T-268-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-268/08
DEFENSORIA DEL PUEBLO-Legitimación para
interponer tutela cuando titular del derecho se encuentra en situación de
desamparo o indefensión
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Fundamento
constitucional
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Fundamental
por conexidad
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Alcance
POBLACION DESPLAZADA-Protección
constitucional
ENTIDADES FINANCIERAS, BURSATILES Y ASEGURADORAS-Ejercen funciones de interés público
ACCION DE TUTELA-Improcedencia por
existir hecho superado
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Requisitos
administrativos deben ceder a la condición de mujer cabeza de familia y
desplazada
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Hecho
superado por haberse asignado el subsidio asignado
Referencia: expediente T-1779135
Acción de tutela instaurada por Aracelys Esther Zurita Villafañe
contra el Banco Agrario S.A.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D.C., once
(11) de marzo de dos mil ocho (2008)
La Sala Primera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA, JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO y
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del
trámite de revisión de los fallos proferidos por los Juzgados Sexto Civil
Municipal y Cuarto Civil del Circuito de Cartagena en el asunto de la
referencia.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
El defensor del pueblo -Regional Bolívar-
interpuso acción de tutela contra el Banco Agrario por la presunta vulneración
de los derechos fundamentales a la vivienda digna y a la familia de Aracelys
Esther Zurita Villafañe en su calidad de persona desplazada por la violencia,
madre de dos menores y mujer cabeza de familia.
Mencionó, como sustento a la señalada
trasgresión, los siguientes fundamentos fácticos:
a. En agosto de 2006, por orden
presidencial y a través del Fondo Nacional de Vivienda, le fue aprobado y
asignado a Aracelys Esther Zurita Villafañe, madre de dos menores, cabeza de
familia y persona desplazada por la violencia, un subsidio para la adquisición
de vivienda urbana nueva o usada por valor de $10´200.000.
b. El Banco Agrario de Cartagena, previo
el estudio correspondiente, aprobó a la señora Zurita un crédito por la suma de
$14´800.000 para la compra de vivienda.
c. El 20 de febrero de 2007 la accionante
suscribió la escritura pública de compraventa para la adquisición de vivienda
usada, comprometiéndose a pagar el precio con el subsidio otorgado por el
Gobierno Nacional a través del Fondo Nacional de Vivienda y con el crédito
aprobado por el Banco Agrario. En este documento se gravó con hipoteca el
inmueble a favor del banco con el objeto de garantizar la deuda adquirida. La
mencionada escritura pública fue registrada en la Oficina de Registro e
Instrumentos Públicos de Cartagena.
d. Surtido lo anterior, la entidad
accionada se negó a desembolsar el crédito aprobado, pues según informe de la
CIFIN de 3 de abril de 2007, la gestora del amparo se encontraba reportada por
una deuda pendiente con Yanbal de Colombia S.A.
e. La demandante en tutela procedió a
pagar la obligación que tenía para con Yanbal, deuda adquirida con anterioridad
al desplazamiento pero que, debido a éste, no había podido solucionar.
f. Aportado al banco accionado un paz y
salvo emitido por Yanbal referente a la deuda de la accionante, éste adujo que
el desembolso estaba condicionado a que se suprimiera el reporte en la CIFIN;
entidad que, por su parte, dijo que el mismo debe durar como mínimo dos años,
lo que, según manifiesta la gestora del amparo, “hace imposible entonces, al
decir del Banco, que se le desembolse el crédito” (fl. 2).
2. Solicitud de tutela
Por lo expuesto
la accionante, en su condición de persona desplazada por la violencia, madre de
dos menores y mujer cabeza de familia, pretende se le tutelen sus derechos
fundamentales y en consecuencia “se ordene al BANCO AGRARIO DE COLOMBIA
-Oficina de Cartagena-, realice el desembolso del crédito aprobado”.
3. Intervención de la parte demandada
El Banco Agrario de Colombia S.A.
manifestó que su comportamiento estuvo ajustado al marco legal y
constitucional, toda vez que según el “Acta No. 3 de fecha enero 19 de
2007 …Si al momento del desembolso, el reporte CIFIN cuenta con más de 30 días
de efectuado, deberá realizarse nuevamente y mostrar un comportamiento normal”;
además adujo que“dentro de la escritura de hipoteca a favor del Banco se
encuentra estipulado en su cláusula séptima que…´Es entendido que por el simple
hecho del otorgamiento de este contrato, EL BANCO no contrae obligación
alguna de carácter legal ni de ninguna otra clase, de conceder a EL
HIPOTECANTE Y/O GARANTIZADO créditos…’”(resaltados en el original del
texto, fl.29).
Señaló, finalmente, que la demandante en
tutela cuenta con otros mecanismos de defensa judicial y que no existe la
configuración de un perjuicio irremediable que haga procedente la solicitud de
amparo.
4. Pruebas relevantes aportadas al
proceso
a. Resolución de nombramiento del
defensor del pueblo regional Bolívar (fl. 6).
b. Comunicación de agosto de 2006 del
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial referente a la
asignación del subsidio familiar de vivienda urbana a la accionante (fl.8).
c. Informe del Banco Agrario de enero 23
de 2007, donde consta la aprobación del crédito solicitado por la accionante
para compra de vivienda (fl. 9).
d. Copia de la Escritura Pública No. 654
de 20 de febrero de 2007 de la Notaría Tercera del Circulo de Cartagena, donde
figura el contrato de compraventa del bien inmueble y la constitución de una
hipoteca a favor del Banco Agrario (fl. 14 al 18).
e. Constancia de paz y salvo emitida el
10 de abril de 2007 por Yanbal de Colombia S.A. respecto de la accionante (fl.
19).
f. Certificado de tradición del inmueble
objeto de la compraventa de 30 de marzo de 2007, en el que la accionante
aparece como propietaria de éste (fl. 21 al 22).
g. Reporte de la CIFIN respecto de la
actividad financiera de la accionante de 2 de enero y 3 de abril de 2007.
II. SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN
Correspondió el estudio en primera
instancia de la presente demanda de tutela al Juzgado Sexto Civil Municipal de
Cartagena, despacho judicial que el 28 de mayo de 2007 denegó la solicitud de
amparo bajo el argumento de que la entidad accionada desarrolló una actuación
lícita y que es ésta la responsable de “evaluar y determinar el riesgo de
conceder un crédito”.
Impugnada la decisión por la parte
accionante en razón a que el fallo desconocía la prevalencia del derecho
sustancial y su condición de persona desplazada por la violencia, el Juzgado
Cuarto Civil del Circuito de Cartagena el 11 de julio de 2007, confirmó la
denegación del amparo, pues, según explicó, “la intención de la parte
accionante no es la supuesta vulneración (sic) de un derecho fundamental
sino fines meramente individuales de naturaleza contractual, los cuales tienen
procedimiento diferente”; a más de esto, dijo que “no existe evidencias
objetivas que permitan inferir la proximidad de un daño grave e irreparable
para los derechos fundamentales del actor (sic)”.
III. REVISIÓN POR LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Remitido el expediente a esta
Corporación, la Sala de Selección Número Doce, mediante auto de catorce (14) de diciembre de
dos mil siete (2007), dispuso su revisión por la Corte
Constitucional.
1. Competencia
Esta Corte es competente para conocer de
los fallos materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del
Decreto 2591 de 1991 y demás disposiciones pertinentes, así como por la
escogencia del caso por la Sala de Selección.
2. Trámite
surtido ante la Corte Constitucional
a)    Solicitud de pruebas
En uso de las facultades
constitucionales y legales, en especial las que confiere el Decreto 2591 de
1991, este Despacho requirió al Defensor del Pueblo -Regional Bolívar- para que
señalara ¿Cuál es la situación actual de la señora Aracelys
Esther Zurita Villafañe respecto de la adquisición de la vivienda que fue
gravada con hipoteca por el Banco Agrario?
Igualmente se solicitó
al Banco Agrario de Colombia -Seccional Cartagena-, que informara si fue
desembolsado el crédito que había sido aprobado a la señora Aracelys Esther
Zurita Villafañe para la compra de vivienda y estableciera si se encuentra
actualmente vigente el gravamen de hipoteca sobre el inmueble objeto del
contrato previsto en la Escritura Pública número 654 de 20 de febrero de 2007
de la Notaría Tercera del Círculo de Cartagena.
b)    Respuestas a la información solicitada
El defensor del
pueblo -Regional Bolívar- informó que “desembolsado el subsidio otorgado
por el Fondo Nacional de Vivienda y cancelado a la vendedora del inmueble, el
saldo, motivo del préstamo ante el Banco
Agrario, le tocó en últimas cancelarlo a la vendedora con un préstamo que hizo
a un tercero”.
Asimismo, indicó que
“el bien se encuentra hipotecado por el Banco
Agrario sin que el accionante le deba un solo peso”
y que solicitada ante el banco la cancelación del
gravamen, dicha entidad afirmó
que “a la accionante le correspondía pagar los
gastos notariales y de registro”.
El Banco Agrario
de Colombia respondió que “el desembolso del crédito de la accionante no
cumplió la exigencia de la aprobación, así como lo que se encuentra estatuido en el Manual de
Administración de Riesgo Crediticio       -SARC- emitido por la Junta Directiva No.
252 de mayo 12 de 2004 que en varios apartes establece como uno de los requisitos, que se presente un buen
comportamiento en el sector financiero”, pues “se realizó la consulta a la CIFIN reflejando un comportamiento
de cartera negativa con la empresa Yanbal de Colombia S.A., lo que conllevó a no otorgar el
desembolso por cuanto no se cumplía con el requisito exigido”. Adujo además que “el manual del SARC como los
requisitos exigidos por el Comité en una
aprobación crediticia… obligan al cumplimiento de las normas institucionales establecidas para
cubrir de manera adecuada el riesgo crediticio”.
Finalmente manifestó que a “la fecha no ha sido posible cancelar el gravamen por cuanto el
Banco no ha contado con los documentos
solicitados para tal efecto” y que en documento emitido el 18 de febrero del año
en curso “se le comunicó… a la señora… ZURITA, para
que se sirva dirigirse ante la Notaria Tercera del Círculo de Cartagena a fin de retirar la escritura de
cancelación de hipoteca y continuar con el trámite de registro ante la
respectiva oficina de instrumentos públicos”.
3. Consideraciones
3.1 Problema jurídico y esquema de
resolución
Le corresponde a esta Sala decidir si el
derecho a la vivienda digna se transgrede cuando una entidad financiera se
niega a realizar el desembolso de un crédito, previamente aprobado para la
adquisición de vivienda, de una mujer madre de dos menores, cabeza de familia y
desplazada por la violencia.
El problema jurídico precedentemente
señalado se ha de abordar teniendo en cuenta los siguientes ítems: i) sujetos
especiales de protección constitucional, ii) carácter fundamental del derecho a
la vivienda digna, iii) procedencia de la acción de tutela frente a entidades
financieras y iv) la improcedencia de la solicitud de amparo en virtud de la
configuración de un hecho superado.
Previo a
desarrollar el esquema de análisis planteado se determinará la legitimación del
defensor del pueblo para interponer una solicitud de amparo.
Legitimación
de la defensoría del pueblo
La facultad de
la defensoría del pueblo de presentar acciones de tutela en nombre de un
ciudadano al que aparentemente le fueron vulnerados sus derechos fundamentales,
es otorgada directamente por la Constitución y desarrollada por la normatividad
que rige su labor[1] y el procedimiento que
regula esta acción constitucional[2], pues la función primordial
de este organismo dentro de la estructura estatal es velar por la promoción, el
ejercicio y la divulgación de los derechos humanos (artículo 282 de la
Constitución Política).
