C-436-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-436/11
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-La ausencia de alguno de los requisitos exigidos por
la ley y la jurisprudencia impide adoptar una decisión de fondo
TERMINOS PARA DICTAR RESOLUCIONES JUDICIALES-Regulación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de procedibilidad
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Análisis de procedibilidad que adelanta la Corte
Constitucional puede ser implícita y explícita
El estudio de procedibilidad que adelanta la Corte en
la sentencia puede ser de dos tipos: (i) implícito, cuando a primera vista se
advierte sobre la conducencia de la demanda y la misma no presenta resistencia
entre los distintos intervinientes, caso en el cual se entiende que la
Corporación mantiene la decisión adoptada en el Auto Admisorio; o (ii) explicito,
si la demanda formulada genera dudas acerca de su pertinencia, y así lo han
advertido los intervinientes o la propia Corporación, debiendo proceder esta
última a hacer un pronunciamiento expreso sobre el tema. De esta manera, aun
cuando una demanda haya sido previamente admitida por el Magistrado Ponente,
tal hecho no desvirtúa la atribución reconocida a la Corte para definir
nuevamente en la sentencia si aquella se ajusta o no a los requisitos de
procedibilidad, pues dicho aspecto se enmarca dentro del ámbito de competencia de la Corporación para proferir o no
una decisión de fondo.
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda
Referencia: expediente D-8230
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 9° de la ley 1395 de 2010 “Por la cual se adoptan medidas en
materia de descongestión judicial”, que adicionó un parágrafo al artículo
124 del Código de Procedimiento Civil
Demandante: Víctor David Lemus Chois
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., veinticinco (25) de mayo de dos mil once
(2011)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, el ciudadano Víctor David Lemus Chois demandó la totalidad del
artículo 9° de la Ley 1395 de 2010 “Por
la cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial”, que adicionó un parágrafo al artículo 124 del Código
de Procedimiento Civil.
Mediante Auto del dos (02) de septiembre de dos mil
diez (2010), el Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda, dispuso su
fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador
General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la
misma providencia, ordenó además comunicar el proceso al Presidente del
Congreso de la República, al Ministerio del Interior y de Justicia, al
Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, al Presidente de la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, y a los Decanos de las Facultades de
Derecho de las Universidades Nacional, Externado de Colombia y del Rosario,
para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran dentro del proceso con el
propósito de impugnar o defender la constitucionalidad de la disposición
acusada.
De igual forma, en la mencionada providencia se
solicitó a la Secretaría General del Senado de la República remitir, con
destino al proceso, copia del expediente legislativo que contiene los
antecedentes del proyecto de ley que, posteriormente, se convirtió en la Ley
1395 de 2010.
Una
vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución
Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a
decidir acerca de la demanda de la referencia.
II.      TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto del artículo 9° de
la Ley 1395 de 2010, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 47.768, de 12 de julio de 2010.
“LEY 1395 DE 2010
(julio 12)
“Por la cual se adoptan medidas en materia de
descongestión judicial.”
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 9o. Se adiciona el artículo 124 del Código de Procedimiento
Civil con el siguiente parágrafo:
PARÁGRAFO. En todo caso, salvo interrupción o
suspensión del proceso por causa legal, no podrá transcurrir un lapso superior
a un (1) año para dictar sentencia de primera instancia, contado a partir de la
notificación del auto admisorio de la demanda o mandamiento ejecutivo a la
parte demandada o ejecutada, ni a seis (6) meses para dictar sentencia en
segunda instancia, contados a partir de la recepción del expediente en la
Secretaría del Juzgado o Tribunal.
Vencido el respectivo término sin haberse dictado la
sentencia, el funcionario perderá automáticamente competencia para conocer del
proceso, por lo cual, al día siguiente, deberá informarlo a la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y remitir el expediente al
Juez o Magistrado que le sigue en turno, quien proferirá la sentencia dentro
del término máximo de dos (2) meses. Sin embargo, la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura podrá asignar el proceso a otro Juez o
Magistrado si lo considera pertinente. El Juez o Magistrado que recibe el
proceso deberá informar a la misma Corporación la recepción del expediente y la
emisión de la sentencia.
Cuando en el lugar no haya otro juez de la misma
categoría y especialidad, el proceso pasará a un juez itinerante o al de un
municipio o circuito cercano que señale la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura.
Para la observancia de los términos señalados en el
presente parágrafo, el Juez o Magistrado ejercerá los poderes de ordenación e
instrucción, disciplinarios y correccionales establecidos en la ley.
(...)”.
III.
LA DEMANDA
1.
Normas constitucionales que
se consideran infringidas
El demandante estima que la disposición objeto de censura
constitucional contenida en la Ley 1395 de 2010 “Por la cual se adoptan
medidas en materia de descongestión judicial”, contraviene lo dispuesto en
los artículos 13, 29, 150, 158, y 228 de la Constitución Política.
2.  Fundamentos de la demanda
2.1. En actor comienza por señalar que el artículo 9°
de la Ley 1395 de 2010 contraría abiertamente el principio de igualdad, toda
vez que los términos allí establecidos para efectos de proferir sentencia en
primera y en segunda instancia, como medida tendiente a descongestionar la
administración de justicia, se aplican únicamente a los procesos judiciales
iniciados a partir de su entrada en vigencia, desconociendo los derechos de los
ciudadanos que promovieron procesos con anterioridad a su expedición y que
actualmente se encuentran a la espera de una decisión definitiva. Ello, en su
sentir, conduce necesariamente a que, en el afán de fallar los asuntos cuya
competencia se encuentra sometida a los términos previstos en la citada norma,
los jueces descuiden o dejen de lado los procesos que se encuentran en trámite
y respecto de los cuales no se aplica la disposición demandada, siendo éstos
los primeros llamados a beneficiarse de las medidas de descongestión
adoptadas.
2.2. Adicionalmente, pone de presente que la norma
acusada también desconoce el principio de unidad de materia, pues el parágrafo
que se adiciona al artículo 124 del Código de Procedimiento Civil no guarda
relación de conexidad con la materia regulada en dicha disposición, pues este
último establece términos para dictar resoluciones judiciales, mientras que la
norma demandada contempla “plazos de orden administrativo”, cuyo
desconocimiento acarrea una sanción –pérdida de competencia–, que en nada se
asimilan a los términos propios de los procesos judiciales. En esa medida,
estima que “si el legislador consideró que la descongestión judicial se
reduce a un asunto represivo, debió, por lo menos, regular la materia en una
norma distinta a la del artículo 124 del CPC”.
2.3. Por otro lado, el actor alude a la clasificación
doctrinaria de los procesos judiciales, para significar con ello que la norma
objeto de censura vulnera también las formas propias o especiales de cada
juicio, pues se entiende aplicable a todo tipo de procesos sin distinción
alguna, desconociendo los preceptos normativos que, según la naturaleza del
proceso, determinan los trámites que han de surtirse ante las diversas
instancias judiciales o administrativas. Lo anterior, en su criterio, es el
resultado de una potestad legislativa ejercida de manera arbitraria, es decir, por
fuera de los límites que impone la Constitución Política.
2.4. Argumenta, igualmente, que el artículo 9° de la
Ley 1395 de 2010, al disponer un límite temporal para dictar sentencia de
primera y de segunda instancia, salvo interrupción o suspensión del proceso por
causa legal, quebranta el derecho fundamental al debido proceso, en tanto que,
no se interrumpen los términos para la práctica de pruebas y ello lleva a que los
jueces se abstengan de continuar o culminar la etapa probatoria para proceder a
tramitar las etapas subsiguientes del juicio, en aras de cumplir fielmente con el
término que establece la norma.
2.5. Por último, estima que la norma censurada introduce
en el ordenamiento jurídico una medida desproporcionada que en nada soluciona
la problemática de congestión del aparato jurisdiccional, pues lo único que
promueve es un “carrusel de expedientes” que termina perjudicando a los
funcionarios judiciales y a quienes acceden a la administración de justicia.
En efecto, advierte que si al vencerse el término de
un (1) año o de seis (6) meses, según el caso, el funcionario encargado pierde
automáticamente competencia para seguir conociendo del proceso, se crea un
trámite adicional consistente en trasladar el expediente a un nuevo funcionario
que, a su vez, conoce de otros procesos judiciales, para que en un término de
dos (2) meses profiera el fallo. Si el proceso todavía se encuentra en etapa de
pruebas, es muy probable que dicho término no pueda cumplirse, lo cual implica
que se siga la misma regla fijada por la norma acusada y, entonces, dicho
funcionario también pierda la competencia para seguir tramitando el asunto,
quedando el proceso en  un “limbo jurídico”.
Desde esa perspectiva, concluye el actor que la norma
objeto de cuestionamiento no contiene medidas eficaces para descongestionar el
aparato judicial sino que, por el contrario, promueve un “trasteo” de
congestión de despacho en despacho, pues el juez o magistrado que recibe el
proceso no solo tiene la obligación de fallarlo en el plazo fijado en la norma,
sino que, además, debe proferir sentencia en otros asuntos cuyo conocimiento le
había sido asignado con anterioridad.
IV.
INTERVENCIONES
1.      Ministerio del Interior y de Justicia
Mediante escrito oportunamente allegado a esta
Corporación, Ana Beatriz Castelblanco, obrando en representación del Ministerio
del Interior y de Justicia, intervino en el trámite de la presente acción con
el propósito de solicitarle a esta Corporación que se declarare inhibida para
hacer un pronunciamiento de fondo en relación con los cargos formulados en la
demanda, en virtud de la ineptitud sustantiva que emerge de la misma.
A manera de consideración general, la interviniente inicia
por señalar que la demanda presentada contra el artículo 9° de la Ley 1395 de
2010 no cumple con la carga mínima establecida por la jurisprudencia
constitucional en cuanto a los requisitos o exigencias de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia se refiere.
En efecto, advierte que los cargos formulados se
estructuran, en buena medida, a partir de una “lectura errónea y subjetiva”
del texto de la norma acusada que desconoce su verdadero alcance, pues no
contienen serias y claras razones que respalden o justifiquen la presentación de
la demanda, es decir, no plantean una proposición jurídica real y existente,
cuyo contenido sea verificable.
Basta con destacar, por ejemplo, el argumento según el
cual el artículo demandado constituye una norma de carácter administrativo
sancionatorio y no procesal, vulnerándose así el principio de unidad de materia.
Con ello, el actor desconoce que la norma en sí misma se integra armónicamente
al artículo 124 del Código de Procedimiento Civil, en tanto que regula los
términos a los que ha de someterse el operador jurídico a efectos de proferir
su decisión.
En consecuencia, tratándose de una norma de carácter
procesal, cuya vigencia se encuentra prevista a partir de su promulgación, según
lo establece el artículo 122 de la misma ley, se entiende aplicable también
frente a aquellos procesos que para ese momento se encuentran en trámite y
respecto de los cuales se debe actuar con igual diligencia y prontitud.
2.
Instituto Colombiano de
Derecho Procesal
En el término de fijación en lista, el ciudadano  Miguel
Enrique Rojas Gómez, actuando como miembro del Instituto Colombiano de Derecho
Procesal, intervino en el presente juicio a fin de solicitarle a esta Corporación
que declare exequible la norma demandada, con base en las siguientes
consideraciones.
Previamente, advierte el  interviniente que en el ordenamiento
jurídico colombiano existe la previsión de que las normas procesales rigen
también para los procesos en curso, pues el artículo 40 de la Ley 153 de 1887
así lo establece. Bajo esa premisa, considera que, pretender, como lo aduce el
demandante, que los efectos de la nueva ley procesal se apliquen únicamente a
los procesos antiguos, implicaría no solo perpetuar la vigencia de la ley
derogada y mantener una perniciosa duplicidad de regímenes procesales en vigor,
sino además, desconocer el imperativo que señala que los términos que hubieren
empezado a correr respecto de actuaciones ya iniciadas, se rigen por la ley
vigente al tiempo de su iniciación.
Desde esa perspectiva, afirma que la nueva disposición
redunda en beneficio del principio de igualdad, en tanto que asegura la
oportuna respuesta estatal a las demandas de justicia de todos los ciudadanos
que acuden a la administración de justicia, sin consideración a las condiciones
particulares del justiciable, que ordinariamente privilegian la atención de
ciertos pleitos en perjuicio de otros.
Contrastando las disposiciones del Código de
Procedimiento Civil con lo previsto en la norma demandada, advierte que los
términos procesales que esta última introduce, aún para los procesos más
prolongados, no superan el término establecido para la tramitación de las correspondientes
instancias en el texto originario del artículo 124 del mismo código.
Por otro lado, pone de presente que la norma objeto de
cuestionamiento propende por la realización del derecho fundamental al debido
proceso en términos de razonabilidad y proporcionalidad, sin dilaciones
injustificadas, en la medida en que estimula la labor de los jueces para la
solución eficiente de los litigios sometidos a su conocimiento.
En su concepto, la verdadera prevalencia del derecho
sustancial no consiste en permitir al juez y a las partes dilatar el proceso
con la excusa de conseguir la verdad a todo alcance, sino en garantizar una
actividad seria en procura de una tutela judicial efectiva.
Finalmente, agrega que las medidas adoptadas no
pretenden trasladar la congestión de despacho en despacho como lo afirma el actor
en su libelo, pues ha de entenderse que si el legislador dispuso que el juez
que pierde competencia para conocer del proceso debe remitir el expediente al
funcionario que le sigue en turno, es porque necesariamente el asunto amerita
una solución jurídica de fondo y debe ser asumida inmediatamente por otro juez.
Para evitar que dicho funcionario se vea afectado por la cantidad de expedientes
que le son remitidos, la misma norma prevé que el Consejo Superior de la
Judicatura efectúe la asignación del expediente a otro juez itinerante o que
tenga menos asuntos pendientes.
3.      Universidad del Rosario
Gabriel Hernández Villareal, actuando en su condición
de Director de la especialización de derecho procesal de la Facultad de
Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, se pronunció sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, mediante escrito del 25 de noviembre de
2010, en el que solicitó la declaratoria de exequibilidad de la disposición
acusada.
Tras hacer una breve referencia al contenido de la Ley
1285 de 2009, por medio de la cual se reformó la Ley 270 de 1996 Estatutaria de
la Administración de Justicia, el interviniente, desvirtuando los argumentos
expuestos por el actor, manifiesta que la norma demandada “no hizo cosa
distinta a acatar las directrices que en materia de celeridad y medidas de
choque para superar la congestión judicial fueron fijadas de antemano por
aquella”.
En tal virtud, y haciendo uso del test de razonabilidad,
concluye que las medidas adoptadas en el artículo 9° de la citada disposición resultan
idóneas, necesarias y proporcionales al fin perseguido, cual es el de obtener
la pronta y cumplida justicia que reclaman los ciudadanos. Lo anterior,
en la medida en que constituyen la forma más expedita de garantizar el acceso
efectivo a la administración de justicia; son indispensables para lograr una
verdadera descongestión del aparato jurisdiccional y el trato diferencial que
surge respecto de quienes tienen procesos en trámite antes de su entrada en
vigencia –argumento que comparte con el demandante–, resulta razonable y
justificado, pues es una “consecuencia natural de principios que gobiernan
al derecho procesal, conforme a los cuales sus disposiciones no producen
efectos retroactivos, son de aplicación inmediata y frente a ellas lo que opera
es la ultraactividad (art. 40 de la ley 153 de 1887)”.
En
procura de reforzar dicho aserto, asevera que no resulta admisible pretender
que los límites temporales fijados en la norma acusada se apliquen por igual
tanto a los procesos en trámite para el momento en que empezó a regir, como a
los que se inicien a partir de su vigencia, pues ello no solo “pretermitiría”
la ultraactividad de la ley procesal, sino que también implicaría que los
despachos judiciales descargaran todos sus procesos pendientes para nuevamente
empezar a contar los términos.
V.
INTERVENCIONES CIUDADANAS
5.1. En el término de fijación en lista,
los ciudadanos Laura Arboleda Ramírez, Estefanía Echeverry Prieto, María
José García Suárez, Daniela Romero, Nicolás Gómez, Andrea Luna, Estefanía
Duque Rincón y Laura Mabel Valenzuela Villamizar se hicieron partícipes de
la causa suscitada a propósito de la acción pública de inconstitucionalidad
ejercida contra el artículo 9° de la Ley 1395 de 2010 y, en consecuencia, solicitaron
a esta Corporación que declarara la inexequibilidad de la norma censurada,
básicamente, bajo la consideración de que las medidas allí adoptadas no
persiguen una verdadera y efectiva descongestión en materia judicial sino que,
por el contrario, promueven una mayor dilación de los procesos judiciales que,
finalmente, terminan por lesionar los derechos fundamentales a la igualdad y al
debido proceso de quienes acuden a la administración de justicia, pues los
términos perentorios no se aplicarán respecto de los procesos iniciados con
anterioridad a la promulgación de la ley.
5.2. Entre tanto, los ciudadanos Edgar
Acero Quemba, Francisco Canosa Chaves, Jorge García Betancur, Jorge Mario
Rodríguez Ramírez, Silvia Quintero Torres, Laura Vargas Mora, Sergio Vásquez
Guzmán, Paloma Carreño Londoño, Biviana Helo Villegas, Cristina Pérez Escobar, Juan
Sebastián Vallejo, Ana María Bejarano, Juan David Rojas, Estefanía Duque Rincón
y Laura Valenzuela Villamizar se pronunciaron sobre la demanda de la
referencia con el objeto de defender la constitucionalidad de la norma objeto
de reproche.
A juicio de los intervinientes, si bien es
cierto la norma acusada, en principio, supone un trato diferencial respecto de
quienes promovieron procesos judiciales antes de su entrada en vigencia, pues
se entiende que los términos allí establecidos rigen hacia el futuro, ello no
necesariamente conduce a su inconstitucionalidad, pues la medida así
considerada resulta adecuada, razonable y justificada para alcanzar el fin perseguido,
cual es el de garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia a
través de la agilización de los procesos judiciales, avanzando en el propósito
de descongestionar el aparato jurisdiccional.
En cuanto hace al cargo de violación del
principio de unidad de materia, disienten de la postura del demandante, al
señalar que la deposición acusada se adhiere perfectamente al contenido del
artículo 124 del Código de Procedimiento Civil, puesto que ambas disposiciones
regulan los plazos o términos a que debe someterse el operador jurídico a la
hora de proferir sus decisiones. Decir que con ello se desconocen las formas
propias de cada juicio, en su criterio, resulta un argumento incongruente y sin
sentido, toda vez que el citado artículo, aún sin la adición que prevé la Ley
1395 de 2010, por remisión expresa de normas especiales, siempre se ha aplicado
a procesos de distinta naturaleza.
Respecto de las demás razones de
inconstitucionalidad que se alegan en esta causa, estiman los intervinientes
que se trata de simples interpretaciones subjetivas que carecen de todo
fundamento jurídico para generar un verdadero debate o escenario de
confrontación constitucional.
5.3. A su turno, el ciudadano Franky
Urrego Ortiz intervino en el presente asunto, a fin de solicitarle a esta
Corporación que se inhiba de hacer un pronunciamiento de fondo respecto a la
demanda propuesta, debido a ineptitud sustancial de la misma.
En criterio del interviniente, el actor no
cumplió con una mínima carga argumentativa de sustentar con claridad, certeza,
pertinencia y suficiencia las razones de inconstitucionalidad de la norma que
cuestiona, pues para referirse a la supuesta vulneración del derecho a la
igualdad, al debido proceso y al desconocimiento de las formas propias de cada
juicio, parte de simples elucubraciones que no permiten abordar un verdadero
juicio de reproche.
Sin embargo, planeta una solicitud
subsidiaria en caso de que la Corte decida proferir un fallo estimatorio, en el
sentido de que se declare la exequibilidad del precepto acusado, en la medida
en que garantiza la efectividad del derecho de acceso a la administración de
justicia, al procurar que los términos procesales se observen con diligencia y
al disponer que los jueces, en su labor de dirección del proceso, deban actuar
con eficiencia y eficacia a la hora de impartir justicia.
VI.
CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, mediante concepto
No. 5062 del 10 de diciembre de 2010, al pronunciarse sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, solicitó a esta Corporación inhibirse de
emitir un pronunciamiento de fondo sobre la inconstitucionalidad del
artículo               9º de la Ley 1395 de 2010, a causa de la ineptitud sustancial de la demanda por deficiencia de los cargos formulados.
Para la Vista Fiscal, de las razones de
inconstitucionalidad alegadas por el actor emergen de bulto razonamientos
jurídicos que no logran siquiera establecer una aparente oposición entre la
disposición acusada y la Constitución Política, lo cual no se ajusta a las
exigencias previstas en la ley,  que han sido decantadas por la jurisprudencia
constitucional, para desatar un verdadero juicio de constitucionalidad.
Y es que, en su criterio, la afirmación del actor, en
cuanto señala que el trámite establecido en la norma demandada vulnera el
derecho a la igualdad en el acceso a la administración de justicia, al establecer
“un desequilibrio injustificado e injusto” frente a los ciudadanos que
promovieron procesos judiciales antes de la promulgación de la norma, sin
indicar cuál es el desequilibrio y por qué es injustificado, valga decir, sin
un análisis mínimo que permita comprender el cargo formulado, conduce
necesariamente a que se desestimen sus pretensiones.
Adicionalmente, pone de presente que, para afirmar que
una ley vulnera el principio de unidad de materia es necesario, como la
advierte la Corte Constitucional en la Sentencia C-540 de 2001, indicar de
manera específica cuáles de sus disposiciones quebrantan dicho principio y
señalar de manera razonable por qué se considera que las mismas no guardan
relación directa con la materia o materias que regulan. Ello, en razón de la
necesidad de respetar el principio de libre configuración legislativa, en
virtud del cual, el legislador goza de un amplio margen de discrecionalidad
para apreciar y configurar las normas.
Desde esa perspectiva, para el Representante del
Ministerio Público el artículo 9° de la Ley 1395 de 2010, al fijar los plazos
para dictar sentencia en primera y en segunda instancia, se ajusta plenamente a
la materia que regula la ley, cual es la de adoptar medidas en materia de
descongestión judicial, sin que ello implique el desconocimiento del principio
de prevalencia del derecho sustancial como lo afirma el demandante.
A su juicio, introducir normas que propendan porque los
términos judiciales sean razonables y se asegure su cumplimiento efectivo,
resulta una medida idónea para solucionar la problemática de descongestión
dentro de la rama judicial, de manera que las razones de conveniencia o inconveniencia
alegadas por el actor son un asunto ajeno al control de constitucionalidad que
le corresponde ejercer a la Corte Constitucional.
VII.   CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4° del
artículo 241 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para
decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad que en el presente caso se
formula contra el artículo 9° de la Ley 1395 de 2010.
2.
Alcance inicial de la
presente demanda
2.1. En esta causa, se formula demanda contra el
artículo 9° de la Ley 1395 de 2010, mediante la cual se adoptan medidas en
materia de descongestión judicial. Dentro del objetivo perseguido por la citada
ley, la misma introdujo reformas a los Códigos de Procedimiento Civil, Procesal
del Trabajo, de Procedimiento Penal y Contencioso Administrativo, así como
también al proceso contencioso electoral y de extinción de dominio.
