C-101-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-101/07
ICETEX-Cambio de naturaleza jurídica
del cambio de
naturaleza jurídica del ICETEX no se desprende que la entidad, ni en general
que el Estado, vayan a dejar de atender el mandato constitucional que impone
facilitar el acceso y la permanencia en la educación superior. Por el
contrario, una lectura integral de la ley de la que hace parte la disposición
demandada permite apreciar que en ella se establece que el Icetex “… tendrá por
objeto el fomento social de la educación superior, priorizando la población de
bajos recursos económicos y aquella con mérito académico en todos los estratos
a través de mecanismos financieros que hagan posible el acceso y la permanencia
de las personas a la educación superior, la canalización y administración de
recursos, becas y otros apoyos de carácter nacional e internacional, con
recursos propios o de terceros.” Agrega la citada disposición que el Icetex
cumplirá su objeto con criterios de cobertura, calidad y pertinencia educativa,
en condiciones de equidad territorial y que “… otorgará subsidios para el
acceso y permanencia en la educación superior de los estudiantes de estratos 1,
2 y 3.” Y durante el trámite del proyecto que se convirtió en la Ley 1002 de
2005 se expresó que el cambio en el régimen jurídico del Icetex obedecía al
propósito de superar las restricciones a las que se ha visto sometido el
crédito educativo en el país, debido a su dependencia del presupuesto General
de la Nación y buscaba hacer más eficiente la administración de los recursos y
lograr mayor agilidad en el desembolso de los créditos.
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud
sustantiva de la demanda
Referencia: expediente D-6417
Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 1º del artículo 1º
de la Ley 1002 de 2005 “por la cual se transforma el Instituto Colombiano de
Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior, Mariano Ospina Pérez,
ICETEX en una entidad financiera de naturaleza especial y se dictan otras
disposiciones”.
Demandante: Rosalba Inés Jaramillo Murillo
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C.,  catorce (14) de febrero de
dos mil siete (2007).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Rosalba Inés Jaramillo
Murillo demandó el inciso 1º del artículo 1º de la Ley 1002 de 2005, “por la
cual se transforma el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios
Técnicos en el Exterior, Mariano Ospina Pérez, ICETEX en una entidad financiera
de naturaleza especial y se dictan otras disposiciones”
El Magistrado
Sustanciador, mediante Auto del treinta y uno de julio de 2006, admitió la
demanda, dispuso su fijación en lista, y simultáneamente, corrió traslado al
Procurador General de la Nación para lo de su competencia. En la misma
providencia, ordenó comunicarla al Ministro del Interior y de Justicia, al
Ministro de Educación, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Presidente
del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el
Exterior –ICETEX, al Presidente de la Asociación Nacional de Instituciones
Financieras (ANIF), al Presidente de la Asociación Colombiana de Instituciones
Universitarias Privadas (ACIUP), y a los decanos de las facultades de derecho
de las universidades del Rosario, Católica, Sergio Arboleda y Nacional para que
intervinieran si lo consideraban conveniente.
Una vez
cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II.      NORMA
DEMANDADA
A continuación se
transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en
el Diario Oficial No 46.137 del 30 de diciembre de 2005, y se subraya el aparte
acusado:
“LEY NÚMERO 1002 DE 2005
(Diciembre 30)
Por la cual se transforma el Instituto Colombiano
de Crédito Educativo y Estudios Técnicos expiden normas tendientes a fortalecer
la lucha contra la evasión y el contrabando, y se dictan otras disposiciones.
Art. 1– Transfórmese el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios
Técnicos en el Exterior, Mariano Ospina Pérez, Icetex, creado por el Decreto
2586 de 1950, en una entidad financiera de naturaleza especial, con personería
jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, vinculada al Ministerio
de Educación Nacional, la cual conserva la misma denominación.
Los derechos y obligaciones que a la fecha de promulgación de esta
ley tenga el Icetex continuarán en favor y a cargo del mismo como entidad
financiera de naturaleza especial.”
