T-776-12
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-776/12
ACCION DE
TUTELA PARA LA PROTECCION DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA POBLACION
DESPLAZADA-Procedencia
Cuando se trata de la
protección de los derechos de la población que ha sido desplazada por la violencia,
este Tribunal ha instituido que la acción de tutela es el instrumento más idóneo
y eficaz de defensa judicial. Lo anterior, en razón a que las personas que son
víctimas del desplazamiento forzado requieren una especial protección
constitucional, dadas sus condiciones de vulnerabilidad y por la violación
masiva y continuada de sus derechos fundamentales.
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Reiteración de
jurisprudencia
Teniendo en cuenta las
condiciones de extrema vulnerabilidad en las que se encuentran las personas
desplazadas, el derecho a la vivienda digna adquiere una especial importancia,
en tanto se trata de una población que ha tenido que abandonar sus hogares de
una manera forzada y, posteriormente tienen que asentarse en lugares
desconocidos sin contar con los recursos económicos para acceder a una vivienda
adecuada. La Corte ha proferido varias sentencias en las cuales ha amparado el
derecho a una vivienda digna de las personas en condición de desplazamiento.
INTERPRETACION
FAVORABLE DE LAS NORMAS APLICABLES A LA POBLACION DESPLAZADA-Reiteración de
jurisprudencia
La población en condición de
desplazamiento merece una especial protección constitucional, lo cual también
se manifiesta, a través de la interpretación que realizan las autoridades
públicas de la normatividad que les es aplicable, pues ésta debe tener en
cuenta sus particulares condiciones de vulnerabilidad.
ACCION DE
TUTELA DE PERSONA DESPLAZADA CONTRA FONDO NACIONAL DE VIVIENDA FONVIVIENDA-Asignación
de subsidio familiar de vivienda de interés social en la modalidad de vivienda
nueva o usada
Referencia: expedientes
T-3.461.343 y T-3.525.864.
Acción de
tutela instaurada por Jairo Ayala Ramírez contra la Caja de Compensación
Familiar de Cundinamarca - Comfacundi y otros y, María Adelaida Vélez Lemos,
contra el Fondo Nacional de Vivienda y otros.
Reiteración
de jurisprudencia.
Magistrado
Ponente:
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Bogotá, D.C., nueve (9) de octubre
de dos mil doce (2012).
La Sala
Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA, MARÍA VICTORIA CALLE CORREA y MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la
Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
En el trámite de revisión de los
fallos emitidos por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Bogotá en primera instancia y la Sala de decisión Penal de tutelas de la
Corte Suprema de Justicia en segunda instancia, dentro del proceso de tutela
iniciado por Jairo Ayala Ramírez contra la Caja de Compensación Familiar de Cundinamarca
– Comfacundi y otros - expediente T-3.461.343 - y, el Juzgado Segundo Penal del
Circuito de Conocimiento de Armenia - Quindio en única instancia, dentro del
proceso de tutela iniciado por María Adelaida Vélez Lemos, contra el Fondo
Nacional de Vivienda y otros - expediente T-3.525.864-.
I. ANTECEDENTES.
Acumulación de procesos.
Mediante providencia del 13 de
julio de 2012, la Sala de Selección Número Siete escogió para su revisión y
acumuló entre si los expedientes T-3.461.343 y T-3.525.864,  para que fuesen
fallados en una sola sentencia, tras considerar que presentan unidad de
materia.
1.
Expediente T-3.461.343.
1.1  Hechos
y demanda de tutela.
El 23 de noviembre de 2011, Jairo
Ayala Ramírez interpuso acción de tutela contra la Caja de Compensación
Familiar de Cundinamarca (en adelante Comfacundi) y, el Ministerio de vivienda,
ciudad y territorio,  por considerar que le están siendo vulnerados sus
derechos a la dignidad humana, al mínimo vital, al debido proceso y a la
igualdad, de acuerdo con los siguientes hechos:
1.1.1
El accionante manifestó que los primeros días de enero de 2003, salió
junto con su familia de su propiedad ubicada en San Juan de Ríoseco, pues tenían
una grave amenaza contra sus vidas por la situación de seguridad en la que se
encontraba dicho municipio, como consecuencia de la presencia de grupos armados
al margen de la ley.
1.1.2
Afirmó que el 18 de enero de 2003, su casa fue incinerada y, que por no
encontrarse en la misma desconoce los autores de tal hecho, ese mismo día Luz
Ángela Trejos Ayala, hermana del accionante denunció ante el comandante de
policía del municipio San Juan de Ríoseco lo ocurrido. Por lo tanto, quedó sin
la posibilidad de volver a habitar su antiguo hogar.
1.1.3
El 12 de agosto de 2003, el accionante se presentó ante el Personero
municipal de Anolaima, y le narró los hechos de su desplazamiento. Señaló que
ha permanecido en dicho municipio desde entonces y, que en efecto, el y su
familia fueron incluidos en el Registro único de población desplazada.
1.1.4
Posteriormente, se presentó a la convocatoria realizada por el Fondo
Nacional de Vivienda entre el 8 de junio y 6 de julio de 2007, para acceder a
subsidios de vivienda. Su solicitud fue radicada en Comfacundi bajo el No.
1101026-40.
1.1.5
El 20 de diciembre de 2007, mediante la resolución No. 510 el Fondo
Nacional de Vivienda rechazó la solicitud hecha por el actor, porque aparece en
la oficina de registro de instrumentos públicos, como propietario de un bien
inmueble ubicado en el municipio de San Juan de Ríoseco, en la vereda Capira.
1.1.6
El accionante interpuso recurso de reposición frente a la decisión
anterior, el cual fue resuelto mediante la resolución 904 del 17 de diciembre
de 2009, en la que se reiteró que al tener una o más propiedades a nivel
nacional, no era posible otorgarle el subsidio.
1.17
En vista de lo anterior, el señor Ayala Ramírez presentó derechos de
petición ante Comfacundi, entidad que al responder reiteró lo señalado en las
resoluciones denegatorias del subsidio y, ante el Ministerio de ambiente,
vivienda y desarrollo, entidad que según el actor no había dado respuesta a su
solicitud.
1.18
El señor Jairo Ayala Ramírez manifestó que es una persona en condición
de discapacidad, razón por la cual no puede laborar para seguir pagando el
arriendo del lugar en el que vive con su familia y, considera que las
autoridades demandadas vulneraron sus derechos fundamentales al mínimo vital, a
la igualdad, al debido proceso y a la dignidad humana. Por lo tanto solicitó al
juez de tutela que ordene la entrega del subsidio de vivienda al que tiene
derecho pues, el inmueble que aparece registrado, se encuentra ubicado en el
lugar del que fue desplazado y además, actualmente no existe porque fue incinerado
por grupos al margen de la ley.
1.2  Intervención
de las partes demandadas.
1.2.1    Departamento
administrativo para la prosperidad social.
Lucy Edrey Acevedo Meneses, en su
calidad de Jefe de la Oficina asesora jurídica del Departamento Administrativo
para la Prosperidad Social, dio respuesta a la acción de tutela en la cual,
después de corroborar que el accionante y su núcleo familiar conformado por su
esposa y una hija, se encuentran incluidos en el Registro único de población
desplazada, señaló las ayudas humanitarias de emergencia que han recibido, además
estableció que en la presente acción no se cumple con el principio de
subsidiariedad porque la entidad a la que representa no ha vulnerado ningún
derecho fundamental, en tanto nunca se le han negado las ayudas humanitarias de
emergencia al actor, e incluso le fueron concedidas las prórrogas solicitadas
en razón de su condición de discapacidad. Añadió que, al no haberse probado la
inminencia de un perjuicio irremediable, no existe justificación alguna para
que proceda el amparo solicitado por el actor.
1.2.2    Caja
de compensación familiar de Cundinamarca – Comfacundi.
Carlos Alberto Rodríguez Parra,
en su calidad de Director Administrativo de Comfacundi dio respuesta a la acción
de tutela. Manifestó que la entidad que dirige respondió oportunamente el
derecho de petición instaurado por el accionante, además, explicó que no le
corresponde a Comfacundi otorgar o negar subsidios de vivienda, pues como Caja
de compensación familiar tiene a su cargo únicamente informar al postulante los
requisitos que debe reunir; recibir y verificar los documentos que anexe el
solicitante, para posteriormente enviarlos a Fonvivienda, entidad que
finalmente es la que realiza la respectiva asignación.
Así pues, teniendo en cuenta que
el rechazo de la solicitud de subsidio de vivienda presentada por el demandante
no emanó de Comfacundi  sino del Ministerio ambiente, vivienda y desarrollo
territorial a través de Fonvivienda, estimó que la pretensión del accionante tendiente
a que se le otorgue un subsidio de vivienda no es procedente frente a
Comfacundi.
1.2.3    Ministerio
de vivienda, ciudad y territorio.
Juan Gabriel Durán Sánchez, como
apoderado del Ministerio de vivienda, ciudad y territorio, respondió a la
acción de tutela y solicitó denegar el amparo porque (i) se encuentra
debidamente probado dentro del expediente que se dio respuesta oportuna y de
fondo al derecho de petición interpuesto por el actor y, (ii) señaló que la
entidad a la que representa “no es competente para conocer de las
pretensiones formuladas por el accionante, así como tampoco ha vulnerado ni
amenazado derecho fundamental alguno, lo anterior por cuanto este Ministerio NO
coordina, asigna y/o rechaza las solicitudes presentadas en lo referente a los
subsidios familiares de vivienda de interés social, pues solamente es el
ente rector de las políticas en materia habitacional, pero NO las
ejecuta ni ejerce funciones de inspección, vigilancia y control sobre la
materia.” Mayúsculas y negrita dentro del texto.
1.2.4    Fondo
Nacional de Vivienda – Fonvivienda.
El Fondo Nacional de Vivienda –
en adelante Fonvivienda – inicialmente no había sido vinculado a la acción de
tutela de la referencia. Al percatarse de este error, la Sala de Casación Penal
de la Corte Suprema de Justicia mediante providencia del 9 de febrero de 2012,
declaró la nulidad de todo lo actuado y ordenó a la Sala Penal del Tribunal
Superior de Bogotá integrar debidamente el contradictorio, el cual dio
cumplimiento a lo ordenado mediante providencia del 15 de febrero de 2012.
Como consecuencia de lo anterior,
Carlos Arturo Padilla Vanegas, actuando como apoderado especial de Fonvivienda,
dio respuesta a la acción de tutela y solicitó negar el amparo deprecado por el
actor, pues la razón por la cual le fue negado el subsidio de vivienda fue
porque el mismo no cumplió con los requisitos necesarios para acceder a tal
beneficio, toda vez que de acuerdo con la información suministrada por el
Instituto Geográfico Agustín Codazzi – Cundinamarca el accionante tiene dos
propiedades en el municipio de San Juan de Ríoseco.
Por otra parte, señaló que dio
respuesta al derecho de petición interpuesto por el actor y que le remitió
todos los documentos que solicitó. También dijo que “FONVIVIENDA
oficiosamente y en ejercicio de sus funciones y competencias, con ocasión
de la presente acción de tutela, ha solicitado a CAVIS U.T.[[1]],
revisar la información cargada en el Sistema, relacionada con la postulación
del grupo familiar de la parte accionante, con el fin de determinar si existió
o no un error al momento de cargar la información, y de ser el caso, proceder a
realizar las correcciones pertinentes, situación que conlleva un procedimiento
administrativo tanto por parte de CAVIS U.T. como de FONVIVIENDA, del cual se
estará informando oportunamente tanto a la parte accionante como al Despacho.” Mayúsculas,
subraya y negrita dentro del texto.
1.3  Pruebas
relevantes aportadas al proceso.
1.3.1
Copia de la cédula de ciudadanía del accionante, de la cual se extrae
que actualmente tiene 57 años de edad. (Folio 11, cuaderno de primera instancia).
1.3.2
Constancia suscrita por el Comandante de la Estación de Policía de San
Juan de Ríoseco, del 18 de enero de 2003, en la cual se dejó escrito que la
señora Luz Ángela Trejos Ayala, denunció que “fue incinerada la casa de
habitación de la finca la Esperanza de propiedad de su señora madre por sujetos
desconocidos.” (Folio 12, cuaderno de primera instancia).
1.3.3
Copia de la declaración rendida por el señor Jairo Ayala Ramírez, en
Anolaima – Cundinamarca, el 12 de agosto de 2003, en la cual narró los hechos
que dieron origen a su desplazamiento. (Folios 13 y 14, cuaderno de primera
instancia).
1.3.4
Copia del oficio # 3801 del 10 de septiembre de 2003, en el que la
Coordinadora de la Unidad Territorial Cundinamarca, Emilia Casas, le informó al
actor que él y su núcleo familiar fueron inscritos en el Registro Nacional de
Atención a Población Desplazada por la Violencia. (Folio 15, cuaderno de
primera instancia).
1.3.5
Copia de varios documentos, en los que consta la condición de desplazado
y de discapacitado del accionante. (Folios 16 a 21, cuaderno de primera instancia).
1.3.6
Copia del recurso de reposición interpuesto el 29 de mayo de 2008,
contra la resolución No. 510 del 2007,  que rechazó la solicitud de subsidio de
vivienda, elevada por el actor. (Folios 22  a 26, cuaderno de primera instancia.)
1.3.7
Copia de la Resolución 500 del 12 de noviembre de 2008, por medio de la cual
Fonvivienda negó el recurso de reposición interpuesto por el actor contra la
Resolución 510 de 2007, en la que se asignaron subsidios de vivienda de interés
social y, resultó excluida su familia. (Folios 144 a 140, cuaderno de primera instancia.)
1.3.8
Copia de la Resolución 517 del 28 de abril de 2010, mediante la cual
Fonvivienda negó el recurso de reposición interpuesto por el actor frente a la
Resolución 904 del 17 de diciembre de 2009, en la que se le comunicó al actor
que su postulación para el subsidio de vivienda había sido rechazada. (Folios 150 a 161, cuaderno de primera instancia).
1.3.9
Derecho de petición interpuesto por el actor ante Comfacundi el 12 de
agosto de 2011, en el cual solicitó copias de todos los documentos relacionados
con su postulación al subsidio de vivienda y, que se le explicaran las razones
por las cuales el mismo no le fue otorgado. (Folios 33 y 34, cuaderno de
primera instancia).
1.3.10
Respuesta al derecho de petición dada por Comfacundi, el 2 de septiembre
de 2011, en la cual se explica que la razón por la que no fue escogido como
beneficiario del subsidio de vivienda, fue porque presenta una o más
propiedades a su nombre en el municipio de Ríoseco. (Folios 35 y 36, cuaderno de
primera instancia).
1.3.11
Copia del control de neurología realizado al señor Jairo Ayala Ramírez,
en el Hospital Universitario de la Samaritana, en el que consta que el
accionante padece de Distonia Generalizada. (Folios 37 y 38, cuaderno de
primera instancia).
1.3.12
Respuesta al derecho de petición instaurado por Jairo Ayala Ramírez
frente al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en el que se reitera que
la razón por la que fue excluido del subsidio de vivienda, fue que figura como
propietario de uno o más inmuebles en el municipio de Ríoseco. (Folios 140 a 143, cuaderno de primera instancia).
1.4  Sentencias
que se revisan.
1.4.1    Sentencia
de primera instancia.
El 16 de marzo de 2012, la Sala
Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá profirió sentencia
de primera instancia en la cual, negó el amparo solicitado por el actor por
considerar que ninguna de las demandadas vulneró su derecho de petición, pues
dieron respuesta de fondo a la solicitud elevada por el actor.
Adicionalmente, estableció que el
accionante cuenta con otros medios de defensa para controvertir las
resoluciones mediante las cuales se le negó el subsidio de vivienda, que ahora
reclama en sede de tutela.
1.4.2    Impugnación.
Jairo Ayala Ramírez, impugnó el
fallo de primera instancia y manifestó que dicha providencia no tuvo en cuenta
la situación en la que se encuentra, pues si bien se le dio respuesta a sus
derechos de petición, la pretensión de fondo era la protección de otros
derechos tendientes a procurarle un lugar digno en donde vivir. Informó que el
inmueble que aparece registrado a su nombre y el de sus hermanos, fue
precisamente aquel del cual fue desalojado y, que posteriormente fue incinerado
por grupos al margen de la ley, razón por la cual no debió ser excluido de la
asignación del subsidio de vivienda.
1.4.3    Sentencia
de segunda instancia.
La Sala de decisión Penal de
Tutela de la Corte Suprema de Justicia, mediante fallo del 18 de abril de 2012,
resolvió confirmar la sentencia de primera instancia, bajo argumentos similares
a los expuestos por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Bogotá.
2.
Expediente T-3.525.864.
El 20 de abril de 2012, Maria
Adelaida Vélez Lemos interpuso acción de tutela contra el Fondo Nacional de
Vivienda, en adelante Fonvivienda,  por considerar que le están siendo
vulnerados sus derechos fundamentales a una vivienda digna y a la igualdad, de
acuerdo con los siguientes hechos:
2.1 Hechos
y demanda de tutela.
2.1.1 La
accionante afirmó que pertenece a la asociación Apropijao constituida desde el
2008, que tiene por objeto la consecución de subsidios de vivienda digna para
las familias asociadas; para lo cual, primero cada familia debe comprar un lote
de manera individual, y luego se realiza la postulación para el subsidio de
vivienda ante la promotora de vivienda del Quindío, con colaboración de la
Alcaldía municipal de Pijao- Quindio.
2.1.2
Manifestó que presentó su postulación y que posteriormente allegó y corrigió la
documentación que le fue pedida. El 16 de enero de 2011 las autoridades
competentes dieron entrega de la carta cheque a cada una de las familias
beneficiarias del subsidio, que en total fueron 13.
2.1.3 A la
actora no le fue entregado el subsidio familiar, porque según la Resolución No.
0813 del 20 de octubre de 2011 no aparece registrada en el Sisben.
2.1.4 La
señora Vélez Lemos interpuso recurso de reposición frente a la resolución
mencionada, el cual fue resuelto mediante la resolución No. 039 del 25 de enero
de 2012, que confirmó la decisión de negar el subsidio.
2.1.5 La
accionante afirmó que es madre cabeza de familia de 3 hijos, que trabaja en el
campo y lo poco que gana es para su manutención y la de su familia, expresó que
es víctima del desplazamiento y que realizó un gran esfuerzo para comprar el
lote que posee, pero que no tiene como construir una vivienda digna en él. En
consecuencia, solicitó al juez de tutela amparar sus derechos a la igualdad y a
una vivienda digna, y ordenar a Fonvivienda que expida un nuevo acto
administrativo mediante el cual, se le otorgue el subsidio de vivienda al cual
tiene derecho, pues no es cierto que no esté inscrita en el Sisben.
2.2
Intervención de las partes demandadas.
2.2.1
Alcaldía del municipio de Pijao.
Juan Carlos González Sánchez,
actuando como apoderado del Alcalde del municipio de Pijao dio respuesta a la
acción de tutela y, manifestó que según la base de datos del municipio la
señora Vélez Lemos aparece afiliada en el Sisben desde el 5 de mayo de 2009 y
que actualmente se encuentra activa. Por otra parte, afirmó que el municipio no
tiene competencia para la asignación de subsidios de vivienda, pues actúa como
garante de los mismos pero no como responsable de su asignación y pago. Así
pues, solicitó se desestime cualquier pretensión en su contra, pues el llamado
a responder es precisamente Fonvivienda.
2.2.2
Promotora de vivienda del Quindío.
Diego Fernando Restrepo Valencia,
en su calidad de Representante legal de la Promotora de vivienda y desarrollo
del Quindío, respondió la acción de tutela y luego de pronunciarse sobre los
hechos de la misma, afirmó que el responsable de asignar el subsidio de vivienda
solicitado es Fonvivienda y, que Provinquindio no tiene competencia para el
efecto. Afirmó que una de las obligaciones del usuario es mantener actualizada
la base de datos y, que en todo caso, si así se considera el juez debería
ordenar “la actualización de la base de datos del SISBEN del municipio de
Pijao en el Nivel Nacional, para efectos de que la señora VÉLEZ LEMOS aparezca
en ella; acto seguido y pudiendo ser consultada en la base, como esta inmersa
en el proceso de vivienda convocado desde sus inicios, debe ordenarse a
FONVIVIENDA la expedición de un nuevo acto administrativo, tal y como dispone
la tutelante en su pretensión.” Mayúsculas dentro del texto.
2.2.3 Fondo
Nacional de Vivienda – Fonvivienda.
Nestor Ricardo Ortiz Lozano, apoderado
especial de Fonvivienda manifestó que, en efecto la actora se postuló para un
subsidio familiar de vivienda urbana en la convocatoria para la Bolsa de
esfuerzo territorial, resolución No. 753 para el proyecto Urbanización
Apopijao, pero una vez recibida la información y al cruzarla con las bases de
datos de varias entidades, se evidenció que el documento de la señora Vélez
Lemos no se encontraba en la información del Sisbén. Por lo tanto, consideró
que la actora cuenta con otros medios de defensa para realizar la reclamación
administrativa que pretende mediante el uso inadecuado de la acción de tutela,
por lo tanto solicitó sean desestimadas las pretensiones de la misma.
2.3 Pruebas
relevantes aportadas al proceso.
2.3.1 Copia de
la cédula de ciudadanía de la accionante, en donde consta que actualmente tiene
39 años de edad. (Folio 7, cuaderno principal).
2.3.2 Copia de
los documentos de identidad de sus tres hijos, de 16, 15 y 11 años de edad.
(Folios 8 y 9, cuaderno principal).
2.3.3
Certificado emitido por la Jefe de Planeación, Medio Ambiente e Infraestructura
de Pijao-Quindío el 17 de abril de 2012, en el que consta que la accionante se
encuentra registrada en la base de datos del Sisbennet, y que reside en dicho
municipio desde hace 5 años. (Folio 10, cuaderno principal).
2.3.4 Copia de
los carnés del Sisben de la accionante y sus tres menores hijos. (Folio 11,
cuaderno principal).
2.3.5 Copia de
la resolución No. 0039 del 25 de enero de 2012, emitida por Fonvivienda,
mediante la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto por la
accionante frente a la resolución No. 0873 del 20 de octubre de 2011 en la que
se negó el subsidio de vivienda a la misma y, resolvió confirmar dicha
decisión. (Folios 12 a 14, cuaderno principal).
2.4
Sentencia que se revisa.
El Juzgado Segundo Penal del
Circuito de Conocimiento de Armenia-Quindío, mediante sentencia del 4 de mayo
de 2012 resolvió denegar el amparo solicitado por la señora Vélez Lemos, considerando
improcedente la acción porque (i) no probó su condición de desplazada y, en
esta medida no amerita un tratamiento prioritario y, (ii) la actora actúo
negligentemente pues tenía el deber de solicitar la corrección del cruce de
información y no lo hizo a tiempo, razón por la cual no puede ahora, mediante
el uso de la acción de tutela, subsanar el error en el que incurrió.
II. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Sala es competente para
revisar las presentes decisiones de tutela, de conformidad con lo previsto en
los artículos 86 y 241 de la Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y
las demás disposiciones pertinentes.
2. Problema Jurídico.
1.
En los dos casos que se someten al estudio de esta Sala, los accionantes
solicitaron a Fonvivienda la asignación de un subsidio de vivienda de interés
social, pero este les fue negado mediante un acto administrativo confirmado
posteriormente.
En el primer caso, en el que el
actor es víctima del desplazamiento, Fonvivienda argumentó que alguno de los
miembros del núcleo familiar es propietario de bienes inmuebles que los excluye
de la posibilidad de adquirir un subsidio en la modalidad para la cual se
postularon (retorno o reubicación), en el otro se dijo que la persona cabeza de
hogar no aparecía registrada en las bases de datos del Sisben. Los actores
consideran que esta razón es violatoria de sus derechos fundamentales, pues del
análisis de su real situación se debió concluir que cumplen a cabalidad los
requisitos para ser beneficiarios del subsidio.
2.
En este orden de ideas, corresponde a la Sala examinar si la decisión de
negar el subsidio de vivienda en cada uno de los casos examinados se ajusta a la
Constitución y a la ley o si, por el contrario, vulnera los derechos al debido
proceso administrativo, a la vivienda y a la vida digna de los accionantes.
Para resolver el anterior
planteamiento, la Sala (i) reiterará su jurisprudencia en materia de
procedibilidad de la acción de tutela para la protección de los derechos de la
población desplazada, cuando existen otros medios de defensa. En caso de que
determine que son procedentes las tutelas, (ii) recordará los fundamentos
legales y constitucionales sobre el derecho fundamental de las personas en
condición de desplazamiento a la vivienda digna, (iii) recordará el principio
según el cual las normas aplicables a la población en situación de
desplazamiento deben ser interpretadas de manera favorable y, (iv) finalmente,
estudiará los casos en concreto.
Reiteración de jurisprudencia
sobre la procedibilidad de la acción de tutela, cuando existen otros mecanismos
de defensa, tratándose de población desplazada.
3.
La Corte Constitucional ha sostenido a lo largo de su jurisprudencia que
la acción de tutela no es procedente cuando el accionante cuenta con otros
medios de defensa judicial, teniendo en cuenta que la tutela es una acción de naturaleza
excepcional y subsidiaria[2], así pues, contra los
actos administrativos que fueron expedidos para negar los subsidios de vivienda
se puede hacer uso de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin
embargo, cuando se trata de la protección de los derechos de la población que
ha sido desplazada por la violencia, este Tribunal también ha instituido que la
acción de tutela es el instrumento más idóneo y eficaz de defensa judicial[3].
4.
Lo anterior, en razón a que las personas que son víctimas del
desplazamiento forzado requieren una especial protección constitucional, dadas
sus condiciones de vulnerabilidad y por la violación masiva y continuada de sus
derechos fundamentales[4]. Esto impone a las
autoridades competentes el deber de atender las necesidades de ésta población,
con suma diligencia.
5.
Así pues, dentro de la atención prioritaria que se les debe brindar a las
personas en condición de desplazamiento, se incluye la adopción de medidas
judiciales que frenen de manera inmediata la vulneración de sus derechos.
Entonces, aun cuando la persona que ha sido desplazada no haya agotado la vía
gubernativa o la vía contencioso administrativa para impugnar los actos
administrativos que negaron la garantía de sus derechos, la acción de tutela es
procedente y, es considerada como el mecanismo judicial idóneo y expedito para
la protección de los mismos.[5]
6.
En suma, la Corte ha concluido que si quienes reclaman su derecho a una
vivienda digna son personas en condición de desplazamiento, “no es
proporcionado (…) obligarlos a acudir ante la jurisdicción contencioso
administrativa con el fin de que soliciten la nulidad de los actos
administrativos que niegan el subsidio de vivienda, pues hacerlo niega el
cúmulo de derechos que les han sido vulnerados con el solo acto de desarraigo,
y desconoce el carácter urgente que reviste para ellos adquirir una propiedad
mediante la cual suplan la necesidad de vivienda, que de no haber sido por el
desplazamiento violento podrían disfrutar en los predios rurales en los que
vivían”[6].
El derecho a una vivienda
digna de la población desplazada. Reiteración de jurisprudencia.
7.
El artículo 51 de la Constitución consagra el goce a una vivienda en
condiciones dignas como un derecho económico, social y cultural del que son
titulares todos los colombianos y colombianas, y señala que el Estado debe
fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho a través de
la promoción de planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de
financiación a largo plazo y formas asociativas para la ejecución de dichos
programas. En este sentido, ha dicho la Corte que “[d]e las obligaciones
emanadas de este precepto, […] son amparables por vía de tutela aquellas que
hacen parte de los elementos mínimos del derecho a la vivienda, así como todas
las situaciones en las que la vulneración del derecho implica el
desconocimiento de otros tales como la vida digna, el mínimo vital, y el debido
proceso.”[7]
8.     Ahora
bien, teniendo en cuenta las condiciones de extrema vulnerabilidad en las que
se encuentran las personas desplazadas, el derecho a la vivienda digna adquiere
una especial importancia, en tanto se trata de una población que ha tenido que
abandonar sus hogares de una manera forzada y, posteriormente tienen que
asentarse en lugares desconocidos sin contar con los recursos económicos para
acceder a una vivienda adecuada. Adicionalmente, es común que también
encuentren obstáculos administrativos y sociales que hacen aún más difícil su
acceso a una solución habitacional; por lo tanto, la ausencia de vivienda para
las personas en condición de desplazamiento representa una clara y evidente
amenaza a su vida en condiciones dignas, y deben ser especialmente protegidas por
el Estado.
9.     Dentro del
contexto que se ha señalado, la Corte ha proferido varias sentencias en las
cuales ha amparado el derecho a una vivienda digna de las personas en condición
de desplazamiento[8]. Concretamente, en la  sentencia
T-177 de 2010[9] fueron identificados tres
criterios que deben tenerse en cuenta para proteger este derecho de la
población desplazada:
9.1
En primer lugar, se dijo que “las diferentes entidades que conforman
el Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada (En adelante, SNAIPD)
deben garantizar la vivienda y alojamiento básico inmediatamente luego de que
ocurra el desplazamiento. Además, deben proveer un albergue hasta que las
personas en condición de desplazamiento obtengan otra solución de vivienda
digna”.
Como resultado de lo anterior, la
Corte (i) “ha exigido en diversas ocasiones la entrega inmediata de la ayuda
humanitaria de emergencia, en su componente de alojamiento transitorio y
elementos necesarios para el mismo[10]”, (ii) “ha
ordenado a las autoridades brindar alojamiento inmediato a las personas que
llegan a un municipio como resultado de un desplazamiento masivo” y (iii) “ha
exigido que se les permita a las personas desplazadas permanecer en los
inmuebles en los que se han albergado, ya sea que lo hayan ocupado de facto
para su resguardo, o que el gobierno de la ciudad, municipio o departamento les
haya permitido quedarse allí de manera informal, hasta tanto las entidades
territoriales y el SNAIPD no garanticen el acceso de los afectados a otras
soluciones de vivienda[11]”.
9.2
En segundo lugar, se estableció que el proceso que se adelante ante las
entidades competentes para adquirir una solución habitacional, no puede pasar
por alto ningún derecho fundamental, especialmente el derecho a la igualdad, el
derecho al debido proceso y a la participación y, el derecho a presentar
peticiones.
Con base en éste criterio, la
Corte ha ordenado a las autoridades competentes (i) “responder concretamente
cuáles son las posibilidades de acceso a programas o subsidios de vivienda en
los casos en los cuales los accionantes han solicitado ser incluidos en los
programas de restablecimiento socioeconómico”, (ii) “orientar a las
personas desplazadas en el acceso a la oferta de vivienda”, (iii) “responder
oportunamente a las personas postuladas a las convocatorias de subsidio de
vivienda” y (iv) “abstenerse de exigir requisitos adicionales a los
establecidos en la ley para adjudicar los subsidios a los accionantes[12]”.
9.3
En tercer lugar, se dijo que la normatividad relacionada con las
condiciones de acceso, monto y reglamentación de uso de las soluciones de
vivienda propias para la población desplazada debe ser aplicada de conformidad
con el principio de interpretación favorable de las normas, tomando en
consideración el hecho de que la población desplazada es sujeto de especial
protección constitucional[13]”.
Es por ello que la Corte “ha
ordenado revocar actos administrativos que negaban la adjudicación del subsidio
de vivienda a grupos familiares de desplazados por razones estrictamente
formales, desconociendo el principio de favorabilidad o el principio de buena
fe que debe imperar en la aplicación de la normatividad sobre población
desplazada[14]”.
10.
Por otra parte, debe tenerse en cuenta que la política de atención a la
población desplazada, contenida en la ley 387 de 1997, en lo que tiene que ver
con la satisfacción del derecho a una vivienda digna, está comprendida
principalmente por dos prestaciones[15], esto es (i) el
alojamiento transitorio como uno de los elementos de la atención humanitaria de
emergencia, lo cual hace parte de la primera etapa de la asistencia a la
población desplazada, según el artículo 15 de la citada ley. Así mismo, se debe
brindar a ésta población (ii) atención social en vivienda en la fase de
consolidación y reasentamiento de la población, la cual se materializa por
medio de los denominados subsidios de vivienda bien sea en su lugar de origen
–opción retorno- o, en los centros urbanos que los han recibido y en donde se
encuentran residiendo –opción reubicación-.
11.
Ahora bien, como parte del cumplimiento de la orden dada en el Auto 008
de 2009, proferido en el marco del seguimiento de la sentencia T-025 de 2004,
que ordenó cambiar la política pública de vivienda en materia de población
desplazada[16] luego de evaluar la
falta de resultados de la misma, se expidió el Decreto 4911 de 2009 que
modificó, entre otros, las soluciones a las que se puede acceder mediante el
subsidio familiar de vivienda de interés social. Actualmente el ordenamiento
establece las siguientes soluciones para la vivienda de la población
desplazada:
“1.
Mejoramiento de vivienda para hogares propietarios, poseedores u ocupantes.
2.
Construcción en sitio propio para hogares que ostenten la propiedad de un lote
de terreno en suelo urbano. Para la modalidad de construcción en sitio propio
en suelo rural se regirá por las normas señaladas en el parágrafo.
3.
Adquisición de vivienda nueva o usada para hogares no propietarios y para
hogares que siendo propietarios, no puedan volver al lugar donde tengan su
propiedad.
4.
Arrendamiento de vivienda, para hogares no propietarios y para hogares que
siendo propietarios, no puedan volver al lugar donde tengan su propiedad”
En todo caso, el Decreto 4911 de 2009 continuó con la
opción de brindar el subsidio familiar de vivienda para población en situación
de desplazamiento a través de los componentes de retorno y reubicación, estableciendo
así una conexión entre el derecho a la vivienda digna y la materialización del
derecho de estas personas a retornar o reubicarse en otro lugar del territorio
nacional.
La interpretación favorable de las normas aplicables a
la población desplazada. Reiteración de jurisprudencia.
12.
Tal como se ha venido sosteniendo a lo largo de esta providencia, la
población en condición de desplazamiento merece una especial protección constitucional,
lo cual también se manifiesta, a través de la interpretación que realizan las
autoridades públicas de la normatividad que les es aplicable, pues  ésta debe
tener en cuenta sus particulares condiciones de vulnerabilidad.
En desarrollo de lo anterior, en
la ya citada sentencia T-025 de 2004, la Corte estableció que para la
interpretación de las normas que consagran o desarrollan los derechos
fundamentales de las personas desplazadas, deben tenerse en cuenta: (i) los
principios de interpretación y aplicación contenidos en la Ley 387 de 1997[17];(ii)
los Principios rectores de los desplazamientos internos; (iii) el principio de favorabilidad
en la interpretación de las normas que protegen a la población desplazada;  iv)
el principio de buena fe y el derecho a la confianza legítima; y v) la
prevalencia del derecho sustancial propio del Estado Social de Derecho.
13.
Como consecuencia de lo anterior, las autoridades públicas deben
abstenerse de generar obstáculos administrativos innecesarios, para así poder
brindar una salvaguarda oportuna y eficaz a los derechos fundamentales de las
personas en condición de desplazamiento, respetando siempre las garantías del
debido proceso y, atendiendo a la prevalencia del derecho sustancial sobre el
procesal, de manera tal que  el acceso a los servicios y derechos no signifique
una carga excesiva que termine haciendo nugatorio el amparo para esta población.
14.
Adicionalmente, también debe tenerse en cuenta, frente a las
solicitudes que realizan las personas desplazadas, que (i) se trata de una
población que generalmente desconoce sus propios derechos y, por ende no
resulta admisible aplicar estrictamente el principio general en virtud del cual
el desconocimiento de la ley no es excusa para su incumplimiento y, (ii) hay
que observar que pueden verse enfrentadas a circunstancias extraordinarias que
les impiden o dificultan el acceso a las autoridades.[18]
15.
En suma, al interpretar y aplicar las reglas que definen el contenido,
las condiciones de acceso y el alcance de los derechos fundamentales de la
población desplazada, con base en los factores señalados, “se da
cumplimiento, de una parte, a la especial protección y atención que demanda la
persona desplazada por la violencia y, de otra, a los derechos fundamentales de
las personas objeto de desplazamiento, consagrados en la Constitución y  en los
instrumentos de derechos humanos y derecho internacional humanitario
vinculantes para Colombia[19].”[20]
Estudio de los casos en
concreto.
1.
Expediente T-3.461.343.
16.
En el año 2003, Jairo Ayala Ramírez se vio obligado a abandonar su
lugar de residencia en el municipio de San Juan de Ríoseco, junto con su familia
debido a la presencia de grupos armados al margen de la ley y, al temor que
sintieron por sus vidas. Afirmó el accionante que luego de su partida, personas
desconocidas incineraron la casa en donde habitaba en dicho municipio, hecho
que fue denunciado ante la policía de San Juan de Ríoseco.
Como consecuencia de lo anterior,
el actor se trasladó al municipio de Anolaima, en donde presentó la declaración
correspondiente para ser incluido dentro del Registro único de población
desplazada. Señaló que en el 2007, Fonvivienda abrió una convocatoria para
obtener subsidios de vivienda, a la cual se presentó, radicando todos los
documentos necesarios ante Comfacundi. Sin embargo, mediante la resolución No.
510 del 20 de diciembre de 2007, Fonvivienda resolvió negar el subsidio
solicitado por el actor, porque encontró que posee una o más propiedades en el
municipio de San Juan de Ríoseco. Ésta decisión fue recurrida por el actor, en
donde señaló que el bien del cual es propietario junto con sus hermanos, es
precisamente aquel que fue incinerado tras su partida de dicho municipio y, que
no se encuentra en condiciones de retornar a dicho lugar; no obstante,
Fonvivienda confirmó su decisión por medio de la resolución 904 del 17 de
diciembre 2009.
El actor es una persona de 57
años de edad, es padre cabeza de familia y padece de una discapacidad que le
impide trabajar para solventar los gastos de sostenimiento propios y de su
familia. Considera que las autoridades demandadas vulneraron sus derechos
fundamentales a la vivienda, a la igualdad, al debido proceso y a la dignidad
humana y, por lo tanto solicitó al juez de tutela que ordene la entrega del
subsidio de vivienda al que tiene derecho pues, el inmueble que aparece
registrado, actualmente no existe por haber sido incinerado.
17.
Presentado el caso, la Sala pasará a estudiar si la acción de tutela es
procedente, teniendo en cuenta que las entidades demandadas argumentaron que el
actor cuenta con otros medios judiciales para la garantía de sus derechos. Si
se concluye que el amparo es procedente formalmente, la Sala analizará si en
este caso se vulneraron los derechos fundamentales a la dignidad humana, a la
vida en condiciones dignas y a una vivienda digna al señor Jairo Ayala Ramírez,
por negarle el subsidio de vivienda que solicitó con base en que posee otros
bienes en el lugar del que fue desplazado por la violencia, es decir en el
municipio de San Juan de Ríoseco ubicado en el departamento de Cundinamarca.
18.
En primer lugar, teniendo en cuenta que la calidad de desplazado y de
persona en condición de discapacidad se encuentran plenamente probadas[21],
a la Sala no le cabe duda del estado de vulnerabilidad en el que se encuentra
el accionante y, por ende la especial protección que debe recibir. En este
sentido y, de conformidad con lo establecido en el numeral 6 de la parte
considerativa de esta sentencia, no le asiste razón a las entidades vinculadas
al proceso al afirmar que la tutela interpuesta por el actor es improcedente,
en tanto cuenta con otros medios de defensa judicial, ante la jurisdicción
contencioso administrativa, para controvertir el acto mediante el cual
Fonvivienda resolvió negar su acceso al subsidio de vivienda.
Como se vio, siendo el accionante
una persona que se encuentra en un estado de vulnerabilidad evidente, no
resulta constitucionalmente admisible exigirle que acuda ante la jurisdicción
ordinaria, teniendo en cuenta que esta Corte, ha sido clara al establecer que
la población desplazada necesita una atención pronta y oportuna frente a sus
necesidades básicas, de manera que es la acción de tutela el mecanismo idóneo y
eficaz para proteger sus derechos fundamentales.
19.
Así pues, el amparo solicitado por el señor Ayala Ramírez, es procedente
por lo menos formalmente, y por lo tanto, se pasará a estudiar el fondo del
asunto, para resolver si Fonvivienda vulneró los derechos fundamentales del
mismo, al negarle el subsidio de vivienda, al que se ha hecho referencia.
20.
Fonvivienda fundamentó su decisión de negar el subsidio de vivienda al
accionante, con base en el artículo 34 del Decreto 2190 de 2009: “Imposibilidad
para postular al subsidio. No se podrán postular al Subsidio Familiar de
Vivienda de que trata este decreto los hogares que presenten alguna de las
siguientes condiciones: (…) d) En el
caso de adquisición o construcción en sitio propio, cuando alguno de los
miembros del hogar sea propietario de otra vivienda a la fecha de postular.”
Fonvivienda señaló que cuando
procedió a verificar la información suministrada por el señor Ayala Ramírez
cruzándola con diferentes bases de datos estatales con las que tiene convenio,
la entidad encontró que el accionante era propietario de dos bienes inmuebles
ubicados en el municipio del cual fue expulsado[22]
y concluyó que esta condición contrariaba la exigencia de que quienes se
postulan en la modalidad de adquisición de vivienda para el retorno, no tengan
ninguna propiedad.
Sin embargo, el parágrafo del
citado artículo 34 del Decreto 2190 de 2009, establece: “No se aplicará lo
aquí dispuesto en el evento de legalización de la propiedad de la vivienda o
cuando haya resultado totalmente destruida o quedado inhabitable a consecuencia
de sismos, incendios, inundaciones, fuerza mayor, caso fortuito u otras causas
que no sean imputables al beneficiario, en cada caso debidamente certificadas
por autoridad competente.”
21.
Para la Sala la decisión adoptada por Fonvivienda, si bien se encuentra
motivada en la normatividad pertinente y aplicable a la situación del actor,
no es admisible pues evidentemente no tuvo en cuenta las especiales
circunstancias que de él se predican, ya que como quedó probado, tiene una
doble condición de vulnerabilidad, pues (i) se trata de una persona que padece
de una discapacidad[23], que le impide trabajar
y, (ii) el actor y su familia son víctimas del desplazamiento forzado. Esta
particular situación del accionante, lo hace merecedor de una especial
protección, a partir de la cual las autoridades deben realizar la
interpretación más favorable de la normatividad que le sea aplicable.
22.
Así pues, cabe mencionar que el señor Ayala Ramírez afirmó que el lugar
en el que habitaba antes de ser desplazado del municipio de San Juan de Ríoseco
fue incinerado por personas desconocidas, situación que fue denunciada ante la
Policía de dicho municipio. No obstante, Fonvivienda pasó por alto las
denuncias del actor. Para la Sala existe una duda razonable sobre la existencia
o no del predio del actor, ya que dicha entidad no estableció de manera clara
que lo afirmado por el señor Ayala Ramírez no fuera cierto y, no se evidenció
actuación alguna tendiente a verificar el estado real y actual de la vivienda
de la cual era propietario el accionante.
23.
Adicionalmente, para la Sala carece de sentido rechazar la postulación
del actor para recibir un subsidio de vivienda, en su calidad de persona
víctima del desplazamiento, con base en que tiene un bien inmueble que no puede
habitar, pues se encuentra ubicado en el lugar del cual tuvo que huir por circunstancias
ajenas a su voluntad, en el municipio de San Juan de Ríoseco-Cundinamarca.
Sobre el particular, esta Corte
se ha pronunciado varias veces[24] estableciendo que el
hecho de poseer un inmueble en el lugar de donde se ha sido desplazado, no
puede sustentar por sí mismo la exclusión de la asignación de un subsidio de
vivienda familiar, teniendo en cuenta que el derecho a una vivienda digna hace
parte de la fase de consolidación y reasentamiento de la población desplazada que
en muchas ocasiones no puede materializarse mediante el retorno. En casos
similares al que ahora ocupa a la sala, ha dicho la Corte:
“Sin embargo,
advierte la Sala, un rechazo por ese motivo es válido sólo si efectivamente
contribuye a evitar la inversión injusta de los recursos públicos, en contravía
de la prioridad de asignarle subsidio a la población desplazada que no tiene
recursos para proveerse una vivienda de forma autónoma y que tiene esa
necesidad básica realmente insatisfecha. Por eso mismo, la mera constatación
de que una persona tiene una vivienda no es en todos los casos una razón
suficiente para desestimar la solicitud de asignación de subsidios para
adquisición de vivienda nueva o usada. Si, en un caso, por razones
relacionadas con factores objetivos (violencia política) o subjetivos (miedo a
amenazas, zozobra) la persona no puede dirigirse al sitio donde está ubicada la
vivienda para habitarla, y tampoco hay razones para considerar que esté
derivando beneficios lucrativos de ella, que le permitan proveerse una vivienda
de forma autónoma, ese motivo es constitucionalmente insuficiente para
justificar el rechazo.”[25] Cursiva dentro del
texto.
24.
Entonces, la razón dada por Fonvivienda para negar el subsidio de
vivienda al señor Jairo Ayala Ramírez no es constitucionalmente admisible, pues
los bienes inmuebles que aparecen a nombre del accionante y sus hermanos, están
ubicados en el municipio de San Juan de Ríoseco, lugar de donde fue desplazado,
por lo tanto, se vulneró el derecho fundamental a la vivienda digna del
accionante, pues con la decisión de dicha entidad se le impidió a él y a su
núcleo familiar, todos en condición de desplazamiento, obtener una solución de
vivienda en el lugar en el cual se pretenden reubicar, pese a que cumplen todos
los requisitos para ello.
25.
En este orden de ideas, la Sala revocará las sentencias de primera y
segunda instancia que negaron el amparo a los derechos fundamentales del actor,
y en su lugar concederá la tutela. No obstante lo anterior, teniendo en cuenta
que la única razón señalada por Fonvivienda para negar el subsidio carece de
fundamentos, la Sala encuentra que la familia de Jairo Ayala Ramírez reúne
todos los requisitos para la aprobación del subsidio de vivienda. Por lo tanto,
ordenar una nueva evaluación de la postulación del grupo familiar del
accionante constituiría una garantía definitiva la vulneración de los derechos
que se ha constatado. En consecuencia, solo para este caso, ordenará al
Director Ejecutiva de Fonvivienda que expida un nuevo acto administrativo
mediante el cual asigne un subsidio familiar de vivienda de interés social al
núcleo familiar encabezado por Jairo Ayala Ramírez, y modifique en lo
pertinente la Resolución 510 del 8 del 20 de diciembre de 2007 que rechazó la
postulación del grupo familiar del accionante y las demás que sean necesarias.
Para ello, debe llevar a cabo los ajustes administrativos y presupuestales que
sean pertinentes.
2.
Expediente T-3.525.864.
26.
María Adelaida Vélez Lemos hace parte de la asociación Apropijao que
tiene por objeto la consecución de subsidios de vivienda digna para las
familias asociadas, para lo cual, primero se debe adquirir un lote de manera
individual y, luego se realiza la postulación para el subsidio de vivienda ante
la promotora de vivienda del Quindio. Luego de surtir el procedimiento
mencionado, la accionante fue excluida de los beneficiarios del subsidio de
vivienda porque según Fonvivienda, su documento de identificación no se
encuentra incluido en la base de datos del Sisbén. No obstante, con la demanda de
tutela se adjuntaron fotocopias de los carnés del Sisben de la actora y sus
hijos (folio 11 del cuaderno principal), así como una certificación emitida por
la Jefe de planeación, medio ambiente e infraestructura de Pijao-Quindío, en
donde consta que la accionante se encuentra registrada en la base de datos
Sisbennet (folio 10 del cuaderno principal).
La señora Vélez Lemos afirmó ser
madre cabeza de familia de 3 hijos, y que subsiste con un trabajo que tiene en
el campo; por lo tanto tuvo que realizar un gran esfuerzo para poder adquirir
el lote correspondiente, pero no tiene suficientes recursos económicos para
construir una vivienda digna para su familia. Por lo tanto, teniendo en cuenta
que si se encuentra inscrita en el Sisben, de conformidad con los documentos
allegados a la acción de tutela, consideró que Fonvivienda vulneró sus derechos
fundamentales y, en esta medida solicitó que le sea otorgado el subsidio al
cual tiene derecho.
27.
En primer lugar, la Sala analizará si la acción de tutela interpuesta
por la señora Vélez Lemos cumple con los requisitos de procedibilidad, teniendo
en cuenta que podría contar con otros medios de defensa para la protección de
sus derechos. De superarse el primer análisis, la Sala estudiará el caso de
fondo, para establecer si existió una vulneración a los derechos fundamentales
de la actora.
28.
Pues bien, María Adelaida Vélez Lemos afirmó ser una madre cabeza de
familia, que realizó un gran esfuerzo para comprar un lote y así poder ser
beneficiaria del subsidio de vivienda a través de la asociación Apropijao, así
mismo, dijo que vive en arriendo y que trabaja en el campo para sostener a sus
tres hijos, menores de edad. Sobre el particular, ninguna de las entidades
demandadas y vinculadas al proceso controvirtieron ni presentaron pruebas en
contrario, de manera que para la Sala la actora merece una especial protección
constitucional, toda vez que tiene a su cargo el sostenimiento de su núcleo
familiar y, en este orden de ideas se encuentra en una especial condición de
vulnerabilidad.
28.1      El
artículo 43 de la Constitución Política establece que la mujer no podrá ser sometida a ninguna clase de
discriminación… El estado apoyará de manera especial a la mujer cabeza de
familia. Por lo tanto, la jurisprudencia
de esta Corporación[26] ha admitido
que se realice un análisis menos estricto de las reglas de procedibilidad de la
acción de tutela, cuando quien la interpone es un sujeto de especial protección,
de manera que a pesar de existir otros medios de defensa judicial, la acción de
tutela es el mecanismo idóneo para amparar los derechos de los grupos que se
encuentran en estado de vulnerabilidad. En la sentencia T-944 de 2004[27],
se estableció que
“Con la
categoría “mujer cabeza de familia” se pretende apoyar a la mujer a soportar la
pesada carga que por razones, sociales, culturales e históricas han tenido que
asumir, abriéndoles oportunidades en todas las esferas de su vida y de su
desarrollo personal y garantizándoles acceso a ciertos recursos escasos, al
tiempo que se busca preservar condiciones de vida digna a los menores y
personas que se encuentran en estado de debilidad manifiesta a cargo de ella[28]http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2004/T-944-04.htm
- _ftn7.
Cabe hacer
énfasis en que la protección constitucional a la madre cabeza de familia, a la
que la jurisprudencia  de esta Corporación desde sus inicios ha dado
aplicación[29],  guarda especial
relación y encuentra específico fundamento  en la protección a  los
derechos  fundamentales de  los niños que de ella dependen (art. 44 C.P.).”
28.2      En
consecuencia, si bien la accionante puede controvertir el acto  administrativo
que le negó el acceso al subsidio de vivienda mediante la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, ante la jurisdicción contencioso administrativa,
para la Sala la tutela es el medio más idóneo para la protección de sus derechos
fundamentales y los de sus hijos, pues se trata de propiciar un lugar digno en
donde vivir a tres menores de edad, que cuentan únicamente con el apoyo
económico y emocional que les puede brindar su madre, la señora María Adelaida
Vélez Lemos. Por lo tanto, la acción de tutela que se revisa procede
formalmente, en tanto se encuentran probadas las condiciones de vulnerabilidad
en la que se encuentra la actora y sus menores hijos, lo cual los hace
merecedores de una especial protección constitucional.
29.
Ahora bien, el único argumento de Fonvivienda para negar el subsidio de
vivienda familiar al cual se postuló la actora fue que “El documento del
jefe de hogar no se encuentra en la información del SISBEN”. Para la Sala,
esta razón no es de recibo, pues esta afirmación evidentemente no corresponde a
la realidad.
30.
Como se señaló anteriormente, se encuentra plenamente demostrado que la
accionante y sus 3 hijos se encuentran afiliados al Sisbén y, como ésta fue la
única razón que expuso Fonvivienda para negar el subsidio para vivienda de
interés social, la Sala encuentra que en efecto los derechos fundamentales de
la actora y sus menores hijos fueron vulnerados, toda vez que la entidad
demandada impuso una barrera administrativa para el acceso a una vivienda en
condiciones dignas de la familia de la actora.
31.
Adicionalmente, es importante mencionar que la señora Vélez Lemos se
esforzó para adquirir un predio en donde construir su hogar propio con la
esperanza de hacerlo mediante un subsidio para vivienda, es decir, que
actualmente tiene un terreno que le resulta inservible, en tanto no cuenta con
la solvencia económica necesaria para edificar un lugar de habitación para sí
misma y para sus hijos. De esta manera, si se atiende al principio de la
prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, Fonvivienda no podía negar
el subsidio a la actora, bajo el argumento de no aparecer en registrada en el
Sisbén, pues si lo está a partir del 2009.
32.
En consecuencia, la Sala revocará la sentencia de instancia y en su
lugar, concederá el amparo a los derechos fundamentales de María Adelaida Vélez
Lemos y, en su lugar, ordenará a Fonvivienda que evalúe de nuevo la postulación
de la accionante al subsidio de vivienda, teniendo en cuenta que como se
demostró en sede de tutela, la señora Vélez Lemos si se encuentra incluida en
el Sisbén.
III. DECISIÓN
Con fundamento en las
consideraciones expuestas en precedencia, la Sala Novena de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.  REVOCAR los
fallos proferidos por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Bogotá en primera instancia y la Sala de decisión Penal de tutelas de la
Corte Suprema de Justicia en segunda instancia en la acción de tutela
instaurada por Jairo Ayala Ramírez y, en su lugar, TUTELAR los derechos
del accionante y su núcleo familiar a la vivienda digna y al debido proceso.
Segundo. ORDENAR al
Director Ejecutivo del Fondo Nacional de Vivivienda – Fonvivienda que, dentro
de los ocho (8) días hábiles siguientes a la notificación de la presente
providencia, asigne un subsidio familiar de vivienda de interés social en la
modalidad de adquisición de vivienda nueva o usada, al postulante Jairo Ayala
Ramírez. Para ello se ordena modificar en lo pertinente las Resoluciones No.
510 del 2007 en la cual se excluyó al actor como beneficiario del subsidio de
vivienda, la No. 500 del 2008 en la que se negó el recurso de reposición
interpuesto contra la anterior resolución; la No. 904 del 2009 en la que  se le
comunicó al actor que su postulación para el subsidio de vivienda había sido
rechazada y, la No. 517 del 2010 que negó el recurso de reposición interpuesto
contra la Resolución 904 de 2009. Adicionalmente, deberá llevar a cabo los
ajustes administrativos y presupuestales a que haya lugar.
Tercero.- REVOCAR el fallo
emitido por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Conocimiento de Armenia -
Quindio en única instancia, dentro del proceso de tutela iniciado por María
Adelaida Vélez Lemos, y en su lugar, TUTELAR los derechos de la
accionante y su núcleo familiar a la vivienda digna y al debido proceso.
Cuarto.- ORDENAR al
Director Ejecutivo del Fondo Nacional de Vivivienda – Fonvivienda que, dentro
de los tres (3) días siguientes a la notificación de la presente sentencia,
vuelva a estudiar la postulación de la señora María Adelaida Vélez Lemos al
subsidio familiar de vivienda urbana en la modalidad adquisición de vivienda
nueva, VIP- Vivienda de interés prioritario, teniendo en cuenta la parte motiva
de esta sentencia, según la cual la actora se encuentra inscrita en el Sisbén
desde el 2009 y actualmente está activa.
Quinto.- ORDENAR al
Director Ejecutivo del Fondo Nacional de Vivienda y el Director de Acción
Social que, en un (1) mes contado a partir de la notificación de esta
providencia, informe sobre el cumplimiento del numeral segundo a la Sala Penal
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá que actuó como juez de
primera instancia dentro del proceso de tutela T-3.461.343 y, del numeral
cuarto al Juzgado Segundo Penal del Circuito de Conocimiento de Armenia -
Quindio que actuó como juez de única instancia en el proceso de tutela T-3.525.864.
Sexto.- LÍBRENSE
por Secretaría General las comunicaciones previstas en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARIA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Unión Temporal de Cajas de compensación familiar para subsidio de
vivienda de interés social.
[2] Ver, entre muchas otras, las sentencias T-102 de 2009, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, T-455 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva,  T-410 de 2008 M.P. Jaime Araujo Rentería, T-335 de 2007, M.P. Nilson Pinilla Pinilla, T-324 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-541 de 2006 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, T-892A de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-904 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-910 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,  T-944 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis y T-1005 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[3] Ver, entre otras, las sentencias T-742 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, T-006 de 2009, M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-056 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-821 de 2007, M.P. Catalina Botero Marino, T-086 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, T-563 de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-1094 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinoza, T-813 de 2004, M.P. Rodrigo Uprimy Yepes, T-025 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinoza,  T-1346 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería y T-227 de 1997, M.P. Alejando Martínez Caballero.
[4] Ver por ejemplo, la sentencia T-1115 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinoza.
[5] Sobre el particular, ver las sentencias T-177
de 2010, M.P Luis Ernesto Vargas Silva, T-1115 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinoza, T-468 de 2006, M.P Humberto Antonio Sierra Porto,  T-1144 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis T-1076 de 2005 M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-882 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-563 de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-175 de 2005, M.P. Jaime Araujo Rentaría,  T-1094 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinoza y T-740 de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[6] Sentencia T-177 de 2010, M.P. Luís Ernesto Vargas Silva.
[7] Ibídem.
[8]T-922 de 2010, M.P. Nilson Pinilla Pinilla, T-873 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T- 472 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-177 de 2010, M.P. Luís Ernesto Vargas Silva, T-044 de 2010, M.P. María Victoria Calle Correa, T-742 de 2009, M.P. Luís Ernesto Vargas Silva, T-966 de 2007, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, T-704 A de 2007, M.P. Jaime Araujo Rentería, T-919 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinoza, T-754 de 2006, M.P. Jaime Araujo Rentería, T-025 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinoza, T-602 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería,  T-1346 de 2001, m.p. Rodrigo Escobar Gil, y SU- 1150 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, entre otras.
[9] M.P. Luís Ernesto Vargas Silva.
[10] Componente consagrado en el artículo 15 de la Ley 387 de 1997, y los artículos 20 y 22 del Decreto 2569 de 2000. Ver,
entre otras, las sentencias T-690A/09, T-343/09, T-817/08, T-704/08, T-605/08,
T-559/08,  T-451/08, y T-025/04.
[11] Ver las sentencias T-064/09, T-725/08, T-966/07, T-078/04, T-025/04 y
T-1346/01.
[12] Ver, entre otras, las sentencias T-742/09, T-585/06, T-754/06 y
T-602/03.
[13] Ver las sentencias T-742/09, T-057/08, T-136/07, T-919/06, T-585/06 y
T-025/04.
[14] Ver las sentencias T-742/09 y T-025/04.
[15] Sentencia T-057 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[16] Anteriormente, el Decreto
951 de 2001 establecía en su artículo 5: “1. Para el retorno
se promoverá la aplicación del subsidio de que trata este decreto en el
siguiente orden de prioridades: a) Mejoramiento de vivienda o construcción en sitio
propio para hogares propietarios; || b) Arrendamiento de vivienda urbana o
rural para hogares no propietarios; || c) Adquisición de vivienda nueva o usada
(urbana o rural) para hogares no propietarios. || 2. Para la reubicación se
promoverá la aplicación del subsidio de que trata este decreto en el siguiente
orden de prioridades: a) Arrendamiento de vivienda urbana o rural para hogares
propietarios y no propietarios; || b) Mejoramiento de vivienda o construcción
en sitio propio para hogares propietarios; || c) Adquisición de vivienda nueva
o usada rural (urbana o rural) para hogares propietarios”
[17] El
artículo 2 de la Ley 387 de 1997 dispone: “Artículo 2º. De los principios. La interpretación y
aplicación de la presente Ley se orienta por los siguientes principios: // 1º.
Los desplazados forzados tienen derecho a solicitar y recibir ayuda
internacional y ello genera un derecho correlativo de la comunidad
internacional para brindar la ayuda humanitaria. // 2º. El
desplazado forzado gozará de los derechos civiles fundamentales reconocidos
internacionalmente. // 3º. El desplazado y/o desplazados forzados tienen
derecho a no ser discriminados por su condición social de desplazados, motivo
de raza, religión, opinión pública, lugar de origen o incapacidad física. // 4º.
La familia del desplazado forzado deberá beneficiarse del derecho fundamental
de reunificación familiar.
// 5º. El desplazado forzado tiene
derecho a acceder a soluciones definitivas a su situación. // 6º.
El desplazado forzado tiene derecho al regreso a su lugar de origen. // 7º.
Los colombianos tienen derecho a no ser desplazados forzadamente. // 8º.
El desplazado y/o los desplazados forzados tienen el derecho a que su libertad
de movimiento no sea sujeta a más restricciones que las previstas en la Ley. // 9º. Es deber del Estado propiciar las condiciones que
faciliten la convivencia entre los colombianos, la equidad y la justicia
social.”
[18] Sentencia T- 742, M.P. Luís Ernesto Vargas Silva.
[19] Ver entre otras la sentencia T-136 de 2007.
[20] Ob. Cit. M.P. Luís Ernesto Vargas Silva.
[21] En el expediente, se encuentra copia del oficio # 3801 del 10 de
septiembre de 2003, en el que la Coordinadora de la Unidad Territorial Cundinamarca, Emilia Casas, le informó al actor que él y su núcleo familiar fueron
inscritos en el Registro Nacional de Atención a Población Desplazada por la Violencia. (Folio 15, cuaderno de primera instancia). Así mismo, en los folios 16 a 21, existen varios documentos, en los que consta la condición de desplazado y de discapacitado
del accionante.
[22] En la Resolución No. 517 de 2010, se estableció que según el Instituto Geográfico Agustín Codazzi,
el señor Jairo Ayala Ramírez aparece como propietario de los inmuebles
identificados con las matrículas inmobiliarias 156-0024310 y 156-0024311 en
Cundinamarca – San Juan de Ríoseco.
[23] Sobre la especial protección que merecen las personas que se
encuentran en condición de discapacidad, en la sentencia C-804 de 2009, M.P. María Victoria Calle Correa, se estableció que “el Estado tiene unos compromisos y
deberes especiales frente a las personas con discapacidad, que lo obligan no
sólo a evitar eventuales discriminaciones, sino también a desarrollar acciones
tendientes a garantizar que las personas con discapacidad puedan gozar de todos
los derechos constitucionales, en igualdad de condiciones.”
[24] Ver, por ejemplo las sentencias T-922 de 2010, M.P. Nilson Pinilla Pinilla, T-813 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-472 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-177 de 2010, M.P. Luís Ernesto Vargas Silva,  T-044 de 2010, M.P. María Victoria Calle Correa, y  T- 742 de 2009, M.P. Luís Ernesto Vargas Silva.
[25] Sentencia T-004 de 2010, M.P. María Victoria Calle Correa.
[26] Ver por ejemplo las
sentencias T-162 de 2010, MP. Jorge Iván Palacio Palacio,  T-1080 de 2006, y
T-773 de 2005,  M.P. Rodrigo Escobar Gil, y  T-546 de 2005, MP. Jaime Araújo
Rentería.
[27] M.P. Álvaro Tafur Galvis
[28] Ver la Sentencia C- 184/03 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. A.V. M.
Jaime Araujo Rentería.
[29] Ver, entre otras las sentencias T-593 de 1992 M.P. José Gregorio Hernández Galindo y T-414 de 1993 M.P. Carlos Gaviria Díaz.