2.2. En lo que hace referencia a las reformas
introducidas al Código de procedimiento Civil, la Ley 1395 reglamentó lo
referente a la progresiva inclusión del sistema de oralidad -como regla general-
para los procesos que se rigen por dicho código, al tiempo que adoptó medidas que
buscan brindar celeridad a las actuaciones judiciales.
2.3. En ese contexto, la citada ley, a través del
artículo 9° acusado, le adicionó al artículo 124 del Código de Procedimiento
Civil, que regula lo relacionado con los “términos para dictar las
resoluciones judiciales”, un parágrafo en el que se (i) fijan los
plazos máximos para dictar sentencia en primera y segunda instancia, y se (ii)
establece el procedimiento aplicable en los casos en que los plazos no se
cumplan. Al respecto, a través de cuatro incisos, la norma acusada tiene el
siguiente contenido normativo:
-
En el inciso primero, señala que,
salvo los caso de interrupción o suspensión del proceso por causa legal, no
podrá transcurrir un lapso superior a un (1) año para dictar sentencia de primera
instancia, contado a partir  de la notificación del auto admisorio de la
demanda o mandamiento ejecutivo, ni un plazo mayor de seis meses para dictar
sentencia de segunda instancia, en este último caso, contado a partir de la
recepción del expediente en la Secretaría del Juzgado o Tribunal.
-
En el inciso segundo, establece que
una vez vencido el respectivo término sin haberse dictado sentencia, el
funcionario perderá automáticamente la competencia para conocer del proceso, razón
por la cual, al día siguiente, deberá informar tal hecho a la Sala Administrativa
del Consejo Superior de la Judicatura y remitir el expediente al Juez o
Magistrado que le sigue en turno, para que éste profiera la sentencia dentro
del término máximo de dos (2) meses. En el mismo inciso, precisa la norma que la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura podrá asignar el
proceso a otro Juez o Magistrado si lo considera pertinente, y que, en todo
caso, el Juez o Magistrado que recibe el proceso deberá informar a la misma
Corporación la recepción del expediente y la emisión de la sentencia.
-
En el inciso tercero, aclara que si
en el lugar no hay otro juez de la misma categoría y especialidad, el proceso que
se debe remitir pasará a un juez itinerante o al de un municipio o circuito
cercano que señale la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura.
-
Finalmente, en el inciso cuarto,
la norma señala que para la observancia de los términos previstos, el Juez o
Magistrado ejercerá los poderes de ordenación e instrucción, disciplinarios y
correccionales establecidos en la ley.
2.4. Conforme con el contenido citado, el demandante le
solicita a la Corte la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 9° de la
Ley 1395 de 2010, por considerar que el mismo, al fijarles un plazo máximo de
un año y seis meses a los jueces de primera y segunda instancia para dictar
sentencia, contradice los artículos 13, 29, 150-1-2, 158 y 228 de la
Constitución Política.
Precisa al respecto, que dichos plazos vulneran: (i) el derecho a la igualdad en el
acceso a la administración de justicia, (C.P. arts. 13 y 228), al aplicarse
únicamente a los procesos judiciales iniciados a partir de la entrada en
vigencia de la norma, y no a los proceso que venían en curso; (ii) el
principio de unidad de materia (C.P. art. 158), ya que la norma acusada no
guarda relación con el artículo 124 del Código de Procedimiento Civil, pues
mientras este último regula el tema de los términos para dictar resoluciones
judiciales, la norma acusada que lo adiciona establece plazos de orden
administrativo; (iii) las formas propias de cada juicio (C.P. art. 29 y
150-1°-2°), en cuanto la medida aplica a todo tipo de procesos civiles
-declarativos, dispositivos y ejecutivos- sin distinción alguna, ignorando que
de acuerdo a su clasificación los procesos se rigen por normas especiales y
precisas; (iv) la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas
(C.P. art. 29), pues al no interrumpirse los términos máximos para la práctica
de pruebas, esto hace que los jueces culminen la etapa probatoria
anticipadamente para continuar con los trámites siguientes; (v) y el
acceso a la administración de justicia (C.P. art. 228), ya que la medida en
nada soluciona el problema de congestión del aparato judicial y, por el
contrario, lo que hace es promover un carrusel de expedientes que perjudica a
los funcionarios judiciales y al usuario del servicio de justicia.
2.5. Un
grupo de intervinientes se manifestó de acuerdo con la demanda, coadyuvando a
la solicitud de declaratoria de inconstitucionalidad. Coinciden con el actor en
sostener, que las medidas adoptadas por la norma impugnada no persiguen una
verdadera y efectiva descongestión en materia judicial sino que, por el
contrario, promueven una mayor dilación de los procesos, lo que finalmente va
en contravía de los derechos a la igualdad y al debido proceso de quienes
acuden a la administración de justicia.
2.6. Otro
grupo de intervinientes se apartan de la acusación, tras considerar que la
preceptiva acusada se ajusta a la Carta Política. En términos generales,
manifiestan que las medidas adoptadas en la norma impugnada resultan idóneas al
fin perseguido, cuál es el de obtener una pronta y cumplida justicia. Ello en
cuanto constituyen la forma más expedita de garantizar un acceso efectivo a la
justicia y son necesarias para lograr una verdadera descongestión del aparato
judicial, sin consideración a las condiciones particulares del justiciable, siendo
el aspecto de su entrada en vigencia una consecuencia natural de los principios
que gobiernan el derecho procesal, conforme a los cuales sus disposiciones no
producen efectos retroactivos y son de aplicación inmediata.
2.7. Finalmente, un  tercer grupo de intervinientes,
entre los que se cuenta el Ministerio Público, le solicitan a la Corte que se
declare inhibida para emitir pronunciamiento de fondo, por presentarse el
fenómeno de la ineptitud sustantiva de la
demanda, dado que el actor, al formular los cargos, no cumplió con una carga mínima
argumentativa que permita llevar a cabo la confrontación objetiva entre la
norma acusada y la Carta Política, como lo exige el juicio de
inconstitucionalidad. En ese sentido, sostienen que la acusación no cumple con
los requisitos de procedibilidad previstos por la ley y la jurisprudencia
constitucional, que exigen que los cargos se apoyen en razones claras, ciertas,
pertinentes y suficientes, pues, para sustentar la presunta violación de la
igualdad, el debido proceso, el desconocimiento de las formas propias del
juicio y la unidad de materia, el actor parte de simples apreciaciones
subjetivas que no dan lugar a proponer un juicio de reproche contra la norma
acusada.
2.8. De
acuerdo con los planteamientos expuestos, debe iniciar la Corte por establecer
si, de acuerdo con los cargos que fueron formulados, hay lugar a emitir
pronunciamiento de fondo en relación con la norma impugnada. Ello, en razón a
que el proceso de inconstitucionalidad se lleva a cabo a partir de la
confrontación objetiva entre las disposiciones constitucionales citadas y la
norma legal impugnada, lo que exige a su vez, que la demanda deba cumplir con
unos requisitos mínimos de procedibilidad previstos en la ley y la
jurisprudencia constitucional.
2.9. En ese contexto, siguiendo los lineamentos
jurisprudenciales existentes, a continuación tratará la Corte los siguientes temas:
(i) el relacionado con los requisitos que deben cumplir las demandas de
inconstitucionalidad, para efectos de activar la competencia del órgano de
control constitucional y dar paso a una decisión de fondo; y (ii) el referido
a la oportunidad procesal para verificar el cumplimiento de tales requisitos; (iii)
para luego proceder a decidir sobre la viabilidad de la demanda. Solo en el
caso que la demanda supere el test de procedibilidad, entrará la Corte a
formular el problema jurídico y a decidir de fondo sobre la norma acusada.
3.
Los presupuestos de
procedibilidad que deben cumplirse para que la Corte pueda adelantar el juicio
de constitucionalidad y proferir decisión de fondo
3.1. Como ya se ha señalado, el Ministerio Público y algunos
intervinientes, le han solicitado a la Corte que se declare inhibida para
emitir pronunciamiento de fondo, tras considerar que la demanda es inepta, en
razón a que los cargos formulados no cumplen con los requisitos de
procedibilidad previstos para las demandas de inconstitucionalidad. Sostienen
sobre el particular, que la demanda se estructura a partir del alcance
equivocado que el actor le atribuye a la norma y sobre sus posibles
implicaciones, lo cual no permite llevar a cabo una confrontación objetiva
entre la ley acusada y la Constitución, que es lo propio del juicio de
inconstitucionalidad.
3.2. En atención a dicha solicitud, una vez más, pasa la
Corte a reiterar su doctrina en torno al tema de la procedencia de las demandas
de inconstitucionalidad y de los requisitos que éstas deben cumplir para que el
juez constitucional pueda pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de las
leyes.
3.3. En efecto, esta Corporación ha señalado que sólo
es competente para proferir decisión de fondo sobre la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de una ley, sometida a juicio a través de demanda
ciudadana, cuando quien la formula ha cumplido con los requisitos mínimos de
procedibilidad previstos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, tal como
los mismos han sido interpretados por la jurisprudencia constitucional.
3.4. Sobre este
particular, la Corte ha tenido oportunidad de precisar que, frente a las leyes
y decretos con fuerza de ley, la Constitución no consagra un sistema de control
constitucional oficioso sino rogado, que como tal, solamente se entiende
activado a través del ejercicio ciudadano de la acción pública de
inconstitucionalidad (C.P. arts. 40-6 y 241-4 y 5). Ello significa, que el
Tribunal Constitucional puede ejercer su función de decidir sobre la
constitucionalidad o inconstitucionalidad de las leyes, únicamente cuando en la
respectiva demanda se precisa y delimita previamente su ámbito de competencia, circunstancia
que sólo tiene ocurrencia cuando la acusación que se formula se ajusta a los
requerimientos legales.
3.5. Según lo ha manifestado esta Corporación, la
consagración de unos requisitos mínimos de procedibilidad en la formulación de
las demandas de inconstitucionalidad, no puede interpretarse como una
restricción al ejercicio del derecho político y ciudadano a presentar acciones
públicas en defensa de la Constitución (C.P. art. 40-6). Por el contrario,
sobre la base de que los derechos no tienen un carácter absoluto, la exigencia
de tales requisitos se inscribe en el ámbito de la regulación o reglamentación
del citado derecho, en dirección a lograr un ejercicio racional del mismo,
permitiendo así que el órgano de control constitucional pueda adelantar el
juicio de una forma ordenada, lógica y coherente, en aras de producir una
decisión de fondo con alcance erga omnes y con efectos de cosa juzgada
constitucional.
3.6. De este modo, la exigencia de una demanda en
forma, materializada en el cumplimiento de los requisitos mínimos de
procedibilidad, busca fijarle al demandante una carga mínima de comunicación y
argumentación, en torno a aspectos claves relacionados con la preceptiva legal
que acusa, las disposiciones superiores que considera violadas y las razones de
dicha violación, buscando con ello no solo garantizar un debido proceso
constitucional, sino también, que se respete la presunción de
constitucionalidad que ampara las leyes, en el sentido de permitir que sólo
haya lugar a un pronunciamiento de fondo sobre la validez o invalidez de las
mismas, cuando existan verdaderas razones de inconstitucionalidad.
3.7. En ese orden, el artículo 2° del Decreto 2067 de
1991 dispone expresamente que las demandas que se promuevan en ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, deberán presentarse por escrito y
contener: (i) el señalamiento de las normas que se acusan como
inconstitucionales, (ii) las preceptivas superiores que se estiman
violadas, y (iii) la formulación de por lo menos un cargo de
inconstitucionalidad, con la exposición de las razones o motivos por los cuales
se considera que dichos textos constitucionales han sido infringidos.
3.8. En relación con los dos primeros requisitos, la
jurisprudencia ha destacado que su imposición persigue una doble finalidad[1]. Por una
parte, (i) la determinación clara y precisa del objeto sobre el
que versa la acusación, esto es, la identificación de las normas que se
demandan como inconstitucionales, lo que se cumple con la transcripción literal
de las mismas por cualquier medio, o con la inclusión en la demanda de un
ejemplar de la publicación oficial. Y por la otra, (ii) que se señale de
forma relativamente clara, las normas constitucionales que en criterio del
actor resulten vulneradas por las disposiciones que se acusan y que son
relevantes para el juicio, indicando la manera como las mismas son violadas.
3.9. Frente al requisito que dispone señalar las razones o motivos por los
cuales la norma acusada viola la Constitución, la Corte ha destacado que el mismo le asigna al ciudadano que hace uso
de la acción pública una carga de contenido material y no simplemente formal,
en el sentido de exigirle la formulación de por lo menos un cargo concreto de inconstitucionalidad contra la
norma acusada, el cual debe estar amparado, no
en cualquier tipo de razones o motivos, sino en razones “claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes”[2],
que permitan plantear una verdadera controversia de tipo constitucional.
En la Sentencia C-1052 de 2001, este Tribunal llevó a
cabo una labor de recopilación y ordenación de la jurisprudencia sobre la
materia, procediendo a fijar en el mismo fallo el alcance de los presupuestos
de claridad, certeza, especificidad, pertinencia
y suficiencia, los cuales deben ser necesariamente observados en la formulación
de los cargos. Al respecto, se explicó en el mencionado fallo:
“La claridad de la
demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del
concepto de la violación, pues aunque ‘el carácter popular de la acción de
inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de
hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la
norma que acusa y el Estatuto Fundamental’[3],
no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que
permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones
en las que se basa.
Adicionalmente, que las razones que respaldan los
cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa
que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente[4] ‘y no
simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita’[5] e incluso sobre otras
normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda[6].  Así, el
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación
del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable
a partir de la interpretación de su propio texto; ‘esa técnica de control
difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones
inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender
deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se
desprenden’[7].
De otra parte, las razones son específicas
si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o
vulnera la Carta Política a través ‘de la formulación de por lo menos un
cargo constitucional concreto contra la norma demandada’[8]. El juicio de
constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente
existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el
texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver
sobre su inexequibilidad a partir de argumentos ‘vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales’[9]
que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan.
Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la
discusión propia del juicio de constitucionalidad[10].
La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se
exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el
reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional,
es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se
expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son
inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones
puramente legales[11]
y doctrinarias[12],
o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los
que ‘el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino
que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular,
como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico’[13]; tampoco
prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en
un análisis de conveniencia[14],
calificándola ‘de inocua, innecesaria, o reiterativa’[15] a partir de una
valoración parcial de sus efectos.
Finalmente, la suficiencia que se
predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación,
en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio
(argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de
constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo,
cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición
del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué
procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4
del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los
hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no
se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante.
Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance
persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque
no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es
contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un
proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a
toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte
Constitucional. (Negrillas y subrayas fuera de texto)”.
3.10. En ese orden de ideas, el pronunciamiento de
fondo sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley que ha sido
sometida a juicio, está condicionado a que quien presenta la demanda, (i)
no solo identifique en ella la preceptiva
legal que acusa y las disposiciones constitucionales que considera violadas, sino
además, (ii) a que formule por lo menos un cargo concreto de
inconstitucionalidad en contra la preceptiva impugnada y lo sustente en razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes. De acuerdo con ello, si la demanda no cumple las condiciones
de procedibilidad mencionadas, la misma es sustancialmente inepta, estando
obligado el juez constitucional a abstenerse de fallar de fondo y, en su lugar,
a proferir decisión inhibitoria.
4.
