C-924-07
Referencia: expediente No
Sentencia
C-924/07
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Enunciados
normativos que permiten a las empresas prestadoras resolver el contrato de
servicios públicos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
SERVICIOS PUBLICOS-Inherentes a la
finalidad social del estado/SERVICIOS PUBLICOS-Inseparable del modelo de
estado social de derecho/SERVICIOS PUBLICOS-Instrumentos para la
consecución del bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la
población
ESTADO-Finalidades sociales/ESTADO-Eje
temático de actuación de las ramas del poder público
Bienestar
general, mejoramiento de la calidad de vida de la población, necesidades
insatisfechas, derechos prestacionales y servicios públicos, constituyen un eje
temático común, en torno al cual se debe estructurar la actuación de las ramas
del poder público.
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Elementos
esenciales/SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Armonía con el
contenido dogmático de la Constitución
Esta
Corporación ha definido los elementos esenciales del régimen constitucional de
los servicios públicos domiciliarios: i) tener una
connotación eminentemente social, en tanto que pretenden el bienestar y
mejoramiento de la calidad de vida de las personas y por ello su prestación
debe ser eficiente; (ii) el régimen jurídico al cual estarán sometidos es el
que fije la ley; (iii) pueden ser prestados no solamente por el Estado, directa
o indirectamente, sino también por comunidades organizadas o por particulares;
(iv) el Estado mantendrá siempre su regulación, control y vigilancia; (v) su
régimen tarifario consultará, además de los criterios de costos, los de
solidaridad y redistribución de ingresos; (vi) deberán ser prestados
directamente por los municipios, en tratándose de los servicios públicos
domiciliarios, cuando las características técnicas y económicas del servicio y
las conveniencias generales lo permitan y aconsejen, y (vii) las entidades
territoriales pueden conceder subsidios para las personas de menores ingresos
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Relación
con valores, principios y derechos fundamentales de las personas residentes en
Colombia/SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-No son exclusivamente
una actividad económica
EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Carácter de las prerrogativas de las empresas prestadoras/EMPRESAS
DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Carácter de su relación con los
usuarios
Si bien la
relación entre las empresas prestadoras y los usuarios es en principio una
relación contractual, que se rige por un acuerdo de voluntades plasmado en el
contrato de prestación de servicios públicos, se trata en todo caso de una
relación sui generis fuertemente irradiada por los derechos fundamentales y en
general por el contenido axiológico constitucional, al igual que por el
carácter público de algunas prerrogativas de las empresas prestadoras
CONTRATO DE SERVICIOS PUBLICOS-Definición/CONTRATO
DE SERVICIOS PUBLICOS-Características/CONTRATO DE SERVICIOS PUBLICOS-Partes/CONTRATO
DE SERVICIOS PUBLICOS-Usuarios/CONTRATO DE SERVICIOS PUBLICOS-Suscriptor/CONTRATO
DE SERVICIOS PUBLICOS-Cláusulas que comprende
CONTRATO DE SERVICIOS PUBLICOS-Negocio
jurídico consensual
Existe
contrato de servicios públicos desde que la empresa define las condiciones
uniformes en las que está dispuesta a prestar el servicio y el propietario, o
quien utiliza un inmueble determinado, solicita recibir allí el servicio, si el
solicitante y el inmueble se encuentran en las condiciones previstas por la
empresa.
CONTRATO DE SERVICIOS PUBLICOS-Normas
aplicables
Por el
carácter mixto de la relación entre la empresa prestadora y los
usuarios/suscriptores, cuya naturaleza ha sido definida como
reglamentaria-contractual, a la prestación de los servicios públicos
domiciliarios son aplicables no sólo las estipulaciones contractuales, sino las
leyes que regulan su continua y eficiente prestación, en específico, por las
Leyes 142 de 1994, 143 de 1994 y 689 de 2001 y las disposiciones que las
reglamentan, las condiciones especiales que se pacten con los usuarios, las
condiciones uniformes previamente dadas a conocer siguiendo los medios de
publicidad reconocidos en el ordenamiento jurídico. Finalmente, frente a
cualquier omisión o vacío normativo, se acudirá a las normas del Código de
Comercio y del Código Civil, en cuanto resulten compatibles de conformidad con
lo señalado en el artículo 132 de la Ley 142 de 1994, y por la especial
naturaleza de los servicios públicos domiciliarios todas estas disposiciones
contractuales, legales y reglamentarias han de ser interpretadas de conformidad
con la Constitución, de tal manera que prevalezcan los derechos fundamentales y
demás contenidos axiológicos constitucionales involucrados en la prestación de
los servicios públicos domiciliarios.
RESOLUCION DE CONTRATOS EN MATERIA CIVIL-Causales/RESOLUCION DE CONTRATOS EN MATERIA CIVIL-Efectos
La resolución
de los contratos es una figura propia del derecho civil, mediante la cual éstos
son privados total o parcialmente de su eficacia a causa del incumplimiento
culposo de las obligaciones a cargo de una de las partes. Al tenor del artículo
1546 del Código Civil, “En los contratos bilaterales va envuelta la condición
resolutoria en caso de no cumplirse por uno de los contratantes lo pactado.
Pero en tal caso podrá el otro contratante pedir a su arbitrio, o la resolución
o el cumplimiento del contrato con indemnización de perjuicios”. Esta
disposición da origen a la denominada acción resolutoria, mediante la cual el
contratante insatisfecho puede, sin necesidad de estipulación alguna al
respecto, liberarse de las prestaciones a su cargo y conseguir que se le
restituya a la situación que tenía al tiempo de la celebración del contrato. En
todo caso la resolución del contrato debe ser declarada judicialmente.
RESOLUCION DE CONTRATOS DE EJECUCION INSTANTANEA/RESOLUCION DE
CONTRATOS DE EJECUCION SUCESIVA-Efectos de la
resolución
La doctrina y
la jurisprudencia distinguen entre los contratos de ejecución instantánea y los
contratos de ejecución sucesiva para efectos de la resolución. Se afirma que
ésta última sólo obra en los contratos de ejecución instantánea pues si los
contratos son de ejecución sucesiva la resolución no tiene efectos
retroactivos, sino que obra sólo hacia el futuro, o sea que pone término a los
efectos futuros de aquél, pero deja en pie los efectos ya producidos. De aquí
se concluye que los contratos de ejecución sucesiva que han comenzado a ejecutarse
no son susceptibles de resolución propiamente dicha, sino de resciliación, es
decir de la extinción de los efectos ex nunc. En cuanto a los efectos de la
resolución de los contratos se señalan entre otros: (i) la eficacia futura del
contrato queda extinguida, (ii) la resolución opera retroactivamente, de tal
manera que los efectos ya producidos del contrato, en cuanto sea posible se
retrotraen, (iii) la pérdida o deterioro de las especies o cuerpos ciertos son
riesgos que corren por cuenta de quien haya de recibirlos en restitución, (iv)
los frutos percibidos antes de la resolución deben ser restituido a título de
indemnización del lucro cesante sufrido por la otra parte, (v) si la obligación
de restituir a cargo de una de las partes se ha hecho imposible por culpa
imputable a esta, dicha obligación se transforma en la de indemnización de
perjuicios al acreedor.
RESOLUCION DE CONTRATOS DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Modalidad de terminación de contratos/RESOLUCION DE CONTRATOS DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-No se le aplican todos los elementos que
rigen en el derecho civil
Debido a su
peculiar naturaleza y especial regulación no todos los elementos que rigen la
figura de la resolución de los contratos en el derecho civil son aplicables al
contrato de prestación de servicios públicos domiciliarios.
RESOLUCION DE CONTRATOS DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Facultad en cabeza de la empresa prestadora/RESOLUCION DE
CONTRATOS DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Sujeción al debido proceso
La figura de
la resolución del contrato de servicios públicos, tiene elementos propios y
difiere en de lo regulado en el Código Civil. Se trata en primer lugar de una
resolución que no requiere declaratoria judicial, pues las disposiciones
demandas le confieren esta atribución directamente a la empresa de servicios
públicos domiciliarios como acreedor insatisfecho, la cual podrá tener por
resuelto el contrato en caso de incumplimiento por parte del usuario y/o
suscriptor, quedando a su discreción exigir el cumplimiento, o directamente resolverlo.
Sin embargo, la decisión de la empresa sólo puede ser adoptada respetando el
debido proceso del usuario y/o suscriptor, tal como señaló esta Corporación en
la sentencia C-389 de 2002, y adicionalmente puede ser demandada ante la
jurisdicción competente.
RESOLUCION DE CONTRATOS DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Efectos/RESOLUCION DE CONTRATOS DE SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS-Corte del servicio no tiene carácter definitivo/RESOLUCION
DE CONTRATOS DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Causales
Como el
contrato de condiciones uniformes es un contrato de tracto sucesivo, su
resolución no tiene efectos retroactivos, sino que obra sólo hacia el futuro, o
sea que pone término a sus efectos futuros, pero deja en pie los efectos ya
producidos. A la resolución del contrato por parte de la empresa prestadora la
ley le asigna la consecuencia del corte del servicio, la cual parece tener un
carácter definitivo que la diferenciaría de la suspensión del mismo prevista en
otros preceptos de la misma ley. Sin embargo, la distinción propuesta por el
demandante carece de asidero pues el artículo siguiente de la ley señala que
tanto en caso de suspensión como en caso de corte la empresa, una vez
eliminadas las causas que dieron lugar  a la adopción de esta medida, debe
restablecer el servicio.
SUSPENSION DE SUMINISTRO DE SERVICIOS PUBLICOS-Excepciones
No se les
puede suspender el suministro de servicios públicos aun en los supuestos
legalmente previstos a los establecimientos constitucionalmente protegidos,
categoría que incluye establecimientos educativos públicos, hospitales y
establecimientos penitenciarios, y a usuarios que se encuentren en condiciones
de especial debilidad
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Restablecimiento
del servicio
El artículo
142 de la Ley 142 de 1994 señala: “RESTABLECIMIENTO DEL SERVICIO. Para
restablecer el servicio, si la suspensión o el corte fueron imputables al
suscriptor o usuario, éste debe eliminar su causa, pagar todos los gastos de
reinstalación o reconexión en los que la empresa incurra, y satisfacer las
demás sanciones previstas, todo de acuerdo a las condiciones uniformes del
contrato. Si el restablecimiento no se hace en un plazo razonable después de
que el suscriptor o usuario cumpla con las obligaciones que prevé el inciso
anterior, habrá falla del servicio”. La Ley no diferencia entre el corte y la
suspensión para efectos del restablecimiento del servicio, por lo tanto carece
de sustento la interpretación propuesta por el demandante en el sentido que el
primero tiene un carácter definitivo.
Referencia: expediente D-6782
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 141 (parcial) de la
Ley 142 de 1994.
Demandante: Sergio Eduardo Estarita Jiménez
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá D. C.,
siete (7) de noviembre de dos mil siete (2007).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, consagrada en el artículo 241 de la
Constitución Política, el ciudadano Sergio Eduardo Estarita Jiménez demandó
ciertas expresiones contenidas en el artículo 141 de la Ley 142 de 1994.
Por medio de
auto de catorce (14) de mayo de dos mil siete (2007), el Magistrado
Sustanciador admitió la demanda presentada, en la misma providencia ordenó su
fijación en lista en la Secretaría General de esta Corporación, y decidió: (i)
comunicar la iniciación del trámite de la demanda al Presidente del Congreso,
al Presidente de la República, al Ministerio de Interior y de Justicia; al
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; al Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial; al Ministerio de Minas y Energía, al
Ministerio de Comunicaciones; a la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios; a la Comisión de Regulación de Agua potable y Saneamiento
Básico; a la Comisión de Regulación de Energía y Gas Combustible; a la Comisión
de Regulación de Telecomunicaciones y a la Defensoría del Pueblo para que, de
considerarlo oportuno, intervinieran en el proceso; (ii) igualmente invitó a la
Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios –ANDESCO-,
a los Comités de desarrollo y control social de los servicios públicos de
Bogotá D. C., Medellín, Cali, Barranquilla, Cartagena y Bucaramanga; al
Departamento de Derecho Económico de la Universidad Externado de Colombia, a
las facultades de economía de las universidades Nacional, Externado y Andes
para que, de estimarlo conveniente, intervinieran en el presente proceso.
Dentro del
término de fijación en lista fueron allegados al expediente los escritos de
intervención presentados por los representantes del Ministerio de
Comunicaciones; de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios; de la
Comisión de Regulación de Energía y Gas; del Ministerio de Minas y Energía; del
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y del ciudadano
Emilio Archila Peñalosa. Vencido el plazo anterior fueron allegados escritos
presentados por la ciudadana Catalina María Martínez Silva y por los
representantes de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento
Básico y de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones. El cuatro (04) de
julio de dos mil siete (2007) fue radicado en la Secretaría General de esta
Corporación el concepto del Procurador General de la Nación sobre la
exequibilidad del enunciado normativo demandado.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales correspondientes, entra la Corte a decidir
sobre la demanda de la referencia.
II.
DISPOSICIÓN DEMANDADA
A continuación
se transcribe el artículo 141 de la Ley 142 de 1994 y se subraya los enunciados
normativos demandados.
LEY
142 DE 1994
(julio
11)
Diario
Oficial 41.433 de 11 de julio de 1994
Por
la cual se establece el régimen de los servicios públicos
domiciliarios
y se dictan otras disposiciones.
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 141.
INCUMPLIMIENTO, TERMINACIÓN Y CORTE DEL SERVICIO. El incumplimiento de
contrato por un período de varios meses o en forma repetida, o en materias que
afecten gravemente a la empresa o a terceros, permite a la empresa tener por
resuelto el contrato y proceder al corte del servicio. En las condiciones
uniformes se precisarán las causales de incumplimiento que dan lugar a tener
por resuelto el contrato.
Se presume
que el atraso en el pago de tres facturas de servicios y la reincidencia en una
causal de suspensión dentro de un período de dos años, es materia que afecta
gravemente a la empresa, que permite resolver el contrato y proceder al corte
del servicio.
La entidad
prestadora podrá proceder igualmente al corte en el caso de acometidas fraudulentas.
Adicionalmente, y tratándose del servicio de energía eléctrica, se entenderá
que para efectos penales, la energía eléctrica es un bien mueble; en
consecuencia, la obtención del servicio mediante acometida fraudulenta
constituirá para todos los efectos, un hurto.
La demolición
del inmueble en el cual se prestaba el servicio permite a la empresa dar por
terminado el contrato, sin perjuicio de sus derechos.
III. LA
DEMANDA
Estima el
demandante que los enunciados normativos señalados vulneran los artículos 1º
(principio de dignidad humana y Estado social de derecho), 2º (fines esenciales
del Estado de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y
garantizar la efectividad de los principios, valores y derechos consagrados en la
Constitución), 13 (principio de igualdad), 365 (inherencia de los servicios
públicos a la finalidad social del Estado, deber estatal de garantizar su
prestación eficiente) y 366 (el bienestar general y el mejoramiento de la
calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado)
constitucionales.
En primer lugar
el demandante hace un recuento de las características del modelo de Estado
social de derecho adoptado en la Constitución de 1991 con especial énfasis en
el papel que cumplen los servicios públicos en dicho modelo, del cual concluye
que su prestación eficiente e ininterrumpida guarda estrecha relación con el
principio de dignidad humana, componente esencial del modelo estatal señalado
en la Carta de 1991.
Distingue luego
entre la suspensión y el corte de los servicios públicos
domiciliarios y sostiene que mientras la primera es una medida normal por el
incumplimiento del contrato, el segundo es especialmente gravoso pues implica
la resolución del contrato suscrito entre el usuario y la empresa prestadora.
Estima que esta segunda medida “castiga de manera exagerada a la personas de
escasos recursos”, quienes debido a su situación de precariedad económica
serían más propensas a incumplir el pago de las facturas de servicios públicos,
situación que llevaría a que las empresas prestadoras dieran por resuelto el
contrato y, posteriormente, aun si el usuario llegare a cancelar la deuda
pendiente pudieran negarse a reinstalar los servicios.
Concluye así que
en virtud de la facultad de la empresas de servicios públicos domiciliarios de
dar por resuelto el contrato de prestación de servicios, un sector desprotegido
de la población podría perder el acceso a unas prestaciones imprescindibles
para una vida digna, con lo cual se desconocería el deber estatal de proteger
especialmente a las personas vulnerables por su condición económica, a la vez
que resultaría afectado el principio de dignidad humana y los cimientos del
Estado social del derecho.
Añade por último
que los enunciados normativos acusados también vulneran los artículos 365 y 366
constitucionales, sin embargo no expone razones para justificar esta última
acusación.
IV. IntervenciOnES OFICIALES Y CIUDADANAS
1-
Intervenciones a favor de la constitucionalidad de la disposición acusada.
Al expediente
fueron allegados los escritos presentados por los apoderados judiciales del
Ministerio de Comunicaciones; de la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios; de la Comisión de Regulación de Energía y Gas; del Ministerio de
Minas y Energía; del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial;
del ciudadano Emilio Archila Peñalosa; de la Comisión de Regulación de Agua
Potable y Saneamiento Básico y de la Comisión de Regulación de
Telecomunicaciones en los cuales se defendía la exequibilidad enunciado
normativo demandado. Debido a que la mayoría de los argumentos expuestos  son
coincidentes, se resumirán todos en el presente acápite.
En síntesis, las
razones consignadas en dichas intervenciones para refutar los cargos formulados
en la demanda fueron las siguientes:
1.
La demanda es inepta porque, por una parte, el
actor no integra la proposición jurídica completa y no precisa los enunciados
normativos acusados. Adicionalmente los cargos formulados son vagos, confusos y
de carácter general.
2.
La constitucionalidad de los enunciados
normativos demandados había sido examinada en la sentencia C-389 de 2002 frente
a cargos similares los formulados por el actor en la presente ocasión, se
configura por lo tanto el fenómeno de cosa juzgada y por ende esta Corporación
debe estarse a lo resuelto en la decisión previa.
3.
Los deberes estatales relacionados con la
prestación de los servicios públicos domiciliarios no son ilimitados y en
consecuencia el Legislador puede configurar los principios constitucionales
relacionados con la materia, de manera tal que se establezcan restricciones a
su acceso y obligaciones a cargo de los usuarios.
4.
El derecho a disfrutar prestaciones en materia
de servicios públicos domiciliarios no es absoluto ni ilimitado, por el
contrario este derecho tiene un carácter progresivo y debe ser configurado por
el Legislador para que este determine las condiciones para su disfrute.
5.
La Constitución de 1991 reconoce de manera
expresa que los servicios públicos son una actividad económica que puede ser
prestada no solamente por el Estado, sino también por los particulares y por
las comunidades organizadas. Por lo tanto la prestación de los servicios
públicos es de carácter oneroso, carácter que es reforzado por las previsiones
de a Ley 142 de 1994 que prohíben la gratuidad de los mismos.
6.
La relación entre el proveedor de los servicios
públicos domiciliarios y el usuario es de naturaleza mixta, con componentes de
carácter contractual y otros de índole reglamentaria, en todo caso de
conformidad con la Ley 142 existe entre las partes un contrato conmutativo y
sometido a las reglas del Código Civil y del Código del Comercio, denominado
contrato de condiciones uniformes.
7.
El incumplimiento de las obligaciones a cargo de
una de las partes –el usuario- trae como consecuencia las medidas de suspensión
o de corte del servicio cuando así este estipulado. De lo contrario se
afectaría no sólo el equilibrio de relación contractual sino que también se
amenazaría la suficiencia financiera de las empresas prestadoras.
8.
Los incisos demandados tiene previsiones de
carácter general que se aplican a todos los usuarios, no tienen por lo tanto un
contenido discriminatorio en contra de las personas en condiciones económicas
especialmente vulnerables.
9.
Los enunciados normativos acusados deben
interpretarse sistemáticamente con otras disposiciones de la Ley 142 de 1994,
de manera tal que la resolución del contrato y el corte de los servicios no
tienen las consecuencias que alega el demandante pues, de conformidad con el
artículo 142 de la misma ley, la empresa prestadora debe restablecer el
servicio al usuario que paga o que elimina las causas que generaron el corte.
Adicionalmente la empresa en este tipo de actuaciones debe respetar el debido
proceso, como señalan los artículos 154 y siguientes del citado ordenamiento.
10.
La Ley 142 de 1994 contempla otros instrumentos
que garantizan el cumplimiento de los deberes constitucionales en materia de
acceso a los servicios públicos tales como los subsidios, la solidaridad
tarifaria, la asignación de recursos del presupuesto y los mecanismos de
masificación del uso de los servicios públicos.
11.
De mantenerse la prestación del servicio y no
resolverse el contrato de servicios públicos domiciliarios a pesar del
incumplimiento por parte del usuario, se rompería con el principio de
solidaridad y de igualdad respecto de los demás usuarios lo que afectaría no
sólo a la empresa sino la prestación misma del servicio.
12.
La declaratoria de inexequibilidad de los
enunciados normativos demandados tendría nocivos efectos económicos pues
fomentaría la cultura del no pago, afectaría a los sectores involucrados con la
prestación de servicios públicos domiciliarios y redundaría en perjuicio de los
usuarios de menores recursos, pues las empresas prestadoras abandonarían este
mercado.
2.
Intervenciones que solicitan la declaratoria de inexequibilidad condicionada de
los enunciados normativos demandados.
La ciudadana
Catalina María Martínez Silva solicita la declaratoria de inexequibilidad de
los enunciados normativos demandados, reitera los argumentos expuestos por el
actor.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, mediante concepto No. 4335, radicado el cuatro (04) de
julio de dos mil siete (2007), solicita a la Corte Constitucional estarse a lo
resuelto en la sentencia C-389 de 2002.
A juicio del
Ministerio Público la constitucionalidad de los enunciados normativos
demandados había sido examinada en la sentencia C-389 de 2002 frente a cargos
similares a los formulados por el actor en la presente ocasión, considera así
que se configura el fenómeno de cosa juzgada y por ende esta Corporación debe
estarse a lo resuelto en la decisión previa.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte es competente para conocer del proceso de la referencia, de
conformidad con el artículo 241 numeral 4 de la Constitución Política.
2. El asunto
bajo revisión
Considera el
demandante que los incisos primero y segundo del artículo 141 de la Ley 142 de
1994 vulneran el principio de dignidad humana, los fines esenciales del Estado
colombiano, la obligación estatal de adoptar medidas de discriminación positiva
en favor de los sectores de la población económicamente desfavorecidos, el
carácter inherente de los servicios públicos a la finalidad social del Estado,
el deber estatal de garantizar su prestación eficiente y las finalidades
sociales de promover el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de
vida de la población.
Estima el
demandante que la disposición acusada al autorizar el corte de los servicios y
la resolución del contrato de condiciones uniformes es gravosa para los
usuarios –especialmente para aquellos de menores recursos- pues las empresas
prestadoras una vez resuelto el contrato pueden negarse a reinstalar los
servicios a pesar que el deudor satisfaga las obligaciones incumplidas.
Considera
entonces que un sector desprotegido de la población podría perder el acceso a
unas prestaciones imprescindibles para una vida digna, lo que es contrario al
deber estatal de proteger especialmente a las personas vulnerables por su
condición económica, a la vez que afecta el principio de dignidad humana y los
cimientos del Estado social del derecho.
La mayoría de
los intervinientes solicitan la declaratoria de exequibilidad de los incisos
acusados. En primer lugar algunos afirman que la demanda presentada no da lugar
a un pronunciamiento de fondo porque, por una parte, el actor no integra la
proposición jurídica completa y no precisa los enunciados normativos acusados.
Adicionalmente sostienen que los cargos formulados son vagos, confusos y de
carácter general.  También coinciden en señalar que la constitucionalidad de
los enunciados normativos demandados había sido examinada en la sentencia C-389
de 2002 frente a cargos similares a los formulados por el actor en la presente
ocasión, se configuraría por lo tanto el fenómeno de cosa juzgada y por ende
esta Corporación debe estarse a lo resuelto en la decisión previa.
Como argumentos
de fondo a favor de la constitucionalidad de los preceptos cuestionados
esgrimen que los deberes estatales relacionados con la prestación de los
servicios públicos domiciliarios no son ilimitados y en consecuencia el
Legislador puede configurar los principios constitucionales relacionados con la
materia de manera tal que se establezcan restricciones a su acceso y
obligaciones a cargo de los usuarios. En esa medida consideran que el derecho a
disfrutar prestaciones en materia de servicios públicos domiciliarios no es
absoluto ni ilimitado, por el contrario este derecho tiene un carácter
progresivo y debe ser configurado por el Legislador para que este determine las
condiciones para su disfrute. La relación entre el proveedor de los servicios
públicos domiciliarios y el usuario es de naturaleza mixta, con componentes de
carácter contractual y otros de índole reglamentaria, en todo caso de
conformidad con la Ley 142 existe entre las partes un contrato conmutativo y
sometido a las reglas del Código Civil y del Código del Comercio, denominado
contrato de condiciones uniformes. Por lo tanto el incumplimiento de las
obligaciones a cargo de una de las partes –el usuario- trae como consecuencia las
medidas de suspensión o de corte del servicio cuando así este estipulado. De lo
contrario se afectaría no sólo el equilibrio de relación contractual sino que
también se amenazaría la suficiencia financiera de las empresas prestadoras.
Agregan que los
enunciados normativos acusados deben interpretarse sistemáticamente con otras
disposiciones de la Ley 142 de 1994, de manera tal que la resolución del
contrato y el corte de los servicios no tienen las consecuencias que alega el
demandante pues, de conformidad con el artículo 142 de la misma ley, la empresa
prestadora debe restablecer el servicio al usuario que paga o que elimina las
causas que generaron el corte. Adicionalmente la empresa en este tipo de
actuaciones debe respetar el debido proceso, como señalan los artículos 154 y
siguientes del citado ordenamiento.
Por último,
indican que la declaratoria de inexequibilidad de las expresiones censuradas
tendría nocivos efectos económicos pues fomentaría la cultura del no pago,
afectaría a los sectores involucrados con la prestación de servicios públicos
domiciliarios y redundaría en perjuicio de los usuarios de menores recursos,
pues las empresas prestadoras abandonarían este mercado.
El Ministerio
Público por su parte afirma que en la sentencia C-389 de 2002 se examinaron los
mismos preceptos frente a acusaciones similares a las formuladas por el
demandante en esta ocasión, solicita por lo tanto que la Corte Constitucional
se esté a lo resuelto en la decisión previa.
En este sentido fue planteado el debate de constitucionalidad en
torno a los enunciados normativos acusados, de lo que se desprende las
distintas cuestiones que deberán ser abordadas en la presente decisión. En
primer lugar se examinará si se ha configurado el fenómeno de cosa juzgada
respecto de la sentencia C-389 de 2002, luego se estudiará si la demanda reúne
los requisitos para un pronunciamiento de fondo. De ser así, se estudiarán los
cargos de inconstitucionalidad propuestos por el actor y los argumentos
esbozados por los intervinientes para defender la exequibilidad de los
preceptos demandados.
3. La supuesta existencia de cosa juzgada respecto de los enunciados
normativos demandados.
Los incisos primero, segundo y cuarto del artículo 141 de la Ley 142
de 1994 fueron examinados previamente por esta Corporación en la sentencia
C-389 de 2002, para determinar si esta decisión configura cosa juzgada respecto
de los enunciados normativos que ahora deben ser objeto de estudio se hará un
recuento de los cargos formulados y examinados en aquella oportunidad.
Las
acusaciones de inconstitucionalidad examinadas en la decisión previa fueron las
siguientes: (i) la disposición acusada era inexequible porque la prestación de
los servicios públicos domiciliarios no puede suspenderse o terminarse
definitivamente por incidir ellos de manera significativa en el mejoramiento de
la calidad de vida de los ciudadanos, (ii) el supuesto previsto en el inciso
cuarto para dar terminado el contrato de condiciones uniformes -la demolición
del inmueble en el cual se prestaba el servicio- lesiona el derecho de
propiedad del suscriptor o usuario, así como el derecho de defensa al imponerle
la obligación de cancelar nuevamente los derechos de instalación y conexión del
servicio, (iii) la presunción contemplada en el inciso segundo del artículo 389
desconoce el derecho de defensa, pues los servicios públicos no pueden ser
cortados definitivamente dada la función social que orienta su prestación. En
su conjunto, consideraban los demandantes que los enunciados normativos
censurados trasgredían los artículos 2, 13, 28, 29, 34, 58 365 y 366 de la
Constitución.
La Corte
Constitucional encontró que los preceptos demandados se ajustaban a la
Constitución, con fundamento en las razones que se consignan a continuación:
El artículo 141 de la Ley 142 de 1994 que se acusa,  permite a la
empresa de servicio público tener por resuelto el contrato y proceder al corte
del servicio por las siguientes causas: (i) El incumplimiento del contrato por
un periodo de varios meses, (ii) El incumplimiento del contrato en forma
repetida; y (iii) El incumplimiento del contrato en materias que afecten
gravemente a la empresa o a terceros. La norma además considera dos casos en
los que se presume la afectación grave a la empresa, como son el atraso en el
pago de tres facturas de servicios y la reincidencia en una causal de
suspensión dentro de un periodo de dos años.
Como puede apreciarse, la ley se ha encargado de fijar directamente los
eventos en que procede la terminación del contrato de prestación de servicios
por el incumplimiento del mismo, y como consecuencia proceder al corte del
servicio.
Tal como se dijo al analizar el artículo 96, la relación jurídica
resultante de la prestación de un servicio público domiciliario es de
naturaleza contractual; por ello, el suscriptor o usuario debe cumplir las
obligaciones pactadas y no puede alterar inconsulta y unilateralmente las
condiciones de la prestación del servicio, dado el carácter bilateral que tiene
esta clase de contratos.  De ahí que el incumplimiento de las obligaciones
pactadas por un período de varios meses o en forma repetida o en materias que
afecten gravemente a la empresa o a terceros, pueda acarrear, además de la
imposición de las sanciones previstas en la ley, la terminación del contrato
por parte de la empresa, pues siendo éste contrato de carácter oneroso, es
obligación de todos los usuarios contribuir al sostenimiento de los gastos e
inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad.
Con todo, tratándose de la prestación de servicios públicos
domiciliarios donde están involucrados derechos fundamentales, la terminación
del contrato no puede adoptarse por la empresa de manera automática, es decir,
una vez se den las circunstancias objetivas que regula la norma bajo análisis,
sino que por el contrario, debe estar precedida de un debido proceso en el que
se le informe al suscriptor o usuario sobre la eventual adopción de estas
medidas a fin de ser oído y permitírsele la presentación de las pruebas y
alegaciones necesarias para su defensa antes de que se adopte la decisión
correspondiente.
Debido proceso en el que podrán operar las presunciones previstas en el
inciso segundo del artículo bajo revisión, las cuales están orientadas a
facilitar el debate probatorio y por ello no violan el derecho de defensa de
los usuarios o suscriptores, pues tratándose de presunciones de carácter legal,
son desvirtuables, esto es, admiten prueba en contrario, con lo cual se le
brinda la oportunidad a estos de demostrar que el hecho que se deduce de tal
presunción no corresponde a la realidad.
En
torno a las presunciones legales la Corte en Sentencia C-374 de 2002 señaló que
su establecimiento no desconoce el derecho de defensa ni el debido proceso,
pues con ellas se persiguen finalidades de orden probatorio. Dijo la Corte:
“El
que la ley permita probar en contrario lo que se deduce de una  presunción o,
lo que es lo mismo, la no existencia del hecho que legalmente se presume,
aunque sean ciertos los hechos o circunstancias de que lo infiere la ley,
obedece a que las presunciones se fundamentan en probabilidades que en su
condición de tales no excluyen la posibilidad de error. Luego, dada esa
posibilidad de equivocación, es apenas natural que la deducción sea siempre
desvirtuable por prueba en contrario. De esta forma se garantiza el derecho de
defensa de la persona contra quien opera la presunción.
“Las
presunciones legales tienden a corregir la desigualdad material que pueda
llegar a existir entre las partes respecto del acceso a la prueba, y a proteger
a la parte que se encuentre en situación de indefensión o de debilidad
manifiesta, para lo cual el legislador releva a quien las alega en su favor de
demostrar el hecho deducido, promoviendo, de esta forma, relaciones procesales
más equitativas y garantizando bienes jurídicos particularmente importantes.
“Para
la Corte la existencia de presunciones es un asunto que concierne con el
aspecto probatorio de determinado supuesto de hecho, pues “al probarse los
antecedentes o circunstancias conocidos, resulta probado el hecho al cual se
refiere la presunción. Así pues, a quien favorece una presunción sólo corresponde
demostrar estos antecedentes o circunstancias y la ley infiere de ellos la
existencia del hecho presumido y del derecho subsiguiente, correspondiéndole a
la parte que se opone demostrar la inexistencia del hecho que se presume o de
los antecedentes o circunstancias de donde se infirió, si la presunción es
simplemente legal, o solamente la inexistencia de estos últimos, si la
presunción es  de derecho”. [1]
“Igualmente,
según la jurisprudencia constitucional las presunciones de carácter legal no
comprometen, en principio, el debido proceso pues “nada obsta para que el
legislador, con el fin de dar seguridad a ciertos estados, situaciones o hechos
jurídicamente relevantes y de proteger bienes jurídicos particularmente
valiosos, respetando las reglas de la lógica y de la experiencia, establezca
presunciones legales. En estos casos, la ley reconoce la existencia empírica de
situaciones reiteradas y recurrentes, comúnmente aceptadas, para elevarlas, por
razones de equidad, al nivel de presunciones”. [2]
Por
lo expuesto, la Corte considera que las medidas analizadas no resultan
violatorias de la Constitución.
Finalmente,
en cuanto hace a la terminación del contrato de servicios públicos
domiciliarios por demolición del inmueble a que se refiere el inciso final del
precepto bajo examen, tampoco se observa violación alguna de la Constitución
pues es evidente que la relación contractual entre la empresa y el usuario
supone la  determinación del inmueble sobre el cual recaerá el contrato, bien
que exista o que puede hacer en el futuro. Como quiera que la demolición
alteraría las condiciones del contrato respectivo, impedir la terminación del
mismo por esta circunstancia agravaría la propia situación del suscriptor o del
usuario pues les implicaría asumir pagos por cargos fijos de un servicio que no
están recibiendo.
Posteriormente en la parte resolutiva de la sentencia se plasma:
SEXTO. Declarar EXEQUIBLES los
artículos 138, en el aparte acusado, y 141, en el aparte acusado, de la Ley 142
de 1994, por las razones señaladas en la parte motiva de la presente
providencia.
De lo anterior se deriva que la sentencia C-389 de 2002 declaró
exequible el inciso primero del precepto demandado -el cual prevé que las
empresas de servicios públicos domiciliarios podrán tener por resuelto el
contrato de condiciones uniformes y proceder al corte del servicios en los
supuestos de incumplimiento por varios meses o en forma repetida o en materias
que afecten gravemente a la empresa o a terceros-  respecto de la acusación
consistente en que éste infringía el ordenamiento constitucional porque la
prestación de los servicios públicos domiciliarios no puede suspenderse o
terminarse definitivamente por incidir éstos de manera significativa en el
mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos.
Así mismo, se
encontró ajustada a la Carta la presunción señalada en el inciso segundo en el
sentido que el atraso en el pago de tres facturas de servicios y la
reincidencia en una causal de suspensión dentro de un período de dos años, es
materia que afecta gravemente a la empresa, y permite resolver el contrato y
proceder al corte del servicio. Finalmente también declaró exequible el inciso
cuarto del artículo 141, precepto que faculta a la empresa de servicios
públicos domiciliarios a terminar contrato debido a la demolición del inmueble
en el cual se prestaba el servicio.
Ahora bien, a
pesar que los cargos examinados en aquella oportunidad y los formulados por el
actor en la demanda que es objeto de estudio en la presente decisión difieren
en su redacción, en definitiva tienen un sustento similar, pues ambos
fundamentan la pretendida inconstitucionalidad de los enunciados normativos
demandados en el desconocimiento de contenidos axiológicos constitucionales
relacionados con la prestación de los servicios públicos domiciliarios, como la
dignidad humana, la calidad de vida de los habitantes o el principio de Estado
social de derecho, acusaciones que fueron estudiadas y descartadas en la
sentencia C-389 de 2002 y por lo tanto, en primer lugar, se declarará la
existencia de cosa juzgada y se estará resuelto en  la decisión precedente
respecto al cargo que los enunciados normativos demandados vulneran la
Constitución debido a que permiten a las empresas prestadoras resolver el
contrato de servicios públicos.
No obstante, el demandante en la presente ocasión formula una
acusación que no fue objeto de estudio en la ocasión precedente, cual es si los
incisos primero y segundo del artículo 141 de 1994, al prever que, con ocasión
de los supuestos y presunciones en ellos señalados, la empresa tenga por
resuelto el contrato y proceda al corte de los servicios, implican una sanción
que impide en el futuro a los usuarios acceder a éstos aun cuando paguen las
deudas pendientes.
En efecto, el
actor distingue entre la suspensión y el corte de los servicios
públicos domiciliarios y sostiene que mientras la primera es una medida normal
por el incumplimiento del contrato, el segundo es especialmente gravoso pues
implica la resolución del contrato suscrito entre el usuario y la empresa
prestadora, situación que llevaría a que éstas últimas, así el usuario
cancelara la deuda pendiente, pudieran negarse a reinstalar los servicios.
Alega que esta posibilidad “castiga de manera exagerada a la personas de
escasos recursos”, quienes debido a su situación de precariedad económica
serían más propensas a incumplir el pago de las facturas de servicios públicos
y por ende quedar privadas a perpetuidad del acceso a los servicios públicos
domiciliarios, lo que a su vez ocasionaría tanto un desconocimiento del
contenido axiológico de la Carta relacionado con los servicios públicos
domiciliarios, como el incumplimiento del deber estatal de proteger
especialmente a las personas vulnerables por su condición económica, el
principio de dignidad humana y el Estado social del derecho.
Este reproche de inconstitucionalidad se concreta en resumen a que la
resolución del contrato de condiciones uniformes implica la no prestación en el
futuro de los servicios públicos domiciliarios frente a los usuarios
incumplidos, lo que vulnera el principio de dignidad humana (Art. 1 de la C. P.),
el principio de Estado social de derecho (Art. 1 de la C. P.) y el deber
estatal de especial protección de las personas vulnerables por su situación
económica (Art. 2 y 13 de la C. P.).
Al no haber sido examinada tal acusación en la sentencia C-389 de
2002 habría lugar a su estudio y por lo tanto a un nuevo pronunciamiento sobre
la exequibilidad de los preceptos demandados, sin embargo, previamente a
abordar el examen de constitucionalidad debe estudiarse si la acusación
formulada reúne los elementos necesarios para un pronunciamiento de fondo, pues
la mayoría de quienes intervienen en el proceso alegan que la demanda es
inepta.
4. La supuesta ineptitud sustancial de la demanda.
Como arriba se consignó la mayoría de los interventores alegan la
ineptitud sustancial de la demanda y solicitan por lo tanto un fallo
inhibitorio, solicitud que no será acogida pues  el cargo formulado por el
actor reúne los requisitos necesarios para un pronunciamiento de fondo.
En efecto, como se concluyó en el acápite anterior la acusación que
será examinada en la presente decisión es si la resolución del contrato de
condiciones uniformes y el corte del servicio, en los supuestos contemplados en
los incisos primero y segundo del artículo 141 de la Ley 142 de 1994, al
suponer la facultad de no prestar en el futuro los servicios públicos
domiciliarios respecto de los usuarios incumplidos,  vulnera el principio de
dignidad humana, el principio de Estado social de derecho y el deber estatal de
especial protección de las personas vulnerables por su situación económica.
Se trata por lo tanto de un cargo que tiene un claro hilo conductor
y que además plantea una duda razonable sobre la constitucionalidad de los
enunciados censurados, la cual debe ser dilucidada por esta Corporación. Ahora
bien, si el actor se equivoca o no en cuanto a alcance que le da a las
expresiones “tener por resuelto el contrato” o “resolver el contrato”,
contenidas respectivamente en los incisos primero y segundo del artículo
demandado y a la diferenciación que plantea entre corte y suspensión del
servicio, son cuestiones que no se fundan en un interpretación meramente
caprichosa o arbitraria que hace el demandante de dichas expresiones y por lo
tanto deben ser resueltas mediante un pronunciamiento de fondo[3].
En consecuencia, se examinará la constitucionalidad de los incisos
primero y segundo del artículo 141 de la ley 142 de 1994, para lo cual en
primer lugar se hará un breve recuento de las relaciones entre el contenido
axiológico de la Constitución política y los servicios públicos domiciliarios,
luego se hará una breve referencia al contrato de condiciones uniformes y
finalmente se examinará a constitucionalidad de los preceptos acusados.
5. Los
servicios públicos domiciliarios y el contenido dogmático de la Constitución de
1991.
Si bien el
régimen de los servicios públicos aparece regulado específicamente en el
capítulo 5 del título XII de la Carta Política, a partir del artículo 365
constitucional, estas disposiciones no pueden ser leídas de manera aislada sino
que, como el conjunto de preceptos que integran el concepto de Constitución
económica colombiana, han de ser referidos al contenido dogmático de la
Constitución, esto es con el título I y el título II de la Carta Política[4].
El propio
contendido de los artículos constitucionales en mención obliga a tal remisión,
pues abundan en referencias normativas de marcado contenido axiológico, baste
citar a manera de ejemplo el artículo 365 de la Carta según el cual “Los
servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber
del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del
territorio nacional”.
De esta manera
se asocian de manera inseparable los servicios públicos con el modelo de Estado
social de derecho, establecido por el artículo primero constitucional como uno
de los principios fundantes del Estado Colombiano. En esa medida -como por otra
parte ha señalado esta Corporación- el apelativo de social “no debe ser
entendido como una simple muletilla retórica que proporciona un elegante toque
de filantropía a la idea tradicional del derecho y del Estado[5]”,
sino que implica un nuevo modelo estatal dentro del cual los servicios
públicos cumplen un papel esencial, no sólo como finalidad en sí mismos
considerados, sino también como un instrumento para la realización de
principios y valores fundamentales como la igualdad de oportunidades, el orden
social y económico justo, la dignidad humana y los derechos fundamentales[6].
Por otra parte,
si bien el precepto constitucional no encomienda de manera directa a la
organización estatal su prestación –posibilidad que sin embargo no queda
excluida desde la perspectiva constitucional[7]-, en todo caso
radica en cabeza de ésta “el deber de asegurar su prestación eficiente”,
deber que por otra parte da origen como correlato necesario a un derecho
colectivo en cabeza de los asociados  para reclamar al Estado su cumplimiento[8].
Los mandatos
anteriores son reforzados por el artículo 366 de la Carta el cual señala que “El
bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son
finalidades sociales del estado. Será objetivo fundamental de su actividad la
solución de las necesidades insatisfechas de salud, educación, de saneamiento
ambiental y agua potable”. Nuevamente contenidos valorativos ligados a la
idea de Estado social aparecen asociados al concepto de servicios públicos, en
esa medida de una interpretación sistemática de los artículos 365 y 366
constitucionales se desprende que éstos son instrumentos para la consecución
del bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población,
finalidades sociales del Estado expresamente reconocidas por el Constituyente
de 1991. A su vez que la satisfacción de las necesidades reseñadas por el
citado precepto constitucional está asociada a los servicios públicos, pues la
salud, la educación, el saneamiento ambiental y el agua potable deben ser
provistos mediante una infraestructura que garantice su prestación de manera
continua y eficiente.
Por otra parte,
cabe reseñar que la Constitución de 1991 supera la visión meramente
asistencialista del ordenamiento anterior y consigna derechos prestacionales
los cuales están ligados al concepto de necesidades básicas insatisfechas y a
los servicios públicos[9], pues el contenido mínimo
de estos derechos garantiza la procura existencial del individuo[10],
y nuevamente la satisfacción de estas necesidades y la garantía de esos
derechos generalmente se realiza mediante la prestación de servicios públicos.
Esta sería la conexión por ejemplo entre la salud como una necesidad básica que
debe satisfacer el Estado, el derecho a la salud y el servicio público de
salud. En esa medida, como contrapartida a los deberes estatales en materia de
prestación de servicios públicos y de satisfacción de necesidades básicas de
los asociados, se erigen posiciones individuales y colectivas susceptibles de
tutela judicial.
Finalidades
sociales del Estado, bienestar general, mejoramiento de la calidad de vida de
la población, necesidades insatisfechas, derechos prestacionales y servicios
públicos, constituyen de esa manera un eje temático común, en torno al cual se
debe estructurar la actuación de las ramas del poder público.
Este contenido
valorativo se impone especialmente al legislador y marca importantes límites
respecto de su libertad de configuración en materia de servicios públicos, pues
en todo caso, la regulación legal de éstos debe respetar los contenidos valorativos
antes señalados, es decir, su inherencia respecto a la finalidad social del
Estado y su carácter instrumental para la satisfacción del bienestar general y
el mejoramiento del nivel de vida de la población, al igual que debe garantizar
una mínima satisfacción de los derechos prestacionales involucrados que
responda al concepto de necesidades básicas insatisfechas.
Ahora bien, el
régimen constitucional antes descrito es predicable especialmente de los
denominados servicios públicos domiciliarios[11], a los cuales
hacen mención expresa los artículos 368, 369 y 370 de la Carta Política. Estos
servicios están particularmente asociados al principio de Estado social porque
responden al concepto de procura existencial que se encuentra en la raíz
de la transformación del modelo estatal y al cual se hizo alusión (ver nota 9),
de ahí su particular relevancia constitucional. Cobra así sentido la previsión
del artículo 368 según la cual los servicios públicos domiciliarios cubren las
necesidades básicas de los asociados, de ahí que se puedan establecer subsidios
para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas fijadas como
contrapartida a su prestación. E igualmente el mandato del artículo 367 en el
sentido que su régimen tarifario ha de tener en cuenta los criterios de
solidaridad y de redistribución, elementos característicos de un Estado social.
Como ha sostenido esta Corporación “[p]uede concluirse, que el contenido
social de los fines del Estado se desarrolla de manera particular en los
servicios públicos domiciliarios, en la medida en que se orientan a satisfacer
las necesidades básicas esenciales de las personas”[12].
Así mismo esta
Corporación ha definido los elementos esenciales del régimen constitucional de
los servicios públicos domiciliarios i) tener una connotación eminentemente
social, en tanto que pretenden el bienestar y mejoramiento de la calidad de
vida de las personas y por ello su prestación debe ser eficiente[13];
(ii) el régimen jurídico al cual estarán sometidos es el que fije la ley; (iii)
pueden ser prestados no solamente por el Estado, directa o indirectamente, sino
también por comunidades organizadas o por particulares; (iv) el Estado
mantendrá siempre su regulación, control y vigilancia; (v) su régimen tarifario
consultará, además de los criterios de costos, los de solidaridad y
redistribución de ingresos; (vi) deberán ser prestados directamente por los
municipios, en tratándose de los servicios públicos domiciliarios, cuando las
características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias
generales lo permitan y aconsejen, y (vii) las entidades territoriales pueden
conceder subsidios para las personas de menores ingresos[14]
Es clara
entonces, la conexión de los servicio públicos domiciliarios con el contenido
dogmático de la Carta de 1991, especialmente con el principio de Estado social
de derecho, con los principios de solidaridad y con la finalidad estatal de
redistribución del ingreso y el deber estatal de satisfacción de las
necesidades básicas de los asociados. Pero adicionalmente la jurisprudencia
constitucional ha resaltado el vínculo que une a éstas prestaciones con
derechos fundamentales, tales como la dignidad humana, la vida o la salud.
En primer lugar,
esta Corporación ha reconocido dentro del conjunto de posiciones jurídicas
protegidas por el derecho fundamental a la dignidad humana, el derecho a
acceder a un conjunto de prestaciones necesarias para preservar ciertas
condiciones materiales de existencia, dentro de las cuales se cuentan los
servicios públicos domiciliarios[15], en esa medida se ha
creado jurisprudencialmente la figura de los establecimientos
constitucionalmente protegidos a los cuales no se les puede suspender el
suministro de servicios públicos aun en supuestos legalmente previstos[16].
En sede de
tutela existen numerosos precedentes en los cuales se ha puesto de manifiesto
la relación entre los servicios públicos domiciliarios y los derechos
fundamentales. Por ejemplo se ha amparado el acceso a los servicios públicos
domiciliarios, entendido como una manifestación de “la dignidad humana,
concepto normativo de carácter fundamental, se relaciona estrechamente con la
garantía de las condiciones materiales de existencia y dentro de ésta garantía
se debe incluir, sin duda alguna, la prestación de los servicios públicos
esenciales y, entre ellos, el de acueducto.  Así pues, la falta de prestación
de éste servicio también está llamada a constituir una posible violación del
derecho que tienen todas las personas  a vivir una vida digna” [17].
También esta
Corporación ha protegido por medio de la garantía constitucional la calidad de
los servicios públicos domiciliarios pues ha estimado que ésta se encuentra
estrechamente ligada con derechos fundamentales como la vida y la dignidad
humana, el derecho a la salud y el derecho al medio ambiente sano[18].
En fecha
reciente nuevamente se ha reiterado la estrecha conexión entre los servicios
públicos domiciliarios y el derecho a la salud y a la vida digna, especialmente
en lo que hace referencia a la prestación ininterrumpida de los servicios públicos
domiciliarios, o mejor, en lo que hace referencia a la continuidad en el
suministro de estas prestaciones, extendiendo la protección inicialmente
otorgada a los establecimientos constitucionalmente protegidos a usuarios que
se encuentran en condiciones de especial debilidad[19].
Existe
igualmente una extensa línea jurisprudencial en materia del respeto al debido
proceso de los usuarios por parte de las empresas prestadoras como una garantía
indispensable para la adopción de decisiones relacionadas con la suspensión o
la continuidad en la prestación de los servicios públicos domiciliarios[20].
Del anterior recuento jurisprudencial se desprende la estrecha
relación de los servicios públicos domiciliarios no sólo con valores y
principios señalados en el texto constitucional, sino también con los derechos
fundamentales de las personas residentes en Colombia, lo cual tiene una clara
incidencia en las relaciones entre las empresas prestadoras y los usuarios. En
efecto por las implicaciones que tiene los servicios públicos domiciliarios con
el contenido axiológico de la Carta Política -las cuales han sido reseñadas a
lo largo de este acápite- éstos no pueden ser contemplados exclusivamente desde
la perspectiva de una actividad económica, pues en su prestación están
involucrados propósitos trascendentales que definen el modelo estatal adoptado
por el Constituyente de 1991 y derechos constitucionales de todo tipo –no
solamente fundamentales- de los usuarios y las personas que pretenden acceder a
ellos.
De manera tal que si bien la relación entre las empresas prestadoras
y los usuarios es en principio una relación contractual, que se rige por un
acuerdo de voluntades plasmado en el contrato de prestación de servicios
públicos, se trata en todo caso de una relación sui generis fuertemente
irradiada por los derechos fundamentales y en general por el contenido
axiológico constitucional, al igual que por el carácter público de algunas
prerrogativas de las empresas prestadoras, como pasará a estudiarse en el acápite
siguiente de esta decisión.
6. El contrato de servicios públicos y la relación contractual entre
las empresas prestadoras y los usuarios y/o suscriptores.
El contrato de
servicios públicos aparece definido en el artículo 128 de la Ley 142 de 1998
como un contrato “uniforme, consensual, en virtud del cual una empresa de
servicios públicos los presta a un usuario a cambio de dinero de acuerdo a
estipulaciones que han sido definidas por ella para ofrecerlas a muchos
usuarios no determinados”. La ley también identifica las partes de este
contrato, por un lado, las empresas de servicios públicos domiciliarios
oficiales, mixtas o privadas, y por el otro, los usuarios y/o suscriptores. Se
entiende por usuario, “la persona natural o jurídica que se beneficia con la
prestación de un servicio público, bien como propietario del inmueble en donde
este se presta, o como receptor directo del servicio”, y por suscriptor, “la
persona natural o jurídica con la cual se ha celebrado un contrato de
condiciones uniformes de servicios públicos”, calidades que pueden
concurrir en una misma persona. Se trata además de un contrato bilateral o
sinalagmático pues las partes contratantes se obligan recíprocamente[21],
en esa medida las obligaciones resultantes están ligadas entre sí por un
vínculo de interdependencia.
Al contrato de
servicios públicos se entienden incorporadas no sólo las cláusulas que han sido
definidas de manera general por la empresa prestadora de los servicios –precisamente
las condiciones uniformes-[22], sino también las
estipulaciones que sean objeto de acuerdo especial con uno o algunos suscriptores,
las cuales prevalecerán cuando exista cualquier tipo de conflicto en su
aplicación[23]. De igual manera, se
integran al citado contrato, las prácticas no escritas con fuerza vinculante
cuya aplicación sea uniforme en el suministro del servicio por parte de las
empresas prestadoras[24].
La ley no somete
a este negocio jurídico a ningún tipo de solemnidad para que surja a la vida
jurídica, razón por la cual se ha entendido que es  consensual y se perfecciona
por el sólo consentimiento de las partes. Esta característica se deduce del
artículo 129 de la Ley 142 de 1994, el cual señala que: “existe contrato de
servicios públicos desde que la empresa define las condiciones uniformes en las
que está dispuesta a prestar el servicio y el propietario, o quien utiliza un
inmueble determinado, solicita recibir allí el servicio, si el solicitante y el
inmueble se encuentran en las condiciones previstas por la empresa”[25].
La
jurisprudencia constitucional se ha referido en reiteradas oportunidades a las
características esenciales de este contrato, en la sentencia C-075 de 2006 se
sostuvo al respecto:
“Entre
las características esenciales reconocidas a los contratos de condiciones
uniformes además de tratarse de un negocio jurídico consensual, se encuentran
su naturaleza uniforme, tracto sucesivo, oneroso, mixto y de adhesión. Es
uniforme por someterse a unas mismas condiciones jurídicas de aplicación
general para muchos usuarios no determinados. Es tracto sucesivo pues las
prestaciones que surgen del mismo necesariamente están llamadas a ser
ejecutadas durante un período prolongado de tiempo. Es oneroso ya que implica
que por la prestación del servicio público domiciliario, el usuario debe pagar
a la empresa respectiva una suma de dinero[26]. Es de
adhesión, en el entendido que las cláusulas que regulan el contrato, por lo
general, son redactadas previa y unilateralmente por la empresa de servicios
públicos, sin ofrecerles a los usuarios la posibilidad de deliberar y discutir
sobre el contenido de las mismas[27]. Finalmente, como
previamente se señaló su naturaleza es mixta, pues las disposiciones jurídicas
que lo regulan corresponden a una relación reglamentaria y contractual[28]”.
Precisamente por el carácter mixto de la relación entre la empresa
prestadora y los usuarios/suscriptores, cuya naturaleza ha sido definida como
reglamentaria-contractual, a la prestación de los servicios públicos
domiciliarios son aplicables no sólo las estipulaciones contractuales, sino las
leyes que regulan su continua y eficiente prestación, en específico, por las
Leyes 142 de 1994, 143 de 1994 y 689 de 2001 y las disposiciones que las
reglamentan, las condiciones especiales que se pacten con los usuarios, las
condiciones uniformes previamente dadas a conocer siguiendo los medios de
publicidad reconocidos en el ordenamiento jurídico. Finalmente, frente a
cualquier omisión o vacío normativo, se acudirá a las normas del Código de
Comercio y del Código Civil, en cuanto resulten compatibles de conformidad con
lo señalado en el artículo 132 de la Ley 142 de 1994[29].
Ahora bien, como antes se dijo por la especial naturaleza de los
servicios públicos domiciliarios todas estas disposiciones contractuales,
legales y reglamentarias han de ser interpretadas de conformidad con la
Constitución, de tal manera que prevalezcan los derechos fundamentales y demás
contenidos axiológicos constitucionales involucrados en la prestación de los
servicios públicos domiciliarios. Sin mencionar, por supuesto que del propio
texto constitucional la jurisprudencia de esta Corporación ha derivado normas
adscriptas de derechos fundamentales aplicables directamente en el marco de
estas relaciones, a las cuales se hizo referencia en el acápite precedente de
esta decisión.
Debido a la naturaleza de la discusión planteada por el actor, lo
anterior adquiere particular relevancia en este caso concreto pues ha de
examinarse si la figura de la resolución de los contratos, a la que hacen
alusión los enunciados normativos demandados tiene los efectos que éste señala
y que podrían redundar en la inexequibilidad de los incisos primero y segundo
del artículo 141 de la ley 142 de 1994.
La resolución de los contratos es una figura propia del derecho
civil, mediante la cual éstos son privados total o parcialmente de su eficacia
a causa del incumplimiento culposo de las obligaciones a cargo de una de las
partes, si el contrato es bilateral, por ejemplo si el comprador no paga el
precio en la forma y el tiempo debido, o del incumplimiento de la única parte
obligada por el contrato unilateral. En tal caso el contrato pierde su eficacia
en virtud de un fallo judicial que acoja las pretensiones del contratante
insatisfecho[30].
Al tenor del artículo 1546 del Código Civil “En los contratos
bilaterales va envuelta la condición resolutoria en caso de no cumplirse por
uno de los contratantes lo pactado. Pero en tal caso podrá el otro contratante
pedir a su arbitrio, o la resolución o el cumpliendo del contrato con
indemnización de perjuicios”. Esta disposición da origen a la denominada
acción resolutoria, mediante la cual el contratante insatisfecho puede, sin
necesidad de estipulación alguna al respecto, liberarse de las prestaciones a
su cargo y conseguir que se le restituya a la situación que tenía al tiempo de
la celebración del contrato. En todo caso la resolución del contrato debe ser
declarada judicialmente[31].
La doctrina y la jurisprudencia distinguen entre los contratos de
ejecución instantánea y los contratos de ejecución sucesiva para efectos de la
resolución. Se afirma que ésta última sólo obra en los contratos de ejecución
instantánea pues si los contratos son de ejecución sucesiva la resolución no
tiene efectos retroactivos, sino que obra sólo hacia el futuro, o sea que pone
término a los efectos futuros de aquél, pero deja en pie los efectos ya producidos.
De aquí se concluye que los contratos de ejecución sucesiva que han comenzado a
ejecutarse no son susceptibles de resolución propiamente dicha, sino de resciliación,
es decir de la extinción de los efectos ex nunc.
En cuanto a los efectos de la resolución de los contratos se señalan
entre otros: (i) la eficacia futura del contrato queda extinguida, (ii) la
resolución opera retroactivamente, de tal manera que los efectos ya producidos
del contrato, en cuanto sea posible se retrotraen, (iii) la pérdida o deterioro
de las especies o cuerpos ciertos son riesgos que corren por cuenta de quien
haya de recibirlos en restitución, (iv) los frutos percibidos antes de la
resolución deben ser restituido a título de indemnización del lucro cesante
sufrido por la otra parte, (v) si la obligación de restituir a cargo de una de
las partes se ha hecho imposible por culpa imputable a esta, dicha obligación
se transforma en la de indemnización de perjuicios al acreedor[32].
Ahora bien, debido a su peculiar naturaleza y especial regulación no
todos los elementos que rigen la figura de la resolución de los contratos en el
derecho civil son aplicables al contrato de prestación de servicios públicos
domiciliarios, por lo tanto una vez señaladas las características generales que
tiene esta modalidad de terminación de los contratos se examinará su
aplicabilidad a la específica modalidad contractual bajo estudio, ejercicio que
se adelantará en el acápite siguiente de esta decisión cuando se analice la
constitucionalidad de la disposición acusada.
7. El examen de constitucionalidad de los enunciados normativos
demandados.
De acuerdo a lo señalado en el acápite cuarto de la presente
decisión el cargo que será examinado en esta oportunidad consiste en si los
incisos primero y segundo del artículo 141 de 1994, al prever que, con ocasión
de los supuestos y presunciones en ellos señalados, la empresa tenga por
resuelto el contrato y proceda al corte de los servicios, implican una sanción
que impida en el futuro a los usuarios acceder a la prestación de los servicios
públicos domiciliarios aun cuando paguen las deudas pendientes.
Esta acusación
parte de la distinción propuesta por el actor entre la suspensión y el
corte de los servicios públicos domiciliarios, según la cual mientras la
primera es una medida normal por el incumplimiento del contrato, el segundo es
especialmente gravoso pues implica la resolución del contrato suscrito entre el
usuario y la empresa prestadora, situación que llevaría a que éstas últimas así
el usuario cancelara la deuda pendiente podrían negarse a reinstalar los
servicios.
La tacha de inconstitucionalidad de los preceptos acusados se
concreta por lo tanto a que la resolución del contrato de condiciones de
servicios públicos supone la no prestación en el futuro de los servicios
públicos domiciliarios frente a los usuarios incumplidos, lo que, a juicio del
demandante, vulnera el principio de dignidad humana, el principio de Estado
social de derecho y el deber estatal de especial protección de las personas
vulnerables por su situación económica.
Ahora bien, para
resolver este cargo en primer lugar es preciso estudiar el contenido normativo
de los incisos demandados. En inciso primer señala que la empresa de servicios
públicos domiciliarios podrá tener por resuelto el contrato y proceder al corte
del servicio cuando el usuario y/o suscriptor incumpla (i) el contrato por un
período de varios meses o en forma repetida, (ii) en materias que afecten
gravemente a la empresa o a terceros. Ese mismo precepto señala que en las
condiciones uniformes se precisarán las causales de incumplimiento que dan
lugar a tener por resuelto el contrato.
El inciso
segundo por su parte establece dos presunciones de incumplimientos en materia
que afecten gravemente a la empresa, y en esa media permiten a ésta resolver el
contrato y proceder al corte del servicio, (i) el atraso en el pago de tres
facturas de servicios y (ii) la reincidencia en una causal de suspensión dentro
de un período de dos años.
Los enunciados
normativos demandados establecen entonces la figura de la resolución del
contrato de servicios públicos, que tiene elementos propios y difiere en alguna
medida de lo regulado en el Código Civil. Se trata en primer lugar de una
resolución que no requiere declaratoria judicial, pues las disposiciones
demandas le confieren esta atribución directamente a la empresa de servicios
públicos domiciliarios –en este caso el acreedor insatisfecho- la cual podrá tener
por resuelto el contrato, al tenor del inciso primero o directamente resolverlo
al tenor del inciso segundo. Sin embargo, la decisión de la empresa sólo puede
ser adoptada respetando el debido proceso del usuario y/o suscriptor, tal como
señaló esta Corporación en la sentencia C-389 de 2002, y adicionalmente puede
ser demandada ante la jurisdicción competente.
Se trata
adicionalmente de una permisión que configura una facultad en cabeza de la
empresa prestadora, es decir, ésta no tiene la obligación de tener por resuelto
el contrato en caso de incumplimiento por parte del usuario y/o suscriptor sino
que queda a su discreción exigir el cumplimiento o tener por resuelto el
contrato. Adicionalmente las causales para que proceda la resolución son las
señaladas en el artículo 141 o las pactadas en el contrato de prestación de
servicios.
Como el contrato
de condiciones uniformes es un contrato de tracto sucesivo, su resolución no
tiene efectos retroactivos, sino que obra sólo hacia el futuro, o sea que pone
término a sus efectos futuros, pero deja en pie los efectos ya producidos.
Por otra parte a
la resolución del contrato por parte de la empresa prestadora la ley le asigna
la consecuencia del corte del servicio, la cual parece tener un carácter
definitivo que la diferenciaría de la suspensión del mismo prevista en
otros preceptos de la misma ley[33]. Es precisamente
respecto de ese supuesto carácter definitivo del corte de servicios que se
dirigen los reproches el demandante, pues a su juicio permitiría que a empresa
se negara a reinstalar el servicio en el fututo al usuario y/o suscriptor.
Sin embargo, la
distinción propuesta por el demandante carece de asidero pues el artículo
siguiente de la ley señala que tanto en caso de suspensión como en caso de
corte la empresa, una vez eliminadas las causas que dieron lugar  a la adopción
de esta medida, debe restablecer el servicio.
En efecto, el artículo 142 de
la Ley 142 de 1994 señala:
ARTÍCULO
142. REESTABLECIMIENTO DEL SERVICIO. Para restablecer
el servicio, si la suspensión o el corte fueron imputables al suscriptor o
usuario, éste debe eliminar su causa, pagar todos los gastos de reinstalación o
reconexión en los que la empresa incurra, y satisfacer las demás sanciones previstas,
todo de acuerdo a las condiciones uniformes del contrato.
Si
el restablecimiento no se hace en un plazo razonable después de que el
suscriptor o usuario cumpla con las obligaciones que prevé el inciso anterior,
habrá falla del servicio.
Entonces, el
artículo 142 de la Ley no diferencia entre el corte y la suspensión para
efectos del restablecimiento del servicio, por lo tanto carece de sustento la
interpretación propuesta por el demandante en el sentido que el primero tiene
un carácter definitivo.
Por otra parte,
una vez satisfechas las condiciones señaladas en el mencionado precepto la
empresa tiene que reestablecer el servicio, no se trata en este caso de
una potestad o facultad sujeta al arbitrio o discreción de la empresa sino de
una obligación, la cual se desprende tanto del texto constitucional, por la
estrecha conexión de los servicios públicos domiciliarios con el contenido
axiológico de la Carta, y especialmente la relación de su prestación con la
Estado social de derecho, la dignidad humana y los derechos fundamentales, como
de específicas disposiciones legales y reglamentarias, tales como el artículo
134 de la Ley 142 de 1994 que consagra el derecho a los servicios públicos
domiciliarios.
Por lo tanto
tampoco se puede acoger la interpretación propuesta por el demandante que el
artículo 141 faculta a las empresas prestadoras a negarse a prestar en el futuro
los servicios públicos al usuario y/o suscriptor respecto del cual había
declarado la resolución del contrato de servicios públicos, pues se trata de un
ámbito en el cual, por la naturaleza de las prestaciones en juego -las cuales
involucran directamente la satisfacción derechos fundamentales- la autonomía de
la voluntad y la libertad contractual se encuentran fuertemente restringidas
por principios, valores y derechos de rango constitucional.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. Estarse a lo decidido en la sentencia C-389 de 2002 en la cual se
declararon EXEQUIBLES los incisos primero, segundo y cuarto del artículo
141 de la Ley 142 de 1994.
SEGUNDO. Declarar EXEQUIBLE los incisos primero y segundo del
artículo 141 de la Ley 142 de 1994, por los cargos examinados en la presente
decisión.
Cópiese, notifíquese,
publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
ELIAS PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] [Cita sentencia C-389 de 2002] Sentencia
C-238 de 1997.
[2] [Cita sentencia C-389 de 2002] Sentencia C-388 de 2000.
[3] Sobre la posibilidad de examinar la constitucionalidad de
interpretaciones de un texto legal que no resulten manifiestamente irrazonables
puede consultarse la sentencia C-392 de 2007.
[4] Así lo ha sostenido reiteradamente esta
Corporación respecto de la denominada Constitución económica en general y
respecto del régimen de los servicios públicos en particular, ver entre oras
las sentencias C-040 de 1993, C-398 de 1995 y la C-713 de 1998, en materia de
servicios públicos domiciliarios puede consultarse las sentencias C-150 de 2003
y la C-075 de 2006.
[5] Sentencia T-406 de 1992.
[6] En la sentencia C-150 de 2003 se sostuvo que entre distintas
manifestaciones del principio del estado social de derecho se contaban, por
ejemplo “(…) los mandatos generales dirigidos a promover la igualdad real y
efectiva mediante la adopción de medidas a favor de grupos marginados o
discriminados (art. 13 inc. segundo de la C.P.); proteger especialmente a las
personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en
circunstancia de debilidad manifiesta (art. 13 inc. tercero de la C.P.);
proteger a la mujer embarazada, a la mujer cabeza de familia, a la niñez, a los
adolescentes, a las personas de la tercera edad, a los discapacitados, a los
pensionados y a los enfermos (arts. 43 a 49 de la C.P.); apoyar a los
desempleados (art. 54 de la C.P.) y promover el pleno empleo así como el
mejoramiento de la calidad de vida de las personas de menores ingresos (art. 334, inc. segundo de la C.P.); y, en general,
dar prioridad sobre cualquier otra asignación al gasto social para la solución
de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento
ambiental y de agua potable en los planes y presupuestos de la Nación y de las
entidades territoriales (art. 366 de la C.P.). La interpretación sistemática
del principio fundamental del Estado social de derecho y de los preceptos
constitucionales que lo concretan, permite concluir que dicho principio abarca,
sin caer en el paternalismo o en el asistencialismo, contenidos tanto de
participación en la prosperidad general, de seguridad frente a los riesgos de
la vida en sociedad, de equiparación de oportunidades como de compensación o
distribución de cargas. Por la concepción material de la igualdad, el grado y
tipo de protección requerido varía entre situaciones diferentes, cuando se
trata de distribuir y asignar recursos escasos en un contexto en el que existen
objetivamente necesidades insatisfechas que el Estado debe prioritariamente
atender”.
[7] Así el artículo 365 constitucional señala claramente que podrán ser
prestados por el Estado directa o indirectamente.
[8] Así la Ley 472 de 1998 señala en su artículo 4º dos derechos
colectivos relacionados con los servicios públicos como son, por una parte, el
derecho de acceso a una infraestructura de servicios que garantice la
salubridad pública (literal h) y el acceso a los servicios públicos y a que su
prestación sea eficiente y oportuna (literal j), sin hacer mención a otros
derechos enunciados por la misma disposición que guardan relación con la
materia como por ejemplo os derechos de los consumidores y usuarios.
[9] Doctrinalmente se ha construido teorías de los derechos a partir
del concepto de necesidades según las cuáles los primeros serían la
materialización jurídica de las segundas, en esa medida se ha considerado que
las necesidades son el fundamento de los derechos, pues las necesidades se
convierten en razones para el reconocimiento de derechos abstractos. Ver Rodolfo Arango, El concepto de
derechos sociales fundamentales, Bogotá, Universidad Nacional, 2005 pag.
293 y s.s.
[10] Concepto introducido en el constitucionalismo contemporáneo por Forsthoff el cual define una nueva forma
de relación entre el individuo y el Estado basada en el concepto de participación
del individuo en las prestaciones del Estado, participación a la cual se le
otorga la protección del derecho público mediante la procura existencial, sin
embargo, esto no predetermina las formas jurídicas mediante las cuales el
Estado ejercerá estas funciones pues su ejercicio puede corresponder a formas
jurídico-privadas las cuales sin embargo deben gozar de una especial protección
de derecho público y corresponde al Estado delimitar el contenido material de
la prestación. Ver Nuria Magaldi, Procura
existencial, Estado de derecho y Estado social, Bogotá, Universidad
Externado de Colombia, 2007, Serie de teoría jurídica y filosofía del derecho,
No. 48, p. 73  s.s.
[11] Como es sabido la Ley 142 de 1994 no define esta modalidad de
servicios públicos, no obstante la jurisprudencia constitucional los ha
caracterizado como “aquellos que se prestan a través del sistema de redes
físicas o humanas con puntos terminales en las viviendas o sitios de trabajo de
los usuarios y cumplen la finalidad específica de satisfacer las necesidades
esenciales de las personas”, sentencia T-578 de 1992, reiterada en las
sentencia C-444 de 1998, C-041 de 2003 y C-353 de 2006.
[12] Sentencia C-353 de 2006.
[13] Cfr. Sentencia C-389 de 2002.
[14] Ibidem.
[15] Esa relación es puesta de manifiesto en la sentencia T-881 de 2002
cuando se examinó el caso de un establecimiento carcelario al cual se le
suspendió el servicio público por no pago de las facturas de energía en los
siguientes términos: “Es evidente la existencia de una estrecha relación
entre la posibilidad del goce efectivo del derecho a la dignidad humana y la
prestación ininterrumpida del servicio de suministro de energía eléctrica al
centro penitenciario como bien constitucionalmente protegido. No sólo porque de
la prestación ininterrumpida del servicio de suministro de energía  dependa la
posibilidad del mantenimiento de las condiciones materiales de existencia de
los actores, sino también porque frente a la interrupción del servicio, el
centro de reclusión por sus especiales características sufre una grave
alteración en sus condiciones ordinarias de funcionamiento, lo cual se traduce
en una vulneración del derecho a la dignidad humana en el sentido social o
funcional, en los términos de la parte motiva de esta sentencia, si se tiene en
cuenta que los reclusos están en imposibilidad de adelantar normalmente sus
actividades ordinarias”.
[16] Dentro de esta categoría se incluyen establecimientos educativos
públicos, hospitales y establecimientos penitenciarios, ver las sentencias T-639
y T-1205 de 2004 entre otras.
[17] Sentencia T-1104 de 2005. Se examinaba la tutela interpuesta por una
persona a quien una empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios le
negaba la conexión del servicio de acueducto. A juicio de la Sala primera de
revisión la conducta de la entidad demandada vulneraba los derechos
fundamentales del peticionario porque: “la Sala ve que la conducta de la
empresa demandada, pese a que se soporta en unas disposiciones normativas que
en todo caso son de inferior rango jerárquico a la Constitución, toca y afecta
por lo menos los tres aspectos arriba señalados.  En relación con el primero y
el segundo de ellos, la EEPPM está negando al actor la posibilidad de
establecer un plan vital, de vivir como quiera, en particular en lo que refiere
al servicio de acueducto, obligándolo a perpetuar la incómoda situación. Ahora,
en cuanto a la última manifestación de la “vida digna” (vivir sin
humillaciones) esta sentencia ya ha sido prolija en explicaciones en relación
con el mal que se le causa al señor Castro al obligarlo al asumir una
situación de marginalidad e ilegalidad”.
[18] Sentencia T-410 de 2003, la Sala cuarta de revisión amparó el
derecho fundamental del peticionario –y por ende de todos los habitantes del
municipio de Versalles- a recibir agua de buena calidad y no contaminada.
[19] Sentencia T-270 de 2007, la Sala primera
de revisión amparó los derechos fundamentales de una usuaria a la cual le
habían suspendido los servicios domiciliarios de energía y acueducto por falta
de pago, debido a que se trataba de un sujeto de especial protección y a que a
los servicios públicos domiciliarios eran indispensables para que siguiera
ciertos procedimientos médicos en su domicilio.
[20] Precisamente en a sentencia C-389 de 2002
se declaró la exequibilidad del artículo 141 de la Ley 142 de 1994 porque el
corte del servicio y la terminación del contrato de condiciones uniformes
requería que se adelantara un procedimiento previo por parte de la empresa
prestadora en el cual debían respetarse las garantías propias del debido
proceso. En el mis sentido la sentencia C-150 de 2003 señalo que la
prerrogativa de las empresas de suspender el servicio implicaba el respecto del
derecho al debido proceso de los usuarios.
[21] Art. 1496 del Código Civil. Como bien señala
la doctrina en los contratos bilaterales las partes pueden ser más de dos, como
sucede por ejemplo en el contrato de sociedad, pues el rasgo distintivo de
estos contratos es la reciprocidad de las obligaciones que de él se derivan.
[22] Ley 142 de 1994, art. 128. Sobre este tipo de cláusulas el artículo
73-10 de la citada Ley 142, le otorga a las Comisiones de Regulación la
facultad de: “dar concepto sobre la legalidad de las condiciones uniformes de
los contratos de servicios públicos que se sometan a su consideración; y sobre
aquellas modificaciones que puedan considerarse restrictivas de la competencia
(...)”.
[23] Ley 142 de 1994, art. 132.
[24] Ley 142 de 1994, art. 128, inc. 2°.
[25] Disposición declarada exequible mediante sentencia C-636 de 2000.
[26] [Cita sentencia C-075 de 2006] Sobre la materia, esta Corporación
ha dicho que: “El tema de los servicios públicos comprende una de las
materias de mayor sensibilidad en la opinión colectiva, sobre todo después del
abandono del concepto de servicios públicos gratuitos que tantas expectativas
causó en los comienzos del Estado Social de Derecho. Hoy en día esa gratuidad
ha sido abandonada quedando supérstite en pocos servicios como la Justicia
(C.P. art. 229) o la educación (C.P. art. 67), o la salud (C.P. arts. 49 y 50),
de manera más o menos parcial. Actualmente los servicios públicos son onerosos,
surgiendo la obligación para las personas y los ciudadanos de contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de
justicia y equidad (C.P. arts. 95-8 y 368)”. (Sentencia C-580 de 1992).
[27] [Cita sentencia C-075 de 2006] En sentencia C-1162 de 2000, al
analizar esta característica, este Tribunal sostuvo que: “Considera esta
Corporación que los referidos contratos por adhesión, aunque deben ser objeto
de la intervención estatal para introducir en ellos el equilibrio toda vez que
se celebran entre una parte fuerte y una débil (ver, por ejemplo, las
sentencias C-955 y C-1140 de 2000, proferidas por esta Corte en lo relativo a
vivienda), así como los establecidos para la prestación de los servicios
públicos, no violan, per se, el principio de igualdad. En este tipo de
convenios una de las partes no está en condiciones de discutir las cláusulas
contractuales, ya por la posición dominante en que se encuentra la otra, o
porque, como ocurre con los servicios públicos domiciliarios, los convenios
particularizados con cada uno de los usuarios podrían comprometer gravemente la
eficiencia y continuidad de la prestación y,  por ende, el interés general.
Admitir como regla general la posibilidad de que las empresas prestadoras de
los servicios públicos domiciliarios deban siempre debatir individualmente las
reglas convencionales, sí promovería la violación de la igualdad (artículo 13
C.P), pues ya no serían los principios de solidaridad, universalidad, ni los
objetivos del bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la
población, las pautas que habrían de tenerse en cuenta en la celebración del
respectivo contrato, sino que ellas vendrían a ser reemplazadas por el ánimo de
lucro y el interés individual, y quedarían como últimas o menos importantes
consideraciones la finalidad social de los servicios públicos (artículos 1, 2 y
365 C.P.), la solidaridad (artículos 1, 95 y 367 ibídem) y la igualdad
real y efectiva (Preámbulo y artículos 13 y 367), las que, por el contrario,
deben prevalecer con miras al bien común y a realizar los postulados del Estado
Social de Derecho”.
[28] [Cita sentencia C-075 de 2006] En este sentido, la Corte ha
sostenido que: “La situación jurídica del usuario en parte es contractual y
en parte reglamentaria, según lo establezca el propio legislador (C.P. art.
365). Esta regulación es más intensa y abraca mayor número de aspectos de las
relaciones entre el Estado y los usuarios cuando el servicio asume un carácter
acentuadamente más administrativo y se presta directamente por el Estado. Al
contrario, tratándose de servicios públicos prestados por particulares, los
aspectos o problemas no previstos en la reglamentación administrativa, salvo si
de su naturaleza se deduce lo contrario, deben resolverse aplicando criterios
contractualistas, más afines a las actividades desarrolladas por los
concesionarios de un servicio público”. (Sentencia T-540 de 1992).
[29] Cfr. Sentencia C-075 de 2006.
[30] Cfr. Guillermo Ospina
Fernández, Eduardo Ospina Acosta. Teoría general del contrato y del
negocio jurídico, Bogotá, Editorial Temis, 1998, p. 556. Arturo Alesandri, Manuel Somarriva, Antonio
Vodavonic, Tratado de las Obligaciones, Santiago, Editorial
Jurídica de Chile, 2001, Tomo I, p. 266 y s.s.
[31] La doctrina discute si la condición
resolutoria opera de pleno derecho, por el ministerio de la ley y por lo tanto
el juez se limita a verificar la situación jurídica ya existente o si la
sentencia judicial no es solo declarativa sino constitutiva.
[32] Cfr. Guillermo Ospina
Fernández, Eduardo Ospina Acosta, ob. cit., p. 562.
[33] La suspensión del contrato de servicios
públicos aparece regulada por los artículos 138, 139 y 140 de la Ley 142 de
1994.