T-239-19
Sentencia T-239/19
DERECHO
A LA SALUD DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN SITUACION DE DISCAPACIDAD-Protección
constitucional
DERECHO A LA SALUD-Vulneración al imponer barreras administrativas y burocráticas
Las EPS no pueden aducir dificultades administrativas o de trámite para suspender o negar
servicios de salud requeridos por los pacientes, menos aún, cuando se trata de
personas que se encuentran en estado de vulnerabilidad y/o revisten las
calidades de sujeto de especial protección constitucional
PRINCIPIO DE
INTEGRALIDAD EN LA PRESTACION DEL SERVICIO DE SALUD-La prestación
del servicio de salud debe ser oportuna, eficiente y de calidad
Diferentes
fuentes jurídicas a nivel internacional y nacional reconocen que la protección
efectiva del derecho fundamental a la salud requiere garantizar a todas las
personas el acceso a los servicios de salud de manera oportuna,
eficaz y con calidad para lograr el disfrute más alto posible de bienestar
físico y mental, siempre bajo condiciones de dignidad humana. Esto
también implica la salvaguarda de los principios de accesibilidad e integralidad del
Sistema General de Seguridad Social en Salud, según los cuales los servicios y
tecnologías del sistema deben ser accesibles a todos los usuarios, quienes tiene
el derecho a recibir una atención y tratamiento completos, sin que puedan ser
fraccionados por razones administrativas y/o financieras
DERECHO
DE ACCESO AL SERVICIO DE SALUD-Debe ser sin
demoras y cargas administrativas que no les corresponde asumir a los usuarios
Las dificultades o eventuales fallas del MIPRES no pueden ser un
obstáculo para el acceso efectivo e integral de los servicios ordenados a un
paciente por su médico tratante. Son las EPS quienes deben acatar la orden
médica sin dilación alguna y posteriormente iniciar
los trámites a que haya lugar ante el Ministerio de Salud y Protección Social
y/o ante la ADRES para obtener el recobro de los gastos incurridos
SUMINISTRO
DE SILLA DE RUEDAS EN EL SISTEMA DE SALUD-Reiteración de
jurisprudencia
DERECHO
A LA SALUD DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN SITUACION DE DISCAPACIDAD-Orden
a EPS suministre silla de ruedas, a la medida y con las especificaciones
correspondientes a joven con parálisis cerebral
Las
sillas de ruedas sí hacen parte de los insumos que
deben ser cubiertos por el sistema de salud, sin embargo, no son financiados
con cargo a la UPC, sino que deben ser pagados por la EPS y después recobrados
a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en
Salud (ADRES). (i) la falta de una silla de ruedas para la menor pone en
peligro sus derechos a la salud y a la vida en condiciones dignas, dado que su
enfermedad (parálisis cerebral
tipo cuadriparesia espástica) afecta
gravemente sus cuatro extremidades, su sistema
nervioso central y, por ende, su capacidad de movimiento autónomo; (ii) la
silla prescrita no puede remplazarse por algún otro instrumento incluido
expresamente en el PBS; (iii) las especificidades de esta ayuda técnica hacen
que tenga un alto costo, el cual no puede ser asumido
por su núcleo familiar ni resulta posible su entrega por medio de otro plan; y,
(iv) el servicio médico fue ordenado por la Junta de Medicina Física y
Rehabilitación de la IPS, adscrita a Compensar EPS, entidad a la cual se encuentra afiliada la menor
Referencia:
Expediente T-7.128.811
Acción de tutela formulada por Karina
Marcela Guerra Vidal, en representación de su hija Hasly Torres Guerra, contra
Compensar EPS.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., treinta (30) de mayo de dos mil
diecinueve (2019).
La Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por la Magistrada Diana Fajardo Rivera y los
Magistrados Carlos Bernal Pulido y Alberto Rojas Ríos, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales[1],
profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo proferido el
9 de octubre de 2018[2], por el Juzgado 22 Penal Municipal con
Función de Control de Garantías de Bogotá D.C., que negó la acción de tutela
formulada por Karina Marcela Guerra Vidal, en representación de su hija Hasly
Torres Guerra, contra Compensar EPS.
El proceso de la referencia fue escogido por la Sala
de Selección de Tutelas Número Uno, mediante Auto proferido el 21 de enero de
2019, bajo el criterio subjetivo: urgencia de proteger un derecho
fundamental[3].
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
1.1 La señora Karina Marcela Guerra Vidal es
madre de Hasly Torres Guerra, quien cuenta con seis años de edad y padece “parálisis
cerebral tipo cuadriparesia espástica”[4], enfermedad degenerativa y de alto
costo que implica una afectación a su sistema nervioso central, aunado a un
retraso en el neurodesarrollo[5]. Por esta razón, el 21 de junio de
2018, la Junta de Medicina Física y Rehabilitación[6]
de la IPS C. Rangel S.A.S, en convenio con Compensar EPS[7],
ordenó que se le suministrará una silla de ruedas con características
especiales para su discapacidad[8].
1.2 Pese a lo anterior, la entidad
prestadora de salud señaló que no era posible su entrega debido a que este
elemento no podía prescribirse por medio del aplicativo MIPRES[9],
herramienta digital dispuesta por el Ministerio de Salud y Protección Social
para que los profesionales de la salud ordenen tecnologías no financiadas con
recursos de la UPC –Unidad de Pago por Capitación- o servicios complementarios[10].
1.3 En consecuencia, el 25 de
septiembre de 2018, la señora Karina Marcela acudió a la acción de tutela
refiriendo que Compensar EPS ha sido negligente frente a la situación de su
hija, quien requiere con urgencia la entrega de la silla de ruedas, debido al
carácter degenerativo de su enfermedad, lo que ha redundado en la vulneración
de sus derechos fundamentales a la vida, a la salud, a la seguridad social y a
la dignidad humana.
1.4 En palabras de la madre de la
accionante, “una conducta así asumida, no puede interpretarse de manera
distinta a una fragrante (sic) omisión que va en detrimento de la salud
de mi hija, que afecta su calidad de vida, haciendo posible que para
contrarrestar la citada amenaza, se abra paso con total vocación de prosperidad
el mecanismo de amparo previsto en el artículo 86 de la Constitución Nacional”[11].
1.5 El Juzgado 22
Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá D.C., admitió la
referida acción de tutela el 27 de septiembre de 2018 y ordenó notificar a
Compensar EPS. Dicha entidad solicitó declarar la improcedencia del amparo,
debido a que, en su criterio, es “el Ministerio de Salud y Protección Social
quien ha vulnerado el derecho fundamental del paciente pues ni siquiera permite
la prescripción de lo solicitado a través del aplicativo MIPRES a fin de que
Compensar EPS proceda a entregarlo”[12].
1.6 Adicionalmente, la entidad accionada sostuvo que
la no inclusión de este elemento en el sistema indicaría que el Ministerio de
Salud y Protección Social “consideró que no se trataba de servicios de salud
tendientes a la recuperación de la paciente, sino insumos cosméticos,
suntuarios, educativos, sociales, de canasta familiar, que no hacen parte del
sistema de salud”[13]. Para lo cual, citó la Resolución 5269
de 2017[14],
artículo 59, parágrafo 2, que establece la imposibilidad de financiar sillas de
ruedas con recursos de la UPC -Unidad de Pago por Capitación-[15].
2. Sentencia de única instancia
2.1 El 9 de octubre de 2018, el Juzgado 22 Penal
Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá D.C., “negó por
improcedente” la acción de tutela al considerar que la demandante no
cumplió con el requisito de subsidiariedad, dada la existencia de un mecanismo
“idóneo y eficaz” ante la Superintendencia Nacional de Salud para
resolver la controversia, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1122 de
2007.
