C-328-03
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Sentencia C-328/03
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Derecho sancionatorio de los servidores
públicos
LEGISLADOR-Competencia exclusiva para consagrar comportamientos
reprobables disciplinariamente
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Reserva de ley constituye una garantía al
debido proceso disciplinario
DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO-Estipulación de las prohibiciones y faltas
REGIMEN DISCIPLINARIO-Consagración en ciertas entidades por
autorización expresa de la ley no contraría principio de legalidad
LEGISLADOR-Debe establecer prohibiciones de los servidores
públicos
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Vulneración
De manera
expresa la norma acusada establece una excepción al principio de reserva de ley
en la enunciación de las prohibiciones en el ámbito del derecho disciplinario y
delega completamente en el reglamento la creación de prohibiciones de las
cuales se deriva responsabilidad disciplinaria. Al hacer esto, el legislador
violó el principio de legalidad comprendido dentro de la garantía del debido
proceso.
DERECHO DISCIPLINARIO-Defensa técnica
DEFENSA TECNICA-Circunscrita al proceso penal
DEFENSA TECNICA-No está constitucionalmente ordenada en el campo del
derecho sancionatorio disciplinario
DERECHO DISCIPLINARIO-Defensa del disciplinado
SUJETO DISCIPLINADO-Determinación de ser o no representado por un abogado
no contraría la Constitución
DERECHO DISCIPLINARIO-Integración con el principio de favorabilidad
En materia
disciplinaria la jurisprudencia constitucional ha fijado una posición según la
cual, si bien el principio de aplicación inmediata de las normas procesales es
compatible con el derecho al debido proceso, éste debe integrarse con el
principio constitucional de favorabilidad, máxime cuando el propio Código
Disciplinario Único así lo ha establecido.
Referencia: expediente D-4224
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 35, 165 y 223 parciales, de la Ley 734 de 2002, “Por la cual se
expide el Código Disciplinario Único.”
Actor: Hernando Barreto Ardila
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá,
D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de
trámite establecidos en el  Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Hernando Barreto Ardila presentó demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 35, 165, 223 (parciales), de la Ley
734 de 2002 “por la cual se expide el Código Disciplinario Único”.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los
procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir
acerca de la demanda en referencia.
II.
NORMAS DEMANDADAS
El texto de las disposiciones objeto de la demanda, de
conformidad con su publicación en el Diario Oficial N° 44708 del 13 de febrero
de 2002, es el siguiente (se subraya lo acusado):
LEY 734 DE 2002
(por la cual se expide el Código
Disciplinario Único)
Artículo 35. Prohibiciones. A todo servidor público le
está prohibido:
(…)
35. Las demás prohibiciones consagradas en la ley y reglamentos.
Artículo 165. Notificación del pliego de cargos y oportunidad
de variación. El pliego de cargos se notificará personalmente al procesado
o a su apoderado si lo tuviere. (…)
Artículo 223. Transitoriedad. Los procesos
disciplinarios que al entrar en vigencia la presente ley se encuentren con auto
de cargos continuarán su trámite hasta el fallo definitivo, de conformidad con
el procedimiento anterior.
III.
LA DEMANDA
El actor considera que cada una de las normas acusadas
es inconstitucional por razones diferentes, expuestas a continuación.
1. En opinión del demandante, el numeral 35 del
artículo 35, al permitir que se establezcan prohibiciones en los reglamentos,
viola los artículos 29, 121, 150-10 y 124 de la Constitución. El demandante
considera que la norma acusada es contraria al principio de legalidad, ya que
las prohibiciones en materia disciplinaria tienen reserva legal. En palabras
del actor, “(a) través de reglamentos no pueden crearse prohibiciones a los
servidores públicos susceptibles de construir una falta disciplinaria, y por
ello, objeto de sanción. Los reglamentos únicamente pueden desarrollar los
contenidos de la Ley, pero sin desbordar el alcance establecido por el
legislador.”[1]
En este orden de ideas, el numeral 35 acusado
transgrede el artículo 121 de la Carta, pues “las funciones de las
autoridades del Estado deben estar atribuidas en la Constitución y en la Ley;
por lo tanto, los reglamentos sólo pueden reglamentar, no crear funciones, y
tanto menos establecer prohibiciones a los servidores públicos”[2]. También viola el
numeral 10 del artículo 151 superior, pues “se está difiriendo a otras
instancias diversas de la legislativa, el establecimiento de prohibiciones”[3]. Finalmente, la
disposición demandada es contraria a los artículos 29 inciso 2º y 124 de la
Constitución, pues éstos precisan “que la responsabilidad de los servidores
públicos será determinada por la ley, sin que de manera alguna se haga
referencia a los reglamentos”[4]
Así mismo, el demandante sostiene que el principio de
legalidad “tiene referencias normativas internacionales en los artículos
11-2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 15-1 del Pacto de Nueva
York y 9º de la Convención de San José de Costa Rica, disposiciones que también
se verían transgredidas por el artículo 35-35 acusado”[5].
De manera subsidiaria, el demandante solicita se
declare la exequibilidad condicionada de las norma demandada de manera tal que
“los reglamentos del ejecutivo o lo reglamentos de las entidades no pueden
crear prohibiciones diversas a las establecidas en la ley, pero pueden señalar
el cómo, cuándo dónde de los dispuesto por el legislador para la administración
pública.”[6]
2. Para
el demandante, el inciso 1º del artículo 165 de la Ley 734 de 2002 vulnera los artículos 29 inciso 4º y 93 de
la Carta, “en conexión con el artículo 8.2e de la Convención Interamericana
de Derechos Humanos y 14.3 del Pacto de Nueva York. El demandante considera
que las normas constitucionales señaladas prescriben “el derecho
irrenunciable de ser asistido por un defensor (…)[7]”
También estima el ciudadano que el artículo 3º de la Ley Estatutaria de la
Administración dispone la obligatoriedad de la defensa técnica en los procesos
disciplinarios.
En su
entender, “si en virtud del artículo 155 del Código Disciplinario Único, en
la comunicación de iniciación de la investigación se debe informar al
investigado que tiene derecho a un defensor, es evidente que si no se produce
la designación dentro de un término razonable, tiene el Estado que realizar la
designación oficiosa, con lo que la expresión “si lo tuviere” es contraria a la
Carta Política, pues sobra advertirlo, siempre tendrá el disciplinado
defensor”.
