C-019-15
Sentencia C-019/15
SUBSIDIO FAMILIAR EN
ESTATUTO Y REGIMEN PRESTACIONAL DEL PERSONAL CIVIL DEL MINISTERIO DE DEFENSA Y
DE POLICIA NACIONAL-Inhibición
para conocer sobre disposiciones demandadas por actual falta de vigencia
DEROGACION EXPRESA Y TACITA Y SUBROGACION-Reglas jurisprudenciales para su
determinación
PROCESOS DE SUBROGACION-Hipótesis posibles y solución en torno a la
competencia de la Corte Constitucional
Las
hipótesis y su correspondiente solución en torno a la competencia de la Corte
constitucional podrían formularse como sigue: 1.- La norma subrogada y la
subrogatoria tienen la misma jerarquía e idéntico contenido, por lo tanto la
Corte mantiene competencia aunque la norma demandada haya sido subrogada. En
ese caso –ejemplificado por la jurisprudencia precitada- la Corte puede hacer
la integración normativa según las subreglas constitucionales vigentes. Se
puede decir que la norma subrogada continúa con la producción de sus efectos
jurídicos porque su contenido material pervive en la disposición subrogatoria.
2.-  La norma subrogatoria es de inferior jerarquía, en ese caso, ya sea
un contenido idéntico o no, la Corte no sería competente para decidir sobre la
disposición subrogatoria. Sin embargo, procede analizar si la norma subrogada
aun genera consecuencias jurídicas mediante la revisión de una eventual
producción de sus efectos, esto se puede establecer por la práctica real o por
el análisis de vigencia determinado por el propio sistema jurídico. 3.- La
norma subrogada y la subrogatoria tienen la misma jerarquía pero contenidos
materialmente distintos, en ese caso, la Corte no podría hacer la integración
normativa pues podría incurrir en un control oficioso que le está vedado. En
ese caso procede analizar si la norma subrogada mantiene consecuencias
jurídicas mediante la revisión de una eventual producción de sus efectos, esto
se puede establecer por la práctica o por el análisis de las disposiciones
sobre la vigencia.  En
síntesis, para saber si hay una subrogación deberán analizarse: (i) las normas
subrogada y subrogatoria; (ii) la aptitud formal de la norma subrogatoria para
reformar a la subrogada, determinada por la jerarquía normativa, (iii) la
aptitud material de la norma derogatoria para sustituir a la norma subrogada,
definida por sus contenidos.
DEROGATORIA TACITA Y SUBROGACION-Diferencias
TRANSITO CONSTITUCIONAL-No implica derogación de todas las normas
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA SUBROGADA-Jurisprudencia constitucional
SUBSIDIO FAMILIAR EN ESTATUTO Y REGIMEN
PRESTACIONAL DEL PERSONAL CIVIL DEL MINISTERIO DE DEFENSA Y DE POLICIA
NACIONAL-Configuración de
fenómeno de la subrogación
SUBSIDIO FAMILIAR EN ESTATUTO Y REGIMEN
PRESTACIONAL DEL PERSONAL CIVIL DEL MINISTERIO DE DEFENSA Y DE POLICIA
NACIONAL-Disposiciones
demandadas no se encuentran vigentes ni producen efectos jurídicos en la
actualidad
Referencia: Expediente D-10298
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra los
literales a) y b) del artículo 49 del Decreto Ley 1214 de 1990 “Por el cual
se reforma el estatuto y el régimen prestacional civil del Ministerio de
Defensa y la Policía Nacional” y contra el inciso primero del artículo 110
del Decreto 1029 de 1994 “Por el cual se emite el régimen de asignaciones y
prestaciones para el personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional”.
Demandante: Gloria Inés Vélez Rojas.
Magistrada ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO.
Bogotá, D. C.,  veintiuno (21) de enero de
dos mil quince (2015)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad prevista en los artículos 40 y 241 de la Constitución
Política, la ciudadana Gloria Inés Vélez
Rojas presentó ante este tribunal demanda de inconstitucionalidad contra los
literales a) y b) del artículo 49 del Decreto Ley 1214 de 1990 “Por el cual
se reforma el estatuto y el régimen prestacional civil del Ministerio de
Defensa y la Policía Nacional” y contra el inciso primero del artículo 110
del Decreto 1029 de 1994 “Por el cual se emite el régimen de asignaciones y
prestaciones para el personal  del nivel ejecutivo de la Policía Nacional”.
Por medio de auto del 20 de junio de 2014,
el cargo contra el Decreto 1029 de 1994 fue rechazado por incompetencia de esta
Corte, y el presentado contra el Decreto
Ley 1214 de 1990 fue
inadmitido por no reunir los requisitos exigidos para iniciar un proceso de
constitucionalidad. La demanda sobre este último cargo fue subsanada dentro del
término concedido para el efecto y fue admitida por auto del 16 de julio del
mismo año.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede
a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.  LA NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto demandado,
conforme a su publicación en el Diario Oficial
No. 39406 de junio 8 de 1990,
y se subrayan los apartes acusados:
"DECRETO
1214 DE 1990
(junio 8)
"por el cual se reforma el Estatuto y el Régimen
Prestacional del Personal Civil del Ministerio de Defensa y la Policía
Nacional.
"El Presidente de la República de Colombia, en
ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la ley 66 de 1989,
DECRETA:
[…]
T I T U L O III
DE LAS ASIGNACIONES PRIMAS Y SUBSIDIOS
CAPITULO
II
[…]
"Artículo 49.- Subsidio Familiar, A partir de la vigencia del
presente decreto, los empleados públicos del Ministerio de Defensa y de la
Policía Nacional en servicio, tendrán derecho al pago de un subsidio familiar,
que se liquidará mensualmente sobre el sueldo básico, así:
a)    Casado el treinta por ciento (30%) más los porcentajes
a que se tenga derecho conforme el literal c) de este artículo.
b)    Viudos con hijos habidos dentro del matrimonio por los que existe el derecho a
devengarlo, el treinta por ciento (30%), más los porcentajes de que trata el
literal c) del presente artículo.
c)     Por el primer hijo el cinco por ciento (5%) y un
cuatro por ciento (4%) por cada uno de los demás, sin que se sobrepase por este
concepto el diecisiete por ciento (17%).
Parágrafo. El Límite establecido en el literal c) de
este artículo no afectará a los empleados públicos del Ministerio de Defensa y
de la Policía Nacional que por razón de hijos nacidos con anterioridad al 31 de
octubre de 1972, estuviesen disfrutando o tuviesen derecho a disfrutar, de
porcentajes superiores al diecisiete por ciento (17%), ya que en esa fecha
tales porcentajes fueron congelados sin modificación."
III.    LA DEMANDA
La actora consideró que los apartes
acusados son inexequibles por violación de los artículos 13, 42, 43 y 44 de la Constitución.
La ciudadana estimó que estas disposiciones violan el derecho a la igualdad al
generar un trato discriminatorio entre servidores públicos del Ministerio de
Defensa Nacional y de la Policía Nacional que sean madres solteras, con hijos
pero que no han convivido con el padre, viudas con hijos habidos fuera del
matrimonio o separadas antes de ingresar a la institución, frente a los
funcionarios casados, viudos con hijos habidos dentro del matrimonio y compañeros
permanentes o separados. En su interpretación, sólo a estos últimos funcionarios
la norma les reconoce el 30% del salario básico mensual como subsidio familiar.
En particular, argumentó que la protección para los hijos de mujeres solteras
no podría entenderse garantizada con la previsión del literal c) del artículo
parcialmente acusado pues se configuraría un trato desigual.
Para la demandante, las expresiones acusadas
también violan el derecho a no ser discriminado en razón del origen familiar y
atentan contra el principio de protección integral de la familia como núcleo
base de la sociedad (art. 42 C.P.). Del mismo modo, afirmó que estos fragmentos
violan el artículo 43 superior, porque desconocen los derechos de las madres
cabeza de hogar que sean solteras, pese a su condición como sujetos de especial
protección constitucional. Finalmente, después de extensos extractos
jurisprudenciales sobre los derechos mencionados, la actora consideró que
existe una violación de los derechos de los niños por la discriminación entre
hijos de los servidores públicos que reúnen las características que consagran
los apartes acusados y los de madres o padres solteros.
Aunque la ciudadana también estimó violados
los artículos 25 y 53 constitucionales, no expuso el concepto de la violación y
se limitó a citar varios extractos jurisprudenciales.
IV. INTERVENCIONES
4.1. Policía Nacional
El Secretario General de la Policía
Nacional, solicitó a la Corte que negara las pretensiones de la demanda por no
existir violación alguna a la Carta Política. En efecto, después de describir
el grupo de personas que recibe este subsidio -que por su naturaleza es una
prestación especial y superior a la de otros empleados- el interviniente señaló
que, de conformidad con las sentencias C-315 de 2002 y C-1002 de 2007 el
régimen se ha ajustado de tal manera que “por cada descendiente en primer
grado de consanguinidad, se genera el reconocimiento y pago de un porcentaje en
relación con la asignación básica (…) siendo éste preferente y superior al
cancelado en el régimen general”. Por eso la Corte Constitucional ya ha
establecido que no existe un trato discriminatorio para el personal civil del
Ministerio de Defensa-Policía Nacional que no contrae vínculo matrimonial o de
hecho, pues los niños y niñas siempre estarán protegidos por la subvención.
4.2. Ministerio de Defensa
La apoderada especial del Ministerio de
Defensa Nacional intervino para solicitar que la Corte Constitucional declarara
la existencia de cosa juzgada en relación con los apartes acusados ya que la
sentencia C-315 de 2002, aclaró los puntos mencionados por la demandante y
estableció igualdad de derechos en cada una de las formas de familia que cita.
Incluso, en el punto específico de las madres solteras y sus hijos, la
sentencia precitada estableció que el literal c) de la norma acusada resuelve
el punto.
4.3. Universidad Externado de Colombia
Los ciudadanos Jorge Eliecer Manrique y
Juan Sebastián Encinales presentaron su intervención para solicitar que Corte
Constitucional se declarara inhibida para fallar de fondo, ya que la demanda
carece del requisito de pertinencia. En su defecto, pidieron que la Corte
declarara que los apartes acusados son exequibles bajo condicionamiento, pues
las madres y padres solteros cabeza de familia también son titulares del
derecho al pago del subsidio familiar establecido en los literales a) y b) del artículo 49 del Decreto Ley
1214 de 1990.
Sobre el primer punto, los intervinientes
consideraron que la demanda no presentó el concepto de la violación de todos
los artículos constitucionales invocados, pues no explicó las razones por las
cuales los apartes acusados violan los artículos 25 y 53 de la Carta.
Adicionalmente los ciudadanos estimaron que los cargos de la demanda surgían de
la interpretación personal que hizo la actora de los apartes acusados.
Con todo, si la Corte aceptara un cargo por
violación del derecho a la igualdad, deberán considerarse diversos cambios
normativos y hermenéuticos que han ampliado la protección para diferentes tipos
de familias. Efectivamente, el artículo 111 del Decreto 1029 de 1994, modificó
el artículo 49 del Decreto 1214 de 1990. Dicen los intervinientes “las
reformas introducidas suprimieron la discriminación antes existente entre
viudos por matrimonio anterior y viudos por fallecimiento del compañero
permanente, de manera que las mujeres y los hombres que adquieren la condición
de madres solteras cabezas de familia o padres solteros cabezas de familia,
quedan amparados (sic) las dos categorías señaladas por la norma para el reconocimiento
pleno del subsidio”.[1]
4.4. Universidad Libre
Kenneth Burbano y Alexander Villalobos del
Observatorio de intervención ciudadana constitucional de la Facultad de Derecho
de la Universidad Libre de Colombia, intervinieron para solicitar (i) que la
Corte se declare inhibida para conocer del literal a) del artículo 49 del
Decreto 1214 de 1990 y (ii) que la Corte se esté a lo resuelto en la sentencia
C-315 de 2002 con respecto al literal b) del artículo 49 del Decreto 1214 de
1990.
Para comenzar, los intervinientes analizaron
la vigencia de las disposiciones para concluir que el artículo 111 del Decreto 1029
de 1994 reconoció los beneficios prestacionales contenidos en diversas normas,
incluidas la acusada, a quienes tuvieran una unión marital de hecho a fin de
ampliar la protección de estas previsiones. Por eso los dos literales
demandados fueron derogados por el citado artículo 111.
Adicionalmente, los ciudadanos mencionaron
la sentencia C-315 de 2002 en la cual la Corte se declaró inhibida para fallar
sobre el literal b) ahora acusado. En ese sentido, concluyeron que tanto el
literal a) como el b) fueron modificados por el Decreto 1029 de 1994 pero sólo
existe cosa juzgada sobre el segundo de ellos que, en todo caso, había sido
derogado por el citado Decreto. Agregan que si bien es cierto la sentencia
C-315 de 2002 sólo se refirió al literal b), “su interpretación puede
hacerse extensiva para predicar la derogación normativa del literal a), es
decir que de igual forma debe emitirse un pronunciamiento inhibitorio”.[2]
4.5. Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar
La jefe de la oficina asesora jurídica de
la entidad intervino para solicitar que la Corte declarara la exequibilidad
condicionada de los literales a) y b) del artículo 49 del Decreto 1214 de 1990 “en
el entendido de que, son beneficiarios del subsidio familiar que se liquidará
mensualmente sobre su sueldo básico, correspondiente al 30% más los porcentajes
a que se tenga derecho conforme al literal c) de este artículo; los padres o
madres solteros, cabeza de familia”.[3]
La interviniente se apoyó en variada
jurisprudencia sobre la importancia de las prestaciones sociales, como el
subsidio familiar, para destacar su finalidad: la protección integral de la
familia (arts. 42 y 44 C.P.). De su análisis concluyó que estas prestaciones deben
entregarse en condiciones de igualdad sin generar discriminación en razón al
tipo de familia conformada por el trabajador, en virtud del artículo 13
constitucional.
Con base en lo anterior analizó el caso
concreto y comenzó con la mención de la sentencia C-315 de 2002, en la que la
Corte se declaró inhibida para conocer del literal b) ahora acusado. Aunque la
interviniente reconoce que tal como lo dijo la sentencia “se amplió la prestación
del subsidio familiar a aquellas familias que conformaban una unión marital de
hecho, no se tuvo en cuenta [sic] las familias conformadas por padres o madres
solteros”[4].
Esta exclusión no tiene una justificación objetiva, proporcional y razonable.
Por eso existe una violación a los artículos 13, 42, 43 y 44 superiores.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación, en concepto No. 5824,
recibido el 5 de septiembre de 2014, solicitó a la Corte inhibirse de efectuar
un pronunciamiento de fondo de los apartes demandados del artículo 49 del
Decreto Ley 1214 de 1990.
La Vista Fiscal señaló que las disposiciones acusadas han
sido derogadas, tal como fue precisado en la sentencia C-315 de 2002. Además,
como esta misma decisión lo estableció, el concepto de familia demandado se
encuentra regulado en el artículo 110 del Decreto 1029 de 1994 e incluye una
noción de familia basada en la filiación y en el concepto de pareja, no en el
rito para su conformación.
El jefe del Ministerio Público recordó que la vigencia
de las normas es requisito de la acción de inconstitucionalidad y, en vista de que
la Corte sólo puede estudiar normas derogadas si continúan teniendo efectos -que
no es el caso en esta oportunidad-, el Alto Tribunal carece de competencia para
pronunciarse de fondo.
Finalmente, el Procurador consideró que era posible
entender que la pretensión de la demanda no se dirigía en contra de los
literales acusados sino contra el artículo 110 del Decreto Reglamentario 1029
de 2004, cargo rechazado por la Corte dada su incompetencia. Sobre este punto,
la Vista Fiscal afirmó que “si la accionante estima que la nueva regulación
sobre el subsidio objeto de la norma parcialmente demandada implica algún tipo
de discriminación, en todo caso debe cuestionarlo por vía de la acción de nulidad
por inconstitucionalidad ante el Consejo de Estado, que es el tribunal
competente”.[5]
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1.- Conforme al artículo 241 numeral 5º de la
Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de
los literales a) y b) del artículo 49 del Decreto Ley 1214 de 1990 “Por el
cual se reforma el estatuto y el régimen prestacional civil del Ministerio de
Defensa y la Policía Nacional”, ya que se trata de una demanda de
inconstitucionalidad en contra de un Decreto Ley.
Identificación del asunto bajo revisión y
planteamiento de los problemas jurídicos
2.- La demandante consideró que los apartes acusados violan
el derecho a la igualdad. Aunque no fue muy precisa en referir los sujetos
discriminados, se infiere que la comparación se hace entre las familias convencionales
de padre y madre y, de otra parte, las conformadas por padres y madres solteros
cabeza de familia, quienes, en su interpretación, no podrían ser beneficiarios
del subsidio familiar consagrado en los dos literales demandados.
Los intervinientes y la Vista Fiscal sostuvieron cinco
tesis distintas al analizar las normas, estas van desde la inhibición hasta la
declaratoria de exequibilidad condicionada.
En efecto, el Ministerio de Defensa y la Universidad
Libre consideraron que ha operado el fenómeno de la cosa juzgada y la Corte
debe estarse a lo resuelto en la sentencia C-315 de 2002. Por su parte, la
Universidad Libre también afirmó que los apartes acusados no están vigentes
debido a su derogatoria, ya reconocida en la sentencia C-315 de 2002. Una
tercera tesis, esgrimida por la Universidad Externado de Colombia, es que la
Corte debe declararse inhibida por falta de pertinencia en los cargos. En
cuarto lugar, la Policía Nacional estimó que deben negarse las pretensiones
porque las reformas y la jurisprudencia han llevado a la equiparación de
derechos entre los diferentes tipos de familias. Finalmente, hay quienes consideran
que la norma debe declararse exequible de manera condicionada porque no incluye
expresamente a los padres y madres solteros cabeza de hogar, posición sostenida
-de manera subsidiaria- por la Universidad Externado de Colombia y -de manera
principal- por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
Por su parte, la Vista Fiscal consideró que los
apartes acusados no están vigentes, por lo que procedería la inhibición, y que el
cuestionamiento de la demandante parece dirigirse a la noción de familia
contenida en el artículo 110 del Decreto 1029 de 1994. En ese sentido la
ciudadana debe acudir a la jurisdicción competente.
3.- De conformidad con lo anterior la Corte debe
establecer de manera preliminar si los literales a) y b) del artículo 49 del Decreto Ley 1214 de 1990 “Por el cual se
reforma el estatuto y el régimen prestacional civil del Ministerio de Defensa y
la Policía Nacional” se encuentran vigentes o produciendo efectos jurídicos,
pues si no es así, carecería de objeto un pronunciamiento de fondo, de acuerdo
con la jurisprudencia reiterada de esta Corporación. Para abordar este punto es
relevante comprender los conceptos de derogación y subrogación a fin de
determinar el fenómeno ocurrido para determinar la vigencia de los fragmentos
acusados.
La derogación y la subrogación: conceptos y efectos
4.- La jurisprudencia constitucional se
pronunciado en diversas ocasiones sobre los distintos fenómenos propios de la
dinámica y la estática jurídicas (derogación expresa, tácita y subrogación) y
ha afirmado que
“El Congreso tiene competencia para derogar las
normas precedentes de acuerdo a la atribución que expresamente le confiere la
Carta (Art. 150 C.P) así como en atención al propio principio democrático y en (sic)
la soberanía popular (Art. 1 y 3 C.P), que hacen que las potestades
legislativas, siempre y cuando no violen normas superiores, sean inagotables. En
ese sentido, es la propia libertad política del legislador la que le permite a
ese órgano, expulsar del ordenamiento una norma que hasta ese momento era
totalmente válida, ya sea para sustituirla por otra disposición o para regular
toda una materiahttp://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2008/C-668-08.htm - _ftn33.”[6]
La Corte ha considerado a la subrogación como una
modalidad de la derogación[7]
y estima que estos dos fenómenos transforman el ordenamiento jurídico por su
virtud de sustituir o excluir normas del sistema. Este tipo de cambios tienen
relevancia constitucional no sólo por la innovación en sí misma, sino por sus
efectos sobre la vigencia de las disposiciones subrogadas o derogadas y la
eventual determinación de la competencia del juez constitucional para
estudiarlas, elemento fundamental para establecer la procedencia del juicio de
constitucionalidad. En efecto, la comprensión de estos fenómenos permite
determinar si, a pesar de que una preceptiva jurídica haya sido subrogada o derogada,
mantiene su producción de efectos jurídicos. En ese caso el juez constitucional
podría adelantar el cotejo de la norma con la Constitución, si se cumplen los
demás requisitos para iniciar el proceso.
Aunque haya una relación estrecha entre la derogación
y la subrogación, la sentencia C-241 de 2014[8] se pronunció
sobre las diferencias entre la
derogatoria tácita y la subrogación e hizo un recuento de otros
pronunciamientos sobre el tema, de hecho citó la sentencia C-668 de 2008[9] que indicó lo siguiente: “También puede producirse la sustitución de una norma por
otra posterior que es una forma de derogación que se ha llamado por la teoría
jurídica, subrogación.” El mismo fallo
distinguió este fenómeno de la derogatoria tácita, fenómeno en el cual “la
nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la
ley anterior.”[10]http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2008/C-668-08.htm
- _ftn31 Y también recordó que el tránsito
constitucional no generó la derogación automática de todas las normas
preconstitucionales.
5.- Cuando se presentan estas transformaciones
normativas en casos bajo el conocimiento de la Corte, ésta deberá establecer la
vigencia de las disposiciones demandadas y, con esto, determinará su
competencia. La metodología de análisis inicia con la comprobación del fenómeno
ocurrido: derogatoria explícita, tácita orgánica, o subrogación. Luego procede verificar
si, aun en presencia de alguna de estas situaciones, la norma derogada o
subrogada mantiene su producción de efectos jurídicos, caso en el cual el
Tribunal Constitucional es competente para iniciar el juicio de
constitucionalidad. En este paso, una de las posibles hipótesis es que el texto
demandado haya sido subrogado por una norma de la misma jerarquía que, además,
reproduzca su contenido de manera idéntica. En estos casos la Corte debe
analizar la eventual aplicación de la integración normativa bajo circunstancias
específicas, tal como lo ha explicado la jurisprudencia. Esta figura opera como
consecuencia de la continuación en la producción de los efectos jurídicos de la
disposición, del principio pro actione, de la economía procesal y del
debido proceso.
Por ejemplo, la sentencia C-1055 de 2012[11]
estudió la subrogación del Decreto 4923
de 2011 por la Ley 1530 de 2012 a fin de establecer la competencia de la Corte
para realizar el examen de adecuación constitucional, ya que el demandante sólo
cuestionó la norma subrogada y no la subrogatoria[12]. En ese caso encontró
que la idéntica regulación, y la subrogación del Decreto como consecuencia de
la expedición de la Ley, generó un cambio de la disposición acusada –que fue
subrogada- pero a la vez produjo su pervivencia, pues el contenido era idéntico
al inicialmente acusado.
Ante
la duda sobre la competencia de la Corte para resolver el asunto, la conclusión
fue que el contenido normativo demandado se encontraba vigente como parte de
una nueva disposición, lo cual generaba que la competencia de la Corte se
mantuviera incólume. De tal suerte, bajo ciertas circunstancias, si la norma
demandada es subrogada por otra norma de contenido idéntico y cuya jerarquía
sea de competencia de este Tribunal, ésta tiene jurisdicción para hacer el
análisis de fondo ya que procede la integración normativa. De tal forma, la
Corte estudia la norma subrogatoria por ser idéntica a la subrogada y porque
los cargos presentados en la demanda contra la disposición reformada resultan
admisibles para analizar un precepto, de contenido idéntico, sólo que ahora
está ubicado en un cuerpo jurídico diferente.
Esta
posición sobre la integración normativa en casos de subrogación no ha sido
siempre unánime[13]
pero si refleja la tendencia mayoritaria de esta Corporación[14]. La sentencia C-502
de 2012[15]
resume este enfoque de la siguiente manera:
“8. De este modo, la Corte define una postura con relación
a mantener su competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad de
disposiciones que, al momento de fallar, se encuentran subrogadas, siempre y
cuando el contenido normativo acusado se haya mantenido inalterado en el nuevo
precepto y las razones de inconstitucionalidad o constitucionalidad alegadas
por el demandante y los intervinientes resulten igualmente pertinentes. Lo anterior, además, en cumplimiento de los
principios que rigen el
acceso a la justicia en un Estado Social de Derecho y que incluyen la economía
procesal, la celeridad, la prevalencia del derecho sustancial y, de manera
especial, el carácter público de la acción impetrada (artículos 29, 228, 229,
40 num 6º, 241 num  4º C.P.).
(…)
8.1.4. Como se aprecia, en todos estos casos la Corte
se ha pronunciado a partir de una misma justificación: la norma jurídica acusada
no se ha modificado (sustancialmente), a pesar de que la regla en ella
contenida ya no repose en el artículo de la ley que se acusó, sino en otro
proferido con posterioridad.
