T-040-11
Sentencia T-040/11
Sentencia T-040/11
PROTECCION CONSTITUCIONAL A LA SEGURIDAD SOCIAL-Reiteración de jurisprudencia
PRINCIPIO DE LA BUENA FE Y RESPETO DEL ACTO PROPIO
PRINCIPIO DE RESPETO DEL ACTO PROPIO EN MATERIA DE
DERECHOS PENSIONALES-Aplicación
SUSTRACCION DEL PAGO DE MESADAS PENSIONALES CON BASE
EN LA PRESUNCION DE ILEGALIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS-Reiteración de jurisprudencia
Como se había afirmado
preliminarmente, el acaecimiento de actos o hechos manifiestamente ilegales
para acceder al derecho a la pensión, configuran sin lugar a dudas en la
jurisprudencia constitucional razones suficientes y necesarias para suspender
el pago de las mesadas correspondientes y posteriormente revocar de manera
unilateral el acto que reconoció la prestación en condiciones irregulares. No
obstante, como se advirtió también preliminarmente, la Administración y toda
entidad que reconozca y pague mesadas pensionales, tiene la carga de adelantar
los trámites tendientes a la suspensión del pago y a la revocatoria misma del
acto de reconocimiento, en estricta observación del debido proceso.
SUSPENSION DEL PAGO DE MESADA PENSIONAL Y DERECHO DE
DEFENSA-En este caso consistiría en
desvirtuar las razones de la entidad para ordenar el cese de las consignaciones
Debe cuestionarse sobre las
consecuencias para la ciudadana demandante derivadas de no haber sido informada
sobre la suspensión del pago y el sustento de dicha decisión. En relación con
esto, se considera que la necesidad de este tipo de comunicaciones y
notificaciones se justifican en el hecho de poder ejercer adecuadamente el
derecho de defensa, que para el caso consistiría en desvirtuar las razones de
la entidad para ordenar el cese de las consignaciones. Dicha consecuencia,
perjudicial para el derecho de defensa, implica la imposibilidad cierta de
revertir la decisión sobre la cual existe el deber de informar. En este orden,
como quiera que el contenido de la garantía es justamente la posibilidad de
oponerse a los fundamentos de la decisión del ISS de interrumpir los pagos, la
Corte encuentra que además del momento preciso en que se ordenó la suspensión
de los desembolsos (marzo de 2007), ha sido factible para la demandante
satisfacer el mencionado contenido esencial de su derecho de defensa. Esto es,
tanto en desarrollo de la investigación administrativa, como luego de expedido
el acto revocatorio, la ciudadana habría podido presentar los contra-argumentos
relativos a que los documentos que aportó no corresponden a la realidad de los
archivos del ISS, según el cual tiene cero (0) semanas cotizadas. Incluso, en
sede de tutela omitió explicar a los jueces de instancia por qué el ISS afirmó
que no existe como cotizante en sus archivos. Y, por demás también participó en
el proceso de revisión llevado a cabo en esta Corte, y anexó algunos documentos
y solicitudes, sin que en alguno de ellos haga uso efectivo de su derecho de
defensa; a partir del cual –se insiste- debe poder oponerse a los fundamentos
de la suspensión de los pagos de las mesadas.  Si bien lo anterior no hace
inexistente la falta del ISS, si atempera la incidencia de la misma en los
derechos fundamentales de la actora, pues el asunto de fondo que pretende
garantizar la protección de su derecho al debido proceso en su situación
concreta, no ha sido controvertido en ninguno de los innumerables momentos en
que hubiera podido hacerse. Ni siquiera –se repite- cuando ha hecho uso de
apoderado judicial, frente a quien no se puede alegar que resulta una carga
exagerada la presentación de los descargos relativos al asunto de su situación
como cotizante en el sistema de pensiones.
REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO DE
RECONOCIMIENTO DE PENSION-Existencia
de actos fraudulentos para su reconocimiento/REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO
ADMINISTRATIVO DE RECONOCIMIENTO DE PENSION-Caso en que a pesar de existir
falta inexcusable en el procedimiento que culminó con la revocatoria de la
pensión, dicha falta no tiene entidad para anular el acto administrativo
Frente a lo explicado no resulta
tampoco procedente el argumento según el cual, la misma entidad cuando
reconoció la pensión presumió el cumplimiento de los requisitos que
posteriormente dijo que no se cumplían, y que ello no puede significar que la
ciudadana deba cargar con las consecuencias de la equivocación consistente en
reconocer primero el cumplimiento de los requisitos, y luego decir que éstos no
se cumplieron. Este argumento no tiene en cuenta que precisamente, lo
denunciado por el ISS es la ocurrencia de una irregularidad. Ello quiere decir
que producto de un acto fraudulento, primero se concluyó que sí se configuraba
el derecho a la pensión, cuando lo cierto es que no concurrieron los requisitos
para ello. En conclusión, la Corte encuentra que pese a existir una falta
inexcusable en el procedimiento que culminó con la revocatoria de la pensión de
la accionnate, dicha falta no tiene entidad suficiente para anular acto alguno
de la administración y mucho menos para ordenar el pago de mesadas pensionales
Referencia: expediente T-2251034
Acción de tutela interpuesta por Ana Beiba Libreros de Mondragón contra el Instituto de
Seguros Sociales (ISS) – Valle.
Magistrado Ponente:
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO.
Bogotá
D.C., tres (3) de febrero de dos mil once (2011).
La Sala Octava de Revisión de la Corte
Constitucional integrada por los magistrados María Victoria Calle, Luís Ernesto
Vargas Silva y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en
los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en los
artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA.
Dentro del proceso de revisión de los fallos de tutela, en
el asunto de la referencia, dictados por, el Juzgado Cuarto Administrativo del
Circuito de Cali, el  18 de diciembre de 2008, en primera instancia (Fls. 114 a 124); y por el Tribunal Contencioso del Valle del Cauca, el 06 de febrero de 2009, en segunda
instancia (Fls. 180 a 192).
I.
ANTECEDENTES
Hechos
1.     A la señora Ana Beiba Libreros de Mondragón (de 74
años de edad) se le reconoció pensión de jubilación el 15 de diciembre de 2006,
mediante resolución 022772 de 2006, por parte del Instituto de Seguros Sociales
(ISS) – Valle.
2.     En abril del 2007, el ISS suspendió el pago, con base
en el hallazgo consistente en que la historia laboral de la señora Libreros de
Mondragón reflejaba CERO (0) semanas cotizadas y no mil noventa (1090) semanas
según se consignó en la resolución que le reconoció la pensión.  No obstante, la
actora relata que nunca se le informó del mencionado hallazgo, sino simplemente
se suspendieron las consignaciones bancarias correspondientes.
3.     El ISS mediante resolución No. 15491 del 7 de
septiembre de 2007 (Fls. 138 a 141) abrió investigación administrativa
(publicada mediante estado, folio 145); y mediante auto No. 3683 del 11 de
septiembre de 2007 declara la apertura de pruebas relacionadas con la legalidad
del reconocimiento de la prestación económica de la actora, en el cual se le
requirió para que compareciera a rendir declaración sobre las inconsistencias
presentadas en su historia laboral (Fls. 143 y 144). Sobre lo anterior alega la
actora, que tampoco tuvo conocimiento.
4.     Mediante resolución 12743 del 03 de octubre de 2007
(Fls. 146 a 154), se revocó la resolución que reconoció la pensión y se ordenó
a la actora que reintegrara la suma de veintiséis millones de pesos
(26.000.000) correspondiente al valor de las mesadas indebidamente canceladas.
5.     Por lo anterior, la señora Libreros de Mondragón
interpone acción de tutela, admitida por el juez respectivo el 3 de diciembre
de 2008, solicitando la reanudación de los pagos, y alegando la vulneración del
debido proceso, en tanto no fue consultada sobre la revocatoria del acto que le
reconoció la pensión, ni se siguió en su opinión el procedimiento establecido
de revocatoria unilateral de este tipo de actos.
Pruebas
relevantes que obran en los expedientes.
1.     Escrito de
la demanda de tutela (Fls. 85 a 106)
2.     Resolución
022772 de 2006 del el 15 de diciembre de 2006, mediante la que se reconoce la
pensión a la actora (Fl. 14 Cuad. Ppal)
3.     Resolución
No. 15491 del 7 de septiembre de 2007 mediante la cual se abrió investigación
administrativa (Fls. 138 a 141).
4.     Auto No.
3683 del 11 de septiembre de 2007 que declara la apertura de pruebas (Fl. 143).
5.     Resolución
12743 del 03 de octubre de 2007 que revocó la resolución que reconoció la
pensión (Fls. 146 a 154).
6.     Fallo de
tutela de primera instancia, dictado por el Juzgado Cuarto Administrativo del
Circuito de Cali, el 18 de diciembre de 2008 (Fls. 114 a 124); y fallo de tutela de segunda instancia dictado por el Tribunal Contencioso del Valle del
Cauca, el 06 de febrero de 2009 (Fls. 180 a 192).
7.     Escrito de
impugnación suscrito por el ISS (Fls. 132 a 137)
Fundamentos
de la Tutela
La demandante alega que la decisión del
ISS, vulnera su derecho al debido proceso y en consecuencia sus derechos
fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital. Esto, en tanto se
suspendieron los pagos de las mesadas legítimamente reconocidas, sin que previo
a ello mediara comunicación alguna y, solo ocho (8) meses después
aproximadamente, la entidad demandada emite la resolución motivada que revoca
la pensión; momento en el cual pudo conocer las razones por las cuales había
dejado de recibir su mesada.
Lo anterior implica no sólo la
vulneración de los contenidos propios del derecho de defensa y contradicción,
sino también el desconocimiento de los procedimientos legalmente establecidos
para revocar unilateralmente actos administrativos que reconocen derechos a
particulares. Procedimientos que, en opinión de la parte actora, buscan
garantizar el respeto por los derechos adquiridos, en ausencia de los cuales se
transgreden de manera flagrante derechos como el de la seguridad social.
Agrega que la jurisprudencia de la Corte
Constitucional[1] ha sostenido que en los
casos en que la administración opta por revocar directamente una pensión, lo
cual en principio no es procedente, se ha establecido su sujeción a
autorización judicial. Agrega que la misma jurisprudencia consideró que “cuando
pese a no ser procedente, la administración opta por revocar directamente una
pensión, debe seguir pagándole la mesada al titular o a sus causahabientes,
mientras adelanta el procedimiento administrativo para demostrar que el titular
obró irregularmente.”[2]
Respuesta del ISS
El ISS explica que en efecto reconoció
el derecho a la pensión a la demandante, pero “advirtió algunas
irregularidades en torno a prestaciones económicas que por concepto de pensión
de vejez había reconocido la Seccional Valle de esta entidad, motivo por el
cual se ordenó entre otros, revisar su historia laboral con base en sus
antecedentes obrantes en esta Seccional. Efectuado el antedicho estudio, el
resultado de la auditoría efectuada a los ingresos de la nómina de pensionados de
la Seccional Valle arrojó como resultado que, al generar su Historia Laboral {la
de la demandante}, la misma registró CERO (0) semanas de cotización (…)”.
Por lo anterior la entidad demandada
alega que “existía suficiente material probatorio que claramente hacía
presumir un fraude…” por lo cual se procedió a dar orden de no pago de la
mesada pensional en marzo de 2007. De otro lado la entidad afirma que los
documentos que sirvieron de base para el reconocimiento de la pensión no
corresponden a la realidad luego son falsos, por lo cual la tutelante ha
incurrido en un delito. Además de que no puede dejar de considerarse que “un
delito o un acto ilícito no puede por sí sólo ser fuente legítima de derechos”.
Adicionalmente, informa la entidad
demandada que mediante resolución No. 15491 del 7 de septiembre de 2007 abrió
investigación administrativa, publicada mediante estado. Y, mediante auto No.
3683 del 11 de septiembre de 2007 declaró la apertura de pruebas relacionadas con
la legalidad del reconocimiento de la prestación económica de la actora, en el
cual se le requirió para que compareciera a rendir declaración sobre las
inconsistencias presentadas en su historia laboral. Por último mediante
resolución 12743 del 03 de octubre de 2007, susceptible de recursos por la vía
gubernativa, revocó la pensión en cuestión.
Fallos de tutela revisados e
impugnación
Primera instancia
El a quo concedió la solicitud de
amparo y ordenó al ISS reanudar los pagos suspendidos y reconocer aquellos que
no se hubiesen realizado. La justificación de la orden anterior fue la
vulneración del debido proceso. En opinión del juez de primera instancia, la
entidad demandada debió solicitar a la demandante autorización para revocar el
acto que reconoció la prestación, tal como se exige por regla general para la
revocatoria de actos administrativos particulares y concretos.
Agrega que la posibilidad excepcional de
la administración de revocar actos de pensión unilateralmente, contenida en el
artículo 19 de la Ley 797 de 2003, fue encontrada conforme a la Constitución
(C-835 de 2003) siempre que la irregularidad respecto de los requisitos
acreditados o la documentación aportada para efectos de acceder al derecho, se
refieran a conductas que estén tipificadas por la ley penal. Además, la
revocatoria en mención debe suponer siempre el respeto por el debido proceso,
según la sentencia C-835 de 2003 referida. En el caso concreto el ISS debió
comunicar y sustentar la decisión de suspender el pago de las mesadas; y, como
no lo hizo, se impidió aportar, solicitar y controvertir pruebas.
Impugnación
El ISS impugna el anterior fallo y
reitera que la actora no puede alegar la garantía de derecho alguno, pues
accedió a la pensión mediante actos ilegales como el aporte de documentación
falsa. Agrega la misma Constitución en su artículo 58 establece la protección
de los derechos que han sido legalmente adquiridos con arreglo a las leyes
vigentes. Además de que el artículo 42 del Decreto 2665 de 1988 contempla
dentro de las competencias del ISS, la facultad de suspender las prestaciones
económicas, cuando éstas hayan sido obtenidas de manera ilegal y fraudulenta
(literal e).
Reitera que el acto de revocatoria está
suficientemente sustentado y podía ser recurrido en vía gubernativa y ante la
jurisdicción contenciosa, por lo cual no puede controvertirse por tutela.
Segunda Instancia.
El juez de segunda instancia revocó la
decisión del a quo tras considerar que la acción de tutela no cumplió
con el requisito de inmediatez. Para el ad quem la facultad de revocar
unilateralmente el acto de pensión siempre que se adviertan irregularidades en
la acreditación de los requisitos que sustentan el reconocimiento, está
contemplada en la ley, por lo cual la pregunta que surge es la relativa a por
qué la actora no actuó cuando se la entidad no reportó los pagos. Ni siquiera,
agrega, cuando se expidió el acto que revocó la pensión, se hizo uso de la vía
gubernativa ni de la vía contenciosa.
De ahí que no se entienda por qué si la
prestación se revocó mediante un acto de octubre de 2007, y la actora no
recibía el pago de la mesada desde abril de 2007, solo se haya acudido a la
acción de tutela en diciembre de 2008, es decir más de un año después de la
supuesta vulneración. Este hecho, continúa, implica una contradicción respecto
de la urgencia que ahora de alega.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
Competencia.
1.- Esta
Corte es competente para revisar el presente fallo de tutela de conformidad con
lo previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, el Decreto
2591 de 1991 y las demás disposiciones pertinentes.
Planteamiento del caso y del problema jurídico.
2.- A la señora Ana Beiba Libreros de
Mondragón (de 74 años de edad) se le reconoció pensión de jubilación el 15 de
diciembre de 2006, mediante resolución 022772 de 2006, por parte del Instituto
de Seguros Sociales (ISS) –Valle; en abril del 2007 se suspendió el pago y en
octubre de 2007 (mediante resolución 12743 del 03 de octubre de 2007) se revocó
directamente el acto de reconocimiento con base en el hallazgo consistente en
que la historia laboral de la señora Libreros de Mondragón reflejaba CERO (0)
semanas cotizadas y no mil noventa (1090) semanas según se consignó en la
resolución que le reconoció la pensión. La actora relata que nunca se le
informó del mencionado hallazgo, sino simplemente se suspendieron las
consignaciones bancarias correspondientes.
3.- El ISS relata que mediante
resolución No. 15491 del 7 de septiembre de 2007 abrió investigación
administrativa, y mediante auto No. 3683 del 11 de septiembre de 2007 declaró
la apertura de pruebas relacionadas con la legalidad del reconocimiento de la
prestación económica de la actora, en el cual se le requirió para que
compareciera a rendir declaración sobre las inconsistencias presentadas en su
historia laboral; de lo cual alega la actora que tampoco tuvo conocimiento.
Además, la resolución de revocatoria
ordenó a la actora que reintegrara la suma de veintiséis millones de pesos
(26.000.000) correspondiente al valor de las mesadas indebidamente canceladas.
4.- En consideración de los anteriores
hechos, la señora Libreros de Mondragón interpone acción de tutela, admitida
por el juez respectivo el 3 de diciembre de 2008, y solicita la reanudación de
los pagos. Alega la vulneración del debido proceso, en tanto no fue consultada
sobre la revocatoria del acto que le reconoció la pensión, ni se siguió en su
opinión el procedimiento establecido de revocatoria unilateral de este tipo de
actos.
5.- Por su lado el ISS, explica que “advirtió algunas irregularidades en
torno a prestaciones económicas que por concepto de pensión de vejez había
reconocido la Seccional Valle de esta entidad, (…). Efectuado el antedicho
estudio, el resultado de la auditoría efectuada a los ingresos de la nómina de
pensionados de la Seccional Valle arrojó como resultado que, al generar su
Historia Laboral {la de la demandante}, la misma registró CERO (0)
semanas de cotización (…)”. Afirma entonces que “existía suficiente
material probatorio que claramente hacía presumir un fraude…” por lo cual
se procedió a dar orden de no pago de la mesada pensional en marzo de 2007. Por
último asevera que los documentos que sirvieron de base para el reconocimiento
de la pensión no corresponden a la realidad luego son falsos, por lo cual la
tutelante ha incurrido en un delito.
6.- El juez de tutela de primera
instancia concedió la solicitud de amparo y ordenó al ISS reanudar los pagos
suspendidos y reconocer aquellos que no se hubiesen realizado. La justificación
de la orden anterior fue la vulneración del debido proceso, pues en su parecer
la entidad demandada debió solicitar a la demandante autorización para revocar
el acto que reconoció la prestación, así como comunicar a la ciudadana la
suspensión de los pagos; tal como se desprende de lo establecido en la
sentencia C-835 de 2003, según la cual estas revocatorias deben suponer siempre
el respeto por el debido proceso, además de que son procedentes cuando la
irregularidad respecto de los requisitos acreditados o la documentación
aportada para acceder al derecho, se refieran a conductas que estén tipificadas
por la ley penal.
7.- El juez de segunda instancia revocó
la decisión del a quo tras considerar que la acción de tutela no cumplió
con el requisito de inmediatez. Para el ad quem no se entiende por qué
si la prestación se revocó mediante un acto de octubre de 2007, y la actora no
recibía el pago de la mesada desde abril de 2007, sólo se haya acudido a la
acción de tutela en diciembre de 2008, es decir más de un año después de la
supuesta vulneración. Agrega que el ISS hizo uso de la facultad legal de
revocar directamente el acto de reconocimiento de la pensión al encontrar
demostrado el aporte de documentación falsa y por ende inconsistencias en los
requisitos para acceder al derecho.
Problema Jurídico
8.- De conformidad con esto, corresponde a la Sala
determinar de manera general, si se han vulnerado derechos fundamentales de la
demandante a raíz de la revocatoria directa del acto que le reconoció la
pensión. No obstante la descripción anterior del asunto a resolver en el
presente caso es, de manera genérica, lo que se propone a la Corte, resulta
necesario puntualizarlo de acuerdo a la perspectiva dada por los hechos que lo
configuran. De este modo, la Sala debe previamente determinar dicha perspectiva
de análisis.
Aclaraciones preliminares sobre el objeto de análisis
que plantea el caso objeto de revisión, para la determinación del problema
jurídico.
9.- Como se ha relatado, a la señora Ana Beiba Libreros de
Mondragón se le reconoció por parte del ISS el derecho a la pensión, junto con
la orden de pago de un retroactivo; y, luego de ello a raíz del hallazgo de
irregularidades e inconsistencias en el cumplimiento de los requisitos que
pretendió acreditar para acceder al derecho pensional, y el ISS revocó el acto
de reconocimiento mencionado. Sin embargo, antes de la emisión del acto
revocatorio, e incluso antes de los actos correspondientes a la iniciación de
la investigación administrativa correspondiente, el ISS ordenó suspender los
pagos.
En efecto, la pensión se reconoció en diciembre de 2006, la
orden de suspensión del pago se dio en marzo del 2007, el acto de apertura de
la investigación administrativa es de septiembre de 2007 y el acto de
revocatoria es de octubre de 2007.
10.- A partir de lo anterior, surge la pregunta de si la
revocatoria del acto se dio en cumplimiento de los requisitos constitucionales,
legales y jurisprudenciales para ello, en dos sentidos. El primero de ellos
relativo a si la motivación del ISS para la revocatoria, en efecto coincide con
los supuestos legales y jurisprudenciales referidos a que las irregularidades halladas
en el cumplimiento de los requisitos para la pensión se refieran a delitos; y el segundo consistente en si se
respetó el debido proceso en los trámites que condujeron a la revocatoria.
11.- Respecto del primer asunto, para esta Sala resulta
claro que el ISS ha hecho uso de la facultad legal de revocar una pensión
reconocida, al encontrar que se incumplían los requisitos para el acceso al
derecho, y que los documentos aportados para lo propio no correspondían a la
realidad. Esto, tiene como soporte el procedimiento administrativo llevado a
cabo por el ISS, y no es controvertido por la parte demandante en desarrollo
del proceso de tutela[3]. Así, el hallazgo de las
irregularidades referidas no es objeto de debate en el presente caso, lo cual
trae como consecuencia que la Sala verifique únicamente, si el acto de revocatoria
está legal y constitucionalmente justificado.
En este orden, la Sala Octava de Revisión considera que la
revocatoria del acto que reconoció la pensión a la ciudadana Libreros de
Mondragón tiene fundamento suficiente en las normas y la jurisprudencia, al
menos por tres razones: (i) la Constitución y la ley contemplan la posibilidad
de revocar directamente actos particulares como el que reconoce la pensión, en
casos excepcionales como el que es objeto de revisión; (ii) el fundamento de la
administración para revocar el acto coincide con el caso excepcional que las
normas describen; y (iii) se satisface la consecución del fin constitucional
buscado por la posibilidad excepcional de revocar unilateralmente pensiones
reconocidas irregularmente, cual es la guarda del patrimonio público.
En relación con (i), el artículo 48 de la Constitución
establece que “para adquirir el derecho a la pensión será necesario
cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización o el
capital necesario…”, además de que restringe la garantía de no suspensión
del pago de la mesada pensional a las pensiones reconocidas “conforme a
derecho”. De otro lado el artículo 73 del Código Contencioso
Administrativo establece la regla general según la cual los actos
administrativos de carácter particular sólo pueden revocarse con el
consentimiento expreso del respectivo titular, regla junto con la cual se
contempla la salvedad consistente en revocar estos actos cuando fuere evidente
que éste ocurrió por medios ilegales o cuando fueren opuestos a la Constitución
o la ley, entre otros. También, el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, dispone
la posibilidad de revocar las pensiones en caso de comprobar el incumplimiento
de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación
falsa, aun sin el consentimiento del particular, además de establecer el deber
de compulsar copias a las autoridades competentes.
Ahora bien, en relación con (ii), se tiene que las normas
que regulan el tema determinan el carácter contrario a la ley de los hechos y
actos que fundamentan el acto de reconocimiento de la pensión, como condición
suficiente y necesaria para autorizar la revocatoria unilateral del acto de
reconocimiento sin el consentimiento del particular. En el caso que nos ocupa
eso fue lo ocurrió justamente, pues la verificación de la Gerencia Nacional de
Historia Laboral y Nómina de Pensionados de la Vicepresidencia de Pensiones del
ISS, encontró que en el expediente de reconocimiento de la prestación de la
señora Libreros obraba historia laboral no generada por el sistema oficial del
ISS (sino por documentos que ella aportó), que es el que contiene la
información válida y veraz de los aportes efectuados por los afiliados. Y,
luego de la expedición de la historia laboral de la ciudadana mencionada por
parte de la Gerencia referida se concluyó que cuenta con cero (o) semanas
cotizadas.
La anterior conclusión tiene como antecedente la
investigación administrativa mencionada varias veces en la reconstrucción fáctica
del caso, así como la motivación del acto de revocatoria que contiene además
las órdenes respectivas de compulsar copias a la Fiscalía, la Procuraduría y la
Contraloría, entre otras. También es relevante considerar que el fundamento de
la revocatoria no fue objeto de oposición por parte de los tutelantes, en tanto
su alegación se concentró en demostrar las fallas procedimentales en cuanto a
la garantía del derecho de defensa, en el adelantamiento de los trámites que
dieron lugar a la revocatoria.
Cabe señalar
igualmente, que cuando la fundamentación de la revocatoria del acto de pensión,
no ha sido la ilegalidad de los hechos que han precedido al reconocimiento, la
Corte ha considerado que no resulta viable la revocatoria unilateral del acto
de pensión. Contrario sensu, en los términos del artículo 19 de la Ley
797 de 2003 y de la sentencia C-835 de 2003, sólo procede la revocatoria
unilateral de estos actos cuando “el incumplimiento de los requisitos o que
el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, se refiere siempre a
conductas que estén tipificadas como delito por la ley penal.”[4]
Algunos ejemplos
permiten ilustrar la aplicación, por parte de esta Corte, de la regla
jurisprudencial que se acaba de esbozar. En sentencia T-949 de 2010 uno de los
casos acumulados se refería a la revocatoria unilateral de una pensión sustentada
en que se había reconocido la prestación sin que el beneficiario cumpliera
realmente con las semanas necesarias para acceder al derecho. En dicho caso se
concluyó que “el ISS se limitó a mencionar que ´la prestación se
efectuó de manera ilegal´, sin especificar si se cometió un delito, ni expresar
los elementos de comprobación que sustentaría ese aserto”. Así, no se
cumplió con el requisito de que la ilegalidad fuese manifiesta (C-835 de 2003),
de lo cual se deriva que los elementos de
juicio que sustentan la irregularidad deben estar debidamente detallados, y no
puede estar simplemente narrado el hecho de la irregularidad. Por no cumplir
con esto, en la comentada T-949 de 2010 se ordenó restituir los pagos hasta que
no se demostrara la irregularidad.
Otros precedentes de
esta Corte se refieren a revocatorias unilaterales que se han hecho cuando
existen discrepancias interpretativas sobre el alcance de las normas. En estos
casos se ha concluido que no procede la revocatoria unilateral, porque no se
trata de la configuración de una ilegalidad. Por ejemplo, en sentencia T-460 de
2007 se estableció la improcedencia de la revocatoria porque el debate entre el
beneficiario y la entidad que revocó, versaba sobre si una norma en la que no
se contemplaba expresamente a cierta persona como beneficiario de la pensión de
sobrevivientes, admitiría por interpretación incluirla. En sentencia T-1003 de
2008 se sostuvo la improcedencia de la modificación unilateral del monto de la
mesada (la consecuente revocatoria del acto original de reconocimiento), porque
el debate entre el beneficiario y la entidad se refería a si era procedente
bajar el monto ante el fenómeno de las pensiones compartidas. En estos casos es
claro que la discusión no se dirige a determinar la ilegalidad de los actos
anteriores al reconocimiento de la prestación, que es la única hipótesis en que
procede la revocatoria directa tal como se explicado, sino a problemas
hermenéuticos, frente a los que la jurisprudencia ha sostenido que no procede
la revocatoria.
Lo mismo puede
afirmarse de los casos en que las discusiones entre los beneficiarios de la
pensión y las entidades que la reconocen y pagan se refieren a inconsistencias
surgidas en los archivos desactualizados, en donde la información que posee el
usuario no es acorde con la que posee la entidad. En estos eventos no procede
la revocatoria, sino la resolución de fondo de la inconsistencia con la
participación del beneficiario. Al respecto la C-835 de 2003: “no se puede tratar de cualquier incumplimiento de
requisitos, toda vez que ante falencias meramente formales; o ante
inconsistencias por desactualización de la información interna de las entidades
correspondientes, respecto de las cuales el titular del derecho o sus
causahabientes no hayan realizado conductas delictivas, le compete al
respectivo funcionario tomar de oficio las medidas tendientes al saneamiento de
los defectos detectados, haciendo al efecto acopio de los medios y recursos
institucionales, sin perjuicio de la solicitud de información a terceros y,
llegado el caso, al titular del derecho o a sus causahabientes.  Por lo mismo,
ni la Administración ni los particulares pueden extenderle a los titulares de
la pensiones o prestaciones económicas los efectos de su propia incuria; así
como tampoco darle trascendencia a aquello que no la tiene, tal como ocurriría,
por ejemplo, con un pensionado que habiendo cumplido satisfactoriamente con
todos los requisitos legales y reglamentarios, sin embargo, se le pretende
cuestionar su derecho porque en la contabilización posterior del tiempo
requerido, resultan dos días más o dos días menos de tiempo laborado, que en
modo alguno modifican el requisito del tiempo que él ya demostró por los medios
idóneos, llegando incluso a superar el tiempo exigido.  Por consiguiente, la
comentada actuación, lejos de cualquier pretensión revocatoria de oficio, debe
encaminarse hacia la depuración de la información que soporta la expedición y vigencia
del acto administrativo de reconocimiento prestacional.”
De ahí que en el
caso concreto no sea objeto de discusión el hallazgo de la irregularidad y su
identificación con una conducta penal, pues como se ha dicho, el ISS verificó
que los documentos aportados que contenían la historia laboral, no coincidían
con la historia laboral arrojada por el sistema de la entidad. Y, la falta de
coincidencia no correspondía a inconsistencias en el tiempo de cotización o la
edad, sino a la inexistencia total de cotizaciones. Por supuesto, acceder en
estas condiciones a un derecho, indica la presencia de una irregularidad que
describe objetivamente una conducta penal. Esto, al margen de la
responsabilidad delictiva subjetiva, que sólo puede ser declarada por un juez
penal, pero que al tenor de la C-835 de 2003, no resulta un factor exigible
para revocar unilateralmente los actos de pensión[5].
12.- Por último, en
relación con (iii), baste señalar lo expresado por la Sala Plena en la citada
C-835 de 2003 en el sentido de que la verificación de los requisitos en
pensiones otorgadas y por otorgar, así como la posibilidad eventual de revocar
las concedidas irregularmente refleja un deber que “tiende a proteger
la objetividad, transparencia, moralidad y eficacia que la función
administrativa requiere en orden al correcto reconocimiento y pago de las
pensiones u otras prestaciones económicas propias del régimen de seguridad
social.  Y es que la labor de los citados funcionarios no puede enclaustrarse
en el nicho de la apariencia ritual ni del manejo mecánico de los actos
administrativos que les compete expedir, considerar, atender o satisfacer,
incluidos los documentos que soporten el trámite y expedición de los
respectivos actos de reconocimiento y pago.  Asimismo, no se trata de prohijar
la instauración de instancias administrativas contrarias a los principios de
economía, celeridad y eficacia que la Carta destaca a favor de la función
administrativa, que en todo caso debe resolverse en la materialización de los
derechos y deberes de las personas.  Por el contrario, con arraigo en los
principios que informan la función administrativa, al igual que en aras de la
legalidad de los derechos adquiridos y de la defensa del tesoro público la
verificación oficiosa que el artículo 19 impone como deber, confluye en la
esfera positiva con claro linaje constitucional.”
Como corolario vale
la pena aseverar que no existen razones amparadas en nuestro orden jurídico que
permitan que se garantice el pago de un derecho prestacional que por orden
constitucional se concede bajo el cumplimiento de ciertos requisitos, cuando no
concurren los mencionados requisitos. Esto no debe confundirse con la situación
en la que se discute, justamente, el cumplimiento o incumplimiento de los
requisitos.
12.- De conformidad
con lo expuesto hasta el momento, el asunto que aparece como discutible en el
presente caso es el relativo a si los trámites que culminaron con el acto de
revocatoria de la pensión, respetaron el debido proceso, en los términos en que
la sentencia C-835 de 2003 lo dispuso[6]. Sobre este punto, como
se concluye claramente del recuento de los hechos del caso, encuentra la Sala
que el primer requerimiento a la ciudadana LIBREROS se hizo en el auto de
pruebas el 11 de septiembre de 2001, luego de abrirse la investigación
administrativa de su caso el 7 de septiembre de 2007; y la suspensión del pago
ocurrió en marzo de 2007. Esto quiere decir que sobre la suspensión no hubo
comunicación alguna de la entidad a la tutelante, lo cual  indica de entrada
que existió una falla en el procedimiento previo a la revocatoria, al menos
entre el momento de la suspensión del pago de la mesada y el momento en que se
requirió a la ciudadana beneficiaria para que se pronunciara sobre las
irregularidades halladas en su historia laboral.
Ahora bien, en tanto
no se alegan fallas en las notificaciones o comunicaciones de los actos de
apertura de la investigación, de apertura y cierre del término probatorio y de
revocatoria del acto que reconoció la pensión; y como quiera que la
consecuencia de dichos actos son un hecho notorio para la actora, en la medida
en que no recibió más pagos de la mesada pensional, la Sala no puede presumir
que una vez expedidos los actos en mención se vulneró el derecho de defensa de
la ciudadana demandante. Por ello el análisis se restringirá al hecho de haber
suspendido los pagos sin comunicar a la actora las razones de tal decisión.
13.- En este orden,
el objeto de discusión de la presente acción de amparo se traslada a la
determinación de cuál debe ser la consecuencia jurídica de la falla
procedimental en la que incurrió el ISS al no informar a la actora sobre la
suspensión de los pagos y las razones que la justificaron, en relación tanto
con los derechos fundamentales de la señora LIBREROS DE MONDRAGON, como con las
alternativas de superación de la mencionada falla.
Para resolver el
problema descrito, se hará mención a la jurisprudencia sobre la protección
constitucional de la seguridad social y el alcance de la imposibilidad de
modificar unilateralmente los actos que crean situaciones particulares, así
como a la jurisprudencia sobre la justificación y alcance de la medida de
suspensión del pago de las mesadas pensionales. Y, a partir de los criterios
extraídos de las líneas jurisprudenciales mencionadas se solucionará el
interrogante que se acaba de plantear.
La protección
constitucional a la seguridad social. Reiteración jurisprudencial
14.- De acuerdo al
diseño plasmado en la Constitución Nacional la seguridad social ha recibido una
doble configuración pues se encuentra establecida como servicio público y, en
segundo término, como derecho irrenunciable.
En cuanto a su
ordenación como servicio público, se advierte como referente obligatorio lo
dispuesto en el artículo 49 del texto superior, disposición que establece lo
siguiente: “la seguridad social es un servicio público de carácter
obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del
Estado”. La anterior disposición crea para la organización estatal
colombiana la obligación de diseñar un sistema integral basado en los
principios de universalidad, solidaridad y eficiencia encaminado a garantizar a
los habitantes del territorio nacional el más alto nivel de protección de dicha
garantía.
Según ha sido
indicado ampliamente por esta Corporación, en cumplimiento de dicha exigencia
el Legislador creó, a partir de la Ley 100 de 1993, un Sistema de Seguridad
Social que, de acuerdo al preámbulo del referido texto legislativo, recoge un
conjunto de instituciones, normas y procedimientos que se encuentra orientado a
procurar “bienestar individual” e “integración de la comunidad”
por medio de “la cobertura integral de las contingencias, especialmente las
que menoscaban la salud y la capacidad económica, de los habitantes del territorio
nacional”.
En este punto vale
indicar que, de acuerdo a la categorización difundida en la doctrina y la
jurisprudencia, la seguridad social se ajusta al concepto genérico de los
servicios públicos toda vez que (i) es una actividad que pretende la satisfacción
de necesidades de carácter general de manera continua y obligatoria; (ii) en
segundo término, las actuaciones desarrolladas para la consecución de dicho
propósito se encuentran sometidas a normas de derecho público; (iii) para
terminar, cabe resaltar que la aludida actividad
corre a cargo del Estado, el cual puede prestar el servicio directamente o por
medio de concesionarios, administradores delegados o personas privadas.
A propósito de la
relevancia que ostenta la seguridad social en nuestro ordenamiento
constitucional, en sentencia T-418 de 2007 esta Corporación señaló que “la
seguridad social adquiere señalada importancia en la medida en que, como lo ha
demostrado la historia reciente del constitucionalismo, su máxima realización
posible es una condición ineludible de la posibilidad real de goce del resto de
libertades inscritas en el texto constitucional. En tal sentido, la seguridad
social es consecuencia necesaria de la consagración del Estado colombiano como
Estado Social de Derecho, en la medida en que la adopción de tal modelo supone
para la organización estatal el deber de promover el florecimiento de
condiciones en las cuales se materialice el principio de la dignidad humana y
la primacía de los derechos fundamentales. Tal deber, como ya había sido
anunciado, resulta especialmente relevante en aquellos eventos en los cuales la
salud o la capacidad económica de sus beneficiarios ha sufrido mella en la
medida en que estas contingencias constituyen barreras reales que se oponen a
la realización plena de la sociedad y del individuo”.
Ahora bien, a la
anterior caracterización es necesario agregar que el artículo 49 del texto
constitucional indica que la seguridad social, además de ser un servicio
público de carácter obligatorio, es un “derecho irrenunciable” [7].
Sobre este punto específico, siguiendo el derrotero esbozado por esta
Corporación en sentencia T-658 de 2008, para efectos de especificar el
contenido normativo del derecho fundamental a la seguridad social, es necesario
hacer referencia a la observación general número 19 proferida por el Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC) en la cual el órgano
encargado de realizar la vigilancia del cumplimiento del Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) se pronunció sobre el
alcance de esta garantía de acuerdo a su estructuración dentro del instrumento
internacional. De manera puntual, el Comité destacó la enorme importancia que
adquiere dicha garantía en el contexto de plena satisfacción de los derechos
humanos[8], en la medida en que el
derecho a la seguridad social adquiere el estatuto de condición ineludible de
tal posibilidad de goce dentro de los esfuerzos que han de llevar a cabo los
Estados para superar las condiciones materiales de pobreza y miseria que se
oponen al disfrute de las libertades individuales. A renglón seguido, el Comité
llama la atención sobre el carácter “redistributivo” que
caracteriza a este derecho; virtud de la cual se siguen las significativas
consecuencias de disminución de la pobreza y promoción de la inclusión social
que este derecho trae consigo.
En tal sentido, el
propósito último al cual se encuentra comprometido el sistema de seguridad
social, no puede consistir de manera exclusiva en la atención de las eventuales
contingencias que afecten la salud y la capacidad económica de los Ciudadanos,
tal como ha sido registrado en el preámbulo de la Ley 100 de 1993. Dicho
objetivo se encuentra enmarcado dentro de un propósito mucho más amplio
dirigido al Estado Colombiano y a las diferentes instituciones que participan
en el engranaje del sistema general de seguridad social. Así las cosas, dicho
sistema, tal como fue indicado por la Sala Plena de la Corte Constitucional en
sentencia SU-225 de 1998, no sólo encuentra sustento en los artículos 48 y 53
del texto constitucional, sino adicionalmente en el artículo 13 de la Carta, en
la medida en que su implementación sigue el ineludible compromiso asumido por
la organización estatal consistente en la erradicación de todas las formas de
marginación social y discriminación que se opongan a la realización plena de la
dignidad humana[9].
Según fue indicado
en sentencia T-658 de 2008, anteriormente citada, de acuerdo a la observación
general emitida por el Comité, debido al papel insustituible que le corresponde
a la seguridad social dentro del panorama de goce pleno de los derechos
humanos, ha de concluirse que el derecho a la seguridad social es un verdadero
derecho fundamental, pues no sólo garantiza la posibilidad verdadera de
disfrute del resto de garantías iusfundamentales, sino que visto de
manera independiente, es un derecho que se encuentra orientado a la realización
del principio de la dignidad humana y su eventual desconocimiento supone una
fractura profunda del ordenamiento constitucional en el cual no impera ya un
modelo vetusto de igualdad formal, pues éste ha sido reemplazado por un patrón
de igualdad sustancial que se ciñe a la cláusula del Estado Social de Derecho.
Por tal razón, si bien el desarrollo normativo relativo a las prestaciones,
entidades encargadas de su provisión, entre otros elementos, ha sido confiado a
entidades específicas que participan en el sistema general de seguridad social,
se observa que el derecho fundamental a la seguridad social encuentra una
configuración normativa preestablecida en el texto constitucional (artículo 49
superior) y en los tratados internacionales que hacen parte del bloque de
constitucionalidad; cuerpos normativos que dan cuenta de una categoría iusfundamental
íntimamente arraigada al principio de dignidad humana, razón por la cual su
especificación en el nivel legislativo se encuentra sometida a contenidos
sustanciales previos.
15.- Ahora bien, sin
que en esta oportunidad sea necesario realizar un detenido análisis del
contenido adscrito al derecho fundamental a la seguridad social[10],
vale decir que esta garantía se encuentra sometida a los principios generales
de procedibilidad consignados en el artículo 86 para el resto de garantías iusfundamentales
consagradas en nuestro ordenamiento. Así las cosas, en virtud del postulado de
subsidiariedad, se observa que prima facie la acción de tutela no es el
mecanismo principal que ha de ser intentado por los ciudadanos cuando quiera
que ocurra una infracción que altere dicha posibilidad de goce. En tal sentido,
las personas se encuentran llamadas a hacer uso del amplio abanico de
instrumentos judiciales y administrativos que han sido establecidos en la Ley
100 de 1993 y en la legislación complementaria para efectos de corregir
aquellas infracciones en que incurran las autoridades encargadas de la prestación
del servicio. Sobre este punto específico es necesario llamar la atención sobre
la idoneidad genérica que tienen los aludidos instrumentos, toda vez que, tanto
los mecanismos administrativos establecidos como los cauces judiciales, son
dispositivos adecuados para la protección del derecho fundamental a la
seguridad social dado el carácter específico que en estas materias tienen estas
autoridades.
Sin embargo, como se
sigue de la estructura misma del principio de subsidiariedad, la Corporación ha
reparado en eventos específicos en los cuales los mecanismos ordinarios de
amparo de este derecho fundamental no poseen la eficacia requerida para
conjurar un perjuicio irremediable. En consecuencia, en estos casos particulares
esta Corporación ha señalado que la simple constatación de la existencia de los
aludidos cauces alternativos de protección no anulan de manera inmediata la
solicitud de tutela del derecho irrenunciable a la seguridad social, pues una
conclusión en tal sentido implicaría desconocer el carácter iusfundamental que
ostenta la garantía objeto de análisis. Al contrario, corresponde al juez de
amparo examinar in concreto si la controversia puntual ha de resolverse
por este mecanismo especial. Sobre el particular, en la citada sentencia T-658
de 2008 la Corte compiló las condiciones que, de ser acreditadas, hacen forzosa
la participación del juez constitucional en la labor de protección de este
derecho: “(i) en primer lugar, es necesario que la controversia planteada
suponga un problema de relevancia constitucional; conclusión a la cual arriba
el juez de tutela no sólo a partir del conjunto de condiciones objetivas en las
cuales se encuentre el accionante, sino al adelantar un examen de la cuestión a
partir de un prisma constitucional, el cual le permite inferir la necesidad de
realizar un pronunciamiento para efectos de garantizar la aplicación de los
principios superiores en el caso concreto[11]. (ii) En segundo
término, es preciso que el problema constitucional planteado aparezca probado
de manera tal que la verificación de la vulneración del derecho fundamental no
requiera un esfuerzo probatorio que desborde las facultades y competencias del
juez de amparo[12]. (iii) Para
terminar, es necesario demostrar que el mecanismo judicial ordinario dispuesto
por el ordenamiento resulta insuficiente para proteger, en el caso concreto, la
garantía a la seguridad social como instrumento de materialización de la
dignidad humana”.
Concluido el
análisis relativo a la protección constitucional ofrecida a la seguridad social
en sus dos facetas como servicio público obligatorio y derecho fundamental, procede
la Sala a analizar el asunto relacionado con el principio de buena fe y el
respeto del acto propio.
Los principios de
la buena fe y el respeto del acto propio
16.- Dentro de los
diferentes principios que presiden las relaciones entre los particulares se
encuentra el postulado de la buena fe; postulado consagrado en el artículo 83
constitucional que adquiere notable importancia en atención al considerable
giro que introdujo en este ámbito. Al respecto, en sentencia C-880 de 2005 la
Sala Plena de esta Corporación indicó que el establecimiento de dicho principio
en el texto superior parte de un específico presupuesto de corrección ética, en
virtud del cual se observa que, de ordinario, los Ciudadanos suelen agenciar
sus intereses sin lesionar derechos ajenos o causar daño a los bienes jurídicos
destacados en el texto constitucional.
En consecuencia, el
ordenamiento parte del reconocimiento de esta realidad objetiva que,
precisamente, permite la existencia y la conservación de las sociedades. En tal
sentido, se advierte que la regla general de comportamiento de la vida social
de los Ciudadanos consiste en el actuar correcto y sincero; tal guía de
conducta suele ser el patrón adoptado al participar en las diferentes
actividades negociales, en las actuaciones que adelantan ante la Administración
y, en términos generales, en todas aquellas actividades que requieren la
interrelación social para la consecución de sus fines privados.
Como fue puesto de
presente por esta Corporación en sentencia T-578A de 1995, la asunción de este
principio general es un verdadero requisito indispensable para el normal
desenvolvimiento de sociedades complejas, como la nuestra, en las cuales el
volumen del tráfico jurídico y negocial adquiere dimensiones tan considerables.
Ahora bien, la
estructura del principio en mención, tal como fue indicado en sentencia C-496
de 1997, se da a partir de la configuración constitucional de dos elementos
sobre los cuales se apoya su configuración jurídica: (i) en primer lugar, existe un elemento activo que
hace énfasis en el deber de lealtad y corrección que deben adoptar tanto los
particulares como las autoridades públicas. (ii) En segundo término, se repara
en un elemento pasivo en virtud del cual resulta legítimo el derecho –y, en
consecuencia, la reclamación- a esperar que el comportamiento ajeno se ciña a
este patrón de conducta. De manera puntual, en la providencia en comento esta
Corporación señaló: “En general, los hombres proceden de buena fe: es lo que
usualmente ocurre. Además, el proceder de mala fe, cuando media una relación
jurídica, en principio constituye una conducta contraria al orden jurídico y
sancionada por éste. En consecuencia, es una regla general que la buena fe se
presume: de una parte es la manera usual de comportarse; y de la otra, a la luz
del derecho, las faltas deben comprobarse. Y es una falta el quebrantar la
buena fe”.
En cuanto a la
aludida presunción, según fue expuesto en sentencia C-880 de 2005, el artículo
83 no sólo se limita a formular dicho canon de corrección como patrón que han
de observar los Ciudadanos y las autoridades; sino que, adicionalmente,
establece una presunción por virtud de la cual se ha de tener que la actuación
de los particulares frente a las autoridades públicas se ajusta al patrón
sugerido por la buena fe. Así las cosas, cuando quiera que el Ciudadano
desarrolle cualquier tipo de gestión ante las autoridades, tanto los
funcionarios como la organización deben partir del supuesto según el cual el
particular acude a ellos de manera leal, movido por una convicción de
corrección ética y jurídica y que, en tal sentido, busca un adecuado
agenciamiento de sus intereses.
Según fue señalado
por esta Corporación en sentencia C-544 de 1994, al consultar las gacetas de la
Asamblea Nacional Constituyente se observa que la consagración de esta
presunción parte del reconocimiento fáctico de una situación de desigualdad del
Ciudadano frente a la organización estatal. En tal sentido, al fijar este punto
de partida, el texto constitucional pretende remediar la “situación de
inferioridad en que ellos [los particulares] se encuentran frente a las
autoridades públicas”. Así las cosas, en el contexto de estas actuaciones
las autoridades públicas han de considerar al Ciudadano como el primer
destinatario de los servicios confiados al Estado y, en consecuencia, como
referencia insustituible de la legitimidad de la organización social. Por
consiguiente, las autoridades públicas deben presumir que durante las gestiones
de sus intereses ante entidades públicas los particulares actúan de buena fe.[13]
17.- Ahora bien, en
sentencia T-295 de 1999, la Corte señaló que, como corolario de la máxima de la
buena fe, en nuestro ordenamiento jurídico se erige la institución del respeto
al acto propio, [p]rincipio constitucional, que sanciona entonces,
como inadmisible toda pretensión lícita, pero objetivamente contradictoria, con
respecto al propio comportamiento efectuado por el sujeto”. Desde el
surgimiento remoto de este principio, conocido en el derecho romano bajo el
brocardo latino “Venire contra pactum proprium nellí conceditur”, esta
máxima encuentra fundamento en la confianza surgida en los sujetos de buena fe,
en razón de una primera conducta realizada. En tal sentido, indicó la Corte, “Esta
buena fe quedaría vulnerada, si fuese admisible aceptar y dar curso a una
pretensión posterior y contradictoria”.
Vale decir que el
tipo de conducta proscrita por este principio no es considerada, de manera
aislada, contraria al ordenamiento jurídico. En sentido contrario, es menester
indicar que desde una perspectiva puramente formal el comportamiento posterior
es ajustado a derecho; no obstante –y en este punto se encuentra recogido el
especial matiz que trae la máxima de respeto al acto propio- dado que existe
una actuación precedente que sigue una determinada orientación y ésta, a su
vez, ha creado una confianza legítima en su destinatario; no es admisible que
el sujeto se aparte de las decisiones anteriores haciendo nugatorias las
expectativas legítimas que con aquellas ha generado.
En sentencia T-083
de 2003 la Corte Constitucional señaló que el principio de respeto al acto
propio se hace exigible en aquellos contextos específicos en los cuales un
determinado sujeto de derecho ha emitido un acto particular en virtud del cual
se ha generado una situación jurídica concreta y definida a favor de otro. En
tal sentido, el postulado objeto de estudio trae como consecuencia que el ente
que ha proferido el acto no puede modificarlo de manera unilateral, pues una
actuación en tal sentido vulneraría la confianza legítima creada en el beneficiario,
la cual proviene no sólo de la apariencia de legalidad de la decisión, sino de
la convicción consistente en que el sujeto creador del acto ha actuado
siguiendo el principio de la buena fe.
18.- Luego de
adelantar un análisis de las providencias emitidas en la materia, en sentencia
T-599 de 2007 la Corte compiló los requisitos que hacen exigible el principio
de respeto al acto propio: (i) en primer lugar, es necesario que haya sido
proferido un acto en virtud del cual fuese creada una situación concreta que
genere, de manera cierta, un sentimiento de confianza en un sujeto. Tal
expectativa ha de consistir en que la persona pueda considerar de manera
razonable que es el titular de una posición jurídica definida. (ii) En segundo
término, es preciso que la decisión que ha favorecido el surgimiento de la
situación que acaba de ser descrita y, en consecuencia, de la confianza
legítima, haya sido objeto de modificación de manera súbita y unilateral. -Una
vez más, es preciso reiterar que no necesariamente la conducta posterior se
encuentra prohibida por el ordenamiento pues el fundamento de la restricción no
se encuentra en una disposición normativa sino en la expectativa que la
decisión precedente ha generado en el destinatario-. (iii) Para terminar, es necesario
que exista identidad entre los sujetos entre los cuales prosperó la situación
concreta y que se modifique el objeto de la aludida situación, el cual es,
precisamente, el contenido que ha sido objeto de alteración.
Es éste el fundamento
por el cual en el caso particular del derecho administrativo, salvo casos
puntuales establecidos por la Ley[14], la Administración
encuentra vedada la posibilidad de revocar de manera unilateral los actos
administrativos de contenido particular que haya expedido, a menos que cuente
con la autorización expresa del destinatario de la resolución. En tal sentido,
cuando quiera que aquella considere que la decisión consignada en una de estas
decisiones no se ajusta al ordenamiento jurídico, debe acudir ante los estrados
judiciales con el correspondiente deber de promover la acción de lesividad para
que el correspondiente acto administrativo sea objeto de anulación sin vulnerar
los principios constitucionales a los cuales se ha hecho extensa alusión en
esta ocasión.
19.- La Corte ha
señalado que la oponibilidad del principio de respeto por el acto propio no
sólo es aplicable a la Administración en virtud de la presunción de
buena fe que cobija a los particulares cuando agencian ante aquella sus
intereses (artículo 83 C. N.). Adicionalmente, ha indicado que este postulado
resulta aplicable en el marco de las relaciones privadas, particularmente
aquellas que guardan relación con la prestación de trabajo subordinado y el
sistema de seguridad social, como corolario de los principios de igualdad
sustancial y de buena fe de acuerdo a su especial configuración en el caso de
vínculos ordinarios en los cuales no participa la organización estatal.
Aplicación del
principio de respeto al acto propio en materia de derechos pensionales.
20.- Las
consideraciones desarrolladas en precedencia a propósito de los postulados de
la buena fe y respeto al acto propio adquieren señalada importancia cuando se
trata de decisiones que modifican la titularidad de un derecho pensional. En
este punto específico es necesario tener en cuenta que en estos eventos no sólo
se trata del reconocimiento de un derecho subjetivo ordinario, pues como ha sido
ampliamente indicado por la jurisprudencia de esta Corporación, el
reconocimiento de un derecho pensional no sólo implica la ampliación del
patrimonio de un sujeto toda vez que esta prestación se encuentra
indefectiblemente orientada a la satisfacción de derechos fundamentales de la
más notable importancia como el mínimo vital, la seguridad social y la vida
digna.
Con prescindencia
del fundamento que subyace el reconocimiento de la pensión –bien sea por vejez,
invalidez o sobrevivencia- en cualquiera de estos casos el sujeto obtiene la
mesada para efectos de aliviar alguna de las contingencias que pretenden ser
cubiertas por el Sistema de Seguridad Social en la materia. En tal sentido, el
reconocimiento pensional busca amparar la situación de la persona que carece de
la capacidad laboral requerida, bien sea por la edad que cuenta, por alguna
dolencia específica o por la ausencia del responsable de su mantenimiento. Así
las cosas, la revocación unilateral de estos derechos tiene una potencialidad
lesiva que, en la medida en que amenaza los derechos fundamentales al mínimo
vital y a la seguridad social, abre las puertas para que este tipo de
controversias sean resueltas en sede de tutela.
La anterior
consideración trae implícito el reconocimiento ordinario de los sujetos que
gozan de la pensión como sujetos de especial protección, pues suelen ser
personas de la tercera edad o que sufren alguna forma de discapacidad. En
consecuencia, tal constatación impone al juez de tutela ofrecer una solución
que salvaguarde sus garantías iusfundamentales sin que en abstracto
valga la oposición de los mecanismos ante la jurisdicción laboral para desechar
la pretensión de amparo.
21.- Con el objetivo
de explicar con mayor detalle la operatividad de los principios de la buena fe
y el respeto al acto propio, conviene volver sobre el contenido de la sentencia
T-295 de 1999, providencia en la cual la Sala Séptima de Revisión se pronunció
sobre una acción de tutela análoga a la que ha sido iniciada en esta
oportunidad por la accionante. En esa ocasión la acción de tutela había sido
promovida por una persona que contaba más de 70 años de edad y padecía serios
problemas coronarios. El fundamento de la demanda de amparo consistía en que su
antiguo empleador había reconocido una pensión de vejez vitalicia que, tiempo
después, sería modificada de manera unilateral con fundamento en el
reconocimiento de una pensión de vejez por parte del Instituto de Seguros
Sociales. La decisión adoptada por el patrono encontraba sustento en que el
reconocimiento de la pensión por parte de dicha entidad se hacía incompatible
con la mesada que venía sufragando. En consecuencia, decidió reducir dicho
monto a la diferencia obtenida entre la pensión que venía pagando con antelación
y la suma efectivamente pagada por el ISS.
Luego de adelantar
un examen prolijo sobre los principios que han sido objeto de consideración en
esta providencia, la Sala concluyó que la decisión del empleador consistente en
disminuir de manera unilateral el monto de la pensión infringía los derechos
fundamentales del accionante por cuanto resultaba contraria al “principio de
buena fe (artículo 83 C.P.) en armonía con el artículo 53 (protección a la
dignidad y los derechos) con el artículo 56 (protección a los derechos
adquiridos), normas constitucionales que sustentan, en materia laboral, el
respeto al acto propio”.
En tal sentido, al
margen de la legitimidad del fundamento invocado para la disminución de la
mesada pensional; la Sala indicó que, dada la sujeción a las máximas
analizadas, la entidad demandada no podía adoptar este tipo de decisiones de
manera unilateral y súbita pues del derecho pensional afectado dependía la
posibilidad de goce del derecho fundamental al mínimo vital del Ciudadano. Al
respecto, vale resaltar que la Corte Constitucional en forma alguna se
pronunció de manera definitiva sobre la titularidad del derecho de acuerdo a
los cánones que venían siendo cancelados. En sentido contrario, la Sala se
pronunció sobre el procedimiento abrupto e intempestivo mediante el cual la
entidad demandada resolvió disminuir el monto de la pensión.
22.- Así las cosas,
el amparo que por esta vía se obtiene del juez de tutela no puede ser
interpretado como una anulación irrestricta de la posibilidad que tienen los
sujetos o la administración consistente en volver sobre la legalidad de sus
propias decisiones. La aplicación de los postulados que han sido examinados en
esta providencia conduce, entonces, a que este tipo de decisiones no sean
tomadas de manera unilateral e intempestiva pues dicha actuación no sólo
vulnera el derecho de defensa que asiste al beneficiario de estos derechos sino
que, dado su carácter inesperado, amenaza de manera cierta los derechos
fundamentales del pensionado.
De ahí resulta, por
ejemplo, que cuando quiera que el deudor de este tipo de acreencias desee
disminuir el monto cancelado en atención a la consideración según la cual el
pago excede el quantum efectivamente adeudado, a menos que cuente con la
aquiescencia del beneficiario; de manera forzosa se encuentra compelido a
agotar un procedimiento jurisdiccional –análogo al ideado dentro de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo para el caso de la revocación de
actos administrativos particulares- para que sea un tercero imparcial quien decida
la legitimidad de tal actuación.
Una consideración en
sentido contrario abriría las puertas a la arbitrariedad y el desafuero pues si
únicamente del pagador de estos derechos pensionales depende la continuidad de
estas mesadas, sus beneficiarios –quienes en su mayoría son sujetos de especial
protección- quedarían sometidos a la discrecionalidad de aquel y, en
consecuencia, su derecho “irrenunciable” –esto es, fundamental- a la
seguridad social sería infringido sin que el perjudicado pudiera deprecar ningún
tipo de amparo ante la jurisdicción constitucional.
Sustracción del pago de mesadas
pensionales con base en la presunta ilegalidad de actos administrativos.
Reiteración de jurisprudencia.
24.- Ahora bien, como complemento
necesario de lo anterior se debe afirmar que en lo concerniente a la
revocatoria o suspensión unilateral de un acto administrativo particular y
concreto, la Corte ha señalado que, por regla general, sólo se puede
efectuar con el consentimiento expreso del titular excepto en los casos
en los que se compruebe una manifiesta ilegalidad, situación extraordinaria en la
que en protección del interés público se debe agotar el procedimiento
establecido en el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo[15]
e iniciar las acciones fiscales, judiciales, penales y disciplinarias
pertinentes en procura de la restitución de los recursos y la imposición de las
sanciones que correspondan a las actuaciones identificadas como ilegales.
Como se dijo más arriba, la facultad de
revisar y revocar los actos administrativos que conceden o reconocen pensiones
sin la autorización expresa del titular del derecho, ha sido reglada dentro del
propio ordenamiento jurídico. El artículo 19 de la Ley 797 de 2003[16],
cuya constitucionalidad condicionada se estableció en la sentencia C-835 de
2003, prevé la facultad de que la administración realice un estudio de fondo
sobre las sumas, pensiones o prestaciones económicas a cargo del tesoro público
en las cuales existan serios indicios sobre su reconocimiento indebido.
Adicionalmente, se insiste en que en la
mencionada sentencia se consignó la facultad para revisar los actos
administrativos que conceden o reconocen pensiones, y se recalcó que dicha
facultad debe estar precedida por unos motivos reales, objetivos y
trascendentes. Al quedar explícita la facultad, esta Corporación precisa,
conforme a la línea de jurisprudencia antes citada, que dentro de tal
competencia la Administración se puede ver avocada ante tres diferentes
situaciones: (i) La administración tendrá la facultad de revocar su propio acto
aún sin consentimiento del beneficiario, siempre que se agote como mínimo el
procedimiento previsto en los artículos 14, 28, 34, 35 y 74 del Código
Contencioso Administrativo y que se identifiquen en la conformación del acto
administrativo censurado conductas tipificadas en la ley penal, “aunque no
se den los otros elementos de la responsabilidad penal”[17];
(ii) Se podrá revocar unilateralmente el acto propio cuando éste sea fruto de
silencio administrativo positivo de acuerdo al artículo 73 del Código
Contencioso Administrativo; (iii) La Administración deberá acudir directa e
indefectiblemente ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo si no
identifican en el acto que las irregularidades o anomalías constituyen
conductas tipificadas en la ley penal.
25.-
En la citada C-835 de 2003, ante el cuestionamiento sobre “¿Cuál debe ser la
entidad o importancia del incumplimiento de los requisitos que pueden dar lugar
a la revocatoria del acto administrativo de reconocimiento prestacional, aún
sin el consentimiento del titular del derecho?”, respondió la Corte que “no
se puede tratar de cualquier incumplimiento de requisitos, …{o de}
falencias meramente formales; o (…) inconsistencias por desactualización de la
información interna de las entidades correspondientes, respecto de las cuales
el titular del derecho o sus causahabientes no hayan realizado conductas
delictivas.”
Pero
puntualizó con énfasis que “cosa distinta ocurre cuando el incumplimiento de
los requisitos aludidos esté tipificado como delito y la Corte señala
claramente que basta con la tipificación de la conducta como delito, para que
la administración pueda revocar, aunque no se den los otros elementos de la
responsabilidad penal, de tal manera que en el evento de que el reconocimiento
se hizo con base en documentación falsa o se halla comprobado el incumplimiento
de los requisitos, basta con que sean constitutivos de conductas tipificadas
por la ley penal, hipótesis en la cual se inscribe la utilización de
documentación falsa, en conexidad o no con conductas tipificadas por la ley
penal tales como el cohecho, el peculado, etc. Como que se trata de una
circunstancia de ostensible ilegalidad, respecto de la cual, <(...) la
aplicación del principio de buena fe deberá operar es en beneficio de la
administración para proteger el interés público, pues en este caso la actuación
fraudulenta con la que se dio origen o desarrollo a la actuación de la
administración rompe la confianza legítima que sustenta la presunción de
legalidad del acto expedido bajo tales circunstancias>.[18]
{Énfasis fuera del texto}
Y
adicional a lo anterior concluyó que “los motivos que dan lugar a la
hipótesis revocatoria del artículo 19 no pueden entenderse de manera
indeterminada, aislada, ni al margen del debido proceso. Antes bien, la
manifiesta ilegalidad, tanto de las conductas reprochadas como de los
medios utilizados para acceder a la prestación económica que se cuestione, debe
probarse plenamente en el procedimiento administrativo que contemplan las
prenotadas disposiciones, para lo cual el titular del derecho prestacional o
sus causahabientes deberán contar con todas las garantías que inspiran el debido
proceso en sede administrativa, destacándose el respeto y acatamiento, entre
otros, de los principios de la necesidad de la prueba, de la publicidad y la
contradicción; y por supuesto, imponiéndose el respeto y acatamiento que
ameritan los términos preclusivos con que cuenta el funcionario competente para
adelantar y resolver cada etapa o lapso procedimental.  Así, la decisión
revocatoria, en tanto acto reglado que es, deberá sustentarse en una ritualidad
sin vicios y en una fundamentación probatoria real, objetiva y trascendente, en
la cual confluyan de manera evidente todos los elementos de juicio que llevaron
al convencimiento del funcionario competente para resolver.  En conclusión,
entre la parte motiva y la parte resolutiva del acto de revocatoria directa
deben mediar relaciones de consonancia que estén acordes con los respectivos
mandatos constitucionales y legales, particularmente, con el debido proceso, la
legalidad de los derechos adquiridos y la defensa del Tesoro Público.
Recordando además que, en materia de supresión de actos administrativos, no es
lo mismo cuando interviene un funcionario administrativo que cuando interviene
el juez; y que, en todo caso, la revocatoria directa de un acto administrativo
que reconoce una pensión o prestación económica sólo puede declararse cuando ha
mediado un delito.”
26.- Posteriormente, la Corte en
sentencia T- 567 de 2005[19], consideró que “no
asiste fundamento constitucional alguno a la Administración para suspender el
pago de una pensión previamente reconocida salvo las facultades
explícitamente previstas en los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003 y en la
sentencia C-835 de 2003.  Por fuera de cualquiera de las hipótesis de hecho
previstas en las normas mencionadas, se necesita la autorización del
juez respectivo para válidamente suspender los pagos hacia el futuro.  Actuar
de otro modo lleva a la Administración a incurrir en vías de hecho contrarias
al artículo 29 Superior e inadmisibles en perspectiva constitucional”.
27.- En conclusión, como se había
afirmado preliminarmente, el acaecimiento de actos o hechos manifiestamente
ilegales para acceder al derecho a la pensión, configuran sin lugar a dudas en
la jurisprudencia constitucional razones suficientes y necesarias para
suspender el pago de las mesadas correspondientes y posteriormente revocar de
manera unilateral el acto que reconoció la prestación en condiciones
irregulares. No obstante, como se advirtió también preliminarmente, la
Administración y toda entidad que reconozca y pague mesadas pensionales, tiene
la carga de adelantar los trámites tendientes a la suspensión del pago y a la
revocatoria misma del acto de reconocimiento, en estricta observación del
debido proceso.
Con base en los anteriores criterios se
analizará el caso concreto
Caso concreto
28.- En el caso de la ciudadana Ana
Beiba Libreros Mondragón el asunto a resolver por esta Sala de Revisión se
restringió a la determinación de si los trámites que culminaron con el acto de
revocatoria de su pensión, respetaron el debido proceso[20].
De los hechos del caso se concluyó que sobre la suspensión de los pagos no hubo
comunicación alguna de la entidad a la señora Libreros Mondragón, luego se
presentó una falla en el procedimiento previo a la revocatoria. Falla cuyo
alcance se encuentra probado en el expediente, únicamente respecto de la
decisión de suspender el pago y no en relación con las notificaciones o
comunicaciones de los actos de apertura de la investigación, de apertura y
cierre del término probatorio y de revocatoria del acto que reconoció la
pensión, como se explicó en el fundamento jurídico numero 12 de esta
providencia.
De este modo, se planteó el problema
jurídico en términos de cuál debe ser la consecuencia jurídica de la falla
procedimental en la que incurrió el ISS al no informar a la actora sobre la
suspensión de los pagos y las razones que la justificaron.
29.- En primer término debe cuestionarse
sobre las consecuencias para la ciudadana demandante derivadas de no haber sido
informada sobre la suspensión del pago y el sustento de dicha decisión. En
relación con esto, se considera que la necesidad de este tipo de comunicaciones
y notificaciones se justifican en el hecho de poder ejercer adecuadamente el
derecho de defensa, que para el caso consistiría en desvirtuar las razones de
la entidad para ordenar el cese de las consignaciones. Dicha consecuencia,
perjudicial para el derecho de defensa, implica la imposibilidad cierta de
revertir la decisión sobre la cual existe el deber de informar.
En este orden, como quiera que el
contenido de la garantía es justamente la posibilidad de oponerse a los
fundamentos de la decisión del ISS de interrumpir los pagos, la Corte encuentra
que además del momento preciso en que se ordenó la suspensión de los
desembolsos (marzo de 2007), ha sido factible para la demandante satisfacer el
mencionado contenido esencial de su derecho de defensa. Esto es, tanto en
desarrollo de la investigación administrativa, como luego de expedido el acto
revocatorio, la ciudadana habría podido presentar los contra-argumentos
relativos a que los documentos que aportó no corresponden a la realidad de los
archivos del ISS, según el cual tiene cero (0) semanas cotizadas. Incluso, en sede
de tutela omitió explicar a los jueces de instancia por qué el ISS afirmó que
no existe como cotizante en sus archivos. Y, por demás también participó en el
proceso de revisión llevado a cabo en esta Corte, y anexó algunos documentos y
solicitudes, sin que en alguno de ellos haga uso efectivo de su derecho de
defensa; a partir del cual –se insiste- debe poder oponerse a los fundamentos
de la suspensión de los pagos de las mesadas.
Si bien lo anterior no hace inexistente
la falta del ISS, si atempera la incidencia de la misma en los derechos
fundamentales de la actora, pues el asunto de fondo que pretende garantizar la
protección de su derecho al debido proceso en su situación concreta, no ha sido
controvertido en ninguno de los innumerables momentos en que hubiera podido
hacerse. Ni siquiera –se repite- cuando ha hecho uso de apoderado judicial,
frente a quien no se puede alegar que resulta una carga exagerada la
presentación de los descargos relativos al asunto de su situación como
cotizante en el sistema de pensiones.
Esto no quiere decir que el derecho de
defensa solo tiene como objetivo proteger a quienes tengan la razón en la
configuración de sus descargos; por el contrario lo que se pretende garantizar
es la posibilidad de oponerse. Y en este sentido en el caso concreto de la
tutelante esta posibilidad se presentó, sin que se hiciera uso de ella, incluso
en la instancia de revisión extraordinaria en sede de tutela. Tampoco se
pretende dar curso a la idea de que no tiene importancia si se comunica o no la
suspensión del pago de la pensión, cuando a ello concurren razones suficientes
ligadas al ordenamiento jurídico; al respecto lo que pretende explicar esta
Sala es que la vulneración de los derechos fundamentales debe tener entidad
constitucional suficiente, como para hacer caso omiso del hecho según el cual
el contenido esencial del derecho vulnerado ha podido satisfacerse en varias
oportunidades y finalmente nunca se hizo. Esto conduce al siguiente
cuestionamiento.
30.- En segundo término debe cuestionarse
cuáles son las alternativas para enmendar o reparar la falta de la cual se
desprende la vulneración del derecho de defensa de la ciudadana Libreros. Estas
alternativas conducen a la misma conclusión que se acaba de presentar; es
decir, otorgar la posibilidad de controvertir los argumentos del ISS. Cosa que,
como se acaba de aseverar, no se hizo pese a haber podido alegarse en el
procedimiento administrativo (luego del auto de apertura de pruebas), la vía
gubernativa, la contenciosa administrativa, dos instancias en sede de tutela y
la sede de revisión ante la Corte Constitucional.
Ahora bien, otras alternativas como la
propuesta por el apoderado judicial, consistente en que se reanuden los pagos
en razón a que el ISS se equivocó en el procedimiento que culminó con la
revocatoria objeto de análisis, en tanto no informó sobre la suspensión del
pago de la mesada, resultan desproporcionadas e incongruentes, y llevan a otro
cuestionamiento.
30.- En tercer término, si la
revocatoria de la pensión se sustenta en fundamentos jurídicos suficientes que
le han permito concluir al ISS que la señora Libreros de Mondragón no tiene
derecho a la prestación porque ni siquiera a parece como cotizante del
Instituto, resulta desproporcionado ordenar que pese a ello se le sigan
cancelando las mesadas. Semejante situación sería contraria a la Constitución,
que como se afirmó en el acápite pertinente, exige que para el reconocimiento
de la pensión se cumplan los requisitos respectivos.
De otro lado, reanudar los pagos,
resulta también incongruente con el problema detectado en el procedimiento que
condujo a la revocatoria. Esto, en tanto la falta de comunicación de la
interrupción del pago de la pensión, generó la vulneración concreta de la
garantía de ofrecer descargos a los motivos que la sustentaron; pero una vez
conocidos, al menos en sede de tutela por parte del apoderado judicial,
procedía presentar lo correspondientes descargos. Entonces, la reanudación del
pago no tiene nada que ver con la vulneración que se ha presentado en el
presente caso. Como se explicó en el fundamento jurídico número 11 de esta
sentencia, cuando la Corte ha encontrado improcedente la revocatoria de la
pensión, luego la suspensión del pago de las mesadas, y en consecuencia ha
ordenado reanudar los pagos, se ha tratado de casos en los que no se alegaba
por parte de la entidad que revocaba la manifiesta ilegalidad de los actos que
condujeron al reconocimiento de la pensión. Lo que no es el caso de la señora
Libreros.
Frente a lo explicado no resulta tampoco
procedente el argumento según el cual, la misma entidad cuando reconoció la
pensión presumió el cumplimiento de los requisitos que posteriormente dijo que
no se cumplían, y que ello no puede significar que la ciudadana deba cargar con
las consecuencias de la equivocación consistente en reconocer primero el
cumplimiento de los requisitos, y luego decir que éstos no se cumplieron. Este
argumento no tiene en cuenta que precisamente, lo denunciado por el ISS es la
ocurrencia de una irregularidad. Ello quiere decir que producto de un acto
fraudulento, primero se concluyó que sí se configuraba el derecho a la pensión,
cuando lo cierto es que no concurrieron los requisitos para ello.
31.- En conclusión, la Corte encuentra
que pese a existir una falta inexcusable en el procedimiento que culminó con la
revocatoria de la pensión de la señora LIBREROS DE MONDRAGON, dicha falta no
tiene entidad suficiente para anular acto alguno de la administración y mucho
menos para ordenar el pago de mesadas pensionales.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: LEVANTAR LA SUSPENSIÓN del término decretada para
decidir el presente asunto.
SEGUNDO.- CONFIRMAR por las razones expuestas en la presente sentencia,
el fallo de tutela dictado en el asunto de la referencia por el Tribunal
Contencioso del Valle del Cauca, el 06 de febrero de 2009, en segunda instancia.
TERCERO.- PREVENIR al Instituto de Seguros Sociales, para que en lo
sucesivo, no suspenda el pago de las mesadas sin el adelantamiento previo de
las investigaciones correspondientes, de las cuales debe notificar al(a)
pensionado(a) desde el inicio de las mismas.
CUARTO.- LÍBRESE por Secretaría la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA
PORTO
Magistrado Ponente
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MENDEZ
Secretaria General
[1] Cita específicamente la sentencia T-460 de 2007
[2] C-835 de 2003.
[3] Como se puede concluir de la reconstrucción fáctica del caso, la parte
demandante señala la vulneración del debido proceso, derivada de la falta de
conocimiento de la actora sobre la investigación administrativa en su contra,
además del hecho de que se haya suspendido el pago sin comunicarle, luego las consecuencias
de lo anterior en su derecho defensa.
[4] C-835 de 2003
[5] C-835 de 2003: “Cosa distinta ocurre cuando el incumplimiento de
los requisitos aludidos esté tipificado como delito y la Corte señala claramente que basta con la tipificación de la conducta como delito, para que la
administración pueda revocar, aunque no se den los otros elementos de la
responsabilidad penal, de tal manera que en el evento de que el reconocimiento
se hizo con base en documentación falsa o se halla comprobado el incumplimiento
de los requisitos, basta con que sean constitutivos de conductas tipificadas
por la ley penal, hipótesis en la cual se inscribe la utilización de
documentación falsa, en conexidad o no con conductas tipificadas por la ley
penal tales como el cohecho, el peculado, etc.  Como que se trata de una
circunstancia de ostensible ilegalidad, respecto de la cual,  <(...) la
aplicación del principio de buena fe deberá operar es en beneficio de la
administración para proteger el interés público, pues en este caso la actuación
fraudulenta con la que se dio origen o desarrollo a la actuación de la
administración rompe la confianza legítima que sustenta la presunción de
legalidad del acto expedido bajo tales circunstancias>”.
[6] C-835 de 2003: “Desde luego que en
desarrollo del debido proceso la revocatoria establecida en el artículo 19 de
la ley 797 de 2003 tiene que cumplir satisfactoriamente con la ritualidad
prevista en el Código Contencioso Administrativo o en los estatutos especiales
que al respecto rijan.  Vale decir, con referencia al artículo 19 acusado el
acto administrativo por el cual se declara la revocatoria directa de una
prestación económica, deberá ser la consecuencia lógica y jurídica de un
procedimiento surtido con arreglo a los artículos 74, 28, 14, 34 y 35 del
Código Contencioso Administrativo, sin perjuicio de la aplicación de las normas
de carácter especial que deban privilegiarse al tenor del artículo 1 del mismo
estatuto contencioso.  Pero en todo caso, salvaguardando el debido proceso.
Igualmente, mientras se adelanta el correspondiente procedimiento
administrativo se le debe continuar pagando al titular –o a los causahabientes-
de la pensión o prestación económica las mesadas o sumas que se causen, esto
es, sin solución de continuidad.  Y como respecto del titular obra la
presunción de inocencia, le corresponde a la Administración allegar los medios de convicción que acrediten la irregularidad del acto que
se cuestiona.  Es decir, la carga de la prueba corre a cargo de la Administración.”
[7] Sobre el alcance de la seguridad social como
derecho protegido a la luz del Pacto Internacional de Derechos Económicos
Sociales y Culturales, en su observación general número XX el Comité hizo las
siguientes precisiones: “26.  El
artículo 9 del Pacto prevé de manera general que los Estados Partes
"reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso el
seguro social", sin precisar la índole ni el nivel de la protección que
debe garantizarse.  Sin embargo, en el término "seguro social" quedan
incluidos de forma implícita todos los riesgos que ocasionen la pérdida de los
medios de subsistencia por circunstancias ajenas a la voluntad de las personas.
27.De conformidad con el artículo 9 del
Pacto y con las disposiciones de aplicación de los Convenios de la OIT
sobre seguridad social ‑Convenio Nº 102, relativo a la norma mínima
de la seguridad social (1952) y Convenio Nº 128 sobre las prestaciones de
invalidez, vejez y sobrevivientes (1967)‑ los Estados Partes deben tomar
las medidas adecuadas para establecer, con carácter general, sistemas de
seguros de vejez obligatorios, a percibir a partir de una edad determinada,
prescrita por las legislaciones nacionales”.
(...) 30.   Finalmente, para dar pleno
cumplimiento al mandato del artículo 9 del Pacto, como ya se ha señalado en los
párrafos 20 y 22, los Estados Partes deberán establecer, dentro de los recursos
disponibles, prestaciones de vejez no contributivas u otras ayudas, para todas las
personas mayores que, al cumplir la edad prescrita fijada en la legislación
nacional, por no haber trabajado o no tener cubiertos los períodos mínimos de
cotización exigidos, no tengan derecho a disfrutar de una pensión de vejez o de
otra ayuda o prestación de la seguridad social y carezcan de cualquier otra
fuente de ingresos”.
[8] De manera textual el Comité señaló lo
siguiente: “El derecho a la seguridad social es de importancia fundamental
para garantizar a todas las personas su dignidad humana cuando hacen frente a
circunstancias que les privan de su capacidad para ejercer plenamente los
derechos reconocidos en el Pacto”
[9] Al respecto, consultar la sentencia SU-225 de
1998
[10] De manera precisa, en cuanto al contenido del
derecho bajo examen, el Comité señaló lo siguiente: "El derecho a la
seguridad social incluye el derecho a obtener y mantener prestaciones sociales,
ya sea en efectivo o en especie, sin discriminación, con el fin de obtener
protección, en particular contra: a) la falta de ingresos procedentes del
trabajo debido a enfermedad, invalidez, maternidad, accidente laboral, vejez o
muerte de un familiar, b) gastos excesivos de atención de salud; c) apoyo
familiar insuficiente, en particular para los hijos y los familiares a cargo".
[11] Al respecto, sentencia T-335 de 2000: “La definición
de asuntos meramente legales o reglamentarios que no tengan una relación
directa con los derechos fundamentales de las partes o que no revistan un
interés constitucional claro, no puede ser planteada ante la jurisdicción
constitucional”
[12] Sentencias T-079 de 1995, T-638 de 1996, T-373
de 1998, T-335 de 2000
[13] En este punto resulta oportuno hacer
referencia a la sentencia T-295 de 1999, providencia en la cual esta
Corporación adelantó un profundo análisis sobre el principio de la buena fe en
nuestro ordenamiento. En dicha oportunidad la Corte indicó que el reconocimiento jurisprudencial de la influencia de este importante postulado se dio en el seno
de la Corte Suprema de Justicia a partir del año 1935. {Ver Sentencias de la Corte Suprema de Justicia, de 20 de mayo de 1936,G.J. #1904, p. 444 y ss.; 20 de octubre de 1937, G. J. 1928. Y, la Corte Suprema Colombiana hizo el análisis de la presencia de la buena fe en
la jurisprudencia francesa desde un fallo de la Corte de Casación de dicho país el 3 de agosto de 1815 y uno famoso del 20 de junio de 1910.
Ver también G. J. 1943, p.466} En ese entonces, el Tribunal de casación hizo
especial énfasis en el artículo 1603 del Código Civil, disposición que consagra
la vigencia del principio de la buena fe en materia contractual, para iniciar
la elaboración de un sólido cuerpo jurisprudencial que hasta la fecha ha sido
empleado de manera consistente para efectos de valorar la corrección de la
actuación de los particulares, el alcance de las obligaciones legales y
contractuales, entre otros fines. Importa destacar ahora que en esta labor la Corte Suprema de Justicia ha ampliado el abanico de disposiciones objeto de consideración
para efectos de dar mayor solidez a la figura y ampliar su margen de acción
{Por ejemplo, artículos 768, 515, 716, 728, 732, 737, 764, 768, 769, 916, 963,
964, 966, 967, 983, 1033, 1324, 1512,  1633, 1877, 1974, 2804, entre otros.}
Vale anotar que, desde la perspectiva del derecho privado, la presencia del
postulado de la buena fe no sólo ha tenido injerencia sobre el ordenamiento
civil pues la cláusula de la bona fides ha sido extendida a otras
esferas dentro de las cuales se encuentra, por vía de ejemplo, el ámbito del
derecho laboral. Sobre el particular, el artículo 55 del Código Sustantivo del
Trabajo dispone lo siguiente: “El contrato de trabajo, como todos los
contratos, debe ejecutarse de buena fe y, por consiguiente, obliga no solo a lo
que en él se expresa sino a todas las cosas que emanan precisamente de la
naturaleza de la relación jurídica o que por la ley pertenecen a ella”.
[14] No obstante la regla general ya
descrita, la administración puede revocar directamente los actos particulares
que crean o modifican una situación jurídica concreta del particular: (i)
cuando la situación subjetiva consolidada fue producto del silencio
administrativo positivo, o (ii) cuando fue producto de maniobras evidente y
probadamente fraudulentas, violando la Constitución y la ley.
[15]  Sentencias T-376 de 1996; T-639 de 1996; T-336 de 1997; C-672 de 2001
y C-835 de 2003.
[16]  Esta norma prescribe textualmente: “REVOCATORIA DE PENSIONES
RECONOCIDAS IRREGULARMENTE. Los representantes legales de las instituciones de
Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o
reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento
de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los
documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la
suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera
que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció
indebidamente una pensión o una prestación económica. En caso de comprobar el incumplimiento
de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación
falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto
administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a
las autoridades competentes.
[17]  Sentencia C 835 de 2003, fundamento jurídico número 4.
[18] Ibídem.
[19] Reiterada en la sentencia T-776 de 2008
[20] En los términos en que la sentencia C-835 de 2003 lo dispuso