C-055-16
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia
C-055/16
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos formales mínimos
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia
El artículo 2º del Decreto
2067 de 1991 prevé las condiciones formales para la admisibilidad del cargo de
inconstitucionalidad.  Dentro de ellas se encuentra la formulación de las
razones que sustentan la acusación, aspecto respecto del cual la jurisprudencia
constitucional ha determinado un grupo de requisitos sustantivos mínimos,
destinados a que la argumentación que formule la demanda ofrezca un problema
jurídico discernible, que permita a su vez un pronunciamiento de fondo. Estos
requisitos refieren a las condiciones de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia que deben cumplir las razones que fundamentan el
cargo de constitucionalidad.
INTERPRETACION
HISTORICA-Aplicación/INTERPRETACION LITERAL-Aplicación
Según ha entendido la jurisprudencia constitucional,
la interpretación histórica consiste en analizar las
propuestas y los debates que se dieron en el proceso de reforma legal para
reconstruir de esta manera la intención aproximada del legislador ordinario.
INTERPRETACION HISTORICA DE LA NORMA SOBRE REPARACION
DIRECTA-Aplicación
INTERPRETACION LITERAL DE LA NORMA SOBRE REPARACION
DIRECTA-Aplicación
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Carencia de veracidad de cargos por recaer en
proposición jurídica inexistente
INHIBICION REPARACION
DIRECTA EN NUEVO CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO-Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda
REPARACION
DIRECTA EN NUEVO CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO-Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda respecto a
violación del principio de igualdad, por incumplir requisitos de certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia
REPARACION
DIRECTA EN NUEVO CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Inhibición
por ineptitud sustantiva de la demanda respecto al desconocimiento del derecho
a la reparación integral de las víctimas, por incumplir requisitos de certeza,
especificidad y pertinencia
Referencia:
expediente D-10882
Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 4°
del artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
Demandantes: Vanessa Suelt Cock y otros.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, D.C., diez (10) de febrero de dos mil dieciséis (2016).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el
artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los
trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la
Constitución Política, los ciudadanos Vanessa Suelt Cock, Lorena Parrado y
Cristhian Salcedo, en su condición de integrantes del Grupo de Acciones
Públicas de la Pontificia Universidad Javeriana (GAPUJ), presentaron demanda de
inconstitucionalidad contra el inciso 4° del artículo 140 de la Ley 1437 de
2011 “por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
Mediante providencia del 24 de julio de 2015, la Magistrada (e) Myriam
Ávila de Roldán dispuso admitir la demanda, por considerar que reunía los
requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, corrió
traslado al Procurador General de la Nación, y comunicó del inicio del proceso
al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, así como al Ministro
del Interior, al Ministro de Justicia y del Derecho, al Ministro de Hacienda y
Crédito Público, a la Directora de la Agencia de Defensa Jurídica del Estado y
a la Directora de la Unidad para la Atención y Reparación Integral de las
Víctimas.
Al mismo tiempo, invitó a participar en el presente juicio a los Decanos
de las Facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia,
Nacional de Colombia, Libre, Eafit de Medellín, del Atlántico, Industrial de
Santander, de Ibagué, de Antioquia y del Rosario, al igual que a la Comisión
Colombiana de Juristas, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al
Instituto Colombiano de Derecho Procesal, y al Centro de Estudios de Derecho,
Justicia y Sociedad - Dejusticia, con el objeto de que emitieran concepto
técnico sobre la demanda, de conformidad con lo previsto en el artículo 13 del
Decreto 2067 de 1991.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta
clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II. LA NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la norma, subrayando el inciso
demandado:
“LEY 1437 DE 2011
(enero 18)
Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
PARTE SEGUNDA.
ORGANIZACIÓN DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO Y DE SUS FUNCIONES JURISDICCIONAL Y CONSULTIVA.
(…)
TÍTULO III.
MEDIOS DE CONTROL.
(…)
ARTÍCULO 140. REPARACIÓN DIRECTA. En los términos
del artículo 90 de
la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la
reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los
agentes del Estado.
De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre
otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación
administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de
trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad
pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa
instrucción de la misma.
Las entidades públicas deberán promover la misma pretensión cuando
resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad
pública.
En todos los casos en los que en la causación del daño estén
involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará
la proporción por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta
la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño”.
III. LA DEMANDA
1. Los demandantes consideran que el inciso 4° del artículo 140 de la Ley
1437 de 2011 “por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, en adelante CPACA, viola la cláusula general de responsabilidad
que establece el artículo 90 de la Constitución Política, la garantía de la
propiedad privada y el patrimonio contenida en los artículos 2 y 58 ibídem, el
principio de igualdad fijado en el artículo 13 Superior, y el derecho a la
reparación integral de las víctimas establecido a partir de la lectura armónica
de los artículo 1, 2, 29, 93, 229 y 250 de la Constitución Política.
2.  Comienzan señalando que durante el trámite legislativo de la Ley 1437
de 2011, la redacción original del inciso acusado contaba con una frase final
que disponía lo siguiente: “[l]a obligación será conjunta y no se dará
aplicación a la solidaridad prevista en el artículo 2344 del Código Civil[1]”;
por consiguiente, para los actores resulta claro e incuestionable que la
obligación resarcitoria a cargo del Estado en casos de concausalidad con un
tercero sería, a partir de la entrada en vigencia del CPACA, de carácter
conjunto y no solidario.
No obstante, cuentan que tal frase fue eliminada en el cuarto debate en
la Plenaria de la Cámara de Representantes, situación que conlleva la
existencia de tres posibles interpretaciones de la disposición acusada, a
saber: (i) se podrá considerar que la obligación es conjunta por cuanto
el inciso 4° dispone que en la sentencia se establecerá la forma proporcional
en que responderán el Estado y el tercero, además de considerar que la
intención inicial de los redactores del proyecto de ley era eliminar
expresamente la solidaridad; (ii) aplicando la jurisprudencia del
Consejo de Estado, la obligación siempre deberá considerarse solidaria frente a
la víctima, en aplicación del artículo 2344 del Código Civil y en consonancia
con el régimen de responsabilidad del Estado que pretende garantizar la
reparación integral a la víctima, sin perjuicio de que el juez señale la
proporción en que el Estado y el tercero son responsables del daño; y, (iii)
la nueva redacción del artículo 140 del CPACA permite al juez contencioso
administrativo determinar discrecionalmente si la obligación indemnizatoria
será conjunta o solidaria, toda vez que ambas posibilidades están amparadas por
la ley.
Según los actores, de admitirse la primera interpretación en comento del
inciso acusado, éste sería inconstitucional por desconocer la Constitución con
base en los tres cargos que a continuación se explicarán. Por eso proponen que
sea la segunda interpretación la que oriente el entendimiento del inciso
demandado.
Primer cargo de inconstitucionalidad: Violación de la
cláusula general de responsabilidad (artículo 90 de la CP), de la garantía de
la propiedad privada y el patrimonio (artículos 2 y 58 de la CP).
3. Indican los demandantes que el precepto censurado desconoce el marco
constitucional denominado cláusula general de responsabilidad del Estado, en
tanto que, en los supuestos en los que el Estado cause el daño en concurrencia
con un tercero la obligación indemnizatoria que le asiste, y que a la luz de la
Constitución Política no tiene ninguna excepción, se vería parcelada por cuanto
solo tendría que responder por la parte del daño que el juez fije en la
sentencia condenatoria, es decir, en criterio de los actores, la norma elimina
la solidaridad en la pago de las reparaciones a que haya lugar.
4. Plantean que la cláusula general de responsabilidad del Estado se
encuentra supeditaba a dos requisitos esenciales: (i) el daño
antijurídico; y, (ii) la imputación del mismo a la administración. Una
vez estos requisitos se cumplen, tal cláusula entra en vigor mediante la
correspondiente indemnización al particular sobre todos los perjuicios
ocasionados como consecuencia del daño antijurídico, por lo cual, de acuerdo
con el artículo 90 Superior, no hay ninguna distinción entre la fuente de la
responsabilidad, ni el régimen de responsabilidad (contractual o
extracontractual), surgiendo entonces la obligación para la Administración de
responder por la totalidad del daño causado con su participación.
5. Señalan que de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado[2]
y de la Corte Constitucional[3],
frente al requisito del daño antijurídico se ha desarrollado una protección
especial a las víctimas para que el Estado asuma la reparación integral del
daño causado. En ese sentido, el concepto de reparación integral parte de la
existencia de la solidaridad en los términos del artículo 2344 del Código
Civil, cuando se aplica a los supuestos en los cuales a la causación del daño
concurren la actuación del Estado y de terceros, o la actuación de varias
entidades públicas. De esa forma, exponen que la institución de la solidaridad
se convierte en una garantía para que el damnificado logre una íntegra y
efectiva reparación del daño causado, situación que no se cumple si la
responsabilidad es conjunta o fraccionada.
6. La solidaridad en la obligación de indemnizar a la víctima cuando
concurre la responsabilidad de una entidad pública y de un tercero se apoya,
según los actores, en el artículo 2344 del Código Civil porque (i) así
lo hizo desde un inicio la Corte Suprema de Justicia al aplicar las normas del
Código Civil referentes a la responsabilidad extracontractual entre
particulares, con el fin de fundamentar la responsabilidad del Estado. El
Consejo de Estado ante la falta de una regulación específica en el Código
Contencioso Administrativo, relativa a la obligación reparatoria que surge en
los casos donde el daño ha sido producido por varias personas, continuó
aplicando dicha analogía; (ii) la solidaridad propia del derecho privado
aplicable a la teoría de la responsabilidad del Estado pretende dejar a la
víctima indemne con independencia de quienes resulten condenados y en qué
proporción; (iii) la solidaridad entre los responsables del daño
ocasionado protege a la víctima en los casos donde es difícil o imposible
individualizar la responsabilidad imputable a cada uno de los agentes, “de
manera que una obligación conjunta obligaría a la víctima a exigir de cada uno
su parte de responsabilidad sin que sea clara la proporcionalidad de su
participación en el daño causado”; y, (iv) la constitucionalización
de la responsabilidad extracontractual del Estado colombiano y el solidarismo
social, operan en favor de la víctima.
7. Apoyados en lo anterior, los demandantes consideran que la
responsabilidad del Estado, en los supuestos de concausalidad en la producción
del daño con el hecho de un tercero, ha encontrado que la reparación integral
de los perjuicios ocasionados está relacionada directamente con la solidaridad
de la obligación indemnizatoria, por lo cual, estiman que todos los obligados
están llamados a cumplir con la totalidad de dicha obligación frente al daño y
ninguno de los sujetos puede excusar su responsabilidad solicitando a la
víctima que se dirija contra el otro responsable, ni pretender el pago solo de
una parte de lo adeudado. Por esa razón la víctima tiene el derecho de exigir
la totalidad de la reparación a cualquiera de los sujetos obligados a
indemnizarla.
Por consiguiente, esgrimen que la disposición demandada desconoce la
consigna constitucional según la cual el Estado está en la obligación de
reparar todo daño antijurídico que como consecuencia de su actuación haya
causado, sin importar la incidencia o proporción de ésta en la producción del
daño, más aún si se tiene en cuenta que la reparación a la víctima debe ser
justa, adecuada, efectiva y rápida frente al daño sufrido.
8. Aducen que además de no poder efectuarse una reparación integral real
y efectiva ante el desconocimiento de la solidaridad en la obligación
indemnizatoria, también se vulneran los derechos fundamentales de los
ciudadanos “por cuanto hay una clara desprotección por parte del Estado al
no cumplir a cabalidad con los fines que se le han impuesto en la Constitución
Política, esto quiere decir que al eliminar la solidaridad de la obligación
indemnizatoria se desconoce por parte de las autoridades estatales el deber de
garantizar la conservación y permanencia integra del patrimonio y bienes de los
administrados, afectando colateralmente otros derechos”.
9. De esta forma, los demandantes concluyen que la norma demandada es
inconstitucional por desconocer la cláusula general de responsabilidad del
Estado, conforme con la cual la Administración está obligada a reparar
íntegramente el daño causado por su actuación, con independencia sí a la
producción del mismo concurre o no la participación de un tercero, “pues al
señalarse que en la sentencia condenatoria obtenida por el ejercicio de la
pretensión de reparación directa, el juez dispondrá la proporción en que
responderán el Estado y el o los terceros causantes del daño, se desconoce el
mandato impartido en los artículos 90, 2 y 58 de la Constitución Política
conforme con los cuales, el Estado está obligado a reparar totalmente cualquier
daño antijurídico que por su actuación por acción u omisión le haya causado a
particulares”.
Segundo cargo de inconstitucionalidad: Violación del
principio de igualdad (artículo 13 de la CP).
10. Los demandantes manifiestan que el concepto básico de responsabilidad
extracontractual enseña que todo aquel que cause un hecho dañoso que le resulte
imputable debe repararlo en su integridad. Empero, según plantean, este
presupuesto universal no se predica en la redacción del inciso acusado, por cuanto
genera matrices que hacen que este presupuesto resulte relativo en materia de
responsabilidad del Estado y conlleve a una situación de desigualdad
injustificada frente a las víctimas del daño con circunstancias similares, lo
cual señalan que desconoce los incisos 1° y 2° del artículo 13 de la Carta
Política.
11. Para explicar el cargo plantean dos escenarios indicando que los
sujetos presentan rasgos exactamente iguales, pero que debido a la norma
acusada reciben un trato jurídico diferenciado.
11.1. El primer escenario es el de la concausalidad en la
producción del hecho dañoso en materia de responsabilidad del Estado, esto es,
el trato diferenciado que se hace respecto a las víctimas cuyo daño es causado
por una entidad del Estado en concausalidad con un hecho de un tercero y las
víctimas cuyo daño es causado por dos o más entidades estatales.
Al respecto, plantean que con la norma demanda en vigor, el juez de lo
contencioso administrativo es el encargado de valorar en su sentencia la
proporción por la cual debe responder el tercero y la entidad estatal, como
agentes dañosos, teniendo en cuenta la influencia causal de cada uno en el
hecho, eliminando de plano la solidaridad de la obligación indemnizatoria. De allí
que la víctima para obtener una sentencia vinculante a todos los causantes del
daño, deberá al momento de presentar la demanda o antes de vencer el término
para reformarla, asumir como carga procesal la vinculación de cada uno
de los demandados obligados, lo cual puede resultar problemático bien sea
porque con base en criterios objetivos alegue la imposibilidad de conocer la
existencia de un tercero involucrado en el siniestro, o porque al tercero
victimario no es posible perseguirle el patrimonio.
También a modo de ejemplo indica que en los casos en los cuales se
demanda a una entidad del Estado en ejercicio de la pretensión de reparación
directa, olvidándose vincular al tercero con quien concurre la responsabilidad
de éste, el juez solo estaría facultado para decidir con efectos vinculantes
sobre la responsabilidad de la entidad, sin que la condena sea oponible al
tercero, situación que desconoce la reparación integral a la víctima. Aducen
que antes de la vigencia de la norma demandada, la jurisprudencia del Consejo
de Estado siempre remitía a la solidaridad del Estado y del tercero en los
eventos de concausalidad entre ellos.
Los actores señalan que cuestión diferente acontece cuando el hecho
dañoso es causado únicamente por entidades estatales. Según esgrimen, como la
norma demandada refiere solo a la reparación directa frente a daños causados
por entidades estatales y terceros, a falta de disposición expresa que regule
la concurrencia de fallas entre una o más entidades estatales, se aplica el
artículo 2344 del Código Civil, es decir, se genera una responsabilidad
solidaria entre la entidades comprometidas que permite a la víctima obtener la
reparación integral en la sentencia porque después puede requerir de cualquiera
de ellas el pago efectivo del daño causado.
