C-028-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-028/95
DEMOCRACIA
INDUSTRIAL/DEMOCRACIA ECONOMICA
Los artículos 57
y 60 de la Carta, en el primero de los cuales se diseña el modelo de la
democracia industrial, cuando encarga a la ley de establecer los estímulos y
los medios para que los trabajadores logren participar en la gestión de las
empresas, y en el segundo, estableciendo a cargo del Estado, la obligación de
consagrar "condiciones especiales" que  permitan a los trabajadores
de las empresas cuya participación oficial  se enajena, y a las organizaciones
solidarias y de trabajadores, el acceso a la respectiva propiedad accionaria.
"Tales 'condiciones especiales', pueden consistir en la creación y
otorgamiento de medios expeditos y favorables de financiación para la
adquisición de acciones, el establecimiento de condiciones financieras
ventajosas (plazos, precio y financiación especiales), o cualquier otro
incentivo que haga real el propósito del Constituyente de incorporar a los
trabajadores en el dominio y manejo de la respectiva empresa.
DEMOCRATIZACION
DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO
Cuando el inciso
2o. del art. 60 de la Constitución dispone que en los procesos de privatización
el Estado 'tomará las medidas conducentes a democratizar la titularidad de sus
acciones...', consagra a favor de los trabajadores y de las organizaciones de
economía solidaria, un derecho preferencial que no admite restricción o limitación,
porque la Carta Política no le impone condición alguna. Por consiguiente, a
través de la ley no es posible reglamentar el ámbito propio y específico de la
operancia y la efectividad del derecho, sino, 'las condiciones especiales' que
deben establecerse para que los beneficiarios hagan realidad la voluntad
constitucional “de acceder a dicha propiedad accionaria'.
PROPIEDAD
ACCIONARIA-Condiciones
especiales
Las condiciones
especiales para acceder a la propiedad, "pueden consistir en la creación
de medios expeditos y favorables de financiación para la adquisiciones de
acciones, el establecimiento de condiciones financieras ventajosas (plazos,
precio y financiación especial) o cualquier otro incentivo que haga real el
propósito del constituyente de democratizar la propiedad accionaria
estatal", lo que no quiere decir que el Estado deba abandonar su cuidado
sobre los bienes de que es titular, ni su mejor recuperación y aumento, sino
que, el fin de la norma, es establecer un régimen preferencial, desigual por
mandato del orden superior, justificado en la indicada justicia distributiva, a
favor de los trabajadores de la empresa, de las organizaciones solidarias  y
de trabajadores y frente a los postores o compradores del público en general.
Con lo cual se busca  poner límites a los procesos de concentración de la
riqueza, propios de las economías liberales o de mercado.
ENAJENACION DE
ACCIONES-Sistema de
martillo
Cuando se adopte
el sistema de martillo, en ejecución del señalado programa, en la venta a los trabajadores,
organizaciones solidarias y de trabajadores de las acciones de la Nación, por
parte de las entidades descentralizadas o el Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras, se utilizará el dicho mecanismo de remate, en forma
cerrada o por franjas, de manera que no compitan en el mismo, sectores
desiguales, por el interés de la  empresa, y sometiéndose en todo caso al trato
favorable, representado en las "condiciones especiales" a que se
refiere el artículo 60 de la Carta. El error del libelista consiste en
considerar aisladamente, por fuera del sistema del decreto, la institución del
"martillo" que, combinada con la publicidad y libre concurrencia,
resulta un instrumento no desaconsejado para la disposición de bienes públicos,
cuya  venta directa y sin la necesaria publicidad y concurrencia, puede
originar sospechas e insatisfacción colectivas, más o menos justificadas según
el caso.
REF:    Expediente
No. D-660
Acción de
inconstitucionalidad contra los artículos 303, 304, 309 (todos parcialmente),
del Decreto 663 de 1993.
Actor:
LUIS XAVIER
SORELA
Magistrado
Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C.,   febrero dos (2) de mil novecientos noventa y cinco (1995)
I.   ANTECEDENTES
El ciudadano LUIS
XAVIER SORELA, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
autorizada en el artículo 241 de la Constitución Política, mediante demanda,
solicita a esta Corporación judicial declarar la inexequibilidad parcial de los
artículos 303, 304 y 309 del Decreto 663 de 1993, "Por medio del cual se
actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su
titulación y numeración".
Cumplidos los
trámites propios de esta acción y luego de recibido el concepto del Ministerio
Público, corresponde a la Corte Constitucional, proceder a tomar la decisión
sobre el fondo del asunto, de acuerdo con lo que se enuncia a continuación.
II.  LAS NORMAS
ACUSADAS
"DECRETO No.
663 DE  1993
"(abril  2)
"Por medio del
cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su
tilulación y numeración.
"El Presidente
de la República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le
confiere la Ley 35 de 1993.
"DECRETA:
"......
"PARTE DECIMO
SEGUNDA
"PROCEDIMIENTO
DE VENTA DE ACCIONES DEL ESTADO EN INSTITUCIONES FINANCIERAS Y ENTIDADES
ASEGURADORAS.
"Capítulo I
"Artículo
303.   PRIVATIZACION DE ENTIDADES CON PARTICIPACION ESTATAL.
"1.
Privatización de entidades con participación del Fondo de Garantías de
Instituciones  Financieras en su capital.  Cuando no se produzca fusión  o absorción por otras
entidades, en un plazo razonable, contado desde la suscripción o adquisición
por el Fondo de Garantías de Instituciones Finacieras de las acciones de una
institución financiera y en condiciones suficientes de publicidad y
concurrencia y sin perjuicio de lo establecido en el numeral 5o.  del artículo
113 del presente Estatuto, el Fondo  ofrecerá en venta las acciones adquiridas,
decidiendo a favor de quien presente condiciones de adquisición más ventajosas.
"El fondo no
podrá ceder acciones o derechos de entidades financieras a personas o entidades
que de manera directa o indirecta hayan incurrido en alguna de las conductas
punibles señaladas en los  numerales 1o., 2o. y 3o. del artículo  208 del
presente Estatuto.  Será ineficaz de pleno derecho sin necesidad  de
declaración judicial, la enajenación que se realice contrariando esta regla.
"2.        Régimen
general de la privatización.  La Superintendencia de Valores  fijará los
requisitos  de funcionamiento de los martillos de las bolsas de valores y
establecerá las reglas para su operación, a fin de facilitar la privatización
de las instituciones financieras oficializadas o nacionalizadas y de las
sociedades en que dichas instituciones tengan cuando menos la mayoría absoluta
del capital en forma individual o conjunta.
"Las reglas que
determine la Superintendencia de Valores regirán con carácter general el
funcionamiento y operación de dichos martillos.
"Siempre que
se vaya a realizar la privatización o enajenación al sector privado de la
totalidad o parte de la participación oficial en las instituciones financieras
a que se refiere este numeral o de las sociedades en que dichas instituciones
tengan cuando menos la mayoría absoluta del capital, en forma individual o
conjunta, la operación respectiva se debe realizar a través de los martillos de
las bolsas de valores u otros procedimientos, en condiciones de amplia
publicidad y libre concurrencia.
"Será requisito
indispensable para que el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras o la
Nación puedan proceder a la enajenación de acciones o de bonos convertibles en
acciones de una entidad nacionalizada o con participación en el capital por el
mencionado  Fondo, que la Superintendencia Bancaria, mediante resolución
motivada certifique que el Estado de saneamiento de la entidad permite proceder
a su venta.  La enajenación que se realice contrariando esta regla será
ineficaz de pleno derecho, sin necesidad de declaración judicial.
"3.  Capital
Garantía de la Nación:  En desarrollo del capital garantía constituído
a favor de entidades financieras nacionalizadas conforme al Decreto
legislativo    2920 de 1982     y la Ley 117 de 1985, la Nación tendrá derecho
a suscribir preferencialmente acciones ordinarias o bonos obligatoriamente
convertibles en acciones tanto en el evento de que la garantía se haga
exigible, según las normas actuales, como en el caso de que se cese la
condición de nacionalizada de una institución financiera que haya sido sometida
a ese régimen.
"La venta de
las acciones y bonos adquiridos por la Nación o del derecho de suscripción de
tales valores, se regirá por las normas que regulan la enajenación de la
participación accionaria de la Nación en una entidad financiera."
"CAPITULO II
"PROCEDIMIENTO
"Artículo
304. APROBACION DEL PROGRAMA
"En desarrollo
de las previsiones contenidas en el artículo 60 de la Constitución Política y
para los solos fines de la presente ley, cuando la Nación, una entidad
descentralizada o el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, enajenen
su participación en instituciones financieras o entidades aseguradoras, deberán
hacerlo según el programa de enajenación que apruebe en cada caso el Consejo de
Ministros.  En el programa que se adopte se tomarán las medidas conducentes
para democratizar la participación estatal y se otorgarán  condiciones
especiales a los trabajadores,  sus organizaciones y a las organizaciones solidarias,
conforme a las reglas de este capítulo.