Esta facultad ha
sido enmarcada por la jurisprudencia[3] de esta Corporación
creando una serie de sub reglas para determinar su procedencia. Es así como se
ha expuesto que la Defensoría del Pueblo podrá interponer acción de tutela a
nombre de cualquier persona, siempre y cuando ésta se lo solicite o se
encuentre en situación de desamparo o indefensión que le impida promover
directamente su propia defensa, presupuesto que se cumple en el presente caso
al tratarse de la solicitud de protección de los derechos fundamentales de una
persona desplazada por la violencia, madre de dos menores y mujer cabeza de
familia.
i)
Sujetos especiales de protección
constitucional
La Constitución
Política de Colombia le atribuyó al Estado la obligación de garantizar una
protección especial a determinados sujetos[4], entre éstos
expresamente se encuentran los niños, los adolescentes, los ancianos, los
disminuidos físicos, síquicos y sensoriales, y las mujeres cabeza de familia,
entre otros.
Existen diversas
razones, algunas semejantes, otras exclusivas, para denotar la razón de ser de
ese plus de acción que debe realizar el Estado en procura de la protección de
los derechos constitucionales de los señalados grupos.
a) En el caso de
la mujer cabeza de familia, esta Corte ha justificado su protección “por una parte, por las condiciones de
discriminación y marginamiento a las que se ha visto sometida la mujer durante
muchos años, y, por otra, por el significativo número de mujeres que por
diversos motivos se han convertido en cabezas de familia, y deben asumir, en
condiciones precarias y sin apoyo de ninguna naturaleza, tanto las
responsabilidades del hogar como las propias de la actividad de la que derivan
el sustento familiar”[5].
En este mismo
sentido, se ha afirmado que con el apoyo especial a la mujer cabeza de familia
se busca “(i) promover la igualdad real y efectiva
entre ambos sexos; (ii) reconocer la pesada carga que recae sobre [ella] y crear un deber estatal de apoyo en todas las esferas de
su vida y de su desa­rrollo personal, para compensar, aliviar y hacer menos
gravosa la carga de sostener su familia; y (iii) brindar, de esta manera, una
protección a la familia como núcleo básico de la sociedad”[6].
Así, la  mujer
cabeza de familia es un sujeto especial de protección, su acepción[7]
encierra el cuidado de los menores y de personas que se encuentran bajo su
custodia con algún tipo de discapacidad que no pueden realizar aportes ni
subsistir por sus propios medios, luego el beneficio atribuido a aquélla
repercute en cada uno de los miembros de la familia.
Incluso, es de
tal magnitud la relevancia de los menores dentro de la noción de “cabeza de
familia” que dicho “adjetivo” y las prerrogativas que implica, en algunos
casos por vía de interpretación, han sido otorgados a los hombres que se
encuentren en situaciones similares con la finalidad exclusiva de proteger a
los niños[8].
b) Con relación
a los menores, la Constitución Política atribuye a la familia, a la sociedad y
al Estado la obligación de asistirlo y protegerlo para garantizar su desarrollo
integral y el ejercicio de sus derechos[9].
La especial protección que merece el
menor tiene su fundamento en “i) el respeto de la dignidad humana que,
conforme a lo previsto en el Art. 1º de la Constitución, constituye uno de los
fundamentos del Estado Social de Derecho colombiano; ii) su indefensión o
vulnerabilidad, por causa del proceso de desarrollo de sus facultades y
atributos personales, en su necesaria relación con el entorno, tanto natural
como social, y, iii) el imperativo de asegurar un futuro promisorio para la
comunidad, mediante la garantía de la vida, la integridad personal, la salud,
la educación y el bienestar de los mismos”[10].
Razones estas
que justifican que los derechos de los niños prevalezcan sobre los derechos de
los demás y que permiten el desarrollo del principio universal[11]
referente a la superioridad del interés del menor consagrado expresamente
en el ordenamiento colombiano en la Ley 12 de 1991 y más específicamente en el
artículo 8° de la Ley 1098 de 2006 -Código de la Infancia y la Adolescencia- el
cual lo definió como “el
imperativo que obliga a todas las personas a garantizar la satisfacción
integral y simultánea de todos sus [se refiere a los niños, niñas y adolescentes] Derechos
Humanos, que son universales, prevalentes e interdependientes”.
Acerca de ¿Qué
significa que los niños sean titulares de
derechos prevalecientes e intereses superiores?,
esta Corporación en sentencia de tutela 510 de 2003,
determinó que esa superioridad depende de las circunstancias de cada caso y de
cada niño en particular, ya que “el contenido de
dicho interés, es de naturaleza real y relacional[12]”,
lo que no impide la existencia de parámetros generales que determinen criterios
orientadores del análisis de casos individuales.
Dentro de estos
parámetros generales, expuso esta Corte que a pesar de que el interés del menor
“‘debe ser independiente del criterio arbitrario de los demás y, por tanto,
su existencia y protección no dependen de la voluntad o capricho de los padres
o de los funcionarios públicos encargados de protegerlo[13];…
ello no implica que al momento de determinar cuál es la opción más favorable
para un menor en particular, no se puedan tener en cuenta los derechos e intereses
de las personas vinculadas con tal menor, en especial los de sus padres.[E]l
interés superior del menor prevalece sobre los intereses de los demás, pero no
es de ninguna manera excluyente ni absoluto frente a ellos;… por lo mismo, los
derechos e intereses conexos de los padres y demás personas relevantes se deben
tomar en cuenta en función del interés superior del menor”, pues “de
hecho, sólo así se logra satisfacer plenamente el mandato de prioridad de los
intereses de los niños, ya que éstos son titulares del derecho fundamental a
formar parte de una familia, por lo cual su situación no debe ser estudiada en
forma aislada, sino en el contexto real de sus relaciones con padres,
acudientes y demás familiares e interesados. Esta es la regla que establece el
artículo 3-2 de la Convención sobre Derechos del Niño, según el cual ‘los
estados se comprometen a asegurar al niño la protección y el cuidado que sean
necesarios para su bienestar, teniendo en cuenta los derechos y deberes de sus padres,
tutores u otras personas responsables de él ante la ley[14]”.
c) Igualmente,
dentro del ordenamiento colombiano existen grupos de personas que debido a las
situaciones de particular debilidad y vulnerabilidad son sujetos de protección
especial como es el caso de los desplazados por la violencia. De esta forma, la
acción positiva del Estado y de la comunidad se dirige a favorecer a los grupos
determinados por la Constitución y también a suplir un “estado de cosas
inconstitucional”[15], una violación flagrante,
masiva y continua de los derechos fundamentales de un determinado grupo.
El desplazado,
según la Ley 387 de 1997, es “toda
persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional
abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales,
porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han
sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de
cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios
y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los
Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras
circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o
alteren drásticamente el orden público”.
Esta definición, que no abarca todos los supuestos de hecho
a los que podría estar sujeta, encuentra como base fundamental el desarraigo de
la vida de quien fue objeto de dicha conducta -el desplazamiento-, pues es
alejado de todo aquello que forma su identidad, como lo es su trabajo, su
familia, sus costumbres, su cultura, entre otros aspectos, y trasladado a un
lugar “ajeno” para intentar rehacer lo que fue deshecho por causas
ajenas a su voluntad y por el descuido de quien debió ser garante de su statu
quo.
La situación del desplazado no implica solamente el “ir de
un lugar a otro”; encierra una vulneración masiva de los derechos fundamentales
que impone al Estado la obligación de proveer desde la ayuda de emergencia
hasta la estabilización socioeconómica para que esa circunstancia cese, pues estas personas, ha dicho la Corte[16], “se
encuentran en una especial condición de vulnerabilidad, exclusión y marginalidad,
entendida la primera como aquella situación que sin ser elegida por el
individuo, le impide acceder a aquellas garantías mínimas que le permiten la
realización de sus derechos económicos, sociales y culturales y, en este orden,
la adopción de un proyecto de vida[17]; la
segunda, como la ruptura de los vínculos que unen a una persona a su comunidad
de origen[18]; y, la
tercera, como aquélla situación en la que se encuentra un individuo que hace
parte de un nuevo escenario en el que no pertenece al grupo de beneficiarios
directos de los intercambios regulares y del reconocimiento social[19].
Estas dramáticas características convierten a la población desplazada en
sujetos de especial protección constitucional[20]”.
De esta forma, hay
unos sujetos especiales de protección en el ordenamiento colombiano que impone
al Estado y a la comunidad el deber de desarrollar acciones positivas que
propendan por la consecución de su bienestar; actuación que se halla
justificada en razón a los fines propios de la Constitución y a las peculiares
condiciones de cada grupo que los hacen vulnerables y débiles. Así esta Sala
reitera la jurisprudencia en el sentido de reconocer un carácter de sujetos de
especial protección constitucional a las mujeres cabeza de familia, a los menores
de edad y a los desplazados por la violencia.
ii)
Derecho a la vivienda digna
El artículo 51
de la Constitución Política que dispone que “todos los colombianos tienen
derecho a la vivienda digna”, al ser un mandato de origen superior, le
impone al Estado el deber[21] de hacerlo efectivo.
Pronunciamientos
de esta Corte han enmarcado la procedencia del amparo del derecho a la vivienda
digna. Los condicionantes que ha impuesto con base al calificativo de derecho prestacional
y programático que implica la intermediación de una disposición normativa
adicional para su realización, hacen referencia a i) “la presencia de una
conexidad o estrecha relación de este derecho con uno de carácter fundamental,
que por tal circunstancia se encuentra en peligro o está siendo vulnerado”[22],
ii) a que pueda evidenciarse una afectación del mínimo vital, especialmente en
personas que se encuentran en una situación de debilidad manifiesta[23],
ya que adquiere importancia en la realización de la dignidad del ser humano[24]
o iii) a que se encuentre efectivamente materializado, pues ello hace que el
derecho adquiera fuerza normativa directa y a su contenido esencial deba
extenderse la necesaria protección constitucional[25]
.
Ahora bien, esta
Corte considera que independientemente de la discusión acerca de sí la vivienda
digna es un derecho fundamental, su statu de derecho constitucional lo hace
exigible de forma inmediata.
Para determinar el alcance de la acepción “vivienda
digna” esta Corporación ha dicho que ello implica el contar con un lugar,
sea propio o ajeno, que lleve a la persona a encontrar un medio adecuado que le
garantice sus condiciones naturales de ser humano[26]
y de esta forma pueda satisfacer su proyecto de vida[27].
Se han de cumplir, así, factores como[28] la habitabilidad, la
facilidad de acceso a los servicios indispensables para la salud, la seguridad,
la nutrición de sus ocupantes, el acceso fácil a opciones de empleo, centros de
salud y educativos, ausencia de elementos que pongan en riesgo la salud de los
habitantes, la adecuación cultural a sus ocupantes, entre otros .
Partiendo de lo
precedentemente anotado, cuando se trata del alcance del derecho a la vivienda
digna de las personas desplazadas por la violencia, la obligación positiva del
Estado se hace mayormente exigible con el fin de que sea subsanado el estado de
vulneración en que se encuentra este sujeto especial de protección y al que
está obligado de remediar, en primer lugar el Estado y como deber de
solidaridad la comunidad en general.
Y es que su
fundamentabilidad radica en el hecho de que “la
población desplazada, en tanto ha tenido que abandonar sus viviendas y
propiedades en su lugar de origen, y se enfrenta a la imposibilidad de acceder
a viviendas adecuadas en los lugares de arribo, por carecer de recursos
económicos, empleos estables, entre otros factores, requieren la satisfacción
de este derecho a fin de lograr la realización de otros derechos como la salud,
la integridad física, el mínimo vital, etc”[29].
Con el fin de
cumplir con el mandato constitucional y garantizar la efectividad de los
derechos de este sujeto de especial protección, el Estado a través de la rama
ejecutiva del poder público y ésta en concordancia con los parámetros
enmarcados por el poder legislativo y judicial, ha
dispuesto para la materialización del derecho a la
vivienda digna de la población desplazada políticas tales como la expuesta en
el Decreto 951 de 2001, la cual establece un procedimiento para que se asigne
por una sola vez y se utilice en un determinado lapso de tiempo[30]
un subsidio para la adquisición de vivienda de interés social nueva o usada con
cargo al presupuesto general de la nación, correspondiéndole al Fondo Nacional
de Vivienda la asignación de los subsidios referidos a las áreas urbanas
(Decreto 555 de 2003).
Hilvanando lo
anterior, se concluye que la eficacia del derecho a la vivienda digna por su
condición de derecho constitucional puede propenderse por medio de una acción
constitucional como lo es la tutela, sobre todo cuando la persona que requiere
el amparo se encuentra en estado de debilidad manifiesta como lo es el caso de
los desplazados por la violencia, pues dicha condición que implica un estado
permanente de vulnerabilidad y debilidad, contiene además de la existencia de
una política que ha materializado el alcance de la vivienda digna, una
conexidad estrecha con el derecho fundamental a la vida digna, más aún cuando
de por medio está la satisfacción de derechos de los menores, cuyos intereses
por mandato constitucional son prevalecientes, circunstancias que unas vez advertidas,
justifican y exigen el amparo.
iii)
Procedencia de la acción de tutela frente
a entidades financieras
El artículo 86
de la Constitución Política establece que el reclamo para la protección
inmediata de los derechos constitucionales fundamentales amenazados o
vulnerados por un particular, procede cuando éste se encuentre encargado de la
prestación de un servicio público, o su conducta afecte grave y directamente el
interés colectivo, o respecto de quien el solicitante se halle en estado de
subordinación o indefensión.
Las relaciones
entre particulares generalmente transcurren en un plano de igualdad, por lo que
cuando el Estado le otorga una facultad a una de las partes, el mismo debe
velar porque ésta no sea abusada. La acción de tutela es un mecanismo que
propende a la consecución de esa finalidad[31], pues es un
instrumento alternativo de protección contra quien olvidando la finalidad
social de sus funciones -como ocurre en el caso de los servicios públicos- vulnera
los derechos fundamentales de los demás miembros de la sociedad.
Cuando se trata
de la procedencia de la tutela contra entidades financieras, ésta ha sido
abordada desde la perspectiva relacionada con la prestación de un servicio
público.
La actividad bancaria ha sido catalogada como un servicio público
debido a “la
importancia de la labor que desempeñan para una comunidad económicamente
organizada en el sistema de mercado, el interés comunitario que le es
implícito, o interés público de la actividad y la necesidad de permanencia,
continuidad, regularidad y generalidad de su acción”[32], ya que “la
captación de recursos del público y el suministro del crédito son labores
indispensables para el desarrollo de múltiples actividades del conglomerado
social, [de allí la] preeminencia que llevó al constituyente a consagrar
la necesaria inspección y vigilancia estatal, junto con la necesidad de
autorización previa para su ejercicio”[33].
Al ejercer una
actividad de interés público “las entidades financieras, en las actuaciones
frente a sus usuarios, tienen una posición privilegiada que las erige como
verdaderas autoridades ante ellos, condición que, a la vez que les otorga
prerrogativas superiores a la de los particulares, las obliga a ejercer las
acciones necesarias para garantizar el libre y adecuado ejercicio de los
derechos fundamentales de sus clientes y, entre ellos, el del debido proceso”[34].
De esta forma,
las entidades financieras se encuentran sujetas al ordenamiento constitucional
y a la obligación de no vulnerar los derechos fundamentales, al paso que, de
conformidad con el deber de solidaridad, deben contribuir, en algunos
supuestos, a su garantía[35], pues “si se ha
entendido que las entidades financieras están encargadas de la prestación de un
verdadero servicio público y que éstos se relacionan con las finalidades del
Estado Social de Derecho, es fácil comprender entonces que las entidades
financieras cumplen en sí mismas un papel en la estructuración de este tipo de
estado. Y si tal estado otorga una especial protección a ciertos sujetos –como,
en el caso, las personas de la tercera edad y quienes están en estado de
invalidez- las entidades financieras también deben velar por la especial
protección de estos sujetos”[36].
En el mismo
sentido y como cualquier órgano parte de la estructura del estado las
entidades financieras “debe[n] actuar con lealtad, respetando las
expectativas legitimas e infundiendo confianza y lealtad entre sus asociados”[37],
pues su actividad también se encuentra regida por el principio de respeto del
acto propio el cual “opera cuando un sujeto de derecho ha emitido un acto
que ha generado una situación particular, concreta y definida a favor de otro.
Tal principio le impide a ese sujeto de derecho modificar unilateralmente su
decisión, pues la confianza del administrado no se genera por la convicción de
la apariencia de legalidad de una actuación, sino por la seguridad de haber
obtenido una posición jurídica definida a través de un acto que creó
situaciones particulares y concretas a su favor”[38].
Concluyendo, la
procedencia de la acción de tutela contra entidades financieras está
determinada por el servicio público que le prestan a la comunidad, del cual se
derivan prerrogativas otorgadas y así como deberes impuestos por el Estado;
entre estos últimos se encuentra el respeto a las garantías fundamentales, de
allí que si ejecuta alguna vulneración ésta deba ser amparada por medio de este
mecanismo constitucional.
iv)
Improcedencia de la acción de tutela en
virtud de la configuración de un hecho superado
Comoquiera que la finalidad de la acción de tutela es imponer una
acción u omisión para de ese modo salvaguardar los derechos fundamentales,
cuando ha cesado la amenaza o la vulneración de éstos el presente instrumento
constitucional se vuelve inocuo, pues no tendría un objeto directo sobre el
cual actuar. Esta carencia de objeto por haberse satisfecho la pretensión del
actor en el curso de la acción, es lo que se conoce como hecho superado.
