T-397-09
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-397/09
DESPLAZAMIENTO FORZADO POR LA VIOLENCIA Y
RECONOCIMIENTO DEL ESTADO DE ESA CONDICION
La condición de desplazamiento genera, por
ser un hecho notorio, la violación de múltiples derechos fundamentales que por
su condición de vulnerabilidad hace indispensable la protección del Estado, de
ahí el carácter irrefutable del deber jurídico a cargo de las autoridades
públicas de proteger a la población desplazada por su calidad de sujeto de
especial protección constitucional. Dentro de este contexto y teniendo en
cuenta a partir de los requerimientos derivados de tan compleja crisis
humanitaria, es indispensable establecer instrumentos eficaces que permitan
reconocer esa condición y proteger realmente al grupo vulnerable, de donde la
discusión actual no radica en establecer si el Estado debe proteger al
desplazado, sino en definir quién lo es y cómo debe demostrarse esa calidad. En
otras palabras, el problema relevante en la actualidad es definir cuáles son
los medios probatorios y cuáles los instrumentos procesales previstos en el
ordenamiento jurídico para probar que el accionante de tutela es una persona
desplazada por la violencia. Sin embargo, la especial protección del Estado a
que se refiere esta Sala sólo debe concederse a favor de los realmente
desplazados, para lo cual, entonces, será fundamental establecer, mediante
mínimos elementos probatorios, que el accionante es desplazado, que solicitó su
registro y que este fue negado en forma arbitraria, o que su petición no le fue
tramitada.
REQUISITOS PARA ACCEDER A LA ATENCION
HUMANITARIA DE EMERGENCIA-Reiteración
de jurisprudencia
REGISTRO UNICO DE POBLACION DESPLAZADA-Caso en que el demandante no está inscrito
ni probó su calidad de desplazado
Referencia: expediente T- 2.169.128
Acción de Tutela instaurada por José
Gregorio Andrade Mejía en contra de la Agencia Presidencial para la Acción Social
y la Cooperación Internacional.
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C.,  cuatro (4) de junio de dos
mil nueve (2009)
La Sala Sexta de Revisión de tutelas
de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub -quien la preside-, Nilson Pinilla Pinilla y Humberto Antonio
Sierra Porto, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y
específicamente de las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la
Constitución Política, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión de la Sentencia proferida
el veintidós (22) de octubre de dos mil ocho (2008) por el Juzgado Primero
Civil del Circuito de Santa Marta, en el proceso de tutela promovido por José
Gregorio Andrade Mejía contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional.
1. ANTECEDENTES
El señor José Gregorio Andrade Mejía instauró acción de tutela para
que se le protejan sus derechos a la vida, al mínimo vital, a una alimentación
mínima, a la estabilidad socioeconómica y a una vivienda digna. Para ese
efecto, solicitó que se ordene a la “AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA ACCION
SOCIAL Y LA COOPERACION INTERNACIONAL que en un término perentorio haga entrega
de todos los componentes de la Ayuda Humanitaria de Emergencia que le adeudan”
1.1.     HECHOS Y RAZONES DE LA ACCIÓN DE TUTELA
1.1.1.  El accionante manifiesta ser víctima de desplazamiento
forzado desde hace muchos años, razón por la cual la Red de Solidaridad Social
lo incluyó en el Registro Único de Desplazados.
1.1.2.  Indica que el Gobierno Nacional, por disposición de la
Ley 387 de 1997, definió los programas de beneficios para desplazados, que
serían coordinados y ejecutados por los entes nacionales autorizados, quienes
se encargarían de suministrar las ayudas humanitarias de emergencia, tales como
los subsidios de arrendamiento, vivienda, alimentación, asistencia económica,
generación de ingresos y restablecimiento integral.
1.1.3.  Afirma el peticionario que, en su condición de desplazado,
ha   solicitado varias veces la ayuda humanitaria que proporciona el Gobierno, pero
Acción Social Seccional Santa Marta, no ha cumplido integralmente su deber, por
lo que considera vulnerados los derechos fundamentales invocados.
1.2.  CONTESTACIÓN DE LA
ENTIDAD ACCIONADA
Acción Social, mediante apoderada,
intervino en el proceso para contestar la acción de tutela y solicitar que se
denieguen las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones:
Luego de contextualizar tanto el marco de
competencia de esa entidad pública, como las acciones efectivas que sus
coordinadores y gestores han realizado, concluyó que todas sus actuaciones se
han ceñido a lo dispuesto en la Ley 387 de 1997.  Manifestó que para tener
derecho a los beneficios establecidos por la normativa referida, se requiere
estar inscrito en el Registro Único de Población Desplazada por la Violencia,
previa declaración de quien alega dicha condición[1].
