T-295-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-295/13
ACCION
DE TUTELA DE PERSONAS AFECTADAS POR DESASTRES NATURALES-Procedencia para
proteger mínimo vital afectado por el no pago del subsidio otorgado por el
Gobierno a damnificados de ola invernal
En
el presente caso esta Sala observa que la acción de tutela presentada por los
accionantes está dirigida a proteger su derecho al mínimo vital, que se
encuentra afectado por el no pago del subsidio que ofreció el Gobierno Nacional
a las personas que resultaron afectadas por la temporada de lluvias que se
presentó entre el 1 de septiembre y el 10 de diciembre de 2011. En efecto, los
accionantes señalan que, además de que sus viviendas resultaron afectadas con
la ola invernal, perdieron animales y cultivos de los que depende su
subsistencia, por lo que su situación actual es precaria.  Por ende, a través
de la presente acción se busca, además, evitar un perjuicio irremediable que
demanda acciones urgentes, pues tal como se evidencia de los hechos, el
perjuicio que pretenden impedir es más que inminente: es actual. Al día de hoy,
y desde hace aproximadamente un año y medio, los peticionarios experimentan la falta
de un apoyo económico que les permita superar la situación calamitosa en que
quedaron después de sufrir las consecuencias de la temporada de lluvias, lo que
pone en riesgo su derecho al mínimo vital, pues fueron los recursos de los que
obtienen su subsistencia digna los que se vieron afectados con el desastre
natural. La intervención de los jueces de tutela se requiere, por lo tanto, con
urgencia, pues de lo que se trata es de perseguir que las instituciones
estatales adelanten todas las actuaciones necesarias, en orden a evitar que se
prolongue innecesariamente la crítica situación en la cual se encuentran las
personas damnificadas por la temporada de lluvias presentada en el segundo
semestre del año 2011.
PREVENCION
Y ATENCION DE DESASTRES-Marco normativo internacional y nacional/ESTANDARES
INTERNACIONALES PARA LA PREVENCION Y ATENCION DE DESASTRES
A nivel
internacional existen documentos que fijan estándares para la prevención y
atención de desastres que han sido emanados del seno de la ONU, estos son, la “Estrategia
de Yokohama para un mundo más seguro y su Plan de Acción” y la “Declaración de
Hyogo”, que si bien hacen parte del denominado soft law o derecho blando,
constituyen parámetros que permiten comprender de manera integral y armónica el
alcance de las obligaciones de los Estados en torno a la prevención y atención
de desastres. Estos pronunciamientos de la comunidad internacional se enmarcan
en el contexto del desarrollo sostenible y propugnan por un enfoque preventivo,
bajo el supuesto de que, independientemente del origen natural de los riesgos y
amenazas susceptibles de convertirse en desastres, las pérdidas de vidas y los
costos materiales derivados de éstos dependen en buena medida de la adecuación
de los planes y programas de prevención del riesgo.
PRINCIPIO
DE SOLIDARIDAD FRENTE A VICTIMAS DE DESASTRES NATURALES-Reiteración de
jurisprudencia
Ante la ocurrencia
de un desastre natural, es claro que las personas que se ven afectadas suelen
quedar en condiciones de extrema dificultad ante la pérdida o destrucción de
sus medios de subsistencia, sus enseres y la propia vivienda, por lo que, en
virtud del principio de solidaridad, resulta imperiosa una respuesta adecuada y
oportuna por parte de las autoridades públicas tendiente a remediar esta
situación calamitosa y evitar que se pongan en peligro o se vulneren los
derechos fundamentales de las personas afectadas, tales como la vida, la
vivienda digna o el mínimo vital. En consecuencia, en situaciones de desastre
la solidaridad se concreta como una pauta de comportamiento conforme a la cual
deben obrar tanto el Estado como la sociedad.
DERECHOS
DE DAMNIFICADOS DE OLA INVERNAL-No pueden afectarse por negligencia de
la administración pública
En
el presente caso las personas damnificadas por la temporada de lluvias, no
recibieron el apoyo previsto porque el Alcalde de dicho Municipio, quien
encabezaba el respectivo CLOPAD, no envió a la UNGRD las planillas que debían
registrar a los damnificados con el desastre natural de acuerdo al censo
realizado. Para esta Sala no resulta admisible que las personas damnificadas
por la ola invernal tengan que soportar las consecuencias de la actitud
negligente del Municipio, mucho menos cuando esto implica la vulneración de su
derecho fundamental al mínimo vital, ya que no han recibido ningún tipo de
ayuda que alivie la difícil situación económica en que quedaron después de
verse afectados por el desastre natural, pues además de las afectaciones a sus
viviendas, sufrieron la pérdida de cultivos y animales de los que depende su
subsistencia, por lo que resulta necesario conceder el amparo y proteger sus
derechos fundamentales.
DERECHOS
DE PERSONAS AFECTADAS POR DESASTRES NATURALES-Vulneración del
mínimo vital y vivienda digna por Municipio al omitir envío de información de
damnificados para otorgar apoyo económico
Esta
Sala encuentra que (i) el Municipio se vio afectado por la temporada de lluvias
que se presentó en el segundo semestre del año 2011, (ii) dicho Municipio, a
pesar de haber realizado un censo para determinar a los damnificados del
desastre natural, no envió a la UNGRD las planillas de apoyo económico donde
debería constar el listado de las personas afectadas, y (iii) no existe ninguna
circunstancia de fuerza mayor que hubiera impedido al Municipio enviar la
información a la UNGRD para que se hiciera efectivo el pago del apoyo económico
previsto en la Resolución No. 074 de 2011.
Referencia: expediente T-3759862
Acción de tutela
presentada por Abel Segundo Villareal Pinto y otros, contra la Unidad Nacional
para la Gestión de Riesgos de Desastres y el Municipio de Córdoba, Bolívar.
Magistrada
Ponente:
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Bogotá,
D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil trece (2013)
La
Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Luís
Guillermo Guerrero Pérez, en ejercicio de sus competencias constitucionales,
legales y reglamentarias, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de revisión del fallo proferido por el Juzgado Promiscuo Municipal
de Córdoba, Bolívar, el veintiséis (26) de noviembre de dos mil doce (2012),
dentro de la acción de tutela promovida por Abel Segundo Villareal Pinto y
otros contra la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos de Desastres y el
Municipio de Córdoba, Bolívar.[1]
I.
ANTECEDENTES
1.
Hechos
1.1.
Los accionantes habitan en el Municipio de Córdoba, Bolívar, el cual se vio
afectado en el segundo semestre del año 2011 por la ola invernal que azotó a
gran parte del país.
1.2.
Mediante la Resolución No. 074 de 2011, “Por la cual se destinan recursos
para atender a las familias damnificadas directas por la segunda temporada de
lluvias en el periodo comprendido entre el 1 de septiembre y el 10 de diciembre
de 2011”, expedida por el Director General de la Unidad Nacional para la
Gestión del Riesgo de Desastres –UNGRD-, se ordenó el pago de hasta un millón
quinientos mil pesos ($1’500.000) “para cada damnificado directo por los
eventos hidrometeorológicos de la segunda temporada de lluvias en el periodo
comprendido entre el 01 de septiembre y el 10 de diciembre de 2011 en el
territorio nacional, que se encuentre registrado como tal en el registro
emitido por los Comités Locales y Regionales de Atención y Prevención de
Desastres”.[2]
1.3.
Afirman los peticionarios que se vieron afectados por la mencionada temporada
de lluvias, pues se destruyeron parte de sus cultivos, perdieron muchas
pertenencias y sus viviendas sufrieron daños.
1.4.
Los actores sostienen que desconocen el procedimiento realizado por la Alcaldía
de Córdoba para que fueran beneficiarios del subsidio establecido en la
Resolución No. 074 de 2011, y si a dicho municipio se le otorgó efectivamente
el subsidio. Sin embargo, aseguran que en otros municipios de la región, que
también sufrieron los estragos del evento hidrometeorológico en el segundo
semestre de 2011, sí se les canceló a muchos de sus habitantes el mencionado
apoyo económico.
1.5.
El 7 de noviembre de 2012 los accionantes interpusieron la presente acción de
tutela, a través de apoderado, por considerar que se les vulneraron sus
derechos a la igualdad, al debido proceso y al mínimo vital, por lo que
solicitan se les ordene a los entes accionados realizar los trámites
administrativos correspondientes para que se les cancele la suma de un millón
quinientos mil pesos ($1’500.000) a la que tienen derecho por ser damnificados
de la segunda ola invernal del año 2011, tal como lo establece la Resolución N°
074 de 2011.
