C-439-19
Sentencia C-439/19
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD FRENTE A
LEY QUE EXPIDE ESTATUTO DEL CONSUMIDOR-Inhibición
por ineptitud sustantiva de la demanda
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD
SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de
requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en los cargos
Referencia:
Expediente D-13125
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 50 y 51 (parciales) de la Ley 1480 de
2011, “[p]or medio de la cual se expide el Estatuto del Consumidor y se
dictan otras disposiciones”.
Demandante:
Hugo Palacios Mejía
Magistrada
Ponente:
DIANA
FAJARDO RIVERA
Bogotá, D.C.,
veinticinco (25) de septiembre de dos mil diecinueve (2019)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 4º del
artículo 241 de la Constitución Política, una vez cumplidos los trámites y
requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública prevista en el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política, Hugo Palacios Mejía presentó demanda de
inconstitucionalidad contra la letra f) del artículo 50 y los incisos 1º y 2º (parciales)
del artículo 51 de la Ley 1480 de 2011, “[p]or medio de la cual se 7expide
el Estatuto del Consumidor y se dictan otras disposiciones”. Mediante
Auto de 22 de marzo de 2019, el Despacho admitió la demanda, ordenó
la fijación en lista de la norma acusada, ordenó correr traslado al Procurador
General de la Nación y comunicó el inicio del proceso al Presidente de
la República y al Presidente del Congreso, para los fines del artículo 244 de
la Constitución; a los ministerios del Interior; de Relaciones Exteriores; de
Comercio, Industria y Turismo; y de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones; a la Agencia Nacional del Espectro y a las superintendencias
Financiera; de Industria y Comercio, y de Sociedades, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991.
De
igual forma, con el objeto de que emitieran concepto técnico sobre la demanda
de la referencia, conforme a lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de
1991, invitó a participar en el proceso a las facultades
de derecho de las universidades Externado y Nacional de Colombia, EAFIT,
Javeriana, del Valle y del Norte, al Grupo TICSw del Departamento de Ingeniería
de Sistemas y Computación de los Andes, a la Confederación Colombiana de
Consumidores, a la Liga de Consumidores de Bogotá, a la Fundación Karisma, al
Colegio de Abogados Comercialistas, a la Asociación Nacional de Empresarios de
Colombia (ANDI), a ACH Colombia S.A. y a la Cámara Colombiana de Comercio
Electrónico.
De
esta manera, cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la
Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a
resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA
DEMANDADA
A continuación, se transcriben las disposiciones acusadas:
“LEY 1480 DE 2011
(octubre 12)
Diario Oficial No. 48.220 de 12 de octubre de 2011
Por medio de la cual se expide el Estatuto del Consumidor y se dictan
otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
ARTÍCULO 50. Sin
perjuicio de las demás obligaciones establecidas en la presente ley, los
proveedores y expendedores ubicados en el territorio nacional que ofrezcan
productos utilizando medios electrónicos, deberán:
(…)
f) Adoptar mecanismos de seguridad
apropiados y confiables que garanticen la protección de la información personal
del consumidor y de la transacción misma. El proveedor será responsable por las
fallas en la seguridad de las transacciones realizadas por los medios por él
dispuestos, sean propios o ajenos.
(…)
ARTÍCULO 51. REVERSIÓN DEL PAGO. Cuando
las ventas de bienes se realicen mediante mecanismos de comercio electrónico,
tales como Internet, PSE y/o call center y/o cualquier otro mecanismo de
televenta o tienda virtual, y se haya utilizado para realizar el pago una
tarjeta de crédito, débito o cualquier otro instrumento de pago electrónico,
los participantes del proceso de pago deberán reversar los pagos que solicite
el consumidor cuando sea objeto de fraude, o corresponda a una operación no
solicitada, o el producto adquirido no sea recibido, o el producto entregado no
corresponda a lo solicitado o sea defectuoso.
Para que proceda la reversión del pago,
dentro los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha en que el consumidor
tuvo noticia de la operación fraudulenta o no solicitada o que debió haber
recibido el producto o lo recibió defectuoso o sin que correspondiera a lo
solicitado, el consumidor deberá presentar queja ante el proveedor y devolver
el producto, cuando sea procedente, y notificar de la reclamación al emisor del
instrumento de pago electrónico utilizado para realizar la compra, el cual, en
conjunto con los demás participantes del proceso de pago, procederán a reversar
la transacción al comprador.
(…)
III. LA DEMANDA
3.1. El actor plantea dos cargos principales
contra el artículo 50, letra f), de la Ley 1480 de 2011.
(i) En primer
lugar, afirma que la norma establece unos deberes y una responsabilidad para los
proveedores
que ofrecen productos a través de medios electrónicos y se ubican en el
territorio nacional y, en cambio, no establece el mismo tratamiento para
aquellos comerciantes que venden mediante los mismos mecanismos, pero actúan desde
el extranjero.
En consecuencia, (i.i.) sostiene
que se violan los derechos a la igualdad, a la igualdad de oportunidades en el
acceso al uso del espectro electromagnético y a un trato equitativo y recíproco
de quienes ofrecen y venden sus bienes y servicios desde el territorio nacional
(Arts. 13, 75 y 226 C.P.). A su juicio, nada impide que en ciertos casos
específicos, “los derechos y obligaciones de quienes están en Colombia se
comparen con los derechos y obligaciones de quienes están en el exterior, si
estos últimos producen actos de naturaleza (sic) y efectos son similares
a los de los primeros”. A causa del mismo tratamiento inequitativo, (i.ii)
indica que la norma “desprotege a quienes ofrecen desde Colombia esos mismos
bienes o servicios, entregables prestables en Colombia, frente a sus
competidores extranjeros… la protección a algunos consumidores en
Colombia, se hace a costa de crear una responsabilidad de todos los proveedores
que operan en Colombia, y desproteger a estos, poniéndolos en situación
desigual frente a los proveedores que operan en el exterior”.
(ii) En
segundo lugar, el demandante señala que la norma acusada establece una responsabilidad,
por fallas en la seguridad de las transacciones, de carácter objetivo,
únicamente para el proveedor de bienes y servicios, no en cabeza del productor
correspondiente o de terceros, pese a que estos hayan podido ser los causantes
de las afectaciones a la seguridad.
Como efecto de lo anterior, (ii.i)
considera que la norma acusada vulnera el inciso 2º del artículo 78 de la C.P.,
al crear “contra el proveedor un régimen de responsabilidad objetiva, de
resultado, que no distingue entre los autores y los nexos causales de las
fallas en la seguridad en las transacciones”, pues dicha disposición
constitucional contempla que el productor, así como el proveedor, pueden ser
responsables de atentados contra los bienes jurídicos contemplados en esa norma.
Así mismo, afirma que (ii.ii) la disposición menoscaba el derecho a la
igualdad entre proveedor y productor “que plantea el inciso segundo del
artículo 78, en concordancia con el artículo 13 Constitucional… uno y otro
deben ser tratados de la misma manera ante la misma hipótesis de hecho”. De
esta forma, indica que “[a]l excluir por completo la posibilidad de que el
productor sea considerado “responsable” de las “fallas en la seguridad de las
transacciones” la norma acusada viola no solo el inciso segundo del artículo 78
sino también el artículo 13 de la Constitución”.
Por último, plantea que el
precepto censurado (ii.iii) desprotege al consumidor, en la medida en
que al hacer responsable al proveedor de un riesgo que no necesariamente
controla, se crea un “riesgo moral” en el comercio electrónico. Explica
que dada la especialización profesional que la Ley exige a quienes prestan
servicios financieros, no es el proveedor de los bienes o servicios quien puede
controlar de la mejor manera los riesgos en el uso de los medios de pago
electrónicos.
3.2. Por
otra parte, el demandante formula tres cargos principales contra los incisos 1
y 2 del artículo 51 de la Ley 1480 de 2011.
(i) Argumenta
que tales incisos prevén el deber, para quienes participen en el proceso de
pago electrónico, de reversarlo cuando así lo solicite el
consumidor, en casos de fraude o de una operación no solicitada y en aquellos
eventos en los cuales el producto adquirido no sea recibido, resulte defectuoso
o no corresponda al solicitado.
Para el actor, el régimen anterior
(i.i) viola el principio de igualdad, pues solo se prevé la referida obligación
de reversión para quienes actúan como proveedores, emisores de instrumentos de
pago o demás participantes en los procesos de pagos electrónicos, no respecto
de los productores. Esto, explica, no tiene justificación, en la medida en que
las normas censuradas explícitamente incluyen como una de las razones para la
responsabilidad, la mala calidad del objeto vendido, lo cual depende
generalmente de riesgos y actos que están en la órbita del productor.
De igual manera, considera que las
disposiciones (i.ii) desconocen el inciso 2º del artículo 78 de la C.P. que
obliga al Legislador a tomar en cuenta la conducta, tanto de productores como
de comercializadores, al definir la responsabilidad en esta clase de actos.
Para el demandante, las normas hacen objetivamente responsable de la reversión del
pago especialmente al proveedor, “aun por actos de los productores, de los
demás participantes en el proceso de pagos, de terceros, del mismo consumidor,
o por caso fortuito, sobre los cuales los proveedores no tienen control”.
Esto, pese a que el artículo 78 de la C.P. “afirma la responsabilidad del
comercializador (proveedor), pero solo cuando sea él quien atente contra los
bienes jurídicos que el artículo 78 protege”.
(ii) Según
el actor, los incisos acusados también (ii.i.) desconocen el artículo 78
de la C.P. porque, en la medida en que aumentan las posibilidades de
reversiones de pago y las devoluciones por causas imputables a otras personas, se
incrementan los costos del comercio electrónico, de manera que se reducen las
opciones de usarlo y se disminuye el adecuado “aprovisionamiento” de
bienes y servicios de los usuarios, en particular de los que tienen menor
capacidad adquisitiva. Adicionalmente, considera que las normas en mención (ii.ii)
infringen el artículo 71 de la C.P., debido a que “no aparecen estímulos
especiales a los proveedores y demás sujetos que ejercen actividades que
desarrollan la tecnología de las transacciones por medios electrónicos”.
Por el contrario, puntualiza, “se los somete… a condiciones de
responsabilidad más gravosas que a los demás proveedores y expendedores de
bienes y servicios en el país”.
(iii) Por
último, el demandante considera que las expresiones “sea objeto de fraude
o” y “fraudulenta o”, previstas en los incisos 1 y 2 del artículo
51 de la Ley 1480 de 2011, menoscaban el principio de legalidad y los derechos
de los consumidores, debido a que el significado de fraude no fue objeto
de una determinación precisa en la Ley 1480 de 2011 ni el contexto permite la
identificación de su contenido. Esto es relevante, pues plantea que autoridades
como el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, la
Superintendencia de Industria y Comercio y la Comisión de Regulación de las
Comunicaciones pueden, según el caso, exigir a quienes hacen comercialización
por medios electrónicos la responsabilidad de revertir pagos, en los términos
de las normas demandadas. De otra parte, señala que se “pone a los actores
que participan en las transacciones on line, pero especialmente a los
consumidores en una situación precaria.  Nótese que la falta de información
sobre el alcance de estos términos confiere una amplísima discrecionalidad
tanto a los consumidores como a los emisores de medios de pago y a los
proveedores on line para determinar qué actos son fraudulentos (negrillas
fuera de texto)”.
3.3. Con arreglo a los anteriores
argumentos, el actor solicita la declaratoria de inexequibilidad “del inciso
1º del artículo 50 de la Ley 1480 de 2011, en cuanto se integra con el literal
f) del mismo artículo, y la de este literal completo, así como de “los
incisos 1 y 2 del artículo 51 de la Ley 1480 de 2011, en su integridad”.
De forma subsidiaria, pide que se declaren inexequibles las expresiones “sea
objeto de fraude o”, del primer inciso, y “fraudulenta o” del
segundo inciso del artículo 51 de la Ley 1480 de 2011.
IV. SÍNTESIS DE LAS INTERVENCIONES
Presentaron intervenciones dentro del
presente proceso los ministerios de Comercio, del Interior, y de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones, la Agencia Nacional del Espectro, la Superintendencia
Financiera y, en escrito conjunto, las superintendencias de Industria y
Comercio, de Sociedades y el Ministerio de Comercio (en adelante: la
intervención conjunta). Todos los intervinientes defendieron la
constitucionalidad de las disposiciones acusadas y la mayoría brindó argumentos
contra la aptitud sustantiva de la demanda. Por razones de claridad, a
continuación se resumen los planteamientos presentados, organizados a partir de
cada uno de los cargos principales formulados por el demandante.
4.1. Argumentos frente a la acusación
(i), contra el artículo 50, letra f), de la Ley 1480 de 2011. De acuerdo con
la demanda, se establecen responsabilidades solo para proveedores
ubicados en el territorio nacional, no para quienes actúan desde el exterior y,
por ende, se viola el derecho a la igualdad, a la igualdad de oportunidades en
el acceso al uso del espectro electromagnético, a un trato equitativo y
recíproco y a la protección por parte de las autoridades, de quienes venden sus
bienes y servicios desde el territorio nacional (Arts. 3, 13, 75 y 226 de la C.P.).
4.1.1. En relación con la
aptitud sustantiva, el Ministerio de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones considera que el cargo carece de suficiencia. Indica que el actor
no explica las razones por las cuales los proveedores ubicados en territorio
nacional están en condiciones similares a aquellos ubicados del exterior, de
manera que deba dispensárseles el mismo trato. Si bien ambos son proveedores de
bienes y servicios, afirma que “hay un elemento significativo que los
diferencia, el cual no es de poca relevancia: el territorio desde el cual
ofrecen sus bienes y servicios, lo cual resulta relevante para la potestad de
las autoridades colombianas de exigirles su responsabilidad en caso de que el
consumidor se vea afectado”. Añade que el demandante tampoco explica por
qué el supuesto trato diferenciado deba ser reparado declarando inexequible la
norma acusada y no extendiendo la responsabilidad a los productores de bienes y
servicios ubicados en el exterior.
En cuanto al acceso al espectro
electromagnético, señala que el argumento carece de especificidad y pertinencia,
pues la igualdad prevista en el artículo 75 de la C.P., tiene un alcance
distinto al propuesto por el actor. Expresa que, según lo ha indicado la Corte,
esa norma busca excluir cualquier forma de discriminación, mediante la
prohibición de descalificar de manera a priori a una persona o grupo de
individuos, respecto de la posibilidad de acceder al uso de un bien público,
cuya utilización permite el ejercicio de las libertades de expresión e
información, al mismo tiempo que conduce a canalizar el derecho a fundar medios
masivos de comunicación. En este sentido, aclara que la norma censurada no
discrimina ni limita el uso del espectro a los proveedores y expendedores
nacionales, quienes pueden hacer uso de aquél para ofrecer bienes y servicios.
De otro lado, el interviniente afirma
que la acusación “saca de contexto” el artículo 226 de la C.P., pues este
se relaciona con los principios que deben guiar al Estado colombiano en las
relaciones exteriores, específicamente al poder ejecutivo, dado que tal
disposición se ubica dentro del título que regula la rama ejecutiva del poder
público en las relaciones internacionales, mientras que la norma tiene que ver
con las relaciones internacionales. De ahí que, según afirma, el precepto ha
sido empleado como parámetro de control cuando se examinan los tratados
internacionales de libre comercio, materia que no guarda relación alguna con la
demanda, al no dirigirse contra una Ley aprobatoria de algún instrumento
internacional.
Por su parte, la intervención
conjunta sostiene que los proveedores ubicados en el extranjero no son
comparables con los nacionales, pues se encuentran sometidos a ordenamientos
jurídicos distintos, en virtud del principio de territorialidad de la Ley. En
el mismo sentido, indica que no se puede predicar un trato desigual, debido a
que la aplicación de la norma a los nacionales obedece al ejercicio de los
principios de soberanía y territorialidad y a la necesidad de proteger los
derechos de los consumidores ubicados en Colombia. En contraste, plantea que
para los extranjeros que no tienen representación legal en el país, resulta
imposible legislar, respecto a actuaciones ejercidas desde otra jurisdicción en
materia de protección al consumidor. Además, afirma que el supuesto trato
diferenciado tiene por justificación la posibilidad real de que la
Superintendencia de Industria y Comercio haga efectivos los derechos de los
consumidores, en virtud de su especial protección constitucional.
La Agencia Nacional del Espectro
sostiene que, de conformidad con el artículo 11 de la Ley 1341 de 2009, la igualdad
de oportunidades en el acceso al uso del espectro se refiere a la asignación de
este recurso mediante un proceso de selección objetiva que se abre por
convocatoria pública, en el cual cualquier interesado en obtener el permiso de
uso puede participar en igualdad de condiciones (conforme al Decreto 4392 de
2010). Explica que este proceso culmina con un permiso otorgado mediante
resolución de carácter particular, como en el caso de los operadores de
telefonía móvil, las emisoras de radiodifusión sonora y los canales de
televisión, entre otros. Así, afirma que el artículo 11 no se refiere a que
todas las personas que ejerzan su actividad comercial a través de internet
tengan iguales obligaciones o cargas, sino a que, para acceder a un permiso de
uso del espectro, las condiciones deben ser análogas.
Aclara que para el caso del Internet,
no siempre se requiere el uso del espectro radioeléctrico, pues este servicio
también puede ser prestado por otros medios. Así mismo, precisa que quien debe
tener permiso de uso del espectro para acceder a su uso, en los términos del
artículo 75 de la C.P., es el proveedor de redes y servicios de
telecomunicaciones, que efectivamente realiza la transmisión de información y
hace uso del espectro en bandas en que se requiere dicha licencia (como en el
caso de proveedores comerciales de telefonía e internet inalámbrico fijo o
móvil), no el comerciante que vende sus productos o servicios a través de dicho
medio, ya sea en páginas o aplicaciones diseñadas para tal fin, pues este solo se
vale (legalmente) de un servicio prestado por un tercero.
Así, concluye que los comerciantes,
para vender sus productos a través de Internet, no están accediendo al espectro
en los términos de que trata el artículo 75 de la C.P., aunque utilicen dicho
medio para tal efecto. En este sentido, indica, el artículo 50 acusado “...no
guarda relación alguna con dicha disposición”.
4.1.2. En cuanto al fondo del cargo, el Ministerio de
Comercio y la intervención conjunta sostienen que el principio de
territorialidad de la Ley es consustancial a la soberanía de los Estados en su
territorio, la cual los habilita para expedir normas y hacerlas cumplir dentro
de sus fronteras. En este sentido, señalan que en virtud de ese principio, las
reglas de la Ley 1480 de 2011 no pueden ser aplicadas a sociedades extranjeras
que no tengan sucursal ni representación en Colombia, salvo que así se acuerde
por las partes o que existan tratados internacionales, mediante los cuales se
homologuen sus normas, bajo el principio de reciprocidad. Esto responde, según
indican, a que la relación entre consumidor y proveedor extranjero desborda el
ámbito de la aplicación de las normas nacionales de protección al consumidor.
La intervención conjunta plantea,
adicionalmente, que la medida acusada supera el test de igualdad. Señala que su
finalidad es proteger a los consumidores ubicados en el territorio nacional, de
cualquier falla en la seguridad de las transacciones realizadas por medios
electrónicos. El medio empleado, expone, consiste en la aplicación de la Ley
1480 de 2011 solo a quienes ejerzan sus actividades en el territorio en virtud
del principio de territorialidad. Y, en cuanto a la relación medio fin,
manifiesta: “resulta lógica la imposición de tal responsabilidad únicamente
a dichos proveedores, en razón a que es imposible al Legislador atribuir
responsabilidades a sociedades que actúan desde otras jurisdicciones y bajo
otras condiciones…”
De otra parte, considera
inaceptable el argumento de la acusación, de que si no es posible garantizar la
igualdad entre proveedores nacionales y extranjeros, el Legislador debió
abstenerse de imponer obligaciones a los primeros en Colombia, pues, además, se
desprotege a los consumidores que contraten con proveedores extranjeros. Señala
que, de admitirse lo anterior, el principio de soberanía nacional se vería
afectado, por cuanto las autoridades al momento de regular las relaciones
sociales dentro de su territorio estarían obligadas a efectuar estudios
comparados en orden a determinar si en otros Estados también existen dichas
obligaciones. Así mismo, afirma que ello significaría que, ante la eventual
imposibilidad de proteger al citado grupo de consumidores, debería dejar de
regularse las relaciones que se realicen bajo su jurisdicción y, en
consecuencia, desamparar un segmento de la población, lo cual constituye un
contrasentido.
Explica, también, con respaldo en
varios tratadistas, que el comercio electrónico se desenvuelve en el escenario
de la globalización, lo cual conlleva desafíos como el planteado por el
demandante. Sin embargo, expresa que ello no puede ser enfrentado con la
ausencia de cualquier tipo de regulación que mitigue los efectos adversos a los
consumidores, sino mediante políticas internacionales para la protección de los
derechos de los connacionales. En este sentido, explica, está encaminada la
participación de Colombia como miembro activo de organismos internacionales
como la Red Internacional de Agencias de Protección al Consumidor (ICPEN), la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y la Organización
Mundial del Comercio (OMC).
El Ministerio de Comercio considera
que no se desconocen los artículos 75 y 226 de la C.P., que prevén la garantía
del acceso en condiciones de igualdad al espectro electromagnético y el deber
del Estado, de promover la internacionalización de las relaciones políticas,
sobre la base de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional,
respectivamente. Advierte que para el logro de estos fines, se debe acudir a
los tratados internacionales, no a una Ley como la demandada, conforme al
artículo 224 de la C.P. Considera que el actor “comete el yerro de sustentar
su cuestionamiento en el artículo 226 de la C.P., separándolo intencionalmente
del contenido y alcance del precitado artículo 224 de la C.P., sustrayéndolo
del alcance y trámite de las relaciones internacionales, mediante las cuales,
se pueda homologar la Ley colombiana, para exigir, entonces, la pretendida
aplicación de esta última en el exterior”.
Así mismo, el interviniente
señala que, conforme a los artículos 1 y 2 de la Ley 1480 de 2011, esta
regulación tiene como objetivos proteger, promover y garantizar el libre
ejercicio de los usuarios, de tal forma que el Legislador “no puede coartar,
en manera alguna, el libre ejercicio de los consumidores”. Por lo
tanto, plantea, no puede privársele a los consumidores de la libertad de elegir
la adquisición de bienes o servicios que se comercialicen en Colombia o en el
exterior, mucho menos bajo el argumento de que la norma acusada desconoce el
derecho de los residentes en Colombia a la protección de las autoridades.
El Ministerio del Interior, por último,
considera que el ámbito de aplicación de la Ley 1480 de 2011 se extiende a
todos los sujetos de las transacciones de comercio realizadas bajo el imperio
de la Legislación colombiana, ya sean consumidores, productores o
distribuidores, independientemente de su origen. Por lo tanto, afirma que no
puede predicarse discriminación alguna o favorecimiento a proveedores
extranjeros que realicen transacciones en Colombia, en detrimento de los
intereses de proveedores colombianos, por cuanto unos y otros se encuentran
obligados, en igualdad de condiciones, frente a la Ley colombiana, incluidos los
artículos 50 (letra f)) y 51 de la Ley 1480 de 2011.
4.2. Argumentos frente a la acusación
(ii), contra el artículo 50, letra f), de la Ley 1480 de 2011. Conforme a la
demanda, la
norma establece una responsabilidad, por fallas en la seguridad de las
transacciones, de carácter objetivo, únicamente para el proveedor de bienes y
servicios, no en cabeza del productor correspondiente o de terceros, pese a que
estos hayan podido ser los causantes de las afectaciones a la seguridad. Por lo
tanto, se desconoce el inciso 2º del artículo 78 de la C.P., que contempla que
el productor, así como el proveedor, pueden ser responsables; el derecho a la
igualdad de los proveedores en comparación con los productores (Art. 13 de la
C.P.) y se desprotege al consumidor, al hacer responsable al proveedor de un
riesgo en el comercio electrónico “que él no necesariamente controla” (Art. 75
de la C.P.).
4.2.1. En lo relativo a la
aptitud del cargo, la intervención conjunta asevera que la demanda
se basa en una confusión, pues el problema planteado por el actor tiene que ver
con un asunto distinto al regulado en la norma, relativo a las garantías y al
régimen de solidaridad entre productores y proveedores, que facilita que el
consumidor eleve una reclamación a quien considere. Clarifica que la disposición
acusada propende porque el consumidor cuente con mecanismos de protección al
realizar operaciones electrónicas, por lo cual, resulta lógico que se refiera
al proveedor y expendedor, en el entendido de que se trata de “quien de
manera habitual, directa o indirectamente, ofrezca, suministre, distribuya o
comercialice productos con o sin ánimo de lucro”. Por esta razón, estima
que lo planteado por el demandante no reviste mayor dificultad, en la medida en
que bajo la citada definición de proveedor, nada impide que el productor actúe
en esta calidad y participe del proceso de pago, de modo que sea obligado por la
norma.
Por
su parte, el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones
considera que el cargo se funda una doble petición de
principio. Por un lado, por cuanto no demuestra que la norma acusada establezca
un régimen de responsabilidad objetiva y, por el otro, porque tampoco prueba
que la citada disposición constitucional fije, en materia del derecho del
consumo, reglas de responsabilidad objetiva que deban ser seguidas por el
Legislador.  Antes bien, indica que, conforme al inciso segundo del artículo 78
de la C.P., serán responsables, quienes en la producción y en la
comercialización de bienes y servicios atenten contra la salud, la seguridad y
el adecuado aprovisionamiento de bienes y servicios. De esta manera, según el
interviniente, el demandante “crea una norma que no está en el texto
constitucional”, a partir de “un uso equivocado del argumento a
contrario sensu…”, pues en rigor lo que estaría prohibido es que la Ley no
estableciera la responsabilidad de los productos o expendedores por la
comercialización de bienes y servicios que atenten contra la salud o la
seguridad de los usuarios.
Así, estima que el artículo 50.f) de
la Ley 1480 de 2011 no excluye la responsabilidad de los productores de los
bienes y servicios comercializados por los proveedores o expendedores. Explica
que esta disposición regula un supuesto distinto, el de la responsabilidad de
proveedores y expendedores por fallas en la seguridad de los medios de pago
puestos a disposición por el comprador. Señala que el productor no interviene
en esta operación, pues en ella solo está involucrado el consumidor que utiliza
la plataforma para realizar el pago y el expendedor o proveedor que puso a
disposición esa plataforma o medio de pago y, de otro lado, la responsabilidad
es por fallas en la seguridad de las transacciones, de modo que la calidad del
bien o servicio no es la que da origen a la responsabilidad. En este sentido,
indica que no se entiende por qué debería responder el productor de tales
bienes o servicios, cuando no se discute la calidad del producto objeto de la
transacción.
En lo que hace relación al supuesto
riesgo para los consumidores, derivado la responsabilidad atribuida por la
norma a los proveedores, y no a quienes controlar los medios de pago, el
interviniente alega que se trata de una consideración especulativa e
hipotética, que incumple las exigencias de especificidad y pertinencia.
A este respecto, señala que múltiples normas del ordenamiento jurídico prevén la
responsabilidad de las entidades financieras por las eventuales fallas en la
seguridad de los medios de pago electrónico.
4.2.2. En
cuanto al fondo del cargo, la Superintendencia Financiera considera que por
el hecho de atribuirle responsabilidad al proveedor o comercializador en la
seguridad de los medios electrónicos de pago, la norma acusada no desprotege ni
genera riesgo alguno para los consumidores.
Argumenta que el artículo 7 de la
Ley 1328 impone a las entidades vigiladas por la Superfinanciera la obligación
de colaborar oportuna y diligentemente con el defensor del consumidor
financiero, las autoridades judiciales y administrativas y los organismos de
autorregulación, en la recopilación de la información y la obtención de
pruebas, en los casos que se requiera, entre otros, de fraude, hurto o
cualquier otra conducta que pueda ser constitutiva de una conducta punible,
realizada mediante la utilización de tarjetas crédito o débito, la realización
de transacciones electrónicas o telefónicas, así como cualquier otra modalidad.
Recuerda que las Sociedades
Administradoras de Sistemas de Pago de Bajo Valor (SASPBV) realizan actividades
de administración de sistemas que permiten la transferencia de fondo entre los
participantes, mediante la recepción, el procesamiento, la transformación, la
compensación y la liquidación de órdenes de transferencia y recaudo. Debido a
este papel, agrega la Superintendencia, las SASPBV están sujetas al régimen
especial que regula su actividad previsto en el Decreto 2555 de 2010, parte 2,
Libro 17, consistente principalmente en la administración de uno o varios
sistemas de pago de bajo valor.
De este modo, indica que cuando
se adviertan conductas o actuaciones de las SASPBV, de las que pueda derivarse
el incumplimiento de las reglas que regulan sus actuaciones, es procedente la
formulación de una queja ante la propia Superintendencia interviniente, con el
fin de que se soliciten las explicaciones pertinentes y se evalúe su proceder
en el marco de la correspondiente investigación administrativa. Sostiene
también que la misma Superintendencia ha instruido, a las instituciones
vigiladas en materia de ciberseguridad y de requerimientos de seguridad y
calidad para la realización de operaciones. Específicamente, señala que, a
través de las Circulares Externas 007 y 008 de 2018 dio instrucciones en
materia de operaciones por Internet, así como frente a pasarelas de pago y
establecimientos de comercio, además de ordenarse la expedición de un soporte
al momento de la realización de cada operación monetaria.
Así, concluye que la norma no
exime a las SASPBV del cumplimiento de las normas propias de su actividad, lo
que genera que los consumidores cuenten con una doble garantía, la primera
frente al proveedor, quien según la norma demandada debe establecer mecanismos
de seguridad para evitar las fallas en los sistemas de pago, y la segunda
frente a las SASPBV, que se encuentran sometidas al cumplimiento de lo previsto
en el artículo 2.17.1.1.2 y ss, del Decreto Único 2555 de 2010. Así, la
interviniente discrepa de que la letra f) del artículo 50 de la Ley 1480 de
2011 vuelva “opaco” el sistema de protección al consumidor, dado que en
adición a esa norma, existe un sistema de responsabilidad para las entidades
financieras, por hechos de terceros, en virtud de los riesgos creados por sus
plataformas electrónicas.
4.3. Argumentos frente a la acusación
(i), contra el artículo 51, incisos 1º y 2º, de la Ley 1480 de 2011. Para el actor, se
establece el
deber especialmente en cabeza del proveedor, de llevar a cabo la reversión de
pago cuando así lo solicite el consumidor, en casos de fraude o de una
operación no solicitada o en aquellos eventos en los cuales el producto
adquirido no sea recibido, resulte defectuoso o no corresponda al solicitado.
Sin embargo, indica que no se contempla el mismo deber para el productor, con
lo cual se infringe el derecho a la igualdad (Art. 13 de la C.P.), y el inciso
2º del artículo 78 de la C.P. que obliga al Legislador a tomar en cuenta la
conducta, tanto de productores como de comercializadores al definir la
responsabilidad de esta clase de actos.
4.3.1. En lo relativo a
la aptitud del cargo, la intervención conjunta sostiene que el
deber de reversar el pago realizado luego de una compra del consumidor surge en
virtud de la Constitución, con el único fin de reestablecer la igualdad de los
consumidores frente a los proveedores e intermediarios. De igual forma,
advierte que, conforme al artículo 78 de la C.P., son responsables quienes en
la producción y comercialización atenten contra la salud, seguridad, integridad
y el adecuado aprovisionamiento de los consumidores y usuarios. En este
sentido, señala que la norma acusada contempla la obligación de reversar los
pagos solicitados por el consumidor a cargo de los participantes del proceso, “una
clasificación general que no incluye ni discrimina entre productor, proveedor y
expendedores de bienes y servicios”. De este modo, precisa que los incisos
en cuestión no suponen que quien atenta contra los consumidores es siempre
proveedor, como lo asume el actor, pues el parágrafo 1 del artículo 51 de la
Ley 1480 de 2011 contempla como participantes en el proceso de pago, una lista no
taxativa de agentes comerciales.
4.3.2. En
lo relativo al fondo del cargo, el Ministerio de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones estima que el hecho de no mencionar al
productor dentro de los obligados a reversar pagos cuando el producto sea defectuoso, debe ser sometido a un
test leve de igualdad, por no estar en juego derechos fundamentales de los
participantes, quienes serían los supuestamente afectados por dicha reversión.
Así, puesto que con la disposición se persigue una finalidad
constitucionalmente legítima como lo es la protección de los derechos de los
consumidores, afirma que la norma es compatible con la Constitución. En similar
sentido, considera que el inciso 2º del artículo 51 establece un procedimiento
para que el consumidor pueda solicitar la reversión y, según el inciso 3º de la
misma disposición, habrán de actuar autoridades judiciales y administrativas
que resuelvan en forma definitiva la controversia entre consumidor y proveedor,
de tal manera que la responsabilidad que se consagra no es objetiva, como lo
pretende hacer ver el demandante.
4.4. Argumentos frente a la acusación
(ii), contra el artículo 51, incisos 1º y 2º, de la Ley 1480 de 2011. De acuerdo con
la demanda, los
incisos acusados desconocen el artículo 78 de la C.P. porque al aumentar las
posibilidades de reversiones de pago y las devoluciones por causas imputables a
otras personas (incluyendo abusos de los consumidores), se reducen las opciones
de usarlo y el adecuado “aprovisionamiento” de bienes y servicios a los
usuarios. Así mismo, el actor expresa que se infringen el artículo 71 de la
C.P., en tanto en ellas “no aparecen estímulos especiales a los proveedores
y demás sujetos que ejercen actividades que desarrollan la tecnología de las
transacciones por medios electrónicos”.
4.4.1. En relación con la aptitud del
cargo, Ministerio
de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones plantea que el supuesto incremento de los costos del comercio
electrónico que atentaría contra los intereses de los consumidores es un efecto
meramente hipotético y especulativo que infiere el demandante, no apoyado ni en
cifras ni en estudios que permitan arribar a tal conclusión. En este sentido,
indica que el cargo carece de especificidad, en la medida en que es vago
y abstracto, y de pertinencia, porque se basa en las apreciaciones del
demandante y no tiene sustento en elementos que permitan corroborarlo. Ocurre
lo mismo, a su juicio, con el cargo por desconocimiento del deber estatal de
generar incentivos a la ciencia y a la tecnología.
Afirma que el actor no explica por
qué los participantes en el proceso de pago de ventas realizadas por medio de
mecanismos de comercio electrónico desarrollan la ciencia y la tecnología,
máxime cuando aquellos son de “diferente índole” y juegan diversos roles
en el proceso de pago, y tampoco puede verse cómo la responsabilidad que
establecen los preceptos acusados afecten a quienes realmente desarrollen
programas dirigidos a producir avances tecnológicos en la materia. Indica,
además, que el actor no sustenta por qué establecer una responsabilidad del
proveedor frente a los consumidores desestimula los avances tecnológicos en
materia de comercio electrónico y, en contraste, no fijarla constituye un incentivo.
En este sentido, estima que el cargo no reúne los requisitos de especificidad,
pertinencia y suficiencia, pues “no consigue generar dudas
sobre la transgresión del precepto constitucional”.
4.5. Argumentos
frente a la acusación (iii), contra las expresiones “sea objeto de fraude o” y “fraudulenta
o”,
contenidas en el
artículo 51, incisos 1º y 2º) de la Ley 1480 de 2011. Para el actor,
estas expresiones menoscaban el principio de legalidad derivado del
artículo 6 de la Constitución, debido a que el significado de fraude no
fue objeto de una determinación precisa en la Ley 1480 de 2011, ni el contexto
permite la identificación de su contenido. Plantea que esto es relevante, pues
autoridades como el Ministerio de las Tecnologías de la Información y
Comunicaciones, la Superintendencia de Industria y Comercio y la Comisión de
Regulación de las Comunicaciones pueden, en diferentes escenarios, exigir a
quienes hacen comercialización por medios electrónicos la responsabilidad de
revertir pagos, en los términos de las normas demandadas. De otra parte, señala
que se “pone a los actores que participan en las transacciones on line, pero
especialmente a los consumidores en una situación precaria.  Nótese que
la falta de información sobre el alcance de estos términos confiere una
amplísima discrecionalidad tanto a los consumidores como a los emisores de
medios de pago y a los proveedores on line para determinar qué actos son
fraudulentos” (negrillas originales).
La intervención conjunta y el
Ministerio de Comercio manifiestan que “objeto de fraude” y “fraudulenta”
son términos de conocimiento general, “y cuyo sentido se debe
entender (sic) en el normal y obvio en los términos de la Ley 57 de
1987, y cuya definición puede encontrarse inclusive en la Real Academia de la
Lengua Española (RAE): Definición de fraude: «Acción contraria a la verdad y a
la rectitud que perjudica a la persona contra quien se comete»”.  Agregan,
en síntesis, que supone engaño o un acto de mala fe.
Por su parte, el Ministerio
de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones plantea que la disposición no hace parte del derecho sancionatorio
estatal, sino que regula relaciones contractuales entre particulares, en las
cuales, a diferencia de lo que sugiere el actor, no aplica de forma estricta el
principio de legalidad, pues no se encuentran sujetas a los principios
dirigidos a restringir la arbitrariedad del Estado y a garantizar el debido
proceso de los administrados. Además, advierte que, como lo señala el inciso 3º
del artículo 51 de la Ley 1480 de 2011, serán las autoridades administrativas y
judiciales las encargadas, en caso de controversia, de determinar el sentido de
tales expresiones, para lo cual cuentan con abundantes referencias en el
ordenamiento jurídico.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
Mediante
escrito radicado en esta Corporación en la oportunidad procesal
correspondiente, el Procurador General de la Nación presentó el concepto
previsto en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución, mediante el cual
solicita a la Corte declararse inhibida para emitir pronunciado de fondo sobre
la constitucionalidad de las normas acusadas y, subsidiariamente, adoptar una
decisión de exequibilidad.
5.1.  El Ministerio Público sostiene que
la demanda carece de aptitud sustantiva.
5.1.1.
Afirma que la acusación contra el artículo 50, letra f), de la Ley 1480 de 2011
parte de supuestos que no se desprenden de su texto. Indica que, conforme a la
exposición de motivos de la regulación, el artículo en mención establece
obligaciones para los proveedores y expendedores ubicados en el territorio
nacional que ofrezcan productos utilizando medios electrónicos y que las mismas
aplican “sin perjuicio de las demás obligaciones establecidas”, en la
Ley.  En este sentido, expresa que no existe ninguna razón para concluir que en
su alcance se excluyen las disposiciones contenidas en el mismo cuerpo
normativo, que realzan tanto los derechos de los consumidores como las
responsabilidades de los productores[1]. Así
mismo, precisa que la disposición contiene una obligación específica para los
proveedores, en materia de mecanismos apropiados de seguridad, pero no la
garantía de calidad que, en todo caso, se debe cumplir en relación con bien o
servicio ofertado, respecto de la cual aplican las normas generales del
Estatuto del Consumidor.
De
otra parte, el Procurador afirma que el cargo por violación del derecho a la
igualdad en el acceso al espectro electromagnético, carece de certeza,
por cuanto el precepto en mención no regula ni incide en esta materia en cuanto
a los deberes de los sujetos obligados. En análogo sentido, advierte que
tampoco cumple los requisitos de especificidad, porque no se formula una
confrontación concreta entre la regla atacada y la norma constitucional
invocada, ni de suficiencia, en tanto no se desvirtúa la presunción de
constitucionalidad. Plantea, además, que la acusación no satisface el presupuesto
de certeza en cuanto a los cargos por violación de los artículos 2 y 226
de la C.P., puesto que del precepto legal no se concluye que exista una
desprotección de los consumidores y oferentes que residen en Colombia ni que se
omita promover la equidad y la reciprocidad que exige la norma constitucional
en las relaciones internacionales.
Desde
otro punto de vista, en cuanto a la impugnación contra los incisos 1º y 2º  del
artículo 51 de la Ley 1480 de 2011, por desconocimiento al deber de crear
incentivos a la tecnología, el Procurador sostiene que la argumentación no
satisface las exigencias de certeza, especificidad y suficiencia. Para
esta autoridad, no se observa de qué manera la norma que dispone la reversión
del pago solicitado por el consumidor incide en la creación, por parte del
Estado, de incentivos para personas e instituciones que desarrollen y fomenten
la ciencia y la tecnología.
Con
base en las anteriores razones, el Ministerio Público solicita a la Corte
inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo.
5.2. En todo caso, el Procurador
defiende la constitucionalidad de las normas acusadas, en los siguientes
términos.
5.2.1.
Sostiene que la letra f) del artículo 50 de la Ley 1480 de 2011 fija una
concreta obligación para los proveedores, de adoptar mecanismos de seguridad
apropiados y confiables, que garanticen la protección de la información
personal del consumidor y de la transacción misma. De igual manera, subraya que
determina la consecuencia a la inobservancia de este precepto, pues el sujeto
obligado responde ante el consumidor por las fallas derivadas de la decisión en
cuanto al mecanismo de seguridad elegido. Sin embargo, advierte que la norma no
afecta los deberes y responsabilidades que la Ley contempla para los diferentes
actores del mercado, ni modifica los aspectos asociados a la garantía sobre los
productos y servicios, la cual compromete a productores, proveedores y
prestadores.
De
otro lado, expresa que aunque el precepto censurado establece una obligación
aplicable a los sujetos ubicados en el territorio nacional, esto no implica que
se excluyan casos asimilables que deban estar contenidos en ella, ni que se carezca
de un principio de razón suficiente, de tal modo que la disposición no infringe
el derecho a la igualdad. Afirma que el demandante propone analizar el
principio de territorialidad con base en el lugar en el cual se hace la entrega
del bien producto del comercio electrónico, antes que a partir del lugar en el
que se ubican los proveedores. No obstante, considera que el hecho de que el
Legislador limite el ámbito de aplicación de las obligaciones es parte del
ejercicio de su potestad de configuración normativa.
Indica
que, además, la disposición no excluye la utilización de las normas
internacionales de protección al consumidor que apliquen en el contexto
internacional ni determina el contenido de los actos contractuales que para
cada caso suscriba el usuario, según su conveniencia. Así, estima que el deber
de los proveedores en el marco del comercio electrónico, consistente en la
adopción de mecanismos de seguridad apropiados y confiables, que garanticen la
protección de la información personal del consumidor y de la transacción y la responsabilidad
derivada, aplica de forma idéntica para quienes se encuentren en la misma
condición (ubicados en el territorio nacional), sin que se desprotejan los
derechos de los consumidores o de los proveedores, ni se limite el acceso a los
medios y mecanismos disponibles que trasciendan las fronteras físicas o
territoriales.
En
lo relativo a la supuesta violación del artículo 78 de la C.P., derivada de la
adopción por el Legislador de un presunto régimen de responsabilidad objetiva,
explica que, desde la perspectiva constitucional, no se encuentra una regla
única en materia de responsabilidad, sino que el margen de configuración del
Legislador le permite definir y delimitar los diversos modelos. Además, estima que
los argumentos del demandante destinados a demostrar la desprotección de los
consumidores y el posible “riesgo moral” carecen de contrastación con la
obligación específica contenida en el inciso 1, letra f) del artículo 50 de la
Ley 1480 de 2011 que, por su alcance, es razonable y no modifica el régimen de
protección y responsabilidad establecido en el mismo cuerpo normativo para
productores y proveedores, con inclusión de lo relativo a la garantía del artículo.
De esta manera, concluye que la letra f) del artículo 50 de la Ley 1480 de 2011
es constitucional y solicita su exequiblidad.
5.2.2.
Por otro lado, en lo que tiene que ver con los incisos 1º y 2º del artículo 51
de la Ley 1480 de 2011, el Procurador manifiesta que la reversión de pago se
enmarca dentro del régimen de protección al consumidor y las disposiciones que establecen
condiciones para el relacionamiento entre los distintos sujetos involucrados. Bajo
este marco, afirma que con ocasión de la expedición del Estatuto del Consumidor
se amplió (en lugar de limitarse) los sujetos obligados a dicha operación. En
este sentido, asevera que el hecho de que el procedimiento de reversión de pago
prevea que el consumidor debe presentar queja ante el proveedor, no implica que
este sea el único sujeto obligado, pues el inciso 1º del artículo 51,
precisamente, se refiere a los participantes del proceso de pago. Pero además,
precisa el Procurador, la disposición remite a un deber concreto, cual es la
reversión de pagos solicitados por los consumidores ante determinadas causales
y no excluye a los sujetos obligados.
Subraya,
así mismo que la norma no regula los aspectos asociados a la responsabilidad de
los distintos actores, establecida en las demás normas del Estatuto del Consumidor.
Por ende, indica que el precepto no libra al productor de responder cuando, en
el ejercicio de su actividad, no garantice las condiciones del producto o bien.
Así, solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma acusada.
En
relación con el cargo por violación al artículo 78 de la C.P., el Ministerio
Público indica que, desde la propia identificación del alcance de la norma
demandada, no se encuentra la disparidad de regímenes de responsabilidad que el
accionante predica. Desde otro punto de vista, plantea que actor no sustentó en
debida forma los planteamientos asociados al supuesto desconocimiento del deber
estatal de “aprovisionamiento” por el posible aumento en los costos del
comercio electrónico, “ni los que permitan realizar un juicio de unidad de
materia o por el desconocimiento de la reserva legal”.
Por
último, en lo que hace relación a la posible violación del principio de legalidad
de las
expresiones “sea objeto de fraude o” y “fraudulenta o” contenidas en los incisos 1º y 2º del artículo 51 de la Ley 1480 de
2011, el Procurador sostiene que no existe una determinación conceptual
imposible de resolver. Considera que es viable acudir a otras regulaciones para
determinar el sentido de estas normas, pues, de acuerdo con el contexto y el
contenido de la previsión demandada, una remisión puede completar el alcance de
las conductas establecidas, en la medida en que no se exige una rigurosa
tipicidad en la materia.
De
este modo, el Procurador solicita a la Corte inhibirse de emitir
pronunciamiento de fondo en relación con todos los cargos formulados y,
subsidiariamente, declarar la exequibilidad de las disposiciones demandadas.
VI. CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
6.1. Competencia
1. De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución
Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir
definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues
los artículos acusados hacen parte de una Ley de la República, en este caso, de
la Ley
1480 de 2011.
6.2. Aptitud sustantiva de la demanda
2. Antes de identificar el eventual
problema jurídico a resolver, es necesario determinar la aptitud sustantiva de
la demanda, pues casi todos los intervinientes y el Procurador General de la
Nación consideran que la mayoría de los cargos propuestos no cumplen los
requisitos señalados en la jurisprudencia constitucional para provocar un
pronunciamiento de fondo. Principalmente les objetan no superar la exigencia de
certeza, en la medida en que parten de supuestos que no se
desprenden del texto de las normas acusadas o de las disposiciones
constitucionales que se estiman infringidas. Así mismo, atribuyen falta de suficiencia
y especificidad a cargos como los planteados por infracción del derecho
a la igualdad en general, a la igualdad de oportunidades en el acceso al uso
del espectro electromagnético, a la reciprocidad en las relaciones
internacionales, a los deberes estatales de protección de los derechos de los
consumidores, a la obligación estatal de generar generar estímulos a la ciencia y a la tecnología y a la
prohibición de impedir el adecuado aprovisionamiento de bienes y servicios.
3. A los
fines del análisis de aptitud sustantiva de la impugnación, debe recordarse que
si bien en la fase de admisión se verifica que la demanda cumpla los
requerimientos legales para ser estudiada (artículo 6º del Decreto 2067 de
1991), esta es apenas una primera evaluación sumaria de la impugnación que no
compromete ni limita la competencia de la Sala Plena al conocer del proceso[2]. La Corte conserva la atribución de
adelantar en la sentencia, una vez más, el respectivo análisis de
procedibilidad, pues antes que nada le corresponde determinar si hay, o no,
lugar a decidir de mérito el asunto y en relación con cuáles disposiciones o
fragmentos. En este instante, además, la Sala cuenta “con el apoyo de
mayores elementos de juicio, puesto que aparte del contenido de la demanda,
también dispondrá de la apreciación de los distintos intervinientes y el
concepto del Ministerio Público, quienes, de acuerdo con el régimen legal
aplicable al proceso de inconstitucionalidad, participan en el debate una vez
admitida la demanda”[3].
4. De conformidad
con el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, la demanda de inconstitucionalidad
debe contener: (i) el señalamiento de las normas acusadas como
inconstitucionales, su trascripción literal por cualquier medio o un ejemplar
de la publicación oficial de las mismas; (ii) el señalamiento de las
normas constitucionales que se consideren infringidas; (iii) las razones
por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando fuere el
caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la
expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y (v) la
razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.
5. A la luz de lo
anterior, una de las exigencias de las demandas de inconstitucionalidad
consiste en la formulación de uno o varios cargos contra las normas legales que
se impugnan, por desconocimiento de las disposiciones constitucionales que se
consideran infringidas. En este sentido, la Corte ha considerado que dichos
cargos deben reunir ciertos requisitos para que se ajusten a la naturaleza
normativa, abstracta y comparativa del control que realiza la Corte y permitan
comprender el problema de transgresión constitucional que se propone. Este
presupuesto ha sido sintetizado en la necesidad de que los cargos sean claros,
específicos, pertinentes, suficientes y satisfagan la exigencia
de certeza.
La claridad hace relación a que
los argumentos sean determinados y comprensibles y permitan captar en qué
sentido el texto que se controvierte infringe la Carta. Deben ser entendibles,
no contradictorios, ilógicos ni anfibológicos. Conforme la exigencia de la certeza,
de una parte, se requiere que los cargos tengan por objeto un enunciado
normativo perteneciente al ordenamiento jurídico e ir dirigidos a impugnar la
disposición señalada en la demanda y, de la otra, que la norma sea susceptible
de inferirse del enunciado acusado y no constituir el producto de una
construcción exclusivamente subjetiva, con base en presunciones, conjeturas o
sospechas del actor.
La especificidad de los cargos
supone concreción y puntualidad en la censura, es decir, la demostración de que
el enunciado normativo exhibe un problema de validez constitucional y la
explicación de la manera en que esa consecuencia le es concretamente atribuible.
Es necesario que los cargos sean también pertinentes y, por lo tanto,
que planteen un juicio de contradicción normativa entre una disposición legal y
una de jerarquía constitucional y que el razonamiento que funda la presunta
inconstitucionalidad sea de relevancia constitucional, no legal, doctrinal,
político o moral. Tampoco el cargo es pertinente si el argumento en que se
sostiene se basa en hipótesis acerca de situaciones de hecho, reales o de
eventual ocurrencia, o ejemplos en los que podría ser o es aplicada la
disposición.
Por último, la suficiencia implica
que la demostración de los cargos contenga un mínimo desarrollo, en orden a
demostrar la inconstitucionalidad que se le imputa al texto demandado. El cargo
debe proporcionar razones, por lo menos básicas, que logren poner en entredicho
la presunción de constitucionalidad de las leyes, derivada del principio
democrático, que justifique llevar a cabo un control jurídico sobre el
resultado del acto político del Legislador[4].
En los anteriores términos, es indispensable que la demanda de
inconstitucionalidad satisfaga las mencionadas exigencias mínimas, para que
puede ser emitido un pronunciamiento de fondo. En caso contrario, no poseerá
aptitud sustantiva y la Corte deberá declararse inhibida para fallar.
6. El demandante
acusa de inconstitucionales dos artículos de la Ley 1480 de 2011, de manera
parcial. Por un lado, demanda la letra f) del artículo 50, según el cual, sin perjuicio
de las demás obligaciones establecidas en la misma Ley, los proveedores y
expendedores ubicados en el territorio nacional que ofrezcan productos
utilizando medios electrónicos, deberán adoptar mecanismos de seguridad apropiados
y confiables que garanticen la protección de la información personal del
consumidor y de la transacción misma. El proveedor, establece también la norma,
será responsable por las fallas en la seguridad de las transacciones realizadas
a través de los medios por él dispuestos, sean propios o ajenos.
Por otro lado, impugna los incisos 1º y
2º del artículo 51 de la misma Ley 1480 de 2011, los cuales crean una
obligación cuando las ventas de bienes se realicen mediante mecanismos
de comercio electrónico, tales como Internet, PSE y/o call center y/o cualquier
otro mecanismo de televenta o tienda virtual, y se haya utilizado para realizar
el pago una tarjeta de crédito, débito o cualquier otro instrumento de pago
electrónico. En estos casos, según la disposición, los participantes del
proceso de pago deberán proceder a su reversión si el consumidor lo solicita,
siempre que se trate de un caso de fraude, o de una operación no solicitada o
el producto adquirido no sea recibido, no sea el solicitado o sea defectuoso. A
continuación, el precepto establece el procedimiento para que proceda el
trámite de reversión de pago.
7. Los artículos acusados
se encuentran dentro del Capítulo VI, sobre Protección al Consumidor de
Comercio Electrónico, capítulo que, a su vez, hace parte del TÍTULO VII,
relativo a la Protección Contractual del Consumidor, de la Ley 1480 de 2011,
mediante la que se expidió el Estatuto del Consumidor. Esta Ley tiene como
objeto la protección, promoción y la garantía de la efectividad y el libre
ejercicio de los derechos de los consumidores, así como amparar el respeto a su
dignidad y a sus intereses económicos (Art. 1º). Consiste en una regulación integral
que, en un plano más específico, se ocupa de los derechos y obligaciones
surgidas entre los productores, proveedores y consumidores y la responsabilidad
de los productores y proveedores tanto sustancial como procesalmente (Art. 2).
Entre los aspectos más relevantes, la
Ley prevé reglas sobre la calidad, idoneidad y seguridad de los productos (Título
II), la garantía de los bienes y servicios (Título III), la responsabilidad por
daños derivados de productos defectuosos (Título IV), el deber de información a
cargos de proveedores y productores para con los consumidores  (Título V), la publicidad
del anunciante (Título VI), la protección contractual de los consumidores
(Título VII) y acciones jurisdiccionales de protección al consumidor, la competencia,
el procedimiento y otros aspectos procesales relevantes, así como las facultades
en materia de protección al consumidor, de las superintendencias Financiera y
de Industria y Comercio (Titulo VIII).
Dentro del Título de protección contractual
de los consumidores (Título VII), el Legislador se ocupa de fijar varios
estándares de amparo especial al consumidor (Capítulo I), reglas en materia de
contratos de adhesión y contra cláusulas abusivas (capítulos II y III) y normas
para operaciones mediante sistemas de financiación y aplicables a ventas a
distancia (capítulos IV y V). Así mismo, en lo que concierne al presente caso,
en el Capítulo IV introdujo un conjunto de reglas en favor del Consumidor de
Comercio Electrónico. En relación con este último ámbito, el Legislador establece
en los artículos demandados (Arts. 50 y 51), deberes de proveedores y
expendedores que ofrezcan productos utilizando medios electrónicos y regula las
denominadas operaciones de reversión de pago.
8. Puesto que en
gran parte el debate que plantea el demandante tiene que ver con las
responsabilidades de proveedores y productores en sus relaciones con el
consumidor, deben precisarse ciertas normas que el Legislador estableció al
respecto en la estructura de la Ley. Los numerales 1.1 y 1.5 del artículo 3
establecen que los usuarios y consumidores tendrán derecho a recibir productos
de calidad, de
conformidad con las condiciones que establece la garantía legal, las que se
ofrezcan y las habituales del mercado. Así mismo, a reclamar directamente ante
el productor, proveedor o prestador y obtener reparación integral, oportuna y
adecuada de todos los daños sufridos, así como a tener acceso a las autoridades
judiciales o administrativas para el mismo propósito, en los términos de la
Ley.
El artículo 6 prescribe que todo productor
debe asegurar la idoneidad y seguridad de los bienes y servicios que ofrezca o
ponga en el mercado, así como la calidad ofrecida. Indica que, en ningún caso
estas podrán ser inferiores o contravenir lo previsto en reglamentos técnicos y
medidas sanitarias o fitosanitarias. El Legislador definió que el incumplimiento
de esta obligación dará lugar a (i) responsabilidad solidaria del productor y
proveedor por garantía ante los consumidores; (ii) responsabilidad
administrativa individual ante las autoridades de supervisión y control en los
términos de esta ley; y (iii) responsabilidad por daños por producto
defectuoso, conforme a la propia Ley.
De forma concordante con lo anterior, el
artículo 7 señala que es obligación, en los términos de la Ley, a cargo de todo
productor y/o proveedor, de responder por la calidad, idoneidad, seguridad y el
buen estado y funcionamiento de los productos. El Legislador clarifica en la
misma disposición que en los casos de prestación de servicios, en los que el
prestador tiene una obligación de medio, la garantía está dada, no por el
resultado, sino por las condiciones de calidad en la prestación del servicio,
según las condiciones establecidas en normas de carácter obligatorio, en las
ofrecidas o en las ordinarias y habituales del mercado. En similar sentido, el
artículo 8 prevé que el término de la garantía legal será el dispuesto por la ley
o por la autoridad competente y que, a falta de disposición de obligatorio
cumplimiento, será el anunciado por el productor y/o proveedor.
Por su parte, el artículo 10 prevé que
ante los
consumidores, la responsabilidad por la garantía legal recae solidariamente en
los productores y proveedores respectivos. El artículo 13 se refiere
a garantías suplementarias, según las cuales, los productores y proveedores
podrán otorgar garantías suplementarias a la legal, cuando amplíen o mejoren la
cobertura de esta, de forma gratuita u onerosa. En el mismo sentido, el
artículo 20 establece que el productor y el expendedor serán
solidariamente responsables de los daños causados por los defectos de sus
productos, sin perjuicio de las acciones de repetición a que haya lugar. Para
la determinación de esta responsabilidad, señala el artículo 21, el afectado
deberá demostrar el defecto del bien, la existencia del daño y el nexo causal
entre este y aquel.
Además, resulta oportuno subrayar que,
conforme al artículo 43, son ineficaces de pleno derecho las cláusulas que
limiten la responsabilidad del productor o proveedor de las obligaciones que
por ley les corresponden (numeral 1); así, como aquellas que restrinjan o
eliminen la facultad del usuario del bien para hacer efectivas directamente
ante el productor y/o proveedor las garantías a que hace referencia la presente
ley, en los contratos de arrendamiento financiero y arrendamiento de bienes
muebles. Por último, el artículo 46 prescribe que el productor o proveedor que
realice ventas a distancia (i) deberá cerciorarse de que la entrega del bien o
servicio se realice efectivamente en la dirección indicada por el consumidor y
que este ha sido plena e inequívocamente identificado, (ii) permitir que el
consumidor haga reclamaciones y devoluciones en los mismos términos y por los
mismos medios de la transacción original, y (iii) mantener los registros
necesarios y poner en conocimiento del consumidor, el asiento de su transacción
y la identidad del proveedor y del productor del bien.
9. En este orden de
ideas, el Legislador estableció un régimen amplio, tendiente a salvaguardar los
derechos y la posición del consumidor, así como a proteger la autonomía privada
de su voluntad y sus legítimos intereses económicos, tanto frente a los proveedores
como a los productores de bienes y servicios. Correlativamente, creó en cabeza
de estos una serie de obligaciones y responsabilidades en torno a la idoneidad,
calidad, buen estado y seguridad de los bienes ofrecidos y vendidos. De la
misma manera, en virtud de la Ley, productores y proveedores concurren solidariamente
a responder en materia de garantía de los bienes enajenados y en los supuestos
de ventas a distancia, deberán asegurar la entrega y la posibilidad de reclamaciones
y devoluciones, etc.
10. Ahora, en el
Capítulo de Protección al Comercio Electrónico, el Legislador definió “comercio
electrónico” como la realización de actos, negocios u operaciones
mercantiles concertados a través del intercambio de mensajes de datos
telemáticamente cursados entre proveedores y los consumidores para la
comercialización de productos y servicios (Art. 49). A continuación, en el
artículo 50 parcialmente acusado, estableció ocho obligaciones específicas para
“los proveedores y expendedores ubicados en el territorio nacional que
ofrezcan productos utilizando medios electrónicos”. Entre otros, en la
letra f) previó el deber de adoptar “mecanismos de seguridad apropiados y
confiables que garanticen la protección de la información personal del
consumidor y de la transacción misma. El proveedor será responsable por las
fallas en la seguridad de las transacciones realizadas por los medios por él
dispuestos, sean propios o ajenos”. Para el demandante, esta última obligación
es contraria a la Constitución.
10.1. Según el actor, el precepto
establece responsabilidades solo para los proveedores
ubicados en el territorio nacional, no para quienes actúan desde el exterior y,
por ende, viola el derecho a la igualdad, a la igualdad de oportunidades en el
acceso al uso del espectro electromagnético, a un trato equitativo y recíproco
y a la protección de las autoridades, de quienes venden sus bienes y servicios
desde el territorio nacional (Arts. 2, 13, 75 y 226 de la C.P.). A juicio de la
Sala, la acusación fundada en el trato desigualitario e inequitativo que
supuestamente fija la norma carece de suficiencia.
Cuando una
demanda de inconstitucionalidad se plantea por violación
del derecho a la igualdad, a causa de que se excluyen o incluyen grupos o
individuos de modo incompatible con la Carta, la jurisprudencia constitucional
ha establecido de forma reiterada que el demandante debe asumir la carga mínima
de identificar al menos: (i) cuál es el criterio de confrontación entre las personas,
elementos, hechos o situaciones que se contrastan (tertium
comparationis), pues antes de conocer si se trata de supuestos iguales o
diferentes, en primer lugar, se debe determinar si son susceptibles de
comparación; (ii) la demostración básica acerca del
presunto trato discriminatorio que, para supuestos en condición de igualdad,
fáctica o jurídicamente, introducen las  disposiciones acusadas, o del trato
análogo que proporcionan frente a casos que difieren sustancialmente entre sí; y, por último, (iii) es necesario que el actor
identifique la razón precisa por la cual, en su criterio, no existe
una justificación constitucional del tratamiento diferenciado que alega[5].
En el presento
asunto, el demandante no asume ni siquiera de forma básica la carga anterior.
Solo puede identificarse un argumento, según el cual, nada impide que
en ciertos casos específicos “los derechos
y obligaciones de quienes están en Colombia se comparen con los derechos y
obligaciones de quienes están en el exterior, si estos últimos producen actos
de naturaleza (sic) y efectos son similares a los de los primeros”.
El actor, sin embargo, como señala la intervención conjunta, no
precisa por qué, pese a encontrarse prima facie sometidos a
ordenamientos jurídicos distintos en virtud del principio de territorialidad de
la Ley[6], los
proveedores nacionales y extranjeros se encuentran en condiciones similares o tienen
un elemento en común de comparación que permita adecuadamente confrontarlos.
Más allá de que
ambos grupos de sujetos puedan ser proveedores de bienes y servicios que operan
en el comercio electrónico, el actor debía poner de manifiesto por qué en el
contexto de la disposición acusada, de los específicos deberes que establece y,
en particular, pese a encontrarse bajo el imperio de sistemas jurídicos distintos
(su principal diferencia), existía un elemento que los hiciera susceptibles de
comparación e hipotéticamente supusiera la necesidad de integrar a los sujetos
extranjeros en el campo de aplicación de la norma. Tampoco el demandante
plantea una razón, en virtud de la cual, se genera un tratamiento diferenciado
sin justificación constitucional alguna. No obstante existir elementos que
permiten inferir la razón por la cual los proveedores extranjeros no son
contemplados en la disposición, no se ofrecen razones para mostrar que esta
forma de proceder por el Legislador era constitucionalmente injustificada. En
contraste, por ejemplo, la Superintendencia de Industria y Comercio afirma que
el supuesto trato diferenciado tiene como sustento la posibilidad real de que esa
institución puede realizar efectivo control sobre las entidades vigiladas y
proteger los derechos de los consumidores.
De
otro lado, la Corte ha señalado que la igualdad de oportunidades en el acceso al uso del espectro
electromagnético, en los términos de los artículos 13 y 75 de la Constitución,
supone que cuando la Ley contemple que para la prestación de un servicio
público de telecomunicaciones concurran particulares, debe el Estado permitir
el acceso a todos los posibles interesados que reúnan las condiciones de
idoneidad técnica, económica y financiera que permitan asegurar la óptima
ejecución del objeto de la concesión que se pretende adjudicar[7]. A
partir de este alcance del artículo 75 de la C.P., el demandante no sustenta
en qué sentido la norma acusada discrimina o limita el uso del espectro a los proveedores y expendedores
nacionales. De hecho, la Agencia Nacional del Espectro explica que quien debe
tener permiso de uso del espectro para acceder a su uso, conforme a dicha
norma, es el proveedor de redes y servicios de telecomunicaciones, que
efectivamente realiza la transmisión de información y hace uso del espectro en
bandas en que se requiere dicha licencia (como en el caso de proveedores
comerciales de telefonía e Internet inalámbrico fijo o móvil), no el
comerciante que vende sus productos o servicios a través de dicho medio, ya sea
en páginas o aplicaciones diseñadas para tal fin, pues este solo vale
(legalmente) de un servicio prestado por un tercero.
Tampoco el demandante evidencia de forma
suficiente la razón por la cual la desigualdad que alega desconoce la equidad,
reciprocidad y conveniencia nacional, sobre cuyas bases se erige la
internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y
ecológicas de Colombia. Estas tres son las
condiciones del elemento internacionalizante en la política exterior del país,
conforme a la concepción asumida por el Constituyente de 1991[8]. El actor, sin embargo, no
brinda argumentos que generen una mínima duda sobre la constitucionalidad de la
disposición acusada, por la violación de los referidos principios, teniendo en
cuenta que los alcances del mandato constitucional citado se proyectan en el específico
campo de las relaciones internacionales del Estado colombiano.
10.2. El demandante sostiene, también contra
el artículo
50, letra f), de la Ley 1480 de 2011, que el Legislador estableció
una responsabilidad, por fallas en la seguridad de las transacciones, de
carácter objetivo, únicamente para el proveedor de bienes y servicios, no en
cabeza del productor correspondiente o de terceros, pese a que estos hayan
podido ser los causantes de las afectaciones a la seguridad. Por lo tanto, en
su opinión, se desconoce el inciso 2º del artículo 78 de la C.P., que contempla
que el productor, así como el proveedor, pueden ser responsables; el derecho a
la igualdad de los proveedores en comparación con los productores (Art. 13 de
la C.P.) y se desprotege al consumidor, al hacer responsable al proveedor de un
riesgo en el comercio electrónico “que él no necesariamente controla”
(Art. 75 de la C.P.).
La
Sala Plena encuentra que la anterior acusación carece de certeza. Como
lo consideró el Procurador General, el demandante parte de supuestos que no se
desprenden del texto de la norma impugnada ni de la Ley 1480 de 2011,
sistemáticamente interpretada. En sustancia, la objeción del actor contra la
norma consiste en que establece un deber en cabeza del proveedor y no del
productor, de emplear mecanismos de seguridad en las transacciones electrónicas
y de responder por las fallas a que den lugar los medios empleados,
interpretación de la cual se desprenden las varias consecuencias
inconstitucionales que argumenta. Según el demandante, el productor, así como
el proveedor, conforme a la Constitución y a la jurisprudencia constitucional,
tienen obligaciones y deben ser responsables en pie de igualdad, frente a los
consumidores, por los atentados ocasionados a la salud, a la seguridad y al
adecuado aprovisionamiento, en contraposición a lo que señala el precepto acusado.
La norma acusada y, en general, el Estatuto del Consumidor, sin embargo, no
excluyen ese esquema de obligaciones y  responsabilidades, como lo considera el
demandante, sino que, antes bien, constituyen una manifestación de aquél.
Como se indicó atrás (supra
fundamento 8), el Legislador estableció un régimen amplio de
protección en la Ley 1480 de 2011, para la salvaguarda de los derechos y la
posición del consumidor, así como en orden a amparar la autonomía privada de su
voluntad y sus legítimos intereses económicos, tanto frente a los proveedores
como a los productores de bienes y servicios. Como correlato, en varios de sus
artículos creó en cabeza de estos una serie de obligaciones y responsabilidades
en torno a la idoneidad, seguridad, calidad, y buen estado de los bienes
ofrecidos. De la misma manera, en virtud de la Ley, productores y proveedores
concurren solidariamente a responder en materia de garantía de los bienes
enajenados y en los supuestos de ventas a distancia, deben asegurar la entrega y
la posibilidad de reclamaciones y devoluciones, etc.
De este modo, la Ley no solo no eximió
sino que, antes bien, creó un estricto régimen de obligaciones y
responsabilidades para el productor de bienes y servicios, sobre
la base de un régimen de protección del consumidor. De hecho, prácticamente en
todos los casos, en relación con garantías, calidad y daños del producto y
cumplimiento de las operaciones comerciales, introdujo una responsabilidad
solidaria entre proveedor y productor. En lo que tiene que ver con la norma
demandada, que exige al proveedor y expendedor emplear mecanismos de seguridad
en las transacciones electrónicas y responder por las fallas que estos generen,
la no mención específica del productor está en principio justificada por razón
de la materia sobre la que versa su campo de aplicación, pero, de hecho, ampliamente
interpretada, tampoco excluye al productor.
Según
el artículo 5, numeral 11, de la Ley 1480 de 2011 proveedor o expendedor
es quien de manera habitual, directa o indirectamente, ofrece, suministra,
distribuye o comercializa productos con o sin ánimo de lucro. A su vez, el
artículo 49 ídem señala que se entenderá por comercio electrónico la
realización de actos, negocios u operaciones mercantiles concertados a través del
intercambio de mensajes de datos telemáticamente cursados entre proveedores
y los consumidores para la comercialización de productos y servicios. Así,
el Legislador entendió que la enajenación y venta bienes y servicios en el
ámbito electrónico se da típicamente entre proveedor y consumidor. Por
esta razón, la norma demandada establece el deber de tomar medidas de seguridad
y fija responsabilidades a cargo de proveedor, pues es el agente que de ordinario
comercializa, distribuye o vende tales productos al consumidor.
Sin
embargo, la Corte comparte el criterio de la intervención conjunta, según el
cual, dado que la definición legal de proveedor implica llevar a cabo
habitualmente tales operaciones, si el productor también se encarga de
comercializar sus productos y emplea, directa o indirectamente, mecanismos
electrónicos para el efecto, fungirá también como proveedor y la norma extenderá
a él sus obligaciones y responsabilidades en materia de seguridad de los
dispositivos utilizados. Así mismo, debe reiterarse que, como lo plantea el  Ministerio
de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, la norma no excluye la responsabilidad de los productores de los bienes y servicios
comercializados por los proveedores o expendedores. Los términos
del precepto acusado no implican tampoco que en algún otro escenario del comercio,
sea o no, electrónico, el productor no sea responsable y asuma varios deberes
en lo relativo al artículo o el servicio vendido al consumidor, conforme al artículo
78, inciso 2º, de la Constitución.
Debe advertirse, adicionalmente,
que el
Legislador le atribuye no solamente al proveedor de bienes y servicios el
control del riesgo de las operaciones realizadas a través de medios
electrónicos, como lo plantea el demandante, sino que también existe un esquema
de responsabilidades para las entidades financieras, por hechos de terceros, en
virtud de los riesgos creados a partir de sus plataformas electrónicas,
conforme a la Ley 1328 de 2009 y a varias disposiciones del Decreto Único 2555
de 2010.
En este orden de ideas, la Sala Plena
reitera que el demandante parte de supuestos y de una interpretación del artículo 50,
letra f), de la Ley 1480 de 2011 que no se desprenden de su texto y, por lo
tanto, el segundo cargo formulado contra esa disposición carece de certeza.
11. El actor impugna el artículo 51,
incisos 1º y 2º, de la Ley 1480 de 2011, a la luz de los cuales, cuando las
ventas de bienes se realicen mediante mecanismos de comercio electrónico, tales
como Internet, PSE y/o call center y/o cualquier otro mecanismo de televenta o
tienda virtual, y se haya utilizado para realizar el pago una tarjeta de
crédito, débito o cualquier otro instrumento de pago electrónico, los
participantes del proceso de pago electrónico deben reversarlo si así
lo solicite
el consumidor, en casos de fraude o de una operación no solicitada y en
aquellos eventos en los cuales el producto adquirido no sea recibido, resulte
defectuoso o no corresponda al solicitado.
11.1. Según
el demandante, se
establece el
referido deber especialmente en cabeza del proveedor, pero no del productor o
de terceros, con
lo cual se infringe el derecho a la igualdad (Art. 13 de la C.P.), y el inciso
2º del artículo 78 de la C.P., que obliga al Legislador a tomar en cuenta la conducta
que puedan ocasionar, tanto productores como comercializadores, al atentar
contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y
usuarios. Como en el cargo anterior, la Corte encuentra que la impugnación,
basada en la supuesta exclusión del productor de los alcances de la norma,
carece de certeza.
Según el parágrafo 1º del mismo
artículo 51 en mención, se entienden por participantes en el proceso de pago, “los
emisores de los instrumentos de pago, las entidades administradoras de los
Sistemas de Pago de Bajo Valor, los bancos que manejan las cuentas y/o
depósitos bancarios del consumidor y/o del proveedor, entre otros”. De este
modo, como lo indicaron varios intervinientes, es claro que la disposición
demandada, en concordancia con el citado parágrafo, establece una obligación a
cargo de un conjunto de agentes del sistema financiero que operan en el
desarrollo de las transacciones comerciales, pero ellos no son los únicos
responsables. A estos les corresponde llevar a cabo las actuaciones
respectivas, en el marco de sus obligaciones y según su posición, para
garantizar que los recursos vuelvan al patrimonio del consumidor, pero
claramente el parágrafo citado hace una lista meramente enunciativa.
Así, los proveedores y expendedores,
que precisamente han recibido el pago, de ser el caso, deberán autorizar el
trámite reversión, en cuanto partes del respectivo contrato. Así mismo, si el
productor también distribuye sus productos y, en particular, toma parte del
proceso de pago de algún modo, tiene el deber de cumplir la obligación
correspondiente, para que la operación de reversión pueda ser completada. El
objetivo de la norma es establecer un régimen de garantía a favor del
consumidor que compra y paga sus bienes y servicios, en los casos indicados por
la norma. Por lo tanto, el deber se extiende de manera amplia a todas aquellas
personas que han intervenido en la operación comercial de carácter electrónico,
en primer lugar los agentes financieros, pero también, si es del caso, a los
proveedores y a los productores. Lo relevantes no es su posición en la cadena
de producción y distribución sino su participación el proceso de pago
electrónico.
11.2. De
otra parte, el actor considera que los incisos acusados también (ii.i.)
desconocen el artículo 78 de la C.P., porque al aumentar las reversiones de
pago y las devoluciones por causas imputables a otras personas, se incrementan
los costos del comercio electrónico, de manera que se reducen las opciones de
usarlo y se disminuye el adecuado “aprovisionamiento” de bienes y
servicios a los usuarios, en particular a los que tienen menos capacidad
adquisitiva. Adicionalmente, considera que las normas en mención (ii.ii)
infringen el artículo 71 de la C.P., porque en ellas “no aparecen estímulos
especiales a los proveedores y demás sujetos que ejercen actividades que
desarrollan la tecnología de las transacciones por medios electrónicos”.
Por el contrario, puntualiza, “se los somete… a condiciones de
responsabilidad más gravosas.
Para la Sala, el cargo por
violación al artículo 78 de la C.P., no supera los requisitos de pertinencia
y especificidad. De acuerdo con el planteamiento del actor, la presunta
violación se deriva del supuesto incremento de las reversiones de pago, como
resultado de lo anterior, el aumento de los costos del comercio electrónico y,
de esta forma, la disminución del aprovisionamiento de bienes y servicios para
los usuarios, todo lo anterior, derivado del deber de reversión de pago que
prevé la norma, en los casos allí contemplados. Sin embargo, como es claro, el
argumento se basa en un conjunto de conjeturas sobre los efectos de la regla;
de presunciones e hipótesis, de eventual ocurrencia, elementos estos que no se
derivan en modo alguno de los textos acusados. Como efecto, no se observa una
confrontación concreta entre las disposiciones censuradas y el mandato
constitucional invocado.
De la misma manera, el cargo por
violación al artículo 71 de la C.P., carece de pertinencia, suficiencia
y especificidad. Para el impugnante, el deber de realizar la reversión
de pago en ciertos supuestos, a solicitud del consumidor, no crea incentivos a
la tecnología, como lo ordena dicha norma constitucional. Pues bien, si se
interpreta de la mejor manera el argumento, hipotéticamente podría suponerse
que la regla tenga alguna incidencia para los empresarios en el uso del
comercio electrónico. Sin embargo, además de que esto también sería por
completo especulativo, como lo planteó uno de los intervinientes, el demandante
no proporciona argumentos para demostrar mínimamente que en rigor, mediante la
norma, el Legislador tenía la obligación de crear incentivos para las personas
e instituciones que desarrollen y fomenten la tecnología y, en particular, que
omite dar cumplimiento a este deber. Esto, por cuanto el uso y la difusión del
comercio electrónico, desde el punto de vista constitucional, es un asunto
distinto y comporta dimensiones normativas diferentes a la obligación estatal
de estimular la ciencia y la tecnología.
Por lo tanto, no se observan
elementos de juicio dirigidos a poner de manifiesto, de forma básica, una
contradicción entre las disposiciones legales objetadas y la norma
constitucional invocada. En consecuencia, también en este caso, la demanda
carece de aptitud sustantiva.
11.3. Por
último, el actor
impugna las expresiones “sea objeto de fraude o” y “fraudulenta
o”,
contenidas en los incisos 1º y 2º del artículo 51 de la Ley 1480 de
2011. Estos vocablos califican uno de los supuestos en los cuales la Ley
habilita al consumidor a solicitar la reversión de pago electrónico. La
expresión “fraude”, es empleada para calificar un pago efectuado en
estas condiciones y el vocablo “fraudulenta” es utilizado por el
Legislador al establecer el trámite para que se dé curso a la solicitud de
reversión. En efecto, la norma indica que procederá la reversión de pago,
dentro de los 5 días hábiles siguientes a cuando el consumidor tuvo noticia de
la operación “fraudulenta” y el consumidor
presente queja ante el proveedor y devuelva el producto, de ser procedente,
además de notificar de la reclamación al emisor del instrumento de pago
electrónico utilizado para realizar la compra.
Según el actor, estas
expresiones menoscaban
el principio de legalidad y los derechos de los consumidores, debido a que el
significado o contenido de “fraude” no fue objeto de una determinación
precisa en la Ley 1480 de 2011 ni el contexto permite la identificación de su
contenido. Plantea que esto es relevante, pues autoridades como el Ministerio
de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, la Superintendencia de
Industria y Comercio y la Comisión de Regulación de las Comunicaciones pueden, en
diferentes escenarios, exigir a quienes hacen comercialización por medios
electrónicos la responsabilidad de revertir pagos, en los términos de las
normas demandadas. De otra parte, señala que se “pone a los actores que
participan en las transacciones on line, pero especialmente a los
consumidores en una situación precaria.  Nótese que la falta de información
sobre el alcance de estos términos confiere una amplísima discrecionalidad
tanto a los consumidores como a los emisores de medios de pago y a los
proveedores on line para determinar qué actos son fraudulentos” (negrillas
originales).
A juicio de la Sala, este cargo tampoco
resulta apto para provocar un pronunciamiento de fondo, pues es construido con
desconocimiento de las exigencias de certeza y especificidad. El
demandante fundamentalmente acusa las expresiones cuestionadas de ser
indeterminadas e indeterminables, en la medida en que la Ley 1480 de 2011 no
precisó su contenido y alcance y tampoco pueden ser identificados a partir del
contexto respectivo. De este modo, se desconocería más exactamente el principio
de tipicidad (ley cierta), derivado del mandato general de legalidad. El actor
explica que la referida indeterminación resulta decisiva en la definición de si
hay lugar, o no, a la obligación de reversión de pago a cargo de proveedores de
servicios, lo cual puede afectar tanto a estos como a los consumidores.
El argumento de la tipicidad, sin
embargo, asume que a los fragmentos normativos demandados hacen parte o, de
cualquier manera, tienen naturaleza sancionatoria, interpretación que no puede
ser inferida de su texto ni a partir de una interpretación integral del
artículo acusado. Dicho principio implica que deben
ser previstas de manera clara, expresa e inequívoca las conductas
a ser sancionadas y el contenido material de las infracciones, así como la
correlación entre unas y otras, con la finalidad de disminuir los márgenes de
discrecionalidad en su interpretación por parte de la autoridad estatal[9]. La norma acusada, en cambio, establece solamente
una obligación para quienes participen del proceso pago, cuando una transferencia
de recursos en operaciones de comercio electrónico se ha producido bajo unas específicas
condiciones.
Lo anterior implica que se trata de una regulación
sobre relaciones comerciales entre particulares y que, por lo tanto, el
Legislador no fijó un supuesto de hecho que habilite a una autoridad pública a
imponer consecuencias jurídicas, específicamente de índole sancionatorio. En
este sentido, la acusación se sustenta en una lectura equivocada de la regla
objeto de censura, lo cual conduce a la conclusión de que el cargo de tal manera
construido carece de certeza. De otro lado, la impugnación se halla
afectada de un problema de especificidad, debido a que, en gran manera como
efecto de la falta de certeza del argumento analizado, no se plantea una
oposición objetiva y verificable entre el contenido de los fragmentos controvertidos
y el principio constitucional que se estima infringido. No se observa
concreción ni puntualidad en la censura, ni tampoco una elemental evidencia de
la alegada inconstitucionalidad. No se proporciona, en este sentido, ningún
argumento que evidencie una confrontación directa y clara entre la regulación
legal atacada y el mandato constitucional supuestamente menoscabado.
12. En
este orden de ideas, la Corte concluye que ninguno de los cargos formulados
contra la letra f) del artículos 50 y los incisos 1º y 2º del artículo 51 de la
Ley 1480 de 2011 se hallan fundados en una argumentación que cumpla con los
requisitos mínimos de procedibilidad para un análisis y decisión de fondo. En
consecuencia, la Sala deberá inhibirse de resolver por ineptitud sustantiva de la
demanda.
iii. Síntesis de la decisión
13. El demandante planteó dos cargos
contra la letra f) del artículo 50, y tres cargos contra los
incisos 1 y 2 del artículo 51 de la Ley 1480 de 2011. Sin embargo, luego de un
análisis detenido y a partir de los elementos de juicio recabados dentro del
proceso de constitucionalidad, la Sala Plena encontró que ninguna de las
acusaciones superaba los requisitos de aptitud sustantiva para provocar un
pronunciamiento de fondo.
En relación con la letra f) del artículo
50 de la Ley 1480 de 2011, (i) el actor sostuvo que la disposición
establece responsabilidades solo para proveedores ubicados en el
territorio nacional, no para quienes actúan desde el
exterior y, por ende, viola el derecho a la igualdad en general, a la igualdad
de oportunidades en el acceso al uso del espectro electromagnético, a un trato
equitativo y recíproco y a la protección por parte de las autoridades, de
quienes venden sus bienes y servicios desde el territorio nacional (Arts. 3,
13, 75 y 226 de la C.P.). La Sala indicó que el cargo era inepto, por falta
de suficiencia. Expresó que el actor no precisó por
qué, pese a encontrarse sometidos a ordenamientos jurídicos distintos en virtud
del principio de territorialidad de la Ley, los proveedores nacionales y
extranjeros se encuentran en condiciones similares o tienen un elemento en
común de comparación que permita adecuadamente confrontarlos. Así mismo, señaló
que tampoco adujo una razón, en virtud de la cual, se genere un tratamiento
diferenciado sin justificación constitucional  (Arts. 2 y 13 de la C.P.).
Desde otro punto de vista, afirmó
que el demandante no señaló en qué sentido la norma acusada impide el acceso a
algunos de los posibles interesados en el uso del espectro electromagnético,
con las condiciones de idoneidad técnica, económica y financiera necesarias
para asegurar la óptima ejecución del correspondiente servicio (Art. 75 de la
C.P.). Del mismo modo, expresó que no puso de manifiesto, de forma suficiente,
la razón por la cual la desigualdad que alegó desconoce la equidad, la
reciprocidad y la conveniencia nacional, sobre cuyas bases se erige la
internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y
ecológicas del Estado colombiano (Art. 226 de la C.P.).
(ii) De otra parte,
el impugnante aseveró que la misma norma establece una responsabilidad
por fallas en la seguridad de las transacciones, de carácter objetivo,
únicamente para el proveedor de bienes y servicios, no en cabeza del productor
correspondiente o de terceros, pese a que estos hayan podido ser los causantes
de las afectaciones a la seguridad. Por lo tanto, afirmó que el precepto
desconoce el inciso 2º del artículo 78 de la C.P., que contempla que el productor,
así como el proveedor, pueden ser responsables; infringe el derecho a la
igualdad de los proveedores en comparación con los productores (Art. 13 de la
C.P.) y desprotege al consumidor, al hacer responsable al proveedor de un
riesgo en el comercio electrónico “que él no necesariamente controla”
(Art. 75 de la C.P.).
La Corte observó que el cargo era
inepto por falta de certeza. Según el artículo 5, numeral 11, de
la Ley 1480 de 2011, proveedor o expendedor es quien de manera
habitual, directa o indirectamente, ofrece, suministra, distribuye o
comercializa productos con o sin ánimo de lucro, por lo cual, la norma
demandada establece el deber de tomar medidas de seguridad y fija
responsabilidades a cargo del proveedor, pues es el agente que de ordinario
comercializa, distribuye o vende tales productos al consumidor. Sin embargo, si
el productor también se encarga de distribuir sus productos y emplea, directa o
indirectamente, mecanismos electrónicos para el efecto, la Sala consideró que
funge como proveedor y la norma extiende a él sus obligaciones y
responsabilidades en materia de seguridad de los dispositivos utilizados,
contrario a lo que supuso el actor.
La Sala también precisó que el
Legislador le atribuye no solamente al proveedor de bienes y servicios el
control del riesgo de las operaciones realizadas a través de medios
electrónicos, como lo asumió el demandante, sino que también existe un esquema
de responsabilidades para las entidades financieras, por hechos de terceros, en
virtud de los riesgos creados a partir de sus plataformas electrónicas,
conforme a la Ley 1328 de 2009 y a varias disposiciones del Decreto Único 2555
de 2010.
En lo que tiene que ver con los inicios
1º y 2º del artículo 51 de la Ley 1480 de 2011, (i)
el demandante señaló que las normas establecen el deber
especialmente en cabeza del proveedor, de llevar a cabo la reversión de pago
cuando así lo solicite el consumidor, en casos de fraude o de una operación no
solicitada o en aquellos eventos en los cuales el producto adquirido no sea
recibido, resulte defectuoso o no corresponda al solicitado. Sin embargo,
planteó que no contemplan el mismo deber para el productor, de modo que
infringen el derecho a la igualdad (Art. 13 de la C.P.), y el inciso 2º del
artículo 78 de la C.P. que obliga al Legislador a tomar en cuenta la conducta,
tanto de productores como de comercializadores al definir la responsabilidad de
esta clase de actos.
La Sala Plena observó que el
cargo era inepto por falta de certeza. Indicó que el deber
de revertir el proceso de pago electrónico está a cargo de los participantes
del respectivo proceso y el parágrafo 1º del mismo artículo 51 establece una
lista enunciativa de quienes se consideran como tales, al indicar solo algunos
e introducir la expresión “entre otros”, de manera que no están excluidos los
productores, como lo supuso el impugnante.
(ii) De otra parte, el actor sostuvo
que los incisos cuestionados desconocen el artículo 78
de la C.P. porque al aumentar las posibilidades de reversiones de pago y las
devoluciones por causas imputables a otras personas (incluyendo abusos de los
consumidores), se reducen las opciones de usarlo y el adecuado “aprovisionamiento”
de bienes y servicios a los usuarios. Así mismo, consideró que infringen el
artículo 71 de la C.P., en tanto en tales incisos “no aparecen estímulos
especiales a los proveedores y demás sujetos que ejercen actividades que
desarrollan la tecnología de las transacciones por medios electrónicos”. La
Corte concluyó que estas acusaciones carecían de pertinencia, especificidad
y suficiencia.
La Sala encontró que la
impugnación por supuesta violación del artículo 78 inciso 2º de
la C.P., se fundó en conjeturas y presunciones sobre los efectos prácticos de
la regla y no se mostró una confrontación concreta entre las disposiciones
censuradas y el mandato constitucional invocado. De igual manera, en lo
relativo a la acusación de que el precepto no generaba
estímulos a la tecnología, precisó que el demandante no
proporcionó argumentos para demostrar mínimamente que, mediante la norma, el
Legislador tenía la obligación de crear incentivos para las personas e
instituciones que desarrollen y fomenten la tecnología y, en particular, que
omite dar cumplimiento a este deber. Esto, acotó la Sala, por cuanto el uso y
la difusión del comercio electrónico, desde el punto de vista constitucional,
es un asunto distinto y comporta dimensiones normativas diferentes a la
obligación estatal de estimular la ciencia y la tecnología.
(iii) Por último, el demandante estimó
que las expresiones
“sea objeto de fraude o” y “fraudulenta o”, contenidas en los
incisos impugnados menoscaban el principio de legalidad, debido a que el
significado del vocablo “fraude” no fue objeto de una determinación
precisa en la Ley 1480 de 2011. En relación con este cargo, la Sala
encontró que no superó el requisito de certeza, en la medida en que el
demandante asumió que la disposición acusada tiene carácter sancionatorio y por
esta razón el Legislador estaba vinculado por el principio de tipicidad, como
manifestación del mandato constitucional de legalidad, cuando en realidad la
norma no tiene esa índole sino que regula relaciones comerciales entre
particulares. Así mismo, advirtió que el cargo carecía de especificidad,
debido a que, en gran parte como consecuencia de la falta de certeza, no
puso de manifiesto una contradicción concreta entre las expresiones demandadas
y el mandato constitucional invocado.
De esta forma, la Corte concluyó que
ninguno de los cargos planteados superó las exigencias mínimas para provocar un
pronunciamiento de fondo y, en consecuencia, decidió inhibirse de decidir por
ineptitud sustantiva de la demanda.
VII.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Declararse INHIBIDA de emitir
pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de los artículos 50 y 51
de la Ley 1480 de 2011, “[p]or medio de la cual se expide el Estatuto del
Consumidor y se dictan otras disposiciones”.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y
archívese el expediente
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Ausente en comisión
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Impedimento aceptado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Ausente con excusa
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] En cuanto a los derechos de los
consumidores cita los artículos 3, numeral 1.5. y 4, 6, y en lo relativo a los
deberes de los productores, referencia los artículos 7, 10, 43 y 46.
[2] Sentencias C-1115 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-1300 de
2005. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-074
de 2006. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-929 de 2007. M.P. Rodrigo Escobar Gil;
C-623 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-1123 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar
Gil y C-031 de 2014. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[3] Sentencia C-623 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil, reiterada en
la Sentencia C-031 de 2014. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[4] Cfr. Sentencia C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[5] Sentencias C-635 de 2012. M.P. Mauricio González Cuervo; C-138
de 2019. M.P. Alejandro Linares Cantillo; C-394 de 2017.
M.P. Diana Fajardo Rivera; C-089 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; y C-283
de 2014. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[6] En la Sentencia C-395 de 2002 (M.P. Jaime Araujo Rentería), reiterada en la
Sentencia C-249 de 2004 (M.P. Jaime Araújo Rentería), indicó la Corte: “[e]l
principio de la aplicación territorial de la ley tiene un doble contenido: i)
positivo, según el cual los hechos, actos, bienes y personas localizados en un
territorio están sometidos a la ley de ese territorio; ii) negativo, según el
cual los hechos, actos, bienes y personas no localizados en un territorio no
están sometidos a la ley de este territorio. Dicho principio es expresión de la
soberanía del Estado con referencia al elemento territorial o espacial del
mismo”.
[7] Sentencias C-815-01. M.P. Rodrigo
Escobar Gil; C-838-02. M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-038-03. M.P. Jaime Araujo
Rentería, reiteradas en la Sentencia C-151 de 2004.
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[8] Ver Sentencia C-564 de 1992. M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[9] Ver, por todas, la Sentencia C-392 de 2019. M.P. Diana
Fajardo Rivera.