T-063-14
Sentencia T-506/12
Sentencia T-063/14
PERMISO
SINDICAL-Caso en que se niegan permisos
sindicales remunerados
DERECHO DE
ASOCIACION SINDICAL-Legitimación del Sindicato para interponer acción de
tutela a favor de sus afiliados
Cuando de derechos sindicales
se trata, la persona jurídica está legitimada para ejercer la acción de tutela
con el fin de proteger sus derechos o los de sus afiliados. En ese sentido es
pertinente aclarar que la legitimidad dependerá de si se pretenden salvaguardar
los intereses puramente colectivos o aquellos del trabajador visto desde su
individualidad. Los primeros están ligados al sindicato en cuanto tal,
independientemente de la repercusión que tengan en el beneficio individual de
los trabajadores como miembros de la organización; los segundos hacen parte de
la esfera individual del trabajador sin que involucre al sindicato o sus
intereses.
DERECHO DE
ASOCIACION SINDICAL-Permisos sindicales
Su finalidad es facilitar el
cumplimiento de las funciones y responsabilidades propias de quienes promueven
y protegen los derechos e intereses de la organización colectiva y sus
miembros. La efectividad de este derecho no puede limitarse únicamente a su
consagración en la Constitución o la ley, sino que resulta indispensable que el
Estado dote a los sindicatos, especialmente a quienes ejercen labores
representativas dentro de mismo, de herramientas que hagan viable su gestión,
ya que de otro modo resultaría inane su reconocimiento.
DERECHO DE
ASOCIACION SINDICAL-Instrumentos internacionales que lo consagran
Los derechos de libre
asociación y de asociación sindical, este último como una de las modalidades
del primero, han tenido un amplio reconocimiento no solo en la legislación
interna sino en instrumentos internacionales de los cuales se destaca la
Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Declaración sobre el derecho y
el deber de los individuos, los grupos y las instituciones de promover y
proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales universalmente
reconocidos, y la Declaración de la Organización Internacional del Trabajo
relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo. Puede decirse
que los instrumentos internacionales referidos contienen un expreso y amplio
reconocimiento del derecho de los ciudadanos a reunirse y asociarse de forma
pacífica con el fin de promover, ejercer y proteger los intereses por los
cuales toman tal iniciativa (ya sean políticos, económicos, sociales,
culturales, religiosos, etc.). Dentro de esta facultad se encuentra el derecho
de formar sindicatos y afiliarse a ellos, y obtener las facilidades para el
funcionamiento de las organizaciones sindicales conformadas, sin obstáculos o
limitaciones, salvo las que se encuentren previstas en la ley.
PERMISO
SINDICAL-Parámetros de regulación para la designación de reemplazos de los
trabajadores de entidades públicas que se encuentran en permiso sindical
El Gobierno expidió el Decreto
Reglamentario 2813 de 2000 mediante el cual se especifican las reglas que deben
cumplirse al momento de otorgar permisos a los representantes de las
organizaciones sindicales. Sin embargo, para la Corte no resultan suficientes
tales parámetros por cuanto se omite hacer referencia a la posibilidad de,
eventualmente, designar un reemplazo mientras el titular del cargo cumple con
las labores que han sido designadas en virtud de su elección como dirigente de
la organización sindical y que ameritan su presencia en el desarrollo de las
mismas. Considera la Sala que solamente podrá designarse el reemplazo
cuando el trabajador deba ausentarse un tiempo prudencial; es decir, cuando
dadas las circunstancias de modo, tiempo y lugar, se justifique la designación
y posterior nombramiento de un servidor ante la ausencia de quien se encuentra
en permiso. Ello sin desatender lo reglamentado en el Decreto 2813 de 2000
cuando se refiere a que el beneficio debe concederse por una “duración
periódica”, norma que no tiene finalidad diferente a la de evitar el abuso en
el ejercicio de las facilidades que deben ser otorgadas a los representantes
sindicales como componente para el goce efectivo del derecho de asociación
sindical.
PERMISO
SINDICAL-Ausencia de regulación por parte de las autoridades competentes
La ausencia de regulación por
parte de las autoridades competentes, respecto de los referidos reemplazos,
constituye una limitación injustificada al ejercicio del derecho de asociación
sindical de los servidores públicos sindicalizados pertenecientes a la rama
judicial. Es claro para la Sala que la falta de regulación que permita la
designación de los reemplazos mientras un trabajador de la rama judicial
sindicalizado, que ejerce labores de representación dentro de la organización,
se encuentra de permiso sindical, limita el ejercicio y, por tanto, vulnera el
derecho de asociación sindical.
DERECHO DE
ASOCIACION SINDICAL-Orden a la Sala Administrativa del Consejo Superior de
la Judicatura regular la designación de los reemplazos para los trabajadores de
la rama judicial sindicalizados, a quienes les hayan sido otorgados los
permisos sindicales
Referencia:
expediente T-4063405
Acción
de tutela interpuesta por el señor Nelson Cantillo Villegas en representación
del sindicato Asociación Nacional de Funcionarios y Empleados Judiciales
-ASONAL JUDICIAL- en contra de la
Presidencia del Consejo Superior de la
Judicatura y de la Sala Administrativa de la misma Corporación.
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá D.C.,
tres (3) de febrero de dos mil catorce (2014)
La Sala Quinta de Revisión de tutelas de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Nilson Pinilla
Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Jorge Iván Palacio Palacio,  en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión del fallo de tutela emitido por la
Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, que confirmó el
proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, en la acción de
tutela instaurada por Nelson Cantillo Villegas en
representación del sindicato Asociación Nacional de Funcionarios y Empleados
Judiciales -ASONAL JUDICIAL- (en adelante ASONAL) en contra de la
Presidencia del Consejo Superior de la
Judicatura y de la Sala Administrativa de la misma corporación.
I. ANTECEDENTES
El señor Nelson Cantillo Villegas, actuando
en su calidad de representante legal de ASONAL, interpuso acción de
tutela en contra de la Presidencia del
Consejo Superior de la Judicatura y de la
Sala Administrativa de la misma corporación por considerar vulnerados
sus derechos fundamentales de petición, debido proceso y asociación sindical.
Para fundamentar su demanda relató los siguientes:
1. Hechos.
1.1. Manifiesta
que en varias oportunidades ha presentado peticiones al Presidente del Consejo
Superior de la Judicatura y al Presidente de la
Sala Administrativa de dicha corporación para que se reglamente, mediante acuerdo,
la concesión de los permisos sindicales al interior de la
Rama Judicial, especialmente en lo que respecta a la posibilidad de designar
reemplazos en el respectivo despacho donde labore el trabajador sindicalizado.
1.2. Indica
que ASONAL ha solicitado oficial y formalmente la concesión del permiso
sindical para los funcionarios Jaime Enrique Lozano, Oficial Mayor del Juzgado 17
Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá, y Freddy Castellar Castellar,
Oficial Mayor del Juzgado 71 Penal Municipal de Control de Garantías de la
misma ciudad, cuyos nominadores han manifestado no tener objeción alguna,
siempre y cuando el Consejo Superior de la
Judicatura reglamente dicho permiso permitiendo el nombramiento provisional de
personas que cumplan con los requisitos del cargo, dada la carga laboral que
afrontan en los despachos.
1.3. Señala
que esa corporación no ha realizado ninguna gestión al respecto, vulnerando de
esa forma “tanto el derecho del trabajador judicial sindicalizado a actuar
en pro de los derechos de los servidores judiciales, como de la propia
organización sindical que se ve privada de tener lo mejor de sus activistas al
servicio de la causa que le es propia, que no es distinta a propugnar porque se
respeten, garanticen y materialicen los derechos laborales de los trabajadores
de la Rama Judicial sin distinción”.
1.4. Con
base en lo anterior, solicita que se ordene a la corporación accionada
reglamentar, mediante acto administrativo, lo referente a los permisos
sindicales dentro de la Rama Judicial teniendo como lineamientos la
Ley 584 de 2000 y su Decreto Reglamentario 2813 de 2000, la
Circular externa conjunta núm. 0098 de 2007, expedida por el entonces Ministro
de la Protección Social y el Director del Departamento Administrativo de la
Función Pública, y el Concepto núm. 02-2008-26419 de 2008 emitido por la
Comisión Nacional del Servicio Civil.
1.5.
Finalmente, pide que se prevenga a los accionados para que no adopten medidas
de represalia o que pudieren ser consideradas como tales, en contra de la
agremiación o de sus directivos, particularmente de los señores Jaime Enrique
Lozano y Freddy Castellar Castellar.
2. Trámite
procesal.
El 23 de julio de 2013
el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá avocó el conocimiento de
la acción de tutela, ordenó vincular a la
Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y concedió el término de 24 horas
para que las partes dentro del proceso se pronunciaran sobre los hechos contenidos
en el escrito de tutela.
3. Contestación de
las entidades accionadas.
3.1. El
Presidente del Consejo Superior de la
Judicatura solicitó que se negara el amparo por falta de legitimación en la
causa por pasiva, por cuanto lo relativo al otorgamiento de los permisos
sindicales escapa de su órbita de competencia.
Al respecto
hizo referencia al artículo 13 de la Ley 584 de 2000,  según el cual el
Gobierno debe reglamentar lo concerniente a los permisos sindicales de los
servidores públicos. Asimismo, citó la
Circular externa conjunta núm. 0098 de 2007, cuyo numeral tercero dispuso que
los permisos sindicales debían ser otorgados por el nominador mediante acto
administrativo.
3.2. La
Presidencia de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura señaló que no corresponde a esa Sala otorgar permisos sindicales
por no ser la nominadora de los empleados que pretenden dicha autorización. Por
lo anterior, solicitó la exclusión del trámite por falta de competencia, así
como que se declarara improcedente la acción de tutela por existir otros medios
para la regulación de los permisos sindicales.
3.3. El Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bogotá, mediante Auto del
29 de julio de 2013, ordenó vincular a los Juzgados 17 Penal del Circuito y 71
Penal Municipal con función de Control de Garantías, para que se pronunciaran
sobre los hechos contenidos en el escrito de tutela.
En
respuesta a este proveído, el Juzgado 17 Penal del Circuito con función de
Conocimiento aseguró que no había vulnerado ni por acción ni por omisión los
derechos a la asociación sindical y conexos invocados, y remitió la copia de la
Resolución núm. 062 del 29 de julio de 2013, mediante la cual negó el permiso
sindical al Oficial Mayor, Jaime Enrique Lozano, al considerar que con la
ausencia del servidor y ante la imposibilidad de nombrar un reemplazo se afectaría
el normal funcionamiento del Despacho.
Para tomar
esta decisión el Juzgado dispuso oficiar a la
Presidencia de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura, a la Presidencia de la
Sala Administrativa del Consejo Seccional de la
Judicatura de Bogotá, a la
Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y a la
Dirección Seccional de Administración Judicial de Bogotá, con el fin de que
informaran y certificaran si en la actualidad existe reglamentación interna
vigente y/o disponibilidad presupuestal para proceder al nombramiento de
reemplazo del empleado para quien se está solicitando el permiso. Al Ministerio
de Trabajo le solicitó certificar por quiénes está integrada la
Junta Directiva de ASONAL.
El Despacho
anexó a su contestación las respuestas recibidas:
- La
Coordinadora del Grupo de Archivo Sindical del Ministerio de Trabajo certificó
que Jaime Enrique Lozano hace parte de la
Junta Directiva principal de ASONAL, como vocal suplente.
- La
Presidenta de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la
Judicatura de Bogotá mencionó que en la actualidad no existe normatividad que
ordene a la administración de justicia nombrar reemplazo de un empleado que
solicita permiso sindical.
- La
Directora de Recursos Humanos de la
Dirección Ejecutiva de Administración Judicial informó que en la actualidad la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura adelanta el proceso de reglamentación de los permisos sindicales y señaló
que no existe disponibilidad presupuestal para nombrar reemplazos de personal
al que se le conceda el permiso, dado que en el presupuesto de la
Rama Judicial no existe tal rubro.
Por su
parte, el Juzgado 71 Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de
Bogotá presentó un escrito fuera del término concedido por el Tribunal,
mediante el cual informó que en las oportunidades en que el señor Fredy
Castellar Castellar ha solicitado permiso para asistir a las diferentes
actividades del sindicato, han sido razonables y por lo tanto le han sido
concedidos. Sin embargo, considerando que ahora se trata de un permiso de
carácter permanente (desde marzo hasta el 19 de diciembre de 2013) no puede
concederlo dado que se afectaría gravemente la prestación del servicio en el
Despacho.
4. Decisiones
objeto de revisión constitucional.
4.1.
Primera Instancia.
La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá, mediante sentencia del dos (2) de agosto de 2013, tuteló el
derecho fundamental de petición y, en consecuencia, ordenó al Presidente del
Consejo Superior de la Judicatura y al Presidente de la
Sala Administrativa de la misma corporación resolver de fondo las solicitudes presentadas
por el accionante en las respectivas dependencias.
