C-413-96
Sentencia C-413/96
Sentencia
C-413/96
TRIBUTO
DEPARTAMENTAL-Emisión de
estampillas
El mandato
constitucional reconoce la existencia de los distintos niveles tributarios,
dejando el respectivo espacio a las asambleas departamentales y a los concejos
distritales y municipales para percibir, por la vía de impuestos, tasas y
contribuciones, las rentas que habrán de aplicar para la realización de sus
funciones y para la afirmación de su autonomía. Se trata de un gravamen que no
puede considerarse como nacional sino como departamental, aplicable en los
departamentos fronterizos, dadas sus necesidades y características, de lo cual
resulta, precisamente por respeto a la autonomía de las entidades territoriales
en referencia, que el legislador no se viera precisado a definir él mismo todos
los elementos del tributo autorizado, que habrá de cobrarse únicamente dentro
de los respectivos territorios.
TRIBUTO-Competencia para fijar elementos
La referencia a
la obligación de señalar en el acto creador del impuesto los elementos
esenciales de la obligación tributaria ha de entenderse hecha, según el tipo de
gravamen, por el nivel territorial al que corresponda, de lo cual se infiere
que si el legislador, como puede hacerlo, decide regular o establecer normas
generales sobre tributos del orden departamental, municipal o distrital, no se
le puede exigir, ni debe permitírsele, que en la ley respectiva incluya
directamente todos los componentes del tributo o, en los casos de tasas y
contribuciones, el método y el sistema para recuperación de  costos  o  la
participación  en beneficios, pues su función no es, ni puede ser, según las
reglas de la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales,
la de sustituir a los órganos de éstas en el ejercicio de la competencia que
les ha sido asignada por la Constitución.
Referencia:
Expediente D-1232
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 49 de la Ley 191 de 1995.
Actor: Diego
Mauricio Bejarano Daza
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del cuatro (4) de septiembre
de mil novecientos noventa y seis (1996).
I. ANTECEDENTES.
INTERVENCIONES. CONCEPTO DEL PROCURADOR.
Ha sido demandado
ante la Corte el artículo 49 de la Ley 191 de 1995, que dice:
"LEY NUMERO 191 DE 1995
(Junio 23)
Por medio de la cual se dictan
disposiciones sobre zonas de frontera
El Congreso de la República
DECRETA:
(...)
ARTICULO 49- Autorízase a las asambleas de los
departamentos fronterizos para que ordenen la emisión de estampillas
"prodesarrollo fronterizo", hasta por la suma de cien mil millones de
pesos cada una, cuyo producido se destinará a financiar el plan de inversiones
en las zonas de frontera de los respectivos departamentos en materia de
infraestructura y dotación en educación básica, media, técnica y superior;
preservación del medio ambiente; investigación y estudios en asuntos
fronterizos; agua potable y saneamiento básico; bibliotecas departamentales;
proyectos derivados de los convenios de cooperación e integración y desarrollo
del sector agropecuario.
PARAGRAFO 1º.- Las asambleas departamentales podrán
autorizar la sustitución de la estampilla física por otro sistema de recaudo
del gravamen que permita cumplir con seguridad y eficacia el objeto de esta
ley; determinarán las características y todos los demás asuntos referentes al
uso obligatorio de las estampillas en las actividades y operaciones que se
realicen en el departamento y en los municipios del mismo, de lo cual se dará
información al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
PARAGRAFO 2º.- Facúltase a los concejos municipales de
los departamentos fronterizos para que, previa autorización de la asamblea del
departamento, hagan obligatorio el uso de la estampilla "prodesarrollo
fronterizo" que por esta ley se autoriza.
PARAGRAFO 3º.- No se podrán gravar con la presente
estampilla los licores producidos en las unidades especiales de desarrollo
fronterizo respectivas, ni las cervezas de producción nacional consumidas en
las unidades especiales de desarrollo fronterizo".
Según el actor, la
norma transcrita desconoce los artículos 300, numeral 4; 313, numeral 4, y 338
de la Constitución Política.
En su sentir, el
legislador, al expedir la norma demandada, lo que hizo fue crear un nuevo
impuesto de carácter departamental, pero sin el cumplimiento de los requisitos
previstos en el artículo 338 de la Constitución.
Censura la norma en
cuanto, según piensa, no fija claramente el sujeto activo de la obligación
tributaria, ni establece un mecanismo que haga determinables a los sujetos
pasivos, así como tampoco precisa realmente el hecho que generará el tributo,
pues la expresión "actividades y operaciones" encierra todo, pero no
dice nada, según afirma el demandante.
Podría pensarse, a
su juicio, que el legislador dejó abierta la posibilidad de determinar el hecho
gravable a las asambleas departamentales, pero -asegura- este supuesto también
resultaría equivocado. El texto constitucional -dice- es claro al señalar que
la fijación o determinación del hecho gravable corresponde, en este caso, a la
ley, pues la norma de creación del impuesto es la que debe contener la
determinación de sus elementos.
Igualmente critica
la disposición por no haber incluido dentro de la estructura del impuesto la
base gravable ni la tarifa correspondiente.
A renglón seguido
señala que la norma acusada vulnera el artículo 300, numeral 4, de la
Constitución, cuando faculta a las asambleas departamentales para sustituir la
estampilla física por otro mecanismo de recaudo del gravamen, extralimitando
así las funciones que el Ordenamiento Fundamental le otorgó a tales entes en
materia tributaria.
También se
contraviene la referida norma, así como el artículo 313, numeral 4, de la
Constitución, si se tiene en cuenta -señala el impugnador- que el parágrafo
segundo del artículo 49 de la Ley 191 de 1995 "facultó a los concejos
municipales de los municipios de los departamentos fronterizos para hacer
obligatorio su uso, previa autorización de la Asamblea del Departamento
respectivo, sin establecer directamente el hecho gravable del tributo, el
sujeto pasivo y la tarifa", lo que, en su criterio, impide que las
asambleas de los departamentos fronterizos puedan reglamentar el tributo.
Oportunamente
intervino el ciudadano WILLIAM JESUS GOMEZ ROJAS, actuando en representación
del Ministerio de Transporte, quien presentó un escrito destinado a defender la
constitucionalidad de la norma acusada.
La disposición
atacada tiene, en su sentir, pleno sustento en el artículo 337 de la Carta.
Señala que lo
dispuesto en la norma se articula directamente con el objetivo consagrado en el
inciso 3º del artículo 2 de la misma Ley 191 de 1995 y que se convierte en
garante del cumplimiento y desarrollo de las metas buscadas por dicho estatuto,
"principalmente en lo atinente al mejoramiento de la infraestructura
industrial y comercial de las entidades territoriales de frontera y de la
calidad técnica-educacional del factor humano".
De los parágrafos 1
y 2 de la disposición acusada dice que son el desarrollo del artículo 150,
numeral 5, de la Carta, que permite al Congreso de la República, a través de la
ley, conferir atribuciones especiales a las asambleas departamentales, objetivo
que se logra al permitirles sustituir la estampilla física por otro sistema de
recaudo y hacer efectivo el producido buscado, "lo que además es parte de
las funciones de este órgano territorial, dispuestos por el artículo 300 en su
numeral 2".
En cuanto a la
omisión de los elementos del tributo, alegada por el demandante, advierte que
la norma no consagra una contribución fiscal o parafiscal, sino una orden
positiva autorizando, hasta ahora, la creación de la misma.
El Procurador
General de la Nación emitió concepto favorable a la exequibilidad de la
disposición bajo examen.
Sostiene el Jefe del
Ministerio Público que la preceptiva acusada sólo contempla la autorización
legal para la creación de un tributo y no su creación propiamente dicha, pues
no otra cosa se desprende del tenor literal de la misma cuando se lee su verbo
rector: "Autorízase a las asambleas departamentales para que ordenen la
emisión de estampillas".
Será entonces, dice,
la corporación departamental la que establezca, en su momento, los elementos
que establece la preceptiva constitucional para conformar la obligación
tributaria, "y que de manera prematura exige el demandante".
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corte es
competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de la norma
acusada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la
Constitución Política, ya que ella pertenece a una ley expedida por el Congreso
de la República.
2. Facultades
de asambleas y concejos en materia impositiva
Considera el actor
que el texto demandado viola los artículos 300, numeral 4º; 313, numeral 4º, y
338 de la Constitución Política, fundamentalmente por no haber señalado la
norma legal, en forma directa, los sujetos activos y pasivos, el hecho gravable
ni la base gravable, y por no haber fijado los métodos y sistemas, para definir
costos y beneficios, tal como tenía que hacerlo con arreglo a la preceptiva
constitucional.
No es necesario
repetir, pues ya han sido precisados en varias providencias de la Corte, los
alcances del artículo 338 de la Constitución en cuanto se refiere a la exigencia
de que la ley, las ordenanzas y los acuerdos fijen directamente los sujetos
activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los
impuestos, así como en lo atinente a la posibilidad excepcional de que en tales
actos se permita a las autoridades determinar las tarifas de tasas y
contribuciones, con la expresa reserva de que, al hacerlo, deben indicar el
sistema y el método para definir costos y beneficios, así como la forma de
hacer su reparto.
Basta  recordar  lo
expuesto por esta Corte en sentencia C-390 del 22 de agosto de 1996, en torno
al genuino alcance del artículo 338 de la Constitución, en lo concerniente a la
obligatoria fijación de los elementos esenciales de la obligación tributaria
por parte de los órganos colegiados de carácter representativo:
"Muy exigente
ha sido la jurisprudencia de esta Corte en lo relativo al principio de representación
como esencial para la imposición de tributos.
Se trata -como lo
indica el artículo 338 de la Constitución- de asegurar  que sean los órganos
colegiados de elección popular -Congreso, asambleas y concejos- los que
resuelvan en tiempo de paz si establecen, aumentan, modifican o suprimen
impuestos, tasas o contribuciones, bajo el entendido de que, si bien tales
gravámenes son indispensables para el sostenimiento del Estado y para el
cumplimiento de sus fines, los gobernados tienen derecho a que sus más
auténticos representantes, en guarda del interés colectivo, impidan las
exacciones injustas o desproporcionadas, reservándose la competencia para
impartir aprobación a las medidas que en tal sentido se adopten.
En ese orden de
ideas, la Constitución ha llegado inclusive a prohibir, y de manera total, el
otorgamiento de facultades extraordinarias en el campo tributario (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-246 del 1 de junio de 1995) y ha optado
por exigir, enunciando los componentes esenciales de la obligación tributaria,
que ellos sean determinados de modo directo y específico por el órgano
competente -Congreso, Asamblea o Concejo- en  el  mismo acto -Ley, Ordenanza o
Acuerdo-, según se trate de tributos del orden nacional, departamental,
municipal o distrital (artículo 338 C.P.).
(...)
En lo referente a impuestos,
no cabe duda de que la opción de transferir competencia a las autoridades
administrativas para fijar cualquiera de los elementos tributarios no existe.
Ella únicamente ha sido contemplada para tasas y contribuciones.
De tal suerte que,
cuando de impuestos se trata, si son de carácter nacional, es el Congreso, en
la ley respectiva -o el Gobierno en el decreto legislativo correspondiente, en
tiempos que no sean de paz- el único titular de la facultad -que es
simultáneamente obligación, una vez se ha resuelto establecer el tributo- de
señalar con claridad y precisión los componentes esenciales de la obligación
que, a partir de la norma, será exigible a los contribuyentes: "La ley,
las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y
pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos"
(artículo 338 C.P.).
Es justamente el
cumplimiento de esta perentoria obligación el que preserva, como lo ha
subrayado la jurisprudencia, la seguridad jurídica de los gobernados, la
certidumbre del recaudador y la idoneidad del sistema jurídico para evitar los
abusos de autoridades administrativas en el ámbito tributario.
Si la norma que crea
el impuesto carece de cualquiera de los elementos mencionados o lo indica de
manera vaga o indefinida, toda ella es inconstitucional".
La aplicación de los
señalados criterios es indispensable para juzgar si una determinada disposición
sobre gravámenes se acomoda o no a las exigencias del Constituyente, pero, como
se puso de presente en el fallo citado, "no hay motivo para declarar la
inexequibilidad de la norma tributaria si ella presenta con suficiente
exactitud y determinación los puntos indicados en la norma constitucional, que,
integrados, configuran el gravamen".
Ahora bien, la
exigencia de los enunciados que componen el precepto tributario, al tenor del
artículo 338 de la Carta, debe aplicarse y hacerse efectiva en relación con el
nivel del gravamen correspondiente, pues de la norma constitucional no surge
una sola competencia en cuanto al ejercicio de la potestad impositiva ni
tampoco un solo grado de tributos.
Ante lo afirmado en
la demanda, es necesario destacar que el aludido precepto constitucional no
tiene el sentido de concentrar en el Congreso la competencia exclusiva y
excluyente para establecer los elementos de todo tributo, incluídos los que
establezcan las asambleas departamentales y los concejos municipales y
distritales, pues ello implicaría, ni más ni menos, el desconocimiento del
ámbito propio e inalienable que la Constitución reconoce a las entidades
territoriales en cuanto al establecimiento de gravámenes en sus respectivos
territorios.
Al contrario,
elemento de primordial importancia en el sistema tributario colombiano desde la
vigencia de la Constitución de 1886 (artículo 43), ahora reafirmado,
desarrollado y profundizado por la Carta Política de 1991, es el de la
descentralización y autonomía de las entidades territoriales (artículo 1 C.P.),
entre cuyos derechos básicos está el de "administrar los recursos y
establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones"
(artículo 287, numeral 3, en armonía con los artículos 294, 295, 300-4 y 313-4
C.P.).
Particularmente los
artículos 300, numeral 4, y 313, numeral 4, confieren a asambleas y concejos
autoridad suficiente para decretar, de conformidad con la Constitución y la
ley, los tributos y contribuciones que su sostenimiento requiere.
Cuando la
Constitución estatuye que tales competencias de los cuerpos de elección popular
habrán de ser ejercidas de acuerdo con la ley no está dando lugar a la
absorción de la facultad por parte del Congreso, de tal manera que las
asambleas y los concejos deban ceder absolutamente su poder de imposición al
legislador. Este, por el contrario, al fijar las pautas y directrices dentro de
las cuales obrarán esas corporaciones, tiene que dejar a ellas el margen que
les ha sido asignado constitucionalmente para disponer, cada una dentro de las
circunstancias y necesidades específicas de la correspondiente entidad
territorial, lo que concierne a las características de los gravámenes que vayan
a cobrar.
Por eso, el mismo
artículo 338 de la Constitución, que el demandante estima violado, dispone con
claridad que no solamente la ley sino las ordenanzas y los acuerdos son los
actos que consagrarán directamente los elementos de los tributos. Tal
competencia está deferida, pues, según que el gravamen sea nacional,
departamental, distrital o municipal, al Congreso, a las asambleas y a los
concejos.
Dicho mandato
constitucional no se agota, entonces, en la previsión de los poderes del
Congreso en materia tributaria, ni en la consagración de los requisitos que
deben reunir las leyes mediante las cuales los ejerza, sino que reconoce la
existencia de los distintos niveles tributarios, dejando el respectivo espacio
a las asambleas departamentales y a los concejos distritales y municipales para
percibir, por la vía de impuestos, tasas y contribuciones, las rentas que
habrán de aplicar para la realización de sus funciones y para la afirmación de
su autonomía.
Dentro de ese
contexto, la referencia a la obligación de señalar en el acto creador del
impuesto los elementos esenciales de la obligación tributaria ha de entenderse
hecha, según el tipo de gravamen, por el nivel territorial al que corresponda,
de lo cual se infiere que si el legislador, como puede hacerlo (artículos 295,
300-4 y 313-4), decide regular o establecer normas generales sobre tributos del
orden departamental, municipal o distrital, no se le puede exigir, ni debe
permitírsele, que en la ley respectiva incluya directamente todos los
componentes del tributo (hecho gravable, base gravable, sujetos activos,
sujetos pasivos y tarifas) o, en los casos de tasas y contribuciones, el método
y el sistema para recuperación de  costos  o  la  participación  en beneficios
-como sí está obligado a hacerlo tratándose de tributos nacionales-, pues su
función no es, ni puede ser, según las reglas de la descentralización y la
autonomía de las entidades territoriales, la de sustituir a los órganos de
éstas en el ejercicio de la competencia que les ha sido asignada por la
Constitución.
Así lo puso de
presente esta Corte en la sentencia C-537 del 23 de noviembre de 1995 (M.P.:
Dr. Hernando Herrera Vergara), en la cual se sostuvo:
"Conforme a lo
anterior, estima la Corte que la regla general en virtud de lo dispuesto por el
artículo 338 superior, es que la ley que crea una determinada contribución,
debe definir directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases
gravables, y las tarifas de los impuestos. Pero ello no obsta para que dentro
de una sana interpretación de las normas constitucionales, sean las entidades
territoriales las que con base en los tributos creados por la Ley, puedan a
través de las ordenanzas departamentales y los acuerdos municipales o
distritales, a través de sus corporaciones, fijar los elementos de la
contribución respectiva, o sea, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las
bases gravables, así como las tarifas de las mismas".
El artículo acusado,
perteneciente a la Ley 191 de 1995, que tiene por objeto la regulación de
diversos aspectos socio-económicos en lo relativo a las zonas de frontera, se
limita a autorizar a las asambleas de los departamentos de las mismas para
ordenar la emisión de estampillas cuyo producido se destinará a financiar el
plan de inversiones en materia de infraestructura y dotación en educación
básica, media, técnica y superior; preservación del medio ambiente;
investigación y estudios en asuntos fronterizos; agua potable y saneamiento
básico; bibliotecas departamentales; proyectos derivados de los convenios de
cooperación e integración y desarrollo del sector agropecuario.
