T-056-06
II
Sentencia T-056/06
ACCION DE TUTELA CONTRA REGISTRADURIA NACIONAL-Vulneración por no expedición oportuna de cédula de ciudadanía
ACCION DE TUTELA CONTRA REGISTRADURIA NACIONAL-Extravío de  primera cédula de ciudadanía
REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Cumplimiento
de requisitos para la obtención de la cédula de ciudadanía
DERECHOS CIVILES Y POLITICOS-Vulneración por no expedición de cédula de ciudadanía
CEDULA DE CIUDADANIA-Contraseña no sirve
de excusa para no expedir prontamente el documento
REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Orden
para expedir cédula de ciudadanía en término no superior a 60 días
Referencia:
expediente T-1241665
Acción de tutela de Paola Andrea
Meléndez Ortiz, contra la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Procedencia: Juzgado Tercero Penal
del Circuito de Palmira - Valle.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, D. C.,
dos (2) de febrero de dos mil seis (2006).
La Sala Segunda
(2a.) de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados,
Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo
proferido por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Palmira - Valle, dentro
de la acción de tutela instaurada por la señora Paola Andrea Meléndez Ortiz, contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, a
efectos de reiterar  la jurisprudencia de esta Corporación, en el asunto que
originó la tutela de la referencia.
El expediente
llegó a la Corte Constitucional, por remisión que hizo el Juzgado, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del decreto 2591 de
1991. La Sala de Selección de la Corte eligió, para efectos de su revisión, el
expediente de la referencia.
I.
ANTECEDENTES.
La actora
presentó acción de tutela el trece (13) de octubre de
2005, ante los Juzgados Penales del Circuito de Palmira Valle (reparto), por
los hechos que se resumen a continuación:
A. Hechos
La actora indica
que el día 2 de octubre de 2002, solicitó a la Registraduría Municipal – sede
Palmira -, la expedición de su cédula de ciudadanía y
le entregaron la contraseña que acredita el trámite adelantado.
Afirma que
después de un año de haber solicitado su documento de identidad y no obtener
respuesta de parte del ente accionado, se dirigió a sus
oficinas para que le informaran sobre el trámite de su documento, pero le
respondieron que su cédula se había extraviado.
Indica que luego
pidió información a la Registraduría Nacional del Estado Civil, con sede en la
Avenida el Dorado de Bogotá, quienes están encargados
de la elaboración de los documentos, pero le informaron que su cédula ya había
sido enviada a la Delegación Departamental del Valle del Cauca, y según las
indicaciones de la Registraduría, debía iniciar nuevamente el trámite para la expedición de su cédula que había sido extraviada, por lo que le
expidieron el 20 de junio de 2005 nuevamente una contraseña, como si realizara
solicitud de duplicado de la primera cédula que nunca fue entregada.
Sostiene que la
demora en la expedición y entrega de la cédula de
ciudadanía, le ha causado perjuicios graves, como son el no poder obtener la
visa para viajar a España, porque le exigen la cédula original como único
documento para identificarse, además que con esta omisión se están vulnerando sus derechos fundamentales, ya que este documento se requiere para
efectos de acciones civiles, movilización libre, trabajo, negocios y en general
para poder ejercer sus derechos como ciudadano.
B. Respuesta
de la entidad demandada.
Como lo manifiesta la accionante, realizó el trámite de su cédula en la Registraduría
Municipal de Palmira - Valle. Una vez preparado el material, fue remitido por
el Registrador al centro de acopio de la ciudad de Cali y éstos a su vez, a la
Dirección Nacional de Identificación, oficinas
centrales, en Bogotá, dependencia responsable de la producción de documentos.
La información del documento de PAOLA
ANDREA MELÉNDEZ, no ha ingresado al sistema central de producción a causa de
problemas técnicos que se presentaron para la lectura
del CD que contiene la información de la cédula, motivo por el cual mediante
oficio AT-1295 se solicitó al centro de acopio de Cali Valle, allegar a través
del servidor del Registro Civil (on line) el material preparado a la
accionante, con el fin de procesarlo con carácter de
prelación para su fabricación.
Cabe resaltar que la accionante en cuanto
a su IDENTIDAD no está desprotegida durante el tiempo que espera su documento,
puesto que la Registraduría Nacional del Estado Civil al momento de recepcionar el material para un trámite de cédula, le expide una contraseña
para tal efecto, la Registraduría  Nacional del Estado Civil, emitió las
circulares N° 124 de octubre 11 de 1996, 21 de 11 de febrero de 1997 y 53 del
27 de julio de 2000, donde se indican los contenidos y
formalidades de dichas contraseñas cuya función es suplir temporalmente el
documento de identificación, mientras se expide la cédula de ciudadanía. No es
de recibo la afirmación en el sentido que la identificación en nuestra
legislación está limitada exclusivamente a la cédula de
ciudadanía, puesto que existe normatividad y pronunciamientos jurisprudenciales
donde se infiere que la identificación personal no se acredita exclusivamente
con la cédula.
El Código de Procedimiento Civil, deja abierta la posibilidad de que en ciertas circunstancias pueda
aceptarse la identificación de los ciudadanos con medios probatorios distintos
de la cédula de ciudadanía, cuando al tratar de la declaración de terceros,
expresa en el Art. 227 que “Presente e identificado el testigo, el juez exigirá... ya que no establece que
necesariamente sea con cédula de ciudadanía, si se trata de colombianos mayores
de 18 años”
Termina solicitando Denegar la acción de
tutela presentada por la actora, toda vez que está demostrado
que la Registraduría Nacional del Estado Civil, no ha realizado ninguna acción
u omisión que vulnere o ponga en peligro derechos fundamentales
constitucionalmente protegidos.
C. La demanda
de tutela.
La actora
solicita la protección de sus derechos fundamentales,
mediante una orden a la Registraduría Nacional del Estado Civil para que expida
y entregue la cédula de ciudadanía que tramitó desde el mes de octubre de 2002
y todavía no le ha sido entregada.
D. Sentencia
objeto de revisión.
Mediante sentencia del veintiséis (26) de octubre de dos mil cinco (2005),
el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Palmira – Valle, denegó la tutela
solicitada, por las siguientes razones:
Según lo
demostrado dentro de la acción de tutela, que si bien es cierto a la accionante se le expidió por parte de la entidad accionada la
contraseña que acredita la preparación de su cédula de ciudadanía bajo el
número 29.681.994 con fecha octubre 2 de 2002 y que por falencias técnicas del
centro de acopio de la Registraduría, el CD que
contenía la información necesaria para la preparación de la cédula de
ciudadanía de la accionante, no pudo ser leído, razón por la cual dicha cédula
no se pudo elaborar a pesar de haber pasado el tiempo mÁs que necesario para su
expedición, también lo es que a la fecha esta falencia
o irregularidad ya fue subsanada como quiera que a la actora dentro de este
asunto ya se le elaboró la nueva contraseña de preparación de su cédula de
ciudadanía, tal como se evidencia dentro del expediente, donde aparece la fotocopia de dicha contraseña de preparación bajo el
número de cédula 29.681.994 de fecha 20 de junio de 2005, generándose en la
actualidad el tiempo reglamentario de espera para que se expida su cédula de
ciudadanía.
No encuentra el
despacho que el actuar del ente accionado - Registraduría Nacional del Estado
Civil -, vulnere los derechos fundamentales de la actora, ya que fueron
problemas técnicos acaecidos en el centro de acopio de la Registraduría.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.
Competencia.
La Sala es
competente para decidir, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 241,
numeral 9o., de la Constitución, y 33 y 34 del decreto 2591 de 1991.
Segunda. Lo
que se debate.
La actora interpone
acción de tutela al considerar que el ente demandado con la demora en la
expedición de la cédula de ciudadanía le está vulnerando sus derechos
fundamentales.
Por tanto,
corresponderá a esta Sala decidir si en el caso en estudio procede la acción de tutela.
Tercera. Reiteración de jurisprudencia.
Esta misma Sala se ha pronunciado en
varias oportunidades sobre la importancia de la cédula de ciudadanía en los
siguientes términos[1]:
““2.1.
La Constitución y la ley han asignado a la
cédula de ciudadanía, tres funciones particularmente diferentes pero unidas por
una finalidad común, cual es la de identificar a las personas, permitir el
ejercicio de sus derechos civiles y asegurar la participación de los ciudadanos en la actividad política que propicia y estimula la
democracia.
Jurídicamente
hablando, la identificación constituye la forma como se establece la
individualidad de una persona con arreglo a las previsiones normativas. La ley
le otorga a la cédula el alcance de prueba de la
identificación personal, de donde se infiere que sólo con ella se acredita la
personalidad de su titular en todos los actos jurídicos o situaciones donde se
le exija la prueba de tal calidad. En estas condiciones, este documento se ha convertido en el medio idóneo e irremplazable para lograr
el aludido propósito.
De otra parte, la cédula juega papel importante en el proceso de
acreditación de la ciudadanía, que se ejerce por los nacionales a partir de los
18 años y que, en los términos del artículo 99
de la Constitución, es la ‘...condición previa e indispensable para ejercer el
derecho de sufragio, para ser elegido y para desempeñar cargos públicos que
llevan anexa autoridad y jurisdicción’.
La ciudadanía es pues el presupuesto
esencial para el ejercicio de los derechos políticos y éstos, a su vez, se
traducen en la facultad de los nacionales para elegir y ser elegidos, tomar
parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares, cabildos
abiertos, revocatorias de mandatos, constituir
partidos, movimientos y agrupaciones políticas, formar parte de ellos
libremente y difundir sus ideas y programas, promover acciones de
inconstitucionalidad en defensa de la integridad y supremacía de la
Constitución y, en fin, desempeñar cargos
públicos, etc. (CP. arts. 40, 99, 103, 107, 241).
Pero además de lo señalado, la cédula de ciudadanía constituye
también un medio idóneo para acreditar la ‘mayoría de edad’, o sea, el estado
en que se alcanza la capacidad civil total, circunstancia en que se asume por el legislador que la persona ha logrado
la plenitud física y mental que lo habilita para ejercitar válidamente sus
derechos y asumir o contraer obligaciones civiles.
En resumen, la cédula de ciudadanía representa en nuestra organización jurídica, un instrumento de vastos alcances en el orden
social, en la medida en la que se considera idónea para identificar cabalmente
a las personas, acreditar la ciudadanía y viabilizar el ejercicio de los
derechos civiles y políticos.
2.2. No cabe duda que la cédula de
ciudadanía constituye un documento al que se le atribuyen alcances y
virtualidades de diferente orden que trascienden, según la Constitución y la
ley, la vida personal de los individuos para incidir de modo especial en el
propio acontecer de la organización y
funcionamiento de la sociedad”[2].”
“3.1. De la jurisprudencia transcrita, se observa incuestionable la
importancia y la trascendencia que la cédula de ciudadanía tiene en la organización jurídica, y que le permite a los
ciudadanos desempeñarse como tales en todos los ámbitos de la vida.
“Si bien es
cierto, la Registraduría Nacional del Estado Civil expide una contraseña que
para algunos eventos, no todos, sirve como medio
de identificación, esa contraseña no puede de ninguna manera convertirse en la
justificación para no expedir con prontitud la cédula de ciudadanía, pues lo
cierto es, que a pesar de que existan ciertos trámites de carácter civil en los
cuales es dable que se acepte esa contraseña o
cualquier otro documento como lo afirma la entidad accionada, esa no es la
regla general; por el contrario, en las actuales circunstancias por las que
atraviesa el país, se puede afirmar, sin temor a equivocarse, que en casi todos los escenarios en que la cédula de ciudadanía es
requerida, no son aceptadas constancias o certificaciones, mucho menos, cuando
el trámite de la cédula lleva más de dos años, como es el caso de muchos de los
demandantes, que han solicitado ese documento
desde junio de 1999, obteniendo sí una respuesta, pero no la satisfacción de su
derecho a estar plenamente identificado.
“Podría pensarse que como lo afirma la entidad demandada, la
excesiva demora en esos trámites se debe al proceso de modernización por el que atraviesa, y cuyo fin último, es obtener un
documento que ofrezca seguridad. Sin embargo, la Registraduría Nacional del
Estado Civil, como organismo constitucionalmente (art. 120 CP), encargado de la
identificación de las personas, no puede
abandonarse a ese argumento, porque el desorden administrativo de las entidades
públicas no puede ser un argumento constitucionalmente aceptado por esta
Corporación, cuando existen derechos fundamentales vulnerados o amenazados por
la acción u omisión de cualquier autoridad (art.
86 CP).
“3.2.  Esta
Corporación en sentencia T-532 de 21 de mayo de 2001, M.P. Jaime Córdoba
Triviño, al analizar las tutelas interpuestas por tres ciudadanos contra la
Registraduría Nacional del Estado Civil, por los mismos hechos de las que ahora se estudian, exhortó a la entidad demandada
para la implementación de una política que permitiera la oportuna prestación
del servicio público de cedulación.
“Se dijo en la
providencia mencionada lo siguiente: “[p]ero la cédula de ciudadanía no sólo se desenvuelve en esos tres ámbitos funcionales
pues a través de éstos también se encuentra vinculada al principio democrático
de derecho y, por esa vía, a la legitimidad del Estado contemporáneo.
“Esto es así
en cuanto la cédula de ciudadanía, al constituir
un presupuesto para el ejercicio de los derechos políticos, está ligada a la
realización de la democracia, esto es, a la concurrencia de los ciudadanos a la
configuración de las instancias del poder y del ordenamiento jurídico a través de unos procedimientos que posibilitan la confluencia de la
voluntad y la opinión públicas. Son esos procedimientos los que permiten
vincular a la ciudadanía a la constitución de los órganos de poder y del
derecho de tal manera que ella pueda asumirse como autora de las instituciones jurídicas de las que luego es
destinataria.
“De ese modo,
la cédula de ciudadanía constituye un presupuesto para el ejercicio de derechos
que conducen, en últimas, a legitimar el
ejercicio del poder y del derecho pues viabiliza el acceso a los procedimientos
mediante los cuales aquellos se configuran.
“4. Esos
ámbitos funcionales de la cédula de ciudadanía y su vinculación a la
realización del principio democrático como
fundamento de legitimidad, son los que explican que el Estado se encuentre
especialmente comprometido a su trámite, expedición, renovación y rectificación
y que todo ese proceso, entre otros, se haya encomendado a una órbita
especializada de la función pública como la
Organización Electoral. De allí por qué la cedulación constituya un servicio
público que debe prestarse con especial interés pues no se trata sólo de la
expedición de un documento público cualquiera sino de la concreción, para el ciudadano, de sus posibilidades de acceso a los derechos civiles y
políticos reconocidos por el ordenamiento”.
“3.3. Una de
las principales características de la Constitución de 1991, es la de garantizar
la democracia participativa, de tal suerte, que los ciudadanos tengan la oportunidad de elegir y ser elegidos, lo que
de suyo implica la participación de los asociados en la conformación, ejercicio
y control del poder político. Garantiza así mismo la Carta Política, la
posibilidad de los asociados de participar en la
vida política y, en general, en la toma de las decisiones que los afectan (C.P.
arts. 1 y 2).
“Así, en palabras de esta Corte: “[e]l derecho a la participación,
ha sido reconocido por la Carta Política como un derecho fundamental. Lo
anterior significa que toda persona,
particularmente todo ciudadano, tiene la facultad constitucional de intervenir
en la actividad pública, ya sea como sujeto activo de ella, es decir como parte
de la estructura gubernamental y administrativa del Estado, ya sea como sujeto receptor de la misma, interviniendo, mediante el sufragio
en la elección de los gobernantes, participando en las consultas populares,
teniendo iniciativa legislativa, interponiendo acciones en defensa de la
Constitución o la ley, actuando como miembro de
partidos o movimientos políticos, o aun elevando peticiones a las autoridades y
obteniendo la pronta respuesta de ellas”[3].
“3.4.  En
gracia de discusión, puede suceder que como lo afirman los jueces de instancia, no se haya verificado una vulneración concreta de
derechos fundamentales de los accionantes, bien porque la entidad accionada ha
dado respuesta a su solicitud de trámite de la cédula de ciudadanía, con la
expedición de la contraseña o de la certificación
correspondiente, ya porque no se pueda demostrar un perjuicio directo en la
celebración de algún negocio o contrato atribuible a la falta de dicho
documento, o bien, como algunos afirman, porque la jornada electoral del año
2000 ya pasó y, en ese evento se estaría frente
a un daño consumado. Sin embargo, encuentra la Corte que sí existe una amenaza
de los derechos de los demandantes, ante la eventual limitación de sus derechos
políticos pues, sin la cédula de ciudadanía los demandantes no podrán ejercer su derecho al sufragio en la próxima jornada electoral
para elegir a los miembros de las corporaciones públicas y, nada más y nada
menos que al primer mandatario de la Nación, lo que indiscutiblemente vulnera
el artículo 40 de la Constitución Política.
“El Estado ha
hecho un gran esfuerzo, como se sabe,  fomentado la cultura de la participación
de todos los ciudadanos en las elecciones y en general en las decisiones que se
tomen por medio del sufragio, por cuanto, se encuentran orientadas a la satisfacción de intereses generales, es decir del bien común[4]. Por ello, mal puede ahora la Corte, ante el cúmulo de acciones de
tutela interpuestas pasar por alto la amenaza de ese fundamental derecho de los
ciudadanos a participar en las elecciones de sus
representantes.
“Así las
cosas, a pesar de que en las acciones de tutela que ahora se revisan se aducen
los mismos hechos esgrimidos en la reciente tutela a la que se ha hecho
referencia (T-532/2001), y en la cual solamente
se exhortó a la entidad demandada, en esta oportunidad ante la gravedad de
persistencia en la demora en la expedición de la cédula de ciudadanía como
documento de identidad expedido por el Estado, se ordenará a la Registraduría
Nacional del Estado Civil que, en el término
perentorio de cuarenta y ocho horas (48), contados a partir de la notificación
de esta sentencia, inicie todos los procedimientos requeridos  para que en un
término no superior a sesenta (60) días, expida la cédula de ciudadanía a los demandantes y, la previene para que en el futuro adopte
las medidas necesarias para entregar a los ciudadanos su documento de
identidad, dentro de estrictos términos razonables, de suerte que puedan estar
plenamente identificados para ejercer los
derechos que la Constitución Política les garantiza.”
Cuarta.
Análisis del caso concreto.
En el caso sub
examine aunque como lo afirman los jueces de
instancia negaron la acción argumentando que no se encontró vulneración
concreta de los derechos fundamentales de la
accionante, porque la Registraduría ha dado respuesta a su solicitud de trámite
de la cédula de ciudadanía, con la expedición (dos
veces) de la contraseña, o porque no se pueda
demostrar un perjuicio directo en la celebración de algún negocio o contrato atribuible a la falta de dicho documento, sin
embargo, encuentra la Sala que sí existe una amenaza de los derechos de la
accionante, ante la eventual limitación de sus derechos políticos pues, sin la
cédula de ciudadanía ella no podrá ejercer su derecho
al sufragio en la próxima jornada electoral para elegir miembros de las
corporaciones públicas y, mas importante aun la elección de nuestro Presidente
de la República, lo que indiscutiblemente vulnera el artículo 40 de la
Constitución Política.
Para la Sala, la no expedición
oportuna del documento de identidad a la actora, por parte de la Registraduría
Nacional del Estado Civil, vulnera sus derechos fundamentales, ya que desde el
mes de octubre del año 2002, al haber alcanzado la mayoría de edad (18 años) tramitó y solicitó por primera vez la expedición de
la cédula de ciudadanía, que nunca le fue entregada bajo el argumento de
haberla extraviado dentro de la Registraduría, y ahora después de transcurridos
más de 3 años, y el ente demandado le soluciona la
demora expidiendo una contraseña (junio 20 de 2005) indicando que está
solicitando un duplicado de la cédula que no se le ha entregado nunca.
En conclusión, se están vulnerando los derechos fundamentales a la
demandante, porque sin la cédula de ciudadanía que es
el documento de identidad, no puede desarrollar actividades propias de su
calidad; así como la de realizar actos civiles para los cuales la presentación
de la cédula de ciudadanía resulta indispensable, y por lo tanto la carencia del documento afecta de manera directa el pleno ejercicio de sus
derechos como ciudadana.
Así las cosas, la Sala ordenará a la Registraduría Nacional del
Estado Civil que, en el término perentorio de cuarenta y ocho horas (48),
contados a partir de la notificación de esta sentencia,
inicie todos los procedimientos requeridos para que en un término no superior a
sesenta (60) días, expida la cédula de ciudadanía a Paola Andrea Meléndez Ortiz
y, la previene para que en el futuro adopte las medidas necesarias para entregar a los ciudadanos su documento de identidad, dentro de
estrictos términos razonables, de suerte que puedan estar plenamente
identificados para ejercer los derechos que la Constitución Política les
garantiza.
III.-
DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por  mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero:
REVÓCASE la sentencia proferida el veintiséis (26)
de octubre de 2005 por el Juzgado Tercero Penal del
Circuito de Palmira – Valle, que denegó el amparo en la acción de tutela
instaurada por Paola Andrea Meléndez Ortiz, en contra de la Registraduría
Nacional del Estado Civil.
Segundo: En consecuencia, ORDÉNASE a la Registraduría Nacional del Estado
Civil que, en el término perentorio de cuarenta y ocho horas (48), contados a
partir de la notificación de esta sentencia, inicie todos los procedimientos
requeridos para que en un término no superior a sesenta (60) días, expida la
cédula de ciudadanía a Paola Andrea Meléndez Ortiz.
Tercero: PREVENIR a la Registraduría
Nacional del Estado Civil, para que adopte las medidas necesarias a fin de
evitar situaciones como las planteadas por la demandante, de tal suerte, que la
entrega del documento de identidad de los ciudadanos,
siempre, se realice a la mayor brevedad, sin desmedro de sus derechos
fundamentales, y teniendo en cuenta para el efecto, la motivación y las
decisiones contenidas en esta sentencia.
Por Secretaría
General, LÍBRENSE las
comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del
decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sent.
T-964/01 M.P. Alfredo Beltran Sierra.
[2] Sent. C-511/99
M.P. Antonio Barrera Carbonell
[3]
Sent. C-089/94 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[4]
Cfr. Sent. C-337/97 M.P. Carlos Gaviria Díaz