T-526-07
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACiÓN PENAL SALA SEGUNDA DE
DECISiÓN DE TUTELAS
Sentencia T-526/07
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Procedencia
excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Evolución
jurisprudencial
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Ajuste
terminológico/ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reemplazo
de la expresión “vía de hecho” por la de “causales genéricas de procedibilidad”
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de
procedibilidad
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Defecto fáctico
REVOCACION DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO
PARTICULAR Y CONCRETO-Autorización
previa de particular
REVOCACION DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO
PARTICULAR Y CONCRETO-Casos
en que procede sin la autorización previa del particular
REVOCACION DIRECTA DE PENSION O PRESTACION
ECONOMICA-Requisitos
DEBIDO PROCESO-Revocación irregular de pensión de jubilación
En el presente caso el Fondo de Prestaciones del
Tolima revocó irregularmente una prestación social. El Tribunal no sólo decide
con elementos poco suficientes, si no que del material probatorio analizado,
sustancialmente el mismo manejado por el Fondo de Prestaciones del Tolima, era
evidente deducir que había existido una revocatoria de un acto administrativo
sin contar con el consentimiento del interesado y ello fue ignorado claramente
por el Tribunal quien debió presumir entonces la legalidad del acto particular
y concreto que había reconocido la pensión al accionante. El Tribunal entonces,
se aparta del material probatorio existente y falla contra la evidencia del
mismo. Contrarió el equilibrio procesal haciendo que el accionante quedara en
absoluta indefensión pese a existir prueba a su favor que además resultaba
imprescindible para la procedencia y protección de sus derechos.
Referencia: expediente T-1585543
Acción de tutela instaurada por Rafael
Hernández Martínez, contra el  Juzgado Segundo Laboral del Circuito y la Sala
Laboral del Tribunal Superior de Ibagué.
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá, D.C. diez (10) de
julio de dos mil siete (2007).
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araújo Rentería
y Alvaro Tafur Galvis, en ejercicio de su competencia constitucional y legal,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión de los  fallos proferidos
por las Salas de Casación Laboral y Penal de la  H. Corte Suprema de Justicia,
en la acción de tutela instaurada por Rafael Hernández Martínez contra el
Juzgado Segundo Laboral del Circuito y la Sala Laboral del  H. Tribunal
Superior de Ibagué.
I. ANTECEDENTES
El señor Rafael Hernández Martínez,
actuando a través de apoderado, instauró acción de tutela contra el Juzgado
Segundo Laboral del Circuito y  la Sala Laboral del H. Tribunal Superior de
Ibagué, por las siguientes razones.
- Plantea en el escrito de tutela, que
previa una investigación y bajo el supuesto de que existió una prueba
presuntamente falsa para obtener la pensión de jubilación, el Fondo Territorial
de Pensiones del Tolima profirió la Resolución N° 1591 de agosto 29 de 2003,
mediante la cual revocó el derecho a la pensión vitalicia de jubilación del
señor RAFAEL HERNÁNDEZ MARTINEZ,  pensión de la cual venía disfrutando hacía
más de 24 años. Tal  actuación administrativa es calificada por el apoderado
del accionante como  “irregular, con usurpación de funciones judiciales y
violación de los más elementales derechos fundamentales del actor.”
- En efecto, cuenta la demanda, que en el
año 2001, la difícil situación financiera que atravesaba  el Departamento del
Tolima condujo a una revisión de las pensiones otorgadas con anterioridad a la
Ley 50 de 1999 de estructuración de pasivos pensionales.
- Una contratista especializada para el
efecto, allegó un informe al Fondo Territorial de Pensiones del Tolima donde
afirmaba que el señor RAFAEL HERNANDEZ MARTÍNEZ había supuestamente presentado
prueba supletoria falsa para obtener su reconocimiento pensional. En virtud de
lo anterior, el Fondo remitió el expediente de reconocimiento y pago de la
pensión de jubilación del señor Rafael Hernández al Departamento Administrativo
de Seguridad – DAS- para que fuera investigada la inconsistencia encontrada
respecto a la prueba supletoria aportada.
- Señala la demanda, que el Fondo
Territorial de Pensiones del Tolima nunca notificó al accionante sobre la
existencia de dicha actuación en su contra y a sus espaldas practicó la única
prueba en la que fundó la revocatoria de su pensión, es decir en los
testimonios obtenidos por el DAS y por la policía judicial que ayudó también a
constituir las supuestas pruebas de la revocatoria.
- El Fondo Territorial de Pensiones
amparado en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, concluyó que por existir
falsedad en las pruebas supletorias aportadas al momento del reconocimiento
pensional del accionante, era preciso revocar la resolución de reconocimiento y
ordenar el retiro definitivo del accionante de la nómina de pensionados.
- Una vez revocada la Resolución 0819 de 31
de agosto de 1979, “por medio de la cual se concede la pensión vitalicia de
jubilación al señor RAFAEL HERNÁNDEZ MARTÍNEZ,” el accionante promovió proceso
ordinario laboral ante el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Ibagué,
contra el Departamento del Tolima - Fondo Territorial de Pensiones- para que se
declarara sin ningún efecto la Resolución 1591 de Agosto 29 de 2003 a través de
la cual se revocó el reconocimiento de su pensión y en tal virtud, se
restablecieran los pagos de las sumas causadas.
- En audiencia de juzgamiento celebrada el
28 de septiembre de 2006, se profirió sentencia, a través de la cual se negaron
las pretensiones de la demanda y se declararon  probadas las excepciones de
fondo.
- Inconforme con la decisión, el accionante
interpuso el recurso de apelación, por lo que el 13 de diciembre de 2006 la
Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, resolvió
confirmar la sentencia impugnada.
- Señala el demandante, que el Tribunal de
manera contraevidente aseveró que debía mantenerse la revocatoria del derecho
pensional en tanto  a su juicio, no se halló prueba para reponer las mesadas
pensionales. Considera el accionante que  no existiendo prueba para revocar el
acto administrativo de carácter particular y concreto que reconoce el derecho a
la pensión de jubilación del señor RAFAEL HERNANDEZ, mal podía la sentencia del
Tribunal concluir que lo que estaba en firme era la revocatoria directa y no el
acto administrativo de reconocimiento pensional.
En otras palabras, sostuvo, “el Tribunal
invirtió la presunción de legalidad”,    pues debió presumir la legalidad  del
acto particular  y concreto revocado y con base en los criterios de la sana
critica valorar la actuación de la autoridad administrativa. Por lo tanto,
concluyó que el  Tribunal Superior de Ibagué “se negó a ejercer la función
judicial de control de legalidad del acto jurídico de la administración”.
- Agotado el tramite anterior, el señor
RAFAEL HERNÁNDEZ MARTINEZ acudió por intermedio de apoderado al mecanismo
excepcional de la tutela, tras considerar que con la actuación reseñada se
desconocieron sus garantías fundamentales. De esta manera, pretende el amparo
para sus derechos fundamentales al debido proceso, los derechos adquiridos, la
especial protección y asistencia que el Estado, la sociedad y la familia deben
prestar a las personas de la tercera edad y el principio de la buena fe. Solicita
en consecuencia, que se revoque la sentencia del Tribunal Superior de Ibagué,
se rehaga la sentencia como en derecho corresponde y se disponga el pago de
todos los valores dejados de percibir como resultado de la actuación
administrativa, que culminó con la revocatoria de su pensión de jubilación.