De esa forma, manifiestan que es clara la vulneración del derecho a la
igualdad que tienen las víctimas de un daño en el marco de la responsabilidad
del Estado, porque cuando existe concausalidad con un tercero se les exige la
vinculación efectiva de éste al proceso y solo pueden requerir el valor de la
indemnización por meras porciones (conjunta), mientras que en los casos de
concausalidad entre entidades públicas la misma víctima puede requerir a
cualquier entidad condenada por la totalidad de la indemnización (solidaria),
lo cual resulta en criterio de los demandantes, desproporcional e inequitativo
pues la naturaleza de la obligación indemnizatoria cambia según los agentes que
hayan causado el daño en perjuicio de la víctima.
11.2. El segundo escenario es el de la responsabilidad civil
extracontractual del Estado, en el supuesto en el que son dos o más los
causantes del daño.
Sobre este escenario los demandantes consideran que se presenta un trato
desigual porque entre particulares sí opera la solidaridad de la obligación
indemnizatoria cuando el daño lo causan dos o más agentes, en los términos del
artículo 2344 del Código Civil, mientras que en materia de responsabilidad del
Estado la obligación indemnizatoria es conjunta cuando el ilícito es cometido
por un tercero y una entidad pública, por lo que las víctimas de daños causados
por dos o más agentes en donde intervino la actuación de la Administración
tienen mayores cargas para obtener la reparación de su perjuicio, frente a las
víctimas de daños causados por solo particulares.
Frente a esa desigualdad indican que no existe una justificación
jurídica, ni un objetivo razonable ni proporcional, y que corresponde a un
tratamiento regresivo en materia de responsabilidad del Estado, dado que el
régimen de responsabilidad extracontractual privado resulta más garantista y
protector de las víctimas.
Tercer cargo de inconstitucionalidad: Desconocimiento
del derecho constitucional a la reparación integral de las víctimas (artículos
1, 2, 29, 93, 229 y 250 de la Constitución Política).
12. Los demandantes plantean que la jurisprudencia constitucional, a
partir de una interpretación integrada de los artículos 1, 2, 29, 93, 229 y 250
de la Carta Política, además de los lineamientos del Derecho Internacional
Humanitario DIH y de los estándares del Derecho Internacional de los Derechos
Humanos DIDH, ha fundamentado los derechos de las víctimas a la verdad, a la
justicia y a la reparación integral.
13. En lo que atañe al derecho a la reparación integral del daño causado
por parte de entidades públicas de forma individual o conjunta con otras
entidades públicas o particulares, los actores precisan que tiene un alcance a
nivel interno y otro a nivel internacional.
13.1. Explican que a nivel interno, de acuerdo con el artículo 16 de la
Ley 446 de 1998, la valoración de los daños causados a las personas o a las
cosas, dentro de cualquier proceso que se surta ante la administración de
justicia, debe atender los principios de reparación integral, equidad y de
actualización técnico actuarial. En ese sentido, en la normatividad colombiana
se reconoce el derecho que tiene toda persona de exigir, de parte de la entidad
pública o de cualquier particular que haya causado un hecho dañoso, la
reparación integral con equidad.
13.2. Indican que a nivel internacional, a partir del marco del DIDH y
que también ha aplicado el Consejo de Estado, se ha entendido que la garantía
de reparación integral del daño difiere si éste último resulta de lesionar o no
un derecho humano, sin que por eso se desdibuje la integralidad en la
reparación. Así, esgrimen que la reparación integral en el ámbito de los
derechos humanos, no solo pretende el resarcimiento de los daños y perjuicios,
sino que también implica el adoptar medidas simbólicas y conmemorativas que
pretendan el restablecimiento del derecho vulnerado, es decir, no buscan la
reparación del daño en sentido estricto, sino que restablecen el núcleo
esencial del derecho quebrantado. De otra parte, la reparación integral que
opera respecto de los daños que resultan por la vulneración de un bien jurídico
diferente a un derecho humano, se relaciona con la posibilidad de indemnizar
plenamente todos los perjuicios materiales e inmateriales que se han generado.
13.3. Para los demandantes, tanto a nivel interno como a nivel
internacional, el derecho a la reparación integral de un daño pretende
garantizar a las víctimas la restitución al estado en el que se encontraban
antes de la lesión, de manera que la reparación debe ser integral y plena,
circunstancia que no estiman cumplida por la norma demandada porque al momento
de obtenerse una sentencia como resultado de la pretensión de reparación
directa, en la cual se condene al Estado y a un tercero por los daños causados
a la víctima, ésta solo podrá reclamar el pago efectivo conforme a la
proporción señalada por el juez, y no de forma solidaria como lo ha establecido
tradicionalmente la jurisprudencia del Consejo de Estado, la cual explicaron a
lo largo de la demanda. En ese sentido, consideran que la garantía de
reparación integral se ve desconocida ante la imposibilidad de hacer efectiva
la sentencia, esto es, obtener del particular condenado y del Estado el pago
total del daño causado. De allí que la víctima vea menguado su derecho, pues el
resarcimiento dependería de que cada condenado de manera conjunta cumpla con la
parte que debe indemnizar, lo cual señalan como un retroceso en la protección
de derechos.
14. Señalan que la efectividad de la garantía de reparación integral de
la que son titulares aquellos que sufren daños causados por el Estado en
concausalidad con terceros, tiene lugar por la solidaridad que se debe predicar
entre ambos, pues la posibilidad de exigir de cualquiera de los causantes del
daño el pago de la indemnización ordenada en la sentencia hace que (i)
el restablecimiento al estado anterior del daño tenga lugar de manera pronta y
ágil; y, (ii) los daños caudados sean justamente reparados y no dependan
de la liquidez y solvencia de cada uno de los condenados. Indican que esa línea
pacífica la ha mantenido el Consejo de Estado.
15. Plantean que en el marco de la violación de derechos humanos como el
Estado es el único garante de estos últimos, no es posible que en el supuesto
de que resulte condenado a pagar los perjuicios en los que ha mediado su
responsabilidad junto a la de un tercero, sea menguada su responsabilidad hasta
el punto de solo hacérsele exigible una parte de la condena impuesta, por
cuanto es finalmente el Estado en virtud de los artículo 1º y 2º de la
Constitución, el que tiene la obligación de garantizar la vida, honra y bienes
de todos sus administrados, situación que lo convierte en garante de éstos
últimos.
16. Bajo esa línea argumentativa, los
demandantes concluyen que el inciso demandado desconoce la garantía de
reparación integral de las víctimas a las que el Estado les causó un daño con
concausalidad de un tercero, por cuanto la sentencia condenatoria sólo podrá
ser exigida a cada uno de los causantes en la proporción señala en la última,
de manera que la restitución al estado anterior al daño y el restablecimiento
pleno del bien jurídico tutelado quedan condicionados a la liquidez y a la
posibilidad de pago de cada uno de los condenados, circunstancia que no se
predicaría si la obligación indemnizatoria a cargo del Estado y del tercero es
solidaria y no conjunta.
17. Con base en los anteriores cargos, los demandantes solicita a esta
Corporación, como pretensión principal, declarar inexequible el inciso 4º del
artículo 140 del CPACA, y como pretensiones subsidiarias, declarar la
exequibilidad condicionada del mismo inciso, bajo el entendido de que la
obligación indemnizatoria a cargo del Estado y el tercero causante del daño es
solidaria, en los términos del artículo 2344 del Código Civil, respecto a la
víctima de manera que ésta podrá exigir a cualquiera de los agentes dañosos el
pago de la totalidad de la indemnización probada en sede judicial, sin
perjuicio de que en la sentencia el juez señale la proporción en la cual el
Estado y el tercero son responsables por los perjuicios.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervenciones oficiales
1.1.
Del Ministerio de Justicia y del Derecho
El Director de la Dirección de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento
Jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho[4],
solicita a la Corte emitir una decisión inhibitoria respecto de los cargos
formulados por los demandantes contra el inciso 4º del artículo 140 del CPACA.
Para sustentar su petición, indica que todos los cargos de la demanda
carecen de fundamento porque la misma se estructura a partir de un contenido
normativo que no tiene el inciso acusado. Señala que si se analiza
conjuntamente el contenido y alcance de la norma acusada y del artículo 225 del
CPACA, en armonía con los antecedentes legislativos del mismo, se puede
concluir que precisamente el sentido y alcance de dicho inciso es el que
pretenden los actores que se declare en la sentencia de exequibilidad
condicionada.
Explica que el proyecto de Ley 198 de 2009 Senado – 305 de 2010 Cámara,
en su versión original no incluía el inciso 4º ahora demandado. En el informe
de ponencia presentado para tercer debate en la Comisión Primera de la Cámara
de Representantes, se incluyó dicho inciso agregándole al final la siguiente
frase: “La obligación será conjunta y no se dará aplicación a la solidaridad
prevista en el artículo 2344 del Código Civil”. A pesar de haber sido
aprobada esa inclusión con la referida frase y mantenerse en el informe de
ponencia para el cuarto debate, cuenta el interviniente que la Plenaria de la
Cámara de Representantes aprobó eliminar la prohibición de aplicar el artículo
2344 del Código Civil, relativo a la responsabilidad solidaria de las personas
que hubieren actuado conjuntamente en una acción delictuosa, culposa,
fraudulenta o culposa.
Según el interviniente, ello significa que si bien al principio se
pretendía excluir expresamente la responsabilidad solidaria del Estado en caso
de actuaciones u omisiones dañosas en concurrencia con particulares y que cada
uno respondiera en proporción a su participación en la causación del daño, lo
cierto es que al eliminar la prohibición de aplicar la responsabilidad
solidaria del Estado en ese caso, se le dio un alcance distinto al inciso que
se acusa de inconstitucional.
Así, plantea que es necesario que el inciso demandado sea entendido de
forma sistemática con el artículo 225 del CPACA[5],
al punto de constituir una unidad normativa porque, la nueva redacción del
llamamiento en garantía busca que cuando el daño que reclame la víctima haya
sido causado en concurrencia con un tercero y tanto la entidad pública como
éste se encuentren obligados solidariamente a repararlo, dicha entidad cuente
con un instrumento idóneo que le permita obtener el reembolso. Para tal efecto,
indica el interviniente que en caso de ser declaradas responsables y condenadas
a pagar la totalidad del daño a la víctima, es necesario que la misma sentencia
establezca el porcentaje por el cual debe responder cada uno de los coautores del
daño.
Con esa óptica, aduce que la nueva redacción de la figura procesal de
llamamiento en garantía en los procesos de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, “evidencia el alcance del inciso acusado, en el sentido de
que lo dispuesto en el mismo no implica la exclusión de la responsabilidad
solidaria del Estado en caso de concurrencia con un particular en la causación
del daño”. Por consiguiente, lo que se pretende al establecer que en la
sentencia de reparación directa se determine la proporción por la cual debe
responder el Estado y el particular, es que las entidades públicas, en caso de
ser declaradas responsables y condenadas a pagar solidariamente la totalidad
del daño a la víctima, tengan definido el porcentaje por el cual debe responder
el particular con el fin de adelantarle el cobro ejecutivo para recuperar la
parte que tuvieron que pagar por la responsabilidad de aquel. De allí que
concluya que los cargos de la demanda pierden fundamento al referirse a un
contenido normativo que no corresponde a la norma acusada.
1.2.
Del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
La apoderada de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público[6],
pide declarar exequible el inciso 4º del artículo 140 del CPACA, arguyendo que según
fue planteado en la sentencia C-644 de 2011 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), el
legislador cuenta con una amplia potestad para regular los procedimientos
judiciales y administrativos, situación que incluye la norma demandada. Señala
que esa facultad encuentra su límite en los factores de razonabilidad y de
proporcionalidad respecto de los cambios a efectuarse, así como en la sujeción
a los principios constitucionales.
Respecto al primer cargo planteado en la demanda, la interviniente
explica que el inciso demandado estableció la facultad judicial de determinar
en la sentencia la responsabilidad de manera individualizada según la
participación de la administración pública y de los particulares, teniendo en
cuenta su influencia en la causa del hecho u omisión en la ocurrencia del daño.
Esgrime que esa disposición normativa no implica necesariamente el
desconocimiento del desarrollo jurisprudencial de la cláusula general de
responsabilidad del Estado o del artículo 90 Superior y la consecuente
obligación del Estado de reparar íntegramente a las víctimas que adelanten el
medio de control de reparación directa, sino que amplía el margen de definición
de la responsabilidad en cabeza de cada uno de los causantes del hecho dañoso.
Plantea que así el juez contencioso administrativo “podrá imputarle la
responsabilidad concreta y las consecuente cargas procesales, jurídicas y
económicas de reparar según su participación en el daño causado, en igual
sentido que se tornará en una decisión justa y equitativa respecto de la
participación de la entidad pública en los hechos u omisiones que originaron la
demanda de reparación integral”.
Precisa que “(…) esta individualización, si bien puede implicar la
responsabilidad patrimonial de manera mancomunada o conjunta de aquellos que
conforman la parte pasiva obligada, el juez podrá según la observación del
acervo probatorio y los supuestos fácticos y jurídicos determinar si
efectivamente los obligados se encuentran en capacidad de atender la reparación
integral del daño causado a las víctimas o si por el contrario, aún a pesar de
la individualización de la responsabilidad causal del daño y el hecho, deberá
determinar la obligación de reparar de manera solidaria entre la entidad
pública y el particular interviniente, lo anterior en aplicación del precedente
judicial que obra sobre estos aspectos”.
En consecuencia, considera que el inciso demandado responde a una efectiva
imputación fáctica y a la verificación de los requisitos de daño antijurídico y
nexo causal, siendo entonces al juez a quien corresponde determinar sí dicha
imputación fáctica conlleva una imputación jurídica de resarcir los daños
causados por parte del particular y de la administración pública, analizando
además los elementos de juicio para disponer sí la obligación de resarcir los
perjuicios causados se realizará de forma conjunta o solidaria.
Concluye que el inciso demandado es una medida que responde a la realidad
y dinámica del derecho y a un orden justo en cuanto a definir que la cláusula
general de responsabilidad del Estado no puede abarcar el cumplimiento de las
obligaciones imputables a terceros, establecidas previo debate probatorio y
jurídico de los hechos que dan lugar a la eventual condena de reparación
integral.
En cuanto al cargo segundo expuesto en la demanda, señala que
frente al objeto perseguido por la norma, no es lo mismo inferir que la
obligación de reparar se encuentra a cargo de dos o más entidades públicas a
aquella situación cuando interviene un tercero o un particular en el hecho
dañoso, en cuya consecuencia no se está en una situación idéntica que permita
sostener el trato desigual. Al respecto, considera que para determinar la
responsabilidad conjunta de un particular y la administración pública no
concurren los mismos requisitos de la imputación objetiva como si se tratase de
dos entidades públicas, pues el particular tendrá connotaciones diversas según
se trate de un persona jurídica, de una persona natural o de un grupo al margen
de la ley, y por ende, no se trata de supuestos de hecho similares o
equiparables.
Manifiesta que ante la expedición del inciso acusado, no existía norma
que ordenará la obligación conjunta de responder por los hechos dañosos, por lo
cual se acudía al precedente al Consejo de Estado que ha señalado que el Estado
debía concurrir de manera solidaria con la reparación integral del daño. Con la
entrada en vigencia de la norma demandada, es posible considerar un trato
desigual respecto de aquellas sentencias condenatorias donde se disponga que
cada sujeto pasivo responderá por la cuota parte obligada según la imputación
que se realice.
