C-225-14
Sentencia C-225/14
ACUERDO ENTRE
COLOMBIA Y ESTADOS UNIDOS DE AMERICA PARA INTERCAMBIO DE INFORMACION
TRIBUTARIA-Se ajusta a la constitución política
Examinado el trámite surtido
frente a la iniciativa que se convirtió en la Ley 1666 de 2013, esta
Corporación verificó que se cumplieron a cabalidad con las distintas etapas,
requisitos y procedimientos exigidos por la Constitución y el Reglamento del
Congreso, a pesar de las deficiencias que se encontraron en la plenaria del
Senado de la República. En relación con la primera de ellas, esto es, el
incumplimiento del lapso que debe mediar entre el primer y el segundo debate,
se utilizó la atribución de corrección formal de los procedimientos que
establece el artículo 2° de la Ley 5ª de 1992; mientras que, frente a la
segunda, valga decir, la votación ordinaria por unanimidad pese a la
manifestación de dos votos en contra, este Tribunal concluyó que, a la luz de
las específicas circunstancias en las que se produjo, dicha irregularidad
carece de la entidad suficiente como para constituir un vicio de
procedimiento susceptible de afectar la validez de la ley, entre otras razones, porque el trámite fue respetuoso del
proceso de formación de la voluntad democrática, no sólo porque la iniciativa
contó con la aprobación de las comisiones conjuntas y de la plenaria de la
Cámara de Representantes, sino también porque fue avalada por las mayorías
requeridas por la plenaria del Senado del República, en un contexto particular
y concreto, que redujo los efectos de la transgresión al deber de acreditar la
unanimidad. En este orden de ideas, como recientemente lo declaró esta
Corporación, si bien el hecho de que no exista
unanimidad en una votación ordinaria, aunado a la circunstancia de que no se
proceda –en su lugar– a votar de manera nominal y pública, constituye una irregularidad en el trámite legislativo, es posible
que a partir de las circunstancias específicas del contexto en la que ésta se produjo,
carezca de la entidad suficiente para afectar la validez de la ley, como
ocurrió en el asunto sub examine. Precisamente, la Corte encontró que el
aludido defecto se presentó al momento de repetir la votación, como
consecuencia de la necesidad de subsanar la irregularidad de trámite referente
al incumplimiento del plazo que debe mediar
entre el primer y el segundo debate. A partir
de dicha circunstancia, este Tribunal pudo constatar que el contenido del
proyecto permaneció inalterable a lo largo de todo el trámite legislativo, que
la forma como se surtió el debate y la aprobación de esta iniciativa fue
respetuosa de los derechos de las minorías y que existió una actitud diligente
de la plenaria del Senado de la República dirigida a preservar la pulcritud, la
transparencia y la integridad del trámite legislativo. Con fundamento en lo
expuesto, la Corte observó que no se afectó el
proceso de formación de la voluntad democrática, cuando, además de lo anterior,
también fue posible identificar las mayorías exigidas para aprobar el proyecto, ningún
parlamentario cuestionó el resultado de la votación, ninguno de los senadores
requirió que se llevara a cabo la votación nominal, no se presentaron
constancias que dieran cuenta de la ocurrencia de alguna irregularidad y,
teniendo en cuenta las circunstancias del caso, fue posible determinar el
sentido del voto de los senadores presentes al momento de aprobar la
iniciativa. Por otra parte, este Tribunal
encontró que el Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el
Gobierno de los Estados Unidos de América para el intercambio de información
tributaria, se orienta al logro de un objetivo que resulta compatible con la
Constitución, como lo es prevenir y combatir dentro de sus respectivas
jurisdicciones la evasión y la elusión fiscal. Este objetivo, como se expuso a
lo largo de esta sentencia, contribuye al fortalecimiento de las arcas del
Estado, a la eficiencia del sistema tributario y a la realización del deber de
contribuir dentro de los conceptos justicia y equidad, en los términos
previstos en los artículos 95.9 y 189.20 del Texto Superior. En lo referente al
intercambio de información y a las formas previstas para tal efecto
(información general, espontánea y específica), la Corte encontró que el Acuerdo
es respetuoso de los derechos a la intimidad y al hábeas data, en un contexto
acorde con el ejercicio de las facultades de fiscalización y vigilancia a cargo
de las autoridades competentes en materia tributaria. Por lo demás, también
observó que el Acuerdo preserva la soberanía nacional (CP art. 9), en tanto
somete el cumplimiento de su objeto a la observancia plena de las reglas del
derecho interno del Estado requerido. Este Tribunal igualmente advirtió que el
Acuerdo desarrolla los principios de reciprocidad y de conveniencia nacional
consagrados en el artículo 226 de la Carta, no sólo en la delimitación de los
tributos comprendidos en el convenio, sino también en las acciones previstas
para asegurar su cumplimiento. Por último, la revisión de las distintas
cláusulas acordadas por los Estados, le permitió a la Corte establecer su
compatibilidad con los mandatos de la Constitución Política e, incluso, en
algunos casos puntuales, con las reglas y principios del derecho internacional
aceptados por Colombia, como ocurre, por ejemplo, con las normas referentes a
su entrada en vigor.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE TRATADOS Y
LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS-Designación de conjueces
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE TRATADOS Y
LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS-Competencia de la Corte Constitucional/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE LEY APROBATORIA DE TRATADO-Características/CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE LEY APROBATORIA DE TRATADO-Alcance
El numeral 10 del artículo 241 del
Texto Superior, le asigna a la Corte el examen de constitucionalidad de los
tratados internacionales y de sus leyes aprobatorias. Conforme con la
jurisprudencia reiterada de esta Corporación, este control se caracteriza por:
(i) ser previo al perfeccionamiento del tratado, pero posterior a la aprobación
de la ley en el Congreso y a su sanción gubernamental; (ii) ser automático, ya
que la ley aprobatoria debe ser enviada directamente por el Presidente de la
República o por el funcionario que él designe dentro de los seis días
siguientes al acto de sanción; (iii) ser integral, en la medida en que este
Tribunal debe examinar tanto los aspectos formales como materiales de la ley y
del tratado, por lo que se exige su confrontación frente a la integridad del
texto constitucional; (iv) ser habilitante, en cuanto constituye un requisito
sine qua non para que el Estado colombiano se obligue internacionalmente frente
al respectivo tratado; y finalmente, (v) ser preventivo, pues su objetivo es
detectar de forma anticipada a la vigencia del tratado, los eventuales
quebrantamientos que se presenten frente a la preceptiva superior. En cuanto al
control de eventuales vicios de procedimiento, la Corte debe examinar la
validez de la representación del Estado colombiano en el proceso de
celebración, negociación y adopción del tratado, así como el cumplimiento de
las reglas relativas al trámite legislativo durante el estudio y aprobación del
correspondiente proyecto de ley en el Congreso de la República. En lo referente
a las atribuciones de este último, esta Corporación ha señalado que en virtud
de lo previsto en los artículos 150.16 de la Constitución Política y 217 de la
Ley 5ª de 1992, el legislador no puede formular enmiendas frente al contenido
tratado, pues su función consiste en aprobarlo o improbarlo sin fraccionar su
aceptación. Más allá de que, por regla general, en lo que respecta a los
tratados multilaterales, sea posible introducir reservas o declaraciones
interpretativas, que no afecten el objetivo y fin del tratado y siempre que no
se encuentren expresamente prohibidas. En lo que respecta al control de
eventuales vicios de fondo o de contenido material, la labor de la Corte
consiste en examinar las disposiciones del tratado y de su ley aprobatoria frente
a la totalidad de los preceptos consagrados en la Constitución, con el
propósito de garantizar la supremacía del texto fundamental, en los términos
previstos en el 4° de la Carta Política.
ACUERDO ENTRE
COLOMBIA Y ESTADOS UNIDOS DE AMERICA PARA INTERCAMBIO DE INFORMACION
TRIBUTARIA-Trámite legislativo
PROYECTO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Solicitud trámite de urgencia
TRAMITE DE URGENCIA-Sesiones conjuntas
DECLARATORIA
DE URGENCIA POR PARTE DEL GOBIERNO NACIONAL FRENTE A PROYECTO DE LEY-Efectos
PROYECTO DE
LEY-Trámite de
urgencia altera el rito ordinario/PROYECTO DE LEY-Trámite de
urgencia no hace imperativo mediación de quince días
PROYECTO DE LEY
APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Incumplimiento
del plazo para trámite de urgencia no genera vicio de procedimiento ni ocasiona
pérdida de competencia para  trámite del proyecto
PROYECTO DE LEY
APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Implicaciones
del trámite de urgencia y la deliberación conjunta de Comisiones Permanentes
ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO DE LEY APROBATORIA
DE TRATADO INTERNACIONAL-Cumplimiento de requisitos
ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO DE LEY APROBATORIA
DE TRATADO INTERNACIONAL-Finalidad
REQUISITO DE
ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Reglas
por las que se rige
ACUERDO ENTRE
COLOMBIA Y ESTADOS UNIDOS DE AMERICA PARA INTERCAMBIO DE INFORMACION
TRIBUTARIA-Vicio de procedimiento al aprobar
iniciativa sin tener en cuenta período de tiempo que debe mediar entre primero
y segundo debate/ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y ESTADOS UNIDOS DE AMERICA PARA
INTERCAMBIO DE INFORMACION TRIBUTARIA-Vicio de procedimiento debidamente
subsanado al repetir la actuación irregular
PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE
LAS FORMAS-Interpretación
de reglas constitucionales sobre formación de las leyes
PRINCIPIO DE
CORRECCION DE LAS FORMAS EN MATERIA DE TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance
PRINCIPIO IN
DUBIO PRO LEGISLATORIS-Aplicación
PRINCIPIO DE
INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Jurisprudencia
constitucional
PRINCIPIO DE
INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS PROCESALES Y LA POSIBILIDAD DE SANEAMIENTO DE
VICIOS EN LA FORMACION DE LAS LEYES-No toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes,
contenida en la Constitución o en el respectivo Reglamento del Congreso,
acarrea ineluctablemente la invalidez de la ley y su declaración de
inconstitucionalidad
VOTACION NOMINAL Y PUBLICA-Regla general en trámite legislativo
VOTACION ORDINARIA EN
TRAMITE LEGISLATIVO-Excepción a la votación nominal y pública
VOTACION ORDINARIA EN
TRAMITE LEGISLATIVO-Casos en que se permite
UNANIMIDAD-Concepto
VOTACION ORDINARIA EN
TRAMITE LEGISLATIVO-Circunstancias para acreditar unanimidad
ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y ESTADOS UNIDOS DE AMERICA PARA INTERCAMBIO
DE INFORMACION TRIBUTARIA-Constitucionalidad del
trámite legislativo
ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y ESTADOS UNIDOS DE AMERICA PARA INTERCAMBIO
DE INFORMACION TRIBUTARIA-Revisión material
ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y ESTADOS UNIDOS DE AMERICA PARA INTERCAMBIO
DE INFORMACION TRIBUTARIA-Contenido
Referencia: expediente
LAT-420
Revisión
constitucional de la Ley 1666 de 2013, “por medio de la cual se aprueba el ‘Acuerdo
entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados
Unidos de América para el intercambio de información tributaria’, suscrito en
Bogotá DC, el 30 de marzo de 2001”
Magistrado
Ponente:
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Bogotá DC, dos (2) de abril de dos mil catorce (2014)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República,
mediante oficio del 18 de julio de 2013, en desarrollo de lo previsto en el
artículo 241, numeral 10, de la Constitución, envió fotocopia auténtica de la Ley 1666 del 16 de julio de 2013 “por medio de la cual se aprueba
el ‘Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los
Estados Unidos de América para el intercambio de información tributaria’,
suscrito en Bogotá DC, el 30 de marzo de 2001”, con el objeto de adelantar
el trámite de revisión constitucional.
En auto del 30 de julio de 2013, el despacho del Magistrado
Sustanciador asumió el conocimiento del presente asunto. Adicionalmente, en
dicha providencia, solicitó a los Secretarios de las Comisiones Segundas
Constitucionales Permanentes y a los Secretarios Generales del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes, la remisión de los antecedentes
legislativos de la ley en revisión y la certificación del quórum y del
desarrollo exacto y detallado de las votaciones. En esta misma providencia, se solicitó
al Secretario Jurídico del Ministerio de Relaciones Exteriores acreditar la
competencia del funcionario que suscribió en nombre del Estado el referido Acuerdo.
Con posterioridad, mediante autos del 12 de septiembre y del
4 de octubre de 2013, se requirió a los Secretarios de las Comisiones Segundas
Constitucionales Permanentes y a los Secretarios Generales del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes, para que enviaran a la Corte algunas
certificaciones y Gacetas del Congreso faltantes, con el propósito de realizar
el control integral que se ordena en el artículo 241.10 de la Constitución
Política, en armonía con lo previsto en el artículo 44 del Decreto 2067 de
1991.
Una vez allegados los mencionados documentos, a través de
auto del 23 de octubre de 2013, se ordenó la fijación en lista para efectos de
permitir la intervención ciudadana y se dispuso la comunicación del presente
proceso al Ministerio de Relaciones Exteriores, al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, al Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, a la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), al Departamento Nacional de
Planeación (DNP), al Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT), al
Instituto Colombiano de Derecho Procesal (ICDP), a la Cámara de Comercio
Colombo Americana (AMCHAM), a la Confederación Colombiana de Cámaras de
Comercio (CONFECÁMARAS), a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a las
Facultades de Derecho de las siguientes Universidades: Rosario, Libre, Sergio
Arboleda, Externado y Nariño, para que, si lo consideraban conveniente,
intervinieran en el presente proceso con el propósito de impugnar o defender la
constitucionalidad de las disposiciones sometidas a control. De igual manera,
se corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera
el concepto de su competencia, en los términos previstos en el artículo 7° del
Decreto 2067 de 1991.
Una vez cumplidos los trámites consagrados en el citado Decreto,
la Corte procede a decidir sobre la exequibilidad del referido Acuerdo y de la
ley que lo aprueba.
II. TEXTO DE LA LEY APROBATORIA DEL ACUERDO SOMETIDO A
REVISIÓN
A continuación se trascribe el texto sometido a control
conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 48.853 del 16 de julio de
2013:
“LEY
1666 DE 2013
(Julio
16)
Por
medio de la cual se aprueba el “Acuerdo entre el Gobierno de la República de
Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el Intercambio de
Información Tributaria”, suscrito en Bogotá, D.C., el 30 de marzo de 2001.
EL
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Visto el texto
de el “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de
los Estados Unidos de América para el Intercambio de Información Tributaria”,
suscrito en Bogotá D.C., el 30 de marzo de 2001.
(Para ser
transcrito: Se adjunta fotocopia del texto íntegro del Acuerdo mencionado,
certificada por la Coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de Tratados de la Dirección
de Asuntos Jurídicos Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores,
documento que reposa en los archivos de ese Ministerio).
PROYECTO DE LEY 250 DE 2013
Por medio de la
cual se aprueba el “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el
Gobierno de los Estados Unidos de América para el intercambio de información
tributaria”, suscrito en Bogotá, D.C., el 30 de marzo de 2001.
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA:
Visto el texto
del “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los
Estados Unidos de América para el Intercambio de Información Tributaria”,
suscrito en Bogotá D.C., el 30 de marzo de 2001, que a la letra dice:
(Para ser
transcrito: Se adjunta fotocopia del texto íntegro del acuerdo mencionado,
certificada por la Coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de Tratados de la Dirección
de Asuntos Jurídicos Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores,
documento que reposa en los archivos de ese ministerio).
ACUERDO ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y EL GOBIERNO
DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA PARA EL INTERCAMBIO DE INFORMACIÓN TRIBUTARIA
El Gobierno de
la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América
firmaron en Santa Fe de Bogotá el 21 de julio de 1993 un Acuerdo para el Intercambio
de Información Tributaria, que nunca entro en vigencia; y actualmente, el
Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de
América, convienen celebrar el Acuerdo de Intercambio de Información Tributaria
(en lo sucesivo denominado “el Acuerdo”) bajo las siguientes cláusulas:
ARTICULO 1
OBJETO Y AMBITO DE APLICACIÓN DEL ACUERDO
1.
OBJETO
Los Estados
contratantes se prestarán asistencia mutua para facilitar el intercambio de
información que asegure la precisa determinación, liquidación y recaudación de
los impuestos comprendidos en el Acuerdo, a fin de prevenir y combatir dentro
de sus respectivas jurisdicciones la evasión, el fraude y la elusión
tributarias y establecer mejores fuentes de información en materia tributaria.
2.
LIMITACIONES LEGALES
Para el
cumplimiento del objeto del presente Acuerdo, los Estados contratantes se
brindarán asistencia mutua. Dicha asistencia se prestará mediante el
intercambio de información autorizado conforme al artículo 4º y las medidas
pertinentes que acuerden las autoridades competentes de los Estados
contratantes conforme al artículo 5º.
3.
AMBITO DE APLICACIÓN
Para lograr los
fines del presente Acuerdo, el intercambio de información se realizará independientemente
de si la persona a quien se refiere la información, o en cuyo poder esté la
misma, sea residente o nacional de los Estados contratantes.
ARTICULO 2
IMPUESTOS COMPRENDIDOS EN EL ACUERDO
1.
IMPUESTOS COMPRENDIDOS
El presente Acuerdo
se aplicará a los siguientes impuestos:
a) En el caso de
Colombia, los siguientes impuestos del orden Nacional: impuesto sobre la renta
y complementarios, de ventas, timbre y gravamen a los movimientos financieros.
b) En el caso de
los Estados Unidos de América: todos los impuestos federales.
2.  IMPUESTOS IDÉNTICOS, SIMILARES, SUSTITUTIVOS O EN ADICIÓN A LOS
VIGENTES
El presente Acuerdo
se aplicará igualmente a todo impuesto idéntico o similar establecido con
posterioridad a la fecha de la firma del Acuerdo, o a impuestos sustitutivos o
en adición a los impuestos vigentes. Las autoridades competentes de los Estados
contratantes se notificarán de todo cambio que ocurra en su legislación así
como los fallos jurisprudenciales, que afecten las obligaciones de los Estados
contratantes en los términos de este Acuerdo.
3.
ACCIONES PRESCRITAS
El Acuerdo no se
aplicará en la medida en que una acción o diligencia relacionada con los
impuestos comprendidos en este Acuerdo haya prescrito según las leyes del
Estado requirente.
4.
IMPUESTOS ESTATALES, MUNICIPALES, ETC.
El Acuerdo no se
aplicará a los impuestos establecidos por los Estados, Provincias Departamentos,
Regiones, Municipios y otras subdivisiones políticas o posesiones que se
encuentren bajo la jurisdicción de los Estados contratantes.
ARTICULO 3
DEFINICIONES
1.
DEFINICIONES
A los efectos
del presente Acuerdo, se entenderá:
a)
Por “autoridad competente”:
i) En el caso de
Colombia, el Director de la Unidad Administrativa Especial, Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales o su delegado.
ii) En el caso de
los Estados Unidos de América, el Secretario del Tesoro o delegado.
b) Por
“nacional”, toda persona natural, jurídica o cualquier otro ente colectivo,
cuya existencia se derive de las leyes vigentes en los Estados contratantes.
c) Por
“persona”, se incluye toda persona natural, jurídica o cualquier otro ente
colectivo, de acuerdo con la legislación de los Estados contratantes.
d) Por
“impuesto”, todo tributo al que se aplique el Acuerdo.
e) Por
“información”, todo dato o declaración, cualquiera sea la forma que revista que
sea relevante o esencial para la administración y aplicación de los impuestos
comprendidos en el presente Acuerdo, incluyendo:
i)    El testimonio de personas naturales,
ii) Los documentos, archivos o bienes tangibles que estén en
posesión de una persona o de un Estado contratante, y
iii) Dictámenes periciales, conceptos técnicos, valoraciones y certificaciones.
f) Por el
“Estado requirente” se entenderá el Estado contratante que solicita o recibe la
información; y por el “Estado requerido” se entenderá el Estado contratante que
facilita o al que se le solicita la Información.
g) A efectos de
determinar la zona geográfica de la República de Colombia, dentro de la cual
puede ejercer su jurisdicción para obtener o exigir la entrega de la
información, por “Colombia” se entenderá el territorio colombiano.
h) A efectos de
determinar la zona geográfica de los Estados Unidos de América dentro de la
cual puede ejercer su jurisdicción para obtener o exigir la entrega de la
información, por “Estados Unidos de América” se entenderá los Estados Unidos de
América, incluidos Puerto Rico, Islas Vírgenes, Guam o cualquier otra posesión
o territorio de los Estados Unidos.
2.
TÉRMINOS NO DEFINIDOS
Cualquier
término no definido en el presente Acuerdo, tendrá el significado que le
atribuya la legislación de los Estados contratantes relativa a los impuestos
objeto del mismo, a menos que el contexto exija otra interpretación, o que las
autoridades competentes acuerden darle un significado común con arreglo a lo
dispuesto en el artículo 5º.
ARTICULO 4
INTERCAMBIO DE INFORMACIÓN
1.
OBJETIVO DEL INTERCAMBIO
Las autoridades
competentes de los Estados contratantes intercambiarán información para
administrar y hacer cumplir sus leyes nacionales relativas a los impuestos
comprendidos en el presente Acuerdo, incluida la información para la
determinación, liquidación y recaudación de dichos impuestos, para el cobro y
la ejecución de créditos tributarios, para la investigación o persecución de
presuntos delitos tributarios e infracciones a las leyes y reglamentos
tributarios.
2.
INFORMACIÓN GENERAL Y AUTOMÁTICA
Las autoridades
competentes de los Estados contratantes, transmitirán automáticamente la
información que consideren relevante para cumplir con los objetivos de este Acuerdo.
Las autoridades competentes acordarán el tipo de Información, la forma, el
idioma y los procedimientos que se aplicarán para llevar a cabo el intercambio
de dicha información.
3.
INFORMACIÓN ESPONTÁNEA
Las autoridades
competentes de los Estados contratantes se transmitirán mutuamente información
de manera espontánea, siempre que en el curso de sus propias actividades haya
llegado al conocimiento de uno de ellos, información que pueda ser relevante y
de considerable influencia para el logro de los fines mencionados en el numeral
1 de este artículo. Las autoridades competentes determinarán la información que
se intercambiará, estableciendo la forma e idioma en que será transmitida.
4.
INFORMACIÓN ESPECÍFICA
La autoridad
competente del Estado requerido, facilitará información previa solicitud
específica de la autoridad competente del Estado requirente, para los fines
mencionados en el numeral 1 de este artículo. Cuando la información que pueda
obtenerse en los archivos fiscales del Estado requerido no sea suficiente para
dar cumplimiento a la solicitud, dicho Estado tomará todas las medidas
necesarias, incluidas las de carácter coercitivo, para facilitar al Estado
requirente la información solicitada.
a) Facultades
del Estado requerido.
El Estado
requerido estará facultado para:
i) Examinar
libros, documentos, registros u otros bienes tangibles que puedan ser
pertinentes o esenciales para la investigación.
ii) Interrogar
a toda persona que tenga conocimiento o que esté en posesión, custodia o
control de información que pueda ser pertinente o esencial para la
investigación; y
iii) Obligar a
toda persona que tenga conocimiento, o que esté en posesión, custodia o control
de información que pueda ser pertinente o esencial para la investigación, a
comparecer en fecha, y lugar determinados, prestar declaración bajo juramento y
presentar libros, documentos, registros u otros bienes tangibles.
b)    Privilegios
En ejecución de
una solicitud, los privilegios concedidos por las leyes o prácticas del Estado
requirente no se aplicaran en el Estado requerido. La demanda de privilegios al
amparo de las leyes o prácticas del Estado requirente, se determinará
exclusivamente por los tribunales de este Estado, y la demanda de privilegios
al amparo de las leyes o prácticas del Estado requerido, se determinarán
exclusivamente por los tribunales de este Estado.
c)
Procedimientos de oposición
Los Estados
contratantes podrán establecer procedimientos de oposición o reclamación
administrativa o judicial, con el fin de prevenir el abuso del intercambio de
información autorizado por este Acuerdo.
5.  ACCIONES DEL ESTADO REQUERIDO PARA LA ATENCIÓN DE UNA SOLICITUD ESPECÍFICA
Cuando un Estado
contratante solicita información con arreglo a lo dispuesto en el numeral
anterior, el Estado requerido la obtendrá y facilitará en la misma forma en que
lo haría si el impuesto del Estado requirente fuera el impuesto del Estado requerido
y hubiera sido establecido por este último. Sin embargo, de solicitarlo
específicamente la autoridad competente del Estado requirente, el Estado
requerido:
a) Indicará la
fecha y lugar para recibir la declaración o para la presentación de libros,
documentos, registros y otros bienes tangibles;
b) Tomará
juramento a la persona que preste declaración o presente los libros,
documentos, registros y otros bienes tangibles;
c) Obtendrá para
su examen, sin alterarlos, los originales de libros, documentos, registros y
otros bienes tangibles;
d) Obtendrá o
presentará copias auténticas de documentos originales (incluidos libros,
documentos, declaraciones y registros);
e) Certificará,
u obtendrá de los organismos correspondientes certificación sobre la autenticidad
de los libros, documentos, registros y otros bienes tangibles presentados,
según fuera el caso.
f) Interrogará a
la persona que presente libros, documentos, registros y otros bienes tangibles
acerca del propósito para el cual el material presentado se conserva o se
conservó y la manera en que dicha conservación se lleva o se llevó a cabo;
g) Permitirá a
la autoridad competente del Estado requirente, que presente preguntas por
escrito para ser respondidas por la persona que preste declaración o presente
los libros, documentos, registros y otros bienes tangibles;
h) Realizará
toda otra acción que no contravenga a las leyes ni esté en desacuerdo con las
prácticas administrativas del Estado requerido; y
i) Certificará
que se siguieron los procedimientos solicitados por la autoridad competente del
Estado requirente, o que los procedimientos solicitados no pudieron seguirse,
con una explicación de los motivos para ello.
j) Permitirán,
en la ejecución de la solicitud por una declaración, la presencia del
contribuyente o el acusado que se encuentre bajo investigación, su abogado y
representantes de la autoridad impositiva del Estado requirente; y
k) Ofrecerá a
los individuos a quienes se permite estar presentes, la oportunidad de interrogar
por intermedio de la autoridad comisionada, a la persona que esté dando
testimonio o exhibiendo sus libros, documentos, archivos y cualquier prueba de
propiedad tangible.
6. ALCANCE DE
LA TRANSMISIÓN DE INFORMACIÓN
El intercambio
de información a que se refiere este Acuerdo no obliga a los Estados
contratantes a:
a) Facilitar
información cuya divulgación sería contraria al orden público;
b) Adoptar
medidas administrativas que vayan en contra de sus respectivas leyes o
reglamentos;
c) Facilitar
determinadas informaciones que no se puedan obtener con arreglo a sus
respectivas leyes o reglamentos;
d) Facilitar
información que revele secretos empresariales, industriales, comerciales,
profesionales, de negocios o procedimientos comerciales;
e) Facilitar información
solicitada por el Estado requirente para administrar o aplicar una disposición
de ley tributaria del Estado requirente, o un requisito relativo a dicha
disposición, que discrimine contra un nacional del Estado requerido. Se
considerará que una disposición de la ley tributaria o un requisito
relativo a ella, discrimina contra un nacional del Estado requerido, cuando es
más gravosa con respecto a un nacional del Estado requerido que contra un
nacional del Estado requirente en igualdad de circunstancias. A los efectos de
la frase anterior, no hay discriminación cuando el Estado requirente aplica el
criterio de renta mundial y Estado requerido no aplica ese criterio. Lo dispuesto
en este inciso no se interpretará en el sentido de que impide el intercambio de
información en relación con: lo referente al impuesto de renta sobre dividendos
y participaciones de no residentes y al impuesto complementario de remesas al
exterior, por parte Colombia; y al impuesto sobre las utilidades de sucursales,
los excedentes por intereses de una sucursal o sobre ingresos que perciban las
aseguradoras extranjeras por concepto de primas, por parte de los Estados
Unidos de América.
f) No obstante
las disposiciones de los literales (a) hasta (e) de este párrafo, el Estado
requerido tendrá la facultad para obtener y facilitar por medio de su autoridad
competente, información en posesión de instituciones financieras, apoderados o
personas que actúan en calidad de agentes (pero no incluyendo información que
revelaría comunicaciones entre un cliente y su abogado, licenciado u otro
representante legal, en casos de consulta legal por un cliente), o información
con respeto a derechos de propiedad de intereses en una persona.
7. NORMAS
PARA EFECTUAR UNA SOLICITUD
Salvo lo
dispuesto en el numeral 6 de este artículo, las disposiciones de los numerales
anteriores se interpretarán en el sentido de que imponen a un Estado
contratante la obligación de utilizar todos los medios legales y desplegar sus
mejores esfuerzos para ejecutar una solicitud. Además, la autoridad competente
del Estado requerido permitirá a representantes del Estado requirente ingresar
en el Estado requerido para entrevistar a individuos y examinar libros y
registros con el consentimiento de los individuos con quienes se van a poner en
contacto.
8. USO DE LA
INFORMACIÓN RECIBIDA
Toda información
recibida por un Estado contratante se considerará reservada, de igual modo que
la información obtenida en virtud de las leyes nacionales de aquel Estado, y
solamente se revelará a personas o autoridades del Estado requirente, incluidos
órganos judiciales y administrativos, que participen en la determinación,
liquidación, recaudación y administración de los impuestos objeto del presente Acuerdo,
en el cobro de créditos fiscales derivados de tales impuestos, en la aplicación
de las leyes tributarias, en la persecución de delitos tributarios o en la
resolución de los recursos administrativos referentes a dichos impuestos, así
como en la supervisión de todo lo anterior. Dichas personas o autoridades
deberán usar la información únicamente por tales propósitos y podrán revelarla
en procesos judiciales públicos ante los tribunales o en resoluciones
judiciales del Estado requirente, en relación con esas materias.
ARTICULO 5
PROCEDIMIENTO DE ACUERDO MUTUO
1. PROGRAMAS
PARA LA EJECUCIÓN DEL ACUERDO
Las autoridades
competentes de los Estados contratantes, pondrán en práctica programas
destinados a lograr el objeto del presente Acuerdo. Dichos programas podrán
incluir, además de los intercambios de información a que se refiere el artículo
4º, otras medidas para mejorar el cumplimiento de las disposiciones en materia
tributaria, tales como la asistencia técnica, la capacitación, el intercambio
de conocimientos técnicos, el desarrollo de nuevas técnicas de auditoría, la
ejecución de auditorías e investigaciones simultáneas y/o conjuntas de
infracciones y delito tributarios, la identificación de nuevas áreas de evasión
y elusión de impuestos estudios conjuntos en torno a áreas de evasión y elusión
tributarias.
2.
INTERPRETACIÓN Y APLICACIÓN DEL ACUERDO
Las autoridades
competentes de los Estados contratantes trataran de resolver de mutuo acuerdo
toda dificultad o duda suscitada en la interpretación o aplicación del presente
Acuerdo. En particular, las autoridades competentes podrán convenir en dar un
significado común a un término.
3.
COMUNICACIÓN DIRECTA DE LAS AUTORIDADES COMPETENTES
Las autoridades
competentes de los Estados contratantes podrán comunicarse entre sí
directamente para el cumplimiento de lo estipulado en el presente Acuerdo.
ARTICULO 6
COSTOS
1. COSTOS
ORDINARIOS Y EXTRAORDINARIOS
Salvo acuerdo en
lo contrario de las autoridades competentes de los Estados contratantes, los
costos ordinarios ocasionados por la ejecución de este Acuerdo serán sufragados
por el Estado requerido y los costos extraordinarios serán sufragados por el
Estado requirente.
2.
DETERMINACIÓN DE LOS COSTOS EXTRAORDINARIOS
Las autoridades
competentes de los Estados contratantes determinarán de mutuo acuerdo cuando un
costo es extraordinario.
ARTICULO 7
ENTRADA EN VIGENCIA
El presente Acuerdo
entrará en vigencia al efectuarse el canje de notas por tos representantes de
tos Estados contratantes debidamente autorizados para el efecto, por las que
confirmen su acuerdo mutuo de que ambas partes han cumplido los requisitos
constitucionales y legales necesarios para dar cumplimiento al presente Acuerdo.
ARTICULO 8
TERMINACIÓN
El presente Acuerdo
permanecerá en vigencia hasta ser terminado por uno de los estados
contratantes. Cualquiera de los Estados contratantes podrá dar por terminado el
acuerdo en cualquier momento posterior a su entrada en vigencia previa
notificación al otro Estado contratante por vía diplomática, con un mínimo de
tres (3) meses de antelación, de su intención de darlo por terminado.
Suscrito en
Bogotá, D.C, en duplicado, en los idiomas español e inglés, siendo ambos textos
igualmente idénticos, a los 30 días del mes de marzo de 2001.
LA SUSCRITA
COORDINADORA DEL GRUPO INTERNO DE TRABAJO DE TRATADOS DE LA DIRECCIÓN DE
ASUNTOS JURÍDICOS INTERNACIONALES DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES,
CERTIFICA:
Que, la
reproducción del texto que antecede es copia fiel y completa del texto original
del “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de
los Estados Unidos de América para el intercambio de información tributaria”,
suscrito en Bogotá el 30 de marzo de 2001, el cual reposa en el archivo del
grupo interno de trabajo de tratados de la dirección de asuntos jurídicos
internacionales.
Dada en Bogotá,
D.C., a 17 de abril de 2013.
La Coordinadora
del Grupo Interno de Trabajo de Tratados, Dirección de Asuntos Jurídicos
Internacionales,
Alejandra
Valencia Gärtner.
Exposición de
motivos
Honorables Senadores
y Representantes:
En nombre del
Gobierno Nacional y de acuerdo con los artículos 150 numeral 16, 189 numeral 2
y 224 de la Constitución Política, presentamos a consideración del honorable
Congreso de la República el Proyecto de Ley por medio de la cual se
aprueba el “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el
Gobierno de los Estados Unidos de América para el intercambio de información
tributaria”, suscrito en Bogotá D.C., el 30 de marzo de 2001.
Antecedentes
La lucha contra
la elusión y la evasión fiscal ha sido una meta constante de Colombia en los
últimos años. Es así como las reformas tributarias recientes han insertado
modificaciones al sistema tributario colombiano buscando cerrar brechas y dotar
a la administración tributaria con instrumentos que permitan reducir la evasión
y la elusión fiscal. Así mismo, la reducción de la evasión y la elusión fiscal
fue plasmada como una de las metas en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014
“Prosperidad para Todos”, en el cual se estableció que la eficiencia en la
gestión de los recursos públicos a través de la disminución de la evasión y la
elusión fiscal es una de las estrategias principales de la gestión pública
efectiva, siendo principio orientador para promover el ejercicio de uno de los
ejes transversales (el de “Buen Gobierno”) que fueron plasmados a lo largo de
todo el documento que contiene las bases del Plan Nacional de Desarrollo.
El aumento
creciente de relaciones económicas trasfronterizas y el movimiento
internacional de capitales genera un reto importante para las administraciones
tributarias en la lucha contra la evasión y la elusión fiscal. La realidad
muestra cómo, día a día, se adoptan maniobras cada vez más elaboradas de
evasión y elusión fiscal, que aprovechan la asimetría y carencia de información
entre las diferentes administraciones tributarias. Esta circunstancia hace
imperiosa la necesidad de dotar permanentemente a la administración tributaria
de instrumentos jurídicos idóneos que le permitan un efectivo control de los
impuestos y responder con mayor eficiencia al reto de tecnificación y
modernización que demanda el país actual.
El legislador
colombiano consciente de estas necesidades, en el pasado consagró disposiciones
que regulan el intercambio de información en el ámbito internacional. Así, de
acuerdo con lo establecido en la normativa pertinente y con lo dispuesto por la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, para que pueda llevarse a cabo el
efectivo intercambio de información tributaria entre países es necesaria la
suscripción de acuerdos internacionales.
Es así como, con
el desarrollo de lo arriba mencionado, el treinta (30) de marzo de dos mil uno
(2001), se suscribió el “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia
y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el Intercambio de
Información Tributaria” (en adelante, el “AIIT”). Este mecanismo, que permite y
regula el Intercambio de Información Tributaria, es de suma importancia dados
los vínculos cada vez más estrechos que tiene Colombia con los Estados Unidos
de América, con quien Colombia mantiene un intenso comercio de bienes y
servicios y un alto flujo y stock de inversiones.
Por ello, son
importantes los mecanismos que brinda el AIIT para poder intercambiar
información tributaria de los contribuyentes colombianos y estadounidenses;
información que permitirá una mayor precisión en la determinación y el recaudo
de los impuestos obligando además a las administraciones tributarias de ambos
países a manejar la información obtenida con los más altos estándares de
confidencialidad.
Por último, cabe
mencionar que la suscripción del AIIT es de gran relevancia, ya que brinda el
marco necesario para que el Gobierno colombiano pueda suscribir acuerdos
simplificados o de ejecución con el Gobierno de los Estados Unidos de América
con el fin de que las autoridades tributarias de ambos países puedan realizar
intercambio automático de información bancaria y financiera.
Contenido del
AIIT
El AIIT suscrito
el 30 de marzo de 2001 consta de ocho artículos. El artículo 1º fija el objeto
y ámbito de aplicación del acuerdo, disponiendo que los Estados intercambiarán
información tributaria que permita la determinación, liquidación y recaudo de
los impuestos, en aras de prevenir la evasión, el fraude y la evasión fiscal.
El artículo 2º
establece los impuestos comprendidos en el AIIT, que para el caso de Colombia
son: el impuesto sobre la renta y complementarios, el impuesto sobre las ventas
(IVA), el impuesto de timbre y el gravamen a los movimientos financieros (GMF);
y en el caso de Estados Unidos de América, todos los impuestos federales. Así
mismo, dicho artículo establece que el AIIT se aplicará a todo impuesto
establecido con posterioridad a la suscripción del mismo que sea de naturaleza
idéntica o similar a la de los impuestos inicialmente comprendidos por el AIIT.
El artículo 3º
establece las definiciones de los siguientes términos: “autoridad competente”,
“nacional”, “persona”, “impuesto”, “información”, “Estado requirente”, “Estado
requerido”, “Colombia” y “Estados Unidos de América”.
El artículo 4º
describe las obligaciones de intercambio de información entre los Estados
contratantes. En este artículo se establece que la información podrá ser
transmitida de forma (i) automática, (ii) espontánea, cuando en curso de las
propias actividades de un Estado contratante tenga conocimiento de información
que pueda ser relevante para el otro Estado contratante, y (iii) a petición de
parte, que se refiera a la información específica que se intercambiará, previa
solicitud por parte de las autoridades competentes. Así mismo, este artículo,
en su numeral 6 establece los casos en los cuales los Estados no están
obligados a intercambiar información. Por último, el numeral 8 de este artículo
establece que toda información recibida por un Estado contratante se
considerará reservada, de la misma forma que la información obtenida en virtud
de las leyes nacionales de dicho Estado es protegida, pudiendo revelarse
solamente a personas o autoridades del Estado requirente, incluidos los órganos
judiciales y administrativos de este último Estado, que participen en la
determinación, liquidación, recaudación y administración de los impuestos
objeto del AIIT.
El artículo 5º
establece el procedimiento de acuerdo mutuo para la interpretación y aplicación
del AIIT, así como la posibilidad de comunicación entre los Estados
contratantes para dar cumplimiento de lo estipulado en el AIIT. Por su parte,
este artículo también establece la posibilidad de desarrollar e implementar
programas destinados a lograr el objeto del AIIT, entre los que se encuentran
programas de asistencia técnica, capacitación, intercambio de conocimientos
técnicos, entre otros.
El artículo 6º
define la asunción de los costos que genere la aplicación del AIIT. Allí, se
establece que los costos ordinarios serán asumidos por parte del Estado
requerido y los costos extraordinarios por parte del Estado requirente.
El artículo 7º
establece la vigencia del AIIT, la cual se dará al efectuarse el canje de notas
por los representantes de los Estados contratantes debidamente autorizados para
el efecto, en las cuales se confirme que ambas partes han cumplido los
requisitos constitucionales y legales necesarios para ratificar el AIIT.
El artículo 8º
se refiere a la terminación del AIIT, el cual permanecerá en vigencia hasta ser
terminado por uno de los Estados contratantes, previa notificación al otro
Estado contratante por vía diplomática, con un mínimo de tres (3) meses de
antelación.
Por las razones
anteriormente expuestas, el Gobierno Nacional, a través de la Ministra de
Relaciones Exteriores y del Ministro de Hacienda y Crédito Público, solicita al
honorable Congreso de la República, aprobar el proyecto de ley por
medio de la cual se aprueba el “Acuerdo entre el Gobierno de la República de
Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el intercambio de
información tributaria”, suscrito en Bogotá, D.C., el 30 de marzo de 2001.
De los
honorables congresistas,
La Ministra de
Relaciones Exteriores,
María Ángela
Holguín Cuéllar
El Ministro de
Hacienda y Crédito Público,
Mauricio
Cárdenas Santamaría
Rama Ejecutiva
del Poder Público
Presidencia de
la República
Bogotá D.C., 25
de abril de 2013
Autorizado.
Sométase a la consideración del honorable Congreso de la República para los
efectos constitucionales.
(Fdo.) Juan
Manuel Santos Calderón
La Ministra de
Relaciones Exteriores,
(Fdo.) María
Ángela Holguín Cuéllar
DECRETA:
ARTÍCULO
PRIMERO: Apruébase el “ACUERDO ENTRE EL GOBIERNO DE
LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y EL GOBIERNO DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA PARA EL
INTERCAMBIO DE INFORMACIÓN TRIBUTARIA”, suscrito en Bogotá, D.C., el 30 de
marzo de 2001.
ARTÍCULO
SEGUNDO: De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 1º de la Ley 7ª de 1944, el “ACUERDO ENTRE EL GOBIERNO DE LA
REPÚBLICA DE COLOMBIA Y EL GOBIERNO DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA PARA EL
INTERCAMBIO DE INFORMACIÓN TRIBUTARIA”, suscrito en Bogotá D.C., el 30 de marzo
de 2001, que por el artículo primero de esta ley se aprueba, obligará
al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional
respecto del mismo.
ARTÍCULO
TERCERO: La presente ley rige a partir de
la fecha de su publicación.
Dada en Bogotá,
D.C., a
Presentado al
honorable Congreso de la República por la Ministra de Relaciones Exteriores y
el Ministro de Hacienda y Crédito Público.
La Ministra de
Relaciones Exteriores,
María Ángela
Holguín Cuéllar
El Ministro de
Hacienda y Crédito Público,
Mauricio
Cárdenas Santamaría
LEY 424 DE 1998
(Enero 13)
“Por la cual se ordena el seguimiento a los convenios
internacionales suscritos por Colombia”.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
ART. 1º—El
Gobierno Nacional a través de la Cancillería presentará anualmente a las
Comisiones Segundas de Relaciones Exteriores de Senado y Cámara, y dentro de
los primeros treinta días calendario posteriores al período legislativo que se
inicia cada 20 de julio, un informe pormenorizado acerca de cómo se están
cumpliendo y desarrollando los Convenios Internacionales vigentes suscritos por
Colombia con otros Estados.
ART. 2º—Cada
dependencia del Gobierno Nacional encargada de ejecutar los Tratados
Internacionales de su competencia y requerir la reciprocidad en los mismos,
trasladará la información pertinente al Ministerio de Relaciones Exteriores y
este, a las Comisiones Segundas.
ART. 3º—El
texto completo de la presente ley se incorporará como anexo a todos y
cada uno de los Convenios Internacionales que el Ministerio de Relaciones Exteriores
presente a consideración del Congreso.
ART. 4º—La
presente ley rige a partir de su promulgación.
El Presidente
del honorable Senado de la República,
Amylkar
Acosta Medina
El Secretario
General del honorable Senado de la República,
Pedro
Pumarejo Vega
El Presidente de
la honorable Cámara de Representantes,
Carlos Ardila
Ballesteros
El Secretario
General de la honorable Cámara de Representantes,
Diego Vivas
Tafur
República de
Colombia - Gobierno Nacional
Publíquese y
ejecútese.
Dada en Santa Fe
de Bogotá, D.C., a 13 de enero de 1998.
Ernesto
Samper Pizano
La Ministra de
Relaciones Exteriores,
María Emma
Mejía Vélez
Rama Ejecutiva
del Poder Público
Presidencia de
la República
Bogotá D.C., 25
de abril de 2013
Autorizado.
Sométase a la consideración del honorable Congreso de la República para los
efectos constitucionales.
(Fdo.) Juan
Manuel Santos Calderón
La Ministra de
Relaciones Exteriores,
(Fdo.) María
Ángela Holguín Cuéllar
DECRETA:
ART. 1º—Apruébase
el “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los
Estados Unidos de América para el Intercambio de Información Tributaria”,
suscrito en Bogotá, D.C., el 30 de marzo de 2001.
ART. 2º—De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 7ª de 1944,
el “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los
Estados Unidos de América para el intercambio de información tributaria”,
suscrito en Bogotá D.C., el 30 de marzo de 2001, que por el artículo primero de
esta ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se
perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
ART. 3º—La
presente ley rige a partir de la fecha de su publicación.
Comuníquese y
cúmplase.
EJECÚTESE, previa
revisión de la Corte Constitucional, conforme al artículo 241-10 de la
Constitución Política.
Dada en Bogotá,
D.C., a 16 de julio de 2013.”
III. INTERVENCIONES
3.1. Intervención del Ministerio de Relaciones Exteriores
3.1.1. El apoderado del Ministerio de Relaciones
Exteriores solicita a la Corte declarar la exequibilidad del Acuerdo y de la
ley sometida a revisión. En lo referente al trámite legislativo, el
interviniente considera que se cumplieron a cabalidad con todas las exigencias
previstas en la Constitución, entre ellas, la acreditación de los plenos
poderes de quien suscribió el Acuerdo y la autorización ejecutiva para su
presentación al Congreso de la República, en los términos previstos en el
numeral 2° del artículo 189 del Texto Superior.
3.1.2. En cuanto al contenido de fondo, el
apoderado del Ministerio sostiene que el Acuerdo corresponde a una herramienta para
luchar contra la elusión y la evasión fiscal, por lo que se trata de un marco
normativo que consulta el interés superior de la República y que responde a los
postulados de la política exterior, en un ámbito de cooperación internacional
en aspectos tributarios.
3.2. Intervención del Instituto
Colombiano de Derecho Procesal
El miembro designado por el Instituto
Colombiano de Derecho Procesal  para rendir el respectivo informe, solicita a
esta Corporación declarar la exequibilidad del Acuerdo y de la ley sometida a
revisión. En primer lugar, el interviniente afirma que se cumplieron los
debates correspondientes, en observancia de lo dispuesto por el artículo 157 de
la Constitución. En segundo lugar, sostiene que el citado instrumento no
vulnera ninguna norma de carácter superior, pues se trata de un convenio
dirigido a realizar el deber de los nacionales de contribuir al financiamiento
de los gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y
equidad (CP art. 95), al tiempo que preserva la soberanía en el manejo de las
relaciones internacionales.
3.3. Intervención de la Universidad
Externado de Colombia
El Director del Departamento de Derecho
Fiscal de la Universidad Externado de Colombia solicita a la Corte declarar la
exequibilidad del Acuerdo y de la ley sometida a revisión. En lo referente al
contenido del citado instrumento internacional, el interviniente afirma que el
intercambio de información es una herramienta ideal para el control de las
prácticas de elusión y de evasión fiscal. Por esta razón, la mayoría de los
países (entre ellos, el grupo de los 20, los miembros de la OCDE, la unión
europea, etc.) adoptan estrategias contra la fuga de capitales y la utilización
de paraísos fiscales, con el propósito de evitar que el flujo transfronterizo
de recursos se quede sin cumplir con obligaciones impositivas.
En este contexto, en la medida en que el
intercambio de información debe adelantarse con estricto cumplimiento de la
normatividad interna, con la obligación de preservar la correspondiente reserva
y al tenor de las disposiciones sobre obtención, manipulación y presentación de
la información ante autoridades judiciales y administrativas, como lo establece
el numeral 8 del artículo 4 del Acuerdo, no se observa que el citado
instrumento adolezca de vicio alguno de constitucionalidad.
3.4. Intervención del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
El apoderado del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público pidió a la Corte la declaratoria de exequibilidad de los
instrumentos sometidos a control, con fundamento en las siguientes razones:
(i) En primer lugar, el interviniente
considera que es de suma importancia la ratificación del Acuerdo, ya que
permite el intercambio de información tributaria con el principal socio
comercial del país, respecto de los impuestos sobre la renta y complementarios,
ventas, timbre, GMF y CREE en el caso de Colombia, y todos los impuestos
federales en el caso de los Estados Unidos. Dicho intercambio fortalecerá la
lucha contra la evasión y la elusión fiscal, al permitir la recolección de
información –relevante y esencial– para determinar, liquidar y recaudar los
tributos mencionados. De esta manera, de acuerdo con lo establecido en el
literal e) del punto 1 del artículo 3 del instrumento sometido a revisión, se
protege al contribuyente “en la medida en que no se intercambiará información
sin relevancia o con pocas probabilidades de resultar significativa en la
determinación de su situación tributaria”. Por lo demás, la información se
someterá a estrictos niveles de confidencialidad y exclusividad en su uso, como
medio de garantía de los derechos de los ciudadanos.
(ii) En segundo lugar, se explica que el
Acuerdo facilita el cumplimiento de la normatividad norteamericana del FACTA (Foreign
account tax compliance act), por medio de la cual se busca prevenir la
evasión fiscal en los EEUU, a través de la identificación de los activos que
los contribuyentes estado-unidenses tienen el exterior, respecto de sus
ingresos de fuente mundial, los cuales deben ser reportados a las autoridades
competentes para determinar el valor del impuesto sobre la renta en dicho país.
Si bien el FACTA no produce efectos en el ordenamiento
colombiano, en virtud del principio de territorialidad, su exigibilidad por
parte de las autoridades norteamericanas, “termina por vincular a todas las
instituciones financieras y no financieras que tengan la potencialidad de
servir como instrumento para la evasión fiscal de los contribuyentes
estadounidenses por fuera de las fronteras nacionales”. En efecto, a partir del
1° de enero de 2014, las instituciones previamente mencionadas que no cumplan
con ciertos requisitos de diligencia y de suministro de información, en
relación con los activos de propiedad de sus contribuyentes, estará sometidas a
una retención (withholding tax) del 30% sobre todos sus ingresos de
fuente territorial estadounidense.
Con el propósito de evitar la imposición de
la citada retención, el FACTA consagra dos alternativas: (i) la suscripción de
un acuerdo particular entre las instituciones financieras y las autoridades
tributarias estadounidenses, por virtud del cual las primeras se comprometen a
enviar directamente la información relevante sobre los contribuyentes
norteamericanos, o (ii) el envío de dicha información a las autoridades
competentes de cada uno de los países, para que sean éstos quienes la remitan a
las autoridades de los EEUU.
Para el interviniente, el Acuerdo sometido
a revisión permite cumplir con los propósitos del FACTA, sin someter a las
instituciones financieras colombianas a los elevados costos de transacción que
implicaría celebrar convenios particulares, al mismo tiempo que evita que se
vean sometidas a la retención del 30% de sus ingresos, en los términos
previamente señalados.
(iii) En tercer lugar, el apoderado del
Ministerio considera que la ratificación del Acuerdo le trae otro gran
beneficio a Colombia, como lo es el previsto en el numeral 1° del artículo 5°,
conforme al cual el citado convenio no sólo se queda en el intercambio de datos
entre las autoridades habilitadas, sino que también envuelve la asistencia
técnica para proteger y resguardar la información tributaria, en el contexto de
un sistema complejo con altos estándares de seguridad y confidencialidad.
(iv) Con sujeción a lo expuesto, el
interviniente concluye que: “el Acuerdo bajo estudio satisface enteramente los
principios constitucionales que regulan las relaciones internacionales, y sus
cláusulas pretenden asegurar el intercambio de información para fines
tributarios entre las administraciones de ambos países, facilitando la lucha en
contra de la evasión y elusión fiscal, y el desarrollo de los principios
constitucionales de equidad, proporcionalidad y progresividad del sistema
tributario colombiano”.
3.5. Intervención de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales
El apoderado de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales –DIAN– pide a la Corte declarar la exequibilidad de los
instrumentos objeto de revisión. Inicialmente, el interviniente resalta que
este tipo de acuerdos se enmarcan dentro del contexto de una economía
globalizada, en la que es necesario adoptar medidas que permitan combatir la
elusión y la evasión fiscal, en especial, a partir del aumento progresivo del
movimiento internacional de capitales y de la adopción de nuevas prácticas
tendientes a defraudar los fiscos locales.
Dentro de este contexto, el intercambio de
información tributaria ha adquirido una especial relevancia, a partir de la
creación del “Foro Global sobre Transparencia e Intercambio de Información
Tributaria”, el cual se encarga de supervisar las distintas técnicas que
adoptan los países para asegurar una transferencia idónea de dicha información.
A la fecha, más de 120 jurisdicciones son
miembros del citado Foro Global, cuyo eje temático en los últimos años ha sido
la adoptar de forma prioritaria el intercambio automático de información. En
este sentido se han pronunciado, entre otros, los países miembros del G20, el
Consejo de la Unión Europea, los miembros de la Alianza del Pacifico y los países
que integran el G8.
A partir de lo anterior, el representante
de la citada Unidad Administrativa Especial considera que el Acuerdo objeto de
revisión responde a un desarrollo del artículo 227 de la Constitución Política,
el cual permite la integración económica y social de Colombia con otras
naciones, mediante la celebración de tratados internacionales, cuyo objetivo
–en este caso– es prevenir de forma recíproca la evasión fiscal frente a los
tributos descritos en el artículo 2° del instrumento objeto de examen de
constitucionalidad.
Con sujeción a lo expuesto, el apoderado de
la DIAN concluye que las normas que sustentan el Acuerdo responden al estado
del arte en la materia, exigen la reserva de la información objeto de
intercambio como garantía del derecho al hábeas data, tienen un objeto
restringido vinculado con las investigaciones que se adelantan en materia
tributaria y de ninguna manera menoscaban la potestad impositiva del Estado, ya
que, por el contrario, apuntar a brindar herramientas para asegurar el efectivo
ejercicio del control tributario.
3.6. Intervención del Instituto
Colombiano de Derecho Tributario
El Presidente del Instituto Colombiano de
Derecho Tributario solicita a la Corte declarar la exequibilidad de los
instrumentos sometidos a revisión, por las siguientes razones:
(i) En primer lugar, el interviniente
destaca que la tributación es la forma más eficiente de cumplir con el deber de
contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de
los conceptos de justicia y equidad, en los términos previstos en el artículo
95.9 del Texto Superior. Para que ello ocurra es indispensable que el sistema
tributario brinde herramientas que permitan realizar un adecuado reparto de la
carga tributaria, esto es, que el impuesto que se imponga responda a la
realidad económica de los contribuyentes y de las operaciones que por éstos se
realizan. Con este propósito, el Acuerdo goza de pleno respaldo constitucional,
ya que el intercambio de información se convierte en un instrumento idóneo y
efectivo para lograr la estructuración de un sistema más justo y equitativo, en
el que el poder tributario se expresa frente a la totalidad del patrimonio de
sus residentes fiscales o frente a las operaciones desarrolladas en el
territorio colombiano, más allá de que las mismas sean pagadas en el exterior.
(ii) En segundo lugar, se considera que la
posibilidad del Estado colombiano de acceder a información que se encuentra por
fuera del territorio nacional, se erige en una herramienta fundamental para el
ejercicio de las facultades de fiscalización y auditoria que ejerce el Gobierno
Nacional, en aras de asegurar el cumplimiento del aludido deber de contribuir
al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado. Cuando dicha
información relevante se encuentra por fuera de las restricciones limítrofes,
es razonable que se suscriba un acuerdo internacional que permita la
colaboración en el ejercicio de las citadas funciones, sin que por ello se esté
excediendo las atribuciones de auditoria fiscal.
(iii) En tercer lugar, en palabras del
interviniente, si bien el Acuerdo beneficia al Estado colombiano con la
posibilidad de acceder a información que permite un mejor recaudo de impuestos,
este mismo beneficio se otorga a la Parte contratante, con lo que se asegura la
satisfacción del principio de reciprocidad, como elemento rector del derecho
internacional.
(iv) En cuarto lugar, el numeral 8 del
artículo 4 centra el objeto y uso de la información recibida por cualquiera de
los Estados contratantes. En virtud del precepto reseñado, toda la información
recibida será considerada como reservada y para su obtención debe cumplirse con
las leyes nacionales del Estado requerido. Esta disposición general no sólo
garantiza el derecho a la privacidad documental, sino también el principio de
legalidad en las actuaciones dirigidas a cumplir con  los propósitos del
Acuerdo[1].
Por otra parte, el numeral 6 del artículo 4, excluye el suministro de
información cuya divulgación sea contraria al orden público, o que su obtención
desconozca las leyes o reglamentos o que revele secretos industriales,
comerciales, profesionales, etc. Esto significa que, en la práctica, el Estado
colombiano podría negarse a entregar información, supeditando su decisión al
orden legal vigente.
(v) En quinto lugar, se pone de presente
que el Acuerdo no implica la adopción de ninguna medida que lesione la potestad
tributaria del legislador, en especial en lo que se refiere a la definición de
los elementos sustanciales del tributo (sujetos, hecho, tarifa y bases
gravables), pues su rigor normativo se restringe a aspectos meramente
procedimentales, esto es, a la obtención de la información que permita, con
exactitud y al amparo de los conceptos de justicia y equidad, determinar el
valor real del impuesto a cobrar. Por ello, este instrumento se ajusta a la
Constitución, más aún si se tiene en cuenta que el intercambio de información
debe someterse a la normativa interna del Estado requerido.
(vi) Finalmente, el concepto del Instituto
Colombiano de Derecho Tributario pide que se aclare que el intercambio de
información tributaria sobre el gravamen a los movimientos financieros (GMF),
como impuesto de carácter puramente transaccional, está circunscrito al ámbito
de las operaciones realizadas en el territorio nacional (artículo 871 del E.T),
frente a los cuales la entidad financiera actúa como agente retenedor
(artículos 876 y 877 del E.T). Con este propósito, el interviniente afirma que
no encuentra aplicación práctica a la inclusión del GMF dentro del listado de
tributos frente a los cuales es aplicable el Acuerdo, pues al ser un impuesto
que nace de una transacción que realiza en Colombia, no tiene cabida la
solicitud de información al exterior. Por ello, solicita que se declare que
dicho señalamiento es constitucional, siempre que se entienda que el Acuerdo no
extiende la potestad tributaria del Estado en relación con el GMF de
operaciones realizadas fuera del territorio[2].
3.7. Intervención de la Asociación
Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantía, Asofondos
El Representante Legal de la Asociación
Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantía (ASOFONDOS)
solicita a esta Corporación declarar la exequibilidad del Acuerdo sometido a revisión,
así como de su ley aprobatoria.
Para el interviniente el Acuerdo recoge los
tres principios básicos que rigen el manejo de las relaciones internacionales,
esto es, la equidad, la reciprocidad y la conveniencia nacional. En efecto, en
su criterio, el citado instrumento parte de la base de la asistencia mutua, sin
crear condiciones desfavorables o inequitativas para ninguna de las Partes
Contratantes, al tiempo que consagra herramientas para mejorar el recaudo de
las obligaciones tributarias, con el fin de fortalecer los recursos que
permiten la inversión social, el apalancamiento del crecimiento y la reducción
de la pobreza, el desempleo y la informalidad.
De igual manera, sostiene que el Acuerdo no
negocia la política fiscal y tributaria del país, ni tiene injerencia en la
determinación de los elementos esenciales del tributo, los cuales permanecen
intactos en cabeza del legislador.
En cuanto al intercambio de información, es
claro que su transmisión no es ilimitada, ni tampoco contraria al principio de
legalidad, pues la misma se somete a un conjunto de restricciones previstas en
el numeral 6 del artículo 4, cuyo fin es preservar el régimen normativo interno
del Estado.
Finalmente, en palabras del interviniente,
el Acuerdo se ajusta a los derechos de los ciudadanos y, en especial, al hábeas
data, pues el uso de la información preserva los principios de finalidad,
utilidad y circulación restringida. Precisamente, conforme se dispone en el
numeral 8 del artículo 4, “toda información recibida por un Estado Contratante
se considerará reservada, de la misma forma que la información obtenida en
virtud de las leyes nacionales de dicho Estado es protegida, pudiendo revelarse
solamente a personas o autoridades del Estado requirente, incluidos los órganos
judiciales y administrativos de este último Estado, que participen en la
determinación, liquidación, recaudación y administración de los impuestos
objeto del Acuerdo”.
3.8. Intervención de la Asociación
Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia, Asobancaria
3.8.1. La Representante Legal de la
Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia (ASOBANCARIA) pide a
la Corte declarar la exequibilidad de los instrumentos sometidos a revisión. En
lo referente al trámite legislativo, la interviniente considera que se
cumplieron a cabalidad con todas las exigencias previstas en la Constitución,
entre ellas, se destaca la referente a que el proyecto se tramitó en comisiones
conjuntas, en virtud de un mensaje de urgencia presentado por el Gobierno
Nacional, cuyo efecto implica que no es imperativo que medien 15 días entre la
aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la
otra, como se ha expuesto de forma reiterada por la jurisprudencia de esta
Corporación.
3.8.2. En cuanto al contenido de fondo, se
afirma que el Acuerdo se enmarca en una tipología de tratados internacionales
que combaten la evasión fiscal, cuya constitucionalidad ya ha sido examinada y avalada
por la Corte en varias oportunidades[3].
Para la interviniente, “esta sola consideración sería suficiente para sostener
que el Acuerdo aprobado por la Ley 1666 de 2013 es exequible, puesto que se
limita a recoger y desarrollar una disposición que en reiteradas ocasiones ya
ha sido declarada acorde con la Constitución en otros tratados públicos”.
En los casos mencionados, como ratio
juris, esta Corporación ha insistido en la necesidad de que este tipo de
tratados cumplan con el principio de reciprocidad, cuya exequibilidad es
rigurosamente acreditada en el Acuerdo sometido a control, ya que parte de la
base de otorgar un tratamiento equitativo a las Partes Contratantes.
Por último, en criterio de la
interviniente, este Acuerdo además de profundizar las relaciones con uno de los
socios comerciales más importantes del país, permitirá, eventualmente, con base
en la información objeto de intercambio, prevenir la comisión de conductas
punibles vinculadas con el lavado de activos, el contrabando, el narcotráfico y
la financiación del terrorismo.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
4.1. El Procurador General de la Nación
solicita a la Corte declarar la exequibilidad del Acuerdo y de la ley sometida
a control. Para comenzar, la Vista Fiscal hace un recuento del procedimiento
legislativo que se surtió para la aprobación de la Ley 1666 de 2013, luego de
lo cual concluye que: “el trámite [surtido] se ajusta a lo establecido
constitucionalmente en materia de iniciativa, trámite de urgencia,
publicaciones y anuncios previos de votación, aprobación en la fecha
previamente anunciada, quórum mínimo deliberatorio y decisorio, términos
mínimos de debates entre comisiones y plenarias, discusión dentro de máximo dos
legislaturas y promulgación”.
4.2. Con posterioridad, en lo referente al
contenido del Acuerdo, luego de referirse a su alcance en los mismos términos
previamente expuestos por los distintos intervinientes, considera que su
regulación se ajusta a la soberanía de cada país en materia tributaria, al
contenido del derecho al hábeas data, al principio de reciprocidad que
rige las relaciones internacionales, a la buena fe y a la eficiencia en el
ejercicio de la función pública. En conclusión, en criterio de la Vista Fiscal,
los textos sometidos a control se ajustan al ordenamiento superior y deben ser
declarados exequibles por la Corte, pues no presentan ningún tipo de vicio que
los invalide.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
5.1. Competencia
Esta Corporación es competente para
efectuar la revisión constitucional del “Acuerdo
entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados
Unidos de América para el intercambio de información tributaria, suscrito en
Bogotá DC, el 30 de marzo de 2001” y de la ley que lo aprueba, de conformidad con lo previsto en el
artículo 241, numeral 10, de la Constitución Política[4].
En sesión del 27 de marzo de 2014, y de
conformidad con lo normado en el artículo 43 de la Ley 270 de 1996[5],
se dispuso la designación de conjueces para participar en este presente
proceso, por cuanto al momento de votar la ponencia no se obtuvo la mayoría
reglamentaria requerida y los magistrados Mauricio González Cuervo y Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub no estuvieron presentes al momento de proceder a dicha
determinación, toda vez que previamente presentaron excusa. Una vez realizado
el respectivo sorteo se seleccionó a los señores Martín Bermúdez Muñoz y Mauricio
Uribe Duque.
5.2. Generalidades sobre el
control de constitucionalidad de los tratados internacionales y de las leyes
que los aprueban
5.2.1. Como previamente se señaló, el
numeral 10 del artículo 241 del Texto Superior, le asigna a la Corte el examen
de constitucionalidad de los tratados internacionales y de sus leyes
aprobatorias. Conforme con la jurisprudencia reiterada de esta Corporación,
este control se caracteriza por: (i) ser previo al perfeccionamiento del
tratado, pero posterior a la aprobación de la ley en el Congreso y a su sanción
gubernamental; (ii) ser automático, ya que la ley aprobatoria debe ser enviada
directamente por el Presidente de la República o por el funcionario que él
designe dentro de los seis días siguientes al acto de sanción; (iii) ser
integral, en la medida en que este Tribunal debe examinar tanto los aspectos
formales como materiales de la ley y del tratado, por lo que se exige su
confrontación frente a la integridad del texto constitucional; (iv) ser
habilitante, en cuanto constituye un requisito sine qua non para que el
Estado colombiano se obligue internacionalmente frente al respectivo tratado; y
finalmente, (v) ser preventivo, pues su objetivo es detectar de forma
anticipada a la vigencia del tratado, los eventuales quebrantamientos que se
presenten frente a la preceptiva superior[6].
5.2.2. En cuanto al control de
eventuales vicios de procedimiento, la Corte debe examinar la validez de la
representación del Estado colombiano en el proceso de celebración, negociación
y adopción del tratado, así como el cumplimiento de las reglas relativas al
trámite legislativo durante el estudio y aprobación del correspondiente
proyecto de ley en el Congreso de la República.
En lo referente a las atribuciones de
este último, esta Corporación ha señalado que en virtud de lo previsto en los
artículos 150.16 de la Constitución Política y 217 de la Ley 5ª de 1992, el
legislador no puede formular enmiendas frente al contenido tratado, pues su
función consiste en aprobarlo o improbarlo sin fraccionar su aceptación[7]. Más allá de que, por
regla general, en lo que respecta a los tratados multilaterales, sea posible
introducir reservas o declaraciones interpretativas, que no afecten el objetivo
y fin del tratado y siempre que no se encuentren expresamente prohibidas[8].
5.2.3. En lo que respecta al control
de eventuales vicios de fondo o de contenido material, la labor de la Corte
consiste en examinar las disposiciones del tratado y de su ley aprobatoria
frente a la totalidad de los preceptos consagrados en la Constitución, con el
propósito de garantizar la supremacía del texto fundamental, en los términos previstos
en el 4° de la Carta Política.
5.2.4. De acuerdo con lo anterior,
esta Corporación procederá a la revisión formal y de fondo del Acuerdo entre el Gobierno de la
República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el
intercambio de información tributaria (en adelante AIIT), así como frente a la
ley que los aprueba.
5.3. Revisión formal
5.3.1. Competencia del funcionario
que suscribió el AIIT
La Corte Constitucional en reiterada
jurisprudencia ha señalado que en el examen de constitucionalidad de los
tratados, es deber de esta Corporación revisar la competencia del funcionario
que participó en el proceso de negociación y adopción del instrumento
internacional sometido a revisión. Para tal efecto, de conformidad con lo
dispuesto en la Ley 406 de 1997, aprobatoria de la Convención de Viena sobre el
Derecho de los Tratados, este Tribunal siempre verifica los plenos poderes de
quien suscribe uno de tales instrumentos en representación del Estado
colombiano[9].
Según se certificó por la Coordinadora del
Grupo Interno de Trabajo de Tratados de la Dirección de Asuntos Jurídicos
Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores, el Acuerdo de
Intercambio de Información Tributaria fue suscrito en nombre de la República
de Colombia por el entonces Director General de Impuestos y Aduanas Nacionales,
señor Guillermo Fino Serrano, en la ciudad de Bogotá DC, el día 30 de marzo de
2001[10].
Como el citado funcionario no se encuentra dentro del
catálogo de servidores públicos frente a los cuales se presume que representan
al Estado, en virtud del numeral 2° del artículo 7° de la mencionada Convención
de Viena, fue necesario –en aquel entonces– conferir plenos poderes por parte
del Presidente de la República, los cuales fueron refrendados por el Ministro
de Relaciones Exteriores, señor Guillermo Fernández de Soto. Al respecto, es
preciso indicar que se entiende por plenos poderes: “[el] documento que
emana de la autoridad competente de un Estado y por el que se designa a una o
varias personas para representar al Estado en la negociación, la adopción o la
autenticación del texto de un tratado, para expresar el consentimiento del
Estado en obligarse por un tratado, o para ejecutar otro acto con respeto a un
tratado”[11].
Precisamente, el siguiente es el tenor literal del documento
mediante el cual se confieren dichos poderes:
“ANDRÉS
PASTRANA ARANGO
PRESIDENTE
DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
A
TODOS LOS QUE LAS PRESENTES VIEREN.
S
A   L   U   D   :
Por cuanto se ha de proceder a la
firma del ‘Acuerdo entre el Gobierno de la
República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el
Intercambio de Información Tributaria’, he decidido conferir, como por las
presentes confiero, PLENOS PODERES al Doctor GUILLERMO FINO SERRANO, Director
General de Impuestos y Aduanas Nacionales, para que en nombre del Gobierno
Nacional proceda a la suscripción del referido Acuerdo
DADAS y firmadas de mi mano,
selladas con el sello de República y refrendadas por el Ministro de Relaciones
Exteriores de Colombia, en la ciudad de Bogotá, D.C., a los veintinueve (29)
días del mes de noviembre de dos mil (2000).
[RÚBRICA]
EL MINISTRO DE RELACIONES
EXTERIORES
[RÚBRICA]”[12].
Aun cuando el Ministerio de Relaciones Exteriores no remitió
la copia original del citado documento, dicha circunstancia no tiene ninguna
incidencia en el alcance del control, pues de conformidad con lo previsto en el
artículo 264 del Código de Procedimiento Civil, los documentos públicos se
reputan auténticos[13].
En conclusión, en este
caso, a partir del citado documento, encuentra esta Corporación que se
reunieron a cabalidad las formalidades requeridas para el ejercicio de la
representación necesaria para la suscripción del AIIT, por las siguientes
razones: (i) porque los plenos poderes fueron otorgados de acuerdo con las
normas del derecho internacional público y, en este sentido, el señor Guillermo
Fino Serrano, no obró como Director General de Impuestos y Aduanas Nacionales,
sino como una persona habilitada por el Presidente de la República para la
suscripción del instrumento internacional bajo estudio, sin que ello genere
reproche constitucional o legal alguno; y además, (ii) porque dicha
habilitación, como lo exige la lógica del empoderamiento, se realizó con anterioridad
a la adopción del texto sometido a revisión, esto es, el día 29 de noviembre de
2000[14].
5.3.2. Aprobación presidencial
El 25 de abril de 2013, el Presidente
de la República impartió la respectiva aprobación ejecutiva al AIIT y, a su
vez, ordenó someterlo al conocimiento y trámite del Congreso de la República,
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 189, numeral 2°, de la
Constitución Política[15]. Este decreto
también fue suscrito por la Ministra de Relaciones Exteriores, María Ángela
Holguín Cuellar[16].
5.3.3. Trámite del Proyecto de Ley
No. 250 de 2013 Senado de la República, 301 de 2013 Cámara de Representantes
A continuación esta Corporación
adelantará el juicio de constitucionalidad del trámite de aprobación adelantado
por parte del Congreso de la República frente al “Acuerdo entre el Gobierno
de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para
el intercambio de información Tributaria”.
Inicialmente, la Corte debe aclarar
que, en el proceso de formación de las leyes aprobatorias de tratados, salvo
por la exigencia de iniciar su trámite en el Senado de la República (CP art.
154), la Constitución Política no establece un procedimiento especial distinto
al de expedición de las leyes ordinarias, regulado por los artículos 157 a 165
del Texto Superior. De igual manera, el reglamento interno del Congreso tampoco
prevé reglas especiales sobre la materia, salvo la contenida en el artículo 217
de la Ley 5ª de 1992, previamente transcrita.
Teniendo en cuenta, tanto las
certificaciones que fueron remitidas por los respectivos Secretarios de las
Cámaras Legislativas, como los antecedentes legislativos y las actas publicadas
en las Gacetas del Congreso de la República, la Corte pudo concluir que el
trámite surtido en esa Corporación para la expedición de la Ley 1666 de 2013
fue el siguiente:
5.3.3.1. Iniciativa gubernamental
y publicación oficial
El Proyecto de Ley No. 250 de 2013
fue presentado al Senado de la República por el Gobierno Nacional, a través de
la Ministra de Relaciones Exteriores, María Ángela Holguín Cuéllar y el
Ministro de Hacienda y Crédito Público, Mauricio Cárdenas Santamaría, el día 2 de
mayo de 2013[17]. El texto
original y la respectiva exposición de motivos fueron publicados en la Gaceta
del Congreso No. 257 del 3 de mayo de 2013 (páginas 10 a 14)[18].
Como consecuencia de las actuaciones
descritas, encuentra la Corte que se cumplieron con los requisitos de iniciación
del trámite en el Senado de la República (CP art. 154), de iniciativa
gubernamental (Ley 5ª de 1992, art. 142.20)[19]
y de publicación previa del proyecto antes de darle curso en la comisión
respectiva, en acatamiento de lo previsto en el artículo 157 del Texto Superior,
conforme al cual: “Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes:
1) Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en
la comisión respectiva”.
5.3.3.2. Comisión Constitucional
Competente y mensaje de urgencia
En atención al contenido del
articulado, la iniciativa fue remitida a la Comisión Segunda Constitucional
Permanente del Senado de la República, el 2 de mayo de 2013[20]. Sin embargo, ese
mismo día, en ejercicio de las atribuciones consagradas en los artículos 163 de
la Constitución Política y 169.2 y 191 de la Ley 5ª de 1992[21], el Ministro
de Hacienda y Crédito Público solicitó a los Presidentes del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes el trámite de urgencia de la
iniciativa de la referencia, al tiempo que requirió que el primer debate
reglamentario se cumpliera en sesiones conjuntas[22].
Precisamente, tal y como lo disponen
los preceptos normativos previamente mencionados, la declaratoria de urgencia
por parte del Gobierno Nacional frente a un proyecto de ley, provoca los
siguientes efectos: En primer lugar, la cámara en la cual se encuentre la
iniciativa deberá decidir sobre la misma dentro de un plazo de 30 días[23]. En segundo lugar, si
el Presidente de la República o sus ministros insistieren en la urgencia, el
proyecto tendrá prelación el orden del día, excluyendo la consideración de
cualquier otro asunto, sea o no de naturaleza legislativa, hasta tanto la
respectiva cámara o comisión decida sobre él[24].
En tercer lugar, si el proyecto se encuentra al estudio de una comisión
permanente, a solicitud del Gobierno Nacional, ésta podrá deliberar
conjuntamente con la correspondiente comisión de la otra cámara, con el
propósito de darle primer debate a la iniciativa[25].
Más allá de los efectos consagrados
directamente en la Constitución y en el reglamento del Congreso, a partir de un
ejercicio sistemático de interpretación del régimen normativo previsto para la
aprobación de las leyes, esta Corporación ha señalado las siguientes reglas que
tienen aplicación al momento de examinar la validez constitucional del uso de
la figura del mensaje de urgencia por parte del Gobierno Nacional, a saber:
(i) Aun cuando la Constitución Política
exige que los proyectos de ley sobre relaciones internacionales inicien su
trámite en el Senado de la República (CP art. 154), entre ellos, los
concernientes a las leyes aprobatorias de tratados o convenios que el Gobierno
celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional, no se
desconoce este principio de prevalencia de una de las cámaras, cuando como
resultado del debate conjunto de las comisiones de Senado y Cámara en primer
debate, con ocasión de un mensaje de urgencia, con posterioridad se aprueba la
iniciativa en primer lugar en la plenaria de la Cámara de Representantes y
luego en la plenaria del Senado de la República, o cuando dicha aprobación en
segundo debate ocurre de forma simultánea en ambas plenarias.
Para la Corte, la solicitud de trámite de
urgencia y de la deliberación conjunta de las comisiones en primer debate,
altera el rito ordinario de aprobación de las leyes, pues de exigirse que la
iniciativa se apruebe primero en la plenaria de una de las cámaras y luego en
la otra (a partir del principio de prevalencia), tornaría inocua la previsión
constitucional que autoriza al Gobierno Nacional para solicitar que las
comisiones permanentes de ambas cámaras deliberen de forma conjunta, en aras de
imprimirle celeridad el proceso legislativo y de lograr que la iniciativa se
apruebe en el menor tiempo posible, sin lesionar la integridad del
procedimiento y los derechos de los minorías. En efecto, escaparía a toda
lógica entender que es posible deliberar de forma conjunta en comisiones y que,
a pesar de ello, el proceso no puede continuar su curso de manera simultánea
hasta tanto la iniciativa sea aprobada por la cámara que tiene prevalencia en
su debate, cuando lo que se busca es reducir el tiempo que se emplea en el
procedimiento legislativo ordinario. Por esta razón, este Tribunal ha entendido
que la citada exigencia se cumple, “si el proyecto se presenta en esa cámara”[26], ya que al final de
cuentas el diseño bicameral del Congreso de la República, no le otorga
prevalencia funcional a ninguna de las cámaras sobre la otra[27].
Adicionalmente, la exigencia constitucional
que determina la prevalencia de una de las cámaras sobre la otra, circunscribe su
alcance al concepto de iniciación del trámite, y no a que éste sea
integralmente terminado. Desde esta perspectiva, en la Sentencia C-084 de 1995,
se dijo que la iniciación se refiere a la “etapa primigenia del proceso
legislativo, consistente en el comienzo de éste por medio de la presentación de
un proyecto en una de las cámaras”. De ahí que, es claro que la Constitución
únicamente ordena que el trámite de los proyectos de leyes aprobatorias de
tratados o convenios internacionales debe iniciar por el Senado, lo que no
excluye que a partir de la existencia de un mensaje de urgencia, el proyecto
sea debatido y aprobado de forma simultánea en ambas plenarias, o de forma
anticipada en la Cámara de Representantes.
En el asunto sub-judice, además de
invocar el mensaje de urgencia, el Gobierno Nacional requirió la deliberación
conjunta de las comisiones permanentes de ambas cámaras en primer debate[28]. Dicha circunstancia,
como ya se expuso, no implica una afectación del principio de prevalencia en el
trámite del proyecto de ley de la referencia (CP art. 154), en el entendido que
el mismo se presentó inicialmente en el Senado de la República, el día 2 de
mayo de 2013[29],
más allá de que, como se verá más adelante, la aprobación en las plenarias de ambas
cámaras tuvo lugar el mismo día, esto es, el 20 de junio del año en cita.
Por lo demás, no existe ningún impedimento constitucional para que, como consecuencia de
un mensaje de urgencia y de la solicitud del Gobierno Nacional, un proyecto de
ley dirigido a aprobar un tratado internacional, pueda ser debatido en sesión
conjunta de las comisiones permanentes de las cámaras. En efecto, el artículo
163 de la Constitución Política autoriza el mensaje de urgencia “para
cualquier proyecto de ley”, lo cual incluye –entre otros– a los proyectos
aprobatorios de tratados y convenios internacionales.
(ii) Como consecuencia de la deliberación
conjunta en comisiones constitucionales permanentes, los cuatros debates que
tradicionalmente deben celebrarse quedan reducidos a tres: el primer debate en
conjunto y los posteriores debates en las plenarias de cada cámara. Por esta
razón, no es imperativo que medien los 15 días que se exigen entre la
aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la
otra, como lo dispone el inciso 1° del artículo 160 del Texto Superior, ya que
dicho período de reflexión querido por el constituyente para la maduración de
la ley en su proceso de formación, no tiene sentido cuando se agota de consuno
el primer debate, dentro del marco de flexibilización y celeridad que se deriva
de la declaratoria de un mensaje de urgencia. Al
respecto, en la Sentencia C-562 de 1997, la Corte señaló que:
“En el esquema
ordinario, expirado el término de los quince días, el proyecto se somete a
primer debate en una de las dos Cámaras en la que debe concluir el íter
legislativo. En el trámite de urgencia, si la iniciativa -sin excepcionar
los proyectos de ley relativos a los tributos- se aprueba conjuntamente por las
Comisiones respectivas en primer debate, lo que sigue es el segundo debate en
cada una de las Cámaras, siempre que medie un lapso no inferior a ocho días. Es
evidente que en el trámite de urgencia, la deliberación conjunta de las dos
comisiones obvia el paso del proyecto de una Cámara a la otra, lo cual es uno
de los efectos buscados mediante este procedimiento que busca reducir el tiempo
que se emplea en el procedimiento legislativo ordinario”[30].
Por esta razón, en el asunto sub-examine,
a partir de las consideraciones expuestas, no se verificará el término previsto
para el tránsito de un proyecto de ley entre corporaciones, por lo que
restringirá el control al lapso de ocho días que debe mediar entre el primero y
el segundo debate en cada cámara (CP art. 160.1).
(iii) La declaratoria de urgencia por parte
del Gobierno Nacional produce como uno de sus efectos, el llamado a que la
respectiva cámara decida sobre la iniciativa dentro de un plazo de 30 días. De
forma reiterada esta Corporación ha entendido que el incumplimiento de dicho
término no constituye un vicio que tenga la virtualidad de afectar la validez
de la norma sometida a control, básicamente por las siguientes razones[31]: (a) el término
señalado por el Constituyente carece de fuerza preclusiva, pues su finalidad se
limita a exigir una mayor celeridad en el trámite de la iniciativa; (b) el
Congreso de la República no pierde su competencia para seguir tramitando
el proyecto pasado el citado plazo, ya que en todo momento se conserva la
función legislativa; (c) el mismo artículo 163 del Texto Superior restringe sus
efectos al apremio en el trámite, cuando le otorga la facultad al Presidente o
a sus Ministros de insistir en la manifestación de urgencia, lo que significa
que su uso no se agota en una primera oportunidad y se puede volver sobre ella
para lograr una mayor agilidad en el procedimiento legislativo, en concreto,
dándole prelación al proyecto en el orden del día, hasta tanto la respectiva
cámara o comisión decida sobre él. Bajo este contexto, la Corte ha dicho que una
interpretación diversa, “iría en contra del fin perseguido por el precepto
constitucional y por el propio ejecutivo”, “que es lograr un estudio más ágil
del proyecto de ley en razón de su interés y urgencia”[32].
En lo que respecta al caso concreto, si
bien el proyecto no se decidió en cada una de las cámaras en el término de los
30 días siguientes a la declaratoria de urgencia, que, como previamente se
expuso, tuvo lugar día 2 de mayo de 2013[33],
pues en ambas plenarias se aprobó la iniciativa el 20 de junio del año en cita[34], ello no implica –como
ya se dijo– la existencia de un vicio de procedimiento, ya que se trata de un
término meramente indicativo, cuyo propósito es lograr un examen más
rápido del proyecto en razón de su interés y urgencia.
(iv) Una vez presentada la declaratoria de
urgencia por parte del Gobierno Nacional, es obligación de las Mesas Directivas
de ambas cámaras, disponer la celebración de las sesiones conjuntas de las
comisiones constitucionales permanentes que resulten competentes[35], a través de la
expedición de una resolución, tal y como lo dispone el artículo 41.5 de la Ley
5ª de 1992.
En el asunto sub-judice, el proyecto
de la referencia se envió para su trámite a la Comisión Segunda Constitucional
Permanente del Senado de la República, el día 2 de mayo de 2013, teniendo en
cuenta las reglas de competencias previstas en el artículo 3 de la Ley 3ª de
1992[36].
Una vez el Gobierno Nacional solicitó al Congreso darle el trámite de urgencia,
se autorizó la celebración de sesiones conjuntas tanto por la Mesa Directiva
del Senado de la República a través de la Resolución No. 218 del 8 de mayo de
2013[37],
como por la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes por medio de la Resolución
No. 1037 del mismo día, mes y año[38].
De este modo, en criterio de la Sala Plena de esta
Corporación, se dio estricto cumplimiento a lo establecido en los artículos 163
del Texto Superior y 41.5, 169.2 y 191 de la Ley 5ª de 1992. En consecuencia,
no existe reparo alguno de constitucionalidad a la realización de sesiones
conjuntas, conforme a lo expuesto anteriormente.
5.3.3.3. Elaboración y publicación de ponencia para
primer debate en comisiones conjuntas
Una vez autorizada por la Mesa Directiva de
la Cámara de Representantes la celebración de sesiones conjuntas para dar
primer debate al Proyecto de Ley No. 250 de 2013 Senado, 301 de 2013 Cámara, se
procedió a enviar el expediente legislativo a la Comisión Segunda de la Cámara
de Representantes, cuya radicación tuvo lugar el día 9 de mayo de 2013[39].
Aun cuando el artículo 171 de la Ley 5ª de
1992 permite la presentación de una ponencia conjunta, si ello no fuere
posible, para efectos del debate, se tendrá como base el informe radicado
primer lugar[40].
En el asunto bajo examen, como a continuación se verá, los ponentes designados
por cada una de las cámaras presentaron por separado su respectivo informe,
siendo radicado en primer orden el correspondiente al Senado de la República.
Precisamente, la
ponencia para primer debate en la citada célula legislativa fue presentada por los
Senadores Myriam Alicia Paredes Aguirre (coordinadora), Roy Leonardo Barreras
Montealegre y Juan Fernando Cristo Bustos, la misma fue publicada en la Gaceta
del Congreso No. 355 del 31 de mayo de 2013[41].
Por su parte, en la Cámara de Representantes dicha ponencia fue elaborada por
los Congresistas Víctor Hugo Moreno Bandeira (coordinador), Hernán Penagos
Giraldo y José Gonzalo Gutiérrez, cuya publicación se realizó en la Gaceta del
Congreso No. 359 del 4 de junio de 2013[42].
En las proposiciones con las que terminan los informes de ponencia, se acoge
como texto propuesto el presentado por el Gobierno Nacional, sin modificación
alguna.
De acuerdo con lo expuesto, en relación con
la iniciativa que dio origen a la Ley 1666 de 2013, se da cumplimiento al
artículo 156 de la Ley 5ª de 1992, en armonía con lo previsto en los artículos
142 y 160 de la Constitución Política, los cuales exigen dar primer debate a
los proyectos de ley en comisiones y publicar el informe de ponencia en la
Gaceta del Congreso[43].
5.3.3.4. Del anuncio previo de votación
en primer debate en comisiones conjuntas
5.3.3.4.1. En cuanto al requisito del
anuncio previo, en el artículo 8° del Acto Legislativo No. 01 de 2003, se
dispone que: “ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión
diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un
proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada Cámara o
Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación”.
Esto significa que, como reiteradamente lo ha expuesto la Corte, (i) la
votación de todo proyecto de ley debe ser anunciada; (ii) dicho anuncio debe
darlo la presidencia de cada Cámara o Comisión en una sesión distinta y
anterior a aquella en la cual se realizará la votación; (iii) la fecha de esa
sesión posterior para la votación ha de ser cierta, determinada o, por lo
menos, determinable[44];
y (iv) no puede votarse un proyecto de ley en una sesión diferente a la
anunciada previamente.
En este orden de ideas, este Tribunal
ha señalado que la finalidad del artículo 8° del Acto Legislativo No. 01 de
2003 es permitir a los congresistas y a la comunidad en general saber con
anterioridad cuáles proyectos de ley serán sometidos a votación, suponiendo el
conocimiento de los mismos y evitando, por ende, que sean sorprendidos con
votaciones intempestivas[45].
De manera que si la votación tiene lugar en sesión distinta a aquella en la que
se ha anunciado, los congresistas resultarían sorprendidos con el sometimiento
a decisión de un proyecto para el cual no estaban en principio preparados.
Para lograr dicho objetivo, esta
Corporación ha establecido que se cumple con la citada exigencia
constitucional, cuando en una sesión inicial se ordena la lectura y se
deja constancia de los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión
diferente, siempre y cuando se convoque para su aprobación en una fecha
futura prefijada, la cual resulte al menos determinable[46]. Al respecto, en Auto 089 de 2005, se expuso que:
“La Corte ha
establecido que esta disposición requiere para su cumplimiento que en una sesión
anterior se anuncien los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión
posterior, siempre y cuando se convoque para su aprobación en una fecha
futura prefijada y determinada, o por lo menos, determinable. La
exigencia constitucional apunta al efectivo conocimiento previo de los
proyectos que serán objeto de decisión, por lo que, si por razones del desarrollo
del debate legislativo, la votación del proyecto no tiene lugar el día
inicialmente fijado, no se incurre inexorablemente en una vulneración a
la Carta Fundamental, si existen elementos que permitan prever con claridad
cuando se realizará la votación”[47].
En este sentido, en la Sentencia
C-473 de 2005, se acogió la posibilidad de utilizar como expresión para
acreditar el cumplimiento del requisito del anuncio previo, la frase: “en la
próxima sesión”, pues se trata de una fecha que resulta determinable
teniendo en cuenta las disposiciones del Reglamento del Congreso que
expresamente determinan en qué días se surte de ordinario la votación de
proyectos de ley tanto en comisión como en plenaria[48]. En dicha
providencia, se manifestó que:
“En cuanto a los aspectos específicos del contexto, resalta la Corte
que en ninguna de las etapas de la formación de este proyecto se interrumpió la
secuencia de anuncios y citaciones, cuando se postergó la consideración del
proyecto. Siempre, al terminarse la sesión en la cual se ha debido discutir y
votar el proyecto sin que se hubiere alcanzado a agotar el orden del día, el
Presidente, directamente, o el Secretario correspondiente, por autorización de
éste, (i) anunció que el proyecto de ley sería considerado en la próxima
sesión, (ii) especificó el número y el nombre del proyecto de ley
correspondiente al mecanismo de búsqueda urgente, y (iii) puntualizó que la
consideración de dicho proyecto se haría en la próxima sesión, no en una
fecha indeterminada e indeterminable. Por lo tanto, tanto para los congresistas
de la correspondiente célula legislativa, como para los ciudadanos que tenían
interés en influir en la formación de esta ley, la fecha en que se haría la
votación era claramente determinable y futura, lo cual asegura que los fines de
este requisito constitucional se cumplieron a cabalidad”[49]. (Subrayado por fuera del texto original).
Ahora bien, cuando el debate de una
iniciativa se prolonga en el tiempo, la Corte ha sostenido que debe asegurarse
la reiteración del anuncio de votación, como regla general, en todas y cada una
de las sesiones que anteceden a aquella en la que efectivamente se surte la
aprobación del proyecto, pues no existe otro instrumento constitucional que
permita garantizar la efectiva realización del objetivo que se pretende
satisfacer mediante la formalidad del aviso, el cual –según se ha visto–
consiste en evitar que los congresistas y la comunidad en general sean
sorprendidos con votaciones intempestivas o subrepticias[50]. Sin
embargo, la jurisprudencia de esta Corporación también ha admitido que, en
aquellos casos en que se genere la ruptura de la cadena de anuncios, no
se incurre en un vicio de inconstitucionalidad, cuando en la sesión
inmediatamente anterior a aquella en la que finalmente se surte la aprobación
del proyecto, se cumple con la obligación constitucional de anunciar que el
acto de votación tendrá lugar en dicha fecha, tal y como lo exige el artículo
8° del Acto Legislativo No. 01 de 2003[51].
Sobre la materia, en la Sentencia C-141 de 2010 se expuso que:
“Un segundo aspecto será el
relacionado con la cadena o secuencia de anuncios. Ha sostenido la jurisprudencia
de esta Corte que en cada una de las sesiones que se sucedan entre aquella en
que finaliza la discusión sobre un proyecto y la que se lleva a cabo su
votación deberá anunciarse la votación del mismo, de manera que se garantice a
los congresistas y a la comunidad en general el derecho a conocer sobre el
momento de la votación. Sin embargo ha aceptado que, como excepción a esta
regla, la obligación del anuncio se cumpla con su realización, de forma
suficientemente determinada, en la sesión anterior a aquella en la que la
votación tenga lugar. Para la Corte esta posición garantiza en mejor medida la
libertad para fijar la agenda legislativa que tiene el Congreso y no limita la
transparencia debida al momento de realizar las votaciones de los proyectos en
discusión.
Adicionalmente, el anuncio que
señala la sesión en que se llevará a cabo la votación debe ser claro, de manera
que permita determinar cuándo se llevará a cabo la votación. Al respecto, la
Corte ha avalado anuncios que prevén que el proyecto será “para considerar”, la
“próxima semana” o para “debate” (…)”.
5.3.3.4.2. En el asunto sub examine,
en el Senado de la República, el anuncio previo se
realizó en la sesión del 4 de junio de 2013, según consta en el Acta No. 36 de
esa fecha, la cual aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 740 de septiembre
17 de 2013[52].
En relación con el contenido del anuncio, según se observa en la referida acta,
se utilizó la siguiente fórmula: “El Secretario, doctor Diego Alejandro
González González, informa: (…) señora Presidenta, para las sesiones
conjuntas que van a realizar las Comisiones Segundas de Senado y Cámara, me
permito anunciar los proyectos para su discusión, por instrucciones suyas: -
Proyecto de ley número 250 de 2013 Senado, 301 de 2013 Cámara, por medio de la
cual se aprueba ‘Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el
Gobierno de los Estados Unidos de América, para el intercambio de información
tributaria, suscrito en Bogotá D.C., el 30 de marzo de 2001. (…) Le informo
señora Presidenta que están anunciados los proyectos de ley (…) para las
Comisiones Conjuntas de Senado y Cámara. (…). La señora Presidenta, Senadora
Myriam Paredes Aguirre: Solicita a los colegas que ojalá en el transcurso
del día de hoy se radiquen las ponencias de ascenso que faltan, aspiramos a
convocar para la aprobación de ponencias el día jueves, a partir de las 9.00.
Para mañana tendremos Comisiones Conjuntas y Comisión ordinaria si es posible”[53].
Como no se convocó para sesiones conjuntas
al día siguiente, la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de
la República se volvió a reunir el jueves 6 de junio de 2013, como se señaló en
la sesión previamente transcrita. Por esta razón, con el propósito de no romper
la cadena de anuncios, se procedió a realizar el aviso previo en los siguientes
términos: “El Secretario, doctor Diego Alejandro González González,
informa: Señor Presidente, por instrucciones de la Presidencia, me permito
anunciar en primer término el proyecto de ley para las Comisiones Conjuntas que
se adelantará el día martes a partir de las 08:00 de la mañana en el Salón
Boyacá o para la próxima sesión que determine la Mesa Directiva: - Proyecto
de ley número 250 de 2013 Senado, 301 de 2013 Cámara, por medio de la cual se
aprueba ‘Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de
los Estados Unidos de América, para el intercambio de información tributaria,
suscrito en Bogotá D.C., el 30 de marzo de 2001. (…)  El Presidente, Senador
Carlos Emilio Barriga, agradece al Secretario. Recuerden que está citada
para las 08:00 de la mañana del día martes 11 de junio, en el Salón Boyacá,
Comisiones Conjuntas; (…) Se levanta la sesión y se les agradece a todos
los que han participado y asistido a este recinto”[54]..
Para esta Corporación, en el asunto
bajo examen, el anuncio previo no sólo se reiteró en todas y cada uno de las
sesiones anteriores a aquella en la finalmente se llevó a cabo la votación, sino
que también se hizo en términos claros y explícitos, a través del señalamiento
de una fecha cierta y concreta. Así, en la primera oportunidad (4 de junio), se
utilizó la expresión en “las sesiones conjuntas que van a realizar las
Comisiones Segundas de Senado y Cámara”, cuya realización –en principio– se
dispuso para el día siguiente, si era posible. Como finalmente dicha sesión no
se convocó, en la reunión de la Comisión Segunda Constitucional Permanente dispuesta
para el día 6 de junio de 2013, se volvió a reiterar el anuncio, en el
sentido de señalar que la votación tendría lugar en la siguiente sesión de
comisiones conjuntas prevista para el día martes 11 de junio del año en cita.
Como se observa de lo expuesto, en criterio de la Corte, no cabe duda que la
formula utilizada permitió que sus destinatarios (los miembros de la Comisión
Segunda del Senado de la República) se enteraran de manera precisa sobre el
objeto de tal anuncio, con el propósito de evitar ser sorprendidos con
votaciones intempestivas.
5.3.3.4.3. En lo que respecta a la
Cámara de Representantes, el anuncio previo de votación se cumplió en los
mismos términos previamente expuestos. En efecto, en la sesión del 4 de junio
de 2013, según consta en el Acta No. 32 de esa misma fecha, publicada en la
Gaceta del Congreso No. 627 de agosto 16 de 2013, se utilizó la expresión “para
ser discutido y votado en las próximas sesiones conjuntas de las Comisiones
Segundas de Senado y Cámara”[55].
Como reiteradamente lo ha sostenido esta Corporación, se trata de un aviso cuya
fórmula de la próxima sesión plantea la existencia de una fecha cierta y
determinable, al amparo de lo previsto en el artículo
8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003.
En todo caso, como no se llevó a cabo la reunión de las comisiones conjuntas, en el
período de tiempo transcurrido entre la citada sesión y la siguiente de la
misma Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes,
con el propósito de no romper la cadena de anuncios, en la sesión del día 6 de
junio de 2013 se reiteró el aviso previo de votación, en los siguientes
términos: “Hace uso de la palabra la Secretaria General, doctora Pilar
Rodríguez Arias: Anuncio de proyectos de ley para discusión y votación en
primer debate, para dar cumplimiento al artículo 8° del Acto Legislativo número
01 de 2003, para ser discutido y votado en próximas sesiones conjuntas de
comisiones segundas de Senado y Cámara de Representantes, Proyecto de Ley
número 301 de 2013, 250 de 2013 Senado, por medio de la cual se aprueba el
acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los
Estados Unidos de América para el intercambio de información tributaria,
suscrito en Bogotá D.C., el 30 de marzo de 2001. (…) Hace uso de la palabra
el Presidente de la Comisión, doctor Oscar de Jesús Marín: Colegas, antes
de pasar a las proposiciones les informo el próximo martes se convoca, el
próximo martes se convocará a las 8 de la mañana para conjuntas y allí, ya
con los anuncios respectivos por la señora secretaria”[56].
De acuerdo con las consideraciones
expuestas, no cabe duda que se trata de un anuncio que satisface plenamente las
exigencias previstas en el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, pues
se fija una fecha concreta para llevar a cabo el acto
de votación, esto es, el próximo martes, o lo que es lo mismo, el 11 de
junio de 2013, tal y como había ocurrido en los mismos términos en la Comisión
Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República[57].
5.3.3.5. Aprobación de la
iniciativa en comisiones conjuntas
En cumplimiento de lo anunciado, se
produjo el debate y la aprobación de este proyecto en la sesión conjunta del 11
de junio de 2013, como consta en el Acta No. 2 de esa fecha, la cual aparece
publicada en la Gaceta del Congreso No. 674 de septiembre 3 de 2013[58].
La forma como se surtió la votación fue la siguiente:
(i) Como se expuso en el acápite 5.3.3.3
de esta providencia, como en cada una de los Comisiones
Constitucionales Permanentes se había presentado una ponencia, En acatamiento
de lo dispuesto en el artículo 171 de la Ley 5ª de 1992[59], se sometió a votación
la que fue radicada en primer lugar, esto es, el informe presentado por los
ponentes del Senado de la República[60].
(ii) Antes de proceder a aprobar el
informe de ponencia, el Representante Iván Cepeda solicitó votación nominal[61].
(iii) En desarrollo de lo dispuesto
en el artículo 173 de la Ley 5ª de 1992, se procedió a la votación por separado
en cada Comisión[62].
Así, en la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la
República, se observa lo siguiente: (i) la proposición con la que termina el
informe de ponencia y el articulado fueron aprobados con el voto favorable de
ocho senadores y un voto negativo de los 13 parlamentarios que integran la
citada Comisión[63];
y (ii) el título de la iniciativa y la pregunta acerca de si la Comisión quiere
que este proyecto pase a segundo debate fueron aprobados por el mismo sistema
de votación, con el voto favorable de nueve senadores y un voto negativo de los
13 parlamentarios que –como ya se dijo– hacen parte de la aludida Comisión.
Estos mismos resultados fueron certificados por el Secretario General de la
Comisión Segunda del Senado de la República, en oficio remitido a esta
Corporación el 27 de septiembre de 2013[64].
(iv) Por su parte, en la Comisión
Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, se advierte
lo siguiente: (i) la proposición con la que termina el informe de ponencia fue
aprobada con el voto favorable de 14 representantes y un voto negativo de los
18 parlamentarios que integran la citada Comisión[65]; (ii) el articulado
fue aprobado con el voto favorable de 12 representantes y un voto negativo de
los 18 parlamentarios que –como ya se dijo– hacen parte de la aludida Comisión;
y (iii) el título y la pregunta acerca de si la Comisión quiere que este
proyecto pase a segundo debate fueron aprobados por el mismo sistema de
votación, con el voto favorable de 13 representantes y un voto negativo. Estos
mismos resultados fueron certificados por el Secretario General de la Comisión
Segunda de la Cámara de Representantes, en oficio remitido a esta Corporación
el 15 de agosto de 2013[66].
Con consecuencia de lo expuesto, en
el asunto sub examine, este Tribunal encuentra que se cumplieron a
cabalidad con los requisitos referentes a la votación del proyecto en la sesión
previamente anunciada (CP art. 160), al quórum (CP arts. 145 y 146) y a las
modalidades de votación permitidas por el Texto Superior (CP art. 133). En
efecto, en relación con esta última, se acogió la votación nominal y pública, por
solicitud de uno de los parlamentarios, como regla general para la adopción de
decisiones en el Congreso de la República[67].
5.3.3.6. Trámite en la plenaria de
la Cámara de Representantes
El texto del proyecto de ley aprobado
en comisiones conjuntas fue publicado en la Cámara de Representantes en la
Gaceta de Congreso No. 440 del 18 de junio de 2013[68], sin que se haya
modificado el contenido del AIIT propuesto por el Gobierno Nacional, a partir
de la posibilidad del Congreso de la República de aprobar reservas o
declaraciones interpretativas en los términos previstos en el artículo 217 de
la Ley 5ª de 1992, previamente citado.
La ponencia para segundo debate en la
citada célula legislativa fue presentada por los Representantes Víctor Hugo
Moreno Bandeira (coordinador), Hernán Penagos Giraldo y José Gonzalo Gutiérrez,
cuya publicación se realizó en la Gaceta del Congreso No. 442 del 18 de junio
de 2013[69].
En la proposición con la que termina el informe, se acoge como texto propuesto
el presentado por el Gobierno Nacional, sin modificación alguna[70].
El anuncio previo del proyecto tuvo
lugar durante la sesión de junio 19 de 2013, según consta en el Acta No. 216 de
esa misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 757 de febrero 16 de
2013[71].
En esta última acta también se observa que este anuncio se hizo en términos
claros y explícitos, a través del señalamiento de una
fecha que resulta cierta y concreta. Al respecto, expresamente se señaló que: “Se
anuncian los siguientes proyectos para la sesión plenaria del día de mañana
20 de junio o para la siguiente sesión plenaria en la cual se debatan
proyectos de ley o actos legislativos (…) Proyectos para Segundo Debate: (…)
Proyecto de Ley número 301 de 2013 Cámara, 250 de 2013 Senado, por medio de la
cual se aprueba el Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el
Gobierno de los Estados Unidos de América para el intercambio de información
tributaria, suscrito en Bogotá D.C., el 30 de marzo de 2001. (…) Dirección
de la Presidencia, doctor Augusto Posada Sánchez: Gracias señora
Secretaria, se cita para el día de mañana 20 de junio a las ocho de la mañana.
(…)”[72].
Conforme se fijó en el anuncio
previo, el proyecto se discutió y aprobó en segundo debate en la sesión
plenaria realizada el 20 de junio de 2013, como consta en el Acta de Plenaria
No. 217 de esa misma fecha, la cual se encuentra publicada en la Gaceta del
Congreso No. 685 del 5 de septiembre de 2013[73].
De acuerdo con la certificación expedida el 15 de agosto del año en cita por el
Secretario General de la Cámara de Representantes[74], la citada
iniciativa fue considerada y aprobada con una votación unánime de 153 de los 163
representantes que actualmente conforman esa célula legislativa[75].
Como se deriva de la citada gaceta
y de la certificación previamente señalada, el Proyecto de Ley No. 250 de 2013
Senado, 301 de 2013 Cámara, fue aprobado por unanimidad de los asistentes (153
representantes), a través del sistema de votación ordinaria en virtud de lo
previsto en el numeral 16 del artículo 1° de la Ley 1431 de 2011, sin discrepancias
en su contenido y sin que se haya solicitado votación pública y nominal[76].
En consecuencia, como se infiere de
lo expuesto, no sólo se cumplieron con los requisitos de anuncio previo (CP
art. 160), quórum (CP arts. 145 y 146) y modalidades de votación permitidas por
el Texto Superior (CP art. 133), sino también con el término de ocho (8) días
que debe mediar entre la aprobación de un proyecto de ley en la comisión
constitucional respectiva y en la plenaria correspondiente (CP art. 160). En
efecto, en el asunto bajo examen, la votación en primer debate tuvo lugar el 11
de junio de 2013, mientras que en la plenaria se llevó a cabo el día 20 del
mismo mes y año. Finalmente, el texto definitivo aprobado por la plenaria de la
Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 462 del 2
de julio de 2013[77].
5.3.3.7. Trámite en la plenaria
del Senado de la República
5.3.3.7.1. De los principales
aspectos de trámite y de la corrección formal del procedimiento
5.3.3.7.1.1. El
texto del proyecto de ley aprobado en comisiones conjuntas fue publicado en el
Senado de la República en la Gaceta de Congreso No. 416 del 13 de junio de 2013[78],
sin que se haya modificado el contenido del AIIT propuesto por el Gobierno
Nacional.
La ponencia para segundo debate en la
citada célula legislativa fue presentada por los Senadores Myriam Alicia
Paredes Aguirre, Roy Leonardo Barreras Montealegre y Juan Fernando Cristo
Bustos, cuya publicación se realizó en la citada Gaceta del Congreso No. 416
del 13 de junio de 2013[79].
A continuación, el anuncio se realizó en la sesión del 17 de junio de 2013, según
consta en el Acta No. 67 publicada en la Gaceta del Congreso No. 691 del 6 de
septiembre de 2013. Al respecto, se dijo que: “Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad
con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos
que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión (…) Proyectos para Segundo Debate (…) Proyecto de ley número 250 de 2013 Senado, 301 de 2013 Cámara, por medio de la cual se aprueba el Acuerdo entre el Gobierno
de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de
América para el intercambio de información tributaria, suscrito en Bogotá,
D.C., el 30 de marzo de 2001.”[80]
Conforme al contenido del anuncio,
la votación tuvo lugar el día 18 de junio del año en cita, como aparece
registrada en el Acta No. 68 publicada en la Gaceta del Congreso No. 701 del 10
de septiembre de 2013. En dicha oportunidad, la aprobación de la iniciativa se
realizó a través del sistema de votación ordinaria por unanimidad, sin
discrepancias y sin que se haya solicitado votación nominal y pública, como lo
permite el numeral 16 del artículo 1° de la Ley 1431 de 2011, previamente citado.
Precisamente, al constatar los senadores presentes en la sesión se observa que
el proyecto de ley fue aprobado por 94 congresistas, esto es, con unas amplias
mayorías frente a una iniciativa que se tramita mediante el procedimiento de la
ley ordinaria. Al respecto, en el aparte pertinente de
la Gaceta del Congreso No. 701 de 2013, se señala que:
“Proyecto de
ley número 250 de 2013 Senado, 301 de 2013 Cámara, por medio de la cual
se aprueba el ‘Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el
Gobierno de los Estados Unidos de América para el intercambio de información
tributaria’, suscrito en Bogotá D.C., el 30 de marzo de 2001.
La presidencia
indica a la Secretaría dar lectura a la proposición con que termina el informe.
Por Secretaría se
da lectura a la proposición positiva con que termina el informe de ponencia. La
Presidencia somete a consideración de la Plenaria la proposición leída y,
cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación.
Se abre
segundo debate
Por solicitud de la
honorable Senadora Ponente, Miryam Alicia Paredes Aguirre, la Presidencia
pregunta a la Plenaria si acepta la omisión de la lectura del articulado y,
cerrada su discusión, esta responde afirmativamente.
La Presidencia
somete a consideración de la Plenaria el articulado del proyecto, y cerrada su
discusión pregunta: ¿Adopta la Plenaria el articulado propuesto? Y esta
responde afirmativamente.
La Presidencia
indica a la Secretaria dar lectura al título del proyecto.
Por Secretaría se
da lectura al título del Proyecto de ley número 250 de 2013 Senado, 301 de 2013
Cámara, por medio de la cual se aprueba el ‘Acuerdo entre el Gobierno de la
república de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el
intercambio de información tributaria”, suscrito en Bogotá DC., el 30 de
marzo de 2001.
Leído este, la
Presidencia lo somete a consideración de la Plenaria, y cerrada su discusión
pregunta: ¿Aprueban los miembros de la Corporación el título leído? Y estos le
imparten su aprobación.
Cumplidos los
trámites constitucionales, legales y reglamentarios, la Presidencia pregunta:
¿Quieren los Senadores presentes que el proyecto de ley aprobado sea ley de la
república? Y estos responden afirmativamente”[81].
De lo transcrito se infiere que la
iniciativa contó con el apoyo unánime de los senadores presentes, sin que se
haya exteriorizado ninguna constancia que manifestara su oposición al contenido
del proyecto.
No obstante lo anterior, como lo
certificó el Secretario General del Senado de la República, en la citada
actuación se incurrió en una irregularidad de trámite, advertida por su Mesa
Directiva, pues equivocadamente el proyecto fue anunciado y votado con
anterioridad al plazo de ocho días que debe mediar para su aprobación entre el
primer y el segundo debate (CP art. 160.1)[82].
Por esta razón, la plenaria de la
citada célula legislativa procedió a subsanar la deficiencia observada, al
realizar de nuevo el anuncio previo el 19 de junio de 2013 y al proceder a la
votación definitiva de la iniciativa el día 20 del mismo mes y año, esto es, en
el plazo previsto en el inciso 1° del artículo 160 del Texto Superior. (CP art. 160). Así las cosas, en el asunto bajo examen, la votación
en primer debate tuvo lugar el 11 de junio de 2013, mientras que en plenaria se
llevó a cabo el día 20 de junio del año en cita.
La subsanación de esta
irregularidad, como lo señaló el Secretario General del Senado de la República,
se realizó con fundamento en lo previsto en el numeral 2° del artículo 2° de la
Ley 5ª de 1992, conforme al cual: “Artículo 2.- Principios de
interpretación del reglamento. (…) 2. Corrección formal de los procedimientos. Tiene
por objeto subsanar los vicios de procedimiento que sean corregibles, en el
entendido de que así se garantiza no sólo la constitucionalidad del proceso de
formación de las leyes, sino también los derechos de las mayorías y las
minorías y el ordenado adelantamiento de las discusiones y votaciones”[83].
Esta modalidad de subsanación, bajo la dirección de las mesas directivas de
cada una de las cámaras, ha sido avala por la Corte Constitucional, bajo el
entendido que el vicio se convierte en una irregularidad irrelevante a partir
de la corrección del procedimiento por parte del órgano que detenta el
ejercicio de la función legislativa.
En este sentido, en la Sentencia
C-1040 de 2005, al pronunciarse sobre una hipótesis similar a la expuesta,
concluyó que: “Es posible que habiéndose
presentado una irregularidad, la misma se sanee durante el trámite
legislativo, y por consiguiente no da lugar a un vicio de procedimiento.
Tal es el caso, por ejemplo, del aval presentado por los ministros a
iniciativas parlamentarias en materias reservadas a la iniciativa del gobierno.
Tal hipótesis no requiere la repetición de lo actuado. En otros casos el
saneamiento puede darse repitiendo la actuación irregular, como sería el
caso de si se inicia el debate en plenaria en el día séptimo contado a partir
de la aprobación del proyecto en la respectiva comisión y, al advertirse la
irregularidad, se deja sin efectos lo actuado y el debate se reinicia
nuevamente el día octavo. Es claro que de no mediar el saneamiento, se estaría
ante un vicio de procedimiento, pero al sanearse la actuación la misma
deviene en una irregularidad irrelevante.”[84]
5.3.3.7.1.2. Como se observa de lo anterior, si bien existió un vicio de
procedimiento al aprobar la iniciativa sin tener en cuenta el período de tiempo
que debe mediar entre el primer y el segundo debate, el mismo fue debidamente
subsanado al repetir la actuación irregular (Ley 5ª de 1992, art. 2°, núm. 2°),
con lo cual es posible examinar la forma cómo se cumplió el aviso y se adelantó
la votación los días 19 y 20 de junio de 2013.
(i) En relación con el anuncio
previo, éste se produjo definitivamente en la citada sesión del 19 de junio de
2013, conforme consta en el Acta No. 69 de esa misma fecha, la cual fue
publicada en la Gaceta del Congreso No. 702 de septiembre 10 de 2013[85].
En lo que concierne a su contenido, se acogió la siguiente fórmula: “Por
instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de
2003, por Secretaria se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en
la próxima sesión. // Anuncios para la Sesión Plenaria del día 20 de junio
de los proyectos para discutir y votar en la Sesión Plenaria del Honorable
Senado de la República. (…) Con ponencia para segundo debate: (…) Proyecto de
ley número 250 de 2013 Senado, 301 de 2013 Cámara, por medio de la cual se
aprueba el ‘Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno
de los Estados Unidos de América para el intercambio de información
tributaria’, suscrito en Bogotá D.C., el 30 de marzo de 2001”[86].
Se trata de un anuncio que
satisface las exigencias previstas en el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01
de 2003, previamente señaladas, pues se fija una fecha cierta y concreta para
llevar a cabo el acto de votación.
(ii) En cumplimiento de lo anunciado,
se produjo el debate y la aprobación de esta
iniciativa en la sesión del día 20 de junio de 2013. De
acuerdo con la certificación expedida el 21 de agosto por el Secretario General
del Senado de la República y según consta en el Acta No. 70 del 20 de junio de
2013, la cual se encuentra publicada en la Gaceta del Congreso No. 712 del 12
de septiembre del año en cita[87],
el proyecto de ley fue considerado y aprobado en plenaria mediante votación
ordinaria, con un quórum deliberatorio y decisorio de 92 de 98 senadores[88]. En dicha sesión
dejaron constancia de su voto negativo los Congresistas Jorge Enrique Robledo
Castillo y Camilo Ernesto Romero Galeano[89].
La existencia de dichos votos
negativos plantea una discusión acerca de la posibilidad de acudir a la
votación ordinaria, pues como expresamente lo ha señalado esta Corporación, la
citada modalidad de votación sólo tiene ocurrencia en los casos exceptivos
planteados por el legislador. En efecto, en la reciente Sentencia C-134 de
2014, la Corte declaró la inconstitucionalidad de la Ley 1634 de 2013, por medio
de la cual se aprueba el proyecto de enmienda del Convenio Constitutivo del
Fondo Monetario Internacional, por transgredir el deber de acreditar la
unanimidad cuando se adopta el aludido sistema de votación, al entender
que las excepciones a la votación nominal y pública son taxativas y de
aplicación restringida[90].
El citado fallo se ocupa en una
primera oportunidad del examen referente a la falta de unanimidad en la
votación ordinaria, más allá de que en casos anteriores esta Corporación se
hubiese pronunciado sobre la importancia de la votación nominal y pública y del
carácter restrictivo de sus excepciones[91].
No obstante, en esta misma sentencia, se señaló que el procedimiento
legislativo debe ser entendido a partir de los objetivos y fines
constitucionales que está llamado a cumplir, teniendo en cuenta el principio
de instrumentalidad de las formas, conforme al
cual las reglas procesales buscan proteger importantes
valores sustantivos, y el principio de corrección de las formas, que
rechaza la concepción de los trámites como condiciones sin relevancia
constitucional, o meras formalidades.
Precisamente, al abordar el alcance
del control de constitucionalidad por aspectos de forma, en la Sentencia C-737
de 2001, se señaló que: “esta Corte siempre ha interpretado el alcance de las
normas que gobiernan la formación de las leyes teniendo en cuenta los valores
materiales que esas reglas pretenden realizar.” De ahí que, “las normas
constitucionales relativas al trámite legislativo nunca deben interpretarse en
el sentido de que su función sea la de entorpecer e impedir la expedición de
leyes, o dificultar la libre discusión democrática en el seno de las
corporaciones representativas, pues ello equivaldría a desconocer la primacía
de lo sustancial sobre lo procedimental”.
Por esta razón, este Tribunal ha
sostenido que siempre que se efectúe al escrutinio de una irregularidad, es
imprescindible que se examine el valor sustantivo que se encuentra en juego, a
partir del contexto en que tuvo lugar el defecto observado, pues de ello
depende si el desconocimiento de una regla de trámite referente a la aprobación
de una ley constituye un vicio de procedimiento[92]. Lo anterior
no significa que las formas procesales sean irrelevantes o que puedan ser
simplemente ignoradas. Por el contrario, ellas son importantes y deben ser
respetadas, precisamente porque protegen valores sustantivos significativos
vinculados con la realización del Estado Social de Derecho.
En el asunto sub examine, lo
anterior conduce a reconocer que, como recientemente
lo declaró esta Corporación, si bien el hecho de que no
exista unanimidad en una votación ordinaria, aunado a la circunstancia de que
no se proceda –en su lugar– a votar de manera nominal y pública, constituye una irregularidad en el trámite legislativo[93], es posible que a partir del contexto en
el que dicho defecto se produjo, carezca de la entidad suficiente para afectar
la validez de la ley, a partir de su confrontación con los principios y valores
materiales que se encuentran en juego.
Así las cosas, en esta oportunidad,
la Corte se pronunciará, por una parte, sobre el principio de instrumentalidad
de las formas en el examen de irregularidades vinculadas con el proceso de
creación normativa; y por la otra, sobre la regla de procedimiento referente a
la votación ordinaria en casos de unanimidad y el fin sustantivo que la
justifica. Una vez se hayan expuesto las consideraciones referentes a ambas
materias, se procederá al examen del caso en concreto.
5.3.3.7.2. Sobre el principio de instrumentalidad de las formas en el examen
de irregularidades vinculadas con el proceso de creación normativa
Uno de los temas que mayor
controversia ha generado en la jurisprudencia constitucional, es el alcance del
control en lo referente a los asuntos de procedimiento[94]. Ello ocurre, en
primer lugar, porque en la Constitución existe un gran número de disposiciones
que contienen normas que regulan el trámite de aprobación de las leyes y, en
segundo lugar, porque a dichas pautas normativas se han adicionado las disposiciones
orgánicas que reglamentan el procedimiento legislativo, a través de su
incorporación al denominado bloque de constitucionalidad[95].
Este conjunto amplio y complejo de preceptos
destinados a regular la producción normativa, plantea tensiones entre
los fines propios del principio democrático y los objetivos del control de
constitucionalidad, básicamente en lo relativo a la necesidad de garantizar la
supremacía de la Constitución, pues existe un riesgo latente de que se declare
la inexequibilidad de preceptos legales por simples irregularidades u omisiones
de trámite, a partir de una consideración de carácter meramente formal. En
efecto, un argumento de este tipo no permite distinguir si una formalidad
trasciende o no en términos constitucionales, puesto que –al final de cuentas–
cualquier desconocimiento de normas de procedimiento llevaría a declarar la
inconstitucionalidad de una ley.
Sobre la base de la tendencia hacia el fortalecimiento
de una postura amplia de control, este Tribunal ha trazado una línea en lo que
respecta a la existencia o no de vicios de procedimiento. Con este propósito, como
ya se dijo, se ha admitido que el trámite dirigido a la expedición de leyes
debe ser entendido a partir de los objetivos y fines constitucionales que está
llamado a cumplir, teniendo en cuenta el principio de instrumentalidad
de las formas, conforme al cual las reglas procesales no tienen valor en sí mismo y deben interpretarse
teleológicamente al servicio de un fin sustantivo[96], y el principio
de corrección de las formas, que rechaza la concepción de los trámites como
condiciones sin relevancia constitucional[97].
Lo anterior, indudablemente, en un contexto que también resulte acorde
con el principio in dubio pro legislatoris[98].
A partir del uso de estos principios
que guían la labor del juez constitucional, como se ha puesto de presente en
varias sentencias[99],
es posible distinguir entre vicios de procedimiento e irregularidades
irrelevantes (también llamadas simples irregularidades). En este sentido, en la
Sentencia C-240 de 2012, la Corte explicó que:
“[No toda] falla
procedimental constituye un vicio de inconstitucionalidad en el trámite de un
proyecto de ley, siendo posible su convalidación en aplicación del principio
de instrumentalidad de las formas, que conlleva su interpretación
teleológica al servicio de un fin sustantivo, claro es, sin pasar por alto que
las normas procesales establecidas buscan proteger importantes valores
sustantivos, como el principio democrático. // Para determinar la trascendencia
de un vicio en el procedimiento legislativo se debe contextualizar la situación
en la cual se presentó, pues no toda irregularidad conlleva la afectación de
aspectos sustanciales, luego no da lugar a la invalidez de una norma, tal como
se explicó en la Sentencia C-473 de 2004 ya referida, donde explicó (no está en
negrilla en el texto original): “Es por ello que al analizar la
trascendencia de un vicio de forma es preciso tener en cuenta tanto el contexto
en el cual éste se presentó, como el conjunto integral del trámite legislativo.
Sobre este punto, esta Corporación ha señalado que ‘lo que debe ser objeto de
análisis de constitucionalidad dentro de un Estado democrático de derecho, es
la verificación del cumplimiento de todas las garantías constitucionales
involucradas en el debate parlamentario, independientemente de qué grupo esté
siendo perjudicado con su pretermisión, y en ese sentido, dicha función está
encaminada a permitir que tanto minorías como mayorías tengan la posibilidad de
conocer y estudiar los textos sometidos a su consideración y por lo tanto de
discutirlos previamente a su aprobación.’ // Por ello, para determinar si un
vicio de procedimiento relativo al debate parlamentario genera la
inconstitucionalidad del proyecto de ley o se trata de una irregularidad
irrelevante que no afecta valores sustantivos, es preciso acudir al principio
de la instrumentalidad de las formas.”
En desarrollo de lo anterior, esta
Corporación ha señalado que la aplicación del principio de instrumentalidad de
las formas en torno a la ocurrencia de una irregularidad en el trámite de un
procedimiento legislativo, le otorga a la Corte la posibilidad de determinar,
(i) si ese defecto es de entidad suficiente como para constituir
un vicio susceptible de afectar la validez de ley, a partir de la satisfacción
o no del fin sustantivo que lo justifica. En caso de que la irregularidad tenga
dicha entidad, (ii) este Tribunal debe estudiar si existió o no una corrección
formal del procedimiento en el trámite de la iniciativa[100]; y en caso de que el
vicio no haya sido subsanado, (iii) esta Corporación debe examinar si es
posible devolver la ley al Congreso de la República para que corrija el defecto
observado[101].
Sin embargo, como se ha expuesto de
forma reiterada en la jurisprudencia de la Corte, la posibilidad de examinar
estas dos últimas alternativas, supone la ausencia de circunstancias que, visto
el caso en concreto, lleven a considerar que la irregularidad carece de la entidad
suficiente para constituir un vicio de procedimiento[102]. A partir de lo expuesto,
es claro que siempre que se advierta la ocurrencia de una irregularidad de
trámite, es obligación de este Tribunal proceder a identificar cuál es el fin
sustantivo que se encuentra protegido por las normas de procedimiento
invocadas, con el propósito de determinar si está o no en presencia de un vicio
de inconstitucionalidad. Desde esta perspectiva, esta modalidad de control
lejos de limitarse a un simple examen de carácter meramente formal,
supone la revisión acerca del cumplimiento de los valores y principios que las
normas sobre procedimiento legislativo protegen.
Esta lectura sobre la materia, de un lado, rescata el
hecho de que la Constitución busca realizar principios y valores materiales,
como se prevé en el preámbulo y en los artículos 1° y 2° del Texto Superior; y
del otro, torna efectivo el mandato consagrado en el artículo 228 de la Carta,
conforme al cual en los trámites procesales prevalece el
derecho sustancial.
Entre los fines sustantivos que han
sido invocados por la jurisprudencia, se destacan: (i) la preservación de la
voluntad de las mayorías, cuando se trata de reglas vinculadas con la
consolidación del quórum o la realización del principio de consecutividad; (ii)
la protección del principio de publicidad, cuando se está en presencia
de aspectos referentes al sistema de votación adoptado por las cámaras o al
cumplimiento de las reglas sobre el anuncio previo; y (iii) la salvaguarda
de los derechos de las minorías, en casos vinculados con las reglas que
conducen a garantizar la transparencia del debate.
La aplicación del principio de
instrumentalidad de las formas no depende del tipo de irregularidad que se
invoque, ni del rango normativo de la regla de procedimiento objeto de
infracción. Así lo ha admitido la Corte al prever su aplicación en distintos
casos, por ejemplo, (i) en la Sentencia C-1039 de 2004, se acudió al citado
principio para examinar la constitucionalidad del Acto Legislativo No. 03 de
2002, en el que se alegaba el desconocimiento del deber de publicar la ponencia
con las propuestas rechazadas en primer debate, como lo exigen el inciso 3° del
artículo 160 del Texto Superior, en armonía con lo previsto en el artículo 175
del Reglamento del Congreso. Para este Tribunal, no se incurrió en un vicio de
procedimiento, pues además de la publicación de la ponencia, uno de los
ponentes dio una explicación verbal sobre las propuestas rechazadas, lo cual
mantenía incólume el principio de publicidad que rige el procedimiento
legislativo.
Por su parte, (ii) en la Sentencia
C-277 de 2007, se hizo uso del mencionado principio para entender que el hecho
de haberse sometido a votación, en dos oportunidades distintas, una misma
disposición en la que se realizaban ajustes en cuanto a su contenido normativo,
no vulneraba el principio de intangi-bilidad del voto, la prohibición de
repetir votaciones y de reabrir la discusión formal sobre texto negados (Ley 5ª
de 1992, arts. 135 y 226). En criterio de este Tribunal, a partir del contexto
en el que tuvo lugar la aprobación del Acto Legislativo No. 01 de 2005, lo
ocurrido no tenía la entidad suficiente para calificarse como un vicio de
procedimiento, pues básicamente se entendía que el cambio producido en el texto
sometido a votación constituía una enmienda, lo que impedía la consolidación de
las prohibiciones anteriormente mencionadas.
De igual manera, (iii) en las
Sentencias C-916 de 2001, C-473 de 2004, C-131 de 2009, C-446 de 2009 y C-168
de 2012, se acudió al aludido principio de instrumentalidad de las formas, para
considerar que las irregularidades alegadas no constituían un vicio de
procedimiento susceptible de afectar la validez de la ley, en relación con
aspectos de trámite vinculados con (a) la publicación del informe de ponencia
antes de dar curso al primer debate en comisión; (b) la supuesta omisión en el
trámite de una solicitud de votación nominal; (c) la falta de lectura y debate
de unas proposiciones modificatorias; (d) la imprecisión del anuncio previo al
invocar un día que no concordaba con la fecha del calendario; y (e) la forma
como se votan las iniciativas al no seguir estrictamente los parámetros del
reglamento sobre la materia.
En conclusión, para determinar si la
inobservancia de un trámite relativo al debate parlamentario constituye un
vicio de procedimiento o una irregularidad irrelevante que no afecta valores sustantivos,
es preciso acudir al principio de instrumentalidad de las formas. Este
principio tiene su origen en la propia Constitución y constituye un desarrollo
concreto del mandato de primacía del derecho sustancial sobre las formas (CP
art. 228). Su aplicación no depende del tipo de irregularidad que se invoque,
ni del rango normativo de la regla de procedimiento objeto de infracción. En
todo caso, como se deriva de los precedentes existentes sobre la materia, su
utilización exige tener en cuenta tanto el contexto en el cual se presentó la
deficiencia de trámite, como el conjunto integral del trámite legislativo[103].
A partir de lo expuesto, se precederá
a examinar la regla de procedimiento referente a la votación ordinaria en casos
de unanimidad y el fin sustantivo que la justifica.
Luego de lo cual se procederá al examen del caso en concreto.
5.3.3.7.3. De la regla de
procedimiento referente a la votación ordinaria en casos de unanimidad
5.3.3.7.3.1. Inicialmente es preciso recordar que la votación se define
como el “acto colectivo por medio del cual las cámaras y sus
comisiones declaran su voluntad acerca de una iniciativa o un asunto de interés
general”. Al respecto, la Ley 5ª de 1992, en el artículo 128, contempla como sistemas de votación: el nominal, el ordinario
y el secreto, más allá de que –por regla general– sea exigible la votación
nominal y pública, reservando las otras modalidades a los casos exceptivos que
se establezcan por el legislador, como se infiere de lo previsto en los
artículos 133 y 144 del Texto Superior[104].
Al pronunciarse específicamente sobre
la votación nominal y pública en las actuaciones que se adelantan por los
cuerpos colegiados de elección popular, el Constituyente manifestó que su
incorporación tiene como propósito “visibilizar la gestión de las corporaciones
públicas” y “aumentar la responsabilidad de sus miembros”[105]. Esto significa que esta modalidad de
votación fortalece los mecanismos de transparencia y de publicidad de las
actuaciones de los cuerpos colegiados de representación popular, en aras no
sólo de permitir al elector ejercer una especie de control sobre la forma como
actúan sus elegidos, sino también como una vía para recuperar la confianza del
legislativo frente a la ciudadanía. En efecto, el hecho de que el voto sea nominal,
implica que se puede identificar la forma como cada uno de los miembros de
un cuerpo colegiado se manifiestan expresamente acerca de una iniciativa; al
tiempo que la exigencia de que sea público, reivindica la posibilidad de
que cualquier persona pueda conocer dicha situación.
En todo caso, la votación nominal y
pública no constituye un imperativo constitucional en todos los casos, pues el
propio Constituyente delegó en el legislador el señalamiento de los casos
exceptivos en los cuales ella no tendría ocurrencia, ya que es viable que
exista una razón constitucional que justifique de manera objetiva y
razonable, la imposición de una reserva especial frente al principio de
publicidad que rige la actividad de las corporaciones públicas de elección popular.
5.3.3.7.3.2. Dentro
de esta lógica, la Ley 1431 de 2011 consagró a la votación ordinaria como una
de las modalidades exceptivas de manifestación de la voluntad aplicable tanto
al Congreso de la República, como a los otros cuerpos de representación popular[106]. Precisamente, el
artículo 1° de la ley en cita, dispone que la votación ordinaria se
utiliza en los casos señalados de forma expresa por la ley y se efectúa dando
los congresistas, con la mano, un golpe sobre el pupitre. Es obligación del
respectivo secretario informar sobre el resultado de la votación, y en el
evento de no pedirse verificación, se tendrá por exacto dicho informe[107].
Este sistema de votación se preservó en el ordenamiento jurídico por razones de
celeridad[108],
pues la cantidad de determinaciones sometidas a la definición de los
congresistas, harían excesivamente complejo y engorroso mantener la votación
pública y nominal en todos los casos. Así, por ejemplo, este sistema se
consagra para la aprobación del orden del día y del título de los proyectos, la
declaratoria de sesión permanente y la consideración de mociones o expresiones
de duelo[109].
5.3.3.7.3.3. Los
casos taxativos en los que se puede adoptar este sistema de votación se
encuentran previstos en el artículo 1° de la Ley 1431 de 2011, entre ellos, se
destaca el consagrado en el numeral 16, conforme al cual: “Tampoco se
requerirá votación nominal y pública cuando en el trámite de un proyecto de ley
exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o
negar todo o parte del articulado de un proyecto, a menos que esa forma de
votación sea solicitada por alguno de sus miembros. Si la unanimidad no abarca
la totalidad del artículo se someterán a votación nominal y pública las
diferentes proposiciones sobre los artículos respecto de los cuales existan
discrepancias”.
Esta disposición ha sido objeto de
interpretación por la Corte[110],
en el siguiente sentido: (i) la votación ordinaria es una excepción frente a la
votación nominal y pública, por lo que su uso es eminentemente restrictivo y
sólo está llamada a prosperar cuando se acreditan los supuestos que autorizan
su procedencia[111].
En este sentido, en la norma previamente señalada, (ii) se permite la votación
ordinaria frente a una iniciativa legislativa, (a) cuando existe unanimidad en
relación con la aprobación o el archivo de toda una iniciativa o de alguna
parte de su articulado, y además, (b) no se hace uso del derecho de solicitar
la votación nominal y pública por parte de algún congresista. Cuando la
unanimidad no abarca la totalidad del articulado, (c) se someterán a esta última
modalidad de votación, las diferentes proposiciones sobre los artículos
respecto de los cuales existan discrepancias.
En cuanto al concepto de unanimidad,
(iii) la Corte ha entendido que supone la existencia de un común acuerdo de los
miembros de una comisión o de una plenaria, con relación a la aprobación o archivo
de todo o parte del articulado de un proyecto[112]. Para acreditar dicha
unanimidad, entre otras, este Tribunal se ha auxiliado en las siguientes
circunstancias: (a) a que en el momento en que se ponga a consideración de los
miembros de una célula legislativa el informe de ponencia no se presente
ninguna oposición[113];
(b) a que el articulado del proyecto sea aprobado en bloque[114]; (c) a que se acepte
la omisión de lectura del articulado del proyecto de ley[115]; (d) a que ningún
congresista objete el resultado de la votación o solicite la reapertura del
debate[116];
y finalmente, (e) a que no se registren votos en contra[117].
5.3.3.7.3.4. Los fines sustantivos que justifican la unanimidad como causal de
excepción al mandato general de la votación nominal y pública, se encuentran en
que se trata de una hipótesis a través de la cual las células legislativas
declaran su voluntad en relación con una iniciativa, acorde con
objetivos de publicidad, transparencia y de control ciudadano, pues el actuar
de común acuerdo en la aprobación o en el archivo de un proyecto de ley,
permite que exista claridad en torno a los congresistas que acompañaron la
iniciativa y el sentido en que finalmente lo hicieron. Esta circunstancia
permite visibilizar la gestión de las corporaciones públicas e incrementar la
vigilancia ciudadana sobre la actuación de sus representantes, como ideal
democrático que también se manifiesta con la votación nominal y pública[118].
Precisamente, en el Auto 118 de 2013, este Tribunal señaló que:
“Si la Corporación vota
unánimemente un proyecto de ley, la votación nominal y pública resulta entonces
innecesaria respecto del resultado de la votación. Es razonable, por lo mismo,
que el legislador haya exceptuado este requisito porque en tal caso se garantiza
de modo óptimo la transparencia y se permite el debido control ciudadano”.
Los elementos claves subyacen entonces en la
posibilidad de identificar la existencia del quórum y de las mayorías
requeridas, y de manera concreta lograr conocer el resultado de la votación (o
lo que es lo mismo, poder constatar si ella fue afirmativa o negativa). Lo
anterior, en criterio de la Corte, permite realizar los fines de publicidad, transparencia
y de control ciudadano, que explican la excepción de la unanimidad, en los
términos previstos en el numeral 16 del artículo 1º de la Ley 1431 de 2011. Por
esta razón, en el citado Auto, la Corte explicó que se presenta un vicio de
inconstitucionalidad, cuando se verifica que hubo una decisión aprobatoria
“pero no es posible determinar si esta fue o no unánime, o cuando no se conoce
el resultado concreto de la votación”[119].
Así las cosas, en virtud del principio de
instrumentalidad de las formas, cuando se apela a la unanimidad en la
aprobación de un proyecto de ley, como excepción a la votación nominal y
pública, se entiende que existe una irregularidad en su trámite con la entidad
suficiente como para constituir un vicio de
procedimiento susceptible de afectar la validez de ley,
cuando por alguna circunstancia se deja de presentar el acuerdo entre todos los
miembros de una célula legislativa (v.gr, porque al momento de adelantar el
debate se radican proposiciones respecto del proyecto de ley o de alguno de sus
artículos[120])[121],
siempre que –como consecuencia de ello– no sea posible identificar el resultado
concreto de la votación, el quórum y las mayorías requeridas para la aprobación
de la iniciativa.
Esta subregla además de salvaguardar la teleología de
la votación nominal y pública y la excepción de la unanimidad[122],
permite preservar la supremacía de la Constitución en aquellos casos en los que
el Texto Superior exige mayorías especiales para la aprobación de ciertas
normas jurídicas, en un contexto que también resulta acorde con el principio in
dubio pro legislatoris[123].
5.3.3.7.4. Del examen de los
anteriores elementos en la resolución del caso concreto
5.3.3.7.4.1. En el asunto sub
examine, como ya se expuso, de conformidad con la certificación expedida
por el Secretario General del Senado de la República y según consta en el Acta No. 70 del 20 de junio de 2013, la cual se
encuentra publicada en la Gaceta del Congreso No. 712 del 12 de septiembre del
año en cita, el Proyecto de Ley No. 250 de 2013 Senado, 301 de 2013 Cámara, fue
considerado y aprobado en plenaria mediante votación ordinaria, con un quórum
deliberatorio y decisorio de 92 de 98 senadores, con el voto negativo de los Congresistas
Jorge Enrique Robledo Castillo y Camilo Ernesto Romero Galeano.
Lo anterior demuestra que no existió
unanimidad en la aprobación total del proyecto de ley, como lo exige el numeral
17 del artículo 1° de la Ley 1431 de 2011, ya que se registran dos votos en
contra del informe de ponencia, del articulado propuesto y del hecho mismo de
que la iniciativa se convierta en ley. Precisamente, en el aparte pertinente se
señala que:
“La Presidencia
cierra la discusión de la proposición positiva con que termina el informe de
ponencia del Proyecto de ley número 250 de 2013 Senado, 301 de 2013 Cámara, y
la Plenaria le imparte su aprobación.
Dejan constancia
de su voto negativo a la proposición positiva con que termina el Informe de
ponencia del Proyecto de ley número 250 de 2013 Senado, 301 de 2013 Cámara, los
honorables Senadores Jorge Enrique Robledo Castillo y Camilo Ernesto Romero
Galeano.
Se abre
segundo debate
Por solicitud del
honorable Senador Aurelio Iragorri Hormaza, la Presidencia somete a
consideración de la Plenaria la omisión de la lectura del articulado del
proyecto y, cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación.
La Presidencia
somete a consideración de la Plenaria el articulado del proyecto, y cerrada su
discusión pregunta: ¿Adopta la Plenaria el articulado propuesto? Y esta
responde afirmativamente.
La Presidencia
indica a la Secretaría dar lectura al título del proyecto.
Por Secretaría se
da lectura al título del Proyecto de ley número 250 de 2013 Senado, 301 de 2013
Cámara, por medio de la cual se aprueba el ‘Acuerdo entre el Gobierno de la
república de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el
Intercambio de Información Tributaria, suscrito en Bogotá DC., el 30 de
marzo de 2001.
Leído este, la
Presidencia lo somete a consideración de la Plenaria, y cerrada su discusión
pregunta: ¿Aprueban los miembros de la Corporación el título leído?, y estos
responden afirmativamente.
Cumplidos los
trámites constitucionales, legales y reglamentarios, la Presidencia pregunta:
¿Quieren los Senadores presentes que el Proyecto de ley aprobado sea ley de la
república? Y estos le imparten su aprobación.
Dejan constancia
de su voto negativo al Proyecto de ley número 250 de 2013, 301 de 2013 Cámara,
los honorables Senadores Jorge Enrique Robledo Castillo y Camilo Ernesto Romero
Galeano”[124].
En principio, la transgresión del
deber de acreditar la unanimidad cuando se adopta el sistema de votación
ordinaria constituye una irregularidad que daría lugar a decretar la
inexequibilidad de la ley, y así lo declaró recientemente la Corte
Constitucional, al entender que las excepciones a la votación nominal y
pública son taxativas y de aplicación restringida[125]. Sin embargo, en esta
misma providencia, como ya se señaló, se dijo que el procedimiento legislativo
debe ser entendido a partir de los objetivos y fines constitucionales que está
llamado a cumplir, teniendo en cuenta el principio de instrumentalidad
de las formas y el principio de corrección de las
formas.
Como ha ocurrido con otro tipo de
irregularidades, esta circunstancia conduce a que la Corte, en el asunto sub
examine, a partir del contexto en que tuvo lugar el defecto observado y el
conjunto integral del trámite legislativo, proceda a determinar, con sujeción
al principio de instrumentalidad de las formas, si la omisión en el llamado a
lista o en el uso de medios electrónicos para determinar el resultado de la
votación en la Plenaria del Senado de la República, a partir de la existencia
de dos votos en contra, constituye un vicio de procedimiento o una
irregularidad irrelevante que no afecta valores sustantivos.
Desde esta perspectiva, el examen de
constitucionalidad debe hacerse a partir de las circunstancias concretas que
rodean cada caso, sin que, de modo alguno, se desconozca que ante el carácter
excepcional de la votación ordinaria, cuando se presentan escenarios en los que
la irregularidad repercute en los valores sustantivos objeto de
protección, esta Corporación deba proceder irremediablemente a la declaratoria
de inconstitucionalidad del acto, siempre que el vicio no haya sido subsanado
por el propio Congreso de la República[126]
o pueda llegar a ser subsanado mediante el uso de las atribuciones previstas en
el parágrafo del artículo 241 de la Constitución, como ocurrió en el caso
recientemente reseñado[127].
5.3.3.7.4.2. Así las cosas, una vez
expuestos los fines sustantivos que explican la unanimidad, como causal que
permite la votación ordinaria en defecto de la votación nominal y pública (CP
art. 133)[128],
la Corte examinará el contexto en el cual se presentó la irregularidad, al producirse dos votos en contra del
proyecto que dio origen a la Ley 1666 de 2013[129]. Al respecto, este
Tribunal destaca lo siguiente:
(i) La votación el 20 de junio de
2013 del citado proyecto de ley, tuvo como antecedente la necesidad de corregir
el vicio en que se incurrió, por haber aprobado esta iniciativa con
anterioridad al período de tiempo previsto en la Constitución entre el primer y
el segundo debate. En efecto, este proyecto ya había sido acogido por la plenaria
del Senado mediante el sistema de votación ordinaria,
sin discrepancias y sin que se haya solicitado votación nominal y pública, el
día 18 del mismo mes y año. En dicha oportunidad, como previamente se dijo, al
constatar los asistentes a la sesión se observa que el proyecto de ley fue
aprobado por 94 senadores, esto es, con unas amplias mayorías frente a una
iniciativa que se tramita mediante el procedimiento de la ley ordinaria.
(ii) En la sesión del citado 20 de junio, luego de
verificar el quórum deliberatorio y decisorio, fueron sometidos a aprobación
mediante el sistema de votación ordinaria por unanimidad, un total de siete
informes de conciliación[130].
(iii) De igual manera, por solicitud de un congresista[131],
se aprobó por votación nominal y pública el Proyecto de Ley Estatutaria No. 209
de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, “por medio de la cual se regula el
derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones”. El
resultado de la votación fue por el Sí: 54 votos y por el No: 8, para un total
de: 62 votos.
(iv) Con posterioridad, se sometió a debate la
iniciativa que dio origen a la Ley 1666 de 2013, se explicó nuevamente su
alcance por la coordinadora ponente[132]
y se presentó una amplia discusión sobre la importancia del tratado, con la
participación del señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, Mauricio
Cárdenas Santamaría. Como algunos senadores de las comisiones económicas tenían
algunas dudas puntuales, se decidió nombrar por la Presidencia una subcomisión
para que rindiera un informe a la plenaria, antes de proceder a la votación de
la iniciativa[133].
(v) Luego de rendir el respectivo informe por parte de
la subcomisión, cuya vocería se ejerció por los Senadores Juan Fernando Cristo
y Juan Mario Laserna Jaramillo, se otorgó la palabra al Senador Jorge Enrique
Robledo Castillo, quien anunció su voto negativo a la iniciativa, en el
entendido que el Partido Polo Democrático Alternativo no acompaña tratados
internacionales que se suscriben entre Colombia y países con los que no existe
igualdad de intereses, como lo es Estados Unidos de América. A esta posición se
sumó el Senador Camilo Ernesto Romero Galeano[134].
(vi) Una vez ocurrido lo anterior, se procedió a votar
en la forma previamente señalada en esta providencia, con los resultados que
fueron certificados por el Secretario General del Senado de la República, esto
es, con un quórum deliberatorio y decisorio de 92 de 98 senadores, con el voto
negativo de los Congresistas Jorge Enrique Robledo Castillo y Camilo Ernesto
Romero Galeano, como consta en el Acta No. 70 del 20 de junio de 2013.
(vii) Finalmente, antes de cerrar la legislatura, se
aprobó mediante votación ordinaria por unanimidad el Proyecto de Ley No. 170 de
2012 Senado, “por medio de la cual se modifica la Ley 12 de 1984 y se dictan
otras disposiciones”.
5.3.3.7.4.3. A partir de las consideraciones expuestas y luego de la
descripción de lo ocurrido en la sesión del 20 de junio de 2013, esta
Corporación concluye que, en este caso, se vieron satisfechos los objetivos de
carácter sustantivo a cuya materialización se orienta la exigencia
constitucional de la votación nominal y pública, así como aquellos que explican
la unanimidad como uno de los casos taxativos que habilitan la votación
ordinaria, no obstante la circunstancia de que, al anunciarse la existencia de
dos votos negativos, no se haya procedido a realizar el llamado a lista o se
haya acudido al uso de medios electrónicos para
determinar el resultado de la votación, con
fundamento en las siguientes razones:
(i) En primer lugar, de acuerdo con el artículo 145
del Texto Superior: “El Congreso pleno, las cámaras y sus comisiones no
podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de una cuarta parte de sus
miembros. Las decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría
de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución
determine un quórum diferente”[135].
Por su parte, según el artículo 146: “En el Congreso pleno, en las cámaras y
en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de
los votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente una
mayoría especial”[136].
En este caso, a partir del contexto en el que tuvo lugar la citada sesión
del día 20 de junio de 2013, es posible identificar las mayorías requeridas
para aprobar este proyecto.
Precisamente, como ya se expuso, en dicha sesión se
aprobaron siete informes de conciliación y un proyecto de ley, a través del
mismo sistema de votación utilizado respecto del Proyecto de Ley No. 250 de
2013 Senado, 301 de 2013 Cámara, “por medio de la cual se aprueba el
‘Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los
Estados Unidos de América para el intercambio de información tributaria’, suscrito
en Bogotá DC., el 30 de marzo de 2001”, lo que demuestra que a lo largo de
toda la sesión se contó con el quórum necesario para aprobar iniciativas
sometidas a los requisitos propios de las leyes ordinarias.
Por esta razón, no encuentra la Corte reparo alguno en
la certificación suscrita por el Secretario General del Senado de la República,
en la que se indica que el proyecto de ley en mención se aprobó con un quórum
deliberatorio y decisorio de 92 de 98 senadores, con el voto negativo de los
Congresistas Jorge Enrique Robledo Castillo y Camilo Ernesto Romero Galeano,
como consta en el Acta No. 70, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso
No. 712 del 12 de septiembre de 2013. Comoquiera que tan sólo se anunciaron dos
votos en contra de la iniciativa, es claro que el proyecto recibió el respaldo
mayoritario de los miembros de la Plenaria del Senado de la República que
asistieron a la aludida sesión del día 20 de junio de 2013.
Aun cuando podría decirse que la certificación tomó
como base el número de parlamentarios con el que se efectuó el registro inicial
de la sesión, lo cierto es que existen suficientes elementos de juicio para
concluir que dicha declaración secretarial constata la realidad de lo ocurrido.
Así, como se observa en el Acta de la citada sesión, (a) no sólo se obtuvo el
quórum necesario para aprobar un número considerable de iniciativas sometidas a
los requisitos propios de las leyes ordinarias, sino también para votar de
manera favorable un proyecto de ley sometido a reserva estatutaria, en el que
se contó con la participación activa de 62 congresistas. Por lo demás, frente a
la iniciativa en cuestión, (b) ningún parlamentario cuestionó el resultado de
la votación, ni tampoco pidió la verificación del quórum; (c) de igual manera
ninguno de los senadores requirió que se llevara a cabo la votación nominal,
como había ocurrido con el citado proyecto de ley estatutaria. Y, finalmente,
teniendo en cuenta la práctica parlamentaria, (d) tampoco se presentaron constancias
que dieran cuenta de la ocurrencia de alguna irregularidad en la votación[137]. De
donde se desprende que, como ha ocurrido en otros casos, debe darse pleno valor
a la certificación realizada por el Secretario General del Senado de la
República, por tratarse de una función que le es inherente en los términos de
los numerales 4º y 12 del artículo 47 de la Ley 5ª de 1992[138].
En este orden de ideas, es preciso resaltar que cuando
se está en presencia de una votación ordinaria por unanimidad, como se
establece en el numeral 16 del artículo 1° de la Ley 1431 de 2011, es posible
verificar el sentido exacto de la votación, a través de la formalización de una
solicitud de votación nominal y pública[139].
En dicho caso, la verificación deberá surtirse, como lo señala el parágrafo 1°
de la norma en cita: “por el mismo procedimiento que la
votación nominal y pública, es decir deberá arrojar el resultado de la votación
y el sentido del voto de cada congresista.” Cuando
no se hace uso de dicha alternativa, difícilmente podría considerarse que el
resultado de una votación es contrario al certificado por el Secretario de una
Corporación, pues la falta de contradicción sobre el mismo, da lugar a entender
que quienes participaron en el acto de creación de la norma, dieron por
satisfecha dicha exigencia constitucional, esto es, la existencia del quórum y
de las mayorías requeridas. Así se resalta expresamente en el inciso 1° del
artículo 1° de la citada Ley 1431 de 2011, cuando se dice que el Secretario
informará sobre el resultado de la votación ordinaria, y si nadie pidiere en el
acto su verificación, “se tendrá por exacto el informe”.
Por lo demás, como previamente se expuso, es
importante aclarar que las leyes aprobatorias de tratados están sometidas a los
requisitos propios de las leyes ordinarias, por lo que pueden ser aprobadas con
mayoría simple. Este escenario, como lo ha explicado la Corte[140], difiere de aquellos
proyectos que requieren una mayoría calificada, en donde se exige un mayor
grado de escrutinio del procedimiento legislativo por parte de esta
Corporación, en aras de determinar si se contó o no con las mayorías
requeridas.
En el asunto sub examine, dicho escrutinio
resulta innecesario, pues, como se explicó con anterioridad, en la sesión del
20 de junio de 2013 no sólo se aprobó con las mayorías requeridas el proyecto
de ley en cuestión (como lo certifica el Secretario del Senado de la
República), sino también siete informes de conciliación y dos iniciativas
legislativas adicionales, una de ellas de naturaleza estatutaria. Por lo demás,
tampoco se requirió votación nominal, ni se cuestionó el resultado de la
votación, por lo que no cabe conclusión distinta a la de entender que, más allá
de la existencia de dos votos en contra, se contó con la mayoría simple
exigible en el presente evento.
(ii) En segundo lugar, a pesar de no existir la
unanimidad requerida, a la luz de las específicas circunstancias que rodean
este caso, es posible identificar de manera concreta el resultado de la
votación, con el propósito de realizar los fines de publicidad, transparencia y
de control ciudadano que justifican tanto la votación nominal y pública, como
la excepción prevista en el numeral 16 del artículo 1º de la Ley 1431 de 2011
referente a la votación ordinaria. En efecto, a partir de lo ocurrido en la
sesión del día 20 de junio de 2013 y como fue certificado por el Secretario
General del Senado de la República, en la medida en que no se pidió la verificación
del quórum, ni tampoco se requirió la votación nominal, debe entenderse que el
proyecto fue aprobado por la totalidad de los congresistas que figuran en el
registro, salvo que se deje constancia en sentido contrario. Así las cosas, a
partir de lo manifestación expresa de dos congresistas y del silencio de los
demás, es posible saber quiénes se oponían a la iniciativa, es decir, los
Senadores Jorge Enrique Robledo y Camilo Ernesto Romero Galeano, y por
contraste, quienes concurrieron al respaldo de la misma, esto es, el resto de
los congresistas que asistieron a la citada sesión.
Esta circunstancia, pese la irregularidad encontrada,
conduce a que la misma no tenga la entidad suficiente para
afectar la validez de ley, pues al existir certeza sobre el cumplimiento del
quórum y de las mayorías requeridas (mayoría simple) y ante la posibilidad de
determinar con precisión el resultado de la votación, no encuentra la Corte que
se haya vulnerado algún principio o valor constitucional, o que se haya
afectado el proceso de formación de la voluntad democrática en la plenaria del
Senado de la República. Por el contrario, en relación con este caso, estas
circunstancias permiten que se torne efectiva la responsabilidad política de
los congresistas frente a sus electores y ante la sociedad en general.
(iii) En tercer lugar, a partir de la
forma como se surtió el debate, tampoco encuentra esta Corporación que se hayan
desconocido los derechos de las minorías. Por una parte, porque todos los
congresistas tuvieron la oportunidad de manifestarse frente a la iniciativa,
tanto en el debate como en el momento de la votación, incluso pudieron dejar
constancias sobre la existencia de alguna irregularidad en la consolidación
quórum y de las mayorías requeridas.  Y, por la otra, porque en caso de haber
considerado que, en razón de la magnitud del disenso, o de una posible
desintegración del quorum o de las mayorías, hubiese sido posible alterar el
resultado de la votación, se tenía la alternativa de solicitar la votación
nominal y pública, como lo permite el reglamento[141]. Si bien
dicha alternativa no es una exigencia constitucional, se trata de una
herramienta que hace parte del régimen legal de la excepción a la votación
nominal y pública, entre otras razones, pare evitar, precisamente, que la mera
expresión de un voto negativo, pueda constituirse en un vicio de procedimiento
si a partir de ella no se repite la votación.
Al margen de lo anterior, además de la
posibilidad de manifestar su oposición, las dudas que surgieron en relación con
esta iniciativa fueron resueltas a través de una subcomisión, la cual, una vez
presentó su informe, le dio herramientas a la plenaria –incluidas las minorías–
para continuar con la aprobación definitiva de este proyecto de ley. De ahí
que, en criterio de la Corte, es claro que se brindaron todas las garantías
necesarias para ejercer los derechos de representación política y de
participación democrática[142].
Adicional a las razones expuestas,
existen otros elementos de contexto que permiten corroborar que, en este caso,
no se está en presencia de un vicio de inconstitucional que haya afectado el
proceso de formación de la voluntad democrática, ni la necesaria publicidad y
transparencia que debe rodear al mismo.
Precisamente, (iv) un hecho adicional
que permite corroborar que no existe un desconocimiento del citado proceso de
formación de la voluntad democrática, se halla en la forma como se aprobó el
articulado de la iniciativa, ya que su contenido permaneció inalterable a lo
largo de todo el trámite legislativo, pues no se presentaron proposiciones de
archivo, de aplazamiento o de reserva frente a las disposiciones propuestas
(Ley 5ª de 1992, art. 217). Incluso, como se observa de la interpelación del
Senador Jorge Enrique Robledo, los votos en contra no reflejan una oposición
frente a lo dispuesto en el proyecto de ley o una crítica directa a las normas
que allí se proponen, sino que se limitan a expresar un enfoque contrario a la
manera como el Gobierno Nacional dirige de forma genérica las relaciones
internacionales[143].
Adicionalmente, (v) no puede pasar
por alto esta Corporación, la circunstancia de que el proyecto ya había sido
aprobado con anterioridad por la misma plenaria del Senado de la República el
día 18 de junio de 2013, a través de votación ordinaria por unanimidad (por un
total de 94 senadores), sin discrepancias y sin que se reflejara algún tipo de
oposición en su contenido. A pesar de que fue necesario repetir la votación,
como consecuencia del incumplimiento del inciso primero del artículo 160 del
Texto Superior, el citado hecho tiene una importante fuerza indicativa, pues no
sólo pone de presente una actitud diligente de la citada cámara orientada a
preservar la pulcritud y la transparencia del trámite legislativo, sino que
también refleja la existencia de un claro consenso en el marco legal propuesto
en la iniciativa. Por lo demás, se insiste, pese a que en la sesión del 20 de
junio se manifestaron dos votos en contra, no se trató de una expresión de
desacuerdo total o parcial en relación con el texto del tratado, sino una declaración
de principio predicable en general frente al manejo de las relaciones
internacionales por parte del Gobierno Nacional.
5.3.3.7.5. Conclusión frente al
trámite surtido en la plenaria del Senado
A pesar de los defectos que se
encontraron en el trámite adelantado en la plenaria del Senado de la República,
la Corte observa que se cumplieron a cabalidad con los requisitos referentes al
anuncio previo (CP art. 160) y a las mayorías requeridas para la aprobación de
esta iniciativa (CP arts. 145 y 146). En relación con el primero de ellos,
valga decir, el incumplimiento del lapso previsto en la Constitución entre el
primer y el segundo debate, se utilizó la atribución de corrección formal de
los procedimientos que establece el reglamento (Ley 5ª de 1992, art. 2, núm.
2); mientras que, frente al segundo, esto es, la votación ordinaria por
unanimidad pese a la manifestación de dos votos en contra, por las razones
previamente expuestas en esta providencia, este Tribunal concluye que carece de
la entidad suficiente como para constituir un vicio de procedimiento
susceptible de afectar la validez de la Ley 1666 de 2013. Finalmente, el texto definitivo aprobado
por la plenaria del Senado de la Republica fue publicado en la Gaceta del
Congreso No. 483 del 11 de julio de 2013[144].
5.3.4. Inexistencia de instancia
de conciliación y prohibición de más de dos legislaturas
Como se infiere del recuento realizado,
no existió ninguna discrepancia entre los textos aprobados en cada una de las
cámaras, pues siempre se acogió el contenido del proyecto propuesto desde el
inicio por el Gobierno Nacional. Por esta razón no fue necesario recurrir a la
instancia de conciliación, como fue certificado por los Secretarios Generales
del Senado de la República y de la Cámara de Representantes[145]. Por último, la aprobación
de este proyecto no superó el término de dos legislaturas, ya que su estudio
inició el 2 de mayo de 2013 y concluyó el día 20 de junio del año en cita, es
decir, en la legislatura 2012-2013.
5.3.5. Sanción Presidencial
Enviado al Presidente de la República
el Proyecto de Ley No. 250 de 2013 Senado, 301 de 2013 Cámara, éste lo sancionó
el día 16 de julio de 2013, como la Ley 1666 de dicho año[146].
5.3.6. Remisión a la Corte
Constitucional
La Presidencia de
esta Corporación recibió el texto de la Ley 1666 de 2013 junto con el Acuerdo
que ella aprueba, el 18 de julio de 2013[147], es
decir, en el término de los seis días que prevé el numeral 10° del artículo 241
de la Constitución Política.
5.3.7. Conclusión
Del recuento realizado por esta
Corporación, se concluye que el proyecto que dio origen a la Ley 1666 de 2013,
pese a las deficiencias de trámite anotadas, cumplió de manera satisfactoria
con la totalidad de los requisitos y exigencias previstas en la Constitución y
en el reglamento del Congreso para una iniciativa de esta naturaleza, pues,
como ya se dijo: (i) comenzó su tránsito en el Senado de la República (CP art.
154); (ii) fue publicado previamente al inicio del proceso legislativo (CP art.
157.1); (iii) las ponencias –tanto en comisiones conjuntas como en plenarias–
fueron divulgadas antes de dar curso a los respectivos debates (CP art. 160.4);
(iv) se verificó el cumplimiento del requisito del anuncio previo, en los
términos expuestos por la jurisprudencia de esta Corporación (CP art. 160.5); (v)
fue aprobado tanto en primer como en segundo debate en cada una de las cámaras
que integran el órgano legislativo, con el quórum y las mayorías exigidas (CP
arts. 145 y 146); (iv) entre el primero y segundo debate realizado en cada
cámara transcurrió los plazos mínimos previstos en la Constitución (CP art.
160.1); (v) su aprobación no superó el término de dos legislaturas, tal y como
se dispone en el artículo 162 del Texto Superior; (vi) fue sancionado por el
Presidente de la República una vez concluido el trámite legislativo; y
finalmente, (vii) fue enviado para su revisión a la Corte dentro de los seis
días siguientes a su sanción.
Por consiguiente, como se deriva de lo expuesto, la Ley 1666 de 2013 debe ser
declarada exequible, en lo que se refiere a su examen de forma.
5.4. Revisión material
5.4.1. Del
objetivo del Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el
Gobierno de los Estados Unidos de América para el intercambio de información
tributaria (AIIT) frente a la Constitución
El AIIT es un tratado
bilateral suscrito entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno
de los Estados Unidos de América, con el propósito de intercambiar información
tributaria entre los contribuyentes colombianos y estadounidenses, en aras de
combatir la elusión y la evasión fiscal derivada del creciente aumento de las
relaciones económicas transfronterizas y del movimiento internacional de
capitales. La experiencia ha demostrado que los contribuyentes suelen
aprovechar los problemas de asimetría y de carencia de información de las
distintas administraciones tributarias. Por ello, el citado instrumento se
enmarca dentro del mencionado objetivo, al permitir un flujo constante y permanente
de información, bajo cláusulas de reserva y con altos estándares de
confidencialidad, que permitirá tener una mayor precisión en la determinación,
liquidación y recaudo de los impuestos comprendidos dentro del Acuerdo, al
tiempo que dota con mayores y mejores herramientas a las administraciones tributarias,
entre otras, en términos de asistencia técnica, fuentes de información, capacitación
e instrumentos de auditoría[148].
Precisamente, el
artículo 1º del AIIT dispone que: “OBJETO. Los Estados contratantes se
prestarán asistencia mutua para facilitar el intercambio de información que
asegure la precisa determinación, liquidación y recaudación de los impuestos
comprendidos en el Acuerdo, a fin de prevenir y combatir dentro de sus
respectivas jurisdicciones la evasión, el fraude y la elusión tributarias y
establecer mejores fuentes de información en materia tributaria”. Para el
cumplimiento de este propósito, el Acuerdo prevé el principio de la asistencia
mutua (art. 1.2), acorde con los medios que se consagran para tal fin.
Como se observa
de lo expuesto, el AIIT es un instrumento que se soporta en la necesidad de
combatir prácticas que defraudan los fiscos y que, de contera, reducen el monto
de los recursos destinados a la satisfacción de necesidades sociales. Por esta
razón, encuentra la Corte que el telos que justifica el tratado se
ajusta a los mandatos previstos en el Texto Superior, por las siguientes
razones:
(i) En primer
lugar, porque el intercambio de información tributaria con el propósito de
combatir la elusión y la evasión fiscal contribuye a incrementar las arcas del
Estado, con miras a facilitar los recursos que permitan asegurar la prosperidad
general (CP art. 2) y la realización efectiva de los derechos (CP. art. 5), en
especial, cuando ellos demandan la ejecución de gasto público. En este sentido,
en la Sentencia C-597 de 1996 se expuso que:
“[Es] lógico que
el ordenamiento dote a las autoridades de instrumentos que permitan hacer
exigible a los particulares esa obligación constitucional [se refiere al pago
de tributos], de cuyo cumplimiento depende la eficacia misma del Estado social
de derecho, ya que ‘las autoridades públicas requieren permanentemente de
recursos, puesto que no sólo ciertas necesidades sólo pueden ser satisfechas
mediante prestaciones públicas sino que, además, muchos de los derechos
fundamentales que en apariencia implican un deber estatal de simple abstención
-los llamados derechos humanos de primera generación o derechos civiles y
políticos- en la práctica requieren también intervenciones constantes del
Estado’ (…)”.
(ii) En segundo
lugar, porque la ejecución de este tratado ofrece herramientas que permiten cumplir
el mandato previsto en el numeral 9 del artículo 95 del Texto Superior,
conforme al cual: “(…) Son deberes de la persona y del ciudadano (…) 9.
Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de
conceptos de justicia y equidad”. En efecto, como lo ha señalado la Corte,
una de las formas más eficientes para cumplir con el citado deber es a través
del ejercicio de la potestad tributaria del Estado[149], de tal manera que
cuando el contribuyente incurre en actos de elusión o de evasión fiscal, no
sólo realiza un comportamiento moralmente censurable, sino que también
desconoce su obligación constitucional de contribuir al financiamiento del
erario público.
Por lo demás,
obsérvese como, el aludido deber se tiene que cumplir conforme al principio de equidad,
el cual comprende –entre otras– la existencia de una mayor carga contributiva
sobre aquellas personas que tienen más capacidad económica[150]. Así las cosas,
obtener información tributaria completa y veraz sobre un contribuyente, es
trascendental para que la administración tributaria pueda cumplir con el
mencionado principio, ya que le permitirá determinar con mayor certeza la
responsabilidad fiscal que efectivamente le cabe a cada persona, logrando con
ello una distribución correcta, equilibrada y justa de las cargas públicas[151].
(iii) En tercer
lugar, porque más allá de que se fomenta la equidad, el AIIT permite mejorar la
eficacia del sistema tributario mediante herramientas que combaten las
prácticas que defraudan al fisco. En este sentido, la posibilidad de que el
Estado colombiano pueda acceder a la información que se ubica por fuera de su
territorio, es esencial para asegurar el ejercicio efectivo de las atribuciones
de fiscalización, investigación y auditoría que la normatividad interna le
otorga al Gobierno Nacional[152],
es especial, en un contexto global en el que priman las relaciones
transfronterizas y el movimiento internacional de capitales[153]. Por lo demás, el
AIIT no sólo apunta a la correcta y justa liquidación, determinación y
recaudación de los impuestos, sino que también brinda mayores y mejores
herramientas para que las administraciones tributarias crezcan en términos de
capacitación, auditoría y asistencia.
(iv) Por último,
el Acuerdo sometido a control se inscribe dentro de la lógica de promover la
internacionalización de las relaciones económicas sobre las bases de equidad,
reciprocidad y conveniencia (CP arts. 226 y 227). En efecto, el AIIT permite un
suministro recíproco y permanente de información, cuyo propósito es colaborar
en el logro de los objetivos del convenio. Al respecto, es preciso recordar que
el antecedente remoto de este tipo de acuerdos se encuentra en las Sentencias
C-896 de 2003 y C-622 de 2004, en las que la Corte declaró la inconstitucionalidad
de varias disposiciones que permitían el intercambio de información entre las
autoridades tributarias, sin recurrir a la suscripción de un tratado
internacional[154].
Con fundamento en ello, el Gobierno Nacional y el Congreso de la República han aprobado
un número considerable de tratados binacionales y multilaterales, que al tiempo
que prevén medidas para evitar la doble tributación, consagran herramientas
similares a las expuestas en este Acuerdo para combatir la evasión y la elusión
fiscal. Al respecto, entre otras, se pueden consultar las Sentencias     C-383
de 2008[155],
C-577 de 2009[156],
C-460 de 2010[157],
C-295 de 2012[158],
C-211 de 2013[159]
y C-032 de 2014[160].
Todos estos tratados tienen como antecedente la creación del Foro Global para
la Transparencia e Intercambio de Información Tributaria, como organismo
multilateral del cual hacen parte más de 100 jurisdicciones, cuyo objeto es
hacer seguimiento a los estándares que permitan el intercambio de información
entre los países miembros.
Todos estos
acuerdos parten de la base de que la información que se intercambia debe ser
relevante o esencial para los fines del tratado, lo que impide el suministro de
datos genéricos o de forma indiscriminada. Por lo demás, suponen siempre la
existencia de dos principios: el de subsidiaridad y el de reciprocidad. De
acuerdo con el primero, el Estado que solicita la información debe haberla
intentado obtener por sus propios medios; mientras que, acorde con el segundo,
ambos Estados deben tener una correspondencia mutua entre las cargas y los
beneficios que se prevén en el tratado.
En el asunto sub
judice, la Corte observa que el AIIT es un tratado estrictamente riguroso
en reconocer a ambas partes los mismos derechos y obligaciones, de suerte que
ambos contratantes se pueden beneficiar recíprocamente con la información
necesaria y útil para propiciar un recaudo eficiente de sus impuestos. Incluso,
como se verá más adelante, sin perjuicio de la cooperación institucionalizada
que en él se consagra, no sólo se preserva (i) el principio de supremacía de
competencia, conforme al cual el Estado puede adoptar el orden jurídico que a
bien tenga, sin requerir la autorización de otro poder[161]; sino que también se
salvaguarda (ii) el principio de legalidad, al excluir la entrega de
información cuya divulgación afecte el orden público o vaya en contra de las
leyes o reglamentos del Estado requerido (art. 4.6).
Por las razones
expuestas, no cabe duda que el objetivo buscado por el Acuerdo (artículo 1.1),
a través de la asistencia mutua (artículo 1.2), se ajusta a los mandatos
previstos en la Constitución, pues la lucha contra la evasión y la elusión
fiscal es una prioridad para el Estado colombiano, en aras de fortalecer las
arcas públicas, mejorar la eficiencia del sistema tributario, realizar el deber
de contribuir al financiamiento del Estado y permitir la redistribución
equitativa de las cargas públicas. Lo anterior, en un contexto que responde a
los principios de conveniencia y reciprocidad, al tiempo que se preservan los
principios de supremacía de competencia y de legalidad, como expresiones de la
soberanía nacional (CP art. 9).
Con fundamento en
lo anterior, se procederá al análisis específico del articulado, para lo cual
se agruparan temáticamente los distintos preceptos normativos, con el fin de
facilitar su examen y de asegurar una lectura integral y sistemática de los
medios empleados para responder el cumplimiento del telos que justifica
la adopción del AIIT.
5.4.2. De la
exequibilidad material de las disposiciones del AIIT y de la ley que las
aprueba
5.4.2.1. De
las definiciones del AIIT
El artículo 3º
establece las definiciones de los siguientes términos: “autoridad competente”,
“nacional”, “persona”, “impuesto”, “información”, “Estado requirente”, “Estado
requerido”, “Colombia” y “Estados Unidos de América”.
Para la Corte,
las definiciones de los términos que se emplean a lo largo de todo el Acuerdo,
no plantean ninguna controversia constitucional. En efecto, el concepto de
“autoridad”, para el caso de Colombia, se refiere al Director de la Unidad
Administrativa Especial, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales o su
delegado, quien ejerce las atribuciones de fiscalización e investigación en
materia de recaudación, liquidación, discusión, cobro y todos los demás
aspectos relacionados con el cumplimiento de las obligaciones tributarias, de
acuerdo con lo previsto en el ordenamiento interno[162]. No sobra recordar
que el artículo 189.20 del Texto Superior, le otorga al Gobierno Nacional la
atribución de velar por la estricta recaudación y administración de las rentas
y caudales públicos. Por otra parte, el término “impuesto” se refiere a los
tributos frente a los cuales se aplica el tratado.
En cuanto a la
descripción de las palabras “nacional” y “persona”, las mismas se someten a la referencia
genérica de toda persona natural, jurídica o cualquier otro ente colectivo, en
relación con los cuales la legislación vigente de los Estados contratantes
permita su calificación o existencia como tal. Esto significa que, en este
punto, se reconoce plena vigencia al principio de legalidad, como emanación de
la soberanía del Estado (CP. art. 9).
Las expresiones
“Estado requirente” y “Estado requerido”, reflejan una práctica común de los
acuerdos de intercambio de información, en los que simplemente se describen la
parte activa y la parte pasiva de los sujetos que  tienen bajo su cargo la
ejecución de los compromisos asumidos. Se trata de definiciones que se enmarcan
en la práctica internacional y que reflejan la integración como principio
regulador en el manejo de las relaciones internacionales (CP art. 226).
Por su parte, la
definición de “Colombia” apunta a entender que se trata de la zona geográfica
dentro de la cual se puede ejercer jurisdicción acorde con el concepto de
territorio. Para la Corte, no existe reparo alguno en la descripción prevista
en el Acuerdo, pues ella se acomoda a los límites del Estado colombiano
consagrados en el artículo 101 del Texto Superior.
En cuanto a la
expresión “información”, basta con señalar que incluye todo dato o declaración
que sea relevante o esencial para el cumplimiento del objeto del Acuerdo, lo
que implica garantizar su correlación con los derechos a la intimidad económica
y al hábeas data, al excluir el suministro de información genérica o indiscriminada.
A manera de ejemplo, el Acuerdo se refiere a testimonios, documentos,
dictámenes periciales, conceptos técnicos, etc.
Finalmente, es
preciso aclarar que el artículo 3º consagra una cláusula general, según la cual
todo término que no haya sido definido en el Acuerdo, tendrá el significado que
se le atribuya en la legislación de los Estados contratantes relativa a los impuestos
objeto del mismo, a menos que el contexto exija otra interpretación, o que las
autoridades competentes convengan en darle un significado común. Para la Corte,
este mandato en nada contradice el ordenamiento superior, pues se limita a
reiterar su sujeción al principio de legalidad, en un marco de respeto al
derecho a la libre determinación de los pueblos (CP art. 9).
5.4.2.2. De
los sujetos e impuestos comprendidos en el AIIT
La descripción de
los sujetos aparece consagrada en el artículo 1.3, conforme al cual su campo de
aplicación se refiere a todos los contribuyentes de los Estados Parte, sin restringir
su alcance a los nacionales[163].
Para la Corte, esta disposición tampoco suscita ninguna controversia
constitucional, ya que se limita a reflejar la lógica a través de la cual el
legislador ha desarrollado el concepto de sujeto pasivo de la obligación
tributaria (CP art. 338), cuya determinación se vincula en algunos casos con la
noción de nacionalidad, en otros con la de residencia[164] y en algunas
ocasiones con el lugar de explota-ción económica de una actividad[165].
En lo que
concierne a los tributos comprendidos en el AIIT, su alcance se circunscribe a
los siguientes impuestos del orden nacional: impuesto sobre la renta y
complementarios, de ventas, timbre y gravamen a los movimientos financieros
(art. 2.1)[166].
De forma expresa el Acuerdo excluye a los tributos del orden territorial (art.
2.4). No encuentra la Corte reparo alguno en la delimitación realizada, pues se
trata de impuestos frente a los cuales, por regla general, es posible que se
presenten fenómenos de “ficción de territorialidad”, que conducen a la
necesidad de obtener información en el exterior, con el propósito de proceder a
su correcta determinación, liquidación y cobro[167]. No sucede lo mismo
con los impuestos excluidos del Acuerdo, en los que tradicionalmente el hecho
generador se vincula con un suceso, una conducta o una circunstancia llamada a ocurrir
en el ámbito propio de una entidad territorial, como sucede con el impuesto predial,
el impuesto de avisos y tableros, o el impuesto sobre vehículos automotores.
Desde esta
perspectiva, a partir de la existencia de ciertas ficciones al principio de
territorialidad, el intercambio de información respecto de los impuestos objeto
del Acuerdo, brinda la oportunidad al fisco nacional de lograr una adecuada recaudación
de las obligaciones tributarias, no sólo en aquellos casos en los que los datos
que permiten su liquidación se encuentran por fuera del territorio nacional,
sino también cuando los sujetos pasivos se hayan en el exterior. Lo anterior
adquiere plena relevancia en tratándose del impuesto sobre la renta y
complementarios, en la medida en que el contribuyente residente en Colombia
responde tanto por sus rentas de fuente nacional como de fuente extranjera[168]. Algo similar ocurre
con el impuesto sobre las ventas, en el que el Estatuto Tributario consagra un
listado de servicios prestados desde el exterior que se encuentran gravados en
Colombia, básicamente por el hecho de que generan consumo en nuestro territorio[169]. Finalmente, en el
caso del impuesto de timbre (con la aclaración previamente realizada referente
a la reducción de su tarifa en la mayoría de los casos a 0% a partir del año
2010)[170],
se suelen gravar los documentos suscritos en el exterior, cuyas obligaciones se
ejecutan en el territorio colombiano[171].
Como se observa de lo expuesto, en estos casos, es perfectamente razonable la
posibilidad de intercambiar información tributaria que contribuya en el
objetivo de prevenir y combatir la elusión y la evasión fiscal.
No ocurre lo
mismo con el gravamen a los movimientos financieros (GMF), ya que se trata de
un impuesto de carácter estrictamente transaccional, cuyo hecho generador se
encuentra limitado al territorio colombiano[172].
Ahora bien, ello no implica que por esta vía se estén modificando los elementos
esenciales del tributo, ni tampoco que se estén previendo hipótesis adicionales
que permitan su determinación a partir de una nueva ficción de territorialidad.
En efecto, el AIIT se restringe a elementos meramente procedimentales y de
colaboración entre los Estados, sin que exista alteración alguna en relación
con la parte sustantiva de los tributos. Por esta razón, la Corte entiende que
la referencia al citado impuesto no resulta inconstitucional, pues el Acuerdo
no extiende la potestad tributaria del Estado colombiano por fuera de las
hipótesis previstas en ley. Desde esta perspectiva, es claro que la información
que se pida no podrá implicar una modificación del hecho generador o de los
sujetos pasivos del tributo, pero sí guardar relación con otros fenómenos
vinculados con la satisfacción de dicha obligación tributaria.
Por otra parte,
el artículo 2.2 le permite a las Estados contratantes extender la aplicación
del Acuerdo a otros impuestos idénticos o de similar contenido establecidos con
posterioridad a la firma de este instrumento, o a los impuestos sustitutivos o
en adición a los actualmente vigentes. En criterio de esta Corporación, en este
punto, el AIIT reconoce la posibilidad de acudir a acuerdos complementarios de
simple ejecución de tratados, los cuales se ajustan a la Constitución Política,
en la medida en que no implican para el Estado colombiano la asunción de
obligaciones nuevas o diferentes a las que por efecto del Acuerdo se compromete
a cumplir[173].
En el caso bajo examen, la extensión del AIIT a otros tributos o el reajuste de
los actualmente vigentes, no implican la adición de nuevas obligaciones
distintas de las inicialmente pactadas, ni modificación alguna al convenio o a
su naturaleza jurídica, lo único que se permite es la actualización permanente
en el tiempo de los compromisos asumidos, dentro de los mismos objetivos y
propósitos sometidos a revisión. Por esta razón, no se encuentra reparo alguno
de constitucionalidad en la citada norma.
Finalmente, como
mecanismo de protección para los contribuyentes, el Acuerdo impone la
obligación a los Estados contratantes de notificar todo cambio que ocurra en su
legislación así como en los fallos jurisprudenciales, que afecten las
obligaciones que se asumen por virtud del Acuerdo. Este mandato además de
guardar correspondencia con el principio de reciprocidad, constituye una
manifestación del principio de supremacía de la competencia, en el entendido en
que preserva la soberanía plena de cada Estado para decidir sobre sus reglas de
derecho interno (CP art. 9).
5.4.2.3. Del intercambio
de información
Esta Corporación
ha señalado en varias oportunidades que el derecho a la intimidad económica
encuentra como límite la necesidad de acceder a la información que resulte útil,
pertinente y relevante, en aras de cumplir con los fines de fiscalización,
vigilancia y recaudación de los tributos por parte de las autoridades
competentes del Estado. Al respecto, en la Sentencia C-505 de 1999 se dijo que:
“El
reconocimiento constitucional expreso del derecho a la intimidad (C.P. art. 15)
tiene como finalidad el respeto a aquella esfera individual en donde no caben
las interferencias arbitrarias del Estado ni de las demás personas. El amparo a
la privacidad de las personas supone entonces una protección especial, que
incluye espacios como el nombre, la familia, el domicilio, la comunicación y la
correspondencia privada. Sin embargo, como todo derecho, éste no es absoluto,
como quiera que puede limitarse cuando entra en conflicto con derechos de terceros
o con la defensa de intereses superiores del ordenamiento. Un ejemplo claro de
limitación del derecho fundamental a la intimidad cuando colisiona con el
interés general es la potestad de que goza la administración para requerir
información de contenido y pertinencia fiscal (C.P. art. 15). Así pues, la
reserva del dato comercial, que en principio puede gozar de una protección
constitucional semejante a la que se otorga a la vida privada del
individuo, sin embargo puede limitarse por el deber del ciudadano de
contribuir para el sostenimiento de los gastos públicos (CP arts. 15 y 95, ord.
9).
En este contexto,
también es claro que el derecho a la intimidad del contribuyente, en principio,
no ampara los libros de contabilidad y los demás documentos privados que tienen
incidencia directa en investigaciones tributarias, de la misma manera como
protege la correspondencia privada y los documentos estrictamente personales de
los individuos. En efecto, el artículo 15 de la Carta explícitamente distingue
estos dos tipos de documentos, pues establece que la correspondencia y las
demás formas de comunicación privada “sólo pueden ser interceptadas o
registradas mediante orden judicial”, mientras que autoriza que, “para efectos
tributarios”, y en los “casos de inspección, vigilancia e intervención del
Estado”, las autoridades competentes exijan la presentación de libros de
contabilidad y demás documentos privados, en los términos que señale la
ley. Esta diferencia de trato establecida directamente por la Carta implica
entonces que la reserva judicial cubre la correspondencia privada y los
documentos puramente personales, pero no se extiende a los libros de
contabilidad y documentos con incidencia fiscal, o que se relacionen con la
inspección, vigilancia e intervención del Estado, pues en tales eventos, otras
autoridades, distintas a la judicial pero definidas por la ley, pueden ordenar
la exhibición coactiva de tales documentos (CP art. 15). Por consiguiente, no
viola la intimidad que la norma acusada autorice a la DIAN a examinar los
documentos con incidencia fiscal.”
Ahora bien, el
manejo de esta información se encuentra sometida a la garantía constitucional
del hábeas data (CP art. 20), cuya regulación prevista en la Ley 1581 de
2012, establece que no será necesaria la autorización del titular de la
información personal para efectos de su tratamiento[174], como sucede en el
asunto sub judice, cuando se está ante datos requeridos por una entidad
pública o administrativa en ejercicio de sus funciones legales o por orden judicial
(literal a) del artículo 10 de la ley en cita). No obstante, como señaló por
esta Corporación al examinar la constitucionalidad de dicha norma, ello no
excluye el deber de vigilancia que les corresponde a las entidades receptoras,
en especial, frente a los principios de finalidad, utilidad y circulación  restringida[175].
Esto implica que
las autoridades competentes al momento de suministrar la información objeto del
Acuerdo, como se expuso en la Sentencia C-032 de 2014, deben atenerse a la
legislación interna que por vía estatutaria regula tanto “el hábeas data y
(…) el manejo de la información contenida en bases de datos personales, en
especial la financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de
terceros países”[176],
como la que establece disposiciones generales “para la protección de datos
personales” [177],
más allá de que en este caso no resulte aplicable la prohibición de
transferencia de datos a terceros países, por virtud de la existencia de este
Acuerdo que se rige con fundamento en el principio de reciprocidad[178]. En este sentido, la Corte
entiende que las citadas autoridades también tendrán que someterse a lo
señalado por esta Corporación en las Sentencias C-1011 de 2008 y C-748 de 2011.
Para la Corte, la
citada obligación de sometimiento a la regulación referente al hábeas data,
concuerda con lo previsto en el literales a) y c) del numeral 6 del artículo 4
del AIIT, según los cuales: “El intercambio de información a que se refiere
este Acuerdo no obliga a los Estados contratantes a: (a) facilitar información
cuya divulgación sería contraria al orden público; [o] (…) (c) facilitar
determinadas informaciones que no se puedan obtener con arreglo a sus
respectivas leyes o reglamentos”.
Desde esta
perspectiva, el intercambio de información previsto en el Acuerdo no riñe con
los mandatos superiores, ya que corresponde a una limitación válida del derecho
a la intimidad económica, al tiempo que preserva la garantía constitucional del
hábeas data. Con fundamento en lo expuesto, este Tribunal procederá al
examen concreto del articulado referente a este tema:
5.4.2.3.1. En primer lugar, la Corte debe señalar que el intercambio de
información tributaria responde como punto de partida a la protección de los
derechos de las personas y a la salvaguarda del ordenamiento jurídico interno,
como lo exigen los artículos 5 y 9 del Texto Superior, en los que se dispone la
primacía de los derechos inalienables de las personas y se reconoce que las
relaciones exteriores del Estado se fundan en la soberanía nacional. Esta
circunstancia se infiere del hecho de que el Acuerdo somete el cumplimiento de
su objeto a la observancia plena de las reglas del derecho interno del Estado
requerido. En este orden de ideas, el numeral 6 del artículo 4 establece que el
intercambio de información a que se refiere el Acuerdo no obliga a los Estados
contratantes a (i) facilitar información cuya divulgación sea contraria al
orden público; (ii) adoptar medidas administrativas que vayan en contra de sus
respectivas leyes o reglamentos; (iii) facilitar determinadas y precisas
informaciones que no se puedan obtener con arreglo a sus respectivas leyes o
reglamentos; (iv) suministrar información que revele secretos empresariales,
industriales, comerciales, de negocios o procedimientos comerciales; o (v)
facilitar información que conduzca a la aplicación de la ley tributaria de
forma tal que se discrimine a un nacional del Estado requerido.
A partir de este
mandato general que sirve como parámetro de interpretación al contenido
normativo de todo el tratado, en criterio de la Corte, es innegable que ninguna
disposición del AIIT pretende quebrantar los derechos de las personas, o
imponer una práctica judicial o administrativa distinta a las consagradas en las
leyes o en los reglamentos del Estado requerido. En relación con las primeras
cuatro cláusulas prohibitivas (literales a, b, c y d del citado numeral 6 del
artículo 4), no cabe duda de que responden a la salvaguarda del principio de
legalidad como expresión de la soberanía del Estado en el manejo de las relaciones
internacionales (CP art. 9), así como al deber de proteger la propiedad
intelectual mediante las formalidades que establezca la ley (CP art. 61); mientras
que, en lo que concierne a la última (literal e) de la norma en cita), se está
en presencia de una disposición cuyo objeto es preservar el derecho a la
igualdad (CP art. 13).
En relación con
esta última cláusula prohibitiva, este Tribunal no encuentra reparo alguno de
constitucionalidad en el hecho de que se defina lo que se entiende por
discriminación, esto es, ser la ley tributaria más gravosa con respecto a un
nacional del Estado requerido que contra un nacional del Estado requirente en
igualdad de condicionales; así como frente a la decisión de excluir algunas
expresiones tributarias como causantes de esa discriminación, como ocurre con
el criterio de renta mundial o con la posibilidad de Colombia de obtener
información relacionada con el impuesto de renta sobre dividendos y
participaciones de no residentes y sobre el impuesto complementario de remesas
al exterior. Para la Corte, se trata de un conjunto de prescripciones
encaminadas a lograr la eficacia de los fines del Acuerdo, sobre la base del
principio de conveniencia nacional en la internacionalización de las relaciones
económicas (CP art. 226).
Por último, en lo
que respecta al literal f) del numeral 6 del artículo 4, se aclara que más allá
de las prohibiciones consagradas, el Estado requerido tendrá la facultad para
obtener y facilitar por medio de su autoridad competente, información en
posesión de instituciones financieras, apoderados o personas que actúan en
calidad de agentes (excluyendo la información que corresponde al secreto
profesional entre los abogados y sus clientes), o “información con respecto a
derechos de propiedad de intereses en una persona”. Una clausula por el estilo
fue recientemente declarada exequible por la Corte, al examinar la Convención
sobre Asistencia Administrativa Mutua en Materia Fiscal, suscrita al amparo de
la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Así, en
la Sentencia C-032 de 2014, esta Corporación señaló que la primera expresión de
la norma apunta a reconocer la posibilidad de levantar la reserva bancaria ante
circunstancias de evasión y elusión fiscal[179];
mientras que, la segunda, simplemente reitera el carácter relativo del derecho de
propiedad, uno de cuyos límites consiste en obtener información para efectos de
determinar el valor real de la obligación tributaria[180].
5.4.2.3.2. En segundo lugar, el AIIT establece tres formas de hacer intercambio
de información, a saber: (i) información general y automática; (ii) información
espontánea e (iii) información específica.
Inicialmente, el
artículo 4.1 reitera que el intercambio de información tiene como propósito
hacer cumplir las leyes nacionales relativas a los impuestos comprendidos en el
presente Acuerdo, incluida la “información para la determinación, liquidación y
recaudación de dichos impuestos, para el cobro y la ejecución de créditos
tributarios, para la investigación o persecución de presuntos delitos
tributarios e infracciones a las leyes y reglamentos”. Se trata de un precepto
normativo que guarda plena coherencia con los objetivos del AIIT, por lo que no
tiene reparo alguno en su constitucionalidad.
En cuanto a la
información general y automática, se reitera que debe ser relevante para
efectos de cumplir con los propósitos del Acuerdo (art. 4.2), lo que permite
salvaguardar los derechos a la intimidad económica y al hábeas data, al
prohibir la entrega de información genérica o indiscriminada. Lo mismo ocurre
con la información espontánea (art. 4.3), cuya lógica se sujeta a su obtención
por parte de una autoridad en el curso de sus propias actuaciones.
En ambos casos se
señala que serán las autoridades competentes quienes deberán acordar el tipo de
información sometida a cada una de estas modalidades, así como la forma y el
idioma en el que se cumplirá con dicha obligación. Para esta Corporación estos
mandatos no vulneran la Carta Política, por un lado, en la medida en que se
insiste en que la información intercambiable debe orientarse a realizar los
fines del Acuerdo, esto es, combatir la evasión y la elusión fiscal; y por el
otro, en cuanto para lograr su plena operatividad, el AIIT se auxilia de
acuerdos complementarios de simple ejecución de tratados, en los que las
autoridades competentes se limitarán estrictamente a especificar el tipo de
información que se suministrará a través de cada una de dichas modalidades, sin
autorizar la posibilidad de extender las obligaciones inicialmente pactadas o
de modificar la naturaleza del convenio suscrito.
En lo que se
refiere al intercambio de información específica (art. 4.4), el Acuerdo
simplemente señala que se trata de datos puntuales requeridos a solicitud de
parte, para cumplir con los fines previamente mencionados. Para la Corte, nada
hay de reprochable en esta modalidad de información, cuyo objeto es contribuir a
la realización del tratado. En este sentido, en aras de garantizar la
efectividad de lo acordado, el AIIT reconoce que el Estado requerido podrá
adoptar todas las medidas necesarias, incluso de carácter coercitivo, para
facilitar la información requerida. Así, por ejemplo, se hace referencia al
examen de libros y de otros documentos, a la práctica de interrogatorios o a la
declaración del interesado. A juicio de esta Corporación, se trata de un
mandato general cuya lectura debe hacerse compatible con las cláusulas
prohibitivas previamente expuestas (art. 4.6), en las que no sólo se protegen
los derechos de los contribuyentes, sino que también se reconoce la
imposibilidad de imponer una práctica judicial o administrativa contraria a las
leyes del Estado. Desde esta perspectiva, la Corte encuentra que esta norma se
ajusta al principio de legalidad, como expresión de la soberanía en el manejo
de las relaciones internacionales. Además, como se infiere de lo expuesto, es innegable
que al momento de aplicar cada uno de los procedimientos internos, se
incorporarán las garantías de defensa y contradicción que se prevén en nuestra
legislación[181].
Por último, el
artículo 4.4 consagra que la existencia de privilegios se limitará a las leyes
y a los tribunales de cada uno de los Estados contratantes, como emanación del
principio de soberanía nacional, al tiempo que reconoce la posibilidad de que
se consagren procedimientos específicos de oposición o reclamación
administrativa o judicial, con el fin de prevenir el abuso del intercambio de
información autorizado por el Acuerdo. Al respecto, es preciso resaltar que
dichos procedimientos se enmarcan en el ámbito de protección al hábeas data,
en especial, en lo que se refiere a los principios de legalidad en el
tratamiento de la información, circulación restringida y confidencialidad[182]. Por las razones
expuestas, en criterio de este Tribunal, ningún reparo de constitucionalidad se
predica de dichas normas.
5.4.2.3.3. En cuanto a las acciones del Estado requerido para la atención de
una solicitud específica (art. 4.5) y las normas para efectuar una solicitud
(art. 4.7), la Corte encuentra que en relación con ellas se reitera el mismo
mandato de protección al principio de legalidad, en la medida en que se señala
que el Estado requerido obtendrá y facilitará la información solicitada de la
misma forma que lo haría si el impuesto fuera establecido por ese mismo Estado.
En este contexto, es claro que se aplicarán todas las normas tributarias del
ordenamiento interno, que protegen los derechos a la intimidad y al debido
proceso de los contribuyentes colombianos.
De manera
puntual, el artículo 4.5 prevé que el Estado requirente podrá solicitar de
forma específica la realización de una determinada actuación, lo que
corresponde a la lógica de la suscripción de un tratado que se desarrolla
conforme al principio pacta sunt servanda. Entre dichas medidas se
destacan: la posibilidad de exhibir y examinar libros o documentos, el tomar
juramento de las personas que los presenten y la posibilidad de practicar
interrogatorios (literales a, b, c, d, e, f y g). En todo caso, como ya se
dijo, el ejercicio de dichas funciones debe enmarcarse dentro del régimen normativo
interno. Así lo señala expresamente el literal h) del citado artículo, al disponer
que se podrá realizar cualquier otra acción, siempre que “no contravenga a las
leyes ni esté en desacuerdo con las prácticas administrativas del Estado
requerido”. Por lo demás, el literal j) del artículo en mención, también
precisa que en los casos en que se solicite una declaración, no sólo se
permitirá la presencia del contribuyente sino también de su abogado, en respeto
a la defensa técnica como garantía del derecho fundamental al debido proceso
(CP art. 29).
Dentro de la
misma lógica del acatamiento al derecho interno, en la ejecución de una
solicitud de declaración, se permite la oportunidad de la presencia de un
representante de la autoridad impositiva del Estado requirente (literal j del
art. 4.5), quien tendrá la oportunidad de interrogar a la persona que esté
danto testimonio o exhibiendo libros o documentos, por intermedio de la
autoridad comisionada del Estado requerido (literal k del art. 4.5). De igual
manera, se autoriza la posibilidad de realizar entrevistas con el
consentimiento de los individuos vinculados con la tenencia de libros o
registros (art. 4.7). Como se trata de atribuciones cuyo ejercicio se encuentra
sometido al ordenamiento interno, como expresión del principio de soberanía
nacional, no encuentra la Corte reparo alguno en su constitucionalidad[183].
Finalmente, para
efectos de hacer seguimiento al cumplimiento del Acuerdo, en el literal i) del
artículo 4.5 se consagra la posibilidad de que se certifique si se siguieron o
no los procedimientos solicitados por la autoridad competente del Estado
requirente. En criterio de la Corte, esta disposición no suscita ningún inconveniente
constitucional, al ser una expresión del principio de reciprocidad que rige al
tratado.
5.4.2.3.4. El Acuerdo también establece otro tipo de medidas directamente
encaminadas a salvaguardar el derecho al hábeas data, en un contexto
acorde con los principios de finalidad, utilidad y circulación restringida.
En cuanto al
principio de finalidad, en el entendido que el intercambio de información
obedece a un objetivo legítimo de acuerdo con la Constitución y la ley. En
efecto, a lo largo de esta providencia se ha explicado que la adopción de
medidas para combatir la elusión y la evasión fiscal, contribuye al fortalecimiento
de las arcas del Estado, a la eficiencia del sistema tributario y a la
realización del deber de contribuir dentro de los conceptos justicia y equidad.
En este contexto, por ejemplo, recientes estudios demuestran que la evasión
fiscal es una de las principales causas de la pobreza mundial al impedir la
redistribución de la riqueza[184].
En lo que se
refiere al principio de utilidad, se observa que el uso de la información se
encuentra circunscrito a los fines del AIIT. Así lo dispone expresamente el
artículo 4.1 del tratado, al señalar que el intercambio se producirá con el
propósito de hacer cumplir las leyes nacionales relativas a los impuestos
comprendidos en el presente Acuerdo.
Igualmente se
satisface el principio de circulación restringida, al establecer que la citada
información no sólo estará sometida a reserva, sino también a parámetros
idóneos de confidencialidad. En relación con el primer punto, el artículo 4.8
establece que: “Toda información recibida por un Estado contratante se
considerará reservada, de igual modo que la información obtenida en virtud de
las leyes nacionales de aquel Estado”[185].
En criterio de la Corte, se trata de una disposición acorde con los mandatos
del citado principio y que, por obvias razones, también permite la protección
del derecho fundamental a la intimidad (CP art. 15). En cuanto al segundo, la
misma disposición reconoce que: “(…) solamente se revelará [la información] a
personas o autoridades del Estado requirente, incluidos órganos judiciales y
administrativos, que participen en la determinación, liquidación, recaudación y
administración de los impuestos objeto del presente Acuerdo, en el cobro de
créditos fiscales derivados de tales impuestos, en la aplicación de las leyes
tributarias, en la persecución de delitos tributarios o en la resolución de los
recursos administrativos referentes a dichos impuestos, así como en la
supervisión de todo lo anterior. Dichas personas o autoridades deberán usar la
información únicamente por tales propósitos y podrán revelarla en procesos
judiciales públicos ante los tribunales o en resoluciones judiciales del Estado
requirente, en relación con esas materias”. De conformidad con lo anterior, resulta
claro que el AIIT protege la privacidad documental y restringe el uso de la
información a procesos vinculados con el cumplimiento de obligaciones
tributarias, lo que resulta acorde con las limitaciones válidas de los derechos
a la intimidad y al hábeas data, en los términos previamente expuestos
en esta providencia[186].
Finalmente, como
medida de protección al contribuyente y en desarrollo del principio de calidad
del hábeas data, se prohíbe el uso del Acuerdo frente a cualquier acción
o diligencia relacionada con impuestos que hayan prescrito según las leyes
nacionales del Estado requirente (art. 2.3). Ningún reparo de
constitucionalidad se deriva de la citada cláusula, cuyo rigor normativo
también es acorde con el derecho fundamental al debido proceso (CP art. 29).
5.4.2.4. De
los procedimientos de mutuo acuerdo
El numeral 1° del
artículo 5 establece que las autoridades competentes de los Estados
contratantes podrán en práctica programas destinados a lograr la satisfacción
de los objetivos del presente Acuerdo, los cuales podrán incluir, además de los
intercambios de información, otras medidas para mejorar el cumplimiento de las
disposiciones en materia tributaria, tales como, la asistencia técnica, la
capacitación, el intercambio de conocimientos técnicos, el desarrollo de nuevas
técnicas de auditoría, la ejecución de auditorías e investigaciones simultáneas
y/o conjuntas de infracciones y delitos tributarios y la identificación de
nuevas áreas de evasión y elusión fiscal.
Como se observa
de lo expuesto, en este punto, el AIIT nuevamente recurre a los acuerdos de
simple ejecución de tratados, los cuales se ajustan a la Constitución Política,
en la medida en que no implican para el Estado colombiano la asunción de
obligaciones nuevas o distintas a las que por el efecto del tratado se
compromete a cumplir. Sobre estos acuerdos, en la Sentencia C-363 de
2000, se afirmó que: “(…) corresponden a una de las clases de los llamados
procedimientos simplificados que –como se ha dicho y surge del texto del
Convenio sujeto a análisis– son instrumentos que buscan dar cumplimiento a las
cláusulas sustantivas de un tratado vigente y que no dan origen a obligaciones
nuevas ni pueden exceder las ya contraídas por el Estado colombiano”[187].
En el caso bajo
examen, los programas de desarrollo a los cuales alude el citado artículo 5.1,
se encuentran claramente circunscritos a la necesidad de alcanzar los objetivos
del presente Acuerdo, por lo que no podrían incluir ningún tipo de cláusula que
suponga el surgimiento de nuevas obligaciones distintas de las pactadas, o que
conduzcan a una alteración en su naturaleza jurídica. Desde esta perspectiva,
es innegable que el propósito de dichos programas es optimizar el cumplimiento
de las obligaciones tributarias, a fin de prevenir y combatir la evasión y la
elusión fiscal.
Por esta razón, la
Corte no encuentra objeción alguna de constitucionalidad a la norma examinada, pues
simplemente se limita a reconocer la posibilidad de acudir a la técnica de los
acuerdos complementarios o de simple ejecución de tratados, cuya existencia es
compatible con los principios de derecho internacional aceptados por Colombia,
a los cuales se refiere el artículo 9° del Texto Superior. No sobra aclarar que
para que dichos acuerdos se entiendan excluidos de la necesidad de obtener la aprobación
del Congreso de la República y de ser sometidos a control automático de
constitucionalidad[188],
es preciso que cumplan con los siguientes requisitos: a) que no contengan nuevas
obligaciones distintas a las pactadas en el Acuerdo; b) que se enmarquen dentro
de sus propósitos y objetivos; y c) que no modifiquen el contenido o la
naturaleza jurídica del Acuerdo que le sirve de marco. En caso contrario, como
lo ha sostenido la Corte, el documento internacional que incluya nuevas obligaciones
o modifique las existentes, tendrá que someterse al trámite interno de
incorporación, de conformidad con lo establecido en los artículos 150.16 y 241.10
de la Constitución Política[189].
Adicional a lo
expuesto, el AIIT establece que los Estados podrán tener comunicación directa
para asegurar el cumplimiento de lo estipulado en el citado Acuerdo (art 5.3),
al tiempo que trataran de resolver de consuno toda dificultad o duda que provenga
de la interpretación o aplicación del presente convenio (art 5.2). Para la
Corte, este tipo de cláusulas se ajustan al principio de reciprocidad en el
manejo de las relaciones internacionales (CP art. 226), cuya utilidad es apenas
natural al amparo del principio pacta sunt servanda.
5.4.2.5. De
los costos, entrada en vigencia y terminación
El artículo 6 del
Acuerdo dispone que estarán a cargo del Estado requerido los costos ordinarios
ocasionados por su ejecución, mientras que el Estado requirente deberá asumir
los extraordinarios, salvo acuerdo en contrario manifestado por parte de las
autoridades competentes. En criterio de esta Corporación, el citado mandato se
ajusta al principio de reciprocidad (CP art. 226), ya que el Estado colombiano
asumirá los gastos ordinarios que surjan de la información requerida por el
otro Estado, en la medida en que éste también asumirá los mismos gastos que
demanden el intercambio de datos requeridos por Colombia. Así las cosas, como
expresión de este mismo principio, es lógico que los costos extraordinarios
queden a cargo del Estado requirente, cuando una obligación ya no es
equivalente.
Por último, los
artículos 7 y 8 se refieren, respectivamente, al momento de entrada en vigor y a
las reglas de terminación del AIIT. Se trata de disposiciones que no suscitan
ningún interrogante constitucional, ya que corresponden a reglas y principios
del derecho internacional de los tratados que han sido tradicionalmente
aceptados por Colombia (CP art. 9), cuya finalidad –en sí misma considerada– es
velar por la obligatoriedad y fuerza normativa de los mandatos previstos en el
citado instrumento.
5.5. Síntesis
Examinado el trámite surtido frente a
la iniciativa que se convirtió en la Ley 1666 de 2013, esta Corporación
verificó que se cumplieron a cabalidad con las distintas etapas, requisitos y
procedimientos exigidos por la Constitución y el Reglamento del Congreso, a
pesar de las deficiencias que se encontraron en la plenaria del Senado de la
República. En relación con la primera de ellas, esto es, el incumplimiento del
lapso que debe mediar entre el primer y el segundo debate, se utilizó la
atribución de corrección formal de los procedimientos que establece el artículo
2° de la Ley 5ª de 1992[190];
mientras que, frente a la segunda, valga decir, la votación ordinaria por
unanimidad pese a la manifestación de dos votos en contra, este Tribunal
concluyó que, a la luz de las específicas circunstancias en las que se produjo,
dicha irregularidad carece de la entidad suficiente como para constituir
un vicio de procedimiento susceptible de afectar la validez de la ley, entre otras razones, porque el trámite fue respetuoso del
proceso de formación de la voluntad democrática, no sólo porque la iniciativa
contó con la aprobación de las comisiones conjuntas y de la plenaria de la
Cámara de Representantes, sino también porque fue avalada por las mayorías
requeridas por la plenaria del Senado del República, en un contexto particular
y concreto, que redujo los efectos de la transgresión al deber de acreditar la
unanimidad.
En este orden de ideas, como
recientemente lo declaró esta Corporación, si bien el
hecho de que no exista unanimidad en una votación ordinaria, aunado a la
circunstancia de que no se proceda –en su lugar– a votar de manera nominal y
pública, constituye una irregularidad en el trámite
legislativo, es posible que a partir de las circunstancias específicas del
contexto en la que ésta se produjo, carezca de la entidad suficiente para
afectar la validez de la ley, como ocurrió en el asunto sub examine.
Precisamente, la Corte encontró que el aludido defecto se presentó al momento
de repetir la votación, como consecuencia de la necesidad de subsanar la
irregularidad de trámite referente al incum-plimiento del plazo que debe mediar entre el primer y el segundo debate.
A partir de dicha circunstancia,
este Tribunal pudo constatar que el contenido del proyecto permaneció
inalterable a lo largo de todo el trámite legislativo, que la forma como se surtió
el debate y la aprobación de esta iniciativa fue respetuosa de los derechos de
las minorías y que existió una actitud diligente de la plenaria del Senado de
la República dirigida a preservar la pulcritud, la transparencia y la
integridad del trámite legislativo.
Con fundamento en lo expuesto, la Corte observó que no se afectó el proceso de formación de la
voluntad democrática, cuando, además de lo anterior, también fue posible identificar las mayorías exigidas para aprobar
el proyecto, ningún parlamentario cuestionó el resultado de la votación,
ninguno de los senadores requirió que se llevara a cabo la votación nominal, no
se presentaron constancias que dieran cuenta de la ocurrencia de alguna
irregularidad y, teniendo en cuenta las circunstancias del caso, fue posible
determinar el sentido del voto de los senadores presentes al momento de aprobar
la iniciativa.
Por otra parte, este Tribunal
encontró que el Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el
Gobierno de los Estados Unidos de América para el intercambio de información
tributaria, se orienta al logro de un objetivo que resulta compatible con la
Constitución, como lo es prevenir y combatir dentro de sus respectivas
jurisdicciones la evasión y la elusión fiscal. Este objetivo, como se expuso a
lo largo de esta sentencia, contribuye al fortalecimiento de las arcas del
Estado, a la eficiencia del sistema tributario y a la realización del deber de
contribuir dentro de los conceptos justicia y equidad, en los términos
previstos en los artículos 95.9 y 189.20 del Texto Superior.
En lo referente al intercambio de
información y a las formas previstas para tal efecto (información general,
espontánea y específica), la Corte encontró que el Acuerdo es respetuoso de los
derechos a la intimidad y al hábeas data, en un contexto acorde con el
ejercicio de las facultades de fiscalización y vigilancia a cargo de las
autoridades competentes en materia tributaria. Por lo demás, también observó
que el Acuerdo preserva la soberanía nacional (CP art. 9), en tanto somete el
cumplimiento de su objeto a la observancia plena de las reglas del derecho
interno del Estado requerido.
Este Tribunal igualmente advirtió que
el Acuerdo desarrolla los principios de reciprocidad y de conveniencia nacional
consagrados en el artículo 226 de la Carta, no sólo en la delimitación de los tributos
comprendidos en el convenio, sino también en las acciones previstas para
asegurar su cumplimiento. Por último, la revisión de las distintas cláusulas
acordadas por los Estados, le permitió a la Corte establecer su compatibilidad
con los mandatos de la Constitución Política e, incluso, en algunos casos
puntuales, con las reglas y principios del derecho internacional aceptados por
Colombia, como ocurre, por ejemplo, con las normas referentes a su entrada en
vigor.
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar EXEQUIBLE el “Acuerdo
entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados
Unidos de América para el intercambio de información tributaria”, suscrito en Bogotá DC, el 30 de marzo de 2001.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE la Ley 1666 de
2013, “por medio de la cual se aprueba el ‘Acuerdo
entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados
Unidos de América para el intercambio de información tributaria’, suscrito en Bogotá DC, el 30 de marzo de 2001.”.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
Con salvamento de voto
MAURICIO URIBE BLANCO
Conjuez
MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ
Conjuez
Con aclaración de voto
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con salvamento de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con salvamento de voto
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con salvamento de voto
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
ACLARACION
DE VOTO DEL CONJUEZ
MARTIN
BERMUDEZ MUÑOZ
A
LA SENTENCIA C-225/14
Referencia:
Expediente LAT-420
Revisión
constitucional de la Ley 1666 de 2013, “por medio de la cual se aprueba el
‘Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los
Estados Unidos de América para el intercambio de información tributaria’,
suscrito en Bogotá D.C., el 30 de marzo de 2001”
Magistrado
Ponente:
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PEREZ
Con el mayor respeto plasmo por escrito las discrepancias expuestas
en la Sala, en relación con las motivaciones de la sentencia del 2 de abril de
2014, con cuya parte resolutiva estuve de acuerdo, por estimar que el
procedimiento adoptado no violó las disposiciones legales a las cuales estaba
sujeto.
Las motivaciones que no comparto son las siguientes:
1.- En la providencia se exponen argumentos de los cuales podría
deducirse que las irregularidades procesales deben estudiarse en cada caso
concreto o “a  partir del contexto en que tuvo lugar el defecto en que tuvo
lugar el defecto observado”
A mi modo de ver, este tipo de consideraciones podrían desconocer la
noción de debido proceso, que es el que está previsto previamente en la
norma y debe hacerse respetar, de manera similar, en todos los casos; la
determinación de si un trámite respetó el debido proceso no puede depender de las
especificidades del caso concreto ni del valor sustantivo que se
encuentra en juego.  Si la Constitución le asignó a la Corte Constitucional
la función de determinar si el trámite de un proyecto de ley se ajustó a las
formalidades legales, lo que le corresponde a esta corporación es verificar lo
anterior a partir de la interpretación de las normas que establecen tales
formalidades.  No resultaría adecuado inferir que las formalidades establecidas
en la Constitución y la Ley para que un proyecto se convierta en ley de la
República no son imperativas sino discrecionales: que la Corte puede
exigirlas en unos casos y no exigirlas en otros;  ello desfiguraría la noción
de debido proceso en el procedimiento legislativo.  El debido proceso no
puede, en ningún caso, depender del arbitrio del juzgador: debido
proceso  es, por el contrario y como reiteradamente lo ha señalado la Corte, el
que está previamente determinado en la ley.
2.- La labor del Tribunal Constitucional debe estar guiada por la
preocupación de proferir decisiones similares que excluyan la arbitrariedad:
las decisiones de la Corte, implícita o explícitamente, contienen subreglas que
deben ser universales razón por la cual, al adoptarlas o aplicarlas, debe asumir
el compromiso de resolver los asuntos similares de igual manera.
Algunas de las razones incluidas en la sentencia para justificar que
la irregularidad es irrelevante, podrán sugerir subreglas que, a mi modo
deber, no podrían acogerse en casos  similares;  me refiero a ellas a
continuación:
a.- La votación en la que se discute la irregularidad era una
votación que se estaba surtiendo por segunda vez, con el objeto de subsanar una
irregularidad en la que se incurrió en la primera votación.
¿Puede sostenerse que la repetición de una actuación nula no debe
cumplir todos los requisitos de validez por este motivo?  Este planteamiento, a
mi modo de ver,  carece de consistencia pues implica darle efectos a la primera
actuación, que se declaró nula y, por tal razón, se repitió.
b.- En la misma sesión en la que se incurrió en la irregularidad se
habían adoptado siete decisiones por unanimidad, se había votado la reforma a
una ley ordinaria y se había votado ley estatutaria.
¿Esas circunstancias legitiman o validan otra votación sobre un
punto distinto? ¿Se puede sostener que la validez de ocho votaciones legitima o
subsana la  irregularidad que se comete en la novena?  Estimo que el análisis
de la votación de cada proyecto debe hacerse individualmente y no parece
consistente considerar que la validez de una votación determina la validez de
otra.
c.- La votación del proyecto de ley que dio origen a la ley 1666
estuvo precedida de una amplia discusión con la participación del señor
Ministro de Hacienda.
¿La amplia discusión de un proyecto, o la participación de un
ministro legitiman las irregularidades que se presenten en su votación?
¿Podría la Corte en el futuro, por ejemplo, declarar que un proyecto adoptado
mediante votación secreta, sin causal que lo justifique, es válido porque
estuvo precedido de una “amplia discusión”?
d.- El texto del proyecto permaneció “inalterable a lo largo de todo
el proceso legislativo, pues no se presentaron proposiciones de archivo de
aplazamiento o de reserva frente a las disposiciones propuestas”.
Esta circunstancia, a mi modo de ver, tampoco  justificaría ni
validaría una votación ilegal de un proyecto.
e.-  Se afirma en la sentencia “Incluso, como se observa en la
interpelación del senador Jorge Enrique Robledo, los votos en contra no
reflejan una oposición frente a lo dispuesto en el proyecto de ley o una
crítica directa a las normas que allí se proponen, sino que se limitan a
expresar un enfoque contrario a la manera como el Gobierno dirige de forma
genérica las relaciones internacionales” (p. 61)
¿Querría decir lo anterior que un voto en contra solo debe ser
considerado cuando su motivación se dirija directamente a controvertir el
objeto de la ley?   Creo que esta consideración no debería haberse hecho,
porque  la Corte no está legitimada para calificar el valor de un voto a partir
de las consideraciones con  fundamento en las cuales el mismo se emita.  Si el
artículo 133 de la ley 5 de 1992 dispone que “durante las votaciones no se
podrá explicar el voto” no tiene sentido argumentar que la validez o invalidez
de un voto puede depender de su motivación, que es el mensaje que envía la
ponencia con esta consideración.
Atentamente,
Martín Bermúdez Muñoz.
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA, GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Y
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA C-225/14
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Se desconoce decisión tomada
por la Corte en sentencia C-134 de 2014 (Salvamento parcial de voto)
VOTACION ORDINARIA EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Sólo es admisible en casos de unanimidad (Salvamento
parcial de voto)
VOTACION NOMINAL Y PUBLICA-Regla general en trámite
legislativo y sólo admite excepciones estrictamente previstas en la Constitución
y la Ley (Salvamento parcial de voto)
Referencia:
Expediente LAT-420
Demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 1666 de 2013, “Por medio de la cual se
aprueba el “Acuerdo entre la República de Colombia y el Gobierno de los Estado
Unidos de América para el intercambio de información tributaria”, suscrito
en Bogotá D.C., el 30 de marzo de 2001.
Magistrado
Ponente:
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Con el
acostumbrado respeto salvamos parcialmente nuestro voto. Esta ponencia
desconoce la decisión tomada por la Corte, a propósito del LAT-414, sentencia
C-134 de 2014. En esa ocasión, ante un supuesto similar a este, la
Corte declaró inexequible la Ley 1634 del 11 de junio de 2013, “Por medio
de la cual se aprueban el ‘Proyecto de Enmienda del Convenio Constitutivo del
Fondo Monetario Internacional para Reforzar la Representación y la
Participación en el Fondo Monetario Internacional’, adoptado el 28 de marzo de
2008 y aprobado por la Junta de Gobernadores mediante Resolución 63-2, adoptada
el 28 de abril de 2008, y el ‘Proyecto de Enmienda del Convenio Constitutivo
del Fondo Monetario Internacional para Ampliar las Facultades de Inversión del
Fondo Monetario Internacional’, adoptado el 7 de abril de 2008 y aprobado por la
Junta de Gobernadores mediante la Resolución 63-3, adoptada el 5 de mayo de 2008”.
En efecto, en
la sentencia C-134 de 2014, también en la
Plenaria del Senado, la Corte señaló que "[s]egún certificación
del Secretario de la Plenaria del Senado de la
República, el Proyecto 175 de 2011 Senado fue aprobado mediante votación
ordinaria, con quórum deliberatorio y decisorio de 83 de 100 senadores, y la
constancia de voto negativo presentada por tres senadores [Los senadores
Parmenio Cuéllar Bastidas, Luis Carlos Avellaneda Tarazona y Jorge Enrique
Robledo Castillo]”. Ante esa evidencia, la
Corte dijo que la votación ordinaria sólo era admisible en casos de
unanimidad, y no ante la falta de unanimidad, contexto en el cual la regla
indica que debe haber votación nominal y pública. Se sostuvo en el fallo:
“1.5. […] La
advertencia [de voto negativo] de los tres Senadores desvirtuaba la existencia
de unanimidad en la votación, y por lo tanto, constituía un llamado para que se
repitiera y se realizara de manera nominal y pública, como lo ordenan el
Reglamento del Congreso y la
Constitución Política.
1.6. La
inexistencia de unanimidad, y la forma en que se ignoró la constancia de tres
Senadores, que al manifestar su voto negativo, hacían necesaria la repetición
de la votación, comporta un vicio de procedimiento.
[…]
1.8. En este
caso, dado que no existía unanimidad con respecto al proyecto 175 de 2011
Senado, 232 de 2012 Cámara, la votación debió ser nominal y pública, en la
plenaria del Senado, y no ordinaria, como en efecto se realizó. Tal omisión
constituye una grave trasgresión a los principios de publicidad y
transparencia, y a los derechos de las minorías parlamentarias. En
consecuencia, supone un vicio en el procedimiento de formación de la ley
susceptible de afectar su validez”.[191]
En el proceso
bajo examen, se presentó la misma situación. Aunque esta vez había algunas
particularidades que merecen resaltarse. En efecto, lo primero que ocurrió fue
que, inicialmente, la Plenaria del Senado aprobó el proyecto de Ley “fue
anunciado y votado con anterioridad al plazo de ocho días que debe mediar para
su aprobación entre el primer y el segundo debate (CP art. 160.1)". En
ese primer intento de aprobación, la votación fue ordinaria y unánime, pero la
misma Plenaria advirtió la irregularidad y decidió corregirla más adelante. En
este nuevo intento, sin embargo, aunque de nuevo se sometió el proyecto a
aprobación mediante votación ordinaria, dos senadores dejaron constancia de
votación negativa. En palabras de la ponencia que se analiza, en ese segundo
intento, la Plenaria del Senado le impartió su aprobación al proyecto mediante “votación
ordinaria, con un quórum deliberatorio y decisorio de 92 de 98 senadores”,
pero en esa votación “dejaron constancia de su voto negativo los
Congresistas Jorge Enrique Robledo Castillo y Camilo Ernesto Romero Galeano”.
Ciertamente,
entre ambos casos hay una sutil diferencia, pues en el del LAT-414 de marzo 11
de 2014, no se había dado antes una votación irregular, mientras en esta
ocasión sí. Sin embargo, esa diferencia es irrelevante y poco significativa, al
menos por dos razones.
- Primero,
porque en este asunto la primera votación anterior fue irregular, y
aunque fue unánime, la segunda no lo fue en tanto hubo dos votos negativos, y
ninguna se dio de manera nominal y pública.
- Segundo, la
primera votación irregular no logra subsanar la deficiencia de la segunda.
En este asunto
no es suficiente con apelar al principio de ‘instrumentalidad de las
formas’ para sostener que no hay vicio. El principio de
instrumentalidad de las formas admite que se omitan ciertas formas, siempre y
cuando se puedan obtener los mismos fines de otro modo. En cuanto a la votación
nominal y pública, la finalidad que se persigue es darle completa transparencia
y publicidad a la votación parlamentaria, de suerte que el elector o la
ciudadanía puedan saber quiénes votaron, y de ellos quiénes votaron afirmativa
o negativamente. En efecto, lo que ha dicho la
Corte es que lo importante es que se pueda conocer el “resultado concreto”
y no sólo el “resultado abstracto” (o sea, quiénes por el sí y quiénes
por el no, y no solamente cuántos por el sí y cuántos por el no).
Sin embargo, en este caso no hay manera de saber quiénes votaron por el sí.
La
certificación del Secretario del Senado, declara que el proyecto de ley en
mención “se aprobó con un quórum deliberatorio y decisorio de 92 de 98
senadores”. A lo sumo, el quórum fue 91 senadores. En efecto, de acuerdo
con esta ponencia, el total de integrantes del senado era para esa fecha de 98
senadores, y no de 102 que es el número constitucional, en vista de la “imposibilidad
de llenar las vacantes dejadas por Dilian Francisca Toro, Fuad Rapag Matar,
Javier Cáceres Leal y Piedad Zucardi”. Ahora bien, de esos 98 senadores, 7
senadores no asistieron a la sesión plenaria de ese día, como se puede
comprobar al comienzo del Acta N° 70 de 2013, que corresponde a la Plenaria,
contenida en la Gaceta No. 712 de 2013. Al comienzo de la sesión se dejó
constancia expresa de que siete parlamentarios no asistieron: Gilma Jiménez,
Alexandra Moreno Piraquive, Karime Mota y Morad, José David Name Cardozo,
Alexánder López, Liliana Rendón y Milton Rodríguez. Es decir, que de 98
senadores, no asistieron 7, lo cual nos da como resultado un total de 91 votos.
No podía haber 92 votos, en consecuencia, sino a lo sumo 91 senadores. La
certificación presenta pues un dato equivoco.
Suponiendo que
haya un simple error en la certificación del secretario y que debe entenderse
había un quórum deliberatorio y decisorio de 91 senadores, dos de los cuales
votaron negativamente, en todo caso eso sólo significa que hubo una presencia
de 89 senadores. Sin embargo, ¿quiere decir ese hecho que esos 89 senadores
votaron afirmativamente el proyecto de LAT? Esa inferencia nos parece
infundada, pues está visto que en otro asunto (el informe de conciliación a un
proyecto de ley) votado ese mismo día de manera nominal y pública no fue votado
por los 91 senadores asistentes, sino sólo por algunos de ellos,
específicamente por solo 62 parlamentarios (54 por el sí, y 8 por el no). ¿Cómo
sabemos, entonces, que este proyecto de LAT lo votaron todos los 91
presentes y no sólo algunos de ellos, como ocurrió con la aprobación
de otro de los proyectos sometidos a consideración del senado ese mismo día? No
hay ningún elemento que nos conduzca a esa conclusión, y la certificación no es
suficiente por la imprecisión clara que contiene.
La
Corte, de acuerdo con los magistrados, ha debido seguir no sólo la postura
adoptada en la sentencia C-134 de 2014, y asumida reiterada y pacíficamente en
otras decisiones, sino también los principios generales reconocidos como
obligatorios en la jurisprudencia, de acuerdo con los cuales la votación
nominal y pública es la regla general, y sólo admite excepciones estrictamente
previstas en la Constitución y la ley, debidamente probadas. En este caso, la
Sala Plena declaró exequible una ley que no fue aprobada ni por unanimidad (ya
que hubo constancia de dos votos negativos), ni tampoco mediante votación
nominal y pública (por cuanto no puede saberse con certidumbre quiénes en
específico votaron afirmativamente), y por lo mismo introdujo una excepción a
la regla constitucional de votación nominal y pública, que no está prevista en la ley. Ahora bien, la Constitución dice
que el voto de los congresistas “será nominal y público, excepto en los
casos que determine la ley” (CP art 133). Es la ley, como se ve, y no una
mayoría de la Corte, la que puede introducir excepciones a la regla
constitucional.
Fecha ut
supra,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA C-225/14
SISTEMA VOTACION NOMINAL Y PUBLICA-Definición (Salvamento de voto)
VOTACION
ORDINARIA-Definición
(Salvamento
de voto)
VOTACION
SECRETA-Definición
(Salvamento
de voto)
REGLA DE VOTACION NOMINAL Y PUBLICA-Finalidad (Salvamento de voto)
VOTACION NOMINAL Y PUBLICA-Excepciones a la
regla general (Salvamento de voto)
VOTACION
ORDINARIA-Excepción a la regla general del voto nominal y
público de congresistas (Salvamento de
voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALDAD SOBRE ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y ESTADOS UNIDOS DE AMERICA
PARA INTERCAMBIO DE INFORMACION TRIBUTARIA-Violación de la
obligatoriedad del precedente jurisprudencial sobre los vicios relacionados con
la unanimidad (Salvamento
de voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALDAD SOBRE ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y ESTADOS UNIDOS DE AMERICA
PARA INTERCAMBIO DE INFORMACION TRIBUTARIA-Estimar que una votación irregular y extemporánea solventa el
requisito de la votación nominal y pública es un error (Salvamento de voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALDAD SOBRE ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y ESTADOS UNIDOS DE AMERICA
PARA INTERCAMBIO DE INFORMACION TRIBUTARIA-Se declaró exequible
una ley que no fue aprobada ni por unanimidad ni tampoco mediante votación
nominal y pública y por lo mismo se introdujo una excepción a la regla
constitucional de votación nominal y pública, que no está prevista en la ley (Salvamento de voto)
Referencia:
Expediente LAT-420
Demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 1666 de 2013, “Por
medio de la cual se aprueba el “Acuerdo entre la República de Colombia y el
Gobierno de los Estados Unidos de América para el intercambio de información
tributaria”, suscrito en Bogotá, el 30 de marzo de 2001
Magistrado
Ponente:
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones que adopta esta Corporación, presento los argumentos que me llevan a
SALVAR EL VOTO en el asunto de la referencia.
Discrepo de la decisión de la mayoría en
este fallo de control automático de la Ley 1666 de 2013 por medio de la cual se
aprueba el “Acuerdo entre la República de Colombia y el Gobierno de los
Estados Unidos de América para el intercambio de información tributaria”,
suscrito en Bogotá, el 30 de marzo de 2001, por las siguientes razones:
1. En el artículo 18 de la Ley 5ª de 1992
se establecen tres formas de expresar el voto en el Congreso: (i) el voto
nominal y público, (ii) el voto ordinario (llamado comúnmente por “pupitrazo”)
y (iii) el voto secreto. La regla general es que la votación sea nominal y
pública y que, por las excepciones que se establezcan en la ley, de manera
restringida y específica, se pueda dar votación ordinaria o secreta.
Como se establece en los artículos 129 a
130 de la Ley 5ª de 1992, la votación nominal y pública se define como
aquella en la cual cada uno de los congresistas vota siguiendo el orden
alfabético de apellidos o mediante el uso de cualquier procedimiento
electrónico, de tal manera de viva voz o de forma electrónica, se conocerá
públicamente el sentido de su decisión, votación que quedará consignada en los
actas o en el sistema electrónico que permite la visualización del sentido del
voto, en tiempo real[192].
La votación ordinaria, se efectúa
dando los Congresistas, con la mano, un golpe en el pupitre. En este tipo de
votación es obligación del Secretario, informar sobre el resultado de la
votación, y en el evento de no pedirse verificación, se tendrá por exacto dicho
informe. Este tipo de votación se utiliza en los casos expresamente
establecidos por la ley y por razones de celeridad[193].
Finalmente en la votación secreta
no se identifica de qué manera decide el Congresista y se presenta en los casos
específicos establecidos en el artículo 131 de la Ley 5ª de 1992: a) cuando se
debe hacer una elección y b) para decidir sobre proposiciones de
amnistías o indultos. En este caso el Secretario deberá llamar a cada uno de
los Congresistas, según el orden alfabético de su apellido, para que deposite
la papeleta en una urna dispuesta para el efecto, haciéndose público únicamente
el número de votos a favor del “Si” o del “No”, así como los votos nulos y en
blanco, pero sin dar a conocer los nombres de los Congresistas que votaron por
cada una de las opciones.
2. El inciso primero artículo 133 de la
Constitución, que fue reformado a través del artículo 5 del Acto Legislativo 1
de 2009, establece que el voto de los miembros de los cuerpos colegiados de elección
directa será nominal y público, “…excepto en los casos que determine la ley”.
Esta norma constitucional fue desarrollada por la Ley 1431 de 2011, estableció
en su artículo 2º que las votaciones en corporaciones públicas de elección
popular serán nominales y públicas, con las excepciones que determine la
presente ley o “aquellas que la modifiquen o adicionen”[194].
Lo que se pretendió con esta reforma, que
limita el voto secreto y ordinario, es como explicó la Sección Quinta del
Consejo de Estado, “que se visibilice o devele el sentimiento de la
decisión, que los congresistas adopten, excepto aquellos en que por mandato
constitucional y legal, se encuentren sometidos a reserva” [195].
Se busca con esta reforma, además del
fortalecimiento del principio de publicidad de las decisiones, dotar de
notoriedad a las actuaciones del parlamento, para visibilizar la gestión y la
actuación de cada uno de los miembros de las corporaciones públicas de elección
popular, y garantizar la responsabilidad política del representante en las
decisiones que adopta[196].
El objetivo es que el elector ejerza control sobre la forma como actúan sus
elegidos y que se convierta en un mecanismo para recuperar la confianza y
credibilidad del legislativo ante la ciudadanía, “… en aras de hacer
efectivo el mandato constitucional que prevé que ‘[los] elegidos [son]
responsable [s] ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de
las obligaciones propias de investidura”[197].
Finalmente, otro de los objetivos del
voto nominal y público es garantizar los derechos de las minorías políticas y
de la oposición, así como el fortalecimiento de las decisiones de bancadas que
se adopten en torno a los partidos y movimientos políticos.
3. Teniendo en cuenta lo anterior, se
previó en la Constitución y en la ley que las excepciones al voto nominal y
público, sean restringidas, y se refieren a la votación ordinaria, que
se utiliza para agilizar los debates parlamentarios en actuaciones de mero
trámite, o en decisiones que por tener unanimidad no requieren de que se
identifique a cada uno de los parlamentarios que emitieron su voto; y la
votación secreta, que se utiliza en aras de proteger al representante en
decisiones reservadas como las de elecciones[198]
y las amnistías e indultos.
La votación ordinaria o por “pupitrazo”,
se establece como una excepción a la votación nominal y pública, y se permite
en los casos establecidos puntualmente y de manera restringida en el artículo
1º de la Ley 1431 de 2011[199]
que se refiere a actuaciones de mero trámite, como por ejemplo la aprobación o
modificación del orden del día (numeral 1º), consideración y aprobación de las
actas de las sesiones (numeral 2º), consideración y aprobación de corrección de
vicios subsanables de procedimiento en el trámite de proyectos de ley (numeral
3º), levantamiento de la sesión por moción de duelo o circunstancias de fuerza
mayor (numeral 4º), para la decisión sobre excusas presentadas por servidores
públicos citados por las comisiones o por las cámaras legislativas (numeral
14),; en la pregunta sobre si declara válida una elección hecha por el Congreso
(numeral 19), y para los asuntos de mero trámite, entendidos como aquellos que,
haciendo o no parte de la función constituyente y legislativa, no corresponden
al debate y votación de los textos de los proyectos de ley y de acto
legislativo y los no prescritos que puedan considerarse de similar naturaleza
(numeral 20).
4. Dentro de las excepciones a la regla
general de la votación nominal y pública, se encuentra el numeral 16 del
artículo 1º de la Ley 1431 de 2011 que establece que se podrá utilizar la
votación ordinaria, “…cuando en el trámite de un proyecto de ley exista
unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o
negar todo o parte del articulado de un proyecto, a menos que esa forma de
votación sea solicitada por alguno de sus miembros”. Además, se
específica en el mismo numeral que, “Si la unanimidad no abarca la totalidad
del articulado se someterán a votación nominal y pública las diferentes
proposiciones sobre los artículos respecto de los cuales existan
discrepancias”.
Lo que se pretende con esta excepción es
que si se comprueba que todos los congresistas de una comisión o de plenaria
estén de acuerdo con el proyecto, este se apruebe por votación ordinaria sin
necesidad de que se haga público y nominal el voto, con miras a buscar mayor
celeridad en la aprobación de proyectos ya que se ha obtenido el consenso
absoluto de la corporación pública y no se necesitaría identificar a cada uno
de los miembros del Congreso que estuvieron a favor o en contra del proyecto.
5. No obstante lo anterior, de acuerdo al
parágrafo del artículo 1º de la Ley 1431 de 2011, la votación ordinaria no
quiere decir que el voto sea anónimo o secreto ya que el Secretario deberá
verificar el resultado de la votación “y el sentido del voto de cada
congresista”, resultado que deberá quedar en las respectivas actas de la
Corporación, plenamente identificados en aras de dejar constancia de las
decisiones políticas que se tomen.
6. Dicho lo anterior considero que con la
Sentencia adoptada por la mayoría lo que introdujo fue una excepción no
prevista en el artículo 1º de la ley 1431 de 2011, ni justificada en las
decisiones de la Corte, ya que no se comprobó en las Actas del Congreso que el
proyecto que se iba a votar era de decisión unánime por parte de la Plenaria
del Senado. Con ello lo que se creo fue una excepción novedosa en donde se
entiende que la unanimidad en un debate anterior, pero ilegal, convalida la
falta de unanimidad en un debate posterior y legal de la misma propuesta,
posición que en mi concepto exceptúa de manera grave e ilegal la regla general
del voto nominal y público.
7. En efecto en el caso en estudio la
mayoría de la Corte concluyó que en la aprobación de la Ley 1666 de 2013 en
segundo debate ante la Plenaria del Senado, se presentaron unas “circunstancias
específicas” que dieron lugar al entendimiento errado de que la votación se
había dado por unanimidad. La tesis que se utilizó por parte de la mayoría es
que como el debate y la votación de 20 de julio de 2013 solo se realizó para
solventar el error de procedimiento que había cometido la plenaria del Senado
al realizar el debate y aprobación del proyecto el día 18 de junio, con
anterioridad a los plazos establecidos en la Constitución[200], la obligatoriedad de
la unanimidad, a pesar de la oposición del proyecto, quedaba solventada.
8. Para contextualizar la oposición que se
presentó en el debate y votación del día 20 de junio de 2013, hay que resaltar
que desde el comienzo de la deliberación los Senadores Camilo Sánchez Ortega y
Antonio del Cristo Guerra de la Espriella manifestaron la necesidad de debatir
el proyecto y no aprobarlo por “pupitrazo”, debido a la importancia del mismo.
Así, el Senador Sánchez Ortega dijo lo siguiente:
“Muchas
gracias Presidente, este es un punto muy importante y ya que está el Ministro
de Hacienda yo le pediría que nos explique cómo es el tema, porque nosotros no
conocemos. Yo soy miembro de la Comisión Tercera. Presidente de la misma, este
es un tema que no podemos votarlo a pupitrazo// Yo quiero saber cuáles son
los alcances de ese informe que se ha hecho por parte de la Comisión Segunda
donde supuestamente la DIAN tiene que contarnos cuál es la percepción y cuál es
el alcance del mismo para que podamos votarlo, esto no es una cosita simple,
este es un proyecto muy importante que puede ocasionar problemas muy graves si
no está realmente de acuerdo a las necesidades del sector real y del Sector del
Gobierno. Así que, yo en el caso particular no conozco absolutamente cual fue y
por eso le pido al Ministro y al Director de la DIAN”[201].
Del mismo modo, el Senador Antonio del
Cristo Guerra de la Espriella estableció la necesidad de discutir el proyecto
pero la Presidencia le informó que la discusión ya se había realizado el pasado
18 de junio. Sin embargo, el Senador Camilo Sánchez Ortega indicó que el 18 de
junio no se había hecho el debate porque no había quorum y también
manifestó su preocupación de que la Plenaria no tuviera mayor conocimiento
sobre los efectos de dicha reforma[202].
Por otra parte se aprecia en la
deliberación la urgencia de aprobar el proyecto por parte del Ministro de
Hacienda y el coordinador ponente del proyecto el Senador Juan Fernando Cristo,
ya que insistían constantemente en que era necesario darle votación expedita al
proyecto de ley , por ser la última fecha que tenían antes de que culminará la
legislatura (20 de junio), o si no tenían que esperar a que la aprobación se
diera el 20 de julio de 2013, cuando retomaba labores el Congreso en una nueva
legislatura. En este sentido el Senador Plinio Edilberto Olano manifestó lo
siguiente,
“El objetivo
puede ser el mejor, pero yo sí estoy de acuerdo con quienes, como el Senador
Camilo Sánchez y otros Senadores que piden que esto lo resolvamos con
tranquilidad. Abaratar los 20 años que llevamos con esto sin resolver, no lo
vamos a resolver en 20 minutos// Yo le propongo señor Presidente, con todo
respeto, que usted cree una Comisión en la que incluyan Senadores de las
Comisiones Económicas y en el siguiente período, después del 20 de julio, presenten
un informe al Senado de la República con todo un estudio de lo que se requiere
esto”[203].
Del mismo modo el Senador Camilo Armando
Sánchez reiteró lo siguiente:
“Yo quiero
decirle que hay algo muy extraño en ese artículo y ese proyecto, que todos los
que estemos aquí ninguno nos acordemos qué se votó, es muy extraño. Yo se lo
digo, yo vengo todas las veces, estoy normalmente hasta muy cerca del final y
aquí lo que me está diciendo es que, ni el doctor Gerléin, ni los de Cambio
Radical, ni los de la U., ni el Partido Liberal nos dimos cuenta, es algo que
no ha sucedido nunca. Yo sí le pido, que es un tema muy importante que hay que
verdaderamente hacer, el estudio de fondo y que se vote con conocimiento, no
simplemente a pupitrazo porque eso tiene injerencias muy importantes hacia
el futuro”[204].
Con posterioridad a esta manifestación,
después de las palabras del Ministro de Hacienda y del Senador Juan Fernando
Cristo sobre la importancia y urgencia de aprobar el Proyecto, el Senador Jorge
Enrique Robledo señaló su inconformidad con el mismo en los siguientes
términos,
“Con la
venia de la Presidencia y el orador, interpela el honorable Senador Jorge
Enrique Robledo Castillo: Muchas gracias señor Presidente, a ver, el Polo
Democrático Alternativo como se sabe es amigo de las relaciones internacionales
de Colombia, pero lo cierto es que la historia de las relaciones
internacionales de Colombia cada vez es peor, es decir, cada vez más aquí lo
que hay es una especie de servidumbre voluntaria de los Gobiernos ante los
intereses de las grandes potencias, o sea, es una especie de virreinato extraño
porque el virreinato es la dominación de los extranjeros, pero aquí se hace a
través de nativos, de criollos que gobiernan desde la Presidencia de la
República al Estado colombiano.
En este
sentido yo anuncio mi voto negativo sobre ese proyecto por esa consideración,
porque es que estos son acuerdos entre supuestos iguales, pero por supuesto no
existe igualdad entre los intereses de la primera potencia económica y militar
de la tierra, y los intereses de Colombia, esa es una falacia que no hay que
hacer, y cuando a uno además le dicen que esto es parte de los acuerdos para
entrar a la OSD, peor porque todos sabemos que en ese club de los países ricos,
los colombianos sólo cabemos como siervos de la misma manera que si hubiéramos
entrado a la OTAN habríamos sido una especie de tropas cipayas, digamos, al
servicio de los intereses de las tropas del Atlántico Norte.
Entonces, yo
pues para no extenderme mucho, simplemente advierto que el Polo no vota esos
acuerdos porque la política internacional de Colombia, particularmente en el
caso de las relaciones internacionales, es espantosa, es que es tan espantosa
que somos el único país de América Latina que ni siquiera reconoce el Estado
palestino, o sea, la actitud de sometimiento de Juan Manuel Santos ante, hacia
los gringos si es realmente bochornosa.
Acuérdense
que hace un par de años en Semana, fue capaz de decir pro estadounidense, entonces en esas
circunstancias, repito, el Polo no vota y deja su respectiva constancia.
Muchas gracias señor Presidente”[205].
En este momento, como queda en el Acta, la
Presidencia cierra la discusión de la proposición positiva con que termina el
informe de ponencia del proyecto,  la plenaria le da su aprobación y se deja
constancia del voto negativo de los Senadores Jorge Enrique Robledo Castillo y
Camilo Ernesto Romero Galeano, miembros de la bancada del Polo Democrático
Alternativo.
A pesar de evidenciarse la oposición por
parte de los Senadores presentes de la bancada del Polo Democrático Alternativo
se imparte la aprobación por parte de la Mesa Directiva por voto ordinario o
“pupitrazo”, violando de manera flagrante el artículo 1º y 2º de la Ley 1431 de
2011 y el artículo 133 de la Constitución sobre la obligatoriedad del voto
nominal y público en las votaciones que se hagan en las Corporaciones Públicas.
En palabras de la Sentencia de la que me aparto, en ese segundo intento, la
Plenaria del Senado le impartió su aprobación al proyecto mediante “votación
ordinaria, con un quórum deliberatorio y decisorio de 92 de 98 senadores”.
9. Para la mayoría este defecto
procedimental en la aprobación de la Ley 1666 de 2013 se subsanó aplicando el
principio de instrumentalidad de las formas, teniendo como fundamento que en la
votación del 18 de junio ya se había aprobado el mismo proyecto por unanimidad
y no era necesario nuevamente volver a votar por voto nominal y público.
10. Sin embargo, considero que la
posición de la mayoría da lugar a varios errores lógicos e inconsistencias de
la aplicación de la obligatoriedad de la regla general de la votación nominal y
pública, que pueden ser problemáticos para la resolución de casos futuros ya
que, como se dijo las excepciones son de carácter restringido y solo se
utilizan en casos específicamente previstos en la ley. Estos errores tienen que
ver (i) con la violación de la obligatoriedad del precedente jurisprudencial
sobre los vicios relacionados con la unanimidad, y (ii) la idea de estimar que
una votación, incluso irreglamentaria, puede solventar los vicios de una
votación posterior que se consideraba como reglamentaria.
11. Con relación a la violación del
precedente hay que tener en cuenta que tres semanas antes de esta decisión se
declaró inconstitucional un proyecto de ley con miras a la aprobación de un
Tratado Internacional para enmendar el Convenio Constitutivo del Fondo
Monetario Internacional[206],
mediante la Sentencia C-134 de 2014.
En esta ocasión la Corte dispuso que el
haber utilizado el procedimiento del voto ordinario o por “pupitrazo”, sin
tener en cuenta que en la votación en plenaria del Senado del proyecto de ley
aprobatoria se presentó la constancia de tres votos negativos[207], hacía
que la aprobación de este proyecto fuera inconstitucional. La Corte subrayó en
este fallo que la advertencia de voto negativo de los tres Senadores
desvirtuaba la existencia de unanimidad en la votación y por tanto, constituía
un llamado para que la votación se repitiera y se realizará ésta de manera
nominal y pública, “como lo ordenan el Reglamento del Congreso y la
Constitución Política”[208].
Del mismo modo, señaló que la
inexistencia de unanimidad, y la forma como se ignoró la constancia de los tres
Senadores, que al manifestar su voto negativo, hacían necesaria la repetición
de la votación, comportaba un vicio de procedimiento de carácter insubsanable
ya que se eludió la votación nominal y pública, que es la regla general cuando
no existe unanimidad.
Explicó la Corte que “tal omisión
constituye una grave transgresión a los principios de publicidad y
transparencia, y a los derechos de las minorías parlamentarias (…) y supone por
ende un vicio en el procedimiento de formación de la ley susceptible de afectar
su validez”[209].
Por ende resulta, por lo menos
sorprendente, que tres semanas después de esta decisión, y sin que hubiese un cambio en la Constitución, en el reglamento del
Congreso o en la materialidad de las circunstancias fácticas, la misma Corte
que había considerado por unanimidad que en esa hipótesis había un vicio
insubsanable, concluyera ahora que no hay irregularidad, ni vicio, ni problema
de constitucionalidad alguno, teniendo los mismos elementos fácticos.
12. Sobre el segundo punto, considero que
estimar que una votación irregular y extemporánea solventa el requisito de la
votación nominal y pública es un error, ya que establece una nueva excepción
que se sumaría a la votación ordinaria o por “pupitrazo” no prevista
originariamente por el legislador.  En este caso no es suficiente apelar al
principio de ‘instrumentalidad de las formas’ para sostener que no hubo vicio.
Según el principio de instrumentalidad de las formas, una infracción a las
normas sobre procedimiento legislativo no se convierte en vicio cuando por
otros medios se pueden obtener los mismos fines que persiguen las disposiciones
violadas.
Como se dijo en el caso de la votación
nominal y pública, la finalidad que se persigue es darle completa transparencia
y publicidad a la votación parlamentaria, de suerte que el elector o la
ciudadanía puedan saber quiénes votaron y, de entre ellos, quiénes lo hicieron
afirmativa o negativamente. Por consiguiente el principio de instrumentalidad
de las formas autorizaría en este caso a concluir que no hubo vicio, sólo si
existe otra manera de determinar el “resultado concreto” de la votación; es
decir, el número de votos, y en especial quiénes votaron por el sí y quiénes
por el no.
13. Del mismo modo hay que resaltar que
como se dijo en el Auto 118 de 2013 lo importante del voto nominal y público es
que se pueda conocer el “resultado concreto” (es decir, quiénes votan por el sí
y quiénes por el no), y no solamente el resultado abstracto (cuántos por el sí
y cuántos por el no). Así el caso de la votación de 20 de junio de 2013 no había elementos para determinar quiénes votaron por el sí (aun
cuando se sabía, por la constancia expresa, quiénes lo hicieron por el no), de
modo que el principio de instrumentalidad de las formas no convalidaba la
manifiesta y reiterada irregularidad.
En efecto, el Acta de la plenaria del día
en el cual aparece el señalado vicio no dice sino quiénes asistieron y quiénes
votaron negativamente, pero no quiénes lo hicieron afirmativamente. Se podría
argüir contra esto que, pese a no decirlo expresamente, es posible inferir de
las actas y certificaciones quiénes votaron afirmativamente el proyecto. La
certificación del Secretario General del Senado dice que el quórum en esa
sesión plenaria era de 92 senadores. Por lo mismo -según ese razonamiento- 90
senadores votaron afirmativamente el proyecto. ¿Quiénes eran esos senadores? La
presunta inferencia diría que los presentes que no votaron negativamente. Es
decir, los presentes excepto los senadores Jorge Enrique Robledo y Camilo
Romero, que votaron negativamente. Sin embargo, esta conclusión es infundada,
por varios motivos.
En primer lugar, la certificación
aportada por el Secretario General del Senado no es del todo exacta. Declara
que el proyecto de ley en mención “se aprobó con un quórum deliberatorio y
decisorio de 92 de 98 senadores”. Esto, empero, no es consistente con las
demás pruebas del proceso. En efecto, la mayoría de la Corte Constitucional
acepta que el número total de integrantes del Senado era, para la fecha de la
Sesión Plenaria en cuestión, de máximo 98 senadores, y no de 102 que es el
número constitucional. Esta cifra se sustenta en algo que la sentencia expresamente
reconoce, y es la “imposibilidad de llenar las vacantes dejadas por Dilian
Francisca Toro, Fuad Rapag Matar, Javier Cáceres Leal y Piedad Zucardi”.
Ahora bien, de esos 98 senadores que conformaban entonces el Senado, un número
de 7 no asistieron a la sesión plenaria de ese día, y de ello quedó constancia
expresa en el Acta 70 de 2013, que corresponde a esa sesión Plenaria, contenida
en la Gaceta 712 de 2013. Al comienzo de la sesión se dejó constancia expresa
de que siete parlamentarios no asistirían: Gilma Jiménez, Alexandra Moreno
Piraquive, Karime Mota y Morad, José David Name Cardozo, Alexánder López,
Liliana Rendón y Milton Rodríguez. Es decir, que de 98 senadores, no asistieron
7, lo cual da como resultado una cifra máxima de 91 senadores asistentes, y de
votos posibles. No podía entonces haber 92 votos, como lo dice la certificación
del Secretario, sino a lo sumo 91. La certificación presenta pues un dato que
erosiona su confiabilidad.
En segundo término, de las Actas no puede
inferirse que todos los asistentes a esa sesión plenaria hubiesen votado
efectivamente el proyecto bajo examen. En el Acta consta que en otro asunto
votado ese mismo día de manera nominal y pública (el informe de conciliación a
un proyecto de ley), no participó la totalidad de los 91 senadores asistentes,
sino que lo hicieron sólo algunos de ellos, específicamente solo 62
parlamentarios (54 de los cuales votaron por el sí, y 8 por el no). ¿Cómo
saber, entonces, que este proyecto de LAT lo votaron todos los 91 presentes y
no sólo algunos de ellos, como ocurrió con la aprobación de otro de los
proyectos sometidos a consideración del senado ese mismo día? No había ningún
elemento que condujera a la Sala a esa conclusión, y la certificación no era
suficiente por la imprecisión clara que contenía, y minaba su confiabilidad.
14. En mi concepto la Corte ha debido
seguir no sólo la postura adoptada en la sentencia C-134 de 2014 asumida
reiterada y pacíficamente en otras decisiones[210], sino
también los principios generales reconocidos como obligatorios en la
jurisprudencia, de acuerdo con los cuales la votación nominal y pública es la
regla general, y sólo admite las excepciones estrictamente previstas en la
Constitución y la ley, debidamente probadas.
En definitiva en este caso, la Sala Plena
declaró exequible una ley que no fue aprobada ni por unanimidad (ya que hubo
constancia de dos votos negativos), ni tampoco mediante votación nominal y
pública (por cuanto no puede saberse con certidumbre quiénes en específico
votaron afirmativamente), y por lo mismo introdujo una excepción a la regla
constitucional de votación nominal y pública, que no está prevista en la ley.
Si la Constitución dice que el voto de los congresistas “será nominal y
público, excepto en los casos que determine la ley” (CP art 133), es la
ley, como se ve, y no una mayoría de la Corte, la que puede introducir
excepciones a la regla constitucional.
En los anteriores términos dejo constancia
de mi desacuerdo con la postura de la mayoría de la Sala.
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1]
En este sentido, el interviniente afirma que: “la
información requerida y entregada por el Estado colombiano, se someterá a las
reglas que nuestro propio ordenamiento ha previsto para la solicitud e
inspección de información del contribuyente (i.e., (i) los soportes
documentales deben conservarse por un período mínimo de 5 años (artículo 632
del E.T), con lo que, en principio, no podría pedirse información o
documentación anterior, (ii) sólo se puede solicitar información que sea
relevante para discriminar los factores necesarios para determinar las bases
gravables, así como la identificación del contribuyente o, en general, la
información que de manera exclusiva sea soporte de las declaraciones
tributarias (artículo 596 del E.T), (iii) de igual modo, ‘los libros de contabilidad
del contribuyente constituyen prueba a su favor, siempre que se lleven en
debida forma’ 8artículo 772 del E.T). Esto en adición a otras normas del E.T
que regulan la entrega de información tributaria. En cualquier caso, los
artículos aquí mencionados demuestran como la solicitud y manejo de la
información tendrá un trato coherente con el derecho a la privacidad
documental”.
[2]
En este punto se presenta un salvamento de voto de uno de los
13 miembros del Instituto que participaron en la elaboración del concepto.
Acorde con el documento anexo, la inclusión del GMF es inconstitucional,
básicamente porque desconoce el principio de territorialidad que rige a este
tributo. Al respecto, se dice que: “La razón concreta que me lleva a
considerar inconstitucional la posibilidad de que entre un país extranjero y
Colombia exista un intercambio de información frente al referido gravamen a los
movimientos financieros, radica en que este tributo se circunscribe
exclusivamente a las operaciones ocurridas dentro del territorio colombiano y,
por ello, ningún país tiene por qué entregarle información relevante a Colombia
frente al referido impuesto. El Convenio pareciera darle carácter
extraterritorial al tributo, lo cual violaría directamente el artículo 101 de
la C.P. En otras palabras, si el Convenio sugiere que Estados Unidos puede
brindar información sobre operaciones financieras ocurridas en dicho país, es
porque la ley aprobatoria del tratado le está dando al gravamen a los
movimientos financieros un carácter extraterritorial”. Para la
interviniente, el hecho de permitir que la DIAN pida información sobre
operaciones realizadas en el exterior, cuyo efecto no puede generar ningún tipo
de tributo en Colombia, por ser de carácter puramente transaccional,  no sólo
vulnera el citado principio de territorialidad (CP art. 101), sino también el
principio de legalidad de la función pública (CP art. 6) y el principio de
legalidad tributaria (CP. arts. 150 y 338). Desde esta perspectiva, si bien el
derecho internacional admite la extraterritorialidad de ley tributaria, ello
solamente ocurre cuando existe un convenio o una costumbre internacional que
así lo permita, por ejemplo, (i) en el caso del principio de renta universal
que grava las rentas de fuentes extranjeras de los residentes colombianos
(impuesto sobre la renta y complementarios), (ii) o cuando se presta un
servicio en el exterior cuyo consumo ocurre en Colombia (impuesto de ventas), o
cuando se suscribe un documento fuera del territorio nacional, pero cuyas
obligaciones se generan en el espacio colombiano (impuesto de timbre). No
obstante, en el caso del GMF, “no existe en ley una sola excepción al principio
de territorialidad de la ley tributaria” y tampoco existe una práctica
internacional sobre la materia.
[3]
Al respecto se mencionan las Sentencias C-383 de 2008, C-577
de 2009, C-460 de 2010, C-295 de 2012 y C-211 de 2013.
[4]
Dispone la norma en cita: “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de
la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos
términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:
(...) 10. Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados
internacionales y de las leyes que los aprueben. Con tal fin, el Gobierno los
remitirá a la Corte, dentro de los seis días siguientes a la sanción de la ley.
Cualquier ciudadano podrá intervenir para defender o impugnar su
constitucionalidad. Si la Corte los declara constitucionales, el Gobierno podrá
efectuar el canje de notas; en caso contrario no serán ratificados. Cuando una
o varias normas de un tratado multilateral sean declaradas inexequibles por la
Corte Constitucional, el Presidente de la República sólo podrá manifestar el
consentimiento formulando la correspondiente reserva”.
[5] La norma en cita señala que: “Todas las decisiones que las Corporaciones
judiciales en pleno o cualquiera de sus salas o secciones deban tomar,
requerirán para su deliberación y decisión, de la asistencia y voto de la
mayoría de los miembros de la Corporación, sala o sección. // Es obligación de
todos los Magistrados participar en la deliberación de los asuntos que deban
ser fallados por la Corporación en pleno y, en su caso, por la sala o la
sección a que pertenezcan, salvo cuando medie causa legal de impedimento
aceptada por la Corporación, enfermedad o calamidad doméstica debidamente
comprobadas, u otra razón legal que imponga separación temporal del cargo. La
violación sin justa causa de este deber es causal de mala conducta. // El
reglamento interno de cada corporación señalará los días y horas de cada semana
en que ella, sus salas y sus secciones celebrarán reuniones para la
deliberación de los asuntos jurisdiccionales de su competencia.”
[6]
Sobre la materia se pueden consultar las Sentencias C-682 de
1996, C-468 de 1997, C-924 de 2000, C-293 de 2010 y C-714 de 2012.
[7]
El artículo 150, numeral 16, de la Constitución Política,
establece que: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas
ejerce las siguientes funciones: (…) 16. Aprobar o improbar los tratados que el
Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional.
Por medio de dichos tratados podrá el Estado, sobre bases de equidad,
reciprocidad y conveniencia nacional, transferir parcialmente determinadas
atribuciones a organismos internacionales, que tengan por objeto promover o
consolidar la integración económica con otros Estados”.
[8]
El artículo 217 de la Ley 5ª de 1992 señala que: “Podrán
presentarse propuestas de no aprobación, de aplazamiento o de reserva respecto
de Tratados y Convenios Internacionales. // El texto de los Tratados no puede
ser objeto de enmienda. // Las propuestas de reserva sólo podrán ser formuladas
a los Tratados y Convenios que prevean esta posibilidad o cuyo contenido así lo
admita. Dichas propuestas, así como las de aplazamiento, seguirán el régimen
establecido para las enmiendas en el proceso legislativo ordinario. (…).” Sobre
la materia se pueden consultar las Sentencias C-227 de 1993, C-176 de 1994 y
C-863 de 2004.
[9] Sobre la materia, el artículo 7° de la Ley 406 de 1997, dispone que: “Plenos
poderes. 1. Para la adopción o la autenticación del texto de un tratado o para
manifestar el consentimiento del Estado en obligarse por un tratado, se
considerará que una persona representa a un Estado: a) Si presenta los
adecuados plenos poderes, o b) Si se deduce de la práctica o de otras
circunstancias que la intención de los Estados y de las organizaciones
internacionales de que se trate ha sido considerar a esa persona representante
del Estado para esos efectos sin la presentación de plenos poderes. 2. En
virtud de sus funciones, y sin tener que presentar plenos poderes, se
considerará que representan a su Estado: a) Los jefes de Estado, jefes de
gobierno y ministros de relaciones exteriores, para la ejecución de todos los
actos relativos a la celebración de un tratado entre uno o varios Estados y una
o varias organizaciones internacionales; b)
Los representantes acreditados por los Estados en una conferencia internacional,
para la adopción del texto de un tratado entre Estados y organizaciones
internacionales; c) Los representantes acreditados por los Estados ante una
organización internacional o uno de sus órganos, para la adopción del texto de
un tratado en tal organización u órgano; d) Los jefes de misiones permanentes
ante una organización internacional, para la adopción del texto de un tratado
entre los Estados acreditantes y esa organización. 3. Para la adopción o la
autenticación del texto de un tratado o para manifestar el consentimiento de
una organización en obligarse por un tratado, se considerará que una persona
representa a esa organización internacional: a) Si presenta los adecuados
plenos poderes; o b) Si se deduce de las circunstancias que la intención de los
Estados y de las organizaciones internacionales de que se trate ha sido
considerar a esa persona representante de la organización para esos efectos, de
conformidad con las reglas de la organización y sin la presentación de plenos
poderes.”
[10]
Folio 31 del cuaderno No. 1.
[11]
Literal c) del numeral 1° del artículo 2° de la Convención de
Viena sobre el Derecho de los Tratados.
[12]
Folio 34 del cuaderno No. 1.
[13] La citada norma establece que: “Artículo 264. Alcance
probatorio. Los documentos públicos hacen fe de su otorgamiento, de su
fecha y de las declaraciones que en ellos haga el funcionario que los autoriza
(...)”. En este mismo sentido se pueden consultar las Sentencias
C-309 de 2004, C-400 de 2005, C-121 de 2008 y        C-939 de
2008.
[14]
Folio 34 del cuaderno No. 1.
[15] La disposición en cita señala que: “Artículo
189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado,
Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (...) 2. Dirigir las
relaciones internacionales. Nombrar a los agentes diplomáticos y consulares,
recibir a los agentes respectivos y celebrar con otros Estados y entidades de derecho
internacional tratados o convenios que se someterán a la aprobación del
Congreso”.
[16]
Folio 33 del cuaderno No. 1.
[17]
Folio 52 del cuaderno No. 1.
[18]
Folios 48 a 52 del cuaderno No. 1.
[19]
La norma en cita dispone que: “Artículo 142. Iniciativa
privativa del Gobierno. Sólo podrán ser dictadas o reformadas, por
iniciativa del Gobierno, las leyes referidas a las siguientes materias: (…) 20.
Leyes aprobatorias de los tratados o convenios que el Gobierno celebre con
otros Estados o con entidades de derecho internacional”.
[20]
Ley 3ª de 1992, art. 2. Folio 53 del cuaderno No. 1.
[21]
Disponen las normas en cita: “Constitución Política. Artículo 163. El
Presidente de la República podrá solicitar trámite de urgencia para cualquier
proyecto de ley. En tal caso, la respectiva cámara deberá decidir sobre el
mismo dentro del plazo de treinta días. Aun dentro de este lapso, la
manifestación de urgencia puede repetirse en todas las etapas constitucionales
del proyecto. Si el Presidente insistiere en la urgencia, el proyecto tendrá
prelación en el orden del día excluyendo la consideración
de cualquier otro asunto, hasta tanto la respectiva cámara o comisión decida
sobre él. // Si el proyecto de ley a que se refiere el mensaje de urgencia se
encuentra al estudio de una comisión permanente, esta, a solicitud del
Gobierno, deliberará conjuntamente con la correspondiente de la otra Cámara
para darle primer debate”. “Ley 5ª de 1992. Artículo 169-2. las
Comisiones Permanentes homólogas de una y otra Cámara sesionarán conjuntamente:
(...) 2. Por solicitud gubernamental. Se presenta cuando el Presidente
de la República envía un mensaje para trámite de urgencia sobre cualquier
proyecto de ley. En este evento se dará primer debate al proyecto, y si la
manifestación de urgencia se repite, el proyecto tendrá prelación en el orden del día, excluyendo la
consideración de cualquier otro asunto hasta tanto la Comisión decida sobre él
(....)” “Ley 5ª de 1992. Artículo 191. El Presidente de la República
podrá solicitar trámite de urgencia para cualquier proyecto de ley. En tal
caso, la respectiva Cámara deberá decidir sobre el mismo, dentro de un plazo de
treinta (30) días. Aun dentro de este lapso la manifestación de urgencia puede
repetirse en todas las etapas constitucionales del proyecto. // Si el
Presidente insistiere en la urgencia, el proyecto tendrá prelación en el orden del día, excluyendo la
consideración de cualquier otro asunto hasta tanto la respectiva Cámara o
Comisión decida sobre él”.
[22]
Folios 15 y 103 del cuaderno No. 3.
[23]
CP. art. 163 y Ley 5ª de 1992, art. 191, inc. 1.
[24]
CP. art. 163 y Ley 5ª de 1992, art. 191, inc. 2.
[25]
CP. art. 163 y Ley 5ª de 1992, art. 169, núm. 2.
[26]
Sentencia C-369 de 2002. Esa posición ha sido reiterada de
forma uniforme, entre otra, en las Sentencias  C-864 de 2006, C-750 de 2008,
C-751 de 2008, C-446 de 2009 y C-609 de 2010.
[27]
Al respecto, en Sentencia C-369 de 2002 se manifestó que: “(…)
el orden usual se altera desde el momento en que se presenta la sesión conjunta
de las comisiones (…), pues si la ley orgánica permite la aprobación simultanea
del proyecto presentado, es claro que el legislador orgánico no privilegia en
el tiempo a ninguna de las dos cámaras. Por ello, la posible simultaneidad del
segundo debate hace que no exista la prelación temporal de una cámara sobre la
otra, prelación que sí se da en el trámite legislativo típico. La eliminación
de esta prevalencia es perfectamente concordante con el diseño del sistema
bicameral colombiano, en el cual cada cámara tiene similares funciones, y no
existe entonces prevalencia funcional de una sobre otra. De otro lado, cuando
el legislador orgánico autorizó la posibilidad de llevar a cabo los debates en
las plenarias de cada cámara de manera simultanea, tuvo en cuenta que en casos
en los que el debate se torna complejo, debe ser eliminada la prelación usual
de una cámara sobre otra, ya que tras la deliberación conjunta de las
comisiones, los debates y la aprobación en las plenarias pueden terminar en
momentos distintos”.
[28]
Expresamente en el oficio dirigido a los presidentes de ambas
cámaras se dice que: “De conformidad con lo establecido en los artículos 163
de la Constitución Política y 191 de la Ley 5ª de 1992, respetuosamente me
permito solicitar al H. Congreso de la República, a través de su distinguido
conducto, se dé trámite de urgencia, al proyecto de ley del asunto ‘Por medio
de la cual se aprueba el Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia
y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el intercambio de
información tributaria’ suscrito en Bogotá D.C el 30 de marzo de 2001. // En
este orden de ideas, se solicita comedidamente impartir al proyecto mencionado
el trámite de urgencia y, en consecuencia, que el mismo se trámite en
sesiones conjuntas”. Folios 15 y 102 del cuaderno No. 3. Subrayado
y sombreado por fuera del texto original.
[29]
Folio 52 del cuaderno No. 1.
[30]
Subrayado por fuera del texto original. En el mismo sentido se
pueden consultar las Sentencias C-809 de 2001, C-864 de 2006, C-446 de 2009 y
C-609 de 2010.
[31]
Sentencias C-750 de 2008 y C-446 de 2009.
[32]
Sentencia C-446 de 2009.
[33]
Folios 15 y 103 del cuaderno No. 3.
[34]
Gacetas del Congreso 685 y 712 de 2013.
[35]
En varias oportunidades, esta Corporación se ha pronunciado
sobre la importancia de las reglas de competencia en el trámite de los asuntos
sometidos a conocimiento de las comisiones constitucionales legales
permanentes. En este sentido, en las Sentencias C-792 de 2000, C-975 de 2002 y
C-011 de 2013, este Tribunal señaló que su desconocimiento “acarrea un
vicio de relevancia constitucional, que daría lugar a la declaración de
inexequibilidad de la disposición legal irregularmente tramitada.” Para la
Corte, este requisito de procedimiento tiene profundas connotaciones
democráticas y de eficiencia en el cumplimiento de la función legislativa, por
cuanto “si es el propio constituyente quien dispone que cada comisión
permanente se ocupe de ciertas materias según determinación de la ley, la
inobservancia de esta especialidad temática a la hora de repartir los
proyectos, generaría un vicio que afectaría la constitucionalidad del trámite
legislativo correspondiente, y llevaría a la declaración de inexequibilidad
formal de la ley así expedida, pues resulta claro que no fue respetada la
voluntad constitucional”. Sentencia C-792 de 2000.
[36]
La norma en cita dispone que: “(…) Las Comisiones
Constitucionales Permanentes en cada una de las Cámaras serán siete (7) a
saber: (…) Comisión Segunda. Compuesta por trece (13) miembros en el
Senado y diecinueve (19) miembros en la Cámara de Representantes, conocerá de
política internacional; defensa nacional y fuerza pública; tratados
públicos; carrera diplomática y consular; comercio exterior e
integración económica; política portuaria; relaciones parlamentarias,
internacionales y supranacionales, asuntos diplomáticos no reservados
constitucionalmente al Gobierno; fronteras; nacionalidad; extranjeros;
migración; honores y monumentos públicos; servicio militar; zonas francas y de
libre comercio; contratación internacional”. Subrayado y sombreado por fuera
del texto original.
[37]
Folio 104 del cuaderno No. 3.
[38]
Folio 16 del cuaderno No. 3.
[39]
Folio 111 del cuaderno No. 1.
[40]
La disposición en cita establece que: “Artículo 171.
Ponencia. En el término indicado se presentará la ponencia conjunta. Si
ello no fuere posible, el informe radicado en el primer orden será la base. En
caso de duda, resolverá el Presidente”.
[41]
Folios 147 a 150 del cuaderno
No. 4.
[42]
Folios 58 a 64 del cuaderno No. 1.
[43]
Sobre la importancia de la Gaceta del Congreso en términos de
publicidad, el artículo 2° de la Ley 1431 de 2011 señala que: “(…) Las actas de
las sesiones plenarias, comisiones, los proyectos de acto legislativo, los
proyectos de ley, las ponencias y demás información que tenga que ver con el
trámite legislativo deberán ser publicados en la Gaceta del Congreso,
órgano de publicación de la rama legislativa, la cual se publicarán en la página
web de cada cámara; con esta publicación se dará por cumplido el requisito de
publicidad. (…)”.
[44]
Sentencia C-644 de 2004.
[45]
Sobre la materia se pueden consultar: Auto 038 de 2004 y Sentencias C-533 de 2004 y C-644
de 2004.
[46]
Sentencia C-644 de 2004.
[47]
Subrayado por fuera del texto original.
[48]
Sobre la materia se puede consultar el artículo 83, inciso 2°, de la Ley 5ª de
1992.
[49]
En idéntico sentido se puede examinar la Sentencia C-780 de 2004.
[50]
Véanse, entre otras, las Sentencias C-400 de 2005, C-930 de
2005 y C-649 de 2006.
[51]
Sobre la materia se pueden consultar las Sentencias C-576 de 2006, C-864 de 2006 y C-141 de 2010.
[52]
Folios 69 a 79 del cuaderno No. 4.
[53]
Folio 79 del cuaderno No. 4. Subrayado por fuera del texto
original.
[54]
Esta información corresponde a la sesión del 6 de junio de
2013, según consta en el Acta No. 37 de esa fecha, la cual aparece publicada en
la Gaceta del Congreso No. 741 de septiembre 17 de 2013. Folios 13 a 48 del
cuaderno No. 4. Subrayado por fuera del texto original
[55]
El contenido completo del anuncio es del siguiente tenor
literal: “Hace uso de la palabra la Secretaria General de la Comisión
Segunda, doctora Pilar Rodríguez Arias: Anuncio de proyectos de ley para
discusión y aprobación en primer debate, para dar cumplimiento al artículo 8°
del Acto Legislativo número 01 de 2003. (…) Siguiente proyecto de ley para ser
discutido y votado en las próximas Sesiones Conjuntas de las Comisiones
Segundas de Senado y Cámara: Proyecto de ley número 301 de 2013 Cámara, por
medio de la cual se aprueba el Acuerdo entre el Gobierno de la República de
Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el intercambio de
información tributaria, suscrito en Bogotá D.C., el 30 de marzo de 2001 (…)”.
Folio 49 del cuaderno No. 2.
[56]
Esta información corresponde a la sesión del 6 de junio de
2013, según consta en el Acta No. 33 de esa fecha, la cual aparece publicada en
la Gaceta del Congreso No. 627 de agosto 16 de 2013. Folios 64 a 69 del
cuaderno No. 2. Subrayado por fuera del texto original.
[57]
En el mismo sentido se pronunció el Secretario de la Comisión
Segunda de la Cámara de Representantes al certificar la fecha en que tuvo lugar
el anuncio previo de votación. Folio 38 del cuaderno No.1.
[58]
Folios 156 a 163 del cuaderno No. 1.
[59]
La norma en cita dispone que: “Artículo 171. Ponencia.
En el término indicado se presentará la ponencia conjunta. Si ello no fuere
posible, el informe radicado en el primer orden será la base. En caso de duda,
resolverá el Presidente.”
[60]
En la Gaceta del Congreso No. 624 de 2013 se señala que: “El
Secretario de la Comisión, doctor Diego Alejandro González González, le
informo Presidente, de igual forma me permito aclarar que de conformidad con el
artículo 171 de la Ley 5ª, se votará el informe de ponencia que fue radicado
primero en el tiempo, eso es el del Senado de la República (…)”. Folio No.
158 del cuaderno No. 1.
[61]
Gaceta del Congreso No. 674 de 2013, p. 6.
[62]
La citada disposición señala que: “Artículo 173. Votación.
En estos casos, concluido el debate, cada Comisión votará por separado”.
[63]
Folios 156, 161 y 162 del cuaderno No. 1.
[64]
Folios 2 y 3 del cuaderno No. 4.
[65]
Folio 161 del cuaderno No. 1. En este punto es importante
aclarar que si bien la Ley 3ª de 1992 dice que la Comisión Segunda
Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes está integrada por 19
miembros. Sin embargo, como la curul por las minorías políticas no cumplió con
los requisitos legales para su adjudicación (documento CNE-AJ-1148 del Consejo
Nacional Electoral), la composición de esta Comisión se redujo a 18
representantes. (Certificación del Secretario General de la citada Comisión del
día 30 de septiembre de 2013, visible a folio 107 del cuaderno No. 3). Por esta
razón, para el 11 de junio de 2013, esto es, el día en que se llevó a cabo el
debate y la votación de la iniciativa sometida a control, el quórum
deliberatorio y las mayorías para decidir se tenían que calcular sobre el
número real de integrantes, tal y como lo dispone el inciso 5° del artículo 134
del Texto Superior, conforme al cual: “(…) Cuando ocurra alguna de las
circunstancias que implique que no pueda ser reemplazado un miembro elegido a
una corporación pública, para todos los efectos de conformación de quórum, se
tendrá como número de miembros la totalidad de los integrantes de la
corporación con excepción de aquellas curules que no puedan ser reemplazadas
(…)”.
[66]
Folios 37 y 38 del cuaderno No. 1.
[67]
Sobre este punto, en la Sentencia C-1017 de 2012 se expuso
que: “La votación nominal y pública ha sido definida como aquella en la
cual cada uno de los congresistas vota siguiendo el orden alfabético de
apellidos o mediante el uso de cualquier procedimiento electrónico, de suerte
que de manera individual contestarán de viva voz el sentido de su decisión o el
mismo quedará consignado en un sistema electrónico que permita su visualización
en tiempo real[67].
Esta modalidad de votación es, por querer del constituyente, la regla general.
Sin embargo, en la misma disposición Superior en la que se expresó este
mandato, se delegó en el legislador el señalamiento de las hipótesis exceptivas
en las cuales dicha votación no tendría ocurrencia”.
[68]
Folio 101 del cuaderno No. 1.
[69]
Folios 105 a 110 del cuaderno No. 1.
[70]
Folio 110 del cuaderno No. 1.
[71]
Folios 88 y 89 del cuaderno No. 5.
[72]
Ibídem. Subrayado por fuera del texto original.
[73]
Folios 58 y 59 del cuaderno No. 3.
[74]
Folio 104 del cuaderno No. 1.
[75]
El número total de representantes fue certificado por el
Secretario General de la Cámara de Representantes, en los siguientes términos: “Es
de anotar que para la mencionada fecha la Corporación se encontraba conformada
por ciento sesenta y tres (163) miembros, toda vez [que] se había declarado la
falta absoluta de dos (2) representantes a la Cámara, sin lugar a reemplazo
según el artículo 134 de la Constitución Política. Adicionalmente, para el
período constitucional actual (2010-2014) no fue declarada por el Consejo
Nacional Electoral la elección del representante por las minorías políticas”. Folio
12 del cuaderno No. 3.
[76]
Sobre la materia, la norma en cita dispone que: “(…) Teniendo
en cuenta el principio de celeridad de los procedimientos, de que trata el
artículo 3o de este reglamento, se establecen las siguientes excepciones al
voto nominal y público de los congresistas, según facultad otorgada en el
artículo 133 de la Constitución Política, tal como fue modificado por el
artículo 5º del Acto Legislativo 1 de 2009 y cuyas decisiones se podrán adoptar
por el modo de votación ordinaria antes descrito: (…) 16. Tampoco se requerirá
votación nominal y pública cuando en el trámite de un proyecto de ley exista
unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar
todo o parte del articulado de un proyecto, a menos que esa forma de votación
sea solicitada por alguno de sus miembros. Si la unanimidad no abarca la
totalidad del articulado se someterán a votación nominal y pública las diferentes
proposiciones sobre los artículos respecto de los cuales existan
discrepancias.”
[77]
Folio 125 del cuaderno No. 1.
[78]
Folio 113 del cuaderno No. 4.
[79]
Folios 110 a 113 del cuaderno No. 4.
[80]
Folio 95 del cuaderno No. 3.
[81]
Folios 99 y 100 del cuaderno No. 3.
[82]
En uno de los apartes del debate del 20 de junio de 2013, el Presidente del
Senado informa que: “(…) Lo que está haciendo [la] Secretaría es subsanando
un error de trámite (…). Esta Plenaria aprobó este proyecto cometiendo un error
de trámite, no habían corrido los ocho días que la Ley Quinta obliga, por eso
la Secretaría lo vuelve a poner hoy a consideración de sus señorías. El
Congreso puede hacer dos cosas como siempre, negarlo o aprobarlo, lo ya
aprobado, Senador Guerra, con ese vicio de trámite por supuesto corre el
altísimo riesgo de ser demandado, esa es la información que la secretaria nos
ofrece a esta hora para que sepamos cuál es el camino legislativo que sigue”. Gaceta
del Congreso No. 712, p. 51.
[83]
Folio 73 del cuaderno No. 3. Al respecto se señala que: “Con
relación al punto No. 8 del oficio S.G. 0953 del 16 de agosto de 2013, enviado
a la Corte Constitucional, se refiere a un error involuntario, cuando al no
cumplirse lo contemplado en el artículo 168 de la Ley 5ª de 1992, sobre el
lapso entre el primer y segundo debate debe ser mínimo de ocho (8) días, se
subsana con el anuncio del proyecto en la sesión plenaria del día 19 de junio e
inmediatamente en la sesión siguiente del 20 de junio, la consideración,
discusión y aprobación del proyecto de ley 250 de 2013 Senado, como lo ordena
el artículo 2, numeral 2 de la Ley 5ª de 1992, sobre corrección formal de los
procedimientos (…)”.
[84]
Subrayado y sombreado por fuera del texto original.
[85]
Folios 75 a 77 del cuaderno No. 3.
[86]
Ibídem. Subrayado por fuera del texto original.
[87]
Folios 92 y ss
del cuaderno No. 3.
[88]
A pesar de que el Senado de República está integrado por un
número de 102 congresistas, en aplicación de lo previsto en el inciso 5° del
artículo 134 del Texto Superior, el quórum se redujo a 98 senadores, ante la
imposibilidad de llenar las vacantes dejadas por Dilian Francisco Toro, Fuad
Rapag Matar, Javier Cáceres Leal y Piedad Zuccardi de García.
[89]
Folio 2 del cuaderno No. 2.
[90] En concreto se manifestó que: “[La] Sala Plena de esta Corporación
ha interpretado la decisión adoptada por el Constituyente derivado, en el
sentido de adoptar la votación nominal y pública como regla general en el
trámite legislativo. Ha explicado que constituye una garantía de publicidad y
transparencia del trámite, y ha resaltado que sólo son válidas las excepciones
a esa forma de votación previstas por el legislador, las cuales deben leerse de
manera taxativa e interpretarse restringidamente. (…) En este caso, dado que no
existía unanimidad con respecto al proyecto 175 de 2011 Senado, 232 de 2012
Cámara, la votación debió ser nominal y pública, en la plenaria del Senado, y
no ordinaria, como en efecto se realizó. Tal omisión constituye una grave
trasgresión a los principios de publicidad y transparencia, y a los derechos de
las minorías parlamentarias. En consecuencia, supone un vicio en el
procedimiento de formación de la ley susceptible de afectar su validez”.
[91]
Así, por ejemplo, en el Auto 031 de 2012, la Corte constató la
existencia de un vicio de procedimiento en el trámite de unas objeciones
gubernamentales, pues se acudió a la votación ordinaria para decidir acerca del
informe de dichas objeciones, a pesar de que esa hipótesis no está consagrada
expresamente en la Ley 1431 de 2011. Al respecto, se dijo que: “Como se
desprende del texto anterior, el legislador ha previsto de manera taxativa las
decisiones de las comisiones y cámaras del Congreso de la República a las
cuales se aplica la votación ordinaria, de manera que aquellos casos que no se
encuentren allí incorporados, (excluidas las votaciones secretas), se les aplica la regla general de la votación nominal y pública
prevista en el artículo 133 de la Constitución. (…) De lo anterior surge que la
exigencia constitucional y legal de la votación nominal y pública es aplicable
al informe de objeciones gubernamentales en tanto no se encuentra enunciado de
manera expresa en las excepciones previstas en el artículo 1° de la Ley 1431 de
2011.” Esta misma subregla se reiteró en los Autos 032 y 089 de 2012. Por su
parte, en la Sentencia C-786 de 2012, se insistió en el carácter taxativo de
los supuestos que permiten la votación ordinaria, con fundamento en el
principio de supremacía constitucional y en las reglas generales de interpretación.
En cuanto al primer argumento, se afirma que resultaría “a todas luces
contrario al principio de supremacía constitucional que se hiciera una
interpretación flexible de estos tipos exceptivos, pues ello llevaría a
contradecir el mandato constitucional consistente en que la regla general es la
votación nominal y pública”. Y,
en cuanto al segundo, se señala que las reglas generales
de hermenéutica conducen a entender
que no le es posible al intérprete realizar
aplicaciones analógicas de normas exceptivas. Por último, en
la Sentencia C-1017 de 2012, la Corte recordó que “el voto nominal y público,
por querer del Constituyente, se estableció con el propósito de fortalecer los
mecanismos de transparencia y de publicidad de las actuaciones de los cuerpos
colegiados de representación popular, en aras no sólo de permitir al elector
ejercer una especie de control sobre la forma como actúan sus elegidos, sino
también como un mecanismo para recuperar la confianza y credibilidad del
legislativo frente a la ciudadanía.”
[92]
Sobre la materia se pueden consultar, entre otras, las
Sentencias C-872 de 2002, C-277 de 2007, C-011 de 2010 y C-240 de 2012.
Precisamente, en la Sentencia C-168 de 2012 se dijo que: “en desarrollo del
principio de instrumentalidad de las formas, al analizar la trascendencia de un
vicio de forma es preciso tener en cuenta tanto el contexto en el cual éste se
presentó, así como el conjunto integral del trámite legislativo”.
[93]
Sentencia C-134 de 2014.
[94]
Tradicionalmente, la consolidación de una línea jurisprudencial
en esta materia ha requerido el examen paulatino de las particularidades de
varios casos, a partir de las cuales se han ido identificado distintas
subreglas. Así ha ocurrido, por ejemplo, con la valoración objetiva del
requisito del anuncio previo de votación, cuyas subreglas fueron resumidas en
la Sentencia C-801 de 2009.
[95] Así, por ejemplo, en la Sentencia C-557 de
2009 se señaló que: “[En] lo que toca con el tema de las leyes orgánicas como
parámetros de análisis de constitucionalidad, esta Corporación en múltiples
oportunidades ha señalado que por su especial naturaleza y la relevancia
normativa que el Constituyente otorgó a las leyes orgánicas y estatutarias,
éstas constituyen parámetros de control de constitucionalidad en sentido lato,
por mandato del artículo 151 Superior, en cuanto condicionan el ejercicio de la
actividad legislativa y, por consiguiente, la validez de las leyes posteriores.
Así, estas leyes de naturaleza supralegalpor disposición de la
propia Constitución no solamente constituyen un límite a la actuación de las
autoridades sino también restringen la libertad de configuración legislativa,
pues el Legislador ordinario necesariamente debe atenerse a lo establecido en
ellas. // Así las cosas, en relación con la posibilidad de que las leyes
orgánicas funjan como parámetro de análisis constitucional, esta Corte ha
establecido que el hecho que el artículo 151 de la Carta, al establecer que
"el Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el
ejercicio de la actividad legislativa", no determina que las normas de
naturaleza orgánica adquieran, por ese hecho, rango constitucional. Sin
embargo, de tal disposición superior, se deriva que toda norma legal que, por
virtud de la Carta Política, deba sujetarse a una específica ley orgánica y no
lo haga es inexequible no porque viole las disposiciones de la ley orgánica
sino en razón a que viola el artículo 151 de la Constitución Política. En
consecuencia, en principio, cuando una ley ordinaria vulnere normas de
naturaleza orgánica, a las cuales, por virtud de la Constitución, debe
sujetarse, quebranta el Estatuto Superior. (…) Por tanto, la Corte ha concluido
que tanto las leyes ordinarias como las normas de inferior jerarquía, además de
que deben ajustarse a todas las disposiciones constitucionales (artículo 4º
superior), deben estar conformes a lo dispuesto en las leyes orgánicas y
estatutarias, puesto que al contradecir estas últimas incurren en una violación
indirecta de los artículos 151 y 152 de la Constitución, que puede generar su
declaratoria de inexequibilidad. Dicho en otros términos, el desconocimiento de
las leyes orgánicas y estatutarias no genera la ilegalidad de la ley ordinaria
sino que puede generar su inconstitucionalidad. // Así las cosas, la Sala
encuentra válido desde el punto de vista constitucional, que en una Acción
Pública de Constitucionalidad se demande la inconstitucionalidad de una ley por
vicio de fondo cuando el legislador ordinario no hubiere respetado una regla
prevista en la ley orgánica o en la ley estatutaria.” En el mismo sentido se
pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-283 de 1997, C-985 de 2006 y
C-238 de 2010.
[96]
Sentencia C-737 de 2001.
[97]
Sentencia C-134 de 2014.
[98]
En diversas oportunidades, la Corte ha aplicado el
principio in dubio pro legislatoris, según el cual en caso de duda
razonable acerca de la ocurrencia de un vicio de procedimiento, aquélla debe
ser resulta a favor de la decisión mayoritaria adoptada por un cuerpo
deliberante, como lo es el Congreso de la República. Se trata, en pocas
palabras, de una manifestación del principio democrático. Sobre este tema se
pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-031 de 2009, C-608 de 2010,
C-941 de 2010, C-076 de 2012, C-332 de 2012, C-367 de 2012, C-457 de 2012 y
C-786 de 2012.
[99]
Véanse, entre otras, las Sentencias C-737 de 2001, C-872 de
2002, C-473 de 2004, C-131 de 2009, C-685 de 2011, C-730 de 2011 y C-537 de
2012.
[100]
Ley 5ª de 1992, art. 2, núm. 2.
[101]
El parágrafo del artículo 241 del Texto Superior dispone que:
“Parágrafo.- Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento
subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a
la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto
observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la exequibilidad del
acto”.
[102]
Véase, entre otras, las Sentencias C-370 de 2004, C-168 de
2012 y C-786 de 2012.
[103]
Sentencia C-473 de 2004.
[104]
Las normas en cita disponen que: “Artículo 133. Los
miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y
deberán actuar consultando la justicia y el bien común. El voto de sus miembros
será nominal y público, excepto en los casos en que determine la ley. (…) “Artículo
144. Las sesiones de las Cámaras y de sus Comisiones Permanentes serán
públicas, con las limitaciones a que haya lugar conforme a su reglamento. (…)”.
[105] Gaceta del Congreso No. 674 de 2008. En idéntico sentido, en
la Gaceta del Congreso No. 241 de 2009, dijo que: “Como mecanismo para (…)
visibilizar la gestión de las corporaciones públicas e incrementar ante el
ciudadano y aumentar la responsabilidad de sus miembros, se propone adicionar
el artículo 133 Constitucional, estableciendo la votación pública como regla
para la adopción de sus decisiones, reservando sólo los casos que se exceptúen
legalmente”.
[106]
El artículo 4° de la Ley 1431 de 2011 señala que: “Las
disposiciones establecidas en la presente ley correspondientes a la votación
nominal y pública, la votación ordinaria, se aplicarán a las demás
corporaciones públicas de elección popular en el nivel departamental, distrital
y municipal, e igualmente lo dispuesto en el artículo 131 antes previsto, sobre
votación secreta”.
