T-526-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-526/95
PENSION DE
SOBREVIVIENTES-Suspensión
del aporte patronal/DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Suspensión pago de
pensión/MESADA PENSIONAL-Suspensión de pago
El ISS no puede,
dada la naturaleza del derecho a la seguridad social, suspender el pago de las
mesadas pensionales, con ocasión de la mora causada por la entidad contratante,
porque con ello vulnera o amenaza el derecho fundamental a la seguridad social
de la peticionaria; en efecto, observa la Sala que  existe una omisión del ISS,
entidad que debe, una vez se presente la situación moratoria, iniciar las
acciones judiciales y legales pertinentes para obtener la cancelación de lo
adeudado por parte del patrono, y no trasladar las  consecuencias y sanciones
de dicho incumplimiento. La situación de extrema fragilidad de la peticionaria,
es razón suficiente para no permitir su desprotección temporal, pues con ello
se estaría generando para la demandante un perjuicio irremediable, por la no
percepción de la pensión de sobreviviente, que además es su único sustento, lo
cual puede poner en peligro el derecho a la subsistencia digna, a la vida y la
salud de la actora.
Ref.:
Expediente No. T-78721
Actora:
Edelmira Osorio
de Gonzaález
Magistrado
Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ
Santafé de Bogotá
D.C., noviembre diecisiete (17) de mil novecientos noventa y cinco (1995)
Procede la Sala de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados JORGE ARANGO
MEJIA, VLADIMIRO NARANJO MESA y FABIO MORON DIAZ, a revisar el fallo proferido
por el Juzgado  Cuarto Penal Municipal de Cali, de fecha 31 de julio de 1995,
dentro de la acción de tutela iniciada por la señora Edelmira Osorio de
González contra el Instituto de los Seguros Sociales Seccional del Valle del
Cauca.
El negocio llegó  a
conocimiento de esta Sala de Revisión de la  Corte Constitucional por la vía
ordinaria de la remisión que hizo el Juzgado Cuarto Penal Municipal de Cali, en
virtud de lo ordenado por el artículo  31 del Decreto 2591 de 1991.
Conforme a los
artículos 86  de la Constitución Política, y 33 del Decreto ibidem, la Sala de
Selección de la Corte eligió para efectos de revisión, la presente acción de
tutela.
I.   ANTECEDENTES
Los Hechos
Afirma la accionante
Edelmira Osorio de González, que en su calidad de cónyuge, del señor Marcelino
González Romero, fallecido, reclamó y obtuvo, por parte del Instituto de
Seguros Sociales, Seccional Valle, la pensión de jubilación de éste, la cual,
sin embargo, le fue suspendida desde el mes de febrero  del año en curso, dado
que el patrón "Empresa Curtiembres Porvenir de Bugalagrande", no
había cancelado los aportes patronales de su esposo y otros beneficiarios,
desde octubre de 1978 al 05 de febrero de 1980, según le informaron en el ISS,
señalándole, además que hasta que la empresa cancele las obligaciones
pendientes le volverán a cancelar la mesada pensional.
La actora ha
intentado varias veces reclamar el pago de la pensión de sobrevivientes,  ya
que éste es su único  ingreso, para ello aportó al  expediente,  documentos en
los que se comprueban las cotizaciones hechas por su fallecido cónyuge desde
enero de 1979, y hasta febrero de 1986, es decir más de 345  semanas, así como
las peticiones elevadas  a la Seccional del Valle del Cauca del ISS y  al
patrón "Curtiembres El Porvenir de Bugalagrande", solicitando  el
pago de su pensión.