Esgrime que esa diferenciación de la norma en tratándose de la cláusula
general de responsabilidad del Estado, no desarrolló por sí mismo un trato
desigual frente a aquellas personas que adelanten el medio de control de
reparación administrativa, “en razón que esta medida intenta buscar un orden
equitativo y responsable respecto del daño antijurídico en que incurra un
particular, pues mediante este nuevo régimen de responsabilidad se valora y
cuantifica la obligación del particular de reparar respecto del daño causado”.
De allí que encuentre idóneo y justificado el medio utilizado y además tiene
plena relación con el cumplimiento del fin que es regular armónicamente las
condenas imputables al Estado y a los particulares en la proporción del daño
causado por cada uno de ellos.
Finaliza indicando que el trato desigual que predican los actores no se
deriva de la norma demanda, porque el legislador lo que buscó fue regular la
responsabilidad de los particulares que intervienen en el hecho dañoso, salvo
aquellos terceros que actúan por expresa instrucción de la administración
pública en donde se observa la participación del Estado y su consecuente deber
de solidaridad, no ocurriendo lo mismo con tercero ajenos a la administración
pública. Por lo anterior, aduce que en ninguno de los escenarios propuestos por
los demandantes, se verifican que las personas que adelanten el medio de
control de reparación administrativa se encuentren en circunstancias idénticas
tanto jurídicas como fácticas.
Por último, en cuanto al tercer cargo invocado en la demanda sobre
presunta vulneración del derecho de reparación integral de las víctimas
mediante la consagración de medidas distintas cuando se trata de la afectación
de derechos humanos respecto de los amparados mediante el artículo 140 del
CPACA, la interviniente refiere que se tratan de medidas otorgadas en otros
contextos de diferente envergadura, como por ejemplo las reparaciones
consagradas en la Ley 975 de 2005 con ocasión del conflicto armado interno y en
la Ley 1448 de 2011 en materia de justicia transicional en tierras y
desplazamiento forzado.
En ese orden de ideas, estima que se justifica la desigualdad de las
medidas tomadas en cuanto se intenta reparar afectaciones a derechos con
connotaciones distintas, pues frente a las violaciones de derecho humanos, el
Estado ostenta la obligación de reparar integralmente de conformidad con lo
señalado en el artículo 147 de la ley 1448 de 2011, o como puede ocurrir con lo
señalado en el Decreto Ley 4636 de 2011 respecto de un grupo poblacional concreto.
1.3.
De la Agencia de Defensa Jurídica del Estado
La Directora de la Agencia de Defensa Jurídica del Estado[7]
solicita a la Corte declararse inhibida para pronunciarse de fondo, o en su
defecto, declarar la exequibilidad del inciso censurado.
En cuanto a la primera petición, considera que los cargos propuestos
carecen de los requisitos de (i) certeza, por cuanto la norma demandada
es clara en señalar que en la sentencia se determinará la proporción por la
cual debe responder el Estado y el particular teniendo en cuenta su actuación
en la causación del daño, de allí que la segunda y tercera interpretación que
hacen los actores en la demanda, no se derivan del contenido objetivo de la
misma; por ende, indica que la demanda no recae sobre una proposición jurídica
real y existente, sino sobre una deducida de manera subjetiva e injustificada;
y, (ii) especificidad, porque los demandantes al exponer el
primer cargo de inconstitucionalidad, llegan a la conclusión de que el Estado
debe responder por todo perjuicio generado a las víctimas, sin ofrecer ningún
tipo de argumentación o razonamiento que permita el paso de los artículos 2º y
90 de la Constitución, ya que ni siquiera desarrollaron su contenido.
También indica que incumplen los requisitos de (iii) de pertinencia,
porque parten de la idea referente a que la obligación indemnizatoria concausal
a cargo de la entidad pública y el tercero, es solidaria y no conjunta, sin
importar la incidencia o proporción en la producción del daño. Al respecto,
estima que no hay un enfrentamiento de la norma demandada con el texto
constitucional y su alcance, al igual que parten del análisis de casos
convenientes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativos y dejan de
lado el marco de configuración que tiene el legislador en materia de
procedimientos; (iv) claridad, toda vez que el tercer cargo relacionado
con la afectación del derecho a la reparación integral de las víctimas, se
apoya en las nociones ambiguas de solidaridad –en el contexto de las
obligaciones y la solidaridad social- y reparación integral –se valen de la
acepción de reparación justa, adecuada, efectiva y rápida del daño sufrido,
para derivar la obligación del Estado de responder por todo el daño causado a
la víctima. Por consiguiente, “los demandante quieren construir un nuevo
concepto de responsabilidad basado en la noción de solidaridad ya no en el
contexto de las obligaciones, sino con fundamento en el deber social, discusión
que implica el replanteamiento del artículo 90 de la Constitución”; y, (v)
suficiencia, porque el segundo cargo por violación al principio de
igualdad no está debidamente formulado, en tanto que de la norma acusada no se
desprende la desigualdad de trato con el escenario de concausalidad entre dos o
más entidades públicas. Así mismo, plantea que los demandantes no exponen de
forma suficiente los elementos que justifican la diferencia de trato en el
primer escenario que exponen, y menos tienen en cuenta que en el segundo
escenario los regímenes de responsabilidad público y privado son diferentes. Indica
que se limitaron a señalar los grupos comparables, pero no determinaron los extremos
de comparación para aplicar el juicio de igualdad, y no estudiaron las
diferencias que existen entre los grupos frente a la aplicación de la
solidaridad.
Igualmente considera que el cargo tercero es inepto porque no expone las
razones por las cuales se afectan los artículos 1, 2, 29, 93, 229 y 250 de la
Carta Política, es decir, no evidencia en qué consiste la transgresión a cada
una de esas normas.
Ahora bien, frente a la petición de declarar exequible el inciso acusado,
la Directora de la Agencia interviniente esgrime que el artículo 90 de la
Constitución le impone al Estado el deber de resarcir los daños antijurídicos
que le sean atribuibles a través de un juicio de imputación fáctico
-individualiza al autor o la causa material- y jurídico –fundamento del deber
de reparar el daño-, por lo tanto, la administración no está llamada a
responder por el daño causado por un tercero ajeno a la administración porque
allí se aplica el excluyente de responsabilidad denominado “hecho exclusivo y
excluyente de un tercero”.
Señala que si bien en algunos casos es posible que en la producción del
daño concurran tanto la administración pública como terceros ajenos a ésta, con
la nueva redacción del inciso acusado no es menester acudir a la analogía
aplicando el artículo 2344 del Código Civil que refiere a la solidaridad,
porque el legislador en el marco de la libertad de configuración legislativa y
en ejercicio del principio democrático, adoptó una forma específica para
resolver esos casos, la cual no riñe con el artículo 90 Superior porque no
contradice en deber resarcitorio del Estado según el daño imputable.
Precisa que la norma demandada no vulnera los derechos de las víctimas,
por cuanto el ordenamiento procesal en el artículo 165 del CPACA consagra la
posibilidad de vincular durante el trámite al tercero responsable, permitiendo
la acumulación de pretensiones por el denominado “fuero de atracción”.
Así, las víctimas pueden recibir de cada parte implicada la reparación del perjuicio
padecido, según la proporción de su participación en la ocurrencia del daño.
Por último, recalca que la interpretación de solidaridad no desde el
punto del derecho de las obligaciones sino desde una óptica social, se
convertiría el Estado en asegurador absoluto de todas las contingencias
eventualmente generadoras de perjuicios y, en ese sentido, “se llegaría a la
incoherencia de condenar al Estado por todos los eventos dañosos”,
situación que estima rompe el fundamento de imputabilidad previsto en el
artículo 90 Superior que es el que regula el tema de responsabilidad
patrimonial del Estado.
1.4.
Del Consejo de Estado
Los Presidentes del Consejo de Estado[8]
y de la Sala de Consulta y Servicio Civil[9]
de la misma Corporación, consideran que la Corte debe emitir un pronunciamiento
inhibitorio porque los cargos que formulan los demandantes incumplen el
requisito de certeza porque no parten del contenido normativo verificable de la
disposición acusada, sino de interpretaciones subjetivas.
Sobre el punto, los intervinientes estiman que la demanda al señalar que
la expresión acusada rompe la solidaridad entre los causantes del daño (regla
general del artículo 2344 del Código Civil) pues ordena la división de la
condena entre ellos, lo que obligaría a la víctima a perseguir a cada uno de
los condenados para el cobro de la parte que le corresponde asumir, tal como si
se tratara de una obligación conjunta, hace una interpretación equivocada de la
norma que no se deriva de su texto. Afirman que el inciso censurado regula
desde el punto de vista procesal, las relaciones internas entre los causantes
del daño frente a lo cual sí existe la divisibilidad y procede señalar los porcentajes
en que se divide la condena de acuerdo con el artículo 1579 del Código Civil, más
no así la responsabilidad solidaria de todos ellos frente a la víctima
conforme lo establece el artículo 2344 ibídem.
En ese sentido, señalan que la historia legislativa de la disposición
demandada demuestra que la idea de romper la solidaridad en los casos en que en
la causación del han concurrido el Estado y los particulares no formaba parte
del proyecto de ley original y apenas apareció como una posibilidad en la
ponencia para tercer debate; en todo caso, indican que la propuesta fue
abandonada expresamente en cuarto debate.
De este modo, el contenido normativo que demandan los actores no forma
parte de la disposición acusada en la medida en que fue suprimido por voluntad
expresa del legislador. Así entonces, consideran que la afirmación de que el
inciso 4° del artículo 140 del CPACA es inconstitucional porque elimina la
responsabilidad solidaria en los casos en que el daño es causado por el Estado
y los particulares, parte de un supuesto inexistente porque no quedó consagrado
ni de la norma se deriva la existencia de responsabilidad conjunta aplicable a
todos los casos. Incluso recuerdan que la sentencia C-644 de 2011 refirió a que
del inciso 4° que ahora se demanda, se eliminó durante el trámite legislativo
la frase que señalaba que la obligación era conjunta y que prohibía dar
aplicación a la figura de la solidaridad.
Aducen que la expresión demandada tiene un sentido completamente distinto
al que presentan los actores, en cuanto no comporta una derogatoria parcial,
para lo contencioso administrativo, de la solidaridad prevista en el artículo
2344 del Código Civil, sino que constituye un desarrollo procesal de las
relaciones internas, estas si divisibles o conjuntas, entre los codeudores
solidarios. Por consiguiente, esgrimen que una interpretación sistemática y
lógica de las diversas normas aplicables al juzgamiento de la responsabilidad
civil extracontractual del Estado, permiten ver que el inciso 4° del artículo
140 del CPACA no se relaciona con el artículo 2344 del Código Civil, es decir,
no lo deroga ni prohíbe su aplicación, sino que tiene relación directa con el
artículo 1579 ibídem que refiere a la divisibilidad interna –entre deudores- de
la obligación solidaria. En otras palabras, plantean que el efecto de la
disposición acusada en relación con la legislación civil, no es derogatorio,
sino de complementariedad.
Finalmente indican que si la Corte considera viable realizar un estudio
de fondo de la norma demandada, ésta solo puede estimarse ajustada a la
Constitución si se interpreta señalando que se refiere a las relaciones
internas entre los codeudores solidarios, caso en el cual el juez puede dividir
la condena, y no comporta la ruptura de la solidaridad entre los causantes del
daño antijurídico. En efecto, exponen que una interpretación en el sentido de
que la disposición demandada regula en todos los casos la solidaridad en el
ámbito del derecho público resultaría contraria a los artículos 13 y 90 de la
Constitución Política, además de implicar un retroceso en los avances
alcanzados por la jurisprudencia del Consejo de Estado en materia de protección
frente al daño antijurídico proveniente del Estado o con su participación, ya
que en esos casos se han aplicado los principios de reparación integral y
solidaridad frente a las víctimas, sin perjuicio de que el ente estatal
condenado pueda subrogarse contra los demás causantes del daño que actúen bajo
su mando. Por lo anterior, consideran que la norma acusada debería
condicionarse en el entendido que no significa la ruptura de la solidaridad
prevista en el artículo 2344 del Código Civil.
1.5.
De la Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas –UARIV-
El Jefe de la Oficina Jurídica de la UARIV[10]
solicita a la Corte, como pretensión principal, declararse inhibida para emitir
pronunciamiento de fondo en el presente caso, aduciendo que los cargos
propuestos por los demandantes son ineptos sustancialmente por incumplir los
requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia. Al respecto señala que
los actores desdibujan la naturaleza de la reparación integral a las víctimas,
en tanto la limitan al pago solidario por parte del Estado como única forma de
reparación en el marco de un conflicto armado, olvidando que la reparación no
es solo monetaria sino que implica medidas asistencias, de satisfacción y de
garantía de no repetición. Por consiguiente, considera que la interpretación
que se hace del inciso demandado es vaga, indeterminada, subjetiva y abstracta
porque no contiene reproches constitucionales sino acusaciones que superan el
texto literal con proposiciones deducidas.
Como pretensión subsidiaria, el representante de la UARIV pide declarar
exequible la totalidad del inciso 4º del artículo 140 del CPACA, porque en la
reparación directa el hecho que causó el daño siempre se endilga a las entidades
públicas de manera solidaria, sin que la Comisión de Reforma al Código
Contencioso Administrativo haya tenido la intención expresa de cambiar la
teoría de la responsabilidad solidaria del Estado, pues el objeto del artículo
140 del CPACA analizado en conjunto, es mantenerla pero definiendo la
proporción por la cual el tercero coautor es responsable, para recuperar esa
parte del pago realizado a la víctima. De allí el que estime que no existe
violación a la cláusula general de responsabilidad establecida en el artículo
90 Superior, ni a la garantía de propiedad privada y de patrimonio de acuerdo
con los artículos 2 y 58 ibídem.
Así mismo, esgrime que el inciso demandado no vulnera el principio de
igualdad porque los instrumentos internacionales de derechos humanos y la
jurisprudencia de los distintos órganos internacionales, ha entendido que la
satisfacción plena y adecuada del derecho a la reparación integral a la
víctimas debe garantizar que sea proporcional a la violación sufrida, a su
gravedad y a los daños padecidos, es decir, debe ser proporcional, adecuada y
justa. En ese sentido, explica que la reparación integral tiene varios
escenarios: (i) el judicial, que opera en el marco de los procesos
penales y contenciosos administrativos; y, (ii) la administrativa, que
está guiada por el principio de equidad y que tiene sus fundamentos en la Ley
1448 de 2011. Justamente, explica que de acuerdo con esta Ley, las condenas al
Estado que ordenen reparar a las víctimas, son subsidiarias cuando el
victimario condenado está insolvente o le faltan recursos para responder por el
perjuicio causado. De allí desprende la UARIV que el derecho a la reparación
integral a las víctimas no se encuentra violado porque obtienen su
indemnización total.
2.
Intervenciones académicas
2.1.
De la Academia Colombiana de Jurisprudencia
El Secretario General[11]
de la Academia Colombiana de Jurisprudencia remitió a esta Corporación el
concepto rendido por uno de sus académicos[12],
en el cual se indica que los demandantes parte de una premisa equivocada al
interpretar el inciso 4° del artículo 140 del CPACA, en la medida en que no se
elimina la solidaridad del plano de las condenas por responsabilidad del
Estado, así concurran en la causación del daño los particulares, por lo cual no
se afecta la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado, ni se
desconocen el principio de reparación integral y el derecho a la igualdad.
Para sustentar tal postura, expone que desde el punto de vista histórico
con la eliminación en cuarto debate de la prohibición de aplicar la
solidaridad, se infiere que dicha solidaridad en la causación del daño no
desapareció en el evento en que estén involucrados particulares y entidades
públicas, dado que la norma lo que dispone es que el juez en la sentencia debe
determinar la proporción por la cual debe responder cada una de ellas, de acuerdo
con la influencia en la causación del daño, esto es, de acuerdo con la
participación que cada uno tuvo con su conducta para que se produjera el daño.
Señala que se trata entonces de un fenómeno de coparticipación en la generación
de perjuicios a las personas y que ello no obsta para que la víctima pueda
reclamar la totalidad del daño a uno de los obligados, es decir, el 100% al
Estado o al tercero, dada la garantía de solidaridad como expresión del
principio de reparación integral o cláusula general de responsabilidad, sobre
la base que en todo caso el Estado se mantiene como garante de la indemnización
a favor de la protección de quien aparece como víctima.
De esta forma indica que la obligación de reparar integralmente es
solidaria, pero que las relaciones internas entre los obligados sí son
conjuntas con el fin de fijar la proporción que tuvieron en la causación del
daño para establecer la obligación indemnizatoria de perjuicios divisibles en
los términos del artículo 1579 del Código Civil. Así, el deudor solidario que
paga la totalidad de la obligación queda subrogado en la acción del acreedor,
pero limitada en la cuota parte que tenga el codeudor en la deuda.
Por consiguiente, el precepto demandado supone en su interpretación
histórica que el juez en la sentencia que declara la responsabilidad, debe
determina el porcentaje de participación en la producción del daño del Estado y
del particular, a pesar de ser solidaria la obligación de pagar la
indemnización a la víctima. Esta definición estima que corresponde al amplio
margen de configuración con que cuenta el legislador en materia de
procedimientos, ya que acoge criterios de razonabilidad y proporcionalidad sin
afectar principios y derechos Superiores, en especial, recalca en que no viola
el principio de reparación integral porque la víctima obtiene el pago completo
de la indemnización.
Advierte que una interpretación sistemática del inciso acusado con el
artículo 225 del CPACA, que refiere a la posibilidad de que quien afirme tener
derecho legal o contractual de exigir de un tercero el pago que tuviere que
hacer como resultado de la sentencia condenatoria, hace que la regla de la
solidaridad continúe vigente, pues de otra forma el legislador no hubiese
concedido al Estado la alternativa de llamar en garantía cuando quiera que
fuese demandado para obtener la reparación integral del daño antijurídico, tal
y como se dispone en el citado artículo.
Para concluir indica que el cargo por violación del principio de igualdad
se agota en su contenido, por cuanto al constatarse que el Legislador en forma
intencional suprimió la propuesta de eliminar la solidaridad del inciso
acusado, las interpretaciones expuestas en la demanda devienen en inexistentes,
además de reafirmar que para efectos de valorar la adecuación del precepto
legal comentado al texto Superior, no puede partirse de la premisa de que el
Estado debe recibir el mismo trato que los particulares, ya que se tratan de
regímenes de responsabilidad diferenciados con justificación.
2.2.
Del Instituto Colombiano de Derecho Procesal -ICDP-
El Presidente del ICDP[13]
remite a la Corte el concepto emitido por uno de sus miembros[14],
en el cual solicita declarar, en primer lugar, la ineptitud sustancial de la
demanda porque “se trata más de una interpretación subjetiva que hace el
actor (sic), de la que no puede inferirse que los actos de los particulares no
originan responsabilidad del Estado, cuando estos resulten de la omisión de las
autoridades en el cumplimiento de sus funciones, pero tampoco que en cualquier
caso el Estado deba responder por la acción de particulares, pues esas cargas
desmedidas al Estado rompen el equilibrio y estiman la irresponsabilidad de los
individuos y crean expectativas insostenibles de protección a largo plazo”. En
ese sentido, el ICDP considera que los cargos formulados parten de una
interpretación que no se desprende del artículo 140-4 del CPACA, “en tanto
el demandante centra su disertación en suposiciones y opiniones personales que
no son el texto de la norma”.
En segundo lugar, solicitan declarar la exequibilidad del precepto
demandado, por cuanto en la concurrencia de responsabilidad entre el Estado y
el particular, aquel no puede convertirse en asegurador universal de los
siniestros y de cualquier daño mediante la figura de la solidaridad sin
distingos, sino que es necesario que exista un nexo causal que le sea imputable
y la existencia del daño antijurídico. Precisa que la norma censurada lo que
pretende es deslindar la responsabilidad del Estado y la del particular,
situación que no riñe con la Constitución Política y que debe confiarse a la
jurisprudencia el desarrollo de la interpretación en cada caso.
2.3.
De la Universidad Libre de Bogotá
El
Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Universidad Libre
de Colombia – Seccional Bogotá[15],
pide declarar la exequibilidad del precepto demandado “bajo el entendido,
que le corresponde al juez contencioso, dentro de su discrecionalidad, apreciar
el caso concreto y el régimen de responsabilidad aplicable, decidir si la
satisfacción de la obligación es conjunta o solidaria. Pero no es admisible en
un Estado social de derecho imponerle el pago de los daños acaecidos, por culpa
del particular, exclusivamente al Estado”.
En
criterio del Observatorio, los demandantes hacen una interpretación errónea del
artículo 90 de la Constitución Política, porque a partir de la cláusula general
de responsabilidad no se puede considerar que en todos los casos en que el
Estado genere un daño, debe pagarlo sin condiciones. Indica que justamente la
norma demandada busca especificar en uno de los medios de control, que todo
hecho dañoso originado en un ámbito de la responsabilidad extracontractual y en
el cual se logre probar la injerencia de una entidad pública y de un
particular, debe ser reparado por ambos causantes del daño, según la tasación
que haga el juez. Explica que de esa forma se protegen los intereses
patrimoniales del Estado sin desconocer el derecho a la reparación integral.
Manifiesta
que la figura de tasar la responsabilidad en la incidencia del daño haría
configurar la obligación fijada en la sentencia de dos formas: (i) como
una obligación pura y simple para cada parte condenada; y, (ii) como una
obligación conjunta porque cada parte solo se obliga a pagar al acreedor el monto
que el juez le impone, quedando satisfecho el pago. Plantea que en cada caso el
juez es libre de apreciar los hechos, las pruebas del nexo causal, la causación
del daño y cómo debe repararse, incluso es a quien le corresponde señalar si el
pago de la indemnización es solidario o conjunto, pues considera que “la
norma no prohíbe taxativamente la solidaridad, lo que si impera es el deber de
tasar el grado de responsabilidad en la injerencia del daño, más no cómo ha de
ser pagado, aunque de la tasación pueda derivarse consecuentemente quiénes y
cómo van a pagar”.
Aduce que
la finalidad del inciso 4° del artículo 140 del CPACA, es que el particular que
concurre en el Estado en la causación del daño, responda por éste bien sea
mediante el llamamiento en garantía o el denominado fuero de atracción, y
eliminar la premisa de que el Estado siempre es el único llamado a responder y
reparar todos los daños. Precisa que la inexequibilidad de la norma llevaría al
absurdo de que el particular quede exonerado de asumir su responsabilidad en la
causación del daño.
2.4.
De la Universidad del Rosario
La Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario[16]
pide a la Corte declarar la inconstitucionalidad del inciso 4º del artículo 140
del CPACA porque en su sentir, además de apoyar los argumentos que exponen los
demandantes, existen tres razones adicionales que pretenden reforzar la
posición principal de la demanda.
En primer lugar, señala que la responsabilidad solidaria del Estado
representa un estándar jurídico e integra el bloque dogmático del derecho
administrativo colombiano. Plantea que el Estado social de derecho proclamado
por la Constitución Política de 1991, solo encuentra efectividad material en el
hecho de la reparación solidaria e integral del daño causado por el Estado en
sus agentes, espíritu que además estima como iluminador de la Ley 1437 de 2011.
Por consiguiente, el inciso 4º demandado le resulta incoherente porque el
artículo 90 Superior llama a ser interpretado bajo el modelo de la
responsabilidad solidaria, es decir que la responsabilidad del Estado solo se
concreta cuando se suprimen todas las limitaciones de la legislación que no permiten
hacer efectiva la reparación integral del daño. Considera que el Estado tiene
una solvencia indiscutible que lo lleva a poder cumplir con el total del
pago de una indemnización, ya que de lo contrario el acreedor queda
desprotegido con una sentencia favorable pero imposible de ejecutar. Por ello,
precisa que la responsabilidad solidaria restablece el equilibrio entre el
Estado y el particular que ejerce una función impartida por aquel.
Indica que la norma demandada implica un retroceso en materia de
responsabilidad patrimonial del Estado, por cuanto éste solo respondería por el
porcentaje mínimo de su participación en la causación del daño, y no por la
totalidad del daño en forma solidaria, lo que desconoce la reparación integral
a las víctimas.
En segundo lugar, esgrime que la responsabilidad solidaria de la
administración es ius commune a la luz del derecho administrativo
comparado, porque en la mayoría de los sistemas “puros y mestizos” se ha
preferido la solidaridad con el fin de garantizar la reparación integral a la
víctima. Por ejemplo, indica que la jurisprudencia francesa ha construido una
teoría de la responsabilidad del Estado denominada como “le cumul de
responsabilités” en la cual se manifiesta un alto grado de flexibilidad y
de favorabilidad hacía las víctimas cuando existe acumulación de
responsabilidades entre el Estado y el particular. Así, la responsabilidad
administrativa en ese sistema se presenta bajo la fórmula de una relación
triangular entre la víctima, el servicio administrativo y el agente (funcionario,
delegado o concesionario), en donde la equidad está representada en una
reparación integral y efectiva de los perjuicios sufridos partiendo de la
teoría de la causalidad adecuada. Señala que esta fórmula es la que debe
orientar el caso colombiano, por cuanto estamos en presencia de una
responsabilidad objetiva del Estado desde la teoría de la falla del servicio,
en la cual no importa el nivel de participación de los agentes con o sin culpa.
De allí que fraccionar la responsabilidad del Estado y delegar al juez los
criterios para determinar la proporción de la responsabilidad, crea zonas
grises de no reparación o de irresponsabilidad estatal.
En tercero lugar, aduce que la responsabilidad solidaria del Estado es un
estándar regional del Sistema Interamericano de Derechos Humanos -SIDH- y del
control de convencionalidad. Al respecto, señala que la noción de reparación
integral del daño (art. 63.1 de la CADH) guarda relación con el contenido
jurídico (pecuniario), moral (verdad) y ético (memoria), aspectos en los cuales
la solidaridad del Estado resulta relevante porque busca proteger los derechos
de las víctimas. Expone que el inciso demandado pone en seria duda la
efectividad del estándar internacional creado por el SIDH respecto de la
reparación integral de las víctimas por parte de violaciones del Estado a los
derechos humanos, pues quedaría parcialmente exonerado al fraccionarse la
responsabilidad.
Por tal razón considera que el inciso 4º acusado se debe reorientar
cuando sea interpretado por la Sección Tercera del Consejo de Estado,
devolviéndole el sentido de responsabilidad solidaria que el derecho
administrativo y la jurisprudencia del Consejo de Estado habían establecido,
creando un criterio de llamamiento en garantía del Estado a los
particulares para evitar que el Estado termine respondiendo por todos los daños
que causan agentes o mandatarios suyos.
Por último, la Universidad interviniente señala que si la norma no es
inconstitucional, se declare exequible condicionada haciendo una interpretación
mínima en la cual reivindique la solidaridad como elemento integral de la
responsabilidad del Estado, pero dejando al Consejo de Estado la libertad de
establecer el desarrollo y la completa interpretación del inciso acusado.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN:
El
Procurador General de la Nación, en ejercicio de las competencias previstas en los
artículos 242-2 y 278 de la Constitución Política, presentó concepto dentro del
trámite de la referencia, en el que solicita a la Corte que se declare inhibida
para pronunciarse de fondo respecto de la demanda presentada contra el inciso
4° del artículo 140 del CPACA, en razón de la ineptitud sustancial de la misma.
Sobre el
punto, señala que la demanda incumple el requisito de certeza porque los
demandantes construyeron su acusación a partir de una proposición normativa que
no se encuentra en el texto de la disposición acusada. Indica que el núcleo
argumentativo de la demanda tiene su base en la interpretación de la expresión
“en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder
cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la
omisión en la ocurrencia del daño”, pues según los actores, la facultad que
tiene el juez para determinar la proporción en la causación del daño por la
cual debe responder tanto la entidad pública como el particular, admite tres
interpretaciones así: (i) la existencia de una obligación conjunta en
los casos en que en la causación del daño hubiesen intervenido una entidad
pública y un particular; (ii) la existencia de una obligación solidaria
como garantía a las víctimas, de conformidad con el artículo 2344 del Código
Civil; y, (iii) que la norma no contiene una regla específica respecto
de la naturaleza de la obligación, razón por la cual el juez tiene
discrecionalidad para determinarla.
No obstante,
para el Ministerio Público la norma acusada no establece de forma concreta la
naturaleza de la exigibilidad de la obligación de pagar la indemnización, sino
que simplemente dispone que el juez la determinará a partir de la influencia de
cada uno de los causantes del daño. Lo anterior porque (i) durante el
trámite legislativo la previsión expresa respecto a que la obligación sería
conjunta y no se daría aplicación a la solidaridad prevista en el artículo 2344
del Código Civil, fue eliminada por voluntad expresa del legislador, y en ese
sentido, considera que el deber de establecer porcentualmente la incidencia del
particular y del agente estatal en la causación del daño no implica que la
norma esté haciendo referencia a la forma en la cual la obligación de
indemnizar se hace exigible; y, (ii) el inciso demandado no establece
una cláusula de exclusión respecto de la aplicación del artículo 2344 del
Código Civil, razón por la cual el juez de lo contencioso administrativo podrá
dar aplicación a la solidaridad en los casos que valore y determine.
En conclusión,
la Vista Fiscal insiste en que es posible que el juez determine la proporción
en la cual es responsable el particular y el agente estatal debido a su
incidencia en el daño, pero de ello no se sigue que el juez no pueda determinar
que el demandante tenga la posibilidad de cobrar la totalidad del crédito a
alguno de los deudores solidarios, justamente porque la incidencia en la
causación del daño no es igual a la forma y a la naturaleza de hacer exigible
la obligación.
VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia
de la Corte
1. De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución
Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la
demanda de inconstitucionalidad que se formula en esta ocasión, por dirigirse
contra un aparte de una Ley de la República.
Cuestión
preliminar: Requisitos de la acción pública de inconstitucionalidad para
proferir fallo de mérito. Estudio sobre la aptitud de la demanda.
2. Según fue
reseñado en los antecedentes, varios intervinientes y el Ministerio Público
solicitan a la Corte declararse inhibida para proferir decisión de fondo
respecto del inciso 4º del artículo 140 del CPACA. En primer lugar señalan que
la demanda incumple los requisitos de certeza y pertinencia al partir
de interpretaciones subjetivas que no se desprenden del contenido verificable
de la norma demanda ya que, de acuerdo a algunos intervinientes, en el trámite
legislativo se eliminó la frase que establecía que en los casos de
concausalidad del daño entre una entidad pública y el Estado no procedía la
aplicación de la solidaridad establecida en el artículo 2344 del Código Civil,
por lo cual el juez contencioso administrativo puede establecer la solidaridad
en el plano de las condenas por responsabilidad extracontractual del Estado,
mientras que para otros intervinientes como la Agencia de Defensa Jurídica del
Estado, la norma fija al juez contencioso administrativo el deber de determinar
las proporciones por las cuales la entidad pública y el particular deben
responder a la víctima que ejerce el medio de control de reparación directa,
tratándose de una obligación conjunta entre los coparticipes y no como la
interpretan los demandantes.
En segundo
lugar, consideran que el cargo de inconstitucional referente a la presunta
violación de la cláusula general de responsabilidad incumple el requisito de especificidad,
por cuanto los demandantes plantean que el Estado debe responder por todo
perjuicio generado a los víctimas, sin explicar cómo la norma demandada
desconoce los artículos 90, 2 y 58 de la Constitución.
En tercer
lugar, estiman que el cargo de inconstitucionalidad relacionado con la
vulneración del principio de igualdad es impertinente toda vez que el
trato desigual no se predica de la norma demandada y los escenarios propuestos
no se encuentran en circunstancias idénticas jurídica ni fácticamente, sumado a
que es insuficiente porque los actores no expusieron todos los elementos
necesarios para adelantar un juicio de igualdad en los estrictos términos
fijados por la jurisprudencia constitucional.
Y en cuarto
lugar, tanto la Agencia de Defensa Jurídica del Estado como la UARIV aducen que
el cargo por desconocimiento del derecho constitucional a la reparación
integral de las víctimas es impertinente porque parte de un criterio de
solidaridad ambiguo radicado en la concepción social y no en el contexto de las
obligaciones, e insuficiente porque no expone razones tendientes a
desvirtuar la presunción de constitucionalidad del inciso acusado.
3. Para
atender estos cuatro argumentos previos, la Corte recordará los requisitos
formales que establece el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia
constitucional, para estructurar un cargo de inconstitucionalidad. Luego
analizará el alcance del inciso 4º del artículo 140 del CPACA a partir de los
criterios de interpretación histórico y literal. Posteriormente, con base en
los requisitos formales y el alcance de la norma, abordará el estudio concreto
de aquellos argumentos con el fin de determinar si los cargos que presentan los
demandantes son aptos para emitir un pronunciamiento de fondo. Solo sí ese estudio
es superado, planteará el problema jurídico y emprenderá el análisis de los
mismos desde una perspectiva constitucional.
Requisitos
formales para calificar la aptitud de un cargo de inconstitucionalidad. Reiteración
de jurisprudencia.
4. El
artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 prevé las condiciones formales para la
admisibilidad del cargo de inconstitucionalidad.  Dentro de ellas se encuentra
la formulación de las razones que sustentan la acusación, aspecto respecto del
cual la jurisprudencia constitucional ha determinado un grupo de requisitos
sustantivos mínimos, destinados a que la argumentación que formule la demanda
ofrezca un problema jurídico discernible, que permita a su vez un
pronunciamiento de fondo.
Estos
requisitos refieren a las condiciones de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia que deben cumplir las razones que fundamentan el
cargo de constitucionalidad.[17]
4.1. La
claridad de un cargo se predica cuando la demanda contiene una coherencia
argumentativa tal que permite a la Corte identificar con nitidez el contenido
de la censura y su justificación.  Aunque merced el carácter público de la
acción de inconstitucionalidad no resulta exigible la adopción de una técnica
específica, como sí sucede en otros procedimientos judiciales, no por ello el
demandante se encuentra relevado de presentar las razones que sustentan los
cargos propuestos de modo tal que sean plenamente comprensibles.
4.2. La
certeza de los argumentos de inconstitucionalidad hace referencia a que los
cargos se dirijan contra una proposición normativa efectivamente contenida en
la disposición acusada y no sobre una distinta, inferida por el demandante,
implícita o que hace parte de normas que no fueron objeto de demanda. Lo que
exige este requisito, entonces, es que el cargo de inconstitucionalidad
cuestione un contenido legal verificable a partir de la interpretación del
texto acusado.
4.3. El
requisito de especificidad resulta acreditado cuando la demanda contiene al
menos un cargo concreto, de naturaleza constitucional, en contra de las normas
que se advierten contrarias a la Carta Política.  Este requisito refiere, en
estas condiciones, a que los argumentos expuestos por del demandante sean precisos,
ello en el entendido que “el juicio de constitucionalidad se fundamenta en
la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y
verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución
Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad
a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y
globales”[18]
que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se
acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se
desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad[19].”[20]
4.4. Las
razones que sustentan el concepto de la violación son pertinentes en tanto
estén construidas con base en argumentos de índole constitucional, esto es, fundados
“en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se
enfrenta al precepto demandado.”[21].
En ese sentido, cargos que se sustenten en simples consideraciones legales
o doctrinarias;  la interpretación subjetiva de las normas acusadas por
parte del demandante y a partir de su aplicación en un problema particular y
concreto; o el análisis sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas
inconstitucionales, entre otras censuras, incumplen con el requisito de
pertinencia del cargo de inconstitucionalidad.
4.5. Por
último, la condición de suficiencia ha sido definida por la jurisprudencia como
la necesidad que las razones de inconstitucionalidad guarden relación “en
primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos
y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad
respecto del precepto objeto de reproche; (…) Por otra parte, la
suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la
demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime
facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución,
si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma
impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar
la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace
necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.”[22]
En palabras
expresadas por el Pleno de la Corte en la sentencia C-050 de 2015[23], la
suficiencia persigue “(…) que la carga argumentativa que recae sobre el actor, debe desarrollarse de
una forma mínima y proporcional al objetivo de demostrar la
inconstitucionalidad del enunciado normativo demandado. De esta
manera, se deben exponer razonamientos lo bastante fundados para que pueda
pretender desvirtuar la presunción de constitucionalidad de las normas del
ordenamiento jurídico, presunción de corrección frente al texto constitucional
que se deriva del principio democrático y de las reglas formales y sustanciales
del procedimiento democrático de producción de normas y por tanto amerite el
adelantamiento de un estudio de constitucionalidad”.
5. El
cumplimiento de todos estos requisitos aseguran que la Corte cuente con
herramientas jurídico argumentativas que le permitan resolver un debate cierto
dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara toda norma
legal y la habilita para emitir un pronunciamiento de mérito. Cuando estos
requisitos se incumplen, la Corte debe declararse inhibida para fallar por
ineptitud sustancial de la demanda, ante la inexistencia de un verdadero cargo
de inconstitucionalidad.
Análisis del alcance de la norma demandada a partir de los
criterios de interpretación histórico y literal
6. En el siguiente acápite la Corte procederá a realizar
la interpretación histórica y literal del precepto demandado, con el fin de
brindar una comprensión integral del mismo que oriente el desarrollo del debate
constitucional y el estudio concreto de los cargos propuestos en la demanda.
7. Según ha entendido la jurisprudencia
constitucional, la interpretación histórica
consiste en analizar las propuestas y los debates que se dieron en el proceso
de reforma legal para reconstruir de esta manera la intención aproximada del
legislador ordinario.
8. Durante el trámite legislativo del proyecto de Ley
198 de 2009 Senado - 315 de 2009 Cámara, presentado conjuntamente por el
Gobierno Nacional y el Consejo de Estado, el texto original radicado ante la
Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado señalaba en el artículo
137, frente a la reparación directa, que la persona interesada podría demandar
directamente que fuese declarada la responsabilidad y la reparación integral
del daño cuando la causa correspondiera a una acción, una omisión, o una
operación administrativa, o una ocupación temporal y permanente de un inmueble,
imputable a una entidad pública o a un particular en ejercicio de funciones
propias del Estado. Esa posibilidad de demandar también se le brindó a la
entidad pública perjudicada con la actuación de otra entidad pública, para que
obtuviera la correspondiente reparación[24].
9. No obstante revisando los antecedentes relevantes,
ni en los informes de ponencia para primer y segundo debate[25], ni en los textos definitivos
aprobados por la Comisión Primera del Senado y por la Plenaria de esa célula
legislativa[26],
se encontraba incluido el inciso demandado.
10. Solo hasta el informe de ponencia correspondiente
al tercer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara,
el renumerado artículo 140 que refería a la reparación directa, incluyó dentro
de su texto un inciso (el 3º) con la siguiente redacción: “En todos los casos en los que en la causación del daño estén
involucrados particulares y entidades estatales o diversas entidades estatales,
en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada
una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en
la ocurrencia del daño. La obligación será conjunta y no se dará aplicación a
la solidaridad prevista en el artículo 2.344 del Código Civil”[27].
Llama la atención que en esa oportunidad el Consejo de Estado
dentro del pliego de modificaciones que propuso a la Comisión Primera de la
Cámara, solicitó retomar la redacción de la norma de reparación directa del
proyecto originalmente radicado “por
cuanto resulta más precisa al momento de definir esta pretensión en el contexto
de la responsabilidad extracontractual que le incumbe al Estado por los daños
antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción u omisión de las
autoridades públicas (artículos 2°, 6°, y 90
C. P.), mientras que los cambios aparentemente terminológicos que le fueron
introducidos desvertebran en gran medida el proyecto en esta materia”[28].
Obsérvese entonces que nada se indicó sobre la propuesta de adición de un
inciso a ese artículo, tema que tampoco abordaron los ponentes al explicar el
pliego de modificaciones que propusieron. Es decir, la inclusión del señalado
inciso dentro del renumerado artículo 140, carece de una motivación específica
que permita consultar el espíritu preciso con el cual el legislador pretendió
su redacción.
A pesar de
ello, de la simple lectura del mismo se deduce que la voluntad del legislador
se orientó a que en los casos de responsabilidad extracontractual concausal
entre el Estado y un particular, el juez imperativamente determinará en
el fallo la proporción por la cual cada parte deberá reparar, constituyéndose
así en una división de la condena. Además, de forma expresa estableció en ese
momento una cláusula prohibiendo la aplicación de la figura de la solidaridad
contemplada en el artículo 2344 del Código Civil.
Justamente,
la inclusión del nuevo inciso en el renumerado artículo 140 del proyecto de Ley
315 de 2010 Cámara, no fue objeto de debate específico ni de oposición en la
Comisión Primera de la Cámara, por lo cual su votación y aprobación en bloque
con los demás artículos de la iniciativa, se dio de acuerdo con el texto que
fue propuesto en el informe de ponencia[29].
11. En el cuarto
debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes, el informe de ponencia planteó
frente al artículo 140 sobre reparación directa, una nueva redacción a partir
del artículo 90 de la Constitución Política[30],
“(…) con el fin de que se entienda que comprende todas las causas que dan
lugar a pretender la responsabilidad del Estado por los daños antijurídicos
producidos por la acción u omisión de sus agentes. Además, en el último
inciso -el demandado en esta oportunidad-, se cambia la
denominación de entidades estatales por entidades públicas, porque esta última
es la que se acoge en el Código; y se suprime la expresión o
diversas entidades estatales, dado que el tesoro público es uno solo y de todas
maneras si se persigue la responsabilidad del Estado a través de diversas entidades,
pues ellas son las llamadas a responder con cargo a aquel” (Negrillas
nuestras). Allí se mantuvo la idea de que en los temas de responsabilidad
concausal del daño entre el particular y el Estado, se fijaría la proporción
por la cual cada parte debía reparar, y que la obligación sería conjunta
quedando prohibido aplicar la solidaridad que establece el artículo 2344 del
Código Civil.
Sin embargo,
durante el debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes, en sesión del
29 de noviembre de 2010, el representante Didier Burgos Ramírez radicó
proposición solicitando, sin exponer argumentos, la eliminación completa del
inciso final del artículo 140 del proyecto de Ley 315 de 2010 Cámara, pero
contó con el aval de los ponentes solo para eliminar la última frase referente
a que “[l]a obligación será conjunta y no se dará aplicación a la
solidaridad prevista en el artículo 2344 del Código Civil”. Por
consiguiente, una vez fue sometida a votación la proposición avalada, se aprobó
el artículo eliminando aquella frase del último inciso[31].
El texto definitivo aprobado por la Plenaria de la Cámara fue acogido en las
votaciones del informe de conciliación en ambas cámaras, por lo cual la frase “[l]a
obligación será conjunta y no se dará aplicación a la solidaridad prevista en
el artículo 2344 del Código Civil” no quedó consignada en texto de la ley
sancionada que finalmente fue publicado en el Diario Oficial No. 47.956 del 18
de enero de 2011.
Justamente
esa situación fue objeto de análisis por esta Corporación en la sentencia C-644
de 2011[32].
En esa oportunidad un ciudadano demandó las expresiones “o a un particular
que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma” y “[l]a
obligación será conjunta y no se dará aplicación a la solidaridad prevista en
el artículo 2344 del Código Civil”, considerando que ésta última hacía
parte del artículo 140 del CPACA. La Corte se declaró inhibida para resolver
respecto de la última frase en comento, al verificar que la misma no hacía
parte del ordenamiento jurídico porque fue eliminada en el trámite legislativo
y no está incorporada en el texto definitivo de la Ley 1437 de 2011.
12. Del recuento
histórico se evidencia una dificultad en determinar la voluntad explícita del
legislador al introducir el texto del inciso demandado. No obstante, es posible
deducir que su intención aproximada se orientó en el siguiente sentido: (i)
en todos los casos en los que exista concausalidad entre el Estado y un
particular que causan un daño que deba ser reparado al haberse demostrado la
responsabilidad extracontractual, el juez debe adelantar un juicio de
proporción de acuerdo al análisis fáctico, probatorio y jurídico que imponga
cada situación según los diferentes criterios de imputación de responsabilidad;
(ii) por la proporción determinada, deberá responder cada una de las
partes –Estado y particular- convirtiéndose en divisible la condena entre los
codeudores; y, (iii) al eliminar el legislador en último debate la
cláusula que prohibía dar aplicación al artículo 2344 del Código Civil, se
concluye que la norma demandada no implica la exclusión o eliminación de la
responsabilidad solidaria del Estado en caso de concurrencia con un
particular en la causación del daño. De allí que el juez en su sentencia pueda
dar aplicación a la solidaridad en los casos que valore necesarios, siguiendo
las reglas fijadas en la doctrina judicial del derecho viviente.
13. Ahora
bien, la anterior interpretación histórica ayuda a comprender el contenido
literal de la norma. La Sala de forma clara advierte que el inciso censurado no
establece una cláusula de exclusión de la responsabilidad solidaria que podría
surgir entre el Estado y en particular concausantes de un daño, ni indica la
forma cómo la obligación de reparar se hace exigible frente a la víctima,
simplemente establece al juez el deber de realizar en su sentencia el juicio de
proporción teniendo en cuenta la influencia causal en el hecho o la omisión en
la ocurrencia del daño, es decir, analizando los elementos fácticos,
probatorios y jurídicos necesarios para definir la responsabilidad
extracontractual y la consecuente obligación de reparar.
Estudio
sobre la aptitud de los cargos invocados en la presente demanda de
inconstitucionalidad
14. Habiendo
establecido que el alcance histórico y literal del precepto demandado se
circunscribe a que en materia de responsabilidad extracontractual concausal
entre el Estado y un particular, el juez en su sentencia debe realizar el
juicio de proporción teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la
omisión en la ocurrencia del daño, juicio que no excluye dar aplicación a la
solidaridad y que regula la división de la condena entre los
codeudores llamados a reparar, corresponde a la Sala analizar la aptitud de los
cargos de inconstitucionalidad.
Ineptitud
sustancial del cargo que plantea la violación de la cláusula general de
responsabilidad (artículo 90 de la CP), de la garantía de la propiedad privada
y el patrimonio (artículos 2 y 58 de la CP).
15. Como
quedo reseñado en los antecedentes, los demandantes consideran que el inciso
censurado quebranta el marco constitucional denominado cláusula general de
responsabilidad del Estado, porque en los supuestos en los que el Estado cause
el daño en concurrencia con un tercero la obligación de indemnizar que le
asiste, y que a la luz de la Constitución Política no tiene ningúna excepción,
se vería parcelada por cuanto sólo tendría que responder por la parte del daño
que el juez fije en la sentencia condenatoria. En criterio de los autores, la norma
elimina la solidaridad en el pago de las reparaciones afectando a las víctimas
ante el establecimiento de obligaciones conjuntas.
De allí
plantean que la jurisprudencia del Consejo de Estado al haber reconocido que
existe solidaridad entre los responsables concausantes de un daño con base en
el artículo 2344 del Código Civil, creó una protección para que el perjudicado
logre una íntegra y efectiva reparación del daño causado, situación que no se
cumple cuando se establece la obligación de reparar de forma individual y
conjunta. Por consiguiente, estiman que el Estado debe reparar la totalidad del
daño antijurídico que como consecuencia de su actuación haya causado según
establece la cláusula general de responsabilidad, sin importar la incidencia o
proporción de su actuación en la producción del daño, o si concurre la
participación de un tercero ajeno a la Administración.
16. Al
realizar el estudio de aptitud de este cargo, la Corte encuentra que el mismo
es inepto sustancialmente por incumplir el requisito de certeza, toda
vez que se estructura a partir de una estipulación que no corresponde al
precepto normativo efectivamente contenido en la disposición acusada, sino que
se deriva de una particular interpretación de los demandantes que impide
adelantar el juicio de constitucionalidad.
En primer
lugar, los actores consideran que el inciso 4º del artículo 140 del CPACA
elimina la solidaridad en el pago de las reparaciones derivadas de la
concausalidad entre el Estado y el particular convirtiendo la obligación de
resarcir el daño en una de naturaleza conjunta, lectura que resulta errada y
subjetiva pues del contenido legal verificable de la norma no se desprende esa
conclusión. Significa lo anterior que parten de una proposición jurídica
inexistente que no está prevista en el texto que se acusa.
Como se
indicó, la interpretación histórica y literal del inciso 4º permite afirmar que
el legislador al eliminar en último debate la cláusula que prohibía dar
aplicación al artículo 2344 del Código Civil, eliminó la exclusión de la
responsabilidad solidaria del Estado en casos de concurrencia con un particular
en la causación del daño. De esta forma, es posible que en la actualidad el
juez a partir de una valoración fáctica, probatoria y jurídica según el título
de imputación que revele cada caso concreto, aplique la solidaridad de acuerdo
con las reglas trazadas por la doctrina judicial del derecho viviente fijadas
por el Consejo de Estado.
En segundo
lugar, también realizan una interpretación subjetiva al señalar que el juicio
de proporción deriva en el establecimiento de una obligación conjunta de
reparar a la víctima, tema que tampoco no se desprende de la lectura del
precepto censurado porque tal juicio lo que regula son las obligaciones
divisibles entre los codeudores sin que allí se advierta la forma cómo se hace
exigible el pago frente a la víctima o perjudicado. Justamente, esa definición
corresponde hacerla al juez contencioso administrativo ya que de la norma no se
deriva que la responsabilidad conjunta sea aplicable en todos los casos.
17. Así
mismo, el cargo carece de especificidad porque al fundamentarse en una
proposición jurídica inexistente, no es posible establecer una oposición
objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la
Constitución Política que permita concretar la acusación.
18.
Igualmente, el cargo resulta impertinente porque, además de partir de
una interpretación subjetiva que no se desprende del contenido legal
verificable de la norma, realiza una apreciación incorrecta de la cláusula
general de responsabilidad del Estado definida en el artículo 90 de la
Constitución Política, que obra como parámetro de control.
Al respecto,
en múltiples sentencias[33]
esta Corporación ha señalado que el mandato imperativo que ordena al Estado
responder patrimonialmente por los daños antijurídicos, parten de la base de
aquellos daños antijurídicos que le sean fáctica y jurídicamente imputados por
acción u omisión de las autoridades públicas o sus agentes en sentido amplio
–que incluye ciertos particulares-, y respecto de los cuales exista una
relación de causalidad material entre el daño antijurídico imputado al Estado y
la acción u omisión de la autoridad pública o de sus agentes que lo hacen
acreedor del deber de resarcir el daño ocasionado, según defina el juez en el
marco de un proceso judicial. Por consiguiente, imponer una presunción general
de que el Estado debe responder por todos los daños que se causen
derivados de la responsabilidad concausal que surja con un particular, como lo
hacen los demandantes, es desdibujar el contenido y la interpretación
autorizada del parámetro de control que consagra el inciso 1º del artículo 90
Superior.
19. Con ese
horizonte, la Corte estima que el primer cargo de inconstitucionalidad indicado
en la demanda es inepto porque incumple los requisitos mínimos de certeza,
especificidad y pertinencia que se exigen para habilitar un pronunciamiento
de mérito por parte de este Tribunal Constitucional, motivo por el cual emitirá
una decisión inhibitoria al respecto.
Ineptitud
sustancial del cargo que predica la violación del principio de igualdad
(artículo 13 de la Constitución Política).
20. Los
actores consideran que el inciso 4º del artículo 140 del CPACA desconoce el
principio de igualdad (art. 13 Superior) porque el presupuesto universal de que
quien comete un hecho dañoso que le resulte imputable debe repararlo en su
integridad, no se predica en la redacción del precepto acusado generando una
desigualdad injustificada. Para explicar el cargo, plantean dos escenarios
señalando que se trata de “sujetos que presentan rasgos exactamente iguales”,
pero que debido a la norma reciben un trato diferenciado. Así, presentan como primer
escenario la responsabilidad concausal entre el Estado y un particular, y
entre dos o más entidades del Estado que causan un daño, indicando que frente a
la primera se eliminó la solidaridad entre concausante y se estableció
una carga procesal a la víctima de vincular al particular, mientras que en la
segunda cualquiera de las dos entidades públicas responde por el 100% del daño
que se le cause a la víctima. En el segundo escenario el extremo de
comparación se funda en la responsabilidad civil extracontractual entre
particulares a quienes se les aplica la figura de la solidaridad contemplada en
el artículo 2344 del Código Civil, y esa misma responsabilidad existente entre
el Estado y un particular donde la obligación indemnizatoria se estableció como
conjunta.
21. Revisado
el contenido de la demanda y los argumentos de algunas intervenciones, la Sala
constata que esta acusación incumple los requisitos de certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia en la formulación del
cargo, ante lo cual la Corte debe inhibirse.
22. Para
fundamentar lo anterior, recuerda que los cargos por violación del
principio-derecho a la igualdad deben “señalar con claridad los grupos
involucrados, el trato introducido por las normas demandadas que genera la
vulneración del derecho a la igualdad y qué justifica dar un tratamiento
distinto al contenido en las normas acusadas”[34].
De tal forma, uno de los principales supuestos para adelantar el juicio de
igualdad es que los extremos a comparar presenten rasgos similares y que el
trato desigual se predique de la norma demandada.
23. En el
presente caso se advierte que los planteamientos de los actores carecen de certeza
en la medida que construyen el presunto trato diferenciado sobre la premisa
errada de que la norma acusada eliminó la solidaridad entre los concausantes
del daño cuando interviene una entidad pública y un particular. Como se ha
explicado, aducir que el inciso demandado es inconstitucional porque eliminó la
responsabilidad solidaria del Estado al impedir la aplicación del artículo 2344
del Código Civil, parte de una proposición jurídica inexistente porque se trata
de una interpretación subjetiva que no está prevista en el contenido normativo
censurado. El legislador al eliminar del precepto la frase que establecía la
obligación como conjunta y prohibía la aplicación de la solidaridad consagrada
en el artículo 2344 del Código Civil, permitió seguir dando aplicación a dicho
artículo según determine el juez en su sentencia.
24. Lo
anterior conlleva a la Sala a considerar que los argumentos del cargo son impertinentes
porque el alegado trato desigual que indican introdujo la norma, es
inexistente, sumado a que los grupos de comparación no son asimilables.
En el primer
escenario el tratamiento que recibe la responsabilidad extracontractual del
Estado cuando existe concausalidad entre dos entidades públicas, es diferente a
cuando esa concausalidad se predica con un particular. Mientras que en aquella
el Estado responde de forma objetiva y asume la responsabilidad integral de
carácter institucional frente a la víctima pagando la totalidad del perjuicio
causado, para luego ejercer la acción de repetición en contra de su agente o
lograr el reembolso de lo pagado, en el caso de la concausalidad derivada del
daño ocasionado por un particular y el Estado, éste asume la responsabilidad
por el daño antijurídico que le fue imputado mediante providencia judicial. Si
el juez fija la reparación de forma solidaria frente a la víctima, lo que
establece el artículo acusado es una obligación divisible que permite al Estado
perseguir al particular por la suma o porcentaje del perjuicio que no estaba
obligado a asumir.
Situación
similar se predica del segundo escenario que plantean, por cuanto se trata de
dos regímenes de responsabilidad diferentes a partir de los títulos de
imputación. Por consiguiente, lo anterior impide realizar una oposición
objetiva y verificable con el artículo 13 de la Carta Política.
25. Sumado a
ello, el cargo propuesto incumple el requisito de especificidad porque
parte de argumentos vagos, indeterminados y que realizan a partir de una
interpretación subjetiva de la norma, pues del texto del inciso demandado no se
deprende el aludido trato desigual en los escenarios planteados. Y finalmente,
la acusación también incumple el requisito de suficiencia habida cuenta
que no expone todos los elementos de juicio necesarios para adelantar el
estudio de igualdad con argumentos de fondo, pues los actores olvidaron señalar
qué justifica dar un tratamiento distinto al contenido de la norma que estiman
desigual y sustentar esa postura con planteamientos suficientes.
26. En este
orden de ideas, no se encuentran acreditados los requisitos para que la Corte
adelante el estudio del cargo por violación del derecho a la igualdad, motivo
por el cual la Sala se declarará inhibida frente a éste por ineptitud de la demanda.
Ineptitud
sustancial del cargo que plantea el desconocimiento del derecho constitucional
a la reparación integral de las víctimas (artículos 1, 2, 29, 93, 229 y 250 de
la Constitución).
27. Los
actores plantean que la norma acusada desconoce el derecho constitucional a la
reparación integral de las víctimas, a partir de una lectura sistemática del
contenido de los artículos 1, 2, 29, 93, 229 y 250 de la Constitución Política.
Esgrimen que
el derecho fundamental a la reparación integral del daño pretende garantizar a
las víctimas la restitución al estado en el que se encontraban antes de la
lesión, de manera que la reparación debe responder a los criterios de
integralidad, equidad, plenitud y efectividad, más aún cuando se trata de un
daño causado por el Estado en concurrencia con un particular.
Indican que
el juez al establecer la obligación de reparar de forma conjunta, es
decir, fijando las proporciones por las cuales responde cada uno de los
implicados frente a la víctima en la reparación directa, mengua el derecho de
ésta a obtener la efectividad de la garantía de reparación integral pues el
resarcimiento dependería de que cada condenado de manera conjunta cumpla con la
parte que debe indemnizar, lo cual señalan como un retroceso en la protección
de derechos ya que tradicionalmente la jurisprudencia del Consejo de Estado ha
aplicado en esos casos especiales la solidaridad, brindando una ventaja de
reparación a la víctima para que pueda solicitar a uno de los obligados el pago
total del perjuicio causado.
En ese
sentido, consideran que la garantía de reparación integral es desconocida por
el inciso 4º del artículo 140 del CPACA, ante la imposibilidad que tendría la
víctima de hacer efectiva la sentencia, esto es, obtener del particular condenado
y del Estado por separado, el pago total del perjuicio causado, pues dependería
de la liquidez y solvencia de cada uno de los condenados.
Señalan que en el marco de la violación de derechos humanos como el
Estado es el único garante de estos últimos, no es posible que en el supuesto
de que resulte condenado a pagar los perjuicios en los que ha mediado su
responsabilidad junto a la de un tercero, su responsabilidad disminuya hasta el
punto de solo hacérsele exigible una parte de la condena impuesta, por cuanto
es finalmente el Estado en virtud de los artículo 1º y 2º de la Constitución,
el que tiene la obligación de garantizar la vida, honra y bienes de todos sus
administrados, situación que lo convierte en garante de éstos últimos.
28. Al igual
que los cargos anteriores, la Sala considera que los planteamientos que exponen
los demandantes incumplen el requisito de certeza, por cuanto se apoyan
en un contenido normativo que no se desprende del texto de la disposición
censurada. Por el contrario, corresponde a una interpretación subjetiva según
la cual, el inciso 4º del artículo 140 del CPACA establece la obligación de
reparar a la víctima de forma conjunta según la proporción fijada por el juez
en su sentencia cuando existe concausalidad en la comisión del daño entre una
entidad pública y un particular, situación que en criterio de aquellos implica
un retroceso porque abandona la aplicación de la solidaridad en perjuicio de la
víctima o afectado.
Como se ha
indicado, la interpretación histórica y literal del mencionado inciso permite a
la Sala señalar que éste no fija un cláusula de exclusión de la responsabilidad
solidaria que podría surgir entre el Estado y en particular concausantes de un
daño, ni indica la forma cómo la obligación de reparar se hace exigible frente
a la víctima. De su contenido se desprende el deber que tiene el juez de
realizar en su sentencia el juicio de proporción teniendo en cuenta la
influencia causal en el hecho o la omisión en la ocurrencia del daño, es decir,
analizando los elementos fácticos, probatorios y jurídicos necesarios para
definir la responsabilidad extracontractual y la consecuente obligación de
reparar, sin que ello implique, como lo afirman los actores, definir una
obligación conjunta de resarcimiento del daño en detrimento de los intereses y
la efectiva reparación integral al perjudicado.
Entonces,
para la Sala resulta adecuado reiterar que el juicio de proporción que fija la
norma demandada no implica la exclusión ni la derogatoria tácita o parcial de
la posibilidad de dar aplicación a la solidaridad según defina el juez
contencioso administrativo siguiendo las reglas trazadas en el derecho
viviente, sino que regula la división de la condena entre los codeudores
llamados a reparar de acuerdo al título de imputación y a la naturaleza de la
responsabilidad que determine el operador judicial, con la consecuente
exigibilidad de la obligación de pagar la indemnización a la víctima.
Siendo ello
así, la Corte advierte que el tercer cargo de inconstitucionalidad no cuestiona
un contenido legal verificable a partir de la interpretación del texto acusado,
sino que parte de una proposición jurídica inexistente porque del inciso 4º del
artículo 140 del CPACA no se deriva la responsabilidad conjunta como regla
general aplicable a todos los casos donde concurra el Estado y un particular en
la causación del daño.
29. De allí
que el tercer cargo de inconstitucionalidad que se invoca incumpla los
requisitos de especificidad y pertinencia, habida cuenta que
resulta imposible establecer una oposición objetiva y verificable entre el
texto del inciso censurado como lo entienden subjetivamente los demandantes, y
los artículos que armonizan el derecho fundamental a la reparación integral de
las víctimas. Es más, si lo que se pretende lograr es una interpretación legal,
ésta escapa de la competencia de este Tribunal porque corresponde adelantarla
al Consejo de Estado como órgano límite de la jurisdicción contencioso
administrativa.
30. En este
orden de ideas, la falta de estructuración del cargo acogiendo los requisitos
mínimos que ha establecido la jurisprudencia constitucional para abordar de
fondo el planteamiento, imponen a la Sala inhibirse de resolver el mismo por
ineptitud sustancial de la demanda.
Conclusiones
31. De
acuerdo a lo expuesto en líneas precedentes, la Corte luego de emplear los
criterios de interpretación histórico y literal, definió que el inciso 4º del
artículo 140 del CPACA no implica la exclusión o eliminación de la
responsabilidad solidaria del Estado en caso de concurrencia con un
particular en la causación del daño derivado de la responsabilidad
extracontractual. De allí que el juez en su sentencia pueda dar aplicación a la
solidaridad que establece el artículo 2344 del Código Civil en los casos que
valore necesarios, siguiendo las reglas fijadas en la doctrina judicial del
derecho viviente.
Además,
dicho inciso no define la forma cómo la obligación de reparar se hace exigible
frente a la víctima; simplemente establece al juez el deber de realizar en su
sentencia el juicio de proporción teniendo en cuenta la influencia causal en el
hecho o la omisión en la ocurrencia del daño, es decir, analizando los
elementos fácticos, probatorios y jurídicos necesarios para definir la
responsabilidad extracontractual y la consecuente obligación de reparar. Tal
juicio lo que regula es la división de la condena entre los codeudores llamados
a resarcir el daño ocasionado.
32. Partiendo
de ese alcance de la norma, la Sala concluyó que los cargos que plantea la
demanda relacionados con (i) la presunta violación de la cláusula
general de responsabilidad del Estado, de la garantía de la propiedad privada y
el patrimonio (arts. 90, 2 y 58 de la Constitución), (ii) el presunto
quebranto del principio de igualdad (art. 13 Superior); y, (iii) el
presunto desconocimiento del derecho fundamental a la reparación integral de
las víctimas (arts. 1, 2, 29, 93, 229 y 250 ibídem), incumplen los requisitos
de certeza, especificidad y pertinencia porque se fundamentan en un
contenido normativo que no forma parte del inciso 4º del artículo 140 del
CPACA, sino que se deriva de una particular interpretación de los demandantes,
razón por la cual no es posible hacer la confrontación con los preceptos
constitucionales que se invocan. En este orden, se impone dictar un fallo
inhibitorio por ineptitud sustancial de la demanda.
VII.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo en
relación con el inciso 4º del artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, “por la
cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo”, por ineptitud sustancial de la demanda respecto de los
cargos invocados.
Notifíquese y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (e)
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con aclaración de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO
DEL MAGISTRADO
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
A LA SENTENCIA
C-055/16
TIPO DE
OBLIGACION A PARTIR DEL INCISO 4 DEL ARTICULO 40 DEL CODIGO DE PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (Aclaración de voto)
SOLIDARIDAD
CON FUENTE JURISPRUDENCIAL (Aclaración de voto)
APTITUD DE
LA DEMANDA POR INTERPRETACION DE LA NORMA (Aclaración de voto)
REPARACION
DIRECTA EN CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO-Una decisión de constitucionalidad condicionada se imponía, no una
inhibición, que resolviera sobre la constitucionalidad de la solidaridad o de
su exclusión (Aclaración de voto)
REPARACION
DIRECTA EN CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO-El asunto constitucional no ha sido aún resuelto y cualquier
ciudadano podrá demandar de nuevo la norma por considerar que la solidaridad
contraría la Constitución Política (Aclaración de voto)
MP. Luis
Ernesto Vargas Silva
D-10882
Demanda de
inconstitucionalidad contra el inciso 4° del artículo 140 de la Ley 1437 de
2011, “por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo”.
Demandantes:
Vanessa Suelt Cock y otros.
Sin desconocer la respetabilidad de las decisiones adoptadas por
la Sala Plena de la Corte Constitucional, expreso mi desacuerdo parcial con la
argumentación utilizada por la sentencia C-055 de 2016 en la que, a pesar de no
haber una decisión de fondo, que produzca efectos de cosa juzgada, sí se
realizó una interpretación de la norma demandada y se incluyeron afirmaciones
que no comparto. En primer lugar se concluyó, de manera rápida, que la norma
demandada no había excluido la solidaridad en la obligación de pagar la condena
en responsabilidad (I). En segundo lugar se sostuvo que quedaba a la
discrecionalidad de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cada
caso, escoger si la condena era solidaria o conjunta (II). En tercer lugar,
fruto de las dos primeras afirmaciones, se concluyó que la demanda era inepta
(III). Procedo a explicar las razones de mi respetuoso disentimiento.
I. EL TIPO DE OBLIGACIÓN A PARTIR
DEL INCISO 4 DEL ART. 140 DEL CPACA
El inciso demandado dispone que
“En todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados
particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará la proporción
por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia
causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño”. Frente a esta
disposición, la sentencia concluyó que el legislador no tomó partido respecto
de la naturaleza de la obligación que surge de la corresponsabilidad de una
entidad estatal y un particular. Para llegar a esta conclusión, se acude a una
interpretación histórica del procedimiento legislativo de donde se advierte que
a pesar de que existía en el proyecto de artículo una exclusión expresa de la
solidaridad, dicha exclusión fue suprimida en el trámite legislativo, lo que
indicaría que el inciso demandado no excluyó la solidaridad sino que pretendió
que, en el evento en el que la obligación sea solidaria, por economía procesal,
ya exista certeza respecto de la proporción del todo que corresponde al Estado
y al particular, en las relaciones internas posteriores al pago.
Llegar a tal conclusión no es
fácil, ni es pacífica, ya que existen sólidos argumentos para sostener, como lo
hizo la sentencia, que el legislador no excluyó la solidaridad
jurisprudencialmente aplicada, pero también para afirmar, por el contrario, que
la norma sí prohibió la aplicación analógica del artículo 2344 del Código
Civil.
Para sostener que se mantiene la
solidaridad se puede recurrir a los siguientes argumentos:
1. Que en el
trámite legislativo se abandonó la norma que expresamente excluía la
solidaridad.
2. Que la
solidaridad protege a las víctimas.
3. Que la
norma que obliga al juez a determinar la proporción de la obligación para cada
uno de los concausantes sólo se refiere a las relaciones internas de la
solidaridad, para efectos de la subrogación que resulta de la solidaridad
pasiva.
Se trata de una interpretación
lógica, compartida por algunos miembros de la comisión redactora del proyecto
de Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
CPACA[35]
y por autores que acuden a una interpretación teleológica, de acuerdo con la
protección de las víctimas[36].
Sin embargo, también existen
razones sólidas para llegar a la conclusión contraria, es decir, que la norma,
a pesar de no excluir expresamente la solidaridad tradicional de la
jurisprudencia administrativa, sí produjo el mismo efecto:
1. La estructura
misma de las obligaciones solidarias por pasiva se opone a la determinación,
respecto de los acreedores, de la proporción de la deuda que le corresponde a
cada deudor, algo que es propio de las obligaciones conjuntas, conjuntivas o
dividuas[37].
La interpretación de una obligación así formulada debe conducir a concluir que
la obligación es conjunta-divisible y no solidaria y, por lo tanto, no era
necesario que el legislador mantuviera la exclusión expresa de la solidaridad,
ya que al obligar al juez a determinar la proporción a la que se obliga cada
uno de los corresponsables, excluyó la solidaridad. Si en un contrato se
incluyera una cláusula que determine que los deudores se obligan cada uno en
determinada proporción del todo, cualquier juez interpretaría que la intención
de los cocontratantes no fue crear una obligación solidaria, sino una
obligación conjuntiva o dividua, en la que a cada uno de ellos sólo se le puede
exigir la parte o proporción a la que se obligó[38].
2. La
finalidad de protección del patrimonio público explica que el legislador, con
este contenido normativo, haya determinado que la corresponsabilidad del Estado,
con un particular, no es solidaria. Ya la doctrina autorizada ha denunciado los
efectos negativos que genera la solidaridad en las condenas en
corresponsabilidad con particulares ya que, independientemente del grado de
participación de la entidad estatal en la causación del perjuicio, siempre
termina el Estado pagando el 100% de la condena[39]
y se enfrenta a la imposibilidad real, no jurídica, para recuperar la parte
pagada de más[40].
3. La
solidaridad en la responsabilidad del Estado contraría el artículo 90 de la
Constitución ya que éste solamente obliga al Estado a responder por los daños
antijurídicos causados por la acción u omisión de sus agentes, no a responder
por los daños antijurídicos causados por particulares en coparticipación con el
Estado. Entender que el Estado en su posición de garante debe pagar la
totalidad de la condena, para proteger a las víctimas, podría justificarse
eventualmente en el principio de solidaridad (artículo 1 de la Constitución),
pero de manera alguna en el artículo 90 de la Constitución.
El mismo cuerpo de la sentencia
reconoce que “12. Del recuento histórico se evidencia una dificultad en
determinar la voluntad explícita del legislador al introducir el texto del
inciso demandado”. No debe dejarse pasar por alto que una vez fue expedida
la Ley 1437, el Consejo de Estado realizó un seminario internacional de
presentación del Código, en el que el consejero de Estado encargado de explicar
esta norma, explicó y justificó que se hubiera excluido, en adelante, la
solidaridad en las condenas de corresponsabilidad del Estado con particulares[41].
Con este panorama, resulta
bastante discutible la conclusión a la que llegó la presente sentencia según la
cual “La Sala de forma clara advierte que el inciso censurado no establece
una cláusula de exclusión de la responsabilidad solidaria que podría surgir
entre el Estado y en (sic) particular concausantes de un daño”. Al
no existir cosa juzgada a este respecto, la jurisprudencia del Consejo de
Estado se encuentra habilitada para interpretar la norma de manera diferente.
II. LA SOLIDARIDAD CON FUENTE
JURISPRUDENCIAL
La presente sentencia considera
que al no desprenderse claramente del inciso demandado del artículo 140 del
CPACA si la obligación que surge de la condena en corresponsabilidad del Estado
y de un particular es una obligación conjunta o solidaria, le corresponderá al
juez de lo contencioso administrativo, en cada caso, escoger la forma de la
obligación que impone. En este sentido se afirma que “De esta forma, es
posible que en la actualidad el juez (…) aplique la solidaridad de
acuerdo con las reglas trazadas por la doctrina judicial del derecho viviente
fijadas por el Consejo de Estado” y lo reitera en las conclusiones “De
allí que el juez en su sentencia pueda dar aplicación a la solidaridad
que establece el artículo 2344 del Código Civil en los casos que valore
necesarios” (negrillas no originales).
Dejar en las manos del juez la
escogencia discrecional de si la obligación que impone es conjunta o solidaria
contraría de manera grave el derecho colombiano de las obligaciones. En efecto,
el artículo 1568 del Código Civil colombiano toma partido, en las relaciones
civiles, en cuanto a si la solidaridad es la regla o la excepción. De acuerdo
con esta norma, la solidaridad no se presume y solamente puede tener fuente en
la ley, la convención o el testamento. Esto quiere decir que la solidaridad no
puede tener por fuente válida la sentencia, lo que equivaldría a aceptar una
solidaridad jurisprudencial. La lectura del artículo 1568 del Código Civil es
suficientemente ilustrativa:
“ARTICULO
1568. DEFINICION DE OBLIGACIONES SOLIDARIAS. En general cuando se ha contraído
por muchas personas o para con muchas la obligación de una cosa divisible, cada
uno de los deudores, en el primer caso, es obligado solamente a su parte o
cuota en la deuda, y cada uno de los acreedores, en el segundo, sólo tiene
derecho para demandar su parte o cuota en el crédito.
Pero en
virtud de la convención, del testamento o de la ley puede exigirse cada uno de
los deudores o por cada uno de los acreedores el total de la deuda, y entonces
la obligación es solidaria o in solidum.
La
solidaridad debe ser expresamente declarada en todos los casos en que no la
establece la ley”.
El último inciso de la norma
dispone que la solidaridad debe ser expresamente declarada, pero esto no
significa que pueda ser el juez quien, sin sustento en la ley, la convención o
el testamento, pueda declararla. En este sentido el inciso fue explicado por la
Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia: “(…) cuando la
solidaridad no tiene por venero a la ley, sino el acto jurídico, es presupuesto
de su existencia que se haya establecido expresamente, pues así lo dice el
ordenamiento jurídico cuando preceptúa que “la solidaridad debe ser
expresamente declarada en todos los casos que no la establezca la ley” (art.
1568 inc. 3 del C. C). Por consiguiente, a falta de ley que consagre la
solidaridad, para que esta exista es necesario que el testador la consigne en
su testamento o que las partes la estipulen en la convención”.[42]
Esta norma colombiana se dirige “en
la misma órbita del art. 1202 del Code civil fr., que aún más explícitamente
preceptúa: “La solidaridad no se presume; es menester que se la estipule
expresamente. Esta regla no deja de aplicarse sino en los casos en que la
solidaridad opera de pleno derecho en virtud de una disposición legal”[43].
Es cierto que el Código de Comercio establece una regla contraria, es
decir, la presunción de solidaridad en el artículo 825, pero “la solidaridad
presunta del Código de comercio se reduce al ámbito de las operaciones
mercantiles”[44]
y no se refiere a la responsabilidad extracontractual del Estado.
En el ordenamiento jurídico
existen casos en los que la solidaridad ha sido impuesta por la ley. Por
ejemplo, en los artículos 115, 323, 354, 501, 632 y 863 del Código de Comercio;
la que se establece en el contexto de la insolvencia entre la sociedad
controlada y su matriz[45],
o la de los socios, administradores, revisores fiscales, y empleados por la
disminución de la prenda común de los acreedores[46];
la de los administradores de la sociedad por los perjuicios ocasionados por
actos de competencia o conflicto de interés con la sociedad administrada[47];
la de los consorciados o unidos temporalmente[48];
la que existe entre el interventor y el contratista y entre el ordenador del
gasto y el contratista por los perjuicios derivados del incumplimiento[49];
la que se estableció para el pago de la condena en responsabilidad fiscal[50];
y la prevista entre los miembros de las Juntas de Calificación de Invalidez[51].
En estos términos, además de la
correcta interpretación del inciso 4 del artículo 140 del CPACA que implica que
se trata de una obligación en la que, frente a las pretensiones de cobrarle el
100% de la condena al Estado, éste podrá oponer el beneficio de división para
responder solamente por la parte que le corresponde, resulta equivocado afirmar
que el juez de lo contencioso administrativo pueda pasar por alto la norma
legal y establecer una solidaridad jurisprudencial cuando lo estime conveniente
ya que “por tratarse de reglas de excepción, las que imponen la solidaridad
no se pueden interpretar extensivamente por vía de analogía”[52],
como incluso lo ha venido haciendo de manera tradicional la jurisprudencia
administrativa[53].
Por esta razón, independientemente de la presente sentencia inhibitoria, se
espera un cambio de posición jurisprudencial en la Jurisdicción de lo
contencioso administrativo, que consulte el texto del inciso 4 del artículo 140
del CPACA.
III. LA APTITUD DE LA DEMANDA POR
INTERPRETACIÓN DE LA NORMA
Las sentencias inhibitorias deben
ser una verdadera excepción en cualquier proceso judicial, incluido por
supuesto, el que se desarrolla ante la Corte Constitucional. La demanda partía
de una de las interpretaciones que se le ha dado al inciso 4 del artículo 140
del CPACA, esto es, que suprimió la solidaridad en las condenas en
corresponsabilidad entre el Estado y uno o varios particulares. Luego de
verificar que la intención del Congreso de la República al redactar esta norma
no estaba claramente establecida en el debate legislativo, la sentencia adopta
una de las interpretaciones, contraria a la de la demanda y, por lo tanto,
concluye que el cargo carecía de certeza al haber otorgado un sentido
equivocado a la norma cuestionada. Se trata de un procedimiento legítimo y
utilizado por esta Corte para evitar desarrollar un juicio de
constitucionalidad inane que sólo conduzca a explicar el sentido de la norma;
la Corte Constitucional es garante de la supremacía constitucional, su función
no es ser intérprete de normas y absolver las dudas que en la materia les
surjan a los ciudadanos.
Ahora bien, en el presente caso
la interpretación dada por la demanda no era ilógica, a tal punto que, como
quedó evidenciado, incluso es compartida por miembros de la comisión que
redactó el CPACA y por autorizada doctrina. Esto quiere decir que lo que se
imponía era realizar un verdadero control de constitucionalidad  de las
posibles interpretaciones en cuanto ellas involucran problemas de
constitucionalidad de la norma: aquella que considera que el inciso excluyó la
responsabilidad podría pensarse que afecta los derechos de las víctimas,
mientas que aquella que considera que se mantuvo la solidaridad podría
contrariar, entre otras normas, el artículo 90 de la Constitución. No se trata
del control de la constitucionalidad de la jurisprudencia que aplica
analógicamente la solidaridad a la responsabilidad del Estado, sino de un
control de una norma que permite varias interpretaciones, las que podrían ser
inconstitucionales. Esto fue lo que hizo esta Corte al examinar si la teoría jurisprudencial
de los móviles y las finalidades, como interpretación del artículo 84 del
Código Contencioso Administrativo derogado, era constitucional. En ese momento
se dijo:
“3.8. No
obstante, también este alto Tribunal ha admitido que por vía de la acción
pública de inexequibilidad se puedan resolver los conflictos atinentes a la
interpretación de las normas jurídicas, cuando aquellos “está[n] involucrando
un problema de interpretación constitucional” (C-1436 de 2000) y el mismo
se origina directamente en el texto o contenido de la disposición impugnada. El
hecho de que a un enunciado normativo se le atribuyan distintos contenidos o
significados, consecuencia de la existencia de un presunto margen de
indeterminación semántica, conlleva a que la escogencia práctica entre sus
diversas lecturas trascienda el ámbito de lo estrictamente legal y adquiera
relevancia constitucional, en cuanto que sus alternativas de aplicación pueden
resultar irrazonables y desconocer los mandatos superiores”: Corte
Constitucional, sentencia C-426 de 2002.
En estos términos, una decisión
de constitucionalidad condicionada se imponía, no una inhibición, que
resolviera sobre la constitucionalidad de la solidaridad o de su exclusión. Por
consiguiente, el asunto constitucional no ha sido aún resuelto y cualquier
ciudadano podrá demandar de nuevo la norma por considerar que la solidaridad
contraría la Constitución Política.
Respetuosamente,
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ
A LA SENTENCIA C-055/16
Referencia: Expediente
D-10882
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 140.4 de la Ley 1437 de 2011, "por el cual
se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo"
Magistrado Ponente:
Luis Ernesto Vargas Silva
Con el acostumbrado respeto, expongo las
razones por las cuales me aparto de los fundamentos jurídicos de la sentencia
C-055 de 2016.
Aunque comparto
la decisión de esta corporación de abstenerse de fallar sobre la
constitucionalidad del artículo 140.4 de la Ley 1437 de 2011, considero que la
inhibición debió fundarse, exclusivamente, en que los accionantes no
justificaron adecuadamente la línea hermenéutica de las disposiciones
impugnadas con base en la cual se estructuraron las acusaciones de la demanda,
y no, como estimó la Sala Plena, que la interpretación propuesta por los
actores no fuese susceptible de derivarse de la disposición impugnada.
En efecto, en el fallo se sostuvo que no
había lugar a un pronunciamiento de fondo porque mientras a juicio de los
accionantes la inconstitucionalidad del precepto legal se originaba en que éste
excluía la responsabilidad solidaria del Estado frente a los daños
antijurídicos causados de manera concurrente con un particular, en realidad, la
disposición no establece la referida exclusión de la responsabilidad solidaria,
y se circunscribe, en cambio, a regular las relaciones económicas entre el mismo
Estado y el particular que provocó, junto con aquel, el daño antijurídico a un
tercero. En este entendido, habiéndose formulado los cargos a partir de una
comprensión manifiestamente inadecuada e inaceptable de la disposición legal
impugnada, no habría lugar a la revisión judicial propuesta en la demanda.
Estimo que la abstención de la Corte no
debió fundamentarse en este argumento que asume como única posible la línea
hermenéutica anterior, cuando en realidad, el precepto admite otras
aproximaciones. Así las cosas, el déficit de la demanda consistió, en realidad,
en no justificar el entendimiento de la preceptiva legal, y en no proporcionar
una explicación plausible sobre la forma en que la línea interpretativa
corresponde, no a una mera hipótesis teórica, sino al entendimiento dominante
en la comunidad jurídica, teniendo en cuenta la relevancia del derecho viviente
en el control abstracto de constitucionalidad.
Fecha ut supra,
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PEREZ
Magistrado
[1] ARTICULO 2344. <RESPONSABILIDAD
SOLIDARIA>. Si de un delito o
culpa ha sido cometido por dos o más personas, cada una de ellas será
solidariamente responsable de todo perjuicio procedente del mismo delito o
culpa, salvas las excepciones de los artículos 2350 y 2355. // Todo fraude o dolo cometido por dos o más
personas produce la acción solidaria del precedente inciso.
[2]
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
sentencias  dictadas en los procesos 11499 (CP Alier Eduardo Hernández
Enríquez, noviembre 11 de 1999), 1588 (CP Eduardo Suescún Monroy, febrero 24 de
1983), 9827 (CP Daniel Suárez Hernández, mayo 30 de 1995), 27434 (CP Mauricio
Fajardo Gómez, marzo 8 de 2007), 16530 (CP Mauricio Fajardo Gómez, marzo 26 de
2008), 27920 (CP Ramiro Saavedra Becerra, 22 de julio de 2009), 38341 (CP Ruth
Stella Correa Palacio, julio 19 de 2010), y 20474 (CP Carlos Alberto Zambrano
Barrera, marzo 7 de 2012).
[3] Sentencia C-333 del 1° de agosto de 1996 (MP Alejandro Martínez
Caballero).
[4] Dr. Fernando Arévalo Carrascal.
[5] “ARTÍCULO
225. LLAMAMIENTO EN GARANTÍA. Quien afirme tener derecho legal o contractual de
exigir a un tercero la reparación integral del perjuicio que llegare a sufrir,
o el reembolso total o parcial del pago que tuviere que hacer como resultado de
la sentencia, podrá pedir la citación de aquel, para que en el mismo proceso se
resuelva sobre tal relación.
El
llamado, dentro del término de que disponga para responder el llamamiento que
será de quince (15) días, podrá, a su vez, pedir la citación de un tercero en
la misma forma que el demandante o el demandado.
El escrito
de llamamiento deberá contener los siguientes requisitos:
1. El
nombre del llamado y el de su representante si aquel no puede comparecer por sí
al proceso.
2. La
indicación del domicilio del llamado, o en su defecto, de su residencia, y la
de su habitación u oficina y los de su representante, según fuere el caso, o la
manifestación de que se ignoran, lo último bajo juramento, que se entiende
prestado por la sola presentación del escrito.
3. Los
hechos en que se basa el llamamiento y los fundamentos de derecho que se
invoquen.
4. La
dirección de la oficina o habitación donde quien hace el llamamiento y su
apoderado recibirán notificaciones personales.
El llamamiento
en garantía con fines de repetición se regirá por las normas de la Ley 678 de
2001 o por aquellas que la reformen o adicionen”.
[6] Dra. Diana Marcela Cárdenas Ballesteros.
[7] Dra. Adriana María Guillén Arango.
[8] Dr. Luis Rafael Vergara Quintero.
[9] Dr. Álvaro Namén Vargas.
[10] Dr. Luis Alberto Donoso Rincón.
[11] Dr. Juan Bautista Parada Caicedo.
[12] Dr. Rafael Enrique Ostau de Lafont Pianeta.
[13] Dr. Jairo Parra Quijano.
[14] Dr. Edgardo Villamil Portilla.
[15] A
través de su Director Dr. Jorge Kenneth Burbano Villamarín y los estudiantes
Javier Enrique Santander Díaz y Edgar Valdeleón Pabón.
[16] Por
medio del profesor Grenfieth de Jesús Sierra Cadena, Coordinador del Área de
Derecho Administrativo.
[17] La síntesis comprehensiva de este precedente se encuentra en la
sentencia C-1052 de 2001.  Para el caso de presente decisión, se utiliza la
exposición efectuada por la decisión C-288 de 2012.
[18] Estos son los defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia
de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de
inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la violación.
Cfr. los autos 097 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y 244 de 2001
(M.P. Jaime Córdoba Triviño) y las sentencias C-281 de 1994 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo), C-519 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-013 de 2000
(M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-380 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-177
de 2001 (M.P. Fabio Morón Díaz), entre varios pronunciamientos.
[19] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-447 de 1997 (MP
Alejandro Martínez Caballero). La Corte se declaró inhibida para pronunciarse
de fondo sobre la constitucionalidad del inciso primero del artículo 11 del
Decreto Ley 1228 de 1995, por demanda materialmente inepta, debido a la
ausencia de cargo.
[20] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel
José Cepeda Espinosa).  Fundamento jurídico 3.4.2.
[21] Ibídem.
[22] Ibídem.
[23] (MP Luis Ernesto Vargas Silva).
[24] GC No. 1173 de 2009, pág 23.
[25] GC No. 1210 de 2009 y GC No. 264 de 2010.
[26] GC No. 264 de 2010 y GC No. 440 de 2010.
[27] GC No. 683 de 2010, pág. 43.
[28] GC No. 683 de 2010, pág. 7.
[29] De ello dan cuenta las GC 629 de 2010 y GC 1124 de 2010.
[30] En
la GC 951 de 2010, la redacción propuesta fue la siguiente: “Artículo
140. Reparación directa. En los términos del artículo 90 de la Constitución
Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del
daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado.
De conformidad con el
inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño
sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal
o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra
causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado
siguiendo una expresa instrucción de la misma.
Las entidades públicas
deberán promover la misma pretensión cuando resulten perjudicadas por la
actuación de un particular o de otra entidad pública.
En todos los casos en
los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades
públicas, en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe
responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho
o la omisión en la ocurrencia del daño. La obligación será conjunta y no se
dará aplicación a la solidaridad prevista en el artículo 2344 del Código Civil”.
[31] GC 28 de 2011.
[32] MP Jorge Iván Palacio Palacio.
[33] Por ejemplo se pueden consultar la sentencias C-333 de 1994 (MP
Alejandro Martínez Caballero), C-957 de 2014 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado) y
C-410 de 2015 (MP Alberto Rojas Ríos).
[34] Sentencias C-673 de 2001, C-913 de 2004, C-127 de 2006, C-1122
de 2008 y C-644 de 2011, entre otras.
[35] “Doctora
Correa. Doctor Fajardo, en esta norma no se acaba para nada la solidaridad. Ahí
lo que queda demandado es el fenómeno de la co-demanda, ya que cuando el juez
demanda sencillamente pone a responder por todo, y dice cuánto le toca pagar al
particular”, Ruth Stella Correa en Memorias de la Ley 1437 de 2011, Volumen
III, Ministerio de Justicia, Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejo
Superior de la Judicatura, Bogotá, p. 622. “Doctor Zambrano. Realmente esta
es una frase que sí influye porque precisamente hay una voluntad expresa del
Congreso de excluir la idea de que no hay solidaridad”: William Zambrano, ibídem.
[36] “(…)
la interpretación finalista de la norma permite afirmar la subsistencia de
la solidaridad en la responsabilidad estatal”, Carlos Betancur Jaramillo, Derecho
procesal administrativo, 8 edición 2013, Señal Editora, Medellín, 2013, p.
72.
[37]
En una obligación conjunta “Por ejemplo, si A y B deben mil pesos a X y Z,
en forma tal que A responde de quinientos pesos y B de los otros quinientos, y
que X tenga derecho a setecientos pesos y Z a los trescientos restantes, la
obligación es conjunta”: Guillermo Ospina Fernández, Régimen General de
las Obligaciones, 7 edición, Temis, Bogotá, 2001, p. 24.
[38]
La solidaridad “ “como no se presume, debe ser expresamente declarada” (Cas.
Civ. 17 de junio de 1941, LI, 565). 5.- No significa esto que para determinar
el establecimiento de la solidaridad deban usarse términos sacramentales, pues
pueden emplearse frases o locuciones que exterioricen o manifiesten la
intención clara de las partes de consagrarla, como por ejemplo, pactar que cada
uno de los deudores se obliga por el total de la obligación, o que cualquiera
de los acreedores puede exigir del deudor el pago total de la misma, etc. Pero,
de todos modos, no debe quedar duda de que fue voluntad de las partes pactar la
solidaridad”: Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia
del 18 de septiembre de 1979, exp. 462062.
[39] “Es
que hoy se inventa cualquier cosa para decir que el Estado también tuvo que ver
y así lograr que el Estado pague todo”: Ruth Stella Correa en Memorias
de la Ley 1437 de 2011, ob. cit., p. 620.
[40] “Sin
duda la norma pretende la protección del patrimonio público, que en algunos
eventos podría verse afectado por la condena solidaria, cuando la entidad
respectiva, luego de pagar la totalidad de la condena a favor del perjudicado,
se encontraba con un particular insolvente frente al cual resultaba
infructuosa, en la práctica, una demanda posterior”: María Cecilia M´Causland
Sánchez, comentario en Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, comentado y concordado, (José Luis Benavides –
editor -), Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2013, p. 320.
[41] “El
nuevo código pretende acabar, entonces, con la solidaridad que se ha venido
comúnmente aplicando en las  sentencias, quizá en una controvertida aplicación
del artículo 2344 del Código Civil al ámbito de la Administración Pública. El
hecho es que hay muchísimos casos en los que la participación del Estado en la
producción de un hecho dañoso es mínima, y en salvaguarda del patrimonio
estatal, la ley opta por la divisibilidad de la obligación y no por la
solidaridad, que se mira en este caso injusta para los intereses de la
comunidad que el Estado representa”: Hugo Fernando Bastidas
Bárcenas, “Medios de control en la Ley 1437 de 2011” en Seminario
internacional de presentación del Nuevo Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, Contraloría General
de la República y Consejo de Estado, p. 302
[42] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia del 18 de
septiembre de 1979, exp. 462062.
[43]
Fernando Hinestrosa, Tratado de las obligaciones, tomo I, Universidad
Externado de Colombia, Bogotá, 2002, p. 333.
[44] Ibídem,
p. 336.
[45]
Artículo 61 de la Ley 1116 de 2006.
[46]
Artículo 82 de la Ley 1116 de 2006.
[47]
Artículo 1 del Decreto reglamentario 1925 de 2009.
[48]
Artículo 7 de la Ley 80 de 1993
[49]
Artículo 84 Parágrafo 3°, de la Ley 1474 de 2011, Estatuto anticorrupción.
[50] Artículo
119 de la Ley 1474 de 2011, Estatuto anticorrupción.
[51] Inciso
2 del art. 4 del Decreto 1352 de 2013.
[52] Fernando
Hinestrosa, Tratado de las obligaciones, tomo I, ob. Cit., p. 336.
[53] Por
ejemplo, como lo determinó en un caso de un estudiante de la Universidad Nacional
asesinado por particulares en la cafetería de la Universidad, en la que se
reprocha al ente público la falla del servicio en la vigilancia: “Así ocurre
en el subjudice puesto que a la producción del daño contribuyó tanto la
conducta de quienes dispararon contra el estudiante como también la falla en
que incurrieron los que prestaban el servicio de vigilancia de la Universidad,
circunstancia que impide entonces que se configure la causal invocada”:
Consejo de Estado, Secc. 3, Sub. C, Sentencia del 26 de febrero de 2014, exp.
25000-23-26-000-1997-14370-01 (30000), rad. 2073773 actor: Amilto Humberto Peña
Martínez y otros contra Universidad Nacional de Colombia.