3. Por último, la totalidad del artículo 223 del
Código Disciplinario Único  transgrede el artículo 29 de la Constitución, pues
desconoce el principio de favorabilidad. En caso en que “la Ley 734 de 2002
sea más gravosa que la Ley 200 de 1995, vigente al momento de la ocurrencia de
las conductas investigadas, prevalece esta última, aunque no se haya proferido
pliego de cargos antes del 5 de mayo de 2002. En consecuencia, si en esta
hipótesis se aplicara la norma demandada se contrariaría la Cata Política y e
bloque de constitucionalidad que reconoce el derecho fundamental a la
favorabilidad.”[8]
Subsidiariamente,
el ciudadano solicita que el artículo 223 acusado se condicione a que su
aplicación proceda únicamente cuando “las normas sustanciales de la Ley 200
de 1995 y aquellas procesales con efectos sustanciales sean las más favorables
para el disciplinado que las normas del nuevo Estatuto Disciplinario. En los
casos en que la Ley 734 del 2002 sea más favorable, se aplicará esta sin
consideración alguna a si se profirió o no pliego de cargos con anterioridad al
5 de Mayo del 2002”[9].
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Nubia Herrera Ariza, Procuradora delegada designada
por el Procurador General de la Nación para emitir concepto dentro del presente
proceso[10],
solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de las normas acusadas, por las
siguientes razones:
1. En cuanto al numeral 35 del artículo 35 acusado, la
Procuradora delegada sostiene que de acuerdo a los artículos 122 y 123 de la
Constitución “los servidores públicos deben cumplir sus atribuciones y
deberes conforme a las normas consagradas en los reglamentos, los cuales pueden
establecer, conforme a las funciones que cumple la entidad y el cargo propio,
prohibiciones específicas para los servidores públicos.”[11].
La Procuraduría desestima la posición adoptada por el
demandante, ya que “el concepto de “ley” debe entenderse en su acepción más
amplia, es decir la material, entendiendo que cualquier regulación dictada por
órgano competente tiene la virtualidad de fijar, en el caso de la función
pública, funciones y prohibiciones, pues en este caso, la habilitación para que
órganos distintos al Congreso establezcan funciones y prohibiciones está dada
por los artículos 122 y 123 de la Constitución.”[12]
2. En cuanto al inciso 1º del artículo 165 demandado,
la Procuraduría estima que la asistencia obligatoria de un abogado “tiene
como exclusivo campo de aplicación el derecho penal, más no el derecho
disciplinario”.[13]
La Procuraduría resalta que el artículo 229 de la Carta consagra que es
potestad del legislador indicar los eventos en los cuales las personas pueden
acceder a la administración de justicia sin la representación de un abogado.
El Ministerio público concluye que “(c)omo la
asistencia de un defensor dentro del proceso disciplinario no es obligatoria
conforme a las provisiones constitucionales y los tratados internacionales que
conforman el bloque de constitucionalidad (artículo 93 de la Constitución) y,
además, el legislador tampoco le impide al investigado designar un apoderado
que lo represente en esta actuación, sino que, por el contrario, le reconoce
expresamente este derecho, para el Ministerio Público el cargo formulado por
violación del derecho de defensa técnica no está llamado a prosperar”[14].
3. Por último, en relación con el artículo 223 del
Código Disciplinario Único, la Procuraduría considera que “la determinación del
procedimiento aplicable a las actuaciones en curso durante un tránsito
legislativo no excluye la aplicación favorable de normas procesales con efectos
sustanciales en ninguno de los procesos en curso.”[15] Para la Procuradora,
el artículo demandado debe ser interpretado en concordancia con los artículos
14 y 21 de la misma Ley 734 de 2002, que establecen la aplicación el principio
de favorabilidad en el proceso disciplinario. En concordancia con estas
disposiciones, el artículo 223 acusado no excluye la aplicación favorable de la
normas procesales posteriores a la Ley 222 de 1995. Por lo tanto, el Ministerio
Público considera que la disposición demandada es constitucional.
V.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte es competente para conocer del
proceso de la referencia, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 241
numeral 4° de la Constitución Política.
2. Problemas Jurídicos
La Corte encuentra que en el
presente proceso deben ser resueltos tres problemas jurídicos diferentes.
2.1. En cuanto al numeral 35
del artículo 35 del Código Disciplinario Único, el demandante estima que la
expresión “y reglamentos” contenida en dicha norma es contraria a los artículos
29, 121, 124, y 150-10 de la Constitución, pues, en virtud del principio de
legalidad, las prohibiciones a los servidores públicos únicamente pueden ser
establecidas por el legislador. Por su parte, el Ministerio Público considera
que el enunciado demandado es exequible ya que los reglamentos sí pueden
establecer prohibiciones específicas para los servidores públicos en
concordancia con las funciones que les sean asignadas por la Constitución, la
Ley y los reglamentos. De acuerdo a lo anterior, la Corte considera necesario
resolver el siguiente problema jurídico: ¿Es contrario al principio de
legalidad que el Código Disciplinario Único permita que los reglamentos
establezcan prohibiciones a los servidores públicos?
2.2. En relación con el inciso
1º del artículo 165 acusado, el demandante considera que éste, al permitir que
el sujeto activo de una investigación disciplinaria pueda no contar con la
representación de un apoderado, viola el derecho a la defensa técnica de los
servidores públicos procesados disciplinariamente, el cual es irrenunciable. A
su vez, el Procurador General de la Nación rechaza la posición del demandante
por cuanto estima que el derecho irrenunciable a la defensa técnica se aplica
exclusivamente al campo del derecho penal y que el legislador cuenta con la
potestad de señalar los eventos en los cuales es obligatoria la representación
de un abogado. Esto plantea el siguiente problema jurídico: ¿Es contrario al
debido proceso, específicamente al derecho a la defensa técnica, que la ley
admita situaciones en las cuales un servidor público procesado
disciplinariamente no sea representado por un abogado?
2.3. Finalmente, en cuanto al artículo 223 demandado,
el demandante sostiene que la disposición según la cual los procesos que se
encuentren con auto de cargos se adelantarán de acuerdo al procedimiento
disciplinario anterior, vulnera el principio de favorabilidad, pues impide que
a los procesados se les apliquen normas procesales más favorables estipuladas
en el nuevo Código Disciplinario Único. El Ministerio Público, en cambio,
considera que la interpretación que de la norma acusada hace el demandante es
incorrecta. Argumenta que el mismo Código Disciplinario Único consagra que el
principio de favorabilidad se debe aplicar en todos los procedimientos
disciplinarios, por lo que la norma acusada permite que cuando la Ley 734 de 2002 sea más favorable, ésta
última sea aplicada. Así, el problema a resolver por esta Corporación se puede
plantear de la siguiente manera: ¿Es contraria al principio de favorabilidad
una disposición legal según la cual las personas investigadas
disciplinariamente cuyo proceso se encuentre con auto de cargos serán juzgadas
de acuerdo al procedimento del régimen disciplinario anterior?
A continuación la Corte pasa a
resolver los tres problemas jurídicos planteados.
3. Análisis del numeral 35
del artículo 35 de la Ley 734 de 2002. El principio de legalidad impide que en
el reglamento se creen prohibiciones con efectos disciplinarios, pero permite
que la ley refiera a las funciones detalladas en el reglamento para determinar
el incumplimiento de los deberes de los servidores públicos.
Como se observó
en el acápite anterior, corresponde a la Corte resolver si es contrario al
principio de legalidad que el Código Disciplinario Único permita que los
reglamentos establezcan prohibiciones a los servidores públicos. Para ello, la
Corte recordará la jurisprudencia constitucional pertinente sobre el principio
de legalidad en el ámbito disciplinario.
En el campo del
derecho sancionatorio de los servidores públicos, el principio de legalidad
está consagrado en varias normas constitucionales. Primero, los incisos 2º de
los artículos 6º y 29 establecen que los servidores públicos no pueden “ser
juzgados sino conforme a leyes preexistentes”, y que “sólo son responsables por
infringir la Constitución y la ley y por omisión o extralimitación en el
ejercicio de sus funciones”.[16]
Segundo, con respecto a la regulación de las funciones de los servidores
públicos, los artículos 122 y 123 inciso 2º disponen que éstos “ejercerán sus
funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento” y
que “no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o
reglamento”. [17]
Tercero, en cuanto a la responsabilidad de los servidores públicos, el artículo
124 de la Carta dictamina que “la ley determinará la responsabilidad de los
servidores públicos”.[18]
Surge entonces
la pregunta de si el término “ley” contenido en las disposiciones anteriores
excluye o no la consagración de prohibiciones en los “reglamentos”. Así, la
expresión “ley” pudo haber sido utilizada por el constituyente de manera
genérica de manera tal que el comportamiento prohibido, a causa del cual el
Estado sanciona disciplinariamente a los servidores públicos, puede estar
descrito en normas de cualquier nivel jerárquico. Por el contrario, el
constituyente pudo haber ordenado que las normas que establecen las
prohibiciones de los servidores públicos deben ser de rango legal.
Esta
controversia ya ha sido analizada por la Corte Constitucional. La
jurisprudencia constitucional ha establecido que, con excepción de ciertos
casos específicos, la consagración de comportamientos reprochables
disciplinariamente es materia que exclusivamente compete al legislador.
Es así como la sentencia C-1076 de 2002[19] declaró exequible la
expresión “decretos” contenida tanto en el artículo 54 como en el numeral 4º
del artículo 61 del actual Código Disciplinario Único, en el entendido de que
la expresión mencionada “trata de decretos con fuerza de ley”. De
acuerdo a la primera de estas normas, los decretos pueden prever “inhabilidades,
impedimentos, incompatibilidades y conflicto de intereses” de particulares
que ejerzan funciones públicas[20].
De acuerdo a la segunda de estas disposiciones, constituye una falta gravísima
de los notarios la transgresión del régimen de inhabilidades, impedimentos,
incompatibilidades y conflictos de intereses previstos, entre otras normas, en
los “decretos”[21].
Al respecto, la
Corte dijo que
“únicamente por vía legal, lo cual incluye a los
decretos con fuerza de ley, se puede regular lo concerniente al régimen de
inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses a los particulares,
como quiera que está de por medio el acceso a una función pública.
(…)
en materia disciplinaria existe una reserva legal, en
el sentido de que únicamente por medio de una ley, incluyendo los decretos con
fuerza de ley, se puede erigir un comportamiento determinado en conducta
reprochable disciplinariamente. De tal suerte que el régimen sancionatorio
aplicable a los notarios no puede ser la excepción a la regla, por cuanto no
existe ninguna razón constitucionalmente válida para ello.
Igualmente, en
la sentencia C-448 de 1998[22]
la Corte declaró inexequible la expresión "y los reglamentos
administrativos" contenida en el artículo 42 de la Ley 200 de 1995, que
disponía lo siguiente: “Se entienden incorporadas a este Código las
incompatibilidades e inhabilidades previstas en la Constitución, la ley y los
reglamentos administrativos”. En esta ocasión, la Corte advirtió que
“el legislador es quien está habilitado
constitucionalmente para fijar el régimen de inhabilidades e incompatibilidades
de los servidores públicos, sin que de otro lado, en nada se opone a los
mandatos constitucionales, la incorporación en el Código Disciplinario Unico de
las incompatibilidades e inhabilidades previstas en la misma Constitución y en
la ley, en relación con la conducta de aquellos, y específicamente con los
concejales (artículos 293 y 312 de la CP.), cuando esta quebrante los
principios rectores de la administración pública.
Cabe señalar que, algunas inhabilidades e
incompatibilidades están fijadas en la Constitución (como las establecidas en
los artículos 179, 303 y 312); otras por el legislador, por expresa delegación
del constituyente, y otras por los reglamentos administrativos.
Por consiguiente, al encontrarse ellas
dispersas, el legislador determinó en el precepto sub examine que las normas
relativas a dicho régimen, quedaran en el Estatuto Disciplinario Único, lo que
en consecuencia no riñe con los preceptos superiores, razón por la cual se
declarará la exequibilidad del artículo 42 de la Ley 200 de 1995, salvo la
expresión "y los reglamentos administrativos" contenida en la
disposición acusada, la cual resulta inconstitucional, por cuanto como antes se
observó es materia de competencia de legislador.”[23]
Por eso, si bien
la Corte Constitucional ha sostenido que el principio de legalidad en el campo
del derecho disciplinario es menos exigente en cuanto al requisito de que la
conducta sea descrita con precisión en la ley, ha resaltado que otro aspecto de
este principio, el de reserva de ley, constituye también una garantía del
debido proceso disciplinario.
“El derecho al debido proceso reconocido
por el art. 29 de la Constitución, consagra entre las garantías sustanciales y
procesales que lo integran, el principio de legalidad, en virtud del cual le
corresponde al legislador determinar las conductas o comportamientos que por
atentar contra bienes jurídicos merecedores de protección son reprochables y, por lo tanto, objeto de sanciones. Es decir, que es función del
legislador dentro de las competencias que se le han asignado para la
conformación de la norma jurídica determinar o describir, en forma abstracta y
objetiva, la conducta constitutiva de la infracción penal o disciplinaria y
señalar la correspondiente sanción.[24]
De las sentencias citadas, se concluye que
las prohibiciones y las faltas gravísimas por las cuales pueden ser sancionados
disciplinariamente los servidores públicos, deben estar estipulados previamente
en una norma legal[25].
Asunto diferente es el de si solo la ley
puede describir las funciones de los servidores públicos que contribuyen a
delimitar el ámbito de los deberes de estos.[26]
Expresamente la Constitución en el artículo 122 permite que el reglamento
detalle las funciones de los empleos públicos. No obstante, la decisión general
relativa a si la infracción, omisión o extralimitación en el ejercicio de las
funciones detalladas en el reglamento son causa de responsabilidad
disciplinaria compete al legislador. Sin embargo, esta Corporación ha
establecido que no es contrario al principio de legalidad que los reglamentos
internos de ciertas entidades específicas consagren su propio régimen
disciplinario, si la ley así lo autoriza expresamente.  En la sentencia C-829
de 2002 la Corte decidió declarar exequibles unas expresiones contenidas en los
artículos 75 y 79 de la Ley 30 de 1992 y del artículo 26 del Decreto 1210 de
1993. Dichas normas establecían que el Estatuto General, el Estatuto del
Profesor y el Estatuto del Personal Administrativo de la Universidad Nacional
debían contener el “régimen disciplinario” correspondiente. La Corte consideró
que dichas normas no transgredían la reserva legal, atendida la especificidad
propia de la actividad académica y la garantía constitucional de la autonomía
universitaria. [27]
Del análisis
anterior se desprende que las prohibiciones de los servidores públicos deben
ser estipuladas por el legislador. Ahora bien, en lo que respecta a los deberes
funcionales, en concordancia con los artículos 6º, 122 y 123 de la
Constitución, la misma ley puede establecer que el funcionario que se
extralimite, infrinja u omita el ejercicio de sus funciones, aún las detalladas
en el reglamento, incurre en una falta disciplinaria[28]. Cuando el legislador
emplea esta técnica legislativa, la configuración de la falta depende tanto de
la ley, que crea la prohibición y remite a una norma de menor nivel jerárquico
que delimita su contenido, como del reglamento, que detalla las funciones del
funcionario.[29]
Empero, como la norma acusada en el presente proceso no es una manifestación de
esta técnica, sino que permite que el reglamento mismo cree la prohibición, la
Corte no se detendrá en este punto relativo a los deberes funcionales del
servidor público y a las condiciones en las cuales el desconocimiento de lo
establecido en el reglamento puede constitucionalmente dar origen a
responsabilidad disciplinaria.
La norma acusada
por este primer cargo dice que “ a todo servidor público le está prohibido”
hacer lo que el propio artículo señala en varios numerales, pero agrega, en el
numeral 35, que los servidores públicos también serán responsables
disciplinariamente por transgredir “las demás prohibiciones consagradas en la
ley y reglamentos.” Así, de manera expresa la norma acusada establece
una excepción al principio de reserva de ley en la enunciación de las
prohibiciones en el ámbito del derecho disciplinario y delega completamente en
el reglamento la creación de prohibiciones de las cuales se deriva
responsabilidad disciplinaria. Al hacer esto, el legislador violó el principio
de legalidad comprendido dentro de la garantía del debido proceso.
Por las razones
anteriores, la Corte Constitucional encuentra que, al ser contraria al
principio de legalidad, la expresión “y reglamentos” contenida en el numeral 35
del artículo 35 es inconstitucional. Por lo tanto, será declarado inexequible
en la parte resolutiva de la presente sentencia.
4. Análisis del inciso 1º
del artículo 165 de la Ley 734 de 2002. El derecho fundamental a la defensa
técnica en el campo del derecho disciplinario no exige que el procesado siempre
deba estar representado por un apoderado.
Pasa la Corte a estudiar la
constitucionalidad de la expresión “si lo tuviere” contenida en el inciso 1º
del artículo 165 del Código Disciplinario Único, a la luz del siguiente
problema jurídico: ¿Es contrario al debido proceso, específicamente al derecho
a la defensa técnica, que la ley prevea situaciones en las cuales un servidor
público procesado disciplinariamente no sea representado por un abogado?
Para resolver
esta cuestión es necesario determinar si cuando el artículo 29 de la
Constitución dijo que “quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la
asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio” estableció una garantía
que se ha de extender obligatoriamente a ámbitos diferentes al penal. La
jurisprudencia constitucional ya se ha pronunciado acerca del problema
planteado. La exigencia constitucional de la defensa técnica ha sido circunscrita
al proceso penal y no se tiene siempre que extender a otro tipo de procesos,
aunque el legislador puede en ejercicio de su potestad de configuración
extenderla. Es así como en la sentencia C-131 de 2002[30] la Corte resolvió
declarar exequible una expresión del artículo 42 de la Ley 610 de 2000 que
establecía que la defensa técnica del implicado en un proceso de
responsabilidad fiscal era facultativa.[31]
En esta sentencia, la Corporación consideró que el artículo 29 de la
Constitución no ordena la defensa técnica en procesos que no son de naturaleza
penal. En palabras de la Corte,
“A diferencia del alcance ilimitado de la
cláusula general contenida en el inciso primero, el constituyente circunscribió
el alcance de algunos de los principios que integran el debido proceso.  Lo
hizo, por ejemplo, en el inciso segundo al referir expresamente que lo allí
indicado rige en materia penal.  Lo expuesto es relevante porque entre los
contenidos del derecho al debido proceso cuya cobertura ha sido circunscrita a
la materia penal se encuentra precisamente el derecho a la defensa técnica,
esto es, aquella que se dinamiza con el concurso de un apoderado que concurre
al proceso para defender los intereses del investigado.  Así, el artículo 29
del Texto Fundamental, después de  consagrar para la materia penal el principio
de favorabilidad, aborda varios principios y, tras la alusión al principio de
presunción de inocencia, afirma que  “Quien sea sindicado tiene derecho a la
defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él durante la
investigación y el juzgamiento”.  Nótese cómo la asistencia de abogado durante
la investigación y el juzgamiento se presta al sindicado, esto es, al sujeto
pasivo de la acción penal.  De igual manera, al indicar que esa asistencia debe
prestarse durante la investigación y el juzgamiento, el constituyente tiene en
cuenta la estructura básica del proceso penal mixto con tendencia acusatoria
por él consagrado.  También se advierte que la referencia constitucional al
derecho de defensa técnica le imprime a la defensa el carácter de una
pretensión contraria a la acusación, pretensiones éstas promovidas por partes
opuestas y sujetas a la decisión de un juez superior e imparcial.
De lo dicho se infiere que la exigencia de
la defensa técnica como derecho fundamental ha sido circunscrita por el
constituyente al proceso penal y ello es comprensible pues la responsabilidad
penal involucra la afección directa de derechos fundamentales  - piénsese por
ejemplo, en la privación de la libertad permitida para muchos delitos, ya como
pena, ya como medida de aseguramiento -, circunstancia que conduce a que se
intensifiquen al máximo las garantías contenidas en el debido proceso puesto
que se trata de dotar al ciudadano de las herramientas que requiera para
colocarse en una situación de equilibrio ante el ejercicio del poder más
drástico de que es titular el Estado.  De allí también por qué, aparte del
derecho a la defensa técnica, muchas de las garantías que amparan al ciudadano
ante el ejercicio del poder punitivo hayan sido configuradas directamente por
el constituyente pues se alienta el propósito de limitar un poder que
históricamente se ha prestado al desconocimiento de los atributos inherentes al
ser humano.
De lo expuesto se deduce, entonces, que la
exigencia constitucional de defensa técnica ha sido circunscrita por el
constituyente al proceso penal y no se ha extendido a otro tipo de procesos
como es el caso del proceso de responsabilidad fiscal.  De allí que la sola
invocación de la referencia constitucional al derecho a la defensa técnica
contenida en el artículo 29 de la Carta no baste para acreditar la
inexequibilidad de una norma que le ha asignado carácter facultativo al derecho
a la defensa técnica en la diligencia de exposición libre y espontánea que se
rinde en el proceso de responsabilidad fiscal.”
En otra
sentencia, la Corte Constitucional abordó indirectamente esta misma cuestión
cuando declaró exequible una norma que decía que el procesado
disciplinariamente podría designar un apoderado “si lo estima necesario”. De
dicho fallo se deduce que el derecho a la defensa técnica no está
constitucionalmente ordenado en el campo del derecho sancionatorio
disciplinario[32].
Subraya la
Corte que la ley vigente establece que el disciplinado tiene derecho a escoger
un apoderado y si solicita su designación deberá hacerse. También prohíbe que
el disciplinado sea investigado y juzgado en ausencia, sin la representación de
un apoderado judicial o defensor de oficio. Dice el artículo 17:
Artículo 17 de la Ley 734 de 2002:
Durante la actuación disciplinaria el investigado tiene derecho a la defensa
material y a la designación de un abogado. Si el procesado solicita la
designación de un defensor así deberá procederse. Cuando se juzgue como persona
ausente deberá estar representado a través de apoderado judicial, si no lo
hiciere se designará defensor de oficio, que podrá ser estudiante del
Consultorio Jurídico de las universidades reconocidas legalmente.
Así mismo, en
la sentencia C-948 de 2002[33]
la Corte decidió “declarar EXEQUIBLE, la expresión “que podrá ser
estudiante  del Consultorio Jurídico de las Universidades reconocidas
legalmente” contenida en el artículo 17 de la Ley 734 de 2002.” Dicha
sentencia estableció lo siguiente:
“(E)sta Corporación ha considerado que,
salvo en el caso de los procesos penales en los que solamente de manera
excepcional cabe acudir como defensores de oficio  a los estudiantes de las
universidades reconocidas legalmente, éstos pueden  asumir  la
defensa en todo tipo de procesos, sin que ello signifique la vulneración del
derecho de defensa señalado en el artículo 29 superior. No sobra precisar al
respecto, por lo demás, que la exigencia constitucional de defensa técnica ha
sido circunscrita por el Constituyente al proceso penal y no se ha extendido a
otro tipo de procesos.”
Por lo tanto,
no es contrario al artículo 29 de la Constitución que la ley deje a la libre
determinación del sujeto disciplinado si desea o no ser representado por un
abogado. Así, el enunciado acusado será declarado exequible.
5. Análisis de
constitucionalidad del artículo 223 de la Ley 734 de 2002. La norma acusada no
excluye la aplicación del principio de favorabilidad
Como se observó anteriormente, otro problema jurídico
a resolver en el presente proceso es el siguiente: ¿Viola el principio de
favorabilidad una disposición legal según la cual las personas investigadas
disciplinariamente cuyo proceso se encuentre con auto de cargos serán juzgadas
de acuerdo al procedimento del régimen disciplinario anterior?
La Corte advierte que dicho problema ya ha sido
resuelto en anteriores providencias. En efecto, la sentencia C-181 de 2002[34] declaró exequible el
artículo 9º de la Ley 200 de 1995 (anterior Código Disciplinario Único), el
cual disponía lo siguiente:
“Artículo 9º: Aplicación Inmediata De La
Ley. La ley que fije la jurisdicción y competencia o determine lo
concerniente a la sustanciación y ritualidad del proceso, se aplicará desde el
momento en que entre a regir, salvo lo que la misma ley determine.”
Si bien la norma acusada en el presente
proceso es diferente a la anteriormente citada, habida cuenta de la pertinencia
de esta sentencia para abordar el problema jurídico planteado, se recogen en
extenso las consideraciones que orientaron a la Corte en dicha oportunidad:
La regla general sobre la aplicación de la ley en el tiempo
prescribe que las leyes rigen a partir de su promulgación, hacia el futuro y
hasta su derogatoria. Este principio, ampliamente aceptado, ha sido recogido
desde sus orígenes por la normatividad nacional pues constituye la principal
garantía de conocimiento, por parte de los asociados, de la voluntad de su
legislador; así como la base fundamental para la seguridad y la estabilidad del
orden jurídico[35].
(…)
En materia sancionatoria, el principio de que la ley rige las
situaciones de hecho que surgen durante su vigencia se traduce en la máxima
jurídica nullum crimen, nulla poena sine lege , cuya consagración
constitucional se encuentra en el artículo 29 de la Carta que dispone: “nadie
podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto se le imputa”
(art. 29, C.P.). El claro mandato que se incluye en la carta señala que, por
regla general, la norma aplicable en un caso determinado es aquella que se encuentra
vigente al momento de la comisión del hecho imputado, lo que en otros términos
significa que los efectos de la norma jurídica no son retroactivos. En términos
generales, el principio que se analiza tiene plena efectividad en relación con
las situaciones jurídicas consolidadas que se predican de los derechos
subjetivos. De este modo, y según la prohibición del artículo 58
constitucional, una ley posterior estaría impedida para regir una situación
jurídica que ha surgido con anterioridad a su vigencia.
En materia procesal –no obstante- el principio se invierte: la regla
general es que la aplicación de la ley procesal en el tiempo es inmediata,
debido al carácter público de la misma, y que la ley nueva rige los
procedimientos que se han iniciado bajo la vigencia de la ley anterior; excepto
las diligencias, términos y actuaciones que hayan comenzado a correr o a
ejecutarse bajo la vigencia del régimen derogado.  En efecto, la normatividad,
la doctrina y la jurisprudencia han entendido que la regla básica en este campo
es la de la aplicación inmediata de las normas procesales, ya que el diseño de
los trámites a que debe someterse una discusión jurídica no es asunto que
incida necesariamente en el contenido del derecho sustancial, por lo que su
alteración no modifica la intangibilidad de los derechos adquiridos, protegida
constitucionalmente en el artículo 58 de la Carta.
Lo anterior, como ya se adelantó, debe complementarse con la
salvedad que los trámites, diligencias y términos que hayan comenzado a realizarse
con anterioridad a la entrada en vigencia de una ley, deben respetarse en las
condiciones previstas por la ley anterior.
(…)
Ahora bien, el principio del que se viene hablando, aquél que
prescribe que la ley aplicable a una situación fáctica es la vigente al momento
de su acaecimiento, tiene como fin primordial la protección del principio de la
seguridad jurídica, pilar fundamental del orden público. No obstante, la
tradición jurídica ha reconocido la posibilidad de establecer una excepción a
tal precepto para permitir que situaciones de hecho acaecidas bajo la vigencia
de una ley sean reguladas por otra.
La Corte se refiere en estos términos al principio de favorabilidad,
según el cual, una situación de hecho puede someterse a la regulación de disposiciones
jurídicas no vigentes al momento de su ocurrencia cuando, por razón de la
benignidad de aquellas, su aplicación se prefiere a las que en, estricto
sentido, regularían los mismos hechos. El artículo 29 de la Constitución
Política ha consagrado dicho principio en los siguientes términos “en materia
penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de
preferencia a la restrictiva o desfavorable”.
Para efectuar la aplicación favorable de la norma y dar entidad al
principio mismo se recurre generalmente a dos vías: la de la retroactividad de
la ley, fenómeno en virtud del cual la norma nacida con posterioridad a los
hechos regula sus consecuencias jurídicas como si hubiese existido en su
momento; y la de la ultraactividad de la norma, que actúa cuando la ley
favorable es derogada por una más severa, pero la primera proyecta sus efectos
con posterioridad a su desaparición respecto de hechos acaecidos durante su
vigencia.
(…)
Adicionalmente, y de forma expresa, el artículo 15 de la misma ley
reconoce la aplicación del principio de favorabilidad en materia disciplinaria:
ARTICULO 15. FAVORABILIDAD. En materia disciplinaria la ley
favorable o permisiva se aplicará de preferencia a la restrictiva o
desfavorable.
(…)
El cargo del impugnante señala que al disponer la aplicación
inmediata de la ley procesal, el artículo demandado quebranta el principio de
que “nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto se le
imputa”. El artículo 9º de la Ley 200 de 1995 quebrantaría el canon
constitucional porque permitiría que faltas disciplinarias cometidas en un
determinado momento, fueran juzgadas con base en normas procesales que no se
encontraban vigentes para el tiempo de su comisión. En esta medida, la norma legal
estaría incluyendo una excepción no prevista en el canon superior, respecto de
las normas procesales del régimen disciplinario. Dice el demandante que la
única excepción a la máxima constitucional es la de la aplicación favorable de
la ley.
Vistas las consideraciones precedentes y la jurisprudencia traída a
colación, esta Corporación no encuentra jurídicamente aceptables los cargos de
la demanda.
Ello es así porque, precisamente, la pretensión del artículo 9º de
la ley 200 de 1995 es realizar el principio general contenido en el 29 de la
Carta que prescribe la aplicación de la norma jurídica a partir de su
promulgación y hacia el futuro.
De acuerdo con lo dicho, la norma acusada debería interpretarse
partiendo de tres principios fundamentales. El primero, que la ley opera hacia
adelante en el tiempo; el segundo, que las normas procesales o de trámite
entran a regir inmediatamente, y el tercero, que lo anterior no excluye la
aplicación favorable de la ley en el tiempo ni la existencia de un régimen de
transición que permita continuar con los trámites previstos en la ley anterior,
en los procesos disciplinarios que al entrar en vigencia la ley nueva se
encontraren con oficio de cargos legalmente notificado.
Así las cosas, esta Corporación considera que el precepto acusado se
ajusta a los cánones constitucionales puesto que su único cometido es el de
realizar un principio de aplicación normativa ampliamente aceptado, que a todas
luces admite aplicación favorable de los procedimientos derogados. Pese a que
los cargos de la demanda parecen presentar la norma como disposición contraria
a los principios superiores, de la interpretación que aquí se le ha dado se
concluye precisamente lo contrario: la disposición pretende, antes que nada, la
protección de los derechos individuales derivados de los cambios de
legislación.
De esta manera, la Corte declarará su exequibilidad.
En otro caso, en sentencia de
tutela la Corte integró los principios de aplicación inmediata de la ley
procesal y de favorabilidad en el campo del derecho disciplinario. En la
sentencia T-625 de 1997[36]
la Corte tuteló el derecho al debido proceso de un funcionario judicial a quien
no le había sido respetado el principio de favorabilidad en un proceso disciplinario.
En dicha sentencia se dijo:
“A propósito de la aplicación de la ley en
el tiempo, los artículos 9 y 176 de la Ley 200 de 1995 disponen lo siguiente:
‘Artículo 9. Aplicación inmediata de la
Ley.  La ley que
fije la jurisdicción y competencia o determine lo concerniente a la
sustanciación y ritualidad del proceso, se aplicará desde el momento en que
entre a regir, salvo lo que la misma ley determine’.
‘Artículo 176.- Transitoriedad. Los procesos disciplinarios que al entrar
en vigencia la presente Ley se encuentren con oficio de cargos notificado
legalmente, continuarán su trámite hasta el fallo definitivo de conformidad con
el procedimiento anterior’.
“Téngase en cuenta que, como lo establece
la primera norma transcrita, el principio general consiste en la aplicación
inmediata de la Ley 200 tanto en los aspectos de fondo como de forma. Y, en
cuanto atañe al tránsito de regímenes, el artículo 176 consagra la excepción a
esa regla respecto del "procedimiento".
“Ahora bien, ambas normas deben ser
interpretadas de tal forma que no desconozcan el principio de favorabilidad que
en materia disciplinaria tiene plena aplicación, pues como lo establece el
artículo 15 del mismo estatuto, "la ley favorable o permisiva se aplicará de
preferencia a la restrictiva o desfavorable", lo que representa
desarrollo y aplicación del mandato consagrado en el artículo 29 de la Carta
Política.
“La anterior afirmación se encuentra
reforzada por lo establecido en el artículo 18 de la mencionada ley, el cual
hace alusión a la prevalencia en la interpretación y aplicación del régimen
disciplinario, de los principios rectores consagrados en ese Código, en la
Constitución Política y en los códigos Penal y de Procedimiento Penal.
“En este orden de ideas, se concluye que
tanto en materia sustantiva como procesal, las disposiciones más favorables al
inculpado deben aplicarse de manera preferente, aunque el régimen transitorio
determine en principio cosa diversa.”
Se observa entonces que en materia
disciplinaria la jurisprudencia constitucional ha fijado una posición según la
cual, si bien el principio de aplicación inmediata de las normas procesales es
compatible con el derecho al debido proceso, éste debe integrarse con el
principio constitucional de favorabilidad, máxime cuando el propio Código
Disciplinario Único así lo ha establecido en su artículo 14[37]. El que la
Constitución haya enunciado este principio vinculándolo a la “materia penal” no
impide que el legislador lo extienda a otros ámbitos del derecho sancionador,
como el disciplinario. Tampoco conduce a que el juez deba interpretar
restrictivamente esta garantía que tiene pleno sentido y especial relevancia
dentro de un estado social de derecho en otros contextos punitivos diferentes
al penal.
Por estas razones, la norma demandada será
declarada exequible.
VI. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar INEXEQUIBLE la expresión “y reglamentos”
contenida en el numeral 35 del artículo 35.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLES la expresión “si lo tuviere”
contenida en el inciso 1º del artículo 165, así como el artículo 224 de la Ley
734 de 2002, únicamente respecto de los cargos analizados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO TAFUR
GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT, no firma la presente sentencia por cuanto le fue
aceptado impedimento para intervenir en la presente decisión.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
Como soporte de estos argumentos, el actor cita las sentencias C-302 de 1999
(MP Carlos Gaviria Díaz), C-066 de 1999 (MPs Fabio Morón Díaz y Alfredo Beltrán
Sierra) y C-324 de 1997 (MPs  José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro
Martínez Caballero y Vladimiro Naranjo Mesa). CFr folios 4 y 5 del expediente.
[2]
Cfr. folio 3 del expediente.
[3]
Cfr folio 3 del expediente.
[4]
Cfr folio 3 del expediente.
[5]
Cfr folio 2 del expediente.
[6]
Cfr folio 10 del expediente.
[7]
Cfr folio 6 del expediente.
[8]
Cfr folio 9 del expediente.
[9]
Cfr folio 10 del expediente.
[10]
Tanto el Procurador como el Viceprocurador General de la Nación se declararon
impedidos para pronunciarse acerca del presente proceso, ya que ambos
participaron en la redacción del proyecto que dio origen a la Ley 734 de 2002.
Dichos impedimentos fueron aceptados por la Corte mediante autos fechados el 3
y 24 de Septiembre de 2002. Cfr, folios 21 a 41 del expediente.
[11]
Cfr folio 47 del expediente.
[12]
Cfr folio 48 del expediente.
[13]
Cfr folio 49 del expediente.
[14]
Cfr folio 50 del expediente.
[15]
Cfr folio 50 del expediente.
[16]
Los enunciados pertinentes de los artículos 6º y 29 de la Constitución
establecen: “Artículo 6º inciso 2o. (…) Los servidores públicos lo son
[responsables] por la misma causa y por omisión o extralimitación en el
ejercicio de sus funciones. Artículo 29 inciso 2º: (…) Nadie podrá ser
juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa (…)”.
[17] Las disposiciones constitucionales mencionadas disponen lo
siguiente: “Articulo 122.  No habrá empleo público que no tenga
funciones detalladas en ley o reglamento. Artículo 123 inciso 2º.  Los
servidores públicos (…) ejercerán sus funciones en la forma prevista por la
Constitución, la ley y el reglamento.”
[18] “Articulo 124. La ley determinará la responsabilidad de
los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva.”
[19]
MP Clara Inés Vargas Hernández.
[20] El artículo 54 del Código Disciplinario Único consagra: “Artículo
54. Inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y conflicto de intereses.
Constituyen inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y violación al
régimen de conflicto de intereses, para los particulares que ejerzan funciones
públicas, las siguientes: (…) 3. Las contempladas en los artículos 37 y 38 de
esta ley. Las previstas en la Constitución, la ley y decretos, referidas
a la función pública que el particular deba cumplir.” La parte resolutiva de la
sentencia C-1076 de 2002, en lo pertinente, dijo: “Declarar EXEQUIBLE la
expresión decretos que figura en el último inciso del artículo 54 de la Ley 734
de 2002, en el entendido de que se trata de decretos con fuerza de ley, por los
cargos analizados en esta sentencia”.
[21] El numeral 4º del artículo 61 de la misma Ley 734 de 2002
dispone: “Artículo 61. Faltas gravísimas de los notarios. Constituyen
faltas imputables a los notarios, además de las contempladas en el artículo 48
en que puedan incurrir en el ejercicio de su función: (…) 4. La transgresión de
las normas sobre inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y conflictos
de intereses previstos en la Constitución, la ley y decretos.” La parte
resolutiva, en lo pertinente, dijo: “Declarar EXEQUIBLE la expresión
decretos que figura en el numeral 4 del artículo 61 de la Ley 734 de 2002, en
el entendido de que se trata de decretos con fuerza de ley, por los cargos
analizados en esta sentencia.”
[22]
MP Hernando Herrera Vergara.
[23] Igualmente, en la sentencia C-653 de 2001 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa) la Corte consideró que “(t)anto en materia penal como
disciplinaria, la garantía constitucional del principio de legalidad impone al
legislador la obligación de definir previa, taxativa e inequívocamente las
conductas consideradas como reprochables y las sanciones en las que incurrirá
quien cometa alguna de las conductas prohibidas, pues sólo de esa manera el
principio de legalidad cumple verdaderamente su función garantista y
democrática, protege la libertad de las personas y asegura la igualdad ante el
poder punitivo estatal Cuando ello no
ocurre así, la norma en cuestión viola la Carta, bien sea porque no determine
claramente la conducta reprochada, o porque no define claramente cuál es la
sanción que debe imponerse o los criterios que claramente permiten su
determinación. (…) El mandato superior contenido en el
artículo 29 de la Carta Política al preceptuar que “Nadie podrá ser juzgado
sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o
tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de
cada juicio”, exige al legislador definir de manera clara, concreta e
inequívoca las conductas reprobadas disciplinariamente, el señalamiento
anticipado de las respectivas sanciones, el establecimiento de las reglas
sustantivas y procesales para la investigación y la definición de las
autoridades competentes que dirijan y resuelvan sobre la responsabilidad
disciplinaria de los funcionarios investigados.” En esta providencia, la
Corte declaró inexequible el parágrafo del artículo 26 de la Ley 200 de 1995,
de acuerdo al cual “el funcionario de la Procuraduría General de la Nación que
viole el debido proceso incurrirá en causal de mala conducta, sin perjuicio de
las sanciones penales a que haya lugar”. La Corporación concluyó que la
definición de la conducta era excesivamente indeterminada, lo cual era
contrario al principio de tipicidad de la sanción. De otra parte, la Corte
también ha considerado que ciertos aspectos del procedimiento disciplinario
tienen reserva legal. En la Sentencia C-1076 de 2002
(MP Clara Inés Vargas Hernández) la Corte declaró
inexequible el inciso 4 del artículo 175 de la Ley 734 de 2002, el cual
consagraba una facultad del Procurador General de la Nación de determinar casos
en los cuales se aplicaría el procedimiento verbal y no el ordinario. La Corte
consideró que “(e)n materia de procesos disciplinarios existe reserva legal,
en el sentido de que corresponde al legislador determinar todo lo referente al
funcionario competente para adelantarlos, así como las reglas, trámite, etapas,
recursos y efectos de estos trámites administrativos.”
[24]
Sentencia C-769 de 1998 (MP Antonio Barrera Carbonell), en la cual la Corte
declaró exequible el numeral 8º del artículo 25 del anterior Código
Disciplinario Único, que disponía como falta gravísima el abandono
injustificado del cargo.
[25]
La posición de la Corte Constitucional con respecto a las sanciones
administrativas es parecida. En la sentencia C-597 de 1996 (MP Alejandro
Martínez Caballero), al analizar la constitucionalidad de unas sanciones
consagradas en el Estatuto Tributario, la Corte estableció que “(u)no de los
principios esenciales en el derecho sancionador es el de la legalidad, según el
cual las conductas sancionables no sólo deben estar descritas en norma previa
(tipicidad) sino que, además, deben tener un fundamento legal, por lo cual su
definición no puede ser delegada en la autoridad administrativa.” Por estas
razones la Corte declaró inexequible una norma que establecía la imposición de
una sanción como consecuencia de comportamientos que no respetaran los "principios
de contabilidad generalmente aceptados". Según el parecer de la Corte,
esta expresión era ambigua, y su alcance específico no se encontraba en la ley
sino en un decreto reglamentario. Dicha posición también ha sido adoptada por
la Corte en relación con el control fiscal a que son objeto los servidores
públicos. En efecto, en la sentencia C-484 de 2000 (MP Alejandro Martínez
Caballero) la Corte declaró inexequible la facultad del Contralor de
reglamentar en algunos casos el monto de la sanción fiscal a servidores
públicos, contenida en el parágrafo del artículo 101 de la Ley 42 de 1993. La
Corte estimó que “(L)a facultad reglamentaria del contralor tampoco puede
extenderse a la reglamentación del monto de la sanción fiscal, puesto que el
artículo 124 de la Carta expresamente dispone que corresponde a la ley determinar
la responsabilidad de los servidores públicos. Además, por regla general, el
principio de legalidad exige que, en materia sancionadora, la ley señale no
sólo la infracción que reprocha sino también la sanción y su monto, ya sea
determinado o determinable.”
[26] La
Corte constata que las prohibiciones son tan solo una de las conductas por las
cuales los servidores públicos pueden incurrir en faltas que den lugar a
sanciones disciplinarias. El artículo 23 del Código Disciplinario Único dispone
que “(c)onstituye falta disciplinaria, y
por lo tanto da lugar a la acción e imposición de la sanción correspondiente,
la incursión en cualquiera de las conductas o comportamientos previstos en este
código que conlleve incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de
derechos y funciones, prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades,
incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses, sin estar amparado
por cualquiera de las causales de exclusión de responsabilidad contempladas en
el artículo 28 del presente ordenamiento.”
[27]
MP Alfredo Beltrán Sierra. Dicha sentencia consideró lo siguiente: “(L)os
elementos estructurales de las conductas que se consideren como faltas quedan
reservados a la ley de carácter disciplinario. Pero, como ellas en últimas
consisten en la violación de los deberes o de las prohibiciones, en el estatuto
de los docentes en las universidades estatales, atendida la especificidad
propia de la actividad académica y la función educativa o de investigación que
por los docentes se cumple podrá cada universidad establecer deberes
específicos sin que pueda afectarse, en ningún caso, ni la libertad de investigación
ni la libre expresión de las ideas, ni la libertad de cátedra (…). Desde luego,
asuntos como lo relativo a las formas y requisitos para el ingreso a la
actividad docente, los ascensos dentro de la carrera respectiva, los estímulos
a profesores en casos determinados o la no concesión de estos últimos, serán
asuntos propios del estatuto docente en cada universidad. Pero escaparán a éste
para regirse por la ley disciplinaria faltas que impliquen la violación del
régimen de inhabilidades e incompatibilidades de todos los servidores públicos,
así como aquellas que por su extrema gravedad no puedan ser desconocidas por el
régimen interno de las universidades sino regularse por las normas de carácter
general disciplinario expedidas por el Estado. (…) Resulta entonces, que el
“régimen disciplinario” de las universidades no sustituye a la ley, queda
comprendido dentro del estatuto que para profesores, estudiantes o personal
administrativo se expida en ejercicio de la autonomía universitaria conforme al
artículo 69 de la Carta, en armonía con el Código Disciplinario Único (…)”. El
Magistrado Rodrigo Escobar Gil salvó el voto pues consideró que “la Corte
debió emitir un fallo inhibitorio, dado que las disposiciones demandadas, que
se refieren a la inclusión de regímenes disciplinarios especiales en los
estatutos de las universidades, fueron derogadas por la Ley 200 de 1995”.
[28]
Por ejemplo, el numeral 1º del artículo 35 del Código Disciplinario Único
establece que: “Artículo 35. Prohibiciones. A todo servidor público le
está prohibido: 1. Incumplir los deberes o abusar de los derechos o
extralimitar las funciones contenidas en la Constitución, los tratados
internacionales ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las
ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la
entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales
y disciplinarias, las convenciones colectivas y los contratos de trabajo.”
[29] Cabe
anotar que el Código Disciplinario Único establece: “Artículo 4º de la Ley 756 de 2002: El servidor público y el particular en los casos
previstos en este código sólo serán investigados y sancionados
disciplinariamente por comportamientos que estén descritos como falta en la ley
vigente al momento de su realización.”
[30]
MP Jaime Córdoba Triviño.
[31] Los enunciados acusados en dicha ocasión son los subrayados a
continuación. “Artículo 42 de la Ley 610 de 2000. Garantía De Defensa
Del Implicado. Quien tenga conocimiento de la existencia de indagación
preliminar o de proceso de responsabilidad fiscal en su contra y antes de que
se le formule auto de imputación de responsabilidad fiscal, podrá solicitar al
correspondiente funcionario que le reciba exposición libre y espontánea, para
cuya diligencia podrá designar un apoderado que lo asista y lo represente
durante el proceso, y así le hará saber al implicado, sin que la falta de
apoderado constituya causal que invalide lo actuado.”
[32] En el mismo sentido, la sentencia C-280
de 1996 (MP Alejandro Martínez Caballero) declaró exequible la expresión "designar apoderado, si lo considera necesario"contenida en el literal e) del artículo 73
del anterior Código Disciplinario Único. En palabras de la Corte, “la
asistencia de un apoderado escogido por el disciplinado es una expresión del
derecho a la defensa técnica, que no podía ser ignorado por el régimen
disciplinario, por cuanto hace parte del debido proceso en este campo, sin
perjuicio de que el disciplinado también pueda ser asesorado, en forma extra
procesal, por diversas organizaciones sociales.”
[33]
MP Alvaro Tafur Galvis.
[34]
MP Marco Gerardo Monroy Cabra.
[35]
“El principio general que informa nuestra legislación positiva es el que las
leyes han de tener efecto de aplicación para lo porvenir y no para el pasado, a
menos que el legislador expresamente diga lo contrario, lo que equivale a decir
que ellas en principio no tienen efecto retroactivo, esto es, que las
situaciones jurídicas alcanzadas durante el período de vigencia de determinado
precepto no pueden ser vulneradas por una nueva disposición. La
irretroactividad de la ley encuentra su fundamento esencialmente en serios
motivos de conveniencia y seguridad, que tienden a dar estabilidad al orden
jurídico”(C.S.J. Sala de Casación Civil, Sentencia de mayo 24 de 1976).
[36]
MP José Gregorio Hernández Galindo.
[37]
Artículo 14 de la Ley 734 de 2002. Favorabilidad. En materia
disciplinaria la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se
aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Este principio rige
también para quien esté cumpliendo la sanción, salvo lo dispuesto en la Carta
Política.