C-437-13
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-437/13
TERMINO PARA REFORMAR LA DEMANDA DENTRO DEL PLAZO DE
CADUCIDAD DE LA ACCION ELECTORAL-Exequibilidad
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE
PROCESOS Y ACCIONES-Jurisprudencia
constitucional
LEGISLADOR-Libertad
para definir procedimiento en los procesos/LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA-Definición del procedimiento en los procesos
La Corte Constitucional ha señalado que
según el artículo 150-2 de la C.P., le corresponde al Congreso de la República
expedir los códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus
disposiciones. Con base en esta competencia y en general en la importancia que
la ley posee como fuente del Derecho, el Legislador goza, por mandato
constitucional, de amplia libertad para definir el procedimiento en los
procesos, actuaciones y acciones originadas en el derecho sustancial.
LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN FORMAS PROPIAS DE CADA JUICIO-Alcance
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCEDIMIENTO JUDICIAL-Determinación de
estructura/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCEDIMIENTO JUDICIAL-Reducción
de instituciones
El legislador es autónomo para
determinar la estructura de los procedimientos judiciales, lo cual incluye la
posibilidad de reducir las instituciones procedimentales, sin quebrantar, por
ese solo hecho, los derechos derivados de la garantía al debido proceso, ya que
ello hace parte del ejercicio de libertad configurativa conferida por la
Constitución.
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA-Etapas y términos procesales
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA-Distribución de competencias judiciales
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCEDIMIENTO
JUDICIAL-Recursos y medios de defensa
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN FORMAS Y TERMINO PROCESAL-Límites
La
libertad de configuración normativa del legislador, aunque es amplia, tiene
ciertos límites que se concretan en el respeto por los principios y fines del
Estado, la vigencia de los derechos fundamentales y la observancia de las demás
normas constitucionales.
NORMA PROCESAL-Legitimidad
DEBIDO PROCESO-Formas propias de cada juicio
CADUCIDAD-Significado
La figura
procesal de la caducidad ha sido entendida como el plazo perentorio y de orden
público fijado por la  ley, para el ejercicio de una acción o un derecho, que
transcurre sin necesidad de alguna actividad por parte del juez o de las partes
en un proceso jurídico.
LEGISLADOR-Competencia
para fijar término de caducidad de las acciones
DERECHO DE
ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Concepto
El derecho a la administración
de justicia también llamado derecho a la tutela judicial efectiva se ha
definido como la posibilidad reconocida a todas las personas residentes en
Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y
tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden jurídico y
por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses
legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos
y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales
previstas en las leyes.
DERECHO DE
ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Idoneidad y eficacia de
recursos y procedimientos
DERECHO
DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Condiciones para que sea
efectivo
ACCESO A LA
ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Derechos que compromete marco jurídico de
aplicación
ACCESO A LA
ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Configuración legal
ACCESO
A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Derecho fundamental de aplicación inmediata
DERECHO DE
ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Posibilidad de ser limitado
por el legislador
DERECHO DE
ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Límites a configuración legal
DERECHO DE
ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-No es absoluto
ACCION DE
NULIDAD ELECTORAL-Naturaleza
La acción de nulidad electoral
se tramita y decide a través de un proceso especial cuyo objeto es determinar a
la mayor brevedad la legalidad y conformidad con la Constitución de los actos
de elección por voto popular o por cuerpos electorales; de los actos de
nombramiento que expidan las entidades y autoridades públicas de todo orden; y
de los actos de llamamiento para proveer vacantes en las corporaciones
públicas. De la naturaleza de esta acción se destaca su carácter público, ya
que cualquier persona (bajo la normativa anterior estaba reservada a los
ciudadanos) puede solicitar la nulidad de los actos electorales referidos
teniendo en cuenta que quien actúa lo hace en interés general para esclarecer
la forma en que se realizó una elección y si la misma observó los lineamientos
fijados en la Constitución y la ley. También se resalta el corto término de
caducidad para ejercer la acción, el cual en el Código de Procedimiento actual
se amplió de 20 a 30 días. Este lapso, que inicialmente puede calificarse como
breve, responde al mandato contenido en el parágrafo del artículo 264 Superior
según el cual la jurisdicción contencioso administrativa debe decidir la acción
de nulidad electoral en el término máximo de 1 año, pero advierte que si los
casos se tramitan en un proceso de única instancia, el término para decidir no
puede exceder el de 6 meses.
TERMINO DE
CADUCIDAD PARA EJERCER LA ACCION ELECTORAL-Jurisprudencia Consejo de Estado
LIMITE
TEMPORAL DE CADUCIDAD DE LA ACCION ELECTORAL-Jurisprudencia constitucional
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Declarar exequible, por los cargos analizados, el
artículo 278 (parcial) de la Ley 1437 de 2011
Referencia: expediente
D-9369
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 278 (parcial) de la Ley 1437 de 2011.
Actor: Carlos
Mario Isaza Serrano.
Magistrado
Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., diez (10) de julio de dos mil trece (2013)
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Iván Palacio
Palacio -quien la preside-, Maria Victoria Calle Correa, Mauricio González
Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Nilson
Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,
Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,
1
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos Mario Isaza Serrano, demandó la
constitucionalidad del artículo 278 (parcial) de la ley 1437 de 2011 (Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), por
considerarlo contrario a los artículos 13, 40-6 y 229 de la Constitución Política.
Mediante auto
del catorce (14) de diciembre de dos mil doce (2012), el Despacho del
Magistrado Sustanciador admitió la demanda.
En atención a
lo anterior, comunicó el presente proceso al Presidente del Congreso de la República
y al Ministerio de Justicia y del Derecho,  e invitó a participar en el debate
al Presidente del Consejo de Estado, al Consejo Nacional Electoral, a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho
Procesal y a las universidades de los Andes, Nacional, Pontificia Bolivariana,
Javeriana, del Sinú –Seccional Montería-, Sergio Arboleda, Externado de
Colombia y del Rosario. Finalmente ordenó, en el término de fijación en lista,
correr traslado del expediente al Procurador General de la Nación para que
rindiera el concepto de rigor.
1.1
NORMAS DEMANDADAS
A continuación se
transcribe el texto de la disposición demandada; se subraya el aparte acusado:
“LEY 1437 DE 2011
(enero 18)
Diario Oficial No. 47.956
de 18 de enero de 2011
(…)
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por
la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo
(...)
DECRETA:
Artículo
278. Reforma de la demanda. La demanda podrá reformarse por una sola
vez dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto admisorio
de la demanda al demandante y se resolverá dentro de los tres (3) días
siguientes. Podrán adicionarse cargos contra el acto cuya nulidad se pretende siempre
que no haya operado la caducidad, en caso contrario se rechazará la reforma en
relación con estos cargos. Contra el auto que resuelva sobre la admisión de
la reforma de la demanda no procederá recurso”
1.2  LA
DEMANDA
1.2.1     Acerca
del desconocimiento del artículo 13 de la Constitución, indica que a quienes
acuden a la administración de justicia para ejercer la acción de nulidad
electoral en defensa de la Constitución y la ley se les vulnera su derecho a la
igualdad, en razón a que el legislador estableció un trato discriminatorio que
se torna irrazonable y arbitrario entre quienes ejercen la acción de nulidad
electoral y quienes demandan en nulidad simple y nulidad y restablecimiento del
derecho.
El ciudadano se
pregunta “¿Por qué a quien demanda en nulidad simple, también en defensa de la
Constitución y la Ley, sin el apremio del término de caducidad de la acción, se
le permite reformar la demanda en cuanto a las partes, las pretensiones, los
hechos en que se fundamentan, o las pruebas, y por qué a quien demanda en
nulidad electoral también con el mismo objetivo de defensa, con el apremio de
un corto término de caducidad (20 días) no se le permite reformar la demanda si
ya venció éste? ¿Por qué en el ejercicio de una acción mixta, como la de
nulidad y restablecimiento del derecho, que no obstante respecto del
componente  de nulidad conserva el mismo propósito de las anteriores, a pesar
de que también lo anima un componente económico tiene el accionante también el
derecho a reformar la demanda dentro de un plazo procesal propio, a pesar de
haber tenido cuatro meses para accionar, y por qué, a quien demanda en nulidad
electoral con el mismo objetivo de defensa que tiene el componente de nulidad
de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con el apremio de un
corto término de caducidad (20 días), no se le permite reformar la demanda con
referencia a un término procesal propio sino con referencia a uno ya vencido
que hace nugatorio su derecho de accionar?
Debiera ser
todo lo contrario, a quien demanda en defensa de la Constitución y la Ley, con
el apremio de un término de caducidad corto, debería rodeársele de mayores
garantías procesales y no limitarle su derecho a accionar, que es lo que hace
la disposición acusada al remitir una etapa procesal a un término ya vencido,
para hacerla nugatoria…”
1.2.2     Frente
al desconocimiento del artículo 40-6, el cual consagra el derecho a la
participación política, sostiene que se le impide al demandante ejercer
plenamente la acción de nulidad electoral porque una vez se instaura la demanda
se le restringe en el tiempo, sin justificación objetiva y razonable alguna, la
posibilidad de reformar la demanda con nuevos cargos si el término de caducidad
ya ha caducado. Agrega que un ciudadano que ejerce la acción de nulidad
electoral en defensa de la legalidad en abstracto, debe tener la posibilidad de
reformar la demanda sin sujeción al vencimiento del término de caducidad. En su
sentir, el término para reformar la demanda debe venir con la apertura del
proceso y tener un tiempo propio y no el del término de caducidad de veinte
días, que ya es una etapa extraprocesal previa y agotada. Además, dice que “…Disponer
respecto de una etapa procesal que el término para hacer uso de ella, es el
mismo de una anterior ya precluida es negar la existencia de la etapa procesal…”
1.2.3    Con respecto
a la vulneración del artículo 229 Superior, aduce que desconoce los tres
pilares del derecho a acceder a la administración de justicia, en los términos
de la jurisprudencia constitucional, a saber: “i) la posibilidad de acudir
ante el juez competente, ii) que el problema planteado sea resuelto y iii) que
tal decisión se cumpla de manera efectiva…”
Sostiene que la
norma acusada desconoce los dos primeros pilares ante la imposibilidad impuesta
al ciudadano para plantear integralmente el problema al juez competente.
Enfatiza que en todos los procesos el término de caducidad es una referencia
para determinar el tiempo con que se cuenta para instaurar la acción y no para
fijar términos en las etapas del proceso.
Frente al segundo
pilar, refiere que se desconoce el derecho a acceder a la administración de
justicia en la medida en que si no se puede replantear al juez el problema
integralmente, pues en el evento en que el ciudadano hubiese demandado
oportunamente pero en el último día de vencimiento del término de caducidad, ya
no tendrá la oportunidad de reformar la demanda presentando nuevos cargos.
1.3       INTERVENCIONES
1.3.1 Ministerio de Justicia y
del Derecho
El 31 de enero de
2013, el Ministerio de Justicia y del Derecho, a través de apoderada judicial, intervino
en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte la declaratoria de EXEQUIBILIDAD
de la expresión acusada.
