C-197-01
Sentencia C-197/01
Sentencia C-197/01
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Alcance
LEY DE DECRETO DE
GASTO PUBLICO-Título
jurídico/LEY DE PRESUPUESTO-Inclusión de gastos/LEY DE DECRETO DE
GASTO PUBLICO-Autorización para inclusión por Gobierno
Respecto de leyes
o proyectos de leyes que se refieren a la asignación de partidas del
presupuesto nacional para el cubrimiento de determinados gastos, la Corte ha
sostenido reiteradamente una posición según la cual tales disposiciones del
legislador que ordenan gastos, expedidas con el cumplimiento de las
formalidades constitucionales, no pueden tener mayor eficacia que la de
constituir títulos jurídicos suficientes, en los términos  de los artículos 345
y 346 de la Carta, para la posterior inclusión del gasto en la ley de
presupuesto, pero que ellas en sí mismas no pueden constituir órdenes para
llevar a cabo tal inclusión, sino autorizaciones para ello.
GASTO PUBLICO-Competencia concurrente/GASTO PUBLICO-Autorización
para inclusión por Gobierno
DISTRIBUCION DE
COMPETENCIAS ENTRE NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES-Norma orgánica
LEY ORGANICA-Sujeción de norma ordinaria
LEY ORGANICA-Desconocimiento por proyecto de ley
ordinaria
DISTRIBUCION DE
COMPETENCIAS ENTRE NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES-Desconocimiento por norma ordinaria/MUNICIPIO EN
INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION-Obras de infraestructura
PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-No
inclusión de obras de infraestructura
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Extensión excepcional de competencia
OBJECION
PRESIDENCIAL DE ASOCIO DE NACION A FUNDACION DE MUNICIPIO
MUNICIPIO EN
INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION-Destino de participación
MUNICIPIO EN
INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION-Excepción en partidas de cofinanciación
NACION EN
ENTIDADES TERRITORIALES-Contribución
económica
COFINANCIACION-Decreto de gastos por Congreso para
inclusión de partidas
COFINANCIACION-Iniciativa del Gobierno en decreto de
gastos por Congreso
PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Iniciativa
del Gobierno en decreto de gastos por Congreso
COFINANCIACION-Aval del Gobierno
Referencia:
expediente OP- 043
Objeción
presidencial al proyecto de ley Nº22/98 Senado, 242/99 Cámara " mediante
la cual la Nación se asocia a la conmemoración de los 250 años de fundación del
municipio de Chimichagua, Departamento del Cesar y se ordena la realización de
obras de infraestructura e interés social"
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR
GIL
Bogotá, D.C.,
veintiuno (21) de febrero de dos mil uno (2001).
ANTECEDENTES
Mediante oficio de fecha 23 de enero de
2001, el presidente del H. Senado de la República envió a la Corte
Constitucional el proyecto de Ley Nº 22/98 Senado, 242/99 Cámara, "
mediante la cual la Nación se asocia a la conmemoración de los 250 años de
fundación del municipio de Chimichagua, Departamento del Cesar y se ordena la
realización de obras de infraestructura e interés social", el cual fue
devuelto a esa célula legislativa con objeciones por razones de
inconstitucionalidad, según oficio del 14 de junio de 2000 de la Presidencia de
la República.
El proyecto en
mención fue objeto de estudio por parte del Congreso de la República y fue así
como se surtió el trámite de rigor en ambas Cámaras:
- El día (21) de
abril de 1999, el proyecto de ley fue debatido y aprobado en primer debate en
la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República.
- El día ocho (8)
de junio de 1999, el proyecto de ley fue debatido y aprobado en la plenaria del
Senado de la República.
- El día primero (1º) de diciembre
de 1999 el proyecto de ley fue debatido y aprobado en la Comisión Segunda
Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes.
- El día quince (1 5) de diciembre de 1999,
el proyecto de ley fue debatido y aprobado en la Plenaria de la Cámara de
Representantes.
- Las diferencias surgidas en el trámite
del proyecto fueron conciliadas por la comisión designada para el
efecto. El informe respectivo fue aprobado por la plenaria de la Cámara de
Representantes el día 11 de abril de 2000, y por la plenaria del Senado de la
República el día 23 de mayo del mismo año.
- El 7 de. junio de 2000 el proyecto de ley
fue remitido a la Presidencia de la República, de donde el día 14
del mismo mes y año fue devuelto al Congreso sin la
correspondiente sanción, por cuanto el Gobierno consideró
inconstitucionales algunas de sus disposiciones.
Las mesas directivas del Senado de la
República y Cámara de Representantes, ante la tacha de inconstitucionalidad del
proyecto de ley, nombraron sendas comisiones accidentales para que rindieran
concepto sobre ésta, y en informes aprobados por las plenarias del
Senado y Cámara los días 17 de octubre y 12 de diciembre de 2000,
respectivamente, aceptaron la objeción formulada por el gobierno en relación
con el artículo 3º del proyecto, e insistieron en la constitucionalidad del
artículo 2º del mismo. Por ello, y de conformidad con el inciso tercero del
artículo 167 de la Constitución Política, el presidente del Senado de la
República lo envió a esta Corte para que ella decida sobre su exequibilidad.
II PROYECTO
OBJETADO POR INCONSTITUCIONAL
El texto del
proyecto de ley objetado por inconstitucional es el siguiente
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
"ARTÍCULO PRIMERO: La Nación se
asocia a la conmemoración de los 250 años del municipio de Chimichagua
(Departamento del Cesar), que se celebró el 8 de diciembre de 1998.
"ARTÍCULO SEGUNDO: A partir de
la vigencia de la presente Ley y de conformidad con los artículos 334, 339 y
341 de la Constitución Nacional, el Gobierno Nacional en cumplimiento de los
mismos asignará las sumas pertinentes para ejecutar las siguientes obras de
infraestructura  en el Municipio de Chimichagua, departamento del Cesar:
1. Construcción de la sede para el Colegio
Nacional Mixto de Bachillerato "CERVELEÓN PADILLA LASCARRO", en la
cabecera municipal.
