SU133-98
Sentencia SU-133/98
Sentencia SU-133/98
SISTEMA DE
CARRERA-Regla general y
obligatoria/SISTEMA DE CARRERA-Mérito como elemento esencial
La Constitución de 1991, con las salvedades
que ella misma indica, ha hecho del sistema de carrera el general y obligatorio
para la provisión de cargos al servicio del Estado, en todas sus ramas y
órganos, para el ascenso dentro de la jerarquía de cada uno de ellos, para la
permanencia de los empleados y para el retiro del servicio público. Lo que
procura el orden jurídico, mediante la exigencia de que se aplique el sistema
de carrera y no la preferencia caprichosa del nominador en la selección,
promoción y salida del personal que trabaja para el Estado, es por una parte la
realización del principio constitucional de estabilidad en el empleo, por otra
la escogencia de los mejores, en busca de la excelencia como meta esencial del
servicio público, y, desde luego, el señalamiento del mérito como
criterio fundamental que oriente a los directivos estatales acerca de la
selección de quienes habrán de laborar en dicho servicio en sus distintas
escalas.
CONCURSO PUBLICO-Fundamentos/DERECHO AL TRABAJO-Nombramiento
de quien obtuvo el primer puesto/DERECHO A LA IGUALDAD-Nombramiento de
quien obtuvo el primer puesto/PRINCIPIO DE LA BUENA FE EN CONCURSO DE
MERITOS-Nombramiento de quien obtuvo el primer puesto
El concurso es el mecanismo considerado
idóneo para que el Estado, dentro de criterios de imparcialidad y objetividad,
mida el mérito, las capacidades, la preparación y las aptitudes generales y
específicas de los distintos aspirantes a un cargo, con el fin de escoger entre
ellos al que mejor pueda desempeñarlo, apartándose en esa función de
consideraciones subjetivas, de preferencias o animadversiones y de toda
influencia política, económica o de otra índole. La finalidad del concurso
estriba en últimas en que la vacante existente se llene con la mejor opción, es
decir, con aquel de los concursantes que haya obtenido el más alto puntaje. A
través de él se evalúa y califica el mérito del aspirante para ser elegido o
nombrado. Así concebida la carrera, preserva los derechos al trabajo, a la
igualdad y al desempeño de funciones y cargos públicos, realiza el principio de
la buena fe en las relaciones entre las personas y el Estado y sustrae la
actividad estatal a los mezquinos intereses de partidos políticos y grupos de
presión que antaño dominaban y repartían entre sí los cargos oficiales a manera
de botín burocrático.
CONCURSO PUBLICO-Naturaleza
CONCURSO DE
MERITOS-Nombramiento de
quien obtuvo el primer puesto
CARRERA JUDICIAL-Nombramiento de funcionario y empleado que
obtuvo mayor puntuaje
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE CARRERA JUDICIAL-Nombramiento de funcionario y empleado que obtuvo
primer lugar
DOCTRINA
CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE CARRERA JUDICIAL-Nombramiento de quien obtuvo el primer puesto
IGUALDAD DE
OPORTUNIDADES EN MATERIA DE CARRERA-Nombramiento de quien obtuvo primer lugar
El derecho consagrado en el artículo 13 de
la Constitución es desconocido de manera abierta, muy específicamente en cuanto
atañe a la igualdad de oportunidades, toda vez que se otorga trato preferente y
probadamente injustificado a quien se elige, y trato peyorativo a quien es
rechazado no obstante el mérito demostrado. Como lo ha sostenido la doctrina
constitucional, las personas que se encuentran en una misma situación deben ser
tratadas de idéntica manera, al paso que las hipótesis diversas han de ser
objeto de medidas y decisiones diferentes, acordes con los motivos que
objetivamente correspondan a la diferencia. Con mayor razón, si en el caso
específico una de ellas se encuentra en condiciones que la hacen merecedora,
justificadamente y según la Constitución, de un trato adecuado a esa
diferencia, resulta quebrantado su derecho a la igualdad si en la práctica no
solamente se le niega tal trato sino que, pasando por encima del criterio
jurídico que ordena preferirlo, se otorga el puesto que le correspondería a
quien ha demostrado un nivel inferior en lo relativo a las calidades, aptitud y
preparación que se comparan. Es evidente que la igualdad de oportunidades exige
que en materia de carrera, el ente nominador respete las condiciones en las
cuales se llamó a concurso.
DEBIDO PROCESO EN
MATERIA DE CARRERA-Nombramiento
de quien obtuvo el primer puesto
El derecho al debido proceso -que, según el
artículo 29 de la Constitución, obliga en todas las actuaciones
administrativas- es vulnerado en estos casos por cuanto el nominador, al
cambiar las reglas de juego aplicables, establecidas por la Constitución y por
la ley, sorprende al concursante que se sujetó a ellas, al cual se le infiere
perjuicio según la voluntad del nominador y por fuera de la normatividad.
DERECHO AL
TRABAJO EN MATERIA DE CARRERA-Nombramiento
de quien obtuvo el primer puesto/DERECHO AL DESEMPEÑO DE CARGOS Y FUNCIONES
PUBLICAS-Nombramiento de quien obtuvo el primer puesto/PRINCIPIO DE
BUENA FE EN CARRERA-Nombramiento de quien obtuvo primer lugar
El derecho al trabajo y el de desempeñar
cargos y funciones públicas aparece lesionado en el caso de la persona no
elegida que ocupó el primer lugar en la lista de elegibles, con notorio
desconocimiento del artículo 25 de la Carta Política, que reconoce a toda
persona el derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas, y del 40,
numeral 7, ibídem, a cuyo tenor tal posibilidad hace parte del derecho
fundamental a participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político. Esa persona es privada del acceso a un empleo y a una responsabilidad
pública a pesar de que el orden jurídico le aseguraba que, si cumplía ciertas
condiciones -ganar el concurso, en el caso que se examina-, sería escogida para
el efecto. De allí también resulta que, habiendo obrado de buena fe, confiando
en la aplicación de las reglas que el Estado ha debido observar, el aspirante
debe soportar una decisión arbitraria que no coincide con los resultados del
proceso de selección.
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL NO IDONEO E INEFICAZ EN MATERIA DE CARRERA JUDICIAL-Nombramiento de quien obtuvo el primer
puesto
Esta Corporación ha considerado que la
vulneración de los derechos a la igualdad, al trabajo y debido proceso, de la
cual son víctimas las personas acreedoras a un nombramiento en un cargo de
carrera cuando no son designadas pese al hecho de haber obtenido el primer
lugar en el correspondiente concurso, no encuentran solución efectiva ni
oportuna en un proceso ordinario que supone unos trámites más dispendiosos y
demorados que los de la acción de tutela y por lo mismo dilatan  y mantienen en
el tiempo la violación de un derecho fundamental que requiere protección
inmediata. La Corte estima que la satisfacción plena de los aludidos derechos
no puede diferirse indefinidamente, hasta que culmine el proceso ordinario,
probablemente cuando ya el período en disputa haya terminado. Se descarta
entonces en este caso la alternativa de otro medio de defensa judicial como
mecanismo de preservación de los derechos en juego, que son de rango
constitucional, de aplicación inmediata y que no pueden depender de un debate
dado exclusivamente en el plano de la validez legal de una elección, sin
relacionarlo con los postulados y normas de la Carta Política.
Referencia:
Expediente T-125050
Acción de tutela
instaurada por Carlos Giovanny Ulloa Ulloa contra el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de San Gil (Santander)
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogotá,
D.C., a los dos (2) días del mes de abril de mil novecientos noventa y ocho
(1998).
Se revisa el fallo proferido por el
Tribunal Administrativo de Santander el tres (3) de octubre de mil novecientos
noventa y siete (1997) al resolver sobre la acción de tutela en referencia.
I. INFORMACION
PRELIMINAR
El peticionario, CARLOS GIOVANNY ULLOA
ULLOA, instauró acción de tutela contra el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de San Gil (Santander), por violación de los derechos a la igualdad y
al trabajo. Fundamentó su solicitud en los siguientes hechos:
El peticionario se inscribió al concurso
que organizó el Consejo Superior de la Judicatura para acceder al cargo de Juez
Civil Municipal. Allí encabezó la lista de elegibles para el cargo de Juez Primero
Civil Municipal de Barbosa. No obstante este primer lugar, mediante el Acuerdo
002 de 1997 el Tribunal Superior de San Gil nombró como Juez Primero Civil
Municipal de Barbosa a la señora Susana Ayala Colmenares, sexta en la lista de
elegibles que el Consejo Superior de la Judicatura envió a la Seccional de
Bucaramanga y ésta al Tribunal de San Gil.
Al no haberlo nombrado, a pesar de
encabezar la lista de elegibles -alegó el peticionario- el Tribunal de San Gil
le violó sus derechos fundamentales a la igualdad y al trabajo. Solicitó que se
ordenara a dicha Corporación la suspensión de la aplicación del Acuerdo 002 de
1997 y se dispusiera su nombramiento como Juez Primero Civil Municipal de
Barbosa.
II. LAS DECISIONES JUDICIALES
El Tribunal Administrativo de Santander,
mediante fallo del diez (10) de febrero de mil novecientos noventa y siete
(1997), resolvió denegar, por improcedente, la tutela impetrada.
En cuanto a la vulneración del derecho a la
igualdad, consideró el Tribunal que ninguna de las disposiciones de la Ley 270
de 1996 exige ni ordena que de una lista de elegibles elaborada por un Consejo
Seccional de la Judicatura y enviada a un Tribunal de Distrito, deba procederse
a designar exactamente al que se encuentre en primer lugar.
La Sala llamó la atención sobre la
existencia de un acto administrativo en ese proceso de selección, el cual puede
ser impugnado mediante la acción electoral que prevé el artículo 223 y
siguientes del C.C.A., razón de más para declarar improcedente la tutela por
existencia de otro mecanismo judicial.
La providencia llegó a la Corte
Constitucional para su eventual revisión, fue seleccionada y correspondió su
estudio a la Sala Quinta. Esta, mediante auto del veinticinco (25) de agosto de
mil novecientos noventa y siete (1997), declaró la nulidad del fallo por falta
de notificación a un tercero afectado, que lo era en este caso la profesional
nombrada, Dra. SUSANA AYALA COLMENARES, y exigió que una vez se resolviera de
nuevo, fuera el expediente remitido a la Corte para su examen.
Una vez surtido el trámite de notificación,
el Tribunal Administrativo entró a fallar y lo hizo, con los mismos argumentos
anteriores, mediante providencia del tres (3) de octubre de 1997, negando el
amparo.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1. Competencia
La Sala Quinta de Revisión, en desarrollo
de lo estatuido por el artículo 54A del Reglamento de esta Corporación (Acuerdo
01 de 1996), decidió llevar el caso al estudio y revisión de la Sala Plena, la
cual a su vez consideró pertinente asumir el conocimiento del tema para
unificación de jurisprudencia.
El pleno de la Corte es, pues, competente
para revisar la decisión judicial en referencia, con base en lo dispuesto en
los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y en el Decreto
2591 de 1991.
2. El mérito como elemento esencial del
sistema de carrera. Fundamentos del concurso. Su aplicación en la carrera
judicial
La Constitución de 1991, con las salvedades
que ella misma indica, ha hecho del sistema de carrera el general y obligatorio
para la provisión de cargos al servicio del Estado, en todas sus ramas y
órganos, para el ascenso dentro de la jerarquía de cada uno de ellos, para la
permanencia de los empleados y para el retiro del servicio público (art. 125
C.P.).
Lo que procura el orden jurídico, mediante
la exigencia de que se aplique el sistema de carrera y no la preferencia
caprichosa del nominador en la selección, promoción y salida del personal que
trabaja para el Estado, es por una parte la realización del principio
constitucional de estabilidad en el empleo (art. 53 C.P.), por otra la
escogencia de los mejores, en busca de la excelencia como meta esencial del
servicio público, y, desde luego, el señalamiento del mérito como
criterio fundamental que oriente a los directivos estatales acerca de la
selección de quienes habrán de laborar en dicho servicio en sus distintas
escalas.
En cuanto al acceso al servicio público, la
Constitución Política dispone que los funcionarios cuya sistema de nombramiento
no haya sido determinado por ella misma o por la ley, serán nombrados por
concurso público.
El concurso es el mecanismo considerado
idóneo para que el Estado, dentro de criterios de imparcialidad y objetividad,
mida el mérito, las capacidades, la preparación y las aptitudes generales y
específicas de los distintos aspirantes a un cargo, con el fin de escoger entre
ellos al que mejor pueda desempeñarlo, apartándose en esa función de consideraciones
subjetivas, de preferencias o animadversiones y de toda influencia política,
económica o de otra índole.
La finalidad del concurso estriba en
últimas en que la vacante existente se llene con la mejor opción, es decir, con
aquel de los concursantes que haya obtenido el más alto puntaje. A través de él
se evalúa y califica el mérito del aspirante para ser elegido o nombrado.
Así concebida la carrera, preserva los
derechos al trabajo (arts. 25 y 53 C.P.), a la igualdad (art. 13 C.P.) y al
desempeño de funciones y cargos públicos (art. 40, numeral 7, C.P.), realiza el
principio de la buena fe en las relaciones entre las personas y el Estado y
sustrae la actividad estatal a los mezquinos intereses de partidos políticos y
grupos de presión que antaño dominaban y repartían entre sí los cargos
oficiales a manera de botín burocrático.
Respecto de la naturaleza de los concursos
públicos, esta Corporación ha precisado así su alcance:
"Puede
definirse el concurso público aludido, como el procedimiento complejo previamente
reglado por la administración, mediante el señalamiento de las bases o normas
claramente definidas, en virtud del cual se selecciona entre varios
participantes que han sido convocados y reclutados, a la persona o personas que
por razón de sus méritos y calidades adquieren el derecho  a ser nombradas en
un cargo público.
El procedimiento en
su conjunto está encaminado a alcanzar la finalidad anotada, sobre la base del
cumplimiento estricto de las reglas o normas del concurso, la publicidad de la convocatoria
al concurso, la libre concurrencia, y la igualdad en el tratamiento y de
oportunidades para quienes participan en el mismo.
Al señalarse por la
administración las bases del concurso, estas se convierten en reglas
particulares obligatorias tanto para los participantes como para aquélla; es
decir, que a través de dichas reglas la administración se autovincula y
autocontrola, en el sentido de que debe respetarlas y que su actividad, en
cuanto a la selección de los aspirantes que califiquen para acceder al empleo o
empleos correspondientes, se encuentra previamente regulada, de modo que no
puede actuar en forma discrecional al realizar dicha selección. Por
consiguiente, cuando la administración se aparta o desconoce las reglas del
concurso o rompe la imparcialidad con la cual debe actuar, o manipula los
resultados del concurso, falta a la buena fe (art. 83 C.P.), incurre en
violación de los principios que rigen la actividad administrativa (igualdad,
moralidad, eficacia e imparcialidad), y por contera, puede violar los derechos
fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al trabajo de quienes
participaron en el concurso y resultan lesionados en sus intereses por el
proceder irregular de aquélla".Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-256 de
1995. M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell.).
Tales consideraciones son aplicables a
todas las formas de carrera, no solamente la administrativa, y tienen validez
para las distintas ramas y órganos del poder público.
El inciso 3 del artículo 125 de la Constitución
establece que el ingreso a los cargos de carrera y el ascenso a los mismos se
harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para
determinar los méritos y calidades de los aspirantes.
En particular, en lo que toca con la Rama
Judicial, no podía haber sido más explícito el artículo 156 de la Ley 270 de
1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), al declarar que "la
carrera judicial se basa en el carácter profesional de funcionarios y
empleados, en la eficacia de su gestión, en la garantía de igualdad en las
posibilidades de acceso a la función para todos los ciudadanos aptos al efecto
y en la consideración del mérito como fundamento principal para el ingreso,
la permanencia y la promoción en el servicio". (Subraya la Corte).
El artículo 157 de ese mismo estatuto
ordena que la administración de la carrera judicial se oriente a atraer y
retener a los servidores más idóneos, para así asegurar la calidad de la
función judicial y del servicio. Por eso, para ejercer cargos y escalar
posiciones dentro de la carrera judicial se requiere, además de los requisitos
exigidos en disposiciones generales (calidades mínimas dispuestas por la
Constitución o por la ley para cada empleo), haber superado satisfactoriamente
el proceso de selección y aprobado las evaluaciones consiguientes, que deben
realizarse de conformidad con los reglamentos que expida la Sala Administrativa
del Consejo Superior de la Judicatura, sobre la base de definir en cada prueba
la idoneidad del aspirante sin más consideraciones que los resultados que
obtenga. Estos lo califican o lo descalifican para acceder al cargo.
A dicha Sala y a las respectivas de los
consejos seccionales corresponde por mandato del artículo 256 de la
Constitución y de acuerdo con la ley, las atribuciones de administrar la
carrera judicial y elaborar las listas de candidatos para la designación de
funcionarios judiciales y enviarlos a la entidad que deba hacerla.
El artículo 162 de la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia señala como etapas del proceso de selección para el
ingreso a los cargos de la carrera judicial, las siguientes:
"Para
funcionarios, concurso de méritos, conformación del Registro Nacional de
Elegibles, elaboración de listas de candidatos, nombramiento y confirmación.
Para empleados,
concurso de méritos, conformación del Registro Seccional de Elegibles, remisión
de listas de elegibles y  nombramiento.
Parágrafo. La Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, conforme a lo dispuesto
en la presente Ley, reglamentará la forma, clase, contenido, alcances y los
demás aspectos de cada una de las etapas. Los reglamentos respectivos deberán
garantizar la publicidad y contradicción de las decisiones".
El concurso de méritos, de conformidad con
el artículo 164 ibídem, "es el proceso mediante el cual, a través
de la evaluación de conocimientos, destrezas, aptitud, experiencia, idoneidad
moral y condiciones de personalidad de los aspirantes a ocupar cargos en la
carrera judicial, se determina su inclusión en el Registro de Elegibles y se
fija su ubicación en el mismo".
El parágrafo primero de este artículo
establece que el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa, deberá
reglamentar de manera general el contenido y los procedimientos de cada una de
las etapas y señalar los puntajes correspondientes a las diferentes pruebas que
conforman la primera.
Con quienes hayan superado las diferentes
etapas se conformará el Registro de Elegibles, inscripción que se hará en orden
descendente, de conformidad con los puntajes que para cada etapa del proceso de
selección determine el reglamento.
Dice así el artículo 166 de la Ley
Estatutaria:
"La provisión
de cargos se hará de listas superiores a cinco (5) candidatos con inscripción
vigente en el registro de elegibles y que para cada caso envíen las Salas
Administrativas del Consejo Superior o Seccionales de la Judicatura".
Este artículo fue declarado exequible por
la Corte Constitucional, que sobre su alcance expresó:
"De acuerdo con
lo expuesto, debe señalarse que la norma bajo examen, por el simple hecho de
establecer que la lista de elegibles estará conformada por cinco candidatos, no
vulnera la Constitución Política, pues dentro de dicha lista naturalmente
estará incluído quien haya obtenido el mejor puntaje y, consecuentemente, ocupe
el primer lugar en la clasificación final. Sin embargo, como se señalará en
torno al artículo siguiente, el nombramiento que se efectúe con base en la
lista de elegibles deberá recaer sobre el candidato al que se ha hecho
referencia. En estos términos, el artículo será declarado exequible".
(Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-37 del 5 de febrero de 1996. M.P. Dr.
Vladimiro Naranjo).
El artículo 167 de la Ley Estatutaria dispone:
"ART. 167.
Nombramiento. Cada vez que se presente una vacante en cargo de funcionario, la
entidad nominadora comunicará la novedad, a más tardar dentro de los tres días
siguientes, a la correspondiente Sala Administrativa del Consejo Superior o Seccional
de la Judicatura, según el caso. Recibida la lista de candidatos, procederá al
nombramiento dentro de los diez días siguientes.
Tratándose de
vacantes de empleados, el nominador, a más tardar dentro de los tres días
siguientes, solicitará a la Sala Administrativa del Consejo Superior o
Seccional que corresponda, el envío de la lista de elegibles que se integrará
con quienes ocupen los primeros cinco lugares en el correspondiente registro de
elegibles, previa verificación de su disponibilidad. La Sala remitirá la lista
dentro de los tres (3) días siguientes y el nombramiento se hará a más tardar
dentro de los diez (10) días siguientes".
La Corte, al estudiar su
constitucionalidad, se refirió a dicha norma en los siguientes términos:
"La constitucionalidad
de esta norma se debe a que ella es corolario de las anteriores, pues se limita
a regular aspectos procedimentales relacionados con el nombramiento de los
funcionarios y empleados cada vez que resulte una vacante dentro de la rama
judicial. Con todo, deberá advertirse, tal como se determinó en el artículo
precedente, que el nombramiento que se realice deberá recaer sobre el candidato
que encabece la lista de elegibles, esto es, el que ha obtenido la mayor
puntuación.
Bajo estos
parámetros, la disposición se declarará exequible".
La Corte condicionó entonces la
exequibilidad que declaraba (numeral 3 de la parte resolutiva de la Sentencia
C-037 de 1996) y, en consecuencia, lo dicho por ella sobre el punto en cuestión
resulta obligatorio, ya que solamente bajo el sentido expuesto se encontró
conformidad entre el precepto examinado y la Constitución. Otra interpretación
de aquél se reputa inconstitucional y, por ende, resulta inexequible, a partir
de la aludida Sentencia.
Esa decisión hizo tránsito a cosa juzgada
constitucional y obliga a todas las autoridades, principiando por las
corporaciones nominadoras dentro de la Rama Judicial, que deben cumplir la
norma, así entendida, de manera integral y exacta.
Por ello no es admisible la posición del Tribunal
Administrativo de Santander cuando expresó:
"Ninguna
disposición de la Ley 270 de 1996 exige y ordena que de una lista de elegibles
elaborada por un Consejo Seccional de la Judicatura y enviada a un Tribunal de
Distrito como el demandado, deba procederse a designar exactamente el que se
encuentre en el primer lugar de ese documento".
Tal aseveración es violatoria del mandato
legal, que debe entenderse con el alcance fijado por la Corte, y contradice la
cosa juzgada constitucional.
El candidato al que hace referencia el
citado fallo de esta Corte no es otro que el que ocupe el primer lugar. Así lo
era también con anterioridad a la Ley Estatutaria, de acuerdo con la Sentencia
C-040 del 9 de febrero de 1995 (M. P.: Dr. Carlos Gaviria Díaz), que aparece
como fundamento de la declaración de exequibilidad del artículo 166 antes
citado, en la cual se sostuvo:
"Por tanto,
quien ocupe el primer lugar, de acuerdo con el puntaje obtenido, será el
ganador y excluirá a los demás en orden descendente. Si se procede de otro
modo, habría que preguntarse, como lo hace el demandante, para qué el concurso
de méritos y calidades, si el nominador puede elegir al candidato de sus
preferencias ? De este campo, es preciso desterrar la arbitrariedad y,
justamente, para ese propósito se ha ideado el concurso. En él, por tanto, se
ha de calificar no sólo la idoneidad profesional o técnica del aspirante, sino
también su solvencia moral, su aptitud física y su sentido social, de acuerdo
con la categoría del empleo y las necesidades del servicio. Hay que hacer de la
carrera administrativa el instrumento eficaz para lograr una administración
pública en la que se garantice la eficiente prestación del servicio público, la
idoneidad y moralidad de sus funcionarios y la prevalencia del interés general
sobre el particular".
En otro aparte de la misma providencia se
lee:
"Pero sea cual
fuere el método o sistema elegido, éste debe contener criterios específicos y
concretos para efectuar una selección en la que aparezcan como valores dominantes
la capacidad profesional o técnica del aspirante, sus calidades personales y su
idoneidad moral, acordes con las funciones del empleo y las necesidades del
servicio público. Por tanto, no puede quedar al nominador una libertad absoluta
para que designe a su arbitrio, pues, el nombramiento siempre tendrá que recaer
en quien haya obtenido el mayor número de puntos".