1.3.1.1 Sostiene que el medio de
control de la nulidad electoral puede ser instaurado por cualquier persona con
el fin de que se declare la nulidad (i) de los actos de elección por voto
popular, (ii) de los actos de elección proferidos por cuerpos electorales,
(iii) de los actos de nombramiento que expidan las entidades y autoridades
públicas de todo orden o (iv) de los actos de llamamiento para proveer vacantes
en las corporaciones públicas. Al margen, sostiene que la norma modificó el
término de caducidad que contemplaba el anterior Código, ampliándolo de veinte
a treinta días contados a partir del día siguiente a la publicación del acto o
de la notificación por estrados.
1.3.1.2 Indica que no se vulnera el
derecho fundamental al acceso a la justicia y de participación en política de
quienes  ejercen una acción en interés general y cuentan con un término corto
para reformar la demanda, ya que esta etapa responde al libre ejercicio de las
funciones que la propia carta fundamental le otorga al legislador, sumado a
que, contrario a lo afirmado por el actor, no existe confusión entre el plazo
de caducidad para accionar con el del desarrollo del proceso y sus etapas.
1.3.1.3 Por lo expuesto, solicita
declarar la exequibilidad del artículo 278 de la Ley 1437 de 2011.
1.3.2 Consejo de Estado
El 28 de enero de
2013, el Presidente del Consejo de Estado y uno de los integrantes de la Sala
de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,  concurrieron al proceso de
la referencia en defensa de la constitucionalidad del aparte demandado del
artículo 278 de la Ley 1437 de 2011, con base en los siguientes argumentos:
1.3.2.1 Para
iniciar, sostienen que el procedimiento contencioso administrativo ordinario y
el procedimiento electoral no son equiparables, por tanto, sostienen que la
diferenciación establecida por el legislador no vulnera el derecho a la
igualdad.
Al respecto, refieren que el proceso de
nulidad electoral requiere un trámite especial y unas reglas específicas por su
naturaleza misma, ya que se deriva fundamentalmente de un acto político de
elección, el cual proviene de la expresión de la voluntad de los electores que
la administración plasma en un acto administrativo. En este sentido, el
artículo 237-7 de la Constitución Política la consagra como una acción
especial. Igualmente, el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo consagró la acción electoral en el artículo 139,
como un medio de control distinto de los demás.
Agregado
a lo anterior, indican, el nuevo Código fijó unas reglas propias para este
proceso en el título VIII “Disposiciones especiales para el trámite y
decisión de las pretensiones de contenido electoral” de la Parte Segunda,
cuyo propósito se circunscribe a precisar determinadas particularidades
procesales e imprimirle celeridad a la tramitación y a la decisión del proceso,
pues su objetivo es definir con especial diligencia la situación de la
autoridad que se encuentra en entredicho, en relación con su elección o
nombramiento, con el fin de garantizar la estabilidad institucional y la
realización de una pronta y cumplida justicia.
1.3.2.2
Por esta razón, el legislador estableció un término especial consagrado
en el artículo 146-2 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo para
presentar en tiempo la demanda de nulidad electoral, éste es de treinta días y
no de veinte como equivocadamente lo señala el actor. Frente a esta
imprecisión, asegura que tiene relevancia desde el punto de vista procesal, ya
que el ciudadano lo utiliza para denotar     que quien ejerce la acción
electoral cuenta con poco tiempo para reformar la demanda, lo cual afecta la
certeza del cargo.
1.3.2.3
Atendiendo a la finalidad que
persigue este tipo de proceso, sostienen que no es razonable ni técnico
equiparar la acción o medio de control electoral con el medio de control de
nulidad simple, el cual no tiene caducidad porque se ejerce en interés de la
legalidad contra los actos administrativos de carácter general. Agrega que
tampoco hay lugar para compararla con la acción de restablecimiento del
derecho, dado que esta última persigue una finalidad de contenido económico.
1.3.2.4
Por otra parte, explican que
el aparte demandado tampoco desconoce el derecho a interponer acciones ni el
derecho de acceso a la administración de justicia. Al respecto, precisan, el
demandante unifica los cargos de presunta vulneración de los artículos 40-6 y
229 Superiores, por considerar que la exigencia de que no haya operado la
caducidad para poder adicionar nuevos cargos contra el acto acusado, significa negar
al demandante la posibilidad de reformar la demanda.
1.3.2.5
Exponen que ello no es así,
por cuanto el demandante puede ejercer la acción pública y de esta forma
acceder a la administración de justicia, al punto, que cuando el actor reclama
la ausencia de un término independiente al establecido para la caducidad con el
fin de reformar la demanda, ésta ya ha sido admitida, entonces, no puede
afirmar que se le han desconocido al demandante estos derechos. Entonces, lo
que sucede es que el artículo 278 del Código de Procedimiento Administrativo
establece es que si el actor desea adicionar nuevos cargos, puede hacerlo
siempre y cuando no haya operado el fenómeno de la caducidad, es decir, dentro
de los treinta días hábiles siguientes en los términos del artículo 164-2 de
este Código, término a través del cual se le garantiza su derecho a reformar la
demanda.
1.3.2.6
Agregan que de la observancia
del término de caducidad dependen la etapa de admisión de la demanda como el de
su reforma y, advierte que si esta última se realiza una vez acaeció la
caducidad sobre la acción, ésta debe rechazarse en relación con los cargos
nuevos pero que la demanda continuará su curso frente al acto inicialmente
cuestionado.
1.3.2.7  Finalmente,
refieren, las particularidades procesales no significan per se un
desconocimiento de los mencionados derechos constitucionales, máxime cuando el
término fijado para la caducidad de la acción electoral es de treinta días
hábiles, el cual no es irrazonable ni demasiado breve en atención al fin
principal que persigue el procedimiento electoral, el cual consiste en que se
dilucide a la mayor brevedad la legitimidad de la elección del nombramiento de
la respectiva autoridad.
1.3.3    Instituto
Colombiano de Derecho Procesal
El 28
de enero de 2013, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a través de uno
de sus directivos, intervino en el presente proceso de constitucionalidad para
apoyar la solicitud de declaratoria de INEXEQUIBILIDAD del aparte normativo
acusado, por las siguientes razones:
1.3.3.1 Sostiene
que la regla general frente a la reforma de la demanda se encuentra consagrada
en el numeral 2 del artículo 173 del Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo. Indica que esta norma no estableció ninguna
limitación expresa en relación con el término de caducidad para el caso en el
que, en la reforma de la demanda, se incluyan pretensiones no formuladas en la
demanda inicial.
1.3.3.2 Refiere
que el artículo 278 demandado, que regula la reforma de la demanda en las
pretensiones electorales, limita la posibilidad de reformarla en los siguientes
términos: “podrán adicionarse cargos contra el acto cuya nulidad se
pretende siempre que no haya operado la caducidad (…)”
Bajo esta
perspectiva sostiene que si se entiende por cargo incluir nuevas causales de
nulidad del acto, señalando las razones de hecho y de derecho por las cuales el
acto demandado debe ser anulado, considera que la norma desconoce el derecho de
igualdad. Aduce que limitar la inclusión de nuevos cargos contra el acto
demandado, o a solicitar o aportar pruebas, obstaculiza el ejercicio del
derecho a reformar la demanda en la práctica.
1.3.3.3
Afirma que si bien es cierto el legislador tiene la libertad para configurar
los procedimientos, como también que el proceso electoral debe ser más ágil
para garantizar la buena marcha del servicio y la estabilidad del elegido, lo
cierto es que la discriminación establecida entre este tipo de proceso y todos
los demás, no tiene justificación. Si se permite la reforma de la demanda
electoral, tal derecho debe consagrarse en condiciones similares al previsto
como la regla general en el nuevo Código de Procedimiento Administrativo.
1.3.3.4 Afirma
que la norma le garantiza al funcionario elegido que, si dentro de ese término
el demandante no incluyó determinada causal, no podrá agregarla al reformar la
demanda y esa protección es exagerada y carente de justificación. A su parecer,
debe permitírsele al demandante la reforma de su demanda, en el sentido de que
tenga la oportunidad de agregar nuevos hechos y fundamentos jurídicos para
fundamentar la pretensión de anulación de dicho acto.
1.3.4    Universidad
Externado de Colombia
El 31 de enero de
2013, el Grupo de Investigación en Derecho Administrativo de la Universidad
Externado de Colombia, rindió concepto dentro del proceso de la referencia,
indicando las razones que justifican la declaratoria de constitucionalidad del
precepto impugnado, así:
1.3.4.1 La
norma objeto de impugnación parcial se encuentra contenida en el título VIII
del Código de Procedimiento Administrativo, referente a las disposiciones
especiales para el trámite y decisión de las pretensiones de contenido
electoral, asunto que desde el Código anterior ha tenido un tratamiento
procesal especial dada la necesidad de obtener una decisión judicial con mayor
prontitud que aquélla que puede obtenerse en los asuntos ordinarios.
1.3.4.2 Esta urgencia se deriva del
mandato constitucional contenido en el parágrafo del artículo 264, según el
cual la Jurisdicción Contenciosa Administrativa debe decidir la acción de
nulidad electoral en un término máximo de un año si se trata de asuntos de
doble instancia y en un término máximo de seis meses para los casos de única
instancia. Para el logro de este cometido, el Constituyente le otorgó al
Consejo de Estado la función de “…conocer de la acción de nulidad electoral
con sujeción a las reglas de competencia establecidas en la ley…”, cuyo
desarrollo normativo se encuentra consagrado en el artículo 139 del nuevo
Código de Procedimiento Administrativo.
1.3.4.3 Indican que de este precepto
se derivan las siguientes características: (i) se trata de una acción
pública, pero que contrario a lo que refiere el actor, no es exclusiva de los
ciudadanos, por lo cual, no puede entenderse directa y exclusivamente derivada
del artículo 40-6 constitucional, norma que establece los derechos de los
ciudadanos relacionados con la conformación, ejercicio y control del poder
político. Aclaran que si bien existen acciones públicas cuyos únicos titulares
son los ciudadanos, como la acción de nulidad por inconstitucionalidad, también
lo es que en el ordenamiento jurídico se encuentran previstas acciones públicas
que pueden ser ejercidas por cualquier persona –natural o jurídica, nacional o
extranjera- como la acción de nulidad o la de nulidad electoral; (ii) pretende
la nulidad de los actos administrativos de carácter electoral que se encuentran
amparados por el principio de legalidad; (iii) es de carácter temporal,
y el artículo 164-2 del Código de Procedimiento Administrativo establece la
oportunidad para interponer la pretensión de nulidad electoral, el cual es de
treinta días; y (iv) los asuntos propios de la acción electoral no son
susceptibles de conciliación ni de desistimiento.
1.3.4.4 Específicamente, con relación
al asunto que se debate, exponen que el Congreso de la República, en ejercicio
de la libertad de configuración normativa que le otorgó el Constituyente, ha
regulado desde tiempo atrás el tema relacionado con la caducidad de las
diferentes acciones o medios de control sujetos al conocimiento de la
jurisdicción contenciosa.
1.3.4.5 En este sentido, refieren, la
jurisprudencia constitucional ha señalado que la consagración normativa de términos
de caducidad tiene pleno sustento constitucional y no atenta contra el derecho
de acceso a la administración de justicia.
1.3.4.6 Resaltan que en desarrollo de
las normas superiores, el Código de Procedimiento Administrativo establece unos
términos perentorios para la admisión de la demanda electoral. Consonante con
ello, sostienen, el artículo 276 de este texto normativo prevé que la demanda
debe ser repartida a más tardar el día hábil siguiente a su recibo y que el
operador judicial competente debe decidir sobre su admisión dentro de los tres
días siguientes a aquél en que fue repartida.
1.3.4.7 Para finalizar, concluyen, el
legislador, en cumplimiento de mandatos constitucionales que imponen un trámite
extremadamente ágil para la acción electoral y en ejercicio de su libertad de
configuración legislativa, dispuso que el demandante dispone de un término
máximo de treinta días hábiles para presentar, ya sea en la demanda o en su
reforma, cargos contra los actos electorales que impugna, lo cual se encuentra
ajustado a la Carta.
1.4
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, estando dentro del término legalmente previsto, emitió el
concepto de su competencia en el cual pide a la Corte declarar exequible
el artículo demandado, por las siguientes razones:
1.4.1
Sostiene que con base en reiterada jurisprudencia del Consejo de
Estado, en relación con la corrección de la demanda ante el contencioso
electoral, el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo condicionó la reforma de la demanda de la acción electoral, en
cuanto a la adición de cargos, a que no haya operado la caducidad frente a los
mismos, lo cual no vulnera el derecho a la igualdad por cuanto el proceso
electoral tiene un carácter especial que lo diferencia del procedimiento
contencioso administrativo ordinario. Explica, que atendiendo a esta naturaleza
especial, en uno y otro caso se aplican reglas diferentes, tales como la
caducidad.
1.4.2 Refiere, a título de ejemplo,
que el contencioso electoral tiene su origen en un acto político de elección
que la administración consagra en un acto administrativo que reconoce y declara
la voluntad de los electores. En este orden de ideas, resalta, se trata de una
acción pública especial de legalidad o de impugnación de un acto administrativo
que posee características propias.
1.4.3 Agregado a lo anterior, refiere,
la disposición acusada tampoco vulnera el derecho de todo ciudadano a
interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley ni el
acceso a la administración de justicia, pues, en primer lugar, se trata de
derechos que no son absolutos y por tanto, su ejercicio puede ser condicionado
por el legislador y, en segundo lugar, no se puede olvidar que la situación
regulada por la norma cuestionada es la corrección de la demanda, lo cual
implica que ya se le permitió al actor poner en marcha el aparato
jurisdiccional aunque se le imponga el límite de la caducidad en el caso de que
la corrección consista en adicionar nuevos cargos contra el acto administrativo
cuya nulidad se pretende.
1.4.4 Por todo lo expuesto, le
solicita a esta Corporación declarar la exequibilidad de la norma parcial
acusada.
2
CONSIDERACIONES
2.1  COMPETENCIA
Conforme al artículo 241, ordinal 4, de la
Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del
artículo 278 (parcial) de la Ley 1437 de 2011.
2.2      CUESTIÓN
PREVIA: EXAMEN DE LA APTITUD DE LA DEMANDA.
2.2.1
Requisitos que deben reunir las demandas de inconstitucionalidad.
2.2.1.1
El artículo 2° del decreto 2067 de 1991 señala los elementos que
debe contener la demanda en los procesos de control de constitucionalidad[1].
Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de
inconstitucionalidad contra una disposición legal debe indicar con precisión el
objeto demandado, el concepto de violación y la razón por la cual
la Corte es competente para conocer del asunto. Estos tres elementos,
desarrollados en el texto del artículo 2 del decreto 2067 de 1991 y por la
Corte en sus decisiones, hacen posible un pronunciamiento de fondo.
2.2.1.2
En la sentencia C-1052 de 2001[2],
la Corte precisó las características que debe reunir el concepto de violación
formulado por el demandante. De acuerdo con este fallo, las razones presentadas
por el actor deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes
y suficientes.
La claridad
se refiere a la existencia de un hilo conductor en la argumentación que permita
al lector comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las
que se basa.
El requisito de certeza
exige al actor formular cargos contra una proposición jurídica real y
existente, y no simplemente contra una deducida por él sin conexión con el
texto de la disposición acusada.
La especificidad
demanda la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto.
Argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos o globales que no se
relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan, impiden
a la Corte llevar a cabo un juicio de constitucionalidad.
La pertinencia
se relaciona con la existencia de reproches de naturaleza constitucional, es
decir, fundados en la confrontación del contenido de una norma superior con el
del precepto demandado. Un juicio de constitucionalidad no puede basarse en
argumentos de orden puramente legal o doctrinario, ni en puntos de vista
subjetivos del actor o consideraciones sobre la conveniencia de las
disposiciones demandadas.
Finalmente, la suficiencia
guarda relación, de un lado, con la exposición de todos los elementos de juicio
-argumentativos y probatorios- necesarios para iniciar un estudio de
constitucionalidad; y de otro, con el alcance persuasivo de la demanda, esto
es, el empleo de argumentos que despierten una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada.
2.2.2
Examen de la aptitud de los
cargos formulados
2.2.2.1
El demandante considera que el artículo 278 (parcial) de la Ley 1437
de 2011 (nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo) desconoce los artículos 13, 40-6 y 229 de la Constitución, con
base en los siguientes argumentos:
2.2.2.1.1
Asevera que el legislador estableció un trato discriminatorio entre
quienes ejercitan la acción de nulidad electoral y quienes demandan a través de
las acciones de nulidad simple, y de nulidad y restablecimiento del derecho,
debido a que consagró un término de caducidad breve para ejercer la acción
electoral, lapso que también consagró para determinar si la reforma a la
demanda fue presentada en tiempo o extemporáneamente,    mientras que en la
acción de simple nulidad no fijó término de caducidad para reformar la demanda y,
tratándose de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dio la
oportunidad de reformarla dentro de un término procesal propio, distinto al
término de caducidad para hacer uso de la acción.
En definitiva,
considera que el término de caducidad es un lapso demasiado breve para reformar
la demanda, aún más, si se tiene en cuenta que es el mismo término con el que
se establece el de la caducidad de la acción. Además, lo compara frente a los
términos de caducidad y de reforma de la demanda de las acciones de nulidad, y
nulidad y restablecimiento del derecho, dentro de las cuales existen etapas
procesales propias para desarrollar cada actuación en forma independiente,
contrario a lo que sucede dentro del trámite de la acción electoral. Bajo esta
perspectiva, evidencia que la oportunidad procesal de reformar la demanda se
encuentra atada a un término ya vencido.
2.2.2.1.2 Con respecto a la vulneración del artículo 40-6 de la
Carta, evidencia  una restricción al derecho a la participación política de los
ciudadanos porque una vez ejercen la acción se les restringe la posibilidad de
reformar la demanda en una etapa procesal distinta a la consagrada para el
ejercicio de la acción so pena de que acaezca el fenómeno jurídico de la
caducidad, cuando en razón a la naturaleza pública de la acción electoral
considera que el ciudadano debe contar con la posibilidad de reformar la
demanda en un término más amplio para ejercer dicha acción.
2.2.1.1.3
Finalmente, frente a la vulneración del artículo 229 Superior,
explica que se le impide al ciudadano plantear de forma integral el problema
jurídico ante la autoridad competente, en razón al corto tiempo con el que
cuenta para reformar la demanda, lo cual, conlleva la limitación del contenido
de su derecho al acceso a la administración de justicia porque si el ciudadano
presenta la demanda de forma oportuna pero al límite del vencimiento del
término de caducidad, no podrá reformar la demanda presentando nuevos cargos.
2.2.1.2
Al respecto, la Sala considera que los cargos formulados por el
actor acerca de la vulneración de los derechos a la igualdad (artículo 13), a
la participación política (artículo 40) y al acceso a la administración de
justicia (artículo 229), logran generar dudas sobre la constitucionalidad de la
norma parcial acusada. En efecto, el ciudadano cuestiona que el término de
caducidad de la acción electoral, el cual califica como breve, es el mismo
tiempo dentro del cual puede optarse para presentar la reforma a la demanda
formulando nuevos cargos, por tanto, la Sala encuentra que el fundamento sobre
el cual el demandante erige los cargos de inconstitucionalidad reúne el
requisito de suficiencia, ya que es evidente que la inconformidad del actor
radica en que siendo breve el término de caducidad de la acción electoral,
dentro de este mismo lapso debe procederse a presentar la reforma a la demanda
con adición de cargos. Teniendo en cuenta este reproche, la comparación que
realiza el actor entre el contenido de la disposición legal y las normas
constitucionales cumple con el requisito de pertinencia y suficiencia, pues
evidencia que otras acciones públicas cuentan con términos procesales
diferentes para el ejercicio de la acción y para la reforma de la demanda, lo
cual, encuentra vulneratorio del derecho a la igualdad.
A lo anterior, se suma que el contar con un término breve para
presentar la reforma de la demanda adicionando cargos, que es el mismo
dispuesto para contar el término de caducidad, restringe el derecho a la
participación política en contravía con la naturaleza pública de la acción como
también el derecho al acceso a la administración de justicia, en la medida que
ante la brevedad del tiempo para estructurar nuevos cargos no se le permite al
ciudadano formular el problema jurídico de manera integral ante la autoridad
competente.
Por lo
expuesto, a juicio de esta Sala, el demandante efectivamente logra generar
dudas sobre la constitucionalidad de las expresiones acusadas a la luz del
contenido de los artículos 13, 40-6 y 229 Superiores, específicamente que el
término de caducidad de la acción electoral se torna breve para adicionar
nuevos cargos a través de la reforma de la demanda, y que dicho término no
debería utilizarse como referencia para determinar la presentación en tiempo o
la extemporaneidad de la reforma al libelo por tratarse de etapas procesales
diferentes; en consecuencia, esta Sala encuentra razonable abordar el análisis
de la constitucionalidad de la norma parcialmente acusada frente a estos
cargos.
2.3
PROBLEMA JURÍDICO
2.3.1
El ciudadano considera que el artículo 278 (parcial) de la Ley 1437
de 2011, vulnera los artículos 13, 40-6 y 229 de la Constitución, en razón a
que la adición de cargos a la demanda inicialmente presentada, cuyas
pretensiones tengan un contenido electoral, será procedente siempre y cuando no
haya operado el fenómeno de la caducidad. En el sentir del actor, el término es
breve para contar el término de caducidad y además para determinar si la
reforma a la demanda fue presentada en tiempo, lo cual afecta el contenido del
derecho a la participación política y el acceso a la administración de justicia
porque se le restringe la posibilidad al actor, que actúa en defensa de la
legalidad en abstracto y en beneficio del interés general, de adecuar
integralmente las pretensiones ante la autoridad competente para obtener una
respuesta de fondo.
