T-550-92
Sentencia No
Sentencia No.
T-550/92
DEMANDA DE TUTELA-Rechazo/PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA
Hizo bien la Sala
Penal de la Corte Suprema en rechazar la acción instaurada, para dar
oportunidad al peticionario de acceder al medio de defensa en que consiste la
impugnación.  Lo anterior no significa que el petente perdiera la posibilidad
de ejercer la acción de tutela, ni que ésta se entendiera agotada, pues la negativa
de trámite tiene lugar en defensa de las garantías procesales de la persona y
por tanto de ella no podría derivarse el perjuicio al derecho cuyo ejercicio se
pretende asegurar.
ACCION DE TUTELA-Desistimiento/PREVALENCIA DEL INTERES
GENERAL
Así como se
reconoce el derecho a impugnar que asistía a la persona, también debe
insistirse en el carácter público que adquiere el trámite de la tutela cuando
se refiere a puntos que, como en el presente caso, afectan el interés general.
Ese el motivo para que esta Sala halle inadmisible el desistimiento de la
acción o de la impugnación correspondiente se en su decisión, como aquí ocurre,
están comprometidos aspectos relacionados con el bien colectivo, pues en tales
situaciones, por aplicación del principio consagrado en el artículo 1º de la
Carta, debe prevalecer el interés general, ya que no están en juego
exclusivamente las pretensiones individuales del actor.  Pues es cierto que
éste no se halla obligado a impugnar, pues como antes se dice, se trata de un derecho
o prerrogativa que la Constitución le confiere, pero una vez presentada la
impugnación, el juez o tribunal competente para resolver sobre ella debe poder
proferir su fallo sin estar limitado por el querer individual del impugnante.
LIBERTAD DE LOCOMOCION-Vulneración/ESPACIO PUBLICO-Cierre
de calles
Tanto la
actuación de autoridad no competente como la del particular que se adueña del
espacio público lesionan dos derechos consagrados en la Constitución:   el
individual de libre locomoción  y el colectivo, que corresponde a toda la
comunidad, relativo al uso del espacio público. No queda al arbitrio de cada
institución estatal, o del funcionario que la dirige o administra disponer el
cierre de sus vías adyacentes o de las que le dan acceso a sus edificios o
instalaciones, puesto que compete a las autoridades locales resolver lo
pertinente, siendo factible, eso sí, que éstas confieran autorizaciones
especiales con base en las consideraciones ya expresadas.
DEPARTAMENTO
ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD-Cierre
de Calles
La resolución de
apertura de las vías aledañas únicamente tendrá efecto transcurrido un plazo
razonable para que el  DAS obtenga autorización especial de  la autoridad
distrital competente con el objeto de mantener el cierre de las vías. En caso
de no obtenerse autorización distrital para mantener cerradas las vías, la
aludida libertad de locomoción en la zona puede ser objeto de restricciones
-tal como lo estipulan los tratados internacionales en mención- diseñando
medios de control que impliquen la certidumbre de las autoridades en el sentido
de que quienes allí transiten estén desarmados y no representen peligro alguno
para las vidas y los bienes potencialmente afectados por actos terroristas,
para lo cual es lógico que se los registre y se los identifique plenamente por
la autoridad.  Al fin y al cabo el derecho a la vida, aquí altamente
comprometido como ya lo han probado los acontecimientos que motivaron el cierre
objeto de la acción, es el primero de los derechos y prevalece sobre todos los
demás.
ACCION DE
TUTELA/ACCION POPULAR
Tratándose de
asuntos que comprometen tanto el bien de la colectividad como el derecho
fundamental de la persona considerada individualmente, la existencia de la
acción colectiva no excluye la de tutela en cuanto una y otra tienen
finalidades constitucionales distintas. Quien instaure la acción de tutela
alegando su propio perjuicio o la amenaza de su derecho debe probarlo pues en
caso de no poder hacerlo, se concluye que no es su propio  interés el que está
en juego, excluyéndose así  la vía de la tutela y dando paso a la acción
popular.
SALA TERCERA DE REVISION
Expedientes:
T-3573 y T-3129
Actores:  JAIME
ENRIQUE LOZANO contra el DAS.
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Aprobada en Santa Fe
de Bogotá, D.C., a los siete (7) días del mes de octubre de mil  novecientos
noventa y dos (1992).
I.  INFORMACION
PRELIMINAR
La Corte
Constitucional fallará sobre los dos procesos de la referencia en una sola
sentencia, ya que se trata de igual acción de tutela, intentada por el mismo
ciudadano, en ambos casos contra el DAS y por idénticos motivos.
El actor es el señor
JAIME ENRIQUE LOZANO, quien recurre a la acción de tutela en relación
con los siguientes hechos:
1.  Considera el señor LOZANO que con el
cierre de las calles 18 y 19 entre carreras 28 y 27 y demás vías adyacentes a
la actual sede del Departamento Administrativo de Seguridad DAS, se le está
vulnerando el derecho fundamental a la libre locomoción consagrado en el artículo
24 de la Constitución Política.  Estima que también se violan los artículos 1,
2, 4, 6 y 13 de la Carta Política.
2.  Solicita la inmediata restitución de las
vías públicas derribando los obstáculos existentes (vallas, casetas, cercas),
que impiden el libre paso de personas y vehículos.
Esta acción de
tutela fue presentada inicialmente ante la H. Corte Suprema de Justicia, cuya
Sala Penal en providencia del 30 de marzo de 1992 se negó a resolver el amparo
solicitado por considerar que la
demanda debió
incoarse ante jueces de inferior categoría para que al tramitarse una posible
impugnación pueda conocerla este Tribunal como superior jerárquico.  Dijo la
Sala:
"Ello es así
porque si la acción de tutela se invoca directamente ante la Corte Suprema de Justicia,
por no tener superior jerárquico, el actor se verá privado de una
instancia...".
Impugnado este
pronunciamiento correspondió a la Sala Plena decidir sobre el particular.  En
fallo del 28 de mayo de 1992, la Corte denegó la impugnación con los siguientes
argumentos:
-  Los Magistrados
integrantes de las respectivas salas especializadas tienen la misma jerarquía
institucional y no resulta posible que una de ellas pueda revisar las
decisiones adoptadas por otra Sala.
-  Existe una notoria
contradicción entre la disposición que reglamenta la acción de tutela y la
propia Constitución, lo que conduce a una completa falta de competencia por
parte de la Corte para decidir sobre las impugnaciones interpuestas contra las
decisiones de una de sus salas.
Remitido el
expediente para la eventual revisión de la Corte Constitucional, fue radicado
bajo el número T-3573.
El interesado, ante
la decisión adoptada por la H. Corte Suprema de Justicia, presentó nuevamente
demanda de tutela ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Fe
de Bogotá, Sala Laboral, la cual decidió mediante providencia del 24 de abril
de 1992. Para entonces no se había resuelto aún la impugnación por él
solicitada en su primera acción ante la Corte Suprema de Justicia.
El Tribunal Superior
denegó la tutela solicitada con base en los siguientes argumentos:
1.  La libertad de circulación no es absouta
sino que tiene limitaciones.  El hecho de encontrar una vía cerrada "no
constituye una afrenta al derecho consagrado por el artículo 24 de la Carta,
por tratarse de un acto impersonal...".
2.  La causa de la violación puede constituir
más bien una contravención especial de Policía por obstaculizarse el tránsito
de personas o vehículos en vía pública, es decir que existen otros medios de
defensa judicial.
3.  El derecho fundamental constitucional no ha
sido en ningún momento vulnerado pues se trata de una conducta más de orden
policivo y por eso no hay razón para tutelar un derecho que aparece incólume en
la persona del señor LOZANO.
El accionante
impugnó la anterior decisión pero posteriormente desistió del recurso que debía
surtirse ante la Corte Suprema de Justicia.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
La acción de
tutela instaurada directamente ante los altos tribunales de justicia
Ya que es
competente, según lo disponen los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Carta,
31, 32, 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991, entra  la Corte Constitucional a
revisar los fallos proferidos por las autoridades judiciales frente a la
presente acción de tutela.
Analiza inicialmente
esta Corte las providencias emanadas de la Corte Suprema de Justicia, Sala
Penal y  Sala Plena.
La Sala Penal denegó
la acción por haber sido interpuesta directamente ante esa instancia lo cual,
en su criterio, anulaba cualquier posterior impugnación por carecer ese
organismo de superior jerárquico ante el cual pudiera surtirse el citado
recurso. Al respecto, manifiesta la Corte Suprema: "...si la acción de
tutela se invoca directamente ante la Corte Suprema de Justicia, por no tener
superior jerárquico, el actor se vería privado de una instancia que, tal como
lo dejó consignado anteriormente, se halla consagrada en el artículo 31...".
La decisión fue confirmada por la Sala Plena de la Corporación.
La Corte
Constitucional comparte el criterio que se acaba de transcribir puesto que
entiende la posibilidad de impugnación del fallo de tutela como un derecho
inalienable de la persona, concedido en forma directa y para todos los casos
por el Constituyente. La consecuencia lógica de esa concepción -en particular
si se tiene en cuenta la declaratoria de inexequibilidad del artículo 40 del
Decreto 2591 de 1991 que consagraba normas especiales sobre impugnación
respecto de fallos de los altos tribunales1
- es el reconocimiento de la situación que surgirá ante la inexistencia de
superior jerárquico que pudiera resolver sobre la impugnación del fallo si este
ha sido proferido por una de las cabezas de la Rama Judicial del poder público,
bien en la jurisdicción ordinaria, ora en la de lo Contencioso Administrativo,
pues dentro de la estructura consagrada en la Constitución (Título VIII), ni la
Corte Constitucional, ni la Corte Suprema de Justicia, ni el Consejo de Estado
tienen superior jerárquico que pudiera gozar de jurisdicción o de competencia
para confirmar o revocar sus providencias por la vía de la impugnación.  La
Corte Suprema y el Consejo de Estado únicamente pueden ser tribunales de
segunda instancia y, en el caso de la Corte Constitucional, como ella lo tiene
dicho en reiterada jurisprudencia, su función en la materia se contrae
exclusivamente a la revisión eventual de los fallos de primera y segunda
instancia, según perentorio mandato de los artículos 86 y 241 numeral 9 de la
Constitución Política.
Hizo bien, entonces,
la Sala Penal de la Corte Suprema en rechazar la acción instaurada, para dar
oportunidad al peticionario de acceder al medio de defensa en que consiste la
impugnación.  Lo anterior no significa que el petente perdiera la posibilidad
de ejercer la acción de tutela, ni que ésta se entendiera agotada, pues la
negativa de trámite tiene lugar en defensa de las garantías procesales de la
persona y por tanto de ella no podría derivarse el perjuicio al derecho cuyo
ejercicio se pretende asegurar.  En otras palabras, era admisible y ajustado a
la Constitución que el accionante presentara de nuevo su demanda de tutela ante
un Tribunal de Distrito Judicial, como en efecto lo hizo.
Procede entonces la
Corte a revisar el fallo proferido por este Tribunal respecto de la acción de
tutela instaurada en la segunda ocasión por el ciudadano Jaime Enrique Lozano.
Advierte esta
Corporación que, así como se reconoce el derecho a impugnar que asistía a la
persona, también debe insistirse en el carácter público que adquiere el trámite
de la tutela cuando se refiere a puntos que, como en el presente caso, afectan
el interés general.  Ese el motivo para que esta Sala halle inadmisible el
desistimiento de la acción o de la impugnación correspondiente se en su
decisión, como aquí ocurre, están comprometidos aspectos relacionados con el
bien colectivo, pues en tales situaciones, por aplicación del principio
consagrado en el artículo 1º de la Carta, debe prevalecer el interés general,
ya que no están en juego exclusivamente las pretensiones individuales del actor.
Pues es cierto que éste no se halla obligado a impugnar, pues como antes se
dice, se trata de un derecho o prerrogativa que la Constitución le confiere,
pero una vez presentada la impugnación, el juez o tribunal competente para
resolver sobre ella debe poder proferir su fallo sin estar limitado por el
querer individual del impugnante.
Derechos que
afecta el cierre de una vía pública.  Libertad de locomoción. Espacio  Público.
Competencias
El cierre de una vía
pública, con independencia de su origen, tiene como efecto práctico el
imposible tránsito de peatones y vehículos por el área demarcada o limitada
mediante obstáculos, tapias, alambrados u otras formas de obstrucción.
El cierre puede
provenir de orden emanada de autoridad pública o de la decisión unilateral de
una o varias personas que, de hecho, establecen barricadas para impedir el
paso. En la primera hipótesis habrá que determinar, como se hace en el presente
fallo, la competencia de esa autoridad para adoptar la determinación, de lo
cual resultará la validez o invalidez de ésta y el alcance de la restricción
impuesta, que en todo caso no puede ir más allá de lo previsto en la
Constitución y la ley, mientras que en el segundo evento es ostensible, como ya
esta Sala lo ha manifestado, una apropiación contra derecho del espacio
público y, por ende, un abuso por parte de quien pone en práctica el mecanismo
de cierre2.
Tanto la actuación
de autoridad no competente como la del particular que se adueña del espacio
público lesionan dos derechos consagrados en la Constitución:   el individual
de libre locomoción  y el colectivo, que corresponde a toda la comunidad,
relativo al uso del espacio público.
La libertad de
locomoción, a la cual alude el artículo 24 de la Carta, implica que toda
persona, salvo las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular
libremente por el territorio.
Según se infiere de
la norma y de las disposiciones consagradas en convenios y pactos
internacionales como la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948) y
el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Ley 74 de 1968),
únicamente la ley puede introducir restricciones, generalmente vinculadas con
razones de seguridad, orden público, salud pública o aplicación de decisiones
judiciales, todas las cuales se encuadran dentro de los criterios a cuyo amparo
el derecho mencionado no es absoluto y está supeditado al interés general
reconocido por el legislador.
En cuanto al espacio
público, es claro que las vías públicas forman parte esencial del mismo pues
están concebidas  para cumplir un fin de interés público y han sido reservadas
para el libre tránsito de los habitantes, de lo cual se desprende que su
disponibilidad  no puede quedar librada a la voluntad de los particulares ni a
la decisión de organismos administrativos a los cuales no se confía por la
Constitución la responsabilidad atinente a la normación, planificación y
regulación de su uso.
Al tenor del
artículo 82 de la Carta, es deber del Estado velar por la protección de la
integridad del espacio público y por su destinación  al uso común, el cual
-agrega la misma norma- prevalece sobre el interés particular.
El artículo 313 de
la Constitución atribuye a los concejos municipales la función de reglamentar
los usos del suelo, mientras que el artículo 315 encomienda a los alcaldes las
funciones de cumplir y hacer cumplir en el respectivo municipio las normas
constitucionales y legales así como las que expida el Concejo (numeral 1º),
actuar como primera autoridad de policía (numeral 2º) y dirigir la acción
administrativa en el municipio (numeral 3º), todo lo cual lleva a concluir que
es del resorte de las autoridades  municipales, dentro de sus respectivas
órbitas de competencia, lo relacionado con apertura, disposición y uso de las
vías públicas, sin que en ello tengan injerencia autoridades nacionales o
departamentales, de lo cual se concluye  que el DAS en el presente caso no
gozaba de competencia para ordenar el cierre de las calles a que se refiere el
demandante.
Ahora bien, las vías
públicas, por expresa disposición legal, "no podrán ser encerradas en
forma tal que priven a la ciudadanía de su uso, goce, disfrute visual y libre
tránsito" (Ley 9a. de 1989), lo cual no obsta para que, por las expresadas
razones de seguridad,  salubridad y orden  público, las autoridades
competentes  -que lo son las municipales- otorguen permisos o profieran actos
administrativos, dentro de las prescripciones legales, para permitir  o
establecer el cierre de ciertas vías o para limitar o restringir el paso de
vehículos o personas, de acuerdo con las circunstancias específicas.
De conformidad con
lo expuesto, no queda al arbitrio de cada institución estatal, o del
funcionario que la dirige o administra disponer el cierre de sus vías
adyacentes o de las que le dan acceso a sus edificios o instalaciones, puesto
que compete a las autoridades locales resolver lo pertinente, siendo factible,
eso sí, que éstas confieran autorizaciones especiales con base en las
consideraciones ya expresadas.
Las vías públicas
frente al poder de policía
Como referencia
específica al asunto sub-examine, debe resaltarse, además, que los alcaldes, a
quienes según se vió está confiada la función de actuar como cabeza de la
policía local, están habilitados para definir en concreto los mecanismos que
deban operar en situaciones que, por representar amenaza de daño a la
comunidad, a la vida o a los bienes de las personas o al patrimonio de las
propias entidades públicas, ameriten limitaciones al ejercicio del derecho al
uso del espacio público o a la libertad de locomoción en determinados sectores
o en ciertos momentos.  Así lo ha reconocido de tiempo atrás el Consejo de
Estado, cuyo criterio en esta materia acoge la Corte Constitucional:
"De conformidad
con la Constitución y la Ley, las libertades públicas han sido reguladas por un
conjunto normativo al que suele denominarse Derecho o Régimen de Policía, el
cual tiene por objeto determinar el campo de acción de tales libertades de modo
que la sociedad no resulte perjudicada por su desordenado o arbitrario
ejercicio.  De ahí que sea considerado como elemento determinante del orden
público..."3
.
Según puede
observarse, los alcaldes están investidos de autoridad suficiente tanto para
disponer, en caso de ocupación, la restitución de bienes de uso público, entre
los cuales se encuentran las vías públicas urbanas o rurales, de conformidad
con el Código Nacional de Policía (artículo 132), como para señalar
restricciones en lo relativo a su uso por razones de interés común, sin que el
razonable ejercicio de esta facultad represente desconocimiento de  derechos o
garantías constitucionales.
El desempeño de
funciones como las descritas corresponde por antonomasia  al  papel que juega
la autoridad local y en forma preferente el alcalde, pues concierne a la
administración concreta y efectiva de asuntos que tocan con el interés directo
de quienes habitan  el municipio , para hacer realidad dentro de éste los
mandatos constitucionales de protección a las personas residentes en Colombia
en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades y de
seguridad en el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los
particulares (artículo 2º C.N); garantía  de la convivencia pacífica y la
vigencia de un orden justo (Preámbulo y artículo 2º) y prevalencia del interés
general (artículo 1º).
Ahora bien, sobre el
carácter y los efectos del proceso policivo, la Corte comparte el criterio del
Consejo de Estado al interpretar el inciso final del artículo 82 del Código
Contencioso Administrativo, a cuyo tenor "la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo, no juzga las decisiones proferidas en juicios
civiles o penales de policía regulados especialmente por la ley".  Dijo
así esa Corporación:  "Del mismo modo el órgano ejecutivo sin entrabar la
misión del órgano judicial, cumple funciones propias de esta rama del poder,
cuando por medio de sus funcionarios de policía dicta sentencias civiles o
penales.  Es en estos casos precisamente cuando encontramos, sin que ello pueda
reputarse de insólito, jueces ubicados dentro del poder ejecutivo.
Naturalmente que con esto no se quiere significar en modo alguno que se
desconozca la esencia y la filosofía de la separación de los poderes.
Vemos también cómo
para el mejor éxito de la gestión del Estado aquellas controversias menores,
que por cierto son muy abundantes, deben ser tramitadas y falladas por
autoridades ejecutivas del orden policial, pues de otra manera se afectaría el
mismo orden público, puesto que el aparato judicial por sí recargado, no
estaría en condiciones ni en capacidad de resolver esta multiplicidad de
asuntos menores que desde luego revisten gran importancia en la vida de
relación.
Y precisamente
porque las decisiones de los funcionarios de policía son verdaderas sentencias,
la ley las excluye como materia acusable ante esta jurisdicción como lo hacía
el artículo 73 de la Ley 167 de 1941 y ahora lo hace el artículo 82 del Decreto
001 de 1984.  Y el legislador fue sabio cuando estableció esta excepción, pues
las decisiones jurisdiccionales como deben reputarse las dictadas por
funcionario ejecutivos, distinguiéndose así de las dictadas por el órgano
judicial que deben llamarse judiciales por ser la especie, tienen fuerza de
cosa juzgada, que según los doctrinantes consiste en que no hay remedio de
derecho directo o indirecto para poner en discusión lo decidido, y que el juez
no puede por su propia iniciativa modificar su esencia.  Además, toda autoridad
debe tener en cuenta el fallo y ceñir a él sus actos y decisiones, obligación
que comprende a todas las autoridades.  En síntesis, pues, lo que tiene fuerza
de cosa juzgada debe tomarse como verdadero y no puede ser materia de discusión
en ninguna jurisdicción"4
.
Examen de este
caso
La situación
considerada por la Corte en esta oportunidad se refiere al cierre de las calles
18 y 19 entre carreras 28 y 27 en  Santa Fe de Bogotá, D.C., adyacentes a las
instalaciones del Departamento Administrativo de Seguridad DAS, que por ser
vías públicas encajan dentro del concepto de espacio público
Dadas estas
condiciones,  no tenía competencia el Director del DAS, como organismo del
orden nacional, para resolver sobre su cierre u obstrucción  para el tránsito
de personas y vehículos, pues cualquier decisión sobre  uso del suelo urbano
corresponde a las autoridades municipales, con mayor razón si se trata de
ejercer el poder de policía.
Que el indicado
organismo tenga a su cargo la función técnica de la seguridad  como integrante
del Gobierno nacional en lo que se refiere a esa materia (artículo 115, inciso
2º, de la Constitución Política) en nada modifica la preceptiva constitucional
en relación con las responsabilidades confiadas a otras agencias estatales,
concretamente las del nivel  local, en punto de la utilización , integridad y
preservación del espacio público y en cuanto al uso del suelo urbano.
Pese a las funciones
que le son propias, tampoco era de competencia de este  Departamento estatuír
limitaciones a la libertad de locomoción por vía general, es decir, sin
referencia a determinadas personas sino con efecto  para  todas las que
pudieran necesitar o querer transitar por el sector.
Así, pues, se
revocará la decisión judicial que denegó la tutela y se ordenará en su lugar
que las mencionadas vías sean abiertas al libre tránsito de personas y
vehículos.
Pero, desde luego,
no escapa la Corte que la situación hoy existente en el caso particular de la
sede del DAS en la capital de República tiene clara y justificada motivación en
antecedentes ampliamente conocidos relacionados con la actividad criminal de
grupos terroristas que incursionaron en las inmediaciones del edificio para
cumplir nefastos designios que cobraron en su momento una elevada cifra de
víctimas y causaron enormes perjuicios materiales.
Mal podría esta
Corporación desatender el criterio de seguridad, apenas natural cuando se trata
de la delicada misión que corresponde cumplir a tal organismo para beneficio de
toda la comunidad.  Los riesgos son muy grandes y las medidas de precaución
indispensables.
Pero, claro está, la
determinación del uso del suelo y el desarrollo de las políticas de urbanismo
en cada municipio o distrito atañe a las autoridades locales.
En consecuencia, la
resolución de apertura de las vías aledañas únicamente tendrá efecto
transcurrido un plazo razonable para que el Departamento Administrativo de
Seguridad , DAS, obtenga autorización especial de  la autoridad distrital
competente con el objeto de mantener el cierre de las vías por los motivos ya
expuestos.
Obviamente, vencido
el plazo sin que se hubiere otorgado el aludido permiso, se abrirán las vías
mencionadas para que tengan cabal aplicación  las garantías constitucionales
que mediante esta sentencia se protegen.
Dichas garantías no
excluyen las medidas de seguridad que dentro de sus competencias y
atribuciones, pueden establecer el DAS y las autoridades distritales para la
adecuada defensa de las personas, residencias, despachos públicos y establecimientos
comerciales e industriales que operan en el sector.  Por el contrario, así lo
exige la misma función estatal referida en el inciso 2º del artículo 2º de la
Carta Política.
Por ejemplo, en caso
de no obtenerse autorización distrital para mantener cerradas las vías, la
aludida libertad de locomoción en la zona puede ser objeto de restricciones
-tal como lo estipulan los tratados internacionales en mención- diseñando
medios de control que impliquen la certidumbre de las autoridades en el sentido
de que quienes allí transiten estén desarmados y no representen peligro alguno
para las vidas y los bienes potencialmente afectados por actos terroristas,
para lo cual es lógico que se los registre y se los identifique plenamente por
la autoridad.  Al fin y al cabo el derecho a la vida, aquí altamente
comprometido como ya lo han probado los acontecimientos que motivaron el cierre
objeto de la acción, es el primero de los derechos y prevalece sobre todos los
demás.
Los otros medios
de defensa judicial
Sobre la existencia
de otro medio de defensa judicial que pudiera hacer improcedente la tutela en
aplicación de lo dispuesto por el artículo 86 de la Constitución, la Corte se
aparta de la perspectiva a partir de la cual resolvió el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá.  En efecto, según ya se expresó y tal
como lo afirma el Tribunal, el Código  Nacional de Policía establece en el
artículo 132:
"Cuando se
trate de restitución de bienes de uso público, como vías públicas urbanas o rurales
o zona para el paso de trenes, los alcaldes, una vez establecido, por los
medios que estén a su alcance, el carácter de uso público de la zona o vía
ocupada, procederán a dictar la correspondiente resolución de restitución que
deberá cumplirse en un plazo no mayor de treinta días.  Contra esta resolución
procede recurso de reposición y también de apelación para ante el respectivo
gobernador".
La disposición
constitucional establece que la acción de tutela solo procede "cuando el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial" (subraya la
Corte), que según el concepto del Tribunal lo es en este caso el proceso
policivo ante la alcaldía correspondiente.
Al respecto debe
puntualizar la Corte que el objeto del enunciado mecanismo difiere del
atribuído por el Constituyente al procedimiento preferente y sumario consagrado
en el artículo 86 de la Carta.  No se trata de la protección efectiva del
derecho que tiene toda persona a la libre locomoción como derecho
constitucional fundamental -en cuyo caso podría aceptarse como medio de defensa
judicial excluyente de la tutela- sino de la vía jurídica oponible por parte
del Estado a quienes han invadido u ocupado bienes de uso público.
En consecuencia, si
no era el peticionario en el caso concreto sino la comunidad por conducto de
autoridad pública quien contaba con la opción indicada por el Tribunal como
forma idónea e inmediata de obtener la garantía cierta de su derecho,
aquél tenía expedita la acción de tutela con miras a impetrar que ese derecho
desde el punto de vista individual le fuera amparado judicialmente.
En el mismo sentido
debe tomarse la vía que, también en interés de la colectividad ha sido prevista
expresamente por la Ley 9 de 1989, en su artículo 8º:
"Artículo 8º.
Los elementos constitutivos del espacio público y el medio ambiente tendrán
para su defensa la acción popular consagrada en el artículo 1005 del  Código
Civil. Esta acción también podrá dirigirse contra cualquier persona pública o
privada, para la defensa de la integridad y condiciones de uso, goce y disfrute
visual de dichos bienes mediante la remoción, suspensión o prevención de las
conductas que comprometieren el interés público o la seguridad de los usuarios.
El incumplimiento de
las órdenes que expida el juez en desarrollo de la acción de que trata el
inciso anterior configura la conducta prevista en el artículo 184 del Código
Penal  de "fraude a resolución judicial".
La acción popular de
que trata el artículo 1005 del Código Civil podrá interponerse en cualquier
tiempo, y se tramitara por el procedimiento previsto en el numeral 8 del
artículo 414 del Código de Procedimiento Civil".
Desarrollando esta
disposición, el artículo 6º del Decreto 2400 de 1989 prescribe:
"Artículo 6º La
acción popular de que trata el artículo 1005 del Código Civil, podrá ser
ejercida por los usuarios para la defensa del espacio público y del medio
ambiente.
Para determinar el
juez competente se tendrá en cuenta el carácter público o privado de la persona
demandada".
Este medio de
defensa judicial, que se inscribe dentro de la previsión genérica de las
acciones populares contempladas en el artículo 88 de la Constitución, no está
destinado a la protección concreta de la persona afectada cuando se vulnera o
amenaza su libertad fundamental de locomoción, sino que tiene por objeto
el interés colectivo en que consiste el espacio público, "su uso, goce y
disfrute", como lo dice la misma norma legal, de manera similar a como
acontece con el derecho al ambiente sano.
Sobre el tema ya ha
tenido ocasión de señalar esta Corte que, tratándose de asuntos como los
mencionados, que comprometen tanto el bien de la colectividad como el derecho
fundamental de la persona considerada individualmente, la existencia de la
acción colectiva no excluye la de tutela en cuanto una y otra tienen
finalidades constitucionales distintas.
Ha declarado al
respecto esta misma Sala:
"Como se
observa, la defensa del ambiente sano concierne a la comunidad en cuanto tal y
para el amparo de los derechos que a ella corresponden ha sido previsto el
mecanismo de las acciones populares que, en ese sentido, tienen un objeto
diferente al de la acción de tutela.  Eso explica el porqué de la norma
contenida en el artículo 6º, numeral 3, del Decreto 2591 de 1991, a cuyo tenor
no procede la acción de tutela cuando se pretenda proteger los derechos
mencionados en el artículo 88, a menos que se trate de impedir un perjuicio
irremediable.
Pero si, además, una
persona individualmente considerada puede probar que la misma causa
(perturbación del medio ambiente) está afectando o amenazando de modo directo
sus derechos fundamentales o los de su familia, al poner en peligro su vida, su
integridad o su salubridad, cabe la acción de tutela en cuanto a la protección
efectiva de esos derechos fundamentales en el caso concreto, sin que
necesariamente el amparo deba condicionarse al ejercicio de acciones populares.
El artículo 86 de la
Constitución contempla expresamente la vulneración o amenaza de los derechos
fundamentales como las razones que hacen jurídicamente idónea la acción de
tutela, siendo claro que la acción popular no necesariamente obra como medio de
defensa judicial adecuado a la eficaz protección de los derechos del individuo,
en especial cuando está de por medio la circunstancia de un perjuicio
irremediable que podría prevenirse por la vía de la tutela, sin detrimento del
uso colectivo de aquella para los fines que le son propios, según lo dicho.
Desde este punto de
análisis se considera que una acción de tutela instaurada por persona directa
y ciertamente afectada (artículo 10 del Decreto 2591 de 1991) puede
prosperar en casos como el que se estudia, claro está sobre la base de una prueba
fehaciente sobre el daño soportado por el solicitante o respecto de la
amenaza concreta por él afrontada en el campo de sus derechos fundamentales
(artículo 18 Decreto 2591 de 1991).  Igualmente deberá acreditarse el nexo
causal existente entre el motivo alegado por el peticionario para la
perturbación ambiental y el daño o amenaza que dice padecer.  Unicamente de la
conjunción de esos tres elementos puede deducirse la procedencia de la acción
de tutela para que encaje dentro del artículo 86 de la Constitución"[1].
Claro está que, como
allí mismo se indica, quien instaure la acción de tutela alegando su propio
perjuicio o la amenaza de su derecho debe probarlo pues en caso de no poder
hacerlo, se concluye que no es su propio  interés el que está en juego,
excluyéndose así  la vía de la tutela y dando paso a la acción popular.
Empero, en el asunto
que ahora ocupa la atención de la Corte, la misma naturaleza de la libertad de
locomoción, que extiende el escenario de su ejercicio a todo el territorio
nacional (artículo 24 de la Constitución) la sola circunstancia del cierre de
una vía lleva implícito el efecto de que se afecte o disminuya  el derecho a
circular libremente.  Otra cosa es que la restricción en el  caso y en la zona
de que se trata  tenga justificación y sea aplicable válidamente según las
disposiciones legales; determinarlo corresponderá  precisamente al juez que
resuelva sobre la acción.
Fluye entonces sin
dificultad la consecuencia de que una persona en particular puede verse
afectada por el cierre de la vía pública y que su interés no sea adecuadamente
protegido por la acción popular que busca preservar, por definición, los
generales.  Ello hace idónea y pertinente la acción de tutela, tal como acaece
en el proceso que nos ocupa.
IV.  DECISION
Por las razones
expuestas, la Corte Constitucional, en Sala de Revisión, administrando
justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: REVOCAR el fallo proferido por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial Sala Laboral de Santa Fe de Bogotá dentro de la
presente acción de tutela el 24 de abril de 1992.
Segundo:   CONCEDER  la tutela  impetrada, ordenando
al Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, que, en un término razonable
que no podrá exceder de 30 días comunes contados a partir de la notificación de
esta providencia, solicite, tramite y obtenga -si ya  no lo ha hecho- permiso
especial de la autoridad  distrital competente para continuar aplicando la
medida de cierre de las calles 18 y 19 entre carreras 28 y 27 de Santa Fe de
Bogotá, aledañas a las instalaciones en las cuales funciona dicho Departamento.
Tercero-  Si el permiso se concede, el uso del
espacio público en el sector aludido deberá ajustarse a las instrucciones que
imparta la autoridad competente al concederlo.  Si, por el contrario,
transcurre el término otorgado sin haberse obtenido la autorización, deberán
abrirse las citadas vías para el uso público, con las debidas precauciones y
medidas de seguridad que el propio Departamento Administrativo determine según
la ley y dentro de la órbita de sus competencias.
Cuarto-  La Sala Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá tendrá a su cargo la responsabilidad de
velar por el adecuado cumplimiento de esta providencia.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta Constitucional y cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Corte Constitucional. Sala
Plena. Sentencia  Nº C-547 del 1º de octubre de 1992. Magistrado Ponente: Dr.
José Gregorio Hernández Galindo
2 Cfr. Corte Constitucional. Sala
Tercera de Revisión. Sentencia No.T-518  del 16 de septiembre de 1992.
3 Cfr. Consejo de Estado.
Concepto 0546 del 4 de junio de 1990.  Sala de Consulta y Servicio Civil.
Consejero Ponente: Doctor Javier Henao Hidrón.
4 Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 12 de abril de 1985.
[1]Cfr. Corte
Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Fallo NºT-437 del 30 de junio de
1992.