C-157-98
Sentencia C-157/98
Sentencia
C-157/98
ESTADO SOCIAL DE
DERECHO-Eficacia de las
leyes y los actos administrativos es un deber social del Estado
Los derechos y
garantías proclamados en la Constitución tienen la virtualidad de reconocer al
individuo y a diferentes grupos sociales el poder efectivo de demandar y
obtener del Estado la realización de ciertas prestaciones, las cuales se tornan
en deberes sociales de aquel, e incluso configuran verdaderos derechos que
tutelan bienes e intereses públicos, y aún subjetivos, como son la exigencia
del cumplimiento y ejecución de las leyes y de los actos administrativos.
ACCION DE
CUMPLIMIENTO-Objeto y
finalidad
El objeto y
finalidad de la acción de cumplimiento es otorgarle a toda persona, natural o
jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la
autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que
surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o
el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se
encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los
actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares
del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden
jurídico, social y económico justo.
ACCION DE
CUMPLIMIENTO-Es un derecho
de toda persona
La acción de
cumplimiento que consagra el artículo 87 de la Constitución, es el derecho que
se le confiere a toda persona, natural o jurídica, pública o privada, en cuanto
titular de potestades e intereses jurídicos activos frente a las autoridades
públicas y aún de los particulares que ejerzan funciones de esta índole, y no
meramente destinataria de situaciones pasivas, concretadas en deberes,
obligaciones o estados de sujeción, demandados en razón de los intereses
públicos o sociales, para poner en movimiento la actividad jurisdiccional del
Estado, mediante la formulación de una pretensión dirigida a obtener el
cumplimiento de una ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos
deberes u obligaciones a una autoridad, la cual se muestra renuente a
cumplirlos.
ACCION DE
CUMPLIMIENTO-Desarrolla el
principio constitucional de la efectividad de los derechos
El referido
derecho se nutre del principio constitucional de la efectividad de los derechos
que es anejo al Estado Social de Derecho, pues si éste busca crear unas
condiciones materiales de existencia que aseguren una vida en condiciones
dignas y justas a los integrantes de la comunidad, y la acción de los poderes
públicos para lograr estos propósitos se traducen en leyes y actos
administrativos, toda persona como integrante de ésta, en ejercicio del derecho
de participación política e interesado en que dichos cometidos materiales se
realicen, tiene un poder activo para instar el cumplimiento de dichas leyes y
actos, acudiendo para ello al ejercicio de una acción judicial.
ACCION DE
CUMPLIMIENTO-Derechos que
protege
La acción de cumplimiento
está orientada a darle eficacia al ordenamiento jurídico a través de la
exigencia a las autoridades y a los particulares que desempeñen funciones
públicas, de ejecutar materialmente las normas contenidas en las leyes y lo
ordenado en los actos administrativos, sin que por ello deba asumirse que está
de por medio o comprometido un derecho constitucional fundamental. En efecto,
la misma Ley 393 de 1997 en su artículo 9o. señala que la acción de
cumplimiento es improcedente cuando de lo que se trate sea de la protección de
derechos fundamentales, pues de acudirse a dicha acción con este propósito a la
respectiva solicitud debe dársele el trámite prevalente correspondiente a la
acción de tutela.
LEY ESTATUTARIA-Regula derechos fundamentales y no procedimientos/LEY
PROCESAL-Se tramita como ordinaria
La ley acusada, a
juicio de la Corte, tiene el carácter de ordinaria y como tal sufrió el trámite
de rigor, pues su materia no corresponde a uno de aquellos recursos destinados
a la protección de los derechos fundamentales de las personas. En efecto, el
objeto de la ley no consiste en regular o establecer limitaciones o
restricciones a derechos constitucionales fundamentales que la Carta Política
haya garantizado pura y simplemente. Mediante la expedición de dicha ley sólo
se pretende regular los mecanismos institucionales y procesales para
desarrollar una norma constitucional que, de suyo y expresamente, consagró un
mecanismo para hacer efectivo el cumplimiento de las normas legales y de los
actos administrativos.
COMPETENCIA-Facultad del legislador para establecerla
No puede resultar
exótico que el legislador haya determinado que la jurisdicción de lo
contencioso administrativo es la competente para conocer y tramitar las
acciones de cumplimiento, en la forma prevista por las normas acusadas, más aún
si se tiene en cuenta: a) que el artículo 87 no especifica la autoridad
judicial competente para conocer de la acción de cumplimiento; b) que el
señalamiento de la competencia es un elemento integral del debido proceso; c)
que corresponde al legislador ordinario expedir las leyes que regirán el
ejercicio de las funciones públicas; d) que el legislador está facultado para
determinar tanto la organización como el funcionamiento de la jurisdicción de
lo contencioso administrativo, como las competencias que se deben asignar a los
órganos o corporaciones que la conforman, y e) que no puede desconocerse que a
la administración se le han asignado una serie de cometidos de naturaleza
administrativa, que conllevan necesariamente la ejecución de la ley y de los
actos que se dicten en desarrollo de esta, y que constitucionalmente el control
de la actividad de la administración corresponde a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.
DERECHO DE ACCESO
A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-No vulneración cuando el demandado no reside en la sede del tribunal
El derecho de
acceso a la justicia con la asignación de la competencia en los Tribunales
Contencioso Administrativos, se garantiza en la medida en que las personas no
tienen que acudir directa y personalmente ante los respectivos tribunales a
ejercer su derecho a incoar la acción de cumplimiento, porque pueden remitir,
previa autenticación ante juez o notario del lugar de su residencia, la
respectiva demanda, según las reglas previstas para la presentación de la
demanda en el Código Contencioso Administrativo, cuando el demandante no resida
en la sede del Tribunal.
PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Vulneración por
exclusión no justificada del recurso de impugnación
Si el legislador
en la norma cuestionada ha instituido el recurso de impugnación en relación con
las sentencias que recaen sobre acciones dirigidas al cumplimiento de actos
administrativos, no encuentra la Sala una justificación objetiva, racional y
razonable para que se hubiera excluido la posibilidad de dicho recurso respecto
de las sentencias relativas a las acciones encaminadas al cumplimiento de
normas con fuerza material de ley. No cabe duda, entonces, que la disposición
impugnada viola el principio de igualdad, porque se está dando un tratamiento
preferencial y privilegiado a aquellas personas que interpongan acciones para
hacer efectivo el cumplimiento de actos administrativos, en cuanto se les
concede la facultad de impugnar la sentencia de primera instancia, y en cambio
se les da un tratamiento diferente, desigual, discriminatorio y
desproporcionado a quienes ejercen acciones de cumplimiento respecto de normas
con fuerza material de ley, carente de toda justificación.
ACCION DE
CUMPLIMIENTO-Autoridad
contra quien se dirige
La acción de
cumplimiento tiene como destinatario o sujeto pasivo procesal, a la autoridad
renuente en general, en el cumplimiento de la ley o del acto administrativo. En
efecto, una interpretación armónica de las disposiciones antes mencionadas,
conduce a que la acción de cumplimiento procede de modo general contra
cualquier autoridad que incumpla la ley o un acto administrativo, sin que
importe la rama del poder público a la cual pertenezca, y sin que pueda
limitarse su ejercicio respecto de aquellas que tienen la calidad de
administrativas. Teniendo en cuenta que la norma citada no excluye a ninguna
autoridad de la acción, como tampoco califica a la autoridad o sujeto contra el
cual se dirige la pretensión correspondiente, la expresión
"administrativa" contenida en el artículo 5o. de la Ley 393 de 1997
es contraria al ordenamiento constitucional, razón por la cual se declarará
inexequible, como así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
ACCION DE
CUMPLIMIENTO-Poder
discrecional del juez para juzgar el incumplimiento
La norma acusada
condiciona y limita la actividad de juzgamiento del juez hasta el punto de que
al analizar la situación de incumplimiento de la autoridad desatienda el
principio de la prevalencia del derecho sustancial que adquiere especial
relevancia constitucional por la necesidad de garantizar el derecho
constitucional que tienen todas las personas a que se cumplan las leyes y los
actos administrativos. La observancia estricta de dicho principio demanda que
el juez tenga un amplio poder discrecional, aunque no arbitrario, para
determinar en cada caso si existió o no el referido incumplimiento, mediante el
análisis de la respectiva situación desde el punto de vista fáctico y
jurídico.
ACCION DE
CUMPLIMIENTO-Autonomía e
independencia del juez
Entiende la Sala
que el deber de cumplir una norma legal o un acto administrativo no admite
gradaciones, esto es, la autoridad cumple o no cumple, y naturalmente, no
cumple o incumple a medias; el incumplimiento es algo que debe ser apreciado
dentro de la autonomía e independencia del juez para juzgar en el caso
concreto. De este modo, no aparecen legítimos ni razonables los
condicionamientos que se imponen a la actividad de juzgamiento, en el sentido
de que la interpretación del incumplimiento deba ser estricta y que, además,
éste resulte evidente. La interpretación que el legislador hace de los textos
constitucionales, únicamente, como es obvio, se reduce al campo de la propia
legislación; por consiguiente, no puede invadir el ámbito propio de la regla
diseñada por el Constituyente. En estas circunstancias, no es admisible que el
legislador haya establecido unos condicionamientos, que no se deducen del texto
constitucional y que indudablemente restringen el ejercicio de la acción de
cumplimiento y la autonomía de juzgamiento del juez.
DERECHOS
FUNDAMENTALES-Facultad del
legislador para imponer restricciones
De la ausencia
literal de restricciones aplicables a un enunciado constitucional, no se sigue
siempre que la limitación de orden legal sea en todo caso inconstitucional,
puesto que la misma puede resultar imperiosa a partir de una interpretación
sistemática de la Constitución. En el campo de los derechos fundamentales, las
restricciones o limitaciones que se originen en la ley, en principio no se
rechazan, sino que su validez se hace depender de que las mismas no afecten su
núcleo esencial y que, además, sean razonables y proporcionadas. De otra parte,
existen reglas o prohibiciones constitucionales que no admiten restricción
alguna por parte del legislador, como es el caso, entre otras, de la
interdicción de la pena de muerte y la censura. La Corte no encuentra que la
Constitución impida al legislador encargado de darle desarrollo procesal a la
acción de cumplimiento, contemplar algunas restricciones que sean necesarias
para tipificarla de manera adecuada de suerte que responda a la concepción que
surge de aquélla.
ACCION DE
CUMPLIMIENTO-Improcedencia
respecto de normas que establezcan gastos
En el marco de la
acción de cumplimiento, facultar al juez para que el gasto previsto en una ley
se incorpore en la ley de presupuesto o que la partida que en ésta se contempla
se ejecute, quebranta el sistema presupuestal diseñado por el Constituyente, lo
mismo que el orden de competencias y procedimientos que lo sustentan. La acción
de cumplimiento tiene un campo propio en el que ampliamente puede desplegar su virtualidad.
La eficacia del novedoso mecanismo debe garantizarse y promoverse por la ley.
Sin embargo, ello no puede perseguirse a costa de alterar las restantes
instituciones y mecanismos constitucionales. Por lo demás, resulta insólita la
pretensión que se expresa con la fórmula según la cual "todo gasto
ordenado por las normas legales habrá de ejecutarse", que pretende erigir
un sistema presupuestal inflexible, apto para servir de escarmiento al abuso o
ligereza de la democracia que ordena gastos que a la postre no se realizan. Los
recursos del erario provienen de los impuestos de los ciudadanos. De su manejo
desordenado y descuidado no puede surgir la receta para curar el mal que con
razón se censura.
Referencia:
Expedientes D-1790, D-1793, D-1796, D-1798, D-1808, D-1810, D-1816, D-1817 Y
D-1819
Acciones Públicas De
Inconstitucionalidad Contra Los  Artículos 1o. (Parcial), 2o. Inciso Segundo,
3o. (Parcial), 5o. (Parcial), 9o. Parágrafo, Y Contra Toda La Ley 393 De 1997,
"Por La Cual Se Desarrolla El Artículo 87 De La Constitución
Política".
Actores: Francisco
Cuello Duarte, Luis Alonso Colmenares Rodriguez, Jorge Leyva Valenzuela, Franky
Urrego Ortiz, Luis Carlos Zamora Reyes, Jaime Enrigue Lozano Zamudio, Jorge
Enrique Burgos Martinez Y Hector Garcia Garcia.
Magistrados
Ponentes:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA
Santa Fé de Bogotá,
D.C., abril veintinueve (29) de mil novecientos noventa y ocho (1998).
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos FRANCISCO CUELLO
DUARTE, LUIS ALONSO COLMENARES RODRIGUEZ, JORGE LEYVA VALENZUELA, FRANKY URREGO
ORTIZ, LUIS CARLOS ZAMORA REYES, JAIME ENRIGUE LOZANO ZAMUDIO, JORGE ENRIQUE
BURGOS MARTINEZ y HECTOR GARCIA GARCIA presentaron sendas demandas ante la
Corte Constitucional contra los artículos 1o. (parcial), 2o. inciso segundo,
3o. (parcial), 5o. (parcial) y 9o. (parcial) de la Ley 393 de 1997, "Por
la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política", las
cuales se proceden a decidir una vez tramitado el juicio correspondiente y
previas las siguientes consideraciones.
La Sala Plena
decidió acumular las demandas y resolver acerca de ellas mediante una misma
sentencia, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 5o. del Decreto 2067 de
1991, dada la identidad en la materia que tratan.
I.     TEXTO
DE LAS NORMAS ACUSADAS
Se transcriben a
continuación los textos de los preceptos demandados, subrayándose los apartes
acusados.
"LEY 393 DE 1997
“POR LA CUAL SE DESARROLLA EL ARTICULO 87
DE LA CONSTITUCION POLITICA
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
ARTÍCULO 1°.-
Objeto. Toda
persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley
para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de
Ley o Actos Administrativos.
ARTÍCULO 2°.-
Principios.  Presentada
la demanda, el trámite de la Acción de Cumplimiento se desarrollará en forma
oficiosa y con arreglo a los principios de publicidad, prevalencia del derecho
sustancial, economía, celeridad, eficacia y gratuidad.
En todo
caso, la interpretación del no cumplimiento, por parte del Juez o Tribunal que
conozca del asunto, será restrictiva y sólo procederá cuando el mismo sea
evidente.
ARTÍCULO 3°.
Competencia. De las
acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o Acto
Administrativo, conocerán en primera instancia los Jueces Administrativos
con competencia en el domicilio del accionante. En segunda instancia será
competente el Tribunal Contencioso Administrativo del
Departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo.
PARÁGRAFO.-
Las Acciones de Cumplimiento de que conozca el Consejo de Estado, serán
resueltas por la Sección o Subsección de la Sala de lo Contencioso Administrativo
de la cual haga parte el Consejero a quien corresponda en reparto. Su trámite
se hará a través de la correspondiente Secretaría. El reparto se efectuará por
el Presidente de la Corporación, entre todos los Magistrados que conforman la
Sala de lo Contencioso Administrativo, en forma igualitaria.
PARÁGRAFO
TRANSITORIO.- Mientras entran en funcionamiento los Jueces Administrativos, la
competencia en primera instancia se radicará en los Tribunales Contencioso
Administrativos y la segunda en el Consejo de Estado tratándose de acciones
dirigidas al cumplimiento de un Acto Administrativo.
(....)
ARTÍCULO 5°.
Autoridad Pública contra quien se dirige. La Acción de Cumplimiento se dirigirá contra la
autoridad administrativa a la que corresponda el cumplimiento de
la norma con fuerza material de Ley o Acto Administrativo.
Si contra quien
se dirige la acción no es la autoridad obligada, aquél deberá informarlo al
Juez que tramita la Acción, indicando la autoridad a quien corresponde su
cumplimiento. En caso de duda, el proceso continuará también con las
autoridades respecto de las cuales se ejercita la Acción hasta su terminación.
En todo caso, el Juez de cumplimiento deberá notificar a la autoridad que
conforme al ordenamiento jurídico, tenga competencia para cumplir el deber
omitido.
(....)
ARTÍCULO 9°.-
Improcedibilidad. La
Acción de Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan
ser garantizados mediante la Acción de Tutela. En estos eventos, el Juez le
dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela.
Tampoco procederá
cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el
efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo, salvo, que de no
proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante.
PARÁGRAFO.
La acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de
normas que establezcan gastos".
II.
FUNDAMENTOS DE LAS DEMANDAS
Los ciudadanos
demandantes solicitan en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, que se declare la inexequibilidad de los artículos 1o.
(parcial), 2o. inciso segundo, 3o. (parcial), 5o. (parcial) y 9o. (parcial) de
la Ley 393 de 1997.
A continuación se
resumen los cargos de las demandas.
El ciudadano Jaime
Enrique Lozano Zamudio demanda parcialmente los artículos 1o., 2o. y 3o.
por quebrantar el artículo 87 constitucional, ya que según este precepto, se
hace expresa referencia a la autoridad judicial, es decir, que todo juez es
competente para asumir el conocimiento, trámite y decisión de la acción de
cumplimiento. "Limitar a los jueces administrativos es vulnerar el
artículo 228 superior, amen de restringir indebida, irrazonable y desproporcionadamente
el acceso a la administración de justicia, menoscabando el derecho de todo
ciudadano de instaurar acciones en defensa de la Constitución y la ley".
Agrega el actor, que
"al reglamentar el ejercicio de una acción pública constitucional como la
que nos ocupa, no puede el legislador so pretexto de reglar su trámite, ir más
allá de lo estatuido por el Constituyente, limitando en forma grave el acceso a
tal medio constitucional para hacer valer la soberanía y la voluntad popular,
estableciendo una cortapisa disimulada o que en forma sutil va a entrabar el
acceso del ciudadano a este tipo de mecanismos, primero porque los jueces
administrativos todavía no existen, segundo porque por las limitaciones
presupuestales de la rama judicial muy seguramente no se crearán en todos los
municipios del país y, porque el Constituyente fue claro al hacer referencia a
la autoridad judicial en general, sin restringir la competencia en una
categoría de jueces en particular".
Por su parte, el
ciudadano LUIS CARLOS ZAMORA REYES acusa las expresiones "definida
en esta ley" (contenida en el artículo 1o.), "administrativos"
y "el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento al cual
pertenezca el Juzgado Administrativo" (que aparecen en el artículo
3o.), así como la integridad de los parágrafos del mismo precepto, por vulnerar
los artículos 40 numeral 6 y 87 de la Constitución Política, con fundamento en
que, de una parte, la limitación establecida en el artículo 1o., al referirse
al tipo de autoridad competente para conocer de la acción de cumplimiento y
desarrollada luego al definir como única autoridad para conocer de esta acción
la justicia de lo contencioso administrativo, va más allá de lo consagrado en
el artículo 87 constitucional que hace referencia a la autoridad judicial en
general y no a una en particular; de otro lado, afirma que no sólo el Congreso
no estaba facultado para definir la clase de autoridad judicial a la cual se
podía dirigir el ciudadano para exigir el cumplimiento de las leyes o de los
actos administrativos, sino que además, al no existir los jueces
administrativos y tener que acudir ante los Tribunales Administrativos de los
Departamentos a ejercer dichas acciones, se impide a gran cantidad de personas
interponerlas. Además, señala que son los jueces en general quienes deben,
investidos de la autoridad que les da la Constitución y la ley, aplicar el
derecho, y son quienes están en capacidad de defender los derechos, de
conformidad con el texto superior. Ello se predica, señala, de cualquier juez y
no sólo del juez administrativo; igualmente, agrega que los jueces ordinarios
se encuentran discriminados por todo el país, lo que da mayores posibilidades
para ejercer la acción.
De otro lado, el
ciudadano Franky Urrego Ortiz demanda la inconstitucionalidad de la
expresión "administrativa" contenida en el artículo 5o.
de la Ley 393 de 1997, por quebrantar los artículos 2, 87, 92 y 228 de la Carta
Política.
Señala el actor, que
la limitación que la norma acusada hace respecto de la autoridad administrativa
va en detrimento de uno de los fines del Estado, cual es garantizar la
efectividad de los derechos consagrados en la Constitución, en este caso el
derecho de hacer efectivo el cumplimiento de la ley o actos administrativos
ante todas las autoridades, sin restricción alguna, tal como lo consagró el
artículo 87 superior. Además, indica que "no se concibe que se restrinja
el ámbito de ejecución del derecho de acción al arbitrio del legislador, cuando
más bien debía ser él quien brindara a todos los asociados la posibilidad de
materializar la abstracción y generalidad de la ley frente a todas las
autoridades, tal como lo establece la Constitución". De esta manera,
señala, no se garantizan los derechos en la forma que lo consagra la norma
superior, es decir, sin restricción alguna, sino que se "parcializa su
eficacia a lo resuelto por el legislador".
Agrega el
impugnante, que al disponer el artículo 5o. ibídem que respecto de las
autoridades sólo podría dirigirse la acción de cumplimiento contra aquellas que
tuvieran la calidad de administrativas, se hace una distinción que contraviene
el inciso segundo del artículo 87 de la Carta Política. Así, con base en este
precepto, es claro en su criterio que "la Constitución no hace ninguna
diferenciación respecto de la autoridad contra la cual procede la mencionada
acción".
Se infiere, según
él, que el Congreso desbordó en desarrollo de su función legislativa, tanto el
texto como el espíritu de la Constitución que es brindar a toda persona la
posibilidad de hacer efectivo el cumplimiento de las leyes y los actos
administrativos frente a toda autoridad sin diferenciación alguna. "Es así
como se nota la flagrante violación que hizo el legislador a la Constitución,
distinguiendo a la autoridad contra quien procedía la acción de cumplimiento,
distinción que reiteramos no encuentra asidero en ninguno de los artículos de
la norma superior".
Igualmente, señala
el actor que el artículo 228 superior consagra que en las decisiones judiciales
prevalecerá el derecho sustancial, y en virtud de que la acción de cumplimiento
tiene carácter judicial, se quebranta la Constitución en el sentido de que el
juez al decidir en base a la ley que desarrolla dicha acción, se limita a
ordenar el cumplimiento frente a las autoridades exclusivamente
administrativas, con lo cual infringe el precepto superior, puesto que la ley
que la desarrolla sólo debía establecer el procedimiento y no hacer
distinciones respecto de la autoridad a la cual debe ordenársele el cumplimiento
de la ley o acto administrativo.
Por su parte, los
ciudadanos Francisco Cuello, Luis Alonso Colmenares, Jaime Enrique Lozano,
Jorge Enrique Burgos y Hector Garcia demandan la inconstitucionalidad del parágrafo
del artículo 9o. de la Ley 393 de 1997, por desconocer el mandato del
artículo 87 de la Constitución al limitar el ejercicio de la acción de
cumplimiento, en la medida en que dispone que a través de ellas no se podrá
perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos.
Según los demandantes,
esta acción en virtud de lo dispuesto por el precepto superior en mención, la
puede incoar toda persona ante la respectiva autoridad judicial para hacer
efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo, sin que se
establezca limitación alguna respecto de las leyes o actos contra los cuales se
pueden ejercer estas acciones, razón por la cual si la Constitución no consagra
restricciones para invocar estas acciones, menos las podría determinar la ley
que las reglamenta, dado que esta debe ser un desarrollo de la norma superior.
Sostienen los
citados ciudadanos, que el parágrafo acusado quebranta igualmente lo dispuesto
en el artículo 4o. de la Carta Fundamental, ya que dicho precepto señala en
contravía a lo dispuesto en el artículo 87 constitucional, al establecer
excepciones para el ejercicio de la acción de cumplimiento sólo respecto de
ciertos actos administrativos, cuando el querer del Constituyente de 1991 fue
que dicha acción se pudiese dirigir a obtener el cumplimiento de cualquier ley o
acto administrativo, sin restricción alguna.
Agregan finalmente,
que la vocación natural de la ley y de los actos administrativos, es que estos
se cumplan; al establecer el Constituyente de 1991 la acción de cumplimiento,
está dando por sentado que el mismo Estado puede incumplir las normas, pero en
forma excepcional. "Pero al establecer el parágrafo del artículo 9o. que
la acción de cumplimiento no puede perseguir el cumplimiento de normas que
establezcan gastos, está institucionalizando el no cumplimiento de dichos
preceptos, situación que no parece consultar los principios consagrados en el
artículo 2 de la Constitución, pero de manera especial aquel que propende por
asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo, y el atinente
a que las autoridades están instituidas para proteger a todas las personas
residentes en Colombia en sus bienes y demás derechos".
Además, concluyen
que según se deduce de los textos de los diferentes debates sostenidos sobre el
tema en la Asamblea Nacional Constituyente, no surge la voluntad de limitar el
ejercicio de la acción de cumplimiento tan solo cuando se trate de normas que
no implicaran gasto. No se ve entonces, agregan, razón valedera para que el
legislador al desarrollar el ejercicio de la acción de cumplimiento, impida su
ejercicio para lograr el cumplimiento de normas que establezcan gastos.
Por último, el
ciudadano Jorge Leyva Valenzuela acusa la totalidad de la Ley 393 de
1997 por violar los artículos 4 y 152 de la Constitución Política, pues en su
concepto dicha ley debió tramitarse no como una ley ordinaria, sino como una
estatutaria, por cuanto se trata de una de aquellas acciones consagradas en la
Constitución para proteger los derechos fundamentales, uno de los cuales es el
cumplimiento de las normas legales o administrativas. Agrega que ello asegura
la convivencia en el grupo social en cuanto mediante estas se regula el
ejercicio de la libertad, por lo que existe un verdadero derecho fundamental a
dicha regulación y al cumplimiento de los actos a través de los cuales esta se
lleva a cabo.
III.
INTERVENCION DE AUTORIDAD PUBLICA
Dentro del término
de fijación en lista, el Ministerio de Justicia y del Derecho, por intermedio
de apoderada, presentó escrito justificando la constitucionalidad de las normas
acusadas.
Señala la citada
funcionaria, que respecto del cargo formulado contra el artículo 2o. inciso
2o., este no procede ya que la norma consagra los principios que deben orientar
el ejercicio de la acción de cumplimiento, dentro de los cuales está el de la
interpretación para los jueces al momento de fallar una de estas acciones. A su
juicio, el objetivo que persigue la norma es entonces, que al fallar la acción
de cumplimiento el juez se concentre en los elementos objetivos de la omisión
respecto de la aplicación del acto administrativo o de la ley, de tal manera
que con la orden perentoria consignada en la sentencia se sancione aquel
incumplimiento que sea grosero y obstinado frente al mandato legal o
administrativo. Así las cosas, la norma establece las reglas de interpretación
frente al incumplimiento de la autoridad pública, por lo que no quebranta el
ordenamiento superior.
En cuanto hace al
inciso 2o. del artículo 9o., sostiene la representante del Ministerio de
Justicia que el legislador introdujo en este precepto una excepción que
garantiza en caso que no proceda la acción y que con ello se pueda generar un
perjuicio grave para el accionante, que el particular cuente con un mecanismo
de acceso a la justicia, así este no sea el medio ordinario. De esa forma, la
solución que plantea la norma no contradice el artículo 87 constitucional, sino
que por el contrario acomoda la acción de cumplimiento frente al universo de
acciones judiciales paralelas dándole efectividad a su regulación.
IV.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
Mediante oficio No.
1455 del 2 de diciembre de 1997, el señor Procurador General de la Nación
remitió dentro del término legal, el concepto de rigor, solicitando a esta
Corporación, declarar: a) la constitucionalidad de la Ley 393 de 1997, en
cuanto el Congreso de la República al expedirla, no transgredió los artículos
152 y 153 de la Constitución; b) la constitucionalidad de la expresión
"definida en esta ley", contenida en el artículo 1o.; c) la
constitucionalidad del inciso segundo del artículo 2o.; d) en relación con el
artículo 3o., la constitucionalidad de las expresiones
"administrativos" y "el Tribunal Contencioso Administrativo del
Departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo", así como su
parágrafo; e) la constitucionalidad del parágrafo del artículo 3o., salvo las
expresiones "tratándose de acciones dirigidas al cumplimiento de un Acto
Administrativo", que son inexequibles; f) la constitucionalidad de la expresión
"administrativa" contenida en el artículo 5o.; g) la
inconstitucionalidad del parágrafo del artículo 9o. de la Ley 393 de 1997.
Fundamenta su
solicitud el Jefe del Ministerio Público, en los siguientes argumentos:
En primer lugar,
respecto al cargo formulado contra toda la ley por no haberse tramitado como
ley estatutaria, señala que la acción de cumplimiento está orientada a darle
eficacia al ordenamiento jurídico a través de la exigencia a las autoridades y
a los particulares que desempeñen funciones públicas, para que cumplan las
normas, aun cuando no esté comprometido un derecho fundamental. Agrega que por
su naturaleza, la Ley 393 de 1997 es un estatuto de carácter procedimental, y
que siguiendo las orientaciones sentadas en la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, esta ley tiene el carácter de ordinaria, razón por la cual no
se vulnera el ordenamiento superior, en cuanto su expedición estuvo precedida
del trámite que corresponde a las leyes ordinarias.
Por su parte, en
cuanto al juez competente para el conocimiento de la acción de cumplimiento,
afirma el concepto fiscal que al tenor del artículo 150 constitucional, es
función del Congreso expedir las leyes mediante las cuales se organiza la
jurisdicción y se distribuye la competencia entre los servidores públicos
encargados de administrar justicia. Además, sostiene que los artículos 29, 87 y
236 de la Carta Política habilitan al legislador para establecer la competencia
de los tribunales judiciales, salvo cuando estas están definidas directamente
por la Constitución. Por ende, válidamente en su criterio el Congreso podía
radicar, como así lo hizo, en cabeza de la jurisdicción administrativa el
conocimiento de la acción de cumplimiento, sin que por ello se transgreda el
ordenamiento jurídico superior. Adicionalmente, señala que el artículo 3o.
acusado reprodujo el artículo 197 de la Ley Estatutaria de la Administración de
Justicia, respecto del cual existe sentencia con efectos de cosa juzgada de la
Corte Constitucional.
En consecuencia, estima
que el legislador actuó dentro de la órbita de sus funciones al disponer que
corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de la
acción de cumplimiento.
En cuanto al cargo
relacionado con la imposibilidad de que las personas puedan acudir ante los
Tribunales Administrativos a ejercer esta acción por encontrarse ubicados en
las capitales de los departamentos, señala que ello no vulnera las normas
constitucionales, pues quienes se encuentren en lugar distinto de aquél en que
ejerce sus funciones el juez administrativo, podrá remitirla previa
autenticación ante juez o notario de su residencia (Decreto 2304 de 1989).
Respecto de los
cargos contra el parágrafo segundo del artículo 3o. que asigna competencia al
Consejo de Estado para conocer en segunda instancia de estas acciones, pero
sólo respecto de aquellas "dirigidas al cumplimiento de un Acto
Administrativo", vulnera la Constitución, en la medida en que deja sin esa
oportunidad procesal a quienes demanden el cumplimiento de normas con fuerza
material de ley, y desconocen el principio de igualdad porque tales expresiones
carecen de soporte constitucional ya que no autorizan al Consejo de Estado para
conocer de las acciones instauradas con el fin de lograr el cumplimiento de una
disposición con fuerza material de ley.
En relación con la
acusación contra el inciso segundo del artículo 2o. de la Ley 393 de 1997,
señala que atendiendo a la naturaleza jurídica del mecanismo consagrado en el
artículo 87 constitucional, se encuentra razonable que el legislador haya
previsto este tipo de interpretación, condicionando la procedencia de la acción
a los casos en que sea evidente el incumplimiento, puesto que el juez
competente para conocer la demanda debe actuar sólo en aquellos casos en que se
demuestre claramente el incumplimiento. Ello, por cuanto la finalidad de la
acción no es la de suplantar los demás mecanismos judiciales. Por esta razón,
estima que el cargo no está llamado a prosperar.
En lo que atañe a la
expresión "administrativa" contenida en el artículo 5o., considera el
Jefe del Ministerio Público que en cuanto a la actividad desarrollada por los
servidores públicos de la rama jurisdiccional, se trata de autoridades que no
sólo cumplen funciones judiciales, sino que también realizan tareas
administrativas. En este caso, señala que la acción de cumplimiento podrá ser
ejercida contra las autoridades judiciales solo respecto de sus funciones
administrativas, puesto que el ámbito de sus atribuciones jurisdiccionales se
encuentra sometido al régimen establecido en normas especiales. Así entonces,
esta acción procede contra cualquier autoridad encargada de cumplir las leyes y
los actos administrativos. Además, ni en la Constitución ni en la ley se
establecen limitaciones en cuanto al sujeto pasivo de las mismas, lo cual es
reforzado por el inciso segundo del artículo 5o., según el cual el juez de
cumplimiento deberá notificar a la autoridad que conforme al ordenamiento
jurídico, tenga competencia para cumplir con el deber omitido; es decir,
respecto al obligado al cumplimiento no aparece límite alguno.
Finalmente, procede
el señor Procurador a examinar la constitucionalidad del parágrafo del artículo
9o. de la ley, según el cual no es viable la acción de cumplimiento respecto de
normas que establezcan gastos. Sobre el particular, estima que ello es
inconstitucional, ya que la Constitución en el artículo 87 no estableció
limitaciones en cuanto a las leyes y actos administrativos que pueden ser
susceptibles de esta acción. Y agrega que el legislador actúa por fuera de sus
competencias cuando expide disposiciones que prohiben a las personas instaurar
acciones de cumplimiento contra normas que establezcan gastos, pues tanto el
Congreso como la Administración deben racionalizar sus actos en forma tal que
conozcan el monto de los gastos e inversiones que ordenan.
Agrega el concepto
fiscal que coartar la facultad que tienen todas las personas para incoar
acciones de cumplimiento respecto de normas que ordenen gastos públicos, atenta
contra el derecho constitucional que tienen los administrados de participar en
la vida política, cívica y comunitaria del país. Por lo tanto, esta clase de
demandas es procedente contra leyes y actos administrativos que decreten
gastos, puesto que el Constituyente no estableció este tipo de limitaciones.
V.      CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.     Competencia.
En virtud de lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4o de la Carta, la Corte
Constitucional es competente para decidir definitivamente en relación con las
demandas de inconstitucionalidad promovidas parcialmente contra toda la Ley 393
de 1997, así como contra sus artículos 1o., 2o., 3o., 5o. y 9o., todos ellos en
forma parcial.
2.  Generalidades
en torno a la Acción de Cumplimiento.
En un Estado Social
de Derecho en donde el ejercicio del poder está supeditado a la observancia de
la Constitución y al imperio de la legalidad, es esencial el respeto por la
eficacia material de la normatividad creada por el legislador y de los actos administrativos
que dentro del marco de sus respectivas competencias expiden las diferentes
autoridades en cumplimiento de los cometidos o tareas a ellas asignadas. En
efecto, resulta paradójico que muchas veces las normas quedan escritas, es
decir, no tienen ejecución o concreción práctica en la realidad, de modo que el
proceso legislativo y su producto se convierten a menudo en inoperantes e
inútiles. Igual cosa sucede con los actos administrativos que la administración
dicta pero no desarrolla materialmente.
En el Estado Social
de Derecho que busca la concreción material de sus objetivos y finalidades, ni
la función legislativa ni la ejecutiva o administrativa se agotan con la simple
formulación de las normas o la expedición de actos administrativos, pues los
respectivos cometidos propios de dicho Estado sólo se logran cuando efectiva y
realmente tienen cumplimiento las referidas normas y actos.
Es así como, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 2o. superior, es fin esencial del
Estado garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución, y asegurar la vigencia de un orden justo. Para
ello, agrega este precepto que las autoridades de la República están
instituidas para proteger a las personas en sus derechos y para asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.
Los derechos y
garantías proclamados en la Constitución tienen la virtualidad de reconocer al
individuo y a diferentes grupos sociales el poder efectivo de demandar y
obtener del Estado la realización de ciertas prestaciones, las cuales se tornan
en deberes sociales de aquel, e incluso configuran verdaderos derechos que
tutelan bienes e intereses públicos, y aún subjetivos, como son la exigencia
del cumplimiento y ejecución de las leyes y de los actos administrativos.
Con el fin de
garantizar la efectividad de los derechos el Constituyente de 1991 consagró
diversos mecanismos para su protección; uno de ellos es la Acción de
Cumplimiento.
Como antecedentes
históricos de esta institución, se observa que este instrumento procesal tuvo
origen en el derecho anglosajón en el “writ of mandamus”, que
según el profesor Hector Fix Zamudio "implica la solicitud ante un
tribunal para que expida un mandamiento que ordene a una autoridad que cumpla
con las atribuciones que le confieren disposiciones legales"[1].
Se ha considerado
que el recurso de mandamus “es de carácter drástico y eficaz y
debe ser invocado solamente en casos extraordinarios. Este tipo de mandamiento
ha sido tradicionalmente empleado en los tribunales federales sólo con el fin
de mantener los tribunales de categoría inferior dentro de los límites del
ejercicio legal de su correspondiente jurisdicción o con el fin de compelir a
esos tribunales a ejercer su autoridad cuando sea su deber hacerlo"[2].
William Blackstone
define el writ of mandamus, como "una orden que se da en nombre del
rey por parte de un tribunal del reino y que se dirige a cualquier persona,
corporación o tribunal inferior dentro de la jurisdicción real, requiriéndoles
el hacer alguna cosa en particular que corresponda a su oficina y atribuciones
y que el tribunal del reino haya determinado previamente, o al menos suponga,
de ser conforme a la justicia y al derecho"[3].
Así pues, "bajo
el nombre de writ of mandamus, o mandamientos de ejecución y de prohibición, o
de acción de cumplimiento, se pretende asegurar la fuerza normativa de la
Constitución en beneficio de las personas que invocan derechos o intereses
amparados por ella"[4].
En cuanto a los
antecedentes inmediatos de la acción de cumplimiento, es preciso remontarse a
los debates sostenidos en la Asamblea Nacional Constituyente, donde el
delegatario Juan Carlos Esguerra, en la Comisión Primera de la Asamblea
Constituyente, afirmó:
""en el
Estado de Derecho uno de los postulados fundamentales es el del respeto por la
ley, el de la vigencia  de  la ley, el del imperio de la ley. Las leyes no
pueden seguir siendo diagnósticos, no pueden seguir siendo sueños, no pueden
seguir siendo buenas intenciones, no pueden seguir siendo románticas
declaraciones. Una ley es por definición una norma jurídica de obligatorio
cumplimiento, entonces, lo que estamos haciendo aquí es expresar eso, porque no
podemos seguir construyendo carreteras a base de decir que se ordenan
carreteras. Pero siquiera permitir la posibilidad, para mi inimaginable de que
la ley pueda seguir siendo algo que el Congreso decreta, pero que el gobierno
se reserva el derecho de cumplir o no cumplir, según considere que es
conveniente, oportuno o financieramente viable, me parece absolutamente
inaceptable".
En la Ponencia para
Segundo Debate ante la Plenaria de la Asamblea  Nacional Constituyente, se dijo
que "la acción de cumplimiento tiene el propósito de combatir la falta de
actividad de la administración. Son frecuentes los casos en los cuales pese a
existir un clarísimo deber para que las autoridades desarrollen una determinada
acción de beneficio particular o colectivo, las mismas se abstienen de hacerlo.
El particular afectado podría entonces acudir a esta acción para exigir el
cumplimiento del deber omitido" (Gaceta Constitucional No. 57).
El objeto y
finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e
incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad
judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la
ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el
particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se
encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los
actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares
del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden
jurídico, social y económico justo.
En conclusión, la
acción de cumplimiento que consagra el artículo 87 de la Constitución, es el
derecho que se le confiere a toda persona, natural o jurídica, pública o
privada, en cuanto titular de potestades e intereses jurídicos activos frente a
las autoridades públicas y aún de los particulares que ejerzan funciones de
esta índole, y no meramente destinataria de situaciones pasivas, concretadas en
deberes, obligaciones o estados de sujeción, demandados en razón de los
intereses públicos o sociales, para poner en movimiento la actividad
jurisdiccional del Estado, mediante la formulación de una pretensión dirigida a
obtener el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo que ha impuesto
ciertos deberes u obligaciones a una autoridad, la cual se muestra renuente a
cumplirlos.
El referido derecho
se nutre del principio constitucional de la efectividad de los derechos que es
anejo al Estado Social de Derecho, pues si éste busca crear unas condiciones
materiales de existencia que aseguren una vida en condiciones dignas y justas a
los integrantes de la comunidad, y la acción de los poderes públicos para
lograr estos propósitos se traducen en leyes y actos administrativos, toda
persona como integrante de ésta, en ejercicio del derecho de participación
política e interesado en que dichos cometidos materiales se realicen, tiene un
poder activo para instar el cumplimiento de dichas leyes y actos, acudiendo
para ello al ejercicio de una acción judicial.
3.  Examen de los
cargos
Primer Cargo.
Violación del artículo 152 de la Constitución por no
haberse tramitado la Ley 393 de 1997 como estatutaria.
1. Según uno de los
demandantes, la Ley 393 de 1997 debió tramitarse como ley estatutaria, dado que
se ocupa de regular una acción creada por el Constituyente con el fin de
proteger derechos fundamentales.
2. Con respecto a la
materia que es propia de las leyes estatutarias, la Corte ha fijado su criterio
en los siguientes términos:
En la sentencia No.
C-425 de 1994, con ponencia del Magistrado Doctor Jose Gregorio Hernández
Galindo, se indicó:
“La Constitución
Política de 1991 introdujo la modalidad de las leyes estatutarias para regular
algunas materias respecto de las cuales quiso el Constituyente dar cabida al
establecimiento de conjuntos normativos armónicos e integrales, caracterizados
por una mayor estabilidad que la de las leyes ordinarias, por un nivel superior
respecto de estas, por una más exigente tramitación y por la certeza inicial y
plena acerca de su constitucionalidad”.
“Estas materias
son las señaladas en el artículo 152 de la Constitución, a cuyo tenor, el
Congreso de la República regulará, mediante las expresadas leyes, los derechos
y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su
protección; la administración de justicia; la organización y régimen de los
partidos y movimientos politicos; el estatuto de la oposición y las funciones
electorales; las instituciones y mecanismos de participación ciudadana y los
estados de excepción”.
“La propia Carta
ha diferenciado esta clase de leyes no solamente por los especiales asuntos de
los cuales se ocupan y por su jerarquía, sino por el trámite agravado que su
aprobación, modificación o derogación demandan: mayoría absoluta de los
miembros del Congreso, expedición dentro de una misma legislatura y revisión
previa por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto,
antes de su sanción por el Presidente de la República (artículos 153 y 241-8 de
la Constitución Política)”.
“En cuanto se
refiere a derechos fundamentales, esta Corte ha destacado que la reserva
constitucional de su regulación por el trámite calificado, propio de la ley
estatutaria, no supone que toda norma atinente a ellos deba necesariamente ser
objeto del exigente proceso aludido, pues una tesis extrema al respecto
vaciaría la competencia del legislador ordinario”.
“Sobre el
particular, ha sido reiterada la jurisprudencia en el sentido de que estas
leyes estatutarias están encargadas de desarrollar los textos constitucionales
que reconocen y garantizan los derechos fundamentales, pero que no fueron
creadas dentro del ordenamiento con el fin de regular en forma exhaustiva y
casuística cualquier evento ligado a ellos, pues, de algún modo, toda la
legislación, de manera más o menos lejana, se ve precisada a tocar aspectos que
con ese tema se relacionan (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencias
C-013 del 21 de enero de 1993 MP. Dr.Eduardo Cifuentes Muñoz; C-311 del 7 de
julio de 1994, MP. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa)”.
“Ha preferido la
Corte, entonces, inclinarse por una interpretación estricta, en cuya virtud,
“cuando de la regulación de un derecho fundamental se trata, la exigencia de
que se realice mediante una ley estatutaria debe entenderse limitada a los
contenidos más cercanos al núcleo esencial de ese derecho” (Cfr. Corte
Constitucional, Sala Plena. Sentencia C-408 del 15 de septiembre de 1994. MP.
Dr. Fabio Morón Diaz)”.
Igualmente la Corte
se ocupó del tema, al examinar la constitucionalidad de la Ley 333 de 1996,
“por la cual se establecen las normas de extinción de dominio sobre bienes
adquiridos en forma ilícita”. En esa ocasión se dijo:
“Ha de reiterarse
que, si bien es cierto el artículo 152 de la Constitución Política exige el
trámite de ley estatutaria para la regulación de los derechos fundamentales y
de los mecanismos mediante los cuales ellos se protegen, lo que implica el
cumplimiento de los requisitos exigidos por el artículo 153 ibídem -mayoría
absoluta de los miembros del Congreso, trámite dentro de una sola legislatura y
revisión previa de esta Corte-, no todo cuanto se refiere a tales derechos
afecta su núcleo esencial, ni toda disposición del orden jurídico alusiva a
ellos tiene que sufrir tan especial trámite”.
(....)
“La
jurisprudencia constitucional ha advertido que si una norma legal contiene,
desde el punto de vista material, cláusulas que afecten, restrinjan, limiten o
condicionen el núcleo esencial de derechos fundamentales, el trámite de ley
estatutaria no puede evadirse, y ello es lógico por cuanto, según el artículo
152 de la Constitución Política, es esa jerarquía normativa la única que,
después de la propia Constitución, goza de aptitud para el señalado efecto,
siempre que se sujete a sus mandatos”.
3. La Ley 393 de
1997, se ocupa de desarrollar y reglamentar el artículo 87 de la Constitución,
es decir, la acción de cumplimiento. Cabría preguntarse, cuáles son los
derechos que protege dicha acción, y además, cuál es el tipo de ley a través de
la cual debe ser regulada ésta?
Es preciso indicar
que la acción de cumplimiento, regulada por el artículo 87 se encuentra
consagrada en el Capítulo 4, titulado “De la Protección y Aplicación de los
Derechos”, que hace parte del Título II de la Constitución, que trata “De Los
Derechos, Las Garantías y Los Deberes”. De conformidad con el artículo 152 de
la Carta Política, mediante las leyes estatutarias el Congreso regulará, entre
otras materias, los “a) Derechos y deberes fundamentales de las personas y
los procedimientos y recursos para su protección...”.
La acción de
cumplimiento está orientada a darle eficacia al ordenamiento jurídico a través
de la exigencia a las autoridades y a los particulares que desempeñen funciones
públicas, de ejecutar materialmente las normas contenidas en las leyes y lo
ordenado en los actos administrativos, sin que por ello deba asumirse que está
de por medio o comprometido un derecho constitucional fundamental.
Por su naturaleza la
Ley 393 de 1997 es un estatuto de carácter procedimental que desarrolla el
artículo 87 constitucional, fijando los principios, los requisitos y el
procedimiento propios de la acción de cumplimiento.
Siguiendo la
jurisprudencia de esta Corporación en lo relativo a la naturaleza de las leyes
estatutarias, la ley acusada, a juicio de la Corte, tiene el carácter de
ordinaria y como tal sufrió el trámite de rigor, pues su materia no corresponde
a uno de aquellos recursos destinados a la protección de los derechos
fundamentales de las personas. En efecto, el objeto de la ley no consiste en
regular o establecer limitaciones o restricciones a derechos constitucionales
fundamentales que la Carta Política haya garantizado pura y simplemente.
Mediante la expedición de dicha ley sólo se pretende regular los mecanismos
institucionales y procesales para desarrollar una norma constitucional que, de
suyo y expresamente, consagró un mecanismo para hacer efectivo el cumplimiento
de las normas legales y de los actos administrativos.
No son, pues, las
normas de la Ley 393 de 1997 las que introducen o crean en el ordenamiento
jurídico colombiano la institución de la acción de cumplimiento, ni tampoco las
que determinan su objeto y el sujeto activo y pasivo de la misma; es el mismo
Constituyente. Las referidas normas establecen las reglas de procedimiento que
la hacen viable, sin afectar, menoscabar o restringir el núcleo esencial de los
derechos fundamentales.
Con miras a desarrollar
el mandato constitucional del artículo 87, no era necesario que Ley 393 se
tramitara como ley estatutaria, pues materias tales como precisar los alcances
de la acción de cumplimiento, los requisitos para el ejercicio de ésta, el juez
competente para conocer de ella y la regulación de las reglas de procedimiento,
no corresponden a asuntos que atañan a la reglamentación de los recursos para
la protección de los derechos constitucionales fundamentales.
No se trata pues, ni
de regular la institución de las acciones de cumplimiento, ya que ello lo hace
expresa y categóricamente el artículo 87 constitucional, ni de un mecanismo de
protección de derechos fundamentales, porque como lo reconoció esta Corte en la
sentencia No. SU-476 de 1997 la acción de cumplimiento no protege derechos
fundamentales en forma específica.
En efecto, la misma
Ley 393 de 1997 en su artículo 9o. señala que la acción de cumplimiento es
improcedente cuando de lo que se trate sea de la protección de derechos
fundamentales, pues de acudirse a dicha acción con este propósito a la
respectiva solicitud debe dársele el trámite prevalente correspondiente a la
acción de tutela.
4. Con fundamento en
lo anterior, concluye esta Corporación que el cargo no es procedente, por
cuanto la Ley 393 de 1997 corresponde a una de aquellas denominadas ordinarias,
pues la acción de cumplimiento no se consagró como instrumento para proteger
derechos fundamentales. En tal virtud, su materia no corresponde a aquellas que
en los términos del artículo 152 de la Constitución deba ser regulada mediante
ley estatutaria.
Segundo Cargo.  Inconstitucionalidad de los artículos 1º y 3º de la Ley
393 de 1997.
1. Se hace el
análisis de constitucionalidad de los mencionados artículos en forma conjunta,
en atención a que los cargos de los demandantes se refieren específicamente a
la competencia de los jueces de lo contencioso administrativo para conocer de
las acciones de cumplimiento.
Advierte la Corte
que se estudiará la constitucionalidad de la totalidad de los artículos 1º y
3º, por la circunstancia de la unidad material que su estructura normativa
presenta.
2. La censura de uno
de los actores estriba en que, a su juicio, es inconstitucional la expresión
demandada del artículo 1º en referencia, porque se atribuyó a la jurisdicción
de lo contencioso administrativo la competencia para conocer de la acción de
cumplimiento, cuando el espíritu de la norma constitucional (artículo 87) es el
de que dicha acción pueda ser conocida por cualquier autoridad judicial.
Otro de los actores
estima que es inconstitucional el artículo 3o. de la ley, en cuanto radica en
el Tribunal Contencioso Administrativo del departamento al cual pertenezca el
Juzgado Administrativo, la competencia para conocer de la acción de
cumplimiento en segunda instancia, porque se restringe el acceso a la justicia,
cuando se trate de demandantes residentes en sitios alejados de la capital del
departamento.
Así mismo, sostiene
que el parágrafo de dicho artículo es inconstitucional en la medida en que
establece que el Consejo de Estado será competente para conocer en segunda
instancia exclusivamente de las acciones dirigidas al cumplimiento de un acto
administrativo, dejando sin oportunidad procesal a quienes demanden en el
cumplimiento de normas con fuerza material de ley.
3. El artículo 1º se
ajusta a la Constitución, en cuanto señala que toda persona es titular de la
acción de cumplimiento, pues la norma del artículo 87 al respecto no ofrece
duda. Por consiguiente, dicha acción la puede ejercitar cualquier persona,
natural o jurídica, pública o privada y aún los servidores públicos.
Cuando dicha
disposición señala que el objeto de la acción es hacer efectivo el cumplimiento
“de normas aplicables con fuerza material de ley”, está indicando que se trata
de hacer efectivos mandatos del legislador, provenientes del Congreso o del
Gobierno en ejercicio de funciones legislativas, cuyo contenido corresponde a
normas de carácter general, impersonal y abstracto. También expresa la referida
disposición que la acción en referencia está diseñada para hacer efectivo el
cumplimiento de actos administrativos, sin especificar si son de contenido
general o particular; por ello hay que entender que aquella procede contra toda
clase de actos administrativos, en las condiciones que la misma ley prescribe.
4. En el auto No.
AC-01 del 10 de diciembre de 1992 de la Sala Plena de la Corporación, MP. Dr.
Simón Rodriguez Rodriguez, luego de analizar los antecedentes de la acción de
cumplimiento en la Asamblea Nacional Constituyente se llegó a la conclusión de
que la Constitución no hace un señalamiento específico de cuál es la autoridad
judicial competente para conocer de la acción de cumplimiento y que, por lo
tanto, había que entender que el señalamiento de esta quedaba librada a la regulación
del legislador.
El legislador
cumplió con su cometido de determinar las autoridades judiciales competentes
para conocer de las acciones de cumplimiento, al expedir la Ley No. 270 de 1996
estatutaria de la administración de justicia, que en su artículo 197 dispuso:
"Las
competencias de los jueces administrativos estarán previstas en el Código
Contencioso Administrativo, las cuales no incluirán las de tramitar y decidir
acciones de nulidad contra actos administrativos de carácter general. Mientras
se establezcan sus competencias, los Jueces Administrativos podrán conocer de
las acciones de tutela, de las acciones de cumplimiento según las
competencias que determina la ley y podrán ser comisionados por el
Consejo de Estado o por los Tribunales Administrativos para la práctica de
pruebas. La Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura
reglamentará los aspectos procesales de esta última atribución" (negrillas
y subrayas fuera de texto).
Cabe observar que
esta norma fue objeto de control previo de constitucionalidad, y fue declarada
exequible mediante la sentencia No. C-037 de 1996, con fundamento en las
siguientes consideraciones:
"Este
precepto se ajusta a los postulados contenidos en la Carta Política, pues (...)
al legislador le compete la creación y la fijación del régimen de los distintos
despachos judiciales, entre los que se encuentran los juzgados administrativos.
En iguales términos y teniendo presente lo señalado en esta providencia, los
aspectos procesales relativos al funcionamiento de ese tipo de juzgados deben
ser definidos en una ley ordinaria, expedida bajo los lineamientos del artículo
150-2 de la Carta Política".
Es evidente que el
legislador está investido por la Constitución de la atribución de señalar las
formalidades de procedimiento que deben observarse para garantizar el debido
proceso y las competencias de las autoridades judiciales que deban conocer de
las respectivas causas, con excepción de aquellas que están directamente
asignadas por el Constituyente. Por lo tanto, no puede resultar exótico que el
legislador haya determinado que la jurisdicción de lo contencioso
administrativo es la competente para conocer y tramitar las acciones de
cumplimiento, en la forma prevista por las normas acusadas, más aún si se tiene
en cuenta: a) que el artículo 87 no especifica la autoridad judicial competente
para conocer de la acción de cumplimiento; b) que el señalamiento de la
competencia es un elemento integral del debido proceso (artículo 29 CP.); c)
que corresponde al legislador ordinario expedir las leyes que regirán el
ejercicio de las funciones públicas (artículo 150-23 CP.); d) que el legislador
está facultado para determinar tanto la organización como el funcionamiento de
la jurisdicción de lo contencioso administrativo, como las competencias que se
deben asignar a los órganos o corporaciones que la conforman (artículos 236,
237 y 238 CP.), y e) que no puede desconocerse que a la administración se le
han asignado una serie de cometidos de naturaleza administrativa, que conllevan
necesariamente la ejecución de la ley y de los actos que se dicten en
desarrollo de esta, y que constitucionalmente el control de la actividad de la
administración corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En tal virtud, resulta racional asignar el control del cumplimiento de las
normas con fuerza materia de ley y de los actos administrativos, a dicha
jurisdicción.
Cabe destacar, en
cuanto al parágrafo transitorio del artículo 3º, que su preceptiva regula una
situación meramente temporal, pues tiende a remediar el problema derivado de la
creación y puesta en funcionamiento de los juzgados administrativos; ello hacía
necesario que el legislador, en procura de hacer efectivo el derecho a ejercer
las acciones de cumplimiento, determinara en forma provisional, que la
competencia para conocer de dichas acciones en primera instancia, quedará
radicada en cabeza de los Tribunales Administrativos, y la segunda en el
Consejo de Estado.
No se vulnera el
derecho de acceso a la justicia con la asignación de la competencia en los
Tribunales Contencioso Administrativos, porque aquél se garantiza en la medida
en que las personas no tienen que acudir directa y personalmente ante los
respectivos tribunales a ejercer su derecho a incoar la acción de cumplimiento,
porque pueden remitir, previa autenticación ante juez o notario del lugar de su
residencia, la respectiva demanda, según las reglas previstas para la
presentación de la demanda en el Código Contencioso Administrativo, cuando el
demandante no resida en la sede del Tribunal.
El parágrafo del
artículo 3º determina que sólo habrá segunda instancia ante el Consejo de
Estado, en aquellos casos en que se trate de acciones dirigidas al cumplimiento
de un acto administrativo, con lo cual se excluye la posibilidad de impugnar
las decisiones de los Tribunales Administrativos, en tratándose de acciones de
cumplimiento dirigidas a obtener el cumplimiento efectivo de normas aplicables
con fuerza material de ley.
Según los términos
del artículo 87, el objetivo de la acción de cumplimiento es el de asegurar la
realización y ejecución tanto de la ley como de los actos administrativos que
expidan las autoridades. La regulación tanto de las autoridades que son
competentes para conocer de dicha acción, como el procedimiento para su
trámite, corresponde al legislador. Dentro de este procedimiento naturalmente
se comprende lo relativo a los recursos que pueden interponerse contra las
sentencias que profieran las autoridades judiciales en primera instancia,
conforme al artículo 31 constitucional, según el cual “toda sentencia judicial
podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que establezca la ley”.
Si el legislador en
la norma cuestionada ha instituido el recurso de impugnación en relación con
las sentencias que recaen sobre acciones dirigidas al cumplimiento de actos
administrativos, no encuentra la Sala una justificación objetiva, racional y
razonable para que se hubiera excluido la posibilidad de dicho recurso respecto
de las sentencias relativas a las acciones encaminadas al cumplimiento de
normas con fuerza material de ley.
No cabe duda,
entonces, que la disposición impugnada viola el principio de igualdad, porque
se está dando un tratamiento preferencial y privilegiado a aquellas personas
que interpongan acciones para hacer efectivo el cumplimiento de actos
administrativos, en cuanto se les concede la facultad de impugnar la sentencia
de primera instancia, y en cambio se les da un tratamiento diferente, desigual,
discriminatorio y desproporcionado a quienes ejercen acciones de cumplimiento
respecto de normas con fuerza material de ley, carente de toda justificación.
En razón de lo
anterior, se declararán exequibles el artículo 1º y el artículo 3º, salvo la
expresión "tratándose de acciones dirigidas al cumplimiento de un acto
administrativo" a la cual alude el parágrafo de dicha norma, que se
declarará inexequible.
Tercer Cargo.     Artículo 5º - Autoridad contra la cual se dirige la
acción de cumplimiento.
Según el demandante,
la expresión "autoridad administrativa" contenida en la norma
acusada, vulnera el artículo 87 de la Carta Política, en la medida en que
restringe la posibilidad de ejercer la acción de cumplimiento, pues se la
consagra exclusivamente contra las autoridades pertenecientes a la rama
ejecutiva del poder público, cuando la intención del Constituyente fue que la
acción pudiese ser ejercida contra cualquier autoridad renuente a cumplir la
ley o un acto administrativo, sin distinción alguna.
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo acusado, la acción de cumplimiento se dirigirá
contra la autoridad administrativa a la que corresponda el cumplimiento de la
norma con fuerza material de ley o acto administrativo.
No obstante la
limitación que establece dicho precepto, en cuanto a que sólo puede ser sujeto
pasivo de la acción la autoridad administrativa, otras disposiciones de la ley
al referirse a la autoridad respecto de la cual procede esta acción, permiten
su ejercicio ante la autoridad pública en general, sin restringir su alcance.
En efecto, el
artículo 1o., en desarrollo del artículo 87 constitucional, al definir el
objeto de la acción de cumplimiento, legitima a toda persona para acudir ante
la autoridad judicial competente para hacer efectivo el cumplimiento de normas
aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos, sin hacer
distinción en cuanto a la autoridad legitimada por pasiva en el proceso, es
decir, contra la cual se pueda ejercer la acción de cumplimiento.
Por su parte, el
artículo 5º comienza con el siguiente título: “Autoridad pública contra quien
se dirige”. Se trata entonces, de una norma de carácter afirmativo, en el
sentido de que procede contra este tipo de autoridad pública, pero no exclusivamente
contra la administrativa, como lo dispone el contenido del artículo 5o., porque
en la medida en que el constituyente no diferenció la autoridad contra la cual
procede la acción, ni le impuso limitaciones a ello, mal puede el legislador
hacerlo con violación de los derechos de las personas. Y es que, son las
autoridades públicas en general, y no sólo las administrativas, a quienes les
corresponde cumplir lo dispuesto en las leyes y en los actos administrativos;
son ellas las destinatarias normales de un sinnúmero de leyes que les imponen
el cumplimiento de específicas tareas, que naturalmente conllevan la ejecución
o el cumplimiento de la ley. Y a ello hay que agregar, que los actos
administrativos, generales o particulares, constituyen una forma de concreción
de la ley y de ejecución de la misma, razón por la cual es deber de las
autoridades públicas en general, asegurar su efectivo cumplimiento.
Adicionalmente, es
preciso indicar que en forma directa, concreta y específica, el artículo 8o. de
la Ley 393 de 1997 dispone que "La acción de cumplimiento procederá
contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos
o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con
fuerza de ley o Actos Administrativos. También procederá contra acciones u
omisiones de los particulares, de conformidad con lo establecido en la presente
Ley".
No ofrece duda a la
Sala que, conforme a esta disposición, y a lo preceptuado en el ordenamiento
superior, la acción de cumplimiento tiene como destinatario o sujeto pasivo
procesal, a la autoridad renuente en general, en el cumplimiento de la ley o
del acto administrativo.
En efecto, una
interpretación armónica de las disposiciones antes mencionadas, conduce a que
la acción de cumplimiento procede de modo general contra cualquier autoridad
que incumpla la ley o un acto administrativo, sin que importe la rama del poder
público a la cual pertenezca, y sin que pueda limitarse su ejercicio respecto
de aquellas que tienen la calidad de administrativas.
En consecuencia,
teniendo en cuenta que la norma citada no excluye a ninguna autoridad de la
acción, como tampoco califica a la autoridad o sujeto contra el cual se dirige
la pretensión correspondiente, la expresión "administrativa" contenida
en el artículo 5o. de la Ley 393 de 1997 es contraria al ordenamiento
constitucional (artículo 87), razón por la cual se declarará inexequible, como
así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
Cuarto Cargo.    Inciso segundo del artículo 2o -
Competencia para resolver acciones de cumplimiento y limitación a la facultad
del juez de interpretar las omisiones de las autoridades públicas.
Esta norma, en su
inciso final, en cuanto establece como regla básica que la interpretación del
no cumplimiento, por parte del juez o tribunal que conozca del asunto, será
restrictiva y sólo procederá cuando el mismo es evidente, se considera
inconstitucional por limitar el ejercicio de la acción de cumplimiento, al
señalarle a la autoridad judicial la manera como debe juzgar si existió o no la
renuencia de la autoridad a cumplir la ley o el acto administrativo.
Como antes quedó
expresado, el artículo 87 de la Constitución consagra el derecho procesal
abstracto de toda persona para acudir ante el juez en demanda del efectivo
cumplimiento de una ley o un acto administrativo, que es omitido por la
autoridad o el particular investido de funciones públicas a quienes compete su
ejecución o realización. Es de observar, que en este caso el particular se
asimila a la autoridad, en cuanto tiene potestad de mando y puede en
consecuencia expedir actos que obligan a las personas y exigir que esto se
cumplan.
Es condición para la
prosperidad de la acción, determinar que existe un deber u obligación que la
referida autoridad debe cumplir, bien se origine éste de la propia ley o de la
aplicación concreta de ésta, plasmada en un acto administrativo. Significa
esto, que el aspecto central de la controversia necesariamente va a versar
sobre el extremo de si la autoridad contra la cual se dirige la demanda
incumplió o no el referido deber. Por lo tanto, la apreciación y evaluación
sobre si existió o no el incumplimiento, mediante el análisis probatorio
correspondiente y el ámbito y alcance de las obligaciones que se imponen a la
autoridad, compete exclusivamente al juez dentro del ámbito de la autonomía e
independencia funcionales de que está investido conforme a la Constitución,
razón por la cual no le es permitido al legislador ingerir en una cuestión que
es propia de la actividad de juzgar que corresponde al juez y que debe ejercer
con completa autonomía e independencia (artículo 228 de la C.P.).
Avalar la norma en
referencia implicaría ni más ni menos que el legislador  mediante el
señalamiento de unas reglas que condicionan el ejercicio de la labor o
actividad de juzgamiento, invadiera la órbita de tales atribuciones que les
corresponde a los jueces, lo cual está vedado conforme a la preceptiva del
numeral uno del artículo 136 de la Constitución que prohibe al Congreso y a
cada una de sus Cámaras  “inmiscuirse, por medio de resoluciones o de leyes en
asuntos de competencia privativa de otras autoridades”.
Igualmente la norma
acusada en cuanto impone la anotada restricción al juez, condiciona y limita la
actividad de juzgamiento de éste hasta el punto de que al analizar la situación
de incumplimiento de la autoridad desatienda el principio de la prevalencia del
derecho sustancial que adquiere especial relevancia constitucional por la
necesidad de garantizar el derecho constitucional que tienen todas las personas
a que se cumplan las leyes y los actos administrativos. La observancia estricta
de dicho principio demanda que el juez tenga un amplio poder discrecional,
aunque no arbitrario, para determinar en cada caso si existió o no el referido
incumplimiento, mediante el análisis de la respectiva situación desde el punto
de vista fáctico y jurídico.
De otra parte,
entiende la Sala que el deber de cumplir una norma legal o un acto
administrativo no admite gradaciones, esto es, la autoridad cumple o no cumple,
y naturalmente, no cumple o incumple a medias; el incumplimiento es algo que
debe ser apreciado dentro de la autonomía e independencia del juez para juzgar
en el caso concreto. De este modo, no aparecen legítimos ni razonables los
condicionamientos que se imponen a la actividad de juzgamiento, en el sentido
de que la interpretación del incumplimiento deba ser estricta y que, además,
éste resulte evidente.
La interpretación
que el legislador hace de los textos constitucionales, únicamente, como es
obvio, se reduce al campo de la propia legislación; por consiguiente, no puede
invadir el ámbito propio de la regla diseñada por el Constituyente. En estas
circunstancias, no es admisible que el legislador haya establecido unos condicionamientos,
que no se deducen del texto constitucional y que indudablemente restringen el
ejercicio de la acción de cumplimiento y la autonomía de juzgamiento del juez.
En vista de las
razones expuestas, se declarará la inexequibilidad del inciso final del
artículo 2º de la Ley.
Quinto Cargo. Parágrafo del artículo 9º - Acción de cumplimiento
respecto de normas que establezcan gastos.
Sostienen los
demandantes que la limitación que establece la ley a la acción de cumplimiento,
consistente en su improcedencia para perseguir el cumplimiento de normas que
establezcan gastos, viola el artículo 87 de la Carta que no distingue a este
respecto entre  leyes o actos administrativos que contemplen gastos y leyes y
actos administrativos que no lo hacen.
En los antecedentes
de la disposición constitucional se da cuenta del debate que sobre el
particular se suscitó (Acta del 6 de mayo de 1991 de la Asamblea Nacional
Constituyente). El texto adoptado, sin embargo, expresamente no se refiere a la
limitación introducida por el Legislador. De la ausencia literal de
restricciones aplicables a un enunciado constitucional, no se sigue siempre que
la limitación de orden legal sea en todo caso inconstitucional, puesto que la
misma puede resultar imperiosa a partir de una interpretación sistemática de la
Constitución. En el campo de los derechos fundamentales, las restricciones o
limitaciones que se originen en la ley, en principio no se rechazan, sino que
su validez se hace depender de que las mismas no afecten su núcleo esencial y
que, además, sean razonables y proporcionadas. De otra parte, existen reglas o
prohibiciones constitucionales que no admiten restricción alguna por parte del
legislador, como es el caso, entre otras, de la interdicción de la pena de
muerte y la censura.
La Corte no
encuentra que la Constitución impida al legislador encargado de darle
desarrollo procesal a la acción de cumplimiento, contemplar algunas
restricciones que sean necesarias para tipificarla de manera adecuada de suerte
que responda a la concepción que surge de aquélla.
Es evidente que si
el requisito constitucional para estimar una acción de cumplimiento se concreta
en la omisión de un deber, escapa a esta acción la impugnación de conductas que
carezcan de obligatoriedad, máxime en los casos en los cuales la Constitución
concede un margen de libertad de acción o atribuye a un órgano una competencia
específica de ejecución condicionada.
Las órdenes de gasto
contenidas en las leyes, por sí mismas, no generan constitucionalmente a cargo
del Congreso o de la administración, correlativos deberes de gasto. No puede,
en consecuencia, extenderse a este componente de las normas legales, la acción
de cumplimiento. La aprobación legislativa de un gasto es condición necesaria,
pero no suficiente para poder llevarlo a cabo. En efecto, según el artículo 345
de la CP., no puede hacerse erogación alguna con cargo al Tesoro que no se
halle incluida en la ley de presupuesto. Igualmente, corresponde al Gobierno
decidir libremente qué gastos ordenados por las leyes se incluyen en el
respectivo proyecto de presupuesto (artículo 346 CP.).
Finalmente, las
partidas incorporadas en la ley anual de presupuesto, no corresponden a gastos
que “inevitablemente” deban efectuarse por la administración, puesto que ese
carácter es el de constituir “autorizaciones máximas de gasto”. El artículo 347
de la Carta Política, en punto a las apropiaciones del presupuesto precisa que
en ellas se contiene “la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar
durante la vigencia fiscal respectiva”. De ninguna manera se deriva de la
Constitución el deber o la obligación de gastar, aún respecto de las
apropiaciones presupuestales aprobadas por el Congreso.
En el marco de la
acción de cumplimiento, facultar al juez para que el gasto previsto en una ley
se incorpore en la ley de presupuesto o que la partida que en ésta se contempla
se ejecute, quebranta el sistema presupuestal diseñado por el Constituyente, lo
mismo que el orden de competencias y procedimientos que lo sustentan. La acción
de cumplimiento tiene un campo propio en el que ampliamente puede desplegar su
virtualidad. La eficacia del novedoso mecanismo debe garantizarse y promoverse
por la ley. Sin embargo, ello no puede perseguirse a costa de alterar las
restantes instituciones y mecanismos constitucionales.  Por lo demás, resulta
insólita la pretensión que se expresa con la fórmula según la cual “todo gasto
ordenado por las normas legales habrá de ejecutarse”, que pretende erigir un sistema
presupuestal inflexible, apto para servir de escarmiento al abuso o ligereza de
la democracia que ordena gastos que a la postre no se realizan. Los recursos
del erario provienen de los impuestos de los ciudadanos. De su manejo
desordenado y descuidado no puede surgir la receta para curar el mal que con
razón se censura.
Por lo anterior, se
declarará exequible el parágrafo del artículo 9º de la ley.
VI.    DECISION
En razón a lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional obrando en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero. Declarar
EXEQUIBLE la Ley 393 de 1997, "por la cual se desarrolla el
artículo 87 de la Constitución Política", en cuanto no se configuró el
vicio de procedimiento alegado.
Segundo. Declarar
EXEQUIBLE el artículo 1º y el artículo 3º de la Ley 393 de 1997, salvo
la expresión "tratándose de acciones dirigidas al cumplimiento de un acto
administrativo" a la cual alude el parágrafo de dicha disposición, que se
declara INEXEQUIBLE.
Tercero. Declarar
INEXEQUIBLES el inciso final del artículo 2º y la expresión
"administrativa" contenida en el artículo 5o de la Ley 393
de 1997.
Cuarto. Declarar
EXEQUIBLE el parágrafo del artículo 9o. de la Ley 393 de 1997.
Cópiese, comuníquese, notifíquese,
publíquese, insértese en la Gaceta
de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
CARMENZA
ISAZA GOMEZ
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-157/98
ACCION DE
CUMPLIMIENTO-Autoridad
contra quien se dirige/SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA
(Salvamento de voto)
Consideramos que
la decisión que ha debido adoptarse, conforme a lo propuesto inicialmente en la
Ponencia, era la de declarar exequible la expresión "autoridad
administrativa" contenida en el art. 5 de la ley 393/97, bajo la condición
de que se entendiera que la acción de cumplimiento no sólo puede dirigirse
contra la autoridad administrativa, sino contra cualquier autoridad a quien
corresponda el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o acto
administrativo. Por lo tanto, estimamos que no era procedente declarar
inexequible la aludida expresión "administrativa". No ofrece duda a
la Sala que, conforme a esta disposición, la acción de cumplimiento tiene como
destinatario o sujeto pasivo procesal a la autoridad renuente, en general, en
el cumplimiento de la ley o del acto administrativo. En tal virtud, la norma no
excluye a ninguna autoridad de la acción, como tampoco califica a la autoridad
o sujeto contra el cual se dirige la pretensión correspondiente. En este orden
de ideas y con las precisiones anotadas, se concluye que una interpretación
armónica de las disposiciones antes mencionadas conduce a que la acción de
cumplimiento procede de modo general contra cualquier autoridad que incumpla la
ley o un acto administrativo, sin que importe la rama del poder público a la
cual pertenezca. Por lo tanto, se declarará exequible el fragmento acusado del
artículo 5o, bajo la condición de que se entienda que la acción de
cumplimiento no sólo puede dirigirse contra la autoridad administrativa sino
contra cualquier autoridad a quien corresponda el cumplimiento de una norma con
fuerza materia de ley o acto administrativo.
Referencia:
Expedientes D-1790, D-1793, D-1796, D-1798, D-1808, D-1810, D-1816, D-1817 y
D-1819.
Acciones públicas de
inconstitucionalidad contra los  artículos 1o. (parcial), 2o. inciso segundo,
3o. (parcial), 5o. (parcial), 9o. parágrafo, y contra toda la Ley 393 de 1997,
"Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución
Política".
Actores: Francisco
Cuello Duarte, Luis Alonso Colmenares Rodríguez, Jorge Leyva Valenzuela, Franky
Urrego Ortíz, Luis Carlos Zamora Reyes, Jaime Enrigue Lozano Zamudio, Jorge
Enrique Burgos Martínez y Héctor García García
Con el respeto
debido por la decisión mayoritaria, adoptada por la Sala Plena de la
Corporación en el asunto de la referencia, procedemos a exponer las razones de
nuestro salvamento de voto parcial a dicha decisión, en los siguientes
términos:
1.  Por decisión de
la mayoría se declaró inexequible la expresión “administrativa”, contenida en
el art. 5 de la ley 393 de 1997, con fundamento en las siguientes
consideraciones:
El artículo 1o. de
la referida ley, en desarrollo del artículo 87 constitucional, al definir el
objeto de la acción de cumplimiento, legitima a toda persona para acudir ante
la autoridad judicial competente para hacer efectivo el cumplimiento de normas
aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos, sin hacer
distinción  en cuanto a la autoridad legitimada por pasiva en el proceso, es
decir, contra la cual se pueda ejercer la acción de cumplimiento.
“Por su parte, el
artículo 5 comienza con el siguiente título: “Autoridad pública contra quien se
dirige”. Se trata entonces, de una norma de carácter afirmativa, en el sentido
de que procede contra este tipo de autoridad pública, pero no exclusivamente
contra la administrativa, como lo dispone el contenido del artículo 5, porque
en la medida en que el constituyente no diferenció la autoridad contra la cual
procede la acción, ni le impuso limitaciones a ello, mal puede el legislador
hacerlo con violación de los derechos de las personas. Y es que, son las
autoridades públicas en general, y no sólo las administrativas, a quienes les
corresponde cumplir lo dispuesto en las leyes y en los actos administrativos;
son ellas las destinatarias normales de un sinnúmero de leyes que les imponen
el cumplimiento de específicas tareas, que naturalmente  conllevan la ejecución
o el  cumplimiento de la ley. Y a ello hay que agregar, que los actos administrativos,
generales o particulares, constituyen una forma de concreción de la ley y de
ejecución de la misma, razón por la cual es deber de las autoridades públicas
en general, asegurar su efectivo cumplimiento”.
Adicionalmente el
art. 8 de la ley dice que la acción de cumplimiento procede contra la autoridad
que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente
incumplimiento de normas de fuerza de ley o actos administrativos.
“No ofrece duda a la
Sala que, conforme a esta disposición, y a lo preceptuado en el ordenamiento
superior, la acción de cumplimiento tiene como destinatario o sujeto pasivo
procesal, a la autoridad renuente en general, en el cumplimiento de la ley o
del acto administrativo”
En consecuencia,
como la norma constitucional no excluye a ninguna autoridad de la acción, como
tampoco califica a la autoridad o sujeto contra el cual se dirige la pretensión
correspondiente, la expresión “administrativa”, a que alude la norma del art. 5
en cuestión es inconstitucional.
2. Consideramos
que la decisión que ha debido adoptarse, conforme a lo propuesto inicialmente
en la Ponencia, era la de declarar exequible la expresión “autoridad
administrativa” contenida en el art. 5 de la ley 393/97, bajo la condición de
que se entendiera que la acción de cumplimiento no sólo puede dirigirse contra
la autoridad administrativa, sino contra cualquier autoridad a quien
corresponda el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o acto
administrativo. Por lo tanto, estimamos que no era procedente declarar
inexequible la aludida expresión “administrativa”.
En efecto, en el
proyecto elaborado por los Ponentes se justificaba la decisión propuesta con
fundamento en los siguientes razonamientos:
“Examinado el
cargo, bajo la óptica limitada y restrictiva del demandante, esto es, referida
exclusivamente a la norma del artículo 5º, habría que admitir su prosperidad.
Sin embargo, a juicio de la Sala, el análisis de la situación planteada obliga
a estudiar en conjunto la preceptiva de la ley 393/97, en cuanto desarrolla su
naturaleza, objetivos y los alcances del ejercicio del derecho de acción, en la
modalidad de cumplimiento de las leyes y de los actos administrativos. En
efecto:
a) El artículo 1o.
claramente define el objeto de la acción de cumplimiento, en el sentido de
legitimar a toda persona para acudir ante la autoridad judicial competente para
hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley
o actos administrativos.”
“No hace distinción
la norma, en cuanto a la autoridad legitimada por pasiva en el proceso, es
decir, contra la cual se pueda ejercer la acción de cumplimiento”.
“b) El artículo 5º,
encabezado con la expresión “Autoridad pública contra quien se dirige” la
acción, no la restringe a la autoridad administrativa; la norma es mas bien
afirmativa, en el sentido de que procede contra este tipo de autoridad, pero no
exclusivamente contra ésta, porque el legislador partió del supuesto cierto de
que las autoridades administrativas, a quienes les corresponde cumplir una
variedad de cometidos administrativos, son las destinatarias normales de un
sinnúmero de leyes administrativas que les imponen el cumplimiento de
específicas tareas, que naturalmente conllevan la ejecución o el cumplimiento
de la ley. Y si a ello agregamos, que los actos administrativos, generales o
particulares, constituyen una forma de concreción de la ley y de ejecución de
la misma, es deber de las autoridades administrativas asegurar su efectivo
cumplimiento”.
“Conviene agregar
que cuando se habla de autoridad administrativa, no se alude al aspecto
orgánico, como sería el referido a los órganos que hacen parte de la Rama
Ejecutiva del Poder Público, sino a quienes cumplen funciones administrativas,
sin interesar para nada la rama del poder público a la cual pertenezca la
autoridad”.
“En tal virtud, si
eventualmente los jueces cumplen funciones administrativas, ellos pueden ser
considerados como autoridad administrativa para efectos del ejercicio de la
acción de cumplimiento. No obstante, cuando desarrollan función jurisdiccional
y en consecuencia, aplican el derecho en los casos concretos de un proceso
judicial, no es procedente a través de la acción de cumplimiento exigir el
cumplimiento de la ley, por las siguientes razones:
El juez propiamente
no es un funcionario ejecutor de la ley, simplemente actúa o revela la voluntad
de la ley, en un caso concreto, con autoridad de cosa juzgada, a través de la
fórmulas propias del proceso judicial;
Cuando el juez omite
el cumplimiento de una actuación procesal y por lo tanto incumple la ley, el
afectado con la omisión puede acudir a los diversos medios o recursos de
protección judicial, e incluso a la acción de tutela cuando se evidencie una
dilación manifiesta e injustificada; e igualmente, cuando el juez se rebela a
aplicar la norma que corresponde en una situación concreta, el afectado puede
acudir a dichos medios o recursos, y eventualmente a la acción de tutela cuando
se configure una vía de hecho”.
“c) En forma
directa, concreta y específica, el artículo 8o. de la Ley 393 de 1997 dispone:
"La acción
de cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que
incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento
de normas con fuerza de ley o Actos Administrativos. También procederá contra
acciones u omisiones de los particulares, de conformidad con lo establecido en
la presente Ley".
“No ofrece duda a la
Sala que, conforme a esta disposición, la acción de cumplimiento tiene como
destinatario o sujeto pasivo procesal a la autoridad renuente, en general, en
el cumplimiento de la ley o del acto administrativo. En tal virtud, la norma no
excluye a ninguna autoridad de la acción, como tampoco califica a la autoridad
o sujeto contra el cual se dirige la pretensión correspondiente”.
“En este orden de
ideas y con las precisiones anotadas, se concluye que una interpretación
armónica de las disposiciones antes mencionadas conduce a que la acción de
cumplimiento procede de modo general contra cualquier autoridad que incumpla la
ley o un acto administrativo, sin que importe la rama del poder público a la
cual pertenezca”.
“Por lo tanto, se
declarará exequible el fragmento acusado del artículo 5o, bajo la
condición de que se entienda que la acción de cumplimiento no sólo puede
dirigirse contra la autoridad administrativa sino contra cualquier autoridad a
quien corresponda el cumplimiento de una norma con fuerza materia de ley o acto
administrativo”.
3. Como puede
observarse, existe cierta coincidencia en la motivación de la decisión
mayoritaria y la que aparecía consignada en el proyecto de fallo. El motivo de
la discrepancia obedeció a que consideramos que una interpretación armónica de
los mencionados textos de la ley 393/97, conducía a declarar exequible lo
acusado en forma condicionada, y no a declarar la inexequibilidad de la
expresión “administrativa”.
Fecha ut supra,
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
Salvamento de
voto a la Sentencia C-157/98
ACCION DE
CUMPLIMIENTO-Utilización
para hacer efectivos mandatos constitucionales (Salvamento de voto)
Así como las
personas tienen un derecho constitucional a que se cumplan las leyes y actos
administrativos, con mayor razón tienen un derecho a que la Constitución se
cumpla efectivamente, pues ella es la norma de normas de nuestro ordenamiento.
Sin embargo, con la presente ley, tenemos la paradoja de que la norma superior
-la Constitución- carece de un mecanismo judicial para su realización mientras
que disposiciones de menor jerarquía, como las leyes y los actos
administrativos, sí son susceptibles de ser realizadas gracias a la acción de
cumplimiento.
Referencia:
Salvamento de voto de la sentencia C-157 de 1998, que resuelve las demandas de
varios ciudadanos contra varios artículos de la Ley 393 de 1997, “por la cual
se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política.”
Con nuestro
acostumbrado respeto, nos permitimos salvar nuestro voto de la presente
sentencia, que declaró exequibles, sin efectuar mayores consideraciones, varios
apartes de la Ley 393 de 1997, en los cuales se indica que la acción de
cumplimiento procede en relación con normas con fuerza material de ley o acto
administrativo. No podemos compartir esa determinación, ya que de esa manera la
sentencia ha admitido, tácitamente, que esta acción no se puede invocar para el
cumplimiento de los mandatos constitucionales, lo cual desconoce la vocación
normativa de la Carta (CP art. 4º). Por ello, según nuestro criterio, la
sentencia debió condicionar el alcance de los artículos 1º, 3º y 5º de la Ley
393 de 1997, en el sentido de que la acción de cumplimiento puede también ser
utilizada para hacer efectivos los mandatos constitucionales.
La sentencia no
justifica esa restricción de la presente acción a las normas con fuerza de ley
o a los actos administrativos, pero tal vez el sustento sea una interpretación
exegética del artículo 87 superior, según el cual este mecanismo judicial
existe para “hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto
administrativo”. Sin embargo, esa interpretación literal de la palabra “ley” no
nos parece admisible, pues la Constitución es la norma de normas (CP art. 4º),
lo cual significa no sólo que ella es superior a las otras disposiciones del
ordenamiento sino también que es una norma, esto es, que sus contenidos deben
ser aplicados directamente por los funcionarios judiciales y respetados por las
autoridades y por los particulares. Por esa misma razón, esta Corporación ha
señalado, en numerosas oportunidades, que cuando el artículo 230 señala que los
jueces están sometidos al imperio de la ley, debe entenderse que, con mayor
razón están sometidos al imperio de la Constitución por ser ésta la norma de
normas. Por ende, en estos casos una interpretación exegética de la palabra
“ley” no sólo menoscaba la fuerza normativa de la Carta sino que además
desconoce que uno de los fines esenciales del Estado es garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución (CP art. 2º).
Ahora bien, la
Constitución no sólo contiene prohibiciones o reglas de competencia y
organización pues el Constituyente también exige deberes positivos a los
diversos órganos del Estado. Esto deriva de la propia naturaleza normativa de
la Constitución y de la definición de Colombia como Estado social de derecho
(CP arts. 1º y 4º), pues en un ordenamiento de esta naturaleza, las autoridades
no sólo tienen deberes negativos o de abstención, como en el Estado liberal,
sino que tienen obligaciones positivas o de hacer, las cuales son, en muchas
ocasiones, la contrapartida de los derechos prestacionales de las personas. Por
consiguiente, si las autoridades no realizan esas obligaciones, es natural que
los particulares puedan recurrir a la acción de cumplimiento para hacer
efectivo su derecho a la Constitución. En efecto, si se asume en todas su
consecuencias la fuerza normativa de la Carta y las consecuencias de la
adopción del Estado social de derecho, es necesario concluir que los jueces
pueden ser no sólo barreras para que las autoridades no violen por acción la
Carta sino que, excepcionalmente, pueden llegar a representar una garantía del
propio desarrollo de la Carta, por lo cual su función es también estimular la
actividad de las otras autoridades para que se realicen efectivamente los
principios y valores constitucionales. Por ende, ¿cuál es la razón para que la
ley excluya de la acción de cumplimiento aquellos casos en donde una autoridad
haya manifiestamente incumplido un deber constitucional?
Por todo lo
anterior, consideramos que así como las personas tienen un derecho
constitucional a que se cumplan las leyes y actos administrativos, como bien lo
dice la presente sentencia, con mayor razón tienen un derecho a que la
Constitución se cumpla efectivamente, pues ella es la norma de normas de
nuestro ordenamiento. Sin embargo, con la presente ley, tenemos la paradoja de
que la norma superior -la Constitución- carece de un mecanismo judicial para su
realización mientras que disposiciones de menor jerarquía, como las leyes y los
actos administrativos, sí son susceptibles de ser realizadas gracias a la
acción de cumplimiento. Y lo más paradójico es que la Corte Constitucional, que
es la guardiana de la integridad y supremacía de la Carta (CP art. 241), haya
permitido esa especie de discriminación contra el cumplimiento de la propia
Constitución.
Fecha ut supra.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
Salvamento de
voto a la Sentencia C-157/98
ACCION DE
CUMPLIMIENTO-Procedencia
respecto de normas que establezcan gastos (Salvamento de voto)
Lo que se buscó en 1991 con la aprobación
del artículo 87 de la Carta fue, justamente, contrarrestar el fenómeno de las
numerosas normas expedidas en el país y consuetudinariamente incumplidas,
incluyendo las que ordenaban gastos. Un Estado serio y consecuente opta por una
de dos vías: cumple las leyes que decretan gastos, las cuales, en cuanto normas
jurídicas, constituyen mandatos que deben tener efectividad en la vida real, o
se abstiene de aprobar leyes de gastos si no hay recursos para efectuarlos.
Pero lo que resulta de la norma enjuiciada, y del Fallo que nos ocupa, es
exactamente  lo  contrario: que  el   Estado decrete gastos, sin límite ni
medida -para acallar, por ejemplo, reclamos regionales, protestas populares,
huelgas o críticas de la opinión pública-, y que se reserve el derecho de
cumplir o no los compromisos contraidos. En síntesis, es lícito y
constitucional el engaño a los gobernados, a quienes se ilusiona primero con
leyes aprobatorias de gastos, se los desilusiona después con el incumplimiento
de las mismas, y finalmente se los despoja del único mecanismo judicial del que
los dotó el Constituyente para su defensa.
Referencia:
Expedientes acumulados D-1790, D-1793, D-1796,  D-1798,   D-1808,  D-1810,
D-1816,  D-1817 y D-1819
Los suscritos magistrados, con el debido
respeto, expresamos nuestro disentimiento acerca de la decisión adoptada en la
Sentencia, en lo referente al parágrafo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997,
que a nuestro juicio ha debido ser declarado inexequible.
Dispone el indicado aparte normativo:
"La acción regulada en la presente Ley (acción de cumplimiento) no podrá
perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos".
Basta leer el artículo 87 de la
Constitución para verificar que la distinción introducida por el legislador lo
vulnera, y de manera ostensible, pues mientras aquél plasma un mecanismo
orientado a hacer que se cumplan las leyes y actos administrativos en todos los
campos, de manera general y sin exclusiones de ningún tipo, la norma de menor
jerarquía entra a distinguir donde no lo hizo el Constituyente y hace
improcedente la acción, sin fundamento constitucional alguno, cuando se trate
de gastos.
Es evidente que la norma legal disminuye
drásticamente el alcance del mandato superior y cambia su sentido, al punto de
convertir la viabilidad del instrumento en algo excepcional. La acción de
cumplimiento, por virtud del parágrafo en mención y ahora merced al respaldo de
la Corte Constitucional, ha sido desvirtuada y reducida a su mínima expresión.
Dice la mayoría que "de la ausencia
literal de restricciones aplicables a un enunciado constitucional no se sigue
siempre que la limitación de orden legal sea en todo caso inconstitucional,
puesto que la misma puede resultar imperiosa a partir de una interpretación
sistemática de la Constitución".
No compartimos el argumento. En primer
lugar, nada dentro del sistema instituido en 1991 limita la acción de
cumplimiento en los términos concebidos por la disposición acusada. En segundo
lugar, una cosa es interpretar sistemáticamente preceptos constitucionales existentes
y otra muy distinta excusarse en tal método para forzar el sentido de la
normatividad, creando proposiciones que, por hacerlos inocuos, contrarían los
mandatos del Constituyente, o estableciendo reglas constitucionales que no
existen.
La Corte Constitucional, en Sentencia C-531
del 11 de noviembre de 1993, con ponencia del H. Magistrado Eduardo Cifuentes
Muñoz, declaró inexequible la definición legal plasmada en el Decreto 2591 de
1991 sobre el concepto "perjuicio irremediable", usado en el artículo
86 de la Constitución en el caso de la acción de tutela. Resolviendo con base
en un criterio totalmente contrario al que ahora se acoge, la Sala Plena de la
Corte dijo entonces que la definición legal, hallada por eso violatoria de la
Constitución, había optado por sustituir la hipótesis abierta de carácter
fáctico contemplada en la Constitución por un juicio hipotético sobre la
eventualidad y alcance del perjuicio que podía concretarse.
"De mantenerse la definición legal
-señaló la Sentencia- la norma constitucional de tipo abierto se convertiría en
norma cerrada". Y añadió: "La conservación de la definición legal y
su exequibilidad tendrían el efecto de modificar la naturaleza abierta de la
norma constitucional. Se produciría de hecho una reforma constitucional a
través de un procedimiento no permitido, lo que demuestra que el poder
interpretativo propio del legislador ha trascendido la actividad puramente
legislativa".
Los suscritos magistrados pensamos que el
mismo fenómeno -y de manera mucho más protuberante- se ha configurado en el
presente caso. A nadie escapa, por la sola confrontación de textos, que no es
lo mismo decir, en una norma abierta, general y amplia -la constitucional- que
"toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo
el cumplimiento de una ley o un acto administrativo", y expresar en un
mandato restrictivo -el de la ley- que dicha acción "no podrá perseguir el
cumplimiento de normas que establezcan gastos".
El precepto legal contempla una excepción
a la regla general. Esta, por su parte, fue plasmada en la Constitución
Política. Y no necesitamos elucubrar demasiado sobre el tema de las
competencias en un Estado de Derecho para concluir que la única autoridad
facultada para introducir excepciones a una norma es aquella que la expidió. O,
en otros términos, que la disposición inferior no puede prever excepciones
respecto de un precepto de superior jerarquía.
Señala el Fallo que las órdenes de gastos
contenidas en las leyes "no generan constitucionalmente a cargo del
Congreso o de la administración correlativos deberes de gastos" y que, en
consecuencia, "no puede extenderse a este componente de las normas legales
la acción de cumplimiento".
Afirma también que "la aprobación
legislativa de un gasto es condición necesaria pero no suficiente para poder
llevarlo a cabo", y cita el artículo 345 de la Constitución Política,
según el cual no puede hacerse erogación alguna con cargo al Tesoro que no se
halle incluida en la ley de presupuesto.
Consideramos que la argumentación expuesta
carece de sentido lógico y desfigura las reglas constitucionales al respecto,
pues confunde la exigencia que  en efecto consagra el artículo 345 de la Carta
para la realización de gastos -que se hallen previstos en el presupuesto- con
la prohibición -en modo alguno deducida de las normas constitucionales- de
acudir al mecanismo judicial de la acción de cumplimiento para lograr que lo
aprobado por la ley sobre gastos se haga efectivo.
Lo que se buscó en 1991 con la aprobación
del artículo 87 de la Carta fue, justamente, contrarrestar el fenómeno de las
numerosas normas expedidas en el país y consuetudinariamente incumplidas,
incluyendo las que ordenaban gastos. Un Estado serio y consecuente opta por una
de dos vías: cumple las leyes que decretan gastos, las cuales, en cuanto normas
jurídicas, constituyen mandatos que deben tener efectividad en la vida real, o
se abstiene de aprobar leyes de gastos si no hay recursos para efectuarlos.
Pero lo que resulta de la norma enjuiciada,
y del Fallo que nos ocupa, es exactamente  lo  contrario: que  el   Estado
decrete gastos, sin límite ni medida -para acallar, por ejemplo, reclamos
regionales, protestas populares, huelgas o críticas de la opinión pública-, y
que se reserve el derecho de cumplir o no los compromisos contraidos. En
síntesis, es lícito y constitucional el engaño a los gobernados, a quienes se
ilusiona primero con leyes aprobatorias de gastos, se los desilusiona después
con el incumplimiento de las mismas, y finalmente se los despoja del único
mecanismo judicial del que los dotó el Constituyente para su defensa.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
Fecha, ut supra
Salvamento parcial de voto a la Sentencia
C-157/98
ACCION DE
CUMPLIMIENTO-Autoridad
contra quien se dirige (Salvamento parcial de voto)
En el proyecto de la sentencia sometido a
la consideración de la Sala Plena, se proponía declarar exequible la expresión
"autoridad administrativa", siempre y cuando se entendiera que la
acción de cumplimiento podía dirigirse contra cualquier autoridad, a
quien correspondiera  el cumplimiento de una norma,  con fuerza material de
ley  o acto administrativo. En mi concepto, bastaba esa condición para precisar
este aspecto, pues en el propio encabezado del artículo 5o. se despejaba
cualquier duda al respecto. En efecto, allí se dice : "Autoridad
Pública contra quien se dirige", y es claro que autoridad pública
es un concepto general que abarca a toda clase de autoridades,  y no sólo a las
administrativas. Además, con una interpretación sistemática de las normas que
contiene la ley, y en el propio inciso del artículo 5o. citado, se despejaba
cualquier equívoco al respecto. En este inciso se habla de las autoridades, de
manera general. Es decir, en el sentido apropiado de la autoridad pública
contra la que se dirige la acción de cumplimiento.
PRINCIPIO DE
CONSERVACION DE LA NORMA-Desconocimiento
(Salvamento parcial de voto)
No se tuvo en
cuenta jurisprudencia reiterada de la Corte,  sobre el principio de
conservación de la norma, en el sentido de que el juez constitucional, en lo
posible, debe respetar la decisión del legislador. Y que sólo cuando resulta
claramente inconstitucional la norma o alguna de sus expresiones, y no es
posible darle un contenido acorde con la Constitución, ella debe salir del
ordenamiento jurídico. En la parte motiva del proyecto de sentencia,  se
explicaban las razones para declarar la exequibilidad condicionada de la
expresión, dando aplicación a este principio. Razones que, en general,
sirvieron para demostrar la inexequibilidad  de la misma.
Respetuosamente consigno mi salvamento
parcial de voto en relación con la decisión de declarar inexequible la palabra
"administrativa" que estaba contenida en el artículo 5o. de la
ley 393 de 1997. Las razones de mi discrepancia son las siguientes :
El artículo 5o. dice :
"Artículo
5o. Autoridad Pública contra quien se dirige. La Acción de Cumplimiento se dirigirá
contra la autoridad (administrativa) a la que corresponda el
cumplimiento de la norma con fuerza material de Ley o Acto Administrativo.
"..."
En el proyecto de la sentencia sometido a
la consideración de la Sala Plena, se proponía declarar exequible la expresión
"autoridad administrativa", siempre y cuando se entendiera que la
acción de cumplimiento podía dirigirse contra  cualquier autoridad, a
quien correspondiera  el cumplimiento de una norma,  con fuerza material de
ley  o acto administrativo.
En mi concepto, bastaba esa condición para
precisar este aspecto, pues en el propio encabezado del artículo 5o. se
despejaba cualquier duda al respecto. En efecto, allí se dice : "Autoridad
Pública contra quien se dirige", y es claro que autoridad
pública es un concepto general que abarca a toda clase de autoridades,  y
no sólo a las administrativas.
Además, con una interpretación sistemática
de las normas que contiene la ley, y en el propio inciso del artículo 5o.
citado, se despejaba cualquier equívoco al respecto. En este inciso se habla de
las autoridades, de manera general. Es decir, en el sentido apropiado de la
autoridad pública contra la que se dirige la acción de cumplimiento.
Por estas razones, apoyé el proyecto de
sentencia, en este aspecto, como fue puesto a consideración de la Sala, (que no
fue aprobado por la mayoría), pues era suficiente el condicionamiento propuesto
en la parte resolutiva, que decía :
"Cuarto.
Declárase EXEQUIBLE la expresión "autoridad administrativa" contenida
en el artículo 5o, bajo la condición de que se entienda que la acción de
cumplimiento no sólo puede dirigirse contra la autoridad administrativa sino
contra cualquier autoridad a quien corresponda el cumplimiento de una norma con
fuerza materia de ley o acto administrativo."
Comparando este proyecto de decisión
condicionada, con la decisión contenida en la sentencia, se puede decir que
aquél ofrecía mayor claridad en la interpretación de la clase de autoridad
contra la que se dirige la acción de cumplimiento.
Por otra parte, no se tuvo en cuenta
jurisprudencia reiterada de la Corte,  sobre el principio de conservación de la
norma, en el sentido de que el juez constitucional, en lo posible, debe
respetar la decisión del legislador. Y que sólo cuando resulta claramente
inconstitucional la norma o alguna de sus expresiones, y no es posible darle un
contenido acorde con la Constitución, ella debe salir del ordenamiento
jurídico. En la parte motiva del proyecto de sentencia,  se explicaban las razones
para declarar la exequibilidad condicionada de la expresión, dando aplicación a
este principio. Razones que, en general, sirvieron para demostrar la
inexequibilidad  de la misma.
CARMENZA ISAZA DE GÓMEZ
Magistrada (E)
[1] Obra "La protección procesal de los derechos
humanos", Madrid, 1982. Pags. 89 y 90.
[2] Black´s Law Dictionary, St. Pane, Minessota, 6a. edición,
1991, pagina 663.
[3] Commentaries
on the Law of England, vol. I, edición príncipe de 1765, 1769 por The
University of Chicago Press, 1979, pag. 72
[4] Hector Fix Zamudio. El derecho de la Constitución y su
fuerza Normativa. Página 340.