Explicó que si
bien el mencionado derecho no había sido invocado de manera directa por parte
del representante legal de ASONAL, sí se entendía vulnerado con la falta de
respuesta de las entidades accionadas respecto de la petición de reglamentación
del permiso sindical. A juicio del fallador, la información suministrada con
ocasión del trámite de la tutela, referente a la falta de competencia para
expedir el acto administrativo que se reclama, no tiene la virtud de satisfacer
los pedimentos del actor puesto que no constituye una respuesta clara y
oportuna notificada al interesado.
Adicionalmente,
precisó que lo ordenado en la providencia implicaba entregar una respuesta al
accionante sin que ello significara necesariamente la expedición del acto
administrativo pretendido.
El Tribunal no
emitió pronunciamiento respecto de los demás derechos invocados.
4.2. Impugnación.
El señor Nelson
Cantillo Villegas impugnó el fallo mediante escrito presentado el 13 de agosto
de 2013, en el cual manifestó que los motivos presupuestales invocados por el
Consejo Superior de la Judicatura para abstenerse de reglamentar el asunto de
los permisos sindicales para la
Rama Judicial no lo eximían de garantizar y materializar los derechos
fundamentales a la libertad y asociación sindical.
En su parecer,
los argumentos de la corporación, a saber: (i) que el asunto está reglamentado
de manera general por lo que no existe necesidad de regular específicamente lo
concerniente a la Rama Judicial; (ii) que la concesión o no de los permisos
sindicales recae en el nominador y no en el Consejo Superior; y (iii) las
limitaciones presupuestales para permitir el nombramiento de un reemplazo del
servidor judicial que se encuentra en permiso, son insostenibles y constituyen “un
evidente exceso de ritualidad manifiesta”, en tanto que estaría
prevaleciendo la razón del Estado sobre los derechos fundamentales invocados.
Igualmente,
reprochó que el a quo se haya limitado a analizar y decidir sobre la
base de un derecho fundamental que no se invocó y del cual no se solicitó su
amparo. En esos términos, solicitó la modificación del fallo de primera
instancia para que se tutelaran además los derechos de libertad y asociación
sindical.
4.3. Segunda
Instancia.
La Sala Penal de la
Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia de quince (15) de agosto de
2013, confirmó la decisión impugnada. Para fundamentar su decisión afirmó que la
Directora de la Unidad de Recursos Humanos de la
Dirección Ejecutiva de Administración Judicial le informó al actor que, además
de no existir rubro presupuestal para el pago de personal por reemplazo del
titular que está en permiso sindical, dicho tema está siendo estudiado por esa
entidad para su posterior presentación, revisión y adopción por parte de la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura.
A juicio de la
Corte Suprema, un juez de tutela no puede acelerar los trámites
administrativos que se encuentran en curso. Adicionalmente, consideró que la
posibilidad de nombrar dicho reemplazo requiere un análisis sobre la viabilidad
o no de destinar una partida económica sin que por ello se esté afectando el
derecho a la asociación sindical u obstruyendo el desarrollo de las políticas
colectivas de la agremiación, dado que a los titulares se les han concedido
permisos razonables que no afectan la prestación del servicio.
5. Pruebas.
Entre las
pruebas aportadas en el trámite de la acción de tutela la
Sala destaca las siguientes:
- Solicitud de permiso sindical para los funcionarios Jaime Enrique
Lozano y Freddy Castellar Castellar, presentado el 14 de febrero de 2013 al
Presidente de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura. (Cuaderno original, folios 14 y 15).
- Solicitud de expedición de un acuerdo mediante el cual se faculte a
los nominadores para nombrar un reemplazo de los servidores judiciales en
permiso sindical, radicada el 3 de mayo de 2013 ante el Consejo Superior de la
Judicatura. (Cuaderno original, folio 17).
- Solicitud de audiencia de carácter extraordinaria para discutir,
entre otros, el asunto referente a la reglamentación de los permisos
sindicales, presentada el 12 de julio de 2013 al Presidente del Consejo
Superior de la Judicatura y al presidente de la
Sala Administrativa de la misma corporación. (Cuaderno original, folio 18).
- Respuesta al oficio núm. 0436, en el que el Juzgado 17 Penal del
Circuito de Bogotá solicita información respecto de los miembros que integran la
Junta Directiva del Sindicato, presentada por la
Coordinadora del Grupo de Archivo Sindical, mediante la cual informa que Jaime
Enrique Lozano hace parte de la Junta como Vocal suplente y Fredy Castellar
Castellar como Secretario suplente.
- Respuesta al oficio núm. 0427, en el que el Juzgado 17 Penal del
Circuito de Bogotá solicita información respecto de la reglamentación y la
disponibilidad presupuestal para los reemplazos, presentada por la
Directora de la Unidad de Recursos Humanos de la
Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, mediante la cual informa que
en la actualidad se adelanta un proceso de reglamentación de los permisos
sindicales en la Rama Judicial y que no existe disponibilidad ni rubro
presupuestal para tales reemplazos. (Cuaderno original, folio 84).
- Sentencia de primera instancia proferida el 2 de agosto de 2013 por la
Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, dentro de la acción de tutela
instaurada por el señor Nelson Cantillo Villegas en
representación del sindicado Asociación Nacional de Funcionarios y Empleados
Judiciales -ASONAL JUDICIAL-.
(Cuaderno original, folios 98 a 107).
- Sentencia de segunda instancia proferida el 15 de agosto de 2013 por la
Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, dentro de la acción de tutela
instaurada por el señor por Nelson Cantillo Villegas en
representación del sindicado Asociación Nacional de Funcionarios y Empleados
Judiciales -ASONAL JUDICIAL-.
(Cuaderno 2, folios 29 a 41).
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1.
Competencia.
Esta Sala es
competente para analizar el fallo materia de revisión, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema
jurídico.
Con base en los hechos descritos, corresponde a esta Sala
de Revisión establecer si la negativa a otorgar permisos sindicales
remunerados, derivada de una eventual falta de regulación al interior de la
rama judicial del poder público, en cuanto a la designación de los reemplazos
para los respectivos empleos, vulnera los derechos fundamentales invocados y
particularmente el derecho de asociación sindical.
Para resolver el problema
jurídico se abordarán los siguientes aspectos: (i) legitimación
del representante de una organización sindical para interponer acción de
tutela; (ii) el derecho de asociación sindical y los
permisos sindicales como garantía para su ejercicio y efectividad; (iii) instrumentos
internacionales sobre el derecho de asociación sindical y facilidades que deben
otorgar los Estados para el goce efectivo del mismo. Con base en ello,
(iv) resolverá el caso concreto.
3. Legitimación
del representante de una asociación sindical para interponer acción  de
tutela.
3.1. La
procedencia de la acción de tutela está sujeta al cumplimiento de las
condiciones mínimas establecidas por el legislador por parte de quien invoca la
protección de sus derechos fundamentales a través de este mecanismo
constitucional. Dentro de los requisitos principales se encuentra el de la
legitimación en la causa por activa, consagrada en el artículo 10 del Decreto
2591 de 1991[1].
De esta
disposición se deriva que la acción de tutela puede ser interpuesta de las
siguientes maneras: (i) por la persona que considera directamente lesionados o
amenazados sus derechos fundamentales; (ii) por el representante legal; (iii)
por el apoderado judicial; (iv) mediante la agencia de los derechos cuando el
titular no se encuentre en condiciones de ejercer su propia defensa; (v) por el
Defensor del Pueblo y (vi) por los Personeros Municipales.
En el evento de
ser una persona jurídica quien invoca la protección por vía de tutela, debe
aplicarse la segunda de las formas enunciadas previamente, siendo el
representante legal quien deba presentar la solicitud de amparo para obtener la
protección de los derechos fundamentales, ya sea directamente como titular de
los mismos, o indirectamente cuando la vulneración o afectación recae sobre las
personas naturales que la integran[2].
3.2. Cuando de derechos
sindicales se trata, la persona jurídica está legitimada para ejercer la acción
de tutela con el fin de proteger sus derechos o los de sus afiliados. En ese
sentido es pertinente aclarar que la legitimidad dependerá de si se pretenden
salvaguardar los intereses puramente colectivos o aquellos del trabajador visto
desde su individualidad. Los primeros están ligados al sindicato en cuanto tal,
independientemente de la repercusión que tengan en el beneficio individual de
los trabajadores como miembros de la organización; los segundos hacen parte de
la esfera individual del trabajador sin que involucre al sindicato o sus
intereses[3].
Lo anterior
significa que cuando se pretende salvaguardar los derechos del propio sindicato
y ello conlleva la garantía de los derechos individuales de sus afiliados, es
la persona jurídica quien por conducto de su representante legal está
legitimada para acudir al amparo constitucional. Mientras que si es el
trabajador quien busca obtener beneficios individuales que no vinculan al
sindicato, es él mismo, como persona natural, quien debe interponer la acción (en
nombre propio, a través de apoderado o mediante agencia oficiosa, según el caso)[4].
3.3. Con base en
lo expuesto, en el caso objeto de revisión se encuentra acreditado el requisito
de la legitimación en la causa por activa, por cuanto el señor Nelson Cantillo
Villegas, presidente y representante legal de la
Asociación Nacional de Funcionarios y Empleados Judiciales –ASONAL-, presentó
la acción de tutela con el fin de que fueran reglamentados los permisos
sindicales dentro de la rama judicial, específicamente en lo referente a la
designación de los reemplazos de quienes obtienen dicho beneficio. Es decir, se
trata de un interés colectivo mediante el cual se busca hacer efectivo el
derecho fundamental a la asociación sindical tanto de la organización como de
los trabajadores judiciales que la integran.
4. El
derecho de asociación sindical y los permisos sindicales como garantía para su
ejercicio y efectividad.
4.1. Uno de los
cambios significativos traídos con la promulgación de la
Constitución Política de 1991 fue el del reconocimiento de la asociación
sindical como un derecho fundamental. El Constituyente, en el marco de un
Estado Social de Derecho democrático y participativo, resaltó la importancia de
las organizaciones de los trabajadores y las garantías a través de las cuales
debían protegerse. De manera general, el artículo 38 de la
Carta reconoce el derecho de libre asociación en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 38. Se garantiza el derecho de libre
asociación para el desarrollo de las distintas actividades que las personas
realizan en sociedad”.
A su vez, el
artículo 39 superior hace referencia al derecho de asociación sindical y
permite que tanto trabajadores como empleadores constituyan, de manera libre y
sin intromisión del Estado, organizaciones o sindicatos con la potestad de
fijar su propia estructura y funcionamiento interno, siempre y cuando no
contraríen el orden legal y los principios democráticos consagrados en la
Constitución. De esta forma dispone:
“ARTÍCULO 39. Los trabajadores y empleadores tienen derecho a
constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado. Su
reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acta de
constitución.
La estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos y
organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los
principios democráticos.
La cancelación o la suspensión de la personería jurídica sólo
procede por vía judicial.
Se reconoce a los representantes sindicales el fuero y las demás
garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión.
No gozan del derecho de asociación sindical los miembros de la
Fuerza Pública”.
4.2. Por su
parte, la legislación laboral hizo extensivo este último derecho a los
servidores públicos a través de los artículos 414 y 416-A[5] del Código Sustantivo del Trabajo[6]. La primera disposición otorga la facultad a los trabajadores de
todo servicio oficial de asociarse a través de las organizaciones sindicales,
exceptuando a los miembros del Ejército y de la
Policía, y limitando las funciones de los sindicatos creados por los empleados
públicos[7].
El segundo
artículo hace referencia a los permisos sindicales que deben concederse a los
servidores públicos, como uno de los instrumentos que permiten la ejecución y
el desarrollo del mentado derecho. Así, esta norma dispone:
“ARTÍCULO
416-A. <Artículo adicionado por el artículo 13 de la
Ley 584 de 2000. El texto es el siguiente:> Las organizaciones
sindicales de los servidores públicos tienen derecho a que las entidades
públicas les concedan permisos sindicales para que, quienes sean designados
por ellas, puedan atender las responsabilidades que se desprenden del derecho
fundamental de asociación y libertad sindical. El Gobierno Nacional
reglamentará la materia, en concertación con los representantes de las
centrales sindicales”. (Resaltado fuera de texto).
Esta última
disposición adquiere especial relevancia para el caso que entrará a estudiarse,
puesto que se trata del reconocimiento de los permisos como una de las formas
para hacer efectivo el ejercicio del derecho de asociación sindical, en tanto
que su finalidad es facilitar el cumplimiento de las funciones y
responsabilidades propias de quienes promueven y protegen los derechos e
intereses de la organización colectiva y sus miembros. La efectividad de este
derecho no puede limitarse únicamente a su consagración en la
Constitución o la ley, sino que resulta indispensable que el Estado dote a los
sindicatos, especialmente a quienes ejercen labores representativas dentro de
mismo, de herramientas que hagan viable su gestión, ya que de otro modo
resultaría inane su reconocimiento.
