T-505-97
Sentencia T- 505/97
Sentencia T- 505/97
DERECHO DE
PETICION-Carácter
excepcional de aplazamiento de respuesta
DERECHO DE
PETICION-Formato
preimpreso de resolución posterior
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia:
Expediente T-136196
Acción de tutela
incoada por RODULFO RUIZ contra la Caja Nacional de Previsión Social.
Magistrado Ponente:
Dr. Hernando Herrera
Vergara.
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los ocho (8) días del mes de octubre de mil
novecientos noventa y siete (1997).
Se revisa la
sentencia proferida el 5 de junio de 1997 por el Juzgado Dieciocho Laboral del
Circuito de Santafé de Bogotá, al resolver sobre el asunto de la referencia.
I. ANTECEDENTES
Y DECISIÓN QUE SE REVISA.
El Señor Rodulfo
Ruiz presentó a la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL, desde el 16 de
abril de 1997, una solicitud para el reconocimiento de su pensión de
jubilación, a la cual creía tener derecho pues, en su sentir, reunía los
requisitos legales. A la fecha de  interposición de la tutela - 20 de mayo de
1997- la administración no le había contestado, y en información verbal se le
dijo que su expediente se encontraba en turno para estudio.
Consideró entonces
que había sido violado su derecho de petición, seguridad social y trabajo y
ejerció la acción de tutela, pero la decisión proferida en primera y única
instancia le fue adversa, por cuanto el juez estimó que su solicitud había sido
contestada de manera inmediata por Cajanal, quien no está obligada a decidir
favorablemente las peticiones de los ciudadanos.
Dijo además el juez
de tutela:
“También se
colige, que el lapso transcurrido entre la fecha de presentación de la petición
ante la accionada, 16 de abril, y la fecha de instauración de la tutela, 20 de
mayo del año en curso, ha sido demasiado corto, y no se compadece con los
trámites reglamentarios establecidos al interior de la entidad para resolver
sobre el reconocimiento o no del derecho peticionado, toda vez que no se trata
de una simple solicitud, sino que muy por el contrario, la petición requiere de
un estudio previo para su pronunciamiento”.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
La Corte
Constitucional es competente para revisar las sentencias proferidas en este
caso, de conformidad con lo estatuido en los artículos 86 y 241, numeral 9, de
la Carta Política y según las reglas contempladas en el Decreto 2591 de 1991.
2. Violación del
derecho de petición.
El fallo de
instancia debe ser revocado y corregida su apreciación en torno al alcance y
contenido del derecho fundamental de petición, en cuanto se aparta de la
doctrina constitucional sentada por esta Corte y desvirtúa la garantía
consagrada en el artículo 23 de la Constitución.
En el presente caso,
se elevó una petición a Cajanal el 16 de abril de 1997; aparece en el
expediente una respuesta de Cajanal ese mismo día en formato preimpreso en
donde se le comunica al accionante que se le resolverá en 8 meses dando aplicación
al artículo 6 del Código Contencioso Administrativo. La tutela se interpone el
20 de mayo, por cuanto considera el accionante que no hay aún respuesta.
Bien clara es la
norma constitucional cuando establece que "toda persona tiene derecho a
presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés
general o particular y a obtener pronta resolución". (Subraya la
Corte).
Al interpretar esta
disposición ha sostenido la Corte:
"Se tiene
por establecido, con base en el texto constitucional, que la prontitud en la
resolución también hace parte del núcleo esencial del derecho fundamental
consagrado en el artículo 23 de la Constitución. La respuesta dada debe además
resolver el asunto planteado -siempre y cuando la autoridad ante la cual se
hace la petición tenga competencia para ello y no esté previsto un
procedimiento especial para resolver la cuestión, caso este último, por
ejemplo, de los asuntos que deben resolver los jueces en ejercicio de la labor
ordinaria de administrar justicia-, es decir, que no se admiten respuestas
evasivas, o la simple afirmación de que el asunto se encuentra "en
trámite", pues ello no se considera una respuesta.
“En efecto, ha de
hacerse siempre un juicio lógico comparativo entre lo pedido y lo resuelto,
para establecer claramente si se trata o no de una verdadera
contestación.." (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión.
Sentencia T-165 del 1 de abril de 1997).
"Para esta
Sala, las respuestas evasivas o las simplemente formales, aun producidas en
tiempo, no satisfacen el derecho de petición, pues en realidad, mediante ellas,
la administración elude el cumplimiento de su deber y desconoce el principio de
eficacia que inspira la función administrativa, de conformidad con el artículo
209 de la Constitución.
“En efecto, la
respuesta aparente pero que en realidad no niega ni concede lo pedido,
desorienta al peticionario y le impide una mínima certidumbre acerca de la
conducta que debe observar frente a la administración y respecto de sus propias
necesidades o inquietudes: no puede hacer efectiva su pretensión, pero tampoco
tiene la seguridad de que ella sea fallida.
“Tal
circunstancia hace inútil el derecho fundamental del que se trata y, por tanto,
cuando ella se presenta, debe considerarse vulnerado el artículo 23 de la Carta
Política". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia
T-206 del 26 de abril de 1997).
"El
peticionario no queda satisfecho cuando, siendo competente la autoridad a quien
dirige su petición, ella se limita a enviar una contestación vacía de
contenido, en la que finalmente, aparentando que se atiende a la persona, en
realidad no se decide sobre el tema objeto de su inquietud, sea en interés
público o privado, dejándola en el mismo estado de desorientación
inicial". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia
T-228 del 13 de mayo de 1997).
“Quien eleva una
petición, en tanto sea respetuosa, tiene derecho a la respuesta y ésta debe ser
oportuna -dentro de los términos señalados en la ley-, entrar al fondo del
asunto planteado por el peticionario y resolver sobre él, desde luego siempre
que el funcionario sea competente para ello.
“No constituye
respuesta y, por lo tanto, salvo el caso excepcionalísimo -que debe hallarse
justificado respecto de la petición individual de que se trate- previsto en la
segunda parte del artículo 6 del Código Contencioso Administrativo, implica
flagrante desconocimiento del derecho del peticionario aquella manifestación
verbal o escrita en el sentido de que se le resolverá después, como ha
acontecido en esta ocasión.
“En efecto, dice
el artículo citado:
"Las
peticiones se resolverán o contestarán dentro de los quince (15) días
siguientes a la fecha de su recibo. Cuando no fuere posible resolver o
contestar la petición en dicho plazo, se deberá informar así al interesado,
expresando los motivos de la demora y señalando a la vez la fecha en que se
resolverá o dará respuesta". (Se subraya)
“Una
interpretación laxa de esta disposición llevaría al palmario desconocimiento
del artículo 23 de la Carta Política, que, como ya se ha visto, exige pronta
respuesta.
“Por tanto, su
aplicación ha de ser excepcional, extraordinaria, alusiva exclusivamente a la
imposibilidad de la administración de contestar dentro del término una
determinada y específica petición. Esto es, la autorización legal en comento
debe entenderse con criterio restrictivo y de ninguna manera general.
“Por eso, no
puede convertirse en mecanismo usual y generalizado como el puesto en vigencia
por la Caja Nacional de Previsión, entidad que, según se aprecia en las pruebas
aportadas, ha mandado imprimir formatos en computador, que consagran
indiscriminadamente tal fórmula, extensivos invariablemente a todas las
solicitudes o, cuando menos, a un buen número de ellas. No, la apreciación
acerca de la pertinencia de la norma transcrita debe hacerse en el caso
concreto y expresando las dificultades que él ofrece para que, en ese evento,
la resolución de la petición no tenga lugar en tiempo.
“Con este tipo de
argucias se busca mantener vigente el concepto equivocado de que la exigencia
constitucional resulta satisfecha con una contestación formal pero en verdad se
ha dejado a la persona sin saber a qué atenerse sobre su petición y se ha
prolongado abusivamente el término señalado por el legislador para resolver”.
“El artículo 9
del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) remite, en todos
aquellos aspectos que su Capítulo III no consagra para las peticiones en
interés particular, a las disposiciones del Capítulo II -peticiones en interés
general-. Dentro de éste, el artículo 6, con la salvedad excepcional ya
comentada, contempla un término de quince (15) días para decidir peticiones
como la que constituye materia de examen.(Cfr. sentencia 296 de 1997 ).”
En el presente caso,
es claro que volvió a incurrir Cajanal en su costumbre, ya manía, de resolver
la solicitud  el mismo día en el que se hace la petición, pretendiendo con ello
evacuar formalmente la petición. La jurisprudencia citada es clara frente al
alcance, excepcional al artículo 6º. ,del Código Contencioso Administrativo y
perentorio al artículo 23 de la Carta.
Se dará por ello,
traslado de las diligencias al Procurador General de la Nación para que
investigue la conducta de los servidores públicos que han establecido en
Cajanal el procedimiento de respuesta examinado, que resulta abiertamente
inconstitucional y lesiona derechos fundamentales.
La sentencia que se
revisa, además de inobservar la copiosa jurisprudencia en torno a los alcances
del derecho de petición específicamente en el caso de la Caja Nacional de
Previsión, incurre en una contradicción al momento de decidir y que obliga con
mas veras a revocarla: encuentra el fallador de instancia que la Caja Nacional
de Previsión tiene trámites reglados establecidos al interior de la entidad, y
que ello implica que cada petición requiere de un estudio previo para su
pronunciamiento. Sin embargo, paradójicamente la instancia reconoce como respuesta
que satisface el derecho de petición, que ésta se resuelva con formatos
preimpresos el mismo día en que se presenta la solicitud y en donde es obvio
que la Caja no ha tenido siquiera oportunidad de leer cada petición en
particular. Los jueces que conocen de tutelas, por lo tanto, deben observar los
términos de la jurisprudencia, su cauce y su desarrollo, a fin de tutelar en
debida forma los derechos de los ciudadanos.
Por ello, se le
recuerda al juez lo siguiente:
“Las pautas
doctrinales que traza la Corte en los fallos de revisión de tutelas
"indican a todos los jueces el sentido y los alcances de la normatividad
fundamental y a ellas deben atenerse" (Cfr. Sentencia T-260 de 1995), por
lo cual, cuando, no existiendo norma legal aplicable al caso controvertido,
ignoran o contrarían la doctrina constitucional "no se apartan simplemente
de una jurisprudencia -como podría ser la penal, la civil o la contencioso
administrativa- sino que violan la Constitución, en cuanto la aplican de manera
contraria a aquella en que ha sido entendida por el juez de
constitucionalidad...".
“Por eso, la Sala
Plena, en Sentencia C-083 del 1 de marzo de 1995 (M.P. : Dr. Carlos
Gaviria Díaz), reafirmó, sobre los alcances del artículo 8 de la Ley 153 de
1887, que, en el expresado evento (la ausencia de norma legal específica que
rija el caso), "si las normas (constitucionales) que van a aplicarse han
sido interpretadas por la Corte Constitucional, de ese modo deben
aplicarse", lo cual corresponde a "una razonable exigencia en guarda
de la seguridad jurídica".
“Nótese que la
Corte Constitucional interpreta los preceptos fundamentales y señala sus
alcances, no solamente cuando ejerce, en abstracto, el control de
constitucionalidad, ya por la vía de acción pública, bien a través de las
modalidades del control previo y automático, sino cuando, por expreso mandato
de los artículos 86 y 241-9 de la Carta, revisa las sentencias proferidas al
resolver sobre acciones de tutela, toda vez que en tales ocasiones, sin
perjuicio del efecto particular e inter partes del fallo de reemplazo
que deba dictar cuando corrige las decisiones de instancia, fija el sentido en
que deben entenderse y aplicarse, consideradas ciertas circunstancias, los
postulados y preceptos de la Constitución.
“Las sentencias
de revisión pronunciadas por la Corte Constitucional, cuando interpretan el
ordenamiento fundamental, construyen también doctrina constitucional, que,
según lo dicho, debe ser acatada por los jueces, a falta de disposición legal
expresa, al resolver sobre casos iguales a aquéllos que dieron lugar a la
interpretación efectuada. No podría sustraerse tal función, que busca
específicamente preservar el genuino alcance de la Carta Política en materia de
derechos fundamentales, de la básica y genérica responsabilidad de la Corte,
que, según el artículo 241 ibídem, consiste en la guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución.
“El control de
constitucionalidad admite, según resulta de dicha norma, modalidades diversas,
algunas de las cuales se pueden agrupar bajo el concepto de control
abstracto, al que dan lugar la mayor parte de sus numerales, siendo
evidente que, cuando la Corte revisa, en la forma en que determina la ley, las
decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos
constitucionales (art. 241, numeral 9), verifica la constitucionalidad de tales
actuaciones de los jueces, corrigiéndolas cuando las halla erróneas, y, a la
vez, interpretando el contenido de los preceptos superiores aplicables, con
miras a la unificación de la jurisprudencia.
