C-729-05
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-729/05
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Alcance
OBJECION PRESIDENCIAL-Autorización al gobierno nacional para incluir
partidas presupuestales para concurrir a la realización de obras en municipio/OBJECION
PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY QUE AUTORIZA AL GOBIERNO PARA INCLUIR GASTO-Realización
de obras en municipio a través del sistema de cofinanciación
Analizado el artículo 2° objetado, observa la Corte
que dicha disposición se limita a autorizar al Gobierno Nacional para que a
partir de la sanción de la presente ley incluya, si lo desea, en el presupuesto
un gasto. En efecto, dispone el artículo 2 del proyecto “Autorícese al Gobierno
Nacional para que incluya dentro del Presupuesto General de la Nación, las
partidas presupuestales  para concurrir a….” Es decir, la norma no establece un
imperativo para el Gobierno Nacional, sino que se trata simplemente de una
autorización del gasto público para que sea el Gobierno, el encargado de
incluir las partidas correspondientes, en ningún momento se conmina al Gobierno
a hacerlo. La utilización del verbo “concurrir” en términos de la consolidada
jurisprudencia de esta Corporación, autoriza al Gobierno a incluir partidas
presupuestales  para que la Nación contribuya con una cantidad de dinero para
la realización de las obras señaladas. La norma prevé que los proyectos sean
ejecutados a partir del aporte de dinero tanto del Municipio de Toledo
–Antioquia como de la Nación. Por tanto, la objeción formulada por este aspecto
se encuentra infundada. Asimismo, no puede aceptarse por la Corte, el argumento
esbozado por el Presidente de la República en el sentido de que el artículo 2
objetado desconoce el artículo 102 de la ley 715 de 2001, en concordancia con
el artículo 76 de la misma ley, pues en este caso la autorización se enmarca
dentro de los supuestos a que alude la parte final del artículo 102, como
excepción a dicha regla y específicamente a la posibilidad de cofinanciar
determinadas obras de competencia de las entidades territoriales, ya que en él
se está consagrando la opción a la Nación de realizar las obras autorizadas a
través del sistema de cofinanciación, como excepción a la restricción
presupuestaria de que la Nación asuma obligaciones que las entidades
territoriales deben asumir con los recursos de las transferencias.
ESTUDIO DE IMPACTO FISCAL EN PROYECTO DE
LEY QUE DECRETA GASTO PUBLICO-No exigibilidad de dicho requisito porque para la fecha en que se
surtió el trámite del proyecto de ley no había sido expedido el marco fiscal de
mediano plazo/OBJECION
PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY-Requisito de incluir los costos fiscales y la fuente de ingresos en la
exposición de motivos y en las ponencias de trámite de los proyectos que
ordenan el gasto
Objeciones Presidenciales
Referencia: expediente OP-084.
Objeciones Presidenciales al proyecto de
Ley No. 057 de 2003 Cámara – 061 de 2004 Senado “Por medio de la cual la Nación
se asocia a la celebración de los ciento cincuenta años de la fundación del
municipio de Toledo en el Departamento de Antioquia y se dictan otras
disposiciones”.
Magistrado Ponente :
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, D.C., doce (12) de julio de dos mil
cinco  (2005).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Mediante oficio de 22 de junio del año en
curso, y con el fin de dar cumplimiento a lo ordenado por el artículo 167 de la
Constitución Política, el Presidente del Senado de la República remitió a la
Corporación el Proyecto de Ley No. 057 de 2003 Cámara – 061 de 2004 Senado “Por
medio del cual la Nación se asocia a la celebración de los ciento cincuenta
años de la fundación del municipio de Toledo en el Departamento de Antioquia y
se dictan otras disposiciones”, el cual fue objetado por
inconstitucionalidad por el Ejecutivo, y radicado en la Corte como expediente
OP-084.
El trámite legislativo del proyecto de ley
fue el siguiente:
1. Mediante oficio de fecha 16 de diciembre
de 2004, recibido el día 29 de diciembre de 2004 (fl 21), la Presidenta de la
Cámara de Representantes remitió al señor Presidente de la República el
Proyecto de Ley No. 057/03 Cámara – 061/04 Senado “Por medio de la cual la
Nación se asocia a la celebración de los ciento cincuenta años de fundación del
Municipio de Toledo en el departamento de Antioquia y se dictan otras
disposiciones”, para sanción ejecutiva de conformidad con lo dispuesto por
el artículo 167, numeral 4, de la Constitución Política.
2.  El 30 de diciembre de 2004, la
Presidencia de la República aduciendo razones de inconstitucionalidad e
inconveniencia devolvió al Congreso sin sanción ejecutiva, el mencionado
Proyecto de Ley.
Las Objeciones Presidenciales fueron
publicadas en el Diario Oficial No. 45777 del jueves 30 de diciembre de 2004
(pag 89), en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 197 de la ley 5 de
1992, por encontrarse el Congreso en receso.
3.  El 1 de junio de 2005, el Senado de la
República, en sesión plenaria, aprobó el informe presentado por los miembros de
la Comisión Accidental, en la que se recomendó declarar infundadas las
objeciones formuladas por el Gobierno Nacional.
4.  El 17 de mayo de 2005, en sesión
plenaria, la Cámara de Representantes consideró y aprobó el informe presentado,
en el que se recomendó declarar infundadas las objeciones planteadas por el
Gobierno Nacional.
5. El anuncio previo a la declaración de
infundadas las Objeciones Presidenciales, según certificación que obra a folio
3 del expediente, fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 254 de 2005.
6.  Mediante oficio recibido por la
Secretaría de la Corte Constitucional, el 22 de junio de 2005, el Presidente
del Senado de la República remitió el Proyecto de Ley No. 057/03 Cámara – No.
061/04 Senado “Por medio del cual la Nación se asocia a la celebración de
los ciento cincuenta años de la fundación del municipio de Toledo en el
Departamento de Antioquia y se dictan otras disposiciones”, objetado por el
Gobierno Nacional por razones de inconstitucionalidad, para que ante la
insistencia del Congreso de la República, la Corte proceda de conformidad con
los artículos 167 y 241, numeral 8, de la Constitución y 32 del Decreto 2067 de
1991.
II.
TEXTO DEL
PROYECTO DE LEY OBJETADO.
“Por  medio del cual la Nación se asocia a
la celebración de los ciento cincuenta años de la fundación del municipio de
Toledo en el Departamento de Antioquia y se dictan otras disposiciones”.
El Congreso de Colombia
“DECRETA:
“ARTICULO 1°.  La Nación se asocia a la
celebración de los Ciento Cincuenta años de la fundación del Municipio de
Toledo, en el Departamento de Antioquia y rinde homenaje a sus primeros
pobladores y a quienes le han dado lustre y brillo en sus años de existencia.
