C-492-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-492/02
FACULTAD DE
POLICIA EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO/FACULTAD DE POLICIA-Función de protección del orden público
PODER, FUNCION Y
ACTIVIDAD DE POLICIA-Distinción
PODER, FUNCION Y
ACTIVIDAD DE POLICIA-Ejercicio
El
ejercicio del poder de policía se realiza a través de la expedición de la ley
para delimitar derechos constitucionales de manera general y abstracta, y
establecer las reglas que permiten su específica y concreta limitación para
garantizar el control del orden público; mientras que con la función de policía
se hace cumplir la ley por medio de actos administrativos y de acciones
policivas.
PODER, FUNCION Y
ACTIVIDAD DE POLICIA-Criterio
de distinción en protección del orden público
COMANDANTE DE
ESTACION DE POLICIA-Cierre
temporal de establecimiento público
FACULTAD DE
POLICIA-Límites al
ejercicio/FACULTAD DE POLICIA-Elementos constitutivos/FACULTAD DE
POLICIA EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Ejercicio
Los elementos
constitutivos de la facultad de policía se distinguen por el tipo de
competencias que cada una de las instituciones del Estado posee para dictar y
aplicar medidas policivas por medio de las cuales se limita el ejercicio de
derechos fundamentales. El ejercicio de estas facultades en el Estado Social de
Derecho se caracteriza por considerar que el orden público no es un fin en sí
mismo sino un medio para garantizar las condiciones mínimas en las que se
puedan ejercer los derechos y libertades. Además, las facultades de policía se
encuentran limitadas en cada una de las instancias en las que se ejercen.
PODER DE POLICIA-Límites
El poder de
policía que puede ejercer el legislador al dictar las leyes generales y
abstractas que reglamentan el ejercicio de libertades, está sujeto al respeto
de la Constitución y de los tratados internacionales sobre derechos humanos
ratificados por Colombia. El poder de policía que ejerce el legislador no puede
entenderse como absoluto e ilimitado. El ejercicio de este poder debe cumplirse
dentro de los estrictos límites constitucionales y expedir normas que limiten,
sin suspender, el ejercicio de los derechos y libertades fundamentales.
FUNCION DE POLICIA-Limitaciones
La
función de policía que ejercen las autoridades del poder ejecutivo se debe
desarrollar dentro del marco de legalidad que le impone la Constitución y la
ley. La función de policía además de los límites constitucionales y de derecho
internacional de los derechos humanos se encuentra sometida al principio de
legalidad, a la eficacia y necesidad del uso del poder, a la proporcionalidad y
razonabilidad de las medidas adoptadas, y al respeto del principio de igualdad,
porque las medidas de policía no pueden traducirse en discriminaciones
injustificadas de ciertos sectores de la población.
ACTIVIDAD DE
POLICIA-Límites
La
actividad de policía que desempeñan los oficiales, suboficiales y agentes de la
Policía Nacional, se encuentra limitada por los aspectos señalados para el
poder y la función de policía. Además, el ejercicio de la actividad de policía
requiere, en extremo, cumplir con el respeto de los derechos y libertades de
las personas.
POLICIA NACIONAL-Función de protección del orden público
El ejercicio de
las funciones otorgadas a los miembros de la Policía Nacional para la
protección del orden público se desarrolla con el fin de mantener las
condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas.
En desarrollo de esta función la Policía Nacional puede aplicar medidas
preventivas y correctivas sujetas al principio de legalidad y cuando se
encuentra ante situaciones que exigen una acción inmediata para contrarrestar
las agresiones que ponen en peligro los derechos y bienes de las personas, su
acción debe ajustarse a los estrictos principios de proporcionalidad y
razonabilidad del uso de la fuerza.
POLICIA NACIONAL-Aplicación de medidas preventivas sujeta a
límites
En el ejercicio
de aplicación de medidas preventivas los miembros de la Policía Nacional no
poseen un poder discrecional sino, por el contrario, su acción se encuentra
limitada al principio de legalidad y debe ajustarse a lo prescrito por el
Código Nacional de Policía en el cual se definen las normas que deben seguirse
para garantizar el debido proceso y el derecho a la defensa.
MEDIDAS CORRECCIONALES-Límites
Esta Corporación
ha hecho énfasis en las condiciones jurídicas que deben cumplir las normas que
establecen medidas administrativas de corrección. Dichas medidas deberán estar
sujetas al principio de estricta legalidad, pues deben ser definidas en forma
clara, expresa y precisa y conceder facultades de plena disposición en las que
los derechos y libertades se desdibujen. Esto significa también, que las
medidas correctivas sólo pueden aplicarse garantizando el debido proceso y el
derecho a la defensa.
MEDIDAS DE POLICIA-Proscripción de imprecisas, vagas e
imprescriptibles
COMANDANTE DE ESTACION DE POLICIA-Situaciones para cierre temporal de
establecimiento abierto al público
LIBERTAD ECONOMICA-Definición legislativa de requisitos para
ejercicio
LIBERTAD ECONOMICA-Facultad de reglamentación de ejercicio
por legislador
LIBERTAD ECONOMICA E INICIATIVA PRIVADA EN
FUNCION Y ACTIVIDAD DE POLICIA-Marco de legalidad para ejercicio
LIBERTAD ECONOMICA E INICIATIVA PRIVADA-Establecimientos abiertos al público/ACTIVIDAD
COMERCIAL-Controles sobre el ejercicio y protección del bien común
LIBERTAD ECONOMICA EN PODER DE POLICIA-Límites al ejercicio
ALCALDE MUNICIPAL-Primera autoridad de policía/COMANDANTE
DE POLICIA Y ALCALDE MUNICIPAL-Cierre temporal de establecimiento abierto
al público
Referencia:
expediente D-3851
Demanda de inconstitucionalidad de los artículos
195, 208 y 219 del Decreto 1355 de 1970
Actores: Claudia
Marcela Noreña López y otros
Magistrado Ponente:
Dr.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil
dos (2002).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecido en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
Los ciudadanos Claudia Marcela Noreña
López, Lina Marcela Huertas Arcila, Germán Darío López Murillas, Luis Fernando
Gómez Salazar, Luis Edwin Pérez Romero y Faber Riveros Nicholls interponen la
acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 195, 208 y 219 del
Decreto 1355 de 1970, por medio del cual se dictan las normas sobre policía.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios del proceso de constitucionalidad, la Corte procede a decidir
acerca de la demanda de la referencia.
II.    NORMA
DEMANDADA
A continuación se transcriben las
disposiciones acusadas y se subrayan los apartes objeto de la demanda.
Decreto
1355 de 1970
por
medio del cual se dictan las normas sobre policía
Artículo 195. El cierre del
establecimiento consiste en suspender la actividad a que esté dedicado el
infractor por término no mayor de siete días.
Para fijar asegurar su cumplimiento de fijarán sellos o medios
adicionales de seguridad, como candados o nuevas cerraduras cuyas llaves se
conservarán en el Comando de Policía.
Artículo 208. Compete al comandante
de estación y de subestación imponer el cierre temporal de establecimientos
abiertos al público:
1.
Cuando se quebrante el cumplimiento de
horario de servicio señalado en los reglamentos de policía nacional o de
policía local.
2.
Cuando el establecimiento funcione sin
permiso de la autoridad o en estado de notorio desaseo o cuando la licencia
concedida haya caducado.
3.
Cuando se ejerzan actividades no incluidas en
el permiso.
4.
Cuando el dueño o el administrador del
establecimiento tolere riñas o escándalos.
5.
(Decreto 522 art. 124): Cuando el dueño o
administrador del establecimiento auspicie o tolere el uso de marihuana,
cocaína, morfina o cualquier otra droga o sustancia estupefaciente o
alucinógeno, sin perjuicio de la sanción a que hubiere lugar.
Artículo 219. (Modificado por el Decreto
522 de 1971, art. 128). Compete a los comandantes de estación o subestación
de policía conocer de las faltas por las que sean aplicables las medidas
correccionales de amonestación en privado, represión en audiencia pública,
promesa de buena conducta, promesa de residir en otras zonas o barrios,
prohibición de concurrir a determinados sitios públicos, presentación periódica,
retención y cierre de establecimiento.
III.
LA DEMANDA
Los ciudadanos demandantes consideran que
las normas acusadas desconocen el artículo 315 de la Constitución Política en
razón a que el Alcalde es la primera autoridad del municipio y, como tal, es el
jefe operativo del orden público, en tanto que el Comandante de policía tiene
una función ejecutiva para aplicar la ley en los casos concretos y en los que
ordene el alcalde.
En la demanda se afirma que las facultades
de los comandantes de policía ya no son las mismas que se tenían antes de la
Constitución de 1991, porque la posibilidad de cerrar temporalmente
establecimientos abiertos al público debe ser competencia del alcalde, debido a
que con una decisión de este orden se vulneran los derechos a la propiedad, a
la industria y el comercio, y al trabajo de los empleados y dependientes de
tales sitios.
La posibilidad de que el comandante de
policía cierre temporalmente (por siete días) un establecimiento abierto al
público, además de desconocer las funciones del alcalde municipal, constituye
una sanción que viola el principio de proporcionalidad ya que no debe
castigarse con el cierre del mencionado establecimiento sino sancionar al
propietario o representante legal del mismo.
IV.
INTERVENCIONES
1. El
abogado Hernando Beltrán Orjuela, en representación del Ministerio del
Interior, le solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de las normas
demandadas por las siguientes razones:
-
Si bien es cierto que
el artículo 208 del Decreto 1355 de 1970 faculta a los comandantes de estación
de policía para imponer el cierre temporal de establecimientos públicos, en el
parágrafo 2º del artículo 219 se establece: "Que el alcalde puede
revocar las decisiones tomadas por sus subordinados, los comandantes de
estación o subestación (...) ya que al mismo tiempo es jefe de la
administración y jefe de la policía en el municipio".
-
Las facultades
otorgadas a los comandantes de policía son funciones que pueden considerarse
como extensiones de las funciones del alcalde y además lo faculta para revocar
las decisiones de sus subordinados lo cual permite un control por medio del
cual se establezcan correctivos cuando las decisiones estén mal tomadas.
-
No se puede considerar
que las funciones otorgadas por el Código de Policía a los comandantes de
estación puedan asignarse por analogía al alcalde municipal, tal y como lo
afirmó la Corte Constitucional en Sentencia T-291 de 1994.
"La Corte no comparte la tesis
expuesta. No se encuentra en el Código Nacional de Policía -como lo sostiene la
autoridad municipal-, norma alguna que faculte a los Alcaldes para imponer por
sí mismos las medidas correctivas cuya aplicación se ha asignado a los comandantes
o subcomandantes de policía. Tampoco es de recibo el argumento a fortiori
según el cual el Alcalde, por ser el jefe de policía del municipio, estaría
autorizado para imponer las medidas correctivas relacionadas en el artículo 219
del Código Nacional de Policía, las cuales aparecen otorgadas a los comandantes
o subcomandantes de policía. Las competencias corresponden a atribuciones que
sólo defiere la Constitución y la ley y no pueden, por tanto, configurarse por
vía puramente interpretativa o analógica".
-
Frente a los cargos por
violación al derecho a la propiedad, el representante del Ministerio del
Interior, considera que en las normas demandadas la propiedad continúa intacta
y que el ejercicio de la actividad de industria y comercio debe realizarse
conforme a las normas legales existentes.
-
Los controles al
ejercicio de la actividad de industria y comercio cumplen con el fin del Estado
de mantener la salubridad, la tranquilidad, la seguridad y la moralidad
públicas.
Por último, considera que el Código
Nacional de Policía, en lo pertinente al cierre de establecimientos, no está al
margen de la función de policía, porque como es bien conocido éste tiene su
razón de ser en la preservación del orden público entendido como algo material
y externo opuesto al desorden.
2.      La abogada Blanca Cecilia Mora Toro, en
representación del Ministerio de Defensa Nacional, solicita a la Corte
Constitucional declarar la exequibilidad de la norma demandada debido a que
considera que el ejercicio de la actividad de industria y comercio debe
realizarse conforme lo establece la ley.
Los establecimientos públicos, sólo y de
forma exclusiva, pueden prestar su servicio al público si cumplen con los
requisitos exigidos por la ley para su funcionamiento, por ello, requieren de
un permiso (Decreto 1355 de 1970). Todas las conductas que contraríen lo
establecido para cumplir con su función comercial constituyen contravenciones
de policía que tienen como sanción el cierre temporal o definitivo de dicho
establecimiento.
El legislador hizo diferencia entre la
autoridad competente para aplicar la sanción temporal (comandante de policía) y
la sanción definitiva (cierre del establecimiento) al alcalde municipal,
distinción que no contraviene la Carta Política.
3. El abogado José Camilo Guzmán Santos, en
representación del Ministerio de Justicia y del Derecho, le solicita a la Corte
declarar la constitucionalidad de las normas demandadas porque considera que
éstas reglamentan el ejercicio de facultades que los particulares no pueden
utilizar en condiciones que vulneren el orden público.
La intervención de la Policía Nacional en
la verificación y control de las condiciones en que se ejerce la actividad de
industria y comercio es una función tendiente a garantizar la convivencia y el
no abuso de las libertades.
El representante del Ministerio recuerda
que la doctrina y la jurisprudencia nacionales han reconocido tres
manifestaciones de la noción de policía: poder, función y actividad de policía.
El poder de policía toca con la facultad de producir la normativa policiva,
esto es el conjunto de reglas imperativas tendientes a preservar el orden
público en sus condiciones de seguridad, tranquilidad, moralidad, salubridad y
ornato público; la función de policía tiene que ver con la aplicación
particular y concreta de las reglas jurídicas por parte de las autoridades de
policía que señale el órgano competente y la actividad de policía corresponde a
la ejecución material de las órdenes expedidas por las autoridades en ejercicio
de la función de policía. (Corte Constitucional C-024 de 1994).
De esta forma el poder de policía está en
cabeza del Congreso y subsidiariamente en las Asambleas y los Concejos. El
Presidente de la República, los Gobernadores, los Alcaldes y demás autoridades
administrativas que señale el órgano de poder de policía ejercen la función de
policía. En tanto que la fuerza pública, en principio, a la Policía Nacional le
corresponde la actividad de policía.
En ejercicio de la función de legislar, el
Congreso puede definir por medio del poder de policía, qué autoridades
administrativas considera convenientes para cumplir la función de policía. En
este asunto, su discrecionalidad es amplia.
De otra parte, riñe con la razonabilidad
del fin y con la amplitud de las tareas de concentrar el ejercicio de la
función de policía en un solo funcionario o en una sola entidad. Concentrar la
función de policía, por ejemplo, en el alcalde afecta en grado superlativo el
cumplimiento de los principios que ha de orientar su actividad. De este modo,
su administración se tornaría ineficaz e ineficiente.
Respecto al tema del poder de policía el
representante del Ministerio concluye que el legislador puede distribuir
válidamente competencias a otras autoridades administrativas para que conozcan
de determinados asuntos bajo el mando del alcalde.
En ejercicio de la función de policía que
el Congreso le ha asignado a la Policía Nacional, el comandante de estación
conoce solamente de las faltas que aplican medidas correctivas de cierre
temporal de los establecimientos, en tanto que el alcalde conoce de las
sanciones con carácter definitivo. En ambos casos, la autoridad de policía
deberá respetar el debido proceso y asegurar el derecho a la defensa. En tal
sentido, nos encontramos ante una medida correctiva para las faltas que se
puedan cometer en el ejercicio de una actividad comercial. El comandante de
estación le impone una sanción breve a una infracción que emerge en forma
directa y cuyo correctivo apremia ante la notoriedad de la falta. Por su parte
el alcalde, aplica una medida más severa que no puede ser objeto de imposición
inmediata.
La asignación de competencias no desconoce
las disposiciones constitucionales; por el contrario, busca asegurar el
cumplimiento de los fines estatales y de los principios de la función pública.
V.    CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
El señor Procurador General de la Nación le
solicita a la Corte declarar exequibles las normas demandadas toda vez que, si
bien corresponde al alcalde municipal la tarea de conservar el orden público
dentro de su jurisdicción y, como tal, es la primera autoridad policiva que
cumple función policiva, nada obsta para que en desarrollo del poder de policía
el legislativo faculte a la Policía Nacional para hacer cumplir las
disposiciones del Código como ejecutores del poder de policía.
En ejercicio de las funciones otorgadas por
la ley para aplicar el cierre temporal a los establecimientos de comercio a los
comandantes de policía no les corresponde sino la labor de constatación. Al
alcalde como primera autoridad policiva del municipio le corresponde, a su vez,
impartir instrucciones a través del comandante para lograr la convivencia
pacífica y la protección del orden público, actividad de instrucción y
disposición que difieren de la simple constatación.
El Jefe del Ministerio Público afirma que
las normas demandadas no desconocen la iniciativa privada toda vez, que la
actividad de industria y comercio es libre pero no absoluta y debe
desarrollarse dentro de los límites del bien común. Por tal motivo, se
justifica que el legislador imponga a la libertad de empresa unas limitaciones
y obligaciones.
De otra parte, las normas demandadas
tampoco vulneran el artículo 29 de la Constitución porque tal y como se
encuentran redactadas en ellas se respeta el principio de legalidad al señalar
tanto las conductas objetos de sanción como la autoridad competente para
imponerlas.
Sin embargo, insiste en que en ejercicio de
esta facultad los comandantes de policía deben garantizar al implicado el
ejercicio pleno del derecho de defensa.
Por último concluye el señor Procurador,
que las facultades otorgadas a los comandantes de estación no constituyen una
sanción definitiva sino sólo temporal debido a que la suspensión o revocatoria
del permiso definitivo sólo le compete al Alcalde municipal como primera
autoridad de policía.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1. Los demandantes consideran que las
normas demandadas desconocen la Constitución Política porque facultan a los
comandantes y subcomandantes de estación de policía para que cierren
temporalmente establecimientos abiertos al público cuando las funciones de
policía corresponden al alcalde municipal conforme a lo dispuesto por el
artículo 315,2. superior.
2. Tanto los intervinientes como el
Procurador General de Nación hacen la distinción respecto de las diversas
formas de ejercicio de las facultades de policía y, al advertir que no se trata
de una sanción definitiva ni producto de un poder discrecional de los miembros
de la institución de la Fuerza Pública,  concluyen por ello, que contrario a la
usurpación de funciones resulta una facultad complementaria que extiende la
capacidad funcional y operativa del alcalde municipal.
Problema Jurídico
3. La Corte Constitucional en el presente
caso, debe definir si las normas acusadas al otorgarle a los comandantes de
estación y subestación de policía la facultad de cerrar temporalmente
establecimientos abiertos al público desconocen el mandato de la Carta Política
que considera al alcalde municipal como primera autoridad de policía.
Facultades de Policía en el Estado social
de Derecho
4. La Corte Constitucional en múltiples
fallos se ha referido a las diferentes facultades de policía que el Estado
ejerce en el cumplimiento de la función de proteger el orden público. Desde la
Sentencia C-024 de 1994 esta Corporación ha reconocido la diferencia que existe
entre el poder de policía, la función de policía y la actividad
de policía. Sobre este particular señaló:
"Varios aspectos de la demanda están relacionados con la
determinación de las autoridades que pueden limitar en abstracto y en concreto
ciertos derechos. Por eso la Corte Constitucional entra a determinar la
distribución general de las competencias, en materia de poder, función y
actividad de policía, entre las autoridades legislativas y ejecutivas, y entre
las autoridades nacionales y las entidades territoriales.
Heredera de la filosofía liberal, la
Constitución de 1991 establece que la regulación de los derechos y las
libertades está en cabeza del Congreso mientras que el mantenimiento del orden
público es responsabilidad y está bajo la unidad de mando del Presidente de la
República. Esto significa que en general en tiempos de normalidad
constitucional sólo el Congreso de la República puede establecer límites y
regulaciones a las libertades y derechos. La regla ordinaria es entonces que
sólo el Congreso ejerce el poder de policía pues únicamente este
órgano estatal puede, dentro del marco de los principios y valores consagrados
por la Constitución, regular y limitar los derechos y libertades. Ello no es
sorprendente como quiera que el órgano legislativo ha sido tradicionalmente
concebido como el foro en el que tiene representación la sociedad civil, lo que
le confiere mayor legitimidad a sus decisiones.
Esta afirmación, tiene sin embargo dos
matices:
Primero, la Constitución no establece una
reserva legislativa frente a todos los derechos constitucionales ni frente a
todos los aspectos relacionados con la regulación de los derechos. Esto
significa que existen ámbitos de los derechos constitucionales en los cuáles
algunas autoridades administrativas pueden ejercer un poder de policía
subsidiario. Así, según la constitución, a las asambleas departamentales
mediante ordenanzas les corresponde "dictar normas de policía en todo
aquello que no sea materia de disposición legal" -art. 300.8-, con lo cual
se les confirió poder de policía subsidiario. A los concejos municipales
también se les confirió un cierto poder de policía para materias específicas,
como la regulación del uso del suelo (CP art. 313 ord 8º) y el control, la
preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio (CP
art. 313 ord 9º). Igualmente, en ejercicio de la potestad reglamentaria, el
Presidente de la República puede por decreto desarrollar la ley, sin excederla
ni desconocerla, de conformidad con el artículo 189 numeral 11 de la
Constitución.
En consecuencia sólo la ley, y en subsidio
el reglamento -entendido como acto administrativo de contenido general-,
ostentan el poder de policía. Sin embargo, precisa la Corte, el poder de policía
que pueden ejercer subsidiariamente el Presidente y las Asambleas no puede
invadir esferas en las cuáles la Constitución haya establecido una reserva
legal, por lo cual un gran número de derechos y libertades sólo pueden ser
reglamentados por el Congreso, lo cual deriva de la naturaleza misma del Estado
colombiano como república unitaria (CP Art.1º). Así las cosas, en la Carta de
1991 ya no es de recibo la tesis de la competencia subsidiaria del reglamento
para limitar la libertad allí donde la ley no lo ha hecho y existe reserva
legal, la cual había sido sostenida bajo el antiguo régimen por el Consejo de
Estado[1]
y la Corte Suprema de Justicia[2].
Segundo, en períodos de excepción
constitucional, el Presidente de la República, con la firma de todos los
ministros, profiere decretos con fuerza de ley, mediante los cuales comparte
con el Congreso la facultad de limitar algunas libertades. Pero aun allí el
constituyente, desconfiado con razón de la discrecionalidad del gobernante,
estableció que las facultades de excepción se rigen por una ley estatutaria de
estados de excepción -art. 152 literal e)-.
La función de policía a nivel
nacional es exclusiva del Presidente de la República, según el artículo 189.4
superior, estándole entonces vedado al Congreso ejercer este tipo de
competencias. Igualmente, a nivel de las entidades territoriales, los cuerpos
colegiados carecen de la función de policía, mientras que las
autoridades ejecutivas unipersonales sí gozan de ella. Así, los gobernadores
-art. 303- y los alcaldes -315.2-, ejercen la función de policía.
La Corte observa de paso que respecto
de la función de policía debe tenerse presente por parte de estas autoridades
el artículo 84 de la Constitución, que dice: "Cuando un derecho o una
actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas
no podrán establecer permisos, licencias o requisitos adicionales para su
ejercicio". Esta norma, pregonada en principio como reacción ante la
denominada tramitología resultante del intervencionismo de Estado, adquiere en
realidad toda su dimensión humanista en materia de regulación de la libertad.
En este orden de ideas, si bien es atribución de las primeras autoridades
políticas del nivel nacional, seccional y local ejercer la función de policía,
deben hacerlo en el marco del artículo 84 superior, de suerte que pueden
concretar la ley o el reglamento mas no les es dable establecer nuevos
condicionantes a los derechos, libertades y garantías de protección.
Y en cuanto a la actividad de
policía, como en el caso anterior, los cuerpos colegiados de la nación,
departamentos y municipios carecen de esta atribución material. Es apenas
lógico. Son las primeras autoridades políticas quienes la ejercen, pero por un
fundamento constitucional parcialmente diferente, así: el Presidente de la
República -art. 189.3-, los gobernadores -arts. 303 y 296- y los alcaldes -art.
31fl2 y 296-.
En síntesis, tanto la función de policía
como la actividad de policía son monopolio del órgano unipersonal y primera
autoridad política de las respectivas entidades territoriales, existiendo al
efecto una unidad de mando en cabeza del Presidente de la República, cuyo poder
sobre gobernadores y alcaldes, en sus calidades de agentes del Estado, así como
de aquéllos sobre éstos, tiene una clara consagración constitucional (CP Art.
296).
Dentro de este contexto general de
distribución de competencias en materia de policía, entra la Corte a estudiar,
en lo pertinente, la regulación constitucional de los derechos que tienen
relación con las normas demandadas: la libertad personal, la inviolabilidad del
domicilio y el derecho de reunión".
Conforme a lo enunciado, la distinción
entre poder, función y actividad de policía es uno de los
aspectos centrales para el estudio de constitucionalidad de la norma acusada.
Por ello, debe la Corte Constitucional recodar que este criterio de distinción
ha sido utilizado en todos los precedentes jurídicos que hacen parte del
análisis de constitucionalidad de las normas del Código de Policía[3], en los cuales se ha
examinado la compatibilidad de las atribuciones de este poder (art. 118
superior) y de los límites a los derechos fundamentales de las personas.
De este modo, el ejercicio del poder
de policía se realiza a través de la expedición de la ley para delimitar
derechos constitucionales de manera general y abstracta, y establecer las
reglas que permiten su específica y concreta limitación para garantizar el
control del orden público; mientras que con la función de policía se
hace cumplir la ley por medio de actos administrativos y de acciones
policivas.
5. En síntesis, se puede afirmar que la
Corte Constitucional frente a la función de proteger el orden público tiene
como criterio de distinción:
El poder de
policía lo ejerce, de
manera general, el Congreso de la República por medio de la expedición de leyes
que reglamentan el ejercicio de la libertad cuando éste trasciende el ámbito
privado e íntimo. Este poder también es ejercido en forma excepcional, por el
Presidente de la República en los estados de guerra exterior, conmoción
interior y emergencia.
La función de
policía es ejercida por
las autoridades de la rama ejecutiva (como los alcaldes e inspectores) en
cumplimiento de competencias determinadas por la ley.
La actividad de
policía es ejercida por
los miembros de la Policía Nacional, que en cumplimiento de su obligación de
mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y
libertades públicas, aplican diversos medios legítimos para prevenir y conjurar
las alteraciones del orden público.
Dentro de este marco
constitucional se debe evaluar la facultad que tienen los comandantes de
estación para imponer el cierre temporal de un establecimiento abierto al
público.
Límites al
ejercicio de la facultad de policía
6. Los elementos
constitutivos de la facultad de policía se distinguen por el tipo de competencias
que cada una de las instituciones del Estado posee para dictar y aplicar
medidas policivas por medio de las cuales se limita el ejercicio de derechos
fundamentales. El ejercicio de estas facultades en el Estado Social de Derecho
se caracteriza por considerar que el orden público no es un fin en sí mismo
sino un medio para garantizar las condiciones mínimas en las que se puedan
ejercer los derechos y libertades. Además, las facultades de policía se
encuentran limitadas en cada una de las instancias en las que se ejercen.
7. El poder
de policía que puede ejercer el legislador al dictar las leyes generales y
abstractas que reglamentan el ejercicio de libertades, está sujeto al respeto
de la Constitución y de los tratados internacionales sobre derechos humanos
ratificados por Colombia. En la Sentencia C-110 de 2000, al respecto la Corte
Constitucional ha dicho:
d) En lo que atañe con la distribución
general de las competencias en materia de poder, función y actividad de policía
entre las diferentes autoridades, se considera que, en principio, sólo el
Congreso de la República puede establecer límites o restricciones a las
libertades y derechos ciudadanos dentro del marco de los principios y valores
consagrados por la Constitución. Sin embargo, se advierte en la sentencia
C-024/94 que “La Constitución no establece una reserva legislativa frente a
todos los derechos constitucionales ni frente a todos los aspectos relacionados
con la regulación de los derechos. Esto significa que existen ámbitos de los derechos
constitucionales en los cuales algunas autoridades pueden ejercer un poder de
policía subsidiario”. Pero se precisa, que en atención a que dicho poder
implica la restricción de los derechos y libertades de las personas, el
ejercicio del poder subsidiario de policía. V.gr. asambleas, concejos
municipales, Presidente de la República, la cual en principio es potestad del
Congreso, requiere de una habilitación constitucional expresa.
2.2. Conforme a lo expuesto, queda
establecido que por regla general corresponde al Congreso de la República,
expedir las normas restrictivas o limitativas de las libertades y derechos
ciudadanos con base en los hechos o circunstancias que constituyen lo que se
denomina motivo de policía, que son todos aquellos hechos o circunstancias que
en cualquier forma atentan contra el orden público, bien sea en forma directa o
como resultado del abuso en el ejercicio del correspondiente derecho o
libertad.
No obstante, no
puede admitirse la existencia de una competencia discrecional del Congreso en
la materia, pues las atribuciones de éste se encuentran limitadas por las
normas constitucionales y los tratados y convenios internacionales (art. 93)
que reconocen e imponen el respeto y efectividad de los derechos humanos. En
estas circunstancias, las regulaciones normativas expedidas por aquél órgano en
el ejercicio del poder de policía se encuentran sometidas a límites que emanan
de la necesidad de garantizar el respeto a la dignidad humana y el ejercicio
pleno de los derechos fundamentales en lo que atañe con su núcleo esencial.
Las
restricciones, en consecuencia, no buscan impedir el goce de éstos, sino
regular y permitir su cabal ejercicio acorde con las necesidades de la
convivencia social, y el respeto por los derechos de todas las personas que
integran el conglomerado social. De ahí que sólo sean admisibles aquellas
restricciones mínimas, necesarias e indispensables, que obedezcan a finalidades
constitucionalmente legítimas, dentro del sistema democrático que nos rige, que
tiendan a prevenir infracciones penales o a proteger o a asegurar la seguridad
nacional, el orden público la moral o la salud públicas o los derechos y
libertades de los demás[4].
Conforme a lo
anterior, el poder de policía que ejerce el legislador no puede
entenderse como absoluto e ilimitado. El ejercicio de este poder debe cumplirse
dentro de los estrictos límites constitucionales y expedir normas que limiten,
sin suspender, el ejercicio de los derechos y libertades fundamentales.
8. La función
de policía que ejercen las autoridades del poder ejecutivo se debe desarrollar
dentro del marco de legalidad que le impone la Constitución y la ley. La Corte
Constitucional se ha pronunciado sobre los límites que debe observar el
ejercicio de la función de policía en un Estado Social de Derecho como
el colombiano. Al respecto, esta Corporación, ha dicho en la Sentencia C-432 de
1996:
"... La función de policía debe
desarrollarse dentro del marco de la legalidad. Asegurar que éste límite no sea
franqueado es el fin último de gran parte de las normas del derecho
administrativo y también es el objetivo que se pretende lograr cuando se
establece la posibilidad de someter a revisión jurisdiccional las decisiones de
la administración. Dentro de este propósito, se exige a la administración
observar la motivación de sus actos, su publicidad, la garantía del derecho de
defensa dentro del procedimiento que conduce a la decisión, la coherencia entre
la motivación y la decisión, y la proporcionalidad, razonabilidad y oportunidad
de la misma, entre otras. Así mismo, se requiere que quien toma la decisión
esté específicamente autorizado para hacerlo (lo que remite al problema de la
competencia, tanto en su ámbito territorial y temporal, como de contenidos).
Es que las actuaciones de la
administración tienen que proteger y garantizar los derechos fundamentales de
los administrados, pues tal función no es sólo competencia de los jueces sino
también de las distintas autoridades administrativas. De no ser así se violaría
la intención del Constituyente de que la administración debe velar por la
preservación de los derechos fundamentales.
Estas limitaciones a la función de
policía, que provienen de la ley y también de la Constitución, excluyen per se
la existencia de actos puramente discrecionales por parte de la administración
en el ejercicio de la función de policía, lo que no excluye una cierta
capacidad creadora, del funcionario competente para decidir. Esto implica que
la vieja distinción entre el acto puro reglado y el acto puro discrecional,
debe abandonarse a favor de una que prevea que en ningún caso el funcionario
puede apartarse de la legalidad, sin que esa circunstancia haga de él un autómata.
Es que en la administración se cumple a cabalidad la observación Kelseniana, a
propósito del ordenamiento jurídico, de que los actos intermedios que lo
integran son, ineludiblemente, de creación y aplicación al tiempo.
La diferencia entre los actos reglados y
los discrecionales se reduce, entonces, a una mera diferencia de grado: en los
primeros prima la aplicación de normas de jerarquía superior al caso concreto,
en los segundos prevalece la creación de soluciones para problemas concretos a
la luz de esas mismas normas. Dicho en otros términos, el acto es reglado
cuando la ley ha señalado a la administración en forma expresa la forma en que
debe actuar, de manera que producido un hecho, el supuesto o antecedente
previsto en la norma, la decisión de la administración no puede ser sino una.
El poder discrecional, por el contrario, permite escoger la solución del asunto
dentro de distintas opciones, pero ello no quiere decir que la administración
pueda actuar al margen de la ley, pues la selección de esas alternativas
posibles las consagra el mismo ordenamiento".
En consecuencia, la función de
policía además de los límites constitucionales y de derecho internacional de
los derechos humanos se encuentra sometida al principio de legalidad, a la
eficacia y necesidad del uso del poder, a la proporcionalidad y razonabilidad
de las medidas adoptadas, y al respeto del principio de igualdad, porque las
medidas de policía no pueden traducirse en discriminaciones injustificadas de
ciertos sectores de la población.
9. La actividad de policía que
desempeñan los oficiales, suboficiales y agentes de la Policía Nacional, se
encuentra limitada por los aspectos señalados anteriormente para el poder
y la función de policía. Además, el ejercicio de la actividad de
policía requiere, en extremo, cumplir con el respeto de los derechos y
libertades de las personas. La Corte Constitucional con relación a los límites
sobre la actividad de policía, ha dicho en Sentencia C-024 de 1994:
"1- Siendo autoridad administrativa
(policía administrativa) o que actúa bajo la direccióón
funcional de las autoridades judiciales (policía judicial), la Policía está
sometida al principio de legalidad puesto que afecta libertades y derechos.
2. Toda medida de policía debe tender a
asegurar el orden público; por tanto, encuentra su limitación allí donde
comienzan las relaciones estrictamente privadas. De aquí que la policía tampoco
pueda actuar a requerimiento de un particular para proteger sus intereses
meramente privados; para esto está la Justicia ordinaria.
3. La policía sólo debe adoptar las
medidas necesarias y eficaces para la conservación y restablecimiento del orden
público. La adopción del remedio más enérgico -de entre los varios posibles-,
ha de ser siempre la ultima ratio de la policía, lo cual muestra que la
actividad policial en general está regida por el principio de necesidad,
expresamente consagrado en el artículo 3º del "Código de conducta para
funcionarios encargados de aplicar la ley", aprobado por la Asamblea
General de las Naciones Unidas por resolución 169/34 del 17 de diciembre de
1979, que establece que las autoridades sólo utilizarán la fuerza en los casos
estrictamente necesarios.
4- Igualmente, las medidas de policía
deben ser proporcionales y razonables en atención a las circunstancias y al fin
perseguido: debe entonces evitarse todo exceso innecesario. Así pues, los
principios de proporcionalidad y razonabilidad que rigen todas las actuaciones
de la administración pública adquieren particular trascendencia en materia de policía.
5- Directamente ligado a lo anterior, la
extensión del poder de policía está en proporción inversa al valor
constitucional de las libertades afectadas. Eso explica que en ciertas materias
-como la regulación de los sitios públicos- el poder policial sea mucho más
importante que en otros ámbitos de la vida social, como el derecho a la
intimidad y a la inviolabilidad del domicilio.
6- El poder de la policía se ejerce para
preservar el orden público pero en beneficio del libre ejercicio de las libertades
y derechos ciudadanos. No puede entonces traducirse en una supresión absoluta
de las libertades.
7. Así mismo debe recordarse especialmente
en esta materia la regla, por otra parte general a toda actividad
administrativa, de la igualdad de los ciudadanos ante la ley. El ejercicio del
poder de policía no puede traducirse en discriminaciones injustificadas de
ciertos sectores de la población , puesto que todas las personas
"recibirán la misma protección y trato de las autoridades". (CP 13)
8. Igualmente opera la máxima de que la
policía debe obrar contra el perturbador del orden público, pero no contra
quien ejercite legalmente sus derechos.
Por todo lo anterior, el ejercicio de la
coacción de policía para fines distintos de los queridos por el ordenamiento
jurídico puede constituir no sólo un problema de desviación de poder sino
incluso el delito de abuso de autoridad por parte del funcionario o la
autoridad administrativa".
El ejercicio de las
funciones otorgadas a los miembros de la Policía Nacional para la protección
del orden público se desarrolla con el fin de mantener las condiciones
necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas (art. 218
superior). En desarrollo de esta función la Policía Nacional puede aplicar medidas
preventivas y correctivas sujetas al principio de legalidad y cuando se
encuentra ante situaciones que exigen una acción inmediata para contrarrestar
las agresiones que ponen en peligro los derechos y bienes de las personas, su
acción debe ajustarse a los estrictos principios de proporcionalidad y
razonabilidad del uso de la fuerza.
10. En el ejercicio
de aplicación de medidas preventivas los miembros de la Policía Nacional no
poseen un poder discrecional sino, por el contrario, su acción se encuentra
limitada al principio de legalidad y debe ajustarse a lo prescrito por el
Código Nacional de Policía en el cual se definen las normas que deben seguirse
para garantizar el debido proceso y el derecho a la defensa. En la Sentencia
C-087 de 2000, la Corte Constitucional se pronunció en los siguientes términos:
“Al respecto hay que señalar que en efecto
en los artículos 219 y siguientes del decreto 1355 de 1970, se consagra un
procedimiento para la aplicación de medidas correccionales. Allí se indica, en términos
generales lo siguiente: que el contraventor tiene derecho a ser oído
previamente (art. 224); que debe levantarse un acta en que se consignen los
hechos, se identifique al contraventor y se indique la medida correctiva a
imponer (art. 227) que contra las medidas impuestas por comandante de estación
o subestación (hoy alcaldes o inspectores de policía correspondientes), que en
el presente caso, no existen recursos (art. 228); que el funcionario de policía
que haya impuesto la medida correctiva podrá hacerla cesar en cualquier tiempo
‘si a su juicio tal determinación no perjudica el orden público’ (art. 222)”.
11. De otra parte,
esta Corporación ha hecho énfasis en las condiciones jurídicas que deben
cumplir las normas que establecen medidas administrativas de corrección. Dichas
medidas deberán estar sujetas al principio de estricta legalidad, pues deben
ser definidas en forma clara, expresa y precisa y conceder facultades de plena
disposición en las que los derechos y libertades se desdibujen. Esto significa
también, que las medidas correctivas sólo pueden aplicarse garantizando el
debido proceso y el derecho a la defensa[5].
En el ordenamiento
constitucional colombiano se encuentran proscritas las medidas de policía
vagas, imprecisas e imprescriptibles. Todas ellas atentan contra el principio
de estricta legalidad y vulneran la primacía de los derechos de las personas.
Los criterios
expuestos configuran el marco dentro del cual se debe cumplir la revisión de
constitucionalidad de las normas demandadas. La Corte en primer lugar, debe
evaluar si la facultad conferida a los comandantes de estación para cerrar
temporalmente establecimientos abiertos al público, cumple con los criterios de
aplicación y desarrollo de las facultades de policía dentro de un Estado social
de derecho y si concluye, que las normas no desconocen la primacía de los
derechos de las personas, en segundo lugar, evaluará si existe una
contradicción entre la función de policía conferida a los comandantes de
estación y la atribución constitucional del alcalde como primera autoridad de
policía del municipio.
El cierre
temporal de establecimientos abiertos al público y la protección del orden
público
12. Antes de
considerar la constitucionalidad de la medida del cierre de establecimientos
abiertos al público resulta importante destacar que el artículo 208 del Código
Nacional de Policía describe cinco situaciones jurídicas en las que el
comandante de estación y subestación puede imponer el cierre temporal del
establecimiento público, cuando estos incumplen prescripciones legales. Sin
embargo, es del caso aclarar que lo previsto en los numerales 2. y 3. del
artículo 208 del mencionado código se encuentran derogados por la Ley 232 de
1995.
El numeral 2. del
artículo 208 faculta al comandante de estación para imponer el cierre temporal
del establecimiento cuando funcione sin permiso o cuando la licencia haya
caducado. El numeral 3. de dicho artículo confiere la misma facultad cuando
"se ejerzan actividades no incluidas en el permiso". Conforme
al primer artículo de la Ley 232 de 1995 "ninguna autoridad podrá
exigir licencia o permiso de funcionamiento para la apertura de los
establecimientos comerciales definidos en el artículo 515 del Código de
Comercio, o para continuar su actividad si ya la estuvieran ejerciendo, ni
exigir el cumplimiento de requisito alguno, que no esté expresamente ordenado
por el legislador". Esto significa, que el Congreso de la República
derogó la expedición de licencias y permisos para el funcionamiento de los
establecimientos de comercio, por lo tanto, las autoridades de policía no
pueden imponer sanciones por falta de estos requisitos.
Una vez hecha
esta precisión la Corte inicia el estudio de constitucionalidad de las normas
demandas dentro del marco doctrinal descrito.
13. La Constitución
Política en su artículo 333 reconoce el derecho que tienen todos los
particulares a ejercer actividades económicas y la iniciativa privada dentro de
los límites del bien común, el orden público y demás disposiciones referidas al
desarrollo urbano, comercial, de planeación etc. y los límites previstos en la
ley. Esto significa que es el legislador quien puede definir los requisitos
para el ejercicio de la libertad económica. Al tratarse de una medida que
limita el ejercicio de un derecho como es el de la libertad económica el
estudio de constitucionalidad debe, en primer lugar, analizar si se trata de
una medida conforme a la Carta Política; segundo, si cumple un fin necesario
para la protección del orden público y el interés general; tercero, si se trata
de un medio idóneo y, por último, si se ajusta a los criterios de
proporcionalidad y razonabilidad.
14. La medida es
constitucional porque el artículo 333 superior confiere al legislador
facultades para reglamentar el ejercicio de la libertad económica e iniciativa
privada y en ejercicio del poder de policía el legislador dictó la Ley
232 de 1995 que en su artículo 2° establece: "No obstante lo dispuesto
en el artículo anterior, es obligatorio para el ejercicio del comercio que los
establecimientos abiertos al público reúnan los siguientes requisitos: a)
Cumplir con todas las normas referentes al uso del suelo, intensidad auditiva,
horario, ubicación y destinación expedida por la autoridad competente del
respectivo municipio. Las personas interesadas podrán solicitar la expedición
del concepto de la misma a la entidad de planeación o a quien haga sus veces en
la jurisdicción municipal o distrital respectiva; b) Cumplir con las
condiciones sanitarias descritas por la Ley 9ª de 1979 y demás normas vigentes
sobre la materia; c) Para aquellos establecimientos donde se ejecuten
públicamente obras musicales causante de pago por derecho de autor, se les
exigirá los comprobantes de pago expedida por la autoridad legalmente
reconocida, de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 23 de 1982 y demás normas
complementarias; d) Tener matrícula mercantil vigente de la Cámara de Comercio
de la respectiva jurisdicción, y e) Comunicar en la respectiva oficina de
Planeación, o quien haga sus veces de la entidad territorial correspondiente,
la apertura del establecimiento".
15. Lo previsto en
la norma citada constituye el marco de legalidad dentro del cual la función
y actividad de policía pueden ejercerse respecto del control del
ejercicio de la libertad económica e iniciativa privada. Empero, ni los
alcaldes municipales ni los miembros de la Policía Nacional pueden restringir
el ejercicio de esta actividad por fuera de lo previsto en la Ley 232 de 1995.
La misma ley en su artículo 3º prescribe que en cualquier tiempo las
autoridades policivas podrán verificar el estricto cumplimiento de los
requisitos señalados en el artículo anterior. Los límites previstos en la Ley
232 concuerdan con las situaciones jurídicas descritas en los numerales 1., 4.
y 5. del artículo 208 del Código Nacional de Policía y los artículos 195 y 219
del Decreto 1355 de 1970 son el desarrollo de la reglamentación de la actividad
de policía en el control de los establecimientos abiertos al público. En
consecuencia, la reglamentación prevista en las disposiciones demandadas
(art.195, 208 y 219) no es contraria a la Carta Fundamental porque en primer
lugar, es la misma Constitución Política la que prescribe que por medio de la
ley se definirán los límites para el ejercicio de la libertad económica y la
iniciativa privada y en segundo lugar, el reconocimiento de la libertad de
empresa se hace conforme al respeto del bien común y sus limites son el
resultado de la protección de las condiciones mínimas de seguridad,
tranquilidad, salubridad y moralidad públicas dentro de las cuales se puede
ejercer el libre comercio.
16. Los
establecimientos abiertos al público, en desarrollo de la libertad económica e
iniciativa privada, ofrecen a la comunidad bienes y servicios para la
satisfacción de las necesidades básicas, suntuarias, recreativas y culturales
de la sociedad. Por ello, los controles sobre el ejercicio de la actividad
comercial tienen una relación estrecha con la protección del bien común. Por
ello, corresponde al Estado reglamentar la forma como los particulares ofrecen
la prestación de bienes y servicios al público para así, garantizar condiciones
mínimas de seguridad, salubridad, tranquilidad y moralidad públicas. Los
límites al ejercicio de la libertad económica no pueden entenderse como un
abuso del poder de policía sino como el cumplimiento del deber del
Estado de garantizar la plena vigencia y efectividad de los derechos de las
personas. En este punto, la definición de orden público como medio para el
desarrollo pleno de los derechos humanos revela la importancia y necesidad del
control de la actividad de los particulares.
Las medidas de
control al funcionamiento de los establecimientos abiertos al público cumplen
con el fin de garantizar el bien común en el intercambio de bienes y servicios
para la satisfacción de las necesidades de las personas.
17. El exigirle a
los particulares, medidas de salubridad, pago de obligaciones tributarias,
funcionamiento bajo las reglas de planeación, cumplimiento de horarios,
ubicación e intensidad auditiva, se revelan como medios idóneos para el
adecuado desarrollo de la actividad económica de los establecimientos abiertos
al público. Son reglas mínimas para la prestación de servicios.
El cierre temporal
de los establecimientos abiertos al público que no cumplan con las
prescripciones legales resulta proporcional y razonable, porque, en primer
lugar, se trata de exigencias que hagan nugatorio el ejercicio de la actividad
económica o que vulneren el núcleo esencial del derecho a la iniciativa
privada. Las personas que ofrecen bienes y servicios deben hacerlo cumpliendo
unas reglas mínimas y si las desconocen, la ley establece la manera como deben
ser sancionadas. De otra parte, no es irracional la sanción impuesta a un
establecimiento abierto al público que no cumple con las exigencias legales
mínimas, porque significa que se encuentran en peligro bienes comunes como la
salubridad, seguridad, tranquilidad y moralidad públicas.
18. De otro lado, el
artículo 315,2. de la Ley Fundamental prescribe que el alcalde es la primera
autoridad del municipio y está facultado para ejercer la función de policía
local, por ello, consideran los demandantes que las disposiciones impugnadas
desconocen esta atribución al otorgar al comandante de estación la posibilidad
del cierre temporal de los establecimientos abiertos al público. Conforme a la
distinción entre poder, facultad y actividad de policía,
las normas demandadas no desconocen la condición de los alcaldes municipales
como primera autoridad de policía, conferida por la Carta Política, porque los
artículos impugnados del Código Nacional de Policía desarrollan la distribución
de competencias para la protección del orden público. Así, la medida de cierre
de establecimiento abierto al público que puede imponer el comandante de
policía, en primer lugar, sólo se puede aplicar conforme a las situaciones
jurídicas previstas en la ley (principio de estricta legalidad); segundo, esta
medida tiene carácter temporal lo cual significa que los miembros de la Policía
Nacional no imponen una sanción definitiva que comprometa los derechos de las
personas; y, tercero, la medida sancionatoria puede impugnarse ante el superior
jerárquico (el alcalde municipal) lo que garantiza el derecho al debido proceso
y el derecho a la defensa.
En consecuencia, la
Corte Constitucional declarará exequibles las normas demandadas porque no
considera que establezcan facultades desproporcionadas ni irrazonables y
tampoco desconocen la competencia del alcalde como primera autoridad de policía
en el municipio.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
INHIBIRSE frente a los
numerales 2. y 3. del artículo 208 del Decreto 1355 de 1970 por haber sido
derogados mediante la Ley 232 de 1995.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLES el encabezado y
los numerales 1., 4. y 5. del artículo 208, y los apartes demandados de los
artículos 195 y 219 del Decreto 1355 de 1970.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que los H.
Magistrados doctores Clara Inés Vargas Hernández y Jaime Araujo Rentería, no
firman la presente sentencia por cuanto se encuentran en comisión en el
exterior, la cual fue debidamente autorizada por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]     Consejo
de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia
dic. 13 de 1979.
[2]     Corte
Suprema de Justicia. Sentencia de enero 27 de 1977.
[3]
En la Sentencia C-366 de 1996 la Corte Constitucional declaró exequible el
artículo 111 del Código Nacional de Policía que permite a los reglamentos de
policía local señalar zonas y fijar horarios para el funcionamiento de
establecimientos donde se expendan bebidas alcohólicas, porque las funciones de
policía comprenden la facultad de expedir actos normativos reglamentarios que
fijen disposiciones de conducta en el orden local. Actos normativos mínimos
dentro del marco de la Constitución y la ley.
En
la Sentencia C-110 de 2000 la Corte Constitucional declaró inexequible el
numeral 1 del artículo 204 del Código Nacional de Policía que facultaba al
Comandante de Estación para exigir promesa de residir en otra zona a la persona
que fomentará o protagonizará escándalos, riñas o peleas en sitio de expedición
de bebidas alcohólicas hasta el punto de ser tenido en esos sitios como persona
indeseable. La norma se consideró inconstitucional porque habilitaba a las
autoridades para dispensar a las personas un trato que no se compadece con su
condición de ser humano ni con su dignidad, y además era una medida correctiva
que no tenía límite en el tiempo.
En
la Sentencia C-1444 de 2000 la Corte Constitucional declaró inexequible el
numeral 3 del artículo 206 del Código Nacional de Policía, norma que facultaba
a los comandantes de policía y subestación para imponer la presentación
periódica ante el Comando de Policía a las personas que de ordinario
deambulaban por las calles en actitud de sospechosa inquisición de bienes o
personas. Este numeral se considera contrario a la Constitución porque concedía
facultades a las autoridades de policía para imponer medidas correctivas bajo
criterios estrictamente subjetivos, con lo cual se permitía la violación de
derechos fundamentales como el debido proceso y la libertad de locomoción.
En
la Sentencia C-046 de 2001 la Corte Constitucional declaró inexequible los
numerales 2 y 3 del artículo 204 del Código Nacional de Policía los cuales
conferían facultades al Comandante de Estación para exigir promesa de residir
en otras zonas o barrios al que propinará amenazadas a personas del barrio y al
que por su conducta depravada perturbará la tranquilidad de los vecinos. Esta
Corporación las consideró contrarias a la Constitución por violar el núcleo
esencial del derecho de circulación y residencia protegido por la Constitución
y por las normas de derecho internacional sobre derechos humanos ratificados
por Colombia, porque establecen una medida restrictiva de la libertad sin
límite en el tiempo.
[4]
Convención Americana de los Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa
Rica.
[5]
Ver, entre otras, las Sentencias C-110 de 2000, C-1410 de 2000 y C-1444 de
2000.