T-907-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-907/07
(Octubre 31 de 2007)
Referencia: expedientes T-1631613 y T-1648881
Accionante: Martha Lucía García Flórez y Gloria Patricia Valencia
Alzate.
Accionado: Secretaría de Educación Municipal de Pereira y
Municipio de Pereira.
Primera instancia de tutela: Juzgado 1º Penal Municipal de Pereira.
Segunda instancia de tutela: Juzgado 6º Penal del Circuito de Pereira.
Competencia de revisión: Constitución Política, artículos 86 y 241 numeral 9;
Decreto 2591 de 1991, artículos 33 a 36; Auto del 22 de Junio de 2007 de la
Sala de Selección de Tutela No. 6 de la Corte Constitucional; Auto del 13 de
Julio de 2007 de la Sala de Selección de Tutela No. 7 de la Corte
Constitucional.
Magistrados de la Sala Octava de Revisión: Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araujo
Rentería, Mauricio González Cuervo.
Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo.
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
1. Pretensiones.
1.1. La señora Martha Lucia García Flórez interpuso
acción de tutela en contra de la Secretaria de Educación Municipal de Pereira,
demandando respuesta a la solicitud de ascenso al escalafón grado catorce (14)
docente, por considerar vulnerado su derecho fundamental de petición.
1.2. La señora Gloria Patricia Valencia Alzate, a su vez,
interpuso acción de tutela contra la Secretaria de Educación del Municipio de
Pereira, demandando también respuesta a su solicitud de ascenso al escalafón
grado doce (12) docente, por considerar vulnerado su derecho de petición.
2. Respuesta de las entidades accionadas.
2.1. La
Secretaría de Educación Municipal del Municipio de Pereira:
Negó la
Secretaría vulneración alguna del derecho de petición de las accionadas, por
las mismas razones, y respecto de ambas reclamaciones expresó lo siguiente: (i)
informó a la accionante que le asiste derecho al ascenso solicitado; (ii)
explicó a la accionante que el acto de nombramiento no podrá efectuarse hasta
no contar con la disponibilidad presupuestal, razón por la cual no se ha podido
cumplir con el término de 60 días para hacerlo, en cumplimiento del Decreto
1095 de 2005 que en su  artículo 2° sometió el trámite de los ascensos a la
existencia de disponibilidad presupuestal; (iii) el Estatuto Orgánico del
Presupuesto prevé sanciones en caso de expedición de acto administrativo que
comprometa los recursos públicos sin la disponibilidad correspondiente; (iv)
los respectivos actos administrativos de ascensos podrán hacerse una vez se
cuente con los recursos  que, por provenir del Sistema General de
Participaciones, son asignados por los Ministerios de Educación Nacional y
Hacienda; (v) la acción de tutela no puede considerarse como mecanismo para
atender la solicitud de las accionantes, toda vez que le generaría
responsabilidad disciplinaria, penal y fiscal a la administración y causaría caos
administrativo al conceder ascensos a 667 educadores.
Concluye
informando que la administración ha estado dando solución a las solicitudes
represadas, utilizando los recursos del Sistema General de Participaciones
disponibles y destinados por los Ministerios de Educación Nacional y Hacienda,
respectivamente. De este modo, restan por tramitar las  correspondientes al 25%
del año 2004, y todas las solicitudes de los años 2005 y 2006, las que serán
cursadas una vez el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de
Educación Nacional hagan las correspondientes asignaciones presupuéstales.
2.2. Municipio de Pereira:
El Municipio de Pereira, manifestó que
las solicitudes de petición fueron respondidas mediante escritos en los que la
Secretaría dio cuenta de su trámite y se informó de la imposibilidad de
tramitar los ascensos por la falta de disponibilidad presupuestal el ascenso
solicitado no podía tramitarse, con lo que las accionantes obtuvieron respuesta
de fondo.
3. Decisiones
judiciales de tutela objeto de revisión.
3.1.
Caso No 1. Expediente T-1.631.613.
3.1.1.
Fallo de primera instancia (Juzgado Primero Penal Municipal con funciones de
Control de Garantías de Pereira):
3.1.1.1
Decisión: negación de la protección impetrada  a través de sentencia del 14 de
Febrero de 2007.
3.1.1.2
Razón de la decisión: (i) la accionante se hallaba en el segundo régimen de
docentes correspondiendo tramitar su solicitud con arreglo al Decreto 1095 de
2005, esto es, ordenando su ascenso previa disponibilidad presupuestal, en el
estricto orden de radicación; (ii) la entidad accionada no vulneró el derecho
de petición, en tanto que la accionante ya obtuvo respuesta de la entidad
demandada donde se le indica en forma clara, precisa y congruente el motivo justificado
de la demora para expedir el acto administrativo.
3.1.2.
Fallo de segunda instancia (Juzgado Sexto Penal del Circuito de Pereira):
3.1.2.1
Decisión: confirmación del fallo recurrido  a través de providencia del 10 de
Abril de 2007.
3.1.2.2 Razón
de la decisión: (i) la entidad accionada dio respuesta a la solicitud de
ascenso al escalafón grado catorce (14) docente, presentada por la señora
Martha Lucia García López, informándole que las solicitudes de ascenso serían
resueltas una vez la entidad demandada contara con la disponibilidad
presupuestal, de acuerdo con lo establecido por el Decreto 1095 de 2006 y la
Ley 715 de 2001, y cuando el Gobierno Nacional girara los dineros para tal fin;
(ii) la respuesta dada por la entidad accionada sí fue clara y de fondo, “pues
en ésta se explicó con claridad a la accionante los pasos que debe seguir la
administración municipal para atender la solicitud de ascenso en el escalafón
de docentes”.
3.2.
Caso No 2. Expediente T-1.648.881.
3.2.1.
Fallo de primera instancia (Juzgado Segundo Penal Municipal de Pereira):
3.2.1.1
Decisión: concedió el amparo solicitado por la accionante, Gloria Patricia
Valencia Alzate por sentencia del 12 de Abril de 2007.
3.2.1.2
Razón de la decisión: (i) la entidad demandada vulneró el derecho de petición
de la actora al no expedir el acto administrativo de ascenso e informarle
simplemente que reunía los requisitos, sin dar respuesta al derecho de
petición; (ii) no puede vulnerarse el derecho de petición de la accionada por falta
de disponibilidad presupuestal y congestión en la actividad de la
administración.
3.2.2
Fallo de segunda instancia (Juzgado Sexto Penal del Circuito de Pereira):
3.2.2.1
Decisión: revocó el fallo de instancia y en su lugar negó el amparo en sentencia
de 22 de Mayo de 2007
3.2.2.2 Razón de la decisión: (i) la respuesta dada por la entidad demandada
fue clara y de fondo, en tanto que en el escrito se le explicó a la actora los
pasos que debe seguir la administración municipal para atender la solicitud de
ascenso en el escalafón docente.
4.
Hechos relevantes y medios de prueba.
4.1.
Caso No 1. Expediente T-1.631.613.
- Respuesta
a la solicitud que presentó la señora Martha Lucia García Flórez, el 12 de
Julio de 2006, solicitando el ascenso al escalafón 14, por parte de la
Secretaria de Educación Municipal de Pereira, Dirección Operativa Jurídica (Fol
9, Cuaderno Ppal).
-
Declaración de la señora Martha Lucia García Flórez en la que manifiesta que el
motivo de la presente acción surge a partir del hecho de que en cinco meses la
entidad demandada  no le  ha resuelto la solicitud en la que demanda que la
asciendan al grado catorce (14) docente. Sostiene que la primera respuesta que
recibió de la entidad fue verbal, pues un funcionario de la entidad demandada
le informó que ella tenía derecho al ascenso, pero que tenía que esperar a que
la entidad recibiera la partida presupuestal para ese fin.  Posteriormente, en
el mes de Diciembre, recibió un escrito en el que le manifestaban lo mismo que
el funcionario ya le había informado. (Fol 8 Cuaderno Ppal).
4.2.
Caso No 2. Expediente T-1.648.881.
- Respuesta
a la solicitud que presentó la señora Gloria Patricia Valencia Alzate, el 26 de
Julio de 2006, solicitando el ascenso al escalafón 12, dada por la Secretaria
de Educación Municipal de Pereira, Dirección Operativa Jurídica (Fol 5,
Cuaderno Ppal).
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
5. Problema jurídico planteado.
El problema jurídico que le corresponde
resolver a esta Sala, consiste en determinar si la administración puede
abstenerse de contestar de fondo el requerimiento de los educadores en el que
solicitan el ascenso al escalafón docente por no contar con disponibilidad
presupuestal, constituyendose una vulneración al derecho fundamental de
peticion.
Para desarrollo de lo anterior esta Sala examinará: (i) la
jurisprudencia reiterada por la Corte respecto a que la información sobre el
estado del trámite de la petición no constituye respuesta de fondo; (ii) un resumen
de normas y la jurisprudencia relacionadas con las solicitudes de ascenso en el
Escalafón Docente; (iii) la jurisprudencia recogida en la sentencia C-423 de
2005 en relación con la disponibilidad presupuestal para los ascensos y
finalmente abocará el caso concreto.
5.1. Reiteración de jurisprudencia: información sobre el estado del
trámite no constituye respuesta de fondo:
La
Corte Constitucional, en reiterada jurisprudencia[1], se ha pronunciado  respecto del contenido, ejercicio y alcance del
derecho de petición, así como también  ha fijado las reglas jurisprudenciales
del mismo determinando su núcleo esencial. Éste último comprende (i) la
posibilidad de presentar peticiones respetuosas ante las autoridades por
motivos de interés general o particular; (ii) y el derecho a obtener de éstas
dentro del término legal, una respuesta clara y precisa que resuelva naturalmente de fondo el asunto sometido a su
consideración. La respuesta debe comprender y resolver la esencia de lo pedido
y ser comunicada al peticionario, pues su derecho se extiende al conocimiento
de la contestación de la entidad requerida.
En
este orden de ideas, la Corte Constitucional ha sostenido que  el señalamiento
de un trámite o la mención de los funcionarios que dentro de la entidad
competente estudian una solicitud “es una manera de burlar el derecho de
petición”[2]. Así, no son admisibles respuestas evasivas o la simple afirmación
de encontrarse el asunto en revisión o trámite: finalmente, no es el
conocimiento de un procedimiento de carácter administrativo lo que propiamente
persigue el ciudadano en ejercicio del derecho de petición.
5.2. Derecho
de petición para resolver la solicitud de ascenso en el Escalafón Docente y
disponibilidad presupuestal:
Con la expedición de la
Ley 715 de 2001 la competencia para tramitar las
solicitudes de ascenso, antes radicadas en las Juntas de Escalafón,
quedó en cabeza de las entidades territoriales certificadas. Posteriormente, el Decreto Ley 1278 del 19 de Junio de 2002
-Estatuto de Profesionalización Docente- estableció las reglas para inscripción
y ascenso en el escalafón docente; y el Decreto 1095 de 2005 fijó el
requisito de la previa disponibilidad presupuestal para su curso -artículo 2°-.
En relación con la aplicación del decreto 1095 de 2005, la Corte definió que el
término para resolver la solicitud de ascenso al escalafón de las solicitudes
posteriores al Decreto 1095 de 2005, debía contarse a partir de la presentación
de la misma, así:
“De conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1095 de 2005, las
solicitudes de ascenso deben ser resueltas en un término de 60 días contados a
partir de su presentación. Ahora bien, la Sala encuentra, respecto de dicho
término, que éste debe ser contado a partir de la presentación, para el caso de
las solicitudes radicadas con posterioridad a la vigencia del Decreto en
referencia, mientras que, respecto de las solicitudes presentadas en el lapso
comprendido entre la vigencia de la Ley 715 de 2001 y la expedición del Decreto
1095 de 2005, el término debe correr desde la vigencia de éste último, porque
una interpretación literal de la norma llevaría a que, frente a la gran Mayoría
de solicitudes, hubiera vencido el término legal para contestar.”[3] (subrayado de la ponencia)
5.2.2. El condicionamiento relativo a que las solicitudes de ascenso
al grado docente, sólo “serán tramitadas, previa disponibilidad presupuestal
(…)”  debe ser interpretado según la Sentencia C-423 de 2005, que declaró
la exequibilidad condicionada de las expresiones que facultan a los
departamentos, los distritos y municipios certificados para la administración
de los ascensos de docente, con sujeción a disponibilidad presupuestal
precedente. La Corte condicionó las disposiciones acusadas en los siguientes
términos:
“las normas acusadas son exequibles,
en el entendido de que (i) el reconocimiento de un
ascenso de la carrera docente no podrá ser supeditado a la suficiencia de los
recursos con destino a educación que debieron ser apropiados en el sistema
general de participaciones para la correspondiente vigencia fiscal en razón de
los ascensos que debieron ser previstos por dicho año, y (ii) las consecuencias
fiscales de dicho reconocimiento, de no haber disponibilidad presupuestal en un
caso determinado, se harán efectivas a más tardar en la siguiente vigencia
fiscal a partir del acto de reconocimiento del derecho”[4].
En la misma Sentencia C-423 de 2005, se agregó:
“El docente que cumpla los requisitos constitucionales y legales
en el régimen de carrera docente, en virtud de las normas vigentes tiene
derecho a solicitar el ascenso, a que se le conteste oportunamente y a que se
le reconozca el ascenso si reúne los requisitos.
6. El caso concreto.
6.1. Derecho docente y requisitos
presupuestales:
La Corte estableció que el requisito de
disponibilidad presupuestal previa, contenido en la Ley 715 de 2001 y reproducido
en el Decreto 1095 de 2005, no puede condicionar el nacimiento del derecho de
los educadores. Corresponde al Estado disponer de las apropiaciones
presupuestales necesarias en la propia vigencia fiscal del acto administrativo
correspondiente, o en la siguiente al momento en que se reconozca el derecho.
Por ello, la Secretaria de Educación de Pereira está obligada a cumplir con el
trámite establecido en el decreto 1095 de 2005 para reconocer el derecho de
quienes cumplan los requisitos previstos en la Ley ya que la respuesta a esta
solicitud no debe depender de la voluntad indeterminada de la Administración.
En tal sentido, la Sala considera que las expresiones “Serán
tramitadas, previa disponibilidad presupuestal (…)” del artículo 2º del
Decreto 1095 del 11 de Abril de 2005, deben ser interpretadas, siguiendo los
lineamientos definidos por la jurisprudencia constitucional, en la Sentencia
C-423 de 2005.
6.2. Término de respuesta a las solicitudes de ascenso:
La entidad demandada tendrá que contestar las solicitudes de las
tutelantes, en el término legal de los 60 días, sin supeditarlas a la
suficiencia de recursos. Sin embargo, si la Secretaria de Educación de Pereira
no cuenta con el presupuesto para que se generen de forma inmediata las
consecuencias fiscales de los ascensos, éstas se harán efectivas a más tardar
en la siguiente vigencia fiscal a partir del acto de reconocimiento del
derecho.
6.3. Debida respuesta a los derechos
de petición:
Para la Sala el oficio enviado
tardíamente a las peticionarias, informándolas de las razones presupuéstales
por las cuales la Secretaría no ha dado trámite a la solicitudes de ascenso, no
resuelve las peticiones, ya que la descripción del trámite interno que a la
entidad administrativa corresponde no satisface el derecho: sólo la respuesta
de fondo está amparada en lo dispuesto por artículo 23 de la Constitución
Política.
6.4. Conclusión frente al caso concreto:
La demora en resolver las solicitudes y el argumento basado en que
la inexistencia de disponibilidad presupuestal impide responder la solicitud de
ascenso, vulneran en forma ostensible el derecho de petición de las
accionantes, motivo por el cual se revocarán los fallos de instancia y se
concederá el amparo solicitado, en ambos casos. Se advirtirá que las
expresiones “serán tramitadas, previa disponibilidad presupuestal (…)” del
artículo 2º del Decreto 1095 del 11 de Abril de 2005 deberán interpretarse en
los términos que  estableció la Corte en la sentencia C-423 de 2005.
En consecuencia se ordenará a la Secretaría de Educación de Pereira,
en el término de 48 horas contadas a partir de la notificación de esta
providencia, responder de fondo las solicitudes de ascenso presentadas por las
accionantes.
III. DECISIÓN
Con fundamento
en las consideraciones expuestas, la Sala Octava de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero:
REVOCAR el fallo proferido por el Juzgado Sexto
Penal del Circuito de Pereira, del diez (10) de Abril de 2006, en el que
confirmó la sentencia emitida por Juzgado Primero Penal Municipal con Función
de Control de Garantías de Pereira, el catorce (14) de Febrero de 2007, que
resolvió negar las pretensiones de la accionante y en su lugar, TUTELAR el
derecho fundamental de petición de la señora Martha Lucia García Flórez.
Segundo:
REVOCAR el fallo proferido por el Juez Sexto Penal
del Circuito de Pereira, del veintidós (22) de Mayo de 2007, que revocó la
sentencia emitida por el Juez Segundo Penal Municipal con Función de Control de
Garantías de Pereira, el doce (12) de Abril de 2007, en el asunto de la
referencia, que resolvió negar las pretensiones de la accionante y en su lugar,
TUTELAR el derecho fundamental de petición de la señora Gloria Patricia
Valencia Alzate.
Tercero:
ORDENAR a la Secretaría de Educación de Pereira que
en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la
notificación de esta providencia, resuelva de fondo las solicitudes de ascenso
presentada por las accionantes, en los términos establecidos en esta
providencia, y decrete los ascensos en cuanto se acredite el cumplimiento de
los requisitos legales.
Cuarto: INSTAR al Ministerio de Educación Nacional
para que imparta claras instrucciones a las Secretarias de Educación Municipal
y Departamental a fin de que se dé satisfactoria respuesta a las solicitudes de
ascenso de grado de los docentes, sin condicionar éstas a la previa
disponibilidad presupuestal, así como lo estableció la
Sentencia C-423 de 2005.
Quinto: Por Secretaría General líbrense las comunicaciones previstas en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Ponente
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]
Pueden consultarse, entre otras, las sentencias de la Corte Constitucional
SU-166 de 1999, MP: Alejandro Martínez Caballero; T-307 de 1999, MP: Eduardo
Cifuentes Muñoz; T-079 de 2001, MP: Fabio Morón Díaz; T-116 de 2001, MP(E):
Martha Victoria Sáchica Méndez; T-129 de 2001, MP: Alejandro Martínez
Caballero; T-396 de 2001, MP: Alvaro Tafur Galvis; T-418 de 2001, MP: Marco
Gerardo Monroy Cabra; T-463 de 2001, MP: Marco Gerardo Monroy Cabra; T-537 de
2001, MP: Alvaro Tafur Galvis; T-565 de 2001, MP: Marco Gerardo Monroy Cabra y
T-1089 de 2001, MP: Manuel José Cepeda Espinosa.
[2] Op.
Cit. Sentencia T-180 de 2001.
[3] Cfr. T-709 de 2006,
MP. Rodrigo Escobar Gil, y T-046 de 2007, MP. Jaime Córdoba
Triviño.
[4] Cfr.
Sentencia C-423 de 2005, MP: Manuel José Cepeda.