4.3. Para
el análisis del caso bajo revisión es preciso señalar además cuál es la
reglamentación general vigente del derecho de asociación sindical,
específicamente sobre los permisos sindicales.
Como reconocimiento general se
encuentra el artículo 416-A del Código Sustantivo del Trabajo ya citado, según
el cual las organizaciones sindicales de los servidores públicos tienen derecho
a los permisos sindicales con el fin de poder atender las obligaciones que
derivan del ejercicio de las funciones sindicales. Esta disposición remite al
Gobierno la reglamentación en esta materia.
En virtud de dicha remisión fue
proferido el Decreto 2813 de 2000, “por el cual se reglamenta el artículo 13
de la Ley 584 de 2000”[8], cuyo contenido
será citado de forma completa por su relevancia en el tema debatido:
“DECRETO
2813 de 2000
Por
el cual se reglamenta el artículo 13 de la
Ley 584 de 2000
ARTÍCULO
1º. Los representantes sindicales de los servidores públicos tienen
derecho a que las entidades públicas de todas las Ramas del Estado, sus Órganos
Autónomos y sus Organismos de Control, la
Organización Electoral, las Universidades Públicas, las entidades
descentralizadas y demás entidades y dependencias públicas del orden Nacional,
Departamental, Distrital y Municipal, les concedan los permisos sindicales
remunerados necesarios para el cumplimiento de su gestión.
ARTÍCULO 2º.
Las organizaciones sindicales de servidores públicos son titulares de la
garantía del permiso sindical, del cual podrán gozar los integrantes de los
comités ejecutivos, directivas y subdirectivas de confederaciones y
federaciones, juntas directivas, subdirectivas y comités seccionales de los
sindicatos, comisiones legales o estatutarias de reclamos, y los delegados para
las asambleas sindicales y la negociación colectiva.
ARTÍCULO 3º.
Corresponde al nominador o al funcionario que este delegue para tal efecto,
reconocer mediante acto administrativo los permisos sindicales a que se refiere
el presente decreto, previa solicitud de las organizaciones sindicales de
primero, segundo o tercer grado, en la que se precisen, entre otros, los
permisos necesarios para el cumplimiento de su gestión, el nombre de los
representantes, su finalidad, duración periódica y su distribución.
Constituye
una obligación de las entidades públicas de que trata el artículo primero de
este decreto, en el marco de la
Constitución Política Nacional, atender oportunamente las solicitudes que
sobre permisos sindicales eleven las organizaciones sindicales de los
servidores públicos.
PARÁGRAFO. Los
permisos sindicales que se hayan concedido a los representantes sindicales de
los servidores públicos continuarán vigentes, sin que ello impida que su
otorgamiento pueda ser concertado con las respectivas entidades públicas.
ARTÍCULO 4º.
Durante el período de permiso sindical, el empleado público mantendrá los
derechos salariales y prestacionales, así como los derivados de la carrera en
cuyo registro se encuentre inscrito”. (Resaltado fuera de texto).
De este decreto se derivan
diversas reglas que deben cumplirse al momento de otorgar los permisos
sindicales. Pueden identificarse al menos las siguientes: (i) durante el
periodo del permiso otorgado el empleado continuará recibiendo el salario así
como las prestaciones correspondientes; (ii) deben consultar a un criterio de
necesidad; (iii) son sujetos de esta garantía los miembros representativos de
la organización sindical; y (iv) otros aspectos de carácter formal tales como
señalar en la solicitud, entre otros, los permisos necesarios para el
cumplimiento de su gestión, el nombre de los representantes, su finalidad,
duración periódica y su distribución, así como la persona encargada de otorgar
o negar el permiso sindical mediante acto administrativo.
4.4. Adicionalmente, se encuentra
la Circular externa conjunta núm. 0098 del 26 de diciembre de 2007, sobre los “Lineamientos
para el otorgamiento de permisos sindicales para empleados públicos”, emitida
por el Ministerio de la Protección Social y el Departamento Administrativo de la
Función Pública,  dirigida a los representantes legales de los organismos y
entidades de las ramas ejecutiva, legislativa y judicial, organismos de control
y órganos autónomos.
En esta circular se fijan los
siguientes lineamientos: (i) la entidad empleadora debe conceder los permisos
sindicales remunerados a quienes sean designados por la organización sindical
para atender las responsabilidades propias del ejercicio del derecho de
asociación sindical; (ii) deben ser solicitados por el representante legal o el
Secretario General de la organización sindical indicando los beneficiarios, la
finalidad del permiso y la duración del mismo; (iii) deben ser otorgados
mediante acto administrativo expedido por el nominador o por el funcionario que
este delegue para tal efecto; y (iv) la única razón por la cual se puede negar
o limitar el permiso sindical es demostrando, mediante acto administrativo
motivado, que con la ausencia del servidor público se afectará el
funcionamiento y servicios que debe prestar la entidad, sin que sea posible en
forma alguna superar la ausencia.
4.5. La Corte Constitucional, en reiterada jurisprudencia,
se ha pronunciado sobre el derecho de asociación sindical y los permisos
sindicales como garantía para su ejecución. Este derecho fundamental ha sido
definido como “la facultad con la que cuentan tanto trabajadores como
empleadores para conformar sindicatos o asociaciones de manera libre y
voluntaria, es decir, sin intervención del Estado, teniendo por finalidad la
efectiva realización de valores fundamentales de la sociedad, tales como el trabajo,
la justicia social, la paz, la libertad y la convivencia”[9].
Adicionalmente, ha señalado la Corte que el derecho de asociación consiste “en
la libre voluntad que tienen todos los trabajadores para constituir
organizaciones permanentes que los identifiquen y los una en una sola causa,
para la defensa de los intereses comunes que demande la respectiva profesión u
oficio a la cual se dediquen, sin autorización previa, y ajena a toda
intromisión del Estado o intervención de sus empleadores”[10].
4.5.1. La eficacia del referido
derecho no se limita al simple reconocimiento, por parte del Estado, de la
existencia de la organización sindical. Para el pleno y efectivo funcionamiento
de esta última no basta con la inscripción el acta de constitución del
sindicato, sino que surge la necesidad de dotar al ente sindical y
específicamente a sus directivas de las garantías que hagan viable su gestión.
Dentro de lo que el artículo 39
de la Constitución Política denomina “garantías necesarias para el
cumplimiento de la gestión de los representantes sindicales”, se encuentran
los llamados permisos sindicales, considerados por esta corporación como uno de
los instrumentos que permite la ejecución y el desarrollo del derecho de
asociación sindical[11].
Lo anterior está ligado a la
obligación del empleador de permitir a sus trabajadores sindicalizados, en
especial a aquellos que hacen parte de las directivas de la organización o
fungen como representantes, desarrollar sus labores otorgando los permisos
solicitados con el fin de hacer posible el verdadero ejercicio de la actividad
sindical, siempre y cuando los mismos sean concedidos dentro de los límites
razonables, sean proporcionales y consulten a un criterio de necesidad; es
decir, que solo puedan ser solicitados cuando se requieran con ocasión de las
actividades sindicales que ameriten el reconocimiento, a los representantes de
la organización sindical, del tiempo necesario para que adelanten las gestiones
tendientes al funcionamiento del sindicato[12].
Así fue señalado
en la Sentencia T-464 de 2010, mediante la cual esta corporación amparó el
derecho de asociación sindical de un trabajador de la empresa INDEGA S.A., miembro del Comité Ejecutivo Nacional del
sindicato SINALTRAINAL, y ordenó a la accionada que, atendiendo a la convención
colectiva de trabajo, accediera a los permisos sindicales solicitados por el
actor, teniendo la posibilidad de negarlos siempre y cuando motivara de manera
suficiente la decisión amparándose en los criterios de necesidad, razonabilidad
y proporcionalidad.
Esta
decisión se fundamentó en que los beneficios solicitados fueron negados por la
empresa bajo la consideración de que “no [cumplían] con los procedimientos acordados en la convención
colectiva”. Ante esto, la
Corte consideró que aunque se tratase de una controversia interpretativa
surgida de la aplicación de la convención colectiva, que no debe ser resuelta
por el juez de tutela, no podía olvidarse que el actor pertenecía al Comité
Ejecutivo, cargo que sí se encontraba incluido en la convención para efectos de
que fueran concedidos los permisos sindicales remunerados, cuya negativa, por
parte de la empresa demandada, vulneró la garantía del derecho de asociación
sindical.
Este
tribunal en aquella providencia recordó las exigencias mínimas que recaen sobre
los extremos de la relación laboral, tratándose de permisos sindicales. Por un
lado, el empleado que solicite tal beneficio debe hacerlo bajo los principios
de razonabilidad y proporcionalidad, con la finalidad de que no se configure un
abuso del derecho; y por el otro, el empleador así como está facultado para
conceder el permiso, también lo está para tomar la decisión contraria, siempre
y cuando “[exponga] los argumentos que razonadamente lo obligan a adoptar
esa decisión, para que así se justifique la limitación del ejercicio legítimo
del derecho que el ordenamiento jurídico reconoce a los trabajadores”[13].
4.5.2. Sin embargo, no puede
olvidarse que una consecuencia lógica de este beneficio es la “afectación
del normal y habitual cumplimiento de los deberes del trabajador, por cuanto
debe dedicar parte de su tiempo laboral al desarrollo de las actividades
sindicales, situación que per se no justifica la limitación del goce
efectivo de estos beneficios”[14] (Resaltado fuera
de texto). Así, aunque este tribunal ha encontrado justificadas las
limitaciones que se imponen a la concesión de los permisos sindicales, en tanto
“su abuso mengua la importancia de éstos y mina, en sí mismo, la eficacia y
preponderancia del accionar sindical[15], también ha hecho
énfasis en que el empleador puede negar el permiso únicamente bajo la
prerrogativa de la grave afectación de las labores que debe realizar el
trabajador, y siempre y cuando motive debidamente dicha denegación. En caso
contrario tal limitación resultaría desproporcionada e injustificada, y
conllevaría la vulneración del derecho de asociación sindical.
4.5.3. Esta última circunstancia
resulta relevante en el caso de los servidores públicos, por cuanto, en
principio, cuentan con las mismas garantías que son reconocidas a los miembros
de las organizaciones sindicales conformadas por trabajadores privados (fuero,
permisos, facultad de negociación, etc.). Sin embargo, no puede equipararse la
labor de los servidores públicos y su relación con el Estado, con el vínculo
existente entre el empleador particular y sus trabajadores, dado que las
funciones de los primeros revisten un contenido de interés general cuya
afectación puede comprometer el normal funcionamiento del aparato estatal. Esto
implica que determinados beneficios que se reconozcan a los trabajadores
privados puedan limitarse para los servidores públicos, entre ellos el de los
permisos sindicales, por supuesto sin que ello signifique la completa anulación
de sus derechos[16].
Tal fue el caso estudiado en la
Sentencia T-502 de 1998 donde la
accionante, quien se desempeñaba como presidente de la
Asociación Sindical de Servidores Públicos del Ministerio de Defensa, Fuerzas
Militares, Policía Nacional y sus entidades adscritas -ASODEFENSA- solicitó la protección del derecho de asociación sindical, porque
aun cuando el Director General de la
Policía no había negado los permisos sindicales solicitados, sí estaba
imponiendo una limitación que, en la práctica,  hacía imposible su uso,
puesto que le exigía el cumplimiento estricto de las obligaciones
laborales.
En esta ocasión
la Sala consideró que “los
servidores públicos que son a su vez representantes sindicales, no están
exonerados de cumplir las funciones para las que fueron designados” en la
medida en que “el ejercicio de este encargo no  puede
afectar el funcionamiento eficaz y eficiente de la administración, como
lo exige el artículo 209 de la
Constitución. Sin embargo, el hecho
mismo de la representación sindical, hace necesario que, en ejercicio de ésta,
ciertos deberes que se imponen a los servidores públicos,  no puedan
cumplirse en forma absoluta”[17].
Así, concedió el
amparo al derecho de asociación sindical y ordenó al Director
General de la Policía y al Secretario General de la misma institución que, “al
momento de conceder permisos sindicales a los directivos de la asociación sindical
ASODEFENSA, para el cumplimiento de las funciones propias de ese encargo, no se
impongan condiciones que impidan  o limiten el desarrollo de esta labor.
Limitaciones que sólo se justificarían cuando la concesión de estos
permisos entorpezca el funcionamiento de la institución y no exista forma de
suplir la ausencia de estos directivos. En estos casos, así deberá
expresarse  y motivarse en el correspondiente oficio en que se
nieguen los precitados permisos”[18]. (Resalta la sentencia).
Lo anterior significa que si bien
pueden ser limitadas ciertas garantías a los servidores públicos por la función
que sobre ellos está a cargo, no por esa razón debe impedirse su ejercicio al
punto de restringir por completo la actividad de la organización y afectar o
desnaturalizar la esencia del derecho de asociación sindical.
