C-783-99
Sentencia
C-783/99
FONDO DE
CONTINGENCIAS DE ENTIDADES ESTATALES-Administrado por la Previsora
La
razón primaria para que hubiese operado dicha escogencia radica en la
atribución legal de una función administrativa estatal a una entidad que forma
parte de la estructura del Estado, lo que en consonancia con la jurisprudencia
de esta Corporación cumple con la posibilidad del Legislador “... de conferir nuevas funciones y atribuciones
a ciertos órganos estatales, pero siempre respetando la estructura del Estado
prevista por el Constituyente.”. El señalamiento de
La Fiduciaria La Previsora como responsable de la administración del Fondo de
Contigencias de las Entidades Estatales no configura una discriminación
negativa para las demás sociedades fiduciarias privadas ni públicas del sector
financiero del país, ni favorecedora para los socios de dicha Fiduciaria, en
tanto sociedad de economía mixta.
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Obligaciones
contingentes de la Nación
La
regulación que en la norma demandada se hace sobre las obligaciones
contingentes de la Nación, de las entidades territoriales y de las
descentralizadas de cualquier orden, configura una medida económica referida al
endeudamiento público de las mismas, como ya se ha señalado. Esta situación,
claramente envuelve un interés nacional que prevalece dentro del ámbito de las
políticas económicas y fiscales públicas; de manera que, no puede predicarse
una primacía de las distintas competencias territoriales en materia
presupuestal, pues ello implicaría la desarticulación de la necesidad de
coherencia económica nacional, constitucionalmente confiada a las autoridades
nacionales. Se concluye que no pugna con el principio de la autonomía de las entidades
territoriales para la gestión de sus intereses económicos, el contenido
normativo analizado, dados
los alcances generales que dicha medida presenta en
el contexto económico nacional.
Referencia: Expediente D-2365
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 2o. (parcial) la Ley 448 de 1998
Actora:
Patricia Mier Barros
Magistrado
Ponente:
Dr.
ALVARO TAFUR GALVIS
Santafé
de Bogotá D.C., trece (13) de octubre de mil novecientos noventa y nueve
(1999).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.     ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública  de inconstitucionalidad, la ciudadana
Patricia Mier Barros, demandó parcialmente el artículo 2o. de la Ley 448 del 21
de julio de 1998 “Por medio de la cual se adoptan medidas en relación con el
manejo de las obligaciones contingentes de las entidades estatales y se dictan
otras disposiciones en materia de endeudamiento público”.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II.    NORMA DEMANDADA
A
continuación, se transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su
publicación en el Diario Oficial No. 43.345 del 23 de julio de 1998 y se
subraya lo demandado:
"LEY 448 DE 1998
(julio 21)
por medio de la cual se adoptan medidas en
relación con el manejo de las obligaciones contingentes de las entidades
estatales y se dictan otras disposiciones en materia de endeudamiento.
Artículo 2º.
Fondo de contingencias de las Entidades Estatales. Créase el Fondo de Contingencias de las
Entidades Estatales como una cuenta especial sin personería jurídica
administrada por la fiduciaria La Previsora.
(...)”.
III.  LA
DEMANDA
A juicio de la
demandante, la asignación a la Fiduciaria La Previsora, “en forma exclusiva y
excluyente”, de la administración del “Fondo de Contingencias de las Entidades
Estatales” (Ley 448 de 1998, art. 2o.), desconoce los siguientes principios
constitucionales:
1.      Libre
competencia, libertad de empresa e igualdad (C.P., art. 333 y 13), por cuanto la actora considera que se
institucionaliza una posición dominante en el mercado de bienes y servicios
financieros en favor de la Fiduciaria La Previsora, con la configuración de un
monopolio con recursos de entidades estatales dentro de un amplio sector del
manejo de la deuda pública, para cuya constitución no se ha cumplido con los
requisitos constitucionalmente establecidos para tal fin (C.P., art. 336), lo
que, en su concepto, de un lado, atenta contra la libertad económica y de competencia
de la actividad fiduciaria, en la medida en que sus posibles límites sólo están
dados respecto del bien común, el interés social, el ambiente y el patrimonio
cultural de la Nación y, de otro lado, desconoce la finalidad general,
impersonal y abstracta que tiene la ley, por señalar un privilegio económico
particular como éste.
Adicionalmente, en
opinión de la demandante, la extracción de los demás agentes fiduciarios
existentes en el mercado, del ejercicio de una actividad lícita propia de su objeto
social, con la creación de un beneficio individual sin fundamento objetivo y
razonable, da lugar a un “…desequilibrio frente a la igualdad de condiciones
que debe informar el mercado de bienes y servicios frente a similares o iguales
actividades, que se desarrollan con fundamento en la libertad económica cuyo
ejercicio garantiza el Constituyente…”, con vulneración del principio de
igualdad.
2.      Autonomía
de las personas jurídicas y la libertad contractual. Derecho de propiedad
(C.P., arts. 287 y 58). Para
la libelista, con el mandato enjuiciado de la disposición censurada, el
legislador desconoció el derecho patrimonial de la libertad negocial -
corolario de la libertad de empresa (C.P., art. 58 y 333), constitucionalmente
garantizado a las personas públicas a las cuales se refiere la Ley 448 de 1998
- y transgredió el artículo 2o. de la Constitución Política, por ignorar los
fines del Estado, al seleccionar la sociedad fiduciaria que deberá manejar sus
recursos, en cuanto se invadió la órbita de la autonomía de las entidades
territoriales, la cual debe reflejarse en la administración, inversión y
ejecución de dichos recursos (C.P., art. 287).
Sobre ese último
tema precisa que la única competencia que en esas materias defirió el
Constituyente al legislador, es la concerniente a las propias de la Ley
Orgánica del Presupuesto y “sólo en lo previsto para la “programación,
aprobación, modificación y ejecución” de los mismos (artículo 352)...”.
Igualmente, afirma
que, en ese orden de ideas, la norma cuestionada conculca el derecho de
propiedad de las personas jurídicas, adquirido o derivado del libre ejercicio
de una actividad económica (C.P., arts. 58 y 333), el cual presenta la
categoría de fundamental en cuanto se encuentra en relación de conexidad con
los derechos fundamentales de aplicación directa, como el de la igualdad.
3.      Violación
a la iniciativa gubernamental legislativa y a la reserva orgánica legal, habida cuenta que la preceptiva legal
acusada requería de iniciativa gubernamental (C.P., art. 154) y porque, dada su
naturaleza de ley ordinaria, no podía modificar el Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero, ni presentar una temática propia de la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial (C.P., art. 288), como a juicio de la actora sucede
con la distribución que allí se establece de competencias entre la Nación y las
entidades territoriales.
En consecuencia, la
demandante solicita la declaratoria de inexequibilidad de la disposición
demandada, con base en la prevalencia de la normativa constitucional vigente
(C.P., art. 4o.) y en el sometimiento que a la misma debe el Congreso de la
República en su actividad, como poder constituido que es (C.P., art. 6o. y
123).
IV.  INTERVENCIONES
Intervención del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de la Fiduciaria La Previsora S.A.
Los ciudadanos
Camilo Barco Muñoz, actuando como apoderado del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, y Juan Manuel Alvarez Castellanos, actuando en su calidad de
Presidente y como representante legal de la Fiduciaria La Previsora S.A.,
intervinieron oportunamente en el proceso con el fin de defender la
constitucionalidad de la disposición enjuiciada, en los siguientes términos:
1.      En relación con el cargo destinado a
demostrar la vulneración de los principios de libre competencia y libertad de
empresa, los intervinientes manifiestan que la asignación de la administración
del Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales a la Fiduciaria La
Previsora, es resultado de las características propias de ese Fondo, de la
naturaleza jurídica de la citada fiduciaria, como entidad descentralizada, y de
las funciones y responsabilidades que tendrá a su cargo como administradora de
recursos estatales, por cuanto las mismas exceden la labor ordinaria de las
entidades fiduciarias y se derivan de una relación legal y no contractual,
entre la Nación y la Fiduciaria La Previsora.
En efecto, el
apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público señala que
esas funciones especiales tendrán que ver con el manejo, estructuración y
valoración de contingencias y pérdidas esperadas, para convertirse en un apoyo
en la gestión del recaudo, en la instrucción de las entidades y en la
canalización de la información.
En el mismo sentido
se expresa el representante legal de la sociedad Fiduciaria La Previsora S.A.
al exponer como responsabilidades especiales, a cargo de esa entidad, las de
“canalización y manejo de información CRUCIAL Y CONFIDENCIAL para el
funcionamiento del Estado en el amplísimo espectro de su actividad
contractual(...)”, preservando, dentro de la órbita del Estado, las
metodologías de información que se utilizarán en lo sucesivo para la
determinación y alcance de sus obligaciones contingentes.
Por último, los
intervinientes precisan que no es cierta la afirmación de la actora de que en
la disposición demandada se crea un monopolio, toda vez que el citado Fondo es
tan sólo una parte de los negocios fiduciarios del mercado, no pudiendo así la
Fiduciaria La Previsora S.A imponer precios artificialmente altos.
2.      En cuanto a la posible vulneración de
la autonomía de las entidades territoriales, el apoderado del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público aclara que la misma puede ser limitada por el
legislador para garantizar la coherencia macroeconómica general, sin que por
ello se configure una violación de dicha autonomía. Es más, advierte que en ese
sentido el crédito público, materia regulada por la Ley 448 de 1998, no incumbe
exclusivamente a las entidades territoriales, pues repercute en la situación
crediticia de la Nación, para lo cual la Constitución Política establece como
función del Congreso dictar las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno
en la reglamentación pertinente (art. 150), pudiendo las entidades
territoriales realizar determinadas operaciones de crédito público siempre que
se sujeten a la ley (art. 295).
De esta forma,
concluye que el fundamento constitucional de la creación del Fondo está dado
en: el principio de intervención del Estado (C.P., arts. 334 y 335), en la
competencia del legislador para regular aspectos relativos al funcionamiento
territorial, siempre y cuando los mismos afecten a la Nación como un todo y en
la cláusula general de competencia legislativa para la determinación de los
lineamientos generales de su funcionamiento y administración.
Por su parte, el
Presidente de la sociedad Fiduciaria La Previsora S.A. aduce,
igualmente, que la autonomía de las entidades estatales no es absoluta y agrega
que tienen la obligación de incorporar en sus respectivos presupuestos los
gastos que se pretendan realizar en determinada vigencia fiscal, por lo que
nada impide que la ley les exija realizar los aportes a un fondo con el fin de
disciplinar la metodología de “presupuestación”.
Por último, sostiene
que el mandato legal enjuiciado no viola el principio de la autonomía de la
entidades, pues “…no es posible concebir un fondo que esté condicionado a que
cada entidad aportante quiera o no contratar con determinada fiduciaria”.
Además, estima que existen motivos de orden y utilidad públicos para la
designación de su representada como la entidad administradora de ese Fondo, de
lo cual no se puede deducir una vulneración del derecho a la igualdad de los
asociados frente a la ley, máxime si se tiene en cuenta que los fines y el
alcance de la intervención del Estado en este segmento de la economía están
claramente definidos.
V.    CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador
General de la Nación (E) en concepto No. 1825, recibido el 3 de junio 1999,
solicita a la Corte declarar la constitucionalidad del artículo 2o. de la Ley
448 de 1998, con fundamento en las siguientes consideraciones.
Indica que el
artículo 2o. de la Ley 448 de 1998, no vulnera los derechos y principios
constitucionales señalados por la actora, pues los mismos deben ser
interpretados de manera armónica, con prevalencia del interés general, el logro
de la efectividad de las funciones del Estado, el mantenimiento de la
estabilidad macroeconómica y la función coordinadora de las autoridades
nacionales.
En su sentir, no es
cierto que con la creación de un fondo único de obligaciones contingentes para
ser administrado por la Fiduciaria La Previsora S.A., el legislador haya creado
un monopolio inconstitucional, en favor de una entidad del orden nacional
respecto de los contratos fiduciarios de todas las entidades públicas; en el
caso, se trata más bien de la creación, autorizada por la ley orgánica de
presupuesto, de un fondo sin personería jurídica que permitirá cubrir
obligaciones que generalmente no cuentan con garantía de liquidez, mediante una
figura administrativa que confiere solidez a las obligaciones contingentes, con
el fin de proteger la estabilidad presupuestal, la liquidez y respaldo de esas
entidades, en los eventos de ocurrencia de la condición que da nacimiento a la
obligación.