"El Fondo de
Garantías presentará al Consejo de Ministros, a manera de recomendación, un
programa con las condiciones y procedimientos aplicables para la enajenación de
las acciones y bonos.
"La
enajenación deberá efectuarse preferentemente a través de operaciones de
martillo en bolsas de valores o, subsidiariamente, mediante otros
procedimientos que garanticen amplia publicidad y libre concurrencia.
"Aprobado el
programa de enajenación por el Consejo de Ministros, el Gobierno Nacional
deberá divulgarlo ampliamente por medio del Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras con el fin de promover suficiente participación del público.
Además, el Gobierno Nacional deberá presentar un informe sobre el programa adoptado
a las Comisiones Terceras del Congreso de la República.
"Parágrafo
1o. La aprobación de las condiciones y procedimientos de  enajenación de
las  acciones o bonos  de la Nación, de entidades públicas del orden
nacional o del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, se efectuará
mediante decreto del Gobierno Nacional en el cual se dispondrá que la entidad
correspondiente proceda a reformar sus estatutos con el fin de adaptarlos al
régimen aplicable a entidades similares que funcionen bajo las reglas del
derecho privado;  en consecuencia, tratándose de entidades nacionalizadas se
ordenará realizar las reformas estatutarias en cuya virtud se consagre el
derecho de los accionistas a participar en la administración de la institución
y a designar sus administradores con sujeción a las leyes comunes, lo cual
tendrá aplicación desde la fecha en que el Gobierno Nacional apruebe la
respectiva reforma estatutaria.
"Parágrafo
2o.   En el evento en que la participación conjunta de la Nación y otras
entidades públicas en el capital de una misma entidad financiera o de seguros
sea inferior al 50% del capital suscrito y pagado de la correspondiente
institución, incluyendo dentro de éste las acciones que resultarían de la
conversión obligatoria de los bonos en circulación, las condiciones y
procedimientos de enajenación serán aprobados directamente por la Junta
Directiva de la entidad pública o por el Gobierno Nacional por conducto del
Ministerio al cual se encuentre adscrita o vinculada la entidad financiera o
aseguradora, según sea el titular de las acciones o bonos.
"Lo anterior
sin perjuicio de que tales autoridades, en la definición y ejecución del
programa de enajenación correspondiente, estén obligadas a dar cumplimiento a
los principios y  normas previstas en el Capítulo II de esta parte, sin que en
tales casos sea necesaria la participación del Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras.
"Parágrafo
3o.   Lo dispuesto en el Capítulo II de esta parte no será aplicable a las
operaciones de movilización de activos con pacto de reventa celebradas por el
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras con entidades inscritas, que
hayan tenido o tengan por objeto la adquisición de acciones o bonos
obligatoriamente convertibles en acciones.
"Parágrafo
4o. Las comisiones que se
originen en las operaciones de martillo de que trata este artículo, no podrán
exceder de los límites que fije el Gobierno Nacional."
".........
"Artículo
309.  PROCEDIMIENTOS ALTERNATIVOS.
Cuando se emplee el
martillo para la enajenación de las acciones y la totalidad o parte de éstas no
logren colocarse en el mercado, se utilizará cualquier otro procedimiento que
asegure suficiente publicidad y libre concurrencia, previa aprobación del
Consejo de Ministros.
"Si agotado
el procedimiento anterior no se obtiene la colocación total de las acciones en
el mercado, el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras presentará a
consideración del consejo de Ministros para su aprobación, propuestas alternas
enderezadas a culminar el proceso de privatización, dándole preferencia a
quienes ya hayan adquirido acciones.
"Parágrafo.
Si en todo caso no se
coloca la totalidad de las acciones, las pendientes de colocar deberán
entregarse al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras en fideicomiso
irrevocable de venta, para que se coloquen totalmente conforme a los
procedimientos señalados en este capítulo."
Las partes
subrayadas son el objeto de la demanda.
III.   LA DEMANDA
El actor considera
que la preceptiva acusada viola el preámbulo y los artículos 1o., 2o., 4o.,
5o., 13, 58, 60 y 333 de la Constitución Política, por las razones siguientes:
-        Que el
acceso a la propiedad ordenado en el artículo 60 de la C.P., debe beneficiar a
los habitantes del Estado colombiano en general y en especial a "los
económicamente más desvalidos, no sólo de las organizaciones solidarias y de
trabajadores".
-        Que los
fines del Estado (art. 2o. C.N.), no son simples enunciados de  buenas intenciones
y nobles ideales, sino mandatos categóricos que las autoridades y los
habitantes debemos acatar buscando su plena y efectiva realización.
-        Que las
características del Estado (art. 1o. C.P.) se manifiestan mediante la
consagración de principios constitucionales tales como los de solidaridad
social, dignidad humana, justicia distributiva y de la igualdad. (Corte
Constitucional sentencia No. T-406 de junio 5 de 1992 M.P. Dr. Ciro Angarita).
-        Que mal
"puede sostenerse que la búsqueda de un orden político, económico y social
justo se facilite consagrando los mecanismos que conduzcan a que los grandes
conglomerados -sean ellos nacionales o extranjeros-, concentren aún más la
propiedad al beneficiarse de las condiciones concebidas para auxiliar precisa y
exclusivamente a los desfavorecidos".
-        Que el
sistema de "martillo" es contrario a la democratización, pues
favorece a quienes disponen de una mayor capacidad financiera, al disponer de
la posibilidad de ofrecer mayor precio y de determinar el verdadero valor de
las acciones sacadas a remate.
-        Que el
artículo 303 acusado contrariamente  a lo  que se dispone para las
organizaciones solidarias y de trabajadores, a quienes si se les imponen
límites, esta última norma prevé, admite y facilita el que una persona, se
quede con todas aquellas acciones que no  hubieren sido adquiridas por
aquellas.  (Corte Constitucional, sentencia  C-37 de 1994).
IV.
INTERVENCION DE AUTORIDADES PUBLICAS
-        El abogado ANTONIO JOSE NUÑEZ TRUJILLO,
actuando como ciudadano en ejercicio y en calidad de apoderado del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, interviene en el proceso en defensa de  la
constitucionalidad de las normas enjuiciadas, en los términos que se relatan a
continuación:
-        Que la
Corte Constitucional declaró la exequibilidad del inciso  3o. del artículo 304
y del artículo 309 del Decreto 663 de 1993,  mediante la sentencia No. C-211
del 28 de abril de 1994.
-        Que luego
de examinar el sistema del decreto, se pone de presente una interpretación
parcelada del actor, pues la primera opción corresponde a los trabajadores, a
las organizaciones solidarias y de trabajadores.
-        Que se
trata de enajenar bienes públicos y no de convertirlos en auxilios ni
donaciones (arts.  355 y 60 C.P.).
"Dentro de
nuestra lógica normativa, entonces, la locución Estado Social de Derecho no
puede servir indistintamente como comodín de la protección de los desvalidos
sino que se  va concretando en las maneras que ha previsto la Constitución y de
acuerdo a las alternativas que  esbozan sus normas al recalcar  en el aspecto
social".
-        Que el
sistema previsto para la venta de las acciones cumple dos cometidos:  1o.
reconoce el capital invertido y 2o. garantiza el acceso de los trabajadores y
organizaciones solidarias.
-        Que la práctica
del "martillo" no es ni antidemocrática ni  corrupta cuando  se
realiza en igualdad de condiciones y oportunidades para los oferentes.
2.  El Ministerio de
Desarrollo Económico, por intermedio de apoderado interviene en el proceso para
defender la constitucionalidad de las normas acusadas, en los términos que se
mencionan a continuación:
-        Que el
artículo 60 de la C.P. no puede entenderse en el sentido de que las condiciones
especiales para  acceder a la propiedad, no consulten el valor real de la propiedad
accionaria, pues significaría desmedro del capital estatal (art. 26 numeral 4o.
de la Ley 80/93).
-        Que las
mismas condiciones especiales se predican de los sujetos destinatarios de la
preferencia, más no del objeto  vendido.
-        Que el
artículo 306 del Decreto define los parámetros para fijar el precio de las
acciones, sin que pueda ser definido al capricho del funcionario respectivo.
-        Que no es
inconstitucional ni mucho menos inconveniente, prever que la venta se haga a
las personas que presenten condiciones más ventajosas, no sólo en términos
económicos, sino en términos de solidez  y de   confianza del público en las
entidades que trabajan con su dinero.
-        Que el
mecanismo del martillo no es ajeno  a la naturaleza de las acciones en tanto
títulos valores, ni "mucho  menos a su condición de instrumentos
negociables."  (Corte Constitucional, sentencia C-211 del 28 de abril de
1994).
-        Que existe
cosa juzgada sobre los artículos 304-3 y 309 del Decreto 663 de 1993.
3.      La ciudadana
LUCIA GAITAN DE BEDOYA, en su condición de empleada del Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras, intervino en el proceso para defender la
constitucionalidad de las normas acusadas en la demanda de la referencia, con
base en los planteamientos siguientes:
-        Que el
artículo 303 acusado democratiza la propiedad acorde con lo dispuesto en el
preámbulo, y los artículos 1o. a 5o., 13 y 60 de la C.P..
-        Que el
mecanismo del "martillo es abierto e ilimitado".
"Todo esto
tiene ocurrencia luego de que se ha hecho una oferta de la totalidad de dichas
acciones a los trabajadores, sus asociaciones y al sector solidario, de tal
forma que se lleva a venta pública y abierta, el número de acciones que los
trabajadores y solidarios no han aceptado comprar.  Esto, para que el proceso
de venta prosiga en las mismas condiciones de facilitar la democratización que
ha dispuesto la Constitución.
-        Que el
argumento esgrimido por el actor en el sentido de que el martillo es  corrupto,
"constituye un juicio de valor muy subjetivo por lo demás, que  contradice
la tradición de dicho mecanismo considerado como factor de transparencia en las
transacciones que por su conducto se realizan".
4.      El doctor
HECTOR ARMANDO SAN MIGUEL, Superintendente de valores (E) presenta escrito que
resulta extemporáneo al tenor de los incisos segundos de los artículos 7o. y 11
del  Decreto 2067 de 1991, razón por la que  no se exponen aquí sus contenidos
V.    INTERVENCION
DEL MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador
General de la Nación, mediante oficio No. 501 del 13 de septiembre  de 1994,
rindió  el concepto de rigor en el asunto de la referencia, en el cual solicita
a esta Corporación: "1.  Que se esté a lo resuelto en la sentencia C-211
de abril 28 de 1994, en cuanto declaró EXEQUIBLES el inciso tercero del
artículo 304 y el artículo 309;  2o. Que es EXEQUIBLE el artículo 303 del mismo
ordenamiento legal, en lo acusado.", previas las razones siguientes:
-        Que en
sentencia C-211 del 28 de abril de 1994 la Corte Constitucional decidió la
exequibilidad del inciso 3o. del  artículo 304 y del artículo 309 del Decreto
663, lo que produjo, desde entonces, el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional.
-        Que el Estado
Social de Derecho, no es indiferente "ni al tema del acceso a la
propiedad, ni a la opción entre la propiedad clásica  y la propiedad
solidaria".  (Corte Constitucional  sentencia No. C-037 de 1994).
-        Que
"cuando el numeral 1o. del artículo 303 establece que el Fondo de
Garantías de Instituciones Financieras ofrecerá en venta las acciones de una
institución financiera, en los supuestos que describe el mismo mandato,
"decidiendo en favor de quien presente condiciones de adquisición más
ventajosas" se está refiriendo como primera opción y en el alcance
advertido por la Corte, a las tres categorías de personas mencionadas, esto es
a los trabajadores de la misma entidad, a las organizaciones solidarias y a las
de los trabajadores.  Desde esta perspectiva queda sin soporte alguno, el cargo
alusivo a la concentración de la riqueza".
-        Que la
democratización de la propiedad descrita en la Carta no conlleva ni un carácter
especulativo ni de subsidio "que la alejen de los valores reales de la
economía y de los principios asignados por la Carta al Estado Social de
Derecho".
-        Que las
reflexiones de la Corte para declarar la constitucionalidad del inciso 3o. del
artículo 304, se pueden extender a lo acusado del numeral 2o. del artículo 303
ibidem.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
a.      La
Competencia
Es competente la
Corte Constitucional para conocer de la presente acción, de conformidad con lo
establecido en el artículo 241 numeral 5o.  de la Constitución Política, por
pertenecer la normativa acusada a un decreto con fuerza de ley expedido en
ejercicio de las facultades extraordinarias que le fueron otorgadas al
ejecutivo en la Ley 35 de 1993.
b.   La Cosa
Juzgada
La Corte
Constitucional declaró EXEQUIBLES el inciso tercero del artículo 304 y el artículo
309 del Decreto 663 de 1993, en la sentencia No. C-211 del 28 de abril de 1994,
con ponencia del H. Magistrado Carlos Gaviría Díaz, acusados allí con
argumentos similares a los actuales, por lo que sobre  ambos preceptos, en la
presente acción, debe estarse  a lo resuelto por la Sala Plena en aquella
ocasión.
c.       La
Materia
En consecuencia de
lo señalado en el  literal anterior, la decisión se contrae al examen de
constitucionalidad de los apartes del artículo 303 que fueron demandados.
El cargo se concreta
en la descalificación del sistema de martillo, como mecanismo para alcanzar  la
democratización de las acciones  del Estado, en la circunstancias a que se
refiere el artículo 60 de la Constitución Política.
Sobre este precepto
superior y sus alcances ha sostenido la Corporación lo siguiente:
"El
calificativo de Social aplicado al Estado, le señala como línea especial en el
ejercicio del poder, el cumplimiento de  unas finalidades sociales, que tienen
que ver con el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la
población y, de manera particular, con la solución de necesidades insatisfechas
de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable, como lo
precisa el artículo 366 de la Constitución, o de protección especial a los
sectores más débiles de la comunidad, para lo cual la constitución le otorga
al Estado diferentes herramientas que van desde el establecimiento de medidas
de excepción, como sucede, por ejemplo, con las previsiones del inciso segundo
del artículo 60 de la Carta, hasta el apoyo específico con recursos
particularmente presupuestados para tal fin, bajo la denominación de
"gasto público social" (art. 350), y los subsidios para el pago de
los servicios públicos domiciliarios (art. 368), para señalar algunos casos.
"Deben
destacarse en este orden de ideas los artículos 57 y 60 de la Carta, en el
primero de los cuales se diseña el modelo de la democracia industrial, cuando
encarga a la ley de establecer los estímulos y los medios para que los trabajadores
logren participar en la gestión de las empresas, y en el segundo, estableciendo
a cargo del Estado, la obligación de consagrar "condiciones
especiales" que  permitan a los trabajadores de las empresas cuya
participación oficial  se enajena, y a las organizaciones solidarias y de
trabajadores, el acceso a la respectiva propiedad accionaria.
"Tales
'condiciones especiales', pueden consistir en la creación y otorgamiento de
medios expeditos y favorables de financiación para la adquisición de acciones,
el establecimiento de condiciones financieras ventajosas (plazos, precio y
financiación especiales), o cualquier otro incentivo que haga real el propósito
del Constituyente de incorporar a los trabajadores en el dominio y manejo de la
respectiva empresa.
"....
"Democratizar
la propiedad accionaria en las empresas de participación oficial, exige el
establecimiento de vías apropiadas para hacer viable la concurrencia de ciertos
sectores económicos, que la Constitución señala, en el capital accionario de
aquéllas, lo cual no significa, que los beneficiarios estén constreñidos a
utilizar los privilegios  que se les ofrecen, ni tampoco,  que la propiedad
oficial deba consolidarse irremediablemente en cabeza de éstos. Lo que
esencialmente persigue el inciso segundo del artículo 60 de nuestra Carta, es
impedir la concentración oligopólica del capital dentro de los medios de
producción y del sistema financiero, e igualmente dirigir el proceso de
desconcentración accionaria hacia unos beneficiarios particulares que son los
propios trabajadores de las empresas y las organizaciones solidarias, con lo
cual se avanza en el proceso de  redistribución de los ingresos y de la
propiedad, que es una meta esencial dentro de un Estado Social de Derecho.
"Cuando el inciso
2o. del art. 60 de la Constitución dispone que en los procesos de privatización
el Estado 'tomará las medidas conducentes a democratizar la titularidad de sus
acciones...', consagra a favor de los trabajadores y de las organizaciones de
economía solidaria, un derecho preferencial que no admite restricción o
limitación, porque la Carta Política no le impone condición alguna. Por
consiguiente, a través de la ley no es posible reglamentar el ámbito propio y
específico de la operancia y la efectividad del derecho, sino, 'las condiciones
especiales' que deben establecerse para que los beneficiarios hagan realidad la
voluntad constitucional 'de acceder a dicha propiedad accionaria'.
"....
"La norma del
art. 60 de la C.P. traduce, en lo económico, el principio democrático formulado
como sustento de la organización social y estatal en el art. 1o. de dicho
estatuto constitucional, al imponer al Estado el imperativo de que, cuando
enajene su participación accionaria en una empresa, "tomará las medidas conducentes
(subraya la Sala) a democratizar" su propiedad accionaria. Tales medidas,
que deben adoptarse a través de la ley, necesariamente han de estar dirigidas a
que efectivamente se cumpla el designio democratizador de la
norma que, a juicio de la Corte, apunta a eliminar la concentración de la
riqueza, lo que naturalmente supone que las acciones  han  de  quedar  en
manos del mayor número de personas." (Corte Constitucional, sentencia
C-37/94, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell).
Estos criterios que
precisan los contenidos de la Carta con miras a la edificación de una sociedad,
en la que el Estado Social de Derecho se comprometa en la democratización de la
propiedad sobre las acciones que  le pertenecen, muestran el objetivo superior
inmediato del ofrecimiento del dicho acceso a la propiedad a los trabajadores
de la respectiva empresa, a las organizaciones solidarias y de trabajadores, en
condiciones preferentes y favorables,  frente a los asociados en general.
Específicamente
sobre la institución del "martillo", ha sostenido esta Corte, con
ocasión de la revisión del artículo 304 del Decreto 663 de 1994, lo siguiente:
"Pues bien, el
mecanismo del "martillo" en bolsas de valores, para la venta de tales
acciones entre los trabajadores, las organizaciones solidarias y las
organizaciones de trabajadores, quienes gozan de un derecho preferencial de
orden constitucional para acceder en primera instancia a su titularidad, es un
método cuyo uso dependerá de las "condiciones especiales" que se fijen
en el programa de enajenación. En consecuencia, este sistema puede ser
utilizado o nó, según se den los presupuestos necesarios para ello. En caso de
llegar a aplicarse, se trataría de un martillo que podemos denominar
"cerrado", por estar dirigido a personas determinadas, ya que a él
únicamente podrían concurrir quienes se encuentren dentro de una de las tres
categorías reseñadas, esto es, los trabajadores activos y pensionados de la
misma empresa, las cooperativas, los sindicatos de trabajadores, las confederaciones
y federaciones de sindicatos de trabajadores, los fondos mutuos de inversión de
empleados, etc.
"Y en el evento
de que los grupos a que alude la Constitución en el inciso 2o. del artículo 60,
no estén interesados en adquirir ninguna de las acciones ofrecidas en venta, o
cuando decidan adquirir solamente una parte de éllas, el instrumento del
"martillo", para efectos de realizar la enajenación de estos valores,
entre personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, distintas a las
anteriores, las cuales entrarían a competir,  resultaría idóneo para los fines
previstos, pues se trata de la venta en pública subasta y al mejor postor de
los citados efectos comerciales.
"De otra parte,
obsérvese que el inciso demandado, no ordena que la enajenación de las acciones
que posea la Nación, una entidad descentralizada o el Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras en entidades financieras o aseguradoras, deba
realizarse forzosamente o  exclusivamente a través del sistema del martillo en
bolsas de valores, al cual le asigna un carácter preferencial; pues permite que
tales transacciones comerciales se efectúen por otros medios, sin precisar
cuáles, siempre y cuando se garantice publicidad y libre concurrencia. En
consecuencia, la escogencia del método o procedimiento para realizar dichas
transacciones comerciales queda a criterio de la entidad que vaya a efectuar la
venta, conforme al programa de enajenación.
"En este orden
de ideas, es preciso concluir que la enajenación de la propiedad accionaria que
el Estado posea en instituciones financieras y aseguradoras, hasta tanto no se
ofrezca a los trabajadores de la misma empresa, a las organizaciones solidarias
y a las organizaciones de trabajadores, y una vez se haya determinado que
dichos grupos, no adquirieron la totalidad de las acciones o sólo decidieron
comprar una parte de ellas, no podrá el ente oficial respectivo, ofrecer las
restantes, o todas si es el caso, al público en general.
"No viola
entonces el inciso 3o. del artículo 304 del decreto 663 de 1993, materia de
impugnación, ninguna norma constitucional, pues los mecanismos operativos o
instrumentos necesarios para llevar a cabo la enajenación de la propiedad
accionaria de carácter estatal, corresponde fijarla al legislador, de acuerdo
con el artículo 60 de la Carta, disposición que en este campo no le señaló
pauta, directriz o condicionamiento alguno. " (Corte Constitucional,
sentencia No. C-211/94, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz).
Basta pues a la
Corporación, en esta oportunidad, para resolver sobre la acusación parcial del
artículo 303, insistir en los criterios transcritos.  Con base en ellos
declarará la constitucionalidad del precepto examinado.
En el artículo 60 de
la Constitución Política se plantea una  limitación a la libertad económica, al
imponerse, dentro de una lógica de justicia distributiva, la promoción del
acceso a la propiedad de las personas, conforme a la ley.  Se dispone
igualmente, el ofrecimiento preferente a los trabajadores, las organizaciones
solidarias  y de trabajadores de las acciones que enajene el Estado de sus
participaciones en una empresa.
En desarrollo del
anterior precepto superior, el Decreto 663/93, para un sector empresarial,
(sistema financiero), estableció un régimen de venta de las participaciones
estatales, principalmente en sus artículos 303 a 312.  En estos se describe el
procedimiento siguiente:  El Estado realizará la venta a favor de quienes
"presenten las condiciones de adquisición más ventajosas" (art. 303),
con lo cual, se afirma desde el comienzo, que la enajenación en ninguna de las
hipótesis previstas en la Carta y en el propio  articulado del decreto, se hará
por fuera del marco de referencias económicas que favorezcan el patrimonio
público, excluyendo variables de gratuidad o liberalidad en favor de persona
alguna.  Esto, no sólo es conforme al artículo 60 de la C.P., en cuanto, las
condiciones para acceder a la propiedad que establece no implican que el Estado
deba donar o auxiliar, en el traslado del dominio de sus bienes a  ningún
particular, trátese de trabajador de la empresa o de organización solidaria y
de trabajadores.  Pues resultaría, además, extraño al sistema de la Carta, que
prohíbe tajantemente tal posibilidad (art. 355).
Ha sostenido la
Corporación que  esas condiciones especiales, "pueden consistir en
la creación de medios expeditos y favorables de financiación para la
adquisiciones de acciones, el establecimiento de condiciones financieras
ventajosas (plazos, precio y financiación especial) o cualquier otro incentivo
que haga real el propósito del constituyente de democratizar la propiedad
accionaria estatal", lo que no quiere decir que el Estado deba abandonar
su cuidado sobre los bienes de que es titular, ni su mejor recuperación y
aumento, sino que, el fin de la norma, es establecer un régimen preferencial,
desigual por mandato del orden superior, justificado en la indicada justicia
distributiva, a favor de los trabajadores de la empresa, de las organizaciones
solidarias  y  de trabajadores y frente a los postores o compradores del
público en general.  Con lo cual se busca  poner límites a los procesos de
concentración de la riqueza, propios de las economías liberales o de mercado.
Otro elemento propio
del régimen  de venta comentado, tiene que ver con la  necesidad de su
"publicidad" y "libre concurrencia", que se encuentran
ampliamente acordes con los principios constitucionales de libertad,
participación, trabajo, solidaridad y prevalencia del  interés general (art.
1o.), orientados a procurar claridad, transparencia, pulcritud, no
discriminación, sino por el contrario, beneficios restablecedores para los
sectores sociales más débiles.
El procedimiento de
"martillo", consagrado en el decreto y que es el motivo de la
impugnación al artículo 303, no es el único método previsto en aquel, pues se
preveen "otros procedimientos en condiciones de amplia publicidad y
concurrencia" (num. 2o. inc. 3o.); procedimientos que deberán ejecutarse
"según el programa de enajenación que apruebe en cada caso el Consejo de
Ministros" (art. 304 ibidem).
Este programa
contendrá las medidas conducentes a democratizar la participación estatal y
otorgará las condiciones especiales  a los trabajadores, sus organizaciones y
las solidarias.  Programa, entonces, que condiciona el funcionamiento de los
martillos u otros procedimientos que se implementen.  Luego será en cada caso,
la modalidad  del mismo lo que vendrá a otorgar al proceso su particular
característica.  El criterio de la Corte, luego de la sentencia C-37/94, con
apoyo en el cual se declaró la inexequibilidad del porcentaje del 15% a que se
refería el inciso  3o. del artículo 306 del decreto, según el cual cuando se
adopte el sistema de martillo, en ejecución del señalado programa, en la venta
a los trabajadores, organizaciones solidarias y de trabajadores de las acciones
de la Nación, por parte de las entidades descentralizadas o el Fondo de
Garantías de Instituciones Financieras, se utilizará el dicho mecanismo de
remate, en forma cerrada o por franjas, de manera que no compitan en el mismo,
sectores desiguales, por el interés de la  empresa, y sometiéndose en todo caso
al trato favorable, representado en las "condiciones especiales" a
que se refiere el artículo 60 de la Carta.
El error del
libelista consiste en considerar aisladamente, por fuera del sistema del
decreto, la institución del "martillo" que, combinada con la
publicidad y libre concurrencia, resulta un instrumento no desaconsejado para
la disposición de  bienes públicos, cuya  venta directa y sin la necesaria
publicidad y concurrencia, puede originar sospechas e insatisfacción
colectivas, más o menos justificadas según el caso.
Previas las
anteriores consideraciones, la Corte Constitucional, Sala Plena, administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.     Estarse  a lo resuelto sobre el inciso 3o.
del artículo 304 y el artículo 309 del Decreto 663 de 1993, en la sentencia No.
C-211/94 del  28 de abril de 1994)
Segundo.-  Declarar EXEQUIBLES  los apartes demandados
del artículo 303 del Decreto  663 de 1993.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria