T-617-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-617/95
ESPACIO PUBLICO-Protección/BIENES DE USO PUBLICO-Protección
El espacio
público y los bienes de uso público deben ser protegidos y al hacerlo el
funcionario policivo cumple con su deber y por lo mismo su conducta es legítima
y la orden que da de desalojo a quienes lo ocupan  tiene la obligatoriedad
propia del acto administrativo.
PRINCIPIO DE
INTERES GENERAL-Naturaleza/PRINCIPIO
DE LA CONFIANZA LEGITIMA-Límite dado por el interés público
La organización
administrativa del Estado reposa sobre el principio del interés general. Es
claro que la contraposición entre los intereses puramente particulares de los individuos
aisladamente considerados, y los intereses generales, ha de resolverse
necesariamente a favor de los intereses generales, pues lo colectivo debe
primar sobre lo individual, y lo público sobre lo privado. El principio del
interés general a su vez determina el contenido y campo de aplicación del
principio de la confianza legítima. Pues en el, la confianza legítima encuentra
su mas claro límite. El principio de la confianza legítima encuentra un límite
en su contenido y alcance que es dado por PRINCIPIO DEL INTERES GENERAL.
PRINCIPIO DE LA
CONFIANZA LEGITIMA-Ambito
administrativo
La relación entre
administración y administrado plantea el gran problema de establecer las
delimitaciones legales de los derechos de estos últimos frente a la
administración. Que en virtud de su potestad y ejercicio de las finalidades del
Estado  pueden ser limitados. Potestad que determina la imprescriptibilidad de
los bienes de uso público  por la ocupación temporal  de los particulares. Pero
al mismo tiempo, la Confianza legítima como medida de protección a los
administrados  se origina cuando de un acto de aplicación de una norma, aun
procedente del Poder Legislativo, supone para sus destinatarios un sacrificio
patrimonial que merece un calificativo especial, en comparación del que pueda
derivarse para el resto de la colectividad. Es importante anotar  que la
aplicación del sistema exige como requisito sine qua non que los sujetos
administrativos se encuentren respecto a la producción del daño en una
situación propia del derecho administrativo.
INTERES GENERAL
EN LA CONFIANZA LEGITIMA-Ocupación
de tierras/ESPACIO PUBLICO-Ocupación de tierras por recicladores/ESPACIO
PUBLICO-Plan de reubicación del barrio los Comuneros
Es claro que la
administración permitió la ocupación de una tierras que constituían Espacio
Público y no hizo nada para impedirlo, estableciendo con su permisividad  la
confianza por parte de los administrados de crear unas expectativas en torno  a
una solución de vivienda. Lo anterior supone, en consecuencia, que cuando una
autoridad local se proponga recuperar el espacio público ocupado por los
administrados que ocuparon tal Espacio Público, deberá diseñar y ejecutar un
adecuado y razonable plan de reubicación de dichos personas de manera que se
concilien en la práctica los intereses en pugna. La conducta  de la
administración, vulneró el principio de  confianza que debe preceder toda
relación entre el administrado y el administrador. Porque si bien es cierto se
concretó un principio de solución razonable,  sólo fue una solución parcial
para algunos de los ocupantes. Esto incide  en el caso concreto en un doble
aspecto: Por un lado no se ha desocupado el lote  pese a su carácter de bién de
uso público y a la prevalencia del interés general, y por el otro, para algunas
personas no ha habido otorgamiento de soluciones de vivienda por cuanto en la
fase de ejecución se les entregó lo  proyectado a personas  ajenas al conflicto
con criterio de clientela política.
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA-Habitantes
del barrio los Comuneros/DERECHO A LA IGUALDAD-Soluciones de vivienda/PRINCIPIO
DE LA BUENA FE-Soluciones de vivienda
Este derecho a la
vivienda digna en abstracto no hace parte de los derechos fundamentales, pero
en algunas circunstancias lo sería si está en conexidad con otros derechos
fundamentales y si, como en el caso en estudio, entra en conexidad con la BUENA
FE y con el principio de IGUALDAD, por cuanto al confrontar las circunstancias
de hecho el Estado al hacer efectivo este derecho le dió un trato distinto a
dos situciones iguales, por lo tanto debe facilitarsele las condiciones a
quienes aún no tienen la solución y  excluirse a aquellos que  ya tienen
vivienda  o han sido reubicados. Confluye el principio de la igualdad en la aplicación de la norma
jurídica con el principio de la buena fe, por cuanto era legítimo que todos los
marginados ocupantes del lote destinado al espacio público esperaran de la
administración una conducta leal y honesta, igual a quienes se les dió la
solución para la realización del fin público perseguido:  EL  DESALOJO
DEL ESPACIO PUBLICO OCUPADO.
PRINCIPIO DE LA
CONFIANZA LEGITIMA-Promesa
a habitantes del barrio los Comuneros
De tiempo atrás
se les venía haciendo a los ocupantes de la zona aledaña al ferrocarril numerosas
y reiteradas promesas, esto reafirma aún más la aplicación de la CONFIANZA
LEGITIMA. El Distrito se comprometía  a dar solución a esa Comunidad, por ello
es criticable que en más de treinta años Santafé de Bogotá haya permitido
ocupación  del espacio público y en más de diez años algunos funcionarios hayan
postergado la solución de los problemas humanos que surgieron por la desidia de
los funcionarios. Es indispensable que haya acciones concretas y no
ofrecimientos coyunturales que se enredan luego en trámites burocráticos muchas
veces inoficiosos y otras veces engañosos.
DERECHOS DEL NIÑO-Protección
La existencia de
menores de edad no impide una determinación judicial de lanzamiento o
administrativa de desalojo. Pero, no por eso el Estado se puede desatender de
la protección al menor y del mantenimiento de la unidad familiar, especialmente
si los niños viven en condiciones infrahumanas.
Ref.: Expedientes
Nos. T-78710, 78659, 76332, 77330  (acumulados)
Peticionarios:
Laura María Torres y otros
Procedencia:
Consejo de Estado
Temas:
- La confianza
legítima, en las relaciones entre la administración y los administrados.
- La cohabitación
de los principios de la prevalencia del interés general, de la buena fé y la
igualdad.
Magistrado
Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Santafé de Bogotá
D.C., Diciembre trece (13)  de mil novecientos noventa y cinco (1995)
La Sala Séptima de
Revisión de tutelas de la Corte Constitucional compuesta por los Magistrados
Alejandro Martínez Caballero, Fabio Moron Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En  las solicitudes
de tutelas que aparecen  en los expedientes T-78710, 78659, 76332, 77330, que
por determinación de la Sala de selección fueron acumulados. Se trata de
acciones instauradas  por el apoderado judicial de numerosas personas
residentes en las orillas de la carrilera del ferrocarril en Santafé de Bogotá,
sector de Puente Aranda. Son solicitantes:
EMILSE ANGOLA MARIN,
C.C. 52106762 DE BOGOTA, ANA LIRIA RODRIGUEZ CC 51967513 BOGOTA, GRACIELA  DEL
CARMEN MATEUS DE RIVERA, CC 41744725, ROSA LILIA RUMIQUE MARIN CC. 55145035 DE
ALGECIRA, MARIA MAGDALENA CARRILLO DE MELO CC. 20869450 DE RAFAEL REYES, MARIA
PUREZA DE LOS ANGELES MATEUS CC. 41563846 BOGOTA, JAEL MARIN PERDOMO CC.
41612732 DE BOGOTA, RAFAEL TORRES RODRIGUEZ CC. 3161889 SAN JUAN DE RIOSECO,
LUIS ALEJANDRO TORRES PADILLA CC. 79576450 DE BOGOTA, JESUS ANTONIO TORRES
PADILLA79514384 DE BOGOTA, ANTONIO MELO CARRILLO CC. 3142985 QUIPILE, MARIA DEL
CARMEN SAAVEDRA CRUZ CC. 51992426 DE BOGOTA, BERTHA CRUZ LUGO CC. 41342767 DE
BOGOTA, SOFIA MATEUS DE OCHOA CC. 41773512 DE BOGOTA, MARIA FLORENIA LEYTON CC.
38251661 DE BOGOTA, GLORIA BEATRIZ PEÑA MARTINEZ CC. 52211750 DE BOGOTA, MARIA
EUGENIA OCHOA MATEUS CC. 51967284 DE BOGOTA, BERTHA LETICIA VASQUEZ AGUIRRE CC.
41375401 DE BOGOTA, MARTHA ELIZABETH CAMELO GOMEZ CC. 52211748 DE BOGOTA,
ALEXANDRA ISABEL CAMELO GOMEZ CC. 52211746 DE BOGOTA, FLOR ESTELLA CAMELO GOMEZ
CC. 52092757 DE BOGOTA, ANA ISABEL GOMEZ DE CAMELO CC. 41582403 DE BOGOTA,
CARMEN PATRICIA CHAPARRO CORREDOR CC. 52110761 DE BOGOTA, EVELYN SANCHEZ AMADOR
CC. 31197107 DE TULUA, BLANCA RUTH RODRIGUEZ JIMENEZ CC. 51741168 DE BOGOTA,
GLORIA ESPERANZA MORENO GOMEZ CC. 51560817 DE BOGOTA, MARIA TERESA
FOREROAGUIRRE CC. 20379330 DE CACHIPAY, MARIA DEL PILAR MARTINEZ FORERO CC.
52211745 DE BOGOTA, ANA CONCEPCION CAMELO GOMEZ CC. 52028223 DE BOGOTA, SIXTA
ADELA ARIZA ARDILA CC. 20285338 DE BOGOTA, EVIDALIA JIMENEZ PIÑEROS CC.
51666811 DE BOGOTA, MARIA ISABEL RODRIGUEZ CC. 20319743 DE BOGOTA, EVELIA OCHOA
MATEUS CC. 52029255 DE BOGOTA, JULIO ENRIQUE CRUZ CC. 19347924 DE BOGOTA, LUIS
ENRIQUE BAUTISTA BUITRAGO CC. 19134806 DE BOGOTA, RAUL GUERRERO CRUZ CC.
79236089 DE BOGOTA, MARIA DEL ROSARIO GAMBA CC. 28306953 DE PUENTE NACIONAL,
DORA ESTELLA CHAPARRO CORREDOR CC. 51843913 DE BOGOTA, CONSUELO MOYANO TICORA
CC. 5224744 DE BOGOTA, AMELIA PULIDO PULIDO CC. 41302769 DE BOGOTA, CLARA INES
TORRES PADILLA CC. 51968917 DE BOGOTA, MARTHA CECILIA TORRES PADILLA CC.
51968917 DE BOGOTA.
LILIA CHACON VANEGAS
CC. 51990092 DE BOGOTA, MARTA LUCIA BERNAL, CC. 51786070 DE BOGOTA, MONICA
GARZON QUINTANA CC. 52207214 ANA LUCIA QUINTANA VARGAS CC. 51687205 DE BOGOTA,
MARIA HORTENCIA JAIMES ZABALA CC. 20333224 DE BOGOTA, PEDRO JOSE GOMEZ MURILLO
CC. 98983 DE BOGOTA, ALEXANDER VELOZA PEREZ CC. 14243362 DE IBAGUE, JOSELIN
GUIZA CC. 13790861 DE FLORIAN, JAIRO ALBERTO GALVIS CARRASCO CC. 79361628  DE
BOGOTA, JANETH LUCIA VILLALBA POVEDA CC. 52105477 DE BOGOTA, RAFAEL ALFONSO
GOMEZ BALLESTEROS CC. 17168214 DE BOGOTA, MISAEL LOPEZ CC. 1707 4613 DE BOGOTA,
MARGARITA LOPEZ  PULIDO CC. 52029839 DE BOGOTA, MARIA YOLANDA GOMEZ ORTIZ CC.
51909733 DE BOGOTA, SUSANA LOPEZ PULIDO CC. 51922922 DE BOGOTA, CARMEN EDITH
TAVERA CC. 5214044 DE BOGOTA, CARMEN RAMIREZ CC. 41689822 DE BOGOTA, MARIA
ISTMENIA OLMOS LEON CC. 41558874 DE  BOGOTA, ALEXANDRA FORERO AGUIRRE CC.
52214295 DE BOGOTA, CANDELARIA FORERO TORRES CC. 51990684 DE BOGOTA, MARIA DEL
CARMEN NAVA CC. 41762608 DE BOGOTA, JUANA TULIA PARRA BETANCUR CC. 39642430 DE
BOSA, EVELIO ALEXANDER ANGOLA MARIN CC. 79646671 DE BOGOTA, GENY JASBETH
BENAVIDES MONTENEGRO CC. 52215097 DE BOGOTA,  GLORIA INES ACEVEDO CC. 39658413
DE BOSA, CLAUDIA MORENO CORTEZ CC. 52158206 DE BOGOTA, SANDRA PATRICIA
RODRIGUEZ RODRIGUEZ CC. 52211501 DE BOGOTA, MARTHA ROCIO ROA RODRIGUEZ CC.
52109256 DE BOGOTA, LUZ MARINA VARGAS FORERO CC. 23493829 DE CHIQUINQUIRA,
MARIA EMMA CRUZ VARGAS  CC. 23960522 DE RAMIRIQUI, FANNY AMAYA  NAVA CC. 39555727
DE GIRARDOT, MARTHA GONZALEZ VASQUEZ CC. 51942360 DE BOGOTA, ANA LEYDA ROJAS
BERBEO CC. 51995767 DE BOGOTA.