“ARTICULO 2°. Autorícese al Gobierno
Nacional para que incluya dentro del Presupuesto General de la Nación, las
partidas presupuestales para concurrir a la finalidad de las siguientes obras
de utilidad pública y de interés social en el Municipio de Toledo en el
Departamento de Antioquia.
Mantenimiento vías terciarias Toledo –
Corregimiento El Valle
Coliseo Cubierto tipo A
Unidad Educativa – Corregimiento El Valle.
Pavimentación Vías Urbanas 5 Km.
“ARTICULO 3°. La presente ley rige a
partir de la fecha de su promulgación.
III.OBJECIONES FORMULADAS POR EL PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA.
El Presidente de la República objetó El proyecto de
ley por razones de inconstitucionalidad, con fundamento en los argumentos que
la Corte sintetiza a continuación:
1.  Vulneración del artículo 151 de la Constitución
por desconocimiento del artículo 76 y siguientes de la Ley 715 de 2001.
El Presidente de la República expresa que el Acto
Legislativo 01 de 2001, que modificó los artículos 347, 356 y 357, ordenó que
una ley de iniciativa gubernamental, debe fijar los servicios a cargo de la
Nación, de los Departamentos, los Distritos y los Municipios, y para dicho
efecto se creó el Sistema General de Participaciones de los Departamentos,
Distritos y Municipios.
Siendo la Ley 715 de 2001 de naturaleza orgánica,
desarrolló en ese sentido la Constitución Política y detalló los sectores a los
cuales debe dedicar su atención la Nación y cada nivel territorial, sin
perjuicio de las competencias que la misma Constitución establece.
Así, el artículo 76.4.1. de la ley en cuestión,
dispone que en relación con la infraestructura de transporte y las competencias
de los Municipios, es a ellos a quienes corresponde construir y conservar la
infraestructura municipal de transporte. Por su parte, el artículo 15 de la
citada ley, establece que los recursos de la participación para educación del
Sistema General de Participaciones se destinarán a financiar la prestación del
servicio educativo, atendiendo para ello estándares técnicos y administrativos,
en las actividades de construcción de la infraestructura, mantenimiento, pago
de servicios públicos y funcionamiento de las instituciones educativas.
Explica que la Ley 715 de 2001 en el artículo 76. 7.2,
atribuye a los Municipios la competencia de “construir, administrar,
mantener y adecuar los respectivos escenarios deportivos”.
Aduce que las mencionadas obras no entran en la
excepción contenida en el artículo 102 de la Ley 715 de 2001, sin fundamentar
dicha aseveración, limitándose a citar la sentencia C-017 de 1997, que trata
sobre la distribución de competencias y recursos entre la Nación y las
entidades territoriales.
Así, con fundamento en los lineamientos
jurisprudenciales que cita, y acudiendo a la jerarquía que ostenta la Ley 715
de 2001, considera que las leyes no pueden decretar gastos a cargo de la Nación
para los mismos fines  para los cuales ella les está transfiriendo parte de sus
ingresos, pues ello constituiría entregar una doble asignación presupuestal
para el mismo fin. Precisa que cuando ello sea jurídicamente viable la
intervención de la Nación debe ser subsidiaria y complementaria.
2.  Violación del artículo 151 de la Constitución por
desconocimiento del artículo 7 de la Ley 819 de 2003.
Para el Presidente de la República en el proyecto de
ley objetado, no se observó la exigencia de la Ley Orgánica de Presupuesto,
modificada por la Ley 819 de 2003, que en su artículo 7 exige que en la
exposición de motivos y en las ponencias de cada proyecto de ley, se establezca
claramente el costo fiscal y la fuente de ingreso adicional generada para el
financiamiento de ese costo. Advierte que ninguno de los dos eventos fue
incluido en el proyecto de ley objetado.
Finalmente se aduce que frente a las restricciones
fiscales que afronta la Nación “no es procedente crear mayores presiones de
gasto a través de leyes, conmúnmente denominadas ‘de honores’ como las que son
objeto del presente estudio”.
IV.
INSISTENCIA DEL
CONGRESO DE LA REPUBLICA
Una vez recibidas las objeciones presidenciales, el
Congreso de la República designó una comisión conjunta integrada por un miembro
del Senado de la República y uno de la Cámara de Representantes, para
estudiarlas y presentar el informe correspondiente.
Dicho informe fue aprobado por las respectivas
plenarias de las Cámaras Legislativas, así: por la plenaria de la Cámara de Representantes
el 17 de mayo de 2005, y por la plenaria del Senado de la República el 1 de
junio de 2005.
En el informe conjunto se consideraron infundadas las
objeciones presidenciales, por las siguientes razones:
El informe aprobado por las plenarias de las Cámaras
Legislativas, rechaza la objeción gubernamental relacionada con la
imposibilidad de apoyar con recursos del presupuesto nacional, obras y
servicios que por disposición de la Ley 715 de 2001, se encuentran a cargo
exclusivamente de los entes territoriales, aduciendo que esta Corporación en
múltiples fallos ha reconocido que si bien la primera parte del artículo 102 de
la ley en cuestión prohibe financiar con partidas del presupuesto nacional,
servicios y obras, que por disposición de la Ley 715 están a cargo de los entes
territoriales, la norma consagra una excepción que consiste en que se pueden
incluir dichas partidas cuando se trate de cofinanciar su ejecución, como
sucede en el caso del proyecto de ley objetado.
Para fundamentar sus argumentos, el informe se remite
a varios fallos proferidos por la Corte, específicamente a la sentencia C-399
de 2003.
Por otra parte, el informe destaca que ha sido la
jurisprudencia de la Corte Constitucional la que ha avalado que la autorización
del gasto se haga con partidas de carácter específico. Para ello cita la
sentencia C-486 de 2002, en la cual se expresó que si la ley simplemente
autoriza al Gobierno para incluir unas partidas específicas, como las que en
esa oportunidad se preveían para el Municipio de Condoto, teniendo en cuenta
que la facultad no es una orden, la norma no presenta vicios de
inconstitucionalidad.
En relación con la vulneración del artículo 151 de la
Carta Política por desconocimiento del artículo 7 de la Ley 819 de 2003, el
informe presentado por los congresistas no hace ninguna alusión al respecto.
V.  INTERVENCIONES.
Dentro del término concedido a los ciudadanos para
intervenir impugnando o defendiendo la constitucionalidad de la norma objetada
por el Presidente de la República, no se presentó escrito alguno.
VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El Procurador General de la Nación, en concepto de 29
de junio de 2005, solicitó a la Corte Constitucional declarar infundadas las
objeciones presidenciales, y en consecuencia, declarar la exequibilidad del
proyecto de ley No. 057 de 2003 Cámara – 061 de 2004 Senado.
Las razones que expone el Ministerio Público se
resumen así:
La intervención del Ministerio Público se inicia
señalando que las razones aducidas por el Gobierno Nacional para objetar el
proyecto de ley que se examina, se fundamenta en interpretaciones que éste
tiene sobre el alcance de unas normas cuyo alcance ha sido definido por esta
Corporación, creándose una doctrina constitucional consolidada sobre la
materia, que como tal obliga al Gobierno por tratarse de objeciones de
inconstitucionalidad. En ese sentido, considera que si la Corte ha encontrado
dichas objeciones infundadas, se trata de una decisión que debe acatar el
Gobierno y, por ello, debe abstenerse de objetar proyectos de ley con
fundamento en los mismos argumentos analizados por esta Corporación, por cuanto
ya no existe cuestionamiento sobre la cofinanciación para que la Nación pueda
en asocio con la entidades territoriales, desarrollar obras y prestar servicios
que por disposición legal sólo están en cabeza de esos entes.
En virtud del principio de la legalidad del gasto,
corresponde al Congreso de la República ordenar las erogaciones necesarias para
ejecutar los compromisos inherentes al Estado Social de Derecho, de conformidad
con los artículo 150 y 347 de la Carta Política. Al Ejecutivo el Constituyente
por vía de excepción, le corresponde la iniciativa legislativa en relación con
algunos de éste. Así, las leyes que crean gasto público son simplemente títulos
jurídicos que sirven de base para que el Gobierno en un momento posterior, si
lo considera conveniente, incorpore en el Presupuesto General de la Nación los
rubros necesarios que han sido previamente decretados por el Congreso.
Lo anterior significa que en materia de gasto público
la Constitución efectuó un reparto de competencias entre el Congreso y el
Gobierno, de suerte que ambos tienen iniciativa del gasto y deben actuar de
manera coordinada dentro de sus competencias. Siendo ello así, el Ejecutivo por
disposición constitucional se encuentra habilitado para formular el presupuesto
de gastos, consultando las necesidades sociales, la existencia de recursos para
su financiación, así como los programas y proyectos contenidos en el Plan
Nacional de Desarrollo, sin que el Congreso tenga competencia para imponerle la
inclusión de partidas que generen erogaciones decretadas mediante una ley
anterior, sin que ello signifique que el legislador carece de iniciativa en
materia de gasto público.
Expresa que de conformidad con la jurisprudencia
constitucional, una ley que decrete un gasto público consagra un mandato
imperativo al Ejecutivo, desconocería los mandatos de la Constitución y, por lo
tanto, resultaría inexequible; pero si por el contrario la ley se limita a
decretar un gasto público, y como tal es sólo un título jurídico suficiente
para la eventual inclusión de la partida correspondiente en la ley de
presupuesto, la misma resultaría acorde con los mandatos superiores.
En ese orden de ideas, el artículo 2 del proyecto
objetado al disponer que “El Gobierno Nacional podrá incluir dentro del
presupuesto general de la Nación, las partidas presupuestales…”, no está
imponiendo al Ejecutivo una orden, sino que se trata de la autorización de un
gasto para que el Gobierno incluya las partidas correspondientes. Por ese
aspecto, para el Procurador General de la Nación el proyecto objetado se ajusta
a la Carta Política.
Por otra parte, explica que si bien es cierto el
artículo 341 de la Constitución señala con claridad la prevalencia de la ley
del plan sobre las otras leyes, también lo es que el Congreso puede decretar
una inversión que no se encuentre en éste, pero esa inversión de conformidad
con la jurisprudencia constitucional, debe ser compatible con el Plan. Así, la
inversión decretada por el Congreso, no sólo no puede contradecir sus
orientaciones, sino que debe encontrar sustento en las opciones políticas
planteadas en el. Adicionalmente, la nueva inversión no puede ser de tal
magnitud que modifique las prioridades definidas en el Plan. Al respecto cita
la sentencia C-324 de 1997.
Aduce que el Gobierno Nacional no expresó ningún
argumento en relación con la violación de la Ley 812 de 2003, en la cual está
contenido el Plan Nacional de Desarrollo aprobado por el Congreso para el
cuatrienio 2003-2006. Ello significa que tanto el Ministerio Público como esta
Corporación carecen de competencia para elaborar un análisis de
constitucionalidad que desborde el fundamento de las objeciones planteadas por
el Gobierno Nacional.
Señala el Procurador por otra parte, que la Ley 715 de
2001 que distribuye las competencias entre la Nación y las entidades
territoriales de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución,
asigna los recursos de que tratan los artículo 356 y 357 de la Constitución
Política, y señala los servicios que en materia de salud, educación y otros
sectores le corresponde cumplir a los municipios, distritos, a los
departamentos y a la Nación. En ese sentido, advierte que los proyectos de ley
que autoricen gastos deben hacer referencia expresa a las obras que se
pretenden ejecutar con la inclusión en el Presupuesto General de las partidas
correspondientes, pues lo contrario sería abrir paso a interpretaciones que
pueden erosionar y vulnerar mandatos constitucionales, sobre todo si se tiene
en cuenta que la ley en cuestión distribuye competencias entre la Nación y las
entidades territoriales de forma expresa, en donde la vaguedad de una ley que
autorice gastos con cargo al presupuesto puede en su ejecución romper con los
principios de asignación en ella contemplados.
En ese orden de ideas, considera que el proyecto de
ley en cuestión hace precisa referencia a las obras que habrán de ejecutarse,
es decir, establece en forma clara cuáles son las inversiones que requiere el
Municipio de Toledo – Antioquia, razón por la cual la autorización legislativa
que se examina no da lugar a interpretaciones ambivalentes ni dudosas en cuanto
al destino de las apropiaciones respectivas.
Indica que son varias las normas de la Ley 715 que
hacen referencia expresa a las obras de infraestructura y a proyectos
culturales de ejecución exclusiva de los municipios, sin descartar que todos y
cada uno de los ítems de la referida legislación comportan un interés social y
que como tal también puede coincidir con las obras a las que hace referencia el
artículo 2 que se examina, las que en principio deberían ser financiadas con
los recursos de las transferencias. Para el efecto, cita los artículos 7,
numeral 7.5 y el artículo 76.
Después de citar y transcribir el artículo 102 de la
Ley 715 de 2001, aduce que a primera vista se podría afirmar, como lo hace el
Gobierno en sus objeciones, que el proyecto relacionado con las obras de
infraestructura, de fomento al deporte, de recuperación del patrimonio
histórico y culturales, no se pueden efectuar con partidas del presupuesto
nacional como lo establece el artículo 2 el proyecto objetado, pues se
desconocería la prohibición expresa contenida en el artículo 102 citado, y
dentro de ese contexto no se podría financiar con cargo al Presupuesto General
de la Nación las inversiones referidas, las cuales le correspondería ejecutar
al Municipio de Toledo con los recursos que recibe del Sistema General de
Participaciones.
Con todo, teniendo en cuenta que el artículo 2 señala
que la inclusión de las partidas que podrán ser incluidas en el Presupuesto
Nacional, lo será para concurrir a la ejecución de las obras en él señaladas,
significa que en esa norma se está consagrando la opción a la Nación de
realizar las obras autorizadas a través del sistema de cofinanciación a que
hace referencia el mismo artículo 102 de la Ley 715, como excepción a la
restricción presupuestaria de que la Nación asuma obligaciones que las
entidades territoriales deben asumir con los recursos de las transferencias.
Recuerda entonces el Procurador General, que mediante
sentencia C-399 de 2003, esta Corporación elaboró una línea jurisprudencial
respecto de la cofinanciación que ha sido reiterada en varios fallos, el último
de ellos en la sentencia C-1113 de 2004, de la cual se extraen las siguientes
conclusiones:
Que el aludido sistema de cofinanciación es un
instrumento que encuentra sustento constitucional en los artículo 1 y 288 de la
Carta Política, en virtud del cual se permite que la Nación pueda concurrir con
las demás entidades territoriales en la realización de obras que en principio
no le corresponden.
Que dependiendo del tipo de autorización que consagre
la ley o un proyecto para la celebración de contratos, dependerá que sea
necesaria o no la iniciativa gubernamental. Así, si la autorización dada se
encuentra fundada en el inciso final del artículo 150 de la Constitución, esto
es, que se trata de una autorización amplia y referida al Estatuto General de
la Contratación, no se requerirá aval del Gobierno para su trámite. No
obstante, si se trata de autorizaciones concretas para celebrar contratos
específicos, a los cuales hace referencia el artículo 150, numerales 9 y 154 de
la Carta, se requiere de la iniciativa o aval del Gobierno para su validez.
Por otra parte, dependiendo del apoyo económico que
ofrece la Nación mediante el sistema de cofinanciación es posible que el Congreso
decrete gastos y autorice al Gobierno suscribir convenios, sin perjuicio de la
facultad gubernamental para decidir si incluye o no las apropiaciones
respectivas y solicite la autorización para celebrar los contratos específicos
a que hubiere lugar.
De lo expuesto, concluye el Ministerio Público que la
objeción al artículo segundo del proyecto de ley en cuestión, no está llamada a
prosperar por cuanto la facultad conferida por el Congreso, solamente concreta
las competencias a cargo de la Nación para el ejercicio de sus competencias de
acuerdo con los principios de concurrencia y subsidiariedad, en especial para
desarrollar programas de cofinanciación. Adicionalmente, porque la autorización
genérica hecha por el Congreso no corresponde a aquellas previstas en el
artículo 150, numeral 9 de la Constitución.
En relación con la objeción del Gobierno Nacional
fundamentada en la violación del artículo 7 de la Ley 819 de 2003, que por su
carácter orgánico ha debido ser observada por el Congreso, expresa el Procurador
que el informe de la comisión no se pronunció al respecto, lo que no significa
que el Congreso se hubiere allanado a ella, pues de ser así, el proyecto no
estaría para estudio en esta Corte.
Después de citar los artículos 1 y 7 de la Ley 819 de
2003, considera que es preciso establecer a qué tipo de leyes que ordenen
gasto, se refiere el citado artículo 7, y si el mismo es aplicable al caso en
estudio.
En primer lugar, aduce que de conformidad con el
ordenamiento constitucional colombiano, no hay ni puede haber leyes que ordenen
gasto, porque el ordenador del gasto es un funcionario del Estado, quien es al
que le corresponde ordenar la realización de una erogación que ha sido
previamente creada por una ley o dispuesta en una sentencia judicial y
autorizada por la Ley Anual de Presupuesto mediante la partida o apropiación
correspondiente.  Es lo que se desprende de la estructura del sistema
presupuestario, según el cual el Gobierno incluye los gastos que considere deba
realizar el Estado en el periodo de que se trate dentro del proyecto de Ley
Anual de Presupuesto según lo previsto por el artículo 345 de la Carta.
En segundo lugar, resalta que en relación con las
leyes que preceden al presupuesto público y que conforman los títulos de gasto,
el Gobierno puede tener diferentes grados de discrecionalidad respecto de su
inclusión en el presupuesto. En ese sentido, las leyes relativas a prestaciones
laborales para los funcionarios del Estado, no existe discrecionalidad, como
tampoco existe en tratándose de leyes cuyo cumplimiento comprometa las bases
del Estado Social de Derecho y los derechos fundamentales de los asociados,
según lo ha señalado la jurisprudencia constitucional. En cambió, otras leyes
sí admiten cierto grado de discrecionalidad en el sentido de permitirle al
Gobierno que al estructurar el presupuesto, fije prioridades y si es el caso
postergue para vigencias futuras ciertos gastos que frente a la escasez de
recursos deban ceder su paso a erogaciones indispensables.
Ello según el Procurador, conduce a interpretar el
artículo 7 de la Ley Orgánica 819, como una norma que se refiere en general a
los proyectos de ley que entrañen gasto público directo o indirecto. El
primero, es decir el directo, si cuando hayan de cumplirse conlleven
erogaciones con cargo a los recursos estatales, y los indirectos, en la
hipótesis de los beneficios o exenciones tributarias, denominados “gastos por
beneficios tributarios” o “renuncias fiscales”.
Considera entonces que desde esa perspectiva, el
sentido de la norma es obligar al legislador a examinar siempre la viabilidad
financiera de las leyes que apruebe. Ello permitiría concluir que el proyecto
de ley objetado no se ajusta a lo dispuesto por el artículo 7 de la Ley 819,
como quiera que en el trámite legislativo no se analizó el impacto fiscal de
los gastos autorizados en el artículo 2. Sin embargo, teniendo en cuenta la
fecha en que se tramitó el proyecto de ley objetado, se puede deducir que para
entonces no existía un marco fiscal de mediano plazo que pudiera servir de
referencia al legislador. Además, para la fecha en que se radicó el proyecto de
ley con la correspondiente exposición de motivos, la Ley 819 no había entrado
en vigencia, circunstancia que aconteció el 12 de agosto de 2003 (sic).
Recuerda el Ministerio Público, que en virtud de lo
dispuesto por el artículo 1 de la Ley 819, el Plan Fiscal de Mediano Plazo
debió haberse incluido dentro de la Ley 848 de 2003 “Por la cual se decreta el
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2004”, no obstante en
ninguna parte de esa ley se hizo referencia al tema.
Así las cosas, concluye el Procurador que para la
fecha en que se presentó el proyecto de ley que se examina con su
correspondiente exposición de motivos, y en las que fueron rendidas las
correspondientes ponencias, no se encontraba vigente la Ley 819 y, por lo
tanto, no puede exigirse al Congreso un requisito al cual no se encontraba
obligado, tal como lo dispuso esta Corte en la sentencia C-1113 de 2004.
Advierte que en consecuencia, el legislador no se encontraba obligado a cumplir
el requisito establecido por el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, y por ese
aspecto la objeción tampoco está llamada a prosperar.
VII.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Primera.-  Competencia.
Corresponde a la Corte, en los términos de los
artículos 167 y 241-8 de la Constitución Política, decidir definitivamente
sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley objetados por el Presidente
de la República, por razones de inconstitucionalidad. Así en el caso de la
referencia, entrará esta Corporación a decidir sobre las objeciones presentadas
en contra del Proyecto de Ley 057/03 Cámara -061/04 Senado.
Segunda.- Verificación del trámite y análisis de las
objeciones del Gobierno Nacional.
El trámite realizado por el Congreso de la República y
el Gobierno Nacional, a las presentes objeciones y a la insistencia del
Congreso, se ajustó al procedimiento establecido en la Constitución Política y
la ley, tal como se desprende de la enumeración de cada uno de los pasos
surtidos, que se hizo en el capítulo correspondiente a los antecedentes de esta
providencia.
No existiendo duda sobre el cumplimiento del trámite
formal de las objeciones constitucionales, la Corte pasa a examinar si se
encuentran fundadas o no.
Tercera.-  El problema jurídico.
Compete a la Corte en esta oportunidad, establecer si
el Proyecto de ley No. 057/03 Cámara 061/04 Senado “Por medio de la cual la
nación se asocia a la celebración de los ciento cincuenta años de la Fundación
del Municipio de Toledo en el Departamento de Antioquia y se  dictan otras
disposiciones”, viola el artículo 151 de la Constitución Política por
desconocimiento de los artículos 76 y siguientes de la ley 715 de 2001.
Igualmente, si en el trámite del proyecto de ley se omitió el cumplimiento del
requisito señalado en el artículo 7 de la ley 819 de 2003.
Las objeciones planteadas por el Ejecutivo en contra
del proyecto de ley a que se ha hecho referencia, consisten básicamente en
señalar que el artículo 2 objetado desconoce las competencias concurrentes
señaladas en los artículos 347, 356 y 357 de la Carta en materia de gasto
público, pues se está autorizando al Gobierno  para asignar sumas necesarias
para ejecutar obras de infraestructura y de interés cultural que en aplicación
de la ley 715 de 2001, sólo son de competencia de la entidad territorial.
Contrario al planteamiento expuesto por el Ejecutivo,
el Congreso de la República considera infundadas las objeciones, argumentando
que la Corte Constitucional en un sin numero de fallos ha reconocido que si
bien, la primera parte del artículo 102 prohíbe financiar con partidas del
presupuesto nacional servicios, obras etc que por disposición de la ley 715
están a cargo de los entes territoriales, existe una excepción en el sentido de
que se pueden incluir dichas partidas cuando se trate de cofinanciar su
ejecución, tal como sucede en el caso del proyecto objetado.
Cuarta.- Análisis de las Objeciones formuladas por el
Ejecutivo.
En muchas oportunidades esta Corporación, ha reiterado
el principio de legalidad del gasto público[1]. Resumiendo lo
dicho por esta Corte, se tiene que la iniciativa en materia de gasto público,
la tienen tanto el Congreso de la República como el Gobierno Nacional. Así, el
Congreso tiene la iniciativa para presentar proyectos de ley que decreten un
gasto, pero su inclusión en el proyecto de presupuesto es una facultad otorgada
al Gobierno, de suerte, que aquel no le puede impartir órdenes o establecer un
mandato perentorio, a fin de que determinado gasto sea incluido en el
presupuesto.
Para lo que interesa en este caso, sobre este tema la
Corte en sentencia C-1113 de 8 de noviembre de 2004, ha dicho que:
“en la sentencia C-399 de 2003[2]
esta Corporación declaró exequibles varias normas que autorizaban al Gobierno
“para asignar en la adición presupuestal de la vigencia de 2002 y dentro del
presupuesto de las vigencias 2003 y siguientes, las sumas necesarias para
ejecutar las obras de infraestructura de interés social que en el municipio de
Sevilla se requieran y éste no cuente con los recursos necesarios, así como
para la recuperación de su patrimonio histórico y consolidación del capital
cultural, artístico e intelectual (…).”[3]
La Corte decidió que dichos gastos versarían sobre la realización de obras
mediante el mecanismo de cofinanciación, y por ende, era aplicable la excepción
dispuesta en el artículo 102 referido. Dijo la Corte:
“Como ha sido explicado en la
jurisprudencia  de esta Corporación, ‘la duplicación del gasto en las distintas
esferas y la falta de una precisa alinderación de responsabilidades políticas,
administrativas y presupuestales, socava el modelo de la autonomía territorial
consagrado en la constitución Política’[4].
Sin embargo, la norma citada prevé algunas excepciones (…) || [E]s claro que
mediante el sistema de cofinanciación la Nación puede concurrir con los
departamentos, distritos y municipios en la realización de obras que en
principio no le competen. A través de ese mecanismo la Nación orienta la
dinámica de la descentralización “al mismo tiempo que se estimula el desarrollo
institucional y la eficiencia fiscal y administrativa de las distintas
entidades territoriales”, en tanto ellas también aportan recursos para el
financiamiento de sus obras, todo lo cual es expresión de los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad señalados en el artículo 288
Superior.  Sobre el particular la Corte ha señalado lo siguiente[5]:
‘En ese orden de ideas, el mecanismo de
cofinanciación encuentra amplio sustento constitucional en la fórmula
territorial misma del Estado colombiano, que es una república unitaria,
descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales (CP art. 1). En
efecto, la cofinanciación articula los principios de unidad y autonomía del
ordenamiento territorial, al mismo tiempo que desarrolla los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en los cuales se funda el reparto
de competencias entre los distintos niveles territoriales (CP art. 288). Sin
embargo, la constitucionalidad prima facie del mecanismo de la cofinanciación
no significa que cualquier regulación de la  misma sea legítima, pues es obvio
que ésta debe adecuarse a la Carta, y en particular a los principios y reglas
constitucionales que gobiernan el proceso presupuestal y el reparto de
competencias entre el Gobierno y el Congreso en este campo.”
(…)
En este orden de ideas, la objeción
planteada por el Gobierno, según la cual el artículo 102 de la Ley 715 de 2001
no permite a la Nación intervenir en la ejecución de proyectos de competencia
exclusiva de las entidades territoriales, carece de fundamento pues, como se ha
visto, dicha posibilidad está prevista a través de la modalidad de
cofinanciación.
Ahora bien, durante el trámite de
insistencia en el Congreso los parlamentarios explicaron que el diseño acogido
en el proyecto es, precisamente, el de la cofinanciación. (…) || La Corte
comparte la posición del Congreso en este sentido pues, además de ser clara la
voluntad del Legislador, una interpretación sistemática del proyecto así lo
ratifica. En efecto, cuando en su artículo séptimo (7º) precisa que podrán
celebrarse convenios interadministrativos entre la Nación, el departamento del
Valle y el municipio de Sevilla, es razonable comprender que dicha autorización
está dada, naturalmente, en virtud del sistema de cofinanciación. E incluso el
artículo quinto (5º) del proyecto precisa que la autorización se concede para
aquellos eventos en los cuales el municipio no dispone de los recursos
necesarios, lo cual reivindica entonces la competencia de la Nación solamente
en virtud de los principios de concurrencia y subsidiariedad.”[6]
Recientemente en la Sentencia C-1047/04[7],
con base en argumentos similares, la Corte decidió declarar infundadas las
objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el Presidente de la
República al artículo 2º del Proyecto de Ley No. 048 de 2001 Senado y 212 de
2002 Cámara de Representantes. “por medio de la cual la Nación se asocia a la
celebración del primer centenario de la fundación del Municipio de Albán, en el
Departamento de Cundinamarca y se dictan otras disposiciones”.
“La Corte analizará si la autorización
otorgada en el artículo 2º del Proyecto de Ley cuestionado hace referencia a la
inclusión de partidas presupuestales dirigidas a realizar obras mediante el
mecanismo de la cofinanciación. La norma objetada dice:
“Autorícese al Gobierno Nacional para que
incluya dentro del Presupuesto General de la Nación, las partidas
presupuestales para concurrir a la finalidad de las siguientes obras de
utilidad pública y de interés social en el municipio de Albán en el
Departamento de Cundinamarca (…).”[8]
De la utilización del verbo “concurrir” en
el Proyecto de Ley, se constata que éste último autoriza al Gobierno a incluir
partidas presupuestales para que la Nación contribuya, con una cantidad de
dinero, para la realización de las obras señaladas. Por lo tanto, el artículo
2º analizado prevé que los proyectos sean ejecutados a partir del aporte de
dinero, tanto del Municipio de Albán como de la Nación, y de su texto se
descarta que la autorización esté encaminada a que su financiación sea hecha únicamente
con dineros del Presupuesto General de la Nación.
En este sentido, la Corte ha señalado que
el mecanismo de la cofinanciación consiste precisamente en que la Nación, con
el aporte de unos recursos, concurre con las entidades territoriales para alcanzar
un determinado fin. Así en la sentencia C-399 de 2003 precitada, se consideró
que a través de la cofinanciación “la Nación puede concurrir con los
departamentos, distritos y municipios en la realización de obras que en
principio no le competen.”[9]
Igualmente, esta Corporación ha señalado que el sistema de cofinanciación
desarrolla, entre otros, el principio de concurrencia, el cual a su vez, “implica
un proceso de participación entre la Nación y las entidades territoriales, de
modo que ellas intervengan en el ‘diseño y desarrollo de programas y proyectos
dirigidos a garantizar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de
vida, pues sólo así será posible avanzar en la realización efectiva de
principios también de rango constitucional, como por ejemplo el de
descentralización y autonomía territorial.’[10]”[11]
En la sentencia C-685 de 1996[12]
la Corte explicó que:
“El mecanismo de cofinanciación encuentra
amplio sustento constitucional en la fórmula territorial misma del Estado
colombiano, que es una república unitaria, descentralizada y con autonomía de
sus entidades territoriales (CP art. 1). En efecto, la cofinanciación articula
los principios de unidad y autonomía del ordenamiento territorial, al mismo
tiempo que desarrolla los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad,
en los cuales se funda el reparto de competencias entre los distintos niveles
territoriales (CP art. 288). Sin embargo, la constitucionalidad prima facie del
mecanismo de la cofinanciación no significa que cualquier regulación de la
misma sea legítima, pues es obvio que ésta debe adecuarse a la Carta, y en
particular a los principios y reglas constitucionales que gobiernan el proceso
presupuestal y el reparto de competencias entre el Gobierno y el Congreso en
este campo. Y en este caso es claro que la norma impugnada violó tales
principios y reglas pues desconoció los principios de legalidad y
especialización del gasto, al permitir que el gobierno efectúe, por medio del
decreto de liquidación, traslados presupuestales entre gastos de inversión y fondos
de cofinanciación”.
En el mismo sentido, en la sentencia C-568
de 1998[13]
la Corte precisó que:
“En relación con el mecanismo de
cofinanciación de proyectos específicos de inversión, esta Corporación tiene
por sentado que mediante él se “permite que existan transferencia financieras
del gobierno central a las entidades territoriales que no sean obligatorias y
automáticas -como lo son el situado fiscal o la participación de los municipios
en los ingresos corrientes de la Nación (CP. Art. 356 y 357)- sino que puedan
ser condicionadas por el Gobierno central, conforme a la Constitución y a la
ley. De esa manera se pretende que la Nación pueda orientar la dinámica de la
descentralización al mismo tiempo que se estimula el desarrollo  institucional
y la eficiencia fiscal y administrativa de las distintas entidades
territoriales, pues lo propio de la cofinanciación es que un componente de la
inversión es sufragado por la propia entidad territorial, que se encuentra así
incentivada a no dilapidar los recursos. (…)”
En conclusión, el artículo 2º cuestionado
autoriza al Gobierno Nacional a incluir unas partidas presupuestales para,
aportar, en concurrencia con el Municipio de Albán, unos recursos dirigidos a
cofinanciar[14]
las obras señaladas, en desarrollo del principio de concurrencia (artículo 288
de la C.P) y respetando la jurisprudencia constitucional. Por lo tanto, no se
desconoce el artículo 102 de la Ley 715 de 2001, ni se vulnera el artículo 151
superior. Por estas razones, la Corte encuentra que la primera objeción elevada
por el Gobierno Nacional es infundada”[15].
Del anterior recuento se desprende que la
Corte Constitucional ha establecido i) que no existe reparo de
constitucionalidad en contra de las normas que se limitan a “autorizar” al
Gobierno para incluir un gasto, pero de ninguna manera lo conminan a hacerlo.
En esos casos ha dicho la  Corporación que la Ley Orgánica del Presupuesto[16]
no se vulnera, en tanto el Gobierno conserva la potestad para decidir si
incluye o no dentro de sus prioridades, y de acuerdo con la disponibilidad
presupuestal, los gastos autorizados en las disposiciones cuestionadas; ii) que
las autorizaciones otorgadas por el legislador al Gobierno Nacional, para la
financiación de obras en las entidades territoriales, son compatibles con los
mandatos de naturaleza orgánica sobre distribución de competencias y recursos
contenidos en  la Ley 715 de 2001 cuando  se enmarcan dentro de las excepciones
señaladas en el artículo 102 de dicha Ley, a saber, cuando se trata de las
“apropiaciones presupuestales para la ejecución a cargo de la Nación con
participación de las entidades territoriales, del principio de concurrencia, y
de las partidas de cofinanciación para programas en desarrollo de funciones de
competencia exclusiva de las entidades territoriales”.
Los criterios parcialmente trascritos imponen a la
Corte verificar si el contenido del artículo 2° del proyecto de ley objetado,
imparte una orden al Gobierno para incorporar una partida presupuestal, o si
por el contrario se le autoriza para efectuar la inclusión posterior de un
gasto en el presupuesto nacional, de suerte que éste pueda ser tenido como un
título jurídico suficiente, para la eventual inclusión de la partida
correspondiente en la Ley de Presupuesto.
La Corte ha manifestado que la estructura gramatical
que utiliza el legislador es relevante y, por lo tanto, ha de analizarse el
objetivo perseguido por las expresiones que utiliza. Ha dicho al respecto que “si
su objetivo se contrae a decretar un gasto, resulta claro que la norma contiene
una habilitación para que el gobierno lo pueda incluir en la ley de
presupuesto. Sin embargo, si se trata de ordenar la inclusión de la partida
respectiva en el presupuesto de gastos, la norma establecería un mandato u
obligación en cabeza del gobierno, que a la luz de la Constitución Política
sería inaceptable”[17].
Analizado el artículo 2° objetado, observa la Corte
que dicha disposición se limita a autorizar al Gobierno Nacional para que a
partir de la sanción de la presente ley incluya, si lo desea, en el presupuesto
un gasto. En efecto, dispone el artículo 2 del proyecto “Autorícese al
Gobierno Nacional para que incluya dentro del Presupuesto General de la Nación,
las partidas presupuestales  para concurrir a….”
Es decir, la norma no establece un imperativo para el
Gobierno Nacional, sino que se trata simplemente de una autorización del gasto
público para que sea el Gobierno, el encargado de incluir las partidas
correspondientes, en ningún momento se conmina al Gobierno a hacerlo.
La utilización del verbo “concurrir” en términos de la
consolidada jurisprudencia de esta Corporación, autoriza al Gobierno a incluir
partidas presupuestales  para que la Nación contribuya con una cantidad de
dinero para la realización de las obras señaladas. La norma prevé que los
proyectos sean ejecutados a partir del aporte de dinero tanto del Municipio de
Toledo –Antioquia como de la Nación. Por tanto, la objeción formulada por este
aspecto se encuentra infundada.
Ahora bien, como lo señala la vista fiscal, el
Gobierno no adujo argumento alguno por vulneración de la ley 812 de 2003, en la
cual ésta contenido el Plan de Desarrollo aprobado por el Congreso de la
República para el periodo 2003-2006. En consecuencia, la Corte Constitucional
carece de competencia para efectuar un análisis de constitucionalidad al
respecto.
Asimismo, no puede aceptarse por la Corte, el
argumento esbozado por el Presidente de la República en el sentido de que el
artículo 2 objetado desconoce el artículo 102 de la ley 715 de 2001, en
concordancia con el artículo 76 de la misma ley, pues en este caso la
autorización efectuada en la norma objetada se enmarca dentro de los supuestos
a que alude la parte final del artículo 102, como excepción a dicha regla y
específicamente a la posibilidad de cofinanciar determinadas obras de
competencia de las entidades territoriales, ya que en él se está consagrando la
opción a la Nación de realizar las obras autorizadas a través del sistema de
cofinanciación, como excepción a la restricción presupuestaria de que la Nación
asuma obligaciones que las entidades territoriales deben asumir con los
recursos de las transferencias.
En consecuencia, carece de fundamento la objeción
planteada por el Gobierno, según la cual el artículo 102 de la ley 715 de 2001
no permite intervenir en la ejecución de proyectos de competencia exclusiva de
las entidades territoriales, pues como se ha visto, dicha posibilidad está
prevista a través de la modalidad de cofinanciación (v.gr sentencia C-500 de 17
de mayo de 2005)
Por otra parte, aduce el Ejecutivo en el escrito de
objeciones que el proyecto de ley, no observó la exigencia de la Ley Orgánica
de Presupuesto modificada por la ley 819 de 2003 artículo 7, a través del cual
se exige que se establezca claramente el costo fiscal y la fuente de ingreso
adicional generada para el financiamiento de dicho costo, argumento este que no
resulta de recibo por cuanto esa norma no se encontraba vigente. Al respecto
así lo consideró la Corte en sentencia C-500 de 2005[18]
al señalar:
“Respecto de las ponencias para primero y
segundo debate en el Senado de la República, llevadas a cabo en marzo
(Comisión) y mayo (Plenaria) de 2004, podría pensarse que como éstas se
surtieron después de la entrada en vigencia de la Ley 819 de 2003, el 9 de
julio de 2003, no resulta aplicable la argumentación anterior….
….. [P]ara la fecha en que se surtió el
trámite del proyecto de ley sub exámine no había sido expedido por el Gobierno
Nacional el Marco Fiscal de Mediano Plazo exigido al Gobierno por el artículo
1° de la Ley 819 de 2003 y que de acuerdo con el artículo 7º de la misma ley
debe servir de referente para el análisis de impacto fiscal a efectuar en la
exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas de los
proyectos que ordenen el gasto.
Y la razón para ello es bien simple. Dado
que la promulgación de la citada Ley 819  tuvo lugar el 9 de julio de 2003
(Diario Oficial No. 45.423 de la misma fecha), resulta apenas lógico concluir
que la exigencia para el Gobierno dispuesta en la norma transcrita, valga
redundar, la de presentar antes del 15 de junio de 2003 un marco fiscal de
mediano plazo a las comisiones económicas del Congreso, no podía hacerse
exigible para el trámite de la Ley Anual del presupuesto de 2004, ya que la
norma que la contenía se expidió con posterioridad a la fecha límite dispuesta
para el cumplimiento de esa obligación.”
En este caso, se presenta la misma situación
por cuanto la determinación del Marco Fiscal de Mediano Plazo al que debía
atender el proyecto de ley No. 057/03 Cámara 061/04 Senado “Por medio de la
cual la nación se asocia a la celebración de los ciento cincuenta años de la
Fundación del Municipio de Toledo en el Departamento de Antioquia y se  dictan
otras disposiciones”, tenía que incluirse en la Ley Anual de Presupuesto de
2004 antes del 15 de junio de 2003, y la Ley que establece el requisito y el
plazo entró en vigencia en fecha posterior al 15 de junio de 2003 (el 9 de
julio de 2003).
Por lo anterior, la Corte Constitucional declarará
infundadas las objeciones presentadas por el Gobierno al proyecto de ley de la
referencia y consecuentemente declarará su exequibilidad, ordenando seguir con
el trámite  dispuesto en el artículo 167 de la Constitución Política.
Finalmente ha de advertirse por la Corte que no es
esta la primera oportunidad en que ella se pronuncia y siempre en el mismo
sentido ante las varias objeciones a proyectos de ley que, con argumentos
similares a los que se analizaron ahora han sido formuladas por la Presidencia
de la República,  lo que significa que no obstante la existencia de
jurisprudencia reiterada sobre el particular, se insiste en objetar proyectos
de ley en los cuales por tratarse de las mismas razones tales objeciones han
sido declaradas, como ahora, infundadas.
VIII.  DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Declarar INFUNDADAS las objeciones presentadas al Proyecto de
Ley No. 057/03 Cámara 061/04 Senado “Por medio de la cual la nación se
asocia a la celebración de los ciento cincuenta años de la Fundación del
Municipio de Toledo en el Departamento de Antioquia y se  dictan otras
disposiciones”, En consecuencia, por los aspectos analizados declárase EXEQUIBLE
el mencionado proyecto de ley.
Segundo. Dése cumplimiento a los previsto en el artículo 167 de la Constitución
Política.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Presidente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO
SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR
GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA, no firma la presente sentencia por encontrarse en
comisión debidamente autorizada por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
SECRETARIA GENERAL
ACLARACION DE VOTO A LA SENTENCIA C-729 DE 2005 DEL
MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
REF.: Expediente
OP-084
Objeciones Presidenciales al Proyecto de
Ley No. 057 de 2003 Cámara – 061 de 2004 Senado “Por medio de la cual la
Nación se asocia a la celebración de los ciento cincuenta años de la fundación
del municipio de Toledo en el Departamento de Antioquia y se dictan otras
disposiciones”
Magistrado Ponente:
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Con el acostumbrado respeto por las decisiones
adoptadas por esta Corporación, me permito presentar aclaración de voto a la
sentencia que nos ocupa, respecto de dos puntos:
1. En primer lugar, reitero mi posición en relación
con la competencia del Congreso en materia de decreto de gastos, de conformidad
con el artículo 150-11 de la Carta Política.
2. En segundo lugar, considero necesario insistir en
la obligación del gobierno, de incluir los gastos decretados a más tardar en el
siguiente presupuesto.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1] Cfr. C-685/96, C-1997/01, C-859/01, C-442/01,
C-1065/01
[2] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[3] Adicionalmente, las normas objetadas disponían: Artículo
6º.- Autorízase al Gobierno Nacional para celebrar las apropiaciones
presupuestales y los contratos necesarios para la ejecución plena de lo
dispuesto en la presente ley. || Artículo 7º.- Para dar cumplimiento a lo
dispuesto en la presente ley, podrán celebrarse convenios interadministrativos
entre la Nación, el municipio de Sevilla o el departamento del Valle del Cauca.”
[4] Corte Constitucional, Sentencia C-017/97
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.  La Corte declaró fundadas las objeciones
(parciales) al Proyecto de Ley No. 167/95 Senado – 152/95 Cámara, porque
obligaba al Gobierno a asumir directamente una función atribuida directamente a
una autoridad municipal, donde además no estaba previsto el sistema de
cofinanciación.
[5] Sentencia C-685/96 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
La Corte declaró inexequibles los artículos 59 de la Ley 224 de 1995, 18 de la
Ley 225 de 1995 y 121 del Decreto 111 de 1996, entre otras razones  porque
permitían que, en desconocimiento del principio de legalidad y especialización
del gasto, el Gobierno efectuara traslados presupuestales entre gastos de
inversión y fondos de cofinanciación.  En el mismo sentido pueden consultarse
las sentencias C-539/97 MP. Antonio Barrera Carbonell, C-197/01 M.P. Rodrigo Escobar
Gil y C-859/01 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[6] Sentencia C-399/03 M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[7] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa S.V. Jaime Araujo Rentería.
[8] Subraya fuera de texto.
[9] Sentencia C-399/03, MP Clara Inés Vargas
Hernández, precitada.
[10] Sentencia C-201-98 M.P Fabio Morón Díaz
[11] Sentencia
C-1051 de 2001MP Jaime Araujo
Rentería. En dicha sentencia, la Corte declaró inexequible la expresión
“favorable” contenida en el artículo 12 de la Ley 53 de 1989, el cual decía: “Artículo
12. Para la creación de los organismos de tránsito de nivel municipal se
requerirá concepto previo favorable de las oficinas departamentales de
planeación.”
[12] MP Alejandro Martínez Caballero. En esta sentencia, la
Corte declaró la inexequibilidad del artículo 59 de la Ley 224 de 1995, el cual
autorizaba al Gobierno para que efectuara traslados presupuestales de algunos
fondos de cofinanciación para atender los diferentes proyectos de inversión
social regional. Para la Corte, dicho mecanismo violaba el principio de
legalidad y especialización del gasto, pues permitía que el Gobierno modificara
erogaciones de la ley de presupuesto, al transferir partidas de una entidad a
otra.
[13] M.P. Alfredo Beltrán Sierra; A.V. José Gregorio
Hernández Galindo. En dicha sentencia la Corte estudió la constitucionalidad de
varias normas contenidas en la Ley del Presupuesto General de la Nación para la
vigencia fiscal del año 1998. Para esto, la Corte analizó los principios
constitucionales que rigen la actividad presupuestal. Ver también la sentencia
C-201 de 1998 (MP Fabio Morón Díaz; SV Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio
Hernández Galindo).
[14] Respecto de los porcentajes con que deben concurrir la Nación y las
Entidades Territoriales para la realización de las obras correspondientes, la
Corte ha establecido que la normatividad vigente -el artículo 23 del mismo
decreto 2132 de 1992 – “le atribuye a las Juntas Directivas de lo Fondos la
función de definir el porcentaje de los recursos del sistema de cofinanciación
que se destinará a financiar el diseño de programas y proyectos cuando se trate
de entidades territoriales que demuestren no estar en condiciones de sufragar
su costo.” Sentencia C-201 de 1998 (MP Fabio Morón Díaz; SV Carlos Gaviria
Díaz y José Gregorio Hernández Galindo)
[15] Sentencia
C-1047/04 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. S.V. Jaime Araujo Rentería.
[16] “Artículo 39. Los gastos autorizados por
leyes preexistentes a la presentación del Proyecto Anual del Presupuesto
General de la Nación, serán incorporados a éste, de acuerdo con la
disponibilidad de recursos y las prioridades del Gobierno, si corresponden á
funciones de órganos del nivel nacional y guardan concordancia con el Plan
Nacional de Inversiones, e igualmente las apropiaciones a las cuales se refiere
el parágrafo único del artículo 21 de la Ley 60 de 1993.
Los proyectos de ley mediante los cuales se decreten
gastos de funcionamiento solo podrán ser presentados, dictados o reformados por
iniciativa del Gobierno a través del Ministro de Hacienda y Crédito Público y
del Ministro del ramo, en forma conjunta (Ley 179 de 1994, art. 18).”
[17] Sent. C-197 de 2001
[18] Acogiendo la sentencia  C-1113 de 2004 M.P. doctor Alvaro Tafur Galvis.