“Y es que
resultaría inútil la función de revisar eventualmente los fallos de tutela si
ello únicamente tuviera por objeto resolver la circunstancia particular del
caso examinado, sin que el análisis jurídico constitucional repercutiera, con
efectos unificadores e integradores y con algún poder vinculante, en el
quehacer futuro de los jueces ante situaciones que por sus características
respondan al paradigma de lo tratado por la Corte en el momento de establecer
su doctrina.
“Pero, además, de
aceptarse la tesis según la cual lo expresado por la Corte Constitucional en un
fallo de revisión llega tan sólo hasta los confines del asunto particular
fallado en las instancias, sin proyección doctrinal alguna, se consagraría, en abierta
violación del artículo 13 de la Carta, un mecanismo selectivo e injustificado
de tercera instancia, por cuya virtud algunos pocos de los individuos
enfrentados en procesos de tutela -aquellos escogidos discrecionalmente por la
propia Corte- gozarían del privilegio de una nueva ocasión de estudio de sus
casos, al paso que los demás -la inmensa mayoría- debería conformarse con dos
instancias de amparo, pues despojada la función del efecto multiplicador que
debe tener la doctrina constitucional, la Corte no sería sino otro superior
jerárquico limitado a fallar de nuevo sobre lo resuelto en niveles inferiores
de la jurisdicción.
“En síntesis,
como tal enfoque esterilizaría la función, debe concluirse que las sentencias
de revisión que dicta la Corte Constitucional no pueden equipararse a las que
profieren los jueces cuando resuelven sobre la demanda de tutela en concreto o
acerca de la impugnación presentada contra el fallo de primer grado, sino que,
por la naturaleza misma de la autoridad que la Constitución le confiere en
punto a la guarda de su integridad y supremacía, incorporan un valor agregado
de amplio espectro, relativo a la interpretación auténtica de la preceptiva
fundamental sobre los derechos básicos y su efectividad.
“Tales sentencias
tienen un doble aspecto, con consecuencias jurídicas distintas : uno
subjetivo, circunscrito y limitado al caso concreto, bien que se confirme
lo resuelto en instancia, ya sea que se revoque o modifique (artículos 36 del
Decreto 2591 de 1991 y 48 de la Ley 270 de 1996), y otro objetivo, con
consecuencias generales, que implica el establecimiento de jurisprudencia,
merced a la decantación de criterios jurídicos y a su reiteración en el tiempo,
y que, cuando plasma la interpretación de normas constitucionales, definiendo
el alcance  y el sentido en que se las debe entender y aplicar -lo cual no
siempre ocurre-, puede comportar también la creación de doctrina
constitucional, vinculante para los jueces en casos cuyos fundamentos fácticos
encajen en el arquetipo objeto del análisis constitucional efectuado, siempre
que tales eventos no estén regulados de manera expresa por normas legales
imperativas.
“Son esos los
fundamentos de la revisión eventual confiada a esta Corporación, pues, según
ella lo ha afirmado repetidamente, cuando, a propósito de casos concretos que
constituyen ejemplos o paradigmas, sienta doctrina sobre la interpretación de
las normas constitucionales y da desarrollo a los derechos fundamentales y a la
acción de tutela como mecanismo consagrado para su protección, las pautas que
traza deben ser obedecidas por los jueces en casos iguales y a falta de norma
legal expresa que los regule". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de
Revisión. Sentencia T.175 del 8 de abril de 1997).
Por todo lo
anterior, se revocará el fallo de instancia dado que en el presente caso
existió violación al derecho de petición, error de los jueces de instancia al
negar la tutela e invalidez constitucional del procedimiento genérico adoptado
por Cajanal.
DECISIÓN
Con base en las consideraciones anteriores,
la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR el fallo proferido
por el juzgado dieciocho laboral  del Circuito de Santa Fe de Bogotá, que negó
la tutela impetrada por RODULFO  RUIZ contra CAJANAL y, en su lugar, conceder
la protección constitucional al derecho de petición.
Segundo.- ORDENAR a la Caja Nacional
de Previsión Social CAJANAL que en el término improrrogable de las cuarenta y
ocho (48) horas siguientes a la notificación de este fallo resuelva, si aún no
lo ha hecho, de fondo y en todos sus aspectos, positiva o negativamente,  la
solicitud formulada por RODULFO  RUIZ.
Tercero.- REMÍTASE copia del
expediente y de este fallo al Procurador General de la Nación para lo de su
cargo.
Cuarto.- Por Secretaría líbrese la
comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General