2.
Respuesta de las entidades demandadas
2.1
Respuesta de la Alcaldía Municipal de Córdoba
El
Alcalde Municipal de Córdoba, Bolívar, en el escrito de contestación de la
tutela, solicitó se declarara la improcedencia de la presente acción. Señaló
que existen otros medios judiciales de defensa para que los actores soliciten
el pago de los dineros reclamados y no se advierte la presencia de un perjuicio
irremediable. Así mismo, después de exponer el procedimiento para obtener el
pago del auxilio económico previsto en la Resolución No. 074 de 2011, señaló
que en el presente caso no ha existido ninguna acción u omisión que haya
vulnerado los derechos fundamentales de los actores, y agregó: “se observa
que en los archivos de esta entidad territorial no se encuentran documentos que
demuestren el diligenciamiento y envío de las Planillas de Apoyo Económico para
acceder a tales subsidios”.[3]
En
escrito posterior, remitido al juez de primera instancia el 29 de noviembre de
2012, esto es, con posterioridad a que se profiriera la sentencia de tutela, en
respuesta al requerimiento realizado por el Juzgado Promiscuo Municipal de
Córdoba, para que suministrara el censo realizado por el CLOPAD en el que se relacionan
los damnificados de la ola invernal, adjuntando la constancia de remisión a la UNGRD,
el Alcalde Municipal de Córdoba señaló: “no se evidencian en los archivos de
esta entidad territorial documentos que demuestren el diligenciamiento de
listados o planillas de entrega económica refrendadas por acta del CLOPAD, con
constancia de que hayan sido remitidas a la UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL
RIESGOS DE DESASTRES. No obstante, reposan en los archivos copias del censo que
contiene el listado de damnificados que aparecen en el registro emitido o
avalado por el Comité Local de Atención y Prevención de desastres del municipio
de Córdoba Bolívar, el cual adjunto en medio magnético”.[4]
2.2
Respuesta de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres
La
Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, a través del Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica de la entidad, contestó de manera extemporánea la
acción de tutela y solicitó se declarara la improcedencia de la misma. Frente
al asunto concreto indicó: “Para el caso el municipio que era el encargado
de enviar los censos de los damnificados a la Unidad, no remitió los mismos,
por lo tanto no se encuentra del proceso (sic). Si el municipio no los incluyó
como beneficiario del apoyo económico es necesario presumir la legalidad de esa
decisión salvo que se pruebe en juicio lo contrario, la protección de tutela
solo puede ser dirigida a la salvaguarda si lo hubiere del derecho conculcado
(…). Esta entidad no tiene nada que ver con que dichos accionantes hayan sido,
o no hayan sido incluidos en el listado de beneficiarios para recibir la ayuda
económica pues su determinación competía a las autoridades municipales”.[5]
La entidad
accionada también señaló que la acción de tutela no cumple con el requisito de
subsidiariedad, toda vez que se pretende el pago de una suma dineraria, para lo
cual existen otros mecanismos judiciales. Además, argumentó que la acción de
tutela carecía del principio de inmediatez, pues, teniendo en cuenta el plazo
límite que tenía el Municipio para enviar la información correspondiente a los
afectados con la ola invernal, se tiene que transcurrieron diez meses hasta que
se interpuso la presente acción.
3.
Decisión que se revisa
El
Juzgado Promiscuo Municipal de Córdoba, Bolívar, en fallo del veintiséis (26)
de noviembre de dos mil doce (2012), resolvió conceder el amparo y proteger los
derechos de los accionantes a la igualdad, al debido proceso y a la dignidad
humana, por lo que ordenó al Municipio de Córdoba, Bolívar, “para que en un
término perentorio de cinco (5) días realice el censo la inclusión (sic)
por parte del Comité Local de Prevención y  Atención de Desastres – CLOPADS o
quien haga sus veces y envíe el listado a la Unidad Nacional para la Gestión
del Riesgo de Desastres – UNGRD – de los accionantes relacionados en la
presente acción de tutela (…) para que en garantía al derecho
fundamental a la igualdad, se hagan acreedores al pago de subsidio o ayuda
humanitaria, como damnificados directos de la segunda ola invernal comprendida
en el periodo del 1 de septiembre al 10 de diciembre de 2011”.[6]
Así
mismo ordenó al Fondo Nacional de Calamidades Subcuenta Unidad Nacional para la
Gestión del Riesgo de Desastre, que “una vez recibido el listado de las
personas a las que en esta acción de tutela se les tuteló sus derechos
fundamentales conculcados, dentro de un término de cinco (5) días, gire el
valor correspondiente al subsidio o ayuda humanitaria en aras de garantizarles
el derecho a la IGUALDAD. Para tales efectos en un título judicial a
disposición del Juzgado girará o consignará en la cuenta de depósitos
judiciales No. 132122042-001 del Banco Agrario de San Jacinto – Bolívar. Tal
como se ha expresado en la parte motiva de esta providencia”.[7]
Señaló
que el Municipio de Córdoba no envió a la UNGRD las planillas con las que se
acreditaría como beneficiarios a los accionantes de la ayuda económica prevista
en la Resolución No. 074 de 2011, vulnerando el derecho a la igualdad de éstos
frente a las personas que en municipios aledaños sí recibieron la mencionada
ayuda, desconociendo además su derecho al mínimo vital, pues se trata de
personas de escasos recursos, y explicó: “Dentro de este proceso se
recepcionan algunas declaraciones juradas a personas que habitan en los
sectores afectados lo que se corroboró a travez (sic) de fotografías adjuntadas
por los declarantes, desprendiéndose que las personas afectadas son jefes de
familias, con viviendas averiadas por el fenómeno invernal y que muy a pesar de
haber transcurrido un tiempo prudente, sobre sale (sic) en las paredes y
árboles los destrozos resultados de las inundaciones; lo que nos lleva a
indicar que son merecedores de las ayudas que el Estado ha señalado para tal
fin”.[8]
El juez de
tutela señaló también que a los peticionarios se les había vulnerado el derecho
al debido proceso porque “los afectados a pesar de haberse inscritos en el
censo realizado, no fueron sus nombres allegados a la lista, la cual no fue
remitida a la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos de Desastres, entidad
encargada de hacer efectivo el beneficio o ayuda humanitaria en la cuantía
antes señalada, lo que indica que se les negaron las garantías consagradas en
el art. 29 superior, pues no tuvieron la oportunidad de defenderse de
controvertir, de solicitar pruebas, pues si bien creyeron en la buena fe de los
censadores, esta anomalía de dejarlos por fuera, los obligaron a presentar la
acción de tutela”.[9]
II.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
La
Sala es competente para revisar el fallo de tutela de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º de la Constitución, y 33 y 34
del Decreto 2591 de 1991.
2.
Planteamiento del caso y problema jurídico
En
el presente caso la Sala de Revisión debe entrar a resolver el siguiente
problema jurídico:
-
¿Vulneran las entidades accionadas (el Municipio de Córdoba y la Unidad
Nacional para la Gestión de Riesgos de Desastres) el derecho al mínimo vital de
los accionantes al no otorgar el apoyo económico previsto en la Resolución No.
074 de 2011, a pesar de que afirman ser damnificados directos de la temporada
de lluvias durante el periodo comprendido entre el 1 de septiembre y el 10 de
diciembre de 2011?
Para resolver el
problema planteado en este trámite, la Sala se pronunciará sobre: (i) la
procedencia de la presente acción de tutela; (ii) el marco normativo
internacional y nacional sobre la prevención y atención de desastres; (iii) el principio de
solidaridad frente a las víctimas de desastres naturales; (iv) la
jurisprudencia constitucional sobre la afectación de los derechos fundamentales
de los particulares producto de la negligencia de la administración, y (v) el
análisis del caso concreto.
3.
Procedencia de la presente acción de tutela
De acuerdo al
artículo 86 constitucional, la acción de tutela es un medio de protección
subsidiario de derechos fundamentales.[10] Eso significa, en
nuestro ordenamiento, que la tutela procede cuando no haya otros medios de
defensa judicial –eficaces- para obtener la protección inmediata de los
derechos fundamentales, o cuando los haya pero con ella busque evitarse un
perjuicio irremediable. En este caso, las entidades demandadas sostienen que
hay otros medios de defensa judicial eficaces ante la jurisdicción contencioso
administrativa. Sin embargo, la Corte Constitucional considera que en el
presente caso la acción de tutela resulta procedente, tal como se explicará a
continuación.
En
efecto, tal como señalan los demandados, en el caso bajo examen los peticionarios
tendrían otras acciones diferentes a la acción de tutela para reclamar el
reconocimiento del apoyo económico previsto en la Resolución No. 074 de 2011,
pues, en principio, podrían hacer uso de la acción de grupo, consagrada en el
capítulo I del título III de la Ley 472 de 1998, “Por la cual se desarrolla
el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el
ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”.
Esta acción se caracteriza porque se ejerce por un conjunto de personas que reúnen condiciones
uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales a
cada uno de ellos, y
tiene como fin obtener
el reconocimiento y pago de una indemnización por los perjuicios causados.[11]
No obstante, esta Corporación ha sostenido que es posible examinar
el fondo de una acción de tutela, incluso en casos en los cuales también quepa
instaurar otras acciones ante la jurisdicción contencioso administrativa. Así,
en sentencia SU-913 de 2009,[12]
la Corte decidió estudiar un caso que bien habría podido resolverse mediante
acción popular, y señaló que en ese evento en específico procedía el examen de
fondo del asunto, por las siguientes razones:
“la
jurisprudencia de esta Corte ha sido reiterativa en el sentido de afirmar que
cuando unos determinados hechos puedan dar lugar a una acción de tutela o a una
acción popular, la tutela será de todas formas procedente. Así, por ejemplo, en
el campo de los servicios públicos domiciliarios se ha afirmado que “la acción
de tutela dirigida a obtener obras de alcantarillado no es improcedente por la
existencia de otros medios de defensa judicial como las acciones populares,
cuando se demuestra que existe una violación o amenaza directa al derecho
fundamental de la persona que interpone la tutela y que esta situación tenga
una relación de causalidad directa con la omisión de la administración que afecte
el interés de la comunidad, dado que en estos casos se genera una unidad de
defensa, que obedece al principio de economía procesal y al de prevalencia de
la acción de tutela sobre las acciones populares”.[13]
Como
se observa, esta posición jurisprudencial resulta acertada en la medida en  que
resuelve un problema sistémico del contencioso constitucional, esto es, aquel
que se presenta cuando teóricamente caben acciones diversas para la protección
de una misma situación jurídica. Sin querer llegar al extremo de afirmar que la
acción de tutela excluye en estas hipótesis la acción popular, lo claro es que
la jurisprudencia ha establecido que por unidad de defensa, por economía
procesal y por prevalencia de la acción de tutela, ésta prima sobre aquella”.
Ahora
bien, en los casos específicos en donde se presenta una acción de tutela para
proteger los derechos fundamentales de personas que se ven afectadas por
desastres naturales, la jurisprudencia constitucional ha precisado que “en
ese contexto de atención y ayudas de emergencia por desastres naturales, el
medio idóneo de defensa judicial es la acción de tutela, pues agotadas las
instancias gubernativas sin una efectiva solución, las circunstancias se tornan
apremiantes y la respuesta debe ser oportuna, so pena de resultar tardía”.[14]
En
el presente caso esta Sala observa que la acción de tutela presentada por los
accionantes está dirigida a proteger su derecho al mínimo vital, que se
encuentra afectado por el no pago del subsidio que ofreció el Gobierno Nacional,
a través de la Resolución No. 074 de 2011, a las personas que resultaron afectadas por la temporada de lluvias que se presentó entre el 1 de septiembre y el
10 de diciembre de 2011. En efecto, los accionantes señalan en la tutela y en
diferentes declaraciones juramentadas ante el Juez de tutela de primera
instancia[15]
que, además de que sus viviendas resultaron afectadas con la ola invernal,
perdieron animales y cultivos de los que depende su subsistencia, por lo que su
situación actual es precaria.
Por
ende, a través de la presente acción se busca, además, evitar un perjuicio
irremediable[16]
que demanda acciones urgentes,[17]
pues tal como se evidencia de los hechos, el perjuicio que pretenden impedir es
más que inminente: es actual. Al día de hoy, y desde hace aproximadamente un
año y medio, los peticionarios experimentan la falta de un apoyo económico que
les permita superar la situación calamitosa en que quedaron después de sufrir
las consecuencias de la temporada de lluvias, lo que pone en riesgo su derecho
al mínimo vital, pues fueron los recursos de los que obtienen su subsistencia
digna los que se vieron afectados con el desastre natural. La intervención de
los jueces de tutela se requiere, por lo tanto, con urgencia, pues de lo que se
trata es de perseguir que las instituciones estatales adelanten todas las
actuaciones necesarias, en orden a evitar que se prolongue innecesariamente la
crítica situación en la cual se encuentran las personas damnificadas por la
temporada de lluvias presentada en el segundo semestre del año 2011.
4. Marco normativo internacional y nacional
sobre la prevención y atención de desastres
4.1 Marco normativo internacional
A nivel internacional existen documentos que
fijan estándares para la prevención y atención de desastres que han sido
emanados del seno de la ONU, estos son, la “Estrategia de Yokohama para un
mundo más seguro y su Plan de Acción”[18] y la “Declaración
de Hyogo”,[19]
que si bien hacen parte del denominado soft law o derecho blando,
constituyen parámetros que permiten comprender de manera integral y armónica el
alcance de las obligaciones de los Estados en torno a la prevención y atención
de desastres. Estos pronunciamientos de la comunidad internacional se enmarcan
en el contexto del desarrollo sostenible y propugnan por un enfoque preventivo,
bajo el supuesto de que, independientemente del origen natural de los riesgos y
amenazas susceptibles de convertirse en desastres, las pérdidas de vidas y los
costos materiales derivados de éstos dependen en buena medida de la adecuación
de los planes y programas de prevención del riesgo.[20]
La “Estrategia de Yokohama para un mundo más
seguro y su Plan de Acción” consta de diez principios que se enfocan en la
prevención de desastres. Así, se indica que las medidas y acciones tendientes a
la prevención y preparación para eventos de desastres deben ser elementos
integrales de la política en los niveles nacional, regional e internacional, y
reconoce que sobre cada Estado recae la responsabilidad de proteger a su
población, infraestructura y bienes de los efectos de los desastres naturales.
Igualmente, indica que la comunidad internacional debe tener particular
atención sobre los países menos adelantados para movilizar recursos financieros,
científicos y tecnológicos adecuados y necesarios para reducir los desastres
naturales.
De igual forma, la “Declaración de Hyogo” reconoce
la importancia de crear una cultura de prevención de los desastres en todos los
niveles y expresa que existe una relación intrínseca entre la reducción de los
desastres, el desarrollo sostenible y la erradicación de la pobreza. En este
documento se reitera también la responsabilidad que recae sobre los Estados
para lograr reducir el riesgo de desastres naturales, por lo que resulta
imperioso adoptar políticas nacionales que concedan prioridad a esta cuestión.
4.2 Marco normativo nacional
A nivel nacional han sido diferentes normas las
que se han ocupado del tema de la prevención y atención de desastres. Así, el
Decreto 93 de 1998, “Por el cual se adopta el Plan Nacional para la
Prevención y Atención de Desastres”, establece en su artículo 3º[21]
los objetivos del Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, a
saber: (i) la reducción de riesgos y prevención de desastres, (ii) la respuesta
efectiva en caso de desastre, y (iii) la recuperación rápida de zonas
afectadas. Por su parte, el artículo 6º[22] prescribe las estrategias generales del citado Plan a
las que corresponde cada uno de los programas que el Sistema Nacional para la
Prevención y Atención de Desastres debe ejecutar, consagrados en el artículo 7º,[23] esto es: (i) el conocimiento sobre
riesgos de origen natural y antrópico, (ii) la incorporación de la prevención y
reducción de riesgos en la planificación, (iii) el fortalecimiento del
desarrollo institucional, y (iv) la socialización de la prevención y la
mitigación de desastres.
Por
su parte, la Ley 1523 de 2012, “Por la cual se adopta la política nacional
de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de
Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones” definió en
su artículo 1º la gestión de riesgo de desastres como “un proceso social
orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas,
estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones
permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de
desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el
bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible” y
precisó que la gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y
los habitantes del territorio colombiano.[24] Así mismo, en el artículo 6º[25] de la citada norma se indican los
objetivos del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, los cuales
son: (i) desarrollar, mantener y garantizar el proceso de conocimiento del
riesgo, (ii) desarrollar y mantener el proceso de reducción del riesgo, (iii)
desarrollar, mantener y garantizar el proceso de manejo de desastres.
4.3
Procedimiento establecido por la Resolución 074 del 15 de diciembre de 2011
para otorgar el apoyo económico a los damnificados directos de la segunda
temporada de lluvias presentada entre el 1 de septiembre y el 10 de diciembre
de 2011
La Resolución No. 074 del 15 de diciembre de
2011 proferida por el Director General de la Unidad para la Gestión del Riesgo
de Desastres, “Por la cual se destinan recursos para atender a las familias
damnificadas directas por la segunda temporada de lluvias en el periodo
comprendido entre el 01 de septiembre y el 10 de diciembre de 2011”, establece el pago de hasta un millón quinientos mil pesos ($1.500.000) como apoyo
económico para cada damnificado directo por los eventos hidrometeorológicos de
la segunda temporada de lluvias comprendida en el referido periodo. Así mismo,
para el pago de dicho auxilio económico se establece un procedimiento que puede
sintetizarse así:
(i) La Unidad Nacional para la Gestión del
Riesgo de Desastres –UNGRD- fija los criterios que deben tener en cuenta los
Comités Locales para la Prevención y Atención de Desastres – CLOPAD’s - para la
elaboración del censo de las personas damnificadas por la segunda temporada de
lluvias que tuvo lugar entre el 1 de septiembre y el 10 de diciembre de 2011.
(ii)
El CLOPAD, en cabeza del respectivo Alcalde Municipal, diligencia las Planillas
de Entrega del Apoyo Económico de acuerdo a los criterios fijados por la UNGRD,
por lo que es su deber verificar el cumplimiento de los requisitos exigidos por
la mencionada Resolución para ser beneficiario del apoyo económico, así como
incluir a todos los beneficiarios del mismo en la mencionada Planilla y
realizar un acompañamiento en la entrega del apoyo económico al correspondiente
beneficiario.
(iii)
Las Planillas de Apoyo Económico se firman y refrendan por acta del respectivo
CLOPAD y se procede a su remisión a la UNGRD a más tardar hasta el 30 de enero
de 2012.[26]
(iv)
Finalmente, los recursos aprobados deben ser entregados por el Fondo Nacional
de Calamidades mediante el Banco Agrario de Colombia a las personas damnificadas
que hayan sido reportadas por el CLOPAD.
De
lo anterior es claro entonces que quien tiene la facultad de incluir o excluir
a una persona como damnificado directo de la segunda ola invernal es el
respectivo CLOPAD en cabeza del Alcalde Municipal, por lo que la UNGRD no puede
determinar qué persona cumple con los requisitos establecidos en la Resolución
074 de 2011 para ser beneficiario del apoyo económico previsto en tal norma,
pues su función se limita a ordenar el pago de dicho apoyo basándose únicamente
en los registros enviados por los CLOPAD´s.
5.
Principio de solidaridad frente a víctimas de desastres naturales. Reiteración
de jurisprudencia
El
artículo 1º de la Constitución Política[27] establece que Colombia es un Estado social de derecho fundado en la dignidad
humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la
prevalencia del interés general. Así mismo, el artículo 95 constitucional[28] señala que es deber de todos los ciudadanos obrar conforme
al principio de solidaridad social. Resulta clara entonces la importancia que
tiene en nuestro ordenamiento jurídico la solidaridad, consagrada como
principio fundante del Estado social de derecho. Sobre el contenido de dicho
principio ha señalado esta Corporación:
“la consagración
del citado principio constituye una forma de cumplir con los fines estatales y
asegurar el reconocimiento de los derechos de todos los miembros del
conglomerado social.
En cuanto a su
contenido, esta Corporación lo define como: ‘un deber, impuesto a toda persona
por el sólo hecho de su pertenencia al conglomerado social, consistente en la
vinculación del propio esfuerzo y actividad en beneficio o apoyo de otros
asociados o en interés colectivo’.
De esta manera,
cada miembro de la comunidad, tiene el deber de cooperar con sus congéneres ya
sea para facilitar el ejercicio de los derechos de éstos, o para favorecer el
interés colectivo.
Este postulado
se halla en perfecta concordancia con el deber consagrado en el artículo 95.2
de la Carta Política, el cual establece como deber de la persona y el ciudadano
‘obrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones
humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las
personas’.
Este deber, que
vincula y condiciona el actuar tanto del Estado, como de la sociedad y la
familia, no es ilimitado, y por esta razón el intérprete en cada caso
particular debe establecer los límites precisos de su exigibilidad.”[29]
Ahora
bien, el principio de solidaridad adquiere una singular importancia cuando se trata
de personas que se encuentran en estado de debilidad manifiesta, como ocurre
con aquellas que sufren las consecuencias de un desastre natural, pues en estas
circunstancias “el principio de solidaridad cobra una dimensión
concreta que hace que el derecho a una vida digna se relacione directamente con
la salud, con la seguridad alimentaria y con la protección mínima de seguridad
ante los peligros de la intemperie entre otros aspectos. Por esta razón tanto
el Estado, como la sociedad y la familia deben concurrir a la protección de
este bien jurídico”.[30]
Así pues, ante la ocurrencia de un desastre
natural, es claro que las personas que se ven afectadas suelen quedar en
condiciones de extrema dificultad ante la pérdida o destrucción de sus medios
de subsistencia, sus enseres y la propia vivienda, por lo que, en virtud del
principio de solidaridad, resulta imperiosa una respuesta adecuada y oportuna
por parte de las autoridades públicas tendiente a remediar esta situación
calamitosa y evitar que se pongan en peligro o se vulneren los derechos
fundamentales de las personas afectadas, tales como la vida, la vivienda digna
o el mínimo vital. En consecuencia, en situaciones de desastre la solidaridad
se concreta como una pauta de comportamiento conforme a la cual deben obrar
tanto el Estado como la sociedad.[31]
6.
Los derechos de
los particulares no pueden verse afectados por la negligencia de la
administración pública. Reiteración de jurisprudencia
La
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido de manera general que
las consecuencias de la desorganización
administrativa no se pueden trasladar a los particulares, ya que si la
Administración está obligada a desarrollar determinada actividad y por falta de
planificación o negligencia termina vulnerando los derechos fundamentales de
los administrados, en ella, y no en éstos, recaen las consecuencias negativas
de tal actuación. En efecto, el artículo 209 de la Constitución Política
establece que la función administrativa está al servicio de los intereses
generales, por lo que la administración pública debe desplegar las actuaciones
necesarias y eficaces orientadas a cumplir tal fin, surgiendo de igual manera el
derecho de los administrados a reclamar de ésta resultados coherentes con ese
compromiso.[32]
Con fundamento
en lo anterior, la Corte Constitucional, en casos similares al analizado en
esta sentencia, ha protegido los derechos fundamentales de personas que se han
visto afectadas por un desastre natural. Así por ejemplo, en la sentencia
T-1075 de 2007,[33] la Sala Sexta
de Revisión estudió la situación de una persona que a pesar de haber sido
afectada por una ola invernal no había sido incluida en el censo del subsidio
nacional de vivienda debido a problemas administrativos al interior de las
entidades encargadas de tramitar dicho subsidio. En esta oportunidad señaló la
Corte:
“Las
divergencias internas que se puedan presentar, no pueden afectar de manera
alguna derechos de terceras personas, sobre todo si se hallan en circunstancias
de debilidad manifiesta al ser damnificados ante la ocurrencia de un desastre
natural, que lo menos que pueden esperar de la administración pública es orden,
eficiencia y claridad en sus actuaciones.
(…)
La
administración debe cumplir las funciones a ella encomendadas, dentro de un
marco de facultades establecidas en la ley, tomando en cuenta que el impacto o
daño que los fenómenos naturales causan a las personas, justifica replantear el
tratamiento de las medidas a adoptar en estos casos”.
En el mismo
sentido, en la sentencia T-1094 de 2002,[34] en la que se
analizó si la administración municipal estaba obligada a brindar
protección a las personas que habían tenido que abandonar su vivienda por el
hecho de presentarse una falla geológica que amenazaba con arrasar la misma,
indicó esta Corporación:
“No
basta, entonces, a la autoridad pública afirmar que el ejercicio de las
facultades legales cae dentro del ámbito de libre valoración de la
administración. Las facultades legales de la administración pública
establecidas para el cumplimiento de sus funciones no son optativas; ellas
deben ejercerse oportunamente, en especial cuando de su ejercicio depende la
protección oportuna y el goce efectivo de los derechos de la persona. Prueba de
ello es que la consecuencias dañinas de un derrumbe o deslizamiento de tierra
posterior a la advertencia del inminente riesgo sobre las vidas y los bienes de
las personas que habitan un determinado territorio, sin que se hubieran tomado
las medidas preventivas por la autoridad en forma oportuna, pueden llevar al
enjuiciamiento del Estado por omisión de sus funciones y a su responsabilidad
patrimonial”.
Conforme a los
precedentes citados y los antecedentes fácticos del caso en estudio, es
factible concluir que no resulta acorde con el ordenamiento constitucional que
los particulares, además de sufrir las trágicas consecuencias de un desastre
natural, tengan que soportar la actuación desordenada, ineficaz o negligente de
la administración pública, que trae como consecuencia la vulneración de
derechos fundamentales como el mínimo vital o la vivienda digna, ya que las
causas que originaron el problema administrativo no les son imputables a
aquellos, pues recaen precisamente en omisiones de las autoridades
administrativas.
7.
La
Alcaldía Municipal de Córdoba vulneró el derecho fundamental al mínimo vital de
las personas damnificadas con la ola invernal que habitan en dicho Municipio al
haber omitido el envío de la información necesaria para que la Unidad Nacional
para la Gestión del Riesgo de Desastres procediera a otorgar el respectivo
apoyo económico
Tal como se
señaló en el acápite tercero de esta sentencia, la acción de tutela que se
estudia en esta oportunidad resulta procedente a pesar de la existencia de
otros medios de defensa judicial, toda vez que se busca evitar la configuración
de un perjuicio irremediable, pues los accionantes están viendo amenazado su
derecho a una vivienda digna y al mínimo vital al no obtener una ayuda por
parte del Estado que les permita superar la situación calamitosa en la que
quedaron después de ser afectados por la ola invernal que destruyó no sólo sus
inmuebles, sino los cultivos y animales de los que dependía su subsistencia.
Así entonces, a continuación se pasará a analizar el caso concreto.
Los accionantes
de la tutela que se estudia en esta oportunidad viven en el municipio de Córdoba,
Bolívar, y afirman ser víctimas de la ola invernal que  azotó a este municipio
en la segunda mitad del año 2011, por lo que además de la afectación a sus
viviendas, sufrieron la pérdida de cultivos y animales de los cuales depende su
subsistencia. Manifiestan que a pesar de tal situación, no se les ha otorgado
el apoyo económico previsto en la Resolución No. 074 de 2011, “Por la cual
se destinan recursos para atender a las familias damnificadas directas por la
segunda temporada de lluvias en el periodo comprendido entre el 1 de septiembre
y el 10 de diciembre de 2011”, no obstante que a habitantes de los
municipios vecinos que también sufrieron las consecuencias del citado desastre
natural sí se les pagó tal subsidio. Por su parte, la Alcaldía Municipal de
Córdoba, Bolívar, solicitó que se declara la improcedencia de la acción de
tutela debido a que existen otros medios judiciales de defensa para que los
actores soliciten el pago de los dineros reclamados. Además, señaló que si bien
se había realizado un censo para determinar a los afectados con la ola
invernal, no se diligenciaron las planillas de entrega de apoyo económico
necesarias para que la UNGRD entregara el respectivo subsidio.
El juez de
tutela concedió el amparo a los derechos fundamentales de los actores a la
igualdad y al debido proceso, vulnerados por la Alcaldía Municipal de Córdoba,
pues a pesar de que se había censado a las personas afectadas con el desastre
natural, no se había remitido a la UNGRD un listado con sus nombres, por una
omisión de la propia Alcaldía que incluso reconoció en un escrito de respuesta,
razón por lo que no fue posible que se les cancelara el apoyo económico
Dado que es
evidente que de la Alcaldía Municipal de Córdoba no remitió los registros
necesarios para que la UNGRD adelantara el proceso de entrega del mencionado
subsidio a los habitantes de dicho municipio que fueron víctimas de la ola
invernal, es necesario recordar que a los alcaldes en materia de prevención y
atención de desastres se les han asignado obligaciones de las que no pueden
sustraerse. En este caso, debían específicamente atender las obligaciones
estipuladas en la Resolución No. 074 de 2011 para gestionar el apoyo económico destinado
a los damnificados de la segunda
temporada de lluvias que afectó a gran parte del país entre el 1 de septiembre
y el 10 de diciembre de 2011.
La
Ley 715 de 2001, “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de
recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357
(Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y
salud, entre otros” prescribió en su artículo 76[35] que
las administraciones municipales deben prevenir y atender los desastres que
ocurran en su jurisdicción.
Por
su parte, la Ley 1523 de 2012, “Por la cual se adopta la política nacional
de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de
Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”,
estableció que los alcaldes municipales son conductores del Sistema Nacional de
Gestión del Riesgo de Desastres en el nivel territorial[36] y
en el artículo 14[37]
precisó que son los responsables directos de de la gestión del riesgo y del
manejo de desastres en el área de su jurisdicción.
De
las normas citadas se coligen las competencias que específicamente se les ha
asignado a los alcaldes en lo relacionado con la prevención y atención de
desastres que ocurran en su jurisdicción, toda vez que les corresponde actuar
como una de las instancias de dirección del Sistema Nacional de Gestión del
Riesgo de Desastres,[38] por
lo que resulta comprensible el alto grado de responsabilidad que les confirió la
Ley 1523 de 2012, “por la cual se adopta la política nacional de gestión del
riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de
Desastres y se dictan otras disposiciones”, y en particular la Resolución No.
074 de
2011, a estas
autoridades en todo lo relacionado con el proceso de entrega del apoyo
económico a los afectados con la ola invernal presentada en el segundo semestre
del año 2011.
En efecto, dicha
Resolución señala
en su artículo 5º que los alcaldes son la cabeza de los Comités Locales para la
Prevención y Atención de Desastres – CLOPAD’S -, y actúan como la única
instancia responsable para el diligenciamiento veraz de las planillas de apoyo
económico, la inclusión de los damnificados y la entrega de estas planillas a la
UNGRD, además del acompañamiento a los beneficiarios en el proceso, así como de
la veracidad y cumplimiento del suministro de la información en el término
establecido, esto es, hasta el 30 de enero de 2012.[39]
Al estudiar el
caso concreto y los elementos probatorios obrantes en el expediente, esta Sala
encuentra que (i) el Municipio de Córdoba se vio afectado por la temporada de
lluvias que se presentó en el segundo semestre del año 2011, (ii) dicho
Municipio, a pesar de haber realizado un censo para determinar a los
damnificados del desastre natural, no envió a la UNGRD las planillas de apoyo
económico donde debería constar el listado de las personas afectadas, y (iii)
no existe ninguna circunstancia de fuerza mayor que hubiera impedido al
Municipio de Córdoba enviar la mencionada información a la UNGRD para que se
hiciera efectivo el pago del apoyo económico previsto en la Resolución No. 074
de 2011.
Lo anterior se
corrobora de lo señalado por los peticionarios en la acción de tutela y en
diferentes declaraciones juradas rendidas ante el juez de primera instancia,[40]
y de lo dicho por el propio Municipio en el oficio remitido al Juzgado
Promiscuo Municipal de Córdoba, en donde indica: “no se evidencian en los
archivos de esta entidad territorial documentos que demuestren el diligenciamiento
de listados o planillas de entrega económica refrendadas por acta del CLOPAD,
con constancia de que hayan sido remitidas a la UNIDAD NACIONAL PARA LA
GESTIÓN DEL RIESGOS DE DESASTRES. No obstante, reposan en los archivos copias
del censo que contiene el listado de damnificados que aparecen en el registro
emitido o avalado por el Comité Local de Atención y Prevención de desastres del
municipio de Córdoba Bolívar, el cual adjunto en medio magnético”,[41]
sin que exponga razón alguna que justifique la omisión de enviar las
referidas planillas de apoyo económico a la UNGRD, ni en la contestación de la
acción de tutela, ni en el proceso de revisión surtido en esta Corporación, en
el que se le solicitó al Alcalde Municipal de Córdoba, mediante auto del 20 de
marzo de 2013, informar las razones por las cuales no había enviado dicha documentación,
sin que se obtuviera respuesta alguna.[42]
De otra parte,
esta Sala advierte que, de conformidad con el ya citado artículo 5º de la
Resolución No. 074 de 2011, es responsabilidad exclusiva del CLOPAD, que está
en cabeza del Alcalde Municipal, diligenciar y enviar las planillas de apoyo
económico a la UNGRD en un término que vencía el 30 de enero de 2012, siendo
estas planillas indispensables para otorgar tal apoyo a los damnificados del
desastre natural que se pretende atender a través del citado Decreto, ya que la
UNGRD ordena el pago de tal subsidio con base exclusiva en dichas planillas,
pues no tiene la potestad de incluir o excluir ningún tipo de registro.[43]
En el presente
caso las personas damnificadas del Municipio de Córdoba por la temporada de
lluvias ocurrida entre el 1 de septiembre y el 10 de diciembre de 2011, no
recibieron el apoyo previsto en la Resolución No. 074 de 2011 porque el Alcalde
de dicho Municipio, quien encabezaba el respectivo CLOPAD, no envió a la UNGRD
las planillas que debían registrar a los damnificados con el desastre natural
de acuerdo al censo realizado.
Para esta Sala
no resulta admisible que las personas damnificadas por la ola invernal del
Municipio de Córdoba tengan que soportar las consecuencias de la actitud
negligente del Municipio, mucho menos cuando esto implica la vulneración de su
derecho fundamental al mínimo vital, ya que no han recibido ningún tipo de ayuda
que alivie la difícil situación económica en que quedaron después de verse
afectados por el desastre natural, pues además de las afectaciones a sus
viviendas, sufrieron la pérdida de cultivos y animales de los que depende su
subsistencia, por lo que resulta necesario conceder el amparo y proteger sus
derechos fundamentales.
Ahora bien, a
pesar de que el Juzgado Promiscuo Municipal de Córdoba concedió el amparo a los
derechos fundamentales de los actores, es necesario precisar la orden emitida
en la sentencia de primera instancia, pues en ésta se ordenó al Municipio de
Córdoba incluir a los accionantes en el listado que se enviaría a la UNGRD para
que fueran beneficiarios de la ayuda económica como damnificados directos de la
segunda ola invernal del año 2011.
Esta Sala
considera que, si bien es cierto se debe proteger el derecho fundamental al
mínimo vital de las personas que resultaron afectadas con el mencionado
desastre natural en el Municipio de Córdoba, no es posible ordenar la inclusión
de todos los accionantes en las planillas que debe remitir dicho Municipio a la
UNGRD, pues el juez constitucional carece de las herramientas técnicas
necesarias para evaluar si en efecto los peticionarios fueron damnificados
directos por los eventos hidrometeorológicos de la segunda temporada de lluvias
en el periodo comprendido entre el 1 de septiembre y el 10 de diciembre de
2011, tal como lo establece la Resolución No. 074 de 2011.
Teniendo en
cuenta que de acuerdo a la mencionada Resolución, es deber del CLOPAD, en
cabeza del alcalde municipal, elaborar el registro de los damnificados de su
municipio por la ola invernal, y que dicho registro ya fue realizado por el
Municipio de Córdoba a través de un censo que determinó quienes fueron las
personas afectadas, se ordenará al mencionado municipio que, con base en dicho
censo, en el término de tres (3) días, contado a
partir de la notificación de esta sentencia, envíe a la UNGRD las planillas de
apoyo económico de los damnificados directos de la temporada de lluvias
presentada entre el 1 de septiembre y el 10 de diciembre de 2011. Igualmente,
se ordenará a la UNGRD que, una vez recibidas las planillas de apoyo económico
que debe remitir el Municipio
de Córdoba, Bolívar, en el término de veinte (20) días, contado a partir de la notificación de esta
sentencia, realice los trámites necesarios para otorgar el apoyo económico
previsto en la Resolución No. 074 de 2011 de acuerdo a los registros enviados
por la Alcaldía Municipal de Córdoba.
III. DECISIÓN
En
mérito de lo anterior, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
CONFIRMAR PARCIALMENTE el fallo del veintiséis
(26) de noviembre de dos mil doce (2012) proferido por el Juzgado Promiscuo
Municipal de Córdoba, Bolívar, mediante el cual se concedió el amparo a los
derechos fundamentales de los accionantes.
Segundo.- ORDENAR al
Municipio de Córdoba, Bolívar, que, con base en el censo realizado para
determinar a los afectados con la temporada de lluvias presentada entre el 1 de
septiembre y el 10 de diciembre de 2011, en el término de quince (15) días, contados a partir de la notificación de
esta sentencia, envíe a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de
Desastres las planillas de apoyo económico de los damnificados directos con tal
desastre natural, de conformidad con la Resolución No. 074 de 2011.
Tercero.- ORDENAR a la Unidad Nacional
para la Gestión del Riesgo de Desastres que, una vez recibidas las planillas de
apoyo económico que debe remitir el Municipio de Córdoba, Bolívar, en el
término de veinte (20) días, contados
a partir de la notificación de esta sentencia, realice los trámites
necesarios para otorgar el apoyo económico previsto en la Resolución No. 074 de
2011 de acuerdo a los registros enviados por la Alcaldía Municipal de Córdoba.
Cuarto.-
Líbrese
por Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con excusa
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] El expediente de la referencia fue escogido
para revisión por medio del Auto de enero treinta (30) de dos mil trece (2013)
proferido por la Sala de Selección Número Uno.
[2] Artículo 1º de la Resolución No. 074 de 2011.
[3] Folio 68 del cuaderno principal. En adelante,
siempre que se mencione un folio se entenderá que hace parte del cuaderno
principal del respectivo expediente, a menos que se diga expresamente que hace
referencia a otro cuaderno.
[4] Folio 200.
[5] Folio 114.
[6] Folio 110.
[7] IDEM.
[8] Folio 92.
[9] Folio 94.
[10] En desarrollo de este precepto, el artículo
6° del Decreto 2591 de 1991 –‘Por el cual se reglamenta la acción de tutela
consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política’- establece: “Artículo 6°. Causales de improcedencia de la tutela. La
acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de
defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será
apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias
en que se encuentre el solicitante”.
[11] El artículo 46 de la Ley 472 de 1998 señala: “Las acciones de grupo son aquellas acciones interpuestas por un
número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes
respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas
personas. Las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de los elementos
que configuran la responsabilidad.
La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para
obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de los perjuicios.
El grupo estará integrado al menos por veinte (20)
personas”.
[12] MP.
Juan Carlos Henao Pérez. AV Jorge Iván Palacio Palacio.
[13] Sentencia T-022 de 2008 (MP. Nilson Pinilla
Pinilla).
[14] Sentencia
T-683 de 2012 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla). En esta oportunidad la Corte estudió el caso de una familia residente en el Municipio de Silvania, Cundinamarca, que
resultó afectada por la “ola invernal 2010-2011”, lo que ocasionó que perdiera los cultivos de los cuales subsistían y su vivienda quedara
inhabitable, pese a lo cual no había recibido ninguna ayuda por parte de las
autoridades locales y nacionales. La Corte protegió los derechos fundamentales
a la vida, mínimo vital y vivienda digna de la accionante y su familia, por lo
que ordenó a las respectivas autoridades efectuar todas las acciones necesarias
para: “i) pagar los auxilios de arrendamiento correspondientes y dejados de
percibir por la accionante, y ii) entregar los respectivos kits de ayuda
humanitaria, en ambos casos hasta tanto la actora haya recuperado su capacidad
productiva, lo cual será verificado por la autoridad municipal”, así como
iniciar el proceso de reubicación de la peticionaria.
[15] Folios 51 a 59.
[16] De acuerdo con el propio artículo 6, numeral
3, del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela es procedente para proteger
derechos fundamentales, derivados de la conculcación de un derecho colectivo,
si con ella se persigue evitar un perjuicio irremediable. Dice, por eso, que el amparo no procederá “[c]uando se pretenda
proteger derechos colectivos [a menos] que el titular solicite la tutela de sus
derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o
derechos colectivos  siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable”
[17] Las características del
perjuicio irremediable fueron delimitadas por la Corte desde la Sentencia T-225 de 1993 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa) y luego reiteradas en la Sentencia C-531 de 1993 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. SV Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera
Carbonell y Hernando Herrera Vergara). En aquella se dijo: “[a]l examinar
cada uno de los términos que son elementales para la comprensión de la figura
del perjuicio irremediable, nos encontramos con lo siguiente: || A).El
perjuicio ha de ser inminente: "que amenaza o está por suceder
prontamente".  Con lo anterior se diferencia de la expectativa ante
un posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su presencia
real en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y oportunas para
evitar algo probable y no una mera conjetura hipotética.  Se puede afirmar
que, bajo cierto aspecto, lo inminente puede catalogarse dentro de la
estructura fáctica, aunque no necesariamente consumada.  Lo inminente,
pues, desarrolla la operación natural de las cosas, que tienden hacia un
resultado cierto, a no ser que oportunamente se contenga el proceso
iniciado.  Hay inminencias que son incontenibles: cuando es imposible
detener el proceso iniciado.  Pero hay otras que, con el adecuado empleo
de medios en el momento oportuno, pueden evitar el desenlace efectivo. En los
casos en que, por ejemplo, se puede hacer cesar la causa inmediata del efecto
continuado, es cuando vemos que desapareciendo una causa perturbadora se
desvanece el efecto.  Luego siempre hay que mirar la causa que está
produciendo la inminencia. || B). Las medidas que se requieren para conjurar el
perjuicio irremediable han de ser urgentes, es decir, como calidad de urgir, en
el sentido de que hay que instar o precisar una cosa a su pronta ejecución o
remedio tal como lo define el Diccionario de la Real Academia.  Es apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva
actuación: si la primera hace relación a la prontitud del evento que está
por realizarse, la segunda alude a su respuesta proporcionada en la
prontitud.  Pero además la urgencia se refiere a la precisión con que se
ejecuta la medida, de ahí la necesidad de ajustarse a las circunstancias
particulares.  Con lo expuesto se verifica cómo la precisión y la
prontitud dan señalan la oportunidad de la urgencia. || C). No basta
cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a la gran
intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la
persona.  La gravedad obliga a basarse en la importancia que el orden
jurídico concede a determinados bienes bajo su protección, de manera que la
amenaza  a uno de ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por
parte de las autoridades públicas.  Luego no se trata de cualquier tipo de
irreparabilidad, sino sólo de aquella que recae sobre un bien de gran
significación para la persona, objetivamente. Y se anota la objetividad,
por cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so pena de caer en
la indefinición jurídica, a todas luces inconvenientes. || D).La urgencia y la
gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que
ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su
integridad.  Si hay postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de
ser ineficaz por inoportuna. Se requiere una acción en el momento de la
inminencia, no cuando ya haya desenlace con efectos antijurídicos. Se trata
del sentido de precisión y exactitud de la medida, fundamento próximo de la
eficacia de la actuación de las autoridades públicas en la conservación y
restablecimiento de los derechos y garantías básicos para el equilibrio
social.”
[18] La Estrategia de Yokohama para un mundo más seguro y su Plan de Acción fue aprobada en la primera Conferencia Mundial
sobre la Reducción de los Desastres desarrollada en Yokohama, Japón, en mayo de
1994, como el principal resultado del examen de mitad de período del Decenio
Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales.
[19] La Declaración de Hyogo fue adoptada por la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres en su novena sesión plenaria
del 22 de enero de 2005 que se celebró en la ciudad de Kobe de la Prefectura de Hyogo del Japón. Mediante este instrumento se aprobó el “Marco de Acción de
Hyogo para 2005-2015: Aumento de la resiliencia de las naciones y las
comunidades ante los desastres” que establece los objetivos y acciones a
desarrollar en el tema de prevención de desastres naturales.
[20] Sentencia T-235 de 2011 (MP. Luis Ernesto
Vargas Silva).
[21] Decreto 93 de 1998. Artículo 3º.- Son
objetivos del Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres:
“1. La reducción de riesgos y prevención de desastres.
Para mejorar la acción del Estado y la sociedad con fines de reducción de
riesgos y prevención de desastres, se debe profundizar en el conocimiento de
las amenazas naturales y causadas por el hombre accidentalmente, analizar el
grado de vulnerabilidad de los asentamientos humanos y determinar las zonas de
riesgo, con el fin de identificar los escenarios potenciales de desastre y
formular las medidas para prevenir o mitigar sus efectos mediante el
fortalecimiento institucional y a través de las acciones de mediano y corto
plazo que se deben establecer en los procesos de planificación del desarrollo a
nivel sectorial, territorial y de ordenamiento a nivel municipal.
2. La respuesta efectiva en caso de desastre. El
fortalecimiento de la capacidad de acción y la organización institucional es el
eje para la respuesta efectiva en caso de desastre. Este paso se debe dar en
dos niveles, a nivel nacional mediante el trabajo concertado de las entidades
técnicas y operativas del sistema y a nivel local con el apoyo a la gestión a
través de programas de capacitación técnica y articulación de acciones con la
debida orientación de las entidades nacionales responsables. Se debe trabajar
en la elaboración de metodologías e instructivos para el desarrollo de planes
de emergencia y contingencia para escenarios potenciales de desastre que tengan
en cuenta las características físicas, económicas y sociales de cada región y
se deben fortalecer los organismos operativos locales, en particular los
cuerpos de bomberos, la Defensa Civil y la Cruz Roja.
Así mismo, se busca apoyar técnica y financieramente
la atención en situaciones de desastre, manteniendo una reserva permanente de
recursos financieros del Fondo Nacional de Calamidades y de otras entidades del
Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, SNPAD, a fin de
atender a la comunidad afectada por los impactos de los eventos catastróficos
que ocurran y apoyar el retorno a la normatividad, mediante obras de
emergencia, operativos de emergencia para la respuesta inmediata, apoyo
alimentario, menaje básico, vivienda temporal, combustibles y transporte, entre
otras.
3. La recuperación rápida de zonas afectadas. Con el
fin de superar las situaciones de desastres, se debe fortalecer la capacidad
técnica, administrativa y financiera necesaria para agilizar los procesos de
recuperación rápida de las zonas afectadas. Esto demanda de una gran
coordinación interinstitucional que evite la duplicidad de funciones y
disminuya los tiempos transcurridos entre la formulación de proyectos, su
estudio y aprobación y finalmente su ejecución para la rehabilitación y
reconstrucción. Se debe fortalecer la capacidad técnica a nivel local en la
identificación y formulación de proyectos que tengan en cuenta las
características sociales y culturales de la población afectada y mediante la
capacitación de funcionarios locales en la formulación y preparación de
proyectos con el apoyo de entidades del orden nacional encargadas de prestar
asistencia técnica en los diferentes aspectos que involucra la reconstrucción
de asentimientos humanos afectados”.
[22] Decreto 93 de 1998. Artículo 6º.- Las
estrategias generales del Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres son:
“El conocimiento sobre riesgos de origen natural y
antrópico. La investigación y el conocimiento sobre riesgos de origen natural y
antrópico constituyen la base tanto para la toma de decisiones como para la
incorporación del criterio de prevención y mitigación en los procesos de
planificación. Su desarrollo debe ser una de las prioridades del Sistema
Nacional para la Prevención de Desastres en todos sus niveles.
La incorporación de la prevención y reducción de
riesgos en la planificación. La prevención y mitigación de riesgos como
criterio de planificación debe estar presente en los procesos de toma de
decisiones sobre el futuro económico y social de los municipios, los departamentos
y la Nación. Los instrumentos de planificación existentes, sean regionales,
urbanos o sectoriales, son fundamentales para garantizar inversiones más
seguras y más benéficas desde el punto de vista social y económico.
El fortalecimiento del desarrollo institucional. Se
deben promover acciones de fortalecimiento del desarrollo institucional a nivel
de las entidades nacionales y de las entidades que conforma los comités
regionales y locales a través de procesos descentralizados y participativos con
las entidades territoriales. Estas acciones deben estar dirigidas a impulsar y
coordinar la elaboración y aplicación de instrumentos organizativos, de gestión
institucional y de trabajo que garanticen el funcionamiento y el cumplimiento
de los objetivos del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres.
La socialización de la prevención y la mitigación de
desastres. Para efectos de incorporar una actitud preventiva en la cultura y
una aceptación de las acciones de prevención del Estado por parte de la
comunidad, se debe desarrollar un proceso de socialización de la prevención y
la mitigación de desastres por parte de las entidades competentes del orden nacional,
en coordinación con las entidades territoriales”.
[23] Decreto 93 de 1998. Artículo 7º.- La
descripción de los principales programas que el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres debe ejecutar es la siguiente:
1. Programas para el conocimiento sobre riesgos de
origen natural y antrópico (…)
2. Programas para la incorporación de la prevención y
reducción de riesgos en la planificación (…)
3. Programas de fortalecimiento del Desarrollo
Institucional (…)
4. Programas para la socialización de la prevención y
la mitigación de desastres (…)”.
[24] Ley 1523 de 2012. Artículo 2°. De la responsabilidad.
“La gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los
habitantes del territorio colombiano.
En cumplimiento de esta responsabilidad, las entidades
públicas, privadas y comunitarias desarrollarán y ejecutarán los procesos de
gestión del riesgo, entiéndase: conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y
manejo de desastres, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y
su jurisdicción, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de
Desastres.
Por su parte, los habitantes del territorio nacional,
corresponsables de la gestión del riesgo, actuarán con precaución, solidaridad,
autoprotección, tanto en lo personal como en lo de sus bienes, y acatarán lo
dispuesto por las autoridades”.
[25] Ley 1523 de 2012. Artículo 6°. Objetivos del
Sistema Nacional. “Son objetivos del Sistema Nacional los siguientes:
1. Objetivo General. Llevar a cabo el proceso social
de la gestión del riesgo con el propósito de ofrecer protección a la población
en el territorio colombiano, mejorar la seguridad, el bienestar y la calidad de
vida y contribuir al desarrollo sostenible.2. Objetivos específicos:
2.1. Desarrollar, mantener y garantizar el proceso de
conocimiento del riesgo mediante acciones como:
a). Identificación de escenarios de riesgo y su
priorización para estudio con mayor detalle y generación de los recursos
necesarios para su intervención.
b). Identificación de los factores del riesgo,
entiéndase: amenaza, exposición y vulnerabilidad, así como los factores
subyacentes, sus orígenes, causas y transformación en el tiempo.
c). Análisis y evaluación del riesgo incluyendo la
estimación y dimensionamiento de sus posibles consecuencias.
d). Monitoreo y seguimiento del riesgo y sus
componentes.
e). Comunicación del riesgo a las entidades públicas y
privadas y a la población, con fines de información pública, percepción y toma
de conciencia.
2.2. Desarrollar y mantener el proceso de reducción
del riesgo mediante acciones como:
a). Intervención prospectiva mediante acciones de
prevención que eviten la generación de nuevas condiciones de riesgo.
b). Intervención correctiva mediante acciones de
mitigación de las condiciones de riesgo existente.
c). Protección financiera mediante instrumentos de
retención y transferencia del riesgo.
2.3. Desarrollar, mantener y garantizar el proceso de
manejo de desastres mediante acciones como:
a). Preparación para la respuesta frente a desastres
mediante organización, sistemas de alerta, capacitación, equipamiento y entrenamiento,
entre otros.
b). Preparación para la recuperación, llámese:
rehabilitación y reconstrucción.
c). Respuesta frente a desastres con acciones
dirigidas a atender la población afectada y restituir los servicios esenciales
afectados.
d). Recuperación, llámese: rehabilitación y
reconstrucción de las condiciones socioeconómicas, ambientales y físicas, bajo
criterios de seguridad y desarrollo sostenible, evitando reproducir situaciones
de riesgo y generando mejores condiciones de vida”.
[26] Mediante Resolución No. 002 del 2 de enero de
2012 se amplió el plazo de entrega de la información recolectada por los
CLOPAD´s a la UNGRD hasta el 30 de enero de 2012.
[27] Constitución Política. Artículo
1o. “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República
unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales,
democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad
humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la
prevalencia del interés general”.
[28] Constitución Política. Artículo
95. “La calidad de colombiano enaltece a todos los miembros de la comunidad
nacional. Todos están en el deber de engrandecerla y dignificarla. El ejercicio
de los derechos y libertades reconocidos en esta Constitución implica
responsabilidades.
Toda
persona está obligada a cumplir la Constitución y las leyes.
Son
deberes de la persona y del ciudadano:
(…)
2.
Obrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones
humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las
personas”.
[29] Sentencia T-434 de 2002 (M.P.
Rodrigo Escobar Gil).
[30] Sentencia T-1125 de 2003 (M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra).
[31] Sentencia T-434 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar
Gil).
[32] Ver, por ejemplo, sentencias T-431 de 1994,
T-575 de 1994, T-115 de 1995 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) y T-308 de
2012 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
[33] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[34] MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
[35] Ley 715 de 2001. Artículo 76. “COMPETENCIAS
DEL MUNICIPIO EN OTROS SECTORES. Además de las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los Municipios, directa o
indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u
otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés
municipal y en especial ejercer las siguientes competencias:
(…)
76.9. En prevención y atención de desastres
Los municipios con la cofinanciación de la Nación y los departamentos podrán:
76.9.1. Prevenir y atender los desastres en su
jurisdicción.
76.9.2. Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas
de alto riesgo y reubicación de asentamientos”.
[36] Ley 1523 de 2012. Artículo 12. “Los
Gobernadores y Alcaldes. Son conductores del sistema nacional en su nivel
territorial y están investidos con las competencias necesarias para conservar
la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su jurisdicción”.
[37] Ley 1523 de 2012. Artículo 14. “Los Alcaldes
en el Sistema Nacional. Los alcaldes como jefes de la administración local
representan al Sistema Nacional en el Distrito y el municipio. El alcalde, como
conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación
de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el
conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de
su jurisdicción.
Parágrafo. Los alcaldes y la administración municipal
o distrital, deberán integrar en la planificación del desarrollo local,
acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de
desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial,
de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública”.
[38] Ley 1523 de 2012. Artículo 9°. Instancias de
Dirección del Sistema Nacional. “Son instancias de dirección del sistema
nacional:
1. El Presidente de la República.
2. El Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastre.
3. El Gobernador en su respectiva jurisdicción.
4. El Alcalde distrital o municipal en su respectiva
jurisdicción”.
[39] Resolución 074 de 2011. Artículo 5º. “Los
Comités Locales para la Prevención y Atención de Desastres –CLOPAD’S-, en
cabeza del respectivo alcalde, son la única instancia responsable para el
diligenciamiento veraz de las planillas, inclusión total de damnificados y
entrega de éstas en los términos señalados, como del acompañamiento en el
proceso de pago a los beneficiarios.
PARAGRAFO: Los Comités Locales para la Prevención y Atención de Desastres –CLOPAD’S-, en cabeza del respectivo alcalde, son
responsables en todo orden de la veracidad, cumplimiento del suministro de la
información en los términos señalados en la presente resolución, así mismo el
seguimiento y acompañamiento de la entrega del apoyo económico al
beneficiario”.
[40] En las cuatro declaraciones rendidas ante el
Juzgado Promiscuo Municipal de Córdoba, obrantes a folios 51 a 59 del expediente, los accionantes que declaran afirman que se vieron afectados por la ola
invernal del segundo semestre del año 2011 al perder gran parte de sus
cultivos, animales y enseres, además de los daños que sufrieron sus viviendas.
Así mismo, señalan que fueron censados pero no han recibido ningún tipo de
ayuda.
[41] Folio 200.
[42] A folio 15 del cuaderno principal del
expediente obra el oficio suscrito por la Secretaría General de la Corte Constitucional en el que se informa que no se recibió
respuesta alguna sobre lo solicitado en el auto del 20 de marzo de 2013.
[43] En el inciso 13 de la parte considerativa de la Resolución No. 074 de 2011 se indica: “Que la UNGRD ordenará el pago del apoyo económico
basados únicamente en los registros enviados por los CLOPAD debidamente
firmados y refrendados por acta del comité y a su vez, con aval del CREPAD, la UNGRD no tiene la potestad de incluir y/o excluir ningún tipo de registro”.