T-591-16
Sentencia T-591/16
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Reiteración de
jurisprudencia sobre procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE TUTELA-Procedencia excepcional cuando concurren
determinados elementos que requieren la actuación inmediata del juez
constitucional para revertir o detener situaciones fraudulentas y graves
CARACTERIZACION DEL DEFECTO MATERIAL O
SUSTANTIVO COMO CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración
de jurisprudencia
Esta Corporación ha entendido que el
defecto sustantivo surge cuando la providencia contiene un error originado en
la interpretación o aplicación de las disposiciones jurídicas al caso analizado
por el juez. Sin embargo, dicho yerro debe configurar una irregularidad de
significante trascendencia, que haya llevado a proferir una decisión que
obstaculice o lesione la efectividad de los derechos fundamentales.
DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL
COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES
Esta causal se configura cuando el
juez ordinario desconoce
o limita el alcance dado por esta Corte a un derecho fundamental, apartándose
del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
CARACTERIZACION DEL DEFECTO FACTICO COMO
CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES
Se configura un defecto fáctico cuando el funcionario
judicial: (i) Omite el decreto y la práctica de pruebas pertinentes,
conducentes y útiles, lo cual impide una debida conducción al proceso de
ciertos hechos que resultan indispensables para la solución del asunto jurídico
debatido. (ii) Omite considerar elementos probatorios que constan en el
proceso, pues no los advierte o simplemente no los tiene en cuenta para efectos
de fundamentar su decisión y, en el caso concreto, resulta evidente que de
haberse realizado su análisis y valoración, la solución del asunto jurídico
debatido habría variado sustancialmente. (iii) Decide separarse por completo de
los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico
debatido. (iv) No excluye las pruebas ilícitas y con base en ellas fundamenta
la decisión respectiva.
VIOLACION DIRECTA DE LA CONSTITUCION COMO
CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
Esta Corporación ha manifestado que dicha causal se estructura
cuando el juez ordinario adopta una decisión que desconoce la Carta
Política, ya sea porque, (i) deja de aplicar una disposición ius
fundamental a un caso concreto, por ejemplo cuando se trata de un derecho
fundamental de aplicación inmediata[ y cuando el
juez en sus resoluciones vulneró derechos fundamentales y no tuvo en cuenta el
principio de interpretación conforme con la Constitución.;  o (ii)
aplica la ley al margen de los dictados de la Carta Política,
desconociendo que de conformidad con su artículo 4º “la Constitución es
norma de normas”, por lo que en caso de incompatibilidad entre la ella y la ley
u otra norma jurídica “se aplicarán las disposiciones constitucionales.”.
UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA EN MATERIA DE PROCEDENCIA Y
LEGITIMIDAD DE LA UGPP PARA INTERPONER RECURSO DE REVISION-Para
controvertir decisiones judiciales que han reconocido y reliquidado pensiones
con palmario abuso del derecho, según art. 20 de la ley 797/03
PENSIONES ADQUIRIDAS CON ABUSO DEL DERECHO O SIN CUMPLIMIENTO DE
REQUISITOS ESTABLECIDOS EN LA LEY-Reglas jurisprudenciales
Hay un abuso del derecho
palmario cuando los aumentos significativos de los ingresos del funcionario en
sus últimos años de servicio derivan en una pensión que no guarda ninguna
relación con los aportes que acumuló en su vida laboral, imponiéndole al Estado
la obligación de proveer un subsidio muy alto para poder pagar la pensión
reconocida.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Procedencia por
defecto sustantivo por la indebida interpretación de las normas aplicadas para
determinar el ingreso base de liquidación utilizado al momento de ordenar la
reliquidación pensional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Improcedencia por
cuanto la UGPP está legitimada para acudir ante el Consejo de Estado o la Corte
Suprema de Justicia, según corresponda, y promover el recurso de revisión
La
acción de tutela es improcedente para ventilar las controversias que plantea la
entidad, ya que la UGPP está legitimada para acudir ante el Consejo de Estado o
la Corte Suprema de Justicia, según corresponda, y promover el recurso de
revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003; cuya interposición
ha sido extendida para las causales contempladas en el Acto Legislativo 01 de
2005, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho
mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en
la cual la referida entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía
a cargo CAJANAL
Referencia: Expedientes (i) T-5.491.837,
(ii)                       T-5.496.650, (iii) T-5.504.130, (iv) T-5.510.159,
(v) T-5.512.282, (vi) T-5.512.891, (vii)                         T-5.514.921,
(viii) T-5.548.278, y (ix)                                  T-5.550.148
(acumulados).
Acciones de tutela instauradas por la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, contra distintas
autoridades judiciales[1].
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá, D.C., 28 de octubre de dos mil dieciséis (2016).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada
por los magistrados Alejandro Linares Cantillo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
y Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión de los fallos de tutela dados dentro de
los procesos de la referencia[2].
I. ANTECEDENTES
1. Expediente T-5.491.837
1.1. Hechos y pretensiones
1.1.1. El
señor Delaskar Sánchez Pérez[3]
laboró en el Instituto de Seguros Sociales[4] por más de 26 años y, debido a que el
ISS se escindió mediante el Decreto 1750 de 2003[5], el señor Sánchez Pérez quedó
automáticamente incorporado, sin solución de continuidad, a la planta de
personal de la Empresa Social del Estado Rita Arango Álvarez del Pino, lugar en
el que trabajó 538 días hasta diciembre 27 de 2004[6].
1.1.2.
Mediante Resolución número 1128 de marzo 11 de 2005[7], la Empresa
Social del Estado Rita Arango Álvarez del Pino reconoció al señor Sánchez Pérez
una pensión convencional de jubilación por un valor de $1,403,500[8].
En aquel acto administrativo se estableció una concurrencia en el pago de dicha
prestación, en la siguiente proporción:
ENTIDAD CONCURRENTE
PORCENTAJE
VALOR
Instituto de Seguros Sociales
94.09%
$1,320,553
E.S.E. Rita Arango Álvarez del Pino
5.91%
$82,947
Valor total a concurrir
100%
$1,403,500
1.1.3. Por otro lado, la citada resolución estableció que
la pensión convencional se pagaría hasta cuando la “Entidad Administradora
de Pensiones-ISS” reconociera al señor Sánchez Pérez la pensión de vejez,
momento a partir del cual las entidades concurrentes sólo cancelarían la
diferencia que resultare de restar a la pensión convencional, la pensión de
vejez.
1.1.4. Posteriormente,
en agosto de 2009 el señor Sánchez Pérez solicitó al ISS la concesión de la
pensión de jubilación[9]
prevista en el Decreto 1653 de 1977[10],
razón por la cual, el citado Instituto, mediante la Resolución 1532 de junio 25
de 2010[11],
resolvió reconocer al señor Sánchez Pérez una pensión de jubilación en cuantía
de $1,635,809[12],
para lo cual ordenó el retiro definitivo del pago efectuado por intermedio de
la nómina de jubilados de la Empresa Social del Estado Rita Arango Álvarez del
Pino, y el correspondiente ingreso en la nómina de jubilados del ISS.
Asimismo, dicha resolución estableció que el pago de la pensión de
jubilación se efectuaría hasta cuando el señor Sánchez Pérez acreditara los
requisitos exigidos en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida para
el otorgamiento de la pensión de vejez, momento a partir del cual el “ISS
patrono” sólo cancelaría la diferencia producto de restar a la pensión de
jubilación, la de vejez, ajuste que se produciría de forma automática en la
nómina de pensionados del “ISS patrono”.
1.1.5. Luego
de ello, a través de la Resolución número RDP 015725 de mayo 20 de 2014[13],
la UGPP, asumiendo funciones misionales del ISS, en calidad de empleador,
reliquidó la pensión de jubilación del señor Sánchez Pérez elevando la cuantía
de la misma a $1,976,767, efectiva a partir del 27 de diciembre de 2004.
1.1.6.
Mediante comunicación de diciembre 24 de 2014, la Administradora Colombiana de
Pensiones[14]
informó a la UGPP que, a través de la Resolución número GNR 136901 de abril 25
de 2014[15],
reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez al señor Sánchez Pérez equivalente
a $1,698,285[16],
disponiendo que dicha prestación, de carácter compartido, sería ingresada en la
nómina para ser cancelada desde junio de 2014 en la central de pagos del banco
Bancolombia.
1.1.7. A
través de la Resolución número RDPD 009493 de marzo 12 de 2015[17], la UGPP ajustó
la mesada de la pensión de jubilación, con el fin de cancelar al señor Sánchez
Pérez únicamente la diferencia proveniente de restar a la pensión de
jubilación, la de vejez reconocida por Colpensiones, cuyo valor fue incluido en
la nómina de pensionados de mayo de 2015 y ascendió a $911,331.
1.1.8. Posteriormente,
el señor Sánchez Pérez interpuso una acción de tutela advirtiendo que entre
abril y mayo de 2015 su mesada pensional fue disminuida, de forma sorpresiva, en
aproximadamente un 70%, quedando reducida a un valor de $911,331. Motivo por el
cual, consideró que su derecho al mínimo vital fue vulnerado, pues la suma que
se le canceló no alcanzaba para sufragar su congrua subsistencia y atender los
gastos de su familia.
1.1.9. Con
ocasión de lo anterior, mediante sentencia proferida el 7 de julio de 2015 y
confirmada en octubre 15 de dicho año, los jueces de tutela[18] advirtieron
que, debido a la Resolución número RDPD 009493 de marzo 12 de 2015, se redujo
de manera intempestiva la mesada pensional al señor Sánchez Pérez sin su
autorización previa, materializándose con ello una vía de hecho por parte de la
UGPP en detrimento del mínimo vital del afectado.
En ese sentido, los falladores de instancia consideraron que la
UGPP no imprimió el trámite previsto en el artículo 97[19] de la Ley
1437 de 2011 para revocar la Resolución número RDP 015725 de mayo 20 de 2014,
razón por la cual, ordenaron dejar sin efectos la referida resolución de marzo
12 de 2015 y, por ende, resaltaron que, mientras tanto, las cosas debían volver
al estado anterior, cobrando con ello plena vigencia la resolución de mayo 20
de 2014.
1.1.10. Con fundamento en
lo expuesto, la UGPP sostuvo
que las sentencias de tutela arriba mencionadas incurrieron en un defectos
sustantivo y afectaron el principio de la sostenibilidad financiera y
solidaridad del Sistema General de Pensiones, ya que desconocieron la
aplicación legal de la figura de la compartibilidad pensional, la cual, a
juicio de la entidad, no requiere de una revocatoria directa o del
consentimiento expreso del pensionado para su ejecución. En ese orden de ideas,
la UGPP advirtió que dichos fallos produjeron el pago de dos pensiones a favor
de un afiliado, a pesar que en el caso concreto sólo es viable el pago de una mesada
pensional de carácter compartido.
En consecuencia, la entidad accionante,
mediante escrito de tutela interpuesto el 15 de enero de 2016, solicitó al juez
constitucional revocar
las providencias cuestionadas, y ordenar dictar una nueva sentencia que aplique
la figura legal de la compartibilidad pensional.
1.2. Traslado y contestación de la tutela
La Sala de Casación Penal de la Corte
Suprema de Justicia admitió la acción de amparo y ordenó correr traslado a las
autoridades judiciales accionadas[20], para que se
pronunciaran acerca de los hechos y pretensiones del escrito de tutela. Además,
dispuso comunicar al señor Delaskar Sánchez Pérez dicha decisión para garantizar
su derecho de defensa; sin embargo, el juzgado demandado y el señor Sánchez
Pérez no intervinieron en el proceso de la referencia.
Por su parte, una Magistrada de la Sala de
Asuntos Penales para Adolescentes del Tribunal accionado advirtió que la acción
objeto de análisis debía ser declarada improcedente, pues se dirigió contra
unas sentencias de tutela que no configuran cosa juzgada fraudulenta y que no
analizaron si el señor Sánchez Pérez tenía derecho a pensión alguna ya que, por
el contrario, únicamente examinaron una presunta vulneración del derecho al
debido proceso del demandante, encontrando que la disminución de su mesa
pensional, reconocida y reliquidada mediante sendos actos administrativos, se
efectuó sin el consentimiento del afectado y sin que la UGPP hubiese demandado
su propio acto ante la jurisdicción contencioso administrativa.
1.3. Decisiones de instancia
La Sala de Decisión de Tutelas Número 1 de la Sala de Casación
Penal de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia de enero 28 de 2016, declaró
improcedente la acción de amparo argumentando, primero, que por regla general
este mecanismo constitucional no procede frente a fallos de tutela y, segundo,
que no se presentó una situación de fraude en las decisiones cuestionadas, pues
las mismas se adoptaron con apego al material probatorio y a la norma
aplicable, sin que el hecho de no compartirlas genere una trasgresión a las
garantías fundamentales de la entidad actora.
Posteriormente, luego de ser impugnado aquel fallo, el día 11 de marzo
de 2016 la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia confirmó la decisión de primera instancia
aduciendo que las sentencias cuestionadas hicieron tránsito a cosa juzgada
constitucional y, por ende, son oponibles a quienes intervinieron en dicho
trámite Constitucional, como por ejemplo la UGPP.
Motivo por el cual, el ad quem advirtió que está cerrada
toda posibilidad de abrir nuevamente el debate sobre aquellas actuaciones, y
adujo que las decisiones reprochadas no configuraron una situación de fraude,
más aun teniendo en cuenta que las mismas ni siquiera efectuaron un análisis en
torno al derecho que le asistía, o no, al señor Sánchez Pérez para adquirir una
determinada pensión, sino que, atendiendo al material probatorio aportado y a la
normativa aplicable al asunto objeto de estudio, se pronunciaron acerca de la vulneración
al debido proceso con ocasión del ajuste realizado por la UGPP a la mesada
pensional ya reconocida al interesado, teniendo en cuenta que dicha entidad
omitió imprimir el trámite previsto en el artículo 97[21] de la Ley
1437 de 2011 para modificar el acto administrativo que anteriormente había
reconocido la pensión de jubilación al señor Sánchez Pérez.
2. Expediente T-5.496.650
2.1. Hechos y pretensiones
2.1.1. El
Instituto Nacional de Vías[22],
mediante Resolución número 006586 de septiembre 2 de 1994[23], liquidó y
ordenó el pago de una pensión convencional al señor José Vicente Villanueva
Guiza, con ocasión de una Convención Colectiva de Trabajo pactada entre el
Ministerio de Obras Públicas y Transporte y sus organizaciones sindicales, en
la que se acordó que dicha prestación sería usufructuada por el trabajador
hasta cuando cumpliera “la edad requerida por la Caja Nacional de Previsión
Social[24]
para el reconocimiento de la pensión vitalicia de jubilación y cuatro meses
más”[25].
2.1.2.  Luego
de que CAJANAL reconociera al señor Villanueva Guiza la pensión mensual
vitalicia de vejez, el INVIAS dejó de pagar la pensión convencional y no
sufragó la diferencia existente producto de restar a la pensión convencional,
la de vejez. Razón por la cual, el señor José Vicente Villanueva promovió un
proceso ordinario laboral en el que pretendió el pago de dicha diferencia.
2.1.3. En ese
trámite judicial, el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Ibagué, mediante
sentencia de febrero 12 de 2007[26],
explicó que había una dicotomía jurisprudencial, debido a que la Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia tenía providencia disimiles en
las que, así como reconocía la compartibilidad pensional en casos similares,
también consideraba que la pensión convencional reconocida por el INVIAS era
temporal[27].
Motivo por el cual, teniendo en cuenta: (i) el principio de
favorabilidad en materia laboral y pensional; (ii) que a la luz de la
legislación laboral no producen efecto las condiciones que desmejoran la
situación del trabajador; y (iii) que al realizar una aplicación analógica del
artículo 18[28]
del Acuerdo 049 de 1990 en el caso concreto, resultaría posible apelar a la
compartibilidad pensional cuando la pensión legal hubiere sido reconocida por
CAJANAL; el operador jurídico accedió a la pretensión del señor Villanueva
Guiza y, en consecuencia, ordenó al INVIAS reconocer a su favor el derecho a la
diferencia existente entre la pensión convencional otorgada por el citado
Instituto, y la pensión de vejez pagada por CAJANAL.
2.1.4. Con base
en lo dicho, y debido a que la función pensional que estaba siendo ejercida por
el INVIAS fue asumida por la UGPP en diciembre 29 de 2014[29],
esta última entidad sostuvo que la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de
Ibagué incurrió,
primero, en un desconocimiento del precedente judicial de la Corte Suprema de
Justicia, relacionado con el alcance y la vinculación u obligatoriedad de las
convenciones colectivas y, segundo, en un defecto sustantivo al desconocer: a)
que la pensión convencional no era vitalicia, pues tenía un carácter
temporal y estaba condicionada al reconocimiento de la pensión legal de vejez
por parte de CAJANAL; y b) que, según el artículo 69[30] del Código Procesal del
Trabajo y la Seguridad Social, el mismo fallo debió ser consultado.
En consecuencia, y luego de advertir que
la sentencia reprochada afecta la sostenibilidad financiera del Sistema General
de Pensiones, la UGPP, mediante escrito de tutela radicado el 12 de enero de
2016, solicitó al juez constitucional  revocar la providencia cuestionada, así
como la resolución por medio de la cual se cumplió dicho fallo, y ordenar al juzgado
accionado proferir una nueva decisión ajustada a derecho, en la que se nieguen
la pretensiones del señor Villanueva Guiza[31].
2.2. Traslado y contestación de la tutela
La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Ibagué admitió la acción de amparo, ordenó correr traslado al juzgado
accionado y vinculó al señor Villanueva Guiza y al INVIAS, para que se manifestaran sobre los
hechos y pretensiones de la acción de tutela.
En ese orden de ideas, el Juez Cuarto
Laboral del Circuito de Ibagué, si bien respondió el requerimiento, informó que
se abstenía de realizar algún pronunciamiento, pues en dicho despacho, para la
época en que se adelantó el trámite procesal que motivó la interposición de la
tutela, fungía como juez otra persona.
Por su parte, el señor José Vicente
Villanueva Guiza manifestó, primero, que el INVIAS no agotó todos los
mecanismos de defensa dispuestos en el respectivo proceso judicial para
impugnar la sentencia que ahora reprocha la UGPP, segundo, que no existió
inmediatez en la interposición de la acción de tutela  y, tercero, que la
providencia cuestionada no incurrió en ningún yerro, debido a que, según la
jurisprudencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia,
las pensiones convencionales no pueden ser desmejoradas cuando el beneficiario
de esa prestación acceda a la pensión legal, pues incluso en caso de que el
monto de esta última sea inferior a la pensión extra legal, el empleador queda obligado
a sufragar el valor de la diferencia entre una y otra.
Por último, el INVIAS informó: (i) que,
mediante el Decreto 2350 de 2014 y a partir de diciembre 29 de dicho año, se
transfirió la función pensional del instituto a la UGPP; y (ii) que, a través
de acta número 004 de junio 13 de 2014, se remitió a esta última entidad el
expediente del señor Villanueva Guiza.
2.3. Decisiones de instancia
La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Ibagué, mediante sentencia de enero 26 de 2016, declaró improcedente la acción
de amparo argumentando que no se interpuso el recurso de apelación contra la
sentencia cuestionada.
Luego de ser impugnado aquel fallo, la Sala de Casación Laboral de
la Corte Suprema de Justicia, a través de sentencia de marzo 9 de 2016,  confirmó
el fallo de primera instancia reiterando los argumentos expuestos por el a
quo y, además, advirtiendo que no hubo inmediatez en la interposición de la
acción de tutela, pues ésta se formuló nueve años después de que fue dictada la
providencia reprochada, sin que hubiese aflorado una razón válida para
justificar aquel lapso desproporcionado y poco razonable.
3. Expediente T-5.504.130
3.1. Hechos y pretensiones
3.1.1. Mediante Resolución número 019948 de
septiembre 12 de 2000[32], CAJANAL reconoció una pensión de
vejez a Luis Alberto Vera Durán[33] por un valor de $693.727 pesos m/cte.,
efectiva a partir de octubre 20 de 1999. Dicha entidad, con fundamento en el
régimen de transición de la Ley 100 de 1993, liquidó la prestación con el 75%
del promedio de lo devengado en el último año por el señor Vera Durám.
3.1.2. Posteriormente, el señor Vera Durán
solicitó a CAJANAL incluir otros factores salariales en la liquidación de su
pensión de vejez. Sin embargo, la entidad, mediante Resolución número 51559 de
2006, advirtió que los factores de salario demandados no eran los que estaban consagrados
en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994[34], reglamentario de la Ley 100 de 1993.
Motivo por el cual, negó aquella petición considerando que esa norma enumera
taxativamente los componentes del ingreso base de cotización para obtener la
pensión de vejez, y que por tanto, sobre dichos factores se debe hacer la
posterior liquidación de la prestación.
3.1.3. Con ocasión de lo anterior, el señor Vera
Durán promovió una acción de nulidad y restablecimiento del derecho
pretendiendo la reliquidación pensional referida. En ese proceso judicial, el
Juzgado 1° Administrativo del Circuito Judicial de Riohacha, mediante sentencia
de marzo 7 de 2011[35], consideró que no era procedente acceder
a la reliquidación de la pensión del demandante mediante la inclusión de nuevos
factores salariales, pues su prestación pensional había sido liquidada
incluyendo los factores autorizados legalmente, y no es posible incorporar
conceptos prestacionales en casos en los que el legislador no lo ha
autorizado.
3.1.4. Luego de que el demandante apelara aquel
fallo, el Tribunal Contencioso Administrativo de la Guajira, mediante sentencia
de febrero 22 de 2012[36], revocó la providencia de primera
instancia advirtiendo que el señor Vera Durán es beneficiario del régimen de
transición de la Ley 100 de 1993, y que por tanto, la liquidación pensional
discutida debe tener en cuenta lo previsto en el régimen anterior, es decir, el
consagrado en la Ley 33 de 1985 y la Ley 62 del mismo año. Razón por la cual, a
título de restablecimiento del derecho, el Tribunal ordenó a CAJANAL reajustar
la pensión del demandante teniendo en cuenta para su liquidación el equivalente
al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último
año de servicio incluyendo como factores el auxilio de alimentación, la prima
de vacaciones y de navidad, y las horas extras dominicales y de días festivo.
3.1.5. Con
fundamento en lo dicho, la UGPP sostuvo que la providencia proferida por el
Tribunal Contencioso Administrativo de la Guajira, afectó la sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones, incurrió en un defecto
sustantivo y desconoció el precedente constitucional, pues no debió liquidar la pensión del señor Vera Durán con
base en todos los factores salariales devengados por el demandante durante el
último año de servicios, ya que, según el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y
las sentencias C-168 de 1995[37], C-258 de 2013[38],
T-078 de 2013[39] y SU-230 de 2015[40],
el régimen de transición conlleva a que sus beneficiarios accedan a la pensión
de vejez con la edad, el monto y el tiempo de servicio o el número de semanas
cotizadas que establezca la norma anterior, sin que el ingreso base de
liquidación[41] sea uno de los criterios comprendidos
dentro de los beneficios que otorga aquel régimen de transición. En ese
sentido, la UGGP consideró que el IBL debió calcularse conforme lo disponen el
artículo 21[42] y el inciso 3[43]
del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
En consecuencia, y luego de advertir que desde junio 12
de 2013 la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo CAJANAL empezó a
ser asumida por la UGPP, esta última entidad, mediante escrito de tutela
radicado el 19 de agosto de 2015, solicitó al juez constitucional revocar la providencia
cuestionada así como la resolución que ejecutó su cumplimento, y ordenar al
tribunal accionado proferir una nueva decisión en la que se reliquide la
pensión de vejez del señor Vera Durán, calculando el IBL en los términos
establecidos por el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y aplicando
los factores salariales del Decreto 1158 de 1994.
3.2. Traslado y contestación de la tutela
La Subsección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, admitió la acción de amparo y
ordenó correr traslado a la autoridad judicial accionada, a Colpensiones, a la
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al señor Luis Alberto Vera
Durán, para que se
manifestaran sobre los hechos de la solicitud formulada por la UGPP. Sin
embargo, únicamente el tribunal demandado se pronunció en el término concedido para ello[44].
De esa manera, la magistrada ponente de la
sentencia cuestionada y, a su vez, presidenta del Tribunal Contencioso Administrativo de la Guajira, afirmó que la acción de tutela
es improcedente, pues existe el recurso de revisión consagrado en el artículo
20[45]
de la Ley 797 de 2003 para ventilar la pretensión de la entidad actora.
Asimismo, advirtió que no hubo inmediatez en la interposición de la tutela, sin
que hubiesen existido razones válidas que justificaran esa inactividad.
Igualmente, advirtió que la UGPP citó unas
sentencias proferidas por la Corte Constitucional que a la fecha en que fue
dictado el fallo cuestionado no constituían un precedente vinculante, pues aún
no existían y, por tanto, fueron posteriores a la providencia impugnada. En
todo caso, también aclaró que las sentencias dictadas por el órgano de cierre
de la jurisdicción constitucional, e invocadas por la UGPP, tienen efectos
interpartes y sus circunstancias fácticas y jurídicas son distintitas al caso
objeto de estudio.
3.3. Decisiones de instancia
La Subsección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia de septiembre 18 de
2015, declaró improcedente la acción de tutela, advirtiendo que entre la fecha
en que se profirió la providencia cuestionada por la UGPP y el momento en que
se radicó el escrito de tutela, transcurrieron más de tres años, motivo por el
cual, consideró que el amparo fue formulado en un plazo irrazonable y, en esa
medida, no encontró acreditado el requisito de inmediatez. Asimismo, adujo que
CAJANAL era quien tenía a su cargo la defensa judicial en el proceso dentro del
cual se profirió la sentencia reprochada por la UGPP, pues incluso contó con un
apoderado debidamente reconocido en aquel trámite[46].
Por su parte, en sede de segunda instancia, la Sección Cuarta de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante
sentencia de marzo 10 de 2016, confirmó el fallo del a quo reiterando
que el mecanismo de amparo constitucional no se elevó en un término razonable o
prudencial.
Igualmente, consideró que el estado de cosas institucionales que
decretó la Corte Constitucional fue una medida para superar la grave
problemática que le impedía a CAJANAL contestar oportunamente las peticiones y
cumplir las providencias judiciales relacionadas con los asuntos pensionales,
razón que, a su juicio, no explica la demora para interponer la acción de
tutela. Asimismo, advirtió que aunque la UGPP asumió la defensa de CAJANAL el
12 de junio de 2013, para la época en que se dictó la sentencia censurada, esta
última entidad aún no se había liquidado y, por lo tanto, debió haber
instaurado oportunamente el amparo. Con todo, desde junio de 2013 hasta agosto
de 2015, fecha en la cual se formuló el amparo, transcurrieron más de dos años
y también habría ausencia de inmediatez en su interposición.
4. Expediente T-5.510.159
4.1. Hechos y pretensiones
4.1.1. El
INVIAS, mediante Resolución número 005654 de julio 27 de 1994[47], reconoció
una pensión convencional a los señores Hermes Manuel García, Luis Alberto
Suárez Maldonado y Ernesto Fernando Fuentes Fuentes, con ocasión de una
Convención Colectiva de Trabajo pactada entre el Ministerio de Obras Públicas y
Transporte y sus organizaciones sindicales, en la que, según lo adujo la UGPP, se
acordó que el pago de dicha prestación cesaría cuatro meses después de que
CAJANAL les reconociera la pensión de vejez[48].
4.1.2.  Después
de que CAJANAL reconociera a las personas arriba referidas la pensión vitalicia
de vejez, éstas promovieron un proceso ordinario laboral contra el INVIAS, pretendiendo
el reconocimiento del pago de la diferencia existente producto de restar a la
pensión convencional, la de vejez.
4.1.3. En
ese trámite judicial, el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Cúcuta,
mediante sentencia de diciembre 12 de 2003[49], advirtió que había una diferencia
protuberante entre la pensión extra legal a cargo del INVIAS y la pensión legal
que reconoció CAJANAL, motivo por el cual, teniendo en cuenta: (i) el principio
de favorabilidad en materia laboral y pensional; y (ii) que los demandantes ya
venían gozando de un derecho adquirido y un estatus que, según la legislación
laboral y el principio de progresividad que permea al derecho del trabajo y la
seguridad social, únicamente podrían ser mejorados; el operador jurídico ordenó
al INVIAS reconocer y pagar a los señores Hermes Manuel García, Luis Alberto
Suárez Maldonado y Ernesto Fernando Fuentes Fuentes, la diferencia existente entre
la pensión convencional otorgada por el citado Instituto, y la pensión legal de
vejez pagada por CAJANAL.
4.1.4. Con base
en lo dicho, y debido a que la función pensional que estaba siendo ejercida por
el INVIAS fue asumida por la UGPP en diciembre de 2014, esta última entidad
sostuvo que la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Cúcuta incurrió, primero, en un
desconocimiento del precedente judicial de la Corte Suprema de Justicia,
relacionado con el alcance y la vinculación u obligatoriedad de las
convenciones colectivas y, segundo, en un defecto sustantivo al desconocer: a)
que la pensión convencional no era vitalicia, pues tenía un carácter temporal y
estaba condicionada al reconocimiento de la pensión legal de vejez por parte de
CAJANAL; y b) que, según el artículo 69[50] del Código Procesal del
Trabajo y la Seguridad Social, el mismo fallo debió ser consultado.
En consecuencia, y luego de advertir que
la sentencia reprochada afecta la sostenibilidad financiera del Sistema General
de Pensiones, la UGPP, mediante escrito de tutela radicado el 3 de febrero de
2016, solicitó al juez constitucional  revocar la providencia cuestionada, así
como la resolución por medio de la cual se cumplió dicho fallo, y ordenar al
juzgado accionado proferir una nueva decisión ajustada a derecho, en la que se
nieguen la pretensiones de los señores Hermes Manuel García, Luis Alberto Suárez Maldonado y Ernesto
Fernando Fuentes Fuentes[51].
4.2. Traslado y contestación de la tutela
La Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Cúcuta  admitió la acción de amparo y ordenó correr traslado a
las partes en el trámite de tutela, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a los terceros
involucrados en el proceso ordinario laboral dentro del cual se profirió la
sentencia reprochada,
para que se manifestaran sobre los hechos y las pretensiones que la UGPP expuso.
No obstante, únicamente fueron allegadas las siguientes contestaciones:
El Ministerio de Hacienda y Crédito
Público informó que no es la cartera responsable de asumir derechos como los
que aparecen inmersos en el marco de la acción de tutela objeto de estudio,
motivo por el cual, consideró que carece de elementos de juicio para ocuparse
de cada uno de las prestaciones pensionales controvertidas por la UGPP.
Sin embargo advirtió que, según lo narró
la entidad actora, la sentencia cuestionada pudo afectar la sostenibilidad
financiera del sistema pensional, puesto que la estimación actuarial de la pensión
convencional estaba hecha para efectuar pagos hasta la fecha exacta en que
CAJANAL efectuara el pago de la primera mesada de la pensión legal de vejez.
Por otro lado, el INVIAS adujo que se
atenía a lo que se encontrara probado dentro del expediente. No obstante,
aclaró que el interés que le asiste en el trámite de tutela es exactamente el
mismo que la UGPP plasmó en el amparo invocado, motivo por el cual, coadyuvó
sus pretensiones.
Finalmente, el señor Suárez Maldonado manifestó
que el INVIAS no descontó de su pensión convencional los aportes que tenía que
realizar a CAJANAL para lograr acceder a la pensión legal de vejez,   como un
reconocimiento al no desmejoramiento de la pensión convencional que le pagó.
4.3. Decisiones de instancia
La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Cúcuta, mediante sentencia de febrero 8 de 2016, declaró improcedente la tutela
argumentando que no existe inmediatez en la solicitud de amparo, pues entre la
fecha en que se profirió la providencia judicial cuestionada por la UGPP y el
momento en que se interpuso la respectiva acción, trascurrió un tiempo excesivo
e irrazonable de aproximadamente doce años.
No obstante, el a quo advirtió que si bien la UGPP asumió
la función
pensional del INVIAS en diciembre de 2014, no se pueden desconocer los
principios de la seguridad jurídica y la cosa juzgada, más aun teniendo en
cuenta que el referido Instituto no interpuso los recursos para impugnar el
fallo en cuestión y, por ello, también habría falta de subsidiariedad en la
interposición de la tutela. En consecuencia, estimó imposible que luego de
estar comprobada la inactividad total de la entidad, se pretenda desconocer
aquellos principios a través del mecanismo de amparo constitucional.
Ahora bien, en relación con la procedencia
de la consulta prevista en el artículo 69 del Código Procesal del Trabajo y
la Seguridad Social, el Tribunal precisó que la Ley 1149 de 2007, a través de
la cual se modificó el citado artículo, comenzó a regir en el Distrito Judicial
de Cúcuta el 2 de noviembre de 2010, es decir, mucho tiempo después de que el
juzgado accionado hubiese proferido la sentencia cuestionada.
Finalmente, y sin perjuicio de lo
planteado anteriormente, el a quo resaltó la posibilidad de efectuar la revisión
de la sentencia reprochada con fundamento en el artículo 20[52]
de la Ley 797 de 2003.
Posteriormente, en sede de segunda instancia
la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia
de marzo 16 de 2016, confirmó el fallo impugnado reiterando los argumentos
expuestos por el a quo, pues incluso advirtió que aun cuando se
contabilizara el tiempo desde diciembre de 2014, fecha en la cual la UGPP
asumió la función pensional del INVIAS, la interposición de la tutela  superó el
plazo de seis meses que, a su juicio, resulta razonable, sin que estuviese
acreditado un motivo válido que justifique la inactividad de la entidad
actora.
Asimismo, recalcó que la entidad actora
pudo agotar el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la referida
Ley 797 de 2003, y coincidió en que para el año 2003, fecha en la que se dictó
la sentencia censurada, no había sido expedida la Ley 1149 de 2007, que
permitió consultar la sentencia de primera instancia cuando fuere adversa a las
entidades descentralizadas en las que la Nación es garante.
5. Expediente T-5.512.282
5.1. Hechos y pretensiones
5.1.1. Mediante la Resolución número 3926 de julio
6 de 2005[53],
CAJANAL reconoció una pensión de vejez a Francia Elena Martínez de Palacios[54]
por un valor de $1.600.997 pesos m/cte., efectiva a partir del 1 de noviembre de
2004. El ingreso base de liquidación de dicha prestación, atendiendo a lo dispuesto
en la Ley 100 de 1993, correspondió a los últimos 10 años cotizados.
5.1.2. Posteriormente, la señora Francia Elena Martínez,
a través de apoderado judicial, promovió una acción de nulidad y
restablecimiento del derecho  pretendiendo, entre otras cosas, que el ingreso
base para liquidar la pensión de vejez que le fue reconocida sea el promedio de
los salarios devengados en el último año de servicios.
5.1.3. En ese proceso judicial, el Juzgado 18
Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante sentencia de diciembre 7 de
2011[55],
accedió a las pretensiones de la señora Francia Martínez argumentando que a la
luz de lo dispuesto por la Ley 33 de 1985, norma que estimó la más favorable, se
debía reliquidar la pensión de vejez de la demandante teniendo en cuenta todos
los factores salariales que devengó en el último año de servicio[56].
5.1.4. Luego de que CAJANAL apelara aquel fallo[57],
la Sala de Descongestión de la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de junio 14 de 2012[58],
confirmó la providencia de primera instancia advirtiendo que la liquidación
pensional discutida debe tener en cuenta lo previsto en la Ley 33 de 1985, pero
incluyendo todos los factores que la señora Francia Martínez percibió en el último
año de servicios de manera habitual y periódica como contraprestación directa
por sus servicios, como quiera que la lista de factores contenida en la citada
norma simplemente es enunciativa.
5.1.5. Con
fundamento en lo dicho, la UGPP sostuvo que las providencias proferidas por el Juzgado 18 Administrativo del Circuito de Bogotá y el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, afectaron la sostenibilidad financiera del
Sistema General de Pensiones, incurrieron en un defecto sustantivo y desconocieron el
precedente constitucional, pues no
debieron aplicar la Ley 33 de 1985 para liquidar la pensión de la señora Francia
Martínez con base en el promedio de los salarios devengados en el año
inmediatamente anterior a su retiro del servicio oficial, ya que, según el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y las sentencias C-168 de 1995[59],
C-258 de 2013[60], T-078 de 2013[61]
y SU-230 de 2015[62], el régimen de transición conlleva que
sus beneficiarios accedan a la pensión de vejez con la edad, el monto y el
tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas que establezca la norma
anterior, sin que el ingreso base de liquidación sea uno de los criterios comprendidos
dentro de los beneficios que otorga aquel régimen de transición. En ese
sentido, la UGGP consideró que el IBL debió calcularse conforme lo disponen el
artículo 21 y el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
En consecuencia, y luego de advertir que desde junio de
2013 la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo CAJANAL empezó a ser
asumida por la UGPP, esta última entidad, mediante escrito de tutela radicado
el 17 de noviembre de 2015, solicitó al juez constitucional revocar las providencias
cuestionadas así como la resolución que ejecutó su cumplimento, y ordenar al tribunal
accionado proferir una nueva decisión en la que se reliquide la pensión de
vejez de la señora Francia Martínez calculando el IBL en los términos establecidos
por el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y aplicando los factores
salariales del Decreto 1158 de 1994.
5.2. Traslado y contestación de la tutela
La Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo
Contenciosos Administrativo del Consejo de Estado, admitió la acción de
amparo y ordenó correr traslado a las autoridades judiciales accionadas y a la
señora Francia Elena Martínez de Palacios, para que se manifestaran sobre los hechos
de la solicitud formulada por la UGPP. Sin embargo, la señora Martínez de
Palacios guardó silencio y el Juzgado 18 Administrativo del Circuito de Bogotá contestó por
fuera del término concedido[63].
En ese orden de ideas, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca afirmó que la acción de tutela es
improcedente ya que no hubo inmediatez en su interposición, pues el amparo no se
formuló oportunamente, sino más de tres años después de que la sentencia
reprochada se notificara, sin que hubiesen existido razones válidas que
justificaran esa inactividad.
Además, advirtió que la UGPP está
debatiendo cuestiones de orden legal que fueron controvertidas y resueltas en
el proceso ordinario, pretendiendo hacer de la acción de tutela una tercera
instancia. Con todo, adujo que parte del precedente constitucional citado por
la entidad actora no había sido proferido para la fecha en la que se emitió la
sentencia censurada, y que dicha providencia, por el contrario, se dictó con
base en la jurisprudencia del Consejo de Estado vigente para la época.
5.3. Decisiones de instancia
La Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo
Contenciosos Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia de diciembre
10 de 2015, consideró que el lapso prolongado que transcurrió entre la fecha de
ejecutoria de la sentencia proferida por el tribunal accionado y la
interposición de la tutela, está justificado por la difícil situación
administrativa de CAJANAL.
Sin embargo, consideró que la interpretación del tribunal
demandado, consistente en que el monto de la pensión de la señora Francia
Martínez debe calcularse de acuerdo con lo percibido durante el último año de
servicios, resulta de una hermenéutica razonable de los artículos 36 de la Ley
100 de 1993 y 1° de la Ley 33 de 1985 y, además, atiende al criterio
jurisprudencial del Consejo de Estado vigente para el momento en que fue
proferida la sentencia cuestionada.
Finalmente, el a quo advirtió que las sentencias de la Corte
Constitucional que invocó la UGPP y que supuestamente fueron desconocidas por
la providencia censurada, se profirieron después de que el fallo reprochado
hubiese sido dictado y, por ende, para esa época no existía la regla
jurisprudencia aducida en la solicitud de amparo. En consecuencia,  adujo que
el Tribunal  demandado no incurrió en el defecto sustantivo
alegado por la entidad accionante ni desconoció el precedente constitucional,
motivo por el cual, negó la tutela deprecada.
Posteriormente, en sede de segunda instancia, la Sección Cuarta de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante
sentencia de marzo 10 de 2016, confirmó el fallo del a quo. No obstante,
el juicio que adelantó se trabó principalmente en torno a la falta de
inmediatez en la formulación del amparo, pues consideró que entre la
notificación de la sentencia proferida por el tribunal accionado y la
interposición de la acción de tutela, trascurrió un término de tres años y
cuatro meses que, según sostuvo el ad quem, es irrazonable, máxime si se
tiene en cuenta que en su momento CAJANAL respondió la demanda interpuesta por
la señora Francia Martínez, apeló el fallo de primera instancia proferido en
ese proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, y fue parte activa en el
mismo.
6. Expediente T-5.512.891
6.1. Hechos y pretensiones
6.1.1. El
señor Genaro David Sabalza Estrada prestó sus servicios en el Hospital Local de
Sabanalarga entre agosto 16 de 1971 y septiembre 21 de 1972, en el  Ministerio
de Obras Públicas y Transporte[64]
desde octubre 8 de 1975 hasta diciembre 31 de 1993 y posteriormente, debido a
su restructuración, en el INVIAS entre enero 1 y diciembre 31 de 1994[65],
desempeñándose como Obrero en su último cargo, pues el Director General del
citato Instituto, con ocasión de la supresión de algunos cargos de la planta de
personal, resolvió retirar del servicio del Distrito de Obras Públicas No. 20 –
Barranquilla a varios trabajadores oficiales, dentro de los cuales se
encontraba el señor Sabalza Estrada.
6.1.2. El
señor  Genaro Sabalza, a través de apoderado judicial, promovió un proceso
ordinario laboral contra el INVIAS en el que solicitó, entre otras cosas, el
reconocimiento y pago de la pensión sanción. En dicho trámite, el Juzgado Sexto
Laboral del Circuito de Barranquilla, mediante sentencia de julio 3 de 1998[66],
accedió a aquella pretensión, pues encontró acreditados los requisitos establecidos
en el artículo 8[67]
de la Ley 171 de 1961, luego de resaltar: (i) que, en lineamiento con lo dicho
por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia en providencia de julio 10
de 1996, tratándose de trabajadores oficiales, dicha disposición normativa no
había sido derogada por el artículo 37[68] de la Ley 50 de 1990; y (ii) que la razón
que motivó la desvinculación del demandante no constituyó una justa causa a la
luz de los artículo 48 y 49 del Decreto 2127 de 1945.
6.1.3. Debido
a que las partes no apelaron dicha sentencia, el proceso se remitió a la Sala
Laboral del Tribunal Superior de Barranquilla con el fin de que se surtiera el
grado de consulta, tal y como lo consagra el artículo 69 del Código Procesal
del Trabajo y de la Seguridad Social[69].
Sin embargo, dicha Corporación, mediante providencia de julio 2 de 1999[70],
declaró improcedente aquel trámite argumentado que la sentencia que profirió el
Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Barranquilla no fue totalmente adversa a
las pretensiones del demandante, ni tampoco fue desfavorable para la Nación,
algún Departamento o un Municipio.
6.1.4.
Posteriormente, CAJANAL, mediante la Resolución 49105 de septiembre de 2006[71],
reconoció al señor Sabalza Estrada el pago de la pensión de vejez. Sin embargo,
a la fecha de la interposición del escrito de tutela objeto de estudio, esta
pensión era la única prestación que el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel
Nacional –FOPEP- estaba cancelando al señor Genaro Sabalza, sin que en la
nómina estuviese incluido el pago de la pensión sanción[72].
6.1.5. Con base en lo expuesto, la UGPP, mediante acción
de tutela radicada en enero de 2016, sostuvo que la sentencia que profirió el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de
Barranquilla incurrió en un defecto sustantivo y afecta la sostenibilidad
financiera del Sistema General de Pensiones, ya que la norma aplicable al caso
del señor Sabalza Estrada, para efectos de evaluar el reconocimiento de la
pensión sanción,   debió ser el artículo 133[73] de la Ley 100 de
1993, pues su vinculación laboral finalizó en diciembre de 1994, es decir, en
vigencia de la mencionada Ley. En ese sentido, la UGPP advirtió que, a la luz
de la citada disposición, en el sub judice no se cumplen los requisitos
allí consagrados para que el demandante hubiese accedido a la prestación
solicitada, debido a que, primero, el Ministerio de Transporte realizó los
aportes del señor Genaro Sabalza a CAJANAL y, segundo, su desvinculación
obedeció a una justa causa, pues se efectuó por la supresión del cargo a raíz
de la liquidación y restructuración que, por mandato legal, se llevó a cabo en
el citado Ministerio.
En consecuencia, y luego de manifestar que
la función pensional que ejercía el INVIAS fue asumida por la UGPP en diciembre
de 2014, esta última entidad solicitó al juez constitucional dejar sin efectos
la sentencia proferida por el Juzgado
Sexto Laboral del Circuito de Barranquilla, y ordenar a dicha autoridad judicial dictar
una nueva decisión
ajustada a derecho, en la que, con base en el artículo 133 de la Ley 100 de
1993, se niegue la pensión sanción al señor Sabalza Estrada.
6.2. Traslado y contestación de la tutela
La Sala Tercera de Decisión Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Barranquilla admitió la acción de amparo y ordenó
correr traslado al Juzgado accionado y al señor Genaro David Sabalza para que se manifestaran sobre los
hechos de la acción de tutela formulada por la UGPP. Sin embargo, el señor
Sabalza Estrada guardó silencio.
Así las cosas, el Juez Sexto Laboral del
Circuito de Barranquilla afirmó que durante el trámite laboral que culminó con
la sentencia objeto de discusión, se dio cabal cumplimiento a la normatividad
procesal, motivo por el cual, consideró que el despacho judicial no vulneró
ninguna garantía fundamental.
6.3. Decisiones de instancia
La Sala Tercera de Decisión Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Barranquilla, mediante sentencia de febrero 4 de 2016,
declaró improcedente la acción de amparo argumentando que la entidad actora
cuenta con otros medios de defensa judicial para que determinar si la pensión
sanción es compatible con la pensión de vejez que CAJANAL reconoció al señor
Sabalza Estrada.
Posteriormente, en sede de segunda instancia, la Sala de Casación
Laboral de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia de marzo 30 de
2016, confirmó el fallo del a quo advirtiendo que no hubo inmediatez en
la interposición del amparo, toda vez que la sentencia que reprochó la UGPP se
profirió en julio de 1998, y la tutela se formuló el 12 de enero de 2016, es
decir, más de 17 años después.
Igualmente, el ad quem advirtió que aunque el término para
verificar la inmediatez se contara desde que la UGPP asumió la defensa judicial
del INVIAS, es decir, a partir de diciembre de 2014, también se podría observar
que la entidad actora dejó pasar más de un año, superando los seis meses que
dicha corporación estima prudentes y razonables para ejercer este mecanismo
constitucional.
Por otro lado, consideró que la acción de tutela interpuesta también
carece de subsidiariedad, pues el INVIAS no interpuso el recurso de apelación
contra la sentencia objeto de reproche y, en consecuencia, no agotó los medios
de defensa judicial que se encontraban a su alcance para cuestionar la
legalidad del fallo. Del mismo modo, advirtió que la decisión del Tribunal
Superior de Barranquilla, dirigida a declarar improcedente la consulta del
fallo cuestionado por la entidad actora, luce razonable, pues la norma vigente
para la época, disponía que las sentencias de primera instancia serían
consultables cuando fueran adversas a la Nación, al Departamento o al
Municipio, y el INVIAS era un establecimiento público del orden nacional, de
conformidad con los señalado en el Decreto 2171 de 1992.
Finalmente, en relación con el debate de la incompatibilidad de
las pensiones, adujo que la UGPP debe acudir al juez competente a través de las
acciones que el ordenamiento jurídico prevé para discutir aquello.
7. Expediente T-5.514.921
7.1. Hechos y pretensiones
7.1.1. El
señor Guillermo Corzo Lizarazo[74]
prestó sus servicios en el Ministerio de Educación desde marzo de 1963 por más
de veinte años, “combinando tiempos de normal con servicios prestados al
Instituto Agrícola de Santa Sofía (Boy.) en calidad de profesor de
secundaria”[75].
7.1.2. El 4
de agosto de 1993, el señor Corzo Lizarazo solicitó a CAJANAL el reconocimiento
de la pensión Gracia. Sin embargo, mediante las resoluciones 042987 de
diciembre 6 de 1993 y 000087
de enero 17 de 1995, la entidad negó aquella prestación argumentando que, de acuerdo
con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, el tipo de vinculación
laboral del señor Guillermo Corzo no le permitía acceder a dicha pensión[76].
7.1.3. Por lo anterior, el señor Corzo Lizarazo
promovió un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que
pretendió el reconocimiento y pago de la pensión Gracia. En ese trámite judicial,
la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia de
junio 12 de 1997[77], accedió a la pretensión del
demandante luego de indicar que tenía la edad y reunía los requisitos de tiempo
de servicios prestados en planteles de carácter departamental y nacional para
acceder a la pensión Gracia, independientemente de que se haya desempeñado como
profesor o empleado de Normal y/o Maestro de Primaria o Secundaria.
7.1.4. Con base en lo
narrado, la UGPP, mediante acción de tutela formulada el 25 de noviembre de
2015, sostuvo que la sentencia que profirió la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Boyacá el 12 de
junio de 1997, incurrió en un defecto sustantivo
y afecta la sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones, toda
vez que el señor Corzo Lizarazo no cumple con los requisitos establecidos en la
Ley 114 de 1913 para acceder a la pensión Gracia, posteriormente extendida a
otros docentes por las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, ya que no ostentó un trabajo
de docencia ni ejerció funciones de enseñanza, pues se desempeñó en un cargo administrativo
en el Instituto Nacional Agrícola de Santa Sofía, específicamente como Técnico,
y su vinculación era del orden nacional.
En consecuencia, y luego de advertir que
sólo asumió funciones de defensa judicial de CAJANAL en junio de 2013, la UGPP
solicitó al juez constitucional dejar sin efectos la sentencia proferida por la
Sala Plena del
Tribunal Administrativo de Boyacá, así como la resolución por medio de la cual se cumplió
dicho fallo, y ordenar a dicha corporación
dictar una nueva
decisión ajustada a derecho.
7.2. Traslado y contestación de la tutela
La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado admitió la acción de amparo y ordenó correr traslado al
Tribunal accionado y al señor Guillermo Corzo Lizarazo para que se manifestaran sobre los
hechos de la acción de tutela formulada por la UGPP. Sin embargo, sólo aquella
corporación se pronunció al respecto.
Así entonces, el Presidente del Tribunal
Administrativo de Boyacá afirmó que el amparo interpuesto resulta improcedente,
ya que carece de inmediatez y subsidiariedad, pues la sentencia reprochada se
profirió hace más de dieciocho años y quedó en firme debido a que el recurso de
apelación interpuesto ante el Consejo de Estado no fue sustentado.
7.3. Decisiones de instancia
La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, mediante sentencia de febrero 10 de 2016, declaró
improcedente la acción de amparo argumentando que la tutela formulada desconoció
el principio de inmediatez que debe revestir el uso de ese mecanismo
constitucional, pues entre el momento en que se notificó el auto que declaró
desierto el recurso de apelación contra la sentencia reprochada[78], y la
interposición de la acción de tutela, transcurrieron más de diecisiete años, y
dicho lapso supera el término que el Consejo de Estado ha considerado oportuno,
equivalente a seis meses.
Asimismo, el a quo advirtió que si bien la entidad actora asumió funciones
de defensa judicial de CAJANAL en el año 2013, esta última entidad pudo atacar
la decisión reprochada en un término razonable y, en todo caso, la UGPP también
se demoró más de dos años para interponer el amparo luego de que empezó a
ejercer dicha competencia.
Finalmente, resaltó que el amparo
interpuesto tampoco satisface el requisito de subsidiariedad, primero, pues no
se agotaron los recursos con los que contaba CAJANAL en el proceso en el que se
dictó la sentencia cuestionada, como quiera que no fue sustentado el recurso de
apelación contra dicha providencia y, segundo, ya que existe la posibilidad de
efectuar la revisión de aquel fallo con fundamento en el artículo 20[79] de la Ley 797 de 2003.
Posteriormente, en sede de segunda instancia la Sección Quinta de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante
sentencia de marzo 31 de 2016, confirmó el fallo del a quo reiterando
los argumentos. Sin embargo, añadió que la UGPP no puede justificar la
inactividad con base en el estado de cosas inconstitucional de CAJANAL que esta
Corte declaró en marzo de 1998 mediante la sentencia T-835 del mismo años, ya
que la providencia cuestionada en esta oportunidad se profirió antes de dicha
declaratoria.
8. Expediente T-5.548.278
8.1. Hechos y pretensiones
8.1.1. El INVIAS,
mediante Resolución número 5069 de julio 1 de 1994, reconoció el pago de una
pensión convencional al señor Eduardo Enrique Bustamante Ramos[80], con ocasión
de una Convención Colectiva de Trabajo pactada entre el Ministerio de Obras
Públicas y Transporte y sus organizaciones sindicales, en la que se acordó que
dicha prestación sería usufructuada por el trabajador hasta el día 9 de marzo
de 1999, es decir, hasta cuando cumpliera la edad requerida por CAJANAL para el
reconocimiento de la pensión de vejez y pasaran cuatro meses más[81].
8.1.2.  Luego
de que CAJANAL reconociera al señor Bustamante Ramos la pensión mensual
vitalicia de vejez, efectiva a partir del 09 de noviembre de 1998[82],
el INVIAS dejó de pagar la pensión convencional y no sufragó la diferencia
existente producto de restar a la pensión convencional, la de vejez. Razón por
la cual, el señor Eduardo Enrique Bustamante promovió un proceso ordinario
laboral en el que pretendió el pago de dicha diferencia.
8.1.3. En
ese trámite judicial, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Cartagena,
mediante sentencia de mayo 21 de 2004[83],
negó dicha pretensión argumentando: (i) que la pensión convencional no puede
coexistir con la pensión legal vejez, por cuanto esta última remplazó la
prestación patronal y, en esa medida, los pagos simultáneos de ambas
erogaciones serían incompatibles; y (ii) que no se acreditó la existencia de
una diferencia salarial entre la pensión convencional reconocida por INVIAS y
la pagada por CAJANAL.
8.1.4. Conforme
lo dispone el citado artículo 69 del Código Procesal del Trabajo, dicha
decisión fue consultada con la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Cartagena, quien, mediante sentencia de diciembre 9 de 2004, consideró
que, a la luz de los dispuesto por el artículo 18[84] del Acuerdo
049 de 1990 y el precedente de la Corte Suprema de Justicia en materia de
compartibilidad, el señor Bustamante Ramos fue beneficiario de una pensión
convencional con carácter compartible, pues el valor de ésta fue mayor que la
de vejez.
En consecuencia, el mencionado Tribunal revocó la decisión
adoptada por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Cartagena, y condenó al
INVIAS a pagar al señor Bustamante Ramos “el mayor valor dejado de devengar
entre la pensión convencional y la reconocida por Cajanal”.
8.1.5. Con fundamento
en lo narrado, y debido a que la función pensional que estaba siendo ejercida
por el INVIAS fue asumida por la UGPP en diciembre de 2014, esta última entidad
sostuvo que la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Cartagena incurrió, primero, en un desconocimiento del precedente judicial de
la Corte Suprema de Justicia, relacionado con el alcance y la vinculación u
obligatoriedad de las convenciones colectivas y, segundo, en un defecto
sustantivo al desconocer que la pensión convencional no era vitalicia, pues
tenía un carácter temporal y estaba condicionada al reconocimiento de la
pensión legal de vejez por parte de CAJANAL.
Por lo anterior, y luego de advertir que
la sentencia reprochada afecta la sostenibilidad financiera del Sistema General
de Pensiones, la UGPP, mediante escrito de tutela radicado el 16 de diciembre
de 2015, solicitó al juez constitucional  revocar la providencia cuestionada, así
como la resolución por medio de la cual se cumplió dicho fallo, y ordenar al tribunal
accionado proferir una nueva decisión ajustada a derecho, en la que se nieguen
la pretensiones del señor Bustamante Ramos.
8.2. Traslado y contestación de la tutela
La Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia admitió
la
acción de amparo y ordenó correr traslado a las partes en el trámite de tutela
y a los terceros involucrados en el proceso ordinario laboral promovido por el
señor Eduardo Bustamante Ramos contra el INVIAS, para que se manifestaran sobre los
hechos de la solicitud formulada por la UGPP. Sin embargo, únicamente se pronunciaron
las autoridades judiciales que fallaron en dicho proceso laboral.
Así entonces, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de
Cartagena afirmó
que la sentencia cuestionada no incurrió en ninguna de las causales específicas
de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales. En ese sentido, advirtió que, incluso, la UGPP no señaló claramente
en qué consistía el defecto sustantivo aludido y, por el contrario, simplemente
discrepó de la interpretación realizada por el Tribunal en torno a las normas
que sirvieron de fundamento para revocar la sentencia dictada por el mismo
juzgado.
En el mismo sentido, la Sala Laboral del Tribunal demandado
consideró que la decisión reprochada se adoptó en estricto cumplimiento del
principio de consonancia, con apego a las normas legales pertinentes y a la
jurisprudencia. Adicionalmente, dicha corporación advirtió que no hubo
inmediatez en la interposición de la acción de amparo, ya que la demanda de
tutela se radicó más de once años después de que la sentencia cuestionada fue proferida,
y ese lapso no resulta razonable ni proporcionado.
8.3. Decisiones de instancia
La Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia,
mediante sentencia de enero 20 de 2016, declaró improcedente el amparo
argumentando que la acción de tutela desconoció el principio de inmediatez que
debe revestir el uso de ese mecanismo constitucional, pues incluso desde que la
UGPP asumió la función pensional del INVIAS, hasta cuando se elevó la acción,
trascurrió un plazo irrazonable de más de once meses.
Asimismo, el a quo sostuvo que la solicitud de amparo
tampoco fue subsidiaria, ya que el INVIAS no interpuso el recurso extraordinario
de casación ni intentó el recurso de revisión contra la sentencia cuestionada,
y la entidad actora podría acudir a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo para atacar la legalidad del acto administrativo que dio
cumplimento a la providencia reprochada.
Posteriormente, en sede de segunda instancia la Sala de Decisión
de Tutelas No. 3 de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, mediante
sentencia de abril 19 de 2016, confirmó el fallo del a quo advirtiendo
que la definición de las controversias laborales que surjan con ocasión de la
compartibilidad pensional y el análisis de las normas que regulan el régimen de
seguridad social, no deben ser definidas por el juez de tutela, pues para ello
está dispuesta la jurisdicción ordinaria  o la contencioso administrativa.
Finalmente, consideró que la sentencia que el Tribunal accionado profirió
no se muestra manifiestamente ilegal o desconocedora de mandatos de orden
superior, pues la compartibilidad es un instrumento jurídico en virtud del cual
el empleador queda a cargo del mayor valor que no se cubierto por la pensión
legal de vejez. Motivo por el cual, advirtió que la providencia cuestionada
impuso una carga prestacional derivada de la aplicación de la ley.
9. Expediente T-5.550.148
9.1. Hechos y pretensiones
9.1.1. El
señor Joaquín Humberto Peña Motta nació el 15 de agosto de 1948[85], y  desde
1975 prestó sus servicios al Estado en la Rama Judicial, desempeñándose en
distintos despachos como juez promiscuo municipal, juez civil municipal y juez
penal municipal después de 1985[86].
Sin embargo, trabajó como Juez Civil del Circuito de Leticia desde agosto 10 de
2006 hasta septiembre 30 del mismo año, fecha en la que se retiró definitivamente
del servicio[87].
9.1.2. Mediante la Resolución número 50953 de octubre
29 de 2007[88],
que a su vez fue confirmada por la Resolución número 48460 de septiembre 17 de
2008[89],
CAJANAL, a la luz de los dispuesto por la Ley 100 de 1993, reliquidó la pensión
de vejez del señor Peña Motta con base en el promedio de lo devengado en los
últimos diez años de servicio y en los factores establecidos en el artículo 1
del Decreto 1158 de 1994, pues la entidad reconoció que si bien al señor
Joaquín Peña se le tenían que otorgar los beneficios consagrados en el artículo
36 de la Ley 100 de 1993 y, en esa medida, se debía pensionar con la edad, el
tiempo de servicio y el monto establecidos en el régimen especial para la Rama
Judicial, el cálculo del ingreso base de liquidación y sus factores no hacían
parte de las prebendas de la transición. En consecuencia, la cuantía de la
mesada se fijó en $2,745,509.50, efectiva a partir de octubre 1 de 2006.
9.1.3. El señor Peña Motta promovió una acción de
nulidad y restablecimiento del derecho pretendiendo que, a la luz de lo
dispuesto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 6 del Decreto
546 de 1971[90],
su pensión se reliquidara con base en el 75% de la asignación mensual más
elevada devengada en el último año de servicios, incluyendo todos los rubros o
factores devengados en ese tiempo.
En ese proceso judicial, el Juzgado
Administrativo del Circuito de Leticia, mediante sentencia de mayo 13 de 2008[91],
accedió a aquella pretensión considerando que el demandante era beneficiario
del régimen de transición consagrado en la Ley 100 de 1993, pues cuando dicha
norma entró a regir tenía más de 45 años de edad e incluso casi 20 años de
servicio, motivo por el cual, contaba con el derecho a jubilarse con la edad,
el tiempo y el monto de la pensión establecidos en el régimen anterior que lo
cobijaba, es decir, el establecido por el Decreto 546 de 1971, según el cual,
los hombres que, como el señor Peña Motta, hubiesen sido funcionarios o
empelados de la Rama Jurisdiccional o el Ministerio Público, tuvieren 50 años
de edad y 20 años de servicio, de los cuales por lo menos 10 los hubieren
prestado exclusivamente en dicha Rama o en el Ministerio Público, tendrían
derecho a una pensión vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la
asignación mensual más elevada que hubiesen devengado en el último año de
servicio en las actividades citadas.
En lineamiento con lo dicho, también adujo
que como el señor Joaquín Peña es beneficiario del régimen de transición, la
norma anterior que lo cobija se debe emplear en toda su extensión, ya que los
regímenes pensionales siempre se tienen que aplicar integralmente, sin que, por
lo tanto, sea posible otorgar la pensión y verificar los requisitos para su
reconocimiento fraccionando o aplicando parcialmente la Ley 100 de 1993 y el
Decreto 546 de 1971.
En consecuencia, el Juzgado ordenó la reliquidación
de la mesada pensional del señor Peña Motta en los términos del artículo 6 del
Decreto 546 de 1971 , incluyendo, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo
12 del Decreto 717 de 1978, todos los factores devengados que jurídicamente se
consideren salario, sin perjuicio de los descuentos que autorizó realizar a
CAJANAL correspondientes a los aportes no efectuados por el demandante en el
último años de servicios, sobre los factores que se tengan en cuenta para
determinar el ingreso base de liquidación.
9.1.4. Luego de ello, el Juzgado Administrativo
del Circuito de Leticia, mediante Auto de junio 4 de 2008, aclaró y adicionó la
sentencia de mayo 13 de aquel año, ordenando que la misma fuese consultada con
el superior jerárquico de conformidad con lo dispuesto por el artículo 184 del
Código Contencioso Administrativo. Sin embargo, al conocer dicho asunto, la
Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
mediante providencia de enero 22 de 2009[92], declaró improcedente la consulta de
la citada sentencia, considerando: (i) que, en casos como éste, dicho grado
jurisdiccional opera cuando la entidad pública demandada no ejerce defensa
alguna de sus interés; y (ii) que en el sub judice CAJANAL, si bien no
contestó la demanda, si presentó alegatos de conclusión dentro del trámite del
grado jurisdiccional de consulta, exactamente el día 28 de octubre de 2008.
9.1.5. Al quedar en firme la sentencia de mayo
13 de 2008, CAJANAL, mediante la Resolución UGM 005016 de agosto 22 de 2011,
dio cumplimiento a dicho fallo y, en consecuencia, reliquidó la pensión de
vejez del señor Peña Motta con base en el 75% de la asignación mensual más alta
que devengó en el último año de servicio, elevando la cuantía de la mesada a $4,288,445,
efectiva a partir de octubre 1 de 2006.
9.1.6. Con
fundamento en lo dicho, la UGPP sostuvo que la providencia proferida por el
Juzgado Administrativo del Circuito de Leticia afectó
la sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones, incurrió en un defecto
sustantivo y desconoció el precedente constitucional, pues no debió aplicar el Decreto 546 de 1971 para liquidar la pensión del señor
Peña Motta con base en la asignación mensual más elevada devengada en el último
año de servicios, ya que: (i) en el presente caso  hubo una vinculación
precaria del demandante al último cargo de mejor salario que ocupó; (ii) según
el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y las sentencias C-168 de 1995[93],
C-258 de 2013[94], T-078 de 2013[95]
y SU-230 de 2015[96], el régimen de transición conlleva a
que sus beneficiarios accedan a la pensión de vejez con la edad, el monto y el
tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas que establezca la norma
anterior, sin que el IBL sea uno de los criterios comprendidos dentro de los
beneficios que otorga aquel régimen de transición, motivo por el cual, el IBL
debió calcularse conforme lo disponen el artículo 21 y el inciso 3 del artículo
36 de la Ley 100 de 1993; y (iii) los factores salariales que debían ser
tenidos en cuenta para liquidar el ingreso base de liquidación son los
consagrados en el Decreto 1158 de 1994.
En consecuencia, y luego de advertir,
primero, que desde junio de 2013 la defensa judicial de los asuntos que
tenía a cargo CAJANAL empezó a ser asumida por la UGPP y, segundo, que el
estado de cosas inconstitucional que atravesó la Caja Nacional de Previsión
Social afectó su operatividad en los procesos judiciales, la entidad actora, mediante
escrito de tutela radicado el 25 de noviembre de 2015, solicitó al juez constitucional
revocar la
providencia cuestionada así como la resolución que ejecutó su cumplimento, y
ordenar al Juzgado accionado proferir una nueva decisión en la que se reliquide
la pensión de vejez del señor Peña Motta, calculando el IBL en los términos
establecidos por el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y aplicando
los factores salariales del Decreto 1158 de 1994.
9.2. Traslado y contestación de la tutela
La Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo
de Cundinamarca admitió la acción de amparo y ordenó correr traslado a la
autoridad judicial accionada para que se manifestara sobre los hechos de la tutela que formuló  la
UGPP.
Así pues, el Juzgado demandado, luego de
mencionar las actuaciones surtidas con ocasión de la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho que promovió el señor Peña Motta, manifestó que no vulneró ninguna
garantía fundamental, ya que, primero, el trámite judicial se surtió sin
menoscabar el derecho de defensa de las partes, respetando las vías procesales
correspondientes y, segundo, el fallo se fundamentó en las pruebas debidamente
allegadas y evaluadas.
Finalmente, advirtió que la acción de
amparo no es una tercera instancia que pueda utilizarse para debatir nueva e
indefinidamente el fondo del asunto, tal y como, a su juicio, lo pretende la
entidad accionante.
9.3. Decisiones de instancia
La Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, mediante sentencia de diciembre 10 de 2015, consideró que, en
lineamiento con el precedente constitucional, la acción de tutela resulta
procedente para dirimir la controversia objeto de estudio, ya que si bien la
sentencia reprochada se profirió hace más de siete años, la presunta
vulneración se mantiene; y aunque contra dicho fallo no se interpuso ningún recurso,
el problema estructural de ineficiencia e inoperancia de CAJANAL, debido al
cúmulo de solicitudes de usuarios en materia pensional, desencadenó un estado
de cosas inconstitucional que justifica el hecho de que aquella entidad no
hubiese agotado los recursos ordinarios en el respectivo trámite judicial.
No obstante, una vez analizó el fondo del asunto, el Tribunal negó
el amparo formulado, pues advirtió que el juzgado accionado aplicó debidamente las
disposiciones normativas del régimen de servidores de la Rama Judicial para
resolver la pretensión del señor Peña Motta y, a su vez, falló de acuerdo con
el precedente del Consejo de Estado sobre la materia, según el cual, el ingreso
base de liquidación para determinar el monto de la pensión de vejez de los
beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, se calcula con
base en lo dispuesto por la normatividad anterior.
Igualmente, resaltó que para la fecha en la que se dictó el fallo
cuestionado, la Corte Constitucional aún no había proferido las sentencias
C-258 de 2013 y SU-230 de 2015. Motivo por el cual, dicho precedente no existía en aquella época y el Juzgado accionado decidió con base en la posición que ha
tenido el Consejo de Estado sobre el alcance del artículo 36 de la Ley 100 de
1993, la cual, además, fue reiterada y unificada por dicha Corporación en
sentencia de noviembre 19 de 2015[97].
Posteriormente, en sede de segunda instancia, la Subsección A de
la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, mediante sentencia de marzo 10 de 2016, revocó el fallo del a quo
y, en su lugar, declaró improcedente la acción de tutela, advirtiendo la
ausencia de inmediatez que permeó la interposición del amparo, pues entre la
fecha en que cobró ejecutoria la providencia cuestionada por la UGPP, y el
momento en que se radicó el escrito de tutela, transcurrieron más de seis años,
motivo por el cual, consideró que la acción constitucional se elevó en un plazo
irrazonable, que resulta abiertamente desproporcionado. De igual modo, afirmó
que a pesar de que la entidad actora asumió la defensa judicial de CAJANAL en
junio de 2013, la tutela objeto de estudio fue interpuesta más de dos años
después de aquel suceso, y dicho término continúa siendo exagerado.
Asimismo, el ad quem consideró que el estado de cosas
inconstitucional originado por la imposibilidad de CAJANAL en responder
oportunamente las peticiones o solicitudes pensionales, no puede tenerse como
justificación para que los profesionales encargados de la defensa judicial de
la entidad se hubiesen abstenido de ejercer el recurso de apelación contra la sentencia
objeto de reproche, y no hubieren agotado todos los medios ordinarios y
extraordinarios de defensa que tenían a su alcance en el respectivo trámite
judicial.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.  Competencia
Esta Sala es competente para revisar las decisiones proferidas
dentro de los expedientes de la referencia, con fundamento en los artículos 86
y 241.9 de la Constitución Política[98].
2. Esquema de resolución
Dado que la UGPP en todas las
solicitudes de amparo constitucional solicitó dejar sin efecto distintas
sentencias, argumentando que las mismas desconocieron la jurisprudencia
constitucional e incurrieron en un defecto sustantivo, como por ejemplo, en el
desconocimiento del precedente judicial, esta Sala se referirá a las causales de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales; luego realizará algunas precisiones en torno a la procedencia
de la tutela cuando la UGPP cuestiona sentencias que supuestamente han
reconocido pensiones con abuso del derecho, o sin el cumplimiento de los
requisitos legales o convencionales; y finalmente, analizará los casos en
concreto.
3. Causales genéricas y
específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales
De acuerdo
con lo explicado por esta Corte en múltiples ocasiones[99],
la acción de tutela, en principio, es improcedente contra providencias
judiciales por el carácter residual y subsidiario que la reviste. Por lo
anterior, y procurando la primacía de los derechos fundamentales y el respeto
por los principios de autonomía judicial, cosa juzgada y seguridad jurídica, la
procedencia del amparo constitucional contra providencias judiciales es
excepcional.
Dicho
de otro modo, el
recurso de amparo, por regla general, no procede contra providencias
judiciales, ya que: (i) estas son el escenario habitual de reconocimiento y
realización de los derechos fundamentales; (ii) de ellas se predica el efecto
de cosa juzgada, el cual es garantía de la seguridad jurídica que debe imperar
en un Estado democrático; y (iii) están amparadas por el principio de respeto a
la autonomía e independencia de los jueces[100].
No obstante, este Tribunal también ha estimado que “de
conformidad con el concepto constitucional de autoridades públicas, no cabe
duda de que los jueces tienen esa calidad en cuanto les corresponde la función
de administrar justicia y sus resoluciones son obligatorias para los
particulares y también para el Estado. En esa condición no están excluidos de
la acción de tutela respecto de actos u omisiones que vulneren o amenacen
derechos fundamentales (…)”[101]. Por tal motivo, si bien se ha
entendido que, en principio, la acción de amparo constitucional no procede
contra providencias judiciales, también se ha sostenido que, excepcionalmente,
su ejercicio es viable como mecanismo subsidiario y preferente de defensa
judicial, cuando de la actuación judicial se vislumbra la violación o amenaza
de un derecho fundamental.
En lineamiento con lo dicho, en un comienzo la Corte
Constitucional desarrolló el criterio conforme al cual, el supuesto que daba
lugar a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales,
se configuraba cuando la actuación judicial incurría en una desviación lo
suficientemente caprichosa, arbitraria y de tal magnitud, que el acto proferido
no merecía la denominación de providencia judicial, pues había sido despojada
de dicha calidad y, por el contrario, constituía una “vía de hecho”. En
consecuencia, en ese momento esta Corporación consideró que el ordenamiento
jurídico no podía amparar situaciones que, cobijadas por el manto del ejercicio
autónomo de la función judicial, comportaban una violación protuberante de la
Carta Política y, en especial, de los bienes jurídicos más preciados del ser
humano, como por ejemplo, los derechos fundamentales[102].
Sin
embargo, posteriormente la evolución de dicho concepto llevó a comprender situaciones que no
despojaban a la providencia de su condición de tal, pero que aún llevaban inmersas
un desconocimiento de garantías fundamentales, razón por la cual, la jurisprudencia
constitucional construyó una serie de requisitos de procedibilidad de carácter general, y
unas causales específicas para resolver las acciones de tutela instauradas
contra decisiones judiciales[103].
De esta
forma, actualmente cuando la tutela se interpone contra una sentencia, debe
estar dirigida a resolver situaciones en las que se observen graves falencias
de índole constitucional en la decisión del juez natural, que a su vez la
tornen incompatible con los mandatos establecidos en la Constitución Política.
En este orden de ideas, si bien ello no significa que en esos casos el
mecanismo de amparo constituya una nueva instancia, más aún cuando las partes
tienen a su disposición los recursos judiciales (ordinarios y extraordinarios)
para controvertir las decisiones que consideren arbitrarias o contrarias al
ordenamiento jurídico, pueden existir eventos en los que un yerro de relevancia
constitucional existente en un fallo judicial permanezca en el tiempo pese a
que se haya agotado el trámite procesal previsto para debatirlo.
Motivo por el cual, hoy día la
jurisprudencia constitucional contempla ciertos requisitos de carácter
sustancial y procedimental que deben ser acreditados en cada caso concreto para
que proceda el mecanismo de amparo contra una providencia judicial. Dentro de éstos, tal y como ya se mencionó, se han
distinguido unos de carácter general, que habilitan la interposición de la
acción, y otros de carácter específico, que hacen referencia a la prosperidad
misma del amparo una vez interpuesto. Así pues, siempre que
concurran todas las causales genéricas y por lo menos una de las específicas de
procedibilidad, la tutela debe recuperar y garantizar el orden jurídico y el
goce efectivo de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados.
Para ello,
primeramente el juez constitucional tiene que realizar un análisis con el fin
de establecer si en el caso concreto se encuentran acreditadas las siguientes
causales genéricas de procedencia de la acción de tutela contra la providencia
judicial objeto de reproche:
“a. Que la cuestión que se discuta
resulte de evidente relevancia constitucional a la luz de la protección de los
derechos fundamentales de las partes. Exigencia que busca evitar que la acción
de tutela se torne en un instrumento apto para involucrarse en asuntos que
corresponde definir a otras jurisdicciones.
b. Que se hayan agotado todos los
medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial existentes para
dirimir la controversia, salvo que se trate de evitar la consumación de un
perjuicio iusfundamental irremediable.
c. Que la acción de tutela sea
interpuesta en un término razonable a partir del momento en que se produjo la
vulneración o amenaza del derecho fundamental, cumpliendo con el denominado
requisito de la inmediatez. Lo anterior, con el objeto de preservar los
principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, tan caros en nuestro sistema
jurídico.
d. [Cuando se trate de una
irregularidad procesal] [q]ue la [misma] tenga un efecto determinante en la sentencia que se impugna y que
conculque los derechos fundamentales del actor.
e. Que la parte actora haya
advertido tal vulneración de sus derechos fundamentales en el trámite del
proceso ordinario, siempre que esto hubiere sido posible.
f. Que no se trate de sentencias
proferidas en el trámite de una acción de tutela. De forma tal, que se evite
que las controversias relativas a la protección de los derechos fundamentales
se prolonguen de forma indefinida.”[104].
En este punto, y en relación con la causal contenida en el
literal “f”, resulta necesario detenerse para precisar que si bien la
acción de amparo contra providencias judiciales es improcedente cuando las
sentencias reprochadas son proferidas en el trámite de una tutela, esta Corporación ha considerado que dentro de su
competencia se encuentra la posibilidad de interpretar y modular los efectos de
una decisión de amparo que se encuentre en firme, siempre que se demuestre la
existencia de una serie de circunstancias  irregulares que de prolongarse
en el tiempo atentarían contra los derechos de terceros y de la comunidad en
general, como sucede por ejemplo cuando a través de sentencias de tutela no
seleccionadas para revisión se han reconocido prestaciones económicas que
debieron haber sido solicitadas ante el juez ordinario, y su cumplimiento
deviene en que se afecten fondos comunes de pensiones o recursos públicos[105].
Así por ejemplo, en la sentencia T-272 de 2014[106] la Sala Primera de Revisión de esta Corte
examinó dos acciones de amparo interpuestas por CAJANAL EICE–en Liquidación
contra unos fallos de tutela proferidos, en el primer caso, por el Juzgado
Segundo Promiscuo del Circuito de Corozal donde se ordenó el reembolso de las
sumas retenidas por concepto de aportes en salud a 440 docentes que devengan
pensión Gracia de jubilación; y en el segundo asunto, por el Juzgado Octavo
Laboral del Circuito de Cartagena, en el cual se reconoció y ordenó el pago de la
pensión Gracia a los 30 accionantes que la solicitaban.
En dicha oportunidad, debido al
precedente constitucional conforme al cual no es procedente interponer el
amparo contra providencias que a su vez han resuelto acciones de tutela, la
Corte declaró improcedente ambas demandas. Sin embargo, tras examinar los
hechos de cada caso y el contexto en el que fueron promovidos los mecanismos de
protección que originaban la controversia, la Sala decidió emplear el remedio
constitucional consistente en modular a posteriori fallos de
tutela ejecutoriados y que en su momento no fueron seleccionados para revisión,
pues ello era indispensable para corregir y hacer frente a una situación en la
que se evidenció un uso abusivo del recurso de amparo, y se estaban afectando
los derechos de terceros, como por ejemplo las personas beneficiarias de
prestaciones periódicas reconocidas por CAJANAL. En efecto, este Tribunal
sostuvo lo siguiente:
“(…) debe precisarse que la
prohibición de interponer acción de tutela contra tutela, no puede confundirse
con la competencia general de la Corte para interpretar y excepcionalmente
modular los efectos de las decisiones judiciales dictadas en procesos de
tutela. Lo anterior es especialmente relevante cuando existe certeza razonable
y evidente de que, si no lo hace, ocurrirá una vulneración de otros derechos
fundamentales en situaciones que no era posible prever, ya sea por parte de los
mismos jueces de tutela en las instancias en las cuales fue dictado el fallo o
en el proceso de eventual revisión ante la Corte Constitucional. En
este orden, es posible interpretar y modular los efectos de una decisión en
firme, en un escenario complejo e irregular que, de continuar, terminaría por
afectar derechos fundamentales de otras personas, poner en riesgo la vigencia
misma de la Constitución, y, como ocurre en los casos bajo estudio, trastornar
la finalidad central de la acción de tutela –a saber la protección de los
derechos fundamentales-, todo lo cual encuentra fundamento en el deber de la
Corte de garantizar la supremacía e integridad de la Constitución Política.” (Subrayado
fuera del texto original).
De esa manera, esta Corporación ordenó a CAJANAL EICE en
Liquidación inaplicar las decisiones impartidas en los fallos de tutela
cuestionados, por cuanto las irregularidades advertidas desvirtúan la validez
de los títulos conferidos en virtud de dichas providencias judiciales. No
obstante, se aclaró que estas decisiones no desconocían el derecho de los
interesados de acudir ante la jurisdicción administrativa para obtener la
satisfacción de sus pretensiones.
En esa misma línea, la Sala Tercera de Revisión en la sentencia
T-218 de 2012[107]  controvirtió
la validez y ordenó dejar sin efectos una sentencia de tutela que confería el
derecho a la pensión Gracia a un número plural de accionantes, y en la cual se
advertía: (i) un manifiesto desconocimiento del requisito de subsidiariedad;
(ii) la ausencia de soporte probatorio de los derechos pensionales que fueron
concedidos; y (iii) la falta de competencia territorial del juez que falló la
tutela.
En aquella providencia, esta Corporación examinó en detalle los
fundamentos constitucionales de la cosa juzgada constitucional, señalando que es una
institución jurídica a través de la cual la decisión judicial que resuelve con
carácter definitivo un conflicto ius
fundamental se torna
inimpugnable y puede ser materializada por la fuerza. Asimismo, se precisó que
tal cualidad sólo se adquiere una vez agotado el trámite ante la Corte
Constitucional, ya sea por haber sido excluido de revisión el amparo o, en el
caso de las sentencias de tutela seleccionadas, por haberse proferido el fallo
de revisión por parte de este Tribunal.
No obstante, la Sala advirtió que un atributo de las sentencias
que adquieren fuerza de cosa juzgada constitucional, como las de tutela, es que
si bien la decisión de amparo es inmutable, las órdenes específicas en ellas
impartidas, a través de las cuales se materializa la tutela del derecho, sí
pueden ser objeto de modulación posterior. Lo
anterior fue sustentado en que “el
legislador extraordinario definió en el propio estatuto de la acción de tutela
(Decreto 2591 de 1991) que el juez no pierde la competencia, y está facultado
para tomar las medidas necesarias y asegurar el cumplimiento de la decisión, es
decir, proteger el derecho fundamental afectado”.
Al respecto, se recordó que en la sentencia T-086 de 2003[108], esta
Corporación indicó que “la
modificación de la orden impartida por el juez no puede tener lugar en
cualquier caso. Este debe corroborar previamente que se reúnen ciertas
condiciones de hecho que conducirán a que dadas las particularidades del caso,
el derecho amparado no vaya a ser realmente disfrutado por el interesado o que
se esté afectando gravemente el interés público (…)”.
En el mismo sentido, recientemente la sentencia T-375 de 2015[109] advirtió
que, en efecto, “esta Corporación ha estimado procedente modular
los efectos de los fallos de tutela que no fueron seleccionados, cuando se
evidencie la ocurrencia de un escenario complejo e irregular que de continuar
afectaría derechos de terceros y de la comunidad en general”. Razón por la
cual, estimó necesario examinar la posibilidad de adoptar una serie de medidas
que, con base en los principios de razonabilidad y proporcionalidad, estuviesen
encaminadas a modular los efectos de unos fallos de tutela que no fueron
seleccionados por esta Corte y en los que presuntamente un funcionario judicial, primero, reconoció unas
pensiones a personas que se habían retirado de la extinta Empresa de Servicios
Públicos de Cartagena antes del 26
de julio de 1995 ignorando la finalidad de un Acuerdo Laboral Definitivo y,
segundo, decretó el pago de los retroactivos de las mesadas pensionales desde
el año 1995, aparentemente desconociendo las normas de prescripción de las
mesadas pensionales no cobradas desarrolladas en la jurisprudencia
constitucional.
Por
ello, en esa ocasión la Sala declaró que los amparos de tutela concedidos por aquel operador jurídico se entenderían
otorgados de manera transitoria, por lo que de conformidad con el artículo 8[110]
del Decreto 2591 de 1991, los respectivos accionantes deberían acudir a
la jurisdicción ordinaria laboral dentro de los cuatro meses siguientes a la
comunicación de la sentencia T-375 de 2015, con el fin de debatir ante el juez natural de la
causa el derecho pensional reclamado, so pena de perder la protección
deprecada.
Ahora bien, si del examen realizado por el juez
de tutela se encuentran satisfechos los citados requisitos genéricos,
posteriormente se debe estudiar si en la providencia judicial cuestionada se configuran
una o varias de las causales específicas de procedibilidad[111] para que prospere la tutela interpuesta; motivo por
el cual, a continuación la Sala se referirá a la forma en la que han sido representadas
algunas de éstas, puntualmente, aquellas que alegó la entidad actora o que
están relacionadas con las respectivas solicitudes de amparo constitucional.
3.1. Caracterización del defecto
sustantivo o material
Esta Corporación ha entendido que el defecto sustantivo
surge cuando la providencia contiene un error originado en la interpretación o
aplicación de las disposiciones jurídicas al caso analizado por el juez[112].
Sin embargo, dicho yerro debe configurar una irregularidad de significante
trascendencia, que haya llevado a proferir una decisión que obstaculice o
lesione la efectividad de los derechos fundamentales[113].
En ese sentido, en la sentencia SU-448 de 2011[114],
la Sala Plena de la Corte Constitucional señaló las principales circunstancias
que generan que una providencia judicial incurra en un defecto sustantivo.
Concretamente, explicó que ello ocurre cuando:
“(i) La decisión judicial tiene
como fundamento una norma que no es aplicable, porque a) no es pertinente[115],
b) ha perdido su vigencia por haber sido derogada[116],
c) es inexistente[117], d) ha sido declarada contraria a
la Constitución[118], e) a pesar de que la norma en
cuestión está vigente y es constitucional, no se adecúa a la situación fáctica
a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen
efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador[119];
(ii) Pese a la autonomía judicial, la
interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima
facie, dentro del margen de interpretación razonable o la aplicación final de
la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente
(interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses
legítimos de una de las partes o cuando en una decisión judicial se aplica una
norma jurídica de manera manifiestamente errada, sacando del marco de la
juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable tal decisión judicial[120];
(iii) No toma en cuenta sentencias que
han definido su alcance con efectos erga omnes[121];
(iv) la disposición aplicada se
muestra, injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución[122];
(v) Un poder concedido al juez por
el ordenamiento se utiliza para un fin no previsto en la disposición[123];
(vi) La decisión se funda en una interpretación
no sistemática de la norma, omitiendo el análisis de otras disposiciones
aplicables al caso[124];
(vii) Se desconoce la norma del
ordenamiento jurídico constitucional o infraconstitucional aplicable al caso
concreto[125];
(viii) La actuación no está
justificada en forma suficiente de manera que se vulneran derechos fundamentales[126];
(ix) Sin un mínimo de
argumentación se desconoce el precedente judicial[127];
(x) El juez no aplica la excepción
de inconstitucionalidad frente a una violación manifiesta de la Constitución.[128]”.
3.2. Caracterización del desconocimiento
del precedente constitucional
En términos generales, esta causal se
configura cuando el juez ordinario “desconoce o limita el alcance dado por
esta Corte a un derecho fundamental, apartándose del contenido
constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado”[129].
De esta forma, el operador jurídico no puede separarse de un precedente salvo
que exista un motivo suficiente que justifique su inaplicación en un caso
concreto[130],
previo cumplimiento de una carga mínima y seria de argumentación que explique
profundamente las razones por las que se desatiende una decisión propia o la
adoptada por el superior jerárquico o el órgano de cierre jurisdiccional[131].
Así entonces, el precedente constitucional: (i) asegura la
coherencia del sistema judicial, pues permite determinar de manera anticipada y
con plena certeza la solución aplicada a un determinado problema jurídico, de
manera que los sujetos están llamados a ajustar su actuar a las normas y reglas
que los regulan, en concordancia con la interpretación que se ha determinado
acorde y compatible con el contenido de la Carta Política; y (ii) garantiza la
igualdad formal y la igualdad ante la ley, a través de la uniformidad en la
aplicación del derecho[132], pues “casos iguales deben ser
resueltos de la misma forma”[133].
Por ello, la Corte Constitucional ha establecido los requisitos
y el alcance para que el desconocimiento del precedente constitucional,
como causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales, prospere. Así pues, en relación con los requisitos, ha
explicado, primero, que debe existir un “conjunto
de sentencias previas al caso que se habrá de resolver”[134], bien sea varias sentencias de tutela o una de
constitucionalidad que, como se dijo, sean anteriores a la decisión en la que
se deba aplicar el precedente en cuestión; y, segundo, que dicho precedente,
respecto del caso concreto objeto de análisis, debe tener (a) un
problema jurídico semejante, y (b) unos supuestos fácticos y aspectos
normativos análogos[135].
Ahora bien, en cuanto al alcance de
esta causal, se ha establecido que “la jurisprudencia de la Corte Constitucional puede ser
desconocida de cuatro formas: (i) aplicando disposiciones legales que han sido
declaradas inexequibles por sentencias de constitucionalidad; (ii) aplicando
disposiciones legales cuyo contenido normativo ha sido encontrado contrario a
la Constitución; (iii) contrariando la ratio decidendi de sentencias de
constitucionalidad; y (iv) desconociendo el alcance de los derechos
fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi
de sus sentencias de tutela”[136].
3.3. Caracterización del defecto fáctico
A partir de los principios
constitucionales de autonomía e independencia judicial, desde sus inicios, esta
Corte estableció que los jueces tienen amplias facultades para efectuar el
análisis del material probatorio en cada caso concreto[137]. Sin embargo, este Tribunal ha señalado que el examen de
los elementos de juicio tiene que estar inspirado en los principios de la sana
crítica, y debe atender, entre otros, a criterios de objetividad, racionalidad,
legalidad y motivación, pues “de lo contrario, la discrecionalidad judicial
sería entendida como arbitrariedad, hipótesis en la cual se configuraría la
causal por defecto fáctico y el juez de tutela podría revocar la providencia
atacada”[138].
En ese sentido, en la Sentencia T-267 de 2013[139],
esta Corporación estableció que se configura un defecto fáctico cuando el
funcionario judicial:
(i) Omite el decreto y la práctica
de pruebas pertinentes, conducentes y útiles, lo cual impide una debida
conducción al proceso de ciertos hechos que resultan indispensables para la
solución del asunto jurídico debatido[140].
(ii) Omite considerar elementos
probatorios que constan en el proceso, pues no los advierte o simplemente no los
tiene en cuenta para efectos de fundamentar su decisión y, en el caso concreto,
resulta evidente que de haberse realizado su análisis y valoración, la solución
del asunto jurídico debatido habría variado sustancialmente[141].
(iii) Decide separarse por
completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto
jurídico debatido[142].
(iv) No excluye las pruebas
ilícitas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva[143].
De otra parte, la Corte ha identificado dos dimensiones del
defecto fáctico, una positiva[144] y otra negativa[145]. En concreto, la primera se presenta cuando el juez
efectúa una valoración por “completo equivocada” del material probatorio
o fundamenta su decisión en un elemento de juicio no apto para ello, y la
segunda se configura cuando el funcionario omite o ignora la valoración de una
prueba determinante o no decreta su práctica sin justificación alguna[146].
Finalmente, resulta pertinente resaltar
que este Tribunal ha estimado que “el error en el juicio valorativo de la
prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el
mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela
no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación
probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto” [147].
3.4. Caracterización de la causal
denominada violación directa de la Constitución
Esta causal de procedencia encuentra fundamento en el
actual modelo constitucional, que confiere valor normativo a los preceptos
superiores, de modo tal que sus mandatos y previsiones son de aplicación
directa por las distintas autoridades públicas y, en determinados eventos, por
los particulares[148]. Por lo anterior, este Tribunal ha
sostenido que resulta plenamente factible que una decisión judicial pueda
cuestionarse a través de la acción de tutela cuando desconoce o aplica indebida
e irrazonablemente tales postulados[149].
Al respecto, esta Corporación ha manifestado que dicha
causal se estructura cuando el juez ordinario adopta una decisión que desconoce
la Carta Política, ya sea porque, (i) deja de aplicar una
disposición ius fundamental a un caso concreto, por ejemplo cuando
se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata[150]
y cuando el juez en sus resoluciones vulneró derechos fundamentales y no tuvo
en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución[151].;
o (ii) aplica la ley al margen de los dictados de la Carta
Política, desconociendo que de conformidad con su artículo 4º “la
Constitución es norma de normas”, por lo que en caso de incompatibilidad
entre la ella y la ley u otra norma jurídica “se aplicarán las disposiciones
constitucionales.”[152].
4. Precisiones en torno a la procedencia
de la acción de tutela cuando la UGPP cuestiona sentencias que supuestamente
han reconocido pensiones con abuso del derecho, o sin el cumplimiento de los
requisitos legales o convencionales
Esta Corporación ha
resaltado el valor de utilizar las herramientas procesales diseñadas por el
legislador para controvertir las decisiones adversas a las partes
intervinientes en un litigio[153],
pues la instauración tanto de los recursos ordinarios como extraordinarios
permite que “el ejercicio dialéctico y sintético que busca el procedimiento
no se agote en la primera instancia, sino que abra nuevos escenarios como el de
la apelación o la casación, en donde sea posible un control efectivo de la
legalidad y la racionalidad de las decisiones (…).”[154]
En ese sentido, esta Corte ha determinado que la acción de
tutela es improcedente si quien ha tenido a su disposición instrumentos
procesales de defensa para hacer valer sus derechos, no los utiliza oportuna y
adecuadamente, acudiendo en su lugar al amparo constitucional, ya que las
herramientas instituidas por el legislador en las jurisdicciones ordinaria y
contencioso administrativa son también verdaderos mecanismos de protección de
las prerrogativas fundamentales, por lo que deben usarse en su debido estadio
procesal[155],
para que en caso de no prosperar y llegar a demostrar que la autoridad judicial
se negó injustificadamente a enmendar su yerro, pueda prosperar la acción subsidiaria
que ofrece el artículo 86 superior[156].
Con todo, este Tribunal también ha manifestado que dicha
exigibilidad no es absoluta[157], y que por ello debe analizarse
atendiendo a las particularidades del caso en concreto y a la luz de los
criterios de razonabilidad y de proporcionalidad. Así por ejemplo, esta
Corporación ha tenido la oportunidad de conocer acciones de tutela formuladas
por la UGPP contra distintas autoridades judiciales con ocasión de procesos
finalizados años atrás, en los que incluso CAJANAL fungió como parte y,
supuestamente, el operado jurídico reconoció prestaciones pensionales contrariando
los requisitos establecidos en la ley y en las convenciones colectivas de
trabajo, o incurriendo en un abuso del derecho.
En esos eventos, tal y como la explicó el pleno de esta Corte
en la sentencia SU-427 de 2016[158], la UGPP cuenta con otros medios de
defensa judicial, distintos a la tutela, para dirimir los conflictos que propone
y controvertir las sentencias proferidas por las autoridades judiciales
accionadas, a través de las cuales se hubiere efectuado el reconocimiento de
las prestaciones pensionales discutidas.
De esa manera, en aquellos casos el mecanismo de amparo
constitucional, en principio, no es viable, ya que el Acto Legislativo 01 de
2005 adicionó un inciso al artículo 48 superior, en el cual indicó que “la
ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones
reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos
establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente
celebrados”, por lo que en atención al principio de subsidiariedad debería
acudirse a dicho instrumento especializado para examinar las prestaciones
periódicas sobre las cuales se cierna duda en torno a su legalidad.
Sin embargo, en las sentencias SU-427 de 2016[159]
y C-258 de
2015[160], la Corte advirtió que no ha
sido expedida una ley que despliegue dicho mandato constitucional. Razón por la
cual, “al no haber sido desarrollado aún por el legislador, debe darse
aplicación a las herramientas con las que en la actualidad se cuenta y que se encuentran
establecidas en los artículos 19[161]  y
20[162] de la
Ley 797 de 2003”[163]. De
esa forma, a pesar que con posterioridad a la expedición del referido Acto
Legislativo no se ha regulado el procedimiento por él contemplado, “los
artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003, le permiten a la administración contar
con herramientas legales para proceder a la realización de las reliquidaciones,
de las revocatorias y de las revisiones de sentencias judiciales” (subrayas
fuera del texto original)[164].
Así entonces, “[e]ste procedimiento fue diseñado para otras
causales y fue adoptado antes de 2005. Por lo tanto, no constituye el
desarrollo del mandato contenido en el Acto Legislativo. Sin embargo, en
ausencia de un vehículo legal específico, para esta hipótesis se dará
aplicación a los artículos 19 y 20 de dicha ley. El primero, para las pensiones
reconocidas exclusivamente por vía administrativa. El segundo, para las
pensiones reconocidas en cumplimiento de una sentencia judicial sobre el
alcance del derecho a la pensión, el derecho a la igualdad u otro derecho
atinente al alcance del derecho pensional (…)” (subrayas fuera del texto
original)[165].
En
suma, tal y como también lo advirtió la Sala Plena de este Tribunal en la sentencia SU-427 de 2016[166],
no se ha expedido una ley que desarrolle el
mandato contenido en el Acto Legislativo 01 de 2005, motivo por el cual, se
ha acudido al instrumento contemplado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003
como vía para revisar las providencias judiciales que hayan reconocido
pensiones de cualquier naturaleza con abuso del derecho o sin el cumplimiento de
los requisitos establecidos en la ley, en las convenciones o en los laudos
arbitrales válidamente celebrados, conforme se dispuso en la sentencia C-258 de
2013[167].
Así pues, ya que dicha extensión del mecanismo del artículo 20 de la Ley
797 de 2003 tuvo origen jurisprudencial y buscó hacer efectiva la previsión del
Acto Legislativo 01 de 2005, la Sala Plena de esta Corporación, mediante la
citada sentencia de unificación, consideró que el término para interponer ese
mecanismo de revisión contra las decisiones judiciales objeto de reproche, está
consagrado  en el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011[168],
que además constituye el único desarrollo sobre la materia en vigencia del Acto
Legislativo 01 de 2005, y que estableció de forma expresa que el recurso al que
alude el referido artículo 20, “deberá presentarse dentro de los cinco (5) años
siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que
ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del
perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio.”.
Sin embargo, a pesar de que dicha norma establece
el término de 5 años contados a partir de la ejecutoria de la providencia
judicial para incoar el mecanismo de la revisión, la Sala Plena de esta
Corporación, en la sentencia SU-427 de 2016[169], consideró que la
contabilización de dicho término “no puede servir como referente para
determinar la caducidad respecto a la UGPP, en atención al estado de cosas
inconstitucional que afrontaba Cajanal[170]”[171],
motivo por el cual, estimó “pertinente  entender que el plazo para acudir a
dicho instrumento debe iniciarse a contar no antes del día en que la demandante
[la UGPP] asumió las funciones de esta última empresa [Cajanal],
es decir, con posterioridad al 12 de junio de 2013”[172].
Ahora bien, frente a la legitimación para
formular el recurso de revisión en cuestión, el Acto Legislativo 01 de 2005 no
reguló la titularidad para interponerlo, razón por la cual, “debe entenderse
que recae, además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza
de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones
periódicas reconocidas de manera irregular, pues son las primeras instituciones
llamadas dentro del sistema pensional a velar por su buen funcionamiento financiero[173]”[174].
Así las cosas, en lineamiento con lo explicado en la sentencia SU-427 de 2016[175],
ante la existencia de
otro mecanismo judicial como lo es el recurso de revisión consagrado en el
artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en principio, las acciones de tutela
interpuestas por la UGPP para cuestionar decisiones judiciales en las que
presuntamente se haya reconocido una prestación pensional con abuso del derecho
o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y
laudos arbitrales válidamente celebrados, son improcedentes al tenor del artículo 86
superior.
Sin embargo, en dicha sentencia de unificación esta Corte
consideró que “la afectación del erario público con ocasión de una
prestación evidentemente reconocida con abuso del derecho tiene la vocación de
generar un perjuicio irremediable a las finanzas del Estado, las cuales se
utilizan para garantizar, entre otros, el derecho a la seguridad social de los
colombianos, por lo que en casos de graves cuestionamientos jurídicos frente a
un fallo judicial que impone el pago de prestaciones periódicas a la UGPP, el
amparo será viable con el fin de verificar la configuración de la irregularidad
advertida y adoptar las medidas respectivas” [176].
Por lo anterior, “[a]nte la existencia de dicho recurso de revisión, en principio, las
acciones de tutela interpuestas por la UGPP contra providencias judiciales en
las que presuntamente se incurrió en un abuso del derecho en el reconocimiento
y/o liquidación de una prestación periódica son improcedentes, salvo en
aquellos casos en los que de manera palmaria se evidencie la ocurrencia de
dicha irregularidad”[177] (subrayas fuera del texto
original)”.
Dicho de otro modo,
aunque la UGPP, por
regla general, tiene que acudir al recurso de revisión previsto en el artículo
20 de la Ley 797 de 2003 cuando considere que en un caso concreto se configuran
las causales[178] de revisión dispuestas en el Acto
Legislativo 01 de 2005; la acción de tutela resulta procedente sólo si en el
reconocimiento de la prestación pensional reprochada se evidencia
palmariamente la ocurrencia de un abuso del derecho. Motivo por el cual, en
éste último evento “el
juez constitucional deberá dejar sin efectos las providencias judiciales que
avalaron el mismo, y disponer que se reajuste la prestación conforme al
ordenamiento jurídico constitucional. Sin embargo, deberá advertirle a la UGPP
que los efectos de la disminución en el monto de la prestación no regirán de
manera inmediata, sino que los mismos entraran a regir luego de trascurridos
seis meses contados a partir de la notificación de la resolución que sea
expedida por la entidad demandante en cumplimiento de la respectiva providencia
de tutela, así como que no habrá lugar al reintegro de sumas de dinero ya
percibidas”[179].
De esa manera, la Sala Plena de esta Corporación consideró que la
aplicación de dichas reglas, primeramente, no anula el principio de seguridad
jurídica, “pues si bien permiten que se controvierta una sentencia
ejecutoriada lo hacen, por regla general, a través de un mecanismo
especializado, cuya naturaleza precisamente es servir de instrumento procesal
para remediar decisiones injustas y, de manera excepcional, mediante la acción
de tutela en casos de palmarios abusos del derecho” (subrayas fuera del texto
original)[180].
En segundo lugar, no desconoce el
principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional, ya que le permite
a la UGPP acudir hasta el 11 de junio de 2018 ante la Corte Suprema o el
Consejo de Estado para controvertir las decisiones judiciales que considere
lesivas para el tesoro público y frente a las cuales no precedía recurso
alguno.
En tercer lugar, atiende al principio
general del derecho según el cual de la ilegalidad no se generan derechos y, en
esa medida, permite la operatividad del mecanismo previsto en el Acto
Legislativo 01 de 2005, el cual autoriza afectar la intangibilidad de las
sentencias ejecutoriadas para impedir que se mantengan situaciones irregulares
en desmedro del erario público. Y, finalmente, establece un período de gracia a
la persona beneficiaria de la prestación cuestionada para que no vea afectados
abruptamente sus derechos con ocasión del reajuste de la pensión como
consecuencia de la intervención excepcional del juez de tutela.
Ahora bien, resulta importante resaltar que esta Corporación
aclaró que cuando, para esos efectos, se utilizan los conceptos del abuso del
derecho[181]
y fraude a la ley, “no se trata de establecer la existencia de conductas
ilícitas o amañadas, sino del empleo de una interpretación de la ley que
resulta contraria a la Constitución y como resultado de la cual, la persona
accedió a una pensión, [ocasionando] una objetiva desproporción y falta
de razonabilidad en la prestación[182]”[183].
Así entonces, tal y como lo explicó la sentencia SU-427 de
2016[184],
es evidente de forma palmaria la ocurrencia de un abuso del derecho y,
en consecuencia, es permitida la irrupción del recurso de amparo como mecanismo
preferente, cuando, por ejemplo, una autoridad judicial, aduciendo aplicar los
beneficios del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley
100 de 1993, cuantifica o eleva el monto de una pensión con fundamento en una
vinculación laboral precaria que haya provocado el incremento considerable de
la asignación salarial, utilizada posteriormente como ingreso base para
liquidar la mesada pensional.
Ello, ya que “el cálculo del ingreso base de liquidación
bajo las reglas previstas en las normas especiales que anteceden al régimen de
transición, constituye la concesión de una ventaja que no previó el legislador
al expedir la Ley 100 de 1993, en la medida que el beneficio otorgado consiste
en la aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraba afiliado
el peticionario, pero solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo
de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, excluyendo el ingreso base de
liquidación (…) Lo anterior, evita que se reconozcan pensiones con abuso del
derecho, en especial, con fundamento en vinculaciones precarias derivadas de
encargos que buscan distorsionar la relación entre el monto de cotización y el
monto de la pensión ”[185].
Así pues, se evidencia de manera palmaria la ocurrencia de
un abuso del derecho cuando bajo el amparo de una tesis sobre las reglas de la
transición y del ingreso base de liquidación, se obtienen ventajas irrazonables
frente a la verdadera historia laboral del peticionario[186],
lo cual “suele presentarse en situaciones en las que servidores públicos
beneficiarios del régimen especial anterior a la Ley 100 y cobijados por la
transición, obtienen, en el último año de servicios, un incremento
significativo de sus ingresos que en realidad no corresponde con su vida
laboral, y por el contrario, representa un salto abrupto y desproporcionado en
los salarios recibidos en toda su historia productiva (…)”[187].
Por ende, conforme lo concluyó la Sala Plena de esta Corte
en la aludida sentencia de unificación, hay un abuso del derecho palmario
cuando los aumentos significativos de los ingresos del funcionario en sus
últimos años de servicio derivan en una pensión que no guarda ninguna relación
con los aportes que acumuló en su vida laboral, imponiéndole al Estado la
obligación de proveer un subsidio muy alto para poder pagar la pensión
reconocida.
Sin embargo, de acuerdo con lo expuesto en
dicha ocasión, es pertinente reiterar que para que un abuso del derecho se
avizore de forma ostensible, el aumento tiene que ser claramente
desproporcionado y debe ser evidente que no corresponda a la historia laboral
de la persona; motivo por el cual, estas hipótesis comúnmente están acompañadas
“de vinculaciones precarias al cargo en virtud del cual
se produce el aumento del ingreso base de liquidación, a través de figuras como
las suplencias en el caso de los Congresistas, el encargo en el caso de
Magistrados, y la provisionalidad, en los demás casos (…)”[188].
Así las cosas,
precisamente en esa oportunidad la Sala Plena de esta Corporación dejó sin
efectos las sentencias que estaba cuestionando la UGPP en sede de tutela, pues
encontró que las autoridades judiciales demandadas elevaron el monto de una
pensión en más del 300%,  sin tener en cuenta la reseñada hermenéutica del
régimen de transición consagrado en la Ley 100 de 1993[189],
lo cual derivó en un abuso del derecho  palmario, ya que se dispuso el aumento
de la prestación con fundamento en una vinculación precaria en encargo que tuvo
la señora María Margarita Aguilar Álzate como fiscal delegada ante un tribunal
superior de distrito judicial por 1 mes y 6 días, período en el cual se
incrementó considerablemente su asignación salarial y recibió una bonificación
por gestión judicial, que a la postre también fue tenida en cuenta para
efectuar la liquidación de la mesada prestacional.
Por el contrario, no se evidencia la existencia de un abuso
del derecho de forma protuberante o evidente y, por ende, la interposición de
la tutela no podría desplazar al mecanismo de revisión al que se ha aludido, en
los casos en los que no esté probado que el monto de la pensión hubiese
aumentado desproporcionadamente con ocasión de una vinculación laboral
precaria, y, por tanto, no esté acreditado que la liquidación de esa prestación
no hubiere guardado relación con los aportes que la persona acumuló durante su
historia laboral.
Asimismo, la tutela tampoco puede relevar al mecanismo de
revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003; cuya
interposición, se reitera, ha sido extendida para las causales contempladas en
el Acto Legislativo 01 de 2005[190]; cuando la UGPP alegue que una
prestación pensional fue reconocida judicialmente  desatendiendo los requisitos
establecidos en una convención colectiva de trabajo o en la ley, y dicho
reconocimiento pudiere estar supeditado a varias interpretaciones
constitucionalmente admisibles sobre el mismo tema, o sustentado en la
jurisprudencia vigente, ya que, no sólo no existiría evidencia palmaria de un
abuso del derecho por parte del operador jurídico, sino que además tampoco se
podría alegar un
actuar arbitrario y caprichoso por parte de la autoridad judicial accionada y,
por ello, la acción de tutela sería improcedente en respeto de los principios
constitucionales de autonomía e independencia judicial[191].
De esa forma, el amparo constitucional no es procedente
cuando la UGPP reprocha una sentencia argumentando que la mima desatendió la
ley o una convención colectiva al reconocer una pensión, siempre que, tanto la
postura de la entidad actora como la de la autoridad judicial accionada, resulten
razonables y respondan a una argumentación sólida que no pueda tildarse de
arbitraria, pues ambas cumplirían con las cargas mínimas de racionabilidad, proporcionalidad
y razonabilidad, enmarcándose la resolución de dicho conflicto dentro de la
autonomía e independencia que tiene el juez natural para decidir la
controversia propuesta a través del mecanismo de revisión arriba aludido.
Así por ejemplo, en la sentencia T-513 de 2016[192],
la Sala Cuarta de Revisión de esta Corte conoció dos casos análogos a los que se
estudian en esta oportunidad dentro de los expedientes T-5.496.650, T-5.510.159
y T-5.548.278; y en los que tuvo que examinar si la acción de tutela interpuesta
en esa ocasión por la UGPP era procedente para controvertir los fallos proferidos
el 17 y 30 de octubre de 2003 por los Juzgados Séptimo Laboral del Circuito de
Cartagena y Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá, respectivamente, que condenaron
al Instituto Nacional de Vías a pagar, de forma vitalicia, la diferencia entre
el monto de las pensiones de vejez reconocidas por CAJANAL y el valor de las
pensiones convencionales otorgadas por el INVIAS a los señores Gregorio
Gutiérrez Villero y Patrocinio Ramírez Suárez.
En dicha ocasión, lo que la UGPP cuestionó fue justo la
interpretación supuestamente inconstitucional que hicieron las autoridades
judiciales accionadas de la convención colectiva de trabajo suscrita por el
Ministerio de Obras Públicas y Transporte, en la que, según lo adujo la entidad
actora, se estipuló que la prestación convencional reconocida a los señores Patrocinio y
Gregorio, se pagaría solo“hasta
el momento mismo en que el trabajador cumpla la edad requerida por la Caja
Nacional de Previsión Social para el reconocimiento de la pensión vitalicia de
jubilación y cuatro (4) meses más”. Razón
por la cual, la entidad accionante consideró que en aquellos casos los Jueces Séptimo Laboral del Circuito
de Cartagena y Diecisiete
Laboral del Circuito de Bogotá, alegaron indebidamente el principio de favorabilidad y acogieron la
postura que estimaron más provechosa para los pensionados, dejando de lado el
claro y genuino sentido de la convención colectiva.
Sin embargo, la Sala Cuarta de Revisión se abstuvo de
enjuiciar esa hermenéutica,  pues encontró que en los asuntos objeto de
análisis la acción de tutela no superaba los presupuestos generales de
procedibilidad, en particular, el de subsidiariedad. Puntualmente, la Sala
consideró que “aun cuando el INVIAS, en su oportunidad, no haya utilizado
los recursos legales previstos en su favor contra las sentencias acusadas,
actualmente, como lo advirtió la Sentencia de Unificación 427 de 2016 proferida
por esta Corporación, la UGPP cuenta con otro mecanismo judicial, de estirpe
constitucional, como lo es el recurso extraordinario de revisión consagrado en
el artículo 20 de la Ley 797 de 2003”[193], para cuestionar las decisiones
judiciales reprochadas en dicha ocasión.
De esa forma, aunque se concluyó que en esos casos la
acción de tutela era improcedente en la medida en que la UGPP cuenta con aquel
recurso judicial en los términos que la
jurisprudencia de esta Corte lo ha evidenciado, la Sala también advirtió que las autoridades
judiciales demandadas no promovieron la consulta de los fallos emitidos,
a pesar de que, a juicio de la tutelante, de conformidad con el artículo
69[194]
del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, dicha consulta resultaba imperiosa. Razón por la cual, estimó que el
Consejo Superior de la Judicatura debía, primero, indagar sobre las razones por
las cuales los Jueces Séptimo Laboral del
Circuito de Cartagena y Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá no tramitaron ante
el Tribunal correspondiente la consulta de las sentencias acusadas y, segundo, evaluar
esos motivos y adelantar la investigación disciplinaria correspondiente si
llegare a encontrar mérito para ello[195].
Finalmente, debido a que, como ya se dilucidó, la UGPP cuenta con un medio de defensa judicial distinto a la
tutela para cuestionar las sentencias que
supuestamente han reconocido pensiones con abuso del derecho o sin el
cumplimiento de los requisitos legales o
convencionales, esta Sala resalta que, en lineamiento con los dispuesto en la
sentencia SU-427 de 2016[196], la acción de amparo
constitucional procede cuando el juez advierte que, de forma evidente,
desproporcionada o protuberante, se configura un yerro que ocasiona un abuso
del derecho en el reconocimiento de una prestación pensional que genera la
afectación actual e inminente del sistema general de pensiones y de las
expectativas que tienen los otros afiliados en obtener su derecho pensional y acceder
a la cobertura del sistema.
En ese sentido, el hecho de que la acción de tutela se active como
mecanismo preferente atiende a la necesidad de que el juez
constitucional adopte medidas urgentes, inmediatas e impostergables, cuando
advierta que se está en presencia de una afectación actual e inminente que
perjudique el sistema general de pensiones o que constituya un atentado contra
las expectativas pensionales y la cobertura de los demás afiliados al sistema,
y que por ende haga que la acción de tutela desplace la autonomía e
independencia que tiene el juez natural para decidir la controversia propuesta
a través del mecanismo de revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797
de 2003.
Por tanto, en aquellos casos en los que la
UGGP acuda a la tutela para cuestionar providencias judiciales invocando las
causales del Acto Legislativo 01 de 2005[197], el mecanismo de amparo
constitucional resulta improcedente si con su interposición no se busca
contrarrestar un yerro que de forma palmaria, desproporcionada o protuberante
ocasione un abuso del derecho en el reconocimiento de la prestación pensional,
del cual se desprenda una afectación actual e inminente del sistema general de
pensiones, o un atentado contra las expectativas y la cobertura de los demás
afiliados cuando pretendan acceder a un derecho pensional, que a su vez
requiera medidas urgentes, inmediatas e impostergables para conjurar aquella
situación.
5. Análisis de los casos en concreto
Con fundamento en las consideraciones precedentes, esta
Sala abordará los casos acumulados, y tendrá que comenzar analizando si en los
asuntos objeto de estudio están acreditadas las causales genéricas de
procedencia de la acción de tutela contra las providencias judiciales que
reprochó la UGPP.
De esa manera, en relación con la configuración de la primera de dichas
causales genéricas, esta Sala observa que los casos bajo estudio son de
evidente relevancia constitucional, primero, como quiera que, por lo menos en los
expedientes T-5.496.650 y T-5.510.159, las autoridades judiciales accionadas
supuestamente no consultaron los
elementos del debido proceso constitucional[198] y
vulneraron el derecho de acceso a la administración de justicia luego de no
promover el trámite de la consulta de las sentencias cuestionadas, anulando o
restringiendo con ello el equilibrio procesal entre las partes y otras
oportunidades de contradicción dentro del trámite judicial; y, segundo, ya que
en todos los casos la entidad actora, a la luz de los dispuesto en el artículo
48 superior, persigue
la garantía efectiva de la sostenibilidad financiera del sistema pensional, y la
protección de los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad del
Sistema de Seguridad Social Integral, presuntamente trasgredidos como consecuencia de providencias
judiciales que han cobrado firmeza.
En suma, la Sala reitera que los asuntos acumulados en esta
oportunidad tienen relevancia constitucional, puesto que, por una parte, versan
sobre la posible vulneración del núcleo básico de los derechos fundamentales al
debido proceso[199] y al acceso a la administración de
justicia[200]
de la UGPP y, por otro lado, plantean una tensión entre los principios
superiores de seguridad jurídica y aquellos que guían la prestación de la
seguridad social[201] y buscan asegurar, entre otras cosas,
la sostenibilidad financiera del sistema pensional, tal y como lo consagra la
Carta Política.
No obstante, para determinar si se han
agotado todos los medios de defensa judicial existentes, esta Sala se debe
referir a cada caso dependiendo de la controversia que haya planteado la
entidad actora, ya que, tal y como se explicó en esta sentencia, ante la
existencia del recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de
2003, las acciones de tutela interpuestas por la UGPP contra providencias
judiciales son improcedentes cuando se alegue la configuración de las causales
de revisión dispuestas en el Acto Legislativo 01 de 2005, salvo que en el
reconocimiento de la prestación pensional cuestionada se evidencie,
palmariamente, la ocurrencia de un abuso del derecho, pues, se repite, “la
afectación del erario público con ocasión de una prestación evidentemente
reconocida con abuso del derecho tiene la vocación de generar un perjuicio
irremediable a las finanzas del Estado”[202].
En ese orden de ideas, esta Sala pasará a
realizar aquel análisis, dependiendo del objeto de la discusión propuesta por
la UGPP en los casos acumulados.
5.1. Expedientes T-5.504.130,
T-5.512.282 y T-5.550.148
En estos tres casos la UGPP consideró
que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en distintos yerros,
luego de ordenar ajustar las pensiones reconocidas por CAJANAL a la señora
Francia Elena Martínez y a los señores Luis Alberto Vera y Joaquín Peña, con
base en el ingreso base de liquidación establecido en los regímenes anteriores
a la Ley 100 de 1993 en los que estaban afiliados dichas personas, por ser acreedoras
de los beneficios de la transición que consagró el artículo 36 de dicha Ley.
Así las cosas, como quiera que, a la luz
de lo alegado por la entidad actora, los operadores jurídicos ordenaron el
reconocimiento de la liquidación de las pensiones sin el cumplimiento de los
requisitos establecidos en el artículo 21 y en el inciso 3 del artículo 36 de
la Ley 100 de 1993, la Sala evidencia que la UGPP podría acudir al recurso de revisión previsto
en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 en los términos explicados en esta
providencia, teniendo en cuenta que, conforme se dijo en la sentencia SU-427 de
2016[203],
la entidad está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de
Estado, según corresponda, e interponer dicho recurso, con el propósito de
cuestionar las decisiones judiciales reprochadas, en el entendido de que el término
de caducidad de cinco años de aquel mecanismo no podrá contabilizarse desde
antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual la UGPP asumió la defensa
judicial de los asuntos que tenía a cargo CAJANAL.
Por ello, ante la existencia de aquel recurso de revisión,
esta Sala considera que las acciones de tutela de la referencia, interpuestas
por la UGPP contra las providencias judiciales en las que presuntamente se
reconoció la liquidación de una prestación periódica sin el cumplimento de los
requisitos legales, son improcedentes, salvo aquella que está consignada en el
expediente T-5.550.148, pues en ese caso, a diferencia de los otros dos[204],
esta Sala sí advierte, de manera palmaria, la ocurrencia de un abuso del
derecho en aquel reconocimiento, y ello permite la irrupción del recurso de
amparo como mecanismo preferente en el sub judice, ya que el Juzgado
Administrativo del Circuito de Leticia elevó el monto de la pensión del señor
Peña Motta con fundamento en una vinculación laboral precaria que provocó el
incremento considerable de la asignación salarial, utilizada posteriormente por
el operador jurídico como ingreso base para liquidar la mesada pensional.
En ese orden de ideas, el aumento significativo de los
ingresos del señor Joaquín Peña en su último año de servicio, exactamente en
los últimos 50 días,  deriva en una pensión que no guarda ninguna relación con
los aportes que acumuló en su vida laboral, y el aumento que ello produjo
cuando se reliquidó la prestación pensional es claramente desproporcionado y
resulta evidente que no corresponda a su historia laboral.
En efecto, la Sala encuentra que producto de la providencia
que profirió el Juzgado Administrativo del Circuito de Leticia, se elevó el
monto de la pensión reconocida al señor Peña Motta de $2,745,509.50 pesos
m/cte. a $4,288,445 pesos m/cte. con fundamento en una vinculación precaria que
tuvo como Juez Civil del Circuito de Leticia por 1 mes y 20 días, período en el
cual se incrementó considerablemente su asignación salarial[205],
que a la postre también fue tenida en cuenta para realizar la liquidación de la
mesada prestacional.
Ello, pues en los últimos 50 días de servicio el señor
Joaquín Peña obtuvo un
incremento significativo de sus ingresos que en realidad no corresponde con su
vida laboral y, por el contrario, evidentemente representa un salto
desproporcionado respecto de los salarios recibidos en toda su historia
productiva, ya que después de 1985 se desempeñó como juez en distintos juzgados
municipales, razón por la cual, esa vinculación precaria como juez civil con
categoría del circuito derivó en una pensión que no guarda ninguna relación con
los aportes que acumuló en su historia laboral.
En consecuencia,  y a la luz de lo dispuesto en la sentencia
SU-427 de 2015[206], en el presente caso esta Sala
proseguirá con el análisis de los demás requisitos genéricos de procedencia de
la acción de tutela contra la providencia judicial objeto de reproche y, de
antemano, mencionará que el amparo interpuesto por la UGPP en el proceso de la referencia
cumple con los otros presupuestos generales de procedibilidad, toda vez que:
(i) La entidad actora no adujo una irregularidad procesal que haga necesario demostrar su
incidencia directa en la decisión, comoquiera que alegó la presunta
configuración de un defecto sustantivo, pues planteó que hubo una indebida
interpretación de las normas aplicadas para determinar el ingreso base de
liquidación utilizado para resolver la demanda de reliquidación de la pensión
del señor Peña Motta, y aunque en la Resolución que el señor Peña Motta demandó
ante la jurisdicción contencioso administrativa CAJANAL liquidó la prestación
pensional tal y como la UGPP considera acertado, en aquel trámite judicial no
era posible que la citada Unidad hubiere advertido ese yerro, pues si bien esta
entidad se creó en la Ley
1151 de 2007 y la sentencia cuestionada data de mayo de 2008, sólo desde junio
de 2013 asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo CAJANAL, quien
a su vez afrontaba un estado de cosas inconstitucional reconocido por esta Corte en las sentencias T-068 de 1998[207]
y T-1234 de 2008[208], debido a un problema estructural de
ineficiencia e inoperancia administrativa.
(ii) Si bien la UGPP interpuso la tutela más de siete años
después de haber sido proferida la providencia objeto de reproche, el pleno de
esta Corte en la citada sentencia de unificación explicó que, tal y como varias
salas de revisión lo han sostenido, el estado de cosas inconstitucional decretado desde el año
1998 en relación con la administración del régimen de seguridad social de los
servidores públicos a cargo de CAJANAL y el desorden administrativo existente
en la entidad, le permite a la Corporación verificar la existencia de una serie
de circunstancias especialísimas que privaron a la institución de la
posibilidad de agotar o utilizar en un menor tiempo o en término todos los mecanismos
de defensa establecidos en el sistema normativo para salvaguardar los recursos
del sistema y con ello garantizar las prerrogativas prestacionales de sus
afiliados.
Igualmente, explicó que en varias oportunidades se ha
advertido que el juez constitucional no puede ser ajeno al hecho de que una
afectación grave de los ingresos y recursos del sistema de seguridad social no
sólo perjudica la estabilidad financiera de la entidad administradora, sino
también los derechos prestacionales de sus afiliados, por lo que es imperiosa
su intervención para subsanar las irregularidades advertidas por las
autoridades públicas y garantizar con ello las prerrogativas de los
beneficiaros, quienes no deben asumir la negligencia de las instituciones
establecidas para gestionar los intereses de los regímenes pensionales y de
salud, máxime cuando se trata de obligaciones que implican pagos periódicos y
tienen la vocación de causar perjuicios permanentes en el tiempo, como ocurre
por ejemplo con las mesadas pensionales reconocidas con interpretaciones
abusivas del derecho.
Motivo por el cual, unificó su jurisprudencia aclarando que
si bien en estos casos la inmediatez en la interposición del amparo busca
preservar el principio de seguridad jurídica, la aplicación de las reglas
establecidas por la Corte en la citada sentencia de unificación, ampliamente explicadas
a los largo de esta providencia, no anula aquel principio, pues si bien permite
que se controvierta una sentencia ejecutoriada, lo hace, por regla general, a
través de un mecanismo especializado, cuya naturaleza precisamente es servir de
instrumento procesal para remediar decisiones injustas y, de manera
excepcional, como ya se dijo, mediante la acción de tutela en casos de palmarios
abusos del derecho.
Asimismo, la aplicación de dicha regla
atiende al
principio general del derecho según el cual de la ilegalidad no se generan
derechos, y permite la operatividad del mecanismo previsto en el Acto
Legislativo 01 de 2005, el cual autoriza afectar la intangibilidad de las
sentencias ejecutoriadas para impedir que se mantengan situaciones irregulares
en desmedro del erario público, así como responde a la situación especial de
ineficiencia e inoperancia administrativa que enfrentó CAJANAL.
(iii)
El fallo cuestionado no es de tutela, ya que se profirió con ocasión de una
acción de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió el señor Peña
Motta en la jurisdicción contencioso administrativa.
Ahora
bien, debido a que se constató que el recurso de amparo presentado por la UGPP en
este caso satisface los requisitos generales de procedencia, la Sala estudiará la
posible configuración de un defecto sustantivo en la decisión judicial
controvertida, con base en los elementos de juicio que se abordaron en el
capítulo anterior.
Para ello, en menester recordar que en la presente acción
de tutela la UGPP cuestiona la sentencia dictada por el Juzgado Administrativo
del Circuito de Leticia el 13 de mayo de 2008. En concreto, la entidad
demandante considera que dicha autoridad judicial incurrió en un defecto
sustantivo por la indebida interpretación de las normas aplicadas para
determinar el ingreso base de liquidación utilizado al momento de ordenar la
reliquidación pensional pretendida por el señor Joaquín Humberto Peña.
Al respecto, la Sala considera que la sentencia cuestionada
efectivamente incurrió en un defecto sustantivo, por cuanto:
(i) Hay certeza de que, por ejemplo, el señor Peña Motta en
razón a su edad es beneficiario del régimen de transición, por lo que su
pensión de vejez, tal y como lo establece el artículo 36 de la Ley 100 de 1993,
debía reconocerse aplicando el régimen prestacional de la Rama Judicial (Decreto
546 de 1971) pero solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de
servicios y tasa de reemplazo, excluyendo el ingreso base de liquidación.
(ii) La autoridad
demandada reajustó la pensión de vejez del señor Peña Motta teniendo en cuenta
el ingreso base de liquidación del régimen especial cuando debieron utilizar
los parámetros del sistema general.
(iii) El reajuste
de la pensión de vejez del señor Joaquín Humberto Peña Motta se efectuó sin
tener en cuenta la reseñada hermenéutica del artículo 36 de la Ley 100 de 1993,
lo cual derivó en un abuso del derecho, pues generó el aumento de la prestación
pensional de $2,745,509.50 pesos m/cte. a $4,288,445 pesos m/cte., es decir, en
más del 50%, con fundamento en una vinculación precaria que tuvo el mencionado
ciudadano como juez civil del circuito por 1 mes y 20 días, período en el cual
se incrementó considerablemente su asignación salarial, que a la postre también
fue tenida en cuenta para efectuar la liquidación de la mesada prestacional.
Por lo anterior, la Sala revocará las decisiones de
instancia, concederá el amparo constitucional invocado por la UGPP y, en
consecuencia:
(i) Dejará sin efectos la sentencia proferida por el
Juzgado Administrativo del Circuito de Leticia el 13 de mayo de 2008, con
ocasión de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió el
señor Joaquín Humberto Peña Motta contra CAJANAL.
(ii) Dispondrá que la UGPP, en el término de 15 días
contados a partir de la notificación de esta providencia, deberá reliquidar la
pensión reconocida a Joaquín Humberto Peña Motta teniendo como ingreso base de
liquidación el promedio de los ingresos percibidos por la afiliado en los diez
últimos años de servicio, incluyendo los factores salariales sobre los cuales
se realizaron efectivamente cotizaciones.
(iii) Advertirá a la UGPP que la disminución de la mesada
pensional reconocida al señor Joaquín Humberto Peña Motta no tendrá efectos de
manera inmediata, sino que los mismos entraran a regir luego de trascurridos
seis meses contados a partir de la notificación de la resolución que sea
expedida por la entidad demandante en cumplimiento de esta providencia, así
como que no habrá lugar al reintegro de sumas de dinero ya percibidas.
Por lo demás, en relación con los expedientes T-5.504.130
y T-5.512.282, esta Sala reitera que la UGPP está legitimada para
acudir ante el Consejo de Estado y promover  el recurso de revisión consagrado
en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003; cuya interposición ha sido extendida
para las causales contempladas en el Acto Legislativo 01 de 2005[209],
en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo
no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual
la referida entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo
CAJANAL.
5.2. Expedientes T-5.496.650, T-5.510.159
y T-5.548.278
En estos tres casos la UGPP consideró
que las autoridades judiciales demandadas, al apelar a la figura de la compartibilidad
pensional entre la pensiones convencionales reconocidas por el INVIAS y las
pensiones de vejez pagadas por CAJANAL, desconocieron que, tal y como se acordó
en la Convención Colectiva de Trabajo  pactada entre el Ministerio de Obras
Públicas y Transporte y sus organizaciones sindicales (cuyo alcance y vinculación son de
obligatorio cumplimiento), la pensión convencional no era vitalicia, pues tenía un carácter
temporal y estaba condicionada al reconocimiento de la pensión legal de vejez
por parte de CAJANAL.
Sin embargo, la Sala estima que
en estos casos la tutela no puede desplazar al  mecanismo de revisión consagrado en el
artículo 20 de la Ley 797 de 2003; cuya interposición, al ser extendida para
las causales contempladas en el Acto Legislativo 01 de 2005[210],
aplica en los asuntos objeto de estudio, debido a que, según la entidad actora,
se apeló a la compartibilidad de la pensión convencional sin el cumplimiento de
los requisitos establecidos en una convención colectiva de trabajo vinculante y
obligatoria, pero dicho reconocimiento estuvo supeditado a varias
interpretaciones constitucionalmente admisibles sobre el mismo tema o
sustentado en algunas providencias del órgano de cierre de la jurisdicción
ordinaria y, en consecuencia, no sólo no existiría evidencia palmaria de un
abuso del derecho por parte de las autoridades judiciales involucradas, sino
que además tampoco se podría alegar un actuar arbitrario y caprichoso de su parte y, por ello,
la acción de tutela en estos eventos se torna improcedente en respeto de los
principios constitucionales de autonomía e independencia judicial, enmarcándose la resolución de
dichos conflictos dentro del arbitrio que tiene el juez natural para decidir la
controversia propuesta a través del mecanismo de revisión arriba aludido.
En efecto, conforme lo explicaron algunos de los
operadores jurídicos accionados,  incluso había una dicotomía jurisprudencial al
momento de proferir las providencias judiciales que la UGPP reprocha en esta
oportunidad, pues la Corte Suprema de Justicia tenía providencias judiciales
enfrentadas en las que, así como reconocía la compartibilidad pensional en
casos análogos, también consideraba que la pensión reconocida por el INVIAS era
temporal[211].
Así entonces, las posturas de las
autoridades judiciales accionadas que apelaron a la compartibilidad pensional,
se basaron: (i) en principios como el de favorabilidad en materia laboral y pensional,
o el de progresividad en materia de seguridad social; (ii) en la aplicación analógica
de normas como el artículo 18 del Decreto 758 de 1990; (iii) en la importancia
de la protección de los derechos adquiridos y la imposibilidad de desmejorar
los mismos;  y (iv) en sentencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia
relacionadas con la compartibilidad pensional en asuntos semejantes.
Igualmente, se debe tener en cuenta que,
según lo corroboró la entidad actora, en la convención colectiva se acordó que
la pensión allí reconocida sería usufructuada por el trabajador hasta cuando
cumpliera la edad requerida por CAJANAL para el reconocimiento de la pensión
vitalicia de jubilación y cuatro meses más. Sin embargo, esta Sala advierte que,
por ejemplo, si bien el pago total de la pensión convencional no era vitalicio,
pues, se repite, la convención lo limitó a que la persona cumpliera la edad
requerida para poder acceder a la pensión legal de vejez y cuatro meses más,
dicho acuerdo convencional, al parecer, no dispuso expresamente qué pasaría con
la diferencia o el mayor valor, si lo hubiere, entre la pensión legal que
hubiese llegado a pagar CAJANAL y la que se venía cancelando a la persona en
virtud del pacto convencional.
En consecuencia, el amparo constitucional en
los casos objeto de estudio no es procedente, pues, tanto la postura de la
entidad actora como la de las autoridades judiciales accionadas, son razonables
y responden a una argumentación sólida que no pueda tildarse de arbitraria, ya
que ambas cumplen con las cargas mínimas de racionabilidad, proporcionalidad y
razonabilidad, enmarcándose la resolución de dichos conflictos dentro de la
autonomía e independencia que tiene el juez natural para decidir la
controversia propuesta a través del mecanismo de revisión del artículo 20 de la
Ley 797 de 2003; cuya interposición, se repite, ha sido extendida para las
causales contempladas en el Acto Legislativo 01 de 2005[212].
Así las cosas, y conforme se decidió en la sentencia T-513 de 2016[213], esta Sala considera que en los asuntos objeto de análisis
la acción de tutela es improcedente y la entidad actora cuenta con aquel
recurso de revisión para cuestionar las decisiones judiciales reprochadas, dado
que estaría legitimada para acudir ante la Corte Suprema de Justicia[214]
y promover ese mecanismo con el propósito de discutir si el reconocimiento de
la diferencia existente entre las pensiones convencionales y las pensiones
legales de vejez se produjo, o no, con abuso del derecho o sin el cumplimento
de los requisitos establecidos en la ley o en la respectiva Convención
Colectiva de Trabajo, en el entendido de que el término de caducidad de cinco
años de aquel mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 29 de diciembre
de 2014, fecha en la cual la UGPP empezó a asumir la función pensional que
estaba siendo administrada por el INVIAS.
En ese sentido, y muy en línea con lo que sostuvo la Sala
Plena de esta Corte en la sentencia SU-427 de 2016[215],
la aplicación de la regla arriba mencionada resulta constitucionalmente
admisible, por cuanto:
(i) No desconoce el principio de sostenibilidad financiera
del sistema pensional, pues le permite a la UGPP acudir hasta el 28 de diciembre
de 2019 ante la Corte Suprema de Justicia para controvertir las decisiones
judiciales que considere lesivas para el tesoro público.
(ii) Atiende al principio general del derecho
según el cual de la ilegalidad no se generan derechos y, en esa medida, permite
la operatividad del mecanismo previsto en el Acto Legislativo 01 de 2005, el
cual autoriza afectar la intangibilidad de las sentencias ejecutoriadas para
impedir que se mantengan situaciones irregulares en desmedro del erario público.
(iii) Responde al hecho de que hasta el año 2014,
por medio del Decreto 2350 del mismo año, se establecieron las reglas para la asunción de la función
pensional del INVIAS por parte de la UGPP y para el pago a través del Fondo de
Pensiones Públicas del Nivel Nacional, en virtud de las cuales la función pensional de los
liquidados Distritos de Obras Públicas que había sido administrada por el Instituto
Nacional de Vías, sería asumida por la Unidad Administrativa Especial de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social a
partir del 29 de diciembre de dicha anualidad.
Finalmente, aunque en el expediente T-5.548.278 la Sala
advierte que la sentencia proferida el 21 de mayo de 2004 por el Juzgado
Segundo Laboral del Circuito de Cartagena se consultó con el Tribunal accionado
aduciendo lo dispuesto en el artículo 69[216] del Código Procesal del Trabajo y la
Seguridad Social, y en el expediente T-5.512.891 la sentencia que la
UGPP reprocha también se remitió al Tribunal Superior de Barranquilla para que
se surtiera aquel grado de consulta, ello no ocurrió con los fallos de primera
instancia que cuestiona la entidad accionante dentro de los expedientes T-5.496.650
y T-5.510.159; motivo por el cual, teniendo en cuenta lo explicado en la
sentencia T-513 de 2016[217], también se ordenará compulsar copias
de esta providencia a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del  Consejo
Superior de la Judicatura[218], para que, primero, indague sobre las
razones por las cuales los Jueces Cuarto Laboral del Circuito de Ibagué y Cuarto Laboral del Circuito de Cúcuta no
tramitaron el grado de
jurisdicción de consulta respecto de las sentencias acusadas y, segundo, evalué
esos motivos y adelante la investigación disciplinaria correspondiente si
encuentra mérito para ello.
5.3. Expedientes T-5.512.891 y
T-5.514.921
En relación con los dos expedientes de la referencia, esta
Sala considera que la acción de tutela es improcedente para ventilar las
controversias que plantea la entidad, ya que la UGPP está legitimada para
acudir ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, según corresponda,
y promover el recurso de revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de
2003; cuya interposición ha sido extendida para las causales contempladas en el
Acto Legislativo 01 de 2005[219], en el entendido de que el término de
caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes
del 12 de junio de 2013, fecha en la cual la referida entidad asumió la defensa
judicial de los asuntos que tenía a cargo CAJANAL.
En el expediente T-5.514.921, dicha decisión obedece a que:
(i) Tal y como ya se explicó en esta
providencia, por regle general, la UGPP tiene que acudir al recurso de revisión
previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 cuando considere que una pensión se
reconoció sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley, salvo
que la tutela resulte procedente cuando en el reconocimiento de la prestación
pensional reprochada se evidencie palmariamente la ocurrencia de un abuso del
derecho.
(ii) La UGPP consideró que el Tribunal
accionado reconoció la pensión Gracia al señor Guillermo Corzo sin que en su
caso estuviese acreditado el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley
114 de 1913, pues, según lo sostuvo la misma entidad actora, el señor Corzo
Lizarazo no tuvo un trabajo de docencia ni ejerció funciones de enseñanza, ya
que se desempeñó en un cargo administrativo en el Instituto Nacional Agrícola
de Santa Sofía, y su vinculación era del orden nacional.
(iii) En el caso concreto la Sala no
evidencia palmariamente la ocurrencia de un abuso del derecho, por cuanto ni
siquiera resulta claro o indiscutible que efectivamente se hayan desatendido los
requisitos legales, o que, sin equívoco alguno la UGPP posea la razón, pues,
por ejemplo, incluso CAJANAL, mediante la Resolución 000087 de enero 17 de
1995, reconoció que el señor Corzo prestó sus servicios desde 1963 por más de
veinte años, combinando tiempos de Normal con servicios prestados al Instituto
Agrícola de Santa Sofía como profesor de secundaria.
En esa medida, tal y como lo explicó la
sentencia C-479 de 1998[220], aunque: a)  la pensión Gracia “fue
concebida como una compensación o retribución en favor de los maestros de
primaria del sector oficial que percibían una baja remuneración y, por
consiguiente, tenían un poder adquisitivo precario y menor frente a aquellos
educadores cuyas prestaciones estaban a cargo de la Nación”; y b) “en
la ley 39 de 1903, que rigió la educación durante la mayor parte de este siglo [es
decir, del siglo XX], se estableció que la educación pública primaria
estaría a cargo de los departamentos o municipios, y la secundaria de la
Nación”; la presión de algunos movimientos de trabajadores del Estado
obligaron a la Nación a ampliar la pensión gracia a todos los docentes del
sector oficial, como una forma de reconocer la importante labor que cumplían;
razón por la cual, se expidió la Ley 116 de 1928, por medio de la cual se
extendió la pensión Gracia a los empleados y profesores de las Escuelas
Normales y los Inspectores de Instrucción Pública; y la Ley 37 de 1933, que
hizo extensiva dicha prestación a los maestros que hayan completado los años de
servicio señalados por la norma, en establecimientos de enseñanza secundaria.
Por ende, tampoco es ostensible que el reconocimiento
de la pensión por parte de la Sala Plena del Tribunal Administrativo demandado fuese
realizado producto de un desconocimiento arbitrario y caprichoso de la ley por
el hecho de afirmar que el demandante reunía los requisitos para acceder a la
pensión Gracia independientemente de que se haya desempeñado como profesor o
empleado de Normal y/o Maestro de Primera o Secundaria. Razón por la cual, en
este caso la acción de tutela es improcedente en respeto de los principios
constitucionales de autonomía e independencia judicial, enmarcándose la resolución de dicho
conflicto dentro del arbitrio que tiene el juez natural para decidir la
controversia propuesta a través del mecanismo de revisión arriba aludido
Mientras que en el expediente T-5.512.891, esa
misma decisión se adopta toda vez que:
(i) Tal y como lo explicó
la Sala en esta providencia, el hecho de que la acción de tutela se active como
mecanismo preferente cuando el juez advierta que, de forma evidente,
desproporcionada o protuberante, se configura un yerro que ocasiona un abuso
del derecho en el reconocimiento de una prestación pensional, se debe a que
efectivamente ello puede generar una afectación actual e inminente del sistema general
de pensiones y de las expectativas que tienen los otros afiliados en obtener su
derecho pensional y acceder a la cobertura del sistema.
Motivo por el cual, en los casos en los que la UGGP
acude a la tutela para cuestionar providencias judiciales invocando las
causales del Acto Legislativo 01 de 2005[221], el mecanismo de amparo
constitucional resulta improcedente si con su interposición no se busca
contrarrestar un yerro que, de forma palmaria, desproporcionada o protuberante,
ocasiona un abuso del derecho en el reconocimiento de la prestación pensional,
del cual se desprenda una afectación actual e inminente del sistema general de
pensiones, o un atentado contra las expectativas y la cobertura de los demás
afiliados cuando pretendan acceder a un derecho pensional, que a su vez
requiera medidas urgentes, inmediatas e impostergables para conjurar aquella
situación.
(ii) Aunque en sede de tutela la UGPP
cuestionó la sentencia[222] que concedió la pensión sanción,
argumentando que supuestamente no se cumplían los requisitos de la ley
aplicable al caso para efectos de evaluar la procedencia de dicha prestación; posteriormente
CAJANAL, mediante la Resolución 4910 de 2006, reconoció al señor Sabalza
Estrada el pago de la pensión de vejez, la cual, para la fecha en la que se
formuló el amparo, era la única prestación que FOPEP estaba cancelando a aquel
ciudadano.
(iii) Al no estar incluido en nómina el
pago de la pensión sanción cuando la acción de tutela se interpuso, no existe
la necesidad de que el juez constitucional adopte medidas urgentes, inmediatas
e impostergables, pues no se está en presencia de una afectación actual e
inminente que perjudique el sistema general de pensiones o que constituya un
atentado contra las expectativas pensionales y la cobertura de los demás afiliados
al sistema, y que por ende haga que la acción de tutela desplace la autonomía e
independencia que tiene el juez natural para decidir la controversia propuesta
a través del mecanismo de revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797
de 2003.
5.4. Expediente T-5.491.837
En el proceso de la referencia, la entidad actora advirtió
que los fallos de primera y segunda instancia proferidos en un trámite de
tutela produjeron el pago de dos pensiones a favor del señor Sánchez Pérez, a
pesar de que dicha persona tendría que devengar solo una mesada pensional de
carácter compartido, en la que la UGPP debe cubrir únicamente la diferencia entre
la pensión de jubilación que devengó por ser un funcionario de seguridad social
que prestó sus servicios al ISS, y el valor de la pensión de vejez que le
reconoció Colpensiones.
En ese orden de ideas, a pesar de que la acción de amparo
contra providencias judiciales es improcedente si las sentencias reprochadas
son proferidas en el trámite de una tutela, esta
Sala observa que en el presente caso se concretan los presupuestos necesarios
para interpretar y modular los efectos del fallo de tutela proferido el 7 de
julio de 2015 por el Juzgado Primero Penal del Circuito para Adolescentes con
Función de Conocimiento de Pereira, y confirmado el 15 de octubre de dicho año
por la Sala No. 1 de Asuntos Penales para Adolescentes del Tribunal Superior de
la misma ciudad.
Pues, de lo contrario, existiría una
circunstancia compleja e irregular que si se prolonga en el tiempo atentaría
contra los derechos de terceros y de la comunidad en general, por cuanto dichas
sentencias dejaron en firme de forma indefinida el reconocimiento de una pensión
de jubilación que no es compatible, pero si compartible[223],
con la pensión de vejez que reconoció Colpensiones al señor Sánchez Pérez. De
modo que, si no se modulan e interpretan los efectos de dichos fallo, su
cumplimiento ocasionaría una afectación de los fondos del sistema pensional, de
los recursos públicos y de las personas beneficiarias de
prestaciones periódicas reconocidas por la UGPP, ya que se pagarían de
forma simultanea las dos pensiones a favor del mismo afiliado, a pesar de que
sólo es viable el pago de una mesada pensional de carácter compartido.
En efecto, al señor Delaskar Sánchez  se
le otorgó la pensión de jubilación prevista en el artículo 19 Decreto 1653 de
1977, el cual disponía que el funcionario de seguridad social que, como el
señor Sánchez Pérez, fuese de sexo masculino, hubiese prestado servicios
durante 20 años continuos o discontinuos al ISS y hubiere llegado a la edad de
55 años, tendría derecho al reconocimiento de una pensión vitalicia de
jubilación.
Sin embargo, tal y como lo consagró la
misma disposición normativa, cuando hubiere lugar a la acumulación de las
pensiones de jubilación y de retiro por vejez, por ningún motivo podría
recibirse, por uno y otro concepto, más del 100% del monto de la pensión de
jubilación, y el monto de ésta última solo sería equivalente a la diferencia
entre su valor y el valor de la pensión de vejez.
Por lo anterior, la Resolución mediante la
cual el ISS reconoció al señor Delaskar la referida pensión de jubilación,
estableció que el pago de la dicha prestación se efectuaría hasta cuando el señor Sánchez Pérez
acreditara los requisitos exigidos en el Régimen de Prima Media con Prestación
Definida para el otorgamiento de la pensión de vejez, momento a partir del cual
el “ISS patrono” sólo cancelaría la diferencia producto de restar a la
pensión de jubilación, la de vejez, ajuste que se produciría de forma
automática en la nómina de pensionados del “ISS patrono”.
De esa manera, después de que Colpensiones le informó a la UGPP
que había sido reconocida una pensiones de vejez al señor Delaskar Sánchez, la
entidad actora procedió a ajustar la mesada de la pensión de jubilación, con el
fin de cancelar solamente la diferencia proveniente de restar a dicha prestación,
la pensión de vejez cancelada por Colpensiones, lo que arrojó un valor de
$911,331.
Sin embargo, el señor Sánchez interpuso el amparo advirtiendo que
la UGPP había disminuido su mesada de forma sorpresiva en aproximadamente un
70%, quedando reducida a dicho valor. Motivo por el cual, el Juzgado Primero Penal
del Circuito para Adolescentes con Función de Conocimiento de Pereira, y la
Sala No. 1 de Asuntos Penales para Adolescentes del Tribunal Superior de la
misma ciudad, con el fin de asegurar el mínimo vital de aquel ciudadano, ordenaron
dejar sin efectos la resolución por medio de la cual la UGPP había ajustado la
mesada de la pensión de jubilación atendiendo a que, como se dijo, el señor
Sánchez solo puede percibir el pago de una mesada pensional de carácter
compartido, en el que la UGPP únicamente debe cancelar la diferencia entre la pensión
de jubilación que venía recibiendo el señor Delaskar y la de vejez que
posteriormente Colpensiones le reconoció.
En ese sentido, si bien dichas autoridades
judiciales resaltaron que, mientras tanto, las cosas debían volver al estado
anterior y la UGPP, asumiendo funciones misionales del ISS en calidad de
empleador, tenía que continuar pagando todo el valor de la pensión de
jubilación; la Sala advierte que el alcance de dicha orden es temporal y su
duración no se debe interpretar de forma indefinida, pues sólo puede tener
efectos hasta que Colpensiones ingrese en la nómina la pensión de vejez del
señor Sánchez Pérez para que le sea efectivamente cancelada, pues en ese evento
el mínimo vital del señor Delaskar ya no se vería afectado y su mesada no sufriría
disminución alguna, toda vez que recibiría la pensión ordinaria de vejez pagada
por Colpensiones, y la diferencia producto de restar a la pensión de jubilación,
la de vejez, cuyo valor fue incluido en la nómina de pensionados en mayo de
2015 y ascendió a $911,331 m/cte.
En consecuencia, aunque se declarará
improcedente el amparo interpuesto por la UGPP contra los fallos de tutela
objeto de reproche, la Sala modulará e interpretará los
efectos de dichas decisiones en los términos arriba señalados.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- CONFIRMAR, por las razones expuestas
y en los términos de esta providencia, la sentencia del 11 de marzo de 2016
proferida por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, a
través de la cual se confirmó el fallo dictado por la Sala de Decisión de
Tutela Número 1 de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia el
28 de enero de 2016, dentro del expediente T-5.491.837.
SEGUNDO.- DECLARAR que el amparo concedido en sede de primera y
segunda instancia por el Juzgado Primero Penal del Circuito para Adolescentes con
Función de Conocimiento de Pereira y la Sala Número 1 de Asuntos Penales para
Adolescentes del Tribunal Superior de la misma ciudad, mediante los fallos de
tutela dictados el 7 de julio de 2015 y el 15 de octubre de dicho año,
respectivamente, se
entenderá otorgado solo si el alcance de la orden por medio de la cual cobró
plena vigencia la Resolución RDP 015725 de mayo 20 de 2014 se concibe como una
medida temporal y su duración no se interpreta de forma indefinida, pues
dicha orden sólo puede tener efectos hasta que Colpensiones ingrese en la
nómina la pensión de vejez del señor Delaskar Sánchez Pérez para que le sea
efectivamente cancelada, pues en ese evento su mínimo vital ya no se vería
afectado y su mesada no sufriría disminución alguna, toda vez que recibiría la
pensión ordinaria de vejez pagada por Colpensiones, y la diferencia producto de
restar a la pensión de jubilación, la de vejez, cuyo valor fue incluido en la
nómina de pensionados en mayo de 2015 y ascendió a $911,331 m/cte
(T-5.491.837).
TERCERO.- CONFIRMAR, por las razones expuestas
y en los términos de esta providencia, la sentencia del 9 de marzo de 2016
proferida por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, a
través de la cual se confirmó el fallo dictado por la Sala Laboral del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Ibagué el 26 de enero de 2016, dentro del
expediente T-5.496.650.
CUARTO.- ORDENAR, por Secretaria General de
esta Corporación, compulsar copias de esta providencia a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria
del Consejo Superior de la Judicatura, para que, primero, indague sobre las
razones por las cuales el Juez Cuarto Laboral del Circuito de Ibagué no tramitó
el grado de jurisdicción de consulta respecto de la sentencia cuestionada por
la UGPP dentro del expediente  T-5.496.650 y,
segundo, evalué esos motivos y adelante la investigación disciplinaria
correspondiente si encuentra mérito para ello.
QUINTO.-
CONFIRMAR, por las razones
expuestas y en los términos de esta providencia, la sentencia del 10 de marzo
de 2016 proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, a través de la cual se confirmó el fallo
dictado por la Subsección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso
Administrativo de la misma Corporación el 18 de septiembre de 2015, dentro del
expediente T-5.504.130.
SEXTO.- CONFIRMAR, por las razones expuestas
y en los términos de esta providencia, la sentencia del 16 de marzo de 2016 proferida
por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, a través de la
cual se confirmó el fallo dictado por la Sala Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Cúcuta el 8 de febrero de 2016, dentro del expediente
T-5.510.159.
SÉPTIMO.- ORDENAR, por Secretaria  General  de
esta  Corporación,  compulsar copias de esta providencia a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria
del Consejo  Superior de la  Judicatura, para que, primero, indague sobre las
razones por las cuales el Juez Cuarto Laboral del Circuito de Cúcuta no tramitó
el grado de jurisdicción de consulta respecto de la sentencia cuestionada por
la UGPP dentro del expediente T-5.510.159 y,
segundo, evalué esos motivos y adelante la investigación disciplinaria
correspondiente si encuentra mérito para ello.
OCTAVO.- REVOCAR la sentencia del 10 de marzo de 2016 proferida
por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado, a través de la cual se confirmó el fallo dictado por la Subsección B
de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la misma
Corporación el 10 de diciembre de 2015, y, en su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE
la acción de tutela promovida por la UGPP dentro del expediente T-5.512.282,
por las razones expuestas y en los términos de esta providencia.
NOVENO.- CONFIRMAR, por las razones expuestas
y en los términos de esta providencia, la sentencia del 30 de marzo de 2016
proferida por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, a
través de la cual se confirmó el fallo dictado por la Sala Tercera de Decisión
Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla el 4 de
febrero de 2016, dentro del expediente           T-5.512.891.
DÉCIMO.- CONFIRMAR, por las razones expuestas
y en los términos de esta providencia, la sentencia del 31 de marzo de 2016
proferida por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, a través de la cual se confirmó el fallo dictado por la
Sección  Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la misma
Corporación el 10 de febrero de 2016, dentro del expediente T-5.514.921.
DÉCIMO PRIMERO.-
CONFIRMAR, por las razones expuestas y en los términos de esta
providencia, la sentencia del 19 de abril de 2016 proferida por la Sala de
Decisión de Tutelas Número 3 de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema
de Justicia, a través de la cual se confirmó el fallo dictado por la Sala de
Casación Laboral de la misma Corte el 20 de enero de 2016, dentro del
expediente T-5.548.278.
DÉCIMO SEGUNDO.- REVOCAR los fallos proferidos por la
Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
y la Subsección A de la Sección Segunda de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, los días 10
de diciembre de 2015 y 10 de marzo de 2016, respectivamente; y en su lugar, CONCEDER
el amparo constitucional invocado por la UGGPP dentro del expediente
T-5.550.148.
DÉCIMO TERCERO.- DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida por el
Juzgado Administrativo del Circuito de Leticia el 13 de mayo de 2008, dentro
del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor
Joaquín Humberto Peña Motta contra CAJANAL (T-5.550.148).
DÉCIMO CUARTO.- DISPONER que la UGPP, en el término de 15
días contados a partir de la notificación de esta providencia, deberá
reliquidar la pensión reconocida al señor Joaquín Humberto Peña Motta teniendo
como ingreso base de liquidación el promedio de los ingresos percibidos por el
afiliado en los diez últimos años de servicio, incluyendo los factores
salariales sobre los cuales se realizaron efectivamente cotizaciones.
DÉCIMO QUINTO.- ADVERTIR a la UGPP que la disminución de la
mesada pensional reconocida al señor Joaquín Humberto Peña Motta no tendrá
efectos de manera inmediata, sino que los mismos entrarán a regir luego de
trascurridos seis meses contados a partir de la notificación de la resolución
que sea expedida por la entidad demandante en cumplimiento de esta providencia,
así como que no habrá lugar al reintegro de sumas de dinero ya percibidas.
DÉCIMO SEXTO.- Por Secretaría General de esta Corte, LÍBRENSE las
comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Así, en el expediente T-5.491.837 las autoridades accionados
fueron el Juzgado Primero Penal del Circuito para Adolescentes con función de
Conocimiento de Pereira y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Asuntos
Penales para Adolescentes de la misma ciudad. En el proceso radicado con el
número T-5.496.650, se demandó al Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de
Ibagué; en los expedientes T-5.548.278, T-5.504.130 y T-5.514.921 figuran como
autoridades accionadas la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Cartagena y los Tribunales Administrativos de la Guajira y
de Boyacá, respectivamente. // Por su parte, en los trámites identificados con
número radicado T-5.510.159 y T-5.512.891, los juzgados demandados fueron el
Cuarto Laboral del Circuito de Cúcuta y el Sexto Laboral del Circuito de
Barranquilla. // Finalmente, tanto el Juzgado 18 Administrativo de Cundinamarca
como el Tribunal Administrativo dicho distrito judicial, fueron las autoridades
accionadas en la tutela contenida en el expediente T-5.512.282.
[2] Mediante autos del 13 y 27 de mayo de 2016, los expedientes de la
referencia fueron seleccionados y acumulados para revisión por la Sala de
Selección de Tutelas Número Cinco, con excepción del expediente T-5.550.148,
cuya acumulación la efectuó la Sala Segunda de Revisión a través de auto
suscrito el 06 de septiembre de 2016.
[3] Tal y como lo advirtió el Instituto de Seguros Sociales, el señor
Sánchez Pérez nació el 23 de octubre de 1948. Folio 38, cuaderno 1
[4] En adelante ISS.
[5] "Por
el cual se escinde el Instituto de Seguros Sociales y se crean unas Empresas
Sociales del Estado".
[6] Folio 36 del cuaderno 1.
[7] En los folios 36 y 37 del cuaderno 1 obra copia de la citada
resolución.
[8] Esta mesada se reconoció a partir de diciembre 27 de 2004.
[9] La Dirección Jurídica Nacional del ISS consideró que dicho
trámite consistía en “la revisión de pensiones ya reconocidas como es el
caso de lo ex servidores a quienes las ESE o el ISS en calidad de patrono les
reconoció pensión de jubilación y posteriormente invocando el principio de
favorabilidad solicitan ante el ISS patrono se les aplique el artículo 19 del
Decreto 1653 de 1977 por haber laborado los 20 años de servicio en el ISS
patrono. En consecuencia, el ISS patrono podrá realizar la revisión siempre y
cuando el funcionario haya prestado servicios durante veinte años continuos o
discontinuos al Instituto” (Resolución No. 1532 de junio 25 de 2010, anexa
en los folios 38 y 39 del cuaderno 1).
[10] Este Decreto, al establecer el régimen especial de prestaciones sociales de los
funcionarios de seguridad social que prestaban sus servicios al ISS, consagró
en su artículo 19 que “[e]l funcionario de seguridad social que haya
prestado servicios durante veinte años continuos o discontinuos al Instituto y
llegue a la edad de cincuenta y cinco años si es varón o de cincuenta si es
mujer, tendrá derecho al reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia
de jubilación. Esta pensión equivaldrá al ciento por ciento del promedio de lo
percibido en el último año de servicios por concepto de los siguientes factores
de remuneración: // a) Asignación básica mensual. // b) Gastos de
representación. // c) Primas técnica, de gestión y de localización. // d)
Primas de servicios y de vacaciones. // e) Auxilios de alimentación y de
transporte. // f) Valor del trabajo en dominicales y feriados, y // g) Valor
del trabajo suplementario o en horas extras. // No obstante lo anterior, cuando
hubiere lugar a la acumulación de las pensiones de jubilación y de retiro por
vejez, por ningún motivo podrá recibirse en conjunto, por uno y otro concepto,
más del ciento por ciento del promedio a que se refiere el presente artículo.
Por consiguiente, en dicho caso el monto de la pensión de jubilación será
equivalente a la diferencia entre el referido porcentaje y el valor de la
pensión de vejez”.
[11] Esta resolución está anexa en los folios 38 y 39 del cuaderno 1.
[12] Esta mesada se reconoció a partir de diciembre 27 de diciembre
de 2004. No obstante, dado que el señor Sánchez Pérez venía disfrutando con
anterioridad de la pensión reconocida por la Empresa Social del Estado Rita
Arango Álvarez del Pino a partir de diciembre 27 de dicho año, sólo se ordenó
el pago del retroactivo por la diferencia resultante entre la pensión reconocida
mediante el acto administrativo de junio 25 de 2010, y la cuantía que ya venía
devengando el señor Sánchez Pérez.
[13] Folios del 40 al 44 del cuaderno 1.
[14] En adelante Colpensiones.
[15] A partir del folio 29 del cuaderno 1 obra una copia de dicha
resolución,
[16] En este punto resulta menester aclarar que si bien la
resolución fue proferida en 2014, la solicitud que dio lugar a dicho acto
administrativo  fue presentada por el señor Sánchez Pérez en octubre 30 de 2008
y el reconocimiento de la pensión se hizo a partir de octubre 23 de 2008 –fecha
en la que el actor cumplió la edad requerida por el Decreto 758 de 1990 para
acceder a la pensión de vejez-, motivo por el cual, la suma de $1,698,285
correspondía al valor de la mesada a octubre de 2008, cifra que actualizada
para el año 2014, ascendió a $2,084,382.
[17] En los folios 33 a 35 del cuaderno 1 obra una copia de la mencionada
resolución.
[18] En primera instancia el Juzgado Primero Penal del Circuito para
Adolescentes con Función de Conocimiento de Pereira tuteló los derechos fundamentales
invocados y, por su parte, la Sala No. 1 de Asuntos Penales para Adolescentes
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de la misma ciudad, confirmó dicha
decisión.
[19] Artículo 97. “REVOCACIÓN DE
ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO. Salvo
las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea
expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter
particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser
revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.
// Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto
es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. // Si la Administración
considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará
sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su
suspensión provisional. // PARÁGRAFO. En el trámite de la revocación directa
se garantizarán los derechos de audiencia y defensa”.
[20] Es decir, al Juzgado Primero Penal del Circuito para Adolescentes con
Función de Conocimiento de Pereira y a la Sala No. 1 de Asuntos Penales para
Adolescentes del Tribunal Superior del Distrito Judicial de la misma ciudad.
[21] Artículo 97. “REVOCACIÓN DE ACTOS DE
CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO. Salvo
las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea
expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular
y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado
sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. // Si
el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es
contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo. // Si la Administración considera que el acto
ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al
procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión
provisional. // PARÁGRAFO. En el trámite de la revocación directa
se garantizarán los derechos de audiencia y defensa”.
[22] En adelante, INVIAS.
[23] Cuya copia obra en el folio 14 del cuaderno 1.
[24] En adelante, CAJANAL.
[25] Así aparece consignado en la recopilación de las convenciones
colectivas de trabajo suscritas por el Ministerio de Obras Públicas y
Transporte. Folio 3 del cuaderno 1.
[26] Folios 6 y s.s. del cuaderno 1.
[27] Cfr. Sentencias de Casación Laboral del 22 de febrero del 2000
(radicado 13070), y del 28 de marzo de 2001 con radicación 15562, en la que,
tal y como lo analizó el juzgado demandado, hay interpretaciones contrarias de
la misma cláusula convencional
[28] Artículo 18. “Compartibilidad de las
pensiones extralegales. Los patronos registrados como tales en el
Instituto de Seguros Sociales, que otorguen a sus trabajadores afiliados
pensiones de jubilación reconocidas en convención colectiva, pacto colectivo,
laudo arbitral o voluntariamente, causadas a partir del 17 de octubre de 1985,
continuarán cotizando para los seguros de invalidez, vejez y muerte, hasta
cuando los asegurados cumplan los requisitos exigidos por el Instituto para
otorgar la pensión de vejez y en este momento, el Instituto procederá a cubrir
dicha pensión, siendo de cuenta del patrono únicamente el mayor valor, si lo
hubiere, entre la pensión otorgada por el Instituto y la que venía cancelando
al pensionado. // Parágrafo. Lo dispuesto en este artículo no se
aplicará cuando en la respectiva convención colectiva, pacto colectivo, laudo
arbitral o acuerdo entre las partes, se haya dispuesto expresamente, que las
pensiones en ellos reconocidas, no serán compartidas con el Instituto de
Seguros Sociales”.
[29] Decreto 2350 de 2014, artículo 1. “Asignación de competencias. A partir del 29 de diciembre
de 2014, la función pensional de los liquidados Distritos de Obras Públicas que
ha venido siendo administrada por el Instituto Nacional de Vías (Invías), será
asumida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) (…)”.
[30] Artículo 69. “PROCEDENCIA
DE LA CONSULTA. <Artículo
modificado por el artículo 14 de la Ley 1149 de 2007. El nuevo texto es
siguiente:> Además de estos recursos existirá un grado de jurisdicción
denominado de “consulta”. // Las sentencias de primera instancia, cuando fueren
totalmente adversas a las pretensiones del trabajador, afiliado o beneficiario
serán necesariamente consultadas con el respectivo Tribunal si no fueren
apeladas. // También serán consultadas las sentencias de primera instancia
cuando fueren adversas a la Nación, al Departamento o al Municipio o a aquellas
entidades descentralizadas en las que la Nación sea garante. En este último
caso se informará al Ministerio del ramo respectivo y al Ministerio de Hacienda
y Crédito Público sobre la remisión del expediente al superior”.
[31] Subsidiariamente, la UGPP solicitó ordenar al juzgado accionado
remitir el expediente al superior jerárquico, para que se surta el grado
jurisdiccional de consulta previsto en el citado artículo 69 del Código
Procesal del Trabajo y la Seguridad Social.
[32] Folios 25 a 28 del cuaderno 1.
[33] Conforme obra en la citada resolución, el señor Vera Durán
nació en octubre 20 de 1944.
[34] Decreto 1158 de 1994 “Por el
cual se modifica el artículo 6o. del Decreto 691 de 1994”, artículo 1. “El
artículo 6º del Decreto 691 de 1994, quedará así:  // "Base de
cotización". // El salario mensual base para calcular las cotizaciones al
Sistema General de Pensiones de los servidores públicos incorporados al mismo,
estará constituido por los siguientes factores: // a) La asignación básica
mensual; b) Los gastos de representación; c) La prima técnica, cuando
sea factor de salario; d) Las primas de antigüedad, ascensional de
capacitación cuando sean factor de salario; e) La remuneración por trabajo
dominical o festivo; f) La remuneración por trabajo suplementario o de
horas extras, o realizado en jornada nocturna; g) La bonificación por
servicios prestados”.
[35] Folios 1 a 14 del
cuaderno3.
[36] Folios 29 a 40 del cuaderno1.
[37] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[38] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[39] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[40] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[41] En adelante, IBL.
[42] Artículo 21. “INGRESO
BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para
liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o
rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años
anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere
inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia,
actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al
consumidor, según certificación que expida el DANE. // Cuando el promedio del
ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la
vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso
anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya
cotizado 1250 semanas como mínimo”.
[43] Artículo 36. “RÈGIMEN DE TRANSICIÓN. (…) La edad para acceder a la
pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el
monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia
el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o
cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de
servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren
afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas
personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones
contenidas en la presente Ley. // [inciso 3:] El ingreso base para
liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior
que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el
promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el
cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente
con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según
certificación que expida el DANE (…)”. (Subrayas fuera del texto
original).
[44] Si bien la contestación del señor Vera Durán fue allegada
extemporáneamente, en el expediente de la referencia obra la respuesta que
aportó, advirtiendo la ausencia de inmediatez en la formulación del amparo
invocado por la UGPP. // Además, consideró que la sentencia reprochada se
sustentó en el precedente judicial del Consejo de Estado vigente para la época,
y que no incurrió en defecto o yerro alguno. Finalmente, advirtió que los
efectos de las sentencias de constitucionalidad que invoca la UGPP no son
retroactivos y, en esa medida, no se pueden aplicar a la providencia
reprochada, pues esta fue dictada antes de que aquellos fallos existiesen.
[45] Artículo 20. “REVISIÓN
DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE
NATURALEZA PÚBLICA. Las
providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que
impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de
cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán
ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de
acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la
Nación. // La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el
resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. // La
revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso
extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse
por las causales consagradas para este en el mismo código y además: // a)
Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y //
b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con
la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.
[46] En este punto no sobra resaltar que, en efecto, CAJANAL
presentó contestación a la demanda formulada por el señor Vera Durán en aquel
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, alegando, entre otras cosas,
una falta de integración del litisconsorcio necesario, la ineptitud sustantiva
de la demanda y la respectiva prescripción en materia laboral. Folios 95 a 99
del cuaderno 1.
[47] Cuya copia obra en el folio 83 del cuaderno 1.
[48] Así, por ejemplo, CAJANAL, mediante Resolución número 11474 de mayo 21
de 2002, reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez a favor del señor
Hermes Manuel García, efectiva a partir del 4 de agosto de 2001, pero con
efectos fiscales desde diciembre 5 de 2001, pues este era el día siguiente a la
fecha en la cual cesaba la pensión convencional que le había sido reconocida al
señor García. (Folio 43 del cuaderno1).
[49] Folios 85 y s.s. del cuaderno 1.
[50] Artículo 69. “PROCEDENCIA DE LA CONSULTA. <Artículo modificado por
el artículo 14 de la Ley 1149 de 2007. El nuevo texto es
siguiente:> Además de estos recursos existirá un grado de jurisdicción
denominado de “consulta”. // Las sentencias de primera instancia, cuando fueren
totalmente adversas a las pretensiones del trabajador, afiliado o beneficiario
serán necesariamente consultadas con el respectivo Tribunal si no fueren
apeladas. // También serán consultadas las sentencias de primera instancia
cuando fueren adversas a la Nación, al Departamento o al Municipio o a aquellas
entidades descentralizadas en las que la Nación sea garante. En este último
caso se informará al Ministerio del ramo respectivo y al Ministerio de Hacienda
y Crédito Público sobre la remisión del expediente al superior”.
[51] Subsidiariamente, la UGPP solicitó ordenar al juzgado accionado
remitir el expediente al superior jerárquico, para que se surta el grado
jurisdiccional de consulta previsto en el citado artículo 69 del Código
Procesal del Trabajo y la Seguridad Social.
[52] Artículo 20. “REVISIÓN DE
RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE
NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que hayan decretado
o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de
naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o
pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado
o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud
del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del
Procurador General de la Nación. // La revisión también procede cuando el
reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o
extrajudicial. // La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para
el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá
solicitarse  por las causales consagradas para este en el mismo código y
además: // a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido
proceso, y // b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido
de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente
aplicables”.
[53] Folios 30 a 32 del cuaderno 1.
[54] Conforme obra en la citada resolución, la señora Francia Martínez
nació el 24 de diciembre de 1948. Folio 31 del cuaderno 1.
[55] Folios 36 a 48 del cuadenro1.
[56] Ley 33 de 1985, artículo 1º. “El empleado
oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y
llegue a la edad de cincuenta y cinco años (55) tendrá derecho a que por la
respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de
jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio
que sirvió de base para los aporte durante el último año de servicio. (…)”.
[57] Según lo expuso el ad quem en dicho trámite judicial,
CAJANAL, tanto en la contestación de la demanda como en la apelación, consideró
que los factores salariales que se deben tener en cuenta para efectuar la
liquidación pensional de la demandante están previstos taxativamente en el
Decreto 1158 de 1994, norma aplicable a la señora Martínez de Palacios por ser
beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, dentro de los
cuales no se encuentran las primas de alimentación, de navidad, de servicios y
las vacaciones. Folios 50 y 51 del cuaderno1.
[58] Folios 49 a 55 del cuaderno1.
[59] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[60] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[61] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[62] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[63] Pese a
que su intervención se hizo cuando el término estaba vencido, la contestación
obra en el expediente y en ella el juzgado accionado advirtió que cuando se profirieron las providencias
reprochadas había un precedente constitucional consolidado que respaldó dichos
fallos, cuya ratio decidendi precisaba que los derechos pensionales se
vulneran cuando no se aplica en su integridad el régimen especial en el que se
encuentra amparado el beneficiario del régimen de transición, y en los eventos
en que se desconoce que el monto y el IBL de la pensión forman un unidad
inescindible y, por lo tanto, para calcular la base de liquidación debe
aplicarse la totalidad de lo establecido en el régimen especial anterior, y no
lo consagrado en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. // Además,
el juzgado anotó que el precedente constitucional que la UGPP adujo no es
anterior a las decisiones donde se pretende su aplicación y, por ello, sería
imposible pretender invocar un desconocimiento de dicho precedente por parte de
los fallos cuestionados por la entidad actora. Finalmente, consideró que
también está en entredicho la inmediatez en la interposición de la tutela, como
quiera que desde que la UGPP asumió los procesos de CAJANAL, hasta cuando se
formuló la acción de amparo, transcurrieron dos años y cinco meses.
[64] Tal y como lo explicó el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de
Barranquilla en la sentencia a la cual se hará referencia en el siguiente
hecho, “el Gobierno Nacional mediante Decreto 2171 del 30 de diciembre de
1992; dictado dentro del marco de la política de modernización del Estado y con
fundamento en el artículo 20 transitorio de la nueva carta política;
reestructuró el MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTE, el cual pasó a
denominarse solamente MINISTERIO DE TRANSPORTE y a su vez, se suprimieron,
fusionaron y reestructuraron otras entidades de la rama ejecutiva del orden
nacional. Así, se reestructuró el FONDO NACIONAL VIAL, que pasó a llamarse
INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS –establecimiento público del orden nacional, con
personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio y adscrito al
Ministerio de Transporte; según el artículo 52 del mencionado decreto-”
(folio 21 del cuaderno 1).
[65] Así consta en tres certificados que la Dirección Territorial
del Atlántico del INVIAS expidió en octubre 7 de 2003, y en la Resolución 49105
de septiembre de 2006, mediante la cual CAJANAL reconoció el pago de la pensión
de vejez a favor del señor Sabalza Estrada, e indicó que su nacimiento data de
enero 19 de 1947. Folios 29, 30, 35 y 36 del cuaderno 1. // Sin embargo, en la
sentencia que profirió el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Barranquilla,
se advirtió que el señor Genaro Sabalza nació el 19 de enero de 1941.
[66] Folios 19 y s.s., cuaderno 1.
[67] Artículo 8º. “El trabajador que sin justa
causa sea despedido del servicio de una empresa de capital no inferior a
ochocientos mil pesos ($800.000.00), después de haber laborado para la misma o
para sus sucursales o subsidiarias durante más de diez (10) años y menos de quince
(15) años, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de
la presente ley, tendrá derecho a que la empresa lo pensione desde la fecha de
su despido, si para entonces tiene cumplidos sesenta (60) años de edad, o desde
la fecha en que cumpla esa edad con posterioridad al despido. // Si el
retiro se produjere por despido sin justa causa después de quince (15) años de
dichos servicios, la pensión principiará a pagarse cuando el trabajador
despedido cumpla los cincuenta (50) años de edad o desde la fecha de despido,
si ya los hubiere cumplido. Si después del mismo tiempo el trabajador se retira
voluntariamente, tendrá derecho a la pensión pero solo cuando cumpla sesenta
(60) años de edad. // La cuantía de la pensión será directamente proporcional
al tiempo de servicios respecto de la que le habría correspondido al trabajador
en caso de reunir todos los requisitos necesarios para gozar de la pensión
plena establecida en el artículo 260 del Código Sustantivo del Trabajo, y se
liquidará con base en el promedio de los salarios devengados en el último año
de servicio. // En todos los demás aspectos la pensión aquí prevista se
regirá por las normas legales de la pensión vitalicia de jubilación. // Parágrafo. Lo dispuesto en este artículo se
aplicará también a los trabajadores ligados por contrato de trabajo con la
administración pública o con los establecimientos públicos descentralizados, en
los mismos casos allí previstos y con referencia a la respectiva pensión plena
de jubilación oficial”.
[68] Artículo 37. “El
artículo 267 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 8° de
la Ley 71 de 1961, quedará así: // Artículo 267. Pensión después de diez y de
quince años de servicio. En
aquellos casos en los cuales el trabajador no esté afiliado al Instituto de
Seguros Sociales, ya sea porque dicha entidad no haya asumido el riesgo de
vejez, o por omisión del empleador, el trabajador que sin justa causa sea
despedido después de haber laborado para el mismo empleador o para sus
sucursales o subsidiarias durante más de diez (10) años y menos de quince (15)
años, continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de la
presente ley, tendrá derecho a que dicho empleador lo pensione desde la fecha
de su despido, si para entonces tiene cumplidos sesenta (60) años de edad, o
desde la fecha en que cumpla esa edad con posterioridad al despido. // Si
el retiro se produjere por despido sin justa causa después de quince (15) años
de dichos servicios, la pensión principiará a pagarse cuando el trabajador
despedido cumpla los cincuenta (50) años de edad o desde la fecha del despido,
si ya los hubiere cumplido. Si después del mismo tiempo el trabajador se retira
voluntariamente, tendrá derecho a la pensión pero sólo cuando cumpla sesenta
(60) años de edad. // La cuantía de la pensión será directamente
proporcional al tiempo de servicios respecto de la que le habría correspondido
al trabajador en caso de reunir todos los requisitos necesarios para gozar de
la pensión plena establecida en el artículo 260 del Código Sustantivo del
Trabajo, y se liquidará con base en el promedio de los salarios devengados en
el último año de servicios. // En todos los demás aspectos la pensión aquí
prevista se regirá por las normas legales de la pensión vitalicia de
jubilación. Estas pensiones dejarán de estar a cargo de los empleadores cuando
la pensión de vejez sea asumida por el Instituto de Seguros Sociales, de
acuerdo con la ley y dentro de los reglamentos que dicte el mismo
Instituto. // Parágrafo 1o. En aquellos casos en que el trabajador
esté afiliado al Instituto de Seguros Sociales pero no alcance a completar el
número mínimo de semanas que le da derecho a la pensión mínima de vejez, bien
porque dicho Instituto no hubiera ampliado su cobertura en la zona respectiva o
por omisión del empleador, desde el inicio o durante la relación laboral, el
empleador pagará el valor de las cotizaciones que faltaren al Instituto de
Seguros Sociales para que el trabajador adquiera el derecho proporcional a la
pensión de vejez. // Parágrafo 2o. En cualquiera de los eventos previstos
en el presente artículo el empleador podrá conmutar la pensión con el Instituto
de Seguros Sociales.”.
[69]
Ello está consignado en el oficio No. 1270,
suscrito por el Juez Sexto Laboral del Circuito de Barranquilla el día 30 de
noviembre de 1998 (folio 79, cuaderno 1).
[70] Folios 87 y 88,
cuaderno 1.
[71] Folios 29 y 39,
cuaderno 1.
[72]
Así lo informó la UGPP en la tutela interpuesta,
y también consta en el certificado que expidió FOPEP y que refleja el histórico
de pagos y la pensión que actualmente recibe el señor David Sabalza (folios 2,
37 y 38).
[73]
Artículo 133. “PENSIÓN
SANCIÓN. El artículo 267 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado
por el artículo 37 de la Ley 50 de 1990, quedará así: // El trabajador no
afiliado al Sistema General de Pensiones por omisión del empleador, que sin
justa causa sea despedido después de haber laborado para el mismo empleador
durante diez (10) años o más y menos de quince (15) años, continuos o
discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de la presente Ley, tendrá
derecho a que dicho empleador lo pensione desde la fecha de su despido, si para
entonces tiene cumplidos sesenta (60) años de edad si es hombre, o cincuenta y
cinco (55) años de edad si es mujer, o desde la fecha en que cumpla esa edad
con posterioridad al despido. // Si el retiro se produce por despido sin justa
causa después de quince (15) años de dichos servicios, la pensión se pagará
cuando el trabajador despedido cumpla cincuenta y cinco (55) años de edad si es
hombre, o cincuenta (50) años de edad si es mujer, o desde la fecha del
despido, si ya los hubiere cumplido. // La cuantía de la pensión será
directamente proporcional al tiempo de servicios respecto de la que le habría
correspondido al trabajador en caso de reunir todos los requisitos para acceder
a la pensión de vejez en el régimen de prima media con prestación definida y se
liquidará con base en el promedio devengado en los últimos diez (10) años de
servicios, actualizado con base en la variación del Indice de Precios al
Consumidor certificada por el DANE. // PARÁGRAFO 1o. Lo dispuesto en el
presente artículo se aplicará exclusivamente a los servidores
públicos que tengan la calidad de trabajadores oficiales y a los
trabajadores del sector privado. // PARÁGRAFO 2o. Las pensiones de que
trata el presente artículo podrán ser conmutadas con el Instituto de Seguros
Sociales. // PARÁGRAFO 3o. A partir del 1o. de enero del año 2.014 las
edades a que se refiere el presente artículo, se reajustarán a sesenta y dos
(62) años si es hombre y cincuenta y siete (57) años si es mujer, cuando el
despido se produce después de haber laborado para el mismo empleador durante
diez (10) años o más y menos de quince (15) años, y a sesenta (60) años si es
hombre y cincuenta y cinco (55) años si es mujer, cuando el despido se produce
después de quince (15) años de dichos servicios”.
[74] Conforme obra en una de las resoluciones expedidas por Cajanal
en las que se abordó la situación pensional del señor Corzo Lizarazo, su fecha
de nacimiento corresponde al 25 de diciembre de 1938 (folio 72 del cuaderno de
revisión).
[75] Así consta en la Resolucion 000087 de enero 17 de 1995 expedida por
Cajanal, a través de la cual se confirmó la decisión que negó el reconocimiento
de la Pensión Gracia a favor del señor Corzo Lizarazo (folio 74 del
cuaderno de revisión).
[76] Conforme
se explicó en la sentencia C-084 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, la Ley 114 de 1913 estableció
la pensión gracia para beneficiar con ella a los docentes oficiales dedicados a
la enseñanza primaria, que hubieren prestado sus servicios por un tiempo no
menor de veinte años y que no hubiesen recibido ni estuviesen recibiendo otra
pensión o recompensa de carácter nacional, lo que permitía, según el mismo
texto de la ley, recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal,
concedidas por la Nación y por un Departamento. // En ese orden de ideas, esa
disposición legal se encontraba acorde con la organización que para la época se
había dado a la prestación del servicio educativo, “pues mientras su
orientación y la política educativa del Estado correspondían al Ministerio de
Educación Nacional, los municipios tenían a su cargo el suministro y la
atención de los locales escolares y la vinculación laboral de los docentes
correspondía a los departamentos.  Esta organización del servicio
educativo, sin embargo, admitía que, de manera excepcional, el Ministerio de
Educación Nacional nombrara y pagara personal docente como una colaboración con
algunos departamentos, o para la prestación del servicio en los entonces
denominados territorios nacionales. // En cuanto a la educación secundaria,
industrial y profesional, era de cargo de la Nación, es decir, de la misma se
excluía a los departamentos, dada su situación económica, de un lado; y, de
otro, porque tenía que atender los gastos del servicio de la educación primaria”. // Sin embargo, el derecho a la pensión gracia luego se extendió a los inspectores
de instrucción pública y a los empleados y profesores de las Escuelas Normales,
tal y como lo consagró la Ley 116 de 1928; y, más tarde, por haberlo dispuesto
así la Ley 37 de 1933, también se otorgó a los docentes de secundaria.
Motivo por el cual, la pensión inicialmente creada con carácter limitado a los
maestros de primaria, con el andar del tiempo tuvo, entre sus beneficiarios, a
los demás docentes, tanto de primaria como de secundaria, y al personal
encargado de su supervisión.
[77] Folios del 76 al 79 del cuaderno de revisión.
[78] Tal y como lo verificó el juez de tutela, el recurso de
apelación interpuesto contra la sentencia que reprocha la UGPP y que se
profirió en junio 12 de 1997, fue declarado desierto por la Subsección A de la
Sección Segunda del Consejo de Estado mediante Auto de diciembre 11 de 1997,
notificado por estado del 18 de diciembre del mismo año (folio 39, cuaderno 1).
[79] Artículo 20. “REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO
DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA
PÚBLICA. Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten
reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública
la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier
naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de
Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por
conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del
Procurador General de la Nación. // La revisión también procede cuando el
reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o
extrajudicial. // La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para
el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá
solicitarse  por las causales consagradas para este en el mismo código y
además: // a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido
proceso, y // b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido
de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente
aplicables”.
[80] Folios 21, 22 y 34 del cuaderno 1.
[81] Tal y como se probó en el proceso ordinario laboral al cual se hará
referencia más adelante, dicha convención de trabajo consagró expresamente que
la pensión convencional reconocida sería pagada “hasta el momento mismo en
que el trabajador cumpla la requerida por la Caja Nacional de
Previsión Social para el reconocimiento de la pensión vitalicia de jubilación y
cuatro meses más” (folio 40 del cuaderno 1).
[82] Así lo corrobora la Resolución 013833 de noviembre 25 de 1999,
cuya copia obra en los folios 20 y 21.
[83] Folios 30 y s.s. del cuaderno 1.
[84] Artículo 18. “COMPARTIBILIDAD
DE LAS PENSIONES EXTRALEGALES. Los patronos registrados como tales
en el Instituto de Seguros Sociales, que otorguen a sus trabajadores afiliados
pensiones de jubilación reconocidas en convención colectiva, pacto colectivo,
laudo arbitral o voluntariamente, causadas a partir del 17 de octubre de 1985,
continuarán cotizando para los seguros de invalidez, vejez y muerte, hasta
cuando los asegurados cumplan los requisitos exigidos por el Instituto para
otorgar la pensión de vejez y en este momento, el Instituto procederá a cubrir
dicha pensión, siendo de cuenta del patrono únicamente el mayor valor, si lo
hubiere, entre la pensión otorgada por el Instituto y la que venía cancelando
al pensionado. // PARÁGRAFO. Lo dispuesto en este artículo no se aplicará
cuando en la respectiva convención colectiva, pacto colectivo, laudo arbitral o
acuerdo entre las partes, se haya dispuesto expresamente, que las pensiones en
ellos reconocidas, no serán compartidas con el Instituto de Seguros Sociales”.
[85] Dicha información obra en las distintas resoluciones emitidas
por CAJANAL en las que la entidad abordó y definió la situación pensional del
señor Peña Motta (folio 41), así como en la sentencia judicial a través de la
cual se ordenó la reliquidación de su pensión de jubilación (folio 55).
[86] Así lo corroboran las constancias emitidas por la sección de
pagaduría y la División Financiera de la Dirección Ejecutiva Seccional de
Administración Judicial de Bogotá y la sentencia que ordenó la reliquidación de
su pensión (folios del 33 al 39 y 58 del cuaderno 1).  Del mismo modo, en el
expediente consta que en el año 2005 el señor Peña Motta, como Juez Promiscuo
Municipal de Quetame, devengó una asignación básica mensual de $2,433.672 y una
prima especial mensual de $730,102; mientras que durante el corto lapso que se
desempeñó como Juez Civil del Circuito de Leticia, obtuvo una asignación básica
mensual equivalente a $3,288,177, más la prima especial de $986,453 (folios.
45, 58, 53 y 66).
[87] Dicha información consta en la sentencia a través de la cual se
ordenó la reliquidación de su pensión de jubilación (folio 58).
[88] Folios del 44 al 47 del cuaderno 1.
[89] Folios del 49 al 51 del cuaderno 1.
[90] Decreto 546 de 1971 “Por el cual se establece el régimen de seguridad y
protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional,
del Ministerio Público y de sus familiares”, artículo 6.
“Los
funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho, al
llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir
30 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la
vigencia de este Decreto, de los cuales 10 hayan sido exclusivamente a la Rama
Jurisdiccional o al Ministerio Publico, o ambas actividades, a una pensión
ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual
más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las
actividades citadas”.
[91]
Folios del 52 al 60 del cuaderno 1.
[92] Folios 62 a 64 del cuaderno1.
[93] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[94] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[95] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[96] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[97] C.P. Gerardo Arenas Monsalve. Expediente
2500023420002013015410. Referencia 4683-2013.
[98] Artículo 86. “(…) El fallo, que será de
inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo
caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión (…).” // “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá
las siguientes funciones: (…) 9. Revisar, en la forma que determine la ley, las
decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos
constitucionales (…).”
[99] Sentencias T-123 de 2015, M.P. Luis
Guillermo Gurero Pérez; T-217 de 2013, M.P. Alexei Julio Estrada; T-160 de 2013,
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pére; T-778 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa; T-328 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-1004 de 2004,
Alfredo Beltrán Sierra; T-842 de 2004,M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-1069 de 2003,
M.P. Jaime Araujo Rentería; T-853 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández,
entre otras.
[100] Sobre el particular, la sentencia C-543 de 1992, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo,  explicó que: “la acción de tutela no es, por tanto, un
medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin
propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del
actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de
protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos
que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena
protección de sus derechos esenciales. // Se comprende, en consecuencia, que
cuando se ha tenido al alcance un medio judicial ordinario y, más aún, cuando
ese medio se ha agotado y se ha adelantado un proceso, no puede pretenderse
adicionar al trámite ya surtido una acción de tutela, pues al tenor del
artículo 86 de la Constitución, dicho mecanismo es improcedente por la sola
existencia de otra posibilidad judicial de protección, aún sin que ella haya
culminado en un pronunciamiento definitorio del derecho.” // Ver, entre
otras, las sentencias T-381 de 2004, M.P. Jaime Araújo Rentería; T-565 de 2006,
M.P. Rodrigo Escobar Gil; y T-1112 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño
[101] Sentencia C-543 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[102] Sentencia T-265 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[103] Cfr. Sentencias T-774 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; y
T-453 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; entre otras.
[104]Sentencia SU-026 de 2012,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, en lineamiento con lo establecido por la
sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
[105] Cfr. Sentencias T-218 de
2012, M.P. Juan Carlos Henao Pérez; T-272 de 2014, M.P. María Victoria Calle
Correa; y T-375 de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[106] M.P. María Victoria Calle
Correa.
[107] M.P. Juan Carlos Henao
Pérez.
[108]  M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[109] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[110] “Artículo 8º. La tutela como mecanismo transitorio. Aun cuando el
afectado disponga de otro medio de defensa judicial, la acción de tutela
procederá cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable. // En el caso del inciso anterior, el juez señalará expresamente
en la sentencia que su orden permanecerá vigente sólo durante el término que la
autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la acción
instaurada por el afectado. // En todo caso el afectado deberá ejercer dicha
acción en un término máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela.
// Si no se instaura, Césarán los efectos de éste (…)”.
[111] En la sentencia C-590 de 2005 M.P. Jaime Córdoba Triviño, la Corte
individualizó las causales específicas de la siguiente manera: “a. Defecto
orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la
providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. // b.
Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó
completamente al margen del procedimiento establecido. // c. Defecto fáctico,
que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación
del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. // d. Defecto material o
sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes
o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre
los fundamentos y la decisión. // f. Error inducido, que se presenta cuando el
juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo
condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. // g.
Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores
judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus
decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la
legitimidad de su órbita funcional. // h. Desconocimiento del precedente,
hipótesis que se presenta,
por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho
fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho
alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la
eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho
fundamental vulnerado. // i. Violación directa de la Constitución”.
[112] Cfr. Sentencia T-1045 de 2012, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[113] Para analizar la configuración de esta clase de defecto, la Corte
Constitucional ha tenido como base el principio iura novit curia, según
el cual el juez conoce el derecho, y por tanto tiene los elementos para
resolver el conflicto puesto de presente de cara a las sutilezas de cada caso
concreto. Así las cosas, se ha entendido que “la construcción de la norma
particular aplicada es una labor conjunta del legislador y del juez, en la cual
el primero de ellos da unas directrices generales para regular la vida en
sociedad y el segundo dota de un contenido específico a esas directrices para
darle sentido dentro del marco particular de los hechos que las partes le hayan
probado.” (Sentencia T-346 de 2012, M.P. Adriana María Guillen Arango).
[114] M.P. Mauricio González Cuervo.
[115] Sentencia T-189 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[116] Sentencia T-205 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
[117] Sentencia T-800 de 2006 (M.P. Jaime Araujo Rentería).
[118] Sentencia T-522 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[119] Sentencia SU-159 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[120] Sentencias T-001 de 1999 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), T-462
de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), T-1101 de 2005 (M.P. Rodrigo Escobar
Gil), T-1222 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y T-051 de 2009 (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa).
[121] Sentencias T-814 de 1999 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) y T-842 de
2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[122] Sentencias T-086 de 2007 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y T-018 de
2008 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[123] Sentencia T-231 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[124] Sentencia T-807 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
[125] Sentencias T-056 de 2005 (M.P. Jaime Araújo Rentería) y T-1216 de 2005
(M.P. Huberto Antonio Sierra Porto).
[126] Sentencia T-086 de 2007 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[127] Sentencias T-193 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) y T-1285 de 2005
(M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
[128] Sentencia SU-1184 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).
[129] Sentencia SU-026 de 2012, M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[130]Como por ejemplo, un cambio de legislación, un cambio de las
circunstancias sociales, un escenario fáctico distinto, etc.
[131] En la Sentencia T-468 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil, se explicó lo
siguiente: “En este contexto, surge como elemento preponderante que todo
cambio o inaplicación de un precedente judicial de tipo vertical a partir de la
presencia de diversos supuestos fácticos o en razón del cambio de legislación
debe estar plenamente motivado, en aras de salvaguardar el principio
constitucional de interdicción de la arbitrariedad, convirtiéndose el
conocimiento de los argumentos judiciales, en una herramienta ciudadana de
control sobre la legitimidad de las decisiones proferidas por el juzgador. //
La motivación requiere entonces el cumplimiento de varias condiciones que le
dotan de plena legitimidad. En efecto, ella debe ser: (i) completa, (ii)
pertinente, (iii) suficiente y (iv) conexa. Es completa cuando se invocan todos
los fundamentos de hecho y de derecho que amparan la decisión; es pertinente si
resulta jurídicamente observable; es suficiente cuando por sí misma es apta e
idónea para decidir un asunto sometido a controversia y; es conexa si se
relaciona directamente con el objeto cuestionado. // Por consiguiente, si un
juez de tutela pretende inaplicar la doctrina constitucional que sobre una
materia en específico ha establecido esta Corporación, no sólo debe motivar la
decisión de manera completa, pertinente, suficiente y conexa, sino que también
tiene que probar la diversidad de los supuestos fácticos o de las
circunstancias de hecho que conlleven a otorgar un tratamiento desigual y/o la
existencia de una nueva legislación que modifique las consecuencias jurídicas
aplicables al caso controvertido.”
[132] En relación con este punto, la Corte ha sostenido que: “[t]éngase en cuenta que la aplicación uniforme de la doctrina constitucional, no
solamente se exige de las autoridades jurisdiccionales, sino que la misma
obliga a todas las autoridades públicas y a los particulares en cuanto sus
actuaciones deben ajustarse a los principios de igualdad de trato y de buena
fe. En efecto, es razonable requerir de éstos un comportamiento reiterado, en
casos similares, cuando se encuentren en posición de definir el contenido y ejercicio
de los derechos fundamentales de las personas. // Por ello, las pautas
doctrinales expuestas por esta Corporación en relación con los derechos
fundamentales, se convierten en umbrales de comportamiento exigibles tanto para
las autoridades públicas como para los particulares. Con todo, dicha exigencia
se subordina a la existencia de circunstancias o patrones comunes o similares a
partir de los cuales no se puedan predicar razones suficientes que permitan
otorgar un tratamiento desigual. / /De contera que, la carga argumentativa se
encuentra inclinada a favor del principio de igualdad, es decir, se exige la
aplicación de la misma doctrina constitucional ante la igualdad de hechos o
circunstancias. Sin embargo, quien pretende su inaplicación debe demostrar un
principio de razón suficiente que justifique la variación en el pronunciamiento”.
Sentencia T-1025 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[133] Sentencia C-335 de 2008 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[134] Sentencia T-217 de 2013, M.P. Alexei Julio Estrada.
[135] Sentencia C-335 de 2008 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[136] Sentencia T-1092 de 2007 M.P. Humberto Sierra Porto. Cfr. T-597 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[137] En sentencia T-055 de 1997, M. P. Eduardo
Cifuentes Muñoz, la Corte determinó que, en lo que hace al análisis del
material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y
trascendencia.
[138] Sentencia SU-172 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[139] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[140] Cfr. Sentencia SU-132 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[141] Cfr. Sentencias T-814 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell; T-902
de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; y T-162 de 2007, M.P. Jaime Araújo
Rentería.
[142] Cfr. Sentencias T-450 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa;
T-1065 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; y T-458 de 2007, M.P.
Álvaro Tafur Galvis.
[143] Cfr. Sentencia T-233 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[144] Cfr. Sentencia SU-159 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[145] Cfr. Sentencias T-442 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell; y
SU-159 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[146] Cfr. Sentencia T-104 de 2014, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[147] Sentencia SU-172 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[148] Cfr. Sentencia SU-198 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[149] Sentencia T-555 de 2009 (M.P. Luís Ernesto Vargas Silva).
[150] En la Sentencia T-765 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández, se
recordó que son derechos de aplicación inmediata los consagrados en el artículo
85 de la Carta.
[151] Al respecto ver, entre otras, las sentencias T-199 de 2005, M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra; T-590 de 2009, M.P. Luís Ernesto Vargas Silva y T-809 de 2010,
M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[152] Cfr. Sentencia T-522 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[153] Cfr. Sentencia T-497 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[154] Sentencia T-453 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[155] Al
respecto, en la Sentencia T-541 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, este
Tribunal sostuvo que “nadie puede alegar que careció de medios de defensa si
gozó de la oportunidad de un proceso y menos todavía si tomó parte en él hasta
su conclusión y ejerció los recursos de que disponía. Pero, claro está, si pese
a las ocasiones de defensa dentro del proceso (…), el interesado se abstuvo de
utilizar los mecanismos a su disposición, tampoco puede acudir a la institución
de la tutela como última tabla de salvación de sus pretensiones, por cuanto
ello implica el alegato de su propia incuria contra el principio universalmente
aceptado y desvirtúa el carácter subsidiario de la acción (…).”
[156] Cfr.
Sentencia T-497 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[157] Cfr.
Sentencia SU-297 de 2015, M.P. Luis Guillermo guerrero Pérez.
[158] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[159] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[160] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[161] Artículo 19. “REVOCATORIA
DE PENSIONES RECONOCIDAS IRREGULARMENTE. Los representantes legales de
las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan
reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el
cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad
de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y
pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público,
cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se
reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica. En caso de
comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo
con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria
directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y
compulsar copias a las autoridades competentes”.
[162] Artículo 20. “REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO
DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA
PÚBLICA. Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten
reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública
la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier
naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de
Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por
conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador
General de la Nación. // La revisión también procede cuando el reconocimiento
sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. //
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso
extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse
por las causales consagradas para este en el mismo código y además: // a)
Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y //
b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con
la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.
[163] Sentencia C-258 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[164] Ibídem.
[165] Ibídem.
[166] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[167] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[168]
“Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
[169] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[170]
Reconocido por la Corte en las sentencias T-068 de 1998 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero) y T-1234 de 2008 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), en las que
advirtió un problema estructural de ineficiencia e inoperancia administrativa.
[171] Sentencia SU-427 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[172] Ibídem.
[173] Cfr.
Sentencias T-363 de 1998 (M.P. Fabio Morón Díaz) y T-300 de 2014 (M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez).
[174] Sentencia SU-427 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[175] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[176] Sentencia SU-427 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[177] Ibídem.
[178] Es decir, cuando se alegue que la pensión fue reconocida “con abuso
del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en
las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados”. (Acto
Legislativo 1 de 2005, artículo 1).
[179] Sentencia SU-427 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[180] Ibídem.
[181] En la
Sentencia C-258 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, se consideró que “en
términos generales, comete abuso del derecho: (i) aquél que ha adquirido el
derecho en forma legítima, pero que lo utiliza para fines no queridos por el
ordenamiento jurídico; (ii) quien se aprovecha de la interpretación de las
normas o reglas, para fines o resultados incompatibles por el ordenamiento
jurídico; (iii) el titular de un derecho que hace un uso inapropiado e
irrazonable de él a la luz de su contenido esencial y de sus fines; y (iv)
aquél que invoca las normas de una forma excesiva y desproporcionada que
desvirtúa el objetivo jurídico que persigue.”
[182] Cfr.
Sentencia C-258 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[183] Sentencia SU-427 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerreo Pérez.
[184] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[185]Sentencia
SU-427 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerreo Pérez.
[186] “Es
pertinente resaltar que para que se produzca este abuso del derecho, el aumento
debe ser claramente desproporcionado y debe ser evidente que no corresponde a
su historia laboral”. Sentencia SU-427 de 2016, M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[187] Sentencia C-258 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[188] Ibídem.
[189] Tal y como ya se explicó en párrafos anteriores, el beneficio
establecido por el régimen de transición consagrado en el artículo 35 de la
citada Ley 100, “consiste en la aplicación ultractiva
de los regímenes a los que se encontraba afiliado el peticionario, pero solo en
lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y
tasa de reemplazo, excluyendo el ingreso base de liquidación. Lo anterior,
evita que se reconozcan pensiones con abuso del derecho, en especial, con
fundamento en vinculaciones precarias derivadas de encargos que buscan
distorsionar la relación entre el monto de cotización y el monto de la pensión”. Sentencia SU-427 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[190] Es decir, cuando se alegue que la pensión fue reconocida “con abuso
del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en
las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados”. (Acto
Legislativo 1 de 2005, artículo 1).
[191] Cfr. Artículo 228 de la Constitución Política.
[192] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[193] Sentencia T-513 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[194] Artículo 69. “PROCEDENCIA DE LA CONSULTA. <Artículo modificado por
el artículo 14 de la Ley 1149 de 2007. El nuevo texto es
siguiente:> Además de estos recursos existirá un grado de jurisdicción
denominado de “consulta”. // Las sentencias de primera instancia, cuando fueren
totalmente adversas a las pretensiones del trabajador, afiliado o beneficiario
serán necesariamente consultadas con el respectivo Tribunal si no fueren
apeladas. // También serán consultadas las sentencias de primera instancia
cuando fueren adversas a la Nación, al Departamento o al Municipio o a aquellas
entidades descentralizadas en las que la Nación sea garante. En este último
caso se informará al Ministerio del ramo respectivo y al Ministerio de Hacienda
y Crédito Público sobre la remisión del expediente al superior”.
[195] En
relación con este asunto, la Sala Cuarta de Revisión de esta Corte observó que los Juzgados accionados “debían haber tramitado el grado de
jurisdicción de consulta respecto de las sentencias acusadas, toda vez que, en
primer lugar, son providencias de primera instancia, adversas a la Nación, que
no fueron apeladas, en segundo lugar, el Instituto Nacional de Vías es un
establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía
administrativa, patrimonio propio, adscrito al Ministerio de Transporte y en
tercer lugar, el patrimonio del INVIAS lo conforman, entre otros, los recursos
asignados por la Nación, lo cual da cuenta, en últimas, de la circunstancia
según la cual la Nación está llamada a garantizar el pago de las acreencias de
dicho Instituto, en particular, las laborales en materia pensional, como
efectivamente ocurrió, luego de su liquidación, aspecto este último que denota
la probable necesidad de que haya debido agotarse el grado de jurisdicción que
echa de menos la demandante,
sin lo cual el mayor valor pensional reconocido y pagado pudiera tener la
connotación de fraude a la ley o abuso del derecho” (Sentencia T-513 de
2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[196] M.P. Luis Guillermo Guerreo Pérez.
[197] Es decir, cuando se alegue que la pensión fue reconocida “con abuso
del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en
las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados”. (Acto
Legislativo 1 de 2005, artículo 1).
[198] Referente al debido proceso constitucional, la sentencia T-061 de 2007,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, expresó lo siguiente: “En
palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN -, aboga
por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez
natural [sobre este derecho y su configuración
constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001]; el derecho a
presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el
derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso
penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de
legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y
la prohibición de juicios secretos. En una decisión posterior [Sentencia
T-685 de 2003, M.P. Eduardo Montealgre Lynett] la Corte Constitucional precisó el alcance del debido proceso constitucional e[n] el siguiente
sentido: // De ello se sigue que, salvo desvíos absolutamente caprichosos y
arbitrarios –inobservancia de precedentes o decisiones carentes de
justificación o motivación jurídica-, sólo serán objeto de revisión
aquellas decisiones judiciales que no consulten los elementos del debido
proceso constitucional y, en particular, que conduzcan a la inexistencia de
defensa y contradicción dentro del proceso. Es decir, aquellas decisiones que
anulen o restrinjan, de manera grave, el equilibrio procesal entre las partes;
lo anterior equivale a decir que el juez de tutela debe proteger a la parte
procesal que ha quedado indefensa frente a los excesos del juez
ordinario”. (negrillas dentro del texto y subrayado fuera del texto).
[199] Artículo
29 de la Constitución Política.
[200] Artículo
229 de la Constitución Polìtica.
[201] Artículo 48 de la Constitución Política. “La seguridad
social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la
dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley.
(…)”.
[202] Sentencia SU-427 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[203] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[204] En efecto, en dichos asuntos no se acreditó que el monto de las
pensiones se hubiese incrementado con ocasión de una reliquidación de la mesada
en la que hubiere mediado un incremento considerable de la asignación salarial
base de liquidación producto de una vinculación laboral precaria de la señora
Francia Martínez o del señor Vera Durán. // En ese sentido, en el expediente
T-5.504.130 la reliquidación que ordenó la providencia impugnada por la entidad
actora se limitó a incluir otros factores prestacionales en el IBL que ya había
sido definido por CAJANAL en la Resolución 019948 de septiembre 12 de 2000  y,
además, en el caso de la señora Martínez la mesada pensional, después de que se
efectuó la reliquidación que reprocha la entidad actora, tan solo aumentó un
6.94%, pues pasó de $1.600.997 a $ 1.712.205, efectiva a partir del 1 de
noviembre de 2004.
[205] En el año 2005 el señor Peña Motta, como Juez Promiscuo
Municipal, devengó una asignación básica mensual de $2,433.672 y una prima
especial mensual de $730,102; mientras que durante el corto lapso que se
desempeñó como Juez Civil del Circuito de Leticia en el año de su retiro
(2006), obtuvo una asignación básica mensual equivalente a $3,288,177 más la
prima especial de $986,453 (folios. 45, 58, 53 y 66). En consecuencia, el
incremento salarial producto de aquella vinculación precaria fue significativo,
pues incluso el ingreso total del señor Peña aumentó en más de 2.5 salarios
mínimos mensuales legales vigentes para la época.
[206] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[207] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[208] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[209] Es decir, cuando se alegue que la pensión fue reconocida “con abuso
del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en
las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados”. (Acto
Legislativo 1 de 2005, artículo 1).
[210] Es decir, cuando se alegue que la pensión fue reconocida “con abuso
del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en
las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados”. (Acto
Legislativo 1 de 2005, artículo 1).
[211] Cfr. Sentencias de Casación Laboral del 22 de febrero del 2000
(radicado 13070), y del 28 de marzo de 2001 con radicación 15562, en la que,
tal y como lo analizó el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Ibagué, hay
interpretaciones contrarias de la misma cláusula convencional (folios del 6 al
11 del cuaderno 1 del expediente T-5.496.650),
[212] Es decir, cuando se alegue que la pensión fue reconocida “con abuso
del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en
las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados”. (Acto
Legislativo 1 de 2005, artículo 1).
[213] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[214] Ello, ya que, tal y como quedó mencionado, la titularidad para interponer dicho recurso “debe
entenderse que recae, además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003,
en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las
prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, pues son las primeras
instituciones llamadas dentro del sistema pensional a velar por su buen
funcionamiento financiero” (Sentencia SU-427 de 2016, M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[215] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[216] Artículo 69. “PROCEDENCIA DE LA CONSULTA. <Artículo modificado por
el artículo 14 de la Ley 1149 de 2007. El nuevo texto es
siguiente:> Además de estos recursos existirá un grado de jurisdicción
denominado de “consulta”. // Las sentencias de primera instancia, cuando fueren
totalmente adversas a las pretensiones del trabajador, afiliado o beneficiario
serán necesariamente consultadas con el respectivo Tribunal si no fueren
apeladas. // También serán consultadas las sentencias de primera instancia
cuando fueren adversas a la Nación, al Departamento o al Municipio o a aquellas
entidades descentralizadas en las que la Nación sea garante. En este último
caso se informará al Ministerio del ramo respectivo y al Ministerio de Hacienda
y Crédito Público sobre la remisión del expediente al superior”.
[217] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[218] Constitución Política, Articulo 257: “La
Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional
disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. (…) PARÁGRAFO TRANSITORIO 1o. Los
Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos
dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una
vez posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los
procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura. Los actuales Magistrados de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán
sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial. Las Salas Disciplinarias
de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones
Seccionales de Disciplina Judicial. Se garantizarán los derechos de carrera de
los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos
Seccionales de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a
su cargo, sin solución de continuidad.”
[219] Es decir, cuando se alegue que la pensión fue reconocida “con abuso
del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en
las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados”. (Acto
Legislativo 1 de 2005, artículo 1).
[220] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[221] Es decir, cuando se alegue que la pensión fue reconocida “con abuso
del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en
las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados”. (Acto
Legislativo 1 de 2005, artículo 1).
[222] Es decir, el fallo que dictó el Juzgado Sexto Laboral del
Circuito de Barranquilla el día 3 de julio de 1998.
[223] «En
aras de dar claridad sobre la diferencia entre la compatibilidad y la
compartibilidad que operan entre las extralegales y aquellas reconocidas por el
I.S.S. y Colpensiones resulta pertinente traer a colación lo dicho por la Sala
de Casación Laboral de Corte Suprema de Justicia en sentencia del 30 de enero
de 2001:“En ese
orden es dable aclarar que, frente a las pensiones, es distinto el concepto de
la compartibilidad del de la compatibilidad, pues el primero surge (…) una vez se empieza a pagar la de vejez por el ISS, se comparte su
valor con la que venía siendo pagada por la empresa, (…) siendo de cuenta de
esta última su mayor valor, si lo hubiere, mientras que en el segundo no se
confunden o comparten los valores de una y otra pensión, las dos se pagan
separadamente, una por el Instituto y otra por la empleadora” ». Sentencia T-042 de 2016, M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio.