C-421-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-421/12
(Junio 6 de 2012)
SISTEMA DE NOMENCLATURA Y
CLASIFICACION DE FUNCIONES Y REQUISITOS GENERALES DE EMPLEADOS DE LAS ENTIDADES
TERRITORIALES QUE SE REGULAN EN LEY 909 DE 2004-Contenido normativo
MODIFICACION DE LA
NOMENCLATURA DEL CARGO DE GERENTE DE UN AREA METROPOLITANA POR EL DE DIRECTOR-No
requiere de la expedición de una ley orgánica
No existe reserva de ley
orgánica para materias relativas a la nomenclatura y clasificación de cargos de
las instituciones del Estado de cualquier orden. Y específicamente, la
regulación relativa al “régimen administrativo… especial de las áreas metropolitanas”
-que constituye una de las materias de reserva orgánica por expreso mandato
constitucional-, no se extiende a la mera  denominación de los cargos de
dirección o administración de dichas Áreas, reglas no esenciales que bien
pueden ser modificadas por el legislador ordinario o por el Gobierno Nacional
habilitado como extraordinario.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Contenido
FUNCION LEGISLATIVA-Legislación
orgánica
En ejercicio de la función legislativa, el Congreso
expide, interpreta, reforma o deroga  la leyes, que  según su contenido pueden
ser: (i) códigos o conjuntos sistemáticos de normas que regulan totalmente una
materia en los diversos ramos de la legislación -art. 150, núm. 2-; (ii) leyes
marco, que son aquellas por medio de las cuales se dictan unas normas generales
y se señalan los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno
en las materias taxativamente enunciadas en el art. 150, núm. 19; (iii) leyes
de facultades extraordinarias o habilitantes, las cuales tienen por finalidad
revestir hasta por seis meses al presidente de la republica de precisas
facultades extraordinarias para la expedición de normas con fuerza de ley -art.
150, núm. 10-; (iv) leyes estatutarias, mediante las cuales el Congreso de la
República regula las materias establecidas en el artículo 152 de la CP; (v)
leyes orgánicas, que son las leyes a las cuales estará sujeto el ejercicio de
la actividad legislativa en las materias indicadas en el articulo 151 de la
Constitución; y (vi) leyes ordinarias o de contenido ordinario, no incluido
dentro de la materia de las demás leyes especiales, las cuales son dictadas
siguiendo los tramites generales previstos en la Carta política en sus
artículos 154 a 170 y que constituyen la regla general.
CONGRESO-Función
legislativa/LEY ORGANICA-Criterios y reglas estructurales del
concepto
En relación con las leyes orgánicas, la Constitución de
1991 establece un conjunto de reglas y criterios estructurales del concepto de
“ley orgánica”, entendida como un texto normativo dirigido a regular la
actividad legislativa del Congreso sobre determinadas materias o contenidos
preestablecidos de manera taxativa en la Carta Política. En tal sentido, mediante
aquella se norma el núcleo esencial de la labor congresional en lo relativo a:
(i) el reglamento del Congreso de la República y de cada una de las Cámaras;
(ii) las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de
rentas y ley de apropiaciones y (iii) del plan general de desarrollo; y las
relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades
territoriales. Son leyes especiales, mediante las cuales se reglamenta la
adopción de otras leyes que versan sobre temas específicos, pero que no
comparten su naturaleza jurídica, y por ende, no pueden ser modificadas ni
derogadas por las leyes ordinarias que se sujetan a ellas.
RESERVA DE LEY ORGANICA-Jurisprudencia
constitucional/RESERVA DE LEY ORGANICA-Reglas establecidas en la
jurisprudencia
Esta Corporación ha abordado en diversos pronunciamientos
el tema de la reserva de ley orgánica, y ha establecido una serie de reglas que
gobiernan TAL TIPO NORMATIVO, dentro de las cuales merecen especial atención
las siguientes: a. “La Constitución consagra cuatro materias específicas de
reserva de ley orgánica, las cuales, según la denominación dada en la doctrina
y en la jurisprudencia, corresponden a las siguientes: Ley Orgánica del
Congreso, Ley Orgánica de Planeación, Ley Orgánica del Presupuesto y Ley
Orgánica de Ordenamiento Territorial”. b. “(L)a aprobación de leyes orgánicas
constituye una excepción a la cláusula general del legislador ordinario. En
este sentido, la reserva de ley orgánica exige una determinación específica en la
Constitución Política y sus alcances materiales son restrictivos en su
interpretación”. c. “La duda en el caso de si una determinada materia tiene
reserva de ley orgánica o no, debe resolverse a favor del legislador ordinario,
por dos razones fundamentales: la cláusula general de competencia del
legislador y por las limitaciones de las leyes orgánicas que constituyen un
límite al proceso democrático”. d. “No todas las materias sobre las entidades
territoriales están sujetas, desde el punto de vista material, a la reserva de la
LOOT. Por lo tanto, el legislador ordinario tiene plena competencia para
regular los temas no sujetos a reserva”e. “(...) la Constitución no prohíbe que
una misma ley contenga materias orgánicas y temas de la ley ordinaria, siempre
y cuando estos guarden una conexidad temática razonable (CP art. 158.)”.
