C-156-20
Sentencia
C-156/20
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO
DE EMERGENCIA PARA GARANTIZAR LA CONTINUIDAD DE LAS FUNCIONES DE LA
JURISDICCION CONSTITUCIONAL-Exequibilidad
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA
PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de constitucionalidad
CONSTITUCION POLITICA DE 1991-Establece tres clases de estados de excepción
ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter reglado, excepcional y limitado
La naturaleza
reglada, excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza por
medio de su estricta regulación en la Constitución y la LEEE, así como mediante
sus especiales dispositivos de control político y judicial.
ESTADOS DE EXCEPCION-Control político y control jurídico
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA,
SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido
A la luz del artículo 215 de
la Constitución, el estado de emergencia podrá ser declarado por el presidente
de la República y todos los ministros siempre que sobrevengan hechos distintos
a los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen
perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del
país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública.
CALAMIDAD PUBLICA-Definición
La calamidad
pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o
técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que
ocurre de manera imprevista y sobreviniente.
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA,
SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características
El artículo
215 de la Constitución prescribe que la declaratoria del estado de emergencia
económica, social y ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de
treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el
año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos
legislativos en el marco del estado de emergencia tendrán fuerza de ley y
deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los
ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan
relación directa y específica con el estado de emergencia y (v) podrán -de
forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los
cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que
el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA,
SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias
del Congreso de la República
En relación
con las competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el
propio artículo 215 de la Constitución establece que (i) examinará hasta por un
lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe
motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el
estado de emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente
sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar,
modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas
materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer
sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si
no fuere convocado por el Gobierno Nacional.
ESTADOS
DE EXCEPCION-Concepto
Los estados de excepción son
respuestas fundadas en la juridicidad que impone la Carta Política a
situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Gobierno
Nacional a partir de sus competencias ordinarias.
DECRETOS EXPEDIDOS DURANTE ESTADOS DE
EXCEPCION-Sujetos a
requisitos y limitaciones formales y materiales/DECRETOS EXPEDIDOS DURANTE
ESTADOS DE EXCEPCION-Criterios y parámetros de control constitucional/PRINCIPIO
DE LEGALIDAD EN ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos
formales y materiales
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE
ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal
El examen formal del decreto
exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i)
la suscripción por el Presidente de la República y por todos sus ministros;
(ii) la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término
de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente en los casos en
los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido únicamente
determinado ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo
no lo excedan.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE
ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material
El examen
material comprende varios escrutinios que, como lo ha señalado la Corte,
son expresión de los principios que guían los Estados de excepción.
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO
DE EMERGENCIA PARA GARANTIZAR LA CONTINUIDAD DE LAS FUNCIONES DE LA
JURISDICCION CONSTITUCIONAL-Contenido
y alcance
DECRETO LEGISLATIVO
DICTADO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Requisitos formales
DECRETO LEGISLATIVO
DICTADO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Requisitos materiales
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad
(…) según el artículo 10 de
la LEEE toda medida contenida en los decretos legislativos debe
estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la
perturbación o a impedir la extensión o agravación de sus efectos.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad material
Con este
juicio, la Corte determina si las medidas adoptadas en el decreto legislativo
guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado
de excepción. La conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i)
interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones
expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo
correspondiente y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de
excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de
emergencia.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de motivación suficiente
En este
juicio la Corte debe determinar si, además de los fundamentos expresados en el
decreto, presenta razones que resulten suficientes para justificar las medidas
adoptadas. Esta motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas, pero
sobre todo respecto de aquellas que limiten derechos constitucionales. Esto,
por cuanto el artículo 8 de la LEEE instituye que los “decretos de excepción
deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las
limitaciones de los derechos constitucionales”. El control de
constitucionalidad sobre el juicio de motivación suficiente implica entonces
que la Corte verifique, de un lado, el tipo de medidas adoptadas por el Decreto
Legislativo y, de otro lado, el estándar aplicable para su control.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad
El requisito
de necesidad está previsto en el artículo 11 de la LEEE y tiene por objeto
asegurar que las medidas que se adopten sean las estrictamente necesarias para
conjurar la crisis o impedir la extensión de sus efectos. La Corte ha señalado
que, con este juicio, debe analizarse: (i) la necesidad fáctica o idoneidad; y (ii)
la necesidad jurídica o subsidiariedad.
ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Función pública/ACCESO A LA
ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Servicio Público esencial
PRINCIPIO DE CONTINUIDAD EN LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Excepciones
Esta Corporación ha precisado que las excepciones a la prestación
continua del servicio de justicia que puede establecer el legislador han de
atender criterios de razonabilidad y proporcionalidad y, precisamente por
encontrarlos satisfechos, ha considerado válida su interrupción en los casos de
“vacancia judicial” y en los de contingencia de tipo legal o natural que
impidan prestarlo, como en los días festivos o de cierre extraordinario de los
despachos.
CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Atribuciones
CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia para dictar su propio
reglamento
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de
ausencia de arbitrariedad
En el juicio de la ausencia
de arbitrariedad la Corte comprueba que el decreto legislativo no disponga
medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades
extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados
internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad
(…) el juicio
de intangibilidad parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia
constitucional acerca del carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales,
a la luz de los artículos 93 y 214 de la Constitución Política, no pueden ser
restringidos ni siquiera durante los estados de excepción.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad
El juicio de
incompatibilidad está previsto por el artículo 12 de la LEEE. Por medio de este
juicio la Corte examina que los decretos legislativos que suspendan leyes
expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente
estado de excepción.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminación
El juicio de no
discriminación tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE. Este juicio exige
que: (i) las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción no
entrañen segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras
categorías sospechosas; y (ii) las medidas no impongan tratos diferentes
injustificados. Regla que reproduce el principio de igualdad, previsto en el
artículo 13 de la Constitución.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicción específica
En el juicio
de no contradicción específica, la Corte verifica que las medidas adoptadas en
los decretos legislativos (i) no contradigan, de manera específica, la
Constitución o los tratados internacionales, y (ii) no desconozcan el marco de
referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica, esto es, el contenido de los artículos 47, 49 y 50 de la
LEEE.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad
Mediante el
juicio de proporcionalidad, la Corte examina si las medidas que se adoptan en
desarrollo de los estados de excepción son respuestas equilibradas frente a la
gravedad de los hechos que causaron la crisis. Lo anterior no excluye la
aplicación del examen de proporcionalidad cuando sea necesario para controlar
restricciones a derechos constitucionales, por ejemplo, el derecho de acceso a
la administración de justicia o el derecho al debido proceso.
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Vigencia de las
medidas adoptadas
Referencia: Expediente RE-245
Asunto: Revisión de constitucionalidad del Decreto 469 de 23 de
marzo de 2020, “Por el cual se dicta una medida para garantizar la continuidad
de las funciones de la jurisdicción constitucional, en el marco del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
Magistrado sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D.C., tres
(3) de junio dos mil veinte (2020)
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en
especial de las previstas en los artículos 215 y 241-7 de la Constitución
Política, y cumplidos los trámites y requisitos[1] establecidos
en el Decreto 2067 de 1991, decide definitivamente sobre la constitucionalidad
del decreto legislativo de la referencia, cuyo texto es del siguiente tenor:
I.
TEXTO DEL DECRETO OBJETO DE REVISIÓN
MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO
DECRETO NÚMERO 469 de 2020
(23 de marzo de 2020)
Por el cual se dicta una medida para garantizar la continuidad de
las funciones de la jurisdicción constitucional, en el marco del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la
Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo
de lo previsto en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, «Por el cual se
declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el
territorio nacional», y
CONSIDERANDO
Que en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, el
Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, en caso de que
sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la
Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e
inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan
grave calamidad pública, podrá declarar el Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica.
Que, según la misma norma constitucional, una vez declarado el
estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el Presidente, con la firma
de todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Que estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación
directa y específica con el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica,
y podrán, en forma transitoria establecer nuevos tributos o modificar los
existentes.
Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 se declaró el
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio
nacional por el término de treinta (30) días, con el fin de conjurar la grave
calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo coronavirus COVID-19.
Que dentro de las razones generales tenidas en cuenta para la
adopción de dicha medida se incluyeron las siguientes:
Que el 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud
identificó el nuevo coronavirus COVID-19 y declaró este brote como emergencia
de salud pública de importancia internacional.
Que el 6 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y de la Protección
Social dio a conocer el primer caso de brote de enfermedad por coronavirus
COVID-19 en el territorio nacional.
Que el 9 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud
solicitó a los países la adopción de medidas prematuras con el objetivo de
detener la transmisión y prevenir la propagación del virus.
Que el 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud -OMS
declaró el actual brote de enfermedad por coronavirus COVID-19 como una
pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de
trasmisión, toda vez que al 11 de marzo de 2020 a la OMS se habían notificado
cerca de 125.000 casos de contagio en 118 países y que a lo largo de esas
últimas dos semanas el número de casos notificados fuera de la República
Popular China se había multiplicado en 13 veces, mientras que el número de
países afectados se había triplicado, por lo que instó a los países a tomar
acciones urgentes.
Que según la OMS la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19 es una
emergencia sanitaria y social mundial, que requiere una acción efectiva e
inmediata de los gobiernos, las personas y las empresas.
Que una de las principales medidas, recomendadas por la OMS, es el
distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la
información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general,
se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y
la salud de los colombianos.
Que mediante la Resolución número 0000380 del 10 de marzo de 2020,
el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó, entre otras, medidas
preventivas sanitarias de aislamiento y cuarentena de las personas que, a
partir de la entrada en vigencia de la precitada resolución, arribaran a
Colombia desde la República Popular China, Francia, Italia y España.
Que mediante Resolución número 385 del 12 de marzo de 2020, el
Ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el
artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el estado de emergencia sanitaria
por causa del nuevo coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta
el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de la misma, adoptó una serie de medidas con
el objeto de prevenir y controlar la propagación del coronavirus COVID-19 y
mitigar sus efectos.
Que el vertiginoso escalamiento del brote del nuevo coronavirus
COVID-19 hasta configurar una pandemia representa actualmente una amenaza
global a la salud pública, con afectaciones al sistema económico, de magnitudes
impredecibles e incalculables, de la cual Colombia no podrá estar exenta.
Que la expansión en el territorio nacional del brote de enfermedad
por el nuevo coronavirus COVID-19 y cuyo crecimiento exponencial es
imprevisible, sumado a los efectos económicos negativos que se han venido
evidenciando en la última semana, es un hecho que, además de ser una grave
calamidad pública, constituye en una grave afectación al orden económico y
social del país que justifica la declaratoria del Estado de Emergencia
Económica y Social, toda vez que se trata de situaciones diferentes a las que
se refieren los artículos 212 y 213 de la Constitución Política.
Que según la Organización Mundial de Salud - OMS, en reporte de
fecha 23 de marzo de 2020 a las 15:51 GMT-5, se encuentran confirmados 334.981
casos, 14.652 fallecidos y 190 países, áreas o territorios con casos del nuevo
coronavirus COVID-19.
Que, pese a las medidas adoptadas, el Ministerio de Salud y
Protección Social, a las 9:00 horas del 23 de marzo de 2020 reportó como casos
confirmados en Colombia 277, distribuidos así: Bogotá D.C. (114), Cundinamarca
(11), Antioquia (40), Valle del Cauca (31), Bolívar (16), Atlántico (7),
Magdalena (2), Cesar (1), Norte de Santander (8), Santander (3), Cauca (2),
Caldas (6), Risaralda (13), Quindío (6), Huila (10), Tolima (4), Meta (1),
Casanare (1), San Andrés y Providencia (1).
Que el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020,
que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el
territorio nacional por el término de treinta (30) días, con el fin de conjurar
la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo coronavirus
COVID-19, en la parte considerativa señaló la necesidad de expedir normas que
«[ ... ] habiliten actuaciones judiciales y administrativas mediante la
utilización de medios tecnológicos, y adoptar las medidas pertinentes con el
objeto de garantizar la prestación del servicio público de justicia, de
notariado y registro, de defensa jurídica del Estado y la atención en salud en
el sistema penitenciario y carcelario.» (La negrilla fuera del texto original).
Que el artículo 241 de la Constitución Política señala que a la
honorable Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución, y cumplirá las siguientes funciones: «1. Decidir
sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra
los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo
por vicios de procedimiento en su formación. 2. Decidir, con anterioridad al
pronunciamiento popular, sobre la constitucionalidad de la convocatoria a un
referendo o a una Asamblea Constituyente para reformar la Constitución, sólo
por vicios de procedimiento en su formación. 3. Decidir sobre la
constitucionalidad de los referendos sobre leyes y de las consultas populares y
plebiscitos del orden nacional. Estos últimos sólo por vicios de procedimiento
en su convocatoria y realización. 4. Decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por
su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación. 5.
Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos
contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento
en los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución, por su contenido
material o por vicios de procedimiento en su formación. 6. Decidir sobre las
excusas de que trata el artículo 137 de la Constitución. 7. Decidir definitivamente
sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno
con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución. 8. Decidir
definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan
sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, y de los proyectos de
leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por vicios de
procedimiento en su formación. 9. Revisar, en la forma que determine la ley,
las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos
constitucionales. 10. Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los
tratados internacionales y de las leyes que los aprueben. Con tal fin, el
Gobierno los remitirá a la Corte, dentro de los seis días siguientes a la
sanción de la ley. Cualquier ciudadano podrá intervenir para defender o
impugnar su constitucionalidad. Si la Corte los declara constitucionales, el
Gobierno podrá efectuar el canje de notas; en caso contrario no serán
ratificados. Cuando una o varias normas de un tratado multilateral sean
declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, el Presidente de la
República sólo podrá manifestar el consentimiento formulando la correspondiente
reserva. 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las
distintas jurisdicciones.12. Darse su propio reglamento.»
Que los relatores especiales y miembros de
comités y grupos de procedimientos especiales del Consejo de Derechos Humanos
de la ONU alentaron «[...] a los Estados a mantenerse firmes en un enfoque
basado en los derechos humanos para regular esta pandemia, a fin de facilitar
el surgimiento de sociedades saludables con protección del estado de derecho y
los derechos humanos. [...]», protección que se materializa desde la perspectiva
de lo judicial, entre otras, mediante la revisión que realiza la honorable
Corte Constitucional a los Decretos que expide el Gobierno nacional en el marco
de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto
417 de 2020.
Que, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica
declarada mediante Decreto 417 de 2020, se hace necesario garantizar la
continuidad de la prestación del servicio de la jurisdicción constitucional, y
en consecuencia, facultar a la corporación constitucional para que en el marco
de su autonomía adopte medidas que le permitan el cumplimiento de sus funciones
constitucionales.
En mérito de lo expuesto,
DECRETA:
Artículo 1. De las funciones
constitucionales. En el marco de la Emergencia
Económica, Social y Ecológica declarada mediante Decreto 417 de 2020 la Sala
Plena de la Corte Constitucional podrá levantar la suspensión de los términos
judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura cuando fuere
necesario para el cumplimiento de sus funciones constitucionales.
Artículo 2. Vigencia. El presente
Decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
Dado en Bogotá a los 23 días de marzo de 2020.
(Siguen firmas del Presidente de la República y de todos los
ministros[2])
II.
INTERVENCIONES[3]
Presidencia
de la República
1.
La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República intervino en el proceso para solicitar que se declare la
constitucionalidad del decreto, porque en su expedición se cumplieron todos los
requisitos formales y materiales, así: (i) la medida garantiza la continuidad
de la jurisdicción constitucional al permitirle a la Corte Constitucional
levantar la suspensión de términos decretada por el Consejo Superior de
Judicatura (CSJ) cuando lo considere necesario, así como salvaguardar el goce
de los derechos fundamentales, a través de la continuidad del control de los
decretos legislativos (conexidad); (ii) se requiere la norma para mitigar la
interrupción del servicio público de administración de justicia ocasionada por
la pandemia (finalidad y necesidad); (iii) la medida asegura los derechos al
debido proceso y al acceso a la administración de justicia y no es
incompatibles con cualquier otra norma (proporcionalidad e incompatibilidad);
(iv) la medida no supone discriminación alguna, arbitrariedad ni afectación a
derechos fundamentales que tengan condición de intangibles.
Ciudadano
Gabriel Pantoja Narváez
2.
El ciudadano Gabriel Pantoja Narváez presentó
escrito solicitando la declaratoria de inexequiblidad. A su juicio, el
principio de autonomía de la Rama Judicial supone que sea el CSJ el llamado a
decidir sobre la suspensión de términos, y no en el poder ejecutivo.
Justamente, en ejercicio de dichas facultades, esa Corporación expidió el
Acuerdo Núm. PCSJA20-11527 del 22 de marzo de 2020, por medio del cual se
exceptuó a la Corte Constitucional de la suspensión de términos, con el fin de
que pudiera adelantar las funciones constitucionales a su cargo. Indica que el
Gobierno no puede incidir en la actuación del máximo tribunal constitucional a
través del Decreto 417 de 2020, toda vez que esto implicaría (i) un exceso en
la función legislativa derivada de la declaratoria del estado de emergencia, y
(ii) el quebrantamiento del principio democrático que habilita a la Corte a
ejercer el control formal y material de constitucionalidad sobre los decretos
expedidos en el marco de la emergencia declarada.
Observatorio
de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la
Universidad Libre de Bogotá
3.
Los ciudadanos Jorge Kenneth Burbano Villamarín
y Tania María Camila Luna Blanco, en nombre del Observatorio de Intervención
Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de
Bogotá[4],
presentaron escrito en el que solicitan la declaratoria de exequibilidad del
decreto bajo análisis, por cumplir los requisitos formales y materiales.
Específicamente, sobre los requisitos materiales, consideran que el decreto:
(i) está relacionado directamente con la declaratoria del Estado de Emergencia,
pues tiene como objetivo permitir que la Corte Constitucional ejerza sus
funciones cuando lo estime necesario; (ii) tiene como objetivo que el Alto
Tribunal cumpla con el mandato del artículo 241 constitucional, precisando que
la Corte no requiere del Decreto 469 de 2020 para revisar automáticamente el
contenido de los decretos legislativos derivados de la emergencia; (iii)
contiene medidas necesarias, porque no existe otra norma que permita el
levantamiento de la suspensión de términos judiciales y durante la vigencia de
estados de excepción no es posible restringir derechos humanos; (iv) es
proporcional, en tanto permite a la Corte ampliar su ámbito de acción durante
la emergencia para proteger el ejercicio de los derechos fundamentales; y (v)
no incluye medidas que suspendan o limiten derechos fundamentales, que
interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni suprime
o modifica los organismos ni las funciones básicas de acusación y juzgamiento.
Instituto de
Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita, de la Universidad
Externado de Colombia
4.
Los ciudadanos Jalil Alejandro Magaldi Serna y
Jorge Ernesto Roa Roa[5],
actuando en nombre de Instituto de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo
Piedrahita de la Universidad Externado de Colombia, solicitan la declaratoria
de exequibilidad condicionada del decreto bajo revisión. Afirman que ningún
estado de excepción justifica la completa inactividad del órgano constitucional
o de los mecanismos de protección de los derechos fundamentales, sin embargo,
“el poder ejecutivo no puede decidir sobre la suspensión de términos o
actuaciones del poder judicial, sino que tal determinación corresponde a los
propios integrantes de la rama judicial”[6].
En este sentido, el ejecutivo solo está habilitado para adoptar medidas
conducentes a garantizar la actividad de las autoridades judiciales.
5.
Consideran que en virtud del artículo 1 del
decreto se genera una omisión normativa relativa en relación con el desarrollo
de la función de control constitucional encargado a la Sala Plena del Consejo
de Estado. Explican que la norma no cobijó a esa Corporación, que debió ser
tratada de la misma manera que la Corte Constitucional, sin exponer una razón
objetiva y suficiente. La diferencia de tratamiento conduce a que el Consejo de
Estado no cuente con mecanismos para cumplir una tarea trascendental como lo es
el control de constitucionalidad de las normas de los estados de excepción, en
desconocimiento del artículo 237-2 de la Constitución[7].
III.
INVITADOS A PRESENTAR CONCEPTO
Consejo
Superior de la Judicatura
6.
El Consejo Superior de la Judicatura rindió
concepto el 15 de abril de 2020, en el que pidió que se declarara la
inconstitucionalidad del decreto por incumplir los juicios materiales de
validez. Expresa que, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales ordinarias, el CSJ ha expedido 9 acuerdos y 7 circulares que regulan
diferentes aspectos encaminados a asegurar la seguridad de los servidores de la
Rama Judicial, así como de los usuarios del sistema de justicia en el marco de
la pandemia.
7.
Profirió el Acuerdo PCSJA20-11517 de 15 de marzo
de 2020, a través del cual suspendió los términos de las actuaciones judiciales
entre el 16 y 20 de marzo de 2020, salvo los casos expresamente consagrados en
él. Posteriormente, en el Acuerdo PCSJA20-11519 de 16 de marzo del año en curso
suspendió los términos de revisión de tutelas en la Corte Constitucional. El 19
de marzo, a través del Acuerdo PCSJA20-11521, resolvió prorrogar el término de
suspensión desde el 21 de marzo hasta el 3 de abril. Y una vez decretada la
Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, a
través del Decreto 417 de 2020, el Consejo Superior de la Judicatura, mediante
el Acuerdo PCSJA20-11527 del 22 de marzo, resolvió levantar la suspensión de
términos para que la Corte Constitucional adelantara las actuaciones
correlativas a la expedición de decretos legislativos por parte del Gobierno
Nacional, en virtud del artículo 215 constitucional.
8.
Sostiene que el Consejo Superior de la
Judicatura se encuentra facultado para adoptar las medidas previamente
indicadas en virtud del Capítulo 7 del Título VIII de la Constitución Política
y del artículo 85 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia (LEAJ),
como responsable del gobierno y administración de la Rama Judicial.
9.
Considera que la norma bajo estudio no tiene
relación directa y específica con el estado de emergencia declarado en tanto:
(i) la motivación que incorpora el decreto no demuestra la forma en que la
medida aborda la crisis; (ii) el CSJ resolvió levantar la suspensión de
términos para la revisión constitucional de los decretos legislativos por parte
de la Corte Constitucional 1 día antes de que se expidiera el Decreto 469 de
2020, por lo que dicho tribunal ya podía avocar conocimiento sobre los mismos
previo a la expedición del decreto bajo análisis; (iii) en la parte
considerativa del decreto no se sustenta la relación entre el estado de
emergencia y la autorización otorgada a la Sala Plena, omisión que genera que
se excedan los límites impuestos al legislador en virtud del artículo 215
constitucional.
10.
Finalmente, señala que ha adoptado de manera
diligente y oportuna las medidas que le corresponden como órgano de gobierno y
administración de la Rama Judicial. Por tanto, no existe fundamento
constitucional que soporte que a través de un decreto legislativo “se desplace
la competencia que no sólo está a cargo del Consejo Superior de la Judicatura
por mandato constitucional, sino que ha venido ejerciendo en relación con
asuntos propios de la Rama Judicial”[8].
Contar con un órgano de gobierno y administración propio que salvaguarda la
independencia y la independencia de los jueces, así como el principio de
separación de poderes.
IV. CONCPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
11.
Mediante escrito de 30 de abril de 2020, el
Procurador General de la Nación solicita que se declare la exequibilidad del
Decreto 469 de 2020. Sostiene que cumple con los requisitos formales y
materiales, a saber: (i) su finalidad consiste en asegurar el control de
constitucionalidad de los decretos legislativos y, en particular, dotarlos de
seguridad jurídica; (ii) atiende la conexidad externa, toda vez que se expidió
en el marco de la suspensión de términos judiciales determinada por el CSJ, así
como la conexidad interna, en tanto las medidas adoptadas tienen relación con
el enfoque de derechos humanos promovido por la Alta Comisionada de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos y nombrado como fundamento de la norma;
(iii) se trata de una medida necesaria porque permite el estudio de las normas
expedidas en virtud de la emergencia y permite el levantamiento de términos
para los demás procesos, en la ausencia de normas ordinarias idóneas que
regulen la situación; (iv) satisface los juicios de no discriminación y de
intangibilidad porque no impone restricciones al ejercicio de derechos
fundamentales; (v) supera el juicio de contradicción al asegurar la efectividad
del control constitucional de los decretos legislativos, al no afectar las
competencias del Congreso  para reformar, derogar o adicionar a este o
cualquier otro decreto legislativo y al no modificar derechos laborales; (vi)
no contiene disposiciones que suspendan la aplicación de alguna ley, por lo que
cumple el requisito de incompatibilidad; y (vii) no resulta desproporcionado
por la relevancia de las funciones asignadas a la Corte Constitucional.
V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
12.
La Corte Constitucional es competente para
decidir sobre la constitucionalidad del Decreto 469 de 2020, objeto de
revisión, con fundamento en lo dispuesto en el parágrafo del artículo 215 y en
el artículo 241-7 de la Constitución, por tratarse de un decreto legislativo
dictado por el Gobierno nacional en desarrollo de las facultades propias del Estado
de Emergencia declarado mediante Decreto 417 de 2020.
El asunto
bajo revisión
13.
Le corresponde a la Corte decidir si el Decreto
Legislativo 469 de 2020 cumple los requisitos formales y materiales previstos
por la Constitución Política, la LEEE y la jurisprudencia constitucional.
14.
Para resolver este problema jurídico, la Sala
Plena seguirá la siguiente metodología. Primero, presentará la caracterización general
de los estados de excepción, en particular, del estado de emergencia económica,
social y ecológica. Segundo, reiterará la jurisprudencia constitucional sobre
el alcance del control de constitucionalidad en relación con los decretos
legislativos de desarrollo. Tercero, explicará el contenido y alcance de la
medida adoptada mediante el Decreto Legislativo 469 de 2020. Cuarto, examinará
el cumplimiento de los requisitos formales de la norma mencionada. Finalmente,
analizará si las medidas adoptadas por la norma objeto de control cumplen con
los requisitos materiales de constitucionalidad.
Caracterización
general de los estados de excepción y, en particular, del estado de emergencia[9]
15.
La jurisprudencia constitucional se ha ocupado
en numerosas oportunidades de precisar la naturaleza y alcance del estado de
emergencia económica, social y ecológica regulado en el artículo 215 de la
Constitución Política. Igualmente se ha esforzado por precisar las fuentes,
criterios y estándares que debe tomar en consideración este Tribunal a efectos
de juzgar la constitucionalidad de los decretos de desarrollo que dicta el
Presidente de la República. A continuación, la Corte reitera los aspectos
básicos del precedente sobre la materia con el propósito de aplicarlos en el
análisis constitucional del Decreto.
16.
La Constitución regula en sus artículos 212 a
215 los estados de excepción. Con apoyo en esas disposiciones, el presidente de
la República, con la firma de todos los ministros, puede declarar tres tipos de
estados de excepción: (i) guerra exterior, (ii) conmoción interior y (iii) emergencia
económica, social y ecológica.
17.
La regulación constitucional y estatutaria de
los estados de excepción se funda en el carácter reglado, excepcional y
limitado de los mismos. La Constitución estableció un complejo sistema de
controles que supone “el carácter excepcionalísimo de las medidas de emergencia
en Colombia”[10],
así como que “el uso de estas herramientas es una potestad reglada que se
encuentra sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque
de constitucionalidad”[11].
18.
La naturaleza reglada, excepcional y limitada
de los estados de excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en
la Constitución y la LEEE, así como mediante sus especiales dispositivos de
control político y judicial[12].
19.
La Constitución dispuso un complejo sistema de
controles políticos específicos para los estados de excepción, tales como (i)
la autorización del Senado para la declaratoria del estado de guerra exterior;
(ii) el concepto favorable del Senado para la segunda prórroga del estado de
conmoción interior; (iii) las reuniones del Congreso por derecho propio; (iv) los
informes que debe presentar el Gobierno Nacional al Congreso de la República
sobre su declaratoria y evolución; y, finalmente, (v) la competencia del
Congreso para establecer la responsabilidad política del presidente y de los
ministros por la declaratoria del estado de emergencia económica, social y
ecológica, o que constituya grave calamidad pública, sin la ocurrencia de los
supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el
ejercicio de las facultades excepcionales.
20.
La Constitución también estableció el control
judicial constitucional automático de los decretos legislativos expedidos en el
marco de los estados de excepción, según lo dispuesto en los artículos 212 a
215 de la Constitución, el cual está desarrollado por los artículos 55 de la
LEEE y 36 a 38 del Decreto Legislativo 2067 de 1991.
21.
A la luz del artículo 215 de la Constitución, el
estado de emergencia podrá ser declarado por el presidente de la República y
todos los ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en
los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave
e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que
(ii) constituyan grave calamidad pública. Este último concepto ha sido definido
por la Corte Constitucional como “una desgracia o infortunio que afecta
intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella”[13].
La calamidad pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de
causas naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o
ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente.
22.
Este tribunal ha señalado que “los
acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia de alcances e
intensidad traumáticas, que logren conmocionar o trastocar el orden
económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad, sino
que, además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello
diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes
a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad
de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar
respuesta el Estado mediante la utilización de sus competencias normales”[14]
(negrilla fuera del texto original). En tales términos, esta Corte ha
reconocido que la calamidad pública puede tener una causa natural, como ha
sucedido por cuenta de temblores o terremotos, avalanchas, desbordamientos de
ríos, inundaciones, etc.; o puede tener una causa técnica como es el caso del
cierre de una frontera internacional, o “accidentes mayores tecnológicos”[15].
23.
Desde la expedición de la Constitución Política,
se han declarado estados de emergencia económica, social y ecológica por
distintas razones: (i) la fijación de salarios de empleados públicos[16];
(ii) la crisis en el servicio público de energía eléctrica[17]; (iii)
desastres naturales[18];
(iv) la revaluación del peso frente al dólar[19];
(v) el deterioro de la situación de los establecimientos de crédito[20];
(vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de
los recursos captados del público[21];
(vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud[22];
y, por último, (viii) la situación fronteriza con Venezuela[23].
24.
El artículo 215 de la Constitución prescribe que
la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica sólo
puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que
sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su
vez, la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el marco del
estado de emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii)
firmados por el Presidente y todos los ministros; (iii) destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan relación directa y
específica con el estado de emergencia y (v) podrán -de forma transitoria-
establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de
regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso,
durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
25.
Dicha disposición señala que el decreto que
declare el estado de emergencia debe indicar el término dentro del cual va a
hacer uso de las facultades extraordinarias y convocar al Congreso para que se
reúna dentro de los diez días siguientes a su vencimiento. En relación con las
competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio
artículo 215 de la Constitución establece que (i) examinará hasta por un lapso
de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe
motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el
estado de emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente
sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar,
modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas
materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer
sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si
no fuere convocado por el Gobierno Nacional.
Alcance del control de constitucionalidad de los decretos
legislativos de desarrollo[24]
26.
Los estados de excepción son respuestas fundadas
en la juridicidad que impone la Carta Política a situaciones graves y anormales
que no pueden ser enfrentadas por el Gobierno Nacional a partir de sus
competencias ordinarias. Sin embargo, una característica propia del Estado
constitucional es que esa competencia no es omnímoda ni arbitraria. El
ordenamiento superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben
cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran el estado de
excepción, como en aquellos que prevén las medidas legales extraordinarias para
hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos de desarrollo. La
competencia de la Corte consiste precisamente en verificar la compatibilidad
entre los decretos y la Constitución Política, en el entendido de que los
estados de excepción son mecanismos extraordinarios, pero en todo caso
sometidos a condiciones de validez impuestas por la Constitución.
27.
La Corte ha indicado que los requisitos
mencionados se encuentran en tres fuentes normativas concretas, todas ellas
integradas al parámetro de constitucionalidad: (i) las disposiciones de la
Carta Política que regulan los estados de excepción (artículos 212 a 215
superiores); (ii) el desarrollo de esas reglas, previstas en la LEEE; y (iii)
las normas de derecho internacional de los derechos humanos que prevén tanto
los requisitos de declaratoria, como las garantías que no pueden ser
suspendidas en esas situaciones excepcionales (derechos intangibles)
(artículos 93.1 y 214 superiores).
La existencia de
un régimen jurídico con sujeción al cual deben ejercerse las competencias que
surgen de la declaratoria de un estado de excepción concretan el principio de
legalidad que, como lo ha indicado este Tribunal (i) obliga a que el Gobierno
actúe con sujeción a las normas nacionales que rigen los estados de excepción;
y (ii) exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades
que tengan lugar en razón de la crisis no sean incompatibles con las
obligaciones del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho
internacional humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos.
28.
La jurisprudencia de esta Corte ha
señalado que el control de constitucionalidad de los decretos expedidos al
amparo del Estado de emergencia tiene dos facetas: una formal y
otra material. Este escrutinio tiene por objeto asegurar que todos
los límites previstos para el ejercicio de las facultades de excepción sean
debidamente respetados por el Gobierno Nacional.
29.
El examen formal del decreto
implica que la Corte verifique, en su orden, el cumplimiento de tres requisitos
básicos: (i) la suscripción por el presidente de la República y por
todos sus ministros; (ii) la expedición en desarrollo del Estado de
excepción y durante el término de su vigencia, y (iii) la existencia
de motivación. Asimismo, en los casos en los cuales se hubiere declarado el
Estado de emergencia en solo una parte del territorio, la Corte debe examinar
que los decretos legislativos no la excedan.
30.
El examen material comprende varios
escrutinios que, como lo ha señalado la Corte, son expresión de los principios
que guían los Estados de excepción. En particular, ha sostenido que los
decretos legislativos deben superar los siguientes juicios de
constitucionalidad: (i) finalidad, (ii) conexidad material, (iii) motivación
suficiente, (iv) ausencia de arbitrariedad, (v) intangibilidad, (vi) no
contradicción específica, (vii) incompatibilidad, (viii) necesidad, (ix)
proporcionalidad y (x) no discriminación. El contenido de estos juicios se
presentará en la sección correspondiente al examen material de las medidas
adoptadas mediante el Decreto Legislativo 469 de 2020.
Examen de
constitucionalidad del Decreto
Contenido
y contexto de expedición del Decreto 469 de 2020
31.
El decreto objeto de revisión alude en su
motivación a las causas determinantes de la declaración del referido estado
excepcional y, con mayor especificidad, a la necesidad de adoptar “las medidas
pertinentes con el objeto de garantizar la prestación del servicio público de
justicia” y, en particular, el cumplimiento de las funciones asignadas a la
Corte Constitucional, para asegurar la guarda de la integridad y supremacía de
la Constitución. Ello, dentro de un enfoque basado en los derechos humanos,
hace parte del conjunto de mecanismos protectores recomendados por instancias y
organismos internacionales.
32.
En la motivación se hace énfasis en la
continuidad del servicio de la justicia constitucional, especialmente en lo que
se refiere a la revisión de los decretos expedidos por el Gobierno nacional en
ejercicio de los poderes excepcionales a los que da lugar la emergencia
declarada con fundamento en el artículo 215 de la Constitución. Con miras a la
realización de ese tipo de control y al mejor cumplimiento de las funciones
encargadas a esta Corporación, en el artículo 1º se faculta a la Sala Plena de
la Corte Constitucional “para levantar la suspensión de los términos judiciales
ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura cuando fuere necesario para
el cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales”. Se trata de la
única medida adoptada en el articulado. En el artículo 2º se señala la vigencia
del decreto.
33.
Para fijar el contexto que permita apreciar
adecuadamente la situación, resulta indispensable tener en cuenta que la rápida
expansión del COVID-19, el impacto que ha tenido en el país y la urgencia de
garantizar la salud de los servidores y usuarios del servicio de Administración
de Justicia, condujeron a que el Consejo Superior de la Judicatura, como medida
de prevención y en atención al alto número usuarios y servidores que ingresan a
las sedes judiciales, mediante Acuerdo PCSJA20-11517 de 15 de marzo de 2020,
decidiera suspender los términos judiciales en todo el país, inicialmente entre
el 16 y el 20 de marzo del año que corre. Esa medida se adoptó con excepción de
“los despachos judiciales que cumplen la función de control de garantías”, de
“los despachos penales de conocimiento que tengan programadas audiencias con persona
privada de la libertad, las cuales se podrán realizar virtualmente” y del
“trámite de acciones de tutela”.
34.
Por Acuerdo PCSJA20-11518 de 16 de marzo de
2020, el Consejo Superior de la Judicatura mantuvo la suspensión de términos y
exceptuó las “acciones de tutela y los habeas corpus” y, en virtud del Acuerdo
PCSJA20-11519 de la misma fecha, suspendió los términos “de la revisión
eventual de tutelas en la Corte Constitucional del 17 al 20 de marzo de 2020” y
para el efecto dispuso que los despachos judiciales no remitieran “los
expedientes de acciones de tutela a la Corte Constitucional hasta tanto se
levanten las medidas adoptadas”.
35.
El 19 de marzo de 2020, el Consejo Superior de
la Judicatura expidió el Acuerdo PCSJA20-11521 a fin de prorrogar la suspensión
de términos ordenada en los acuerdos anteriores “desde el 21 de marzo hasta el
3 de abril del año 2020, incluidas las excepciones allí dispuestas” y,
posteriormente, mediante Acuerdo PCSJA20-11528 de 22 de marzo, prorrogó la
suspensión desde el 4 de abril hasta el día 12 del mismo mes y en cuanto a las
excepciones puntualizó que debería dársele “prelación en el reparto a las
acciones de tutela que versen sobre derechos fundamentales a la vida, la salud
y la libertad”, recibiéndolas mediante correo electrónico dispuesto al efecto y
valiéndose para su trámite y comunicaciones “de las cuentas de correo
electrónico y herramientas tecnológicas de apoyo”.
36.
Aun cuando el Consejo Superior de la Judicatura
ha prolongado la duración de la suspensión de términos y adoptado otras medidas
conexas, para efectos del control de constitucionalidad que ahora se realiza lo
relevante es determinar la situación al momento de dictar el Decreto objeto de
examen. Resta apuntar que, mediante Acuerdo PCSJA20-11527 de 22 de marzo de
2020, el Consejo Superior exceptuó de la suspensión de términos adoptada en los
Acuerdos PCSJA20-11517 y PCSJA20-11521, “las actuaciones que adelante la Corte
Constitucional con ocasión de la expedición de decretos por el presidente de la
República en ejercicio de las funciones del artículo 215 de la Constitución
Política”.
37.
Es del caso precisar que el Decreto 469 de 2020,
dictado el 23 de marzo en desarrollo del Estado de Emergencia, tiene un ámbito
material más amplio ya que, aunque se circunscribe al marco de la emergencia
declarada por Decreto 417 de 2020, no alude solamente al control de los
decretos adoptados con ocasión del mencionado estado de excepción. De acuerdo
con su tenor literal, la Sala Plena de la Corte Constitucional “podrá levantar
la suspensión de los términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la
Judicatura cuando fuere necesario para el cumplimiento de sus funciones
constitucionales”.
Control
formal del Decreto 469 de 2020
38.
El Decreto 469 de cumple los requisitos formales
a los que se ha hecho referencia en la parte general, puesto que: (i) fue
suscrito por el presidente de la República y por todos los ministros del
despacho; (ii) fue dictado en desarrollo del Estado de Emergencia declarado en
todo el territorio nacional mediante el Decreto Legislativo 417 de 2020 y su
expedición tuvo lugar durante la vigencia del mencionado estado excepcional,
pues aparece fechado el 17 de marzo, mientras que la declaración lo fue por
treinta días calendario a partir del 23 de marzo; y (iii) cuenta con una amplia
motivación, mediante la cual el presidente de la República pretende dar cuenta
de las circunstancias que llevaron a su expedición, de las razones en las que
tienen soporte las medidas adoptadas, de la relevancia de estas para dar
respuesta a las causas determinantes de la declaración del estado de excepción
y a sus efectos, de las finalidades que persiguen, de su necesidad y de su
vínculo con los motivos que dieron lugar a la declaración de la emergencia económica.
Control
material del Decreto 469 de 2020
39.
Como se mencionó, la jurisprudencia
constitucional ha sujetado la validez constitucional de los decretos
legislativos que desarrollan los estados de excepción a la superación de 10
juicios, derivados interpretativamente del artículo 215 de la Constitución y de
las disposiciones de la Ley 137 de 1994, “Estatutaria de los Estados de
Excepción”, al igual que de lo dispuesto por los artículos 93 y 214
constitucionales.
40.
Se precisa que, en la valoración de esos
juicios, la labor del juez constitucional no puede ser ajena a la naturaleza,
magnitud y extensión de la crisis generada por la pandemia de la Covid-19. Esa
crisis ha conducido a todas las autoridades a adaptar su funcionamiento a una
nueva realidad, de forma que no se afecte la función pública, los derechos
fundamentales de sus servidores ni de los usuarios de los servicios a su cargo.
41.
El decreto satisface el juicio de finalidad. En
efecto, según el artículo 10 de la LEEE[25]
toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación o a impedir
la extensión o agravación de sus efectos[26].
La medida busca “garantizar la continuidad de las funciones de la jurisdicción
constitucional” en un escenario de cierre de la sede de la Corte y, por lo
mismo, de suspensión de términos judiciales en asuntos a su cargo, como
consecuencia de las medidas administrativas adoptadas por el CSJ.
42.
En la motivación del Decreto 417 de 2020,
declaratorio del estado de emergencia, se indicó que uno de sus propósitos era
la limitación de las posibilidades de propagación del virus COVID-19 y que la
protección de la salud del público en general y de los servidores públicos
hacía indispensable la expedición de normas destinadas a flexibilizar “la
obligación de atención personalizada al usuario”, y a permitir la “suspensión
de términos legales en las actuaciones administrativas o jurisdiccionales”. Así
mismo, señaló que era necesaria la expedición de normas habilitantes de
“actuaciones judiciales o administrativas mediante la utilización de medios
tecnológicos” y de medidas orientadas a garantizar la prestación del servicio
público de justicia”.
43.
Una de las características de la administración
de justicia es su permanencia. Aunque la continuidad de la prestación puede
tener excepciones, lo cierto es que, en algunos casos, su suspensión puede
afectar la garantía del acceso a la justicia. En las actuales circunstancias,
por ejemplo, cualquier limitación en el control constitucional de las medidas
expedidas en virtud de un estado de excepción afecta el sistema de frenos y
contrapesos, uno de los pilares del Estado social de derecho. A ello se suma la
urgencia de resolver asuntos cuya demora pueda causar perjuicios irremediables[27].
En ese sentido, la medida adoptada busca conciliar la protección de la salud de
los servidores públicos y de los usuarios de la justicia, con la garantía de la
prestación del servicio de administración de justicia.
44.
El decreto satisface igualmente el juicio de
conexidad, previsto en los artículos 215 de la Constitución Política[28]
y 47 de la LEEE[29].
Con este juicio, la Corte determina si las medidas adoptadas en el decreto
legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción. La conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de
vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas y
las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto
de desarrollo correspondiente[30]
y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y
los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia[31].
45.
El decreto objeto de control cumple con la
conexidad interna, ya que, con el fin de asegurar la continuidad de las labores
de la Corte Constitucional y mitigar la interrupción ocasionada por la
pandemia, otorga a su Sala Plena la facultad de decidir respecto del
levantamiento de la suspensión de términos, en atención a las circunstancias y
en el campo de sus competencias. Así mismo, concreta el enfoque de derechos
humanos en el manejo de la pandemia, promovido por los relatores especiales y
miembros de comités y grupos de procedimientos especiales del Consejo de
Derechos Humanos de la ONU.
46.
También cumple con la conexidad externa, debido
a que la medida adoptada aborda la necesidad de asegurar la prestación del
servicio público de administración de justicia, según había sido contemplado en
el decreto declaratorio. En Decreto 417 de 2020 se estableció la necesidad de
acudir a medios tecnológicos y a medidas de otra índole que permitieran la
continuidad de su prestación.
47.
El decreto, así mismo, satisface el juicio de
motivación suficiente. En este juicio la Corte debe determinar si, además
de los fundamentos expresados en el decreto, presenta razones que resulten
suficientes para justificar las medidas adoptadas[32]. Esta
motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas[33], pero sobre
todo respecto de aquellas que limiten derechos constitucionales[34]. Esto, por
cuanto el artículo 8 de la LEEE instituye que los “decretos de excepción
deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las
limitaciones de los derechos constitucionales”[35].
El control de constitucionalidad sobre el juicio de motivación suficiente
implica entonces que la Corte verifique, de un lado, el tipo de medidas
adoptadas por el Decreto Legislativo y, de otro lado, el estándar aplicable
para su control.
48.
La Corte Constitucional ha concluido que el
nivel de intensidad del juicio de motivación suficiente varía en atención al
contenido de la medida analizada[36],
así: (i) el nivel estricto, para las medidas que limitan derechos
constitucionales[37],
exige al Gobierno Nacional la explicación detallada de las razones que
justifican tal limitación; (ii) el nivel intermedio, aplicable cuando
“la medida adoptada no limita derechos”[38],
se satisface si el Gobierno Nacional “expresa al menos un motivo que la
justifique”[39] y
(iii) el nivel leve, para aquellas medidas meramente instrumentales y
operativas[40],
exige simplemente que el Gobierno sustente la adopción de las medidas.
49.
Para valorar la suficiencia de la motivación de
la medida prevista en el Decreto 469 de 2020 se debe aplicar un juicio de
intensidad leve, en tanto la medida que adopta no limita el derecho de
acceso a la administración de justicia. Por el contrario, la norma consagra un
mecanismo para garantizar la prestación de dicho servicio, lo que permite que
la Corte Constitucional ejerza las funciones encomendadas en el artículo 241
Superior, sin limitación alguna.
50.
Esa habilitación, a su vez, repercute
favorablemente en la garantía de los derechos directamente relacionados con la
actuación misma de la jurisdicción, así como en la protección de todos aquellos
que se ventilan en los diversos tipos de actuaciones confiadas a la Corte
Constitucional. Y asegura que los mecanismos de protección de derechos
fundamentales estén disponibles aun en tiempos de emergencia, al tenor de las
recomendaciones de organismos internacionales.
51.
El decreto satisface el juicio de necesidad.
El requisito de necesidad[41]
está previsto en el artículo 11 de la LEEE y tiene por objeto asegurar que las
medidas que se adopten sean las estrictamente necesarias para conjurar la
crisis o impedir la extensión de sus efectos. La Corte ha señalado que, con
este juicio, debe analizarse: (i) la necesidad fáctica o idoneidad; y
(ii) la necesidad jurídica o subsidiariedad.
52.
La necesidad fáctica o idoneidad exige
que el juez verifique si las medidas adoptadas contribuyen en algún grado a
superar la crisis o a evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se
evalúa si el presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto
respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis.
53.
El juicio de necesidad jurídica, por su
parte, exige constatar si la atención de la emergencia requería el ejercicio de
las facultades extraordinarias. La Corte deber verificar la existencia de
previsiones legales ordinarias suficientes y adecuadas para lograr los
objetivos de la norma de excepción. Para esto, debe adelantar dos pasos: (a)
comprobar la existencia de “reglas jurídicas ordinarias que le [hubieran
permitido] al Gobierno nacional alcanzar la finalidad que persigue la norma de
excepción”[42]
y (b) constatar la idoneidad, eficacia y suficiencia[43] de las
reglas jurídicas ordinarias a la luz de las condiciones extraordinarias que
condujeron a declarar el Estado de Emergencia.
54.
La Corte Constitucional ha adoptado dos
estándares para evaluar si una noma de excepción satisface el juicio de
necesidad jurídica. Primero, un estándar ordinario, en virtud del cual
una norma de excepción carece de necesidad jurídica y, por tanto, es
inconstitucional, cuando se constate que el Gobierno Nacional habría podido
alcanzar su finalidad (i) aplicando normas ordinarias, de rango legal o
reglamentario, que ya existían en el ordenamiento jurídico, o (ii)
adoptando nuevas disposiciones mediante el ejercicio de las competencias
ordinarias.
55.
Segundo, un estándar menos estricto, en
virtud del cual la existencia de reglas jurídicas ordinarias que, en principio,
hubieran permitido alcanzar la misma finalidad de la norma de excepción, no
implica, per se, que esta sea innecesaria e inconstitucional. Lo
anterior, en tanto el estudio de la necesidad jurídica tiene como objeto evitar
los abusos y la arbitrariedad por parte del legislador extraordinario y no
simplemente realizar un examen casi formal sobre la existencia de disposiciones
legales que regulan una materia. De acuerdo con esta línea, el legislador
extraordinario tiene competencia para elevar a nivel legal una norma del nivel
reglamentario siempre que ello no suponga un ejercicio abusivo, arbitrario o
irrazonable[44]
de las facultades legislativas excepcionales[45].
56.
Existen casos en los que la Corte comprueba que
existe una controversia o duda legítima en relación con (i) el contenido
normativo de una medida ordinaria o el alcance de la facultad reglamentaria del
Gobierno Nacional; y (ii) la idoneidad, eficacia y suficiencia de la
regla jurídica ordinaria como herramienta para atender la crisis y alcanzar la
finalidad que la norma de excepción persigue. En estos eventos, la Corte
aplicará el estándar de escrutinio menos estricto, a partir de la valoración
que el Gobierno Nacional haya realizado frente a la necesidad jurídica de la
norma de excepción. Esto, por dos razones. De un lado, porque una situación de
emergencia demanda la adopción de medidas de manera “inmediata”, “urgente”
y “célere”[46].
Es razonable que, ante la duda respecto del alcance de los medios ordinarios,
el Gobierno opte por aquella alternativa que le brinde más herramientas para
atender la crisis. En eventos de duda razonable, el estándar ordinario podría
fomentar la inactividad del legislador extraordinario lo cual sería contrario a
la atención de la emergencia.
57.
En estos términos, es posible que el Gobierno
reproduzca el contenido jurídico de otras normas ordinarias en una norma de
excepción con el objeto de (i) dar mayor claridad a su alcance y concretar su
aplicabilidad en el contexto de la emergencia. También, (ii) es legítimo que el
Gobierno quiera darle carácter de obligación legal a asuntos objeto de
disposiciones reglamentarias, pero cuya aplicación en un estado de emergencia
podría afectar en algún grado el goce o ejercicio de derechos fundamentales;
por último, (iii) el Gobierno Nacional puede, mediante un decreto
legislativo, establecer instrumentos de armonización, integración, o
articulación institucional entre las entidades que tienen a cargo la atención
de determinadas materias que se han visto afectadas por la declaratoria de
emergencia.
58.
Algunos intervinientes consideran que el Decreto
Legislativo 469 de 2020 es inexequible porque no satisface el juicio de
necesidad. Sostienen que el Consejo Superior de la Judicatura se encuentra
facultado para adoptar las medidas de suspensión y levantamiento de términos
como responsable del gobierno y administración de la Rama Judicial, en virtud
de los artículos 257 de la Constitución y el 85 de la LEAJ. Además, indicaron
que el CSJ había emitido distintos decretos con la finalidad de resguardar la
salud de los empleados y usuarios del servicio judicial, así como para asegurar
la continuidad de su prestación. Por ende, la intromisión del ejecutivo en la
decisión sobre la suspensión de términos o actuaciones del poder judicial
afecta la independencia y autonomía judiciales.
59.
Así las cosas, le corresponde a la Sala Plena
resolver si la medida adoptada mediente el Decreto 469 de 2020 satisface el
juicio de necesidad, teniendo en cuenta que el artículo 257-3 de la
Constitución atribuye al Consejo Superior de la Judicatura competencia para
dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la
administración de justicia y regular, en los aspectos no previstos por el
legislador, los trámites judiciales y administrativos que se adelantan en los
despachos judiciales.
60.
Sea lo primero señalar que, de conformidad con
el artículo 228 de la Constitución[47],
la administración de justicia es una función pública permanente con las
excepciones que establezca la ley. En concordancia con dicha disposición, el
artículo 125 de la Ley 270 de 1996 señala que es un “servicio público esencial”[48].
De ello se deriva que su prestación debe ser continua y que los
términos procesales deben observarse con diligencia.
61.
Esta Corporación ha precisado que las
excepciones a la prestación continua del servicio de justicia que puede
establecer el legislador han de atender criterios de razonabilidad y
proporcionalidad[49]
y, precisamente por encontrarlos satisfechos, ha considerado válida su
interrupción en los casos de “vacancia judicial”[50] y en los de
contingencia de tipo legal o natural que impidan prestarlo, como en los días
festivos o de cierre extraordinario de los despachos[51].
62.
Esta última contingencia -el cierre
extraordinario de los despachos judiciales-, en circunstancias como las que
dieron lugar a la medida objeto de control, se encuentra regulada en el
Acuerdo No. 433 de 1999[52], expedido por el Consejo Superior de la Judicatura con fundamento en
los artículos 257-3 de la Constitución[53] y 85-13 de la Ley 270 de
1996[54].
63.
En ese acuerdo se estableció que el cierre
extraordinario procede, entre otras causales, por situaciones de fuerza
mayor[55], y que su adopción corresponde a las salas administrativas de los respectivos consejos
seccionales[56]
y, en los eventos que involucre a despachos judiciales de diferentes distritos[57],
a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, bien sea de
oficio o a petición, debidamente sustentada, de las correspondientes
direcciones ejecutivas seccionales.
64.
Corresponde, en consecuencia, al Consejo
Superior de la Judicatura, cuando se presenten situaciones de fuerza mayor
que trasciendan el ámbito de un distrito judicial, ordenar el cierre de los despachos
judiciales.
Durante la
actual emergencia y en ejercicio de sus competencias, el Consejo Superior de la
Judicatura, debido al alto número de usuarios y servidores que
ingresan a las sedes judiciales, adoptó como medida de prevención
transitoria y por motivos de salubridad pública, mediante Acuerdo
PCSJA20-11517 (15 de marzo de 2020), la suspensión de los términos
judiciales en todo el país a partir del 16 y hasta el 20 de marzo de
2020 (inicialmente), y un conjunto de medidas adicionales de carácter operativo
y técnico, con el objeto de proteger la salud de los servidores de la justicia
y garantizar en la mayor medida posible la prestación del servicio en las
condiciones de la emergencia sanitaria declarada por el gobierno nacional.
Tales medidas se
fundamentaron en el artículo 85 de la Ley 270 de 1996, en especial en sus
numerales 16[58], 24[59]
y 26[60], según se señaló en el
precitado Acuerdo. En su intervención dentro del presente proceso, el CSJ precisó
que sus atribuciones para adoptar las mencionadas
medidas provienen del mandato previsto en la Constitución Política en el
Capítulo 7 del Título VIII, como responsable del Gobierno y Administración
de la Rama Judicial, y en el artículo 85 de la Ley Estatutaria de
Administración de Justicia, en particular, en lo relacionado con las funciones
de dictar los reglamentos sobre seguridad y bienestar social de los
funcionarios y empleados de la Rama Judicial; regular los trámites
judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales;
coadyuvar para la protección y seguridad personal de los funcionarios y
de la Rama Judicial; y fijar los días y horas de servicio de los despachos
judiciales.
Se trata, en
efecto, de medidas que deben ser entendidas dentro del ámbito de competencia
del Consejo Superior de la Judicatura, esto es, relacionadas con el gobierno y
administración de la Rama Judicial ante los excepcionalísimos hechos de grave
calamidad pública que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia
sanitaria.
65.
Conviene precisar, sin embargo, en relación
con la atribución del Consejo Superior de la Judicatura consistente en regular
los trámites judiciales a que se refiere el numeral 13[61] del artículo
85 de la Ley 270 de 1996, que “El término
'judiciales' contenido en el numeral 13, es constitucional únicamente dentro
de los parámetros que fija el  artículo 93 del proyecto de ley, pues los
trámites de esa índole que comprometan la acciones judiciales y el debido
proceso sólo pueden ser definidos por el legislador, de acuerdo con las
funciones previstas en el numeral 2o del artículo 150 del Estatuto Fundamental.
Por tanto, no puede la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura, dentro de las atribuciones contempladas en el artículo 257-3 de la
Carta, ocuparse de regular asuntos de carácter judicial, toda vez que sus
funciones deben estar encaminadas a reglamentar únicamente materias
administrativas y funcionales de la administración de justicia y, si es el
caso, tan sólo a proponer proyectos de ley relativos a códigos sustantivos y
procedimentales”[62].
En el mismo sentido,
el artículo 93[63]
de la ley 270 indica que el ejercicio de esa atribución “en ningún
caso comprenderá la regulación del ejercicio de las acciones judiciales ni de
las etapas del proceso que conforme a los principios de legalidad y del debido
proceso corresponden exclusivamente al legislador”. A juicio de la
Corte, se trata de una función reglamentaria, “que tiene por objeto
concretar la aplicación de la ley mediante reglamentos administrativos que
coadyuven al funcionamiento eficaz de la administración de justicia, función
que debe ser ejercida conforme al mandato legal y en los aspectos no previstos
por el legislador”[64],
e, incluso, “dispone un claro desplazamiento de la potestad
reglamentaria del Presidente en esta materia”.
Así mismo, en
la Sentencia C-285 de 2016, al referirse a la amplia gama de atribuciones que
se asignaban al Consejo de Gobierno Judicial en el artículo 15 del Acto
Legislativo 2 de 2015 (declarado inexequible), este Tribunal señaló que “la
reglamentación de los trámites judiciales y administrativos en aquellos asuntos en que exista un
vacío legal”, corresponde a una función de naturaleza administrativa
(ver núm. 7.3).
66.
Pues bien, las medidas administrativas adoptadas
por el Consejo Superior de la Judicatura, cualquiera que sea su denominación y
alcance -que no corresponde controlar a la Corte-, condujeron al cierre de los despachos
judiciales e implicaron la suspensión generalizada de términos judiciales. En
efecto, si bien el artículo 112 del Código de Procedimiento Civil a que se
refería el Acuerdo 433 de 1999, fue derogado por el Código General del Proceso,
a partir de su entrada en vigencia resulta aplicable el artículo 118[65]
en cuanto establece que en el cómputo de los términos no se tendrán en cuenta los
días “en que por cualquier circunstancia permanezca cerrado el juzgado”.
67.
En el caso específico
de la Corte Constitucional, el régimen especial de los juicios y actuaciones
que se surten ante ella establece igualmente la suspensión de términos en los
casos de cierre, por cualquier circunstancia, del despacho al público. Dice así
el artículo 48 del Decreto Ley 2067 de1991: “los términos señalados para
la tramitación de los asuntos de constitucionalidad de competencia de la Corte Constitucional,
se suspenderán en los días (...), en los que por cualquier
circunstancia no se abra el despacho al público, (...)”[66].
68.
Por otra parte, para efectos del análisis de las
competencias ordinarias de la Corte, es necesario tener en cuenta que, sin
perjuicio de la competencia del Consejo Superior de la Judicatura en materia de
reglamentación de los asuntos administrativos de la Rama Judicial, la Corte
Constitucional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241-12[67]
de la Constitución, tiene competencia para darse su propio reglamento. Se trata
de una facultad normativa otorgada directamente por la Constitución, cuyo
ejercicio no requiere de una ley previa que la autorice para ello[68],
que da lugar a la expedición de lo que en la doctrina se conoce como reglamentos
constitucionales autónomos, los cuales, según ha explicado el Consejo de
Estado:
“[s]e caracterizan, en consecuencia, por constituir un desarrollo
directo de la Constitución, por manera que, en el sistema de fuentes del
Derecho, ostentan una jerarquía igual a la de la ley -más allá de que su contenido
es materialmente legislativo-, aunque, claro está, únicamente se pueden
desarrollar por esta vía las facultades constitucionalmente atribuidas al
organismo en cuestión de manera expresa, sin que el reglamento constitucional
autónomo pueda invadir la órbita competencial correspondiente al Legislador”[69].
69.
Tal facultad normativa de la Corte, sin embargo,
se refiere a la regulación de las cuestiones relacionadas con la organización
de sus servicios y su funcionamiento interno, con el fin de asegurar su normal
y dinámico funcionamiento[70],
en el marco de la autonomía e independencia que le reconoce la Constitución[71].
En materia de términos, en el reglamento interno vigente se encuentra regulada
la posibilidad de suspenderlos mientras se adopta una decisión que implique
cambio de jurisprudencia, se practican las pruebas decretadas en el proceso de
revisión de tutelas y mientras se subsanan vicios procesales antes del fallo[72].
70.
El conjunto de disposiciones a que se ha hecho
referencia permiten concluir que las medidas adotadas  por el Consejo Superior
de la Judicatura  tuvieron como consecuencia el cierre de las dependencias
judiciales en el territorio nacional y cumplieron el objetivo  garantizar la
continuidad del servicio público de administración de justicia en
circunstancias extraordinarias, sin poner en riesgo a los servidores judiciales
ni a los usuarios. Conforme a las disposiciones legales vigentes tales medidas
implicaron la suspensión generalizada de los términos judiciales excepto, en el
caso de la Corte Constitucional, para el control automático de los decretos
legislativos de la emergencia a su cargo, conforme a lo dispuesto en los
artículos 215, parágrafo, 241-7 y 242-5 de la Constitución.
71.
Como se desprende de las disposiciones
ordinarias precitadas, ni el Consejo Superior de la
Judicatura ni la Corte Constitucional tienen competencia para levantar los
términos suspendidos en virtud del artículo 48 del Decreto Ley 2067 de 1991, razón por la que, vista en su contexto, la habilitación para
levantar los términos que el decreto examinado le confiere a la Sala Plena de
la Corte Constitucional requería su adopción mediante una norma con fuerza de
ley.
72.
En efecto, como ya se dijo, el artículo 48 del
Decreto 2067 de 1991 establece que los términos señalados para la
tramitación de los asuntos de constitucionalidad de competencia de la Corte Constitucional
se suspenderán en los días en
los que por cualquier circunstancia no se abra el despacho al público,
suspensión legal que, como consecuencia de las medidas sanitarias de
aislamiento y consecuencial cierre de los despachos judiciales, restringe la
tramitación de los juicios y actuaciones de competencia de la Corte
Constitucional mientras se mantenga dicho cierre, incluso en el caso de
levantamiento de las medidas administrativas por parte del Consejo Superior de
la Judicatura si, por otras circunstancias, persistiera el cierre del despacho
al público. La medida objeto de control viene entonces a llenar un vacío
normativo al habilitar a la Corte Constitucional para levantar, durante el
cierre del despacho, los términos suspendidos en virtud de lo dispuesto en
artículo 48 del Decreto 2067 de 1991, cierre cuya duración resulta incierta en
cuanto depende igualmente de la incierta evolución de la emergencia sanitaria y
de las medidas que se adopten para conjurarla.
73.
Tal habilitación, por otra parte, complementa
el marco jurídico aplicable al trámite de los procedimientos judiciales a cargo
de la Corte a efectos de garantizar el acceso de los ciudadanos a la justicia
constitucional. En efecto, la suspensión de términos prevista en el artículo 48
del Decreto 2067 de 1991 en los días en los que por cualquier circunstancia
no se abra el despacho al público, parte del supuesto de una única forma de
acceso a la justicia y de prestación del servicio, la existente en 1991,
mediante actuaciones presenciales en las instalaciones o sedes judiciales. Tal
regulación evidentemente se encuentra desactualizada por cuanto no contempla
los supuestos que se derivan de la implementación en la rama judicial de
tecnologías de la información y de las comunicaciones, cuyo uso permite en la
actualidad el funcionamiento virtual, así sea parcial, del servicio de
justicia, como en efecto viene ocurriendo. Ello, sin embargo, no puede
desconocer que no todos los ciudadanos tienen acceso a los medios tecnológicos
indispensables para la virtualidad, razón por la que la habilitación para
levantar la suspensión de términos judiciales debe ser ejercida por la Corte
atendiendo esta circunstancia y la necesidad de proteger la salud de los
usuarios y de los servidores judiciales.
74.
La medida, en consecuencia, supera el juicio de necesidad jurídica, pues si bien la competencia de la Corte en materia de control de los
decretos legislativos dictados por el Gobierno Nacional, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 215, 241 y 242 de la Constitución, no se alteró con
las medidas adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura, evidentemente
resultaba indispensable para levantar los términos
suspendidos en virtud del artículo 48 del Decreto Ley 2067 de 1991como
consecuencia del cierre, por cualquier circunstancia, del despacho al público y
garantizar, de esa manera, la autonomía en el
funcionamiento de la Corte como guardiana de la integridad y supremacía de la
Constitución.
75.
También supera el juicio de necesidad fáctica
en tanto busca la continuidad del servicio de administración de justicia, aun
en Estado de excepción. Se tiene que las medidas excepcionales adoptadas por el
Gobierno Nacional en desarrollo de la gravedad de la emergencia sanitaria,
atendiendo las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud (OMS),
con el objeto de prevenir y controlar la propagación del coronavirus
Covid-19 y mitigar sus efectos, como las de aislamiento y distanciamiento
social obligatorio, limitaron o impidieron la atención personalizada de los
ciudadanos en las oficinas públicas y el ejercicio presencial de las funciones
de los servidores vinculados a las ramas y órganos del poder público.
76.
Tales restricciones en la prestación presencial
de las funciones públicas no pueden afectar el normal funcionamiento de las
ramas y órganos del poder público, razón por la que conservan sin limitación
alguna sus competencias constitucionales y su capacidad para ejercerlas dentro
del marco de autonomía e independencia reconocidas por la Constitución. De ahí
que las autoridades puedan adoptar las medidas que consideren indispensables para
garantizar su funcionamiento en las condiciones de aislamiento social y demás
medidas decretadas por las autoridades competentes para el control de la
emergencia sanitaria. Al respecto, sostuvo la Corte en la sentencia C-252 de
2010 que “los estados de excepción no excepcionan la Constitución y no son, ni
pueden ser un Estado de facto. Si bien la Carta Política le confiere al
Presidente de la República poderes extraordinarios, éstos no revisten un grado
absoluto, al encontrarse limitados por diversos tipos de controles que buscan
impedir los excesos y a la vez garantizar los principios fundamentales que
soportan el Estado de derecho”[73].
77.
El decreto, por otra parte, también supera los juicios
de ausencia de arbitrariedad e intangibilidad. En el juicio de la ausencia
de arbitrariedad la Corte comprueba que el decreto legislativo no
disponga medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las
facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución[74], la LEEE y
los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia[75].
Por su parte, el juicio de intangibilidad[76] parte
del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del
carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los
artículos 93 y 214 de la Constitución Política, no pueden ser restringidos ni
siquiera durante los estados de excepción.
Para la Corte la
habilitación para el levantamiento de los términos a cargo de la Sala Plena
supera el juicio de ausencia de arbitrariedad porque (i) no suspende ni vulnera
el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales, (ii) no
interrumpe el normal funcionamiento de las Ramas del poder público y de los
órganos del Estado, y (iii) no suprime ni modifica los organismos y las
funciones básicas de acusación y juzgamiento. Lo segundo, por cuanto el Decreto
Legislativo no implica afectación alguna a los derechos que, en virtud del
derecho internacional de los derechos humanos[77],
han sido considerados como intangibles ni a los mecanismos judiciales
indispensables para la protección de esos derechos. Lejos de afectar los
referidos derechos, la Sala ha expuesto las razones por las cuales las medidas
adoptadas tienen por finalidad la garantía del derecho a acceder a la
administración de justicia.
78.
El decreto supera el juicio de
incompatibilidad. El juicio de incompatibilidad[78] está
previsto por el artículo 12 de la LEEE. Por medio de este juicio la Corte
examina que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones
por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción.
En estricto rigor procede indicar que la posibilidad de levantar la suspensión
de los términos judiciales que el Decreto 469 de 2020 radica en la Sala Plena
de la Corte Constitucional no implica propiamente la suspensión de leyes.
79.
El decreto supera el juicio de no
discriminación. El juicio de no discriminación[79] tiene
fundamento en el artículo 14 de la LEEE[80].
Este juicio exige que: (i) las medidas adoptadas con ocasión de los
estados de excepción no entrañen segregación alguna, fundada en razones de
sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o
filosófica o de otras categorías sospechosas[81];
y (ii) las medidas no impongan tratos diferentes injustificados[82].
Regla que reproduce el principio de igualdad, previsto en el artículo 13 de la
Constitución[83].
80.
La posibilidad de levantar la suspensión de los
términos suspendidos como consecuencia de las medidas adoptadas por el Consejo
Superior de la Judicatura, no se funda en ninguno de los criterios tenidos por
sospechosos de discriminación y ni siquiera distingue entre clases o sectores
de personas, porque bajo su supuesto están cobijados todos los usuarios del
servicio público de justicia que tiene a su cargo la Corte Constitucional y,
así mismo, el conjunto de funcionarios y empleados que prestan sus servicios en
esta Corporación.
81.
El decreto supera los juicios de no
contradicción específica y de proporcionalidad. En el juicio de no
contradicción específica[84],
la Corte verifica que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no
contradigan, de manera específica, la Constitución o los tratados
internacionales, y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación
del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto
es, el contenido de los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE[85].
82.
Mediante el juicio de proporcionalidad[86],
la Corte examina si las medidas que se adoptan en desarrollo de los estados de
excepción son respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que
causaron la crisis[87].
Lo anterior no excluye la aplicación del examen de proporcionalidad cuando sea
necesario para controlar restricciones a derechos constitucionales, por
ejemplo, el derecho de acceso a la administración de justicia o el derecho al
debido proceso.
83.
La Corte advierte que, en términos generales,
las medidas del Decreto Legislativo 469 de 2020 no contradicen la Constitución
Política, ni desconocen el marco de referencia de actuación del Ejecutivo en el
estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el
Decreto 417 de 2020. Por el contrario, la norma materializa el mandato
constitucional relacionado con el acceso a la administración de justicia (arts.
2 y 229 de la Constitución). Asimismo, en términos generales, el Decreto
Legislativo sub examine constituye una respuesta razonable y proporcionada a la
emergencia.
84.
De conformidad con estas consideraciones y dado
que el Decreto Legislativo 469 de 2020 no establece expresamente un término de
vigencia de la habilitación, ha de entenderse que ella va mucho más allá del
período de la emergencia señalado en el decreto declaratorio. Un entendimiento
integral de la norma objeto de control permite concluir que la habilitación le
permitirá a la Corte levantar la suspensión de términos dispuesta en el
artículo 48 del Decreto 2067 de 1991 durante el lapso en que no se abra el
despacho al público como consecuencia de las medidas de cierre adoptadas por el
CSJ, momento a partir del cual la Corte podrá, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales ordinarias, disponer las medidas judiciales de
suspensión y levantamiento de términos que resulten necesarias para el
cumplimiento de sus funciones constitucionales en condiciones de apertura total
o parcial del despacho.
V. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por autoridad de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE
el Decreto 469 de 2020, “Por el cual se dicta una medida para garantizar la
continuidad de las funciones de la jurisdicción constitucional, en el marco del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Presidente
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
Con
aclaración de voto
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con
aclaración de voto
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con
aclaración de voto
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
Con
aclaración de voto
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Aclaración
de voto
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA C-156/20
Referencia:
expediente RE-245
Revisión de constitucionalidad del Decreto legislativo 469 de
2020, “[p]or el cual se dicta una medida para garantizar la continuidad de
las funciones de la jurisdicción constitucional, en el marco del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica.”
Magistrado
ponente:
Antonio
José Lizarazo Ocampo
1. Con el
respeto acostumbrado por las decisiones adoptadas por la Sala Plena me permito
argumentar el porqué, aunque compartí la determinación adoptada en la Sentencia
C-156 de 2020, estimé necesario aclarar mi voto. En tal sentido, considero que
la medida legislativa excepcional adoptada por el Gobierno nacional en el
decreto objeto de análisis, consistente en establecer que la Corte Constitucional
podría levantar la suspensión de los términos judiciales ordenada por el
Consejo Superior de la Judicatura, es constitucional, como se concluyó en la
providencia frente a la cual presento este voto particular.
2. No obstante, valoré importante destacar las
principales tensiones que planteaba este caso, así como las razones que
determinaron mi voto favorable a la decisión adoptada. En cuanto a lo primero,
como se evidenció con la participación institucional y ciudadana dentro de este
proceso, la medida analizada involucró el ejercicio de competencias del
Gobierno nacional como legislador de excepción y del Consejo Superior de la
Judicatura como órgano de administración y autogobierno de la rama Judicial, en
el marco de una situación que ponía a prueba el diseño que el Constituyente de
1991 estructuró para un Estado social y democrático de derecho, en el que lo
excepcional es posible y encuentra un cauce respetuoso y garante de valores y
principios fundantes, como el de frenos y contrapesos, por el cual transitar.
3. En mi opinión, las intervenciones que se realizaron
por diferentes instancias para el funcionamiento adecuado del servicio de
administración de justicia deben abordarse a partir de dos premisas relevantes,
la primera tiene que ver con la magnitud de la crisis generada por la Covid-19
y con la imperiosa necesidad de que se tomaran medidas urgentes e inmediatas en
beneficio de la conservación de la salud y la vida de todos los residentes en
el país, y la segunda se refiere al hecho de que las autoridades con
competencias constitucionales en la regulación del funcionamiento de la rama
judicial concurrieron para que, en concreto, la labor asignada por la
Constitución de 1991 a la Corte Constitucional estuviera blindada.
4. Esto último puede verificarse con el Acuerdo
PCSJA20-11527 del 22 de marzo de 2020, a través del cual el Consejo Superior de
la Judicatura exceptuó de la suspensión de términos “las actuaciones que
adelante la Corte Constitucional con ocasión de la expedición de decretos por
el presidente de la República en ejercicio de las funciones del artículo 215 de
la Constitución Política”, y con el Decreto legislativo 469 de 2020, por el
cual el legislador excepcional facilitó igualmente la labor de la Corte
Constitucional, no solo en el estudio de decretos legislativos sino en los
demás asuntos judiciales de su conocimiento. Esto último, además, influyó en la
intensidad con la cual la Sala Plena asumió el escrutinio judicial de algunos
de los juicios que adelanta en este tipo de asuntos, como el de motivación
suficiente, el cual se fijó en un nivel leve “en tanto la medida que
adopta no limita el acceso a la administración de justicia. Por el contrario,
la norma consagra un mecanismo para garantizar la prestación de dicho servicio,
lo que permite que la Corte Constitucional ejerza las funciones encomendadas en
el artículo 241 Superior, sin limitación alguna.”
5. La mencionada confluencia de voluntades, empero, no
puede debilitar ni ocultar que (i) el acceso a la administración de
justicia es esencial, exigible en un escenario de pandemia de escala
internacional como el que aún hoy afrontamos todos como comunidad, por lo cual,
constituye un deber jurídico garantizar al máximo las posibilidades el
funcionamiento correcto de la institucionalidad judicial, y que (ii) el
ejercicio irrenunciable de las funciones de control judicial de la Corte
Constitucional en estados de excepción se explica en razones históricas y se
justifica en la configuración del Estado colombiano como social y de derecho,
por lo cual, la realización del control jurídico de las actuaciones del
Gobierno nacional en momentos de excepción constituye un imperativo superior
directo, esto es, no dependiente de autorización por parte de autoridad alguna.
6.  Al respecto, debe destacarse que la prohibición
establecida en el artículo 214.3 de la Carta, “[n]o se interrumpirá el
normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del
Estado”, respondió a la necesidad de erradicar la práctica que antes del
año 1991 era usual en los estados de sitio o de emergencia regulados en la
Constitución de 1886, referida a las clausuras o cierres temporales de
corporaciones tales como el Congreso de la República. En vigencia del actual
orden constitucional, sin embargo, una actividad en tal sentido está prohibida
dado que, para evitar el desbordamiento de la concentración de poder que se
concede al Ejecutivo y, en consecuencia, garantizar la vigencia -entre otros-
del principio de frenos y contrapesos, tanto el Congreso de la República como
la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y los demás órganos deben cumplir
su misión.
7. En el caso de la Corte Constitucional, de
conformidad con lo establecido en los artículos 215.6 y 241.7 de la
Constitución, debe adelantar el control jurídico del decreto que declara el
estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan, incluso
si el Gobierno no los remite para su revisión, pues está obligada a aprehender
su estudio de oficio y de manera inmediata. Por lo anterior, insisto, esta es
una competencia que no depende de ninguna otra autoridad.
8. Ahora bien, con independencia de lo anterior, la necesidad
de medidas como la establecida en el Decreto legislativo 469 de 2020 no está
desprovista de justificación, como se concluyó en la Sentencia C-156 de 2020.
En efecto, el régimen procesal aplicable a los trámites que adelanta esta
Corporación, específicamente el artículo 48 del Decreto 2067 de 1991, establece
la suspensión de términos como consecuencia del cierre del despacho, cierre que
dispuso en todo el territorio nacional el Consejo Superior de la Judicatura con
el ánimo de evitar la afectación a la salud y vida de los funcionarios y
empleados de la rama Judicial y de todos los usuarios del servicio. Ante dicha
previsión, una disposición de orden legal como la adoptada por el Gobierno era
oportuna y otorgaba seguridad jurídica, en un contexto de crisis y de
incertidumbre.
9. Esta medida responde además a la evidencia clara de
que no necesariamente, como presupone el artículo 48 del Decreto 2067 de 1991,
el cierre físico de un despacho implica su imposibilidad de operación, pues las
tecnologías de la información pueden permitir y aconsejar que, con las debidas
cautelas en términos de garantía de los derechos de los involucrados, se continúe
con el deber irrenunciable de prestar un servicio, en beneficio de los bienes
constitucionales fundamentales comprometidos.
10. En conclusión, la magnitud de la crisis, la
corrección material de la medida objeto de análisis y la necesidad de contar,
en garantía del derecho al debido proceso, con normas de contenido general que
contribuyeran al buen funcionamiento institucional del Estado en época de
excepción, condujeron a que adoptara un voto favorable a la exequibilidad del
Decreto legislativo 469 de 2020, sin desconocer, por supuesto, la fuerza
vinculante de la Constitución frente al ejercicio de las competencias que le
asigna a la Corte Constitucional, ni los retos que la pandemia ha dejado en
dirección a la tecnificación de la labor de la rama Judicial, para la
satisfacción de los derechos de los y las habitantes del país.
En los anteriores términos dejo expuestas las razones que justifican
mi decisión de aclarar el voto a la Sentencia C-156 de 2020.
Fecha ut supra
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
[1] La Secretaría Jurídica de la Presidencia de
la República, mediante oficio de veinticuatro (24) de marzo de 2020, recibido
en la Secretaría General de la Corte el mismo día, remitió copia del Decreto
469 de 23 de marzo de 2020, “Por el cual se dicta una medida para garantizar la
continuidad de las funciones de la jurisdicción constitucional, en el marco del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. De conformidad con el
reparto efectuado en sesión virtual de la Sala Plena el veinticinco (25) de
marzo de dos mil veinte (2020), se envió el presente expediente al despacho del
Magistrado Sustanciador. Mediante auto de treinta (30) de marzo de dos mil
veinte (2020), se asumió el conocimiento del presente asunto, ordenó comunicar
la iniciación del proceso a la Presidencia de la República y fijarlo en lista
en la Secretaría General de la Corte por el término de cinco (5) días.
Igualmente dispuso que, expirado el término de fijación en lista, se corriera
traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto
de su competencia. En la misma providencia se invitó al Consejo Superior de la
Judicatura, para que, en caso de estimarlo conveniente, presentara concepto
sobre: (i) si existe o no relación directa y específica de la materia regulada
con el estado de emergencia declarado, (ii) si la regulación adoptada
contribuye a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, y (iii)
los demás aspectos que considerara relevantes para el examen de constitucionalidad
del decreto objeto de control.
[2] ALICIA VICTORA ARANGO OLMOS, Ministra del Interior;
CLAUDIA BLUM DE BARBERI, Ministra de Relaciones Exteriores; ALBERTO
CARRASQUILLA BARRERA, Ministro de Hacienda y Crédito Público; MARGARITA LEONOR
CABELLO BLANCO, Ministra de Justicia y del Derecho; CARLOS HOLMES TRUJILLO,
Ministro de DEFENSA Nacional; RODOLFO ZEA NAVARRO, Ministro de Agricultura y
Desarrollo Rural; FERNANDO RUIZ GÓMEZ, Ministro de Salud y Protección Social;
ÁNGEL CUSTODIO CABRERA BÁEZ, Ministro de Trabajo; MARÍA FERNANDA SUÁREZ
LONDOÑO, Ministra de Minas y Energía; JOSÉ MANUEL RESTREPO ABONDANO, Ministro
de Comercio, Industria y Turismo; MARÍA VICTORIA ANGULO GONZÁLEZ, Ministra de
Educación Nacional; RICARDO JOSÉ LOZANO PICÓN, Ministro de Ambiente y
Desarrollo Sostenible; JONATHAN MALAGÓN GONZÁLEZ, Ministro de Vivienda, Ciudad
y Territorio; SYLVIA CRISTINA CONSTAÍN RENGIFO, Ministra de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones; ÁNGELA MARÍA OROZCO GÓMEZ, Ministra de
Transporte; CARMEN INÉS VÁSQUEZ CAMACHO, Ministra de Cultura; MABEL GISELA
TORRES, Ministra de Ciencias, Tecnología e Innovación; y ERNESTO LUCENA
BARRERO, Ministro del Deporte.
[3] El ciudadano Jaime Humberto Rincón, algunos
profesores y estudiantes de Derecho de la Universidad de los Andes y
autoridades del pueblo indígena Yukpa presentaron escritos separados de
intervención. Estos no serán considerados por ser extemporáneos. En efecto, de
acuerdo con la información disponible en la página web de la secretaría
general, los dos primeros documentos fueron allegados el 10 de mayo de 2020 y
el tercero el 18 de mayo de 2020, respectivamente, y el término de fijación en
lista venció el 15 de abril.
[4] La jurisprudencia constitucional ha
indicado que “la intervención ciudadana fue consagrada por el Constituyente no
sólo para que los ciudadanos puedan impugnar o defender la norma sometida a
control, garantía de la participación ciudadana, sino, además, con el propósito
de que éstos le brinden al juez constitucional elementos de juicio adicionales
que le permitan adoptar una decisión” (Auto 243 de 2001). Así, se entenderá
como intervención ciudadana toda aquel ejercida por ciudadanos, aún en
representación de instituciones educativas.
[5] Como se estableció previamente, los
intervinientes son ciudadanos, aún a pesar de representar una entidad
educativa, por lo que es admisible su intervención.
[6] Cuad. Principal, intervención Instituto de
Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita, de la Universidad
Externado de Colombia, folio 3.
[7] El artículo 237-2 Constitucional señala:
“Son atribuciones del Consejo de Estado: (…) 2. Conocer de las acciones de
nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno
Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”.
[8] Cuad. Principal, intervención Consejo
Superior de la Judicatura, folio 5.
[9] Este capítulo se apoya en las
consideraciones contenidas entre otras, en las Sentencias de la Corte
Constitucional, C-136 de 2009, C-145 de 2009, C-224 de 2009, C-225 de 2009,
C-226 de 2009, C-911 de 2010, C-223 de 2011, C-241 de 2011, C-671 de 2015,
C-701 de 2015, C-465 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de 2017. Varios de los
párrafos corresponden a transcripciones literales de algunas de dichas
sentencias.
[10] Corte Constitucional, Sentencia C-466 de
2017, citando a su vez la Sentencia C-216 de 2011.
[11] Ídem.
[12] El control judicial está a cargo de la
Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, según lo dispone el
numeral 7 del artículo 241 de la Carta Política, y del Consejo de Estado
respecto de aquellos que los reglamenten, tal como lo dispone el numeral 8 del
artículo 111 de la Ley 1437 de 2011, al prescribir que le corresponde a la Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado “[e]jercer el
control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por
autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.
[13] Corte Constitucional, Sentencia C-216 de
1999.
[14] Ídem.
[15] La Corte Constitucional ha aclarado que el
estado de excepción previsto en el artículo 215 puede tener diferentes modalidades,
dependiendo de los hechos que motiven su declaratoria. Así, se procederá a
declarar la emergencia económica, cuando los hechos que dan lugar a la
declaración se encuentren relacionados con la perturbación del orden económico;
social, cuando la crisis que origina la declaración se encuentre relacionada
con el orden social; y ecológica, cuando sus efectos se proyecten en este
último ámbito. En consecuencia, también se podrán combinar las modalidades
anteriores cuando la crisis que motiva la declaratoria amenace con perturbar
estos tres órdenes de forma simultánea, quedando, a juicio del Presidente de la
República efectuar la correspondiente valoración y plasmarla así en la
declaración del estado de excepción.
[16] Decreto 333 de 1992.
[17] Decreto 680 de 1992.
[18] Decretos 1178 de 1994, 195 de 1999, 4580 de
2010 y 601 de 2017.
[19] Decreto 80 de 1997.
[20] Decreto 2330 de 1998.
[21] Decretos 4333 de 2008 y 4704 de 2008.
[22] Decreto 4975 de 2009.
[23] Decretos 2963 de 2010 y 1170 de 2011.
[24] Este capítulo se ha apoyado en las
consideraciones contenidas, entre otras, en las Sentencias C-465 de 2017, C-466
de 2017 y C-467 de 2017. Varios de los párrafos corresponden a transcripciones
literales de dichas sentencias.
[25] Artículo 10 de la Ley 137 de 1994:
“Finalidad. Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos
deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la
perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”.
[26] Sentencia C-724 de 2015: “Las medidas
adoptadas por el Gobierno al amparo de la declaratoria de emergencia económica,
social y ecológica (i) deben estar destinadas exclusivamente a conjurar la
crisis y a impedir la extensión de sus efectos; y (ii) deberán referirse a
asuntos que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia”. Asimismo,
la Sentencia C-700 de 2015 indicó que el juicio de finalidad “(...) es una
exigencia constitucional de que todas las medidas adoptadas estén dirigidas a
solucionar los problemas que dieron origen a la declaratoria de los estados de
excepción. En otras palabras, es necesario que el articulado cumpla con una
finalidad específica y cierta”.
[27] Auto 121 de 2020.
[28] Artículo 215 de la CP: “Estos decretos
deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el
estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos
tributos o modificar los existentes”.
[29] Artículo 47 de la Ley 137 de 1994:
“Facultades. En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno
podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar
la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Los decretos deberán
referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho
Estado”.
[30] Sentencia C-409 de 2017: “La conexidad
interna refiere a que las medidas adoptadas estén intrínsecamente vinculadas
con las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el
decreto de desarrollo correspondiente”. Asimismo, ver la sentencia C-434 de
2017.
[31] Sentencia C-724 de 2015: “La conexidad en
el control de constitucionalidad de los Decretos legislativos dictados con base
en la declaratoria del estado de emergencia social, económica y ecológica, se
dirige entonces a verificar determinadas condiciones particulares, relacionadas
con la vinculación de los objetivos del Decreto con los motivos que dieron
lugar a la declaratoria de emergencia, y con los hechos que la ocasionaron”.
Asimismo, ver la sentencia C-701 de 2015.
[32] Sentencia C-466 de 2017. Así mismo, ver las
sentencias C-722 de 2015 y C-194 de 2011.
[33] Sentencia C-753 de 2015: “en el caso de que
la medida adoptada no límite derecho alguno resulta menos exigente, aunque los
considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique”.
[34] Sentencias C-467 de 2017, C-466 de 2017,
C-434 de 2017, C-409 de 2017, C-241 de 2011, C-227 de 2011, C-224 de 2011 y
C-223 de 2011.
[35] Artículo 8 de la Ley 137 de 1994.
[36] Sentencias C-466 de 2017 y C-753 de 2015.
[37] Esto, con fundamento en el artículo 8 de la
LEEE que prevé que los “decretos de excepción deberán señalar los motivos por
los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”.
[38] Sentencia C-466 de 2017. Cfr. Sentencia
C-753 de 2015.
[39] Id.
[40] Por ejemplo, la Corte Constitucional ha
concluido que el Decreto Legislativo que adiciona el PGN tiene carácter
instrumental. En efecto, en la sentencia C-148 de 2003, la Corte sostuvo que
“el Decreto 2749 de 2002 tiene una naturaleza complementaria en relación con el
Decreto 1838 de ese año, por medio del cual se creó un impuesto especial
destinado a atender los gastos del Presupuesto General de la Nación necesarios
para preservar la seguridad democrática, pues aquél se limita a incorporar al
presupuesto los ingresos generados por él y a autorizar los gastos que se han
de realizar con cargo a tales ingresos”. En el mismo sentido, la Corte resaltó,
en la sentencia C-947 de 2002, que, “en la medida en que el Decreto 1959 de
2002 tiene un alcance complementario en relación con el Decreto 1838 de 2002,
sobre cuya constitucionalidad ya se pronunció esta Corporación, su relación de
conexidad con los motivos que sirvieron de base para la declaración del estado
de conmoción interior está estrechamente ligada a la de ese decreto, y en su
motivación se limita a agregar que, como quiera que en desarrollo del estado de
conmoción interior se han creado nuevas rentas y que es necesario proveer en
forma inmediata de recursos a las fuerzas militares y de policía y a las demás
entidades del Estado que deben intervenir con el propósito de conjurar los actos
que perturban el orden público e impedir la extensión de sus efectos, se
requiere adicionar el Presupuesto General de la Nación para 2002”.
[41] Sentencias C-517 de 2017, C-467 de 2017,
C-466 de 2017, C-465 de 2017, C-437 de 2017, C-409 de 2017 y C-723 de 2015.
[42] Sentencia C-216 de 2011.
[43] Ibidem.
[44] Sentencia C-193 de 2011.
[45] La Corte Constitucional ha indicado que la
reproducción de un contenido reglamentario en un decreto legislativo puede ser
calificada de arbitraria cuando (i) afecta un derecho fundamental; (ii)
amenaza un pilar axiológico del constitucionalismo democrático; o (iii)
modifica sustancialmente las competencias legales o constitucionales de otras
entidades estatales.
[46] Sentencia C-724 de 2015.
[47] El artículo 228 de la
Constitución señala: “La Administración de Justicia es función pública. Sus
decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con
las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho
sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su
incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y
autónomo.”
[48] El artículo 125 de la LEAJ señala: “DE LOS
SERVIDORES DE LA RAMA JUDICIAL SEGÚN LA NATURALEZA DE SUS FUNCIONES. Tienen la
calidad de funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los
Jueces de la República y los Fiscales. Son empleados las demás personas que
ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y
entidades administrativas de la Rama Judicial. || La administración de justicia
es un servicio público esencial.”
[49] Ibidem.
[50] El artículo 146 de la LEAJ señala “Las vacaciones de
los funcionarios y empleados de la Rama Judicial serán colectivas, salvo las de
los de la Sala Administrativa de los Consejos Superiores y Seccionales de la
Judicatura, las de los Tribunal Nacional, las de los Juzgados Regionales
mientras existan, de Menores, Promiscuos de Familia, Penales Municipales y de
Ejecución de Penas; y, las de los de la Fiscalía y el Instituto Nacional de
Medicina Legal y Ciencias Forenses. || Las vacaciones individuales serán
concedidas de acuerdo con las necesidades del servicio por la Sala Administrativa
del Consejo Superior y Seccionales de la Judicatura por la Sala de Gobierno del
respectivo Tribunal a los Jueces y por el respectivo nominador en los demás
casos, por un término de veintidós días continuos por cada año de servicio”.
[51] Sentencia T-1165/03.
[52] “Por el cual se
reglamenta el cierre extraordinario de Despachos Judiciales”.
[53] El artículo 257 de la Constitución señala: “Con
sujeción a la ley, el Consejo Superior de la Judicatura cumplirá las siguientes
funciones: || […] || 3. Dictar los reglamentos necesarios para el eficaz
funcionamiento de la administración de justicia, los relacionados con la
organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la
regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los
despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador” (negrillas
fuera de texto).
[54] El artículo 83, numeral 13, de la Ley 270 de 1996
establece: “Regular los trámites judiciales y administrativos que se adelanten
en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador”.
[55][55] ARTICULO
PRIMERO. - Causales. Además de los eventos previstos en el artículo 112 del
Código de Procedimiento Civil, modificado por el numeral 61 del Artículo 1º del
Decreto 2282 de 1989[55],
los despachos judiciales podrán tener cierre extraordinario, cuando fuere
necesario su traslado, por el establecimiento de modernos sistemas
estadísticos, de información, de gestión y archivo con tecnología de avanzada,
de conformidad con lo establecido en los artículos 95 y 106 de la ley 270  de
1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, o por situaciones de fuerza mayor (Subrayado fuera de texto).
[56] Esta facultad fue reiterada en el Acuerdo
PSAA16-10561 de 17 de agosto de 2016 que en su artículo 11 señala: “Por razones
de fuerza mayor o por necesidades del servicio, debidamente motivadas, los
Consejos Seccionales de la Judicatura podrán ordenar transitoriamente tanto el
cierre como el traslado de sitio o de sede de los despachos judiciales de su
Distrito o Circuito.”
[57] Acuerdo 433 de 1999, artículos 2 y 4.
[58] 16. Dictar los reglamentos sobre seguridad y bienestar
social de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, de acuerdo con las
leyes que en la materia expida el Congreso de la República.
[59] 24. Coadyuvar para la protección y seguridad personal
de los funcionarios y de la Rama Judicial.
[60] 26. Fijar los días y horas de servicio de los
despachos judiciales.
[61] 13. Regular los trámites judiciales y administrativos
que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por
el legislador.
[62] Sentencia
C-037 de 1996
[63] “ARTICULO 93. DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LOS
TRAMITES JUDICIALES Y ADMINISTRATIVOS. La facultad de la Sala Administrativa
para regular los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los
despachos judiciales, en ningún caso comprenderá la regulación del ejercicio de
las acciones judiciales ni de las etapas del proceso que conforme a los
principios de legalidad y del debido proceso corresponden exclusivamente al
legislador.”
[64] Sentencia C-507 de 2014.
[65] Código General del Proceso. ARTÍCULO
118. CÓMPUTO DE TÉRMINOS. (...)
En los términos de días no se tomarán en cuenta los de
vacancia judicial ni aquellos en que por cualquier circunstancia permanezca
cerrado el juzgado.
[66] Artículo
48 del Decreto 2067 de 1991
[67] El artículo 241 de la Constitución señala:
“A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía
de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con
tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 12. Darse su propio
reglamento.”
[68] Consejo de Estado, Sección Tercera, 14 de
agosto de 2008, radicado 11001 03 26 000 1999 00012 01 (16230).
[69] Ibidem.
[70] Sentencia C-037 de 1996.
[71] Ibidem.
[72] Acuerdo 02 de 2015, artículos 59, 64 y 74.
[73] Sentencia C-252 de 2010.
[74] Sentencias C-467 de 2017, C-466 de 2017,
C-434 de 2017, C-409 de 2017, C-241 de 2011, C-227 de 2011 y C-224 de 2011.
[75] Sentencia C-466 de 2017. Asimismo, ver las
sentencias C-723 de 2015 y C-742 de 2015.
[76] Sentencias C-517 de 2017, C-468 de 2017,
C-467 de 2017, C-466 de 2017, C-409 de 2017, C-751 de 2015, C-723 de 2015 y
C-700 de 2015, entre otras.
[77] A saber: “el derecho a la vida y a la
integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a
torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al
reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la
servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de
destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la
libertad de religión; los principios de legalidad, de favorabilidad y de
irretroactividad de la ley penal; los derechos a elegir y ser elegido; los
derechos a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos
del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado;
el derecho a no ser condenado a prisión por deudas y el derecho al habeas
corpus”.
[78] Sentencias C-466 de 2017, C-434 de 2017,
C-136 de 2009, C-409 de 2017 y C-723 de 2015.
[79] Al respecto, se pueden consultar, entre
otras, las sentencias C-467 de 2017, C-466 de 2017, C-701 de 2015, C-672 de
2015, C-671 de 2015, C-227 de 2011, C-224 de 2011 y C-136 de 2009.
[80] “Artículo 14. Las medidas adoptadas con
ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna,
fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar,
opinión política o filosófica”.
[81] Sobre el particular, cabe resaltar que
dicho listado de categorías sospechosas no es taxativo, pues de conformidad con
el artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos “la ley
prohibirá toda discriminación”.
[82] En este sentido, en la sentencia C-156 de
2011, esta Sala explicó que el juicio de no discriminación pretende hacer
efectivo “el principio de igualdad ante la ley del artículo 13 de la
Constitución Política, en el sentido de establecer que todas las personas
recibirán el mismo trato y no se harán distinciones basadas en criterios de
raza, lengua, religión, origen familiar, creencias políticas o filosóficas”.
[83] El artículo 13 en su inciso 1 prevé que
todas las personas “recibirán la misma protección y trato de las autoridades y
gozarán de los mismos derechos libertades y oportunidades”. De igual forma,
prohíbe la discriminación basada en los criterios sospechosos “de sexo, raza,
origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”.
En su inciso 2 prescribe que el Estado debe promover las condiciones para que
“la igualdad sea real y efectiva”. Por último, en su inciso 3, dispone que el
Estado protegerá especialmente a “aquellas personas que por su condición
económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad
manifiesta”.
[84] Sentencias C-467 de 2017, C-466 de 2017,
C-437 de 2017, C-434 de 2017, C-409 de 2017 y C-723 de 2015.
[85] En particular, la Corte Constitucional ha
destacado que, por expreso mandato constitucional y legal, dentro de este marco
está prohibido que el Gobierno desmejore los derechos sociales de los
trabajadores mediante los decretos contemplados por el artículo 215 de la
Constitución.
[86] Este juicio está previsto por el artículo
13 de la LEEE.
[87] Sentencias C-467 de 2017, C-466 de 2017,
C-227 de 2011, C-225 de 2011, C-911 de 2010, C-224 de 2009, C-145 de 2009 y
C-136 de 2009. Al respecto, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad
implica constatar que las restricciones a derechos y garantías constitucionales
se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la
normalidad.