T-409-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-409/93
ACCION DE TUTELA-Titularidad/PERSONA
JURIDICA/REPRESENTACION LEGAL
El artículo 86 de
la Carta no está excluyendo a las personas jurídicas para intentar la acción de
tutela, pues el precepto no introduce distinción alguna y, por el contrario,
las supone cobijadas por el enunciado derecho cuando de modo genérico contempla
la posibilidad de solicitar el amparo por conducto de otro sin que nada obste
dentro del sistema jurídico colomiano para que una de las especies de ése
género esté conformada precisamente por las personas jurídicas.
ACCION DE TUTELA-Titularidad/PERSONA JURIDICA DE DERECHO
PUBLICO
En principio, la
acción de tutela no puede ser ejercida por personas jurídicas de derecho
público, en la medida que éstas desempeñan funciones públicas.  El ejercicio de
funciones públicas por parte de esta clase de personas jurídicas, por regla
general, no se realiza como consecuencia del ejercicio de libertades originarias,
independientes, sino con base en competencias determinadas por la Constitución
y la Ley, de carácter limitado y reglado. El tratamiento jurídico de las
relaciones de derecho público y la resolución de los conflictos que de ellas
surgen no son objeto de los derechos fundamentales por ausencia de una relación
directa con la persona humana.  Sin embargo,  lo anterior no significa que las
personas jurídicas de derecho público no puedan, excepcionalmente, ser
titulares de derechos fundamentales.  Para establecer estos casos, es preciso
indagar si la naturaleza jurídica pública de la entidad no la coloca en una
situación jurídica o fáctica que sea contraria al ejercicio de este derecho por
parte de una persona jurídica.
REF:  Expediente
No 15863
Peticionario:
Montagut Asociados Limitada.
TEMA: Acción de
Tutela ejercida por Personas Jurídicas.
Procedencia:
Consejo de Estado.
MAGISTRADO
PONENTE: DR. HERNANDO HERRERA VERGARA.
Santafé de Bogotá,
D.C., veintiocho (28) de septiembre de mil novecientos noventa ytres (1993)
La Sala Sexta de
Revisión, integrada por los Honorables Magistrados ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO, FABIO MORON DIAZ y HERNANDO HERRERA VERGARA, previo estudio del
Magistrado Ponente, procede a revisar las sentencias que para decidir la acción
de la referencia fueron proferidas por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Primera, el día dieciocho (18) de marzo de mil
novecientos noventa y tres (1993) y por Consejo de Estado, Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo, el día veinte (20) de abril del mismo año.
I. INFORMACION
PRELIMINAR
El cuatro (4) de
marzo de 1993, el apoderado judicial de MONTAGUT ASOCIADOS LIMITADA (PLAN
PREVIMEDIC), impetró la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la
Constitución Política, "para la protección de los derechos findamentales
violados por la decisión que el día 16 de enero adoptó EL CONSEJO DIRECTIVO DEL
FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO" mediante la cual
se adjudicó a CASTILLO ASOCIADOS S.A. el contrato de prestación del servicio
médico asistencial a los docentes del Departamento de Cundinamarca; decisión y
contrato cuya revocatoria o anulación se pide para "que se otorgue
nuevamente o permita seguir prestando el servicio médico asistencial a los
docentes del departamento de Cundinamarca a la empresa MONTAGUT ASOCIADOS
LIMITADA (PLAN PREVIMEDIC) hasta que se otorgue el contrato mediante un
procedimiento claro imparcial y que ofrezca garantía a todos los concursantes".
A. HECHOS
Según el
peticionario, sirven de fundamento para el ejercicio de la acción de tutela los
siguientes hechos:
1.- "El
Ministerio de Educación Nacional mediante Escritura Pública No. 083 otorgada el
21 de junio de 1990 en la notaría 44 de esta ciudad, celebró contrato con la
FIDUCIARIA LA PREVISORA para la eficaz administración de los recursos del FONDO
NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO asi como para grantizar la
adecuada prestación de los servicios médico-asistenciales del personal docente,
contrato que fué firmado con una vigencia de 3 años".
2.- "La empresa
MONTAGUT ASOCIADOS LIMITADA, firmó inicialmente contrato para la prestación del
servicio médico-asistencial a los docentes del Departamento de Cundinamarca por
un año, del 1o. de Noviembre de 1991 al 31 de Ocubre de 1992 con una prórroga a
tres meses, del 1o. de Noviembre de 1992 al 31 de enero de 1993, dándosele el
nombre de PLAN PREVIMEDIC a este programa".
3.- "El
contrato con el incremento del salario para este año debe estar en el orden de
los DOSCIENTOS MILLONES DE PESOS (200.000.000.oo) mensuales.
4.-  EL CONSEJO DIRECTIVO DEL FONDO NACIONAL DE
PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO en la sesión del día 26 de enero de 1993
determinó entregar la prestación de este servicio a la Empresa Castillo
Asociados S.A.".
5.- "La asamblea o Pleno Departamental  de
Educadores del Departamento de Cundinamarca realizada en el mes de Septiembre
de 1992  determinó por una inmensa mayoría que el contrato para el servicio médico-asistencial
lo debería continuar prestando la Empresa Montagut Asociados, decisión ésta que
no fue respetada por el Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Ministerio, el cual está integrado por el Ministro de Educación Nacional
o el Viceministro; el Ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado; el
Ministro de Trabajo y Seguridad Social o su delegado; dos delegados del
Magisterio y, el Gerente de la Fiduciaria con voz pero sin voto. "
6.- "EL COMITE REGIONAL (CUNDINAMARCA) DEL
FONDO DE PRESTACIONES DEL MAGISTERIO en varias oportunidades reiteró su
decisión en caso de llegarse a un acuerdo, de renovar el contrato con MONTAGUT
Asociados Limitada independientemente que se estuviera adelantando alguna
convocatoria con otras empresas, tal como consta en el Acta No 008 de Octubre
15 de 1992 y en la carta dirigida por el señor Viceministro de Educación
Doctor RAFAEL ANTONIO ORDUZ MEDINA al Doctor Fabio Mendez Director del Plan
Previmedic".
7.- "En reiteradas ocasiones se realizaron
acercamientos con el Comité Regional, pero ante la falta de atención prestada
se decidió el día 20 de Diciembre hacer una publicación en diario EL TIEMPO
anunciando los términos de la porpuesta de MONTAGUT Asociados (Plan
Previmedic), términos que también fueron entregados a la FIDUCIARIA la
Previsora y al Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales
del Magisterio con carta fechada el día 14 de Enero de 1993 y radicada en esa
misma fecha".
Estima la accionante
que se le han vulnerado los derechos constitucionales consagrados en los
artículos 2o, 23, 29, 48, 49 y  83 de la Constitución Política.
II.  LAS
SENTENCIAS OBJETO DE REVISION
A.  A PRIMERA
INSTANCIA
El Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, mediante sentencia de marzo
dieciocho (18) de mil novecientos noventa y tres (1993), resolvió RECHAZAR
"por IMPROCEDENTE LA ACCION DE TUTELA PRESENTADA POR LA EMPRESA 'MONTAGUT
ASOCIADOS LIMITADA', MEDIANTE APODERADO, CONTRA EL 'CONSEJO EJECUTIVO DEL FONDO
NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO', ' EL COMITE REGIONAL DE
PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO', Y LA 'FIDUCIARIA LA PREVISORA LTDA.', de
conformidad con la siguientes consideraciones :
1.- El veintitres de
octubre de 1992, la fiduciaria La Previsora dirigió a diferentes empresas,
incluida la sociedad accionante, invitación a presentar una propuesta para
prestar los servicios médicos asistenciales a los educadores de Cundinamarca
afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
2.- Para la
adjudicación del contrato, el Consejo Directivo del Fondo observó el
procedimiento establecido en el Decreto 1775 de 1991.
3.- La acción de
tutela no procede cuando existan otros medios de defensa judicial, a menos que
se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La
decisión contenida en el Acuerdo del 26 de enero de 1993 emanado del Consejo
Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, "es susceptible
de acción contencioso administrativa y por consiguiente existe otro medio de
defensa judicial."
B.  LA
IMPUGNACION
Dentro del término
legal, el apoderado de MONTAGUT ASOCIADOS LIMITADA, impugnó el fallo de primera
instancia con base en los siguientes argumentos:
1.- Durante el
proceso de adjudicación del contrato para la prestación de los servicios
médicos asistenciales a los educadores de Cundinamarca intervinieron diversas
entidades entre las que se cuentan El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales
del Magisterio, el Comité Regional y La Fiduciaria la Previsora. Esa
circunstacia determinó que la acción de tutela no se presentara como mecanismo
transitorio "por cuanto existen dos tipos de jurisdición y de
procesos".
2.-  El fallo de
primera instancia vulnera los artículos 86 de la Constitución Nacional y 3o. y
6o. del decreto 2591 de 1991 porque  los posibles mecanismos judiciales que
pudieran intentarse "mirados y estudiados en forma independiente, lo único
que hacen es diluir la responsabilidad que cabe a los organismos y personas que
intervinieron en el contrato" y además negar " la defensa que toda
persona tiene ante la violación de sus derechos
fundamentales".
C.  SEGUNDA
INSTANCIA
El Consejo de
Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, mediante Sentencia de
abril veinte (20) de mil novecientos noventa y tres (1993), decidió CONFIRMAR
la providencia impugnada, conforme a las siguientes consideraciones:
1.- Las personas jurídicas
"como lo es la accionate, no son titulares de los derechos
fundamentales" . Se apoya la Corporación en planteamientos vertido en
providencia del 12 de mayo de 1992, que en lo pertinente señala:
"...no
pueden ser titulares de derechos fundamentales sujetos que no son esenciales
sino de creación meramente artificial.  Si lo fundamental, lo esencial, lo
natural es el hombre, sólo él puede ser titular de derechos fundamentales.
Los sujetos
derivados, de creación por el ordenamiento jurídico correspondiente, sólo
pueden ser titulares de derechos derivados, atribuidos por ese mismo orden
jurídico y por supuesto, modificables y extinguibles por las respectivas
instancias jurídico políticas".
Los derechos
fundamentales  de los hombres son, en cambio, anteriores al Estado y o una
creación o emanación de éste. Son, por cierto, la razón de ser del Estado, al
punto que no puede perderse de vista que la mayoría de las teorías elaboradas
para explicar su origen, entre ellas la Roussoniana estiman que el Estado se
crea por los hombres para la protección de los derechos naturales amenazados
por el egoismo en que estos han caido después de salir de el estado natural, a
que ya traían también por naturaleza, de acuerdo con la concepción Hobbesiana,
desde su nacimiento".
III.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
A.  LA
COMPETENCIA
De conformidad con
lo dispuesto por los Artículos 86, Inciso tercero y 241, Numeral noveno de la
Constitución Política, en concordancia con los Artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991, esta Sala es competente para conocer de las sentencias
que resuelva acerca de la acción de tutela de la referencia.  Se procede a la
revisión en virtud de la selección practicada por la Sala correspondiente y del
reparto efectuado según lo establecido por el reglamento de esta Corporación.
B.  LA MATERIA
Debe en primer
término la Sala dilucidar el tema referente a la legitimación del accionante
den la tutela, en particular lo concerciente a la titularidad del ejercicio de
la citada acción en cabeza de las personas jurídicas, para ello acoge los
criterios que sobre este punto ha fijado la Corporación.
LA PERSONA
JURIDICA COMO TITULAR DE LA ACCION DE TUTELA
Tanto el Artículo 86
de la Constitución Política como el Artículo 10 del Decreto 2591 de 1991
señalan con toda claridad que la acción de tutela corresponde a toda persona y
que podrá ser ejercida por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de
sus derechos fundamentales.  El derecho colombiano distingue entre dos tipos de
personas, las naturales y las jurídicas (Artículos 74 y 633 del C.C.) y debe
entenderse entonces que cuando el Artículo 86 de la Carta indica que toda
persona tendrá acción de tutela
"no está
excluyendo a las personas jurídicas, pues el precepto no introduce distinción
alguna y, por el contrario, las supone cobijadas por el enunciado derecho
cuando de modo genérico contempla la posibilidad de solicitar el amparo por
conducto de otro sin que nada obste dentro del sistema jurídico colomiano para
que una de las especies de ése género esté conformada precisamente por las
personas jurídicas."  (Sentencia T-430
de Junio 24 de 1992.  M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
Sobre este punto
resulta oportuno transcribir los planteamientos contenidos en la Sentencia No.
T- 411 de Junio 17 de 1992, con ponencia del Honorable Magistrado Alejandro
Martínez Caballero:
"Para los
efectos relacionados con la titularidad de la acción de tutela se debe entender
que existen derechos fundamentales que se predican exclusivamente de la persona
humana, como el derecho a la vida y la exclusión de la pena de muerte (Artículo
11); prohibición de desaparición forzada, torturas, tratos o penas crueles,
inhumanas o degradantes (Artículo 12); el derecho a la intimidad familiar (Artículo
15); entre otros.
"Pero
otros derechos, ya no son exclusivos de los individuos aisladamente
considerados, sino también en cuanto se encuentran insertos en grupos y
organizaciones, cuya finalidad sea específicamente la de defender determinados
ámbitos de libertad o realizar los intereses comunes.
"En
consecuencia, en principio, es necesario tutelar los derechos constitucionales
fundamentales de las personas jurídicas, no per se, sino en tanto que vehículo
para garantizar los derechos constitucionales fundamentales de las personas
naturales, en caso concreto, a criterio razonable del juez de tutela.
"Otros
derechos constitucionales fundamentales, sin embargo, las personas jurídicas
los poseen directamente:  es el caso de la inviolabilidad de la correspondencia
y demás formas de comunicación privada (Artículo 15 de la Constitución), la
libertad de asociación sindical (Artículo 38); el debido proceso (Artículo 29),
entre otros.
"Luego
las personas jurídicas poseen derechos constitucionales fundamentales por dos
vías:
a)
Indirectamente:  cuando la esencialidad de la protección gira alrededor de la
tutela de los derechos constitucionales fundamentales de las personas naturales
asociadas.
b)
Directamente:  cuando las personas jurídicas son titulares de derechos
fundamentales no porque actúan en sustitución de sus miembros, sino que lo son
por sí mismas, siempre, claro está que esos derechos por su naturaleza sean
ejercitables por ellas mismas".
El suscrito
Magistrado Ponente en Sentencia T-201 de Mayo 26 del presente año, consignó los
siguientes planteamientos:
"Entonces
puede afirmarse de manera categórica que la norma constitucional al referirse a
que esta acción la puede incoar 'toda persona' no distingue entre persona
natural y persona  jurídica.  Así mismo, las personas jurídicas tienen sus
propios derechos fundamentales.  Ellas son proyección del ser humano; surgen de
acuerdo con una serie de acciones que provienen de las personas naturales;
tienen un patrimonio, una autonomía propia y un 'good will' que gracias a sus
relaciones ha adquirido, los cuales son distintos a los de sus miembros, pues
esa persona jurídica por sí misma es poseedora de unos derechos y
correlativamente de unas obligaciones. Derechos como la propiedad, el debido
proceso, la honra, el buen nombre, etc., requieren igualmente dada su
naturaleza de la protección del Estado, para lo cual el ordenamiento
constitucional ha consagrado mecanismos de amparo ante eventuales amenazas o
vulneraciones a tales derechos".
En Sentencia T- 463
de Julio 16 de 1992, la Sala Segunda de Revisión precisa los diversos tipos de
personas jurídicas titulares de derechos fundamentales.  Después de afirmar la
titularidad y legitimación de las personas jurídicas de derecho privado, se
refire a la titularidad y legitimación de las personas jurídicas de derecho
público y de las personas jurídicas extranjeras, en los siguientes términos:
"En
principio, la acción de tutela no puede ser ejercida por personas jurídicas de
derecho público, en la medida que éstas desempeñan funciones públicas.  El
ejercicio de funciones públicas por parte de esta clase de personas jurídicas,
por regla general, no se realiza como consecuencia del ejercicio de libertades
originarias, independientes, sino con base en competencias determinadas por la
Constitución y la Ley, de carácter limitado y reglado.
"El
tratamiento jurídico de las relaciones de derecho público y la resolución de
los conflictos que de ellas surgen no son objeto de los derechos fundamentales
por ausencia de una relación directa con la persona humana.  Sin embargo,  lo
anterior no significa que las personas jurídicas de derecho público no puedan,
excepcionalmente, ser titulares de derechos fundamentales.  Para establecer
estos casos, es preciso indagar si la naturaleza jurídica pública de la entidad
no la coloca en una situación jurídica o fáctica que sea contraria al ejercicio
de este derecho por parte de una persona jurídica.
"De otro
parte, a las personas jurídicas extranjeras, se aplica igualmente la regla que
rige sobre las titularidad de derechos fundamentales y la legitimación para
interponer la acción de tutela enunciada respecto de las personas jurídicas en
general.  Adicionalmente, en este caso, se aplican las normas constitucionales
que, por razones de orden público, facultan al legislador para subordinar a
condiciones especiales o negar el ejercicio de determinados derechos civiles a
los extranjeros (C.P.
Artículo 100)."
Magistrado Ponente Dr. Eduardo Cifuentes Muñóz.(Corte Constitucional,
Sentencias T- 418/92, T- 439/92, T-443/92, T- 551/92, T- 030/93, T- 051/93,
T-081/93, T-090/93, T-249/93)
EL CASO CONCRETO
Establecido como
está que la persona jurídica tiene legitimación para accionar en tutela, procede
examinar la solicitud formulada por MONTAGUT ASOCIADOS LIMITADA y en primer
término encuentra la Sala que la accionante persigue la revocatoria o anulación
de la decisión de adjudicación del contrato de prestación de servicios médicos,
adoptada por el Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones del
Magisterio; la revocatoria o anulación del contrato mismo y como consecuencia
de lo anterior la posibilidad de seguir prestando el servicio mientras se
otorga el contrato "mediante un procedimiento claro, imparcial y que
ofrezca garantías a todos los concursantes".
Estas pretensiones,
en sentir de la Sala, superan con amplitud el marco jurídico de la acción de
tutela ciertamente concebida para la protección de los derechos
constitucionales fundamentales pero diseñada en forma tal que su ejercicio no
puede constituirse en vía expedita para la sustitución de los procedimientos
que para las distintas materias han fijado la Constitución y la ley.
La procedencia del
instrumento tutelar se hace depender de la inexistencia de otros medios
judiciales de defensa, de modo que cuando el ordenamiento jurídico prevé los
canales adecuados para ventilar determinadas controversias, a ellos
primordialmente debe acudirse, pues no resulta válido buscar los resultados deseados
en sede de tutela con absoluta prescindencia de las vías principales puestas al
servicio de los asociados para llevar su contención ante los Jueces competentes
y por el procedimiento que según el caso corresponda.
En numerosas
ocasiones la Corte ha destacado el carácter subsidiario o residual de la acción
de tutela y en cada evento ha puntualizado que no pudo estar en la intención
del Constituyente  la confusión de vías o mecanismos judiciales de protección;
todo lo contrario, del texto constitucional se desprende con total nitidez un
propósito de coherencia que subyace a la consagración de los diversos
procedimientos y que descarta la confusión, el caos o la abundancia desordenada
en la previsión de estas vías que propenden todas, en alguna medida, a la
protección de los derechos.
Así las cosas,
resulta extraño al ambito de la acción de tutela una decisión favorable sobre
una cuestión delicada y compleja como la que aquí se plantea porque, tal como
lo entendieron los falladores de instancia, el tema controvertido es
susceptible de acción contencioso administrativa y por consiguiente existe otro
medio de defensa judicial. Las actuaciones que la administración ha desplegado
y que son objeto de cuestionamiento por la sociedad accionante pueden debatirse
en su sede natural, en donde, además podrían obtenerse las reparaciones o
indemnizaciones pertinentes, si a ellas hubiere lugar.
Escapa pues a la
competencia de esta Corporación el examen de imputaciones reiteradas de la
peticionaria en relación con otros elementos jurídicos y de hecho  referentes a
la situación que por vía de la acción de tutela se ha ventilado, pues dichos
elementos deben ser atendidos y analizados por las autoridades competentes, se
repite, mediante los procedimientos idóneos que, de otra parte, garantizarían
no sólo los derechos de MONTAGUT ASOCIADOS LIMITADA, sino también los de las
otras personas interesadas que presentaron propuesta. Conceder la acción de
tutela en la forma solicitada entrañaría una vulneración de los derechos de esas
otras personas que no concurrieron a hacerlos valer dentro de este
procedimiento preferente y sumario.
Recibirán
confirmación entonces las sentencias revisadas y al respecto se aclara que la
proferida por el Honorable Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, se confirmará pero por las razones expuestas en esta
providencia, toda vez que las personas jurídicas son titulares de la acción de
tutela.
IV.  DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
PRIMERO.  CONFIRMAR
las sentencias proferidas por el Honorable Consejo de Estado, Sala Plena de
lo Contencioso Administrativo, el día veinte (20) de abril de mil novecientos
noventa y tres (1993), y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Primera, el dieciocho (18) de marzo del mismo año, por las razones
expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO.  LIBRENSE
por secretaría las comunicaciones de que trata el Artículo 36 del Decreto 2591,
para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
HERNAN OLANO GARCIA
Secretario General (E.)