T-352-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-352/05
ACCION DE TUTELA CONTRA
PARTICULARES-Eventos
en los que procede
El constituyente (artículo 86),
al denotar el riesgo de poder que ostentan los particulares en ciertas
relaciones jurídicas especiales, decidió establecer tres eventos en los cuales
es procedente la acción de tutela contra particulares. A saber: (i) cuando
estos se encarguen de la prestación de un servicio público, (ii) cuando con su
conducta afecten grave y directamente el interés colectivo, y (iii) cuando el
solicitante se encuentre en estado de subordinación o indefensión respecto de
quienes amenazan o lesionan sus derechos fundamentales. Por su parte, el Decreto 2591 de 1991, estableció en su
artículo 42, los casos en que procede la acción de tutela contra acciones u
omisiones de los particulares, a saber: (i) cuando éste encargado de la
prestación de cualquier servicio público con la finalidad de proteger cualquier
derecho constitucional fundamental; (ii) cuando aquél contra quien se hubiere
hecho la solicitud viole o amenace violar la prohibición de esclavitud,
servidumbre y la trata de seres humanos en todas sus formas; (iii) cuando la
entidad privada sea aquella contra quien se hubiere hecho la solicitud en
ejercicio del habeas data; (iv) cuando se solicite rectificación de
informaciones inexactas o erróneas; (v) cuando el particular actúe o deba
actuar en ejercicio de funciones públicas, en cuyo caso se aplicará el mismo
régimen que a las autoridades públicas; (vi) cuando la solicitud sea para
tutelar una situación de subordinación o indefensión respecto del particular
contra el cual se interpuso la acción.
ACCION DE TUTELA CONTRA
PARTICULARES-Procedencia respecto de Avianca Summa/ACCION DE TUTELA CONTRA EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS-Procedencia por vulneración de derecho fundamental con
ocasión a la prestación
DERECHO DE PETICION-Alcance/DERECHO DE PETICION-Término
para resolver/DERECHO DE PETICION-Respuesta de fondo, clara y precisa
Referencia: expediente T-1009636
Accionante: María
Eugenia Valencia Rueda
Demandado: Avianca
Summa
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO
ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C.,  siete (7) de abril de dos
mil cinco (2005).
La Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Rodrigo Escobar Gil, Marco
Gerardo Monroy Cabra y Humberto Antonio Sierra Porto, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de
revisión de los fallos de tutela proferidos por el Juzgado Séptimo Penal
Municipal de Cali – Valle, y por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Cali
- Valle, en el trámite de la acción de tutela instaurada a través de apoderado
por la señora María Eugenia Valencia Rueda contra la entidad Avianca Summa.
I.     ANTECEDENTES
1.
La solicitud
Por intermedio de apoderada judicial la señora María
Eugenia Valencia Rueda persona discapacitada, presentó acción de tutela contra
la empresa Avianca Summa, por considerar vulnerados su derechos de petición,
locomoción en conexión con la salud y buena fe contractual, en razón a que
la entidad accionada no le ha devuelto parte del equipaje entregado durante un
viaje que realizó en esa aerolínea, consistente en dos muletas y un bastón,
pese haber realizado varias reclamaciones verbales y escritas sin haber
obtenido respuesta de fondo y en forma definitiva a la solicitud.
2.
Los hechos
-
Manifiesta la
peticionaria, quien es persona discapacitada en razón a la amputación de su
miembro inferior derecho, que con ocasión del viaje realizado en la ruta San
Andrés – Cali el día 18 de diciembre de 2002, la empresa accionada, no le
devolvió dos muletas y el bastón entregados a la aerolínea como parte de su
equipaje.
-
Afirma que la empresa
diligenció un formato de informe de irregularidades y se comprometió a
hacerle llegar los elementos extraviados a su residencia, en la ciudad de
Guadalajara – Buga.
-
Asegura que “...realizó
múltiples viajes al aeropuerto para solicitar que le entregaran las muletas y
el bastón, realizó llamadas y reclamaciones en la sede de Avianca suma, al no
encontrar respuesta impetró derecho de petición en agosto 20 de 2003, ante la
entidad accionada, la cual no ha sido contestada, a la fecha.”
-
Aduce que la falta del
bastón y de las muletas le impiden trasladarse de un lugar a otro, lo que
considera un daño emergente y además le ha ocasionado “...la quiebra de la
prótesis convencional puesto que al usarla sin el apoyo de las muletas y el
bastón es la génesis de la ruptura de esta; generando muchos más traumas en su
salud y física y mental, teniendo mi poderdante que incurrir en la compra de
una nueva prótesis convencional que le costó $3.000.000.oo...”
-
Afirma que las
omisiones realizadas por una entidad privada que presta un servicio público, la
han puesto en situación de completa indefensión, máxime si se tiene en cuenta
que “...se trata de una mujer madre cabeza de familia, de bajos recursos,
desempleada y que tiene limitación física.”
3.
Pretensiones
La demandante solicita al Juez de tutela que proteja
sus derechos fundamentales invocados y se ordene una liquidación de daños y
perjuicios causados de conformidad con lo establecido en  el artículo 25 del
Decreto 2591 de 1991.
II.
PRUEBAS
RELEVANTES ALLEGADAS AL EXPEDIENTE.
·
A folio 3, copia del
formato No.059272 “Informe de Irregularidades  Equipaje”, mediante el
cual la accionante informó a la empresa Avianca la pérdida de un bastón y dos
muletas.
·
A folio 10, copia del
pasaje aéreo en la ruta San Andrés – Cali a nombre de la accionante.
·
A folio 12, copia del
escrito contentivo del derecho de petición de fecha 20 de agosto de 2003,
dirigido por la accionante al gerente de la empresa Avianca Summa, mediante el
cual solicita le den respuesta y solución a la pérdida de sus objetos. En tal
escrito, advierte a la empresa los perjuicios que la pérdida de los elementos ortopédicos
le ha causado, en especial en la afectación de su facultad de locomoción.
·
A folio 13, fotocopia
de la evolución médica, de fecha octubre 23 de 1990, del Hospital Universitario
del Valle de la ciudad de Cali, en la que consta la “amputación
por debajo de la rodilla MID”, realizada
a la señora María Eugenia Valencia.
III.
INTERVENCIÓN
DE LA ENTIDAD DEMANDADA
La Gerente Regional Zona Sur – Occidente de la empresa Avianca
Summa, presentó escrito radicado el 23 de junio de 2004 ante el Juzgado Séptimo
Penal Municipal de Cali - Valle, en el que, sin dar contestación a la acción de
tutela, se limita a solicitar lo siguiente:
“Muy cordialmente estamos
solicitando nos sea concedido un plazo de 3 días para informar el proceso que
se adelantó en el caso de la señora MARIA EUGENIA VALENCIA RUEDA, lo anterior
debido a que el caso en mención data del año 2002.
Adicionalmente y para hacer
más ágil la recopilación de la información, requerimos copia de los siguientes
documentos:
·
Informe de irregularidades de equipajes
·
Tiquetes de AVIANCA S.A.
·
Derecho e petición
·
Stickers para reclamar equipaje
·
Historia clínica
·
Recibo de penalización por cambio de fecha.”
IV.   DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN.
Primera Instancia
Mediante
Sentencia proferida el treinta (30) de junio de 2004, el Juzgado Séptimo Penal
Municipal de Cali – Valle, negó la tutela de los derechos invocados por la
actora. Efectuó el Juzgado las siguientes consideraciones:
-
Afirma que la
accionante cuenta con otros medios de defensa judicial, como es acudir a la
jurisdicción civil a efectos de iniciar una acción de reparación por los
perjuicios causados por la pérdida o extravío del equipaje y por la compra de
una nueva prótesis, en ejercicio de las acciones contractuales surgidas del
contrato de transporte celebrado entre la empresa y la pasajera.
-
Considera que la
tutela también es improcedente, por cuanto se ejerce contra un  particular que
tiene como finalidad la prestación de un servicio privado de transporte, y
además por cuanto no se demostró la existencia de una relación de subordinación
o indefensión entre la accionante y la accionada.
-
Tampoco se configura
un perjuicio irremediable, dado que desde hace más de año y medio que la
entidad no le hizo entrega de los elementos, tiempo suficiente para buscar
otras alternativas judiciales para su reclamación.
Segunda instancia
Impugnada
la anterior decisión y corregidos los yerros de procedimiento atribuibles a los
juzgados de primera y segunda instancia, mediante Sentencia proferida el 27 de
septiembre de 2004, el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Cali - Valle,
resolvió confirmar la Sentencia del a quo. Invocó para ello, los mismos
argumentos esgrimidos por el Juez de primera instancia y además los siguientes:
-
La conducta desplegada
por la entidad accionada no pasa de ser la violación de un contrato de
transporte, pero no del derecho fundamental de locomoción, el cual, tiene otra
connotación diferente a la que se le ha querido dar en la presente acción de
tutela. Tampoco considera viable aducir la violación del derecho fundamental de
petición.
-
Teniendo en cuenta que
la entidad accionada es de derecho privado o particular, no se encuadra dentro
de las 9 hipótesis previstas en el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991 sobre
la procedencia de la acción de tutela contra particulares.
-
En relación con el
principio de la buena fe contractual, afirma que éste es solamente un principio
al cual el constituyente primario no le atribuyó la categoría de derecho
fundamental.
V.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.     Competencia.
Es competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar las
decisiones proferidas dentro de la acción de tutela de la referencia, de
conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución
Política y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.     Problema Jurídico.
La peticionaria a través de apoderado judicial, en su condición de
discapacitada por la amputación de una de sus pierna, instauró acción de tutela
contra la empresa Avianca Summa por considerar vulnerados sus derechos
fundamentales de petición, locomoción en conexión con la salud y buena fe
contractual, en razón a que la entidad accionada no le ha devuelto sus
muletas y un bastón, indispensables para su adecuado desplazamiento, pese a los
innumerables requerimientos que ha realizado. Afirma que tales elementos
ortopédicos, fueron entregados a la empresa como parte del equipaje de viaje
realizado en la ruta San Andrés – Cali en el año 2002.
La empresa accionada no dio respuesta a la acción de tutela. El juez
de primera instancia negó la protección de los derechos fundamentales invocados
al considerar que la acción no es procedente por cuanto la accionante cuenta
con otros medios de defensa judicial para resarcir los daños causados y además
por cuanto no se cumplen los requisitos para la procedencia de la acción, toda
vez que Avianca Summa presta un servicio privado de transporte. El Juzgado de
Segunda instancia confirmó la decisión con similares argumentos.
De acuerdo a la situación fáctica que ha dado lugar a la presente
acción de tutela y a lo decidido por los jueces de instancia, le corresponde a
esta Sala de Revisión resolver los siguientes problemas jurídicos:
1.
Si la empresa Avianca Summa como persona
jurídica de derecho privado se encuentra legitimada para ser sujeto de la
acción de tutela.
2.
Si los derechos de petición, locomoción en
conexión con la salud y buena fe contractual, invocados por la accionante,
fueron vulnerados por parte de la empresa Avianca Summa, al no haber respondido
las peticiones verbales y escritas presentadas por la accionante para obtener
la devolución de los elementos ortopédicos de uso personal, dada su condición
de discapacitada.
Una vez resuelto el aspecto de la legitimidad, se entrará estudiar
la procedencia de la acción, determinando si la entidad demandada vulneró los
derechos de la afectada.
3. Legitimidad por pasiva. Procedencia de la acción de
tutela contra particulares que prestan servicios públicos
Teniendo en cuenta que la
naturaleza jurídica de la empresa accionada Avianca Summa corresponde a una
persona jurídica de carácter privado, entrará ésta Corporación a determinar la
procedencia de la presente acción, a partir de los requisitos de procedibilidad
previstos en los artículos 86 de la Constitución Política en concordancia con
lo dispuesto en el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991.
Esta Corporación, interpretando el mandato constitucional contenido
en el artículo 86 superior, ha sostenido que la acción de tutela procede no
sólo frente a las actuaciones de las autoridades públicas que vulneren o
amenacen los derechos fundamentales, sino también frente al actuar de los
particulares cuando éstos asumen la prestación de un servicio público o
detentan una posición de autoridad desde la cual producen un
desequilibrio a una relación en principio entre iguales. En efecto, nótese
como, en dichos casos, el principio de equilibrio que gobierna la relación
entre los particulares, cede hacía la consolidación de un estado de sujeción
de tipo vertical, a partir del cual es posible vulnerar los derechos
fundamentales de los otros individuos[1].
En relación con la procedencia de la acción de tutela
frente a particulares, esta Corte ha expresado que: “... la acción(...) parte del supuesto de que las
personas, en ciertos casos, no se encuentran en un plano de igualdad - ya
porque están investidos de unas determinadas atribuciones especiales, ora
porque sus actuaciones pueden atentar contra el interés general- lo que podría
ocasionar un "abuso del poder"...”[2]. Es así como el constituyente (artículo 86), al
denotar el riesgo de poder que ostentan los particulares en ciertas relaciones
jurídicas especiales, decidió establecer tres eventos en los cuales es
procedente la acción de tutela contra particulares. A saber: (i) cuando estos
se encarguen de la prestación de un servicio público, (ii) cuando con su
conducta afecten grave y directamente el interés colectivo, y (iii) cuando el
solicitante se encuentre en estado de subordinación o indefensión respecto de
quienes amenazan o lesionan sus derechos fundamentales.
Por su parte, en desarrollo del anterior mandato
constitucional, el Decreto 2591 de 1991, estableció en su artículo 42, los
casos en que procede la acción de tutela contra acciones u omisiones de los
particulares, a saber: (i) cuando éste encargado de la prestación de cualquier
servicio público con la finalidad de proteger cualquier derecho constitucional
fundamental; (ii) cuando aquél contra quien se hubiere hecho la solicitud viole
o amenace violar la prohibición de esclavitud, servidumbre y la trata de seres
humanos en todas sus formas; (iii) cuando la entidad privada sea aquella contra
quien se hubiere hecho la solicitud en ejercicio del habeas data; (iv) cuando
se solicite rectificación de informaciones inexactas o erróneas; (v) cuando el
particular actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, en cuyo caso
se aplicará el mismo régimen que a las autoridades públicas; (vi) cuando la
solicitud sea para tutelar una situación de subordinación o indefensión
respecto del particular contra el cual se interpuso la acción.
En el presente caso, teniendo en cuenta el
primero de los requisitos de procedibilidad exigido por la norma superior,
encuentra la Sala que atendiendo a la naturaleza jurídica y al objeto social de
la empresa accionada, es evidente que Avianca Summa realiza actividades
relacionadas con la prestación del servicio público de transporte aéreo,
lo cual, en principio, supondría la procedencia de la acción de tutela[3].
No obstante, la sola circunstancia de que una empresa
preste un determinado servicio público no la convierte, ipso jure, en
sujeto pasivo de la acción de tutela[4].
Se requiere, como lo ha sostenido reiteradamente esta Corporación, que la
vulneración del derecho fundamental se produzca con ocasión de la prestación de
dicho servicio. Esto es así, porque la acción de tutela se justifica como mecanismo
judicial de defensa, cuando es necesario contrarrestar las conductas que los
particulares encargados de la prestación de servicios públicos cometen en abuso
de su posición dominante, es decir, aprovechándose del desequilibrio natural
que su privilegio les representa frente a los usuarios del servicio.
Así
lo ha entendido la Corte Constitucional en su jurisprudencia. Al respecto ha
señalado:
"Ahora bien, si
como se estableció, la procedencia de la acción de tutela contra particulares
parte del supuesto de que las personas, en ciertos casos, no se encuentran en
un plano de igualdad -ya porque están investidos de unas determinadas
atribuciones especiales, ora porque sus actuaciones pueden atentar contra el
interés general- lo que podría ocasionar un "abuso del poder",
entonces la función primordial del legislador debe ser la de definir los casos
en que se pueden presentar estos supuestos fácticos y, en consecuencia, la
potencial violación de un derecho fundamental consagrado en la Carta Política.
Por ello, conviene reiterarlo, el Constituyente determinó tres situaciones en
las cuales se pueden manifestar los presupuestos citados, pues resulta
contrario a un principio mínimo de justicia, partir de la base de que la acción
de tutela proceda siempre en cualquier relación entre particulares, toda vez
que ello llevaría a suprimir la facultad que se tiene para dirimir esos
conflictos ante la jurisdicción ordinaria, ya sea civil, laboral o penal.
La acción de tutela procede contra particulares
que prestan un servicio público, debido a que en el derecho privado opera la
llamada justicia conmutativa, donde todas las personas se encuentran en un
plano de igualdad. En consecuencia, si un particular asume la prestación de un
servicio público -como de hecho lo autoriza el artículo 365 superior- o si la
actividad que cumple puede revestir ese carácter, entonces esa persona adquiere
una posición de supremacía material -con relievancia jurídica- frente al
usuario; es decir, recibe unas atribuciones especiales que rompen el plano de
igualdad referido, y que, por ende, en algunos casos, sus acciones u omisiones
pueden vulnerar un derecho constitucional fundamental que requiere de la
inmediata protección judicial..." [5]
En
tales términos, la presente acción de tutela es procedente, por cuanto la
supuesta vulneración de los derechos invocados por la accionante, tiene su
origen en  la prestación del servicio público de transporte a partir de la
celebración de un contrato de adhesión -como lo es el contrato de transporte-,
el cual se desarrolla bajo el modelo “usuario –
servidor”.
Ahora bien, en relación con el posible estado de
subordinación o indefensión de la actora frente a la empresa accionada, como
otro de los requisitos constitucionales de procedibilidad de la acción de
tutela, la Sala encuentra que el elemento presente en
el caso objeto de análisis, es el estado de indefensión de la accionante frente
al particular que trasgrede sus derechos.
En Sentencia T-265 de 1997, Magistrado
Ponente Carlos Gaviria Díaz, la Corte Constitucional
precisó el concepto de la indefensión en los siguientes términos[6]:
“El
estado de indefensión  se manifiesta cuando la persona ofendida por la acción u
omisión del particular se encuentra inerme o desamparada, es decir sin medios
físicos o jurídicos de defensa o con medios y elementos insuficientes para
resistir o repeler la vulneración o amenaza de su derecho fundamental. El juez de
tutela debe apreciar los hechos y circunstancias del caso a fin de establecer
si se presenta la indefensión a que se refieren los numerales 4 y 9 del
artículo 42 del decreto 2591 de 1991,para que proceda la acción de tutela
contra particulares”
En el
mismo sentido la sentencia T-172 de 1997, Magistrado Ponente Vladimiro Naranjo
Mesa, la Corte señaló cuándo se configura el estado de indefensión como
presupuesto jurídico para la procedencia de la acción de tutela. Así dijo:
“De donde se ha concluido que el concepto
de indefensión no es un predicado abstracto del cual puedan hacerse
generalizaciones que se distancien de la realidad que ofrecen los hechos. Es
por el contrario una “situación relacional, intersubjetiva  en la cual el
demandante es uno de los extremos y el demandado es otro. El primero ha sido
ofendido o amenazado por la acción del segundo. Adicionalmente, el demandado no
tiene posibilidades ni de hecho ni de derecho para defenderse de esta agresión
injusta”.
De conformidad con tales planteamiento y verificado el
acerbo probatorio obrante en el expediente, se tiene que la accionante, madre
cabeza de familia, de bajos recursos económicos y desempleada, quien sufre una
discapacidad en su miembro inferior derecho, no cuenta con un medio judicial
idóneo, eficaz e inmediato para tornar efectivo los derechos que le han sido
vulnerados y obtener de esa manera, de la empresa accionada, la devolución de
sus muletas y el bastón, que le fueron entregados como parte de su equipaje de
viaje.
En efecto, aún cuando tratándose de asuntos derivados
de una relación contractual, las reclamaciones que de ella surjan, en
principio, se pueden hacer por la judicial ordinaria, las especiales
circunstancias que rodean a la accionante, llevan a la Corte a considerar que
éste mecanismo judicial no es el más efectivo e idóneo para lograr la
devolución de los elementos extraviados. Adicionalmente, la jurisprudencia
constitucional ha considerado que resulta muy oneroso, desproporcionado y poco
razonable para el peticionario acceder a la vía judicial con el solo propósito
de obtener la respuesta a una petición formulada, toda vez que en tanto se
produce el fallo, tal dispositivo se tornaría inocuo.
Es claro pues, que las condiciones de vulnerabilidad y
de debilidad manifiesta, ubican a la señora María Eugenia Valencia en
imposibilidad de resistir o repeler la agresión o la amenaza de vulneración a
sus derechos fundamentales, respecto de la persona jurídica de derecho privado
con quien celebró un contrato de transporte aéreo, como lo es la empresa
Avianca Summa.
Así como
lo ha señalado la  jurisprudencia constitucional, cuando se desatienden los
derechos de una persona con discapacidad física, mujer madre cabeza de familia
y desempleada y cuyos medios alternativos de defensa no resultan idóneos para
tornar efectivo los derechos que le han sido vulnerados, como en el presente
caso, la acción de tutela, dadas las circunstancias, se estima procedente como
mecanismo de protección.
En éste orden de ideas, para el caso que
ocupa la atención de la Sala, es claro que se cumplen los presupuestos de
procedencia de la acción de tutela contra particulares y en consecuencia la
empresa Avianca Summa se encuentra legitimada por pasiva para ser sujeto de la
acción de tutela.
Habiendo establecido la procedencia de la acción de tutela impetrada
frente a la entidad accionada, la Corte entra a pronunciarse sobre la materia
objeto de examen, es decir, frente a la protección de los derechos fundamentales
deprecados en favor de la señora María Eugenia valencia Rueda
4.  El derecho de petición y su protección por vía de la Acción de
Tutela.
El derecho de petición, consagrado en el artículo 23 de la
Constitución
Política, se define por esa misma norma como aquel derecho que permite a las
personas presentar solicitudes respetuosas ante las autoridades, y en ciertas
ocasiones a los particulares, con el fin de obtener de ellas una respuesta.
Según lo ha establecido la jurisprudencia constitucional, éste derecho no se
limita únicamente a la posibilidad de manifestar una inquietud ante la
Administración y recibir de ella una información, sino que conlleva también que
dicha respuesta sea oportuna, clara y de fondo, en relación con la solicitud
formulada.
Ciertamente, en virtud de la situación de inferioridad en la que se
encuentran los individuos frente al Estado, el derecho de petición fue
reconocido por la Constitución de 1991 como un derecho fundamental de
aplicación inmediata, cuyo objetivo se circunscribe a crear un espacio para que
los ciudadanos tengan la oportunidad de acercarse al Estado -y en ciertos casos
a los particulares-, a través de las entidades que tienen a su cargo la
prestación de servicios públicos, con el fin de recibir la información completa
de lo que requieren.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha
ocupado de fijar el sentido y alcance del derecho de petición consagrado en el
artículo 23 de la Constitución Política, trazando algunas reglas básicas acerca
de la procedencia y efectividad de esa garantía fundamental. Entre otras, en la
sentencia T-1160A de 2001[7],
esta Corporación resumió los siguientes  criterios que se constituyen en
pautas jurisprudenciales que deben ser tenidos en cuenta por los jueces de
tutela, al aplicar la Constitución en casos similares[8]:
“a) El derecho de petición es fundamental y
determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia
participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos
constitucionales, como los derechos a la información, a la participación
política y a la libertad de expresión.
“b) El núcleo esencial del derecho de petición
reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría
la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva
para sí el sentido de lo decidido.
“c) La respuesta debe cumplir con estos
requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de
manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del
peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una
vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.
“d) Por lo anterior, la respuesta no
implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una
respuesta escrita.
“e) Este derecho, por regla general, se
aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la
Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo
determine.
“f) La Corte ha considerado que cuando el
derecho de petición se formula ante particulares, es necesario separar tres
situaciones: 1. Cuando el particular presta un servicio público o cuando
realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera igual como si se
dirigiera contra la administración. 2. Cuando el derecho de petición se
constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental,
puede protegerse de manera inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra
particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho fundamental
solamente cuando el Legislador lo reglamente.
“g)
En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que
tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla
general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que
señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el
término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho
lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el
término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio
de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en
cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que
la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia
que ordenan responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la
respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes.
“h) La figura del silencio administrativo
no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la
petición, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba
incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición.
“i) El derecho de petición también es
aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho
consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de
1994. ”[9]
En la sentencia T-1006 de 2001,[10] la
Corte adicionó dos reglas jurisprudenciales más:
“j) La falta de competencia de la entidad
ante quien se plantea no la exonera del deber de responder”;[11]
k) “Ante la presentación de una petición,
la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado”.[12]
En
relación con su contenido esencial y respecto al ámbito de protección del
derecho de petición, la jurisprudencia ha concluido lo siguiente:
“-El derecho de petición, se define como
aquel que permite a las personas presentar solicitudes respetuosas a las
autoridades y obtener de ellas una respuesta oportuna y completa sobre el
particular. Al respecto, debe entenderse que tal derecho no implica solamente
la posibilidad de manifestar una inquietud ante la Administración sino que
conlleva necesariamente el derecho a obtener y a exigir una respuesta clara y
definitiva sobre esa inquietud. T-395 de 1998.
- La garantía que se ofrece en el artículo
23 de la Carta se satisface sólo con respuestas. Las notas evasivas y
los términos confusos, escapan al contenido de tal preceptiva. En el marco del
derecho de petición, sólo tiene la categoría de respuesta, aquello que decide,
que concluye, que afirma una realidad, que satisface una inquietud, que ofrece
certeza al interesado. (T-439 de 1998).
- La Corte ha enfatizado en que no basta un
mero pronunciamiento sobre el objeto de la petición, la contestación de la
administración, ha enfatizado la jurisprudencia, debe contener una respuesta al
problema planteado por el ciudadano, lo que resulta esencial en el desarrollo
de la actividad administrativa y en el cumplimiento de sus fines consagrados en
el artículo 2º de la Constitución (T-395 de 1998).
El peticionario, ha recabado la
jurisprudencia, no queda satisfecho cuando, siendo competente la autoridad a
quien dirige su petición, ella se limita a enviar una contestación en la que
aparentando que se atiende a la persona, en realidad no se decide directamente
sobre el tema objeto de su inquietud, sea en interés público o privado,
dejándola en el mismo estado de desorientación inicial. (T-228 de 1997).”[13]
Aun cuando es claro que el ordenamiento jurídico tiene estatuido
otros mecanismos de defensa judicial para exigir el cumplimiento del derecho de
petición, como lo es el acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa,
luego de agotada la vía gubernativa, la jurisprudencia constitucional ha
considerado que resulta muy oneroso para el peticionario acceder al mecanismo
judicial con el solo propósito de obtener la respuesta a una petición
formulada, corriendo el riesgo que, para la época en que se adopte la decisión
judicial, ningún interés represente ya para el accionante la solicitud
formulada o no produzca en forma oportuna el efecto inicialmente pretendido por
éste.
Por lo tanto, en virtud de los principios de celeridad y economía
procesal, y con el fin de evitar un desgaste innecesario del aparato judicial,
atendiendo a su carácter de derecho fundamental de aplicación inmediata, ha
considerado esta Corporación que el derecho de petición solo puede ser
protegido de manera eficiente y efectiva a través de la acción de tutela cuya
finalidad, como quedó expuesto, es satisfacer al particular con un
pronunciamiento frente a la solicitud por él realizada.
5.  El caso concreto.
En el presente caso la peticionaria a través de apoderada judicial,
interpuso acción de tutela contra la empresa de aviación de carácter privado,
Alianza Summa, por considerar vulnerados sus derechos de petición, a la
locomoción en conexión con la salud y buena fe contractual, en razón a que
la empresa accionada no le ha devuelto dos muletas y un bastón que entregó como
parte de su equipaje en un viaje que realizó en esa aerolínea. Afirma, que a
pesar de las innumerables peticiones verbales y escritas, la entidad accionada
no ha dado respuesta alguna a sus requerimientos, lo que motivó la presentación
de un derecho de petición el día 20 de agosto de 2003, al cual la empresa no ha
dado respuesta alguna, no obstante haber manifestado la urgencia con que
requiere tales elementos ortopédicos, puesto que se trata de una persona
discapacitada por amputación de su miembro inferior derecho.
Los Jueces de instancia negaron la protección de los derechos
fundamentales invocados al considerar que la acción no es procedente por cuanto
la accionante cuenta con otros medios de defensa judicial para resarcir los
daños causados y además por cuanto no se cumplen los requisitos para la
procedencia de la acción, toda vez que Avianca Summa presta un servicio privado
de transporte.
Antes de entrar a resolver el asunto, considera la Sala necesario
precisar los siguientes aspectos:
-
Teniendo en cuenta que la entidad accionada se
abstuvo de dar respuesta a la acción de tutela presentada en su contra, la
Corte tendrá por ciertos los hechos que motivaron la interposición de esta
acción, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 del Decreto 2591 de
1991.
-
En relación con la
liquidación de daños y perjuicios por el daño contingente reclamados por
la accionante, la Sala encuentra que la acción de tutela no es la vía procesal
adecuada para determinar la responsabilidad que corresponde a una aerolínea que
no devuelve los equipajes entregados por los usuarios de sus servicios, sino el
proceso civil ordinario.
Ha dicho esta Corporación en innumerables
pronunciamientos[14],
que la Sentencia resarcitoria o indemnizatoria, es eminentemente excepcional en
materia del proceso de tutela, y su reconocimiento está sujeto a que (i) el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, y (ii) la violación del
derecho sea manifiesta y consecuencia de una acción clara e indiscutiblemente
arbitraria (D.2591 de 1991, art. 25).
De conformidad con lo anteriormente
expuesto la Sala de revisión, se pronunciará sobre la vulneración del derecho
de petición, para lo cual verificará el cumplimiento de los requisitos
jurisprudenciales expuestos en capítulo precedente.
La Sala observa que las peticiones efectuadas por la
accionante en procura de la recuperación de los elementos ortopédicos
entregados como parte de su equipaje, no han sido contestadas ni satisfechas
por la entidad accionada. En este sentido, es necesario reiterar que en
relación con las solicitudes respetuosas elevadas por los ciudadanos, su pronta
y oportuna resolución es la conducta exigible e insustituible de la entidad
requerida para cumplir con su deber y salvaguardar así el núcleo esencial del
derecho fundamental de petición.
Concretamente
para la Corte es claro, que tampoco la petición presentada en el mes de agosto
de 2003, mediante la cual la demandante solicita le den respuesta y solución a
la pérdida de sus muletas y el bastón, para la fecha de interposición de la
acción de tutela, - 15 de junio de 2004- es decir, diez meses después, todavía
no había sido resuelta.
En estas circunstancias resulta probado que la empresa
Avianca Summa, incurrió en la vulneración del derecho de petición al no dar respuesta
clara, oportuna, de fondo y congruente con lo solicitado. En consecuencia, esta
Sala de revisión revocará la Sentencia proferida por el Juez Séptimo Penal
Municipal de Cali – Valle y la proferida por el Juez Tercero Penal del Circuito
de Cali – Valle y en su lugar se tutelará el derecho de petición de la actora,
para lo cual ordenará a la entidad accionada que, en un plazo no superior a
cuarenta y ocho (48) horas, responda de fondo y de manera definitiva a la
solicitante lo relacionado con la pérdida de las muletas y el bastón.
VI. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. REVOCAR la sentencia proferida el treinta (30) de junio de
2004 por el Juzgado Séptimo Penal Municipal de Cali – Valle y la proferida el
veintisiete (27) de septiembre de 2004 por el Juzgado Tercero Penal del
Circuito de Cali – Valle, y en su lugar, se CONCEDE el amparo del
derecho fundamental de petición invocado por la señora María Eugenia Valencia
Rueda por las razones expuestas en la parte motiva de la presente Sentencia.
Segundo. ORDENAR a la Empresa Avianca Summa, que si aún no
lo ha hecho, dentro del término perentorio de cuarenta y ocho (48) horas
contadas a partir de la notificación del presente fallo, de respuesta de fondo
y definitiva a la petición elevada por la señora María Eugenia Valencia Rueda.
Tercero. Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de
la Corte Constitucional y cúmplase.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Ver, sentencias
T-1000 y T-1086 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[2]  Sentencia C-134 de
1994. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[3]
Al respecto, el artículo 68 de la Ley 336 de 1996, o Estatuto Nacional de
Transporte, define el transporte  aéreo como un servicio público esencial, así:”
Artículo 68. El Modo de Transporte Aéreo, además de ser un servicio público
esencial, continuará rigiéndose exclusivamente por las normas del Código de
Comercio (Libro Quinto, Capítulo Preliminar y Segunda Parte), por el Manual de
Reglamentos Aeronáuticos que dicte la Unidad Administrativa Especial de
Aeronáutica Civil, y por los tratados, convenios, acuerdos prácticas
internacionales debidamente adoptados o aplicados por Colombia.”. En
Sentencia T-066 de 1999, la Corte Constitucional afirmó: “ es claro que la
actividad misma del transporte constituye un servicio público, que ha de
prestarse en forma permanente, regular y continua, dada la función económica
que con ella se cumple y, además, por cuanto resulta indispensable para el
desarrollo de las demás actividades de los usuarios, tanto si se trata del
desplazamiento de mercancías de un lugar a otro, como en el transporte de
pasajeros.”
[4]  Sentencias C-134
de 1994 y T-640 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, reiterada en Sentencia
T-922 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[5] Ver Sentencia C-134
de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa ya citada.
[6] Ver entre otras las
siguientes sentencias T-161 de 1993, M.P Antonio Barrera Carbonell,  T- 288 de
1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T368 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz ,
reiteradas en Sentencia T-412 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[7] M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[8] Sentencia T-191 de
2002, M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[9] Sentencia T-377 de
2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[10]  Sentencia T-1006
de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[11] Sentencia T-219 de
2001, M.P. Fabio Morón Díaz. En sentencia T-476 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar
Gil,  la Corte afirmó “Desde una perspectiva constitucional, la obligación
de realizar el traslado de la solicitud, en caso de incompetencia de la entidad
ante la cual se eleva la petición, es un elemento del núcleo esencial del
derecho de petición, toda vez, que la simple respuesta de incompetencia,
constituye una evasiva a la solicitud y de acuerdo a lo expresado por la Corte:
“…[ las respuestas simplemente formales o evasivas]… no satisfacen el
derecho de petición, pues en realidad, mediante ellas la administración elude
el cumplimiento de su deber y desconoce el principio de eficacia que inspira
la  función administrativa, de conformidad con el artículo 209 de la
Constitución…”
[12] Ver Sentencia T- 49
de 2001, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[13]  Sentencia T-496 de
2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[14] Ver Sentencias
T-095 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y T-174 de 1995, Eduardo
Cifuentes Muñoz.