T-425-15
Sentencia
T-425/15
ACCION
DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS-Reiteración
de jurisprudencia
La Sala estima que la
acción de tutela, debido a su carácter subsidiario, no es procedente en
principio para controvertir los actos administrativos que deciden traslados
laborales de servidores públicos. Sin embargo, en aras de garantizar la
eficacia de los derechos fundamentales, se debe considerar que cuando los
mecanismos judiciales para alegar dichos traslados, siendo idóneos, no resulten
eficaces para la protección de los derechos constitucionales, la acción de
tutela procede como mecanismo transitorio con el fin de salvaguardar los
derechos y evitar un perjuicio irremediable, lo cual se presenta cuando se
afectan en forma clara, grave y directa los derechos fundamentales del actor o
de su núcleo familiar, ya sea (i) porque el traslado tenga como consecuencia la
afectación de la salud del servidor público o de alguno de los miembros de su
núcleo familiar; (ii) por ser el traslado producto de una orden intempestiva y
arbitraria; o  (iii) al demostrarse que el traslado pone en serio peligro la
vida o la integridad personal del servidor público o de su familia. Estas
situaciones deben ser analizadas bajo un criterio de orden constitucional por
tratarse de un problema legal que trasciende a uno de relevancia para el
ordenamiento jurídico, dada la afectación de los derechos fundamentales
REGIMEN
JURIDICO APLICABLE A EMPLEADOS DEL INPEC-Planta
global y flexible
IUS
VARIANDI-Alcance y límites
TRASLADO
LABORAL DE EMPLEADO DEL INPEC-Orden de realizar
nuevo estudio de seguridad para determinar el nivel actual de riesgo y no poner
en peligro su vida
Referencia:
Expediente T-4.804.757.
Acción
de tutela instaurada por Wilson Hernández Gutiérrez contra  el INPEC.
Magistrado
Ponente:
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá D.C., ocho (8) de julio de dos mil
quince (2015)
La Sala Sexta de Revisión de tutelas de la
Corte Constitucional, conformada por los magistrados JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO, JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB y ALBERTO ROJAS RÍOS,  en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, especialmente las conferidas en
los artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución Política,  33 y siguientes
del Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos proferidos por
el Juzgado Primero Civil del Circuito de Espinal (Tolima), el ocho (8) de
septiembre de 2014, en primera instancia, y por el Tribunal Superior del Distrito
Superior de Ibagué, en segunda instancia, el veinte (20) de octubre del mismo
año, dentro del proceso de la referencia.
I.
ANTECEDENTES
La
presente tutela fue interpuesta por el señor Wilson Hernández
Gutiérrez,
quien se desempeña como Inspector del Cuerpo de Custodia y vigilancia, al
considerar que su empleador, el Instituto Nacional Carcelario y Penitenciario
–INPEC- le ha vulnerado sus derechos fundamentales a la vida y a la integración
familiar. Fundamenta
sus pretensiones en los siguientes:
a.
Hechos.
1.     Señala que el 12
de junio de 2014, se le notificó por parte de la Dirección del Establecimiento
Penitenciario y Carcelario de Justicia y Paz de El Espinal, la Resolución Núm.
001446 del 15 de mayo de ese mismo año, en la cual se ordenaba su traslado al
Establecimiento Carcelario de Caloto Cauca.
2.     Indica que el acto
administrativo estaba motivado en razones del servicio.
3.     Precisa que la
entidad accionada no tuvo en cuenta su seguridad personal, por cuanto fue
declarado objetivo militar de las FARC al no acceder a un plan de fuga planeado
por dos integrantes de esa guerrilla, razón por la cual fue trasladado de la
ciudad de Florencia (Caquetá) para el Espinal (Tolima), después de que el mismo
INPEC le realizara un estudio de seguridad y pudo determinar que su vida allí
corría peligro.
4.     Argumenta que al
ser traslado para Caloto (Cauca) se pone en riesgo su integridad física, toda
vez que dicha población tiene una marcada presencia subversiva, lo que le
obligaría a entrar en contacto con el grupo ilegal que ha amenazado su vida.
5.     Aduce que contra
la Resolución Núm. 001446 interpuso los recursos de la vía gubernativa, pero la
misma fue confirmada en todas sus partes por el INPEC.
6.     Indica que tal
situación además de poner en riesgo su vida vulnera sus derechos a la
integridad familiar.
b.
Solicitud de tutela.
El
accionante solicita que mediante la presente tutela se deje sin efectos la
Resolución Núm. 001446 del 15 de mayo de 2014, ello con el fin de no ser trasladado
a la ciudad de Caloto (Cauca).
c.
Respuesta de las entidades accionadas.
El
director del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de
Justicia y Paz del Espinal, solicitó ser desvinculado de la acción de tutela,
toda vez que dicha entidad no ha vulnerado los derechos reclamados por el
accionante, ya que los traslados se ordenan directamente por parte del Director
General del INPEC en la ciudad de Bogotá y los centros carcelarios no tienen
tal competencia.
El
INPEC, Dirección General Nacional guardó silencio.
d.
Actuaciones procesales
Primera
instancia.
El
Juzgado Primero Civil del Circuito del Espinal –Tolima-, mediante proveído del ocho (8) de septiembre de 2014, resolvió conceder
la medida provisional solicitada por el accionante y para tal fin ordenó la
suspensión  de la Resolución Núm. 001446, mediante la cual la Dirección General
del INPEC ordenó el traslado del señor Hernández Gutiérrez.
La
anterior decisión obedeció a las narraciones realizadas por el accionante en la
declaración de parte que le practicó el juzgado de primera instancia, donde
además de los hechos que dieron origen a las amenazas por parte de dos miembros
de la FARC, también relató que su traslado se debía a una retaliación por parte
de los sindicatos del INPEC, organizaciones contra las cuales ha presentado
varias denuncias por no compartir su filosofía.
Posteriormente,
resolvió conceder el amparo de los derechos invocados al considerar que en su
situación personal convergen los elementos subjetivos y objetivos de la amenaza
por cuanto la misma es real, fue dirigida en su contra por un grupo al margen
de la ley, en razón a las funciones de su cargo, lo que en conjunto hace que el
peligro sea inminente.
Por
tal razón dejó sin efectos el traslado ordenado mediante la Resolución Núm.
001446 y ordenó que de persistir la voluntad del INPEC en su traslado, el mismo
debía tener en cuenta su grado de vulnerabilidad y, en consecuencia, se debía
asignar a un lugar donde su vida no corra peligro.
Impugnación.
La
sentencia del a quo fue impugnada por la Oficial de Tratamiento de la
Dirección General del INPEC, la cual argumentó que no existe un estudio de
seguridad por parte de la Unidad Nacional de Protección que avale el posible
riesgo al que está sometido el accionante, toda vez que las personas a las
cuales impidió su fuga ya están en libertad, lo que de manera alguna supone un
peligro relevante para la vida del señor Hernández Gutiérrez por el solo hecho de
ser trasladado a Caloto –Cauca.
Manifestó
que el deseo del accionante es evitar su traslado por conveniencias personales,
abusando de su derecho al utilizar las instituciones jurídicas para lograr sus
fines.
Solicitó
la nulidad de lo actuado por una presunta falta de notificación, pidió que se
vincule a la Unidad Nacional de Protección para que se realice un estudio del
nivel de riesgo que padece el accionante; por último argumentó que la tutela de
primera instancia debía ser revocada para en su lugar declarar su
improcedencia.
Allega
material probatorio donde se demuestra que el subversivo que amenazó al
accionante ya está libre y contra él no existe condena por fuga, tentativa de
fuga o amenazas.
Segunda
instancia.
El
Tribunal Superior de Ibagué mediante sentencia del veinte de octubre de 2014,
decidió revocar la sentencia de primera instancia. Consideró el a quem
que no existe certeza de que persista el peligro de las amenazas realizadas al
accionante en el año 2011, ya que las mismas fueron hechas en la cárcel las
Heliconias en Florencia, sitio que dista mucho del lugar a donde fue trasladado
en Caloto-Cauca.
Precisó
que los servidores públicos adscritos al INPEC deben acatar el poder
discrecional que tienen los altos mandos para ubicar a sus funcionarios en los
lugares que el servicio lo requiera y que sólo una situación extraordinaria que
ponga en peligro la salud, la vida o la integridad de la familia o del servidor
público, amerita la intervención del juez constitucional en asuntos del ius
variandi.
3.
Pruebas aportadas en la solicitud de tutela.
1. Formato de denuncia de las amenazas (Folios
13-15 c.p.).
2. Copia de la Resolución Núm. 001446 del
15 de mayo de 2014 (folios 16-17 c.p.).
3. Copia del Recurso de apelación (folios
18-22 c.p.).
4. Copia de la Resolución Núm. 002766 del
19 de agosto de 2014, mediante la cual se confirma el contenido de la anterior
y el acta de notificación de la misma (Folios 23-25 c.p.)
5. Copia de declaración extra juicio donde
se declara la dependencia económica de los padres del accionante Folio 26 c.p.).
II.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
La Sala
Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en desarrollo de las
facultades conferidas por los artículos 86 y 241, numeral 9° de la Constitución
Política, y los artículos 31 al 36 del Decreto 2591 de 1991, es competente para
revisar la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Ibagué.
2.
Problema jurídico
De la lectura del escrito de tutela se
puede determinar que el problema jurídico a resolver radica en determinar si el
INPEC ha vulnerado los derechos a la vida y a la integridad familiar del
accionante, con la decisión de trasladarlo de la Cárcel de Mediana Seguridad de
Justicia y Paz del Espinal –Tolima-, al Establecimiento Carcelario y
Penitenciario de Caloto –Cauca-,  sin tener en cuenta que el mismo fue
amenazado por dos integrantes de las FARC a quienes frustró un plan de fuga en
el año 2011.
Para efectos de entrar a resolver lo
planteado, la Sala: (i) abordará el estudio de la procedencia de la acción de
tutela contra actos administrativos; ii) se hará referencia al régimen especial
del personal del INPEC; iii) se reiterará el alcance del ius variandi y;
iv) se entrará a examinar el caso concreto.
3.     Procedencia
de la acción de tutela contra actos administrativos. Reiteración de
jurisprudencia.
La
acción constitucional consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política,
se caracteriza por ser preferente y sumaria, cual busca evitar de
manera inmediata la amenaza o vulneración de un derecho fundamental.
Además su procedencia se circunscribe a la condición de que no existan otros
medios ordinarios a través de los cuales se pueda invocar la protección del
derecho en cuestión o que existiendo esta vía jurídica carezca de idoneidad
para evitar la configuración de un perjuicio irremediable.
En el
caso específico de la acción de tutela contra actos administrativos de carácter
particular, se ha predicado por regla general su improcedencia a no ser que se
invoque para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. Ello, por
cuanto el interesado puede ejercer los medios de control contenidos en los
artículos 135 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, ante la respectiva jurisdicción y como medida preventiva
solicitar dentro de ésta la suspensión provisional del acto que causa la
transgresión.
Sin
embargo, el amparo constitucional es procedente en aquellos asuntos en los
cuales se demuestre que pese a existir otros mecanismos ordinarios para la
defensa de los derechos fundamentales involucrados, éstos carecen de idoneidad
para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. Dicho perjuicio se
caracteriza, según los parámetros fijados por esta Corporación:
“…(i)
por ser inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder
prontamente; (ii) por ser grave, esto es, que el daño o menoscabo
material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; (iii)
porque las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable
sean urgentes; y (iv) porque la acción de tutela sea impostergable a fin
de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en toda
su integridad.[1]”[2]
Al
tratarse del reparo por una lesión a un derecho subjetivo derivado de un acto
administrativo, el afectado podrá acudir ante la administración de justicia con
el objeto de solicitar la nulidad de tal actuación y el restablecimiento de su
derecho de conformidad al artículo 138 del Código Contencioso Administrativo[3].
Por tanto, al evidenciarse que el legislador previó los mecanismos judiciales
ordinarios para resolver las pretensiones del actor, la tutela se torna
improcedente.
Pese
a lo anterior, esta Corporación ha reconocido la procedencia excepcional de la
acción de tutela como mecanismo transitorio, cuando lo que se pretende es
controvertir un acto administrativo que ha dispuesto el traslado laboral de
servidor público, siempre que tal acto contenga las siguientes características:
“(i) sea ostensiblemente arbitrario, es decir, carezca de fundamento alguno
en su expedición, (ii) fuere adoptado en forma intempestiva y (iii) afecte en
forma clara, grave y directa los derechos fundamentales del actor o de su
núcleo familiar”[4]
En
lo que respecta a la afectación clara, grave y directa, generada por una
decisión administrativa que amenaza bruscamente la situación del trabajador o
de su núcleo familiar, la Corporación ha señalado que se presenta cuando: “(i)
el traslado tenga como consecuencia necesaria la afectación de la salud del
servidor público o de alguno de los miembros de su núcleo familiar,
especialmente porque en la localidad de destino no existan condiciones
adecuadas para brindarle el cuidado médico requerido; (ii) cuando la decisión
de trasladar al trabajador es intempestiva y arbitraria y tiene como
consecuencia necesaria la ruptura del núcleo familiar, siempre que no suponga
simplemente una separación transitoria u originada en factores distintos al
traslado o a circunstancias superables; (iii) cuando quede demostrado que el
traslado pone en serio peligro la vida o la integridad personal del servidor
público o de su familia. En los anteriores eventos, la Corte ha enfatizado que
no toda implicación de orden familiar y económico del trabajador causada por el
traslado, tiene relevancia constitucional y amerita la procedencia del amparo
transitorio. Las circunstancias concretas deben revestir particular gravedad,
de manera tal que sea necesario el concurso del juez constitucional para
conjurar un perjuicio irremediable.”[5]
En
conclusión, la Sala estima que la acción de tutela, debido a su carácter
subsidiario, no es procedente en principio para controvertir los actos
administrativos que deciden traslados laborales de servidores públicos. Sin
embargo, en aras de garantizar la eficacia de los derechos fundamentales, se
debe considerar que cuando los mecanismos judiciales para alegar dichos
traslados, siendo idóneos, no resulten eficaces para la protección de los
derechos constitucionales, la acción de tutela procede como mecanismo
transitorio con el fin de salvaguardar los derechos y evitar un perjuicio
irremediable, lo cual se presenta cuando se afectan en forma clara, grave y
directa los derechos fundamentales del actor o de su núcleo familiar, ya sea (i)
porque el traslado tenga como consecuencia la afectación de la salud del
servidor público o de alguno de los miembros de su núcleo familiar; (ii)
por ser el traslado producto de una orden intempestiva y arbitraria; o  (iii)
al demostrarse que el traslado pone en serio peligro la vida o la integridad
personal del servidor público o de su familia. Estas situaciones deben ser
analizadas bajo un criterio de orden constitucional por tratarse de un problema
legal que trasciende a uno de relevancia para el ordenamiento jurídico, dada la
afectación de los derechos fundamentales.
4.     Régimen
aplicable a los empleados del Instituto Nacional Penitenciario.
El artículo 8o. del decreto 407 de 1994, "por
el cual se establece el Régimen de personal del Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario", establece que las personas que prestan
sus servicios en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, son
empleados públicos con régimen especial.
Por las funciones que cumple este organismo y atendiendo
a la adecuada prestación del servicio, se impone como obligación para las
personas vinculadas a este,  la disponibilidad de cumplir su función en el
lugar y por el tiempo que determine el Director General del  Instituto (artículo
173 del decreto 407 de 1994).
La justificación para el traslado de esta clase de
empleados fue expuesta por esta Corporación en la sentencia T-339 de 1996, en
los siguientes términos:
"La comunidad tiene derecho a que el
Estado le garantice una eficaz, permanente y cuidadosa guarda de los centros
carcelarios y penitenciarios. A cargo de aquél está impedir, además de las
fugas de los internos, la comisión de actos ilícitos en el interior de los
establecimientos y la ocurrencia de eventos que perturben el orden público.
Por otra parte, los propios reclusos
tienen derecho a reclamar la protección de su vida, su integridad física y
moral y su salud, para lo cual se hace menester que las dependencias
carcelarias se hallen no sólo bien dotadas desde el punto de vista material,
sino atendidas con solvencia por personal idóneo, conducido y controlado por el
Estado.
Estos objetivos no se podrían obtener ni
sería posible cumplir las funciones del INPEC si entre los diversos
instrumentos de que dispone no contara con las necesarias atribuciones de
traslados y reubicación de internos y de guardianes y otros funcionarios al
servicio de los centros correccionales.
En relación con los primeros, existen
antecedentes jurisprudenciales como aquel al que se refiere la Sentencia T-193
del 20 de abril de 1994), cuyo sentido acoge esta Sala.
Respecto de los segundos, la delicada
responsabilidad que asumen exige una alta dosis de confianza tanto en su
adecuada preparación logística y estratégica como en su integridad moral. Una y
otra se suponen, pero la finalidad misma del servicio puede exigir que con
cierta periodicidad se rote al personal encargado de la seguridad de los
penales, no únicamente para efectos de formación, capacitación y entrenamiento,
sino con el propósito de evitar que se consoliden relaciones de camaradería
entre custodios y vigilados, o -más grave todavía- perniciosas connivencias o
ilícitos pactos.
Circunstancias especiales pueden hacer
imperativo que se refuerce la guardia en un determinado reclusorio, que deba
atenderse una emergencia, o que, al instalar nuevas cárceles, sea preciso
disponer de parte del personal de otras para la eficiente y experimentada
iniciación de sus servicios.
Todo lo dicho indica que las atribuciones
en materia de traslados tienen que acentuarse significativamente en la
actividad carcelaria, por lo cual, salvo situaciones excepcionales, que deben
ser calificadas por la entidad nominadora dentro de los ya mencionados límites
del poder discrecional, la regla aplicable es la de una permanente
disponibilidad de los funcionarios públicos a su servicio, quienes desde su
vinculación están advertidos acerca de las posibilidades de traslado y
redistribución en los distintos establecimientos del país." (Cfr. Corte
Constitucional, sentencia T- 016 de 1995.”
Existen razones  de seguridad, conveniencia y
necesidad que justifican el ejercicio de la facultad discrecional que ha
otorgado el legislador al Director General del INPEC, para efectuar los
traslados de personal que a su juicio sean necesarios.
En síntesis, si por seguridad o necesidad del servicio
el Director de esa institución considera que un empleado debe ser trasladado o
desvinculado del servicio, el acto por medio del cual adopta esa decisión no
puede ser atacado por vía de tutela.
Sin embargo, se insiste en el hecho de que el acto por
medio del cual se adopte la correspondiente medida debe ser motivado en forma
tal que se demuestre que el orden público, la seguridad del establecimiento
carcelario, la moralidad pública, la misma seguridad del empleado, estarían en
peligro, en caso de que la misma no se adopte. Motivación que será analizada
por el juez de lo contencioso administrativo.
5.     Ius Variandi. Alcance y
límites. Reiteración de jurisprudencia.
Conforme a la
sentencia T-751 de 2010, se entiende por ius variandi la potestad con la
que cuenta el empleador en ejercicio de su poder de subordinación, para
modificar las condiciones de modo, cantidad, tiempo y lugar de trabajo de sus
empleados[6].
El alcance del ius
variandi no está únicamente circunscrito a las relaciones entre
particulares, también resulta completamente válido cuando el empleador es una
entidad de derecho público, ya que los límites al ejercicio de esta potestad no
se derivan del tipo de vinculación o de la clase de empleador, sino del
reconocimiento del trabajador como sujeto de derechos.
La orden de
traslado, bien sea en cuanto al reparto de competencias -factor funcional- o en
cuanto a la sede o lugar de trabajo -factor territorial-,  es una de las
manifestaciones más comunes en el ejercicio del ius variandi, y tal
traslado se llevará a cabo siempre y cuando no se presente una afectación
negativa en las condiciones laborales del trabajador. Sin embargo, aun cuando
el ius variandi se aplica tanto en el ámbito de lo privado como de lo
público, debe observarse que al intervenir una entidad estatal, mediará siempre
el interés general y los principios de la función pública que permiten, en
ciertos casos, tomar determinaciones en forma mucho más expedita[7].
En consecuencia,
algunas entidades públicas cuentan con plantas globales y flexibles, las cuales
permiten la adopción de medidas encaminadas a garantizar el cumplimiento de las
funciones a su cargo de forma eficiente. En este tipo de entidades, el director
dispone de una discrecionalidad más amplia al momento de valorar las
circunstancias para ordenar un traslado, sin que esa potestad se confunda con
arbitrariedad[8],
en la medida que el traslado debe atender siempre a las necesidades del
servicio, además, porque las circunstancias especiales de la persona y sus
condiciones laborales siempre serán considerados al momento de tomar decisiones
de esa naturaleza[9].
Al respecto, en la
sentencia T-468 de 2002, la Corte se refirió a la Fiscalía General de la Nación[10],
la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)[11], la
Registraduría Nacional del Estado Civil[12], la Aeronáutica Civil[13],
los cuerpos de la Fuerza Pública[14]
y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC)[15], como
algunas de las entidades que cuentan con plantas globales y flexibles.
La
Corte ha aclarado que el diseño y utilización de plantas globales y flexibles
al interior de la administración no vulnera por sí misma el derecho al trabajo
u  otro de estirpe fundamental, toda vez que la aplicación de las mismas
implica una armonización con las necesidades del servicio público y del interés
general.
Este
Tribunal en la sentencia T-715 de 1996[16], manifestó[17]:
“Con todo, prima facie no se observa una evidente contradicción
entre el establecimiento de las plantas globales y la normativa constitucional.
La planta de personal global y flexible tiene por fin garantizarle a la
administración pública mayor capacidad de manejo de su planta de funcionarios,
con el objeto de atender las cambiantes necesidades del servicio y de cumplir
de manera más eficiente con las funciones que le corresponden. Este es, pues,
un punto en el que existe tensión entre el interés general y los deberes del
Estado, y los derechos de los trabajadores. Sin embargo, no es claro que el
establecimiento de una planta global afecte el núcleo esencial de la
estabilidad y los derechos de los trabajadores, ya que éstos siguen gozando de
ellos, pero en una forma tal que se armonizan con el interés de elevar la
eficiencia de la administración.”
De esta manera, la
estabilidad de quienes trabajan en instituciones con planta global es menor a
la de aquellos que lo hacen en otro tipo de entidades, ya que razones de
interés general justifican un tratamiento diferente. Sin embargo, el ejercicio
del ius variandi para ordenar traslados parte del supuesto de la
razonabilidad y necesidad del servicio, y halla su límite en el respeto a los
derechos adquiridos y la imposibilidad de desmejorar las condiciones laborales,
por lo que su aplicación debe tener en cuenta los derechos fundamentales del
trabajador, su arraigo profesional y familiar, los derechos de terceros que
eventualmente podrían verse afectados y todos aquellos factores relevantes para
evitar la toma de una decisión arbitraria.
Por
otro lado, quien resulte afectado por el ejercicio del ius variandi,
debe probar en qué medida lo afecta la alteración que se ha ordenado, pues no
es suficiente con manifestar su oposición e inconformidad.
5.1.
Límites
al Ius Variandi.
El respeto a los
derechos fundamentales del trabajador y a la dignidad humana, configuran los
límites del ius variandi. En consecuencia, el ius variandi pierde
su carácter absoluto y adquiere un sentido condicional, es decir, la potestad
de alterar las condiciones de trabajo, se sujeta a necesidades razonables de la
entidad, siempre que no impliquen una desmejora en las condiciones laborales
del trabajador[18].
La Corte manifestó al respecto en sentencia T-483 de 1993[19]:
"El
ius variandi no es absoluto. Está limitado, ante todo, por la norma
constitucional que exige para el trabajo condiciones dignas y justas (art. 25
C.N.), así como por los principios mínimos fundamentales señalados por el
artículo 53 de la Carta en lo que concierne al estatuto del trabajo. Y, por
supuesto, su ejercicio concreto depende de factores tales como las
circunstancias que afectan al trabajador, la situación de su familia, su propia
salud y la de sus allegados, el lugar y el tiempo de trabajo, sus condiciones
salariales, la conducta que ha venido observando y el rendimiento demostrado.
En cada ejercicio de su facultad de modificación el empleador deberá apreciar
el conjunto de estos elementos y adoptar una determinación que los consulte de
manera adecuada y coherente.”
La jurisprudencia
constitucional ha sido reiterativa  al establecer que no es absoluta la
facultad que permite al empleador modificar las condiciones de trabajo en
el curso de la relación laboral, considerando que podría ser violatoria de
derechos fundamentales si se aplica en forma arbitraria y no se justifican las
razones que hacen necesario el cambio de condiciones[20].
6.      Análisis
del caso concreto.
La Resolución Núm. 001446 del 15 de mayo de 2014,
emitida por el Director General del INPEC a través de la cual ordena varios
traslados laborales, entre ellos el del actor, constituye un acto susceptible
de ser controvertido en la jurisdicción contencioso administrativa mediante los
medios de control establecidos para tal fin. En consecuencia, es ese el ámbito
donde deberá analizarse de manera reposada y con el suficiente debate
probatorio la legalidad de la decisión, si ella fue correcta y suficientemente
justificada (necesidades del servicio) o si se incurrió en alguna de las
causales de anulación, adicionalmente deberá establecerse si hay lugar o no al
restablecimiento del derecho y en qué forma. Como la procedencia de la tutela
resulta excepcional en este puntual caso, está sujeta al cumplimiento de los
requisitos anteriormente señalados, de cuyo estudio se ocupará la Sala a
continuación.
En primer lugar, la Corte observa que el actor está
vinculado a una institución de planta global y flexible donde la estabilidad de
los trabajadores es menor ya que, como fue explicado, la naturaleza de las
funciones asignadas demanda un amplio margen de discrecionalidad al momento de
ordenar traslados de una ciudad a otra.
En segundo lugar, la Corte considera que aun cuando en
su momento la entidad decidió trasladar al accionante de la Cárcel las
Heliconias de Florencia, al establecimiento penitenciario del Espinal, por
razones de seguridad, dicho cambio obedeció a una situación de peligro real que
se cernía sobre el accionante, toda vez que ayudó a frustrar un intento de fuga
de dos subversivos de las FARC. Dicha situación, como bien lo explica el INPEC
en su escrito de impugnación, ha cambiado hasta el punto que los implicados en
las amenazas ya están en libertad, lo que quiere decir que no representan una
amenaza latente al interior de la cárcel de Caloto –Cauca- o de cualquier otra.
De tal manera que los hechos sucedidos en el año 2011
no pueden convertirse en un obstáculo que vuelva inamovible al accionante,  porque
las necesidades del servicio que presta dejan abierta la posibilidad de adoptar
esta clase de medidas y tal como fue explicado en esta providencia, la orden de
traslado no configura autónomamente la violación del derecho al trabajo, ni del
derecho a la integridad familiar, porque su ejercicio está sujeto a las
exigencias del cargo que desempeña dentro del INPEC.
En tercer lugar, la Sala observa que la Resolución
cuestionada no hace referencia exclusiva al actor, toda vez que en ella el
Director General del INPEC ordena el traslado de diecisiete (17) funcionarios
más de diversas penitenciarías del país. Así mismo, sustenta la decisión en las
facultades conferidas por el artículo 24 del Decreto 407 de 1994, según el cual
lo servidores de esa institución pueden ser trasladados (i) por necesidades
del servicio, (ii) por razones de orden público o (iii) por razones de
conveniencia institucional.
Para el caso específico del señor Wilson Hernández
Gutiérrez, el motivo expresamente invocado fue la necesidad del servicio, lo
cual armoniza con la jurisprudencia sentada por ésta Corporación para las
entidades de planta global y flexible. Además, el acto no sugiere que la
decisión haya sido arbitraria, precisamente en la medida que presenta una
fundamentación jurídicamente válida. Es posible que el actor considere que esa
causa carece de sustento fáctico o no corresponde a la verdadera intención de
la administración, ya que aduce que su traslado se debe a una presunta
persecución sindical, pero ese asunto no puede ser debatido en sede de tutela
por ser de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa.  Es en
este escenario donde el accionante puede solicitar las medidas provisionales de
la suspensión del acto administrativo y donde puede controvertir la legalidad
del mismo.
De otra parte, a juicio de la Sala, la decisión de la
entidad no significa una desmejora en las condiciones laborales del
peticionario que amerite la protección por vía de tutela, no sólo porque no
indica que el traslado sea a un cargo de inferior jerarquía o con menores
ingresos sino, además, porque la propia entidad ordenó el pago de una “Prima
de instalación” en cuantía de $1.691.692, con lo cual pretende compensar
los gastos propios del traslado. Tampoco se trata de una determinación
intempestiva, porque el trabajo en entidades de planta global y flexible supone
una alta probabilidad de que sean adoptadas medidas como las de traslados
territoriales colectivos.
Finalmente, del material probatorio allegado al
expediente la Corte tampoco encuentra que la orden de traslado amenace la
estabilidad del núcleo familiar del actor, por cuanto sus hijos de 17 y 19
años, no padecen ningún tipo de limitación física, sensorial o psicológica.
Tampoco existe la certeza de que se esté generando un riesgo cierto y directo
para su vida o la de su familia, más allá del que un funcionario del INPEC esté
obligado a soportar en razón del servicio que presta. En consecuencia, por no
estar demostrada la inminencia de un perjuicio irremediable, el mecanismo
idóneo para controvertir la orden de traslado ha debido ser ante la
jurisdicción contencioso administrativa.
Sin embargo, teniendo en cuenta que el temor del
funcionario podría ser fundado, por cuanto obedece a amenazas reales recibidas
en el pasado con ocasión de las funciones del servicio desempeñado por este, se
ordenará al INPEC que realice una nueva calificación donde se fije
objetivamente el nivel de riesgo  en que se encuentra el accionante; de
encontrarse que el mismo es mínimo se procederá a su traslado, de lo contrario
antes de reasignarlo se tendrá en cuenta que el lugar al cual sea enviado no
revista peligro para su integridad física.
Por los argumentos anteriores, se revocará el fallo de
segunda instancia, para en su lugar declarar la improcedencia de la tutela para
anular la Resolución Núm. 001446 del 15 de mayo de 2014.
III. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Revocar el fallo proferido
por la Sala Civil - Familia del Tribunal Superior de Ibagué dentro del proceso
de la referencia, en el entendido que la acción de tutela es improcedente para
decretar la nulidad de la Resolución Núm. 001446 del 15 de mayo de 2014,
proferida por el INPEC.
SEGUNDO.- ORDENAR al INPEC que realice
un nuevo examen donde se determine el nivel actual de riesgo en que se
encuentra el señor Wilson Hernández Gutiérrez.
TERCERO.- En caso de que se
llegare a determinar que el mismo es mínimo se procederá a su traslado; de lo
contrario, antes de reasignarlo se deberá tener en cuenta las condiciones del
lugar al cual va a ser enviado con el fin de que no se ponga en riesgo su
integridad física.
CUARTO.- LÍBRESE por Secretaría la comunicación de que trata el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
“[1]
Esta doctrina ha sido reiterada en las sentencias de la Corte Constitucional,
T-225 de 1993, SU-544 de 2001, T-1316 de 2001, T-983-01, entre otras.”
[2] Corte Constitucional, sentencia de
tutela T-069 de 2008.
[3] Ley 137 de 2011.El Artículo 138
del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
señala: “Nulidad y Restablecimiento del
Derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo
amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto
administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho;
también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las
mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto
administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente
violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a
dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo,
esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe
un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término
anterior se contará a partir de la notificación de aquel.”
[4] Ver sentencia T-109 de 2007.
[5] Ver sentencia T-325 de 2010.
[6] Ibídem. Sentencia T-468 de 2002.
[7] Ibídem. Sentencia T-468 de 2002.
[8] Ibídem.
[9] Sentencia T-615 de 1992.
[10] Ibídem. Sentencias T-965 de 2000 y
T-1498 de 2000.
[11] Ibídem. Sentencias T-483 de 1993 y
T-346 de 2001.
[12] Ibídem. Sentencia T-288 de 1998.
[13] Ibídem. Sentencia T-715 de 1996.
[14] Ibídem. Sentencia T-615 de 1992 y
T-355 de 2000.
[15]  Ibídem. Sentencia T-016 de 1995.
[16]  Ibídem. Sentencia T-715 de 1996.
[18] Sentencias : T-407 de
1992; T-593 de 1992; T-715 de 1996; T-532 de 1998; T-503 de 1999; T-1571 de
2000 ; T-077 de 2001; T-346 de 2001; T-704 de 2001; T-026 de 2002; T-256
de 2003; T-165 de 2004 y T-797 de  2005.
[19] Ibídem. Sentencia T-483 de 1993.
[20] Ver Sentencias T-355 de 2000 y
T-611 de 2001.