II. PRUEBAS APORTADAS AL PROCESO
Son relevantes las siguientes pruebas
allegadas al proceso:
- Copias de las sentencias objeto de
tutela, folios 23 a 44 del expediente.
- Constancia de la Fiscalía sobre
inexistencia de registro alguno sobre el ilícito de falso testimonio por parte
del accionante, folio 45 del expediente.
- Copia de la Resolución 379 de 2003, por
medio de la cual se revoca una pensión, folio 48.
- Copia del poder otorgado por el señor Rafael
Hernández Martínez, folio  124.
- Copia de la Resolución que otorgó la
pensión al accionante, folio 46.
III. INTERVENCIÓN DEL FONDO TERRITORIAL DE
PENSIONES DEL TOLIMA
El Fondo de Pensiones del Tolima intervino
en la tutela ante el juzgado de primera instancia haciendo claridad
inicialmente en que lo atacado por esta acción de tutela es la sentencia
proferida por la jurisdicción laboral, mas no la actuación administrativa
llevada a cabo por el Fondo Territorial de Pensiones del Tolima a la hora de
elevar el procedimiento de revocatoria directa.
Considera que no existe la supuesta vía de
hecho alegada por el accionante pues los jueces laborales, mal hubieran actuado
al fallar en un proceso donde lo buscado por el demandante era la nulidad de un
acto administrativo, a sabiendas de que la jurisdicción que conoce de este tema
es la Contencioso Administrativa. De igual forma no podía hacerse un
pronunciamiento en cuanto a la violación de derechos fundamentales por parte de
un funcionario público ni tampoco declarar la ineficacia de unas
pruebas, las cuales fueron recaudadas en debida forma, practicadas por una
institución especializada en el tema y dentro de un procedimiento
administrativo establecido en la legislación colombiana.
Sostiene que el señor RAFAEL HERNANDEZ, fue
notificado personalmente por la Resolución 379 de 2003 por medio de la cual se
inicia de oficio una actuación administrativa, en la que se le informa que
comenzaría dicha actuación, la remisión del expediente al DAS, y todo lo que
conllevaría el procedimiento de la revocatoria directa, además se le concedió
un término prudencial para que fuera ejercido su derecho de defensa.
IV. SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN
1. La Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia, declaró la improcedencia del amparo constitucional invocado, pues
como lo ha sostenido en forma reiterada, la acción de tutela fue establecida
para reclamar mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección
inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos resulten
lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad
pública o de los particulares en los casos previstos en la ley, siempre y
cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Destacó así, que el excepcional mecanismo
de la tutela no puede utilizarse para invalidar los efectos de las providencias
judiciales como la que es objeto de cuestionamiento por parte del accionante,
pues no es viable que el juez de tutela intervenga en un proceso cuyo trámite
ha sido designado por la ley a un juez ordinario, ya que esto implica el
desconocimiento de los principios constitucionales de cosa juzgada y autonomía
de los jueces, puesto que las decisiones de éstos son independientes.
2. La Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de
Justicia, al proferir el fallo de segunda instancia, confirmó el fallo del a-
quo, tras  sostener su  reiterada doctrina en relación con la tutela frente a
decisiones judiciales.
Consideró el fallo ad quem, que la
consideración general es que en estos eventos, la petición de amparo es improcedente,
bajo el entendido de que las disposiciones de orden legal que lo permitían
(arts. 11, 12  y 40 del D. 2591 de 1991) fueron declaradas inexequibles por la
Corte Constitucional mediante sentencia C-543 de 1992. “No puede así, la acción
de tutela entrar a decidir de fondo los diferentes conflictos que competen a
las diferentes jurisdicciones del Estado, ya que su real objetivo es el de
proteger los derechos fundamentales de los ciudadanos, por lo que no constituye
una instancia o recurso dentro de los diferentes procedimientos dispuestos para
cada asunto.”
Lo anterior, indicó, se funda en uno de los
más preciados principios constitucionales (art. 228 C.P.), que orientan el
desarrollo de la actividad judicial, como lo es la autonomía e independencia de
los jueces, cuyo desarrollo descansa en la consecución de la seguridad jurídica
como objetivo primordial dentro de un Estado de Derecho.
No obstante advirtió, que por vía
jurisprudencial se ha venido decantando el alcance de tal postulado, dando paso
a la procedencia de la acción de tutela cuando se trate de actuaciones que
carezcan de motivación o fundamento objetivo, contrariando su voluntad para
hacer imperar la arbitrariedad y el capricho del funcionario, o resulten
manifiestamente ilegales, de ahí que, por excepción se permitirá que el juez de
tutela pueda intervenir en orden a hacer cesar los efectos nocivos que la vía
de hecho detectada puede ocasionar en relación con los derechos fundamentales.
En este preciso caso, anotó,  no se
configuran las circunstancias a las que alude la jurisprudencia, pues las “razones
del accionante a mas de traducirse en su inconformidad con la determinación
adoptada al interior del proceso ordinario laboral, no pueden asumirse como la
vía de hecho que se denuncia, siendo que, las determinaciones censuradas se
sustentan en motivos razonables que eliminan cualquier viso de arbitrariedad
que les haga perder legitimidad o su condición de verdadera decisión judicial.”
V. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Competencia
A través de esta Sala, la Corte Constitucional es
competente para revisar las sentencias proferidas en el proceso de la
referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241 numeral
9º de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del
Decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico
Corresponde en esta ocasión verificar si
existió una vía de hecho en las actuaciones atacadas, al haber considerado que
no existía prueba suficiente para restablecer el derecho pensional del accionante,
luego de que la administración departamental a través del Fondo   Terriorial de
Pensiones del Tolima revocara la pensión  que el señor RAFAEL HERNÁNDEZ
MARTÍNEZ devengó por 24 años.
Se analizará la jurisprudencia
constitucional en relación con la tutela contra providencias judiciales y la
doctrina de la revocatoria directa de los actos administrativos que reconocen
derechos pensionales.
3. Acciones de
tutela contra providencias judiciales
La Corte Constitucional, amparada en el artículo 86 de
la Constitución y el artículo 25 del Pacto de San José de Costa Rica, ha fijado
una línea jurisprudencial en la que determinó la procedibilidad de impetrar la
acción de tutela en contra de decisiones judiciales. Lo anterior, será
procedente una vez se logre constatar que las condiciones fácticas, en cada
caso en concreto, se configuran dentro de los parámetros y condiciones
determinadas por esta Corporación para la procedencia de la acción. Teniendo
esto en cuenta, la Corte, para determinar la viabilidad de la acción, deberá
analizar, de una parte, si existen razones constitucionales que autoricen la
tutela contra decisiones judiciales cuando no se agotaron los medios de defensa
dispuestos en el régimen ordinario y, por otra, si se está ante una amenaza o
vulneración de derechos fundamentales.
