C-494-15
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-494/15
REGULACION DE REQUISITOS PARA CREACION Y
DELIMITACION DE DISTRITOS ESPECIALES-No desconoce la reserva de ley orgánica/DISTRITOS-Requisitos
para su creación y fijación y modificación de límites
La Corte Constitucional para resolver los cargos
planteados en la demanda, determinó que las normas acusadas: 1. Configuran un
contenido material de ley orgánica, toda vez que fijan las bases y condiciones
para crear y modificar los distritos y los límites de entidades territoriales.
En ese orden, hacen parte de la legislación orgánica por cuanto establecen, por
primera vez en Colombia, el régimen de creación de los distritos especiales, y
fijación y modificación de límites distritales, profundizando en la garantía
del principio de autonomía territorial; 2. En el trámite legislativo que surtió
su aprobación no se vulneran los artículos 150-4 y 151 de la Constitución
Política, debido a que las disposiciones acusadas fueron aprobadas mediante el
procedimiento de leyes orgánicas, el cual exige el cumplimiento de cuatro
condiciones jurisprudenciales, verificables en este caso concreto de la
siguiente manera: a) finalidad en la ley al expedir un estatuto especial para
los distritos que sujeta el posterior ejercicio de la actividad legislativa
ordinaria en esta materia; b) contenidos propios de ley orgánica, al fijarse en
los artículos acusados las bases y condiciones para la existencia y
modificación de los distritos, y asignarse competencia normativa en asuntos
relacionados con una entidad territorial; c) aprobación por la mayoría absoluta
exigida por la Constitución Política para la aprobación de leyes de naturaleza orgánica
y; d) un propósito claro, expreso e inequívoco reflejado en la exposición de
motivos del proyecto de ley, así como en tres de los debates legislativos,
adelantados en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, en la
Plenaria de la Cámara de Representantes y en la Comisión Primera del Senado de
la República, para aprobar una ley de naturaleza orgánica.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
RESERVA
DE LEY ORGANICA-Diferencias con otros tipos de leyes
Las leyes orgánicas se pueden diferenciar de los otros
tipos de leyes por tres razones, a saber: i) el Constituyente dispuso una
clasificación específica; ii) exigen la mayoría absoluta para su aprobación y;
iii) tienen un objeto consistente en establecer las reglas a las cuales estará
sujeta la actividad legislativa. El artículo 151 constitucional le reservó
expresamente las siguientes materias: a) reglamentos del Congreso y de cada una
de las Cámaras; b) las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del
presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo
y; c) las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades
territoriales.
LEYES
ORGANICAS-Rasgos y requisitos especiales
LEY
ORGANICA-Característica especial
LEYES ORGANICAS DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL-Jurisprudencia
constitucional sobre materias que guardan relación/LEYES ORGANICAS-Materias
reguladas
LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Interpretación sistemática y finalística/LEY ORGANICA
TERRITORIAL-Interpretación Sistemática
DISTRITOS-Reserva legal orgánica para creación, eliminación, modificación o fusión
CREACION DE DISTRITOS COMO ENTIDADES
TERRITORIALES-Condiciones
MODIFICACION DE LIMITES DE LOS DISTRITOS-Requisitos y condiciones
Referencia: expediente D-10562
Demanda de inconstitucionalidad contra
los artículos 8, 9 y 18 de la Ley 1617 de 2013
Demandante: Germán Alberto Sánchez
Arregoces
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá D.C., cinco (5) de agosto de dos mil quince
(2015)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y cumplidos los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente Sentencia,
con fundamento en los siguientes
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241, numeral 4º de la
Constitución Política, el 26 de noviembre de 2014, el ciudadano Germán Alberto
Sánchez Arregoces formuló demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
8, 9, 10, 11, 16, 17 y 18 de la Ley 1617 de 2013 “Por la cual se expide el
Régimen para los Distritos Especiales”, por presunta inconstitucionalidad
en su contenido material, así como por vicios de procedimiento en su formación.
Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en
el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte Constitucional a resolver sobre
la demanda de la referencia.
II. NORMAS
DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de
las normas acusadas
“LEY 1617 DE 2013
(febrero 5)
Diario Oficial No. 48.695 de 5 de febrero
de 2013
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se expide el Régimen para los
Distritos Especiales.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
TÍTULO I.
ESTRUCTURA, ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO
DISTRITAL.
(…)
CAPÍTULO II.
CREACIÓN, FUNCIONAMIENTO Y LÍMITES DE LOS
DISTRITOS.
ARTÍCULO 8o. REQUISITOS PARA LA CREACIÓN
DE DISTRITOS. La ley podrá decretar la formación de nuevos distritos,
siempre que se llenen las siguientes condiciones:
1. Que cuente por lo menos con seiscientos mil (600.000)
habitantes, según certificación del Departamento Administrativo Nacional de
Estadística (DANE) o que se encuentren ubicados en zonas costeras, tengan
potencial para el desarrollo de puertos o para el turismo y la cultura, sea
municipio capital de departamento o fronterizo.
2. Concepto previo y favorable sobre la conveniencia de crear el
nuevo distrito, presentado conjuntamente entre las Comisiones Especiales de
Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del
Senado de la República y la Cámara de Representantes, y la Comisión de
Ordenamiento Territorial como organismo técnico asesor, concepto que será
sometido a consideración de las Plenarias del Senado de la República y de la
Cámara de Representantes, respectivamente.
3. Concepto previo y favorable de los concejos municipales.
PARÁGRAFO 1o. Se exceptúan del cumplimiento de estos requisitos a
aquellos distritos que hayan sido reconocidos como tales por la Constitución y
la ley o los municipios que hayan sido declarados Patrimonio Histórico de la
Humanidad por la Unesco.
ARTÍCULO 9o. FIJACIÓN Y MODIFICACIÓN DE
LÍMITES DISTRITALES. Corresponde a las Comisiones Especiales de Seguimiento al
Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes, la determinación o modificación de
límites de los distritos distintos al Distrito Capital de Bogotá, así como la
solución de conflictos limítrofes entre un distrito y un municipio.
ARTÍCULO 18. MODIFICACIÓN DE LÍMITES. Para modificar límites de
los distritos se deberán cumplir los requisitos y condiciones siguientes:
1. El respectivo proyecto de ley podrá ser presentado a iniciativa
del Gobierno Nacional o de los miembros del Congreso de la República. Sin
embargo, el Gobierno Nacional estará obligado a presentarlo cuando así lo
decida, por medio de consulta popular, la mayoría de ciudadanos residentes en
el territorio que pretenda segregarse.
2. Si no existiera una consulta popular el Gobierno Nacional
deberá convocarla para que los ciudadanos residentes en el territorio en
conflicto manifiesten su voluntad mayoritaria para la correspondiente anexión.
3. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi realizará en la
respectiva zona de conflicto departamental o distrital una investigación
histórica y técnica con el objeto de verificar y certificar mediante estudio
documentado y escrito que definitivamente en el territorio en conflicto se
presentan problemas de identidad territorial, social, cultural o económica que
hagan aconsejable el anexamiento de áreas territoriales.
PARÁGRAFO. Tanto la consulta popular como el estudio a que se refieren
los numerales segundo y tercero, respectivamente, de este artículo, deberán
agregarse a la exposición de motivos del respectivo proyecto de ley”.
III. LA DEMANDA
Admisión de la demanda:
La demanda fue admitida parcialmente
mediante Auto del 18 de diciembre de 2014, por cuanto la argumentación expuesta
por el actor sólo cumplió con los requisitos establecidos por el Decreto 2067
de 1991 y la jurisprudencia constitucional para que la Corporación realizara un
juicio de constitucionalidad sobre el artículo 8º de la Ley 1617 de 2013. En
ese mismo proveído, se inadmitieron los cargos contra los
artículos 9, 10, 11, 16, 17 y 18 de la Ley 1617 de 2013 por carencia de certeza,
especificidad y suficiencia:
La falta de
certeza se estableció por cuanto “el actor no
determinó las razones por las cuales al Legislador le está vedado establecer
límites distritales mediante una ley ordinaria. En otras palabras, la carencia
de certeza se evidencia al no presentar en la demanda argumentos que demuestren
cómo los artículos 9, 10, 11, 16, 17 y 18, pueden quebrantar los artículos 150,
numeral 4º y 151 de la Carta Política”.
En cuanto al
requisito de especificidad se indicó que la demanda no permitía inferir cargos
concretos que comprobaran la existencia de una oposición objetiva y verificable
entre el contenido de la ley acusada y el texto constitucional presuntamente
vulnerado, es decir, las razones por las cuales los artículos 9, 10, 11, 16, vulneran
los artículos 150, numeral 4º y 151 de la Carta.
Finalmente, se inadmitieron los
cargos por carencia de suficiencia como quiera que la carga
argumentativa del demandante se enfocó primordialmente contra el artículo 8º de
la Ley 1617 de 2013 y no fue individualizada en relación con las disposiciones
superiores que le sirven de fundamento a la acusación.
Mediante
escrito presentado el 15 de enero de 2015, el demandante corrigió,
oportunamente y en debida forma la demanda respecto de los artículos 9 y 18 de
la Ley 1617 de 2013. No obstante, guardó silencio sobre los artículos
10, 11, 16 y 17 de la misma ley, que habían sido inadmitidos inicialmente. Motivo
por el cual mediante Auto de 2 de febrero de 2015, se rechazaron los demás
cargos[1]
y fue admitida la corrección de la demanda respecto de los artículos 9 y 18 de
la Ley 1617 de 2013. En definitiva, ante la corrección de la demanda, esta quedó
circunscrita contra los artículos 8, 9 y 18 de la Ley 1617 de 2013.
Cargo de la demanda por
violación de la reserva de ley orgánica:
A juicio del
demandante, las disposiciones demandadas vulneran los artículos 150, numeral 4º
y 151 de la Constitución Política.
Señala el demandante que, aunque
todo lo concerniente a la creación, eliminación, modificación o fusión de los
distritos no se halla consagrado expresamente en la Constitución ni en la Ley
5ª de 1992, “el contenido normativo acusado contiene ciertas materias
propias de la legislación orgánica territorial”.
Como sustento de su alegato,
invoca dos precedentes de constitucionalidad, en virtud de los cuales,
presuntamente se ha interpretado por la Corte Constitucional que el artículo
150, numeral 4º de la Constitución, se desarrolla mediante normas orgánicas. En
ese sentido, el escrito de demanda cita el siguiente aparte de la Sentencia
C-600A de 1995:
“Así, el artículo 105 señala que la
realización de consultas populares departamentales y municipales "sobre
asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio" deberá
efectuarse de conformidad con "los requisitos y formalidades que señale el
estatuto general de la organización territorial y en los casos que éste
determine". Igualmente, el artículo 150 ordinal 4º señala que dentro de
las funciones del Congreso al expedir las leyes se encuentra la de
"definir la división general del territorio con arreglo a lo previsto en
esta Constitución, fijar las bases y condiciones para crear, eliminar,
modificar o fusionar entidades territoriales y establecer sus competencias."
Para la Corte es entonces claro que estos dos artículos -así como otros de la
Carta- contienen ciertas materias propias de la legislación orgánica
territorial, a pesar de que la Constitución no utilice de manera expresa la
expresión "ley orgánica"”.
A su vez, hace
referencia a la providencia C-313 de 2009 en la cual se estudiaron las
facultades que otorgó el Congreso de la República a las Asambleas
Departamentales para decidir la fusión de distritos, por desconocimiento de la
competencia reservada al Legislador. Según expone, de este pronunciamiento se
extrae, que la existencia de la entidad territorial distrital y sus vicisitudes,
dependen exclusivamente del Congreso de la República por virtud del artículo
150, numeral 4º:
“En suma, el acto de creación,
eliminación, modificación o fusión de distritos, que debe consistir en una ley,
se encuentra regido por otra norma legal, de naturaleza orgánica bajo cuyos
parámetros se expide. Corresponde a tal norma legal establecer las “bases
y condiciones” de existencia de los distritos y de otras entidades
territoriales. Sólo que actualmente no existe en el ordenamiento jurídico una
normatividad orgánica que predetermine tales “bases y condiciones”, vacío
normativo que se ha suplido erigiendo municipios en distritos mediante acto
constituyente o legislativo, como ocurría al amparo de la Constitución de 1886
con sus reforma”.
Por lo
anterior, concluye el actor que las normas de la Ley 1617 de 2013, relativas a
la creación, modificación, eliminación y fusión de distritos son materia de ley
orgánica. Indica que la facultad del Congreso de la República de fijar las
bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades
territoriales hace parte de la atribución constitucional de definir la división
general del territorio, es decir, las disposiciones acusadas por su contenido
normativo de ordenación territorial se encuentran reservadas a lo que ha
denominado la Corte: legislación orgánica territorial.
Adicionalmente,
advierte el actor que por medio de una ley ordinaria no se puede aprobar un
contenido normativo que la Constitución ha reservado a las leyes orgánicas. En
este caso, en apoyo del cargo, el demandante presenta como prueba un cuadro de
registro y trámite del proyecto de ley 147/2011 Cámara - 240/2012 Senado (fl.
22) en el cual se anota que fue aprobado como una ley de carácter ordinario, desconociéndose
el fin, su contenido o aspecto material, el propósito del legislador y el quorum
calificado que instituyó el Constituyente para lograr un mayor consenso
democrático.
Menciona que
recientemente la Sentencia C-289 de 2014, reconoció, de acuerdo con el
contenido material, que la reserva de ley orgánica protege procesos de especial
importancia para el Constituyente como son el funcionamiento del Congreso, la
planeación del desarrollo, lo relativo al presupuesto y al ordenamiento
territorial. En ese orden, existe reserva de ley orgánica para aquellas leyes
que asignen competencias normativas a las entidades territoriales.
IV. INTERVENCIONES
1.
Ministerio del
Interior
Juan
Fernando Monsalve Peña, actuando en nombre y representación del Ministerio del
Interior intervino para solicitar la exequibilidad del artículo 8º de la Ley
1617 de 2013.
Señaló
que la norma demandada no está dirigida a definir la división general del
territorio con arreglo a lo previsto en la Constitución Política, tampoco fija
las bases para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales y
establecer sus competencias, en esa medida, los requisitos establecidos para la
creación de nuevos distritos obedecen a criterios razonables y proporcionales
dentro del punto de vista material:
“…el artículo 8 de la ley 1617 de 2013, cumple con los
principios constitucionales por la proporcionalidad y racionabilidad frente a
los derechos fundamentales y su rigurosidad en la elaboración material del
texto acusado, es así, que el Tribunal Constitucional le corresponde garantizar
al máximo esa independencia configurativa que goza el legislador; libertad, que
sin embargo, no puede ser absoluta ni ilegal, sino que debe desarrollarse
conforme a los límites que impone la misma Constitución Política”.
Indicó
que así la Constitución regule asuntos sometidos a reserva de ley, esto no se
opone a que el legislador prevea fórmulas amplias, las cuales permitan ejercer
las competencias propias del Estado regulador por parte de la autoridad
administrativa a quien le Ley ha conferido esas funciones. Concluyó que, el
Congreso de la República, dentro de su libertad de configuración legislativa,
puede determinar en una ley ordinaria un reparto de competencias frente a las
entidades territoriales, por cuanto nada se opone a que una ley ordinaria amparada
en una ley orgánica, proceda a desarrollar y precisar las competencias de
configuración territorial, sin que esta desconozca la reserva de ley.
En
posterior intervención recibida en oportunidad, Gabriel René Cera Cantillo,
Jefe de Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior, solicitó la
exequibilidad de todos los artículos demandados. Estimó que la Ley 1617 de 2013
consagra dentro de sus principios de interpretación y análisis (art. 3º) la Ley
Orgánica de Ordenamiento Territorial, a la cual se encuentra atada la ley
demandada.
Para este
funcionario, los artículos 8, 9 y 18 de la Ley 1617 de 2013, “cumplen con
los principios constitucionales por la proporcionalidad y racionabilidad frente
a los derechos fundamentales y su rigurosidad en la elaboración material del
texto acusado, es así, que el Tribunal Constitucional le corresponde garantizar
al máximo esa independencia configurativa que goza el legislador”.
Además,
concluyó que las leyes orgánicas de Ordenamiento Territorial son de
interpretación restrictiva, habida cuenta que según jurisprudencia constitucional,
la aprobación de las leyes orgánicas constituye una excepción a la cláusula general
de regulación normativa. En ese entendido, únicamente forman parte de la
reserva de ley orgánica aquellas materias específicas expresamente señaladas
por el Constituyente, tan es así que en Sentencia C-432 de 2000 sostuvo que “la
duda en el caso de si una determinada materia tiene reserva de ley orgánica o
no, debe de resolverse a favor del legislador ordinario”.
Finalmente,
manifestó que se debe privilegiar el principio democrático y la cláusula
general de competencia en cabeza del legislador, al no encontrarse estas normas
señaladas expresamente por el constituyente como reservadas, “las materias
relacionadas con la organización territorial de la República que no estén entre
los casos que se acaban de enumerar, no forman parte del núcleo temático
reservado constitucionalmente a la ley orgánica de ordenamiento territorial y,
por lo mismo, pueden ser desarrolladas por ley ordinaria”.
2.
Federación Colombiana de Municipios
En
concepto suscrito por Gilberto Toro Giraldo, Director Ejecutivo de la
Federación, solicitó la inexequibilidad de los artículos demandados. Expuso que
comparte el análisis del demandante ya que el legislador ordinario no puede
ocuparse de las cuestiones medulares de la normatividad relativa a los
distritos.
Trajo
a colación la Sentencia C-313 de 2009 en la cual se consideró que existe
reserva legal en el establecimiento de las bases y condiciones de creación,
eliminación, modificación o fusión de entidades territoriales, de conformidad
con el artículo 150 numeral 4º de la Constitución Política.
Dicho
fallo estimó lo siguiente:
“…La ley que prefigura las “bases y condiciones” para “crear,
eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales, es una ley orgánica. En
efecto, consistiendo las normas orgánicas en leyes “a las cuales estará
sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, corresponde a la ley orgánica
de ordenamiento territorial sentar los parámetros a los cuales debe someterse
el propio Legislador ordinario al expedir las leyes de creación, modificación,
fusión y eliminación de los entes territoriales (…)
En suma, el acto de creación, eliminación,
modificación o fusión de distritos, que debe consistir en una ley, se encuentra
regido por otra norma legal, de naturaleza orgánica bajo cuyos parámetros se
expide. Corresponde a tal norma legal establecer las “bases y condiciones” de
existencia de los distritos y de otras entidades territoriales. Sólo que
actualmente no existe en el ordenamiento jurídico una normatividad orgánica que
predetermine tales “bases y condiciones”, vacío normativo que se ha
suplido erigiendo municipios en distritos mediante acto constituyente o
legislativo, como ocurría al amparo de la Constitución de 1886 con sus
reforma”.
3.
Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario
Los
Profesores Manuel Alberto Restrepo Medina y María Angélica Nieto Rodríguez,
intervinieron con el fin de solicitar la inexequibilidad del artículo 8º de la
Ley 1617 de 2013. Respecto de los artículos 9 y 18 de la ley admitidos con
posterioridad sugiere una inhibición por cuanto “continúan siendo
indeterminados y no son aptos para generar un debate en sede de
constitucionalidad: el demandante no explica como los contenidos de las normas
demandadas vulneran el texto constitucional, sino que se limita a realizar
interpretaciones estrictamente legales sobre el alcance que a su parecer tienen
estas normas (…)”. En suma, la Universidad del Rosario se pronuncia de
fondo únicamente frente al artículo 8º de la Ley 1617 de 2013.
Señalaron
que la ley orgánica tiene un rango superior dentro del ordenamiento
constitucional, por hacer parte del bloque de constitucionalidad lato sensu y
porque para su aprobación requiere de la mayoría absoluta de los miembros de
cada Cámara, “…en materia de organización territorial del Estado se ha
establecido por regla general en los artículos 150 numeral 4 y 151 de la
Constitución, que su regulación corresponde a la reserva de ley orgánica en
algunos asuntos determinados, dentro de los cuales se destaca el
establecimiento de requisitos para la creación, modificación y fusión de
entidades territoriales”.
Destacaron que el artículo 8º demandado
establece los requisitos que se deben observar para la creación de distritos
como entidades territoriales y que como la Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial (Ley 1454 de 2011) no estableció las condiciones generales para la
creación de distritos, “se hace patente que mediante la norma el legislador
ordinario usurpó una competencia propia del legislador orgánico, generando un
vicio de fondo insubsanable”.
Manifestaron como sustento de la
solicitud de inconstitucionalidad, lo considerado por la Corte Constitucional en
la Sentencia C-313 de 2009, la cual dispuso expresamente que corresponde al
Congreso de la República, mediante ley orgánica, fijar las bases y condiciones
para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales:
“La ley que prefigura las “bases y
condiciones” para “crear, eliminar, modificar o fusionar entidades
territoriales, es una ley orgánica. En efecto, consistiendo las normas
orgánicas en leyes “a las cuales estará sujeto el ejercicio de la
actividad legislativa, corresponde a la ley orgánica de ordenamiento
territorial sentar los parámetros a los cuales debe someterse el propio
Legislador ordinario al expedir las leyes de creación, modificación, fusión y
eliminación de los entes territoriales. También en esto se repite la excepción
municipal: dado que la Constitución revistió a las asambleas departamentales
del poder de decidir la existencia de municipios a través de ordenanzas, la
norma legal precedente al acto de su creación no tiene que ser de naturaleza orgánica
ya que no existe en estos casos “actividad legislativa” que sujetar,
por lo que bien puede consistir en una norma territorial de carácter ordinario
como el código de régimen municipal (…)
En suma, el acto de creación,
eliminación, modificación o fusión de distritos, que debe consistir en una ley,
se encuentra regido por otra norma legal, de naturaleza orgánica bajo cuyos
parámetros se expide. Corresponde a tal norma legal establecer las “bases
y condiciones” de existencia de los distritos y de otras entidades
territoriales. Sólo que actualmente no existe en el ordenamiento jurídico una
normatividad orgánica que predetermine tales “bases y condiciones”, vacío
normativo que se ha suplido erigiendo municipios en distritos mediante acto
constituyente o legislativo, como ocurría al amparo de la Constitución de 1886
con sus reforma”.
4. Ministerio de Hacienda y Crédito
Público
La apoderada del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, María del Pilar Zuluaga Cardona, intervino en el trámite de la
acción para la solicitar un pronunciamiento inhibitorio, considerando una
ineptitud sustantiva de la demanda por cuanto: “adolece de claridad respecto
de los artículos demandados como presuntamente vulnerados”. Reafirmó que
esta se predica de la poca coherencia argumentativa que le permita a la Corte
identificar el contenido de la censura y su justificación.
Respecto al fondo del asunto, solicitó
subsidiariamente la exequibilidad por cuanto los artículos demandados hacen
referencia al procedimiento que ha de realizarse para la fijación de los
límites territoriales de los distritos. Sin embargo, no se abrogaron
competencias propias de los entes territoriales, tampoco se fijaron criterios
en cuanto territorio, respetando en todo momento los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad que deben gobernar el ejercicio de
las competencias atribuidas a los distintos niveles administrativos.
5. Universidad Libre
El Director del Observatorio de
Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la
Universidad Libre de Bogotá, participó junto con otros estudiantes de la
Facultad para solicitar la exequibilidad de los artículos 8, 9 y 18 de la Ley
1617 de 2013.
Explicaron que las leyes orgánicas deben
ser entendidas de acuerdo a una interpretación restrictiva, “pues no todos
los temas que tengan referencia con los asuntos relacionados con las leyes
orgánicas deben ser tramitados por este tipo de norma”. En esa medida, la
competencia del legislador en cuanto a la expedición de leyes orgánicas está
delimitada a determinadas materias o contenidos preestablecidos de manera
taxativa en la Carta Política, por lo que se debe propender hacia evitar
extender la reserva de ley orgánica a materias que no fueron amparadas por la
Constitución.
Frente al tema del ordenamiento
territorial afirmaron que corresponde al legislador expedir una ley orgánica
que determine las competencias de los diferentes entes territoriales y la
Nación; ello no significa que a las disposiciones acusadas le sea aplicable el
procedimiento de una ley orgánica, pues no todas las materias sobre entidades
territoriales están sujetas a la reserva de la ley orgánica de ordenamiento
territorial.
Señalaron que la Ley 1617 de 2013, al establecer
la creación, el funcionamiento y los límites de los distritos, no reúne los
requisitos establecidos en los artículos 151 y 288 de la Constitución para
configurar competencia del órgano legislativo orgánico. En efecto, el artículo
8º se centra en fijar los requisitos que deben ser tenidos en cuenta al momento
de crear un distrito, “asunto que no corresponde a la reserva de ley
orgánica, pues las disposiciones sobre creación o modificación de distritos no
ameritan la tramitación por vía de ley orgánica”. Respecto al artículo 9º
indicaron que se debe diferenciar la asignación de competencias a entidades
territoriales y la determinación, modificación y solución de conflictos frente
a los límites distritales. En lo atinente al artículo 18 consideran que la
modificación del territorio de un distrito no es un asunto que esté reservado a
ley orgánica.
6. Geomacle Torres Lozano y Edwin Orlando
Rodríguez
Mediante escrito conjunto recibido por la
Corporación el 27 de febrero de 2015, los ciudadanos Geomacle Torres Lozano y
Edwin Orlando Rodríguez Montero solicitaron la inexequibilidad de las normas
acusadas por cuanto estas no pueden tener el carácter de ley ordinaria al
afectar directamente la organización de las entidades territoriales.
Según los ciudadanos las normas
demandadas incurren en vicios formales por desconocimiento de las mayorías
requeridas para su aprobación, “la ley 5 de 1992, orgánica, que reglamenta
el ejercicio legislativo señala claramente el procedimiento formal para el
trámite y expedición de las leyes ordinarias, orgánicas y estatutarias, trámite
que de acuerdo con las pruebas allegadas al proceso no se cumplió, por cuanto
la norma cuya inconstitucionalidad se invoca requiere de una mayoría calificada
que en el presente caso no se cumplió con los requisitos legales que consiste
en la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara”.
7. Universidad Externado de Colombia
Mediante escrito presentado el 16 de
marzo de 2015, Alberto Montaña Plata, Director del Departamento de Derecho
Administrativo remitió concepto elaborado por el Grupo de Investigación en
Derecho Administrativo en relación con el asunto de la referencia.
Según el mismo, las normas acusadas no
violentan ninguna disposición constitucional, ya que la definición de la
división general del territorio, y con ello las normas de creación,
eliminación, modificación, fusión o delimitación de las entidades territoriales
e incluso la asignación de sus competencias no normativas, debe ser objeto de
ley ordinaria y no orgánica.
Profundizaron en que no es posible
concluir que las normas relativas a la división del territorio, y con ello la
creación y delimitación de los distritos, deban estar contenidas en una ley
orgánica, en virtud del artículo 150, numeral 4º de la Constitución. “...[L]as
normas acusadas, que abordan temas relacionados con la creación y delimitación
de los distritos, pueden ser enmarcadas dentro del referido numeral y con ello
desarrolladas a través de ley ordinaria; en otras palabras, las normas
demandadas no asignan competencias normativas a las entidades territoriales,
materia reservada a ley orgánica y, por el contrario, versan sobre las bases y condiciones
requeridas para la creación y delimitación de los distritos, temática que debe
ser desarrollada a través de ley ordinaria”.
8. Universidad de Antioquia
Clemencia Uribe Restrepo, Decana de la
Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia,
intervino en el proceso de constitucionalidad para solicitar la exequibilidad
del artículo 8° de la Ley 1617 de 2013 debido a que la preceptiva
constitucional “no exige que toda regulación legal referente a la división
del territorio deba hacerse mediante ley orgánica. Ni para determinar las
formas y condiciones de creación de todas la entidades territoriales, ni para
expedir el acto creador de todas ellas el Constituyente impuso al Congreso de
la República vía de una ley de jerarquía superior a las leyes ordinarias”.
Adujo que la regla general en materia de
asignación normativa de competencias a las entidades territoriales está dada
por leyes ordinarias ya que el artículo 150, numeral 4°, no aludió a la
modalidad de ley orgánica para el ejercicio de esa potestad. Por su parte, indicó
que el artículo 151 de la Constitución, al señalar los contenidos propios de la
legislación orgánica tampoco reservó para este tipo de leyes todas las materias
contenidas en el numeral 4° del artículo 150, sino que exclusivamente sujetó a
este tipo de ley superior, en materia de ordenamiento territorial, “la
asignación de competencias normativas a las entidades territoriales”.
Precisó que el artículo 8° de la Ley 1617
de 2013 fija de manera general unos presupuestos de naturaleza fáctica para que
una ley pueda decretar la formación de nuevos distritos. Es decir, regula las
condiciones bajo las cuales el Congreso de la República expresa su voluntad
creadora de nuevos distritos, lo cual se manifiesta mediante actos de contenido
concreto y particular para cada caso. En tal sentido, concluyó que nada obsta
para que las bases y condiciones, tratándose de los distritos, sean
establecidas mediante ley ordinaria.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En ejercicio de las competencias previstas en los
artículos 242.2 y 278 del Texto Constitucional, el Procurador General de la
Nación presentó el 25 de marzo de 2015 concepto número 5894, en el cual
solicitó a la Sala Plena que declare inexequibles los artículos 8°, 9° y 18 de
la Ley 1617 de 2013 por violación de la reserva de ley orgánica.
Señaló que, de conformidad con la demanda ciudadana,
que la Ley 1617 de 2013 es una ley ordinaria, tal como consta en los documentos
emitidos por el Congreso de la República que obran en el expediente. De allí
que durante su trámite las células legislativas no se hayan ocupado por
garantizar la mayoría absoluta requerida para la aprobación de leyes orgánicas.
En concepto del Ministerio Público, “las
disposiciones normativas acusadas violan los artículos 151 y 150.4, en tanto
parte integrante de la legislación orgánica de ordenamiento territorial, desde
una perspectiva material. En efecto, la legislación orgánica de ordenamiento
territorial tiene diversos fundamentos constitucionales en varios artículos de
la Constitución, que no se agotan en forma exclusiva en las materias previstas
en el artículo 151, según la cual deben ser regulados por conducto de ley
orgánica, entre otras materias, las relativas a la asignación de competencias
normativas a las entidades territoriales”.
Para esa jefatura, las bases y condiciones para crear,
eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales integran la llamada
reserva de ley orgánica salvo, la creación de municipios, en virtud de lo
dispuesto en el numeral 6° del artículo 300 de la Constitución. “Es decir,
que la determinación de las bases y condiciones para los requisitos de
existencia de las entidades territoriales, en cuanto correspondan al legislador
deben ser regulados por conducto de una ley orgánica, salvo que el
constituyente disponga su creación por vía de acto legislativo tal y como
acertadamente lo argumenta la demanda”.
Consideró que esta postura sigue lo establecido en las
Sentencias C-600A de 1995, C-281 de 1997, C-313 de 2009 y C-489 de 2012, en
esta última, resaltó que la Corte reconstruyó las reglas jurisprudenciales
sobre las materias propias de la legislación orgánica en materia de
ordenamiento territorial para concluir que la ley orgánica de ordenamiento
territorial debe regular la estructura territorial y la organización de los
poderes públicos, en función del territorio en donde se establecen las
definiciones, condiciones y requisitos de existencia de las entidades territoriales,
así como su régimen jurídico básico.
Para la Vista Fiscal el artículo 8° de la Ley 1617 de
2013 establece los requisitos para la creación de distritos, y como quiera que
estos son los lineamientos generales a los cuales debe sujetarse el legislador
ordinario para decretar la creación de esta clase de entidades territoriales, “estas
condiciones son justamente las que se encuentran reservadas a la legislación
orgánica, pues las bases para la creación de los distritos son objeto de
especial protección constitucional debido, entre otras cosas, a que su creación
supone en cierto sentido una protección de la autonomía territorial”. En
esa medida, para el Procurador General de la Nación la determinación de las
bases y condiciones para la existencia de las entidades territoriales tiene
relación directa con el ejercicio de sus competencias normativas en el marco
del ejercicio de sus derechos.
Respecto de los artículos 9° y 18, explicó que estos
artículos contienen reglas relativas a: i) el órgano competente para determinar
la modificación de límites de los distritos distintos al Distrito Capital de
Bogotá, así como la solución de conflictos limítrofes entre un distrito y un
municipio, competencia que asignó la ley a las Comisiones Especiales de Seguimiento
al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes; ii) el establecimiento de
condiciones y requisitos para efectos de modificar los límites a los distritos,
tales como: a) los sujetos con iniciativa para presentar el proyecto de ley,
esto es, los miembros del Congreso de la República o los integrantes del
Gobierno, pero en caso de que este último haga uso de la iniciativa deberá
someterlo a consulta por parte de la mayoría de ciudadanos residentes en la
respectiva entidad territorial para que se pronuncien sobre su anexión; c) la
existencia de una investigación técnica e histórica realizada por el Instituto
Agustín Codazzi, con el fin de determinar condiciones que hagan aconsejable el
“anexamiento” de áreas territoriales.
Frente a lo anterior, para el Ministerio Público el
cargo por violación de la reserva de ley orgánica de ordenamiento territorial
debe prosperar ya que quebranta el artículo 150-4 de la Constitución en tanto
la definición general del territorio tiene relación innegable con la creación,
modificación, y, sobre todo, con la facultad de determinar la fusión de
entidades territoriales, “pues la norma no hace otra cosa que regular las
condiciones para anexar determinadas “áreas territoriales” a otras entidades
territoriales, materias que están reservadas a la legislación orgánica”.
Considera que estas normas también son inconstitucionales
al ocuparse de las hipótesis en las cuales deben realizarse las consultas, las
normas acusadas prevén las consultas de cara a la modificación de los límites
de los distritos. “Por consiguiente, no es constitucionalmente sostenible
que las condiciones para realizar las consultas deban sujetarse a la ley
orgánica respecto de las entidades citadas, pero no respecto de los distritos.
La conclusión para el ministerio público es otra: cualquier regulación que
verse sobre las condiciones de consultas de cara a la creación, modificación y
fusión de entidades territoriales deben ser reguladas por la respectiva ley
orgánica y, por ello, las normas analizadas son inconstitucionales incluido el
parágrafo del artículo 19 que aunque no regula aspectos propios de la ley
orgánica, carece de sentido normativo”.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Cuestión previa: Aptitud de la demanda y cargos formulados
La Corte
Constitucional ha reiterado que el ciudadano que ejerce la acción pública de
inconstitucionalidad contra una norma legal determinada debe señalar con
precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la
razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto[2].
Estos son los tres elementos desarrollados en el artículo 2° del Decreto 2067
de 1991, que hacen posible una decisión de fondo por parte de este Tribunal
Constitucional.
Para que realmente
exista en la demanda, una imputación o un cargo de inconstitucionalidad, es indispensable
que los argumentos planteados en la misma permitan efectuar a la Corte
Constitucional una verdadera confrontación entre la norma acusada y la
disposición constitucional supuestamente vulnerada.
El artículo
2° del Decreto mencionado en precedencia, establece los requisitos que debe
contener toda demanda de inconstitucionalidad, uno de ellos contemplado en el
numeral tercero de la citada disposición, a saber: el señalamiento de las
razones por las cuales las normas constitucionales invocadas se estiman
violadas.
La Corte
Constitucional, se ha pronunciado de manera reiterada sobre esta exigencia, en
el sentido de advertir que si bien es cierto la acción pública de
inconstitucionalidad no está sometida a mayores rigorismos y debe prevalecer la
informalidad[3],
deben existir requisitos y contenidos mínimos en la demanda que permitan la
realización satisfactoria del examen de constitucionalidad, es decir, el libelo
acusatorio debe ser susceptible de generar una verdadera controversia
constitucional.
Esta Corporación
ha interpretado el alcance de las condiciones materiales que debe cumplir la
demanda de inconstitucionalidad y ha sistematizado, sin caer en formalismos
técnicos, incompatibles con la naturaleza pública y ciudadana de la acción de
inconstitucionalidad, que los cargos formulados por la demandante deben ser claros,
ciertos, específicos, pertinentes y suficientes[4]. Esto
significa que la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y
recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta).
Además, el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta
(especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no
legales ni doctrinarios ni referidos a situaciones puramente individuales
(pertinencia). Finalmente, la acusación debe no solo estar formulada en forma
completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada (suficiencia).
En la demanda de
la referencia, el ciudadano Germán Alberto Sánchez Arregoces, considera que los
artículos 8, 9 y 18 de la Ley 1617 de 2013 vulneran los artículos 150, numeral
4º y 151 de la Constitución por un vicio material y otro procedimental en la
formación de la ley. Alega que estas disposiciones contienen materias propias
de reserva de ley orgánica y, además, fueron expedidas siguiendo el trámite de
una ley ordinaria, desconociendo el procedimiento legislativo dispuesto en la
Constitución para aprobar leyes orgánicas.
En relación con la
violación al artículo 150, numeral 4º Superior, el demandante sostiene
que las normas acusadas contienen las bases y condiciones para crear,
modificar, fusionar o eliminar la entidad territorial distrital. Fundamenta esta
acusación en la interpretación que la Corte ha realizado sobre el tipo de ley
que desarrolla dicho precepto constitucional.
En apoyo a este cargo, el
demandante referencia diversos precedentes jurisprudenciales:
“Así, el artículo 105 señala que la
realización de consultas populares departamentales y municipales "sobre
asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio" deberá
efectuarse de conformidad con "los requisitos y formalidades que señale el
estatuto general de la organización territorial y en los casos que éste
determine". Igualmente, el artículo 150 ordinal 4º señala que dentro de
las funciones del Congreso al expedir las leyes se encuentra la de
"definir la división general del territorio con arreglo a lo previsto en
esta Constitución, fijar las bases y condiciones para crear, eliminar,
modificar o fusionar entidades territoriales y establecer sus
competencias." Para la Corte es entonces claro que estos dos artículos
-así como otros de la Carta- contienen ciertas materias propias de la
legislación orgánica territorial, a pesar de que la Constitución no utilice de
manera expresa la expresión "ley orgánica"” -subrayado fuera de texto-.
(…)
“En suma, el acto de creación,
eliminación, modificación o fusión de distritos, que debe consistir en una ley,
se encuentra regido por otra norma legal, de naturaleza orgánica bajo cuyos
parámetros se expide. Corresponde a tal norma legal establecer las “bases
y condiciones” de existencia de los distritos y de otras entidades territoriales.
Sólo que actualmente no existe en el ordenamiento jurídico una normatividad
orgánica que predetermine tales “bases y condiciones”, vacío normativo que
se ha suplido erigiendo municipios en distritos mediante acto constituyente o
legislativo, como ocurría al amparo de la Constitución de 1886 con sus reforma” -subrayado fuera de texto-.
Además, el actor
señala que el ordenamiento jurídico colombiano no ha determinado las bases y
condiciones de existencia de los distritos, toda vez que la Constitución de
1991, la Ley 768 de 2002 y el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, no
establecieron la regulación de las bases y las condiciones para la creación de
los distritos, “al respecto este vacío normativo de carácter constitucional
se ha suplido erigiendo municipios en distritos mediante acto constituyente o
legislativo”.
Igualmente, señala
que la Ley 1454 de 2011, “por la cual se dictan normas orgánicas sobre
ordenamiento territorial y se dictan otras disposiciones”, intenta, por
primera vez, desarrollar lineamientos o parámetros relacionados con la división
general del territorio. Sin embargo, tampoco fijó las bases y condiciones para
crear, eliminar, modificar o fusionar los distritos.
Adicionalmente, el
demandante aduce que la Ley 1617 de 2013 no está precedida por una ley de
carácter orgánico que establezca la posibilidad para regular los requisitos de
existencia de los distritos. Al respecto, señaló que “la Constitución
sometió a reserva de ley orgánica la definición de los lineamientos para la
creación y las vicisitudes de los distritos. Norma que al momento de expedir la
ley 1617 de 2013 no existía por lo que el legislador ordinario no se encontraba
facultado para el trámite y la aprobación de una ley que determinara las
condiciones o requisitos para establecer, modificar o fusionar distritos”.
A su vez, en lo
atinente al desconocimiento del artículo 151 constitucional, alega el
ciudadano que las normas de naturaleza orgánica requieren la aprobación de la
mayoría absoluta del Congreso, lo cual no es verificable en este caso. Desde
la perspectiva formal, señala que las disposiciones objeto de control fueron
tramitadas bajo un procedimiento de leyes ordinaria, razón por la cual concluye
que “conforme al precedente jurisprudencial citado [C-289 de 2014], en el
desarrollo del trámite y la aprobación del proyecto de ley 147/11 Cámara, se
incurrió en la inobservancia de la votación mínima aprobatoria que se exige
para las leyes orgánicas”.
El demandante
aportó como pruebas para respaldar sus afirmaciones, una petición formulada
ante el Secretario del Senado de la República, mediante la cual solicitó
información sobre los antecedentes legislativos de la ley 1617 de 2013, el tipo
de ley y el quórum con que fue aprobada en cada uno de los cuatro
debates. En respuesta de fecha 19 de septiembre de 2014, le contestan al actor adjuntando
un cuadro sobre el registro y trámite que surtió el proyecto de ley 147 de 2011
Cámara / 240 de 2012 Senado, en el cual se prueba que el trámite dado fue el de
una ley de carácter ordinario (fls. 19-24).