Sin embargo, una vez revisada la base de datos, constató que el accionante no
figura en los archivos del registro, ya que no se encontró coincidencia
con el nombre, ni con el documento de identidad.  Además, constató también que el
peticionario no ha presentado declaración juramentada ante las respectivas
autoridades competentes,  donde debe manifestar los hechos y motivos del
posible desplazamiento.
Adujo que, en caso de haber rendido
efectivamente el peticionario la correspondiente declaración para demostrar su
desplazamiento, es necesario que allegue a la Unidad de Atención y Orientación -UAO-
de Santa Marta dicha declaración y el documento de identidad para contar con
una información más exacta de su situación en el Registro Único de Población
Desplazada. Así, hasta tanto no se surta este trámite, Acción Social no puede
reconocer al accionante la condición de desplazado por la violencia, ni puede entregarle
ningún tipo de beneficio, por cuanto no es jurídicamente viable otorgar la
calidad de desplazado a quien no la ha solicitado.
2. DECISIONES JUDICIALES
2.1.   PRIMERA Y ÚNICA INSTANCIA: JUZGADO
PRIMERO CIVIL DEL CIRCUITO DE SANTA MARTA
El Juzgado Primero Civil del
Circuito de Santa Marta negó el amparo, mediante providencia del 22 de octubre
de 2008. No obstante, instó al actor para que se acerque a las oficinas de la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, para
que rinda su declaración respecto de los hechos que originaron su
desplazamiento, la cual debe recibir la accionada de manera inmediata.
2.1.1. Consideraciones del juzgado
Después de citar jurisprudencia constitucional,
el juez de tutela concluyó que, en aplicación del principio de la buena fe y
toda vez que la entidad demandada no desvirtuó la condición de desplazado del
señor José Gregorio Andrade Mejía, no es posible discutir su calidad de desplazado,
sujeto de especial protección del Estado. No obstante,  el a quo
consideró que la materia objeto de debate en la acción de tutela sub
iúdice es la no inclusión del demandante en el Registro Único de Población
Desplazada, omisión que como bien lo informa Acción Social, la exonera del
deber jurídico de otorgarle los beneficios destinados para ese grupo.
El juzgado sostiene que el material
probatorio aportado al proceso es muy débil frente a lo manifestado por la
apoderada de la entidad accionada en la contestación de la solicitud de tutela,
donde afirma que el señor Andrade Mejía no ha solicitado la inscripción en el
Registro Único de Población Desplazada -RUPD-. Entonces, como no se cumplen ni el
requisito de solicitud de inscripción, preceptuado en el artículo 4° del
Decreto 2569 de 2000[2], ni el precedente
constitucional para acceder a la entrega de las ayudas humanitarias y demás
beneficios que otorga el Estado a éste grupo poblacional, no es dable otorgar el
amparo solicitado. De todas maneras, advierte el fallador, que si el actor se acerca a las oficinas de la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, para
rendir su declaración sobre los hechos que originaron su desplazamiento, dicha
entidad debe adelantar la diligencia de manera inmediata.
3. PRUEBAS DOCUMENTALES
En el trámite de la acción de
amparo fueron aportadas, las siguientes pruebas documentales:
3.1.
Copia de la cédula
de ciudadanía del accionante (folio 4)
3.2.
Copia informal de un
formato con membrete de la Presidencia de la República Red de Solidaridad
Social -Unidad Territorial del Magdalena- fechado el 30 de octubre de 2001, en el
cual una persona cuya firma es ilegible hace constar de que el señor Andrade
Mejía es desplazado, está inscrito en el Sistema Único de Registro (SUR) y requiere
atención en salud para él y su grupo familiar (folio 5). Debe advertirse que en
el documento se aprecia escrito sin autor determinado lo siguiente: “Reg #
21, fecha 05 oct/2000”.
4.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
4.1.
COMPETENCIA
Esta Corte es competente, de conformidad con
los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, y el Decreto 2591 de 1991,
para revisar el presente fallo de tutela.
4.2.
CONSIDERACIONES
JURIDICAS
4.2.1.  El problema jurídico
El señor José Gregorio Andrade Mejía acude a la acción de tutela para la
protección de sus derechos a la vida, al mínimo vital, a una alimentación mínima,
a la estabilidad socioeconómica y a una vivienda digna, por cuanto la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional le negó la ayuda humanitaria a desplazados por no encontrarse
inscrito en el Registro Único de Población Desplazada -RUPD-.