Esta doctrina de la Corte sustituyó la
menos rigurosa que se había aceptado con anterioridad, en lo relativo al tema
(Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-458 del 22 de octubre de
1993. M.P.: Dr. Jorge Arango Mejía), en fallo que, debe advertirse, se profirió
antes de la vigencia de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia
(Ley 270 de 1996), y con arreglo a la normatividad que regía entonces (Decreto
052 de 1987, algunas de cuyas normas habían sido parcialmente declaradas
inexequibles, en su momento, por la Corte Suprema de Justicia).
Tal normatividad quedó reemplazada íntegramente,
en lo que a este asunto concierne, por la Ley 270 de 1996, cuyos términos deben
entenderse y aplicarse a la manera como lo dispuso esta Corte al efectuar la
revisión.
La doctrina de esta Corporación al respecto
es la que en este fallo de unificación se deja consignada, y no puede ser otra,
por razón de la cosa juzgada constitucional (art. 243 C.P.).
Por ello, la Sala Plena debe insistir en la
presente oportunidad, que es de unificación y corrección de jurisprudencia, en
que, para no vulnerar la Constitución Política ni atropellar los derechos
fundamentales de los aspirantes que concursan para desempeñar cargos dentro de
la Rama Judicial, producida una vacante, el nominador está obligado a nombrar
al concursante que obtuvo el primer puesto en la lista de elegibles, reservando
a los siguientes para posteriores nombramientos, también en orden descendente,
mientras no se reciba nueva lista del Consejo de la Judicatura.
La Corte considera entonces que en el caso sub
examine fueron vulnerados los derechos a la igualdad, al trabajo y al
debido proceso del peticionario, Carlos Giovanny Ulloa Ulloa, al no
respetársele el primer lugar obtenido en el concurso de méritos para proveer
cargos de jueces civiles municipales de Santander.
Pero, además, el Estado le causó daño y lo
desestimuló profesionalmente al haberle hecho creer -con la convocación del
concurso- que sería elegido si demostraba sus méritos, frustrándolo después en
esa legítima aspiración, cuando pese a haber obtenido el primer puesto, según lo
probado, escogió para la función a otra persona.
En efecto, de conformidad con el oficio del
3 de febrero de 1997 suscrito por el Presidente del Tribunal Superior de San
Gil (Santander), el doctor CARLOS GIOVANNY ULLOA ULLOA estaba ubicado de
primero en la lista de elegibles para Juez Primero Civil Municipal de Barbosa,
lista conformada por 15 aspirantes, dentro de los cuales se encontraba la
nombrada, doctora SUSANA AYALA COLMENARES.
No obstante lo anterior, en el Acuerdo 002
del 22 de enero de 1997, la Sala Plena del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de San Gil, decidió designar en propiedad para el cargo respecto del
cual se había convocado el concurso, no al actor, que lo merecía según los
resultados de la selección, sino a la doctora SUSANA AYALA COLMENARES (Acta 002
del 22 de enero de 1997).
Eso llevará a la Corte a revocar la
sentencia revisada y a conceder la tutela, ordenando al Tribunal que de
inmediato nombre a CARLOS GIOVANNY ULLOA ULLOA en el cargo de Juez Civil
Municipal de Barbosa y se tenga en lista para futuras vacantes a la doctora
SUSANA AYALA COLMENARES.
3. Vulneración de los derechos a la
igualdad, al trabajo y al debido proceso. El derecho a ejercer cargos y
funciones públicas. El postulado de la buena fe
Debe la Corte manifestar que, cuando el
nominador designa para desempeñar un cargo de carrera, objeto de concurso, a
una persona que ocupó un puesto inferior dentro de la lista de elegibles,
desplazando a quien la antecede por haber obtenido mejor puntaje, lesiona
varios derechos fundamentales del afectado.
El derecho consagrado en el artículo 13 de
la Constitución es desconocido de manera abierta, muy específicamente en cuanto
atañe a la igualdad de oportunidades, toda vez que se otorga trato preferente y
probadamente injustificado a quien se elige, y trato peyorativo a quien es
rechazado no obstante el mérito demostrado.
Como lo ha sostenido la doctrina
constitucional, las personas que se encuentran en una misma situación deben ser
tratadas de idéntica manera, al paso que las hipótesis diversas han de ser
objeto de medidas y decisiones diferentes, acordes con los motivos que
objetivamente correspondan a la diferencia. Con mayor razón, si en el caso
específico una de ellas se encuentra en condiciones que la hacen merecedora, justificadamente
y según la Constitución, de un trato adecuado a esa diferencia, resulta
quebrantado su derecho a la igualdad si en la práctica no solamente se le niega
tal trato sino que, pasando por encima del criterio jurídico que ordena
preferirlo, se otorga el puesto que le correspondería a quien ha demostrado un
nivel inferior en lo relativo a las calidades, aptitud y preparación que se
comparan.
Es evidente que la igualdad de
oportunidades exige que en materia de carrera, el ente nominador respete las
condiciones en las cuales se llamó a concurso.