Además, opina el
jefe del Ministerio Público que comoquiera que la Fiduciaria La Previsora S.A.
es una entidad pública descentralizada cuyo capital se integra con recursos
públicos, no resulta incoherente el legislador que le haya asignado la función
de administrar esos recursos, para la protección de un interés público
nacional. De lo contrario, permitir que cada entidad territorial contrate por
aparte el manejo de los recursos destinados al cubrimiento de las obligaciones
contingentes, desnaturalizaría la finalidad de la norma de establecer un fondo,
con solidaridad interadministrativa.
A lo anterior añade
que, la situación de centralización de la administración del Fondo y su
vinculación al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, facilitará la
disponibilidad relativa a las obligaciones contingentes del Estado permitiendo
así una mejor planeación, control y estabilidad presupuestal tanto al gobierno
central como a las entidades descentralizadas, al igual que a los organismos de
coordinación y control.
De otra parte, el
mencionado funcionario indica que si bien es cierto que la Carta Política
establece el principio de descentralización y autonomía de las entidades
territoriales, no pueden desconocerse otros principios, también superiores,
como los de unidad nacional, coordinación, planeación y protección del interés
general, en virtud de los cuales el legislador puede promover “…la racionalidad
en el manejo de los recursos públicos, la estabilidad presupuestal y financiera
de las entidades estatales y la coordinación y solidaridad de los entes de los
diferentes niveles y sectores, orientada a garantizar el cumplimiento oportuno
de las obligaciones del Estado.” Por ello, la Ley 448 de 1998 desarrolla un
parámetro obligatorio que deben seguir esas entidades para el manejo de las
obligaciones contingentes fruto de su autonomía contractual.
Considera,
adicionalmente, que al legislador le es dable asignar funciones a las entidades
públicas para el cumplimiento de sus fines, sin que por ello se instituya un
monopolio ni la privación para los particulares del ejercicio de una actividad
lícita, como tampoco la configuración de un trato desigual entre las distintas
entidades fiduciarias, toda vez que no se encuentran en la misma situación
fáctica pues se trata de la designación legal, a una entidad pública, del
manejo de una cuenta especial sin personería jurídica.
Por consiguiente,
finaliza la vista fiscal resaltando la existencia de políticas tendientes a
promover la interacción de las entidades oficiales con el sector privado, no
significa que el Estado quede imposibilitado para establecer, en aras de
proteger el interés general, “…espacios de coordinación interadministrativa,
siempre y cuando exista un criterio razonable y proporcional para dar en forma
exclusiva el manejo de los recursos a una entidad pública, como sucede en este
caso. (artículo 58 C.P.)”.
VI.
CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Carta
Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir,
definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.
2.     La
materia a examinar
La demanda que ocupa
la atención de la Corte se dirige contra la expresión del artículo 2o. de la
Ley 448 de 1998 “por medio de la cual se adoptan medidas en relación con el
manejo de las obligaciones contingentes de las entidades estatales y se dictan
otras disposiciones en materia de endeudamiento público”, que establece que
sea la Fiduciaria “La Previsora” la encargada de administrar el Fondo de
Contingencias de las Entidades Estatales creado en dicha ley.
La acusación central
respecto de la preceptiva legal referida, se puede concretar en la vulneración
que ésta produce en principios y derechos con reconocimiento superior, tales
como los de libre competencia y libertad de empresa, autonomía y libertad
contractual de las personas jurídicas, autonomía de las entidades
territoriales, igualdad y derecho de propiedad (C.P., arts, 333, 58, 287, 13,
58, respectivamente).
Lo anterior, por
cuanto la actora aduce que se ha creado por vía legal ordinaria un monopolio
estatal en favor de la Fiduciaria La Previsora para el manejo de la deuda
pública de las entidades territoriales y descentralizadas, sin respetar los
fines establecidos constitucionalmente ni los procedimientos exigidos para
ello, ignorando la autonomía de esas entidades para decidir sobre su propia
gestión y desarrollar su libertad negocial; a su juicio, se les impone
contratar con un sólo agente económico, excluyendo, con violación del principio
de igualdad, a los demás agentes competidores del ejercicio de una actividad
lícita, como la fiduciaria, dentro de un mercado de bienes y servicios que debe
estar regido por la libertad económica, la libre competencia y la libertad de
empresa.
Además, menciona una
posible violación de la iniciativa legislativa gubernamental y de la reserva
legal orgánica por la norma enjuiciada.
De manera pues que,
la controversia expuesta en esos términos deberá resolverse a partir de la
determinación de la naturaleza jurídica de la actividad asignada a la
Fiduciaria La Previsora en cuanto administradora del Fondo de Contingencias de
las Entidades Estatales, creado por la misma Ley 488 de 1998, para lo cual se
presentarán las respectivas consideraciones acerca del propósito esperado con
la creación de dicho Fondo, en especial, en lo atinente a la finalidad que
reviste el mismo como medida adoptada por el Estado en materia de equilibrio
fiscal de las finanzas públicas.
3.     Creación en la Ley 448 de 1998 de un fondo especializado
para la administración racional de las contingencias de las entidades estatales
por la ejecución de proyectos de infraestructura
3.1.  Características principales del mencionado Fondo y la justificación
de su establecimiento
La Ley
448 de 1998, objeto de la presente demanda, regula la administración de las
denominadas obligaciones contingentes de las entidades estatales y dicta
algunas disposiciones en materia de endeudamiento público.
Dentro
de las medidas que en ese texto legal se adoptan con el fin de atender las
obligaciones “pecuniarias sometidas a condición” de la Nación, las entidades
territoriales y las entidades descentralizadas de cualquier orden, está la
creación del Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales, cuya
administración corre a cargo de la Fiduciaria la Previsora (artículos 1o.,
parágrafo, 2o. y 3o.)
El
mencionado Fondo, desde una perspectiva presupuestal, presenta la forma de una
cuenta especial sin personería jurídica, por fuera del presupuesto nacional y,
desde un enfoque administrativo, se instituye como un conjunto de recursos de
entidades de derecho público afectados a un fin preciso, vinculado a la
realización de programas a ellas asignados, respecto de lo cual procederá el
respectivo control fiscal, a cargo de la Contraloría General de la República
(C.P, art. 267).
Una
regulación normativa en esos términos, resultaba -a juicio del Gobierno al
presentar el respectivo proyecto de ley y del Congreso de la República al
discutirlo y aprobarlo- una decisión de equilibrio macroeconómico esencial, en
razón al crecimiento de los pasivos contingentes adquiridos por entidades
nacionales y territoriales dentro del nuevo esquema de inversiones privadas
implantado para la financiación de los proyectos de infraestructura adelantados
por aquellas (proyectos con financiación estructurada y de concesiones), lo
cual podía llegar a comprometer su capacidad financiera y, de paso, la
situación fiscal del sector público.
De esta
forma, la configuración del Fondo constituyó, al mismo tiempo, un mecanismo de
liquidez de las garantías otorgadas para respaldar las obligaciones
contingentes de esas entidades públicas, permitiendo el cubrimiento de eventos
no esperados, una forma de ahorro público, por la capacidad de redistribución
de los recursos provenientes de diversas entidades públicas, y un instrumento
de eficiencia en el uso de los recursos estatales.
Adicionalmente,
las medidas de carácter presupuestal y de contabilidad pública incluidas en esa
Ley 448 permiten reflejar adecuadamente los pasivos contingentes públicos, en
los estados financieros de las entidades destinatarias de la referida ley.
En
conclusión, el resultado esperado con la organización de ese sistema presupuestal,
como lo expresó el Ejecutivo, en su oportunidad, sería el de: “ un otorgamiento
más racional de garantías, permitirá una cuantificación y seguimiento dinámico
de la exposición total del Estado a este tipo de obligaciones y asegurará una
liquidez inmediata de las garantías”.[1]
3.2   El papel del Estado en materia de equilibrio fiscal y la
creación del Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales, como desarrollo
de esa actividad
Para la Corte las medidas adoptadas en la Ley 448 de
1998 encuentran sustento en diversas disposiciones constitucionales que le
otorgan al Estado la dirección general de la economía (C.P., art. 334), al Presidente
de la República, la facultad de organizar el crédito público, reconocer la
deuda nacional y arreglar su servicio (C.P., art. 189-25) y, al Contralor
General de la República, la obligación de llevar un registro de la deuda
pública de la Nación y de las entidades territoriales (C.P., art. 268-3).
En
efecto, es claro que una de las variables macroeconómicas más importantes para
conservar el adecuado equilibrio de las finanzas estatales y que presenta un
trascendente significado dentro de los diversos indicadores de la economía: es
la deuda pública; de ahí que, el Estado, en su conjunto, esté obligado a
adoptar todas las medidas que resulten necesarias para garantizar su planeación
y control, con el objetivo de que su monto se conozca con certeza y se
encuentre suficientemente garantizado con los recursos estatales con que se
dispone.
Las
obligaciones contingentes de la Nación, las entidades territoriales y las
entidades descentralizadas de cualquier orden, claramente forman parte de esa
deuda pública. Por lo tanto, el manejo racional de aquellas, requiere de una
regulación legal que fije condiciones seguras de estabilidad presupuestal en la
administración de los recursos públicos de las entidades estatales,
sostenibilidad económica en los proyectos de inversión pública, adecuada
identificación contable, así como solidez y liquidez financiera para cubrir las
garantías otorgadas en el momento en que se tornen exigibles las obligaciones
contingentes, una vez ocurrida la condición a la cual están sujetas.
En este
orden de ideas, desarrolla los postulados constitucionales sobre dirección
estatal de la economía, organización del crédito público y registro de la deuda
pública de la Nación y de las entidades territoriales, la definición de políticas
estatales alrededor del manejo del endeudamiento público y la implantación de
medidas que, como la creación de un Fondo con las características ya anotadas,
tengan lugar en el plano nacional.
4.      La
administración de fondos -cuentas especiales- como actividad de naturaleza
administrativa, situación predicable del Fondo de Contingencias de las
Entidades Estatales
La
función administrativa, mirada desde una perspectiva general y conceptual,
presenta tres características principales: i.) configura una actividad por la
cual se realiza un cometido típicamente estatal para satisfacer intereses
generales; ii.) goza de los instrumentos jurídicos necesarios y específicos
para su exteriorización y realización y; iii.) debe desarrollarse con
fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la
delegación y la desconcentración de funciones (C.P., art. 209).
En este
orden de ideas, el manejo administrativo de los recursos públicos de propiedad
de las entidades estatales para garantizar una estabilidad presupuestal,
liquidez y capacidad de pago en lo que a sus compromisos financieros se
refiere, cumple con un cometido estatal que satisface un interés general y
cuenta con los medios jurídicos propios para su desarrollo, por lo que
claramente constituye una función estatal de orden administrativo.
El Fondo
de Contingencias de la Entidades Estatales, de la Ley 448 de 1998, según lo
recordado, fue diseñado como mecanismo destinado a asegurar en forma adecuada y
razonable la responsabilidad financiera de la Nación, las entidades
territoriales y descentralizadas, por las obligaciones contingentes asumidas y
las posibles pérdidas que por distintos riesgos se causen, de tal forma que
exista garantía de liquidez suficiente y protección de la estabilidad del
presupuesto público de las entidades obligadas y, por ende, del presupuesto
público nacional.
Aplicados
los anteriores criterios de la función administrativa, al manejo de recursos
públicos a través del Fondo en referencia, se puede concluir que las
actividades que para la puesta en marcha y funcionamiento de ese Fondo se
adelanten, así como aquella que lleva involucrada la administración que el
mismo debe ejercer, presentan una naturaleza claramente administrativa.
En
efecto, el establecimiento del referido Fondo constituye una medida de
regulación de orden económico y presupuestal, por la disposición que de esta
manera se hace de unos recursos públicos, para lograr un adecuado manejo y
valoración de las mencionadas obligaciones y de las respectivas garantías a
cargo de entidades públicas, a través de la planeación y control de los mismos,
para así dar cumplimiento a las obligaciones adquiridas por éstas en virtud de
contratos celebrados, básicamente, en desarrollo de proyectos de
infraestructura y de esta manera la realización de un fin estatal
La
fijación de los parámetros generales que deberán observar las entidades
estatales para el cumplimiento de las obligaciones pecuniarias que contraen
durante y para el desarrollo económico y social de sus comunidades y el
mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes, así como la manera de
hacer operativo un mecanismo administrativo como ese, a través de las
respectivas decisiones e instrucciones que se impartan, evidencian el ejercicio
de instrumentos jurídicos propios necesarios para su realización, de índole
administrativa.
A este
respecto cabe precisar que no ha sido extraño a la tradición administrativa
nacional, en especial a partir de la vigencia del Decreto 3130 de 1968 (art.
2o.), el uso habitual de “fondos públicos” como sistema de manejo de cuentas de
bienes y recursos de los organismos estatales, para el cumplimiento de los
cometidos asignados en el acto de su creación y con la administración que allí
mismo se determine. Igualmente, el Estado se sirve de las entidades que forman
parte de su conjunto orgánico para dar cumplimiento a los fines que le han sido
constitucionalmente establecidos, entre otras, el manejo de esos fondos
públicos.
Es de
destacar que las características de la función administrativa antes descritas
se mantienen cuando el legislador, en ejercicio de su autonomía constitucional,
afecta unos recursos públicos a un determinado fin, crea un fondo para su
administración y encarga de ésta a una persona pública, como en el presente
caso; es más, continúa desenvolviéndose bajo los mismos parámetros
administrativos, la asignación que de esa administración realice el legislador
aún en cabeza de una persona de naturaleza privada.
En este
último supuesto, la habilitación que en ese sentido se haga para que
particulares cumplan con una función de naturaleza administrativa, desarrolla
los principios de lo que la doctrina y la jurisprudencia de esta Corporación ha
llamado “descentralización por colaboración” [2]  (C.P.,
arts. 113 y 210), por medio de la cual se da plena vigencia al principio
fundamental de participación ciudadana en el Estado social de derecho
colombiano, en especial, en las decisiones que los afectan, así como en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la Nación (C.P., art. 2o.)[3].
Ahora
bien, como en seguida se precisa, en el caso sub examine, la asignación
de la función administrativa de administrar el Fondo de Contingencias de las
Entidades Estatales se ha atribuido a una entidad que forma parte de la
estructura estatal, asignación legal ésta que constituye el punto central del
enjuiciamiento de la disposición acusada por la demandante, tema que la Corte
pasa a analizar.
5.     La atribución y cumplimiento de una función administrativa
en el caso particular del artículo 2o. de la Ley 448 de 1998, por una entidad
de la administración pública
5.1.  Naturaleza jurídica y principales características de la
entidad a la cual se le atribuyó la administración del Fondo de la Ley 448 de
1998
Determinada
la naturaleza de la función que en virtud del artículo 2o. de la Ley 448 de
1998 se le asignó a la Fiduciaria La Previsora S.A., fuerza es concluir que la
demandante, tal como lo señalaron los intervinientes y el Procurador General de
la Nación, se basa en un supuesto equivocado que la lleva a afirmar que, lo que
se atribuye a esa Fiduciaria, es simplemente un privilegio contractual y no,
como se dejó dicho, el cumplimiento de una función administrativa.
Todos
los argumentos de la actora giran en torno de dicha calificación que, de ser
cierta, implicaría una violación de los principios de libre competencia,
libertad de empresa, autonomía contractual, igualdad y del derecho de
propiedad. Empero, en criterio de la Corte, tales principios no se encuentran
implicados en el presente asunto, razón por la cual no procederán los cargos
enunciados por ella para efectos de la decisión de fondo que sobre la constitucionalidad
de la norma demandada se pronunciará. Lo anterior, toda vez que, como se ha
reiterado, se está frente al cumplimiento de una función administrativa,
atribuida legalmente a un ente estatal de carácter descentralizado y no ante la
posible celebración de un negocio jurídico sometido a legislación comercial y
financiera vigente, a partir de la autonomía de la voluntad negocial de las
entidades territoriales.
Para la
Corporación es claro que del fin perseguido con la creación del Fondo resulta
la especificidad en el señalamiento de la entidad que realizará el manejo y
administración del mismo, dadas las especiales características que presenta en
su propia organización interna y objeto social, como en su ubicación y
participación dentro de la organización del Estado.
En este
punto, adquiere especial relevancia hacer mención de la naturaleza jurídica de
la sociedad Fiduciaria La
Previsora S.A., como sociedad anónima de economía mixta, de carácter indirecto
y del orden nacional. Su constitución fue autorizada por el artículo 3o. del
Decreto 1547 de 1984[4]
y, de conformidad con  lo  establecido por el parágrafo 1o. del artículo 38 de
la Ley 489 de 1998[5],
se encuentra sometida al régimen previsto para las empresas industriales y
comerciales del Estado, por cuanto la participación del Estado en su capital
social, es superior al 90%. Tiene personería jurídica, autonomía administrativa
y financiera, la cual se ejerce de conformidad con los actos que la rigen y,
para el cumplimiento de sus funciones, se ceñirá al Decreto 1547 de 1984, así
como a sus estatutos internos.
Como
puede observarse, configura la referida sociedad, una entidad descentralizada
por servicios que en desarrollo de su objeto social gestiona un interés propio
del Estado, a través de la realización de una actividad de naturaleza
financiera. Precisamente, por ser ésta entidad una manifestación de la
actuación descentralizada del Estado, bien puede ser sujeto de la destinación
de la asignación legal de una función administrativa para cumplir.
Como objeto de la
sociedad figura “…la celebración, realización y ejecución de todas las
operaciones autorizadas a las sociedades fiduciarias, por normas generales, y a
la presente sociedad, por normas especiales, esto es, la realización de los
negocios fiduciarios, tipificados en el Código de Comercio y previstos tanto en
el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero como en el Estatuto de Contratación
de la Administración Pública, al igual que en las disposiciones que modifiquen,
sustituyan, adicionen o reglamenten a las anteriores.” (Estatutos Sociales,
art. 5o.).
El
Legislador, en el artículo 2o. demandado de la Ley 448 de 1998, designó a la
Fiduciaria La Previsora como administradora del Fondo de Contingencias de las
Entidades Estatales acogiendo la recomendación hecha por el gobierno nacional
al efectuar la respectiva propuesta legislativa, en virtud de su carácter de
entidad financiera estatal “con amplia experiencia en el manejo de fondos
especializados”, la cual debía encargarse de “recibir los recursos apropiados
por las entidades aportantes, invertirlos y efectuar los pagos de las
contingencias realizadas.”.[6]
En
efecto, esa Fiduciaria, para el desarrollo de su objeto social, entre
muchas otras actividades que le señala el artículo 6o. de sus Estatutos
Sociales, podrá:
“i.        En
virtud de contratos de fiducia mercantil y encargos fiduciarios, llevar la
representación y administración de cuentas especiales de la Nación y de los
fondos de que trata el artículo 276 del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero, así como ante las entidades nacionales y territoriales, que se
creen con la debida autorización cumpliendo con los objetivos para ellos
previstos y respetando la destinación de los bienes que los conforman.”.