Corresponde a esta
Sala Sexta de Revisión, entonces, determinar si la entidad accionada desconoce
derechos fundamentales cuando niega la ayuda humanitaria a una persona en
situación de debilidad manifiesta que, a pesar de no encontrarse inscrita en el
RUPD, afirma ser desplazada por la violencia. Para
resolver el problema jurídico planteado, en primer lugar, la Sala recordará
brevemente su jurisprudencia en relación con la especial protección que se debe
brindar a las personas que se encuentran en condiciones especiales de debilidad
originada por el desplazamiento causado por la violencia. En segundo lugar, procederá
a estudiar los requisitos de inscripción en el RUPD para obtener la ayuda
humanitaria prevista en la ley. Y, finalmente, analizará si en el caso concreto
el Estado se ha sustraído a su deber de garantizar los derechos invocados por
el peticionario.
4.2.2.  Desplazamiento forzado por la violencia y reconocimiento del Estado
de esa condición.
En virtud de lo dispuesto en el artículo
primero de la Ley 387 de 1997, reglamentado por el artículo segundo del Decreto
2569 de 2000, es desplazado “toda persona que se ha visto forzada a migrar
dentro del territorio nacional, abandonando su localidad de residencia o
actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su
seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran
directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes
situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores,
violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos,
infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias
emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren
drásticamente el orden público”.
La simple
definición y entendimiento de la condición de desplazado  ha permitido a la
Corte Constitucional[3] inferir con claridad que las personas  víctimas del desplazamiento
forzado adquieren el estatus de sujetos de especial protección constitucional,
debido a sus condiciones de vulnerabilidad, a su situación de debilidad
manifiesta y a la grave y masiva afectación de sus derechos fundamentales, lo
cual impone a las autoridades competentes la obligación apremiante de atender
sus necesidades de manera diligente y sin dilación. En este sentido, la crítica
situación económica, social y familiar de los desplazados por la violencia,
exige del Estado la adopción de medidas positivas en beneficio de un grupo
social francamente afectado, pues ello no sólo representa la materialización
efectiva del principio de dignidad humana, un claro reconocimiento de la
igualdad material de los colombianos (artículo 13 superior), sino también de la
naturaleza social de nuestro Estado (artículo 1º constitucional).
En este orden de ideas, a las
autoridades colombianas corresponde ser consecuentes con la naturaleza del
Estado Social de Derecho y seguir los lineamientos de la Carta Política
respecto de los deberes para con aquellos sujetos que por sus especiales
condiciones de debilidad manifiesta (artículo 13 C.P.) requieren de una mayor
atención, en aras de satisfacer sus necesidades básicas en igualdad de condiciones
frente a los demás actores sociales. Al respecto, la Sentencia T- 958 de 2001, expresó:
“Las personas víctimas de
situaciones sociales extremas[4] o de los
embates de la naturaleza[5],
constituyen, entre el espectro de personas en situación de debilidad
manifiesta, aquellas que los sufren en mayor medida, por razón del desarraigo,
destrucción de la base material que sustenta su proyecto de vida, así como por
la grave afectación del tejido social al cual pertenecen. De ahí que deban ser
destinatarios de excepcionales mecanismos de protección, pues la capacidad real
para realizar su proyecto de vida se ha visto sometida a una reducción
incompatible con un Estado social de derecho. Ello no quiere decir que sus
intereses se impongan sobre los intereses de grupos humanos que igualmente
están en condiciones de debilidad, como ocurre con quienes padecen la pobreza
estructural, los ancianos desatendidos, los niños, los enfermos o la población
privada de la libertad. Sin embargo, estos deben ser los destinatarios de
programas y proyectos permanentes, en el sentido de que deben permanecer como
tales mientras existan condiciones materiales de desigualdad, en tanto que los
primeros, han de ser los beneficiarios de mecanismos de atención de situaciones
excepcionales (así la excepcionalidad se torne estructural, como ocurre con los
desplazados, pues la miseria humana nunca podrá asumirse como algo admisible en
el Estado social), por hallarse comprometido su mínimo vital.”
En síntesis, la condición de desplazamiento genera, por
ser un hecho notorio, la violación de múltiples derechos fundamentales que por
su condición de vulnerabilidad hace indispensable la protección del Estado, de
ahí el carácter irrefutable del deber jurídico a cargo de las autoridades
públicas de proteger a la población desplazada por su calidad de sujeto de
especial protección constitucional.
Dentro de este
contexto y teniendo en cuenta a partir de los requerimientos derivados de tan
compleja crisis humanitaria, es indispensable
establecer instrumentos eficaces que permitan reconocer esa condición y
proteger realmente al grupo vulnerable, de donde la discusión actual no radica
en establecer si el Estado debe proteger al desplazado, sino en definir quién lo
es y cómo debe demostrarse esa calidad. En otras palabras, el problema
relevante en la actualidad es definir cuáles son los medios probatorios y
cuáles los instrumentos procesales previstos en el ordenamiento jurídico para
probar que el accionante de tutela es una persona desplazada por la violencia.
Para ese efecto, la Ley 387 de 1997 diseñó el Sistema
Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia
(SNAIPD)[6] coordinado por la Red de Solidaridad Social, como entidad ejecutora encargada
de suministrar atención humanitaria de emergencia. De igual manera, el artículo
cuarto de esa misma normativa creó el Registro Único de Población Desplazada[7],
como una “herramienta técnica” para determinar quién ostenta la
condición de desplazado y, de esa manera, otorgar efectivamente los beneficios
que conceden las leyes vigentes en el tema a quienes realmente los necesitan.
Por lo tanto, en principio, la inscripción en este registro sí prueba la
calidad de desplazado.
Sin embargo, el hecho de que la inscripción en el RUPD pruebe
la calidad de desplazado no significa, a “contrario sensu”, que la
ausencia de registro pruebe que una persona no es desplazada, puesto que, como
lo ha explicado esta Corporación en reiterada jurisprudencia[8],
la situación de la persona desplazada por la violencia es una condición de
hecho que se adquiere al encontrarse satisfechos los requisitos materiales que
la caracterizan, tales como: 1) la coacción que hace necesario el traslado y 2)
la permanencia dentro de las fronteras de la propia Nación. Dadas estas dos
circunstancias, se tornan concluyentes ante cualquier descripción acogida sobre
desplazados internos.  Al respecto la Sentencia T-468 de 2006 expresó:
“La condición de desplazado se adquiere
pues, al estar en cualquier situación, derivada del conflicto armado interno,
contraria a los derechos de las personas a permanecer pacíficamente y sin
apremio alguno, en el lugar escogido para establecer sus raíces familiares,
culturales, sociales y/o económicas. De lo que además se derive la necesidad de
trasladarse para preservar no sólo la vida sino la tranquilidad y la armonía
propias del desarrollo de la convivencia en un Estado Constitucional de Derecho.”
En consecuencia, de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional que ahora se reitera, el desplazamiento es una
situación objetiva que no necesariamente requiere ser declarada “es claro
que el desplazamiento forzado por ser una situación de hecho no necesita, como
requisito indispensable para adquirir la condición de desplazado ser declarado
por ninguna entidad ni pública ni privada para configurarse.[9]”,
ni depende de su reconocimiento oficial para que se presente, “Cuestión
diferente es el hecho de que el Gobierno haya establecido un procedimiento para
incluir a la población en un Registro Nacional de Población Desplazada[10]”,
ni está sometida a la inscripción en el Registro Único de Población Desplazada
como un requisito sine qua non para la efectividad de los derechos
fundamentales de los desplazados, puesto que “no se puede tener como
condición sine qua non para el ejercicio de derechos fundamentales de los
desplazados la certificación de la “condición de desplazado”, o, lo que es lo
mismo, considerar que las personas que alegan serlo sólo tienen derecho de
protección especial en la medida en que así lo consideren los funcionarios
estatales correspondientes[11]”, ni
se demuestra únicamente con la inscripción en el Registro Único de Población Desplazada,
en tanto que como lo ha dicho la Corte, “el RUPD es simplemente una
herramienta técnica que facilita el desarrollo y ejecución de las políticas
públicas que propendan por la protección de los derechos de las personas
desplazadas y al mismo tiempo facilita la organización presupuestal, pero no
otorga la condición de desplazado, ya que esta es una circunstancia de carácter
fáctico que ninguna entidad estatal o particular está facultada para desconocer[12]”.
De ahí que el registro es un instrumento para acceder a la protección especial
del Estado a los desplazados y no puede verse como un obstáculo para el efecto.
Sin embargo, la especial protección del
Estado a que se refiere esta Sala sólo debe concederse a favor de los realmente
desplazados, para lo cual, entonces, será fundamental establecer, mediante
mínimos elementos probatorios[13], que el accionante es
desplazado, que solicitó su registro y que este fue negado en forma arbitraria,
o que su petición no le fue tramitada.
Con base en lo expuesto, la Sala entra a
estudiar cuáles son los requisitos exigidos en la Ley 387 de 1997 para acceder
a la atención humanitaria prevista en favor de la población desplazada.
4.2.3. Requisitos para
acceder a la atención humanitaria de emergencia. Reiteración de jurisprudencia[14].
La atención humanitaria de
emergencia (AHE) se define de acuerdo con el artículo 15 de la Ley 387/97 como “la
atención que debe proveerse de inmediato después del desplazamiento, con el fin
de socorrer a la población desplazada y atender sus necesidades de
alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina,
atención médica y sicológica, transporte de emergencia y alojamiento
transitorio en condiciones dignas”.
De acuerdo con el Decreto 2569
de 2000, la atención se debe brindar en dos momentos:
§
Ayuda inmediata
(artículo 16): Desde
cuando el individuo u hogar que lo necesite presenta la declaración de los
hechos que ocasionaron su desplazamiento hasta que se toma la decisión de
incluirlo o no en el Registro Único de Población Desplazada.
§
Ayuda de emergencia
(artículo 17): Esta se
presta a partir del momento en que la persona o el hogar adquieren la condición
de desplazados y son incluidos
en el Registro Único de la Población Desplazada. En este caso la ayuda se
presta hasta por tres meses, ampliados excepcionalmente por otros tres.
Ahora bien,  respecto del
tiempo de duración de la ayuda de emergencia, es importante recordar que, en sentencia C-278 de 2007, la Corte
Constitucional declaró la inexequibilidad de algunas expresiones del parágrafo
del artículo 15 de la Ley 387 de 1997[15] y la exequibilidad de
esa disposición en forma condicionada. Consideró contrario a la Constitución que
la ley hubiera impuesto un límite máximo a las ayudas humanitarias y que hubiera
impuesto como una medida excepcional su prórroga por tres meses. De otra parte,
encontró ajustado a la Carta que el Legislador hubiese señalado el término de 3
meses para que el Estado brinde la ayuda urgente[16]
a los desplazados, siempre que
se entienda que ese plazo es prorrogable hasta que el afectado esté en
condiciones de asumir su autosostenimiento[17]. La Sala Plena de esta Corporación en sentencia C-278
de 2007 explicó lo anterior así:
“La Corte estima que la ayuda humanitaria
no puede estar sujeta a un plazo fijo inexorable. Si bien es conveniente que la
referencia temporal exista, debe ser flexible, sometida a que la reparación sea
real y los medios eficaces y continuos, de acuerdo a las particularidades del
caso, hasta salir de la vulnerabilidad que atosiga a la población afectada,
particularmente en esa primera etapa de atención, en la cual se les debe
garantizar condiciones de vida digna que hagan viable parar el agravio, en
tránsito hacia una solución definitiva mediante la ejecución de programas
serios y continuados de estabilización económica y social. (…) En lo que
respecta a que el término de la ayuda humanitaria de emergencia sea de tres
meses, la Corte lo encuentra corto mas no necesariamente contrario a la
Constitución Política, en la medida de su acople y flexibilidad frente a las
características propias del hecho concreto, además ante la posibilidad de
adicional ayuda solidaria, por ejemplo proveniente del sector privado o del
exterior, o si las correspondientes instituciones oficiales cumplen con su
deber en forma integrada, pronta y acuciosa. Lo definitivamente
inconstitucional, y así lo declarará la Corte, son las expresiones “máximo” y
“excepcionalmente por otros tres (3) más”, del parágrafo del artículo 15 de la
Ley 387 de 1997, pues le imprimen rigidez al plazo para la provisión de la
ayuda humanitaria de emergencia a los desplazados, impidiendo que estas
personas puedan seguir recibiendo atención del Estado por un tiempo mayor,
mientras logran superar definitivamente su situación de vulnerabilidad (…)”.
El Decreto 2569 de 2000 señala el
procedimiento que debe seguir una persona desplazada para acceder a la oferta
de ayuda institucional, de la siguiente manera:
i) Presentar declaración de los hechos de
desplazamiento. Esa diligencia “tiene el propósito de establecer las
circunstancias de tiempo, modo y lugar en que ocurrieron los hechos, con el
propósito de ofrecer elementos de calidad a Acción Social en su tarea de
valoración.[18]”
ii) Solicitar la inscripción en el Registro
Único de Población Desplazada ante la Procuraduría General de la Nación, la
Defensoría del Pueblo, la Personería Municipal o Distrital o cualquier despacho
judicial[19].
iii) Una vez realizada la declaración, la
oficina de atención debe orientar al desplazado para que en los 15 días hábiles
siguientes a la toma de la misma, se acerque a una de las Unidades de Atención
y Orientación -UAO- “creadas bajo la dirección de las Alcaldías Municipales
y con el apoyo de la Red de Solidaridad Social, son un espacio de trabajo
interinstitucional en donde se planifica, atiende, organiza y articula la
oferta gubernamental de atención a la población desplazada en un territorio
caracterizado por concentrar un alto porcentaje de la demanda que busca el acceso
a los diferentes servicios contemplados legalmente[20]”,
a fin de obtener el resultado de la valoración de la declaración.
iv) Si la persona u hogar desplazado reúne
los requisitos previstos por la ley, se le confiere la condición jurídica de
desplazado, se incluye en el Registro Único de Población Desplazada[21]
y puede acceder a los derechos propios de la atención humanitaria.
Con base
en las consideraciones generales expuestas la Sala encuentra que el legislador consagró a favor de las víctimas de
desplazamiento el derecho a reclamar asistencia humanitaria, a fin de alcanzar
la satisfacción de los derechos menoscabados por actos violentos.  Cuando el
Estado se sustrae del  deber de suministrar atención y ayuda a la población
desplazada, la acción de tutela es el mecanismo idóneo y expedito para alcanzar la protección de sus
derechos fundamentales, no
sólo por la inexistencia de otros medios de defensa que garanticen pronta y
eficientemente el resultado, sino, además, por que su situación no les permite
esperar hasta cuando la jurisdicción ordinaria se ocupe de su caso[22].
Esta Sala
procede a analizar si el señor José
Gregorio Andrade Mejía tiene la condición de desplazado que le permitiría
acceder a las ayudas humanitarias que el Estado ofrece a quienes tienen la
condición de sujetos de especial protección del Estado por desplazamiento
forzado.
4.3.   CASO CONCRETO
Atendiendo
lo expuesto en acápite anterior, el señor José Gregorio Andrade Mejía, instauró
acción de tutela en contra de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional, por considerar que la entidad demandada vulneró sus
derechos fundamentales a la vida, al mínimo vital, a una alimentación mínima, a
una estabilidad socioeconómica y a una vivienda digna, al no entregar integralmente
la ayuda humanitaria de emergencia.  En este sentido, el accionante alega ser
víctima del desplazamiento forzado desde hace muchos años y haber sido incluido
por la Red de Solidaridad Social en el Registro Único de Desplazados, a pesar
de lo cual, no ha recibido la ayuda estatal a que tiene derecho.
Por su
parte, Acción Social aduce que no desconoció los derechos fundamentales del
señor Andrade Mejía, toda vez que determinó que el peticionario no hace parte
de la población objeto de atención en los términos establecidos en la Ley 387
de 1997 y sus decretos reglamentarios.
De
acuerdo con lo expuesto, y para establecer si le asiste o no derecho al
accionante para reclamar la ayuda humanitaria, la Sala recuerda que, de acuerdo
con el artículo 1º de la Ley 387 de 1997, desplazado es aquella persona que se
encuentra en una situación de vulnerabilidad, por no contar con las garantías
mínimas para el logro de sus derechos económicos, sociales y culturales;
excluidos de  su comunidad de origen y marginados al llegar a un nuevo grupo social
donde no son reconocidos, de ahí que el desplazamiento es una situación de
hecho de muy difícil prueba[23], pues como lo ha
advertido la jurisprudencia constitucional, debe reconocerse “que la
demostración fehaciente de los hechos que originaron el desplazamiento, no
pueden tener un manejo probatorio estricto”[24].
Por esa razón, “En
virtud de la aplicación del articulo 83 de la Carta Política, debe presumirse
la buena fe en la actuación de los particulares. Al
presumirse la buena fe, se invierte la carga de la prueba y, por ende, son las
autoridades las que deben probar plenamente que la persona respectiva no tiene
la calidad de desplazado.  Por lo tanto, es a quien desea contradecir la
afirmación a quien corresponde  probar la no ocurrencia del hecho. El no
conocimiento de la ocurrencia del hecho por autoridad gubernamental alguna no
es prueba de su no ocurrencia[25]”.
En virtud
de lo expuesto, se tiene que la manifestación hecha por el señor José Gregorio
Andrade Mejía respecto de su condición de desplazado, a pesar de estar amparada
por la presunción de buena fe, genera dudas que no permiten a la Sala tener
como probado el hecho, porque además de que la entidad demandada puso en
entredicho la calidad de desplazado al constatar que el accionante no esta
inscrito en el Registro Único de Población Desplazada, debe tenerse en cuenta
que el señor no demostró haber presentado la declaración juramentada de los
hechos que dieron lugar a su desplazamiento[26] ante las respectivas autoridades competentes.
De donde
se infiere que el peticionario no cumple con el primero de los requisitos que exige la ley para acceder a la ayuda
humanitaria de emergencia. Ahora, pasa la Sala a establecer la finalidad de la inscripción
en el Registro Único de  Población Desplazada[27], como otro de
los requisitos exigidos.
La elaboración
del Registro de la Población Desplazada tiene como finalidad incluir en la base
de datos oficial a todas las personas víctimas del desplazamiento por la
violencia, pues de esa manera no sólo se logra sistematizar y organizar la
información para brindar la protección completa e integral a los desplazados,
sino también busca ejercer un control razonable sobre quiénes son las personas
beneficiadas y evita que  allí se incluyan personas que no reúnen los
requisitos fácticos requeridos para ser considerados sujetos de especial
protección constitucional.
En el presente caso, se observa que el accionante
aporta como pruebas dirigidas a demostrar que cumple con los requisitos exigidos por la ley para
acceder a la ayuda humanitaria de emergencia, únicamente la fotocopia de la cédula de ciudadanía y una
fotocopia informal de un documento con membrete de la Red de Solidaridad Social
Unidad Territorial del Magdalena, fechado el 30 de octubre de 2001 (con firma
ilegible), en la que aparece que el accionante dice ser desplazado y pide
atención en salud para él y su grupo familiar. Es de mencionar que en el
documento se aprecia escrito a mano el siguiente escrito: “Reg # 21, fecha
05 oct/2000”. Sin embargo, esa anotación no aclara quién lo elaboró, ni del
documento puede concluirse que una copia del mismo fue efectivamente entregada
en la oficina pública que se identifica con el membrete, ni se puede inferir con
claridad si dicha anotación se refiere al número o código asignado a su
registro como desplazado.
Ahora, en este asunto, el sólo hecho de que
el accionante afirme que es una persona desplazada no permite inferir
inmediatamente esa condición, en tanto que la entidad accionada intervino en el
proceso constitucional para controvertir esa afirmación, pues al momento de
contestar la solicitud de tutela, Acción Social manifestó que una vez cotejados
los datos del solicitante (nombre y número de cédula de ciudadanía) en la base
de datos del Registro Único de Población Desplazada, no figura en los archivos
de registro en esa entidad. Además de constatar que no ha presentado
declaración juramentada ante las respectivas autoridades competentes.
Conclusión: en el presente caso el accionante no solamente no
solicitó la declaratoria de su calidad de desplazado, y no está inscrito en el
Registro Único de Población Desplazada, sino que no probó su calidad de
desplazado que por sí sola le otorga el derecho a reclamar la ayuda y los demás
beneficios que otorga el Estado a la población desplazada.
5.       DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha 22 de octubre de
2008, proferida por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Santa Marta, mediante
la cual se niega el amparo de los derechos invocados por el señor José Gregorio
Andrade Mejía.
SEGUNDO: LÍBRESE por Secretaría la comunicación de que trata
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Artículo 1°. Del desplazado.  Es desplazado toda persona
que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su
localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su
integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se
encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes
situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores,
violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos,
infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias
emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren
drásticamente el orden público
Parágrafo.
Cuando se establezca que los hechos declarados por quien alega la condición de
desplazado no son ciertos, esta persona perderá todos los beneficios que otorga
la presente ley, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar.”
[2] Artículo 4°. Del registro único de población desplazada. (…) El Registro
se constituirá en una herramienta técnica, que busca identificar a la población
afectada por el desplazamiento y sus características y tiene como finalidad
mantener información actualizada de la población atendida y realizar el
seguimiento de los servicios que el Estado presta a la población desplazada por
la violencia.
[3] Sentencia T-1635 de 2000, se señaló lo siguiente:“Precisamente
para hacer frente a esta nueva categoría de colombianos, el ordenamiento
jurídico ha confiado a la Red de Solidaridad Social -que es un establecimiento
público del orden nacional, dotado de personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio propio, adscrito al Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República- la tarea de promover el mejoramiento de las
condiciones de vida de la población más pobre y vulnerable del país, de la que
indudablemente hace parte la franja de los desplazados. Ellos, por las
terribles circunstancias a que los ha conducido la confrontación armada, tienen
derecho constitucional a que el Estado despliegue su acción de manera efectiva,
oportuna y eficiente, con miras a su amparo y al disfrute de garantías básicas
de las que han sido violentamente despojados.”
[4]  Como ocurre con los desplazados T-227 de 1997 y  SU-1150 de
2000.
[5]  Estas situaciones no deben entenderse taxativas.
[6] Ley 387 de 1997, artículos 4° y 5°.  Se establecen los objetivos
del sistema y se precisan las agencias que lo constituyen.
[7]  Reglamentado por el Decreto 2569 de
2000. En este registro se efectúa la inscripción de la declaración de los
hechos que rinde la población ante el Ministerio Público. El objetivo del
registro es tener la información de la población actualizada, según sus
características y especificidades, para poder brindar una atención integral.