(…)
8.3. Pues bien, sumados los elementos de juicio que
preceden y ajustando las sub-reglas que se advierten en las providencias que se
citan, la Corte Constitucional observa que, en circunstancias como las que se
aprecian en el presente asunto, mantiene su competencia para proferir un
pronunciamiento de fondo. Porque si bien la disposición donde se encuentra la
norma acusada ha perdido vigencia, la misma fue demandada estando ella vigente
y además, sigue produciendo efectos por haber sido incluida en el precepto
posterior que la subrogó, lo que en definitiva mantiene su vigor jurídico. De
modo que si tiene sentido que el juez constitucional se pronuncie sobre normas
derogadas o sobre normas transitorias de vigencia expirada, con mayor razón
debe tenerlo para ejercer su función de guardián de la Carta respecto de normas
que subsisten, pero que se ubican en una disposición distinta de la acusada.”
El mantenimiento de la competencia de la Corte es
justificable porque la subrogación
sustituye una norma por otra, no es una derogación simple, pues en lugar de
abolir o anular una disposición, lo que hace es poner un texto normativo en
lugar de otro. Como lo resaltó la sentencia C-502 de 2012 “Como
resultado de la subrogación, las normas jurídicas preexistentes y afectadas con
la medida pueden en parte ser derogadas, modificadas y en parte sustituidas por
otras nuevas.”
La reproducción idéntica de una norma
subrogada por la subrogatoria determina que pueda ser materia de control de
constitucionalidad en presencia de cargos aptos, pues su identidad normativa
plena la hace producir efectos jurídicos y, por consiguiente, genera que los
argumentos de la demanda y las propias intervenciones sobre la
constitucionalidad o no de la disposición acusada puedan y deben ser tenidos en
cuenta. Por eso, la Corte Constitucional está en la obligación de emitir un
pronunciamiento de fondo con respecto a la norma en vigor, ahora contenida en
la disposición subrogatoria[16].
6.-
La jurisprudencia descrita explica una de las hipótesis posibles durante el
proceso de subrogación. En efecto, existen varias posibilidades cuando los
elementos a considerar son (i) los contenidos: la reproducción total o parcial del
contenido de la norma subrogada por parte de la subrogatoria; (ii) la jerarquía
de la disposición subrogada y (iii) la claridad en la producción de efectos
jurídicos de la regla subrogada. Las hipótesis y su correspondiente solución en
torno a la competencia de la Corte constitucional podrían formularse como
sigue:
6.1.-
La norma subrogada y la subrogatoria tienen la misma jerarquía e idéntico
contenido, por lo tanto la Corte mantiene competencia aunque la norma demandada
haya sido subrogada. En ese caso –ejemplificado por la jurisprudencia
precitada- la Corte puede hacer la integración normativa según las subreglas
constitucionales vigentes. Se puede decir que la norma subrogada continúa con
la producción de sus efectos jurídicos porque su contenido material pervive en
la disposición subrogatoria.
6.2.-
La norma subrogatoria es de inferior jerarquía, en ese caso, ya sea un
contenido idéntico o no, la Corte no sería competente para decidir sobre la
disposición subrogatoria. Sin embargo, procede analizar si la norma subrogada
aun genera consecuencias jurídicas mediante la revisión de una eventual
producción de sus efectos, esto se puede establecer por la práctica real o por
el análisis de vigencia determinado por el propio sistema jurídico.
6.3.-
La norma subrogada y la subrogatoria tienen la misma jerarquía pero contenidos
materialmente distintos, en ese caso, la Corte no podría hacer la integración
normativa pues podría incurrir en un control oficioso que le está vedado. En
ese caso procede analizar si la norma subrogada mantiene consecuencias
jurídicas mediante la revisión de una eventual producción de sus efectos, esto
se puede establecer por la práctica o por el análisis de las disposiciones
sobre la vigencia.
7.- En síntesis, para saber si hay una
subrogación deberán analizarse: (i) las normas subrogada y subrogatoria; (ii)
la aptitud formal de la norma subrogatoria para reformar a la subrogada,
determinada por la jerarquía normativa, (iii) la aptitud material de la norma
derogatoria para sustituir a la norma subrogada, definida por sus contenidos.
Luego del establecimiento del fenómeno
ocurrido -puntos (i) a (iii)- si se trata de una subrogación, es importante
entender que esta figura pone un texto normativo en lugar de otro. La
sustitución genera que el examen inicie con (iv) la verificación de identidad
material y jerárquica entre la norma subrogada y la subrogatoria. Si éstas son
confirmadas, la Corte debe evaluar la procedencia de la integración normativa
para entrar al estudio de fondo, explicable por la pervivencia material de la
disposición subrogada a través de la subrogatoria. Si no se presentan identidad
material ni jerárquica -porque la preceptiva reformatoria es de inferior
jerarquía-, la Corte aún (v) debe preguntarse sobre su competencia ante la eventual
producción de efectos por parte de la norma subrogada. Para establecer si la disposición
aún genera resultados jurídicos deben verificarse (a) las cláusulas de vigencia
del cuerpo normativo subrogatorio, (b) los elementos de la práctica judicial
relevantes, (c) los aspectos de eficacia social pertinentes o (d) cualquier
otro criterio aplicable que demuestre que la norma continúa con la producción
de sus consecuencias.
En el presente caso ha operado el fenómeno
de la subrogación
8.- Del análisis de la normatividad acusada, en
concordancia con lo establecido en la jurisprudencia constitucional, es posible
concluir que ha operado el fenómeno de la subrogación en el caso bajo examen.
9.- En primer lugar la Corte hace la identificación de
la norma subrogada y la subrogatoria. Este cuadro muestra las normas que se
refieren a la disposición acusada.
Norma subrogada
Norma subrogatoria
Decreto 1214 de 1990
"por el cual se reforma el Estatuto y el Régimen
Prestacional del Personal Civil del Ministerio de Defensa y la Policía
Nacional.
Decreto 1029 de 1994
Por el cual se emite el Régimen de Asignaciones y Prestaciones
para el personal de Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional.
"Artículo 49.- Subsidio Familiar, A partir de la vigencia del presente decreto, los
empleados públicos del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional en
servicio, tendrán derecho al pago de un subsidio familiar, que se liquidará
mensualmente sobre el sueldo básico, así:
a)     Casado el treinta por ciento (30%) más los
porcentajes a que se tenga derecho conforme el literal c) de este artículo.
b)    Viudos con
hijos habidos dentro del matrimonio por los que existe el derecho a
devengarlo, el treinta por ciento (30%), más los porcentajes de que trata el
literal c) del presente artículo. (se subraya lo demandado)
c)     Por el primer hijo el cinco por ciento (5%) y un
cuatro por ciento (4%) por cada uno de los demás, sin que se sobrepase por
este concepto el diecisiete por ciento (17%).
(…)"
"Artículo 110. Definiciones. Para los efectos
legales de este estatuto se entiende por:
Familia. Es la
constituida por el cónyuge o compañero permanente del miembro del nivel
ejecutivo, lo mismo que por sus hijos menores de veintiún (21) años, los estudiantes
hasta la edad de veinticuatro (24) años y los hijos inválidos absolutos
siempre y cuando unos y otros dependan económicamente del miembro del nivel
ejecutivo. (...)"
Art. 111 “Reconocimiento derechos prestacionales. A partir de la vigencia de este Decreto, los
derechos consagrados en los Decretos Ley números 1211, 1212, 1213 y 1214
de 1990, para el cónyuge y los hijos de los miembros de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional, se reconocerán y pagarán a la familia, de
conformidad con la definición contenida en el artículo 110 de este
Decreto" (Subraya la Corte)
10.- En
segundo lugar, debe evaluarse la
potencialidad del Decreto 1029 de 1994 –de carácter administrativo- para
subrogar un Decreto expedido por el Presidente de la República en virtud de
facultades extraordinarias, Decreto 1214 de 1990 –análisis de aptitud formal o
por jerarquía-. A primera
vista podría pensarse que el Decreto 1029, de carácter administrativo, no tiene
la jerarquía para subrogar el Decreto 1214, expedido por el Presidente de la
República en virtud de facultades extraordinarias. No obstante, la potestad
subrogatoria del Decreto 1029 de 1994 debe ser entendida con base en las
transformaciones constitucionales que se dieron en 1991. En efecto, en vigencia
de la Constitución de 1886, en virtud de la Ley
66 del 11 de diciembre de 1989, el Presidente de la República recibió
facultades extraordinarias para reformar los estatutos del personal de
oficiales, suboficiales y agentes de las Fuerzas Militares y de la Policía
Nacional en varias materias, entre ellas el régimen general de prestaciones
sociales. Uno de los decretos que expidió en uso de sus facultades fue el
Decreto 1214 de 1990, “Por el cual se reforma el estatuto y régimen
prestacional del personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía
Nacional”.
Posteriormente, la Constitución Política de 1991
cambió el sistema de competencias constitucionales para la fijación del régimen
salarial y prestacional de los servidores públicos. El asunto ya no sería de
competencia legislativa sino presidencial y operaría por medio de la expedición
de decretos reglamentarios sujetos a los objetivos y criterios determinados en
una ley marco (num. 14 art. 189 y literal e. num. 19 art. 150 C.P.)
Con base en este cambio de competencias, el Congreso
expidió la Ley 4ª de 1992 “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y
criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen
salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso
Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales
de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad
con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la
Constitución Política”. En desarrollo de esta Ley, el
Gobierno profirió el Decreto 1029 de 1994.[17]
En
suma, se presentó una especie de deslegalización del tema objeto de estudio y,
por consiguiente, el Decreto 1029 de 1994 tendría la jerarquía normativa
requerida para subrogar el Decreto 1214 de 1990 con fundamento en el cambio de
competencias establecido en la Constitución de 1991.
11.-
En tercer lugar, la Corte procede a analizar la capacidad subrogatoria material
del Decreto 1029 de 1994 con respecto al Decreto 1214 de 1990, aspecto de
especial relevancia porque las normas sobre vigencia no son detalladas[18]
y no hay una identidad material entre la norma subrogada y la subrogatoria, otro
de los aspectos a verificar. En
efecto, el Decreto 1214 de 1990, al cual pertenecen las disposiciones acusadas,
ha sido subrogado por el Decreto 1029 de 1994. La definición de familia de este
último (art. 110) reemplaza un texto normativo, en tanto que, en lugar de las
hipótesis de familia contenidas en los literales a) y b) del artículo 49 del
Decreto 1214 parcialmente acusado, consagra un nuevo concepto de familia. Por
tanto, modifica o sustituye en ese punto las disposiciones demandadas. De
hecho, esa norma -el artículo 111 del Decreto subrogatorio (1029 de 1994)-
establece expresamente que esa nueva comprensión del concepto de familia
resulta aplicable, entre otros al Decreto 1214 de 1990.
Varios intervinientes consideraron que el literal b)
del Decreto 1214 de 1990 fue derogado por los artículos 110 y 111 del Decreto
1029 de 1994. En su concepto, la derogatoria tácita habría operado porque estas
normas enunciaron un concepto de familia amplio, aplicable de manera directa al
literal b), a fin de garantizar el reconocimiento de derechos prestacionales
-entre ellos el subsidio familiar- a diferentes tipos de familia, distintos de
los previstos inicialmente en el citado literal b).
Efectivamente,
la sentencia C-315 de 2002[19]
ya tuvo ocasión de analizar el fenómeno ocurrido con el literal b) del artículo
49 del Decreto 1214 de 1990 y concluyó que éste ya no estaba vigente ni
producía efectos jurídicos, aspecto que se retomará posteriormente, pues en
este punto interesa establecer el elemento de capacidad de subrogación en
términos materiales, aunque este paso se relaciona estrechamente con el quinto
paso de la metodología consistente en la terminación de la vigencia de la norma
subrogada. En aquella ocasión la demanda
planteaba la violación de los derechos fundamentales a la igualdad, al amparo
de la familia, de la mujer y del niño, consagrados en la Carta Política y
presentó un cargo similar al que ocupa ahora la atención de la Corte. La
sentencia reseñó algunos argumentos del libelo los siguientes términos:
“[…] el accionante considera que la norma demandada
también está vulnerando los artículos 42 y 44 de la Constitución, al no
permitir que los padres o madres solteros, servidores del Ministerio de Defensa
o la Policía Nacional, devenguen subsidio familiar igual al que
"legalmente" devengan los casados o  viudos que tienen hijos de la
unión matrimonial, vulnerando de esta manera los derechos fundamentales de los
niños (C.P Art. 44), y la igualdad entre los hijos “habidos dentro del
matrimonio o fuera de él adoptados o procreados naturalmente o con asistencia
científica.” (C.P. art. 42)”[20]
Como puede observarse, se trata de un cargo similar al
que ahora ocupa la atención de esta Corte. No obstante, no es necesario entrar
a considerar la argumentación, pues en esa ocasión la Sala Plena consideró que
los artículos 110, 111 y 114 del Decreto 1029 de 1994, derogaron, en la
modalidad de subrogación, el fragmento ahora acusado.
De conformidad con la normatividad precitada, la Corte
estableció que el artículo 110 del Decreto 1029 de 1994 modificó el artículo 49
del Decreto 1214 de 1990, a fin de extender el reconocimiento del subsidio de
que trata esta última disposición, a los servidores públicos que pudieran ser
cobijados por la definición de familia del artículo 110 ya mencionado. Por lo
tanto, entendió que el literal b) del artículo 49 “debe entenderse referido
no solamente a los viudos con hijos habidos dentro del matrimonio, sino también
a los servidores públicos que formaron una familia por vínculos naturales y
procrearon hijos dentro de ella.”[21]
La
forma en que opera la subrogación como una especie de la derogación es evidente
en este caso, pues a pesar de las distinciones conceptuales hechas previamente,
en ocasiones se tratan de manera indistinta. Como puede observarse, la comparación entre la norma
subrogada y la subrogatoria revela que no se trata de contenidos idénticos,
pues no solo la regulación es distinta, sino que la disposición subrogatoria se
refiere sólo a un aspecto de la subrogada, esto es, a la definición de familia.
De esta forma la preceptiva subrogatoria establece un nuevo concepto de familia
y ordena, expresamente, que el mismo sea integrado en varias normas subrogadas
por ella. Como establecerá la Corte posteriormente, este asunto es relevante
para la determinación de los efectos jurídicos de la norma subrogada, que es el
paso siguiente para determinar si procede el análisis de fondo de la
disposición acusada.
Los apartes acusados no se encuentran vigentes ni
producen efectos jurídicos en la actualidad. Fallo inhibitorio
12.- Como fue constatado previamente, el Decreto 1214
de 1990 fue subrogado por el Decreto 1029 de 1994 en lo que se refiere al
concepto de familia, y esta última norma es de una jerarquía inferior, lo cual
se explica por el tránsito constitucional y la afectación de las competencias
para regular ciertos temas. Por tal razón, la demanda sobre la disposición
subrogatoria fue rechazada en el momento procesal oportuno[22].
Una vez determinada la jerarquía de la preceptiva subrogatoria, y la
incompetencia de la Corte Constitucional para pronunciarse sobre ella, es
necesario establecer la vigencia de la disposición subrogada –el Decreto 1214
de 1990- para fijar si la Corte es competente para estudiarla.
13.- Para adelantar el análisis de vigencia de los
literales acusados, quinto paso de la metodología enunciada, la Corte se apoyará
en los siguientes criterios (a)
las cláusulas de vigencia del cuerpo normativo subrogatorio y (b) los elementos
de la práctica judicial relevantes.
El estudio de las cláusulas de vigencia del
cuerpo normativo subrogatorio indica que la norma subrogada no mantiene efectos
jurídicos que hayan sido atribuidos expresamente por ellas. La noción de
familia de la norma subrogatoria tampoco establece elementos excepcionales
sobre la vigencia, en ese sentido es posible interpretar que la disposición
subrogada ya no produce efectos jurídicos de acuerdo con lo ordenado por la nueva
normatividad. Efectivamente, la definición de familia del Decreto 1029 de 1994
establece lo siguiente:
"Artículo 110. Definiciones. Para los
efectos legales de este estatuto se entiende por:
Familia.
Es la constituida por el cónyuge o compañero permanente del miembro del nivel
ejecutivo, lo mismo que por sus hijos menores de veintiún (21) años, los
estudiantes hasta la edad de veinticuatro (24) años y los hijos inválidos
absolutos siempre y cuando unos y otros dependan económicamente del miembro del
nivel ejecutivo. (...)"
Por su parte, el artículo 111 es del siguiente tenor:
“Reconocimiento derechos prestacionales. A partir de la vigencia de este Decreto, los derechos
consagrados en los Decretos Ley números 1211, 1212, 1213 y 1214 de 1990,
para el cónyuge y los hijos de los miembros de las Fuerzas Militares y de la
Policía Nacional, se reconocerán y pagarán a la familia, de conformidad con la
definición contenida en el artículo 110 de este Decreto" (Subraya la Corte)
Con todo, diversos cambios normativos generaron dudas
sobre la vigencia del artículo 111 del Decreto 1029 de 1994, lo cual, a su vez,
podría poner en discusión la conclusión sobre la vigencia del Decreto 1214 de
1990. La sentencia C-315 de 2002 abordó el tema e hizo referencia a la sentencia
C-613 de 1996[23]
que concluyó que la declaratoria de inexequibilidad del Decreto Ley 41 de 1994 “Por
el cual se modifican las normas de carrera del personal de oficiales y
suboficiales de la Policía Nacional y se dictan otras disposiciones”, no
afectó la vigencia del artículo 111 del Decreto 1029 de 1994 y, por lo tanto, éste
mantuvo su efecto subrogatorio sobre el literal b) del artículo 49 del Decreto
1214 de 1990.
En cuanto a los elementos de la práctica
judicial aplicables, la jurisprudencia de
esta Corporación ya definió que los artículos 110 y 111 del Decreto 1029 de
1994 modificaron, en lo pertinente, varios decretos, entre ellos el 1214 de
1990, al cual pertenece la disposición parcialmente acusada, para ampliar la
noción de familia, concepto central en los literales acusados (sentencia C-315
de 2002).
La Corte llegó a una conclusión similar en la Sentencia
C-127 de 1996[24]
en la cual decidió declararse inhibida para conocer una demanda presentada en contra
del artículo 132 del Decreto 1213 de 1990[25].
Esta decisión fue la consecuencia de considerar que la norma acusada había sido
modificada por los artículos 110 y 111 del Decreto 1029 de 1994.
Los casos precitados permiten concluir que la reforma al
concepto de familia, introducida por el Decreto 1029 de 1994, ha eliminado la
discriminación que existía entre las parejas casadas y aquellas que conformaban
una unión marital de hecho. Además, como lo estableció la sentencia C-315 de
2002, las discriminaciones provenientes de las expresiones demandadas,
fundadas en la distinta manera de conformar la familia, hoy en día han dejado
de producirse.
En ese sentido, las normas no sólo sufrieron cambios como
consecuencia del Decreto 1029 de 1994 sino que ya no producen efectos
jurídicos. Esta cesación de efectos fue reconocida jurisprudencialmente en las
sentencias C-315 de 2002 y C-1002 de 2007. Adicionalmente, la
decisión de 2002 precisó que el subsidio “se reconoce por el número de personas que se tienen a
cargo. Es, además, un mecanismo de protección a la familia, por lo cual se
excluye su reconocimiento a las personas solteras.” No obstante, en el caso de familias a cargo de madres
solteras cabeza de familia cuya condición no es consecuencia de la muerte del
cónyuge o del compañero permanente sino de otras situaciones, el literal c) del
artículo demandado contiene previsiones al respecto. Cabe resaltar que ese literal
no fue acusado en aquella ocasión ni en esta.
14.- De tal suerte, es clara la subrogación y la
pérdida de efectos del literal b) del artículo 49 del Decreto 1214 de 1990 como
consecuencia de la expedición del Decreto 1029 de 1994. Por lo tanto, esta Corte
deberá declararse inhibida, pues carecería de objeto adelantar un juicio de
inconstitucionalidad si la norma acusada ya no es parte del ordenamiento
jurídico y no sigue proyectando sus efectos, tal como la jurisprudencia
reiterada de esta Corporación lo ha indicado.[26]
15.- Argumentos similares pueden aplicarse para
analizar la vigencia del literal a), pues, además de las razones referidas a las
disposiciones sobre la vigencia del Decreto subrogatorio, la misma sentencia C-315
de 2002 dijo, de manera expresa, que este literal también fue subrogado por
el Decreto 1029 de 1994 que, con la noción de familia que incorporó, eliminó la
discriminación que contenía. La sentencia estableció lo siguiente:
“6. La reforma introducida tiene el efecto de eliminar
la discriminación que la norma acusada en su redacción original establecía
entre las parejas casadas y aquellas que conformaban una unión marital de hecho
y que se derivaba de las expresiones “casado” y “viudo” contenidas en los
literales a) y b) de la disposición, que fueron expresamente demandados. De
esta manera, hoy en día el subsidio se reconoce tanto a los empleados del
Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional que forman una familia mediante
el matrimonio, como a los que la constituyen mediante la unión libre. De igual
manera, la reforma introducida elimina la discriminación antes existente entre
los viudos por matrimonio anterior, y los viudos por fallecimiento del
compañero permanente. Así, estas dos categorías de empleados (que tratándose de
mujeres vienen a ser madres solteras cabezas de familia[27]),
quedan amparados por el reconocimiento pleno del subsidio. Por lo tanto, las
discriminaciones provenientes de las expresiones demandadas, fundadas en  la
distinta manera de conformar la familia,  hoy en día han dejado de producirse.”
Por su parte, la sentencia C-1002 de 2007
se refirió a la transformación completa de varios artículos del Decreto 1214 de
1990 -entre ellos del artículo 49- hacia una regulación sin discriminación por
origen familiar. La Corte se pronunció en los siguientes términos
“Conforme a lo expuesto, es claro que el subsidio
familiar es una compensación en dinero que se da, para el caso bajo estudio, a
los servidores del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional que reúnen
las condiciones establecidas en el artículo 49 del Decreto 1214 de 1990, sin
consideración a que se afecte su libertad personal, para contraer un vínculo
matrimonial o de hecho; mucho menos los constriñe a que permanezcan con dichos
vínculos, pues lo que se protege es la familia pero en particular los niños,
quienes como ya ha sido suficientemente reiterado, gozan de la especial
protección por parte del Estado y de la sociedad.”
En ese orden de ideas, es claro que el literal a) no
está vigente, pues ha sido subrogado por el artículo 110 del Decreto 1029 de
1994. Además, esta Corte ha podido constatar que la norma no produce efectos.
Por lo tanto, este Tribunal deberá declararse inhibido para pronunciarse sobre
la constitucionalidad del literal a), del artículo 49 del Decreto 1214 de 1990,
por carencia de objeto.
16.-
Finalmente, esta Corte insiste en que existe una nueva noción de familia, si la
comprensión de este concepto para efectos del subsidio familiar por parte de
cualquier entidad o funcionario no se adecua a lo establecido en la norma,
entendida bajo los dictados de la jurisprudencia constitucional, tales actuaciones
pueden ser demandas ante la jurisdicción competente a fin de evitar cualquier
tipo de discriminación.
Por
otra parte, tal y como lo señaló la Vista Fiscal, es plausible entender que el
reproche de la demandante se dirige contra el artículo 110 del Decreto 1029 de
1994. En efecto, esa fue una de las normas demandadas en este proceso, pero la
Corte rechazó ese cargo por su incompetencia, ya que se trata de un decreto de
contenido administrativo y no legal. Si la demandante considera que la citada
norma es inconstitucional deberá dirigirse ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa,
que es la competente para pronunciarse al respecto, por tratarse de un decreto
expedido en virtud de la ley 4ª de 1992.[28]
Conclusión
17.- Cuando la Corte debe analizar normas
que han sido parte del fenómeno de la subrogación, como modalidad de la
derogación, deberá identificar los siguientes puntos (i) las normas subrogada y
subrogatoria; (ii) la aptitud formal de la disposición subrogatoria para
reformar a la subrogada, determinada por la jerarquía normativa, (iii) la
aptitud material de la preceptiva subrogatoria para sustituir a la subrogada,
definida por sus contenidos. Luego del establecimiento certero de que ha
ocurrido una subrogación, la Corte debe determinar si la regla subrogada
continúa vigente o aun produce efectos jurídicos, caso en el cual sería
competente para hacer el análisis de fondo. El estudio de vigencia comienza con
la (iv) verificación de la identidad material y jerárquica entre la norma
subrogada y la subrogatoria. Si no se presentan identidad material ni
jerárquica –porque la preceptiva reformatoria es de inferior jerarquía y por
tanto no es de competencia de este Tribunal-, la Corte aún debe preguntarse
sobre su posibilidad de asumir conocimiento de fondo a consecuencia de la
eventual producción de efectos por parte de la disposición subrogada. (v) Para
establecer si la regla todavía genera resultados jurídicos deben verificarse (a)
las cláusulas de vigencia del cuerpo jurídico subrogatorio, (b) los elementos
de la práctica judicial relevantes, (c) los aspectos de eficacia social
pertinentes o (d) cualquier otro criterio aplicable que demuestre que la norma
continúa con la producción de sus efectos jurídicos.
Con base en lo anterior la Corte encontró que, de
conformidad con lo dispuesto por el artículo 110 del Decreto 1029 de 1994, los
literales a) y b) del artículo 49 del Decreto Ley 1214 de 1990 han sufrido
transformaciones que les hicieron perder vigencia y no se encuentran
produciendo efectos jurídicos. En ese sentido, las discriminaciones
eventualmente generadas por esas normas han desaparecido, por lo cual la Corte
deberá declararse inhibida para conocer de esta demanda.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declararse INHIBIDA para conocer de los
literales a) y b) del artículo 49 del Decreto Ley 1214 de 1990 “Por el cual
se reforma el estatuto y el régimen prestacional civil del Ministerio de
Defensa y la Policía Nacional”.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese y
archívese el expediente.
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Presidente
Ausente con
excusa
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrada                                                      Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado                                                               Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO         JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrada                                                      Magistrado
Con aclaración de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB   MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrado                                                    Magistrada
(E)
ANDRÉS MUTIS
VANEGAS
Secretario General (E)
ACLARACIÓN DE
VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA
C-019/15
REGIMEN PRESTACIONAL CIVIL DEL MINISTERIO DE DEFENSA Y LA POLICIA
NACIONAL Y REGIMEN DE ASIGNACIONES Y PRESTACIONES PARA EL PERSONAL DEL NIVEL
EJECUTIVO DE LA POLICIA NACIONAL-Persisten condiciones de discriminación (Aclaración de voto)
IGUALDAD-Concepto (Aclaración
de voto)/NUEVAS FORMAS DE FAMILIA-Concepto (Aclaración de voto)
REGIMEN PRESTACIONAL DEL PERSONAL CIVIL DEL MINISTERIO DE DEFENSA Y LA
POLICIA NACIONAL-Aunque es
claro que operó la derogatoria tácita del Decreto 1214 de 1990, se presenta un
déficit de protección de los padres y madres solteros cabeza de hogar que nunca
se casaron ni convivieron (Aclaración de voto)
REGIMEN PRESTACIONAL DEL PERSONAL CIVIL DEL MINISTERIO DE DEFENSA Y LA
POLICIA NACIONAL-Diferencia
de acceso a subsidios entre quienes formaron familia por matrimonio o unión de
hecho y los que son padres o madres solteros cabeza de hogar que nunca se
casaron ni convivieron en unión de hecho, es clara contravía del concepto de
igualdad (Aclaración de voto)
Referencia: Expediente D-10298
Demanda de
ineonstitucionalidad contra los literales a) y b) del artículo 49 del Decreto
Ley 1214 de 1990 "Por el cual se reforma el estatuto y el
régimen prestacional civil del Ministerio de Defensa y la Policía NacionaF y contra el inciso
primero del artículo 110 del Decreto 1029 de 1994 "Por el cual se emite
el régimen de asignaciones y prestaciones para el personal del nivel ejecutivo
de la Policía NacionaF.
Magistrado Ponente:
GLORIA
ORTIZ DELGADO
Con el respeto que merecen las decisiones
de esta Corporación, me permito manifestar mi aclaración de voto en relación
con lo decidido por la Sala Plena en el asunto de la referencia.
Si bien estoy de acuerdo con la
declaratoria de inhibición por los cargos analizados en la presente sentencia,
creo oportuno manifestar que aún en el evento de la derogatoria tácita de la
norma estudiada, resulta evidente que en ella estaba presente una clara
discriminación respecto a las condiciones de acceso al subsidio familiar entre
los funcionarios que constituyen familia formalmente -matrimonio o unión de
hecho- y los funcionarios que son padres o madres solteros cabeza de hogar que
nunca se casaron ni convivieron en unión de hecho, que vale la pena examinar
brevemente en la medida en que en el Decreto 1029 de 1994 -que subrogó al
Decreto 1214 de 1990- persisten similares condiciones de discriminación.
1. El presente
caso me permite hacer una corta reflexión sobre el concepto de igualdad y las
nuevas formas de familia. Respecto del primero, sostenía Aristóteles en una
antigua sentencia, que el concepto más elemental de igualdad es este: "La igualdad es la
identidad de atribuciones entre seres semejantes"[29] para más adelante
concluir que  "el Estado no podría vivir de un modo
contrario a las leyes de la equidad[30], dando a entender,
por supuesto, que la igualdad debe ser principio y virtud de toda sociedad
democrática. Si seguimos este argumento es necesario concluir que la
Constitución y las leyes, -que en un sentido muy básico regulan la convivencia
entre personas-, deben consagrar la igualdad como condición de partida
necesaria para el logro de la estabilidad y la justicia en una República.
En este sentido,
Aristóteles que no era ajeno a los problemas prácticos que conlleva el
planteamiento del concepto de igualdad, reflexionaba de la siguiente manera: "Es opinión
común que la justicia es una especie de igualdad; y esta opinión general es
conforme a los principios filosóficos que en nuestra Etica hemos expuesto. Todos convienen
en que es propio de la naturaleza de la justicia que la igualdad se halle entre
iguales. Pero ¿en qué consiste la igualdad y la
desigualdad?"[31]
Ahora bien, una vez establecido de la
forma más sencilla el criterio de igualdad entre personas que comparten las
mismas condiciones, con identidad de atribuciones, esencia y naturaleza, es
perfectamente válido preguntarse, en el caso que en esta oportunidad ocupa a la
Corte, ¿cuáles pueden ser las razones jurídicas para establecer diferencias -no
justificadas- entre personas, en teoría, iguales en derechos?. A continuación
me ocuparé de desarrollar las razones de este cuestionamiento y, cómo este, en
el asunto bajo estudio excluye a nuevas nociones de familia.
2.   En la ponencia ha
debido considerarse que si bien el Decreto 1214 de 1990 fue subrogado por el
Decreto 1029 de 1994, ampliando con ello parcialmente el concepto de familia al
eliminar la discriminación que existía entre las parejas casadas y aquellas que
conformaban una unión marital de hecho, en este proceso hermenéutico se omitió
incluir dentro de los beneficiarios del acceso a subsidio familiar a los
funcionarios que son padres o madres solteros cabeza de hogar que nunca se
casaron ni convivieron en unión de hecho. Y este hecho, sin lugar a dudas, es
una forma de discriminación. Es por esa razón que decidí suscribir esta
aclaración de voto.
Es lamentable encontrar que en la
legislación colombiana aún siguen existiendo normas que discriminan
abiertamente a una determinada forma o noción de familia, solo porque no es
aceptada socialmente o porque así lo considera una institución en particular,
como en este caso, la Policía Nacional.
3.   En conclusión,
considero que aunque es claro que en el caso sub examine operó la
derogatoria tácita del Decreto 1214 de 1990 como lo expone la ponencia, se
presenta un déficit de protección de los padres y madres solteros cabeza de
hogar que nunca se casaron ni convivieron en el Decreto 1029 de 1994 que lo
subrogó. En el caso concreto, la diferencia de acceso a subsidios entre unos y
otros es patente: los padres y madres solteros cabeza de hogar que nunca se
casaron ni convivieron no tienen derecho al 30% de subsidio, mientras que sí lo
tienen quienes se casaron o vivieron en unión libre. Esto último, en clara
contravía del concepto de igualdad Aristotélico, que también inspira a nuestra
Constitución Política.
Un ejemplo final resultará sumamente
útil: si la esposa o compañera permanente de un Policía muere y deja un hijo,
este tiene derecho a un subsidio del 30% e incluso a otro 5% por hijo
adicional; pero si se separó de su compañero o nunca lo tuvo, solo recibirá el
5% por hijo. De alguna manera la norma premia -sin justificación constitucional
alguna- a quien se casó o consolidó una unión de hecho en desmedro de quien
optó por una familia monoparental, cuando el universo de distribución de los
subsidios debería entregarse a todos los padres y madres por igual sin
consideración a un estado civil en particular.
Fecha ut supra
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1] Fl.
101.
[2] Fl.
104.
[3] Fl.
109.
[4]
Ídem.
[5] Fl.
116.
[6] Sentencia C-688 de 2008 citada por la sentencia C-241 de 2014 M.P.
Mauricio González Cuervo.
[7] Sentencia
C-241 de 2014.
[8] Esta decisión
analizó el Decreto Ley 1399 de 1990, referido a la
nueva  vinculación laboral de
empleados oficiales y trabajadores de entidades del sector salud suprimidas,
liquidadas o cedidas durante dos años de facultades extraordinarias conferidas
al Presidente de la República. Esta regulación no fue incluida en la ley
posterior, pues la Ley 443 de 1998 -derogada parcialmente por la Ley 909 de
2004- estableció de manera general los derechos de todos los empleados de
carrera en situaciones similares, sin establecer un tratamiento especial para
los del sector salud.
[9] M.P. Mauricio
González Cuervo.
[10] Sentencia C-688 de 2008 citada por la sentencia C-241 de 2014 M.P.
Mauricio González Cuervo.
[11] M.P. Alexei
Julio.
[12] La Corte constató que, entre la interposición de la
demanda y la sentencia tuvo lugar la subrogación del artículo 16 del decreto
4923 de 2011. En efecto, el Decreto 4923 de 2011 surgió con fundamento en la
autorización otorgada por el acto legislativo 05 de 2011 y en razón a que el
Congreso de la República no elaboró una regulación del Sistema General de
Regalías con antelación al 31 de diciembre de 2011. Sin embargo, el mismo año
el Congreso había iniciado el trámite legislativo de una iniciativa del
Gobierno que reprodujo en idénticos términos el aparte acusado.
[13] Una posición
contraria puede verse en la sentencia C-104 de 2005 M.P. Humberto Sierra.
[14] C-220 de 1996
M.P. Carlos Gaviria, C-636 de 2009 M.P. Mauricio González, C-121 de 2010 M.P.
Juan Carlos Henao.
[15] M.P. Adriana Guillén. En esta ocasión se estudió la
excepción a la exigibilidad de la revisión técnico mecánica respecto de los
vehículos que ingresaban temporalmente al territorio nacional; dicho contenido
normativo era parte del artículo 12 de la Ley 1383 de 2010, disposición que fue
subrogada por el artículo 202 del Decreto ley 19 de 2012. La acción que originó
el examen de la Corte había sido interpuesta en contra de la norma, cuando
ésta se incluía en la disposición subrogada. La Corte realizó una integración
normativa, que implicó que las consecuencias de su pronunciamiento recayeran
sobre el artículo 16 de la ley 1530 de 2012, disposición que reproducía el
contenido normativo demandado.
[16] Sentencia C-546
de 1993 M.P.
Carlos Gaviria.
[17] Un análisis
similar sobre los cambios de competencia en la materia fue hecho en la
sentencia C-1002 de 2007 M.P. Nilson Pinilla, que estudió una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 50
(parcial) y 52 del Decreto 1214 de 1990 “por
el cual se reforma el Estatuto y el Régimen Prestacional del Personal Civil del
Ministerio de Defensa y Policía Nacional”.
[18] Nótese que,
aunque el artículo 111 del Decreto 1029 de 1994 dispone lo siguiente “Reconocimiento
derechos prestacionales. A partir de la vigencia de este Decreto,
los derechos consagrados en los Decretos Ley números 1211, 1212, 1213 y 1214 de
1990, para el cónyuge y los hijos de los miembros de las Fuerzas Militares y de
la Policía Nacional, se reconocerán y pagarán a la familia, de conformidad con
la definición contenida en el artículo 110 de este Decreto", en ese
sentido, operó la subrogación pero no hay detalle sobre las normas que fueron
transformadas.
[19] M.P. Marco
Gerardo Monroy.
[20] Extractos del
resumen de la demanda elaborado en la sentencia C-315 de 2002.
[21] Sentencia C-315 de 2002.
[22] Fls. 20-23.
[23] “M.P Eduardo Cifuentes Muñoz. En esta Sentencia la
Corte examinó por presunta vulneración de la igualdad una serie de normas del
estatuto de personal de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional y del
régimen de personal de agentes de la misma institución, que  o bien
consagraban, entre otras prestaciones,  el derecho al pago de una prima de
subsidio familiar a los oficiales y suboficiales en servicio activo, casados o
viudos, con hijos habidos dentro del matrimonio, o consagraban el derecho al
pago de un subsidio familiar, liquidado sobre la asignación de retiro, para
oficiales y suboficiales en retiro, casados o viudos, con hijos habidos dentro
del matrimonio.
A juicio de la Corte, algunas de las normas demandadas
en esa oportunidad, concretamente los artículos 48 del Decreto Ley 3072 de
1968, 54 del Decreto Ley 613 de 1977 y 82 del Decreto Ley 2062 de 1984, habían
sido parcialmente modificadas por el artículo 82 del Decreto 1212 de 1990. Esta
última disposición, si bien había resuelto la discriminación entre hijos
habidos dentro y fuera del matrimonio, conservaba la diferenciación relativa al
tipo de familia que hubiere integrado el oficial o suboficial, para efectos de
determinar la liquidación del subsidio familiar. Sin embargo, el artículo 82
estudiado, había sido a su vez modificado por el artículo 111 del Decreto 1029
de 1994, en el sentido de remover las clasificaciones discriminatorias y
adecuar su mandato a las prescripciones constitucionales vigentes, en especial,
a lo dispuesto en los artículos 13 y 42 de la C.P.
En consecuencia, al amparo de lo dispuesto por el
artículo 111 del Decreto 1029 de 1994, podía afirmarse, de una parte, que las
normas demandadas no se encontraban produciendo efectos jurídicos y, de otra,
que las discriminaciones aludidas habían desaparecido.” Cita tomada de la sentencia C-315 de 2002.
[24] M.P Hernando
Herrera Vergara.
[25] “La demanda en esta ocasión se dirigía contra el
literal a) del artículo 132 del Decreto 1230 de 1990. Dicho artículo establecía
un orden preferencial para el reconocimiento de las prestaciones sociales por
causa de muerte de los agentes de la Policía Nacional, indicando en el literal
a) parcialmente acusado, que en el primer lugar de preferencia estarían el
“cónyuge sobreviviente” y los hijos del causante, entre quienes se repartirían
por mitades las prestaciones sociales a que hubiere lugar. El cargo de
inconstitucionalidad aducía que la expresión “cónyuge sobreviviente” vulneraba
los artículos 13 y 42 de la Carta, pues excluía en forma evidente al compañero
o compañera permanente.” Cita tomada de la sentencia C-315 de 2002.
[26] Ver, entre
otras, las sentencia C-896 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas, C-329 de 2001
M.P. Rodrigo Escobar, C-467 de 1993 M.P. Carlos Gaviria.
[27] “Recuérdese que las personas viudas deben
estimarse solteras, según lo aclaró la sentencia C-034 de 1999. Por lo tanto
las mujeres viudas con hijos son madres cabeza de familia.” Cita tomada de
la sentencia C-315 de 2002.
[28] Algunos
casos en los que el Consejo de Estado ha conocido de acciones de nulidad por
inconstitucionalidad en contra de decretos expedidos en virtud de la Ley 4ª de
1992 son los siguientes: (i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, expediente No. 110010325000200300001 01, sentencia del
diecinueve (19) de agosto de dos mil cuatro (2004), C.P. Jesús María Lemos
Bustamante; en ese caso el Consejo de Estado analizó el Decreto 1919 del 27 de agosto de 2002 “Por el cual
se fija el régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se
regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel
territorial” que tiene como marco la Ley 4ª de 1992. (ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, expediente 11001-03-25-000-2004-00082-00(0805-04), sentencia de febrero dieciocho (18) de dos
mil diez (2010). C.P. Alfonso Vargas Rincón; en esa providencia el Alto Tribunal analizó el Decreto 768 de 2004 “Por el
cual se fija transitoriamente la remuneración de los servidores públicos
docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica o media
que se vinculen en provisionalidad al servicio público educativo de conformidad
con lo establecido en el Decreto-ley 1278 de 2002” entre otras
cosas, por desbordar los límites señalados en la Ley 4ª de 1992. (iii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, Rad. Nº 2607-98, sentencia de dieciséis (16) de noviembre de dos mil
(2000), C.P. Ana Margarita Olaya Forero; en esta decisión el Consejo de Estado
analizó la solicitud de nulidad del Decreto 980 del 29 de mayo de 1998 “Por
medio del cual se actualizan las asignaciones básicas máximas mensuales
establecidas para 1998 en el Decreto 439 de 1995 para los empleados públicos
del orden territorial del sector salud”; entre otros cargos, el demandante
alegó una arbitraria interpretación de las atribuciones conferidas por la Ley
4ª de 1992.
[29]  Aristóteles, Política,
libro cuarto capítulo XIII
[30] Ídem
[31] Aristóteles, Política, libro tercero,
capítulo VI.