2.2 La representante de la accionante impugnó dicha
decisión asegurando que ni ella ni su hija son responsables de los trámites
administrativos que debe adelantar la EPS y el Ministerio de Salud y Protección
Social, siendo la accionada quien debe iniciar las actuaciones pertinentes para
cumplir la orden de los médicos tratantes y entregar la silla de ruedas a la
menor. Sin embargo, esta impugnación fue rechazada, debido a que se formuló de
manera extemporánea[16].
3. Material probatorio obrante en el expediente[17]
-Copia de la cédula de ciudadanía de Karina Marcela
Guerra Vidal.
-Copia del registro civil de nacimiento de la menor
Hasly Torres Guerra.
-Copia de la historia clínica de Hasly Torres Guerra
por parte de Compensar EPS.
-Copia de la historia clínica de Hasly Torres Guerra
por parte del Instituto de Ortopedia Roosevelt.
-Copia del certificado de discapacidad de la Junta de
Medicina Física y Rehabilitación de Rangel Rehabilitación S.A.S.
-Copia de la orden médica que prescribe una silla de
ruedas con características
especiales para la menor Hasly
Torres Guerra, por parte de la Junta de Medicina Física y Rehabilitación de la
I.P.S C. Rangel S.A.S, en convenio con Compensar EPS. Se destaca que al final
de la orden se indica: “estos elementos no están en el MIPRES y por tanto no
se prescriben por la plataforma”[18].
-Copia de respuesta por parte de Compensar EPS en la
que autoriza eximir de copagos a la accionante.
-Copia de orden médica para servicios de transporte
ambulatorio por parte de Compensar EPS.
4. Actuaciones surtidas en sede de revisión
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala Novena de
Revisión profirió Auto del 24 de abril de 2019, con el fin de: (i) ordenar como
medida provisional la entrega de la silla de ruedas requerida por la menor
Hasly Torres Guerra, dada su corta edad y la grave situación de vulnerabilidad
en la que se encuentra; (ii) vincular al proceso al Ministerio de Salud y
Protección Social para que se pronuncie sobre la acción de tutela y las afirmaciones
de Compensar EPS, respecto a su eventual responsabilidad frente a la
vulneración de los derechos fundamentales de la accionante; y, (iii) indagar
sobre las actuaciones de Compensar EPS para superar las dificultades que
refirió en relación con el sistema MIPRES.
4.1 Respuesta del Ministerio de Salud y Protección
Social
El 30 de abril de la presente anualidad, la Directora
Jurídica de este Ministerio indicó que existiría falta de legitimación en la
causa por pasiva en el presente caso, dado que la entidad “no ha violado,
viola o amenaza los derechos invocados”[19]. Sobre este punto, señaló que son las
EPS quienes tienen la responsabilidad de garantizar que todos los usuarios del
sistema de salud tengan acceso a los diferentes servicios que puedan requerir.
Por otra parte, refirió que las tecnologías en salud
que no se encuentran descritas en la Resolución 5857 de 2018 (Plan Básico de Salud
con cargo a la UPC) deben prescribirse por la herramienta MIPRES, de manera que
sean garantizados por las EPS y, posteriormente, estas soliciten los
respectivos recobros ante la Administradora de los Recursos del Sistema General
de Seguridad Social en Salud –ADRES-. Sin embargo, consideró: “Respecto al
insumo denominado SILLA DE RUEDAS, solicitado por el accionante (sic),
se debe indicar que éstas son ayudas técnicas para la movilidad y como tal no
corresponden al ámbito de la salud”[20].
Sobre esta afirmación, relató que el parágrafo 2º del
artículo 59 de la Resolución 5857 de 2018 señala que “no se financian con
recursos de la UPC sillas de ruedas, plantillas y zapatos ortopédicos”.
Además, argumentó que, en su concepto, estas sillas formarían parte de los
planes y programas de asistencia social destinados a población vulnerable, los
cuales corresponden a las entidades territoriales en el marco de sus políticas
de inclusión y rehabilitación de personas con discapacidad.
Finalmente, aseveró que las sillas de ruedas serían
servicios complementarios que se encuentran catalogados como “componentes de
movilidad razón por la cual, no es dable que sean gestionada (sic) su
prescripción a través de la herramienta tecnológica MIPRES”[21].
4.2 Respuesta de Compensar EPS
El 2 de mayo de la presente anualidad, la apoderada
judicial de esta EPS se limitó a señalar que ya está dando cumplimiento a la
medida provisional adoptada por la Corte, para lo cual indicó que ha adelantado
los trámites necesarios para diseñar la silla de ruedas prescrita a la
accionante. Sin embargo, solicitó la “comprensión y buen entendimiento”
de esta Corporación, dado que se trata de una orden compleja debido a las
especiales características de dicho instrumento[22].
Por último, solicitó a la Sala que si considera
responsable a Compensar EPS del costo de la silla de ruedas, ordene
expresamente a la Administradora de los Recursos del Sistema General de
Seguridad Social en Salud (ADRES) efectuar el respectivo recobro.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es
competente para conocer los fallos proferidos dentro de las acciones de tutela
de la referencia, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 86, inciso
3°, y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con los
artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Examen de procedencia de la acción de tutela
La Sala iniciará estableciendo si la acción
de amparo cumple con los siguientes requisitos de procedencia: (i) legitimación
en la causa por activa; (ii) legitimación en la causa por pasiva; (iii)
inmediatez; y, (iv) subsidiariedad. Para ello, se reiterarán las reglas
jurídicas en la materia y se verificará el cumplimiento de cada uno de los
presupuestos indicados. De resultar procedente la acción de tutela, la Sala
abordará el respectivo examen de fondo.
2.1 Legitimación en la causa por activa
La legitimación por activa se refiere a la capacidad
de los sujetos procesales para formular acciones de tutela en defensa de los
derechos fundamentales que presuntamente han sido vulnerados o se encuentran
bajo amenaza[23].
El artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 dispone que el
amparo puede ser ejercido en todo momento y lugar por cualquier persona que
estime vulnerados o amenazados sus derechos fundamentales, quien a su vez podrá
actuar por sí misma o por intermedio de representante. También es posible
formularse por un agente oficioso en caso de que el titular de los derechos no
se encuentre en condiciones de promover su propia defensa.
En el presente caso, quien interpone la acción de
tutela es Karina Marcela Guerra Vidal, quien ejerce la representación legal de
su hija Hasly Torres Guerra, por lo que su legitimación por activa se encuentra
acreditada.
2.2 Legitimación en la causa por pasiva
Este requisito de procedencia se basa en la
responsabilidad que tiene la entidad o persona accionada respecto a la eventual
vulneración de las garantías constitucionales de quien formula la acción de
tutela. De conformidad con la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, pueden
ser objeto de amparo: (i) las autoridades públicas, en razón de sus amplios
poderes y competencias; y (ii) los particulares, en los términos trazados por
la Constitución y la ley[24].
Sobre este último supuesto, la misma
Constitución en su artículo 86 establece que la acción de tutela procede contra
particulares que presten un servicio público y, específicamente, el Decreto
2591 de 1991 en su disposición 42.2 dispone lo propio “cuando aquel contra
quien se hubiere hecho la solicitud esté encargado de la prestación del
servicio público de salud”.
En esta oportunidad, la referida acción se
dirige contra una entidad particular que presta servicios de salud, Compensar
EPS, debido a que es ésta quien ha negado la entrega de la silla de ruedas
prescrita a la menor Hasly Torres Guerra. Adicionalmente, se destaca que, en
sede de revisión, se vinculó al Ministerio de Salud y Protección Social al
presente caso, en atención a su rol como ente administrador del aplicativo MIPRES.
En consecuencia, la Sala concluye que también se acredita este requisito.
2.3 Inmediatez
La acción de tutela tiene como propósito
proveer a los ciudadanos un instrumento jurídico para hacer frente a la amenaza
grave e inminente de sus derechos fundamentales, por lo que la
procedibilidad del amparo está sujeta a que se haya formulado en un tiempo razonable
respecto al acto que presuntamente vulnera las garantías invocadas[25].
En el asunto bajo estudio, se evidencia
que: (i) el 21 de junio de 2018 se emitió la orden médica que prescribió la
silla de ruedas a la menor Hasly Torres Guerra; y, (ii) el 25 de septiembre de
esa misma anualidad se presentó la acción de tutela de la referencia. Con lo
cual, se observa que el lapso transcurrido resulta razonable y, por ende, se
cumple el presupuesto de inmediatez.
2.4 Subsidiariedad
El artículo 86 de la Constitución Política establece
que la acción de tutela “sólo procederá cuando el afectado no disponga de
otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. A su vez, el artículo
6º del Decreto 2591 de 1991 indica que “la existencia de dichos medios será
apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias
en que se encuentre el solicitante.”
Así las cosas, el juez constitucional debe verificar
en cada caso concreto si existe otra herramienta judicial idónea y eficaz
que le permita al demandante garantizar la protección de sus derechos, de lo
contrario el amparo se torna procedente como mecanismo definitivo[26].
En asuntos relacionados con la garantía del derecho
fundamental a la salud, se suele esgrimir que la Ley 1122 de 2007 (modificada
por la Ley 1438 de 2011) estableció un mecanismo jurisdiccional en cabeza de la
Superintendencia Nacional de Salud para resolver controversias relativas a
procedimientos, intervenciones, medicamentos, entre otros.
Dicha ley señaló que la competencia jurisdiccional de
esta entidad se desarrollaría mediante un procedimiento preferente y sumario,
además, se previó un término máximo de 10 días para resolverse en primera
instancia y un plazo de 3 días para ser impugnada, de manera que la acción de
tutela, en principio, dejaría de ser procedente[27].
Sin embargo, esta Corporación ha reiterado que el
mencionado mecanismo, si bien puede llegar a ser idóneo para revertir la
situación vulneradora de derechos, es ineficaz debido a las múltiples
deficiencias que presenta[28]. Al respecto, la sentencia T-439 de
2018 refirió:
“la estructura de su procedimiento tiene
falencias graves que han desvirtuado su idoneidad y eficacia, tales como: “(i)
La inexistencia de un término dentro del cual las Salas Laborales de los
Tribunales Superiores de los Distritos Judiciales deban resolver las
impugnaciones formuladas en contra de las decisiones emitidas por la
Superintendencia Nacional de Salud. (ii) La imposibilidad de obtener [el]
acatamiento de lo ordenado. (iii) El incumplimiento del término legal
para proferir sus fallos. (iv) La carencia de sedes o dependencias de la
Superintendencia Nacional de Salud en el territorio del país.”
Además, los recientes fallos T-061 y T-114 de 2019
relatan que el mismo Superintendente Nacional de Salud acudió a la Corte
Constitucional en el marco del seguimiento realizado a la sentencia T-760 de
2008 y explicó a esta Corporación el grave atraso que enfrentaba la entidad
para resolver las solicitudes ciudadanas. Específicamente, la sentencia T-114
de 2019 menciona:
“La
diligencia celebrada el 6 de diciembre de 2018 contó con la presencia del
Superintendente de Salud, quien señaló entre otras cosas que: (i) para
la entidad, en general, es imposible proferir decisiones jurisdiccionales en
los 10 días que les otorga como término la ley; (ii) por lo anterior, existe
un retraso de entre dos y tres años para solucionar de fondo las controversias
conocidas por la entidad en todas sus sedes, especialmente las de
carácter económico, que son su mayoría y entre las que se encuentran la
reclamación de licencias de paternidad; (iii) en las oficinas regionales
la problemática es aún mayor, pues la Superintendencia no cuenta con la
capacidad logística y organizativa para dar solución a los problemas
jurisdiccionales que se le presentan fuera de Bogotá, ya que carece de personal
especializado suficiente en las regionales y posee una fuerte dependencia de la
capital.”[29]
Por otra parte, la sentencia SU-124 de 2018 indicó que
el análisis de idoneidad y eficacia del mecanismo bajo estudio debe realizarse
“siempre a partir de las circunstancias que rodean el caso concreto”,
con el fin de verificar escenarios en los cuales se torna procedente la acción
de tutela, entre las cuales se encuentran: “(i) la calidad de sujetos de
especial protección de quienes solicitan el amparo; (ii) la gravedad del riesgo
para la salud o la vida digna de los afectados; y (iii) las condiciones de
debilidad manifiesta de los solicitantes”[30].
En vista de lo anterior, resulta claro que el
mecanismo jurisdiccional ante la Superintendencia Nacional de Salud es ineficaz
para la protección inmediata y urgente de los derechos fundamentales de los
usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud, más aún, en casos
que involucran a un sujeto de especial protección.
Por ende, se evidencia que en el caso bajo análisis
carece de sustento el fallo del Juzgado 22 Penal Municipal con Función de
Control de Garantías de Bogotá D.C., quien consideró que dicho procedimiento
era idóneo y eficaz para amparar las garantías de Hasly Torres
Guerra, quien es sujeto de especial protección constitucional en una
doble vía, en tanto cuenta con seis años de edad y, además, padece “parálisis
cerebral tipo cuadriparesia espástica”.
Adicionalmente, se destaca que el presente caso gira en
torno a la descoordinación entre Compensar EPS y el Ministerio de Salud y
Protección Social en perjuicio de la accionante, escenario que desbordaría la
competencia de la Superintendencia Nacional de Salud al no tener facultades
para resolver las falencias existentes entre los actores del sistema[31],
lo cual también permitiría cuestionar la idoneidad del mecanismo bajo
análisis.
Así las cosas, la Sala concluye que, de conformidad
con los lineamientos del artículo 86 Superior, la acción de tutela bajo análisis
sería procedente con el fin de evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable, dada la grave situación en la que se encuentra la menor Hasly
Torres Guerra. Más aún, se evidencia que el mecanismo previsto en la Ley 1122
de 2007 carece de la eficacia e idoneidad necesarias para lograr
el amparo de sus garantías constitucionales, por lo que la presente acción
también resulta procedente como medio definitivo de protección de sus derechos
fundamentales, lo cual conduce a abordar su examen de fondo.
3. Problema jurídico a resolver y metodología de
resolución
Con base en los antecedentes descritos
previamente, la Sala Novena de Revisión debe resolver el siguiente problema
jurídico:
¿Se vulneran los derechos fundamentales a
la salud y a la vida en condiciones dignas de una menor con parálisis cerebral,
cuando se le niega la entrega de una silla de ruedas prescrita por sus médicos
tratantes, con fundamento en que no fue posible solicitarla por medio del
aplicativo MIPRES?
Para efecto de
resolver este cuestionamiento, la Sala abordará: (i) la garantía efectiva del
derecho fundamental a la salud y los principios de accesibilidad e integralidad;
(ii) la prohibición de anteponer barreras administrativas para la prestación
del servicio de salud y las reglas relativas a la entrega de silla de ruedas en
el marco de la acción de tutela; y, (iii) la solución del caso concreto.
4. La garantía efectiva del derecho fundamental a la
salud y los principios de accesibilidad e integralidad
El derecho fundamental a la salud es “la facultad
que tiene todo ser humano de mantener la normalidad orgánica funcional, tanto
física como en el plano de la operatividad mental, y de restablecerse cuando se
presente una perturbación en la estabilidad orgánica y funcional de su ser”[32].
Tal garantía es indispensable para el ejercicio de otros derechos
fundamentales y una vida en condiciones de dignidad[33].
Justamente, su estrecha relación con la dignidad
humana, en tanto principio universal de respeto a toda persona[34],
determina su carácter fundamental y justiciable en el ámbito internacional, así
como en el ordenamiento constitucional colombiano[35].
El Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales (PIDESC)[36] establece al respecto que los Estados
Parte “reconocen el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel
posible de salud física y mental” y, en consecuencia, tienen el deber de “la
reducción de la mortinatalidad y de la mortalidad infantil, y el sano
desarrollo de los niños (…) la creación de condiciones que aseguren a todos
asistencia médica y servicios médicos en caso de enfermedad”[37].
De manera semejante, la Convención sobre los Derechos
del Niño[38],
en su artículo 24, reconoce “el derecho del niño al disfrute del más alto
nivel posible de salud y a servicios para el tratamiento de las enfermedades y
la rehabilitación de la salud. Los Estados Partes se esforzarán por
asegurar que ningún niño sea privado de su derecho al disfrute de esos
servicios sanitarios. Los Estados Partes asegurarán la plena aplicación de este
derecho”[39].
Todos estos aspectos son reconocidos por la
Constitución Política colombiana, al establecer que la atención en salud es una
responsabilidad a cargo del Estado y que “se garantiza a todas las personas
el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud”
(art. 49). Adicionalmente, dispone que en el caso de los niños esta garantía
prevalece sobre los derechos de los demás (art. 44).
Sobre este último punto, se destaca que el
ordenamiento internacional y nacional brinda una salvaguarda reforzada a la
salud de los niños, en tanto presente y futuro de la humanidad. Aspecto que se
relaciona con su  necesidad de protección por parte de la familia, la sociedad
y el Estado[40].
Por su parte, la Ley Estatutaria de Salud, Ley 1751 de
2015, reconoce el derecho a la salud como fundamental, autónomo e
irrenunciable, comprendiendo “el acceso a los servicios de salud de manera
oportuna, eficaz y con calidad para la preservación, el mejoramiento y la
promoción de la salud”[41].
En este sentido, el artículo 6° de dicha ley establece
la accesibilidad como uno de los elementos esenciales del derecho a la
salud, por lo que “los servicios y tecnologías de salud deben ser accesibles
a todos, en condiciones de igualdad, dentro del respeto a las especificidades
de los diversos grupos vulnerables y al pluralismo cultural”.
La Corte Constitucional también ha destacado el
principio de integralidad como una de las bases de la prestación
efectiva del servicio de salud, en tanto exige la adopción de todas las medidas
que resulten necesarias para brindar un tratamiento que mejore las condiciones
de bienestar y calidad de vida del paciente[42]. De manera que los usuarios tienen derecho
a recibir una atención y tratamiento completos, sin que estos puedan
fraccionarse por razones administrativas y/o financieras[43].
Al respecto, la Ley Estatutaria de Salud dispone en su
artículo 8° que: “Los servicios y tecnologías de salud deberán ser
suministrados de manera completa para prevenir, paliar o curar la enfermedad,
con independencia del origen de la enfermedad o condición de salud, del sistema
de provisión, cubrimiento o financiación definido por el legislador. No podrá
fragmentarse la responsabilidad en la prestación de un servicio de salud
específico en desmedro de la salud del usuario”.
5. La prohibición de anteponer barreras
administrativas para la prestación del servicio de salud y las reglas relativas
a la entrega de silla de ruedas en el marco de la acción de tutela
En relación con los principios abordados
anteriormente, la jurisprudencia constitucional ha indicado que la prestación
efectiva y eficiente del servicio de salud no puede interrumpirse o
fraccionarse con base en barreras administrativas que deban adelantar las
entidades prestadoras de salud y/o conflictos entre los distintos organismos
que componen el Sistema General de Seguridad Social en Salud[44].
Es así, como la sentencia T-405 de 2017 indicó sobre
este tema que: “la negligencia de las entidades encargadas de
la prestación de un servicio de salud a causa de trámites administrativos,
incluso los derivados de las controversias económicas entre aseguradores y
prestadores, no puede ser trasladada a los usuarios por cuanto ello
conculca gravemente sus derechos, al tiempo que puede agravar su
condición física, psicológica e, incluso, poner en riesgo su propia vida. De
ahí que la atención médica debe surtirse de manera oportuna, eficiente y con
calidad, de conformidad con los principios de integralidad y continuidad, sin
que sea constitucionalmente válido que los trámites internos entre EPS e IPS
sean imputables para suspender el servicio”[45].
En consecuencia, las EPS no pueden aducir dificultades
administrativas o de trámite para suspender o negar servicios de salud
requeridos por los pacientes, menos aún, cuando se trata de personas que se
encuentran en estado de vulnerabilidad y/o revisten las calidades de sujeto
de especial protección constitucional.
Como ejemplo de ello, esta Corporación ha enfatizado
en varias ocasiones[46] que si un profesional de la salud
determinó que un paciente necesita la realización de algún procedimiento o la
entrega de un medicamento o insumo, las EPS tienen el deber de proveérselo, sin
importar si están incluidos en el Plan de Beneficios en Salud (PBS) con cargo a
la Unidad de Pago por Capitación (UPC).
En el caso de las sillas de ruedas, se encuentra que
la Resolución 5857 de 2018[47], en su artículo 59, parágrafo 2°,
dispuso que “no se cubren con cargo a la UPC sillas de ruedas, plantillas y
zapatos ortopédicos”. Sin embargo, esto no quiere decir que se trate de
instrumentos excluidos del PBS, pues estos se encuentran listados en la
Resolución 244 de 2019[48] y ésta omite referencia alguna a las
sillas de ruedas.
Además, se destaca que de ninguna manera se trata de
elementos “que tengan como finalidad principal un propósito cosmético o
suntuario no relacionado con la recuperación o mantenimiento de la capacidad
funcional o vital de las personas”, tal como reza uno de los criterios de
exclusión establecidos en el artículo 15 de la Ley 1751 de 2015[49].
Tampoco puede aducirse que su cobertura corresponde a
programas de integración social que adelantan los entes territoriales para
personas con discapacidad, pues su entrega no tiene como fin promover que
todos tengan las mismas oportunidades para participar, relacionarse y disfrutar
de un bien, servicio o ambiente, sin ninguna limitación por razones de
discapacidad[50], como lo refiere la Ley
Estatutaria 1618 de 2013, por la cual se garantizan los derechos de esta
población.
En contraste, la Corte considera que la entrega de
sillas de ruedas prescritas por razones médicas, tiene como fin menguar las
condiciones de vulnerabilidad en que se encuentra una persona debido a una
determinada afectación de salud, lo cual busca permitir que el paciente pueda
tener una vida en condiciones de dignidad humana, eje y fundamento de los
derechos humanos, del Estado colombiano y, claramente, del Sistema General de
Seguridad Social en Salud[51].
De esta manera, la Corte enfatiza que las sillas de
ruedas sí hacen parte de los insumos que deben ser cubiertos por el sistema de
salud, sin embargo no son financiados con cargo a la UPC, sino que deben ser
pagados por la EPS y después recobrados a la Administradora de los Recursos del
Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES).
Dicho procedimiento se encuentra regulado en la
Resolución 1885 de 2018, “Por la cual se establece el procedimiento de
acceso, reporte de prescripción, suministro, verificación, control, pago y
análisis de la información de tecnologías en salud no financiadas con recursos
de la UPC, de servicios complementarios y se dictan otras disposiciones”.
Al respecto, la reciente
sentencia T-464 de 2018 explicó, en un caso semejante, que la prestación de
servicios de salud y/o entrega de medicamentos o insumos debe analizarse con
base en tres posibilidades:
“i. Que se encuentren
incluidos en el PBS con cargo a la UPC, en cuyo caso, al ser prescritos, deben
ser suministrados por la EPS y financiados por la UPC;
ii.  Que no estén
expresamente incluidos en el PBS con cargo a la UPC o que, a pesar de estarlo
en el PBS, no sean financiados por la UPC. En este evento, se deberá
adelantar el procedimiento previsto por la Resolución 1885 de 2018 para su
suministro y para que la EPS solicite el recobro a la ADRES.
Adicionalmente, en caso de ser reclamados en sede de tutela, el juez
constitucional debe verificar el cumplimiento de los requisitos decantados por
la jurisprudencia de esta Corporación para ordenar su autorización; o
iii. Que se encuentren
excluidos expresamente del Plan de Beneficios en Salud, como consecuencia del
procedimiento de exclusión previsto por la Resolución 330 de 2017.”[52]
Como puede evidenciarse, las sillas de ruedas se
enmarcan en el segundo escenario y, por lo tanto, las EPS deben entregarlas sin
anteponer barreras administrativas a los pacientes y surtiendo el procedimiento
establecido en la Resolución 1885 de 2018 para solicitar el respectivo recobro
a la ADRES.
Además, si se reclama dicho instrumento por medio de
acción de tutela, la sentencia mencionada refiere que: “de acuerdo con las
reglas decantadas por la jurisprudencia constitucional para los insumos y
servicios incluidos en el PBS, las sillas de ruedas deben ser suministradas por
las EPS cuando hayan sido ordenadas por un médico adscrito a la EPS”.
Sobre este punto, las sentencias T-032, T-464, T-491
de 2018 y T-014 de 2017, entre otras, reiteran que la ausencia de inclusiones
explícitas de algún instrumento o ayuda técnica en el Plan Básico de Salud
(PBS) no puede ser una barrera administrativa para que las EPS procedan a su
entrega.
De manera que, si se incumple esta obligación, es el
juez de tutela quien debe intervenir a efectos de salvaguardar los derechos
fundamentales bajo amenaza, para lo cual debe verificar el cumplimiento de los
siguientes requisitos:
“i. La falta del servicio médico vulnera o
amenaza los derechos a la vida o a la integridad personal de quien lo requiere;
ii. El servicio no puede ser sustituido por
otro que se encuentre incluido en el Plan de Beneficios en Salud;
iii. Ni el interesado ni su núcleo familiar
pueden costear las sumas que la entidad encargada de garantizar la prestación
del servicio se encuentra autorizada a cobrar y no puede acceder al servicio
por otro plan distinto que lo beneficie; y
iv. El servicio médico ha sido ordenado por
un médico adscrito a la entidad encargada de garantizar la prestación del
servicio a quien lo solicita, o se puede deducir razonablemente que la persona
requiere dicho servicio”.
También se destaca que, esta Corporación ha ordenado
la entrega de sillas de ruedas a niños que padecen parálisis cerebral o han
sufrido algún tipo de accidente cerebro vascular, incluso si estos instrumentos
no han sido prescritos por el médico tratante. Lo anterior, tuvo sustento en
que la gravedad de los casos hacía evidente su necesidad para garantizar el
derecho a la salud y a la vida en condiciones dignas de los menores[53].
6. Solución del caso concreto
El presente caso gira en torno a los derechos
fundamentales a la salud y a la vida en condiciones dignas de la menor Hasly
Torres Guerra, quien tiene seis años y fue diagnosticada con “parálisis
cerebral tipo cuadriparesia espástica”[54]. Debido a su enfermedad, la Junta de
Medicina Física y Rehabilitación de la IPS C. Rangel S.A.S., en convenio con
Compensar EPS, le prescribió el 21 de junio de 2018 una silla de ruedas con especificaciones
especiales para su enfermedad.
Pese a lo anterior, Compensar EPS, entidad a la cual
se encuentra afiliada la menor, ha negado la entrega de la silla de ruedas
asegurando que no le es posible solicitar este instrumento por el sistema MIPRES[55],
debido a que este aplicativo administrado por el Ministerio de Salud y
Protección Social no incluye alguna opción para ello.
Por su parte, dicha cartera ministerial aseguró, en
sede de revisión, que las sillas de ruedas “no corresponden al ámbito de la
salud” sino que forman parte de las políticas de integración social que
adelantan las entidades territoriales para las personas con discapacidad, por
lo que “no es dable que sean gestionada (sic) su prescripción a
través de la herramienta tecnológica MIPRES”[56].
Teniendo en cuenta lo anterior y de conformidad a los
puntos ya mencionados en el presente fallo, la Sala Novena de Revisión debe
resolver el siguiente problema jurídico: ¿Se vulneran los derechos
fundamentales a la salud y a la vida en condiciones dignas de una menor con
parálisis cerebral, cuando se le niega la entrega de una silla de ruedas
prescrita por sus médicos tratantes, con fundamento en que no fue posible
solicitarla por medio del aplicativo MIPRES?
Como reglas jurídicas para decidir este caso, la Sala
destaca que diferentes fuentes jurídicas a nivel internacional y nacional
reconocen que la protección efectiva del derecho fundamental a la salud
requiere garantizar a todas las personas el acceso a los servicios de
salud de manera oportuna, eficaz y con calidad para lograr el disfrute más alto
posible de bienestar físico y mental, siempre bajo condiciones de dignidad
humana[57].
Esto también implica la salvaguarda de los principios de
accesibilidad e integralidad del Sistema General de Seguridad
Social en Salud, según los cuales los servicios y tecnologías del sistema deben
ser accesibles a todos los usuarios, quienes tiene el derecho a recibir una
atención y tratamiento completos, sin que puedan ser fraccionados por razones
administrativas y/o financieras.
A su vez, este punto se enlaza con la prohibición para
las EPS de anteponer barreras administrativas para la prestación de servicios
de salud, dado que esto implica trasladar a los pacientes demoras que no deben
soportar y que, peor aún, pueden poner en peligro su integridad y vida en
condiciones dignas.
De tal forma, los ciudadanos no tienen la obligación
de asumir las consecuencias perjudiciales de las trabas administrativas y demás
dificultades que abarca la gestión, administración y financiación del sistema
de salud en Colombia.
Por otra parte, la Corte reitera que la prestación de
servicios de salud y/o entrega de medicamentos o insumos debe analizarse con
base en las siguientes alternativas:
“i. Que se encuentren
incluidos en el PBS con cargo a la UPC, en cuyo caso, al ser prescritos, deben
ser suministrados por la EPS y financiados por la UPC;
ii.  Que no estén
expresamente incluidos en el PBS con cargo a la UPC o que, a pesar de estarlo
en el PBS, no sean financiados por la UPC. En este evento, se deberá
adelantar el procedimiento previsto por la Resolución 1885 de 2018 para su
suministro y para que la EPS solicite el recobro a la ADRES.
Adicionalmente, en caso de ser reclamados en sede de tutela, el juez
constitucional debe verificar el cumplimiento de los requisitos decantados por
la jurisprudencia de esta Corporación para ordenar su autorización; o
iii. Que se encuentren
excluidos expresamente del Plan de Beneficios en Salud, como consecuencia del
procedimiento de exclusión previsto por la Resolución 330 de 2017.”[58]
Ahora bien, tal como se explicó previamente las sillas
de ruedas no hacen parte del primer grupo dado que la Resolución 5857 de 2018,
en su artículo 59, parágrafo 2º, refiere que “no se cubren con cargo a la
UPC sillas de ruedas, plantillas y zapatos ortopédicos”. No obstante, esto
no significa que estén en la tercera opción, pues tampoco se encuentran en la
lista de exclusiones de la Resolución 330 de 2017, hoy modificada por la
Resolución 244 de 2019.
Mucho menos puede afirmarse que no pertenecen al
ámbito de la salud, como lo refirió el Ministerio de Salud y Protección Social
en el presente caso, pues se trata de instrumentos prescritos por razones
médicas que tienen como fin menguar las condiciones de vulnerabilidad en las
que se encuentra una persona por una determinada afección clínica y, además,
permitir que tenga una vida en condiciones de dignidad humana, más aún,
tratándose de un sujeto de especial protección constitucional.
Así las cosas, la Sala reitera lo resuelto en la
sentencia T-464 de 2018, en la cual se clarificó que las sillas de ruedas sí
hacen parte del sistema de salud bajo el segundo supuesto de los tres recién
mencionados, esto es, que hacen parte del PBS pero no son financiadas por la
UPC, sino que las EPS deben adelantar el procedimiento establecido en la
Resolución 1885 de 2018 para su suministro y recobro al ADRES, para lo cual
deben hacer uso de la herramienta MIPRES.
Al respecto, la Sala concluye que, si existen fallas u
omisiones en este aplicativo, no resulta aceptable, bajo concepto
alguno, que sean los pacientes quienes deban asumir la negativa de un insumo o
servicio por los errores del sistema, o la posible descoordinación entre las
EPS y el Ministerio de Salud y Protección Social para cumplir una prescripción
médica.
Lo cual resulta más grave y reprochable en el caso de
un sujeto de especial protección constitucional, como lo es la niña
Hasly Torres Guerra, cuyos derechos fundamentales priman en el ordenamiento
internacional e interno, como aplicación de las garantías previstas en el
artículo 44 Superior y la Convención sobre los Derechos del Niño.
En este sentido, la Sala enfatiza y reitera que las
dificultades o eventuales fallas del MIPRES no pueden ser un obstáculo
para el acceso efectivo e integral de los servicios ordenados a un paciente por
su médico tratante. Son las EPS quienes deben acatar la orden médica sin
dilación alguna y posteriormente iniciar los trámites a que haya lugar ante el
Ministerio de Salud y Protección Social y/o ante la ADRES para obtener el
recobro de los gastos incurridos[59].
Frente a este punto, se reitera que si una EPS
incumple su obligación, el juez de tutela es quien debe intervenir para
proteger los derechos fundamentales en peligro y, si hay lugar a ello, ordenar
la entrega o suministro del servicio requerido, para lo cual debe verificar los
siguientes presupuestos:
“i. La falta del servicio médico vulnera o
amenaza los derechos a la vida o a la integridad personal de quien lo requiere;
ii. El servicio no puede ser sustituido por
otro que se encuentre incluido en el Plan de Beneficios en Salud;
iii. Ni el interesado ni su núcleo familiar
pueden costear las sumas que la entidad encargada de garantizar la prestación
del servicio se encuentra autorizada a cobrar y no puede acceder al servicio
por otro plan distinto que lo beneficie; y
iv. El servicio médico ha sido ordenado por
un médico adscrito a la entidad encargada de garantizar la prestación del
servicio a quien lo solicita, o se puede deducir razonablemente que la persona
requiere dicho servicio”[60].
La Sala Novena de Revisión evidencia en este caso que:
(i) la falta de una silla de ruedas para la menor Hasly Torres pone en peligro
sus derechos a la salud y a la vida en condiciones dignas, dado que su
enfermedad (parálisis cerebral tipo cuadriparesia espástica) afecta
gravemente sus cuatro extremidades, su sistema nervioso central y, por ende, su
capacidad de movimiento autónomo; (ii) la silla prescrita no puede remplazarse
por algún otro instrumento incluido expresamente en el PBS; (iii) las
especificidades de esta ayuda técnica hacen que tenga un alto costo, el cual no
puede ser asumido por su núcleo familiar ni resulta posible su entrega por
medio de otro plan; y, (iv) el servicio médico fue ordenado por la Junta de
Medicina Física y Rehabilitación de la IPS C. Rangel S.A.S., adscrita a
Compensar EPS, entidad a la cual se encuentra afiliada la menor.
Así las cosas, se concluye que Compensar EPS vulneró
los derechos fundamentales a la salud y a la vida en condiciones dignas de
Hasly Torres Guerra al negar la entrega de la silla de ruedas prescrita desde el
21 de junio de 2018; y, dado que se acreditan los ya referidos criterios
jurisprudenciales para ordenar su entrega, la Sala Novena de Revisión adoptará
las medidas que resulten pertinentes para lograr la materialización de esta
prescripción médica.
Considerando que la Sala dictaminó previamente una
medida provisional y ordenó la entrega de la silla de ruedas a la menor, la
decisión que se adoptará en esta oportunidad se encaminará a: (i) dotar de
eficacia definitiva dicha orden, y, (ii) advertir a la entidad accionada que no
puede volver a incurrir en una actuación como la descrita, en tanto ello pone
en grave riesgo la integridad de los pacientes a su cargo.
Del mismo modo, la Sala evidencia un problema ulterior
en el presente caso relativo a la existencia de fallas en el aplicativo MIPRES,
las cuales podrían afectar a otros pacientes que se encuentren en escenarios
semejantes al resuelto. Además, se resalta que, desde una perspectiva más
general, es posible observar una descoordinación entre las EPS y el Ministerio
de Salud y Protección Social para evitar que las referidas falencias produzcan
consecuencias negativas a los usuarios del sistema.
En ese sentido, en los casos en que así lo prescriba un profesional de la salud,
el Ministerio de Salud y Protección
Social, como cabeza de este
sector, deberá crear las condiciones, ya sea mediante regulaciones o circulares
informativas, para que los diferentes actores del Sistema General de Seguridad
Social en Salud garanticen el uso de sillas de ruedas a los pacientes que lo
requieran.
Además, se exhortará a dicha entidad para que: (i)
realice los ajustes que resulten necesarios para que el aplicativo MIPRES permita
a los médicos tratantes solicitar cualquier medicamento, servicio o instrumento
que requieran los pacientes; y, (ii) implemente un canal de comunicación rápido
y efectivo con las EPS para que cualquier falla en el aplicativo pueda
ser corregida en el menor tiempo posible.
Por otra parte, con base en los argumentos expuestos
en el examen de procedencia de la acción de tutela de la referencia (acápite
2º), se advertirá al Juzgado 22 Penal Municipal con Función de Control de
Garantías de Bogotá D.C. que, en lo sucesivo, tenga en cuenta las falencias del
mecanismo jurisdiccional que se surte ante la Superintendencia Nacional de
Salud expuestas en esta sentencia, a fin de examinar la procedencia de las
acciones de tutela sometidas a su escrutinio.
Finalmente, se ordenará que, por intermedio de la
Secretaría General de la Corte Constitucional, se expidan copias del presente
fallo con destino a la Sala Especial de Seguimiento de la sentencia T-760 de
2008[61],
para lo de su competencia.
7. Síntesis de la decisión
La Sala Novena de Revisión
analiza el caso de la menor Hasly Torres Guerra, quien tiene seis años de edad
y fue diagnosticada con “parálisis cerebral tipo cuadriparesia espástica”[62],
debido a ello la Junta de Medicina Física y Rehabilitación de la IPS C. Rangel
S.A.S., le prescribió una silla de ruedas con especificaciones especiales para
su condición. Pese a lo anterior, Compensar EPS se negó a cumplir dicha orden
aduciendo que no podía solicitar este instrumento por el aplicativo MIPRES,
el cual es administrado por el Ministerio de Salud y Protección Social.
Debido a lo anterior, la madre
de la niña, Karina Marcela Guerra Vidal, formuló acción de tutela contra
Compensar EPS solicitando la protección inmediata de los derechos fundamentales
a la salud y a la vida en condiciones dignas de su hija. Pese a ello, el juez
de única instancia “negó” el amparo asegurando que se había incumplido
el presupuesto de subsidiariedad, debido a la posibilidad de acudir ante
la Superintendencia Nacional de Salud para resolver la controversia.
En sede de revisión, la Sala Novena dispuso la
vinculación del Ministerio de Salud y Protección Social al presente asunto,
quien indicó que, en su criterio, las sillas de ruedas “no corresponden al
ámbito de la salud” [63] sino que forman parte de las
políticas de integración social que adelantan las entidades territoriales para
las personas con discapacidad, por lo que “no es dable que sean gestionada
su prescripción (sic) a través de la herramienta tecnológica MIPRES”[64].
En primer lugar, la Sala
considera que la acción de tutela es procedente, dado que el mecanismo que se
adelanta ante la Superintendencia Nacional de Salud posee falencias que lo
hacen ineficaz para la protección de las garantías de la menor Hasly
Torres Guerra. En consecuencia, aborda su estudio de fondo con base en: (i) la
garantía efectiva del derecho fundamental a la salud y los principios de accesibilidad
e integralidad; y, (ii) la prohibición de anteponer barreras
administrativas para la prestación del servicio de salud, así como las reglas
relativas a la entrega de silla de ruedas en el marco de la acción de tutela.
La Sala enfatiza que las EPS
no pueden aducir dificultades o fallas en el aplicativo MIPRES para
negar servicios de salud prescritos por los médicos tratantes, pues ello pone
en grave riesgo la integridad de los pacientes, especialmente si se trata de sujetos
de especial protección constitucional, quienes no tienen la obligación de
soportar las consecuencias nocivas de las deficiencias administrativas del
sistema de salud.
Además, reafirma las reglas
que rigen la prestación de servicios de salud y/o entrega de medicamentos o
insumos en el Sistema General de Seguridad Social en esta materia, con base en
las cuales, la Sala destaca que las sillas de ruedas hacen parte del ámbito de
la salud y, como tal, deben ser entregadas a los pacientes cuando las
patologías del paciente lo requieran, se prescriba por parte de un profesional
de la salud y se surta el procedimiento correspondiente de autorización.
Así las cosas, se concluye que
Compensar EPS vulneró los derechos fundamentales a la salud y a la vida en
condiciones dignas de la menor Hasly Torres Guerra y, en consecuencia, (i) se
revoca el fallo de única instancia proferido dentro del presente proceso; y,
(ii) se le ordena a la entidad accionada que, si aún no lo ha hecho, entregue a
la accionante la silla de ruedas prescrita por sus médicos tratantes y que se
abstenga, en adelante, de incurrir en actuaciones semejantes a las del presente
caso.
Adicionalmente, se exhorta al
Ministerio de Salud y Protección Social a: (i) realizar los ajustes pertinentes
al aplicativo MIPRES para que los médicos tratantes puedan solicitar
cualquier medicamento o insumo que requieran los pacientes; y, (ii) adoptar un
canal de comunicación efectivo con las EPS para corregir en el menor tiempo
posible cualquier falla que impida la prestación efectiva de servicios de
salud.
De igual forma, se le advierte
al Juzgado 22 Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá
D.C. que, en lo sucesivo, tenga en cuenta las consideraciones expuestas en este
fallo, respecto a las falencias del  mecanismo jurisdiccional que se surte ante
la Superintendencia Nacional de Salud, a fin de examinar la procedencia de las
acciones de tutela que se sometan a su conocimiento, especialmente, aquellas
que involucren sujetos de especial protección constitucional.
Finalmente, se dispone que,
por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, se expidan
copias del presente fallo con destino a la Sala Especial de Seguimiento de la
Sentencia T-760 de 2008, para lo de su competencia.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Novena de Revisión, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la sentencia proferida el 9 de octubre de
2018, por el Juzgado 22 Penal Municipal con Función de Control de Garantías de
Bogotá D.C., que “negó por improcedente” la acción de tutela formulada
por Karina Marcela Guerra Vidal, en representación de su hija Hasly Torres
Guerra, contra Compensar EPS. En su lugar, AMPARAR los derechos
fundamentales a la salud y a la vida en condiciones dignas de la menor Hasly
Torres Guerra.
Segundo.- ORDENAR a Compensar EPS que, si aún no lo ha hecho,
dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de este fallo,
entregue a Hasly Torres Guerra la silla de ruedas prescrita el 21 de junio de
2018 por la Junta de Medicina Física y Rehabilitación de la IPS C. Rangel
S.A.S. Con el fin de solicitar el respectivo recobro ante la Administradora de
los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES),
Compensar EPS podrá adelantar el procedimiento previsto en la Resolución 1885
de 2018.
Tercero.- ADVERTIR a Compensar EPS que, en adelante, preste de
manera inmediata todos los servicios de salud prescritos por los médicos
tratantes, sin trasladar a los pacientes las consecuencias negativas de las
eventuales fallas o errores del Sistema General de Seguridad Social en Salud,
especialmente, aquellas que involucran el aplicativo MIPRES.
Cuarto.- ADVERTIR al Juzgado 22 Penal Municipal con Función
de Control de Garantías de Bogotá D.C. que, en lo sucesivo, tenga en cuenta las
consideraciones expuestas en esta providencia respecto a las falencias del
mecanismo jurisdiccional que se surte ante la Superintendencia Nacional de
Salud, a fin de examinar la procedencia de las acciones de tutela que se
sometan a su conocimiento, especialmente, aquellas que involucran sujetos de
especial protección constitucional.
Quinto.- EXHORTAR al Ministerio de Salud y Protección Social
que: (i) realice los ajustes que resulten necesarios para que el sistema MIPRES
permita a los médicos tratantes solicitar cualquier medicamento, ayuda
técnica o servicio requerido por los usuarios del Sistema General de Seguridad
Social en Salud; y, (ii) implemente un canal de comunicación rápido y efectivo
con las EPS para que cualquier falla en el MIPRES pueda ser corregida en
el menor tiempo posible.
Sexto.- ORDENAR que, por intermedio de la Secretaría
General de la Corte, se expidan copias del presente fallo con destino a la Sala
Especial de Seguimiento de la Sentencia T-760 de 2008, para lo de su
competencia.
Séptimo.- LÍBRESE por Secretaría General la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Específicamente las previstas en los
artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, y en los artículos
33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991.
[2] La primera página de la
sentencia del juzgado indica como fecha “Septiembre 9 de 2018”, sin embargo
la fecha real del fallo es 9 de octubre de 2018. Cfr. Folio 43 del Cuaderno
Principal.
[3] Cuaderno de Revisión, folios 3-8. La Sala
de Selección de Tutelas Número Uno estuvo conformada por los Magistrados
Antonio José Lizarazo Ocampo y José Fernando Reyes Cuartas.
[4] Cfr. Folio 1 del Cuaderno
Principal.
[5] Ibíd. Folio 13.
[6] Conformada por tres médicos de
la unidad de Medicina Física y Rehabilitación.
[7] Entidad a la que se encuentra
afiliada la menor.
[8] Ibíd. Folio 15. Textualmente
la orden médica refiere: “Se solicita: Sistema de
posicionamiento y movilidad tipo silla coche con estructura en aluminio
liviano. Regulación progresiva de la profundidad del asiento, ancho, altura del
respaldo y longitud de la pierna. Componente de silla con sistema de desmonte
rápido y mecanismo de plegado compacto. Ruedas anteriores guiables de 8
pulgadas antipinchazo. Ruedas posteriores de 10 pulgadas. Amortiguación trasera
regulable tapizado en tela transpirable y lavable. Sistema de basculación
manual. Reclinación del espaldar hasta 180º. Apoyapiés elevable ajustable en
altura con regulación tibio tarsiana. Cinturón de cinco puntos. Soportes
Cefálicos y torácicos removibles ajustables en altura y profundidad. Cojín y
correas de abducción. Capota. Máxima capacidad de peso 55 KG”.
[9] En los folios 9 al 15 se
aportan varias historias clínicas de la menor en las cuales se dejan las
siguientes notas: “ESTOS ELEMENTOS NO SE ENCUENTRAN EN MIPRES, POR LO QUE NO
SE PRESCRIBEN POR LA PLATAFORMA” – “SE REALIZÓ PRESCRIPCIÓN DE SULLA COHE,
PERO NO FUE ACEPTADA POR EPS REFIERE POR FALTA DE MIPRES”.
[10] “MIPRES, es una herramienta
tecnológica dispuesta por el Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS)
para garantizar el acceso, reporte de prescripción, suministro, verificación,
control, pago y análisis de la información de las tecnologías en salud no
financiadas con recursos de la UPC y servicios complementarios. La Resolución
1885 de 2018, artículos 31 y 34 establecen el suministro efectivo de las
tecnologías en salud y de los servicios complementarios por parte de los
proveedores.” Ministerio de Salud y Protección Social. Abecé MIPRES.
[11] Ibídem. Folio 2b. En las
pretensiones de la acción de tutela se menciona transporte ambulatorio, cita
con especialista, exoneración de copagos y tratamiento integral, sin embargo la
actora no se justifica dichas peticiones, ni aporta prueba alguna que acredite
una negativa de la EPS al respecto, únicamente se evidencia que la entidad ha
negado la entrega de la silla de ruedas mencionada.
[12] Ibídem Folios 22-24.
[13] Ibídem. Folio 23
[14] Hoy modificada por la
Resolución 5857 de 2018, pero cuyo artículo 59 se mantiene igual.
[15] Ibídem. La entidad accionada
también señaló que todas las demás órdenes médicas relativas a la menor han
sido obedecidas por Compensar EPS, brindando de manera oportuna y completa toda
la atención que ella ha requerido.
[16] Ibídem. Folios 46.
[17] Ibídem. Folios 7-18.
[18] Ibídem. Folio 15.
[19] Cuaderno de Revisión. Folio
28.
[20] Ibíd. Folio 30.
[21] Ibídem.
[22] Ibíd. Folio 43.
[23] Definición incluida
textualmente en la sentencia T-353 de 2018.
[24] Sentencia T-673 de 2017.
[25] Sentencias C-543 de 1992,
T-353 de 2018, entre otras.
[26] Sentencia T-353 de 2018. La idoneidad del
mecanismo judicial “hace referencia a la aptitud material del mecanismo judicial
para producir el efecto protector de los derechos fundamentales, lo cual ocurre
cuando existe una relación directa entre el medio de defensa y el contenido del
derecho”. Mientras que la eficacia “tiene que ver con que el mecanismo
esté diseñado de forma tal que brinde de manera rápida y oportuna una
protección al derecho amenazado o vulnerado”. Sentencias T-353 de 2018,
T-798 de 2013, entre otras.
[27] Sentencia SU-124 de 2018
[28] Sentencias T-439 de 2018,
T-114, T-061 de 2019, entre otros.
[29] Énfasis agregado.
[30] Sentencias T-414 de 2016,
T-206 de 2013, entre otras.
[31] Al respecto, la sentencia
SU-124 de 2018 señala: “El procedimiento judicial ante la Superintendencia
de Salud es el mecanismo principal y prevalente para resolver los asuntos asignados
a su competencia por la Ley 1122 de 2007 (modificada por la Ley 1438 de 2011),
los cuales son: a. La denegación de servicios incluidos en el Plan Obligatorio
de Salud por parte de las entidades promotoras de salud. b. El reconocimiento
de los gastos en los que el usuario haya incurrido por la atención que recibió
en una IPS no adscrita a la entidad promotora de salud o por el incumplimiento
injustificado de la EPS de las obligaciones radicadas en su cabeza. c. La
multiafiliación dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud. d. La
libre elección de la entidad promotora de salud y la movilidad de los
afiliados. e. La denegación de servicios excluidos del Plan Obligatorio de
Salud que no sean pertinentes para atender las condiciones particulares del
afiliado. f. Los recobros entre entidades del Sistema General de Seguridad
Social. g. El pago de prestaciones económicas a cargo de las entidades
promotoras de salud y del empleador. De esta manera, cuando se trata de una
materia que no se encuentre comprendida dentro de los asuntos previamente
referidos, el mecanismo ante la Superintendencia Nacional de Salud carecerá de
idoneidad”
[32] Sentencias T-120 de 2017,
T-331 de 2016, T-355 de 2012, entre otras.
[33] Ibídem.
[34] Declaración Universal de
Derechos Humanos.
[35] Al respecto, se destaca la
sentencia hito en el tema: el fallo T-760 de 2008.
[36] Aprobado en el ordenamiento
colombiano mediante la Ley 74 de 1968.
[37] Artículo 12. Énfasis agregado.
[38] Ratificada por el Estado
colombiano mediante la Ley 12 de 1991.
[39] Énfasis agregado.
[40] Sentencia C-596 de 2016.
[41] Artículo 2º.
[42] Sentencia T-062 de 2017.
[43] Sentencia T-120 de 2017.
[44] Sentencias T-405 de 2017,
T-322 de 2018, entre otras.
[45] Énfasis agregado.
[46] Sentencias T-464 de 2018,
T-558 de 2018, T-314 de 2017, T-014 de 2017, entre otras.
[47] La cual modificó la Resolución
5269 de 2017, citada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
[48] La cual modificó la Resolución
5267 de 2018 y la Resolución 330 de 2017.
[49] El cual establece: “Artículo
15. Prestaciones de salud. El Sistema garantizará el derecho fundamental a la
salud a través de la prestación de servicios y tecnologías, estructurados sobre
una concepción integral de la salud, que incluya su promoción, la prevención,
la paliación, la atención de la enfermedad y rehabilitación de sus secuelas. En
todo caso, los recursos públicos asignados a la salud no podrán destinarse a
financiar servicios y tecnologías en los que se advierta alguno de los
siguientes criterios:
a) Que tengan como finalidad principal un
propósito cosmético o suntuario no relacionado con la recuperación o
mantenimiento de la capacidad funcional o vital de las personas;
b) Que no exista evidencia científica
sobre su seguridad y eficacia clínica;
c) Que no exista evidencia científica
sobre su efectividad clínica;
d) Que su uso no haya sido autorizado por
la autoridad competente;
e) Que se encuentren en fase de
experimentación;
f) Que tengan que ser prestados en el
exterior.
Los servicios o tecnologías que cumplan
con esos criterios serán explícitamente excluidos por el l'v1inisterio de Salud
y Protección Social o la autoridad competente que determine la ley ordinaria,
previo un procedimiento técnico-científico, de carácter público, colectivo,
participativo y transparente”.
[50] Ley 1618 de 2013. Artículo
2.2. Definición de Inclusión social.
[51] Sentencia T-171 de 2018, T-227
de 2003, T-881 de 2002, entre muchas otras.
[52] Énfasis agregado.
[53] Sentencias T-791 de 2014 y
T-510 de 2013.
[54] Cfr. Folio 1 del Cuaderno
Principal.
[55] Este sistema fue diseñado por
el Ministerio de Salud y Protección Social para que cualquier médico pudiera
prescribir a sus pacientes tecnologías no financiadas con cargo a la UPC
–Unidad de Pago por Capitación- o servicios complementarios, sin tener que
pasar intermediación de las EPS.
[56] Cuaderno de Revisión. Folio
30.
[57] Al respecto todo el capítulo
4° de las consideraciones de esta sentencia.
[58] Énfasis agregado.
[59] De acuerdo a lo establecido en
la Resolución 1885 de 2018.
[60] Sentencias T-032, T-464, T-491
de 2018 y T-014 de 2017, entre otras.
[61] Sentencia hito respecto a la
protección efectiva el derecho fundamental a la salud.
[62] Cfr. Folio 1 del Cuaderno
Principal.
[63] Cuaderno de Revisión. Folio
30.
[64] Ibídem.