2. Construcción de la sede para la
Universidad Popular del Cesar
3. Construcción del puente a la altura de
la  vereda la Brillantina sobre la        carretera que comunicará a
Chimichagua con el municipio de Chiriguaná..
4. Terminación, adecuación y dotación de
sede para el hospital de Chimichagua.
5. Construcción del mirador turístico y
muelle en las playas del Puerto Arenal.
6. Adecuación y puesta en funcionamiento de
la planta despulpadora de cítricos.
"'ARTÍCULO TERCERO: Para dar
cumplimiento a lo dispuesto en la presente ley el Gobierno Nacional podrá
celebrar convenios interadministrativos entre la Nación y el Departamento del
Cesar y/o la Nación y el municipio de Chimichagua..
"ARTÍCULO CUARTO: La presente
Ley rige a partir de la fecha de su sanción "
III OBJECIÓN PRESIDENCIAL
Mediante oficio del 14 de junio de 2000,
dirigido al presidente del Senado de la República, el presidente devolvió sin
la sanción ejecutiva, por razón de la tacha de inconstitucionalidad de los
artículos 2ºy 3º, el proyecto de Ley No. 22/98 Senado, 242/99 Cámara,
"mediante la cual la Nación se 1asocia a la conmemoración de los 250
años de fundación del municipio de Chimichagua, Departamento del Cesar y se
ordena la realización de obras de infraestructura e interés social."
1. Objeciones
formuladas en contra del artículo 2º del proyecto de ley:
Según el Gobierno, la Ley 60 de
1993, "Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución
de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución
Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones", en su artículo 2º,
ordénales 1º y 2º, literal C, en armonía con el artículo 21, establece que la
construcción de obras de infraestructura como las que se mencionan en los
numerales 1º, 3º, 4º y 5º del artículo 2º del proyecto objetado, estará a cargo
de los municipios, de acuerdo con la distribución de competencias que sobre
tales materias efectuó la mencionada Ley orgánica.
A juicio del ejecutivo, "el municipio
tiene dentro de sus funciones la atención de las obras citadas en el proyecto y
de acuerdo con el articulo 21 de la Ley 60 de 1993, recibe de la Nación
participaciones de sus ingresos corrientes, destinados a varios sectores,
dentro de los cuales se incluyen las obras pretendidas en el proyecto de
ley."
Con base en la jurisprudencia de esta
Corporación, sentada en la Sentencia C- 600A de 19951, el Gobierno
afirma que "en primera instancia, habrá de demostrarse la incapacidad de
la entidad territorial para que subsidiariamente entre a financiar este tipo de
obras la Nación, de tal forma que este apoyo financiero pueda ser condicionado
y evaluado por el Gobierno Nacional, más no impuesto por una ley de la
República."
2.
Objeciones formuladas en contra del artículo 3º del proyecto de ley
En relación con el artículo 3º del
proyecto, que autoriza al Gobierno para realizar convenios interadministrativos
entre la Nación y el Departamento del Cesar y la Nación y el municipio de
Chimichagua, el Gobierno recuerda que "por expresa disposición de la
Constitución Política, estas autorizaciones requieren la iniciativa del
Ejecutivo." Como la misma no se 2dio, el presidente aduce la
inconstitucionalidad de la disposición. Al efecto cita la jurisprudencia de
seta corte, vertida en la sentencia C-581 de 19972
IV. INFORMES  RENDIDOS POR LAS COMISIONES
CONCILIADORAS DE SENADO Y CAMARA, SOBRE LAS OBJECIONES PRESIDENCIALES
1. Del Senado
La Comisión designada por la Mesa
Directiva del Senado de la República, rindió informe sobre las objeciones del
Gobierno Nacional al proyecto de ley de la referencia; dicho informe
propone aceptar la objeción relativa al artículo 3º del proyecto y
declarar infundada la objeción por inconstitucionalidad parcial formulada
respecto del articulo 2º del mismo. En sustento de su insistencia respecto de
la exequibilidad del articulo 2º, aduce las razones que a continuación se
consignan:
En cuanto a las objeciones formuladas
contra el artículo 2º del proyecto de ley, asegura la Comisión que el mismo
"en manera alguna ha pretendido invadir la distribución de competencias
constitucionales y que sobre tales materias efectuó la Ley orgánica". Lo
anterior se deduce de la misma redacción de la norma, "cuyo verbo rector
"asignará" no constituye un mandato imperativo dirigido al ejecutivo
por cuanto solo se contrae a decretar un gasto público, por lo que resulta
claro que la norma contiene una habilitación para que el Gobierno pueda incluir
las partidas en la ley de presupuesto; único ente facultado para definir el
contenido del presupuesto que deberá ser presentado al Congreso de la
República". En sustento de esta posición, cita lo afirmado por esta
Corporación en la Sentencia C-360 de 19963, en donde se dijo que
"la norma legal que decreta un gasto público no tiene eficacia mayor que
la de constituir un título jurídico suficiente -en los términos de los artículos
345 y 346 de la Carta-, para la posterior inclusión del gasto en la ley de
presupuesto"
A juicio de la Comisión senatorial
designada para rendir informe sobre las objeciones, la intención del legislador
consistió en lograr que en virtud de 4,5los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad de que trata el
articulo 288 de la Constitución, la Nación pudiera brindar apoyo económico
adicional, a un ente territorial. El fundamento para ello, a juicio de la
Comisión, radica en el interés social que reviste la inversión propuesta y en
la facultad constitucional del Congreso de la República para tramitar y aprobar
proyectos de ley que generen gasto público, facultad que, en su sentir, fue
plenamente ratificada por esta Corporación en Sentencias C-057 de 19934
y C- 490 de 19945
Finalmente, la Comisión encuentra que el
proyecto tiene fundamento constitucional en la facultad de intervención
económica de que goza el Congreso para conseguir, entre otras cosas, la
distribución equitativa de las oportunidades.
2. De la
Cámara de Representantes
De igual forma, la Comisión designada por
la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes rindió informe sobre las
objeciones del Gobierno Nacional al proyecto de ley de la referencia, y propuso
aceptar la objeción formulada respecto del artículo 3º e insistir en la
constitucionalidad del 2º, en sustento de lo cual expone idénticas
consideraciones a las aducidas por la Comisión de la Cámara alta.
Los dos informes anteriores, como se
dijo, fueron aprobados por las    respectivas plenarias de ambas células
legislativas
V CONCEPTO DEL
MINISTERIO PUBLICO
En la oportunidad legal, el señor
Procurador General de la Nación se pronunció sobre las objeciones
presidenciales formuladas al proyecto. de ley objeto de estudio y solicitó a
esta Corporación que las declare fundadas de acuerdo con los siguientes
argumentos:
Para la vista fiscal, si bien el Congreso
tiene la facultad de ordenar gastos, competencia que desarrolla el principio de
legalidad a que se refieren los artículos 150 y 347 de la Constitución
Política, también es cierto que dicha competencia se encuentra limitada por la
iniciativa ejecutiva en materia legislativa en algunos aspectos, conforme lo
indica el articulo 154 superior.
A juicio del procurador, "las leyes
que crean gasto público son simplemente títulos jurídicos que servirán de base
para que un momento ulterior el Gobierno, si lo juzga conveniente, incorpore en
el Presupuesto General de la Nación los rubros necesarios para satisfacer las
obligaciones decretadas previamente por el Congreso". En este sentido,
"las leyes que autorizan gasto público no tiene per se la
aptitud jurídica para modificar directamente la Ley de apropiaciones o el Plan
Nacional de Desarrollo, ni pueden ordenarle perentoriamente al Gobierno que
realice los traslados presupuestases pertinentes con arreglo a los cuales se
pretende obtener los recursos para sufragar los costos que su aplicación demanda."
De otro lado, señala el ministerio público
que, acorde con los artículos 154 y 341 de la Constitución, el Gobierno es
competente para elaborar el Plan Nacional de Desarrollo, con participación de
las autoridades llamadas a intervenir en el proceso de su elaboración,
proyecto que debe ser sometido a aprobación del Congreso. El Plan Nacional de
Inversiones que forma parte de aquel, goza de una posición de superioridad
frente a las demás leyes, posición que garantiza su integridad.
De todo lo anterior, concluye la vista
fiscal, para que las leyes que decreten gasto público resulten
constitucionales, deben cumplir con tres requisitos a saber: i) La ley que
decreta gasto público no puede ser de carácter imperativo; ii) La ley que
decreta gasto público no puede resultar contraria al Plan Nacional de
Inversiones, sino que debe ser complementaria del mismo; y, iii) La ley que
decrete gasto público no puede ser contraria a la ley orgánica sobre
distribución de competencias y recursos entre la nación y los entes
territoriales.
Sobre esta base, estima el procurador que
la disposición contenida en el artículo 2ºdel proyecto objetado resulta
inconstitucional, pues la expresión "el Gobierno Nacional   ...
asignará" utilizada por el legislador para ordenar el gasto, resulta
imperativa y no contiene simplemente una autorización, por lo cual desconoce la
iniciativa gubernamental en materia de gasto público. Adicionalmente, los
gastos que pretende que se financien con recursos del presupuesto nacional, son
de competencia de los municipios según lo indica el artículo 2º de la Ley 60 de
1993, en concordancia con el 21 ibídem.
VI
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
La Competencia
1. Esta Corporación es competente para
conocer de las o objeciones presidenciales por inconstitucionalidad hechas al
proyecto de ley No. 22/98 Senado, 242/99 Cámara, de conformidad con lo
prescrito por los artículos 167 y 241 -8 de la Constitución Nacional.
Término
2. El artículo 166 de la Carta señala que
el Gobierno dispone del término de seis (6) días para devolver con objeciones
cualquier proyecto, cuando no conste de más de veinte artículos. Para efectos
de esta disposición debe entenderse que se trata de días hábiles. El proyecto
objetado consta de cuatro artículos, y el Gobierno lo recibió 7 de junio de
2000, y lo devolvió el 14 del mismo mes, con lo cual el Ejecutivo actuó dentro
del término establecido por la Constitución Política.
Trámite
3. El artículo 167
de la Constitución Política establece:
"El
proyecto de ley objetado total o parcialmente por- el gobierno volverá a las
cámaras a segundo debate.
"El
presidente sancionará sin poder presentar objeciones el proyecto que,
reconsiderado, fuere aprobado por la mitad más uno de los miembros de una y
otra cámara.
"En  tal evento, si las cámaras
insistieren, el proyecto pasará a la Corte
Constitucional
para que ella, dentro de los seis días siguientes decida sobre su
exequibilidad. El fallo de la Corte obliga al presidente a sancionar la ley. Si
lo declara inexequible, se archivará el proyecto.
"(...)"
En el caso de] proyecto de la referencia,
una vez el Gobierno presentó las objeciones, regresó al Congreso de la
República donde las mesas directivas del Senado  y la Cámara procedieron a
nombrar las respectivas comisiones accidentales encargadas de presentar informe
respectivo. Los informes presentados por las comisiones accidentales de las
cámaras legislativas, que insisten en la constitucionalidad del artículo 2º del
Proyecto de Ley de la referencia , y aceptan la objeción formulada respecto del
artículo 3º del mismo, fueron aprobados por las plenarias de Senado y la Cámara
de Representantes los días 17 de octubre y 12 de diciembre del 2000, respectivamente.
Como el proyecto regresó a las
cámaras y allí se surtió el debate exigido, que decidió insistir parcialmente
en la constitucionalidad de las normas objetadas, el Congreso se ajustó al
trámite del articulo 167 transcrito.
