T-633-15
Sentencia
T-633/15
PRINCIPIO
DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable
ACCION DE TUTELA PARA
ORDENAR SUMINISTRO DE MEDICAMENTOS, EXAMENES O PROCEDIMIENTOS EXCLUIDOS DEL POS-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional
Las tutelas que buscan el reconocimiento de
procedimientos o tratamientos por fuera del plan de salud deben cumplir con los
siguientes requisitos: i) que la falta del medicamento o el procedimiento
excluido amenace los derechos fundamentales a la vida o la integridad personal
del interesado; ii) que el mismo no pueda ser sustituido por uno equivalente o
analógico contemplado en el Plan Obligatorio de Salud o que, pudiendo
sustituirse, no obtenga el mismo nivel de efectividad que el excluido del plan;
iii) que el servicio haya sido ordenado por un médico adscrito a la entidad
encargada de garantizar la prestación de servicios a quien está solicitándolo;
y iv) que el paciente realmente no pueda sufragar directamente el costo del
medicamento o tratamiento requerido, y que no pueda acceder a él por ningún
otro modo o sistema de atención en salud
LEY
1122/07-Confirió a Superintendencia Nacional de
Salud facultades jurisdiccionales para adelantar procedimientos que resuelvan
controversias entre entidades promotoras de salud y usuarios
El ordenamiento
jurídico colombiano cuenta con un mecanismo judicial, ordinario, informal y
sumario que se ejerce ante la Superintendencia de Salud para la efectiva
protección del derecho a la salud que, de acuerdo con esas características, es
prevalente y principal. Sin embargo, tal como sucede con las demás acciones
ordinarias, su eficacia para la protección de un derecho fundamental debe
evaluarse en el caso concreto, en el que su insuficiencia o la necesidad de una
protección inmediata del derecho pueden abrirle paso a la tutela de forma
directa. Por eso, y como se explicará con mayor detalle en el siguiente
análisis concreto del caso, la Sala considera que las acciones de tutela de la
referencia no resultan procedentes a la luz de las líneas jurisprudenciales
explicadas
ACCION DE TUTELA CONTRA EPS-Improcedencia de suministro de
procedimiento NO POS por cuanto el
POS ofrece un tratamiento equivalente que resulta adecuado para cubrir las
necesidades en salud de las peticionarias, además no existió perjuicio
irremediable
Si bien es claro que los tratamientos señalados por los
odontólogos tratantes pueden resultar ser estéticamente más cómodos para las
peticionarias, también lo es que el procedimiento análogo incluido en el POS -y
al que pueden acceder las actoras con el simple pago de los respectivos copagos
y cuotas moderadoras- ofrece todas las garantías de un tratamiento integral
apropiado que mejore sustancialmente su calidad de vida.
Referencia: Expedientes
T-4.975.889 y T-4.980.549 (acumulados).
Acciones de tutela presentadas por Ana
Bedoya de Ramírez contra SURA EPS (T-4.975.889); y Lilia Marina Rodríguez
Blanco contra SOS EPS y otros (T-4.980.549).
Asuntos: Derecho
fundamental a la salud y cobertura de medicamentos y procedimientos excluidos
del POS
Procedencia: Juzgado 12 Civil Municipal
de Menor Cuantía de Cali (T-4.975.889) y Tribunal Superior de Bogotá -Sala
Penal- (T-4.980.549).
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá,
D.C., seis (6) de octubre de dos mil quince (2015).
La
Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados
Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y la magistrada
Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En la revisión de los
fallos de única instancia del 22 de abril de 2015, proferido por el Juzgado 12
Civil Municipal de Menor Cuantía de Cali, dentro de la acción de tutela
promovida por Ana Bedoya de Ramírez contra SURA EPS; y de la sentencia de
segunda instancia del 27 de abril de 2015, proferida por la Sala Penal del
Tribunal Superior de Bogotá, que a su vez confirmó la decisión de primera
instancia del 16 de marzo del mismo año del Juzgado 41 Penal del Circuito de
Bogotá, dentro del proceso de amparo incoado por la señora Lilia Marina
Rodríguez Blanco contra SOS EPS-S.
Los respectivos
expedientes llegaron a la Corte Constitucional por la remisión efectuada por
las Secretarías de los citados despachos, en cumplimiento de los artículos 86
de la Constitución Política y 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991. En auto del 24
de junio de 2015, la Sala de Selección Número Seis de esta Corporación
seleccionó las tutelas para su revisión y decidió acumular los asuntos por
presentar unidad de materia.
I.
ANTECEDENTES
Las peticionarias
de los procesos que se estudian en la presente sentencia, interpusieron, en
forma independiente, acciones de tutela en contra de las Entidades Promotoras
de Salud  a las que se encuentran afiliadas, por considerar vulnerados sus
derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, a la seguridad social y a la salud.
Las ciudadanas alegan que estos derechos han sido vulnerados toda vez que las
entidades accionadas se niegan a cubrir los costos asociados a un tratamiento
de prótesis dental fija, recomendado por sus respectivos médicos tratantes. A
continuación, para mayor claridad, se hará una exposición detallada de cada uno
de los procesos de la referencia.
A. Hechos
relevantes
Expediente
T-4.975.889
1. La
señora Ana Bedoya de Ramírez, de 61 años de edad, se encuentra afiliada, en
calidad de beneficiaria de su esposo, al régimen contributivo del sistema
general de salud a través de SURA EPS[1].
2.
En su escrito de tutela, manifestó que presenta un precario estado de salud,
que además afecta su dignidad humana, debido a la falta de varias de sus piezas
dentales. Por esto, señaló que no puede masticar los alimentos de forma
correcta por lo que se ve obligada a consumirlos en forma de compotas.
Igualmente, indicó que su apariencia física se ha visto deteriorada por lo que
no puede convivir con normalidad en sociedad.
3. Fue
así como su odontólogo tratante, adscrito a la EPS accionada, le diagnosticó “pérdida
de dientes debido a accidente, extracción o enfermedad periodontal local”[2].
Por ello, ordenó que se le practicara a la peticionaria un “tratamiento
periodontal no quirúrgico (con) reconstrucción con injerto heterologo tipo
sustitutos óseos (…) cirugía periodontal regenerativa (e) implante Oseointegrado
(sic)”[3].
4.
El 5 de marzo de 2015, la señora Bedoya de Ramírez radicó las solicitudes de
servicio ante SURA EPS. Sin embargo, la accionante señaló que la entidad se
negó a cubrir los tratamientos ordenados por el odontólogo tratante bajo el
argumento de que dichos procedimientos referidos no hacen parte del Plan
Obligatorio de Salud (POS)[4].
5. Por estos hechos,
la demandante presentó una acción de tutela contra SURA EPS, por medio de la
cual le solicitó a los jueces constitucionales proteger sus derechos
fundamentales a la salud, a la vida digna y al libre desarrollo de la
personalidad. En ese sentido, solicitó que se aplicara la excepción de
inconstitucionalidad a las restricciones del POS y, en consecuencia, se ordene
a la EPS demandada autorizar todos los procedimientos ordenados por el
odontólogo tratante, garantizando un acceso integral y oportuno a todos los servicios
necesarios para su recuperación. Igualmente, la accionante solicitó que se le
eximiera de pagar cualquier cuota moderadora asociada a los tratamientos
requeridos.
Expediente
T-4.980.549
1. La señora Lilia
Marina Rodríguez Blanco, de 62 años de edad, se encuentra afiliada al régimen
subsidiado del sistema general de salud a través del SERVICIO OCCIDENTAL DE
SALUD (SOS EPS)[5].
2. En su escrito de
tutela, la actora, explicó que debido a una seria complicación en su salud oral
solicitó a su EPS una cita con un odontólogo. Así,  en octubre de 2014, la
accionante acudió a la IPS Colsubsidio donde se le realizó una valoración y se
emitió un concepto clínico frente a sus problemas dentales[6].
3. El odontólogo
tratante, señaló que la señora Rodríguez Blanco requería de varios tratamientos
y valoraciones, entre los cuales se destacan “la colocación de una corona
termocurada (…) cemantación de núcleo (…) y la entrega de un prótesis dental
duratone”[7].
En total, el valor del procedimiento indicado para la accionante asciende a
$4,137,900 pesos de acuerdo con las cotizaciones presentadas por ésta[8].
4. El 17 de diciembre
de 2014, la actora presentó una petición ante SOS EPS solicitando que se
cubrieran los costos de su tratamiento[9].
Sin embargo, el 12 de febrero de 2015, la entidad accionada negó dicha
solicitud toda vez que los procedimientos ordenados por el odontólogo tratante
se encuentran por fuera del POS[10].
5. Por estos hechos,
la peticionaria presentó una acción de tutela contra SOS EPS-S, IPS COLSUBSIDIO
y la SECRETARÍA DISTRITAL DE SALUD DE BOGOTÁ, por medio de la cual le solicitó
a los jueces constitucionales proteger sus derechos fundamentales a la salud, a
la vida digna y al libre desarrollo de la personalidad. En ese sentido, solicitó
que se aplicara la excepción de inconstitucionalidad a las restricciones del
POS y, en consecuencia, se ordene a la EPS señalada autorizar todos los
procedimientos ordenados por el odontólogo tratante, garantizando un acceso
integral y oportuno a todos los servicios necesarios para su recuperación.
B. Actuación procesal y respuestas
de las entidades demandadas
Expediente T-4.975.889
En única instancia, el
Juzgado Doce Civil Municipal de Menor Cuantía de Cali conoció de la tutela.
Así, por medio de auto del 9 de abril de 2015[11] admitió la acción y ordenó que se
notificará a la EPS accionada. Igualmente, vinculó al Ministerio de Salud y le
otorgó a las dos entidades un plazo de dos (2) días para que presentarán una
respuesta al amparo.
SURA EPS
A través de un
memorial suscrito por su apoderado judicial[12], el 15 de abril de 2015, la EPS
accionada se opuso a las pretensiones de la accionante. En primer lugar, la
entidad señaló que luego de que el Comité Técnico Científico de la empresa
realizó el estudio del caso[13],
se concluyó que el tratamiento solicitado es una tecnología suntuosa que se
encuentra por fuera del POS. En segundo lugar, la EPS manifestó que el mismo
Comité reconoció que existen alternativas viables del plan de cubrimiento, como
la “PROTESIS DENTAL REMOVIBLE (sic)”[14] que “cumple con dar soporte,
estabilidad y retención, además que mejora la oclusión, previene migraciones e
inclinaciones y mejora el balance muscula (sic)”[15].
Igualmente, la
accionada señaló que no existe evidencia ni justificación que permita concluir
que, de no entregar el servicio solicitado, la salud de la accionante se
encuentre en riesgo inminente. Frente a la exención del pago de las cuotas
moderadoras, se opuso indicando que las mismas están dirigidas a preservar la
sostenibilidad financiera del sistema por lo que autorizar el pago en casos
específicos genera un desequilibrio que, finalmente, afecta su viabilidad y
capacidad de atención con respecto a los demás ciudadanos que hacen parte del
mismo. Por último, y después de adjuntar un resumen de todos los tratamientos
profilácticos que la accionante ha recibido por su enfermedad bucal[16],
la EPS concluye que no ha vulnerado ningún derecho a la actora en la medida en
que le ha prestado todos los servicios solicitados que se encuentran cubiertos
en el POS.
Ministerio de Salud
De manera, extemporánea,
en escrito presentado el 23 de abril de 2015[17], el Ministerio de Salud señaló que
la Resolución 5521 del 2013, mediante la cual se actualizó el POS, excluyó del
mismo los dispositivos prostéticos como los indicados por el odontólogo
tratante. Igualmente, en cuanto a la solicitud de eximir a la accionante del
pago de cuotas moderadoras, el Ministerio explicó que se debe determinar en
cada caso qué servicios se encuentran excluidos de los mismos. En este caso,
advirtió que los servicios de atención en salud oral no se encuentran exentos
de dicho pago.
Con respecto a la
solicitud de tratamiento integral elevada por la peticionaria en su tutela, la
entidad señaló que dicha pretensión es muy genérica por lo que es necesario que
el paciente, o su odontólogo tratante, precisen cuales son los medicamentos y
procedimientos requeridos en todo el proceso. Finalmente, el Ministerio recordó
que la Corte Constitucional ha fijado varios requisitos de procedibilidad para
que la acción de tutela proceda en casos de peticiones relacionadas con
servicios excluidos del POS. Así, resaltó que uno de esos requerimientos que
debe observar la tutela es que el medicamento o tratamiento solicitado no pueda
ser sustituido por uno de los incluidos en el POS.
Expediente
T-4.980.549
En primera instancia,
el Juzgado 41 Penal del Circuito de Bogotá avocó el conocimiento del amparo. De
esta manera, en auto del 2 de marzo de 2015[18] admitió la acción de tutela y ordenó
que se procediera a notificar a las entidades accionadas. Para tal efecto, les
otorgó un plazo de un (1) día para que se pronunciaran sobre las pretensiones
de la demanda.
Secretaria de Salud
La entidad accionada,
mediante memorial del 5 de marzo de 2015[19], se opuso a las pretensiones de la
tutela señalando que “se debe tener en cuenta que los tratamientos de
rehabilitación mediante coronas, implantes como el propuesto para la
accionante, se encuentran dentro de las expresas exclusiones del POS, en
materia de prótesis se excluyen también las de tipo fijo, pero se cubren en
cambio las que son mucosoportadas y para la arcada superior, o la inferior o
ambas” (resaltado fuera del texto)[20]. La Secretaría afirmó que la
accionada debe llevar su caso al Comité Técnico Científico de su EPS por lo que
no tiene ninguna competencia o responsabilidad frente al servicio requerido.
IPS Colsubdisio
Mediante apoderado
judicial, la clínica se opuso a las pretensiones de la accionante en un escrito
del 5 de marzo de 2015[21].
Después de explicar que los servicios que le prestó a la accionada se dieron en
función del convenio que suscribió la entidad con SOS EPS, manifestó que “la
paciente no tiene negaciones de servicio, se le han prodigado todas las
atenciones que ella demanda, está pendiente que regrese para hacer prótesis
fija (…) y completar el tratamiento propuesto”[22]. Además, resaltó que “si
bien no hay inminencia o peligros que amenacen la vida de la paciente, los
tratamientos de rehabilitación y restauración oral, mejoran la calidad de vida
de los pacientes”[23].
Por esta razón, la empresa solicitó que se declare la improcedencia de la
tutela al presentarse el fenómeno del hecho superado ya que ha practicado todos
los tratamientos requeridos por la paciente en virtud de las solicitudes que
ésta ha presentado a su EPS.
SOS EPS
En escrito presentado
el 6 de marzo de 2015[24],
la EPS accionada señaló que “no es cierto (que) exista abandono o
negligencia en la atención de salud de la usuaria, puesto que según cobertura
de salud actual (sic), se han entregado los servicios que la usuario ha
requerido”[25].
Por otro lado, manifestó que la vida de la peticionaria en ningún momento ha
enfrentado un riesgo inminente, pues solo aportó a la entidad un presupuesto
que realizó un rehabilitador oral para un tratamiento estético. Además, indicó
que dicho tratamiento se encuentra excluido del POS y que el trámite pertinente
para revisar su solicitud implica acudir al Comité Técnico Científico quien, a
petición de parte, puede examinar la viabilidad de su solicitud. Sin embargo,
según la entidad, la peticionaria no ha elevado dicho requerimiento por lo que
no es posible concluir que sus derechos han sido vulnerados por la compañía.
C. Decisiones
objeto de revisión
Expediente
T-4.975.889
Única Instancia
En sentencia del 22 de
abril de 2015[26],
el Juzgado 12 Civil Municipal de Cali negó la tutela presentada por la
peticionaria. Para llegar a dicha conclusión el juez consideró que: i) la acción
no cumple con los presupuestos de procedencia que para estos casos fijó la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, en particular la inexistencia de un
tratamiento analógico incluido en el POS que puede ofrecer todas las garantías
al paciente; ii) los tratamientos de salud oral requeridos por la accionante se
encuentran excluidos de manera taxativa del POS como quiera que tienen un
carácter estético; y iii) la peticionaria no logró demostrar un perjuicio
irremediable que hiciera necesario el pronunciamiento del juez constitucional.
Expediente T-4.980.549
Primera Instancia
El Juzgado 41 Penal
del Circuito de Bogotá[27],
en sentencia del 16 de marzo de 2015, negó la protección de tutela solicitada
por la peticionaria. Para justificar su decisión, el juez señaló que: i) la
acción no reúne los requisitos de procedibilidad fijados para los casos de
tratamientos excluidos del POS por la Corte Constitucional, en especial la necesidad
del procedimiento, ya que no se probó que su suspensión o negación implica una
grave y directa afectación al derecho a la vida de la señora Rodríguez Blanco;
y ii) los servicios de salud oral requeridos se encuentra expresamente
excluidos del POS por ser de carácter estético, así que no es posible que el
sistema de seguridad social los asuma, pues esto afectaría su equilibrio
financiero.
Impugnación
En un corto escrito[28],
la peticionaria impugnó el fallo de tutela señalando, únicamente, y después de
transcribir varias normas constitucionales y de algunos instrumentos
internacionales, que la actuación de la EPS accionada vulnera sus derechos a la
salud, a la vida y a la seguridad social.
Segunda Instancia
La Sala Penal del
Tribunal Superior de Bogotá[29],
en sentencia del 27 de abril de 2015, confirmó el fallo de primera instancia.
Los magistrados integrantes de la Sala consideraron, para llegar a esa
conclusión, que: i) las pruebas aportadas por la actora solo permiten conocer
los costos del tratamiento pero no su necesidad; ii) no obra en el expediente
ninguna orden del odontólogo tratante; y iii) no se puede concluir que la no
prestación del servicio conlleve un daño inminente a la salud de la
peticionaria.
II. CONSIDERACIONES
Competencia
1. Corresponde
a la Corte Constitucional analizar, a través de esta Sala de Revisión, los
fallos proferidos dentro de la acción de tutela de la referencia, con
fundamento en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto
2591 de 1991.
Asunto bajo
revisión y problema jurídico
3. Las peticionarias consideran
que las actuaciones desarrolladas respectivamente por SURA EPS y SOS EPS,
vulneran sus derechos a la salud, la vida digna y a la seguridad social. Al
respecto, sostienen que tales violaciones se originan por la decisión que
tomaron las entidades de no acceder a cubrir los tratamientos indicados por sus
odontólogos tratantes para atender los problemas de salud oral que padecen. En
particular, señalan que las prótesis dentales fijas que requieren no son
tratamientos estéticos sino que resultan necesarios para su buen vivir.
Por su parte, las
entidades accionadas, señalaron que los procedimientos requeridos se encuentran
excluidos expresamente del POS por lo que el sistema de seguridad social no
puede hacerse cargo de sus costos. Además, indican que hay tratamientos orales
análogos que pueden mantener y proteger la calidad de vida de las actoras. Por
otro parte, indican que los Comité Técnico Científicos son los encargados de
revisar todas las peticiones que se encuentran excluidas del plan de
cubrimiento y que los jueces no deben atender una solicitud de tutela que no
cumpla con los requisitos de procedibilidad fijados por la Corte Constitucional
en estos casos.
4. Los jueces
constitucionales, sin excepción, negaron las acciones de tutela al considerar
que las mismas no cumplían con los requisitos de procedencia fijados por la
jurisprudencia para los casos de solicitudes que implican el reconocimiento de
procedimientos excluidos del POS. En especial, manifestaron que los amparos no
probaban la necesidad del tratamiento como forma de evitar un riesgo o daño
inminente a los derechos a la salud y a la vida. De la misma manera,
concluyeron que las acciones no desvirtuaban la eficacia de los tratamientos
analógicos o equivalentes que sí estaban incluidos en el POS por lo que,
acudiendo al principio de equilibrio financiero de sistema de seguridad social,
no era posible ordenar el cubrimiento de dichos procedimientos.
5. De acuerdo con los
antecedentes resumidos anteriormente, la Sala Quinta de Revisión de Tutelas de
la Corte Constitucional, debe resolver dos problemas jurídicos. El primero,
referido a la procedencia de la acción de tutela es el siguiente: ¿procede la
tutela para solicitar que una EPS asuma los gastos de unas prótesis dentales
fijas cuando dentro del Plan Obligatorio de Salud existen tratamientos
analógicos? A su vez, y si las tutelas analizadas superan el análisis de
procedibilidad, la Sala debe resolver el siguiente problema de fondo: ¿negar un
procedimiento que se encuentra excluido expresamente del POS y que las EPS
consideran suntuoso y estético, a pesar de que el odontólogo tratante lo
prescribe, vulnera el derecho fundamental a la salud y a la vida digna de los
ciudadanos?
7. Para resolver los
problemas jurídicos la Sala, en primer lugar realizará un examen general de
procedencia. Para eso: i) explicará las reglas generales de procedencia,
especialmente el alcance y contenido del concepto de perjuicio irremediable;
ii) describirá las reglas generales de procedencia de la tutela en casos donde
se solicita un medicamento o tratamiento excluido del POS; y iii) el carácter
subsidiario de la tutela frente a otros mecanismos administrativos y
judiciales. Una vez resumidas estas reglas, la Sala procederá a definir si las
acciones de tutela cumplen con dichos requisitos y si, por lo tanto, es
necesario realizar un análisis de fondo a partir del problema jurídico planteado.
Procedencia de la
acción de tutela frente a requerimientos al sistema general de salud.
8. En primer lugar, la
Sala resumirá las reglas generales de procedencia de la acción de tutela y el
contenido del concepto de perjuicio irremediable. En segundo lugar, explicará
los requisitos específicos de procedencia de la acción de tutela cuando se
trata de solicitudes de medicamentos excluidos del POS. Por último, la Sala
examinará brevemente las reglas de subsidiariedad que ha fijado este Tribunal
ante la existencia de otros mecanismos judiciales de control al que pueden
acudir los ciudadanos cuando tienen controversias con alguna entidad que forma
parte de Sistema General de Salud.
El carácter
subsidiario de la acción de tutela y su procedencia para evitar un perjuicio
irremediable
9. Según el artículo 86 de la Carta Política[30],
la acción de
tutela sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable. Esa previsión corresponde al requisito de
subsidiariedad, que descarta la utilización de la tutela como vía preferente para
el restablecimiento de los derechos.
Sobre el carácter subsidiario de la acción, la Corte ha señalado
que “permite reconocer la
validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios de protección
judicial, como dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los
derechos”[31]. Es ese reconocimiento el que obliga a los asociados a
incoar los recursos ordinarios con los que cuenten para conjurar la situación
que estimen lesiva de sus derechos y que impide el uso indebido de la acción
como vía preferente o instancia adicional de protección.
En consecuencia, en el análisis de la
viabilidad de la solicitud de amparo, corresponde al juez constitucional
determinar el cumplimiento de ese requisito, frente al cual, conviene
resaltarlo, se previeron dos excepciones, en las que la existencia de otros
mecanismos no frustra el ejercicio de la tutela. La primera, establecida en el
mismo precepto de la Carta Política, permite acudir a la acción como un mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable; y
de otro lado, en consonancia con lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 6º
del Decreto 2591 de 1991, cuando se advierta que las vías ordinarias al alcance
del afectado resultan ineficaces para la protección del derecho.
En cuanto
a la primera hipótesis, en la que el propósito no es otro que conjurar o evitar
una afectación inminente o grave a un derecho fundamental, la protección es temporal,
tal y como lo dispone el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991: “[e]n el
caso del inciso anterior, el juez señalará expresamente en la sentencia que su
orden permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad judicial
competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el
afectado”.
Así mismo,
dicha excepción al requisito de subsidiariedad exige que la persona que
ejerce la acción de tutela, como mecanismo transitorio, de cuenta de: i) una afectación inminente
del derecho -elemento temporal respecto al daño-; ii) la urgencia
de las medidas para remediar o prevenir la afectación; iii) la  gravedad del
perjuicio -grado o impacto de la afectación del derecho-; y iv) el carácter impostergable
de las medidas para la efectiva protección de los derechos en riesgo[32].
Ahora bien, en cuanto a la segunda hipótesis que se refiere a la idoneidad del
medio de defensa judicial al alcance del afectado, se tiene que ésta no puede
determinarse en abstracto sino que, por el contrario, la aptitud para la
efectiva protección del derecho debe evaluarse en el contexto concreto. El
análisis particular resulta necesario, pues en éste podría advertirse que la
acción ordinaria no permite resolver la cuestión en una dimensión
constitucional o no permite tomar las medidas necesarias para la protección o
restablecimiento de los derechos fundamentales afectados.
10. Dicho
esto, además de los requisitos generales antes señalados, la Corte ha fijado
unos adicionales cuando se trata de solicitudes que se presentan ante las
entidades del sistema general de salud y que se refieren a procedimientos y
tratamientos que se encuentran por fuera del POS. Por su relevancia para el examen
del caso concreto, la Sala resumirá dichas reglas en el siguiente acápite.
La acción de
tutela y el cubrimiento de medicamentos y tratamientos no incluidos en el Plan
Obligatorio de Salud -reiteración de jurisprudencia-
11. Desde sus inicios,
esta Corte definió el derecho a la salud como la facultad que tiene todo ser
humano de mantener la normalidad orgánica funcional, tanto física como mental,
y de restablecerla cuando se presenta una perturbación a la misma. De esta manera,
por ejemplo la sentencia T-494 de 1994[33], reconoció el carácter
universal de dicho derecho y subrayó la necesidad de vincular su garantía
efectiva a la protección de múltiples facetas del individuo, es decir, a la
satisfacción de otros derechos fundamentales, como la vida, la dignidad humana
y la integridad personal.
Sin embargo, la Corte
ha precisado en numerosas ocasiones[34]
que el derecho a la salud, por su complejidad, suele estar sujeto a
restricciones presupuestales y a una serie de actuaciones y exigencias
institucionales que tienen que ver con la diversidad de obligaciones a las que
da lugar, y a la magnitud y multiplicidad de acciones y omisiones que exige del
Estado y de la sociedad. No obstante, como lo recordó la Corte en la sentencia
T-034 de 2012[35],
la escasez de recursos disponibles o la complejidad de las gestiones
administrativas asociadas al volumen de atención del sistema no puede ser óbice
para instaurar barreras administrativas que obstaculicen al implementación de
medidas que conduzcan a asegurar la prestación continua y efectiva de los
servicios asistenciales que requiere la población.
Así, el efecto real de
tales restricciones se traduce en la necesidad de que los recursos del sistema
de seguridad social se destinen a la satisfacción de los asuntos que resultan
prioritarios, bajo el entendido de que progresivamente las personas deben
disfrutar del nivel más alto posible de atención integral en salud. Bajo este
supuesto, la Corte ha admitido que el Plan Obligatorio de Salud esté delimitado
por las prioridades fijadas por los órganos competentes y así ha negado tutelas,
que pretenden el reconocimiento de un servicio excluido del plan de
cubrimiento, en la medida que dicha exclusión no atente contra los derechos
fundamentales del interesado.
Con todo, las
autoridades judiciales constantemente enfrentan el reto de resolver peticiones
relativas a la autorización de un medicamento, tratamiento o procedimiento
excluido del POS. Este desafío consiste en determinar cuáles de esos reclamos
ameritan la intervención del juez constitucional, es decir, en qué casos la
entrega de un medicamento que está por fuera del plan de cubrimiento, y cuyo reconocimiento
afecta el principio de estabilidad financiera del sistema de salud, es
imperiosa a la luz de los principios de eficacia, universalidad e integralidad
del derecho a la salud.
Por esta razón, como
recientemente lo resaltó la sentencia T-017 de 2013[36],
de lo que se trata es de determinar en qué condiciones la negativa a
suministrar una prestación por fuera del Plan Obligatorio de Salud afecta de
manera decisiva el derecho a la salud de una persona, en sus dimensiones
físicas, mentales o afectivas. Por esto, y para facilitar la labor de los
jueces, la sentencia T-760 de 2008[37], resumió las reglas específicas que
deben ser contrastadas y verificadas en aras de asegurar que la sostenibilidad
del sistema de salud se armonice con las obligaciones que están en cabeza del
Estado en su condición de garante del goce efectivo del derecho a la salud.
Así, las tutelas que buscan el reconocimiento de procedimientos o tratamientos
por fuera del plan de salud deben cumplir con los siguientes requisitos: i) que
la falta del medicamento o el procedimiento excluido amenace los derechos
fundamentales a la vida o la integridad personal del interesado; ii) que el
mismo no pueda ser sustituido por uno equivalente o analógico contemplado en el
Plan Obligatorio de Salud o que, pudiendo sustituirse, no obtenga el mismo
nivel de efectividad que el excluido del plan; iii) que el servicio haya sido
ordenado por un médico adscrito a la entidad encargada de garantizar la
prestación de servicios a quien está solicitándolo; y iv) que el paciente
realmente no pueda sufragar directamente el costo del medicamento o tratamiento
requerido, y que no pueda acceder a él por ningún otro modo o sistema de atención
en salud.
Incluso, aplicando
esta regla la Corte Constitucional ya ha tenido la posibilidad de analizar
casos similares a los aquí examinados. Por ejemplo, recientemente la sentencia
T-563 de 2013[38]
abordó el estudio de un caso de una persona que requería una prótesis
interior parcial. Así, y después de comprobar que el tratamiento incluido en el
POS no era analógico -situación que fue aceptada incluso por el Comité Técnico
Científico de la EPS accionada- la Corte ordenó que la entidad asumiera los
gastos asociados a dicho procedimiento y al tratamiento integral que se
derivaba del mismo.
Por último, es
importante advertir que no se puede realizar una revisión mecánica en estos
casos que afecte a aquel accionante que no allegó la totalidad de las pruebas
destinadas a comprobar la satisfacción de los anteriores supuestos. Así lo
recordó la sentencia T-600 de 2009[39], al señalar que aunque en principio
el accionante tiene la carga de demostrar sus pretensiones, la tarea que
cumplen los jueces al salvaguardar las garantías asociadas al derecho a la
salud, les impone un compromiso con la realidad procesal y por lo tanto deben
aplicar la máxima diligencia posible en la evaluación del caso concreto y de
las circunstancias que rodean cada petición en particular.
12. Dicho lo anterior,
la Sala ahora quiere recordar las reglas sobre subsidiariedad de las tutelas
que se presentan para proteger el derecho fundamental a la salud. Especialmente
frente a la posibilidad que tienen los personas de acudir a mecanismos  de
resolución ante las autoridades que ejercen las funciones de inspección y
vigilancia del sistema general de salud.
El proceso
jurisdiccional a cargo de la Superintendencia de Salud como mecanismo de
protección de los derechos de los usuarios del Sistema de Seguridad Social en
Salud -reiteración de jurisprudencia-
13. El artículo 41 de la
Ley 1122 de 2007[40] con el propósito de garantizar
la efectiva protección de los derechos de los usuarios del sistema de seguridad
social en salud otorgó facultades jurisdiccionales a la Superintendencia
Nacional de Salud para que conozca y resuelva controversias relacionadas con:
i) la denegación por parte de las entidades promotoras de salud de servicios
incluidos en el P.O.S.; ii) el reconocimiento de los gastos en los que el
usuario haya incurrido  por la atención que recibió en una I.P.S. no adscrita a
la entidad promotora de salud o por el incumplimiento injustificado de la
E.P.S. de las obligaciones radicadas en su cabeza; iii) la multiafiliación
dentro del sistema y iv) la libre elección de la entidad promotora de salud y
la movilidad de los afiliados.
Esa norma también
estableció que el trámite que debía seguir la superintendencia en ejercicio de
sus competencias jurisdiccionales era el previsto en el artículo 148 de la Ley
448 de 1996 que, a su vez, remitía a la parte primera, Libro I, Título I del
Decreto 01 de 1984, en especial a las previsiones sobre el ejercicio del
derecho de petición y el capítulo VIII que establecía las normas comunes a las
actuaciones administrativas. Posteriormente, la Ley 1438 de 2011 en el artículo 126[41]
amplió las competencias de la Superintendencia e incluyó las controversias
relacionadas con: i) la denegación de servicios excluidos del POS que no sean
pertinentes para atender las condiciones particulares del afiliado; ii)
recobros entre entidades del sistema y iii) pago de prestaciones económicas por
parte de las entidades promotoras de salud y el empleador. En esa norma se
modificó el trámite previsto inicialmente y se estableció que la competencia
jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud debe desarrollarse
mediante un procedimiento informal, preferente y sumario.
Del desarrollo legal descrito en los párrafos precedentes se
advierte que el Legislador le asignó a la Superintendencia Nacional de Salud la
función de  juez de salud, dado el conocimiento especializado que tiene en la
materia,  particularmente sobre las obligaciones en cabeza de las entidades que
hacen parte del sistema de seguridad social en salud. Para el ejercicio de esa
competencia inicialmente se hizo una remisión expresa a las disposiciones que
la Ley 446 de 1998 fijó para el ejercicio de funciones jurisdiccionales por
parte de las superintendencias, con base en las cuales la Superintendencia
Nacional de Salud desarrolló un procedimiento particular que ya se describió en
esta providencia. Sin embargo, dados los derechos involucrados en este tipo de
controversias, la Ley 1437 de 2011 revistió de mayor celeridad e informalidad
al trámite en aras de una protección eficaz de los derechos de los usuarios.
14. Ahora bien, desde que se asignaron las primeras competencias
jurisdiccionales a la Superintendencia Nacional de Salud, la jurisprudencia
constitucional se ha pronunciado, en reiteradas ocasiones, sobre dichas
atribuciones. Así, en la Sentencia C-119 de 2008[42]
en la que se estudió la demanda formulada contra el artículo 41 de la Ley 1122 de
2007 por la afectación del derecho del debido proceso, se consideró que esas atribuciones comportaban la usurpación de
facultades constitucionales exclusivas de los jueces de tutela; la Corte volvió sobre la naturaleza residual de la
acción de tutela y con base en esa característica definitoria del mecanismo,
precisó:
“(…) cuando en ejercicio de sus funciones
jurisdiccionales, la Superintendencia Nacional de Salud conozca y falle en
derecho, con carácter definitivo y con las facultades propias de un juez,
asuntos referentes a la “(c)obertura de los procedimientos, actividades e intervenciones
del plan obligatorio de salud cuando su negativa por parte de las entidades
promotoras de salud o entidades que se les asimilen, ponga en riesgo o amenace
la salud del usuario, en modo alguno estará desplazando al juez
de tutela, pues la competencia de este último es residual y subsidiaria,
mientras que la de la Superintendencia será principal y prevalente. Sin que
lo anterior implique que la acción de tutela no esté llamada a proceder “como mecanismo transitorio”,
en caso de inminencia de consumación de un perjuicio irremediable, o cuando en
la práctica y en un caso concreto,  las competencias judiciales de la
Superintendencia resulten ineficaces para amparar el derecho fundamental cuya
protección se invoca, pues entonces las acciones ante esa entidad no
desplazarán la acción de tutela, que resultará siendo procedente” (resaltado fuera del texto)[43].
Por consiguiente, desde
que el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 le otorgó a la Superintendencia de
Salud facultades jurisdiccionales quedó establecido: i) el carácter prevalente
del procedimiento jurisdiccional ante la Superintendencia de Salud para la
protección de los derechos de los usuarios en el marco de las relaciones
E.P.S.-Afiliado; ii) el carácter residual de la tutela cuando se persigue la
protección de los derechos de los usuarios del sistema de seguridad social en
salud; iii) la posibilidad de acudir directamente a la tutela cuando se esté
ante la inminente configuración de un perjuicio irremediable o se establezca
que, en el caso concreto, el procedimiento ante la autoridad administrativa no
es idóneo.
Efectivamente, en
múltiples pronunciamientos de esta Corporación sobre el cumplimiento del
requisito de subsidiariedad en acciones de tutela formuladas para el
restablecimiento de derechos fundamentales que han resultado afectados por la
irregular prestación de los servicios de salud se han reiterado las
consideraciones previstas en el párrafo anterior. Así, en la Sentencia T-653
de 2008[44], en la que
se estudió la acción de tutela que presentó una persona que sufría cuadriplejia
y diabetes con el objetivo de que se le brindara la atención médica de manera
intrahospitalaria, y no domiciliaria, la Corte estudió el requisito de
subsidiariedad y señaló:
“(…)
respecto de la protección del derecho fundamental a la salud por medio de la
acción de tutela, se puede concluir que en los casos de amenaza o vulneración
del mismo a causa de la falta de reconocimiento de prestaciones incluidas en
los planes obligatorios, se debe agotar en principio el mecanismo establecido
por el legislador en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007.  Esto, previa
consideración de la eficacia que dicho procedimiento puede prodigar en el caso
concreto. Pues, tal como sucede con los demás derechos fundamentales cuya
protección procede por mecanismos jurídicos distintos a la acción de tutela, se
debe analizar en cada caso particular si el mecanismo en cuestión resulta
eficaz e idóneo, o si por el contrario su utilización puede derivar en la
configuración de un perjuicio irremediable que autorizara la interposición de
una tutela por la urgencia de la protección”[45].
15. Tras la modificación
del procedimiento que realizó la Ley 1438 de 2011 y la ampliación de las
competencias en cabeza de la Superintendencia de Salud, este Tribunal exaltó,
además de la prevalencia, la idoneidad del mecanismo en los casos concretos.
Así, la Sentencia T-825 de 2012[46] en la que se
estudiaron las acciones formuladas en representación de menores que padecían
autismo con el propósito de que se ordenara el tratamiento en instituciones
especializadas señaló:
“El procedimiento introducido por la Ley 1438 de
2011 para tramitar este tipo de conflictos resulta eficaz e idóneo para lograr
la protección efectiva de los derechos fundamentales de los menores Luis Miguel Gómez y Julián Romero Gaona: (i) por su carácter
informal, sumario, principal y preferente; (ii) porque le otorga a la
Superintendencia, entre otras, la posibilidad de decretar medidas cautelares
dentro del trámite que se surta; (iii) y por la celeridad del proceso previsto,
de diez días, para resolver de fondo sobre el problema planteado”[47].
En la sentencia T-914 de 2012[48] en la que se estudió
una acción de tutela formulada con el propósito de que la entidad promotora de
salud asegurara el transporte de un niño que padecía parálisis cerebral
espástica hasta el lugar donde recibía las terapias y que no estaba cubierto
por el Plan Obligatorio de Salud, se destacó la competencia radicada en cabeza
de la Superintendencia de Salud para la solución de ese tipo de controversias y
“que el procedimiento que introdujo la Ley 1438 de 2011 para el
trámite de estas cuestiones, es lo suficientemente eficaz y expedito para lograr
la efectiva protección de los derechos del peticionario dado su carácter
informal, la posibilidad de decretar medidas cautelares dentro del mismo y la
agilidad que contempla”[49].
Los precedentes referidos revelan una percepción unívoca
sobre el  mecanismo jurisdiccional ante la Superintendencia de Salud como la
vía ordinaria, principal y prevalente para el restablecimiento de los derechos
y la solución de las controversias que surgen respecto del aseguramiento y
prestación de los servicios en el sistema de seguridad social en salud. En
armonía con esa consideración, en múltiples oportunidades la Corte ha tenido
por cumplido el requisito de subsidiariedad, a pesar de que no se haya acudido
preliminarmente a la vía judicial ordinaria cuando ha advertido, de cara a las
circunstancias del caso concreto, que por la urgencia de la protección y el
riesgo que se cierne sobre los derechos, el mecanismo ordinario no resulta
idóneo y por ende la tutela procede como medio principal de protección.
Recientemente, en la sentencia T-728 de 2014[50], cuando se adelantó
el análisis de subsidiariedad en casos en los que se exigía la prestación de
servicios de salud que se encontraban por fuera del Plan Obligatorio de Salud,
se consideró, nuevamente, el criterio de urgencia referido:
“En los casos bajo estudio, se considera que las acciones
de tutela son procedentes, puesto que invocan la protección de derechos
fundamentales que se encuentran en riesgo y porque el apremio de la solicitud
demanda una respuesta judicial sin más demoras. La Corte resalta que remitir en
sede de revisión los asuntos bajo examen a la Superintendencia de Salud
desconocería la urgencia con la que se requiere el amparo de los derechos, toda
vez que los actores, adultos postrados y en estados límites de salud,
requieren medidas impostergables para asegurar unas condiciones dignas de
existencia a pesar de la complejidad de sus padecimientos, y resultaría
desproporcionado, someterles a una espera mayor de la que ya han afrontado
desde la presentación de la acción de tutela”[51].
En armonía
con lo expuesto, en esta oportunidad la Sala reitera el criterio de la Corte
sobre la prevalencia de la vía judicial que se adelanta ante la
Superintendencia de Salud, en tanto que se tiene en cuenta: i) los principios
que irradian el trámite: celeridad, eficacia, economía y prevalencia del
derecho sustancial; ii) la sencillez del proceso, que exige una petición que
cuente con unas indicaciones mínimas respecto a la identidad del accionante y
la afectación del derecho, de acuerdo con las competencias que se le asignaron
a la referida superintendencia; iii) las vías a través de las que se ejerce la
acción: por memorial, telegrama u otro medio de comunicación que se manifieste
por escrito; iv) los medios dispuestos para la presentación de la demanda:
personalmente en los puntos de atención, remisión por correo físico y por vía
electrónica[52]; v) el término en el que se
emite el fallo de primera instancia -10 días-, son elementos que, en conjunto,
develan un mecanismo ordinario, adecuado y eficaz para la protección del
derecho a la salud y de las demás prerrogativas que puedan resultar afectadas
en el marco de la prestación de los servicios de salud; y vi) la posibilidad de
acudir a  un trámite de la segunda instancia.
16. Con
todo, la existencia de una vía ordinaria principal, en este caso la acción ante
la Superintendencia de Salud, no descarta de forma absoluta la acción de
tutela, pues ésta, como se estableció desde su previsión en la Carta Política y
el Decreto 2591 de 1991, procede directamente como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable o cuando el instrumento ordinario, en
concreto, no resulte idóneo para la protección y restablecimiento de derechos
constitucionales fundamentales amenazados o afectados. Habida cuenta del
carácter residual de la acción constitucional y de las excepciones que
habilitan la procedencia directa de la tutela, debe tenerse como mecanismo principal
el instrumento ordinario establecido por el Legislador para la protección del
derecho a la salud, cuya idoneidad se evalúa en el caso concreto, pues la
urgencia que demande la protección del derecho o el tipo de medidas que las
circunstancias exijan pueden tornarlo ineficaz, sin que ello signifique que la
competencia principal para resolver las controversias que afloren respecto a la
prestación de servicios de salud esté radicada en el juez de tutela, quien, se
insiste, cuenta con una competencia residual y subsidiaria.
17. En síntesis, el ordenamiento jurídico colombiano cuenta con un
mecanismo judicial, ordinario, informal y sumario que se ejerce ante la
Superintendencia de Salud para la efectiva protección del derecho a la salud
que, de acuerdo con esas características, es prevalente y principal. Sin
embargo, tal como sucede con las demás acciones ordinarias, su eficacia para la
protección de un derecho fundamental debe evaluarse en el caso concreto, en el
que su insuficiencia o la necesidad de una protección inmediata del derecho
pueden abrirle paso a la tutela de forma directa. Por eso, y como se explicará
con mayor detalle en el siguiente análisis concreto del caso, la Sala considera
que las acciones de tutela de la referencia no resultan procedentes a la luz de
las líneas jurisprudenciales explicadas.
Análisis de los casos concretos
18. Considera la Sala que, atendiendo el principio de celeridad y
economía procesal, es posible realizar un análisis general de procedencia de
los dos casos sin necesidad de realizar un acápite particular para cada uno de
ellos. Así, las tutelas tienen como elemento común la pretensión elevada por
las ciudadanas alrededor de un tratamiento de prótesis dental fija que
requieren por recomendación de sus  odontólogos tratantes. Frente a esto, la
Sala explicará porque los amparos elevados resultan improcedentes y, de esta
manera, descarta el análisis de fondo propuesto en el problema jurídico planteado
en esta providencia.
Improcedencia de las acciones de tutela
19. Al tratarse de acciones de tutela que se refieren a
procedimientos excluidos del POS es necesario, primero, acudir a las reglas
generales y especiales de procedibilidad descritas en las consideraciones, así
como al principio de protección del perjuicio irremediable, y al carácter
subsidiario de la tutela frente a los mecanismos con los que cuenta la
Superintendencia Nacional de Salud. En primer lugar, para la Sala es claro que
existe un procedimiento equivalente para atender las necesidades de los actores
que se encuentran dentro del Plan Obligatorio de Salud. Así, como lo reconoció
incluso el Comité Técnico Científico en el caso de la señora Bedoya de Ramírez,
el sistema ofrece la posibilidad de prótesis dentales removibles que cumplen la
misma función que la recetada y que, bajo ninguna circunstancia, representan
una afectación para su calidad de vida. Por otra parte, en el caso de la señora
Rodríguez Blanco, la accionante ni siquiera elevó una petición al Comité
Técnico Científico de su EPS, por lo que el juez constitucional no cuenta con
ninguna valoración técnica que le permita, si quiera, inducir que el
tratamiento cuyo presupuesto sometió a consideración de la jurisdicción
constitucional es el adecuado.
En definitiva, en ninguna de las dos peticiones la Sala encuentra
con contundencia que los procedimientos indicados son los únicos que sirven
para atender las patologías que sufren las accionantes. Si bien es claro que
los tratamientos señalados por los odontólogos tratantes pueden resultar ser
estéticamente más cómodos para las peticionarias, también lo es que el
procedimiento análogo incluido en el POS -y al que pueden acceder las actoras
con el simple pago de los respectivos copagos y cuotas moderadoras- ofrece
todas las garantías de un tratamiento integral apropiado que mejore sustancialmente
su calidad de vida. Como se vio en los casos reseñados en las consideraciones,
este Tribunal ha ordenado en otras oportunidades que los procedimientos
asociados a prótesis dentales fijas sean proporcionados por las entidades del
sistema de seguridad social. Sin embargo, lo ha hecho bajo el presupuesto
probado -siguiendo los dictámenes de los Comités Técnico Científicos en
particular- de que no existe un procedimiento análogo en los planes de
cubrimiento que permita garantizar una protección adecuada a la vida digna, la
salud y al libre desarrollo de la personalidad de los pacientes. En este caso,
dicha premisa no se cumple pues de lo probado en el expediente no hay duda
alguna que las prótesis removibles ofrecidas por las entidades accionadas
cumplen con todos los requerimientos de las solicitantes.
20. Por otra parte, ninguna de las peticionarias logró demostrar
la existencia de un perjuicio irremediable que exigiera la intervención del
juez constitucional. Así, el en acervo probatorio recaudado, no se observa una
situación de daño inminente que implique una intervención judicial. Incluso, y
como queda demostrado en las respuestas de las entidades demandadas, las
actoras han venido recibiendo un tratamiento odontológico continuo sin que a la
fecha se haya producido una alteración en el mismo. Esto ratifica la hipótesis
de improcedencia ya que, ante la inexistencia de un daño irremediable las
peticionarias pueden acudir a los organismos de inspección y vigilancia
competentes para dirimir su controversia. Con todo, para la Sala no es clara la
razón por las que las accionantes no acudieron al trámite administrativo
sumarial, preferente e informal a cargo de la Superintendencia de Salud que,
entre sus competencias expresas, tiene como objetivo dirimir las controversias
que se presenten frente a los alcances de cubrimiento del Plan Obligatorio de
Salud.
Conclusión
21. Este breve análisis permite concluir con facilidad que las
tutelas presentadas no son el medio adecuado para resolver las controversias
planteadas por las accionantes. Por un lado no existe un perjuicio irremediable
que deba ser atendido, en la medida en que las actoras han venido recibiendo un
tratamiento contínuo para sus afectaciones de salud oral. Por otro, el Plan
Obligatorio de Salud ofrece un tratamiento equivalente que resulta adecuado
para cubrir las necesidades en salud de las peticionarias. Mal haría esta Sala,
comprobada la improcedencia de las acciones, atender las peticiones formuladas,
pues esto sería desconocer la jurisprudencia vigente sobre la materia y, peor
aún, afectar el principio de equilibrio financiero del sistema al reconocer
unos procedimientos suntuosos que no ofrecen ninguna ventaja sustancial a los
ya incorporados al plan de cubrimiento del que son beneficiarias en el régimen
contributivo las actoras. Por esta razón, la Sala procederá a confirmar los
fallos de única instancia en el proceso de Ana Bedoya de Ramírez contra SURA
EPS y de segunda instancia en el caso de Lilia Marina Rodríguez Blanco contra
SOS EPS y otros.
IV.- DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR, en el caso T-4.975.889, la sentencia de única instancia
proferida el 22 de abril de 2015 por el Juzgado 12 Civil Municipal de Menor
Cuantía de Cali, por medio de la cual negó el amparo solicitado por la señora
Ana Bedoya de Ramírez contra SURA EPS.
Segundo.- CONFIRMAR, en el caso T-4.980.549, la sentencia de segunda instancia
proferida el 27 de abril de 2015 por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá,
por medio de la cual confirmó el fallo de primera instancia del Juzgado 41
Penal del Circuito de Bogotá, el cual negó el amparo solicitado por la señora
Lilia Marina Rodríguez Blanco contra SOS EPS, IPS Colsubsidio y la Secretaría
de Salud de Bogotá.
Tercero.- Por Secretaría líbrense las comunicaciones previstas
en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta
de la Corte Constitucional. Cúmplase.
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Escrito de tutela de
la señora Ana Bedoya de Ramírez (folio 1; cuaderno único).
[2] Ibídem (folio 2;
cuaderno único).
[3] Órdenes del médico
tratantes (folios 13ª 15; cuaderno único).
[4] Ibídem (folio 2;
cuaderno único).
[5] Escrito de tutela de
la señora Lilia Marina Rodríguez Blanco (folio 1; cuaderno de primera
instancia).
[6] Ibídem (folio 1;
cuaderno de primera instancia).
[7] Ibídem (folios 1 y 2;
cuaderno de primera instancia).
[8] Ibídem (folio 1 y 2;
cuaderno de primera instancia).
[9] Derecho de Petición
presentado ante SOS EPS-S (folio 14; cuaderno de primera instancia).
[10] Respuesta de SOS
EPS-S a la petición de servicios de la actora (folio 40; cuaderno de primera
instancia).
[11] Auto admisorio del
Juzgado 12 Civil Municipal de Cali (folio 18; cuaderno único).
[12] Memorial de respuesta
de SURA EPS (folios 26 a 44; cuaderno único).
[13] Acta del Comité
Técnico Científico de SURA EPS (folios 45 a 49).
[14] Ibídem (folio 16;
cuaderno único).
[15] Ibídem (folio 16;
cuaderno único).
[16] Hoja de resumen de
las prestaciones brindadas a la señora Bedoya de Ramírez (folios 41 a 44;
cuaderno único).
[17] Memorial presentado
por el Ministerio de Salud (folios 73 a 76; cuaderno único).
[18] Auto admisorio del
juzgado 41 Penal del Circuito (folio 43; cuaderno de primera instancia).
[19] Memorial presentado
por la Secretaría de Salud de Bogotá (folios 52 a 54; cuaderno de primera
instancia).
[20] Ibídem (folio 52;
cuaderno de primera instancia).
[21] Memorial presentado
por la IPS Colsubsidio (folios 55 a 59; cuaderno de primera instancia).
[22] Ibídem (folio 57;
cuaderno de primera instancia).
[23] Ibídem (folio 57;
cuaderno de primera instancia).
[24] Memorial presentado
por SOS EPS (folios 61 a 75; cuaderno de primera instancia).
[25] Ibídem (folio 62;
cuaderno de primera instancia).
[26] Sentencia de única
instancia (folios 60 a 68; cuaderno único).
[27] Sentencia de primera
instancia (folios 87 a 96; cuaderno de primera instancia).
[28] Impugnación
presentara por la señora Lilia Marina Rodríguez Blando (folios 102 a 103;
cuaderno de primera instancia).
[29] Sentencia de segunda
instancia (folios 3 a 7; cuaderno de segunda instancia).
[30] Constitución Política. Artículo 86. “Toda persona tendrá acción de
tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un
procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre,
la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando
quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de
cualquier autoridad pública. La protección consistirá en una orden para que
aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo.
El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez
competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su
eventual revisión. Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de
otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En ningún caso podrán
transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución. La
ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra
particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta
afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el
solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión”.
[31] Corte
Constitucional. Sentencia T 580 de 26 de julio
de 2006. M. P. Manuel José Cepeda.
[32] Ver, entre otras,
sentencias T-225 de 1993 y T-789 de 2003.
[33] Corte Constitucional.
Sentencia T-493 de 1994. Magistrado Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa.
[34] Ver, entre otras,
sentencias T-017 de 2013 y T-218 de 2014.
[35] Corte Constitucional.
Sentencia T-034 de 2012. Magistrado Ponente: Luis Ernesto Vargas Silva.
[36] Corte Constitucional.
Sentencia T-017 de 2013. Magistrado Ponente: Luis Ernesto Vargas Silva.
[37] Corte Constitucional.
Sentencia T-760 de 2008. Magistrado Ponente: Manuel José Cepeda.
[38] Corte Constitucional.
Sentencia T-563 de 2013. Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo.
[39] Corte Constitucional.
Sentencia T-600 de 2009. Magistrado Ponente: Juan Carlos Henao Pérez.
[40] Ley 1122 de 2007.
Artículo 41. Función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de
Salud. “Con
el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los
usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en ejercicio del
artículo 116 de la Constitución Política, la Superintendencia Nacional de Salud
podrá conocer y fallar en derecho, con carácter definitivo y con las facultades
propias de un juez, en los siguientes asuntos: a) Cobertura de los
procedimientos, actividades e intervenciones del plan obligatorio de salud
cuando su negativa por parte de las entidades promotoras de salud o entidades
que se les asimilen, ponga en riesgo o amenace la salud del usuario; b)
Reconocimiento económico de los gastos en que haya incurrido el afiliado por
concepto de atención de urgencias en caso de ser atendido en una IPS que no
tenga contrato con la respectiva EPS cuando haya sido autorizado expresamente
por la EPS para una atención específica y en caso de incapacidad,
imposibilidad, negativa injustificada o negligencia demostrada de la Entidad
Promotora de Salud para cubrir las obligaciones para con sus usuarios; c)
Conflictos que se susciten en materia de multiafiliación dentro del Sistema
General de Seguridad Social en Salud; d) Conflictos relacionados con la libre
elección que se susciten entre los usuarios y las aseguradoras y entre estos y
las prestadoras de servicios de salud y conflictos relacionados con la
movilidad dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud”.
[41] Ley 1438 de 2011. Artículo 126. “Adiciónense
los literales e), f) y g), al artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, así: "e)
Sobre las prestaciones excluidas del Plan de Beneficios que no sean pertinentes
para atender las condiciones particulares del individuo; f) Conflictos
derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del
Sistema General de Seguridad Social en Salud; g) Conocer y decidir sobre el
reconocimiento y pago de las prestaciones económicas por parte de las EPS o del
empleador".
Modificar el
parágrafo 2° del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, el cual quedará así:
"La función
jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud se desarrollará
mediante un procedimiento preferente y sumario, con arreglo a los principios de
publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia,
garantizando debidamente los derechos al debido proceso, defensa y
contradicción. La solicitud dirigida a la Superintendencia Nacional de Salud,
debe expresar con la mayor claridad, la causal que la motiva, el derecho que se
considere violado, las circunstancias de tiempo, modo y lugar, así como el
nombre y residencia del solicitante. La acción podrá ser ejercida, sin ninguna
formalidad o autenticación, por memorial, telegrama u otro medio de
comunicación que se manifieste por escrito, para lo cual se gozará de
franquicia. No será necesario actuar por medio de apoderado. Dentro de los diez
días siguientes a la solicitud se dictará fallo, el cual se notificará por
telegrama o por otro medio expedito que asegure su cumplimiento. Dentro de los
tres días siguientes a la notificación, el fallo podrá ser impugnado. En el
trámite del procedimiento jurisdiccional prevalecerá la informalidad".
[42] Corte Constitucional.
Sentencia C-119 de 2008. Magistrado Ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra.
[43] Ibídem.
[44] Corte Constitucional.
Sentencia T-653 de 2008. Magistrado Ponente: Humberto Antonio Sierra Porto.
[45] Ibídem.
[46] Corte Constitucional.
Sentencia T-825 de 2012. Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo.
[47] Ibídem.
[48] Corte Constitucional.
Sentencia T-914 de 2012. Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo.
[49] Ibídem.
[50] Corte Constitucional. Sentencia T-728 de
2014. Magistrado Ponente: Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[51] Ibídem.
[52] De acuerdo con página
web de la Superintendencia Nacional de Salud la acción se puede ejercer a
través de un correo electrónico dirigido a la dirección electrónica:
funcionjurisdiccional@supersalud.gov.co