Oportunidad procesal para
el estudio de la demanda en forma
4.1. Tal y como lo ha puesto de presente la
jurisprudencia constitucional[16],
el pleno de la Corte, al momento de proferir sentencia, se encuentra habilitado
para establecer, como cuestión previa, si la demanda que da lugar al proceso de
constitucionalidad fue presentada en legal forma, esto es, si cumple con los
requisitos mínimos de procedibilidad.
4.2. Ha señalado al respecto la Corporación[17], que la oportunidad
inicialmente prevista para definir si la demanda se ajusta a los requerimientos
de ley, es la etapa de admisión, a través del respectivo auto admisorio
(Decreto 2067 de 1991, art. 6°). Sin embargo, la misma jurisprudencia ha precisado
que ese primer análisis responde a una valoración apenas sumaria de la
acusación, adelantada únicamente por cuenta del Magistrado Ponente, que no
compromete ni limita la competencia del Pleno de la Corte, que es en quien reside
la función constitucional de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad
que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley
(C.P. art. 241-4-5).
4.3. Así, de acuerdo con las circunstancias
particulares del caso, la Corte está habilitada para realizar un nuevo análisis
de procedibilidad de la demanda en la sentencia, por ser ella la llamada a
decidir, con carácter definitivo e inmutable, si hay o no lugar a proferir
sentencia de mérito (Decreto 2067 de 1991, art. 6°). Ese nuevo estudio de
procedibilidad lo lleva a cabo la Corporación “con el apoyo de mayores
elementos de juicio, pues para entonces, además del contenido de la demanda, la
Corte cuenta con la opinión expresada por los distintos intervinientes y con el
concepto del Ministerio Público, quienes de acuerdo con el régimen legal
aplicable al proceso de inconstitucionalidad, participan en el juicio con
posterioridad al auto admisorio”[18].
4.4. No sobra destacar que el estudio de
procedibilidad que adelanta la Corte en la sentencia puede ser de dos tipos: (i)
implícito, cuando a primera vista se advierte sobre la conducencia de la
demanda y la misma no presenta resistencia entre los distintos intervinientes,
caso en el cual se entiende que la Corporación mantiene la decisión adoptada en
el Auto Admisorio; o (ii) explicito, si la demanda formulada
genera dudas acerca de su pertinencia, y así lo han advertido los
intervinientes o la propia Corporación, debiendo proceder esta última a hacer
un pronunciamiento expreso sobre el tema.
4.5.
De esta manera, aun cuando una demanda haya sido previamente admitida por el
Magistrado Ponente, tal hecho no desvirtúa la atribución reconocida a la Corte
para definir nuevamente en la sentencia si aquella se ajusta o no a los requisitos
de procedibilidad, pues dicho aspecto se enmarca dentro del ámbito de
competencia de la Corporación para proferir o no una decisión de fondo.
4.6.
Conforme con lo dicho, en el presente caso, aun cuando la demanda fue
previamente admitida por el Magistrado Ponente, teniendo en cuenta que en la
etapa de intervenciones, algunos intervinientes y el Ministerio Público plantean
serias dudas sobre su actitud sustancial, le corresponde al Pleno de la Corte
determinar si es cierto que la aludida demanda cumple o no con los requisitos
de procedibilidad previstos en la ley y la jurisprudencia constitucional.
5.
Ineptitud sustancial de la
demanda en el presente caso
5.1.
Según se ha mencionado, la norma parcialmente acusada en esta causa es el
artículo 9° de la Ley 1395 de 2010, por la cual se adoptan medidas en materia
de descongestión judicial.  Mediante dicha norma, se le adicionó al artículo
124 del Código de Procedimiento Civil, que regula lo relacionado con los “términos
para dictar las resoluciones judiciales”, un parágrafo en el que se (i) fijan
los plazos máximos para dictar sentencia en primera y segunda instancia, y se (ii)
establece el procedimiento  a seguir en los casos en que los plazos no se
cumplan.
5.2.
La citada disposición es cuestionada, por considerar el actor que la misma, al
fijar, respectivamente, un plazo máximo de un año y seis meses a los jueces de
primera y segunda instancia para dictar sentencia, contradice los artículos 13,
29, 150-1-2, 158 y 228 de la Constitución Política. Precisa sobre el
particular, que las consecuencias da darle aplicación
a dicha medida, vulnera: (i) el derecho a la igualdad en el
acceso a la administración de justicia, al aplicarse únicamente a los procesos
judiciales iniciados a partir de la entrada en vigencia de la norma, y no a los
proceso que venían en curso; (ii) el principio de unidad de materia, ya
que la norma acusada no guarda relación con el artículo 124 del Código de
Procedimiento Civil, pues mientras este último regula el tema de los términos
para dictar resoluciones judiciales, la norma acusada que lo adiciona establece
una medida de orden administrativo y sancionatorio; (iii) las formas
propias de cada juicio, en cuanto la medida aplica a todo tipo de procesos
civiles -declarativos, dispositivos y ejecutivos- sin distinción alguna; (iv)
la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, pues al no
interrumpirse los términos máximos para la práctica de pruebas, esto hace que
los jueces culminen la etapa probatoria anticipadamente para continuar con los
trámites siguientes; (v) y el acceso a la administración de justicia,
pues la medida en nada soluciona el problema de congestión del aparato judicial.
5.3.
Conforme con el contenido de la demanda y las consideraciones precedentes, la Corte comparte el criterio expresado por el
Ministerio Público y algunos de los intervinientes en esta causa, en el sentido
de considerar que la acusación no satisface sustantivamente los presupuestos de
claridad, especificidad, certeza, pertinencia y suficiencia, exigidos por
la ley y la jurisprudencia para dar curso al estudio de fondo de una demanda de
inconstitucionalidad.
5.4.
A juicio de esta Corporación, la acusación formulada carece de  claridad,
especificidad, certeza, pertinencia y suficiencia, toda vez
que los cargos no recaen directamente sobre el contenido de la disposición
demandada, como lo exigen los citados requisitos, sino sobre una proposición
jurídica inferida o deducida por el actor, a partir de los posibles efectos e
implicaciones que, según su propio entender, podrían derivarse de la aplicación
de la medida.
En
efecto, revisado con detenimiento los términos de la demanda bajo estudio, se advierte
sin discusión que lo que en realidad es objeto de controversia, son las
supuestas consecuencias negativas, de orden sustancial y procesal, que a juicio
del demandante produciría el hecho de que los procesos estén sometidos a los términos
perentorios señalados en la norma acusada.
En
ese contexto, la falta de claridad, certeza y especificidad de la presente
demanda radica, concretamente, en el hecho de que la acusación no busca atacar
el contenido de la norma que se cita como demandada, pues lo que en realidad
controvierte el actor son los alcances que éste mismo le atribuye, a partir de
argumentos vagos  e indeterminados. En concordancia con ello, la falta de
pertinencia y suficiencia surge como consecuencia de que los cargos esbozados
en la demanda se limitan a expresar puntos de vista subjetivos del demandante,
basados en simples críticas personales sobre la inconveniencia de la medida acusada.
A continuación, pasa la Corte a explicar la manera como la demanda desconoce
los citados presupuestos.
5.5.
En relación con el derecho a la igualdad, el actor sostiene que el mismo se
vulnera por cuanto la norma no aplica a los procesos anteriores a su entrada en
vigencia, lo que genera un desequilibrio injustificado porque los jueces van a
desatender los procesos antiguos para darle prelación a los nuevos. Se trata,
sin duda, de una acusación que no se apoya en el texto mismo de la norma, sino
en una mera elucubración o apreciación personal, sin fundamento alguno, que
hace el actor sobre los efectos que puede producir la medida a partir de su
entrada en vigencia. Tal acusación parte de atribuirle a los jueces un
comportamiento indecoroso frente ciertos procesos, lo cual, fuera de resultar
inadmisible, no corresponde al propósito que se busca con la medida, cual es el
de que los jueces fallen todos los procesos dentro de los términos previstos en
la ley. Al amparo de tal objetivo, también podría considerarse válidamente, en
contravía de lo afirmado por el actor, que los jueces a quienes corresponde
aplicar la medida impugnada, no dejarán de lado los procesos respecto de los
cuales la misma no tiene aplicación, sino que procederán a dictar las
providencias que en ellos corresponda, con lo cual quedaría sin piso la
acusación.
Además,
de entenderse que la norma solo aplica a los procesos que se inician con
posterioridad a su entrada en vigencia, y no a los anteriores, tampoco el actor
explica, con algún grado de claridad y precisión, los motivos o razones por los
cuales tal diferencia, de existir, es discriminatoria y contraria a la
Constitución. La jurisprudencia constitucional
ha sido consistente en destacar que, para estructurar un verdadero cargo de
inconstitucionalidad por violación del principio de igualdad, no basta con afirmar
que la disposición objeto de controversia establece un trato diferente entre
dos o más personas, grupos, sectores o situaciones, y que ello es contrario al
artículo 13, como en esta oportunidad lo pretende el demandante. Es necesario también,
que se identifique claramente el término de comparación y, a su vez, que se
señalen los motivos o razones por los cuales se considera que la supuesta
diferencia es inconstitucional, respaldando tal afirmación con verdaderos
cargos de constitucionalidad dirigidos a cuestionar directamente el fundamento
de la medida. El cumplimiento de esta exigencia es particularmente relevante,
pues, siguiendo la hermenéutica constitucional sobre la materia, la realización
de la igualdad no le impone al legislador la obligación de otorgar a todos los
sujetos o a determinadas situaciones un mismo tratamiento jurídico, ya que no
todos se encuentran bajo situaciones fácticas similares ni gozan de las mismas
condiciones o prerrogativas.
En
ese sentido, quien promueve el juicio de igualdad, tiene la carga argumentativa
de demostrar, siquiera sumariamente, no solo que los sujetos respecto de los
cuales se pretende aplicar el juicio son en realidad comparables fáctica o
jurídicamente, sino también, que la diferencia de trato que se genera es
discriminatoria en perjuicio de uno de los sujetos. Como ya se mencionó, estas
premisas no aparecen cumplidas en el caso bajo examen, pues el actor, además de
sustentar la acusación en una regla inexistente a la luz de la norma acusada, no
define con precisión cuál es el desequilibrio que dice advertir y por qué el
mismo es injustificado, absteniéndose de presentar argumentos mínimos que
respalden la discriminación alegada.
El
solo hecho de que el legislador, en ejercicio de su amplio margen de
configuración política para regular las actuaciones judiciales (C.P. arts. 29 y
150-2), establezca un plazo para resolver los procesos civiles, y dicho plazo
tenga un ámbito de aplicación diferente a partir del momento de su entrada en
vigencia, no implica que, por sí misma, la medida carezca de justificación y
que sea contraria a la igualdad.
5.6.
Con respecto a la presunta violación del principio de unidad de materia, el
cargo también se sustenta en una apreciación subjetiva del actor, pues el mismo
parte de considerar, sin ningún sustento jurídico, que la medida relacionada
con la fijación de términos máximos para fallar los procesos judiciales en
primera y segunda instancia, tiene un carácter administrativo sancionatorio y
no judicial. Para la Corte, tal apreciación carece por completo de sentido,
pues la norma acusada, al fijar plazos máximos para proferir sentencias, se
inscribe en el ámbito material de la ley a la que pertenece, cual es la adopción
de medidas de descongestión judicial y, además, guarda una clara relación de
conexidad con el tema objeto de reglamentación en el artículo 124 del Código de
Procedimiento Civil, como es el de los “términos para dictar las
resoluciones judiciales”.
En
ese sentido, atribuirle a la norma acusada la condición de regla
administrativa, de contenido sancionatorio, además de constituir una valoración
de tipo personal, comporta, en realidad, una desfiguración de la medida que es
objeto de regulación en ella. En efecto, atendiendo al tenor literal del
artículo 9° de la Ley 1395 de 2010, es fácil concluir
que en él se regula un aspecto de naturaleza eminentemente judicial,
como es el relacionado con los términos legales para proferir sentencia en
primera y segunda instancia, el cual, a su vez, se integra de forma coherente y
clara a las regulaciones que tratan sobre las ritualidades aplicables a los
procesos civiles donde aquél tiene aplicación.
Como
lo tiene establecido la jurisprudencia constitucional, para que pueda
adelantarse el control de constitucionalidad por violación del principio de
unidad de materia, es necesario que quien presenta la demanda no sólo
identifique la norma que resulta contraria a dicho principio, sino demás, se
requiere que señale de manera clara y razonable porqué considera que la misma
no guarda relación con la materia de la ley, para lo cual es necesario que se
formule la acusación a partir de lo que la norma dice y no “sobre la base de un contenido inexistente, supuesto por
los actores[19]”,
que es precisamente lo que ocurre en el presente caso.
5.7.
En cuanto hace al supuesto desconocimiento de las formas propias de cada juicio,
la prevalencia del derecho sustancial y el acceso a la administración de
justicia, el actor se limita a destacar aspectos relacionados con lo
inconveniente que puede resultar que los plazos para dictar sentencias se
aplique sin distinción a todos los procesos civiles, que no se interrumpan para
la práctica de pruebas y que no generen una verdadera descongestión, pero sin
presentar argumentos persuasivos de inconstitucionalidad, que permitan por lo
menos generar una duda o sospecha razonable sobre la validez de la medida a la
luz de los citados principios constitucionales.
En
relación con dichos aspectos, encuentra la Corte que los cargos se soportan en
un presupuesto falso atribuido a la norma acusada, al que ya se hizo
referencia, cual es el de asumir que ella prevé una sanción de naturaleza administrativa
para al juez que no profiera sentencia dentro de los términos señalados. A partir
de tal premisa, asume el actor que los funcionarios judiciales, con el
propósito de dar estricto cumplimiento a los plazos y evitar así la correspondiente
sanción, no solo abandonarán los procesos antiguos para ocuparse de los nuevos,
sino también, en relación con estos últimos, no culminarían en forma adecuada la
etapa probatoria para darle continuidad a las etapas subsiguientes.
Una
lectura desprevenida de la norma acusada permite advertir, sin discusión, que
en ella no se consagran consecuencias sancionatorias, ya sean de orden administrativo,
disciplinario o penal, pues lo que en realidad ésta reglamenta es un asunto de
naturaleza eminentemente procesal, como es el relacionado con los términos
legales para proferir sentencia en primera y segunda instancia, dentro del
propósito de brindar celeridad a las actuaciones judiciales y de contribuir a
la descongestión de la administración de justicia, que es el objetivo básico perseguido
por el legislador con la expedición de la medida. Siendo ello así, las
afirmaciones del actor, en torno a las posibles conductas que asumirían los
jueces como consecuencia de la aplicación de la medida acusada, constituyen
simples especulaciones u opiniones personales, que como tal, no tiene la
suficiente entidad para constituirse en un cargo fundando de
inconstitucionalidad.
5.8.
Por lo demás, los señalamientos hechos en la demanda, en el sentido de que la
medida que se acusa: (i) genera un carrusel promoviendo el traslado de
expedientes de un despacho a otro, (ii) se aplica en todas las
actuaciones judiciales sin distinción, y (iii) no permite la suspensión
del proceso para la práctica de pruebas, se inscriben también en el terreno de
las elucubraciones y especulaciones que hace el demandante sobre el alcance de la
norma acusada, respondiendo más a un análisis de conveniencia de la misma que
resulta inaceptable desde el punto de vista constitucional.
Al
respecto, cabe precisar que la valoración sobre la eficacia o ineficacia de la
medida de descongestión que se impugna, solo se puede apreciar a mediano y
largo plazo como producto de su aplicación, siendo un asunto que en principio no
corresponde definir al juez constitucional. De igual manera, el hecho de que
los plazos fijados para dictar sentencia se apliquen a todos los procesos
civiles -dispositivos, declarativos y ejecutivos-, resulta acorde con los
principios de economía celeridad y eficiencia que gobiernan la administración
de justicia, y encuentra justificación en el hecho de que, de conformidad con
el artículo 124 del Código de Procedimiento Civil, los términos para proferir
las distintas providencias en el trámite de los procesos son iguales para todos,
ya sean estos dispositivos, declarativos o ejecutivos[20]. Finalmente, en cuanto a
la afirmación de que la norma acusada no permite la interrupción de términos en
la etapa de pruebas, el mismo no encuentra un sólido respaldo en su texto, pues
ésta contempla expresamente la posibilidad de “la interrupción o suspensión
del proceso por causa legal”, con lo cual, se le está reconociendo al juez
de la causa la facultad para adoptar una decisión en ese sentido, en cualquier
etapa del proceso, cuando las circunstancias procesales así se lo demanden.
5.9.
Así las cosas, siguiendo la doctrina constitucional, en el presente caso no es posible llevar a cabo la confrontación objetiva
entre las disposiciones constitucionales citadas y la norma legal impugnada,
propia del juicio de inconstitucionalidad, en cuanto la acusación que se
formula se apoya en contenidos normativos que no son reales y ciertos. La ausencia de claridad, certeza, pertinencia,
especificidad y suficiencia que pesa en la premisa que sirve de base a la
estructura de los cargos, descarta entonces cualquier análisis material sobre
la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma acusada a la luz de
las disposiciones citadas como inconstitucionales.
5.10. En consecuencia, aun cuando la demanda bajo
análisis fue previamente admitida por el Magistrado Sustanciador, un detenido
análisis de la misma lleva a la Corte a concluir que en ella no se estructuró
un verdadero cargo de inconstitucionalidad, ni se expresaron razones “claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”, como lo exigen la ley y
la jurisprudencia constitucional, para que el órgano de control constitucional
pueda realizar el análisis material de la norma acusada. Por lo tanto, esta Corporación se inhibirá de emitir
pronunciamiento de fondo sobre la demanda formulada contra el artículo 9° de la
Ley 1395 de 2010.
VIII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento
de fondo respecto del artículo 9° de la Ley 1395 de 2010, por haberse
presentado el fenómeno de la ineptitud sustancial de la demanda.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-491
de 1997, C-1052 de 2001 y C-1123 de 2008.
[2] Sentencia C-1052 de 2001.
[3] Cfr Corte Constitucional Sentencia C-143 de 1993. Estudió la Corte en aquella ocasión la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 16 y 20 de la Ley 3a de 1986, 246, 249 y 250 del Decreto
1222 de 1986. En el mismo sentido puede consultarse la Sentencia C-428 de 1996.
[4]Así,
por ejemplo en la Sentencia C-362 de 2001, la Corte también se inhibió de conocer la demanda contra Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 5º del Decreto 2700 de 1991, pues “del estudio más detallado de
los argumentos esgrimidos por el demandante, como corresponde a la presente
etapa procesal, puede deducirse que los cargos que se plantean aparentemente
contra la norma atacada no lo son realmente contra ella”.
[5] Sentencia C-504 de 1995. La Corte se declaró inhibida para conocer de
la demanda presentada contra el artículo 16, parcial, del Decreto 0624 de 1989
“por el cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados
por la Dirección General de Impuestos Nacionales”, pues la acusación carece de
objeto, ya que alude a una disposición no consagrada por el legislador.
[6] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-1544 de 2000.  La Corte se inhibe en esta oportunidad proferir fallo de mérito respecto de los artículos 48 y
49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse ineptitud sustancial de la demanda,
debido a que el actor presentó cargos que se puedan predicar de normas
jurídicas distintas a las demandadas. En el mismo sentido C-113 de 2000, C-1516
de 2000 y C-1552 de 2000.
[7] En este mismo sentido pueden consultarse, además de las ya citadas,
las sentencias C-509 de 1996, C-1048 de 2000, C-011 de 2001, entre otras.
[8] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-568 de 1995. La Corte se declara inhibida para resolver la demanda en contra de los artículos 125, 129, 130 y
131 de la Ley 106 de 1993, puesto que la demandante no estructuró el concepto
de la violación de los preceptos constitucionales invocados.
[9] Estos son los defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia
de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de
inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la violación.
Cfr. los autos 097 de 2001 y 244 de 2001 y las sentencias C-281 de 1994, C-519
de 1998, C-013 de 2000, C-380 de 2000, C-177 de 2001, entre varios
pronunciamientos.
[10] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-447 de 1997. La Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del inciso
primero del artículo 11 del Decreto Ley 1228 de 1995, por demanda materialmente
inepta, debido a la ausencia de cargo.
[11] Cfr. la Sentencia C-447 de 1997.
[12] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-504 de 1993. La Corte declaró exequible en esta oportunidad que el Decreto 100 de 1980 (Código Penal). Se
dijo, entonces: “Constituye un error conceptual dirigir el cargo de
inconstitucionalidad contra un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto,
carente de obligatoriedad por no ser parte del ordenamiento jurídico. La
doctrina penal es autónoma en la creación de los diferentes modelos penales. No
existe precepto constitucional alguno que justifique la limitación de la
creatividad del pensamiento doctrinal - ámbito ideológico y valorativo por
excelencia -, debiendo el demandante concretar la posible antinomia jurídica en
el texto de una disposición que permita estructurar un juicio de
constitucionalidad sobre extremos comparables”.  Así, la Corte desestimaba algunos de los argumentos presentados por el actor que se apoyaban en
teorías del derecho penal que reñían con la visión contenida en las normas
demandadas y con la idea que, en opinión del actor, animaba el texto de la Constitución.
[13] Cfr. Ibíd. Sentencia C-447 de 1997.
[14] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-269 de 1995.  Este fallo que se
encargó de estudiar la Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 61 de 1993 artículo 1° literales b y f, es un ejemplo de aquellos casos en los cuales la Corte desestima algunos de los cargos presentados por el actor, puesto que se limitan a
presentar argumentos de conveniencia.
[15] Son estos los términos descriptivos utilizados por la Corte cuando ha desestimado demandas que presentan argumentos impertinentes a consideración
de la Corte. Este asunto también ha sido abordado, además de las ya citadas, en
la C-090 de 1996, C-357 de 1997, C-374 de 1997 se desestiman de este modo
algunos argumentos presentados por el actor contra la Ley 333 de 1996 sobre extinción de dominio, C-012 de 2000, C-040 de 2000, C-645 de 2000,
C-876 de 2000, C-955 de 2000, C-1044 de 2000, C-052 de 2001, C-201 de 2001.
[16] Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-1115
de 2004, C-1300 de 2005, C-074 de 2006, C-929 de 2007, C-623 de 2008 y C-1123
de 2008.
[17] Ibídem.
[18] Sentencia C-623 de 2008.
[19] Sentencia C-841 de 2010.
[20] No sobra precisar que, si bien el Código de Procedimiento Civil
prevé distintos tipos de procesos con trámites específicos, acorde con los
diferentes tipos de controversias que se judicializan, en todos los casos, los
tiempos procesales en ellos previstos resultan ser más cortos que los términos
señalados en la norma acusada para dictar sentencia en primera y segunda
instancia -un año y seis meses respectivamente-. En ese sentido, los plazos
para dictar sentencia resultan lo suficientemente amplios para que todos los
procesos se puedan fallar oportunamente (dispositivos, declarativos y
ejecutivos). Así, por ejemplo, tratándose del proceso declarativo de mayor
cuantía, cuyo trámite es el de más duración, los artículos 396, 397, 428, 429,
430 y 432 del Código de Procedimiento Civil, con las reformas introducidas por la Ley 1395 de 2010, tiene previsto que éste se desarrolle en primera instancia, en sus
distintas etapas, en un plazo que no supera los seis meses.