Al respecto ha manifestado este
tribunal que “en el caso del ámbito público, a los
principios que informan la función pública se contraponen el principio
democrático (artículo 1° de la
Constitución Política) y el derecho fundamental de asociación sindical
(artículo 39 ibídem), los cuales, en el marco del Estado Social de Derecho,
legitiman la concesión de los permisos sindicales aún en el caso de que con
ellos se afecte de alguna manera el funcionamiento de la administración, debido
al importante papel que cumplen las agremiaciones sindicales en la vida social
y política. Así las cosas, en el evento de que la concesión de los permisos
sindicales interfiera con el normal funcionamiento de la administración, es a
las autoridades públicas a las que les corresponde adoptar medidas alternativas
y efectivas para garantizar la adecuada prestación del servicio a los asociados”[19].
(Resaltado fuera de texto).
Por ejemplo, el artículo 416 del
Código Sustantivo del Trabajo dispone que los sindicatos de empleados públicos
no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas.
Limitación que la Corte, en la
Sentencia C-1234 de 2005, declaró condicionalmente exequible en el sentido de
poder acudir a otros medios que garanticen la concertación en las condiciones
de trabajo, a partir de la solicitud que al respecto formulen los sindicatos
mientras el Congreso regula el procedimiento para el efecto[20].
Sucede lo mismo ante la ausencia de normatividad legal o convencional como
argumento para la limitación de las garantías previstas para el ejercicio del derecho
de asociación sindical. No por ello el Estado o el empleador se sustraen de la
obligación de garantizar la efectividad de ese derecho.
4.6. Ahora bien, es preciso
mencionar un aspecto relevante sobre esta última consideración. La
Corte Constitucional desde sus primeros pronunciamientos ha mantenido la
postura de reconocer el carácter prestacional de los derechos fundamentales, en
tanto también requieren de la adopción de medidas, la destinación de recursos y
la creación de instituciones para hacerlos efectivos, sin que tal
característica se predique únicamente de los derechos económicos, sociales y
culturales[21]. Siguiendo esta línea,
ha sostenido que, el que un derecho tenga facetas prestacionales no excluye su
naturaleza fundamental, por lo tanto, “todos los derechos constitucionales
fundamentales -con independencia de si son civiles, políticos, económicos,
sociales, culturales, de medio ambiente- poseen un matiz prestacional de modo
que, si se adopta esta tesis, de ninguno de los derechos, ni siquiera del
derecho a la vida, se podría predicar la fundamentalidad”[22].
Aunado a esto, debe recordarse
que el principio de progresividad y no regresión genera para el Estado la
obligación de ampliar la realización de todos los derechos fundamentales y
proscribe la reducción de los niveles de satisfacción actuales. Así, le asiste
el deber de adoptar las medidas necesarias, especialmente económicas y
técnicas, para lograr de forma gradual, sucesiva, paulatina y creciente, la
plena efectividad de los derechos fundamentales[23].
Al respecto, ha señalado esta corporación que “la ampliación progresiva de
la realización de los derechos fundamentales comprende  dos tipos de
obligaciones, como ha precisado la doctrina[24]. De
un lado, se halla la obligación del Estado de mejorar los resultados de las
políticas públicas en términos de goce efectivo de los derechos. Por tanto,
esta dimensión del principio de progresividad se enfoca en los resultados
alcanzados por las políticas públicas –dimensión empírica[25]. De
otro lado, desde el punto de vista normativo, el Estado debe introducir normas
que extiendan la satisfacción de los derechos y debe abstenerse de modificar la
normativa vigente para limitar, suprimir o restringir los derechos o garantías
ya reconocidas[26]”[27].
4.7. En
definitiva, la jurisprudencia de esta corporación ha sido enfática en señalar
que el Estado debe aumentar el nivel de protección de los derechos a través de
las medidas técnicas, económicas y en general todas las que conduzcan a la
realización progresiva del derecho, y velar porque tales mecanismos tiendan al pleno
cumplimiento y ejercicio del mismo. De esa forma, no basta con la
implementación normativa o las disposiciones que contengan el reconocimiento de
determinada garantía constitucional. Se requieren además otros elementos que
permitan proteger la efectividad del derecho. De manera particular, la
Corte ha resaltado la importancia de los permisos como una de las garantías
que hacen viable el ejercicio del derecho a la asociación sindical,
específicamente, para el cumplimiento de la gestión de los representantes
sindicales, en tanto permiten desarrollar a cabalidad las actividades por las
cuales fue instituida la organización.
5.
Instrumentos internacionales sobre el derecho de asociación sindical y las
facilidades que deben otorgar los Estados para el goce efectivo del mismo.
5.1. Los derechos
de libre asociación y de asociación sindical, este último como una de las
modalidades del primero[28], han tenido un amplio reconocimiento no solo en la legislación
interna sino en instrumentos internacionales de los cuales se destaca la
Declaración Universal de Derechos Humanos[29], el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales[30], el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos[31], la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre[32],
la Convención Americana sobre Derechos Humanos[33],
la Declaración sobre el derecho y el deber de los individuos, los grupos y las
instituciones de promover y proteger los derechos humanos y las libertades
fundamentales universalmente reconocidos[34], y
la Declaración de la
Organización Internacional del Trabajo relativa a los principios y derechos
fundamentales en el trabajo[35].
5.2. Por tratarse el caso objeto
de estudio del derecho de asociación sindical de los servidores públicos, es
preciso hacer mención directa a los Convenios 87 de 1948 de la
OIT, sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación[36], y 151 de 1978 de la OIT, sobre las relaciones de trabajo en
la administración pública[37], y a la
Recomendación 143 de la OIT sobre la protección y facilidades
que deben otorgarse a los representantes de los trabajadores en la empresa,
cuya incidencia e importancia en este asunto será explicada posteriormente.
5.2.1. La
Conferencia General de la
Organización Internacional del Trabajo, dentro de sus consideraciones para
adoptar el Convenio 87 sobre la libertad sindical y la protección del derecho
de sindicación, resaltó lo consignado en la
Constitución de dicha organización sobre los medios susceptibles de mejorar
las condiciones de trabajo; entre ellos, “la afirmación del principio de la
libertad de asociación sindical”. También hizo referencia a la
Declaración de Filadelfia, según la cual “la libertad de expresión y de
asociación es esencial para el progreso constante”, y a la adopción de los
principios sobre los cuales debe basarse la reglamentación internacional. De
esa forma, dispuso en el mentado convenio que todo miembro de la
OIT está obligado a tomar aquellas medidas necesarias para garantizar a los
trabajadores y a los empleadores el ejercicio del derecho de asociación
sindical. De este instrumento la
Sala destaca los artículos 2, 3 y 11, cuyo tenor dispone lo siguiente:
“Artículo
2: Los trabajadores y los empleadores, sin ninguna
distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las
organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas
organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas.
Artículo
3: 1. Las organizaciones de trabajadores y de
empleadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos,
el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su administración y
sus actividades y el de formular su programa de acción. 2. Las
autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a
limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal.
Artículo
11: Todo Miembro de la
Organización Internacional del Trabajo para el cual esté en vigor el presente
Convenio se obliga a adoptar todas las medidas necesarias y apropiadas para
garantizar a los trabajadores y a los empleadores el libre ejercicio del
derecho de sindicación”.
5.2.2. No obstante, parte de la
efectividad de este derecho se encuentra en las facilidades que deben ser
otorgadas por los Estados a los representantes de los sindicatos y así fue
reconocido por la OIT en el Convenio 151 de 1978, sobre las relaciones de
trabajo en la administración pública. Para su adopción, la
Conferencia General reconoció la expansión de los servicios que son prestados
por los empleados de la administración pública y la necesidad de una sana
relación entre las autoridades y dichos trabajadores. Con base en ello
determinó que para el desempeño rápido y eficaz de las funciones de los
representantes de las organizaciones sindicales deben ser otorgadas las
facilidades apropiadas, siempre y cuando no se vea perjudicado el normal
funcionamiento de la administración o del servicio prestado.
Los artículos 6 y 9 de este
convenio hacen referencia a las facilidades que deben ser otorgadas por los
Estados a las organizaciones sindicales de los empleados públicos para el pleno
ejercicio de su derecho de asociación:
“Artículo
6: 1. Deberán concederse a los representantes de las organizaciones
reconocidas de empleados públicos facilidades apropiadas para permitirles el
desempeño rápido y eficaz de sus funciones durante sus horas de trabajo o fuera
de ellas. 2. La concesión de tales facilidades no deberá perjudicar el
funcionamiento eficaz de la administración o servicio interesado. 3. La
naturaleza y el alcance de estas facilidades se determinarán de acuerdo con los
métodos mencionados en el artículo 7  del presente Convenio[38]
o por cualquier otro medio apropiado.
Artículo
9: Los empleados públicos, al igual que los demás trabajadores,
gozarán de los derechos civiles y políticos esenciales para el ejercicio normal
de la libertad sindical, a reserva solamente de las obligaciones que se deriven
de su condición y de la naturaleza de sus funciones”.
La importancia del reconocimiento
de todos aquellos mecanismos que faciliten el ejercicio del derecho de
asociación sindical ha sido objeto de pronunciamiento por parte del Comité de
Libertad Sindical. Se encuentra, por ejemplo, el caso de la
Organización Autónoma del Funcionariado (OAF), organización de empleados
públicos reconocida como organización sindical a todos los niveles de la
administración pública en Bélgica, que presentó una queja afirmando que el
Gobierno limitaba las prerrogativas de los sindicatos por cuanto toda solicitud
de licencia sindical era denegada, amenazando a los mandatarios responsables
con “declararlos en situación de inactividad laboral”.
El Comité consideró que las
facilidades otorgadas a los representantes sindicales sugieren al mismo tiempo
que no se afecte el funcionamiento o prestación del servicio, lo que implica
que pueda existir un control de las solicitudes de tiempo libre para ausentarse
de sus labores, imponiendo “límites razonables” cuya naturaleza y alcance
deberán ser fijados a nivel nacional. Así, determinó que los límites impuestos
por la legislación belga en el caso concreto resultaban razonables, en tanto
que imponían como requisito la justificación de cada una de las actividades que
se realizarían en virtud de la licencia, lo que no sucedió en las solicitudes
presentadas por quienes se verían beneficiados con los permisos. En palabras
del Comité: “en la práctica nacional se contempla un control por las
autoridades competentes de las solicitudes de licencias sindicales y dispensas
de servicio, lo cual es compatible con el párrafo 2 del artículo 6 del Convenio
núm. 151”[39].
5.2.3. Adicionalmente,
resulta pertinente hacer referencia a la
Recomendación 143 de 1971, sobre los representantes de los trabajadores,
convocada por el Consejo de Administración y adoptada por la
Conferencia General de la
Organización Internacional del Trabajo, luego de decidir que las diferentes
proposiciones relativas a la protección y facilidades concedidas a los
representantes de los trabajadores en la empresa debían revestir la forma de
recomendación.
En ella se sugirió: (i) otorgar a los representantes de los trabajadores las facilidades apropiadas
para permitirles el desempeño rápido y eficaz de sus funciones;
(ii) tener en cuenta las características del sistema de relación entre
empleador y trabajador de cada país; (iii) que la concesión de las facilidades
no perjudique el funcionamiento eficaz de la empresa; (iv) que los
representantes cuenten con el tiempo libre necesario para desempeñar las
labores propias de su cargo, sin pérdida de salario ni de prestaciones
sociales; (v) fijar límites razonables al permiso que haya de ser concedido; y
(v) contar con el tiempo necesario para asistir a reuniones, cursos,
seminarios, congresos y conferencias sindicales, y para determinar a quién
corresponderían las cargas resultantes se hará a través de la legislación
nacional, los contratos colectivos o cualquier otra forma compatible con la
práctica nacional.
5.3. La
Corte debe resaltar la importancia de los instrumentos internacionales que
contienen parámetros para el ejercicio de los derechos de los trabajadores
sindicalizados. En la Sentencia T-979 de 2004 este tribunal hizo algunas
consideraciones generales sobre la organización y actuación de la
Organización Internacional del Trabajo, que en lo pertinente se reproducirán a
continuación.
La organización permanente de la
OIT está compuesta por la
Conferencia General de los representantes de los Miembros, el Consejo de
Administración y la Oficina Internacional del Trabajo. La
Conferencia General es la encargada de proferir normas internacionales de
trabajo que fijan las condiciones mínimas en materia de derechos laborales
fundamentales y en otros asuntos relacionados con el trabajo, las cuales pueden
adquirir la forma de Convenios o de Recomendaciones[40].
De acuerdo con el Manual de Procedimientos en Materia de
Convenios y Recomendaciones Internacionales del Trabajo, “los convenios son
instrumentos que crean obligaciones jurídicas al ser ratificados. Las
recomendaciones no se prestan a la ratificación, sino que señalan pautas para
orientar la política, la legislación y la práctica de los Estados Miembros”[41].
Sobre el particular esta
corporación dijo lo siguiente: “Los convenios son
tratados internacionales que están sujetos a la ratificación de los Estados
miembros de la organización. Las recomendaciones, aunque regularmente
versan sobre las mismas materias de los convenios, no son instrumentos
vinculantes y recogen directrices que pueden llegar a orientar la política y
las acciones nacionales. Ambos instrumentos normativos inciden en las
condiciones y en las prácticas de trabajo de todos los países del mundo”[42].
Además de las recomendaciones
proferidas por la Conferencia General, la
Constitución de la OIT prevé otras dos clases de este tipo de decisiones. Se
encuentran, por un lado, las recomendaciones formuladas por las Comisiones de
Encuesta cuando se formulan quejas contra cualquier Estado miembro por la falta
de adopción de las medidas tendientes a dar cumplimiento a lo dispuesto en un
Convenio.
Por el otro, están las
recomendaciones que surgen en los casos de reclamaciones concretas; es decir,
en un asunto específico y bajo supuestos fácticos particulares se alega la
vulneración de los derechos contenidos en los Convenios de la
OIT. Uno de los organismos facultados para conocer este tipo de quejas es el
Comité de Libertad Sindical que luego de analizar el asunto formula diversas
recomendaciones al Gobierno involucrado, las cuales serán vinculantes para los
Estados Miembros siempre y cuando sean sometidas para la adopción del Consejo
de Administración[43].
5.4.
Ahora bien, Colombia ratificó los Convenios 87 y 151 de OIT mediante las leyes
26 de 1976 y 411 de 1997, respectivamente, generando para el Estado la
obligación de asumir y respetar todas las directrices contenidas en ellos. Lo
contrario implicaría la vulneración de los derechos fundamentales allí
regulados respecto de los cuales, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 9[44], 53[45] y 93[46] de la
Constitución Política, todas las autoridades están sujetas a dar cabal
cumplimiento por tratarse de instrumentos internacionales que hacen parte del
bloque de constitucionalidad, y el desconocimiento de la jurisprudencia de la
Corte Constitucional que fija los alcances de los derechos fundamentales[47].
En cuanto a la
Recomendación 143 de la OIT adoptada en 1971 por la
Conferencia General, debe decirse que a pesar de no tener un carácter vinculante
sí contiene directrices que sirven para orientar las actuaciones de las
autoridades de los Estados. En ese escenario y teniendo en cuenta que Colombia
es Estado Parte de la
Organización Internacional del Trabajo, no pueden ignorarse las
recomendaciones emitidas por sus órganos, ya que como ha sido establecido por
esta corporación, aunque no sean vinculantes directamente, generan una
triple obligación en cabeza de los Estados, así: "deben 1) ser acogidas y aplicadas por las autoridades
administrativas; 2) servir de base para la presentación de proyectos
legislativos; y 3) orientar el sentido y alcance de las órdenes que el juez de
tutela debe impartir para restablecer los derechos violados o amenazados en ése
y los casos que sean similares”[48].
Así
lo reconoció esta corporación al indicar que “Se hace mención a esta
Recomendación, que si bien no tiene un carácter vinculante para los Estados, sí
permite demostrar la importancia de los permisos sindicales, y la preocupación
de esta organización mundial en  promulgar su reconocimiento. Más aún,
cuando nuestra legislación no consagra expresamente la existencia de éstos, a
pesar de ser, sin lugar a dudas, uno de los mecanismos o vehículos para
el cabal ejercicio del derecho fundamental a la asociación sindical, cuando
ellos son concebidos de forma racional, proporcional a la misma función
sindical”[49]. Resaltado
original.
Así,
todas aquellas recomendaciones que complementen los instrumentos
internacionales que contienen derechos reconocidos por el Estado colombiano en
el ámbito internacional, deben considerarse igualmente importantes al momento
de definir las actuaciones de las autoridades en la esfera interna.
5.5. En suma, puede decirse que los
instrumentos internacionales referidos contienen un expreso y amplio
reconocimiento del derecho de los ciudadanos a reunirse y asociarse de forma
pacífica con el fin de promover, ejercer y proteger los intereses por los
cuales toman tal iniciativa (ya sean políticos, económicos, sociales,
culturales, religiosos, etc.). Dentro de esta facultad se encuentra el derecho
de formar sindicatos y afiliarse a ellos, y obtener las facilidades para el
funcionamiento de las organizaciones sindicales conformadas, sin obstáculos o
limitaciones, salvo las que se encuentren previstas en la ley.
Colombia ratificó los convenios
internacionales que obligan a los Estados a definir tales facilidades como
herramientas que conducen al goce efectivo de los derechos de libertad de
asociación y de asociación sindical, y reconoce la importancia de las
recomendaciones emitidas por la
Organización Internacional del Trabajo como instrumento complementario de
interpretación para todas las autoridades al momento de definir los beneficios
de los cuales son titulares los trabajadores sindicalizados.
6. Parámetros
de regulación para la designación de reemplazos de los trabajadores de
entidades públicas que se encuentran en permiso sindical.
6.1. Como se explicó en acápites
anteriores, los permisos constituyen uno de los instrumentos que permiten el
cumplimiento de la gestión realizada por los representantes de los sindicatos
y, por tanto, la ejecución y desarrollo del derecho de asociación. En
cumplimiento de esta prerrogativa y atendiendo lo dispuesto por el artículo 13
de la Ley 584 de 2000, el Gobierno expidió el Decreto Reglamentario 2813 del
mismo año mediante el cual se especifican las reglas que deben cumplirse al
momento de otorgar permisos a los representantes de las organizaciones
sindicales.
Sin embargo, para la
Corte no resultan suficientes tales parámetros por cuanto se omite hacer
referencia a la posibilidad de, eventualmente, designar un reemplazo mientras
el titular del cargo cumple con las labores que han sido designadas en virtud
de su elección como dirigente de la organización sindical y que ameritan su
presencia en el desarrollo de las mismas.
6.2. Por lo anterior, considera la
Sala que debe adoptarse una regulación que contemple este tipo de eventos, la
cual exige el cumplimiento de los parámetros mínimos que serán fijados a continuación
por esta corporación con base en postulados de la
Carta Política, la jurisprudencia constitucional y los instrumentos
internacionales reseñados en acápites anteriores:
(i) La base principal para la
regulación de la designación de los permisos sindicales y sus reemplazos se
encuentra en los postulados de necesidad, razonabilidad y proporcionalidad. El
primero implica que los mismos deben ser permitidos cuando la presencia del
servidor público sea indispensable para atender las actividades con las que se
pretende cumplir la finalidad por la cual fue instituida la organización
sindical; y por el otro, de no designar el reemplazo correspondiente se afecte
la eficaz prestación del servicio y por lo tanto el debido funcionamiento de la
administración de justicia.
La razonabilidad supone que deben
evaluarse de manera estricta ambas circunstancias mencionadas con el fin, no
solo de garantizar el ejercicio del derecho de asociación sindical, sino el adecuado
funcionamiento del aparato estatal. Conlleva igualmente, a que los reemplazos
no sean autorizados de manera generalizada para cualquier miembro del
sindicato, ya que de esto se derivaría un desbordamiento presupuestal y
funcional totalmente injustificado.
Por último, la proporcionalidad
en la designación o negación de los reemplazos comprende un ejercicio de
armonización para asegurar el goce efectivo de ambos derechos fundamentales.
Esto significa, que las restricciones que hayan de imponerse, según el caso, no
pueden entenderse como la permisión de anular por completo la protección de alguno
de los derechos involucrados.
(ii) La posibilidad de obtener la
designación de un reemplazo no se limita únicamente para los trabajadores que
fungen como representantes o miembros de la junta directiva[50],
en tanto no necesariamente son ellos quienes de manera exclusiva realizan las
funciones o actividades tendientes a cumplir a cabalidad con la finalidad por
la cual fue instituida la asociación, ya que las mismas pueden ser asignadas
eventualmente a un trabajador que no ostente dichas calidades.
Entonces, deberán otorgarse dichas
designaciones para los representantes o miembros de la junta directiva[51],
por cuanto su labor reviste gran trascendencia dentro de la organización,
obviamente sin que ello suponga desconocer la importancia de todos los miembros
de la organización. Lo que se resalta sobre este aspecto, es que fueron los
propios integrantes del sindicato quienes designaron a sus líderes para la
representación en las actividades tendientes a cumplir dicha finalidad.
Tal calidad deberá ser debidamente
acreditada a través del correspondiente certificado que haya de ser expedido
por el Ministerio de Trabajo, donde conste que el trabajador sindicalizado
respecto del cual se pretende designar el reemplazo hace parte de la junta
directiva y/o es miembro representativo de la organización sindical.
Igualmente, deberá concederse la
designación del reemplazo a cualquier trabajador que no ostente la calidad
mencionada, únicamente en los casos en que se demuestre que le fueron asignadas
dichas funciones, conforme las consideraciones y demás parámetros fijados por
esta corporación. Para el efecto, la reglamentación deberá contener una
diferenciación entre los requisitos que hayan de ser exigidos a las directivas
de la organización y aquellos que deberán cumplir quienes no funjan como tales,
siendo estos últimos más restringidos y establecidos solamente para casos
eventuales.
(iii) La petición que presente la
organización sindical deberá contener la debida justificación, mediante la cual
se discrimine la fecha, el lugar y las funciones que se realizarán durante el
periodo del permiso sindical, con el fin de determinar si le asiste al
trabajador que lo solicita el derecho de contar con un reemplazo para la
realización de las funciones propias de su cargo.
Este parámetro reviste especial
importancia por cuanto de la fundamentación que dé el solicitante para
acreditar la necesidad de la designación del reemplazo depende el otorgamiento
del mismo. Esto es, que indique las razones por las cuales su presencia es
relevante para el desarrollo de las actividades de la organización y por lo tanto
para ejercicio del derecho de asociación sindical.
Al mismo tiempo, en caso de una
decisión contraria a lo requerido por el servidor, esto es, la de negar la
designación del reemplazo, deben estar contenidos en ella los argumentos para
llegar a tal determinación y las razones por las cuales se justifica la
limitación del ejercicio del derecho, según el caso.
(iv) Considera la
Sala que solamente podrá designarse el reemplazo  cuando el trabajador deba
ausentarse un tiempo prudencial; es decir, cuando dadas las circunstancias de
modo, tiempo y lugar, se justifique la designación y posterior nombramiento de
un servidor ante la ausencia de quien se encuentra en permiso. Ello sin
desatender lo reglamentado en el Decreto 2813 de 2000 cuando se refiere a que el
beneficio debe concederse por una “duración periódica”, norma que no
tiene finalidad diferente a la de evitar el abuso en el ejercicio de las
facilidades que deben ser otorgadas a los representantes sindicales como
componente para el goce efectivo del derecho de asociación sindical.
Lo anterior, se ajusta a lo
señalado por la jurisprudencia de esta corporación en el sentido de reconocer
como justificados ciertos límites al momento de conceder los permisos
sindicales, ya que de esta forma se logra impedir la extralimitación en el
desarrollo de las actividades de la organización colectiva en virtud de las
cuales aquellos son solicitados.
Como componente del periodo de
aprobación de los reemplazos se encuentra el asunto de las prórrogas, el cual,
a juicio de la Corte, requiere de una clara delimitación en cada uno de sus
elementos. Así, en este evento debe indicarse, en caso de ser permitidas, a
cuantas prórrogas tiene derecho o si por el contrario resulta necesario
establecer de manera taxativa su prohibición. Lo anterior, atendiendo al uso
razonable del tiempo que ha de ser concedido para el reemplazo y, como se
mencionó previamente, para evitar un desbordamiento presupuestal injustificado.
(v) El control del desempeño del
trabajador sindicalizado que se encuentra en permiso es un aspecto que debe ser
cuidadosamente reglamentado. Para el efecto, deben ser fijadas ciertas reglas
como la presentación de informes periódicos sobre el cumplimiento de las
labores en virtud de las cuales fue solicitado tal beneficio y su
correspondiente reemplazo, así como las condiciones de revocatoria a las que
haya lugar eventualmente, o las sanciones aplicables en caso de no cumplirse
con parámetros bajo las cuales fue otorgado el permiso.
(vi) El adecuado manejo y
destinación de los recursos se convierte en un elemento esencial al momento de
designar los reemplazos para aquellos trabajadores que se encuentran en permiso
sindical. Por eso, la entidad correspondiente debe proveer los recursos
económicos suficientes y realizar la debida planeación sobre la destinación de
los mismos y de esa forma hacer las asignaciones y reservas correspondientes,
previendo su utilización para estas eventualidades.
(vii) Finalmente, deben indicarse
los aspectos formales referentes al contenido de la solicitud del reemplazo
-quién debe realizarla, esto es, el nominador o el trabajador al que le sea
otorgado el permiso sindical, la entidad ante la cual debe ser radicada,
término para su resolución, los recursos a los que tiene derecho el
peticionario contra la correspondiente decisión- y todos los demás aspectos
administrativos y de trámite necesarios para hacer efectivo el ejercicio de la
actividad sindical, sin afectar el normal funcionamiento de la administración y
la prestación de los servicios, según el caso.
6.2. Estos son apenas algunos de
los lineamientos generales que deben cumplirse al momento de regular los
reemplazos en las entidades públicas. Los mismos son definidos con base en los
postulados constitucionales y en la interpretación que ha hecho esta
corporación sobre los permisos sindicales como una de las herramientas para
facilitar la labor de los representantes dentro de la organización colectiva.
Por lo tanto, la ausencia de los mismos y su desconocimiento puede comprometer
el ejercicio y goce pleno del derecho de asociación sindical.
7. Caso Concreto.
7.1. El representante legal de la
Asociación Nacional de Funcionarios y Empleados Judiciales -ASONAL- instauró
acción de tutela en contra de los Presidentes del Consejo
Superior de la Judicatura y de la
Sala Administrativa de la misma corporación, en razón a que dicha entidad no
ha reglamentado la
concesión de los permisos sindicales al interior de la
Rama Judicial, especialmente en lo que respecta a la posibilidad de designar
reemplazos en el despacho donde labore el trabajador sindicalizado.
7.2. En la
contestación del escrito de tutela, el Presidente de la corporación accionada mencionó
carecer de competencia para otorgar los permisos sindicales, sí como para
reglamentar lo concerniente a dichos beneficios, atribución a cargo del
Gobierno de acuerdo con lo dispuesto en artículo 13 de la
Ley 584 de 2000.
Por su
parte, la Oficina de Coordinación de Asuntos Internacionales y Asesoría
Jurídica de la Rama Judicial de la
Presidencia de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura, solicitó la exclusión del trámite por falta de competencia, por
cuanto no corresponde a esa Sala otorgar permisos sindicales, por no ser la
nominadora de los empleados que pretenden dicha autorización.
El Juzgado
17 Penal del Circuito con función de Conocimiento manifestó no haber vulnerado
los derechos fundamentales invocados y remitió la copia de la
Resolución núm. 062 del 29 de julio de 2013, mediante la cual negó el permiso
sindical al Oficial Mayor, Jaime Enrique Lozano, al considerar que con la
ausencia del servidor y ante la imposibilidad de nombrar un reemplazo se
afectaría el normal funcionamiento del Despacho.
Por último,
el Juzgado 71 Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Bogotá
informó haber otorgado los permisos necesarios al señor Fredy Castellar
Castellar para asistir a las diferentes actividades del sindicato, pero que
teniendo en cuenta el carácter permanente del último permiso solicitado, el
mismo no podía ser concedido ya que se afectaría gravemente la prestación del
servicio en el Despacho.
7.3. En
sede de tutela la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá amparó el derecho fundamental de petición ante la falta de
respuesta de las entidades accionadas respecto de la solicitud de reglamentación
del permiso sindical. Ordenó al Presidente del Consejo Superior de la
Judicatura y al Presidente de la
Sala Administrativa de la misma Corporación resolver de fondo las solicitudes
presentadas por el accionante en las respectivas dependencias.
Esta decisión fue confirmada por la Sala Penal de la
Corte Suprema de Justicia, al considerar que el asunto cuya reglamentación se
pide está siendo estudiado por el Consejo Superior de la
Judicatura, por lo que no puede el juez de tutela acelerar tales trámites
administrativos. Señaló, además, que la posibilidad de nombrar dicho reemplazo
requiere un análisis sobre la viabilidad o no de destinar una partida económica
sin que por ello se esté afectando el derecho a la asociación sindical, dado
que a los titulares se les han concedido permisos razonables que no afectan la
prestación del servicio.
7.4. Como asunto previo es pertinente aclarar
que, tal y como puede corroborarse con el expediente, nada dice la corporación
accionada sobre las diferentes solicitudes presentadas por el representante
legal de ASONAL con el fin de obtener información sobre la regulación de los permisos
sindicales para los trabajadores de la rama judicial, puesto que de las pruebas
allegadas por las partes en el trámite de la tutela no se evidencia respuesta
alguna al respecto. Lo anterior denota una evidente vulneración del derecho de
petición a la organización sindical accionante (artículo 23 de la
Constitución Política) en tanto que nunca recibió una contestación oportuna,
clara y precisa sobre lo requerido.
Por ello le asiste razón al Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá al afirmar que la información suministrada con
ocasión del proceso de tutela no tiene la virtud de satisfacer los pedimentos
del accionante, dado que solo hasta el momento de la contestación de la acción
instaurada por el señor Cantillo Villegas fue que obtuvo un pronunciamiento por
parte del ente accionado y únicamente respecto de la falta de competencia para
expedir un acto administrativo que otorgara los permisos sindicales, sin que
hiciera referencia específica a la regulación de los reemplazos en virtud de
tal beneficio en el interior de la rama judicial, aspecto principal de la
petición de la parte accionante. Es por esta razón que la
Sala confirmará el fallo proferido en primera instancia, que a su vez fue
confirmado por la Sala Penal de la
Corte Suprema de Justicia, en cuanto al derecho de petición.
No obstante lo anterior, esta última corporación
realizó un pronunciamiento adicional respecto de la solicitud del actor y
señaló que, aunque la respuesta no fue oportuna, ya le había sido informado,
mediante oficio del 6 de agosto de 2013 emitido por la
Directora de la Unidad de Recursos Humanos de la
Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, sobre la inexistencia del
rubro presupuestal para el pago del personal por reemplazo del titular que está
en permiso sindical y que el asunto se encuentra en estudio por dicha entidad,
razón por la cual no es posible que un juez de tutela acelere trámites
administrativos que ya se encuentran en curso. Además de esto, consideró que no
existía vulneración del derecho de asociación sindical porque los nominadores
de los empleados aforados resolvieron desfavorablemente la solicitud de permiso
sindical al considerar que el tiempo por el cual este era pretendido afectaba
el servicio público de la administración de justicia.
7.5. En relación con el derecho de asociación
sindical, de manera preliminar debe decirse que el asunto concerniente a
los permisos sindicales de los trabajadores de la rama judicial sí se encuentra
reconocido constitucional y legalmente conforme a lo explicado en la parte considerativa
general de esta sentencia. Allí se citó el Decreto 2813 de 2000, en el cual se
fijan ciertos parámetros -tales como el deber de remuneración, la debida
justificación, los destinatarios de dicho beneficio, entre otros-, que deben cumplirse
para la solicitud y posterior concesión de tales permisos. Sin embargo, le
asiste razón al accionante al afirmar que no se encuentra regulado el asunto
referente a la designación de los reemplazos específicamente al interior de la
rama judicial del poder público.
Bajo esa premisa la Sala
entrará a explicar las razones por las cuales difiere de la posición de los
jueces de instancia en lo referente al derecho de asociación sindical,
en tanto considera que la ausencia de regulación por parte de las autoridades
competentes, respecto de los referidos reemplazos, constituye una limitación injustificada
al ejercicio del derecho de asociación sindical de los servidores públicos
sindicalizados pertenecientes a la rama judicial.
7.6. La
Constitución Política, en sus artículos 38 y 39, reconoce el derecho de todos
los ciudadanos para asociarse de manera libre y pacífica en organizaciones
mediante las cuales se pretende proteger los derechos de los trabajadores que
la componen. De dicha garantía también son titulares los servidores públicos,
en virtud de lo consagrado en los artículos 414 y 416-A del Código Sustantivo
del Trabajo, que de igual forma reconoce para ellos la posibilidad de obtener los
permisos sindicales como uno de los mecanismos para facilitar la labor de los
representantes de los sindicatos que se conformen.
Al mismo tiempo, esta corporación
ha resaltado la importancia de los permisos sindicales como una de las
facilidades que el Estado ha reconocido para el ejercicio de las funciones
dentro de la organización sindical, especialmente aquellas que se encuentran a
cargo de los representantes de la misma. Así, tal como fue reseñado, ha dicho
que la finalidad de los referidos permisos es la de hacer posible el verdadero
ejercicio de la actividad sindical siempre y cuando se haga dentro de los
límites de razonabilidad, proporcionalidad y necesidad.
Tratándose de los servidores
públicos ha dicho que cuando la concesión de los permisos sindicales interfiera
con el normal funcionamiento de la administración, es a las autoridades
públicas a las que les corresponde adoptar las medidas alternativas y efectivas
para garantizar la adecuada prestación del servicio a los asociados[52].
Si bien es cierto que la administración de justicia comporta una actividad que
compromete el interés general, también lo es que los deberes que surgen con
ocasión de la naturaleza del cargo y de las funciones que deben cumplir, no
pueden anteponerse e interpretarse en el sentido de desproteger las garantías
que constitucionalmente tienen los servidores que a la vez fungen como
representantes sindicales.
7.7. De la misma forma ha sido
reconocido en el ámbito internacional, a través de los Convenios 87 y 151 de la
Organización Internacional del Trabajo, en virtud de los cuales los
trabajadores y empleadores tienen el derecho de constituir las organizaciones
que estimen convenientes, y los Estados Parte la obligación de conceder a los
representantes de los sindicatos las facilidades apropiadas para el desempeño
rápido y eficaz de sus funciones. Lo contenido en estos instrumentos
internacionales resulta de obligatorio cumplimiento para el Estado colombiano,
que los integró de manera expresa en su Constitución, así como la
Recomendación 143 de la OIT, previamente citada, que contiene parámetros que
conducen a la adecuada orientación de las actuaciones estatales en el
cumplimiento de los derechos integrados al ordenamiento interno.
7.8. Con base en la
Constitución Política y la jurisprudencia de este tribunal, así como los
instrumentos internacionales de derechos humanos referidos, es claro para la
Sala que la falta de regulación que permita la designación de los reemplazos mientras
un trabajador de la rama judicial sindicalizado, que ejerce labores de
representación dentro de la organización, se encuentra de permiso sindical, limita
el ejercicio y, por tanto, vulnera el derecho de asociación sindical.
La vulneración del derecho
fundamental invocado no se deriva de la negativa a conceder los permisos
sindicales, en tanto que tal decisión se basó en los parámetros contenidos en
la normatividad vigente para el efecto. La violación de esta garantía constitucional
surge de la ausencia de reglamentación sobre la posibilidad de designar los
reemplazos, cuando ello fuere necesario de acuerdo con las circunstancias de
tiempo, modo y lugar bajo las cuales se requiere ejercer la actividad sindical
y de la cual resulta imperioso otorgar el respectivo permiso.
Sobre este punto, se reitera lo
previsto en el Convenio 87 de la OIT según el cual todos los Estados miembros
se obligan a adoptar las medidas necesarias y apropiadas para garantizar a los
trabajadores y empleadores el libre ejercicio de sindicación; así como lo
dispuesto en el Convenio 151 sobre el deber de conceder a los representantes de
organizaciones de empleados públicos las facilidades apropiadas para el
desempeño rápido y eficaz de sus funciones durante sus horas de trabajo o fuera
de ellas. Es por eso que la omisión de la que ahora da cuenta esta Sala no está
bajo ningún punto de vista justificada, por cuanto del estudio del caso
concreto no se evidencia actuación alguna por parte de la entidad accionada que
permita concluir que se han adoptado las medidas tendientes a proteger y
garantizar el derecho fundamental de asociación.
Por la misma razón, tal
circunstancia resulta irrazonable, ya que el principal argumento para negar los
permisos sindicales es la grave afectación del normal funcionamiento del
aparato estatal. De ahí la dificultad de conceder tal beneficio sin contar con
el respectivo reemplazo para el empleo, de lo cual se deriva la limitación en el
ejercicio y goce efectivo del derecho reclamado.
Finalmente, debe decirse que la
ausencia de reglamentación ya referida resulta desproporcionada, dado que en
aras de asegurar la prestación del servicio de administración de justicia, se
está anulando por completo el ejercicio del derecho de asociación sindical. Ninguno
de estos derechos -acceso a la administración de justicia y derecho de
asociación sindical- puede suprimirse o ceder uno ante el otro. Por el
contrario, deben garantizarse todos aquellos mecanismos necesarios para el
disfrute y goce efectivo de cada uno de ellos.
7.8.2. En virtud de lo expuesto, la
Sala concluye que al no adoptar las medidas necesarias y realizar las
actuaciones tendientes a facilitar la labor dentro de las organizaciones
sindicales que se conforman en el interior de la rama judicial, la entidad
accionada incumplió con la obligación de garantizar el derecho fundamental de
asociación sindical. La omisión de regulación dificulta el otorgamiento de los
permisos requeridos, en cuanto a que la función de administración de justicia
comporta una labor que compromete el interés general y por lo mismo no puede
verse afectada. De ahí la necesidad de garantizar la prestación del servicio,
que debe mantenerse incólume, y al mismo tiempo el derecho fundamental que en
este caso se reclama.
Atendiendo lo mencionado sobre el
principio de progresividad y desde el punto de vista de la faceta prestacional
que implica, en este caso, la protección del derecho invocado, reitera esta
Sala la obligación de la entidad accionada de buscar todos los mecanismos
necesarios y tendientes a garantizar la efectividad del derecho de asociación
sindical. Por lo tanto,  no resulta admisible la sola regulación del asunto en
el término estipulado, si el cumplimiento de lo que allí se reglamente se va a
ver limitado bajo el pretexto de no contar con la disponibilidad presupuestal. Así,
es preciso insistir en que la corporación accionada debe proveer los recursos
económicos suficientes que permitan garantizar la oportunidad en la respuesta
sobre la designación de los reemplazos y la desarrollo efectivo de los mismos.
7.9. Con base en lo expuesto, la
Corte confirmará la decisión de la
Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, que a su vez confirmó la proferida
por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en lo
referente al derecho de petición.
Adicionalmente, protegerá el
derecho fundamental de asociación sindical y en consecuencia ordenará a la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura que, en cumplimiento del deber constitucional de garantizar el goce
efectivo de los derechos fundamentales y bajo las funciones que se encuentran
a su cargo consignadas en el artículo 85 de la
Ley Estatutaria de Administración de Justicia 270 de 1996, y 256 y 257 de la
Constitución Política, dentro de los cuatro meses siguientes a la notificación
de esta providencia, a través de la correspondiente reglamentación, determine
los parámetros bajo los cuales, sin que se afecte el funcionamiento de la
administración de justicia, sea aprobada la designación de los reemplazos para
los trabajadores de la rama judicial sindicalizados y a quienes les hayan sido
otorgados los permisos sindicales, de conformidad con las bases fijadas en la
decisión que ahora se profiere.
Para el efecto, deberá adelantar
las gestiones y trámites administrativos correspondientes con el fin de obtener
las reservas y asignaciones presupuestales necesarias; y en lo posible promover
un diálogo con la organización sindical que pretende la protección de sus
derechos fundamentales y las demás a que hubiere lugar.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Quinta de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR la decisión adoptada el quince (15) de agosto de dos mil trece
(2013) por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, que a su vez confirmó
la dictada el dos (2) de agosto de dos mil trece (2013) por la
Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, dentro del trámite de la acción de
tutela instaurada por Nelson Cantillo Villegas en
representación del sindicado Asociación Nacional de Funcionarios y Empleados
Judiciales -ASONAL JUDICIAL- en contra de la
Presidencia del Consejo Superior de la
Judicatura y de la Sala Administrativa de la misma Corporación.
Segundo.- ADICIONAR las decisiones de
instancia referidas en el numeral anterior para CONCEDER la protección
del derecho de asociación sindical invocado, conforme lo expuesto en
esta providencia.
Tercero.- ORDENAR a la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura que dentro de los cuatro (4) meses siguientes, contados a partir de
la notificación de la presente providencia, a través de la
correspondiente reglamentación, determine los parámetros bajo los cuales, sin
que se afecte el funcionamiento de la administración de justicia, sea regulada
la designación de los reemplazos para los trabajadores de la rama judicial
sindicalizados, a quienes les hayan sido otorgados los permisos sindicales, de
conformidad con los lineamientos fijados en la parte considerativa de esta
sentencia. Para el efecto, deberá adelantar las gestiones y trámites
administrativos a que hubiere lugar con el fin de obtener las reservas y
asignaciones presupuestales necesarias.
Cuarto.- ORDENAR
al Consejo Superior de la Judicatura que informe a esta corporación,
una vez vencido el plazo otorgado en el numeral tercero de la decisión, sobre
el cumplimiento de lo allí ordenado.
Quinto.- LÍBRESE por Secretaría General la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto ley 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
NILSON ELÍAS PINILLA
PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
MARTHA SÁCHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General.
[1]
Decreto 2591 de 1991. Artículo 10. LEGITIMIDAD E INTERÉS: “La acción de
tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona
vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por
sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos.
También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no
esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia
ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el
Defensor del Pueblo y los personeros municipales”.
[2]
Esta misma titularidad de derechos por dos vías fue expuesta en la sentencia
T-200 de 2004 así: “Con todo, la Corte ha precisado que las personas
jurídicas ostentan derechos fundamentales por lo menos por dos vías. Primero,
cuando la afectación de una de sus garantías constitucionales vulnera también
los derechos fundamentales de las personas naturales (vía indirecta) y cuando
son capaces de ejercitar por sí mismas derechos consagrados en el ordenamiento
superior (vía directa)”. Ver además Sentencias T-267 de 2009 y T-638 de
2011.
[3]
Esta fue una de las consideraciones utilizadas por la
Sala Plena de la Corte en el Auto 013 de 1997, mediante el
cual negó la solicitud de nulidad de la
Sentencia T-566 de 1996. En esta última, la corporación confirmó los fallos de
segunda instancia que negaron las solicitudes de amparo de un grupo de
trabajadores que, individualmente considerados, ejercieron la acción de tutela
con el fin de reclamar reivindicaciones de orden sindical. La razón invocada para
solicitar la nulidad radicó, a juicio de los peticionarios, en un cambio de
jurisprudencia de la Corte respecto del análisis de la legitimación en la causa
por activa en asuntos sindicales. Sin embargo, al resolver dicha solicitud la
Sala no encontró acreditado tal cambio y explicó que aún cuando la protección
sea invocada para obtener beneficios colectivos ello no implica que su
protección no pueda beneficiar los intereses individuales de los miembros del
sindicato. Sucede lo contrario cuando quien individualmente interpone la acción
alega además intereses colectivos, evento en el cual carece de legitimidad para
reclamar estos últimos.
[4]
Sobre el particular ver las sentencias SU-342 de 1995, T- 330
de 1997, T-1658 de 2000, T-775 de 2000, T-701 de 2003, T-882 de 2010 y T-261 de
2012, entre otras.
[5] Adicionado por el
artículo 13 de la
Ley 584 de 2000.
[6]
Modificado por la Ley 584 de 2000. Por la cual se derogan y se modifican
algunas disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo. “ARTÍCULO 13:
Créese un artículo nuevo en el Código Sustantivo del Trabajo, el cual quedará
así: Artículo 416-A.
Las organizaciones sindicales de los servidores públicos tienen derecho a que
las entidades públicas les concedan permisos sindicales para que, quienes sean
designados por ellas, puedan atender las responsabilidades que se desprenden
del derecho fundamental de asociación y libertad sindical. El Gobierno Nacional
reglamentará la materia, en concertación con los representantes de las
centrales sindicales”.
[7]
“ARTÍCULO 414. DERECHO DE ASOCIACIÓN. El derecho de
asociación en sindicatos se extiende a los trabajadores de todo servicio
oficial, con excepción de los miembros del Ejército Nacional y de los cuerpos o
fuerzas de policía de cualquier orden,  pero los sindicatos de empleados
públicos tienen sólo las siguientes funciones:
1. Estudiar las
características de la respectiva profesión y las condiciones de trabajo de sus
asociados.
2. Asesorar a sus
miembros en la defensa de sus derechos como empleados públicos, especialmente
los relacionados con la carrera administrativa.
3. Representar en juicio
o ante las autoridades los intereses económicos comunes o generales de los
agremiados, o de la profesión respectiva.
4. Presentar a los
respectivos jefes de la administración memoriales respetuosos que contengan
solicitudes que interesen a todos sus afiliados en general, o reclamaciones
relativas al tratamiento de que haya sido objeto cualquiera de éstos en
particular, o sugestiones encaminadas a mejorar la organización administrativa
o los métodos de trabajo.
5. Promover la educación
técnica y general de sus miembros.
6. Prestar socorro a sus
afiliados en caso de desocupación, de enfermedad, invalidez o calamidad.
7. Promover la creación,
el fomento o subvención de cooperativas, cajas de ahorro, de préstamos y de
auxilios mutuos, escuelas, bibliotecas, institutos técnicos o de habilitación
profesional, oficinas de colocación, hospitales, campos de experimentación o de
deporte y demás organismos adecuados a los fines profesionales, culturales, de
solidaridad y de previsión, contemplados en los estatutos.
8. Adquirir a cualquier
título y poseer los bienes inmuebles y muebles que requieran para el ejercicio
de sus actividades.
9. <Ordinal
adicionado por el artículo 58 de la Ley 50 de 1990.> Está permitido a los empleados
oficiales constituir organizaciones sindicales mixtas, integradas por
trabajadores oficiales y empleados públicos, las cuales, para el ejercicio de
sus funciones, actuarán teniendo en cuenta las limitaciones consagradas por la
ley respecto al nexo jurídico de sus afiliados para con la administración”.
[8]
Artículo 13 de la Ley 584 de 2000: “Créese un artículo
nuevo en el Código Sustantivo del Trabajo, el cual quedará así: Artículo 416-A. Las organizaciones sindicales de
los servidores públicos tienen derecho a que las entidades públicas les
concedan permisos sindicales para que, quienes sean designados por ellas,
puedan atender las responsabilidades que se desprenden del derecho fundamental
de asociación y libertad sindical. El Gobierno Nacional reglamentará la
materia, en concertación con los representantes de las centrales sindicales”.
[9] Sentencia
T-464 de 2010.
[10]
Sentencia T-261 de 2012. En esta oportunidad la
Corte conoció de la acción de tutela instaurada por el representante legal del
Sindicato de Trabajadores de las Empresas Municipales de Cali
–Sintraemcali, quien invocó la protección del derecho de asociación sindical
debido al despido colectivo de 51 trabajadores de la empresa Emcali EICE ESP,
con ocasión de la declaratoria de ilegalidad de la huelga promovida por los
empleados. Al encontrar que la huelga no había interrumpido el servicio público
esencial prestado y ante la declaratoria de nulidad, por parte del Consejo de
Estado, del acto administrativo que determinó la ilegalidad de la huelga, la
Corte concluyó que los 51 trabajadores debían ser reintegrados a sus cargos,
atendiendo los Convenios 87 y 98 de la OIT, que hacen parte del bloque de
constitucionalidad, y las recomendaciones de dicha organización para ese caso
en particular.
[11]
Sentencia T-322 de 1998. El accionante, actuando como
representante del sindicato de industria Anthoc, consideró vulnerado el derecho
de asociación sindical por parte de la
Fundación Hospitalaria San Vicente de Paul, ya que esta última no reconoció
los permisos sindicales regulados en una convención colectiva de trabajo
suscrita con el sindicato de base existente en ella, que por efectos de la
fusión por absorción del que fue objeto el mencionado sindicato, dejó de
existir. La Corte consideró que independiente de la controversia sobre los
efectos que pudo tener la fusión entre los sindicatos de base
“Sintrahosvicente” (absorbido) y la
Asociación Anthoc (absorbente), “la
negativa de la fundación acusada, para reconocer permisos sindicales a los
trabajadores que pertenecen a la junta directiva del sindicato de industria
Anthoc, y necesarios para el desarrollo de su función sindical, es
abiertamente violatoria del derecho de asociación sindical de éstos y de la
organización misma, pues no es necesario que los mencionados permisos
tengan consagración convencional o legal, dado que los mismos pueden ser
acordados en el momento en que se requieran”. Resaltado
original.
[12]
Sentencias T-502 de 1998, T-988A de 2005, T-740 de 2009, C-930
de 2009, T-464 de 2010 y T-435 de 2011, entre otras.
[13]
Sentencia T-464 de 2010. Al respecto señaló la
Corte: “Para terminar, la
Sala no puede pasar desapercibida la circunstancia puesta de presente en sede
de revisión por el demandante, en el sentido de que la asamblea general
nacional de delegados de SINALTRAINAL, llevada a cabo entre el 30 de noviembre
y el 4 de diciembre de 2009, lo eligió como integrante del Comité Ejecutivo
Nacional, cargo que sí se encuentra incluido en la convención colectiva de
trabajo para efectos de que sean concedidos los permisos sindicales
remunerados, lo cual implica que la negativa de la empresa demandada enerva,
sin duda alguna, la garantía del derecho de asociación sindical (…). Por lo
tanto, no es de recibo la motivación dada por INDEGA S. A. para negar el
permiso sindical remunerado solicitado por el actor el 10 de febrero de 2010,
en el sentido de que no cumple con los procedimientos acordados en la
convención colectiva de trabajo vigente y que “[l]a explicación al
respecto está contenida en el párrafo de la convención mencionada en su carta y
en general en el texto del artículo 5° de dicha convención colectiva que
precisa las seccionales y/o subdirectivas beneficiarias de tal acuerdo
convencional y SINALTRAINAL Sincelejo no está incluida.” Al respecto, cabe
recordar que en lo que a permisos sindicales se refiere, sobre los extremos de
la relación laboral recaen unas exigencias mínimas, como son en primer término,
que el empleado beneficiario los solicite teniendo en cuenta los principios de
razonabilidad y proporcionalidad. Por su parte, el empleador está facultado
para negar en un momento determinado la concesión de dichos permisos, siempre y
cuando consulte el criterio de necesidad (…)”.
[14]
Sentencia T-988A de 2005. En esta ocasión la
Corte estudió la presunta vulneración del derecho de asociación
sindical de una persona que se desempeñaba como Auxiliar de Laboratorio en el
Hospital San Rafael de San Vicente del Caguán, en razón a que el director de
esta institución hospitalaria negó varios permisos sindicales solicitados para
el desempeño de sus funciones como Secretario de Medio Ambiente y Seguridad
Social de la Junta Directiva de la Asociación Nacional Sindical
de Trabajadores y Servidores Públicos de la
Salud, Seguridad Social Integral y Servicios Complementarios de Colombia -ANTHOC-,
bajo el argumento de no estar relacionados con la misión sindical y de afectar
la prestación del servicio. La Corte consideró que las razones presentadas por
el Director del Hospital para negar los permisos no se sustentaron en argumentos
convincentes que justificaran la restricción del derecho a tales beneficios.
Como consecuencia de ello, concedió la tutela del derecho
de asociación sindical y ordenó al Director del Hospital conceder al
accionante los permisos sindicales requeridos para el cumplimiento de las
funciones propias de su cargo en la
Junta Directiva de ANTHOC, con las prerrogativas laborales que ellos implican.
[15] Sentencia T-502 de 1998.
[16] Ibídem.
[17] Ibídem
[18] Ibídem.
[19] Sentencia
T-988A de 2005.
[20]
En esta ocasión la
Corte conoció la demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 416 (parcial)
del Código Sustantivo del Trabajo. Consideró que la declaración de exequibilidad “no puede entenderse como la prohibición del derecho de
los sindicatos de empleados públicos de realizar negociaciones colectivas, en
el sentido amplio del concepto. Por el contrario, estas organizaciones pueden
presentar reclamos, peticiones, consultas, y deben ser atendidas”. También señaló que “los sindicatos de empleados públicos pueden acudir a
todos los mecanismos encaminados a lograr la concertación sobre sus condiciones
de trabajo y salarios, y que el
ejercicio de este derecho debe armonizarse con las restricciones propias de la
condición de empleados públicos de los afiliados a estas organizaciones”.
[21] Sentencia
C-372 de 2011.
[22] Sentencia T-016 de 2007.
[23] Sentencia
C-372 de 2011
[24]
Ver Christian Courtis. “La prohibición de regresividad en materia de
derechos sociales: apuntes introductorios”. En: Ni un paso atrás. La
prohibición de regresividad en materia de  derechos sociales. Buenos
Aires: Centro de Asesoría Legal (CEDAL) y Centro de Estudios Legales y Sociales
(CELS), 2006.
[25]
Según Courtis, “(…) la
política pública desarrollada por el Estado es regresiva cuando sus resultados
hayan empeorado en relación con los de un punto de partida temporalmente
anterior elegido como parámetro.” Ibídem.
P.p. 3-4.
[26]
Courtis asegura:
“En este sentido –no empírico sino normativo-, para determinar que una norma es
regresiva, es necesario compararla con la norma que ésta ha modificado o
sustituido, y evaluar si la nroma posterior suprime, limita o restringe
derechos o beneficios concedidos por la anterior.” P. 4. Más adelante
sostiene: “Al comparar una norma anterior con una posterior, el estándar
de juicio de regresividad normativa consiste en evaluar si el nivel
de protección que ofrece el ordenamiento jurídico ante una misma situación de
hecho ha empeorado.” P. 6.
[27] Sentencia C-372 de 2011.
[28]
La sentencia T-418 de 1992 definió las diferencias entre uno y
otro de la siguiente manera: “1) El derecho de asociación
general corresponde a todos los hombres siempre que se persigan fines lícitos;
forma parte de los derechos individuales del hombre.  El sindical o de
asociación profesional corresponde sólo a los hombres que integran la relación
laboral, o sea a los trabajadores y patronos. 2) El de asociación general es un
derecho frente al Estado.  El de asociación sindical es, ante todo, un
derecho de una clase frente a la otra, pero sin dejar de ser también un derecho
frente al Estado, ya que si faltara la autonomía sindical, se llegaría a un
sistema jurídico similar al de los regímenes totalitarios. 3) El de asociación
sindical corresponde a la libertad de formar asociaciones para la realización
de todos los fines que no sean contrarios al derecho, con excepción a los fines
a que se refiere la asociación profesional.  El de sindicalización
corresponde a la libertad de unirse para la defensa y mejoramiento de las
condiciones del trabajo y de la economía”.
[29]
Artículo 20: “1. Toda persona tiene derecho a la
libertad de reunión y de asociación pacíficas. 2. Nadie podrá ser obligado a
pertenecer a una asociación”.
[30]
Artículo 8: “Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a
garantizar: a) El derecho de toda persona a fundar sindicatos y a afiliarse al
de su elección, con sujeción únicamente a los estatutos de la organización
correspondiente, para promover y proteger sus intereses económicos y sociales.
No podrán imponerse otras restricciones al ejercicio de este derecho que las
que prescriba la ley y que sean necesarias en una sociedad democrática en
interés de la seguridad nacional o del orden público, o para la protección de
los derechos y libertades ajenos; b) El derecho de los sindicatos a formar
federaciones o confederaciones nacionales y el de éstas a fundar organizaciones
sindicales internacionales o a afiliarse a las mismas; c) El derecho de los
sindicatos a funcionar sin obstáculos y sin otras limitaciones que las que
prescriba la ley y que sean necesarias en una sociedad democrática en interés
de la seguridad nacional o del orden público, o para la protección de los
derechos y libertades ajenos; d) El derecho de huelga, ejercido de conformidad
con las leyes de cada país (…)”.
[31]
Artículo 22: “1. Toda persona tiene derecho a asociarse libremente con
otras, incluso el derecho a fundar sindicatos y afiliarse a ellos para la
protección de sus intereses. 2. El ejercicio de tal derecho sólo podrá estar
sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una
sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad
pública o del orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los
derechos y libertades de los demás. El presente artículo no impedirá la
imposición de restricciones legales al ejercicio de tal derecho cuando se trate
de miembros de las fuerzas armadas y de la policía. 3. Ninguna disposición de
este artículo autoriza a los Estados Partes en el Convenio de la
Organización Internacional del Trabajo de 1948, relativo a la libertad
sindical y a la protección del derecho de sindicación, a adoptar medidas
legislativas que puedan menoscabar las garantías previstas en él ni a aplicar
la ley de tal manera que pueda menoscabar esas garantías”.
[32]
Artículo XXII: “Toda persona tiene el derecho de
asociarse con otras para promover, ejercer y proteger sus intereses legítimos
de orden político, económico, religioso, social, cultural, profesional,
sindical o de cualquier otro orden”.
[33]
Artículo 16: “1. Todas las personas tienen derecho a asociarse libremente
con fines ideológicos, religiosos, políticos, económicos, laborales, sociales,
culturales, deportivos o de cualquiera otra índole. 2. El ejercicio de tal
derecho sólo puede estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que
sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad
nacional, de la seguridad o del orden públicos, o para proteger la salud o la
moral públicas o los derechos y libertades de los demás. 3. Lo dispuesto en
este artículo no impide la imposición de restricciones legales, y aun la
privación del ejercicio del derecho de asociación, a los miembros de las
fuerzas armadas y de la policía”.
[34]
Artículo 5: “A fin de promover y proteger los derechos humanos y las
libertades fundamentales, toda persona tiene derecho, individual o
colectivamente, en el plano nacional e internacional: a) A reunirse o
manifestarse pacíficamente; b) A formar organizaciones, asociaciones o grupos
no gubernamentales, y a afiliarse a ellos o a participar en ellos; c) A
comunicarse con las organizaciones no gubernamentales e intergubernamentales”.
[35] Principio: la libertad de asociación y la
libertad sindical y el derecho de negociación colectiva.
[36]
Aprobado por Colombia mediante la
Ley 26 de 1976
[37] Aprobado
por Colombia mediante la Ley 411 de 1997.
[38]
El artículo 7 del Convenio 151 señala: “Deberán adoptarse, de ser necesario,
medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el
pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las
autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos
acerca de las condiciones de empleo, o de cualesquiera otros métodos que
permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación
de dichas condiciones.”
[39]
Organización Internacional del Trabajo. Comité de Libertad Sindical. Casos
sobre libertad sindical. Informe definitivo-informe núm. 335, noviembre de
2004. Caso núm. 2306 (Bélgica). Fecha de presentación de la queja: 1 de
noviembre de 2003 (cerrado).
[40]
Constitución de la OIT artículo 19, 1): “Cuando la
Conferencia se pronuncie a favor de la adopción de proposiciones relativas a
una cuestión del orden del día, tendrá que determinar si dichas proposiciones
han de revestir la forma: a) de un convenio internacional, o b) de una
recomendación, si la cuestión tratada, o uno de sus aspectos, no se prestare en
ese momento para la adopción de un convenio”
[41]
Manual sobre procedimientos en materia de convenios y recomendaciones
internacionales del trabajo adoptado por el Departamento de Normas
Internacionales del Trabajo de la Organización Internacional del Trabajo,
Ginebra Rev. 2/1998.
[42] Sentencia
T-979 de 2004.
[43]
El párrafo 79 del Manual de Procedimientos señala expresamente
que el Comité de Libertad Sindical “Examina las quejas de violación de la
libertad sindical y somete sus conclusiones y recomendaciones al Consejo de
Administración”.
[44]
ARTÍCULO 9. “Las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la
soberanía nacional, en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el
reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por
Colombia. De igual manera, la política exterior de Colombia se orientará
hacia la integración latinoamericana y del Caribe”. Resaltado fuera de
texto.
[45]
ARTÍCULO 53. “El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley
correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos
fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración
mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo;
estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos
establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre
derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso
de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho;
primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las
relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el
adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la
maternidad y al trabajador menor de edad. El estado garantiza el derecho al pago
oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios
internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la
legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de
trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos
de los trabajadores”. Resaltado fuera de texto.
[46]
ARTÍCULO 93: “Los tratados y convenios internacionales ratificados por el
Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en
los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. Los derechos y
deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los
tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia. El
Estado Colombiano puede reconocer la jurisdicción de la
Corte Penal Internacional en los términos previstos en el Estatuto de Roma
adoptado el 17 de julio de 1998 por la Conferencia de Plenipotenciarios de las
Naciones Unidas y, consecuentemente, ratificar este tratado de conformidad con
el procedimiento establecido en esta Constitución. La admisión de un
tratamiento diferente en materias sustanciales por parte del Estatuto de Roma
con respecto a las garantías contenidas en la
Constitución tendrá efectos exclusivamente dentro del ámbito de la materia
regulada en él”.
[47]
Sentencia T-261 de 2012.
[48]
Sentencia T-568 de 1999. En esta ocasión la
Corte ordenó reintegrar a 209 trabajadores de las Empresas Varias de
Medellín ESP que fueron despedidos luego de la calificación de ilegalidad de la
huelga en la que participaron para manifestar su inconformidad con la
convención colectiva que regía las relaciones entre los empleados afiliados y
la empresa. Los accionantes, ante la falta de acción de las autoridades
nacionales, acudieron mediante una queja ante el Comité de Libertad Sindical de
la OIT al considerar que dicha declaratoria de ilegalidad de la huelga se
llevó a cabo vulnerando el debido proceso, pues no se contó con su
participación en la misma. Este órgano recomendó al Estado colombiano adoptar las medidas necesarias para que el reintegro de los
dirigentes sindicales atendiendo la obligación internacional de no
interferir en las actividades sindicales en menoscabo de los trabajadores. La
Corte le recordó al Gobierno el deber de cumplir los compromisos que adquirió
en el plano internacional para que “los derechos de las personas consignados en los tratados no queden como
meras buenas intenciones manifestadas externamente y desdichas en el país”.
[49] Sentencia
T-322 de 1998. Posición reiterada en la sentencia T-464 de 2010.
[50]
Para el efecto, debe entenderse por representantes aquellos reconocidos en el
artículo 2° del Decreto 2813 de 2000: “ARTÍCULO 2º. Las organizaciones
sindicales de servidores públicos son titulares de la garantía del permiso
sindical, del cual podrán gozar los integrantes de los comités ejecutivos,
directivas y subdirectivas de confederaciones y federaciones, juntas
directivas, subdirectivas y comités seccionales de los sindicatos, comisiones
legales o estatutarias de reclamos, y los delegados para las asambleas
sindicales y la negociación colectiva”.
[51]
Para el efecto, debe entenderse por representantes aquellos reconocidos en el
artículo 2° del Decreto 2813 de 2000: “ARTÍCULO 2º. Las organizaciones
sindicales de servidores públicos son titulares de la garantía del permiso
sindical, del cual podrán gozar los integrantes de los comités ejecutivos,
directivas y subdirectivas de confederaciones y federaciones, juntas
directivas, subdirectivas y comités seccionales de los sindicatos, comisiones
legales o estatutarias de reclamos, y los delegados para las asambleas
sindicales y la negociación colectiva”.
[52] Sentencia T-988A de
2005.