La Corte, sobre tal derecho ha manifestado,
en términos que ahora se ratifican:
"El concepto
genérico de igualdad encuentra uno de sus desarrollos específicos en la llamada
igualdad de oportunidades, que, sin desconocer las reales e
inmodificables condiciones de desequilibrio fáctico, social y económico en
medio de las cuales se desenvuelve la sociedad, exige de la autoridad un
comportamiento objetivo e imparcial en cuya virtud, en lo que respecta a las
condiciones y requisitos que ellas pueden fijar, otorguen las mismas
prerrogativas y posibilidades a todos aquellos que tienen una determinada
aspiración (ingreso a una plaza de trabajo o estudio, ascenso dentro de una
carrera, reconocimiento de una dignidad o estímulo, culminación de un proceso
académico, etc)". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión.
Sentencia T-624 del 15 de diciembre de 1995).
El derecho al debido proceso -que, según el
artículo 29 de la Constitución, obliga en todas las actuaciones
administrativas- es vulnerado en estos casos por cuanto el nominador, al
cambiar las reglas de juego aplicables, establecidas por la Constitución y por
la ley, sorprende al concursante que se sujetó a ellas, al cual se le infiere
perjuicio según la voluntad del nominador y por fuera de la normatividad.
Obviamente, el derecho al trabajo y el de
desempeñar cargos y funciones públicas aparece lesionado en el caso de la
persona no elegida que ocupó el primer lugar en la lista de elegibles, con notorio
desconocimiento del artículo 25 de la Carta Política, que reconoce a toda
persona el derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas, y del 40,
numeral 7, ibídem, a cuyo tenor tal posibilidad hace parte del derecho
fundamental a participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político (Cfr. Sentencia T-03 del 11 de mayo de 1992).
Esa persona es privada del acceso a un
empleo y a una responsabilidad pública a pesar de que el orden jurídico le
aseguraba que, si cumplía ciertas condiciones -ganar el concurso, en el caso
que se examina-, sería escogida para el efecto.
De allí también resulta que, habiendo
obrado de buena fe, confiando en la aplicación de las reglas que el Estado ha
debido observar, el aspirante debe soportar una decisión arbitraria que no
coincide con los resultados del proceso de selección.
4. Existencia de otro medio de defensa
judicial
Tanto el artículo 86 de la Constitución
Política como el inciso 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 consagran la
improcedencia de la tutela cuando existe otro medio de defensa judicial, salvo
que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo
6 del mencionado Decreto y según reiteradísima jurisprudencia de esta Corte, el
medio judicial suficiente para desplazar a la acción de tutela, mirado en
relación con la certidumbre de los derechos fundamentales afectados, debe gozar
de aptitud real para alcanzar el fin de efectividad que se propone la
Constitución (arts. 2 y 86 C.P.).
En ese orden de ideas, la existencia del
otro medio de defensa judicial debe ser apreciada en concreto, en cuanto a su
eficacia, atendiendo las circunstancias particulares en que se encuentre el
solicitante.
En relación con la existencia del otro
medio de defensa judicial a que alude el fallador en su providencia, en
tratándose de concursos para proveer cargos de carrera, esta Corporación ha
señalado:
"En conclusión,
la Corte mantiene su doctrina, reiterando que: el juez de tutela debe examinar,
en cada caso, si el mecanismo alternativo de defensa judicial que es aplicable
al caso, es igual o más eficaz que aquella.
La Corte, empero,
encuentra necesario hacer la siguiente precisión: cuando el juez de tutela
halle que existe otro mecanismo de defensa judicial aplicable al caso, debe
evaluar si, conocidos los hechos en los que se basa la demanda y el alcance del
derecho fundamental violado o amenazado, resultan debidamente incluidos TODOS
los aspectos relevantes para la protección inmediata, eficaz y COMPLETA del
derecho fundamental vulnerado, en el aspecto probatorio y en el de decisión del
mecanismo alterno de defensa. Si no es así, si cualquier aspecto del derecho constitucional
del actor, no puede ser examinado por el juez ordinario a través de los
procedimientos previstos para la protección de los derechos de rango meramente
legal, entonces, no sólo procede la acción de tutela, sino que ha de tramitarse
como la vía procesal prevalente. Así como la Constitución no permite que se
subplante al juez ordinario con el de tutela, para la protección de los
derechos de rango legal, tampoco permite que la protección inmediata y eficaz
de los derechos fundamentales, sea impedida  o recortada por las reglas de
competencia de las jurisdicciones ordinarias.
En los casos en los
que, aún existiendo otro mecanismo de defensa judicial, la acción de tutela,
por las razones anotadas, resulte prevalente, el juez de tutela podrá señalar
en su fallo, la libertad del actor para acudir al otro medio de defensa del
derecho, a fin de reclamar la responsabilidad en que ya haya incurrido quien lo
violó o amenazó".(Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-100 de 1994. M.P.
Dr. Carlos Gaviria Díaz).