También cabe hacer claridad que esta Corte,[1] ha
redefinido dogmáticamente el concepto de procedibilidad de la acción de tutela
contra providencias judiciales y, del mismo modo, ha planteado un ajuste
terminológico en relación al concepto de vía de hecho, para lo cual, en
la sentencia T-774/04, señaló lo siguiente:
“La Corte ha decantado los conceptos de
capricho y arbitrariedad judicial, en los que originalmente se fundaba la noción
de vía de hecho. Actualmente no (…) sólo se trata de los casos en que el juez
impone, de manera grosera y burda su voluntad sobre el ordenamiento, sino que
incluye aquellos casos en los que se aparta de los precedentes sin argumentar
debidamente (capricho) y cuando su discrecionalidad interpretativa se desborda
en perjuicio de los derechos fundamentales de los asociados (arbitrariedad).
Debe advertirse que esta corporación ha señalado que toda actuación estatal,
máxime cuando existen amplias facultades discrecionales (a lo que de alguna
manera se puede asimilar la libertad hermenéutica del juez), ha de ceñirse a lo
razonable. Lo razonable está condicionado, en primera medida, por el respeto a
la Constitución. En este caso (T-1031 de 2001) la Corte decidió que la acción
de tutela procede contra una providencia judicial que omite, sin razón alguna,
los precedentes aplicables al caso o cuando “su discrecionalidad interpretativa
se desborda en perjuicio de los derechos fundamentales de los asociados.
“Este avance jurisprudencial ha llevado a
la Corte a remplazar (…) el uso conceptual de la expresión vía de hecho por la
de causales genéricas de procedibilidad.”
De esta manera, se ha reemplazado el uso conceptual de
la expresión “vía de hecho” por la de “causales genéricas de procedibilidad”.
Lo expuesto, pretende plasmar una comprensión diferente del procedimiento de
tutela de tal forma que permita "armonizar la necesidad de proteger los
intereses constitucionales que involucran la autonomía de la actividad
jurisdiccional y la seguridad jurídica, sin que estos valores puedan desbordar
su ámbito de irradiación y cerrar las puertas a la necesidad de proteger los
derechos fundamentales que pueden verse afectados eventualmente con ocasión de
la actividad jurisdiccional del Estado."[2]
Por lo anterior, es admisible la acción de tutela
contra sentencias judiciales siempre y cuando el juez constitucional haya
determinado la configuración de una de las causales de procedibilidad. Sin
embargo, la procedencia de esta acción se hace por regla general de forma
excepcional, pues esta corporación, como garante de la Carta Suprema, busca
proteger lo que ella dispone. De este modo, deberá el juez de tutela emitir un
pronunciamiento de fondo en el que determine si, con ocasión de la actividad
jurisdiccional, los operadores jurídicos, al proferir sus decisiones,
vulneraron derechos fundamentales.
Ahora bien, las causales de procedibilidad han sido denominadas
como generales y especiales.[3]
Las primeras versan sobre lo siguiente:
a.
Que el tema sujeto a
discusión sea de evidente relevancia constitucional.
b.
Que se hayan agotado
todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance
de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un
perjuicio iusfundamental irremediable.[4]
c.
Que se cumpla el
requisito de la inmediatez.[5]
d.
En el evento de hacer
referencia a una irregularidad procesal, debe haber claridad que la misma tiene
un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta
los derechos fundamentales de la parte actora.[6]
e.
Que la parte actora
identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración
como los derechos vulnerados y qué hubiere alegado tal vulneración en el
proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.[7]
f.
Que no se trate de
sentencias de tutela.[8]
De otro lado, tenemos las causales o requisitos
especiales que se requieren para que una tutela contra sentencia judicial sea
procedente. Así pues, se requiere que se configure, al menos, uno de los vicios
o defectos que adelante se determinan, los cuales fueron debidamente
discriminados en la sentencia  C-590 de 2005 y, para tal efecto, son:
“a. Defecto orgánico. Se presenta cuando el
funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece,
absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto procedimental absoluto. Se
origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento
establecido.
c. Defecto fáctico. Surge cuando el juez
carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el
que se sustenta la decisión.
d. Defecto material o sustantivo. Son los
casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[9] o que
presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
f. Error inducido. Se presenta cuando el
juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo
condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
g. Decisión sin motivación. Implica el
incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos
fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa
motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
h. Desconocimiento del precedente. Esta
hipótesis se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el
alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando
sustancialmente dicho alcance. En estos casos, la tutela procede como mecanismo
para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente
vinculante del derecho fundamental vulnerado.[10]
i. Violación directa de la Constitución.”
Así las cosas, los argumentos expuestos en los
fundamentos anteriores de esta providencia resultan suficientes para señalar
que habrá lugar a impetrar la acción de tutela contra las decisiones judiciales
una vez se logre constatar los supuestos indicados por la jurisprudencia de
esta Corporación.
4. Autonomía Interpretativa Judicial – Valoración y
Apreciación de las Pruebas
Cabe anotar, que la revisión de una
decisión judicial, en sede de tutela, encaminada a determinar si las
actuaciones de los funcionarios judiciales se enmarcan o no en un defecto
fáctico, no pueden desconocer la vigencia misma de los principios que
garantizan la autonomía e independencia de los jueces, así como el respeto a la
efectividad de las distintas jurisdicciones. En caso de efectuar una
interpretación distinta a lo expuesto, se desconocería la esencia del amparo de
tutela luego que dejaría de ser un mecanismo subsidiario encaminado a la protección
eficaz de los derechos constitucionales y, por el contrario, se convertiría en
una acción por medio de la cual se afectaría la seguridad jurídica y la cosa
juzgada. De este modo, las providencias que versan sobre la interpretación y
aplicación del derecho no pueden ser objeto de control constitucional por la
vía del amparo si en las mismas no se configura uno de los defectos ya
mencionados como resultado de una actuación abiertamente caprichosa y
contradictoria del orden jurídico que genere la violación de derechos
fundamentales de las personas.[11]
De ahí, que la norma aplicable a cada caso en concreto será una facultad de
interpretación de cada juez de conocimiento, la cual se deriva de sus mismas
potestades en cumplimiento de la actividad que desarrolla. Es decir, cada
operador jurídico goza de una discrecionalidad que debe ser materializada con
base en una argumentación jurídica, objetiva y razonable, lo que conlleva a
declarar improcedente su estudio por la vía de la acción de tutela.
No obstante lo anterior, si en Sala de Revisión se
considera que la valoración de las pruebas consumadas por los jueces de
instancia cotejan un comportamiento irregular y caprichoso por parte de los
funcionarios, en donde se impone su voluntad y su decisión va en contravía de
lo que objetivamente es palpable en el cuaderno de pruebas, es claro que la
conducta del operador judicial establece un defecto fáctico. Por tanto, es
contra la providencia dictada donde procede la acción de tutela. En este caso,
la conducta censurable consiste en la ruptura deliberada del equilibrio
procesal. Ésta comporta un rompimiento grave de la imparcialidad del juez,
quien no plasma un dictado de justicia sino que, por el contrario, la
contraviene haciendo que una de las partes quede en absoluta indefensión pese a
existir pruebas a su favor que bien podrían resultar imprescindibles para la
procedencia y protección de su derecho.
Para dar una mayor claridad a lo anterior, la
sentencia T-329/96 manifestó lo siguiente:
“Así las cosas, concierne al ámbito de
competencia exclusiva de la respectiva autoridad judicial, la determinación
acerca de la validez, aptitud, pertinencia y conducencia de las pruebas a
partir de las cuales formará su convencimiento y sustentará la decisión final
del litigio; de ahí que, pueda incurrir en una negación o valoración
arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba, que se presenta cuando el
juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración o sin razón valedera
alguna no da por probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge
clara y objetivamente (...). En consecuencia, la negativa a ordenar la práctica
de determinadas pruebas "sólo puede obedecer a la circunstancia de que
ellas no conduzcan a establecer la verdad sobre los hechos materia del proceso
o que estén legalmente prohibidas o sean ineficaces o versen sobre hechos
notoriamente impertinentes o se las considere manifiestamente superfluas
(...)."
De conformidad con lo anterior, la acción
de tutela contra sentencias judiciales por defecto fáctico, es procedente
siempre y cuando se compruebe que la actividad procesal de los jueces de
instancia, al momento de emitir sus decisiones, incurrieron en circunstancias
tales como: (i) que el material probatorio no haya sido objeto de ningún
examen o estudio; (ii) que se hayan ignorado la totalidad o algunas de
las pruebas aportadas en el trámite del proceso; (iii) que se rechace a
una de las partes el derecho a la prueba; (iv) que el juez, por ostensible
error o descuido, no estudió elementos de juicio que conducen a una determinada
medida.
De igual manera, cabe resaltar que el juez,
como se dijo anteriormente, es libre para apreciar y otorgar un valor a las
pruebas que obran dentro del proceso. Sin embargo, es claro también que por vía
de tutela se pueden subsanar decisiones contrarias a las reglas
constitucionales y legales. Del mismo modo, habrá cabida al amparo en el evento
en que la lesión sufrida por la parte actora carezca de otro medio de defensa
judicial o que afronta la inminencia de un perjuicio irremediable.
Al respecto, ha dicho la Corte:
"La valoración del caso en sus
elementos fácticos y jurídicos, a la luz de la normatividad aplicable, está
reservada al juez competente, quien goza del poder que le otorga la ley para
interpretarla y aplicarla, sin que necesariamente deba coincidir con la
apreciación de otros jueces, pues repugna a la autonomía funcional que el
criterio del juzgador, mientras no se evidencie una flagrante trasgresión del
ordenamiento, pueda ser revocado sin sujeción a los procedimientos, recursos e
instancias que él mismo contempla. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de
Revisión. Sentencia T-492 del 7 de noviembre de 1995).
(…) La práctica de la integridad de las
pruebas que hayan sido solicitadas por el procesado y decretadas por el juez,
hace parte del debido proceso y que este derecho fundamental resulta vulnerado
cuando la autoridad judicial obra en sentido diferente.”
Asimismo, en sentencia T-555 de 1999, la
Corte dispuso:
“El juez tiene una oportunidad procesal
para definir si esas pruebas solicitadas son pertinentes, conducentes y
procedentes, y si en realidad, considerados, evaluados y ponderados los
elementos de juicio de los que dispone, ellos contribuyen al esclarecimiento de
los hechos y a la definición acerca de la responsabilidad penal del procesado.
Y, por supuesto, le es posible negar alguna o algunas de tales pruebas, si
estima fundadamente que los requisitos legales no se cumplen o que en el
proceso respectivo no tienen lugar.”
Finalmente, las actuaciones judiciales que
tipifiquen un defecto fáctico, en relación con los factores y supuestos
mencionados, darán lugar a impetrar la acción de tutela contra providencias
judiciales en aras de proteger los derechos fundamentales de los actores.
5. Posición de la
jurisprudencia en  relación con la revocatoria directa de derechos pensionales
sin el consentimiento del afectado
Con el fin de analizar el reproche de
vulneración del derecho al debido proceso alegado por el accionante respecto de
fallo objeto de tutela y teniendo como trasfondo el problema jurídico que
procede analizar, se hará un breve recuento de la jurisprudencia constitucional
respecto de la revocatoria del acto propio por parte de la administración.
1. En la sentencia T-472 de 1992, se
analizó cómo el principio de buena fe que debe informar las relaciones entre
los particulares, cobra especial relevancia cuando de la administración pública
se trata. En tales circunstancias, actuaciones como la negación del acto
propio, las demoras injustificadas, el abuso de la posición dominante y el
exceso de requisitos formales –entre otros- vulneran de manera flagrante el
principio superior en mención.
El mandato de lealtad en este preciso
ámbito supone que, en las actuaciones que adelanten la administración y el
administrado, debe primar la buena fe en el perfeccionamiento desarrollo y
extinción de las relaciones jurídicas. Esta regla constitucional aplica tanto a
los contratos que se celebren con la administración, como a las actuaciones que
ésta despliegue unilateralmente por mandato legal y que generen situaciones
subjetivas y concretas para las personas, debiendo mantenerse durante todo el
tiempo en que se surte la relación.
En punto de la teoría
de los actos propios, el imperativo de buena fe se traduce en la obligación de
mantener en el futuro la conducta inicialmente desplegada, supuesto del cual
dependen –entre otras cosas- la credibilidad en las actuaciones del Estado, el
efecto vinculante de sus decisiones para los particulares y la seriedad del
procedimiento administrativo. La revocatoria del acto propio por parte de la
Administración, que suspenda o modifique desfavorablemente situaciones
jurídicas subjetivas configuradas, desplegada de manera irregular y
contradictoria de la voluntad inicialmente manifestada, contraviene los
principios de lealtad y buena fe (art. 83 C.P.).
2. En la sentencia
T-611 de 1997, se indicó cuáles son las dos excepciones al principio general de
irrevocabilidad del acto propio sin que medie para ello el consentimiento del
afectado. En esta providencia se resaltó que, en el artículo 69 del Código
Contencioso Administrativo se contemplan las causales generales de revocatoria
directa, entre las que se cuentan la expedición ilegal o inconstitucional de
los mismos. De igual forma, el inciso segundo del artículo 73 de tal estatuto,
dispone que también son revocables los actos administrativos producto del
silencio administrativo positivo, si se dan las causales del artículo 69 o si
es evidente que fueron proferidos de manera ilegal.
3. En la sentencia T-295 de 1999, la Corte
reiteró su doctrina en el sentido de proteger la ejecutividad, obligatoriedad y
eficacia del acto administrativo, e insistió en la vulneración de los derechos
fundamentales de las personas cuando la administración de manera unilateral e
inconsulta revoca sus decisiones sin que medie autorización del afectado. Los
principios de buena fe y seguridad jurídica sufrirían entonces un menoscabo de
rango constitucional, si se le permitiera al Estado modificar determinaciones
en firme que han consolidado un derecho subjetivo, sin que intervenga en manera
alguna el ciudadano perjudicado (art. 73 del Código Contencioso
Administrativo).
4. En la sentencia T-947 de 2000, esta
Corporación retomó la jurisprudencia sentada en las sentencias T-827 de 1999 y
T-618 de 2000. Indicó que, en desarrollo del principio constitucional de buena
fe (art. 83 C.P.) referido a la teoría del acto propio, una entidad que ha
reconocido un derecho prestacional que produce efectos jurídicos, no puede
desconocerlo de manera unilateral. En ese sentido, si una autoridad pública ha
declarado la titularidad de un derecho en cabeza de particular, pesa sobre ella
la prohibición de revocarlo sin previamente iniciar la respectiva acción de
lesividad[12].
5. En la sentencia T-450 de 2002, la Corte
recordó que, en las hipótesis en las cuales el acto administrativo fue
proferido con ocasión de una conducta ilícita y fraudulenta debidamente
probada, procede la revocatoria del acto propio sin consentimiento del
administrado. Señaló la Corte en aquella oportunidad que:
“De conformidad con lo expresado por la
sentencia T- 336 de 1997, no se trata de situaciones en las cuales la autoridad
pública pueda intuir o sospechar la ilegalidad de los medios usados para
obtener o provocar el acto administrativo que se revoca. Debe darse una
evidencia de ello y, en
consecuencia, la motivación del acto revocatorio dejará constancia expresa
acerca de los elementos de juicio que llevaron al ente administrativo a
concluirlo así”.
6. Por último,
resulta imprescindible reseñar la sentencia C-835 de 2003, en la cual se
estudió específicamente la constitucionalidad de las figuras de revocatoria
directa de las pensiones reconocidas de manera irregular y la revisión de
reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de
naturaleza pública[13].
En esta providencia, se insiste en la definición que ha mantenido la
jurisprudencia constitucional respecto de la revocatoria directa: como acto
constitutivo, es una decisión que invalida un acto previo y que produce
consecuencias a futuro. En  lo que toca a los actos administrativos que generan
derechos sujetivos, recalca la irrevocabilidad de los mismos, sin previa
autorización del titular del derecho, en atención a los principios de  buena fe
y seguridad jurídica.
La excepción a
la anterior regla, la constituyen los actos que han sido dictados con evidente
violación del ordenamiento jurídico. En tal hipótesis “la aplicación del
principio de buena fe deberá operar es en beneficio de la administración para
proteger el interés público, pues en este caso la actuación fraudulenta con la
que se dio origen o desarrollo a la actuación de la administración rompe la
confianza legítima que sustenta la presunción de legalidad del acto expedido
bajo tales circunstancias”. En todo caso, en la resolución que decida la
revocatoria del acto, deben quedar consignados los elementos de juicio que
indujeron tal convencimiento (debe ser, entonces, manifiesta la utilización de
medios ilegales).
En punto de la
revocatoria de las pensiones o prestaciones reconocidas irregularmente, la
Corte resaltó que (i) existe un deber oficioso de verificación de los
requisitos necesarios para la adquisición del derecho, junto con los documentos
que lo soportan (ii) este deber está radicado en cabeza de los
representantes legales de las instituciones de seguridad social, quienes
respondan por el pago de los beneficios o quienes hayan reconocido o reconozcan
prestaciones económicas y  (iii) procede cuando sea manifiesta la manera
fraudulenta de obtención de la pensión por parte del ciudadano. Respecto de
este último requisito, el fallo es enfático en proscribir la posibilidad de
extender a los beneficiarios de una pensión o de otro tipo de prestación
económica los efectos de la incuria en que pudo incurrir la administración.
En ese
sentido, “mientras se adelanta el correspondiente procedimiento
administrativo se le debe continuar pagando al titular –o a los causahabientes-
de la pensión o prestación económica las mesadas o sumas que se causen, esto
es, sin solución de continuidad. Y como respecto del titular obra la presunción
de inocencia, le corresponde a la Administración allegar los medios de
convicción que acrediten la irregularidad del acto que se cuestiona. Es decir,
la carga de la prueba corre a cargo de la Administración”
7. De la jurisprudencia hasta aquí reseñada,
es posible extraer algunas conclusiones: (i) que la revocatoria directa
del acto propio de la administración está, en principio, proscrita de nuestro
ordenamiento jurídico, en atención a los mandatos superiores de buena fe,
lealtad y seguridad jurídica; (ii) la revocatoria directa, dadas ciertas
circunstancias, atenta contra los derechos fundamentales del administrado y es
controvertible, de manera excepcional, por vía de la acción de tutela; (iii)
el ordenamiento jurídico colombiano contempla 2 excepciones a la regla
prescrita en el punto (i) es decir, hipótesis en las cuales puede darse
una revocatoria directa constitucional sin consentimiento del administrado: a)
cuando la situación subjetiva consolidada fue producto del silencio
administrativo positivo, b) cuando fue producto de maniobras evidente y
probadamente fraudulentas, violando la Constitución y la ley. Del punto b), es
posible inferir que la ilegalidad que generó el nacimiento a la vida jurídica
del derecho subjetivo no puede presumirse, y que la revocatoria directa no
puede fungir como medida cautelar ante la mera sospecha de fraude. (iv) Si la
obtención del beneficio económico o pensional no es evidentemente ilegal, la
administración asume la carga de la prueba, y no puede decretar una abstención
de pagos hasta tanto haya sido acreditado en el contexto de un debido proceso
administrativo el dolo del beneficiario.
Lo anterior significa que la Administración
no puede suspender la efectividad de una prestación, sin iniciar una actuación
administrativa que contemple en todas sus etapas el derecho al debido proceso.
En todo caso, la doctrina sentada por esta Corporación también ha sido
enfática en señalar que la acción de tutela no es el ámbito adecuado para
conocer de los debates que se susciten con ocasión de las posibles
vulneraciones del derecho al debido proceso administrativo. No pueden,
entonces, los ciudadanos acudir a la vía constitucional para subsanar su falta
de impulso procesal –bien en vía gubernativa o ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
Tan sólo excepcionalmente, cuando, pese a haber agotado o intentado la defensa
de sus garantías fundamentales ante la administración o el juez administrativo,
la violación de sus garantías básicas no cesa, o si la persona está ante la inminencia
de configuración de un perjuicio irremediable, es procedente la petición de
amparo.
En conclusión, si la administración, dadas
las circunstancias arriba descritas, desconoce el principio de buena fe y
suspende un acto particular y concreto, vulnera el derecho al debido proceso
administrativo. Para atacar estas infracciones, el sistema jurídico colombiano
ha previsto, en primer término, los recursos de reposición y apelación y, luego
de agotados los mismos, las acciones contencioso administrativas. Como ha sido
indicado en múltiples oportunidades por esta Corte, tanto a las autoridades
administrativas, como a los jueces de la República también les compete la
protección de los derechos fundamentales en el ejercicio de sus funciones y
sólo si, pese a la diligencia procesal del ciudadano, persiste la vulneración
de sus derechos fundamentales, hay lugar a la acción de tutela.
6. Caso concreto
El accionante solicita el amparo de sus
derechos fundamentales al debido proceso, los derechos adquiridos, la especial
protección a las personas de la tercera edad y el principio de buena fe,
vulnerados por los fallos que son objeto de tutela. Solicita que el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Ibagué, rehaga su sentencia y ordene el pago
de todos los valores dejados de percibir como resultado de la actuación
administrativa que culminó con la revocatoria de su pensión de jubilación.
Las sentencias de tutela objeto de
revisión, negaron  el amparo solicitado  tras sostener que  no  existe en el
ordenamiento jurídico ninguna norma que autorice  el ejercicio de la acción de
tutela para enervar providencias judiciales.
Esta  Sala de Revisión considera lo
siguiente:
- Lo primero a precisar es que la demanda
de tutela está dirigida fundamentalmente contra la sentencia proferida por el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué dentro del proceso ordinario
laboral de Rafael Hernández contra el Fondo Territorial de Pensiones del
Tolima,  respecto de la cual el accionante solicita que se profiera nuevamente
y se ordene el pago de las mesadas pensionales adeudadas. En el escrito de
demanda, señala que hace extensiva la demanda contra el Juzgado Segundo Laboral
del Circuito de Ibagué dentro del proceso ordinario y contra el Fondo
Territorial de Pensiones del Tolima únicamente como garantía de su debido
proceso y porque pueden tener interés en el resultado de este proceso.
- Por lo anterior, este fallo también se
limitará a analizar las razones por las cuales el accionante estima que la
sentencia del Tribunal Superior de Ibagué es violatoria de los derechos al
debido proceso, buena fe y protección a las personas de la tercera edad.
- La pregunta que debe hacerse
entonces en este caso es si existió en la providencia del Tribunal Superior de
Ibagué una vía de hecho al considerar que no existía prueba suficiente para
restablecer el derecho pensional del accionante.
-La pensión del accionante
había sido reconocida en el año 1979 por el Director de la  Caja de Previsión
Social del Tolima( entidad sustituida por el  Fondo Territorial del Tolima )
por haber cumplido la edad  exigida (60 años) y 20 de servicio. Este último
requisito se configuró de la siguiente manera: del 1º. de julio de 1960 al 31
de diciembre de 1978 en la Secretaría de Obras Públicas, de acuerdo con certificado
expedido acreditando dicho tiempo. Del 15 de julio de 1942 al 15  de agosto de
1944 en la misma Secretaría de Obras Públicas del Departamento del Tolima,
tiempo acreditado con prueba  supletoria. La referida prueba supletoria, que
tuvo que ser aportada porque  no apareció certificación alguna sobre el tiempo
laborado por el demandante entre los años 1940 y 1945,  se compuso de
declaraciones  extra proceso de los señores Moisés Bayona y Benjamín Vidal,
personas que en su momento refirieron que conocían al señor Rafael Hernández
Martínez de quien afirmaron que les constaba que había trabajado al servicio
del Departamento del Tolima en la construcción de la Concentración Escolar de
la Población de Chaparral.
El testimonio de esas mismas
personas  sirvió para que 25 años después  el Fondo de Pensiones del Tolima
considerara que había existido falsedad en las declaraciones que sirvieron para
constituir la prueba supletoria. En efecto, las pruebas  que  soportaron  la
revocatoria directa fueron los testimonios de los señores Moisés Bayona y
Benjamín Vidal, quienes en esta ocasión  dijeron conocer al accionante,  pero
no  recordaban dónde había trabajado.
Es así como a folio 55 del
expediente, correspondiente a la  copia anexa a la demanda que contiene la
Resolución 1591 de 2003, por medio de la cual se revoca la pensión del
accionante, se lee:
“PREGUNTADO. ( Moisés
Bayona) Manifieste a la unidad si usted laboró en la construcción de la
concentración escolar de Chaparral. CONTESTÓ: No, No señor, porque yo estaba
trabajando en la zona de carreteras. PREGUNTADO: Diga al despacho si le consta
que el señor RAFAEL HERNANDEZ MARTINEZ haya laborado en la construcción de la
concentración escolar de Chaparral. CONTESTÓ: No, no me consta porque nunca lo
conocí a él en CHAPARRAL. NOTA. En este momento se le pone  de presente al
declarante el folio 7 del expediente del señor RAFAEL HERNANDEZ MARTINEZ,  el
cual contiene una declaración firmada por MOISES BAYONA donde manifiesta que el
señor RAFAEL HERNÁNDEZ estuvo al servicio del Departamento del Tolima en la
construcción de la concentración escolar de Chaparral en el tiempo comprendido
entre el 15 de julio de 1942  al 30 de agosto de 1944 aproximadamente.
PREGUNTADO: Teniendo en cuenta lo anterior, sírvase decir si la firma que
aparece en la parte posterior es suya, y si es cierto el texto de la citada
declaración: el declarante solicita que le lean el contenido del  documento que
le ponen a su vista. CONTESTÓ. Esa es la firma mía y sobre el contenido  de lo
que dice ahí no es cierto, pude haber firmado ese documento inocentemente ya
que no tengo estudios.”.
A renglón seguido,  el Fondo
concluye, “..sin lugar a dudas la prueba supletoria que sirvió como base
para el conteo del tiempo de pensión, en su contenido es falsa.”[14]
El mismo esquema de preguntas
se utilizó con el testimonio del señor BENJAMIN VIDAL ESPINOSA, y el Fondo
afirmó:  “ lo cual genera serias dudas sobre la veracidad  de esta prueba
utilizada en su momento para el reconocimiento pensional del señor Hernández
Martínez”.[15]
Como ya se indicó, sobre este tema esta Corporación en
sentencia T-567 de 2005[16],
estimó que “no asiste fundamento constitucional alguno a la Administración para
suspender el pago de una pensión previamente reconocida salvo las facultades
explícitamente previstas en los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003 y en la
sentencia C-835 de 2003. Por fuera de cualquiera de las hipótesis de hecho
previstas en las normas mencionadas, se necesita la autorización del juez
respectivo para válidamente suspender los pagos hacia el futuro. Actuar de otro
modo lleva a la Administración a incurrir en vías de hecho contrarias al
artículo 29 Superior e inadmisibles en perspectiva constitucional. En todo
caso, se debe tener en cuenta que mientras permanezca indemne el acto
administrativo que reconoce la prestación, es preciso continuar con los pagos
causados” (Subrayado por fuera de texto).
A la citada conclusión se llegó luego de
analizar si ante la existencia de un acto que reconoce una determinada
prestación, la Administración tiene la facultad unilateral de condicionar o
aplazar su pago a determinada eventualidad o coyuntura. Como resultado, en la
mencionada providencia se consideró que “Tal prerrogativa conllevaría in
extremis, de acuerdo al criterio de esta Sala, a otorgar la competencia para
modificar o incluso evitar indefinidamente el pago de las acreencias
laborales”.
Con respecto de la última, es decir, sobre
la posibilidad de no pagar definitivamente la mesada pensional, se indicó que
para intentar la revocatoria o suspensión unilateral de un acto administrativo
particular y concreto, “sólo se puede efectuar con el consentimiento expreso
del titular excepto en los casos en los que se compruebe una manifiesta
ilegalidad, evento extraordinario en el que en protección del interés público
se debe agotar el procedimiento establecido en el artículo 74 del Código
Contencioso Administrativo[17]
e iniciar las acciones fiscales, judiciales, penales y disciplinarias
pertinentes en procura de la restitución de los recursos y la imposición de las
sanciones que correspondan a las actuaciones identificadas como ilegales[18].”
Bajo tal derrotero, se estimó que la
facultad de revisar y revocar los actos administrativos que conceden o
reconocen pensiones sin la autorización expresa del titular del derecho, ha
sido concebida y reglada dentro del propio ordenamiento jurídico, ya que, el
artículo 19 de la Ley 797 de 2003[19],
cuya constitucionalidad condicionada se estableció en la sentencia C-835 de
2003, prevé la facultad de que la administración realice un estudio de fondo
sobre las sumas, pensiones o prestaciones económicas a cargo del tesoro público
en las cuales existan serios indicios sobre su reconocimiento indebido,
condicionado a que no se “puede a cada rato estar revisando lo que ya
revisó, derivando en un cuestionamiento recurrente sobre los mismos motivos y
causas, que a más de no consultar el sentido y alcance del artículo 19, raya en
el desconocimiento del non bis in idem.  Revisado un asunto por la
Administración éste debe ser decidido de manera definitiva y la Administración
no puede volver a cuestionar el mismo asunto una segunda o tercera vez.”
En desarrollo de esta competencia la Corte
indicó en la sentencia de constitucionalidad anotada lo siguiente:
“Por lo tanto, los motivos que dan lugar a
la hipótesis revocatoria del artículo 19 no pueden entenderse de manera
indeterminada, aislada, ni al margen del debido proceso. Antes bien, la
manifiesta ilegalidad, tanto de las conductas reprochadas como de los medios
utilizados para acceder a la prestación económica que se cuestione, debe
probarse plenamente en el procedimiento administrativo que contemplan las
prenotadas disposiciones, para lo cual el titular del derecho prestacional o
sus causahabientes deberán contar con todas las garantías que inspiran el
debido proceso en sede administrativa, destacándose el respeto y acatamiento,
entre otros, de los principios de la necesidad de la prueba, de la publicidad y
la contradicción; y por supuesto, imponiéndose el respeto y acatamiento que
ameritan los términos preclusivos con que cuenta el funcionario competente para
adelantar y resolver cada etapa o lapso procedimental.  Así, la decisión
revocatoria, en tanto acto reglado que es, deberá sustentarse en una ritualidad
sin vicios y en una fundamentación probatoria real, objetiva y trascendente, en
la cual confluyan de manera evidente todos los elementos de juicio que llevaron
al convencimiento del funcionario competente para resolver.  En conclusión,
entre la parte motiva y la parte resolutiva del acto de revocatoria directa
deben mediar relaciones de consonancia que estén acordes con los respectivos
mandatos constitucionales y legales, particularmente, con el debido proceso, la
legalidad de los derechos adquiridos y la defensa del Tesoro Público.
Recordando además que, en materia de supresión de actos administrativos, no es
lo mismo cuando interviene un funcionario administrativo que cuando interviene
el juez; y que, en todo caso, la revocatoria directa de un acto administrativo
que reconoce una pensión o prestación económica sólo puede declararse cuando ha
mediado un delito.” (Subrayado
por fuera de texto)
“La Corte deja claramente establecido que
cuando el litigio versa sobre problemas de interpretación del derecho; como por
ejemplo, el régimen jurídico aplicable, la aplicación de un régimen de
transición; o la aplicación de un régimen especial frente a uno general; estos
litigios deben ser definidos por los jueces competentes de conformidad con el
artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y que en consecuencia no procede la
revocatoria directa del acto administrativo sin el consentimiento del
particular.”.
Como corolario, en el fallo de tutela T-567
de 2005 se precisaron las situaciones en las que la administración puede revocar
su propio acto aún sin el consentimiento de su titular: “(i)La
administración tendrá la facultad de revocar su propio acto aún sin
consentimiento del beneficiario, siempre que se agote como mínimo el
procedimiento previsto en los artículos 14, 28, 34, 35 y 74 del Código
Contencioso Administrativo y que se identifiquen en la conformación del acto
administrativo censurado conductas tipificadas en la ley penal, “aunque no se
den los otros elementos de la responsabilidad penal”[20];
(ii) Se podrá revocar unilateralmente el acto propio cuando éste sea
fruto de silencio administrativo positivo de acuerdo al artículo 73 del Código
Contencioso Administrativo; (iii) La Administración deberá acudir
directa e indefectiblemente ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo si no identifican en el acto que las irregularidades o anomalías
constituyen conductas tipificadas en la ley penal.”La citada posición de la
jurisprudencia  ha sido reiterada en varios fallos de tutela, a saber, en la
T-973, T-1129,         T-1215 y T-1284 de 2005.
En suma, como ya se expuso, para que se
pueda suspender el pago de una pensión, previamente debe mediar el
consentimiento y aprobación de su titular, pues los únicos casos en los cuales
no es necesario para suspender o revocar un acto administrativo que reconoce
una pensión son, cuando el acto o resolución es creada por medios ilegales o es
fruto del silencio administrativo positivo. En todo caso, dentro del trámite de
la revocación o suspensión del acto administrativo que reconoce una pensión, se
debe respetar el debido proceso, artículos 14, 28, 34, 35, 73 y 74 del Código
Contencioso Administrativo, ya que mientras permanezca indemne el acto administrativo
que reconoce la pensión se debe continuar pagando.
La anterior doctrina llevada
al caso en estudio deja ver que en el presente caso el Fondo de Prestaciones
del Tolima revocó irregularmente una prestación social por cuanto:
(i) No era aplicable  el artículo 19 de la Ley
797 de 2003,  en tanto no se trataba de un acto administrativo ficto originado
en el silencio administrativo positivo  sino de un acto producido por la
administración desde hacía 24 años, respecto del cual no se daba la característica
de una ostensible y comprobada violación del orden jurídico vigente;
(ii) La ilegalidad de la resolución que
reconoció la pensión al accionante solo puede ser establecida por el órgano
judicial competente, lo que no se hizo en ese caso por parte del Fondo
Territorial del Tolima;
(iii) De conformidad con lo expuesto en la
jurisprudencia de esta Corporación para situaciones similares[21], no se trata de que la
autoridad pública pueda intuir o sospechar sobre la veracidad de los medios
utilizados para obtener o provocar el acto administrativo que se revoca. Debe
tratarse de una declaración judicial que precise la imputación delictiva;
(iv) En el presente
caso, por el contrario, existe un oficio enviado al juez Segundo Laboral del
Circuito de Ibagué,  por la Dirección Seccional de  Fiscalías de Ibagué en
donde se lee:
“…de manera atenta le
informo que consultado el sistema de información judicial, no se encontró
registro alguno por el ilícito de falso testimonio procedente del Fondo
Territorial de Pensiones o por parte de otra autoridad pública, en contra de
los señores RAFAEL HERNANDEZ , MOISES BAYONA Y BENJAMIN VIDAL.”
(v) Luego, hasta tanto no existiera un
pronunciamiento judicial en relación con la supuesta falsedad de la prueba
supletoria en la que se soportó el reconocimiento inicial de la pensión del
accionante, el Fondo Territorial del Tolima estaba en la obligación de
continuar pagando las mesadas al accionante.[22]
(vi) Sorprende que después de 24 años se
remuevan las pensiones por “anomalías”[23]
en las resoluciones de reconocimientos prestacionales, y la autoridad pública
no denuncie ante las autoridades judiciales los presuntos ilícitos como es su
deber hacerlo, si no que se apresura a suspender su propio acto, sin esperar
siquiera las resultas de un proceso penal. Duda la Corte de que las arcas
departamentales puedan sanearse con prácticas similares que terminan a la
postre en contra de los mismos intereses del Departamento.
Ahora bien, cuál es el proceder
del Tribunal de Ibagué que genera la vía de hecho por defecto fáctico?
El  Tribunal en la  providencia
objeto de tutela, sostiene lo siguiente:
“ no existen elementos de
juicio suficientes, que permitan determinar certeramente que el actor hubiere
prestado sus servicios bajo subordinación y dependencia, además en forma
directa para el departamento del Tolima entre el 15 de julio de 1942 y el 30 de
agosto de 1945, por ende, no cumple con el requisito de los 20 años de
servicio, asistiéndole razón al demandado en la revocatoria del derecho pensional
que había sido otorgado mediante resolución 819 de agosto de 1979, estando
facultado para ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley
797 de 2003.”
Es decir, el Tribunal no sólo decide con elementos
poco suficientes, si no que  del material probatorio analizado, sustancialmente
el mismo manejado por el Fondo de Prestaciones del Tolima,  era evidente
deducir que había existido una revocatoria de un acto administrativo sin contar
con el consentimiento del interesado y ello fue ignorado claramente por el
Tribunal quien debió presumir  entonces la legalidad del acto particular y
concreto que había reconocido la pensión al accionante. El Tribunal  entonces,
se aparta del material probatorio existente y falla contra la evidencia del
mismo. Contrarió el equilibrio procesal haciendo que el accionante quedara en
absoluta indefensión pese a  existir prueba a su favor  que además resultaba
imprescindible para la procedencia y protección de sus derechos.
Lo que correspondía dirimir a
la justicia ordinaria, era si existía prueba suficiente que permitiera disponer
el restablecimiento del derecho pensional del actor y por ende, el pago de las
mesadas pensionales dejadas de percibir. Del material probatorio allegado a la
causa ordinaria se derivaba claramente, que el Fondo de Prestaciones había
revocado irregularmente una pensión y no existían pruebas para mantener la
revocatoria directa sino para reponer la pensión  de jubilación y el
consiguiente pago de las mesadas pensionales. El proceder del Tribunal terminó
afectando los derechos fundamentales del accionante, persona de 86 años de
edad, cuyo único sustento lo representa la pensión obtenida por el Departamento
del Tolima  en el año 1979.
Por lo expuesto, la Sala
revocará el fallo revisado y concederá la protección al debido proceso del
accionante, ordenando al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, que
rehaga la actuación judicial de conformidad con los parámetros indicados en
esta sentencia. La Administración, si quiere invalidar su  propia actuación,
deberá demandarla ante la Jurisdicción Contenciosa  Administrativa.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. REVOCAR el fallo proferido por la  Sala  de
Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia. En su lugar, CONCEDER la
tutela al debido proceso del accionante.
Segundo.  DEJAR SIN EFECTO  la sentencia  proferida por  la Sala de
Decisión Laboral del  Tribunal  Superior del Distrito Judicial de Ibagué el día
13 de diciembre de 2006 en el proceso  laboral ordinario de RAFAEL HERNANDEZ
MARTINEZ  contra el Departamento del Tolima- Fondo Territorial de
Pensiones.
Tercero. ORDENAR al Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Ibagué, que
dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta
sentencia, profiriera una nueva sentencia con base en los lineamientos fijados
en la parte motiva de esta decisión.
Cuarto. En el evento de que surjan nuevas pruebas
que desvirtúen el derecho del accionante a la pensión reclamada, la
Administración podrá iniciar la  acción administrativa correspondiente.
Quinto. Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado Ponente
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Cfr., Sentencia T-441, T-462 y T-589 de 2003
[2]
Cfr., Sentencia T-462 de 2003.
[3]
Sentencia C-590 de 2005.
[4]
Sentencia T-504/00.
[5]
Ver entre otras la sentencia T-315/05
[6]
Sentencias T-008/98 y SU-159/2000
[7]
Sentencia T-658-98
[8]
Sentencias T-088-99 y SU-1219-01
[9]
Sentencia T-522/01
[10] Cfr. Sentencias T-462/03; SU-1184/01; T-1625/00 y  T-1031/01.
[11]
Sentencia T-329/96
[12]
En la sentencia T-295 de 1999, se señaló que, para que opere el respeto del
acto propio se requiere: “a. Una conducta jurídicamente anterior, relevante
y eficaz.  b. El ejercicio de una facultad o de un derecho subjetivo por la
misma persona o centros de interés que crea la situación litigiosa, debido a la
contradicción –atentatorio de la buena fe- existente entre ambas conductas. c.
La identidad del sujeto o centros de interés que se vinculan en ambas
conductas”.
[13]
La demanda de inconstitucionalidad se presentó contra los artículos 19 (Los
representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes
respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas,
deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la
adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de
soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o
periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón
de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una
prestación económica. En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos
o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el
funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin
el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades
competentes) y 20 (Las providencias judiciales que en cualquier tiempo
hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a
fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero
o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el consejo de
estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a
solicitud del gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de
la República o del Procurador General de la Nación.. La revisión también
procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o
conciliación judicial o extrajudicial. La revisión se tramitará por el
procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el
respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales
consagradas para este en el mismo código y además: Cuando el reconocimiento se
haya obtenido con violación al debido proceso y, Cuando la cuantía del derecho
reconocido excediere lo debido de acuerdo con la Ley, pacto o convención
colectiva que le eran legalmente aplicables.) de la Ley 797 de 2003.
[14]
Folio 56 del expediente.
[15]
Folio 57 del expediente.
[16]
Razonamiento acogido en sentencia T-1284 de 2005, MP. Álvaro Tafur Galvis.
[17]
Sentencias T-376 de 1996 MP. Hernando Herrera Vergara; T-639 de 1996, MP.
Vladimiro Naranjo Mesa; T-336 de 1997, MP. José Gregorio Hernández Galindo;
C-672 de 2001, MP. Álvaro Tafur Galvis y C-835 de 2003, MP. Jaime Araujo
Rentería.
[18]
Sentencias T-347 de 1994, MP. Antonio Barrera; T-246 de 1996, MP. José Gregorio
Hernández; T-315 de 1996, MP. Jorge Arango Mejía y T-276 de 2000, MP. Alfredo
Beltrán Sierra.
[19]
Esta norma prescribe textualmente: “REVOCATORIA DE PENSIONES RECONOCIDAS
IRREGULARMENTE. Los representantes legales de las instituciones de Seguridad
Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan
prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los
requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que
sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o
prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que
exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció
indebidamente una pensión o una prestación económica. En caso de comprobar el
incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en
documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del
acto administrativo aún sin el consentimiento del particular y compulsar copias
a las autoridades competentes.
[20]
Sentencia C-835 de 2003, fundamento jurídico número 4.
[21]
Sentencia T-450 de 2002 M. P. Jaime Araújo Rentería.
[22]
En similar sentido la sentencia T-973 de 2005. M.P. Jaime Araújo Rentería.
[23]
Motivación de la resolución  1591 de 2003,  folio 53 del
expediente.