LAURA MARIA TORRES
RODRIGUEZ, ANA RITA VARELA DE RODRIGUEZ, MARIA HELENA BALLESTEROS VELASQUEZ,
FLOR ANGELA PARRA BETANCOURT, LUZ MIRYAM FORERO MORA, ANA MATILDE MARTINEZ
CASTIBLANCO, MARIA LIGIA VARGAS AGUDELO, MARIA LIBIA VARGAS AGUDELO,  MARIA
GLORIA RIOS DE RUIZ, NUMAEL ANTONIO MONTENEGRO, TRANSITO AYALA CELY, ANA
GRACIELA AGUDELO DE VARGAS, MARIA BEATRIZ RUBIO GONZALEZ, YOLANDA FORERO TORRES,
MARIA ADELA RUBIO GONZALEZ, MARIA LIGIA RUBIO GONZALEZ, ALCIRA DEL CARMEN
RODRIGUEZ BELTRAN, INES PATRICIA AMAYA GUIZA, JAIME VENEGAS RIBERA, LUIS
EDUARDO CHACON, MARIA ISIDORA TORRES SEGURA, LUIS HUMBERTO RODRIGUEZ JIMENEZ,
GUILLERMO VILLAMARIN PARRA, ORLANDO VILLAMARIN PARRA, MARIA INES MELO NOVOA,
OFELIA OSPINA SANCHEZ, MARIA DEL ROSARIO RODRIGUEZ ORTIZ, DIOSELINA CASTRO
GORDILLO, ALBA LUZ SALAS CARDOSO, BLANCA FLOR RODRIGUEZ MELO, ESTHER PADILLA
BOCANEGRA, INOCENCIA REAL TRIANA, ESPERANZA AMAYA NAVAS, ANA ELVIRA DIAZ DE
VARGAS, MARIA TERESA JESUS RODRIGUEZ MELO, NUBIA EMMA CHAPARRO CORREDOR, ANA
LUCIA RODRIGUEZ AYALA, LUISA SALAS LEON, INDIRA ORTEGON PATIÑO, MARIELA
GORDILLO CASTRO, BLANCA CECILIA MAHECHA. (Identificados con la Cédula de
Ciudadanía que figuran en la solicitud de tutela folios Nº 1 y 2, T- 78710).
MARIA DEL ROSARIO
CAJAMARCA MATEUS, MARIA DORIS TICORA, ABIGAIL OCHOA ROJAS, NICOLAS RODRIGUEZ
BALLESTEROS, HECTOR LEONARDO LOMBO ESPINOSA, JOSE IGNACIO ALARCON, GLORIA
PATRICIA RUIZ RIOS, LUZ MIRIAM CHACON VANEGAS, MERCEDES VANEGAS RIVERA, LUZ
MARINA MELO CARRILLO, CARMEN ROSA AYALA MARQUEZ, MARIA SARA NAVA DIAZ, CALIXTO
SOSA ZARTA, ELVIA GOMEZ XARDOZO. HERNAN AMAYA NAVAS, MARGARITA FOMEQUE GARCIA,
YANIRA PRECIADO FOMEQUE, TERESA RODRIGUEZ CASTELLANOS, FLOR MARINA MONTENEGRO,
OMAIRA DEL SOCORRO ZABALA GALLEGO, BLANCA CECILIA CHAVEZ DE VELANDIAADELAIDA
PEÑA CAMELO, OLGA LUCIA ALARCON, MARIA ISABEL OCHOA DE MURCIA, MIGUEL ALFONSO
ACOSTA DIAZ, MARIA ELENA OCHOA MATEUS, ENRIQUE GIL ROZO, SAGRARIO MELO
CARRILLO, LUZ MARINA CHAPARRO CORREDOR, MERCEDES BETANCOUR ROMERO, MANUEL
GUILLERMO LATORRE, ALGA LUCIA PINILLA RAMIREZ, TRANSITO PINEDA, CARLOS GUILLERMO
BUITRAGO, JORGE ENRIQUE MONTENEGRO DAZA, la discapacitada MARIA DE JESUS
HERNANDEZ DE CAMARGO. (Identificados con la Cédula de Ciudadanía que figuran en
la solicitud de tutela folios Nº 1 y 2  T- 77330).
Y de los menores:
DIEGO ARMANDO LOPEZ ACEVEDO,
DIANA MARCELA LOPEZ ACEVEDO, MARLON HUMBERTO ACOSTA RIOS, INGRI CAROLINA,
LISETH GERALDIN, EDISON CAMILO MARTIN ALARCON, PAOLA ANDREA, VERONICA, ANDRES,
DEUSI, CARLOS FERNANDO ALVAREZ ZABALA, LIZH MARYORI AMAYA ROA, WALTER GRONI,
YENNY PAOLA, YEIMI ROCIO, NIXON JAIR, ANGIE JULIET VARGAS AMAYA, PATRICIA,
JOHANNA MILENA AMAYA RODRIGUEZ, GILMA MARITZA, JUAN CAMILO BUITRAGO AMAYA,
MICHEL ALEXANDER ANGOLA GONZALEZ, JOSE ALEXANDER ROA ANGOLA, CLAUDIA GAMBA
ARIZA, LILIANA PATRICIA, FRANCY NETH, ANA LUCIA, JOSE ALEJANDRO, OLGA ROCIO,
GRACIELA GISENIA, JORGE ARMANDO VARGAS AYALA, YUDY ALEJANDRA, ELIDI VIVIANA,
ANGEL PAOLA ROJAS BALLESTEROS, JUAN CARLOS ALONSO RODRIGUEZ BALLESTEROS, HERNAN
DARIO BAUTISTA SELLAMEN, MARIA ISABEL, MIGUEL ANGEL, FLOR GERALDI, JOSE ALFONSO
SAAVEDRACAMELO, YURI ALEJANDRA CAMELO GOMEZ, IMER EDUARDO, LEIDI KATHERINE MOYA
CAMELO, CARLOS JULIO CAMELO MOYA, JHON ANGEL CAMELO, VIVIANA VICTORIA
CSTIBLANCO MELO, JOHANA ANDREA CASTIBLANCO, ANGELA VIVIANA, YULI ANDREA Y JULIO
ARTURO CRUZ PIÑEROS JORGE, LUIS CARLOS Y BERTHA YANETH RODRIGUEZ CRUZ, JESSICA
CAROLINA CORTEZ RODRIGUEZ, JOSE ORLANDO, JOSE ALEXANDER, JUAN CARLOS, VICTOR
ALFONSO, ANDRES EDUARDO, MARIA ANGELICA CHACON RODRIGUEZ, ANA MERCEDES, PAOLA
ANDREA, DIEGO FERNANDO SUAREZ CHACON, KAREN LILIANA, INGRI LORENA FORERO
CHACON, WILLIAM OSVALDO, JHON JAIRO, LUZ ADRIANA, MANUEL ENRIQUE, FREDDY
ALEXANDER, JOSE SAMUEL SUAREZ CHAPARRO, PEDRO ALIRIO, JOSE ALCIDES CARDENAS
CHAPARRO.
LUIS FELIPE PEÑA
RODRIGUEZ, SANDRA MILENA RODRIGUEZ, JHON JAIRO RODRIGUEZ, RAUL ALBERTO
RODRIGUEZ, DEYSI LEONELA RODRIGUEZ, LUIS HERMOGENES ROJAS RODRIGUEZ, JENNY
CAROLINA CASTILLO, ANDERSON RODRIGUEZ RODRIGUEZ, RAUL ARMANDO RODRIGUEZ R.,
LUIS ENRIQUE VILLAMARIN, JENNY PAOLA RODRIGUEZ R., LEIDY MARCELA RODRIGUEZ R.,
MARIA ALEJANDRA RODRIGUEZ RODRIGUEZ, JHON EDISON RODRIGUEZ RODRIGUEZ, MICHEL
FERNEY RODRIGUEZ RODRIGUEZ, ANDREA RUBIO, JIMMY ALEXANDER RUIZ TAVERA, EDWIN
LEONARDO RUIZ TAVERA, CARMEN YANETH RODRIGUEZ SAAVEDRA, DIANA SAAVEDRA, YENNY
PAOLA CASTRO SAAVEDRA, YEIMI JASLEY CASTRO SAAVEDRA, GENTIL REYES SALAS, WILMER
ALONSO VILLAMARIN SALAS, JHON FREDDY VILLAMARIN SALAS, FABIAN CAMILO
VILLAMARIN, STEFANIA SANCHEZ, OSCAR SANCHEZ, JOSE LUIS SANCHEZ, SANDRA ROMERO
SANCHEZ, LEIDI ROMERO SANCHEZ, PAOLA ROMERO SANCHEZ, JOSE LUIS SOSA NUÑEZ,
GABRIELA SOSA NUÑEZ, JOSE ENRIQUE RODRIGUEZ TORRES, JOSE FERNANDO QUINTERO
TORRES, ADRIANA PATRICIA TORRES RODRIGUEZ, JUAN CARLOS TORRES RODRIGUEZ, SANDRA
VIVIANA TORRES RODRIGUEZ, BERNARDO FORERO TORRES, CINDY PAOLA TORRES TORRES, YULY
ALEXANDRA RODRIGUEZ TORRES, JAIME ANDRES VANEGAS ROBAYO, ADELA MARITZA VARGAS,
YANI MARCELA CASTRILLON VARGAS, WILLIAM ANDRES CHISCO VARGAS, JAVIER CHISCO
VARGAS, ALEIDA VIVIANA TENJO VARGAS, JEISON GIOBANNY TENJO VARGAS, WILLIAM
DANIEL TENJO VARGAS, CRISTIAN FERNEY TENJO VARGAS, ROSA MARIA VARGAS DIAZ,
GERMAN HUMBERTO VARGAS DIAZ, NILXEN YANETH VANEGAS VASQUEZ, DEISI PATRICIA
VANEGAS VASQUEZ, DIANA MARCELA VANEGAS VASQUEZ, YENNY PAOLA VELOZA, MIGUEL
ANGEL VELOZA JAIMES, ANGELA BRILLI CHAPARRO MARIN, ORLANDO VILLAMARIN BERNAL,
CLAUDIA VILLAMARIN BERNAL, ELISA VILLAMARIN BERNAL, JHON EDWIN VILLAMARIN
BERNAL, KELLY MARYORI ECHEVERRY ZULUAGA, YULIA SOLEY ECHEVERRY, EDWIN ORLANDO
ECHEVERRY ZULUAGA, LUIS FELIPE ECHEVERRY ZULUAGA.
JIOBANNY, SERGIO
ANGELICA, MAURICIO LONDOÑO MATEUS. JUAN CARLOS REDONDO CAJAMARCA. MARIA HELENA,
JHON FREDDY PATIÑO CAJAMARCA, ANDRES FELIPE TORRES CAJAMARCA. JEISSON JAVIER,
JOSE LEONARDO, MANUEL ISIDRO, FABIO NELSON, JORDY ALFREDO MEDINA PARRA. KENNY,
CRISTIAN ANDERSON MELO GOMEZ. JUAN CAMILO, KELLY JOHANNA MONTENEGRO PINILLA.
WILSON ENRIQUE BENAVIDES MONTENEGRO. LUIS FERNANDO, JUAN CARLOS MONTENEGRO
MATEUS. JORGE ANDRES MONTENEGRO MONTENEGRO. JESUS ALEXANDER, AURA CRISTINA
MORENO CAMELO. JORGE EDUARDO BAUTISTA MOLLANO. JENNY CAROLINA, NINNI JOHANA
MOLLANO TICORA. JESSICA PAOLA OCHOA GONZALEZ. JOHN WILLIAM, OSCAR ANDRES, EDWIN
ALFONSO, FABIAN ANDRES CRUZ OCHOA. HUMBERTO JONNATHAN RAMIREZ OCHOA. JEISON
ANDRES, BRAYAN FABIAN, LUIS ENRIQUE OCHOA CAMELO. SANDRA MILENA, LINA VIVIANA,
MIGUEL MURCIA OCHOA. BRICEIDA, JOHN JAIRO OLMOS MELO. CRISTIAN EDUARDO, GERMAN
DAVID VARGAS ORTEGON. LEYDI JOHANNA, DIANA LISETH, HUVER IVAN CORTEZ OSPINA.
CLAUDIA JOHANNA TORRES PADILLA. JEIMMY CAROLINA PARRA. ADRIANA SMITH FORERO
PARRA, LUIS EDUARDO MONTENEGRO. ERIZ LUCIA PEÑA. JENNY ELISENIA, NUBIA
ESPERANZA AYURE  PEÑA. JONY ANDRES, NURY EDILMA PERALTA AMAYA. ADRIANA, ANA
RUTH, LILIANA PERALTA NAVA. WILMER ANDRES PRECIADO. MARCOS FABIAN, NINNY
JOHANNA, HENRY ALEXANDER, JUDDY VANESSA PRECIADO  FOMEQUE . LEYDI, LUIS
GONZALO, ANDRES GARZON QUINTANA. JOBANNY, JANETH ROBAYO. BAYRON JAIR ROA
TORRES. EDUARD HUMBERTO RODRIGUEZ RAMOS. MAYURIN JULIETH MATEUS RODRIGUEZ.
PEDRO PABLO PEÑA RODRIGUEZ.
LUIS EDUARDO, JHON
EDISON, FREDDY ANDRES, MARIA GISEL SAAVEDRA CHAPARRO. GUILLERMO, NATALIA
LILIANA SUAREZ CHAPARRO. JULIO, MARIA ELIZABETH, JOSE RICARDO CHAPARRO BERBEO.
ROSA MARIA,  JUAN GUILLERMO, DIANA MARCELA, JOSE LUIS DAZA FORERO, CRISTIAN
ANDRES, HEIDI GESENIA DUCUARA VILLALBA. JEISSON ANDRES VILLAMARIN FORERO. SANDRA
MILENA, JHON ALEXANDER, CARLOS ARTURO, JOSE BERNARDO, MONICA ANDREA OCHOA
FORERO. LUIS EDUARDO, JHONATAN ANDRES FORERO SALAS. MARCELA HERNANDEZ GAMBA,
JAIRO ANDRES GALVIS CASTAÑEDA.ANGIEL  ALEXANDER BEDOLLA GARZON. WILSON ALBERTO,
YUDY YOLIMA GUTIERREZ ROZO, SONIA STELLA MORENO GOMEZ, DIANA JACKELIN DUARTE
GORDILLO. JOSE RAUL, ERIKA NATALIA GUERRERO CORRALES. CESAR AUGUSTO, PATRICIA,
TILSIA JOHANNA, JIOBANNY GUIZA CONDE. FREDDY RENE, ROSA ADRIANA MESA RAMIREZ.
MARIBEL, JEFFERSON DAVIS GUZMAN RAMIREZ. JHON ARIT, WILMER SNEIDER, JENNIFER
HERRERA LEYTON, SANDRA MILENA TORRES JAIMES, ALEXANDER, JAMES JUAN, YURANI,
PAOLA VARGAS JIMENEZ. MIGUEL ANGEL, SERGIO ANDRES GOMEZ LOPEZ. SANDRA PATRICIA
CHACON LOPEZ. CRISTIAN ANDRES CARO LOPEZ. YENNY PAOLA MELO. JONNATAN ALEXANDER
LOMBO MELO. EXON DANILO LOMBO RUMIQUE. LISETH PAOLA MAHECHA GAMA. DIXON JAIR
MAHECHA OCHOA. ANDREA MILENA, OSCAR ARLEY, BRAYAN ANDRES, JOHAN STIVEN MAHECHA.
