta la Sala: ¿Si el citado Oficio
constituye una respuesta al recurso de reposición interpuesto por el
accionante, con el objeto de reclamar el reconocimiento de la totalidad de la
pensión de sustitución?.
A juicio de esta Corporación, la simple
manifestación de la administración en el sentido de que la solicitud será
resuelta con posterioridad de forma definitiva y eficaz, no satisface el
derecho de petición, pues en realidad, se trata de una respuesta simplemente
formal o evasiva, destinada a distraer el cumplimiento de su deber
constitucional y, por ende, en abierta contradicción con el principio de
eficacia que inspira la función administrativa, de conformidad con el artículo
209 Superior.
Por otra parte, la administración no puede
estimar que mediante la simple manifestación referenciada en el Oficio GIT-DPT
1740 de Octubre 1° de 2002, satisface los requerimientos establecidos en el
artículo 6° del Código Contencioso Administrativo[14]. Ello, porque el
acatamiento de los principios constitucionales de razonabilidad y
proporcionalidad que delimitan el ejercicio de dicha atribución discrecional,
exigen que la autoridad competente señale: (i) los motivos de la demora y (ii)
la fecha en que se resolverá o dará respuesta.
En este orden de ideas, basta una simple
lectura del Oficio en cuestión, para denotar el incumplimiento de las
condiciones anteriormente expuestas.
d. Por último, es indiscutible que el adelantamiento de
los procesos administrativos destinados al reconocimiento de pensiones deben
sujetarse al orden de actuación ante la autoridad competente, es aras de
salvaguardar el principio de imparcialidad de la función pública (art. 209
C.P.)
Con todo, a juicio de esta Corporación, el
cumplimiento estricto de un principio (la imparcialidad) no puede
conducir al desconocimiento de otro principio concurrente (la eficacia).
De suerte que, no sólo es deber de la administración someter las peticiones al conducto
regular, sino también otorgarles en la oportunidad prevista en la
ley, su correspondiente respuesta[15].
6. A partir de las citadas consideraciones y dada la
vulneración del derecho fundamental de petición del accionante, procederá esta
Corporación a revocar la Sentencia objeto de revisión, por cuanto el Tribunal
sin justificación constitucional válida se apartó de la doctrina que sobre este
derecho ha construido esta Corporación, aplicando interpretaciones que
desconocen el núcleo esencial de dicha garantía fundamental y ponen en total
indefensión al peticionario frente a la entidad pública, con la premisa errada
que al configurarse el silencio administrativo negativo se puede acudir a la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[16].
En virtud de lo anterior, la Sala habrá de
revocar el fallo del veintiuno (21) de octubre de 2002, proferido por el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali - Sala Laboral -, por las
consideraciones expuestas en esta providencia.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución
RESUELVE:
Primero. REVOCAR la Sentencia del veintiuno (21) de octubre
de 2002, proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali -
Sala    Laboral -, por las consideraciones expuestas en esta providencia.
Segundo. TUTELAR el derecho fundamental de petición del
accionante y, en consecuencia, ORDENAR al Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social - Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social
de Puertos de Colombia -, o quien haga sus veces, que dentro del término
perentorio de cuarenta y ocho (48) horas a partir de la notificación de esta
providencia, proceda a resolver, si aún no lo ha hecho, el recurso de reposición
interpuesto por el actor el día 20 de mayo de 2002, contra la Resolución No.
000268 “por medio de la cual se resuelve una petición de sustitución
pensional”.
Tercero. LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, insértese en la
gaceta de la Corte Constitucional y Cúmplase.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado Ponente
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]             Señala
el Oficio número GIT-DPT 1740 de Octubre 1° de 2002 que: “(...) En
atención a los radicados anunciados en la referencia, a través de los cuales
solicita ‘...se me conceda el 100% de mi pensión...”, al respecto le comunico
que las solicitudes serán remitidas al Área de Reconocimiento de Sustitución de
Pensión al turno de estudio 1067 de la Coordinación de Pensiones, coordinación
que reabrirá el expediente a fin de resolver su solicitud de forma definitiva y
eficaz”.
[2]             El
artículo 3°, inciso 6°, del Código Contencioso Administrativo determina que: “(...)
las autoridades deberán actuar teniendo en cuenta que la finalidad de los
procedimientos consisten en asegurar y garantizar los derechos de todas las
personas sin ningún género de discriminación; por consiguiente, deberán darles
igualdad de tratamiento, respetando el orden en que actúen ante ellos (...)”.
[3]             Corte
Suprema de Justicia. Sala de Casación Laboral. Sentencia del 31 de agosto de
2000. Radicación 6003.
[4]             En
relación con la citada decisión, la Magistrada Francisca Cestagalli Escobar,
salvó su voto, en los siguientes términos: “(...) considero que ha debido
concederse la tutela de la referencia toda vez que no es otra cosa que el
desconocimiento al derecho de petición el que tiene como fin obtener respuesta
oportuna y concreta aún tratándose de la formulación de un recurso como se
presenta en el caso sub-examine”.
[5]             Grupo
Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia.
[6]             Sentencias
T-1089 de 2001 y T-1160A de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[7]             Sentencias
T-911 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil); T-381 de 2002 (M.P. Alvaro Tafur
Galvis) y T-425 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[8]             Así, lo
estableció esta Corporación en Sentencia T-1160A de 2001 (M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa), en los siguientes términos: “c) la respuesta debe cumplir
con estos requisitos: 1. Oportunidad. “. Debe resolverse de fondo, clara,
precisa y de manera congruente con lo solicitado. 3. Ser puesta en conocimiento
del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una
vulneración del derecho constitucional fundamental de petición”. En
idéntico sentido, esta Corporación preciso que: “..el derecho de petición comprende no sólo la
manifestación de la administración sobre el objeto de la solicitud, sino
también el hecho de que dicha manifestación constituya una solución pronta del
caso planteado. El derecho fundamental a la efectividad de los derechos (C.P.
Arts. 2º y 86) se une en este punto con el principio constitucional de la eficacia
administrativa (art.209) (...) Por lo menos tres exigencias integran esta
obligación. En primer lugar, la manifestación de la administración debe ser
adecuada a la solicitud planteada....en segundo lugar, la respuesta debe ser
efectiva para la solución del caso que se plantea...y finalmente, la
comunicación debe ser oportuna...” (Sentencia T-220 de 1994. M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz).
[9]             Ver, entre
otras, las Sentencias T-457 de 1994, T-294 de 1997, T-377 de 2000, T-788 de
2001, T-381 de 2002 y T-425 de 2002.  Sobre la materia, en sentencia
T-172 de 1998 (M.P. Fabio Morón Díaz), se precisó que: “aun los recursos por
vía gubernativa, que tienen un alcance muy concreto y unos plazos para su
interposición, cuando los administrados acuden a ellos, si bien se fundan en
unas normas legales que los consagran, implican en el fondo el uso del derecho
fundamental previsto en el artículo 23 de la Carta Política. No tramitar o no
resolver a tiempo acerca de tales recursos constituye vulneración flagrante del
derecho de petición...”.
[10]           Tradicionalmente,
el silencio administrativo se ha distinguido en dos clases, en relación con la
producción de sus efectos, a saber: (i) El silencio negativo, cuando la
ausencia de respuesta de la administración equivale a una decisión denegatoria
de la petición y, a contrario sensu; (ii) El silencio positivo,
el cual supone la aquiescencia de la administración a la solicitud interpuesta
por el interesado. De conformidad con el artículo 40 del Código Contencioso
Administrativo, la regla general, la constituye el silencio administrativo
negativo.
Ahora bien, la abstención de la
administración para resolver en los términos de ley, los recursos de reposición
o de apelación interpuestos con el propósito de agotar la vía gubernativa,
según el artículo 60 del Código Contencioso Administrativo, equivalen siempre
a una decisión negativa (silencio administrativo negativo), salvo las
excepciones previstas en leyes especiales, por ejemplo, en el artículo 734 del
Decreto 624 de 1989 o Estatuto Tributario, según el cual: “Si transcurrido
el término señalado en el artículo 732, sin perjuicio de lo dispuesto en el
artículo anterior, el recurso no se ha resuelto, se entenderá fallado a
favor del recurrente, en cuyo caso, la administración, de oficio o a petición
de parte, así lo declarará”.
[11]           Sentencias
T-304 de 1994, T-1289 de 2000, T-1743 de 2000, T-788 de 2001, T-911 de 2001,
T-1076 de 2001, T-699 de 2001, T-769 de 2002, entre otras.
[12]           Sentencia
T-769 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[13]            Subrayado
por fuera del texto original.
[14]           En
relación con la prórroga del término para dar respuesta a un petición.
[15]            Es
importante resaltar que un principio constitucional no puede ser sometido a las
reglas de validez y excepciones propias de las normas jurídicas, sino que por
el contrario, su eficacia concreta depende de la ponderación y adecuación con
otros principios, valores y derechos constitucionales. Así, es claro que
mientras una norma jurídica pierde fuerza normativa, el principio se mantiene
inalterable aunque resulte más o menos aplicable a un caso en concreto.
Precisamente, la Corte en Sentencia T-406 de 1992 (M.P. Ciro Angarita Barón)
sostuvo que: "Los principios fundamentales del Estado son una pauta de
interpretación ineludible por la simple razón de que son parte de la
Constitución misma y están dotados de toda la fuerza normativa que les otorga
el artículo cuatro del texto fundamental. Sin embargo, no siempre son
suficientes por sí solos para determinar la solución necesaria en un caso
concreto. No obstante el hecho de poseer valor normativo, siguen teniendo un
carácter general y por lo tanto una textura abierta, lo cual, en ocasiones,
limita la eficacia directa de los mismos. En estos casos se trata de un
problema relativo a la eficacia más o menos directa de los principios y no a un
asunto relacionado con su falta de fuerza normativa".
[16]
Precisamente, en relación con esta materia, la Corte en Sentencia
T-842 de 2001 (M.P. Alvaro Tafur Galvis), sostuvo que: “[E]sta Corporación, mediante doctrina
constitucional de obligatorio cumplimiento tiene previsto que cuando las
actuaciones y decisiones judiciales i) se fundamenten en normas
derogadas, o declaradas inexequibles, ii) apliquen directamente
disposiciones constitucionales apartándose de las pautas de obligatorio
cumplimiento fijadas por esta Corte como su interprete autorizado iii)
den a la norma en la que se basan un sentido o entendimiento contrario a aquel
que permitió que la disposición permaneciera en el ordenamiento jurídico iv)
carezcan de sustento probatorio, ya sea porque los hechos no fueron
probados, las pruebas regularmente aportadas se dejaron de valorar, o la
valoración de las mismas fue subjetiva o caprichosa, v) desconozcan las
reglas sobre competencia, o se profieran pretermitiendo el trámite previsto, y vi)
se aparten de criterios adoptados por el mismo funcionario ante situaciones
similares o idénticas constituyen vías de hecho susceptibles de ser infirmadas
por el juez constitucional en trámite de tutela”.