Examen de
las normas objetadas del proyecto de ley
4. Como se expuso en el acápite de
Antecedentes, algunas de las objeciones de inconstitucionalidad formuladas por
el Gobierno al proyecto de ley bajo examen, fueron aceptadas por Congreso. En
tal virtud, de conformidad con lo dispuesto por el inciso cuarto del
articulo 167 de la Constitución Política, esta Corporación solo examinará
aquellas disposiciones objetadas respecto de las cuales el legislativo insistió
en su exequibilidad, es decir aquellas que recaen sobre el artículo 2º del
proyecto de ley Nº 22/98 Senado, 242/99 Cámara.
Objeciones
relacionadas con el tema de las facultades del Congreso Nacional para decretar
gasto público
5. La objeciones presidenciales aducen que
el Congreso no puede imponer al Gobierno Nacional el apoyar financieramente
aquellos proyectos de inversión que de conformidad con la Ley 60 de 1993 son de
competencia de los municipios. A ese respecto indica que, sobre la base de la
incapacidad financiera de la entidad territorial respectiva, el Ejecutivo puede
evaluar y condicionar dicho apoyo financiero, pero que el mismo no le puede ser
ordenado mediante ley de la República. La anterior objeción impone a la Corte
el examen de las competencias legislativas para ordenar gasto público.
El numeral 11 del articulo 150 de la
Constitución Política, indica que corresponde al Congreso, mediante la
expedición de una ley, "establecer las rentas nacionales y los gastos de
la administración." En armonía con la anterior disposición, el segundo
inciso del articulo 345 ibídem, prescribe que no se podrá hacer erogación con
cargo al Tesoro que no se halle incluido en el presupuesto de gastos, y el 346,
inmediatamente siguiente,
señala que no podrá hacerse ningún gasto
público "que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas
departamentales, o por los consejos distritales 0 municipales..." Estas
disposiciones consagran lo que se ha llamado el principio de la legalidad del
gasto público, que por lo que concierne a las rentas nacionales, tiene el
alcance de imponer que todo gasto que vaya a realizarse con cargo a dichas
rentas sea previamente decretado mediante ley e incluido dentro del Presupuesto
General de la Nación.
El segundo inciso del artículo 346 en
comento, refuerza esta idea cuando afirma que "en la ley de apropiaciones
no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente
reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o a uno
propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las
ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar
cumplimiento al Plan Nacional de desarrollo.
Sobre el principio
de legalidad del gasto, la jurisprudencia constitucional ha tenido la
oportunidad de sentar los siguientes conceptos:
"El principio
de legalidad del gasto constituye uno de los fundamentos más importantes de las
democracias constitucionales. Según tal principio, corresponde al Congreso,
como órgano de representación plural, decretar y autorizar los gastos del Estado,
pues ello se considera un mecanismo necesario de control al Ejecutivo y una
expresión inevitable del principio democrático y de la forma republicana
de gobierno (CP art. 1º). En el constitucionalismo colombiano, la legalidad del
gasto opera en dos momentos diferenciados, pues en general las erogaciones no
sólo deben 6ser previamente decretadas por la ley
(CP art. 346) sino que, además, deben ser apropiadas por la ley de
presupuesto (CP art 345) para poder ser efectivamente realizadas."6
6. Es claro entonces que en virtud del
principio de legalidad del gasto, el Congreso tiene facultades para decretar
gastos públicos, y para aprobarlos en el Presupuesto General de la. Nación. Sin
embargo, esta facultad es concurrente con otras que en materia presupuestal
competen a la rama ejecutiva según la Constitución, y que en cierta forma
limitan las respectivas competencias del Congreso en la materia.
En efecto,, conforme al articulo 154
superior, las leyes pueden tener origen, entre otros, en cualquiera de las
Cámaras a propuesta de sus miembros. No obstante, solo pueden ser dictadas o
reformadas por iniciativa del Gobierno, entre otras, las leyes "que
ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las
mismas". Así mismo, en concordancia con lo anterior, el artículo 346 de la
Carta, antes mencionado, indica que "el Gobierno formulará anualmente el
Presupuesto de Rentas y la Ley de Apropiaciones, que deberá corresponder al
Plan Nacional de Desarrollo y lo presentará al Congreso, dentro de los
primeros diez días de cada legislatura." Y finalmente, en armonía con la
preceptiva anterior, el artículo 351 constitucional reza: "El Congreso no
podrá aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por
el Gobierno, ni incluir una nueva, sino con la aceptación escrita del ministro
del ramo."
Las anteriores disposiciones indican que en
materia presupuestal las competencias del ejecutivo para la formulación del
gasto se concretan en la iniciativa legislativa privilegiada que le corresponde
en forma exclusiva, y que imponen que la ley anual de presupuesto, así como
aquellas otras que ordenen participaciones en las rentas de la Nación o
transferencias de las mismas, tengan origen en propuestas gubernamentales.
Por ello, respecto de leyes o proyectos de
leyes que se refieren a la asignación de partidas del presupuesto
nacional para el cubrimiento de determinados gastos, la Corte ha sostenido
reiteradamente una posición según la cual tales disposiciones del legislador
que ordenan gastos, expedidas con el cumplimiento de las formalidades constitucionales,
no 7pueden
tener mayor eficacia que la de constituir títulos jurídicos
suficientes, en los términos de los artículos 345 y 346 de la Carta,
para la posterior inclusión del gasto en la ley de presupuesto, pero que ellas
en sí mismas no pueden constituir órdenes para llevar a cabo tal
inclusión, sino autorizaciones para ello.7
7. Lo anterior, de cara al proyecto de ley
bajo examen, impone a la Corte verificar si el referido proyecto se limita a
autorizar al Gobierno para efectuar la inclusión posterior de un gasto en el
presupuesto nacional, o si, por el contrario, imparte una orden en tal
sentido.
Al respecto, la Corte ha establecido que
las expresiones utilizadas por el legislador son relevantes, y que en ellas
debe mirarse, ante todo, el objetivo que persiguen. Así, "si su
objetivo se contrae a decretar un gasto, resulta claro que la norma contiene
una habilitación para que el gobierno lo pueda incluir en la ley de
presupuesto. Sin embargo, si se trata de ordenar la inclusión de la partida
respectiva en el presupuesto de gastos, la norma establecería un mandato u
obligación en cabeza del gobierno, que a la luz de la Constitución Política
sería inaceptable. "8
En el presente caso,
la expresión utilizada por el legislador, es la siguiente que
conviene recordar:
" A partir
de la vigencia de la presente Ley y de conformidad con los artículos 334, 339 y
341 de la Constitución Nacional,  el Gobierno Nacional en cumplimiento de los
mismos asignará las sumas pertinentes para ejecutar las siguientes obras
de infraestructura en el Municipio de Chimichagua, departamento del Cesar:...
"(resalta la Corte)
El proyecto, en ninguna otra parte de todo
su articulado morigera el carácter imperativo de la expresión asignará,
que permita deducir que la intención del legislador fue simplemente la de
autorizar un gasto, por lo cual a pesar de que el Congreso, al responder a las
objeciones presidenciales, insiste en que "en manera alguna ha
pretendido invadir la distribución de competencias constitucionales y que sobre
tales materias efectuó la Ley orgánica", ni impartir un mandato
imperativo al Gobierno, la Corte encuentra que el resultado final del trabajo
legislativo constituye una orden impartida al Gobierno Nacional, que como tal
contradice las normas superiores sobre competencias concurrentes en materia de
gasto público, así como el artículo 18 de la Ley Orgánica del Presupuesto que
dispone que los gastos autorizados por leyes preexistentes, sólo pueden
ser incluidos en el Presupuesto General de la Nación si existe disponibilidad
de recursos y si corresponden a las prioridades del Gobierno Nacional
expresadas en el Plan Nacional de Inversiones.
Con fundamento en
las anteriores consideraciones, la Corte encuentra fundada la objeción
presidencial relativa al cargo que se acaba de examinar, y así lo
declarará
Objeción por desconocimiento de lo
dispuesto por la Ley 60 de 1993, orgánica de distribución de competencias entre
las entidades territoriales y la nación.
8. El artículo 2º del proyecto de ley
objetado, indica que el Gobierno, en cumplimiento de los artículos 334, 339 y
341 de la Constitución Política, asignará las sumas pertinentes para ejecutar
las obras de infraestructura que se mencionan en los numerales 1º a 5º del
mismo artículo.
Respecto de esta disposición, el Gobierno
aduce que ella desconoce ciertos preceptos de la Ley 60 de 1993, orgánica de
distribución de competencias entre las entidades territoriales y la Nación,
toda vez que dicha Ley prescribe que la participación de los municipios en los
ingresos corrientes de la Nación, se debe destinar, entre otras cosas, a la
inversión en las obras de infraestructura a que se refieren los numerales 1º,
3º, 4'ºy 5ºdel artículo 2º del proyecto de ley sub examine. Por lo cual,
en el Presupuesto General de Nación no pueden incluirse apropiaciones para los
mismos fines.
Así las cosas, debe la Corte entrar a
verificar si la disposición objetada desconoce las normas contenidas en la ley
orgánica mencionada, pues, de ser así, ello la haría devenir en
inconstitucional. En efecto, sobre la inexequibilidad que se produce por
desconocimiento de las leyes orgánicas por parte de las ordinarias, esta
Corporación ha sentado la siguiente jurisprudencia:
"La función
legislativa debe llevarse a cabo dentro de los límites que imponen las normas
orgánicas, las cuales no pueden ser derogadas, desconocidas o vulneradas por el
9legislador
cuando profiere normas de contenido general en las materias que han sido
objeto de regulación por aquella categoría de leyes. Al respecto esta
Corporación ha dicho lo siguiente :
"... Una ley
ordinaria tiene entonces que respetar los mandatos de la legislación orgánica;
no puede entonces una ley ordinaria derogar tina ley orgánica, ni tampoco
invadir su órbita de competencia ya que, si ello fuera posible, la actividad
legislativa dejaría de estar sujeta a la legislación orgánica" (Sentencia
C-600A de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero)."9
Ahora bien, sobre la naturaleza de
las disposiciones de la Ley 60 de 1993, que se refieren a aquellos asuntos que
deben ser atendidos por los municipios con recursos provenientes de su
participación en los ingresos corrientes de la Nación, esta Corporación
expresamente reconoció que ellas correspondían a normas con reserva
de ley orgánica. Sobre el particular, expresó:
"... la Corte
señaló10 que si bien ciertos aspectos del artículo 356 de la
Carta podían ser desarrollados por la ley ordinaria, "otra es la
distribución de competencias para asuntos que deben ser atendidos con base
en los recursos de los municipios a que se refiere el art. 357 de la C.P., que
es la distribución ordenada en el artículo 288 de la C.P. y que debe
materializarse en ley orgánica".
11
9. La objeción presidencial aduce que
artículo2º, ordinales 1º y 2º, literal C, en armonía con el artículo 21 de la
ley 60 de 1993, establecen que la construcción de obras de infraestructura como
las que se mencionan en los numerales 1º, 3º, 4º y 5º del artículo 2º del
proyecto bajo examen, estará a cargo de los municipios.
A fin de estudiar
el presente cargo formulado por el presidente, es necesario remitirse al texto
de la Ley orgánica que se estima vulnerada, cuyo tenor literal, en lo
pertinente, es el siguiente:
"Ley 60 de 1993
"Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la
distribución de competencias de conformidad  con  los artículos 151y 188 de la
Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 35 7
de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones .
...
"Artículo 2º competencias de los Municipios.
