C-266-95
Sentencia No
Sentencia No. C-266/95
INICIATIVA
LEGISLATIVA
En el
proceso de formación de las leyes, tiene especial importancia la iniciativa,
que corresponde a la facultad de presentar proyectos de ley ante las Cámaras,
con el efecto de que éstas deben darles curso. Cuando la Constitución establece
las reglas de la iniciativa, señala cómo podrá comenzar el trámite de
aprobación de una ley.
INICIATIVA
POPULAR/PROYECTO DE LEY-Coadyuvancia del Gobierno/SENA-Reestructuración
Con
fundamento en lo anterior, estima la Corte que no le asiste razón a la
demandante, pues aunque el proyecto de ley, tuvo iniciativa popular, fue
avalado en su debida oportunidad por el Gobierno Nacional a través del Ministro
de Trabajo y Seguridad Social. Sobre el particular, debe afirmarse, que cuando
la iniciativa, como en este caso, radica en forma exclusiva en cabeza del
Gobierno, pero este no la ejerce -sino que, como en el asunto sub-examine lo
hacen los ciudadanos en virtud de la iniciativa popular-, dicho formalismo
queda convalidado con la circunstancia anotada, mediante la cual se encuentra
acreditada la coadyuvancia y aquiesencia del Gobierno Nacional en lo que se
refiere al trámite, discusión y aprobación del proyecto de ley.
REF.: PROCESO No. D - 720
Acción pública de
inconstitucionalidad contra la Ley 119 de 1994.
ACTOR:
OLIVIA HERNANDEZ ANDRADE.
MAGISTRADO SUSTANCIADOR:
HERNANDO HERRERA VERGARA
Santa Fé de Bogotá, D.C.,
Junio veintidos (22) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I.        ANTECEDENTES.
Procede la Corte
Constitucional a resolver la demanda de inconstitucionalidad presentada por la
ciudadana OLIVIA HERNANDEZ ANDRADE contra la Ley 119 de 1994, “por la cual se
reestructura el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, se deroga el Decreto
2149 de 1992 y se dictan otras disposiciones”.
Al proveer sobre su
admisión, el Magistrado Ponente ordenó que se  fijara en lista el negocio en la
Secretaría General, para efectos de asegurar la intervención ciudadana; se
enviara copia de la demanda al señor Procurador General de la Nación para que
rindiera el concepto de rigor, y se comunicara la iniciación del proceso al
Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, al Presidente del
Congreso de la República, y al Ministro de Trabajo y Seguridad Social, a fin de
que si lo estimaren oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de las
normas acusadas.
II.        TEXTO
DE LAS NORMAS ACUSADAS.
Se transcribe a continuación
el texto de la ley demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial
No. 41.216 del jueves nueve (9) de febrero de 1994.
"LEY NUMERO 119 DE 1994
(febrero 9)
Por la cual se reestructura el Servicio Nacional de Aprendizaje,
SENA, se deroga el Decreto 2149 de 1992 y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
CAPITULO I
Naturaleza, misión, objetivos y
funciones
ARTICULO 1º.- Naturaleza. El Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, es un establecimiento
público del orden nacional con personería jurídica, patrimonio propio e
independiente, y autonomía administrativa, adscrito al Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social.
ARTICULO 2º.- Misión. El Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, está encargado de
cumplir la función que corresponde al Estado de intervenir en el desarrollo
social y técnico de los trabajadores colombianos; ofreciendo y ejecutando la
formación profesional integral, para la incorporación y el desarrollo de las
personas en actividades productivas que contribuyan al desarrollo social,
económico y tecnológico del país.
ARTICULO 3º.- Objetivos. El Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, tendrá los siguientes
objetivos:
1. Dar formación profesional
integral a los trabajadores de todas las actividades económicas, y a quienes
sin serlo, requieran dicha formación, para aumentar por ese medio la
productividad nacional y promover la expansión y el desarrollo económico y
social armónico del país, bajo el concepto de equidad social redistributiva.
2. Fortalecer los procesos
de formación profesional integral que contribuyan al desarrollo comunitario a
nivel urbano y rural, para su vinculación o promoción en actividades
productivas de interés social y económico.
3. Apropiar métodos, medios
y estrategias dirigidos a la maximización de la cobertura y la calidad de la
formación profesional integral.
4. Participar en actividades
de investigación y desarrollo tecnológico, ocupacional y social, que
contribuyan a la actualización y mejoramiento de la formación profesional
integral.
5. Propiciar las relaciones
internacionales tendientes a la conformación y operación de un sistema regional
de formación profesional integral dentro de las iniciativas de integración de
los países de América Latina y El Caribe.
6. Actualizar, en forma
permanente, los procesos y la infraestructura pedagógica, tecnológica y
administrativa para responder con eficiencia y calidad a los cambios y
exigencias de la demanda de formación profesional integral.
ARTICULO 4º.- Funciones. Son funciones del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, las
siguientes:
1. Impulsar la promoción
social del trabajador, a través de su formación profesional integral, para
hacer de él un ciudadano útil y responsable, poseedor de valores morales,
éticos, culturales y ecológicos.
2. Velar por el
mantenimiento de los mecanismos que aseguren el cumplimiento de las
disposiciones legales y reglamentarias, relacionadas con el contrato de
aprendizaje.
3. Organizar, desarrollar,
administrar y ejecutar programas de formación profesional integral, en
coordinación y en función de las necesidades sociales y del sector productivo.
4. Velar porque en los
contenidos de los programas de formación profesional se mantenga la unidad
técnica.
5. Crear y administrar un
sistema de información sobre oferta y demanda laboral.
6. Adelantar programas de
formación tecnológica y técnica profesional, en los términos previstos en las
disposiciones legales respectivas.
7. Diseñar, promover y
ejecutar programas de formación profesional integral para sectores
desprotegidos de la población.
8. Dar capacitación en
aspectos socio-empresariales a los productores y comunidades de sector informal
urbano y rural.
9. Organizar programas de
formación profesional integral para personas desempleadas y subempleadas y
programas de readaptación profesional para personas discapacitadas.
10. Expedir títulos y
certificados de los programas y cursos que imparta o valide, dentro de los
campos propios de la formación profesional integral, en los niveles que las
disposiciones legales lo autoricen.
11. Desarrollar
investigaciones que se relacionen con la organización del trabajo y el avance
tecnológico del país, en función de los programas de formación profesional.
12. Asesorar al Ministerio
del Trabajo y Seguridad Social en la realización de investigaciones sobre
recursos humanos y en la elaboración y permanente actualización de la
clasificación nacional de ocupaciones, que sirva de insumo a la planeación y
elaboración de planes y programas de formación profesional integral.
13. Asesorar al Ministerio
de Educación Nacional en el diseño de los programas de educación media técnica,
para articularlos con la formación profesional integral.
14. Prestar servicios
tecnológicos en función de la formación profesional integral, cuyos costos
serán cubiertos plenamente por los beneficiarios, siempre y cuando no se afecte
la prestación de los programas de formación profesional.
ARTICULO 5º.- Domicilio. El domicilio del SENA es la ciudad de Santafé de Bogotá, D.C., y
podrá crear regionales en los lugares del país que requiera.
La jurisdicción de las
regionales que se constituyan, no necesariamente deberá coincidir con la
distribución general del territorio nacional. En todo caso, cada regional
deberá estructurarse en tal forma que se facilite la prestación racional y
oportuna de los servicios del SENA.
CAPITULO II
Dirección y administración
ARTICULO 6º.- Dirección y
administración. La dirección y
administración del SENA estarán a cargo del Consejo Directivo Nacional y del
Director General.
ARTICULO 7º.- Consejo
Directivo Nacional. El Consejo Directivo
Nacional estará integrado por:
1. El Ministro de Trabajo y
Seguridad Social, quien lo presidirá, o el Viceministro como su delegado.
2. El Ministro de Desarrollo
Económico o el Viceministro de Industria, Comercio y Turismo como su delegado.
3. El Ministro de Educación
Nacional o el Viceministro como su delegado.
4. Un representante de la
Conferencia Episcopal.
5. Un representante de la
Asociación Nacional de Industriales, -ANDI-.
6. Un representante de la
Federación Nacional de Comerciantes, -FENALCO.
7. Un representante de la
Sociedad de Agricultores de Colombia, -SAC-
8. Un representante  de
la   Asociación  Colombiana  Popular   de  Industriales, -Acopi-.
9. Dos representantes de las
confederaciones de trabajadores.
10. Un representante de las
organizaciones campesinas.
PARAGRAFO 1º.- El Director
General del SENA asistirá a las reuniones del Consejo Directivo Nacional con
voz pero sin voto.
PARAGRAFO 2º.- Ninguna de
las personas naturales que integran el Consejo Directivo Nacional podrá tener
vinculación laboral o contractual con el SENA.
ARTICULO 8º.- Designación de
los miembros del Consejo Directivo Nacional. Los
miembros que representan a los sectores diferentes al Gobierno Nacional en el
Consejo Directivo Nacional, serán designados para períodos de dos años, así:
1. Los representantes de
ANDI, Fenalco, SAC y Acopi, por las directivas nacionales de cada gremio.
2. El representante de la
conferencia episcopal por el mismo organismo.
3. Los representantes de los
trabajadores uno por cada una de las confederaciones que acrediten ante el
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, tener el mayor número de trabajadores
afiliados.
4. El representante de las
organizaciones campesinas, por la organización que acredite el mayor número de
afiliados.
PARAGRAFO.- Cada miembro del
Consejo Directivo Nacional tendrá un suplente que lo representará en sus
ausencias temporales o definitivas y será designado para el mismo período y de
igual forma que el principal.
Si al vencimiento del
período correspondiente los representantes a los cuales hace referencia el
presente artículo no son reelegidos o reemplazados, continuarán los anteriores
en interinidad hasta cuando se produzca la designación. Una vez producida ésta
en propiedad, ella se entenderá efectuada para el resto del período.
ARTICULO 9º. Reuniones del
Consejo Directivo. El Consejo Directivo
Nacional se reunirá ordinariamente por lo menos una vez al mes, o por citación
de su presidente, de seis (6) de sus miembros o del director general.
ARTICULO 10.- Funciones del
Conseio Directivo Nacional. Son
funciones del Consejo Directivo Nacional:
1. Definir y formular la política general y los planes y
programas de la entidad.
2. Elegir vicepresidente del
consejo para períodos de un (1) año.
3. Adoptar los estatutos
internos de la entidad y cualquier reforma que a ellos se introduzca y
someterlos a la aprobación del Gobierno Nacional, cuando a ello haya lugar.
4. Adoptar el estatuto de la
formación profesional integral, teniendo en cuenta las recomendaciones del
consejo nacional de formación profesional integral.
5. Reglamentar el comité
nacional de formación profesional integral.
6. Reglamentar los comités
técnicos de centro.
7. Orientar el
funcionamiento general de la entidad, verificar su conformidad con la política
adoptada y crear los mecanismos necesarios para el logro de su misión.
8. Determinar la
organización interna de la entidad y la creación de los cargos de la dirección
general y las regionales.
9. Autorizar las propuestas
del director general sobre las siguientes materias:
a) Los sistemas o normas
para la selección, orientación, promoción y formación profesional integral de
los trabajadores alumnos;
b) La creación, integración
o supresión de unidades regionales, seccionales, zonas y centros, de acuerdo
con las necesidades de la formación profesional.
c) La determinación,
adopción y modificación de la planta de personal, señalando su nomenclatura y
adopción del manual de funciones de los empleos.
d) El sistema de escalafón
de los funcionarios.
e) El presupuesto anual de
la entidad y los acuerdos de gastos.
f) La relación de oficios
que requieran formación profesional metódica y completa y que, por
consiguiente, serán materia de contrato de aprendizaje, así como regular la
aplicación de éste, sus modalidades y características.
g) Los planes y programas de
capacitación, actualización y de becas para los alumnos.
h) Los programas y convenios
de cooperación técnica nacional e internacional, e
i) Las comisiones al
exterior de los funcionarios del SENA y los miembros de los consejos y los
comités, de acuerdo con las disposiciones legales y reglamentarias.
10. Proponer candidatos
entre personas vinculadas al SENA, para llevar la representación del país en
eventos internacionales del formación profesional.
11. Solicitar la
contratación de labores de control de gestión o de control interno cuando lo
considere necesario.
12. Evaluar anualmente el
cumplimiento de las metas administrativas, financieras y operacionales.
13. Revisar periódicamente y
aprobar la oferta de los programas de formación profesional integral, según las
necesidades detectadas en el sector externo.
14. Adoptar su propio
reglamento.
15. Definir los porcentajes
que las regionales deberán transferir a la dirección general, de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 33 de esta ley.
16. Las demás que señale la
ley.
PARAGRAFO.- El Consejo Directivo Nacional podrá delegar en el Director
General y en los consejos regionales las funciones que estime convenientes.
ARTICULO 11.- Director
General. El Director General es agente del
Presidente de la República, de su libre nombramiento y remoción, y representante
legal de la entidad.
ARTICULO 12.- Requisitos del
Director General.  Para ser nombrado Director
General del SENA se requiere poseer título profesional universitario y
acreditar experiencia mínima de cinco (5) años en cargos de nivel
directivo, en áreas relacionadas con gerencia pública, administrativa,
educativa, de formación profesional, o desarrollo tecnológico.
ARTICULO 13.- Funciones del
Director General. Son funciones del
Director General:
1. Preparar los planes y
programas operativos y de formación profesional integral y presentarlos al
consejo directivo nacional para su aprobación.
2. Ejecutar, supervisar y
evaluar los planes y programas aprobados por el consejo directivo nacional.
3. Dirigir, coordinar y
controlar al personal de la entidad.
4. Dirigir, coordinar y
controlar las funciones administrativas y técnicas de los proyectos operativos.
5. Dictar los actos
administrativos, realizar las operaciones y celebrar los contratos necesarios
para la gestión administrativa con miras al cumplimiento de la misión de la
entidad.
6. Presentar el presupuesto
de la entidad, para la aprobación del consejo directivo nacional, y vigilar y
controlar su ejecución.
7. Someter a la
consideración del consejo directivo nacional los asuntos de su competencia.
8. Nombrar, contratar y
remover al personal del SENA, de conformidad con las disposiciones vigentes.
9. Contratar expertos
nacionales o extranjeros cuyos conocimientos o experiencia se requieran para
adelantar programas o proyectos específicos de interés para el
desarrollo del SENA, cuando no exista disponibilidad de aquellos en la entidad.
10. Presentar un informe
anual al Presidente de la República, por intermedio del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, y al consejo directivo nacional.
11. Determinar, con
antelación de por lo menos un mes, las fechas de iniciación de los programas de
formación profesional.
12. Dentro de la cuota de
aprendices, y siguiendo los lineamientos del consejo directivo nacional, concertar
con los empleadores las especialidades, en las cuales éstos deban contratar.
13. Imponer a los
empleadores que no mantengan el número de aprendices que les corresponda, o no
hubieren suscrito los contratos respectivos al iniciarse cada período de enseñanza,
multas mensuales hasta por un salario mínimo mensual legal, por cada aprendiz.
En firme los actos administrativos correspondientes, prestarán mérito
ejecutivo.
14. Previo concepto
favorable del consejo directivo nacional, celebrar los convenios de cooperación
técnica nacional e internacional.
15. Previo el concepto del
comité nacional de formación profesional, adoptar o adecuar los programas de
formación profesional integral, así como los programas de capacitación para los
instructores.
16. Las demás que le señalen
la ley o los estatutos que, refiriéndose al funcionamiento general de la
institución, no estén atribuídas a otra autoridad.
PARAGRAFO.- El Director General podrá delegar las funciones propias de su
cargo, de conformidad con las disposiciones que para el efecto dicte el Consejo
Directivo Nacional.
ARTICULO 14. Comité nacional
de formación profesional integral.
Créase el comité nacional de formación profesional integral, encargado de
asesorar al comité directivo nacional y al director general en lo concerniente
a la actualización de la formación profesional integral, el tipo de
especialidades, programas, contenidos y métodos, buscando mantener la unidad
técnica, elevar la calidad de la formación profesional integral y promover el
desarrollo productivo y de los recursos humanos del país.
El estatuto interno
reglamentará su composición, operación y funciones. Este comité estará
integrado por funcionarios de la entidad, pudiéndose incluir expertos externos.
CAPITULO III
Organización regional
ARTICULO 15. Regionales. Con el objeto de facilitar la prestación de los servicios en todo
el territorio nacional, el SENA contará con regionales según disponga la
estructura orgánica de la entidad, racionalizando los esfuerzos para la
prestación del servicio y atendiendo a criterios de unidades regionales,
geográficas, sociales, económicas y culturales.
PARAGRAFO.- En ningún caso podrán crearse regionales cuyos ingresos
proyectados sean inferiores al 1% del total de los ingresos ordinarios de la
entidad. Se entiende por ingresos ordinarios los provenientes de los aportes
previstos en el numeral 4º del artículo 30 de la presente ley.
ARTICULO 16.- Dirección y
administración regional. La dirección y
administración de las regionales de la entidad estará a cargo de un consejo
regional y un director regional.
ARTICULO. 17.- Consejos
regionales. Los consejos regionales
estarán integrados por representantes de ]as mismas entidades y organizaciones
que conforman el consejo directivo nacional, establecidos en la región, en
igual proporción, designación y período.
PARAGRAFO 1º.- El Director Regional asistirá a las sesiones del Consejo
Regional, con voz pero sin voto.
PARAGRAFO 2º.- Ninguna de las personas naturales que integran el Consejo
Directivo Regional podrá tener vinculación laboral o contractual alguna con el
SENA.
ARTICULO 18- Reuniones de
los consejos regionales. Los consejos
regionales se reunirán en la misma forma y periodicidad del Consejo Directivo
Nacional.
ARTICULO 19.- Funciones de
los consejos regionales. Son funciones de los
consejos regionales:
1. Aprobar los planes y
programas de la regional, acordes con Ios planes y programas nacionales de la
institución, oído el concepto de los comités técnicos de centro.
2. Presentar al director
general una terna para el nombramiento del director regional.
3. Elegir al presidente y al
vicepresidente del consejo para períodos de un año.
4. Asesorar al consejo
directivo nacional, al director general y al director regional en los estudios
sobre recursos humanos y necesidades de formación profesional de la regional,
en la programación de los centros de formación profesional.
5. Promover los servicios
del SENA ante los sectores económicos y laborales que representan y coadyuvar
la realización de los fines que persigue.
6. Proponer al consejo
directivo nacional la apertura de especialidades, de acuerdo con las
necesidades sociales y empresariales de la región.
7. Estudiar y revisar los
proyectos de presupuesto de la regional y formular al director regional, las
recomendaciones que estime convenientes.
8. Velar, dentro del
territorio de su jurisdicción, por la correcta ejecución presupuestal y
proponer los ajustes que estime necesarios, para lo cual los funcionarios del
SENA que tengan asignada la responsabilidad de este manejo le rendirán informes
trimestrales o con la periodicidad que el consejo estime indispensable.
9. Estudiar los informes
anuales u ocasionales que sobre la marcha de la institución debe rendir el
director regional y presente a éste y al director general Ias observaciones a
que haya lugar.
10. Dictar su propio reglamento.
11. Las demás que le delegue
el consejo directivo nacional.
ARTICULO 20.- Directores
regionales. Las regionales estarán
administradas por un director regional, que será representante del director
general, de su libre nombramiento y remoción, y tendrá la responsabilidad de
coordinar, administrar y velar por la ejecución de las actividades del SENA
dentro de su jurisdicción.
ARTICULO  21.- Selección y
requisitos de los directores regionales. Los
directores regionales serán seleccionados de ternas que le presenten al
director general, los consejos regionales respectivos.
Para ser nombrado director
regional, se requiere poseer titulo profesional universitario, acreditar una
experiencia mínima de tres (3) años en cargos de nivel directivo, en áreas
relacionadas con la gerencia administrativa, educativa, de formación
profesional o desarrollo tecnológico y estar vinculado a la región.
ARTICULO 22.- Comités
técnicos de centro. Cada centro del SENA
contará con la asesoría de un comité técnico de centro, del cual formarán parte
un representante del Gobierno Nacional, departamental o municipal, dependiendo
de la cobertura y características del centro, así como empresarios,
trabajadores, universidades, investigadores y especialistas en el subsector,
preferiblemente domiciliados en la misma región. El Consejo Directivo Nacional
del SENA reglamentará la conformación y funcionamiento de los comités técnicos
de centro.
PARAGRAFO.- Previa aprobación del Consejo Directivo Nacional, se podrán
constituir comités técnicos de centro para asesorar a más de un centro. Para
ello se tendrán en cuenta los intereses del respectivo sector económico, de la
comunidad o de la región correspondiente. En tal evento podrán constituírse
subcomités técnicos que faciliten el cumplimiento de la función de los comités.
ARTICULO 23.- Administración
de los centros. Los jefes del centro del
SENA serán designados de ternas que presente el comité técnico del
respectivo centro, al director general.
El comité técnico contemplará la participación de funcionarios del
SENA en la conformación de las ternas a que se refiere este artículo.
ARTICULO 24.- Funciones de
los Comités Técnicos de Centro. Son
funciones de los Comités Técnicos de Centro las siguientes:
1. Autorizar anualmente el
plan del centro, el que debe estar enmarcado en términos de orientación y
presupuesto, dentro de las políticas que determinen la dirección general y la
regional respectiva.
2. Recomendar al Comité
Nacional de Formación Profesional y al Director General los programas de
formación y desarrollo tecnológico, y de información para el empleo que deban
ser incluídos en los planes de centro.
3. Orientar la ejecución del
gasto del centro, dentro de las definiciones de política institucional, una vez
se le haya asignado el presupuesto.
4. Revisar periódicamente y
recomendar, cuando ello proceda, modificaciones o ajustes a los diseños
técnicos pedagógicos y a los correspondientes programas de formación.
5. Autorizar las solicitudes
que le formule el Jefe del Centro sobre distribución y modificaciones del
presupuesto anual y del respectivo centro y efectuar su evaluación y
seguimiento.
6. Recomendar el tipo de
equipos, materiales, dotaciones y recursos que en su concepto deban ser
utilizados por el Centro.
7. Evaluar periódicamente el
funcionamiento del centro y formular las recomendaciones que considere
pertinentes para el logro de sus metas.
8. Presentar, por lo menos
anualmente, un informe evaluativo del centro al Consejo Regional.
9. Las demás funciones que
le sean asignadas por el Consejo Directivo Nacional.
ARTICULO 25.- Criterio para
acciones de desarrollo tecnológico.
Toda acción de desarrollo tecnológico deberá estar íntimamente ligada al
fortalecimiento de los programas de formación profesional integral.
CAPITULO IV
Planeación y control
ARTICULO 26.- Planeación.- La planeación será descentralizada, en coherencia con las
demandas locales y subsectoriales y las políticas nacionales y regionales de
los Consejos Directivos.
ARTICULO 27.- Evaluación de
resultados. EI SENA en cumplimiento de
su misión, incluirá en sus planes, programas y proyectos metas específicas,
índices de gestión y de eficiencia, así como las demás herramientas de
evaluación que se consideren pertinentes.
ARTICULO 28.- Control
interno.- El SENA mantendrá un sistema de control
interno y diseñará los métodos y procedimientos necesarios para garantizar que
todas las actividades de la entidad, así como el ejercicio de las funciones a
cargo de sus servidores, se realicen de conformidad con las normas
constitucionales y legales y con sujeción a estrictos criterios de moralidad,
eficacia, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.
ARTICULO 29.- Control
Fiscal.- El control fiscal del SENA será
ejercido por la Contraloría General de la República, en los términos que
señalen la Constitución y la ley.
CAPITULO V
Patrimonio y financiación
ARTICULO 30.- Patrimonio. El patrimonio del SENA está conformado por:
1. Los bienes que
actualmente posee y los que reciba o adquiera a cualquier título.
2. Los ingresos generados en
la venta de productos y servicios como resultado de acciones de formación
profesional integral y desarrollo tecnológico.
3. Las donaciones y
contribuciones de terceros y las asignaciones por ley de bienes y recursos.
4. Los aportes de los
empleadores para la inversión en el desarrollo social y técnico de los
trabajadores, recaudados por las cajas de compensación familiar o directamente
por el SENA, así:
a) El aporte mensual del
medio por ciento (1/2%) que sobre los salarios y jornales deben efectuar la
Nación y las entidades territoriales, dentro de los primeros diez (10) días de
cada mes, y
b) El aporte del dos por
ciento (2%) que dentro de los diez (10) primeros días de cada mes deben hacer
los empleadores particulares, los establecimientos públicos, las empresas
industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, sobre
los pagos que efectúen como retribución por concepto de salarios
5.- Las sumas provenientes
de las sanciones que imponga el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social por
violaciones a las normas de Código Sustantivo del Trabajo y demás disposiciones
que lo adicionen o reformen, así como las impuestas por el SENA.
ARTICULO 31.- Giro de
aportes.- Los recaudos captados por las Cajas de
Compensación Familiar y la Caja Agraria serán girados al SENA, así:
1. Lo recaudado dentro de
los primeros diez (10) días de cada mes, a más tardar el día 20 calendario del
mismo mes.
2. Lo recaudado entre el día
once (11) y el último día del mes, dentro de los primeros diez (10) días
calendario del mes siguiente.
Vencidos estos términos, se
causarán intereses sobre el valor del respectivo recaudo, a la tasa moratoria
que certifique la Superintendencia Bancaria.
ARTICULO 32.- Asignación de
recursos. El SENA acopiará la totalidad de los
recursos de la entidad para destinarlos al desarrollo de sus objetivos y
funciones, en cumplimiento estricto de su misión de formación profesional
integral.
ARTICULO 33.- Distribución
de los recursos regionales. Cada regional
financieramente autosuficiente aplicará a la realización de la misión hasta un
70% de sus recaudos. Por su parte, las demás regionales aplicarán al mismo
objetivo hasta un 80% de sus recaudos. Los remanentes deberán ser consignados
en cuenta de destinación específica en la Dirección General y se destinarán a:
a) El sostenimiento de la
Dirección General, y
b) Apoyar o financiar los
programas de formación profesional que deban ejecutarse en regiones y sectores
con ingresos insuficientes para la realización de los mismos.
PARAGRAFO.- El Consejo Directivo Nacional definirá los criterios para
identificar las regionales autosuficientes y las que no lo sean y revisará
cuando lo estime conveniente los porcentajes referidos dentro del rango previsto
en el presente artículo. Para tal efecto, el Consejo Directivo Nacional tendrá
en cuenta la estructura del mercado del trabajo, las necesidades regionales
insatisfechas, el concepto de los Consejos Regionales y la ejecución real del
presupuesto.
ARTICULO 34.- Certificación
sobre pago de aportes. Con destino a la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales y para la aceptación de la deducción por
concepto de salarios, el SENA expedirá un paz y salvo a los empleadores que a
la fecha del mismo y en todas las vigencias, hubieren cumplido cabalmente con
la obligación de efectuar sus aportes a la entidad, especificando el monto de
las sumas pagadas.
Igualmente, expedirá
certificaciones para efecto de las exoneraciones, de impuestos de que trata Ia
Ley 6 de 1992 .
PARAGRAFO.- Los ordenadores del gasto de Ias entidades del sector público
que, sin justa causa no dispongan el pago oportuno de los aportes previstos en
el artículo 28 de la presente ley, incurrirán en causal de mala conducta que
será sancionada con arreglo al régimen disciplinario vigente.
CAPITULO VI
Cooperación técnica
ARTICULO 35.- Solicitud y
oferta de cooperación técnica internacional. El
SENA gestionará cooperación técnica ante los organismos internacionales
especializados y los gobiernos o entidades privadas que tengan experiencia en
los campos propios de su especialidad.
Igualmente, el SENA podrá
brindar cooperación técnica a otros países en acciones propias de su misión.
ARTICULO 36.- Cooperación
técnica nacional. El Director General
del SENA, previo concepto favorable del Consejo Directivo Nacional podrá
suscribir convenios de cooperación técnica con organismos nacionales públicos y
privados.
CAPITULO VIl
Disposiciones laborales
ARTICULO 37.- Régimen
laboral.- Los servidores vinculados al SENA son
empleados públicos o trabajadores oficiales.
El estatuto de la entidad
determinará los cargos que serán desempeñados por trabajadores oficiales, y los
de carrera administrativa, sin perjuicio de las normas vigentes.
ARTICULO 38.- Estudio sobre
planta de personal-transitorio. El
Consejo Directivo Nacional seleccionará una entidad especializada de reconocida
idoneidad y experiencia, y autorizará al Director General para contratar con
ella: primero: el estudio y análisis de la planta de personal que deberá tener
el SENA para desarrollar su misión, conforme a los mecanismos de administración
previstos en al presente ley, las necesidades sociales y del sector
productivo;; y segundo: la valoración de las capacidades y conocimientos del
personal que presta sus servicios a la entidad. Este análisis deberá elaborarse
en un plazo máximo de ocho (8) meses a partir de la celebración del contrato.
El Consejo Directivo
Nacional fijará los criterios para la realización del estudio, análisis y
valoración a que se refiere el presente artículo. Para este efecto, tendrá en
cuenta los conceptos de la Comisión Asesora de que trata el artículo 40 de esta
ley.
ARTICULO. 39.- Determinación
de la planta de personal -transitorio-.
Dentro de los seis (6) meses siguientes al término del estudio previsto en el
artículo anterior, el Consejo Directivo Nacional determinará la nueva planta de
personal.
ARTICULO 40.- Comisión
asesora -transitorio-. Durante el proceso de
reestructuración de la entidad y hasta la incorporación en la planta de
personal, el Consejo Directivo Nacional tendrá en cuenta los conceptos de una
comisión asesora representativa de los trabajadores de la entidad, que se crea
por el presente artículo, y que estará conformada así: dos (2) representantes
de Sindesena, uno (1) de Sintrasena y dos (2) elegidos por los funcionarios del
SENA no sindicalicalizados. El Consejo Directivo Nacional reglamentará esta
elección.
ARTICULO 41.- Incorporación
en la nueva planta -transitorio-. El
Director General del SENA procederá a incorporar en los cargos de la nueva
planta de personal, dentro de los seis (6) meses siguientes a su adopción, a
las personas que actualmente laboran en la entidad, que de acuerdo con el
estudio previsto en el artículo, cumplan con las capacidades y conocimientos
exigidos.
No obstante, dentro del
mismo término, el Consejo Directivo Nacional establecerá y reglamentará los
casos y circunstancias en que los actuales funcionarios del SENA deban ser
incorporados a la planta aunque no cumplan la totalidad de los requisitos
exigidos para los nuevos cargos, sin detrimento de sus actuales condiciones
laborales.
ARTICULO 42.- Prioridades y
comisiones de estudio -transitorio-. Para
la incorporación de los funcionarios en la nueva planta de personal , el SENA
dará prioridad a procesos de recalificación, reubicación y reconversión del
personal vinculado, cuando esto sea pertinente, de conformidad con lo
establecido en los artículos 38, 39, 40 y 41 de la presente ley.
El Consejo Directivo
Nacional establecerá un sistema de comisiones de estudio que facilite los
procesos a que se refiere el presente artículo.
ARTICULO 43.- Régimen
salarial. El Gobierno Nacional, dentro de las
facultades previstas en la Ley 4a. de 1992 para efectos del régimen salarial y
prestacional, tendrá en cuenta en relación con los empleados públicos del SENA,
el escalafón y el estatuto de la entidad, así como los criterios que para este
efecto le presente el Consejo Directivo Nacional, antes del 15 de diciembre de
cada año.
El Gobierno Nacional, de
acuerdo con el artículo 6º de la Ley 4a. de 1992, podrá delegar esta facultad
en el director general del SENA.
ARTICULO 44.- Capacitación-. El SENA creará y mantendrá un sistema de capacitación y
actualización permanente para los instructores y demás grupos ocupacionales de
la entidad, que reglamentará el Consejo Directivo Nacional.
ARTICULO 45.- Derechos y
beneficios. Continuarán vigentes todos
los derechos de los empleados públicos derivados de las relaciones laborales
actualmente existentes en el SENA, los que no podrán ser desconocidos ni
afectados.
Los beneficios vigentes
tales como el fondo nacional de vivienda, el servicio médico asistencial u el
auxilio educativo, entre otros, podrán ser revisados por los órganos
competentes del SENA sujetándose a las normas que los rigen.
Los derechos y beneficios de
los trabajadores oficiales vinculados al SENA, continuarán rigiéndose por las
convenciones colectivas o laudos arbitrales y las disposiciones laborales
vigentes.
ARTICULO 46.- Pensiones
anticipadas-transitorio-. Los funcionarios del
SENA tendrán derecho a un sistema de pensiones anticipadas así:
1. A partir de enero 1º de
1995 tendrán derecho a la pensión de jubilación, aquellos funcionarios que
acrediten estar en condiciones de cumplir los requisitos de edad y tiempo de
servicio entre dicha fecha y el 31 de diciembre de 1996.
2. A partir de enero 1º de
1997 tendrán derecho a la pensión de jubilación, aquellos funcionarios que acrediten
estar en condiciones de cumplir los requisitos de edad y tiempo de servicio
entre dicha fecha y el 31 de diciembre de 1998.
CAPITULO VIII
Disposiciones varias
ARTICULO 47.- Normas de
ciencia y tecnología-transitorio-. El
Gobierno Nacional, en desarrollo de la Ley 29 de 1990 y los Decretos 393, 585 y
591 de 1991, actualmente vigentes, podrá reglamentar dichas normas en lo
pertinente al SENA, sin perjuicio de lo establecido en la presente ley. Para
tal efecto, tendrá en cuenta las recomendaciones de una comisión asesora que se
crea por la presente ley, conformada así: un senador y un representante
designados por las mesas directivas de cada cámara un representante de las
centrales obreras, uno de Sindesena y uno de Sintrasena; cuatro representantes
del Consejo Gremial Nacional y el Vocero de la presente ley ante el Congreso de
la República.
Esta comisión asesora tendrá
un plazo de noventa (90) días para presentar sus recomendaciones al Gobierno
Nacional.
ARTICULO 48.- Revisión de
las especialidades de formación profesional. El
Consejo Directivo Nacional, previa las recomendaciones del Comité Nacional de
Formación Profesional y de los Consejos Regionales, determinará anualmente las
especialidades en las cuales el SENA ofrecerá programas de formación
profesional integral, considerando entre otros criterios, la demanda del sector
productivo y social, la oferta existente y los requerimientos de calidad.
ARTICULO 49.- Derechos
pecuniarios. La formación profesional en
el SENA será gratuita en todas sus modalidades. Para la realización de acciones
de formación profesional especializada solicitadas por personas jurídicas, el
Consejo Directivo Nacional podrá determinar su realización gratuita, o mediante
convenios de cooperación, o estableciendo un costo por los servicios prestados.
ARTICULO 50.- Educación
formal. El Gobierno Nacional podrá señalar los
requisitos necesarios para que los egresados del SENA puedan ingresar a los
programas de educación superior.
ARTICULO 51.- Vigencia y
derogatoria.- La presente ley rige a
partir de la fecha de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le
sean contrarias, en especial el Decreto 2149 de 1992; el artículo 16 y lo
pertinente al SENA de los artículos 18 y 19 de la Ley 55 de 1985".
III.      FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA.
Considera la actora que la
Ley 119 de 1994 vulnera los artículos 154, 155, 159 numeral 7º y 189 numeral 11
de la Constitución Política, por vicios de procedimiento en su formación.
En primer lugar, destaca que
desde su creación, el SENA ha sido un establecimiento público del orden
nacional, razón por la cual el trámite legislativo que debió seguirse para la
expedición de la ley que lo reestructuraba, es el previsto en el artículo 154
de la Carta Política, específicamente cuando dispone que "...sólo
podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se
refieren los numerales ...7... del artículo 150...".
A juicio de la actora, la
reforma o reestructuración de una entidad descentralizada debe realizarse
siempre a iniciativa del Ejecutivo, y si no es así, para que se ajuste a la
Constitución, el Gobierno debe coadyuvar el proyecto antes de la aprobación en
las plenarias.
Indica que el proyecto de
ley fue presentado recurriendo al mecanismo de la iniciativa popular, la cual
no era procedente según lo dicho, y porque además, aún no se había expedido la
ley estatutaria que reglamentaba lo relativo a la participación ciudadana.
Así mismo, sostiene que el
proyecto 297 de  1993-Senado, no cumplió ni siquiera con el requisito del
número de ciudadanos igual o superior al 5% del censo electoral existente,
previsto en el artículo 155 de la Constitución Política.
Concluye la actora, que el
proyecto de ley para la reestructuración del Servicio Nacional de Aprendizaje
-SENA-, no podía ser presentado mediante el mecanismo de iniciativa popular,
por cuanto:
a)
la
materia objeto del mismo era de iniciativa exclusiva del Gobierno por mandato
del artículo 154 de la Carta Política;
b)
no
se había expedido la ley estatutaria que reglamentara la materia, y
c)
el
proyecto no reunió el número mínimo de ciudadanos requerido, ni se le dió el
trámite previsto en el artículo 163 de la Carta.
IV.      PRUEBAS
DECRETADAS POR LA CORTE.
Al admitirse la demanda,
mediante auto del 20 de septiembre de 1994, se ordenó oficiar a las Secretarías
Generales de Senado y Cámara para que remitieran a la Corte copia auténtica del
expediente legislativo del proyecto de ley que se convirtió en Ley 119 de 1994,
y para que certificaran concretamente, de quién fue la iniciativa, cómo se
tramitó y, en caso de que se tratara de una iniciativa popular, cuál había sido
el número de firmas que respaldó el proyecto.
El 27 del mismo mes, la
Secretaría General de la Corte envió el expediente al despacho del Magistrado
Sustanciador, informando que "con respecto a las pruebas solicitadas por
esta Secretaría mediante oficio número P-260 y P-261 de fecha 21 de septiembre
del año en curso, fueron recibidas las siguientes:
* Oficio SG-1162, suscrito
por el señor DIEGO VIVAS TAFUR, Secretario General de la Cámara de
Representantes, con el cual hace llegar a esta Corporación, las Gacetas del
Congreso Nº 369, 444 de 1993 y 9 bis de 1994.
Con respecto a las pruebas
solicitadas al señor PEDRO PUMAREJO VEGA, Secretario General del Senado de la
República, no han sido recibidas en esta Secretaría".
El 28 de septiembre, el
Despacho dictó otro auto con el objeto de recaudar las pruebas solicitadas al
Senado. El 3 de octubre, la Secretaría General de la Corte informó que había
recibido el "oficio SG-647, suscrito por el señor PEDRO PUMAREJO VEGA,
Secretario General del Senado de la República con el cual hace llegar a esta
Corporación las Gacetas del Congreso Nº 75, 146, 184 y 217 de 1993, así como el
ejemplar Nº 9 bis de 1994".
El Senado certificó
igualmente, que "este proyecto fue de iniciativa popular, respaldado por
un millón de firmas".
V.      INTERVENCION
DE AUTORIDAD PUBLICA.
* Dentro del término de
fijación en lista, la ciudadana NURI TORRES DE MONTEALEGRE, actuando en
representación del Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-, presentó ante la
Secretaría General de la Corte Constitucional, un escrito defendiendo la
constitucionalidad de la ley acusada.
Manifiesta que le asiste
razón a la demandante, pero sólo parcialmente, al afirmar que la Ley 119 de
1994 se originó en una iniciativa popular, pues en su criterio es indudable que
de lo presentado al Congreso, sólo quedó la iniciativa.
Señala que el proyecto
presentado por el pueblo, era sólo la decisión de derogar una disposición y de
revivir la normatividad anterior. En cambio, la Ley 119 de 1994 contiene la
norma orgánica del SENA.
Ahora bien -continúa-,
aunque la idea de un grupo de ciudadanos fue modificar la norma orgánica del
SENA, el texto definitivo no llegó a ser el planteado por ellos, sino aquél que
elaboraron el Gobierno Nacional, representantes de los trabajadores, de los
gremios sectoriales de la producción y del Congreso de la República.
Adicionalmente, asegura que
el Gobierno, por intermedio del Ministro del Trabajo y Seguridad Social, sí
avaló la iniciativa. También lo hizo a través del mensaje de urgencia enviado
por el Presidente de la República el 7 de diciembre de 1993.
En tal virtud, solicita a
esta Corporación, que si sus argumentos no son suficientes para probar la
exequibilidad de la ley, se estime que en la iniciación del trámite se presentó
un simple vicio de procedimiento, que es subsanable conforme a lo dispuesto en
el artículo 45 del Decreto 2067 de 1991, en consideración a que se está frente
a una ley expedida con amplísima participación de todos los sectores
interesados en el futuro del SENA.
* Anexos al escrito suscrito
por la representante del SENA, se encuentran: una comunicación dirigida a la
Corte Constitucional por la Ministra del Trabajo y Seguridad Social, en la que
"reitera... la voluntad expresada durante el trámite en el Congreso de la
República del proyecto que concluyó con la adopción de la Ley 119 de 1994 por
los doctores César Gaviria Trujillo y Luis Fernando Ramírez Acuña, entonces
Presidente de la República y Ministro de Trabajo y Seguridad Social
respectivamente, de acoger como suya tal iniciativa interviniendo directamente
en la formación de la mencionada ley...", así como fotocopia auténtica de
la solicitud de adoptar el procedimiento de urgencia con respecto al proyecto
de ley por el cual se reestructura el SENA, enviado por el Presidente de la
República al Presidente de la Cámara de Representantes, el 7 de diciembre de
1993.
VI.
INTERVENCION CIUDADANA.
La ciudadana CLARA SAAVEDRA
SALAZAR, también oportunamente, solicita a la CORTE declarar ajustada a la
Constitución la Ley 119/94.
Señala que la Ley bajo
examen, no está referida a la determinación o modificación de la estructura de
la administración nacional, sino que se trata más bien, de una política de
relocalización del ejercicio de una función, cual es la formación profesional
en desarrollo de la política social del Gobierno.
Por otra parte, anota, es
evidente que el Gobierno sí avaló la iniciativa, por las siguientes razones: a)
participó "en franco espíritu de diálogo, respeto y colaboración", b)
el Presidente Cesar Gaviria Trujillo solicitó adoptar el procedimiento señalado
en el artículo 163 de la Constitución Política y, c) porque este último expresó
su complacencia al proyecto de ley, sancionándolo. Por ello, concluye, el
proyecto de no haber sido prohijado por el Gobierno, hubiera sido devuelto con
objeciones.
VII.
CONCEPTO DEL VICEPROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
Habiéndose declarado
impedido para conceptuar el señor Procurador General de la Nación, doctor
Orlando Vásquez Velásquez, por haber sido Senador de la República en el momento
en que fue aprobada la Ley 119 de 1994, la Sala Plena de la Corporación,
mediante auto del 24 de noviembre de 1994, aceptó el impedimento y ordenó dar
traslado del expediente al señor Viceprocurador General, quien emitió el
concepto de rigor el 8 de febrero de 1995, mediante oficio número 571,
solicitando declarar ajustada al ordenamiento constitucional, la ley acusada.
Inicialmente, expresa el
representante del Ministerio Público, que se debe entender por el término
"iniciativa", según la Sentencia Nº 103 de 1989 emanada de la H.
Corte Suprema de Justicia, "aquella propuesta que tiene virtualidad
suficiente para llegar a ser, previo el trámite fijado en la Carta Política,
ley de la República y sin la cual no es posible dar válidamente rituación a
ningún proyecto..." y que, cuando el Congreso desarrolló el contenido del
artículo 154 constitucional, en el 142 de la Ley 5a de 1992, entendió la iniciativa gubernamental como
la función de impulsar el proceso de formación de las leyes, no sólo desde un
comienzo, sino también en un momento posterior.
Acerca del trámite de la Ley
119 de 1994, manifiesta el concepto vicefiscal, que el proyecto de origen
popular no tenía por finalidad reestructurar el SENA, sino derogar el Decreto
2149 de 1992 y revivir la legislación anterior.
Además, resalta, se presentó
la coadyuvancia del Gobierno antes de la aprobación del proyecto en la plenaria
del Senado, no en relación con la iniciativa presentada por el pueblo, sino
respecto de la propuesta del Congreso sobre la modernización del SENA.
Por lo anterior, concluye
que la propuesta del Congreso consistente en modernizar al SENA fue coadyuvada
por el Gobierno, cumpliéndose de esa forma el supuesto de hecho del parágrafo
del artículo 142 de la Ley 5a. de 1992.
Y agrega finalmente, que en
torno a la inquietud expresada por el actor, relativa a que la coadyuvancia al
proyecto de ley debió provenir conjuntamente del Ministro de Trabajo y
Seguridad Social y del Presidente de la República, cree que se encuentra
suficientemente aclarada por el artículo 208 constitucional, según el cual, los
ministros en relación con el Congreso son voceros del Gobierno.
VIII.   CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.      Competencia.
En virtud de lo dispuesto en
el artículo 241, numeral 4o. de la Carta Política, la Corte Constitucional es
competente para decidir definitivamente sobre la demanda de
inconstitucionalidad formulada contra la Ley 119 de 1994.
Segunda.       El problema jurídico y el contenido de la Ley 119 de
1994.
Señala el actor, que la Ley
119 de 1994 se encuentra afectada de inconstitucionalidad, pues en su sentir se
tramitó y aprobó en el Congreso de la República sin contar con la iniciativa ni
la coadyuvancia del Gobierno Nacional, requisito que para el caso era
indispensable, puesto que el proyecto se refería a la reestructuración de un
organismo nacional, como lo es el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA.
Corresponde entonces a la
Corte, determinar si existe vicio de procedimiento alguno en la presentación,
tramitación y aprobación de la citada ley.
En forma preliminar, se debe
señalar que la Ley 119 de 1994, tiene por objeto reestructurar el Servicio
Nacional de Aprendizaje, SENA -establecimiento público del orden nacional,
según su artículo 1º-.
La ley bajo examen, observa
la Corte, no está referida a la determinación o modificación de la estructura
de la administración nacional, sino que se trata de una política de
relocalización del ejercicio de una función, cual es la formación profesional
en desarrollo de la política social del Gobierno.
Tercera.       La iniciativa exclusiva del Gobierno.
En el proceso de formación
de las leyes, tiene especial importancia la iniciativa, que corresponde
a la facultad de presentar proyectos de ley ante las Cámaras, con el efecto de
que éstas deben darles curso. Cuando la Constitución establece las reglas de la
iniciativa, señala cómo podrá comenzar el trámite de aprobación de una ley.
De conformidad con los
artículos 154 y 155 de la Constitución Política, las leyes pueden tener origen
en cualquiera de las Cámaras, a propuesta: a) de sus miembros; b) del Gobierno
Nacional; c) por iniciativa popular en los casos previstos en la Carta
Política, y d) por la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la
Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo
Nacional Electoral, el Procurador General de la Nación y el Contralor General
de la República, en cuanto se refieran a asuntos relacionados con materias
relativas a las funciones que les compete cumplir.
No obstante lo anterior, en
la Carta Política se consagran excepciones en cuanto a la presentación de
proyectos de ley que se refieren a los asuntos que se indican a continuación,
los cuales sólo pueden ser dictados o reformados a iniciativa del Gobierno
Nacional: los que aprueban el Plan Nacional de Desarrollo e inversiones
públicas (artículo 150-3 CP.); los que determinan la estructura de la
administración nacional, la creación, supresión o fusión de ministerios,
departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y
otras entidades del orden nacional; los que reglamenten la creación y
funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales; los que creen o
autoricen la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y
sociedades de economía mixta (artículo 150-7 CP.); los que concedan
autorizaciones al gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y
enajenar bienes nacionales (artículo 150-9 CP.); los que establezcan rentas
nacionales y fijen los gastos de la administración (artículo 150-11 CP.); los
que organicen el crédito público (artículo 150-19, literal a) CP.); los que
regulen el comercio exterior y el régimen de cambios internacionales (artículo
150-19 literal b) CP.); los que fijen el régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos, miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública
(artículo 150-19 literal e) CP.); los relacionados con el Banco de la República
y con las funciones que compete desempeñar a su Junta Directiva (artículo
150-22 CP.); los que ordenen participaciones en las rentas nacionales o
transferencias de las mismas; los que autoricen aportes o suscripciones del
Estado a empresas industriales y comerciales y los que decreten exenciones de
impuestos, contribuciones o tasas nacionales (art. 154 inciso 2o. CP.).
La iniciativa de la que aquí
se trata, en cuanto corresponda a la facultad constitucional de “modificar la
estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades
u organismos nacionales, con sujeción a los principios y reglas que defina la
ley”, compete de modo exclusivo y excluyente al Ejecutivo, razón por la cual
sólo pueden ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno.
Cuarta.     La Ley acusada y su trámite.
4.1.     Trámite del proyecto de ley que dio origen a la Ley 119
de 1994.
Corresponde ante todo,
verificar si en la tramitación del proyecto de ley que se convirtió
posteriormente en la Ley 119 de 1994, se dió la coadyuvancia del Gobierno
Nacional, establecida en el artículo 142 de la Ley 5a. de 1992, y si ante esta
circunstancia debe entenderse convalidada la iniciativa gubernamental a que se
refiere la Constitución Política de Colombia.
Inicialmente, es necesario
precisar que en virtud de la iniciativa popular consagrada en la Carta Política
de 1991, un grupo de ciudadanos presentó ante el H. Congreso de la República,
el proyecto de ley número 297 de 1993, el cual inició su trámite en el H.
Senado de la República.
Si bien fue de iniciativa
popular modificar la norma orgánica del SENA, mediante el proyecto de ley de
iniciativa popular No. 297 de 1993, cuyos dos únicos artículos contenían la
decisión de derogar una disposición y en su lugar, revivir la normatividad
anterior, su texto final -que sería lo que hoy se conoce como la Ley 119 de
1994- no fue el planteado por aquella, sino aquél que fue analizado y elaborado
por una Comisión, en la que participaron activamente, tanto el Gobierno
Nacional, a través de sus Ministro y Viceministro de Trabajo y Seguridad
Social, como representantes de los trabajadores, de los gremios sectoriales de
la producción y del H. Congreso de la República.
En la Gaceta del Congreso
Número 217 de 1993, aparece publicada el acta 72, que registra la manera como
surgió el respaldo del Gobierno Nacional a la ley impugnada: así, cuando el H.
Senado de la República discutía en primer debate la ponencia del proyecto de
ley de iniciativa popular, se polarizaron las posiciones, porque el Congreso
quería modernizar mas no privatizar el SENA, y el Ministro de Trabajo de ese
entonces, doctor Luis Fernando Ramirez Acuña, defendía la vigencia del Decreto
2149 de 1992, tachando de inconstitucional el proyecto, porque juzgó que con él
se reestructuraba el SENA.
El Ministro del Trabajo y
Seguridad Social, según las actas emanadas del Congreso de la República,
publicadas en la Gaceta del mismo órgano, en relación con el trámite y
aprobación del citado proyecto, terminó por asumir una posición conciliadora,
pues con invocación del parágrafo del artículo 142 del Reglamento del Congreso,
expresó la intención del Gobierno Nacional en sacar adelante el proyecto de
reestructuración del SENA.
Durante el segundo debate en
el H. Senado de la República, en la sesión del 17 de junio de 1993 (según
consta en el Acta No. 72, página 14 de esa fecha), intervino el entonces
Ministro de Trabajo y Seguridad Social, doctor Luis Fernando Ramirez Acuña,
quien propuso integrar una comisión de senadores, con participación de los
trabajadores y los gremios de producción, así como de los funcionarios del
Gobierno, para que "revisen los puntos del Decreto 2149 que requieren ser
modificados".
Y agregó que: "yo
recojo con beneplácito esa propuesta de que mejoremos el Decreto 2149, de que
integremos una comisión...., y estamos dispuestos a traer el 20 de julio de las
próximas sesiones ordinarias del Congreso una propuesta".
Esa manifestación dió pie a
la integración de una Comisión con representantes de los sectores involucrados,
incluído el Gobierno, que se encargó de redactar una propuesta de modernización
y reestructuración del SENA, la cual fue sometida a discusión por las Cámaras
Legislativas (el Senado en pleno, aprobó dicha propuesta, como consta en la
página 16 de la Gaceta del Congreso Número 217 de 1993, mediante la proposición
#207 del 17 de junio de ese año).
De esa manera, la propuesta
inicial del Congreso consistente en modernizar el SENA, fue coadyuvada por el
Gobierno Nacional antes de la aprobación en la Plenaria del Senado de la
República, cumpliéndose de esta forma el supuesto de hecho del parágrafo del
artículo 142 de la Ley 5a. de 1992, en virtud del cual,
"El Gobierno Nacional
podrá coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso,
cuando las circunstancias lo justifique. La coadyuvancia podrá efectuarse antes
de la aprobación en las Plenarias".
Así pues, el Gobierno
Nacional se comprometió oficialmente en participar en un proceso de esta
índole, el 31 de agosto de 1993, como quedó constancia en la respectiva reunión
de la Plenaria de la Comisión IV de la Cámara de Representantes (y sobre lo
cual cabe destacar que el denominado Comité Nacional Prodefensa del SENA dejó
testimonio escrito, al publicar en el Diario El Tiempo del 5 de septiembre de
1993, un aviso de prensa pagado, titulado "EN RECESO EL DECRETO QUE
PRIVATIZA EL SENA").
Este proceso de concertación
se inició el día 31 de agosto de 1993 y culminó el 1o. de diciembre de 1993.
Durante este período, se realizaron cinco talleres sobre la modernización del
SENA en diversas ciudades del país, que suministraron valiosos aportes para que
la Comisión redactora finalmente entregara el nuevo articulado del proyecto de
ley No. 332 de 1993. Dicha Comisión estuvo integrada por los ponentes del
proyecto de ley de la Comisión IV de la Cámara, 2 representantes del Gobierno
Nacional, el Ministro de Trabajo y Seguridad Social o su delegado, el Consejero
Presidencial para la Modernización del Estado o su delegado, entre otros.
Esta Comisión Redactora
laboró desde el 13 de octubre de 1993 hasta el 1o. de diciembre del mismo año,
fecha en la cual se presentó el nuevo articulado a la Plenaria de la Comisión
IV de la Cámara de Representantes, la cual fue aprobada por unanimidad (texto
que es totalmente diferente al presentado el 13 de abril de 1993 e identificado
como el proyecto de ley de iniciativa popular No. 297 de 1993).
Es pertinente destacar lo
expresado por los representantes a la Cámara, Carlos Ardila Ballesteros,
Rodrigo Turbay Cote y Alvaro Mejia Lopez, ponentes del proyecto de ley
(publicada en la página 4 de la Gaceta No. 444 del 9 de diciembre de 1993), en
cuanto a la participación del Gobierno en la redacción de los artículos que
finalmente integraron la Ley 119 de 1994:
"Este proceso hizo
tránsito durante la pasada legislatura en la Comisión Cuarta y en la Plenaria
del Senado de la República, ante la importancia del tema, los suscritos
ponentes propusimos y desarrollamos un esquema de trabajo con la participación
del Gobierno Nacional, los gremios económicos, las centrales obreras y el
Comité Prodefensa del SENA, a través de documentos de trabajo, conversaciones,
foros y talleres realizados en Bogotá y otras ciudades del país, con miras a
lograr en forma concertada un pliego de modificaciones al proyecto citado...
Alrededor de estos temas
(descentralización de la entidad, su desconcentración administrativa,
dignificación de los instructores y la recuperación del prestigio de la
entidad) hemos trabajado los sectores mencionados, proponiendo alternativas y
encontrando las fórmulas de concertación, que se acogen en el nuevo articulado.
Resulta justo reconocer el
franco espíritu de diálogo, respeto y colaboración que como constante se vivió
durante el proceso de concertación, representado por parte del Gobierno
Nacional en el señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social y la señora
Viceministra..." (negrillas y
subrayas fuera de texto).
Posteriormente, el 7 de
diciembre de 1993, el proyecto de ley recibe mensaje de urgencia del Presidente
de la República, doctor César Gaviria Trujillo, y es aprobado ese mismo día en
la Plenaria de la Cámara en Segundo Debate.
Conviene destacar el
contenido del citado mensaje de urgencia, donde el señor Presidente de la
República le manifestó al Presidente de la Cámara de Representantes, lo siguiente:
"La necesaria
modernización de las instituciones públicas y los nuevos modelos de desarrollo,
fundados en la competitividad y calidad en los procesos de producción y
prestación de los servicios, obligan a replantear no solo el papel del Estado,
sino también el accionar de los sectores productivos y, por consiguiente, la
gestión de las instituciones de formación profesional como instrumento de
primer orden para que la economía pueda contar con personal altamente
calificado que ayude a elevar su eficiencia y productividad, gestión que debe
ir acompañada con la modernización de su infraestructura y la actualización de
su recurso humano y técnico-pedagógico.
Por lo expuesto, solicito a
esa H. Corporación, adopte el procedimiento señalado en el artículo 163 -Cámara
"Por el cual se reestructura el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, y
se deroga el decreto 2149 de 1992", a fin de permitir que esta entidad
emprenda el proceso de modernización que requiere, para cumplir con los
requerimientos del país en materia de formación profesional de los
trabajadores".
El 14 de diciembre de 1993,
se llevó a cabo la conciliación entre el texto del proyecto de ley No. 297 de
1993-Senado y el del proyecto de ley No. 332 de 1993-Cámara, aprobándose ese
mismo día en la Plenaria del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes, el texto definitivo, hoy Ley 119 del 9 de febrero de 1994, con
la debida sanción presidencial.
De conformidad con lo
anterior, si bien fue idea de la iniciativa popular modificar la norma orgánica
del SENA, su texto no fue el planteado por aquella, sino aquél discutido y
elaborado por el Gobierno Nacional, representantes de los trabajadores, de los gremios
sectoriales de la producción y del Congreso de la República.
4.2   La intervención y coadyuvancia del Gobierno Nacional
durante la discusión, trámite y aprobación de un proyecto de ley, subsana el
requisito constitucional de la iniciativa legislativa.
Con fundamento en lo
anterior, estima la Corte que no le asiste razón a la demandante, pues aunque
el proyecto de ley -que luego se convertiría en la Ley 119 de 1994-, tuvo
iniciativa popular, fue avalado en su debida oportunidad por el Gobierno
Nacional a través del Ministro de Trabajo y Seguridad Social.
Sobre el particular, debe
afirmarse, que cuando la iniciativa, como en este caso, radica en forma
exclusiva en cabeza del Gobierno, pero este no la ejerce -sino que, como en el
asunto sub-examine lo hacen los ciudadanos en virtud de la iniciativa popular-,
dicho formalismo queda convalidado con la circunstancia anotada, mediante la
cual se encuentra acreditada la coadyuvancia y aquiesencia del Gobierno
Nacional en lo que se refiere al trámite, discusión y aprobación del proyecto
de ley.
En este sentido, es
necesario hacer referencia a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 142 de
la Ley 5a de 1992 (Reglamento
del Congreso), según el cual, “el Gobierno Nacional podrá coadyuvar cualquier
proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando la circunstancia lo
justifique”, obviamente, siempre y cuando dicha situación de suyo excepcional,
sea y esté debidamente comprobada, como sucede en el presente asunto, mediante
la coadyuvancia posterior, lo cual no implica que se estén modificando el
alcance del artículo 154 de la Constitución Política en cuanto exige que las
leyes, relativas a ciertas materias, tengan origen en la iniciativa del
Gobierno, tanto para su expedición como para su reforma, sin que la misma
establezca con claridad que la mencionada iniciativa gubernamental deba
aparecer reflejada desde la presentación misma del respectivo proyecto de ley.
Además, conviene destacar
que la iniciativa popular en la cual se originó el proyecto de ley que
luego se convirtió en la Ley 119 de 1994, tenía por finalidad -inequívoca-,
derogar el Decreto 2149 de 1992, y como consecuencia de ello, revivir
intacta la legislación anterior, mientras que el proyecto que terminó
convirtiéndose en ley de la república, avalado por el Gobierno, a lo largo de
su tramitación, tuvo como sustento fundamental, reestructurar al SENA,
razón por la cual resulta explicable que el proyecto no hubiera sido presentado
por el Gobierno, ya que la materia que se pretendía regular inicialmente, no
correspondía a los asuntos reservados constitucionalmente a su iniciativa.
En este sentido, es
pertinente reafirmar lo expresado por el señor Viceprocurador General de la
Nación, quien sobre el particular, manifiesta que:
"... se debe entender
por el término "iniciativa", según la Sentencia Nº 103 de 1989
emanada de la H. Corte Suprema de Justicia, "aquella propuesta que tiene
virtualidad suficiente para llegar a ser, previo el trámite fijado en la Carta Política,
ley de la República y sin la cual no es posible dar válidamente rituación a
ningún proyecto..." y que, cuando el Congreso desarrolló el contenido del
artículo 154 constitucional, en el 142 de la Ley 5a de 1992, entendió la iniciativa gubernamental como la
función de impulsar el proceso de formación de las leyes, no sólo desde un
comienzo, sino también en un momento posterior.
.... se presentó la
coadyuvancia del Gobierno antes de la aprobación del proyecto en la plenaria
del Senado, no en relación con la iniciativa presentada por el pueblo, sino la
propuesta del Congreso sobre la modernización del SENA".
Debe destacar esta
Corporación, que si bien, como lo anota la actora, fue la idea de un grupo de
ciudadanos -mediante la recolección de las firmas necesarias y la presentación
ante el H. Congreso de la República del proyecto de ley correspondiente-,
modificar la norma orgánica del SENA, el texto definitivo que se aprobó
finalmente por el legislador, no fue el planteado por ellos, sino el que fue finalmente
elaborado conjuntamente por el Gobierno Nacional, los representantes de los
trabajadores, de los gremios sectoriales de la producción y del mismo Congreso
de la República, destinado a la reestructuración de la citada entidad.
En tal virtud, es evidente
que el Gobierno Nacional no sólo coadyuvó y avaló el trámite del proyecto de
ley, sino que personalmente, a través de su Ministro y Viceministro del Trabajo
y Seguridad Social participaron en la aprobación y redacción de cada uno de los
artículos que componen la Ley 119 de 1994, y además esta fue sancionada por el
Presidente de la República después de haber presentado mensaje de urgencia sin
objeción alguna de su parte.
Todo lo anterior, entonces,
no puede dejar duda de la intervención del Gobierno Nacional en el trámite de
la Ley 119 de 1994 y de su interés en obtener del Congreso la adopción de su
articulado y su aprobación, con lo cual no aparece a juicio de la Corte
Constitucional vicio de procedimiento alguno en la formación de la mencionada
ley.
Quinta.      Cosa Juzgada Constitucional Relativa.
En mérito de lo expuesto,
esta Corporación declarará la exequibilidad de la ley acusada, pero únicamente
en cuanto hace al cargo formulado en la presente demanda, relativo al origen e iniciativa
del proyecto de ley que culminó con la aprobación y sanción de la Ley 119 de
1994, “por la cual se reestructura el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA,
se deroga el Decreto 2149 de 1992 y se dictan otras disposiciones”, como así lo
dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
IX.         DECISION.
En mérito de lo expuesto,
oído el concepto del Viceprocurador General de la Nación y cumplidos los
trámites que ordena el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
R E S U E L V  E :
Declárase EXEQUIBLE
la Ley 119 del 9 febrero de 1994, en cuanto al cargo formulado en la presente
demanda.
Cópiese, comuníquese,
notifíquese, e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional cúmplase y
archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-266/95
INICIATIVA
GUBERNATIVA (Salvamento de
voto)
El trámite de
aprobación de la normatividad sometida a examen estuvo viciado desde el
principio, pues, habiendo exigido el Constituyente la iniciativa exclusiva del
Gobierno, dada su materia, el proyecto de ley tuvo origen en una iniciativa
popular.
SENA-Reestructuración/INICIATIVA POPULAR-Improcedencia/LEY
DE REESTRUCTURACION-Norma que requiere iniciativa gubernamental (Salvamento
de voto)
Un proyecto de
ley relativo a las señaladas materias -como lo era obviamente el que se
convirtió en la ley 119 de 1994, "por el cual se reestructura el Servicio
Nacional de Aprendizaje, SENA, se deroga el Decreto 2149 de 1992 y se dictan
otras disposiciones"- no podía ser declarado ajustado a la Constitución si
en el proceso aparecía demostrado  que había tenido un origen distinto al de la
iniciativa privativa del Ejecutivo.
INICIATIVA
GUBERNAMENTAL-Reestructuración
del proyecto/PROYECTO DE LEY-Coadyuvancia del Gobierno (Salvamento de
voto)
La iniciativa del
Gobierno, para que sea tal en los términos constitucionales, cuando le
corresponde de modo exclusivo, debe tener lugar con la presentación del
proyecto, pues resulta claro que si ello no ha ocurrido y el tema fue llevado
al Congreso por idea e impulso de otra persona o autoridad, es ésta la que ha
tenido la iniciativa, así después uno de los ministros manifieste su adhesión
al proyecto que se discute. Así en gracia de discusión pudiera admitirse que la
coadyuvancia de un ministro salva la dificultad constitucional relativa al
hecho de no haber presentado el Gobierno un proyecto de ley que, por exigencia
de la Carta, debía provenir de él, lo menos que podría esperarse del contenido
de tal manifestación sería un expreso y contundente apoyo gubernamental al
proyecto.
MENSAJE DE
URGENCIA/OBJECION PRESIDENCIAL (Salvamento de voto)
Resulta contrario
a la Constitución afirmar que, por el hecho de enviar un mensaje de urgencia
-cuyo efecto apenas consiste, según la Carta, en que la respectiva cámara deba decidir
sobre el proyecto dentro de un plazo máximo de treinta días- el Gobierno ha
asumido las responsabilidades inherentes a la presentación del proyecto, que lo
acoge en su integridad y que, como se dijo en la Sala Plena, "hace
suyas" las propuestas a las que el mensaje se refiere. Entre otros
aspectos, nos preocupa que de esta doctrina se derive la inconcebible
consecuencia de que, cuando el Presidente de la República envía un mensaje de
urgencia en relación con cualquier proyecto, compromete automáticamente su
facultad constitucional de objetarlo por razones de conveniencia o de
constitucionalidad.
INICIATIVA
POPULAR (Salvamento de
voto)
En cuanto a la
iniciativa popular, que en este caso se dió, los suscritos magistrados
reiteramos la importancia que tiene como valioso mecanismo institucional que
fortalece y afirma la democracia participativa, pero que no se puede convertir
en factor de ruptura de precisas reglas constitucionales que consagran
competencias y responsabilidades.
Ref.: Expediente
D-720
Santa Fe de Bogotá,
D.C., veintidós (22) de junio de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Los suscritos
magistrados hemos salvado voto en el asunto de la referencia, por cuanto
estimamos que la Ley acusada ha debido ser declarada inexequible en su
totalidad.
Las razones de
nuestra discrepancia con la decisión mayoritaria estriban en que pensamos que
el trámite de aprobación de la normatividad sometida a examen estuvo viciado
desde el principio, pues, habiendo exigido el Constituyente la iniciativa
exclusiva del Gobierno, dada su materia, el proyecto de ley tuvo origen en una
iniciativa popular.
La sentencia de la
cual disentimos, en la que aparecen tomados de manera textual algunos párrafos
de la  ponencia original, elaborada  por uno de los firmantes -el Magistrado
José Gregorio Hernández Galindo- y negada por la Corte, dice con claridad lo
que es la iniciativa en el trámite que debe seguir el Congreso al
aprobar las leyes:
"En el proceso
de formación de las leyes tiene especial importancia la iniciativa, que
corresponde a la facultad de presentar proyectos de ley ante las cámaras,
con el efecto de que éstas deben darles curso.
Cuando la
Constitución establece las reglas de la iniciativa, señala cómo podrá
comenzar el trámite de aprobación de una ley". (Subrayado fuera de
texto).
Desde luego,
compartimos esos criterios, que fueron los mismos propuestos a la Sala en la
ponencia original y que apoyamos en el curso de las deliberaciones.
Más adelante, la
misma providencia, sin apartarse de los presupuestos trazados desde la ponencia
derrotada, explica que, de conformidad con los artículos 154 y 155 de la
Constitución Política, las leyes pueden tener origen en cualquiera de las
cámaras, a propuesta de sus miembros, del Gobierno Nacional, por
iniciativa popular y por las corporaciones que indica el artículo 156.
"No obstante lo
anterior -agrega-, en la Carta Política se consagran excepciones en cuanto a la
presentación de proyectos de ley que se refieren a los asuntos que se
indican a continuación, los cuales sólo pueden ser dictados o reformados a
iniciativa del Gobierno Nacional:......los que determinan la estructura de
la administración nacional, la creación, supresión o fusión de ministerios,
departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y
otras entidades del orden nacional; los que reglamenten la creación y
funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales; los que creen o
autoricen la Constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y
sociedades de economía mixta (artículo 150-7 C.P.)....." (subrayamos).
Aunque el fallo
transcribe de manera incompleta el numeral 7 del artículo 150 de la
Constitución, no puede olvidarse que en él, precisamente sobre el tema materia
de proceso, se incluye como de iniciativa exclusiva del Gobierno el señalamiento
legal de los objetivos y la estructura orgánica de los establecimientos
públicos.
De las premisas
anteriores surge necesariamente la conclusión de que un proyecto de ley
relativo a las señaladas materias -como lo era obviamente el que se convirtió
en la ley 119 de 1994, "por el cual se reestructura el Servicio Nacional
de Aprendizaje, SENA, se deroga el Decreto 2149 de 1992 y se dictan otras
disposiciones"- no podía ser declarado ajustado a la Constitución si en el
proceso aparecía demostrado -como ocurrió en este caso- que había tenido un
origen distinto al de la iniciativa privativa del Ejecutivo (presentación del
proyecto por el Gobierno, de acuerdo con lo admitido en los transcritos
párrafos de la Sentencia), según las perentorias exigencias del artículo 154 de
la Carta Política.
En nuestro sentir, iniciativa
-concepto que, por su misma naturaleza, corresponde al momento de iniciación o
comienzo de algo, en este caso el trámite de una ley- no es lo mismo que coadyuvancia
o aceptación posterior. Quien tiene la iniciativa de algo es aquel que
propone y no quien se suma a la iniciativa de otro.
Los temas que la
Constitución Política ha querido sustraer a la libre iniciativa de los miembros
del Congreso, de otras corporaciones públicas y a la misma iniciativa popular,
y que han sido reservados al Gobierno, están determinados de manera expresa por
cuanto requieren, por su contenido y trascendencia, un origen estrictamente
gubernamental. Ello acontece con las normas sobre presupuesto nacional, planes
de desarrollo e inversión, estructura de la administración nacional,
organización del crédito público, regulación del comercio exterior y régimen de
cambios internacionales, Banco de la República y funciones de su Junta
Directiva, participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las
mismas, autorizaciones de aportes o suscripciones del Estado a empresas
industriales y comerciales, exenciones de impuestos, contribuciones o tasas
nacionales, otorgamiento de facultades extraordinarias, entre otras, cuyo
denominador común consiste en hallarse vinculadas a la fijación de políticas
estatales en materias que requieren unidad de criterio y adecuada planeación
por parte de la Rama del Poder Público que tiene a su cargo la responsabilidad
fundamental en la dirección del Estado y de la economía y en el desarrollo
social.
Desde 1968 el
Constituyente estableció con claridad, en norma refrendada y ampliada en el
artículo 154 de la Carta de 1991, un requisito inexcusable para este tipo de
leyes y, por tanto, en nuestro criterio, la peregrina tesis de que él puede ser
sustituído por una especie de convalidación "a posteriori"
contradice no solamente la letra sino el espíritu de la Constitución.
Como se decía en la
ponencia no aprobada, la iniciativa del Gobierno, para que sea tal en los
términos constitucionales, cuando le corresponde de modo exclusivo, debe tener
lugar con la presentación del proyecto, pues resulta claro que si ello no ha
ocurrido y el tema fue llevado al Congreso por idea e impulso de otra persona o
autoridad, es ésta la que ha tenido la iniciativa, así después uno de los
ministros manifieste su adhesión al proyecto que se discute.
Es verdad que, según
el parágrafo del artículo 142 de la Ley 5a. de 1992 (Reglamento del Congreso),
"el Gobierno Nacional podrá coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa
que curse en el Congreso cuando la circunstancia lo justifique", pero esa
posibilidad, que además es excepcional y debe ser "justificada" -como
el precepto legal lo exige-, no implica que la coadyuvancia posterior, por el
hecho de permitirse, repercuta en el saneamiento de un vicio constitucional
consistente en la falta de iniciativa, pues ésta no se puede confundir con la
coadyuvancia. El alcance de la norma del reglamento no es, ni podría ser, el de
modificar los alcances del artículo 154 de la Constitución en cuanto exige que
las leyes, relativas a ciertas materias, tengan origen en la iniciativa del
Gobierno, tanto para su expedición como para su reforma.
Pero, así en gracia de
discusión pudiera admitirse que la coadyuvancia de un ministro salva la
dificultad constitucional relativa al hecho de no haber presentado el Gobierno
un proyecto de ley que, por exigencia de la Carta, debía provenir de él, lo
menos que podría esperarse del contenido de tal manifestación sería un expreso
y contundente apoyo gubernamental al proyecto.
Eso es precisamente
lo que se echa de menos en las afirmaciones del Ministro de Trabajo y Seguridad
Social en la Plenaria del Senado el día 17 de junio de 1993 ("Gaceta del
Congreso" No. 217 del 19 de junio de 1993, pág. 14). Se transcribe la
parte pertinente:
"...El Gobierno
Nacional podrá coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el
Congreso cuando las circunstancias lo justifiquen, la coadyuvancia podrá
efectuarse antes en la aprobación en las plenarias. Señor Presidente,
desvirtuadas las acusaciones al Decreto 2149 sobre una supuesta privatización
que no existe y advertido el Congreso de la República sobre la
inconstitucionalidad de un proyecto de ley que no tiene iniciativa
gubernamental, yo no podría, en todo caso, oponerme a que le introduzcamos las
reformas al Decreto 2149, que vayan a mejorar la estructura que en buena hora
ha tenido el valor de acometer la administración del Presidente Gaviria. Yo por
eso quisiera recoger la propuesta que se hizo en sustitución de la presentada
por el Senador Luis Guillermo Giraldo, en el sentido de integrar una comisión
de senadores, con participación de los trabajadores y de los gremios de la producción,
con participación de los funcionarios del Gobierno, para que entremos a revisar
cuáles son los puntos del Decreto 2149 que requieren ser modificados, para yo
no creo, señores senadores que sea responsable, que este Congreso de la
República, en un acto emotivo derogue el artículo (sic) 2149 y no le ofrezca
otra solución distinta al país que la de revivir las normas anteriores cuando
aquí hay un consenso de que hay que modernizar al SENA, no me parece
señores senadores responsable que la nueva propuesta sea revivir lo que existía
cuando estamos todos de acuerdo que el SENA tiene que ser modernizado, cuando
hemos desvirtuado que el SENA no sea privatizado, de tal suerte señor
Presidente, que yo recojo con beneplácito esa propuesta de que mejoremos el
Decreto 2149, de que integremos una comisión con senadores, con trabajadores,
con gremios de la producción, con el Gobierno y estamos dispuestos a traer al
20 de julio de las próximas sesiones ordinarias del Congreso una propuesta,
si es que encontramos que el Decreto 2149 sea reformado, no lo consideramos
depositario de la sabiduría, es posible que el Decreto 2149 tenga errores, pero
no me parece responsable, señor Presidente, que simplemente se actúe con
emotividad derogando ese decreto cuando requiere iniciativa gubernamental,
cuando se ha desvirtuado la acusación de que se ha privatizado el SENA y cuando
lo hemos dicho.
(...)
Señor Presidente, el
20 de julio es una fecha muy cercana y yo creo que el Decreto 2149, que es un
decreto concebido para aplicación de largo plazo en Colombia, nos permite esa
espera. Senador Espinosa Faccio-Lince, de tal suerte que el Congreso de la
República pueda hacer sus aportes pero de manera responsable, unos aportes que
contribuyan a mejorar ese Decreto 2149, unos decretos donde los gremios de la
producción también puedan ser oídos porque aquí se ha expuesto la tesis de que
los gremios se oponen y les acabo de leer la carta del Comité Intergremial
donde ocurre todo lo contrario. Los gremios de la producción señores Senadores,
se oponen a este proyecto de ley, no al Decreto 2149, pero yo señor Presidente
para no seguir polemizando y simplemente tratar de que lleguemos a un mejor
entendimiento y que contribuyamos todos a la mejora de esa institución tan
apreciada por todos los colombianos que es el SENA, perfectamente podría
coger (sic) la solicitud expuesta por el Senador Carlos Espinosa proceder a que
integremos esa comisión con Senadores y Representantes y traer las sugerencias
aquí el próximo 20 de julio. Muchas gracias señor Presidente".
Los suscritos
magistrados no podemos entender cómo se admite la ambivalente declaración del
Ministro de Trabajo no solamente como una coadyuvancia sino como una verdadera
forma constitucional de iniciativa sobre el proyecto, solamente por la razón de
que el texto final aprobado no es el mismo que constituyó objeto de la
iniciativa popular.
Quiere ello decir,
entonces, que basta el cambio de unos textos iniciales, presentados por quien
carece de iniciativa, y la vacilante intervención de un ministro ante las
cámaras legislativas, en búsqueda de comisiones y acuerdos  políticos -ya
creados los hechos de un proyecto en trámite y de un proselitismo en favor del
mismo en el seno del Congreso- para que desaparezca, como por arte de magia, la
exigencia constitucional de que el asunto ha debido partir exclusivamente de la
propuesta gubernamental.
Más desconcertante
todavía es la posición de la Corte en lo relativo al mensaje de urgencia
firmado por el Presidente de la República, que en el fallo se presenta como una
plena prueba, del todo incontrovertible, acerca de que el proyecto de ley en
cuestión -contra la realidad de los hechos y de los antecedentes conocidos- fue
objeto de la iniciativa del Gobierno.
Sobre el tema
debemos precisar que el sentido del mensaje de urgencia, en los términos del
artículo 163 de la Constitución, no es de ninguna manera el de formalizar un
acuerdo incondicional del Jefe del Estado con el contenido del proyecto al que
se refiere. Su alcance no es otro que el de obtener una mayor rapidez en el
trámite que el mismo proyecto sufre, por el interés del Ejecutivo en que al
respecto el Congreso culmine su tarea, expidiendo la norma o estatuto de que se
trata, independientemente del sentido en que ello se haga.
El mensaje de  urgencia
no pide a los miembros del Congreso -ni obtiene desde el punto de vista
constitucional ese propósito- que voten favorablemente aquello que
materialmente desea el Gobierno que quede consagrado en la ley, ni compromete
tampoco la libre apreciación del mismo Presidente de la República en torno al
contenido de la normatividad que se apruebe.
Resulta contrario a
la Constitución afirmar que, por el hecho de enviar un mensaje de urgencia
-cuyo efecto apenas consiste, según la Carta, en que la respectiva cámara deba decidir
sobre el proyecto dentro de un plazo máximo de treinta días- el Gobierno ha
asumido las responsabilidades inherentes a la presentación del proyecto, que lo
acoge en su integridad y que, como se dijo en la Sala Plena, "hace
suyas" las propuestas a las que el mensaje se refiere.
Entre otros
aspectos, nos preocupa que de esta doctrina se derive la inconcebible
consecuencia de que, cuando el Presidente de la República envía un mensaje de
urgencia en relación con cualquier proyecto, compromete automáticamente su
facultad constitucional de objetarlo por razones de conveniencia o de
constitucionalidad.
En cuanto a la
iniciativa popular, que en este caso se dió, los suscritos magistrados
reiteramos la importancia que tiene como valioso mecanismo institucional que
fortalece y afirma la democracia participativa, pero que no se puede convertir
en factor de ruptura de precisas reglas constitucionales que consagran
competencias y responsabilidades.
Muestra de ello es
la norma consagrada en el artículo 29 de la Ley 134 de 1994, Estatutaria de
mecanismos de participación ciudadana, hallada exequible por esta Corte con
ponencia del mismo magistrado sustanciador del fallo al que se refiere este
salvamento de voto, a cuyo tenor "no se podrán presentar iniciativas
populares y normativas ante el Congreso... sobre las siguientes materias:
1. Las que sean de
iniciativa exclusiva del Gobierno...".
No es necesario un
mayor análisis de la norma para verificar que consagra una tajante prohibición
que impide al Congreso el trámite de cualquier iniciativa sobre las materias en
referencia que tenga origen popular. Si no se puede presentar el proyecto, en
el evento de ser presentado, es lógico que el Legislativo no pueda seguir
adelante con el proceso de estudio y discusión de ese proyecto, so pena de
violar abiertamente la disposición estatutaria y de vulnerar, por contera, el
artículo 123 de la Carta Política, según el cual los servidores públicos -entre
ellos los miembros de las corporaciones públicas, como lo es el Congreso-
"ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley
y el reglamento". Y no se respeta ni la Constitución ni la ley cuando se
da trámite a algo que, desde su origen, tiene objeto ilícito por violar
preceptos imperativos del ordenamiento jurídico.
Si esto es así, es
decir, si el proyecto de ley no podía siquiera comenzar su trámite en las
comisiones y menos todavía ser llevado a las plenarias de las cámaras, resulta
forzoso concluir que, por sustracción de materia, no podía ser objeto de aval o
coadyuvancia alguna.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
Fecha ut supra