III.
LA
DEMANDA
1.
Normas constitucionales que se consideran
infringidas
La accionante
considera que la disposición acusada vulnera el preámbulo y los artículos 67,
69, 350 y 366 de la Constitución Política.
1.2.
Fundamentos de la demanda
Para la
demandante, la decisión de cambiar la naturaleza jurídica del ICETEX, de
establecimiento público del orden nacional adscrito al ministerio de Educación
Nacional, a la de establecimiento financiero de naturaleza especial, vinculado
al Ministerio de Educación Nacional, saca a esa entidad del Presupuesto General
de la Nación y la obliga a generar sus propios recursos para atender la
obligación de gasto público social implicada en el derecho fundamental a la
educación, todo lo cual resulta violatorio de la Constitución.
El referido
cambio de naturaleza jurídica del ICETEX, prosigue la accionante,  es contrario
al preámbulo de la Constitución, por cuanto desconoce el derecho al
conocimiento, al que deben tener acceso todas las personas en el marco de un
orden jurídico y social justo; es violatorio del artículo 67 Superior porque
desconoce que la educación es un derecho fundamental de la persona y un
servicio público que tiene una función social; infringe el artículo 69 de la
Carta porque no tiene en cuenta que el Estado debe facilitar los mecanismos
financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la
educación superior; es violatoria del artículo 350, porque desconoce que la
educación, como servicio público a cargo del Estado, debe figurar anualmente en
la ley de apropiaciones, como parte del rubro de gasto público social, el cual
tiene prioridad sobre cualquier otra asignación y no puede disminuir
porcentualmente con relación al año anterior; y contradice el artículo 366 de
la Carta porque impide que el Estado cumpla con su finalidad social en el campo
educativo.
Para sustentar
las anteriores consideraciones, la demandante señala, en primer lugar, que el
ICETEX, desde su creación, fue concebido como un establecimiento publico del
orden nacional por medio del cual el Estado atendía las necesidades financieras
de los usuarios de la educación. Para corroborar esta afirmación, la accionante
presenta un minucioso recuento de las normas por medio de las cuales se creó el
ICETEX y se le introdujeron modificaciones en su estructura y funcionamiento.
Concluye este aparte señalando que, en atención a esa naturaleza como
establecimiento público, el ICETEX cumplía con su cometido en el campo
educativo mediante los aportes que anualmente se le hacían en la Ley de Presupuesto.
Expresa a continuación que, ahora, como entidad financiera de naturaleza
especial, el ICETEX debe generar sus recursos propios y no recibirá anualmente
aportes del Presupuesto General de la Nación. A esa conclusión llega a partir
de la lectura del artículo 2º de la Ley 1002 de 2005, en el cual, al definir el
objeto del ICETEX se señala que, para el cumplimiento de su cometido en el
financiamiento del acceso y la permanencia de las personas a la educación
superior le corresponde “… la canalización y administración de recursos, becas
y otros apoyos de carácter nacional e internacional, con recursos propios o de
terceros”, y de la cita de un aparte de los antecedentes del proyecto de ley,
en el que se expresa que al cambiar su naturaleza jurídica el ICETEX “… dejará
de pertenecer al Presupuesto General de la Nación …”.
A partir de los
anteriores presupuestos la demandante desarrolla el concepto de la violación en
los siguientes términos:
La demandante
señala que la jurisprudencia constitucional, en desarrollo del artículo 67 de
la Carta, ha reconocido el carácter fundamental del derecho a la educación como
un elemento esencial e inherente al ser humano, que permite obtener el
conocimiento[1], de tal forma que es
obligación del Estado promover su desarrollo y disponer los medios para que la
población pueda acceder a ella.
Expresa a
continuación que, de acuerdo con el artículo 67 de la Carta, la educación es un
servicio público con función social, cuya financiación, por mandato
constitucional, está a cargo del Estado, según se desprende de los artículos 69
C.P., conforme al cual el Estado debe facilitar los mecanismos financieros que
hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior;
366 C.P., que consagra como objetivo fundamental y finalidad social del Estado,
la solución de las necesidades de educación y 350 C.P., en cuanto dispone que
la ley de apropiaciones deberá tener un componente de gasto social, el cual
tendrá prioridad sobre otras asignaciones y que  el presupuesto de inversión no
se podrá disminuir porcentualmente con respecto al del año anterior. Destaca
que la Corte Constitucional, en la Sentencia T-689 de 2005, se pronunció sobre
la “… obligación del Estado de proveer mecanismos financieros que faciliten el
acceso a la educación superior”, y señaló que tal tarea había sido confiada al
ICETEX.
Concluye la
demandante expresando que “si el cambio de naturaleza jurídica del ICETEX,
contemplado en la norma demandada, implica que anualmente dentro del
Presupuesto General de la Nación, no existirá la partida correspondiente para
cubrir los prestamos que realiza el Instituto y destinados a la educación
superior, es incuestionable que estamos ante la violación de las preceptivas
superiores invocadas.”
IV.    INTERVENCIONES
1.      Ministerio de Educación
El Ministerio
manifiesta que la transformación del ICETEX en una entidad especial, con
personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio le permite
ejercer sus funciones con mayor eficiencia, convirtiéndose en una entidad más
competitiva, con mayor solidez financiera, lo cual le da la oportunidad a una
mayor cantidad de colombianos de acceder a la educación superior. Por lo tanto,
la ley acusada no contraría de modo alguno la Constitución ni afecta el derecho
a la educación, pues, por un lado, el Estado continúa dando aplicación al
artículo 69 de la Carta a través de los créditos y subsidios concedidos por el
ICETEX y, por otro lado, debe tenerse en cuenta que el carácter fundamental del
derecho a la educación es predicable únicamente cuando se trata de la formación
de los niños, y no cuando se trata de educación superior.
Con fundamento
en las anteriores consideraciones el Ministerio de Educación solicita a la
Corte que se declare inhibida para emitir fallo en el presente asunto por
ineptitud sustantiva de la demanda.
2.      Ministerio
de Hacienda y Crédito Público
La entidad
estatal interviene en el proceso para solicitar la declaratoria de
exequibilidad de la norma demandada, toda vez que con la transformación del
ICETEX se obtendría “ (...) una entidad más competitiva y eficiente y que le
permita contar con más recursos para financiar a una mayor cantidad de colombianos”[2].
Expresa que estos beneficios fueron advertidos en la exposición de motivos que
se hizo de la Ley en el Congreso, entre los que se mencionó la eliminación de
límites presupuestales que restringían la actividad financiera del instituto,
la supresión de obstáculos a la rotación de patrimonios que  permitiese un
portafolio de servicios más amplio, la obtención de ingresos provenientes de
otras fuentes generadas por la diversidad de servicios ofrecidos para la
facilidad crediticia de los estudiantes y la mayor estabilidad financiera de la
institución que respaldase la creciente demanda de créditos educativos.
En este orden de
ideas, el Ministerio estima que la Ley 1002 de 2005 amplió las fuentes de
ingresos del ICETEX, dentro de las cuales se incluyen las partidas destinadas
en el Presupuesto General de la Nación, por lo tanto, la modificación de la
naturaleza jurídica no le impide recibir este tipo de recursos, de tal modo que
resultan infundados los argumentos de la actora en este sentido.
3.      Instituto
Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior – Mariano
Ospina Pérez, ICETEX
El instituto
participa en el presente proceso para solicitarle a esta Corporación que se
inhiba de pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda, o que,
en su defecto, declare la exequibilidad de la norma, pues considera que la ley
que declaró la transformación del ICETEX en una entidad de naturaleza especial
se ajusta a los lineamientos fijados en la Constitución.
Aduce el
interviniente que el escrito de demanda es impreciso al afirmar que el ICETEX
participaba de las asignaciones del presupuesto nacional por ser un
establecimiento público, pues actualmente, después de la transformación,
continúa recibiendo los rubros que le corresponden como una entidad
perteneciente al nivel 2 del sistema presupuestal. De otra parte, considera que
no es preciso establecer que el ICETEX no puede ser excluido del Presupuesto
General de la Nación por ser una entidad prestadora del servicio de educación,
pues, por un lado, el ICETEX tiene como objeto social la financiación de
créditos para el pago de la educación superior y no la prestación directa y,
por otro lado, que su nueva naturaleza jurídica no le impide ser destinatario
de las partidas del Sistema General de Apropiaciones.
Sostiene la
entidad interviniente que dentro de las facultades que la Constitución
(artículo 150 numeral 7) le ha conferido el Congreso para determinar la estructura
de la Administración Pública está comprendida la de crear, suprimir, modificar
o, incluso, transformar entidades del orden nacional, como es el caso del
ICETEX, y que no por esto deja de ser destinatario de los recursos del
presupuesto nacional, pues, si bien el objeto social del ICETEX no es prestar
el servicio de educación, si le es propio facilitar los mecanismos financieros
que permitan el acceso de la población a las instituciones universitarias, lo
cual hace parte de la política estatal en materia de educación, de tal forma
que el Estado lo debe tener en cuenta dentro de las partidas del presupuesto
nacional. “Por lo anterior, se puede concluir que el Icetex, aún en su nueva
organización, sigue en el sistema presupuestal colombiano, se sujeta a las
políticas fiscales y debe cumplir con las metas macroeconómicas, en cuanto debe
continuar programando y ejecutando su presupuesto conforme a las directrices
del ministerio al cual está adscrito, conforme a los lineamientos fiscales del
ministerio de Hacienda”[3]
Por otro lado,
el ICETEX manifiesta que la transformación en una entidad de carácter especial
le permite cumplir con sus funciones de financiación más ágilmente, de modo
que, ahora puede disfrutar de una libertad presupuestal con la que no contaba
como establecimiento público, por lo que puede ofrecer mejores servicios y
ampliar su portafolio, lo que al final se traduce en un mayor cubrimiento de su
programa de acceso a la educación superior.
4.      Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario
La institución
educativa interviene en el presente proceso para defender la exequibilidad de
la norma demandada, pues considera que la transformación del ICETEX en una
entidad especial del orden nacional permite que la entidad desempeñe sus
funciones con mayor agilidad y de forma mas eficiente, toda vez que ahora se
rige por las normas del derecho comercial, y aunque continúa bajo el control de
tutela del Ministerio de Educación, cuenta con mayor autonomía administrativa
para el manejo presupuestal. Agrega que esa decisión legislativa puede
considerarse como una respuesta a los requirimientos de una mayor eficacia en
la gestión del Estado propios de un mundo globalizado, y que corresponde a lo
que la doctrina española ha denominado “la huida del derecho administrativo”,
como una manera de lograr una gestión más ágil sin que se deje de lado el
control estatal de la misma.
Difiere de la
apreciación de la accionante en cuanto a que el ICETEX ya no podrá seguir
contando con recursos provenientes del presupuesto nacional, ya que, al tenor
del artículo 9º de la Ley 1002 de 2005, una de sus fuentes de recursos son los
ingresos provenientes del Presupuesto General de la Nación, a lo cual se puede
agregar que a lo largo de su historia la labor del Instituto se ha sustentado
en sus propios recursos, sin depender de los aportes del Estado, razón por la
cual el cambio de naturaleza jurídica no pone en riesgo el cumplimiento de las
funciones propias del Instituto.
5.      La ciudadana Ileana Marlett Melo Salcedo presentó escrito para
solicitar a la Corte que declare la exequibilidad de la norma en controversia,
para lo cual manifiesta que, con fundamento en la Constitución, el Congreso
tiene la posibilidad de determinar la estructura de la administración en el
nivel nacional, de tal manera que puede crear, fusionar, o suprimir entidades
y, en este mismo sentido, puede definir la naturaleza jurídica de las mismas,
sea en el momento de la creación o, posteriormente, definiendo una transformación.
La interviniente
señala, por otra parte, que de acuerdo con el ordenamiento constitucional, el
Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación y les
corresponde garantizar el acceso y la permanencia de las personas al sistema
educativo. Después de hacer un recuento de las obligaciones del Estado en
materia educativa expresa que la normatividad existente sobre la materia
refleja el compromiso estatal de “(…) mantener actualizados los recursos
financieros con los cuales alimenta a los establecimientos educativos, entre
ellos las universidades públicas”[4], lo cual obedece al
principio de progresividad que, incluso, ha sido consagrado en instrumentos
internacionales como el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el
Pacto de San José de Costa Rica y el Protocolo de San Salvador, de tal modo que
se permita aplicar la cobertura y un mejoramiento de la prestación del servicio
de educación.
La ciudadana
señala que, dentro de este contexto, el ICETEX se presenta como un organismo
que le permite al Estado dar cumplimiento al artículo 69 de la Constitución
Política, toda vez que se encarga de facilitar la financiación de créditos que
permitan a la población ingresar a la educación superior, de tal suerte que,
teniendo en cuenta que el ICETEX no se encarga de prestar directamente este
servicio, su calidad de establecimiento público resultaba impropia para el
adecuado cumplimiento de sus funciones, mientras que ahora, con la expedición
de la Ley 1002 de 2005, adquiere una naturaleza especial que le permite
desempeñar eficazmente sus actividades económicas de carácter crediticio, sin
que por ello se pueda ver comprometido el respaldo financiero de los créditos
otorgados, toda vez que la entidad se nutre con recursos provenientes de
diferentes fuentes, tales como rentas propias, aportes del presupuesto
nacional, el producto de la imposición de multas, líneas de crédito nacional e internacional,
e incluso, la Ley 1012 de 2006 dispuso que los recursos fiscales destinados a
becas o créditos educativos deberían ser girados exclusivamente al ICETEX.
En definitiva,
la interviniente asevera que la transformación en la naturaleza jurídica del
ICETEX le permite desarrollar de forma más flexible su actividad económica y
disponer de recursos que no sean utilizados, lo cual no podía hacer como
establecimiento público y, adicionalmente, le es posible continuar recibiendo
dineros del Presupuesto Nacional dentro del grupo de segundo nivel.
V.      CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En concepto del
señor Procurador General de la Nación, las razones que se aducen para sustentar
la inconstitucionalidad de la disposición acusada no resultan ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes, como se exige por la jurisprudencia
de la Corte (Sentencia C-007 de 2003) para abordar el estudio de fondo de una
demanda de inconstitucionalidad, razón por la cual lo que procede en este caso
es que la Corte se declare inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda.
En primer lugar,
el Procurador General expresa que la demandante no presenta razones que de
manera clara expliquen por qué la nueva naturaleza jurídica del ICETEX, en si misma
considerada, resulta violatoria de la Constitución. A este respecto señala que
el análisis de constitucionalidad debe hacerse a partir del tenor de la norma
que se acusa y no de uno meramente deducido por el actor o que se desprende de
algo que se consignó en los debates legislativos.
Agrega que la
conclusión de la demandante según la cual la transformación del ICETEX en una
entidad financiera especial implica que no va a poder cumplir con su objeto
porque no va a contar con recursos del Presupuesto General de la Nación, no se
deriva del texto de la norma y corresponde, además, a un análisis parcial y
sesgado de la Ley 1002 de 2005, toda vez que en el numeral 1º del artículo 9º
de ese mismo cuerpo normativo se fijó como una de las fuentes de recursos del
Instituto, las partidas incluidas a ese efecto en el Presupuesto General de la
Nación.
En segundo
lugar, considera el Ministerio Público que no se encuentran en la demanda
razones suficientes que justifiquen una limitación a la facultad constitucional
del legislador de determinar la naturaleza jurídica de una entidad pública, en
este caso, la de convertir al Icetex en un establecimiento financiero especial,
y que, por el contrario, parece claro que tal modificación corresponde a las
posibilidades que tiene el legislador para crear y organizar este servicio y
para modificarlo de acuerdo con las necesidades del momento.
VI.    CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del
artículo 241 numeral 4º de la Carta, ya que la disposición acusada hace parte
de una ley de la República.
2.      Inhibición
de la Corte Constitucional por ineptitud de la demanda
2.1.   De acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, las
demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad deben contener (i) el
señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, (ii) el
señalamiento de las normas constitucionales que se consideran infringidas,
(iii) las razones por las cuales dichos textos se estiman violados, (iv) cuando
fuere del caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para
la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado y (v) la
razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.
En relación con
las razones de inconstitucionalidad, la Corte ha señalado que  las mismas deben
ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, conceptos
cuyo contenido fue sintetizado por la Corporación en la Sentencia C-1052 de
2001[5].
De acuerdo con la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, esa carga
argumentativa constituye un presupuesto mínimo que debe satisfacer el actor
para que sea posible un pronunciamiento de fondo sobre la inconstitucionalidad
solicitada.
2.2.   En el
presente caso, encuentra la Corte que las razones presentadas por la demandante
para sustentar el concepto de la violación no se ajustan a las anteriores
condiciones.
Sobre el
particular, cabe señalar, en primer lugar, que la demandante no aporta razones
claras y pertinentes orientadas a mostrar que el cambio de naturaleza jurídica
del ICETEX, en si mismo considerado, resulta contrario a algún precepto de la
Constitución. Sobre esa materia en la demanda se incluyen algunas
consideraciones sobre la importancia de la tarea que desde su creación se le
confió al ICETEX, y se expresa la convicción de que en el nuevo esquema
legislativo, la entidad no estará en condiciones de cumplirla, pero se trata de
apreciaciones subjetivas de oportunidad o de conveniencia, que no comportan un
reproche de naturaleza constitucional.
La oposición a
la Carta se desprendería, entonces, de las consecuencias que la demandante le
atribuye a ese cambio de naturaleza jurídica del ICETEX. Así, de conformidad
con la actora, el cambio de naturaleza jurídica del ICETEX implica que, (i) ya
no estará en condiciones de cumplir el objeto para el cual fue creada la
entidad, cual es el de  financiar el acceso y la permanencia en la educación
superior de las personas aptas para ello y, (ii) no recibirá aportes del
presupuesto nacional.
Ninguna de las anteriores consecuencias, sin embargo, se desprende
de la disposición demandada y por consiguiente, las razones de la accionante no
se ajustan al requisito de la certeza, por cuanto el cargo se dirige a una
proposición que no se encuentra en la disposición demandada. En la citada
Sentencia C-1052 de 2001, la Corte puntualizó que  puede decirse que las
razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad son ciertas
cuando la demanda recae sobre una proposición jurídica real y existente, y no
simplemente sobre una deducida por el actor.
En el presente
caso se tiene que, por una parte, del cambio de naturaleza jurídica del ICETEX
no se desprende que la entidad, ni en general que el Estado, vayan a dejar de
atender el mandato constitucional que impone facilitar el acceso y la
permanencia en la educación superior. Por el contrario, una lectura integral de
la ley de la que hace parte la disposición demandada permite apreciar que en
ella se establece que el Icetex “… tendrá por objeto el fomento social de la
educación superior, priorizando la población de bajos recursos económicos y
aquella con mérito académico en todos los estratos a través de mecanismos
financieros que hagan posible el acceso y la permanencia de las personas a la
educación superior, la canalización y administración de recursos, becas y otros
apoyos de carácter nacional e internacional, con recursos propios o de
terceros.” Agrega la citada disposición que el Icetex cumplirá su objeto con
criterios de cobertura, calidad y pertinencia educativa, en condiciones de
equidad territorial y que “… otorgará subsidios para el acceso y permanencia en
la educación superior de los estudiantes de estratos 1, 2 y 3.” Y durante el
trámite del proyecto que se convirtió en la Ley 1002 de 2005 se expresó que el
cambio en el régimen jurídico del Icetex obedecía al propósito de superar las
restricciones a las que se ha visto sometido el crédito educativo en el país,
debido a su dependencia del presupuesto General de la Nación y buscaba hacer
más eficiente la administración de los recursos y  lograr mayor agilidad en el
desembolso de los créditos. Por otra parte, tampoco es correcta la apreciación
de la demandante conforme a la cual de la disposición demandada implica que el
ICETEX va a dejar de recibir partidas del Presupuesto General de la Nación para
el cumplimiento de su objeto. Por el contrario, en la propia Ley 1002 de 2005
se establece, en su artículo 9º, que el patrimonio del Icetex está integrado
por “… los aportes efectuados por la Nación y demás entidades públicas, el
valor de sus reservas, el superávit, la revalorización del mismo y los
resultados del ejercicio”. En la misma disposición se agrega que entre las
fuentes de recursos del ICETEX se encuentran, en primer lugar, “[l]as partidas
que con destino al Icetex se incluyan en el Presupuesto General de la Nación.”
De esta manera,
es innegable que el cargo propuesto por la demandante no se dirige contra un
contenido normativo que se desprenda de la disposición acusada, sino que se
fundamenta en una consideración subjetiva que se ve desvirtuada en una lectura
integral de la ley demandada.
Tampoco resulta,
finalmente, adecuado acusar como inconstitucional el cambio en la naturaleza
jurídica del Icetex si lo que se pretende es cuestionar la suficiencia y la
progresividad de las políticas públicas en materia educativa, en particular en
cuanto hace al cumplimiento del mandato superior de facilitar mecanismos de
financiación del acceso y la permanencia de las personas en la educación
superior. Esa evaluación excede el ámbito del cargo presentado por la actora,
que se limita a señalar que la nueva forma jurídica del Icetex, no le permitirá
cumplir con sus objetivos, pero no muestra de qué manera ella sería
determinante de un retroceso en la actividad del Estado en este campo.
VII.   DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declararse
INHIBIDA para pronunciarse de fondo respecto a la constitucionalidad del el
inciso 1º del artículo 1º de la Ley 1002 de 2005 “por la cual se transforma
el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el
Exterior, Mariano Ospina Pérez, ICETEX en una entidad financiera de naturaleza
especial y se dictan otras disposiciones”, por ineptitud sustantiva de la
demanda.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]   El actor menciona
las Sentencias T-002 de 1992 y T-780 de 1999.
[2]   Ver expediente,
Folio 100.
[3]   Ver expediente, Folio 78.
[4]   Ver expediente,
Folio 53.
[5]    M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Sobre el
contenido de estos conceptos, la Corte expresó:  “La claridad de la demanda es
un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la
violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de
inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de
hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la
norma que acusa y el Estatuto Fundamental”, no lo excusa del deber de seguir un
hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el
contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa. //
Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad
sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica
real y existente “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o
implícita” e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el
objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una
norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de
su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra]
encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido
suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad
de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”. // De otra parte, las razones son específicas
si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o
vulnera la Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo
constitucional concreto contra la norma demandada”. El juicio de
constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente
existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el
texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver
sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales”[5]
que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se
acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se
desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad. // La
pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la
demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado
por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en
la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta
al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos
que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o
aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que
“el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que
está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como
podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”;
tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma
demandada en un análisis de conveniencia, calificándola “de inocua,
innecesaria, o reiterativa” a partir de una valoración parcial de sus efectos.
// Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de
inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de
todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para
iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de
reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se
tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su
vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que
supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la
fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas
sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del
razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a
la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al
magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una
duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera
que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de
constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento
por parte de la Corte Constitucional”