CLAUSULA GENERAL DE
COMPETENCIA LEGISLATIVA-Generalidades
COMPETENCIA GENERAL DEL
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Se ejerce por regla general a través de la
ley ordinaria y de manera excepcional, a través de leyes estatutarias y
orgánicas, cuyos contenidos están expresamente señalados en la Carta Política/MATERIAS
RELACIONADAS CON ORGANIZACION TERRITORIAL QUE NO SE ENCUENTREN EN LA
CONSTITUCION-No forman parte del núcleo temático reservado
constitucionalmente a la ley orgánica de ordenamiento territorial y por lo
mismo, pueden ser desarrolladas mediante ley ordinaria/LEY ORGANICA-En
asuntos sujetos a dicha ley no es dable el otorgamiento de facultades
extraordinarias al Presidente de la República por disposición expresa de la
Constitución/MATERIAS NO SUJETAS A RESERVA DE LEY ORGANICA-Pueden estar
en un mismo texto con asuntos propios de dicha ley, siempre que guarden entre
sí la relación material exigida por el artículo 158 superior
LEY ORGANICA DE LAS AREAS
METROPOLITANAS-Contenido normativo/AREAS METROPOLITANAS-Régimen
administrativo especial
AREAS METROPOLITANAS-Conformación/AREAS
METROPOLITANAS-Materias que son reserva de ley orgánica
La Constitución Política establece la posibilidad de que
dos o más municipios que tengan relaciones económicas, sociales y físicas
comunes, puedan organizarse como área metropolitana, que se constituye en una
entidad administrativa con el objetivo de programar y coordinar el desarrollo
armónico e integrado del territorio bajo su autoridad, racionalizar la
prestación de los servicios públicos a cargo de los municipios que la integran
y ejecutar obras de interés metropolitano. En el inciso segundo de la citada
disposición -art. 319-, se indica que la ley de ordenamiento territorial
adoptará el “régimen administrativo” y fiscal especial de las áreas
metropolitanas, el cual deberá garantizar la adecuada participación de las
autoridades municipales en sus órganos de administración y señalar la forma en
que se realizarán la convocatoria y las consultas populares para la vinculación
de los municipios. Según lo anterior, por disposición expresa del
Constituyente, cuatro aspectos de las áreas metropolitanas son reserva de ley
orgánica: (i) su régimen administrativo especial; ii) su régimen fiscal
especial; iii) la garantía de participación de las respectivas autoridades
municipales en sus órganos de administración y iv) la forma de convocar y
realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los municipios.
De lo anterior, se puede concluir que si bien no todas las materias relativas a
las áreas metropolitanas deben ser reguladas por la ley orgánica de
ordenamiento territorial, las antes enumeradas sí están reservadas por decisión
expresa del Constituyente a la legislación orgánica, lo que significa que el
legislador ordinario debe ceñir sus actuaciones a lo dispuesto por él mismo
mediante ley orgánica. No obstante, si la materia objeto de regulación no se
refiere a los tópicos mencionados anteriormente, dicha restricción que no sería
aplicable al no quedar taxativamente enunciada en la Constitución.
RESERVA DE LEY ORGANICA-Materias
definidas en la Constitución Política
AREAS METROPOLITANAS-Denominación
“Gerente” dada a la cabeza de la administración de las mismas, no es parte
esencial de la reglamentación de las mismas y no debe estar sujeta a reserva de
ley orgánica/AREAS METROPOLITANAS-Cambio introducido de “Gerente”
por la de “Director de Area Metropolitana”, no modificó la esencia misma de la
norma/NORMA ACUSADA-Se limitó a variar la denominación del
empleo, aspecto de competencia del legislador ordinario que no constituye
reserva de ley orgánica
Referencia: expediente D-8838
Demanda de inconstitucionalidad: contra el
artículo 16, código 60 del Decreto Ley 785 de 2005
Actor: Himmel Machado Escobar
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
I. ANTECEDENTES
El
ciudadano Himmel Machado Escobar, en ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40,
numeral 6º. de la Constitución Política, instauró demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 16, código 60 de la Ley 785 de 2005.
1. Texto normativo demandado
El texto de la norma mencionada es el siguiente -apartes
demandados con subraya-:
“DECRETO 785 DE 2005
(Marzo 17)[1]
DEPARTAMENTO
ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
Por
el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones
y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales que se
regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004.
EL PRESIDENTE DE LA
REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en
ejercicio de las facultades extraordinarias que le confieren los numerales 2 y
3 del artículo 53 de la Ley 909 de 2004,
(...)
ARTÍCULO
16. NIVEL DIRECTIVO. El nivel Directivo está integrado por la siguiente
nomenclatura y clasificación específica de empleos:
Cód. Denominación
(...)
060 Director de Área
Metropolitana (aparte demandado subrayado).
(...) ”
2. Demanda: pretensión y fundamentos
2.1. Pretensión
El actor solicita sea declarado
inconstitucional el código 060 del artículo 16 del decreto ley 785 de 2005, por
vulnerar el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política.
2.2. Fundamento: vulneración del
artículo 150.10 de la Constitución Política
2.2.1. Expresa el actor que el
Presidente de la República, al expedir el artículo 16 del Decreto Ley 785 de
2005, en el aparte que aparece como “Cod. Denominación”, específicamente,
la expresión “060 Director de Área Metropolitana”, desconoció el
artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política, en lo relativo a la
reserva legislativa en material orgánica, que impide al Legislador
extraordinario dictar decretos con fuerza del ley, modificatorias de leyes
orgánicas.
2.2.2. En efecto, el artículo
150 constitucional, en su numeral 10 establece que el Presidente de la
República podrá ser revestido de precisas facultades extraordinarias para
expedir normas con fuerza de ley. Al tiempo, que en el inciso 3º de dicho
numeral, dice expresamente que “estas facultades no se podrán conferir para
expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas (…)”.
2.2.3. El enunciado demandado del decreto ley, se dirige a
modificar parcialmente la Ley 128 de 1994, en el artículo 7 -“Órganos de
Dirección y Administración”- que dice: “La Dirección y Administración
del Área Metropolitana estará a cargo de una Junta Metropolitana, un Alcalde
Metropolitano, un Gerente y las unidades técnicas que según sus
estatutos fueron indispensables para el cumplimiento de sus funciones”. La
modificación consiste en que la áreas metropolitanas dejan de tener al frente
de su administración a un “Gerente” para cambiarlo por un “Director
de Área Metropolitana”. Y esta Ley 128 de 1994 es aquella “por la cual
se expide la Ley Orgánica de las Áreas Metropolitanas”, como consta en su
título.
2.2.4. De este modo, al
modificar una ley orgánica -la Ley 128/94-, el Decreto Ley, en el aparte
demandado, violó la prohibición de expedir, modificar o derogar normas
orgánicas, establecida en el numeral 10 del artículo 150 dela Constitución.
3. Intervenciones oficiales y ciudadanas
3.1. Ministerio de Trabajo
Debe la Corte declarar la exequibilidad del aparte de la
norma acusada, pues la demanda carece de razones jurídicas que sustenten que dicha
expresión vulnera la Constitución, simplemente hace una comparación entre
Directivo y Gerente, transcribe los textos presuntamente vulnerados, sin
fundamentos jurídicos razonables y sin un análisis sobre la presunta
vulneración.
3.2. Departamento Administrativo de la Función Pública
3.2.1. Una ley puede contener normas orgánicas y normas
ordinarias, estando las materias de ley orgánica expresamente consagradas en la
Carta Política (art. 151 C.P.) La regulación atinente a la nomenclatura y
clasificación de los empleos públicos no constituye reserva de ley orgánica,
por el contrario, hace parte de la clausula general de competencia ordinaria
del Congreso de la Republica, tal como se desprende surge del artículo 151 y
demás artículos que se encargan del tema.
3.2.2. Es competencia del legislador extraordinario, a
través de la disposición acusada, modificar la nomenclatura del empleo de
Gerente prevista en los artículos 18 y 19 de la Ley 128/94 y remplazarla por la
de Director de Área Metropolitana, máxime cuando las funciones generales no
fueron modificadas.
3.2.3. En conclusión, el aparte demandado del artículo 16
del decreto ley 785/05 se ajusta al orden constitucional y, por tal razón, esta
llamado a prevalecer en nuestro sistema normativo.
3.3. Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del
Rosario
La norma acusada debe declararse constitucional, por lo
siguientes motivos:
3.3.1. El Presidente de la Republica no excedió la
competencia atribuida mediante facultades extraordinarias, toda vez que su
expedición se realizó de conformidad con el articulo 150 numeral 10  de la
Constitución  y el artículo 53 de la Ley 909/04, que facultan al Congreso de la
Republica para habilitar al Presidente como legislador extraordinario, para
expedir normas con fuerza de ley en lo relacionado con el régimen jurídico del
empleo público, la carrera administrativa, la gerencia publica, entre otros.
3.3.2. En cuanto a la temporalidad de la norma, el Decreto
ley[2] fue
expedido antes del vencimiento[3]
del término concedido por el Congreso de la Republica, por lo que en este aspecto
tampoco se considera que el Presidente hubiera excedido su competencia.
3.3.3. En cuanto a la materia el Decreto 785/05 no afecta la
distribución de competencias normativas de los entes territoriales, cuestión
que es temática propia de leyes orgánicas.
4. Concepto del Procurador General de la Nación[4]
Debe la Corte se declarar la exequibilidad de la
expresión “060 Director de Área Metropolitana” contenida en el decreto Ley
785/05, por los siguientes motivos:
4.1. La norma acusada establece la nomenclatura y clasificación
que tendrá el nivel directivo de las áreas metropolitanas dentro de las que
está la expresión impugnada, sin introducir modificación alguna a las funciones
previstas en los artículos 18 y 19 de la Ley 128/94, sino refiriéndose a la
nomenclatura del directivo de la misma, que de llamarse Gerente pasa a denominarse
Director.
4.2. Las materias de ley orgánica, al tenor del artículo
319 Superior, en materia de ordenamiento territorial, son las relativas al
régimen administrativo y fiscal de las áreas metropolitanas, a la garantía de
que en sus órganos de administración tengan adecuada participación las
respectivas autoridades municipales y a la forma de convocar y realizar las
consultas populares que decidan la vinculación de los municipios.
4.3. Dar nombre a los cargos, mas aun, establecer una
nomenclatura no es un asunto propio de orgánica, por lo cual la norma acusada
no vulnera el principio de reserva ley orgánica. Por eso no se puede cuestionar
el articulo 16 decreto ley 785/05, por ser el resultado del ejercicio de
competencias conferidas de manera clara y precisa en los numerales 2 y 3 del
articulo 53 de la ley 909/04. El mero cambio en la nomenclatura del cargo no
incide en manera alguna en los artículos 18 y 19 de la ley 128/94, que
determinan la naturaleza y las funciones de las áreas metropolitanas.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
La Corte Constitucional
es competente para conocer de la presente demanda, al estar dirigida contra una
disposición de un decreto ley -DL 785/05-, en virtud de lo dispuesto por el
artículo 241, numeral 5º de la Constitución Política.
2. Problema jurídico constitucional
El problema jurídico a resolver es: ¿excedió el
Presidente de la Republica las facultades extraordinarias conferidas por la ley
909/04, acorde a lo establecido por el artículo 150 numeral 10, al haber
modificado una disposición contenida en la Ley Orgánica 128/94 que reguló las
áreas metropolitanas?
3. Norma demandada
y contexto normativo
3.1. En desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas
por el Congreso de la República, el Presidente de la República a través del
Decreto Ley 785 de 2005 estableció “el
sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales
de los empleos de las entidades territoriales que se regulan por las
disposiciones de la Ley 909 de 2004”, en
desarrollo del numeral 2 del artículo 53 de la Ley 909 de 2004[5].
3.2. Definió los conceptos
generales de empleo, funciones, factores y estudios para la determinación de
los requisitos, estableció las competencias laborales para los diversos
empleos, determinó la nomenclatura, clasificación y códigos de empleos, así
como las equivalencias entre estudios y empleos y las plantas de personal, de
las entidades territoriales.
3.3. De
manera particular,  en el capítulo IV, estableció que para cada uno de los
niveles señalados, le corresponde una nomenclatura y clasificación específica
de empleo, conformada un código de tres dígitos que indican el nivel al cual
pertenece y los dos restantes relativos a la denominación del cargo. Código que
deberá ser adicionado con dos dígitos, que corresponderán a los grados
de asignación básica que las Asambleas y los Concejos les fijen a las
diferentes denominaciones de empleos.
3.4. En este sentido, el artículo 16 dispuso la integración del
Nivel Directivo de las entidades territoriales, en lo relativo a la nomenclatura
y clasificación especifica de los empleos, dentro del cual estableció el código
“060” para la denominación del “Director de Área Metropolitana”.
4. Cargo único: vulneración del artículo 150.10 de la
Constitución, por la disposición acusada del artículo 16 -parcial- del Decreto
Ley 785/05
4.1. El concepto de inconstitucionalidad en la demanda
En esencia, el actor alega que el Presidente de la República,
al haber establecido en la disposición acusada la denominación del cargo del
nivel directivo del área metropolitana como “Director de Área Metropolitana”,
excedió las facultades conferidas por el Congreso de la República, pues modificó
la denominación de “Gerente” asignada por la Ley Orgánica 128 de 1994 -que
desarrolló el artículo 319 de la Constitución Política sobre las áreas
metropolitanas- violando el inciso final del artículo 150.10 de la Carta
Política, que prohíbe que con facultades extraordinarias se expidan leyes
orgánicas.
4.2. Función legislativa y legislación orgánica
4.2.1. En ejercicio de la función legislativa, el Congreso expide,
interpreta, reforma o deroga  la leyes, que  según su contenido pueden ser: (i)
códigos o conjuntos sistemáticos de normas que regulan totalmente una materia
en los diversos ramos de la legislación -art. 150, núm. 2-; (ii) leyes marco,
que son aquellas por medio de las cuales se dictan unas normas generales
y se señalan los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno
en las materias taxativamente enunciadas en el art. 150, núm. 19; (iii) leyes
de facultades extraordinarias o habilitantes, las cuales tienen por finalidad
revestir hasta por seis meses al presidente de la republica de precisas
facultades extraordinarias para la expedición de normas con fuerza de ley -art.
150, núm. 10-; (iv) leyes estatutarias, mediante las cuales el Congreso de la República
regula las materias establecidas en el artículo 152 de la CP; (v) leyes
orgánicas, que son las leyes a las cuales estará sujeto el ejercicio de la
actividad legislativa en las materias indicadas en el articulo 151 de la
Constitución; y (vi) leyes ordinarias o de contenido ordinario, no incluido
dentro de la materia de las demás leyes especiales, las cuales son dictadas
siguiendo los tramites generales previstos en la Carta política en sus
artículos 154 a 170 y que constituyen la regla general.
4.2.2. En relación con las leyes orgánicas, la Constitución
de 1991 establece un conjunto de reglas y criterios estructurales del
concepto de “ley orgánica”, entendida como un texto normativo dirigido a
regular la actividad legislativa del Congreso sobre determinadas materias o
contenidos preestablecidos de manera taxativa en la Carta Política. En tal
sentido, mediante aquella se norma el núcleo esencial de la labor congresional en
lo relativo a: (i) el reglamento del Congreso de la República y de cada una de
las Cámaras; (ii) las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del
presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y (iii) del plan general de
desarrollo; y las relativas a la asignación de competencias normativas a las
entidades territoriales. Son leyes especiales, mediante las cuales se
reglamenta la adopción de otras leyes que versan sobre temas específicos, pero
que no comparten su naturaleza jurídica, y por ende, no pueden ser modificadas
ni derogadas por las leyes ordinarias que se sujetan a ellas. En relación con
las leyes orgánicas, el delegatario a la Asamblea Nacional Constituyente de
1991, Alfonso Palacio Rudas, expresó lo siguientes:
“La equivocada conceptualización de la doctrina y el cúmulo
de los proyectos sometidos a estudio de la Asamblea que aumentaban el número de
leyes orgánicas, como ya lo expuse, nos llevó a rastrear su origen.  Así
comprobamos que, efectivamente, se trata de una creación colombiana.
Esa figura no se asoma en ningún ordenamiento constitucional
con anterioridad a 1944, año en el cual la propuso el doctor Lleras Camargo.
Vimos cómo el derecho francés, en el cual los publicistas sitúan su fuente y
origen, solamente adquiere rango y jerarquía constitucional a partir de 1958,
cuando se incorpora el concepto en la codificación de dicho país.  Establece un
ámbito de aplicación sobre 16 artículos, para una lista de materias que, por
cierto, no responden a una entidad doctrinaria.  Con posterioridad a esa fecha,
surge en la ley fundamental de Venezuela, para luego aparecer en la
codificación española de 1978, en el cual se asigna un mayor número de materias
que las incluidas en la Carta de Francia.
El estudio de la norma y sus desarrollos en Colombia nos
permitieron concluir que la naturaleza de esa ley se deriva primordialmente de
la función que cumple dentro del orden normativo, que la distingue como
autolimitante de la función legislativa ordinaria, preservando la potestad
legislativa del Congreso.  Además, tiene una jerarquía superior a las leyes
comunes, es ordenadora, posee carácter de permanencia y estabilidad.
4.2.3. Esta Corporación ha abordado en diversos
pronunciamientos el tema de la reserva de ley orgánica, y ha establecido una
serie de reglas que gobiernan TAL TIPO NORMATIVO, dentro de las cuales merecen
especial atención las siguientes:
a. “La Constitución consagra
cuatro materias específicas de reserva de ley orgánica, las cuales, según la
denominación dada en la doctrina y en la jurisprudencia, corresponden a las
siguientes: Ley Orgánica del Congreso, Ley Orgánica de Planeación, Ley Orgánica
del Presupuesto y Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial”[6].
b. “(L)a aprobación de leyes
orgánicas constituye una excepción a la cláusula general del legislador
ordinario. En este sentido, la reserva de ley orgánica exige una determinación
específica en la Constitución Política y sus alcances materiales son restrictivos
en su interpretación”[7].
c. “La duda en el caso de si una
determinada materia tiene reserva de ley orgánica o no, debe resolverse a favor
del legislador ordinario, por dos razones fundamentales: la cláusula general de
competencia del legislador y por las limitaciones de las leyes orgánicas que
constituyen un límite al proceso democrático”[8].
d. “No todas las materias sobre
las entidades territoriales están sujetas, desde el punto de vista material, a
la reserva de la LOOT. Por lo tanto, el legislador ordinario tiene plena
competencia para regular los temas no sujetos a reserva”[9].
e. “(...) la Constitución no
prohíbe que una misma ley contenga materias orgánicas y temas de la ley
ordinaria, siempre y cuando estos guarden una conexidad temática razonable (CP
art. 158.)”[10].
4.2.4. Ahora bien, frente al otorgamiento de facultades
extraordinarias, la Constitución, si bien previó la facultad del Congreso de la
Republica de “Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la Republica
de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley
cuando la necesidad lo exija o la conveniencia publica lo aconseje”, también
es cierto   que excluyó de dichas facultades, la expedición de “códigos,
leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente
artículo, ni para decretar impuestos.” (Art. 150,10 CP)
4.2.5. Por lo expuesto, se concluye: (i) que la competencia
general del Congreso de la República, se ejerce por regla general a través de
la ley ordinaria y de manera excepcional, a través de  leyes estatutarias y
orgánicas, cuyos contenidos están expresamente señalados en la Carta Política; (ii)
las materias relacionadas con la organización territorial que no se encuentren
en los casos enumerados por la Constitución[11]
“no forman parte del núcleo temático reservado constitucionalmente a la ley
orgánica de ordenamiento territorial y, por lo mismo, pueden ser desarrolladas
mediante una ley ordinaria”; (iii) en los asuntos sujetos a ley orgánica no
es dable el otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la República
por disposición expresa de la Constitución; y (iii) las materias no sujetas a
reserva de ley orgánica pueden estar en un mismo texto con asuntos propios de
ley orgánica, siempre que guarden entre sí la relación material exigida por el
artículo 158 superior.
4.3. Las Áreas Metropolitanas y reserva de ley orgánica
4.3.1. El inciso primero del artículo 319 de la Constitución
Política establece la posibilidad de que dos o más municipios que tengan
relaciones económicas, sociales y físicas comunes, puedan organizarse como área
metropolitana, que se constituye en una entidad administrativa con el objetivo
de programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio bajo
su autoridad, racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de
los municipios que la integran y ejecutar obras de interés metropolitano. En el
inciso segundo de la citada disposición -art. 319-, se indica que la ley de
ordenamiento territorial adoptará el “régimen administrativo” y fiscal
especial de las áreas metropolitanas, el cual deberá garantizar la adecuada
participación de las autoridades municipales en sus órganos de administración y
señalar la forma en que se realizarán la convocatoria y las consultas populares
para la vinculación de los municipios.
4.3.2. Según lo anterior, por disposición expresa del
Constituyente, cuatro aspectos de las áreas metropolitanas son reserva de ley
orgánica: (i) su régimen administrativo especial; ii) su régimen fiscal
especial; iii) la garantía de participación de las respectivas autoridades
municipales en sus órganos de administración y iv) la forma de convocar y
realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los municipios.
4.3.3. De lo anterior, se puede concluir que si bien no
todas las materias relativas a las áreas metropolitanas deben ser reguladas por
la ley orgánica de ordenamiento territorial, las antes enumeradas sí están
reservadas por decisión expresa del Constituyente a la legislación orgánica, lo
que significa que el legislador ordinario debe ceñir sus actuaciones a lo
dispuesto por él mismo mediante ley orgánica. No obstante, si la materia objeto
de regulación no se refiere a los tópicos mencionados anteriormente, dicha
restricción que no sería aplicable al no quedar taxativamente enunciada en la
Constitución.
4.4. La naturaleza ordinaria de la disposición
legislativa modificada por la disposición acusada
4.4.1. En desarrollo del mandato contenido en el artículo
319 constitucional, el Congreso de la República expidió la Ley 128 de 1994
-denominada Ley Orgánica de las Áreas Metropolitanas- en la que se
establecieron las reglas generales de las mismas, disponiendo entre otras, su
naturaleza jurídica, objeto, sede  y funciones; su forma de constitución y su
relación con los municipios integrantes; los órganos de dirección y
administración, el régimen de su patrimonio y rentas así como el de los actos y
contratos. A juicio del demandante, el Presidente de la República, excedió las
facultades otorgadas por el Congreso de la Republica, al expedir la norma acusada,
pues al cambiar la denominación de “Gerente” por la de “Director de
Área Metropolitana”, modificó los artículos 7 y 18 de la Ley Orgánica 128
de 2004, en contravención de la prohibición establecida en el artículo 150,
numeral 10 de la Carta Política.
4.4.2. A la luz de las reglas formuladas en la doctrina
constitucional, se tiene que las normas de la Ley 128 de 1994, relativas a la
disposición del régimen administrativo especial de las áreas metropolitanas, son
materia de reserva de ley orgánica. Sin embargo, debe establecerse en el
presente caso, si la denominación del cargo del representante legal del área
metropolitana como “Gerente” constituye un elemento propio de ley
orgánica o si por el contrario, hace parte de las competencias del legislador
ordinario y como tal puede ser modificado por el Presidente de la República
mediante facultades extraordinarias.
4.4.3. En la ponencia primer debate sobre “Áreas
Metropolitanas, Asociaciones de Municipios y Distritos Metropolitanos”,
presentada ante la Asamblea Nacional Constituyente, se dijo: “La
formulación constitucional de la función administrativa de las áreas
metropolitanas que proponemos, parte del fortalecimiento de la autonomía y el
equilibrio municipal. En tal sentido, será conveniente avanzar en su desarrollo
y la precisión de su objeto en la legislación reglamentaria de esta
Constitución, definiendo la participación y control ciudadano de la
Administración Pública en función de la eficiencia, la concertación, la
responsabilidad compartida y la equidad en la planificación del desarrollo y la
prestación de los servicios públicos, de acuerdo a las leyes orgánicas de
ordenamiento territorial y de presupuestos”[12].
Tal fue el fundamento para que, a juicio de los Delegatarios, se estableciera
con precisión el objeto de la legislación que reglamentaría la Constitución
sobre el tema, quedando definido así el artículo 319, en el cual se indicó
claramente las materias que serían objeto de reserva de ley orgánica: (i)
adopción de regímenes administrativo y fiscal especial; (ii)  garantía de la
adecuada participación de las autoridades municipales en los órganos de
administración;  y (iii) señalamiento de la forma de convocatoria y desarrollo
de las consultas populares que decidan la vinculación de los municipios, no
habiéndose señalado que los aspectos relativos a la función pública y a la
definición de los empleos de las áreas metropolitanas estarían sujetos a dicha reserva.
4.4.4. Conforme a lo expuesto anteriormente, no encuentra la
Corte que la denominación “Gerente”, dada a la cabeza de la
administración de las áreas metropolitanas, sea parte esencial de la
reglamentación de las mismas y deba estar sujeta a reserva de ley orgánica. En
efecto, si bien la Ley 128/94 señaló que “La Dirección y Administración de
Área Metropolitana estará a cargo de una Junta Metropolitana,
un Alcalde Metropolitano, un Gerente y las unidades técnicas que
según sus estatutos fueron indispensables para el cumplimiento de sus
funciones”[13], en el artículo 18 estableció que “El Gerente es
empleado público del Área, será su representante legal y su elección
corresponderá a la Junta Metropolitana de terna que le presente el Alcalde
Metropolitano dentro de los diez días siguientes a la presentación de la
vacante.//Si la Junta no designa el Gerente dentro de los treinta días
siguientes a la presentación de la terna, lo hará el Alcalde Metropolitano.//El
Gerente es de libre remoción del Alcalde Metropolitano, deberá tener
título universitario y acreditar experiencia administrativa, en cargo de dirección
en el sector público o privado por más de cinco años.”[14], es decir, la regulación administrativa y funcional propia
del citado empleo metropolitano. En suma,  el cambio introducido por la disposición
acusada a la denominación de “Gerente” por la de “Director de Área Metropolitana”,
no modificó la esencia misma de la norma sobre los órganos de Dirección y
Administración de las Áreas Metropolitanas, ni el régimen administrativo de
éstos, y mucho menos la garantía de la adecuada participación de las
autoridades municipales,  materia propia de la reserva de ley orgánica. Se
limitó el Decreto Ley a variar la denominación del empleo, aspecto de la competencia
del legislador ordinario, como lo veremos a continuación, que por lo tanto no
constituye reserva de ley orgánica.
4.4.5. El Congreso de la República, en ejercicio de la
cláusula general de competencia, tiene la potestad para señalar los requisitos
de acceso a los cargos públicos[15] y el ejercicio de las
funciones publicas (art. 150, 23)[16],
salvo aquellos respecto de los cuales el Constituyente se reservó tal
posibilidad, siempre que no limite o restrinja de manera irrazonable o
desproporcionada tal derecho, y en tanto observe las prescripciones señaladas
en la Constitución Política. El artículo 122 C.P. dispone que no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento, y que para la
provisión de los cargos se requiere que éstos se encuentren contemplados en la
planta de personal y previstos sus emolumentos en el presupuesto
correspondiente; a su vez, el artículo 125 C.P. contempla que el ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos debe hacerse previo cumplimiento
de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y
calidades de los aspirantes.
4.4.6. En desarrollo de dichos mandatos constitucionales, el
Legislador, a través de la Ley 909 de 2004 reguló el sistema del empleo
público, estableció los principios básicos del ejercicio de la función pública,
señaló quienes conforman la función publica e indicó que los empleos pueden ser
de carrera, de libre nombramiento y remoción, de periodo fijo y temporales y
facultó al Presidente de la República para determinar el sistema general de
nomenclatura[17]
y clasificación[18]
de los empleos de las entidades del orden territorial, así como para establecer
el sistema de funciones y requisitos aplicable a los organismos y entidades de
los órdenes nacional y territorial.
4.4.7. Atendiendo las facultades extraordinarias conferidas
por la Ley 909/04, el Presidente, a través del Decreto 785 de 2005 “Por el
cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de funciones y
requisitos generales de los empleados de las entidades territoriales que se
regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004” señaló los niveles jerárquicos de los empleos de las entidades territoriales -directivo,
asesor, profesional, técnico y asistencial-, las funciones generales
correspondientes a cada nivel; los factores y estudios que se tendrán en cuenta
para la determinación de los requisitos de cada empleo, así como la
nomenclatura y clasificación de los empleos, dentro de los que estableció en el
CAPITULO CUARTO, sobre la NOMENCLATURA, CLASIFICACIÓN Y CÓDIGO DE EMPLEOS, en
su articulo 16, que el nivel Directivo estaría integrado entre otros, por la
siguiente nomenclatura y clasificación especifica de empleos:
“Cód.                            Denominación
005                      Alcalde
030                      Alcalde
Local
032                      Consejero
de Justicia
(...)
060                      Director
de Área Metropolitana
(...) ”.
4.4.8. Al interpretar las disposiciones antes señaladas, se
desprende claramente la potestad del legislador ordinario para establecer el
estatuto del servidor público y, por ende, para establecer todos aquellos
requisitos, exigencias, condiciones, calidades que deben reunir las personas
que deseen ingresar al servicio del Estado, como también los deberes,
prohibiciones, situaciones administrativas, inhabilidades, incompatibilidades e
impedimentos y responsabilidades a que están sujetos, la forma de proveer los
empleos, en fin, todos aquellos aspectos relacionados con el régimen de
personal de los empleos de las distintas entidades públicas, hacen parte de la
clausula general de competencia del legislador y por lo tanto no están sujetas
a reserva de ley orgánica. En este sentido, por ser los empleados de las áreas
metropolitanas, - entre ellos su representante legal- servidores públicos, su
régimen de personal debe ser fijado por la ley, con fundamento en los cánones
constitucionales, no siendo propio de reserva de ley orgánica.
4.4.9. Ahora bien, frente al argumento expuesto por el
demandante referente a que la denominación del empleo de Gerente,
contenido en la Ley Orgánica 128 de 2004, solo podía ser modificado por una
norma con igual rango, recuerda la Corte que dado la legislación orgánica puede
coincidir, en un mismo cuerpo normativo, con disposiciones materia de ley ordinaria.
En efecto, como ya se dijo (II, 4.2.3.), “(...) la Constitución no prohíbe
que una misma ley contenga materias orgánicas y temas de la ley ordinaria,
siempre y cuando estos guarden una conexidad temática razonable (CP art. 158.)”[19].
Y, tal como quedó demostrado, la modificación introducida por la disposición
acusada no hace parte de la reserva de ley orgánica prescrita por el artículo
319 constitucional. Aún si existiese duda al respecto, debe resolverse a favor
del Legislador ordinario, en razón de la cláusula general de competencia, que
en materia de regulación del sistema de empleo, del ejercicio de las funciones
publicas, requisitos y funciones, entre otros, ubica tales temas en su órbita
general[20].
4.5. Conclusión
La modificación introducida por el artículo 16 del decreto
Ley 785 de 2005, a la denominación del empleo de Gerente, no vulneró el inciso
final del artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, relativo a la limitación
de que mediante facultades extraordinarias se expidan leyes orgánicas o se
introduzcan modificaciones a materias reserva de ley orgánica, por los
siguientes motivos:
4.5.1. La aprobación de leyes orgánicas constituye una
excepción a la cláusula general del legislador ordinario, por lo que la reserva
de ley orgánica exige una determinación específica en la Constitución Política
y sus alcances materiales son restrictivos en su interpretación, no
encontrándose expresamente   indicada como reserva de ley orgánica la
definición de empleo y lo relativo a la función publica de las áreas metropolitanas.
4.5.2. Las Leyes orgánicas pueden contener disposiciones
tanto orgánicas como ordinarias, siempre que guarden una conexidad temática
razonable,   motivo por lo cual si la materia objeto de regulación no se
refiere a los tópicos expresamente mencionados en la Constitución como de
reserva de ley orgánica, es posible no solo su modificación por parte del
legislador ordinario, sino el otorgamiento de facultades extraordinarias al
Presidente de la Republica para que las efectúe.
4.5.3. Así, no siendo la
disposición del artículo 7 de la Ley 128 de 1994, referida a la denominación Gerente
de la cabeza administrativa de las áreas metropolitanas, norma legislativa de
naturaleza orgánica, la modificación de tal expresión por la de “Director”
realizada en el artículo16 del Decreto
Ley 785 de 2005, no entraña violación de reserva orgánica alguna ni, por ende,
del artículo 150.10 de la Constitución. Por esto, la Corte declarará la
exequibilidad de dicho texto normativo.
5. Razón de la decisión de exequibilidad
No existe reserva de ley
orgánica para materias relativas a la nomenclatura y clasificación de cargos de
las instituciones del Estado de cualquier orden. Y específicamente, la regulación
relativa al “régimen administrativo… especial de las áreas metropolitanas”
-que constituye una de las materias de reserva orgánica por expreso mandato
constitucional-, no se extiende a la mera  denominación de los cargos de
dirección o administración de dichas Áreas, reglas no esenciales que bien
pueden ser modificadas por el legislador ordinario o por el Gobierno Nacional
habilitado como extraordinario.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar
EXEQUIBLE el aparte acusado del artículo
16 Decreto Ley 785 de 2005, “Cód. Denominación (...), 060 Director de Área
Metropolitana”, por el cargo analizado de violación de la reserva de ley
orgánica.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de
la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELLO
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
ADRIANA
GUILLEN ARANGO
Magistrada
(E)
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente
en comisión
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Ausente
con permiso
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente
en comisión
MARTHA VICTORIA SACHICA
MENDEZ
Secretaria General
[1] Diario Oficial
No. 45.855 de 19 de marzo de 2005.
[2]
Expedido en marzo 17/05.
[3]
La Ley 909/04, entró en vigencia el 23 de septiembre/04 y dio facultades por
seis (6) meses.
[4]
Concepto No 5299, recibido en la Corte Constitucional el 3 de febrero de 2012. Folios. 56 a 59 cuaderno ppal.
[5] ARTÍCULO
53. FACULTADES EXTRAORDINARIAS. De conformidad con el numeral 10 del artículo 150
de la Constitución Política, revístese de precisas facultades extraordinarias al
Presidente de la República por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de promulgación de esta Ley, para expedir normas de fuerza de ley que contengan:
1. El procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión Nacional del Servicio Civil, para el cumplimiento de sus funciones.
2. El sistema general de nomenclatura y clasificación de empleos
aplicable a las entidades del orden territorial que deban regirse por la
presente ley.
3. El sistema de funciones y requisitos aplicable a los organismos
y entidades de los órdenes nacional y territorial que deban regirse por la
presente ley, con excepción del Congreso de la República.
4. El sistema específico de carrera para el ingreso, permanencia,
ascenso y retiro del personal de las superintendencias de la Administración Pública Nacional, de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil.
5. Las normas que modifiquen el sistema específico de carrera para
los empleados de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
6. Las normas que regulen el sistema específico de carrera
administrativa para los empleados públicos que prestan sus servicios en el
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
[6] Sentencia C-600ª/95.
[7]
Ibídem.
[8] Sentencia C-432/00.
[9]
Sentencia C-540/01.
[10]
Sentencia C-795/00.
[11]
Sentencia C-579/01.
[12]
Gaceta Constitucional N° 44, pág. 15.
[13]
Articulo 7, Ley 128/94.
[14]
Indicando que le corresponderá: “1. Velar por la ejecución del Plan Integral de Desarrollo
Metropolitano. 2. Vincular y remover el personal del Área Metropolitana con
sujeción a las normas vigentes sobre la materia. 3. Dirigir la acción
administrativa del Área Metropolitana con sujeción a la ley y a los acuerdos
metropolitanos. 4. Celebrar los contratos necesarios para la administración de
los servicios, la ejecución de obras metropolitanas y, en general, para el buen
desempeño y cumplimiento de las funciones propias del Área, con sujeción a lo
previsto en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y a las autorizaciones, límites y cuantías que le fije la Junta Metropolitana. 5. De conformidad con las normas vigentes, establecer los manuales
administrativos de procedimiento interno y los controles necesarios para el
buen funcionamiento de la entidad. 6. Presentar los proyectos de acuerdo
relativos al Plan Integral de Desarrollo, Plan de Inversiones y el Presupuesto.
El Proyecto de Presupuesto deberá ser presentado antes del primero de noviembre
para la vigencia fiscal que comienza el primero de enero del año siguiente. 7.
Presentar a la Junta Metropolitana los proyectos de acuerdo que considere
necesarios. 8. Convocar a las Juntas Metropolitanas a sesiones ordinarias o
extraordinarias y ejercer las funciones de secretario de la misma, con derecho
a voz pero sin voto. PARÁGRAFO. Las Áreas
Metropolitanas no podrán destinar más del diez por ciento (10%) de su
presupuesto anual a sufragar gastos de personal.”
[15]
Sentencia C-109/02.
[16]
Sentencia C- 100/04.
[17]
La nomenclatura se refiere a los vocablos (denominación) y/o dígitos
(código numérico) que se le asignan a un empleo para identificarlo e
individualizarlo de los demás.” (Sentencia C- 1174/05).
[18]
“La clasificación hace alusión a la forma de organización de los empleos
públicos en diferentes grupos. Dicha clasificación tiene su origen en la Constitución o en la ley. Con fundamento en la Carta, cuya clasificación atiende a la
naturaleza del cargo, los empleos son de carrera -la regla general-, de
elección popular, de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores
oficiales y los demás que determine la ley (Art. 125 C.P.).
Una manera de clasificación tradicional que contempla
la ley es por niveles jerárquicos que tiene en cuenta la naturaleza de las
funciones asignadas, los requisitos exigidos para el empleo y el grado de
responsabilidad. Con base en la clasificación se adoptan otras medidas como la
determinación del régimen salarial, el sistema de selección y el régimen de
competencia y responsabilidades de los servidores públicos. (Sentencia C-
1174/05).
[19]
Sentencia C-795/00.
[20] Sentencia C-432/00.