T-545-17
Sentencia
T-545/17
DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD SOCIAL Y DERECHO AL
MINIMO VITAL-Relación
Se evidencia la relación que existe entre el
derecho a la seguridad social, en especial los derechos pensionales, y el
derecho fundamental al mínimo vital, más aun, cuando se trata de personas que
se encuentran en estado de indefensión, y son titulares de una especial
protección constitucional, como aquellas que se encuentran en condición de
discapacidad.
PENSION DE INVALIDEZ-Evolución
normativa
APLICACION DEL PRINCIPIO DE LA CONDICION MAS
BENEFICIOSA A LA PENSION DE INVALIDEZ-Jurisprudencia
constitucional
Para aplicar el principio de la condición
más beneficiosa es necesario que la persona que busca el reconocimiento de una
pensión de invalidez: (i) cumpla con los requisitos exigidos para acceder a
dicha prestación en un régimen derogado, lo que se constituye como una
expectativa legítima de acogerse a él; y (ii) no cumpla con las exigencias
requeridas en el nuevo régimen, el cual dejó sin efectos al anterior sin
contemplar un régimen de transición para sujetos que hubieran cumplido con las
condiciones previas.
DERECHO AL MINIMO VITAL, A LA SEGURIDAD SOCIAL Y A LA
VIDA DIGNA-Procedencia de la acción de tutela como
mecanismo definitivo cuando el procedimiento ordinario laboral no es eficaz para proteger de
forma inmediata los derechos fundamentales del peticionario
ACCION
DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE INVALIDEZ-Improcedencia por
incumplir requisitos del artículo 1 de la Ley 860 de 2003
Referencia:
Expediente T-6.107.926
Acción
de tutela instaurada por Leonel Lara Cortés contra COLPENSIONES.
Procedencia:
Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C.
Asunto:
El principio de subsidiariedad como presupuesto de procedencia de la acción de
tutela, el derecho fundamental a la seguridad social, a la vida digna y a la
pensión de invalidez, interpretación de la condición más beneficiosa.
Magistrada
sustanciadora:
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO.
Bogotá,
D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil diecisiete (2017).
La
Sala Quinta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada
por el Magistrado Iván Humberto Escrucería Mayolo (e), y las Magistradas
Cristina Pardo Schlesinger y Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión del fallo de segunda instancia proferido
por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá el 17 de febrero de 2017,
que confirmó la sentencia emitida el 11 de enero de 2017, por el Juzgado 17
Laboral del Circuito de la misma ciudad, por medio de la cual se negó el amparo
constitucional solicitado por Leonel Lara Cortés.
El asunto llegó a la Corte Constitucional en cumplimiento
de lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, por remisión que
efectuó la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá el 27 de abril de 2017,
la Sala Número Cuatro de Selección de Tutelas de esta Corporación escogió el
presente caso para su revisión.
ANTECEDENTES
El 6 de diciembre de 2016, mediante apoderado, Leonel
Lara Cortés, interpuso acción de tutela como mecanismo transitorio, contra
COLPENSIONES por considerar que tal entidad vulneró sus derechos fundamentales
a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna. Lo anterior, como consecuencia
de la negativa de la accionada a reconocerle y pagarle la pensión de invalidez
a la que considera que tiene derecho, bajo el argumento de que sí cotizó
al sistema de pensiones las semanas necesarias en el año inmediatamente
anterior a la fecha de estructuración de su discapacidad.
Hechos y pretensiones
1.
El
apoderado sostiene que el accionante nació el 18 de enero de 1967, y que fue
calificado con una pérdida de capacidad laboral del 69.23%, con fecha de
estructuración del 24 de agosto de 2015, debido a que padece distrofia
muscular. Esta enfermedad es degenerativa, no congénita y de origen común[1]. Además,
manifiesta que su representado acredita 543.29 semanas de
cotización al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones[2].
2.   Señala que Leonel
Lara Cortés solicitó a COLPENSIONES el reconocimiento de su pensión de
invalidez, debido a que fue dictaminado con una pérdida de capacidad laboral
superior al 50%[3].
3.   Mediante oficio
del 26 de abril de 2016, la entidad negó el reconocimiento de la referida
prestación. A pesar de que COLPENSIONES reconoció que el accionante contaba con
543.29 semanas cotizadas, llegó a la conclusión de que no cumplía con los
requisitos establecidos por el artículo 1º de la Ley 860 de 2003, debido a que
no acreditaba 50 semanas de cotización dentro de los tres años anteriores a la
fecha de estructuración de la invalidez. Además, evaluó la posible aplicación
del artículo 39 sin modificaciones de la Ley 100 de 2003 a través de la
condición más beneficiosa, y llegó a la conclusión de que ésta tampoco era
aplicable porque el accionante había dejado de cotizar al sistema y no
acreditaba 26 semanas de cotización dentro del año inmediatamente anterior al
momento en el que se produjo el estado de invalidez[4].
4.   Por lo anterior, el
15 de junio de 2016 el accionante presentó una nueva solicitud a COLPENSIONES
para que le reconociera la pensión de invalidez a la que considera tiene
derecho[5].
Sin embargo, esta fue negada a través de Resolución del 14 de julio de 2016 por
las mismas razones[6].
Tal decisión fue objeto de recursos de reposición y de apelación, los cuales
fueron resueltos mediante resoluciones proferidas el 2 de septiembre de 2016[7] y el 15
de noviembre siguiente[8],
en las que se confirmó la negativa de la prestación solicitada.
5.   En el escrito de
tutela el apoderado indica que el reporte de semanas cotizadas evidencia que su
poderdante sí cotizó al sistema en el año inmediatamente anterior a la fecha de
estructuración “pues se observa que hubo un traslado de aportes por concepto
de valor devuelto del Régimen de Ahorro Individual por pago al fondo”. Señala
que su representado no puede asumir las consecuencias de que los aportes
realizados a la AFP no se hayan trasladado a COLPENSIONES[9].
6.   Resalta que con
respecto a las enfermedades degenerativas, la jurisprudencia constitucional ha
establecido que la fecha de estructuración de la pérdida de capacidad laboral
es completamente ajena a la fecha en la que el paciente comenzó a padecerla, lo
cual resulta aplicable para el actor, pues tal y como se evidencia en el
concepto de rehabilitación emitido por la EPS Salud Total el 25 de noviembre de
2014, su representado padece la enfermedad hace 30 años[10].
7.   Indica que en la
actualidad el peticionario no se puede mover solo, lo que le impide continuar
con su trabajo de vendedor ambulante. Además, al tratarse de una enfermedad
degenerativa, es evidente que cada día su estado de salud va a empeorar[11].
8.   Con fundamento en
lo anterior, Leonel Lara Cortés solicita al juez de tutela el amparo como
mecanismo transitorio, de sus derechos fundamentales a la seguridad social, al
mínimo vital y la vida digna, y en consecuencia, ordene a COLPENSIONES
reconocerle y pagarle la pensión de invalidez a partir de la fecha de
estructuración de su pérdida de capacidad laboral[12].
Actuaciones en sede de tutela
10. Por medio de auto del 9 de diciembre de 2017[13],
el Juzgado 17 Laboral del Circuito de Bogotá admitió la acción de tutela y
corrió traslado a COLPENSIONES como parte accionada.
Respuesta de COLPENSIONES
11. Mediante escrito presentado el 15 de diciembre de
2016[14],
COLPENSIONES solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela. A
su juicio, no cumple con el requisito de subsidiariedad, debido a que el
accionante no agotó los mecanismos de defensa judicial contra la resolución que
confirmó la decisión de negarle la pensión de invalidez.
Decisiones objeto de revisión
Fallo de primera instancia
12.
El 11 de enero de 2017[15],
el Juzgado 17 Laboral del Circuito de Bogotá decidió negar el amparo
solicitado, por considerar que la acción de tutela no cumple con el requisito
de subsidiariedad. En efecto, el a quo indicó que no se acreditó el
agotamiento de recursos ordinarios de defensa judicial para obtener el
reconocimiento de la prestación reclamada. Asimismo, el juez consideró que
tampoco se probó que el actor no cuenta con los recursos económicos para vivir
en condiciones dignas. Por último, indicó que no se demostró la amenaza o
configuración de un perjuicio irremediable que justifique la procedencia de la
acción de tutela como mecanismo transitorio.
Impugnación
13. El 18 de enero de 2017[16], el
accionante impugnó la sentencia de primera instancia. Señaló que a pesar de que
existe otro mecanismo judicial, este no resulta idóneo o eficaz para su
situación particular en razón a que: (i) tiene una pérdida de capacidad laboral
del 69,23%, por padecer una enfermedad catastrófica que no le permite continuar
con su trabajo, ni desarrollar sus actividades normales; y (ii) su derecho al
mínimo vital se ha visto afectado, en la medida en que no tiene los ingresos
suficientes para cubrir sus necesidades básicas.
Fallo de segunda instancia
14.
Mediante sentencia del 17 de febrero de 2017[17],
la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá confirmó
la decisión del juez de primera instancia, por considerar que no se cumple con
el presupuesto de procedencia de subsidiariedad. Adicionalmente, indicó que el
peticionario no demostró pertenecer a un grupo de especial protección, ni las
razones por las que se afecta su mínimo vital, pues no basta afirmar que no
puede trabajar y que no puede cubrir sus gastos básicos para considerar que
existe la amenaza o la configuración de un perjuicio irremediable.
Actuaciones
en sede de revisión
15. Con el fin de contar con mayores elementos de
juicio, mediante auto del 14 de junio de 2017[18],
la Magistrada sustanciadora ordenó al accionante que informara a esta
Corporación sobre los medios de subsistencia con
los que ha contado desde que presentó la acción de tutela, el monto de sus
ingresos, gastos personales, tratamientos médicos y demás necesidades,
las personas con las que vive, si tiene bienes a su nombre y personas a cargo.
Asimismo, ofició a COLPENSIONES para que informara si el accionante estaba
afiliado a la entidad y, en caso de que lo estuviera, indicara cuál fue la
fecha de vinculación y la acreditación de semanas aportadas al Sistema General
de Seguridad Social. Por último, ordenó a la Administradora
de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A, para que informara si Leonel
Lara Cortés está o estuvo afiliado a dicha entidad, cuál fue la
fecha de vinculación o retiro, y por último, que acreditara las
semanas que ha cotizado el actor al Sistema General de Seguridad Social.
Respuesta de la administradora
de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A.
16. Por medio de escrito radicado en esta Corporación el 29
de junio de 2017[19], el Fondo de Pensiones y
Cesantías Protección S.A. manifestó que el accionante actualmente no se
encuentra afiliado a ese fondo. Sin embargo, señaló que el actor estuvo
inscrito en dicha entidad desde el 1º de noviembre de 1994 hasta el 30 de
noviembre de 2009. Manifestó que el 1º de diciembre de 2009, el accionante fue
trasladado al ISS (hoy COLPENSIONES) al Régimen de Prima Media con prestación
definida. Sobre este punto, el Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A.
señaló que “con ocasión al traslado de régimen pensional [el Fondo] consignó
con destino a COLPENSIONES, los aportes efectuados por el tutelante, […] estos
fueron entregados en las transferencias masivas de aportes de varios afiliados
del 31 de diciembre de 2009 y 23 de septiembre de 2010”[20].
Respuesta de
COLPENSIONES
17. A través de
escrito radicado el 7 de julio de 2017[21], COLPENSIONES
informó que Leonel Lara Cortés se encuentra afiliado al Régimen de Prima Media
con Prestación Definida con prestación definida, en estado inactivo y
que tiene un total de 543.29 semanas cotizadas. Sobre su historia laboral,
COLPENSIONES señaló que el accionante ha estado afiliado a este fondo en dos
periodos: desde  el 30 de enero de 1989 hasta el 11 de octubre de 1994[22], y desde el
1 de diciembre de 2009 hasta la actualidad[23].
Además, hizo
referencia a la Resolución no. GNR 206830 del 14 de julio de 2016, en la cual
la entidad evaluó la posibilidad de aplicar, a través de la condición más
beneficiosa, el artículo 39 original de la Ley 100 de 1993. Sin embargo, en la
resolución anteriormente señalada COLPENSIONES señaló que “verificada la
historia laboral, se evidencia que el asegurado ha dejado de cotizar al sistema
y no acredita 26 semanas en el último año inmediatamente anterior a la fecha de
la estructuración de la invalidez”[24],
por lo que concluyó que el accionante no acreditó los requisitos establecidos
por el artículo 39 original de la Ley 100 de 1993. En consecuencia, la entidad
decidió no conceder la pensión de invalidez por no cumplir ni con los
requisitos señalados por el artículo 1º de la ley 860 de 2003, ni poder aplicar
el artículo 39 original de la Ley 100 de 1993 a través de la condición más
beneficiosa.
Respuesta del señor Leonel Lara Cortés
18. Mediante escrito radicado el 12 de julio de 2017[25],
el
apoderado del accionante afirmó que desde que interpuso la acción de tutela ha
subsistido con la ayuda de sus familiares, debido a que no tiene ningún ingreso
económico. Además, indicó
que actualmente habita una vivienda de invasión y que tiene dos hijos de 5 y 7
años que viven con su mamá. Adicionalmente, señaló que siempre
estuvo afiliado a COLPENSIONES, pero que unos empleadores realizaron el pago de
los aportes al Fondo
de Pensiones y Cesantías PORVENIR S.A.
19. Con fundamento en la respuesta del abogado del
actor, a través de auto del 17 de julio de 2017[26],
la Magistrada sustanciadora vinculó al Fondo de Pensiones y Cesantías PORVENIR
para que le informara si Leonel Lara Cortés está o estuvo afiliado
a dicha entidad,
cuál fue la fecha de vinculación o retiro, y por último, que acreditara las
semanas que ha cotizado el actor al Sistema General de Seguridad Social.
Respuesta del Fondo de Pensiones
y Cesantías PORVENIR
20. Mediante
escrito radicado el 26 de julio de 2017[27],
la directora de litigios del Fondo de Pensiones y Cesantías PORVENIR informó
que Leonel Lara Cortés no se encuentra afiliado a ese fondo sino a
COLPENSIONES. Sin embargo, informó que el accionante cotizó en esa entidad
durante los siguientes períodos: (i) marzo de 2007 a mayo de 2008; (ii) junio a
septiembre de 2008; y (iii) enero de 2014. No obstante, advirtió que los dos
primeros períodos fueron devueltos a la Administradora de
Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A, mientras que el tercero fue
devuelto a COLPENSIONES. En consecuencia, solicitó a esta Corporación no
tutelar los derechos invocados por Leonel Lara Cortés y declarar la falta de
legitimación en la causa por pasiva del Fondo de Pensiones
y Cesantías PORVENIR.
CONSIDERACIONES
Competencia
1.
Corresponde
a la Corte Constitucional analizar, en Sala de Revisión, la sentencia proferida
dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos
86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Asunto
objeto de revisión y problema jurídico
2.
Leonel
Lara Cortés
presentó acción de tutela por considerar que COLPENSIONES
vulneró sus derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y la
vida digna, al no reconocerle y pagarle la pensión de invalidez a partir de la
fecha de estructuración de la pérdida de capacidad laboral[28]. Particularmente,
el apoderado del accionante señaló que debido a que el señor Lara Cortés perdió
el 69,23% de su capacidad laboral tuvo que retirarse del trabajo, lo que pone
en peligro su derecho fundamental al mínimo vital. Asimismo, argumentó que en
razón a un error en el traslado de aportes entre la administradora
de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A. y COLPENSIONES no pudo
acceder a la pensión de invalidez, lo que constituye una violación a sus
derechos fundamentales a la seguridad social y a la protección especial de
personas en condición de discapacidad.
3.
Con
fundamento en lo anterior, la Corte Constitucional deberá resolver el siguiente
problema jurídico: ¿COLPENSIONES vulneró los derechos fundamentales a la
seguridad social, a la vida digna y al mínimo vital del accionante, al negarle
el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, bajo el argumento de que
no cumple ni con las 50 semanas de cotización dentro de los 3 años
inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración de su pérdida de capacidad
laboral exigidas por el artículo 1º de la Ley 860 de 2003, ni con los requisitos
para la aplicación de la condición más beneficiosa ?
Para
resolver la cuestión planteada, es necesario examinar los siguientes temas: (i)
la subsidiariedad como requisito de procedencia de la acción de tutela; (ii) el
derecho constitucional a la seguridad social y su relación con el derecho
fundamental al mínimo vital; (iii) la pensión de invalidez y su evolución
normativa; (iv) el principio de la condición más beneficiosa y su aplicación;
(v) el análisis del caso
concreto.
Examen
de procedencia de la acción de tutela
Subsidiariedad
4.
El
inciso 4º del artículo 86 de la Constitución Política establece el principio de
subsidiariedad como requisito de procedencia de la acción de tutela. Este
establece que “[E]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga
de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. (Negrilla
fuera del texto original).
De este modo, la norma determina que si hay otros
mecanismos de defensa judicial que sean idóneos y eficaces para solicitar la
protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe
recurrir a ellos y no a la acción de tutela. En la sentencia T-373 de 2016[29], la
Corte Constitucional reiteró que cuando una persona acude a la administración
de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos fundamentales, no
puede desconocer las acciones judiciales ordinarias contempladas en el
ordenamiento jurídico.
5.
Sin
embargo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 Superior y 6º del
Decreto 2591 de 1991, aunque exista un mecanismo ordinario que permita la
protección de los derechos que se consideran vulnerados, la tutela es procedente
si se acredita que: (i) el mecanismo no es idóneo ni eficaz, o (ii) “siendo
apto para conseguir la protección, en razón a la inminencia de un perjuicio
irremediable, pierde su idoneidad para garantizar la eficacia de los postulados
constitucionales, caso en el cual la Carta prevé la procedencia excepcional de
la tutela”[30].
Este
perjuicio se caracteriza:
“(i) por ser inminente, es decir, que se
trate de una amenaza que está por suceder prontamente;(ii) por ser grave, esto es, que el daño o
menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran
intensidad; (iii) porque las medidas que se requieren
para conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes; y (iv) porque la acción de tutela sea
impostergable a fin de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden
social justo en toda su integridad”[31].
En relación
con la gravedad caracterizada en el segundo supuesto, esta Corporación ha
determinado que es necesario que se demuestre el daño que representa una
situación determinada, para que se justifique la intervención del  juez
constitucional. Lo anterior, con el fin de evitar la configuración de un
perjuicio irremediable, por lo que antes de esta injerencia se deben evaluar
las posibilidades que tiene el accionante con los mecanismos ordinarios de
defensa judicial y, en caso de que lleve a cabo una intervención, debe examinar
si el amparo constitucional procede de forma definitiva o transitoria[32].
6.
En
diferentes oportunidades, esta Corte se pronunció sobre la procedencia del
amparo constitucional contra decisiones proferidas por entidades
administradoras de pensiones. En efecto, en la sentencia T-142 de 2013[33],
reiterada por la T-326 de 2015[34],
este Tribunal determinó que en estos casos es necesario demostrar: (i) un grado
mínimo de diligencia por parte del accionante al solicitar la protección del
derecho invocado y (ii) probar la afectación del mínimo vital.
7.
En
esta oportunidad, esta Corporación reitera las reglas jurisprudenciales de
procedencia de la acción de tutela, en las que se establece que el amparo
constitucional sólo procede en los casos en que: (i) no existe un mecanismo
judicial idóneo y eficaz para proteger los derechos fundamentales invocados en
la tutela y (ii) a pesar de que exista el mecanismo idóneo, no resulta eficaz
ante la inminencia de la ocurrencia de un perjuicio irremediable esto es, una
afectación inminente, grave y urgente. En relación con el segundo presupuesto,
se reitera que el juez constitucional debe evaluar las condiciones particulares
de cada caso para verificar si el amparo constitucional procede como mecanismo
transitorio o definitivo. Por último, se reitera que en los casos de acciones
de tutela contra decisiones proferidas por entidades administradoras de
pensiones, el demandante debe demostrar: (i) que ha realizado actuaciones para
obtener la protección del derecho reclamado y (ii) la afectación de su mínimo
vital.
El derecho constitucional a la seguridad social y su
relación con el derecho fundamental al mínimo vital. Reiteración de jurisprudencia
8.
El artículo 48 Superior garantiza el
derecho irrenunciable a la seguridad social a todos los habitantes. De este
modo, la seguridad social es un derecho constitucional dentro del
ordenamiento jurídico colombiano cuyo cumplimiento es una obligación del
Estado. Esta Corporación amparó los derechos sociales a partir de 1992[35]
empleando la tesis de la “conexidad” con los derechos fundamentales. Esto
quería decir que cuando se lograba demostrar un nexo inescindible entre un
derecho social y un derecho fundamental, era posible ampararlo a través de
tutela[36].
9.
No obstante, esta tesis fue abandonada por la Corte[37].
Ahora es posible proteger derechos sociales a través de la acción de tutela
siempre y cuando el legislador,
o la administración en los distintos niveles territoriales, hayan definido de
manera clara y precisa las prestaciones que el derecho otorga, de manera que
constituyan derechos subjetivos de aplicación directa[38]. Siendo así, esta Corte ha
establecido lo siguiente en materia del derecho a la seguridad social:
“una vez ha sido provista la estructura básica sobre la
cual ha de descansar el sistema de seguridad social, lo cual, además de los
elementos ya anotados –prestaciones y autoridades responsables-; a su vez
supone el establecimiento de una ecuación constante de asignación de recursos
en la cual están llamados a participar los beneficiarios del sistema y el
Estado como último responsable de su efectiva prestación; la seguridad social
adquiere el carácter de derecho fundamental, lo cual hace procedente su
exigibilidad por vía de tutela”[39].
10.   En el ámbito internacional, varios tratados ratificados por
Colombia han determinado que la garantía del derecho a la seguridad social es
vital en el sistema universal de protección de derechos humanos. El artículo 9º
del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC),
ha establecido que este es clave para: “garantizar a todas las personas su
dignidad humana cuando hacen frente a circunstancias que les privan de su
capacidad para ejercer plenamente los derechos reconocidos en el Pacto”[40]. Sobre el contenido de este
derecho, el Pacto ha determinado que:
“incluye
el derecho a obtener y mantener prestaciones sociales, ya sea en efectivo o en
especie, sin discriminación, con el fin de obtener protección, en particular
contra:  a) la falta de ingresos procedentes del trabajo debido a
enfermedad, invalidez, maternidad, accidente laboral, vejez o
muerte de un familiar; b) gastos excesivos de atención de salud;  c)
apoyo familiar insuficiente, en particular para los hijos y los familiares a
cargo.”[41] (Negrilla
fuera de texto original)
Asimismo, el artículo XVI de la Declaración
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre establece el derecho a la
seguridad social como la protección “contra las consecuencias de la
desocupación, de la vejez y de la incapacidad que, proveniente de cualquier
otra causa ajena a su voluntad, la imposibilite física o mentalmente para
obtener los medios de subsistencia” Además, en el numeral 1º del artículo
9º del Protocolo Adicional a la Convención Interamericana de Derechos Humanos,
se estableció que el derecho a la seguridad social tiene como finalidad
proteger a las personas contra las consecuencias de la invalidez, la cual puede
representar un obstáculo para obtener los medios para llevar una vida digna.
12. Con fundamento en lo anterior, se
evidencia la relación que existe entre el derecho a la seguridad social, en
especial los derechos pensionales, y el derecho fundamental al mínimo vital,
más aun, cuando se trata de personas que se encuentran en estado de
indefensión, y son titulares de una especial protección constitucional, como
aquellas que se encuentran en condición de discapacidad.
La pensión de invalidez y su evolución normativa
11.   El derecho a la
seguridad social consagrado en el artículo 48 de la Constitución, busca garantizar
la protección de cada sujeto frente a necesidades y contingencias, tales como
las relacionadas con la pérdida de la capacidad laboral. Así lo determinó esta
Corporación a continuación:
“De esta norma se desprende
el derecho a acceder a la pensión de invalidez, que tiene como objeto brindar a
los trabajadores una fuente de ingresos cuando han sufrido un accidente o
enfermedad que afectan gravemente su capacidad laboral. Asimismo, este derecho
es fundamental porque se trata de una medida de protección a las personas en
situación de discapacidad, quienes tienen una alta pérdida de capacidad laboral
y, por esta razón, se enfrentan a mayores dificultades para vincularse a un
empleo y proveerse un sustento económico que les permita tener una vida digna”[42].
12.   Respecto a las normas de la
pensión de invalidez, en Colombia han existido tres regímenes pensionales desde
el año 1990. Estos comparten entre sí tres requisitos para acceder a esta prestación: (i) tener un
grado de pérdida de capacidad laboral; (ii) demostrar el número de semanas
mínimas cotizadas requeridas; y (iii) sólo se puede solicitar el reconocimiento pensional a partir de la fecha de estructuración de la
invalidez. A continuación se
hará un breve recuento de cada normativa y se explicará cuáles son los
criterios para determinar su aplicación.
Las trasformaciones legales para acceder a la pensión de invalidez
han cambiado los requisitos en dos aspectos: en la cantidad de semanas para
acceder a la pensión y el periodo de cotización de las mismas. En efecto, el Decreto 758 de 1990, el cual
aprobó el Acuerdo 049 de 1990 del Consejo Nacional de Seguros Sociales
Obligatorios, establece en su artículo 6º las condiciones para acceder a la
pensión de invalidez:
“Tendrán derecho a la pensión de invalidez de origen común, las
personas que reúnan las siguientes condiciones:
a) Ser inválido permanente total o inválido permanente absoluto o
gran inválido y,
b) Haber cotizado para el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte,
ciento cincuenta (150) semanas dentro de los seis (6) años anteriores a la
fecha del estado de invalidez, o trescientas (300) semanas, en cualquier época,
con anterioridad al estado de invalidez.”
De esta manera, para reconocer la
pensión de invalidez, este régimen exigía: (i) un total de 150 semanas
cotizadas en los seis años anteriores a la fecha de la estructuración de la
invalidez; o (ii) 300 semanas de cotización en cualquier tiempo con
anterioridad a la estructuración de la invalidez.
Esta normativa fue derogada por la Ley
100 de 1993, la cual reguló el sistema de seguridad social integral con el
propósito de lograr mayor cobertura[43]. Su
vigencia inició el 1º de abril de 1994 y derogó las normas que fueran
contrarias. Sus artículos 38 y 39 modificaron los requisitos para acceder a la
pensión de invalidez en los siguientes términos:
“ARTICULO.  38.- Estado
de invalidez. Para los efectos del presente capítulo se
considera inválida la persona que por cualquier causa de origen no profesional,
no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral.
ARTICULO.  39.- Requisitos para
obtener la pensión de invalidez. Tendrán derecho a la pensión de
invalidez, los afiliados que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior
sean declarados inválidos y cumplan con alguno de los siguientes requisitos:
a)  Que
el afiliado se encuentre cotizando al régimen y hubiere cotizado por lo menos
veintiséis (26) semanas, al momento de producirse el estado de invalidez, y
b)   Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere
efectuado aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas del año
inmediatamente anterior al momento en que se produzca el estado de invalidez.
PARAGRAFO.-Para
efectos del cómputo de las semanas a que se refiere el presente artículo se
tendrá en cuenta lo dispuesto en los parágrafos del artículo 33 de la presente
ley.”
En consecuencia, para acceder a la pensión de
invalidez dentro del régimen de la Ley 100 de 1993 era necesario: (i) que al momento de la estructuración de la invalidez el
afiliado estuviera cotizando y que hubiera aportado por lo menos 26 semanas en
cualquier tiempo; o (ii) que en caso de haber dejado de cotizar, hubiera
efectuado aportes durante 26 semanas en el año inmediatamente anterior al
momento de la fecha de estructuración de la invalidez.
La Ley 860 de 2003[44] modificó en algunos aspectos a la
Ley 100 de 1993. Respecto a la pensión de invalidez, dispuso que el artículo
39 de tal normativa quedara de la siguiente manera:
“Tendrá derecho a la pensión de invalidez el afiliado al sistema
que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sea declarado inválido y
acredite las siguientes condiciones:
1. Invalidez causada
por enfermedad: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos
tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración y su fidelidad de cotización para
con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido
entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la
primera calificación del estado de invalidez.
2. Invalidez causada
por accidente: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos
tres (3) años inmediatamente anteriores al hecho causante de la misma, y su fidelidad (de cotización
para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo
transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la
fecha de la primera calificación del estado de invalidez.
Parágrafo 1º. Los menores de veinte (20) años de edad sólo deberán acreditar que
han cotizado veintiséis (26) semanas en el último año inmediatamente anterior
al hecho causante de su invalidez o su declaratoria.
Parágrafo 2º. Cuando el afiliado haya cotizado por lo menos el 75% de las semanas
mínimas requeridas para acceder a la pensión de vejez, solo se requerirá que
haya cotizado 25 semanas en los últimos tres (3) años.”
(Líneas tachadas
fueron declaradas inexequibles en la sentencia C-428 de 2009).
Esta
ley está vigente desde el 26 de diciembre de 2003 y es
la que actualmente rige la materia. Es necesario resaltar que en la sentencia
C-428 de 2009[45] esta
Corporación declaró la exequibilidad de esta norma con excepción de algunas
expresiones. No obstante, hizo algunas precisiones sobre el aumento de la
densidad de semanas de cotización exigidas, por lo que determinó que esto no
implicaba el desconocimiento del deber de progresividad ya que, si bien se
aumentó el número de semanas, también se amplió el periodo de cotización de 1 a
3 años.
13.   Con fundamento en lo anterior, se evidencia que la legislación colombiana ha cambiado los requisitos
de número de semanas cotizadas en el Sistema y tiempo de cotización para
acceder a la pensión de invalidez. Inicialmente, el Decreto 758 de 1990
exigía cotizar 150 semanas en los últimos 6 años, o 300 semanas en cualquier
tiempo anterior a la fecha de estructuración de la invalidez. Posteriormente,
la Ley 100 de 1993 requería un menor número de semanas cotizadas (26), en un
tiempo más corto, pues debía ser en el año inmediatamente anterior a la
estructuración de la invalidez o 26 semanas en cualquier tiempo si el
cotizante seguía afiliado al Sistema. Por último, la Ley 860 de 2003, en los
apartados que no fueron declarados inexequibles, estableció como requisito la
cotización de 50 semanas en los tres años inmediatamente anteriores a la fecha
de estructuración. Asimismo, esta normativa determinó que en caso de que el afiliado haya
cotizado por lo menos el 75% de las semanas mínimas requeridas para acceder a la
pensión de vejez, solo necesitará haber cotizado 25 semanas en los últimos tres
(3) años.
Ahora bien, a pesar de que la normativa vigente
es la Ley 860 de 2003, hay que señalar que cualquiera de las tres legislaciones
anteriores puede llegar a ser aplicada en un caso particular, en virtud del
principio de la condición más beneficiosa. La anterior, en consideración a que el
legislador no creó un régimen de transición en las normas que regulan el
reconocimiento de la pensión de invalidez. Sin embargo, la aplicación de la
condición más beneficiosa está sujeta a unas condiciones muy específicas.
Reiteración de
jurisprudencia sobre el principio de condición más beneficiosa
14.
El principio de la condición más beneficiosa se desprende del
artículo 53 de la Constitución Política que determina que la interpretación de
las leyes laborales debe guiarse por los principios de favorabilidad, in dubio pro operario y
condición más beneficiosa, debido a que estos consolidan el objetivo Estatal
de que los trabajadores estén dentro de un plano laboral materialmente
igualitario frente a sus empleadores.
15.
En materia de pensión de invalidez, recientemente en la sentencia
SU-442 de 2016[46], esta
Corporación definió la condición más beneficiosa como la posibilidad de
reconocer dicha prestación, con fundamento en una norma anterior a la que se
encontraba vigente al momento de la estructuración de la invalidez. Lo
anterior, condicionado a que: (i) se hubiera dado un cambio de legislación sin
contemplar un régimen de transición; (ii) este cambio hubiera hecho más gravosa
la situación del solicitante; y (iii) el beneficiario se hubiera forjado una
expectativa legítima en vigencia de la normativa anterior[47].
A pesar de que dicha providencia no definió el concepto de “expectativa legítima”, en las sentencias
C-789 de 2002[48], T-832A de 2013[49]
y T-065 de 2016[50], este Tribunal determinó que
existe una expectativa legítima cuando una persona configuró su derecho a la
pensión de invalidez en vigencia de alguno de los regímenes anteriores al que
se encontraba en vigor en el momento que se estructuró la invalidez.
En este sentido, si se tiene en cuenta que ni el
Decreto 758 de 1990, ni la Ley 100 de 1993, ni la Ley 860 de 2003 contemplaron
un régimen de transición para la pensión de invalidez que garantice las
expectativas legítimas de los usuarios, es posible aplicar la condición más
beneficiosa respecto de las disposiciones anteriormente referidas, a quienes consolidaron
su derecho a la pensión de invalidez mientras estas se encontraban vigentes.
16.
Ahora bien, tanto la Corte Constitucional como la Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia reconocen el principio de condición más beneficiosa. Sin
embargo, el alcance de este principio fue un motivo de desacuerdo
jurisprudencial. Durante varios años, la Corte Constitucional utilizó
mayoritariamente la tesis amplia[51] de la condición más
beneficiosa, la cual consiste en la posibilidad de aplicar
cualquiera de los tres regímenes que han regulado el derecho a la pensión de
invalidez, sin límite de tiempo. Por su parte, la Sala de Casación
Laboral de la Corte Suprema de Justicia sostiene una
tesis restrictiva[52], de la que se
desprende que la norma aplicable es la inmediatamente anterior a la
estructuración de la invalidez.
Recientemente, la Corte Constitucional zanjó esta
discusión en la Sentencia SU-442 de 2016 previamente referida. En esta providencia se determinó que una solicitud de
reconocimiento pensional puede examinarse conforme a las normas anteriores a la
que se encontraba vigente cuando se estructuró una pérdida de capacidad laboral
igual o mayor del 50%, con fundamento en el principio de la condición más
beneficiosa. Con respecto a su alcance en el tiempo, esta
Corporación determinó que la condición más beneficiosa en pensiones de invalidez
no se restringe exclusivamente a admitir u ordenar la aplicación de la norma
inmediatamente anterior a la vigente, sino que se extiende a todo esquema
normativo anterior bajo la cual el afiliado o beneficiario haya contraído una
expectativa legítima conforme a la jurisprudencia.  Adicionalmente, estableció
lo siguiente:
“Por lo demás, una vez la jurisprudencia ha
interpretado que la condición más beneficiosa admite sujetar la pensión de
invalidez a reglas bajo cuya vigencia se contrajo una expectativa legítima, no
puede apartarse de esa orientación en un sentido restrictivo, a menos que se
ofrezcan razones poderosas suficientes que muestren que: (i) la nueva posición
tiene mejor sustento en el orden legal y constitucional, (ii) los argumentos
para apartarse priman sobre los principios de seguridad jurídica, confianza
legítima e igualdad de trato que están a la base del respeto al precedente
constitucional, y (iii) está en condiciones de desvirtuar la prohibición de
retroceso injustificado en materia de derechos sociales fundamentales,
establecida en los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por
Colombia.”
17.
Adicionalmente,
la referida sentencia realizó algunas precisiones sobre la aplicación de la
condición más beneficiosa y reiteró la concepción de “expectativa legítima”.
En particular, estableció que, en casos de pensiones de invalidez, sólo es posible aplicar la
condición más beneficiosa a un usuario que
tenía una expectativa legítima bajo una norma anterior.
Para mostrar la aplicación de la condición más beneficiosa,
dicha providencia reiteró el proceso llevado a cabo en
las sentencias T-569 de 2015[53]y T-065
de 2016[54]
de la siguiente manera:
a)
el supuesto fáctico parte del caso de un usuario
del sistema general de pensiones que cumplió con los requisitos para acceder a
la pensión de invalidez en vigencia de alguna de las dos normas anteriores a la
Ley 860 de 2003;
b)    la legislación en la que cumplió los requisitos para acceder
a la pensión de invalidez es derogada sin contemplar un régimen de transición;
c)     el cambio de legislación hizo más gravosa la situación del
usuario, en la medida en la que con la nueva normativa no cumple con los
requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión de invalidez;
d)    con posterioridad a la entrada en vigencia del nuevo régimen,
el usuario solicita el reconocimiento de una pensión de invalidez;
e)     el usuario no cumple con los requisitos establecidos en el
artículo 1º de la Ley 860 de 2003;
Con fundamento en lo anterior, la Corte aplicó la
condición más beneficiosa bajo el argumento de que el peticionario tenía una
expectativa legítima, debido a que había cumplido con los requisitos
establecidos para acceder a la pensión en alguna de las legislaciones
anteriores.
En
consecuencia, se evidencia que la jurisprudencia de esta Corporación ha
aplicado la condición más beneficiosa exclusivamente en aquellos casos en los
que una persona cumplió con los requisitos de un régimen derogado para acceder
a la pensión de invalidez y en ausencia de un régimen de transición, con
fundamento en que se han defraudado sus expectativas legítimas de acceder a una
pensión dentro de un régimen que perdió vigencia.
18.
En
conclusión, para aplicar el principio de la condición más beneficiosa es
necesario que la persona que busca el reconocimiento de una pensión de
invalidez: (i) cumpla con los requisitos exigidos para acceder a dicha
prestación en un régimen derogado, lo que se constituye como una expectativa
legítima de acogerse a él; y (ii) no cumpla con las exigencias requeridas en el
nuevo régimen, el cual dejó sin efectos al anterior sin contemplar un régimen
de transición para sujetos que hubieran cumplido con las condiciones previas.
Análisis
del caso concreto
19.   En el presente caso, Leonel Lara Cortés interpuso acción de tutela
contra COLPENSIONES por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a
la seguridad social, al debido proceso, al mínimo vital y a la protección
especial de personas en estado de discapacidad, generada por la negativa de la
entidad accionada de reconocer su pensión de invalidez, bajo el argumento de
que “el asegurado no acredita los requisitos en aplicación de la condición
más beneficiosa del artículo 39 original de la ley 100 de 1993 ni cumple con
los requisitos establecidos en el artículo 39 modificado de la ley 100 de 1993.”[55] El accionante solicitó que se
ordene a la entidad demandada reconocer y pagar su pensión de invalidez a
partir del 24 de agosto de 2015, fecha de estructuración de su invalidez.
A
continuación, esta Sala de Revisión entrará a realizar el estudio del caso
concreto. Para tal efecto, verificará en primer lugar la procedencia de la
acción de tutela para proteger el derecho a la seguridad social y al mínimo
vital. De superar este análisis, se estudiará la vulneración acusada.
La acción
de tutela como mecanismo definitivo para proteger los derechos fundamentales a
la seguridad social, a la vida digna y al mínimo vital
20.
De
acuerdo con los fundamentos jurisprudenciales anteriormente señalados y con las
pruebas que obran en el expediente, la Sala encuentra que en este caso la
acción de tutela es procedente para proteger los derechos fundamentales a la
seguridad social, a la vida digna y al mínimo vital de Leonel
Lara Cortés.
Sin
embargo, debe señalarse que tal y como lo analizaron los jueces de
instancia, el mecanismo idóneo para solucionar controversias pensionales es el
proceso ordinario laboral. Esto según lo establecido en el numeral 4º del
artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.
21.
No
obstante, la Sala encuentra que en el caso objeto de estudio, este mecanismo de
defensa judicial no es idóneo y eficaz para conseguir el amparo inmediato de
los derechos invocados por el actor. En efecto, de las pruebas que se
encuentran en el expediente se evidencia que el accionante padece de una Distrofia
Muscular. Esta fue dictaminada por la Junta Médica de Calificación de
Invalidez de COLPENSIONES con una pérdida de capacidad laboral del 69,23%[56]
como consecuencia de una enfermedad de origen común no congénita. Asimismo, se
ha demostrado que el accionante padece esta enfermedad hace 30 años[57].
Esta ha ido empeorado al punto de incapacitarlo tanto para tener una vida
laboral como para caminar. Asimismo, se comprueba que el accionante no tiene un
ingreso fijo sino que recibe ayuda económica por parte de sus familiares y
amigos. Esta suma de dinero es indeterminada y volátil[58],
debido a que el accionante señala que varía dependiendo de los ingresos de las
personas que lo ayudan, lo que le genera incertidumbre económica.
22.
De
este modo, la Sala observa que el accionante es un sujeto de especial
protección constitucional, en la medida en que es una persona en situación de
discapacidad que padece una pérdida considerable de su capacidad laboral, lo
que le impide obtener ingresos propios que puedan cubrir sus gastos básicos y
satisfacer su mínimo vital. En consecuencia, exigirle acudir a la jurisdicción
ordinaria para solicitar la protección de sus derechos fundamentales sería
desproporcionado, ya que a medida que pase el tiempo sus condiciones de salud
empeorarán. En último término, debe señalarse que a pesar de que existe un
procedimiento ordinario laboral para resolver la controversia planteada por el
accionante, este mecanismo judicial no es eficaz para proteger de forma inmediata
los derechos fundamentales del peticionario. Siendo así, la acción de tutela es
procedente en este caso como mecanismo definitivo.
El
accionante no cumple con los requisitos para acceder a la pensión de invalidez
23.
A
lo largo de este proceso[59]
el accionante afirmó que, a pesar de que en el Registro Único
de Afiliados (RUAF) y en el Sistema de Información de Afiliados a las
Administradoras de Fondos de Pensiones (SIAFP) estuviera registrado que
tenía un total de 543.29 semanas cotizadas, en realidad ha aportado más, debido
a que algunos de sus empleadores erróneamente consignaron los recursos a fondos
pensionales distintos a COLPENSIONES.
Sin
embargo, de los escritos radicados por la administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A.[60],
COLPENSIONES[61] y el
Fondo de Pensiones y Cesantías PORVENIR[62], se demuestra que
las afirmaciones del accionante no tienen ningún fundamento fáctico, debido a
que los mencionados aportes no están registrados en ninguno de esos fondos de
pensiones y cesantías. En efecto, Leonel Lara Cortés estuvo afiliado a
COLPENSIONES desde el 30 de enero de 1989 hasta el 11 de octubre de 1994[63]. Luego, pasó
al Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A, desde el 1º de
noviembre de 1994 hasta el 30 de noviembre de 2009[64].
Mientras estuvo afiliado a ese fondo, tuvo un lapso en el que cotizó al Fondo de Pensiones
y Cesantías PORVENIR por un error. Esto ocurrió desde marzo de 2007 hasta mayo
de 2008, y desde junio hasta septiembre de 2008. Estos periodos fueron
devueltos a la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección
S.A[65]. Por último, regresó a
COLPENSIONES el 1º de diciembre de 2009, en el que se ha mantenido afiliado hasta
la actualidad. No obstante, durante enero de 2014 hizo una cotización al
Fondo
de Pensiones y Cesantías PORVENIR. Esta ya fue devuelta a
COLPENSIONES[66].
Siendo
así, del expediente se comprueba que el accionante: (i) nació el 18 de enero de
1967, por lo que en la actualidad tiene 50 años de edad[67]; (ii) está
afiliado a COLPENSIONES dentro del Régimen de Prima Media con Prestación
Definida desde el 30 de enero de 1989[68];
(iii) en la actualidad se encuentra inactivo en el Sistema General de Seguridad
Social en Pensión; (iv) cuenta con un total de 543.29 semanas cotizadas[69]; y (v) fue
calificado con una pérdida de capacidad laboral del 69.23% con fecha de
estructuración del 24 de agosto de 2015 declarada por la Junta
Médica de Calificación de Invalidez de COLPENSIONES[70].
24.   De
este modo, para esta Sala de Revisión es claro que el problema jurídico a resolver
en este caso no se refiere a la falta de registro de semanas cotizadas por
parte de los distintos fondos de pensiones. En su lugar, este consiste en determinar
si el accionante cumple con los requisitos para acceder a la pensión de
invalidez en los términos del artículo 1º de la Ley 860 de 2003 y, en caso negativo,
en examinar si el actor cumple con los requisitos para aplicar la condición más
beneficiosa.
25.   Teniendo
en cuenta lo anterior, en la siguiente tabla se contrastarán las normas que
regulan los requisitos exigidos por los tres regímenes anteriormente señalados
con la historia laboral del actor, con el propósito de determinar si cumple con
los presupuestos para ser beneficiario de la pensión de invalidez con
fundamento en legislación vigente, o en aplicación de la condición más
beneficiosa respecto de los regímenes anteriores. La tabla se organizará a
partir de la vigencia de la legislación, por lo que empezará por el artículo 1º
de la Ley 860 de 2003, después estará el artículo 39 de la Ley 100 de 1993 original, y por último el
Decreto 758 de 1990. El propósito de este cuadro es presentar de la
manera más clara posible los supuestos normativos de cada uno de los regímenes,
y cuál era la situación del accionante durante la vigencia de cada uno de ellos.
Esto, con el objetivo de determinar si Leonel Lara Cortés había contraído una
expectativa legítima en alguno de los régimen anteriores a la entrada en
vigencia del artículo 1º de la Ley 860 de 2003.
Regímenes pensionales y vigencias
Requisitos
del régimen
Semanas cotizadas durante la vigencia
¿Cumple con los requisitos?
¿Se configuró una expectativa legítima
antes del cambio de legislación?
Artículo 1 de la Ley 860 de 2003: vigente desde el
29 de diciembre de 2003.
Supuesto a: 50 semanas
dentro de los últimos 3 años inmediatamente anteriores a la fecha de
estructuración.
543,29[71]
Contraste del supuesto a: no lo cumple. Solo cotizó 35,57[72] semanas
dentro de los 3 años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración.
No
aplica.
Supuesto b: haber
cotizado 25 semanas en los últimos 3 años si y solo si ha cotizado por lo
menos el
75% de las semanas mínimas requeridas para acceder a la pensión de vejez.
Contraste del supuesto b: no lo cumple. El accionante
cotizó 543,29  semanas y el 75% de  las semanas
requeridas para acceder a la pensión de vejez son 975.[73]
Artículo 39 de la Ley 100 de 1993 sin modificar: vigente desde el 1º de abril de
1994 hasta el 28 de diciembre de 2003.
Supuesto c: Estar cotizando al régimen y haber
cotizado 26 semanas al momento de producirse el estado de invalidez.
227,88[74]
Contraste del supuesto c: no lo cumple. Al momento de
producirse el estado de invalidez no se encontraba cotizando al régimen[75].
No ya que si bien cotizó 227,88
durante su vigencia, incumplía ampliamente los requisitos. Pues al momento de
la  estructuración no estaba activo en el Sistema y sólo cotizó 2,26 semanas
en el año inmediatamente anterior a la fecha de la estructuración.
Supuesto
d: No estar cotizando al sistema pero haber cotizado 26 semanas en el año
inmediatamente anterior al momento en que se produzca el estado de invalidez.
Contraste del supuesto d: no lo cumple.
En el año inmediatamente anterior a la estructuración de la invalidez solo
cotizó 2,26 semanas[76].
Artículo 6 del Decreto 758 de 1990: vigente desde el 1º de febrero de 1990 hasta el 31 de marzo de
1994.
Supuesto e: haber cotizado 150 semanas dentro de
los 6 años anteriores al estado de invalidez.
11,14[77]
Contraste del supuesto e: no lo
cumple. Solo  cotizó 11,14 semanas durante este régimen.[78]
No, debido a que solo cotizó 11,14
semanas durante este régimen.
Supuesto f: haber cotizado 300 semanas en cualquier
época anterior al estado de invalidez.
Contraste del supuesto f: no lo cumple. Solo  cotizó
11,14 semanas durante este régimen.[79]
26.   En resumen, Leonel
Lara Cortés no cumple con los requisitos establecidos en el artículo 1º de la
Ley 860 de 2003, ni con los requerimientos para poder aplicar el principio de
condición más beneficiosa en otro régimen pensional. Lo anterior, en
consideración a que no cumplió con los requisitos para acceder a la pensión de
invalidez establecidos en las normas anteriormente señaladas en vigencia de
cada una de ellas, y en consecuencia, nunca tuvo una expectativa legítima de
acceder a dicha prestación.
27.   No obstante, esta
Corporación debe resaltar que, según lo establecido en el artículo 45 de la Ley
100 de 1993[80],
el actor podría solicitar una indemnización sustitutiva de la pensión de
invalidez teniendo en cuenta las semanas que tiene cotizadas en el Sistema
General de Seguridad Social. De este modo, es importante destacar que el
derecho a la indemnización sustitutiva no prescribe y que el actor cotizó
543,29 semanas, por lo que al estar afiliado al régimen de prima media podría
intentar acceder a esta prestación.
Conclusiones
28.   En conclusión, la
acción de tutela es procedente porque los mecanismos ordinarios de defensa
judicial son ineficaces para proteger de forma inmediata los derechos
fundamentales del accionante. Lo anterior, debido a que este padece una enfermedad
degenerativa
que a pesar de no ser congénita le ha causado una pérdida
considerable de su capacidad laboral, lo que le ha impedido obtener ingresos
propios que puedan cubrir sus gastos básicos y satisfacer su mínimo vital. En
consecuencia, exigirle acudir a la jurisdicción ordinaria para solicitar la
protección de sus derechos fundamentales sería demasiado gravoso.
29.   Sin embargo,
después de analizar los requisitos exigidos en el artículo 1º de la Ley 860 de
2003, esta Sala de Revisión llegó a la conclusión de que no es posible conceder
el reconocimiento de la pensión de invalidez a Leonel Lara Cortés, debido a que
no acreditó el cumplimiento de los requerimientos establecidos en la referida
ley, pues sólo acreditó 35,57 semanas de cotización dentro de los 3 años
inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez.
30.   Asimismo, es
importante señalar que el accionante tampoco cumplió con los requisitos para
poder aplicar el principio de la condición más beneficiosa, toda vez que no
cumple con el presupuesto de haber forjado una expectativa legitima del
reconocimiento de dicho derecho. Lo anterior, en la medida que nunca cumplió
con los requisitos para acceder a la pensión de invalidez establecidos en el
artículo 39 original de la Ley 100 de 1993, ni en el Decreto 758 de 1990, por
lo que no es posible la aplicación de ninguno de estos dos regímenes por parte
de esta Sala de Revisión con fundamento en el principio de la condición más
beneficiosa.
31.   En consecuencia,
se revocará la sentencia del 17 de febrero de 2017, emitida por la Sala
Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá que confirmó el
fallo proferido el 11 de enero de 2017, por el Juzgado 17 Laboral del Circuito
de Bogotá mediante la cual se declaró improcedente el amparo constitucional, en
la medida en que a juicio de esta Corporación la acción de tutela es
procedente. Sin embargo, el actor no cumple con los requisitos para acceder al
reconocimiento de la pensión de invalidez.  Siendo así, se negará el
amparo solicitado por el
señor Leonel Lara Cortés.
Con fundamento en las consideraciones
expuestas, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la sentencia del 17 de febrero de 2017, emitida por la Sala Laboral del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá, por medio de la cual se confirmó el
fallo proferido el 11 de enero de 2017, por el Juzgado 17 Laboral del Circuito
de Bogotá, que declararon improcedente la acción de tutela. En su lugar, NEGAR la acción de tutela instaurada por el
señor Leonel Lara Cortés.
Segundo.- Por Secretaría
General, LÍBRESE la comunicación a que alude el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese y
cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado (e)
Con salvamento de voto
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ROCÍO LOAIZA
MILIÁN
Secretaria General
(e.)
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO (e)
IVÁN HUMBERTO
ESCRUCERÍA MAYOLO
A LA SENTENCIA
T-545/17
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE INVALIDEZ-No se aplicaron las reglas sobre
enfermedades crónicas, degenerativas o congénitas (Salvamento de voto)
Referencia: Expediente
T-6.107.926
Acción de tutela instaurada por Leonel
Lara Cortés contra COLPENSIONES.
Magistrada ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones que toma esta Corporación, me permito hacer
explícitas las consideraciones que me llevaron a salvar el voto en el asunto de
la referencia.
La sentencia
niega el amparo solicitado por el señor Lara Cortés, bajo el argumento que el
actor no cumple con los requisitos establecidos en el artículo 1o de la Ley 860 de 2003[81]
para acceder a la pensión de invalidez, pues sólo cotizó 35,57 semanas dentro
de los 3 años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración.
Adicionalmente, se indica que no se satisfacen los supuestos para la aplicación
de la condición más beneficiosa ya que el accionante tampoco cumple lo
dispuesto en el artículo 39 de la Ley 100 de 1993 ni en el artículo 6o
del Decreto 758 de 1990. Por tanto, nunca tuvo una expectativa legítima de
acceder a la prestación mencionada bajo la vigencia de estas normas.
En primer lugar,
considero que la providencia debió incluir las reglas jurisprudenciales sobre
el acceso a la pensión de invalidez por personas con enfermedades crónicas,
degenerativas o congénitas.[82] Lo anterior, por cuanto la Corte
Constitucional ha reiterado que en estas situaciones "e/ juez
constitucional debe examinar cuidadosamente, si con base en los elementos
materiales y probatorios allegados al proceso, se evidencian inconsistencias
entre la fecha de estructuración de la invalidez, del dictamen de calificación
de la invalidez, y la situación real tanto médica como laboral del actor".[83]
En
este sentido, se ha indicado que el juez de tutela puede desvirtuar la fecha de
estructuración de la invalidez en favor del beneficiario.
Aplicando estas
reglas, se han analizado casos de personas que padecen enfermedades
degenerativas y que no cotizaron 50 semanas en los 3 años anteriores a la fecha
de estructuración de la pérdida de capacidad laboral (artículo 1 de la Ley 860
de 2003). En estas circunstancias, la fecha de estructuración ha sido anterior
a la última cotización del afiliado, indicando esta Corporación que las semanas
posteriores a esta fecha deben tenerse en cuenta para verificar el cumplimiento
del número de semanas. Lo anterior, debido a que se presume que la persona
queda imposibilitada para trabajar cuando deja de cotizar al sistema. El caso
del señor Leonel Lara es atípico, pues su última cotización fue en abril de
2015[84]
(período 1/4/15 - 30/4/15) y la fecha de estructuración es del 24 de agosto de
2015[85].
Por tanto, el caso no se centra en tener en cuenta los aportes realizados con
posterioridad a la fecha de estructuración, sino en tomar la fecha de la última
cotización como referente para contabilizar las semanas exigidas.
Conforme a la
presunción del párrafo anterior, puede afirmarse que el señor Lara Cortés
perdió su productividad el 30 de abril de 2015, esto es, 4 meses antes a lo
señalado por Colpensiones. Esta afirmación encuentra sustento en el hecho de
que fue calificado con una pérdida de capacidad laboral del 69.23% y, dado que
padece una enfermedad degenerativa, y por tanto, progresiva, puede concluirse
que alcanzó el 50% con anterioridad. De esta manera, era necesario que el juez
constitucional desvirtuara la fecha de pérdida de capacidad laboral en tanto
esta no correspondía realmente con la situación laboral y médica del
accionante. En consecuencia, el conteo de las 50 semanas debía hacerse desde el
30 de abril de 2015 y no desde el 24 de agosto de 2015.
En segundo lugar,
era importante incluir un aparte sobre mora en el pago de aportes y
cotizaciones pensiónales. En relación con este tema, en jurisprudencia reciente
se señaló que "aunque en la mayoría de las acciones de tutela
conocidas por esta Corte, el asunto objeto de análisis ha versado sobre las
cotizaciones que el empleador hizo de manera extemporánea (allanamiento a la
mora), la Sala considera que las subreglas anotadas (supra, núm. 63, literal c)
se pueden extender a los casos en los que el empleador omite pagar los aportes
y el fondo de pensiones ignora su deber de requerir a este último para que
cumpla con su obligación, comoquiera que (i) se trata de la misma
responsabilidad del empleador de pagar los aportes del trabajador, incluso si
no le ha hecho ningún descuento (ley 100/93, art.22); (ii) los mecanismos de
cobro, previstos en la ley 100 de 1993, tiene por finalidad evitar la mora del
empleador y salvaguardar los derechos del trabajador (arts. 23 y 24); lo que,
en efecto, (iii) impide que se trasladen al trabajador las consecuencias
negativas de la desidia del empleador en el pago de los aportes al fondo de
pensiones (supra, núm. 61)[86]”
En el expediente
se evidencian inconsistencias entre el reporte de los aportes a salud y a
pensión. En el primero[87], constan cotizaciones al sistema de
salud para los períodos 09-2012, 10-2012 y 06-2013, mientras en el segundo no.
Los aportantes de los tres períodos fueron los empleadores EXTRA SEGURIDAD
LTDA. y UDYAT SEGURIDAD LTDA. y los días cotizados suman 33. Esto significa
que: (i) el señor Lara se encontraba trabajando en dichos meses, (ii) sus
empleadores incumplieron la obligación de pagar los aportes al sistema de
seguridad social en pensiones y (iii) el fondo desatendió su deber de
requerirlos para cumplir con dicho pago. Conforme a la jurisprudencia de esta
Corte, la negligencia descrita no debía ser soportada por el accionante y los
periodos adeudados debieron ser tenidos en cuenta al momento de contabilizar
las semanas.
Según lo
expuesto, debió reconocerse la pensión de invalidez al señor Lara. Contando los
3 años anteriores a la última cotización se obtiene un total de 48.72 semanas y
sumando los días que se cotizó a salud pero no a pensión resultan 4.71 más. El
total de semanas son 53.43, por lo cual el accionante cumplía con el mínimo de
50 exigido por la Ley 860 de 2003.
En los anteriores términos dejo
constancia de mi desacuerdo con la postura de la mayoría de la Sala.
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Magistrado
[1] Escrito de tutela, folios 1-5, cuaderno primera instancia.
[2] Ibídem.
[3] Ibídem.
[4] Ibídem.
[5] Folios 11-14, cuaderno primera instancia.
[6] Folios 15-18, cuaderno primera instancia.
[7] Folios 20-22, cuaderno primera instancia.
[8] Folios 24-27, cuaderno primera instancia.
[9] Ibídem.
[10] Folio 32, cuaderno primera instancia.
[11] Ibídem.
[12] Ibídem.
[13] Folio 52.
[14] Folios 54-63, cuaderno primera instancia.
[15] Folios 64-72, cuaderno primera instancia.
[16] Folios 73-75, cuaderno primera instancia.
[17] Folios 3-10, cuaderno segunda instancia.
[18] Folios 18-21, cuaderno Corte Constitucional.
[19] Folios 39-48, cuaderno Corte Constitucional.
[20] Folio 39, cuaderno Corte Constitucional.
[21] Folios 28-37, cuaderno Corte Constitucional.
[22] Folio 29, cuaderno Corte Constitucional.
[23] Ibídem.
[24] Folio 17, cuaderno de Primera Instancia.
[25] Folio 59, cuaderno Corte Constitucional.
[26] Folios72-75, cuaderno Corte Constitucional.
[27] Folios 78-89, cuaderno Corte Constitucional.
[28] Folio 1, cuaderno primera instancia.
[29] M.P. Gloria Stella Ortiz.
[30] Sentencia T-705 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt.
[31] Sentencia T-896 de 2007, M.P. Manuel
José Cepeda.
[32] T-185 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz y T-400 de 2016, M.P. Gloria
Stella Ortiz.
[33] M.P. Luis Ernesto Vargas.
[34] M.P. Luis Ernesto Vargas.
[35] Sentencia T–406 de 1992, M.P. Ciro Angarita.
[36] Sentencia T–021 de 2010, M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[37] Sentencia T-713 de 2014, M.P. Gloria Stella Ortiz; Sentencia
486 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz.
[38] Sentencia
T–1318 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; Sentencia T–468 de 2007,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; Sentencia T–760 de 2008,  M.P. Manuel José
Cepeda; y Sentencia T-713 de 2014, M.P. Gloria Stella Ortiz.
[39] Ibídem.
[40] Naciones Unidas, Consejo Económico y
Social, Comité de derechos Económicos, Sociales y Culturales. Observación
General No. 19 El derecho a la seguridad social (Artículo 9), 39ª período de
sesiones 5 – 23 de noviembre de 2007. Ginebra. Párrafo 1.
[41] Ibídem, Párrafo  2.
[42] Sentencia T-509 de 2015, Gloria Stella Ortiz.
[43] Preámbulo
de la Ley 100 de 1993.
[44] “Por la cual se reforman algunas
disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y
se dictan otras disposiciones.”
[45] M.P., Mauricio González Cuervo.
[46] M.P. María Victoria Calle Correa.
[47] Sentencia C-177 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda.
[48] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[49] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[50] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[51] Sentencia
T-774 de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas; Sentencia T-137 de 2016, M.P. Luis
Ernesto Vargas.
[52] Corte Suprema de Justicia.
Sala de Casación Laboral. Sentencia del 11 de noviembre de 2015. Radicado
54093. M.P. Luis Gabriel Miranda.
[53] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[54] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[55] Folio 17, cuaderno de primera instancia.
[56] Folio 29, cuaderno primera instancia.
[57] Certificación de la EPS Salud Total, folio 32 de cuaderno de primera
instancia. Certificación del Hospital Universitario San Rafael, folios 37 y 38
del cuaderno de primera instancia. Certificación de la Fundación Liga Central
Contra la Epilepsia, folios 46 y 48 del cuaderno de primera instancia.
[58] Respuesta del accionante a la solicitud de pruebas, folio 59 del
Cuaderno Corte Constitucional.
[59] Folio 2 de la acción de tutela, consignada en el cuaderno de
primera instancia[59]. Escrito del 12 de julio de 2017[59],
folio 59 del cuaderno de la Corte Constitucional.
[60] Folios 39-48, cuaderno Corte Constitucional.
[61] Folios 28-37, cuaderno Corte Constitucional.
[62] Folios 78-89, cuaderno Corte Constitucional.
[63] Folio 29, cuaderno Corte Constitucional.
[64] Folio 39, cuaderno Corte Constitucional.
[65] Folio 81, cuaderno Corte Constitucional.
[66] Ibídem.
[67] Folio 10, cuaderno de primera instancia: cédula de Leonel Lara
Cortés.
[68] Folio 28, cuaderno Corte Constitucional: respuesta de
COLPENSIONES en sede de Revisión
[69] Ibídem.
[70] Formulario de calificación de la pérdida de capacidad laboral. Folio
29, cuaderno de primera instancia.
[71] Respuesta de COLPENSIONES en sede de Revisión. Folio 30,
Cuaderno Corte Constitucional.
[72] Ibídem.
[73] Ibídem.
[74] Respuesta de COLPENSIONES en sede de Revisión.Folio
29, Cuaderno Corte Constitucional.
[75] Ibídem.
[76] Ibídem.
[77] Respuesta de COLPENSIONES en sede de Revisión. Folio 30,
Cuaderno Corte Constitucional.
[78] Ibídem.
[79] Ibídem.
[80] ARTÍCULO 45. INDEMNIZACIÓN
SUSTITUTIVA DE LA PENSIÓN DE INVALIDEZ. El afiliado que al
momento de invalidarse no hubiere reunido los requisitos exigidos
para la pensión de invalidez, tendrá derecho a recibir, en sustitución, una
indemnización equivalente a la que le hubiera correspondido en el caso de la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, prevista en el artículo 37 de la presente ley.
[81] "Artículo
1°. El artículo 39_ de la Ley 100 quedará así: Artículo 39.
Requisitos para obtener la pensión de invalidez. Tendrá derecho a
la pensión de invalidez el afiliado al sistema que conforme a lo dispuesto en
el artículo anterior sea declarado inválido y acredite las siguientes
condiciones: 1. Invalidez causada por enfermedad: Que haya cotizado cincuenta
(50) semanas dentro de los últimos t res (3) años inmediatamente anteriores a
la fecha de estructuración [...]"
[82] T-043 de 2014 (M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva), T-308 de 2016 (M.P. Alejandro Linares Cantillo), T-199 de 2017 (M.P.
Aquiles Arrieta Gómez) y T-255 de 2017 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo),
entre otras.
[83] T-255 de 2017 (M.P. Antonio José Lizarazo
Ocampo).
[84] Folio 35 cuaderno de Revisión.
[85] Folio 29 cuaderno de primera instancia.
[86] T-081 de 2017
[87] Folio 47 cuaderno de primera instancia.