[107]
Sobre la verificación, el artículo 1° de la Ley 1431 de 2011
establece que: “(…) Si se pidiere la verificación por algún senador o
representante, para dicho efecto podrá emplearse cualquier procedimiento
electrónico que acredite el sentido del voto de cada congresista y el resultado
total de la votación, lo cual se publicará íntegramente en el acta de la
sesión. (…) Parágrafo 1.- La verificación de la votación ordinaria debe
surtirse por el mismo procedimiento que la votación nominal y pública, es decir
deberá arrojar el resultado de la votación y el sentido del voto de cada
congresista (…)”.
[108]
El artículo 1° de la Ley 1431 de 2011 dispone: “(…) Teniendo
en cuenta el principio de celeridad de los procedimientos, de que trata el
artículo 3 de este reglamento, se establecen las siguientes excepciones al voto
nominal y público de los congresistas, según facultad otorgada en el artículo
133 de la Constitución Política, tal como fue modificado por el artículo 5 del
Acto Legislativo 01 de 2009 y cuyas decisiones se podrán adoptar por el modo de
la votación ordinaria (…)”.
[109]
Sobre este punto, en la exposición de motivos de la citada
ley, se señaló que: “Desde la introducción de esta
reforma constitucional y al no consagrarse las excepciones, ha resultado
evidente la congestión a que el trabajo legislativo ha sido sometido,
principalmente en la actividad de las plenarias, que se ven forzadas a efectuar
llamados a lista interminables a parlamentarios para todos los asuntos que
requieren la toma de una decisión y muchos de esos asuntos no tienen la
importancia debida, ni una relación propia con las finalidades misionales del
Congreso, pero sí obstaculizan su fluido funcionamiento, generando distorsiones
en la imagen de la institución y bajísima productividad y demoras irracionales
en el estudio y aprobación de las leyes y actos legislativos. // En razón de lo
anterior se hace imprescindible determinar las excepciones a ese imperativo
constitucional, las cuales consideramos los autores pueden referirse
principalmente a los siguientes asuntos sometidos a la aprobación de las
cámaras: Consideración, aprobación del orden del día y propuestas de cambios
modificaciones o alteración del mismo. Consideración y aprobación de actas de
las sesiones. Consideración y aprobación de corrección de vicios subsanables de
procedimiento, la suspensión, prórroga de la sesión, la declaratoria de la
sesión permanente o levantamiento de la sesión por moción de duelo o
circunstancia de fuerza mayor, la declaratoria de sesión reservada, la
declaratoria de sesión informal, la declaración de suficiente ilustración,
mociones y expresiones de duelo, de reconocimiento o de rechazo o repudio, así
como saludos y demás asuntos de orden protocolario. //Igualmente las
proposiciones de cambio o traslado de comisiones que acuerden o soliciten sus
respectivos integrantes, la resolución de las apelaciones sobre las decisiones
del presidente de la corporación o de las comisiones, las proposiciones para
citaciones de control político o de control público o para la realización de
foros o audiencias públicas. // De la misma manera la adopción o aprobación de
textos rehechos o integrados por declaratoria parcial de inconstitucionalidad,
las decisiones sobre apelación de un proyecto negado o archivado en comisión no
ameritan la obligatoriedad de la votación nominal, así como tampoco los
informes de comisiones accidentales sobre objeciones presidenciales, ni la
decisión sobre las excusas presentadas por servidores públicos citados por las
comisiones o por las cámaras legislativas, las renuncias de los miembros del
Congreso y la adopción de los informes de las comisiones de ética sobre
suspensión de la condición congresional. // Tampoco a nuestro juicio se
debe requerir votación nominal y pública cuando en el trámite de un proyecto de
ley o de acto legislativo exista unanimidad por parte de la respectiva comisión
o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, a
menos que esa forma de votación sea solicitada por alguno de sus miembros. Si
la unanimidad no abarca la totalidad del articulado se someterán a
votación nominal y pública las diferentes proposiciones sobre los artículos
respecto de los cuales existan discrepancias. (…)”. Gaceta del Congreso No. 470 de 2010.
[110]
Véanse, entre otras, las Sentencias C-621 de 2012, C-767 de
2012, C-223 de 2013, C-274 de 2013, C-360 de 2013, C-909 de 2013 y C-910 de
2013. De igual manera se puede consultar el Auto 118 de 2013.
[111]
En este sentido, por ejemplo, como ya se dijo, la Corte ha declarado
que la aprobación del informe de objeciones a un proyecto de ley, aun cuando
sea unánime, no se encuentra exceptuada de la votación nominal y pública, por
cuanto dicha hipótesis no fue expresamente consagrada por el legislador. Al
respecto se pueden consultar los Autos 031, 032, 089 y 242 de 2012.
[112]
Sentencias C-621 de 2012 y C-616 de 2013. En el primero de los
citados fallos, se expuso que: “Quiero ello decir que, en el trámite
legislativo de un proyecto de ley, si al momento de llevarse a cabo la votación
del mismo en determinada célula legislativa, existe acuerdo entre todos los
parlamentarios presentes para aprobar o hundir el proyecto sometido a su
consideración, es viable optar por el método de votación ordinaria por
unanimidad”.
[113]
Sentencias C-621 de 2012 y C-767 de 2012.
[114]
Ibídem.
[115]
Sentencia C-910 de 2013.
[116]
Sentencia C-274 de 2013 y C-910 de 2013.
[117]
Sentencia C-910 de 2013.
[118]
Esta misma circunstancia se puso de presente en los
antecedentes legislativos de la Ley 1431 de 2011, en los que se señala que: “Intervención
del Honorable Representante, Roosvelt Rodríguez Rengifo: (…) La votación
nominal y pública tiene sentido en la medida en que la opinión sepa, cómo votan
los congresistas, aquí se ha dicho doctor Telésforo, cuando exista unanimidad
por parte de la respectiva Comisión de Plenaria para aprobar o negar, es
entendible que si hay unanimidad, es porque nadie ha solicitado la votación
nominal y si hay unanimidad, deberá entenderse que el sentido del voto es
afirmativo o es negativo, creo que eso no requiere mayor explicación. (…)”,
“Intervención del Honorable Representante, Julio Gallardo Archbold: (…) Si el
tema es absolutamente claro, la votación nominal se refiere a la oportunidad
que se le debe dar, tanto al público, como al Congreso en sí, de saber en qué sentido
está votando cada miembros del congreso, eso es claro, pero cuando hay
unanimidad, cuando hay acuerdo, significa que todos estamos votando positiva o
negativamente, ese es el hecho, todos los que aparecemos en el listado
conformando el quórum, conformando presencia, estamos votando positiva o
negativamente si el acuerdo total, si no hay proposiciones, si no hay
discusión, si no hay debate”.  Gaceta del Congreso No. 780 de 2010.
[119]
Auto 118 de 2013. Sombreado por fuera del texto original.
[120]
En los antecedentes legislativos de la Ley 1431 de 2011, se dice que: “Intervención
del Honorable Representante Ciro Rodríguez Pinzón: (…) Tampoco se recurrirá [a
la] votación nominal y pública, cuando en el trámite de un proyecto de ley (…)
exista unanimidad y se habla de unanimidad, cuando no existen proposiciones de
modificación a un proyecto (…)”.  Gaceta del Congreso No. 780 de 2010.
[121]
Sentencia C-134 de 2014.
[122]
En este punto, como ya se dijo, es preciso recordar que las reglas o pautas que
rigen el proceso de formación de las leyes, como lo ha sostenido de forma
reiterada esta Corporación, no tienen como finalidad obstruir tal proceso, sino
realizar el fin sustantivo para el cual fueron creadas por el Constituyente o
por el legislador. Por esta razón, se ha insistido en que los procedimientos no
tienen un valor en sí mismos, sino que constituyen medios para el aseguramiento
de fines materiales (CP arts. 2 y 228). De ahí que, por ejemplo, en la
Sentencia C-786 de 2012, este Tribunal haya concluido que la interpretación del
alcance de las normas que gobiernan la aprobación de las leyes, debe hacerse
teniendo en cuenta los valores materiales que dichas reglas pretenden
realizar.
[123]
En este sentido, por ejemplo, en el Auto 118 de 2013, la Corte encontró que se
configuró un vicio subsanable de procedimiento en el Proyecto
de Ley Estatutaria No. 134 de 2011 Cámara, 227 de 2012 Senado, “por la
cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a
la participación democrática”, al encontrar falta de claridad y certeza
sobre la aprobación unánime de dicha iniciativa, aunado a la imposibilidad de
determinar si, en el caso concreto, se había cumplido con la mayoría exigida
para la aprobación de leyes estatutarias.
[124]
Gaceta del Congreso No. 712 de 2013, p. 63.
[125]
Sentencia C-134 de 2014.
[126]
Sobre este punto, en la citada Sentencia C-134 de 2014, se
dijo que: “La advertencia de los tres Senadores desvirtuaba la existencia de
unanimidad en la votación y por lo tanto, constituía un llamado para que se
repitiera y se realizara de manera nominal y pública, como lo ordenan el
Reglamento del Congreso y la Constitución Política. // Ahora bien, podría
suponerse que las minorías políticas del Congreso de la República
instrumentalicen esta regla, permitiendo que se realice la votación sin
anunciar el sentido de su voto, de manera que sólo se constate la existencia de
votos negativos al momento de anunciar el resultado, para posteriormente alegar
la existencia de un vicio por desconocimiento de la regla de votación nominal y
pública, y desconocer de esa forma la voluntad mayoritaria. // En ese evento
hipotético, el riesgo puede ser controlado en el seno de la Comisión o Plenaria
correspondiente, mediante la repetición inmediata de la votación, de manera
nominal y pública. De esa forma, se preserva el derecho de las minorías a
escoger el momento en el que deciden expresar su voluntad y manifestar su
disenso mediante el voto negativo, al tiempo que se asegura la prevalencia de
la voluntad mayoritaria, y la transparencia y publicidad plenas del trámite
legislativo, representadas en la regla general de la votación nominal y
pública”.
[127]
En efecto, en la aludida Sentencia C-134 de 2014, se declaró
la inconstitucionalidad del Proyecto de Enmienda del Convenio Constitutivo del
Fondo Monetario Internacional, por desconocer el requisito de unanimidad en la
votación ordinaria, al concluir que la citada irregularidad tenía la entidad
suficiente como para constituirse en un vicio de procedimiento. Por lo demás,
siguiendo la jurisprudencia de la Corte, se entendió que dicho vicio era
insubsanable, pues no se había formado en debido forma la voluntad colectiva en
el Senado de la República.
[128]
Véase acápite 5.3.3.7.3 de esta providencia.
[129]
Sobre la importancia del contexto, como ya se dijo, en la citada Sentencia
C-786 de 2012, se dijo que: “al analizar la trascendencia de un vicio de forma,
es preciso tener en cuenta tanto el contexto en el cual éste se presentó, como
el conjunto integral del trámite legislativo, por cuanto como se expresó, no
toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la
Constitución o en el respectivo Reglamento del Congreso, acarrea
ineluctablemente la invalidez de la ley y su declaración de
inconstitucionalidad”.
[130]
En concreto, (1) el Proyecto de Ley No. 185 de 2012 Senado, 125 de 2011 Cámara,
“por medio de la cual se reglamentan los artículos 63. 70 y 72 de la
Constitución Política de Colombia en lo relativo al Patrimonio Cultural
Sumergido”; (2) el Proyecto de Ley No. 46 de 2011 Senado, 226 de 2012
Cámara, “por la cual se dictan normas de distribución de terrenos baldíos a
familias pobres del país con fines sociales y productivos y se dictan otras disposiciones”;
(3) el Proyecto de Ley No. 167 de 2011 Cámara, 040 de 2011 Senado, “por
medio de la cual se modifican los artículos 13, 20, 21, 22, 30 y 38 de la Ley
115 de 1994 y se dictan otras disposiciones (Ley de Bilingüismo)”; (4) el
Proyecto de Ley No. 179 de 2012 Senado, 105 de 2011 Cámara, “por la cual se
autoriza la emisión de la estampilla Pro Universidad del Pacífico Omar Barona
Murillo y se dictan otras disposiciones”; (5) el Proyecto de Ley No. 063 de
2012 Cámara, 207 de 2013 Senado, “por la cual se reforma parcialmente la Ley
115 de 1994”; (6) el Proyecto de Ley 036 de 2012 Cámara, 168 de 2012
Senado, “por medio de la cual se establecen disposiciones para la
comercialización y el uso de mercurio en las diferentes actividades
industriales del país y se fijan requisitos e incentivos para su reducción y
eliminación y se dictan otras disposiciones”; y (7) el Proyecto de Ley No.
48 de 2011 Senado, 262 de 2012 Cámara, “por medio de la cual se reglamentan
las actividades de comercialización en red o mercadeo multinivel en Colombia”.
[131]
Al respecto, se observa que: “Con la venia de la Presidencia y del
orador, interpela el honorable Senador, Carlos Alberto Baena López: Presidente,
voy a solicitar la votación nominal”. Gaceta del Congreso No. 712 de 2013,
p. 28.
[132]
Ibídem, p. 47.
[133]
Puntualmente, se dice que: “(…) Siguiendo la sugerencia del Senador Plinio
Olano, vamos a crear una subcomisión inmediatamente, de la que le pido al
Senador Camilo Sánchez, al Senador Juan Carlos Restrepo, al Senador Antonio
Guerra, al Senador Samuel Arrieta, por supuesto, al Senador Juan Fernando
Cristo, al Senador Germán Hoyos y al Senador Laserna, claro, la coordinadora
ponente es la Senadora Myriam Paredes. // Los que he mencionada en Secretaría
para que se reúnan con el señor Ministro de Hacienda y puedan trabajar técnicamente
todas esas discusiones y los espero en media hora. Señor Secretario, una
subcomisión para que le rindan un informe a la Plenaria, el Senador Guerra
renuncia a la subcomisión. Lo que la Subcomisión decida, Senador Camilo
Sánchez, ustedes nos pueden decir dentro de una hora qué recomiendan (…)”.
Ibídem, pp. 51 y 52.
[134]
Sobre este punto, se sostuvo que: “Con la venia de la Presidencia y del
orador, interpela el honorable Senador Jorge Enrique Robledo Castillo: Muchas
gracias señor Presidente, a ver, el Polo Democrático Alternativo como se sabe
es amigo de las relaciones internacionales de Colombia, pero lo cierto es que
la historia de las relaciones internacionales de Colombia cada vez es peor, es
decir, cada vez más aquí lo que hay es una especie de servidumbre voluntaria de
los Gobiernos ante los intereses de las grandes potencias, o sea, es una
especie de virreinato extraño porque el virreinato es la dominación de los extranjeros,
pero aquí se hace a través de nativos, de criollos que gobiernan desde la
Presidencia de la República al Estado colombiano. // En ese sentido yo anuncio
mi voto negativo sobre ese proyecto por esa consideración, porque es que estos
son acuerdos entre supuestos iguales, pero por supuesto no existe igualdad
entre los intereses de la primera potencia económica y militar de la tierra, y
los intereses de Colombia, esa es una falacia que no hay que hacer, y cuando a
uno además le dicen que esto es parte de los acuerdos para entrar a la OSD,
peor, porque todos sabemos que en ese club de los países ricos, los colombianos
sólo cabemos como siervos de la misma manera que si hubiéramos entrado a la
OTAN habríamos sido una especie de tropas cipayas, digamos, al servicio de los
intereses de las tropas del Tratado del Atlántico Norte. // Entonces, yo pues
para no extenderme mucho, simplemente advierto que el Polo no vota esos
acuerdos porque la política internacional de Colombia, particularmente en el
caso de las relaciones internacionales, es espantosa, es que es tan espantosa
que somos el único país de América Latina que ni siquiera reconoce el Estado
palestino, o sea, la actitud de sometimiento de Juan Manual Santos ante, hacia
los gringos sí es realmente bochornosa (…)”. Gaceta del Congreso No. 712 de
2013, p. 62.
[135]
Subrayado por fuera del texto original.
[136]
Subrayado por fuera del texto original.
[137]
Esto ocurrió en la misma sesión, por ejemplo, con el proyecto de ley referente
al derecho fundamental a la salud, en el que el Senador Luis Carlos Avellaneda
Tarazona presentó una constancia sobre diversos vicios de procedimiento en los
que pudo hacer ocurrido la Plenaria del Senado. Véase: Gaceta del Congreso No.
712 de 2013, pp. 44 y ss.
[138]
Dispone las normas en cita: “Artículo 47. Deberes. Son deberes del
Secretario General de cada Cámara: (…) 4. Informar sobre los resultados de toda
clase de votación que se cumpla en la Corporación; (…) 12. Expedir las
certificaciones e informes –si no fueren reservados– que soliciten las
autoridades o los particulares”.  Esta Corporación ha
aceptado de manera reiterada el valor probatorio de las certificaciones
expedidas por los Secretarios de las células legislativas, entre otras, en las Sentencias
C-782 de 2003,            C-1151 de 2005, C-576 de 2006, C-125 de 2011, C-261
de 2011, C-127 de 2013, C-221 de 2013, C-274 de 2013 y C-350 de 2013. En estas
sentencias, por ejemplo, se han utilizado las certificaciones para respaldar el
tipo de votación realizada o el número de congresistas presentes en determinada
sesión.
[139]
La disposición en cita señala que: “16. Tampoco se
requerirá votación nominal y pública cuando en el trámite de un proyecto de ley
exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o
negar todo o parte del articulado de un proyecto, a menos que esa forma
de votación sea solicitada por alguno de sus miembros. Si la unanimidad
no abarca la totalidad del articulado se someterán a votación nominal y pública
las diferentes proposiciones sobre los artículos respecto de los cuales existan
discrepancias.”
[140]
Auto 118 de 2013 y Sentencia C-360 de 2013.
[141]
Artículo 1º, numeral 16, de la Ley 1431 de 2011. Sobre esta disposición, en los antecedentes legislativos de la Ley 1431 de 2011, se dice que:
“Intervención del Honorable Representante Roosvelt Rodríguez Rengifo: (…) El
numeral 17 ya hemos venido haciendo referencia a él, establece y creo que es el
fondo lo decía el doctor Simón Gaviria, finalmente cuando alguien no está de
acuerdo que se vote de manera ordinaria lo que allí está considerado, solicita
la votación nominal, creo que eso es suficiente, como para darle tranquilidad a
quienes piensan que pudiéramos estar subrayando la obligación constitucional de
que las votaciones sean nominales y públicas (…)”. Gaceta del Congreso No.
780 de 2010.
[142]
En varias oportunidades, este Tribunal se ha pronunciado sobre la inacción de
los congresistas y, por ende, la inexistencia de la violación a los citados
derechos constitucionales. Al respecto se pueden consultar las Sentencias
C-1040 de 2005, C-714 de 2006 y C-106 de 2013.
[143]
Como previamente se transcribió: “Con la venia de la Presidencia y del
orador, interpela el honorable Senador Jorge Enrique Robledo Castillo: Muchas
gracias señor Presidente, a ver, el Polo Democrático Alternativo como se sabe
es amigo de las relaciones internacionales de Colombia, pero lo cierto es que
la historia de las relaciones internacionales de Colombia cada vez es peor, es
decir, cada vez más aquí lo que hay es una especie de servidumbre voluntaria de
los Gobiernos ante los intereses de las grandes potencias, o sea, es una
especie de virreinato extraño porque el virreinato es la dominación de los
extranjeros, pero aquí se hace a través de nativos, de criollos que gobiernan
desde la Presidencia de la República al Estado colombiano. // En ese sentido yo
anuncio mi voto negativo sobre ese proyecto por esa consideración, porque es
que estos son acuerdos entre supuestos iguales, pero por supuesto no existe
igualdad entre los intereses de la primera potencia económica y militar de la
tierra, y los intereses de Colombia, esa es una falacia que no hay que hacer, y
cuando a uno además le dicen que esto es parte de los acuerdos para entrar a la
OSD, peor, porque todos sabemos que en ese club de los países ricos, los
colombianos sólo cabemos como siervos de la misma manera que si hubiéramos
entrado a la OTAN habríamos sido una especie de tropas cipayas, digamos, al
servicio de los intereses de las tropas del Tratado del Atlántico Norte. //
Entonces, yo pues para no extenderme mucho, simplemente advierto que el Polo no
vota esos acuerdos porque la política internacional de Colombia,
particularmente en el caso de las relaciones internacionales, es espantosa, es
que es tan espantosa que somos el único país de América Latina que ni siquiera
reconoce el Estado palestino, o sea, la actitud de sometimiento de Juan Manual
Santos ante, hacia los gringos sí es realmente bochornosa (…)”.
[144]
Folio 2 del cuaderno No. 1.
[145]
Folios 104 del cuaderno No. 1 y folio 2 del cuaderno No. 2.
[146]
Folio 14 del cuaderno principal.
[147]
Folio 1 del cuaderno principal.
[148]
Artículo 5.1 del AIIT.
[149]
Así, por ejemplo, en la Sentencia C-776 de 2003 se señaló que: “la potestad impositiva del Estado tiene como correlato necesario el
deber de toda persona de tributar, que ha sido consagrado en el artículo 95-9
de la Carta; se trata de un deber de importancia medular en tanto que
instrumento para el cumplimiento de los fines del Estado (art. 2° de la C.P.)
en condiciones de solidaridad (art. 1° de la C.P). El cumplimiento de esta
obligación –bajo los parámetros establecidos en la Carta– permite que el Estado
tenga acceso a los recursos necesarios para garantizar la efectividad de los
derechos y para ser un gestor de la racionalización de la economía, del
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, y de la redistribución
equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo, entre otros de
sus cometidos (art. 334 de la C.P.); según ha expresado la Corte, el correlato
del ejercicio de la potestad impositiva por el Estado tiene como correlato el
deber de tributar, consagrado en forma amplia en la Constitución en el artículo
95-9, así: 'Son deberes de la persona y del ciudadano: […] 9.
Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de
conceptos de justicia y equidad'; por ello, ha precisado esta Corporación
que "el tributo, en estricto sentido, es un aporte razonable que
debe hacer toda persona, social por naturaleza, fundamentado en el consenso de
la voluntad general por medio de la ley".
[150]
Sobre la equidad vertical y horizontal se puede consultar la Sentencia C-766 de
2013.
[151]
En el primer debate en comisiones conjuntas, se expuso por uno de los ponentes,
que además de mejorar el recaudo tributario, este Acuerdo “evita que cada 2
o 3 años, se nos estén presentando nuevas reformas tributarias, que lo que
hacen es castigar a los asalariados colombianos, a la gente que no utiliza
mecanismos de evasión, ni aquí, ni mucho menos fuera del país; en lugar de
castigar y buscar esos recursos en el exterior, en donde sin duda alguna, hay
capitales colombianos que no cumplen con sus compromisos y obligaciones con el
Estado colombiano”. Gaceta del Congreso No. 674 de 2013, p. 6.
[152]
Estatuto Tributario, art. 684. En el encabezado de este artículo se dispone
que: “La Administración Tributaria tiene amplias facultades de fiscalización e
investigación para asegurar el efectivo cumplimiento de las normas
sustanciales”.
[153]
En esta misma lógica, el artículo 744 del Estatuto Tributario dispone que: “Para
estimar el mérito de las pruebas, éstas deben obrar en el expediente, por
alguna de las siguientes circunstancias: (…) 9. Haber sido practicadas por
autoridades extranjeras a solicitud de la Administración Tributaria, o haber
sido practicadas directamente por funcionarios de la Administración Tributaria
debidamente comisionados de acuerdo a la ley”.
[154]
Al respecto se dijo que: “ambas normas den pie a la
celebración de acuerdos sin el lleno de los requisitos internos como la
existencia de ley aprobatoria del tratado y el control constitucional llevado a
cabo por esta Corporación, y a la extralimitación de funciones de los
servidores públicos vinculados en el sector tributario.”
[155]
Ley 1082 de 2006 “por medio de la cual se aprueba el ‘Convenio entre el
Reino de España y la República de Colombia para evitar la doble imposición y
prevenir la evasión fiscal en materia de impuesto sobre la renta y sobre el
patrimonio’ y su ‘protocolo’, firmados en Bogotá D.C., el 31 de marzo de 2005”.
[156]
Ley 1261 de 2008 “por medio de la se aprueba el ‘Convenio entre la República
de Chile y la República de Colombia para evitar la doble imposición y para
prevenir la evasión fiscal en relación al impuesto a la renta y al patrimonio’,
y el ‘Protocolo del Convenio entre la República de Chile y la República de
Colombia para evitar la doble imposición y para prevenir la evasión fiscal en
relación al impuesto a la renta y al patrimonio’, hechos y firmados en Bogotá
el 19 de abril de 2007”.
[157]
Ley 1265 de 2008 “por medio de la cual se aprueba el ‘Convenio entre la
República de Colombia y la Confederación Suiza para evitar la doble imposición
en materia de impuesto sobre la renta y sobre el patrimonio’ y su ‘protocolo’,
firmados en Berna el 26 de octubre de 2007”.
[158]
Ley 1459 de 2011 “por medio de la cual se aprueba el ‘Convenio entre Canadá
y la República de Colombia para evitar la doble imposición y para prevenir la
evasión fiscal en relación con el impuesto sobre la renta y sobre el
patrimonio’ y su ‘protocolo’, hechos en Lima, a los 21 días del mes de
noviembre de 2008”.
[159]
Ley 1568 de 2012 “por medio de la cual se aprueba el ‘Convenio entre la
República de Colombia y los Estados Unidos Mexicanos para evitar la doble
imposición y para prevenir la evasión fiscal en relación con los impuestos
sobre la renta y sobre el patrimonio’ y el ‘Protocolo del Convenio entre la
República de Colombia y los Estados Unidos Mexicanos para evitar la doble
imposición y para prevenir la evasión fiscal en relación con los impuestos
sobre la renta y sobre el patrimonio’, hechos en Bogotá D.C., a los trece (13)
días del mes de agosto de dos mil nueve (2009)”.
[160]
Ley 1661 de 2013 “por medio de la cual se aprueba la ‘Convención sobre
Asistencia Administrativa Mutua en materia fiscal’, hecha por los depositarios,
el 1º de junio de 2011, aprobada por el Consejo de Europa y los países miembros
de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)”.
[161]
Sentencia C-032 de 2014.
[162]
Estatuto Tributario, art. 684. Decretos 4048 de 2008 y 1321 de 2011.
[163]
La norma en cita dispone que: “Para lograr los fines del presente Acuerdo, el
intercambio de información se realizará independientemente de si la persona a
quien se refiere la información, o en cuyo poder esté la misma, sea residente o
nacional de los Estado contratantes.”
[164]
Así, por ejemplo, el artículo 9 del Estatuto Tributario señala que: “Las
personas naturales, nacionales o extranjeras, residentes en el país y las
sucesiones ilíquidas de causantes con residencia en el país en el momento de su
muerte, están sujetas al impuesto sobre la renta y complementarios en lo
concerniente a sus rentas y ganancias ocasionales, tanto de fuente nacional
como de fuente extranjera (…)”.
[165]
A manera de ejemplo, el artículo 421-1 del Estatuto Tributario establece que:
“También estarán sujetos al gravamen del IVA los tiquetes aéreos
internacionales adquiridos en el exterior para ser utilizados originando el
viaje en el territorio nacional”.
[166]
En relación con el impuesto de timbre, es preciso recordar que el artículo 72
de la Ley 1111 de 2006 modificó el artículo 519 del Estatuto Tributario, en el
que se incluyen la mayoría de las actuaciones gravadas con este tributo, en el
sentido de ordenar la reducción gradual de su tarifa, la cual a partir del año
2010 corresponderá al 0%. La citada ley no se pronunció sobre las actuaciones
gravadas contempladas en los artículos 521, 523, 524 y 525 del
Estatuto Tributario.
[167]
La expresión “ficción de territorialidad” ha sido utilizada por el Consejo de
Estado, para explicar el fenómeno de ciertos impuestos del orden nacional, en
los que a partir de la costumbre o de principios del derecho internacional, es
posible gravar rentas o servicios de fuente extranjera que repercuten en el
territorio nacional. Al respecto se ha dicho que: “(…) con la Ley 383 de 1997
se creó lo que la doctrina denomina una ‘ficción de territorialidad’ en virtud
de la cual el legislador haciendo uso de su potestad tributaria, establece que
ciertos servicios a pesar de ser ejecutados fuera del territorio colombiano o
desde el exterior, se consideran prestados en Colombia y por consiguiente
gravados con el impuesto sobre las ventas”. Consejo de Estado, Sección Cuarta,
Sentencia del 12 de febrero de 2004, radicación No.
11001-03-27-000-2002-00112-01 (13623).
[168]
El artículo 9 del Estatuto Tributario, previamente citado, dispone que: “Las
personas naturales, nacionales o extranjeras, residentes en el país y las
sucesiones ilíquidas de causantes con residencia en el país en el momento de su
muerte, están sujetas al impuesto sobre la renta y complementarios en lo
concerniente a sus rentas y ganancias ocasionales, tanto de fuente nacional como
de fuente extranjera (…)”. Subrayado por fuera del texto original.
[169]
Véase, al respecto, el artículo 420 del Estatuto Tributario. Como ejemplos se
encuentran: (i) los servicios de conexión o acceso satelital, cualquiera que
sea la ubicación del satélite; (ii) los servicios de traducción, corrección o
composición de texto; (iii) los servicios de seguro, reaseguro y coaseguro,
etc.
[170]
Ver nota a pie 143.
[171]
Sobre este punto, el artículo 519 del Estatuto Tributario establece que: “El impuesto de timbre nacional, se causará a la tarifa del uno punto
cinco por ciento (1.5%) sobre los instrumentos públicos y documentos privados,
incluidos los títulos valores, que se otorguen o acepten en el país, o que
se otorguen fuera del país pero que se ejecuten en el territorio nacional o
generen obligaciones en el mismo, en los que se haga constar la
constitución, existencia, modificación o extinción de obligaciones, al igual
que su prórroga o cesión, cuya cuantía sea superior a seis mil (6.000) Unidades
de Valor Tributario, UVT, en los cuales intervenga como otorgante, aceptante o
suscriptor una entidad pública, una persona jurídica o asimilada, o una persona
natural que tenga la calidad de comerciante, que en el año inmediatamente anterior
tuviere unos ingresos brutos o un patrimonio bruto superior a treinta mil
(30.000) Unidades de Valor Tributario, UVT. (…)” Subrayado por fuera del texto
original.
[172]
Al respecto se pueden consultar los artículos 871, 873, 876 y 877 del Estatuto
Tributario, en los que se reconoce que este impuesto se basa en la noción de
“movimiento financiero” ocurrido dentro del sistema financiero colombiano.
[173]
Véanse, entre otras, las Sentencias C-280 de 2004, C-557 de
2004 y C-944 de 2008, así como el Auto 288 de 2010.
[174]
El tratamiento se define como: “cualquier operación o conjunto
de operaciones sobre datos personales, tales como la recolección,
almacenamiento, uso, circulación o supresión.” Artículo 3, literal g) de la Ley
1581 de 2012.
[175]
Al respecto se dijo que: “[La excepción prevista] no puede
convertirse en un escenario proclive al abuso del poder informático, esta vez
en cabeza de los funcionarios del Estado. Así, el hecho que el legislador
estatutario haya determinado que el dato personal puede ser requerido por toda
entidad pública, bajo el condicionamiento que la petición se sustente en la
conexidad directa con alguna de sus funciones, [debe] acompasarse con la
garantía irrestricta del derecho al hábeas data del titular de la información.
En efecto, amén de la infinidad de posibilidades en que bajo este expediente
puede accederse al dato personal, la aplicación del precepto bajo análisis
debe subordinarse a que la entidad administrativa receptora cumpla con las
obligaciones de protección y garantía que se derivan del citado derecho
fundamental, en especial la vigencia de los principios de finalidad, utilidad y
circulación restringida.” Sombreado conforme al texto original.
[176]
Ley 1266 de 2008.
[177]
Ley 1581 de 2012.
[178]
El literal d) del artículo 26 de la Ley 1581 de 2012 señala que: “Artículo  26. Prohibición. Se prohíbe la
transferencia de datos personales de cualquier tipo a países que no
proporcionen niveles adecuados de protección de datos. Se entiende que un país
ofrece un nivel adecuado de protección de datos cuando cumpla con los
estándares fijados por la Superintendencia de Industria y Comercio sobre la
materia, los cuales en ningún caso podrán ser inferiores a los que la presente
ley exige a sus destinatarios. Esta prohibición no regirá cuando se trate de:
(…)  d) Transferencias acordadas en el marco de tratados internacionales en los
cuales la República de Colombia sea parte, con fundamento en el principio de
reciprocidad”.
[179]
De esta manera, se citó la Sentencia C-397 de 1998, en la que se dispuso que:
“(…) en tratándose de cumplir el objeto de la Convención que se somete a examen
de constitucionalidad, de prevenir, detectar, sancionar y erradicar la
corrupción, el cual ha encontrado la Corte que se ajusta plenamente a la filosofía
y principios de la Constitución Política, el compromiso que adquiere el Estado
colombiano al suscribirla, de levantar la reserva bancaria a solicitud de otro
de los Estados-parte, en manera alguna vulnera dicho ordenamiento, pues se
configura inequívocamente en una situación en la que se impone hacer prevalecer
el interés general, artículo 1º de la CP., el cual se ve gravemente amenazado
por prácticas de corrupción que, como se dijo, atentan contra las bases mismas
de la organización jurídico-política por la que optó el Constituyente, y contra
sus principios y valores fundamentales”.
[180]
Al respecto se recurrió a la Sentencia C-381 de 1993, en la que se estableció
que: “(…) Para la Corte Constitucional no cabe duda de que (…) las actividades
que debe adelantar el Estado para el cabal ejercicio de sus potestades de
imposición, determinación y cobro de tributos, así como para investigar a los
contribuyentes y para cerrar posibles vías de evasión y elusión de impuestos,
ciertamente limitan y restringen el derecho de propiedad en sus distintas manifestaciones,
pero encuentran soporte suficiente en la Constitución Política”.
[181]
En el caso de Colombia, el artículo 684 del Estatuto Tributario reconoce ese
tipo de atribuciones como expresiones de las facultades de fiscalización e
investigación en cabeza de la DIAN. Por otra parte, no sobra recordar que la
citada autoridad también ejerce atribuciones de policía judicial, como lo
disponen los Decretos 4048 de 2008 y 1321 de 2011. Sobre este último tema se ha
pronunciado la Corte, entre otras, en la Sentencia C-404 de 2003.
[182]
Ley 1581 de 2012, art. 4.
[183]
En este sentido, por ejemplo, el artículo 746-2 del Estatuto Tributario dispone
que: “Cuando en virtud del cumplimiento de un convenio de intercambio de
información para efectos de control tributario y financiero, se requiera la
obtención de pruebas por parte de la Administración Tributaria colombiana, se
podrá permitir en su práctica, la presencia de funcionarios del Estado
solicitante, o de terceros, así como la formulación, a través de la Autoridad
Tributaria Colombiana, de las preguntas que los mismos requieran”.
[184]
http://blogs.lse.ac.uk/africaatlse/2014/03/07/tax-evasion-the-main-cause-of-global-poverty/
[185]
En el mismo sentido, el artículo 693 del Estatuto Tributario
señala que: “Las informaciones tributarias respecto de la determinación oficial
del impuesto tendrán el carácter de reservadas en los términos señalados en el
artículo 583”. Por su parte, el artículo 693-1 establece que: “Por solicitud
directa de los gobiernos extranjeros y sus agencias y con base en acuerdos de
reciprocidad, se podrá suministrar información tributaria en el caso en que se
requiera para fines de control fiscal o para obrar en procesos fiscales o
penales. // En tal evento, deberá exigirse al gobierno o agencia solicitante,
tanto el compromiso expreso de su utilización exclusiva para los fines objeto
del requerimiento de información, así como la obligación de garantizar la
debida protección a la reserva que ampara la información suministrada”.
[186]
Véase, al respecto, el acápite 5.4.2.3.
[187]
Sobre la materia también se pueden consultar las Sentencias C-280
de 2004, C-557 de 2004 y C-944 de 2008, así como el Auto 288 de 2010.
[188]
Sentencias C-363 de 2000, C-1258 de 2000, C-303 de 2001,
[189]
Auto 288 de 2010.
[190]
La norma en cita dispone que: “Artículo 2°. Principios e
interpretación del reglamento. (…) 2. Corrección formal de los procedimientos. Tiene
por objeto subsanar los vicios de procedimiento que sean corregibles, en el
entendido de que así se garantiza no sólo la constitucionalidad del proceso de
formación de las leyes, sino también los derechos de las mayorías y las
minorías y el ordenado adelantamiento de las discusiones y votaciones”.
[191] Página 42, numeral 5.3.3.7.5 de la
sentencia C-134 de 2014 (MP. María Victoria Calle Correa. AV. Luis Guillermo
Guerrero Pérez).
[192]
Numeral 6.7.2. de la Sentencia C-1017 de 2012.
[193]
Ibíd.
[194]
En dicho artículo se establece que, “En toda votación
pública, podrá emplearse cualquier procedimiento que acredite el sentido
del voto de cada Congresista y el resultado de la votación; en caso de ausencia
o falta de procedimientos electrónicos, se llamará a lista y cada Congresista
anunciará de manera verbal su voto sí o no// Cuando se utilicen medios
electrónicos en las votaciones, será el presidente de la Corporación o Comisión
quien determine los tiempos entre la iniciación de la votación y el anuncio de
su resultado sin exceder los treinta (30) minutos por votación”.
[195]
Consejo de Estado, Sección de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta,
Sentencia 2010-00020, marzo 10/2011. Rad. 11001-03-28-000-2010-00020-00.
[196]
Numeral 6.6.2 de la Sentencia C-1017 de 2012.
[197] Ibíd.
[198]
El Constituyente de 1991 estableció que el Congreso debe
elegir a los siguientes funcionarios públicos: Por parte del Senado a los
miembros de la Corte Constitucional (Arts. 239 y 173.6 C.P), al Procurador
General de la Nación (Art. 173.6); por parte de la Cámara, al Defensor del
Pueblo (Art. 178.1) y en Congreso en pleno, a los miembros de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura (Art. 254),
al Contralor General de la República (art. 141 C.P) y para elegir
Vicepresidente cuando sea menester reemplazar al electo por el pueblo (Art. 141
de la C.P).
[199]
Gaceta del Congreso 674 de 2008, p. 5.
[200]
El vicio como quedó descrito en la ponencia fue que se había deliberado y
votado la ponencia sin haber tenido en cuenta el plazo de ocho
días, que debe mediar entre el primer y segundo debate como se dispone en el
inciso primero del artículo 160 de la C.P. Art. 160 “Entre
el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días,
y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del
debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días”.
[201]
Negrillas fuera del texto. Gaceta del Congreso No 712 de 2013,
p. XX
[202]
Dice el Senador Guerra de la Espriella lo siguiente, “Sobre lo mismo Presidente, caramba, Presidente, me da pena, yo sí
quisiera que usted me recordara cuándo se dio el debate sobre ese proyecto, si
alguna persona es juiciosa y disciplinada en asistir a las sesiones y a los
debates, soy yo, y francamente no recuerdo que aquí se haya adelantado un
debate sobre este tema//El Senador Camilo Sánchez me releva de tener que
solicitar la misma información, pero podría ser que el Ministro nos haga
claridad en la mañana de hoy sobre los alcances particularmente, Presidente,
porque este tipo de proyectos se pueden convertir en preocupación para
muchísimos colombianos y contribuyentes de buena fe que no solo tienen
inversiones en los Estados Unidos, sino que también tienen alguna clase de
titularidad en ese país y que esto no se vaya a convertir eventualmente en una
fuente de buscar el ahogado, río arriba, como ha pasado en el pasado, pasado,
valga la redundancia con la DIAN; yo espero que los ponentes y el señor
Ministro, nos hagan absoluta y total claridad sobre el contenido y alcance de
esta iniciativa…”. Gaceta
del Congreso No 712 de 2013.
[203]
Ibíd.
[204]
Negrillas fuera del texto. Ibíd.
[205]
Negrilla fuera del texto, Ibíd.
[206]
Esta Sentencia hizo el control de constitucionalidad de la
Ley 1634 del 11 de junio de 2013, “Por medio de la cual se aprueban el
‘Proyecto de Enmienda del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario
Internacional para Reforzar la Representación y la Participación en el Fondo
Monetario Internacional” adoptado el 28 de marzo de 2008 y aprobado por la
Junta de Gobernadores mediante Resolución 63-2, adoptada el 28 de abril de
2008, y el ‘Proyecto de Enmienda del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario
Internacional para Ampliar las Facultades de Inversión del Fondo Monetario
Internacional’, adoptado el 7 de abril de 2008 y aprobado por la Junta de
Gobernadores mediante la Resolución 63-3, adoptada el 5 de mayo de 2008.
[207]
La oposición del proyecto se dio por parte de los Senadores
Parmenio Cuéllar, Luis Carlos Avellaneda Tarazona y Jorge Enrique Robledo
Castillo.
[208]
Numeral 1.5 de la Sentencia C-134 de 2014.
[209]
Numeral 5.3.3.7.5 de la Sentencia C-134 de 2014.
[210]
C-1017 de 2012, C-786 de 2012, Auto 086 de 2012.