Respecto de la
votación efectuada por el Congreso de la República afirma que “por la
inexistencia de una votación pública que demostrara el cumplimiento del
requisito del quórum calificado para la aprobación de las leyes orgánicas, así
como también el artículo 133 de la Constitución Política y el artículo 130 de
la Ley 5ª de 1992, que consagran y reglamentan la votación pública y nominal,
se considera la inconstitucionalidad de la norma acusada”.
Los intervinientes que se
pronunciaron frente a la demanda sostienen diversas posiciones, partiendo de la
base que las normas acusadas fueron aprobadas por el procedimiento legislativo
ordinario. En concepto de la Procuraduría General de la Nación, el Colegio
Mayor de Nuestra Señora del Rosario, la Federación Colombiana de Municipios y
una intervención ciudadana, las disposiciones demandadas deben ser declaradas
inexequibles por violación de la reserva de ley orgánica. Por su parte, el
Ministerio del Interior, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
-subsidiariamente-, la Universidad Libre de Bogotá, la Universidad Externado de
Colombia y la Universidad de Antioquia, solicitan la declaratoria de
exequibilidad.
2.    Problema jurídico
En atención a los cargos
formulados en el escrito de la demanda, la Sala Plena deberá examinar si, de
conformidad con los artículos 150-4 y 151 de la Constitución, se desconoció
material y formalmente la reserva de ley orgánica, en la expedición de los
artículos 8, 9 y 18 de la Ley 1617 de 2013. Para lo anterior, deberá resolver:
i) si la creación de los distritos especiales y la fijación o modificación de
sus límites, tiene contenidos normativos propios de la legislación orgánica
territorial y; ii) en caso de respuesta afirmativa, verificar si formalmente en
el caso concreto, las normas demandadas surtieron para su aprobación el
procedimiento legislativo de las leyes orgánicas.
Con
el propósito de abordar el control constitucional, la Sala Plena de la Corte
Constitucional se referirá a los siguientes temas: (i) reserva de ley orgánica
en el ordenamiento territorial y su relación con el régimen distrital; (ii) características
específicas de la Ley 1617 de 2013 (finalidad de la ley, contenido o aspecto
material, votaciones efectuadas y propósito del legislador); para
finalmente, (iii) abordar el análisis concreto
de los cargos de inconstitucionalidad formulados por el demandante.
3.
Reserva de ley orgánica en el
ordenamiento constitucional y su relación con el régimen distrital
Las leyes
orgánicas encuentran su origen remoto en la Constitución francesa de la V
República en la que fueron creadas en un escalón superior a la ley ordinaria, pero
por debajo de la Constitución. En la Constitución Española de 1978, las leyes
orgánicas se asemejan a lo que conocemos en el ordenamiento jurídico colombiano
como leyes estatutarias. Atendiendo a un criterio material, fueron clasificadas
como leyes orgánicas “las relativas al
desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que
aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás
previstas en la Constitución”[5].
Las leyes orgánicas se pueden diferenciar de los otros
tipos de leyes por tres razones, a saber: i) el Constituyente dispuso una
clasificación específica; ii) exigen la mayoría absoluta para su aprobación y;
iii) tienen un objeto consistente en establecer las reglas a las cuales estará
sujeta la actividad legislativa. El artículo 151 constitucional le reservó
expresamente las siguientes materias: a) reglamentos del Congreso y de cada una
de las Cámaras; b) las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del
presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo
y; c) las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades
territoriales.
La Corte Constitucional ha establecido en su jurisprudencia, los
rasgos generales y la naturaleza de las leyes orgánicas. Ha indicado al
respecto, que están llamadas a establecer, de manera general, las pautas para
que el legislador ordinario desarrolle a futuro determinados temas, con lo cual
este tipo de ley se caracteriza por no entrar en los detalles y precisiones, toda
vez que si lo hace, estaría petrificando el ejercicio de la actividad
legislativa y vaciando de contenido las competencias del legislador ordinario.
Se trata, en consecuencia, de una ley de trámites "sobre la legislación"[6].
En la Sentencia C- 337 de 1993[7]
la Corte señaló que “las leyes orgánicas reglamentan plenamente una materia:
son estatutos que abarcan toda la normatividad de una serie de asuntos
señalados expresamente en la Carta Política. Es importante anotar que las
leyes orgánicas condicionan, con su normatividad, la actuación administrativa
y la expedición de otras leyes sobre la materia de que tratan”-subrayado
fuera de texto-.
En adición, dicha providencia desarrolló el
concepto de ley orgánica, considerando que son leyes de carácter
instrumental mediante las cuales se reglamenta la adopción de otras leyes,  “se trata de unas leyes que tienen unas características
especiales, esto es, gozan de una prerrogativa especial, por su posición
organizadora de un sistema legal que depende de ellas. Estas leyes reglamentan
plenamente una materia: son estatutos que abarcan toda la normatividad de una
serie de asuntos señalados expresamente en la Carta Política (Art. 151)”.
En esa oportunidad, la Corte declaró que si bien no son normas de carácter
constitucional, su rango es jerárquicamente superior a los demás tipos de
leyes.
Esta Corte también ha recogido las particularidades de
las leyes orgánicas, en cinco aspectos generales: (i) el carácter instrumental que
cumple la ley orgánica en tanto que regula la actividad legislativa del
Congreso de la República; (ii) las diversas funciones que está llamada cumplir
en el ordenamiento jurídico; (iii) las relaciones existentes entre la ley
orgánica y las demás leyes; (iv) el procedimiento legislativo requerido para su
aprobación; y (v) la caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad.
En la Asamblea Constituyente, la ponencia sobre función
legislativa resaltó que las leyes orgánicas son "como una prolongación
de la Constitución, que organizan la República, que dan normas estables, que no
debieran cambiarse caprichosamente, como no se cambia la Constitución".
Concluían entonces los ponentes que eso explica "los atributos con los
cuales se revistió a la ley orgánica, a saber: superior jerarquía, casi constitucional,
y naturaleza ordenadora. Es permanente, estable e impone autolimitaciones a la
facultad legislativa ordinaria"[8]
–negrilla fuera de texto-.
Recientemente, en la Sentencia C-052 de
2015[9],
la Corte reiteró que  “las leyes orgánicas, dada su propia
naturaleza, tienen un rango superior frente a las demás leyes, por
consiguiente, imponen sujeción a la actividad ordinaria del Congreso. Sin
embargo, no alcanzan la categoría de normas constitucionales (CP art. 151),
comoquiera que se orientan a organizar aquello que previamente ha sido
constituido en la Carta Fundamental. Su importancia está reflejada en la
posibilidad de condicionar la expedición de otras leyes al cumplimiento de
ciertos fines y principios, a tal punto que llegan a convertirse en verdaderos
límites al procedimiento legislativo ordinario y a la regla de mayoría simple,
que usualmente gobierna la actividad legislativa”.
Debido a esta especial naturaleza dentro de
la pirámide normativa, se concluye que éstas constituyen un “verdadero
limite procedimental” en lo que toca a la actividad del legislador. "Las
leyes orgánicas se constituyen en reglamentos que establecen límites
procedimentales, para el ejercicio de la actividad legislativa, en el caso de
las leyes ordinarias en general y en el de ciertas y determinadas leyes en
especial; son normas de autoreferencia para quienes tienen la facultad de
expedirlas y posteriormente desarrollar la materia de la cual tratan, a través
de leyes ordinarias. Son normas intermedias entre las disposiciones del
ordenamiento superior y las normas que desarrollan la materia que ellas
regulan.”[10]
En el tratamiento constitucional, el concepto de ley orgánica
encuentra dos criterios fundamentales para identificarse: un criterio material,
según el cual las leyes orgánicas regulan unas precisas materias cuyos
aspectos medulares están consagrados a lo largo del texto Superior y, otro de
carácter formal, en virtud del cual se establece un procedimiento
legislativo más riguroso para la votación de este tipo de leyes, por cuanto
requieren necesariamente la mayoría absoluta de los votos de los Congresistas
para impartir su aprobación.
En lo referente a las leyes orgánicas de
ordenamiento territorial, la Sentencia C-600 A de 1995[11], sintetizó las
materias que guardan relación con la legislación orgánica de ordenamiento
territorial y estableció que estas leyes tienen una relación directa con la
estructura y organización territorial, es decir, con el régimen jurídico básico
de las entidades territoriales. En tal sentido, este tipo de leyes regulan,
entre otras, las condiciones y requisitos de existencia y la asignación de
competencias normativas y no normativas de las entidades territoriales:
"Esta legislación orgánica toca con la
estructura territorial y la organización de los poderes públicos en función
del territorio, por lo cual, en principio, deben formar parte de ella la
definición de las condiciones y requisitos de existencia de las entidades
territoriales y de ciertas divisiones administrativas del territorio, así como
su régimen jurídico básico (C. P. arts. 1o., 150-4, 297, 306, 307,
319, 321 y 329). Igualmente deben hacer parte de esta legislación ciertos
mecanismos de participación relacionados con el ordenamiento territorial,
como por ejemplo aquellos que decidan la incorporación y pertenencia a una
división o a una entidad territorial (C.P. art. 105, 297, 307, 319 y 321). Y,
finalmente, corresponde a la legislación orgánica territorial asignar las
competencias normativas y no normativas a las entidades territoriales, y
establecer la distribución de competencias entre la Nación y estas entidades,
lo cual supone el establecimiento de ciertos mecanismos para dirimir los
conflictos de competencia que se puedan presentar (C.P. arts. 151 y
288)" –negrilla fuera de texto-.
El anterior precedente fue ampliado en la Sentencia C-795
de 2000[12],
precisando que todo lo relacionado con la organización territorial debe ser
regulado mediante ley orgánica, salvo que haya sido establecido en forma directa
por el poder constituyente:
“…los aspectos medulares de la organización territorial, en todo
aquello no directamente definido por el Constituyente, sólo pueden ser
regulados a través de la ley orgánica territorial. Precisamente, se ha
querido que esta materia se reserve a una categoría de ley orgánica, entre
otras razones, por la necesidad de que las decisiones básicas se apoyen en
el mayor consenso posible y, además, se adopten mediante un instrumento
normativo que desde un principio - no de manera casual o como resultado
fortuito de las deliberaciones parlamentarias -, se ocupe del tema
territorial...”
Por todo aquello, se deduce que “Aunque en la Constitución puede
encontrarse un principio de demarcación competencial respecto de la ordenación
del territorio, particularmente en lo que atañe a los municipios, por sí solo
no es suficiente para configurar el régimen básico de ordenamiento
territorial. Completar la configuración de este régimen, la distribución
de competencias y atribución de funciones entre las distintas entidades y
niveles territoriales, en lo que concierne a su contenido nuclear, no puede ser
materia de ley ordinaria, puesto que la propia Constitución dispuso que
“[L]a ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de
competencias entre la Nación y las entidades territoriales” (C.P. art. 288). -negrilla fuera del texto-.
Algunas de las materias que expresamente deben ser
reguladas mediante ley orgánica, según la Constitución son las siguientes:
“ la asignación de competencias normativas a las entidades
territoriales (CP, art 151); la distribución general de competencias entre la
Nación y las entidades territoriales (CP art. 288); las reglas y requisitos
para la formación de nuevos departamentos (CP art. 297); conversión de una
región en entidad territorial y los principios para la adopción del estatuto
especial de cada región, así como las atribuciones, los órganos de
administración, y los recursos de las regiones y su participación en el manejo
de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías (CP art. 307); el
régimen administrativo y fiscal especial de las áreas metropolitanas, así como
los mecanismos que garanticen la adecuada participación de las autoridades municipales
en los órganos de administración de estas áreas, la conversión de éstas en
distritos y la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan
la vinculación de los municipios a las áreas metropolitanas (CP art. 319); las
condiciones para la conformación de entidades territoriales indígenas  (CP art.
329).[13]
El Tribunal Constitucional colombiano
ha determinado que la interpretación sobre lo que materialmente le corresponde
al legislador orgánico debe abordarse desde una interpretación sistemática y
finalista del texto Superior, ante otra puramente exegética y literal, toda vez
que existen disposiciones constitucionales que aunque no remiten expresamente a
la ley orgánica, hacen parte de la legislación orgánica territorial.
“…Así, el artículo 105 señala que la realización de
consultas populares departamentales y municipales "sobre asuntos de
competencia del respectivo departamento o municipio" deberá efectuarse de
conformidad con "los requisitos y formalidades que señale el estatuto
general de la organización territorial y en los casos que éste determine".
Igualmente, el artículo 150 ordinal 4º señala que dentro de las
funciones del Congreso al expedir las leyes se encuentra la de "definir
la división general del territorio con arreglo a lo previsto en esta
Constitución, fijar las bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o
fusionar entidades territoriales y establecer sus competencias." Para
la Corte es entonces claro que estos dos artículos -así como otros de la Carta-
contienen ciertas materias propias de la legislación orgánica territorial, a
pesar de que la Constitución no utilice de manera expresa la expresión
"ley orgánica”.
El anterior análisis muestra entonces que el criterio
puramente literal no es suficiente ni adecuado para delimitar el contenido
general de la legislación orgánica territorial, por cuanto si bien es indudable que
todo aquello que la Constitución señala expresamente como orgánico territorial
-los artículos reseñados en el fundamento jurídico 10 de esta sentencia- debe
estar incluido en esa legislación, también hay otros contenidos que la Carta
tácitamente ha deferido a este tipo de estatuto, aun cuando los artículos constitucionales
respectivos no hayan utilizado, de manera literal, la expresión "ley
orgánica de ordenamiento territorial". Por ello, la determinación del
contenido general de esta legislación requiere de una interpretación
sistemática y finalística, esto es, una hermenéutica que ligue aquellos
artículos que expresamente hablan de legislación orgánica de ordenamiento
territorial con los principios constitutivos del Estado colombiano”[14]-negrilla fuera de texto-.
En ese sentido, el contenido de la legislación orgánica territorial es
difuso en la Constitución Política, motivo por el cual al juez constitucional
le corresponde realizar un control integral de la Carta Política, en el marco
de una “interpretación sistemática del
alcance de la reserva de ley orgánica, a fin de que las definiciones legales no
contraríen el reparto de competencias entre la ley ordinaria y la ley
orgánica".[15]
Al pronunciarse sobre las relaciones existentes entre las leyes
orgánicas y las demás leyes, esta Corporación ha desarrollado el principio competencial,
señalando que si la norma ordinaria expedida por el Legislativo desconoce los parámetros
y procedimientos correspondientes de ley orgánica, tal omisión puede acarrear
su inconstitucionalidad[16].
De allí la trascendencia para la democracia constitucional en determinar
con precisión, si una materia es propia de ley orgánica o no, por cuanto la
norma orgánica superior puede modificar o derogar válidamente todas aquellas disposiciones
que se encuentren en los niveles inferiores, empero, sólo puede sustituirse por
otra del mismo o superior nivel. Las consecuencias negativas de la incompetencia
del legislador conllevan a que si una norma ordinaria regula los contenidos de
la superior, podría válidamente ser expulsada del ordenamiento jurídico[17].
La inclusión de la ley orgánica con una categoría especial, da lugar a
que se planteen conflictos constitucionales por colisiones entre tipos de
leyes, principalmente con respecto a las leyes ordinarias. Esto, requiere de un
riguroso examen constitucional para encontrar las verdaderas competencias y los
límites de cada tipo de ley, ya que la legislación orgánica podría entrar a petrificar
materias de carácter ordinario o, por el contrario, la ley ordinaria podría invadir
contenidos propios de ley orgánica.
"La regla que se deriva de la citada
disposición [art. 151 C.P] sólo establece que toda norma legal que, por
virtud de la Carta Política, deba sujetarse a una específica ley orgánica y no
lo haga es inexequible no porque viole las disposiciones de la ley orgánica
sino en razón de que viola el artículo 151 de la Constitución Política. En
consecuencia, siempre que una ley ordinaria vulnere normas de naturaleza
orgánica, a las cuales, por virtud de la Constitución, deba sujetarse,
quebranta el Estatuto Superior.”[18]
De lo anterior se puede concluir que cuando una ley ordinaria irrumpe en
materias reservadas a ley orgánica, desconoce los requisitos que deben reunirse
para dictar estas, en consecuencia, deviene una declaratoria de
inconstitucionalidad, por cuanto el precepto de carácter ordinario riñe
directamente con la Constitución y los imperativos constitucionales de competencia obligatorios para el
Legislador.  Contrario sensu, cuando una ley orgánica se extralimita al
regular por ese procedimiento materias no reservadas, se deberá ponderar el
principio democrático, dado que no es deseable que una norma de carácter
ordinario sea elevada a rango orgánico por los efectos negativos de desconocimiento
de las minorías, congelación de rangos legales y petrificación del derecho que
acarrean, al efectuarse un trámite legislativo rígido para un supuesto
normativo basado en mayorías simples.
La Sentencia
C-077 de 2012[19],
indicó que en las leyes orgánicas referentes al ordenamiento territorial se
señalan las reglas para la formación de entidades territoriales cuyo proceso
corresponde al legislador. Esto, debido a que la conformación de
entidades territoriales se debe realizar por normas legales especiales -orgánicas-,
que establezcan las bases y condiciones y no puedan ser modificadas
casuísticamente, so pena de vulnerar el artículo 151 Superior:
“…la vulneración de normas legales orgánicas por normas legales
ordinarias que se rigen por ellas, constituye una violación del mandato
constitucional que consagra la sujeción de la legislación ordinaria a la
legislación orgánica en los contenidos correspondientes. Por ello, la violación
de la reserva de ley orgánica por la ley ordinaria, es una vulneración del
artículo 151 de la Constitución Política”.
En cuanto a
la creación de distritos como entidades territoriales, se observa que en la
actualidad estas entidades territoriales han surgido de dos maneras: i) voluntad
directa del Constituyente de 1991 o; ii) por acto legislativo. La Ley 1454 de
2011“por la cual se dictan normas orgánicas sobre
ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones”, si bien incluyó a los distritos en los esquemas asociativos
territoriales (art. 10), reguló las asociaciones entre distritos (art. 13) y
asignó competencias normativas distritales (art. 29.3), no estableció las bases
y condiciones para la existencia, modificación, fusión o eliminación de los distritos.
La Corte ha precisado
que el acto de creación, eliminación, modificación o fusión de los distritos corresponde
al Legislador mediante ley, salvo que el mismo poder constituyente se ocupe de
ello, “En suma, a diferencia del municipio, la existencia
de la entidad territorial distrital y sus vicisitudes - creación, modificación,
fusión, eliminación - depende del Congreso de la República, a través de la ley,
de conformidad con el artículo 150, numeral 4 de la Carta, a menos que el
propio poder constituyente se ocupe de ello (…)
…el acto de creación, eliminación, modificación o fusión de
distritos, que debe consistir en una ley, se encuentra regido por otra norma
legal, de naturaleza orgánica bajo cuyos parámetros se expide. Corresponde a
tal norma legal establecer las “bases y condiciones” de existencia de los
distritos y de otras entidades territoriales. Sólo que actualmente no existe en
el ordenamiento jurídico una normatividad orgánica que predetermine tales
“bases y condiciones”, vacío normativo que se ha suplido erigiendo municipios
en distritos mediante acto constituyente o legislativo, como ocurría al amparo
de la Constitución de 1886 con sus reformas”[20].
En conclusión, las leyes orgánicas contienen unas características
específicas que las diferencian de otro tipo de leyes, de acuerdo con el
criterio material y formal que se ha sido acogido para identificar este tipo de
leyes. Debido a que sujetan el ejercicio de la actividad legislativa y a las
competencias y formalidades especiales que regulan, es factible que entren en
conflicto con otro tipo de leyes.
En materia de ordenamiento territorial, la jurisprudencia constitucional
ha admitido que las bases y condiciones para la creación, modificación, fusión
y eliminación de los distritos corresponden a materias propias del legislador
orgánico territorial, a menos que dicho acto se eleve a rango constitucional,
como ha venido ocurriendo. Asimismo, se ha establecido, de acuerdo con una
interpretación sistemática y finalista de la Constitución, que el artículo 150,
ordinal 4º, concerniente a la estructura y organización territorial, corresponde
a un desarrollo del legislador orgánico, así no se utilice de manera expresa la
expresión “ley orgánica”.
4.
Características de la Ley 1617 de 2013
Finalidad y
propósito del legislador
La Ley 1617
de 2013 “por la cual se expide el Régimen para los
Distritos Especiales”, fue presentada por
el entonces Ministro del Interior, Germán Vargas Lleras y tramitada inicialmente
bajo el proyecto de ley número 147 de 2011, teniendo origen en la Cámara de
Representantes. Desde su exposición de motivos, se observa el propósito de “luchar
contra el excesivo centralismo presente en el régimen constitucional anterior y
priorizar la autonomía política, administrativa y financiera de las entidades
territoriales”.
Se indica que
los distritos fueron creados como entidades territoriales diferentes de los
municipios, en esa medida la ley “tiene por objeto sustraerlos del
régimen municipal ordinario y dotarlos de un régimen legal especial, traducido
en un régimen político y administrativo independiente que reconociera su importancia
política, comercial, histórica, turística, cultural, industrial, ambiental,
portuaria, universitaria, fronteriza, etc.”[21].
El artículo 1º
de la Ley 1617 de 2013, estableció como objeto de la ley, conformar el Estatuto Político, Administrativo y Fiscal de los distritos; “dotar
a los distritos de las facultades, instrumentos y recursos que les permitan cumplir
las funciones y prestar los servicios a su cargo, así como promover el
desarrollo integral de su territorio para contribuir al mejoramiento de la
calidad de vida de sus habitantes, a partir del aprovechamiento de sus recursos
y ventajas derivadas de las características, condiciones y circunstancias
especiales que estos presentan”.
Señala la
exposición de motivos, que las disposiciones contenidas en la Ley 768 de 2002, “resultan
insuficientes” para los distritos como entidades territoriales, pues “no
se desarrollan temas relevantes como los relativos a la creación de distritos,
solución de diferendos limítrofes y en general aspectos dirigidos a fortalecer
las características que diferencian a los distritos de la entidad territorial
municipal”[22].
Aduce que la
creación de la entidad territorial distrital y todas sus vicisitudes dependen exclusivamente
del Congreso de la República, quien de conformidad con el artículo 150, numeral
4º de la Constitución, le corresponde mediante ley, establecer las bases y
condiciones de existencia de los distritos y otras entidades territoriales.
Como antecedente del proyecto y motivación, se resalta que como a la fecha no
existe una legislación orgánica que fije las bases y condiciones de los distritos,
los existentes han surgido constitucionalmente, “…sin que actualmente
exista en el ordenamiento jurídico una normatividad orgánica que
predetermine tales bases y condiciones, vacío que se ha suplido erigiendo
municipios en distritos mediante acto constituyente o legislativo”[23]-negrita
fuera de texto-.
El propósito del
nuevo régimen distrital pretende entonces fortalecer las entidades
territoriales, robustecer la descentralización y mejorar su gestión a través de
una legislación específica. En el informe de ponencia para segundo debate en el
Senado de la República, se cita el precedente constitucional, según el cual “el
acto de creación, eliminación, modificación o fusión de distritos, debe
consistir en una ley regida por otra norma legal de naturaleza orgánica;
corresponde a la normatividad orgánica establecer las bases y condiciones de
existencia de los distritos y de otras entidades territoriales”[24].
Contenido
de las normas acusadas
El artículo
8º demandado contiene las condiciones para la creación de los nuevos distritos
como entidades territoriales. Condiciona para que otra ley decrete la formación
de nuevos distritos, siempre que se llenen los siguientes requisitos:
i)
Que cuente por lo menos con seiscientos mil
(600.000) habitantes, según certificación del Departamento Administrativo
Nacional de Estadística (DANE) o que se encuentren ubicados en zonas costeras,
tengan potencial para el desarrollo de puertos o para el turismo y la cultura,
sea municipio capital de departamento o fronterizo;
ii)
Concepto previo y favorable sobre la
conveniencia de crear el nuevo distrito, presentado conjuntamente entre las
Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento
Territorial del Senado de la República y la Cámara de Representantes, y la
Comisión de Ordenamiento Territorial como organismo técnico asesor, concepto
que será sometido a consideración de las Plenarias del Senado de la República y
de la Cámara de Representantes, respectivamente; y
iii)      Concepto previo y favorable de los concejos municipales.
En el parágrafo se exceptúan del cumplimiento de estos requisitos a
aquellos distritos que hayan sido reconocidos como tales por la Constitución y
la ley o los municipios que hayan sido declarados Patrimonio Histórico de la
Humanidad por la Unesco.
El artículo 9º establece una competencia para las Comisiones
Especiales de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento
Territorial del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, sobre la
determinación o modificación de límites distritales distintos al Distrito
Capital de Bogotá, así como la solución de conflictos limítrofes entre un
distrito y un municipio.
Por su parte, el artículo 18 establece que para
modificar los límites de los distritos, se deberán cumplir los siguientes requisitos
y condiciones:
i)
El respectivo proyecto de ley podrá ser
presentado a iniciativa del Gobierno Nacional o de los miembros del Congreso de
la República. Sin embargo, el Gobierno Nacional estará obligado a presentarlo
cuando así lo decida, por medio de consulta popular, la mayoría de ciudadanos
residentes en el territorio que pretenda segregarse.
ii)
Si no existiera una consulta popular el
Gobierno Nacional deberá convocarla para que los ciudadanos residentes en el
territorio en conflicto manifiesten su voluntad mayoritaria para la
correspondiente anexión.
iii)      El Instituto Geográfico Agustín Codazzi realizará en la respectiva
zona de conflicto departamental o distrital una investigación histórica y
técnica con el objeto de verificar y certificar mediante estudio documentado y
escrito que definitivamente en el territorio en conflicto se presentan
problemas de identidad territorial, social, cultural o económica que hagan
aconsejable el anexamiento de áreas territoriales.
El parágrafo indica que tanto la consulta popular como el estudio a que
se refieren los numerales segundo y tercero, respectivamente, deberán agregarse
a la exposición de motivos del respectivo proyecto de ley.
Votaciones
para su aprobación
Primer debate:
Como se anotó
previamente, el debate legislativo de las normas demandadas inició en la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes. En Acta de la Comisión Primera
de la Cámara de Representantes número 28 del 21 de marzo de 2012 se anunció el proyecto de ley 147 de 2011 Cámara, para que fuese discutido y
votado en la próxima sesión[25].
Al establecerse quorum
deliberatorio con el registro de 35 Representantes a la Cámara, es decir, todos
los integrantes de dicho cuerpo legislativo, el
Presidente de la célula congresional puso en consideración la ponencia para
primer debate. Acto seguido, el Secretario informó su aprobación, teniendo en
cuenta la votación exigida para el trámite de proyectos de ley de carácter
orgánico:
“Presidente: En
consideración la ponencia leída con las aclaraciones, constancias y
explicaciones hechas por los honorables ponentes, y coordinadores, se abre la
discusión, anuncio que va a cerrase, queda cerrada.
Secretario: Ha sido
aprobada señora Presidenta, la proposición con que termina el informe de
ponencia para primer debate, por unanimidad; Presidenta, además con
los votos exigidos para el trámite de los proyectos de ley de carácter orgánico,
por cuanto creo que la mayor parte de las normas que están contenidas en este
proyecto tienen ese carácter Presidenta”[26] –negrilla fuera de texto
Más
adelante, sometió a votación en bloque los artículos del proyecto y preguntó si
así lo aprobaban los Honorables Representantes. El Secretario de la Comisión indicó: Ha sido aprobado por unanimidad,
el bloque de artículos con excepción del artículo 39, y 40, y un artículo
nuevo, fue votado el bloque de artículos, cuatro artículos nuevos, dos del
doctor Pedrito Pereira, uno del doctor Salamanca y uno del doctor Deluque, y
exceptuamos el artículo 39, y el 40[27].
Segundo debate:
El 3 de mayo de 2012, mediante Acta de
Plenaria número 121 de la Plenaria de la Cámara se anunció el proyecto
de ley 147 de 2011 Cámara, para que fuese discutido y votado en la próxima
sesión[28].
En la
siguiente sesión celebrada en la Plenaria de la Cámara de Representantes, se
registraron para sesionar 157 Representantes a la Cámara de los 166 integrantes.
Se observa de dicha sesión, que los artículos 8° y 9° demandados contenían
proposiciones y fueron aprobados por unanimidad,
“Dirección de la Presidencia, doctor Albeiro Vanegas
Osorio:
Señor
secretario, ¿termino usted de leer las proposiciones que tenían
modificaciones?.
Secretario General doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo:
Todas,
salvo que quedaría pendiente para votar por separado el artículo 105. Entonces
señor Presidente, puede usted someter a votación los artículos con las
proposiciones explicadas y leídas por la secretaría, de acuerdo a la relación
que se hizo de todos los artículos con proposiciones y dejando a salvo el
artículo 105, que se votara por separado.
Dirección de la Presidencia, doctor Albeiro Vanegas
Osorio:
Honorables
Representantes, están en consideración los artículos con las proposiciones que
ha leído y explicado el señor secretario de la Cámara, anuncio que se va cerrar
la discusión, está cerrada, aprueban los honorables Representantes los
artículos y proposiciones presentadas por el secretario.
Secretario General doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo:
Los
artículos y las proposiciones, aprobados por unanimidad señor
Presidente, queda pendiente el artículo 105 y el título señor Presidente”.
Igualmente,
el artículo 18 por unanimidad, como parte del bloque de los artículos que no
tenían proposiciones:
“Secretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez
Camargo:
Entonces,
los artículos que se van a votar en bloque son el 1º, 2º, 3º, 4º, 6º, 10, 11,
12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 22, 26, 28, 34, 35, 36, 37, 39, 40, 41,
perdón 39 y 40 quedan excluidos porque estaban en el bloque 37; 41, 42, 44, 45,
46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 58, 59, 60, 61, 62, 65, 66, 68, 69,
70, 71, 72, 75, 76, 78, 79, 80, 81, 83, 85, 86, 88, 89, 90, 91, 93, 94, 95, 96,
97, 98, 100, 101, 102, 103, 104, 106, 107, 108, 109, 110, 111, y 112 para un
total de 81 artículos, haciendo claridad que quedan excluidos los artículos 39
y 40 de este bloque, señor Presidente, puede abrir la discusión y votación de
los artículos leídos.
Dirección de la Presidencia, doctor Albeiro Vanegas
Osorio:
Honorables
Representantes, oyeron ustedes el número de artículos que no tienen ninguna
modificación en este Proyecto de Ley. Está abierta la discusión, anuncio que se
va a cerrar, se cierra la discusión, aprueban los artículos leídos señores
Representantes.
Secretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez
Camargo:
Se aprueba por unanimidad señor Presidente[29].
Al momento
de discutir las proposiciones que tenían el aval de los ponentes y en algunos
casos eran de su propia autoría, se resalta la intervención del Representante a
la Cámara Hugo Orlando Velásquez Jaramillo quien, antes de la votación,
exteriorizó ante la Plenaria de la Cámara el tipo de ley en discusión: “Gracias
Presidente, yo le quiero llamar la atención a la Corporación sobre este tema,
tengo entendido y el señor secretario podrá refrendarlo, que estamos
discutiendo y aprobando una Ley Orgánica”[30]-negrita fuera de
texto-.
Asimismo,
este Representante a la Cámara solicitó la votación pública y nominal,
advirtiendo que por violación de la unidad de materia la Corte Constitucional
podría declarar su inexequibilidad. Dicha proposición fue retirada por él mismo
según constancia del Secretario General de la Cámara de Representantes, “dejando
constancia que el doctor Velásquez retiro la propuesta de votación nominal
previamente señor Presidente”[31].
Tercer debate:
En acta número 28 de la Comisión Primera
del Senado de la República de fecha 27 de noviembre de 2012 se anunció el proyecto de ley 147 de 2011 Cámara / 240 de 2012 Senado, para
que fuese discutido y votado en la siguiente sesión[32].
El tercer debate fue sometido a consideración y votación de la Comisión Primera del
Senado[33],
integrada por 19 Senadores. Se evidencia que en dicha sesión fue aprobada por 11 votos la proposición positiva con que
terminó el informe de ponencia y el articulado contenido en el pliego de
modificaciones, exteriorizando “la votación requerida por la Constitución y
la ley para el trámite de leyes orgánicas”:
“Atendiendo
instrucciones de la Presidencia por Secretaría se da lectura al
título del proyecto contenido en el pliego de modificaciones:
¿Por la cual se expide el Régimen para los Distritos
Especiales¿.
La
Presidencia abre la discusión del título leído y cerrada esta pregunta si
cumplidos los trámites constitucionales y legales ¿quieren los Senadores
presentes que el proyecto de ley aprobado sea ley?, cerrada su discusión se
abre la votación nominal e indica a la Secretaría llamar a lista:
SÍ
NO
Benedetti Villaneda Armando
X
Cristo Bustos Juan Fernando
X
Cuéllar Bastidas Parmenio
X
Enríquez Maya Eduardo
X
Enríquez Rosero Manuel
X
Galán Pachón Juan Manuel
X
Hurtado Angulo Hemel
X
Londoño Ulloa Jorge Eduardo
X
Soto Jaramillo Carlos Enrique
X
Vega Quiroz Doris Clemencia
X
Vélez Uribe Juan Carlos
X
TOTAL
11
0
La Presidencia cierra la votación y por
Secretaría se informa el resultado:
Total de votos: 11
Por el
Sí:         11
Por el No:       00
En
consecuencia, ha sido aprobado el título y la pregunta del Proyecto de ley
número 240 de 2012 Senado, 147 de 2012 Cámara con la votación requerida
por la Constitución y la ley para el trámite de Proyectos Orgánicos”[34] –subrayado fuera de texto-.
Llama la
atención de este debate, que al momento de someterse a votación la proposición
número 75, que pretendía eliminar los artículos 80,
82, 83, 84 y 85 del proyecto, se alcanzaron 9 votos en la Comisión, motivo por
el cual, el Secretario advirtió lo siguiente:
“Señora
Presidenta. La proposición no ha sido aprobada, debido a que al ser una Ley
Orgánica necesita diez votos afirmativos y ha tenido el siguiente
resultado: Por el Sí nueve (9), por el No dos (2).
Conforme al
Reglamento debe someter a consideración esos artículos que son los números 80,
82, 83, 84 y 85” –negrilla fuera de texto-.
Cuarto
debate:
Finalmente,
en acta número 37 de la sesión ordinaria llevada a cabo el día lunes 10 de
diciembre 2012 en la Plenaria del Senado se anunció el proyecto de ley 240 de
2012 Senado, para que fuere discutido y votado en la próxima sesión[35].
En la
próxima sesión celebrada el día martes 11 de diciembre de 2012, se verifica en
el Acta número 38 que se registraron 94 Honorables Senadores de los 102 que
componen el total. La Presidencia del Senado de la República dio lectura a la
ponencia y puso en consideración el proyecto de ley 240 de 2012 Senado, 147 de
2011 Cámara, por la cual se expide el régimen para los distritos especiales.
“La Presidencia indica a la
Secretaría dar lectura al título del proyecto.
Por Secretaría se da lectura al título del Proyecto
de ley número 240 de 2012 Senado, 147 de 2011 Cámara, por la cual se
expide el Régimen para los Distritos Especiales.
Leído este, la Presidencia lo somete a
consideración de la plenaria, y cerrada su discusión pregunta: ¿Aprueban los
miembros de la Corporación el título leído? Y estos responden
afirmativamente.
Cumplidos los trámites constitucionales, legales y
reglamentarios, la Presidencia pregunta: ¿Quieren los Senadores
presentes que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República? Y estos
le imparten su aprobación”[36].
Se resalta que
en este debate antes de efectuarse la votación, el Senador Carlos Enrique Soto Jaramillo solicitó
votación pública y nominal para continuar votando de la misma forma que se
venía haciendo con proyectos anteriores. No obstante, la Presidencia informó
que “retira el Senador Soto su
proposición, sobre el articulado de votar nominalmente”[37].
En suma, del
recuento legislativo que dio lugar a la Ley 1617 de 2013, es posible concluir
que las normas demandadas fueron aprobadas por la unanimidad de los
congresistas registrados en la Comisión Primera de la Cámara, Plenaria de la
Cámara y Plenaria del Senado, salvo en la Comisión Primera del Senado que se
optó por la aprobación nominal y pública de 11 Honorables Senadores. Se aprecia
que en los cuatro debates legislativos se surtió una votación de mayoría
absoluta.
Comisión
Primera de la Cámara [38]
Plenaria de
la Cámara
Comisión
Primera del Senado
Plenaria
del Senado[39]
Aprobado por
unanimidad.
Aprobado por
unanimidad.
11 votos por
el sí.
Aprobado por
unanimidad.
5.
Análisis concreto de los cargos
El ciudadano Germán Alberto
Sánchez Arregoces, en ejercicio de la acción pública de constitucionalidad,
demandó los artículos 8º, 9º y 18 de la Ley 1617 de 2013, al considerar que mediante
una ley ordinaria no es admisible  aprobar contenidos normativos que la
Constitución Política ha reservado a leyes orgánicas, en consecuencia, el
trámite legislativo dado a las disposiciones demandadas acarrea un vicio de competencia
del legislador.
Señala que la Ley 1617 de 2013
fue expedida irregularmente, sin una ley orgánica previa que fijara las bases y
condiciones que permitan al legislador ordinario crear distritos.
Adicionalmente, indica que fue aprobada sin las mayorías requeridas y violando
la votación nominal y pública. En consecuencia, estima vulnerados los artículos
150-4 y 151 de la Constitución Política.
a.
Establecer las bases y condiciones para crear los distritos,
fijar y/o modificar los límites distritales son materias propias del legislador
orgánico territorial
Los artículos demandados hacen
referencia a los requisitos para que otra ley decrete la formación de nuevos
distritos (art. 8); la competencia para que las Comisiones Especiales de Seguimiento
al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la
República y la Cámara de Representantes, determinen o modifiquen los límites de
los distritos, exceptuando al Distrito Capital de Bogotá y solucionen los
conflictos limítrofes entre un distrito y un municipio (art. 9) y; las
condiciones para modificar los límites de los distritos (art. 18).
Se observa que todas las
anteriores materias, implican una interrelación directa con la división general
del territorio nacional permitiendo la formación legislativa de los distritos. Para la Sala Plena, las
normas acusadas permiten, una vez cumplidos ciertos requisitos, el
funcionamiento y la operación de los distritos como entidades territoriales
autónomas, diferenciables de los municipios.
En ese sentido, los contenidos
normativos demandados cumplen con la característica que es esencial de las
leyes orgánicas por cuanto condicionan, auto limitan y sujetan el ejercicio de la
facultad legislativa ordinaria, en materia de creación de los distritos (art.
8º), fijación y modificación de límites (art. 9º) y modificación de límites
(art. 18).
El artículo 150-4 de la
Constitución Política señala como una de las funciones del Congreso de la
República, la de definir la división general del territorio, para lo cual le es
permitido “fijar las bases y condiciones para crear, modificar o fusionar
entidades territoriales y establecer sus competencias” (art.
150-4 C.P.). Si bien, la norma no indica expresamente que deba ser tramitada
por ley orgánica, en aplicación de los precedentes constitucionales[40],
esta disposición se ha interpretado por la Corte con un criterio sistemático y
finalista, para catalogarla como una norma que hace parte de la legislación
orgánica territorial, entendiendo que esas ‘bases y condiciones’ determinan la
estructura y organización de las entidades territoriales, así como sus
competencias normativas.
En efecto, el artículo 8º demandado –eje fundamental del
régimen distrital- claramente establece tres bases y condiciones para la
existencia y formación de nuevos distritos como entidades territoriales. Este
contenido normativo establece la base para conformar el
Régimen o Estatuto Político, Administrativo y Fiscal de los distritos y que esta
entidad territorial cuente con facultades, instrumentos y recursos que les
permitan cumplir las funciones y prestar los servicios a su cargo.
Por su parte, el artículo 9º asigna una competencia
normativa a las Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de
Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República y de la
Cámara de Representantes, para que sean éstas las que determinen o modifiquen
los límites de los distritos, con excepción del Distrito Capital de Bogotá; así
como la solución de conflictos limítrofes entre entidades territoriales. El
artículo 9º de la Ley 1617 de 2013, también constituye una disposición de la
legislación orgánica territorial al asignar una competencia normativa en cabeza
de las Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de Descentralización y
Ordenamiento Territorial del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes, con la finalidad de que sean estas Comisiones las que
determinen o modifiquen los límites de todos los distritos. También establece
competencia para que solucionen conflictos limítrofes entre un distrito y un
municipio, lo cual implica una potestad de carácter orgánico que permitiría eliminar,
modificar o fusionar entidades territoriales –municipios y distritos- en el
momento de dirimir cada diferendo limítrofe.
Finalmente, el artículo 18 demandado
establece expresamente los requisitos y condiciones para modificar los límites
de los distritos:
En suma, se aprecia que los contenidos normativos
de las normas acusadas son propios de una ley orgánica, por cuanto condicionan
la expedición de posteriores leyes sobre la materia. Los
artículos 8º y 18 demandados, establecen las bases y condiciones para crear y
modificar los límites de los nuevos distritos (art. 150-4 C.P.) y el artículo
9º asigna una competencia normativa (art. 151 C.P.) para
determinar o modificar los límites de los distritos, como
entidades territoriales, así como para solucionar conflictos limítrofes
entre un distrito y un municipio.
Dentro del
marco de lo que representa la legislación territorial para la unidad nacional,
la garantía institucional de la autonomía territorial y los derechos de las
entidades territoriales[41],
es razonable que un asunto nuclear en el ordenamiento territorial, tenga un
marco legislativo estable y riguroso que limite la actividad legislativa
ordinaria y la regla de mayoría simple para evitar que sea cambiado
caprichosamente.
Mediante el
principio fundamental de descentralización[42]
y la autonomía de los entes territoriales, precisamente se les otorga a las
entidades territoriales, en este caso a los distritos, la competencia de dirigir
y auto administrar sus actividades e intereses con un mayor grado de
independencia y responsabilidad, en aras de cumplir eficazmente con los fines esenciales
del Estado.
En este
orden, le asiste razón al demandante, ya que se claramente las disposiciones
demandadas lo que pretenden es fijar el régimen jurídico básico que permita el
funcionamiento de los distritos, establecidos como entidad territorial en el
artículo 286 de la Constitución Política. Salta a la vista, que los artículos
demandados lo que hacen es regular la existencia de los entes distritales y asignar
un cúmulo de competencias normativas a estos para que en la práctica puedan
operar autónomamente.
Para la Sala Plena, los
artículos 8º y 18 de la Ley 1617 de 2013 sí fijan las bases y condiciones (art.
150, núm. 4º C.P.) a las cuales debe sujetarse el Legislador ordinario para crear
los nuevos distritos o modificar los límites de los mismos; el artículo 9° asigna
una competencia normativa que faculta para crear, modificar, fusionar o
eliminar límites de entidades territoriales. En tal virtud, concluye que dichas
disposiciones demandadas forman parte de la legislación orgánica territorial,
al determinar la existencia y formación de los distritos y prestablecer los
parámetros para el ejercicio y la demarcación de entidades territoriales.
En esta
oportunidad, el Tribunal Constitucional reitera que la creación,
modificación, fusión y eliminación de los distritos, se encuentra sometida a
una ley de naturaleza orgánica emanada del Congreso de la República, en virtud
del artículo 150, numeral 4º de la Constitución Política, la cual debe definir
los bases y condiciones para que otras leyes ordinarias puedan crear,
modificar, fusionar o eliminar distritos. A la fecha, ante el vacío normativo
de esta ley orgánica superior, los distritos existentes surgieron mediante acto
constituyente o legislativo.
En consecuencia, con respaldo en
los artículos 150 numeral 4º y 151 constitucionales, para la Corte existe un
criterio rector en materia de legislación orgánica territorial, consistente en
que corresponde al legislador orgánico la definición de atribuciones y competencias
respecto de las entidades territoriales.
b.
Las normas demandadas fueron expedidas de acuerdo al
procedimiento legislativo orgánico
Ahora bien, una vez resuelto el primer problema
jurídico, al establecerse que las normas acusadas sí contienen materias propias
de reserva de ley orgánica, de acuerdo con su contenido material en el
ordenamiento territorial, procede la Sala a determinar si los artículos 8º, 9º
y 18 de la Ley 1617 de 2013, fueron aprobados mediante el trámite legislativo
propio de las leyes orgánicas.
Para solucionar este problema jurídico, la Sala
precisará los criterios y rasgos especiales que ha destacado la jurisprudencia
de la Corte[43]
para identificar si nos hallamos ante una ley de carácter orgánico, los cuales
de no cumplirse en su totalidad provocan la inconstitucionalidad de las normas.
En el caso concreto, se verificaron de la siguiente
manera:
1.    Fin de la ley: El artículo 151 constitucional señala que a las
leyes orgánicas se sujetará el ejercicio de la actividad legislativa. Con relación
a las normas demandadas, se aprecia que el legislador quiso regular una materia
específica: expedir el régimen para los distritos especiales. Al establecerse
en las normas demandadas, una serie de requisitos y condiciones para crear los
distritos y modificar sus límites, se condiciona el posterior ejercicio de la
actividad legislativa ordinaria. Los artículos 8, 9 y 18 de la ley 1617 de 2013
organizan e integran ordenamiento territorial y, además, asignan una
competencia normativa sobre la determinación y modificación de límites de los
distritos, con excepción al Distrito Capital.
2.    Contenido o aspecto material: En el acápite anterior se examinaron los
contenidos normativos de las normas acusadas y se concluyó que sí tienen el
aspecto material de una ley orgánica, de conformidad con los artículos 150.4 y
151 de la Carta Política, en la medida que prescriben una posición estructural,
organizadora y funcional en la división general del territorio nacional y su
ordenamiento territorial.
3.    Votación mínima aprobatoria: El tercer requisito, comporta la exigencia de un
umbral especial para la aprobación de un proyecto de ley orgánica, consistente
en la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara (C.P., artículo
151). Esta aprobación especial pretende “la obtención de mayor
consenso de las fuerzas políticas representadas en el Congreso de la República,
lo cual garantiza mayor legitimidad democrática a la ley que va a autolimitar
el ejercicio de la actividad legislativa”[44].
Se observa que durante el trámite
legislativo de los artículos 8, 9 y 18 de la Ley 1617 de 2013, se surtió el
trámite dispuesto por el artículo 151 de la Constitución para la aprobación de
leyes de naturaleza orgánica, habida cuenta que en los cuatro debates
legislativos las normas fueron aprobadas por la mayoría de los integrantes de
cada una de las células legislativas.
Es verificable mediante el
estudio de las diferentes Gacetas del Congreso correspondientes al proyecto de
ley 147 Cámara / 240 Senado que fue aprobado en: i) la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes por 35 miembros, es decir, la totalidad de sus
integrantes; ii) la Plenaria de la Cámara de Representantes por 157 Honorables
Representantes de los 166 que componen esta Cámara; iii) en la Comisión Primera
del Senado por 11 de sus 19 integrantes y: iv) en la Plenaria del Senado de la
República por 94 Senadores de los 102 que componen su totalidad.
En conclusión, la votación de las
normas demandadas superó la mayoría absoluta requerida para este tipo de leyes,
al haberse efectuado mediante votación ordinaria, por la unanimidad de los
Congresistas que asistieron y votaron en la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes, Plenaria de la Cámara de Representantes y Plenaria del Senado
de la República. En el tercer debate, las normas acusadas también fueron
aprobadas por mayoría absoluta, pero en votación pública y nominal.
Se precisa que la votación nominal y pública aunque es
la regla general, no es un imperativo constitucional en todos los casos, pues
se delegó en el legislador el señalamiento de los casos exceptivos en los
cuales dicha votación no tendría ocurrencia[45].
En este asunto, la excepción a la votación pública y nominal, ocurre con
ocasión del principio de celeridad de los procedimientos legislativos,
establecido en el numeral 16 del
artículo 129 de la Ley 5ª de 1992[46].
4.    Propósito del legislador: En este punto, se evidencia que durante el
trámite legislativo, la voluntad del legislador fue clara, expresa e inequívoca
para aprobar una ley de naturaleza orgánica.
Desde la misma exposición de
motivos, se citaron extractos de la Sentencia C-313 de 2009, para
fundamentar que la competencia del Congreso, en virtud del artículo 150.4 de la
Constitución, consiste en establecer las bases y condiciones para la existencia
de los distritos. Se indicó que a la fecha no existe en el ordenamiento
jurídico colombiano una normatividad orgánica que predetermine tales bases y
condiciones, vacío que se ha suplido erigiendo municipios en distritos mediante
acto constituyente o legislativo, tal como ocurría al amparo de la Constitución
de 1886 con sus reformas. Por lo anterior, se expuso la necesidad de hacer una
ley con fundamento en el artículo 150, numeral 4º de la Constitución que, según
la jurisprudencia constitucional, hace referencia a leyes de tipo orgánico:
“…la creación de la entidad
territorial distrital y sus vicisitudes depende del Congreso de la República, a
través de la ley, de conformidad con el artículo 150, numeral 4 de la Carta, a
menos que el propio poder constituyente se ocupe de ello; así las cosas,
corresponde a la ley establecer las “bases y condiciones” de existencia de los
distritos y de otras entidades territoriales sin que actualmente exista en el
ordenamiento jurídico una normatividad orgánica que predetermine tales “bases y
condiciones”, vacío normativo que se ha suplido erigiendo municipios en
distritos mediante acto constituyente o legislativo, como ocurría al amparo de
la Constitución de 1886 con sus reformas”[47]
Además, en el primer[48]
y tercer debate[49]
los Secretarios de las Comisiones Primera, tanto de la Cámara de Representantes
como del Senado de la República, dejaron constancia expresa acerca de que había
sido aprobado el proyecto de ley 147 de 2011 Cámara / 240 de 2012 Senado, con
las mayorías requeridas para el trámite de proyectos de ley de carácter
orgánico. Adicionalmente, en segundo debate realizado en la Plenaria de
la Cámara de Representantes, se registró la intervención del Representante a la
Cámara Hugo Orlando Velásquez Jaramillo, quien aludió expresamente a la
naturaleza orgánica del proyecto de ley sometido a discusión.
Todo lo anterior significa que
existió suficiente transparencia en el curso del debate democrático y que se
permitieron los espacios de control político correspondientes. Se resalta que
el Secretario General del Senado de la
República, Gregorio Eljach, certificó a la Corporación mediante escrito de 13
de abril de 2015, que el trámite surtido para aprobar la ley 1617 de 2013 fue el
de una ley orgánica.
En definitiva, para la Sala es
inequívoco que el propósito del Legislador al tramitar los artículos 8, 9 y 18
de la Ley 1617 de 2013 fue el de establecer una legislación orgánica,
inexistente a la fecha, que permitiera la posterior creación de un régimen
jurídico básico para los distritos especiales, toda vez que hasta la expedición
de este Estatuto Político,
Administrativo y Fiscal de los distritos, el acto de creación distrital tuvo lugar mediante acto legislativo o
constituyente.
6. Síntesis
En ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad, se demandó la declaratoria de inexequibilidad
de los artículos 8º, 9º y 18 de la Ley 1617 de 2013, alegando que su contenido
normativo hace parte de la legislación orgánica territorial por cuanto establece
las bases y condiciones para crear,
modificar, fusionar y eliminar los distritos especiales. En esa medida, se indicó
que el legislador ordinario invadió el ámbito competencial del legislador
orgánico (artículo 150-4 C.P), desconociendo el
trámite previsto en el artículo 151 constitucional.
La Corte Constitucional para
resolver los cargos planteados en la demanda, determinó que las normas
acusadas:
1.
Configuran
un contenido material de ley orgánica, toda vez que fijan las bases y
condiciones para crear y modificar los distritos y los límites de entidades territoriales.
En ese orden, hacen parte de la legislación orgánica por cuanto establecen, por
primera vez en Colombia, el régimen de creación de los distritos especiales, y
fijación y modificación de límites distritales, profundizando en la garantía
del principio de autonomía territorial;
2.
En el trámite
legislativo que surtió su aprobación no se vulneran los artículos 150-4 y 151 de
la Constitución Política, debido a que las disposiciones acusadas fueron
aprobadas mediante el procedimiento de leyes orgánicas, el cual exige el
cumplimiento de cuatro condiciones jurisprudenciales[50],
verificables en este caso concreto de la siguiente manera: a) finalidad en
la ley al expedir un estatuto especial para los distritos que sujeta el posterior
ejercicio de la actividad legislativa ordinaria en esta materia; b) contenidos
propios de ley orgánica, al fijarse en los artículos acusados las bases y condiciones
para la existencia y modificación de los distritos, y asignarse competencia
normativa en asuntos relacionados con una entidad territorial; c) aprobación
por la mayoría absoluta exigida por la Constitución Política para la
aprobación de leyes de naturaleza orgánica y; d) un propósito claro,
expreso e inequívoco reflejado en la exposición de motivos del proyecto de ley,
así como en tres de los debates legislativos, adelantados en la Comisión
Primera de la Cámara de Representantes, en la Plenaria de la Cámara de
Representantes y en la Comisión Primera del Senado de la República, para
aprobar una ley de naturaleza orgánica.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar
EXEQUIBLE, por los cargos examinados, los artículos 8, 9 y 18 de
la Ley 1617 de 2013.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (E)
MYRIAM ÁVILA ROLDÁN
Magistrada (E)
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Com salvamento de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
´
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
Con salvamento de voto
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente con excusa
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-494/15
REQUISITOS PARA CREACION Y DELIMITACION DE DISTRITOS
ESPECIALES-Discrepancia respecto de
trámite de ley ordinaria y ley orgánica (Salvamento de voto)
RESERVA DE LEY ORGANICA-Alcance (Salvamento de voto)
Referencia:
Expediente
D-10562
Demanda de
constitucionalidad contra los
artículos 8, 9 y 18 de la Ley 1617 de
2013.
Magistrado
Ponente:
ALERTO
ROJAS RÍOS
Con el acostumbrado
respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación presento
brevemente las razones que me conducen a salvar el voto en la sentencia de la
referencia, proferida por la Sala Plena, el 5 de agosto de 2015.
En la sentencia C-494 de 2015, esta
Corporación analizó una demanda contra los artículos 8, 9 y 18 de la Ley 1617 de
2013, que regulan la creación eliminación y modificación de los distritos. El
actor sostenía que las normas hacen parte de una ley ordinaria, sin embargo, a
su juicio, se les debió dar trámite de ley orgánica. En consecuencia, solicitó
a la Corte Constitucional declarar inexequibles los artículos demandados, por
violación de la reserva de ley orgánica.
Para resolver el
problema jurídico presentado por el actor, la sentencia analizó dos asuntos: i)
si el contenido material de los artículos demandados correspondía a aquellos
temas que deben ser regulados a través de una ley orgánica; y ii) de ser
afirmativa la respuesta anterior, si el trámite dado en el Congreso a tales
normas cumplía con los requisitos de aprobación de una ley orgánica.
En relación con el
primer punto, la sentencia concluyó que los artículos atacados tienen relación
directa con la división general del territorio, por lo tanto, hacen parte de
las materias que deben ser reguladas en una ley orgánica.
En el segundo punto,
determinó que las normas fueron aprobadas por la mayoría absoluta del Congreso,
requerida para adoptar una disposición jurídica propia de una ley orgánica.
Además, tuvo en cuenta que, en el debate legislativo, varios parlamentarios se
pronunciaron para afirmar que estaban aprobando una ley de las indicadas en el
artículo 151 de la Constitución.
En esta oportunidad,
discrepo de la decisión de la Sala Plena porque considero que, si este Tribunal
advierte que una norma que fue aprobada como ley  ordinaria, debió ser
tramitada a través de ley orgánica, no puede subsanar el error en el trámite,
al comprobar a posteriori, que los artículos fueron aprobados por mayoría
absoluta, tal como se exige a las leyes orgánicas. La categoría de una norma es
la definida por el Congreso y este Tribunal no puede modificarla para aumentar
su jerarquía, con menor razón cuando la Constitución no sólo exige requisitos
cualificados, sino por la consecuencia legislativa de aprobar una norma que
constituye parámetro de constitucionalidad.
En mi criterio, la
reserva de ley orgánica para ciertas materias, implica que en el trámite
legislativo exista pleno convencimiento de que se aprueba este tipo de norma, y
no una ley ordinaria, estatutaria, o de otra naturaleza. Esta Corporación ha
manifestado que "en el propio trámite legislativo debe aparecer
clara, expresa y positiva la voluntad del Congreso de aprobar o modificar una
ley de naturaleza orgánica"[51]. En ese sentido, estimo
que, el hecho de que algunos parlamentarios se hayan preguntado si la ley
debatida era ley orgánica, no es suficiente para considerar que las normas
tuvieron el trámite exigido por la Constitución y avalar la exequibilidad de
los artículos. Máxime, cuando en la certificación del Secretario del Senado se
consignó que se había tramitado una ley ordinaria.
Finalmente, estimo
que, si se tiene en cuenta que las leyes orgánicas constituyen reglas que
condicionan la validez de otras leyes, éstas deben ser adoptadas por el
Congreso con total certeza del peso jurídico que se les otorga, y no puede la
Corte concederles tal categoría, en oposición a lo certificado por la
secretaría del órgano legislativo.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA C-494/15
NORMAS SOBRE CREACION, FIJACION Y
MODIFICACION DE LIMITES DE DISTRITOS ESPECIALES-Proceso de formación no se ajustó a lo previsto para
las leyes orgánicas por lo que ha debido declararse su inexequibilidad (Salvamento de
voto)
CREACION, FIJACION Y MODIFICACION DE
LIMITES DE DISTRITOS ESPECIALES-Normas fueron debatidas y aprobadas por mayoría absoluta como si fuese
una ley ordinaria (Salvamento de voto)
NORMAS SOBRE CREACION, FIJACION Y
MODIFICACION DE LIMITES DE DISTRITOS ESPECIALES-Ni en título ni en objeto se alude de manera directa o
indirecta, a una ley orgánica (Salvamento de voto)
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
8, 9 y 18 de la Ley 1617 de 2013, “por la cual se expide el régimen para los
distritos especiales”.
Salvo mi voto frente a la Sentencia de
constitucionalidad C-494 de 2014, aprobada por la Sala Plena en sesión del
cinco (5) de agosto de dos mil quince (2015), en la cual se decidió declarar
exequibles, por los cargos examinados, los artículos 8, 9 y 18 de la Ley 1617
de 2013. Mi discrepancia se funda en las siguientes razones:
1. La sentencia en comento pretende resolver dos problemas
jurídicos, a saber: (i) si crear distritos especiales y fijar o modificar sus
límites son contenidos normativos propios de una ley orgánica, y (ii) de serlo,
si su proceso de formación se ajustó a lo previsto para las leyes orgánicas.
Comparto la primera respuesta que da la sentencia, en el sentido de afirmar que
dichos contenidos son propios de una ley orgánica, pero me aparto de la segunda
respuesta de la sentencia, pues, pese a ser aprobadas por la mayoría calificada
prevista en el artículo 151 de la Constitución, el proceso de formación de
estas normas no se ajustó a lo previsto para las leyes orgánicas.
2. En efecto, las disposiciones demandadas fueron
debatidas y aprobadas como si fuesen parte de una ley ordinaria. Esta
circunstancia no cambia porque su aprobación haya sido por mayoría absoluta, ya
que así también puede aprobarse, en la práctica, cualquier otro tipo de ley,
incluso las leyes ordinarias.
3. La mayoría, al analizar el proceso de formación de
la Ley 1617 de 2013, considera que la voluntad del legislador fue clara,
expresa e inequívoca en el sentido de aprobar una ley orgánica. Esta
consideración se funda (i) en circunstancias posteriores a la formación de la
ley, como es el caso de la certificación dada por el Secretario General del
Senado de la República; (ii) en circunstancias esporádicas y aisladas, como la
alusión expresa a la naturaleza orgánica del proyecto que hiciera el
Representante a la Cámara Hugo Orlando Velásquez Jaramillo o en las constancias
de los secretarios de las comisiones primeras de ambas cámaras; y (iii) en
alusiones generales e indirectas, como las que se hacen en la exposición de
motivos a la Sentencia C-313 de 2009 y al artículo 150.4 de la Constitución.
4. A partir de los anteriores fundamentos, se podría
afirmar que el autor de la exposición de motivos: el Ministro del Interior,
tenía noticia de que se trataba de una ley orgánica; que uno de los
congresistas: Hugo Orlando Velásquez Jaramillo, también la tenía; que los
secretarios de las comisiones primeras eran diligentes en hacer constar las
mayorías; y que el Secretario General del Senado de la República hace
apreciaciones luego de los hechos. Sin embargo, la mayoría no se refiere a
elementos de juicio relevantes, contenidos en la propia ley, que pueden dar
mejor noticia de su propósito. Me refiero a que ni en su título ni en su objeto
(art. 1) se alude siquiera, de manera directa o indirecta, a una ley orgánica.
5. En este contexto, no es posible apreciar que en el
Congreso de la República se tuviera conciencia de estar tramitando un proyecto
de ley orgánica y, por ende, tampoco es posible apreciar que hubiese una
voluntad clara al respecto. Al no haber esta conciencia y esta voluntad, la
circunstancia episódica de que el proyecto haya sido aprobado por mayoría
absoluta, no es suficiente para considerar que las normas demandadas se hayan
ajustado en su proceso de formación a lo previsto para las leyes orgánicas. Por
lo tanto, ha debido declararse su inexequibilidad.
Respetuosamente,
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
[1] Decreto 2067 de 1991. Artículo 6º. “…Cuando la demanda no cumpla
alguno de los requisitos previstos en el artículo segundo, se le concederán
tres días al demandante para que proceda a corregirla señalándole con precisión
los requisitos incumplidos. Si no lo hiciere en dicho plazo se rechazará...”
[2] Corte Constitucional. Sentencia C-593 de 2014.
[3] Corte Constitucional. Auto del 29 de julio de 1997, expediente
D-1718.
[4] Ver, entre otras, las Sentencias C-1052 de 2001 y C-1256 de 2001.
[5] Artículo 81 C.E.
[6] C-1042 de 2007. M.P. Humberto Sierra Porto.
[7] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[8] Alvaro Echeverry y otros. "Ponencia sobre la función
legislativa". en Gaceta Constitucional. No 51, p 2.
[9] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[10] C-423 de 1995. M.P. Fabio Morón Díaz.
[11] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[12] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[13] Corte Constitucional, Sentencias C-600A de 1995 y C-077 de 2012.
[14] Corte Constitucional. Sentencia C-600A de 1995. M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[15] Corte Constitucional. Sentencia C-600 A de 1995.  M.P.
Alejandro Martínez Caballero. Y continua la cita: "“…en tales circunstancias, y teniendo en cuenta la libertad de
configuración del Congreso, es admisible que, dentro de ciertos límites, la
propia legislación orgánica defina su alcance en relación con el ordenamiento
territorial”. Ver
Sentencia C-244 de 2001. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[16] Corte Constitucional, Sentencia C- 432 de 2000, M.P. Alfredo
Beltrán Sierra.
[17] C-1042 de 2007. M.P. Humberto Sierra Porto: “En el tema de las
leyes orgánicas, la aplicación del principio jerárquico implica afirmar que, en
razón de su especial caracterización constitucional, aquélla ocupa un lugar
superior a aquel de las leyes ordinarias. De allí que la ley ordinaria no
podría entrar a modificar o derogar ningún aspecto contenido en la ley
orgánica, por cuanto se estaría oponiendo o contrariando los dictados de una
norma jurídica ubicada en un plano superior”.
[18]  Corte Constitucional, Sentencia C-283 de 1997, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz, citada en la Sentencia C- 1175 de 2001, M.P. Manuel José
Cepeda Espinoza.
[19] M.P. Mauricio González Cuervo, “En suma, la temática de la ley
orgánica de ordenamiento territorial (LOOT) recae, principalmente, en: (i) la
distribución de competencias entre la Nación y las Entidades Territoriales, y
(ii) las reglas de formación de Entidades Territoriales cuyo proceso de
constitución corresponde al Legislador. Se trata, en el primer caso, de que
el poder que conforma el concepto de autonomía territorial se halle preservado
en normas superiores a las meramente legales; y, en segundo término, que la
conformación de entidades territoriales se regule por reglas legales especiales
-orgánicas- que no puedan ser modificadas casuísticamente. Nótese que el
proceso de formación de municipios -entidad territorial básica- no es, con
razón, materia de la legislación orgánica territorial: ello se debe a que
la  creación de municipios corresponde a las asambleas departamentales a
través de ordenanza -con arreglo a los requisitos legales establecidos en el
código de régimen municipal- y no al Congreso de la República a través de ley;
y para asegurar la sujeción de las ordenanzas a las leyes del régimen
municipal, no es necesario que éstas ostenten la categoría orgánica que sí se
requiere frente a las leyes de constitución de entidades territoriales”.
[20] Corte Constitucional, Sentencia C-313 de 2009. M.P. Mauricio
González Cuervo.
[21] Gaceta del Congreso No. 876, martes 22 de noviembre de 2011,
páginas 17 y s.s.
[22] Ibídem
[23] Ibídem
[24] Gaceta del Congreso No. 901 de 2012.
[25] Ver Gaceta No. 268 de 2012
[26] Ibídem. Acta 29 de la Sesión Ordinaria de la Comisión
Primera del 27 de marzo de 2012.
[27] Ibídem.
[28] Gaceta del Congreso No. 301 de 2012.
[29] Gaceta del Congreso No. 445 de 2012.
[30] Ibídem.
[31] Gaceta del Congreso 445 de 2012.
[32] Gaceta del Congreso 46 de 2013.
[33] Gaceta del Congreso 66 de 2013.Acta de Comisión 29 del 28 de
Noviembre de 2012 Senado.
[34] Ibídem.
[35] Gaceta del Congreso 89 de 2013
[36] Gaceta del Congreso 90 de 2013.
[37] Ibídem.
[38] Acta Número 29 del 27 de marzo de 2012 El Secretario de la Comisión Primera de la Cámara indicó en
el desarrollo del debate lo siguiente: “Ha
sido aprobado el título con la mayoría exigida en la Constitución y
la ley, para los proyectos de naturaleza orgánica”.
[39] El Secretario General del Senado de la República, Gregorio
Eljach, certificó por escrito a la Corporación mediante escrito de 13 de abril
de 2015 que el trámite surtido para aprobar la ley 1617 de 2013 fue el de ley
orgánica.
[40] C-313 de 2009 y C-600A de 1995.
[41] “…el
principio de autonomía territorial se manifiesta, entre otros contenidos, en
que las entidades territoriales –municipios [y
distritos] incluidos- gocen de autonomía para la gestión de sus propios
intereses, lo que implica gobernarse por autoridades propias, ejercer
las competencias que les correspondan, administrar los recursos necesarios para
el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales
–artículo 287 de la Constitución-. Aunque las entidades territoriales ejercen
competencias que se consideran propias, será la ley la encargada de determinar
la distribución de dichas competencias entre la Nación y las mencionadas
entidades –artículo 288 de la Constitución-“. Corte Constitucional.
Sentencia C-123 de 2014. M.P. Alberto Rojas Ríos.
[42] “Constitución Política. Título I De Los Principios Fundamentales,
Artículo 1°: Colombia es un Estado social de derecho, organizado en
forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el
respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas
que la integran y en la prevalencia del interés general”.
[43] Corte Constitucional. Sentencias C-1246 de 2001, C-540 de 2001,
C-289 de 2014, C-052 de 2015, entre otras.
[44] Corte Constitucional, Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba
Triviño.
[45] Corte Constitucional. Sentencia C-1017 de 2012. M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez.
[46] “(…) Teniendo en cuenta el principio de celeridad de los
procedimientos, de que trata el artículo 3° de este reglamento, se establecen
las siguientes excepciones al voto nominal y público de los congresistas, según
facultad otorgada en el artículo 133 de la Constitución Política, tal como fue
modificado por el artículo 5° del Acto Legislativo 1 de 2009 y cuyas decisiones
se podrán adoptar por el modo de votación ordinaria antes descrito: (…)
16.
Tampoco se requerirá votación nominal y pública cuando en el trámite de un
proyecto de ley exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o
plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, a
menos que esa forma de votación sea solicitada por alguno de sus miembros. Si
la unanimidad no abarca la totalidad del articulado se someterán a votación
nominal y pública las diferentes proposiciones sobre los artículos respecto de
los cuales existan discrepancias. (…)”.
[47] Gaceta del Congreso No. 876 de 2011, exposición de
motivos, página 18.
[48] Gaceta del Congreso No. 268 de 2012.
[49] Gaceta del Congreso No. 66 de 2013.
[50] Corte Constitucional. Sentencias C-1246 de 2001, C-540 de 2001,
C-289 de 2014, C-052 de 2015, entre otras.
[51] Sentenica C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.  Ver
también, sentencias C-1246 de 2001. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, y C-795 de
2000. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.