CARLOS FERNANDO MARIN, VILMER ALONSO MARTINEZ. CRISTIAN CAMILO MARTINEZ. LEIDY
KATHERINE BARRERA MARTINEZ. VICTOR MARTINEZ OLMOS. DEISI PAOLA, JOSE ALBERTO
MARTINEZ CHAPARRO, JHON FREDDY, MARCELA SOFIA, ANTONIO MARTIN MATEUS. JORGE
LONDOÑO MATEUS.
Todos ellos dieron
poder al abogado LIVINGSTON AREVALO GALINDO.
1. Los Hechos
Las circunstancias
que motivan la acción se simplifican, según el apoderado de los interesados, en
lo siguiente:
Sus poderdantes
ocupan un sector de Puente Aranda, en las orillas de la carrilera del
ferrocarril, desde hace más de 30 años y conforman un grupo de COMUNEROS
dedicados a la recolección y recuperación de papel, chatarra, plástico y otros
elementos reciclables, de lo cual derivan su sustento; y ocurre que la
Administración Municipal ha ordenado el desalojo según se dice para cederle el
terreno al metrobús, es decir, a una forma de transporte colectivo.
1.1. La Defensoría
del Pueblo va más allá, narra los antecedentes de la ocupación y adelanta
opinión crítica sobre una de las posibles soluciones para esta realidad social
impactante:
“Refieren
los hechos que hace aproximadamente 38 años debido a la ola migratoria
originada en causas multifactoriales el Sr. Jesús Franco, campesino procedente
de Anolaima atraído por las expectativas urbanas como el trabajo, la vivienda,
la salud y la educación, llegó a Bogotá con su familia pero al no  hacerse
realidad esas expectativas, pues ni siquiera tuvo acceso a un empleo real, se
vió precisado a instalarse en el terreno aledaño a la vía férrea en la calle 12
con cra. 40. En los años siguientes a 1956 el Sr. Franco atrae a parientes y
paisanos quienes construyen una hilera de ranchos, extendiéndose a todo lo
largo de la carrilera del ferrocarril, naciendo asi la comunidad de comuneros,
que hoy se encuentra conformada por ciento treinta familias para una población
de más o menos unas mil personas unidas por un factor común El reciclaje.
El
origen de esta ocupación obedece al surgimiento de industrias productoras de
materiales y en general a un aumento de consumo de empaques y envases y de
industrias transformadoras que demandan materias primas baratas, constituyendo
esta tarea el medio de subsistencia de este asentamiento dedicado a la
recolección de materiales recuperables.
Hoy
la población está constituida en un 50% por niños y jóvenes menores de 15 años
unidos por el oficio y el parentesco familiar, divididos en 21 ranchos de 32 a
40 metros cuadrados.
Es
asi como este gremio humano constituye el asentamiento subnormal más denso y
antiguo y además en zona de alto riesgo por encontrarse ubicados exactamente
debajo de los cables de alta tensión, que no obstante las limitaciones de todo
orden, obtuvo el premio al medio ambiente como agentes ecológicos en categoría
de iniciativa ciudadana para la gestión ambiental otorgada por el Ministerio
del Medio Ambiente.
Esta
comunidad recurrió a la Defensoría del Pueblo en mayo de 1994 con ocasión de la
tentativa de desalojo ordenada dentro de la querella 005 emanada del Alcalde de
Puente Aranda. Esta Regional concertó reuniones con Bienestar Social del
Distrito estableciendo comunicación con la Dra. Marleny Gómez, quien se
comprometió a crear mecanismos pertinentes para el desarrollo integral de la
población en estudio, de igual manera se practicó visita a la localidad
entablando conversación con el Alcalde y su asesor con miras a buscar líneas de
concertación y en lugar de hablar de desalojo, crear alternativas de
reubicación de los pobladores de comuneros, por lo que se realizó una reunión
con el Personero Delegado para los Derechos Humanos y la Familia, quien delegó
a la Doctora María del Pilar Rojas, avocando el conocimiento del caso.
En
aras de esta reubicación se concertó reunión con los industriales de
Gorgonzola, la Junta Administradora Local y los Ediles de la zona, de igual
manera nos reunimos con el Alcalde Local, quien se mostró determinado a llevar
a cabo el desalojo, sin embargo, en este momento se pudo evitar tal diligencia
convenciéndolo de la posibilidad de encontrar otra solución dentro del lenguaje
de condiciones de dignidad para estos seres humanos que si bien es cierto están
incurriendo en una ocupación de hecho, constituye un gremio humano vulnerable,
pero expectante ante los cambios que mejoren sus condiciones de vida. Por otro
lado, no se trata de avalar estas ocupaciones de hecho o invasiones, pero si
propender por el mejoramiento de su sistema de vida y no crear una problemática
social más, porque sería el problema de una localidad a otra sin solución
alguna en razón a que el reciclaje tiene estratificación, pues no se encuentra
el mismo material recuperable o reciclable en San Cristobal, por decir algo,
que en la zona industrial.
Por
otro lado es bien cierto que en un momento de la historia de Comuneros se trató
de reubicarlos en Ciudad Bolívar a través de la Caja de Vivienda Popular más
concretamente en Jerusalén, pero aconteció que se politizó la adjudicación de
las viviendas por cuanto el Concejal Mario Upegui intervino en esta y luego que
los habitantes de Comuneros trabajaron durante dos años, sábados, domingos y
festivos en el sistema de autoconstrucción, en el momento de ubicación de los
lotes trabajados por ellos, aparecieron adjudicados en cabeza de otros y otro
problema suscitado fue que al momento del sorteo quedaron en grupos totalmente
aislados, lo que les hacía imposible sobrevivir a su labor de reciclaje, sumado
además al problema del transporte.
Mi
posición personal es que no es Ciudad Bolivar la panacea o la solución a la
problemática social de estos pobladores subnormales de la carrilera del
ferrocarril, por cuanto de un lado sería crear un nuevo gueto y sumar una
problemática más a un sector agobiado por sus propios problemas y además que
son sujetos activos de los derechos establecidos como fundamentales en el marco
de nuestra Carta Constitucional y debe el Estado fijar condiciones necesarias
para hacer efectivo este derecho y promover planes de vivienda de interés
social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas
de asociación de estos programas de vivienda según reza el Art. 51 de la C.N.”
1.2.
Algunos Magistrados del Consejo de Estado, quienes informalmente observaron el
lugar cerca a la carrilera, donde hoy permanecen los solicitantes de la tutela,
consignaron en la sentencia lo siguiente:
“evidentemente
la zona de la carrera 42 entre las calles 6º y 13 es un bien público que se
encuentra ocupado por familias en estado que traspasa la “pobreza absoluta”.
Los
ocupantes son personas cuya labor se contrae a la recolección de desechos y
desperdicios de las zonas comerciales e industriales del vecindario... la Sala
considera que es tal la magnitud del estado de miseria que padecen los actores
de la tutela que prácticamente carecen de toda posibilidad de ejercicio de sus
derechos fundamentales invocados.
Si
estas personas vienen ocupando, por más de dos décadas el bien público
mencionado lo han hecho por la tolerancia de la autoridad que de esta manera ha
incumplido sus deberes legales y constitucionales; y no puede ser -luego de
tanto tiempo- la medida de represión policiva la salida adecuada; no se puede
pretender  la suspensión en un solo instante de situaciones que se han venido
generando con el tiempo, permitiendo el asentamiento de comunidades en cuyo
seno han nacido niños y envejecido padres y que, por precarias que sean, les
permite, al menos en niveles infrahumanos la conservación de la vida y la
formación de una familia. Es cierto que es deber de la autoridad distrital
proteger la integridad del espacio público, pero este deber debe cumplirse
“ab-initio” y no cuando, por incuria, se genere su ocupación. La respuesta policiva
no puede ser la medida aplicable a este caso por las consecuencias
imprevisibles y funestas que ella conllevaría para el orden social y la vida
humana de los ocupantes.
En
este caso, persiste el deber de protección del espacio público pero éste es
correlativo con el deber de la autoridad de procurar las mínimas condiciones de
existencia de las personas que han sido víctimas de la injusticia social que
sufren países como Colombia. Este deber prevalece sobre el primero. Por
contera, en los países latinoamericanos donde la migración del campo a la
ciudad es un factor que ha contribuido de manera patológica a la formación de
verdaderas megalópolis, los asentamientos humanos sub-normales son un elemento
distintivo de la miseria urbana ya se llamen favelas, villas-miserias o
tugurios lo cual impone a la administración el deber ineludible de adoptar
políticas audaces para conjurar de manera preventiva las dolencias de estas
capas sociales” [1] .
2. Opiniones de autoridades del Distrito Capital frente a la forma como
viven centenares de personas que instauran esta tutela:
2.1.
El Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá Antanas Mockus expresa que hay que velar
porque los bienes del Estado se protejan, dice que el Estado paternalista ha
quedado atrás con la nueva Constitución, piensa que la protección al trabajo y
la vivienda se predica para actividades que no generen y no dependan de una
situación de ilegalidad. Son sus palabras:
“La
situación de los demandantes ha estado al margen de la ley durante muchos años
y por ello no es admisible que se exijan derechos amparándose en tal
circunstancia, por cuanto implicaría que la violación de la ley fuera una
manera de adquirir derechos.
Exigir
a la Autoridad que dé soluciones integrales a los invasores es forzarla a
destinar los recursos para premiar a aquellos que transgreden la ley y
desconocer las circunstancias de otras personas más vulnerables a las que el
Estado debería atender prioritariamente por ser más débiles”.
2.2. La Personería para la Protección del Medio Ambiente y el
Desarrollo Urbano, expresa:
“me
permito informarle que esta Delegada no ha adoptado medidas en relación con el
desalojo de las personas afectadas por la Resolución proferida por el Alcalde
Local de Puente Aranda..., por cuanto es función de la Personería Distrital y
en particular de esta Delegada, velar por la integridad de los bienes fiscales
y de uso público”
2.3. El Personero Delegado para Asuntos
Policivos solamente dice:
“Respecto
de las medidas tomadas en relación con el citado desalojo, la intervención de
esta Delegada se concretó a esa diligencia, velando por la observancia del
debido proceso y coadyuvando el término dado a los demandados. Sin embargo, los
ocupantes apelaron la decisión.”
2.4.
El Alcalde Local de Puente Aranda cree que hay que darle
prioridad a las comunidades que estén en la legalidad y que “en esta ciudad hay
muchísimas comunidades en iguales o peores condiciones socioeconómicas que esta
de los Comuneros”. Sin embargo, propone soluciones, como se informará
posteriormente en este fallo.
2.5.
El Presidente del Consejo de Justicia del Distrito Capital invoca el artículo
6º de la Ley 9ª de 1989, en cuanto dice que “... El destino de los bienes de
uso público incluidos en el espacio público de las áreas urbanas y suburbanas
no podrá ser variado sino por los Concejos...”
3. Actuaciones de funcionarios del Distrito Capital que motivaron las
solicitudes de tutela.
Las
tutelas se instauraron porque el Alcalde Local de Puente Aranda profirió una
orden de desalojo, dentro de una querella policiva contra PERSONAS
INDETERMINADAS y porque la decisión fue confirmada por el Consejo de Justicia
del Distrito Capital.
En
informe rendido por dicho Alcalde Local, se hace un resumen de las actuaciones,
asi:
“Que
con fecha junio 14 de 1994, el Representante Legal de Ferrovías, a través de
apoderado. previo poder conferido, presentó ante esta Alcaldía querella
policiva, contra personas indeterminadas, por ocupación de zona de uso público,
las construcciones de cambuches en maderas, lata y cartón, en el sector de la
Cra. 42 entre calles 6 y 13, vía férrea.
La
Alcaldía Local, mediante auto de fecha de junio 30 de 1994, de conformidad con
el decreto 640 de 1937, art. 132 del Decreto  1355/70 y art. 442 del C.D.P.,
avocó conocimiento de las diligencias y se radicó bajo el Nº005/94, y fijándose
fecha para llevar a cabo diligencia de Inspección Ocular.
El
día 29 de noviembre de 1994, la Alcaldía Local, llevó a cabo diligencia de
Inspección Ocular, en donde se hizo plena identificación de la zona reclamada y
que se encuentra ocupada con una serie de construcciones irregulares en
materiales reciclables, desde la calle 6 hasta la calle 13, a la altura de la
Cra. 42 ó Avenida del Ferrocarril. Con base en estas probanzas la Alcaldía
Local, profirió resolución ordenando a estas personas la desocupación del
espacio público ya referido.
Contra
la providencia proferida por la Alcaldía, se presentó recurso de reposición y
en subsidio el de apelación, concediéndose para ante el superior jerárquico
recurso de apelación en el efecto suspensivo.
Con
oficio SG-310-95 de fecha junio 1º de 1995, hemos recibido la querella Nº
005/94, proveniente del Consejo de Justicia de Santafé de Bogotá D.C.,
estableciéndose que mediante acta Nº 142 de abril de 1995, se confirmó en todas
y cada una de sus partes el acto administrativo proferido por la Alcaldía Local
de Puente Aranda, el 29 de Noviembre de 1994, dentro de la diligencia de
Inspección Ocular, adelantada con la querella Nº 005/94, por ajustarse a
Derecho. Debiendo la Alcaldía proceder de conformidad.
Nuestras
actuaciones en lo aquí comentado, corresponden a la atribución que establece el
Estatuto Orgánico de Bogotá D.C., (Decreto 1421) en su numeral 7º del Artículo
86, que establece que los Alcaldes, en condición de autoridades administrativas
del lugar deben dictar los actos y ejecutar las operaciones necesarias para la
protección, recuparación y conservación del espacio  público, acorde además con
el art. 82 de la Constitución Política de Colombia, que instituye como deber
del Estado, velar por la protección de la integridad del espacio público y por
su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.
Ese
espacio público y su preservación se encuentra igualmente reglamentado para una
destinación al uso común por otras normas entre otras los Códigos Nacional y
Distrital de Policía y la Ley 9a. de 1989.
Que
no es dable para el Estado que los particulares argumentando sus derechos
violen normas de derechos fundamentales colectivos como el de la libre
circulación y el sano ambiente, porque además repetimos es una atribución
nuestra la de preservar y mantener el espacio público libre  y en beneficio
común”.
3.2. En la diligencia de inspección judicial citada se consignó lo
siguiente:
“Fuimos
atendidos por BLANCA RUTH RODRIGUEZ  DE RODRIGUEZ, C.C. Nº51741168 de Bogotá,
persona que es líder comunitaria y miembro de la Junta Directiva “Los
Comuneros” que tenía personería jurídica pero en este momento no la tienen y
quien atiende en nombre de toda la comunidad que comprende 160 familias y quien
enterada del objeto de la diligencia manifiesta: “En ningún momento la
comunidad “Comuneros” ha desconocido la ilegalidad del uso de estos terrenos
puesto que durante 35 años hemos tenido pleno conocimiento de este hecho como
también tenemos conocimiento de que vivimos prácticamente con el tren durante
30 años sin presentársenos ninguna clase de calamidad doméstica ni personal
teniendo en cuenta y acogiéndose a las nuevas leyes de Ferrovias y la Alcaldía
Local de Puente Aranda queremos hacerle saber que nuestra comunidad está
dispuesta a una reubicación digna a que se respete nuestro sistema de trabajo que
es el reciclaje, haciendo aclaración que esta es una comunidad sana  y
pacífica, por lo tanto esperamos que nuestro problema se arregle por las
mejores vías y claridad del caso. Quería aclararles eso sobre la cuestión de la
Caja de Vivienda Popular quiero aclararlo, simplemente fuimos conejillo de
indias para el político de ese tiempo, fue el doctor Upegui, se nos dijo eso al
principio que entramos a trabajar con la Caja pero después la realidad fue
otra. Trabajamos durante más de dos años, sábados, domingos y festivos en el
llamado sistema  de autoconstrucción pero en vista de lo costoso que salió este
sistema, la mayoría de las personas renunció. El otro problema es que cuando se
sortearon las casas nosotros quedamos en grupos totalmente aislados y donde era
imposible sobrevivir con nuestra labor porque nosotros somos recicladores y nos
mandaron al pico de Jerusalén. Nosotros en ningún momento estamos pidiendo
limosna pero si queremos que tanto las instituciones privadas como las del
gobierno nos den la oportunidad de un mejor mañana teniendo en cuenta que somos
agentes ecológicos y contribuyentes al medio ambiente, por eso nos ganamos el
premio Nacional al Medio Ambiente. Nosotros estamos trabajando con la Fundación
Dignificando, en busca de una solución, teniendo en cuenta nuestro trabajo y la
necesidad de la educación para nuestros hijos. Esto es por hacer un precedente
a lo que es la comunidad en la que nací y me he criado hasta el momento, del
resto es conocimiento  bueno o malo de las autoridades competentes”.
3.3. El Alcalde resolvió:
“PRIMERO.-
Declarar espacio de uso público la zona comprendida entre las calles 9a. y 13 y
la carrera 41 o avenida del ferrocarril y carrera 42, correspondientes a la
línea y el corredor férrero perteneciente a “Ferrovías”, empresa industrial y
comercial del Estado, sitio donde además se encuentran postes y cables de
energía de alta tensión, por las probanzas anotadas en los Resultandos y
Considerandos. SEGUNDO.- ordenar a la señora BLANCA RUTH RODRIGUEZ DE RODRIGUEZ,
en su propio nombre y en el de la comunidad que representa como Junta Directiva
“Los Comuneros”, asi como a los demás ocupantes del espacio público en el sitio
ya anotado, la restitución de dicho espacio público y la consecuente
desocupación de personas, animales, casas y demás elementos  que usurpen o
invadan dicho espacio. TERCERO.- Conceder a BLANCA RUTH RODRIGUEZ DE RODRIGUEZ
y demás ocupantes del espacio público, el término de treinta (30) dias,
contados a partir de la fecha, para desalojar y restituír voluntariamente el
espacio público ya descrito. CUARTO.- Advertir a BLANCA RUTH RODRIGUEZ DE
RODRIGUEZ y demás ocupantes, que si precluído ese término  no se ha efectuado
la desocupación voluntaria el Despacho  la llevará  a cabo con los medios necesarios
a nuestro alcance y con la colaboración de la fuerza pública si es del caso.
QUINTO.-  Hacer saber a los ocupantes que el incumplimiento a lo aquí
dispuesto, dará lugar a la aplicación del procedimiento establecido en el art.
18 del D. 522 de 1971, la Ley 23 de 1991 y el D. 0800 del mismo año. SEXTO.-
Contra la presente Resolución proceden los recursos de reposición y de
apelación, en los términos establecidos por la ley.- Notifíquese y cúmplase. La
presente Resolución es notificada en el acto a BLANCA RUTH RODRIGUEZ DE
RODRIGUEZ en su condición personal y además a los demás ocupantes a través de
la misma BLANCA RUTH RODRIGUEZ DE RODRIGUEZ como su representante, dando
constancia además que en toda la diligencia desde su iniciación hasta este
momento han estado presentes las personas ocupantes del lugar, quienes se han
enterado de todo lo aquí anotado. Se le concede el derecho al uso de la palabra
a la señora BLANCA RUTH RODRIGUEZ DE RODRIGUEZ, quien manifiesta: “Para mi
forma de pensar y la de mi comunidad  y acatando lo ya explicado por el señor
Toledo, se me hace totalmente inhumano arreglar en plazo de 30 días un problema
que lleva 35 años y tiene 700 ocupantes, es por eso que queremos dejar también
constancia de que le hemos  hecho conocer a la Alcaldía Zonal los pormenores y
pormayores de esta comunidad, teniendo en cuenta que hasta el momento no nos ha
dado ninguna solución y sí en cambio se nos ha dado un plazo imposible de
cumplir. Dejamos constancia todos los habitantes de este sector que apelamos a
la medida teniendo en cuenta  que nuestro problema a más de ser de ocupación es
un problema social, aclarando también que en el transcurso de los días se
presentará la sustentación. Confiamos en que no tengamos la más mínima
necesidad de defender el techo de nuestros hijos llevándoles la contraria a las
autoridades competentes y que las autoridades tengan en cuenta que nuestra
comunidad la conforma más del 70% niños. Agradeciendo la atención prestada por
todos los presentes, atentamente Comunidad “Los Comuneros”.
3.4. La reposición fue resuelta
desfavorablemente el 11 de enero de 1995 y, en el Consejo de Justicia del
Distrito Capital, la apelación tampoco prosperó (providencia de 12 de abril de
1995).
4.
Solicitud
El
abogado Jaime Arévalo Galindo, con poder especial para instaurar acción de
tutela, solicita que:
“Se
suspenda la ejecución de la orden de desalojo, del alcalde Local de Puente
Aranda, y el Consejo de Justicia de Santafé de Bogotá, respectivamente.
Se
ordene el Instituto de Bienestar Familiar, Departamento Administrativo de
Bienestar Social del Distrito, Caja de Vivienda Popular, INURBE, Concejo
Municipal, Cámara de Representantes, Senado de la República, Alcaldía
Municipal, en coordinación con la Personería Distrital adoptar un programa integral
de atención a los peticionarios, sus familias, para que en el menor tiempo
posible puedan abandonar el espacio que en este momento se les está exigiendo
en desmedro de sus más precarios derechos.
Reubicación
para sus familias, sin menoscabo de su trabajo”
Considera
que se han desconocido o se han  violado:
“Decreto
Número 2591 de 1991. Artículo 86 de la Constitución Política, Declaración
Universal de Derechos Humanos, art. 2, art. 7. Pacto internacional de derechos
económicos, sociales y culturales, L 74/68, art. 3. Pacto internacional de
derechos civiles y políticos. Convención Americana sobre derechos humanos,
L16/72. Convenio 100/51 de la Organización internacional del trabajo.
Convención internacional sobre todas las formas de discriminación contra la
mujer, L51/81. Convención internacional  sobre todas las formas de
discriminación Racial, L22/81. Convención internacional para la represión y el
castigo del  crimen del aparteid, L26/87.
Agrega:
Consideramos
amenazados unos, violados otros, con la decisión tomada por la Alcaldía y el
Consejo de Justicia de Santafé de Bogotá, los artículos 13. 25, 44, 47, 48, 51,
54, 60, 67, que respectivamente hacen mención del Principio  de igualdad, del
derecho del trabajo, de la familia, de los derechos fundamentales de los niños,
de la obligación del Estado a la asistencia Pública en relación con las
personas que carecen de medios de subsistencia, del servicio público de
seguridad social de carácter obligatorio, de la obligación del Estado de la
atención de la salud y el saneamiento ambiental, de la obligación del Estado y
de los empleadores de ofrecer formación y habilitación profesional y técnica a
quienes lo requieran, del acceso a la propiedad promovida por el Estado, del
derecho a la educación.
5.
Decisiones en primera instancia
Todas
fueron proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca; las fechas de
las sentencias son:
a-
En el expediente T- 77330 (María del Rosario Cajamarca y otros): 12 de junio de
1995
b.
En el expediente T- 76332 (Emilse Angola Marín y otras): 13 de junio de 1995
c.
En el expediente T- 78659 (Lilia Chacón y otros): 12 de junio de 1995
d.
En el expediente T- 78710 (Laura María Torres y otros): 12 de junio de 1995
En
estos cuatro fallos se tuteló el derecho al trabajo (art. 25 C.P.) de quienes
solicitaron el amparo. Pero adicionalmente, en los casos T-78659 y en el
T-76332 también se protegieron los derechos fundamentales de los niños (art. 44
C.P.)
En
todos se ordenó la suspensión de la Resolución de 29 de noviembre de 1994
dictada dentro de la diligencia de inspección judicial y de las que resolvieron
los recursos de reposición (11 de enero de 1995) y apelación (12 de abril de
1995). Pero, en las tutelas T-77330 y T-76332 la suspensión se ordenó por dos
meses, mientras que en las T-78710 y T-78659 no se fijó término.
En
forma más o menos similar en las cuatro sentencias se le ordenó al Alcalde
Mayor del Distrito Capital adoptar un programa integral en favor de los
peticionarios con la participación de entidades, organismos y autoridades
nacionales y distritales a fin de lograr la reubicación de los solicitantes,
teniendo en cuenta el oficio que éstos vienen desarrollando. En las tutelas
T-78710, T-78659, T-77330 y T-76332 se fijaron dos meses a la Alcaldía para que
adoptara e hiciera efectivas las medidas ordenadas. En los considerandos se
estableció:
“Deduce
la Sala que para ese grupo humano, el habitat actual permite generar su propia
susbsistencia, constituyendo el medio de generación de trabajo de solución
parcial a sus necesidades más apremiantes, de modo que un cambio abrupto o el
desarraigo del mismo, pueden generar problemas de desempleo y mayor miseria.
Tal
consecuencia, produciría de inmediato un efecto nocivo  contra los niños de las
familias desalojadas, cuyo número es incierto, pero resulta hecho notorio,
abundan en las comunidades subnormales.
Esa
perspectiva permite concluír que antes de hacer efectiva la medida policiva  es
necesario que el Jefe de Gobierno del Distrito Capital, en coordinación con
otras entidades nacionales, establezca un programa concreto para proteger a la
comunidad de la cual hacen parte los peticionarios, acorde con su atribución en
relación con la acción administrativa para el cumplimiento de la Constitución
en materia de derechos humanos, bienestar general y mejoramiento de la calidad
de vida.
En
consecuencia se accederá a tutelar el derecho al trabajo de los demandantes asi
como los derechos de los niños  de ese grupo humano y para su efectividad se
ordenará al señor Alcalde Mayor del Distrito Capital, que dentro del plazo de
dos meses, realice la coordinación necesaria en orden a trasladar pacíficamente
sin desmedro de su actual actividad el grupo de ocupantes del espacio de
propiedad de la Empresa Colombiana de Vías Ferreas primeramente referido”
6.
Aclaración de la sentencia
El
apoderado judicial del Distrito Capital, solicitó aclaración de lo fallado,
pero el Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró que en la acción de
tutela no cabe la aclaración de sentencias.
7.
Fallos de segunda instancia
Impugnadas
como fueron las decisiones de primera instancia, por el Alcalde Mayor, el
Alcalde Local y el Presidente del Consejo de Justicia, definió el Consejo de
Estado en estas sentencias:
a)
De la Sección Tercera, 19 de julio de 1995, en la T-77330, CONFIRMANDO
INTEGRAMENTE LA DEL TRIBUNAL.
b)
De la Sección Primera, 7 de julio de 1995, REVOCANDO lo impugnado y RECHAZANDO
por improcedente la tutela, puesto que, en su sentir ha debido acudirse a los
procesos propios de la jurisdicción administrativa. (T-76332)
c)
De la Sección Segunda, 3 de agosto de 1995, T-78659, CONFIRMADO la de primera
instancia, amparando los derechos consagrados los artículos 13, 44 y 42 de la
C.P. y tomando adicionalmente las siguientes medidas:
“2.
Para la efectividad del amparo reconocido en el numeral anterior, se ordena la
suspensión de la ejecución del acta de Diligencia de Inspección Ocular, de 29
de noviembre de 1994, de la Alcaldía Local de Puente Aranda, y del Acta 142 de
12 de abril de 1995, del Consejo de Justicia, hasta tanto  las entidades  aquí
obligadas, den aviso al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, del
cumplimiento de las medidas que esta providencia dispone.
3.
El Departamento Administrativo de Bienestar Social del Distrito y el Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, deberán tomar las medidas pertinentes para
garantizar los derechos de los menores, procurando mantener la unidad familiar,
antes de la ejecución de cualquier medida.
4.
Se ordena al señor Alcalde Mayor del Distrito  Capital; a la Caja de Vivienda
Popular; al INURBE; y a FERROVIAS, en la medida en que sus estatutos se lo
permitan, con la coordinación de la Personería Distrital, adoptar un programa
para la reubicación de los peticionarios, en condiciones razonables que
garanticen los derechos aquí tutelados”.
d)
De la Sección Segunda, 3 de agosto de 1995, T-78710; también confirmó, amparó
los derechos establecidos en los artículos 13, 42 y 44 de la C.P. y tomó
medidas idénticas a las de la sentencia del literal anterior (T-78659).
En
estas dos últimas sentencias las argumentaciones  son similares. Vale la pena
resaltar:
“
7. No oculta la Sala su perplejidad frente a la tardía actuación de las
entidades públicas, encargadas de la preservación del espacio público, cuya
desocupación ahora se discute, pues pese a tener ocurrencia en un sector
céntrico de la capital, en plena zona industrial, las viviendas construidas
debajo de los cables de fluído eléctrico de alta tensión, han transcurrido 38 años,
y a corregir tal situación hasta el punto que por el curso del tiempo se ha
venido convirtiendo en un problema social cada día más complejo, por el
creciente número de personas que conforman la comunidad.
8.
La comunidad ha ocupado el espacio público, no sólo por tolerancia de las
entidades a cuyo cargo se encuentra su preservación, sino además, por
incumplimiento de los deberes que les impone la Constitución y la Ley.
No
resulta pues, razonable, que después de haber permitido por tanto tiempo la ocupación
de hecho pretendan de la noche a la mañana llevar a cabo el desalojo, mediante
la adopción de la medida policiva, como único instrumento adecuado, para
corregir la situación, sin prever las consecuencias que ella generaría para el
orden social y para la vida de los ocupantes. en efecto, según el informe de la
Defensoría del Pueblo, el pretendido desalojo se refiere a un millar de
personas, el 50 % de ellos niños y menores de 15 años, que a simple vista se
deduce que muchos de ellos han permanecido allí por toda su vida, a todos los
une un factor común, el “reciclaje”, única e inmediata alternativa en la
que han fijado la posibilidad de subsistencia. Es su mundo posible, del cual,
pretender desarraigarlos, sin la adopción de un programa de reubicación,
inexorablemente les causaría perjuicios de todo orden, dadas las condiciones en
que se desenvuelven. Pertenecen a una comunidad marginada que dadas las
características que los identifica, constituye un grupo social vulnerable.
9)
No olvida la Sala, que en esta oportunidad, persiste el deber de protección del
espacio público, a cargo de las autoridades que señala la Constitución y la
Ley. Empero es innegable también, el deber que tienen las autoridades de
brindar protección a las personas que se encuentran en circunstancias de
debilidad manifiesta. Este deber debe conciliarse con el Estado Social de
Derecho.
10)
Estima pertinente la Sala, hacer referencia al postulado de la “justicia
distributiva” de SS LEON  XIII, consignado en la encíclica RERUM NOVARUM:
Exige,
pues, la equidad que la autoridad pública tenga cuidado del proletariado
haciendo que le toque algo de lo que él aporta a la utilidad común, que con
casa en qué morar, vestido con qué cubrirse y protección con qué defenderse de
quien atenta a su bien, pueda con menos dificultades soportar la vida.
De donde se sigue que se ha de tener cuidado de fomentar todas aquellas cosas
que en algo puedan aprovechar a la clase obrera. (Pág. 35).
La
Corte Constitucional, en sentencia Nº T-222 (sic)  de 1992 sostuvo lo
siguiente:
Lo
anterior supone, en consecuencia que cuando una autoridad local se proponga
recuperar el espacio público ocupado por vendedores ambulantes titulares de
licencias o autorizaciones concebidas por el propio Estado, deberá diseñar y
ejecutar un adecuado y razonable  plan de reubicación de dichos vendedores
ambulantes de manera que se concilien en la práctica los intereses en pugna.
En
ese orden de ideas, deberán protegerse los derechos de los menores y del núcleo
familiar, conforme lo prescriben los artículos 13, 42 y 44 de la Carta
Política, ordenando para el efecto, a las entidades que se indicarán en la
parte resolutiva de esta providencia , la adopción de un programa de
reubicación, que garantice la protección de esos derechos.
8.
Informes que han llegado a la Corte:
Con
el propósito de obtener mayores elementos de juicio, la Sala de Revisión
solicitó varios informes.
De
las contestaciones que llegaron vale la pena reseñar:
8.1.
Inurbe:
“1.
EL INURBE se ha reunido con delegados de la Alcaldía Mayor de Bogotá, CVP,
Alcaldía Local de Puente Aranda, Bienestar Social del Distrito con el fin de
coordinar las acciones pertinentes.
2.
El Instituto ha manifestado en varias oportunidades que para llevar a cabo una
reubicación de este tipo, es necesario presentar al INURBE  Regional Santafé de
Bogotá el respectivo programa para su estudio y posterior declaratoria de
elegibilidad y asignación del Subsidio Familiar de Vivienda. Lo anterior de
conformidad con las normas vigentes que sobre el otorgamiento y administración
del subsidio excepcional rige en la entidad.
3.
Consecuencialmente esta Entidad está a la espera de que la Caja de la Vivienda
Popular presente el Programa de Vivienda, ya sea directamente o mediante
convenio o contrato con un tercero, para su declaratoria de elegibilidad.
Igualmente
le informo que los rubros presupuestales para el subsidio Familiar de Vivienda
son generales, del orden Nacional y no Local o Regional. El Decreto 706 del
abril 18/95, dispone de un mínimo de 30% para programas excepcionales, con el
objeto de cobijar a los solicitantes de este tipo. Los peticionarios  pueden
acceder  a dicho subsidio siempre y cuando, como lo dijimos anteriormente
presenten el programa.
Ya
en el momento en que este se encuentre radicado y declarada su elegibilidad se
les informará sobre el desarrollo del mismo”
8.2.
Alcaldía Local de Puente Aranda:
Envió
fotocopia de la Resolución 047 de 2 de agosto de 1995, en la cual ordena
restitución del espacio público, en la zona de la carrera 65B con calle 17;
determina que en 15 días desalojen: Herminia Espejos de Gómez, Publio Burgos
Velasco, Dora de Martínez, Francelias Peña, Dora Inés Briceño, María del
Rosario  Ariza, María Clemencia Cardozo, María del Carmen Vargas, Juan de Dios
Palomino, Nohora Elsa Bernal Reyes, quienes al ser notificados apelaron.
No
se aprecia qué relación hay entre esta información y el caso de tutela que se
tramita.
8.3.
La Caja de Vivienda Popular del Distrito rinde un informe según el cual:
“Con
base en la revisión y actualización de la información a junio 9 de 1994,
relacionada con las familias involucradas en el mencionado programa, se pudo
constatar lo siguiente:
a.
Familias Beneficiarias: 138-
-Consignaron
cuota opción (inicial) 94 familias. De estas: Tienen construída la Unidad
Básica y algunas se encuentran en proceso de construcción.
-31
no se vincularon al proceso de construcción.
-36
familias nunca cancelaron la cuota opción (inicial),
-Renunciaron
al programa 8 familias.
b.
En visita realizada en agosto 26 de 1994, por el equipo de la División Social
del Centro de la Construcción a cada una de las familias vinculadas al
Subprograma 3, con servicios, se encontró:
-32
unidades básicas habitadas
-5
unidades básicas abandonadas y 1 desocupada
-6
unidades básicas dadas en arriendo
-4
unidades básicas fueron vendidas
-4
unidades básicas al parecer en proceso de mejoras
-4
unidades básicas habitadas por personas que manifestaron no pagar arriendo,
argumentando que son familiares.
-1
unidad básica fue destinada para instalar una tienda (suponemos que fue
arrendada)
-2
adjudicatarios no fue posible ubicarlos y de las cuatro personas que se
encuentran adelantando la construcción de sus unidades básicas, una desertó y
las 3 restantes están trabajando en terreno.
Se
resalta que estas familias fueron beneficiadas con la exoneración del pago de
la cuota opción (inicial), dando cumplimiento a lo ordenado en el art. 24 del
acuerdo 19 de 1987, del Concejo de Santafé de Bogotá, D.C., por lo tanto debían
cancelar una suma de $25.000,oo por concepto de crédito de materiales.”
8.4. El Concejo de Bogotá dice que se
hizo un debate pero que no se ha recibido “un Proyecto de Acuerdo
correspondiente a lo determinado en la providencia respecto a las tutelas
instauradas por los residentes de la orilla de la carrilera del ferrocarril
sector Puente Aranda”. Sin embargo, expidió el mencionado Acuerdo 19 de 1987,
que viene al caso en su artículo 24.
8.5.
El Alcalde Local de Puente Aranda informa adicionalmente:
“Que
la Administración Distrital, a través de la Caja de Vivienda Popular del
Distrito y bajo la coordinación del Alcalde Local de Puente Aranda, identifique
y adquiera un predio, consultando a la comunidad, de tal manera que quienes
residen allí puedan adelantar en un término no mayor de cuatro meses la
construcción de una solución de vivienda de carácter prefabricado para lo cual
ya ellos han adelantado las acciones pertinentes. De lo anterior se levantó un acta
el pasado 31 de octubre que anexo.
En
consecuencia se han identificado una serie de predios en diferentes localidades
del Distrito Capital, sobre los cuales en el momento la Caja de la Vivienda
Popular del Distrito, viene haciendo los estudios de rigor para determinar si
son urbanizables, si no tienen ningún problema de orden jurídico y si es viable
su adquisición.
Asi
las cosas, este Despacho espera para el transcurso de estos días, que se
adquiera el predio con el fin de que la Caja de la Vivienda del Distrito,
proceda a venderlo mediante un crédito blando y a un muy largo plazo, a esta
comunidad de los Comuneros, con el fin de que se proceda inmediatamente a la
construcción de las viviendas y en el término acordado con la comunidad, esto
es, cuatro meses, se desocupe el espacio público a que nos hemos venido
refiriendo.”
El
acta a la cual se hace referencia, de 31 de octubre de 1995 expresamente
señala:
“En
el Despacho del Alcalde Local el día 31 de octubre de Mil Novecientos Noventa y
Cinco (1995) a las 10 a.m. se reunieron los señores BLANCA RUTH RODRIGUEZ
portadora de la C.C. Nº 51.741.168 de Bogotá, GUILLERMO BUITRAGO con C.c. Nº
19.112.396 de Bogotá, JOSE MANUEL FORERO portador de la C.c. Nº 80.380.713 de
Usme, JOSE LEONARDO MEDINA portador de la C.C. Nº 80.310.434 de Cachipay en
representación de la Comunidad de los Comuneros, ubicada sobre la vía férrea en
jurisdicción de esta Localidad y el Alcalde Local Dr. EFRAIN GARCIA FERNANDEZ,
para definir la restitución de espacio público ocupado por esta comunidad,
llegándose al siguiente acuerdo: PRIMERO: El Alcalde Local de Puente Aranda
asume la responsabilidad de ubicar un predio y a coordinar con la Caja de la
Vivienda Popular del Distrito, la adquisición del mismo, siempre y cuando dicha
adquisición sea acordada con la comunidad de tal manera que ellos puedan
construir allí una solución de vivienda prefabricada. SEGUNDO: Una vez
adquirido y entregado el predio la Comunidad iniciará la construcción de sus
viviendas para que en un término de 4 meses se proceda a desocupar el espacio
público en el que hoy viven. En constancia firman  los que en ella
intervinieron una vez leida y aprobada en todas sus partes.”
Pese
a este compromiso la Caja de Vivienda Popular sigue en su posición original,
con trámite lento y repite lo del ofrecimiento de reubicación en Ciudad
Bolívar.
8.6.
El I.C.B.F. comunica a la Corte:
“El
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, a través del Centro Zonal de Puente
Aranda de la Regional Santafé de Bogotá, ha adelantado las siguientes acciones
en favor de los menores que habitan a la orilla de la carrilera del
ferrocarril:
-Promoción
de la Comunidad para la organización y funcionamiento de tres (3) Hogares
Comunitarios de Bienestar, dos (2) en la modalidad de atención 0-7 años de
tiempo completo y uno en la modalidad FAMI (Familiar, Mujer, Infancia),
teniendo en cuenta las necesidades de atención de la población.
-Capacitación
en Minuta patrón, Manipulación y Conservación de Alimentos a las señoras de la
comunidad responsables del Restaurante Escolar promovido por la Fundación
Dignificando; además se apoyó con el suministro de estufa, horno y licuadora.
Para este proyecto se ofreció el apoyo económico mediante contratación para
Almuerzo Escolar pero la Fundación y la comunidad decidieron asumirlo sólos,
con muy buenos resultados.
-Manejo
y orientación a la comunidad de los casos de Protección Especial ó preventiva
que han surgido como resultado del trabajo interinstitucional y comunitario
realizado.
-Como
medida preventiva para las acciones de desalojo que se han anunciado, la
Coordinación del Centro Zonal ofició desde el mes de Junio al Señor Alcalde
Local solicitándole información al respecto, con el propósito de entrar a
determinar si requiere de la intervención del Defensor de Familia u otras
instancias frente a la Protección de los Menores. A lo anterior no se ha dado
respuesta.”
8.7.
El Departamento Administrativo de Bienestar Social del D.C.
“         El
Departamento Administrativo de Bienestar Social del Distrito, a través del
Centro Operativo Local de Puente Aranda y Antonio Nariño ha venido adelantando
acciones preventivas y de asistencia con las familias ubicadas sobre la línea
del Ferrocarril (Comuneros) carrera 41 con calle 9ª  y las ubicadas en la calle
22 con carrera 30 (Pedro León Trabucci) a través de los siguientes proyectos:
1-Atención
a la Mujer Gestada y Lactante:
La
población atendida oscila entre 30 y 40 Madres Gestantes hasta los cuatro meses
de lactancia, a las cuales se orienta, asesora, capacita y se les brinda apoyo
nutricional representado en un mercado mensual; son beneficiarios del proyecto
70 menores.
2-
Atención a las Familias de Alto Riesgo de Indigencia:
En
este proyecto se le brinda una atención social integral a un total de 35 a 45
familias. Dicha atención está representada en: Apoyo nutricional a través de un
mercado mensual por un tiempo definido (no más de tres meses). Atención médica
a los adultos y menores que incluye: Consulta con el Médico General y/o
Especialistas, exámenes de laboratorio, droga, exámenes especializados y
servicio de oftamología. Población de menores beneficiarios de 100 a 120.
3-
Vinculación de jóvenes a procesos comunitarios:
Este
proyecto se encuentra en su fase inicial y han participado un número de 20 a 25
jóvenes.
4-
Servicio Integral de Gestión de Empleo:
A
través de éste servicio se han vinculado laboralmente un total de 4 Madres
cabeza de familia, siendo beneficiarios indirectos 20 menores.
5-
Asesorías, orientación, apoyo y tratamiento a nivel individual y/o familias.
Población
de menores atendidos de 40 a 50.
6-
A través de la coordinación interinstitucional se han llevado a cabo:
-Una
brigada de salud en donde participaron activamente las familias de Comuneros.
-Una
campaña de Citología en el Centro de Desarrollo Asunción.
-Se
distribuyó Bienestarina a todas las familias con hijos menores.
-Es
importante anotar que se realizan periódicamente visitas domiciliarias y
seguimiento de cada caso.
-Actualmente
se ha participado en la elaboración de los censos para la reubicación de estas
familias por orden del Alcalde Mayor de Bogotá.”
8.8.
La Personería del Distrito señala:
“El
pasado 15 de noviembre se practicó nueva visita administrativa a la Alcaldía
Local de Puente Aranda, a efecto de verificar si efectivamente se había
conseguido y adquirido el predio para la reubicación de los petentes, acotando
el Señor Alcalde Local que ante la dificultad de encontrar un predio idóneo
para el proyecto, la Caja de la Vivienda Popular del Distrito público un aviso
en un periódico para recibir ofertas el fin de semana último, esperando tener
suficientes propuestas. Señala igualmente que se han adelantado varias
reuniones con la Subsecretaría de Asuntos Legales de la Alcaldía Mayor, la Caja
de la Administración de Acción Comunal, el Departamento Administrativo de
Bienestar Social del Distrito, la Secretaría de Gobierno y la Alcaldía Local de
Puente Aranda, para la concertación de la reubicación de las familias
residentes en la vía férrea, y que a la Personería Distrital no se le había
invitado por no considerarlo necesario.”
Hay
que agregar lo siguiente: Desde 1987 se ha venido tramitando en las
dependencias del Distrito y específicamente en la Caja de Vivienda Popular
principios de solución institucional al problema surgido  por la ocupación de
espacio público en las zonas aledañas al ferrocarril en la localidad de Puente
Aranda, pero es tal la lentitud en las soluciones concretas que se llegó a la
presentación de las tutelas que son motivo de revisión.
8.9. FERROVIAS se negó a enviar a la Corte
Constitucional el inventario de bienes inmuebles. Esto es lo que informa a la
Corte:
“         No
obstante lo anterior y dando respuesta concreta al requerimiento, debo
informarle que FERROVIAS actualmente no dispone de ningún predio urbanizable en
la ciudad de Santafé de Bogotá, ni ha adelantado programas para la reubicación
de quienes viven a la orilla de la carrilera, puesto que como antes se
mencionó, no hace parte de su objeto la implementación de los mismos, los
cuales consideramos dependen de otros entes creados especialmente para
solucionar problemas sociales como la dotación de vivienda.
Como
Usted comprenderá, una sola persona o familia invasora de la línea férrea que
sea nuestra obligación reubicar, implicaría la liquidación de nuestra empresa
en proceso de recuperación, por cuanto significaría que ese mismo tratamiento
tendríamos que darlo a todos los invasores de los no menos de tres mil
kilómetros de línea férrea que cubre el país.”
II. FUNDAMENTOS
JURIDICOS
10.
Competencia
Es competente esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia de revisión
dentro de las acciones de tutela de la referencia, con fundamento en los
artículos 86 inciso segundo y 241 numeral noveno de la Constitución Política,
en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto No. 2591 de 1991;
además, su examen se hace por virtud de la selección que de dicha acción
practicó la Sala correspondiente y del reparto que se verificó en la forma
señalada por el Reglamento de esta Corporación.
11. Temas
jurídicos a tratar
Los cuatro casos
acumulados terminaron en el Consejo de Estado con una sentencia que negó la
tutela y tres fallos  que la concedieron pero de diferente manera, ya que en el
expediente T-77330 se suspendió el desalojo por dos meses y se ordenó que en
dos meses el Alcalde efectuara un programa integral para reubicar a los
solicitantes de la tutela; y, en los expedientes T-78710 y T-78659 se suspendió
el desalojo hasta tanto no se cumplieran dos condiciones: la primera, que la
Alcaldía, la Caja de Vivienda Popular, el INURBE y FERROVIAS adopten un
programa de reubicación de los peticionarios que garanticen los derechos
establecidos en los artículos 13, 42 y 44 de la Constitución política; la
segunda: que el Departamento Administrativo de  Bienestar Social del Distrito y
el Instituto de Bienestar Familiar garanticen los derechos de los menores
procurando mantener la unidad familiar antes de la ejecución de cualquier
medida.
Hay que buscar una
razón jurídica para proferir una sola decisión que cobije a todos los
solicitantes. Esa razón no puede ser otra que la contenida en la llamada TEORIA
DE LA CONFIANZA LEGITIMA, no sin antes precisar que los bienes de uso público
son imprescriptibles, inembargables, inenajenables y que se reitera lo que
tiene que ver con el siguiente tema:
12. El espacio
público
Una  de las primeras
tutelas escogidas por la Corte Constitucional para revisión fue la de los
vendedores ambulantes de Ibagué que ocupaban para su trabajo sitios correspondientes
al espacio público. En esa oportunidad la Corte consideró que la recuperación
del espacio público es una obligación del Estado que no puede ser
obstaculizada  por la invocación del derecho al trabajo, porque el INTERES
GENERAL prevalece sobre el interés particular (art. 1º C.P.). Desde el
17 de junio de 1992 (T-225/400) ésta ha sido la jurisprudencia:
“De
otro lado está el interés general en el espacio público que está igualmente en
la mente de la Constitución, pues los bienes de uso público figuran, entre
otros, en una categoría de tratamiento especial, ya que son inalienables,
inembargables e imprescriptibles (art. 63, C.N.) y tienen destacada connotación
de acuerdo con el artículo 82 ibidem que la Corte quiere resaltar, asi:
"Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio
público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés
particular" y que termina ordenando que "las entidades públicas...
regularán la utilización del suelo.... en defensa del interés común".
Existe
también el derecho a la seguridad personal de los peatones y vehículos que se
sirven de esos bienes públicos que son las vías, parques, aceras, etc. y el muy
importante interés de los comerciantes aledaños que no solamente pagan sus
impuestos, utilizan probablemente los servicios públicos domiciliarios y
cumplen la ley, sino que también representan una actividad económica
garantizada igualmente por la Constitución (art. 333 y ss. C.N.) y, como si
fuera poco, dan trabajo y son el resultado de esfuerzos personales a veces muy
prolongados.
Ahora
bien, en este difícil equilibrio de intereses no le queda duda a la Corte de
que una medida como la del Alcalde Municipal de Ibagué cumple los objetivos
propuestos, pues regula adecuadamente el uso del espacio público, que debe ser
común y libre y en el que debe primar el interés general y deja a salvo el
ejercicio reglamentado del trabajo mediante la economía informal en aquellos
sitios que lo permitan, de donde se sigue con igual lógica que puede someterla
a las normas sobre ordenamiento urbano que aseguren el desarrollo comunitario y
el progreso de sus ciudades.
Lo
anterior supone, en consecuencia, que cuando una autoridad local se proponga
recuperar el espacio público ocupado por vendedores ambulantes titulares de
licencias o autorizaciones concedidas por el propio Estado, deberá diseñar y
ejecutar un adecuado y razonable plan de reubicación de dichos vendedores
ambulantes de manera que se concilien en la práctica los intereses en pugna”[2].
Pues bien, en tres
de los casos que motivan las tutelas acumuladas que se definen en el presente
fallo, las determinaciones tomadas por el Consejo de Estado aceptan esta
posición jurisprudencial, y, para los cuatro casos, el abogado de los
peticionarios precisamente solicita la reubicación de sus poderdantes. Es más:
Si la protección a
los bienes de uso público es un deber que corresponde a las autoridades ésta se
realiza a través del Poder de Policía del Estado y de las características de
ejecutoriedad y ejecutividad  del acto administrativo, como se explicitó en la
T-150/95[3]:
“12. El bien de
uso público por la finalidad a que está destinado, otorga al Estado la facultad
de detentar el derecho a la conservación de los mismos y por tanto la
normatividad que los regula ordena velar por el mantenimiento, construcción y
protección de esos bienes contra ataques de terceros. La protección se realiza
a través de dos alternativas: por un lado la administrativa, que se
deriva del poder general de policía del Estado y se hace efectivo a través del
poder de sus decisiones ejecutorias y ejecutivas.  Para el caso el artículo 124
del Decreto 1355 de 1970 o Código Nacional de Policía, dispone que “a la
policía le corresponde de manera especial prevenir los atentados contra la
integridad de los bienes de uso público.”  En el mismo sentido y respecto del
caso de esta tutela, el artículo 297 de la Ordenanza 018 de 1971 o Código de
Policía de Caldas dispone que “la policía garantizará el uso permanente de las
vías públicas, atendiendo el normal y correcto desarrollo del tránsito y
evitando todo acto que pueda perturbarlo.”
El alcalde como
primera autoridad de policía de la localidad (artículo 84 de la Ley 136 de 1994),
tiene el deber jurídico de ordenar la vigilancia y protección del bien de uso
público en defensa de los intereses de la comunidad, por lo tanto en su cabeza
se encuentra la atribución de resolver la acción de restitución de bienes de
uso público tales como vías públicas urbanas o rurales, zona de paso de rieles
del tren, según lo dispuesto en el artículo 132 del Código de Policía.
Además, el
Personero municipal en defensa del interés público puede “demandar de las
autoridades competentes las medidas de policía necesarias para impedir la
perturbación y ocupación de los bienes fiscales y de uso público.”(artículo 139
numeral 7º del Decreto 1333 de 1986)”[4].
No existe, pues, duda
alguna sobre la facultad que tienen los funcionarios de policía para proteger
los bienes de uso público y rescatar el espacio público ilegalmente ocupado.
Significa lo
anterior que el espacio público y los bienes de uso público deben ser
protegidos y al hacerlo el funcionario policivo cumple con su deber y por lo
mismo su conducta es legítima y la orden que da de desalojo a quienes lo
ocupan  tiene la obligatoriedad propia del acto administrativo. Lo anterior no
significa que para los casos de las presentes acciones de tutela los  ocupantes
queden desamparados. Esta Sala de Revisión considera  que algunos de los
derechos fundamentales invocados por los peticionarios encuentran protección
constitucional  a través de la figura de la  CONFIANZA LEGITIMA.
13. La
confianza legítima en la protección de derechos
La razón central
para considerar que en las presentes tutelas no se excluyen el derecho al
espacio público, a la protección de los bienes del Estado y el Derecho a la
vivienda de unos ocupantes a quienes se les ha tolerado dicha ocupación,
encuentra su fundamento en la teoría de la confianza legítima sustentada
en el principio general de la  buena fe.
En las tutelas que
motivan este fallo, los ocupantes del espacio público de buena fe creyeron que
la administración del Distrito colaborarían en una solución paralela al
desalojo, pasaron muchos años y la administración Distrital ni desalojó ni
solucionó un problema que con sus omisiones contribuyó a crear.
El principio de la
buena  fe se presenta en el campo de las relaciones Administrado y
administración, “en donde juega un papel  no sólo señalado  en el ámbito del
ejercicio de los derechos y potestades, sino en el de la constitución de las
relaciones y en el cumplimiento de los deberes, comporta  la necesidad de una
conducta leal, honesta, aquella conducta que, según la estimación de la gente,
puede esperarse de una persona”.[5]
La buena fe
incorpora el valor ético de la confianza. En razón a esto tanto la
administración como los administrados deben actuar conforme a las exigencias de
la buena fe, sin olvidar “Que el derecho nunca debe ser manejado de espaldas
a su fundamento ético que debe ser el factor informante y espiritualizador”[6]. Lo anterior
implica que, asi como la administración pública no puede  ejercer sus
potestades defraudando la confianza debida a quienes con ella se relacionan, tampoco
el administrado puede actuar en contra de aquellas  exigencias éticas.
“La aplicación
del principio de la buena fe permitirá al administrado recobrar la confianza en
que la administración no va a exigirle más de lo que estrictamente sea
necesario para la realización de los fines públicos que en cada caso concreto
persiga. Y en que  no le va a ser exigido en su lugar, en el momento ni en la
forma más inadecuados, en atención a sus circunstancias personales y sociales,
y a las propias necesidades públicas. Confianza legítima de que no se le va a
imponer una prestación cuando sólo, superando dificultades extraordinarias
podrá ser cumplida.”[7]
Esa confianza,
producto de la buena fé, es la que en un Estado Social de Derecho explica la
coadyuvancia que el Estado debe dar a soluciones, sin que esto signifique NI
DONACION, NI REPARACION, NI RESARCIMIENTO, NI INDEMNIZACION, como tampoco
desconocimiento del principio del interés general.
La organización
administrativa del Estado reposa sobre el principio del interés general. Es
claro que la contraposición entre los intereses puramente particulares de los
individuos aisladamente considerados, y los intereses generales, ha de
resolverse necesariamente a favor de los intereses generales, pues lo colectivo
debe primar sobre lo individual, y lo público sobre lo privado. Asi lo
consagran de manera expresa los artículos 1º y 63 de la Constitución Política
de Colombia. El Principio del interés general a su vez determina el contenido y
campo de aplicación del principio de la confianza legítima. Pues en el, la
confianza legítima encuentra su mas claro límite. En tal sentido  lo señaló El
Tribunal Europeo de Justicia en Sentencia de 16 de mayo de 1979: “al estudiar
el conflicto que surgió entre el principio de la confianza legítima y el
interés público, a lo cual determinó que” en caso de enfrentamiento el interés
público tendrá primacía sobre la confianza legítima: Teniendo en cuenta que el
marco de una reglamentación económica como la de las organizaciones comunes de
los mercados agrícolas, el principio del respeto de la confianza legítima
prohibe a las instituciones comunitarias modificar esta reglamentación sin
combinarla con medidas transitorias, salvo que un interés público se oponga a
la adopción de tal medida.”[8]
El Principio de la
confianza legítima encuentra un límite en su contenido y alcance que es dado
por PRINCIPIO DEL INTERES GENERAL. Tal consideración nos permite
justificar el por qué esta Corporación revocará la decisión del Consejo de
Estado con respecto a las órdenes  dadas en la parte  resolutiva de su
Sentencia. La Sala considera  que las órdenes, aunque serán autónomas tienen
carácter complementario.
Retomando el tema de
la confianza legítima en la teoría administrativa: la relación entre
administración y administrado plantea el gran problema de establecer las
delimitaciones legales de los derechos de éstos últimos frente a la
administración. Que en virtud de su potestad y ejercicio de las finalidades del
Estado  pueden ser limitados. Potestad que determina la imprescriptibilidad de
los bienes de uso público  por la ocupación temporal  de los particulares,
(art. 63 C.P.) Pero al mismo tiempo, la Confianza legítima como medida
de protección a los administrados  se origina cuando de un acto de aplicación
de una Norma, aun procedente del Poder Legislativo, supone para sus
destinatarios un sacrificio patrimonial que merece un calificativo especial, en
comparación del que pueda derivarse para el resto de la Colectividad.
El problema de tal
trato, fue resuelto por el principio de protección de la Confianza legítima, que
formulado por la jurisprudencia Alemana, hizo suyo el Tribunal Europeo de
Justicia en Sentencia del 13 de julio de 1965. Sobre este Principio el
tratadista García de Enterria señala[9]:
Dicho principio,
no impide, al legislador modificar las regulaciones generales con el fin de
adaptarlas  a las exigencias del interés público, pero si, le obliga  a
dispensar su protección, en caso de alteración sensible de situaciones en cuya
durabilidad podían legítimamente confiar los afectados. Esa modificación legal,
obliga a la administración a proporcionarles en todo  caso tiempo y medios,
para reequilibrar su posición o adaptarse a la nueva situación, lo que dicho
de  otro modo implica  una  condena de los  cambios bruscos adoptados por
sorpresa y sin las cautelas  aludidas.
Es importante
anotar  que la aplicación del sistema exige como requisito sine qua non que los
sujetos administrativos se encuentren respecto a la producción del daño en una
situación propia del derecho administrativo .
Para el caso concreto es claro que la administración permitió la ocupación de
una tierras que constituían Espacio Público y no hizo nada para impedirlo,
estableciendo con su permisividad  la confianza por parte de los administrados
de crear unas expectativas en torno  a una solución de vivienda. Lo anterior
supone, en consecuencia, que cuando una autoridad local se proponga recuperar
el espacio público ocupado por los administrados que ocuparon tal Espacio
Público, deberá diseñar y ejecutar un adecuado y razonable plan de reubicación
de dichos personas de manera que se concilien en la práctica los intereses en
pugna; “reequilibrar” como dice García Enterría.
La Corporación  en
la sentencia T-372 de 1993, analizando el tema de los vendedores ambulantes y
refiriéndose al principio de la Confianza legítima  señaló:
“El conflicto
entre el  deber del Estado de recuperar y proteger el espacio público   el
derecho al trabajo, ha sido resuelto en favor del primero de éstos, por el
interés general en que se fundamenta. Pero se ha reconocido, igualmente,  que
el Estado en las políticas de recuperación de  dicho espacio, debe poner en
ejecución mecanismos para que las personas que se vean perjudicadas con ellas
puedan reubicar sus sitios de trabajo en otros lugares. Del libre ejercicio del
derecho fundamental al trabajo depende la subsistencia de las familias de los
vendedores ambulantes.  Sin embargo, la ocupación del espacio público no está
legitimada por la Constitución. Cuando una autoridad local se proponga
recuperar el espacio público ocupado por vendedores ambulantes titulares de
licencias o autorizaciones concedidas por el propio Estado, deberá diseñar y
ejecutar un adecuado y razonable plan de reubicación de dichos vendedores
ambulantes de manera que se concilien en la práctica los intereses en pugna”.
La conducta  de la
administración en concepto de la Sala, vulneró el principio de  confianza que
debe preceder toda relación entre el administrado y el administrador. Porque si
bien es cierto el Distrito, mediante acto administrativo -Acuerdo del Concejo
Distrital número 19 de 1987- concretó un principio de solución razonable, por
cuanto previó y proyectó la entrega de lotes con servicios con exoneración del
pago de la cuota inicial, aspecto que tenía en cuenta la necesidad de vivienda
y capacidad económica de los ocupantes del espacio público en comento, sólo fue
una solución parcial para algunos de los ocupantes  que obviamente no pueden
ser protegidos por las determinaciones que se  adoptaran en el presente fallo,
también es cierto que algunos de los peticionarios afirman que para ellos no ha
habido solución. Esto incide  en el caso concreto en un doble aspecto: Por un
lado no se ha desocupado el lote  pese a su carácter de bien de uso público y a
la prevalencia del interés general, y por el otro, para algunas personas no ha
habido otorgamiento de soluciones de vivienda por cuanto en la fase de
ejecución se les entregó lo  proyectado a personas  ajenas al conflicto con
criterio de clientela política.
Esto significa que
en el presente caso no se dió cumplimiento igualitario al derecho establecido
en el artículo 51 de la Carta Política que dice:
"Todos los
colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones
necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de
interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas
asociativas de ejecución de estos programas de vivienda”.
Este derecho a la
vivienda digna en abstracto no hace parte de los derechos fundamentales, pero
en algunas circunstancias lo sería si está en conexidad con otros derechos
fundamentales y si, como en el caso en estudio, entra en conexidad con la BUENA
FE y con el principio de IGUALDAD, por cuanto al confrontar las circunstancias
de hecho el Estado -Distrito Capital- al hacer efectivo este derecho le dió un
trato distinto a dos situciones iguales, por lo tanto debe facilitársele las
condiciones a quienes aún no tienen la solución y  excluirse a aquellos que  ya
tienen vivienda  o han sido reubicados.
Respecto a la
VIVIENDA DIGNA, para analizar si en determinadas circunstancias se puede
catalogar o no como derecho fundamental, la Corte ha dicho:
"La dignidad
comprende varias dimensiones de la vida del hombre. Básicamente ella implica un
conjunto de condiciones materiales y espirituales de existencia que permita
vivir y vivir con cierta calidad, con el fin de permitir un espacio idóneo para
el libre desarrollo de la personalidad, al tenor del artículo 14 de la Carta.
Entre las condiciones materiales de existencia digna se encuentra sin duda la
vivienda. Otros elementos como la alimentación, la salud y la formación son
también indispensables. Pero en este negocio importa poner de manifiesto el
carácter vital que tiene para la dignidad el gozar de una vivienda. De hecho la
humanidad se ha relacionado históricamente con la vivienda en forma paralela al
desarrollo de la civilización. De los nómadas a las cavernas, de los bohíos a
las casas, de las casas a los edificios, toda la evolución del hombre se
traduce en su forma de vivienda” [10].
Se recalca, para que
prospere una tutela como protección al derecho a vivienda digna es
indispensable estudiar con mucha atención cada caso particular, teniendo en
cuenta las condiciones materiales.
"El derecho
a una vivienda digna no otorga a la persona un derecho subjetivo a exigir del
Estado, de manera directa, una prestación determinada. Los derechos
constitucionales de desarrollo progresivo o derechos programáticos, condicionan
su efectividad a la previa obtención de las condiciones materiales que los
hacen posibles.
Por esto es
acertado afirmar que, en principio, los derechos de segunda generación no son
susceptibles de protección inmediata por vía de tutela. Situación diferente se
plantea una vez las condiciones jurídico-materiales se encuentran de manera que
la persona ha entrado a gozar de un derecho de esta categoría. En dado caso, el
derecho constitucional materializado adquiere fuerza normativa directa y a su contenido
esencial deberá extenderse la necesaria protección constitucional”.[11]
En el caso de las
cuatro tutelas que se resuelven en el presente fallo, el derecho a la vivienda
digna se califica como derecho fundamental derivado, porque al tratarse de una
medida en favor de un grupo marginado, se vulneró lo preceptuado en el artículo
13 de la Constitución que dice:
“Todas las
personas recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de
los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación...
El Estado
promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva  y adoptará
medidas en favor de grupos discriminados o marginados”
En el presente caso
confluye el principio de la igualdad en la aplicación de la norma jurídica con
el principio de la buena fe, por cuanto era legítimo que todos los marginados
ocupantes del lote destinado al espacio público esperaran de la administración
una conducta leal y honesta, igual a quienes se les dió la solución para la
realización del fin público perseguido:
EL  DESALOJO DEL
ESPACIO PUBLICO OCUPADO.
Además, ya esta Sala
de Revisión, en sentencia T-207/95 al referirse a los derechos prestacionales, indicó:
“Asi las cosas,
excepcionalmente la orden del juez de tutela puede corregir la omisión de una
autoridad administrativa cuando tal conducta implica la violación directa o por
conexidad de un derecho fundamental. En el caso específico de la ejecución de
una determinada obra pública, el juez de tutela orienta la gestión
administrativa dentro de los parámetros que la Carta indica cuando, en
concreto, se haya probado la violación o amenaza del derecho fundamental del
accionante por la falta de determinada inversión y ante comprobada negligencia
administrativa, teniendo en cuenta el elemento presupuestal.
Se repite, no se
trata de un co-gobierno, sino de hacer cumplir unos concretos mandatos
constitucionales que orientan la gerencia pública, en injustificada ausencia de
decisión del gestor. En efecto, en la Constitución Política se definen un norte
específico a seguir en la administración estatal, por ejemplo en el artículo
356 C.P. se establece que “los recursos del situado fiscal se destinarán a
financiar la educación preescolar, primaria, secundaria y media, y la salud, en
los niveles que la ley señala, con especial atención a los niños”, asi mismo,
el artículo 357 ibídem establece que la participación municipal en los ingresos
corrientes de la Nación estará orientada por una ley, a iniciativa del
Gobierno, que “determinará el porcentaje mínimo de esa participación y definirá
las áreas prioritarias de inversión social que se financiarán con dichos
recursos”. Se aprecia, entonces, cómo la Carta Política no deja la acción
estatal como una rueda suelta sino la condiciona y la encauza de determinada
manera, en aras de “servir a la comunidad, promover la prosperidad general y
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en
la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los
afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la
Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial
y asegurar la convivencia de un orden justo” (art. 2º C.P.).”
Pero, hay algo más:
probatoriamente la confianza legítima es corroborada con expresiones de la
administración consignadas en actas, planes, programas, en Acuerdo del Concejo
de Santafé de Bogotá, D.C. (Acuerdo 19 de 1987, art. 24: “La Caja de Vivienda
Popular exonerará del pago de la cuota inicial de los lotes de Ciudad Bolívar a
las familiar que va a trasladar de la zona del ferrocarril y del barrio La
Belleza”), se resalta  que esta decisión del Concejo  es una prueba muy importante
de la BUENA FE y consecuencial confianza legítima de quienes han instaurado la
tutela.
Consta en los
expedientes que de tiempo atrás, desde años antes de interponerse las acciones
de tutela, se les venía haciendo a los ocupantes de la zona aledaña al
ferrocarril numerosas y reiteradas promesas, y aún después de las sentencias de
tutela hay un acta que lo confirma; esto reafirma aún más la aplicación de la
CONFIANZA LEGITIMA. El Distrito se comprometía  a dar solución a esa Comunidad,
por ello es criticable que en más de treinta años Santafé de Bogotá haya
permitido ocupación  del espacio público y en más de diez años algunos
funcionarios hayan postergado la solución de los problemas humanos que
surgieron por la desidia de los funcionarios. En caso similar cuando hay muchas
promesas y poco cumplimiento, la Corte señaló:
“En el supuesto
de que se pudiera acudir a una acción para lograr la ejecución del Convenio
aludido, la decisión final, y en el entendido de que ella entrañara una
decisión estimatoria de las pretensiones, sólo podría definirse probablemente
después de muchos años, cuando lo crítico y conflictivo de la situación social
que confronta  la comunidad, reclama unas definiciones ágiles, porque de otro
modo, es bien probable que la situación desemboque en la asunción de rumbos
desesperados, o, peor aún, en la amenaza de la propia integridad étnica y
cultural de la comunidad Wayúu.
La consideración
de esas eventualidades, por remotas que parezcan, no pueden ser ajenas a las
preocupaciones del Estado, ni esquivarse dentro del análisis de esta
providencia...
Hay que
considerar adicionalmente, que el Estado a través de las entidades públicas
intervinientes en la celebración del Acuerdo se comprometió a la realización de
una serie de acciones tendientes a garantizar de manera concreta el derecho al
trabajo de la comunidad Wayúu con la organización y funcionamiento de una
empresa que se encargara de la explotación de la sal y, además, a adoptar las
medidas necesarias para el desarrollo social y cultural de dicha comunidad. Por
lo tanto, a juicio de la Sala, el compromiso asumido tiende a hacer efectivos
derechos que se estiman fundamentales, no meramente programáticos, sino ciertos
y reales, que se consideran medulares para la supervivencia y el desarrollo
socio-cultural de la etnia Wayúu como grupo social que merece la especial
protección del Estado en los términos de los artículos 1, 7 y 8 de la C.P.  A
esta solución llegó esta misma Sala en la sentencia No. T-342 de fecha julio 27
de 1994 cuando ordenó proteger la diversidad étnica y cultural de la Tribu
Nukak-Maku.
La efectividad de
los aludidos derechos (art. 2 C.P.)  contribuye además a hacer realidad el
principio de igualdad (art. 13 C.P.) y la justicia material, porque en este
caso el Estado en dicho Acuerdo se obligó a promover, con acciones concretas,
las condiciones para lograr la igualdad material de una comunidad discriminada
y marginada.
Llama la atención
de la Sala la circunstancia de muy común ocurrencia en que el Estado para
superar una emergencia derivada de un conflicto social con un grupo humano
determinado, asume obligaciones a través de convenios con las partes en
conflicto, que luego son incumplidos.
El incumplimiento
de este tipo de obligaciones, resta credibilidad y legitimidad a la acción del
Estado, frustra las aspiraciones legítimas de la comunidad, alienta las
soluciones violentas a sus reclamaciones y, además, es contrario a la filosofía
que emana del preámbulo de la Carta y al principio de la buena fe (art. 83
C.P.). El Estado Social de Derecho no sólo demanda de éste la proyección de
estratégias para dar soluciones a las necesidades básicas de la comunidad en lo
social y en lo económico, sino que exige acciones concretas para satisfacerlas;
por lo tanto, la oferta o el compromiso estatal para atender en concreto dichas
necesidades requiere ser traducido a la realidad, más aún cuando se trata de
proteger o amparar derechos fundamentales.
El cumplimiento
de esas obligaciones, en cuanto contribuyan a realizar efectivamente los
derechos fundamentales, puede demandarse a través de la acción de tutela, no
propiamente porque el respectivo convenio o acuerdo cree el derecho fundamental,
pues éste ya aparece determinado en el ordenamiento constitucional, sino porque
la unión de las voluntades -la estatal y la de la comunidad-  se constituye en
un instrumento de determinación, concreción y materialización del derecho, que
le imprime un vigor adicional para su exigibilidad”[12].
Es, pues,
indispensable que haya acciones concretas y no ofrecimientos coyunturales que
se enredan luego en trámites burocráticos muchas veces inoficiosos y otras
veces engañosos.
14. La
solidaridad y los derechos del menor
Las sentencias que
se revisan parten también de otra base: que se han violado los derechos
fundamentales consagrados en los artículos 42 y  44 de la C.P., a las decenas
de menores que habitan en las orillas del ferrocarril en Santafé de Bogotá.
Ocurre que en la
comunidad cuyo desalojo se anuncia hay numerosos niños. Hay que aclarar que la
existencia de menores de edad no impide una determinación judicial de lanzamiento
o administrativa de desalojo. Pero, no por eso el Estado se puede desatender de
la protección al menor y del mantenimiento de la unidad familiar, especialmente
si los niños viven en condiciones infrahumanas. Es más, el impacto del
subdesarrollo en sectores marginales exige una presencia mayor del Estado. Es,
pues, justa y válida la apreciación de los jueces de tutela al señalar la
protección a tales menores. Como, además, hay información en el expediente
sobre las medidas que por parte del ICBF y el Departamento Administrativo de
Bienestar Social se han tomado o  se pueden tomar, en favor de esos niños, esta
Sala de Revisión  los tendrá en cuenta en las órdenes que se darán.
En consecuencia, las
tutelas no prosperan por violación al derecho al trabajo, sino por vulnerar el
derecho a la buena fé, a la igualdad, a vivienda digna que se genera en este
caso con la situación concreta de los ocupantes y con el comportamiento de la
administración, los derechos del niño, al derecho a la unidad familiar. Significa
lo anterior que se revocará la sentencia que negó la tutela y que se
confirmarán las tres sentencias que la otorgaron pero con las modificaciones
aludidas y las precisiones que a continuación se harán.
15. Ordenes.
El Artículo 86 de la
Constitución Política establece que a consecuencia de la acción de tutela la
protección de los derechos fundamentales se traduce en una ORDEN, es decir, una
decisión que debe ser obedecida o satisfecha. No se trata solamente de exigir
que se adopten programas sino de producir definiciones ágiles, prontas y
concretas.
Pues bien, pretenden
los solicitantes, en primer lugar, que se suspenda la orden de desalojo dada
por el Alcalde Local de Puente Aranda y el Consejo de Justicia de Santafé de
Bogotá. No solamente lo lograron temporalmente sino que el término razonable de
dos meses que fijó una sentencia del Consejo de Estado ya precluyó y el
desalojo no ha operado, como tampoco se ha efectuado en la acción de tutela que
no prosperó. Se dirá que en las otras dos tutelas el desalojo está supeditado a
la efectividad de condiciones previas que aún no se han cristalizado y que no
sería equitativo desalojar a unos y mantener en el sitio a otros cuando la
decisión policiva de desalojo fue general; esta objeción hay que tenerla en
cuenta y por lo mismo la orden debe ser general y no fraccionada. Considera la
Sala que la suspensión del desalojo facilitaría una solución de vivienda para
quienes serían lanzados de su tradicional sitio donde habitan, pero esa
suspensión no puede ser indefinida, ni implica que se desconozca el principio
de que los bienes de uso público son imprescriptibles.
El plazo máximo de
dos meses era razonable, no podrá excederse tal término en las ordenes que se
darán. Se considera como fecha prudente para cumplir con todo lo ordenado el
doce de febrero de 1996. Es decir, la suspensión del desalojo no puede ir mas
allá del 12 de febrero de 1996.
Paralelamente, antes
del 12 de febrero de 1996, la Administración del Distrito Capital y el INURBE
deberán concretar en la práctica todos los pasos para garantizar el derecho a
vivienda digna de los solicitantes, que no tengan vivienda. Es dentro del mismo
lapso porque entre otras razones hay cambio de anualidad presupuestal y hay que
adoptar medidas operacionales necesarias.
Estas decisiones se
tomarán con fundamento en las siguientes disposiciones legales:
-El Estatuto de
Bogotá (Decreto 1421/93), art. 137 que le da prioridad al gasto social.
-La Ley 130/85,
artículo 2º que establece que las apropiaciones previstas en la Ley 61 de 1936
y el decreto 1465 de 1953, podrán destinarse a:
“... .2º La
adquisición de terrenos para conformar zonas de reserva destinadas a proyectos
de vivienda”.
-La Ley 61 de 1936 y
el Decreto 1465 de 1953 (con fuerza de ley en virtud de la Ley 2ª de 1958) que
obligaron a destinar un porcentaje del 5% del presupuesto municipal a planes de
vivienda social.
-La Ley 9 de 1989,
en sus artículo 125 y 70 que vinculan al Distrito a la normatividad de esa ley;
y el artículo 70 específicamente en lo que tiene que ver con los “Bancos de
tierras” incluye al Distrito Capital.
-La Ley 3 de 1991 y
su Decreto reglamentario Número 599 del mismo año que crearon el sistema
nacional de vivienda  y regularon el subsidio familiar de vivienda.
Adicionalmente está el Decreto 706 de 1995 sobre el mismo tema.  Lo anterior
implica:
a) Adquisición por
parte del Distrito Capital (Caja de Vivienda Popular) de inmueble o inmuebles
para entregar a los solicitantes en forma de lotes con servicios, que serán
favorecidos con el otorgamiento de préstamos, que tengan en cuenta su capacidad
económica y los Acuerdos del Concejo Municipal, como ya lo había aceptado la
Caja de Vivienda Popular en ocasiones anteriores. Esta medida está supeditada a
estas tres condiciones:
-Que el favorecido
sea solicitante en las acciones de tutelas que originan este fallo. (Aparecen
en las solicitudes con su cédula de ciudadanía).
-Que en la fecha del
presenta fallo no tengan propiedad raiz dentro del Distrito  Capital de Santafé
de Bogotá.
-Que en el momento
en que se profirió por la Alcaldía de Puente Aranda la  providencia de
desalojo, los solicitantes fueran habitantes del sitio por desalojar.
Acreditadas estas
condiciones la administración cumplirá la orden impartida, se hará la tradición
de la respectiva solución de vivienda, con la garantía hipotecaria que se
considere pertinente, superándose todas las trabas dentro del espíritu que en
sus considerandos y artículos pertinentes trae el Decreto 2150 del 5 de
diciembre de 1995.
b) En el mismo
término, antes del 12 de febrero de 1996, el INURBE adjudicará subsidio
familiar de vivienda a los solicitantes que cumplan las tres condiciones
reseñadas anteriormente. Como el INURBE justifica la demora en que la Caja de
Vivienda no ha presentado el programa, se ordenará que dicha Caja lo presente
de inmediato para facilitar el cumplimiento por parte del INURBE.
Las Entidades, antes
citadas deben tener en cuenta no solamente los principios de eficacia y
eficiencia sino que la administración debe estar al servicio de la comunidad
(artículo 123 y 209 C.P.).
Estas órdenes al
Distrito Capital (Caja de Vivienda Popular) e INURBE implican el respeto a
soluciones dignas respecto a la vivienda por la condición de buena fé,
igualmente tendrá en cuenta el mantenimiento en lo posible del grupo humano de
recicladores que instauraron la tutela y préstamos blandos a largo plazo.
También se buscará que las soluciones sean concertadas, pero eso no quiere
decir que la negativa de alguno o algunos de los solicitantes a aceptar la
solución justa impida el desalojo, porque, se repite, la protección al espacio
público es de interés general.
c) No puede
Ferrovías limitar su accionar a esperar que se le entregue el espacio público
desocupado sino que debe colaborar en la pronta solución para las familias que
van a desocupar los terrenos aledaños a la carrilera, para lo cual,
inmediatamente terminen las vacaciones judiciales, rendirá un informe al
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a la Sala que conoció la tutela, sobre
todos los pasos que el Distrito Capital y el INURBE hayan dado sobre lo
ordenado por esta Corte, para lo cual tanto el Distrito como el INURBE darán
toda la información. Y, cada ocho días seguirá indicando a dicho Tribunal el
desarrollo de lo resuelto en la presente sentencia, so pena de responsabilidad
por parte del representante legal de dicha entidad. Se aspira con esta medida
que  haya efectividad en las órdenes de tutela que se darán.
d) Por lo mismo, la
Entidad que falló en la primera instancia vigilará pormenorizadamente el
cumplimiento del presente fallo. Adicionalmente, la Defensoría del Pueblo
vigilará el desarrollo de lo que aquí se determina.
e) En cuanto a la
protección de los menores, las órdenes que se darán en la parte resolutiva
serán la mismas que el ICBF y el Departamento Administrativo de Bienestar
Social reportaron a esta Corporación.
En mérito de lo
expuesto la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.
RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR en su totalidad la sentencia proferida por
la Sección Primera del Consejo de Estado, el 7 de julio de 1995, en la acción
de tutela promovida por Emilse Angola Marín y otros.
SEGUNDO: CONFIRMAR parcialmente las sentencias
proferidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado en los casos de Laura
M. Torres y otros y Lilia Chacón Vanegas y otros, ambos con fecha 3 de agosto
de 1995, en cuanto tutelaron los derechos consagrados en los artículos 42 y 44
de la Carta Política y modificar las órdenes impartidas en las
sentencias de 2ª instancia.
TERCERO:  CONFIRMAR parcialmente la sentencia
de 19 de julio de 1995, de la Sección 3ª del Consejo de Estado, en el caso de
María del Rosario Cajamarca y otros en cuanto confirmó la decisión del a-quo
sobre los derechos de los niños y modificar las órdenes impartidas
dentro de la referida tutela.
CUARTO: TUTELAR, por cuanto coexisten en el presente caso,
los derechos a la vivienda digna, a la buena fe y a la igualdad y los derechos
de los niños a protección y unidad familiar.
QUINTO: ORDENAR que la suspensión de la orden de desalojo
dada en las Resoluciones de 29 de noviembre de 1994, en la diligencia de
inspección ocular, dentro de la querella Nº 005 de 1994, proferida por el
Alcalde Local de Puente Aranda, luego confirmada al resolverse los
correspondientes recursos, es una suspensión que opera hasta el día 12 de
febrero de 1996, fecha en la cual se realizarán las diligencias de lanzamiento.
SEXTO: ORDENAR que antes del 12 de febrero de 1996, el
Distrito Capital de Santafé de Bogotá (Caja de la Vivienda Popular) tome las
medidas necesarias para la reubicación de quienes instauraron la tutela,
siempre que cumplan  con las tres condiciones relacionadas en la parte motiva
(identificación que aparece en las solicitudes de tutela, no posea bien raiz en
el Distrito Capital y ser ocupante de la zona por desalojar a la fecha de la
diligencia, el 29 de noviembre de 1994); dentro de las medias estarán: adquisición
de inmuebles para la reubicación, el cual se dará en forma de lote con
servicios para todos y cada uno de quienes reunan las señaladas condiciones,
haciendo tradición con garantía hipotecaria, dando facilidades de pago y
cumpliendo con lo señalado en los Acuerdos del Concejo de Santafé de Bogotá y
tomando todas las medidas que sean acordes con los considerandos expuestos en
esta sentencia.
SEPTIMO: ORDENAR al INURBE, de acuerdo a lo expresado en la
parte motiva, que antes del 12 de febrero de 1996 se adjudique subsidio
familiar de vivienda a los solicitantes de la tutela y que estén dentro de las
condiciones del numeral anterior.
OCTAVO: ORDENAR al Departamento Administrativo de
Bienestar Social del D.C.,  que adelante acciones de protección dentro de
los comuneros que solicitaron la tutela que motiva este fallo, entre las
cuales están; atención a la mujer gestante y lactante, atención a familias de
alto grado de indigencia, vinculación de jóvenes a procesos comunitarios,
servicio integral de gestión de empleo, asesoría, orientación y apoyo, brigadas
de salud, distribución de bienestarina, apoyo nutricional. Antes de dos meses
se iniciarán tales programas.
NOVENO: ORDENAR al Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar especial protección a los menores que aparecen en las solicitudes de
tutela y en el encabezamiento de este fallo; especialmente y siempre que se
encuentre con la autorización de los padres: atención en Hogares Comunitarios
de Bienestar, programas de capacitación, apoyo y orientación, funcionamiento de
restaurante escolar.
DECIMO: ORDENAR a Ferrovías cumplir con la
colaboración señalada en la parte motiva de este fallo y rendir los informes
allí indicados cada ocho dias.
DECIMO PRIMERO: El juzgador de primera instancia y el
Defensor del pueblo vigilarán el cumplimiento de lo ordenado. Este último en
cumplimiento de sus funciones de veeduría deberá  rendir informe a  esta Sala
de Revisión de la Corte Constitucional.
DECIMO SEGUNDO: por la Secretaría de la Corte
Constitucional se dará preferencia a la devolución de los expedientes, a la
mayor brevedad a fin de que el juzgador de Primera Instancia cumpla de
inmediato con lo ordenado en este fallo y haga las notificaciones y tome las
determinaciones señaladas en el Artículo 36 Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese
y cúmplase, insértese en la Gaceta Constitucional.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado Ponente
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA.
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Consejero Ponente: Juán de Dios Montes.
Sección Tercera.
[2] Sentencia T- 225/92. Gaceta
Constitucional  Tomo 2. Pag 136-137, Magistrado Ponente: Ciro Angarita Barón.
[3] T-150/95, Magistrado Ponente: Alejandro
Martínez Caballero.
[4]Sentencia Nº T-150 de 4 de abril de 1995.
M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
[5] Gonzalez Perez Jesús,El Principio General de la buena fe en el
Derecho Administrativo,Editorial Civitas,pág 43.
[6] Ibidem,Pág 59
[7] IDEM.
[8] García Macho Ricardo, Artículo “ Contenido y límites del
principio de la Confianza legítima “ Libro Homenaje al Profesor José Luis
Villar Palasí .Editorial Civitas, Madrid 1989 .pág 461.
[9] García de Enterria Eduardo y Fernández  Tomás-Ramón,Curso de
Derecho Administrativo,Editorial Civitas-Madrid pág 375.
[10]Sentencia Nº C-575 de 29 de octubre de
1992. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
[11]Sentencia Nº T-308, de 4 de agosto de
1993, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[12] Sentencia Nº
T-007,  16 de enero de 1995, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell.