C-187-11
Sentencia C-187/11
Sentencia C-187/11
ACUERDO EN MATERIA DE INFORMES
ANUALES SOBRE DERECHOS HUMANOS Y LIBRE COMERCIO ENTRE LA
REPUBLICA DE COLOMBIA Y CANADA-Contenido
LEY APROBATORIA TRATADO INTERNACIONAL DE COMERCIO-Trámite de ley ordinaria/LEY APROBATORIA DE TRATADO
INTERNACIONAL-Cumplimiento de requisitos de trámite
En razón del trámite ordinario de la ley, se requiere:
(i) el inicio del procedimiento legislativo en la comisión constitucional
correspondiente del Senado de la República; (ii) la publicación oficial del
proyecto de ley; (iii) la aprobación reglamentaria en los debates de las
comisiones y plenarias de cada una de las Cámaras (Art. 157
C.N.); (iv) que entre el primer y segundo debates medie un lapso no inferior a
ocho días y que entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la
iniciación del debate en la otra, transcurran por lo menos quince días (Art. 160
C.P.); (v) la comprobación del anuncio previo a la votación en cada uno de los
debates; y (vi) la sanción presidencial y la remisión del texto a la
Corte Constitucional dentro de los seis días siguientes, (Art. 241-10
C.P.).
CONSULTA PREVIA A LAS COMUNIDADES
INDIGENAS Y AFRODESCENDIENTES EN MATERIA DE TRATADOS INTERNACIONALES-Jurisprudencia constitucional
COMUNIDADES INDIGENAS Y AFRODESCENDIENTES-Espacios concretos de participación en el ordenamiento
constitucional
El ordenamiento constitucional abre a las comunidades
indígenas y afrodescendientes espacios concretos de participación, además de
los establecidos para todos los colombianos dentro de los cuales también están
incluidas. Entre otros, se pueden identificar como espacio de participación
concretos (i) la elección de dos senadores en circunscripción nacional especial
por comunidades indígenas, (ii) la posibilidad, ya desarrollada por la ley, de
establecer una circunscripción especial para asegurar la participación de los
grupos étnicos en la Cámara de Representantes, (iii) la obligación de que la
conformación y delimitación de las entidades territoriales indígenas se lleve a
cabo con participación de los representantes de las comunidades indígenas,
previo concepto de la comisión de ordenamiento territorial –artículo 329-, (iv)
el mandato de propiciar la participación de los representantes de las comunidades
indígenas en las decisiones respecto de la explotación de los recursos
naturales en sus territorios –artículo 330- y (v) la consulta previa sobre las
medidas legislativas y administrativas que los afectan directamente, espacio de
participación que es el que resulta relevante para el asunto de la referencia.
CONVENIO 169 DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL
TRABAJO OIT-Requisitos que deben
concurrir a la hora de establecer quiénes se pueden considerar como sus
beneficiarios/DERECHO FUNDAMENTAL DE LAS COMUNIDADES ETNICAS A LA CONSULTA
PREVIA Y UN CORRELATIVO DEBER ESTATAL DE ADELANTARLA-Titularidad/CONSULTA
PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Ámbito temático/CONSULTA PREVIA
DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Tipo de medidas que deben ser consultadas/CONSULTA PREVIA A LAS COMUNIDADES INDIGENAS Y
AFRODESCENDIENTES-No surge frente a toda
medida legislativa que sea susceptible de afectarlas, sino exclusivamente
aquellas que las afecten directamente
El mandato de consulta previa encuentra su fundamento
constitucional en el artículo 6, ordinal a, del Convenio 169 “Sobre Pueblos
indígenas y Tribales” de 1989 de la Organización Internacional del Trabajo
(OIT), tratado internacional que, según jurisprudencia constitucional
reiterada, forma parte de bloque de constitucionalidad –artículo 93 de la
Constitución-. La jurisprudencia
constitucional ha estimado que de la disposición surge un derecho fundamental
de las comunidades étnicas a la consulta previa porque su participación a
través de este mecanismo es necesaria para preservar su integridad étnica,
social, económica y cultural y para asegurar, por ende, su subsistencia como
grupo social. Así mismo ha expresado que de la categoría de derecho fundamental
surge un correlativo deber estatal de adelantar la consulta previa. En lo que
toca con la titularidad de tal derecho, ha indicado la
Corte que esta reside, para el caso colombiano, no sólo en las comunidades
indígenas sino también en las afrodescendientes de conformidad con el artículo
1 del Convenio 169 de la OIT. Afirmó la
Corte en la sentencia C-461 de 2008 que “la norma internacional en comento hace referencia a
dos requisitos que deben concurrir a la hora de establecer quiénes se pueden
considerar como sus beneficiarios: (i) Un elemento objetivo, a saber, la
existencia de rasgos culturales y sociales compartidos por los miembros del
grupo, que les diferencien de los demás sectores sociales, y (ii) un elemento
subjetivo, esto es, la existencia de una identidad grupal que lleve a los
individuos a asumirse como miembros de la colectividad en cuestión”. Acudió al
artículo 2-5 de la Ley 70 de 1993 que definió a las comunidades
afrodescendientes como "el conjunto de familias de ascendencia
afrocolombiana que poseen una cultura propia, comparten una historia y tienen
sus propias tradiciones y costumbres dentro de la relación campo-poblado, que
revelan y conservan conciencia de identidad que las distinguen de otros grupos
étnicos” y, con base en él, concluyó que “las comunidades negras cumplen con
esta doble condición, y por ende se ubican bajo el supuesto normativo del
Convenio mencionado”. Añadió que “el término comunidades negras, como lo indica
el artículo 1 de la Ley 70 de 1.993 en consonancia con el artículo Transitorio
55 de la Constitución, se refiere tanto a aquellas que habitan en la
Cuenca del Pacífico colombiano, como a las que estén ubicadas en otros puntos
del territorio nacional y cumplan con los dos elementos reseñados. Asimismo, a
falta de una mención expresa, se deben entender incluidas dentro de las dichas
comunidades negras (…) a las agrupaciones raizales del Archipiélago de San
Andrés y Providencia, las cuales no sólo comparten con las primeras un origen
histórico común en las raíces africanas que fueron transplantadas a América,
sino que han sido reconocidas por esta corporación, en consonancia con el
artículo 310 de la Carta, como un grupo étnico titular de derechos especiales”.
En relación con el ámbito temático de la consulta previa ha precisado la
Corte que ésta se debe llevar a cabo respecto de cualquier aspecto que afecte
directamente a la comunidad étnica. Es decir que la consulta previa no se
circunscribe al caso de la explotación de recursos naturales en los territorios
indígenas –artículo 330- y al de la delimitación de las entidades territoriales
indígenas –artículo 329-, que fueron los expresamente previstos por la
Constitución. Ello porque la ratificación del Convenio 169 de OIT por parte de
nuestro país, mediante la ley 21 de 1991, amplió su espectro a toda medida
susceptible de afectar directamente a las comunidades étnicas. Nótese que el
tenor literal del artículo 6 del mencionado Convenio no contiene restricción
temática alguna al referirse simplemente a “cada vez que se prevean medidas (…)”. En lo que
respecta al tipo de medidas que deben ser consultadas previamente con
las comunidades étnicas, la Corte ha acudido nuevamente al texto del artículo 6
del Convenio 169 de la OIT para señalar que son no solamente las medidas
administrativas sino también las legislativas, y dentro de estas últimas ha
incluido las leyes aprobatorias de los tratados internacionales  e incluso las
reformas constitucionales. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional
también ha sido enfática en afirmar que la obligación de adelantar la consulta
previa no surge frente a toda medida –administrativa o legislativa- que sea
susceptible de afectar a las comunidades étnicas, sino únicamente frente a
aquellas que puedan afectarlas directamente. Según esta Corte, este criterio surge “no solo de la calidad de directa
que se predica de la afectación que produzca una medida legislativa para que
sea imperativa la consulta, sino también del hecho de la misma procede cuando
se trate de aplicar las disposiciones del Convenio [según el mismo artículo 6
del Convenio 169]”. Este requisito –afectación directa- merece un cuidadoso
análisis en el caso de las medidas legislativas, dentro de las que se incluyen
las leyes aprobatorias de tratados internacionales. Ello porque “las leyes, en
general, producen una afectación sobre todos sus destinatarios. De esta manera
una ley, en cualquier ámbito, aplicable a la generalidad de los colombianos, afecta
a los miembros de las comunidades indígenas y tribales que tengan la calidad de
nacionales colombianos (…)”. Además porque “en principio, las leyes, por su
carácter general y abstracto, no generan una afectación directa de sus
destinatarios, la cual sólo se materializa en la instancia aplicativa”.  Es
entonces claro que, en el caso de las leyes, “lo que debe ser objeto de
consulta son aquellas medidas susceptibles de afectar específicamente a las
comunidades indígenas en su calidad de tales, y no aquellas disposiciones que
se han previsto de manera uniforme para la generalidad de los colombianos”. En
los demás asuntos legislativos, las comunidades étnicas gozarán de los mismos
espacios de participación de los que disponen la generalidad de los colombianos
y de aquellos creados específicamente para ellas por la
Constitución, la ley y los reglamentos, pero no existirá la obligación de la
consulta previa.
CONSULTA PREVIA A LAS COMUNIDADES
INDIGENAS Y AFRODESCENDIENTES-Criterios
jurisprudenciales para determinar su obligatoriedad
La jurisprudencia constitucional ha
fijado criterios para determinar
cuando puede decirse que una medida legislativa afecta directamente a las
comunidades étnicas con el fin de establecer, en un caso concreto, si la
consulta es obligatoria. Así, ha determinado la jurisprudencia de esta Corte
que “puede señalarse que hay una afectación directa cuando la ley altera el
estatus de la persona  o de la comunidad, bien sea porque le impone
restricciones o gravámenes, o, por el contrario, le confiere beneficios”, ello
“independientemente de que tal efecto sea positivo o negativo, aspecto éste que
debe ser, precisamente, objeto de la consulta”.
CONSULTA PREVIA A LAS COMUNIDADES INDIGENAS Y
AFRODESCENDIENTES-Forma en la cual
debe ser llevada a cabo/CONSULTA PREVIA A LAS COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Sometimiento
al principio de buena fe/CONSULTA PREVIA A LAS COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Procedimiento
no queda librado por entero a la discrecionalidad de las autoridades
gubernamentales
CONSULTA PREVIA A LAS COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Momento en el cual debe hacerse/CONSULTA PREVIA A
LAS COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Reglas particulares sobre el momento en el
cual debe hacerse la consulta
CONSULTA PREVIA A LAS COMUNIDADES INDIGENAS Y
AFRODESCENDIENTES-Efectos de la
omisión
CONSULTA PREVIA A LAS COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Ante el incumplimiento de este requisito procede la
acción de tutela o la inconstitucionalidad según sea el caso
ACUERDO EN MATERIA DE INFORMES
ANUALES SOBRE DERECHOS HUMANOS Y LIBRE COMERCIO ENTRE LA
REPUBLICA DE COLOMBIA Y CANADA-No
constituye ni contiene medidas legislativas que afecten en forma directa a las
comunidades indígenas y afrodescendientes
ACUERDO EN MATERIA DE INFORMES
ANUALES SOBRE DERECHOS HUMANOS Y LIBRE COMERCIO ENTRE LA
REPUBLICA DE COLOMBIA Y CANADA-Finalidad
La presentación del informe anual y
público será una herramienta para dar a conocer los efectos del Acuerdo de
Libre Comercio entre Canadá y Colombia en los derechos humanos en Colombia
posibilitando la activación de los mecanismos judiciales de control sobre los
desarrollos normativos y las medidas de ejecución del mencionado tratado.
Referencia: expediente LAT-362
Revisión de constitucionalidad del “Acuerdo
en materia de informes anuales sobre derechos humanos y libre comercio entre la
República de Colombia y Canadá hecho en Bogotá el día 27 de mayo de 2010”
y la Ley 1411 de 2010 que lo aprueba.
Magistrado Ponente
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D.C., dieciséis (16)
de marzo de dos mil once (2011).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de revisión constitucional de la
Ley 1411 de 2010 “Por medio de la cual
se aprueba el Acuerdo en materia de informes anuales sobre derechos humanos y
libre comercio entre la República de Colombia y Canadá hecho en Bogotá el día
27 de mayo de 2010”.
I. ANTECEDENTES
La Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República, mediante oficio recibido el veintiuno (21) de
octubre de 2010, remitió a esta Corporación copia auténtica de la
Ley 1411 de 2010 “Por medio de la
cual se aprueba el Acuerdo en materia de informes anuales sobre derechos
humanos y libre comercio entre la
República de Colombia y Canadá hecho en Bogotá el día 27 de mayo de 2010”, para que de conformidad con lo previsto en el artículo
241, numeral 10 de la Constitución, la Corte decida sobre la exequibilidad del
tratado internacional y su ley aprobatoria.
Mediante auto del veinticinco
(25) de noviembre de 2010 el Magistrado Sustanciador avocó el conocimiento del
proceso de la referencia. Con el fin de contar con los elementos de juicio
necesarios para proferir una decisión de acuerdo a lo dispuesto en el artículo
241 superior, dispuso la práctica de pruebas en relación con la negociación y
celebración del tratado internacional y los antecedentes legislativos.
Recibidas éstas se verificó que no habían sido remitidas en forma completa, por
lo cual el catorce (14) de enero 2011 el Magistrado las requirió mediante un
auto. Una vez allegadas se dictó auto de continuación de trámite el cuatro (4)
de febrero de 2011 y se ordenó  dar cumplimiento a lo dispuesto en los
numerales cuarto y siguientes del auto del veinticinco (25) de noviembre de
2010.
Cumplidos los trámites propios de esta
clase de procesos y previo el concepto del Procurador General de la
Nación, procede la Corte a decidir acerca del asunto de la referencia.
II. TRATADO INTERNACIONAL
Y LEY APROBATORIA SOMETIDOS A REVISION
A continuación se transcribe el texto de la ley enviada para
revisión.
Ley No. 1411 de 2010
(19 de octubre)
Por medio de la cual se
aprueba el "ACUERDO EN
MATERIA DE INFORMES ANUALES SOBRE DERECHOS HUMANOS Y LIBRE COMERCIO ENTRE LA
REPÚBLICA DE COLOMBIA Y CANADÁ”, hecho en Bogotá el día 27 de mayo de 2010
EL CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
Visto el texto del " ACUERDO EN
MATERIA DE INFORMES ANUALES SOBRE DERECHOS HUMANOS Y LIBRE COMERCIO ENTRE LA
REPÚBLICA DE COLOMBIA Y CANADÁ”, hecho en Bogotá el día 27 de mayo de 2010,
que a la letra dice:
ACUERDO
EN MATERIA DE INFORMES
ANUALES SOBRE
DERECHO HUMANOAS Y LIBRE
COMERCIO
ENTRE
LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
Y
CANADÁ
LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y CANADÁ (en adelante denominadas las “Partes”):
TENIENDO EN CUENTA que el Tratado de
Libre Comercio entre la República de Colombia y Canadá fue suscrito en Lima el
21 de noviembre de 2008;
AFIRMANDO la importancia de respeto por
la democracia u los derechos humanos;
OBSERVANDO la existencia de organismos
nacionales cuyo mandato es promover y proteger los derechos humanos dentro de
los respectivos territorios de la
República de Colombia y Canadá;
HAN ACORDADO lo siguiente:
ARTÍCULO 1
Informe Anuales Sobre
Derechos Humanos
1. Cada Parte  proporcionará un informe
a su respectivo poder legislativo nacional a más tardar el 15 de mayo del año
siguiente a la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio entre la
República de Colombia  Canadá, y en forma anual en los años sucesivos. Estos
informes tratarán sobre el efecto de las medidas tomadas en virtud del Tratado
de Libre Comercio entre la República de Colombia y Canadá sobre los derechos
humanos tanto en los territorios de la
República de Colombia como Canadá.
2. Cada parte hará público su informe.
ARTÍCULO 2
Mecanismo de Cooperación
1. Las Partes pueden consultarse entre
sí para revisar la aplicación del presente Acuerdo.
2. Las Partes designan al Ministerio de
Relaciones Exteriores de Colombia y al Departamento de Asuntos Extranjeros y
Comercio Internacional de Canadá para la aplicación del presente Acuerdo en su
nombre.
ARTÍCULO 3
Entrada en vigor
Cada parte notificará a la otra Parte
por escrito respecto al cumplimiento de los procedimientos internos nacionales
requeridos para la entrada en vigor del presente Acuerdo. Este Acuerdo entrará
en vigor en la fecha de la segunda de las notificaciones mencionadas o en aquella
en la que entre en vigor el Tratado de Libre Comercio entre la
República de Colombia y Canadá, lo último que ocurra.
ARTÍCULO 4
Enmiendas
Las partes pueden acordar por escrito
enmendar el presente Acuerdo. Cada parte notificará por escrito a la otra Parte
respecto al cumplimiento de sus procedimientos internos nacionales requeridos
para la entrada en vigor de las enmiendas. Las enmiendas entrarán en vigor a
los 60 días a partir de la fecha de la segunda de estas notificaciones.
ARTÍCULO 5
Terminación
El presente Acuerdo permanecerá en
vigor a menos que cualquiera de las Partes lo dé por terminado mediante
notificación por escrito a la otra Parte con seis meses de antelación.
EN CONSTANCIA DE LO ANTERIOR los abajo
firmantes, debidamente autorizados para hacerlo, han suscrito el presente
Acuerdo.
HECHO en duplicado en Bogotá, el día 27 de mayo de 2010, en
los idiomas castellano, inglés y francés, siendo todas las versiones igualmente
auténticas.
POR LA
REPÚBLICA DE COLOMBIA
JAIME BERMUDEZ MERIZALDE
Ministro de Relaciones Exteriores de la
República de Colombia
POR CANADÁ
GENEVIÉVE DES RIVIERES
Embajadora de Canadá en la
República de Colombia
RAMA EJECUTIVA DEL PODER
PÚBLICO
PRESIDENCIA DE LA
REPÚBLICA
BOGOTÁ, D.C. 27 DE MAYO DE 2010
AUTORIZADO. SOMÉTASE A LA
CONSIDERACIÓN DEL HONORABLE CONGRESO DE LA
REPÚBLICA PARA lOS EFECTOS CONSTITUCIONALES.
(Fdo.) ÁLVARO URIBE VÉLEZ
El MINISTRO DE RELACIONES EXTERIORES
(Fdo.) JAIME BERMÚDEZ MERIZALDE
DECRETA:
ARTÍCULO PRIMERO: Apruébese el
"ACUERDO EN MATERIA DE INFORMES ANUALES SOBRE DERECHOS HUMANOS Y LIBRE
COMERCIO ENTRE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y CANADÁ”, hecho en Bogotá el día 27 de
mayo de 2010.
ARTÍCULO SEGUNDO: De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 1 de la Ley 7a de 1944, el "ACUERDO EN MATERIA DE
INFORMES ANUALES SOBRE DERECHOS HUMANOS Y LIBRE COMERCIO ENTRE LA
REPÚBLICA DE COLOMBIA Y CANADÁ”, hecho en Bogotá el día 27 de mayo de 2010,
que por el artículo primero de esta ley se aprueba, obligará al país a partir
de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
ARTÍCULO TERCERO: La presente Ley rige
a partir de la fecha de su publicación.
Dada en Bogotá, D.C., a los
Presentado al Honorable Congreso de la
República por el Ministro de Relaciones Exteriores y el Ministro de Comercio,
Industria y Turismo.
JAIME BERMUDEZ MARIZALDE
Ministro de Relaciones Exteriores
LUIS GUILLERMO PLATA PAÉZ
Ministro de Comercio, Industria y
Turismo
RAMA EJECUTIVA DEL PODER
PÚBLICO
PRESIDENCIA DE LA
REPÚBLICA
BOGOTÁ, D.C. 27 de mayo de 2010
AUTORIZADO. SOMÉTASE A LA
CONSIDERACIÓN DEL HONORABLE CONGRESO DE LA
REPÚBLICA PARA lOS EFECTOS CONSTITUCIONALES.
(Fdo.) ÁLVARO URIBE VÉLEZ
El MINISTRO DE RELACIONES EXTERIORES
(Fdo.) JAIME BERMÚDEZ MERIZALDE
DECRETA:
ARTÍCULO PRIMERO: Apruébese el
"ACUERDO EN MATERIA DE INFORMES ANUALES SOBRE DERECHOS HUMANOS Y LIBRE
COMERCIO ENTRE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y CANADÁ”, hecho en Bogotá el día 27 de
mayo de 2010.
ARTÍCULO SEGUNDO: De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 1 de la Ley 7a de 1944, el "ACUERDO EN MATERIA DE
INFORMES ANUALES SOBRE DERECHOS HUMANOS Y LIBRE COMERCIO ENTRE LA
REPÚBLICA DE COLOMBIA Y CANADÁ”, hecho en Bogotá el día 27 de mayo de 2010,
que por el artículo primero de esta ley se aprueba, obligará al país a partir
de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
ARTÍCULO TERCERO: La presente Ley rige
a partir de la fecha de su publicación.
EL PRESIDENTE DEL H. SENADO DE LA
REPUBLICA
ARMANDO BENEDETTI VILLANEDA
EL SECRETARIO GENERAL DEL H. SENADO DE LA
REPUBLICA
EMILIO OTERO DAJUD
EL PRESIDENTE DE LA
H. CÁMARA DE REPRESENTANTES
CARLOS ALBERTO ZULUAGA DÍAZ
SECRETARIO GENERAL DE LA
H. CÁMARA DE REPRESENTANTES
JESUS ALFONSO RODIRGUEZ CAMARGO
LEY No. 1411 DE 2009
(19 de Octubre)
“Por medio de la cual se aprueba el
ACUERDO EN MATERIA DE INFORMES ANUALES SOBRE DERECHOS HUMANOS Y LIBRE COMERCIO
ENTRE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y CANADÁ”, hecho en Bogotá el día 27 de mayo de
2010
REPÚBLICA DE COLOMBIA -
GOBIERNO NACIONAL
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE
EJECÚTESE, previa revisión de la
Corte Constitucional, conforme al artículo 241-10 de la
Constitución Política.
Dada en Bogotá, D.C. a los 19 días del
mes de Octubre de 2010
LA MINISTRA DE RELACIONES EXTERIORES
MARIA ÁNGELA HOLGUÍAN CUELLAR
EL MINISTRO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y
TURISMO
SERGIO DIAZGRANADOS GUIDA
III. PRUEBAS SOLICITADAS POR LA
CORTE CONSTITUCIONAL
3.1.- Mediante
auto del veinticinco (25) de noviembre de 2010 el Magistrado Sustanciador
asumió conocimiento de la Ley 1411 de 2010 y decretó las siguientes pruebas
referentes a los antecedentes legislativos y a la negociación y celebración del
tratado:
“Segundo.- Por Secretaría General, SOLICITAR
a los Secretarios Generales de Senado y Cámara de Representantes
respectivamente que, en el término de cinco (5) días contados a partir de la
recepción de la respectiva comunicación, envíen a esta Corporación copias
auténticas del expediente legislativo del proyecto que culminó con la
expedición de la ley 1411 de 2010, “Por medio de la cual se aprueba el Acuerdo
en materia de informes anuales sobre derechos humanos y libre comercio entre la
República de Colombia y Canadá hecho en Bogotá el veintisiete (27) de mayo de 2010”,
y se sirvan, adicionalmente, a : i) certificar con exactitud cada uno de los
quórum deliberatorios y decisorios con los cuales fue aprobada en cada uno de
los debates la mencionada Ley; ii) certificar el partido político, movimiento
político o grupo significativo de ciudadanos al que pertenecen (o pertenecían)
los ponentes escogidos para la realización de cada una de las ponencias; iii)
enviar, en medio magnético y por escrito –indicando en este último caso las
páginas correspondientes-, las Gacetas del Congreso donde aparezcan publicados
los anuncios de que trata el Acto Legislativo 01 de 2003; iv) enviar, en medio
magnético y por escrito –indicando en este último caso las páginas
correspondientes-, las ponencias de cada debate y los textos aprobatorios de
las mismas; v) de ser pertinente, remitir, en medio magnético y por escrito
–indicando en este último caso las páginas correspondientes-, los textos
conciliados y sus respectivas aprobaciones en plenarias.
Tercero.- Por Secretaría General, SOLICITAR al
Ministerio de Relaciones Exteriores que remita a esta Corporación, en el
término de cinco (5) días, certificación que, de manera detallada y con la
información pertinente, dé cuenta de las etapas de negociación y celebración
del tratado internacional bajo revisión, indicando inclusive los nombres y
cargos de quienes actuaron a nombre del Estado colombiano, acreditando plenos
poderes si fuere el caso”.
3.2.- En atención a que no se había remitido de manera completa el
material probatorio solicitado a los secretarios generales de las comisiones
segundas del Senado de la República y de la
Cámara de Representantes, mediante auto del catorce (14) de enero de 2011,
el Magistrado Sustanciador los requirió para que enviara las
siguientes pruebas:
“Primero.- REQUERIR al Secretario General de la
Comisión Segunda del  Senado de la
República para que, en el término de tres (3) días hábiles contados a partir
de la recepción de la respectiva comunicación, remita a la
Corte la Gaceta en la cual se publicó el texto definitivo aprobado en primer
debate por parte de la
Comisión Segunda del Senado de la
República del proyecto de ley número 257 de 2010 (Senado) “Por medio de la
cual se aprueba el Acuerdo en materia de informes sobre derechos humanos y
libre comercio entre la República de Colombia y Canadá, hecho en Bogotá el día
27 de mayo de 2010” .
Segundo. REQUERIR al Secretario General de la
Comisión Segunda de la Cámara de Representantes para que, en el término de
tres (3) días hábiles contados a partir de la recepción de la respectiva
comunicación, remita a la Corte (i) la
Gaceta en la cual se publicó el texto definitivo aprobado en primer debate por
parte de la Comisión Segunda de la
Cámara de Representantes del proyecto de ley número 305 de 2010 (Cámara) “Por
medio de la cual se aprueba el Acuerdo en materia de informes sobre derechos
humanos y libre comercio entre la
República de Colombia y Canadá, hecho en Bogotá el día 27 de mayo de 2010”
y (ii) la Gaceta en la cual se publicó el acta de la sesión de la
Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, correspondiente al 24 de
agosto de 2010, en la cual fue anunciado en proyecto de ley 305 Cámara”.
3.3.- Además, con el fin de
contar con todos los elementos de prueba necesarios para proferir una decisión
en el proceso de la referencia, el Despacho, mediante el mismo auto resolvió:
“Tercero.
SOLICITAR al Secretario General de la
Comisión Segunda de la Cámara de Representantes que, en el término de tres (3)
días hábiles contados a partir de la recepción de la respectiva comunicación, remita
a la Corte una constancia que señale cuántas sesiones
de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes tuvieron lugar entre el
18 de agosto de 2010 y el 25 de agosto de 2010, en qué fechas se desarrollaron
dichas sesiones, así como las gacetas en las que fueron publicadas las actas
correspondientes a las mismas.
Cuarto.
SOLICITAR al Ministro de Relaciones Exteriores que, en el término de
ocho (8) días hábiles contados a partir de la recepción de la respectiva comunicación,
remita a la Corte un informe detallado, en medio
físico y magnético, sobre la consulta realizada a las comunidades indígenas y
afrodescendientes durante la negociación  del “Acuerdo en
materia de informes anuales sobre derechos humanos y libre comercio entre la
República de Colombia y Canadá hecho en Bogotá el veintisiete (27) de mayo de 2010”
y el trámite de la ley 1411 de 2010 aprobatoria del mismo, precisando lugar, fecha, participantes, intervenciones y
conclusiones de las actividades realizadas y adjuntando todos los soportes
correspondientes.
Quinto.-
SOLICITAR al Ministro de Industria, Comercio y Turismo que, en el
término de ocho (8) días hábiles contados a partir de la recepción de la
respectiva comunicación, remita a la Corte un informe
detallado, en medio físico y magnético, sobre la consulta realizada a las
comunidades indígenas y afrodescendientes durante la negociación del “Acuerdo
en materia de informes anuales sobre derechos humanos y libre comercio entre la
República de Colombia y Canadá hecho en Bogotá el veintisiete (27) de mayo de 2010”
y el trámite de la ley 1411 de 2010 aprobatoria del mismo, precisando lugar, fecha, participantes, intervenciones y
conclusiones de las actividades realizadas y adjuntando todos los soportes
correspondientes.
Sexto.- SOLICTAR a la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República que, en el término de tres (3) días hábiles contados a
partir de la recepción de la respectiva comunicación, remita a la
Corte una copia del diario oficial en el cual fue
publicada la ley 1411 de 2010”.
3.4- Los documentos relacionados en
el numeral anterior fueron recibidos en su totalidad por el Despacho, a través
de la Secretaría General, el primero (1) de febrero de 2011.
IV. INTERVENCIONES
De acuerdo con los escritos
que obran en el expediente, intervinieron en el presente proceso el Ministerio
de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el
Ministerio del Interior y de Justicia,  en los términos que se resumen a
continuación. Las Facultades de Derecho de la
Universidad del Norte y de la Universidad de la
Amazonía también intervinieron pero de forma extemporánea razón por la cual
sus escritos no serán tenidos en cuenta.
Intervención del
Ministerio de Relaciones Exteriores
El Ministro de Relaciones
Exteriores intervino para solicitar la declaratoria de exequibilidad del
Convenio y de la ley bajo estudio.
Informa que “(…) el
Ministerio de Comercio Industria y Turismo presentará en nombre del Gobierno
Nacional el documento que contiene la defensa de constitucionalidad del (…)
Acuerdo” por lo que “(…) se adhiere al documento único de defensa que en
nombre del Gobierno Nacional presenta el Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo (….)”.
De todos modos, sobre la
consulta previa a los grupos étnicos, señala que “(…) no se evidencia una
afectación específica del estatus o situación de las personas o de las
comunidades indígenas o afrodescendientes con  la referida medida legislativa [se
refiere al Acuerdo bajo estudio] (…) la presentación de dicho informe [se
refiere al informe que se obliga a presentar Colombia sobre derechos humanos y
libre comercio con la ratificación del Acuerdo de la referencia] comporta
una obligación de carácter general a cargo del Estado colombiano que no versa
sobre una comunidad en particular, razón por la cual no se precisa de consulta
previa a la firma del instrumento internacional y a la presentación del Proyecto
de Ley aprobatoria ante el Congreso de la
República”.
Intervención del
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
El Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo intervino para solicitar la declaratoria de exequibilidad
del Convenio y de la ley bajo estudio.
Respecto de los antecedentes
de la celebración del tratado bajo estudio, relata que “el mismo es
resultado y un complemento de las relaciones bilaterales, especialmente, en
materia comercial, entre Canadá y Colombia. El primer paso que dieron los dos
Estados para estrechar sus lazos comerciales fue emprender negociaciones que
concluyeron con la firma del Acuerdo de Libre Comercio (en adelante ALC) entre
Canadá y Colombia (….) tras la firma del ALC entre los dos Estados, el Ministro
de Relaciones Exteriores de Canadá, Peter Kent, visitó Colombia el 31 de marzo
de 2009. En el marco de dicha visita, conjunto con el gobierno colombiano, el
gobierno de Canadá expresó la voluntad de crear un mecanismo de diálogo en
materia de Derechos Humanos que sirviera para profundizar la cooperación e
intercambio de información de las Partes en lo relativo a los Derechos Humanos
en sus territorios. Dicha voluntad se materializó en la creación del mecanismo
de diálogo inter gubernamental en materia de Derechos Humanos entre Canadá y
Colombia”.
Explica que “los
objetivos del mecanismo de diálogo son: i) mantener un intercambio regular de
información y apreciaciones sobre los desarrollos en materia de Derechos
Humanos en Canadá y Colombia; ii) discutir asuntos específicos en materia de
Derechos Humanos, incluyendo marcos para su protección, asuntos temáticos y
casos específicos de interés, iii) intercambiar mejores prácticas y lecciones
aprendidas en materia de legislación, políticas y prácticas con el objeto de
enriquecer las políticas públicas y la acción de los Estados, a fin de
fortalecer la gestión en materia de Derechos Humanos; iv) identificar de manera
concertada áreas de cooperación e iniciativas tendientes a fortalecer la
aplicación de normas, estándares y compromisos en materia de Derechos Humanos,
y vi) intercambiar información y puntos de vista sobre asuntos relacionados con
los Derechos Humanos en foros multilaterales, sin comprometer la autonomía de
cada parte en su participación en dichos escenarios”.
Narra que “en los meses
siguientes a la creación del mecanismo de diálogo mencionado anteriormente, los
dos Estados buscaron una fórmula que les permitiera complementar su voluntad de
cooperación mutua en materia de Derechos Humanos, advirtiendo la relevancia de
recoger información relativa al impacto que el comercio entre los dos Estados
pudiera tener sobre los derechos humanos (…) La conclusión fue que las Partes
decidieron establecer un instrumento internacional bilateral de carácter
vinculante incorporando la obligación de presentar informes anuales relativos a
los efectos de las medidas adoptadas en virtud del ALC entre Canadá y Colombia
sobre Derechos Humanos en ambos países. Dicha obligación específica es el
objeto del Acuerdo”.
Sobre la negociación del
Acuerdo de la referencia explica que “el Gobierno Nacional emprendió la
negociación (…) a través del Ministerio de Relaciones Exteriores y debido a los
elementos comerciales del mismo, vinculó al Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo como entidad de apoyo”.
Acerca de la suscripción del
Tratado en revisión indica que “fue suscrito (…) por el Ministro de
Relaciones Exteriores, Dr. Jaime Bermúdez Merizalde” quien de conformidad
con la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 tiene “competencia
(…) para representar al Estado en negociaciones internacionales y llevar a cabo
la correspondiente suscripción de los tratados resultantes”.
Enseguida se dedica el
interviniente a describir el trámite legislativo que culminó con la ley 1411 de
2010, que aprobó el Acuerdo en estudio, para concluir que “se sujetó a la
Constitución Política y a las normas de procedimiento señaladas en la
Ley 5 de 1992, pues, se observaron en forma debida los plazos que deben
existir en los debates adelantados, se cumplió con las mayorías requeridas para
la aprobación del proyecto en cada una de las sesiones en Senado y Cámara, se
llevaron a cabo los debates requeridos y se hicieron las publicaciones de las
ponencias”.
A continuación el Ministerio
explica el contenido del Tratado de la referencia e indica las razones por las
cuales estima que se ajusta a la
Constitución.
De manera general, resalta
la conveniencia del instrumento firmado ya que “representa una oportunidad
para profundizar en un tema que hasta el momento no ha sido ampliamente
explorado” y abre “espacios democráticos adicionales a los ya
existentes”.
Argumenta que el Tratado “resulta
armónico con el ordenamiento constitucional, al reafirmar y materializar la
obligación de internacionalizar las relaciones políticas, económicas y sociales
del país, en el marco del artículo 226 de la
Carta Política”. Agrega que “cumple con los principios constitucionales
de equidad y reciprocidad [artículo 226 de la
Constitución], toda vez que la totalidad de las disposiciones del Acuerdo
se basan en un sistema de compromisos mutuos, lo cual refleja un tratamiento
equitativo que a su vez implica reciprocidad”.
Así mismo señala que el
Acuerdo “desarrolla los fines constitucionales del Estado Social de Derecho [artículo
2 de la Carta Política]” porque “contribuye a la garantía de la
efectividad de los derechos de las personas residentes en el país,
especialmente al servir como mecanismo para recabar y compartir información
sobre el impacto del libre comercio en los derechos humanos en el país”. Añade
que “contribuye a desarrollar valores como la justicia, la igualdad y la
garantía de la efectividad de los principios, derechos y deberes” y “la
democracia participativa, pues le permite a los ciudadanos (directamente o a
través de sus congresistas) tener acceso a la información relevante sobre el
impacto, en lo que respecta a los flujos de comercio e inversión con Canadá, de
la política de internacionalizar la economía colombiana”.
También, a juicio del
interviniente, “el Acuerdo se ajusta a lo establecido en el Artículo 9
constitucional” al ser una “manifestación del postulado de la soberanía
nacional y de la decisión unilateral del Estado colombiano de asumir
obligaciones internacionalmente y ejercer derechos en los términos establecidos
en dicho Acuerdo”.
En lo atiente a la necesidad
de la consulta previa a las comunidades étnicas, en su opinión, “las
disposiciones del Acuerdo no están encaminadas a tener efectos directos sobre
las comunidades indígenas o tribales. Lo anterior se evidencia en que, tal como
está señalado en el artículo 1 del Acuerdo, el principal propósito y
obligaciones del mismo son de carácter cooperativo entre Estados y frente a los
respectivos órganos legislativos nacionales. En ese sentido, son obligaciones
encaminadas a entregar información a cada órgano legislativo y al público en
general sobre el impacto de las medidas comerciales sobre los derechos humanos,
de cara a los nuevos intercambios comerciales que se darán entre ellos, como
consecuencia del ALC suscrito por ellos y del que el Acuerdo es un
complemento”. En este orden de ideas, concluye, “en este caso no existe
la obligación de someter a consulta previa de los grupos étnicos el contenido
del Acuerdo, pues la aplicación del mismo no implica una explotación de los
recursos naturales en los territorios de esos grupos, ni tampoco la afectación
directa de sus derechos o intereses. Por el contrario, se trata de una norma de
carácter general, cuya aplicación recae sobre la totalidad de los colombianos y
que no contiene reglas específicas que afecten directamente a las comunidades
étnicas”.
En específico, respecto del contenido
del Preámbulo del Acuerdo manifiesta que “coincide con las disposiciones que
en materia de derechos humanos consagra nuestra Constitución; específicamente
respecto de la afirmación de la importancia de su protección y el
reconocimiento de la existencia de un tramado institucional para su
protección”.
En relación con el objetivo
del Acuerdo explica que es “establecer el compromiso de las partes de
proporcionar un informe anual a su respectivo poder legislativo nacional, a más
tardar el 15 de mayo siguiente a la entrada en vigor del ALC entre Canadá y
Colombia, respecto del efecto de las medidas tomadas en virtud del ALC sobre
los derechos humanos en el territorio de cada Parte”. Estima que lo
anterior “desarrolla el principio de colaboración armónica de los órganos
del Estado, pues fija en cabeza del ejecutivo, la obligación de entregar
información al legislativo sobre el impacto de las medidas adoptadas en virtud
del ALC con Canadá sobre los derechos humanos en el país. De esta forma, además
de contribuir a la colaboración armónica entre el ejecutivo y el legislativo
(…) desarrolla algunas funciones constitucionales del legislativo y del
ejecutivo” tales como la del artículo 135, numeral 3,  de la
Constitución que faculta al Congreso a solicitar al ejecutivo los informes que
necesite.
Ahora bien, acerca del
mecanismo de cooperación previsto en el artículo 2 del Acuerdo, estima que “acuerdos
de cooperación encuentran su justificación en el artículo 226 constitucional
que impone al Estado el deber de promover entre otras las relaciones políticas,
económicas, sociales y ecológicas, dentro de la nueva tendencia de la
globalización”.
En lo relativo a la
regulación de las enmiendas en el artículo 4 arguye que “el Estado
Colombiano ha aceptado la posibilidad de que las partes puedan hacer enmiendas
a los tratados, con el único condicionamiento de que se cumplan los requisitos
legales que la legislación interna contempla para tal fin. En ese sentido tiene
que precisarse que tal facultad tiene fundamento en el artículo 9
constitucional que dispone que las relaciones exteriores se fundamentan en los
principios de soberanía y de autodeterminación de los pueblos, los cuales se
refieren básicamente al poder que tiene el Estado de determinar libremente su
desarrollo político, económico, social y cultural”. Adicionalmente asegura
que “es importante la posibilidad de hacer enmiendas a los tratados, con el
objetivo de armonizar el contenido de las disposiciones de un acuerdo con las
necesidades de la República”.
Por último, en lo que
respecta a la entrada en vigor (artículo 3) y la terminación (artículo 5),
explica que “el Acuerdo es una instrumento, que si bien es autónomo, está
ligado estrechamente con el Acuerdo de Libre Comercio suscrito entre Canadá y
Colombia, en tanto su objetivo es entregar información sobre el impacto de las
medidas adoptadas en virtud del ALC sobre los derechos humanos en el territorio
de cada una de las Partes, de tal manera que si el ALC no entra en vigor, no se
cumple la obligación de entrada en vigor de este Acuerdo”.
Intervención del
Ministerio del Interior y de Justicia
El Ministerio del Interior y
de Justicia interviene para solicitar la declaratoria de exequibilidad del
Convenio y de la ley bajo estudio.
Lo anterior porque, en lo
atinente al análisis formal, (i) el tratado y su ley aprobatoria fueron
remitidos en forma oportuna a la
Corte Constitucional, (ii) el Ministro de Relaciones Exteriores, quien
suscribió el Acuerdo, “estaba habilitado” para ello, (iii) la ley
aprobatoria comenzó sus debates en el Senado, (iv) se sometió el trámite propio
de una ley ordinaria, (v) el proyecto de ley fue publicado antes de iniciar su
curso y (vi) fue aprobado en las comisiones y plenarias de Senado y Cámara
respetando los términos constitucionales (vii) con el quórum y las mayorías
requeridas.
Ahora bien, en lo
relacionado con el análisis material, el Acuerdo también resulta constitucional
a juicio del interviniente debido a que (i) “reconoce el carácter recíproco
de la relación bilateral” –“artículos 9, 226 y 227 de la
Constitución”-, (ii) “las disposiciones relativas a la entrada en
vigor, enmiendas y terminación del Acuerdo son usualmente incorporadas en este
tipo de Acuerdos, reflejando las normas de derecho internacional público
aplicables al asunto” y (iii) “no es más que un mecanismo adicional de
protección de los derechos humanos que se puedan ver afectado por dicho tratado
[se refiere al ALC], protección que se garantizará mediante la
visibilidad sobre dichas afectaciones, ante el órgano democrático por
excelencia, como es el órgano legislativo de casa país y, aún más, de
mecanismos de publicidad del informe respectivo. A mayor visibilidad para la
comunidad nacional e internacional, de las afectaciones de los derechos
humanos, mayor posibilidad de implementar estrategias para resolverlas y mayor
posibilidad de participación ciudadana al respecto, lo que constituye a su vez
un freno más efectivo para evitar la continuidad de dichas afectaciones o de
otras”.
Por último indica que “al
no contener el TLC Colombia-Canadá regulación alguna que pueda ser contraria a la
Carta Política y de manera específica a disposiciones nacionales e
internacionales sobre derechos humanos, menos aún será contrario a ella la
adopción de un mecanismo que garantice mayor transparencia en la aplicación de
dicho Tratado, en lo referente a posibles afectaciones de los derechos humanos,
como es el Informe de que trata el Acuerdo objeto de revisión”.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la
Nación, mediante concepto recibido en esta Corporación el primero (1) de marzo
de 2011, solicitó declarar la exequibilidad del Convenio sometido a estudio,
así como la Ley aprobatoria del mismo.
En primer lugar, después de describir el
trámite legislativo de la ley 1411 de 2010, manifiesta que “luego de
estudiar el proceso de la formación (…) el Ministerio Público no advierte la
existencia de vicio alguno”.
En segundo lugar, en relación con el control
material del Tratado bajo revisión indica que “el tratado asume como un tema
importante el respeto por la democracia y los derecho humanos, y tiene en
cuenta la existencia en cada país de organismos a los cuales les corresponde
promover y proteger tales derechos (…) Según la exposición de motivos del
proyecto (…) permite profundizar el análisis sobre la manera en la que la
ejecución de la política de internacionalización de la economía incide sobre la
protección y promoción de los Derechos Humanos”, constituyéndose en un
desarrollo de la política que en materia de promoción y protección de los
derechos humanos ha implementado el Estado Colombiano”.
Así, a su juicio, “no hay duda de que se
ajusta a los mandatos superiores, en especial, a lo dispuesto en los artículos
1°, 2°, 9°, 93, 94, 95.4, 189.2, 226 y 227 de la
Constitución. Y no hay duda de lo anterior, porque el tratado se funda en uno
de los principios que gobierna nuestro Estado Social y Democrático de Derecho:
el respeto de la dignidad humana; porque permite la realización de los fines
esenciales del Estado, tales como garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en el ordenamiento superior; y porque se
inscribe dentro de las normas que orientan la política exterior de la
República de Colombia, en especial sobre la defensa y difusión de los derechos
humanos y sobre el manejo de las relaciones internacionales, sobre bases de
equidad, reciprocidad, conveniencia nacional, respeto de la soberanía nacional
y de la autodeterminación de los pueblos”.
Por último manifiesta que “dado que Canadá
es reconocido como un país que se ha destacado por la  protección de los
derechos humanos (…) un acuerdo con este Estado, en la medida en que permite
hacer un seguimiento periódico al impacto del comercio sobre los derechos
humanos, cuyos resultados deben reportarse al poder legislativo, como
representante del pueblo y no al ejecutivo, se constituye en un instrumento
idóneo de cooperación bilateral, que fortalece la protección de los derechos
humanos y que brinda confianza a los ciudadanos de la
República de Colombia y de Canadá en el compromiso de ambas naciones en evitar
causar perjuicio a sus derechos humanos en el desarrollo de sus relaciones
comerciales”.
VI. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1. La competencia y el objeto del
control
Según lo previsto en el artículo 241
numeral 10 de la Constitución corresponde a la
Corte realizar el control automático de constitucionalidad de los tratados
internacionales y las leyes que los aprueban. Sobre el particular cabe resaltar
que el control confiado a esta Corporación en estos casos es previo, automático
e integral ya que sobre el contenido material de la
Convención y de su ley aprobatoria así como sobre la concordancia entre su
trámite legislativo y las normas constitucionales aplicables. Adicionalmente,
según jurisprudencia constitucional reiterada[1],
este control comprende también la verificación de la realización de la consulta
previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes, si esta es procedente.
En lo atinente a la realización de la
consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes, la
Corte, en ejercicio del control de constitucionalidad debe determinar, en
primer lugar, si aquella era necesaria y, en caso de ser así, en segundo lugar,
si la misma se llevó a cabo en debida forma.
En relación con el aspecto formal la
Corte se encuentra llamada a examinar la validez de la representación del
Estado colombiano durante el proceso de negociación, celebración y suscripción
del tratado, al igual que la observancia de las reglas del trámite legislativo
que precedieron la aprobación de la ley sujeta a análisis. Sobre el particular,
es preciso advertir que el texto constitucional no dispone un procedimiento
legislativo especial para la expedición de una ley aprobatoria de un tratado
internacional, razón por la cual debe seguir, en términos generales, el mismo
trámite de una ley ordinaria. Empero, esta previsión opera salvo las
obligaciones de (i) iniciación del debate en el Senado de la
República, por tratarse de asuntos relativos a relaciones internacionales
(Art. 154 C.N.); y (ii) remisión de la ley aprobada a la
Corte Constitucional, por parte del Gobierno, para efectos de su revisión
definitiva (Art. 241-10 C.N.).
En tal sentido, en razón del trámite
ordinario de la ley, se requiere: (i) la publicación oficial del proyecto de
ley; (ii) el inicio del procedimiento legislativo en la comisión constitucional
correspondiente del Senado de la
República; (iii) la aprobación reglamentaria en los debates de las comisiones
y plenarias de cada una de las Cámaras (Art. 157
C.N.); (iv) que entre el primer y segundo debate medie un lapso no inferior a
ocho días y que entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la
iniciación del debate en la otra, transcurran por lo menos quince días (Art. 160
C.P.); (v) la comprobación del anuncio previo a la votación en cada uno de los
debates; y (vi) la sanción presidencial y la remisión del texto a la
Corte Constitucional dentro de los seis días siguientes, (Art.  241-10
C.P.).
Ahora bien, en cuanto al elemento
material del control de constitucionalidad, la labor de la
Corte consiste en confrontar las disposiciones del instrumento internacional
y, a su vez, aquéllas de la ley aprobatoria con la totalidad de los preceptos
constitucionales, a fin de  determinar si se ajustan o no al texto
constitucional.
Entendido lo anterior, la
Corte procederá, en el apartado 2, a realizar un resumen del contenido del
tratado bajo estudio con el fin de facilitar el análisis sobre la necesidad de
la consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes, la cual se
hará en el acápite 3, para finalmente realizar el control formal en el título 4
y el material en el apartado 5, si es que ello resulta procedente.
2. Descripción general del contenido
del “Acuerdo en materia de informes anuales sobre derechos humanos y libre
comercio entre la República de Colombia y Canadá” y de la
Ley 1411 de 2010 que lo aprueba.
En el preámbulo del Acuerdo las partes
empiezan por recordar la suscripción del tratado de libre comercio entre ellas
para después afirmar la importancia  del respeto por la democracia y los
derechos humanos y recordar la existencia de organismos nacionales cuyo mandato
es promover y proteger los derechos humanos dentro de sus respectivos
territorios.
El Acuerdo bajo revisión  consta de
cinco artículos cuyo contenido es el siguiente.
En el primero se prescribe la obligación
fundamental del tratado internacional consistente en que cada parte dará un
informe anual a su respectivo poder legislativo nacional sobre “el efecto de las medidas tomadas en virtud del Tratado
de Libre Comercio entre la República de Colombia y Canadá sobre los derechos
humanos tanto en los territorios de la
República de Colombia como Canadá” comenzando
“el 15 de mayo del año siguiente a la entrada en vigor del Tratado de Libre
Comercio entre la República de Colombia  Canadá”. Adicionalmente se
prescribe que tal informe deberá hacerse público.
En el segundo artículo, titulado “Mecanismo
de Cooperación”, se prevé que las partes “pueden consultarse entre sí
para revisar la aplicación del (…) Acuerdo”  y se designa “al Ministerio
de Relaciones Exteriores de Colombia y al Departamento de Asuntos Extranjeros y
Comercio Internacional de Canadá para la aplicación del (…) Acuerdo en su
nombre”.
En el tercero de los artículos se regula
lo relativo a la entrada en vigor del instrumento internacional. Así, se
prescribe que “cada parte notificará a la otra Parte por escrito respecto al
cumplimiento de los procedimientos internos nacionales requeridos para la
entrada en vigor del presente Acuerdo” y que, en este sentido, “entrará
en vigor en la fecha de la segunda de las notificaciones mencionadas o en
aquella en la que entre en vigor el Tratado de Libre Comercio entre la
República de Colombia y Canadá, lo último que ocurra”.
Respecto de las enmiendas o modificaciones
al Acuerdo el artículo 4 las admite mediante acuerdo escrito de las partes. Se
establece así mismo que “cada parte notificará por escrito a la otra Parte
respecto al cumplimiento de sus procedimientos internos nacionales requeridos
para la entrada en vigor de las enmiendas” y, en este orden de ideas, “entrarán
en vigor a los 60 días a partir de la fecha de la segunda de estas
notificaciones”.
El último de los artículos –el quinto-
regula la terminación del Acuerdo para lo cual indica que “permanecerá en
vigor a menos que cualquiera de las Partes lo dé por terminado mediante
notificación por escrito a la otra Parte con seis meses de antelación”.
En cuanto a la ley 1411 de 2010, ésta se limita a
aprobar el Acuerdo objeto de análisis.
3. La consulta previa a las
comunidades indígenas y afrodescendientes
3.1 Jurisprudencia constitucional
sobre la consulta previa a las comunidades étnicas con especial referencia al
caso de los tratados internacionales
El artículo 1 de la
Constitución Política define a Colombia como un Estado Social de Derecho
organizado en forma de República participativa. Como consecuencia de lo
anterior el artículo 2 incluye, dentro de los fines del estado colombiano, la
facilitación de la participación de todos en las decisiones que les afecten.
Este principio general de participación,
que comprende a todos los habitantes de territorio colombiano, resulta
reforzado en el caso de las comunidades étnicas –indígenas y afrodescendientes-
en virtud de la definición del estado colombiano como república pluralista –artículo
1- y del reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de la
nación colombiana –artículos 7 y 70-[2].
En este sentido, la jurisprudencia de esta Corte ha indicado que las normas
constitucionales anotadas derivan en que “la Carta Política propugna por un modelo de Estado que se
reconoce como culturalmente heterogéneo y que, por ende, está interesado en la
preservación de esas comunidades diferenciadas, a través de la implementación
de herramientas jurídicas que garanticen su identidad como minoría étnica y
cultural, organizadas y reguladas mediante sus prácticas tradicionales”[3]. Una de estas herramientas es, precisamente,
la participación de estas comunidades en
las decisiones que las afectan ya que así se asegura que en la implementación
de las políticas públicas se tome en cuenta su punto de vista respecto de la
afectación que éstas podrían tener respecto de su identidad, lo que además
otorga legitimidad democrática a las medidas adoptadas. Es por ello que “existen
previsiones constitucionales expresas, que imponen deberes particulares a cargo
del Estado, dirigidos a la preservación de las mismas y la garantía de espacios
suficientes y adecuados de participación en las decisiones que las afectan”[4].
En este sentido, el
ordenamiento constitucional abre a las comunidades indígenas y
afrodescendientes espacios concretos de participación, además de los
establecidos para todos los colombianos dentro de los cuales también están
incluidas[5].
Entre otros, se pueden identificar como espacio de participación concretos (i)
la elección de dos senadores en circunscripción nacional especial por
comunidades indígenas, (ii) la posibilidad, ya desarrollada por la ley, de
establecer una circunscripción especial para asegurar la participación de los
grupos étnicos en la Cámara de Representantes, (iii) la obligación de que la
conformación y delimitación de las entidades territoriales indígenas se lleve a
cabo con participación de los representantes de las comunidades indígenas,
previo concepto de la comisión de ordenamiento territorial –artículo 329-, (iv)
el mandato de propiciar la participación de los representantes de las
comunidades indígenas en las decisiones respecto de la explotación de los recursos naturales en sus
territorios –artículo 330- y
(v) la consulta previa sobre las medidas legislativas y administrativas que los
afectan directamente, espacio de participación que es el que resulta relevante
para el asunto de la referencia.
El mandato de consulta previa
encuentra su fundamento constitucional en el artículo 6, ordinal a, del
Convenio 169 “Sobre Pueblos indígenas y Tribales” de 1989 de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT)[6],
tratado internacional que, según jurisprudencia constitucional reiterada[7], forma parte de bloque de
constitucionalidad –artículo 93 de la
Constitución-.
El artículo 6, ordinal a),
del mencionado Convenio es entonces la norma que consagra la consulta previa a
las comunidades étnicas, en el siguiente sentido:
“1. Al aplicar las disposiciones del
presente Convenio, los gobiernos deberán:
a)     consultar a los pueblos interesados, mediante
procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones
representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas
susceptibles de afectarles directamente (…)”.
La jurisprudencia constitucional[8] ha estimado que de la disposición transcrita surge un
derecho fundamental de las comunidades étnicas a la consulta previa porque su
participación a través de este mecanismo es necesaria para preservar su
integridad étnica, social, económica y cultural y para asegurar, por ende, su
subsistencia como grupo social[9].
Así mismo ha expresado que de la categoría de derecho fundamental surge un
correlativo deber estatal de adelantar la consulta previa.
En lo que toca con la titularidad
de tal derecho, ha indicado la Corte[10]
que esta reside, para el caso colombiano, no sólo en las comunidades indígenas
sino también en las afrodescendientes de conformidad con el artículo 1 del
Convenio 169 de la OIT[11].
Afirmó la Corte en la sentencia C-461 de 2008 que “la norma internacional en comento hace
referencia a dos requisitos que deben concurrir a la hora de establecer quiénes
se pueden considerar como sus beneficiarios: (i) Un elemento objetivo, a saber,
la existencia de rasgos culturales y sociales compartidos por los miembros del
grupo, que les diferencien de los demás sectores sociales, y (ii) un elemento
subjetivo, esto es, la existencia de una identidad grupal que lleve a los
individuos a asumirse como miembros de la colectividad en cuestión”. Acudió al artículo 2-5 de la
Ley 70 de 1993 que definió a las comunidades afrodescendientes como "el
conjunto de familias de ascendencia afrocolombiana que poseen una cultura
propia, comparten una historia y tienen sus propias tradiciones y costumbres
dentro de la relación campo-poblado, que revelan y conservan conciencia de
identidad que las distinguen de otros grupos étnicos” y, con base en él,
concluyó que “las comunidades negras cumplen con esta doble
condición, y por ende se ubican bajo el supuesto normativo del Convenio
mencionado”. Añadió que “el término comunidades negras, como lo indica
el artículo 1 de la Ley 70 de 1.993 en consonancia con el artículo Transitorio
55 de la Constitución, se refiere tanto a aquellas que habitan en la
Cuenca del Pacífico colombiano, como a las que estén ubicadas en otros puntos
del territorio nacional y cumplan con los dos elementos reseñados. Asimismo, a
falta de una mención expresa, se deben entender incluidas dentro de las dichas
comunidades negras (…) a las agrupaciones raizales del Archipiélago de San
Andrés y Providencia, las cuales no sólo comparten con las primeras un origen
histórico común en las raíces africanas que fueron transplantadas a América,
sino que han sido reconocidas por esta corporación, en consonancia con el
artículo 310 de la Carta, como un grupo étnico titular de derechos especiales”.
En relación con el ámbito
temático de la consulta previa ha precisado la Corte[12] que ésta se debe
llevar a cabo respecto de cualquier aspecto que afecte directamente a la
comunidad étnica. Es decir que la consulta previa no se circunscribe al caso de
la explotación de recursos naturales en los territorios indígenas –artículo
330- y al de la delimitación de las entidades territoriales indígenas –artículo
329-, que fueron los expresamente previstos por la
Constitución. Ello porque la ratificación del Convenio 169 de OIT por parte
de nuestro país, mediante la ley 21 de 1991, amplió su espectro a toda medida
susceptible de afectar directamente a las comunidades étnicas. Nótese que el
tenor literal del artículo 6 del mencionado Convenio no contiene restricción
temática alguna al referirse simplemente a “cada vez que se prevean medidas (…)”.
En lo que respecta al tipo de medidas
que deben ser consultadas previamente con las comunidades étnicas, la
Corte ha acudido nuevamente al texto del artículo 6 del Convenio 169 de la
OIT para señalar que son no solamente las medidas administrativas[13]
sino también las legislativas[14],
y dentro de estas últimas ha incluido las leyes aprobatorias de los tratados
internacionales[15]
e incluso las reformas constitucionales[16].
Sin embargo, la jurisprudencia
constitucional también ha sido enfática en afirmar que la obligación de
adelantar la consulta previa no surge frente a toda medida –administrativa o
legislativa- que sea susceptible de afectar a las comunidades étnicas, sino
únicamente frente a aquellas que puedan afectarlas directamente[17].
Según esta Corte, este criterio surge
“no solo de la calidad de directa que se predica de la afectación que
produzca una medida legislativa para que sea imperativa la consulta, sino
también del hecho de la misma procede cuando se trate de aplicar las
disposiciones del Convenio [según el mismo artículo 6 del Convenio 169]” [18].
Este requisito –afectación directa-
merece un cuidadoso análisis en el caso de las medidas legislativas, dentro de
las que se incluyen las leyes aprobatorias de tratados internacionales. Ello
porque “las leyes, en general, producen una afectación sobre todos sus
destinatarios. De esta manera una ley, en cualquier ámbito, aplicable a la
generalidad de los colombianos, afecta a los miembros de las comunidades
indígenas y tribales que tengan la calidad de nacionales colombianos (…)”[19].
Además porque “en
principio, las leyes, por su carácter general y abstracto, no generan una
afectación directa de sus destinatarios, la cual sólo se materializa en la
instancia aplicativa” [20].
Es entonces claro que, en el caso de
las leyes, “lo que debe ser objeto de consulta son aquellas medidas
susceptibles de afectar específicamente a las comunidades indígenas en su
calidad de tales, y no aquellas disposiciones que se han previsto de manera
uniforme para la generalidad de los colombianos” [21].
En los demás asuntos legislativos, las comunidades étnicas gozarán de los
mismos espacios de participación de los que disponen la generalidad de los
colombianos y de aquellos creados específicamente para ellas por la
Constitución, la ley y los reglamentos, pero no existirá la obligación de la
consulta previa[22].
Es por esto que la jurisprudencia
constitucional ha fijado criterios para
determinar cuando puede decirse que una medida legislativa afecta directamente
a las comunidades étnicas con el fin de establecer, en un caso concreto, si la
consulta es obligatoria. Así, ha determinado la jurisprudencia de esta Corte
que “puede señalarse que hay una afectación directa cuando la ley altera el
estatus de la persona  o de la comunidad, bien sea porque le impone
restricciones o gravámenes, o, por el contrario, le confiere beneficios” [23],
ello “independientemente de que tal efecto sea positivo o negativo,
aspecto éste que debe ser, precisamente, objeto de la consulta” [24].
A modo de ejemplo, en la sentencia C-030
de 2008, la Corte expresó que “cuando se vaya a regular a través de una ley
la manera como se hará la explotación de yacimientos petroleros ubicados en
territorios indígenas, sería imperativa la consulta con los pueblos indígenas
susceptibles de ser afectados, porque hay una afectación directa que impone al
Estado aplicar para el efecto las disposiciones del convenio. Pero cuando de lo
que se trata es de adoptar el marco general de la política petrolera del Estado
no hay una afectación directa de las comunidades indígenas o tribales, ni la
medida se inscribe en el ámbito de aplicación del convenio, porque no está
orientada a regular de manera específica la situación de esos pueblos (…) a
menos que, en el texto de la ley se incorporasen medidas específicamente
dirigidas a la explotación del recursos en los territorios de esas comunidades
(…)”.
De forma similar, indicó en la misma
sentencia que, por ejemplo, “cuando en aplicación (…) del Convenio [169
de la OIT], se decida adoptar medidas especiales para garantizar a los
trabajadores pertenecientes a los pueblos interesados una protección eficaz en
materia de contratación y condiciones de empleo, en la medida en que no estén
protegidos eficazmente por la legislación aplicable a los trabajadores en
general, sería necesario que el gobierno adelantase un proceso de consulta
previa, consulta cuya realización, por el contrario, no resultaría imperativa,
cuando de lo que se tratase fuese de modificar la legislación general aplicable
a todos los trabajadores colombianos. En el primer caso se estaría en el
escenario de la aplicación de las disposiciones del Convenio 169 (…)  y procedería
el deber de consulta en los términos del literal a) del artículo 6º. En el
segundo, se trataría de la actuación del Estado en el ámbito de sus
competencias para la regulación de un tema general no directamente orientado a
regular o hacer frente a una situación que afecte a las comunidades indígenas o
tribales (…)”.
Ahora bien, “la especificidad que se
requiere en una determinada medida legislativa para que en relación con ella
resulte predicable el deber de consulta en los términos del literal a) del
artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, puede ser el resultado de una decisión
expresa de expedir una regulación en el ámbito de las materias previstas en el
convenio, o puede provenir del contenido material de la medida como tal, que,
aunque concebida con alcance general, repercuta de manera directa sobre las
comunidades indígenas y tribales” [25].
Un ejemplo de la primera hipótesis
–decisión expresa de adoptar una medida legislativa que afecta directamente- es
la ley por medio de la cual se aprobaba  “Acuerdo para el Desarrollo Integral y Asistencia
Básica de las Poblaciones Indígenas Wayúu de la
República de Colombia y de la
República de Venezuela” [26]. También
se pueden citar, con base en la jurisprudencia constitucional, varios ejemplos
de la segunda hipótesis –medidas que a pesar de ser generales tienen
repercusión directa y por tanto deben ser consultadas-:
(i) La ley 773 de 2002, por medio de la
cual se dictaron normas referidas a las sales que se producen en las salinas marítimas
ubicadas en el municipio de Manaure (Guajira), la cual afectaba directamente a
la comunidad indígena Wayúu por dos razones: primero porque esta comunidad se
encuentra asentada en el área de las Salinas de Manaure y segundo porque la
misma interviene en el proceso productivo de las sales[27].
(ii) La ley 1021 de 2006 en
virtud de la cual se expedía la ley general forestal[28].  En
la sentencia C-030 de 2008, la Corte concluyó que este régimen general e
integral de las plantaciones forestales y los bosques naturales afectaba
directamente a las comunidades étnicas debido a que un parte importante de las
mismas habitan precisamente en los bosques naturales. En otras palabras la
afectación era directa porque las previsiones de la ley, aunque generales,
recaían sobre un objeto -el bosque natural- que tiene particular relevancia
para estas comunidades por ser su hábitat y que, por lo mismo, guarda una
íntima e indisoluble relación con su modo de vida.
(iii) La ley 1152 de 2007 mediante la
cual se expedía el estatuto de desarrollo rural[29].
En la sentencia C-175 de 2009 la Corte estimó que este régimen general sobre el
uso y aprovechamiento de la tierra en zonas rurales afectaba de forma directa a
las comunidades étnicas porque gran parte de ellas habitan en zonas rurales. De
nuevo, es el objeto sobre el que recae la ley –la tierra en zonas rurales- el
que determina que exista una afectación directa a pesar de la generalidad del
régimen. Así, el territorio rural, por ser el hábitat de gran parte de las
comunidades étnicas, es elemento esencial de su identidad y cualquier
regulación sobre éste las afecta de forma directa.
También se ha pronunciado la
Corte respecto de la forma en la cual debe ser llevada a cabo la
consulta. Frente a ello ha señalado que “en la medida en que el Convenio 169
no establece unas reglas de procedimiento y en tanto que las mismas no hayan
sido fijadas en la ley,  debe atenderse a la flexibilidad que sobre el
particular consagra el Convenio y al hecho de que, de acuerdo con el mismo, el
trámite de la consulta se somete al principio de la buena fe, lo cual quiere
decir, por un lado, que corresponde a los Estados definir las condiciones en
las que se desarrollará la consulta, y por otro, que la misma, para que resulte
satisfactoria a la luz del ordenamiento constitucional, debe realizarse de
manera que sea efectiva y conducente, pero sin que quepa hablar, en ese contexto,
de términos perentorios para su realización, ni de condiciones ineludibles para
el efecto”[30].
En últimas esto deriva en que, a pesar de la flexibilidad que otorga el
Convenio 169, “el procedimiento
de consulta no queda (…) librado por entero a la discrecionalidad de las
autoridades gubernamentales”[31].
Así, en desarrollo del mencionado
principio de buena fe, la
jurisprudencia constitucional ha determinado que:
·
La consulta previa debe estar antecedida de un “proceso
preconsultivo”, lo que significa que “deberá estar precedida de una consulta
acerca de cómo se efectuará el proceso consultivo”[32]. Ello
porque “el Estado Colombiano deberá tener en cuenta que los procesos de
consulta previa no podrán responder a un modelo único aplicable indistintamente
a todos los pueblos indígenas, pues para dar efectiva aplicación al Convenio
169 de la OIT y en especial a lo dispuesto en su artículo 6° y en el artículo
7° de la Carta, los procesos de consulta deberán ante todo garantizar los usos
y costumbres de los pueblos indígenas, respetando sus métodos o procedimientos
de toma de decisiones que hubieren desarrollado”[33].
·
La consulta se debe
hacer de tal forma que la comunidad étnica “tengan el derecho de expresar su
punto de vista y de influenciar el proceso de toma de decisiones”[34]. En
otras palabras, “que se le de
la oportunidad para que libremente y sin interferencias extrañas pueda (…)
valorar conscientemente las ventajas y desventajas del proyecto sobre la
comunidad y sus miembros, ser oída en relación con las inquietudes y
pretensiones que presente, en lo que concierna a la defensa de sus intereses y,
pronunciarse sobre la viabilidad del mismo. Se busca con lo anterior, que la
comunidad tenga una participación activa y efectiva en la toma de la decisión
que deba adoptar la autoridad (…)”[35].
De conformidad con lo
anterior, “la
realización de la consulta de buena fe implica que ésta no se debe abordar como
un mero procedimiento formal a cumplir, ni como un trámite”[36] y por esta misma razón “los mecanismos de
participación no pueden limitarse a cumplir una simple función informativa” [37] y no tiene el valor de consulta la simple notificación de
la medida que se quiere adoptar[38].
·
Lo anterior no quiere
decir que la consulta previa excluya el proceso informativo, sino que no se
debe limitar a él. En efecto, se ha indicado que, en la consulta previa, “los
gobiernos deben proporcionarles información apropiada y completa, que pueda ser
comprendida plenamente por los pueblos indígenas y tribales” [39].
Esta información sobre la
medida a adoptar debe incluir los
mecanismos, procedimientos y actividades requeridos para ponerla en ejecución y
la manera como su ejecución puede conllevar una afectación a su identidad[40].
Adicionalmente, la efectiva
posibilidad de expresar la posición y de influir en la toma de decisiones, en
algunos casos, requiere de “acciones dirigidas a ayudar a los referidos
pueblos a adquirir el conocimiento y las capacidades necesarias para comprender
y decidir sobre las opciones de desarrollo existentes”[41].
·
Así mismo, “los
gobiernos no pueden consultar a cualquiera que declare representar a la(s)
comunidad(es) afectada(s). Las consultas deben emprenderse con
organizaciones/instituciones genuinamente representativas, que están
habilitadas para tomar decisiones o hablar en nombre de las comunidades
interesadas. Por consiguiente, los gobiernos, antes de iniciar las consultas,
deben identificar y verificar que las organizaciones/instituciones con las que
tienen previsto tratar cumplan con estos requisitos”[42].
·
Adicionalmente, el proceso de
consulta debe llevarse a cabo “con miras a alcanzar un acuerdo o lograr el
consentimiento de las comunidades indígenas acerca de las medidas legislativas
propuestas” [43]. Es
importante aclarar que lo dicho no se traduce en un poder de veto de las
comunidades étnicas a las medidas que las afecten directamente según el cual no
pueden adoptarse sin su consentimiento, significa que, ante el desacuerdo se
deben presentar “fórmulas de concertación o acuerdo con la comunidad” [44].
·
De todos modos, “cuando no sea
posible el acuerdo o la concertación, la decisión de la autoridad debe estar
desprovista de arbitrariedad y de autoritarismo; en consecuencia debe ser
objetiva, razonable y proporcionada a la finalidad constitucional que le exige
al Estado la protección de la identidad social, cultural y económica de la
comunidad indígena. En todo caso deben arbitrarse los mecanismos necesarios
para mitigar, corregir o restaurar los efectos que las medidas de la autoridad
produzcan o puedan generar en detrimento de la comunidad o de sus miembros”[45].
Importancia crucial en el tema de la
consulta previa tiene la determinación del momento en el cual debe
hacerse. Al respecto, con base en el principio de la buena fe que informa el
proceso consultivo, ha dicho la Corte que la consulta debe ser oportuna[46],
lo que quiere decir que debe hacerse con anterioridad a la adopción de la
medida pues, una vez tomada la misma, la participación de la comunidades
étnicas no tendría utilidad alguna en la medida en que no podrían influir en el
proceso decisorio[47].
Se trataría no de un proceso de consulta sino de una mera notificación de algo
que ya ha sido decidido.
Con base en esta regla general, la
Sala ha fijado reglas particulares sobre el momento oportuno de hacer la
consulta según se trate de medidas administrativas, legislativas o tratados
internacionales, distinción que se deriva de las diferencias entre los
procedimientos que se deben llevar a cabo para adoptar estas medidas. Así, para
lo que interesa en esta ocasión, la incorporación de los tratados
internacionales en el ordenamiento jurídico interno colombiano precisa el cumplimiento de un conjunto de pasos
sucesivos en cabeza de diferentes ramas del poder público, con diferentes
objetivos, regidos por la
Constitución y el derecho internacional público, por lo que surge la pregunta
de qué momento debe adelantarse la consulta a la comunidad étnica directamente
afectada en materia de leyes aprobatorias de tratados internacionales.
El tema fue abordado expresamente en la sentencia
C-615 de 2009[48],
en la que se indicó que “ni la
Constitución, la Convención de Viena de 1969 sobre derecho de los tratados o
el Convenio 169 de la OIT aportan una respuesta normativa a tal interrogante.
Sin embargo, con base en los principios de buena fe y de eficacia que debe
orientar la realización de la consulta, y con propósito de que se pueda
realmente adelantar un verdadero diálogo intercultural, se puede afirmar que
ésta debe llevarse a cabo antes del sometimiento del instrumento internacional,
por parte del Presidente de la
República, al Congreso de la
República. En efecto, antes del sometimiento del tratado al Congreso de la
República para su aprobación, tienen lugar la negociación y suscripción de
aquél, fases que configuran el ejercicio de la soberanía estatal (…) a lo largo
de la negociación, los representantes de las Partes acuerdan unos objetivos
generales por cumplir, delimitan el objeto y el alcance del tratado
internacional, precisan deberes y obligaciones entre los contratantes, indican
la duración del compromiso, prevén mecanismos de solución de controversias,
deciden la inclusión de cláusulas de salvaguardia, y en últimas, redactan el
clausulado. Posteriormente, suscriben o firman el texto acordado, quedando así
claro el articulado del instrumento internacional (…) Siendo ello así, la
eficacia de la consulta a las comunidades indígenas dependerá de si ésta tiene
lugar antes de que el Jefe de Estado someta el tratado internacional a la aprobación
congresional, pudiendo por tanto realizarse o bien durante la negociación,
mediante la creación por ejemplo de mesas de trabajo, o ya cuando se cuente con
un texto aprobado por las Partes, es decir, luego de la firma del tratado. Si
se realiza durante la negociación, las comunidades indígenas podrán aportar
insumos a la discusión del articulado del instrumento internacional o
manifestar sus preocupaciones frente a determinados temas que los afectan (vgr.
territorio, conocimientos ancestrales, biodiversidad, recursos naturales, etc);
o igualmente ser consultadas una vez se cuente con un texto aprobado, discusión
que, dado el caso, podría llevar a la necesidad de renegociar el tratado”.
Además, en la misma sentencia, precisó la
Corte que “el carácter
bilateral o multilateral del tratado internacional puede tener una cierta
incidencia en la manera como deba realizarse la consulta (…) En efecto, (…) la
negociación de los tratados bilaterales (…) suelen realizarse en diversas
rondas, a lo largo de las cuales se discuten capítulos específicos del acuerdo.
Siendo ello, cuando quiera que se aborden temas que afecten directamente a los
indígenas, éstos deberán ser consultados, en las condiciones fijadas por la
jurisprudencia constitucional. Por el contrario, la negociación de tratados
internacionales multilaterales, traduce las técnicas legislativas del derecho
interno (…) el proceso de negociación suele encontrarse institucionalizado, a
la manera de las asambleas parlamentarias nacionales, mediante la realización
de conferencias internacionales desarrolladas, en numerosas ocasiones, en el
seno de organizaciones internacionales (…) Siendo ello así, (…) la consulta previa (…) deberá llevarse a cabo antes
de que el Presidente de la
República remita el tratado y su ley aprobatoria al Senado. En tal sentido,
los indígenas podrán ser consultados al momento de construir la posición
negociadora colombiana ante el respectivo foro internacional, con el propósito
de que las minorías aporten valiosos elementos de juicio al respecto y como
expresión del cambio de paradigma respecto de las relaciones de los Estados con
las minorías étnicas existentes dentro de su territorio; pero en todo caso la
consulta obligatoria será la que se realice con posterioridad a la suscripción
del acuerdo pero antes de aprobación congresional, con el propósito de que los
parlamentarios conozcan las consecuencias que, en materia de preservación de
los derechos de las minorías, puede implicar la aprobación del tratado
internacional”.
La jurisprudencia de esta
Corte también se ha pronunciado sobre los efectos que tiene la omisión de la
consulta previa. Ha determinado que, al ser la consulta un derecho
fundamental, procede la acción de tutela para que las comunidades étnicas
exijan del estado su realización[49],
aún en el caso de medidas legislativas siempre y cuando el proyecto no se haya
convertido en ley, pues en este caso existe otro mecanismo cual es la demanda
de inconstitucionalidad de la misma[50].
Así mismo, y en consonancia con lo anterior, ha indicado que “su pretermisión, en el caso del trámite
legislativo, configura una violación a la
Carta Política”[51]
y es por ello que ante una ley que debió haber sido consultada
procede la demanda de inconstitucionalidad[52],
es decir, que la omisión de la consulta previa “constituye un vicio [que]
impide declarar exequible la ley”[53].
Lo que no pierde aplicabilidad en ejercicio del control automático en el cual la
Corte debe verificar el cumplimiento del requisito de la consulta previa en el
caso de normas que afecten directamente a las comunidades étnicas.
Finalmente, en el caso de las
medidas legislativas y los tratados internacionales, debe repararse en que las disposiciones de orden legislativo o
administrativo que se expidan en su desarrollo y aplicación deben surtir la
consulta previa obligatoria si alguna de ellas es susceptible de afectarles de
manera directa[54]. En otras palabras, el análisis sobre la
obligatoriedad de la consulta previa en la medida legislativa y en sus
desarrollos es independiente y debe analizarse caso por caso. Lo anterior
deriva en que es posible que se concluya que tanto ley o el tratado
internacional como sus desarrollos legislativos o administrativos deben
consultarse por afectar directamente a las comunidades étnicas o que se estime
que, por su generalidad, la ley o el tratado internacional no deben surtir este
procedimiento pero si sus desarrollos legislativos o administrativos por
afectar de forma directa a las comunidades étnicas.
Una vez revisada la
jurisprudencia constitucional sobre la consulta previa a las comunidades
étnicas pasa la Sala a analizar si, de acuerdo con la misma, en el asunto de la
referencia se tornaba obligatoria su realización y, en caso afirmativo, si ésta
se llevó a cabo con el respeto de los parámetros que ha fijado esta
Corporación.
3.2 Análisis sobre la
obligatoriedad de la consulta previa en el asunto de la referencia
Una revisión del texto del tratado permite concluir que
las normas prescritas en él se han previsto de manera uniforme para la
generalidad de los colombianos lo que tiene sentido ya que su objeto no es
expedir una regulación específica referida a las comunidades étnicas. Como ya
se ha dicho, el objeto del acuerdo en estudio es que cada parte, mediante un
informe anual y público, dé a conocer a su organismo legislativo nacional “el
efecto de las medidas tomadas en virtud del Tratado de Libre Comercio entre la
República de Colombia y Canadá sobre los derechos humanos tanto en los
territorios de la República de Colombia como Canadá”, lo cual incluye no
sólo las posibles consecuencias respecto de los derechos humanos de las
comunidades étnicas sino de la población en general de ambos países. En
definitiva no existe en este caso una decisión expresa de adoptar una medida legislativa
que afecte directamente a las comunidades étnicas como sucedió en el caso ya
mencionado del “Acuerdo
para el Desarrollo Integral y Asistencia Básica de las Poblaciones Indígenas
Wayúu de la
República de Colombia y de la
República de Venezuela”.
Ahora bien, según se expresó con
anterioridad, la especificidad de la afectación también se puede encontrar en
una regulación que, aunque se presenta como general, repercute de manera
directa sobre las comunidades indígenas y tribales, como sucedió en los casos
de la Ley Forestal y el Estatuto de Desarrollo Rural. Sin embargo, esta
hipótesis tampoco se presenta en esta oportunidad pues no se puede afirmar que
la importancia de la protección de los derechos humanos sea mayor en el caso de
las comunidades étnicas debido a que las relaciones comerciales entre Colombia
y Canadá se vayan a desarrollar en gran parte en sus territorios.
Las mismas consideraciones se
hicieron por esta Sala en la sentencia C-915 de 2010 respecto del Acuerdo sobre medio ambiente entre Canadá y la
Republica de Colombia. En aquélla ocasión se expresó:
“Una revisión del texto del tratado permite concluir que
las normas prescritas en él se han previsto de manera uniforme para la
generalidad de los colombianos, lo que tiene sentido ya que su objeto no es
expedir una regulación específica referida a las comunidades étnicas. Como ya
se ha dicho, el objeto del acuerdo en estudio es implementar el Tratado de
Libre Comercio entre Canadá y Colombia de manera consecuente con la
conservación y protección ambiental y el uso sostenible de sus recursos
mediante el mejoramiento y aplicación de leyes y reglamentos ambientales, el
fortalecimiento de la cooperación en materia ambiental y la promoción del
desarrollo sostenible. En desarrollo de este objetivo, las partes se reconocen
derechos y adquieren obligaciones en materia ambiental, las cuales tienen
aplicación, no solamente en los territorios de las comunidades étnicas, sino en
todo el territorio nacional.
(…)
El objeto del acuerdo es la protección
del ambiente, especialmente en el marco de las futuras relaciones comerciales
entre Colombia y Canadá, y no es posible sostener que este objeto –la
protección del ambiente- tenga en esta oportunidad mayor incidencia en los
territorios de las comunidades étnicas pues el acuerdo no se concentra en la
conservación del ambiente en zonas naturales o rurales en las que habitan parte
importante de la población de estas comunidades. Por el contrario, el tratado
aborda la protección del ambiente de manera amplia, como un asunto nacional.
Nótese así que, en la definición que se hace del término legislación ambiental
en el artículo 1, se incluyen no solo las normas que se refieran a la
conservación de la diversidad biológica, que incluye la protección de la flora
y fauna silvestres, las especies amenazadas, su hábitat y las áreas naturales
bajo protección especial sino también aquellas que se relacionen con la
prevención, reducción o control de una fuga, descarga o emisión de
contaminantes ambientales y el control de sustancias o productos químicos,
otras sustancias, materiales o desechos tóxicos o peligrosos para el medio
ambiente, y la difusión de información relacionada con ellos. Tampoco se puede
afirmar que la importancia de la protección del ambiente sea mayor en sus
territorios debido a que las relaciones comerciales entre Colombia y Canadá se
vayan a desarrollar en gran parte en estos mismos”.
Estima la
Sala entonces que el “Acuerdo en
materia de informes anuales sobre derechos humanos y libre comercio entre la
República de Colombia y Canadá” no constituye ni contiene medidas legislativas que afecten de forma directa
a las comunidades indígenas y afrodescendientes colombianas y, en consecuencia,
su consulta previa no se tornaba obligatoria. Se considera que la afectación
que se puede derivar del tratado internacional bajo revisión frente a estos
grupos étnicos no es distinta de la que se produce para los demás colombianos,
la cual proviene del efecto general que, en principio, tienen las leyes y los
tratados internacionales lo que excluye la presencia de una afectación directa.
Lo dicho no contradice la decisión
tomada por esta Corte en la sentencia C-608 de 2010 respecto del Tratado de
Libre Comercio entre Colombia y Canadá porque el acuerdo bajo estudio no regula
los temas que allí se consideraron sujetos a consulta previa obligatoria. En
esa ocasión se estimó que era imperativa la consulta previa respecto de los
temas de explotación minera y resolución de conflictos entre comunidades
étnicas y empresas multinacionales y que esta se había llevado a cabo en debida
forma, razón por la que se declaró exequible. Repárese en que, pese a la
relación que existe entre el tratado que se estudia y el mencionado, el estudio
de la presencia o ausencia de la afectación directa a las comunidades étnicas
es independiente debido a que los dos tratados versan sobre distintos aspectos[55].
Nótese, por ejemplo, que el primero se refiere solamente a un tema –derechos
humanos- y el segundo es multitemático.
Para finalizar con este análisis, se
estima necesario indicar que, a pesar de lo expresado con anterioridad, en caso
de que algunos de los desarrollos legislativos y reglamentarios del tratado
internacional en revisión afecten directamente a las comunidades étnicas, el
gobierno deberá adelantar la consulta previa obligatoria de esas medidas
legislativas o administrativas en los términos que han sido delimitados por esta
Corte y que fueron reseñados con anterioridad[56].
Ante el incumplimiento de este requisito se podrá acudir a la acción de tutela
o a la de inconstitucionalidad según sea el caso.
Debido a que conclusión a la que se ha
arribado –la ausencia de obligatoriedad de la consulta previa- procede la
Sala a realizar el examen formal del tratado y su ley aprobatoria.
4. La constitucionalidad del tratado
internacional y de la ley aprobatoria en sus aspectos formales
La revisión de constitucionalidad del
tratado materia de estudio así como de su ley aprobatoria, por aspectos de
forma, comprenderá la revisión de la validez de la representación del Estado
colombiano durante el proceso de negociación, celebración y suscripción del
tratado y la verificación del trámite legislativo de la
Ley aprobatoria del mismo en el Congreso de la
República.
4.1. Remisión del tratado internacional y su ley
aprobatoria
La Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República, mediante oficio recibido el veintiuno (21) de
octubre de 2010, remitió a esta Corporación copia auténtica de la
Ley 1411 de 2010 “Por medio de la cual se aprueba el Acuerdo en materia de
informes sobre derechos humanos y libre comercio entre la
República de Colombia y Canadá, hecho en Bogotá el día 27 de mayo de 2010”,
para que de conformidad con lo previsto en el artículo 241, numeral 10 de la
Constitución, la Corte decida sobre la exequibilidad del tratado internacional
y su ley aprobatoria[57].
4.2 Negociación y celebración del
Tratado
La Corte Constitucional ha
resaltado, en múltiples oportunidades, el deber constitucional de revisar los tratados internacionales y las
leyes que los aprueban y ha afirmado que tal análisis implica comprobar la
existencia de las facultades del representante del Estado colombiano para
negociar, adoptar el articulado y autenticar el instrumento internacional
respectivo, de acuerdo con lo previsto en los artículos 7
a 10 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre Estados
de 1969[58].
En cuanto a la representación del Estado
colombiano durante este proceso, según certificación del Ministerio de
Relaciones Exteriores, el “Acuerdo
en materia de informes sobre derechos humanos y libre comercio entre la
República de Colombia y Canadá, hecho en Bogotá el día 27 de mayo de 2010”
fue suscrito por el Ministro de
Relaciones Exteriores, Jaime Bermúdez Merizalde[59],
quien en virtud de sus funciones y sin tener que presentar plenos poderes, se
considera que representa al Estado colombiano conforme al artículo 7 de la
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969.
4.3 Trámite
legislativo de la Ley 1411 de 2010
Con el fin de realizar el juicio de
constitucionalidad sobre el trámite legislativo de la
Ley 1411 de 2010, en los acápites 4.3.1 y 4.3.2 se realizará la descripción
del trámite legislativo de la misma para luego proceder, en el numeral 4.3.3, a
analizar el cumplimiento de los requisitos constitucionales en el trascurso de
tal procedimiento legislativo.
4.3.1 Trámite de aprobación de la
Ley 1411 de 2010 en el Senado de la
República
Con fundamento en los antecedentes
legislativos, las actas publicadas en las Gacetas del Congreso de la
República y las certificaciones remitidas a la
Corte Constitucional por el Senado de la
República se pudo verificar que el trámite surtido en esa Corporación para la
expedición de la Ley No. 1411 de 2010, fue el siguiente:
4.3.1.1 Presentación del proyecto de
ley aprobatoria y primer debate en la
Comisión Segunda del Senado
1.- Los ministros de Relaciones
Exteriores, Jaime Bermúdez Merizalde, y de Comercio, Industria y Turismo, Luis
Guillermo Plata Páez, presentaron, el veintisiete (27) de mayo de 2010, el
proyecto de ley “Por
medio de la cual se aprueba el Acuerdo en materia de informes sobre derechos
humanos y libre comercio entre la
República de Colombia y Canadá, hecho en Bogotá el día 27 de mayo de 2010”  ante la Secretaría General del Senado de la
República (radicado bajo el número 257 Senado), junto con la respectiva
exposición de motivos[60].
2.- El texto del proyecto de ley y su
exposición de motivos se publicaron en la
Gaceta del Congreso No. 265 del veintisiete (27) de mayo de 2010[61].
3.- Según certificación de la
Secretaría de la Comisión Segunda del Senado se designó como ponente para
primer debate al senador Manuel Enríquez Rosero quien pertenecía al Partido
Social de Unidad Nacional[62].
4.- El informe de ponencia para primer
debate en la
Comisión Segunda del Senado de la
República se publicó en la Gaceta del Congreso No. 271 del treinta y uno (31)
de mayo de 2010[63].
5.- En el acta número 02 de 2010,
correspondiente a la sesión conjunta de las comisiones constitucionales
permanentes del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes celebrada el primero (1) de junio
de 2010, publicada en la Gaceta del Congreso  número 472 del treinta (30) de
julio de 2010, se anunció la discusión y votación del proyecto en la siguiente
forma[64]:
“Por instrucciones del Presidente de la
Comisión Segunda del Senado de la
República, anuncio de discusión y votación de proyectos de ley para la próxima
sesión (artículo 8 del Acto Legislativo No. 1 de 2003).
(…)
17. Proyecto de ley número 257 de
2010 Senado (…)
Se
levanta la sesión, y mañana a las 9:00 Sesión Conjunta, posteriormente en la
Comisión el debate, y para la próxima Sesión de la
Comisión los proyectos que han sido anunciados debidamente (…)”.
6.- De conformidad con lo establecido en
el Acta No. 29 de 2010 de la sesión de la
Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado, celebrada el dos (2)
de junio de 2010, publicada en la Gaceta del Congreso número 473 del treinta
(30) de julio de 2010, se verifica que se discutió y aprobó en primer debate el
proyecto de ley, después de haberse presentado la respectiva ponencia[65].
Según la certificación aportada por el
Secretario General de la
Comisión Segunda del Senado de la
República, el quórum quedó integrado por siete de los trece senadores que
conforman la comisión y el proyecto se aprobó por unanimidad de los presentes mediante
votación nominal y pública[66].
7.- El texto definitivo aprobado en
primer debate por parte de la
Comisión Segunda del Senado de la
República fue publicado en la Gaceta del Congreso número 315 del nueve (9) de
junio de 2010[67].
4.3.1.2 Trámite en la
Plenaria del Senado
1.- Según certificación del Secretario
General del Senado de la República se designó al mismo senador como ponente
para segundo debate[68].
2.- La ponencia para segundo debate por
parte del Senado de la
República fue publicada en la Gaceta del Congreso número 315 del nueve (9) de
junio de 2010[69].
3.- En la
Gaceta del Congreso No. 414 del diecinueve (19) de julio de 2010 se publicó el
Acta de Plenaria del Senado de la República No. 42 correspondiente a la sesión
ordinaria celebrada el quince (15) de junio de 2010, en la cual fue anunciado el proyecto de ley de la siguiente
forma:
“Por instrucciones de la
Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por
Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la
próxima sesión.
(…)
Proyectos en segundo debate
(…)
·
Proyecto de ley número 257 de
2010 Senado (…)
Siendo las 9:53 p.m., la
Presidencia levanta la sesión y convoca para el miércoles 16 de junio de 2010,
a las 12:00”[70].
4.- En la
Gaceta del Congreso No. 415 del diecinueve (19) de julio de 2010 se publicó el
Acta de Plenaria del Senado de la
República No. 43 correspondiente a la sesión ordinaria del dieciséis (16) de
junio de 2010. Allí consta que el Proyecto de Ley 257 de 2010 Senado fue
discutido y aprobado[71].
Según constancia del Secretario General
del Senado fue aprobado mediante votación nominal y pública con un resultado de
50 votos por el sí y 11 votos por el no, para un total de 61 votos[72].
5.- El texto definitivo aprobado en
segundo debate por parte de la Plenaria del Senado de la
República fue publicado en la Gaceta del Congreso número 372 del veinticuatro
(24) de junio de 2010[73].
4.3.2 Trámite de aprobación de la
Ley 1411 de 2010 en la
Cámara de Representantes
4.3.2.1. Trámite en la
Comisión Segunda de la Cámara de Representantes
1.- El proyecto de ley se identificó con
el número 305 de 2010[74]
y se designó como ponente para primer debate al representante Albeiro Vanegas
Osorio del Partido Social de Unidad Nacional[75].
2.- El informe de ponencia para primer
debate en la
Comisión Segunda de la Cámara de Representantes se publicó en la
Gaceta del Congreso No. 525 del dieciocho (18) de agosto de 2010[76].
3.- En el acta número 04 de 2010 de la
Comisión Segunda Constitucional Permanente de la
Cámara de Representantes, correspondiente a la sesión celebrada el
veinticuatro (24) de agosto de 2010, publicada en la
Gaceta del Congreso  número 715 del treinta (30) de septiembre de 2010, se
anunció la discusión y votación del proyecto en la siguiente forma[77]:
“(…) me permito comunicarles tal como
lo establece el artículo 8, del Acto Legislativo número 01 de 2003, les anuncio
que el Proyecto de ley número 305 de 010 de Cámara y 257 de 010 de Senado (…)
será tratado mañana en primer debate.
(…) damos por terminada la sesión y
citamos para mañana a las 10 de la mañana”.
4.- De conformidad con lo establecido en
el Acta No. 05 de 2010 de la sesión celebrada el veinticinco (25) de agosto de
2010, publicada en la Gaceta del Congreso número 716 del treinta (30) de
septiembre de 2010, se verifica que las Comisión Segunda de la
Cámara de Representantes aprobó en primer debate el proyecto de ley con 16
votos favorables[78].
Según la certificación de la
Secretaría General de la
Comisión Segunda de la Cámara de Representantes la votación fue nominal y
pública[79].
5.- El texto definitivo aprobado en
primer debate por parte de la
Comisión Segunda de la Cámara de Representantes fue publicado en la
Gaceta del Congreso número 588 del dos (2) de septiembre de 2010[80].
4.3.2.2 Trámite en la
Plenaria de la Cámara de Representantes
1.- Se designó al mismo representante
ponente para primer debate como ponente para segundo debate[81].
2.- El informe de ponencia para segundo
debate en la Cámara de Representantes fue publicado en la
Gaceta del Congreso número 588 del dos (2) de septiembre de 2010[82].
3.- En el acta número 11 de 2010 de la
Sesión Plenaria de la Cámara de Representantes, correspondiente a la sesión
celebrada el primero (1) de septiembre de 2010, publicada en la
Gaceta del Congreso  número 735 del cuatro (4) de octubre de 2010, se anunció
la discusión y votación del proyecto en la siguiente forma:
“Se anuncian los siguientes proyectos
para la Sesión Plenaria del día 7 de septiembre de 2010 o para la siguiente
Sesión Plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o de acto legislativo.
(…)
Proyectos para segundo debate
(…)
Proyecto de Ley número 305 de 2010
Cámara (…)”[83].
4.- En la
Gaceta del Congreso No. 742 del seis (6) de octubre de 2010 se publicó el Acta
de Plenaria de la Cámara de Representantes No. 12 correspondiente a la sesión
ordinaria celebrada el siete (7) de septiembre de 2010 en la cual consta que el proyecto de ley fue aprobado[84]
mediante votación nominal con un resultado de 93 representantes que
respondieron afirmativamente y 1 representante que votó negativamente según
certificación del Secretario General de la
Cámara de Representantes[85].
Según el mismo documento, a la sesión asistieron 162 representantes[86].
5.- El texto definitivo aprobado en
segundo debate por parte de la Plenaria de la
Cámara de Representes fue publicado en la
Gaceta del Congreso número 638 del trece (13) de septiembre de 2010[87].
6.- La Ley fue sancionada por el Presidente de la
República el diecinueve (19) de octubre de 2010[88]
y aparece publicada en el Diario Oficial 47.857 del diecinueve (19) de octubre
de 2010[89].
El texto de dicha Ley fue remitido a la
Corte Constitucional para su revisión el veintiuno (21) de octubre de 2010[90].
Ahora bien, una vez ha sido concluida la
presentación del trámite legislativo de aprobación ofrecido al proyecto de ley,
es preciso adelantar un análisis acerca del cumplimiento de los requisitos
constitucionales.
4.3.3 El cumplimiento de los
requisitos constitucionales y legales en el trámite legislativo de la
Ley 1411 de 2010
4.3.3.1 Iniciación del trámite en el
Senado
A partir del examen efectuado por la
Corte Constitucional, pudo verificarse que el Proyecto de Ley inició su curso
en el Senado de la
República, tal como lo indica el artículo 154 de la Constitución[91].
4.3.3.2 Término que debe mediar entre
debates
En lo que respecta a las exigencias
derivadas de lo dispuesto en el artículo 160 Superior, se encuentra que los
términos que deben mediar para las respectivas aprobaciones de un proyecto de
ley en la comisión constitucional respectiva y la plenaria correspondiente es
de 8 días, y entre la aprobación del proyecto en una Cámara y la iniciación del
debate en la otra, es de 15 días.
En el caso concreto es posible
evidenciar lo siguiente: el primer debate en el Senado de la
República tuvo lugar el dos (2) de junio de 2010[92]
y la aprobación en la Plenaria se llevó a cabo durante la sesión del dieciséis
(16) de junio de 2010[93].
Por su parte, el  veinticinco (25) de agosto de 2010 inició el
debate del tratado en la
Comisión Segunda de la Cámara de Representantes[94],
el cual finalmente fue aprobado por la
Plenaria de esa Corporación el siete (7) de septiembre de 2010[95].
De acuerdo con lo anterior, queda demostrado que entre el primer y segundo
debate en cada Cámara, transcurrió un tiempo no inferior a ocho (8) días. Así
mismo, pudo constatarse que entre la aprobación del proyecto en el Senado  y la
iniciación del debate en la Cámara de Representantes transcurrió un
lapso no inferior a quince (15) días.
4.3.3.3 Publicaciones oficiales
En el numeral 1° del artículo 157 de la
Constitución se consagra la obligación de realizar la publicación oficial del
proyecto y de la ponencia por parte del Congreso de la
República, antes de darle curso en la comisión respectiva. Estas publicaciones
se cumplieron así:
-   El texto del
proyecto de ley y su exposición de motivos se publicaron en la
Gaceta del Congreso No. 265 del veintisiete (27) de mayo de 2010[96].
-
El informe de ponencia para primer
debate en la
Comisión Segunda del Senado de la
República se publicó en la Gaceta del Congreso No. 271 del treinta y uno (31)
de mayo de 2010[97].
-
La ponencia para segundo debate
por parte de la Plenaria del Senado de la
República fue publicada en la Gaceta del Congreso número 315 del nueve (9) de
junio de 2010.
-
El informe de ponencia para primer
debate en la Comisión Segunda de la
Cámara de Representantes se publicó en la
Gaceta del Congreso No. 525 del dieciocho (18) de agosto de 2010.
-
El informe de ponencia para
segundo debate en la Plenaria de la
Cámara de Representantes fue publicado en la
Gaceta del Congreso número 588 del dos (2) de septiembre de 2010.
-
La Ley aparece publicada en el Diario Oficial 47.857 del
diecinueve (19) de octubre de 2010[98].
4.3.4 Quórum y Mayorías
Fue posible verificar que el trámite
legislativo observó el requisito del quórum decisorio en el sentido prescrito
por el artículo 146 de la
Constitución Nacional.
En tal sentido, según la certificación
aportada por el Secretario General de la
Comisión Segunda del Senado de la
República, el quórum de la sesión en la que fue aprobado el proyecto de ley quedó
integrado por siete de los trece senadores que conforman la comisión y el
proyecto se aprobó por unanimidad de los presentes mediante votación nominal y
pública[99].
En lo que concierne al quórum y votación
del proyecto de ley en Plenaria del Senado de la
República, según constancia del Secretario General del Senado fue aprobado
mediante votación nominal y pública con un resultado de 50 votos por el sí y 11
votos por el no, para un total de 61 votos[100].
Respecto al quórum y votación del
proyecto de ley en la
Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, de conformidad con lo
establecido en el Acta No. 05 de 2010 de la sesión celebrada el veinticinco
(25) de agosto de 2010, publicada en la
Gaceta del Congreso número 716 del treinta (30) de septiembre de 2010, se
verifica que aprobó en primer debate el proyecto de ley con 16 votos favorables[101].
Según la certificación de la
Secretaría General de la
Comisión Segunda de la Cámara de Representantes la votación fue nominal y
pública[102].
Finalmente, en lo respecta al quórum y
votación del proyecto de ley en Plenaria de la
Cámara de Representantes, fue aprobado mediante votación nominal con un
resultado de 93 representantes que respondieron afirmativamente y 1
representante que votó negativamente según certificación del Secretario General
de la Cámara de Representantes[103].
Según el mismo documento, a la sesión asistieron 162 representantes[104].
4.3.3.5 Examen del cumplimiento del requisito del
anuncio previo consagrado en el artículo 160 constitucional dentro del trámite
legislativo de aprobación de la ley 1360 de 2009
El artículo 160 de la
Constitución prescribe que “ningún proyecto de ley será sometido a votación
en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de
que un proyecto será sometido a votación lo dará la
Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual
se realizará la votación”. Respecto de tal exigencia, la jurisprudencia
constitucional ha determinado que su cumplimiento supone que el anuncio sea
realizado[105]:
(i) en
cada uno de los debates reglamentarios,
(ii) por la
presidencia de la comisión o plenaria respectiva o por instrucciones de la
misma,
(iii) en una sesión
previa y diferente a aquélla en que la discusión y aprobación va a tener lugar,
(iv) para una sesión
posterior en fecha futura y determinada o, al menos, determinable
(v) de forma clara,
empleando, preferiblemente, la indicación específica de que el anuncio de los
proyectos es para votación o, en su defecto, expresiones que permitan, por su
significado o por el contexto en el que fueron dictadas, colegir la intención del
anuncio, de manera que se realice la finalidad del requisito al dar a conocer a
los congresistas que en la sesión señalada va a tener lugar el debate y
aprobación del proyecto de ley anunciado; y, finalmente,
(vi)
que el proyecto no sea votado en sesión distinta a la anunciada previamente.
Con el
fin de constatar que el requisito del anuncio previo (artículo 160 de la
Constitución) se haya respetado en esta oportunidad, la
Corte transcribirá y analizará, a la luz de la jurisprudencia constitucional,
cada uno de los avisos hechos en cada una de las cámaras legislativas, tanto en
comisión como en plenaria. Para facilitar el entendimiento de este estudio se
resumen los datos más importantes de los anuncios en el siguiente cuadro:
Órgano
Fecha
en la que se realizó el anuncio
Fecha
para la cual se anunció
Fecha
de la votación
Comisión Segunda
del Senado
1 de junio de 2010
(acta número 2 de 2010 de sesión conjunta)
2 de junio de 2010
2 de junio de 2010
(acta número 29 de 2010)
Plenaria del
Senado
15 de junio de
2010 (acta número 42 de 2010)
16 de junio de
2010
16 de junio de
2010 (acta número 43 de 2010)
Comisión Segunda
de la Cámara de Representantes
24 de agosto de
2010 (acta número 04 de 2010)
25 de agosto de
2010
25 de agosto de
2010 (acta número 05 de 2010)
Plenaria de la
Cámara de Representantes
1 de septiembre de
2010 (acta número 11 de 2010)
7 de septiembre de
2010
7 de septiembre de
2010 (Acta número 12 de 2010)
Anuncio del primer debate en la
Comisión Segunda del Senado de la
República
En el acta número 02 de 2010,
correspondiente a la sesión conjunta de las comisiones constitucionales
permanentes del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes celebrada el primero (1) de junio
de 2010, publicada en la Gaceta del Congreso  número 472 del treinta (30) de
julio de 2010, se anunció la discusión y votación del proyecto en la siguiente
forma[106]:
“Por instrucciones del Presidente de la
Comisión Segunda del Senado de la
República, anuncio de discusión y votación de proyectos de ley para la próxima
sesión (artículo 8 del Acto Legislativo No. 1 de 2003).
(…)
17. Proyecto de ley número 257 de
2010 Senado (…)
Se
levanta la sesión, y mañana a las 9:00 Sesión Conjunta, posteriormente en la
Comisión el debate, y para la próxima Sesión de la
Comisión los proyectos que han sido anunciados debidamente (…)”.
De conformidad con lo establecido en el
Acta No. 29 de 2010 de la sesión de la
Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado, celebrada el dos (2)
de junio de 2010, publicada en la Gaceta del Congreso número 473 del treinta
(30) de julio de 2010, se verifica que se discutió y aprobó en primer debate el
proyecto de ley, después de haberse presentado la respectiva ponencia[107].
Como se ve claramente, el anuncio hecho
en la
Comisión Segunda del Senado de la
República cumplió con todas las exigencias constitucionales:
(i) Se hizo por instrucciones de la presidencia de la
comisión;
(ii) En una sesión precedente (la del 1 de junio de
2010) a aquélla en que tuvo lugar la aprobación (la del 2 de junio de 2010);
(iii) Para sesión posterior (la del 2 de junio de
2010) y en fecha futura y determinada dado que se usó la expresión “para la
próxima sesión” y se dijo que ésta era la de “mañana a las 9:00”, es
decir, la del 2 de junio de 2010;
(iv) de forma clara, ya que se indicó que el anuncio
era para “discusión y votación”; y
(v) el proyecto de ley fue efectivamente discutido y
aprobado en la sesión para la que se había anunciado de forma previa, vale
decir, la del 2 de junio de 2010.
Anuncio del segundo debate en la
Plenaria  del Senado de la
República
En la
Gaceta del Congreso No. 414 del diecinueve (19) de julio de 2010 se publicó el
Acta de Plenaria del Senado de la República No. 42 correspondiente a la sesión
ordinaria celebrada el quince (15) de junio de 2010, en la cual fue anunciado el proyecto de ley de la siguiente
forma:
“Por instrucciones de la
Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por
Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la
próxima sesión.
(…)
Proyectos en segundo debate
(…)
·
Proyecto de ley número 257 de
2010 Senado (…)
Siendo las 9:53 p.m., la
Presidencia levanta la sesión y convoca para el miércoles 16 de junio de 2010,
a las 12:00”[108].
En la
Gaceta del Congreso No. 415 del diecinueve (19) de julio de 2010 se publicó el
Acta de Plenaria del Senado de la
República No. 43 correspondiente a la sesión ordinaria del dieciséis (16) de
junio de 2010. Allí consta que el Proyecto de Ley 257 de 2010 Senado fue
discutido y aprobado[109].
Sin mayores dificultades se puede
concluir que el anuncio hecho en la Plenaria del Senado de la
República se ajusta a la
Constitución:
(i) Se hizo por instrucciones de la presidencia de la
plenaria;
(ii) En una sesión precedente (la del 15 de junio de
2010) a aquélla en que tuvo lugar la aprobación (la del 16 de junio de 2010);
(iii) Para sesión posterior (la del 16 de junio de
2010) y en fecha futura y determinada dado que se usó la expresión “en la
próxima sesión” y se dijo que ésta era la del “miércoles 16 de junio de 2010,
a las 12:00”.
(iv) de forma clara, ya que se indicó que “se
anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán”; y
(v) el proyecto de ley fue efectivamente discutido y
aprobado en la sesión para la que se había anunciado de forma previa: la del 16
de junio de 2010.
Anuncio en el primer debate en la
Comisión Segunda de la Cámara de Representantes
En el acta número 04 de 2010 de la
Comisión Segunda Constitucional Permanente de la
Cámara de Representantes, correspondiente a la sesión celebrada el
veinticuatro (24) de agosto de 2010, publicada en la
Gaceta del Congreso  número 715 del treinta (30) de septiembre de 2010, se
anunció la discusión y votación del proyecto en la siguiente forma[110]:
“Hace uso de la palabra el señor
Presidente Honorable Representante Albeiro Vanegas Osorio (…) me permito
comunicarles tal como lo establece el artículo 8, del Acto Legislativo número
01 de 2003, les anuncio que el Proyecto de ley número 305 de 010 de Cámara y
257 de 010 de Senado (…) será tratado mañana en primer debate.
(…) damos por terminada la sesión y
citamos para mañana a las 10 de la mañana”.
De conformidad con lo establecido en el
Acta No. 05 de 2010 de la sesión celebrada el veinticinco (25) de agosto de
2010, publicada en la Gaceta del Congreso número 716 del treinta (30) de
septiembre de 2010, se verifica que las Comisión Segunda de la
Cámara de Representantes aprobó en primer debate el proyecto de ley con 16
votos favorables[111].
La Corte considera que el anuncio hecho en la
Comisión Segunda de la Cámara de Representantes se ajusta a la
Constitución pues:
(i) Se hizo por la presidencia de la plenaria;
(ii) En una sesión precedente (la del 24 de agosto de
2010) a aquélla en que tuvo lugar la aprobación (la del 25 de agosto de 2010);
(iii) Para sesión posterior (la del 25 de agosto de
2010) y en fecha futura y determinada dado que se usó la expresión “será tratado
mañana”.
(iv) de forma clara, ya que se indicó que el anuncio
era para ser tratado; y
(v) el proyecto de ley fue efectivamente discutido y
aprobado en la sesión para la que se había anunciado de forma previa, es decir,
la sesión del 25 de agosto de 2010.
Anuncio en el segundo debate en la
Plenaria de la Cámara de Representantes
En el acta número 11 de 2010 de la
Sesión Plenaria de la Cámara de Representantes, correspondiente a la sesión celebrada
el primero (1) de septiembre de 2010, publicada en la
Gaceta del Congreso  número 735 del cuatro (4) de octubre de 2010, se anunció
la discusión y votación del proyecto en la siguiente forma:
“Dirección de la
Presidencia, doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz: A usted, doctora Alba Luz.
Señora Secretaria, leamos los proyectos para el día martes (…) Subsecretaria,
doctora Flor Marina Daza Ramírez, informa: Se anuncian los siguientes proyectos
para la Sesión Plenaria del día 7 de septiembre de 2010 o para la siguiente
Sesión Plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o de acto legislativo.
(…)
Proyectos para segundo debate
(…)
Proyecto de Ley número 305 de 2010
Cámara (…)”[112].
En la Gaceta del Congreso No. 742 del seis (6) de
octubre de 2010 se publicó el Acta de Plenaria de la
Cámara de Representantes No. 12 correspondiente a la sesión ordinaria
celebrada el siete (7) de septiembre de 2010 en la cual consta que el proyecto de ley fue aprobado[113].
A juicio de la
Corte el anuncio hecho en la Plenaria de la
Cámara de Representantes respeta el artículo 160 de la
Constitución porque:
(i) Se hizo por instrucciones de la presidencia de la
plenaria;
(ii) En una sesión precedente (la del 1 de septiembre
de 2010) a aquélla en que tuvo lugar la aprobación (la del 7 de septiembre de
2010);
(iii) Para sesión posterior (la del 7 de septiembre de
2010) y en fecha futura y determinable dado que se usó la expresión “para la
Sesión Plenaria del día 7 de septiembre de 2010 o para la siguiente Sesión
Plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o de acto legislativo”.
(iv) de forma clara, ya que se indicó que el anuncio
era para la sesión “en la cual se debatan proyectos de ley”.
(v) el proyecto de ley fue efectivamente discutido y
aprobado en la sesión para la que se había anunciado de forma previa, es decir,
la sesión del 7 de septiembre de 2010.
En conclusión, de conformidad con la jurisprudencia
reseñada, en esta oportunidad, la Corte constata que los anuncios se realizaron
en cada uno de los debates de la Ley 1411 de 2010 de la forma indicada en el
artículo 160 de la Constitución.
4.3.3.6. La sanción presidencial y la
remisión del texto a la Corte Constitucional
La Ley fue sancionada por el
Presidente de la
República el diecinueve (19) de octubre de 2010[114]
y su texto fue remitido a la
Corte Constitucional para su revisión el veintiuno (21) de octubre de 2010[115],
es decir, dentro de los seis días siguientes como lo ordena el artículo 241-10
de la
Constitución.
Superado con éxito el análisis formal, procede la
Sala a hacer el control material del texto del tratado y su ley aprobatoria.
5. La constitucionalidad del tratado
internacional y de la ley aprobatoria en sus aspectos materiales
En lo que toca con el preámbulo del
Acuerdo en revisión, estima la Sala que afirmar la importancia  del respeto por
la democracia y los derechos humanos se encuentra en plena correspondencia con
el Preámbulo de nuestra Constitución Política en el que se consigna que el
pueblo de Colombia promulgó la
Carta Política de 1991 “con el fin de (…) asegurar a sus integrantes la
vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la
libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo
(…)”. Así mismo coincide con los artículos 1 y 2 de la
Constitución Colombiana en los cuales, respectivamente, se define a nuestro
Estado como democrático fundado en el respeto de la dignidad humana y se
enuncia como fin esencial del mismo garantizar la efectividad de los derechos
constitucionales.
En cuanto a la obligación fundamental
del tratado internacional que se revisa, ésta consiste en que cada parte dará
un informe anual y público a su respectivo poder legislativo nacional sobre “el efecto de las medidas tomadas en virtud del Tratado
de Libre Comercio entre la
República de Colombia y Canadá sobre los derechos humanos tanto en los
territorios de la
República de Colombia como Canadá” (artículo
primero).
Nótese que no se trata de un informe
generalizado sobre situación de los derechos humanos en Colombia ni sobre el
libre comercio y los derechos humanos, sino que la obligación se restringe el
informe al efecto que en los derechos humanos hayan tenido las medidas
adoptadas en virtud del Acuerdo de Libre Comercio entre Canadá y Colombia en
los territorios de ambos países.
A pesar de esta limitación, se advierte
también que las medidas a las que se refiere la obligación fundamental
–aquellas adoptadas en virtud del Acuerdo de Libre Comercio entre Canadá y
Colombia- comprenden una gran cantidad de áreas temáticas ya que, como se vio
en la sentencia C-608 de 2010[116],
el Tratado de Libre Comercio entre Canadá y Colombia trata varios tópicos tales
como (i) trato nacional y acceso a mercados de mercancías, (ii) reglas de
origen, (iii) procedimientos de origen y facilitación del comercio, (iv) medidas
sanitarias y fitosanitarias, (v) obstáculos técnicos al comercio, (vi) medidas
de salvaguardia y defensa comercial, (vii) inversión, (viii) comercio transfronterizo
de servicios telecomunicaciones, (ix) servicios financieros, (x) entrada
temporal de personas de negocios, (xi) política de competencia, monopolios y
empresas del Estado, (xii) contratación pública, (xiii) comercio electrónico,
(xiv) asuntos laborales, (xv) medio ambiente, (xvi) cooperación relacionada con
comercio, (xvii) transparencia y ( (xviii) solución de controversias. En este
orden de ideas, en el informe se deberá analizar, frente a cada medida que se
tome relativa a cada uno de estos temas, el impacto en el goce de los derechos
humanos en los territorios de ambas partes.
Es evidente para la
Sala la compatibilidad de la obligación fundamental del Acuerdo bajo revisión
con la Constitución de 1991 al constituir una herramienta que facilitará la
función de control político que debe adelantar el Congreso de la
República (artículo 135 constitucional) en su calidad de representante del
pueblo (artículo 133 superior).
De igual forma, el carácter público del
informe desarrolla el derecho fundamental de los colombianos a recibir
información reconocido en el artículo 20 de la
Carta Política, cuya importancia para la vigencia de la democracia ha sido
resaltada por esta Corporación. En la sentencia T-596 de 2002 la
Corte indicó que “En una democracia participativa el derecho a acceder a la
información constituye un instrumento indispensable para el ejercicio del
derecho político fundamental a participar en el control del poder político, de
lo cual depende la efectividad del principio de responsabilidad política así
como la materialización del principio de publicidad que rige la función
administrativa”. En este sentido, el informe que el Gobierno colombiano se
obliga a rendir también facilitará el control político por parte de los
ciudadanos, el cual es un derecho fundamental contenido en el artículo 40
superior.
Adicionalmente, la
Corte juzga como positivo el reconocimiento de que las relaciones comerciales
entre estados bajo el esquema del libre comercio pueden tener efectos negativos
sobre la vigencia de los derechos humanos y estima que el primer paso para
eliminarlos o mitigarlos, según sea el caso, es identificarlos y hacerlos
públicos, lo cual es precisamente el objeto de la obligación que Colombia
contrae con el Acuerdo bajo revisión. Esta valoración positiva se refuerza si
se tiene en cuenta que, como ha sido reconocido por este Tribunal[117],
los tratados de libre comercio por su carácter general y multitemático,
conllevan desarrollos normativos y medidas de ejecución posteriores, las cuales
también están sometidas a los diversos tipos de control judicial que existen en
nuestro ordenamiento jurídico. Ello porque “no se puede olvidar que un
tratado internacional de libre comercio no es más que una ley, y por ende, debe
ser interpretada y aplicada de conformidad con la Constitución”[118].
En este orden de ideas, la presentación del informe anual y público será
una herramienta para dar a conocer los efectos del Acuerdo de Libre Comercio
entre Canadá y Colombia en los derechos humanos en Colombia posibilitando la
activación de los mecanismos judiciales de control sobre los desarrollos
normativos y las medidas de ejecución del mencionado tratado.
En lo relativo al segundo artículo –que
prevé que las partes “pueden consultarse entre sí para revisar la aplicación
del (…) Acuerdo”-  la Corte no encuentra reparo de constitucionalidad alguno
debido a que la posibilidad de cooperación para verificar el cumplimiento del
tratado internacional suscrito entre partes es protegida por la
Constitución Colombiana en el artículo 226 que promueve la
internacionalización de las relaciones políticas, económicas y sociales del
país. Tampoco advierte incompatibilidad alguna en la designación del Ministerio
de Relaciones Exteriores de Colombia para la aplicación del Acuerdo en nombre
de Colombia pues entra dentro de las funciones que el Presidente de la
República puede delegarle.
Ahora bien, las previsiones en torno a
la enmienda –artículo 4- y terminación  –artículo 5-  del Acuerdo respetan la
Constitución pues la primera se realiza de común acuerdo y la segunda a
voluntad de cualquiera de las partes, lo cual significa que Colombia, en
ejercicio de su soberanía –artículo 9 superior-, tiene la posibilidad de
manifestar si desea permanecer o no obligado por el tratado y en qué
condiciones.
También la entrada en vigor de las
enmiendas –artículo 4- es respetuosa de la
Carta Política Colombiana pues ello sólo ocurrirá después de que ambas partes
notifiquen el cumplimiento de sus procedimientos internos nacionales. Recuérdese
que las enmiendas o modificaciones, como su nombre lo indica, alteran o varían
el contenido del tratado internacional inicialmente suscrito, de modo tal que
el alcance de las obligaciones contraídas en un principio y todas las
condiciones y reglas que las regulan no son las mismas.  He ahí la razón para
que, según jurisprudencia constitucional reiterada, las enmiendas o modificaciones
de un tratado internacional estén sometidas en Colombia al mismo procedimiento
de aprobación por parte del Congreso y control constitucional que los tratados[119] ya
que, según los artículo 150 numeral 16 y 241 de la
Constitución de 1991, el Presidente de Colombia sólo puede manifestar
válidamente el consentimiento frente a las obligaciones contenidas en un
tratado internacional, previa satisfacción de estos requisitos[120].
Por último, es evidente que la forma de
entrada en vigencia del Acuerdo –artículo 3- respeta los requisitos que la
Constitución colombiana impone para que el Estado colombiano se obligue
internacionalmente (artículos 189-2, 150-16 y 241-10) ya que indica que “cada
parte notificará a la otra Parte por escrito respecto al cumplimiento de los
procedimientos internos nacionales requeridos para la entrada en vigor del
presente Acuerdo” y que, en este sentido, “entrará en vigor en la fecha
de la segunda de las notificaciones mencionadas o en aquella en la que entre en
vigor el Tratado de Libre Comercio entre la
República de Colombia y Canadá, lo último que ocurra”.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: DECLARAR EXEQUIBLE la
Ley 1411 de 2010 y el “Acuerdo
en materia de informes anuales sobre derechos humanos y libre comercio entre la
República de Colombia y Canadá hecho en Bogotá el día 27 de mayo de 2010”.
Cópiese, notifíquese, comuníquese al
Presidente de la
República, al Presidente del Congreso y al Ministerio de Relaciones
Exteriores, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ
Presidente
Ausente en comisión
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON ELIAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Al respecto ver las sentencias C-750 de 2008, C-615 de 2009, C-608
de 2010 y C-915 de 2010.
[2]
Sentencias SU-383 de 2003, C-620 de 2003, C-030 de 2008, C-461
de 2008, C-175 de 2009, entre otras.
[3]
Sentencia C-175 de 2009.
[4]
Ibídem.
[5]
Mandatos que han sido desarrollados por la ley en diversos
aspectos. Al respecto ver sentencia SU-383 de 2003.
[6]
Ratificado por Colombia mediante la ley 21 de 1991.
[7]
Sentencias SU-039 de 1997, T-652 de 1998, SU-383 de 2003,
C-620 de 2003, T-382 de 2006, C-750 de 2008, C-175 de 2009 y C-615 de 2009,
entre otras.
[8]
Sentencias SU039 de 1997, T-652 de 1998, SU383 de 2003, T-382
de 2006 y T-769 de 2009, entre otras.
[9]
Sentencia SU-039 de 1997. Reiterada en las sentencias T-652 de
1998, SU-383 de 2003 y T-769 de 2009.
[10]
Sentencia C-461 de 2008.
[11]
“1. El presente Convenio se aplica:
a) a
los pueblos tribales en países independientes cuyas condiciones sociales,
culturales y económicas les distingan de otros sectores de la colectividad
nacional, y que estén regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o
tradiciones o por una legislación especial;
b) a
los pueblos en países independientes, considerados indígenas por el hecho de
descender de poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a
la que pertenece el país en la época de la conquista o la colonización o del
establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea
su situación jurídica, conservan todas sus propias instituciones sociales,
económicas, culturales y políticas o parte de ellas.
2. La
conciencia de su identidad indígena o tribal deberá considerarse un criterio
fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones
del presente Convenio”.
[12]
Sentencia SU-383 de 2003.
[13]
Es extensa la jurisprudencia de esta Corporación sobre la
consulta previa a comunidades indígenas y afrodescendientes de medidas
administrativas. Se pueden consultar, entre otras, las sentencias SU-039 de
1997, T-652 de 1998, SU-383 de 2003, T-955 de 2003, T-880 de 2006 y T-769 de
2009. Entre las sentencias más recientes se pueden mencionar la sentencia T-769
de 2009 sobre la exploración y explotación de una mina “de cobre,
oro, molibdeno y minerales concesibles” en los departamentos de Antioquia y
Chocó en la cual, ante la ausencia de una debida consulta previa, se resolvió,
entre otras, suspender las actividades de exploración y
explotación que se estaban adelantando y ordenar al Ministro del Interior y de
Justicia que rehiciera  los trámites que precedieron al acta de formalización
de consulta previa, que debe realizar en debida forma y extender a todas las
comunidades que puedan resultar afectadas en el desarrollo del proyecto de
exploración y explotación minera. Así mismo la sentencia T-880 de 2006 en la
que miembros del Pueblo Indígena Motilón Barí denunciaron la explotación
y exploración de petróleo en su territorio sin consultarlos, razón por la que la
Corte ordenó la suspensión de las actividades exploratorias y la realización
de la consulta previa en debida forma.
[14]
Sentencia T-382 de 2006.
[15]
Sentencias C-750 de 2008, C-615 de 2009 y C-608 de 2010.
[16]
En la sentencia C-702 de 2010 esta Corte declaró inexequible
el Acto Legislativo 1 de 2009 que modificaba el artículo 108 de la
Constitución sobre el aval de candidatos por parte de los partidos y
movimientos políticos que gocen de personería jurídica como producto de la
circunscripción especial de minorías étnicas por no haber surtido el proceso de
consulta previa con las comunidades étnicas. El Magistrado Humberto Sierra
Porto salvó su voto por las siguientes razones: (1) En primer lugar,
considera que la posición de la mayoría constituye una clara muestra de que el
ejercicio de la competencia del control de constitucionalidad sobre los actos
legislativos carece de parámetros normativos, pues el texto constitucional
definitivamente ha perdido tal función y prima el entendimiento que tengan las
mayorías momentáneas al interior de la
Corporación sobre qué es Constitución, es decir, el control de las reformas
constitucionales se ha transformado en un control político y ha dejado de ser
un control jurídico. (2) Esta decisión crea una nueva categoría de
vicios en materia de control de las reformas constitucionales, es decir, además
de los vicios formales y de los vicios de sustitución a la
Constitución, a partir de esta decisión puede entenderse que en el trámite de
los actos legislativos pueden presentarse vicios formales de entidad
sustancial, es decir, lo que en materia del control de procedimiento
legislativo se ha denominado precisamente vicios de competencia,
categoría que a su vez plantea importantes problemas conceptuales. (3)
Esta nueva categoría conlleva a que se pueda extender a las reformas
constitucionales la tesis sentada en materia del control de las leyes según la
cual esta modalidad de vicios es insaneable y por lo tanto la acción pública no
tiene un término de caducidad.
[17]
Sentencia C-030 de 2008. Reiterada en las sentencias C-461 de
2008, C-750 de 2008 y C-175 de 2009.
[18]
Ibídem.
[19]
Ibídem.
[20]
Ibídem
[21]
Ibídem
[22]
Ibídem
[23]
Ibídem
[24]
Ibídem.
[25]
Ibídem.
[26]
Este tratado fue declarado inexequible mediante sentencia C-615 de 2009 por no
haber surtido el proceso de consulta previa.
[27]
Declarada exequible por haber surtido un apropiado proceso de
consulta previa mediante sentencia C-620 de 2003.
[28]
La ley forestal fue declarada inexequible mediante sentencia C-030 de 2008 por
no haber surtido un adecuado proceso de consulta previa.
[29]
El Estatuto de Desarrollo Rural fue declarado inexequible mediante sentencia
C-175 de 2009 por no haber surtido un adecuado proceso de consulta previa.
Frente a esta decisión el Magistrado Humberto Sierra Porto salvó su voto debido
a que (i) la realización de la consulta previa, en cuanto actuación
dentro del procedimiento de creación legislativa, es un límite –exigencia- de
naturaleza formal, de manera que su incumplimiento generará vicios de forma,
(ii) en cuanto vicio de tipo formal, la ausencia de Consulta previa o su
inadecuada realización es susceptible de ser convalidada, (iii) las
consecuencias de la realización de la consulta previa luego de iniciado el
trámite legislativo congresual no pueden ser determinadas de forma general y a
priori debido a los múltiples escenarios que de ella pueden derivar, de tal
manera que debería ser obligación de la
Corte establecer en cada caso en concreto las consecuencias constitucionales
sobre la oportunidad en que se realizó una determinada consulta y (iv) en el
caso objeto de estudio hizo falta una mayor diligencia por parte de la
Corte para recoger pruebas que dieran una mejor idea acerca de la realización
o no del proceso de Consulta previa una vez iniciado el trámite legislativo en
el Congreso.
[30]
Sentencia C-030 de 2008. Reiterada en la sentencia C-461 de
2008. En el mismo sentido, la sentencia C-175 de 2009.
[31]
Ibídem.
[32]
Ibídem.
[33]
Ibídem. En similar sentido la sentencia C-175 de 2009.
[34]
Sentencia C-891 de 2002. En similar sentido la sentencia C-030
de 2008.
[35]
Sentencia C-030 de 2008. Reiterada en las sentencias C-461 de
2008 y C-175 de 2009. En el mismo sentido la sentencia C-615 de 2009.
[36]
Sentencia C-461 de 2008.
[37]
Sentencia C-891 de 2002. En el mismo sentido las sentencias
T-382 de 2006, C-461 de 2008, C-175 de 2009 y C-615 de 2009.
[38]
Sentencia C-030 de 2008. En el mismo sentido, las sentencias
C-461 de 2008, C-175 de 2009 y C-615 de 2009.
[39]
Sentencia C-891 de 2002. En similar sentido las sentencias
C-030 de 2008 y C-461 de 2008.
[40]
Sentencia C-030 de 2008. Reiterada en las sentencias C-461 de
2008 y C-175 de 2009. En el mismo sentido la sentencia C-615 de 2009.
[41]
Sentencia C-891 de 2002
[42]
Ibídem. En el mismo sentido, las sentencias C-030 de 2008 y
C-461 de 2008.
[43]
Ibídem.
[44]
Sentencia C-030 de 2008. En similar sentido, las sentencias
C-891 de 2002, T-382 de 2006, C-175 de 2009 y C-615 de 2009.
[45]
Ibídem. En el mismo sentido la sentencia C-615 de 2009.
[46]
Ibídem.
[47]
En este sentido la sentencia C-461 de 2008.
[48]
Reiterada recientemente por las sentencias C-608 de 2010 y C-915 de 2010.
[49]
Sentencia SU-383 de 2003.
[50]
Al respecto la sentencia T-832 de 2006.
[51]
Sentencia C-615 de 2009.
[52]
Sentencia C-030 de 2008.
[53]
Sentencia C-461 de 2008. En el mismo sentido, la sentencia
C-175 de 2009.
[54]
Sentencia C-750 de 2008. En el mismo sentido, las sentencias
C-418 de 2002, C-891 de 2002, T-382 de 2006 y C-615 de 2009.
[55]
En el mismo sentido, sentencia C-915 de 2010.
[56]
En el mismo sentido, sentencia T-750 de 2008 y C-915 de 2010.
[57]
Folio 1, cuaderno principal.
[58] El
artículo 7° de la citada Convención dispone que la representación de un Estado
para todo lo relativo a la celebración de un tratado es válida en cualquiera de
los siguientes casos: (1) cuando la persona delegada presenta los adecuados
plenos poderes (7.1-a); (2) si de la práctica del Estado, o de otras
circunstancias, se deduce que existe la intención de considerar a la persona
que participa en la negociación como la representante del Estado para esos
efectos, prescindiendo de la presentación de plenos poderes (7.1-b); o (3)
cuando se deduce de las funciones que cumple la persona delegada, sin tener que
presentar plenos poderes (7.2). En este último caso, el mismo artículo
considera que, por razón de sus funciones, representan a su Estado para los
efectos de negociar y adoptar el texto de un tratado: (i) los jefes de Estado,
jefes de Gobierno y ministros de relaciones exteriores (7.2-a); (ii) el jefe de
la misión diplomática ante el Estado con el cual se va a celebrar (7.2-b) y
(ii) el representante acreditado por el Estado ante una conferencia
internacional o ante una organización internacional o uno de los órganos de
ésta (7.2-c).Verificada la ocurrencia de alguna de las circunstancias descritas,
debe entenderse cumplido el requisito de representación del Estado para cada
una de las diversas etapas dentro de la celebración de un tratado
internacional.
[59]
Folio 23, cuaderno principal.
[60]
Folio 23, cuaderno principal y folio 1, cuaderno 2.
[61]
Folio 4, cuaderno 1.
[62]
Folio 3, cuaderno 1.
[63]
Folio 8, cuaderno 1.
[64]
Folio 26 y siguientes, cuaderno 1.
[65]
Folio 66 y siguientes, cuaderno 1.
[66]
Folio 2, cuaderno 1.
[67]
Folio 4, cuaderno 5.
[68]
Folio 415, cuaderno 2.
[69]
Folio 553, cuaderno 3.
[70]
Folios 493 y ss, cuaderno 3.
[71]
Folios 399 y ss, cuaderno 2.
[72]
Folio 415, cuaderno 2.
[73]
Folio 591 y ss, cuaderno 3.
[74]
Folio 108, cuaderno 4.
[75]
Folio 130, cuaderno 4.
[76]
Folio 157 y ss, cuaderno 2.
[77]
Folios 154 y ss, cuaderno 2.
[78]
Folio 92 y ss, cuaderno 2.
[79]
Folio 195, cuaderno 2.
[80]
Folio 116, cuaderno 5.
[81]
Folio 3, cuaderno 4.
[82]
Folio 16 y ss, cuaderno 4.
[83]
Folio94 y ss, cuaderno 4.
[84]
Folios 35 y ss, cuaderno 4.
[85]
Folio 3, cuaderno 4.
[86]
Folio 3, cuaderno 4.
[87]
Folios 106 y ss, cuaderno 4
[88]
Folio 118, cuaderno 4.
[89]
Folio 11, cuaderno 5.
[90]
Folio 1, cuaderno principal.
[91]
Folio 1, cuaderno 2.
[92]
Folio 66 y siguientes, cuaderno 1.
[93]
Folios 399 y ss, cuaderno 2.
[94]
Folio 92 y ss, cuaderno 2.
[95]
Folios 35 y ss, cuaderno 4.
[96]
Folio 4, cuaderno 1.
[97]
Folio 8, cuaderno 1.
[98]
Folio 11, cuaderno 5.
[99]
Folio 2, cuaderno 1.
[100]
Folio 415, cuaderno 2.
[101]
Folio 92 y ss, cuaderno 2.
[102]
Folio 195, cuaderno 2.
[103]
Folio 3, cuaderno 4.
[104]
Folio 3, cuaderno 4.
[105]
Al respecto ver las sentencias C-387 de 2008, C-923 de 2007, C-933 de 2006,
C-576 de 2006, C-322 de 2006, C-241 de 2006, entre otras.
[106]
Folio 26 y siguientes, cuaderno 1.
[107]
Folio 66 y siguientes, cuaderno 1.
[108]
Folios 493 y ss, cuaderno 3.
[109]
Folios 399 y ss, cuaderno 2.
[110]
Folios 154 y ss, cuaderno 2.
[111]
Folio 92 y ss, cuaderno 2.
[112]
Folio94 y ss, cuaderno 4.
[113]
Folios 35 y ss, cuaderno 4.
[114]
Folio 118, cuaderno 4.
[115]
Folio 1, cuaderno principal.
[116]
Mediante la cual se llevó a cabo el control de
constitucionalidad del Acuerdo de Libre Comercio entre Canadá y Colombia.
[117]
Sentencia C-031 de 2009.
[118]
Sentencia C-031 de 2009.
[119]
Sentencia C-991 de 2000 y C-176 de 1997.
[120]
Al respecto, ver la sentencia C-400 de 1998.