C-138-19
Sentencia C-138/19
ABOGADO-Exequibilidad de la
exigencia de un examen de idoneidad para obtener título
[L]a Sala encuentra el examen de Estado es un
mecanismo que permite evaluar y verificar las aptitudes académicas del futuro
profesional en derecho. En ese orden, exige una formación académica que deben
reunir los estudiantes que iniciaron sus estudios después de la promulgación de
la Ley 1905 de 2018. Para la Sala, el examen de Estado es un medio
constitucionalmente permitido, pues asegura unos conocimientos trasversales a
la formación profesional de los abogados y con base en estos, permite habilitar
el ejercicio profesional en los casos específicamente mencionados.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia constitucional sobre oportunidad procesal para definir la
aptitud de la demanda
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
DESCONOCIMIENTO DEL DERECHO A LA IGUALDAD-Presupuestos
IGUALDAD-Mandatos
DERECHO A LA IGUALDAD-Carácter relacional
JUICIO DE IGUALDAD-Etapas/JUICIO DE IGUALDAD-Metodología de
análisis
JUICIO DE IGUALDAD-Intensidad
ABOGACIA-Exigencia de título profesional y la necesidad de garantizar la
idoneidad de quienes ejercen la profesión de abogado
PROFESION DE ABOGADO-Papel que cumple en
el Estado Social de Derecho
PROFESION DE ABOGADO-Parámetros que
enmarca su ejercicio
ABOGACIA-Función social
ABOGADO-Ejercicio profesional inadecuado pone en riesgo
derechos fundamentales
Sobre este particular, la jurisprudencia ha expresado que, en la
atención debida al cliente, la labor del abogado no se limita a resolver
problemas de orden técnico, sino que su actividad va más allá, proyectándose
también en el ámbito de lo ético, de modo que la regulación de su conducta por
normas de ese carácter no implica una indebida intromisión en el fuero interno
de las personas. Ello es así, justamente, porque la conducta individual del
abogado se encuentra vinculada a la protección del interés general o común, de
manera que el ejercicio inadecuado o irresponsable de la profesión, puede
proyectarse negativamente sobre la efectividad de diversos derechos
fundamentales de terceros, como la honra, la intimidad, el buen nombre, el
derecho a la defensa y el acceso a la administración de justicia, así como
también, poner en entre dicho la vigencia de principios constitucionales de
interés general, orientadores de la función jurisdiccional, tales como la
eficacia, la celeridad y la buena fe.
LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA DE PROFESIONES U OFICIOS-Restricción al libre ejercicio
TEST DE IGUALDAD-Norma que establece un trato diferente
TEST INTERMEDIO DE
IGUALDAD-Aplicación
Referencia: Expediente D-12849
Acción pública de inconstitucionalidad contra el
artículo 2 de la Ley 1905 de 2018
“Por la cual se dictan disposiciones relacionadas
con el ejercicio de la profesión de abogado”.
Actor: Carlos Alberto Santiago Riveros
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., veintiocho (28) de marzo de dos mil diecinueve
(2019)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la Acción Pública consagrada en el artículo 241, numeral 4º de la
Constitución Política, el ciudadano ciudadano Carlos Alberto
Santiago Riveros, solicita a la Corte que declare la constitucionalidad
condicionada del artículo 2 de la Ley 1905 de 2018 “Por la cual
se dictan disposiciones relacionadas con el ejercicio de la profesión de
abogado”.
Por medio de auto de fecha cinco (5) de septiembre
de 2018, el Magistrado sustanciador dispuso admitir la demanda contra el
mencionado artículo,
al constatar que reunía los requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto
2067 de 1991; correr traslado al Procurador General de la Nación, a fin de que
emitiera su concepto en los términos de los artículos 242.2 y 278.5 de la
Constitución; fijar en lista el proceso con el objeto de que cualquier
ciudadano impugnara o defendiera la norma; y comunicar la iniciación del mismo
al Presidente del Congreso, para los fines previstos en el artículo 244 de la
Carta, así como al Presidente de la República, al Ministerio de Justicia y de
Derecho, y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para que si lo
consideran conveniente intervengan en el presente proceso.
Así mismo,  invitó a participar en el presente proceso a la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, a la Cámara de Servicios Legales de la ANDI, a la
Corporación Excelencia en la Justicia, a la Asociación Colombiana de
Universidades, y a los Decanos de la Facultad de Derecho de la Universidad de
los Andes, de la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia,
de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana, de la
Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, de la Escuela de
Derecho de la Universidad Sergio Arboleda, de la Facultad de Derecho de la
Universidad Libre de Colombia, de la Facultad de Derecho de la Universidad
Santo Tomás, de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad
de Cartagena y de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario.
Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la
Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede este Tribunal a
resolver la demanda de la referencia.
A.
NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la norma demandada, subrayando y
resaltando en negrilla el texto que se solicita sea declarado exequible
condicionado:
“LEY 1905 DE 2018
(junio 28)
D.O. 50.638, junio 28 de 2018
por la cual se dictan disposiciones
relacionadas con el ejercicio de la profesión de abogado.
[…]
“Artículo
2. El requisito de idoneidad para el ejercicio de la profesión de abogado
establecido en la presente ley se aplicará a quienes inicien la carrera de
derecho después de su promulgación. […]”.
B.
LA DEMANDA
Se solicita a este Tribunal que declare la exequibilidad
condicionada del artículo mencionado, en el entendido de que el requisito de
idoneidad no solo afecte a los estudiantes de las facultades de Derecho que se
van a graduar, sino también a los que ya se graduaron, por cuanto, el mismo
vulnera lo dispuesto en el artículo 13 de la Constitución Política, en el
siguiente sentido:
a.
Señala el demandante en su escrito que se deba garantizar la
idoneidad de los abogados en Colombia, por lo que “es apenas lógico que se
busque que un profesional que tiene en sus manos la libertad, la propiedad y en
algunos casos la vida de una persona esté debidamente capacitado, evitando así
las famosas impericias profesionales”[1]. Para
fundamentar lo anterior, cita en extenso lo dispuesto por la Corte en la
sentencia C-038 de 2008, para enfatizar que el legislador puede adoptar medidas
tendientes a imponer un mayor control o exigencia de calidad.
b.
En opinión del demandante, el exigir el requisito de idoneidad
únicamente al estudiante recién graduado y no a los abogados ya graduados, para
la expedición de su tarjeta profesional, atenta de manera directa el derecho a
la igualdad. Afirmó el accionante que el legislador está permitiendo que exista
una importante masa de profesionales del derecho que sigan ejerciendo una
actividad, para lo cual no han demostrado su idoneidad académica. Lo anterior,
por cuanto la norma no establece, ni en la exposición de motivos se evidencian
razones que conlleven a imponer ese requisito a los nuevos estudiantes de
derecho y no a los antiguos (profesionales del derecho que con anterioridad ya
obtuvieron su licencia profesional y actualmente se encuentran en el uso de la
misma). De esta forma, no exigir el examen para todos los abogados, conllevaría
a que no se pueda evaluar la idoneidad, y se siga exponiendo al conglomerado de
abogados con las malas actuaciones de algunos.
c.
Manifiesta el accionante que en el ejercicio de habilitaciones
profesionales no existen los derechos adquiridos. La norma,  indica el escrito,
no establece las condiciones para ser considerado abogado, sino por el
contrario, establece los requisitos para la obtención de la tarjeta
profesional. En este orden de ideas “es claro que este requisito solo se
impone para la tarjeta profesional que es una habilitación para litigar, o un
permiso para representar a las personas en litigios judiciales y no para
acceder al título profesional”[2].
Considera el demandante que en
el presente caso, no se presentan razones de situaciones jurídicas
consolidadas, por cuanto, el requisito se aplica para la expedición de tarjetas
profesionales, lo cual en nada afecta los requisitos de grado. Para sustentar
su posición, sustenta el demandante su posición en lo dispuesto en la sentencia
C-035 de 2016.
Por lo anterior, según expone el
demandante, la Corte debe proferir una sentencia de constitucionalidad
condicionada, mediante la cual, prohíba que se siga ejerciendo una actividad
sin que se demuestre la idoneidad necesaria. En consecuencia, este
condicionamiento en opinión del demandante garantiza que se evite un riesgo
para las personas en el ejercicio de la profesión de abogado, sin que cuenten
con los requisitos para ello.
C.
INTERVENCIONES
1.
Intervenciones oficiales
a.
Ministerio de Justicia y del Derecho[3]
Manifiesta el interviniente que la argumentación planteada por el
accionante no presenta solidez y objetividad suficientes para sustentar el
cargo formulado, como quiera que parte de un supuesto equivocado como es el de
suponer que la prueba incluida para el ejercicio de la profesión de abogado
garantice per se la idoneidad multifacética del profesional de derecho
y, por consiguiente, la Corte debería declararse inhibida para emitir un
pronunciamiento. En este sentido, señala el interviniente que la medida
adoptada en la disposición demandada tiene como marco de referencia la
corrección prospectiva de una situación problemática en materia de acceso a la
justicia, como es el asesoramiento y representación jurídica idónea, y no una
intervención al estado actual del ejercicio de la profesión.
Adicionalmente, los abogados que no se encuentran cobijados por la
norma demandada, sí demostraron su idoneidad académica en el marco de la
normativa que en su momento les resulta aplicable, motivo por el cual en
opinión del interviniente la argumentación del demandante sigue siendo
insuficiente.
Señala el Ministerio que la finalidad constitucional de la norma es la
de reducir el riesgo social que pueda significar el ejercicio de la abogacía
sin la debida preparación intelectual, para lo cual el legislador decidió
establecer para las nuevas generaciones de abogados que empezaron a formarse
después del 28 de junio de 2018 una prueba de idoneidad académica      |
que no desconoce la idoneidad previa presentada por abogados ya graduados y
egresados, de forma previa a la Ley 1905. Con base en este argumento, solicita
el Ministerio a la Corte declarar la ineptitud sustantiva del cargo.
Ahora bien, resalta el interviniente que en caso en que la Corte
considere realizar un análisis de fondo de la disposición demandada, deberá ser
declarada exequible, y el Tribunal deberá tener en cuenta los siguientes
asuntos: (i) no se evidencia un grupo comparable, por cuanto, el sujeto
graduado o egresado de la carrera de derecho que demostró la idoneidad bajo la
normatividad histórica que le fue aplicable, respecto del estudiante que
iniciaría sus estudios de forma posterior a la entrada en vigencia de la norma
demandada. Los grupos de sujetos a los que se refiere la demanda, no se
encuentran en las mismas circunstancias fácticas y jurídicas; (ii) no hay un
trato diferenciado, por cuanto, a todos se les exigió de acuerdo con la norma
vigente evidenciar idoneidad.
Por lo anterior, considera el Ministerio que en caso de que la Corte no
se inhiba, deberá declarar exequible la disposición demandada, por cuanto (i)
la misma hace parte del amplio margen de configuración del legislador; (ii) el
nuevo requisito no deja sin efectos las pruebas preexistentes o previas; y (iii)
los grupos se encuentran en situaciones diferentes.
2.
Intervenciones académicas
a.
Academia Colombiana de Jurisprudencia[4]
El interviniente considera que le corresponde a la Corte definir si la
exigencia de un requisito de idoneidad para el ejercicio de la profesión de
abogado, consistente en aprobar el examen de Estado, para quienes inicien la
carrera de derecho después de la promulgación de la Ley 1905 de 2018, conforme
a lo previsto en el artículo 2 de la misma, es incompatible con el mandato
constitucional de dar la misma protección y trato a todas las personas (art. 13
Superior).
Advierte el interviniente que la norma demandada (i) representa un
requisito oponible a las personas que inician la carrera de derecho, con lo
cual se excluye tanto a las personas ya graduadas, como a las personas que
iniciaron sus estudios de derecho de forma previa a la entrada en vigencia de
la ley; (ii) de esta forma, el requisito de idoneidad sólo es exigible después
de la promulgación de la ley, lo cual tuvo lugar el día veintiocho (28) de
junio de 2018. En opinión del interviniente que el accionante desconoce 2
grupos adicionales que se benefician o afectan con los cambios de la norma
demandada, lo que llevaría a reconocer una ausencia de aptitud sustantiva
de la demanda.
No obstante, manifiesta el interviniente que si se procede con el
análisis de fondo, la Corte deberá tener presente para efectos de declarar la exequibilidad
condicionada de la norma que (i) es necesario considerar a todos los grupos
que son comparables, y no sólo a los señalados por el demandante en su escrito;
(ii) debe dar aplicación a un test de intensidad leve; (iii) en
desarrollo del test no debe prohibirse la medida, al destacar el riesgo social
que tiene el ejercicio de la profesión de abogado, tal como lo indican las
sentencias C-290 de 2008, C-398 de 2011 y C-328 de 2015. Así mismo, la elección
de este medio, se enmarca en el amplio margen de configuración del legislador.
Con fundamento lo anterior, considera el interviniente que la norma debe
declararse exequible bajo el entendido de que el requisito de idoneidad debe
ser aplicable a todas las personas que inician sus estudios de la carrera de
derecho, como a las personas que, ya habiéndolos iniciado o culminado, a la
fecha de promulgación de la ley, todavía no había sido habilitadas para ejercer
la profesión de abogado por el Estado.
b.
Universidad Libre, Facultad de Derecho[5]
El interviniente solicita a la Corte declarar
la exequibilidad condicionada de la disposición demandada, por cuanto,
la misma señala que el art. 26, inciso 1 de la CP consagra que toda persona es
libre de escoger profesión u oficio, el cual tiene dos ámbitos de protección:
(i) abierto; y (ii) criterios para su desarrollo a través de la reglamentación
del ejercicio de la profesión y de la inspección, vigilancia y control de las
profesiones. Dicha exigencia debe ser proporcional, esto es, fundada en razones
suficientes y constitucionalmente legítimas o admisibles, para evitar posibles
vulneraciones a los derechos fundamentales.
Para el caso de la profesión de abogado,
manifiesta el interviniente que la Corte Constitucional ha sostenido que ella
implica un riesgo social (sentencia C-398 de 2011). Ello se debe a que dicha
profesión jurídica se orienta a concretar importantes fines constitucionales y
que su práctica inadecuada pone en riesgo la efectividad de diversos derechos
fundamentales. La obtención de la tarjeta de abogado no implica el otorgamiento
de un derecho adquirido. De esta forma, es claro que, el ejercicio de la
profesión está condicionado al cumplimiento de unos deberes, por lo que el
Estado se encuentra en la facultad de suspender o cancelar la tarjeta
profesional.
Sugiere el interviniente que suscitan dudas de
igualdad, no hacer exigible el examen para abogados por graduarse o que no
hayan obtenido su tarjeta profesional. Para resolver este debate
constitucional, plantea que el caso debe analizarse bajo un test de igualdad
estricto, y como resultado del mismo se debe concluir que la medida
adoptada no excede de manera desproporcional los límites constitucionales
cuando el examen deba ser presentado y aprobado para los que comiencen la
carrera una vez promulgada la ley, pues los estudiantes de derecho tienen una
situación fáctica diferente a aquellos que ya son egresados no graduados y los
graduados. Respecto de estos últimos se deben adoptar medidas distintas que
garanticen sus derechos y situaciones fácticas ya consolidadas, y sería
desproporcionado soportar la carga de aprobar un examen adicional, para lograr
la continuidad en el ejercicio de la profesión. Para este grupo de individuos,
el legislador dispone de una serie de medidas menos lesivas, de forma tal que
se garantice la idoneidad de dichos profesionales.
En este sentido, indica que (i) la finalidad
de la medida es graduar abogados idóneos y de calidad, para que en el ejercicio
de la profesión no se viera el menoscabo de los derechos de terceros; (ii) el
medio empleado es un examen que realizará el Consejo Superior de la Judicatura,
para la obtención de la tarjeta profesional; (iii) en cuanto a la relación
medio-fin, la medida del examen es razonable u proporcional, la presentación
del examen contribuiría a la proliferación de abogados idóneos, sin menoscabar
el derecho a la libertad de escogencia de profesión u oficio. De esta forma, la
facultad del legislador se encuentra justificada, entre otras, por el riesgo
social que tiene el ejercicio de la profesión como abogado (Art. 26, inc. 1 Superior)
y la prevalencia del interés general.
Por lo anterior, solicita el interviniente que
se declare la exequibilidad condicionada de la disposición demandada, bajo el
entendido de que el examen debe ser presentado y aprobado por aquellos que
inicien la carrera de derecho a partir de la promulgación de la ley y por los
abogados que violen el régimen disciplinario del abogado.
c.
Universidad Santo Tomas[6]
El interviniente solicita la declaratoria de exequibilidad
de la disposición demandada. Indica el interviniente que para resolver el
problema jurídico que le fue planteado a la Corte, se debe realizar un test de
igualdad leve. Resalta el interviniente que el ejercicio de la abogacía implica
el desarrollo de una función social, por cuanto, en su ejercicio se busca
defender diversos derechos, realizar una recta y cumplida administración de
justicia y colaborar con las autoridades en la conservación y perfeccionamiento
del orden jurídico del país. Lo anterior, justifica la intervención del
legislador al exigir requisitos. En este sentido, la exigencia del requisito de
idoneidad aplicable a los estudiantes que inicien la carrera de derecho a
partir del 28 de junio de 2018 tiene una explicación constitucionalmente
legítima y por ende resulta idónea, en el marco de la potestad del legislador
de exigir títulos de idoneidad para profesionales que implican riesgo social,
en los términos del artículo 26 de la Carta.
Ahora bien, señala en el escrito de
intervención que la pretensión del accionante de aplicar la ley a graduados
desconocería en opinión del interviniente el principio de irretroactividad de
la ley, en concordancia con el principio de legalidad. De esta forma, concluye
afirmando que es una norma conforme a los preceptos constitucionales, y
sostiene la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada.
d.
Universidad Sergio Arboleda[7]
Solicitó el interviniente en su escrito que la
Corte declare la exequibilidad condicionada de la norma. En esta línea,
señaló que el tertium comparationis en el presente asunto, debe
conformarse por (i) personas que inicien la carrera de derecho después de la
promulgación de la norma; (ii) personas que hayan iniciado su carrera de
derecho antes de la promulgación de la ley; y (iii) quienes han terminado sus
estudios de derecho pero aún no han obtenido su título profesional. Dichos
grupos serian susceptibles de comparación, por cuanto, ninguna de las personas
que lo componen, han sido habilitadas para ejercer la profesión. Señala
adicionalmente que los profesionales ya graduados, a quienes se las hubiese
expedido la tarjeta profesional, no son sujetos comparables, por cuanto, a
ellos ya les había sido verificada, de conformidad con las leyes vigentes para
el momento en que fueron habilitadas para ejercer la profesión.
En ese sentido, señaló el interviniente que la
norma demandada produce un trato desigual entre las personas que inician la
carrera de derecho después de la promulgación de la norma, aquellas que
iniciaron su carrera antes de la promulgación de la ley y quienes han terminado
sus estudios de derecho sin haber sido habilitados aún, dicho trato diferencial
no encuentra justificación alguna. Por lo cual debe ser declarada exequible
bajo el entendido de que la expresión a quiénes inicien la carrera de derecho
comprende a las personas que, a la fecha de promulgación de la ley (i)
iniciaron sus estudios y no los han culminado, o (ii) habiendo culminado sus
estudios no han sido habilitadas para ejercer la profesión. En opinión del
interviniente, el legislador tiene plena competencia para regular el ejercicio
de la profesión de abogado, en la medida que la misma implica un riesgo social.
De esta forma, exigir un requisito de idoneidad está permitido (sentencia C-038
de 2003).
e.
Universidad Militar Nueva Granada[8]
Señala el interviniente que se debe declarar
la exequibilidad pura y simple de la disposición demandada, por cuanto:
(i) la tarjeta profesional para ejercer el oficio de abogado, crea una
facultad, la cual no puede ser desconocida por leyes posterior. Lo anterior,
por cuanto, existen situaciones jurídicas consolidadas a la luz de lo dispuesto
en el artículo 58 Superior (sentencia C-616 de 2001); (ii) la Corte ha señalado
en su jurisprudencia que el principio general de las normas jurídicas es de
irretroactividad, según el cual estas empiezan a regir a partir de su
expedición y promulgación, como una garantía para la protección de las
situaciones jurídicas consolidadas bajo la vigencia de una determinada
normatividad; (iii) la irretroactividad implica que todos los derechos y
beneficios adquiridos en vigencia de la ley anterior, deben ser respetados y
reconocidos. De esta forma, señala que los requisitos exigidos para la
profesión de abogado, ya fueron considerados en la sentencia C-035 de 2016.
Finalmente, señala que el demandante carece de
argumentos para demostrar las impericias profesionales en el ejercicio del
derecho, como una causa de gran relevancia para sustentar que sea una razón
irresistible para extender la medida a los abogados que actualmente se
encuentren en el ejercicio de una profesión u oficio. Indica el interviniente
que cualquier condicionamiento de la norma, implica cambios para quienes cursan
la carrera o no han sido habilitados, quienes tienen unas expectativas
legítimas, y los efectos de dicho condicionamiento desbordarían lo pretendido
por el legislador, exigir el examen a dichos estudiantes podría afectar o
limitar desproporcionadamente el libre ejercicio del oficio de la profesión de
abogados.
3.
Intervenciones
ciudadanas
a.
Juan Pablo Zuleta
Galindo
El interviniente considera que la norma debe ser
declarada inexequible al vulnerar lo dispuesto en el artículo 13
Superior. Lo anterior, por cuanto, la medida es injustificada al excluir de
este requisito de idoneidad a los abogados ya graduados. Si la justificación de
la ley es la de garantizar que haya abogados preparados para que estén en
capacidad de representar intereses ajenos, no ve la razón para que ese examen
de Estado no haya sido exigido a todos los profesionales del derecho,
cualquiera que sea su dedicación.
b.
Mariana Urrea Rojas
La interviniente solicita la exequibilidad de la norma
demandada, en ese sentido, señala que no existe una violación al derecho a la
igualdad, por cuanto, la expedición de una ley de requisitos de idoneidad, no
genera un trato diferente. En este sentido, señala que el artículo 26 de la
Carta faculta al legislador para reglamentar el ejercicio de ciertas
profesiones u oficios ya que involucran un riesgo social, y en aras de proteger
el interés general, se hace una excepción al ejercicio del derecho de elegir
una profesión u oficio, y se exigen ciertos títulos de idoneidad para que este
riesgo sea mitigado. En opinión de la interviniente, respecto de los abogados
ya graduados, se tuvieron en su momento en cuenta los conocimientos y
competencias básicas para adquirir su título, así como la tarjeta profesional,
por lo que en el momento en que fueron emitidos señalaban la pericia del
abogado. Resaltó que no sería posible que una ley posterior modifique los
requisitos de abogados ya graduados, al tener estos, situaciones jurídicas
creadas y consolidadas (ver sentencia C-168 de 1995). Finalmente, considera que
la demanda no cumple con la aptitud sustancial de la demanda, y por
consiguiente, solicita a la Corte inhibirse, y en su defecto declarar la
exequibilidad pura y simple de la norma demandada.
4.
Intervenciones
extemporáneas
a.
La Universidad Pedagógica
y Tecnológica de Colombia solicita la exequibilidad de la norma
demandada, teniendo en cuenta que: (i) la carga de los ciudadanos estudiantes
que ingresen a estudiar derecho, no impide la obtención del título; (ii) le es
dado al legislador regular, por cuanto, la profesión implica un riesgo social,
por lo que obra en el marco de lo dispuesto en el artículo 26 Superior; (iii)
la norma genera un beneficio para la sociedad en general, enmarcado en la
correcta administración de justicia, como en el reconocer la idoneidad del
abogado que se dedica al litigio.
b.
Los Decanos de la
Universidad de los Andes, Universidad del Norte y EAFIT solicitan la inexequibilidad
o en su defecto declarar la exequibilidad condicionada de la norma
demandada. Consideran los intervinientes que la disposición demandada (i) vulnera
la garantía constitucional de la autonomía universitaria y el derecho
fundamental a la libertad de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra;
(ii) deslegaliza la competencia para exigir requisitos de idoneidad profesional
y definir los contenidos mínimos de los planes de estudios en derecho; (iii) no
garantizan la protección del interés público y establecen desigualdades
injustificadas entre las facultades de Derecho, sus estudiantes y sus
egresados; (iv) contravienen la confianza legítima generada por el Estado en
los estudiantes de derecho; (v) no cuentan con justificación suficiente para
sustentar las restricciones impuestas. En su defecto, consideran que la norma
debe ser declarada exequible condicionada, siempre que el examen que ordena la
norma demandada sea realizado de común acuerdo por un grupo independiente de
expertos de las distintas áreas del derecho, vinculados a todas las
instituciones de educación superior acreditadas de alta calidad,
D.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Ministerio Público mediante concepto No. 6476,
de fecha 29 de octubre de 2018 solicita a la Corte declarar la exequibilidad
de la norma demandada. Manifiesta dicha entidad que el artículo 26 Superior
desarrolla el derecho a escoger profesión. En desarrollo de su reconocida
potestad de configuración legislativa, el Congreso puede regular el ejercicio
de las profesiones y oficios con un criterio de razonabilidad y
proporcionalidad. Ahora bien, en cuanto al análisis de igualdad, se refiere el
Ministerio Público al hecho que los estudiantes no son un grupo que se
encuentren en la misma condición fáctica, por lo que, no se puede dar
aplicación al test de igualdad. Para dicha entidad, las personas que ya habían
comenzado sus estudios, así como quienes obtuvieron su título de abogado, si
bien no tienen un derecho adquirido frente a las condiciones para obtener su
tarjeta profesional si tienen expectativas legítimas al respecto.
Así las cosas, señala el Ministerio Público
que la regla de vigencia que se analiza corresponde a una opción legislativa
válida que se enmarca en el amplio margen de configuración del legislador, sin
vulnerar lo dispuesto en el art. 26 CP. De la misma forma, manifiesta que la
disposición demandada no vulnera el derecho a la igualdad, en la medida que los
grupos alegados por el demandante en su cargo no están en igualdad de condiciones,
y que la medida no pone un riesgo el interés general dado que no es el único
requisito de idoneidad que existe en el sistema jurídico para obtener su
aprobación.
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
1.
De conformidad con lo dispuesto en
el artículo 241, numeral 4o de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la
demanda de inconstitucionalidad de la referencia.
B.
CUESTIONES
PREVIAS
Aptitud de la demanda -Reiteración de
jurisprudencia
2.
El Decreto 2067 de 1991,
en su artículo 2°, establece los elementos que debe contener la demanda en los
procesos de control abstracto de constitucionalidad. En particular, la norma
precisa que las demandas de inconstitucionalidad deben presentarse por escrito,
en duplicado, y deben cumplir con los siguientes requisitos: (i) señalar las
normas cuya inconstitucionalidad se demanda y transcribir literalmente su
contenido o aportar un ejemplar de su publicación oficial; (ii) señalar las
normas constitucionales que se consideran infringidas; (iii) presentar las
razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) si la demanda se
basa en un vicio en el proceso de formación de la norma demandada, se debe
señalar el trámite fijado en la Constitución para expedirlo y la forma en que
éste fue quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente para
conocer de la demanda.
3.
En cuanto al tercero de
los requisitos anotados, la Corte ha reiterado que se conoce como “concepto
de la violación”[9],
el cual implica una carga material y no meramente formal, que no se satisface
con la presentación de cualquier tipo de razones o motivos, sino que exige unos
mínimos argumentativos, que se aprecian a la luz del principio pro actione,
de tal suerte que dichas razones o motivos no sean vagos, abstractos,
imprecisos o globales, al punto de impedir que surja una verdadera controversia
constitucional.
4.
Conforme a lo dispuesto
por la Corte en las Sentencias C-1052 de 2001 y C-856 de 2005, los siguientes
son los mínimos argumentativos que comprenden el “concepto de la violación”:
claridad, cuando existe un hilo conductor de la argumentación que
permite comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las
cuales se soporta; certeza, cuando la demanda recae sobre una
proposición jurídica real y existente y no en una que el actor deduce de manera
subjetiva, valga decir, cuando existe una verdadera confrontación entre la
norma legal y la norma constitucional; especificidad, cuando se define o
se muestra cómo la norma demandada vulnera la Carta Política; pertinencia,
cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de
estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia; y suficiencia, cuando
la demanda tiene alcance persuasivo, esto es, cuando es capaz de despertar
siquiera una duda mínima sobre la exequibilidad de la norma demandada.
5.
Con el fin de evitar en lo
posible un fallo inhibitorio, la jurisprudencia constitucional ha señalado que
la apreciación de los requerimientos precitados debe realizarlo la Corte a la
luz del principio pro actione, lo cual, por lo menos, le implica indagar
en qué consiste la pretensión del accionante[10].
6.
En línea con lo anterior,
en la sentencia C-623 de 2008, reiterada, entre otras, en las sentencias C-894
de 2009, C-055 y C-281 de 2013, este Tribunal precisó la oportunidad procesal
para definir la aptitud de la demanda en los siguientes términos:
“(…) Aun cuando en principio, es en el auto
admisorio donde se define si la demanda cumple o no con los requisitos mínimos de
procedibilidad, ese primer análisis responde a una valoración apenas sumaria de
la acción, llevada a cabo únicamente por cuenta del Magistrado Ponente, razón
por la cual, la misma no compromete ni define la competencia del Pleno de la
Corte, que es en quien reside la función constitucional de decidir de fondo
sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra
las leyes y los decretos con fuerza de ley (C.P. art. 241-4-5)”.
7.
Por lo demás, es claro que
la Corte, al realizar un análisis detallado de los requisitos de procedibilidad
de la demanda, puede emitir un fallo inhibitorio. Es importante mencionar que,
el análisis que realiza la Corte ya contiene las intervenciones de las
entidades oficiales, academia, ciudadanos y el Ministerio Público, y dichas
opiniones y conceptos son considerados por este tribunal al momento de tomar
una decisión, en la medida que, contienen elementos de juicio relevantes[11]. Por ello, si alguno de los
intervinientes en la demanda conceptúa sobre la aptitud de la demanda, esta
cuestión puede, y cuando hay solicitud sobre el particular, debe ser analizada
por la Sala, incluso con posterioridad al auto admisorio de la demanda.
8.
Ahora
bien, en los casos en que el demandante solicita la declaratoria de inexequibilidad
por violación del principio de igualdad (Art. 13 C.P.)[12], la
jurisprudencia pacífica de esta Corte ha señalado que, además de los requisitos
generales de aptitud sustancial (claridad, certeza, especificidad, pertinencia
y suficiencia), le asiste al ciudadano la carga específica de determinar el
cumplimiento de los siguientes presupuestos: “(i) determinar cuál es el
criterio de comparación (“patrón de igualdad” o tertium comparationis), pues
antes de conocer si se trata de supuestos iguales o diferentes en primer lugar
debe conocer si aquellos son susceptibles de comparación y si se comparan
sujetos de la misma naturaleza; (ii) debe definir si desde la perspectiva
fáctica y jurídica existe tratamiento desigual entre iguales o igual entre
disímiles; y, (iii) debe averiguar si el tratamiento distinto está
constitucionalmente justificado, eso es, si las situaciones objeto de
comparación, desde la Constitución, ameritan un trato diferente o deben ser
tratadas en forma igual”[13].
9.
Para la
Corte, la total inobservancia de la carga argumentativa anotada o incluso la
falta de sustentación de uno de los presupuestos que integran el referido test,
repercute de manera directa en la “suficiencia” del cargo relacionado
con la violación del principio de igualdad y, en consecuencia, deriva en la
ineptitud sustancial de la demanda. Es importante mencionar que la imposición
de este requisito específico se encuentra justificado por el carácter complejo
del principio de igualdad y la necesidad de proteger la libertad de configuración
legislativa en esta materia[14].
Aptitud sustantiva del cargo por presunta violación
del principio de igualdad
10.
Del escrito de la demanda
se desprende que el artículo 2° de la Ley 1905 de 2018 vulnera el principio de
igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política, debido a que
al imponer un requisito de idoneidad para el ejercicio de la abogacía (la
aprobación del examen de Estado), exclusivamente, a aquellos que iniciaron
estudios superiores de pregrado en derecho luego de la promulgación de dicha
ley, genera un tratamiento desigual e injustificado respecto de los
profesionales ya graduados. Argumenta que en la medida en que el propósito de
la norma acusada es que el profesional del derecho sea idóneo para el ejercicio
de la profesión, quienes ya se han graduado también deberían demostrar su
idoneidad. Considera que la determinación de no evaluar la idoneidad de este
grupo de profesionales, además de que carece de justificación objetiva, pone en
riesgo al conglomerado social con las malas conductas que puedan cometer.
11.
Frente a lo anterior, el
Ministerio de Justicia y del Derecho, la Academia Colombiana de Jurisprudencia
coincidieron en que, ante el incumplimiento de los requisitos para formular un
cargo apto por violación del derecho a la igualdad, corresponde a la Corte
declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo sobre el mismo. No
obstante, presentaron también a la Corte argumentos para sustentar su posición
frente a la exequibilidad de la norma demandada. Con base en lo anterior, la Corte procede a verificar si en el asunto sometido
a su consideración, el demandante cumplió los requisitos que la jurisprudencia
constitucional exige para determinar la aptitud sustancial de un cargo por
violación del principio de igualdad.
12.
En primer
lugar, constata la Corte que la demanda se soporta sobre razones de
inconstitucionalidad que son claras, en tanto, siguen un hilo conductor
en la argumentación que, prima facie, permiten comprender la presunta
inconformidad entre artículo 2°
de la Ley 1905 de 2018 y el principio de
igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta. Lo anterior, por cuanto,  la
demanda permite identificar que la accionante cuestiona un trato diferenciado
entre estudiantes nuevos de la carrera de derecho y quienes no lo son.
13.
De igual
manera, los argumentos expuestos por el demandante cumplen con el requisito de certeza,
comoquiera que recaen sobre una proposición jurídica que, en primer lugar, se
desprende del contenido de la norma acusada y, en segundo lugar, establece lo
que precisamente se acusa de inconstitucional en la demanda, esto es, que el
requisito de idoneidad para el ejercicio de la profesión de abogado,
únicamente, es exigible a quienes inicien la carrera derecho a partir de la
fecha de promulgación de la Ley 1905 de 2018. De esta forma, la norma demandada
en efecto señala que, los efectos recaen exclusivamente sobre estudiantes que
den inicio a sus estudios de derecho, a partir, de la fecha de entrada en
vigencia de la mencionada ley.
14.
Con relación
al requisito de especificidad, es necesario recordar que la Corte ha
exigido una carga argumentativa específica por parte de los demandantes cuando
se alega la vulneración del derecho a la igualdad. Esta se compone de
diferentes deberes, siendo el primero de ellos la identificación y explicación
del criterio de comparación o tertium comparationis, el cual, permite
determinar si los sujetos o situaciones bajo análisis son susceptibles de
comparación y si se comparan sujetos de la misma naturaleza[15]. En la
presente demanda, la premisa según la cual el examen de Estado es un medio
válido para garantizar la idoneidad en el ejercicio de la profesión de abogado,
se convierte en el parámetro que, en principio, permite comparar la situación
en la que se encuentran las personas que iniciaron estudios en la carrera de
derecho antes, durante y después de la promulgación de la ley acusada.
15.
El segundo presupuesto
para la formulación del cargo por violación del derecho a la igualdad, consiste
en aportar las razones suficientes para definir si desde la perspectiva fáctica
y jurídica existe tratamiento desigual entre iguales o igual entre disímiles.
Sobre el particular, es posible inferir de lo expuesto en el escrito que ocupa
la atención de la Corte, que el demandante reclama un “trato idéntico a
destinatarios en circunstancias idénticas”[16],
pues bajo el entendido de que ubica en el mismo plano a aquellos que iniciaron
su carrera de derecho antes de la promulgación de la Ley 1905 de 2018, a
quienes han terminado sus estudios de derecho pero aún no han obtenido su
título profesional y a quienes han iniciado o vayan a iniciar sus estudios
después de la promulgación de la ley mencionada.
16.
Sobre la base del anterior
planteamiento, sostiene el demandante que la norma acusada, de manera
injustificada, otorga entre estos grupos similares un tratamiento diferenciado
que resulta violatorio del derecho de igualdad y, en efecto, genera un mayor
riesgo social a la comunidad por las malas conductas que pueden cometer
aquellos exonerados de cumplir con el requisito de idoneidad. En este sentido,
observa la Sala que la demanda también es pertinente, pues los
argumentos en ella planteados son de naturaleza constitucional, en tanto la
desigualdad de trato entre los grupos comparables señalados por los
accionantes, se desprende de la norma demandada y formula un reproche de
naturaleza constitucional específicamente, relacionado con la violación del
artículo 13 de la Carta.
17.
A partir
de las razones anteriores, colige la Corte que el cargo propuesto en la demanda
sobre la presunta violación del derecho igualdad (Art. 13 C.P.), genera una
duda mínima sobre la constitucionalidad de la medida. Por lo cual, la demanda supera
el análisis sobre la aptitud sustancial. En consecuencia, la Corte procederá a
emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de la norma
acusada.
C.
PLANTEAMIENTO
DEL PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN
18.
El demandante solicita a
la Corte declarar la exequibilidad condicionada del artículo 2 de la Ley 1905
de 2018, en el entendido de que el requisito de idoneidad no solo afecte a los
estudiantes de las facultades de Derecho que se van a graduar o inicien sus
estudios de forma posterior a la fecha de vigencia de la ley, sino también a
los que ya culminaron sus estudios y obtuvieron su título de grado. Una
comprensión distinta de la norma, en concepto del accionante implicaría
vulnerar lo dispuesto en el artículo 13 Superior. En opinión
del demandante, exigir el requisito de idoneidad únicamente al estudiante
recién graduado y no a los abogados ya graduados, para la expedición de su
tarjeta profesional (la norma no establece las condiciones para ser considerado
abogado), atenta de manera directa el derecho a la igualdad. Afirmó el
accionante que el legislador está permitiendo que exista una importante masa de
profesionales del derecho que podrían continuar ejerciendo una actividad, sin
que hubiesen demostrado su idoneidad académica. Lo anterior, por cuanto la
norma no establece, ni en la exposición de motivos se evidencian razones que
conlleven a imponer ese requisito a los nuevos estudiantes de derecho y no a
los antiguos (profesionales del derecho que con anterioridad a la entrada en
vigencia de la norma hubiesen obtenido su licencia profesional y actualmente se
encuentran en el uso de la misma). De esta forma, el hecho de no exigir el
examen para todos los abogados, conllevaría a que no se pueda evaluar la
idoneidad, y se siga exponiendo al conglomerado de abogados con las malas
actuaciones de algunos. Manifestó el accionante que en el ejercicio de
habilitaciones profesionales no existen los derechos adquiridos.
19.
Las intervenciones
allegadas al proceso, plantean diferentes alternativas con relación a la
decisión que debe adoptar la Corte, a saber: (i) el Ministerio de Justicia y
del Derecho y la Academia Colombiana de Jurisprudencia solicitan a la Corte
declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo. Sin embargo,
resaltan que en caso que la Corte considere realizar un análisis de fondo, la
disposición demandada deberá ser declarada exequible, al responder a un amplio
margen de configuración del legislador, respetar pruebas previas, y encontrarse
los grupos señalados en situaciones diferentes. En el caso de la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, señala que la norma demandada debe ser declarada
exequible bajo el entendido de que debe ser aplicable el requisito a todas las
personas que no hayan sido habilitadas para ejercer la profesión de abogado por
el Estado. Por su parte, (ii) la Universidad Libre solicitó declarar la
exequibilidad condicionada, para ser aplicable a quienes hayan iniciado sus
estudios con posterioridad a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 1905 de
2018 y a todos aquellos abogados que violen el régimen disciplinario del
abogado; (iii) la Universidad Santo Tomás, la Universidad Militar Nueva
Granada, la Procuraduría General de la Nación y la ciudadana Mariana Urrea
Rojas solicitaron declarar la exequibilidad de la norma demandada, por cuanto,
se justifica la imposición de requisitos de habilitación para la profesión de
abogado, en los términos del artículo 26 de la Carta (libertad de profesión u
oficio). De ser aplicado a abogados graduados, en opinión de los intervinientes
se violaría el principio de irretroactividad; (iv) la Universidad Sergio
Arboleda solicitó declarar la exequibilidad condicionada, para ser aplicable a
aquellos grupos de personas que no han sido habilitados para ejercer la
profesión. Señala que los profesionales graduados con tarjeta profesional vigente
no son comparables, por cuanto, los mismos fueron habilitados de conformidad
con las leyes vigentes para el momento en que fueron habilitadas para ejercer
la profesión. Finalmente, el ciudadano Juan Pablo Zuleta Galindo solicitó a la
Corte la declaratoria de inexequibilidad de la norma demandada, por cuanto,
debe ser exigible el requisito a todos los profesionales del derecho cualquiera
que sea su dedicación.
20.
Teniendo en cuenta los cargos
presentados por el demandante y por los intervinientes, corresponde a la Corte
resolver el siguiente problema jurídico: ¿si el legislador al establecer un requisito para obtener la tarjeta
profesional de abogado, exigible únicamente a quienes iniciaron estudios
superiores de pregrado en derecho luego de la entrada en vigencia de la Ley
1905 de 2018, vulneró el derecho a la igualdad (artículo 13 Superior), al no
extender la aprobación del examen de Estado a quienes se encontraban cursando
estudios en derecho, así como a quienes ya los habían terminado o ya se habían
graduado?
21.
Para resolver este problema
jurídico, la Corte: (i) explicará el contenido del derecho a la igualdad y la
metodología utilizada para evaluar su eventual vulneración, y (ii) la exigencia
de título profesional, en especial para la profesión de la abogacía, y la
necesidad de garantizar la idoneidad de quienes ejercen la profesión de
abogados. A continuación, la Sala analizará el caso concreto.
D.
DERECHO FUNDAMENTAL
A LA IGUALDAD Y JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD
22.
El derecho a la igualdad
está previsto en el artículo 13 de la Constitución Política, así como en
instrumentos internacionales de derechos humanos que, en virtud del artículo 93
numeral 2, hacen parte del bloque de constitucionalidad[17]. De este
derecho se desprenden dos mandatos básicos: (i) otorgar el mismo trato a
supuestos de hecho equivalentes; y (ii) otorgar un trato diferente a
situaciones de hecho disímiles[18].
Como se observa, el rasgo esencial del derecho a la igualdad es que implica un
juicio de comparación entre dos personas o grupos de personas.
23.
Para determinar con mayor
precisión el alcance del derecho a la igualdad, la Corte ha especificado estos
dos mandatos generales en cuatro reglas, a saber[19]: (i) debe darse un tratamiento distinto a situaciones
de hecho que no tienen ningún elemento en común; (ii) debe darse el mismo trato
a situaciones de hecho idénticas; (iii) debe darse un trato paritario a
situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las
similitudes sean más relevantes que las diferencias; y (iv) debe darse un trato
diferente a situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias,
cuando las diferencias sean más relevantes que las similitudes.
24.
Con el propósito de
determinar cuándo se presenta alguna de las hipótesis mencionadas antes, la
Corte ha tenido en cuenta un juicio a partir de tres etapas de análisis. Primero,
se debe establecer el criterio de comparación (también denominado tertium
comparationis). Con relación a este primer paso de análisis la Corte ha
señalado lo siguiente[20]:
“[e]l concepto de igualdad es relacional y
siempre presupone una comparación entre personas o grupos de personas. La jurisprudencia constitucional se
ha remitido en esta materia a la clásica formulación de Aristóteles según la
cual debe tratarse igual a los iguales y en forma desigual a los desiguales.
Pero, ¿iguales o diferentes respecto de qué? Como en abstracto todos somos
personas iguales y en concreto todos somos individuos diferentes, es preciso
identificar un parámetro para valorar semejanzas relevantes y descartar
diferencias irrelevantes. Esto porque no todo criterio para diferenciar entre
personas o grupos de personas para efectos de otorgarles diverso tratamiento es
constitucional. Así, la propia Constitución prohíbe, incluso al legislador,
discriminar por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua,
religión, opinión política o filosófica con respecto al reconocimiento y
protección de derechos, libertades y oportunidades (art. 13 inciso 1º C.P.).
La identificación del criterio de comparación[21] sirve para examinar si la clasificación del
legislador agrupa realmente a personas diferentes a la luz de la norma acusada,
en otras palabras, si las clases fueron racionalmente configuradas o si lo
fueron caprichosamente. La racionalidad de la medida diferenciadora obedece al
grado de acierto en incluir a todas las personas similarmente situadas para los
fines de la ley. Así, la
determinación de si dos grupos son comparables depende de su situación vista a
la luz de los fines de la norma.
Una clasificación es claramente racional si incluye a
todas las personas en similar situación, y es totalmente irracional si ninguna
de las personas incluidas tiene relación alguna con tales fines. Los casos
donde la racionalidad de la clasificación es discutible, se refieren a los
casos en que la ley no incluye a todas las personas colocadas en similar
situación a la luz del fin buscado (infra-inclusiva) – p.ej. garantiza la
educación gratuita a los niños de baja estatura y no a los de alta estatura –,
incluye personas colocadas en situación diferente a la luz del fin buscado (sobre-inclusiva)
– p.ej. garantiza la educación gratuita a niños de padres adinerados – o, al
mismo tiempo, excluye a unas colocadas en situación similar e incluye a otras
no colocadas en situación semejante (sobre-inclusiva e infra-inclusiva)
– p.ej. garantiza la educación gratuita a todos los niños de baja estatura sean
ricos o pobres y no a los altos –.
En los casos donde la racionalidad de la clasificación
es discutible, el control ejercido por el juez constitucional reconoce que no
es posible exigir al legislador una congruencia perfecta entre el criterio de
diferenciación y la delimitación del ámbito de las clases resultantes de dicho
criterio. Esto porque en una democracia donde se respeta el principio de
separación de las ramas del poder público debe haber una distribución de
funciones y un sistema de controles que permitan a la vez el cumplimiento
efectivo de los fines del Estado, así como el respeto y la realización de
principios, derechos y valores materiales. En este marco el legislador goza de
un margen de configuración legislativa en materia del diseño de las políticas
públicas, sin que le sea exigible jurídica, ni prácticamente dada la creciente
complejidad social, una racionalidad máxima, es decir, una congruencia perfecta
entre el criterio de diferenciación y la delimitación de las clases resultantes
de aplicar dicho criterio” (Negrillas
fuera del texto adicional).
25.
Segundo, se debe
definir si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe realmente un trato
igual o diferenciado. Así,
una vez establecido el criterio de comparación, debe verificarse si
efectivamente existe un trato igual o un trato diferenciado o si en realidad el
cargo por vulneración del derecho a la igualdad parte de una indebida
comprensión o interpretación de lo que establece la medida analizada. De este
juicio pueden entonces desprenderse dos hipótesis: o los grupos o personas no
son comparables a la luz del criterio de comparación y, en consecuencia, no se
afecta el mandato de trato igual; o los grupos o personas si pueden ser
asimiladas y, en esa medida, se presenta una afectación prima facie del
derecho a la igualdad.
26.
Si ocurre lo segundo
(si las personas o grupos pueden ser asimilados), en tercer lugar, se debe determinar
si la diferencia de trato se encuentra constitucionalmente justificada[22], análisis que varía, pues puede hacerse en
intensidades distintas, teniendo como propósito salvaguardar el principio
democrático y la separación de poderes, sin afectar gravemente los derechos
inalienables de la persona (artículos 1, 5 y 113 de la Constitución,
respectivamente).
27.
En este sentido, la Corte
ha señalado que el juicio de proporcionalidad no puede ser aplicado con la
misma intensidad en todos los casos. De no proceder así (es decir, si siempre
se aplicara la misma intensidad en el análisis de proporcionalidad), las
competencias de los diferentes órganos del Estado, al igual que las
posibilidades de actuación de los particulares en ejercicio de la libre
iniciativa privada, podrían resultar anuladas o afectadas gravemente. Lo
anterior se debe a que, en últimas, en este paso lo que se analiza es si la
diferenciación prevista por la medida analizada es o no proporcional[23]. Con fundamento en lo anterior, la
jurisprudencia constitucional ha reconocido tres intensidades diferentes que
pueden tenerse en cuenta para este análisis: leve, intermedia y estricta. Las
situaciones en las que cada intensidad procede y lo que se analiza en cada una
de ellas se describen de forma breve a continuación[24]:
a.
Juicio leve de igualdad: este juicio maximiza la separación de
poderes y el principio democrático, representando el ámbito de intervención
menos intenso del juez constitucional en asuntos de competencia del legislador.
Inicialmente, se aplica a eventos en los que la medida estudiada desarrolla una
competencia específica definida en cabeza de un órgano constitucional; la
medida estudiada aborda cuestiones económicas, tributarias o de política
internacional; o del análisis de dicha medida no se advierte, prima facie,
que la diferenciación que ella establece afecte de forma grave el goce de un
derecho fundamental. El juicio leve de igualdad, que presupone siempre un
examen independiente de la licitud de la medida, tiene como propósito analizar
dos cuestiones: (i) si determinada distinción –medida– persigue una finalidad
constitucional legítima o no prohibida por la Constitución. En caso de ser ello
así, se requiere además establecer si (ii) el medio puede considerarse, al
menos prima facie, como idóneo para alcanzar la finalidad identificada.
b.
Juicio intermedio de
igualdad: se ha aplicado
por la Corte cuando, entre otras, existe un indicio de arbitrariedad que pueda
haber una afectación a la libre competencia, cuando se trata de acciones afirmativas
como medidas de discriminación inversa[25], cuando la medida puede resultar potencialmente
discriminatoria[26], cuando la medida puede afectar varios derechos
fundamentales[27] o cuando se pueda afectar el goce de un derecho no
fundamental. El juicio intermedio de igualdad está compuesto también de dos
pasos analíticos, orientados a determinar (i) si la distinción prevista por la
medida analizada se orienta a conseguir un propósito constitucionalmente
importante; y (ii) si el medio elegido es efectivamente conducente para el
logro de esa finalidad.
c.
Juicio estricto de
igualdad: se aplica, en
principio, cuando la diferenciación que se estudia utiliza una categoría
sospechosa (como aquellas mencionadas en el artículo 13 de la Constitución a
modo de prohibiciones); cuando implica la afectación de los derechos de
personas en condición de debilidad manifiesta, o pertenecientes a grupos
marginados o discriminados; interfiere con la representación o participación de
sectores sin acceso efectivo a la toma de decisiones; genera la afectación de
los derechos de minorías insulares y discretas; establece un privilegio; o
afecta de manera grave, prima facie, el goce de un derecho
constitucional fundamental.
Este análisis, el más riguroso, tiene como
propósito determinar (i) si la distinción prevista en la medida analizada
persigue una finalidad imperiosa, urgente o inaplazable; (ii) si dicha
distinción es efectivamente conducente para lograr esa finalidad; (iii) si la
distinción es necesaria, en el sentido de que es el medio menos gravoso para
lograr con el mismo nivel de eficacia la finalidad perseguida; y (iv) si es
proporcional en sentido estricto, es decir, si los beneficios de adoptar la
medida analizada exceden las restricciones impuestas sobre otros principios y
valores constitucionales.
28.
En cada caso deberá el
juez valorar las diferentes razones que concurren para fundamentar la
intensidad del juicio, de acuerdo con los criterios jurisprudencialmente
establecidos.
E.
EXIGENCIA DE TÍTULO
PROFESIONAL, EN ESPECIAL PARA LA PROFESIÓN DE LA ABOGACÍA, Y LA NECESIDAD DE
GARANTIZAR LA IDONEIDAD DE QUIENES EJERCEN LA PROFESIÓN DE ABOGADOS.
REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
29.
Esta Corte, a través de diversos pronunciamientos[28],
ha tenido oportunidad de referirse al papel que cumple el abogado en el Estado
Social y Democrático de Derecho, así como también a la importancia del control
que respecto del ejercicio de esa profesión deben llevar a cabo las autoridades
públicas. Sobre el particular, este Tribunal ha explicado que, dentro de los parámetros que enmarcan el
ejercicio de la profesión, el abogado ejerce su labor, principalmente y de
manera general, en dos escenarios o frentes diferentes: (i) por
fuera del proceso, a través de la consulta y asesoría en favor de quien se lo
solicite; y (ii) dentro
del proceso o juicio, mediante la representación judicial en favor de aquellos
que son requeridos o acuden a la administración de justicia para resolver sus
controversias.
30.
En el mismo sentido, el
Consejo de Estado ha establecido que el ejercicio de la profesión de abogado va
más allá del litigio, pues abarca, por ejemplo, el cumplimiento de funciones
judiciales – en los cargos de Juez de la República, Magistrado de Tribunal y
Magistrado de las Altas Cortes –, la asesoría jurídica, la cátedra universitaria
en disciplinas jurídicas, y el desempeño del cargo de notario[29]. En tal dirección, “son
muchas las actividades comprendidas en ese ejercicio”[30] profesional,
pues “lleva implícito el desarrollo de cualquier actividad jurídica donde se
pongan en práctica los conocimientos académicos, sea ésta en el ámbito de lo
público o de lo privado”[31].
31.
Acorde con ello, la Corte Constitucional ha subrayado que, en
desarrollo de esas actividades, la profesión de abogado está llamada a cumplir
una función social, “pues se encuentra íntimamente ligada a la búsqueda de
un orden justo y al logro de la convivencia pacífica, en razón a que el abogado
es, en gran medida, un vínculo necesario para que el ciudadano acceda a la
administración de justicia”[32]. En sentido similar, la Corte de Suprema de Justicia[33] y el Consejo de Estado[34] han destacado que el abogado cumple un rol
determinante en la sociedad. De esta forma, resulta claro que el desarrollo
legislativo del ejercicio profesional de la abogacía ha de atender, con especial
énfasis, el interés general y la protección de los derechos de terceros.
32.
En razón a la misión o función social que están llamados a
cumplir, los abogados se encuentran sometidos a ciertas reglas éticas que se
materializan en conductas prohibitivas con las que se busca asegurar la
probidad u honradez en el ejercicio de la profesión y la responsabilidad frente
a los clientes y al ordenamiento jurídico. De esta forma, en desarrollo del
artículo 26 de la Constitución[35], es claro que “las ocupaciones,
artes y oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo
aquellas que impliquen un riesgo social” y adicionalmente prevé que “la
ley podrá exigir títulos de idoneidad” y que “las autoridades
competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones”.
Puesto que la “delimitación de cada uno de estos componentes no se agota en
la norma constitucional”, la Carta le reconoce al legislador un margen de
configuración para regular cada actividad. En el mismo sentido, en el
artículo 95 del mismo ordenamiento Superior, se les impone a los ciudadanos el
deber de respetar los derechos ajenos y ejercer responsablemente los propios,
consagrando también la obligación ciudadana de colaborar con la administración
de justicia.
33.
Sobre este particular, la jurisprudencia ha expresado que, en la
atención debida al cliente, la labor del abogado
no se limita a resolver problemas de orden técnico, sino que su actividad va
más allá, proyectándose también en el ámbito de lo ético, de modo que la
regulación de su conducta por normas de ese carácter no implica una indebida
intromisión en el fuero interno de las personas. Ello es así, justamente,
porque la conducta individual del abogado se encuentra vinculada a la
protección del interés general o común, de manera que el ejercicio inadecuado o
irresponsable de la profesión, puede proyectarse negativamente sobre la
efectividad de diversos derechos fundamentales de terceros, como la honra, la
intimidad, el buen nombre, el derecho a la defensa y el acceso a la administración
de justicia, así como también, poner en entre dicho la vigencia de principios
constitucionales de interés general, orientadores de la función jurisdiccional,
tales como la eficacia, la celeridad y la buena fe.
34.
A pesar de la función
social derivada del ejercicio profesional de la abogacía, y al hecho de que, en
Colombia, el derecho y sus profesionales (jueces, notarios, profesores de
derecho, litigantes, funcionarios) tienen una visibilidad pública y una
importancia extraordinaria, la realidad es que tanto la educación jurídica como
el ejercicio profesional del derecho han desbordado la capacidad reguladora del
Estado. Como resultado, la autonomía universitaria ha llenado los vacíos
propios del déficit de capacidad estatal y los resultados no han sido
favorables. La falta de controles y regulación, ha desencadenado, entre otras,
“una pérdida sustancial de calidad de los estudios de derecho; un
desprestigio de los juristas (…); [y] un menoscabo de la cultura jurídica y de
la autorregulación”.
35.
Con fundamento en lo
anterior, es dado afirmar que en Colombia no existen controles estatales para
la obtención del título profesional de abogado, tampoco para el ingreso a la
profesión, y en lo referente a la vigilancia de los profesionales el control
disciplinario se ha criticado por la escasez de sanciones. En este orden, la
inexistente cultura de las colegiaturas obligatorias – que habitualmente se
encargan del registro, seguimiento y vigilancia de los abogados – y la falta de
resultados en el control disciplinario hacen parte de la realidad jurídica
colombiana. Bajo este escenario, promover un examen de idoneidad podría actuar
como una de las formas o herramientas de control, al sujetar el ejercicio
profesional a la obtención de un puntaje mínimo. Siendo así, en el caso
concreto de la norma objeto de revisión el objetivo central de dicho examen es
verificar la idoneidad de los graduados en derecho que hayan iniciado sus
estudios con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1905 de 2018.
36.
En este punto, conviene
resaltar que es trascendental preservar el valor de los controles al ejercicio
profesional de la abogacía. En primer lugar, el examen de idoneidad asegura un
estándar de calidad mínimo que permite diferenciar las competencias entre los
egresados que culminan sus estudios y salen al mercado laboral. En ese orden,
mitiga las asimetrías de información que dificultan el acceso a profesionales
de calidad[36]
y con eso, el examen funciona como un pre-requisito de ingreso al ejercicio de
la profesión que asegura unos conocimientos básicos.
37.
Cabe resaltar que los
controles al ejercicio profesional del abogado no obedecen exclusivamente al
margen de configuración del legislador en Colombia en efecto, la regulación y
existencia de exámenes de idoneidad es relativamente común. La Unión Europea,
por ejemplo, cuenta con “enfoques normativos
nacionales relativos a los abogados [que] son bastante uniformes en todos los
Estados miembros, en el sentido de que la profesión está regulada mediante
reservas de actividad y título protegido en todos los Estados miembros”[37]. Dicha reserva se
manifiesta en la tendencia general de exigir la colegiatura obligatoria, son
contados los Estados que no la requieren; Malta es uno de ellos[38].  Lo anterior no implica
que el título de abogado despliegue los mismos efectos en todos los Estados
miembros, pues, ciertamente, las modalidades de ejercicio profesional varían.
En Inglaterra, por ejemplo, existen las subprofesiones jurídicas de “solicitor”[39] y “barrister”[40], y dentro de las lex
artis de cada una se prohíbe el ejercicio de las funciones propias de la
otra[41].
Esta división de las labores jurídicas, en dos
carreras independientes, ha permitido litigios de mejor calidad y preparación,
beneficiando como resultado a los jueces; los “barristers”, con su
formación, especialidad y preparación actúan como el guardián – gatekeeper
– de las Cortes[42].
Alemania, también tiene controles estrictos, los cuales más allá de la
exigencia académica de las facultades de derecho alemanas, después de cuatro
años de estudios los estudiantes deben presentar un primer examen de Estado
para recibir la certificación de “juristas”; título que les permite ejercer
algunas labores jurídicas, más no litigar, ni tampoco ejercer funciones
judiciales o notariales. Para ejercer dentro de las tres subprofesiones
anteriores, los “juristas” alemanes deben prestar pasantías o prácticas durante
cuatro semestres y posteriormente, presentar un segundo examen de Estado.
38.
En el caso de Estados
Unidos, existe la ABA – American Bar Association – (por sus siglas en
inglés), la cual nació del interés por regular la profesión jurídica y se trata
de colegiaturas privadas que ejecutan ese control[43]. La acreditación que
provee la ABA está compuesta por la culminación de requisitos académicos, un
examen de acreditación, y un test sobre las aptitudes morales y éticas – los
candidatos deben mostrar rasgos de personalidad como honestidad, compromiso y
diligencia[44]
–. Para algunos, este tipo de requisitos son barreras de entrada al ejercicio
profesional, sin embargo, el valor simbólico de estos elementos dentro de la
cultura jurídica de los Estados Unidos es fundamental. En últimas, el control sobre
las responsabilidades profesionales se plasma en múltiples medidas: exámenes
que habilitan el ejercicio profesional, organizaciones de investigación y
sanción de las infracciones disciplinarias, y además, medidas no disciplinarias
para abordar y resarcir las inquietudes y solicitudes de los clientes[45].
39.
En este orden de ideas, es
dado afirmar que existen múltiples formas de ejecutar la función de regulación
del Estado en lo que respecta el ejercicio profesional del derecho[46]. Más allá de culminar
los estudios jurídicos, para ejercer como abogado existen, según la
jurisdicción de la que se trate, diferentes controles. En el caso colombiano,
dichos esquemas podrán ser previstos por el legislador dentro de su amplio
margen de configuración, así como la necesidad de regular la profesión de la
abogacía en el marco del riesgo social que implica su ejercicio. Dentro del
marco de posibilidades con las que cuenta el legislador, están las pruebas de
idoneidad, como los exámenes de habilitación para el ejercicio profesional. Por
otro, podrían regularse obligaciones de membresía a una colegiatura o
asociación profesional que se encarga de regular y vigilar el desempeño de los
abogados afiliados. También, el ejercicio profesional del derecho se puede
seguir regulando mediante el control disciplinario, que puede ser de origen
estatal – como es el caso colombiano – o de naturaleza privada. En últimas, la
necesidad de mitigar la asimetría de información entre quienes demandan los
servicios jurídicos y quienes los ofrecen, de la mano con el rol que cumplen
los abogados en la defensa de intereses ajenos -entendido como el riesgo social
que implica el ejercicio de la profesión de abogado, como es el caso de nuestro
país- justifica la necesidad de imponer, y hacer cumplir, los controles que se
adecuen al sistema jurídico en el que los abogados prestan sus servicios.
F.
ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO
40.
La demanda de
inconstitucionalidad que se analiza argumenta que la disposición acusada
desconoce el derecho a la igualdad (artículo 13 de la Constitución), ya que
tratan de manera desigual situaciones de hecho que, en su criterio, son asimilables.
De esta forma, para evaluar su constitucionalidad se tendrá en cuenta la
metodología de análisis expuesta en la sección II.D anterior, con el propósito
de determinar si en el presente caso existe efectivamente un desconocimiento de
dicho derecho a la igualdad. Así, debe la Corte analizar primero si los grupos
comparados en la acción de inconstitucionalidad son en efecto asimilables (ver supra,
numeral 24).
Este es un presupuesto indispensable pues, de no haber comparación posible,
pierde relevancia la solicitud de tratamiento igual.
Criterio de comparación, afectación prima facie
del derecho a la igualdad
41.
Al respecto, conviene recordar que
la norma que se analiza establece que el requisito de idoneidad para el
ejercicio de la profesión de abogado, al que se refiere la Ley 1905 de 2018 en
su artículo 1º, se aplicará a quienes inicien la carrera de derecho después
de la promulgación de dicha ley. Este requisito de idoneidad consiste en la
certificación de la aprobación de un examen de Estado que debe realizar el
Consejo Superior de la Judicatura, en forma directa o a través de la
contratación de una institución de educación superior acreditada en alta
calidad, de conformidad con lo establecido en el artículo 1º de dicha ley. Así
mismo, el parágrafo 2º del artículo 1º señala que el Consejo Superior exigirá
la certificación de la aprobación del examen de Estado, para la expedición de
la tarjeta profesional de abogado, y que este documento es necesario únicamente
para ser representante de una persona natural o jurídica en cualquier trámite
que requiera la actuación de un abogado.
42.
En este sentido, el requisito
establecido en la Ley 1905 de 2018 tiene incidencia en la expedición de la
tarjeta profesional de quienes inician la carrera de derecho con posterioridad
a la promulgación la ley, y cuya habilitación concierne únicamente en la
representación dentro de los trámites que requieran la intervención de un
abogado. En este caso, la norma establece el requisito únicamente para
estudiantes que inicien sus estudios en derecho, a partir de la fecha de
entrada en vigencia de la mencionada ley, dejando por fuera a quienes: (i) ya
obtuvieron el título y tarjeta profesional; (ii) culminaron su plan de estudios
y están a la espera de grado: y (iii) quienes iniciaron sus estudios antes de
la promulgación de la ley.  Como resultado, prima facie observa la Sala
que existe tertium comparationis y que se podría crear con la norma
demandada una afectación al derecho a la igualdad, entre las personas que se
encuentran en diferentes etapas de la formación académica en derecho.
43.
De esta
forma, resalta la Sala que los abogados que ya se encuentran habilitados para
ejercer la profesión – quienes ya tienen tarjeta profesional – no son comparables
con aquellos que se encuentran estudiando. Respecto de quienes ya obtuvieron su tarjeta
profesional, como título habilitante, se deben adoptar medidas distintas que
garanticen sus derechos y situaciones jurídicas ya consolidadas, y sería
desproporcionado soportar la carga de aprobar un examen adicional, para lograr
la continuidad en el ejercicio de la profesión. Para este grupo de individuos,
el legislador dispuso de una serie de medidas menos lesivas, de forma tal que
se garantice la idoneidad de dichos profesionales. En el mismo sentido, es
importante resaltar que el ordenamiento jurídico antes de la expedición de la
Ley 1905 de 2018, ya preveía ciertas normas que permitían velar por la
idoneidad de los profesionales del derecho, relativos a la verificación de las
condiciones de calidad de los programas de derecho, pruebas estatales,
preparatorios, monografías, entre otros, por lo que aquellos profesionales ya
acreditados cumplieron con los requisitos de idoneidad establecidos en la
normatividad que les era aplicable.
44.
Ahora bien, respecto del grupo de
aquellos que no han obtenido aún habilitación para ejercer la profesión, es
decir, quienes se encuentran en diferentes momentos de los estudios en derecho o
quienes no hubiesen obtenido aun su tarjeta profesional, es importante
considerar, primero, que no asiste duda alguna respecto de la decisión de
aplicar el requisito habilitante para aquellos estudiantes que inicien la
carrera de derecho después de la promulgación de la Ley 1905 de 2018. No obstante,
respecto de aquellos estudiantes que cursaren sus estudios o quienes, cumplidos
los requisitos institucionales de grado, no hubiesen obtenido su habilitación,
la Corte reitera que el grupo de estudiantes es susceptible de comparación. Dicho
en otras palabras, existe tertium comparationis entre todas las personas
susceptibles de ser clasificadas como estudiantes de derecho y que no hubiesen
obtenido su tarjeta profesional. En este sentido, considera la Sala que la
demanda aquí analizada se basó en una interpretación razonable de la norma a la
luz de la Constitución.
Intensidad del juicio de igualdad
45.
Teniendo en cuenta lo anterior, corresponde
a la Sala determinar si, a la luz de las disposiciones acusadas, se encuentra
constitucionalmente justificada la diferencia de trato entre los estudiantes de
derecho que: (i) iniciaron su formación académica con anterioridad a la entrada
en vigencia de la Ley 1905 de 2018; (iii) los que, de manera concomitante a la
promulgación de la ley antedicha, cumplían requisitos de grado, pero no tenían
tarjeta profesional; y (iii) quienes comenzaron sus estudios después del 28 de
junio de 2018[47].
En otros términos, debe
analizarse si dichas situaciones son a tal punto asimilables que ameritan un
tratamiento idéntico.
46.
De modo que se requiere determinar
la intensidad del juicio a aplicar, que en el caso concreto habrá de
corresponder a un juicio de intensidad intermedio (ver supra, numeral 27.b ) por las
siguientes razones:
a.
La medida a estudiar hace parte del
margen de configuración del legislador, quien es competente para proferir regulaciones
de las profesiones y oficios que implican un riesgo social. De hecho, el propio
artículo 26 de la Carta señala, entre otros aspectos, que “las ocupaciones,
artes y oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo
aquellas que impliquen un riesgo social” y adicionalmente prevé que “la
ley podrá exigir títulos de idoneidad” y que “las autoridades
competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones”.
Puesto que la “delimitación de cada uno de estos componentes no se agota en
la norma constitucional”, en esa medida, la Carta le reconoce al legislador
un margen de configuración para regular cada actividad, en especial la
profesión de abogado (ver supra, sección II.E).
b.
No obstante lo anterior, se
advierte, prima facie, que la diferenciación afecta el goce de un
derecho fundamental. Visto que la diferencia, entre el conjunto comparable,
opera desde un criterio: la fecha de entrada en vigencia de una norma. Momento
a partir del que los estudiantes que ingresen a estudiar derecho deben
presentar un examen de Estado como requisito habilitante para el ejercicio de
la profesión, en algunos casos específicos, lo cual podría configurarse en una
limitación al derecho a escoger libremente profesión u oficio, lo cual podría
resultar potencialmente discriminatorio[48].
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala procederá a realizar el examen
sobre la licitud de la medida, el cual tiene como propósito analizar si la
distinción creada en la norma demandada persigue una finalidad constitucional importante,
y establecer si el medio elegido es efectivamente conducente para alcanzar la
finalidad identificada.
Juicio intermedio
de igualdad
(i)
Finalidad constitucionalmente
importante
47.
En relación con el análisis
relativo a si la distinción
creada en las normas demandadas persigue un propósito constitucionalmente
importante, manifiesta la Sala que de
conformidad con lo evidenciado en los antecedentes legislativos del proyecto de
ley correspondiente a la norma acusada[49], la misma reconoce que el objetivo fundamental del
abogado es “colaborar en la
defensa del valor de la justicia…”[50]. En
este sentido, se destacaron varios aspectos que dan cuenta de la función social
del abogado[51]. De esta manera, se señaló que, si bien la abogacía
se ejerce de forma libre en los términos del artículo 26 de la Constitución, el
riesgo social que entraña su ejercicio implica para el Estado el deber de
garantizar la idoneidad del mismo[52]. Estos antecedentes legislativos muestran como en el Congreso se identificaron
necesidades regulatorias respecto de la habilitación y acreditación de la
idoneidad de los abogados, lo cual quedó plasmado en el texto del artículo 1 de
la norma.
48.
Resalta la Corte que el legislador
al prever normas que acreditan la idoneidad de los abogados, permite trabajar y
aunar esfuerzos para mejorar la formación de los jóvenes estudiantes que pueden
beneficiarse de una formación disciplinar e interdisciplinar, como la formación
ética. Siendo así, es fundamental que se siga buscando garantizar la idoneidad
técnica y ética de quienes ejercen la profesión jurídica, de forma tal que se
recupere el valor ético del ejercicio profesional, se recupere su sentido
público y se fomente el compromiso de los juristas con la justicia y con el
Estado de derecho. La calidad y la probidad de los juristas son indispensables
para el buen funcionamiento de la justicia y para la protección de otros derechos
ciudadanos. De manera que la finalidad de medida se enmarca en los términos de
la Constitución, pues el legislador actúo dentro del marco del principio de
configuración y, además, el objeto de ésta no es contrario a la Carta.
49.
Ahora bien, con relación a la importancia
de la finalidad señalada, esta Corte ha precisado que el fin será
importante cuando “promueve intereses públicos valorados por la Carta o en razón
a la magnitud del problema que el legislador busca resolver”[53]. Sobre
este punto, como se mencionó anteriormente la
jurisprudencia reconoce que existe un riesgo social asociado al ejercicio de la
profesión jurídica pues los abogados tienen un papel cuando se imparte justicia,
apoyan de manera decisiva en la configuración del ordenamiento jurídico y son
los principales responsables de su efectivo cumplimiento. Sobre este punto, en
particular, la Corte ha establecido que:
“la labor del abogado no se limita a resolver problemas
de orden técnico, sino que su actividad va más allá, proyectándose también en
el ámbito de lo ético (…) [su] conducta individual (…) se encuentra vinculada a
la protección del interés general o común, de manera que el ejercicio
inadecuado o irresponsable de la profesión, puede proyectarse negativamente
sobre la efectividad de diversos derechos fundamentales de terceros, como la
honra, la intimidad, el buen nombre, el derecho a la defensa y el acceso a la
administración de justicia, así como también, poner en entre dicho la vigencia
de principios constitucionales de interés general, orientadores de la función
jurisdiccional, tales como la eficacia, la celeridad y la buena fe”[54].
50.
Adicionalmente, la libertad de
ejercer profesión u oficio, con los límites reconocidos expresamente en el
artículo 26 de la Carta, de la mano del riesgo social que implica el ejercicio
profesional del derecho, ponen en evidencia también que, a la luz de la
Constitución de 1991, la probidad y el buen desempeño profesional del abogado
son elementos determinantes para la garantía de otros derechos como el acceso a
la administración de justicia.
51.
Asimismo, la importancia también
se manifiesta en que los exámenes, en condiciones como las de este caso, actúan
como requisitos que permiten clasificar los méritos y calidades de los futuros
profesionales. Con ello, el examen le permite al Estado, con base en criterios
de objetividad e imparcialidad, determinar las capacidades, preparación, rigor académico
y aptitudes de los profesionales en derecho que aspiran a representar los intereses
de terceros. En este sentido, el resultado del examen, como elemento objetivo,
mitiga las consideraciones subjetivas y las influencias de cualquier otra
naturaleza[55].
52.
De esta forma, concluye la Sala
que los requisitos de acceso objeto de la demanda persiguen una finalidad
constitucional importante, no prohibida sino promovida por la Constitución, en
la medida que el legislador en el marco de su amplio margen de configuración estableció
unos requisitos para el ejercicio profesional a los egresados en derecho, con
el objetivo de proteger el interés general involucrado en el ejercicio de dicha
profesión, mitigar el riesgo social que de ésta se deriva, y reconocer ciertas
potestades a las abogados según sus aptitudes, capacidades y preparación[56].
(ii)
El medio elegido es
efectivamente conducente para alcanzar la finalidad identificada
53.
Ahora bien, observa la
Sala que la disposición demandada se refiere expresamente a la aplicación
irretroactiva de la norma. De esta forma, le corresponde a la Corte determinar
si dicha medida es efectivamente conducente para alcanzar la finalidad
identificada, lo cual comienza por entender si dentro del grupo de comparación existen
situaciones jurídicas consolidadas o expectativas legítimas, en cabeza de los estudiantes de derecho o aquellos
que no han obtenido el título habilitante, en relación con el ejercicio de la profesión de abogado.
54.
En primer orden, debe rescatarse
que el legislador fue enfático en que no se debían afectar las situaciones
jurídicas preexistentes a la
expedición de dicha ley. Como resultado, la norma dispone que la exigencia del
requisito habilitante solamente operara para quienes ingresaron a cursar sus
estudios de Derecho después de la promulgación de la Ley 1905 de 2018[57]. De la misma forma, en las observaciones
hechas por los demás miembros del Senado, en el curso del trámite de esta
norma, se dijo que su aplicabilidad a quienes comenzaran a estudiar derecho
después de su promulgación, implicaba que “no se altera” ni se “cambian
las reglas de juego” a quienes ya se encontraban cursando la carrera para
obtener el título de abogados[58].
55.
La Corte en su sentencia C-606 de
1992 se refirió específicamente al caso de derechos adquiridos en profesión y
oficio. Empezó por definir que la teoría clásica de los derechos adquiridos
surge fundamentalmente para defender derechos subjetivos de las personas frente
a la expedición de nuevas leyes que puedan lesionarlos. En dicha sentencia, se
hizo referencia a la sentencia de 7 de octubre de 1977, de la Sección Primera
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en efecto en
la parte relevante dice la sentencia: "1o. Posteriormente se dictó la
Ley 67 de 1935 que, como se transcribe en la consulta, modificó sustancialmente
en su artículo 11 la reglamentación de la homeopatía contenida en la Ley 35 de
1929, desde luego que con observancia "a partir de la vigencia" para
no lesionar los derechos o situaciones originados en favor de personas al
amparo de dicha Ley 35 de 1929, que resultaría contrario al principio de la
irretroactividad de los efectos y al artículo 30 de la Constitución Nacional
que los reconoce de manera indudable".
56.
Por tanto, cuando se habla de
derechos fundamentales y en particular del derecho a escoger profesión u
oficio, el momento en que el derecho debe ser protegido, frente al evento del tránsito
legislativo, coincide con aquel en que se han cumplido las hipótesis fácticas
de la ley anterior, de tal modo que pueda hablarse de una situación jurídica
consolidada. Según esto, el derecho a ejercer una profesión u oficio, que se
fundamenta en el derecho al trabajo, se adquiere con el cumplimiento de los
requisitos que establezca la ley. Entonces, se adquiere el derecho a ejercer
una profesión que requiera de cualificación académica por el solo hecho de
adquirir el título que acredite los estudios correspondientes conforme a las
disposiciones legales o reglamentarias.
57.
Frente a esto, las personas que
iniciaron sus estudios en derecho antes de la entrada en vigencia de la Ley
1905 de 2018, comenzaron a estudiar en un momento en el que no existía un
examen de Estado como requisito habilitante para representar personas,
naturales o jurídicas, en los trámites en los que la ley exige un abogado.
Siendo así, los estudiantes de derecho en las condiciones antedichas tienen una
expectativa legal simple: la habilitación para el ejercicio profesional con la
aprobación de los requisitos académicos exigidos por su universidad, al momento
de ingreso a la carrera de derecho, o de obtener o haber obtenido los
requisitos de grado y dar trámite a la obtención de la tarjeta profesional de
abogado con base en los requisitos a la fecha en la que obtuvieron su diploma
de grado. De esta forma, para la Corte resulta claro que la aplicación
irretroactiva de la norma, en el caso en cuestión, fue una decisión adoptada
dentro del marco de configuración legislativa, que, por lo demás, creó una
cautela de transitoriedad. La antedicha previsión del legislador intenta proteger
situaciones jurídicas consolidadas frente a la nueva ley[59].
58.
La interpretación antedicha no
pretende desconocer la potestad del legislador para exigir títulos de idoneidad
para el ejercicio de ciertas profesiones, como es el caso de la abogacía. Según
se explicó en la sentencia C-220 de 2017, el derecho del artículo 26 Superior
está más ligado al derecho a ejercer la profesión o actividad que al derecho a
escoger profesión. Esta es una diferencia importante, porque es en la esfera
del ejercicio en donde el abogado se proyecta en los derechos de los demás
ciudadanos, y donde puede verse comprometido, eventualmente el interés social.
Por lo cual, es una forma de hacer pública la aptitud adquirida merced a la
formación académica, así como una manera de acreditar la preparación académica
y científica.
59.
Siendo así, la Corte resalta que
el principio de irretroactividad, en el presente caso, busca proteger las
situaciones jurídicas consolidadas, con relación a la habilitación para el
ejercicio profesional, de quienes comenzaron a estudiar derecho antes de la
entrada en vigencia de la Ley 1905 de 2018.
60.
Ahora bien, en la medida
en que el requisito de idoneidad
debe ser aplicable a todas las personas que inician sus estudios de la carrera
de derecho después de la fecha de promulgación de la ley, la Sala resalta que
la finalidad de la norma demandada obedece al interés general de formar nuevas
generaciones de abogados probos, competentes y preparados (ver supra, numerales
47
a 52).
Además, en línea con la sentencia C-744 de 1998, reconoce que de conformidad
con el artículo 26 Superior, la ley puede
exigir títulos de idoneidad, de forma tal que se asegure el interés colectivo,
el cual puede verse afectado por falta de niveles mínimos de preparación y
formación académica en quien ofrece sus servicios profesionales.
61.
De esta forma, considera la Sala
que dentro del grupo que no ha obtenido habilitación para ejercer la profesión,
la Sala debe analizar la situación de los estudiantes que han acreditado los
requisitos de grado, pero carecen de título y quienes se matricularon antes de
la entrada en vigencia de la Ley 1905 de 2018 pero aún se encuentran cursando
sus estudios. Para la Sala, estos dos grupos de personas no pueden recibir el
mismo tratamiento de quienes comenzaron su carrera de derecho conociendo, ex
ante, la nueva exigencia legal. Lo anterior, se soporta en tres razones.
62.
Primero, igualar a todos los
estudiantes desconocería la intención del legislador y con ello, se afectan dos
garantías fundamentales: el principio democrático (artículo 1 Superior) y la
separación de poderes (artículo 113 de la Constitución). Si en el curso de la
deliberación plural, representativa y participativa no se buscó “cambiar las
reglas de juego” (ver supra, numeral 54) no le
corresponde al juez constitucional ampliar el sentido del contenido normativo
debatido y aprobado por el legislador[60].
Más aún, cuando las limitaciones de tiempo y modo están dentro de la facultad
de configuración legislativa. Para la Corte, como ya se mencionó anteriormente la
norma acusada busca respetar las situaciones jurídicas consolidadas de quienes
empezaron a estudiar derecho antes de la entrada en vigencia de la Ley 1905 de
2018.
63.
En segundo lugar, el examen de
Estado debe definir una metodología y las competencias, aptitudes y criterios académicos
y personales a evaluar.  Lineamientos que, de alguna manera, deberán incidir en
las formaciones jurídicas, y le corresponderá a las Universidades velar por la
formación de profesionales que mitiguen el riesgo social inherente al ejercicio
de la abogacía y, como resultado, deberán desarrollar, mientras estudian, las
competencias para satisfacer el requisito de idoneidad. En esta medida, exigir el
examen de Estado a todos los estudiantes de derecho, sin distinción con base en
la época en la que comenzaron sus estudios, generaría una carga
desproporcionada para quienes comenzaron antes de la promulgación de la Ley
1905 de 2018, por cuanto, cuando dieron inicio a su educación jurídica ni
ellos, como estudiantes, ni sus facultades, como responsables de su formación,
contaban con los criterios que actualmente exige el legislador y que debe
desarrollar y plasmar en el examen el Consejo Superior de la Judicatura. Lo
anterior requiere entender que tanto las instituciones de educación superior,
como sus estudiantes, deberán adaptarse a esta nueva regulación y por ello,
resulta desproporcionado exigir el requisito de habilitación a las personas que
actualmente son estudiantes de derecho, pero su formación académica no se ha
desarrollado con observancia del enfoque que la nueva legislación exige. Es
este grupo de profesionales en desarrollo los que el legislador buscó proteger
con la irretroactividad de la norma acusada.
64.
Por lo cual, no puede la ley, sin
afectar la seguridad jurídica, tener el alcance de modificar la relación
estudiante – universidad establecida cuando éste decidió matricularse en el
programa de derecho. Una aproximación diferente, desconocería la exteriorización
de voluntad que ocurrió cuando el estudiante, conociendo los requisitos
aplicables para obtener el título profesional, se matriculó, ingresó al
programa, cursa sus estudios, y obtuvo su título de grado pendiente de cumplir
un trámite de forma para obtener su tarjeta profesional. Esto último encuentra
su sustento constitucional en la libertad del artículo 26 Superior, que aunque encuentra
limitaciones constitucionales, como los títulos de idoneidad, la aplicación de
sus límites debe reconocer la desventaja en la que se encuentran quienes
iniciaron sus estudios, y escogieron el ejercicio de determinada profesión, con
base en unas normas legales vigentes que determinaban en su momento los
requisitos habilitantes para poder ejercer la profesión, por lo que mal haría
la Corte en desconocer dichos requisitos que preveían de una u otra forma la
verificación de cumplimiento de la idoneidad de los profesionales del derecho.
65.
Lo anterior no implica, de ninguna
manera, que las universidades no puedan cambiar su curriculum académico
o pensum, pues en desarrollo de la autonomía universitaria como garantía
institucional lo pueden hacer (artículo 69 Superior). Con esto en mente, las
instituciones de educación superior tienen principalmente dos potestades que
vale la pena recordar. Por un lado, definir la dirección ideológica, facultad
dentro de la que la universidad, por ejemplo, señala el plan de estudio, los
métodos y sistemas de investigación[61].
Por el otro, las universidades definen su propia organización interna en lo
relativo, por mencionar algunas cosas, a la administración, ejecución
presupuestal, selección y formación de docentes, y adopción de reglamentos
internos. Siendo así, la primera de las potestades permite definir, con independencia
y autonomía, el pensum académico, el cual, en todo caso, deberá apuntar a que sus
egresados titulados como abogados, además de acreditar los requisitos académicos
internos, puedan satisfacer los requisitos de idoneidad que establezca la ley. Esta
segunda parte, relativa al examen de Estado como introducción legal novedosa,
requiere adoptar medidas internas; tal situación también la reconoció el
legislador, al optar por la irretroactividad de la ley.
66.
En tercer lugar, el artículo 229
de la Constitución ha dejado también en manos del legislador atribuciones
suficientes para señalar los casos en que puede cualquier persona acceder a la
administración de justicia sin la representación de un abogado. Por lo cual, de
la Constitución no se deriva una regla que autorice a quien ha terminado sus
estudios de abogacía para ejercer de una vez, por ese sólo hecho, en todo tipo
de procesos, y para asumir en todas las instancias la representación judicial de
las personas. En esta materia corresponde definir a la ley, que exige, por
regla general, el título de abogado para desempeñar las funciones inherentes a
la profesión, si las normas legales señalan ciertos casos en los que se
requiere un nivel de preparación, tal requisito, como exigencia del legislador,
deberá plasmarse en la educación y formación académica. Siendo así, con
criterios preestablecidos por ley, las facultades de derecho deben formar
profesionales, y proveer las herramientas en el curso de los estudios, que
permitan a los estudiantes satisfacer los requisitos de idoneidad.
67.
En esta orden de ideas, se observa
que en desarrollo de la competencia constitucional otorgada, no sería admisible
exigir la aprobación del examen de Estado a estudiantes que se encontraran
cursando sus estudios de derecho, o que no hubiesen obtenido la habilitación
para su ejercicio al momento de promulgación de la ley, pues no solo desconoce
el principio democrático, al exceder el ámbito de aplicación normativo que
pretendía el legislador, sino que configuraría una medida potencialmente
discriminatoria para las personas cuya formación académica está en curso pero
no se ha estructurado para responder a las exigencias actuales del legislador. El
principio de igualdad impone que quienes se sometan a un escrutinio académico
dirigido a evaluar sus competencias y aptitudes reciban una formación que
permita aprobar el examen, y con ello, exige una formación en igualdad de
condiciones.
68.
Como consecuencia, la Sala encuentra el examen de Estado es un
mecanismo que permite evaluar y verificar las aptitudes académicas del futuro
profesional en derecho. En ese orden, exige una formación académica que deben
reunir los estudiantes que iniciaron sus estudios después de la promulgación de
la Ley 1905 de 2018. Para la Sala, el examen de Estado es un medio
constitucionalmente permitido, pues asegura
unos conocimientos trasversales a la formación profesional de los abogados y
con base en estos, permite habilitar el ejercicio profesional en los casos específicamente
mencionados.
69.
Ahora bien, la efectiva
conducencia no puede analizarse en abstracto pues “requiere demostrar, con
cierto grado de certeza, que las medidas resultan aptas para alcanzar dichos
fines”[62].
En el presente caso, dos razones permiten determinar que el examen de Estado
cumple con el postulado antedicho. Por un lado, los exámenes de habilitación
han servido en otras jurisdicciones – como Estados Unidos y Alemania – para
mitigar deficiencias académicas y con ello, filtrar los estudiantes que no
tienen los conocimientos básicos para el adecuado desempeño profesional. Un
examen, naturalmente, exige preparación y rigor, y por esa razón, es una
herramienta que obliga al estudiante de derecho tomador de la prueba a tener
ciertos conocimientos. En esta medida, al supeditar la habilitación para
representar intereses ajenos a los resultados satisfactorios del examen, se
crea un filtro, de origen estatal, que garantiza criterios uniformes en
relación con las exigencias para representar a las personas naturales o
jurídicas en aquellos trámites en los que la ley exige un abogado.
70.
De otro lado, el examen de Estado
mitiga las diferencias existentes entre universidades, elimina las ideas que
abundan en el mercado laboral donde se presume la idoneidad profesional por el
simple hecho de ser egresado de determinada facultad de derecho. Con el
resultado de un examen, se evalúan objetivamente las calidades de quien ha
culminado sus estudios en derecho. En este orden de ideas, el requisito de
habilitación es efectivamente conducente para habilitar a los abogados en el
ejercicio profesional del derecho pues si permite, con cierto grado de certeza,
evaluar la idoneidad profesional de los egresados de la carrera de derecho.
71.
Teniendo en cuenta lo
anterior, la Corte considera que el
medio puede considerarse como efectivamente conducente para alcanzar la
finalidad identificada. En este
sentido, el examen de idoneidad que se exigirá a profesionales en derecho, a
partir, de la fecha de promulgación de la norma actúa como filtro de entrada al
ejercicio profesional y su aprobación exige de las facultades de derecho una
obligación para con sus estudiantes, pues en el margen de la libertad de
cátedra universitaria deberán proveer las herramientas para que sus egresados
logren acreditar el nuevo requisito que exige la ley. Con base en lo anterior, la Sala procederá a declarar
la exequibilidad de la norma demandada.
G.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
72.
El demandante solicitó a
la Corte declarar la exequibilidad condicionada del artículo 2 de la Ley 1905
de 2018, en el entendido de que el requisito de idoneidad no solo afecte a los
estudiantes de las facultades de Derecho que se van a graduar o inicien sus
estudios de forma posterior a la fecha de vigencia de la ley, sino también a
los que ya se graduaron. De no hacerlo de esta forma, en opinión del
demandante, se presentaría una vulneración al principio de igualdad, consagrado
en el artículo 13 de la Carta.
73.
La Sala Plena consideró
que la demanda reunía los requisitos de aptitud requeridos por la
jurisprudencia, y de conformidad con lo anterior procedió a realizar un
análisis de fondo del cargo de igualdad formulado por el demandante. Para tal
fin, reiteró su jurisprudencia en el juicio integrado de igualdad, dando
aplicación a un juicio intermedio, al evidenciar que podría haber una presunta
vulneración o afectación al goce del derecho fundamental a escoger libertad y
oficio previsto en el artículo 26 Superior.
74.
En el desarrollo del
mencionado juicio, la Corte consideró que (i) la disposición demandada se
orienta a conseguir un propósito constitucionalmente importante; y, además, que
(ii) el medio elegido por el legislador es efectivamente conducente para
alcanzar dicha finalidad. En desarrollo de dichas conclusiones, la Sala Plena
recordó el papel que cumple el abogado en el Estado Social y Democrático de
Derecho, así como también la importancia del control que respecto del ejercicio
de esa profesión deben llevar a cabo las autoridades públicas, en búsqueda del
interés general y la protección de los derechos de terceros. De esta forma, en
desarrollo del artículo 26 Superior (libertad de escoger profesión u oficio),
en el caso de la abogacía le es dado al legislador exigir títulos de idoneidad,
toda vez que, dicha profesión implica un riesgo social. Ello es así,
justamente, porque la conducta individual del abogado se encuentra vinculada a
la protección del interés general o común, de manera que el ejercicio
inadecuado o irresponsable de la profesión, puede proyectarse negativamente sobre
la efectividad de diversos derechos fundamentales de terceros, como la honra,
la intimidad, el buen nombre, el derecho a la defensa y el acceso a la
administración de justicia, así como también, poner en entre dicho la vigencia
de principios constitucionales de interés general, orientadores de la función
jurisdiccional, tales como la eficacia, la celeridad y la buena fe.
75.
Finalmente, en cuanto a la
vigencia de la norma demandada, encontró la Corte plenamente ajustado a la
Constitución el que el requisito de idoneidad sea aplicable exclusivamente a
quienes inicien la carrera de derecho después de su promulgación. Lo anterior,
por cuanto, al tratarse del derecho fundamental a escoger profesión u oficio, las
condiciones legales que modulen el ejercicio profesional deberán comprender el
momento de tránsito y adaptación al que se someten las instituciones educativas
de educación superior y sus estudiantes. Siendo así, el momento en que el
derecho debe ser protegido, frente al evento del tránsito legislativo, coincide
con aquel en que se han cumplido las hipótesis fácticas de la ley anterior, de
tal modo que pueda hablarse de reconocer las condiciones de formación y
educación jurídica con las que cuentan las personas que iniciaron sus estudios
de manera previa a la entrada en vigencia de la Ley 1905 de 2018. Como
resultado, la Corte reconoció el valor de las situaciones jurídicas
consolidadas de los estudiantes de derecho que cursan la carrera de derecho de
manera anterior a la entrada en vigencia de la ley o que han culminado sus
estudios sin que hubiesen obtenido la habilitación para ejercer la profesión de
abogado.
76.
Con fundamento en lo
anterior, la Corte procederá a declarar la exequibilidad del artículo 2 de la
Ley 1905 de 2018, por el cargo analizado en la presente decisión.
III.      DECISIÓN
La Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el artículo 2 de la Ley 1905 de 2018, por el cargo
analizado en la presente decisión.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Con impedimento aceptado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Ver folio 4 del cuaderno principal.
[2] Ver folio 7 del cuaderno principal.
[3] Intervención presentada por Néstor Santiago Arévalo Barrero, en
representación de La Nación, Ministerio de Justicia y del Derecho, en su
calidad de Director de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico.
[4]
Intervención presentada por Juan Rafael Bravo Arteaga, en representación de la
Academia Colombiana de Jurisprudencia.
[5]
Intervención presentada por Jorge Ricardo Palomares García e Ingrid Vanessa
Gonzalez, miembros del Observatorio de Intervención ciudadana constitucional.
[6]
Intervención presentada por el Decano de la Universidad, señor Fray José Arango
Restrepo, y Carlos Rodríguez, profesor y asesor del Consultorio Jurídico
Internacional de la mencionada Universidad.
[7]
Intervención presentada por William David Hernández, y otros, comisionados por
el Decano de la Escuela Mayor de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda.
[8]
Intervención presentada por Jesús Eduardo Sanabria Moya y otros, en compañía
con el Grupo de Litigio Estratégico de la Facultad de Derecho.
[9]
Ver, sentencias C-206 de 2016, C-207 de 2016, entre otras.
[10]
Al respecto, en la sentencia C-372 de 2011, la Corte manifestó: “(…) con
base en la jurisprudencia constitucional se ha considerado que “la apreciación
del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del
principio pro actione de tal manera que se garantice la eficacia de este
procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la
que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio
que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de
apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y
que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo
la demanda y fallando de fondo”.
[11]
Ver sentencia C-1123 de 2008.
[12]
En el ordenamiento constitucional, el mandato de igualdad ordena dar un trato
igual a quienes se encuentran en la misma situación fáctica, y un trato diverso
a quienes se hallan en distintas condiciones de hecho. La Corte ha reiterado
que esta previsión, aunque amplia en su formulación, “no refleja la complejidad
que supone su eficacia en un orden jurídico orientado bajo los principios del
Estado Social de Derecho, ni deja en claro qué elementos son relevantes, al
momento de verificar las situaciones, personas o grupos en comparación”. El
artículo 13 Superior regula el contenido y el alcance del principio o derecho a
la igualdad, para ello, establece mandatos independientes y no siempre
armónicos, entre los que se destacan: “(i) la igualdad formal o igualdad ante
la ley, relacionada con el carácter general y abstracto de las disposiciones
normativas dictadas por el Congreso de la República y su aplicación uniforme a
todas las personas; (ii) la prohibición de discriminación, que excluye la
legitimidad constitucional de cualquier acto (no solo las leyes) que involucre
una distinción basada en motivos definidos como prohibidos por la Constitución
Política, el derecho internacional de los derechos humanos, o bien, la
prohibición de distinciones irrazonables; y (iii) el principio de igualdad
material, que ordena la adopción de medidas afirmativas para asegurar la
vigencia del principio de igualdad ante circunstancias fácticas desiguales.”
Ver sentencias C-006 de 2017, C-394 de 2017, entre otras.
[13]
Ver, Sentencia C-394 de 2017, reiterando la sentencia C-635 de 2012.
[14]
En cuanto a la prohibición de discriminación que también se denomina mandato de
abstención o de interdicción de tratos discriminatorios, en la sentencia C-394
de 2017, la Corte señaló: “la Constitución la impide [entiéndase la
discriminación] respecto de categorías o criterios sospechosos tales como
razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión
política o filosófica, por lo cual la demanda que apele a este patrón de
igualdad debe explicar en qué consiste la discriminación directa o indirecta
para lograr su exclusión del ordenamiento jurídico. (…) De hecho, la
jurisprudencia constitucional ha señalado que los criterios sospechosos tienen
a desvalorar y colocar en situación de desventaja a ciertas personas o grupos,
a la vez que los ha definido como “categorías que (i) se fundan en rasgos
permanentes de las personas, de las cuales éstas no pueden prescindir por
voluntad propia a riesgo de perder su identidad; (ii) han estado sometidas,
históricamente, a patrones de valoración cultural que tienden a
menospreciarlas; y, (iii) no constituyen, per se, criterios con base en los
cuales sea posible efectuar una distribución o reparto racional y equitativo de
bienes, derechos o cargas sociales.”.
[15]
Ver, entre otras, sentencias C-104 de 2016 y C-374 de 2017.
[16]
Ver, Sentencia C-250 de 2012.
[17]
Ver, entre otros, los artículos 1.1 y 24 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos y el 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos.
[18]
Ver, sentencia C-022 de 1996.
[19]
Ver sentencias C-015 de 2014 y C-179 de 2016.
[20]
Ver sentencia C-741 de 2003.
[21]
Ver al respecto el precursor artículo de Tussman
& tenBroek, “The Equal Protection ot the Laws”, 37 Calif.L.Rev. 341
(1949), citado por la sentencia C-741 de 2003.
[22]
Ver sentencia C-093 de 2001.
[23]
Ver, entre otras, sentencia C-093 de 2011, C-673 de 2011 y C-104 de 2016.
[24]
Ver, entre otras, sentencias C-114 y C-115, ambas de 2017.
[25]Ver
sentencia C-115 de 2017.
[26]
Ver, entre otras, sentencias C-104 de 2016 y C-534 de 2016.
[27]
Ver sentencia C-673 de 2001.
[28]
Ver, entre otros, sentencias C-290 de 2008, C-398 de 2011 y C-398 de 2015.
[29] CE, Sec. Quinta, Sala de lo Contencioso
Administrativo, C.P. Jorge Penen del Tieure, sentencia del 1 de octubre de
1992. Rad. 0676
[30]
CE, Sec. Quinta, Sala de lo Contencioso Administrativo, C.P. Luis Eduardo
Jaramillo Mejía, sentencia del 18 de abril de 1997. Rad. 1628
También
lo reconoció así la Sala de Asuntos Constitucionales de la Corte Suprema de
Justicia, en el pronunciamiento del 24 de noviembre de 1977.
[31]
CE, Sec. Quinta, Sala de lo Contencioso Administrativo, C.P. Filemón Giménez
Ochoa, sentencia del 4 de junio de 2009. Rad. 73001
[32]
Ver sentencia C-328 de 2015.
[33]
CSJ, SC Laboral, M.P. Luis Gabriel Miranda Buelvas, sentencia del 13 de junio
de 2018. Rad. 7863.
[34]
CE, Sec. Quinta, Sala de lo Contencioso Administrativo, C.P. Filemón Giménez
Ochoa, sentencia del 4 de junio de 2009. Rad. 73001
[35]
Cabe agregar que la norma contenida en el artículo 26 de la Constitución, no es
nueva. Tiene su antecedente en el artículo 39 de la Constitución anterior,
correspondiente al artículo 15 del acto legislativo No. 1 de 1936, que en sus
incisos primero y segundo disponía: " Toda persona es libre de escoger
profesión u oficio. La ley puede exigir títulos de idoneidad y reglamentar el
ejercicio de las profesiones. Las autoridades inspeccionarán las profesiones y
oficios en lo relativo a la moralidad, seguridad y salubridad públicas. Reforma
constitucional que, a su vez, posiblemente tuvo su origen en el artículo 1 de
la ley 67 de 1935, que estatuyó: " El ejercicio de la profesión de médico,
abogado, ingeniero y sus semejantes, constituye una función social".
[36]
Winston, C., & Karpilow, Q. (2016). Should
the US Eliminate Entry Barriers to the Practice of Law? Perspectives Shaped by
Industry Deregulation. The American Economic Review, 106(5),
171-176., pp. 174 Dispnible en internet desde: http://www.jstor.org.ezproxyegre.uniandes.edu.co:8888/stable/43861009
[37]
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=CELEX:52016DC0820&from=ES
[38]
Delegación de Bruselas, Abogacía Española. (2013). Colegiación obligatoria y
funciones de las abogacías de los Estados miembros de la Unión Europea.
Disponible en internet desde: https://www.abogacia.es/wp-content/uploads/2013/06/Informe-comparado-Colegiacion-estructura-y-funciones-abogacia-UE27-ok.pdf
Ver también: E-Justice,
Malta (2016). Disponible en internet desde:  hhttps://e-justice.europa.eu/content_legal_professions-29-MT-es.do?clang=es
[39]
Los “Solicitors” se dedican a prestar los servicios jurídicos de
asesoramiento, y representación. Tienen su colegiatura obligatoria en el Law
Society. Sus servicios profesionales parten de la comunicación directa con
sus clientes, la elaboración de documentos jurídicos (MOU´s, LOI´s, contratos,
etc.), la negociación y supervisión de distintas modalidades de acuerdos y
algunas representaciones, menores, ante los tribunales de primera instancia.
[40]
La educación jurídica de los “Barristers” se centra en la representación
de sus clientes antes en los tribunales superiores.  Quienes ejercen esta
subprofesión del derecho dedican un margen de tiempo a la investigación y a la
ampliación de conocimiento técnico. Tienen su colegiatura obligatoria en el Bar
CoUncil. La mayoría de los jueces en Inglaterra y Gales se forman como “Barristers”.
[41]
Frank H. Stephen and James H. Love (1999). Regulation of the Legal
Profession. University of Strathclyde, Glasgow, United Kingdom, pp. 1006.
Disponible en internet desde: https://s3.amazonaws.com/academia.edu.documents/45768994/5860book.pdf?AWSAccessKeyId=AKIAIWOWYYGZ2Y53UL3A&Expires=1554219009&Signature=hRiRbdewH%2FJIVUWzQPHijcdxpkE%3D&response-content-disposition=inline%3B%20filename%3DRegulation_of_the_Legal_Profession.pdf
[42]
Amelia Fletcher. The Liberal Proffesions – Getting the Regulatory Balance
Right [pp. 51 – 73] en: European Competition Law Annual 2004: The
relationship between Competition Law and the (Liberal) Proffesions (2006). Ed.
Ehlermann and Atanasiu. USA, Portland: Hart Publishing. pp. 55.
[43]
Sobre este punto, hay una creencia común de que existe una única ABA en los
Estados Unidos. Lo que debe entenderse es que la ABA opera en todos los estados
de EEUU y en cada uno de estos varían los códigos de conducta o ética
profesional, por lo cual los requisitos y exámenes para ser abogado en Florida,
California o Nueva York, varían. En este orden, Coquillette y Kimbal (2015),
reconocen que la ABA está dividida en diferentes ramas y en jerarquías profesionales.
Ver: Daniel R. Coquillette and Bruce A. Kimball, (2015). On the Battlefield
of Merit: “The English and Continental Roots of American Legal Education”.
Harvard University Press. Disponible en internet desde: https://www.jstor.org/stable/j.ctt1c84drq
[44]
Traducción propia de la siguiente cita, en las páginas 70 y 71: “equirements
for licensure and admission to the bar generally consist of three components:
educational requirements, a licensure exam, and a test of moral character and
fitness (…) requiring applicants to have such qualities as honesty,
trustworthiness, diligence, and reliability”, ver: Ver: Barney, H. (2004).
Accountability in the Legal Profession. In Stecher B. & Kirby S. (Eds.), Organizational
Improvement and Accountability: Lessons for Education from Other Sectors (pp.
65-84). Santa Monica, CA; Arlington, VA; Pittsburgh, PA: RAND Corporation.
Retrieved from
http://www.jstor.org.ezproxyegre.uniandes.edu.co:8888/stable/10.7249/mg136wfhf.11
[45] Traducción propia de la siguiente cita: “In the
legal profession, these propositions manifest themselves through a
comprehensive set of regulations that control entry into the profession,
mandate capacitybuilding, investigate and prosecute disciplinary infractions,
and offer nondisciplinary means of addressing and redressing client concerns”.
Ver, Heather Barney. (2004) pp. 68.
[46]
Al respecto, la Corte Suprema de Justicia estableció que “[l]a reglamentación
de los profesiones constituye un imperativo de la seguridad social y una
garantía de los derechos humanos. Con este criterio se ha legislado en todos
los países: “Para el ejercicio de algunas profesiones las instituciones de los
estados civilizados exigen la prueba de idoneidad por medio de títulos
universitarios o académicos. Tales son las de abogado, medico, cirujano,
dentista, farmaceuta y comadrón.” CSJ, Sala Plena, sentencia de Agosto 5 de
1970. M.P. Eustorgio Sarria, citada por la sentencia C-1053 de 2001.
[47] Fecha de promulgación de la Ley 1905 de 2018.
[48] Ver sentencias: T-948 de 2008, T-698 de 2012, C-534 de 2016, C-104 de 2016, C-115 de 2017.
[49] El proyecto de ley de la norma acusada se tramitó en
el Congreso de la República bajo el número 95 de 2016 en Senado y 312 de 2017
Cámara. Ver Gaceta número 646 del 19 de agosto de 2016.
[50]
Ello, en el contexto de su intervención en los diferentes conflictos judiciales
y extrajudiciales, la función pública, la magistratura, la enseñanza y la
investigación. Ver Gaceta número 646 del 19 de agosto de 2016.
[51]
Como sustento de ello, se expuso que el abogado es el profesional
específicamente preparado en cuestiones jurídicas que puede ofrecer un enfoque
adecuado a los problemas que presenten los ciudadanos, llevar su representación
al interior de un litigio, y ejercer una función preventiva, en virtud de la
cual, con un adecuado asesoramiento y redacción de los contratos y documentos,
puede evitar los pleitos o juicios. Ver Gaceta número 646 del 19 de agosto de
2016.
[52]
En este orden de ideas, se consideró la existencia del deber ineludible del
Estado en garantizar a sus ciudadanos que sus gestores o apoderados cuenten con
los conocimientos mínimos para asumir responsable y éticamente la defensa de
sus intereses, que encuentra además su justificación datos concretos como las
estadísticas de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura por
abogados sancionados por falta a la ética profesional, en las que se evidencia
que ello ocurre en muchas ocasiones por vacíos en su formación; y de las estadísticas
del Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia en las cuales se
evidencia que la línea de producción de tarjetas profesionales entre el año
1996 a 2016 aumentó considerablemente, de lo que se deduce que año a año
ingresan y seguirán ingresando una gran cantidad de abogados sin ningún control
académico concreto por parte del Estado.
[53]
Ver sentencia C-673 de 2001, reiterada por la sentencia C-028 de 2019.
[54] Ver sentencia C-328 de 2015.
[55]
Ver, entre otras, sentencias SU-539 de 2012, C-211 de 2007, T-380 de 2005 y
T-470 de 2007.
[56]
Ver sentencia C-1053 de 2001.
[57]
Ver Gaceta número 824 del 03 de octubre de 2016. En este mismo informe se
relacionan las estadísticas citadas en la exposición de motivos sobre los
abogados sancionados por faltas contra la ética profesional. En sustento de sus
afirmaciones, expuso además que la aplicación de este tipo de pruebas es común
en otros países, donde se aplican por el Estado o por los mismos abogados, a
través de colegios.
[58]
Ibíd.
[59] La sentencia
C-034 de 1997 precisó la Corte que no se podía hablar de derechos adquiridos
cuando el interesado no había cumplido todavía con todos los requisitos
necesarios para obtener el respectivo derecho. En esas situaciones se
configuraba apenas una expectativa legal, la cual no es cubierta por la
prescripción acerca de los derechos adquiridos. De esta forma, en el caso de
quienes no han cumplido aún con los requisitos materiales exigidos por la ley
estaremos, no frente a un derecho adquirido, sino frente a una mera expectativa
legal, vale decir a un posible derecho futuro o pendiente.
[60]
Ver sentencia C-115 de 2017.
[61]
Sentencia T-310 de 1999, reiterada por T-141 de 2013.
[62] Ver sentencia C-115 de 2017.