2.3.2
El Consejo de Estado, El Ministerio de Justicia y del Derecho, la
Universidad Externado de Colombia y la Procuraduría General de la Nación,
solicitaron la declaratoria de exequibilidad del aparte acusado, exponiendo que
(i) el procedimiento contencioso administrativo y procedimiento
electoral no son equiparables y, en particular, este último proceso, tiene unas
reglas especiales para tramitar las pretensiones de contenido electoral; (ii)
no se le niega el acceso a la administración de justicia a quienes ejercen
esta acción, teniendo en cuenta que el término de caducidad opera frente a los
nuevos cargos formulados en la reforma de la demanda, lo que supone que frente
a los cargos planteados en la demanda inicial el proceso sigue su curso; (iii)
el término de caducidad no es irrazonable ni demasiado breve en atención al
fin que persigue: esclarecer en el menor tiempo posible la legitimidad de los
actos de elección o nombramiento de la respectiva autoridad; (iv) este
término exige brevedad en razón al mandato constitucional que señala que la
acción electoral debe decidirse en un término máximo de 1 año si se trata de
asuntos de doble instancia y en un término máximo de 6 meses para los casos que
se deciden en única instancia; y (v) la consagración normativa de
términos de caducidad tiene pleno sustento constitucional y se encuentra dentro
de la libertad de configuración del legislador.
2.3.3
De otro lado, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a través
de uno de sus miembros, solicita la declaratoria de inexequibilidad del aparte
acusado aduciendo que el artículo 173-2 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no estableció ninguna
limitación expresa para formular nuevos cargos mediante la reforma de la
demanda con sujeción al respeto del término de caducidad de la acción. Por esta
razón, considera que dicha diferenciación establecida para la acción electoral
es injustificada y, en consecuencia, debe seguirse la regla general establecida
en el Código de Procedimiento Administrativo.
2.3.4
En virtud de lo expuesto, corresponde a la Sala determinar, si el
artículo 278 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, al establecer que puede
presentarse la reforma a la demanda formulando nuevos cargos, siempre y cuando
se respete el término de caducidad establecido para ejercer la acción
electoral, vulnera el derecho a la igualdad, por cuanto en otras acciones
administrativas los términos para ejercer el derecho de acción y,
posteriormente, para reformar la demanda tienen un escenario procesal autónomo,
como también si dicho término, ante su brevedad, limita los derechos a la
participación política y de acceso a la administración de justicia.
2.3.5
Para resolver este problema, la Sala analizará (i) el
principio de libertad de configuración legislativa en materia de procesos y
acciones, específicamente para fijar términos de caducidad; (ii) el
derecho al acceso a la administración de justicia; (iii) la naturaleza
jurídica del medio de control electoral; acápite dentro del cual se hará
alusión al pronunciamiento de esta Corporación en la sentencia C-781 de 1999 y;
con base en lo anterior, se examinará (iv) la constitucionalidad de la
disposición parcialmente censurada.
2.3
EL PRINCIPIO DE LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA EN MATERIA
DE PROCESOS Y ACCIONES. Reiteración de jurisprudencia.
2.3.1    Libertad
de configuración legislativa en materia procesal
2.3.1.1 La Corte Constitucional[3]
ha señalado que según el artículo 150-2 de la C.P., le corresponde al Congreso
de la República “[e]xpedir los códigos en todos los ramos de la legislación
y reformar sus disposiciones”. Con base en esta competencia y en general en
la importancia que la ley posee como fuente del Derecho, el Legislador goza,
por mandato constitucional, “de amplia libertad para definir el
procedimiento en los procesos, actuaciones y acciones originadas en el derecho
sustancial”[4].
2.3.1.2 En este sentido, al legislador
le ha sido reconocida una amplia potestad de configuración normativa en materia
de la definición de los procedimientos judiciales y de las formas propias de
cada juicio[5],
a partir de la cual, le corresponde “evaluar y definir las etapas,
características, términos y demás elementos que integran cada
procedimiento judicial”[6].
(Subraya fuera de texto)
2.3.1.3 En virtud de esta facultad, el
legislador es autónomo para determinar la estructura de los procedimientos
judiciales, lo cual incluye la posibilidad de reducir las instituciones procedimentales,
sin quebrantar, por ese solo hecho, los derechos derivados de la garantía al
debido proceso, ya que ello hace parte del ejercicio de libertad configurativa
conferida por la Constitución[7].
En desarrollo de dicha facultad, el legislador tiene las siguientes potestades[8]:
(i) fijar las
etapas de los diferentes procesos y establecer los términos y las formalidades
que deben cumplir[9].
(ii) Definir las
competencias cuando no se han establecido por la Constitución de manera explícita
entre los distintos entes u órganos del Estado[10].
(iii) La
regulación de los medios de prueba, ingrediente consustancial al debido proceso
y al derecho de defensa.
(iv)
Definir
los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes, los poderes y
deberes del juez y aún las exigencias de la participación de terceros
intervinientes, “ya sea para asegurar la celeridad y eficacia del trámite
procesal,  proteger a las mismas partes e intervinientes o bien para prevenir
situaciones que impliquen daño o perjuicio injustificado a todos o algunos de
ellos”[11].
(v) Como aspecto esencial de dicho poder y
especialmente relevante para el proceso, se encuentra la libertad de
configuración de los recursos y medios de defensa que pueden intentar los
administrados contra los actos que profieren las autoridades. Punto sobre el
cual precisó la sentencia C-1104 de 2001[12]: “Es la ley,
no la Constitución, la que señala si determinado recurso -reposición, apelación,
u otro- tiene o no cabida respecto de cierta decisión, y es la ley, por tanto,
la encargada de diseñar en todos sus pormenores las reglas dentro de las cuales
tal recurso puede ser interpuesto, ante quién, en qué oportunidad, cuándo no es
procedente y cuáles son los requisitos -positivos y negativos- que deben darse
para su ejercicio”[13].
2.3.1.4 De esta manera, el legislador
es autónomo para decidir la estructura de los procedimientos judiciales, no
obstante que, en ejercicio de dicha autonomía, aquél esté obligado a respetar
los principios establecidos en la Carta Política[14].
De esta manera, aunque la libertad de configuración normativa del legislador es
amplia, tiene ciertos límites que se concretan en el respeto por los principios
y fines del Estado, la vigencia de los derechos fundamentales y la observancia
de las demás normas constitucionales[15].
2.3.1.5 Por lo anterior, la Corte ha
señalado que la legitimidad de las normas procesales está dada en función de su
proporcionalidad y razonabilidad “pues sólo la coherencia y equilibrio del
engranaje procesal permite la efectiva aplicación del concepto de justicia y,
por contera, hace posible el amparo de los intereses en conflicto”.[16]
Así las cosas, la violación del debido proceso ocurriría no sólo en el supuesto
de la omisión de la respectiva regla procesal o de la ineficacia de la misma
para alcanzar el propósito para el cual fue diseñada, sino especialmente en el
evento de que ésta aparezca excesiva y desproporcionada frente al resultado que
se pretende obtener con su utilización”.[17]
2.3.1.6 Por otro lado, el legislador
también puede establecer cargas procesales para ejercer los derechos y
libertades reconocidos en la norma superior, como puede ser el caso del debido
proceso y del acceso a la justicia, que implica así mismo el ejercicio de
responsabilidades que se pueden consolidar en el ámbito procesal y sustancial.[18]
Es válido entonces que en los diversos trámites judiciales, la ley asigne a las
partes, a terceros e incluso al juez, obligaciones jurídicas, deberes de
conducta o cargas para el ejercicio de los derechos y del acceso a la
administración de justicia[19],
que sometidas a los límites constitucionales previamente enunciados, resultan
plenamente legítimas[20].
2.3.1.7 Específicamente la figura procesal de la caducidad, “…ha
sido entendida como el plazo perentorio y de orden público fijado por la  ley,
para el ejercicio de una acción o un derecho, que transcurre sin necesidad de
alguna actividad por parte del juez o de las partes en un proceso jurídico…”[21]
2.3.1.8 Acerca de la competencia legislativa en materia del
término de caducidad, en la sentencia C-800 de 2000 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo), se expuso lo siguiente:
“Dígase
ante todo que es función del legislador la de establecer los términos de
caducidad de las acciones y que, al fijar un determinado lapso para acudir a
los estrados judiciales, aquél goza de una discrecionalidad que, no siendo
absoluta, sí implica, sin embargo, un margen suficiente para evaluar, con base
en la verificación que haga el Congreso sobre lo que ocurre en el entorno
social, cuál debería ser la extensión temporal reconocida a las personas para
el ejercicio de los mecanismos orientados a la iniciación de los procesos.
Desde
luego, si esos términos vulneran el acceso a la administración de justicia, el
debido proceso o la igualdad -todo lo cual habrá de verse en cada caso-, hay
lugar a la inexequibilidad, pero tales eventos son excepcionales y surgidos de
muy diversos factores siempre relacionados con la clase de proceso y con las
condiciones y características de la oportunidad procesal plasmada en la
respectiva norma.
Para la
Corte la fijación de un término breve no es per se inconstitucional.
Debe ser estudiado el fin que se persigue y los otros elementos normativos, a
la luz del Derecho sustancial, para definir si resulta o no razonable,
proporcional y adecuado para el propósito de asegurar el efectivo acceso a la
administración de justicia y las garantías constitucionales.
Podría
decirse, inclusive, que, dependiendo del telos de la norma, un plazo
corto puede ser lo indicado para garantizar el derecho que se pretende
proteger, y, al contrario, uno demasiado amplio -dentro de ciertos supuestos-
podría conspirar contra el indicado objetivo. Y, obviamente, puede ocurrir lo
contrario.
En fin, la
mayor o menor brevedad de los términos legales ha de corresponder normalmente
al juicio que sobre el asunto respectivo se haya formado el legislador, por lo
cual no existe en la generalidad de los casos un parámetro del que pueda
disponer el juez de constitucionalidad para evaluar si unos días o meses
adicionales habrían podido garantizar mejor las posibilidades de llegada ante
los tribunales. Y, a no ser que de manera evidente el término, relacionado con
derechos materiales de las personas, se halle irrisorio, o que se hagan
nugatorias las posibilidades de defensa o acción, no puede deducirse a
priori que el término reducido contraríe de suyo mandatos constitucionales…”
2.4
EL DERECHO AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA.
2.4.1    Concepto,
naturaleza y consagración del derecho a la administración de justicia.
2.4.1.1   El derecho a la
administración de justicia también llamado derecho a la tutela judicial
efectiva[22]
se ha definido como “la posibilidad reconocida a todas las personas
residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante los
jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden
jurídico y por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e
intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente
establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y
procedimentales previstas en las leyes” [23].
2.4.1.2   La garantía de
acceder a la administración de justicia, no está restringida a la facultad de
acudir físicamente ante la Rama Judicial, sino que es necesario comprenderla
desde un punto de vista material, entendida también como la posibilidad que
tiene toda persona de poner en marcha el aparato judicial y de que la autoridad
competente resuelva el asunto que le ha sido planteado, respetando el debido
proceso y de que lo haga oportunamente[24].
2.4.1.3    En este
sentido, el derecho a la administración de justicia no se entiende concluido
con la simple solicitud o el planteamiento de las pretensiones procesales ante
las respectivas instancias judiciales; sino que debe ser efectivo[25],
por lo cual el mismo no cumple su finalidad con la sola consagración formal de
recursos y procedimientos, sino que requiere que éstos resulten realmente
idóneos y eficaces, tal como lo ha sostenido la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, así: “(...) la inexistencia de un recurso efectivo contra
las violaciones a los derechos reconocidos por la Convención constituye una
transgresión de la misma por el Estado Parte en el cual semejante situación
tenga lugar. En ese sentido debe subrayarse que, para que tal recurso exista,
no basta con que esté previsto por la Constitución o la ley o con que sea
formalmente admisible, sino que se requiere que sea realmente idóneo para
establecer si se ha incurrido en una violación a los derechos humanos y proveer
lo necesario para remediarla”. [26]
2.4.1.4   Por lo anterior,
la jurisprudencia de esta Corporación ha venido reconociendo que el derecho a
la administración de justicia no es una garantía abstracta, sino que tiene
efectos y condiciones concretas en los procesos:
(i)   La Sentencia T-240 de 2002
señaló que para que el acceso a la administración de justicia sea efectivo, son
necesarias tres condiciones: “1) tener la oportunidad de iniciar la acción
ante los jueces competentes; 2) disponer de los recursos necesarios para
ejercer los derechos dentro del proceso; y 3) Contar con la posibilidad de
obtener la prueba necesaria a la fundamentación de las peticiones que se eleven
ante el juez”[27].
(ii)  La sentencia C-426 de 2002,
posteriormente acogida por la sentencia C-662 de 2004 señaló que el derecho a
la administración de justicia compromete: “(i) el derecho de acción o de
promoción de la actividad jurisdiccional, el cual se concreta en la posibilidad
que tiene todo sujeto de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos
que allí se proporcionan para plantear sus pretensiones al Estado, sea en
defensa del orden jurídico o de sus intereses particulares; (ii) el derecho
a que la promoción de la actividad jurisdiccional concluya con una decisión de
fondo en torno a las pretensiones que han sido planteadas; (iii) el derecho
a que existan procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la definición
de las pretensiones y excepciones debatidas; (iv) el derecho a que los
procesos se desarrollen en un término razonable, sin dilaciones injustificadas
y con observancia de las garantías propias del debido proceso, y, entre otros,
(v) el derecho a que subsistan en el orden jurídico una gama amplia y suficiente
de mecanismos judiciales -acciones y recursos- para la efectiva resolución
de los conflictos.”.[28]
(iii)   La sentencia C-1177 de
2005 señaló que el derecho a la administración de justicia compromete los
siguientes ámbitos:  “(i) el derecho a que subsistan en el orden jurídico
una gama amplia y suficiente de mecanismos judiciales -acciones y recursos-
para la efectiva resolución de los conflictos[29];
(ii) el derecho de acción o de promoción de la actividad jurisdiccional,
el cual se concreta en la posibilidad que tiene todo sujeto de ser parte en un
proceso y de utilizar los instrumentos que allí se proporcionan para plantear
sus pretensiones al Estado, sea en defensa del orden jurídico o de sus
intereses particulares[30];
(iii) el derecho a que la promoción de la actividad jurisdiccional concluya con
una decisión de fondo en torno a las pretensiones que han sido planteadas[31],
y que ella se produzca dentro de un plazo razonables[32];
(iv) el derecho a que existan procedimientos adecuados, idóneos y efectivos
para la definición de las pretensiones y excepciones debatidas; (iv) el derecho
a que los procesos se desarrollen en un término razonable, sin dilaciones
injustificadas y con observancia de las garantías propias del debido proceso”[33].
(iv)   Por su parte, en la Sentencia
C-483 de 2008, la Corte Constitucional señaló que “el derecho al
acceso a la administración de justicia se manifiesta en el ordenamiento
jurídico de diversas formas: (i) permite la existencia de diferentes acciones y
recursos para la solución de los conflictos; (ii) garantiza la posibilidad de
que las personas acudan a los jueces con el propósito de procurar la defensa de
sus derechos o del orden jurídico; y (iii) asegura que a través de
procedimientos adecuados e idóneos los conflictos sean decididos de fondo, en
términos razonables, sin dilaciones injustificadas, de acuerdo con las justas
expectativas de quienes acuden a la jurisdicción para resolver sus conflictos”[34].
2.4.2
Configuración legal y límites del acceso a la administración de
justicia.
2.4.2.1
El acceso a la administración de justicia es un derecho de
configuración legal, sometido a las consideraciones del legislador en torno a
su regulación y ejecución material[35].
Si bien la tutela judicial efectiva se define como un derecho fundamental de
aplicación inmediata, esta última característica es predicable básicamente de
su contenido o núcleo esencial, ya que el diseño de las condiciones de acceso y
la fijación de los requisitos para su pleno ejercicio corresponde establecerlos
al legislador[36].
2.4.2.2
En este sentido, en virtud de la cláusula general de competencia
consagrada en el numeral 2° del artículo 150 Superior, la regulación de los
procedimientos judiciales, su acceso, etapas, características, formas, plazos y
términos es atribución exclusiva del legislador, el cual, atendiendo a las
circunstancias socio-políticas del país y a los requerimientos de justicia,
goza para tales efectos de un amplio margen de configuración tan sólo limitado
“por la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, en cuanto éstas
se encuentren acordes con las garantías constitucionales de forma que permitan
la realización material de los derechos sustanciales”[37].
2.4.2.3
En virtud de la potestad de configuración con la que cuenta el
legislador, este  puede regular y definir[38]
entre los múltiples aspectos de su resorte legislativo, algunos de los
siguientes elementos procesales[39]:
(i)  El establecimiento de los
recursos y medios de defensa que pueden intentar los administrados contra los
actos que profieren las autoridades, -esto es, los recursos de reposición,
apelación, u otros-, así como los requisitos y las condiciones de procedencia
de los mismos.[40]
(ii)  Las etapas procesales y los
términos y formalidades que se deben cumplir en cada uno de los procesos.
(iii)   La radicación de
competencias en una determinada autoridad judicial, siempre y cuando el
constituyente no se haya ocupado de asignarla de manera explícita en la Carta[41].
(iv)   Los medios de prueba[42].
(v)     Los
deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes, del  juez y aún de los
terceros intervinientes, sea para asegurar la celeridad y eficacia del trámite,
o para  proteger a las partes o intervinientes, o para prevenir daños o
perjuicios en unos u otros procesos.[43]
2.4.2.4
En este sentido, en desarrollo de su potestad legislativa, el Congreso
de la República puede establecer límites al ejercicio del derecho fundamental
de acceso a la administración de justicia:
“(...)
(E)l derecho de acceso a la administración de justicia resultaría seriamente
afectado en su núcleo esencial si, como lo anotó la Corte, “este pudiera
concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin
condicionamientos de ninguna especie”[44]. Tal
interpretación, evidentemente llevaría a la parálisis total del aparato
encargado de administrar justicia, e implicaría per se la inobservancia de
ciertos derechos de los gobernados, en particular aquel que tienen las personas
de obtener pronta y cumplida justicia.
(...)
(E)n virtud de la cláusula general de competencia (Art. 150-2), el legislador
está ampliamente facultado para fijar los procedimientos judiciales y, en
particular, los términos que conducen a su realización, siempre y cuando los
mismos sean razonables y estén dirigidos a garantizar el derecho sustancial”.[45]
2.4.2.5
De esta manera, el derecho de
acceso a la administración de justicia no es absoluto, sino que puede ser
objeto de limitaciones y condicionamientos en su regulación legal[46], tales como los
“límites temporales dentro de los cuales debe hacerse uso de las acciones
judiciales, o los requisitos de procedibilidad para poner en movimiento el
aparato judicial, -como exigir el agotamiento previo de la vía gubernativa-, o
condiciones al acceso a la justicia, como la intervención mediante abogado o a
la observancia de determinados requisitos de técnica jurídica”[47].
2.4.2.6
Sin embargo, esta potestad no
es absoluta, pues se encuentra limitada por las garantías constitucionales y
debe ejercerse de acuerdo con la naturaleza de la acción o recurso respectivo[48], y los
principios de proporcionalidad y razonabilidad, a fin de asegurar el ejercicio
pleno de los derechos de acceso a la administración de justicia y debido
proceso:
“El
legislador dispone de un amplio margen de discrecionalidad para regular los
procesos judiciales, esto es para determinar el procedimiento, las actuaciones,
acciones y demás aspectos que se originen en el derecho sustancial[49].
Todo ello dentro de los límites que fije la Constitución (art. 4º).
Estos
límites están representados por la prevalencia y el respeto de los valores y
fundamentos de la organización político institucional, tales como la dignidad
humana, la solidaridad, la prevalencia del interés general, la justicia, la
igualdad y el orden justo (Preámbulo art. 1º de la Constitución); en la
primacía de derechos fundamentales de la persona, entre ellos la igualdad, el
debido proceso, la defensa y el acceso a la administración de justicia (CP
arts. 5, 13, 29 y 229) o el postulado de la buena fe de las actuaciones de los
particulares (CP art. 83)”[50].
2.4.2.7   En atención a
referentes Superiores como los señalados, la Corte tiene establecido que la
legitimidad de las normas procesales y el desarrollo del derecho al debido
proceso están dados por su proporcionalidad y razonabilidad frente al fin para
el cual fueron concebidas[51].
Igualmente, “…es necesario que el acceso y el procedimiento que lo
desarrolla, sea igualmente interpretado a la luz del ordenamiento superior,
“en el sentido que resulte más favorable al logro y realización del derecho sustancial,
consultando en todo caso el verdadero espíritu y finalidad de la ley…”[52]
2.5
LA NATURALEZA JURÍDICA DEL MEDIO DE CONTROL ELECTORAL.
2.5.1
De la acción de nulidad electoral
2.5.1.1 La acción de nulidad electoral
se tramita y decide a través de un proceso especial cuyo objeto es determinar a
la mayor brevedad la legalidad y conformidad con la Constitución de los actos
de elección por voto popular o por cuerpos electorales; de los actos de
nombramiento que expidan las entidades y autoridades públicas de todo orden; y
de los actos de llamamiento para proveer vacantes en las corporaciones públicas[53].
De la naturaleza de esta acción se destaca su carácter público,
ya que cualquier persona (bajo la normativa anterior estaba reservada a los
ciudadanos) puede solicitar la nulidad de los actos electorales referidos
teniendo en cuenta que quien actúa lo hace en interés general para esclarecer
la forma en que se realizó una elección y si la misma observó los lineamientos
fijados en la Constitución y la ley. También se resalta el corto término de
caducidad para ejercer la acción, el cual en el Código de Procedimiento
actual se amplió de 20 a 30 días. Este lapso, que inicialmente puede
calificarse como breve, responde al mandato contenido en el parágrafo del
artículo 264 Superior según el cual la jurisdicción contencioso administrativa
debe decidir la acción de nulidad electoral en el término máximo de 1 año, pero
advierte que si los casos se tramitan en un proceso de única instancia, el
término para decidir no puede exceder el de 6 meses.
Este imperativo responde a la finalidad que se persigue dentro del
proceso especial electoral: determinar la certeza de los actos de elección,
nombramiento o llamamiento que sustentan el acceso a la función pública de
quien fue elegido en las urnas. En este respecto, la Sección Quinta del Consejo
de Estado, ha sostenido lo siguiente:
“…La Sala recuerda que la
caducidad es un modo de limitar el ejercicio del
derecho de acción con ocasión del transcurso del tiempo y tiene como finalidad
la consolidación de situaciones jurídicas de manera que se tenga certeza de sus
consecuencias. Este fenómeno procesal a la luz del contencioso electoral, tiene
como característica que es breve, pues ello garantiza a los candidatos elegidos en cargos de elección popular,
la certeza jurídica respecto de que fue legítimo su acceso a la función
pública. Este término legal para el ejercicio de este medio de control tiene
carácter objetivo. El contencioso electoral, de carácter público, propende por
la preservación de la legalidad en abstracto. No es un juicio para la defensa
de un derecho subjetivo, ni a través del cual se pueda obtener un
restablecimiento del derecho. Por tal virtud, situaciones particulares
subjetivas del demandante para ejercerlo, no le desvirtúan su naturaleza de
proceso objetivo de legalidad que es. Por esta razón, explicaciones y motivos
como los que plantea el impugnante no pueden excepcionar la regla de la
contabilización de la caducidad, que está fundada, como ya se dijo, en razones
de interés público dirigidas a proteger la institucionalidad y la
gobernabilidad, incluso frente a la comunidad electoral, confiriéndole certeza
a la elección y seguridad en la legitimidad de los dignatarios que apoyó en las
urnas…”[54]
2.6.1.2 Ahora bien, como en el
presente caso, el cuestionamiento del término de caducidad se realiza para
evidenciar que es corto para ejercer la acción electoral y que lo es aún más si
se tiene en cuenta que también se toma como referencia para determinar si la
reforma a la demanda fue presentada en tiempo o extemporáneamente, es
importante poner de presente algunos pronunciamientos del Consejo de Estado en
torno a la justificación del término de caducidad para interponer demandas con
pretensiones de contenido electoral y, particularmente, la posición reiterada
en torno a que la formulación de nuevos cargos debe realizarse observando el
término de caducidad para ejercer la acción, que en el Código anterior era de
20 días.
En este punto, es importante
mencionar que el Código Contencioso Administrativo sólo hacía alusión a la
corrección de la demanda en el artículo 230[55].
El Consejo de Estado fijó el alcance de dicha expresión en su jurisprudencia y
concluyó que como el artículo 230 no había establecido distinción entre
sustitución, reforma y demás aclaraciones y correcciones, no existía razón
alguna para restringir el sentido de la expresión “corrección” a que dentro de
este término no se pudiera también aclarar o reformar la demanda, máxime cuando
existía un término breve de caducidad.
Sin embargo, se cuestionó acerca de cómo debía armonizar el contenido
del artículo 230, que establece que la demanda puede ser corregida antes de que
quede en firme el auto que la admita, frente al artículo 136-12 que contemplaba
el término de caducidad en 20 días. Al respecto, concluyó que la caducidad de
la acción sí impide que la demanda pueda ser modificada, y si ello ocurre,
advirtió, su corrección se encuentra sujeta a la aclaración de la causa
petendi, las partes, las pretensiones y pruebas inicialmente propuestas
como también a la supresión de algunas de éstas, pero no a la formulación de
nuevas[56].
Sobre los puntos que se vienen abordando, como ya se había anunciado,
se presentan los siguientes casos para su ilustración:
En el proceso No. 44001-23-31-000-2009-00082-02 del 14 de
octubre de 2010. Consejera Ponente: Susana Buitrago Valencia, se reiteró el
objeto especialísimo del juicio contencioso electoral en razón a que el mismo
estaba dispuesto para definir la constitucionalidad y la legalidad de los actos
de elección y/o nombramiento. En este sentido, destacó que el término de
caducidad breve, en ese momento de 20 días, contado a partir del día siguiente
al que se declaraba la elección o se realizara el nombramiento, era necesario
para definir con prontitud y celeridad la legitimidad de dichos actos con el
propósito de otorgar certeza a los actos de la administración que habilitaban
el acceso a la función pública. En esta medida, consideró, dicho término es
coherente no sólo con el tiempo otorgado al demandante para que ejerza su
derecho a presentar y corregir la demanda, sino también con el contenido
material sujeto a corrección y recordó que, conforme con reiterada
jurisprudencia, los aspectos que se relacionaban con la adición de nuevos
reproches contra los actos demandados debían presentarse observando el término
de caducidad establecido en el artículo 136-12 del Código Contencioso
Administrativo.
Por el contrario, sostuvo, las correcciones que se refirieran a
precisiones sobre puntos ya planteados y que no transformaran o alteraran el
contenido inicial de la demanda, podían ser objeto de corrección, aún cuando ya
hubiese transcurrido el término de caducidad porque no desbordaba el marco
específico, en sus aspectos esenciales, del libelo.
Mediante
sentencia proferida por el Consejo de Estado, proceso No. 23001-23-31-000-2007-00569-01 del 11 de
marzo de 2010. Consejero Ponente: Mauricio Torres Cuervo, se reiteró que si
bien era cierto que dentro del proceso electoral procedía la corrección de la
demanda, también lo era que dicha posibilidad estaba sujeta a que la corrección
se efectuara antes de que quedara en firme el auto que admitiera la demanda, y
que ésta, si consistía en la formulación de nuevos cargos, se presentara bajo
la observancia del término de caducidad. Con base en pronunciamientos
anteriores de la jurisprudencia de la Sección Quinta, refuerza la anterior
tesis, en los cuales también se enfatiza la necesidad de reafirmar el principio
de la preclusión o eventualidad en el proceso electoral salvaguardando el
término perentorio e improrrogable del término de caducidad de la acción tanto
para presentar la demanda como para formular nuevos cargos a través de la
corrección de la misma (Expediente 2007-00236-01 del 2 de octubre de 2008)
Igualmente,
reitera los argumentos expuestos en el expediente 4017 del 19 de julio de 2006,
en particular se destaca el siguiente fundamento:
´´(…) una lectura conjunta de los
artículos 230 y 136 numeral 12 del C.C.A., sólo permite arribar a una
conclusión en cuanto a la oportunidad de corrección de la demanda cuando las
modificaciones están encaminadas a la inclusión de nuevos cargos, consistente
en que la demanda es corregible con tal propósito, siempre que a
la fecha de hacerlo la caducidad de la acción no haya operado, puesto que si
tal suceso ya se presentó, a la parte demandante se le cierra toda posibilidad
de extender los cargos o ampliar los casos inicialmente consignados en la
demanda.
De
admitirse esta posibilidad se desnaturalizaría el proceso electoral, marcado
por los principios de celeridad y seguridad jurídica, puesto que el término de
caducidad (20 días) dejaría de ser perentorio e improrrogable para estar a
discreción de los accionantes, quienes podrían bajo tal tesis corregir la
demanda con nuevos cargos cuando legalmente la posibilidad de accionar ha
cesado…”
En resumen, la
Sección Quinta del Consejo de Estado armonizó el contenido de lo dispuesto en
los artículos 230 y 136-12 del anterior Código Contencioso Administrativo y
estableció que la reforma a la demanda cuando implicara la formulación de
nuevos cargos debía sujetarse al término de caducidad para el ejercicio de la
acción electoral, de lo contrario, este término que es perentorio e
improrrogable estaría a disposición de los demandantes, quienes bajo la
categoría de la corrección estarían habilitados para presentar en el fondo una
nueva demanda, cuando legalmente dicha posibilidad ya hubiese caducado.
2.5.2
Sentencia C- 781 de 1999[57]
Se resalta este pronunciamiento porque el fundamento de dicha demanda
como el que ahora se presenta, se sustenta en el desconocimiento de la
naturaleza pública de la acción electoral y a que quien ejerce la misma lo hace
en defensa del interés general de la sociedad y del Estado.
Con base en estas particularidades de la acción, en ese momento, la
ciudadana encontró injustificado la imposición de un límite temporal, sujeto al
término de caducidad, para el ejercicio de la acción[58].
En el proceso de la referencia, el ciudadano lo que cuestiona no es el
establecimiento del término de caducidad sino que siendo este breve, también se
tome en consideración para determinar si la reforma a la demanda con adición de
cargos se presentó en tiempo o extemporáneamente.
Como los fundamentos desarrollados por la Sala Plena en dicha
oportunidad son de gran relevancia para resolver el problema jurídico planteado
por el actor, se transcriben los apartes que se consideran relevantes para el
análisis del caso concreto:
“La
consagración de un término de caducidad de 20 días, como el que establece la
norma demandada para el caso de las acciones electorales, no resulta violatorio
de la Constitución, pues (a.) responde al libre ejercicio de las funciones que
la propia Carta Fundamental otorga al legislador -i.e. libertad de
configuración legislativa-,  y (b.) tiene la finalidad de dar certeza a actos
que, como los que declaran una elección o hacen un nombramiento, no pueden
quedar suspendidos indefinidamente en el tiempo, so pena de vulnerar los
derechos reconocidos por la propia Carta Política a los aspirantes a ocupar un
cargo o a los funcionarios ya electos (artículo 40 inciso 1 y numeral 1), y las
garantías de la comunidad, expresadas en la aspiración a gozar de un sistema
administrativo, legislativo y judicial -i.e. un orden político- estables, en
clara concordancia con el principio de seguridad jurídica…
De otro
lado, resulta necesario dotar de firmeza a las determinaciones oficiales
estableciendo un momento a partir del cual, ya no es posible controvertir
algunas actuaciones.  De lo contrario, el sistema jurídico se vería avocado a
un estado de permanente latencia en donde la incertidumbre e imprecisión que
rodearían el quehacer estatal, entorpecería el desarrollo de las funciones
públicas…
Ahora bien:
los términos de caducidad no pueden interpretarse como una forma de negar el
acceso a la justicia, precisamente porque la limitación del plazo para impugnar
ciertos actos -y es algo en lo que se debe insistir- está sustentada en el
principio de seguridad jurídica y crea una carga proporcionada en cabeza de los
ciudadanos para que se interesen y participen prontamente en el control
de actos que vulneran el ordenamiento jurídico…”
A la luz de los
anteriores planteamientos, esta Corporación encontró ajustado a la Constitución
Política el establecimiento de un término de caducidad para ejercer la acción
electoral. Aunque en esta oportunidad el reproche consiste en que el término de
caducidad no debería tenerse en consideración para reformar la demanda
presentando nuevos cargos sumado a que en la actualidad dicho lapso se amplió
de 20 a 30 días, la motivación expuesta en la sentencia C-781 de 1999 acerca de
la libertad de configuración del legislador para estructurar términos,
específicamente en los procesos electorales, como también que dicho lapso
atiende a la finalidad que persigue este procedimiento especial, y que ello no
significa que se esté denegando el acceso a la administración de justicia,
constituye un precedente importante para realizar el examen de
constitucionalidad propuesto por el actor.
3
CASO CONCRETO
3.1
EL ARTÍCULO 278 PARCIALMENTE ACUSADO NO DESCONOCE LO DISPUESTO EN
LOS ARTÍCULOS 13, 40-6 Y 229 DE LA CONSTITUCIÓN.
3.1.1
Con respecto al cargo formulado por el demandante frente al
desconocimiento del derecho a la igualdad, fundamentado en que, a su parecer,
dentro del trámite de la acción electoral el término de caducidad no sólo se
tiene en cuenta para ejercer la acción sino también para reformar la demanda si
se pretende la adición de nuevos cargos, mientras que en otras acciones
contenciosas como la de nulidad, no se limita su ejercicio a ningún término, y
en el de la nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, el tiempo para
interponer la acción y el de reformar la demanda son diferentes y corresponden
a etapas procesales autónomas; agregando que al igual que las acciones
contenciosas frente a las cuales realiza la comparación, quien formula
pretensiones de contenido electoral también lo hace en defensa de los intereses
del Estado y de la Sociedad en general, la Sala advierte que dicho cargo no
está llamado a prosperar por las siguientes razones:
Para iniciar, en reiterada jurisprudencia se ha establecido que “…de acuerdo con el criterio de
interpretación fijado por este Tribunal, la realización de la igualdad no le
impone al legislador la obligación de otorgar a todos los sujetos el mismo
tratamiento jurídico, ya que no todos se encuentran bajo situaciones fácticas
similares ni gozan de las mismas condiciones o prerrogativas personales e
institucionales. En relación con los destinatarios de la ley, es de resaltarse
que la máxima de la igualdad se entiende quebrantada, no por el hecho de que el
legislador haya previsto un trato desigual entre unos y otros sujetos, sino
como consecuencia de que tal diferencia normativa resulte arbitraria y
desprovista de una justificación objetiva y razonable, generando una verdadera
discriminación. Desde este punto de vista, puede afirmarse que el legislador
goza de un cierto margen de libertad de configuración normativa para regular de
manera diferente una determinada situación jurídica, diferencia que sólo
resulta discriminatoria si no se encuentra razonablemente justificada…”[59]
A la luz de los anteriores lineamientos, es importante recordar que el
Consejo de Estado en diversos pronunciamientos ha explicado suficientemente que
aunque la acción de nulidad y la de nulidad y restablecimiento del derecho
tienen algunas similitudes con la acción electoral éstas no pueden equipararse,
al punto que deben tramitarse mediante procedimientos diferentes. Sobre este
aspecto ha referido el alto tribunal:
“Ese acto
de nombramiento no es demandable en ejercicio de la acción de simple nulidad,
como lo entendió el Tribunal. Lo es, si, mediante esa acción, pero en la
modalidad electoral que presenta similitudes y unas importantes diferencias con
aquella. La acción de simple nulidad, así como la de carácter electoral, tiene
como finalidad la de mantener la legalidad abstracta, el orden jurídico, y, en
modo alguno, el restablecimiento de derechos subjetivos o particulares, y puede
ejercerse por cualquier persona. Pero mientras la primera puede promoverse en
cualquier tiempo, la de nulidad de carácter electoral, por el contrario, debe
ejercerse dentro del término establecido en la ley. Y mientras una se tramita
por el proceso ordinario establecido en el Código Contencioso Administrativo,
la otra debe adelantarse por el procedimiento electoral…”[60]
En atención a lo expuesto, aunque es cierto que el legislador dispuso
que tratándose de la acción electoral el término de caducidad para ejercerla es
el mismo que se toma en consideración para determinar si la reforma a la
demanda con adición de cargos se presentó en tiempo o extemporáneamente,
contrario a lo que acontece en el marco de los procesos de nulidad y nulidad y
restablecimiento del derecho, también lo es que en este escenario procesal
dicha diferenciación no se torna arbitraria, injustificada ni irrazonable.
Para iniciar, aunque la acción electoral y la de nulidad simple se
asemejan en que ambas buscan mantener la legalidad abstracta y el orden
jurídico, también lo es que presentan diferencias sustantivas que impide
realizar una comparación entre las mismas como por ejemplo que mientras la de
nulidad puede ejercerse en cualquier tiempo, la de nulidad electoral debe
ejercerse dentro del término establecido en la ley, sumado a que mientras la
primera debe tramitarse mediante el procedimiento ordinario consagrado en el
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la
segunda debe tramitarse mediante el proceso especial electoral.
Igual situación puede predicarse frente a la comparación que realiza
el actor entre la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y el medio
de control electoral, pues la primera sólo puede ser ejercida por la persona
que ha sido lesionada por un acto de la administración en defensa de un interés
particular y concreto, al paso que la segunda puede instaurarse por cualquier
persona. También debe mencionarse que la pretensión del medio de control
electoral no pretende el restablecimiento de derechos subjetivos o
particulares, contrario a lo que acontece en el proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho. Finalmente, esta última acción también debe
tramitarse siguiendo las reglas del procedimiento ordinario establecido en el
Código de Procedimiento Administrativo y la acción electoral a través del
proceso especialísimo que guía todas sus etapas.
En definitiva, el legislador dentro del margen de libertad de
configuración legislativa estableció que el término de caducidad para ejercer
la acción electoral también debe delimitar el tiempo con el que cuenta una
persona para reformar la demanda en atención a los bienes que se pretenden
salvaguardar, tal y como se explicará a continuación.
3.1.2
Frente al desconocimiento del derecho al acceso a la administración
de justicia y a la participación política, esta Sala evidencia que, de acuerdo
con reiterada jurisprudencia, el legislador goza de una amplia potestad de
configuración normativa para definir las formas propias de cada juicio que
incluye la fijación de términos como el de la caducidad de las acciones y las
cargas procesales de las partes para asegurar la eficacia y la celeridad del
respectivo trámite procesal.
No obstante, la legitimidad de las normas procesales se verificará no
sólo en el evento en que cumplan con el propósito para el cual fueron diseñadas
sino también en que las medidas adoptadas respondan a los criterios de
proporcionalidad y razonabilidad.
En el asunto bajo análisis puede constatarse que bajo la normativa
anterior, el artículo 230 del Código Contencioso Administrativo establecía lo
atinente al término de corrección de la demanda dentro del proceso electoral.
Teniendo en cuenta que la norma sólo hacía referencia a la corrección pero no a
figuras como la aclaración, reforma, adición, etc, la Sección Quinta del
Consejo de Estado interpretó que limitar el término de la corrección al sentido
literal de la palabra resultaba muy restrictivo para el ejercicio de los
derechos de quienes acudían a la jurisdicción contenciosa administrativa con
pretensiones electorales. Por ello, fijó la siguiente subregla: cuando quien
ejerce la acción electoral procede a corregir la demanda entendida en su
sentido más amplio, esto es, para reformar, adicionar, presentar o solicitar
pruebas, retirar argumentos inicialmente presentados, o mejorar los fundamentos
de su demanda, entre otros, debería hacerlo antes de que quedara en firme el
auto que la admitiera. Por el contrario, si la reforma a la demanda implicaba
la formulación de nuevos cargos, ésta debería, necesariamente, presentarse
observando el término de caducidad de la acción, lo cual se explicaba en el
hecho de que si la demanda era el marco dentro del cual decidía el contencioso
electoral y para ello se había fijado un término de caducidad, sería
contradictorio extender dicho término vía corrección de la demanda cuando el
artículo 136-12 establecía un término perentorio para el efecto, el cual era de
20 días.
Posteriormente, fue expedido el nuevo Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el que se consagró la
regla de la reforma de la demanda. Una vez revisado el artículo 278 en su
integridad se puede colegir que éste acoge la posición jurisprudencial de la
Sección Quinta del Consejo de Estado acerca de los momentos procesales en que
pueden introducirse cambios al libelo inicialmente presentado para demandar
actos de elección, nombramiento y/o llamamiento. Por una parte, establece que
la demanda podrá reformarse por una sola vez dentro de los 3 días siguientes a
la notificación del auto admisorio. De otro lado, aclara que podrán adicionarse
cargos contra el acto cuya nulidad se pretende siempre que no haya operado la
caducidad.
De lo anteriormente expuesto se concluye que no toda reforma a la
demanda está sujeta a su presentación dentro del término de caducidad de la
acción sino sólo aquella reforma que implique la formulación de nuevos
cargos a los inicialmente planteados.
Esta Corporación encuentra que la expresión demandada “siempre que
no haya operado la caducidad, en caso contrario se rechazará la reforma en
relación con estos cargos” no desconoce el contenido del derecho al acceso
a la administración de justicia ni de participación política, porque no es una
medida que se torne caprichosa en razón al fin constitucional que persigue y,
en consecuencia, a la naturaleza jurídica del proceso, por las siguientes
razones:
En primer lugar, como quedó expuesto en las consideraciones, la
brevedad en que debe tramitarse el proceso electoral deviene de un mandato
constitucional imperativo: la acción de nulidad electoral debe decidirse en un
término máximo de 1 año, pero si el proceso es de única instancia no deberá
sobrepasar el lapso de 6 meses (Parágrafo, artículo 264 Superior).
En segundo lugar, la celeridad con que debe adelantarse este tipo de
procedimiento especial responde al objeto que pretende: esclarecer en el menor
tiempo posible la legitimidad de la elección, nombramiento o llamamiento de
quien fue elegido, y en esta medida, determinar la legalidad de los actos de la
administración avalando a quienes acceden a la función pública.
En tercer lugar, el término de caducidad establecido, no sólo para
ejercer la acción sino para reformar la demanda adicionando nuevos cargos,
tiene como propósito guardar coherencia con la finalidad de la ley, pues, como
lo explicó el Consejo de Estado, en reiterada jurisprudencia, no condicionar la
formulación de nuevos cargos a la observancia de la caducidad de la acción
electoral, significa en últimas quebrantar la misma normativa que regula esta
figura, pues, se estaría permitiendo ampliar el marco de decisión de la autoridad
competente por fuera del plazo permitido para el efecto, lo cual constituiría
una paradoja.
Cabe resaltar que el nuevo Código de Procedimiento Administrativo
amplió el término de caducidad de 20 a 30 días, por lo cual la persona que
ejerce esta acción cuenta con mayor tiempo para estructurar los cargos en
contra del acto cuya nulidad se pretende.
En cuarto lugar, no sobra recordar que el ejercicio de la acción
electoral le impone al demandante el cumplimiento de ciertos requisitos
procesales, como el de la observancia del término de caducidad si se pretende
reformar la demanda con nuevos cargos, lo cual no implica vulneración del
derecho de defensa del demandado ni tampoco desconocimiento del interés general
de la sociedad ni del Estado, sino que el establecimiento de dicha medida
responde a la necesidad de que las situaciones jurídicas que se derivan de los
actos de elección, de nombramiento o de llamamiento queden en firme a la mayor
brevedad posible. Por el contrario, dicho término ayuda a precisar el alcance
del derecho a acceder a la administración de justicia de las personas que
pretenden la nulidad de dichos actos y que actúan en defensa de la Constitución
Política y de la ley.
Además, como lo indican casi todos los intervinientes en el proceso de
la referencia, la disposición atacada regula lo atinente a la reforma de la
demanda para formular nuevos cargos, lo cual implica que ya se le permitió
al actor poner en movimiento el aparato jurisdiccional, aunque se le imponga el
límite de la caducidad para reformar la demanda con nuevos cargos, esto es,
respecto de los cargos que fueron admitidos el demandante obtendrá una
respuesta de fondo.
Aunque esta Sala encuentra que la referencia al término de caducidad
para reformar la demanda, cuando se trate de adicionar nuevos cargos, es
constitucional, considera necesario enfatizar que, en razón de que se trata de
un término reducido, el juez administrativo debe hacer uso de sus facultades
oficiosas para desplegar una actividad probatoria cualificada dentro del
trámite del proceso electoral.
Por todo lo expuesto, la Corte Constitucional encuentra que la
disposición acusada no contraviene los postulados constitucionales de igualdad,
acceso a la administración de justicia ni de participación política; por el
contrario, la medida cuestionada realiza adecuada, objetiva y razonablemente el
fin del proceso electoral.
4       DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados,
el artículo 278 (parcial) de la Ley 1437 de 2011.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE
CORREA
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrada
Magistrado
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] “Artículo 2º. Las demandas en las
acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en
duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas como
inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar
de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas
constitucionales que se consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales
dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del
trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la
forma en que fue quebrantado; y 5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.”
[2] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[3] Sentencias de la Corte Constitucional C-005 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-346 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-680 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-742 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández; C-384 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-803 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-596 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-1717 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-1104 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-1512 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-1104 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-426 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-316 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-798 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-204 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-039 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-1091 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-899 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-318 de 2003, M.P. Jaime Araujo Renteria.
[4] Sentencia de la Corte Constitucional C-927 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[5] Sentencia de la Corte Constitucional C-043 de 2002. M.P. Álvaro Tafur Galvis
[6] Sentencias de la Corte Constitucional C-927 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-1104 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-893 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-309 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-314 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-646 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-123 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-234 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería; C-1146 de 2004, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-275 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-398 de 2006, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-718 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-738 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; Sentencia de la Corte Constitucional C-1186 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[7] Sentencia de la Corte Constitucional C-316 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[8] Sentencia de la Corte Constitucional C-203 de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez
[9] Sentencia de la Corte Constitucional C-728 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[10] Sentencia de la Corte Constitucional C-111 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[11] En el mismo sentido, Sentencia de la Corte Constitucional C-573 de 2003, M.P. Jaime
Córdoba Triviño en la cual se encontró exequible la disminución, en la
tercera licitación, de la base de la licitación hasta en un 40% contemplada
para los procesos ejecutivos.
[12] En esta decisión se analizaba si la posibilidad de declarar la
perención del procedimiento civil así no se hubiera notificado a todos los
demandados o citados vulneraba el debido proceso.
[13] Sentencias de la Corte Constitucional C-742 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández; C-384 de 2000, M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa y  C-803 de 2000,
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz entre otras.
[14] Sentencia de la Corte Constitucional C-316 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; Sentencia de
la Corte Constitucional C-227 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[15] Sentencia de la Corte Constitucional C-012 de 2002, M.P. Jaime Araujo
Renteria.
[16] Sentencia de la Corte Constitucional C-925 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[17] Ibidem Sentencia de la Corte Constitucional C-1512 de 2000 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[18] Sentencia de la Corte Constitucional C-095 de 2001. M.P. José Gregorio Hernández.
[19] Sentencia de la Corte Constitucional C-1512 de 2000. Álvaro Tafur Galvis
[20] Sentencia de la Corte Constitucional C-662 de 2004. M.P.(E) Rodrigo Uprimny Yepes
[21] Corte Constitucional, sentencia C-227 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[22] Sentencia de la Corte Constitucional C-426 de 2002,  M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[23] Sentencia de la Corte Constitucional C-1083 de 2005, M.P. Jaime Araujo Renteria
[24] Sentencias de la Corte Constitucional C-985 de 2005, M.P. Alfredo Beltrán Sierra y  T-292 de 1999 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[25] Sentencia de la Corte Constitucional C-426 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[26] Corte Interamericana de Derechos
Humanos, Garantías Judiciales en Estados de Emergencia (Arts. 27.2, 25 y 8,
Convención Americana sobre Derechos Humanos), Opinión Consultiva OC-9/87 del 6
de octubre de 1987, Serie A No. 9, párr. 24.
[27] Sentencia de la Corte Constitucional T-240 de 2002, M.P. Jaime Araujo Rentería.
[28] Sentencia de la Corte Constitucional C-426 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-662  de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[29] Sentencias de la Corte Constitucional T-597 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón; SU-067 de 1993; M.P. Ciro Angarita
Barón y Fabio Morón Díaz; T-451 de 1993, M.P. Jorge Arango Mejía; T-268 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[30] Sentencias de la Corte Constitucional SU-067 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón y Fabio Morón Díaz; T-275 de 1994; M.P. Alejandro
Martínez Caballero; T-416 de 1994, M.P. Antonio
Barrera Carbonell; T-502 de 1997 M.P. Hernando Herrera Vergara; C-652 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-742 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández
[31] Sentencias de la Corte Constitucional T-399 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-544 de
1993, M.P. Antonio Barrera Carbonell; T-416 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell; T-502 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara.
[32] Sentencias de la Corte Constitucional T-399 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-544 de
1993, M.P. Antonio Barrera
Carbonell; T-416 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell; T-502 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara; C-1195 de 2001, M.P. Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda.
[33] Sentencias de la Corte Constitucional T-046 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-093 de 1993, M.P. Fabio Morón Díaz y Alejandro Martínez Caballero; C-301 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-544 de 1993, M.P. Antonio Barrera Carbonell; T-268 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-742 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández; Sentencia de la Corte Constitucional C-1177 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[34] Sentencia de la Corte Constitucional C-483 de 2008.
[35] Sentencia de la Corte Constitucional C-662 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes
[36] Sentencia de la Corte Constitucional C-1043 de 2000, M.P. Álvaro
Tafur Galvis
[37] Sentencia de la Corte Constitucional C-428 de 2002, M.P. Rodrigo
Escobar Gil; Sentencia de la Corte Constitucional C-426 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[38] Sentencia de la Corte Constitucional C-1104 de 2001, M.P.Clara
Inés Vargas.
[39] Sentencia de la Corte Constitucional C-183 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[40] Sentencias de la Corte Constitucional C-742 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández; C-384 de 2000,  M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa y C-803 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz,
entre otras.
[41] Sentencia de la Corte Constitucional C-111 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[42] Sentencia de la Corte Constitucional C-1270 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[43] Sentencia de la Corte Constitucional C-1104 de 2001. M.P. Clara Inés Vargas.
[44] Sentencia de la Corte Constitucional C-351 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara.
[45] Sentencia de la Corte Constitucional C-652 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. En este fallo la Corte encontró conforme a la Carta el establecimiento de plazos perentorios para el ejercicio
de determinados recursos procesales en casos de violencia intrafamiliar,
vencidos los cuales ya no era posible interponerlos pues “existe un interés
general por parte del Estado y de la sociedad para que los procesos judiciales
se surtan en forma oportuna y diligente”.
[46] Sentencia de la Corte Constitucional C-1177 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Treviño; Sentencia de la Corte Constitucional C-183 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[47] Sentencias de la Corte Constitucional C-183 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa  y C-662 de 2004, M.P.(E). Rodrigo Uprimny Yepes
[48] Sentencias de la Corte Constitucional C-781 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-985 de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[49] Cfr. artículo 150 numerales 1 y 2 de la Constitución Política y Sentencias C-680 de 1998 y C-1512-00
[50] Sentencia de la Corte Constitucional C-372/11, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[51] Sentencia de la Corte Constitucional C-372/11, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[52] Corte Constitucional, sentencia C-227 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[53] Artículo 139 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo.
[54] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Quinta. Consejera Ponente: Susana Buitrago Valencia.
Radicación No. 05001-23-31-000-2012-00752-01
del 21 de febrero de 2013.
[55] “Artículo 230.-Modificado. Ley 96 de 1985, art. 66. La demanda
puede ser corregida antes de que quede en firme el auto que la admita y sobre
la corrección se resolverá dentro de los dos (2) días siguientes…”
[56] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Quinta. Consejero Ponente: Reinaldo Chavarro Buritica. Radicación número:
23001-23-31-000-2003-01456-01(3906) del 23 de marzo de 2006:
“…por
razones ligadas a los principios de celeridad y de seguridad jurídica, así como
por la necesidad de garantizar el derecho de defensa del demandado, las
posibilidades de reformar la demanda han sido doblemente restringidas; en
primer lugar, por el artículo 230 del Código Contencioso Administrativo y en
segundo término, por el numeral 12 del artículo 136 ibídem. Una y otra norma
constituyen límites para las posibilidades de reforma de la demanda; pero
mientras el vencimiento del término para corregir la demanda no impide necesariamente
el ejercicio de la acción de nulidad electoral, pues si no ha caducado los
ciudadanos pueden formular otras demandas con fundamento en los motivos que no
expusieron en la primera, el vencimiento del término de caducidad de la
acción sí impide que pueda ser modificada, pues se entiende que fue presentada
en ejercicio de aquella, para cuyo ejercicio la ley establece un término
perentorio. Admitir que la demanda pueda ser reformada luego de vencido el
término de caducidad de la acción implica que ésta puede seguir siendo
ejercida, lo que resulta contradictorio. Por lo expuesto, la corrección de
la demanda regulada por el artículo 230 del Código Contencioso Administrativo,
está sujeta a que la acción de nulidad no haya caducado, pues si ello ocurrió
dicha corrección queda limitada a la aclaración de la causa petendi, las
partes, las pretensiones y pruebas inicialmente propuestas, así como a la
supresión de algunas de éstas, mas no a la adición de nuevas. La solución
anterior no vulnera el derecho de defensa del demandado, ni el interés que la
sociedad y el Estado tienen en que las situaciones jurídicas que derivan de
nombramientos y elecciones queden en firme a la mayor brevedad posible.
Precisa, además, el alcance del derecho de los ciudadanos de acceder a la
administración de justicia y a ejercer acciones en defensa de la Constitución y de la ley…”
[57] M.P. Carlos Gaviria Díaz
[58] En esta oportunidad la actora formuló su reproche contra el
artículo 44 de la Ley 446 de 1998 que había modificado el artículo 136-12 del
Código Contencioso Administrativo, aduciendo que la norma establecía un término
de caducidad para ejercer la acción electoral cuando por tratarse de una acción
pública y atendiendo a la naturaleza y finalidad perseguidas no debería existir
un límite temporal para su ejercicio.
[59] Corte Constitucional, sentencia C-1115 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[60] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Quinta. Consejero Ponente: Dario Quiñones Pinilla.
Radicación número 2407 del 4 de agosto de 2000.