En la
sentencia T-1076 de 2005 dijo la Corte: “En cuanto se
refiere al registro de una persona en el RUPD la Corte ha sostenido,
específicamente, lo siguiente: (i) La interpretación favorable de las normas
que regulan la materia permite  sostener que la condición de desplazado forzado
interno es una situación fáctica, que no está supeditada al reconocimiento
oficial a través de la inscripción en el RUPD; (ii) las exigencias
procedimentales para esa inscripción sólo pueden ser aquellas expresamente
fijadas en la ley, sin que los funcionarios encargados de esa labor estén
facultados para exigir requisitos adicionales; (iii) la declaración sobre los
hechos constitutivos de desplazamiento debe analizarse de tal forma que se
tengan en cuenta las condiciones particulares de los desplazados, que en la
mayoría de los casos les dificultan relatarlos con exactitud; y (iv) estas
declaraciones están amparadas por la presunción de buena fe, lo que traslada a
los funcionarios competentes la carga probatoria para desvirtuar los motivos
expresados por el afectado.”
[8] En este sentido ver Sentencia T-227 de 1997, Sentencia T-268 de
2003, Sentencia T-419 de 2003, entre otras.
[9] Sentencia T-327 de 2001.
[10] Ibid.
[11] Sentencia T-468 de 2006.
[12] Sentencia T-156 de 2008
[13] Sentencia T-468 de 2006: “Se ha reconocido también que la
demostración fehaciente de los hechos que originaron el desplazamiento, no
pueden tener un manejo probatorio estricto.” En el mismo sentido, vemos  en
la  sentencia T-156 de 2008: “la condición de desplazado por la violencia,
es producto de los mismos hechos que dan lugar al desplazamiento y  es
completamente independiente de la certificación o acreditación que, sobre esa
condición, expida la autoridad competente.”.
[14] Sentencias de revisión en que la Corte ha sistematizado los
requerimientos y el alcance de la protección a la población víctima del
desplazamiento forzado: SU-1150/00, T-1635/00, T-098/02, T-025/04 y T-175/05
entre otras.
[15] La Corte
resolvió: “Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “máximo”
y “excepcionalmente por otros tres (3) más”, contenidas en el parágrafo del
artículo 15 de la Ley 387 de 1997, y EXEQUIBLE el resto del parágrafo,
en el entendido que el término de la atención humanitaria de emergencia
previsto en esa disposición será prorrogable hasta que el afectado esté en
condiciones de asumir su autosostenimiento”.
[16] Las
circunstancias de excepcionalidad fueron definidas en el artículo 21 del
Decreto 2569 del 2000.
[17] La Sentencia T-496 de 2007, analizó el efecto que tiene la
declaración de inconstitucionalidad del parágrafo del artículo 15 de la Ley 387
de 1997 sobre el decreto 2569 del 2000 que reglamentó, entre otros aspectos, lo
concerniente a la ayuda humanitaria de emergencia.
[18] www.accionsocial.gov.co
[19] Cualquiera de estas autoridades debe tomar una declaración acerca
de los hechos que originaron el desplazamiento y enviarla a la Red de
Solidaridad Social, quien decide si se cumplen las condiciones para su
inclusión en el registro de desplazados.
[20] Sentencia T-025 de 2004 anexo 2.
[21] Sentencia  T-327 de 2001. La Corte ha sido enfática respecto de
la protección que debe otorgarse, en la medida en  que una persona se encuentre
en la situación de hecho de desplazamiento forzado, situación que se adquiere
de facto, al reunir los elementos objetivos que la determinan, y no en virtud
de la declaración que realice una autoridad pública.  En la sentencia T-563 de
2005 se describen y explican las etapas de la inscripción en el RUPD.
[22] Ver al respecto las sentencias T-227 de
1997, T-327 de 2001, T-1346 de 2001, T-098 de 2002, T-268 de 2003, T-813 de
2004, T-1094 de 2004, entre otras.
[23] Esta Corporación en múltiples ocasiones, ha realizado precisiones
acerca del valor probatorio de las declaraciones que rinde la población víctima
del desplazamiento interno, con el fin de enfatizar que aunque Acción Social
está facultada para estudiarlas y confrontarlas con la información que obre en
sus bases de datos sobre los hechos alegados por los solicitantes, la
presunción de buena fe conlleva a que no pueda argumentarse para la negación de
la inscripción en el registro, el desconocimiento de la ocurrencia del hecho
por autoridad  gubernamental o la existencia de contradicciones en las declaraciones
rendidas por los desplazados, como quiera que éstas pueden ser ocasionadas por
la misma situación en la que tuvieron que abandonar sus hogares y en todo caso
corresponde a la autoridad probar de forma cierta la no ocurrencia del hecho.
[24] Sentencia T-468 de 2006
[25] Sentencia T-327 de 2001.
[26] Tiene como propósito establecer las circunstancias de tiempo,
modo y lugar en que ocurrieron los hechos, ofreciendo elementos de juicio a
Acción Social en su tarea de valoración.
[27] Ante la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del
Pueblo, la Personería Municipal o Distrital o cualquier despacho judicial.