Posteriormente,
aparece en el expediente comunicación del Instituto del Seguro Social  de fecha
julio 25 de 1995, en la que se informa el motivo por el cual se le concede y
posteriormente se le suspende la prestación de sobreviviente en su calidad de
cónyuge del señor MARCELINO GONZALEZ ROMERO; la resolución mediante la cual se
le suspendió el pago de la pensión le  fue notificada personalmente a la
interesada el día 22 de febrero de 1995, sin que ésta impetrara los recursos de
ley para poder agotar la vía gubernativa. Aparece igualmente, que fueron
contestadas todas las solicitudes elevadas por ella a ese instituto de
seguridad social. Finalmente, obra en el proceso que el causante cotizó en
forma discontinua y con diferentes patronos de enero de 1967 a septiembre  del
1968; de octubre del 1972 a octubre del 1973; de marzo  del 1976 a septiembre
del 1978.  Afirma el Instituto que el patrono no se ha presentado para que se
le liquide el período en mora del pago de aportes.  Allega resoluciones ya
obrantes en el expediente, lo mismo que comunicaciones varias dirigidas por el
I.S.S. a la accionante.
II.  LA DECISION JUDICIAL MATERIA DE
REVISION
A.  La sentencia
que se revisa
Por  reparto
correspondió este proceso al Juzgado 4o. Penal Municipal de Cali, despacho que
por sentencia de 31 de julio de 1995, resolvió negar por improcedente la acción
de tutela instaurada, con base en las siguientes consideraciones:
"El derecho
fundamental, impetrado por la accionante señora EDELMIRA OSORIO DE GONZALEZ,
no es otro que el 'DERECHO DE PETICION'  que consagra nuestra Constitución
Nacional vigente en su artículo 23 que establece que 'toda persona tiene
derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de
interés general o particular y a obtener pronta resolución'.  Pues aduce la
peticionaria, que luego de habérsele suspendido por el Instituto del Seguro
Social, la pensión de sobrevivientes que le había sido concedida por ser esposa
legítima del trabajador señor MARCELINO GONZALEZ ROMERO, ha elevado en varias
oportunidades peticiones al I.S.S. respecto a que le expliquen el motivo por el
cual no se le continuó pagando la prestación  de sobrevivientes que le había
sido concedida, sin que hasta el momento se le haya dado una respuesta
positiva.
Agrega el Juez de
tutela que:
"Frente a esta
facultad, debemos tener en cuenta que al solicitar o hacer una petición a las
entidades públicas  o privadas, se debe dar el tiempo para que su respuesta se
de, y con claridad primero que todo debemos saber que si hacemos una solicitud
por escrito, la respuesta debe ser dada en igual forma, pero si la hacemos en
forma verbal, ésta se puede suministrar en idéntica forma, así ésta no sea la
forma más correcta:
"Otro punto que
debemos tener en claro, es que la respuesta dada no siempre debe ser la que
esperamos, ya que puede ser positiva o negativa y ella no significa que se está
vulnerando un derecho.
"Con las
pruebas allegadas al expediente como son los documentos aportados por la misma
accionante señora EDELMIRA OSORIO DE GONZALEZ, se observa que le han sido
respondidas oportunamente sus peticiones por parte del Instituto del Seguro
Social Seccional del Valle del Cauca, División de Seguros Económicos y
Prestaciones Económicas, en lo que respecta al motivo por el cual le fue
suspendido el pago de la prestación de sobrevivientes,  por  ser la esposa
legítima del trabajador de la Empresa de Curtiembres El Porvenir, señor
MARCELINO GONZALEZ ROMERO, como también con la documentación enviada por el
I.S.S. en respuesta a la comunicación  al despacho, se observa claramente que
el derecho de PETICION; que aduce la accionante señora OSORIO DE GONZALEZ, no
le ha sido vulnerado en ningún momento.
"Así las cosas
con lo expresado anteriormente, esta falladora de instancia considera que el
derecho de petición invocado por la peticionaria  señora EDELMIRA OSORIO DE
GONZALEZ, no se le está violando tal derecho.  Es por ello que en consecuencia
procederá el despacho en la parte resolutiva de este proveído penal a no
tutelarlo y a declarar improcedente la acción de tutela."
III.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera.  La
Competencia
De conformidad con
lo dispuesto por los artículos 86 inciso 3 y 241 numeral 9 de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de
1991, esta Sala de Revisión es competente para pronunciarse sobre la sentencia
que resolvió la acción de tutela de la referencia.
Segunda.   La
Materia
El Derecho
Fundamental a la Seguridad Social y su Garantía
La acción de tutela
que se revisa tiene como  beneficiaria a la señora Edelmira Osorio de González,
en su condición de viuda del pensionado fallecido MARCELINO GONZALEZ ROMERO,
por parte del ISS seccional Valle del Cauca, entidad que suspendió el pago de
las mesadas pensionales de sobreviviente, dado el incumplimiento del último
empleador del trabajador en el pago de las correspondientes  cotizaciones al
Instituto de Seguro Social.
Como lo ha expresado
en diversas  oportunidades esta Corporación, el derecho a la seguridad social
no está expresamente  consagrado en la Carta Magna, como un derecho
fundamental. Sin embargo, este derecho adquiere el carácter de fundamental
cuando, según las  circunstancias del caso, su falta de garantías tiene la
posibilidad de   amenazar o poner en peligro  otros derechos y principios
fundamentales como la vida, la dignidad humana, la igualdad o la salud
(T-426/92); en este orden de ideas, es evidente que el derecho a disfrutar de
una pensión en cualquiera de sus diversas modalidades, comparte la naturaleza
de fundamental, en virtud de su derivación directa e inmediata del derecho al
trabajo, considerado también como principio esencial del Estado Social de
Derecho; siempre y cuando su titularidad recaiga en personas que gozan de su pensión,
por diversas razones; es necesario también recordar que los derechos a la
pensión de vejez, jubilación, sobrevivientes e invalidez, que adquieren y
disfrutan los pensionados, merecen una especial consideración y tratamiento por
parte del Estado, buscan su plena efectividad como quiera que éstos en virtud
de lo presupuestado por el artículo 13 de la Carta, según el cual "El
Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición
económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad
manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se
cometan."
Ahora bien, el
derecho  a la seguridad social previsto en el artículo 48 de la Constitución es
un servicio público de carácter obligatorio, que se prestará bajo la dirección,
coordinación y control del Estado con sujeción a los principios de eficacia,
universalidad y solidaridad en los términos que establezca la ley.  Se
garantiza a todos los  habitantes el derecho irrenunciable de la seguridad
social.  En este orden de ideas, la jurisprudencia de esta Corporación: T-116
de 1993 y T-124 de 1993, ha sido  enfática en entender que los derechos a la
seguridad social son verdaderos derechos subjetivos de los afiliados como
aportantes activos o beneficiarios, en consecuencia, la seguridad social es un
principio fundamental estatuído por el propio constituyente a favor de los
trabajadores (art. 53 C.N.), por tanto, un derecho inalienable de los
trabajadores del  sector público y privado en Colombia, fruto de grandes luchas
políticas y sociales, reflejo a su vez de convenios públicos internacionales
suscritos por el Estado Colombiano.
Por otro lado, esta
Corporación en sentencia T-406/93, afirmó lo siguiente:
"Es obligatorio
asegurarles a todas las personas y en especial a las personas pensionadas el
derecho a la seguridad social.  Para los pensionados  que en su mayoría se
encuentran en la tercera edad  es necesario proteger, en particular el pago
oportuno de las prestaciones  a su favor, ya que su no reconocimiento a su limitación,
habida cuenta de su imposibilidad para devengar otros ingresos ante la pérdida
de su capacidad laboral, termina atentando directamente contra el dercho a la
vida".  (M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero)
Finalmente,
considera necesario esta Sala de Revisión, recordar alguna jurisprudencia
referente al incumplimiento del empleador en el pago de cotizaciones al ISS y
sus efectos, así como la necesidad de la continuidad en el servicio público de
la seguridad social por parte de la entidad de previsión social, encargada de
prestar el servicio.
En efecto, esta
Corporación se pronunció en la sentencia T-406/93, la cual se refirió a las
incidencias de la mora en el pago de los aportes al ISS:
"Los
inconvenientes que se presenten en el desarrollo del contrato entre la
Institución de Seguridad Social y el patrono, no deben influir sobre la
prestación del servicio médico, porque atenta contra los más elementales
derechos de la persona que la entidad obligada se desentienda de su
responsabilidad -inherente al concepto y al sentido de la seguridad social-,
dejando desprotegidos a los pensionados que han cotizado durante muchos años
para poder disfrutar en la vejez del servicio médico al que tienen derecho. El
servicio médico asistencial, como una de las prestaciones a que tiene derecho
el trabajador pensionado, no es una dádiva otorgada  por el patrono sino
un derecho que adquirió el trabajador año a año y del que debe disfrutar en la
época  de disminución de la actividad laboral de la persona humana." (Cfr.
sentencia T-406/93. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero).
Igualmente, la misma
jurisprudencia afirma que:
"Se advierte al
ISS que debe cumplir con sus obligaciones médico-asistenciales surgidas
en virtud de contrato interadministrativo y que salvo la fuerza mayor deben
continuar  con la ejecución de los contratos a pesar de existir una mora en el
pago, porque de lo contrario incurrirían en una vulneración o amenaza del
derecho fundamental a la salud y a la seguridad social, derechos que imponen un
tratamiento prioritario y preferencial por parte del poder público y el
legislador con miras a su protección efectiva. Otra es la situación referente a
la exigibilidad del pago que en nada puede afectar a las personas que requieren
la asistencia médica. Huelga decir que en el caso concreto se trata de un
"acto de ejecución" de un derecho consagrado en disposiciones legales
o en convención colectiva, acto que no posee una vía judicial para lograr su
satisfacción por lo que la tutela es el único procedimiento  que permite al
peticionario la satisfacción de sus pretensiones."
En sentencia T-05/95
la Sala Tercera de Revisión señaló:
"5. Los
derechos de las personas no pueden depender de las contingencias que resulten
del proceso previsto para definir el sujeto pasivo, ni siquiera en aquellos
eventos en los cuales dicho proceso plantee problemas relativos a la legalidad
de las obligaciones de quienes han cancelado en su oportunidad sumas de dinero
que han permitido hacer efectivo el derecho.
".........
2. El constituyente
de 1991 quiso superar la concepción tradicional del principio de solidaridad
entendido como postulado ético, en beneficio de una concepción normativa y
vinculante. Así lo manifestó el constituyente
'Nuestra opción es
por un Estado Social, en sentido estricto, y que como tal no actúa obedeciendo
los dictados de la beneficencia y de la caridad sino como respuesta a los más
elementales derechos de los ciudadanos. Un Estado como agente de justicia social[1]'.
3. El principio de
solidaridad irradia todo el orden jurídico y se manifiesta en numerosas
instituciones y principios constitucionales. Es el caso del postulado que
establece la función social de la empresa (C.P. art. 333), el cual permite al
Estado ejercer inspección y vigilancia (C.P. art. 334), incidir sobre las
variables económicas dentro de las cuales se desarrolla la actividad
empresarial (C.P. art. 150-19) y regular las relaciones entre los empleadores y
los trabajadores a partir de principios laborales orientados a la protección de
los derechos de los trabajadores.
4. En materia de
seguridad social, la alusión constitucional al principio de solidaridad es
directa y explícita en el artículo 48 de la C.P. Allí se consagra que  la
seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio, sujeto a los
principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. Dicha solidaridad es aún
más evidente en el caso de los ancianos. En efecto, el artículo 46 de la
Constitución hace responsables al Estado, a la sociedad y a la familia de la
protección y asistencia a las personas de la tercera edad.
5. Ahora bien, es
preciso delimitar este concepto de solidaridad, de tal manera que el sentido
del texto encuentre un justo medio entre el mero alcance retórico y la
vinculación directa, general  e inescindible de los tres sujetos mencionados en
el texto constitucional.
El concepto de
solidaridad opera como un principio cuya fuerza normativa se pone en evidencia
en aquellos casos en los cuales entran en conflicto obligaciones definidas de
manera específica en la ley, de cuya eficacia depende la protección de derechos
fundamentales. Los principios sirven para sustentar soluciones a los problemas
de sopesamiento de intereses y valores, de tal manera que la decisión final no
habría sido la misma de no existir dicho principio.
La solidaridad es un
principio que no puede ser entendido a cabalidad con independencia del concepto
de efectividad de los derechos fundamentales. En efecto, ambos postulados
constitucionales obran en aquellas circunstancias en las cuales la aplicación
del sistema legal de derechos y obligaciones resulta disfuncional en relación
con la protección de los derechos fundamentales. Dicho en otros términos, el
estricto seguimiento de las prescripciones legales no siempre conduce a los objetivos
propuestos por el sistema. La efectividad del derecho, entendida como
correspondencia entre la conducta y el contenido normativo, no siempre trae
consigo la eficacia del derecho, entendida como correspondencia entre objetivos
y resultados. En el Estado social de derecho no basta con que las normas se
cumplan; es necesario, además, que su cumplimiento coincida con la realización
de principios y valores constitucionales.
El principio de
solidaridad permite que el derecho a la seguridad social se realice, si es
necesario, a través de la exigencia de una prestación adicional por parte de
entidades que han cumplido con todas las obligaciones previstas en la
legislación competente. El principio aludido impone un compromiso sustancial
del Estado y de los empleadores, en la protección efectiva de los derechos
fundamentales de los trabajadores y de sus familiares."  (M.P. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz).
No obstante lo
anterior, el hecho de que el Estado haya venido a sustituir al patrono en sus
obligaciones, no supone que éste haya quedado definitivamente liberado de sus
atribuciones. La asunción de los riesgos por parte del  Seguro Social,  está
condicionada a la cancelación completa y oportuna de los aportes obrero-patronales
al sistema de seguridad social, lo cual implica que el Instituto debe a su vez,
por vía judicial hacer efectivo el pago de las obligaciones y aportes dejados
de pagar por su afiliado, de acuerdo con la ley.
II.   EL CASO EN EXAMEN
Según las pruebas que
obran en el informativo, la accionante es una persona de sesenta y tres (63)
años de edad, viuda, quien goza una pensión de jubilación como beneficiaria,
reconocida mediante resolución No. 916/94, la cual fue suspendida
temporalmente, en virtud de la resolución No. 2037/95, basada a su vez en el
artículo 42 numeral  a) del decreto reglamentario 2665  de 1988 "por el
cual se expide el reglamento general de sanciones, cobranzas y procedimientos
del Instituto de los Seguros Sociales", el cual dispone que habrá lugar a
la suspensión de las prestaciones de salud:  a)  Por mora en el pago de los
aportes patronales laborales.
Como lo ha sostenido
esta Corporación, el derecho a la seguridad social de todas las personas, y en
particular de los pensionados es ciertamente un derecho fundamental, que en
principio debe ser  prestados por la entidad de seguridad social, empresa o
patrono, por vía directa o indirectamente a través de un negocio jurídico
específico, lo cual a su vez implica el correlativo pago oportuno de aportes
con destino a los afiliados y beneficiarios.
En el caso sub
examine, a la beneficiaria le fue suspendido el pago de la pensión  de
sobreviviente que venía recibiendo, durante más de un año, aduciendo la mora en
el pago de los aportes patronales por parte de la última empresa en la que
laboró su esposo fallecido, esto es "Curtiembres El Porvenir Ltda."
en el período octubre 14 de 1978 a 5 de febrero de 1980, pese a haberle sido
descontada de su salario la porción mensual correspondiente del aporte con
destino al ISS, tal como aparece probado en el expediente (folio 4 y 6). Por
eso, esta Sala de Revisión encuentra que el Instituto  de los Seguros Sociales
no puede, dada la naturaleza del derecho a la seguridad social (art. 48 C.N.),
suspender el pago de las mesadas pensionales, con ocasión de la mora causada
por la entidad contratante, porque con ello vulnera o amenaza el derecho
fundamental a la seguridad social de la peticionaria; en efecto, observa la
Sala que  existe una omisión del Instituto de los Seguros Sociales, entidad que
debe, una vez se presente la situación moratoria, iniciar las acciones
judiciales y legales pertinentes para obtener la cancelación de lo adeudado por
parte del patrono, y no trasladar las  consecuencias y sanciones  de dicho
incumplimiento. En este sentido, la Sala de Revisión No. Tres de esta
Corporación, en fallo reciente dijo:
"En este orden
de ideas,  las vicisitudes que surjan de la aplicación de las normas que
regulan las relaciones entre el Seguro Social y la empresa, para efectos de la
determinación de la obligación concreta del pago del servicio médico, quedan
supeditadas a la prestación efectiva. Dicho en otras palabras, el interés legal
relativo a la delimitación de las cargas entre el empleador y el seguro social,
debe ceder frente al interés constitucional que consiste en la protección del
derecho fundamental a la seguridad social de una persona que demanda  este
servicio en los términos de un mínimo vital."  (M.P. Dr. Eduardo Cifuentes
Muñoz).
La Sala de Revisión
considera que no es válido que el ISS invoque la excepción de contrato no
cumplido, para negar el derecho al pago de la mesada pensional de la
peticionaria, el cual, en su calidad de beneficiaria, debe ser satisfecho por
el  ISS dadas las circunstancias específicas en que se encuentra la demandante,
entre otras porque no es ella quien debe soportar las consecuencias temporales
de la mora en el pago de algunos aportes obrero  patronales adeudados al ISS,
organismo que cuenta con instrumentos para recuperar el monto adeudado por la
empresa "Curtiembres el Porvenir de Bugalagrande", uno de ellos la
ejecución coactiva al empleador.  La situación de extrema fragilidad de la
peticionaria, es razón suficiente para no permitir su desprotección temporal,
pues con ello se estaría generando para la demandante un perjuicio
irremediable, por la no percepción de la pensión de sobreviviente, que además
es su único sustento, lo cual puede poner en peligro el derecho a la
subsistencia digna, a la vida y la salud de la actora.
Por las razones que
anteceden, la Sala  Octava de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.  Revocar la sentencia proferida por el
Juzgado Cuarto Penal Municipal de Cali, de fecha julio 31 de 1995, dentro de la
acción de tutela de la referencia.
Segundo.   Conceder la tutela solicitada, en
consecuencia, se ordena  al Director del Instituto de los Seguros Sociales,
Seccional Valle del Cauca, en el  término de cuarenta y ocho (48) horas,
contadas a partir de la notificación de esta providencia,  proceda  ordenar a
quien corresponda, la continuidad en el pago de la pensión de sobrevivientes a
la señora Edelmira Osorio de González, así como de las demás prestaciones
económicas y de salud a que tenga derecho según la ley.
Tercero.-  Líbrese comunicación al Juzgado Cuarto
Penal Municipal de Cali, a efecto de que notifique esta sentencia a las
respectivas partes y adopte las decisiones necesarias para la ejecución de lo
aquí dispuesto.
Cópiese,
notifíquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Asamblea Nacional Constituyente. Informe-Ponencia para Primer
Debate en Plenaria. Finalidad Social del Estado y la Seguridad Social. Ponentes
Benítez Tobón Jaime, Cuevas Romero Tulio, Garzón Angelino, Guerrero Figueroa
Guillermo, Marulanda Gómez Iván, Perry Rubio Guillermo, Hoyos Naranjo Oscar,
Lemos Simmonds Carlos, Lloreda Caicedo Rodrigo, Molina Giraldo Ignacio, Ossa
Escobar Carlos, Yepes Parra Miguel Antonio. Gaceta Constitucional No. 78, mayo
1991, p. 2.