Corresponde a los Municipios, a través de las dependencias de su organización
central o de las entidades descentralizadas municipales competentes, en su carácter
de entidades ejecutaras principales de las acciones en materia social, dirigir,
prestar o participar en la prestación de los servicios directamente, conforme a
la ley, a las normas técnicas de carácter nacional, a las ordenanzas y a los
respectivos acuerdos municipales así:
"1. En el sector educativo, conforme a la
Constitución Política y a las disposiciones legales sobre la materia:
1
- Financiar las inversiones necesarias en
infraestructura y dotación y asegurar su mantenimiento, y participar con
recursos propios y con las participaciones municipales en la financiación de
los servicios educativos estatales. y en la cofinanciación de programas y
proyectos educativos.
...
"2. En el
área de la salud:
...
c) Financiar la
dotación, construcción, ampliación, remodelación  y el mantenimiento integral
de las instituciones de prestación de servicios a cargo del municipio; las
inversiones en dotación básica, la construcción y mantenimiento integral de los
centros de bienestar del anciano; para todo lo cual deberán concurrir los
departamentos.
...
Capítulo III
Participación de los Municipios en los
ingresos corrientes de la Nación.
"Artículo 21.:Las participaciones a
los municipios de que trata el artículo 357 de la Constitución, se destinarán a
las siguientes actividades
1. En educación: construcción, ampliación y
mantenimiento ... de
establecimientos de educación formal y no formal      ...
2. En salud:     ... inversión en construcción, dotación,
y mantenimiento de infraestructura hospitalaria a cargo del Municipio y de
centros de puestos de salud;-
...
6. En materia agraria:... construcción y
mantenimiento de caminos vecinales. Construcción y mantenimiento de centros de
acopio de productos agrícolas.
15. Construcción y mantenimiento de las
redes viales municipales e intermunicipales.
"Parragrafo: En el presupuesto
general de la Nación no podrán incluirse apropiaciones para los mismos fines de
que trata este artículo, para ser transferidos a las entidades territoriales,
diferentes a las participaciones reglamentadas en este capítulo, sin perjuicio
de las apropiaciones presupuestales para la ejecución de funciones a cargo de
la Nación con participación de las entidades territoriales, y de las partidas
de cofinanciación para programas en desarrollo de funciones de competencia
exclusiva de las entidades territoriales. "
Al confrontar la preceptiva orgánica
transcrita con las normas del proyecto de Ley Nº 22/98 Senado 242/99 Cámara, la
Corte advierte que en efecto estas últimas resultan contrarias a
aquella, por las siguientes razones: Las normas objetadas que ocupan la
atención de la Corte, le indican al Gobierno que asigne dentro del Presupuesto
Nacional las sumas de dinero necesarias para: i) Construir la sede para el
Colegio Nacional Mixto de Bachillerato "Cerveleón Padilla Lascarro",
en la cabecera municipal; ii) Construir la sede para la Universidad Popular del
Cesar. iii) Construir un puente sobre una carretera intermunicipal; iv)
terminar, adecuar y dotar la sede para el Hospital de Chimichagua; v) Adecuar.
y poner en funcionamiento la planta despulpadora de cítricos. Todas estas 12indicaciones del legislador, no pueden darse
sin contradecir las normas de la Ley 60 de 1993, orgánica de distribución de
competencias entre las entidades territoriales y la Nación, en especial las
contenidas en el artículo 21 numerales 1º, 2º, 6º y 15 de dicho estatuto, toda
vez que ellas prescriben que la participación de los municipios en los ingresos
corrientes de la Nación se destinará, entre otras cosas, a los cometidos que el
proyecto de ley pretende financiar con recursos del presupuesto nacional.
10. La Corte repara en que las
objeciones presidenciales respecto del articulo 2º del proyecto, aducen que las
obras de infraestructura a que se refieren los numerales 1º, 3º, 4º y 5º de ese
articulo no pueden efectuarse con recursos provenientes del presupuesto
nacional. No formula el mismo reproche respecto de las obras que se mencionan
en los numerales 2º y 6º del mismo. No obstante, aunque las objeciones no
recayeron sobre los referidos numerales, la Corte declarará su inexequibilidad,
pues estima que el texto íntegro de dicho artículo, conforma una proposición
jurídica completa, En efecto, la declaración de inexequibilidad que se
proferirá en relación con el inciso primero de la disposición, deja sin
sentido, regulante propio a los numerales 2º y 6ºno objetados, por lo cual se
estima que sobre ellos también debe recaer el pronunciamiento.
Adicionalmente, en este punto aplicará la
jurisprudencia sentada respecto del alcance de las facultades de la Corte
cuando decide sobre objeciones presidenciales, según la cual, "en
ciertas ocasiones se hace necesario que esta Corporación se pronuncie sobre
aspectos que no fueron planteados explícitamente por el Gobierno, pero
cuyo análisis resulta ser un presupuesto indispensable para el estudio de las
razones de inconstitucionalidad formuladas en las objeciones
mismas".12
11. En oportunidades anteriores la Corte ha
tenido ocasión de examinar la constitucionalidad de leyes mediante las cuales
la Nación se asociaba a la celebración de los aniversarios de fundación de
otras ciudades, y con motivo de ello se autorizaba u ordenaba al Gobierno
Nacional apropiar, dentro del presupuesto general de la Nación, las partidas
necesarias para la construcción de obras de infraestructura que la Ley 60 de
1993, orgánica 13de
distribución de competencias y recursos públicos, atribuye a los municipios.
Así por ejemplo, con ocasión de la objeción
formulada por el Ejecutivo al proyecto de ley Nº 167/95 Senado y 152/95 Cámara,
por medio del cual se honraba la memoria del doctor Pedro Castro Monsalve y se
dictaban otras disposiciones, y entre ellas se autorizaba al Gobierno Nacional
para incluir en la vigencia fiscal de 1997 una partida presupuestal para llevar
a cabo el estudio, diseño y construcción del alcantarillado de la cabecera
municipal de Zambrano en el departamento de Bolívar, la Corte estimó que el
diseño y construcción de acueductos y alcantarillados, correspondía a una
función asignada a los municipios en virtud de la ley orgánica referida, la
que, además, había previsto la fuente que servirá a su financiación
(participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación) y,
por consiguiente, había prohibido, de manera general, que en el presupuesto de
la Nación se incluyeran partidas adicionales para este propósito. El fundamento
de la anterior decisión estuvo en lo dispuesto por los artículos 2'º 5º y 21 de
la Ley 60 de 1993, y en la consideración según la cual la función legislativa
debe llevarse a cabo dentro de los limites que imponen las normas orgánicas.13
12. En otra oportunidad, la Corte se
pronunció sobre las objeciones formuladas por el Gobierno respecto de proyecto
de ley mediante la cual la Nación se asociaba a la conmemoración del primer
centenario de la fundación del municipio de Puerto Tejada (Departamento del
Cauca) y se ordenaba la realización de obras de infraestructura e interés
social consistentes, básicamente, en la construcción del "Estadio
Centenario" en dicha ciudad. Para esos efectos, el referido proyecto de
ley autorizaba al Gobierno Nacional para asignar dentro del presupuesto de las
vigencias de 1997 a 1998, las sumas necesarias para ejecutar la mencionada
obra, así como para celebrar las operaciones presupuéstales y los contratos
necesarios para tal fin. El proyecto, así mismo, preveía que para dar
cumplimiento a tales disposiciones se celebrarían convenios
interadministrativos entre la Nación y el Departamento del Cauca.
Al respecto, la
Corte estimó los siguiente:
“ La norma objetada
que ocupa la atención de la Corte, autoriza al Gobierno para asignar dentro del
Presupuesto Nacional de la vigencia de 1997 a 1998, las sumas de dinero
necesarias para construir el estadio "Centenario" del Municipio de
Puerto Tejada, autorización que el legislador no puede otorgar sin
contradecir el artículo 21 numeral 11º (sic) de la Ley 60 de 1993,
orgánica de distribución de competencias entre las entidades territoriales y la
Nación, toda vez que esta norma prescribe que la participación de los municipios
en el situado fiscal se destinará, entre otras cosas, a la inversión en las
instalaciones deportivas que requiera el municipio respectivo. No se pueden,
así, incluir para éste fin, apropiaciones en el Presupuesto Nacional. Así las
cosas, en cuanto a la norma objetada, contenida en el artículo 2º bajo
examen, es contraria a las prescripciones de la Ley orgánica a la que debe
ceñirse el legislador, y, vulnera, de contera, el artículo 151 superior que
ordena que la actividad legislativa se supedite a las leyes orgánicas." 14( negrillas por fuera del original)
Los antecedentes
jurisprudenciales relacionados, corroboran la inexequibilidad del artículo 2º
del proyecto objetado por el ejecutivo.
El apoyo
económico que la Nación puede brindar a un ente territorial
13. A juicio de] Congreso, la intención del
legislador en el proyecto de ley que ahora se examina, consistió en lograr que
en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad de
que trata el articulo 288 de la Constitución, la Nación pudiera brindar apoyo
económico adicional a un ente territorial. El fundamento para ello, a juicio
del legislativo, radica en el interés social que reviste la inversión propuesta
y en la facultad constitucional del Congreso de la República para tramitar y
aprobar proyectos de ley que generen gasto público, facultad que, en su sentir,
fue plenamente ratificada por esta Corporación.
En principio, conforme a lo prescrito por
el articulo 357de la Constitución Política, la participación de los municipios
en los ingresos corrientes de la Nación se destinará a las áreas prioritarias
de inversión social que se sefialen por el legislador mediante ley dictada a
iniciativa del Gobierno. El artículo 21 de la Ley 60 de 1993, arriba
transcrito, justamente desarrolla esta norma constitucional pues define las
actividades a las que se destinarán las referidas participaciones de los
municipios de que trata el artículo 357 superior. El parágrafo de esta disposición
de naturaleza orgánica, dispone que "en el presupuesto general de la
Nación no podrán incluirse apropiaciones para los mismos fines", pero
añade lo siguiente: "sin Perjuicio de las apropiaciones presupuestases
para la ejecución de funciones a cargo de la Nación con participación de las
entidades territoriales, y de las partidas de cofinaciación para programas en
desarrollo de funciones de competencia exclusiva de las entidades
territoriales. "
Esta excepción introducida por el parágrafo
del artículo 21 de la Ley 60 de 1993, permite que otros recursos
nacionales, adicionales a las participaciones en los ingresos corrientes
de la Nación a que se refiere el artículo 357 de la Carta, se destinen a la
financiación de funciones de competencia exclusiva de las entidades
territoriales, a través del mecanismo de la cofinanciación.
La Corte destaca con especial énfasis, que
en virtud de lo dispuesto por esta última parte del parágrafo del articulo 21,
la Nación sí puede contribuir a financiar funciones que en
principio competen a los entes territoriales, y correlativamente, también,
funciones que según la Ley Orgánica son de cargo de la Nación, pueden llevarse
a cabo con la participación de recursos de los entes territoriales. Esta
posibilidad no solo está claramente autorizada por la norma en comento, sino
que desarrolla plenamente los principios de concurrencia, coordinación y
subsidiariedad a que se refiere el segundo inciso del artículo 288 superior,
como bien lo afirma el Congreso. En efecto esta disposición de la Constitución,
es del siguiente tenor:
"Las competencias atribuidas a los
distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de
coordinación concurrencia y subsidiariedad. "
Sin embargo, la contribución económica de
la Nación a los entes territoriales, que puede llevarse a cabo a través de]
mecanismo de cofinanciación, requiere por parte del Congreso el decreto de los
gastos respectivos con cargo al presupuesto general de la Nación, dentro del
contexto de una ley expedida con la plenitud de las formalidades
constitucionales. Es decir, este decreto de gastos por el Congreso, aparte de
conceder una autorización dada al Gobierno para la inclusión posterior de las
partidas respectivas en el Presupuesto General de la Nación, en lo que
concierne al mecanismo de cofinanciación adoptado y a los convenios
interadministrativos que se prevean al respecto, debe contar con la iniciativa
gubernamental, por expresa disposición del inciso 2º del artículo 154 de la
Carta, en concordancia con el numeral 9º del artículo 150 ibídem.
14. En lo que concierne al proyecto sub
examine, la Corte encuentra que éste no regula propiamente un mecanismo de
cofinanciación, toda vez que ninguna de sus disposiciones se refiere a que el
municipio de Chimichagua contribuirá a la realización de las obras que allí se
mencionan, las cuales, como se dijo, corresponden a asuntos que por definición
de la Ley orgánica son de competencia de los municipios.
Es más, pudiera pensarse que el artículo 3º
del proyecto, en cuanto hacía mención a la realización de "convenios
interadministrativos entre la Nación y el Departamento del Cesar ylo la
Nación y el municipio de Chimichagua ", se refería a la celebración de
convenios de cofinanciación. No obstante, toda vez que el Congreso admitió la
objeción de inconstitucionalidad formulada respecto de este artículo, por razón
de haberse aprobado sin el aval del Gobierno tratándose de un asunto que
requería iniciativa gubernamental, el mismo ya no forma parte del proyecto, por
lo que la referencia a acuerdos, que podrían ser de cofinanciación, hoy no
existe en el texto del articulado.
Así las cosas, el entendimiento del
proyecto, según el cual el mismo se refiere al cubrimiento de gastos de
competencia de los municipios, mediante el mecanismo de la cofinanciación,
carece de fundamento normativo, por lo cual no es de recibo.
La corte reitera en este punto su
jurisprudencia relativa ala necesidad del aval del Gobierno a los mecanismos de
cofinanciación, los cuales, por tal, no pueden serie impuestos mediante ley.
Sobre el particular ha dicho:
"En relación
con el mecanismo de cofinanciación de proyectos específicos de inversión, esta
Corporación tiene por sentado que mediante él se "permite que existan
transferencia financieras de¡ gobierno central a las entidades territoriales
que no sean obligatorias y automáticas -como lo son el situado fiscal o la
participación de los municipios en los ingresos corrientes de  la Nación (CP.
Art. 356 y 357)- sino que puedan ser condicionadas por el Gobierno central,
conforme a la Constitución y a la ley. De esa manera se pretende que la Nación
pueda orientar la dinámica de la descentralización al mismo tiempo que se
estimula el desarrollo institucional y la eficiencia fiscal y administrativa de
las distintas entidades territoriales, pues lo propio de la cofinanaciación es
que un componente de la inversión es sufragado por la propia 15entidad territorial, que se encuentra así
incentivada a no dilapidar los recursos. En ese orden de ideas, el mecanismo de
cofinanciación encuentra amplio sustento constitucional a la fórmula
territorial misma del Estado colombiano, que es una república unitaria,
descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales (CP art. l). En
efecto, la cofinanciación articula los principios de unidad y autonomía del
ordenamiento territorial, al mismo tiempo que desarrolla los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en los cuales se funda el reparto
de competencias entre los distintos niveles territoriales (CP. Art. 288)".
"Desde luego, cuando
en virtud de disposición de la ley se autorice la asignación de
recursos del presupuesto nacional para la cofinanciación de proyectos de
inversión de los entes territoriales, estos conservan, íntegra, la
atribución que les confiere el artículo 287 de la Carta Política para
"administrar los recursos" en orden al cumplimiento de sus funciones,
adoptando al efecto las decisiones que consideren pertinentes, con observancia
de los requisitos que señalan la Constitución y la ley." (negrillas
fuera del original)15
Con fundamento en los criterios expuestos,
que coinciden con los aducidos por el Gobierno Nacional como soporte de su
objeción, y con los de la vista fiscal en su concepto, la Corte acoge
las tachas de inconstitucionalidad aducidas por el presidente de la República,
y por tanto, declara fundadas las objeciones presidenciales.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el decreto
2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero.- DECLARAR INEXEQUIBLE el artículo 2º del proyecto de ley Nº 22/98
Senado, 242/99 Cámara, "mediante la cual la Nación se asocia a la
conmemoración de los 250 años de fundación del municipio de Chimichagua,
Departamento del Cesar y se ordena la realización de obras de infraestructura e
interés social", en razón de haberse encontrado fundadas las objeciones
presidenciales formuladas en contra de dicha norma.
Segundo.- En los términos de inciso cuarto del articulo 167 de
la Constitución Política, archívese el proyecto de ley Nº 22/98 Senado, 242/99
Cámara.
Cópiese, notifíquese, publíquese,
comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la República, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
FABIO MORON DIAZ
Presidente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 M.P Alejandro Martínez Caballero
2 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
3.M.P. Edurdo Cifuentes Muñoz
4 M.P Simón Rodríguez Rodríguez
5 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz
6 Sentencia C-685 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero
7 CF. Sentencia C-360 de 1996 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
8 Sentencia C-360 de
1996 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
9  Sentencia C-017 de 1997 M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz
10 se refiere a lo
señalado en sentencia C-151 de 1993 M.P. Fabio Morón
11 Sentencia C-600ª de
1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero
12  Sentencia C-1404 de 2000, M.P Carlos Gaviria Díaz, Alvaro Tafur
Galvis
13 Cf Sentencia C-017 de 1997 M.P Eduardo Cifuentes Muñoz
14  Sentencia C-581 de 1997 M.P Vladimiro Naranjo Mesa
15  Sentencia C-562 de 1998 M.P Alfredo Beltrán Sierra