(Subraya la Sala).
El
aludido artículo 276 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, autoriza a
la Fiduciaria La Previsora a
ejecutar las operaciones de carácter especial, relativas al “a) Manejo del
fondo nacional de calamidades; b) La administración fiduciaria de la cuenta
especial para el restablecimiento del orden público, y c) Administrar los
recursos de la comisión nacional de energía.”.
Ese
mismo artículo 6o. de los Estatutos Sociales, le permite “... realizar todas
las operaciones relacionadas con el ejercicio y cumplimiento de obligaciones
legales y contractuales y con la ejecución del objeto social..”.
(Subraya la Sala).
Es
evidente que, en forma complementaria a la actividad fiduciaria que dicha
sociedad adelanta ordinariamente, ha sido amplia su experiencia en el manejo de
fondos especializados para administrar recursos públicos destinados al
cumplimiento de una finalidad estatal de interés general. Así mismo, la
pertenencia de la Fiduciaria a la administración pública en la órbita del
sector descentralizado por servicios, ha sido factor determinante para que en
desarrollo de su objeto social, le hayan sido asignadas por disposición legal,
funciones específicas para el cumplimiento de cometidos estatales.
5.2.   Alcances
y efectos de la pertenencia de La Fiduciaria La Previsora a la administración
pública, como entidad descentralizada por servicios
Es pertinente
resaltar que la Fiduciaria en comento se encuentra vinculada al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público (Estatutos Sociales, art. 2o. y Decreto 1547/84,
art. 3o.), cuyo titular orienta y coordina el cumplimiento de las funciones a
cargo de conformidad con el artículo 41 de la Ley 489 de 1998[7].
El Presidente de la
República como suprema autoridad administrativa y, para el caso concreto, el
ministro de Hacienda y Crédito Público, como jefe de la administración (C.P.,
art. 208) ejercen el control administrativo sobre los organismos o entidades
que conforman la Administración Pública; de manera que, el mencionado control
que se efectúe sobre las entidades descentralizadas se orientará a “...constatar
y  asegurar que las actividades y funciones de los organismos y entidades que
integran el respectivo sector administrativo se cumplan en armonía con las
políticas gubernamentales, dentro de los principios de la presente ley y de
conformidad con los planes y programas adoptados.” (Ley 489 de 1998, art.
104).
También es
importante llamar la atención en el sentido de que tal control administrativo
no comprenderá la autorización o aprobación de los actos específicos que
conforme a la ley competan expedir a los órganos internos de las entidades
descentralizadas. En el caso de la Fiduciaria La Previsora S.A., en su calidad
de sociedad de economía mixta, dicho control se ejercerá en los términos de los
convenios, planes o programas que deberá celebrar periódicamente con la Nación,
a través del ministerio de Hacienda y Crédito Público. En estos programas se
determinarán los compromisos y obligaciones que adquiere la sociedad, al igual
que los plazos, deberes de información e instrumentos de control, para
garantizar la eficiencia y la eficacia de la gestión (Ley 489/98, arts. 105,
106 y 107).
De igual manera, por
tratarse de una entidad descentralizada indirecta, el control se ejercerá
mediante la intervención de los representantes legales de los organismos y
entidades participantes o sus delegados, en los órganos internos de
deliberación y de decisión de la sociedad. Como lo establece el artículo 49 de
sus Estatutos Sociales, su presidente es un agente del Presidente de la
República, de su libre nombramiento y remoción, quien ejercerá la
representación de la sociedad y tendrá a su cuidado la administración de las
operaciones diarias de la misma.
La situación
particular de La Fiduciaria La Previsora descrita anteriormente, trasladada al
tema que interesa en el presente análisis, significa una protección especial
respecto a la planeación, coordinación y control de la administración de los
recursos destinados al cubrimiento de las obligaciones contingentes de esas
entidades estatales, características que, sin
embargo, no constituyen los únicos factores determinantes para su señalamiento
como administradora del Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales.
En
efecto, la razón primaria para que hubiese operado dicha escogencia radica,
como se viene sosteniendo, en la atribución legal de una función administrativa
estatal a una entidad que forma parte de la estructura del Estado, lo que en
consonancia con la jurisprudencia de esta Corporación cumple con la posibilidad
del Legislador “... de
conferir nuevas funciones y atribuciones a ciertos órganos estatales, pero
siempre respetando la estructura del Estado prevista por el Constituyente.”.[8]
Así las cosas, es
claro que el señalamiento de La Fiduciaria La
Previsora como responsable de la administración del Fondo de Contigencias de
las Entidades Estatales no configura una discriminación negativa para las demás
sociedades fiduciarias privadas ni públicas del sector financiero del país, ni
favorecedora para los socios de dicha Fiduciaria, en tanto sociedad de economía
mixta.
Como ha
sido criterio reiterado de esta Corte, el principio de igualdad resulta
transgredido cuando el trato diferenciado “es arbitrario o cuando ese tratamiento no responde
valorativamente a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.”.[9]
En la norma acusada,
la determinación de un trato diverso presenta una justificación objetiva y
razonable, dado que, frente a un eventual tratamiento diferente en relación con
las demás sociedades fiduciarias del país,
debe manifestarse que la administración del Fondo de Contingencias de las
Entidades Estatales, por La Fiduciaria La Previsora, no está sujeta a la
celebración de una fiducia; por lo tanto, la disposición demandada no formula
una regulación privilegiada de un contrato específico, en desmedro de aquellos
que puedan celebrar quienes realizan de manera lícita la misma actividad
fiduciaria.
Así
mismo, hay que descartar un posible trato desigual injustificado frente a las
demás sociedades fiduciarias públicas del país, pues, para efectuar dicha
escogencia, el legislador se encontraba plenamente facultado, en la medida en
que se trataba de la atribución de una función administrativa dentro de la
propia organización del Estado, para lo cual se tuvieron en cuenta las
condiciones mismas de la entidad escogida sobre las cuales ya se detuvo esta
Corte en su análisis.
La diferenciación
así realizada, por consiguiente, impide sostener una preferencia ventajosa en
favor de los socios privados de La Fiduciaria La Previsora, pues cualquier
beneficio que se pueda derivar de la administración del Fondo, se dará a título
de retribución por la imposición de una función administrativa de obligatorio
cumplimiento.
En idéntico sentido
y por las razones ya establecidas, tampoco es viable afirmar que existió una
vulneración a las normas constitucionales sobre libertad económica, libre competencia y libertad de empresa, pues en nada se
trata de la realización de un contrato de fiducia como lo afirma la
actora, ya que al tratarse de la atribución de una
función administrativa a un ente estatal, se actúa por fuera de la operación
normal de los negocios jurídicos de esa índole; lo contrario, sería negarle al
Estado la posibilidad de dar cumplimiento a sus cometidos mediante las
entidades que participan de su estructura y, al legislador, distribuir
funciones administrativas dentro de la organización estatal para el
cumplimiento de un fin de interés general.
De manera que, la
designación hecha en el artículo 2o. de a Ley 448 de 1998 para que La
Fiduciaria La Previsora administre el Fondo de Contingencias de las Entidades
Estatales, como clara atribución de una función administrativa a un ente
descentralizado por servicios, no vulnera el ordenamiento superior.
6.
Presunta
vulneración de la autonomía de las entidades territoriales con la preceptiva
legal demandada
Aún cuando no
resulta procedente el cuestionamiento planteado por la actora en su demanda,
relativo al eventual desconocimiento del principio de la autonomía de las
entidades territoriales por parte de la norma enjuiciada, dado que ignora el
verdadero sentido de la misma cuando asigna la función administrativa de manejo
de un fondo público a una entidad pública, lo que en nada contraría el
principio mencionado, es del caso formular las siguientes consideraciones
acerca de este tema.
Al respecto, debe
reiterarse que la Constitución Política reconoce a las entidades territoriales
autonomía para autogestionar los asuntos de su territorio (art. 287), lo cual
comprende la facultad de establecer y administrar sus propios recursos, para
así dar cumplimiento a las funciones asignadas constitucional y legalmente y,
de esta manera, definir, con criterio político, la viabilidad de los asuntos de
interés público dentro de los límites del ente territorial.[10]
En consecuencia,
constituye presupuesto básico de la mencionada autonomía de las entidades
territoriales la potestad de diseñar un sistema propio de ingresos, gastos e
inversiones, con arreglo a los objetivos económicos, sociales o culturales
definidos según sus propias necesidades y prioridades[11]. Esa potestad de
decisión financiera, va acompañada de un poder de dirección administrativa[12] para satisfacer
efectivamente sus propios intereses.
Como ingrediente de
esa competencia está la capacidad de endeudamiento, la cual es resultado de la
propia autonomía para ejecutar sus presupuestos. Esta, de otra parte, presenta
cierto grado de restricción para las determinaciones que se adopten, pues no es
dable a las entidades territoriales apartarse de las metas macroeconómicas y de
los planes de financiamiento estatal, en virtud de la
necesidad nacional de que exista coherencia y estabilidad económica integral de
los presupuestos públicos.
En ese
mismo sentido se manifestó esta Corporación, en la forma que se destaca a
continuación:
“ La ordenación y
gestión de las actividades económicas, dentro de sus competencias, no es ajena
a las entidades territoriales, pero la pluralidad de competencias no puede ser
disfuncional ni desintegradora del espacio económico nacional sobre el cual
inciden las autoridades centrales y debe, en todo caso, conservar la igualdad
entre las personas y garantizar el libre ejercicio de sus derechos, deberes y
libertades constitucionales. Las variables esenciales de la economía están
sujetas al ejercicio de las competencias radicadas en los órganos centrales del
Estado y ellas reclaman, en principio, aplicación uniforme en el territorio
nacional. Los poderes de ordenación y gestión económica de las entidades
territoriales - las que de paso participan en la elaboración de las políticas
generales a través de los mecanismos previstos para la elaboración del plan
nacional de desarrollo -, no pueden, en consecuencia, desbordar su campo
legítimo de acción y desconocer la prevalencia de las políticas y normas
adoptadas por las autoridades económicas.”. (Subraya la Sala).(Sentencia
T-147 de 1996, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
De manera
que, la regulación que en la norma demandada se hace sobre las obligaciones
contingentes de la Nación, de las entidades territoriales y de las
descentralizadas de cualquier orden, configura una medida económica referida al
endeudamiento público de las mismas, como ya se ha señalado. Esta situación,
claramente envuelve un interés nacional que prevalece dentro del ámbito de las
políticas económicas y fiscales públicas; de manera que, no puede predicarse
una primacía de las distintas competencias territoriales en materia
presupuestal, pues ello implicaría la desarticulación de la necesidad de
coherencia económica nacional, constitucionalmente confiada a las autoridades
nacionales.
Por lo
tanto, de lo anterior se concluye que no pugna con el principio de la autonomía
de las entidades territoriales para la gestión de sus intereses económicos, el
contenido normativo analizado, dados
los alcances generales que dicha medida presenta en el
contexto económico nacional.
7.     Análisis
de los cargos restantes sobre desconocimiento de la iniciativa legislativa
gubernamental y violación de la reserva legal orgánica
Resta por mencionar
que la demandante plantea algunos cuestionamientos en relación con el
desconocimiento de la iniciativa legislativa del gobierno para la discusión y
trámite ante el Congreso de la República de la disposición demandada, lo que en
concepto de esta Corte no tiene asidero según el estudio adelantado, pues, en
el caso concreto, es evidente que el proyecto de ley fue presentado por el
gobierno nacional, por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público,
según consta en la exposición de motivos que lo acompañó[13].
De igual forma, la
accionante denuncia una eventual modificación de normas legales de naturaleza
orgánica, para el ámbito territorial y financiero, por la preceptiva acusada,
de la cual se predica un rango legal ordinario.
Al respecto, baste
señalar que el Legislador con fundamento en el artículo 151 de la Carta
Política expide leyes orgánicas “a las cuales estará sujeto el ejercicio de
la actividad legislativa”. Constituyen materias objeto de su regulación,
aquellas que en forma general se refieren a la organización y funcionamiento de
los poderes públicos, tales como las relacionadas con los reglamentos del
Congreso y sus Cámaras, la preparación, aprobación y ejecución del presupuesto
de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las
relativas a la asignación de competencias normativas de las entidades
territoriales.
Así las cosas, como
se estableció en la sentencia C-600A de 1995[14],
se configura una violación a la reserva de ley orgánica cuando “el Congreso
regula por medio de una ley ordinaria un contenido normativo que la
Constitución ha reservado a las leyes orgánica (..)”, por cuanto se genera un
vicio material por incompetencia del Legislador para expedirla, mediante el trámite
y en la forma que exige el ordenamiento superior. Las características de esa
violación a la reserva legal orgánica presenta, adicionalmente, la siguiente
situación en la providencia mencionada :
“Una ley ordinaria
tiene entonces que respetar los mandatos de la legislación orgánica; no puede
entonces una ley ordinaria derogar una ley orgánica, ni tampoco invadir su
órbita de competencia ya que, si ello fuera posible, la actividad legislativa
dejaría de estar sujeta a la legislación orgánica.  Por consiguiente, la
violación de la reserva de ley orgánica no es un vicio de forma que pueda
caducar, pues una interpretación sistemática del parágrafo del artículo 241 y
del ordinal 3º del artículo 242 lleva a la conclusión que solamente caducan los
vicios de procedimiento que sean subsanables. Y es obvio que no es subsanable
que se vulnere la reserva de ley orgánica, pues ello implica un desconocimiento
de la organización jerárquica de las leyes establecida por la Constitución, lo
cual constituye, sin lugar a dudas, una violación material de la Carta.”.
Por consiguiente, la
definición de la naturaleza de una disposición presenta una correspondencia
directa con su contenido material y no respecto de la denominación que
formalmente se adopte de la misma.
En este caso, es
evidente que el aparte censurado en la disposición demandada, entendido como la
atribución de una función administrativa a una entidad estatal, para nada
corresponde a aquellas materias que la Constitución ha ordenado regular a
través de una ley de categoría especial, como la orgánica, en cuanto a la
materia territorial, como lo pretende hacer ver la demandante; tampoco modifica
las propias del  Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, el cual no presenta
esa naturaleza orgánica como equivocadamente lo asevera la actora, pues según
criterio reiterado de esta Corporación, el mismo es un régimen legal integral[15], mediante el cual se
compiló la normatividad existente al respecto[16],
razón por la cual este argumento también habrá de desestimarse .
8.      Precisión
del alcance de la sentencia de mérito constitucional
Por último, si bien
la demanda se dirigió, exclusivamente, contra el término “La Previsora”
contenida en el artículo 2o. de la Ley 448 de 1998, para un pronunciamiento de
fondo del problema planteado, se ha hecho necesario tener en cuenta los demás
componentes que guardan íntima relación con el mismo.
Por ello, la
decisión de constitucionalidad sobre la disposición acusada recaerá sobre la
expresión que dice “administrada por la fiduciaria La Previsora”,
respetando el sentido jurídico completo de la proposición normativa que refleja
integralmente cuál es la función administrativa asignada por el legislador a la
citada entidad.
Por todo lo anterior
y oídas las intervenciones de las autoridades públicas en el presente proceso,
así como la vista fiscal, la Corte declarará, en la parte resolutiva de esta
providencia, exequible la expresión “administrada por la fiduciaria La
Previsora” del artículo 2o. de la Ley 448 de 1998.
VII. DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar
EXEQUIBLE la expresión “administrada
por la fiduciaria La Previsora” contenida en el artículo 2o. de la Ley 448 de 1998 “por
medio de la cual se adoptan medidas en relación con el manejo de las
obligaciones contingentes de las entidades estatales y se dictan otras
disposiciones en materia de endeudamiento”.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ
GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Exposición de Motivos, publicada en la Gaceta del Congreso No. .332, del día 16
de agosto de 1996, pág. 19.
[2]
Ver las Sentencias C-166/95, M. P. Dr. Hernando Herrera Vergara, C- 167/95,
M.P. DR. Fabio Morón Díaz, C-492/96, M.P. DR. José Gregorio Hernández Galindo,
C-181/97, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.
[3] Ejemplo de la situación descrita lo
constituyen los llamados fondos parafiscales, en cuyo caso la ley determina la
entidad privada que habrá de desarrollar la correspondiente administración y
gestión, fija el régimen de administración, recaudo e inversión de los recursos
que lo integran, tal como ocurre con el Fondo Nacional del Café y la Federación
Nacional de Cafeteros (Decreto Ley 2078 de 1940 y las Leyes 45 de 1940 y 11 de
1972), el Fondo Nacional del Ganado y la Federación Colombiana de Ganaderos
-FEDEGAN (Ley 89 de 1993; ver las  Sentencias C-253 de 1995, M.P. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz y C-678 de 1998, M.P. Dr. Alfredo Beltrán Sierra), el Fondo
Nacional Avícola y la Federación Nacional de Avicultores de Colombia -FENAVI
(Ley 117 de 1994), entre muchos otros.
[4]
“Por el cual se crea el Fondo Nacional de Calamidades y se dictan normas para
su organización y funcionamiento”, dictado por el Presidente de la República en
ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por los artículos 12 y
13, numeral 10, de la Ley 11 de 1983.
[5]
“Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las
entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas
generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y
16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones”.
[6]
Exposición de Motivos, publicada en la Gaceta del Congreso 332, del día 16 de
agosto de 1996, pág. 19.
[7]
“por a cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las
entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas
generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y
16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones”.
[8]
Sentencia C-100/96, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
[9]
Sentencia C-154/96, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell.
[10]
Ver  la Sentencia C-517/92, M.P. Dr. Ciro Angarita Barón.
[11]
Ver la Sentencia C-219/97, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[12]
Sentencia C-535/96, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
[13]
Publicada en la Gaceta del Congreso 332, del día 16 de agosto de 1996.
[14]
M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
[15]
Ver Sentencia C-057 de 1994, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.
[16]
Ver, entre otras, las Sentencias C-057 de 1994, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz;
C-252 de 1994, M.P. Drs. Vladimiro Naranjo Mesa y Antonio Barrera Carbonell y
C-496 de 1998, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.