En fallos posteriores, respecto del mismo
tema se dijo:
"...la acción
de tutela es un mecanismo protector de los derechos constitucionales
fundamentales, de carácter subsidiario, por lo cual, su procedencia se hace
depender de que no existan otros medios judiciales de defensa a los que pueda
acudir el interesado. Empero, esos otros medios judiciales deben tener, por lo
menos, la misma eficacia de la tutela para la protección del derecho de que se
trate. Analizadas las circunstancias del caso concreto, se concluye que tales
acciones no se revelan más eficaces que la  tutela ya que, la decisión tardía
del asunto deja, mientras tanto, intactas violaciones a los derechos a la
igualdad y al trabajo..." (Cfr. Corte Constitucional. Sala Séptima de
Revisión. Sentencia T-298 del 11 de julio de 1995. M.P.: Dr. Alejandro Martínez
Caballero).
"La orden a la
administración para que reelabore la lista de elegibles, con la inclusión en
ella del demandante en el proceso contencioso administrativo, carece de objeto
y de un efecto práctico, porque dicha lista tiene como finalidad hacer posible
la oportuna provisión del cargo o de los cargos correspondientes y para la
época en que se dictaría la sentencia, ya la administración habría realizado
los nombramientos y las personas designadas han adquirido la estabilidad en el
cargo que da su escalafonamiento en la carrera administrativa, estabilidad que
no se puede desconocer porque su nombramiento se realizó en forma legítima y
con base en un acto que era válido -la lista de elegibles- para la época en que
se hizo la designación, y obviamente el escalafonamiento en carrera luego de
superado el período de prueba también es legítimo. Es decir, que el resultado del
proceso contencioso administrativo no tiene por qué afectar las situaciones
jurídicas válidas que quedaron consolidadas, con fundamento en el concurso, en
favor de quienes fueron incluidos en la lista de elegibles y fueron designados
para los respectivos cargos. Por consiguiente, quien triunfó en el proceso
contencioso administrativo no obtiene con su acción el resultado deseado, cual
es el de ser nombrado en el cargo correspondiente. Ello es así, porque el
restablecimiento del derecho, a juicio de la Sala, no puede ser ordenado en el
sentido de que se nombre al citado en el empleo al cual aspira pues semejante
obligación no se le puede imponer a la administración, ya que para ser
nombrado, previamente debe estar incluido en la lista de elegibles.
Es más, la orden de
reelaborar la lista no tiene un sustento jurídico serio, pues a la
administración se le conminaría a que modifique un acto administrativo que ya
se encuentra extinguido por el agotamiento de su contenido, lo cual, además,
como se dijo antes no tiene un efecto práctico". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Segunda de Revisión. Sentencia T-256 del 6 de junio de
1995. M.P.: Dr. Antonio Barrera Carbonell).
Así las cosas, esta Corporación ha
considerado que la vulneración de los derechos a la igualdad, al trabajo y
debido proceso, de la cual son víctimas las personas acreedoras a un
nombramiento en un cargo de carrera cuando no son designadas pese al hecho de
haber obtenido el primer lugar en el correspondiente concurso, no encuentran
solución efectiva ni oportuna en un proceso ordinario que supone unos trámites
más dispendiosos y demorados que los de la acción de tutela y por lo mismo
dilatan  y mantienen en el tiempo la violación de un derecho fundamental que
requiere protección inmediata.
La Corte estima que la satisfacción plena
de los aludidos derechos no puede diferirse indefinidamente, hasta que culmine
el proceso ordinario, probablemente cuando ya el período en disputa haya
terminado. Se descarta entonces en este caso la alternativa de otro medio de
defensa judicial como mecanismo de preservación de los derechos en juego, que
son de rango constitucional, de aplicación inmediata (art. 85 C.P.) y que no
pueden depender de un debate dado exclusivamente en el plano de la validez
legal de una elección, sin relacionarlo con los postulados y normas de la Carta
Política.
También en este punto se corrige la
jurisprudencia sentada en fallo SU-458 del 22 de octubre de 1993.
DECISION
Con
base en las precedentes consideraciones, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR el fallo proferido
por el Tribunal Administrativo de Santander el tres (3) de octubre de mil
novecientos noventa y siete (1997) al resolver sobre la acción de tutela
incoada por CARLOS GIOVANNY ULLOA ULLOA contra el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de San Gil y, en consecuencia, conceder la tutela solicitada,
por violación de los derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo y al
debido proceso, y el de acceso al desempeño de funciones y cargos públicos.
Segundo.- ORDENAR al Tribunal de San
Gil (Santander) que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a
la notificación de la presente providencia, proceda a designar en propiedad a
CARLOS GIOVANNY ULLOA ULLOA en el cargo de Juez Civil Municipal de Barbosa, y
tenga el nombre de la doctora SUSANA AYALA COLMENARES para futuros
nombramientos, según el puesto que le corresponda en la lista de elegibles.
Tercero.- Por Secretaría, líbrese la
comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                                        Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO                FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General