En otros términos “la acción de tutela tiene por objeto la
protección efectiva y cierta del derecho presuntamente vulnerado o amenazado,
lo cual explica la necesidad de un mandato proferido por el juez en sentido
positivo o negativo. Ello constituye a la vez el motivo por el cual la persona
que se considera afectada acude ante la autoridad judicial, de modo que si la
situación de hecho de lo cual esa persona se queja ya ha sido superada en
términos tales que la aspiración primordial en que consiste el derecho alegado
está siendo satisfecha, ha desaparecido la vulneración o amenaza y, en
consecuencia, la posible orden que impartiera el juez caería en el vacío. Lo
cual implica la desaparición del supuesto básico del cual parte el artículo 86
de la Constitución y hace improcedente la acción de tutela...”[39].
Sin embargo, aún existiendo un hecho
superado se debe analizar de fondo el asunto planteado, a fin de revocar la
decisión revisada y declarar la carencia actual de objeto[40], en este sentido ha
dicho la Corte que “en estos casos, la técnica empleada es que la decisión
de instancia es confirmada, pero por las razones expuestas por la Corte[41].
Pero confirmar un fallo contrario a la Carta no es lo procedente. Por eso, la
técnica que se empleará en la parte resolutiva será la de revocar y declarar la
carencia de objeto” [42].
El hecho
superado se constituye así, como una causal de improcedencia de la acción de
tutela por la carencia actual de objeto, generado por el cese de la vulneración
o amenaza de los derechos fundamentales que dio origen a la queja
constitucional, pero que no obsta para realizar un pronunciamiento de fondo con
el fin determinar si era o no amparable el derecho constitucional invocado a
ser objeto de protección.
4. Del caso
en concreto
4.1 Teniendo en
cuenta las circunstancias peculiares del caso, en primer lugar el defensor del
pueblo está legitimado para interponer la presente acción de tutela, comoquiera
que se encuentra investido de facultades para ello, pues es un atributo propio
de sus competencias y es un hecho notorio de que a quien se le están vulnerando
sus derechos es una persona desplazada por la violencia, madre de dos menores y
mujer cabeza de familia, que se encuentra en estado de especial debilidad y
vulnerabilidad.
En segundo
término, esta Sala encuentra que el derecho a la vivienda digna tiene que ser
amparado, ya que éste, además de ser exigible por sí solo al ser un derecho
constitucional, adquiere una relevancia primordial[43]
cuando el sujeto en quien recae la vulneración tiene una categoría de especial,
ya que se trata de garantizarle y hacer efectivo el derecho de una mujer,
cabeza de familia -al cuidado de dos menores- y desplazada por la violencia.
Insiste la Corte
que la situación de desplazamiento y la vulneración permanente de los derechos
fundamentales que ello implica, obliga al Estado a emplear políticas que cesen
esa circunstancia, amén que la vivienda digna es uno de los pilares para que derechos
como la salud y el mínimo vital puedan desarrollarse, más aún cuando se trata
del amparo a una mujer cabeza de familia, pues la obligación de la salvaguarda de
su derecho se acrecienta, ya que en este caso no sólo están a la deriva sus
derechos, sino también el de dos niños, que como se expuso en el aparte
correspondiente, son sujetos de especialísima protección y cuyos intereses
deben prevalecer sin excluir los derechos de sus padres y demás personas relevantes
que los tengan a su cargo, más aún cuando la política para la adquisición de
vivienda está materializada en cabeza de la gestora del amparo.
La actitud de la
entidad financiera de negarse a desembolsar el crédito hasta tanto la
accionante desapareciera del reporte de la CIFIN, conociendo que la deuda base
de dicha anotación fue adquirida antes del desplazamiento y fue cancelada para
el momento de hacerse efectivo el desembolso, desconoce los principios
constitucionales que rigen el desarrollo de su actividad, catalogada, por su
esencialidad, como un servicio público, pues a pesar de que posee una cierta
liberalidad para el desempeño de sus funciones, ésta se encuentra condicionada
por el deber de solidaridad atribuido a todos los particulares, y, como parte
de la estructura del Estado, por su obligación de garantizar los derechos
fundamentales de las personas sujetas a una protección especial. Adicionalmente
se encuentra sujeta a la primacía -otorgar mayor relevancia e importancia- de las
normas constitucionales frente a acuerdos privados de menor jerarquía y a la
prevalencia de los derechos sustanciales frente a las formalidades.
Al respecto, se
ha de señalar que la actuación de la entidad financiera referente a negar el
desembolso del crédito previamente aprobado, aludiendo para ello actos internos
que disponen dicha facultad, transgrede no sólo su deber de solidaridad, sino
que impide el desarrollo de las políticas que el Estado ha otorgado para
subsanar dicha falencia, pues el subsidio asignado por el gobierno[44]
estaría sujeto al devenir que pudiese ocasionar el incumplimiento del contrato,
perdiendo la accionante de este modo su vivienda y el subsidio aprobado para su
financiación, teniendo que someterse a otro sistema de selección para que la
ayuda sea nuevamente asignada, mientras que su núcleo familiar -dos menores,
cuyos derechos son prevalecientes en este ordenamiento jurídico- se
desestabiliza y continúa en estado de vulnerabilidad.
De allí que la
amenaza[45] de vulneración al
derecho a la vivienda digna era inminente y los medios ordinarios de defensa no
eran eficaces para su protección; luego, permitir ello en aras del cumplimiento
de una resolución privada que no fue dada a conocer previamente a la accionante
y de menor jerarquía a las normas constitucionales, que impone unos requisitos
formales no vinculantes para la asignación de un crédito, y más aún, cuando se
había generado una confianza legítima sobre la certeza del desembolso del
crédito para la adquisición del inmueble -pues éste se encontraba gravado con
hipoteca-, desconoce los principios que guían la organización de un Estado
Social de Derecho, cuya finalidad es garantizar la efectividad de los derechos,
servir a la comunidad, promover la prosperidad general y velar por la
prevalencia del derecho sustancial frente a las formalidades (artículo 2° C.P.),
más aún cuando no está en riesgo la actividad mercantil y financiera, toda vez
que la deuda reportada en la CIFIN está saldada y su demora en el pago fue
justificada por la condición de desplazamiento.
De esta forma, el derecho a la vivienda digna de una mujer cabeza de familia y
desplazada por la violencia, prima sobre unos requisitos administrativos cuya
aplicación en este caso concreto no salvaguarda ningún interés y por el
contrario, afecta a más de un sujeto especial protección constitucional.
4.2 No obstante
lo precedentemente expuesto, la amenaza contra el derecho fundamental a la
vivienda digna de la accionante y su núcleo familiar, según informó el defensor
del pueblo -Regional Bolívar- ya cesó, debido a que el Fondo Nacional de
Vivienda desembolsó el subsidio asignado y la accionante adquirió el crédito
con un tercero para completar el valor de la vivienda, luego no existe un objeto
actual -amenaza o vulneración de los derechos fundamentales- sobre el cual
realizar un pronunciamiento en sede constitucional, ya que se configuró lo que
se conoce en la jurisprudencia de esta Corte como hecho superado, lo que no
obsta, como se mencionó precedentemente, para hacer una advertencia a la
entidad accionada en el sentido de no incurrir nuevamente en conductas
transgresoras de derechos fundamentales, toda vez que a falta del hecho
superado el amparo solicitado hubiera prosperado.
4.3 Por lo
anterior, la Sala ordenará revocar la sentencia de 11 de julio de 2007 proferida por el Juzgado
Cuarto Civil del Circuito de Cartagena que confirmó la
negativa a la protección del derecho invocado por la
actora, debido a la improcedencia de la acción constitucional.
En su lugar, se declarará la improcedencia del amparo por la carencia actual de objeto en razón al cese
de la amenaza que dio origen a esta queja, no sin antes hacer la advertencia de que
el comportamiento del banco accionado desbordó los límites constitucionales
relativos a la afectación de derechos fundamentales y trasgredió el deber de
solidaridad impuesto en la Constitución.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala primera de Revisión, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero: REVOCAR por las razones expuestas, el
fallo proferido el 11 de julio de 2007 proferida por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Cartagena que confirmó la negativa a la protección del derecho invocado por la
actora.
Segundo: DECLARAR improcedente el amparo deprecado pero por las
razones anotadas en la parte considerativa de esta providencia relacionadas con
la carencia actual de objeto.
Tercero:
PREVENIR al Banco Agrario S.A. para que no reincida
en la conducta censurada en esta acción constitucional.
Cuarto: DAR por secretaría cumplimiento
a lo dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]La Ley 24 de 1992 dispone que el defensor del pueblo tendrá que interponer acciones públicas en defensa de la
Constitución Nacional, de la Ley, del interés general y de los particulares,
ante cualquier jurisdicción, servidor público o autoridad (artículo 9° numeral
9°) y que prestará en favor de las personas respecto de quienes se acredite que
se encuentran en imposibilidad económica o social de proveer por sí mismas a la
defensa de sus derechos, para asumir su representación judicial o extrajudicial
y con el fin de garantizar el pleno e igual acceso a la justicia o a las
decisiones de cualquier autoridad pública (artículo 21).
[2] Artículos 10°, 46 y 47 del Decreto 2591
de 1991.
[3] Entre otros pronunciamientos las sentencias T-896A/04 y T- 078 de
2004.
[4] Ver artículos 44, 45, 46, 47 y  43 de la
Constitución Política.
[5] C- 722 de 2004.
[6] C-184 de 2003.
[7] El artículo 2° de la Ley  82 de 1993 definió la acepción “mujer cabeza de
familia”. En sentencia SU- 388 de 2005 especificó los elementos de ese concepto
de la siguiente forma: i) que se tenga a
cargo la responsabilidad de hijos menores o de otras personas incapacitadas
para trabajar; (ii) que esa responsabilidad sea de carácter permanente; (iii)
no sólo la ausencia permanente o abandono del hogar por parte de la pareja,
sino que aquélla se sustraiga del cumplimiento de sus obligaciones como
padre; (iv) o bien que la pareja no asuma la responsabilidad que le
corresponde y ello obedezca a un motivo verdaderamente poderoso como la
incapacidad física, sensorial, síquica o mental ó, como es obvio, la muerte;
(v) por último, que haya una deficiencia sustancial de ayuda de los demás
miembros de la familia, lo cual significa la responsabilidad solitaria de la
madre para sostener el hogar.
[8] Ver sentencias C- 184 de 2003, C-044 de 2004.
[9] Artículo 44 de la Constitución Política.
[10] C-044 de 2004.
[11]
Desde 1924 ha sido una constante propender por
el bienestar del menor, la Declaración de Ginebra firmada en esa época fue el
primer documento internacional que reconoció que la humanidad debe dar al
niño lo mejor de sí misma, estableciendo una serie de deberes a favor de
éste. Posteriormente, en 1959, surgió la Declaración de los derechos del niño,
documento que como principio numero 2 señaló que el interés superior del
menor determinará la promulgación de la leyes que propenden por la
protección especial de este sujeto. En 1989 la Convención sobre los Derechos
del Niño, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de
noviembre y aprobada en Colombia a través de la Ley 12 de 1991, manifestó en el
inciso1° del artículo 3° que “en todas las medidas concernientes a los niños… una consideración
primordial a que se atenderá será el interés superior del niño”.
[12]  Sentencia T-408 de 1995.
[13] T- 408 de 1995.
[14]  En igual sentido, el artículo 5 de la Convención sobre Derechos
del Niño dispone que “los estados partes respetarán las responsabilidades, los
derechos y los deberes de los padres o, en su caso, de los miembros de la
familia ampliada o de la comunidad, según establezca la costumbre local, de los
tutores u otras personas encargadas legalmente del niño, de impartirle, en
consonancia con la evolución de sus facultades, dirección y orientación
apropiadas para que el niño ejerza los derechos reconocidos en la presente
convención”.
[15] T-025 de 2004.
[16] T-585 de 2006.
[17] De conformidad con Pérez Murcia, la vulnerabilidad puede ser
entendida como “(...) una situación  que, sin ser elegida por los
individuos, limita el acceso de éstos a las garantías mínimas necesarias para
realizar  plenamente sus derechos sociales, políticos y culturales.” En
otras palabras, este autor señala que una persona se encuentra en condiciones
de vulnerabilidad “(...) cuando existen barreras sociales, políticas,
económicas y culturales que impiden que, por sus propios medios, esté en
capacidad de agenciar (realizar) las condiciones para su propio desarrollo y el
de las personas que dependen económicamente de ella.” Por su parte, Moser
indica que “(...) la vulnerabilidad, más que una expresión de la debilidad
manifiesta de los individuos – como la interpretan algunas corrientes
conservadoras -, es una situación que, siendo exógena al individuo, le genera
perjuicios y le deteriora los activos económicos y sociales para autosostener
un proyecto de vida.” Ver PÉREZ MURCIA, Luis Eduardo. Población
desplazada: entre la vulnerabilidad, la pobreza y la exclusión. Red de
Solidaridad Social y Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados. Bogotá, marzo de 2004.P.p. 19 a 22.
[18] Ver CASTEL, Robert. La lógica de la exclusión. Citado por
PÉREZ MURCIA, Luis Eduardo. P. 31.
[19] Ver BULA ESCOBAR, Jorge I. Vulnerabilidad, equidad y
democracia. Citado por PÉREZ MURCIA, Luis Eduardo. P. 31.
[20] El mandato de atención prevalente y especial se
desprende del inciso 3º del artículo 13 de la Constitución que establece la
obligación del Estado de proteger especialmente a aquellas personas que por su
condición económica, física o mental, se encuentran en circunstancia de
debilidad manifiesta.
[21] C-955 de 2000
[22] T-1091 de 2005
[23] T-363 de 2004 T-958 de 2001 T-1091 de 2005
[24] T-1165 de 2001.
[25] T-308 de 1993, T-373 de 2003.
[26] T-894 de 2005.
[27] T-958 de 2001.
[28] Ver providencia de tutela 585 de 2006 la
cual desarrolla específicamente la importancia de cada uno de estos factores.
[29] T-585 de 2006.
[30] El artículo 4° del Decreto 4429 de 2005, dispone: El artículo 42
del Decreto 975 de 2004, modificado por el artículo 4° del Decreto 3169 de
2004, quedará así:"Artículo 42. Vigencia del subsidio. La vigencia
de los subsidios de vivienda de interés social otorgados con cargo a los
recursos del Presupuesto Nacional, será de seis (6) meses calendario contados
desde el primer día del mes siguiente a la fecha de la publicación de su
asignación. En el caso de los subsidios de vivienda de interés social asignados
por las Cajas de Compensación Familiar la vigencia será de doce (12) meses
calendario, contados desde el primer día del mes siguiente a la fecha de la
publicación de su asignación.
[31] T-251 de 2003, C- 134 de 1994.
[32] SU- 159 de 1999.
[33] Entre otras consultar la T-083 de 2003, T-172 de 2007.
[34]  T-083 de 2003.
[35] T- 419 de 2004, T- 520 de 2003.
[36] T- 172 de 2007.
[37] T- 617 de 2005, T- 403 de 2006.
[38] El principio del respeto al acto propio fue aplicado a la
actividad financiera entre otras, en la providencia de tutela 1091 de 2005.
[39] Sentencia T-519 de 1992, reiterada entre otras en las
sentencias T-100 de 1995, T-201
de 2004, T-325 de 2004, T- 599 de 2007.
[40] T-963 de 2004.
[41] En relación con la existencia de sustracción de materia en fallos
de tutela pueden consultarse las sentencias T-186 de 1995, M.P, T-509 de 2000
M.P y T-957 de 2000. M.P.
[42] Sentencia T-271 de 2001 M.P.. Doctrina reiterada en sentencias
T-818/02 M.P. y T140/04 M.P., entre otras.
[43] T-754 de 2006.
[44] El inciso 3° del artículo 14 del Decreto 951 de 2001, establece
que…“los recursos del subsidio de vivienda para población desplazada serán
entregados al oferente, vendedor o arrendador, una vez se demuestre el
cumplimiento de las condiciones establecidas para el efecto por las entidades
otorgantes”. Entre las instrucciones para hacer efectivo el desembolso
del subsisido familiar de vivienda de interes social para vivienda urbana, está
la disposición que afirma que “Si su subsidio es para dquisisción de vivienda
usada se movilizara en un solo pago, presentando su autoriación de giro por
escrito, la escritura debidamente registrada, el certificado de tradición y
libertad, y recibida la vivieda on los demás requisitos exigidos por la norma”.
[45] Respecto a la amenaza de los derechos fundamentales la Corte ha
dicho que: “Ahora bien, los términos “vulneración” y “amenaza”  no se pueden
equiparar entre sí, pues en tanto la vulneración lleva implícito el concepto de
daño o perjuicio, la amenaza es una violación potencial que se presenta como
inminente y próxima. De esta manera resulta entonces que se “vulnera” un
derecho cuando el bien jurídico que constituye su objeto es lesionado y se
“amenaza” un  derecho cuando ese mismo bien jurídico, sin ser destruido, es
puesto en trance de sufrir mengua. Para que se configure la hipótesis jurídica
de una amenaza a los derechos fundamentales se requiere la confluencia de
elementos subjetivos - convicción íntima de la existencia de un riesgo o
peligro - como objetivos - condiciones fácticas que razonablemente permitan
inferir la existencia de un riesgo o peligro. (Sentencia T-952 de 2003). Entre
otras, las sentencias T-096/94, T-308 de 1993, T-347/07.