Se trata,
evidentemente, de un gravamen que no puede considerarse como nacional sino como
departamental, aplicable en los departamentos fronterizos, dadas sus
necesidades y características, de lo cual resulta, precisamente por respeto a
la autonomía de las entidades territoriales en referencia, que el legislador no
se viera precisado a definir él mismo todos los elementos del tributo
autorizado, que habrá de cobrarse únicamente dentro de los respectivos
territorios.
Ello explica no
solamente el carácter generalísimo de las pautas trazadas sino la expresa
remisión del parágrafo 1 a las competencias de las asambleas, las que
"determinarán las características y todos los demás asuntos referentes al
uso obligatorio de las estampillas en las actividades y operaciones que se
realicen en el Departamento y en los municipios del mismo, de lo cual se dará
información al Ministerio de Hacienda y Crédito Público".
Llama la atención de
la Corte el argumento del impugnante según el cual la norma enjuiciada vulnera
el artículo 300, numeral 4, de la Constitución por disponer que las asambleas
departamentales podrán sustituir la estampilla física por otro mecanismo de
recaudo del gravamen, lo que en su concepto configura extralimitación de
funciones, no del Congreso sino de las propias asambleas.
Extraña concepción
que de ninguna manera se aviene a los preceptos constitucionales, ya que la
autorización objeto de crítica se refiere únicamente a la forma externa del
tributo, lo que demuestra que la voluntad del legislador, como corresponde a la
prevalencia de lo sustancial, fue la de autorizar el establecimiento de un
gravamen, dejando los aspectos procedimental y físico, y la manera práctica de
cobrarlo, a los organismos pertinentes de las entidades territoriales
facultadas.
No puede hablarse,
entonces, de extralimitación del legislador en esa materia y menos todavía se
puede atribuir un exceso a las asambleas departamentales, que todavía no han
ejercido su función. Y, si así fuera, tal exceso no podría endilgarse a la ley
que consagra la autorización, como lo pretende el accionante.
Tampoco se encuentra
vulneración alguna de la Carta por la circunstancia de que la ley autorice a
los concejos municipales de los departamentos fronterizos para hacer
obligatorio, en sus respectivos territorios, el uso de la estampilla.
A la norma, en ese
aspecto, son aplicables los comentarios precedentes sobre la función del
legislador frente a las atribuciones de las asambleas y concejos.
En efecto, según el
artículo 287 de la Constitución, las entidades territoriales gozan de autonomía
para la gestión de sus intereses y, dentro de los límites de la Constitución y
la ley, tienen los derechos a ejercer las competencias que les correspondan,
administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones.
Así, cuando el
artículo demandado autoriza a los concejos para hacer obligatorio el uso de la
estampilla departamental no hace nada distinto de permitirles que dispongan de
recursos suyos, aportándolos a los departamentos a los cuales pertenecen, para
fines de beneficio colectivo como los indicados en la misma disposición.
Es claro que, si los
concejos municipales pueden imponer tributos a sus habitantes, les es posible
hacer obligatorio el uso de una estampilla que representa gravamen con
destinación específica para inversión social y también pueden disponer que los
recursos recaudados, sobre la base de la autorización legal, se trasladen al
sujeto activo del tributo, que lo es, en este caso, el respectivo Departamento.
El parágrafo 3º del
precepto objeto de estudio excluye del gravamen autorizado ciertos productos,
lo cual se ajusta a la Constitución Política, pues de manera expresa sus
artículos 287, 300-4 y 313-4 prevén la sujeción de departamentos y municipios a
las prescripciones legales.
No se trata de una
exención -figura prohibida, en cuanto a los tributos de propiedad de las
entidades territoriales, por el artículo 294 de la Constitución-, pues no
consagra excepción respecto de sujetos, entidades o personas, sino que señala
directrices en torno a los hechos gravables y sobre los objetos materia de
gravamen, unificando, como corresponde a la ley, la política tributaria del
Estado.
La norma demandada,
por cuanto no transgrede postulado ni regla alguna de la Constitución Política,
será declarada exequible.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites y requisitos que
contempla el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase EXEQUIBLE
el artículo 49 de la Ley 191 de 1995.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA              ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado                         Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ         HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado                        Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO              FABIO MORON DIAZ
Magistrado                            Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
La suscrita Secretaria General de la Corte
Constitucional hace constar:
Que el H. Magistrado
JORGE ARANGO MEJIA no asistió a la sesión de Sala Plena celebrada el día 4 de
septiembre de 1996 por razones de salud. Así mismo, los H. Magistrados JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO y ANTONIO BARRERA CARBONELL se encontraban en
comisión oficial en el exterior.
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO