C-395-20
Sentencia C-395/20
Referencia.: Expediente RE-331
Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 804 de 2020 “por el cual se
establecen medidas para la adecuación, ampliación o modificación de inmuebles
destinados a centros transitorios de detención a cargo de los entes
territoriales y se adoptan otras disposiciones en el marco del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
Magistrada Sustanciadora:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER.
Bogotá, D.C., nueve (9)
de septiembre de dos mil veinte (2020).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales, especialmente las previstas en el numeral 7° del artículo 241
y el parágrafo del artículo 215 de la Constitución Política, una vez cumplidos
los trámites y requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Remisión del decreto y
trámite preliminar
1. El Presidente de la
República expidió el Decreto Legislativo 637 del 6 de mayo de 2020 “por el
cual se declara un estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica en todo el territorio nacional”.
2. El
5 de junio de 2020, el Presidente de la República remitió a la
Secretaría General de la Corte Constitucional copia auténtica del Decreto
Legislativo 804 de 2020 “por el cual se establecen
medidas para la adecuación, ampliación o modificación de inmuebles destinados a
centros transitorios de detención a cargo de los entes territoriales y se
adoptan otras disposiciones en el marco del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica”. Dicho Decreto fue radicado en la Corporación con
el número RE-331.
3. El expediente fue
repartido al despacho el 16 de junio de 2020 para su trámite y sustanciación.
4. Mediante el auto del 19 de junio de
2020, la magistrada sustanciadora resolvió asumir el conocimiento del presente
asunto, dispuso su fijación en lista y corrió traslado al señor Procurador
General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la
misma providencia, también se ordenó comunicar el proceso a la Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República y a los ministros que
integran el Gobierno nacional. Además, solicitó al Ministerio de Justicia y del
Derecho dar respuesta a unos interrogantes.
Finalmente, invitó a participar a
la Fiscalía
General de la Nación, a la Dirección de Seguridad Ciudadana de la Policía
Nacional, a la Defensoría del Pueblo, a la Comisión Nacional del Servicio Civil,
al Departamento Administrativo de la Función Pública, a la Federación
Colombiana de Municipios, a la Delegación en
Colombia del Comité Internacional de la Cruz Roja, a Dejusticia, al Grupo
de Estudios Penales de la Universidad EAFIT, al Grupo de
Acciones Públicas de la Universidad del Rosario, a la Universidad ICESI, a la
Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá y a la Universidad de Los Andes, para
que, si lo consideraban pertinente, enviaran sus intervenciones escritas al
correo electrónico de la Secretaría General de esta Corporación.
5.       Una
vez cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, la Corte
Constitucional procede a decidir sobre la constitucionalidad de la norma objeto
de control.
II. TEXTO DEL
DECRETO LEGISLATIVO OBJETO DE REVISIÓN
MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL
DERECHO
DECRETO LEGISLATIVO NÚMERO 804
DEL 4 DE JUNIO DE 2020
“por el cual se establecen
medidas para la adecuación, ampliación o modificación de inmuebles destinados a
centros transitorios de detención a cargo de los entes territoriales y se
adoptan otras disposiciones en el marco del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica”.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE
COLOMBIA
En ejercicio de las facultades
constitucionales y legales, en especial la que le confiere el artículo 215 de
la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y el Decreto
417 del 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara el Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional”, y
CONSIDERANDO:
[…]
Que mediante el Decreto 637
del 6 de mayo de 2020 se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días
calendario, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al
país por causa de la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19.
Que para hacer frente al
grave impacto social y a la posibilidad de contagio, el Decreto 637 de 2020
dispuso dentro de las medidas generales que se deben adoptar para conjurar la
crisis y evitar su extensión, la siguiente: "Que, con el propósito de
limitar las posibilidades de propagación del nuevo coronavirus Covid 19 y de
proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los
atienden, se hace necesario expedir normas de, orden legal que flexibilicen la
obligación de atención personalizada al usuario se permita, incluso, la
suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y
jurisdiccionales, así como, disposiciones tendientes a generar eficiencia administrativa
en el sector público".
Que el 25 de marzo de 2020,
en el marco de la pandemia generada por la enfermedad el COVID-19, la Alta
Comisionada de Organización de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos
emitió un comunicado de prensa, mediante el cual afirmó que: “[e]n muchos
países, los centros de reclusión están atestados y en algunos casos lo están de
manera peligrosa. A menudo los internos se encuentran en condiciones higiénicas
deplorables y los servicios de salud suelen ser deficientes o inexistentes. En
esas condiciones, el distanciamiento físico y el autoaislamiento resultan
prácticamente imposibles".
Que la honorable Corte
Constitucional en la sentencia T-151 de 201[6] señaló: "Las entidades
territoriales están a cargo de establecimientos de detención preventiva y de
los centros transitorios de detención, a ellas les corresponde crearlos,
brindar la alimentación adecuada, garantizar el aseguramiento en salud de sus
internos y que existan condiciones dignas de reclusión".
Que, en el caso particular
de las necesidades de los centros transitorios de detención, la Dirección de
Seguridad Ciudadana de la Policía Nacional reportó para el día 22 de mayo de
2020, las siguientes cifras de personas privadas de la libertad en ellos: (i)
en cuanto a las salas de la Policía Nacional, su capacidad llega a las 4.869
personas, con un número de detenidos que para esa fecha ascendía a 10.343
personas; (ii) por su parte, frente a las salas de la Fiscalía General de la
Nación, su límite es de 329 personas, con un número de detenidos que para esa
fecha llegaba 364 personas. Estos datos muestran un índice de hacinamiento del
112,4% para las salas de la Policía Nacional y del 10,6% en las salas de la
Fiscalía General de la Nación.
Que los datos que la Dirección
de Seguridad Ciudadana de la Policía Nacional reportó el día 22 de mayo de
2020, exponen una realidad que muestra la falta de capacidad y adecuación de
los centros transitorios de detención, para afrontar las necesidades básicas de
las personas que se encuentran privadas de la libertad en ellos. Además, esto
se complementa con los conflictos abordados por la honorable Corte
Constitucional en materia de hacinamiento penitenciario y carcelario, los
cuales pueden observarse en las sentencias T-153 de 1998, T-760 de 2008, T-388
de 2013, T-762 de 2015 y T-151 de 2016.
Que, respecto de los centros
transitorios de detención, en la Sentencia T-151 de 2016, la honorable Corte
Constitucional realiza un análisis de los problemas más recurrentes en ellos,
en especial, de aquellos que se relacionan con la incapacidad de la infraestructura
y la falta de adecuación para recibir el número de personas que vienen
llegando. En este fallo, la Defensoría del Pueblo realiza una descripción del
estado de las salas de detención transitorias de la Policía Nacional y de la
Fiscalía General de la Nación, respecto de lo cual, indica que las autoridades
se han visto en la necesidad de improvisar espacios para mantener a las
personas privadas de la libertad en ellos. En este sentido, la honorable Corte
Constitucional ordenó "[...] la búsqueda y acondicionamiento un inmueble
que cumpla con las condiciones mínimas de subsistencia digna y humana, para la
reclusión transitoria de los internos [...]".
Que se requiere la ejecución
de obras que permitan la adecuación, ampliación o modificación de inmuebles
destinados a centros transitorios de detención, para garantizar, en la mayor
medida de lo posible y de acuerdo a las capacidades de los entes territoriales,
que se puedan implementar las recomendaciones para prevención, mitigación y
atención del impacto de la enfermedad del coronavirus COVID-19 sobre la
población privada de la libertad.
Que la salud es un derecho
fundamental que se encuentra reconocido en el artículo 49 de la Constitución
Política, el cual consagra que la atención de la salud y el saneamiento
ambiental son servicios públicos a cargo del Estado. También, diversos
instrumentos internacionales reconocen este derecho, como la Observación
General No. 14 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la
Organización de las Naciones Unidas, que recoge, agrupa y analiza los conceptos
de: la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Convención Internacional sobre
la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (1965), la
Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la
mujer (1979), la Convención sobre los Derechos del Niño (1989), la Carta Social
Europea de 1961 en su forma revisada, la Carta Africana de Derechos Humanos y
de los Pueblos (1981), el Protocolo adicional a la Convención Americana sobre
Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
(1988), la Comisión de Derechos Humanos y la Declaración y Programa de Acción
de Viena de 1993.
Que el contenido de la
Observación General No. 14 del Comité de Derechos Económicos Sociales y
Culturales de la Organización de las Naciones Unidas, también reconoce a la
salud como un derecho fundamental. Al respecto, la Sentencia T-760 de 2008
constituye el fallo que recoge, agrupa y analiza los pronunciamientos de la
honorable Corte Constitucional y fija el alcance del derecho fundamental a la
salud.
Que en relación con la
población privada de la libertad en centros penitenciarios y carcelarios, la sentencia
mencionada cita las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos (1955),
las cuales disponen servicios mínimos de salud que deben garantizarse a estas
personas, como: acceso a profesionales de la salud; fijación de lineamientos
para la configuración administrativa; garantía de traslados; acceso a
medicamentos; instalaciones adecuadas para casos de maternidad; entre otras.
Que la adecuación,
ampliación o modificación de la infraestructura de los inmuebles destinados a
centros transitorios de detención, hace parte de las medidas que garantizan la
protección del derecho a la salud y a la dignidad humana de las personas
privadas de la libertad. Esto adquiere especial importancia en la Emergencia
Sanitaria que afronta actualmente Colombia, puesto que la amenaza de la
enfermedad del coronavirus COVID19 requiere de acciones inmediatas para
prevenir, mitigar y atender las dificultades que se presenten por la
propagación del virus.
Que los artículos 17 al 19
del Código Penitenciario y Carcelario, establecen que la Nación y las entidades
territoriales podrán celebrar convenios de integración de servicios para el
mejoramiento de la infraestructura y el sostenimiento de los centros de
reclusión de sistema penitenciario y carcelario. Asimismo, asignan competencias
en cabeza de los departamentos y municipios para la creación, dirección,
organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para
las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que
impliquen privación de la libertad, por orden de autoridad policiva.
Que el Decreto Legislativo
546 de 2020, en su artículo 27 consagra que las entidades territoriales deberán
adelantar las gestiones para garantizar las condiciones de reclusión de las
personas privadas de la libertad, con medidas aseguramiento y condenadas que se
encuentren en centros transitorios de detención como Estaciones de Policía,
Unidades de Reacción Inmediata y otros; durante este período podrán acudir a
los fondos de infraestructura carcelaria municipales o departamentales que
hayan creado, con las fuentes previstas en el parágrafo 3° del artículo 133 de
la Ley. 1955 2019, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley
65 de 1993, modificada por la Ley 1709 de 2014.
Que, mediante Sentencia
C-826 de 2013, la honorable Corte Constitucional analiza, entre otros
principios de la función pública, los de eficacia, eficiencia y celeridad,
respecto de los cuales, señala que encuentran fundamento en varios artículos de
la Constitución Política y son aplicables a todos los campos de acción del
Estado. En este sentido, la Sala Plena explica que estos mandatos encuentran
relación directa con el Estado social de derecho y la calidad del servicio
público que debe ofrecerse para garantizar el goce efectivo de los derechos
ciudadanos.
Que, sobre el principio de
eficacia de la administración pública, mediante Sentencia C-826 de 2013, la
honorable Corte Constitucional manifiesta que el principio de eficacia impone
deberes y obligaciones a las autoridades, para garantizar "la adopción de
medidas de prevención y atención de los ciudadanos del país, para garantizar su
dignidad y el goce efectivo de sus derechos, especialmente de aquellos que se
encuentran en situaciones de vulnerabilidad y debilidad manifiesta, de la
población carcelaria". Asimismo, la Sala Plena aclara que "en muchas
ocasiones se ha ordenado a la administración pública la adopción de medidas
necesarias que sean realmente eficaces para superar las crisis institucionales
y humanitarias generadas por dichas situaciones". Por esto, concluye que
"es evidente para esta Corporación que el principio de eficacia impide que
las autoridades administrativas permanezcan inertes ante situaciones que
involucren a los ciudadanos de manera negativa para sus derechos e
intereses".
Que la aplicación del
principio de eficacia, en el contexto de. las necesidades estructurales que
tienen los centros transitorios de detención frente a la crisis de la
enfermedad coronavirus COVID-19, implica que los funcionarios públicos deban
ejecutar de manera urgente obras de adecuación, ampliación o modificación de
dichas edificaciones, con el fin de ajustarlas a las garantías mínimas de
saneamiento, higiene y alojamiento. Para el efecto, los trámites de licencias
administrativas pueden representar un factor de retardo y dilatación,
Que, en relación con el
principio de eficiencia de la administración pública, mediante Sentencia C-826
de 2013, la honorable Corte Constitucional indica que consiste en la máxima
racionalidad de la relación costo-beneficio, dirigida a obtener los mayores
resultados posibles con costos menores, por cuanto los recursos financieros
"deben ser bien planificados por el Estado para que tengan como fin
satisfacer las necesidades prioritarias de la comunidad sin el despilfarro del
gasto público". Para la Sala Plena, esto significa, que "la
eficiencia presupone que el Estado, por el interés general, está obligado a
tener una planeación adecuada del gasto, y maximizar la relación costos
-beneficios".
Que la aplicación del
principio de eficiencia de la administración pública en el contexto de las
dificultades estructurales de los centros transitorios de detención, impone la
necesidad de ejecutar obras que tengan una relación costo-beneficio con el
objetivo de realizar mantenimiento y adecuación de los esos lugares. Así, deben
maximizarse los recursos financieros del Estado con el propósito de obtener los
mejores resultados sin el dilapidar las arcas públicas, especialmente en el
contexto del COVID-19, en el cual se ha generado una crisis económica y laboral
en todo el territorio nacional.
Que, frente al principio de celeridad
de la administración pública, mediante Sentencia C-826 de 2013, la honorable
Corte Constitucional explica que este implica para los funcionarios públicos el
objetivo de otorgar "agilidad al cumplimiento de sus tareas, funciones y
obligaciones públicas, hasta que logren alcanzar sus deberes básicos con la
mayor prontitud, y que de esta manera su gestión se preste oportunamente cubriendo
las necesidades y solicitudes de los destinatarios". De igual forma, la
Sala Plena señala que este principio tiene fundamento en el artículo 20 de
la Constitución Política, el cual consagra que las autoridades de la Nación
"tienen la obligación de proteger la vida, honra, bienes, creencias y
demás derechos y libertades de los ciudadanos, al igual que asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares".
Además, esto "encuentra desarrollo en artículo 209 Superior al declarar
que la función administrativa está al servicio de los intereses generales entre
los que se destaca el de la celeridad en el cumplimiento de las funciones y
obligaciones de la administración pública".
Que, en conclusión, la
aplicación del principio de celeridad de la administración pública, en el
contexto de las necesidades estructurales de los centros transitorios de
detención, implica que los funcionarios públicos deban agilizar los trámites
para la ejecución de obras dirigidas a la adecuación, ampliación o modificación
de inmuebles destinados a centros transitorios de detención, especialmente en
el escenario de la enfermedad de coronavirus COVID-19, dentro del cual se busca
la aplicación de medidas oportunas, para prevenir, mitigar y atender el impacto
que pueda generar el virus.
Que ante la necesidad de
adecuar, ampliar o modificar la infraestructura de los inmuebles destinados a
centros transitorios de detención, para garantizar espacios con saneamiento e
higiene, se deben identificar los factores que retardan e impiden la aplicación
de un procedimiento expedito para su adecuación, ampliación o modificación.
Que la Sala Plena de
honorable la Corte Constitucional, en la Sentencia C-826 de 2013, concluye que
"el logro de la efectividad de los derechos fundamentales por parte de la
administración pública se basa en dos principios esenciales: el de eficacia y
el de eficiencia". Además, reitera que la eficacia hace referencia
"al cumplimiento de las determinaciones de la administración y la
eficiencia a la elección de los medios más adecuados para el cumplimiento de
los objetivos". En este sentido, explica que estos dos principios "se
orientan hacia la verificación objetiva de la distribución y producción de
bienes y servicios del Estado destinados a la consecución de los fines sociales
propuestos por el Estado Social de Derecho", razón por la cual, "la
administración necesita un apoyo logístico suficiente, una infraestructura
adecuada, un personal calificado y la modernización de ciertos sectores que
permitan suponer la transformación de un Estado predominantemente legislativo a
un Estado administrativo de prestaciones".
Que, al armonizar el
contenido del Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, en particular, los principios
constitucionales de eficacia, eficiencia y celeridad que debe atender la
función pública, y las necesidades estructurales de los centros transitorios de
detención, se observa que: (i) existen condiciones de hacinamiento penitenciario
que requieren intervención oportuna de los entes territoriales; (ii) la
infraestructura de los centros transitorios de detención necesitan adecuarse a
una nueva realidad, para garantizar la dignidad humana de las personas privadas
de la libertad; (iii) la ejecución de obras de adecuación, ampliación o
modificación de inmuebles destinados a centros transitorios de detención no
sólo permitirá mejorar las condiciones de saneamiento e higiene, sino que
también, ayudará a la creación de empleo por medio de la reactivación del
trabajo en el sector de la construcción; (iv) algunos trámites administrativos,
para la obtención de licencias de adecuación, ampliación o modificación, pueden
representar un factor de retardo en relación con las necesidades y requerimientos
de los inmuebles destinados a centros transitorios de detención en el marco del
estado de Emergencia Sanitaria; (v) los funcionarios públicos deben agilizar
las acciones para dar cumplimiento a los deberes constitucionales destinados a
garantizar los derechos fundamentales de la población privada de la libertad,
lo cual, frente a las necesidades de adecuación, ampliación o modificación de
inmuebles destinados a centros transitorios de detención, conduce a que se
deban maximizar los recursos y los procedimientos administrativos para la
consecución de los fines del estado social de derecho.
Que el Comité Internacional
de la Cruz Roja (CICR) emitió el manual sobre Agua, Saneamiento, Higiene y
Hábitat en las Cárceles, donde realiza una descripción de los principales
problemas sanitarios que se presentan a nivel internacional en los centros de
detención y de reclusión. El documento aborda la arquitectura; los principios
de diseño general; el alojamiento y la capacidad; el abastecimiento de agua y
medidas de higiene; el saneamiento e higiene; las mujeres, las niñas y los
menores a cargo; el mantenimiento del establecimiento; y, la planificación de
la construcción o reforma de una cárcel.
Que el Comité Internacional
de la Cruz Roja (CICR), en el referido manual sobre analiza el tema de la
infraestructura y mantenimiento como factor indispensable para procurar el
saneamiento e higiene dentro de los establecimientos de reclusión. Algunos de
los elementos que deben ser parte de la adecuación estructural son, entre
otros, los sanitarios, los lugares para el lavado de ropa, las duchas y baños
que deben permitir la privacidad y seguridad de los detenidos.
Que el artículo 5 de la
Convención Americana de Derechos Humanos dispone que toda persona privada de la
libertad "será tratada con el respeto debido a la dignidad inherente al
ser humano". En el caso de los procesados, señala que éstos "deben
estar separados de los condenados, salvo en circunstancias excepcionales, y
serán sometidos a un tratamiento adecuado a su condición de personas no
condenadas". Esto implica que, en el caso de los centros transitorios de
detención en Colombia, se debe garantizar, en el mayor grado posible y de
acuerdo a las capacidades de los diversos entes, las condiciones de saneamiento,
higiene y alojamiento que permitan proteger la dignidad de las personas que se
encuentran privadas de la libertad en ellos.
Que la honorable Corte
Constitucional, en la Sentencia T-596 de 1992, señala que en Colombia existe
una relación especial de sujeción entre las personas privadas de la libertad y
el Estado, la cual consiste en el predominio de una de las partes sobre la
otra. Esto implica que, cuando el Estado suspende el derecho a la libertad de
las personas, si bien pasa a limitar unos derechos que se ven afectados por su
estadía en un centro penitenciario, esto no significa que se deba dejar de
garantizar unos mínimos de condiciones que procuren la dignidad humana de la
persona.
Que, en la Sentencia T -153
de 1998, por medio de la cual, la honorable Corte Constitucional declaró por
primera vez el estado de cosas inconstitucional en materia penitenciaria y
carcelaria, se ordenó a los gobernadores y alcaldes cumplir· las obligaciones
de crear y mantener centros de reclusión propios para imputados y acusados,
puesto que, "[e]1 problema de la infraestructura carcelaria no es
solamente de las entidades nacionales".
Que la reiteración del
estado de cosas inconstitucional en materia penitenciaria y carcelaria, por
medio, entre otras, de las sentencias T-388 de 2013, T-762 de 2015 y el Auto
121 de 2018, la honorable Corte Constitucional ha sido enfática al determinar
que se deben garantizar las condiciones mínimas de subsistencia digna y humana
en los centros penitenciarios y carcelarios: (i) infraestructura, (ii) salud,
(iii) servicios públicos, (iii) alimentación, (iv) resocialización y (v) acceso
a la administración pública ya la justicia.
Que la honorable Corte
Constitucional, en la Sentencia T-861 de 2013, posibilitó "la creación de
nuevas plazas, sea por medio de la construcción de nuevas instalaciones o de la
modernización y ampliación de otras, es una medida esencial y constitucional
para combatir el hacinamiento y adecuar los sistemas penitenciarios a
necesidades presentes". También, ordenó: "la búsqueda mancomunada de
un lugar cerrado y cubierto al cual puedan ser trasladados algunos reclusos, en
condiciones de dignidad humana, mientras se adecúa una nueva planta física que
cumpla con la demanda de reclusos".
Que mediante la sentencia
C-471 de 1995, la honorable Corte Constitucional declaró la exequibilidad del
artículo 17 del Código Penitenciario y Carcelario. Al respecto, menciona que la
obligación en la creación, fusión o supresión en materia carcelaria por parte
de los departamentos y municipios, no quebranta el concepto del Estado
unitario, ya que el legislador conserva en cabeza del Gobierno nacional, por
conducto del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), funciones
en la materia.
Que el contenido de la
jurisprudencia constitucional sobre la infraestructura penitenciaria y
carcelaria, en relación con la aplicación del Decreto 637 de 2020 y los
principios de eficacia, eficiencia y celeridad de la administración pública,
conducen a determinar que las entidades territoriales deben ejecutar
oportunamente las obras de adecuación, ampliación o modificación que sean
requeridas en los distintos inmuebles destinados a centros de transitorios de
detención, con el fin de garantizar el saneamiento, la higiene y el alojamiento
digno de las personas privadas de la libertad. En este sentido, los trámites
relacionados con licencias y permisos para la adecuación, ampliación o
modificación de inmuebles destinados a centros transitorios de detención, deben
volverse dúctiles ante las circunstancias especiales que actualmente afronta el
país por la enfermedad del coronavirus COVID-19, Además, esto permitirá generar
empleo en el sector de la construcción y demás que se encuentren relacionados
con estas acciones.
Que los trámites para la
obtención de licencias urbanísticas se encuentran reglamentados en el Decreto
1077 de 2015, señalando los plazos para que el curador urbano o la autoridad
municipal o distrital competente se pronuncie sobre la solicitud de acuerdo al
grado de complejidad de la misma, disponiendo que en todo caso, cuando no sea
posible cumplir con los mismos, podrán disponer de los cuarenta y cinco (45)
días hábiles y la prórroga de que trata el artículo 99 numeral 3 de la Ley 388
de 1997 para resolver la solicitud.
Que ante la necesidad de
tomar decisiones urgentes por parte de los municipios y demás entes
territoriales, que propendan por la protección de la salud de las personas
privadas de la libertad bajo su competencia legal, es necesario facilitar la
adecuación, ampliación o modificación de inmuebles destinados a centros
transitorios de detención.
Que para cumplir esa tarea
de manera más expedita es necesario autorizar a las entidades territoriales
para adelantar la adecuación, ampliación o modificación de inmuebles destinados
a centros especiales de reclusión, solo con la autorización de la autoridad
municipal o distrital competente en materia de seguridad y convivencia.
Que si una vez superada la
emergencia. se pretende que la edificación adecuada, ampliada o modificada
continúe prestando estos servicios, se deberán tramitar las licencias y
permisos correspondientes ante las autoridades competentes, según las normas
específicas para este tipo de actividades.
Que, en este sentido, luego
de la adecuación, ampliación o modificación de inmuebles destinados a personas
privadas de la libertad en cabeza de los entes territoriales. se hace necesario
contar con el personal idóneo para la custodia y vigilancia de las personas
allí recluidas.
Que el artículo 21 de la Ley
909 de 2004. faculta a las entidades del orden nacional y territorial para
crear empleos temporales, con el fin de: a) Cumplir funciones que no realiza el
personal de planta por no formar parte de las actividades permanentes de la
administración; b) Desarrollar programas o proyectos de duración determinada;
c) Suplir necesidades de personal por sobrecarga de trabajo, determinada por
hechos excepcionales; d) Desarrollar labores de consultoría y asesoría
institucional de duración total, no superior a doce (12) meses y que guarde
relación directa con el objeto y la naturaleza de la institución.
Que la citada Ley 909 de
2004, señala que la creación de empleos de carácter temporal deberá contener la
motivación técnica para cada caso, así como la apropiación y disponibilidad
presupuestal para cubrir el pago de salarios y prestaciones sociales. Así
mismo. el ingreso a estos empleos se efectuará con base en las listas de
elegibles vigentes para la provisión de empleos de carácter permanente, sin que
dichos nombramientos ocasionen el retiro de dichas listas. De no ser posible la
utilización de las listas se encargará a los empleados con derechos de carrera,
en su ausencia, se realizará un proceso de evaluación de las capacidades y
competencias de los candidatos.
Que se requiere de manera
urgente, contar con una planta de personal -encargada de la custodia y
vigilancia de las personas privadas de la libertad, así como de la
administración del respectivo inmueble destinado a centro transitorio de
detención.
Que la figura del empleo
temporal a que hace referencia el artículo 21 de la Ley 909 de 2004, es la más
expedita, no obstante se requiere viabilizar. como medida transitoria y por el
tiempo que dure la Emergencia Sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y
Protección Social, que la provisión de los empleos se haga de manera
discrecional, sin la necesidad de acudir a las listas de elegibles que
administra la Comisión Nacional del Servicio Civil, ni a los encargos de los
empleados con derechos de carrera administrativa de la respectiva entidad
territorial, por tratarse de un proceso que puede durar varios meses.
Que una vez superada la
Emergencia Sanitaria se deberán crear los empleos de carácter permanente y
proveerlos mediante el procedimiento señalado en la Ley 909 de 2004.
DECRETA:
ARTÍCULO 1. Autorización
transitoria para garantizar las condiciones de las personas privadas de la
libertad a cargo de los entes territoriales.
Durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria generada por la enfermedad
coronavirus COVID-19, las entidades territoriales podrán adelantar la
adecuación, ampliación o modificación de inmuebles destinados a centros
transitorios de detención. Para adelantar tales obras, solo se requerirá la
autorización de la autoridad municipal o distrital competente en materia de
seguridad y convivencia.
En relación con la
prestación de los servicios de estos centros, se requerirá la autorización de
la autoridad municipal o distrital competente en materia de seguridad y
convivencia ciudadana y el concepto sobre las condiciones de sismorresistencia
y de seguridad humana, emitido por la autoridad municipal o distrital encargada
de la gestión del riesgo.
La entidad encargada del
desarrollo de la adecuación, ampliación y/o modificación de una edificación
existente, deberá garantizar que las mismas cumplan con lo establecido en el
Reglamento Colombiano de Construcción Sismo Resistente (NSR-10) y resista otras
fuerzas impuestas por la naturaleza o el uso, asegurando la vida e integridad
de sus ocupantes.
PARÁGRAFO 1. La adecuación, ampliación o modificación de inmuebles destinados
a centros transitorios de detención, deberá, en todo caso, sujetarse a las reglas
del Plan de Ordenamiento Territorial o los instrumentos que lo desarrollen y
complementen.
La ubicación de los
inmuebles destinados a centros transitorios de detención de que trata el
presente Decreto Legislativo, en todo caso, debe ajustarse a las reglas del
Plan de Ordenamiento Territorial o los instrumentos que lo desarrollen y
complementen.
PARÁGRAFO 2. Si una vez superada la emergencia, se pretende que la edificación
adecuada, ampliada o modificada continúe prestando estos servicios, se deberán
tramitar las licencias y permisos correspondientes ante las autoridades
competentes, según las normas específicas para este tipo de actividades. En el
evento de que no se obtenga la licencia o permiso correspondientes se deberá
desmontar el inmueble destinado a centro transitorio de reclusión.
PARÁGRAFO 3. Los inmuebles destinados a centros transitorios de detención que
se adecúen, amplíen o modifiquen, en virtud del presente Decreto Legislativo,
deben cumplir con las condiciones mínimas de subsistencia digna y humana para
las personas privadas de la libertad.
ARTÍCULO 2. Empleos de carácter temporal. Los inmuebles destinados a
centros transitorios de detención que se adecúen, amplíen o modifiquen en
virtud del presente Decreto Legislativo, podrán funcionar con empleos de
carácter temporal en los términos del artículo 21 de la Ley 909 de 2004. Para
su creación solo se requerirá de una justificación técnica y de la viabilidad
presupuestal.
La provisión de estos
empleos se efectuará de manera discrecional, previo cumplimiento por parte del
aspirante de los requisitos y competencias señalados en el Manual Específico de
Funciones y de Competencias Laborales.
El tiempo de vinculación de
los servidores en los empleos de carácter temporal se determinará en función de
la necesidad de superar la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de
Salud y Protección Social. Si una vez superada la Emergencia Sanitaria, se
pretende que la edificación adecuada, ampliada o modificada en virtud del
presente Decreto Legislativo, continúe. prestando estos servicios, la entidad
territorial deberá adelantar los estudios técnicos para la creación de los
empleos de carácter permanente y su provisión se efectuará en los términos
establecidos en la Ley 909 de 2004.
ARTÍCULO 3. Vigencia y modificaciones. El presente Decreto Legislativo
rige a partir de la fecha de su publicación.
Publíquese y cúmplase
Dado en Bogotá DC a 4 de junio de 2020
IVÁN DUQUE
MÁRQUEZ
LA MINISTRA DEL
INTERIOR
ALICIA VICTORIA
ARANGO OLMOS
EL MINISTRO DE
HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
ALBERTO
CARRASQUILLA BARRERA
LA MINISTRA DE
JUSTICIA Y DEL DERECHO
MARGARITA LEONOR
CABELLO BLANCO
EL MINISTRO DE
DEFENSA NACIONAL
CARLOS HOLMES
TRUJILLO GARCÍA
EL MINISTRO DE
AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL
RODOLFO ENRIQUE
ZEA NABARRO
EL MINISTRO DE
SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL
FERNANDO RUIZ
GÓMEZ
EL MINISTRO DE
TRABAJO
ÁNGEL CUSTODIO
CABRERA BÁEZ
LA MINISTRA DE
MINAS Y ENERGÍA
MARÍA FERNANDA
SÚAREZ LONDOÑO
EL MINISTRO DE
COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO
JOSÉ MANUEL
RESTREPO ABONDANO
LA MINISTRA DE
EDUCACIÓN NACIONAL
MARÍA VICTORIA
ANGULO GONZÁLEZ
EL MINISTRO DE
AMBIENTEY DESARROLLO SOSTENIBLE
RICARDO JOSÉ
LOZANO PICÓN
EL MINISTRO DE
VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO
JONATHAN MALAGÓN
GONZÁLEZ
LA MINISTRA DE
TECNOLOGÌAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES
SYLVIA CRISTINA
CONSTAÍN RENGIFO
LA MINISTRA DE
TRANSPORTE,
ÁNGELA MARÍA
OROZCO GÓMEZ
LA MINISTRA DE
CULTURA
CARMEN INÉS
VÁSQUEZ CAMACHO
LA MINISTRA DE
CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN
MABEL GISELA
TORRES TORRES
EL MINISTRO DEL
DEPORTE
ERNESTO LUCENA
BARRERO
LA
MINISTRA DE RELACIONES EXTERIORES
CLAUDIA
BLUM DE BARBERI
III.
PRUEBAS
Informe de pruebas allegado por el
Ministerio de Justicia y del Derecho
Mediante auto del 19 de junio de 2020 la
magistrada sustanciadora formuló unos interrogantes muy precisos sobre la
adopción de las medidas dispuestas en el Decreto Legislativo 804 de 2020.
1.       Aclarar si lo dispuesto en el Decreto Legislativo sobre “adecuar,
ampliar o modificar inmuebles destinados a centros transitorios de detención”,
particularmente el verbo “adecuar”, implica la construcción de nuevos espacios
y/o la adquisición de inmuebles.
El Ministerio informó que
las intervenciones de la infraestructura de los inmuebles destinados a centros
de detención transitoria se ejecutarían de acuerdo con las necesidades de cada
establecimiento. Precisó que “tales intervenciones incorporarán todas las
acciones que se requieran para lograr actualizar la infraestructura a las
nuevas necesidades impuestas por las recomendaciones sanitarias por Covid-19 y
la realidad de hacinamiento de estos lugares”.[1] Explicó el alcance de las
palabras “adecuar, ampliar o modificar”: “para la ampliación se requiere la
existencia de una edificación previa, y permite el incremento de su área. En
cuanto a la adecuación, que es la intervención por la que indaga la H. Corte
Constitucional, autoriza cambiar el uso de una edificación o parte de ella y no
implica la construcción de nuevos espacios y/o la adquisición de inmuebles,
mientras que la modificación está orientada a variar el diseño arquitectónico o
estructural de una edificación existente, sin incrementar su área construida,
lineamentos que en todo caso serán tenidos en cuenta al solicitar la autorización
para las intervenciones necesarias en inmuebles destinados a centros de
detención transitoria, y al proceder a su ejecución”.[2]
2.  Con fundamento en las consideraciones transcritas y los dispuesto
en el Código Penitenciario y Carcelario: 2.1. Explique por qué las normas
ordinarias no son medidas suficientes e idóneas para cumplir con los objetivos
del Decreto Legislativo 804 de 2020; y 2.2. explique por qué las medidas
adoptadas mediante Decreto Legislativo 546 de 2020 (específicamente lo
dispuesto en el artículo 27) no fueron suficientes e idóneas para aliviar la
situación de hacinamiento en los centros de detención transitoria. Frente a
este punto allegue información precisa sobre las actividades adelantadas hasta
el momento.
En relación con la primera
pregunta, el Ministerio explicó que los tiempos para la tramitación de una
licencia de construcción que se establecen la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1077
de 2015 son ineficientes y carecen de celeridad para hacer frente a la
situación de la emergencia sanitaria. Insistió que “[e]l procedimiento
ordinario se desarrolla en un trámite administrativo que permite hacer efectiva
la intervención en la infraestructura en un panorama de normalidad, pero en el
contexto de la emergencia sanitaria, sumado a los problemas de hacinamiento en
los esos lugares, los tiempos que requiere la tramitación y autorización de una
licencia de construcción representa un factor que impide ejecutar mecanismos
oportunos”.[3] Señaló que el término de cuarenta
y cinco días para emitir una licencia urbanística era un tiempo desproporcionado
que ponía en riesgo el derecho a la salud y la vida de las personas privadas de
la libertad en los centros de detención transitoria.
En lo referente a la segunda
pregunta, el Ministerio manifestó que las medidas del Decreto Legislativo 804
de 2020 eran complementarias con la suspensión de traslados del artículo 27 del
Decreto Legislativo 546 de 2020. Explicó que una vez fue suspendido el traslado
de personas privadas de la libertad en centros de detención transitoria a
cárceles y establecimientos penitenciarios, era necesario tomar medidas para
adecuar los centros de detención transitoria conforme a la necesidad de
garantizar los derechos a la salud y a la vida de los detenidos en estos
lugares. Sobre este asunto, el Ministerio narró una serie de reuniones y
comunicaciones que tuvo esta cartera con la Alcaldía Mayor de Bogotá, en las
que fue patente la dificultad que tenía esta última entidad para intervenir los
centros de detención transitoria para dar cumplimiento a lo dispuesto en el
artículo 27 del Decreto Legislativo 546 de 2020. La Alcaldía Mayor de Bogotá, a
través de varias comunicaciones, expresó la necesidad de “(…) eliminar el
trámite de expedición de licencias de construcción, para poder realizar los
ajustes necesarios a las salas de detenidos (…) tomar acciones que impriman
celeridad a las acciones para la atención de personas privadas de la libertad
en los centros detención transitoria, con el fin de mejorar las condiciones
para prevenir y mitigar los efectos del COVID-19”.[4]
El Ministerio informó que
producto de una reunión virtual interinstitucional con la Alcaldía Mayor de
Bogotá, la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo, se
llegaron a los siguientes compromisos:
“(i) Secretaría de Seguridad, Convivencia y Justicia debía remitir
oficio a la Comisión Nacional del Servicio Civil, para preguntar sobre la
planta de personal, la prestación de los servicios y los 700 pensionados que
había indicado el INPEC; (ii) realización de mesa técnica entre el Ministerio
de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Ministerio de Justicia y del Derecho y la
Secretaría de Seguridad, Convivencia y Justicia, para concertar ideas sobre
decreto que modifique temporalmente el trámite de licencias de construcción
para centros de detención transitoria; (iii) INPEC debía remitir a la
Secretaría de Seguridad, Convivencia y Justicia la lista de auxiliares
bachilleres; (iv) realización de mesa de salud entre el Ministerio de Justicia
y del Derecho, la Secretaría de Seguridad, Convivencia y Justicia, la
Contaduría General de la Nación y la USPEC; (v) revisión de centros de
detención transitoria en Kennedy y Barrios Unidos, a raíz de los motines por
parte de detenidos, además, evaluar la posibilidad de habilitar pabellón de
mujeres; (vi) realización de mesa técnica entre el Departamento Administrativo
de la Función Pública, la Comisión Nacional del Servicio Civil, el Ministerio
de Justicia y del Derecho y la Alcaldía de Bogotá D. C. con el fin de analizar
los relacionado con la planta de personal temporal; (vii) realización de
reunión posterior para verificar avance de los compromisos adquiridos”.[5]
El Ministerio describió de
forma detallada las reuniones que se realizaron con diferentes entidades estatales
que estudiaron las soluciones que se podían realizar para mejorar las
condiciones de habitabilidad de los centros de detención transitoria de forma
expedita y garantizar el derecho a la salud de las personas privadas de la
libertad. Del mismo modo, se discutieron alternativas para simplificar el
trámite de creación de una planta temporal que se encargaría de la custodia de
esta población. Resultado de todo ello, se redactó y expidió el Decreto
Legislativo 804 de 2020.
3.  Explicar qué medidas se
adelantaron desde la notificación de la sentencia T-151 de 2016 para dar
cumplimiento a la orden 2.8 y, en consecuencia, explicar por qué los medios
ordinarios no han sido suficientes e idóneos para cumplir con la orden
judicial.
Sobre esta pregunta el
Ministerio expresó que se adelantaron las siguientes acciones:
“(i) se suscribió el Convenio
565 de 2018, con el fin de coordinar acciones para mejorar las condiciones en
los centros de detención transitoria de Bogotá DC; (ii) entre el año 2018 y
2019, en la revisión del POT de Bogotá, se propuso ante la CAR, el Consejo
Territorial de Planeación Distrital y el Concejo Distrital, incluir como
estrategia la de "optimizar y flexibilizar el uso del suelo para
aumentar el acceso a los equipamientos que prestan servicios sociales y
funcionales por parte de sectores sociales"; (iii) el 2 de noviembre
de 2019, el Concejo de Bogotá DC votó en contra de la modificación del POT para
incorporar ajustes a la reglamentación del uso del suelo y potencial
edificatorio para los equipamientos dotacionales de seguridad y justicia; (iv)
junto con el proyecto de modificación del POT se adelantaron procesos de
recolección de información para la formulación de un nuevo Plan Maestro de
Equipamientos Básicos, que debía estar en armonía con el ajuste en el POT, y
respecto del cual se realizó una reunión para incluir nuevas necesidades y
equipamientos del sector; (v) el proyecto de modificación del POT permitía
ampliar la infraestructura del sistema penitenciario y carcelario de Bogotá DC,
con la inclusión de centros integrales de justicia, entre los cuales estaban el
Centro Integral de Justicia de Campo Verde y el Centro Integral de Justicia de
Toberín.”[6]
Sobre el Convenio 565 de 2018
precisó que ya no está vigente, pero que en el marco de éste se fijaron
objetivos para mejorar y ampliar a infraestructura carcelaria del Distrito
Capital.
4.  ¿Cuáles son las razones
fácticas y jurídicas que sostienen la incapacidad para adecuar los centros de
detención transitoria en el marco de las normas ordinarias vigentes?
Para explicar la necesidad
fáctica de las medidas del Decreto Legislativo 804 de 2020, el Ministerio de
Justicia recordó los índices de hacinamiento que tienen actualmente las salas
de detención en estaciones de policía y en las Unidades de Reacción Inmediata
de la Fiscalía General de la Nación. Puntualizó que en las primeras se alcanza
un índice de hacinamiento del 124,75% y en las segundas, en cambio, arrojó un
índice de capacidad faltante del 21,51% (datos a fecha de corte del 4 de junio
de 2020).[7] El Ministerio de Justicia advirtió
que, aunque en algunos periodos del año se evidencia disminución en el
hacinamiento, se tiene previsto que volverá aumentar la ocupación hacia finales
del 2020. Por ello, señaló que ante las medidas de aislamiento preventivo
obligatorio adoptadas por el Gobierno nacional, el espacio en los centros de
detención transitoria era insuficiente y dificultaba el aseguramiento de unas
condiciones mínimas de higiene y sanidad.
En cuanto a la necesidad
jurídica, la entidad reiteró la respuesta expresada en las preguntas dos y
tres. Reiteró que “se necesita imprimir mayor celeridad a los trámites
administrativos para ejecutar las acciones oportunas que permitan mejorar las
condiciones de espacio, higiene y saneamiento de las personas que se encuentran
privadas de la libertad en los centros de detención transitoria. (…) el trámite
administrativo para la expedición de una licencia de construcción, así como
para la incorporación de personal por listas de la Comisión Nacional del Servicio
Civil, conllevan meses de desarrollo que en esta oportunidad es inconveniente
aplicar”.[8]
5.  Al respecto explicar con mayor
rigurosidad cuál es el procedimiento ordinario que debe adelantar una entidad
territorial para realizar obras de adecuación, ampliación y/o modificación de
inmuebles destinados a centros de detención transitoria y por qué implicaría un
retardo ante las circunstancias de la emergencia sanitaria. Con sustento en lo
anterior, señalar con precisión qué requisitos se dejarían de aplicar en esta
coyuntura.
En este punto el Ministerio
precisó que conforme a los numerales 1 y 3 del artículo 99 de la Ley 388 de
1997 los trámites para la obtención de licencias urbanísticas, incluidas las
licencias de construcción en las modalidades de adecuación, ampliación y/o
modificación, pueden tardar más de cuarenta y cinco días hábiles. Por lo
anterior, es necesario facilitar la tramitación de estos permisos para la
intervención de los inmuebles destinados a centros de detención transitoria,
toda vez que se requieren adelantar actividades de forma urgente y garantizar
su adecuada habitabilidad. Resaltó que las medidas transitorias adoptadas en el
artículo 1° pretenden alcanzar este objetivo, y en todo caso, la norma
establece que una vez superada la emergencia, las entidades territoriales deben
adelantar los permisos correspondientes en el caso de que se quiera mantener la
infraestructura intervenida.
6.  Con base en las anteriores
consideraciones del Decreto Legislativo 804 de 2020, con el fin de determinar la
necesidad de las medidas establecidas en él, la entidad deberá explicar las
razones fácticas y jurídicas por las cuales se requiere acudir al artículo 21
de la Ley 909 de 2004: 6.1. En la medida en que, en principio, los centros de
detención transitoria se encuentran a cargo de autoridades como la Fiscalía
General de la Nación y la Policía Nacional, precisar a cargo de qué autoridades
estatales estará la planta de empleos de carácter temporal para custodiar los
espacios que se adecuen, amplíen y/o modifiquen, y 6.2.  Precisar cómo se va a
garantizar la idoneidad del personal para cumplir con la función de custodia de
personas detenidas preventivamente.
Afirmó que la figura de los
empleos de carácter temporal del artículo 21 de la Ley 909 de 2004 es la más
adecuada y expedita para las circunstancias actuales, en las que se requiere de
un personal suficiente para custodiar a las personas privadas de la libertad
que se encuentran en los inmuebles destinados a centros de detención
transitoria que se intervengan en los términos del Decreto Legislativo 804 de
2020. Sin embargo, señaló que los requisitos legales se mantienen, salvo que la
“provisión del empleo debe hacerse de manera discrecional, sin acudir a las
listas de elegibles que administra la Comisión Nacional del Servicio Civil, así
como tampoco, a los encargos de los empleados con derechos de carrera
administrativa, por cuanto esos procedimientos tardarían meses en
desarrollarse”.[9] Aclaró que la planta de personal que
se seleccione estará a cargo de la entidad territorial respectiva. Además,
subrayó que acorde con lo dispuesto en los artículos 17 y 21 de la Ley 65 de
1993, las entidades territoriales tienen la competencia para administrar los
centros de detención transitoria, así como incluir partidas en sus presupuestos
para los gastos de sus cárceles, como pagos de empleados, raciones de presos,
vigilancia de los mismos, gastos de remisiones y viáticos, materiales y
suministros, compra de equipos y demás servicios.
Finalmente, precisó que para
la creación de los empleos temporales se debe contar
con el Manual de Funciones y de Competencias Laborales, de acuerdo con los
requisitos señalados por el Decreto ley 785 de 2005, con lo cual se garantizará
la idoneidad de quienes van a desempeñar los cargos temporales que se creen
para los centros transitorios de detención.
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Ministerio Público solicitó a la
Corte Constitucional declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 804 de
2020 por cumplir con los requisitos formales y materiales exigidos por la
Constitución, la LEEE y la jurisprudencia.
En relación con los requisitos formales,
afirmó que (i) se encuentra suscrito por el Presidente de la República y todos
los Ministros, (ii) se encuentra motivado, (iii) establece una temporalidad y
(iv) fue remitido a la Corte Constitucional para su revisión.
En cuanto a los requisitos materiales,
el Procurador analizó cada uno de los juicios y concluyó que cumple con todos.
Conexidad material. Señaló
que el Decreto Legislativo 804 de 2020 supera este juicio en la medida en que
su parte motiva explica cómo las medidas que se adoptan tienen una relación con
los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia y a lo
considerado en el Decreto Legislativo 637 de 2020. Concretamente, se hace
mención de la necesidad de agilizar los trámites para hacer frente a la
pandemia del coronavirus. Por su parte, también señaló que hay una relación
coherente entre la exposición de motivos y las medidas prescritas. El Decreto
explica que las medidas que se adoptan se encuentran justificadas en la
provisión de mecanismos más ágiles para que las entidades territoriales puedan
adelantar las gestiones necesarias para garantizar condiciones mínimas de
salubridad, sanidad, higiene y seguridad a las personas privadas de la libertad
en centros de detención transitoria.
Juicio de ausencia de arbitrariedad. Afirmó
que las medidas que se adoptan en el Decreto Legislativo bajo estudio son
mecanismos instrumentales esenciales para adecuar, ampliar y modificar los
centros de detención transitoria de forma expedita y acorde con las condiciones
médicas que se requieren para evitar la propagación del coronavirus Covid-19.
Juicio de intangibilidad. Adujo
que este juicio estaba superado en la medida en que lo que pretendía era
garantizar condiciones dignas de detención en los centros de detención
transitoria.
Juicio de contradicción específica. Advirtió
que se supera este juicio en la medida en que “(…) lo que se busca a través
de la norma es hacer frente a una situación que, si bien existía previamente,
se agravó de forma desproporcionada por cuenta del comportamiento
epidemiológico del COVID-19, razón por la cual es imperioso adoptar
instrumentos con el propósito de materializar las obligaciones internacionales
en materia de protección de los derechos de personas privadas de la libertad en
el contexto específico de la pandemia”.[10]
Expresó que con la medida adoptada en el Decreto Legislativo 546 en su artículo
27, el cual suspendió el traslado de personas privadas de la libertad en
centros de detención transitoria a cárceles y establecimiento penitenciarios,
es apenas razonable que se tomen medidas en estos lugares para disminuir el
hacinamiento que sufren. Además, señaló que estos lugares no están diseñados
para mantener personas privadas de la libertad largo periodos de tiempo, por lo
que es necesario adoptar medidas para asegurar sus derechos fundamentales.
Manifestó, que en todo caso las medidas
que se adoptan en el Decreto Legislativo, tanto en el artículo 1° como en el
2°, son transitorias y excepcionales, y que luego de superada la emergencia,
deben adelantarse los trámites ordinarios correspondientes con los controles
legales respectivos. Finalmente se refirió a los límites previstos en la LEEE y
concluyó que no se desconoce ninguno.
Juicio de finalidad. Para
el Ministerio Público las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 804 de
2020 tienen como propósito conjurar la crisis e impedir la extensión de sus
efectos, toda vez que “(…) están dirigidas a implementar mecanismos
eficaces, eficientes y expeditos para garantizar mejores condiciones de vida a
las personas privadas de la libertad en centros transitorios de detención, y
con esto, impedir la propagación del COVID-19. Todo esto, en consideración a
que la prevención de los contagios implica medidas sanitarias específicas, como
el lavado continuo de las manos, guardar distancia entre las personas, espacios
con flujos de aire, y en general condiciones básicas de higiene que son
determinantes para la contención de la
pandemia”.[11] Por
su parte, la contratación de una planta de empleo temporal tiene como objetivo
asegurar el funcionamiento óptimo y adecuado de los centros de detención
transitoria.
Juicio de motivación suficiente. Manifestó
que este juicio se encuentra superado porque el Decreto Legislativo 804 cuenta
con una motivación suficiente sobre cada una de las medidas que se adoptan. Al
respecto, precisó que a partir de los índices de hacinamiento que se presentan
en los centros de detención transitoria y su uso como lugares “algunas veces
permanentes de reclusión”, resulta imperioso adecuar estos espacios para
garantizar condiciones dignas y humanitarias mínimas. Del mismo modo, argumentó
que el Decreto explica de forma suficiente la necesidad de contar con una
planta de personal de carácter temporal y las razones por las cuales no es
posible agotar el procedimiento ordinario para proveerla.
Juicio de necesidad. Sobre
este juicio el Ministerio Público señaló que la situación de hacinamiento en
los centros de detención transitoria es un problema estructural que no puede
solucionarse con las medidas adoptadas pero que sí responden a mitigar los
impactos negativos del coronavirus Covid-19. De tal manera, señaló que conforme
a la Ley 65 de 1993 les corresponde a las entidades territoriales asegurar
condiciones adecuadas en los centros de detención transitoria. Según el Procurador
las entidades territoriales cuentan con recursos disponibles para cumplir con
estas competencias acorde con lo dispuesto en el artículo 133 de la Ley del
Plan Nacional de Desarrollo: “En este
sentido, las entidades territoriales, en
principio, deberían contar con los recursos presupuestales necesarios para el
mejoramiento de la infraestructura y para la prestación de los servicios
básicos de salud, alimentación, higiene y en general, para solventar los gastos
de funcionamiento que le son propios a los centros de detención transitoria”.[12]
Finalmente concluyó que el Presidente
carece de competencias ordinarias legislativas para modificar o flexibilizar
los procedimientos consagrados en las leyes respectivas, de manera que se
comprende el uso de las facultades de excepción para agilizar los trámites de
adecuación y modificación de los inmuebles destinados a centros de detención
transitoria, así como para la provisión de los empleos de carácter temporal.
Juicio de incompatibilidad. Señaló
que el Decreto Legislativo 804 de 2020 supera este juicio. En sus palabras
estableció que “(…) es evidente que en el contexto de la pandemia y en
consideración a la extrema necesidad del Gobierno Nacional de adoptar medidas
urgentes encaminadas a proteger los derechos y garantizar condiciones de vida
digna y salubridad a los reclusos en centros de detención transitoria, a cargo
de entidades territoriales, era imperioso y necesario suspender el requisito
legal de tramitar el licenciamiento urbanístico para efectuar las obras en
dichos inmuebles, de manera tal que se puedan efectuar los ajustes pertinentes
en términos ágiles y expeditos que no podrían aplicarse en una situación de
normalidad, y que por lo tanto exigen mecanismos más céleres y efectivos para
evitar la propagación del virus y con esto la agravación de la pandemia”.[13]
Juicio de proporcionalidad. Adujo
que la magnitud de los hechos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia
sanitaria pone en riesgo inminente la salud y la vida digna de las personas
privadas de la libertad en centros de detención transitoria, quienes tienen
menos mecanismos a su disposición para tomar medidas de higiene y sanidad y
evitar el coronavirus. Por eso el Estado debe adoptar soluciones especiales y
urgentes a su favor. Con base en lo anterior, concluyó que el Decreto
Legislativo 804 contiene medidas que se encuentran justificadas suficientemente
y responden a criterios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad.
Juicio de no discriminación. Finalmente,
afirmó que el Decreto Legislativo no establece ningún trato diferenciado ni
discriminatorio.
V.
CONSIDERACIONES
A. Competencia
1.       Por tratarse del
control constitucional de un Decreto Legislativo, la Corte Constitucional es
competente para conocer de este proceso con fundamento en los artículos 215 y
241.7 de la Constitución, 55 de la Ley 137 de 1994 (Ley Estatutaria de los
Estados de Excepción, en adelante LEEE) y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.
B.  Materia objeto
de control, problema jurídico y metodología de análisis
1.       Mediante el
Decreto Legislativo No. 637 del 6 de mayo de 2020, el Presidente de la
República declaró el Estado de Emergencia económica, social y ecológica en todo
el territorio nacional por el término de 30 días, con el fin de conjurar la
grave calamidad pública que afecta al país por la pandemia del nuevo
coronavirus COVID-19. Dicho Decreto Legislativo fue declarado constitucional
por esta Corte mediante la sentencia C-307 de 2020.
2.  En desarrollo de
tal declaratoria, el Presidente de la República y todos los Ministros
expidieron el Decreto Legislativo 804 del 4 de
junio de 2020 “por el cual se establecen medidas para la adecuación,
ampliación o modificación de inmuebles destinados a centros transitorios de
detención a cargo de los entes territoriales y se adoptan otras disposiciones
en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. Este Decreto
Legislativo es el objeto de control de constitucionalidad en la presente
sentencia.
3.  La Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República, el Departamento Administrativo de
la Función Pública, la Policía Nacional, la Defensoría del Pueblo, la
Federación Colombiana de Municipios, el Semillero en Derecho Penitenciario de
la Pontificia Universidad Javeriana, el Departamento de Derecho Laboral de la
Universidad Externado, la Comisión Colombiana de Juristas (CCJ) y el Centro de
Estudios de Estudios
de Justicia, Derecho y Sociedad (Dejusticia) intervinieron en
el presente asunto y le solicitaron a esta Corte que declare la
constitucionalidad del Decreto sub examine, por cuanto, formal y
materialmente, se ajusta a las exigencias establecidas en el ordenamiento
constitucional colombiano para este tipo de actos normativos.
Por su parte, el Grupo de
Acciones Públicas de la Universidad del Rosario solicitó la inexequibilidad por
ausencia de necesidad jurídica. Igualmente, otros intervinientes presentaron
algunas preocupaciones con el fin de que sean formulados condicionamientos que
precisen el alcance del articulado. Sobre el artículo 1° se presentaron
observaciones relativas a los siguientes asuntos: (a) la vigencia de las medidas
contempladas en el Decreto Legislativo 804 de 2020 no pueden depender
únicamente de la declaratoria de la Emergencia Sanitaria declarada por el
Ministerio de Salud y Protección Social, (b) el cumplimiento de los
lineamientos de los POT no puede ser un obstáculo para mejorar las condiciones
de detención de las personas privadas de la libertad, (c) la necesidad jurídica
de la flexibilización de los trámites de licenciamiento urbanístico es dudosa,
por cuanto el artículo 33 de la Ley 65 de 1993 establece que no se requiere
licencia urbanística para la construcción, adecuación o ampliación de
infraestructura penitenciaria y carcelaria y (d) los centros de detención
transitoria no son lugares diseñados para alojar personas por periodos largos
de tiempo, y en ese sentido, no puede normalizarse una situación irregular.
En lo referente al artículo 2°
del Decreto Legislativo 804 de 2020, las observaciones de los intervinientes se
concentraron en la constitucionalidad de la discrecionalidad del nominador para
proveer los empleos de carácter temporal y el presunto desconocimiento del
principio de mérito y la violación de los derechos fundamentales a la igualdad
y el debido proceso para ejercer la función pública.[14] La
síntesis de cada una de las intervenciones allegadas en este proceso pueden ser
consultadas en el Anexo I de esta providencia.
4.  De conformidad
con todo lo anterior, los problemas jurídicos en el presente asunto son los
siguientes: ¿El Decreto Legislativo 804 del 4 de junio
de 2020 cumple con los requisitos, formales y materiales, señalados por la
Constitución, la LEEE y la jurisprudencia constitucional? Particularmente, la
Sala Plena debe analizar si el Gobierno nacional en el marco de sus facultades de
excepción puede (i) autorizar a los entes territoriales para tramitar de forma
ágil la adecuación, ampliación y/o modificación de inmuebles destinados a centros
de detención transitoria sin el cumplimiento de las licencias urbanísticas correspondientes[15] y (ii) permitir
la provisión de empleos de carácter temporal de forma discrecional, es decir,
sin acudir a las listas de elegibles dispuestas por la Comisión Nacional del
Servicio Civil, ni a los encargos de los empleados con derechos de carrera
administrativa.
5.  Para dar
respuesta a los problemas jurídicos formulados, la Sala seguirá la siguiente
metodología. En primer lugar, se presentará el marco normativo del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica, así como algunas consideraciones de
la jurisprudencia constitucional. En segundo lugar, se precisará el contenido y
alcance del Decreto Legislativo No. 637 del 6 de mayo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica en todo el territorio Nacional”, así como
la
sentencia C-307 de 2020 mediante la cual se declaró su constitucionalidad. En
tercer lugar, se abordará el contenido y las finalidades de las medidas
dispuestas en el Decreto Legislativo 804 de 2020 “por
el cual se establecen medidas para la adecuación, ampliación o modificación de
inmuebles destinados a centros transitorios de detención a cargo de los entes
territoriales y se adoptan otras disposiciones en el marco del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica”. Con base en ello, se analizará si
el Decreto bajo revisión cumple con cada uno de los requisitos formales y
materiales establecidos en la Constitución, la Ley Estatutaria de Estados de
Excepción (en adelante, LEEE) y la jurisprudencia constitucional.
C.     Caracterización
general de los estados de excepción y, en particular, del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica.[16]
6.
La
jurisprudencia constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades de
precisar la naturaleza y alcance del estado de emergencia económica, social y
ecológica establecido en el artículo 215 de la Constitución. Igualmente, se ha
esforzado por precisar las fuentes, criterios y estándares que debe tomar en
consideración este Tribunal a efectos de juzgar la constitucionalidad de los
decretos expedidos por el Presidente de la República en virtud del estado de
emergencia. A continuación, la Corte reiterará los aspectos básicos del
precedente sobre la materia con el propósito de aplicarlos en el análisis
constitucional del Decreto Legislativo 804 del 4 de junio de 2020.
7.
Los
artículos 212 a 215 de la Constitución de 1991 regulan los estados de
excepción. Con base en estas disposiciones el Presidente de la República, con
la firma de todos los Ministros, puede declarar tres tipos de estados de
excepción: (i) guerra exterior, (ii) conmoción interior y (iii) emergencia
económica, social y ecológica.
8.
La
regulación constitucional y estatutaria de los estados de excepción se funda en
el carácter reglado, excepcional y limitado de los mismos. La Carta Política
establece un complejo sistema de controles que supone “el carácter
excepcionalísimo de las medidas de emergencia en Colombia”[17]
y que “el uso de estas herramientas es una potestad reglada que se encuentra
sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad”[18].
La naturaleza reglada, excepcional
y limitada de los estados de excepción se garantiza por medio de su
estricta regulación en la Constitución y en la Ley 137 de 1994, por la cual se
reglamentan los Estados de Excepción en Colombia (en adelante LEEE)[19],
así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial[20].
9.
La
Constitución dispuso un complejo sistema de controles para los estados de
excepción, dentro de los cuales se destacan los políticos específicos, tales como
(i) la autorización del Senado para la declaratoria del estado de guerra
exterior; (ii) el concepto favorable del Senado para la segunda prórroga del
estado de conmoción interior; (iii) las reuniones del Congreso por derecho
propio; (iv) los informes que debe presentar el Gobierno Nacional al Congreso
de la República sobre su declaratoria y evolución; y, finalmente, (v) la
competencia del Congreso para establecer la responsabilidad política del
Presidente y de los ministros por la declaratoria del estado de emergencia
económica, social y ecológica, o que constituya grave calamidad pública, sin la
ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o
por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales.
10.
La
Constitución también estableció el control judicial constitucional automático
de los decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción,
según lo dispuesto en los artículos 212 a 215 superiores, desarrollados por los
artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.
11.
De
conformidad con el artículo 215 de la Carta, el estado de emergencia podrá ser
declarado por el Presidente de la República y todos los Ministros siempre que
sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que:
(i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden
económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave
calamidad pública. Este último concepto ha sido definido por la Corte
Constitucional como “una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente
a la sociedad o a un sector importante de ella (…)”[21].
La calamidad pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de
causas naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o
ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente[22].
Este Tribunal ha señalado que:
“los
acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia de alcances e
intensidad traumáticas, que logren  conmocionar o trastrocar el
orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad,
sino que, además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello
diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes
a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad
de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar
respuesta el Estado mediante la utilización de sus competencias normales”[23]
(negrillas fuera de texto original).
En estos términos, esta Corte ha
reconocido que la calamidad pública puede tener una causa natural, como ha
sucedido por cuenta de movimientos telúricos, avalanchas, desbordamientos de
ríos, inundaciones, entre otros, o puede tener una causa técnica como es el
caso del cierre de una frontera internacional, o “accidentes mayores
tecnológicos”[24].
Una muestra de lo anterior es que desde
la expedición de la Constitución se han declarado estados de emergencia
económica, social y ecológica por razones diversas y apremiantes como: i) la
fijación de salarios de empleados públicos[25]; ii) la
crisis en el servicio público de energía eléctrica[26];
iii) desastres naturales[27];
iv) la devaluación del peso frente al dólar[28]; v) el
deterioro de la situación de los establecimientos de crédito[29];
vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de
los recursos captados del público[30];
vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud[31];
y, por último, viii) la situación fronteriza con Venezuela[32].
12.
El
artículo 215 superior prescribe que la declaratoria del estado de emergencia
económica, social y ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta
de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en
el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos
legislativos en el marco del estado de emergencia tendrán fuerza de ley y
deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los
Ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan
relación directa y específica con el estado de emergencia y (v) podrán -de
forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los
cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal salvo que el
Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
Dicha disposición señala que el decreto
que haga público el estado de emergencia debe indicar el término dentro del
cual el Gobierno, en cabeza del Presidente de la República, va a utilizar estas
facultades de excepción. Además, esta norma también señala que se debe convocar
al Congreso, si este no se hallare en funcionamiento, para que se reúna dentro
de los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. En relación con
las competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el
propio artículo 215 de la Constitución establece que (i) examinará hasta por un
lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe
motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el
estado de emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente
sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar,
modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas
materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer
sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio si no
fuere convocado por el Gobierno Nacional.
D.     Fundamento y alcance del control judicial
de los decretos expedidos al amparo del estado de emergencia económica, social
o ecológica[33]
13. Los estados de excepción son
respuestas a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por
el Estado a partir de sus competencias ordinarias fundadas en la juridicidad
que impone la Carta. Sin embargo, una característica propia del Estado
Constitucional es que esa competencia no sea arbitraria ni omnímoda. El
ordenamiento superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben
cumplirse en los decretos legislativos que declaran el estado de excepción y en
aquellos que prevén las medidas legales extraordinarias para hacer frente a la
crisis, conocidos usualmente como decretos de desarrollo. Estos
requisitos y condiciones son los que, a su vez, justifican la competencia de la
Corte para verificar la compatibilidad de los decretos y la Constitución, ya
que a pesar de que los estados de excepción son mecanismos extraordinarios,
deben someterse a las condiciones de validez impuestas por la Carta.
14.
La
Corte ha indicado que los requisitos mencionados se encuentran en tres fuentes normativas
concretas, todas ellas consideradas parámetro de constitucionalidad: (i) las
disposiciones de la Constitución que regulan los estados de excepción
(artículos 212 a 215); (ii) el desarrollo de esas reglas, previstas en
la LEEE-; y (iii) las normas de derecho internacional de los derechos
humanos que prevén tanto los requisitos de declaratoria, como las garantías que
no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales -derechos
intangibles- (artículos 93.1 y 214 superiores). La existencia de un régimen
jurídico con sujeción al cual deben ejercerse las competencias que surgen de la
declaratoria de un estado de excepción concretan el principio de legalidad que,
como lo ha indicado este Tribunal: (a) obliga a que el Gobierno actúe con
sujeción a las normas nacionales que rigen los estados de excepción[34];
y (b) exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades
que tengan lugar en razón de la crisis no sean incompatibles con las
obligaciones del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho
internacional humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos[35].
E.
Criterios
formales y materiales que rigen el control constitucional de los decretos
adoptados en el estado de emergencia económica, social y ecológica.[36]
15.
La
jurisprudencia de este Tribunal ha establecido que el control constitucional de
los decretos expedidos al amparo del estado de emergencia tiene dos facetas:
formal y material. Se trata de un detallado escrutinio que tiene por objeto
asegurar que todos los límites previstos para el ejercicio de las facultades de
excepción sean debidamente respetados por el Gobierno Nacional y, de esa forma,
se establezcan criterios objetivos y certeros para su valoración.
16.
El
examen formal del decreto exige verificar, en el siguiente orden, el
cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente
de la República y por todos sus Ministros; (ii) la expedición en desarrollo del
estado de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia
de motivación. Igualmente, en los casos en los cuales la declaratoria del
estado de emergencia haya comprendido únicamente determinado ámbito
territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan.
17.  El examen
material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado
la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que guían los
estados de excepción. La práctica de este Tribunal evidencia algunas
divergencias en el orden, contenido y agrupación de tales juicios. Si bien
tales diferencias no han afectado el rigor del control constitucional, es
oportuno unificar su alcance a fin de enunciar y caracterizar cada uno de los
aspectos, adicionalmente, ahora se indica el orden en el que deben ser
aplicados.
Los requisitos sustanciales se
determinan según los juicios (a) de finalidad; (b) de
conexidad material; (c) de motivación suficiente; (d) de ausencia de
arbitrariedad; (e) de intangibilidad; (f) de no contradicción específica; (g)
de incompatibilidad; (h) de necesidad; (i) de proporcionalidad y (j) de no
discriminación.[37]
En el análisis del Decreto Legislativo bajo examen se hará referencia al
contenido y alcance de cada uno de ellos.
F.
El Decreto
Legislativo 637 de 2020 y la Sentencia C-307 de 2020
18.  El pasado 6 de
mayo de 2020 el Presidente de la República a través del Decreto Legislativo 637
declaró por segunda vez el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
en todo el territorio nacional. Lo anterior se dio con ocasión de los impactos
generados en los diferentes sectores como consecuencia de la pandemia por
coronavirus COVID-19 en Colombia. La Organización Mundial de la Salud, debido a
la velocidad de su transmisión y la escala de propagación, así como al gran número
de casos en diferentes países y continentes, el 11 de marzo declaró el
coronavirus COVID-19 como una pandemia. Por su parte, el Ministerio de Salud y
Protección Social declaró el estado de emergencia sanitaria y emitió medidas
con el objeto de prevenir y controlar la propagación del coronavirus, entre
otras, el aislamiento y cuarentena de personas.[38]
En el Decreto Legislativo 637 de 2020 se
señala que, en el marco de la coyuntura descrita, y bajo el amparo de los
dispuesto en el artículo 215 de la Constitución, el Gobierno emitió el Decreto
Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 en el que declaró el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica por un periodo de 30 días en todo el
territorio nacional. Que en el marco de esta declaratoria fueron expedidos 73
decretos legislativos con “múltiples medidas tendientes a conjurar la crisis
y conjurar la extensión de sus efectos en diferentes ámbitos de la vida
nacional”. El Decreto 637 establece que son imprevisibles las consecuencias
generadas por el virus y por las medidas de aislamiento social preventivo y
obligatorio que se han tenido que adoptar para evitar su propagación:
“Que
el comportamiento del virus y las proyecciones epidemiológicas consecuentes
eran en esa fecha, y continúan siendo, altamente inciertas, de tal forma que
resultaba imposible preveer con precisión la duración exacta del confinamiento
necesario para enfrentar el desafío y proteger la vida de los colombianos. ||
Que el elevado grado de incertidumbre en materia de la trayectoria apropiada
para la política de salud pública acarrea una incertidumbre paralela y
simétrica en materia de los costos económicos y sociales derivados de dicha
trayectoria”.
Establece que el crecimiento económico
colombiano se ha visto gravemente afectado por las políticas de confinamiento,
pues como lo ha sostenido el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la
proyección de crecimiento fue reducida de 3.7% al -1.6%. Precisa que con el
Decreto Legislativo 417 se tomaron varias medidas para hacer frente a la crisis
sanitaria, pero que actualmente no son suficientes porque “(…) a la fecha se
han presentado nuevas circunstancias, como es la necesidad de mantener el
aislamiento social obligatorio y la imposibilidad de las empresas de seguir
continuando su actividad comercial e industrial y por tanto continuar
cumpliendo con las obligaciones y compromisos adquiridos con sus empleados y
otras causas, lo que ha generado una disminución significativo en la actividad
económica del país. || Que debido al aislamiento obligatorio que se ha ampliado
en 3 ocasiones y del cual no se tiene certeza de cuándo puede ser levantado, se
ha producido un cese casi total de la vida social, lo cual implica que existan
sectores de la economía como puede ser el sector turismo o el de transporte
aéreo cuyas afectaciones son casi absolutas y frente a los cuales deben tomarse
medidas excepcionales a fin de contener sus efectos en los ingresos de las
personas”.
Luego hace referencia a los distintos
impactos identificados que hacen necesaria la nueva declaratoria del Estado de
Emergencia, como lo son (i) el déficit de las empresas para cubrir con sus
obligaciones laborales, (ii) la necesidad de adoptar medidas para dar
beneficios al pago de nóminas, (iii) el estancamiento de la actividad
productiva, (iv) los altos índices de desempleo, (v) la afectación grave en
sectores como el turístico y el hotelero, (vi) la afectación de la prestación
de servicios públicos por la incapacidad de pago de algunos usuarios, (vii) la
necesidad de apoyar las pequeñas y medianas empresas, (viii) la caída de los
precios del petróleo y de sus exportaciones, entre otros.
Resalta que “(…) existe una
limitación en los análisis de pruebas del Covid-19, debido a la alta demanda y
competencia a nivel mundial por los reactivos y falta de mecanismos necesarios,
lo que ineludiblemente generará una ampliación del aislamiento obligatorio y
por tanto la imposibilidad de reactivar en mayor medida la economía, generando
un impacto negativo novedoso, impensable e inusitado en el desempleo a nivel
nacional.”
Del mismo modo, precisa que los impactos
identificados tienen “tres aspectos absolutamente significativos, novedosos,
impensables e irresistibles: a) Una disminución nunca antes vista del Producto
Interno Bruto en Colombia; b) la necesidad ineludible de un mayor gasto
público, la disminución de los ingresos de la nación y en consecuencia un mayor
déficit fiscal y c) una altísima incertidumbre sobre los efectos de la pandemia
y su contención y mitigación, en el comportamiento económico del país”.
El Gobierno argumenta en el Decreto
Legislativo 637 la necesidad de declarar nuevamente el estado de excepción,
toda vez que se “(…) busca fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los
efectos de la crisis, mediante la protección a los empleos, la protección de
las empresas y la prestación de los distintos servicios para los habitantes del
territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo
en la economía del país”.
Con base en lo anterior, establece la
necesidad de adoptar nuevamente medidas tributarias, económicas, laborales,
relativas a la focalización de recursos y subsidios destinados a satisfacer las
necesidades básicas de la población más vulnerable, a fortalecer el sector
educativo, entre otras. En el mismo sentido, establece la necesidad de
flexibilizar trámites que hagan más ágil el actuar de la administración pública
con el propósito de disminuir la propagación del coronavirus:
“Que
con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo
coronavirus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los
servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden
legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario se
permita, incluso, la suspensión de términos legales en las actuaciones
administrativas y jurisdiccionales, así como disposiciones tendientes a generar
eficiencia administrativa en el sector público. || Que con el propósito de
generar mecanismos ágiles que permitan atender eficientemente las necesidades
de la población afectada por la emergencia económica, social y ecológica
derivada de la Pandemia del nuevo coronavirus COVID-19, se debe autorizar al
Gobierno nacional a acudir al procedimiento de contratación directa siguiendo
los principios de transparencia y legalidad cuando ello sea necesario para
enfrentar la crisis y evitar la extensión de sus efectos. || Que
se le debe permitir a las entidades territoriales la posibilidad de mayores
plazos para la aprobación de sus planes de desarrollo territorial, así como de
efectuar una actualización y racionalización de los mismos una vez superada la
pandemia (…)”
Con fundamento en las anteriores
premisas, el Gobierno nacional declaró nuevamente el Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica por los impactos generados al atender la epidemia
del coronavirus Covid-19.
19.
En
la sentencia C-307 de 2020 la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió
que el Decreto 637 de 6 de mayo de 2020 cumplió con los requisitos formales y
sustanciales dispuestos en la Constitución y la LEEE, y en consecuencia, lo
declaró constitucional.
G.
El Decreto
Legislativo 804 del 4 de junio de
2020. Finalidades y medidas adoptadas.
20.  En el marco de
la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica antes
mencionada, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros,
expidió Decreto Legislativo 804 de 2020 “por el
cual se establecen medidas para la adecuación, ampliación o modificación de
inmuebles destinados a centros transitorios de detención a cargo de los entes
territoriales y se adoptan otras disposiciones en el marco del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
20.1.    El
Decreto Legislativo se compone de 61 párrafos de motivación. Los primeros hacen
alusión a la coyuntura de la pandemia del coronavirus Covid-19 en el mundo y en
Colombia, se detallan la cantidad de casos de contagio identificados y se
mencionan las medidas preventivas de aislamiento que se han adoptado para
contener la propagación. Luego, a partir del párrafo 20 se hace la motivación
concreta de las medidas que se van a adoptar a favor de las personas privadas
de la libertad en los centros de detención transitoria.
El Decreto Legislativo 804 cita
expresamente un considerando del Decreto Legislativo 637 por medio del cual se
declaró nuevamente el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Se
refiere a la necesidad de “expedir normas de orden legal que flexibilicen (…)
disposiciones tendientes a generar eficiencia administrativa en el sector
público”. Con base en aquel considerando de la declaratoria, el Decreto
argumenta cuáles son las razones de las medidas que adoptará.
20.2.
Los argumentos y las
finalidades de las medidas adoptadas pueden sintetizarse de la siguiente forma:
(a) mientras el Gobierno nacional adopta medidas de aislamiento social para
evitar la propagación del coronavirus Covid-19, los centros de detención
transitoria actualmente presentan porcentajes de hacinamiento que no permiten
asegurar un distanciamiento, y en consecuencia, afectan la dignidad y la salud
de las personas privadas de la libertad;[39] (b) según la
Ley 65 de 1993 y la Sentencia T-151 de 2016, las entidades territoriales son
las autoridades que se encuentran a cargo de los establecimientos de detención
preventiva y de los centros de detención transitoria; (c) se ha evidenciado una
falta de capacidad de las autoridades competentes para adecuar espacios que
garanticen condiciones mínimas de subsistencia a favor de las personas privadas
de la libertad. Esta situación se ve agravada ante la crisis sanitaria, la cual
exige asegurar condiciones de salubridad que eviten la propagación del virus;
(d) en virtud de los principios de eficiencia y celeridad de la administración
pública, se requiere “ejecutar de manera urgente obras de adecuación,
ampliación y modificación” de los centros de detención transitoria, con el
fin de garantizar condiciones mínimas de saneamiento, higiene y alojamiento.
Por tanto, los trámites de licencias pueden representar un factor de retardo
y dilatación; y (e) se requiere de personal idóneo destinado a la custodia
y vigilancia de las personas privadas de la libertad en los centros de
detención transitoria, en consecuencia, se recurre al artículo 21 de la Ley 909
de 2004, relacionada con la creación de empleos de carácter temporal. Sin
embargo, se establece que la provisión de los empleos se hará de forma
discrecional y no con la lista de elegibles.[40]
20.3.
Con fundamento en los
anteriores motivos, el Decreto Legislativo 804 consagra tres artículos. El
primero establece la “autorización transitoria para garantizar las
condiciones de las personas privadas de la libertad a cargo de los entes
territoriales”. En él se autoriza a las entidades territoriales a adelantar
la adecuación, ampliación o modificación de inmuebles destinados a centros
transitorios de detención con solo la autorización de la autoridad municipal o
distrital competente en materia de seguridad y convivencia, durante el término
de la vigencia de la Emergencia Sanitaria generada por la enfermedad
coronavirus Covid-19. Aclara que deberá cumplirse con la garantía de los
servicios correspondientes y se deberá contar con el concepto de sismo
resistencia para garantizar la seguridad e integridad de sus ocupantes.
Así
mismo contiene 3 parágrafos en los cuales se expresa que (i) la adecuación,
ampliación y/o modificación de los inmuebles destinados a centros transitorios
de detención debe ajustarse a los Planes de Ordenamiento Territorial o los
instrumentos que los desarrollen y complementen; (ii) si el inmueble, luego de
superada la emergencia sanitaria, continúa su destinación, deberán adelantarse
las licencias y permisos correspondientes; (iii) si no se conceden los permisos
respectivos, debe desmontarse la infraestructura intervenida; y (iv) los
inmuebles que se adecúen, amplíen o modifiquen en el marco del Decreto
Legislativo 804 deberán cumplir con las condiciones mínimas de subsistencia
digna y humana de las personas privadas de la libertad.
El
segundo artículo, dispone que los inmuebles destinados a centro de detención
transitoria que se adecúen, amplíen o modifiquen, contarán con una planta de
empleos temporal acorde con el artículo 21 de la Ley 909 de 2004, para cuya
creación solo se requerirá de una justificación técnica y una viabilidad
presupuestal. Además, su provisión se hará de manera discrecional, previo
cumplimiento de los requisitos del Manual Específico de Funciones y
Competencias Laborales. Establece que el tiempo de estos empleos dependerá de
la necesidad en el marco de la emergencia sanitaria. En todo caso, una vez
superada, la entidad competente deberá adelantar los estudios técnicos
correspondientes para la creación de los cargos de carácter permanente, así
como cumplir con los requisitos que exija la Ley 909 de 2004.
Finalmente,
el tercer artículo consagra la vigencia del Decreto a partir de su
publicación.
H.
Análisis de los
requisitos formales y materiales del Decreto Legislativo 804 de 2020
Control
de constitucionalidad formal
El
Decreto Legislativo 804 del 4 de junio de 2020 cumple con todos los requisitos
formales, como se pasará a explicar a continuación.
(a)
Motivación
del Decreto Legislativo.
21.
El
Decreto Legislativo contiene una parte motiva que explica las razones por las
cuales el Gobierno considera necesario autorizar transitoriamente a los entes
territoriales a adelantar la adecuación de espacios de detención transitoria
con tan solo la autorización de la autoridad municipal o distrital de Seguridad
y Convivencia, así como, la necesidad de crear una planta de empleos temporales
que permita asegurar la custodia de las personas privadas de la libertad en los
centros de detención transitoria. Del mismo modo, explica las razones por las
cuales, a través de facultades ordinarias no es posible adoptar las medidas, toda
vez que, en virtud de los principios de celeridad y eficiencia de la
administración pública y la gravedad de la emergencia sanitaria, se requiere
agilizar los trámites para lograr la adecuación de los centros de detención
transitoria de forma expedita para proteger la salud de las personas
custodiadas por el Estado. De forma expresa, identifica los propósitos de las
medidas y su relación con el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
declarado en el Decreto 637 de 2020.
(b)
Suscrito
por el Presidente y todos los ministros.
22.
El
Decreto Legislativo bajo revisión fue debidamente expedido y suscrito por el
Presidente de la República y por todos los ministros en el ejercicio de sus
funciones.
(c)
Expedido
durante la vigencia del estado de excepción declarado y que se dicte en
desarrollo de él.
23.
El
decreto legislativo fue expedido y publicado en el Diario Oficial 51.335 del 4
de junio de 2020. En consecuencia, fue expedido dentro de los 30 días
siguientes a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica del Decreto 637 del 6 de mayo de 2020. Además, como lo muestra su
encabezado y la parte motiva, fue expedido en desarrollo del estado de
excepción, toda vez que se trata de medidas para superar y mitigar la crisis
generada por el coronavirus COVID-19.
(d)
Ámbito
territorial de aplicación.
24.
Las
medidas que se adoptan en el Decreto Legislativo 804 de 2020 tienen aplicación
en el territorio nacional, en razón a que el Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica fue declarado para todo el territorio. Los alcances e
impactos ocasionados por la pandemia del coronavirus COVID-19 no tienen un límite
territorial preciso. Del mismo modo, el Decreto Legislativo bajo examen también
establece un grupo de beneficiarios específicos y un tiempo de vigencia que está
sujeto a la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y
Protección Social.
25.
En
suma, la Sala Plena observa que el Decreto Legislativo 804 del 4 de junio de
2020 cumple con todos los requisitos formales de constitucionalidad. Por otra
parte, vale señalar que el Decreto Legislativo fue remitido a la Corte
Constitucional por el Presidente de la República al día siguiente de su
expedición y no requirió ser informado a los Secretarios de las Naciones Unidas
y de la OEA, por no establecer limitaciones o restricciones al ejercicio y goce
de derechos fundamentales.
Control
de constitucionalidad material
26.
Como
fue mencionado antes, el Decreto 804 de 2020 adopta, en términos generales, dos
medidas: (i) permite a los entes territoriales de forma transitoria adelantar
la adecuación, ampliación y/o modificación de inmuebles destinados a centros de
detención transitoria con tan solo la autorización de la autoridad municipal o
distrital competente en seguridad y convivencia, y (ii) permite la provisión de
empleos de carácter temporal de forma discrecional, destinados a la custodia y
vigilancia de las personas privadas de la libertad que se encuentren en los
centros de detención transitoria que se adecúen, modifiquen o amplíen según los
términos del Decreto Legislativo 804. El objeto principal de ambas
disposiciones es el de agilizar trámites y/o procedimientos administrativos que
exigen las normas ordinarias en asuntos (a) de ejecución de obras de inmuebles
destinados a centros de detención transitoria y (b) de provisión de empleos de
carácter temporal.
27.
Con
el objeto de realizar el análisis de fondo, la Sala dividirá la evaluación en
dos. Primero, se hará referencia al contenido del artículo primero, sobre el
cual se desarrollarán previamente unas consideraciones sobre los derechos de
las personas privadas de la libertad en centros de detención transitoria o
establecimientos de detención preventiva; para luego, proceder a cada uno de
los juicios materiales. Segundo, se abordará el contenido del artículo dos,
relacionado con la planta de empleos de carácter temporal. Sobre este asunto,
la Sala también hará unas breves consideraciones jurisprudenciales, previas a
los juicios materiales, referentes al acceso a cargos públicos y el alcance de
la discrecionalidad del nominador en empleos de carácter temporal.
Análisis de los juicios de fondo del
artículo 1° del Decreto Legislativo 804 de 2020
Consideraciones
sobre las obligaciones del Estado frente a las personas privadas de la libertad
en centros de detención transitoria. Marco legal y reglas jurisprudenciales.
28.  El Legislador ha establecido que en el ejercicio del
poder punitivo del Estado, cuando una persona presuntamente ha cometido una
conducta tipificada previamente en la ley penal, puede ser detenida por las
autoridades competentes para ser investigada y procesada por los jueces. Existe
la posibilidad de imponer medidas privativas de la libertad antes, durante y
como consecuencia de la decisión condenatoria en el proceso penal. Tanto la
captura en flagrancia, la detención preventiva y las penas privativas de la
libertad son instrumentos que impactan extraordinariamente el derecho fundamental
a la libertad personal y que encuentran respaldo constitucional en los
artículos 28, 30, 32 y 250 de la CP.
29.  Las medidas privativas de la libertad deben responder
a principios de necesidad, proporcionalidad e idoneidad. Al respecto el
artículo 2° de la Ley 906 de 2004 consagra:
“LIBERTAD.
Toda persona tiene derecho a que se respete su libertad. Nadie podrá ser
molestado en su persona ni privado de su libertad sino en virtud de mandamiento
escrito de autoridad judicial competente, emitido con las formalidades legales
y por motivos previamente definidos en la ley.
El
juez de control de garantías, previa solicitud de la Fiscalía General de la
Nación, ordenará la restricción de la libertad del imputado cuando resulte
necesaria para garantizar su comparecencia o la preservación de la prueba o la
protección de la comunidad, en especial, de las víctimas. Igualmente, por
petición de cualquiera de las partes, en los términos señalados en este código,
dispondrá la modificación o revocación de la medida restrictiva si las
circunstancias hubieren variado y la convirtieren en irrazonable o
desproporcionada.
En
todos los casos se solicitará el control de legalidad de la captura al juez de
garantías, en el menor tiempo posible, sin superar las treinta y seis (36)
horas siguientes” (Texto resaltado propio)
Acorde con la disposición legal,[41]
cuando una persona comete un delito y es detenida por las autoridades
competentes, debe ser llevada ante un juez de control de garantías, autoridad
encargada de revisar su detención y de definir si impone una medida de
aseguramiento intramural o domiciliaria o no privativa de la libertad.[42]
El juez de control de garantías señalará cuál debe ser el centro de reclusión
al que debe ser remitida la persona con detención preventiva (art. 72 de la Ley
65 de 1993). Si la persona está condenada, debe ser puesta a disposición del
INPEC, institución que determinará el lugar en el que cumplirá la pena
dispuesta en la sentencia. El artículo 304 de la Ley 906 establece que “[c]uando
el capturado deba privarse de la libertad, una vez se imponga la medida de
aseguramiento o la sentencia condenatoria, el funcionario judicial a cuyas
órdenes se encuentre lo entregará inmediatamente en custodia al INPEC o a
la autoridad del establecimiento de reclusión que corresponda, para efectuar el
ingreso y registro al Sistema Penitenciario y Carcelario. Antes de los momentos
procesales indicados el capturado estará bajo la responsabilidad del organismo
que efectuó la aprehensión”.
Los establecimientos de reclusión o
espacios de detención en los que pueden estar detenidas personas privadas de la
libertad, bien sea por estar bajo una medida de aseguramiento o por estar
cumpliendo una pena, están expresamente consagrados en la ley. El artículo 20
de la Ley 65 de 1993 dispone:
“ARTÍCULO
20. CLASIFICACIÓN. <Artículo modificado por el
artículo 11 de la Ley 1709 de 2014. El
nuevo texto es el siguiente:> Los establecimientos de reclusión pueden ser:
1.
Cárceles de detención preventiva.
2.
Penitenciarías.
3.
Casas para la detención y cumplimiento de pena por conductas punibles culposas
cometidas en accidente de tránsito o en ejercicio de toda profesión u oficio.
4.
Centros de arraigo transitorio.
5.
Establecimientos de reclusión para inimputables por trastorno mental permanente
o transitorio con base patológica y personas con trastorno mental
sobreviniente. Estos establecimientos estarán bajo la dirección y coordinación
del Ministerio de Salud y Protección Social, en los cuales serán recluidas las
personas con trastorno mental permanente o transitorio con base patológica.
6.
Cárceles y penitenciarías de alta seguridad.
7.
Cárceles y penitenciarías para mujeres.
8.
Cárceles y penitenciarías para miembros de la Fuerza Pública.
9.
Colonias.
10.
Demás centros de reclusión que se creen en el sistema penitenciario y
carcelario.
PARÁGRAFO. Los
servidores y ex servidores públicos contarán con pabellones especiales dentro
de los establecimientos del orden nacional que así lo requieran, conforme a la
reglamentación que para tal efecto expida el Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario (Inpec)”.
Del mismo modo, a través de la Ley 1709
de 2014 (que modificó el Código Penitenciario y Carcelario), el legislador, “con
carácter restrictivo y excepcional”,[43] dispuso la posibilidad
de custodiar personas con detención preventiva en las Unidades de Reacción
Inmediata (URI)[44]
a cargo de la Fiscalía General de la Nación y en lugares similares. El artículo
señala:
“Artículo
28A. Detención en Unidad de Reacción Inmediata o similar. La detención en
Unidad de Reacción Inmediata (URI) o unidad similar no podrá superar las
treinta y seis (36) horas, debiendo garantizarse las siguientes condiciones
mínimas: separación entre hombres y mujeres, ventilación y luz solar
suficientes, separación de los menores de edad y acceso a baño.
Parágrafo.
Dentro de los dos años siguientes a la vigencia de la presente ley las
Entidades Territoriales adecuarán las celdas a las condiciones de las que trata
el presente artículo”.
Es
preciso resaltar en este punto que tanto la Constitución y la Ley exigen que la
persona privada de la libertad debe ser llevada ante un juez en el menor tiempo
posible, y en todo caso, sin superar las 36 horas. Igualmente, una vez impuesta
una medida de aseguramiento privativa de la libertad en establecimiento
carcelario, no puede exceder de un año. Una vez vencido este término se podrá
solicitar al juez de control de garantías la sustitución de la medida de
aseguramiento privativa de la libertad por otra medida de aseguramiento no
privativa de la libertad (parágrafo 1°, art. 307 de la Ley 906 de 2004).
30.  Ahora bien, acorde con los artículos 17,[45]
19[46]
y 21[47]
de la Ley 65 de 1993, las cárceles y pabellones de ejecución de la detención
preventiva se encuentran a cargo de las entidades territoriales. No obstante,
la función de inspección y vigilancia de estas cárceles la ejerce el INPEC.
31.  A pesar de que el marco legal antes descrito establece
de forma precisa que a las personas detenidas se les debe definir su situación
jurídica ante un juez en el menor tiempo posible; y que una vez decidida una
medida de aseguramiento privativa de la libertad en establecimiento carcelario,
la persona debe ser puesta a disposición del INPEC o de la autoridad del
establecimiento de reclusión que corresponda, actualmente en Colombia se
mantienen personas detenidas preventivamente, e incluso condenadas, en Unidades
de Reacción Inmediata y en estaciones y subestaciones o lugares similares
custodiados por la Fiscalía General de la Nación o la Policía Nacional,
respectivamente. Adicionalmente, la grave situación de hacinamiento que
presentan establecimientos penitenciarios y carcelarios en todo el territorio
nacional (motivo por el cual se declaró el estado de cosas inconstitucional desde
la sentencia T-153 de 1998), ha agravado la situación de los centros de
detención transitoria, pues es una problemática que genera efectos en “cascada”
y que actualmente deja en evidencia que las medidas adoptadas por las
diferentes instituciones estatales no han sido suficientes.
32.
Cabe precisar que las
sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015, las cuales reiteraron el estado de
cosas inconstitucional en el sistema penitenciario y carcelario de 1998,
establecieron la regla del equilibrio decreciente. Este mandato exige que “las
autoridades competentes, solo podrán autorizar el ingreso de personas a los
establecimientos penitenciarios y carcelarios si y sólo sí (i) el número de
personas que ingresan es igual o menor al número de personas que salgan del establecimiento
de reclusión, durante la semana anterior, por la razón que sea (por ejemplo, a
causa de un traslado o por obtener la libertad), y (ii) el número de personas
del establecimiento ha ido disminuyendo constantemente, de acuerdo con las
expectativas y las proyecciones esperadas”.[48] Esta
regla aplica solo a los establecimientos penitenciarios y carcelarios que
tienen sus cupos al límite. No es aplicable a los que tienen cupos disponibles
o aquellos que logren un nivel de ocupación que no exceda su cupo máximo.
En el marco de las funciones ejercidas
por la Sala de Seguimiento del estado de cosas inconstitucional en el sistema
penitenciario y carcelario, varias autoridades como el Ministerio de Justicia y
del Derecho y la Fiscalía General de la Nación expresaron a la Corte que la
aplicación de la regla del equilibrio decreciente “ha generado que personas
privadas de la libertad, con boletas de internamiento en establecimientos de
reclusión otorgadas por los jueces penales, permanezcan recluidas en centros de
detención transitoria (URI o estaciones de policía)” y esto ha incrementado
el hacinamiento en estos espacios.[49]
Ante este hallazgo, en el Auto 110 la Sala de Seguimiento formuló un test de
proporcionalidad que deben realizar los jueces constitucionales al conocer de
estos casos, que les permita ponderar entre la aplicación de la regla de
equilibrio decreciente y la posible afectación de otros bienes
constitucionales.
Sin embargo, la situación de
hacinamiento actual en los centros de detención transitoria es una realidad.[50]
La crisis sanitaria generada por la pandemia del coronavirus ha agravado esta
situación, y por tanto exige tomar decisiones urgentes para evitar la
vulneración de derechos fundamentales de la población detenida y en custodia de
autoridades estatales.[51]
33.
Las sentencias T-847 de
2000, T-1606 de 2000, T-1077 de 2001, T-391 de 2015, T-409 de 2015, T-409 de
2015, T-151 de 2016 y T-276 de 2016, evidencian la situación de hacinamiento en
centros de detención transitoria y la falta de capacidad de estos espacios para
garantizar los derechos fundamentales de las personas detenidas. La Corte en
cada una de estas providencias ha sido enfática en señalar que las personas
detenidas en estos lugares solo deben permanecer hasta por un máximo de treinta
y seis (36) horas “mientras son puestas nuevamente en libertad o se ponen a
disposición de la autoridad judicial competente”.[52]
Lo anterior encuentra un asidero lógico. Estos centros de atención al ciudadano
tienen como función principal garantizar el acceso ágil y permanente a la
administración de justicia (entiéndase, URI, Estaciones de Policía,
Subestaciones, entre otros), y por tanto, no están diseñados para garantizar la
custodia en condiciones dignas de una persona que está siendo procesada.[53]
En palabras de la Corte:
“(…)
esas dependencias no cuentan con las facilidades requeridas para atender a las
condiciones mínimas de vida que deben garantizarse en las cárceles:
alimentación, visitas, sanidad, seguridad interna para los detenidos con
distintas calidades, etc.; como las personas no deben permanecer en esas salas
de retenidos por lapsos mayores al mencionado, la precaria dotación de las
Estaciones de Policía y sedes de los otros organismos de seguridad, no
representan un peligro grave para los derechos fundamentales de quienes son
llevados allí de manera eminentemente transitoria; pero si la estadía de esas
personas se prolonga por semanas, meses y años, el Estado que debe
garantizarles unas condiciones dignas, necesariamente faltará a tal deber, y el
juez de amparo que verifique tal irregularidad debe otorgar la tutela y ordenar
lo que proceda para ponerle fin”.[54]
En el mismo sentido, la jurisprudencia
constitucional, en virtud de la interpretación de las normas dispuestas en el
Código Penitenciario y Carcelario (Ley 65 de 1993) y el Código de Procedimiento
Penal (Ley 906 de 2004), ha formulado unas premisas relacionadas con las
competencias de las entidades territoriales y los derechos de las personas
privadas de la libertad bajo medida de detención preventiva y condenadas que se
encuentran en centros de detención transitoria.[55]
A continuación, se sintetizarán las más relevantes para efectos de esta
providencia.
·
Existe
una relación especial de sujeción entre las personas que encuentran privadas de
la libertad, bien sea por una detención preventiva o en cumplimiento de una
pena, y las autoridades estatales responsables de la custodia y protección de
sus derechos fundamentales.[56]
La restricción de la libertad, en ejercicio del poder punitivo del Estado, no
implica la limitación o restricción de otras garantías fundamentales como la
dignidad humana y la integridad física.[57]
·
El
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC es la institución que por
mandato legal tiene a su cargo las funciones carcelarias y penitenciarias. Sus
actuaciones son coordinadas con las decisiones y actuaciones de la Fiscalía
General de la Nación, los jueces penales y los jueces de ejecución de penas y
medidas de aseguramiento. En consecuencia, entidades como la Policía Nacional,
la SIJIN, DIJIN o CTI, no tienen competencias legales de custodia de personas.
Por tanto, en las salas de retenidos de estas autoridades solo deben permanecer
personas hasta por un máximo de 36 horas mientras son puestas en libertad o se
ponen a disposición de una autoridad competente. [58]
·
Las
salas de retenidos o centros de detención transitoria no están diseñados para
albergar por tiempos prolongados a personas detenidas, por tanto, no son
lugares aptos para garantizar condiciones mínimas de subsistencia digna y humana
de las personas privadas de la libertad.[59]
·
Conforme
a lo dispuesto en el artículo 17 del Código Penitenciario y Carcelario, las
cárceles para la ejecución de la detención preventiva están a cargo de las
entidades territoriales,[60]
“para lo cual deben proveerse los recursos en los presupuestos de dichos
entes territoriales y pueden celebrarse convenios con la Nación a efecto de
mejorar la infraestructura y el sostenimiento de los centros de reclusión”.[61]
Sin embargo, le corresponde al INPEC vigilar “la ejecución de las sentencias
penales y la detención precautelativa, la evaluación de las medidas de
seguridad y la reglamentación y control de las penas accesorias, dejando
solamente a los departamentos y municipios, así como a las áreas metropolitanas
y al Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, la creación, fusión o supresión de
cárceles para aquellas personas detenidas precautelativamente”.[62]
·
Acorde
con los artículos 19 y 21 del Código Penitenciario y Carcelario, “Los
departamentos o municipios que carezcan de sus respectivas cárceles, podrán
contratar con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, el recibo de
sus presos mediante el acuerdo que se consagrará en las cláusulas contractuales
(…)” y se establece que las cárceles y pabellones de detención preventiva “están
dirigidos exclusivamente a la atención de personas en detención preventiva en
los términos del artículo 17 de
la Ley 65 de 1993, los cuales están a cargo de las entidades territoriales”,
respectivamente. Respecto de las obligaciones que tienen las entidades
territoriales frente a las cárceles de detención preventiva y lugares
transitorios de detención, la Corte ha sostenido: “Las entidades territoriales
están a cargo de establecimientos de detención preventiva y de los centros de
detención transitoria, a ellas les corresponde crearlos, brindar la
alimentación adecuada, garantizar el aseguramiento en salud de sus internos y
que existan condiciones dignas de reclusión”.[63]
·
Los
centros de detención transitoria deben garantizar condiciones de trato digno y
humanitario durante las 36 horas que permanezca una persona detenida en estos
espacios. La Corte ha establecido que debe proveérsele “alimentación
oportuna y adecuada en cantidad y calidad, higiene, entornos de salubridad y
seguridad, y atención médica oportuna, integral y por personal médico idóneo,
ya sea a través del régimen subsidiado o contributivo”.[64]
·
Le
corresponde a la USPEC, en coordinación con el INPEC, efectuar la afiliación al
sistema de salud respectivo y realizar los traslados necesarios para la
prestación del servicio.[65]
Por su parte, conforme a los artículos 67 y 68 de la Ley 65 de 1993 le
corresponde a la USPEC brindar la alimentación adecuada a las personas privadas
de la libertad. Sin perjuicio de ello, “[l]Las entidades territoriales están
a cargo de establecimientos de detención preventiva y de los centros de
detención transitoria, a ellas les corresponde crearlos, brindar la
alimentación adecuada, garantizar el aseguramiento en salud de sus internos y
que existan condiciones dignas de reclusión”.[66]
·
“Igualmente,
de acuerdo al parágrafo del artículo 28A de la Ley 65 de 1993, corresponde a
las Entidades Territoriales (entre ellas al Distrito Capital) adecuar las
celdas para la detención transitoria en las Unidades de Reacción Inmediata o
unidades similares, a las condiciones mínimas señaladas en esa norma: celdas
con ventilación y luz suficiente, que permitan la privación de la libertad en
espacios separados de hombres y mujeres, adultos y menores de edad, y con
baterías sanitarias adecuadas y suficientes para la capacidad de la Unidad de
detención transitoria”.[67]
34.       La Sala Plena considera que la ley y la
jurisprudencia establecen con claridad cuál es el tratamiento de las personas
privadas de la libertad bajo detención preventiva. Las reglas jurisprudenciales
descritas demuestran, por una parte, que el Sistema Nacional Penitenciario y
Carcelario no solo depende del cumplimiento de funciones de entidades
nacionales, como el Ministerio de Justicia y del Derecho, el INPEC y la USPEC,
principalmente; sino que también exige de la concurrencia y coordinación de las
competencias de las entidades territoriales, quienes deben colaborar con las
personas que se encuentran privadas de la libertad bajo detención preventiva.
Concretamente las entidades territoriales tienen la obligación legal de adecuar
las celdas de los centros de detención preventiva (art. 28A de la Ley 65 de
1993) y contar con la infraestructura necesaria de cárceles de detención
preventiva. En su defecto, realizar los convenios interadministrativos
correspondientes con el INPEC.
Por su parte, la Fiscalía General de la
Nación y la Policía Nacional no tienen competencias legales para custodiar a
personas detenidas bajo medidas de aseguramiento o condenadas. De manera que,
en las salas de reclusión o centros de detención transitoria a su cargo, solo
pueden permanecer personas por 36 horas, es decir, mientras que son llevadas
ante un juez de control de garantías. Una vez impuesta la medida de
aseguramiento privativa de la libertad en centro carcelario, deben ser puestas
a disposición del INPEC o a la autoridad del establecimiento de reclusión que
corresponda.
35.       No obstante lo anterior, el panorama real
es desalentador. La situación de hacinamiento de los establecimientos
penitenciarios es de tal gravedad, que las reglas o “pasos a seguir” antes
mencionados, se han visto obstaculizados, y actualmente, por falta de
infraestructura carcelaria adecuada, las personas con detención preventiva, e
incluso condenadas, permanecen en lugares como URI y estaciones de policía durante largos periodos por no ser recibidas en cárceles o en pabellones
especiales en establecimientos penitenciarios. Estos espacios son lugares destinados a detenciones temporales que no están diseñados para albergar en
condiciones mínimas humanitarias y dignas a personas detenidas por periodos más
allá de 36 horas, por ello, la estadía prolongada de personas detenidas
en ellos, genera en ocasiones la afectación de los derechos fundamentales a la
dignidad humana, la integridad física, la salud, la alimentación, el acceso al
agua potable, entre otros.
A
continuación, la Sala Plena realizará el examen de cada uno de los presupuestos
materiales del artículo 1° del Decreto Legislativo 804 de 2020.
Juicio
de finalidad
36.
El
requisito de finalidad se encuentra consagrado en el artículo 10 de la LEEE, el
cual exige que “las medidas legislativas deben estar directa y
específicamente encaminadas a conjurar las causas de la perturbación y a
impedir la extensión de sus efectos”.
36.1.    El artículo 1° del Decreto
Legislativo 804 de 2020 es una medida que está directa y específicamente
encaminada a conjurar las causas de la emergencia sanitaria y a impedir la
extensión de sus efectos. El hacinamiento que actualmente tienen los centros de
detención transitoria a lo largo de territorio nacional es una situación que
exige ampliar estos espacios para permitir condiciones de aislamiento social,
por un parte, pero además asegurar unos mínimos estándares de salubridad para
prevenir la propagación del coronavirus Covid-19. Por esto, facilitar a los
entes territoriales los trámites de construcción o adecuación de los centros de
detención transitoria es una medida que ayuda a solucionar de forma expedita la
situación en estos lugares.
36.2.    Como lo explica la parte motiva
del decreto legislativo, “la adecuación, ampliación o modificación de la
infraestructura de los inmuebles destinados a centros transitorios de
detención, hace parte de las medidas que garantizan la protección del derecho a
la salud a la dignidad humana de las personas privadas de la libertad. Esto
adquiere especial importancia en la Emergencia Sanitaria que afronta
actualmente Colombia, puesto que la amenaza de la enfermedad del coronavirus
COVID19 requiere de acciones inmediatas para prevenir, mitigar y atender las
dificultades que se presenten por la propagación del virus”. Del mismo
modo, se explica que ante la necesidad de adecuar, ampliar o modificar la
infraestructura de los inmuebles destinados a centros de detención transitoria “para
garantizar espacios con saneamiento e higiene, se deben identificar los
factores que retardan e impiden la aplicación de un procedimiento expedito para
su adecuación, ampliación o modificación”.
36.3.    Por lo tanto, para agilizar la
tarea de los entes territoriales, se autoriza de forma transitoria a adelantar
la adecuación, ampliación o modificación de los inmuebles destinados a centros
de detención transitoria “solo con la autorización de la autoridad municipal o
distrital competente en materia de seguridad y convivencia”.
36.4.    Acorde con lo anterior, la Sala
concluye que se cumple con el juicio de finalidad porque las medidas de
flexibilizar y agilizar los trámites para la obtención de licencias urbanísticas
relacionadas con la adecuación, ampliación o modificación de inmuebles
destinados a centros de detención transitoria, permite a las entidades
territoriales garantizar a la población privada de la libertad en estos lugares
unas condiciones más dignas que respondan a la coyuntura de la pandemia.
Juicio
de conexidad material
37.
Este
juicio se encuentra en los artículos 215 de la Constitución Política y 47 de la
LEEE.[68]
Exige la existencia de una relación causal entre las razones que declararon el
estado de emergencia y las materias desarrolladas por los Decretos
Legislativos. La Corte ha establecido que la conexidad material se evalúa desde
una perspectiva externa y otra interna.[69] La primera implica
identificar una relación inmediata y causal entre las causas que generaron la
declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica y las
medidas dictadas en el Decreto Legislativo de su desarrollo. La segunda, responde
a la relación entre la parte considerativa del Decreto Legislativo y las
medidas adoptadas.
37.1.    El artículo 1° del Decreto Legislativo bajo
examen cumple con el juicio de conexidad material externa e interna, toda vez
que la medida dispuesta tiene un nexo causal con los hechos que dieron origen a
la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica; y
además, su parte considerativa explica las razones por las cuales se establece
el artículo 1°.
37.2.    Respecto de la conexidad material externa,
la Sala advierte que la parte motiva del Decreto Legislativo 804 hace alusión a
lo dispuesto en el Decreto Legislativo 637 del 6 de mayo de 2020 a través del
cual se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Afirma
que la declaratoria invocó la necesidad de “(…) expedir normas de orden
legal que flexibilicen la obligación de atención  personalizada al usuario se
permita, incluso, la suspensión de términos legales en las actuaciones
administrativas y jurisdiccionales, así como disposiciones tendientes a generar
eficiencia administrativa en el sector público”.
Acorde
con ello, con relación al artículo 1°, el Decreto Legislativo 804 establece que
“el contenido de la jurisprudencia constitucional sobre la infraestructura penitenciaria
y carcelaria, en relación con la aplicación del Decreto 637 de 2020 y los
principios de eficacia, eficiencia y celeridad de la administración pública,
conducen a determinar que las entidades territoriales deben ejecutar
oportunamente las obras de adecuación, ampliación o modificación que sean
requeridas en los distintos inmuebles destinados a centros de transitorios de
detención, con el fin de garantizar el saneamiento, la higiene y el alojamiento
digno de las personas privadas de la libertad. En este sentido, los trámites
relacionados con licencias y permisos para la adecuación, ampliación o
modificación de inmuebles destinados a centros transitorios de detención, deben
volverse dúctiles ante las circunstancias especiales que actualmente afronta el
país por la enfermedad del coronavirus COVID-19.”
37.3.
Por su parte, la
conexidad material interna se encuentra debidamente cumplida, en la medida en
que el Decreto Legislativo en su parte motiva desarrolla los argumentos
necesarios para adoptar la medida del artículo 1°. Específicamente, establece
que para prevenir la propagación del coronavirus Covid-19 y garantizar
condiciones mínimas de salud a favor de las personas privadas de la libertad en
centros de detención transitoria, es indispensable tener más y mejores espacios
en los que se puede generar un distanciamiento social mínimo. Con base en eso,
explica que la normativa vigente relacionada con los trámites y permisos de
licencias urbanísticas para la adecuación, modificación ampliación de centros de
detención transitoria, contempla términos muy extensos que pueden ser un
agravante en esta coyuntura. De manera que, “ante la necesidad de tomar
decisiones urgentes por parte de los municipios y demás entes territoriales,
que propendan por la protección de la salud de las personas privadas de la
libertad bajo su competencia legal, es necesario facilitar la adecuación,
ampliación o modificación de inmuebles destinados a centros de detención
transitoria”.
37.4.
Con base en las
anteriores consideraciones la Sala Plena concluye que se cumple con el juicio
de conexidad material.
Juicio de motivación suficiente
38.
El
artículo 8 de la LEEE, busca constatar si en el decreto legislativo se
identifican “los motivos por los cuales se imponen cada una de las
limitaciones de los derechos constitucionales” y si se desarrollan
razones suficientes para justificar las medidas adoptadas. La motivación es
exigible frente a cualquier tipo de medida, y debe serlo más rigurosa, cuando
se trata de alguna limitación a derechos fundamentales.[70]
38.1.
La Sala Plena considera
que la medida adoptada en el artículo 1° del Decreto Legislativo 804 de 2020
cuenta con una motivación suficiente en su parte considerativa, toda vez que
(i) demuestra con datos actuales la situación de hacinamiento de los centros de
detención transitoria a cargo de la Policía Nacional y la Fiscalía General de
la Nación, (ii)  identifica las competencias legales de las entidades
territoriales frente a las personas privadas de la libertad en los centros de
detención transitoria, (iii) explica cada una de las razones por las cuales es
necesario flexibilizar los trámites para licencias urbanísticas para la
adecuación, ampliación o modificación de los inmuebles destinados a centros de
detención transitoria, y (iv) como fue mencionado antes, la parte motiva del
Decreto explica la necesidad de generar espacios conforme a condiciones mínimas
de subsistencia digna para salvaguardar la salud de las personas privadas de la
libertad en la pandemia. Por su parte, la medida adoptada en el artículo 1° no
impone ninguna limitación a algún derecho fundamental, por lo que no es
necesario desarrollar una motivación sobre este aspecto.
De
manera precisa la parte motiva en su párrafo 42 establece de forma clara las
razones que sostienen la medida del artículo 1° del Decreto Legislativo 804:
“(…)
al armonizar el contenido del Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, en particular,
los principios constitucionales de eficacia, eficiencia y celeridad que debe
atender la función pública, y las necesidades estructurales de los centros
transitorios de detención, se observa que: (i) existen condiciones de
hacinamiento penitenciario que requieren intervención oportuna de los entes
territoriales; (ii) la infraestructura de los centros transitorios de detención
necesitan adecuarse a una nueva realidad, para garantizar la dignidad humana de
las personas privadas de la libertad; (iii) la ejecución de obras de
adecuación, ampliación o modificación de inmuebles destinados a centros
transitorios de detención no sólo permitirá mejorar las condiciones de
saneamiento e higiene, sino que también, ayudará a la creación de empleo por
medio de la reactivación del trabajo en el sector de la construcción; (iv)
algunos trámites administrativos, para la obtención de licencias de adecuación,
ampliación o modificación, pueden representar un factor de retardo en relación
con las necesidades y requerimientos de los inmuebles destinados a centros
transitorios de detención en el marco del estado de Emergencia Sanitaria; (v) los
funcionarios públicos deben agilizar las acciones para dar cumplimiento a los
deberes constitucionales destinados a garantizar los derechos fundamentales de
la población privada de la libertad, lo cual, frente a las necesidades de
adecuación, ampliación o modificación de inmuebles destinados a centros
transitorios de detención, conduce a que se deban maximizar los recursos y los
procedimientos administrativos para la consecución de los fines del estado
social de derecho”.
En
suma, el artículo 1° del Decreto Legislativo 804 de 2020 cumple con el juicio
de motivación suficiente.
Juicio
de ausencia de arbitrariedad
39.
La
ausencia de arbitrariedad se desprende de las prohibiciones expresas dispuestas
en la Constitución y en la LEEE para el ejercicio de facultades legislativas
extraordinarias. Al respecto,  “[d]entro de tales prohibiciones y
limitaciones se encuentran, por ejemplo: (i) la prohibición de investigación o
juzgamiento de civiles por la justicia penal militar (Artículo 213, inciso
final, CP); (ii) la prohibición de suspender los derechos humanos y las
libertades fundamentales (Artículo 214, numeral 2, CP); (iii) la prohibición de
interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los
órganos del Estado (Artículo 214, numeral 4, C.P.)”[71]
(también consagradas en el artículo 15 de la LEEE).
39.1.
Para
la Sala Plena las medidas dispuestas en el artículo 1° del Decreto Legislativo
que se estudia en esta providencia, cumplen con el juicio de ausencia de
arbitrariedad. Por una parte, es claro que las medidas no suspenden derechos
humanos ni libertades fundamentales, así como tampoco suprimen o modifican los
organismos ni las funciones de acusación y juzgamiento. Ahora bien, en lo
ateniente a la interrupción del normal funcionamiento de las ramas del poder
público, podría argumentarse que a las entidades territoriales no les
corresponde la custodia de personas privadas de la libertad, por cuanto esto
corresponde principalmente al INPEC.
39.2.
La
Sala Plena no está de acuerdo con este argumento por las siguientes razones. En
primer lugar, como el mismo Decreto Legislativo lo señala con claridad, existen
mandatos legales e interpretaciones constitucionales que asignan competencias a
las entidades territoriales para la custodia de personas privadas de la
libertad. Específicamente, se señalan los artículos 17 al 19, 21 y 28A del
Código Penitenciario y Carcelario, en los cuales se asignan competencias en
cabeza de los departamentos y municipios para la creación, dirección,
organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para
las personas detenidas preventivamente, así como de las unidades similares a
las URI.
39.3.    Del
mismo modo, como fue descrito en las consideraciones de esta providencia (párr.
28-35), existe una posición jurisprudencial reiterada y pacífica que ha
interpretado el marco legal mencionado y ha concluido que, (a) el Sistema
Nacional Penitenciario y Carcelario, en virtud del diseño constitucional de la
descentralización, implica la coordinación y concurrencia de entidades de nivel
nacional, departamental y municipal,[72]
cuyas funciones y competencias deben armonizarse para alcanzar los niveles más
óptimos de eficiencia y garantía de derechos; y (b) las entidades territoriales
están a cargo de los establecimientos de detención preventiva y de los centros
transitorios de detención, “a ellas les corresponde crearlos, brindar la
alimentación adecuada, garantizar el aseguramiento en salud de sus internos y
que existan condiciones dignas de reclusión”.[73]
39.4.    En
segundo lugar, las entidades que guardan custodia de las personas privadas de
la libertad en los centros de detención transitoria, como lo son la Policía
Nacional (estaciones y subestaciones de policía) y la Fiscalía General de la
Nación (Unidades de Reacción Inmediata), no tienen las competencias
constitucionales ni legales para cumplir con esta función. Sostener lo
contrario, desconocería el normal funcionamiento de las ramas del poder
público, y con ello, la medida del Decreto Legislativo sería arbitraria. Estas
entidades tienen otras funciones legales dentro del proceso penal, las cuales
se encuentran consagradas, principalmente en la Ley 906 de 2004. Para cumplir
con la labor de custodia de las personas que se encuentran privadas de la
libertad, bien sea bajo detención preventiva o por cumplimiento de la pena, las
llamadas son las entidades señaladas en el Código Penitenciario y Carcelario,
es decir, principalmente,[74]
el INPEC y las entidades territoriales, éstas bajo el control y vigilancia de
la primera.
39.5.    Por
otra parte, es necesario resaltar que las medidas adoptadas obedecen a las
decisiones de los órganos representativos de las entidades territoriales, en
virtud de que el parágrafo primero señala que deben respetarse los lineamientos
y documentos complementarios de los Planes de Ordenamiento Territorial
proferidos por los consejos o asambleas. Al respecto, es importante precisar
que el cumplimiento de los POT para la implementación de las medidas dispuestas
en el Decreto Legislativo 804 de 2020 no puede ocasionar una violación de los
derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad.
De
tal forma, no puede olvidarse que las medidas adoptadas bajo el amparo de las
facultades en Estados de Excepción responden a los hechos que dieron lugar a la
declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, pero el
problema del hacinamiento persiste, y en ese orden, deben iniciarse acciones
para responder a la crisis estructural de hacinamiento que ahora son de
especial importancia por el coronavirus. Así, las entidades territoriales deben
empezar por buscar más soluciones, entre ellas, impulsar la actualización de
los POT teniendo en cuenta cambios en los usos del suelo destinados
exclusivamente a la construcción y ampliación de infraestructura carcelaria
para detención preventiva.
39.6.
En
suma, para la Sala Plena, autorizar transitoriamente a las entidades
territoriales adecuar, modificar o ampliar los centros de detención transitoria
sin los trámites de licencia correspondientes, supera el juicio de ausencia de
arbitrariedad, puesto que son estas entidades las llamadas a cumplir con esta
labor y a garantizar condiciones dignas mínimas a las personas con detención
preventiva que se encuentren en aquellos lugares.
Juicio
de intangibilidad
40.
Tiene por objeto
verificar si la medida respeta: (i) la intangibilidad de los derechos referidos
en los artículos 27, numeral 2, de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos[75]
y 4 de la Ley Estatutaria 137 de 1994,[76] así como en
los demás tratados sobre la materia ratificados por Colombia; y (ii) las
garantías judiciales indispensables para la protección de los mismos.[77]
40.1.    Las medidas adoptadas en el
artículo 1° del Decreto Legislativo 804 cumplen con el juicio de
intangibilidad, puesto que no afectan ninguno de los derechos fundamentales
considerados como “intangibles”, ni desconocen garantías judiciales esenciales.
Por lo contrario, la Sala estima que las medidas que adopta el Decreto
Legislativo pretenden garantizar que las personas privadas de la libertad, en
la coyuntura actual de la emergencia sanitaria ocasionada por la pandemia del
coronavirus, cuentan con condiciones mínimas de dignidad que aseguren su salud.
Por lo anterior, el artículo 1° supera el juicio de intangibilidad.
Juicio
de no contradicción específica
41.
En
este juicio se analiza si el decreto legislativo respeta los demás límites que
exigen la Constitución y los tratados internacionales durante la vigencia de
los estados de excepción. Lo anterior, de acuerdo con las facultades conferidas
al Ejecutivo en los artículos 47[78],
49[79]
y 50[80]
de la Ley Estatutaria 137 de 1994. El respecto por este marco normativo debe
ser valorado por la Corte en cada caso, “tomando en consideración la naturaleza
del estado exceptivo y las características de la situación invocada por el
Ejecutivo para su declaratoria”.[81]
41.1.
La
autorización transitoria de adecuar, ampliar o modificar los inmuebles
destinados a centros de detención transitoria con la autorización de la
autoridad municipal o distrital competente en materia de seguridad y convivencia,
sin tener que solicitar las licencias urbanísticas respectivas, es una medida
que cumple con el juicio de no contradicción específica.
41.2.    Al respecto, el artículo 1° del
Decreto Legislativo establece una autorización transitoria que responde a unas
circunstancias concretas y que tienen relación directa con la mitigación de los
efectos del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. En todo caso,
la disposición exige contar con las exigencias del Reglamento Colombiano de
Construcción Sismo Resistente, respetar los lineamientos de los POT y
garantizar la prestación de servicios que garanticen unas condiciones mínimas
de subsistencia digna y humana para las personas privadas de la libertad. Por
otra parte, cabe resaltar que la norma exige que una vez superada la
emergencia, si se pretende mantener los espacios, las entidades territoriales
deben tramitar las licencias y permisos correspondientes. De tal modo, los
requisitos de licencias urbanísticas no se exceptúan de forma permanente,
asegurándose que los lugares transitorios de detención cuenten con inmuebles
adecuados.
Finalmente, la disposición
no regula ninguna materia relativa a los derechos de los trabajadores, y en ese
orden, también supera el juicio de no contradicción específica.
41.3.    Ahora bien, algunos de los
intervinientes sugirieron que el artículo 1° del Decreto Legislativo 804 de
2020 debía ser declarado exequible pero con algunas salvedades.[82] Señalaron que el inciso
primero de la disposición tiene una relación inescindible con las medidas
adoptadas por el Gobierno nacional en el artículo 27 del Decreto Legislativo
546 de 2020, puesto que responde a las condiciones de hacinamiento en las que
se encuentran los centros de detención transitoria y facilita la adecuación de
los espacios donde se encuentra la población detenida transitoriamente,
mientras se levanta la suspensión de su traslado a cárceles establecimientos
penitenciarios. Sin embargo, los intervinientes sostienen que lo anterior “deriva
una interpretación inconstitucional: que las facultades de adecuación,
modificación o ampliación de los inmuebles transitorios pueden utilizarse para
generar condiciones para que los centros de detención dejen de ser
transitorios, es decir, que las personas puedan ser recluidas en ellos por más
de 36 horas. Esta interpretación es contraria al derecho a la libertad personal
contenido en el inciso 2° del artículo 28 constitucional, esto no niega que la
medida pueda tener un margen de utilidad para la reducción del hacinamiento de
cara a la crisis sanitaria actual”.[83] Con sustento en esto,
recomendaron que la expresión “las entidades territoriales podrán adelantar
la adecuación, ampliación o modificación de inmuebles destinados a centros
transitorios de detención” contenida en el inciso 1° del artículo 1° del
D.L. 804/2020 fuera declarada condicionalmente exequible “en el entendido de
que tales medidas no pueden orientarse a transformar el carácter provisional de
los centros transitorios de detención a centros permanentes de detención”.
Por otra parte, también
propusieron que el parágrafo 3° del artículo 1° del Decreto Legislativo fuera
declarado exequible en el entendido “de que estas condiciones incluyen
separación entre hombres y mujeres, ventilación y luz solar suficientes,
separación de los menores de edad y acceso a baño, alimentación oportuna y
adecuada en cantidad y calidad, higiene, entornos de salubridad y seguridad, y
atención médica oportuna”. Esto lo propusieron por cuanto consideran que
tal como está redactado el parágrafo puede generar que solo se garanticen las
condiciones dispuestas en el artículo 28A de la Ley 65 de 1993,[84]
por tratarse de centros de detención transitoria. De tal forma, debe quedar
claro que deben ser incluso las establecidas por la jurisprudencia de la Corte
Constitucional en la sentencia T-151 de 2016.
41.4.    La posibilidad de declarar una
norma constitucional de forma condicionada, procede en aquellos eventos en los
que es posible conservar el precepto normativo en el ordenamiento jurídico,
siempre y cuando “exista una interpretación de la norma que al ser incorporada
al entendimiento del enunciado normativo, subsana la posible vulneración de la
Carta Política y la torna constitucional”.[85] En otras palabras, si de una
norma se extrae una interpretación inconstitucional, pero a la vez es necesaria
su conservación en el ordenamiento jurídico, la Corte puede aclarar su alcance
con el fin de fijar su constitucionalidad.
41.5.    Pues bien, ahora la Sala
procederá a evaluar si los condicionamientos sugeridos por algunos
intervinientes relativos al artículo primero son procedentes. Sobre el inciso
primero del artículo 1° y la posible vulneración del artículo 28 de la
Constitución, es necesario precisar lo siguiente.
No se puede perder de vista
que el objetivo principal de las medidas dispuestas en el artículo 1° del
Decreto Legislativo 804 de 2020 es permitir que de forma ágil y expedita se
adecue la infraestructura de los inmuebles destinados a centro de detención
preventiva, para garantizar condiciones mínimas de sanidad, higiene y
distanciamiento, y así proteger los derechos de las personas recluidas allí. La
Sala estima que esto es un fin constitucionalmente legítimo. La lectura del
inciso primero, a diferencia de lo que afirman los intervinientes, no genera
ninguna interpretación que sea contraria a la Carta Política, por tanto, frente
a este contenido de la disposición, no procede condicionamiento alguno.
Sin embargo, la preocupación
de los intervinientes no es irrazonable.  Como fue descrito ampliamente en las
consideraciones de esta providencia, una persona detenida preventivamente debe
ser “puesta a disposición del juez competente dentro de las treinta y seis
horas siguientes, para que éste adopte la decisión correspondiente en el
término que establezca la ley” (art. 28 de la Constitución). En armonía con
este mandato superior, la Ley 65 de 1993 y la Ley 906 de 2004, establecen
cuáles son los lugares donde puede permanecer una persona privada de la
libertad bajo detención preventiva antes y después de las 36 horas que señala
la Carta Política.[86] Entre los artículos que establecen los
lugares destinados para la privación de la libertad, se encuentra el artículo
28A de la Ley 65 de 1993 (modificado por la Ley 1709 de 2014), el cual señala
que “la detención en Unidad de Reacción Inmediata (URI) o unidad
similar no podrá superar las treinta y seis (36) horas, debiendo
garantizarse las siguientes condiciones mínimas: separación entre hombres y
mujeres, ventilación y luz solar suficientes, separación de los menores de
edad y acceso a baño (…) las Entidades Territoriales adecuarán las celdas a las
condiciones de las que trata el presente artículo”. Las unidades de reacción
inmediata (URI) o unidades similares, es lo que la jurisprudencia
constitucional ha denominado “centros de detención transitoria”. En estos
lugares las personas no pueden estar detenidas más de 36 horas, por tanto no
pueden cumplirse medidas de aseguramiento ni penas en estos espacios. Una vez
la persona es puesta a disposición del juez de garantías y se le impone una
medida de aseguramiento privativa de la libertad en establecimiento carcelario,
debe ser entregada en custodia “a la autoridad del establecimiento de
reclusión que corresponda”. A partir de este momento la persona debe ser
llevada a una cárcel de detención preventiva (art. 20 de la Ley 65 de 1993).
Para recapitular de manera
precisa, se tiene lo siguiente. Cuando una persona es aprehendida o capturada,
es llevada a un centro de detención transitoria o preventiva (URI o
estación/subestación de policía) mientras es puesta ante un juez de control de
garantías. Este tiempo no puede superar las 36 horas, y mientras tanto, la
persona se encuentra bajo la responsabilidad del organismo que efectuó la
aprehensión. El lugar de detención transitoria en el que la persona se
encuentre en este periodo de tiempo, debe garantizar al menos, la separación
entre hombres y mujeres y menores de edad, ventilación y luz solar y acceso al
baño. Las entidades territoriales son las autoridades competentes para asegurar
que la infraestructura de estos lugares cuente con estas condiciones mínimas.
Una vez la persona es llevada ante un juez de control de garantías y se
resuelve imponerle una medida de aseguramiento privativa de la libertad en
establecimiento carcelario, la persona debe ser llevada a una cárcel de
detención preventiva o a un pabellón de detención preventiva en establecimiento
penitenciario en calidad de sindicada.
41.6.    En ese orden de ideas, le
asiste razón a los intervinientes cuando afirman que los centros de detención
transitoria no son lugares aptos para mantener a una persona privada de la
libertad más de 36 horas, y aceptar esta situación, sería “normalizar una
situación irregular” que puede generar conflictos de naturaleza
constitucional. No obstante lo anterior, la Sala considera que la
interpretación que sugieren los intervinientes no se extrae de la norma objeto
de revisión. La interpretación no es normativa, sino que acude a razones
fenomenológicas o fácticas que se derivan de la aplicación del artículo 1° del
Decreto Legislativo. Por lo anterior, no se considera necesario un
condicionamiento, pero sí realizar las siguientes precisiones.
41.7.    Al respecto, la Sala considera
importante reiterar que las estaciones o subestaciones de policía y las unidades
de reacción inmediata no pueden ser lugares en los que permanezcan personas más
de las 36 horas establecidas en la Ley. Estos “centros de detención
transitoria” como los ha denominado la jurisprudencia constitucional, deben
cumplir con su naturaleza meramente “transitoria” y no ser lugares de
reclusión ordinaria. De ese modo, las medidas adoptadas
en el Decreto 804 de 2020 son excepcionales y su procedencia se sustenta en (i)
la crisis sanitaria generada por la pandemia del Covid, (ii) las condiciones de
hacinamiento que tienen estos lugares como consecuencia de la crisis del
sistema penitenciario y carcelario, (iii) la incapacidad de las autoridades
para tomar medidas urgentes y (iv) la obligación del Estado de garantizar unas
condiciones mínimas de dignidad e integridad a las personas que tiene bajo su
custodia por la especial relación de sujeción.
Los anteriores factores
permiten concluir que las medidas dispuestas en el artículo 1° del Decreto
Legislativo son constitucionales en tiempos extraordinarios y excepcionales. No
obstante, es importante que estos espacios transitorios de detención no pierdan
su naturaleza temporal y que las personas con medida de aseguramiento
intramural sean puestas a disposición de la autoridad competente para ser
llevadas a un establecimiento carcelario o penitenciario. En ese orden de
ideas, las entidades territoriales en conjunto con las autoridades de nivel
nacional como el INPEC y la USPEC, deberán adelantar otras soluciones
complementarias a la dispuesta en el Decreto Legislativo 804 de 2020 dentro del
marco de sus competencias legales ordinarias dispuestas en los artículos 17 y
21 de la Ley 65 de 1993, así como el artículo 133 de la Ley 1955 de 2019. Sin
perjuicio de las actuaciones adelantadas en el marco del Decreto Legislativo
546 de 2020, se deben adelantar de forma prioritaria las medidas adecuadas y
necesarias para ejecutar los traslados de las personas privadas de la libertad
en centros de detención transitoria a las cárceles y establecimientos
penitenciarios.[87]
Es absolutamente incierto
conocer cuándo se puedan superar los impactos de la pandemia del coronavirus
Covid-19 y pueda retornarse a la normalidad. Por eso, en materia de protección
de las personas privadas de la libertad en estaciones de policía o URI, si se
están tomando medidas extraordinarias para mejorar sus condiciones, con mayor
razón deben cumplirse con las competencias ordinarias que por años han sido omitidas.
Las medidas ordinarias, en algunos casos donde el hacinamiento es crónico y
supera los límites que impone el respeto a la dignidad y a los derechos
fundamentales de los procesados, tendrán que consistir en la construcción o
adecuación de inmuebles para estos propósitos, de manera que se amplíe la
capacidad instalada que alojará a las personas sindicadas en tiempos de
normalidad.
41.8.
En ese
sentido, la Corte declarará exequible el todo el artículo primero del Decreto
Legislativo 804 de 2020, teniendo presente que los centros de detención
transitoria que sean intervenidos y cuyas licencias y permisos sean concedidos,
no pueden perder su naturaleza temporal. De tal forma, el INPEC deberá tener
como prioridad realizar los traslados de las personas que se encuentren allí a
cárceles o establecimientos penitenciarios, conforme a los lineamientos de la
Circular 0036 del 14 de julio de 2020 expedida por el Director General del
INPEC. Paralelamente, las entidades territoriales, en el marco de sus
competencias legales, deben adelantar todas las acciones pertinentes para
construir la infraestructura necesaria y suficiente para custodiar a estas
personas en los lugares que por ley están llamados a cumplir con esta función,
es decir, cárceles de detención preventiva, pabellones de detención preventiva
y centros de detención preventiva anexos a los complejos judiciales. Estas
actuaciones se deben adelantar con el presupuesto que tengan destinado para el
efecto o con la cofinanciación o los convenios que se realicen con las
entidades del orden Nacional.
41.9.    En lo relativo con el segundo
condicionamiento sugerido por los intervinientes, la Corte estima que no es
necesario realizarlo, toda vez que la lectura de la norma no genera una
interpretación contraria la Constitución. El parágrafo 3° asegura que los inmuebles
destinados a centros de detención transitoria que se adecúen, modifiquen o
amplíen en los términos del Decreto Legislativo 804 cumplan con “las
condiciones mínimas de subsistencia digna y humana para las personas privadas
de la libertad”. Este concepto entre comillas, según la jurisprudencia de
la Corte Constitucional, comprende la garantía de los derechos fundamentales a
la salud, a la alimentación, a espacios adecuados libres de hacinamiento, el
acceso a actividades de resocialización, el acceso al agua potable y visitas de
familiares y conyugales, entre otros. De manera que el condicionamiento
solicitado por los intervinientes no es necesario, pues el estándar normativo
del precepto es más alto que el establecido en el artículo 28A de la Ley 65 de
1993 y no hay lugar a aclaración.
41.10.
Finalmente,
el parágrafo 2° del artículo 1° establece en su parte final que “En el
evento de que no se obtenga la licencia o permiso correspondientes se deberá
desmontar el inmueble destinado a centro transitorio de reclusión”. Dejusticia
expresó su preocupación sobre este aparte de la norma y propuso que “el
desmonte de estos inmuebles transitorios deberá estar subordinado a la adopción
e implementación de un plan que prevenga la reconfiguración de situaciones vulneratorias
de derechos en los centros de detención transitoria”.
41.11.
La Sala
Plena estima que la preocupación es válida. Las entidades territoriales que
adecúen, amplíen o modifiquen los inmuebles destinados a centros de detención
transitoria en el marco del Decreto Legislativo 804 de 2020, lo hacen con el
fin de aminorar o acabar con las condiciones de hacinamiento de estos lugares y
adoptar las medidas necesarias de bioseguridad para prevenir y atender el
contagio del coronavirus Covid-19. De manera que, las condiciones de detención de
las personas privadas de la libertad en estos espacios, no pueden verse
deterioradas una vez superada la emergencia sanitaria. Los inmuebles
intervenidos no podrán desmontarse hasta tanto se aseguren condiciones mínimas
y humanitarias de privación de la libertad teniendo en cuenta los riesgos de la
pandemia. De tal forma, es imprescindible que el INPEC, en coordinación con las
autoridades competentes de cada entidad territorial, de forma prioritaria realice
el traslado a la población sindicada y condenada a las cáceles o pabellones de
detención preventiva en el menor tiempo posible.
41.12.
En
conclusión, el artículo 1° del DL-804 de 2020 supera el juicio de no
contradicción específica, siempre y cuando se entienda que los centros de
detención transitoria no pueden ser lugares de privación de la libertad
definitiva de personas sindicadas o condenadas.
Juicio
de motivación de incompatibilidad
42.
El
artículo 12 de la LEEE exige que el Gobierno nacional explique las razones por
las cuales las normas ordinarias suspendidas “son incompatibles con el
correspondiente estado de excepción”.
42.1.    El artículo 1° del Decreto 804
de 2020 a pesar de que de forma expresa no señala que suspende alguna ley
ordinaria, sí permite pretermitir algunos requisitos de licencia urbanística
para la adecuación de los inmuebles destinados a centros de detención
transitoria. No obstante, la Sala considera que supera el juicio de
incompatibilidad.
42.2.    La disposición deja sin
aplicación los términos de permisos y licencias dispuestos en la Ley 388 de
1997 y en el Decreto reglamentario 1077 de 2015, en los cuales se señalan los
plazos que tiene el curador urbano o la autoridad municipal o distrital para
pronunciarse sobre la solicitud de acuerdo con la complejidad de la obra. Al
respecto, en la parte motiva del Decreto Legislativo se menciona que conforme
al artículo 99 de la Ley 388 de 1997 la autoridad competente cuenta con 45 días
hábiles para pronunciarse sobre la licencia o permiso de obra. Este trámite,
según el Decreto, “puede representar un factor de retardo en relación con
las necesidades y requerimientos de los inmuebles destinados a centros
transitorios de detención en el marco de la emergencia sanitaria (…) En ese
sentido, los trámites relacionados con licencias y permisos para la adecuación,
ampliación o modificación de inmuebles destinados a centros transitorios de
detención, deben volverse dúctiles ante las circunstancias especiales (…) para
cumplir esa tarea de manera expedita es necesario autorizar a las entidades
territoriales para adelantar [las obras correspondientes] solo con la
autorización de la autoridad municipal o distrital competente en materia de
seguridad y convivencia”.
42.3.    Con sustento en lo anterior, la
Sala encuentra cumplido el juicio de incompatibilidad, toda vez que las normas
ordinarias que regulan el trámite de licencia de adecuación, modificación y/o
ampliación de inmuebles, establecen términos muy amplios, que en la coyuntura
actual de la pandemia y para el objeto del Decreto, pueden generar retardos que
generan un riesgo del derecho a la salud de la población privada de la libertad
en centros de detención transitoria. En todo caso, sobre este punto, la Sala se
pronunciará con mayor detalle en el juicio de necesidad jurídica.
Juicio
de necesidad
43.
El
artículo 11 de la LEEE establece que “los decretos legislativos deberán
expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas
adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la
declaratoria del estado de excepción correspondiente”. La jurisprudencia de
la Corte ha expresado que “este juicio comprende dos partes en las cuales se
juzga si el Presidente como responsable del orden público incurrió en un error
manifiesto de apreciación acerca de la necesidad de la medida: a) el juicio de
necesidad fáctica, orientado a examinar si las medidas adoptadas para lograr el
restablecimiento del orden perturbado son necesarias para superar las causas de
perturbación o impedir la extensión de sus efectos; y b) el juicio de necesidad
jurídica, o juicio de subsidiariedad, dirigido a establecer si existen normas
que regulen situaciones similares en tiempos de normalidad y, en caso
afirmativo, si estas medidas ordinarias preexistentes son idóneas para
enfrentar la situación excepcional”.[88]
43.1.
Las medidas adoptadas en el artículo 1° del Decreto Legislativo
804 de 2020 superan el juicio de necesidad porque son indispensables para
alcanzar los fines de la declaratoria del estado de emergencia, esto es,
prevenir la propagación del coronavirus Covid-19; y las normas ordinarias
existentes son inadecuadas para lograr el objetivo propuesto en el Decreto
Legislativo.
43.2.
En lo relativo a la necesidad fáctica, es una realidad sobre
diagnosticada el hacinamiento en las cárceles y establecimientos
penitenciarios. Esta situación se ha desbordado más allá de estos lugares, y
actualmente, las personas privadas de la libertad permanecen en centros de
detención transitoria al no poder ser trasladadas a las cárceles de detención
preventiva o establecimientos penitenciarios en donde cumplir su medida de
aseguramiento o su pena, según el caso. La parte motiva del Decreto Legislativo
señala lo siguiente:
“(…) en el caso particular de las necesidades de los centros
transitorios de detención, la Dirección de Seguridad Ciudadana de la Policía
Nacional reportó para el día 22 de mayo de 2020, las siguientes cifras de
personas privadas de la libertad en ellos: (i) en cuanto a las salas de la
Policía Nacional, su capacidad llega a las 4.869 personas, con un número de
detenidos que para esa fecha ascendía a 10.343 personas; (ii) por su parte,
frente a las salas de la Fiscalía General de la Nación, su límite es de 329
personas, con un número de detenidos que para esa fecha llegaba 364 personas.
Estos datos muestran un índice de hacinamiento del 112,4% para las salas de la
Policía Nacional y del 10,6% en las salas de la Fiscalía General de la Nación”.
Del mismo modo, en las
pruebas allegadas por el Ministerio de Justicia y del Derecho se informan datos
más actualizados:
“(…) en todo el país, las salas de la Policía Nacional suman un
total de 1123, con una capacidad para albergar a 4825 personas, pero con una
ocupación que, para la fecha del informe, ascendía a 10844 personas recluidas.
De ellas, 1382 tienen calidad de condenados y 9462 tienen calidad de
sindicados, donde 10402 pertenecen el género masculino, 430 pertenecen al
género femenino y 12 son Lgtbt. Esto arroja una cifra de 6019 personas
adicionales y un índice de hacinamiento del 124,75%.
(…) las salas de las unidades de reacción inmediata (URI) suman un
total de 105, con una capacidad para albergar a 1123 personas, con una
ocupación que, para la fecha del informe, ascendía a 859 personas recluidas. De
ellas, 170 tienen calidad de condenados y 689 tienen calidad de sindicados,
donde 803 pertenecen el género masculino, 55 pertenecen al género femenino y 1
Lgtb. Esto arroja una cifra de 264 espacios disponibles y un índice de
capacidad sobrante del 21,51%.
(…) De los datos expuestos se advierte que los centros de
detención transitoria han venido presentando hacinamiento durante el año 2020.
En el caso particular de las unidades de reacción inmediata, que son
administradas por la Fiscalía General de la Nación, se ha visto una ligera
disminución del número de personas detenidas entre el 31 de mayo de 2020 y los
primeros días de junio 2020. No obstante, en algunas de ellas persiste el
hacinamiento y las proyecciones para el 31 de diciembre de este año estiman que
nuevamente serán ocupadas. Además, en cuanto a las salas de las estaciones de
policía, se puede observar que, a pesar del Estado de emergencia económica,
social y ecológica, así como de las medidas de aislamiento preventivo
obligatorio decretado por el Gobierno nacional, la insuficiencia del espacio
continúa siendo un factor recurrente y que dificulta el mantenimiento de la
higiene y el saneamiento en ellas.”[89]
La Secretaría Jurídica de la
Presidencia señaló que “en este contexto la medida que promueve la
adecuación de centros de detención transitoria resulta necesaria e
impostergable, pues pretende evitar contagios en los sitios que actualmente se
encuentran funcionando y que ante las circunstancias particulares de la
pandemia son lugares de alto riesgo, por las aglomeraciones que impone la
situación de hacinamiento, que sin duda representa una amenaza para el goce
efectivo de las garantías fundamentales de los detenidos en estos centros”.[90]
43.3.    De manera que la situación de
hacinamiento en los centros de detención transitoria es una realidad que exige
al Estado tomar medidas inmediatas para enfrentar los riesgos que genera
actualmente la pandemia del Covid-19. Mejorar la infraestructura de estos
lugares es una necesidad imperiosa para asegurar condiciones mínimas de
aislamiento, y en consecuencia, mejorar la sanidad y la higiene, factores
necesarios para proteger los derechos de las personas detenidas.
43.4.    Por otra parte, otro factor que
exige ampliar y mejorar la infraestructura de estos lugares son las
consecuencias generadas por la medida adoptada por el Gobierno nacional
mediante el artículo 27 del Decreto 546 de 2020. En esta disposición el
Ejecutivo suspendió por tres meses el traslado de personas de centros de
detención transitoria a cárceles o establecimientos penitenciarios con el fin
de mitigar el riesgo de contagio del coronavirus en estos espacios. La Corte
Constitucional mediante sentencia C-255 de 2020 estableció que esta disposición
era constitucional. Lo cierto es que esta medida pudo haber impactado
negativamente la situación de hacinamiento en los centros de detención
transitoria. Por lo anterior, la medida implementada por el Gobierno nacional
en el Decreto Legislativo 804 de 2020 es una medida complementaria que se
justifica razonablemente.[91]
43.5.    En lo concerniente a la
necesidad jurídica, la Sala estima que también se cumple con la subsidiariedad,
toda vez que las normas ordinarias vigentes en materia de licencias
urbanísticas contemplan tiempos de respuesta y trámite que, en las
circunstancias actuales, representan obstáculos para lograr el objetivo
previsto en el Decreto Legislativo 804 de 2020.
Como lo advierte la parte
motiva del Decreto Legislativo, el artículo 99 de la Ley 388 de 1997 establece
la obligación de obtener una licencia urbanística para “adelantar obras de
construcción, ampliación, modificación, adecuación, reforzamiento estructural,
restauración, reconstrucción, cerramiento y demolición de edificaciones, y de
urbanización, parcelación, loteo o subdivisión de predios localizados en
terrenos urbanos, de expansión urbana y rurales”. Esta disposición consagra
el trámite que debe adelantarse para obtener la licencia urbanística. Al
respecto precisa que las entidades competentes y los curadores urbanos, tendrán
un término de cuarenta y cinco (45) días hábiles para pronunciarse sobre las
solicitudes de licencia contados desde la fecha de la solicitud. Este plazo
puede prorrogarse hasta la mitad del mismo, mediante resolución motivada cuando
el tamaño o la complejidad del proyecto lo ameriten.
La parte motiva del Decreto
Legislativo expresa la necesidad de facilitar y hacer más ágiles los trámites
de licencias y permisos para que las entidades territoriales puedan adecuar,
modificar o ampliar los inmuebles destinados a los centros de detención transitoria,
en tiempos más rápidos que los ordinarios. Todo esto con el fin de que (i) las
condiciones de hacinamiento disminuyan y (ii) se puedan asegurar los factores
esenciales de higiene y sanidad para prevenir el contagio del coronavirus
Covid-19. En virtud de los principios de eficacia, eficiencia y celeridad de la
administración pública, se pretende “ejecutar de manera urgente obras de
adecuación, ampliación o modificación de dichas edificaciones, con el objeto de
ajustarlas a las garantías mínimas de saneamiento, higiene y alojamiento (…)
especialmente en el escenario de la enfermedad del coronavirus Covid-19”.
En el mismo sentido, el
Ministerio de Justicia y del Derecho manifestó que una vez declarado el Estado
de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el mes de abril, la entidad
empezó a recibir solicitudes de diferentes entidades concernientes a adoptar
medidas para agilizar el trámite de licencias de construcción que permitieran
intervenir la infraestructura de los centros de detención transitoria. Esto
llevó a realizar reuniones entre diferentes entidades para definir cuál era la
mejor manera para asegurar les mejores condiciones de las personas privadas de
la libertad en centros de detención transitoria en la coyuntura actual. El
resultado de estos diálogos interinstitucionales fue el Decreto Legislativo 804
de 2020. Según el Ministerio de Justicia “La opción consagrada en el Decreto
804 de 2020 permite, transitoriamente, que las entidades territoriales puedan
contar con un margen de maniobrabilidad que les permita reducir los tiempos
para que los municipios y distritos cumplan con lo ordenado en el artículo 27
del Decreto 546 de 2020”.[92]
Con sustento en lo anterior,
las normas ordinarias no eran adecuadas para atender las circunstancias
anotadas. La Sala observa que ante la inminente necesidad de mejorar la
infraestructura de los inmuebles destinados a centros de detención transitoria
para alcanzar niveles óptimos de salubridad e higiene y proteger a las personas
privadas de la libertad de la propagación del coronavirus Covid-19, el Decreto
Legislativo 804 adoptó medidas que agilizan el trámite de licencias
urbanísticas.
43.6.    El Grupo de Acciones Públicas
de la Universidad del Rosario y la Federación Colombiana de Municipios
cuestionaron la necesidad jurídica del artículo 1° del Decreto Legislativo 804
por las mismas razones. La Federación en su intervención, señaló que “causaba
extrañeza” la norma emitida, porque la Ley 1709 de 2014 establece en su
artículo 36 que no se requiere licencia urbanística de construcción o
subdivisión en ninguna de las modalidades para la construcción, adecuación o
ampliación de infraestructura penitenciaria y carcelaria. Así las cosas, afirmó
que “parece redundante la disposición contenida en el artículo primero en la
medida en que la legislación existente exonera de la obligación de tramitar
licencias urbanísticas a la infraestructura para este sector”.[93]
43.7.    Sobre este punto, la Corte
advierte que los inmuebles destinados a centros de detención transitoria,
objeto de regulación en el Decreto Legislativo 804 de 2020, no son cárceles ni
establecimientos penitenciarios en los términos de los artículos 16, 17, 20,
21, 22 y 23 del Código Penitenciario y Carcelario. Se trata de lugares a cargo
de la Policía Nacional y la Fiscalía General de la Nación, y por tanto, de
inmuebles de otra naturaleza a los regulados en la Ley 1709 de 2014 que no
están exceptuados de adelantar los permisos y licencias urbanísticas correspondientes.
43.8.    Ahora bien, como se mencionó
antes, si las entidades territoriales superada la emergencia sanitaria,
mantienen los inmuebles adecuados, modificados o ampliados como centros de
detención transitoria, deberán adelantar los trámites pertinentes, acorde con
el parágrafo 2 del decreto Legislativo 804. Pero, como lo advirtió la Sala
Plena líneas antes, estos espacios no pueden perder su naturaleza temporal, así
que si se pretende que estos espacios sean para custodiar personas con medida
de aseguramiento privativa de la libertad en centro carcelario, es necesario
que sean denominados como cárceles de detención preventiva o centros de arraigo
transitorio (art. 20 y 23A Ley 65 de 1993) y se deberán adelantar las acciones
correspondientes para que cumplan con su naturaleza.
43.9.    En suma, las medidas adoptadas
en el artículo 1° del Decreto Legislativo 804 de 2020 superan el juicio de
necesidad porque las normas ordinarias carecen de celeridad para ejecutar las
obras necesarias para mejorar la habitabilidad de los centros de detención
transitoria en el marco de la pandemia.
Juicio
de proporcionalidad
44.
Consagrado
en el artículo 13 de la LEEE exige que todas las medidas adoptadas en el marco
de un estado de excepción deben ser proporcionadas a la gravedad de los hechos
que se están atendiendo. Según la jurisprudencia constitucional el principio de proporcionalidad “es un concepto
relacional cuya aplicación busca colocar dos magnitudes en relación de
equilibrio. El concepto de la proporcionalidad remite a la relación de
equilibrio entre distintos pares de conceptos, como supuesto de hecho y
consecuencia jurídica, afectación y defensa, ataque y reacción”.[94]
Según
la jurisprudencia constitucional, para el cumplimiento de este requisito en el
marco de los estados de excepción, se deben analizar dos elementos: (i) que las
limitaciones y restricciones a derechos y garantías fundamentales sean
estrictamente necesarias para lograr el retorno a la situación de normalidad[95]
y (ii) que la medida excepcional sea proporcional con los hechos que busca
conjurar.[96]
44.1.    Las medidas adoptadas en el
artículo 1° del Decreto Legislativo 804 de 2020 cumplen con el juicio de
proporcionalidad por las siguientes razones.
La pandemia del coronavirus
Covid-19 y su rápida propagación, obliga a las autoridades estatales a tomar
medidas de urgencia para proteger el derecho a la salud de la población privada
de la libertad. La situación de hacinamiento actual en los centros de detención
transitoria impide tomar medidas adecuadas.
Por su parte, las licencias y
permisos urbanísticos son “una herramienta administrativa de control y
vigilancia de los desarrollos urbanos”, concretamente, del cumplimiento de
los usos del suelo y de las normas urbanísticas y de sismo resistencia
respectivas.[97] Estas normas sobre el ordenamiento
del territorio y sus herramientas de control se fundamentan en los principios
de (i) la función social y ecológica de la propiedad, (ii) la prevalencia del
interés general sobre el particular y (iii) la distribución equitativa de las
cargas y los beneficios.[98] Del mismo modo, pretenden proteger
la seguridad y la convivencia ciudadanas, toda vez que las licencias aseguran
condiciones razonables de edificación e infraestructura de los inmuebles, así
como la ubicación de ellos acorde con los planes de ordenamiento territorial, entre
otros documentos de planeación. La medida dispuesta en el artículo 1° del
Decreto Legislativo bajo estudio omite algunos estos controles al permitir que
se adecúen, modifiquen o amplíen los inmuebles destinados a centro de detención
transitoria, sin la licencia urbanística requerida.
Para la Sala esto es
proporcional porque la medida responde a los hechos que dieron lugar a la
emergencia sanitaria y porque son mayores los beneficios que se obtienen frente
a los sacrificios que se generan. A pesar de que se dejan de adelantar trámites
urbanísticos que protegen derechos colectivos, la medida es transitoria y busca
proteger el derecho a la salud e integridad física de una población de especial
protección constitucional. Así, permitir la agilización de los trámites busca
un objetivo legítimo, pues pretende garantizar condiciones mínimas de
habitabilidad que permitan acondicionar los centros de detención transitoria
para lograr un aislamiento mínimo y condiciones de higiene y salubridad para
las personas privadas de la libertad que se encuentran en ellos.
Igualmente, la medida es idónea
puesto que tiene la aptitud suficiente de generar mejores condiciones de
detención para la población privada de la libertad, en el menor tiempo posible.
Esto, con el fin de prevenir la propagación del coronavirus. La medida es
necesaria, toda vez que no existe otra alternativa más eficiente para mejorar
la situación de hacinamiento en los centros de detención transitoria en la
coyuntura actual. En realidad, la alternativa ideal sería trasladar a todas las
personas sindicadas a una cárcel o establecimiento penitenciario, sin embargo,
como se describió líneas arriba, este escenario, en principio, no es posible
dadas las condiciones de hacinamiento que presenta el sistema penitenciario y
carcelario a nivel nacional. Por lo anterior, la medida más eficaz es
intervenir los inmuebles destinados a centros de detención transitoria de forma
inmediata y mejorar las condiciones de habitabilidad y sanidad.
Finalmente, la Sala observa que
la medida es proporcional en estricto sentido al ser excepcional, transitoria y
exigir el cumplimiento de los requisitos más esenciales. La misma norma exige
que se cumplan con los estándares de sismo resistencia requeridos -lo que
implica que no se deshecha del todo los requisitos urbanísticos esenciales para
asegurar la seguridad ciudadana – y que se observen los lineamientos de los
POT, con el fin de respetar la autonomía territorial. Igualmente, una vez
superada la emergencia sanitaria, las entidades territoriales deberán adelantar
los permisos y trámites urbanísticos respectivos.
44.2.    En síntesis, las medidas
adoptadas en el artículo 1° del Decreto Legislativo 804 de 2020 superan el
juicio de proporcionalidad, pues pretenden conjurar los efectos de los hechos
que dieron lugar al estado de emergencia, tienen la potencialidad para mejorar
las condiciones de los centros de detención transitoria, y con ello, garantizar
los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad y son
indispensables para prevenir la propagación del coronavirus y la protección de
la salud de esta población.
Juicio
de no discriminación
45.
El
artículo 14 de la LEEE establece “Las medidas adoptadas con ocasión de los
Estados de Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en
razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política
o filosófica. Lo anterior no obsta para que se adopten medidas en favor de
miembros de grupos rebeldes para facilitar y garantizar su incorporación a la
vida civil”.
45.1.    El artículo 1° del Decreto Legislativo 804
de 2020 no entraña ninguna distinción sin justificación que configure un
tratamiento discriminatorio. Por lo anterior, no es necesario ahondar en este
juicio, y en consecuencia, se concluye su cumplimiento.
Análisis de
los juicios de fondo del artículo 2° del Decreto Legislativo 804 de 2020
46.  A continuación, la Sala Plena realizará el análisis de
fondo del artículo 2° del Decreto Legislativo 804 de 2020. Para el efecto, se
hará una breve referencia a la jurisprudencia constitucional sobre el acceso a
la función pública a través de empleos de carácter temporal.
El acceso a cargos públicos y el alcance
de la discrecionalidad del nominador en empleos temporales.
47.  Conforme al artículo 125 de la Constitución, por regla
general, los empleos públicos son de carrera. Cuando el sistema de nombramiento
no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por
concurso público. La misma disposición constitucional exceptúa de la carrera
administrativa a los cargos de elección popular, los de libre nombramiento y
remoción, los trabajadores oficiales “y los demás que determine la ley”.
48.  La Corte ha establecido que el acceso a los cargos
públicos debe regirse por el sistema de carrera administrativa, el cual tiene
como finalidad “la realización de los principios de eficacia y eficiencia en
la función pública, así como procurar la estabilidad en los cargos públicos,
con base en estos principios y en la honestidad en el desempeño de los mismos.
Se busca que la administración esté conformada por personas aptas desde los
puntos de vista de capacitación profesional e idoneidad moral, para que la
función que cumplan sea acorde con las finalidades perfectivas que el interés
general espera de los empleados que prestan sus servicios al Estado”.[99] El
sistema de carrera permite garantizar el acceso y ascenso de funcionarios que
cumplen con las calidades y méritos para los cargos que se están proveyendo.
Además, asegura a los servidores públicos estabilidad y permanencia en el
cargo, bajo el cumplimiento de las labores encomendadas y los requisitos
legales.
49.  Según la jurisprudencia constitucional la carrera
administrativa no es solo un método de vinculación y acceso a los cargos
públicos, sino un principio definitorio del Estado Social y Democrático de
Derecho bajo tres criterios específicos: (a) el histórico que hace referencia a
la larga trayectoria dentro del constitucionalismo colombiano de concebir la
carrera administrativa como “la vía por excelencia para el ingreso al servicio
público, con el fin de eliminar las prácticas clientelistas, de “amiguismo” o
nepotismo, acendradas en la función pública y contrarias al acceso a los cargos
del Estado de modo equitativo, transparente y basado en la valoración del
mérito de los aspirantes”;[100]
(b) el conceptual, que comprende la carrera administrativa como principio que
cumple doble objetivo “(i) servir de estándar y método preferente
para el ingreso al servicio público y; (ii) conformar una fórmula
interpretativa de las reglas que versen sobre el acceso a los cargos del
Estado, las cuales deberán comprenderse de manera tal que cumplan con los
requisitos y finalidades de la carrera administrativa, en especial el acceso
basado en el mérito de los aspirantes”;[101] y (c)
teleológico en el sentido de que el principio de la carrera administrativa
encuentra una articulación armónica con otras disposiciones de la Carta
Política, como lo son los contenidos de los artículos 2, 40.7, 13, 53 y 209 de
la Constitución.
50.  Acorde con lo anterior, la carrera administrativa
también tiene por objeto garantizar los derechos fundamentales de los
servidores públicos. En efecto, el sistema permite la elección de los
candidatos por sus calidades, habilidades y méritos, a través de criterios
objetivos y procedimientos transparentes de selección. Lo anterior, garantiza
el acceso a cargos públicos en igualdad de condiciones, la promoción en el
empleo, el respeto de derechos adquiridos y la permanencia en el cargo siempre
y cuando se obtengan las calificaciones correspondientes y se cumplan con los
resultados prometidos.
51.  Por expresa disposición constitucional (artículo 125
CP), la ley puede contemplar el acceso a cargos públicos por vías diferentes a
la carrera administrativa. Por ejemplo, los cargos de elección popular o los de
libre nombramiento y remoción. En palabras de la Corte:
“La
norma constitucional prescribe distintas reglas derivadas del sistema de
carrera administrativa: (i) los empleos en los órganos y entidades del
Estado son de carrera; (ii) se exceptúan de ello los cargos de elección
popular, los de libre nombramiento y remoción, los de los trabajadores
oficiales y los demás que determine la Ley; (iii) para el caso de los
cargos en que ni la Constitución ni la Ley haya fijado el sistema de nombramiento,
este se realizará mediante concurso público; (iv) el ingreso y ascenso
en los cargos de carrera, se harán previo cumplimiento de los requisitos que
fije la Ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes y; (v)
en ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su
nombramiento, ascenso o remoción en un empleo de carrera”.[102]
52.       Así, la jurisprudencia ha establecido que
el legislador tiene un amplio margen de configuración para diseñar los
concursos públicos, así como los procesos que rigen la carrera administrativa.[103]
De igual forma, las excepciones a la carrera administrativa también pueden ser
contempladas por el legislador dentro de un margen constitucional,[104]
es decir,  “el legislador, al regular los requisitos y condiciones de acceso
a la función pública, no puede desconocer los derechos fundamentales de los
aspirantes a ocupar un cargo público y debe establecer condiciones que se
ajusten al mérito, a la capacidad de los aspirantes y, especialmente, a las
exigencias del servicio”.[105]
53.       La libertad de configuración legislativa en
materia de carrera administrativa es amplia “siempre y cuando no altere la naturaleza de las
cosas, es decir, mientras no invierta el orden constitucional que establece
como regla general la carrera administrativa, ni afecte tampoco la filosofía
que inspira este sistema”,[106]  ya que la alteración de ese orden se traduce, además,
en la incorporación de “discriminaciones injustificadas o carentes de
razonabilidad”.[107] Los límites de la libertad de
configuración responden a tres fines constitucionales: “(i)
la búsqueda de la eficiencia y eficacia en el servicio público; (ii) la
garantía de la igualdad de oportunidades y; (iii) la protección de los derechos
subjetivos consagrados en los artículos 53 y 125 de la Constitución”.[108] Al respecto la Corte ha sido enfática en reiterar que:
“(…)
la facultad otorgada al legislador para regular las condiciones y requisitos
que se imponen para el acceso a los cargos públicos, tiene como finalidad
salvaguardar el interés general (C.P. art. 209) y propender por el logro de los
fines esenciales del Estado (C.P. art. 2°). En ese orden de ideas, satisfacen
los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, aquellos límites que
inequívocamente permiten asegurar la realización de los principios que orientan
la función pública, es decir, la eficiencia, economía, igualdad, celeridad,
imparcialidad y publicidad (art. 209 C.P.)”.[109]
54.       Conforme con lo anteriormente descrito, el
acceso a los cargos públicos y al ejercicio mismo de la función pública exigen
la observancia de los principios del artículo 209 de la Constitución. De tal
forma, en los casos en los que el legislador prevea un sistema o proceso
diferente para el acceso a la función pública (al de la carrera
administrativa), debe regular su acceso a la luz del interés general y la
igualdad de oportunidades para los candidatos.
55.       Ahora bien, según el artículo 1° de la Ley
909 de 2004, los empleos temporales son una modalidad de empleo en la función
pública, distinta a la carrera administrativa a través del concurso y a los
cargos de libre nombramiento y remoción.[110] Al respecto, el artículo 21 de la Ley 909
establece que su creación responde a las siguientes cuatro finalidades: “a) Cumplir funciones que no realiza el
personal de planta por no formar parte de las actividades permanentes de la
administración; b) Desarrollar programas o proyectos de
duración determinada; c) Suplir necesidades de personal por
sobrecarga de trabajo, determinada por hechos excepcionales; d) Desarrollar labores de consultoría y asesoría
institucional de duración total, no superior a doce (12) meses y que guarde
relación directa con el objeto y la naturaleza de la institución”.
56.       Para la creación de empleos temporales se
requiere de una motivación técnica y de la apropiación y disponibilidad
presupuestal para cubrir los salarios y prestaciones sociales correspondientes.
De igual modo, el numeral tercero del artículo 21 establece dos procedimientos
para el ingreso a los empleos temporales: (a) por regla
general, debe acudirse a “las listas de elegibles vigentes para la provisión
de empleos de carácter permanente, sin que dichos nombramientos ocasionen el
retiro de dichas listas”; y (b) “De no ser posible la utilización
de las listas se realizará un proceso de evaluación de las capacidades y
competencias de los candidatos”. Este último aparte fue estudiado por
la Corte en la sentencia C-288 de 2014 y fue declarado
exequible “en el entendido que el mismo deberá garantizar el cumplimiento de
los principios de la función pública de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad”.
57.       En relación con el objetivo y alcance de
los empleos temporales, tal como lo recordó la Corte en la sentencia antes
citada, en la exposición de motivos de la Ley 909 se expuso que “igualmente
se prevé la opción de organizar jornadas de medio tiempo, así como crear
empleos temporales que apoyen a la administración en proyectos especiales y que
estarán previstos en las plantas de personal y aun cuando quienes los
desempeñen no serán de carrera sí deberán acreditar el mérito para su
desempeño”[111].
Por su parte, la Corte ha precisado que la finalidad de la vinculación de
personal de carácter temporal es “hacer efectivos los
principios de celeridad y eficacia administrativas, impidiendo la paralización
del servicio en los eventos de vacancia temporal de los empleados públicos o en
aquellos en los cuales la atención de servicios ocasionales o transitorios
distraería a los funcionarios públicos de sus actividades ordinarias”.[112]
58.       De manera que, a diferencia de las etapas
que se requieren para realizar un concurso público en el marco de la carrera
administrativa, los empleos temporales son modalidades especiales que pretenden
solventar circunstancias concretas que se presentan en la función pública y
dotar a la administración de una herramienta eficiente para la selección de
funcionarios idóneos para una gestión determinada. Cabe resaltar que permitir
que los empleos temporales no sean proveídos por la lista de elegibles vigente,
no implica que el nominador tiene la facultad ilimitada para realizar el
proceso de evaluación de las capacidades y competencias. Esta interpretación
sería contraria a los principios de legalidad, igualdad y debido proceso
administrativo, tal como lo advirtió la Corte en la sentencia C-288 de 2014.[113]
59.       En los empleos temporales no puede existir
una absoluta discrecionalidad del nominador puesto que se encuentra limitado
(i) a los principios de la función pública del artículo 209 de la Constitución
y (ii) por el mérito al exigir la evaluación de las competencias y capacidades
de los candidatos.[114]
Esto último es la diferencia esencial entre los empleos temporales y los
empleos de libre nombramiento y remoción.[115] En palabras
de la Corte:
“En
este sentido, mientras lo que caracteriza a los empleos de libre nombramiento y
remoción es la discrecionalidad del empleador en el ingreso y retiro del
funcionario, pues son por regla general empleos de dirección y confianza[116], el
fundamento de los cargos temporales no es la discrecionalidad, sino la
necesidad de consagrar un procedimiento ágil que permita solucionar
transitoriamente necesidades de la función pública pero que a la vez salvaguarde
el debido proceso administrativo, por lo cual, la primera opción deberá ser la
utilización de la lista de elegibles y en su defecto se deberá realizar un
proceso para la evaluación de las competencias y capacidades de los candidatos
que en todo caso respete los principios de la función pública”.[117]
60.       Con sustento en las anteriores precisiones,
la Corte ha establecido que en caso de ausencia de la lista de elegibles “se
debe dar prioridad a la selección de personas que se encuentran en carrera
administrativa, cumplan los requisitos para el cargo y trabajen en la misma
entidad pública”.[118]
Igualmente, debe garantizarse la igualdad de condiciones en la convocatoria, y
para ello, debe publicarse en la página web de la entidad respectiva con
suficiente tiempo de antelación. El nominador deberá tener en cuenta criterios
objetivos como el grado de educación del postulante, sus calificaciones o
puntajes en las pruebas del Estado (Saber pro, ECAES, etc.) y la experiencia en
el cumplimiento de funciones señaladas en el perfil de competencias, así como
todo lo necesario para verificar su idoneidad en las funciones a encomendar.
61.       En suma, los empleos de carácter temporal,
como una forma de acceder al ejercicio de la función pública, tienen una
naturaleza especial y responden a circunstancias particulares. En virtud de los
principios de eficacia y eficiencia de la administración pública, el legislador
en el marco de su libertad de configuración contempló esta modalidad de
vinculación. El mérito, además de ser el eje axial de la carrera
administrativa, también es aplicable a los empleos de carácter temporal, pues
es necesario demostrar que los postulantes que ingresan a la función pública
cuentan con las habilidades, aptitudes y conocimientos necesarios para cumplir
con las labores del cargo que se oferta. Por lo anterior, a diferencia de los
cargos de libre nombramiento y remoción, la discrecionalidad del nominador no
tiene lugar y debe someterse a los principios del artículo 209 de la
Constitución.
Juicio de finalidad
62.  El artículo 2° del Decreto Legislativo 804 de 2020 es
una medida que está directa y específicamente encaminada a conjurar las causas
de la emergencia sanitaria y a impedir la extensión de sus efectos. Esta
disposición lo que pretende es que los lugares que se adecúen como centros de
detención cuenten con personal suficiente que custodie a las personas que se
encuentren privadas de la libertad en estos sitios y que garanticen los
servicios necesarios de su permanencia. De la mano de la modificación,
adecuación o ampliación de los centros de detención transitoria (art. 1),
también se requiere de un procedimiento más simple y rápido para tener el
personal necesario que se encargue de estos lugares. Como lo explica la parte
motiva del decreto legislativo, “(…) luego de la adecuación, ampliación o
modificación de inmuebles destinados a personas privadas de la libertad en cabeza
de los entes territoriales, se hace necesario contar con el personal idóneo
para la custodia y vigilancia de las personas allí recluidas (…)”. Para el
efecto, el Decreto Legislativo explica la necesidad de acudir a la figura de
los empleos de carácter temporal del artículo 21 de la Ley 909 de 2004, pero
con el fin de que la provisión de los cargos sea más expedita, establece la
necesidad de que se realice de manera discrecional, es decir, sin acudirse a la
lista de elegibles, ni a los encargos de los empleados con derechos de carrera
administrativa.
62.1.    Conforme a lo descrito, la Sala encuentra
que la medida tiene una finalidad directamente encaminada a conjurar las causas
de la emergencia sanitaria, y en consecuencia, a permitir que los centros de
detención transitoria, que sean objeto de modificación según los términos del
artículo 1° del Decreto Legislativo, cuenten con el personal suficiente y
adecuado para custodiar a las personas privadas de la libertad.
Juicio de conexidad material
63.  El artículo 2° del Decreto Legislativo bajo examen
cumple con el juicio de conexidad material externa e interna, toda vez que la
medida dispuesta tiene un nexo causal con los hechos que dieron origen a la
declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica; y además,
su parte considerativa explica las razones por las cuales se requiere de
medidas como las establecidas en el artículo 2°.
63.1.    Respecto de la conexidad material externa,
la Sala advierte que la parte motiva del Decreto Legislativo 804 hace alusión a
lo dispuesto en el Decreto Legislativo 637 del 6 de mayo de 2020 a través del
cual se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Afirma
que la declaratoria invocó la necesidad de “(…) expedir normas de orden
legal que flexibilicen la obligación la atención personalizada al usuario se
permita, incluso, la suspensión de términos legales en las actuaciones
administrativas y jurisdiccionales, así como disposiciones tendientes a generar
eficiencia administrativa en el sector público”. En armonía con lo
anterior, el artículo 2° flexibiliza el procedimiento para proveer la planta de
empleos temporales. A diferencia de lo que exige la norma ordinaria vigente, no
es necesario acudir a la lista de elegibles, ni a los encargos de los empleados
con derechos de carrera administrativa, sino que la entidad territorial podrá
hacerlo de forma discrecional.
63.2.    Por su parte, la conexidad material interna
se encuentra debidamente cumplida, en la medida en que el Decreto Legislativo
en su parte motiva desarrolla los argumentos necesarios para adoptar la medida
del artículo 2°. Específicamente, establece que para garantizar el personal que
se encargará de custodiar a las personas privadas de la libertad en los centros
de detención transitoria que sean ampliados, modificados o adecuados, es
necesario realizar un trámite de provisión de cargos más expedito. En término
del Decreto Legislativo:
“Que
se requiere de manera urgente, contar con una planta de personal -encargada de
la custodia y vigilancia de las personas privadas de la libertad, así como de
la administración del respectivo inmueble destinado a centro transitorio de
detención.
Que
la figura del empleo temporal a que hace referencia el artículo 21 de la Ley
909 de 2004, es la más expedita, no obstante se requiere viabilizar como medida
transitoria y por el tiempo que dure la Emergencia Sanitaria decretada por el
Ministerio de Salud y Protección Social, que la provisión de los empleos se
haga de manera discrecional, sin la necesidad de acudir a las listas de
elegibles que administra la Comisión Nacional del Servicio Civil, ni a los
encargos de los empleados con derechos de carrera administrativa de la
respectiva entidad territorial, por tratarse de un proceso que puede durar
varios meses.
Que
una vez superada la Emergencia Sanitaria se deberán crear los empleos de
carácter permanente y proveerlos mediante el procedimiento señalado en la Ley
909 de 2004”
63.3.
Con base en las
anteriores consideraciones la Sala Plena concluye que se cumple con el juicio
de conexidad material.
Juicio
de motivación suficiente
64.
La Sala Plena considera
que la medida adoptada en el artículo 2° del Decreto Legislativo 804 de 2020
cuenta con una motivación suficiente en su parte considerativa, toda vez que
explica (i) la necesidad de contar con una planta de personal de carácter
temporal que se encargue de la custodia de las personas privadas de la libertad
que se encuentren en los centros de detención transitoria que sean objeto de
ejecución de obras conforme al artículo 1° del Decreto Legislativo y (ii) la
necesidad de realizar un procedimiento de provisión ágil, y por tanto, permite
la discrecionalidad del nombramiento pero con el respeto de los requisitos y
competencias señalados en el Manual Específico de Funciones y Competencias
Laborales.
64.1.    Cabe recordar que sobre este punto, la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República afirmó que “(…) la medida
que habilita la creación expedita de empleos temporales para la operación de
los centros transitorios de detención intervenidos en virtud del Decreto
Legislativo sub examine -artículo 2-, no solo permite la operación de esos
lugares en condiciones dignas para las personas privadas de la libertad, sino
que además contribuye directamente a reactivar el mercado de trabajo en medio
de una de las contracciones económicas más profundas de las últimas décadas”.[119] En el mismo sentido, advirtió que según la
legislación vigente y su reglamentación, para la provisión de los empleos
temporales se debe acudir primero al Banco Nacional de Listas de Elegibles, y
en su defecto, se deben proveer a través de la figura del encargo con empleados
de carrera. Una vez superadas estas etapas, se puede proveer con personas de
afuera. Lo anterior, dice la Secretaría Jurídica, “puede llevar meses, razón
por la cual, y ante la necesidad [inminente] de que los centros de reclusión
cuenten con personal especializado, el legislador extraordinario autoriza, en
este caso excepcional, para que los empleos temporales se provean sin necesidad
de que se surta el anterior procedimiento”.[120]
64.2.    En la misma línea, el Departamento
Administrativo de la Función Pública sostuvo que la figura de los empleos
temporales del artículo 21 de la Ley 909 de 2004 garantiza la prestación del
servicio con la transitoriedad, prioridad y urgencia con que se necesita, y
además, protege los derechos de los trabajadores.[121]
64.3.    En suma, la Sala encuentra que el artículo
2° del Decreto Legislativo 804 de 2020 cumple con el juicio de motivación
suficiente.
Juicio
de ausencia de arbitrariedad y de intangibilidad
65.  Para la Sala Plena la medida consagrada en el artículo
2° del Decreto Legislativo que se estudia en esta providencia cumple con el
juicio de ausencia de arbitrariedad. Es claro que la medida no suspende
derechos humanos ni libertades fundamentales, así como tampoco interrumpe el
normal funcionamiento de las ramas del poder público, ni suprime o modifica los
organismos ni las funciones de acusación y juzgamiento. Por lo anterior, el
juicio de ausencia de arbitrariedad se encuentra cumplido y no merece un desarrollo
adicional.
66.  Las medidas adoptadas en el artículo 2° del Decreto
Legislativo 804 cumplen con el juicio de intangibilidad, puesto que no afectan
ninguno de los derechos fundamentales considerados como “intangibles”, ni
desconocen garantías judiciales esenciales. Por lo contrario, la Sala estima
que la medida permite cumplir con el propósito principal del Decreto
Legislativo que se dirige a garantizar que las personas privadas de la libertad
en los centros de detención transitoria cuenten con unas condiciones mínimas de
salubridad para evitar la propagación del coronavirus Covid-19 y asegurar el
derecho a la salud e integridad física de esta población. Por lo anterior, el
artículo 2° supera el juicio de intangibilidad.
Juicio
de no contradicción específica
67.  La medida dispuesta en el artículo 2° del Decreto
Legislativo cumple con el juicio de no contradicción específica. No obstante,
algunos intervinientes sugirieron que permitir que la provisión del personal de
los centros de detención transitoria que sean objeto de intervención en el
marco del Decreto Legislativo 804, se realice bajo empleos de carácter temporal
elegidos de forma discrecional, podría estar en contradicción con los dispuesto
en el artículo 50 de la LEEE. Por esto, es necesario hacer las siguientes precisiones.
67.1.    Como fue establecido en las consideraciones
jurisprudenciales del presente acápite, el legislador cuenta con un amplio
margen de configuración legislativa para establecer los requisitos y
condiciones de acceso a la función pública, sin embargo, esta libertad tiene
unos límites constitucionales. No se pueden desconocer los derechos
fundamentales de los aspirantes y se “deben establecer condiciones que se
ajusten al mérito, a la capacidad de los aspirantes y, especialmente, a las
exigencias del servicio”.[122]
Independientemente de la forma de vinculación que se acoja, la consideración
del mérito se relaciona con los principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, dispuestos en el artículo 209
de la Constitución, toda vez que todos los empleos públicos buscan un objetivo
común, que no es otro que lograr el mejor desempeño de sus funciones para la
consecución de los fines estatales.
67.2.    De tal modo, como se señaló, los límites de
la libertad de configuración responden a tres fines constitucionales: “(i) la
búsqueda de la eficiencia y eficacia en el servicio público; (ii) la garantía
de la igualdad de oportunidades y; (iii) la protección de los derechos
subjetivos consagrados en los artículos 53 y 125 de la Constitución”.[123]
67.3.    Concretamente, en lo referente a los
empleos de carácter temporal consagrados en el artículo 21 de la Ley 909 de
2004, la jurisprudencia ha sostenido que su finalidad es alcanzar la celeridad
y eficacia administrativas en situaciones especiales en las que se requiere
evitar la paralización de los servicios. No obstante, para la provisión de
estos empleos la ley establece un procedimiento concreto: (a) por regla
general, debe acudirse primero a “las listas de elegibles vigentes para la
provisión de empleos de carácter permanente, sin que dichos nombramientos
ocasionen el retiro de dichas listas”; y (b) “De no ser posible la
utilización de las listas se realizará un proceso de evaluación de las
capacidades y competencias de los candidatos”. Este último aparte, fue
declarado exequible “en el entendido que el mismo deberá garantizar el
cumplimiento de los principios de la función pública de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad”, por
medio de la sentencia C-288 de 2014.
En esta providencia se estableció que
permitir que los empleos temporales no sean proveídos por la lista de elegibles
vigente, no implica que el nominador tiene la facultad ilimitada y discrecional
para realizar el proceso de evaluación de las capacidades y competencias. Esta
interpretación, en tiempos ordinarios, sería contraria a los principios de
legalidad, igualdad y debido proceso administrativo. De hecho, esta es la
diferencia esencial entre los empleos de carácter temporal y los de libre
nombramiento y remoción, cuyo ingrediente es la discrecionalidad del nominador
por ser cargos de confianza. En relación con la interpretación del artículo 21,
la Corte estableció lo siguiente:
“La
interpretación de la norma en virtud de la cual la expresión demandada otorga
una facultad ilimitada al nominador para la realización del proceso de
evaluación de las capacidades y competencias de los candidatos, la cual es
inconstitucional por los siguientes motivos: (i) vulnera el
principio de legalidad administrativa, pues consagra una facultad absolutamente
discrecional del nominador que desconoce que la actuación de la administración
pública debe ser reglada; (ii) viola el principio de igualdad,
pues no establece ningún parámetro para garantizar la igualdad de oportunidades
y; (iii) afecta el debido proceso administrativo, pues no
consagra los criterios para garantizar sus elementos como: la publicidad, la
motivación y la contradicción. Por lo anterior, esta interpretación debe ser
excluida del ordenamiento jurídico.
La
interpretación en virtud de la cual no existe una absoluta discrecionalidad del
nominador para la realización del proceso de evaluación de las capacidades y
competencias de los candidatos, sino que, por el contrario, el mismo está
limitado por los principios de la función pública de igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, la cual es constitucional,
pues permite delimitar la actuación de la administración pública”[124]
67.4.    Pues bien, la Sala Plena encuentra una
tensión evidente entre, por una parte, la garantía de los derechos de los
trabajadores, el derecho a la igualdad, el debido proceso administrativo y el
acceso en igualdad de condiciones a la función pública, y por la otra, la
necesidad de acudir a un proceso mucho más expedito de selección de los
empleados, y así, aplicar la discrecionalidad del nominador establecida en el
artículo 2° del Decreto Legislativo 804 de 2020.
67.5.    El Decreto cuenta con una finalidad acorde
con la interpretación constitucional del artículo 21, según la cual se utiliza
la figura de los empleos temporales para cumplir con una circunstancia especial
y transitoria que exige celeridad. Sin embargo, lo que permite del Decreto
Legislativo, dadas las circunstancias de emergencia sanitaria y la urgencia con
la que se requiere el personal en los centros de detención transitoria, es
omitir las etapas previas de acudir a las listas de elegibles y encargos de
carrera administrativa y realizar la provisión de forma discrecional.
67.6.    Las razones que sostiene el Gobierno
nacional para exceptuar el proceso de selección dispuesto en el artículo 21 de
la Ley 909 de 2004, se sustentan en realizar una provisión de los cargos más
rápida y de acuerdo con las necesidades de administración y custodia de los
inmuebles destinados a centros de detención transitoria. En sus palabras, la
ley ordinaria establece que “(…) el ingreso a este tipo de empleos, se
efectúa con base en las listas de elegibles vigentes elaboradas por la CNSC
para proveer de manera permanente cargos del sistema general de carrera y, si
ello no es posible, deberá acudirse al encargo, que involucra el agotamiento de
un proceso de evaluación de las capacidades y competencias de los candidatos,
procedimiento que puede durar meses. Este procedimiento está regulado en el
Decreto 1083 de 2015 (…)”.[125]
67.7.    La Secretaría Jurídica de la Presidencia de
la República argumentó que es una necesidad primordial asegurar el personal
suficiente y adecuado para custodiar a las personas que se encuentran en los
centros de detención transitoria. Afirmó que la discrecionalidad del nominador
es una medida transitoria, que una vez se supere la emergencia sanitaria, debe
seguirse el trámite ordinario que dispone la Ley 909 de 2004. Para el
Departamento Administrativo de la Función Pública, la discrecionalidad se
encuentra justificada en la medida en que mantener el proceso ordinario de
provisión de los empleos temporales, implica un complejo trámite que puede
tomarse algunos meses. Esta situación impediría la adecuación, modificación y/o
ampliación de los inmuebles destinados a centros de detención transitoria,
puesto que no existiría personal para custodiar estos lugares, y en
consecuencia, se pondría en riesgo de contagio a toda la población privada de
la libertad.
67.8.    Otorgar discrecionalidad a las autoridades
para proveer los cargos de planta temporal, no implica arbitrariedad, toda vez
que deben tenerse en cuenta criterios objetivos de selección como son las
competencias y condiciones que exige el Manual Específico de Funciones y
Competencias Laborales. De ese modo, la Corte considera que a pesar de que la
jurisprudencia constitucional ha establecido que, en principio, es
inconstitucional otorgarle la discrecionalidad absoluta al nominador para la
provisión de empleos de carácter temporal, en este caso, y ante la coyuntura
actual de la pandemia que se enfrenta, la medida  para proveer los empleos de
carácter temporal para la custodia y administración de los centros de detención
transitoria que sean objeto de intervención en los términos del Decreto
Legislativo 804 de 2020, es excepcional y transitoria y se encuentra
justificada en la urgencia con la que se requiere actuar para proteger a las
personas privadas de la libertad. Mantener el proceso ordinario de provisión de
estos empleos implica “un complejo proceso interadministrativo y
eventualmente de oposición entre los distintos aspirantes a los cargos”[126]
que demandan un tiempo prolongado, el cual generaría la inoperancia de los
centros de detención transitoria.
67.9.    De manera que, el objetivo que se pretende
alcanzar, que es la agilidad del proceso de provisión para el funcionamiento
adecuado de los centros de detención transitoria que sean intervenidos, es un
objetivo legítimo y necesario. En todo caso, el mismo artículo contempla la
obligación de contar con una justificación técnica y una viabilidad
presupuestal que asegure el pago de salarios y prestacionales sociales, así
como, el cumplimiento de unos requisitos y competencias por parte del
aspirante, acorde con el Manual Específico de Funciones y de Competencias
Laborales de la entidad territorial respectiva. De ese modo no existe una
vulneración o desconocimiento de los derechos sociales de los trabajadores,
puesto que, por una parte, se garantiza un proceso objetivo de selección al
evaluarse las competencias de los candidatos y se asegura la disponibilidad
presupuestal para el pago de prestaciones sociales.
67.10.
Acorde con lo anterior,
la Corte considera que el artículo 2° del Decreto Legislativo 804 de 2020
supera el juicio de no contradicción específica.
Juicio
de incompatibilidad
68.       El artículo 2° del Decreto 804 de 2020, a
pesar de que no menciona expresamente una suspensión de la ley ordinaria, la
Sala encuentra que la disposición sí suspendió el trámite dispuesto en el
artículo 21 de la Ley 909 de 2004, según el cual, en los empleos temporales es
necesario acudir, en primera medida, a la lista de elegibles y luego a los
encargos de los empleados con derechos de carrera administrativa. La
disposición bajo estudio permite a la entidad territorial proveer la planta con
empleos temporales de forma discrecional. La parte motiva del Decreto
Legislativo explica que se requiere un proceso más expedito para contar con
personal idóneo que custodie a las personas privadas de la libertad.
68.1.     Con sustento en lo anterior, la Sala
encuentra cumplido el juicio de incompatibilidad, toda vez que para agotar los
pasos de lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 909 de 2004, se requiere de
tiempo suficiente para revisar las listas de elegibles, así como los encargos
disponibles. Esto, en la coyuntura actual de la pandemia y para el objeto del
Decreto, puede generar retardos que generan un riesgo del derecho a la salud de
la población privada de la libertad en centros de detención transitoria que
sean objeto de intervención bajo los parámetros del Decreto Legislativo.
Además, las entidades no tendrían el personal necesario y suficiente para
custodiar a toda la población detenida en estos lugares. En todo caso, sobre
este punto, la Sala se pronunciará con mayor detalle en el juicio de necesidad
jurídica.
Juicio
de necesidad
69.  La Corte estima que la medida dispuesta en el artículo
2° del Decreto Legislativo 804 de 2020 supera el juicio de necesidad fáctica y
jurídica, toda vez que, ante la adecuación, modificación o ampliación de los
inmuebles destinados a centros de detención transitoria, se requiere de
personal que cumpla con funciones de custodia y administración. Además, las
normas ordinarias que regulan la provisión del empleo de carácter temporal son
inadecuadas para afrontar la urgencia y la necesidad en el contexto de la
pandemia, debido a las etapas de selección que deben agotarse y que podrían
retardar el tiempo.
69.1.    Sobre la necesidad fáctica, la parte motiva
del Decreto señala la necesidad de contar de forma urgente con una planta de
empleo temporal encargada de la vigilancia y custodia de las personas privadas
de la libertad en los centros de detención transitoria. Por su parte, la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República advirtió que “[a]l
ampliarse la infraestructura de los centros transitorios· de detención, se
amplía correlativamente el requerimiento de empleos para atender la nueva
capacidad, por lo que se deban contar con más servidores para garantizar el
correcto funcionamiento de los mismos. De esta forma, es apenas pertinente y
coherente establecer medidas complementarias para garantizar la· adecuada
prestación de servicio permitiendo el ingreso de nuevos servidores conforme a
criterios técnicos y de viabilidad presupuestal”.[127]
69.2.    Del mismo modo, la medida se encuentra justificada
también por lo informado por el Director de la Policía Nacional en este
proceso. Señaló que actualmente “el número de personas privadas de la
libertad en instalaciones policiales y Unidades de Reacción Inmediata (URI)
nivel país, a fecha 23 de junio de 2020, alcanza la cifra de 12.512 retenidos.
|| Para la custodia de personas privadas de la libertad en instalaciones
policiales y Unidades de Reacción Inmediata (URI), se está destinando un total
de 1.697 funcionarios de policía”.[128]
Por ello, la Sala considera que es apenas razonable la necesidad de contar con
una planta de personal idónea para cumplir con las funciones de custodia y
vigilancia de estos lugares, toda vez que las condiciones de hacinamiento lo
exigen. Por otra parte, esta labor no le corresponde de todo al personal de la
Policía ni al cuerpo investigativo de la Fiscalía, de esa forma es necesario
conformar una planta de personal a cargo de la entidad territorial que asuma
esta labor de custodia en estos lugares transitorios, al menos en el tiempo que
dure la emergencia sanitaria.[129]
69.3.    Ahora bien, en lo referente a la necesidad
jurídica, se observa que el artículo 21 de la Ley 909 de 2004 exige que el
ingreso a los empleos de carácter temporal se efectúe con base en las listas de
elegibles vigentes para la provisión de empleos de carácter permanente. Esto
implica que la entidad que va a proveer la planta temporal debe acudir primero
al Banco Nacional de Listas de Elegibles, y en su defecto, proveer estos
empleos a través del encargo con empleados de carrera. Una vez agotadas estas
fases, la entidad puede proveer los empleos con personas de afuera. Según el
Departamento Administrativo de la Función Pública:
“Para
la provisión de los empleos temporales de que trata la Ley 909 de 2004, los
nominadores deberán solicitar las listas de elegibles a la Comisión Nacional
del Servicio Civil teniendo en cuenta las listas que hagan parte del Banco
Nacional de Listas de Elegibles y que correspondan a un empleo de la misma
denominación, código y asignación básica del empleo a proveer.
En
caso de ausencia de lista de elegibles, los empleos temporales se deberán
proveer mediante la figura del encargo con empleados de carrera de la
respectiva entidad que cumplan con los requisitos y competencias exigidos para
su desempeño. Para tal fin, la entidad podrá adelantar un proceso de evaluación
de las capacidades y competencia de los candidatos y otros factores
directamente relacionados con la función a desarrollar.
En
caso de ausencia de personal de carrera, con una antelación no inferior a diez
(10) días a la provisión de los empleos temporales, la respectiva entidad
deberá garantizar la libre concurrencia en el proceso a través de la
publicación de una convocatoria para la provisión del empleo temporal en la
página web de la entidad. Para la valoración de las capacidades y competencias
de los candidatos la entidad establecerá criterios objetivos (…)
Sin
embargo, en la actual coyuntura sanitaria la provisión de tales empleos no
puede ser cumplida a través de los mecanismos ordinarios previstos en el
artículo 21 de la Ley 909 de 2004 y en el decreto reglamentario 1083 de 2015,
en tanto que ello involucra el agotamiento de un complejo proceso
interadministrativo y eventualmente de oposición entre los distintos aspirantes
al encargo, que demandan un tiempo prolongado, -con que no se cuenta-, a lo
cual se agrega la especialísima función inmersa en el control, custodia y
vigilancia de los internos y la urgencia de hacer operantes los inmuebles que
serán objeto de las readecuaciones” [130]
69.4.    En efecto, lo que hace la norma expedida
por facultades de excepción es suprimir las fases a través de las cuales se
proveen los empleos de carácter temporal con la lista de elegibles y con
encargos con empleados de carrera. Permite entonces, la provisión a través de
la libre concurrencia de forma discrecional.
69.5.    En otras palabras, la necesidad jurídica de
la medida del artículo 2° se sustenta en la discrecionalidad del nominador. Del
texto de la Ley 909 se extrae que antes de realizarse un proceso de evaluación
de las capacidades y competencias de los candidatos se deberá acudir o
demostrar que “no fue posible la utilización de las listas”. Esto, como
lo expresaron los intervinientes, implica un tiempo prolongado que puede
afectar las medidas urgentes que se requieren. Bajo el amparo del Decreto
Legislativo 804 y con el fin de alcanzar el objetivo de suplir de manera más
expedita las plantas del personal de custodia de los centros de detención
transitoria, las entidades territoriales de forma discrecional podrán
directamente acudir al proceso de evaluación de las capacidades y competencias
de los candidatos a través del Manual Específico de Funciones y Competencias
Laborales.
69.6.    En síntesis, la medida adoptada en el
artículo 2° del Decreto Legislativo 804 de 2020 supera el juicio de necesidad
porque es indispensable para alcanzar los fines de la declaratoria del estado
de emergencia, esto es, prevenir la propagación del coronavirus Covid-19 y
aumentar la capacidad humana de custodia de las personas privadas de la
libertad; y las normas ordinarias existentes son inadecuadas para lograr el
objetivo propuesto en el Decreto Legislativo.
Juicio
de proporcionalidad
70.       Las medidas adoptadas en el artículo 2° del
Decreto Legislativo 804 de 2020 cumplen con el juicio de proporcionalidad por
las siguientes razones.
70.1.     El objetivo principal, es garantizar una
planta de personal de forma expedita y suficiente que cumpla con las funciones
de custodia, administración y vigilancia de los inmuebles destinados a centros
de detención transitoria que sean intervenidos bajo los términos del artículo
1° del Decreto Legislativo 804 de 2020. La medida que adopta el Decreto en su
artículo 2°, es permitir que las entidades territoriales provean empleos de
carácter temporal sin el cumplimiento de las etapas previas de acudir a las
listas de elegibles y a los encargos de empleos de carrera. Por tanto, pueden
proveerlos de forma discrecional, “previo cumplimiento por parte del
aspirante de los requisitos y competencias señalados en el Manual Específico de
Funciones y de Competencias Laborales”.
Según el Departamento Administrativo de
la Función Pública, “(…) resulta clara la necesidad y proporcionalidad de
las medidas adoptadas en el artículo 2° del Decreto Legislativo 804 de 2020,
más aun si se advierte que sólo tendrán vigencia durante la Emergencia
Sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y para efectos de la provisión
de los cargos de las plantas temporales requeridos para hacer operables los
inmuebles destinados a centros transitorios de detención que se amplíen o
modifiquen en virtud del decreto en revisión, a través del uso de nombramientos
discrecionales que permitan superar sin dilaciones la problemática sanitaria y
de hacinamiento de los internos de los centros transitorios de detención, sin
la necesidad de acudir a las listas de elegibles o encargos, -por tratarse de
un proceso que demanda un tiempo demasiado extenso, con que no se cuenta en la
actual coyuntura sanitaria, previo cumplimiento por parte del aspirante de los
requisitos y competencias señalados en el Manual Específico de Funciones y de
Competencias Laborales, pues la misma disposición establece que de requerirse
tales empleos por un lapso mayor, las entidades territoriales deberán adelantar
los estudios técnicos para la creación de empleos permanentes que deberán ser
provistos con sujeción a la Ley 909 de 2004 y las normas que la reglamentan”.[131]
70.2.    La Sala Plena considera que la medida es
idónea, puesto que hace que el proceso de provisión de los empleos sea más
expedito, es decir, cuenta con la potencialidad de cumplir el objetivo. Además,
el hecho de permitir la discrecionalidad no implica permitir arbitrariedad,
pues, deben analizarse criterio objetivo como las competencias y condiciones
del Manual de Funciones.  Igualmente, como ya fue demostrado antes, la medida
es necesaria toda vez que la ley ordinaria dispone el agotamiento de una serie
de etapas que toman mucho tiempo para proveer los empleos de carácter temporal,
situación que pondría en riesgo el funcionamiento de los centros de detención
transitoria y la salud de las personas privadas de la libertad que se
encuentren en estos espacios. La medida es proporcional en estricto sentido,
porque es excepcional y transitoria. Además, las garantías de los trabajadores,
a pesar de que podrían encontrar una leve restricción al acceso a cargos
públicos, se encuentra justificada en que el mismo Decreto Legislativo asegura
los derechos prestacionales de los aspirantes y la evaluación de competencias,
y además, dispone que deben cumplirse los trámites ordinarios correspondientes
luego de superada la emergencia sanitaria.
70.3.    Con todo lo anterior, la Sala considera que
las medidas adoptadas en el artículo 2° del Decreto Legislativo 804 de 2020
superan el juicio de proporcionalidad.
Juicio
de no discriminación
71.
El artículo 2° del
Decreto Legislativo 804 de 2020 no entraña ninguna distinción sin justificación
que configure un tratamiento discriminatorio. Por lo anterior, no es necesario
ahondar en este juicio, y en consecuencia, se concluye su cumplimiento.
Conclusiones
72.  Con fundamento en las consideraciones realizadas por
la Sala Plena de la Corte Constitucional, se encuentra que el Decreto Legislativo 804 de 2020 “por el cual se
establecen medidas para la adecuación, ampliación o modificación de inmuebles
destinados a centros transitorios de detención a cargo de los entes
territoriales y se adoptan otras disposiciones en el marco del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica”, cumple
con los requisitos formales y materiales exigidos por la Constitucional, la
LEEE y los tratados internacionales correspondientes.
73.  Respecto del artículo 1°, la Sala
determinó que cumple con todos los juicios de fondo, y por tanto, es
constitucional. No obstante, la Sala subraya que los centros de detención
transitoria no pueden perder su naturaleza temporal. No son lugares destinados
para la ejecución de medidas de aseguramiento, ni mucho menos, de penas
privativas de la libertad.  De ese modo, una vez superada la emergencia
sanitaria, si se pretende mantener que la edificación adecuada, ampliada o
modificada continúe prestando estos servicios y se conceden los permisos y
licencias respectivas, las entidades territoriales deberán tener en cuenta que (i)
las adecuaciones no cambian la naturaleza de los centros de detención
transitoria y (ii) deben adelantar otras acciones dentro de sus competencias
ordinarias para disminuir el hacinamiento y garantizar condiciones mínimas de
dignidad y sanidad.
74.  En caso de que las adecuaciones,
modificaciones y ampliaciones de los inmuebles destinados a centros de
detención transitoria no sean avaladas con los permisos y licencias respectivas
y deba desmontarse la infraestructura ejecutada, el INPEC deberá priorizar el
traslado de las personas privadas de la libertad a cárceles y establecimientos
penitenciarios en los que se garanticen condiciones dignas de reclusión. Si
deben retornar a una estación de policía o URI, las entidades territoriales,
junto con el INPEC, y demás autoridades involucradas, deberán tomar las medidas
adecuadas y necesarias para asegurar que su permanencia allí es transitoria y
cuente con el goce efectivo de sus derechos fundamentales.
75.  En lo relativo al artículo 2° del Decreto Legislativo
804 de 2020 la Sala Plena encontró que la medida es constitucional al cumplir
con todos los juicios materiales. Específicamente, concluyó que la
discrecionalidad del nominador para la provisión de los empleos de carácter
temporal para la custodia y gestión de los centros de detención transitoria que
se intervengan en los términos del Decreto Legislativo 804 de 2020, es una
medida razonable y proporcional que no afecta los derechos de los trabajadores
ni el principio de igualdad de acceso a los cargos públicos, en razón a que
obedece a una coyuntura excepcional y transitoria que pretende asegurar el
funcionamiento adecuado de esto lugares y la protección de los derechos de las
personas privadas de la libertad. Además, se encontró demostrado que mantener
el procedimiento ordinario para la provisión de estos empleos, puede generar la
inoperancia de los centros de detención transitoria y un riesgo inminente a la
salud de las personas detenidas.
76.
Finalmente, el artículo
3° del Decreto Legislativo bajo análisis, dispone “el presente Decreto
rige a partir de la fecha de su publicación”, y por tanto, no amerita
ningún reparo de constitucionalidad.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.
Declarar
EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 804 de 2020 “por
el cual se establecen medidas para la adecuación, ampliación o modificación de
inmuebles destinados a centros transitorios de detención a cargo de los entes
territoriales y se adoptan otras disposiciones en el marco del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
Notifíquese, comuníquese y archívese el expediente.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES
Magistrado
(e)
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Salvamento de voto
LUIS JAVIER MORENO ORTIZ
Magistrado
(e)
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Salvamento
de voto
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Aclaración
de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
ANEXO I – INTERVENCIONES
Secretaría Jurídica de la Presidencia de
la República
La entidad solicitó a la Corte
Constitucional declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 804 de 2020.
Aseguró que cumplía con los requisitos formales y materiales dispuestos en la
Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos que
hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Para empezar, hizo alusión al estado de
emergencia económica, social y ecológica declarado por el Gobierno nacional
mediante Decreto Legislativo 637 de 2020. Luego se refirió al contenido y las
razones que dieron lugar a la expedición del Decreto Legislativo 804 de 2020 y
procedió a realizar el análisis del cumplimiento de los requisitos formales y
materiales. En relación con los primeros, precisó que se había dado
cumplimiento a todas las exigencias, pues contaba con una motivación, estaba
firmado por el Presidente de la República y todo los Ministros, había sido
expedido en el marco del estado de emergencia y tenía aplicación en el
territorio nacional.
En lo referente a los requisitos
materiales, la Secretaría Jurídica de la Presidencia afirmó lo siguiente:
Criterio de conexidad material externa e
interna. Afirmó
que las motivaciones del Decreto Legislativo 804 de 2020 mencionan la relación
directa y específica con el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
declarado en el Decreto 637 de 2020. Del mismo modo, las consideraciones
explican las razones de las medidas adoptadas en los artículos 1° y 2° del
Decreto Legislativo 804. Concretamente, se establece la necesidad de adoptar
medidas urgentes para proteger la salud de las personas privadas de la libertad
que se encuentran en los centros de detención transitoria. El mismo Decreto
Legislativo explica que es urgente adecuar, modificar y ampliar los centros de
detención transitoria con el fin de garantizar unas condiciones mínimas de
higiene y salubridad. Para ello, se hace mención a la importancia de realizar
las actividades de forma expedita, y por ello, las medidas que adopta se
encaminan a flexibilizar y agilizar los trámites para la intervención de la
infraestructura de los centros de detención transitoria y contar con una planta
de personal que se encargue de la administración y custodia de estos lugares.
Criterio de finalidad. Señaló
que las medidas adoptadas están claramente orientadas a conjurar la crisis y
evitar que se extiendan los efectos sociales y económicos negativos de la
misma. Advirtió que la adecuación, modificación y ampliación de los inmuebles
destinados a centros de detención transitoria es una medida necesaria para
disminuir las condiciones de hacinamiento de estos lugares. Adicionalmente,
expresó que estas obras generan empleo en el sector de la construcción, lo que
es un efecto positivo para la coyuntura actual. En el mismo sentido, la
creación de una planta de empleo temporal también ayuda a reactivar el mercado
laboral “en medio de una de las contracciones económicas más profundas en las
últimas décadas”.
Criterio de necesidad. Sobre
la necesidad fáctica, citó las consideraciones del Decreto Legislativo 804 de
2020 en las que se registran los índices de hacinamiento que sobrepasan el 100%
en las estaciones de policía y en las Unidades de Reacción Inmediata.
Igualmente, recordó los datos más actualizados que allegó el Ministerio de
Justicia y del Derecho en las respuestas a los interrogantes formulados por la
magistrada sustanciadora. Sobre lo anterior, resaltó que “(…) la medida que
promueve la adecuación de centros de detención transitoria resulta necesaria e
impostergable, pues pretende evitar contagios en los sitios que actualmente se
encuentran funcionando y que ante las circunstancias particulares de la
pandemia son lugares de alto riesgo, por las aglomeraciones que impone la
situación de hacinamiento, que sin duda representa una amenaza para el goce
efectivo de las garantías fundamentales de los detenidos en estos centros. ||
Ante este panorama y teniendo como sustento los principios de coordinación y
eficacia administrativa; el Decreto en revisión autoriza transitoriamente a las
entidades territoriales, que son quienes tienen competencia directa en el
manejo y financiación de estos centros de detención transitoria para que puedan
con el visto bueno de las autoridades competentes en materia de seguridad y
convivencia ciudadana el concepto sobre las condiciones de sismo resistencia y
de seguridad humana, emitido por la autoridad municipal o distrital encargada
de la gestión del riesgo, para que realicen la adecuación, ampliación y/o
modificación de los inmuebles destinados a este propósito, con el miras a
brindarles mejores condiciones de sanidad y salubridad a quienes se encuentran
detenidos (…)”.[132]
En lo referente a la necesidad jurídica
manifestó que el procedimiento ordinario para la obtención de las licencias
urbanísticas para la intervención de estos inmuebles carece de celeridad y es
ineficiente para conjurar los efectos de la crisis sanitaria de manera urgente.
De esa manera, se refirió a la Ley 388 de 1997 y al Decreto Reglamentario 1077
de 2015, según los cuales la autoridad competente tiene cuarenta y cinco  días
hábiles para emitir una licencia de construcción o urbanística. Puede incluso
tardarse más tiempo dependiendo de la complejidad de la obra a realizar. En
suma, adujo que “(…) no existe en la normativa ordinaria alguna disposición
que permita flexibilizar temporalmente los requerimientos urbanísticos para
intervenir centros transitorios de detención frente a una grave pandemia que
impone la necesidad de asumir mecanismos para aliviar la situación de
hacinamiento en esos lugares”.[133]
En lo relativo al artículo 2° aseguró
que, en la medida en que se amplían y/o modifican los inmuebles destinados a
centros de detención transitoria, se requiere más personal para atender la
nueva capacidad, por lo que se necesita de nuevos servidores que custodien a la
población detenida en estos lugares. Afirmó que la figura de los empleos de
carácter temporal consagrada en el artículo 21 de la Ley 909 de 2004 resulta
ser la más idónea para contar con el personal necesario. Sin embargo, esta
norma exige acudir primero a la lista de elegibles y luego a los encargos con
empleados de carrera. Según la Secretaría Jurídica, este proceso puede llevar
meses y podría dificultar la provisión de los cargos, generándose un riesgo
para la seguridad de las personas privadas de la libertad. Así, es necesario
que la provisión de estos cargos se realice de manera discrecional y la entidad
no tenga que agotar los procedimientos previos. Resaltó que esto no afecta los
derechos de los trabajadores por cuanto “(…) estos se rigen, como lo señala
la Ley 909 de 2004, por el régimen salarial y prestacional establecido para los
servidores de panta permanente”.[134]
Argumentó que la necesidad jurídica del
artículo 2° se sustenta en que “(…) la
normativa ordinaria no consagra
mecanismos para la creación de empleos temporales en el sector público que
puedan proveerse discrecionalmente, sin que se acuda a listas de elegibles o
encargos, para atender una necesidad puntual, urgente e inmediata, como lo es
la atención del hacinamiento en los centros transitorios de detención. Así
mismo, debe consagrarse en una norma con fuerza de ley, pues suprime para la
provisión de los cargos aludidos los requisitos dispuestos en la normativa
legal vigente -artículo 21 de la Ley 909 de 2004”.[135]
Criterio de proporcionalidad. Manifestó
que las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 804 de 2020 son necesarias,
idóneas y conducentes frente a los hechos que busca conjurar. Cumplen con la
proporcionalidad estricta toda vez que no limitan ni restringen derecho fundamental
alguno y las medidas y los objetivos guardan una clara relación con las
situaciones que se busca conjurar: la alta y rápida transmisión del virus entre
las personas privadas de la libertad en los centros de detención transitoria y
la falta de empleo. Las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 804 de 2020
remueven requisitos de licenciamiento para la intervención de los inmuebles y
criterios de elegibilidad de empleos públicos temporales, sin embargo, no
interfieren de manera irrazonable e injustificada en valores constitucionales.
En efecto, señaló la Secretaría Jurídica que se trata de medidas temporales que
aplican únicamente en la vigencia de la emergencia sanitaria declarada por el
Ministerio de Salud y Protección Social y solo para efectos de mejorar las
condiciones de permanencia de las personas privadas de la libertad en los
centros de detención transitoria.
Motivación de incompatibilidad. Manifestó
que los trámites de licenciamiento de la ley ordinaria impiden actuar de forma
expedita ante la necesidad de adoptar medidas oportunas para adecuar, modificar
y ampliar los centros de detención transitoria para garantizar condiciones de
higiene y saneamiento básico en el marco de la Emergencia. Igualmente reiteró
que la medida dispuesta en el artículo 2° del Decreto Legislativo bajo examen
se justifica ante la “urgencia de contar con personal para cumplir labores
de custodia y administración en el caso de adecuar nuevos inmuebles o aumentar
la capacidad instalada que de tramitarse por un curso normal podría requerir
varios meses, tiempo con el que no se cuenta y que sin duda puede afectar la
adecuada prestación del servicio”.[136]
Criterio de no discriminación.
Afirmó que el Decreto Legislativo 804 cumple con el juicio de no discriminación
toda vez que no establece ninguna distinción injustificada, ni tampoco genera
algún efecto discriminatorio en la población detenida. Por el contrario,
precisó, son medidas que contribuyen a la garantía de los derechos
fundamentales de la población privada de la libertad en los centros de
detención transitoria.
Criterio de ausencia de arbitrariedad. Argumentó
que las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo no alteran el
funcionamiento normal de las ramas del poder público, ni implican una
modificación o suspensión de las funciones jurisdiccionales de acusación y
juzgamiento y tampoco limitan o restringen derechos o afectan garantías
laborales.
Criterio de intangibilidad y de no
contradicción específica. El Decreto Legislativo analizado no
tiene medidas que afecten derechos fundamentales intangibles, y por esto,
cumple con este juicio. De la misma forma, no afecta los derechos sociales de
los trabajadores o alguno de los principios y garantías constitucionales
expresamente consagrados en la Carta Política.
En suma, solicitó a la Sala Plena de la
Corte Constitucional declarar la constitucionalidad del Decreto Legislativo 804
de 2020.
Defensoría del Pueblo
La entidad solicitó la exequibilidad del
Decreto Legislativo 804 de 2020 porque cumple con todos los criterios formales
y materiales exigidos por la Constitución, la LEEE y la jurisprudencia.
Específicamente sobre los juicios
materiales, la entidad señaló lo siguiente. Afirmó que las medidas que
establece el Decreto Legislativo bajo examen cumplen con los juicios de
conexidad material, ausencia de arbitrariedad, intangibilidad y motivación
suficiente. Precisó que cumple con el juicio de finalidad, en la media en que
lo dispuesto en los artículos del Decreto Legislativo 804 cumple con unos
propósitos relevantes puesto que “(…) son de una parte, establecer
condiciones que permitan la adecuación, modificación y ampliación de los
centros de detención preventiva por parte de las entidades territoriales, de
forma eficiente y oportuna, como medida para evitar el hacinamiento y reducir
el riesgo de contagio del COVID-19 entre la población privada de la libertad, y
de otra, garantizar la vinculación rápida y oportuna del personal idóneo
requerido para la vigilancia y custodia de dicha población de forma expedita,
por medio del ejercicio de facultades discrecionales y sin la obligación de
acudir a listas de elegibles”.[137]
Respecto del juicio de necesidad,
estableció que las circunstancias de hacinamiento en los centros de detención
transitoria es una situación que requiere de medidas urgentes con el fin de
evitar la propagación del Covid-19 entre la población privada de la libertad.
Con relación a la necesidad jurídica, adujo que en razón a que el trámite de
licenciamiento urbanístico se encuentra regulado en la Ley 388 de 1997, el
Presidente no podía bajo el amparo de su potestad reglamentaria regular plazos
distintos o exceptuar los requisitos legales. Por ello, se requería que a
través de facultades extraordinarias se inaplicara los términos del
procedimiento dispuesto en la ley ordinaria vigente. Señaló que la medida para
crear la planta de personal de empleo temporal era necesaria, debido a la
premura con la que se requieren personas que se encarguen de la custodia de las
personas privadas de la libertad que se encuentran en los centros de detención
transitoria.
Manifestó que mantener el trámite de
licenciamiento ordinario para la adecuación, modificación o ampliación de los
inmuebles destinados a centros de detención transitoria era incompatible con la
coyuntura del Covid-19, pues “(…) tendría como resultado un incremento del
riesgo de contagio del COVID-19 por parte de la población privada de la
libertad en dichos centros, en atención a las condiciones de hacinamiento y a
la insuficiencia de las instalaciones para la digna y adecuada atención de
dicha población”.[138]
Por otra parte, advirtió que mantener el trámite ordinario de selección de la
Ley 909 de 2004 también podía poner en riesgo a las personas privadas de la
libertad. Así, la entidad encontró que las normas ordinarias eran incompatibles
para hacer frente al estado de emergencia económica, social y ecológica.
Federación Colombiana de Municipios
Señaló que el parágrafo 2°
del artículo 1° del Decreto 804 de 2020 consagra que los inmuebles destinados a
centros transitorios de detención pueden continuar prestando este servicio una
vez superada la emergencia, pero es necesario que se tramiten “las licencias
y permisos correspondientes ante las autoridades competentes, según las normas
específicas para este tipo de actividades”.
Expuso que lo dispuesto en
el parágrafo señalado es redundante en la medida en que el artículo 33 de la
Ley 65 de 1993, modificado por el artículo 36 de la Ley 1709 de 2014, determina
que “[n]o se requerirá licencia urbanística de urbanización, parcelación,
construcción o subdivisión en ninguna de sus modalidades para la construcción
adecuación o ampliación de infraestructura penitenciaria y carcelaria”.
Aseguró que este artículo del Código Penitenciario y Carcelario no distingue si
la infraestructura se utilizará transitoriamente o tiene vocación de
permanencia. Adicionalmente, resaltó que el Decreto Legislativo objeto de
análisis solo deja en evidencia que el problema carcelario desborda la
capacidad de los entes territoriales y, especialmente, de los pequeños
municipios.
Finalmente, manifestó que el
artículo 2 del Decreto Legislativo 804 de 2020 “deviene ilusorio cuando
habla de la creación de empleos temporales, puesto que la saturación carcelaria
es de tales proporciones que toda medida que se adopte es insuficiente”.
Dirección de Seguridad Ciudadana de la
Policía Nacional
El General Oscar Atehortúa Duque, en
condición de Director General de la Policía Nacional, a través de los
Directores de Seguridad Ciudadana e Investigación Criminal e INTERPOL, allegó
intervención al proceso de la referencia. Recordó que acorde con lo dispuesto
en el artículo 2° de la Constitución Política a la Policía Nacional le
corresponde la salvaguarda de “la vida, honra y bienes de todos los
habitantes del territorio nacional”. El artículo 228 de la Carta Política
establece la actividad de la Policía y define que el fin primordial es “el
mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y
libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en
paz”. Añadió que la jurisprudencia constitucional ha sostenido que la
función de la Policía es eminentemente preventiva y consiste en evitar que el
orden público sea alterado. Al respecto concluyó que “(…) tiene como fin
principal la prevención de aquellas conductas que constituyen amenazas de
afectación del orden público o impiden la convivencia entre las personas. Las
medidas para preservar el orden público y la convivencia provenientes del poder
de Policía, la función de la Policía y la actividad de la Policía, cada uno
ejercido por distintas autoridades, las cuales encuentran límites definidos en
la Constitución y la Ley”.[139]
Advirtió que conforme con los artículos
17 al 19 y 21 del Código Penitenciario y Carcelario, les corresponde a las
entidades territoriales todo lo concerniente con los centros carcelarios que
tienen personas detenidas preventivamente, así como la construcción de
ciudadelas judiciales junto con la Fiscalía General de la Nación y el Consejo
Superior de la Judicatura. Este punto lo respaldó por lo considerado en la
sentencia T-151 de 2016.
Con sustento en lo anterior, resaltó que
la Policía Nacional no tiene ninguna competencia relacionada con las medidas
dispuestas en el Decreto Legislativo 804 de 2020. Sin embargo, informó que “[e]l
número de personas privadas de la libertad en instalaciones de la Policía y
Unidades de Reacción Inmediata (URI) nivel país, a fecha 23-JUN-2020, alcanza
la cifra de 12.512 retenidos. || Para la custodia de personas privadas de la
libertad, en instalaciones policiales y Unidades de Reacción Inmediata (URI),
se está destinando un total de 1.697 funcionarios de policía”.[140]
Finalmente resaltó que las estaciones de
policía y las URI no están diseñadas ni tienen una infraestructura física
adecuada para alojar personas privadas de la libertad cualquier sea su
situación jurídica, y por tanto, “ante el hacinamiento y la detención prolongada
en las instalaciones policiales se puede poner en riesgo la seguridad y la
integridad de estas personas”.[141]
Comisión Colombiana de Juristas – CCJ
La Comisión solicitó
declarar la constitucionalidad condicionada de la expresión “las
entidades territoriales podrán adelantar la adecuación, ampliación o
modificación de inmuebles destinados a centros transitorios de detención”
contenida en el inciso 1° del artículo 1° del Decreto Legislativo 804 de 2020,
en el entendido de que tales medidas no pueden orientarse a transformar el
carácter transitorio de los centros transitorios de detención.
También
pidió declarar la constitucionalidad condicionada de la expresión “condiciones
mínimas de subsistencia digna y humana para las personas privadas de la libertad”
contenida en el parágrafo 3 del artículo 1 del Decreto Legislativo 804 de 2020,
en el entendido de que estas condiciones incluyen separación entre hombres y
mujeres, ventilación y luz solar suficientes, separación de los menores de edad
y acceso a baño, alimentación oportuna y adecuada en cantidad y calidad,
higiene, entornos de salubridad y seguridad, y atención médica oportuna.
Inicialmente presentó
algunas consideraciones sobre el contexto en el que se adoptan las medidas
contenidas en el artículo 1 del Decreto Legislativo objeto de escrutinio.
Expuso que la Corte Constitucional ha declarado el estado de cosas
inconstitucional en materia penitenciaria y carcelaria en varias oportunidades
por los índices de hacinamiento y la violación estructural de derechos de los
internos. Indicó que la regla de equilibrio decreciente que se estableció en la
sentencia T-388 de 2013 permite que se presente hacinamiento en los centros de
detención transitoria, aunque no es su única causa.
Resaltó que el hacinamiento
en espacios destinados a centros transitorios de detención genera una
afectación estructural de los derechos fundamentales, ya que estos lugares no
están diseñados para mantener personas privadas de la libertad por periodos prolongados,
a lo que se suman las dificultades para evitar el contagio y propagación del
COVID-19.
Aseguró que la
implementación del artículo 27 del Decreto Legislativo 546 de 2020 que
suspendió por tres meses los traslados de personas con medida de aseguramiento
de detención preventiva y personas condenadas que se encuentren en los centros
de detención transitoria puede generar el aumento del hacinamiento.
Afirmó que la medida
adoptada en el inciso 1 del artículo 1 del Decreto Legislativo 804 de 2020 agiliza
los procedimientos para la adecuación, ampliación o modificación de inmuebles
destinados a centros transitorios de detención y persigue dos fines
constitucionales e imperiosos, pues permite la reducción del hacinamiento y
mejora las condiciones de las personas privadas de la libertad, lo que se
traduce en la posibilidad de mantener distanciamiento suficiente, medidas de
bioseguridad y la ventilación necesaria durante el tiempo que permanezcan los
internos en estos espacios.
Manifestó que el artículo no
puede ser interpretado de manera que se entienda que está permitido que estos
espacios se utilicen de manera permanente para mantener privadas de la libertad
a personas, ya que ello se encuentra en contravía del artículo 28 de la
Constitución Política. Sobre este punto, consideró lo siguiente:
“La expresión ‘las entidades territoriales podrán adelantar la
adecuación, ampliación o modificación de inmuebles destinados a centros
transitorios de detención’ contenida en el inciso 1° del artículo 1° del D.L.
804/2020 debe ser declarada condicionalmente exequible en el entendido de que
tales medidas no pueden orientarse a transformar el carácter provisional de los
centros transitorios de detención a centros permanentes de detención’.”
Finalmente, en la intervención se consignó que la expresión “condiciones
mínimas de subsistencia digna y humana para las personas privadas de la
libertad” contenida en el parágrafo 3 del artículo 1 del Decreto
Legislativo analizado debe ser declarada condicionalmente exequible, en vista
de que “la norma en mención no debe limitarse a entender como condiciones
mínimas en los centros de detención transitorias aquellas establecidas en el
artículo 28A del Código Penitenciario y Carcelario. A estas deben sumarse las
señaladas por la Corte Constitucional en la citada sentencia T-151de 2016”.
Centro de
Estudios de Justicia, Derecho y Sociedad (Dejusticia)
La intervención estableció que en
términos generales el Decreto Legislativo 804 de 2020 cumple con los requisitos
establecidos en la Constitución y la LEEE. Sin embargo, resaltó que el artículo
1° presenta dos problemas constitucionales.
En primer lugar, aseguró que la
temporalidad del Decreto está sujeta a un término fijo y no a una condición, lo
que podría generar un riesgo alto para las personas privadas de la libertad que
se encuentran en los centros de detención preventiva que sean intervenidos,
toda vez que las entidades territoriales podrían “desmantelar” las adecuaciones
realizadas al amparo de la emergencia sanitaria sin tener en cuenta las
circunstancias de hacinamiento o el riesgo de propagación del Covid-19 que aún
exista.
Explicó que al estar atada la vigencia
de las medidas a la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y
Protección Social, es posible que se desmonten las obras realizadas en los
centros de detención transitoria, sin que se haya superado la situación de
hacinamiento y la falta de acceso a servicios públicos. Estableció que el
parágrafo segundo del artículo 1° establece que una vez “superada la
emergencia” se podrían mantener las obras realizadas sobre los centros de
detención transitoria, pero si no se obtienen los permisos ordinarios
correspondientes, “se deberá desmontar el inmueble destinado a centro
transitorio de reclusión”. Al respecto, de una interpretación sistemática
de toda la disposición, se entiende que “la emergencia” a la que se hace
referencia en el parágrafo segundo es a la declarada por el Ministerio de Salud
y Protección Social, es decir hasta el 31 de agosto de 2020. Según la organización
interviniente, este término no es adecuado para las medidas que se adoptan en
el Decreto bajo estudio, toda vez que “el levantamiento de la emergencia
sanitaria a nivel nacional no implica que el riesgo de un contagio masivo de
Covid-19 y de muertes evitable por cuadros complejos de esta enfermedad hayan
desaparecido de los centros de detención transitoria específicos, por tanto, la
vigencia de la medida implicaría la necesidad de desmontar los inmuebles
adecuados transitoriamente mientras los riesgos persisten”.[142]
Adicionalmente, el Decreto “no
establece parámetros para el regreso a la normalidad luego de la superación de
la pandemia, lo que permite la reconfiguración de las condiciones de reclusión
violatorias de la Constitución – por ejemplo, la reaparición del
hacinamiento-”.[143]
Lo anterior implica que, una vez superada la emergencia sanitaria, el
“regreso a la normalidad” configure la violación de los derechos fundamentales
de las personas privadas de la libertad en centros de detención transitoria.
Por ello, es necesario que la Corte adopte una decisión que disponga que “el
desmonte de estos inmuebles transitorios deberá estar subordinado a la adopción
e implementación de un plan que prevenga la reconfiguración de situaciones
vulneratorias de derechos en los centros de detención transitoria”.[144]
El regreso de las personas privadas de la libertad a los centros de detención
transitoria ordinarios debe depender de que éstos cuenten con las medidas
sanitarias adecuadas, suficientes y acorde con las necesidades de las medidas
de distanciamiento social requeridas para evitar la propagación del Covid-19.
No obstante lo anterior, la organización
interviniente llamó la atención en que no se debe “normalizar una reclusión
irregular”, toda vez que la permanencia en estos lugares debe ser solo de 36
horas. Por tanto, estos centros de detención no cuentan con la competencia,
capacidad, infraestructura y servicios necesarios para la ejecución de la
privación de la libertad por periodos largos de tiempo.
En segundo lugar, el interviniente
argumentó que el Decreto Legislativo desprotege a la población privada de la
libertad en los centros de detención transitoria, porque a pesar de que agiliza
los trámites para la ejecución de obras de los inmuebles destinados para estos
lugares, señala que no pueden desconocerse los lineamientos de los POT. Sobre
esto último afirmó que la mayoría de los Planes de Ordenamiento Territorial se
encuentran desactualizados y no prevén espacios para la construcción de
cárceles, de manera que “es altamente probable que seguir los requerimientos
de los POT imposibilite a los municipios adecuar nueva infraestructura,
afectando su capacidad para garantizar los derechos fundamentales de la
población detenida en centros de detención transitoria”.[145]
Explicó que de acuerdo con el artículo
28 de la Ley 388 de 1997 los POT cuentan con planes de uso del suelo a largo
plazo desarrollados por las autoridades municipales, “los cuales delimitan
la posibilidad de destinar predios e inmuebles para cumplir ciertas funciones –
a saber, los contenidos estructurales tienen una vigencia de 12 años (3
periodos constitucionales de las administraciones municipales), los contenidos
urbanos una de 8 años (2 periodos constitucionales) y los contenidos rurales una
de 4 años (1 periodo constitucional). Al ser planes elaborados a largo plazo y
que, en su mayoría se encuentran desactualizados (según el Ministerio de
Vivienda, Jonathan Malagón, para abril de 2019, 853 de los 1.102 municipios en
Colombia tienen sus planes desactualizados), resulta dudoso que los Planes
cuenten con disposiciones que permitan y faciliten que las autoridades
municipales puedan adecuar la infraestructura necesaria para mitigar los
riesgos de la pandemia”.[146]
Con lo anterior, precisó que es “altamente probable” que muchos de los
municipios en Colombia no puedan adecuar inmuebles destinados a la reclusión de
personas, porque sus POT están desactualizados y no prevén este uso de suelos.
Esta imposibilidad, dice el interviniente, pone en riesgo los derechos
fundamentales de las personas privadas de la libertad, quienes seguirán en
condiciones de hacinamiento sin tener alguna solución inmediata.
Acorde con lo anterior, la organización
interviniente propuso que “en caso de que el Plan de Ordenamiento
Territorial no permita la adecuación de nuevos inmuebles, las autoridades
municipales podrían destinar inmuebles no habilitados siempre y cuando no se
genere una afectación desproporcionada a derechos de terceros, el medio
ambiente y los otros bienes jurídicos protegidos, en concordancia con la
urgencia de la situación en los centros de detención transitoria y la necesidad
de proteger los derechos fundamentales de la población detenida”.[147]
Con fundamento en lo anterior,
Dejusticia solicitó a la Sala Plena de la Corte Constitucional declarar la
constitucionalidad condicionada de los parágrafos 1° y 2° del artículo 1° del
Decreto Legislativo 804 de 2020, en el entendido según el cual (a) “el
cumplimiento de las reglas de los Planes de Ordenamiento Territorial y los
instrumentos que los desarrollen y complementen no puede implicar la
vulneración de los derechos fundamentales de las personas privadas de la
libertad en centros de reclusión transitoria”; y (b) “la vigencia para
la habilitación extraordinaria de inmuebles para funcionar como centros de
detención transitoria se mantendrá vigente hasta tanto persistan los riesgos de
contagio masivo de Covid-19”, respectivamente.[148]
Departamento Administrativo de la
Función Pública
Solicitó declarar la
exequibilidad y señaló que el Decreto Legislativo 804 de 2020 cumplió con los
requisitos formales y materiales constitucionalmente exigidos. Sin embargo, el
documento no contiene un análisis sobre los requisitos del control
constitucional de los decretos proferidos en el marco de estados de emergencia
y la argumentación se centró de manera exclusiva en el contenido del artículo
2° del Decreto Legislativo objeto de análisis.
La intervención inició con
un resumen de los antecedentes del Decreto analizado y del trámite procesal
surtido en la Corte Constitucional. El Departamento Administrativo de la
Función Pública explicó que por la transitoriedad de los centros de detención
regulados en el Decreto Legislativo se acudió a la figura del empleo temporal
consagrada el artículo 21 de la Ley 909 de 2004, reglamentada por el Decreto
1227 de 2005, hoy compilado en el Decreto 1083 de 2015, para garantizar la
prestación del servicio con la prioridad y urgencia con que se necesitaba y se
protegieran los derechos de los trabajadores.
Precisó que el empleo
temporal constituye una figura excepcional a la que puede acudirse en una de
cuatro circunstancias desarrolladas en el artículo 21 de la Ley 909 de 2004,
cuyo uso debe estar justificado y supeditado a que se compruebe que existe la
apropiación y disponibilidad presupuestal para el pago de salarios y
prestaciones sociales. Añadió que la emergencia sanitaria y de hacinamiento
obligó al Gobierno a adoptar medidas temporales excepcionales para que los
empleos temporales se provean sin necesidad de surtir todo el procedimiento
previsto en el artículo 2.2.5.3.5. del Decreto 1083 de 2015 y el respectivo “agotamiento
de un complejo proceso interadministrativo y eventualmente de oposición entre
los distintos aspirantes al encargo”.
Expuso que la medida que
permite adelantar la adecuación, ampliación o modificación de inmuebles
destinados a centros transitorios de detención resulta necesaria e inaplazable
en la medida que pretende brindar mejores condiciones de sanidad y salubridad a
las personas privadas de la libertad y mitigar los efectos de la pandemia, pues
permitirá evitar nuevos contagios y garantizar el distanciamiento social.
También adujo que la medida
que permite que los inmuebles destinados a centros transitorios de detención
funcionen con empleos de carácter temporal es necesaria y proporcional, más aún
si se tiene en cuenta que su vigencia se enmarca exclusivamente a la emergencia
sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
Puntualizó que los empleos
temporales se rigen en materia de requisitos y nomenclatura por las normas
aplicables a las entidades territoriales, de manera que para la creación deben
contar con el correspondiente manual de funciones.
Grupo de Acciones Públicas de la
Universidad del Rosario
El
Grupo de Acciones Públicas (GAP) de la Universidad del Rosario solicitó declarar inexequible el Decreto Legislativo 804 de 2020
por ser innecesario a la luz de la normatividad existente. En la intervención
se dejó claro que los requisitos de forma se encontraban cumplidos y se realizó
un análisis de los requisitos materiales.
Juicio de conexidad
material. Aseguró que se cumple con la conexidad interna pues las medidas
adoptadas por el Decreto 840 de 2020 están relacionadas con su parte motiva, en
la que se expuso la necesidad de proteger los derechos de la población privada
de la libertad que es más propensa a contagiarse de COVID-19 por la situación
de hacinamiento. También indicó que en el asunto objeto de análisis debe
entenderse cumplido el requisito de conexidad externa pues el Decreto 637 de
2020, mediante el cual se declaró el estado de emergencia, tuvo como fundamento
la necesidad de enfrentar la crisis sanitaria por el coronavirus COVID-19,
cuyas consecuencias se reflejan en materia de salud y la economía. En esta
misma línea, manifestó que el Decreto Legislativo 804 de 2020 está orientado a
conjurar los efectos de la crisis tratándose de los internos que se encuentran
en los inmuebles destinados a centros transitorios de detención y crear empleos
temporales “aliviando las consecuencias económicas de la pandemia”.
Juicio de finalidad. Consideró que las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo
para flexibilizar los trámites para la adecuación, ampliación o modificación de
los espacios de detención transitoria están encaminadas a impedir la extensión
de los efectos de la crisis sanitaria y, particularmente, se limite la
posibilidad de propagación del coronavirus COVID-19.
Juicio de necesidad. En cuanto a la necesidad fáctica expuso que el Decreto Legislativo
804 de 2020 informó acerca del índice de hacinamiento en las estaciones de la
Policía Nacional, así como en las URI de la Fiscalía General de la Nación y que
los documentos presentados en el trámite del presente asunto dan cuenta del
riesgo de contagio en los centros de detención transitoria y la necesidad de
garantizar que estos lugares cuenten con espacio suficiente que permita el
distanciamiento social de los internos.
Sobre la necesidad jurídica
adujo que el Gobierno Nacional consideró en el Decreto Legislativo 804 que las
normas ordinarias no son aptas para conjurar la emergencia, toda vez que para
la adecuación, ampliación o modificación de inmuebles destinados a centros
transitorios de detención es necesario solicitar una licencia urbanística de
construcción cuyo trámite es incompatible con las necesidades apremiantes que
supone la emergencia. No obstante, el Grupo de Acciones Públicas (GAP) de la
Universidad del Rosario estimó que el Gobierno omitió el artículo 33 del Código
Penitenciario y Carcelario, que fue modificado por la Ley 1709 de 2014 y que
dispone en su último inciso que no se requiere licencia urbanística para la
construcción adecuación o ampliación de la infraestructura penitenciaria y
carcelaria.
Consideró que “los
centros de detención transitoria de los que habla el artículo primero del
Decreto Legislativo 804 de 2020 hacen parte de la infraestructura penitenciaria
y carcelaria del país” y, de esta manera, “se compromete la
constitucionalidad del decreto legislativo bajo estudio, pues la única razón
por la cual el Gobierno justifica la necesidad del Decreto es la lentitud del
trámite de la licencia urbanística”.
Posteriormente, en la
intervención se hizo alusión a la necesidad de protección de las personas
privadas de la libertad durante la emergencia sanitaria.
Finalmente, concluyó que
existe una necesidad de adecuar, ampliar o modificar la infraestructura de los
inmuebles destinados a centros transitorios de detención y que el uso de
facultades extraordinarias no encuentra una justificación jurídica suficiente
para superar el examen de constitucionalidad toda vez que “las normas
ordinarias ya flexibilizaron los trámites de licencia urbanísticas y de
construcción”.
Departamento de Derecho Laboral de la Universidad
Externado
La Universidad solicitó que
se declare la exequibilidad del Decreto Legislativo 804 de 2020 aunque su
argumentación solo se refiere al artículo 2. Expuso que, de acuerdo con el
artículo 21 de la Ley 909 de 2004, los empleos de carácter temporal pueden ser
creados para suplir necesidades específicas, siempre que se cuente con estudios
técnicos que demuestren la necesidad, así como la disponibilidad presupuestal y
se acredite una de las siguientes condiciones:
a) Cumplir funciones que no realiza el personal de planta por no
formar parte de las actividades permanentes de la administración.
b) Desarrollar programas o proyectos de duración determinada.
c) Suplir necesidades de personal por sobrecarga de trabajo,
determinada por hechos excepcionales.
d) Desarrollar labores de consultoría y asesoría institucional de
duración total, no superior a doce (12) meses y que guarde relación directa con
el objeto y la naturaleza de la institución.
Añadió que el artículo
2.2.5.3.5 del Decreto 1083 de 2015 dispone que en la provisión de empleos
temporales el nominador debe solicitar las listas de elegibles a la Comisión
Nacional del Servicio Civil que correspondan a un empleo de la misma
denominación, código y asignación básica del empleo y de lo contrario puede
proveer a través de encargo de empleados de carrera o por convocatoria pública
de libre concurrencia. Finalmente, advirtió que al momento de crear el empleo
debe elaborarse el correspondiente manual de funciones de conformidad con el
artículo 122 de la Constitución Política.
Indicó que la autorización
para el funcionamiento de los inmuebles destinados a centros transitorios de
detención se dio con ocasión de la pandemia y para la provisión con duración
definida se acudió acertadamente a los empleos temporales.
Advirtió que el Decreto
Legislativo bajo revisión permite que la provisión de empleos temporales se
realice de manera discrecional y no a través del mérito, tal como se encuentra
dispuesto en el artículo 21 de la Ley 909 de 2004. Sobre este punto, consideró
que la excepción a la regla general del mérito es adecuada en atención a las
circunstancias especiales que se presentan por la pandemia.
Semillero de Derecho Penitenciario de la
Facultad de Ciencias Jurídicas de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá
Solicitó
que se declare la constitucionalidad del artículo 1° y la exequibilidad
condicionada del artículo 2 del Decreto Legislativo 804 de 2020, en el
entendido que en la provisión de los empleos de carácter formal se deberá garantizar
el cumplimiento de los principios de la función pública de igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.
Inicialmente, hizo alusión a
la situación de los centros de detención transitoria y a la responsabilidad de
los entes territoriales en “la creación, fusión o supresión, dirección, y
organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para
las personas detenidas preventivamente”, de acuerdo con el artículo 17 de
la Ley 65 de 1993.
Adicionalmente, se refirió a
(i) la sentencia T-153 de 1998 que declaró el Estado de Cosas Inconstitucional
en el sistema penitenciario y carcelario en el que se buscó generar la
articulación con las entidades territoriales, (ii) el Auto 110 de 2020 que
ordenó la adopción de medidas provisionales con efectos inter comunis para
proteger, en el contexto particular de la pandemia de COVID-19, los derechos
fundamentales de las personas en centros de detención transitoria y (iii) a
información de prensa y del Ministerio de Justicia sobre la ocupación de las
estaciones de policía y las URI.
Expuso que la solución de la
crisis en esta materia no es de infraestructura y que las obligaciones de
adecuar, ampliar o modificar los inmuebles destinados a centros transitorios de
detención tal como se consagra en el Decreto objeto de análisis no deviene de
la emergencia sanitaria por la COVID-19. No obstante, estimó que en las
condiciones actuales estas acciones “son una medida urgente, como respuesta
a corto plazo, lo que inclina la balanza a favor de su declaratoria de
exequibilidad”.
El semillero en derecho
penitenciario de la Pontificia Universidad Javeriana señaló
que los requisitos formales fueron cumplidos y con respecto a los requisitos
materiales realizó un análisis en el siguiente orden:
Juicio de conexidad
material: Afirmó que el Decreto Legislativo 804 de
2020 cumple con la conexidad interna pues la parte motiva del Decreto
Legislativo 804 de 2020 se refiere a la situación de los centros transitorios
de reclusión, los índices de contagio de la COVID-19, así como las acciones
para evitarlo que tienen que ver con la higiene y el distanciamiento social y
las medidas consagradas tienen como objeto mejorar las condiciones de estos
lugares. Respecto a la conexidad externa expuso que se evidenciaba una relación
directa y específica entre las medidas adoptadas en el decreto objeto de
análisis y los motivos que dieron lugar a la expedición del Decreto 637 de 2020, toda vez que el estado de emergencia “se encuentra justificado por la grave afectación a la salud y la
vida que plantea la pandemia COVID-19; mientras que las disposiciones del
Decreto 804 de 2020 buscan conjurar la crisis en el ámbito penitenciario y
carcelario, teniendo en cuenta las especiales condiciones existentes dentro de
los centros transitorios de reclusión en Colombia, que hacen a la PPL más
vulnerable al contagio”.
Juicio de finalidad: Adujo que las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo
804 de 2020 consistentes en la adecuación, ampliación o modificación de
inmuebles destinados a centros transitorios de detención tienen como propósito
mejorar las condiciones de infraestructura y evitar que se presenten contagios
en la población privada de la libertad en dichos espacios. Añadió que estos
inmuebles “pueden funcionar con empleos de carácter temporal, siempre y
cuando su provisión obedezca a los principios de la función pública”.
Juicio de Necesidad: Este aspecto se abordó de manera separada. Inicialmente, indicó
que la necesidad fáctica se encontraba acreditada en la medida en que el
hacinamiento en los centros de detención transitoria impide el distanciamiento
social, por lo que las medidas adoptadas pretenden evitar la propagación del
virus en estos espacios en los que las personas privadas de la libertad tienen
dificultades para acceder a servicios de salud.
Sobre la necesidad jurídica
manifestó que “existen normas relacionadas con el
objetivo del decreto legislativo objeto de revisión; sin embargo, la regulación
contenida en esta norma resulta complementaria del régimen legal ordinario” y agregó que las medidas adoptadas en el Decreto 804 de 2020 son
necesarias para cumplir con las obligaciones contenidas en las sentencias de la
Corte Constitucional (i) T-861 de 2013 que se
refiere a la creación de nuevas plazas para combatir el hacinamiento y (ii)
T-151 de 2016 en la que se estudió la protección de derechos fundamentales de
las personas privadas de la libertad en centros de detención transitoria en la
ciudad de Bogotá.
Juicio de proporcionalidad: Aseguró que la medida consagrada en el artículo 1 del Decreto 804
de 2020 tiene como finalidad conjurar los riesgos de la emergencia, “evitar
el daño que podría causar la pandemia en la PPL, quienes pueden contagiarse e
incluso morir ante la falta de recursos, infraestructura médica y la
imposibilidad de cumplir con los protocolos de sanidad establecidos tanto por
la OMS como por el Ministerio de Salud y Protección Social”. A lo anterior,
añadió que la medida no limita ningún derecho de la población privada de la
libertad y, por el contrario, está enfocada en la garantía de sus derechos
fundamentales.
Tratándose del artículo 2
del Decreto que se refiere a empleos temporales consideró que la regulación es
desproporcionada y restringe derechos en el ámbito laboral. Además, advirtió
que “la interpretación de la norma en virtud de la cual existe una facultad
ilimitada al nominador para la realización del proceso de evaluación de las
capacidades y competencias de los candidatos, es inconstitucional, conforme lo establecido
en la sentencia C-288 de 2014, por vulnerar”: (i) el principio de
legalidad, (ii) el principio de igualdad y (iii) el debido proceso.
Juicio de no discriminación:
Estimó que el artículo 2 del Decreto Legislativo establece una
facultad ilimitada del nominador en la provisión de empleos. Sobre este punto,
citó el siguiente aparte de la sentencia C-288 de 2014: “Una facultad
absolutamente discrecional del empleador en la determinación del procedimiento
de selección de los candidatos temporales permite tratos discriminadores a
favor de ciertas personas por motivos ajenos al interés general como la
corrupción, el nepotismo o el clientelismo, los cuales deben ser erradicados de
la administración pública”.
Juicio de ausencia de
arbitrariedad: Manifestó nuevamente que la
discrecionalidad del nominador de la que trata el artículo 2 del Decreto Legislativo
es inconstitucional y citó el mismo aparte de la sentencia C-288 de 2014 que se
encuentra en el párrafo anterior. Adicionalmente, precisó que la facultad
discrecionalidad “puede desmejorar/limitar el derecho al trabajo de otros
aspirantes que estén en lista de elegibles o que, en ausencia de esta, se
encuentren en carrera administrativa o que sin encontrarse en este régimen, se
encuentran mejor calificados para el ejercicio del cargo, primando los
criterios netamente subjetivos empleados por el nominador”.
Juicio de intangibilidad: Expresó que el artículo 2 del Decreto Legislativo trasgrede el
principio de legalidad administrativa consagrado en el artículo 6 de la
Constitución Política, ya que de acuerdo con la sentencia C-186 de 2011 “la
actividad administrativa se halla sometida a las normas superiores del
ordenamiento jurídico, no pudiendo hacer u omitir sino aquello que le está
permitido por la Constitución, la Ley y los Reglamentos pertinentes”.
Juicio de no contradicción
específica: Consideró que no se cumplía el requisito
en mención en atención a que el artículo 2 del Decreto 804 de 2020 desconoce
(i) el principio de legalidad administrativa, (ii) el principio de igualdad y
(iii) el debido proceso administrativo.
Juicio de motivación
suficiente: Según la intervención, el Decreto
Legislativo 804 de 2020 contiene una motivación suficiente de las medidas para
el mejoramiento de la estructura de los inmuebles destinados a centros
transitorios de detención y la discrecionalidad para designar los cargos de
carácter temporal.
Juicio de incompatibilidad y
de subsidiariedad: Indicó que el Decreto
Legislativo no es novedosos en tanto que el inciso 4 del artículo 33 de la Ley
65 de 1994 establece que no se requiere licencia urbanística de urbanización,
parcelación, construcción o subdivisión en ninguna de sus modalidades para la
construcción adecuación o ampliación de infraestructura penitenciaria y carcelaria.
No obstante, estimó que el artículo 1 del Decreto Legislativo 804 contiene
mayor riqueza descriptiva frente al régimen legal ordinario.
Adicionalmente, señaló que
la figura del empleo de carácter temporal se encuentra regulada en el artículo
21 de la Ley 909 de 2004 aunque debe tenerse en cuenta lo considerado en la
sentencia C-288 de 2014.
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA C-395/20
Referencia:
expediente RE-331
Revisión
constitucional del Decreto Legislativo 804 de 2020, “[p]or el cual se
establecen medidas para la adecuación, ampliación o modificación de inmuebles
destinados a centros transitorios de detención a cargo de los entes
territoriales y se adoptan otras disposiciones en el marco del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica.”
La
excepcionalidad puede perpetuar inconstitucionalidades “ordinarias”
1.
Con
el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte, me permito expresar las
razones por
las cuales me aparto de la decisión adoptada por la Sala Plena en la Sentencia
C-395 de 2020 (en adelante, también, la sentencia).[149]
En esta ocasión, la Sala revisó la constitucionalidad del Decreto Legislativo
804 de 2020, expedido en el marco del Estado de emergencia económica, social y
ecológica que el Presidente de la República declaró por medio del Decreto 637
de 2020 con el objeto de conjurar algunos de los efectos derivados de la
pandemia del COVID-19. El decreto legislativo tomó dos medidas para facilitar y
agilizar, en el contexto de la pandemia, la adecuación, ampliación y
modificación de los denominados centros de detención transitoria
(principalmente estaciones de Policía y unidades de reacción inmediata -URI-),
procesos que, según prevé la norma, quedan a cargo de las entidades
territoriales.
2.  La primera
medida, prevista en el Artículo 1, autoriza a las entidades
territoriales, durante la duración de la emergencia sanitaria declarada por el
Gobierno nacional, a adecuar, ampliar o modificar bienes inmuebles destinados a
centros de detención transitoria, para lo cual requieren únicamente la
autorización de la autoridad territorial competente en materia de seguridad y
convivencia. Además de esta autorización, los únicos requerimientos son un
concepto sobre las condiciones de sismorresistencia y de seguridad humana,
emitido por la autoridad municipal o distrital competente y de conformidad con
el reglamento sobre la materia. En sus parágrafos, el Artículo 1 establece que
(1º) los procesos descritos deben respetar los planes de ordenamiento
territorial; (2º) si se pretende que, después de la emergencia sanitaria, el
bien respectivo siga prestando los servicios de centro de detención
transitoria, la entidad territorial debe tramitar las licencias y permisos
correspondientes (si no los obtiene, debe desmontar el inmueble); y (3º) los
inmuebles adecuados, ampliados o modificados “deben cumplir con las
condiciones mínimas de subsistencia digna y humana para las personas privadas
de la libertad.”
3.  La segunda
medida, contenida en el Artículo 2 del decreto legislativo, establece que los
inmuebles adecuados, ampliados o modificados podrán funcionar con empleos de
carácter temporal, en virtud del Artículo 21 de la Ley 909 de 2004.[150]
Para crear tales empleos, las entidades territoriales solo necesitan una
justificación técnica y de la viabilidad presupuestal. Su provisión se
realizará “de manera discrecional, previo cumplimiento por parte del
aspirante de los requisitos y competencias señalados en el Manual Específico de
Funciones y de Competencias Laborales.” Con respecto a la duración del
vínculo de los servidores que ocupen los empleos temporales, el decreto dispone
que “se determinará en función de la necesidad de superar la emergencia
sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social.” Si
después de superada tal emergencia, se pretende que el bien siga prestando los
servicios respectivos, “la entidad territorial deberá adelantar los estudios
técnicos para la creación de los empleos de carácter permanente y su provisión
se efectuará en los términos establecidos en la Ley 909 de 2004.”
4.  La mayoría de la
Sala Plena resolvió declarar exequible el Decreto Legislativo 804 de 2020.
Difiero de esta decisión, pues considero que es inconstitucional, en la medida
que no supera los juicios de conexidad externa ni necesidad jurídica
establecidos en la Ley Estatutaria de Estados de Excepción (Ley 137 de 1994) y
la jurisprudencia de esta Corporación. En su lugar, el decreto contiene medidas
que apuntan a controlar temporalmente un problema de infraestructura, pero al
tiempo perpetúan un estado de cosas irregular e inconstitucional. En
concordancia con estas razones, estimo que la mayoría de la Sala Plena, de
forma innecesaria, sustentó la decisión en conclusiones sobre las competencias
ordinarias de las entidades territoriales en relación con los centros de
detención transitoria, que (i) no están suficientemente fundamentadas; (ii) no
le corresponde a la Corte Constitucional proponer en un proceso de control
automático de constitucionalidad de un decreto legislativo; y, por ello, (iii)
no dejan de ser, en todo caso, dichos de paso u obiter dicta. A
continuación, desarrollo cada uno de los argumentos que motivan mi salvamento
de voto.
El Decreto
Legislativo 804 de 2020 no está conectado materialmente con los motivos del
segundo Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado como
consecuencia de la pandemia del COVID-19
5.  El Decreto
Legislativo 804 de 2020 fue expedido en el marco del Estado de emergencia
económica, social y ecológica que el Presidente de la República declaró el 6 de
mayo de 2020 por medio del Decreto 637 del mismo año. Este fue el segundo
estado de excepción que el Gobierno nacional declaró con el objetivo de
conjurar algunos de los efectos de la pandemia del COVID-19. Los motivos que el
Ejecutivo señaló para este segundo estado de excepción no fueron exactamente
los mismos que los del primero, declarado por medio del Decreto 417 de 2020,
expedido el 17 de marzo.
6.  El primer Estado
de emergencia, económica, social y ecológica se justificó a partir de las
consecuencias de varios tipos que la pandemia empezaba a generar en sus
primeros días en Colombia. Así, el Gobierno sustentó tal estado de excepción en
aspectos de salud pública y económicos que enunció en las consideraciones del decreto.
Los motivos de esa primera declaratoria cubrían, entre otros asuntos, la
necesidad de disponer de recursos públicos de diversas fuentes para enfrentar
la emergencia sanitaria; la adopción de medidas que permitieran aliviar el
cumplimiento de obligaciones de personas naturales y jurídicas cuyas
actividades se vieron prontamente afectadas por la pandemia; la importancia de
flexibilizar y simplificar trámites administrativos, suspender términos y
facilitar la atención al ciudadano; la adecuada prestación de los servicios
públicos en el marco de la emergencia; la garantía del funcionamiento del
sistema de abastecimiento y seguridad alimentaria.
7.  En cambio, los
motivos del segundo Estado de excepción, en el marco del cual fue expedido el
decreto legislativo que la Sala Plena revisó en esta ocasión, fueron más
específicos. Las consideraciones del Decreto 637 de 2020 justifican tal
declaratoria, en esencia, a partir de los efectos económicos y sociales que,
dos meses después de que se confirmara el primer caso del COVID-19 en el país,
se percibían cada vez con mayor intensidad. Así, los motivos que el Gobierno
incorporó en la parte considerativa del decreto declaratorio se refieren en
este caso, predominantemente, al impacto económico que familias, personas y
empresas en todo el territorio nacional enfrentan como consecuencia de la
pandemia; la importancia de adoptar medidas que protegieran el empleo; y la
necesidad de adoptar medidas tributarias. Por eso, entre los hechos que
motivaron la expedición del decreto declaratorio se destacan, como encontró la
Sala Plena en la Sentencia C-307 de 2020[151] que lo declaró
exequible, circunstancias como la caída del crecimiento económico, la
disminución de las actividades productivas, el desempleo y la disminución de
los ingresos del Estado.
8.  Ahora bien, la
Sentencia C-395 de 2020 encontró que el Decreto Legislativo 804 de 2020
superaba el juicio de conexidad material externa, pues estaba vinculado
con los motivos del segundo Estado de emergencia económica, social y ecológica.
La mayoría de la Sala llegó a esta conclusión, dado que una de las
consideraciones del decreto declaratorio (Decreto 637 de 2020) hace referencia
a la necesidad de “generar eficiencia administrativa en el sector público”.
Esta es la motivación del decreto declaratorio de este segundo estado de
excepción que fue incorporada como justificación de las medidas adoptadas en el
Decreto Legislativo 804 de 2020.[152]
La mayoría de la Corte estuvo de acuerdo en que esta alusión a esa motivación
específica del Decreto 637 de 2020 era suficiente para concluir que el decreto
legislativo analizado superaba el juicio de conexidad externa.
9.  No comparto esta
determinación, en la medida en que encuentro tal argumento insuficiente. Lo
cierto es que, como lo señaló esta Corporación en la Sentencia C-307 de 2020,[153]
las causas del segundo estado de excepción declarado como resultado de la
pandemia de COVID-19 fueron esencialmente económicas y sociales. La simple
referencia a la noción abstracta y general de “eficiencia administrativa en
el sector público” no es suficiente para afirmar que una serie de medidas
específicamente dirigidas a asignar responsabilidades en relación con la
adecuación, ampliación y modificación de los llamados centros de detención
transitoria están conectadas con las motivaciones de este segundo estado de
excepción.
10.
Si
bien el juez constitucional debe analizar de manera conjunta y holística las
circunstancias que motivan la declaratoria de un estado de excepción y las
medidas que el Ejecutivo adopta en el marco de él, el argumento de la mayoría
de la Sala resulta insuficiente cuando se está analizando la constitucionalidad
de una norma de excepción, adoptada sin la deliberación democrática en la que
se apoya una ley de la República. Argumentos como el de la Sentencia C-395 de
2020 flexibilizan el control de constitucionalidad de una norma de excepción a
niveles que no se encuentran justificados a la luz de un sistema constitucional
democrático como el contenido en la Constitución Política de 1991. Por estas razones,
considero que el Decreto Legislativo 804 de 2020 no superaba el juicio de
conexidad material externa.
La Sentencia
C-395 de 2020 no estudió de manera suficiente la necesidad jurídica del Decreto
Legislativo 804 de 2020 e ignoró la posibilidad de que contribuya a perpetuar
un estado de cosas inconstitucional e irregular
11.
La
mayoría de la Sala Plena encontró que las medidas adoptadas en los artículos 1
y 2 del Decreto Legislativo 804 de 2020, resumidos anteriormente, superaban el
juicio de necesidad jurídica. Dicho juicio, también denominado juicio de
subsidiariedad, como lo resumió la Sala Plena en la Sentencia, obliga al
juez constitucional a estudiar la existencia de normas jurídicas ordinarias que
resultaran suficientes y adecuadas para lograr los propósitos de la medida de
excepción cuya constitucionalidad se controla. En otras palabras, si el juez
encuentra que en el ordenamiento jurídico ordinario existen provisiones que
permiten alcanzar los objetivos de la norma excepcional, debe concluir que esta
última es inconstitucional, pues no hay necesidad alguna de que el
Ejecutivo adopte la medida a través de un decreto legislativo. Es por tal razón
que las normas de excepción, para ser constitucionales, deben operar de manera subsidiaria
al ordenamiento jurídico ordinario; en otras palabras, solo cuando este
último no cumple el propósito de la disposición excepcional.
12.
Durante el
proceso de control de constitucionalidad, la Corte recibió intervenciones que
cuestionaron el cumplimiento de este requisito en relación con el Artículo 1
del Decreto Legislativo 804 de 2020. En particular, la Federación Colombiana de
Municipios y el Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario
anotaron que el Artículo 33 del Código Penitenciario y Carcelario (Ley 65 de
1993), modificado por el Artículo 36 de la Ley 1709 de 2014,[154]
dispone que: “No se requerirá licencia urbanística de urbanización,
parcelación, construcción o subdivisión en ninguna de sus modalidades para la
construcción [sic] adecuación o ampliación de infraestructura
penitenciaria y carcelaria.”
13.
Las
dos entidades mencionadas argumentaron que esta disposición ordinaria torna
innecesaria la medida contenida en el Artículo 1 del decreto legislativo
revisado o incluso el decreto entero, en la medida que expresamente exime del
requisito de obtener licencia de construcción a cualquier obra de construcción,
adecuación o ampliación de infraestructura penitenciaria y carcelaria. De esta
manera, señalaron las intervenciones, el régimen ordinario ya cumple el
propósito que tiene, por lo menos, según el Gobierno, ese Artículo 1 del
decreto legislativo: acelerar los procesos de adecuación, ampliación o
modificación de los centros de detención transitoria, para asegurar que estos
últimos tengan una mayor capacidad en el marco de la pandemia, sin que las
entidades territoriales deban surtir el trámite de una licencia de construcción,
cuyos términos dilatarían el proceso respectivo.
14.
La
sentencia descartó rápidamente el cuestionamiento que plantearon las dos
entidades intervinientes al sostener que los llamados centros de detención
transitoria “no son cárceles ni establecimientos penitenciarios en los
términos de los artículos 16, 17, 20, 21, 22 y 23 del Código Penitenciario y
Carcelario.”[155]
La mayoría de la Sala Plena estuvo de acuerdo en que dado que los centros
mencionados están en esencia a cargo de la Policía Nacional y de la Fiscalía
General de la Nación, son realmente “inmuebles de otra naturaleza a los
regulados en la Ley 1709 de 2014 que no están exceptuados de adelantar los
permisos y licencias urbanísticas correspondientes.”[156]
15.
No
comparto este razonamiento de la mayoría en relación con el juicio de necesidad
jurídica porque no descartó adecuadamente los argumentos de las intervenciones
mencionadas anteriormente. Es cierto que las estaciones de Policía y las
unidades de reacción inmediata, lugares que son agrupados en las discusiones
sobre la materia bajo el concepto de centros de detención transitoria,
no son cárceles ni penitenciarías, y que no pueden perder su “naturaleza
temporal”.[157]
No obstante, no analizó suficientemente, en relación con este juicio, la
existencia del Artículo 28A del Código Penitenciario y Carcelario, adicionado
por el Artículo 21 de la misma la Ley 1709 de 2014. Dicho artículo regula “la
detención en Unidad de Reacción Inmediata o unidad similar” y, entre otras
cosas, en línea con el Artículo 28 de la Constitución Política,[158]
establece que tal detención no puede superar 36 horas, “debiendo
garantizarse las siguientes condiciones mínimas: separación entre hombres y
mujeres, ventilación y luz solar suficientes, separación de los menores de edad
y acceso a baño.”
16.
La
Sala ha debido estudiar el Artículo 33 del Código Penitenciario y Carcelario,
que establece que las obras de infraestructura penitenciaria y carcelaria no
requieren licencia de “urbanización, parcelación, construcción o
subdivisión”, a la luz del Artículo 28A que acabo de citar y del Artículo
20 del mismo código que, al enunciar los tipos de establecimientos de
reclusión, incluye una categoría amplia que abarca los “[d]emás centros de
reclusión que se creen en el sistema penitenciario y carcelario.”[159]
La sentencia no aclaró por qué esta categoría no incluía a los que se denominan
centros de detención transitoria. Si bien es claro que estos últimos no
son cárceles ni penitenciarías, sí son lugares destinados a privar de la
libertad a las personas detenidas, así sea por un corto periodo de tiempo. Las
cárceles y penitenciarías, en los términos del Artículo 20 del Código
Penitenciario y Carcelario son tan solo uno de varios tipos de establecimientos
de reclusión y todos ellos están regulados en sus artículos.
17.
Por
consiguiente, en mi opinión, para determinar si el Decreto Legislativo 804 de
2020, en especial su Artículo 1, era necesario jurídicamente, la Sala Plena ha
debido interpretar de manera sistemática el Código Penitenciario y Carcelario,
en especial, los artículos 20, 28A y 33, a los que me he referido. Creo que
esta interpretación era fundamental y que la Sentencia la obvió, pues en la
actualidad ese Código, instrumento dispuesto por el Legislador para regular el
funcionamiento del sistema penitenciario y carcelario, se refiere en una de sus
normas (el Artículo 28A), a las unidades de reacción inmediata (URI) y a lo que
describe como una “unidad similar” a ellas. Así las cosas, la conclusión
a la que llegó la mayoría, en el sentido de que estas unidades no son
infraestructura penitenciaria y carcelaria, fue apresurada, por cuanto el
Legislador las incorporó expresamente en el instrumento legal destinado,
precisamente, al sistema del que hace parte dicha infraestructura: el sistema
penitenciario y carcelario.
18.
En
línea con este punto, a mi juicio, lo que resulta más preocupante es que la
decisión de la Corte resulta contradictoria. Sin duda, la finalidad del Decreto
Legislativo 804 de 2020 es, en principio, resolver temporalmente una carencia
de infraestructura, que impacta de especial manera los derechos de las personas
privadas de la libertad en el marco de una emergencia sanitaria como la actual,
dado que las condiciones de hacinamiento que dicha población experimenta en
muchos establecimientos de reclusión impiden que las medidas básicas de cuidado
ante el COVID-19, como el distanciamiento físico o la higiene general, sean
adecuadamente observadas. Esta es una de las razones amplias por las que la
sentencia encontró que el decreto legislativo es constitucional.
19.
Sin
embargo, a la vez, el decreto legislativo contribuye a perpetuar un estado de
cosas que resulta abiertamente irregular e inconstitucional. Los centros de
detención transitoria, como lo ha establecido esta Corporación reiteradamente,
no están diseñados y, en consecuencia, no ofrecen las condiciones para albergar
a las personas privadas de la libertad, tanto procesadas como condenadas, por
largos periodos de tiempo. La Sentencia C-395 de 2020 insistió en este punto.
De hecho, como ya anoté, consideró que el Artículo 1 del decreto legislativo
resultaba necesario jurídicamente con base en una interpretación según la cual
entender los centros de detención transitoria como “infraestructura
penitenciaria y carcelaria”, a la luz del Artículo 33 del Código
Penitenciario y Carcelario, llevaría a aceptar que son cárceles o
penitenciarías y, por consiguiente, que pueden ser utilizados para que las
personas privadas de la libertad permanezcan en ellos por largos periodos de
tiempo.
20.
No
obstante, a pesar de que es indiscutible que las estaciones de Policía y las
unidades de reacción inmediata no están diseñadas y, por lo tanto, no deben
utilizarse para recluir a una persona por un periodo extenso de tiempo, esto es
exactamente lo que ocurre en la práctica, tanto en tiempos de normalidad como
de excepcionalidad. La Corte Constitucional se ha pronunciado al respecto y ha
encontrado que esta es una situación abiertamente irregular, que se deriva de
un desbordamiento del estado de cosas inconstitucional del sistema
penitenciario y carcelario y de una inadecuada política criminal[160]
y que plantea vulneraciones generalizadas de los derechos fundamentales de las
personas privadas de la libertad.[161]
21.
En
este orden de ideas, lamento que la mayoría de la Sala Plena no haya valorado
suficientemente el hecho de que el decreto legislativo podría convertirse en un
mecanismo que, al agilizar la ampliación, modificación y adecuación de dichos
centros, sin que esto implique, por supuesto, su transformación en verdaderos
establecimientos penitenciarios y carcelarios, termine propiciando condiciones
que perpetúen el estado de cosas irregular e inconstitucional descrito.
Las consideraciones relativas a
las competencias ordinarias de las entidades territoriales en relación con los
centros de detención transitoria no son razones de la decisión adoptada en la
Sentencia C-395 de 2020, por lo que no era necesaria su incorporación en la
motivación de la decisión y, por lo tanto, constituyen solamente dichos de
paso
22.
Una
problemática compleja y sistemática como esta hace necesaria la intervención
coordinada y colaborativa de diversas entidades estatales, por lo que resultan
apresuradas las lecturas que quedaron plasmadas en la sentencia en relación con
las competencias de las entidades territoriales. Si bien es cierto que el
Decreto Legislativo 804 de 2020 asigna competencias específicas a las entidades
territoriales en el marco del Estado de emergencia económica, social y
ecológica, no era necesario, para determinar la constitucionalidad de las
medidas contenidas en él, que la Corte emitiera pronunciamientos amplios sobre
la interpretación de las normas ordinarias que asignan y reparten competencias
generales relativas al Sistema Penitenciario y Carcelario. Esas competencias
legales ordinarias no tienen incidencia sobre la constitucionalidad de una
disposición excepcional que, precisamente, se sale del ámbito de las primeras;
si esto último no fuera así, quedaría aún más en duda el cumplimiento del
juicio de necesidad jurídica. Así las cosas, además de que este no era el
escenario propicio para ello, las consideraciones relativas a la interpretación
de las normas ordinarias que establecen competencias en el Sistema
Penitenciario y Carcelario no constituyen de ninguna manera la razón de la
decisión de exequibilidad proferida, por lo que no son más que dichos de paso (obiter
dicta).
23.
En
estos
términos dejo plasmadas las razones por las cuales me aparto de la decisión
adoptada por la Sala Plena, relativas al estudio que hizo la mayoría de los
juicios de conexidad material externa y necesidad jurídica
aplicados al Decreto Legislativo 804 de 2020, ni tampoco la inclusión de
interpretaciones generales sobre las competencias de los órganos del Estado en
relación con los denominados centros de detención transitoria.
Fecha ut supra,
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
[1] Pruebas allegadas por el Ministerio de
Justicia y del Derecho el 8 de julio de 2020. Folio 11.
[2] Pruebas allegadas por el Ministerio de
Justicia y del Derecho el 8 de julio de 2020. Folio 12.
[3] Pruebas allegadas por el Ministerio de
Justicia y del Derecho el 8 de julio de 2020. Folio 13.
[4] Pruebas allegadas
por el Ministerio de Justicia y del Derecho el 8 de julio de 2020. Folio 14.
[5] Pruebas allegadas por el Ministerio de
Justicia y del Derecho el 8 de julio de 2020. Folio 15.
[6] Pruebas allegadas
por el Ministerio de Justicia y del Derecho el 8 de julio de 2020. Folio 19.
[7] Pruebas allegadas por el Ministerio de
Justicia y del Derecho el 8 de julio de 2020. Folios 21 y 22.
[8] Pruebas allegadas
por el Ministerio de Justicia y del Derecho el 8 de julio de 2020. Folio 23.
[9] Pruebas allegadas por el Ministerio de
Justicia y del Derecho el 8 de julio de 2020. Folio 27.
[10] Concepto del Procurador General de la
Nación, folio 35.
[11] Concepto del Procurador General de la
Nación, folio 38.
[12] Concepto del Procurador General de la
Nación, folio 44.
[13] Concepto del Procurador General de la
Nación, folio 46.
[14] Particularmente
este debate lo presentó el Semillero en Derecho Penitenciario de la Universidad
Javeriana.
[15] La Sala precisa que el concepto de “Centros de Detención
Transitoria” fue desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional
para referirse a las salas de retenidos en las Unidades de Reacción Inmediata
de la Fiscalía y en las Estaciones y Subestaciones de Policía. El DL 804 alude
al mismo concepto, pero bajo la denominación “Centros de Transitorios de
Detención”.
[16] Este
capítulo corresponde a un trabajo conjunto realizado por los magistrados
auxiliares de los nueve despachos de la Corte Constitucional. Fue acogido por
la Sala Plena a partir de la sentencia C-150 de 2020 (MP Luis Guillermo
Guerrero Pérez; SPV Diana Fajardo Rivera; AV Antonio José Lizarazo Ocampo; AV
Cristina Pardo Schlesinger; AV Alberto Rojas Ríos), emitida en el marco del
estado de emergencia declarado por el Decreto Legislativo 417 del 2020 y
declarado constitucional mediante sentencia C-145 de 2020. Las consideraciones
se apoyan en las sentencias C-136 de 2009 (MP Jaime Araújo Rentería), C-145 de
2009 (MP Nilson Pinilla Pinilla), C-224 de 2009 (MP Jorge Iván Palacio
Palacio), C-225 de 2009 (MP Clara Elena Reales Gutiérrez), C-226 de 2009 (MP
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-911 de 2010 (MP Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub), C-223 de 2011 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), C-241 de 2011 (MP
Humberto Antonio Sierra Porto), C-671 de 2015 (MP Alberto Rojas Ríos), C-701 de
2015 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez), C-465 de 2017 (MP Cristina Pardo
Schlesinger), C-466 de 2017 (MP Carlos Bernal Pulido) y C-467 de 2017 (MP
Gloria Stella Ortiz Delgado). Varios de los párrafos corresponden a
transcripciones literales de algunas de dichas sentencias.
[17] Sentencia C-466 de
2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, que a su vez cita la sentencia C-216 de 2011
M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[18] Sentencia C-466 de
2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, que a su vez cita la sentencia C-216 de 2011
M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[19] El carácter reglado,
excepcional y limitado se refleja en varios requerimientos: (i) la Constitución
prevé específicas causales para decretar los estados de excepción; (ii) la
regulación de la conmoción interior y la emergencia económica, social y
ecológica, se funda en el principio de temporalidad (precisos términos para su
duración); y (iii) la Constitución dispone limitaciones materiales estrictas
para los estados de excepción, tales como que (a) los civiles no sean juzgados
por autoridades militares (art. 213 de la CP), (b) los derechos humanos no
puedan ser limitados (art. 93 de la CP) y (c) el derecho internacional
humanitario debe ser respetado (art. 214 de la CP).
[20] El control judicial
está a cargo de la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos,
según lo dispone el numeral 7 del artículo 241 de la Carta Política, y del
Consejo de Estado, tal como lo dispone el numeral 8 del artículo 111 de la Ley
1437 de 2011 al prescribir que le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado “[e]jercer el control inmediato de
legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales
con fundamento y durante los estados de excepción”.
[21] Sentencia C-216 de
1999 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[22] Sentencia C-466 de
2017 M.P. Carlos Bernal Pulido. También ver Sentencia C-216 de 1999 M.P.
Antonio Barrera Carbonell.
[23] Sentencia C-216 de
1999 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[24] Sentencia C-366 de
1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero. Por otra parte, la Corte ha aclarado
que el estado de excepción, previsto en el artículo 215 superior, puede tener
diferentes modalidades dependiendo de los hechos que motiven su declaratoria. Así,
se procederá a decretar la emergencia: (i) económica cuando los hechos que dan
lugar a la declaración se encuentren relacionados con la perturbación del orden
económico; (ii) social, cuando la crisis que origina la declaración se
encuentre relacionada con el orden social; y (iii) ecológica, cuando sus
efectos se proyecten en este último ámbito. No obstante, estas modalidades
pueden concurrir cuando la crisis que motiva la declaratoria amenace con
perturbar estos órdenes de forma simultánea, por lo que el Presidente de la
República tiene la responsabilidad de efectuar la correspondiente valoración y
plasmarla en la declaratoria del estado de excepción.
[25] Decreto 333 de 1992.
[26] Decreto 680 de 1992.
[27] Decreto 1178 de 1994,
Decreto 195 de 1999, Decreto 4580 de 2010 y Decreto 601 de 2017.
[28] Decreto 80 de 1997.
[29] Decreto 2330 de 1998.
[30] Decreto 4333 de 2008
y 4704 de 2008.
[31] Decreto 4975 de 2009.
[32]  Decreto 2963 de 2010
y Decreto 1170 de 2011
[33]  Este
capítulo corresponde a un trabajo conjunto realizado por los magistrados
auxiliares de los nueve despachos de la Corte Constitucional. Fue acogido por
la Sala Plena a partir de la sentencia C-150 de 2020 (MP Luis Guillermo
Guerrero Pérez; SPV Diana Fajardo Rivera; AV Antonio José Lizarazo Ocampo; AV
Cristina Pardo Schlesinger; AV Alberto Rojas Ríos). Las consideraciones se
apoyan en las sentencias C-136
de 2009 (MP Jaime Araújo Rentería), C-145 de 2009 (MP Nilson Pinilla Pinilla),
C-224 de 2009 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), C-225 de 2009 (MP Clara Elena
Reales Gutiérrez), C-226 de 2009 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-911 de
2010 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), C-223 de 2011 (MP Luis Ernesto Vargas
Silva), C-241 de 2011 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), C-671 de 2015 (MP
Alberto Rojas Ríos), C-701 de 2015 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez), C-465 de 2017 (MP
Cristina Pardo Schlesinger), C-466 de 2017 (MP Carlos Bernal Pulido) y C-467 de
2017 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado). Varios de los párrafos corresponden a
transcripciones literales de algunas de dichas sentencias.
[34] Sentencia C-467 de
2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras.
[35] Sentencia C-724 de
2015 M.P. Luis Ernesto Vargas, entre otras.
[36] Este capítulo
corresponde a un trabajo conjunto realizado por los magistrados auxiliares de
los nueve despachos de la Corte Constitucional. Fue acogido por la Sala Plena a
partir de la sentencia C-150 de 2020 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez; SPV
Diana Fajardo Rivera; AV Antonio José Lizarazo Ocampo; AV Cristina Pardo
Schlesinger; AV Alberto Rojas Ríos). Las consideraciones se apoyan en las
sentencias C-136
de 2009 (MP Jaime Araújo Rentería), C-145 de 2009 (MP Nilson Pinilla Pinilla),
C-224 de 2009 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), C-225 de 2009 (MP Clara Elena
Reales Gutiérrez), C-226 de 2009 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-911 de
2010 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), C-223 de 2011 (MP Luis Ernesto Vargas
Silva), C-241 de 2011 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), C-671 de 2015 (MP
Alberto Rojas Ríos), C-701 de 2015 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez), C-465 de 2017 (MP
Cristina Pardo Schlesinger), C-466 de 2017 (MP Carlos Bernal Pulido) y C-467 de
2017 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado). Varios de los párrafos corresponden a
transcripciones literales de algunas de dichas sentencias.
[37] Corte Constitucional, entre otras,
sentencias C-149 de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV Marco Gerardo
Monroy Cabra; AV Rodrigo Escobar Gil), C-300 de 2011 (MP Jorge Iván Palacio
Palacio; SV Luis Ernesto Vargas Silva) y C-466 de 2017 (MP Carlos Bernal Pulido).
[38] Resoluciones 380 del 10 de marzo y 385 del
12 de marzo de 2020.
[39] “(…) la Dirección de
Seguridad Ciudadana de la Policía Nacional reportó para el día 22 de mayo de
2020, las siguientes cifras de personas privadas de la libertad en ellos: (i)
en cuanto a las salas de la Policía Nacional, su capacidad llega a las 4.869 personas,
con un número de detenidos que para esa fecha ascendía a 10.343 personas; (ii)
por su parte, frente a las salas de la Fiscalía General de la Nación, su límite
es de 329 personas, con un número de detenidos que para esa fecha llegaba 364
personas. Estos datos muestran un índice de hacinamiento del 112,4% para las
salas de la Policía Nacional y del 10,6% en las salas de la Fiscalía General de
la Nación”. Decreto Legislativo 804 de 2020.
[40] Las anteriores premisas son sintetizadas
en los siguientes considerandos del Decreto Legislativo 804: “(…) al armonizar
el contenido del Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, en particular, los
principios constitucionales de eficacia, eficiencia y celeridad que debe
atender la función pública, y las necesidades estructurales de los centros
transitorios de detención, se observa que: (i) existen condiciones de
hacinamiento penitenciario que requieren intervención oportuna de los entes
territoriales; (ii) la infraestructura de los centros transitorios de detención
necesitan adecuarse a una nueva realidad, para garantizar la dignidad humana de
las personas privadas de la libertad; (iii) la ejecución de obras de
adecuación, ampliación o modificación de inmuebles destinados a centros
transitorios de detención no sólo permitirá mejorar las condiciones de
saneamiento e higiene, sino que también, ayudará a la creación de empleo por
medio de la reactivación del trabajo en el sector de la construcción; (iv)
algunos trámites administrativos, para la obtención de licencias de adecuación,
ampliación o modificación, pueden representar un factor de retardo en relación
con las necesidades y requerimientos de los inmuebles destinados a centros
transitorios de detención en el marco del estado de Emergencia Sanitaria; (v)
los funcionarios públicos deben agilizar las acciones para dar cumplimiento a
los deberes constitucionales destinados a garantizar los derechos fundamentales
de la población privada de la libertad, lo cual, frente a las necesidades de
adecuación, ampliación o modificación de inmuebles destinados a centros
transitorios de detención, conduce a que se deban maximizar los recursos y los
procedimientos administrativos para la consecución de los fines del estado
social de derecho. (…) la figura del empleo temporal a que hace referencia el
artículo 21 de la Ley 909 de 2004, es la más expedita, no obstante se requiere
viabilizar como medida transitoria y por el tiempo que dure la Emergencia
Sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social, que la
provisión de los empleos se haga de manera discrecional, sin la necesidad de
acudir a las listas de elegibles que administra la Comisión Nacional del
Servicio Civil, ni a los encargos de los empleados con derechos de carrera
administrativa de la respectiva entidad territorial, por tratarse de un proceso
que puede durar varios meses”.
[41] Cabe precisar que para los delitos
cometidos con anterioridad al 1° de enero de 2005 y para algunos procesos
especiales, rige la Ley 600 de 2000, la cual regula la detención preventiva
como medida de aseguramiento en los artículos 355 al 373.
[42] Acorde con lo dispuesto en el artículo 307
de la Ley 906 de 2004, existen dos tipos de medidas de aseguramiento: (a)
privativas de la libertad y (b) las no privativas de la libertad. Las primeras
pueden ser de dos tipos (i) “detención preventiva en establecimiento de
reclusión” y (ii) la “detención preventiva en la residencia señalada por el
imputado, siempre que esa ubicación no obstaculice el juzgamiento”.
[43] Corte Constitucional, sentencia T-151 de
2016 (MP Alberto Rojas Ríos).
[44] Las Unidades de Reacción Inmediata (URI)
son uno de los mecanismos a través de los cuales la Fiscalía General de la
Nación presta servicios al ciudadano para el acceso a la administración de
justicia. Estos centros de atención al ciudadano prestan sus servicios las 24
horas.
[45] “ARTÍCULO 17.
CÁRCELES DEPARTAMENTALES Y MUNICIPALES. Corresponde a
los departamentos, municipios, áreas metropolitanas y al Distrito Capital de
Santafé de Bogotá, la creación, fusión o supresión, dirección, organización,
administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas
detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen
privación de la libertad, por orden de autoridad policiva.|| (…) El Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario ejercerá la inspección y vigilancia de las
cárceles de las entidades territoriales. || En los presupuestos municipales y
departamentales, se incluirán las partidas necesarias para los gastos de sus
cárceles, como pagos de empleados, raciones de presos, vigilancia de los
mismos, gastos de remisiones y viáticos, materiales y suministros, compra de
equipos y demás servicios. || Los gobernadores y alcaldes respectivamente, se
abstendrán de aprobar o sancionar según el caso, los presupuestos
departamentales y municipales que no llenen los requisitos señalados en este
artículo. || La Nación y las entidades territoriales podrán celebrar convenios
de integración de servicios, para el mejoramiento de la infraestructura y el
sostenimiento de los centros de reclusión de sistema penitenciario y
carcelario.” Ley 65 de 1993.
[46] “ARTÍCULO 19.
RECIBO DE PRESOS DEPARTAMENTALES O MUNICIPALES. Los departamentos o
municipios que carezcan de sus respectivas cárceles, podrán contratar con el
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, el recibo de sus presos mediante
el acuerdo que se consagrará en las cláusulas contractuales, conviniendo el
reconocimiento que los departamentos o municipios hagan del pago de los
siguientes servicios y remuneraciones: || a) Fijación de sobresueldos a los
empleados del respectivo establecimiento de reclusión; || b) Dotación de los
elementos y recursos necesarios para los internos incorporados a las cárceles
nacionales; || c) Provisión de alimentación en una cuantía no menor de la
señalada por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario para sus
internos; || d) Reparación, adaptación y mantenimiento de los edificios y de
sus servicios, si son de propiedad de los departamentos o municipios. || PARÁGRAFO. Las
cárceles municipales podrán recibir presos nacionales en las mismas condiciones
en que los centros de reclusión nacionales reciben presos municipales”. Ley 65
de 1993.
[47]“ARTÍCULO 21. CÁRCELES
Y PABELLONES DE DETENCIÓN PREVENTIVA.  Las cárceles y pabellones
de detención preventiva son establecimientos con un régimen de reclusión
cerrado. Estos establecimientos están dirigidos exclusivamente a la atención de
personas en detención preventiva en los términos del artículo 17 de la Ley 65 de
1993, los cuales están a cargo de las entidades territoriales. (…) Las
entidades territoriales, la Fiscalía General de la Nación y el Consejo Superior
de la Judicatura podrán realizar las gestiones pertinentes para la construcción
con junta de ciudadelas judiciales con un centro de detención preventiva anexos
a sus instalaciones, así como articular todo lo necesario para la construcción
y el mantenimiento de estos complejos judiciales”. Ley 65 de 1993.
[48] Corte Constitucional, sentencia T-388 de
2013 (MP María Victoria Calle Correa).
[49] Corte Constitucional, Auto 110 de 2019 (MP
Gloria Stella Ortiz Delgado).
[50] Esta situación de hacinamiento fue
corroborada con los datos allegados por el Ministerio de Justicia y del Derecho
con el Decreto Legislativo 804 de 2020, que se revisa en esta oportunidad. El
reporte del INPEC sobre los detenidos en URI y Estaciones de Policía por
Regional muestra índices de hacinamiento del 150% a 200% en algunas regionales.
Igualmente, muestra que hay personas condenadas en estos centros transitorios.
Ver reporte en el expediente, folios 132 y 133.
[51] Corte Constitucional, Auto 110 de 2020
(MMPP Diana Fajardo Rivera, Cristina Pardo Schlesinger y José Fernando Reyes
Cuartas). En esta providencia, en el marco de la revisión de 12 acciones de
tutela, la Sala Plena emitió medidas provisionales a favor de las personas
detenidas en centros de detención transitoria dirigidas a prevenir la
propagación del coronavirus Covid-19 en estos lugares.
[52] Corte Constitucional, sentencia T-847 de
2000 (MP Carlos Gaviria Díaz).
[53] Corte Constitucional, sentencias T-847 de
2000 (MP Carlos Gaviria Díaz) y T-1077 de 2001 (MP Jaime Araujo Rentería).
[54] Corte Constitucional, sentencia T-847 de
2000 (MP Carlos Gaviria Díaz).
[55] Las subreglas formuladas en este aparte se
concentran únicamente en sentencias que revisaron fallos de acciones de tutela
en las que se solicitó la protección de derechos fundamentales de personas
privadas de la libertad en estaciones de policía, CAI o URI.
[56] Corte Constitucional, sentencias T-391 de
2015 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez), T-409 de 2015 (MP Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo), T-151 de 2016 (MP Alberto Rojas Ríos), entre otras.
[57] Corte Constitucional, sentencias T-151 de
2016 (MP Alberto Rojas Ríos) y T-276 de 2016 (MP Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub).
[58] Corte Constitucional, sentencias T-847 de
2000 (MP Carlos Gaviria Díaz), T-1606 de 2000 (MP Fabio Morón Díaz) y T-151 de
2016 (MP Alberto Rojas Ríos).
[59] Corte Constitucional, sentencias T-847 de
2000 (MP Carlos Gaviria Díaz), T-1606 de 2000 (MP Fabio Morón Díaz), T-409 de
2015 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), T-151 de 2016 (MP Alberto Rojas
Ríos).
[60] El artículo establece que las entidades
territoriales tienen a su cargo: “la creación, fusión o supresión, dirección,
organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para
las personas detenidas preventivamente”.
[61] Corte Constitucional, sentencia T-151 de
2016 (MP Alberto Rojas Ríos).
[62] Corte
Constitucional, sentencia T-151 de 2016 (MP Alberto Rojas Ríos).
[63] Corte Constitucional, sentencia T-151 de
2016 (MP Alberto Rojas Ríos).
[64] Corte Constitucional, sentencia T-151 de
2016 (MP Alberto Rojas Ríos).
[65] Recientemente se expidió el Decreto 858 de
17 de junio de 2020 del Ministerio de Salud, en el cual se ordena que las
personas detenidas preventivamente en los centros de detención transitoria
estén afiliadas al régimen contributivo o subsidiado de salud.
[66] Corte Constitucional, sentencia T-151 de
2016 (MP Alberto Rojas Ríos).
[67] Corte Constitucional, sentencia T-151 de
2016 (MP Alberto Rojas Ríos).
[68] Artículo
47. Facultades. “En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el
Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Los decretos
deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho
Estado.” Ley 137 de 1994.
[69] Corte Constitucional, sentencias C-466 de
2017 (MP Carlos Bernal Pulido), C-722 de 2015 (MP Myriam Ávila Roldán), C-300
de 2011 (MP Jorge Iván Palacio Palacio; SV Luis Ernesto Vargas Silva) y C-135
de 2009 (MP Humberto Antonio Sierra Porto).
[70] El juicio de motivación suficiente de las
medidas ha sido desarrollado por esta Corte, entre otras, en las sentencias
C-467 de 2017 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado), C-466 de 2017 (MP Carlos Bernal
Pulido), C-434 de 2017 (MP Diana Fajardo Rivera) y C-241 de 2011 (MP Humberto
Antonio Sierra Porto).
[71] Corte
Constitucional, sentencias C-149 de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV
Rodrigo Escobar Gil) y C-466 de 2017 (MP Carlos Bernal Pulido).
[72] “(…) dada la
naturaleza misma de la función carcelaria y penitenciaria, relacionada con la
condición misma de las personas detenidas preventivamente o condenadas por
contravenciones que impliquen privación de la libertad, por orden de autoridad
policiva, el Legislador consideró conveniente trasladar las competencias
señaladas en el artículo 17 respecto de las cárceles, para lo cual está
facultado de conformidad con los artículos 150 numerales 2, 4, 8 y 23; artículo
154; artículo 189 numeral 17; artículo 200 numeral 1o.; artículo 201 numeral
1o.; artículos 209 y 210; artículo 286, artículo 298; y artículo 311 de la
Constitución Política, entre otros. (…) Lo anterior también desvirtúa la
afirmación del actor referente a que la prestación del servicio objeto de
examen solo puede ser de competencia de la Nación, pues precisamente tanto la
Ley 65 de 1993 como la Carta Política, establecen las condiciones, desde el
punto de vista fiscal, para que tales entidades territoriales asuman las
competencias que se les transfieren respecto de las cárceles, su creación,
fusión o supresión, organización, etc.” Corte Constitucional, sentencia
C-471 de 1995 (MP Hernando Herrera Vergara). En esta sentencia se estudió una
demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 17 del Código Penitenciario
y Carcelario (ley 65 de 1993). La Corte Constitucional lo declaró constitucional
porque concluyó que, “(…) la Carta Política de 1991 amplió las posibilidades de
descentralización, y en consecuencia, del traslado de competencias del sector
central a las entidades territoriales, más aún en tratándose de determinados
servicios como el que es objeto de análisis, bajo las condiciones y requisitos
establecidos por la propia Constitución y la ley, lo cual es consecuencia,
precisamente, de la expresa determinación del Constituyente de permitir una
mayor descentralización de las funciones a cargo del Estado, y de dotar de más
autonomía a aquellas entidades, a fin de facilitar el cumplimiento de los
objetivos propios de un Estado Social de Derecho.”
[73] Corte Constitucional, sentencia T-151 de
2016 (MP Alberto Rojas Ríos; SV y AV Luis Ernesto Vargas Silva).
[74] El artículo 15 del Código Penitenciario y
Carcelario (Ley 65 de 1993) señala las entidades que componen el Sistema
Nacional Penitenciario y Carcelario. Igualmente, el Sistema se compone de
establecimientos de reclusión nacionales (art. 16) y de cárceles
departamentales y municipales (art. 17). Estas últimas están destinadas para
las personas detenidas preventivamente. El INPEC ejerce inspección y vigilancia
sobre las cárceles de las entidades territoriales. El artículo 21 establece que
las cárceles y los pabellones de detención preventiva se encuentran a cargo de
las entidades territoriales. Estas competencias son reconocidas a nivel de
política pública por el CONPES 3828 de 19 de mayo de 2015.
[75] Artículo 27, numeral 2, de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos: «Suspensión de garantías. (…) 2. La
disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados
en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad
Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6
(Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de
Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la
Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la
Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales
indispensables para la protección de tales derechos».
[76] Artículo 4 de la Ley Estatutaria 137 de
1994: «[d]erechos intangibles. De conformidad con el artículo 27 de la
Convención Americana de Derechos Humanos, y los demás tratados sobre la materia
ratificados por Colombia, durante los estados de excepción serán intangibles:
el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a
desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la
prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la
prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la
libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de
favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser
elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia, los
derechos del niño, a la protección por parte de su familia, de la sociedad y
del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el
derecho al habeas corpus».
[77] Inciso segundo del artículo 4 de la Ley
Estatutaria 137 de 1994.
[78] Artículo 47 de la Ley
Estatutaria 137 de 1994: «[f]acultades. En virtud de la declaración del Estado
de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. ||
Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y
específica con dicho Estado. || Parágrafo. Durante el Estado de Emergencia, el
Gobierno podrá establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos
casos las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal,
salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter
permanente».
[79] Artículo 49 de la Ley Estatutaria 137 de
1994: «[r]eforma, adiciones o derogaciones de medidas. El Congreso podrá,
durante el año siguiente a la declaratoria del Estado de Emergencia, reformar,
derogar, o adicionar los decretos legislativos que dicte el Gobierno durante
dicho Estado, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa
gubernamental. || También podrá, en cualquier momento, ejercer estas
atribuciones en relación con las materias que sean de iniciativa de sus
miembros».
[80] Artículo 50 de la Ley Estatutaria 137 de
1994: «[d]erechos sociales de los trabajadores. De conformidad con la
Constitución, en ningún caso el Gobierno podrá desmejorar los derechos sociales
de los trabajadores mediante los decretos legislativos dictados durante el
Estado de Emergencia».
[81] Sentencia C-742 de 2015.
[82] Específicamente, la Comisión Colombiana de
Juristas (CCJ). Intervención del 6 de julio de 2020. La intervención de
Dejusticia también planteó una preocupación similar.
[83] Comisión Colombiana de Juristas (CCJ).
Intervención del 6 de julio de 2020.
[84] “ARTÍCULO 28A. DETENCIÓN EN
UNIDAD DE REACCIÓN INMEDIATA O SIMILAR. <Artículo adicionado por el
artículo 21 de la Ley 1709 de 2014. El nuevo texto es el
siguiente:> La detención en Unidad de Reacción Inmediata (URI) o unidad similar
no podrá superar las treinta y seis (36) horas, debiendo garantizarse las
siguientes condiciones mínimas: separación entre hombres y mujeres, ventilación
y luz solar suficientes, separación de los menores de edad y acceso a baño. ||
PARÁGRAFO. Dentro de los dos años siguientes a la vigencia de la presente
ley las Entidades Territoriales adecuarán las celdas a las condiciones de las
que trata el presente artículo”.
[85] Corte Constitucional. Sentencias C-171 de
2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva) y C-163 de 2019 (MP Diana Fajardo Rivera;
SV Gloria Stella Ortiz Delgado).
[86] Ver el artículo 304 de la Ley 906 de 2004:
“[c]uando el capturado deba privarse de la libertad, una vez se imponga la
medida de aseguramiento o la sentencia condenatoria, el funcionario judicial a
cuyas órdenes se encuentre lo entregará inmediatamente en custodia al
INPEC o a la autoridad del establecimiento de reclusión que corresponda, para efectuar el ingreso y registro al
Sistema Penitenciario y Carcelario. Antes de los momentos procesales indicados
el capturado estará bajo la responsabilidad del organismo que efectuó la
aprehensión”.
[87] Estas actuaciones deben tener en cuenta
los criterios de priorización establecidos en la Circular 0036 del 14 de julio
de 2020 del Director General del INPEC.
[88] Corte Constitucional, sentencia C-149 de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV
Rodrigo Escobar Gil) y C-466 de 2017 (MP Carlos Bernal Pulido).
[89] Expediente. Pruebas allegadas el 8 de
julio de 2020 por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.
Anexo 1, folios 21 y 22.
[90] Intervención del 16 de julio de 2020,
folio 33.
[91] Al respecto, el Ministerio de Justicia y
del Derecho manifestó: “se informa que el Decreto 804 de 2020 es una medida
complementaria del Decreto 546 de 2020. La orden de suspender los traslados de
personal desde los centros de detención transitoria a los establecimientos
carcelarios del orden nacional, conlleva la necesidad de realizar
intervenciones sobre los centros de detención, en consideración al hacinamiento
que pueden presentar algunos de ellos. Además, la demora en los trámites de
expedición de licencias de construcción ha representado un obstáculo para la
aplicación eficiente de las medidas de intervención en esos lugares”. Pruebas
allegadas el 8 de julio de 2020 por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de
la República. Anexo 1, folio 13.
[92] Pruebas allegadas el 8 de julio de 2020
por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. Anexo 1, folio
12.
[93] Intervención del 26 de junio de 2020,
folio 9.
[94] Corte Constitucional, sentencias C-916 de
2002 (MP Manuel José Cepeda Espinosa) y C-149 de 2003 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa; AV Rodrigo Escobar Gil).
[95] “Se trata aquí de la existencia de un
medio exceptivo menos drástico o lesivo que tenga igual o mayor efectividad que
el medio escogido”. Corte Constitucional, sentencia C-149 de 2003 (MP Manuel
José Cepeda Espinosa; AV Rodrigo Escobar Gil).
[96] Corte Constitucional, sentencias C-722 de
2015 (MP Myriam Ávila Roldán) y C-466 de 2017 (MP Carlos Bernal Pulido).
[97] Corte Constitucional, sentencia C-145 de
2015 (MP Martha Victoria Sáchica Méndez).
[98] Artículo 2° de la Ley 388 de 1997.
[99] Corte Constitucional, sentencia C-195 de
1994 (MP Vladimiro Naranjo Mesa) y C-401 de 1998 (Vladimiro Naranjo Mesa). En
esta última providencia la Sala Plena analizó si la vinculación de servidores
supernumerarios llamados a prestar servicios temporales a la administración
desconocía el sistema de carrera administrativa dispuesto en el artículo 125 de
la Constitución. La Corte afirmó que los servidores temporales del Estado son
una excepción al principio general de la carrera administrativa. Concluyó que
los empleos de carácter temporal no desconocen los derechos de quienes se
encuentran en la carrera administrativa, toda vez que se trata de la ocupación
transitoria de cargos por causales claramente establecidas en la ley, como
vacancias temporales por licencias o vacaciones.
[100] Corte Constitucional, sentencia C-288 de
2014 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; SVP Luis Ernesto Vargas Silva; AV Luis
Guillermo Guerrero Pérez; AV Jorge Iván Palacio Palacio; AV Alberto Rojas
Ríos). En esta providencia la Sala Plena analizó una demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 21 de la Ley 909 de 2004 en la que se
alegaba que la parte final del numeral 3° del artículo 21, creaba un
procedimiento especial para vincular servidores públicos y desconocía el
sistema de méritos de la carrera administrativa. Por otra parte, el demandante
argumentaba que se le atribuían competencias al nominador que eran propias de
la Comisión Nacional del Servicios Civil y contemplaba una diferenciación
injustificada con los requisitos del concurso público. La Corte declaró
constitucional el numeral 3° “en el entendido que el mismo deberá garantizar el
cumplimiento de los principios de la función pública de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad”.
[101] Corte Constitucional, sentencia C-288 de
2014 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; SVP Luis Ernesto Vargas Silva; AV Luis
Guillermo Guerrero Pérez; AV Jorge Iván Palacio Palacio; AV Alberto Rojas
Ríos).
[102] Corte Constitucional, sentencia C-288 de
2014 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; SVP Luis Ernesto Vargas Silva; AV Luis
Guillermo Guerrero Pérez; AV Jorge Iván Palacio Palacio; AV Alberto Rojas
Ríos). Cita la sentencia C-553 de 2010,
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[103] “La Corte ha
reconocido que el legislador cuenta con un amplio margen de configuración para
diseñar las etapas, pruebas y trámites del concurso y  estatuir los requisitos
exigibles en cada uno de ellos, y ha resaltado “que los concursos públicos
abiertos garantizan la máxima competencia para el ingreso al servicio de
los más capaces e idóneos, la libre concurrencia, la igualdad de trato y de
oportunidades, y el derecho fundamental de acceder a la función pública, lo
cual redunda, por consiguiente, en el logro de la eficiencia y la eficacia en
el servicio administrativo” Corte Constitucional, sentencias
C-110 de 1999 (MP Antonio Barrera Carbonell);  C- 486 de 2000 (MP José Gregorio
Hernández Galindo), C-773 de 2005 (MP Clara Inés Vargas Hernández) y C-1173 de
2005 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).
[104] “Desde luego, la
propia Constitución ha reconocido algunas excepciones a la carrera
administrativa y también ha facultado a la ley para que las establezca, al
señalar, en su artículo 125, que se exceptúan de la carrera los cargos “de
elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores
oficiales y los demás que determine la ley”, pero esa determinación encargada
al legislador, con todo y tener respaldo constitucional, se encuentra “sujeta a
precisos límites”, pues la atribución “es per se limitada” y
“para que el legislador pueda optar por un sistema de vinculación distinto al
de carrera administrativa, deberá tener razones constitucionales suficientes
para ello, en los términos del artículo 125 y demás normas que sean aplicables
según la Entidad de que se trate”. Corte Constitucional. Sentencia C-618 de 2015 (MP
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[105] Corte Constitucional.
Sentencia C-618 de 2015 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). Cita reglas de la
sentencia C-100 de 2004 (MP Rodrigo Escobar Gil; AV Jaime Araujo Rentería).
[106] Corte Constitucional. Sentencia C-195 de
1994 (MP Vladimiro Naranjo Mesa).
[107] Corte Constitucional.
Sentencias
C-618 de 2015 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo); C-288 de 2014 (MP Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub; SVP Luis Ernesto Vargas Silva; AV Luis Guillermo Guerrero
Pérez; AV Jorge Iván Palacio Palacio; AV Alberto Rojas Ríos). Regla que se cita
de las sentencias C-405
de 1995 (MP Fabio Morón Díaz) y C-588 de 2009 (MP Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo).
[108] Corte
Constitucional, sentencia C-288 de 2014 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; SVP
Luis Ernesto Vargas Silva; AV Luis Guillermo Guerrero Pérez; AV Jorge Iván
Palacio Palacio; AV Alberto Rojas Ríos).
[109] Corte Constitucional, sentencia C-288 de
2014 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; SVP Luis Ernesto Vargas Silva; AV Luis
Guillermo Guerrero Pérez; AV Jorge Iván Palacio Palacio; AV Alberto Rojas
Ríos). Regla citada de las sentencias
C-100 de 2004 (MP Rodrigo Escobar Gil) y C-109 de 2002 (MP Jaime Araujo Rentería).
[110] “La clasificación de
los empleos como de libre nombramiento y remoción acarrea un tratamiento
distinto en el que, conforme se ha visto, tiene amplia repercusión la
discrecionalidad en el acceso, la permanencia y el retiro del servidor público.
Si los empleos temporales de la planta de personal requerida para el
cumplimiento de las funciones de la Contraloría General de la República no son
de libre nombramiento y remoción, resulta palmario que el régimen de esta clase
de empleos no les atañe y que, por supuesto, la discrecionalidad debe carecer
de la relevante influencia que se le reconoce en el régimen de libre
nombramiento y remoción”. Corte
Constitucional. Sentencia C-618 de 2015 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[111] Gaceta del Congreso de la República 232 de 2011. Cita de la sentencia
C-288 de 2014 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[112] Corte Constitucional. Sentencia C-401 de 1998 (MP Vladimiro Naranjo Mesa).
[113] Reglas jurisprudenciales reiteradas en la
Sentencia C-618 de 2015 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[114] “El espacio que cede la discrecionalidad
en el acceso, permanencia y retiro de los servidores públicos lo gana el
criterio del mérito correspondiente al aspirante o al empleado, luego es
evidente que, según lo pone de manifiesto la demandante, el primer inciso del
artículo 39 de la Ley 1744 de 2014, al clasificar como de libre nombramiento y
remoción empleos que no lo son, desconoce el mérito y, por contera, los
derechos fundamentales cuya cabal observancia depende, al menos en parte, de la
evaluación de las calidades objetivas y subjetivas de la persona que aspira a
vincularse a la administración pública, a mantenerse o a ascender en cualquiera
de sus plantas de personal”. Sentencia C-618 de 2015 (MP Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo).
[115] Corte Constitucional. Sentencia C-618 de
2015 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[116]
“Entre otras, las sentencias C-553 de 2010,
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-230
A de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil: C-161 de 2003,
M.P. Alfredo Beltrán; C-1177 de 2001,
M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-368 de 1999,
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-306 de 1995,
M.P. Hernando Herrera Vergara; C-037 de 1996,
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-195 de 1994,
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-129 de 1994,
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; SU539 de 2012,
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva”.
[117] Corte Constitucional, sentencia C-288 de
2014 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; SVP Luis Ernesto Vargas Silva; AV Luis
Guillermo Guerrero Pérez; AV Jorge Iván Palacio Palacio; AV Alberto Rojas
Ríos).
[118] Corte Constitucional, sentencia C-288 de
2014 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; SVP Luis Ernesto Vargas Silva; AV Luis
Guillermo Guerrero Pérez; AV Jorge Iván Palacio Palacio; AV Alberto Rojas
Ríos).
[119] Intervención del 16 de julio de 2020,
folio 26.
[120] Intervención del 16 de julio de 2020,
folio 34.
[121] Intervención del 16 de julio, folio 10.
[122] Corte Constitucional, sentencia C-618 de
2015 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[123] Corte Constitucional, sentencia C-288 de
2014 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; SVP Luis Ernesto Vargas Silva; AV Luis
Guillermo Guerrero Pérez; AV Jorge Iván Palacio Palacio; AV Alberto Rojas
Ríos).
[124] Corte Constitucional, sentencia C-288 de
2014 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; SVP Luis Ernesto Vargas Silva; AV Luis
Guillermo Guerrero Pérez; AV Jorge Iván Palacio Palacio; AV Alberto Rojas
Ríos).
[125] Pruebas allegadas por el Ministerio de
Justicia y del Derecho, folio
[126] Departamento Administrativo de la Función
Pública.
[127] Intervención del 16 de julio de 2020.
Folio 34.
[128] Intervención del 30 de junio de 2020,
folio 6.
[129] Esta consideración es acorde con los
mandatos de los artículos 17 y 28A del Código Carcelario y Penitenciario y con
las reglas jurisprudenciales de la sentencia T-151 de 2016.
[130] Intervención allegada el 16 de julio de
2020. Folios 11 y 12.
[131] Intervención del Departamento
Administrativo de la Función Pública del 16 de julio de 2020. Folio 12.
[132] Intervención del 16 de julio de 2020,
folio 31.
[133] Intervención del 16 de julio de 2020,
folio 33.
[134] Intervención allegada el 16 de julio de
2020, folio 34.
[135] Intervención allegada el 16 de julio de
2020, folio 35.
[136] Intervención allegada el 16 de julio de
2020, folio 38.
[137] Intervención allegada el 16 de julio de
2020, folio 11.
[138] Intervención allegada el 16 de julio de
2020, folio 13.
[139] Intervención allegada el 30 de junio de
2020, folio 5 (PDF).
[140] Intervención del 30
de junio de 2020, folio 6 (PDF).
[141] Intervención del 30 de junio de 2020,
folio 6 (PDF).
[142] Intervención del 21 de julio de 2020,
folio 5 (PDF).
[143] Intervención del 21 de julio de 2020,
folio 4 (PDF).
[144] Intervención del 21 de julio de 2020,
folio 7 (PDF).
[145] Intervención del 21 de julio de 2020,
folio 3 (PDF).
[146] Intervención del 21 de julio de 2020,
folio 10 (PDF).
[147] Intervención del 21 de julio de 2020,
folio 11 (PDF).
[148] Intervención del 21 de julio de 2020,
folio 12 (PDF).
[149] M.P. Cristina Pardo Schlesinger. S.V. Diana Fajardo Rivera y
Antonio José Lizarazo Ocampo. A.V. José Fernando Reyes Cuartas.
[150] “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la
carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones.”
[151] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. A.V. José Fernando Reyes
Cuartas y Alberto Rojas Ríos.
[152] Ver numerales 37.2. y 63.1. de las consideraciones de la Sentencia
C-395 de 2020 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger. S.V.
Diana Fajardo Rivera y Antonio José Lizarazo Ocampo. A.V. José Fernando Reyes
Cuartas). Las consideraciones del Decreto Legislativo 804 de 2020
establecen: “Que para hacer frente al grave impacto social y a la
posibilidad de contagio, el Decreto 637 de 2020 dispuso dentro de las medidas
generales que se deben adoptar para conjurar la crisis y evitar su extensión,
la siguiente: ‘Que, con el propósito de limitar las posibilidades de
propagación del nuevo coronavirus Covid19 y de proteger la salud del público en
general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario
expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención
personalizada al usuario se permita, incluso, la suspensión de términos legales
en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales, así como disposiciones
tendientes a generar eficiencia administrativa en el sector público’.”
[153] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. A.V. José Fernando Reyes
Cuartas y Alberto Rojas Ríos.
[154] “Por medio de la cual se reforman algunos artículos de la
Ley 65 de 1993, de la Ley 599 de 2000, de la Ley 55 de 1985 y se dictan otras
disposiciones.”
[155] Sentencia C-395 de 2020. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. S.V. Diana Fajardo Rivera y Antonio José Lizarazo Ocampo. A.V. José
Fernando Reyes Cuartas.
[156] Ibídem.
[157] Ibídem.
[158] “Toda persona es libre. Nadie puede ser molestado en su
persona o familia, ni reducido a prisión o arresto, ni detenido, ni su
domicilio registrado, sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad
judicial competente, con las formalidades legales y por motivo previamente
definido en la ley. || La persona detenida preventivamente será puesta a
disposición del juez competente dentro de las treinta y seis horas siguientes,
para que éste adopte la decisión correspondiente en el término que establezca
la ley. || En ningún caso podrá haber detención, prisión ni arresto por deudas,
ni penas y medidas de seguridad imprescriptibles.”
[159] “ARTÍCULO 20. CLASIFICACIÓN. Los establecimientos de reclusión
pueden ser: || 1. Cárceles de detención preventiva. || 2. Penitenciarías. || 3.
Casas para la detención y cumplimiento de pena por conductas punibles culposas
cometidas en accidente de tránsito o en ejercicio de toda profesión u oficio.
|| 4. Centros de arraigo transitorio. || 5. Establecimientos de reclusión para
inimputables por trastorno mental permanente o transitorio con base patológica
y personas con trastorno mental sobreviniente. Estos establecimientos estarán
bajo la dirección y coordinación del Ministerio de Salud y Protección Social,
en los cuales serán recluidas las personas con trastorno mental permanente o
transitorio con base patológica. || 6. Cárceles y penitenciarías de alta
seguridad. || 7. Cárceles y penitenciarías para mujeres. || 8. Cárceles y
penitenciarías para miembros de la Fuerza Pública. || 9. Colonias. || 10.
Demás centros de reclusión que se creen en el sistema penitenciario y
carcelario.” (Énfasis añadido).
[160] Declarado a través de las sentencias T-388 de 2013 (M.P. María
Victoria Calle Correa. S.P.V. Mauricio González Cuervo) y T-762 de 2015 (M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado).
[161] Ver las sentencias T-847 de 2000. M.P. Carlos Gaviria Díaz; T-1606
de 2000. M.P. Fabio Morón Díaz; T-409 de 2015. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo. A.V. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-151 de 2016. M.P. Alberto Rojas
Ríos. S.V. y A.V. Luis Ernesto Vargas Silva; y T-276 de 2016. M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub. S.P.V. Luis Ernesto Vargas Silva. La Sala Plena está
actualmente estudiando este asunto en el expediente T-6.720.290 AC, en el que
se acumularon diez expedientes que presentan unidad de materia. Algunas de las
actuaciones adoptadas por la Corte en el marco de dicho proceso pueden ser
consultadas en los autos 545 de 2019 (MM.PP. Diana Fajardo Rivera y Cristina
Pardo Schlesinger) y 110 de 2020 (MM.PP. Diana Fajardo Rivera, Cristina Pardo
Schlesinger y José Fernando Reyes Cuartas. S.V. Luis Guillermo Guerrero Pérez,
Alejandro Linares Cantillo y Antonio José Lizarazo Ocampo). En esta última
providencia, la Sala Plena adoptó, con efectos inter comunis, una serie
de medidas provisionales para enfrentar la crisis derivada de la pandemia de
COVID-19 en los centros de detención transitoria.