C-438-13
Bogotá, D
Sentencia
C-438/13
LEY DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL DE
VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Implicaciones del
principio de progresividad
LEY DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL DE
VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Audición y presentación
de pruebas
LEY DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL DE
VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Ayuda humanitaria/ASISTENCIA
HUMANITARIA A LAS VICTIMAS-Régimen jurídico/ASISTENCIA HUMANITARIA-Concepto/ASISTENCIA
HUMANITARIA-Principios
La asistencia humanitaria ha sido entendida como el conjunto de
actividades a cargo del Estado dirigidas a proporcionar socorro a las personas
desprotegidas en casos de desastres naturales, hambruna, terremotos, epidemias
y conflicto armado interno. Si bien el derecho de asistencia es individual, se
vulnera o se garantiza generalmente de forma colectiva, razón por la cual ha
sido considerado como un “derecho de solidaridad de tercera generación”,
reconocido en distintos instrumentos internacionales que integran el bloque de
constitucionalidad y fundamentado en múltiples principios y derechos
constitucionales tales como la figura del Estado social de derecho, el
principio de dignidad humana, el derecho a la vida y el derecho al mínimo
vital, entre otros. En Colombia, el régimen jurídico de la asistencia
humanitaria a las víctimas, en situaciones de conflicto armado interno,
encuentra su regulación tanto en el Derecho Internacional Humanitario - desde
los Convenios de Ginebra de 1864, hasta los Convenios de 1949 con sus dos
Protocolos adicionales de 1977 y las diversas resoluciones adoptadas por el
Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) - como en el Derecho Internacional
de los Derechos Humanos y en las distintas normas de derecho interno que
regulan la materia. Respecto de los conflictos armados no internacionales, el
deber del Estado en esta materia puede deducirse del artículo 3° común a los
cuatro Convenios de Ginebra y, en concreto, de la prohibición que el mismo establece
de los atentados contra el derecho a la vida, la cual puede vulnerarse por
acción o por omisión. Esto permite afirmar que la asistencia humanitaria es un
derecho de las víctimas de los conflictos armados internos que se deriva del
derecho a la vida y que, por esta razón, se puede extraer tanto del Derecho
Internacional Humanitario (DIH) como del Derecho Internacional de los Derechos
Humanos (DIDH). En este contexto, la asistencia humanitaria debe ser entendida
como toda ayuda prestada por el Estado o por los organismos internacionales a
las víctimas del conflicto armado para la preservación de la vida y de las
necesidades básicas. Los Estados, como los primeros obligados a asegurar la
asistencia humanitaria a las víctimas que se encuentren bajo su jurisdicción,
no tienen permitido negarla o impedir la entrega de la misma por cuerpos
humanitarios imparciales que la ofrezcan, en virtud del principio de libre
acceso a las víctimas. En esta medida, dado que el derecho a la asistencia
humanitaria tiene una vinculación directa con otros derechos fundamentales de
los individuos como el derecho a la vida, a la salud y a la dignidad humana,
puede decirse que el Estado, en últimas, tiene el deber de garantizar el
derecho a la vida de quienes han sido víctimas del conflicto armado. Así lo ha
reconocido la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, al sostener que “el derecho a recibir asistencia
humanitaria no sólo es acorde con el actual Derecho Internacional en relación
con los derechos humanos, sino que es necesario para la realización de los
derechos fundamentales como la vida, la salud, la alimentación, la vivienda,
entre otros”. El derecho a la asistencia humanitaria, y en concreto, la gestión
de las ayudas humanitarias, está llamada a realizarse conforme tres principios
humanitarios desarrollados por la doctrina (JEAN PICTET) y recogidos en la
Resolución 46/182 de la Asamblea General de Naciones Unidas: Los principios de
humanidad, imparcialidad y neutralidad. Con base en el principio de humanidad,
se establece que la asistencia debe ser prestada en respeto de la dignidad
humana a través de la protección de la vida y el alivio del sufrimiento. El
principio de imparcialidad, por su parte, se refiere a la obligación de asistir
a las víctimas en función de sus necesidades exclusivamente, no en atención a
criterios de raza, religión, color, sexo. Es decir, exige que la ayuda se
preste de forma no discriminatoria y que sea proporcional a las necesidades de
la población en el tiempo y en el espacio, brindando una mayor protección a los
más vulnerables. Y por último, el principio de neutralidad consiste en que la
labor de asistencia humanitaria debe evitar favorecer a alguna de las partes
que se encuentren en conflicto, lo que significa que debe tener un carácter
estrictamente humanitario
LEY DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL DE
VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Atención humanitaria de emergencia
LEY DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL DE
VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Admisión de la
solicitud de restitución o formalización por parte de
la víctima
LEY DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL DE
VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Oposiciones a
solicitud de restitución
JUSTICIA
TRANSICIONAL-Medidas
normativas/JUSTICIA TRANSICIONAL-Alcance
PRINCIPIO DE
PROGRESIVIDAD-Jurisprudencia
constitucional
PRINCIPIO DE
PROGRESIVIDAD EN DERECHOS SOCIALES-Jurisprudencia
constitucional
PRINCIPIO DE
PROGRESIVIDAD EN DERECHOS SOCIALES-Alcance
DERECHOS
SOCIALES-Prohibición
de regresividad
PRINCIPIO DE
PROGRESIVIDAD-Reconocimiento
en Pacto internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
PRINCIPIO DE
PROGRESIVIDAD EN LEY DE VICTIMAS-Alcance
PRINCIPIO PRO
HOMINE-Alcance/PRINCIPIO PRO HOMINE-Concepto/PRINCIPIO
PRO PERSONA-Concepto/PRINCIPIO PRO PERSONA-Alcance
El Estado
colombiano, a través de los jueces y demás asociados, por estar fundado en el
respeto de la dignidad humana (artículo 1º de la
Constitución) y tener como fines garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes (artículo 2º), tiene la obligación de preferir, cuando
existan dos interpretaciones posibles de una disposición, la que más favorezca
la dignidad humana. Esta obligación se ha denominado por la doctrina y la
jurisprudencia “principio de interpretación pro homine” o “pro persona”. A este
principio se ha referido esta Corporación en los siguientes términos: “El
principio de interpretación <pro homine>, impone aquella
interpretación de las normas jurídicas que sea más favorable al hombre y sus
derechos, esto es, la prevalencia de aquella interpretación que propenda por el
respeto de la dignidad humana y consecuentemente por la protección, garantía y
promoción de los derechos humanos y de los derechos fundamentales consagrados a
nivel constitucional”. Éste es entonces un criterio de interpretación que se
fundamenta en las obligaciones contenidas en los artículos 1° y 2º de la
Constitución antes citados y en el artículo 93, según el cual los derechos y
deberes contenidos en la Constitución se deben interpretar de conformidad con
los tratados sobre derechos humanos ratificados por Colombia. En lo que tiene
que ver con los derechos, los mencionados criterios hermenéuticos se estipulan
en el artículo 5° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el
artículo 29  de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos. Adicionalmente, se debe afirmar
que estos criterios configuran parámetro de constitucionalidad, pues impiden
que de una norma se desprendan interpretaciones restrictivas de los derechos
fundamentales. El principio pro persona,
impone que “sin excepción, entre dos o más
posibles análisis de una situación, se prefiera [aquella] que resulte más
garantista o que permita la aplicación de forma más amplia del derecho
fundamental”.
LEY DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL DE
VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Adopción de
medidas especiales en la práctica de testimonios/VICTIMA-Sujeto de
especial protección constitucional en el proceso penal/VICTIMA-Derecho
a tener conocimiento de procesos judiciales y administrativos por parte de
quien tenga interés como parte o interviniente
VICTIMA-Derecho a ser oída dentro de actuación
penal, pedir pruebas y suministrar elementos probatorios
DERECHOS DE
LAS VICTIMAS EN PROCESOS JUDICIALES-Jurisprudencia
constitucional/VICTIMA-Participación en procesos judiciales
De
conformidad con reiterada jurisprudencia de esta Corporación, las víctimas, y
en particular, aquellas que sufrieron graves violaciones a los derechos
humanos, son sujetos de especial protección constitucional, a quienes las
normas procesales han guardado consideración dentro de los procesos judiciales.
Ello se deriva de las obligaciones internacionales contraídas por el Estado
colombiano, de la consagración directa de los derechos de las víctimas que hace
el artículo 250 de la Constitución en sus numerales 6 y 7, del principio y
valor de la dignidad humana, que funda nuestro ordenamiento jurídico y del
derecho a la justicia, entre otros. En este sentido, esta Corporación ha
establecido que una concepción amplia de los derechos de las víctimas, indica
que su participación en los procesos judiciales no se restringe a la búsqueda
de una reparación económica, sino a la garantía de los derechos a la verdad, la
justicia y la adopción de medidas asistenciales como las que se consagran
justamente en la LV. Además, en jurisprudencia consistente se ha establecido
que a las víctimas les asiste, en el marco del sistema penal acusatorio, los
siguientes derechos y facultades: “(i) El derecho a que se les comunique el
archivo de las diligencias protegido en la sentencia C-1154 de 2005. (ii) El
derecho a que se les comunique la inadmisión de las denuncias garantizado en la
sentencia C-1177 de 2005. (iii) El derecho a intervenir en los preacuerdos y
negociaciones con poder de afectar su derecho a un recurso judicial efectivo
para obtener la garantía de los derechos a la verdad, la justicia y la
reparación integral, resguardado en la sentencia C-516 de 2007. (iv) El derecho
de representación técnica durante el proceso garantizado en la sentencia C-516
de 2007, en la que la Corte reconoció la posibilidad de una intervención plural
de las víctimas a través de sus representantes durante la investigación. (v)
Derechos de las víctimas en materia probatoria. En la sentencia C-209 de 2007, la
Corte realizó un estudio sistemático de las normas que concurren a estructurar
un esquema de intervención de las víctimas en materia probatoria, conforme al
modelo diseñado por la ley 906 de 2004. En esa oportunidad, la
Corte reiteró que hacen parte esencial del derecho de las víctimas a la
verdad, a la justicia y a la reparación, los derechos a probar (C-454 de 2006)
y a intervenir en los diferentes momentos procesales, atendiendo las
especificidades del sistema. (vi) El derecho a solicitar medidas de
aseguramiento y de protección garantizado en la sentencia C-209 de 2007, en la
que la Corte determinó que las víctimas pueden acudir directamente ante el juez
competente, ya sea el de control de garantías o el de conocimiento, para
solicitar la medida de aseguramiento o de protección, según corresponda. (vii)
Derechos en relación con la aplicación del principio de oportunidad protegido
en la sentencia C-209 de 2007, fallo en el cual, la
Corte sostuvo que su aplicación por parte del Fiscal supone la valoración de
los derechos de las víctimas, la realización del principio de verdad y de
justicia, y no excluye la posibilidad de acudir a la acción civil para buscar
la reparación de los daños. (viii)  Derechos frente a la solicitud de
preclusión del Fiscal amparados en la sentencia C-209 de 2007, en la que la
Corte reconoció a las víctimas  la posibilidad de hacer uso de la palabra para
controvertir la petición del Fiscal, la posibilidad de solicitar la práctica de
pruebas que muestren que sí existe mérito para acusar, o que no se presentan
las circunstancias alegadas por el fiscal para su petición de preclusión, y el
ejercicio del derecho de apelación contra la sentencia que resuelve la
solicitud de preclusión. (ix) Derecho a participar en la formulación de la
acusación con el fin de elevar observaciones al escrito de acusación o
manifestarse sobre posibles causales de incompetencia, recusaciones,
impedimentos o nulidades, garantizado en la sentencia C-209 de 2007. Es decir,
a las víctimas les asisten más derechos y posibilidades en el marco de los
procesos judiciales, que el simple acceso al expediente para su conocimiento, o
la mera facultad de solicitar y aportar pruebas.
LEY DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL DE
VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Interrogatorio a
las víctimas/DERECHO DE LAS VICTIMAS FRENTE A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Derecho a un trato digno
DERECHOS FUNDAMENTALES DE PERSONAS VICTIMAS DE
VIOLENCIA SEXUAL-Jurisprudencia
constitucional
CORTE PENAL
INTERNACIONAL-Sistema
de protección a víctimas y testigos
DERECHO A LA
DIGNIDAD DE LAS VICTIMAS-Contenido y alcance
LEY DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL DE
VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Incidente de reparación especial/INCIDENTE DE REPARACION ESPECIAL-Posibilidad del juez o magistrado para decretar sumas adicionales a
título de reparación de acuerdo con lo probado en el proceso
PROPORCIONALIDAD
ENTRE DAÑO Y EL CONTENIDO DE LA
REPARACION-Jurisprudencia constitucional/DERECHO A LA
REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO-Criterios de proporcionalidad y
adecuación o correspondencia
DERECHO A LA
ASISTENCIA HUMANITARIA-Principios
El derecho
a la asistencia humanitaria, y en concreto, la gestión de las ayudas
humanitarias, está llamada a realizarse conforme tres principios humanitarios
desarrollados por la doctrina (JEAN PICTET) y recogidos en la
Resolución 46/182 de la Asamblea General de Naciones Unidas: Los principios de
humanidad, imparcialidad y neutralidad. Con base en el principio de humanidad,
se establece que la asistencia debe ser prestada en respeto de la dignidad humana
a través de la protección de la vida y el alivio del sufrimiento. El principio
de imparcialidad, por su parte, se refiere a la obligación de asistir a las
víctimas en función de sus necesidades exclusivamente, no en atención a
criterios de raza, religión, color, sexo. Es decir, exige que la ayuda se
preste de forma no discriminatoria y que sea proporcional a las necesidades de
la población en el tiempo y en el espacio, brindando una mayor protección a los
más vulnerables. Y por último, el principio de neutralidad consiste en que la
labor de asistencia humanitaria debe evitar favorecer a alguna de las partes
que se encuentren en conflicto, lo que significa que debe tener un carácter
estrictamente humanitario. En relación con el principio de imparcialidad de la
asistencia humanitaria, la
Corte Internacional de Justicia en sentencia del 27 de julio de 1986 sobre las
Actividades militares y paramilitares contra Nicaragua, reconoció que:
"Una característica saliente de la ayuda genuinamente humanitaria es que
se la presta ´sin discriminación´ alguna. En opinión de la
Corte, si la provisión de ´asistencia humanitaria´ se realiza para escapar a
la condena por intervenir en los asuntos internos de Nicaragua, entonces la
ayuda no sólo debe limitarse a los propósitos reconocidos en la práctica de la
Cruz Roja, es decir ´prevenir y aliviar el sufrimiento de los hombres´ y
´proteger la vida y la salud, así como hacer respetar a la persona humana´;
debe, también, y sobre todo, prestarse sin discriminación a todos los
necesitados en Nicaragua y no sólo a los contras y sus seguidores." De
otra parte, el legislador ha incorporado al orden jurídico interno las
anteriores disposiciones mediante la creación legal de distintas medidas para
asistir humanitariamente a las víctimas del conflicto armado. Así lo ha hecho
algunas veces para grupos específicos de víctimas, como es el caso de la
población desplazada (Ley 387 de 1997), y otras para el universo de víctimas
del conflicto armado (Ley 1448 de 2011). La
Ley de Víctimas y Restitución de Tierras cuya constitucional se revisa en
presente caso, a propósito de algunos contenidos normativos, consagró distintas
medidas de asistencia en materia judicial, en educación y en salud, y dispuso a
su vez medidas de atención como la entrega de ayuda humanitaria (arts 47, 64 y
65) y medidas de reparación a favor de las víctimas del conflicto armado
interno en los términos del artículo 3° de la misma ley. El artículo 47 regula a favor de todas las víctimas el derecho a la
ayuda humanitaria de acuerdo a las necesidades inmediatas que guarden relación
directa con el hecho victimizante, “con el objetivo de socorrer, asistir, proteger
y atender sus necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de
abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica de
emergencia, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones
dignas”.
AYUDA
HUMANITARIA A LAS VICTIMAS-Principio de imparcialidad
y enfoque diferencial/AYUDA HUMANITARIA A LAS VICTIMAS-Inexequibilidad
de las expresiones “inmediatas” y “directa” contenidas en el artículo 47 de la
ley 1448 de 2011
El sólo
reconocimiento del enfoque diferencial, es decir, de la existencia de grupos
particulares en un mayor grado de vulnerabilidad, implica afirmar que no todas
las necesidades de las víctimas guardan una relación directa con el hecho
victimizante, pues muchas de éstas son previas al mismo y no fueron generadas
por el hecho violento. Por el contrario, como lo establece la misma ley, en
muchos casos estas necesidades “previas e indirectas” (como una discapacidad o
la minoría de edad) facilitaron el ambiente propicio para que se configuraran
los hechos que originaron la victimización. Así por ejemplo, la situación de
indefensión en la que se encuentra una mujer con discapacidad en una zona
geográfica en conflicto, agrava su riesgo de ser víctima de violencia sexual
por parte de grupos armados. De otra parte, la
jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que la asistencia humanitaria
representa la forma de satisfacer las garantías mínimas de una víctima de la
violencia para superar las consecuencias mediatas e inmediatas del hecho
vulnerador de sus derechos en el marco del conflicto armado. Por esta razón, y
por el mismo criterio del enfoque diferencial, no podría asegurarse que todas las
necesidades de las víctimas del conflicto armado son inmediatas, puesto que dentro del universo de las víctimas, existen algunas
en mayor medida vulnerables que tienen, además de las necesidades inmediatas
comunes (alojamiento transitorio, alimentación, atención médica de emergencia),
ciertas necesidades mediatas especiales para la superación de su
situación de indefensión y vulnerabilidad que se vio agravada por los hechos
violentos. La conclusión que hasta este momento deriva la
Sala es que no todas las víctimas tienen las mismas necesidades, premisa que
justifica la aplicación del enfoque diferencial en la asignación y entrega de
la ayuda de emergencia prevista en el artículo 47. Esto encuentra mayor
respaldo en los principios del DIH sobre asistencia humanitaria ya que, según
éstos, la ayuda humanitaria debe ser entregada de forma completa, oportuna e
imparcial, es decir, debe contribuir efectivamente a que cada víctima pueda
solventar sus necesidades – mediatas o inmediatas, directas o indirectas –
brindando una protección mayor a las más vulnerables. Los anteriores argumentos
resultan razón suficiente para afirmar que el sometimiento de la entrega de la
ayuda humanitaria en la LV, a la relación directa entre necesidades inmediatas
y hecho victimizante no es acorde con el sentido real del enfoque diferencial,
según se explicó. Y, vulnera los mandatos constitucionales sobre los que se
asienta la atención a las víctimas en general y en especial a las del conflicto
armado, cuales son, los artículos 1, 2, 12, 13, 93 de la
Constitución Política, así como también los artículos 4, 11.1 y 24 de la
Convención Americana de DDHH, y los artículos 6 y 26 del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos, relativos al mismo tema.
AYUDA
HUMANITARIA-Reglas jurisprudenciales para su
prórroga/AYUDA HUMANITARIA DE EMERGENCIA-Exequibilidad condicionada de
la expresión “prestará por una sola vez”, contenida en parágrafo 3 del artículo
47 de la ley 1448 de 2011
AYUDA
HUMANITARIA DE EMERGENCIA-Evaluación del grado de necesidad y urgencia
ADMISION DE
SOLICITUD DE RESTITUCION O FORMALIZACION DE TIERRAS DESPOJADAS-Contenido y alcance
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA INTIMIDAD PERSONAL Y FAMILIAR-Instrumentos internacionales/DERECHO FUNDAMENTAL A LA
INTIMIDAD PERSONAL Y FAMILIAR-Jurisprudencia constitucional/DERECHO A LA
INTIMIDAD-Principios que deben orientar su protección frente a posibles
injerencias arbitrarias/DERECHO A LA
INTIMIDAD-Principios que lo protegen/TEST DE PROPORCIONALIDAD
APLICABLE EN CASOS QUE INVOLUCRAN LA
GARANTIA DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Jurisprudencia constitucional/TEST
DE PROPORCIONALIDAD EN SENTIDO ESTRICTO-Alcance
ADMISION DE
SOLICITUD DE RESTITUCION O FORMALIZACION DE TIERRAS DESPOJADAS-Inexequibilidad de la expresión “y el núcleo familiar del
despojado o de” contenida en el literal e) del artículo 86 de la
Ley 1448 de 2011, por cuanto comporta una restricción irrazonable y
consecuentemente inconstitucional del derecho a la intimidad personal y familiar
MEDIDAS EN
FAVOR DE LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Trámite
de las solicitudes de restitución de tierras
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS JUDICIALES-Contenido y alcance
GARANTIA DEL
DEBIDO PROCESO ASOCIADA A LA DEFENSA DE OTROS DERECHOS FUNDAMENTALES-Jurisprudencia constitucional
PLAZO PARA
INTERPONER OPOSICION A SOLICITUD DE RESTITUCION DE TIERRAS-Aplicación de
los derechos de contradicción y acceso a la administración de justicia
La Corte Constitucional considera que el
plazo para interponer oposiciones es una regla necesaria en el procedimiento de
restitución, pero su interpretación debe estar acorde con los derechos de
contradicción y acceso a la administración de justicia. Por ello los 15 días
correspondientes a dicho término no pueden contarse desde la presentación de la
solicitud, sino que lo más razonable es que se contabilicen desde la
notificación de la admisión al Ministerio Público o al representante legal del
Municipio donde se ubica el predio (art 86 lit d.), o desde la publicación de
la admisión en un diario de amplia circulación nacional (art 86 lit e.), o
desde el vencimiento del traslado a terceros determinados (art 87), según quien
presente la oposición.
Referencia: expediente
D- 9389
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 17, 19 (parcial), 27 (parcial), 28
(parcial), 37 (parcial), 41 (parcial), 46 (parcial), 47 (parcial), 64
(parcial), 86 (parcial) y 88 (parcial) de la
Ley 1448 de 2011
Demandantes:
Marco Romero Silva y otros.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS
RIOS
Bogotá, D.C.,
diez (10) de julio de dos mil trece (2013)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.    ANTECEDENTES
Mediante el
derecho de acción consagrada en el artículo 241 de la
Constitución, los ciudadanos Marco Romero Silva, actuando en nombre propio y
como representante legal de CODHES; y Luís Jorge Garay Salamanca, Fernando
Barberi Gómez, Clara Leonor Ramírez Gómez y Fernando Vargas Valencia, actuando en
nombre propio y como integrantes del Equipo Nacional de Verificación de la
Comisión de Seguimiento a la
Política Pública sobre Desplazamiento Forzado, promovieron acción de
inconstitucionalidad contra los artículos 17, 19 (parcial),  27 (parcial), 28
(parcial), 37 (parcial), 41 (parcial), 46 (parcial), 47 (parcial), 64
(parcial), 86 (parcial) y 88 (parcial), “por medio de la cual se dictan
medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del
conflicto armado y se dictan otras disposiciones”.
Junto con la
demanda, fueron radicados en esta Corporación sendos escritos firmados por
Alirio Uribe Muñoz, actuando a nombre propio y como representante legal del
Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo; Gustavo Gallón Giraldo, actuando en
nombre propio y como representante legal de la
Comisión Colombiana de Juristas; Rigoberto de Jesús Rodríguez Sariego,
actuando en nombre propio y como representante legal de la
Coordinación Nacional de Desplazados; Claudia Liliana Erazo, actuando en
nombre propio y como representante legal de la
Corporación Jurídica Yira Castro; Iván Cepeda Castro, actuando en nombre
propio; Claudia María Mejía, actuando en nombre propio y como representante
legal de la Corporación Sisma Mujer; Luis Guillermo Guerreo, actuando en nombre
propio y como representante legal de la
Fundación Centro de Investigación y Educación Popular CINEP – Programa por la
Paz; Alfonso Castillo Garzón, actuando en nombre propio y como representante
legal de la Asociación Nacional de Ayuda Solidaria – ANDAS; Franklin Castañeda
Villacop, actuando en nombre propio y como representante legal de la
Fundación Comité de Solidaridad con los Presos Políticos, en los que se
manifiesta que suscriben la demanda de la referencia.
Esta Sala encuentra
pertinente señalar antes de todo, que producto de un error involuntario de
digitación, se incluyó dentro de los artículos demandados y admitidos para
estudio de constitucionalidad, el artículo 89 de la
Ley 1448 de 2011, cuando lo cierto es que éste no fue demandado, y se excluyó
de los admitidos el artículo 27, cuando éste sí fue demandado y no fue objeto
de rechazo. En aras de preservar el principio de lealtad en el adelantamiento
de los procesos judiciales, la
Corte Constitucional en ejercicio de su obligación de constituir el expediente
de tal manera que éste preste certeza sobre todas las actuaciones surtidas,
certifica que los yerros aludidos pueden verificarse en el escrito de la
demanda y en los autos de inadmisión, admisión y rechazo.
Así, sobre el artículo 89
se tiene que éste se incluyó en un subtítulo de la demanda pero no se
desarrolló referencia alguna a su constitucionalidad o inconstitucionalidad, y
ni siquiera formó parte del encabezado de la demanda. Así como tampoco los intervinientes
se pronunciaron sobre él. Por ello esta Sala Plena no se pronunciará sobre la
constitucionalidad del artículo 89 de la Ley 1448 de 2011.
Y sobre el
artículo 27, éste no se incluyó en la parte resolutiva que decidía la inadmisión
de algunos cargos presentados en la demanda original, y tampoco en la parte
resolutiva del auto que decidió rechazar la demanda por algunos de los cargos;
aunque, se insiste, por una omisión involuntaria tampoco se incluyó en la
referencia de los artículos admitidos. Cuando lo cierto es que sí se demandó y
se planteó un cargo sobre su contenido, no se hizo referencia a él en la parte
motiva de la inadmisión, y los intervinientes se pronunciaron sobre su
constitucionalidad. Por ello esta Sala estudiará el cargo que sobre él
presentaron los demandantes. Se reitera que todo lo anterior se puede verificar
en el expediente. Esta aclaración se consignará también en la parte motiva de
esta providencia.
En suma, los
cargos sobre artículos 65, 67, 68, 89, 123, 124, 125, 127, 130 y 131 de la
Ley 1448 de 2011 fueron rechazados; y los cargos sobre los artículos 17, 19,
27, 28, 37, 41, 46, 47, 64, 86 y 88 de la
Ley 1448 de 2011 fueron admitidos.
II.NORMA DEMANDADA
A continuación
se transcribe el texto los artículos acusados de la ley 1448 de 2011,
destacando los apartados acusados.
Ley 1448 de 2011
“Por medio de
la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las
víctimas del conflicto armado y se dictan otras disposiciones”
(…)
ARTÍCULO 17.
PROGRESIVIDAD. El principio de progresividad
supone el compromiso de iniciar procesos que conlleven al goce efectivo de los
Derechos Humanos, obligación que se suma al reconocimiento de unos contenidos
mínimos o esenciales de satisfacción de esos derechos que el Estado debe
garantizar a todas las personas, e ir acrecentándolos paulatinamente.
(…)
ARTÍCULO 19.
SOSTENIBILIDAD. Para efectos de cumplir con las
medidas de ayuda humanitaria, atención, asistencia y reparación dispuestas en
el presente marco, el Gobierno Nacional dentro de los seis (6) meses siguientes
a la expedición de la presente Ley, creará un Plan Nacional de Financiación
mediante un documento CONPES que propenda por la sostenibilidad de la ley, y
tomará las medidas necesarias para garantizar de manera preferente la
persecución efectiva de los bienes de los victimarios con el fin de fortalecer
el Fondo de Reparaciones de que trata el artículo 54  de la
Ley 975 de 2005.
El desarrollo de
las medidas a que se refiere la presente ley, deberá hacerse en tal forma que
asegure la sostenibilidad fiscal con el fin de darles, en conjunto, continuidad
y progresividad, a efectos de garantizar su viabilidad y efectivo
cumplimiento.
(…)
ARTÍCULO 27.
APLICACIÓN NORMATIVA. En lo dispuesto en la
presente ley, prevalecerá lo establecido en los tratados y convenios
internacionales ratificados por Colombia sobre Derecho Internacional Humanitario
y Derechos Humanos que prohíban su limitación durante los estados de excepción,
por formar parte del bloque de constitucionalidad. En los casos de
reparación administrativa, el intérprete de las normas consagradas en la
presente ley se encuentra en el deber de escoger y aplicar la regulación o la
interpretación que más favorezca a la dignidad y libertad de persona humana,
así como a la vigencia de los derechos humanos de las víctimas.
ARTÍCULO 28.
DERECHOS DE LAS VÍCTIMAS. Las víctimas de las violaciones
contempladas en el artículo 3° de la presente Ley, tendrán entre otros los
siguientes derechos en el marco de la normatividad vigente:
1.
Derecho a la verdad, justicia y reparación.
2.
Derecho a acudir a escenarios de diálogo
institucional y comunitario.
3.
Derecho a ser beneficiario de las acciones
afirmativas adelantadas por el Estado para proteger y garantizar el derecho a
la vida en condiciones de dignidad.
4.
Derecho a solicitar y recibir atención
humanitaria.
5.
Derecho a participar en la formulación,
implementación y seguimiento de la política pública de prevención, atención y
reparación integral.
6.
Derecho a que la política pública de que trata
la presente ley, tenga enfoque diferencial.
7.
Derecho a la reunificación familiar cuando por
razón de su tipo de victimización se haya dividido el núcleo familiar.
8.
Derecho a retornar a su lugar de origen o
reubicarse en condiciones de voluntariedad, seguridad y dignidad, en el marco
de la política de seguridad nacional.
9.
Derecho a la restitución de la tierra si hubiere
sido despojado de ella, en los términos establecidos en la presente Ley.
10.
Derecho a la información sobre las rutas y los
medios de acceso a las medidas que se establecen en la presente Ley.
11.
Derecho a conocer el estado de procesos
judiciales y administrativos que se estén adelantando, en los que tengan un
interés como parte o intervinientes.
12.
Derecho de las mujeres a vivir libres de
violencia.
(…)
ARTÍCULO 37.
AUDICIÓN Y PRESENTACIÓN DE PRUEBAS. La víctima
tendrá derecho, siempre que lo solicite, a ser oída dentro de la actuación
penal, a pedir pruebas y a suministrar los elementos probatorios que tenga en
su poder.
La autoridad competente podrá interrogar a la víctima en la medida
estrictamente necesaria para el esclarecimiento de los hechos investigados, con
pleno respeto a sus derechos, en especial, su dignidad y su integridad moral y procurando
en todo caso utilizar un lenguaje y una actitud adecuados que impidan su
revictimización.
(…)
ARTÍCULO 41.
MODALIDAD ESPECIAL DE TESTIMONIO. El Juez o
Magistrado podrá decretar, de oficio o por solicitud del Fiscal, de la
Defensa, del Ministerio Público o de la víctima, medidas especiales orientadas
a facilitar el testimonio de la víctima, un niño o niña, adolescente, un adulto
mayor o una víctima de violencia sexual. El
funcionario competente, tendrá en cuenta la integridad de las personas y
tomando en consideración que la violación de la privacidad de un testigo o una
víctima puede entrañar un riesgo para su seguridad, controlará diligentemente
la forma de interrogarlo a fin de evitar cualquier tipo de hostigamiento o
intimidación y prestando especial atención al caso de víctimas de delitos de
violencia sexual.
(…)
ARTÍCULO 46. Cuando de los elementos materiales probatorios, evidencia física,
información legalmente obtenida, o demás evidencia recaudada durante una
investigación penal por el daño de los derechos de las víctimas de las que
trata la presente ley, se pueda inferir razonablemente que la estructura u
organización ilegal a la que perteneció el investigado recibió apoyo económico,
de manera voluntaria, de una persona natural o jurídica nacional o extranjera,
con filial o subsidiaria en el territorio nacional, o que servidores públicos
dispusieron de la función pública para promover acciones de violaciones a las
normas internacionales de derechos humanos o infracciones al Derecho
Internacional Humanitario por parte de la respectiva estructura ilegal, el fiscal
deberá remitir el expediente y las pruebas recaudadas a un Fiscal ordinario, de
conformidad con el Código de Procedimiento Penal y las normas que regulan la
materia.
En los eventos
en que durante el procedimiento regulado en la
Ley 975  de 2005, el Fiscal de Justicia y Paz advierta alguna de las
circunstancias mencionadas en el inciso anterior, este deberá remitir el
expediente y las pruebas recaudadas a un Fiscal ordinario, de conformidad con
el Código de Procedimiento Penal y las normas que regulan la materia.
En los eventos
en que se declare la responsabilidad penal de la persona natural o del
representante de la persona jurídica nacional o extranjera con filial o
subsidiaria en el territorio nacional o del servidor público, según sea el
caso, el Juez de conocimiento, previa solicitud del fiscal o del Ministerio
Público, abrirá inmediatamente un incidente de reparación especial, que se
surtirá de conformidad con lo establecido en el Código de Procedimiento Penal,
sin necesidad de que se individualicen las víctimas, comoquiera que el Juez o
Magistrado de conocimiento tendrá en consideración el daño de derechos causado
por el grupo armado al margen de la ley que hubiere sido apoyado.
Al decidir el
incidente de reparación el Juez o Magistrado de conocimiento ordenará, a título
de reparación a las víctimas, que la misma suma de dinero con que el condenado
o los condenados contribuyó o contribuyeron a la financiación de la estructura
u organización ilegal, o su equivalente en dinero si el apoyo fue en especie, o
la suma que el Juez o Magistrado estime pertinente en caso de que la misma no
esté determinada dentro del proceso, sea consignada a favor del Fondo de
Reparación a las Víctimas de la Violencia.
El Juez o
Magistrado también podrá ordenar al condenado la ejecución de medidas de
satisfacción, las cuales deberán ser realizadas directamente por este. Esta
disposición no tendrá efectos para la responsabilidad subsidiaria del Estado la
cual se regirá por lo establecido en el artículo 10 de la presente Ley.
Parágrafo 1°.
Cuando en el transcurso del proceso penal el juez
de conocimiento advierta razones fundadas para pensar que la estructura u
organización ilegal a la que perteneció el acusado recibió apoyo económico, de
manera voluntaria, de una persona natural o jurídica nacional o extranjera, con
filial o subsidiaria en el territorio nacional, deberá remitir el expediente y
las pruebas recaudadas a un Fiscal ordinario, de conformidad con el Código de
Procedimiento Penal y las normas que regulan la materia.
Parágrafo 2°.
La persona jurídica cuyo representante legal sea
condenado en los términos del presente artículo, deberá concurrir como tercero
civilmente responsable al incidente de reparación en los términos del Código de
Procedimiento Penal. Así mismo, el Juez o Magistrado también podrá ordenar la
ejecución de medidas de satisfacción a favor de las víctimas por parte de las
personas jurídicas a las que se refiere este artículo.
Parágrafo
3°. En ningún caso, en los términos del
presente artículo, el Juez o Magistrado podrá ordenar a una persona jurídica, a
título de reparación, consignar a favor del Fondo de Reparación a las víctimas
de la violencia en más de una ocasión por los mismos hechos.
(…)
ARTÍCULO 47.
AYUDA HUMANITARIA. Las víctimas de que trata el
artículo 3º de la presente ley, recibirán ayuda humanitaria de acuerdo a las
necesidades inmediatas que guarden relación directa con el hecho
victimizante, con el objetivo de socorrer, asistir, proteger y atender
sus necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos,
utensilios de cocina, atención médica y psicológica de emergencia, transporte
de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas, y con enfoque diferencial,
en el momento de la violación de los derechos o en el momento en el que las
autoridades tengan conocimiento de la misma.
Las víctimas de
los delitos contra la libertad, integridad y formación sexual, recibirán
asistencia médica y psicológica especializada de emergencia.
Parágrafo 1°.
Las entidades territoriales en primera instancia, la
Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación a Víctimas, y el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar subsidiariamente, deberán prestar el
alojamiento y alimentación transitoria en condiciones dignas y de manera
inmediata a la violación de los derechos o en el momento en que las autoridades
tengan conocimiento de la misma.
Parágrafo 2°.
Las instituciones hospitalarias, públicas o
privadas, del territorio nacional, que prestan servicios de salud, tienen la
obligación de prestar atención de emergencia de manera inmediata a las víctimas
que la requieran, con independencia de la capacidad socioeconómica de los
demandantes de estos servicios y sin exigir condición previa para su admisión,
cuando estas lo requieran en razón a una violación a las que se refiere el
artículo 3o de la presente Ley.
Parágrafo 3°.
La Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación, deberá adelantar las acciones
pertinentes ante las distintas entidades que conforman el Sistema Nacional de
Atención y Reparación a Víctimas para garantizar la ayuda humanitaria. De igual
manera, y de acuerdo a lo contemplando en el artículo 49 de la
Ley 418 de 1997 y sus prórrogas correspondientes, prestará por una sola vez,
a través de mecanismos eficaces y eficientes, asegurando la gratuidad en el
trámite, y de acuerdo a su competencia, la ayuda humanitaria.
Parágrafo 4°.
En lo que respecta a la atención humanitaria para
la población víctima del desplazamiento forzado, se regirá por lo establecido
en el capítulo III del presente Título.
(…)
ARTÍCULO 64.
ATENCIÓN HUMANITARIA DE EMERGENCIA. Es la ayuda
humanitaria a la que tienen derecho las personas u hogares en situación de
desplazamiento una vez se haya expedido el acto administrativo que las incluye
en el Registro Único de Víctimas, y se entregará de acuerdo con el grado de
necesidad y urgencia respecto de su subsistencia mínima.
Realizado el
registro se enviará copia de la información relativa a los hechos delictivos a la
Fiscalía General de la Nación para que adelante las investigaciones
necesarias.
Parágrafo 1o.
La atención humanitaria de emergencia seguirá
siendo entregada por la Agencia Presidencial para la
Acción Social y la
Cooperación Internacional hasta tanto se le garanticen los recursos de
operación de la Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
La Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas deberá entregar la ayuda
humanitaria a través de mecanismos eficaces y eficientes, asegurando la
gratuidad en el trámite, y que los beneficiarios la reciban en su totalidad y
de manera oportuna.
Parágrafo 2o.
Hasta tanto el Registro Único de Víctimas entre en
operación, se mantendrá el funcionamiento del Registro Único de Población
Desplazada de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 154 de la presente Ley.
ARTÍCULO 86.
ADMISIÓN DE LA SOLICITUD. El auto que admita la solicitud deberá disponer:
a.-
La inscripción de la solicitud en la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos indicando el folio de matrícula
inmobiliaria y la orden de remisión del oficio de inscripción por el
registrador al Magistrado, junto con el certificado sobre la situación jurídica
del bien, dentro de los cinco (5) días siguientes al recibo de la orden de
inscripción.
b.-
La sustracción provisional del comercio del
predio o de los predios cuya restitución se solicita, hasta la ejecutoria de la
sentencia.
c.-
La suspensión de los procesos declarativos de
derechos reales sobre el predio cuya restitución se solicita, los procesos
sucesorios, de embargo, divisorios, de deslinde y amojonamiento, de
servidumbres, posesorios de cualquier naturaleza, de restitución de tenencia,
de declaración de pertenencia y de bienes vacantes y mostrencos, que se
hubieran iniciado ante la justicia ordinaria en relación con el inmueble o
predio cuya restitución se solicita, así como los procesos ejecutivos,
judiciales, notariales y administrativos que afecten el predio, con excepción
de los procesos de expropiación.
d.-
La notificación del inicio del proceso al representante
legal del municipio a donde esté ubicado el predio, y al Ministerio Público.
e.-
La publicación de la admisión de la solicitud,
en un diario de amplia circulación nacional, con inclusión de la identificación
del predio y los nombres e identificación de la persona y el núcleo familiar
del despojado o de quien abandonó el predio cuya restitución se solicita,
para que las personas que tengan derechos legítimos relacionados con el predio,
los acreedores con garantía real y otros acreedores de obligaciones
relacionadas con el predio, así como las personas que se consideren afectadas
por la suspensión de procesos y procedimientos administrativos comparezcan al
proceso y hagan valer sus derechos.
Parágrafo. Adicionalmente el Juez o Magistrado en este auto o en cualquier
estado del proceso podrá decretar las medidas cautelares que considere
pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se
estuviere causando sobre el inmueble.
(…)
ARTÍCULO 88.
OPOSICIONES. Las oposiciones se deberán
presentar ante el juez dentro de los quince (15) días siguientes a la
solicitud. Las oposiciones a la solicitud
efectuadas por particulares se presentarán bajo la gravedad del juramento y se
admitirán, si son pertinentes. Las oposiciones que presente la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas, cuando la solicitud no haya sido tramitada con su intervención
deberá ser valorada y tenida en cuenta por el Juez o Magistrado.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas, cuando no haya actuado como solicitante
podrá presentar oposición a la solicitud de restitución.
Al escrito de
oposición se acompañarán los documentos que se quieran hacer valer como prueba
de la calidad de despojado del respectivo predio, de la buena fe exenta de
culpa, del justo título del derecho y las demás pruebas que pretenda hacer
valer el opositor en el proceso, referentes al valor del derecho, o la tacha de
la calidad de despojado de la persona o grupo en cuyo favor se presentó la
solicitud de restitución o formalización.
Cuando la
solicitud haya sido presentada por la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas
de conformidad con lo previsto en este capítulo y no se presenten opositores,
el Juez o Magistrado procederá a dictar sentencia con base en el acervo
probatorio presentado con la solicitud.
III.
DEMANDA
Los
demandantes presentaron acción de inconstitucionalidad contra varios artículos de la
Ley 1448 de 2011, “por medio de la cual se dictan
medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del
conflicto armado y se dictan otras disposiciones”, por
los argumentos que se exponen a continuación:
Cargo
1.
El
primer cargo involucra una presunta vulneración del principio de progresividad.
Esta acusación se dirige contra el artículo 17 y contra
la expresión “progresividad” contenida en el artículo 19 de la ley 1448 de 2011,
llamada Ley de Víctimas (en adelante LV).
A juicio de
los demandantes, estas disposiciones al establecer de manera indiscriminada la
aplicación del principio de progresividad, imponen una restricción a la
exigibilidad inmediata de los derechos de las víctimas y desconocen que un fin
del Estado colombiano es la efectividad de los principios, deberes y derechos
consagrados en la Constitución. Se vulnera con ello el artículo 2 de la
Constitución y el artículo 2 del PIDESC[1]
(párrafo primero principalmente), en la medida que de estas normas se deriva la
aplicabilidad restringida del principio de progresividad, pues se reconocen
derechos de aplicación inmediata así como el respeto por los logros en materia
de garantías, y se prohíbe su retroceso.
En opinión de
quienes suscribieron la demanda el principio de progresividad no es aplicable a
todo ámbito de garantía de los derechos de las víctimas, pues existen derechos
de aplicación y garantía inmediata, luego no están sometidos a la dinámica de
la satisfacción progresiva y paulatina. La consagración del principio de
progresividad como base de la garantía de los derechos de las víctimas sin que
junto a ello se reconozcan, de un lado los derechos de aplicación inmediata, y
de otro los logros alcanzados respecto de los aludidos derechos; significa para
los demandantes que se puede llegar a retroceder en aspectos frente a los
cuales Colombia ha alcanzado un estado de cosas respecto del cual, no es
posible afirmar que la garantía de todos los derechos de las víctimas comienza
desde cero, y progresivamente se debe ir incrementando dicha protección.
Cargo 2.
En el segundo
cargo se arguye un desconocimiento del alcance del principio pro homine. La demanda se dirige contra la expresión “en los casos de
reparación administrativa”, contenida en el artículo 27 de la ley 1448 de
2011.
De acuerdo con
los demandantes, la expresión “en los casos de reparación administrativa” restringe
sólo a dichos casos (los de reparación administrativa) “el deber de escoger
y aplicar la regulación o la interpretación que más favorezca a la dignidad y
libertad de persona humana, así como a la vigencia de los derechos humanos de
las víctimas”. Lo anterior porque – a juicio de los demandantes- en los
demás asuntos a los que se refiere la ley, ello no sería obligatorio.
En este
sentido, la demanda afirma que esta disposición desconoce la
Carta Política en particular el artículo 93, el cual ordena la interpretación
de los derechos de conformidad con los tratados internacionales sobre la
materia ratificados por Colombia y el artículo 2º, que define como un fin
esencial del Estado la garantía de la efectividad de los principios, deberes y
derechos establecidos en la
Constitución.
Cargo 3.
En el tercero
de los cargos se aduce la presunta vulneración de los derechos de las víctimas
a participar adecuadamente en los procesos judiciales.
La demanda se dirige contra el numeral 11 del artículo 28 y contra el inciso
primero del artículo 37 de la ley 1448 de 2011.
A juicio de
los demandantes, restringir la participación de las víctimas cuando actúan como
partes o intervinientes dentro de los procesos judiciales y administrativos al
mero derecho a “conocer”, desconoce el derecho al acceso a la justicia. Además,
reduce la condición de sujeto procesal de las víctimas, sean partes o
intervinientes, la cual les otorga prerrogativas que van más allá de la
establecida en el numeral acusado. Por su parte, el artículo 37, somete el
alcance de los derechos de las víctimas de participar en el proceso a la
posibilidad de solicitar pruebas y de aportar las que se encuentren en su
poder, lo que los limita como intervinientes y sujetos procesales en la
investigación y juzgamiento penal. Es decir –en su parecer- sólo tendrían
derecho efectivo de contradicción a propósito de las pruebas y nada más. Y con
todo lo anterior se vulnerarían presuntamente los artículos 1, 2, 29,
229 y 250 de la Carta de los que se derivan facultades de
interviniente especial en los procesos, en su condición de víctimas.
Cargo 4.
El cuarto
cargo de la demanda de la referencia es acerca de la presunta vulneración de la
obligación de trato digno a las víctimas en causas
penales e interrogatorios. Se dirige contra la última parte del inciso segundo
del artículo 37 de la Ley 1448 de 2011.
A juicio de
los demandantes el vocablo “procurando” resulta inconstitucional por cuanto
contempla simplemente una recomendación de buen trato a las víctimas, dirigida
a la autoridad encargada de interrogarlas, y no una obligación exigible,
consistente en utilizar siempre un lenguaje y una actitud adecuados, que
impidan su revictimización.
En apoyo de
este cargo, los demandantes citan jurisprudencia de este Tribunal sobre la
garantía de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación de que deben
gozar las víctimas de violaciones de derechos humanos, garantía que se sustenta
en mandatos constitucionales como el derecho de acceso a la administración de
justicia (art. 29 y 229 C.N.), el derecho a no ser objeto de tratos crueles,
inhumanos o degradantes (art. 12), la obligación estatal de respeto pleno de
los derechos (art. 2 y 5), así como en el derecho a un recurso judicial
efectivo, previsto en la
Convención Americana de Derechos Humanos (arts. 1, 8 y 25).
Así mismo, los
actores citan estándares internacionales relativos al trato digno a las
víctimas en causas penales, como el Estatuto de la
Corte Penal Internacional y sus Reglas de Procedimiento y Prueba, la
Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la
Violencia contra la Mujer, los Principios Fundamentales de Justicia para las
Víctimas de Delitos y del Abuso del Poder, los Principios y Directrices Básicos
sobre el Derecho de las Víctimas de Violaciones a las Normas Internacionales de
Derechos Humanos y de Derecho Internacional de los Derechos Humanos a
interponer recursos y obtener reparaciones, y el Código de Conducta para
Funcionarios Encargados de Cumplir la Ley.
Conforme a lo
anterior, demandan entonces los actores la inconstitucionalidad de la expresión
aludida, por cuanto las autoridades encargadas de interrogar a las víctimas
deben siempre y en cualquier supuesto brindarles un trato adecuado, lo cual
constituye una obligación para esas autoridades, y no una potestad como, a
juicio de los accionantes, se establece en el aparte acusado del artículo 37 de
la Ley 1448 de 2011.
Cargo 5.
En el quinto
de los cargos, se argumenta la presunta vulneración de la obligación de
adopción de medidas especiales en la práctica de testimonios.
Esta acusación se dirige contra la expresión “El
Juez o Magistrado podrá decretar, de oficio o por solicitud del Fiscal, de la
Defensa, del Ministerio Público o de la víctima, medidas especiales orientadas
a facilitar el testimonio de la víctima, un niño o niña, adolescente, un adulto
mayor o una víctima de violencia sexual”, contenida en el artículo 41 de la ley 1448 de 2011. Según
afirman los demandante la expresión acusada permite al Juez o Magistrado
decidir si adopta o no, medidas especiales orientadas a facilitar el testimonio
de la víctima, cuando se trate de un niño, niña, adolescente, adulto mayor o
víctima de violencia sexual.
A juicio de los demandantes, establecer en cabeza del Juez
o Magistrado la potestad de adoptar este tipo de medidas, desconoce los
derechos de las víctimas, que demandan obligaciones y no meras potestades en
este sentido, así como el derecho a la dignidad, más arriba desarrollado, que
exige del Estado un trato digno a las víctimas cuando se acercan al aparato
administrador de justicia, a fin de evitar una doble victimización.
Adicionalmente la demanda aduce que establecer la
posibilidad de que el Juez o Magistrado decida si quiere adoptar este tipo de
medidas, desconocería entre otros el derecho a la
intimidad, así como los derechos a la seguridad e integridad física y emocional
de las víctimas, luego sujetos de especial protección, cuyos derechos son
protegidos por la Constitución y por los tratados internacionales
pertenecientes al Bloque de Constitucionalidad.
Cargo 6.
El sexto cargo
consiste en una presunta vulneración del derecho a la reparación integral en la
regulación del incidente de reparación especial.
El artículo 46
establece la implementación del denominado incidente especial de reparación.
Éste supone que las personas naturales o jurídicas a quienes se les demuestre
haber apoyado económicamente a los grupos al margen de ley cuyos miembros sean
condenados por causar daño a los derechos de las víctimas del conflicto,
deberán consignar a título de reparación la misma suma con la que se contribuyó
a la financiación del grupo ilegal. De otro lado, la disposición acusada
establece que el incidente se abrirá inmediatamente se declare la
responsabilidad penal del financiador a solicitud del fiscal o del Ministerio
Público. Adicionalmente en el parágrafo 3° se establece que en el caso de las
personas jurídicas no se podrá ordenar consignar a favor del Fondo en más de una
ocasión por los mismos hechos.
Los
demandantes consideran que los anteriores contenidos normativos vulneran el
derecho a la dignidad de las víctimas (art. 1 CP), los derechos de las víctimas
señalados en el artículo 250, numerales 6º y 7º; el fin esencial del
Estado de hacer efectivos los derechos y dar cumplimiento al deber de las
autoridades de asegurar la vigencia de un orden justo (Preámbulo y art. 2°), el
deber de protección de las personas que se encuentran en circunstancia de
debilidad manifiesta consignado en el artículo 13, el derecho a un recurso
efectivo y a la reparación de las víctimas de violaciones de los derechos
humanos contenidos en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, y 25 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, tratados que hacen parte del
bloque de constitucionalidad (art. 93), el derecho de acceso a la justicia
contenido en el artículo 229 de la
Constitución Política, el derecho al debido proceso previsto en el artículo 29
y los principios de la administración de justicia prescritos en el artículo 230
de la Carta.
Las razones
expresadas en la demanda para sustentar la anterior conclusión son las
siguientes. Sobre la medida consistente en que el declarado penalmente como
financiador, sólo deba consignar en favor del fondo un monto equivalente al que
aportó como apoyo económico al grupo ilegal, los actores sostienen que vulnera
el derecho de las víctimas a ser reparadas integralmente. Esto en tanto con
ello se impide que el monto consignado a título de reparación corresponda
efectivamente a la magnitud del daño. Primero, porque corresponde a una
cantidad fija y segundo porque la norma también dispone que el inicio del
incidente de reparación especial puede ser solicitado por el Fiscal o por el
Ministerio Público, lo que impide la participación de las víctimas. Así, la segunda
oposición a esta norma se refiere a la imposibilidad de que las víctimas
soliciten y participen en el denominado incidente de reparación especial.
En tercer
lugar, en el escrito de la demanda se explica que la garantía de que la
reparación a las víctimas sea integral, se ve aún más menoscabada por el hecho
de que a las personas jurídicas no se les puede ordenar sino una sola
consignación al Fondo a título de reparación. Lo que significa que el
legislador no dio prioridad al principio de proporcionalidad entre el daño y la
reparación.
Concluyen que
el incidente de reparación “desconoce el derecho de las víctimas a obtener
una reparación integral del daño sufrido, y sus derechos a la verdad y a la
justicia, pues altera la regla general de responsabilidad civil de los autores
de daños a bienes jurídicos que ordena la indemnización integral de los
perjuicios causados, y niega el derecho de las víctimas a solicitar este
derecho.”  Además, “con las previsiones aquí demandadas incluidas por el
legislador a fin de resolver el grado de reparación que habrán de asumir las
personas naturales o jurídicas por las graves violaciones a los derechos
humanos y al derecho internacional humanitario cometidas por las personas,
naturales o jurídicas que financiaron o apoyaron el actuar de estructuras y
organizaciones criminales o aparatos armados de poder, se disuelve la
responsabilidad pecuniaria derivada de la participación en la actividad
delictiva, en desmedro del derecho a la reparación de las víctimas.”
Concluye que los
contenidos normativos referidos más arriba son inexequibles en tanto el
mencionado incidente de reparación especial “excluye a la víctima de su
postulación y regula su reparación como si se tratase de víctimas
indeterminadas, respecto de las cuales la reparación no es cuantificable.”
Cargo 7.
En el séptimo
cargo se denuncia la presunta vulneración del principio humanitario de
imparcialidad y de la obligación de adoptar ‘enfoque diferencial’, en la
entrega de la ayuda humanitaria a las víctimas, derivada de la exigencia de
establecer necesidades inmediatas que guarden
relación directa con el hecho victimizante.
Se dirige
contra los términos “inmediatas” y “directa” del inciso primero
del artículo 47 de la ley, ya que según los peticionarios, el hecho de que las
víctimas sólo puedan recibir ayuda humanitaria de acuerdo a sus necesidades inmediatas
que guarden relación directa con el hecho victimizante, sugiere una
restricción para la entrega de la misma y elude el enfoque diferencial que los
mandatos constitucionales imponen, transgrediendo los artículos 1, 2, 12, 13,
93 de la Constitución Política, los artículos 4, 11.1 y 24 de la
Convención Americana de DDHH, y los artículos 6 y 26 del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos.
Señalan que el
artículo 16 de la Ley 418 de 1997, modificado por el artículo 7 de la
Ley 782 de 2006, ya había establecido previamente que las víctimas tenían
derecho a recibir asistencia humanitaria consistente en “la ayuda
indispensable para sufragar los requerimientos esenciales, a fin de satisfacer
los derechos que hayan sido menoscabados por los actos enunciados en el
artículo 15”, regulación que no contemplaba las limitaciones de las
expresiones que se demandan.
Así mismo,
indican que este Tribunal ya se había pronunciado en torno a la ayuda
humanitaria estableciendo que ésta constituye un ‘derecho de solidaridad de
tercera generación’ para cuyo reconocimiento, conforme a las reglas del Derecho
Internacional Humanitario, “no es relevante que la vulneración del derecho
se haya producido o no en combate, ataque o acto terrorista, pues es deber de
los estados proteger a la población civil de actos de violencia [en
general]… cualquiera que sea la forma o modalidad de infracción”.
También señalan que mientras esté destinada a aliviar la situación de las
víctimas del conflicto armado, la asistencia humanitaria debe interpretarse
tomando en cuenta el principio de favorabilidad, el principio de buena fe, el
derecho a la confianza legítima y el principio de prevalencia del derecho
sustancial propio del Estado Social de Derecho[2].
Por esta razón
insisten en que esas expresiones del artículo 47 desconocen la finalidad misma
de la ayuda humanitaria como aquella destinada a atender las necesidades
básicas de las víctimas, con independencia de si antecedieron o no al acto
violento. Así, la enunciación que haga el legislador de las circunstancias que
generan el deber de brindar ayuda humanitaria resulta irrelevante por cuanto la
normativa internacional ordena a los Estados brindar tal asistencia sin
consideración a las causas específicas de la vulneración de derechos, pues es
la necesidad de protección de los mismos la que activa el deber estatal, y no
la modalidad de la vulneración.
Agregan que la
disposición tampoco tiene en cuenta que existen grupos en situación de extrema
vulnerabilidad, como los niños, adultos mayores, madres cabeza de familia,
discapacitados, grupos étnicos, de quienes se predica un deber de protección
reforzado, pues su situación que ya era precaria y difícil antes del hecho
victimizante, se ve agravada seriamente por el mismo.
Cargo 8.
En el octavo
cargo los demandantes alegan la presunta vulneración del principio de igualdad
derivada de la restricción de entregar la ayuda humanitaria sólo una vez. Se demanda la expresión “por una sola vez” contenida en el
parágrafo 3°[3]
del mismo artículo 47, pues consideran los demandantes que limitar la ayuda
humanitaria a una sola entrega, sin consideración del grado de vulnerabilidad
en que hayan quedado las víctimas como consecuencia del hecho victimizante,
configura una restricción que desconoce el principio de dignidad humana y
vulnera el deber del Estado de otorgar una protección especial a las personas
que se encuentren en estado de debilidad manifiesta (inc. 2 del art. 13
C.N.)
Bajo este
supuesto señalan que restringir la ayuda humanitaria a una sola prestación para
todas las víctimas, suponiendo que ya superaron las condiciones de
vulnerabilidad que imponían su atención urgente y prioritaria, constituye una
vulneración de los artículos 1, 2, 13, 93, de la
Constitución Política, los artículos 4, 11.1 y 24 de la
Convención Americana de DDHH, así como los artículos 6 y 26 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Cargo 9.
El noveno
cargo consiste en la presunta vulneración del principio de igualdad en la
entrega de la ayuda humanitaria de emergencia a la población desplazada
conforme a la evaluación del grado de necesidad y urgencia. Se dirige contra el
artículo 64 de la ley que regula la ayuda humanitaria
de emergencia para la población desplazada, específicamente contra la expresión
“y se entregará de
acuerdo con el grado de necesidad y urgencia respecto de su subsistencia
mínima”.
Los
peticionarios señalan que la norma, al establecer que la
AHE se entregará solamente a quienes sean efectivamente incluidos en el
Registro Único de Víctimas –RUV- y de acuerdo con su grado de vulnerabilidad y
urgencia respecto de su subsistencia mínima, atenta contra la oportuna atención
de los derechos mínimos de las víctimas, pues no solo le exige lograr primero
su inclusión en el Registro Único de Víctimas, sino que le impone esperar un
resultado de la evaluación de urgencia y necesidad para la entrega efectiva de
la ayuda. Además, esa evaluación previa de urgencia y necesidad implica una
negación del trato preferente que consagra el artículo 13 constitucional
respecto de las personas en circunstancias de debilidad manifiesta.
Así mismo
señalan que la jurisprudencia de esta Corporación ha afirmado que la ayuda
humanitaria debe entregarse de forma íntegra y oportuna, sin dilaciones, con el
fin de salvaguardar el derecho fundamental al mínimo vital y que dicha
disposición amenaza la provisión oportuna e inmediata de la
AHE. Además, los demandantes aseguran que perpetúa un modelo de identificación
de necesidades que “se ha insistido, no guarda coherencia, en términos
operativos y temporales, con la urgencia de la situación en cada caso”.
Cargo 10.
El décimo
cargo es acerca de la presunta vulneración de la intimidad familiar derivada de
la exigencia de la publicación de la admisión de la solicitud de restitución o
formalización de tierras despojadas y hace relación con la constitucionalidad
de un aparte del literal e) del artículo 86 de la
Ley 1448 de 2011.
El artículo 86
que regula la admisión de la solicitud de restitución o formalización de
tierras despojadas presentada por la persona que hubiese sido víctima de
despojo o por la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas. Esta norma establece el contenido del auto por el cual se admite la
solicitud por parte de los Jueces Civiles del Circuito, especializados en
restitución de tierras o de los Magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito
Judicial Sala Civil, especializados en restitución de tierras, según
corresponda.
A juicio de
los demandantes, la expresión acusada resulta inconstitucional por cuanto
supone una restricción irrazonable “del derecho a la intimidad de las
personas, consagrado en el artículo 15 de la
Constitución, en su vertiente de intimidad familiar”, al ordenarse la
publicación en un diario de amplia circulación nacional del auto admisorio de
la solicitud de restitución o formalización de tierras despojadas con inclusión
de la identificación del “núcleo familiar del despojado”. Para los
actores, la mención de esta información en la publicación del auto aludido
carece de una “justificación razonable”.
Cargo 11.
El undécimo
cargo contiene una acusación contra la expresión contenida en el primer inciso
del artículo 88, según la cual las oposiciones en los procesos de
restitución de tierras “se deberán presentar ante el juez dentro de los
quince (15) días siguientes a la solicitud”.
De acuerdo con
los demandantes, la disposición acusada, al establecer el término que tiene el
opositor a la restitución o formalización, para presentar sus alegatos dentro
de los 15 días siguientes a la presentación de la mencionada solicitud, vulnera
el derecho al acceso a la justicia y el derecho al debido proceso, consagrados
en los artículos 229 y 29 de la
Constitución, respectivamente. Lo anterior, en tanto desconoce que esta
solicitud tiene un trámite de admisión, que lógicamente debe surtirse antes de
empezar a contar el término para la presentación de las oposiciones. Por ello,
para los actores es inconstitucional que dicho término corra desde antes de que
el opositor tenga conocimiento de la admisión de la solicitud.
III.
INTERVENCIONES Y CONCEPTOS
En el proceso
participaron varias entidades y personas para acompañar las pretensiones de la
demanda o para controvertirlas. A continuación se hace una presentación general
de cada una de estas intervenciones:
-
Instituto Colombiano de Derecho Procesal
El Instituto
Colombiano de Derecho Procesal, allegó una intervención en el proceso de la
referencia, solicitando la declaratoria de constitucionalidad de algunas de las
normas y de inexequibilidad de otras.
En relación
con los artículos 17 y 19 señaló que, frente a la interpretación de las normas
que reconocen derechos fundamentales, siempre debe prevalecer la dignidad, la
integridad y la libertad de la persona humana, así como la fuerza expansiva de
cada uno de los derechos, de tal forma que, cuando se ofrezcan dos
interpretaciones disímiles, una de las cuales sea más restrictiva, ésta se debe
desechar para acoger la que resulte más favorable.
En este
sentido, añadió que las medidas que adopte el Estado para brindar asistencia y
reparación a las víctimas del conflicto, no pueden supeditarse a la
sostenibilidad fiscal. Antes bien, la asistencia que reclaman las víctimas del
conflicto debe prestarse de manera inmediata e integral.
En relación
con la demanda contra el artículo 27, manifestó que la tesis según la cual
solamente puede ser aplicado el principio “pro homine” a los “casos
de reparación administrativa”, se deriva de la interpretación que el demandante
hace de la norma, no de su contenido literal. En consecuencia, como la
inexequibilidad no se puede declarar frente a un supuesto normativo
inexistente, producto de una interpretación, no encuentra sustento para el
cargo de inconstitucionalidad.
En relación
con los artículos 28.11, 37 y 41 expresó el interviniente que “no se
encuentra que la utilización misma del lenguaje [...] cercene el derecho
de defensa de las víctimas, ni tampoco que las normas contenidas en las
disposiciones objeto de la impugnación estén llamadas a quedar como simples
recomendaciones”[4].
De modo que las víctimas pueden hacerse parte civil en las actuaciones
administrativas o judiciales previstas en la
Ley 1448 de 2011, y por tanto, tienen el “derecho a conocer” el estado
de los procesos en los cuales tengan interés, es decir, no sólo a saber que
existen los procesos sino a conocer de todas las actuaciones que en ellos se
surtan, así como a intervenir en cualquier momento de la investigación, a que
se les comuniquen las decisiones que allí se adopten, a conocer el
pronunciamiento sobre la admisión o inadmisión de la denuncia, a solicitar
pruebas en la audiencia preparatoria, a pedir y participar en el descubrimiento
del material probatorio o las evidencias físicas, a formular observaciones
sobre ellos, a pronunciarse sobre el material probatorio que se recaude en la
etapa del juicio oral, e incluso a interponer recursos contra decisiones que
consideren contrarias al establecimiento de la verdad o la justicia.
De conformidad
con lo anterior, resaltó el interviniente que las normas deben interpretarse de
acuerdo con los principios generales del derecho, en atención a lo regulado en la
Constitución Política, razón por la cual no es procedente la inexequibilidad
solicitada.
En relación
con el artículo 46 manifestó que la demanda dejó de lado la carga que le
incumbe a los ciudadanos cuando ejercen la acción de inexequibilidad, en cuanto
se limitó a formular algunas opiniones sobre el significado y alcance del
incidente de reparación, para aseverar luego que se quebrantaron algunas normas
constitucionales cuyo contenido normativo enunció, razón por la cual afirma, la
demanda adolece de ineptitud en este apartado. A igual conclusión llegó sobre los
artículos 86, 88 y 89 de la Ley 1448 de 2011.
-
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio
de Hacienda y Crédito Público intervino para solicitar que se profiera fallo
inhibitorio o en su defecto, se declare la constitucionalidad de las normas
demandadas.
Señaló que los
cargos no reúnen los estándares de corrección argumentativa requeridos para “trabar
la litis constitucional” razón por la cual deben ser desestimados y en su
lugar, debería la Corte declararse inhibida. De no ser así, argumentó que los
cargos no están llamados a prosperar, por las razones que se pasan a exponer:
Sobre el cargo
contra los artículos 17 y 19 por desconocimiento del principio de
progresividad, destacó que “las medidas consagradas en las normas demandadas
tienen como finalidad, la realización idónea de los derechos que contienen y no
sustraerse de dar cumplimiento a ellos. En este sentido, el principio de
progresividad debe ser entendido como una mejora continua de las condiciones de
existencia, lo cual desarrolla el contenido del artículo 2 y 93 de la
Carta Política en cuanto propugna por el cumplimiento de estos fines”.
En cuanto al
presunto desconocimiento del principio pro homine, señaló la
intervención, que este se sigue de una interpretación equivocada de los
demandantes, que no considera el espíritu de la norma. En igual sentido, sobre
los cargos por violación del debido proceso, advirtió que las normas acusadas
deben ser interpretadas de manera armónica, lo que permite concluir que no
contienen exclusiones o restricciones a los derechos de las víctimas, antes
bien, buscan reafirmar sus derechos.
-
Ministerio del Interior
El Ministerio
del Interior, remitió a esta Corporación una intervención solicitando la
declaratoria de exequibilidad de las normas demandadas. Al respecto señaló, en
primer lugar, que los cargos formulados por los demandantes, no establecen
claramente el concepto de la violación, mediante una argumentación adecuada,
suficiente y razonable, de tal suerte que no es posible adelantar un juicio de
constitucionalidad.
Además, se
refirió de manera específica a los cargos formulados por los demandantes, para
solicitar que, en caso de que esta Corporación no se declare inhibida, los
artículos acusados de inconstitucionalidad, sean declarados inexequibles, por
las razones que se pasan a exponer:
Sobre el cargo
contra los artículos 17 y 19 que consagran el principio de progresividad en la
aplicación de la ley, señaló que ello “no es óbice para que los derechos que
requieran ser reconocidos de manera inmediata a las víctimas de la violencia,
se apliquen sin ninguna dilación, dando interpretación sistemática a todos los
principios establecidos en la Ley”[5].
Respecto del cargo contra el artículo 27 por la presunta restricción del
principio pro homine, adujo que no puede interpretarse la disposición
acusada, en el sentido señalado por los demandantes porque, de conformidad con
los principios de la ley y el articulado en su conjunto, todas las
disposiciones de la ley,  deben aplicarse de la forma que más favorezca la
dignidad y libertad de la persona humana.
Sobre los
cargos contra los artículos 28.11 y 37 señaló que “se trata de dejar a la
voluntad de la víctima la decisión de conocer o no el proceso penal y solicitar
o no ser oída en el proceso” de modo que, de acuerdo con el citado
Ministerio, con estas disposiciones se busca proteger a las víctimas y no
desconocer sus derechos.
Respecto de la
acusación contra los artículos 37 y 41, resaltó que el trato que los operadores
jurídicos deben dar a las víctimas, debe interpretarse en armonía con los
principios rectores de la ley y no de forma aislada, razón por la cual el
contenido de las normas acusadas no debe interpretarse en el sentido de
permitir que el trato digno a las víctimas sea facultativo.
Sobre los
artículos 88 y 89 destacó que se trata de disposiciones expedidas en el marco
de una justicia transicional, caracterizadas por la flexibilización de
los estándares de procedimiento ordinarios, razón por la cual “se justifican
en aras de lograr una mayor celeridad y prevalencia  del derecho sustancial en
la búsqueda de garantizar la igualdad material en lo procesal”.
Sobre el
presunto desconocimiento del derecho a la intimidad, concluyó el Ministerio del
Interior, que los requisitos establecidos en el artículo 86.e de la ley buscan
salvaguardar el derecho a la defensa de los posibles afectados por el proceso
de restitución; en cuanto al artículo 64 de la ley, adujo que busca garantizar
el derecho a la igualdad.
Finalmente,
sobre el cargo contra el artículo 46, sobre responsabilidad penal de los
financiadores, destacó que pretende la reparación integral de las víctimas.
-
Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República
La Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la Republica, radicó ante esta corporación, concepto sobre la
constitucionalidad de las normas demandadas. De acuerdo con la intervención,
ésta fue resultado de la colaboración de i) la
Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, del Departamento
Administrativo de la Prosperidad Social; ii) la
Unidad de Restitución de Tierras del Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural; y iii) la Dirección de Justicia Transicional del Ministerio de Justicia
y del Derecho, dependencias que elaboraron la contestación a la demanda, en lo
relativo a los asuntos propios de su competencia.
A juicio del
interviniente, la demanda contra los artículos 17 y 19 de la ley 1448 de 2011,
adolece de ineptitud sustantiva porque “el demandante omitió señalar los
derechos (así como los artículos donde se encontraban regulados los mismos) que
consideraba se entendían vulnerados por el principio de progresividad
establecido en la ley, limitándose a afirmar que la ley vulnera ciertos
derechos”. Sin embargo, solicitó que, si esta Corporación llega a
determinar que la demanda si cumple con los requisitos exigidos, declare la
constitucionalidad de la norma acusada.
Al respecto
argumentó la Entidad interviniente, que todo derecho constitucional tiene
facetas prestacionales, enmarcadas en el principio de progresividad. Por ello
afirma, “la progresividad en la garantía de las medidas de asistencia,
atención y reparación, si obedece a la obligación que se desprende del Estado
en cada uno de los derechos que integran esos componentes y por tanto la
implementación de estos puede darse en diferentes momentos”[6].
Reconoce
entonces que en materia de asistencia y atención, los derechos son de
cumplimiento inmediato, pero que la reparación, en cambio, puede ser graduada
en el tiempo, de modo que “se garantiza progresivamente toda vez que se ha
superado la subsistencia mínima y la vulnerabilidad manifiesta de las personas
producto de la emergencia”[7].
Sobre el
desconocimiento del principio pro homine señala que “aunque [su] mención
[…] está circunscrita en la segunda parte de la norma a la reparación
administrativa, es claro, por virtud de lo dicho en la primera parte [de la
ley], que también el principio opera respecto de la aplicación de todas las
normas de la ley” de modo que, cuando la ley hace referencia al principio pro
homine en la reparación administrativa, no excluye su aplicación al resto
de la ley.
Sobre los
cargos contra los artículos 28.11 y 37, la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República afirmó,  parten de una lectura parcial de la norma, que no considera
el texto completo de los artículos en que están insertas. En este sentido,
desatacó que el primer inciso del artículo 28 de la ley, establece que las
víctimas tendrán, entre otros, los derechos enunciados en el numeral
acusado. De modo que, los doce numerales que componen el artículo 28, no agotan
los derechos de las víctimas en el proceso.
Sobre el
artículo 37 argumentó que, si bien no agota las facultades procesales que las
víctimas pueden ejercer en el proceso, de ello no se sigue que sea
inconstitucional, sino que, debe articularse con la amplia gama de
disposiciones procesales al respecto.
Sobre los
cargos contra los artículos 37 y 41 referidos a las potestades del juez frente
a las víctimas, la Entidad interviniente destacó que la demanda de
inconstitucionalidad parte de una “conclusión [que] resulta absurda”,
porque de la lectura armónica de las disposiciones legales contenidas en la
ley, es posible concluir que el trato digno a las víctimas es una obligación de
las autoridades involucradas.
Respecto de la
acusación contra el artículo 88, pidió que fuera desestimada porque, al
estudiar la norma en armonía con el texto completo de la ley, se tiene que el artículo
87 dispone de una etapa de notificación a los demandantes, de modo que, la
etapa de oposición se presenta con posterioridad. Además, añade la intervención,
“el trámite de notificación y los demás mecanismos de publicidad que incorpora
la ley, permiten que dentro de los 15 días después de presentada la solicitud,
se puedan presentar oposiciones, sin que se vean vulnerados los derechos
aducidos por los demandantes”.
Sobre el cargo
contra el artículo 86 adujo que, antes que desconocer derechos fundamentales, el
acto de publicidad previsto en la ley, tiene por objetivo salvaguardar el
derecho de defensa de posibles afectados con el inicio de la acción de
restitución, razón por lo cual solicitó que fuera declarado exequible.
Respecto del
cargo contra el artículo 64 sobre la obligación de prestar la ayuda humanitaria
conforme al grado de necesidad y urgencia, la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República señaló que este cargo no debería prosperar,  en la medida en que la
Ley 1448 de 2011 “implica un enfoque trasformador en materia de atención
que no puede caer en el modelo asistencialista”, de tal suerte que la
asistencia y atención a las víctimas son medidas transitorias, encaminadas a un
plan integral de reparación, que sería el llamado a dar solución definitiva a
las necesidades de las víctimas.
Finalmente,
sobre el cargo contra el artículo 46 sobre desconocimiento de los derechos de
las víctimas, la Entidad interviniente señaló que no está llamado a prosperar,
pues la norma acusada no deroga, modifica o restringe en manera alguna los
derechos de las víctimas a acceder a la justicia y a obtener reparación
judicial, en este aspecto.
-
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
El Ministerio
de Vivienda allegó a esta Corporación escrito de intervención en el que
solicita se declare la exequibilidad de la norma acusada con relación a las
disposiciones en materia de vivienda, contenidas en los artículos 123, 125,
127, 130 y 131.
Sin embargo,
no se hará referencia a los argumentos presentados por dicha Entidad, por
referirse a los artículos respecto de los cuales fue rechazada la demanda.
-
Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social - DPS
El
Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social (DPS), intervino en el proceso de la referencia, para
solicitar la declaratoria de exequibilidad de las normas acusadas.
El DPS, separó
sus consideraciones en dos apartados, el primero, relacionado con los aspectos
formales en que – a su juicio- la demanda tiene falencias, y el segundo, en el
que hace un análisis de fondo orientado a solicitar la declaratoria de
constitucionalidad de las normas.
Sobre el
primer asunto, señaló que existen vacíos en la carga argumentativa exigida en
una demanda de este tipo, al punto que, en muchos casos, ésta es inexistente,
razón por la cual esta Corporación debería declararse inhibida.
Sobre el
contenido material de la demanda, antes de hacer un análisis pormenorizado de
cada cargo, la intervención hace referencia a la autonomía del legislador en el
cumplimiento de sus funciones, la cual se encuentra limitada únicamente por los
preceptos establecidos en la
Constitución. Por lo anterior, - afirma- al analizar la materia regulada en el
presente caso, se evidencia que la
Carta Política no ha señalado fórmulas precisas para la reparación de las
víctimas del conflicto armado interno, que deban guiar la ley.
Sobre el cargo
contra los artículos 17 y 19, resaltó que no se pretende dejar sin efectos las
normativas prexistentes a la Ley 1448, antes bien, la finalidad de la ley es
establecer medidas que beneficien a las personas que tienen la condición de
víctima.
Sobre el cargo
contra los artículos 28.11, 37 y 41, resaltó que, cuando el artículo 37
establece que “la víctima tendrá derecho, siempre que lo solicite, a ser oída
dentro de la actuación penal”, significa mucho más que simplemente ser
oído, pues en la práctica, las víctimas tienen distintas opciones de
participación en el proceso. Resaltó la jurisprudencia constitucional que ha
establecido que se encuentra superada la concepción reductora de los derechos
de las víctimas, que entendía que su participación procesal se limitaba a una
simple pretensión indemnizatoria.
Sobre el cargo
contra los artículos 47, 64, 65 ,67 y 68, argumenta el DPS que se ha buscado
con estas nuevas normativas, aclarar el proceso de atención en materia de ayuda
humanitaria a víctimas, en cuanto ha sido reconocido por la
Corte Constitucional que, si bien la ayuda humanitaria no puede ser suspendida
abruptamente, tampoco puede pretenderse que las personas vivan indefinidamente
de ella. Por lo anterior, se ha establecido una etapa de atención inmediata,
una de atención de emergencia, una de atención de transición y finalmente la
cesación de la condición de vulnerabilidad, con el objeto de prestar un mejor
acompañamiento y una ayuda más especializada que les permita estabilizarse
socioeconómicamente, sin que ello signifique que dejen de ser víctimas.
Sobre
el cargo contra los artículos 86, 88 y 89, la
Entidad interviniente resaltó la importancia de la restitución de tierras, como
mecanismo preferente para la materialización del derecho a la reparación
integral, por tanto señaló que el registro de tierras despojadas y abandonadas,
se convierte en el instrumento a través del cual se establece la relación
jurídica existente entre los territorios y las personas que fueron obligadas a
desalojarlos. Por lo anterior, estos registros deben ser entendidos no como vulneración
a los derechos de las víctimas, sino como como herramientas técnicas que
permiten identificar parte de la población afectada y darle una mejor atención
que permita su reparación; por tanto, se torna evidente la necesidad de conocer
los datos de las personas que participan dentro del proceso de restitución.
En lo
relacionado con el derecho a la oposición, la entidad interviniente señaló que éste
se configura como la materialización, en este tipo de procesos, del principio
del debido proceso y del derecho de contradicción, pues busca garantizar a
terceros la posibilidad de demostrar un mejor derecho frente a los terrenos en
discusión.
-
Grupo de Investigación en Derechos Humanos de
la Universidad del Rosario
Vencido el
término de fijación en lista, el Grupo de Investigación en Derechos Humanos de la
Universidad del Rosario, solicitó a esta Corporación la declaratoria de
inconstitucionalidad de los apartes relacionados con la aplicación del principio
pro homine y con el derecho a la intimidad.
Con el
objeto de apoyar las pretensiones de la demanda, dividen su intervención en dos
partes, en la primera, hacen referencia a la aplicación normativa del artículo
27 de la Ley 1448 de 2011, exponen el concepto del principio pro homine y
los fundamentos internacionales al respecto y  concluyen que el artículo acusado,
afecta la protección de los derechos de las víctimas en forma evidente.
Los
intervinientes recuerdan que la Ley 1448 de 2011, está dirigida a sujetos de
especial protección constitucional, por su notoria desprotección y
vulnerabilidad y que, por ende, la restricción impuesta en el artículo 27 es
violatoria de los compromisos y obligaciones que el Estado adquirió a través de
la ratificación de la
Convención Americana de Derechos Humanos y del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos.
En segundo
lugar, exponen el concepto del derecho a la intimidad definido por la
Corte Constitucional, para analizar el cargo formulado contra el artículo 86.e
de la ley demandada. Afirman que el literal mencionado no debe imponer un
requisito como la publicación de los nombres de las personas que conforman el
núcleo familiar de la víctima, debido a que semejante exigencia revictimazaría
a la persona agredida, vulnerándole su derecho a la intimidad y exponiendo a su
círculo familiar a nuevas violaciones de derechos humanos.
En
consecuencia –afirman-, cuando la norma garantiza el acceso a los mecanismos de
recuperación y reparación, no puede desconocer ni vulnerar otros derechos. Por
lo anterior, solicitan la inconstitucionalidad del artículo 86.e en el aparte demandado.
-
Academia colombiana de Jurisprudencia
Vencido el
término de fijación en lista, la Academia colombiana de Jurisprudencia presentó
concepto sobre las normas demandadas y solicitó declarar la constitucionalidad
condicionada de los artículos 17, 37 y 41, la inconstitucionalidad de la
expresión demandada del artículo 27 y la constitucionalidad de los artículos
86.e y 88.
IV. CONCEPTO DE LA
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
La Procuraduría General de la
Nación, remitió concepto en relación con la demanda de la referencia, para
solicitar que esta Corporación se declare inhibida respecto de algunos artículos
y no acoja las pretensiones de la demanda respecto de otros. A continuación, se
presentan los principales argumentos planteados por el representante del
Ministerio Público.
Sobre el
principio de progresividad, contemplado en los artículos 17 y 19 de la ley, la
Procuraduría señaló que “la pretensión de inconstitucionalidad de los
demandantes derivaría en la exigibilidad inmediata de algunos derechos con alto
contenido prestacional, los cuales demandan la configuración de políticas
públicas con participación de diversos órganos del Estado, apropiación de
recursos y demás acciones que superan prima facie los recursos materiales del
Estado”, razón por la cual considera que, los citados artículos deben ser declarados
constitucionales.
Sobre el cargo
contra los artículos 28.11, 37 y 41 de la ley demandada, adujo el jefe del
Ministerio Público que parte de “una lectura profundamente restrictiva del
alcance de la norma”[8],
de modo que no se dirige contra lo que la norma dice, sino contra la
interpretación que hace el demandante. Razón por la cual solicitó a la
Corte que se declare inhibida para pronunciarse de fondo.
En lo
relacionado con el cargo contra el artículo 88 de la ley, desatacó que “la
declaratoria de inconstitucionalidad de la expresión demandada conllevaría a la
supresión de término alguno para presentar oposiciones a las solicitudes de
restitución [convirtiéndolos], en objetos de litigio permanente, ya que
la ausencia de un término concreto abriría la posibilidad de presentar
oposiciones sin restricciones concretas y específicas”[9].
Añadió que, dicha norma debe ser leída en concordancia con los demás artículos
de la ley y concluyó que debe ser declarada constitucional, en el entendido de
que los 15 días deben contarse a partir de la notificación del auto que admitió
la solicitud por cualquiera de los medios legalmente admisibles, lo anterior
para garantizar el principio de publicidad.
Sobre el artículo
86, señaló que la inclusión del núcleo familiar parece obedecer a
consideraciones razonables. Sin embargo destaca que, dentro del mismo pueden
encontrarse, entre otros, tres grupos de personas, a quienes afectaría de
manera grave la publicación de sus datos de identificación: i) los niños; ii)
las mujeres y personas de la tercera edad, en tanto sujetos de especial
protección y víctimas de violaciones graves a sus derechos (violencia sexual
p.e); y iii) las víctimas que presenten condiciones de seguridad graves. Por lo
anterior considera que la previsión general de publicar nombres e
identificaciones, debe contener excepciones derivadas de cada caso concreto y
solicita que se declare exequible la norma, pero en el anterior entendido.
Finalmente,
respecto de los cargos contra los artículos 47 y 64, solicita que se declare la
ineptitud sustantiva de la demanda, porque no concretan una comparación de las
normas demandadas y el texto de la
Constitución, que lleve a la conclusión de que se trata de disposiciones
inexequibles.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
COMPETENCIA
En
virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer de las acciones de
inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la que se estudia en la
presente demanda.
Presentación
general del caso y metodología
Se han
propuesto a la Corte Constitucional 11 problemas de constitucionalidad contra
distintas disposiciones de la Ley 1448 de 2011 “por
medio de la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación
integral a las víctimas del conflicto armado y se dictan otras disposiciones”, denominada Ley de Víctimas (LV). Con fines de claridad y organización esta Sala Plena desarrollará
acápites independientes en los que presentará cada uno de los problemas
jurídicos, la discusión sobre ellos, las consideraciones constitucionales para
su análisis y su resolución.
De otro
lado, conviene afirmar que los 11 problemas jurídicos aludidos, fueron
seleccionados por la Corte Constitucional mediante un estudio de idoneidad de
los mismos, de una demanda que planteaba asuntos adicionales a los que en el
presente proceso se estudiarán. En efecto, mediante
auto del 22 de noviembre de 2012, se inadmitió la demanda contra los artículos
65, 67, 68, 123, 124, 125, 127, 130 y 131 de la
Ley 1448 de 2011 y se admitió en referencia con  los artículos 17, 19, 27, 28,
37, 41, 46, 47, 64, 86 y 88, objeto de la esta providencia. Como quiera que
sobre los cargos inadmitidos venció en silencio el término para corregir la
demanda, ésta se rechazó respecto de éstos (los inadmitidos)[10].
Advertencia
preliminar: el control de constitucionalidad de medidas normativas de justicia
transicional.
El análisis
que pasa a hacer la Corte Constitucional parte, como en las demás sentencias
que se han ocupado de analizar la exequibilidad de algunos artículos de la ley
1448 de 2011, de su carácter especial por articular “en un marco de
justicia transicional, las disposiciones relativas a los derechos de las
víctimas de unos determinados hechos punibles y de otras situaciones
consecuenciales”[11].
Por ello se ha afirmado que la normatividad contenida en la
LV responde a un contexto de transición, en el marco del cual deben ser analizadas
las tensiones entre los derechos a la justicia y la paz.
En este
sentido cabe aclarar que la justicia transicional es un enfoque
interdisciplinario que permite asumir jurídicamente atrocidades masivas en
contextos de cambio político[12]
y su diseño institucional incluye la promulgación de normas que deben ajustarse
al marco constitucional. Por lo que el contexto de justicia transicional no
implica que las normas que la desarrollan estén por encima o por fuera del
régimen jurídico que orienta nuestra Carta Política. Por el contrario la
justicia transicional debe ser constitucionalmente admisible, tal como es el
sentido de los análisis de constitucionalidad de otras regulaciones inscritas
en la idea de justicia transicional, como por ejemplo ley 975 de 2005 (Ley de
Justicia y Paz) y la ley 1424 de 2010.
Una importante
consecuencia de esto es que los principios que inspiran la justicia
transicional, si bien son esenciales para comprender el sentido y alcance de
algunas de sus regulaciones, no se configuran como parámetros de
constitucionalidad.[13]
Antes bien, el desarrollo de dichos principios debe ajustarse a los mecanismos
previstos por la Constitución para resolver, entre otros, las tensiones entre
la justicia y la paz.
En conclusión,
la justicia transicional puede y debe ser constitucional porque, como lo ha
señalado esta Corte, en la aplicación de mecanismos de justicia transicional la
libertad de configuración legislativa no es absoluta “y tiene claros límites
constitucionales en los derechos de las víctimas de los delitos y el deber del
Estado de investigar, juzgar y sancionar a los responsables de graves
violaciones de los derechos humanos y graves infracciones al Derecho
Internacional Humanitario”[14].
Cargo
1. Presunta vulneración del Principio de Progresividad (artículos 17 y 19)
Presentación
del cargo 1
Esta acusación
se dirige contra el artículo 17 y contra la expresión “progresividad” contenida
en el artículo 19 de la ley 1448 de 2011.
A continuación se transcriben y se subrayan los apartes acusados:
ARTÍCULO
17. PROGRESIVIDAD. El principio de
progresividad supone el compromiso de iniciar procesos que conlleven al goce
efectivo de los Derechos Humanos, obligación que se suma al reconocimiento de
unos contenidos mínimos o esenciales de satisfacción de esos derechos que el
Estado debe garantizar a todas las personas, e ir acrecentándolos
paulatinamente.
(…)
ARTÍCULO
19. SOSTENIBILIDAD. Para efectos de cumplir
con las medidas de ayuda humanitaria, atención, asistencia y reparación
dispuestas en el presente marco, el Gobierno Nacional dentro de los seis (6)
meses siguientes a la expedición de la presente Ley, creará un Plan Nacional de
Financiación mediante un documento CONPES que propenda por la sostenibilidad de
la ley, y tomará las medidas necesarias para garantizar de manera preferente la
persecución efectiva de los bienes de los victimarios con el fin de fortalecer
el Fondo de Reparaciones de que trata el artículo 54  de la
Ley 975 de 2005.
El desarrollo
de las medidas a que se refiere la presente ley, deberá hacerse en tal forma
que asegure la sostenibilidad fiscal con el fin de darles, en conjunto,
continuidad y progresividad, a efectos de garantizar su viabilidad y
efectivo cumplimiento. (…)
A juicio de
los demandantes, estas disposiciones al establecer de manera indiscriminada la
aplicación del principio de progresividad, imponen una restricción a la
exigibilidad inmediata de los derechos de las víctimas y desconocen que un fin
del Estado colombiano es la efectividad de los principios, deberes y derechos
consagrados en la Constitución. Se vulnera con ello el artículo 2 de la
Constitución y el artículo 2 del PIDESC[15]
(párrafo primero principalmente), en la medida que de estas normas se deriva la
aplicabilidad restringida del principio de progresividad, pues se reconocen
derechos de aplicación inmediata así como el respeto por los logros en materia
de garantías, y se prohíbe su retroceso. En opinión de quienes suscribieron la
demanda el principio de progresividad no es aplicable a todo ámbito de garantía
de los derechos de las víctimas, pues existen derechos de aplicación y garantía
inmediata, luego no están sometidos a la dinámica de la satisfacción progresiva
y paulatina. La consagración del principio de progresividad como base de la
garantía de los derechos de las víctimas sin que junto a ello se reconozcan, de
un lado los derechos de aplicación inmediata, y de otro los logros alcanzados
respecto de los aludidos derechos; significa para los demandantes que se puede
llegar a retroceder en aspectos frente a los que Colombia ha alcanzado un
estado de cosas respecto del cual, no es posible afirmar que la garantía de
todos los derechos de las víctimas comienza desde cero, y progresivamente se
debe ir incrementando dicha protección.
Algunos
intervinientes que se pronunciaron sobre esta acusación[16],  defendieron
la constitucionalidad de las normas acusadas, argumentando que la consagración
de dicho principio no obsta para que los derechos que requieran ser reconocidos
de forma inmediata, sean garantizados. Por el contrario, las disposiciones
acusadas harían referencia a que las facetas prestacionales de los contenidos
de la ley, pueden ser reconocidas de forma graduada en el tiempo. En este
sentido[17],
se reconoce por ejemplo que la reparación puede ser graduada en el tiempo, de
modo que “se garantiza progresivamente toda vez que se ha superado la
subsistencia mínima y la vulnerabilidad manifiesta de las personas producto de
la emergencia”.
Problema
jurídico del cargo 1
De lo expuesto
se deriva que la Corte Constitucional debe determinar si la consagración del
principio de progresividad en la LV en los artículos 17 y 19, en ausencia del
reconocimiento de que en materia de los derechos de las víctimas existen
garantías de aplicación inmediata, así como logros sobre los cuales no se puede
retroceder, implica la vulneración de la garantía de los mencionados derechos
de las víctimas; esto, bajo la idea de que el principio de progresividad se
aplica de manera restringida -justamente- en respeto por los derechos de
aplicación inmediata y por los mínimos sobre los cuales se prohíben los
retrocesos, según se desprende del artículo 2 de la
Constitución y el artículo 2 del PIDESC.
Para analizar este
cargo se hará referencia al tratamiento que ha hecho esta Corporación del
principio de progresividad, y con base en ello se establecerá si las
disposiciones demandadas son o no ajustadas a la
Constitución.
·
Principio de Progresividad
El principio
de progresividad ha sido tratado en la jurisprudencia constitucional colombiana
en relación con tres asuntos: el sistema tributario, la protección del medio
ambiente y los derechos sociales[18].
Frente al
primer asunto, la Corte ha sostenido que el principio de progresividad hace
referencia “al reparto de la carga tributaria entre los diferentes obligados
a su pago, según la capacidad contributiva de la que disponen”[19].
En relación
con el segundo asunto, para la jurisprudencia la progresividad se desprende de
que el derecho al medio ambiente sano está reconocido en el artículo 11 del
Protocolo de San Salvador sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales[20],
lo que implica que hace parte de aquellos cuya efectividad plena debe ser
lograda progresivamente. Y, en materia de derechos sociales, la jurisprudencia
ha sido más prolífica al referirse al principio de progresividad, como se expone
a continuación.
Para la
Corte, la progresividad de los derechos sociales se deriva de normas que hacen
parte del bloque de constitucionalidad[21],
en particular el PIDESC, que en su artículo 2.1 sostiene que “cada uno de
los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto
por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales,
especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga,
para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en
particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los
derechos aquí reconocidos”[22].
Como
consecuencia de lo anterior, la
Corte Constitucional ha considerado que “los derechos sociales están
sometidos a un régimen de ampliación progresiva en su goce y garantía, lo que
implica para los Estados el deber de avanzar en esa materia, de conformidad con
sus capacidades y recursos. Del mismo modo, una obligación de esa naturaleza,
involucra una prohibición correlativa de regresividad, consistente en que una
vez alcanzado determinado nivel de protección, resultan prima facie contrarias
al Pacto las acciones y disposiciones estatales que disminuyen ese grado de
satisfacción de los derechos sociales”[23].
De acuerdo con
el Comité de Derechos Sociales, intérprete autorizado del PIDESC, la
progresividad tiene un alcance específico en dicho instrumento, ya que se
encuentra articulada con la idea de efectividad, asociada a su vez con las
posibilidades de implementación y con el objetivo general del instrumento:
“El concepto
de progresiva efectividad constituye un reconocimiento del hecho de que la
plena efectividad de todos los derechos económicos, sociales y culturales en
general no podrá lograrse en un breve período de tiempo. En este sentido, la
obligación difiere de manera importante de la que figura en el artículo 2 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos e incorpora una obligación
inmediata de respetar y garantizar todos los derechos pertinentes. Sin embargo,
el hecho de que la efectividad a lo largo del tiempo, o en otras palabras
progresivamente, se prevea en relación con el Pacto no se ha de interpretar
equivocadamente como que priva a la obligación de todo contenido significativo”[24].
Además de lo
anterior, la jurisprudencia constitucional ha desarrollado reglas específicas
en cuanto a la progresividad en derechos sociales en el orden interno. En
primer lugar, la libertad de configuración legislativa se ve restringida por el
control judicial estricto a medidas que constituyan un retroceso en derechos
sociales[25].
Al mismo tiempo, los criterios para determinar que se está en presencia de una
medida regresiva han sido desarrollados en forma precisa, orientados a
determinar que el beneficio obtenido sobrepasa su costo[26]. La
progresividad aplica además, para las normas de procedimiento cuyo contenido
está asociado al modo en que se pueden exigir judicialmente de derechos
sociales. En suma, es posible afirmar que el sentido general de la regulación
jurisprudencial sobre progresividad en esta materia es conseguir que, a pesar
de las restricciones de diversa índole, los derechos sociales se puedan
materializar efectivamente.
Resolución del cargo 1
A juicio de la
Corte, desde la perspectiva dogmática de los derechos sociales el principio de
progresividad no puede ser aplicado en forma genérica a la totalidad de las
normas que contienen derechos para las víctimas en la
Ley 1448 de 2011. Por ello, tal como lo sostienen algunas entidades estatales,
las disposiciones acusadas deben entenderse dirigidas únicamente respecto del
contenido prestacional de determinados derechos y no respecto de todas las
garantías contenidas en la LV.
La perspectiva
adoptada por quienes acusan las normas, resulta en efecto constitucionalmente relevante
pues ciertos derechos de las víctimas no pueden ser calificados indiscriminadamente
como progresivos por el simple hecho de estar incluidos en la
LV, cuya inspiración principal es la idea de justicia transicional, cuando
normativamente son considerados como de aplicación inmediata porque no tienen
naturaleza estrictamente prestacional. La totalidad de derechos restantes que
asisten a las víctimas, aquellos que no son estrictamente prestacionales, no
pueden ser entendidos de manera generalizada como tales sin una justificación
que consulte en forma razonable y fundamentada que la garantía de su
satisfacción debe ser paulatina. Tal como lo hacen ver los intervinientes y el
Procurador, para la Corte Constitucional no existe justificación que sustente
una interpretación en tal sentido.
Por el
contrario, la consagración del principio de progresividad en la
LV no puede ser interpretada sino en relación con algunos derechos que por su
carácter estrictamente prestacional, definen un alcance que debe ser
incrementado paulatinamente por el Estado. En este sentido se presentan dos escenarios
para la aplicación de esta conclusión.
El primero relativo
al contenido actual de la protección de los derechos estrictamente
prestacionales consagrados en la ley, contenido respecto del cual no se puede
retroceder. Sobre esto se debe afirmar que no existe en la normativa revisada,
elemento alguno que deje entrever a esta Sala que la consagración del principio
de progresividad de la LV permite que en el reconocimiento de estos derechos de
las víctimas se pueda retroceder en los mínimos alcanzados hasta el momento y
en los mínimos establecidos en la misma ley. De hecho el artículo 17 acusado
involucra en la aplicación de este principio el reconocimiento de contenidos
mínimos y esenciales de satisfacción como punto de partida de la progresividad.
El segundo escenario
en que se aplica la conclusión expresada, se refiere al reconocimiento
inmediato tanto de los derechos que no tienen carácter estrictamente
prestacional, como de aquellos mínimos que conforman los estrictamente
prestacionales; reconocimiento que no está supeditado a la progresividad. Sobre
este aspecto encuentra la Corte que las disposiciones demandadas no aluden en
ninguno de sus apartes a que la realización efectiva de la protección deba ser
paulatina. Según se explicó más arriba, una cosa es el establecimiento de un
determinado contenido de protección, y otra la exigibilidad de su garantía. El
principio de progresividad de la LV se refiere al acrecentamiento paulatino del
contenido de los derechos de las víctimas, pero no a que su reconocimiento deba
ser gradual.
Esto se
demuestra, de un lado porque el segundo inciso del artículo 19 demandado
dispone que el desarrollo de las medidas de la ley, es decir la determinación
de su contenido, está sometido a la progresividad, más no a su reconocimiento.
Y de otro, porque lo que está sometido a cumplimiento gradual, es el reconocimiento
en cuanto a la cobertura de la ley, según el artículo 18[27]. En este
sentido la implementación de las medidas debe ser gradual para lograr cada vez
mayor cobertura, con el fin de que las garantías incluyan la totalidad de las
víctimas. Lo cual no se traduce en que las garantías adoptadas en la ley se
deban reconocer gradualmente. Quienes están cobijados por las protecciones de la
LV no están sometidos a reconocimientos escalonados o progresivos. Mientras
que quienes aún no lo están, se someten al principio de gradualidad (art. 18),
con miras a ser beneficiarios de la protección.
Así, las
garantías a favor de las víctimas contenidas en la ley deben ser entregadas de
manera inmediata, progresivamente ampliadas en su contenido y gradualmente extendidas
en su cobertura. Ejemplo de éstas son la ayuda humanitaria (parágrafo 1º del
artículo 47); la afiliación al régimen subsidiado (Art. 52 parágrafo 2); la
admisión y atención en salud resultado de la remisión hospitalaria (Art. 55);
la remisión de información sobre orfandad de menores víctimas al ICBF (Art.
188) o la asistencia funeraria (Art. 97), entre otras.
A partir de la
interpretación sistemática que se acaba de explicar, no les asiste razón a los
demandantes, cuando sostienen que la consagración del principio de
progresividad en la LV implica el desconocimiento de la garantía efectiva de
derechos de aplicación inmediata (los derechos que no son estrictamente
prestacionales), y mucho menos al sostener que dicho principio significa
desatender los mínimos alcanzados en la actualidad respecto del contenido de
los derechos estrictamente prestacionales de las víctimas. Como se acaba de
demostrar, la ley en cuestión establece todo lo contrario, además de que la
comprensión adecuada del concepto de la progresividad sugiere que en este
aspecto la LV no da lugar a las interpretaciones propuestas en el escrito de la
demanda.
Se insiste en
que el principio de progresividad en la LV debe ser interpretado en relación
con los derechos de carácter estrictamente prestacional, y no compromete la
efectividad de los derechos de aplicación inmediata (no prestacionales) ni los
mínimos desde los cuales se aplica la mencionada progresividad. Además de que la
interpretación sistemática de los contenidos normativos de la
LV a este respecto, permite afirmar que los derechos de las víctimas se reconocen
de manera inmediata (prestacionales y no prestacionales), su contenido se amplía
progresivamente y su cobertura respecto del universo de las víctimas a las que
se refiere la ley se extiende gradualmente.
En
consecuencia los apartes demandados de los artículos 16 y 19 de la
LV serán declarados exequibles únicamente por el cargo que se acaba de
estudiar.
Cargo 2. Presunto
desconocimiento del alcance del principio pro homine
Presentación
del cargo 2
La demanda se
dirige contra la expresión “en los casos de reparación administrativa”,
contenida en el artículo 27 de la ley 1448 de 2011.
A continuación se transcriben y se subrayan los apartes acusados:
ARTÍCULO 27.
APLICACIÓN NORMATIVA. En lo dispuesto en la
presente ley, prevalecerá lo establecido en los tratados y convenios
internacionales ratificados por Colombia sobre Derecho Internacional
Humanitario y Derechos Humanos que prohíban su limitación durante los estados
de excepción, por formar parte del bloque de constitucionalidad. En los
casos de reparación administrativa, el intérprete de las normas consagradas
en la presente ley se encuentra en el deber de escoger y aplicar la regulación
o la interpretación que más favorezca a la dignidad y libertad de persona
humana, así como a la vigencia de los derechos humanos de las víctimas.
De acuerdo con
los demandantes, la expresión “en los casos de reparación administrativa” restringe
sólo a dichos eventos (los de reparación administrativa) “el deber de
escoger y aplicar la regulación o la interpretación que más favorezca a la
dignidad y libertad de persona humana, así como a la vigencia de los derechos
humanos de las víctimas”. Lo anterior porque – a juicio de los demandantes-
en los demás asuntos a los que se refiere la ley, ello no sería obligatorio.
En este
sentido, la demanda afirma que esta disposición desconoce la
Carta Política en particular el artículo 93, el cual ordena la interpretación
de los derechos de conformidad con los tratados internacionales sobre la
materia ratificados por Colombia y el artículo 2º, que define como un fin
esencial del Estado la garantía de la efectividad de los principios, deberes y derechos
establecidos en la Constitución.
Los
intervinientes en nombre del Estado señalan que esta norma es exequible y debe
leerse en consonancia con las disposiciones contenidas en el Capítulo II de la ley,
referidas a los principios que orientan su aplicación. De modo que al
establecer el artículo 27 expresamente que en los casos de reparación
administrativa se debe aplicar la regulación que más favorezca la dignidad y
libertad de la persona y la vigencia de los derechos humanos, no se establece
límite alguno, sino por el contrario se contempla una reiteración. En este
sentido afirman que el artículo 27 debe entenderse en consonancia con el
espíritu de la norma y de forma armónica con el resto del articulado de la ley,
según el cual, todas sus disposiciones deben aplicarse según la interpretación
que más favorezca a la persona.
Por su parte
otros intervinientes[28],
solicitaron declarar exequible la expresión acusada, bajo el entendido de que
en la interpretación de normas que reconocen derechos fundamentales, siempre
debe prevalecer la dignidad, la integridad y la libertad de la persona humana,
de modo que, al enfrentarse interpretaciones disímiles, una de las cuales sea
más restrictiva, ésta se debe desechar para acoger la más favorable.
Problema
jurídico del cargo 2
Debe
determinar esta Sala Plena, si la consagración en el artículo 27 de la
LV de la aplicación del principio pro homine de manera expresa al caso
concreto de las reparaciones administrativas, vulnera la obligatoriedad de
aplicar dicho principio a todos los procedimientos e interpretaciones relativos
a los derechos de las víctimas, tal como lo disponen los artículo 2° y 93 de la
Constitución y los tratados internaciones sobre los mencionados derechos de
las víctimas.
Para resolver
este problema jurídico la Corte hará una breve referencia a la jurisprudencia
constitucional sobre el alcance del principio pro homine, para luego
considerar los principios generales que inspiran la interpretación de las
disposiciones de la LV, y analizar a la luz de ello la constitucionalidad de la
norma demandada.
·
Principio de interpretación Pro Homine
El Estado
colombiano, a través de los jueces y demás asociados, por estar fundado en el
respeto de la dignidad humana (artículo 1º de la
Constitución) y tener como fines garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes (artículo 2º), tiene la obligación de preferir, cuando
existan dos interpretaciones posibles de una disposición, la que más favorezca
la dignidad humana. Esta obligación se ha denominado por la doctrina y la
jurisprudencia “principio de interpretación pro homine” o “pro
persona”. A este principio se ha referido esta Corporación en los
siguientes términos:
“El principio
de interpretación <pro homine>, impone aquella interpretación de las
normas jurídicas que sea más favorable al hombre y sus derechos, esto es, la
prevalencia de aquella interpretación que propenda por el respeto de la
dignidad humana y consecuentemente por la protección, garantía y promoción de
los derechos humanos y de los derechos fundamentales consagrados a nivel
constitucional”[29].
Éste es
entonces un criterio de interpretación que se fundamenta en las obligaciones
contenidas en los artículos 1° y 2º de la
Constitución antes citados y en el artículo 93, según el cual los derechos y
deberes contenidos en la Constitución se deben interpretar de conformidad con
los tratados sobre derechos humanos ratificados por Colombia. En lo que tiene
que ver con los derechos, los mencionados criterios hermenéuticos se estipulan
en el artículo 5° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[30]
y el artículo 29  de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos[31].
Adicionalmente, se debe afirmar que estos criterios configuran parámetro de
constitucionalidad, pues impiden que de una norma se desprendan interpretaciones
restrictivas de los derechos fundamentales.
El principio pro
persona, impone que “sin
excepción, entre dos o más posibles análisis de una situación, se prefiera [aquella] que resulte más garantista o
que permita la aplicación de forma más amplia del derecho fundamental”[32]. En el contexto de la
LV esto significa que cuando de una disposición legal se desprende una
restricción de derechos fundamentales, esta debe ser retirada del ordenamiento
jurídico.
Resolución
del cargo 2
De la comprensión
literal del artículo demandado se sigue que en los casos de reparación
administrativa, “el intérprete de las normas
consagradas en la presente ley se encuentra en el deber de escoger y aplicar la
regulación o la interpretación que más favorezca a la dignidad y libertad de
persona humana, así como a la vigencia de los Derechos Humanos de las víctimas”. Sin embargo, para esta Sala no existe una forma distinta
de interpretar el principio pro homine en la
LV, a la de derivar su alcance de la lectura armónica de los principios que inspiran
la aplicación de la totalidad de las disposiciones de esta ley. Si ello no
fuera así, querría decir que los principios de dignidad (art.4 LV), buena fe
(art.5 LV), igualdad (art.6 LV) y debido proceso (art 7 LV), entre otros,
consagrados como normas en la LV carecerían de fundamento y de carácter
vinculante jurídico suficiente, como para entender que todas las actuaciones al
tenor de la LV deben procurar interpretaciones pro homine. La
consideración tan sólo del objeto de la esta ley y de su ámbito de aplicación
permiten concluir que las disputas hermenéuticas deben zanjarse en favor de las
víctimas.
Una conclusión distinta es contradictoria con el carácter
deóntico de las normas jurídicas del tipo principios, pues éstos no sólo son
obligatorios (vinculantes) sino superiores jerárquicamente a las normas tipo
reglas, que son aquellas que contienen las medidas en favor de las víctimas.
Por ello, estas reglas deben aplicarse de conformidad con los principios del
Capítulo II de la LV, y sus interpretaciones no pueden contradecirlos. Como
quiera que de estos principios (los del Capítulo II) se deriva la técnica
interpretativa pro homine, la
Corte Constitucional no ve cómo se pueda afirmar que según el artículo 27
demandado, la LV presuntamente dispuso que sólo en el caso de la reparación
administrativa es obligatoria su aplicación. Esto
además de ser inaceptable, desconoce el valor íntegro de los principios
jurídicos como normas vinculantes cuya aplicación genera consecuencias
jurídicas.
Por esta
razón, es claro para la Sala Plena de esta Corporación que la consagración
expresa de la aplicación del principio pro homine a los casos de reparación
administrativa, constituye una reafirmación de la importancia de este
principio en aquel evento, pero no una exclusión o preferencia que autorice que
en otros casos se puede dejar de aplicar. De hecho no se puede dejar de
aplicar, pues los artículos 4° a 7° así lo disponen.
Bajo esta idea, se declarará la exequibilidad del apartado
demandado del artículo 27 de la LV, por el cargo que se acaba de estudiar.
Cargo 3. Presunta
vulneración de los derechos de las víctimas a participar adecuadamente en los procesos judiciales (artículo 28 y 37 parciales)
Presentación
del cargo 3
La demanda se
dirige contra el numeral 11 del artículo 28 y contra el inciso primero del
artículo 37 de la ley 1448 de 2011, los cuales señalan:
ARTÍCULO 28.
DERECHOS DE LAS VÍCTIMAS. Las víctimas de las
violaciones contempladas en el artículo 3° de la presente Ley, tendrán entre
otros los siguientes derechos en el marco de la normatividad vigente:
(…)
11.    Derecho a conocer el estado de procesos
judiciales y administrativos que se estén adelantando, en los que tengan un
interés como parte o intervinientes.
ARTÍCULO 37.
AUDICIÓN Y PRESENTACIÓN DE PRUEBAS. La víctima tendrá derecho, siempre que lo solicite, a ser oída
dentro de la actuación penal, a pedir pruebas y a suministrar los elementos
probatorios que tenga en su poder.
La autoridad
competente podrá interrogar a la víctima en la medida estrictamente necesaria
para el esclarecimiento de los hechos investigados, con pleno respeto a sus
derechos, en especial, su dignidad y su integridad moral y procurando en todo
caso utilizar un lenguaje y una actitud adecuados que impidan su
revictimización”.
A juicio de
los demandantes, restringir la participación de las víctimas cuando actúan como
partes o intervinientes dentro de los procesos judiciales y administrativos al
mero derecho a “conocer”, desconoce el derecho al acceso a la justicia. Además,
reduce la condición de sujeto procesal de las víctimas, sean partes o
intervinientes, la cual les otorga prerrogativas que van más allá de la
establecida en el numeral acusado. Por su parte, aducen que el artículo 37
somete el alcance de los derechos de las víctimas de participar en el proceso a
la posibilidad de solicitar pruebas y de aportar las que se encuentren en su
poder, lo que los limita como intervinientes y sujetos procesales en la
investigación y juzgamiento penal. Es decir –en su parecer- sólo tendrían derecho
efectivo de contradicción a propósito de las pruebas y nada más. Y con todo lo
anterior se vulnerarían presuntamente los artículos 1, 2, 29, 229 y 250
de la Carta de los se derivan facultades interviniente
especial en los procesos, en su condición de víctimas.
Algunos
intervinientes consideran que estos contenidos normativos deben ser
interpretados armónicamente con las normas que establecen los derechos de
participación de las víctimas en el proceso, por lo cual las normas no tienen
el efecto que consideran los actores, pues no limitan las facultades de
participación de éstas en los procesos sino que se constituyen como otros derechos,
y debe en consecuencia declararse su exequibilidad.
Problema
jurídico del cargo 3
Corresponde a la
Corte Constitucional establecer si la estipulación del derecho a “conocer” el estado
de procesos judiciales y administrativos en los que tengan un interés como
parte o intervinientes las víctimas a las que se refiere la
LV, así como su derecho a ser oídas para pedir pruebas, excluye cualquier otro
sentido de participación de las víctimas en los mencionados procesos, como por
ejemplo el derecho a solicitar medidas de protección u otras pretensiones
similares.
Para solucionar
el problema planteado a este respecto se reconstruirá la línea jurisprudencial
sobre los derechos de las víctimas en materia de participación dentro del
proceso y se interpretarán las disposiciones acusadas no sólo al tenor de los
principios jurisprudenciales sino en relación con las demás normas de la
LV sobre el tema, para así resolver el asunto propuesto a este respecto por
los demandantes.
·
Sobre la participación de las víctimas en los
procesos penales
De conformidad
con reiterada jurisprudencia de esta Corporación, las víctimas, y en
particular, aquellas que sufrieron graves violaciones a los derechos humanos,
son sujetos de especial protección constitucional, a quienes las normas
procesales han guardado consideración dentro de los procesos judiciales. Ello
se deriva de las obligaciones internacionales contraídas por el Estado
colombiano, de la consagración directa de los derechos de las víctimas que hace
el artículo 250 de la Constitución en sus numerales 6 y 7[33], del
principio y valor de la dignidad humana, que funda nuestro ordenamiento
jurídico y del derecho a la justicia, entre otros.
En este
sentido, esta Corporación ha establecido que una concepción amplia de los
derechos de las víctimas, indica que su participación en los procesos
judiciales no se restringe a la búsqueda de una reparación económica, sino a la
garantía de los derechos a la verdad, la justicia y la adopción de medidas
asistenciales como las que se consagran justamente en la LV[34]. Además, en
jurisprudencia consistente se ha establecido que a las víctimas les asiste, en
el marco del sistema penal acusatorio, los siguientes derechos y facultades:
“(i) El
derecho a que se les comunique el archivo de las diligencias protegido en la
sentencia C-1154 de 2005.
(ii) El
derecho a que se les comunique la inadmisión de las denuncias garantizado en la
sentencia C-1177 de 2005.
(iii) El
derecho a intervenir en los preacuerdos y negociaciones con poder de afectar su
derecho a un recurso judicial efectivo para obtener la garantía de los derechos
a la verdad, la justicia y la reparación integral, resguardado en la sentencia
C-516 de 2007.
(iv) El
derecho de representación técnica durante el proceso garantizado en la
sentencia C-516 de 2007, en la que la Corte reconoció la posibilidad de una
intervención plural de las víctimas a través de sus representantes durante la
investigación.
(v) Derechos
de las víctimas en materia probatoria. En la sentencia C-209 de 2007, la
Corte realizó un estudio sistemático de las normas que concurren a estructurar
un esquema de intervención de las víctimas en materia probatoria, conforme al
modelo diseñado por la ley 906 de 2004. En esa oportunidad, la
Corte reiteró que hacen parte esencial del derecho de las víctimas a la
verdad, a la justicia y a la reparación, los derechos a probar (C-454 de 2006)
y a intervenir en los diferentes momentos procesales, atendiendo las
especificidades del sistema.
(vi) El derecho
a solicitar medidas de aseguramiento y de protección garantizado en la
sentencia C-209 de 2007, en la que la Corte determinó que las víctimas pueden
acudir directamente ante el juez competente, ya sea el de control de garantías
o el de conocimiento, para solicitar la medida de aseguramiento o de
protección, según corresponda.
(vii)
Derechos en relación con la aplicación del principio de oportunidad protegido
en la sentencia C-209 de 2007, fallo en el cual, la
Corte sostuvo que su aplicación por parte del Fiscal supone la valoración de
los derechos de las víctimas, la realización del principio de verdad y de
justicia, y no excluye la posibilidad de acudir a la acción civil para buscar
la reparación de los daños.
(viii)
Derechos frente a la solicitud de preclusión del Fiscal amparados en la
sentencia C-209 de 2007, en la que la Corte reconoció a las víctimas  la
posibilidad de hacer uso de la palabra para controvertir la petición del
Fiscal, la posibilidad de solicitar la práctica de pruebas que muestren que sí
existe mérito para acusar, o que no se presentan las circunstancias alegadas
por el fiscal para su petición de preclusión, y el ejercicio del derecho de
apelación contra la sentencia que resuelve la solicitud de preclusión.
(ix) Derecho
a participar en la formulación de la acusación con el fin de elevar
observaciones al escrito de acusación o manifestarse sobre posibles causales de
incompetencia, recusaciones, impedimentos o nulidades, garantizado en la
sentencia C-209 de 2007.
22.2. En la
etapa del juicio oral, se ha establecido que la víctima tiene la posibilidad de
participar, a través de su abogado, tal y como ocurre en otras etapas del
proceso, como la audiencia de formulación de acusación y la audiencia
preparatoria”[35].
Es decir, a
las víctimas les asisten más derechos y posibilidades en el marco de los
procesos judiciales, que el simple acceso al expediente para su conocimiento, o
la mera facultad de solicitar y aportar pruebas.
Resolución
del cargo 3
De conformidad
con esto, para la Corte los artículos demandados no sugieren restricción alguna
de los derechos de las víctimas en desarrollo de los procesos judiciales. Por
el contrario las previsiones acusadas sugieren nuevos derechos para éstas al
interior de los mencionados procesos.
En relación
con el artículo 28, su encabezado dispone que “las víctimas de las
violaciones contempladas en el artículo 3° de la presente Ley, tendrán entre
otros los siguientes derechos en el marco de la normatividad vigente”[36],
lo cual indica que no se pretende restringir la participación de las
víctimas en el proceso a lo establecido allí. Y referente al artículo 37 cuya
denominación se refiere concretamente a la presentación de las pruebas y nada
más, se debe decir que constituye una disposición aplicable en ese ámbito, sin
vocación alguna de regular la participación de las víctimas en los procesos
judiciales. Por ello no se constituye tampoco en una limitación sino en una reglamentación
para el evento específico de la audición y la presentación de las pruebas. De
ninguno de los contenidos acusados es posible concluir que las víctimas en un
proceso judicial han sido confinadas a una participación precaria en los
procesos o que ya no pueden hacer solicitudes que antes sí podían hacer.
Una
interpretación diferente, como la de los demandantes, es contraintuitiva
e inaceptable desde el punto de vista semántico por ser opuesta a su texto; y
además desconoce la legislación nacional y la jurisprudencia constitucional que
establece lo contrario a aquello que en la acusación se afirma.
Por esto el
cargo 3 no está llamado a prosperar y los apartes demandados de los artículos
28 y 37 serán declarados exequibles por el cargo que se acaba de estudiar.
Cargo 4. Presunta
vulneración de la obligación de trato digno a
las víctimas en causas penales e interrogatorios (artículo 37 parcial)
Presentación
del cargo 4.
Procede ahora la
Sala a estudiar el cargo de la demanda relativo a lo previsto en la última
parte del inciso segundo del artículo 37 de la
Ley 1448 de 2011. La expresión acusada de la que ahora se ocupa la
Sala es la siguiente:
ARTÍCULO 37. AUDICIÓN Y PRESENTACIÓN DE PRUEBAS. La víctima tendrá
derecho, siempre que lo solicite, a ser oída dentro de la actuación penal, a
pedir pruebas y a suministrar los elementos probatorios que tenga en su poder.
La autoridad
competente podrá interrogar a la víctima en la medida estrictamente necesaria
para el esclarecimiento de los hechos investigados, con pleno respeto a sus
derechos, en especial, su dignidad y su integridad moral y procurando en
todo caso utilizar un lenguaje y una actitud adecuados que impidan su
revictimización.
A juicio de
los demandantes el vocablo “procurando” resulta inconstitucional por cuanto
contempla simplemente una recomendación de buen trato a las víctimas, dirigida
a la autoridad encargada de interrogarlas, y no una obligación exigible
consistente en utilizar siempre un lenguaje y una actitud adecuados, que
impidan su revictimización.
En apoyo de
este cargo, los demandantes citan jurisprudencia de este Tribunal sobre la
garantía de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación de que deben
gozar las víctimas de violaciones de derechos humanos, garantía que se sustenta
en mandatos constitucionales como el derecho de acceso a la administración de
justicia (art. 29 y 229 C.N.), el derecho a no ser objeto de tratos crueles,
inhumanos o degradantes (art. 12), la obligación estatal de respeto pleno de
los derechos (art. 2 y 5), así como en el derecho a un recurso judicial
efectivo, previsto en la
Convención Americana de Derechos Humanos (art. 1, 8 y 25).
Así mismo, los
actores citan estándares internacionales relativos al trato digno a las
víctimas en causas penales, como el Estatuto de la
Corte Penal Internacional y sus Reglas de Procedimiento y Prueba, la
Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la
Violencia contra la Mujer, los Principios Fundamentales de Justicia para las
Víctimas de Delitos y del Abuso del Poder, los Principios y Directrices Básicos
sobre el Derecho de las Víctimas de Violaciones a las Normas Internacionales de
Derechos Humanos y de Derecho Internacional de los Derechos Humanos a
interponer recursos y obtener reparaciones, y el Código de Conducta para
Funcionarios Encargados de Cumplir la Ley.
Conforme a lo
anterior, demandan entonces los actores la inconstitucionalidad de la expresión
aludida, por cuanto las autoridades encargadas de interrogar a las víctimas
deben siempre y en cualquier supuesto brindarles un trato adecuado, lo cual
constituye una obligación para esas autoridades, y no una potestad, como a
juicio de los accionantes se establece en el aparte acusado del artículo 37 de la
Ley 1448 de 2011.
Problema
jurídico del cargo 4
Corresponde a la
Sala determinar si esta expresión demandada del artículo 37 de la
Ley 1448 de 2011, al señalar que las autoridades competentes deben interrogar
a las víctimas “procurando” utilizar un lenguaje y una actitud
adecuados, vulnera la
Constitución Política, por cuanto dispone una recomendación y no una
obligación que impida la revictimización de las mismas.
Para resolver
este cargo, resulta necesario dar cuenta, (i) de la semántica de la expresión
procurando y (ii) de su interpretación teleológica, para con base en ello
analizar la acusación propuesta.
(i)
Semántica de la expresión “procurando”
Acerca de la
decisión del legislador de disponer que las autoridades competentes deben
interrogar a las víctimas “procurando en todo
caso utilizar un lenguaje y una actitud adecuados que impidan su
revictimización”, resulta necesario hacer
una precisión en el ámbito de lo semántico del significado de “procurando”.
Pues, dicho ámbito es al que los actores le asignan un sentido, en virtud del
cual se estaría haciendo apenas una recomendación de buen trato a las víctimas
y no contemplando una obligación, como a su juicio lo exigiría la
Constitución Política y los estándares del derecho internacional de los
derechos humanos incorporados en nuestro orden interno mediante el bloque de
constitucionalidad.
En este punto,
relativo a una materia diferente, pero dando cuenta exactamente de la misma
discusión semántica acerca de si el uso de la expresión “procurando”
implica una potestad o una obligación para la autoridad destinataria de la
norma, este Tribunal Constitucional cuenta con un precedente que conviene
mencionar. En efecto, en la sentencia C-383 de 1999 la
Corte se ocupó de la constitucionalidad del literal f) del artículo 16 de la
Ley 31 de 1992, el cual disponía que la
Junta Directiva del Banco de la
República debía establecer el valor en pesos de la
UPAC, “procurando” que reflejara el movimiento de las tasas de interés
en el mercado.
En dicho
pronunciamiento, esta Corporación declaró la inexequibilidad de la norma en
comento, por considerar que la expresión procurando no expresaba una opción
sino una obligación. Por lo cual, imponer la obligación al Banco de la
República de reflejar en la metodología mencionada el comportamiento de la
DTF, constituía una injerencia del legislador en la autonomía funcional
del Banco emisor. Al respecto este Tribunal manifestó:
“Podría
aducirse que la expresión < tasa de interés en la
economía" procurando que ésta también refleje los movimientos de la
tasa de interés en la economía>, no es de carácter imperativo sino meramente
facultativo, pero ello no es así. En efecto, el mandato contenido en la ley es
el de fijar la metodología a que allí se alude <procurando> lo que se
indica.  Es decir, no existe libertad para la fijación de la metodología con
arreglo a la cual haya de determinarse el valor en moneda legal de las Unidades
de Poder Adquisitivo Constante UPAC, porque el legislador le señaló a la
Junta Directiva del Banco de la
República, de manera precisa, que ha de hacerlo, siempre en la forma que él le
señala a tal punto que de no proceder así, podría acusarse de ilegalidad el
acto administrativo correspondiente.
Agrégase
además que, aún si se acudiera a una interpretación gramatical la conclusión
sería la misma, toda vez que <procurar> tiene por significado <hacer
diligencias o esfuerzos para que suceda lo que se expresa> o <conseguir o
adquirir algo>, por lo que interpretada la norma acusada en el sentido
natural y obvio que corresponde a <procurando>, ello significa que a la
Junta Directiva del Banco de la
República al fijar la metodología para determinar el valor de la
UPAC, se le ordena por el legislador que encamine su actividad a que se tenga
en cuenta el <movimiento de las tasas de interés en la economía>, o que
consiga, de manera precisa ese propósito”.[37]
De esta
manera, respecto del sentido de la expresión “procurando” que censuran
los actores, se encuentra que según la jurisprudencia constitucional ese
vocablo no supone en sí mismo la atribución de una potestad a una autoridad,
cuyo cumplimiento se deje a la discrecionalidad del mismo, sino que por el
contrario, con esa expresión se establece una obligación. Esta interpretación
de la palabra “procurando” se desprende del sentido natural y obvio de
la expresión, reconocido en el Diccionario de la
Real Academia Española de la Lengua y acogido por esta Corporación en la
sentencia C-383 de 1999.
Así, contrario
a lo sostenido por los accionantes, considera la
Sala que el aparte acusado del artículo 37 de la
Ley 1448 de 2011 establece una obligación de brindar un trato digno y adecuado
a las víctimas, de manera que se evite su revictimización, trato que debe
traducirse, en los términos de la propia disposición, en un lenguaje y una
actitud adecuados hacía ellas, por parte del funcionario encargado de adelantar
el interrogatorio.
(ii)
Interpretación teleológica de la
expresión “procurando”
Ahora bien, la
interpretación expuesta de la disposición acusada no sólo se desprende del
examen gramatical propuesto, efectuado conforme al precedente mencionado, sino
que ella se impone igualmente a la luz de un análisis teleológico, y de un
estudio sistemático de esa disposición, teniendo en consideración el resto de
la legislación de la cual hace parte y las normas del Código de Procedimiento
Penal (Ley 906 de 2004) y de la denominada Ley de Justicia y Paz (Ley 975 de
2005). Asimismo, para concluir que el aparte acusado impone una obligación y no
una recomendación de buen trato a las víctimas cuando sean interrogadas, deben
ser mencionados diversos pronunciamientos de este Tribunal, relativos a los
derechos de las víctimas.
En primer
lugar, desde una perspectiva teleológica, encuentra la
Corte que fue del interés del legislador en la norma en cuestión consagrar una
serie de derechos que le asisten a las víctimas respecto de los elementos
probatorios utilizados en los procesos penales adelantados con el fin de
sancionar a sus victimarios. Estos son: ser oídas en el proceso, pedir pruebas
y suministrar los elementos probatorios que tengan en su poder, con la
consecuente obligación del juez de conocimiento de valorarlos e integrarlos al
plenario. Este es el sentido del inciso primero del artículo 37 de la
Ley 1448 de 2011, tal como se consignó.
En el inciso
segundo del mismo artículo 37, donde se encuentra la expresión acusada, el
legislador quiso, en el marco de esas atribuciones concedidas a las víctimas y
según se desprende de su texto, permitir a la autoridad competente formular
preguntas a ellas “en la medida estrictamente necesaria para el
esclarecimiento de los hechos investigados, con pleno respeto a sus derechos,
en especial, su dignidad y su integridad moral y
procurando en todo caso utilizar un lenguaje y una actitud adecuados que
impidan su revictimización”.
Una lectura
integral de todo el inciso segundo lleva sólidamente a concluir que el interés
del legislador fue asegurar el respeto de los derechos de las víctimas, en
particular se insiste, de su dignidad e integridad moral, al ser interrogadas.
En otras palabras, el inciso leído integralmente, contempla una serie de
deberes para las autoridades destinatarias de ese mandato, por lo cual resulta
arbitraria una interpretación que considere que, de un lado, el legislador
exige pleno respeto a los derechos de las víctimas al ser interrogadas, pero al
mismo tiempo, permite a las autoridades competentes usar un lenguaje y una
actitud inadecuados. Sólo una interpretación aislada del aparte demandado
podría llevar a pensar que esa fue la intención del legislador.
En segundo
lugar, a la luz de un examen sistemático de la expresión demandada, encuentra la
Sala que la obligación de brindar un buen trato a las víctimas, que impida su
revictimización, a través de un lenguaje y una actitud adecuados por parte del
funcionario judicial encargado de interactuar con ellas en las diferentes
etapas de los procedimientos penales, ya se encuentra establecida en diversas
disposiciones. Así por ejemplo, conviene recordar que el Código de
Procedimiento Penal (Ley 906 de 2004) dispone que, en el marco de las
actuaciones penales, las víctimas tienen derecho a un trato digno y humano por
parte de las autoridades competentes, haciendo especial énfasis en el
interrogatorio de las víctimas:
Ley
906 de 2004. Por la
cual se expide el Código de Procedimiento Penal
Artículo 11. Derechos de las Víctimas. El Estado
garantizará el acceso de las víctimas a la administración de justicia, en los
términos establecidos en este código.
En desarrollo de
lo anterior, las víctimas tendrán derecho:
a) A recibir,
durante todo el procedimiento, un trato humano y digno;
b) A la
protección de su intimidad, a la garantía de su seguridad, y a la de sus
familiares y testigos a favor;
(…)
Artículo 137. Intervención de las
víctimas en la actuación penal. Las víctimas del
injusto, en garantía de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación,
tienen el derecho de intervenir en todas las fases de la actuación penal, de
acuerdo con las siguientes reglas:
1. Las víctimas
podrán solicitar al fiscal en cualquier momento de la actuación medidas de
protección frente a probables hostigamientos, amenazas o atentados en su contra
o de sus familiares.
2. El
interrogatorio de las víctimas debe realizarse con respeto de su situación
personal, derechos y dignidad.
(…)
6. El juez podrá
en forma excepcional, y con el fin de proteger a las víctimas, decretar que
durante su intervención el juicio se celebre a puerta cerrada.”.[38]
Una norma
semejante fue incluida en la denominada Ley de Justicia y Paz (Ley 975 de 2005[39]),
así:
“Capítulo VIII. Derechos De Las
Víctimas Frente a la Administración de Justicia
Artículo 37. Derechos de las víctimas. El Estado garantizará el acceso de las
víctimas a la administración de justicia. En desarrollo de lo anterior, las
víctimas tendrán derecho:
(…)
38.1 Recibir
todo el procedimiento un trato humano digno.
(…)
Artículo 38. Protección
a víctimas y testigos. Los funcionarios a los que se refiere esta ley
adoptarán las medidas adecuadas y todas las acciones pertinentes para proteger
la seguridad, el bienestar físico y psicológico, la dignidad y la vida privada
de las víctimas y los testigos, así como, la de las demás partes del proceso.
Para ello se tendrán en cuenta
todos los factores pertinentes, incluidos la edad, el género y la salud, así
como la índole del delito, en particular cuando este entrañe violencia sexual,
irrespeto a la igualdad de género o violencia contra niños y niñas.
Se dará capacitación especial a
los funcionarios que trabajan con este tipo de víctimas.
Estas medidas no podrán redundar
en perjuicio de los derechos del acusado o de un juicio justo e imparcial, ni
serán incompatibles con estos”.
Resolución
del cargo 4
Conforme a lo
anterior, no sólo respecto del sentido gramatical de la expresión “procurando”,
considera la Corte que, según la misma jurisprudencia constitucional, ese
vocablo no supone en sí mismo la atribución de una potestad a una autoridad,
sino una obligación, tal como se explicó. Sino que también a partir de la interpretación
sistemática a la luz de las normas sobre derechos de las víctimas en causas
penales, incorporadas en la LV, en el Código de Procedimiento Penal y en la
denominada Ley de Justicia y Paz, se concluye que la expresión demandada no se
hace nada distinto a reiterar un derecho que les asiste a las víctimas de ser
tratadas con dignidad, humanidad y respeto pleno de sus garantías fundamentales,
en el trámite de causas penales, con la obligación correlativa de las
autoridades de ofrecer dicho trato y evitar que sean revictimizadas. En otras
palabras, la interpretación del aparte acusado a la luz de los derechos de las
víctimas, reconocidos en otros cuerpos normativos por el legislador, permite
afirmar que allí se contempló una obligación para las autoridades destinatarias
de dicha disposición, y no una mera recomendación de buen trato.
En el ámbito
de las normas constitucionales, esta obligación encuentra sustento en el deber
de las autoridades de propender por el goce efectivo de los derechos de todos los
residentes en Colombia (Art 2 C.N), en la supremacía de los derechos
inalienables de la persona (art. 5 C.N.), en el derecho de acceso a la
administración de justicia (art. 29 y 229
C.N.), en el derecho a no ser objeto de tratos crueles, inhumanos o
degradantes (art. 12), en el deber de asistencia que tiene el Fiscal General de
la Nación respecto de las víctimas dentro del proceso penal (Art. 250
C.N), así como en el derecho a un recurso judicial efectivo, previsto en la
Convención Americana de derechos Humanos (art. 1, 8 y 25).
Por último, es
forzoso recordar lo manifestado por esta Corporación en relación con los
derechos de las víctimas de violaciones a los derechos humanos, en particular
en cuanto a su derecho a ser tratadas con dignidad, humanidad y asegurando
pleno respeto de sus garantías fundamentales al intervenir en las causas
penales adelantadas para enjuiciar a sus victimarios. Por ejemplo, en la
sentencia C-609 de 2012 al estudiar la constitucionalidad de varias
disposiciones de la Ley 975 de 2005, señaló:
“La ley 975 de
2005 señaló de manera especial los derechos de las víctimas respecto a la
administración de justicia, precisando que es una obligación del Estado
garantizar el acceso de las víctimas a la administración de justicia por lo
tanto tienen derecho a  (i) recibir un trato humano digno, (ii) a la protección
de su intimidad y garantía de seguridad, la de sus familiares y testigos a
favor, cuando quiera que resulten amenazadas, (iii) a una pronta e integral
reparación de los daños sufridos, a cargo del autor o partícipe del delito[40],
(iv) a ser oídas y que se les facilite el aporte de pruebas, (v) a recibir
desde el primer contacto con las autoridades y en los términos establecidos en
el Código de Procedimiento Penal, información pertinente para la protección de
sus intereses; y conocer la verdad de los hechos que conforman las
circunstancias del delito del cual han sido víctimas[41],  (vi) a
ser informadas sobre la decisión definitiva relativa a la persecución penal y a
interponer los recursos cuando hubiere lugar, (vii) a ser asistidas durante el
juicio por un abogado de confianza o por la
Procuraduría Judicial de que trata la ley, (viii) a recibir asistencia
integral para su recuperación y (ix) a ser asistidas gratuitamente por un
traductor o intérprete en el evento de no conocer el idioma, o de no poder
percibir el lenguaje por los órganos de los sentidos (…)
En este orden
de ideas, la Corte Constitucional ha afirmado que las víctimas del conflicto
armado interno representan uno de los sectores más frágiles dentro de la
sociedad[42]
y en la mayoría de los casos se encuentran en situación de extrema
vulnerabilidad.[43]
En efecto, no cabe duda que las víctimas del conflicto armado interno[44]
por la violación masiva de sus derechos constitucionales, adquieren el estatus
de sujetos de especial protección constitucional, lo que apareja de suyo el
deber perentorio del Estado de atender con especial esmero y prontitud todas
sus necesidades, hacer valer sus derechos y salvaguardar su dignidad humana”.
Por todo lo
expuesto, esta Sala Plena no halla razón a los accionantes respecto del sentido
que asignan a la expresión acusada del artículo 37 de la
Ley 1448 de 2011, como mera recomendación y no como obligación para las
autoridades destinatarias de dicha disposición. Por el contrario, la
Corte Constitucional considera, que un examen gramatical, teleológico y sistemático
de la expresión acusada lleva a concluir claramente que allí se establece una
obligación para los funcionarios encargados de interrogar a las víctimas. Obligación
que se encuentra en armonía con los mencionados mandatos legales y
constitucionales, así como con la jurisprudencia de esta Corporación[45].
Por todo lo
anterior, este Tribunal Constitucional declarará la exequibilidad de la
expresión “procurando en todo caso utilizar” del artículo 37 de la LV, pues no existe interpretación
alternativa razonable a partir de la cual se concluya que la mencionada
expresión establece consecuencia distinta a una obligación de trato digno y adecuado
para las víctimas, que corresponde cumplir a las autoridades competentes para
interrogar a las víctimas en el marco de los procesos judiciales a los que hace
referencia el Título II de la ley en cuestión. Esto es, ni siquiera desde un
punto de vista gramatical es posible afirmar que el contenido acusado expresa una
mera recomendación de libre acatamiento por parte de dichas autoridades, tal
como se acaba de demostrar. La exequibilidad se restringirá al cargo analizado.
Cargo 5. Presunta vulneración de la
obligación de adopción de medidas especiales en la
práctica de testimonios (artículo 41 parcial)
Presentación del cargo 5
Esta acusación se dirige contra la expresión “El Juez o Magistrado podrá decretar, de oficio o por solicitud del
Fiscal, de la Defensa, del Ministerio Público o de la víctima, medidas
especiales orientadas a facilitar el testimonio de la víctima, un niño o niña,
adolescente, un adulto mayor o una víctima de violencia sexual”, contenida
en el artículo 41 de la ley 1448 de 2011.
A continuación se transcribe la disposición demandada y se subrayan los
apartes acusados.
ARTÍCULO 41.
Modalidad especial de testimonio. El Juez o
Magistrado podrá decretar, de oficio o por solicitud del Fiscal, de la
Defensa, del Ministerio Público o de la víctima, medidas especiales orientadas
a facilitar el testimonio de la víctima, un niño o niña, adolescente, un adulto
mayor o una víctima de violencia sexual. El
funcionario competente, tendrá en cuenta la integridad de las personas y
tomando en consideración que la violación de la privacidad de un testigo o una
víctima puede entrañar un riesgo para su seguridad, controlará diligentemente
la forma de interrogarlo a fin de evitar cualquier tipo de hostigamiento o
intimidación y prestando especial atención al caso de víctimas de delitos de
violencia sexual.
(…)
Según afirma el demandante la expresión acusada permite al Juez
o Magistrado decidir si adopta o no, medidas especiales orientadas a facilitar
el testimonio de la víctima, cuando se trate de un niño, niña, adolescente,
adulto mayor o víctima de violencia sexual.
A juicio de los demandantes, establecer en cabeza del Juez
o Magistrado la potestad de adoptar este tipo de medidas, desconoce los
derechos de las víctimas, que demandan obligaciones y no meras potestades en
este sentido, así como el derecho a la dignidad, más arriba desarrollado, que
exige del Estado un trato digno a las víctimas cuando se acercan al aparato
administrador de justicia, a fin de evitar una doble victimización.
Adicionalmente la demanda aduce que establecer la posibilidad de que el Juez o
Magistrado decida si quiere adoptar este tipo de medidas, desconocería entre otros el derecho a la intimidad, así como los
derechos a la seguridad e integridad física y emocional de las víctimas menores,
luego sujetos de especial protección, cuyos derechos son protegidos por la
Constitución y por los tratados internacionales pertenecientes al Bloque de
Constitucionalidad.
Los intervinientes argumentaron que cuando la ley señala
que el Juez o Magistrado podrá adoptar este tipo de medidas, en realidad
está imponiendo una carga obligatoria a los administradores de justicia. Sin
embargo, aducen que esta es una interpretación posible de la norma, pues de su
tenor literal se sigue la consagración de una facultad que le permite al juez,
cuando a bien lo considere, tomar medidas para facilitar el testimonio de un
determinado grupo de víctimas.
Problema jurídico del cargo 5
El asunto que pasa a resolver la
Corte Constitucional se concentra en si resulta constitucionalmente admisible,
que se configure como una facultad del Juez o Magistrado que adelante procesos
penales en defensa de las víctimas, y no como una obligación, tomar la decisión
de adoptar “medidas especiales orientadas a facilitar el testimonio de la
víctima, un niño o niña, adolescente, un adulto mayor o una víctima de
violencia sexual”.
Para resolver el asunto planteado se hará referencia a los
principios normativos y jurisprudenciales que desarrollan las consideraciones
especiales de las víctimas en los procesos penales, y con base en dichos
criterios se solucionará el cargo propuesto.
· Las víctimas en el proceso penal y los sujetos de especial
protección constitucional en el proceso penal.
A juicio de la Corte la acusación contra la expresión
referida del artículo 41 de la ley 1448 de 2011, debe ser analizada a la
luz de la existencia de patrones específicos y reiterados de discriminación
contra las víctimas a las que se dirige la norma. Es decir la afirmación de los
demandantes, según la cual la expresión “podrá”, razonablemente puede
interpretarse como un permiso o facultad  jurídica y no como una obligación, se
inscribe en un contexto de vulneraciones sistemáticas contra las víctimas del
conflicto armado interno, las mujeres, los menores y los adultos mayores en
Colombia.
Por ejemplo, en el caso de la violencia sexual es
pertinente el informe remitido a esta Corporación por la
Mesa de Seguimiento al Auto 092 de la
Corte Constitucional que señala: “pese a los
avances normativos tendientes a la incorporación de un enfoque sensible a las
mujeres en las investigaciones penales por violencia sexual, subsisten patrones
discriminatorios y estereotipos de género en los administradores de justicia.
Estos patrones se evidencian en todo el proceso judicial desde las etapas
preliminares hasta el juzgamiento”[46]. Lo anterior se evidencia en el “Estudio sobre tolerancia social e
institucional a la Violencia Basada en género en Colombia”[47], elaborado
por el Programa Integral contra Violencias de Género de Naciones Unidas, de
acuerdo con el cual hay funcionarios vinculados a la atención a víctimas de
violencia de género, tolerantes con estas conductas[48].
Esto quiere decir,
que pese a la existencia de disposiciones orientadas específicamente a
facilitar el testimonio de mujeres víctimas de violencia sexual[49], las
prácticas discriminatorias no han sido excluidas del accionar estatal, de modo
que “durante las entrevistas, los funcionarios judiciales suelen ver a las
víctimas con sospecha, se niegan a creer lo dicho por ellas y les exigen
pruebas innecesarias. Creen que los hechos son narrados con el fin de tomar
ventaja o ejercer venganza en contra de los presuntos agresores”[50].
Incluso existen funcionarios que culpan a estas víctimas de la violencia
ejercida en su contra, por ejemplo por su forma de vestir[51].
De ahí que, esta
Corporación en el Auto 092 de 2008 haya identificado como uno de los factores
que impide que las mujeres
reivindiquen sus derechos como víctimas, “la falta de capacitación y
sensibilización de los funcionarios encargados de la administración de justicia
frente a la delicada situación de las mujeres desplazadas en tanto víctimas de
la violencia y el delito”.
Para esta Sala Plena es claro que las mismas
consideraciones y prevenciones son relevantes respecto las víctimas del
conflicto armado interno, de las niñas, niños, adolescentes, adultos mayores o cualquier víctima de violencia
sexual. Por ejemplo, en relación los menores la
Corte Constitucional en el Auto 251 de 2008, se pronunció justamente sobre los
derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes desplazados por el
conflicto armado, y señaló que la respuesta
estatal a sus necesidades ha sido, entre otras, carente de la asignación de
recursos para atender los derechos de los menores desplazados y de los
funcionarios necesarios para lograr los objetivos trazados. En este sentido se
sostuvo:
“En los pocos
lugares del territorio nacional en los que efectivamente ha existido una
presencia estatal que responda a  algunos aspectos específicos de la situación
de los menores de edad en situación de desplazamiento, distintas organizaciones
han reportado que por regla general se trata de funcionarios públicos
manifiestamente sobrecargados de funciones y de trabajo, en números
desmedidamente insuficientes para atender a la población objeto, y con bajos
niveles de cualificación para llevar a cabo los cometidos estatales
urgentemente requeridos por los niños, niñas y adolescentes desplazados por el
conflicto armado”(negrilla fuera de texto).
Lo que conecta
a estos grupos (victimas, niñas, niños, adultos mayores y víctimas de violencia
sexual) respecto de los cuales resulta necesaria la adopción de medidas
especiales para la práctica de testimonios, es su reconocimiento como sujetos
de especial protección constitucional. Por ello, dentro de las diligencias
dirigidas a tomar el aludido testimonio no pueden identificarse situaciones en que
éstos no requieran de las mencionadas medidas especiales. La naturaleza de los
procedimientos que regula la LV, así como la cualidad de los sujetos y grupos a
quienes se dirige, permite derivar la necesidad de medidas especiales en todos
los casos del artículo 41 acusado.
Resolución
del cargo 5
A la
persistencia de las prácticas inadecuadas descritas anteriormente, al
reconocimiento de que las víctimas, los menores de edad, los adultos mayores y
las víctimas de violencia sexual son sujetos de especial protección
constitucional, así como al hecho de que el artículo 41 de la
LV se puede interpretar semánticamente en el sentido que el Juez o Magistrado
goza tan sólo del permiso jurídico de tomar medidas especiales en la práctica de
los referidos testimonios; deben sumarse también las normas y criterios
jurisprudenciales sobre los deberes de los operadores judiciales frente a las
víctimas como participantes de un proceso judicial.
De ello se
deriva sin duda, la imposibilidad de que el contenido normativo acusado, admita
una interpretación meramente semántica por parte del juez. Cuando, lo cierto es
que el entorno jurídico que rodea los deberes de los jueces en estos casos, ha
dejado claro que una interpretación gramatical en el sentido de entender que no
hay una obligación de medidas especiales frente a las víctimas, sino tan solo
un permiso, desconoce el deber del Estado de garantizar sus derechos. Especialmente,
los derechos de aquellas víctimas que –justamente- se encuentran en una
situación de especial vulnerabilidad en razón de su edad, sexo o del delito del
que fueron víctimas. Máxime cuando respecto de sujetos en las situaciones
referidas, el Estado tiene el deber especial de protección, en aras de
preservar su dignidad e intimidad.
Por ello, a
juicio de la Sala Plena la interpretación sistemática de la expresión normativa
acusada, deriva en la imposibilidad de entender que el Juez o Magistrado no
tiene el deber de tomar medidas especiales para practicar testimonios a estos
sujetos de especial protección constitucional. Pues, de hecho sí existe dicho
deber jurídico. Negarlo implicaría desconocer el avance de nuestro ordenamiento
jurídico en la regulación de estos asuntos, así como el estado de la
jurisprudencia constitucional al respecto. A lo sumo, a juicio de la
Corte Constitucional, la expresión acusada “podrá”, se puede
interpretar gramaticalmente en el sentido de que el Juez o Magistrado decidirá
el sentido y el contenido de la medida especial que adoptará para la práctica
de estos testimonios. Pero no es posible, se insiste, interpretar dicha
expresión como la negación de una obligación, suficientemente fundamentada en
otras normas y en la jurisprudencia constitucional.
Adicionalmente
este Tribunal Constitucional encuentra que la interpretación semántica del contenido
normativo acusado no es tampoco coherente con la interpretación de los deberes
de la Corte Penal Internacional, derivados de los numerales 1° y 2° del
artículo 68 sobre protección de las víctimas y los testigos y su participación
en las actuaciones del Estatuto de Roma, lo cuales sostienen que:
“1. La
Corte adoptará las medidas adecuadas para proteger la seguridad, el
bienestar físico y psicológico, la dignidad y la vida privada de las víctimas y
los testigos. Con este fin, la Corte tendrá en cuenta todos los factores
pertinentes, incluidos la edad, el género, definido en el párrafo 3 del
artículo 7, y la salud, así como la índole del crimen, en particular cuando
éste entrañe violencia sexual o por razones de género, o violencia contra niños.
En especial, el Fiscal adoptará estas medidas en el curso de la investigación y
el enjuiciamiento de tales crímenes. Estas medidas no podrán redundar en
perjuicio de los derechos del acusado o de un juicio justo e imparcial ni serán
incompatibles con éstos.
“2.  Como
excepción al principio del carácter público de las audiencias establecido en el
artículo 67, las Salas de la Corte podrán, a fin de proteger a las víctimas y
los testigos o a un acusado, decretar que una parte del juicio se celebre a
puerta cerrada o permitir la presentación de pruebas por medios electrónicos u
otros medios especiales. En particular, se aplicarán estas medidas en el caso
de una víctima de violencia sexual o de un menor de edad que sea víctima o testigo,
salvo decisión en contrario adoptada por la
Corte atendiendo a todas las circunstancias, especialmente la opinión de la
víctima o el testigo” (Negrilla fuera de texto).
Dicho artículo
señala que cuando un caso es de conocimiento de la
Corte Penal Internacional, se deben decretar las medidas adecuadas para
proteger la seguridad, el bienestar físico y psicológico, la dignidad y la vida
privada de las víctimas y los testigos y, adicionalmente, se puede
decretar que una parte del juicio se adelante a puerta cerrada. Ello quiere
decir que en contextos similares, como el de las actuaciones de la
Corte Penal Internacional y el de las actuaciones de los Jueces y Magistrados
locales, ambos frente a víctimas participantes de un proceso penal, existe la
obligación de adoptar medidas para facilitar su testimonio, las cuales a su vez
pueden implementarse de varias maneras, pero, la obligación inicial se
mantiene.
Sobre el
particular ha dicho la Corte Constitucional:
“La protección de los derechos de testigos
y víctimas que puedan verse afectados durante la investigación o por la
práctica de ciertas pruebas que prevé el Estatuto de Roma, concuerda con la
protección constitucional a los derechos de los niños (artículo 44 CP), del
respeto a la intimidad (artículo 15 CP) y el libre desarrollo personal
(artículo 16 CP). Igualmente, con el propósito de garantizar tales derechos
antes del comienzo del juicio, el Fiscal puede difundir un resumen en vez de
toda la información o pruebas si la seguridad o la integridad del un testigo o
la de su familia puede correr grave peligro (artículo 68. 5 ER). Ello no supone
un tratamiento diferente al previsto en la Constitución[52].
Por lo
anterior, tras haber demostrado que la interpretación sistemática inmediata del
aparte acusado no admite la conclusión presentada por los demandantes, la
Corte declarará exequible la expresión “El Juez o Magistrado podrá
decretar, de oficio o por solicitud del Fiscal, de la
Defensa, del Ministerio Público o de la víctima, medidas especiales orientadas
a facilitar el testimonio de la víctima, un niño o niña, adolescente, un adulto
mayor o una víctima de violencia sexual”, contenida en el artículo 41 de la
ley 1448 de 2011.
Cargo 6.
Presunta vulneración del derecho a la reparación integral en la regulación del
incidente de reparación especial (artículo 46)
Presentación
del cargo 6
El artículo 46
establece la implementación del denominado incidente especial de reparación.
Éste supone que las personas naturales o jurídicas a quienes se les demuestre haber
apoyado económicamente a los grupos al margen de ley cuyos miembros sean
condenados por causar daño a los derechos de las víctimas del conflicto,
deberán consignar a título de reparación la misma suma con la que se contribuyó
a la financiación del grupo ilegal. De otro lado, la disposición acusada
establece que el incidente se abrirá inmediatamente se declare la
responsabilidad penal del financiador a solicitud del fiscal o del Ministerio
Público. Adicionalmente en el parágrafo 3° se establece que en el caso de las
personas jurídicas no se podrá ordenar consignar al favor del Fondo en más de
una ocasión por los mismos hechos. A continuación se transcribe el artículo
demandado y se subrayan los apartes acusados:
ARTÍCULO 46. Cuando de los elementos materiales probatorios, evidencia física,
información legalmente obtenida, o demás evidencia recaudada durante una
investigación penal por el daño de los derechos de las víctimas de las que
trata la presente ley, se pueda inferir razonablemente que la estructura u
organización ilegal a la que perteneció el investigado recibió apoyo económico,
de manera voluntaria, de una persona natural o jurídica nacional o extranjera,
con filial o subsidiaria en el territorio nacional, o que servidores públicos
dispusieron de la función pública para promover acciones de violaciones a las
normas internacionales de derechos humanos o infracciones al Derecho
Internacional Humanitario por parte de la respectiva estructura ilegal, el
fiscal deberá remitir el expediente y las pruebas recaudadas a un Fiscal
ordinario, de conformidad con el Código de Procedimiento Penal y las normas que
regulan la materia.
En los eventos
en que durante el procedimiento regulado en la
Ley 975  de 2005, el Fiscal de Justicia y Paz advierta alguna de las
circunstancias mencionadas en el inciso anterior, este deberá remitir el
expediente y las pruebas recaudadas a un Fiscal ordinario, de conformidad con
el Código de Procedimiento Penal y las normas que regulan la materia.
En los eventos
en que se declare la responsabilidad penal de la persona natural o del
representante de la persona jurídica nacional o extranjera con filial o
subsidiaria en el territorio nacional o del servidor público, según sea el caso,
el Juez de conocimiento, previa solicitud del fiscal o del Ministerio
Público, abrirá inmediatamente un incidente de reparación especial, que se
surtirá de conformidad con lo establecido en el Código de Procedimiento Penal,
sin necesidad de que se individualicen las víctimas, comoquiera que el Juez o
Magistrado de conocimiento tendrá en consideración el daño de derechos causado
por el grupo armado al margen de la ley que hubiere sido apoyado.
Al decidir el
incidente de reparación el Juez o Magistrado de conocimiento ordenará, a título
de reparación a las víctimas, que la misma suma de dinero con que el condenado
o los condenados contribuyó o contribuyeron a la financiación de la estructura
u organización ilegal, o su equivalente en dinero si el apoyo fue en especie, o
la suma que el Juez o Magistrado estime pertinente en caso de que la misma no
esté determinada dentro del proceso, sea consignada a favor del Fondo de
Reparación a las Víctimas de la Violencia.
El Juez o
Magistrado también podrá ordenar al condenado la ejecución de medidas de
satisfacción, las cuales deberán ser realizadas directamente por este. Esta
disposición no tendrá efectos para la responsabilidad subsidiaria del Estado la
cual se regirá por lo establecido en el artículo 10 de la presente Ley.
Parágrafo 1°.
Cuando en el transcurso del proceso penal el juez
de conocimiento advierta razones fundadas para pensar que la estructura u
organización ilegal a la que perteneció el acusado recibió apoyo económico, de
manera voluntaria, de una persona natural o jurídica nacional o extranjera, con
filial o subsidiaria en el territorio nacional, deberá remitir el expediente y
las pruebas recaudadas a un Fiscal ordinario, de conformidad con el Código de Procedimiento
Penal y las normas que regulan la materia.
Parágrafo 2°.
La persona jurídica cuyo representante legal sea
condenado en los términos del presente artículo, deberá concurrir como tercero
civilmente responsable al incidente de reparación en los términos del Código de
Procedimiento Penal. Así mismo, el Juez o Magistrado también podrá ordenar la
ejecución de medidas de satisfacción a favor de las víctimas por parte de las
personas jurídicas a las que se refiere este artículo.
Parágrafo
3°. En ningún caso, en los términos del
presente artículo, el Juez o Magistrado podrá ordenar a una persona jurídica, a
título de reparación, consignar a favor del Fondo de Reparación a las víctimas
de la violencia en más de una ocasión por los mismos hechos.
Los demandantes
consideran que los anteriores contenidos normativos vulneran el derecho a la
dignidad de las víctimas (art. 1 CN), los derechos de las víctimas señalados en
el artículo 250, numerales 6º y 7º; el fin esencial del Estado de hacer
efectivos los derechos y dar cumplimiento al deber de las autoridades de
asegurar la vigencia de un orden justo (Preámbulo y art. 2°), el deber de
protección de las personas que se encuentran en circunstancia de debilidad
manifiesta consignado en el artículo 13, en el derecho a un recurso efectivo y
a la reparación de las víctimas de violaciones de los derechos humanos
contenidos en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, y 25 de la
Convención Interamericana de Derechos Civiles y Políticos, tratados que hacen
parte del bloque de constitucionalidad (art. 93), y el derecho de acceso a la
justicia contenido en el artículo 229 de la
Constitución Política, el derecho al debido proceso previsto en el artículo 29
y los principios de la administración de justicia prescritos en el artículo 230
de la Carta.
Las razones
expresadas en la demanda para sustentar la anterior conclusión son las
siguientes. Sobre la medida consistente en que el declarado penalmente como
financiador, sólo deba consignar en favor del fondo un monto equivalente al que
aportó como apoyo económico al grupo ilegal, los actores sostienen que vulnera
el derecho de las víctimas a ser reparadas integralmente. Esto en tanto con
ello se impide que el monto consignado a título de reparación corresponda
efectivamente a la magnitud del daño. Primero porque corresponde a una cantidad
fija y segundo porque la norma también dispone que el inicio del incidente de
reparación especial puede ser solicitado por el Fiscal o por el Ministerio
Público, lo que impide la participación de las víctimas. Así, la segunda
oposición a esta norma se refiere a la imposibilidad de que las víctimas
soliciten y participen en el denominado incidente de reparación especial.
En tercer
lugar, en el escrito de la demanda se explica que la garantía de que la
reparación a las víctimas sea integral, se ve aún más menoscabada por el hecho
de que a las personas jurídicas no se les puede ordenar sino una sola
consignación al Fondo a título de reparación. Lo que significa que el
legislador no dio prioridad al principio de proporcionalidad entre el daño y la
reparación.
Agregan que el
incidente de reparación especial “desconoce el derecho de las víctimas a
obtener una reparación integral del daño sufrido, y sus derechos a la verdad y
a la justicia, pues altera la regla general de responsabilidad civil de los
autores de daños a bienes jurídicos que ordena la indemnización integral de los
perjuicios causados, y niega el derecho de las víctimas a solicitar este
derecho.” Además, “con las previsiones aquí demandadas incluidas por el
legislador a fin de resolver el grado de reparación que habrán de asumir las
personas naturales o jurídicas por las graves violaciones a los derechos
humanos y al derecho internacional humanitario cometidas por las personas,
naturales o jurídicas que financiaron o apoyaron el actuar de estructuras y
organizaciones criminales o aparatos armados de poder, se disuelve la
responsabilidad pecuniaria derivada de la participación en la actividad
delictiva, en desmedro del derecho a la reparación de las víctimas.”
Concluye que
los contenidos normativos referidos más arriba son inexequibles en tanto el
mencionado incidente de reparación especial “excluye a la víctima de su
postulación y regula su reparación como si se tratase de víctimas
indeterminadas, respecto de las cuales la reparación no es cuantificable.”
Problema
jurídico del cargo 6
En relación
con lo propuesto en la demanda, la Corte debe determinar si se vulnera el
derecho a la reparación integral de las víctimas, en tanto en desarrollo del
incidente de reparación especial a éstas no se les permite solicitar la
iniciación del mencionado incidente (sólo al Fiscal y al Ministerio Público), sólo
se puede condenar al financiador al pago de una suma equivalente al aporte pues
no se le exige al juez la individualización de las víctimas para cuantificar el
monto de la reparación, y tampoco se puede ordenar a las personas jurídicas más
de un pago a título de reparación por los mismos hechos.
Para resolver
este problema jurídico la Corte (i) explicará el alcance del incidente de
reparación especial, luego (ii) reconstruirá brevemente la línea
jurisprudencial sobre el derecho a la reparación integral de las víctimas, después
de lo cual se resolverá si se configura la vulneración planteada por los
demandantes.
(i)   Sobre el alcance de la regulación del incidente de reparación
especial de la Ley 1448 de 2011.
El artículo 46
de la Ley 1448 de 2011, dispone la regulación del llamado incidente de
reparación especial. Del inciso primero se desprende que si durante una
investigación penal por conductas delictivas que ocasionen daño a los derechos
de las víctimas a las que se refiere la Ley 1448 en cuestión, el fiscal
encuentra elementos probatorios suficientes para inferir que el grupo ilegal al
que pertenece el investigado ha sido apoyado económicamente por una persona
natural o jurídica, debe entonces remitir el expediente a otro fiscal para que
adelante el respectivo proceso penal por la conducta consistente en financiar
grupos al margen de la ley. Y, según en el inciso segundo, esta obligación es
aplicable igualmente al Fiscal de Justicia y Paz.
En este orden,
el primer Fiscal -el que remite- es el competente para conocer de la conducta
delictiva que ha vulnerado derechos de las víctimas del conflicto armado
interno; o puede también, según el inciso segundo, ser el Fiscal de Justicia y
Paz. La remisión a la que se refiere los dos primeros
incisos, corresponde al traslado de los elementos probatorios hallados por el
primer Fiscal en contra de quien presuntamente puede ser financiador. En tanto
el segundo Fiscal – llamado por la norma “Fiscal ordinario”-, a
quien se remite el expediente, es el competente para conocer de la conducta
consistente en brindar apoyo económico, mediante el financiamiento del
concierto para delinquir (art. 340 Código Penal), o mediante la financiación
del grupo ilegal (art. 345 Código Penal).
El inciso
tercero establece que en caso de que se declare la responsabilidad penal por
financiación de grupos ilegales al cabo del proceso respectivo iniciado por el
segundo Fiscal, entonces éste o el Ministerio Público deberán solicitar la
apertura del incidente de reparación especial. Dicho incidente se adelanta de
conformidad con las reglas del Código de Procedimiento Penal (arts. 102
a 108 CPP). Pero, no se requiere la individualización de las víctimas, en
razón a que la frase final de este inciso explica que el Juez o Magistrado que
declaró la responsabilidad por financiamiento, debe considerar el daño de los
derechos de las víctimas causado por el grupo armado al margen de la ley, cuyas
acciones fueron apoyadas económicamente por el declarado financiador. Esto quiere
decir que para la adopción de la decisión que ponga fin al incidente de
reparación especial, se debe tener en cuenta el daño que se demuestre al cabo
del proceso penal iniciado por el primer Fiscal.
El inciso
cuarto dispone que al cabo del incidente de reparación especial se ordenará al
condenado penalmente como financiador, consignar a favor del Fondo de Reparación
a las Víctimas de la Violencia, la misma suma de dinero con que contribuyó a la
financiación de la estructura ilegal, o su equivalente en dinero si el apoyo
fue en especie, o la suma que el Juez o Magistrado estime pertinente en caso de
que la misma no esté determinada dentro del proceso.
De la
reconstrucción hecha sobre la regulación del incidente de reparación especial,
concluye la Corte lo siguiente. El proceso en el que adelanta el incidente
de reparación especial es el proceso penal por financiación (arts. 340 o
345 del Código Penal). Este incidente, debe seguir las reglas del Código de
Procedimiento Penal en lo pertinente, es decir, las reglas generales del incidente
de reparación integral (arts. 101 a 108 Código de Procedimiento Penal),
según lo dispone la norma demandada. Pero, como es lógico, se trata de dos
incidentes de reparación distintos, que se adelantan a propósito de dos
procesos penales distintos. Uno por financiamiento de grupos ilegales y otro
por conductas delictivas que lesionan los derechos de las víctimas del
conflicto armado. En el proceso por financiamiento procede, se reitera, el incidente
de reparación especial consagrado en la
LV; mientras que en el proceso por delitos que ocasionen daños a los derechos
de las víctimas del conflicto procede el incidente de reparación integral.
De esto se
deriva a su vez que la consagración del incidente de reparación especial,
no elimina ni disminuye las garantías de reparación integral de las víctimas.
Esto, en tanto la reparación integral se debe adelantar mediante la apertura del
incidente de reparación integral al cabo del proceso que declare la
responsabilidad penal por la comisión de un delito que lesione los derechos de
la víctima del conflicto armado interno. Y, junto a éste, al cabo del proceso
que declare la responsabilidad penal del financiador, se puede adelantar el incidente
de reparación especial cuyo propósito incluye capitalizar el Fondo de
Reparación a las Víctimas de la Violencia, según se desprende del literal e)
del artículo 177 de la misma LV, el cual dispone que el mencionado Fondo estará
conformado entre otras fuentes “por el monto de la
condena económica de quienes han sido condenados por concierto para delinquir
por organizar, promover, armar o financiar a grupos armados al margen de la
ley”[53].
(ii)  Sobre el derecho a la reparación integral a las
víctimas del conflicto.
Para la
Corte Constitucional la reparación integral a la que tienen derecho las
víctimas del conflicto, está enmarcado por los criterios de proporcionalidad y
adecuación o correspondencia. El primero implica que la reparación debe ser
proporcional al daño, y procurar que su contenido sea medible y equivalente al
perjuicio causado en todos los aspectos (físico, moral, psicológico, familiar,
entre otros); y dicha proporcionalidad es exigible incluso cuando la reparación
no se traduce en indemnizaciones. El segundo criterio se refiere a que la
reparación debe igualmente considerar el carácter y gravedad de las acciones
que ocasionaron el daño, pues esta perspectiva es la que permite involucrar los
aspectos no materiales tanto del daño como de la forma de repararlo.
Sobre la proporcionalidad entre el daño y el contenido de
la reparación, en sentencia C-916 de 2002 se analizó sistemáticamente el
fundamento normativo y jurisprudencial:
“Tanto la
Declaración Americana de Derechos del Hombre[54]
como la Declaración Universal de Derechos Humanos[55] marcan,
en 1948, el inicio de una tendencia en el derecho internacional por desarrollar
instrumentos que garanticen el derecho de todas las personas a una tutela
judicial efectiva de sus derechos lo cual comprende una indemnización justa y
adecuada.[56]
Dentro de esta tendencia, en
el sistema de Naciones Unidas, por ejemplo, el 29 de noviembre de 1985, la
Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó por consenso la <Declaración
sobre los principios fundamentales de justicia para las víctimas de delitos y
del abuso de poder>[57],
según la cual las víctimas <tendrán derecho al acceso a los mecanismos de la
justicia y a una pronta reparación del daño que hayan sufrido> y para ello
es necesario que se permita <que las opiniones y preocupaciones de las
víctimas sean presentadas y examinadas en etapas apropiadas de las actuaciones,
siempre que estén en juego sus intereses, sin perjuicio del acusado y de
acuerdo con el sistema nacional de justicia penal correspondiente>.
En 1996, la
Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección de las Minorías de la
Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, presentó el Informe Final
sobre la impunidad de los autores de violaciones de los derechos humanos,
adoptado mediante Resolución 1996/119, donde se señaló que el derecho de las
víctimas a obtener la reparación de los daños ocasionados por el delito
entrañaba tanto medidas individuales como colectivas. Dentro de las medidas
individuales se incluyeron medidas de restitución ‑cuyo objetivo debe ser
lograr que la víctima recupere la situación en la que se encontraba antes‑,
medidas de indemnización ‑que cubran los daños y perjuicios físicos y
morales, así como la pérdida de oportunidades, los daños materiales, los
ataques a la reputación y los gastos de asistencia jurídica‑ y medidas de
rehabilitación ‑atención médica y psicológica o psiquiátrica‑. Como
parte de las medidas de carácter colectivo, se señalaron las reparaciones
simbólicas.[58]
Aun cuando los Estatutos de
los Tribunales Internacionales para Yugoslavia[59]
y para Ruanda[60],
no consagraron la posibilidad de compensar directamente los daños ocasionados a
las víctimas, en todo caso adoptaron algunas medidas para garantizar tal
reparación en los Estados de los que fueran nacionales quienes resultaran
responsables penalmente por los crímenes juzgados por dichos Tribunales.[61]
Esta deficiencia fue corregida en el Estatuto de la
Corte Penal Internacional, en el que se consagraron medidas para garantizar el
derecho de las víctimas a ser reparadas materialmente, y se previó, incluso, la
creación de un fondo fiduciario para que este derecho sea garantizado de manera
efectiva.[62]
En el sistema interamericano, la
Corte Interamericana de Derechos Humanos ha reconocido que la violación de los
derechos reconocidos en la
Convención Americana de Derechos Humanos genera la obligación de reparar a las
víctimas, en los siguientes términos:[63]
<27.
La indemnización que se debe a las víctimas o a sus familiares en los términos
del artículo 63.1 de la Convención, debe estar orientada a procurar la restitutio
in integrum de los daños causados por el hecho violatorio de los derechos
humanos. El desiderátum es la restitución total de la situación lesionada, lo
cual, lamentablemente, es a menudo imposible, dada la naturaleza irreversible
de los perjuicios ocasionados, tal como ocurre en el caso presente. En esos
supuestos, es procedente acordar el pago de una <justa indemnización> en
términos lo suficientemente amplios para compensar, en la medida de lo posible,
la pérdida sufrida.>[64]
El
reconocimiento del derecho a la reparación integral no se opone a la
posibilidad de establecer criterios para determinar el ámbito y el monto de la
indemnización. Así, cuando no es posible la restitutio in integrum, como ocurre
en el caso de violaciones al derecho a la vida, la
Corte Interamericana ha admitido buscar formas sustitutivas de reparación a
favor de los familiares y dependientes de las víctimas, como la indemnización
pecuniaria, para compensar los daños materiales y los daños morales. Sin
embargo, hasta ahora no ha aceptado que dicha reparación incluya los daños
punitivos, es decir, aquellos otorgados a la víctima, no para reparar un daño
material o moral directamente causado, sino para sancionar la conducta del
condenado, cuando éste ha actuado con excesiva maldad, temeridad, o violencia,
a pesar de que varias legislaciones internas los reconocen como parte de la
reparación integral de los daños ocasionados por el delito.[65]
En
cuanto a la posibilidad de reconocer reparaciones por daños punitivos, la
Corte Interamericana ha enfatizado que el carácter de la <justa
indemnización> a que se refiere el artículo 63.1 es compensatorio y no
sancionatorio, por lo cual, <aunque algunos tribunales internos, en
particular los angloamericanos, fijan indemnizaciones cuyos valores tienen
propósitos ejemplarizantes o disuasivos, este principio no es aplicable en el
estado actual de derecho internacional.>[66]
Según
la Corte Interamericana, esta indemnización se refiere esencialmente a los
perjuicios sufridos y éstos comprenden tanto los daños materiales como los
morales.[67]
En relación con la reparación de los perjuicios materiales, la
Corte ha reconocido que incluye tanto el daño emergente como el lucro cesante.[68]
Para
la Corte Interamericana, la <justa indemnización> de que habla el
artículo 63.1 de la
Convención Interamericana de Derechos Humanos, también debe tener en cuenta el
daño moral sufrido por las víctimas que según la jurisprudencia de la
Corte <resulta principalmente de los efectos psíquicos que han sufrido los
familiares>.[69]
También ha determinado la
Corte Interamericana que la reparación del perjuicio moral debe ajustarse a
los principios de equidad.[70]
En el contexto europeo la
protección del derecho de las víctimas a la reparación integral también se ha
entendido de una manera amplia. Así, en 1977 el comité de ministros
del consejo de Europa expidió la
Resolución (77) 27, con recomendaciones para la indemnización de las víctimas
del delito,[71]
dentro de las que se incluye la creación de fondos para indemnizar los
perjuicios causados, aún en los eventos en que no sea posible perseguir al
autor, así como el establecimiento de límites mínimos y máximos a las
indemnizaciones que puedan ser reconocidas dentro del proceso penal. En 1983 se
redactó la Convención Europea para la compensación de las víctimas de los
crímenes violentos, con el fin de ocuparse de la situación de las víctimas que
hubieran sufrido daños corporales o menoscabo de salud y de las personas
dependientes de quienes mueran como resultado de estos delitos.[72]
Posteriormente, en 1985, el comité
de ministros del consejo de Europa adoptó la
recomendación R (85) 11 sobre la posición de la víctima en el procedimiento y
en el derecho penal donde se dispuso la supresión de las restricciones para que
este derecho a la reparación sea una realidad;[73]
y, en 1987 como complemento, se formuló la recomendación R (87) 21, sobre la
asistencia a las víctimas y la prevención de los procesos de victimización en
la cual se subrayó la importancia de la asistencia jurídica para que éstas
obtengan reparación efectiva del perjudicado, del Estado o de una aseguradora,
según las circunstancias del caso.[74]
Además, recientemente, como parte de los derechos fundamentales reconocidos por
la Unión Europea, consagró en su Carta de Derechos Fundamentales, el derecho a
un recurso judicial efectivo.[75]”
Según se ve, bajo el concepto de indemnización justa,
se exige de los Estados la adopción de medidas para que las víctimas en los
procesos penales encuentren proporcionalidad y equilibrio entre el daño sufrido
a todos los niveles, y la condena del victimario o responsable. Lo que incluye
la compensación a título de reparación, la cual, se reitera, debe ser equivalente
al daño.
Como corolario de esto, la
Corte explicó en la citada C-916 de 2002, que “la tendencia
ha sido a reconocer el derecho de las víctimas a ser reparadas íntegramente,
con el fin de restablecer las cosas a su estado inicial (restitutio in integrum),
y cuando ello no es posible, a ser compensadas por los daños sufridos. Esta
reparación incluye tanto daños materiales como morales. Comprende
tradicionalmente el damnum emergens, el lucrum cesens y el precium doloris,
incluye la posibilidad de exigir intereses y se calcula en el momento de la
expedición de la sentencia judicial. La reparación del daño ocasionado por el
delito tiene como finalidad dejar a la víctima y a los perjudicados por el
hecho punible en la situación más próxima a la que existía antes de la
ocurrencia del mismo.”
En cuanto al criterio consistente en que la reparación debe
ser adecuada o correspondiente con el carácter y gravedad de las acciones que
dieron lugar al daño, existe igualmente la obligación consagrada en el derecho
internacional de reparar integralmente
a las víctimas de violaciones al Derecho Internacional de los Derechos Humanos
e infracciones al Derecho Internacional Humanitario. Asunto determinante como
quiera la LV pretende proteger a las víctimas del conflicto armado interno. Por
ello son relevantes los Principios y directrices básicos sobre el derecho de
las víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de
derechos humanos y violaciones al DIH a interponer recursos y obtener
reparaciones, aprobados por la
Asamblea General de la ONU mediante Resolución  60/147 del 16 de diciembre de
2005 (principios y directrices básicos), disponen que las medidas de reparación deben ser apropiadas
y proporcionales a la gravedad de la violación, con el fin de lograr una
reparación plena y efectiva, por lo cual se deben realizar adecuadamente
las acciones de restitución, compensación, rehabilitación, satisfacción y
garantías de no repetición[76].
La correspondencia entre la gravedad de la
violación que suscita el daño y la reparación, se relaciona con el hecho de que
su contenido mínimo (el de la reparación) atienda también a lo dispuesto en el
Principio 20 de los Principios y directrices
básicos, según el cual la compensación “ha de concederse, de forma
apropiada y proporcional a la gravedad de la violación y a las
circunstancias de cada caso, por todos los perjuicios económicamente evaluables
que sean consecuencia de violaciones manifiestas de las normas internacionales
de derechos humanos o de violaciones graves del derecho internacional
humanitario,…”. Lo que resulta relevante en el contexto colombiano, en el
cual las víctimas que pretende proteger la
LV, lo son producto de violaciones sistemáticas. Además de que históricamente
han estado en situación de vulnerabilidad respecto de sus victimarios.
Resolución del cargo 6
Por lo anterior, encuentra la
Corte que pese a que, como se demostró, el incidente de reparación especial
no impide la realización de los derechos de reparación integral de las
víctimas, en tanto reparación especial y la reparación integral son distintas, se
implementan en procesos distintos y obedecen a dinámicas distintas; no es menos
cierto que se ubican en el mismo contexto que obliga a los Estados a garantizar
compensaciones a las víctimas de violaciones del DIDH y del DIH. Lo cual se
debe llevar a cabo, según se vio, en atención a la proporcionalidad y correspondencia
de la reparación respecto del daño.
Con base en esta idea se debe afirmar en primer término que,
si bien el dinero producto del incidente de reparación especial tiene como
destino el Fondo de Reparación, esta situación no es razón suficiente para
desligar este incidente del interés de las víctimas. Pues, justamente, el
mencionado Fondo y su capitalización inciden directamente en la posibilidad de
reparaciones proporcionales y correspondientes al daño y a la gravedad del
hecho que lo ocasiona, respectivamente.
Esto quiere decir que la regulación en cuanto a quiénes
pueden solicitar la apertura del incidente de reparación, restringida en la
norma acusada al Fiscal y al Ministerio Público, sólo tiene justificación si la
víctima no participa en el respectivo proceso penal por financiación. Pese a
que la naturaleza del proceso penal en cuestión, indica que las víctimas de
aquellos quienes han sido apoyados económicamente por los financiadores, no
necesariamente deben participar en dicho proceso (el de financiación), ello no
quiere decir que les esté prohibida dicha participación. Por el contrario, la
jurisprudencia constitucional y así las regulaciones normativas al respecto han
procurado garantizar una amplia participación de las víctimas en los procesos
que versen sobre sus derechos. Como ello es así, carece de sentido restringir
la presentación de la solicitud de apertura del incidente de reparación
especial, al Fiscal y al Ministerio Público, en casos en que las víctimas hayan
participado en el proceso penal por financiamiento. Este impedimento desconoce
el interés legítimo de la víctima en el logro de reparaciones proporcionales al
daño y correspondientes al tipo de hecho que generó el daño en cuestión.
De acuerdo a esto, la interpretación constitucional de este
contenido normativo implica que las víctimas podrán solicitar la apertura del
aludido incidente de reparación especial, cuando hayan participado en el
respectivo proceso penal por financiamiento. Por ello, la
Corte Constitucional declarará la exequibilidad de la expresión “previa
solicitud del fiscal o del Ministerio Público”, contenida en el inciso
tercero del artículo 46 de la Lay 1448 de 2011, bajo el entendido que cuando
las víctimas hayan participado en el respectivo proceso penal por financiación
de grupos armados al margen, también podrán solicitar el inicio del incidente
de reparación especial.
De otro lado, en relación con el hecho de que en el
adelantamiento del mencionado incidente de reparación no se exija la
individualización de las víctimas, por lo cual la condena consiste en la orden
de consignar una suma equivalente al monto que penalmente se demostró como
aporte económico al grupo ilegal, encuentra esta Sala que tampoco garantiza la
consecución efectiva de reparaciones proporcionales y correspondientes.
Esto, en tanto la posible participación de las víctimas en
estos procesos por financiación, sugiere que el Juez o Magistrado puede llegar
a considerar que no hay proporcionalidad entre el monto correspondiente al
apoyo económico brindado al grupo ilegal, y el daño que efectivamente se causó.
Además de que a la misma conclusión se puede llegar sin la participación de las
víctimas en el proceso, pues como se explicó más arriba, la misma norma acusada
dispone que el Juez o Magistrado al fallar el incidente de reparación especial “tendrá
en consideración el daño de derechos causado por el grupo armado al margen de
la ley que hubiere sido apoyado”. Lo que supone, como también se explicó,
la obligación del aludido Juez o Magistrado que condenó por financiamiento, de
tener en cuenta el fallo por daño a los derechos, en el cual se determina dicho
daño –precisamente- de manera individualizada respecto de la víctima
correspondiente ese proceso.
Lo planteado quiere decir que el Juez o Magistrado que
condena por financiamiento en los términos del artículo 46 de la
LV, queda limitado en cuanto al monto que puede ordenar consignar al
condenado. Pues, si este Juez o Magistrado detecta falta de proporcionalidad
entre dicho monto -que sólo puede equivaler a la cantidad con que se apoyó al
grupo ilegal- y el daño ocasionado, no podrá ordenar al condenado que consigne
una suma superior. Además de que, la referida incompatibilidad entre daño y
monto aportado, puede derivar igualmente de la obligación de este Juez o
Magistrado de atender a la correspondencia o adecuación de la reparación, a la
gravedad y naturaleza de las violaciones que originaron el perjuicio.
Es pues contraria a los derechos de las víctimas, la
restricción consistente en que producto del fallo del incidente de reparación
especial, el Juez o Magistrado sólo pueda ordenar al condenado la consignación
en favor del Fondo de Reparación de una suma igual a la que aportó al grupo
armado. Por ello la interpretación constitucional de esta previsión sugiere que
ello es razonable, sólo cuando el mencionado Juez o Magistrado no encuentra que
el daño es mayor a dicho monto. Pero, como se dicho, en caso contrario la suma
que equivale a lo aportado se debe configurar como un mínimo y no como la única
equivalencia.
Por esto la Corte declarará exequible la frase final del
inciso tercero de la Ley 1448 de 2011, que no exige individualizar las víctimas
para fallar el incidente de reparación especial, y el inciso cuarto de la misma
ley, que contiene la restricción del monto de la condena del incidente de
reparación especial, bajo el entendido que al decidir
el incidente de reparación especial el Juez o Magistrado podrá decretar sumas
adicionales a título de reparación de acuerdo con lo probado en el proceso.
Por último, la prohibición de que una persona jurídica no
pueda ser condenada a consignar al fondo más de una vez por los mismos hechos,
no sugiere nada en relación con la posibilidad de que las víctimas sean reparadas
de conformidad con los principios y criterios expuestos en esta providencia.
Dicha prohibición se inscribe más bien, en el contexto de cada proceso penal
por financiamiento, individualmente considerado; y tampoco indica nada en
relación con la hipótesis consistente en que demuestre que la misma persona
jurídica ha financiado más de un hecho. Esta norma dispone, sin lugar a
confusiones, que la restricción se refiere a los mismos hechos.
La Corte
declarará la exequibilidad del parágrafo 3° del artículo 46 de la
Ley 1448 de 2011.
Cargo 7. La
presunta vulneración del principio humanitario de imparcialidad y de la
obligación de adoptar ‘enfoque diferencial’, en la entrega de la ayuda
humanitaria a las víctimas, derivada de la exigencia de establecer necesidades inmediatas que guarden relación directa con el hecho
victimizante (artículo 47-inciso primero).
Presentación
del cargo 7
La demanda se
dirige contra los términos “inmediatas” y “directa” del inciso
primero del artículo 47 de la LV. A continuación se transcribe el artículo
demandando y se subrayan los apartes acusados del primer inciso.
ARTÍCULO 47.
AYUDA HUMANITARIA. Las víctimas de que trata el
artículo 3º de la presente ley, recibirán ayuda humanitaria de acuerdo a las
necesidades inmediatas que guarden relación directa con el hecho
victimizante, con el objetivo de socorrer, asistir, proteger y atender sus
necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos,
utensilios de cocina, atención médica y psicológica de emergencia, transporte
de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas, y con enfoque
diferencial, en el momento de la violación de los derechos o en el momento en el
que las autoridades tengan conocimiento de la misma.
Las víctimas de
los delitos contra la libertad, integridad y formación sexual, recibirán
asistencia médica y psicológica especializada de emergencia.
Parágrafo 1°.
Las entidades territoriales en primera instancia, la
Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación a Víctimas, y el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar subsidiariamente, deberán prestar el
alojamiento y alimentación transitoria en condiciones dignas y de manera
inmediata a la violación de los derechos o en el momento en que las autoridades
tengan conocimiento de la misma.
Parágrafo 2°.
Las instituciones hospitalarias, públicas o
privadas, del territorio nacional, que prestan servicios de salud, tienen la
obligación de prestar atención de emergencia de manera inmediata a las víctimas
que la requieran, con independencia de la capacidad socioeconómica de los
demandantes de estos servicios y sin exigir condición previa para su admisión, cuando
estas lo requieran en razón a una violación a las que se refiere el artículo 3o
de la presente Ley.
Parágrafo 3°.
La Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación, deberá adelantar las acciones
pertinentes ante las distintas entidades que conforman el Sistema Nacional de
Atención y Reparación a Víctimas para garantizar la ayuda humanitaria. De igual
manera, y de acuerdo a lo contemplando en el artículo 49 de la
Ley 418 de 1997 y sus prórrogas correspondientes, prestará por una sola vez, a
través de mecanismos eficaces y eficientes, asegurando la gratuidad en el
trámite, y de acuerdo a su competencia, la ayuda humanitaria.
Parágrafo 4°.
En lo que respecta a la atención humanitaria para
la población víctima del desplazamiento forzado, se regirá por lo establecido
en el capítulo III del presente Título. (…)
Según los
peticionarios, el hecho de que las víctimas sólo puedan recibir ayuda
humanitaria de acuerdo a sus necesidades inmediatas que guarden relación
directa con el hecho victimizante, sugiere una restricción para la
entrega de la misma y elude el enfoque diferencial que los mandatos
constitucionales imponen, transgrediendo los artículos 1, 2, 12, 13, 93 de la
Constitución Política, los artículos 4, 11.1 y 24 de la
Convención Americana de DDHH, y los artículos 6 y 26 del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos.
Señalan que el
artículo 16 de la Ley 418 de 1997, modificado por el artículo 7 de la
Ley 782 de 2006, ya había establecido previamente que las víctimas tenían
derecho a recibir asistencia humanitaria consistente en “la ayuda
indispensable para sufragar los requerimientos esenciales, a fin de satisfacer
los derechos que hayan sido menoscabados por los actos enunciados en el artículo
15”, regulación que no contemplaba las limitaciones que ahora se presentan
derivadas de las expresiones acusadas.
Así mismo,
indican que este Tribunal ya se había pronunciado en torno a la ayuda
humanitaria estableciendo que ésta constituye un ‘derecho de solidaridad de
tercera generación’ para cuyo reconocimiento, conforme a las reglas del
Derecho Internacional Humanitario, “no es relevante que la vulneración del
derecho se haya producido o no en combate, ataque o acto terrorista, pues es
deber de los estados proteger a la población civil de actos de violencia [en
general]… cualquiera que sea la forma o modalidad de infracción”.
También señalan que mientras esté destinada a aliviar la situación de las
víctimas del conflicto armado, la asistencia humanitaria debe interpretarse
tomando en cuenta el principio de favorabilidad, el principio de buena fe, el
derecho a la confianza legítima y el principio de prevalencia del derecho
sustancial propio del Estado Social de Derecho[77].
Por esta razón
insisten en que esas expresiones del artículo 47 desconocen la finalidad misma
de la ayuda humanitaria como aquella destinada a atender las necesidades
básicas de las víctimas, con independencia de si antecedieron o no al acto
violento. Así, la enunciación que haga el legislador de las circunstancias que
generan el deber de brindar ayuda humanitaria resulta irrelevante por cuanto la
normativa internacional ordena a los Estados brindar tal asistencia sin
consideración a las causas específicas de la vulneración de derechos, pues es
la necesidad de protección de los mismos la que activa el deber estatal, y no
la modalidad de la vulneración.
Agregan que la
disposición tampoco tiene en cuenta que existen grupos en situación de extrema
vulnerabilidad, como los niños, adultos mayores, madres cabeza de familia,
discapacitados, grupos étnicos, de quienes se predica un deber de protección
reforzado, pues su situación que ya era precaria y difícil antes del hecho
victimizante, se ve agravada seriamente por el mismo.
Problema
jurídico del cargo 7
Con base en lo anterior corresponde a la
Sala determinar si las expresiones demandadas restringen el derecho a la
asistencia humanitaria y eluden el enfoque diferencial que debe orientar su
entrega según los mandatos constitucionales, en atención a que se supedita la
concesión de la ayuda a la relación inmediata y directa entre la necesidades de
la víctima y el hecho victimizante.
Para resolver lo anterior, se aludirá al desarrollo normativo y jurisprudencial
del concepto de ayuda o asistencia humanitaria, para luego analizar la
constitucionalidad de las expresiones demandadas.
·
Sobre la ayuda o asistencia humanitaria
La asistencia humanitaria ha sido entendida como el conjunto de
actividades a cargo del Estado dirigidas a proporcionar socorro a las personas
desprotegidas en casos de desastres naturales, hambruna, terremotos, epidemias
y conflicto armado interno. Si bien el derecho de asistencia es
individual, se vulnera o se garantiza generalmente de forma colectiva, razón
por la cual ha sido considerado como un “derecho de solidaridad de tercera
generación”, reconocido en distintos instrumentos internacionales que integran
el bloque de constitucionalidad y fundamentado en múltiples principios y
derechos constitucionales tales como la figura del Estado social de derecho, el
principio de dignidad humana, el derecho a la vida y el derecho al mínimo
vital, entre otros[78].
En Colombia, el
régimen jurídico de la asistencia humanitaria a las víctimas, en situaciones de
conflicto armado interno, encuentra su regulación tanto en el Derecho
Internacional Humanitario - desde los Convenios de Ginebra de 1864, hasta los
Convenios de 1949 con sus dos Protocolos adicionales de 1977 y las diversas
resoluciones adoptadas por el Comité Internacional de la
Cruz Roja (CICR) - como en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos y
en las distintas normas de derecho interno que regulan la materia.
Respecto de
los conflictos armados no internacionales, el deber del Estado en esta materia
puede deducirse del artículo 3° común a los cuatro Convenios de Ginebra y, en
concreto, de la prohibición que el mismo establece de los atentados contra el
derecho a la vida, la cual puede vulnerarse por acción o por omisión. Esto
permite afirmar que la asistencia humanitaria es un derecho de las víctimas
de los conflictos armados internos que se deriva del derecho a la vida y que,
por esta razón, se puede extraer tanto del Derecho Internacional Humanitario (DIH)
como del Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH).
En este
contexto, la asistencia humanitaria debe ser entendida como toda ayuda prestada
por el Estado o por los organismos internacionales a las víctimas del conflicto
armado para la preservación de la vida y de las necesidades básicas[79].
Los Estados, como los primeros obligados a asegurar la asistencia humanitaria a
las víctimas que se encuentren bajo su jurisdicción[80], no tienen
permitido negarla o impedir la entrega de la misma por cuerpos humanitarios
imparciales que la ofrezcan, en virtud del principio de libre acceso a las
víctimas[81].
En esta
medida, dado que el derecho a la asistencia humanitaria tiene una vinculación
directa con otros derechos fundamentales de los individuos como el derecho a la
vida, a la salud y a la dignidad humana, puede decirse que el Estado, en
últimas, tiene el deber de garantizar el derecho a la vida de quienes han sido
víctimas del conflicto armado. Así lo ha reconocido la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, al sostener que “el derecho
a recibir asistencia humanitaria no sólo es acorde con el actual Derecho
Internacional en relación con los derechos humanos, sino que es necesario para
la realización de los derechos fundamentales como la vida, la salud, la
alimentación, la vivienda, entre otros”[82].
El derecho a
la asistencia humanitaria, y en concreto, la gestión de las ayudas
humanitarias, está llamada a realizarse conforme tres principios humanitarios
desarrollados por la doctrina (JEAN PICTET) y recogidos en la
Resolución 46/182[83]
de la Asamblea General de Naciones Unidas: Los principios de humanidad,
imparcialidad y neutralidad[84].
Con base en el
principio de humanidad, se establece que la asistencia debe ser
prestada en respeto de la dignidad humana a través de la protección de la vida
y el alivio del sufrimiento. El principio de imparcialidad, por
su parte, se refiere a la obligación de asistir a las víctimas en función de
sus necesidades exclusivamente, no en atención a criterios de raza, religión,
color, sexo. Es decir, exige que la ayuda se preste de forma no discriminatoria
y que sea proporcional a las necesidades de la población en el tiempo y en
el espacio, brindando una mayor protección a los más vulnerables. Y por
último, el principio de neutralidad consiste en que la labor de
asistencia humanitaria debe evitar favorecer a alguna de las partes que se encuentren
en conflicto, lo que significa que debe tener un carácter estrictamente
humanitario[85].
En relación
con el principio de imparcialidad de la asistencia humanitaria, la
Corte Internacional de Justicia en sentencia del 27 de julio de 1986 sobre las
Actividades militares y paramilitares contra Nicaragua, reconoció que:
"Una
característica saliente de la ayuda genuinamente humanitaria es que se la
presta ´sin discriminación´ alguna. En opinión de la
Corte, si la provisión de ´asistencia humanitaria´ se realiza para escapar a
la condena por intervenir en los asuntos internos de Nicaragua, entonces la
ayuda no sólo debe limitarse a los propósitos reconocidos en la práctica de la
Cruz Roja, es decir ´prevenir y aliviar el sufrimiento de los hombres´ y
´proteger la vida y la salud, así como hacer respetar a la persona humana´;
debe, también, y sobre todo, prestarse sin discriminación a todos los
necesitados en Nicaragua y no sólo a los contras y sus seguidores."[86]
De otra parte,
el legislador ha incorporado al orden jurídico interno las anteriores
disposiciones mediante la creación legal de distintas medidas para asistir
humanitariamente a las víctimas del conflicto armado. Así lo ha hecho algunas
veces para grupos específicos de víctimas, como es el caso de la población
desplazada (Ley 387 de 1997), y otras para el universo de víctimas del
conflicto armado (Ley 1448 de 2011).
La Ley de Víctimas y Restitución de Tierras cuya
constitucional se revisa en presente caso, a propósito de algunos contenidos
normativos, consagró distintas medidas de asistencia en materia
judicial, en educación y en salud, y dispuso a su vez medidas de atención
como la entrega de ayuda humanitaria (arts 47, 64 y 65) y medidas de
reparación a favor de las víctimas del conflicto armado interno en los
términos del artículo 3° de la misma ley.
El artículo 47 regula a favor de todas las víctimas el
derecho a la ayuda humanitaria de acuerdo a las necesidades inmediatas que
guarden relación directa con el hecho victimizante, “con el objetivo de
socorrer, asistir, proteger y atender sus necesidades de alimentación, aseo
personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y
psicológica de emergencia, transporte de emergencia y alojamiento transitorio
en condiciones dignas”[87]. Esta misma disposición
establece que lo anterior deberá hacerse con enfoque
diferencial y en el momento de la violación de los derechos o en el que
las autoridades tengan conocimiento de la misma.
El principio
de enfoque diferencial, con el cual deben contar las medidas de ayuda
humanitaria según la misma disposición, reconoce que hay poblaciones con
características particulares en razón de su edad, género, orientación sexual y
situación de discapacidad. En virtud de dicho principio, el artículo 13[88]
de la ley establece que el Estado deberá ofrecer garantías especiales a los
grupos expuestos a mayor riesgo de vulneración de derechos fundamentales – mujeres,
jóvenes, niños y niñas, adultos mayores, personas en situación de discapacidad,
campesinos, líderes sociales, sindicatos, defensores de Derechos Humanos y
población desplazada – a fin de que respondan a las particularidades
y al grado de vulnerabilidad de cada uno de estos grupos poblacionales[89].
El mismo
artículo señala que esos esquemas de discriminación y marginación que motivan
la aplicación de un enfoque diferencial, en algunos casos, han sido la causa de
los hechos victimizantes.
Resolución
del cargo 7
Con base en lo
expuesto se puede inferir que el sólo reconocimiento del enfoque diferencial,
es decir, de la existencia de grupos particulares en un mayor grado de
vulnerabilidad, implica afirmar que no todas las necesidades de las víctimas
guardan una relación directa con el hecho victimizante, pues muchas de
éstas son previas al mismo y no fueron generadas por el hecho violento. Por el
contrario, como lo establece la misma ley, en muchos casos estas necesidades
“previas e indirectas” (como una discapacidad o la minoría de edad) facilitaron
el ambiente propicio para que se configuraran los hechos que originaron la
victimización. Así por ejemplo, la situación de indefensión en la que se
encuentra una mujer con discapacidad en una zona geográfica en conflicto,
agrava su riesgo de ser víctima de violencia sexual por parte de grupos
armados.
De otra parte, la jurisprudencia de esta Corporación
ha establecido que la asistencia humanitaria representa la forma de satisfacer
las garantías mínimas de una víctima de la violencia para superar las
consecuencias mediatas e inmediatas del hecho vulnerador de sus derechos en
el marco del conflicto armado[90]. Por esta razón, y por el mismo criterio
del enfoque diferencial, no podría asegurarse que todas las necesidades de las víctimas del conflicto armado son inmediatas,
puesto que dentro del universo de las víctimas,
existen algunas en mayor medida vulnerables que tienen, además de las
necesidades inmediatas comunes (alojamiento transitorio, alimentación, atención
médica de emergencia), ciertas necesidades mediatas especiales para la
superación de su situación de indefensión y vulnerabilidad que se vio agravada
por los hechos violentos.
La conclusión que
hasta este momento deriva la Sala es que no todas las víctimas tienen las
mismas necesidades, premisa que justifica la aplicación del enfoque diferencial
en la asignación y entrega de la ayuda de emergencia prevista en el artículo
47. Esto encuentra mayor respaldo en los principios del DIH sobre asistencia humanitaria
ya que, según éstos, la ayuda humanitaria debe ser entregada de forma completa,
oportuna e imparcial, es decir, debe contribuir efectivamente a que cada
víctima pueda solventar sus necesidades[91]
– mediatas o inmediatas, directas o indirectas – brindando una protección mayor
a las más vulnerables.
Los anteriores
argumentos resultan razón suficiente para afirmar que el sometimiento de la entrega
de la ayuda humanitaria en la LV, a la relación directa entre
necesidades inmediatas y hecho victimizante no es acorde con el sentido
real del enfoque diferencial, según se explicó. Y, vulnera los mandatos
constitucionales sobre los que se asienta la atención a las víctimas en general
y en especial a las del conflicto armado, cuales son, los artículos 1, 2, 12,
13, 93 de la
Constitución Política, así como también los artículos 4, 11.1 y 24 de la
Convención Americana de DDHH, y los artículos 6 y 26 del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos, relativos al mismo tema.
Si bien lo
explicado basta para sustentar la declaratoria de inexequibilidad de las expresiones
demandadas, la Corte encuentra pertinente complementar esta reflexión, con lo
sostenido al respecto del enfoque diferencial, en las sentencias de revisión de
acciones de tutela interpuestas por población víctima del desplazamiento
forzado. Así, por ejemplo, en la sentencia T-025 de 2004 mediante la cual se
declaró el estado de cosas inconstitucional en la situación de la población
desplazada, se dijo que en razón a las circunstancias que rodean el desplazamiento,
estas personas quedaban expuestas a un nivel mucho mayor de vulnerabilidad “que
los hac[ía] merecedores de un tratamiento especial por parte del Estado”[92].
A su vez,
dentro de la población desplazada, se identificaron algunos “grupos
especialmente protegidos” en razón de las precarias condiciones que deben
afrontar además del desplazamiento, como el de las madres cabeza de familia,
los discapacitados, los menores de edad, los adultos mayores, los grupos
étnicos, entre otros. La Corte precisó que la interpretación de los
derechos de estos sujetos de especial protección constitucional que forman
parte de la población desplazada se debe realizar con arreglo a los Principios
Rectores del Desplazamiento Forzado 2[93],
4[94]
y 9[95],
relativos a la protección especial que el Estado debe dispensarles a los
desplazados con necesidades especiales y a los principios 24.1 y 27.1 según los
cuales la asistencia humanitaria deberá proporcionarse atendiendo al principio
de imparcialidad explicado anteriormente.
A pesar de las
anteriores previsiones, en el Auto 218 de 2006 este Tribunal Constitucional advirtió
que no se había demostrado un avance significativo en la adopción de enfoques
diferenciales que respondan a las necesidades específicas de quienes resultan
afectados agudamente por las cargas implícitas en el desplazamiento, pues “se
diferencian del resto [de la población desplazada] en cuanto a la especificidad
de sus vulnerabilidades, sus necesidades de protección y de atención, y las
posibilidades que tienen de reconstruir sus proyectos de vida digna. De ahí se
deriva la necesidad de adoptar un enfoque diferencial, específico, que
reconozca que el desplazamiento surte efectos distintos dependiendo de la edad
y del género.”
La Corte Constitucional ha continuado su tarea de
priorizar, según los niveles de vulnerabilidad, la atención humanitaria para
ciertas víctimas llegando en muchos casos a otorgarles a algunas el derecho a
que les sea prorrogada de forma automática la ayuda humanitaria, asunto que se
ilustrará ampliamente más adelante.
Sin embargo,
si bien el legislador ha advertido la importancia que tiene el enfoque
diferencial y el Gobierno lo ha considerado un elemento estructural de la
política de atención, asistencia y reparación de las víctimas, en la práctica,
especialmente en materia de población desplazada, no se ha visto su verdadera
incorporación en los planes de entrega de la ayuda humanitaria, según se apuntó
en el mencionado Auto 218 de 2006.
Con base en
todo lo expuesto, esta Corte deduce que cada vez que se otorga un derecho a la
prórroga automática o se prioriza alguna solicitud de ayuda humanitaria, se
está reconociendo que ciertas víctimas (ya sean éstas desplazadas o no) tenían
necesidades anteriores al hecho violento que las hacía merecedoras de medidas
especiales, inmediatas y mediatas, para la superación de su situación
particular de emergencia.
Por ello se
reitera entonces que si bien el artículo 47 de la ley impone el deber de que la
gestión de la ayuda tenga un enfoque diferencial, las expresiones demandadas sí
restringen el ámbito de protección del derecho a la asistencia al limitar el
contenido de la ayuda humanitaria solamente a la satisfacción de necesidades
“inmediatas” que tengan una “directa” relación con el hecho victimizante.
Además de que,
como ha quedado expresado en diversos autos de seguimiento a la sentencia T-025
de 2004, la puesta en marcha del principio de imparcialidad y del enfoque
diferencial en los planes de entrega de ayuda humanitaria nacionales y locales
plantea muchos problemas operativos. Pues bien, estas expresiones contenidas en
la disposición demandada deben ser consideradas un obstáculo más para la
adecuada implementación de dicho enfoque, pudiéndose constituir en excusas
futuras de las autoridades para el reconocimiento de necesidades previas y
especiales que tienen ciertos grupos de víctimas en condiciones de mayor
vulnerabilidad, como es el caso de las madres cabeza de familia, las personas
con discapacidad, los menores y los adultos mayores.
Por las
razones expuestas, como ya se advirtió, se declararán inexequibles las
expresiones “inmediatas” y “directa” contenidas en el artículo 47 de la
Ley 1448 de 2011.
Para ilustrar
cómo quedará la norma luego del presente análisis de constitucionalidad, se
transcribirá a continuación el inciso primero del artículo 47, eliminando las
expresiones cuya inexequibilidad se acaba de anunciar.
ARTÍCULO 47.
AYUDA HUMANITARIA. Las víctimas de que trata el
artículo 3º de la presente ley, recibirán ayuda humanitaria de acuerdo a las
necesidades inmediatas que guarden relación directa con el hecho
victimizante, con el objetivo de socorrer, asistir, proteger y atender sus
necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos,
utensilios de cocina, atención médica y psicológica de emergencia, transporte
de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas, y con enfoque
diferencial, en el momento de la violación de los derechos o en el momento en
el que las autoridades tengan conocimiento de la misma.
Cargo 8. La
presunta vulneración del principio de igualdad derivada de la restricción de
entregar la ayuda humanitaria sólo una vez (artículo 47-parágrafo tercero).
Presentación
del cargo 8
Se demanda la
expresión “por una sola vez” contenida en el parágrafo 3° del mismo
artículo 47. A continuación se transcribe el artículo demandando y se subrayan
los apartes acusados del parágrafo tercero.
ARTÍCULO 47.
AYUDA HUMANITARIA. Las víctimas de que trata el
artículo 3º de la presente ley, recibirán ayuda humanitaria de acuerdo a las
necesidades inmediatas que guarden relación directa con el hecho victimizante,
con el objetivo de socorrer, asistir, proteger y atender sus necesidades de
alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina,
atención médica y psicológica de emergencia, transporte de emergencia y
alojamiento transitorio en condiciones dignas, y con enfoque diferencial, en el
momento de la violación de los derechos o en el momento en el que las
autoridades tengan conocimiento de la misma.
Las víctimas de
los delitos contra la libertad, integridad y formación sexual, recibirán
asistencia médica y psicológica especializada de emergencia.
Parágrafo 1°.
Las entidades territoriales en primera instancia, la
Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación a Víctimas, y el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar subsidiariamente, deberán prestar el
alojamiento y alimentación transitoria en condiciones dignas y de manera
inmediata a la violación de los derechos o en el momento en que las autoridades
tengan conocimiento de la misma.
Parágrafo 2°.
Las instituciones hospitalarias, públicas o
privadas, del territorio nacional, que prestan servicios de salud, tienen la
obligación de prestar atención de emergencia de manera inmediata a las víctimas
que la requieran, con independencia de la capacidad socioeconómica de los
demandantes de estos servicios y sin exigir condición previa para su admisión, cuando
estas lo requieran en razón a una violación a las que se refiere el artículo 3o
de la presente Ley.
Parágrafo 3°.
La Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación, deberá adelantar las acciones
pertinentes ante las distintas entidades que conforman el Sistema Nacional de
Atención y Reparación a Víctimas para garantizar la ayuda humanitaria. De igual
manera, y de acuerdo a lo contemplando en el artículo 49 de la
Ley 418 de 1997 y sus prórrogas correspondientes, prestará por una sola vez,
a través de mecanismos eficaces y eficientes, asegurando la gratuidad en el
trámite, y de acuerdo a su competencia, la ayuda humanitaria.
Consideran los
demandantes que limitar la ayuda humanitaria a una sola entrega, sin
consideración del grado de vulnerabilidad en que hayan quedado las víctimas
como consecuencia del hecho victimizante, configura una restricción que
desconoce el principio de dignidad humana y vulnera el deber del Estado de
otorgar una protección especial a las personas que se encuentren en estado de
debilidad manifiesta (inc. 2 del art. 13
C.N.)
Bajo este
supuesto señalan que restringir la ayuda humanitaria a una sola prestación para
todas las víctimas, suponiendo que ya superaron las condiciones de
vulnerabilidad que imponían su atención urgente y prioritaria, constituye una
vulneración de los artículos 1, 2, 13, 93, de la
Constitución Política, los artículos 4, 11.1 y 24 de la
Convención Americana de DDHH, así como los artículos 6 y 26 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Problema
jurídico del cargo 8
Con base en el cargo anterior corresponde a la
Sala determinar si la expresión “por una sola vez”, mediante la cual se
limita la provisión de la ayuda humanitaria a una sola, sin valorar la efectiva
superación de la situación de vulnerabilidad de las víctimas del conflicto
armado, vulnera su derecho a la asistencia humanitaria en situaciones de
emergencia.
Para resolver el problema planteado se reconstruirán los criterios
jurisprudenciales sobre el carácter temporal de la ayuda humanitaria, y con
base en dichos criterios se decidirá sobre la constitucionalidad del aparte
demandado.
·
Sobre el carácter temporal de la ayuda
humanitaria
La Corte Constitucional ha considerado que la ayuda
humanitaria es de carácter temporal, por lo que las víctimas no están llamadas
a permanecer de forma indefinida en la etapa de emergencia[96]. Además,
bajo la lógica de que existen distintas etapas de la ayuda humanitaria, la
efectividad de la regulación al respecto radica en buena medida de la
distinción de dichas etapas. En sentencia T-702 de 2011, se sistematizó dicha
distinción:
“La
Corte ha resaltado los diferentes momentos y grados de responsabilidad que les
compete a las diferentes autoridades, poniendo de relieve el papel que juegan y
las responsabilidades que recaen en cabeza de las entidades territoriales
-ahora establecidas en el artículo 65 de la
Ley 1448-, las cuales no pueden descargar únicamente la responsabilidad de la
ayuda humanitaria en el nivel central o nacional.
Sobre esta
distinción tripartita de la ayuda humanitaria, inmediata o de urgencia, de
emergencia y de transición, es importante precisar que esta distinción se
encuentra introducida ya desde el Decreto 2569 del 2000 (art. 16), por medio
del cual se reglamentó la Ley 387 de 1997, en donde se distinguió la ayuda
humanitaria inmediata, de la de emergencia, y el Decreto 1997 de 2009 (art. 5)
en donde se estableció la responsabilidad de las entidades territoriales en su
entrega. Por su parte, la ayuda humanitaria de transición se consagró por
primera vez en el Decreto 250 de 2005 (numeral 5.2.2), por medio del cual se
adopta el plan nacional de atención a la población desplazada. Finalmente, la
distinción tripartita quedó claramente recogida en la
Resolución 3069 del 2010 de la antigua Acción Social y se encuentra ahora
recogida en la Ley 1448 de 2011”[97].
También, la
efectividad de la ayuda humanitaria está íntimamente relacionada con la
adecuada articulación que exista entre la misma y los mecanismos de acceso a la
estabilización socioeconómica, es decir, depende del acompañamiento que se
preste a la víctima para superar su situación de urgencia y necesidad que le permita entrar a la segunda
etapa y ser beneficiaria de la
Ayuda Humanitaria de Transición.
Por esta
razón, si en la práctica no se garantiza un tránsito “sin traumatismos”[98]
de la etapa de emergencia a la etapa de transición, el término que el
legislador prevea para prestar la ayuda humanitaria no podrá ser tan estricto,
pues es muy probable que después de la entrega de una primera ayuda
humanitaria, las víctimas continúen necesitando la asistencia por parte del
Estado. Justamente, el reciente Auto 099 de 2013 advirtió que “el Gobierno
Nacional no cuenta con una verdadera planificación estratégica para brindarle
acompañamiento integral a la población desplazada en el tránsito de la fase de
emergencia a la de estabilización socioeconómica, función que corresponde a la
Red Unidos”. Esta situación constituye una razón más para no limitar la
ayuda de emergencia a una sola, pues se estaría poniendo en riesgo el derecho a
la subsistencia mínima de las víctimas del conflicto.
En distintos
informes de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004 presentados por el
Gobierno Nacional, se han relacionado las distintas fallas en el componente de
ayuda humanitaria que, en la práctica, impiden que se realice una entrega efectiva,
completa y oportuna de la misma. Según el Auto de seguimiento 099 de 2013,
algunas de estas fallas son:
(i) La ausencia
de procedimientos adecuados para entregar la ayuda; la falta de voluntad
política y la no ejecución de los recursos asignados por parte de las entidades
territoriales.
(ii) La ausencia
de un acompañamiento por parte de las entidades del orden departamental y
nacional que tienen que respaldar a los municipios cuando no cuentan con los
recursos para entregar la ayuda (subsidiariedad).
(iii) La
excesiva centralización para el trámite de las solicitudes y para la entrega de
la ayuda humanitaria que somete a la población desplazada a un complejo
“peregrinaje institucional”.
De otra parte,
a pesar de que las leyes 387 de 2007 y 1448 de 2011 no exigen para su entrega
ningún requisito adicional a la situación misma del desplazamiento o estar
inscritos en el registro, actualmente la población desplazada se ve forzada a
interponer derechos de petición, acciones de tutela e, incluso, incidentes de
desacato para poder obtener finalmente la ayuda de emergencia[99].
En el caso de
la población víctima del desplazamiento forzado, estas múltiples fallas no han
permitido que se pueda superar de forma rápida y efectiva la situación de
emergencia y vulnerabilidad que origina el deber del Estado de asistir humanitariamente.
Por esta razón la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, en respuesta a lo anterior, ha establecido que deberá
reconocerse a esta población el derecho a obtener la prórroga de su ayuda
humanitaria, hasta el momento en que logren la estabilización económica y
social.
En ese
sentido, en sentencia T-025 de 2004, se señaló que existen grupos al interior
de la población desplazada que, a partir de una evaluación particular de su
situación, tienen el derecho a recibir la ayuda humanitaria durante un periodo
más amplio al fijado en la ley[100],
es decir, tienen derecho a que se prorrogue su ayuda humanitaria hasta que su
situación de vulnerabilidad se supere. Así, se ha dispuesto que (i) quienes
se encuentran en un escenario de urgencia extraordinaria[101] y, (ii)
quienes no se encuentran en condiciones de asumir su autosostenimiento[102],
como los niños o niñas sin acudientes, las personas de la tercera edad que por
su edad o estado de salud no están en capacidad de generar ingresos, y las
madres cabeza de hogar que dedican todo su tiempo a cuidar los niños o los
adultos mayores, tendrán derecho a la prórroga de la ayuda humanitaria de
emergencia.
El artículo 15 de la
Ley 387 de 1997 disponía que a la atención humanitaria de emergencia se tenía
derecho solamente por un tiempo máximo de tres meses, prorrogables
excepcionalmente por otros tres más.
Pues bien, en reconocimiento a lo dispuesto por la
Corte en el 2004 (en la citada T-025), la sentencia C-278 de 2007 declaró la
inconstitucionalidad de las expresiones “máximo” y “excepcionalmente por otros tres (3) más”, contenidas en el parágrafo del artículo 15 por
considerar que las mismas le imprimían rigidez al plazo para la provisión de la
ayuda humanitaria de emergencia a los desplazados, impidiendo que pudieran
seguir recibiendo atención del Estado por un tiempo mayor, mientras lograban
superar definitivamente su situación de vulnerabilidad. En este sentido se señaló:
“La Corte estima que la ayuda humanitaria no
puede estar sujeta a un plazo fijo inexorable. Si bien es
conveniente que la referencia temporal exista, debe ser flexible, sometida
a que la reparación[103] sea real y los medios
eficaces y continuos, de acuerdo a las particularidades del caso, hasta
salir de la vulnerabilidad que atosiga a la población afectada, particularmente
en esa primera etapa de atención, en la cual se les debe garantizar condiciones
de vida digna que hagan viable parar el agravio, en tránsito hacia una solución
definitiva mediante la ejecución de programas serios y continuados de
estabilización económica y social.”[104]
Según la sentencia T-496 de 2007[105]
de esta Corporación, los efectos de la anterior
declaratoria de constitucionalidad condicionada deberán cobijar los artículos
20[106]
y 21[107]
del Decreto 2569 de 2000, mediante los cuales también se regulaba la prórroga
de la atención humanitaria de emergencia.
En este mismo
sentido, y para superar estas dificultades, el Auto 099 de 2012 recordó que no
se puede negar la ayuda humanitaria aduciendo únicamente que ésta ya se entregó
en una determinada ocasión, “sin ir más allá de esa entrega puntual y
considerar las condiciones materiales en las que se encuentra la población
desplazada”. Bajo este supuesto no se puede alegar la entrega previa de un
número determinado de ayudas para negar el otorgamiento de una nueva, pues “en
múltiples ocasiones, la atención inicial resulta insuficiente para atenuar y
finalmente superar los graves quebrantamientos a múltiples derechos
fundamentales de este grupo marginado”[108].
Como quedó
establecido en el acápite anterior, las víctimas tienen derecho a que la
política pública de asistencia humanitaria tenga un enfoque diferencial[109].
Pues bien, de este derecho consagrado en la
Ley 1448 de 2011 es que se deriva el derecho de las víctimas a obtener la
prórroga de la ayuda humanitaria en los casos en que se encuentren en
situaciones de urgencia extraordinaria o en los supuestos en que aún no se
encuentren en condiciones para asumir su autosostenimiento.
Además, estos
inconvenientes para la puesta en marcha de las medidas de asistencia
humanitaria resultan ser más perjudiciales, tratándose de los grupos
especialmente protegidos dentro de la población desplazada, como lo son las
madres cabeza de familia o embarazadas, los discapacitados, los menores no
acompañados, los adultos mayores, los pueblos indígenas
y étnicos, los campesinos, u “otros grupos que tienen una dependencia
especial de su tierra o un apego particular a la misma”[110], debiendo
las autoridades valorar de forma especial sus necesidades particulares y su
innegable urgencia.
En estos
supuestos la Corte ha llegado incluso a reconocer que debido al mayor nivel de
vulnerabilidad que presentan se debe garantizar la prórroga de la ayuda
humanitaria de manera automática e ininterrumpida, sin necesidad de
condicionarla a una verificación previa, hasta que se demuestre que el afectado
está en condiciones de autosostenerse.
Así se
estableció en el Auto 092 de 2008 para las mujeres desplazadas, y en el Auto
006 de 2009 para las personas desplazadas con discapacidad. Se dispuso que,
para estos casos, las autoridades correspondientes debían invertir el orden
habitual del proceso de entrega de las ayudas, procediendo primero a reconocer
y entregar la prórroga de la ayuda humanitaria, para luego evaluar la condición
de vulnerabilidad y determinar si debía suspenderse la entrega por haberse
logrado la estabilización socioeconómica.
Este derecho a
la prórroga de la ayuda humanitaria que resulta de la aplicación del enfoque
diferencial (art. 13 de la Ley 1448 de 2011), ha sido ampliado por esta
Corporación a otros casos con el argumento de que se trata de grupos en igual
situación de vulnerabilidad acentuada. En este sentido, además de que se ha
reiterado este derecho respecto de las madres cabeza de familia[111]
y las personas desplazadas con discapacidad[112],
en diversas sentencias de revisión de tutela, la
Corte Constitucional ha hecho extensiva esta presunción constitucional a los
padres cabeza de familia[113]
y a los adultos mayores[114].
La aplicación
extensiva de la prórroga de la ayuda humanitaria ha encontrado justificación en
que, para esos casos, también “se presume una condición de vulnerabilidad
acentuada y la necesidad de la prórroga de la
AHE [Ayuda Humanitaria de Emergencia] hasta que se compruebe de manera
fehaciente una auto-suficiencia integral y en condiciones dignas de su parte, o
gracias a su familia”[115].
En este
contexto el artículo 47 de la Ley 1448 de 2011 regula lo relativo a la entrega
de la ayuda de emergencia para la generalidad de las víctimas del conflicto
armado.
Resolución
del cargo 8
A pesar de que
las previsiones sobre la prórroga de la ayuda humanitaria y sobre la presunción
constitucional de prórroga automática prevista por los Autos 092 de 2008 y 006
de 2009 y reiterada en distintas sentencias de tutela, fueron hechas en
beneficio de la población desplazada, los fundamentos jurídicos que las
motivaron permiten a esta Corte entender que las demás víctimas, en los
términos del artículo 3° de la LV, también pueden llegar a ser beneficiarias de
dichas prórrogas si se encuentran en un escenario de urgencia extraordinaria similar
o aún no se encuentran en condiciones de asumir su autosostenimiento. Incluso,
podrían llegar a favorecerse de la prórroga automática de su ayuda humanitaria
cuando se encuentren en situaciones de vulnerabilidad acentuada e indefensión
extrema.
Lo anterior en
virtud de la aplicación del enfoque diferencial en la entrega de la ayuda
humanitaria, que como se ha dicho en más de una ocasión, supone que el Estado
deberá disponer de medidas especiales dentro del componente de ayuda
humanitaria, que respondan a las características particulares de cada víctima y
a los distintos niveles de vulnerabilidad entre ellas.
De este modo,
si bien la Corte considera que con lo recibido por concepto de una sola ayuda
de emergencia, las víctimas del conflicto armado sí podrían superar su estado
de vulnerabilidad y ver restablecidos los derechos que les fueron menoscabados
con el hecho victimizante, las distintas complicaciones que hoy tienen las
víctimas para recibir una ayuda de emergencia oportuna e integral, tal
como se ha visto a partir de los distintos autos de seguimiento en el caso de
la población desplazada, hacen que Corte Constitucional perciba como un
escenario ideal la pretensión de eficacia de la entrega de la ayuda humanitaria
por una sola vez.
Así pues, esto
se concluye de los múltiples informes de seguimiento a la sentencia T-025 de
2004 presentados por distintas autoridades nacionales y locales, los cuales
reflejan el deficiente funcionamiento de la entrega de la ayuda humanitaria y
de las prórrogas en los términos definidos en la jurisprudencia[116],
especialmente, en cuanto a la ausencia de un enfoque diferencial que beneficie
a los más vulnerables.
Atendiendo a
los anteriores supuestos jurídicos y fácticos, esta Corte declarará exequible
la expresión “prestará por una sola vez” contenida en el parágrafo 3°
del artículo 47 de la Ley 1448 de 2011, en el entendido de que la ayuda
humanitaria podrá ser prorrogada, siempre que se demuestre que la víctima no ha
superado la situación gravedad y urgencia.
Cargo 9.
Presunta vulneración del principio de igualdad en la entrega de la ayuda
humanitaria de emergencia a la población desplazada conforme a la evaluación
del grado de necesidad y urgencia (artículo 64).
Presentación
del cargo 9
Respecto del
artículo 64 de la ley que regula la
Ayuda Humanitaria de Emergencia (AHE) para la población desplazada, se demanda
la expresión “y se
entregará de acuerdo con el grado de necesidad y urgencia respecto de su
subsistencia mínima”. A
continuación se transcribe el artículo acusado y se subraya la expresión
acusada
ARTÍCULO 64.
ATENCIÓN HUMANITARIA DE EMERGENCIA. Es la ayuda
humanitaria a la que tienen derecho las personas u hogares en situación de
desplazamiento una vez se haya expedido el acto administrativo que las incluye
en el Registro Único de Víctimas, y se entregará de acuerdo con el grado de
necesidad y urgencia respecto de su subsistencia mínima.
Realizado el
registro se enviará copia de la información relativa a los hechos delictivos a la
Fiscalía General de la Nación para que adelante las investigaciones
necesarias.
Parágrafo 1o.
La atención humanitaria de emergencia seguirá
siendo entregada por la Agencia Presidencial para la
Acción Social y la
Cooperación Internacional hasta tanto se le garanticen los recursos de
operación de la Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
La Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas deberá entregar la ayuda
humanitaria a través de mecanismos eficaces y eficientes, asegurando la
gratuidad en el trámite, y que los beneficiarios la reciban en su totalidad y
de manera oportuna.
Parágrafo 2o.
Hasta tanto el Registro Único de Víctimas entre en
operación, se mantendrá el funcionamiento del Registro Único de Población
Desplazada de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 154 de la presente Ley.
Los
peticionarios señalan que la norma, al establecer que la
AHE se entregará solamente a quienes sean efectivamente incluidos en el
Registro Único de Víctimas –RUV- y de acuerdo con su grado de vulnerabilidad y
urgencia respecto de su subsistencia mínima, atenta contra la oportuna atención
de los derechos mínimos de las víctimas, pues no sólo le exige lograr primero
su inclusión en el Registro Único de Víctimas, sino que le impone esperar un
resultado de la evaluación de urgencia y necesidad para la entrega efectiva de
la ayuda. Además, esa evaluación previa de urgencia y necesidad implica una
negación del trato preferente que consagra el artículo 13 constitucional
respecto de las personas en circunstancias de debilidad manifiesta.
Así mismo
señalan que la jurisprudencia de esta Corporación ha afirmado que la ayuda
humanitaria debe entregarse de forma íntegra y oportuna, sin dilaciones, con el
fin de salvaguardar el derecho fundamental al mínimo vital y que dicha
disposición amenaza la provisión oportuna e inmediata de la
AHE. Además, los demandantes aseguran que perpetúa un modelo de identificación
de necesidades que “se ha insistido, no guarda coherencia, en términos
operativos y temporales, con la urgencia de la situación en cada caso”.
Problema
jurídico del cargo 9
Corresponde a la
Corte determinar si la exigencia de un examen que determine el grado de
necesidad y urgencia respecto de la subsistencia mínima de la población
desplazada, atenta contra la entrega oportuna de la ayuda humanitaria de
emergencia y desconoce la obligación de otorgar un trato preferente a quienes
se encuentren en situación de vulnerabilidad especial.
Para responder
el anterior interrogante se referirá la Sala al alcance de la evaluación del
grado de necesidad y urgencia para acceder a la
AHE en la LV, para luego resolver la inconstitucionalidad propuesta a este
respecto por los demandantes, a luz de los distintos informes de seguimiento
realizados por la Corte Constitucional a las políticas de atención a la
población desplazada.
·
Sobre la evaluación del grado de necesidad y
urgencia para acceder a la AHE
La evaluación
del grado de necesidad y urgencia consiste en un esquema previsto por la
Ley 1448 de 2011 con base en el cual se debe determinar el orden de entrega de
la ayuda humanitaria de emergencia a la población desplazada. Concretamente, lo
que pretende este mecanismo es que los sistemas de información, como el
Registro Único de Víctimas, sean sensibles a la identificación de necesidades
específicas de grupos con un mayor nivel de vulnerabilidad[117], pues
justamente esta es una de las falencias de la política pública de
desplazamiento que ha sido puesta de presente desde la sentencia T-025 de 2004.
El anterior
esquema, fue previsto en aplicación del artículo 13 constitucional conforme al
cual el Estado tiene el deber de proteger “especialmente a aquellas personas
que por su condición económica, física o mental, se encuentren en
circunstancias de debilidad manifiesta”, así como del artículo 13 de la
Ley 1448 de 2011 el cual reconoce que hay poblaciones con características
particulares que requieren medidas de atención y asistencia que cuenten con un enfoque
diferencial.
Vale la pena
aclarar que no puede confundirse el derecho de la población desplazada a
recibir la ayuda humanitaria de emergencia, con el derecho a ser priorizado o
clasificado en un nivel alto de vulnerabilidad luego de un examen de necesidad
y urgencia. Lo anterior por cuanto, el primero es un derecho que surge para las
víctimas “una vez se haya expedido el acto administrativo que las incluye en
el Registro Único de Víctimas”[118],
mientras que en relación con el segundo, que se materializa con una entrega
prioritaria de la AHE, dependerá su configuración efectiva en el tiempo del
examen de necesidad y urgencia que realicen las autoridades competentes. Lo
anterior significa que no son las necesidades especiales las que causan, según
la ley, el derecho a la ayuda de la población desplazada, sino que son las que
determinan el orden en el cual deberá realizarse su entrega.
Por estas
razones la Corte encuentra que la medida prevista en la expresión demandada sí
tiene una finalidad constitucional, que es justamente que el reconocimiento de
la ayuda humanitaria de emergencia se ajuste a la situación material en la que
se encuentra la población desplazada, priorizándose o prorrogándose su entrega
cuando es debido según la incorporación del enfoque diferencial.
Sin embargo,
esta Corporación también reconoce que, como lo afirman los demandantes, puede
presentarse la situación en que la evaluación del grado de necesidad y urgencia
someta a las víctimas, en la práctica, a largas esperas de un resultado para la
entrega efectiva de la ayuda, con lo cual dicha ayuda no es inmediata como
debería serlo.
En suma, la
disposición acusada se inscribe dentro de las medidas normativas relativa a
ayuda humanitaria de emergencia para población desplazada, por lo que su
alcance es específico en contraste con el alcance de la ayuda humanitaria de
urgencia. Esto, en la medida en que la ayuda humanitaria de emergencia tiene
como requisito administrativo que la víctima esté inscrita en el Registro Único
de Víctimas; requisito que según la jurisprudencia de la
Corte Constitucional es de carácter declarativo más no constitutivo de la
condición de víctima. Según se demostró, la entrega de la ayuda humanitaria de
emergencia se sustenta en el grado de necesidad y urgencia respecto de la subsistencia
de la víctima, lo cual implica la implementación de un sistema de turnos. Lo
cual, ha sido aceptado por esta Corte, siempre y cuando estos turnos no deriven
en una espera desproporcionada, que desvirtúe la esencia misma de la ayuda
humanitaria de emergencia que debe ser inmediata y oportuna. Por lo que, la
jurisprudencia ha distinguido también, entre la entrega de ayuda humanitaria de
emergencia y sus prórrogas, basada en la evaluación del grado de necesidad y
urgencia de la víctima. Distinción a partir de la que las mencionadas prórrogas
automáticas están cobijadas por una presunción de constitucionalidad y por la
aplicación del enfoque diferencial para sujetos de especial protección
constitucional.
En este
contexto, la entrega de la AHE respeta un orden cronológico de turnos
asignados. Sin embargo, debido a las irregularidades en el funcionamiento del
sistema de turnos, la sentencia T-496 de 2007 estableció que su implementación
no exime a las autoridades de la obligación de informar al desplazado sobre una
fecha razonable de entrega, pues no se le puede someter a una espera
desproporcionada - que a veces va desde los cuatro meses hasta los dos años[119]
– con el único argumento de que ese fue el turno asignado.
Esta situación
ha sido advertida en diversos informes presentados a la
Sala Especial de Seguimiento a la T-025 de 2004 en los que se señaló que una
de las más graves dificultades que tiene la población desplazada por la
violencia para garantizar sus necesidades básicas en la etapa de emergencia es
precisamente que la ayuda humanitaria de emergencia y su prórroga se entregan
de forma inoportuna[120].
Evidentemente, esta demora en la entrega empeora la situación de vulnerabilidad
de los desplazados e incluso, como lo ha manifestado la
Comisión de Seguimiento de Políticas Públicas sobre desplazamiento forzado “demarca
retrocesos en el proceso de restablecimiento, así como generación de
dependencia, con graves consecuencias para las personas, familias y comunidades
desplazadas”[121].
Este sistema
de asignación de turnos según el grado de vulnerabilidad se traduce hoy en la
barrera de mayor trascendencia que tiene la población desplazada para acceder a
la AHE. Incluso, ha servido en muchos casos de excusa para que los
responsables dejen de atender de forma inmediata y urgente a la gran mayoría de
ellos[122].
La demora desproporcionada
en la entrega de la AHE conlleva a que se vulnere el derecho a la igualdad
de las personas que también se encuentran en espera de turno para recibirla,
pero que por razones diversas (falta de disponibilidad presupuestal del
municipio o departamento, no derecho a prórroga automática, excesiva
centralización para los trámites de solicitud y entrega, priorización de la
solicitud en una ruta de atención que no se encuentra al día), no han logrado
acceder a ella.
Además, es
indiscutible que el esquema de medición de vulnerabilidad empleado por el
Estado para evaluar el grado de necesidad y urgencia en el que se encuentran
los desplazados, no ha respondido al nivel de vulnerabilidad de los desplazados
según la jurisprudencia de la
Corte Constitucional. Además, de que no han sido suficientes los esfuerzos
presupuestales por parte del Gobierno Nacional.
De este modo,
es evidente que la forma en que funciona actualmente el esquema de medición de
vulnerabilidades mediante diversos mecanismos como los exámenes de necesidad
y urgencia, demora injustificadamente la entrega de la ayuda humanitaria
poniendo en riesgo el derecho a la vida y al mínimo vital de la población
desplazada al no garantizar su subsistencia mínima de forma inmediata, y
vulnerando el derecho a la igualdad de quienes se ven sometidos a esperas
excesivas.
Resolución
del cargo 9
Lo anterior no
significa que el componente de la ayuda humanitaria de emergencia no deba
contar con una evaluación de urgencia y necesidad, pues como se mencionó
inicialmente, la previsión de este mecanismo tiene una finalidad
constitucional. Luego, a juicio de la
Corte Constitucional, es la inadecuada implementación práctica de una medida
prevista en beneficio de los más vulnerables, la que ha generado un efecto
contrario de revictimización de la mayoría de la población desplazada en
Colombia, más no la medida en sí misma.
Por esta
razón, la conclusión lógica no puede ser excluir del ordenamiento el sistema de
evaluación en mención para la entrega por turnos de la
AHE, pues esto implicaría despojar a las víctimas de un mecanismo que pretende
beneficiarlas en aplicación del enfoque diferencial. Lo que corresponde es que
las autoridades respectivas tomen medidas para superar las falencias operativas
que han sido advertidas reiteradamente por esta Corte y así cumplir las órdenes
que se han dado con este fin, en los distintos autos de la
Sala Especial de Seguimiento a la
Sentencia T-025 de 2004.
Sobre esto
cabe recordar también que esta Corporación ha insistido en que los argumentos
de ineficacia, relativos a situaciones que sugieren la incapacidad de las
normas para producir los efectos pretendidos, no se convierten automáticamente
en razones de inconstitucionalidad[123].
De ahí que no se pueda aseverar que las falencias en la implementación de las
medidas normativas, como es el caso del cargo bajo análisis, se corrigen
eliminado la medida, menos cuando dicha medida procura la garantía adecuada de
derechos fundamentales.
Con base en
los anteriores fundamentos la Corte declarará exequible la expresión “y se entregará de acuerdo con el grado de
necesidad y urgencia respecto de su subsistencia mínima”, contenida en el artículo 64 de la
Ley 1448 de 2011.
Cargo 10. Presunta
vulneración de la intimidad familiar derivada de la exigencia de la publicación
de la admisión de la solicitud de restitución o formalización de tierras
despojadas (artículo 86-literal e.)
Presentación
del cargo 10
El cargo del
que ahora se ocupa la Corte hace alusión a la supuesta inconstitucionalidad de
un aparte del literal e) del artículo 86 de la
Ley 1448 de 2011. A continuación se transcribe el artículo 86 y se subraya la
expresión demandada:
ARTÍCULO 86. ADMISIÓN DE LA
SOLICITUD. El auto que admita la solicitud deberá disponer:
a) La inscripción de la solicitud
en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos indicando el folio de
matrícula inmobiliaria y la orden de remisión del oficio de inscripción por el
registrador al Magistrado, junto con el certificado sobre la situación jurídica
del bien, dentro de los cinco (5) días siguientes al recibo de la orden de
inscripción.
b) La sustracción provisional del
comercio del predio o de los predios cuya restitución se solicita, hasta la
ejecutoria de la sentencia.
c) La suspensión de los procesos
declarativos de derechos reales sobre el predio cuya restitución se solicita,
los procesos sucesorios, de embargo, divisorios, de deslinde y amojonamiento,
de servidumbres, posesorios de cualquier naturaleza, de restitución de
tenencia, de declaración de pertenencia y de bienes vacantes y mostrencos, que
se hubieran iniciado ante la justicia ordinaria en relación con el inmueble o
predio cuya restitución se solicita, así como los procesos ejecutivos,
judiciales, notariales y administrativos que afecten el predio, con excepción
de los procesos de expropiación.
d) La notificación del inicio del
proceso al representante legal del municipio a donde esté ubicado el predio, y
al Ministerio Público.
e) La publicación de la admisión
de la solicitud, en un diario de amplia circulación nacional, con inclusión de
la identificación del predio y los nombres e identificación de la persona y
el núcleo familiar del despojado o de quien abandonó el predio cuya
restitución se solicita, para que las personas que tengan derechos legítimos
relacionados con el predio, los acreedores con garantía real y otros acreedores
de obligaciones relacionadas con el predio, así como las personas que se
consideren afectadas por la suspensión de procesos y procedimientos
administrativos comparezcan al proceso y hagan valer sus derechos.
PARÁGRAFO. Adicionalmente
el Juez o Magistrado en este auto o en cualquier estado del proceso podrá
decretar las medidas cautelares que considere pertinentes para prevenir un daño
inminente o para hacer cesar el que se estuviere causando sobre el inmueble”.
El artículo 86
regula la admisión de la solicitud de restitución o formalización de tierras
despojadas presentada por la persona que hubiere sido víctima de despojo o por la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas. Esta norma establece el contenido del auto por el cual se admite la
solicitud por parte de los Jueces Civiles del Circuito, especializados en
restitución de tierras o de los Magistrados de los Tribunales Superiores de
Distrito Judicial Sala Civil, especializados en restitución de tierras, según
corresponda.
A juicio de
los demandantes, la expresión acusada resulta inconstitucional por cuanto
supone una restricción irrazonable “del derecho a la intimidad de las
personas, consagrado en el artículo 15 de la
Constitución, en su vertiente de intimidad familiar”, al ordenarse la
publicación del auto admisorio de la solicitud de restitución o formalización
de tierras despojadas en un diario de amplia circulación nacional, con la
inclusión de la identificación del “núcleo familiar del despojado”. Para
los demandantes, la mención de esta información en la publicación del auto
aludido carece de una “justificación razonable”. En este sentido, los
accionantes manifiestan:
“La norma
misma señala la finalidad de la publicación del auto admisorio, cual es la de
dar a conocer a los titulares de derechos la iniciación del proceso de
restitución del bien. A tal fin, resulta razonable que se identifique a la
persona que solicita la restitución, pues la información de quien actúa como
solicitante y/o demandante del proceso resulta necesaria a fin de activar la
actuación de los opositores. No sucede lo mismo con la obligación de dar a
conocer los nombres e identificación de las personas que integran el núcleo
familiar del solicitante. La integración del núcleo familiar del solicitante, o
su identificación, carecen de relación de medio a fin con la publicación de la
solicitud y con el proceso mismo de restitución, en el cual no se discuten
eventuales derechos subjetivos contras las personas individualmente
consideradas, sino los derechos relacionados con el bien objeto de restitución”.
Problema
jurídico del cargo 10
Conforme a lo
anterior, corresponde a esta Sala Plena determinar si la expresión demandada
del literal e) del artículo 86 de la Ley 1448 de 2011, al señalar que el auto
por el cual se admite la solicitud de restitución o formalización de predios
despojados debe publicarse en diario de amplia circulación nacional con
identificación del núcleo familiar del despojado, resulta desproporcionado a la
luz del derecho a la intimidad de los miembros del mencionado núcleo familiar,
y del titular de la solicitud.
Para resolver
este cargo, resulta necesario dar cuenta de tres aspectos: (i) en primer lugar,
deberá reiterarse la jurisprudencia constitucional acerca del carácter fundamental
y el contenido del derecho a la intimidad personal y familiar; (ii) de otro
lado, se precisará el tipo de examen de proporcionalidad que deberá aplicarse
en este caso; y por último, se estudiará la norma acusada a la luz del
contenido del derecho a la intimidad familiar y del test de proporcionalidad
definido.
(i) El derecho fundamental a la intimidad personal y familiar
Para la
resolución del cargo en cuestión conviene recordar, en primer lugar, el
carácter iusfundamental del derecho a la intimidad consagrado en el
artículo 15 constitucional, el cual dispone:
“Todas las personas tienen
derecho a su intimidad personal y familiar y a su buen nombre, y el Estado debe
respetarlos y hacerlos respetar. De igual modo, tienen derecho a conocer,
actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en
bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas.
En la recolección, tratamiento
y circulación de datos se respetarán la libertad y demás garantías consagradas
en la Constitución.
La correspondencia y demás
formas de comunicación privada son inviolables. Sólo podrán ser interceptadas o
registradas mediante orden judicial, en los casos y con las formalidades que
establezca la ley.
Para efectos tributarios o
judiciales y para los casos de inspección vigilancia e intervención del Estado
podrá exigirse la presentación de libros de contabilidad y demás documentos
privados, en los términos que señale la ley”[124].
Así mismo, cabe recordar que
algunos instrumentos internacionales de derechos humanos, consagran la
mencionada garantía constitucional, como son: (i) La
Declaración Universal de Derechos Humanos (Art. 12), que dispone: “Nadie
será objeto de injerencias arbitrarias en su vida privada, su familia su
domicilio o su correspondencia, ni de ataques a su honra o a su reputación.
Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra tales injerencias o
ataques”; (ii) El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Art.
17.1), ratificado por el Congreso de la
República mediante Ley 74 de 1968, señala: “Nadie será objeto de
injerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada, su familia, su domicilio
o su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra y reputación. Toda
persona tiene derecho a la protección de ley contra esas injerencias o esos
ataques”; (iii) La
Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica,
Art. 11.2), ratificada por Colombia mediante Ley 16 de 1972, prevé: “Nadie
puede ser objeto de injerencias arbitrarias o abusivas en su vida privada, en
la de su familia, en su domicilio o en su correspondencia, no de ataques
ilegales a su honra o reputación. Toda persona tiene derecho a la protección de
la ley contra esas injerencias o esos ataques.”
Con base en tales
disposiciones, la Corte ha señalado reiteradamente que el derecho a la
intimidad permite y garantiza contar con una esfera o espacio de vida privada
no susceptible de interferencia arbitraria de las demás personas, que al ser
considerado un elemento esencial del ser, se concreta en el derecho a poder
actuar libremente en la mencionada esfera o núcleo, en ejercicio de la libertad
personal y familiar, sin más limitaciones que los derechos de los demás y el
ordenamiento jurídico.[125]
Por ello, la jurisprudencia ha entendido este derecho fundamental como una
facultad para exigir de los demás el respeto de un ámbito exclusivo que incumbe
solamente al individuo, que no hace parte de la esfera pública y que en
consecuencia, por regla general, no puede ser invadido por los demás. Esta
esfera de lo privado solamente admitiría invasiones, intromisiones o
limitaciones cuando sean justificadas y constitucionalmente legítimas. Así lo
señaló la Corte Constitucional en sentencia T-210 de 1994:
“El ámbito de la vida
privada, ajeno a las intervenciones de los demás, garantiza a la persona su
libertad. Quien se ve compelido a soportar injerencias arbitrarias en su
intimidad sufre una restricción injustificada de su espacio vital, de su
autonomía y de sus posibilidades de libre acción. Esto sucede especialmente
cuando el contenido del derecho es significativamente recortado por las
exigencias o cargas impuestas al mismo como resultado de la interrelación con
otros derechos fundamentales.”
Ahora bien, el
derecho a la intimidad se realiza en diferentes niveles que merecen protección
constitucional y dentro de los cuales se encuentra el relativo a la intimidad
del núcleo familiar:
“Dependiendo del nivel en que
el individuo cede parte de su interioridad hacia el conocimiento público, se
presentan distintos grados de intimidad. Dichos grados de intimidad se suelen
clasificar en cuatro distintos niveles, a saber: la intimidad personal,
familiar, social y gremial (C.P. art. 15). La primera, alude precisamente a la
salvaguarda del derecho de ser dejado sólo y de poder guardar silencio, es
decir, de no imponerle a un determinado sujeto, salvo su propia voluntad, el
hecho de ser divulgados, publicados o fiscalizado aspectos íntimos de su vida.
La segunda, responde al secreto y a la privacidad en el núcleo familiar, una de
cuyas principales manifestaciones es el derecho a la inmunidad penal, conforme
al cual, “nadie podrá ser obligado a declarar contra sí mismo o contra su
cónyuge, compañero permanente o parientes entro del cuarto grado de
consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil”. La tercera, involucra las
relaciones del individuo en un entorno social determinado, tales como, las
sujeciones atenientes a los vínculos labores o públicos derivados de la
interrelación de las personas con sus congéneres en ese preciso núcleo social,
a pesar de restringirse-en estos casos-el alcance del derecho a la intimidad,
su esfera de protección se mantiene vigente en aras de preservar otros derechos
constitucionales concomitantes, tales como, el derecho a la dignidad humana.
Finalmente, la intimidad gremial se relaciona estrechamente con las libertades
económicas e involucra la posibilidad de reservarse-conforme a derecho-la
explotación de cierta información, siendo, sin lugar a dudas, uno de sus más
importantes exponentes, el derecho a la propiedad intelectual”[126].
Adicionalmente
esta Corte precisó, en ese mismo pronunciamiento, cinco principios que deben
orientar la protección del derecho a la intimidad frente a posibles injerencias
arbitrarias:
“Son cinco los principios que
sustentan la protección del derecho a la intimidad, y sin los cuales, se
perdería la correspondiente intangibilidad del contenido garantista de la
inmunidad del individuo frente a la innecesaria injerencia de los demás. Ellos
se clasifican y explican en los siguientes términos: El principio de libertad,
según el cual, los datos personales de un individuo, sólo pueden ser
registrados o divulgados con el consentimiento libre, previo, expreso o tácito
del titular, a menos que el ordenamiento jurídico le imponga la obligación de
relevar dicha información, en aras de cumplir un objetivo constitucionalmente
legítimo. En este contexto, la obtención y divulgación de datos personales, sin
la previa autorización del titular o en ausencia de un claro y preciso mandato
legal, se consideran ilícitas. El principio de finalidad, el cual se expresa en
la exigencia de someter la recopilación y divulgación de datos, a la realización
de una finalidad constitucionalmente legítima, lo que impide obligar a los
ciudadanos a relevar datos íntimos su vida personal, sin un soporte en el Texto
Constitucional que, por ejemplo, legitime la cesión de parte de su interioridad
en beneficio de la comunidad. De conformidad con el principio de necesidad, la
información personal que deba ser objeto de divulgación, se limita
estrechamente a aquella que guarda relación de conexidad con la finalidad
pretendida mediante su revelación. Así, queda prohibido el registro y la
divulgación de datos que excedan el fin constitucionalmente legítimo.
Adicionalmente, el principio de veracidad, exige que los datos personales que
se puedan divulgar correspondan a situaciones reales y, por lo mismo, se
encuentra prohibida la divulgación de datos falsos o erróneos. Por último, el
principio de integridad, según el cual, la información que sea objeto de
divulgación debe suministrarse de manera completa, impidiendo que se registre y
divulgue datos parciales, incompletos o fraccionados”.
En síntesis,
encuentra la Sala que a la luz de los mandatos constitucionales, de normas del
derecho internacional de los derechos humanos vinculantes en el orden interno
por disposición del artículo 93 C.N. y de la jurisprudencia constitucional, el
derecho a la intimidad en su dimensión familiar tiene carácter iusfundamental;
y encuentra además que los principios de libertad, finalidad, necesidad,
veracidad e integridad determinan su protección frente a posible interferencias
por parte del Estado o de los particulares. Asimismo, se tiene que las
invasiones, intromisiones o limitaciones del derecho a la intimidad personal y
familiar sólo son admisibles cuando sean constitucionalmente legítimas.
(ii) El test
de proporcionalidad aplicable en casos que involucren la garantía de derechos
fundamentales
Ahora bien, se
encuentran en tensión en el presente asunto dos principios o intereses: de un
lado, el principio de publicidad en el trámite judicial de la solicitud de
restitución o formalización de tierras despojadas regulado en los artículos 76
y siguientes de la Ley 1448 de 2011; y del otro, el derecho a la intimidad del
núcleo familiar del despojado, que se vería presuntamente trasgredido por
cuenta de la decisión del legislador de ordenar la publicación del auto admisorio
de dicha solicitud en un diario de amplia circulación nacional, con indicación
de la identidad de la familia del despojado.
Para efectos de resolver el
cargo bajo examen, resulta necesario para esta corporación determinar
previamente lo relativo a qué intensidad o grado de exigencia debe tener el
test que se aplicará a la expresión acusada y a la presunta limitación del
derecho a la intimidad familiar que ella comporta.
Al respecto, se debe recordar
que uno de los primeros criterios para desatar esta tensión constitucional
proviene de la mayor o menor amplitud que, dependiendo de la materia regulada,
deba reconocerse a la libertad de configuración que es inherente a la función
legislativa encomendada al Congreso de la
República.
En este sentido, este Tribunal
ha reconocido que ese margen de configuración legislativa es especialmente
amplio cuando se trata de asuntos procesales:
“En relación con este aspecto
debe la Corte comenzar por resaltar que, desde sus inicios, la jurisprudencia
constitucional ha reconocido que en materias procesales ese ámbito de autonomía
es especialmente amplio, pues según lo ha explicado esta corporación, en
ejercicio de su cláusula general de competencia legislativa, las cámaras tienen
la posibilidad de determinar libremente, entre otras materias: i) lo relativo a
las distintas acciones de que dispondrán los ciudadanos y los tipos de procesos
que a partir de ellas deberán surtirse; ii) la radicación de competencias,
salvo en los casos en que la misma Constitución las ha asignado; iii) las
diligencias y etapas que comprenderán cada uno de tales procesos; iv) los
medios de prueba que en cada caso podrán emplearse; v) los recursos y medios de
defensa que los ciudadanos pueden oponer frente a las decisiones judiciales;
vi) los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes, del juez e
incluso de los terceros intervinientes. Así las cosas, con el fin de no
estorbar el libre ejercicio de esa autonomía por parte del poder legislativo,
resulta aconsejable no aplicar en este caso un test estricto, sino uno
intermedio, o incluso de leve intensidad”.
Conforme a lo anterior, una
primera aproximación a la materia debatida en este asunto podría llevar a
concluir que debe reconocerse al legislador un amplio margen de configuración,
tratándose de una regla relativa al trámite de la solicitud de restitución y
formalización de tierras despojadas ante los Jueces Civiles del Circuito,
especializados en restitución de tierras o los Magistrados de los Tribunales
Superiores de Distrito Judicial Sala Civil, especializados en restitución de
tierras. Bajo esta perspectiva podría pensarse que el examen de
proporcionalidad aplicable en este caso sería uno de intensidad intermedia o
leve[127].
No obstante lo anterior,
existen al menos dos razones que deben llevar a la
Corte Constitucional a utilizar un test de proporcionalidad estricto en este
asunto. De un lado, es necesario considerar que la acusación de
inconstitucionalidad se refiere a la presunta restricción
irrazonable a un derecho fundamental como el derecho a la intimidad personal y
familiar. Por lo cual, si se involucra una garantía fundamental, encuentra la
Corte que resulta forzoso examinar el aparte demandado del artículo 86 de la
Ley 1448 de 2011 a la luz de un test de proporcionalidad estricto. En otras
oportunidades este Tribunal ha reconocido que el test que debe aplicarse ante
limitaciones de garantías de rango fundamental debe ser más exigente. Así, por
ejemplo, en la sentencia C-417 de 2009 manifestó:
“En este caso, la
Corte constitucional se enfrenta a una disposición legal contenida en el
numeral primero del artículo 224 de la Ley 599 de 2000, que limita el derecho
de defensa en cuanto a no poder ejercer la exceptio veritatis, y por otro lado,
impone restricciones a la libertad de expresión en sus diversas formas,
habiendo sido reconocido el derecho de libertad de expresión e información,
como un derecho preferente, lo que obliga sin duda alguna a aplicar en el
presente asunto el juicio de proporcionalidad más estricto e intenso, pues no
sólo se enfrenta el juez constitucional a una limitación de derecho
fundamental, sino a una limitación de un derecho fundamental especialmente
valioso para el sistema constitucional en sí mismo. Es decir que el estudio de
la disposición acusada, al momento de analizar los cuatro criterios, debe tener
en cuenta adicionalmente un conjunto de elementos de juicio que aseguran una
valoración íntegra, completa, garante de esta libertad preferente. Resultando
de su aplicación que el fin de la norma es legítimo, la norma es adecuada y
conducente para el logro del fin perseguido, pero la situación es diferente con
los pasos relacionados con la necesidad y la estricta proporcionalidad, en los
que se indaga, si no existen otros medios menos onerosos para lograr el mismo
objetivo perseguido y si las restricciones que la norma impone sobre un derecho
se justifican en función de los beneficios que se derivan para la vigencia de
otros derechos, siendo indispensable identificar si la medida es útil,
razonable, oportuna y también imperiosa o estrictamente indispensable, de modo
que el objetivo legítimo e imperativo no puede alcanzarse razonablemente por un
medio menos restrictivo, observando la Corte que existen alternativas para
alcanzar el fin legítimo perseguido que hacen innecesario y excesivo imponer la
limitación prevista en el artículo 224 numeral 1º del Código penal”[128].
La segunda razón que debe
llevar a la implementación de un juicio estricto de proporcionalidad respecto
de la expresión demandada, se relaciona con la especial situación de
vulnerabilidad en la que se encuentran las personas y familias que han sido
víctimas del despojo, a quienes la norma en cuestión exige divulgar su
identidad en la publicación del auto admisorio de la solicitud de restitución o
formalización de bienes despojados. En otras palabras, la
intensidad del test que resulta aplicable en este caso viene igualmente dada
por la condición de vulnerabilidad en la que se encuentran las familias cuyo
derecho a la intimidad podría resultar afectado por cuenta de la expresión
acusada. En efecto, en este caso se trata de víctimas de violaciones a derechos
humanos, en particular, de familias que han sido desposeídas de sus tierras,
viviendas, y en algunos casos de todo su patrimonio y pertenencias.
En conclusión,
encuentra la Sala Plena que en este asunto se hace necesario aplicar los pasos
del juicio estricto de proporcionalidad. Esto debido a, de un lado la especial
situación vulnerabilidad de las personas y familias que han sido víctimas del
despojo, que la mayor de las veces han sido víctimas igualmente de otras
violaciones a los derechos humanos, a quienes la expresión acusada
presuntamente impone una carga desproporcionada para el disfrute de su derecho
a la intimidad personal y familiar. Y de otro, el interés del legislador de
ofrecer una protección especial a los derechos de las personas que han sido
víctimas de violaciones a los derechos humanos en el marco del conflicto
armado, a través de la Ley 1448 de 2011.
Resolución
del cargo 10
En el marco de
este examen, la Sala estudiará a continuación la medida adoptada en la
expresión acusada, es decir la obligatoriedad de la publicación del auto
admisorio de la solicitud de restitución o formalización de tierras despojadas
en un diario de amplia circulación nacional con la identidad del núcleo
familiar del despojado, con el fin de determinar (i) si persigue un
fin imperioso, desde el punto de vista constitucional; (ii) si el medio
empleado no está prohibido en el ordenamiento jurídico; (iii) si la medida
escogida por el legislador es idónea y adecuada para alcanzar el fin propuesto;
y (iv) por último, si el medio resulta proporcionado en sentido estricto, de
manera que la medida elegida resulte ser la menos lesiva de derechos
fundamentales, dentro de todas las alternativas posibles.
El primer paso del juicio de
proporcionalidad, cuando su intensidad es estricta, consiste en
establecer si el objetivo que busca la medida constituye un fin imperioso,
desde el punto de vista constitucional. Vale decir, la medida objeto de
análisis superará el examen sólo si persigue un fin apremiante, urgente,
ineludible, de tal magnitud y trascendencia que hace razonable limitar el
derecho constitucional en las condiciones del caso, para dar paso a la
realización de un objetivo constitucionalmente inaplazable.
En este caso, la
Sala considera que el literal e) del artículo 86 de la
Ley 1448 de 2011 se apoya en un fin constitucionalmente legítimo, cual es en
esencia, garantizar la publicidad del trámite de la solicitud de restitución o
formalización de tierras despojadas, mediante la divulgación en un diario de
circulación nacional del auto admisorio, por manera que los interesados en la
disputa relativa a los predios en cuestión puedan comparecer ante la
administración de justicia para hacer valer los derechos reales que consideren
ostentar.
Sin embargo, si bien el
mencionado literal e) persigue en general un fin constitucionalmente legítimo,
encuentra la Sala que en concreto la expresión acusada, que exige incluir
dentro de dicha publicación la identidad del núcleo familiar del reclamante, no
cumple objetivo alguno a la luz de los mandatos constitucionales, y menos aún
persigue un fin que resulte imperioso, urgente, apremiante o ineludible, de
manera tal que se justifique la limitación de un derecho fundamental de tanta
significación como el derecho a la intimidad personal y familiar del
solicitante en ese tipo de procesos.
Encuentra la
Corte que no le asiste interés alguno a las personas que pudieran intervenir
en el proceso de restitución o formalización de tierras, para quienes se
dispone la publicación mencionada, en conocer los pormenores de la conformación
del núcleo familiar del demandante. En efecto, observa la
Sala que la información relativa al nombre y relación del reclamante con su
pareja, número de hijas e hijos con precisión de sus nombres, así como los
datos personales de los otros miembros de la familia del solicitante,
información que conforme a la expresión demandada debería divulgarse en diario
de amplia circulación nacional, no es razonablemente del interés de los
terceros que pudieran concurrir a una controversia acerca de tierras
despojadas, en la cual se discuten derechos reales.
En este mismo sentido,
encuentra la Sala que la divulgación de la información sobre el núcleo familiar
del despojado en un medio masivo de comunicación, como lo dispone la expresión
demandada, no satisface los principios de finalidad y necesidad en la
protección del derecho a la intimidad personal y familiar, reconocidos en la
jurisprudencia de esta Corporación así:
“El principio de finalidad, el
cual se expresa en la exigencia de someter la recopilación y divulgación de
datos, a la realización de una finalidad constitucionalmente legítima, lo que
impide obligar a los ciudadanos a revelar datos íntimos su vida personal, sin
un soporte en el Texto Constitucional que, por ejemplo, legitime la cesión de
parte de su interioridad en beneficio de la comunidad. De conformidad con el
principio de necesidad, la información personal que deba ser objeto de
divulgación, se limita estrechamente a aquella que guarda relación de conexidad
con la finalidad pretendida mediante su revelación. Así, queda prohibido el
registro y la divulgación de datos que excedan el fin constitucionalmente
legítimo”[129].
Por el contrario, como se acaba
de señalar, el aparte demandado del literal e) del artículo 86 de la
Ley 1448 de 2011 impone al reclamante de tierras despojadas la obligación de
revelar datos íntimos de su vida personal, sin un fundamento constitucional
concreto e imperioso, que justifique ceder algo de la esfera privada del
solicitante en beneficio de la comunidad. La divulgación de la información en
cuestión en un diario de circulación nacional tampoco guarda una relación de
conexidad con la finalidad que persigue el literal e) en su conjunto, cual es
la publicidad del proceso para asegurar que todos los eventuales interesados
concurran a defender sus derechos sobre los predios en disputa. En otras
palabras, carece de relevancia para un procedimiento relativo a derechos reales
sobre tierras despojadas, la información pormenorizada acerca de la composición
de la familia del demandante.
Por último, no puede pasar
desapercibida para la Corte Constitucional una situación adicional, la
intromisión innecesaria e injustificada en la intimidad personal y familiar de
las víctimas del despojo de tierras que dispone la expresión demandada, podría
exponer a la familia del reclamante a amenazas para su vida e integridad
personal, así como en general para la garantía de sus derechos fundamentales. Para
la Corte resulta necesario hacer notar esta situación, pues en muchos casos
los procesos de restitución y formalización de tierras se adelantan en zonas
del país caracterizadas por la violencia relacionada con la tenencia de la
tierra, con la presencia de grupos armados al margen de la ley y, en general, en
desarrollo del conflicto armado. Esta situación no puede ser ajena a un examen
de constitucionalidad, pues el derecho no se interpreta, aplica, ni opera en el
vacío, sino en condiciones determinadas, que son y deben ser tenidas en cuenta
en el ejercicio de interpretación constitucional. Sobre la importancia del
contexto a este respecto ha sostenido esta Corporación:
“De
entrada es importante clarificar que el análisis que conducirá a la resolución
de los distintos interrogantes planteados tiene como marco general el
entendimiento de que el país atraviesa difíciles condiciones de orden público y
de violencia, con todas las consecuencias que ello implica para las personas y
las actividades que ellas realizan. Un estudio como el que exige el caso bajo
análisis tiene que tener siempre en cuenta cuáles son las condiciones sociales
y políticas del medio en que se aplican e interpretan las normas
constitucionales. El análisis constitucional no se reduce a un ejercicio
conceptual, ahistórico e indiferenciado. Puesto que la
Constitución persigue ofrecer un marco de regulación jurídica a los múltiples
conflictos que experimenta una sociedad dada, la interpretación constitucional
debe siempre tener en cuenta las condiciones particulares - y cambiantes - de
esa sociedad. De lo contrario, el texto constitucional perdería cualquier
posibilidad de mantener su vigencia, y los mencionados conflictos pasarían a
ser resueltos por medios distintos a los jurídicos. De allí que el juez
constitucional tenga que tener siempre presente en su actividad cuál es la
realidad  en la que se aplican las normas constitucionales. Cabe aclarar,
además, que ésta es precisamente la condición que permite la permanencia de los
textos constitucionales, a pesar del transcurso del tiempo, en la medida en
que, a través de la interpretación que practica el juez, las normas van
ajustándose a las transformaciones que experimentan las sociedades” [130].
Las condiciones en las que se
aplica y aplicará el artículo 86 de la Ley 1448 de 2011, esto es, el contexto
real en el que se adelantan los procesos de restitución o formalización de
tierras despojadas, así como las consideraciones precedentes, imponen en este
caso una aproximación cauta a la posible divulgación de información de personas
que ya han sido víctimas en el pasado de violaciones a los derechos humanos.
Más, en la tarea de proteger los derechos que la misma Ley 1448 de 2011 les
reconoce[131],
a la verdad, la justicia, la reparación y a las garantías de no repetición.
Teniendo en cuenta entonces que
la medida materia de análisis no supera el primero de los pasos del juicio
estricto de proporcionalidad, la Sala considera innecesario ocuparse de los
restantes exámenes, relativos al medio escogido por el legislador para cumplir
dicho fin, a la relación de adecuación entre el medio elegido y el fin
perseguido, así como el juicio de proporcionalidad en sentido estricto.
Por todo lo
anterior, este la Corte Constitucional declarará la inexequibilidad de la
expresión “y el núcleo familiar del despojado o de” contenida en
el literal e) del artículo 86 de la Ley 1448 de 2011, por cuanto comporta una
restricción irrazonable y consecuentemente inconstitucional del derecho a la
intimidad personal y familiar de las personas despojadas de sus tierras,
reclamantes en procesos de restitución o formalización.
Para ilustrar
cómo quedará la norma luego del presente análisis de constitucionalidad, se
transcribirá a continuación el literal e) del artículo 86 de la
LV, eliminando las expresiones cuya inexequibilidad se acaba de anunciar.
ARTÍCULO 86. ADMISIÓN DE LA
SOLICITUD. El auto que admita la solicitud deberá disponer:
(…)
e) La publicación de la admisión
de la solicitud, en un diario de amplia circulación nacional, con inclusión de
la identificación del predio y los nombres e identificación de la persona y
el núcleo familiar del despojado o de quien abandonó el predio cuya
restitución se solicita, para que las personas que tengan derechos legítimos
relacionados con el predio, los acreedores con garantía real y otros acreedores
de obligaciones relacionadas con el predio, así como las personas que se
consideren afectadas por la suspensión de procesos y procedimientos
administrativos comparezcan al proceso y hagan valer sus derechos.
Cargo 11. Presunta
vulneración del derecho al debido proceso en el trámite de las oposiciones a la
solicitud de restitución. (artículo 88)
Presentación
del cargo 11
La demanda se
dirige contra la expresión contenida en el primer inciso del artículo 88, según
la cual las oposiciones en los procesos de restitución de tierras “se
deberán presentar ante el juez dentro de los quince (15) días siguientes a la
solicitud”. A continuación se transcribirá el artículo demandando y se subrayarán
los apartes acusados:
ARTÍCULO 88.
OPOSICIONES. Las oposiciones se deberán
presentar ante el juez dentro de los quince (15) días siguientes a la
solicitud. Las oposiciones a la solicitud
efectuadas por particulares se presentarán bajo la gravedad del juramento y se
admitirán, si son pertinentes. Las oposiciones que presente la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas, cuando la solicitud no haya sido tramitada con su intervención
deberá ser valorada y tenida en cuenta por el Juez o Magistrado.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas, cuando no haya actuado como solicitante
podrá presentar oposición a la solicitud de restitución.
Al escrito de
oposición se acompañarán los documentos que se quieran hacer valer como prueba
de la calidad de despojado del respectivo predio, de la buena fe exenta de
culpa, del justo título del derecho y las demás pruebas que pretenda hacer
valer el opositor en el proceso, referentes al valor del derecho, o la tacha de
la calidad de despojado de la persona o grupo en cuyo favor se presentó la
solicitud de restitución o formalización.
Cuando la
solicitud haya sido presentada por la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas
de conformidad con lo previsto en este capítulo y no se presenten opositores,
el Juez o Magistrado procederá a dictar sentencia con base en el acervo
probatorio presentado con la solicitud.
De acuerdo con
los demandantes, la disposición acusada, al establecer el término que tiene el
opositor a la restitución o formalización, para presentar sus alegatos dentro de
los 15 días siguientes a la presentación de la mencionada solicitud, vulnera el
derecho al acceso a la justicia y el derecho al debido proceso, consagrados en
los artículos 229 y 29 de la
Constitución, respectivamente. Lo anterior, en tanto desconoce que esta
solicitud tiene un trámite de admisión, que lógicamente debe surtirse antes de
empezar a contar el término para la presentación de las oposiciones. Por ello,
para los actores es inconstitucional que dicho término corra desde antes de que
el opositor tenga conocimiento de la admisión de la solicitud.
Ahora bien, la
acusación contra el primer inciso del artículo 88, tal como señala el
Ministerio Público en su concepto, debe ser leída en concordancia con los demás
artículos de la ley que regulan el procedimiento en materia de restitución,
para concluir que lo razonable es contar el mencionado término desde la notificación
del auto de admisión de la solicitud, y no desde la presentación de la
solicitud. Por ello el Procurador le da la razón a los demandantes y solicita a
la Corte que se declare la exequibilidad condicionada en el sentido explicado.
Problema
jurídico del cargo 11
Acorde con la
propuesta consignada en el escrito de la demanda, debe la
Sala Plena determinar si el plazo dispuesto por el legislador para la
interposición de las oposiciones a la solicitud de restitución o formalización
de títulos de despojados, respeta el derecho al debido proceso y al acceso a la
administración de justicia de los opositores, en tanto dicho plazo ha de
contarse desde la presentación de la solicitud, sin que se haya tramitado el
auto que la admite, ni se haya notificado.
Para resolver
este problema jurídico se determinará (i) el alcance normativo del trámite de
las solicitudes en cuestión, luego (ii) se reconstruirá la línea
jurisprudencial sobre el derecho al debido proceso, en relación con las reglas
de procedimiento relativas a los términos; y por último se analizará la
constitucionalidad del contenido normativo acusado.
(i)
Trámite de las solicitudes de restitución
en la LV
Dentro de las
medidas de restitución en favor de las víctimas contempladas en la
LV se encuentran la de restitución de tierras y la de formalización de títulos
de despojados (art. 79 LV). Los artículos 82, 83 y 84 de la
LV estipulan la posibilidad de que las solicitudes en mención se interpongan
por parte de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de
Tierras Despojadas (art 82)[132]
o por parte de la víctima (art 83)[133],
en cumplimiento de requisitos mínimos que debe contener la solicitud, dentro
los cuales vale mencionar la constancia de
inscripción del predio en el registro de tierras despojadas (art 84)[134].
El artículo 85 dispone el Juez o Magistrado competente y el término para
realizar el reparto de la solicitud aludida[135].
A su turno el
artículo 86[136]
establece el contenido del auto de admisión de la solicitud, dentro de lo que
se destaca en interés del análisis aquí requerido, los literales d) y e), según
los cuales se debe notificar del
inicio del proceso al representante legal del municipio a donde esté ubicado el
predio, y al Ministerio Público (lit. d.); y se debe publicar la admisión de la
solicitud, en un diario de amplia circulación nacional, con inclusión de la
identificación del predio y los nombres e identificación de la persona del
despojado o de quien abandonó el predio cuya restitución se solicita (lit. e.).
La exigencia de la publicación aludida se da con el fin de que los terceros que
tengan derechos legítimos relacionados con el predio, o los terceros
indeterminados comparezcan al proceso y hagan valer sus derechos.
El artículo 87[137]
dispone la obligación de correr traslado a quienes figuren como titulares
inscritos de derechos, cuando la solicitud no haya sido tramitada con su
intervención. Obligación que armoniza con la exigencia del literal e) del
artículo 84, según la cual la solicitud debe incluir el certificado de
tradición y libertad de matrícula inmobiliaria que identifique registralmente
el predio. El inciso segundo del referido artículo 87 determina que con la
publicación a que se refiere el literal e) del artículo 86 se entenderá surtido
el traslado de la solicitud a las personas indeterminadas, tal como se mencionó
en el párrafo anterior.
Como se ve, la
solicitud de restitución o formalización tiene un trámite de admisión y uno de
traslado. El de admisión involucra su notificación al Ministerio Público y al
representante legal del municipio al que pertenezca el predio, y su publicación
como forma de dar publicidad al contenido del auto admisorio en cuestión. El
traslado refiere a la obligación de poner a disposición de los titulares
inscritos de derechos sobre el predio, el referido auto admisorio cuando la
solicitud no haya sido tramitada con su intervención.
(ii)
La garantía del debido proceso asociada
a la defensa de otros derechos fundamentales
La regla
general en los procesos ordinarios, a efectos de la participación de los
demandados o de terceros interesados, es que sean informados de la existencia
de una demanda o solicitud una vez admitida[138].
Sobre esta base y el reconocimiento de un amplio margen de configuración
legislativa para el establecimiento de las reglas procedimentales de los
distintos procesos judiciales y administrativos, la
Corte Constitucional ha sostenido
que dicha regulación “está relacionad[a]
con la aplicación de los principios de razonabilidad y proporcionalidad,
exigibles de toda actuación pública o de los particulares.
Esto implica que las normas procedimentales deben estar dirigidas a cumplir con
propósitos admisibles desde la perspectiva constitucional, ser adecuados para
cumplir con esas finalidades y no interferir con el núcleo esencial de
derechos, principios o valores superiores”.[139]
Además de que el
establecimiento de reglas de procedimiento está guiada de manera importante por
“la vigencia de los derechos fundamentales intermediados por el
trámite judicial, especialmente el derecho al debido proceso.  En tanto el
procedimiento judicial encuentra su justificación constitucional en la
obtención de decisiones justas que resuelvan los conflictos de la sociedad, el
mismo debe garantizar que las garantías que la
Carta confiere a las partes no sean menoscabadas.  Específicamente, el
proceso judicial debe permitir el logro efectivo de los distintos componentes
del derecho al debido proceso, como son los principios de legalidad,
contradicción y defensa, de favorabilidad en los casos que resulte aplicable,
de presunción de inocencia para los trámites propios del derecho sancionador,
etc. Estas garantías se suman a otras, vinculadas a distintos derechos
fundamentales, como son la igualdad de trato ante autoridades judiciales, la
vigencia de la intimidad y la honra, la autonomía personal y la dignidad
humana, entre muchas otras”.
Resolución
del cargo 11
En el caso que
nos ocupa, lo anterior quiere decir que el diseño de los pasos procedimentales
para garantizar adecuadamente la oposición a la solicitud de restitución
vulnera el derecho de contradicción y de acceso a la administración de
justicia, de los opositores interesados en hacer valer derechos sobre el predio
objeto de la solicitud.
En efecto, el
plazo impugnado por los demandantes, consistente en que las oposiciones a la
solicitud proceden dentro de los 15 días siguientes a su presentación, implica
que este término se debe contar efectivamente desde la presentación en cuestión.
En este sentido, se presentan dos situaciones que no permiten asumir de manera
coherente con los derechos de contradicción y acceso a la justicia, el
adelantamiento del procedimiento descrito más arriba.
Así, el conteo
de los 15 días para las oposiciones a partir de la presentación de la solicitud
de restitución, permite concluir que dicho término puede empezar a correr antes
de que se notifique al Ministerio Público y al representante legal del
municipio al que pertenece el predio correspondiente, o antes de que se
publique el inicio del proceso a terceros indeterminados, o antes de que se
corra traslado del mismo a quienes son titulares inscritos de derechos que no
participaron en el trámite inicial de la solicitud. Comoquiera que la
LV no establece un término específico para admitir la solicitud de
restitución, podría incluso vencer en silencio el plazo para presentar las
oposiciones sin que exista auto de admisión, bajo el riesgo de que ello
acontezca y ninguno de los opositores se entere.
Esto resulta
desde todo punto de vista irrazonable en el contexto de la regulación de los
procedimientos judiciales, y considera la
Corte que pudo obedecer a una omisión involuntaria del legislador, consistente
en pasar por alto el trámite que tiene la solicitud de restitución. Trámite que
impone el cumplimiento de obligaciones relativas a la publicidad del proceso y
a la posibilidad de participación de los terceros interesados, derivadas como
se vio, de los deberes de notificar del
inicio del proceso al representante legal del municipio donde esté ubicado el
predio, y al Ministerio Público (art 86 lit. d.), de publicar la admisión de la
solicitud en un diario de amplia circulación nacional, (art 86 lit. e.), y de correr traslado a quienes figuren como titulares inscritos de
derechos, cuando la solicitud no haya sido tramitada con su intervención (art
87).
De conformidad
con lo explicado, la Corte Constitucional considera que el plazo para
interponer oposiciones es una regla necesaria en el procedimiento de restitución,
pero su interpretación debe estar acorde con los derechos de contradicción y
acceso a la administración de justicia. Por ello los 15 días correspondientes a
dicho término no pueden contarse desde la presentación de la solicitud, sino
que lo más razonable es que se contabilicen desde la notificación de la
admisión al Ministerio Público o al representante legal del Municipio donde se
ubica el predio (art 86 lit d.), o desde la publicación de la admisión en un
diario de amplia circulación nacional (art 86 lit e.), o desde el vencimiento
del traslado a terceros determinados (art 87), según quien presente la
oposición.
Por ello, se
declarará la exequibilidad de la expresión “Las oposiciones se deberán
presentar ante el juez dentro de los quince (15) días siguientes a la
solicitud” bajo el entendido que el término se empezará a contar a partir
de la notificación de la admisión de la solicitud.
VII. DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.-
DECLARAR EXEQUIBLE el artículo 17 de la
Ley 1448 de 2011 y la expresión “y progresividad” contenida en inciso
segundo del artículo 19 de la misma ley, por el cargo estudiado en la presente
sentencia.
SEGUNDO.- DECLARAR
EXEQUIBLE la expresión “En los casos de
reparación administrativa” contenida en el artículo 27 de la
Ley 1448 de 2011, por el cargo estudiado en la presente sentencia.
TERCERO.-
DECLARAR EXEQUIBLE la expresión “Derecho a
conocer el estado de procesos judiciales y administrativos que se estén
adelantando, en los que tengan un interés como parte o intervinientes” contenidas
en el numeral 11 del artículo 28 de la Ley 1448 de 2011, por el cargo estudiado
en la presente sentencia.
CUARTO.- DECLARAR
EXEQUIBLES las expresiones “La víctima tendrá derecho, siempre que lo solicite, a ser oída
dentro de la actuación penal, a pedir pruebas y a suministrar los elementos
probatorios que tenga en su poder” y “procurando en todo caso utilizar”, contenidas en el artículo 37 de la Ley 1448 de 2011, por los cargos estudiados en la presente
sentencia.
QUINTO.- DECLARAR
EXEQUIBLE la expresión “El Juez o Magistrado
podrá decretar, de oficio o por solicitud del Fiscal, de la
Defensa, del Ministerio Público o de la víctima, medidas especiales orientadas
a facilitar el testimonio de la víctima, un niño o niña, adolescente, un adulto
mayor o una víctima de violencia sexual”, contenida en el artículo 41 de la
Ley 1448 de 2011, por el cargo estudiado en la presente sentencia.
SEXTO.- Sobre el artículo 46 de la Ley 1448 de 2011:
·
DECLARAR EXEQUIBLE, por el cargo estudiado en la presente sentencia, la
expresión “previa solicitud del fiscal o del Ministerio Público”, contenida en el inciso tercero del artículo 46 de la
Ley 1448 de 2011, bajo el entendido que cuando las víctimas hayan participado
en el respectivo proceso penal por financiación de grupos armados al margen de
la ley, también podrán solicitar el inicio del incidente de reparación
especial;
·
DECLARAR EXEQUIBLES, por los cargos estudiados en la presente sentencia, la expresión “sin necesidad de que se
individualicen las víctimas, comoquiera que el Juez o Magistrado de
conocimiento tendrá en consideración el daño de derechos causado por el grupo
armado al margen de la ley que hubiere sido apoyado”, así como el inciso
cuarto, contenidos en el mismo artículo, bajo el entendido que el juez o
magistrado podrá decretar sumas adicionales a título de reparación de acuerdo
con lo probado en el proceso.
·
DECLARAR EXEQUIBLE el parágrafo 3° del mismo artículo, únicamente por el cargo
estudiado en la presente sentencia.
SÉPTIMO.-
DECLARAR INEXEQUIBLES las expresiones “inmediatas”
y “directa” contenidas en el inciso primero del artículo 47 de la
Ley 1448 de 2011.
OCTAVO.-
DECLARAR EXEQUIBLE la expresión “prestará
por una sola vez” contenida en el parágrafo 3° del artículo 47 de la
Ley 1448 de 2011, en el entendido que la ayuda humanitaria podrá ser
prorrogada, siempre que se demuestre que la víctima no ha superado la situación
de gravedad y urgencia.
NOVENO.-
DECLARAR EXEQUIBLE la expresión “y se entregará de acuerdo con el grado de
necesidad y urgencia respecto de su subsistencia mínima”, contenida en el artículo 64 de la
Ley 1448 de 2011, por el cargo estudiado en la
presente sentencia.
DÉCIMO.-  DECLARAR
INEXEQUIBLE la expresión “y el núcleo
familiar del despojado o de” contenida en el literal e) del artículo 86 de la
Ley 1448 de 2011.
DÉCIMO PRIMERO.-
DECLARAR EXEQUIBLE la expresión “Las oposiciones
se deberán presentar ante el juez dentro de los quince (15) días siguientes a
la solicitud”, contenida en el artículo 88 de la
Ley 1448 de 2011, bajo el entendido que el término para las oposiciones se
empezará a contar a partir de la notificación de la admisión de la solicitud.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Presidente
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Ausente
con excusa
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con
aclaración de voto
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS
RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Magistrado
Con
aclaración de voto
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACION
DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
A
LA SENTENCIA C-438/13
LEY DE
ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL DE VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Alcance
del principio de progresividad frente a la sostenibilidad fiscal (Aclaración de
voto)
RECONOCIMIENTO
DEL CONTENIDO DE DERECHOS DE LAS VICTIMAS Y GARANTIA PAULATINA DE CIERTOS
DERECHOS EN EL CONTEXTO DE LA LEY DE VICTIMAS-Diferenciación
(Aclaración de voto)
PRINCIPIO PRO
HOMINE-No se puede aplicar solamente para los casos de
reparación administrativa (Aclaración de voto)/LEY DE ATENCION, ASISTENCIA Y
REPARACION INTEGRAL DE VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Principios consagrados
en la norma, se deriva la interpretación pro homine de toda la ley (Aclaración
de voto)
LEY DE
ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL DE VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Expresión
“procurando en todo caso utilizar” contenida en norma sobre audición y
presentación de pruebas, no implica una revictimización (Aclaración de voto)/PROCURANDO-Alcance
de la expresión en la jurisprudencia constitucional (Aclaración de voto)
LEY DE
ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL DE VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Alcance
normativo de la expresión “podrá” contenida en norma sobre modalidad especial
del testimonio (Aclaración de voto)
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA REPARACION INTEGRAL-Contenidos
mínimos y alcance normativo (Aclaración de voto)
AYUDA
HUMANITARIA-Naturaleza y características (Aclaración de
voto)/AYUDA HUMANITARIA-Diferenciación entre las etapas que comprende
(Aclaración de voto)
AYUDA
HUMANITARIA DE EMERGENCIA-Contraste con otras etapas de la ayuda
humanitaria, como la de urgencia y la de transición (Aclaración de voto)/AYUDA
HUMANITARIA DE EMERGENCIA Y DE URGENCIA-Diferencia (Aclaración de voto)
EXIGENCIA DE
OBLIGATORIEDAD DE INCLUIR INFORMACION SOBRE EL NUCLEO FAMILIAR DEL DESPOJADO EN
ADMISION DE SOLICITUD DE RESTITUCION O FORMALIZACION DE TIERRAS DESPOJADAS-Afecta
de manera grave la intimidad y seguridad de las víctimas y de su núcleo
familiar, y por tanto puede contribuir a una revictimización de los líderes y
solicitantes de restitución de tierras (Aclaración de voto)
Ref: Expediente
D-9389
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 17, 19 (parcial), 27 (parcial), 28
(parcial), 37 (parcial), 41 (parcial), 46 (parcial), 47 (parcial), 64
(parcial), 86 (parcial) y 88 (parcial) de la
Ley 1448 de 2011
Magistrado
Ponente:
Alberto Rojas
Ríos
Con el debido
respeto por las decisiones de esta Corte, me permito aclarar mi voto a esta
sentencia, con fundamento en las siguientes razones:
1. Respecto de los artículos 17 y 29, aclaro mi voto respecto del
alcance normativo del principio de progresividad frente al principio de
sostenibilidad fiscal. Así, me permito enfatizar en que el principio de
progresividad se aplica para derechos de carácter prestacional, respecto de
cuya garantía no se puede retroceder, y no respecto de los derechos
fundamentales de aplicación inmediata de las víctimas, así como tampoco en
relación con el mínimo de los derechos prestacionales, que también son de
aplicación inmediata. En este sentido, esta debe ser la interpretación
constitucional del principio de progresividad y no otra, de manera que si así
es interpretado este principio resulta admisible constitucionalmente.
Adicionalmente,
encuentro necesario insistir en la diferenciación entre el reconocimiento del
contenido de los derechos de las víctimas y la garantía paulatina de ciertos
derechos en el contexto de la ley de víctimas. Así las cosas, es conveniente
aclarar que lo que está sometido a progresividad es la cobertura de la ley, más
no el reconocimiento de los derechos de las víctimas, ni la aplicación
inmediata de los derechos de las víctimas cobijadas por la ley. Por tanto, los
derechos de las víctimas se reconocen de manera inmediata, su contenido se
amplía progresivamente y su cobertura respecto del universo de las víctimas se
extiende gradualmente. De esta manera, concuerdo con la sentencia en cuanto se
realiza una interpretación sistemática, la cual es correcta desde el punto de
vista constitucional para la protección de los derechos de las víctimas, y por
tanto, dentro de este marco de interpretación se está de acuerdo con la
exequibilidad simple adoptada.
2. En relación con la expresión “en los casos de reparación
administrativa” contenida en el artículo 27 y el alcance del principio pro
homine que se considera vulnerado, considero conveniente recalcar la
necesidad de llevar a cabo una interpretación sistemática de la norma
demandada, de manera que se entienda que el  principio pro homine no se
puede aplicar solamente para los casos de reparación administrativa, sino que
de conformidad con los demás principios generales que informan la
Ley de Víctimas, tales como el de dignidad, buena fe, igualdad, debido
proceso, entre otros, se debe concluir que las interpretaciones que realicen
los operadores jurídicos y aplicadores de la Ley de Víctimas deben ser
favorables o zanjarse a favor de los derechos de éstas últimas.
En
consecuencia, estimo necesario concluir que de los principios consagrados en la
ley demandada se deriva la interpretación pro homine de toda la ley,
razón por la cual no se puede afirmar que solo se aplica para los casos de
reparación administrativa. En armonía con lo anterior, se concuerda con la
sentencia en que la mención expresa del principio pro homine en el
artículo 27 demandado constituye una reafirmación de la importancia de este
principio en el caso de la reparación administrativa, pero no una exclusión de
su aplicación para los otros derechos de las víctimas. Partiendo de esta
interpretación constitucional y sistemática el suscrito magistrado comparte la
exequibilidad propuesta por el fallo.
3. En relación con el artículo 28 numeral 11 sobre los derechos de las
víctimas, en el cual se consagra el “derecho a conocer el estado de procesos
judiciales y administrativos que estén adelantando, en los que tengan un
interés como parte o intervinientes”;  y el artículo 37 sobre audición y
presentación de pruebas, la expresión “la víctima tendrá derecho, siempre
que lo solicite, a ser oída dentro de la actuación penal, a pedir pruebas y a
suministrar los elementos probatorios que tenga en su poder”; y en relación
con los derechos de las víctimas a participar adecuadamente en los procesos
judiciales, en desarrollo de los artículos 1, 2, 29, 229 y 250 de la
Carta Política; me permito reiterar la jurisprudencia de la
Corte en materia de participación de las víctimas en procesos penales, y
expresar que los artículos 28 y 37 se deben entender en el sentido que la
enumeración que allí se establece referente a las posibilidades de
participación de las víctimas dentro del proceso penal no tiene un carácter
exhaustivo, de manera que no se está restringiendo su participación dentro del
proceso penal; así como que el artículo 37 se refiere exclusivamente al evento
de la audición y presentación de pruebas, de forma que constituye una
reglamentación de este evento y no una limitación general a la participación de
las víctimas dentro del proceso.
Por
consiguiente, a partir del contexto de una interpretación sistemática de las
normas acusadas con las demás normas de la Ley de Víctimas, de la
Constitución y de la jurisprudencia de esta Corte, este Magistrado se
encuentra de acuerdo en concluir que las expresiones demandadas son
constitucionales.
4. Acerca de la expresión “procurando en todo caso utilizar” un
lenguaje y una actitud adecuados que impidan su revictimización, contenida en
el artículo 37 parcial de la Ley 1448 de 2011 sobre audición y presentación de
pruebas, y respecto de la obligación de trato digno a las víctimas en causas
penales e interrogatorios, de conformidad con los artículos 29 y 229 CP, aclaro
mi voto para enfatizar en que de conformidad con una interpretación semántica y
teleológica de este concepto, esta expresión no implica una revictimización.
Lo anterior,
puesto que de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte –Sentencia C-383 de
1999-, la expresión “procurando” no implica una facultad o
discrecionalidad para la autoridad respecto de la cual se predica, sino una
obligación o lineamiento normativo con carácter vinculante. Lo mismo se
desprende de una interpretación sistemática de esta norma con el resto del
articulado y el resto de la Ley de Víctimas, la
Constitución y la jurisprudencia de esta Corte, de tal forma que la expresión
implica una obligación de las autoridades de trato digno a las víctimas y no
simplemente una recomendación. Por tanto, se concuerda con el presente fallo en
que la interpretación constitucionalmente correcta es que, contrario a lo que
alegan los demandantes, la expresión procurando contenida en la norma
demandada, implica una obligación de buen trato a las víctimas, evitando de
esta manera su revictimización.
5. Respecto del artículo 41 parcial, que trata sobre la modalidad
especial de testimonio, y la expresión “El juez o magistrado podrá decretar,
de oficio o por solicitud del Fiscal, de la
Defensa, del Ministerio Público o de la víctima, medidas especiales orientadas
a facilitar el testimonio de la víctima, un niño o niña, adolescente, un adulto
mayor o una victima de violencia sexual”, y la obligación de adopción de
medidas especiales en la práctica de testimonios, de acuerdo con los derechos
de los menores y adolescentes, y la protección de los derechos de estas
víctimas con enfoque diferencial, aclaro mi voto respecto del sentido
interpretativo de la expresión “podrá”.
En este
sentido, a juicio de este Magistrado la expresión “podrá” debe
interpretarse como una obligación para el juez o magistrado de adoptar
efectivamente medidas especiales para facilitar el testimonio de víctimas,
cuando se trate de niños, niñas, adolescentes, adultos mayores o víctimas de
violencia sexual, en cuyo caso se trata de sujetos de especial protección
constitucional, y deben necesariamente adoptarse medidas afirmativas y
especiales dentro de los procesos penales para facilitar sus testimonios. Otra
interpretación resultaría contraria al artículo 68 del Estatuto de Roma sobre
protección a las víctimas y los testigos, al igual que de la jurisprudencia de
esta Corte en esa materia.
De esta forma,
encuentro necesario aclarar el alcance normativo de la disposición de
conformidad con una interpretación constitucional, de manera que se haga
evidente la obligatoriedad del juez o magistrado de adoptar medidas especiales,
con el fin de facilitar el testimonio de los sujetos especiales de que trata el
artículo demandado. Esta interpretación implica que en los casos de las
víctimas mencionadas en la norma, que constituyen sujetos de especial
protección constitucional, el juez o el magistrado deberá, con carácter
obligatorio, adoptar medidas especiales para su declaración o testimonio,
garantizando condiciones especiales de protección, en razón de sus
especificidades y el enfoque diferencial dirigido a proteger los derechos de
estas víctimas.
6. En relación con el artículo 46 de la Ley 1448 de 2011 y las
expresiones demandadas de esta norma, que tratan sobre el incidente de
reparación en contra de aquellas personas naturales o jurídicas, nacionales o
extranjeras, a quienes se les demuestre que han apoyado económicamente a los
grupos al margen de la ley, quienes deberán consignar a favor del Fondo de
Reparación a Víctimas, la misma suma con que se contribuyó a los actores del
conflicto; y respecto del derecho fundamental a la reparación integral en la
regulación del incidente de reparación especial, y la prohibición de
ordenar consignar en más de una ocasión al Fondo por los mismos hechos; me
permito aclarar mi voto en consonancia con lo establecido en los artículos 250
CP, el Preámbulo y los artículos 2 y 13 CP, y normas de derecho internacional
en la materia; como lo paso a exponer:
(i)La
sentencia  declara exequible de manera condicionada la expresión “previa
solicitud del fiscal o del Ministerio Público”, demandada del inciso
tercero del artículo 46, “bajo el entendido que cuando las víctimas hayan
participado en el respectivo proceso penal por financiación de grupos armados
al margen de la ley, también podrán solicitar el inicio del incidente de
reparación especial”.
Declara
exequible igualmente de manera condicionada la expresión “sin necesidad de
que se individualicen las víctimas, comoquiera que el Juez o Magistrado de
conocimiento tendrá en consideración el daño de derechos causado por el grupo
armado al margen de la ley que hubiere sido apoyado”, del inciso tercero,
así como el inciso cuarto, “bajo el entendido que al decidir el incidente de
reparación el Juez o Magistrado de conocimiento podrá decretar sumas
adicionales a título de reparación de acuerdo con lo probado en el proceso”.
Finalmente,
declara exequible el parágrafo 3º del mismo artículo, únicamente por el cargo
estudiado en la sentencia.
(ii)Frente a
estas normas y decisiones adoptadas, aclaro mi voto en cuanto a la reiteración
de la jurisprudencia de esta Corte y la jurisprudencia de la
CIDH sobre los contenidos mínimos y alcance normativo del derecho fundamental
a la reparación integral y los criterios que la deben guiar, tales como que (a)
la reparación a las víctimas debe ser proporcional al daño causado; (b) debe
ser adecuada y justa; (c) debe ser integral, lo cual implica la inclusión de
otras medidas no solo de carácter económico; (d) debe corresponder al carácter
y gravedad del daño; y (e) que en lo posible debe ser plena –restitutio in
integrum-. Así mismo, reitero la visión amplia según la cual este incidente
especial de reparación no excluye sino que complementa el incidente de
reparación integral que se lleva a cabo dentro del proceso penal.
En cuanto a la
parte resolutiva, debo manifestar en relación con el condicionamiento, que éste
era necesario para determinar quiénes pueden iniciar el incidente de reparación
especial, puesto que cuando la víctima no participa dentro del proceso penal
por financiación de grupos armados al margen de la ley, es razonable que solo
sea el Fiscal o Ministerio Público quien solicite dicho incidente; pero si la
víctima participa dentro de este proceso, no se justifica desde el punto de
vista constitucional, el que la misma no pueda solicitarlo. En este sentido, el
condicionamiento lo que hace es permitir que la víctima pueda solicitar igualmente
este incidente de reparación especial, lo cual consideramos constituye la
solución más garantista y correcta desde el punto de vista constitucional para
la garantía de los derechos de las víctimas.
Respecto de la
declaratoria de exequibilidad condicionada del inciso tercero y del inciso
cuarto, relativa a la no necesidad de individualizar a las víctimas y sobre el
monto equivalente a consignar en el Fondo de Reparación, encuentro necesario
enfatiza en que limitar al juez o magistrado a ordenar la reparación teniendo
como criterio  máximo el monto otorgado al grupo ilegal, resulta violatorio de
los derechos de las víctimas, y de los criterios de proporcionalidad,
adecuación y justeza de la reparación. Lo anterior, en razón a que cuando el
daño causado en términos económicos es mayor al monto con que se financió al
grupo ilegal, el juez o magistrado puede decidir que se consigne un mayor valor
al Fondo de Reparación. Por tanto, el condicionamiento que fija el alcance
normativo de la expresión demandada lo que busca es (i) incluir los criterios
de proporcionalidad al daño y correspondencia a la naturaleza y gravedad del
hecho,  (ii) fijar como mínimo y no como máximo el monto con que se financió a
los grupos ilegales, y (iii) facultar al juez o magistrado a determinar un
monto mayor para consignar al Fondo de Reparación a las Victimas.
7. Sobre el artículo 47 inciso 1º, que consagra la ayuda humanitaria,
en el cual se demandan las expresiones necesidades “inmediatas” y que
guarden relación “directa” con el hecho victimizante, y respecto del
principio humanitario de imparcialidad y de la obligación de adoptar “enfoque
diferencial”, en la entrega de la ayuda humanitaria a las víctimas,
derivada de la exigencia de establecer necesidades inmediatas que guarden
relación directa con el hecho victimizante, en el enfoque diferencial de la
misma, me permito aclarar mi voto respecto de la vulneración que estas
expresiones plantean respecto de los artículos 1, 2, 12, 13, 93 de la
CP, los artículos 4, 11.1 y 24 de la
Convención Americana, y los artículos 6 y 26 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos.
En este
sentido, considero que estas expresiones desconocen la garantía de la ayuda
humanitaria frente a las necesidades que inmediatas o mediatas, directas o
indirectas, se encuentren relacionadas con el conflicto armado. Por tanto, la
inexequibilidad declarada respecto de estas expresiones, lo que pretende en
concepto de este Magistrado es reconocer (i) de una parte, las diferentes
situaciones estructurales de debilidad manifiesta, de vulnerabilidad o
indefensión, que dieron lugar a la victimización, dentro de un enfoque no solo
de justicia restitutiva, sino de justicia restaurativa, perspectiva que
consideramos se debió profundizar y enfatizar en la sentencia; y (ii) de otra
parte, reconocer las diferentes necesidades que se derivan de la aplicación de
un enfoque diferencial, de manera que se evidencian situaciones y necesidades
preexistentes al momento de la victimización, tales como las condiciones de
género, de edad, de raza, de discapacidad, entre otras. Por tanto, consideramos
que la declaratoria de inexequibilidad de estas expresiones resulta garantista
para los derechos de las víctimas a la atención humanitaria, en cuanto reconoce
que las expresiones acusadas restringen el ámbito de aplicación del derecho
fundamental a obtener ayuda humanitaria a las necesidades inmediatas. A este
respecto, me remito a algunos de los más recientes pronunciamientos de esta
Corte en donde se analiza la naturaleza y características de la ayuda
humanitaria, tales como la Sentencia T-702 de 2012 y el Auto 099 de 2013.
8. Acerca del artículo 47 párrafo tercero, en el cual se consagra que la
Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación prestará “por una sola vez” la ayuda humanitaria,
me permito aclarar mi voto en relación con el alcance del derecho de las
víctimas a la ayuda humanitaria de conformidad con el artículo 13 CP, y los
artículos 1, 2, 13, 93 de la CP y los artículos 4, 11.1 y 24 de la
Convención Americana y los artículos 6 y 26 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos.
En la sentencia
se declara exequible la expresión “prestará por una sola vez”, “en el
en el entendido que la ayuda humanitaria podrá ser prorrogada, siempre que se
demuestre que la víctima no ha superado la situación de gravedad y urgencia.”
A este
respecto, considero que los fundamentos de este condicionamiento se encuentran
en la jurisprudencia de esta Corte relativa a la prórroga de la ayuda
humanitaria para víctimas del conflicto armado, especialmente de población
desplazada, en la cual se ha reiterado de manera pacífica y consolidada que
mientras no se garantice el tránsito hacia soluciones duraderas o persista la
situación de vulnerabilidad, deberá evaluarse la prórroga de la ayuda
humanitaria de emergencia por parte de la entidad competente.
En punto al
tema, es conveniente resaltar la diferenciación entre las diversas etapas que
comprende la ayuda humanitaria, la cual puede ser de urgencia, emergencia
y de transición. En cuanto a la ayuda humanitaria de emergencia, me
permito reiterar que la jurisprudencia de esta Corte, en análisis de
situaciones de víctimas de desplazamiento forzado, ha establecido que las
prórrogas de esta ayuda están sujetas a la valoración de la persistencia de la
situación de gravedad o de urgencia, así como de los niveles o grados de
vulnerabilidad de la víctima. Igualmente, debo recordar que de conformidad con
la jurisprudencia de esta Corte existen unas prórrogas automáticas que se
encuentran cobijadas por una presunción de constitucionalidad, para aquellos
casos que deban tratarse con enfoque diferencial cuando se refieran a víctimas
que se encuentran en un especial y extremo estado de vulnerabilidad o debilidad
manifiesta. Estas prórrogas automáticas no requieren evaluación previa, en
cuanto se trataría de sujetos de especial protección constitucional, como madres
cabeza de familia, niños, niñas y adolescentes, adultos mayores o personas en
estado de discapacidad. Sobre este tema, remito igualmente a algunos de los más
recientes pronunciamientos de esta Corte, tales como la Sentencia T-702 de 2012
y el Auto 099 de 2013.
Por tanto, en
criterio de este Magistrado la sentencia ha debido desarrollar estos temas
tanto en la parte considerativa, como verse igualmente reflejado en el
condicionamiento adoptado en la parte resolutiva. Así las cosas, a mi juicio,
en el condicionamiento se debió afirmar, con base en la jurisprudencia de esta
Corte, que la ayuda de emergencia también tendrá unas prórrogas automáticas
cuando se trate de víctimas, tales como mujeres cabeza de familia, niños, niñas
o adolescentes, personas en estado de discapacidad, y adultos mayores.
9. En relación con el artículo 64, del cual se demanda la expresión “y
se entregará de acuerdo con el grado de necesidad y urgencia respecto de su
subsistencia mínima”, la cual es declarada exequible, aclaro mi voto en
relación con los siguientes puntos:
(i) Considero
necesario precisar que se está demandando una norma relativa a la ayuda
humanitaria de emergencia para población desplazada, en contraste con las otras
etapas de la ayuda humanitaria, como la de urgencia y la de transición.
(ii) La entrega
de la ayuda humanitaria de emergencia, a diferencia de la de urgencia, requiere
como requisito administrativo que la victima esté inscrita en el Registro Único
de Víctimas, de manera que es necesario reiterar que de conformidad con la
jurisprudencia de la Corte, este último constituye un requisito de carácter
declarativo, más no constitutivo de la condición de víctima de desplazamiento
forzado.
(iii) La
entrega de la ayuda humanitaria de emergencia, la cual se reconoce y entrega de
acuerdo con el grado de necesidad y urgencia respecto de la subsistencia de la
víctima, ha implicado la implementación de un sistema de turnos, que ha sido
aceptado por la jurisprudencia de esta Corte, siempre y cuando dichos turnos no
deriven en una espera desproporcionada, que termine desvirtuando la esencia
misma de la AHE que debe ser inmediata y oportuna, ni tampoco vulnerando el
principio y derecho a la igualdad.
(iv) A partir
de la jurisprudencia de la Corte existe una diferencia entre la entrega de AHE
y sus prórrogas, basada en la evaluación del grado de necesidad y urgencia de
la víctima, y las prórrogas automáticas de la
AHE cobijadas por una presunción de constitucionalidad y la aplicación del
enfoque diferencial para sujetos de especial protección constitucional.
Respecto de estos temas remito a la consulta de la Sentencia T-702 de 2012 y
Auto 099 de 2013.
Por tanto, para
este Magistrado era necesario incluir un condicionamiento en el ordinal noveno
de la parte resolutiva de presente sentencia, en el entendido que la entrega de
la AHE deberá ser en todo caso oportuna y deberá cobijar las prórrogas
automáticas determinadas por la jurisprudencia constitucional en aplicación del
enfoque diferencial.
10. En cuanto al artículo 86 literal e y la expresión “y el núcleo
familiar del despojado o de”, me permito aclarar mi voto en relación con la
inconstitucionalidad declarada de esta expresión por violación del derecho a la
intimidad derivada de la exigencia de la publicación de la admisión de la
solicitud de restitución o formalización de tierras despojadas, de conformidad
con el artículo 15 de CP, en el aspecto de la intimidad familiar.
Sobre este
asunto, este Magistrado se permite insistir, en que la exigencia contenida en
la disposición respecto de la obligatoriedad de incluir información sobre el
núcleo familiar del despojado en la admisión de la solicitud de restitución o
formalización de tierras despojadas, no supera el test estricto de
proporcionalidad, y por tanto resulta desproporcionado y violatorio del derecho
a la intimidad. En este punto, considero necesario complementar el análisis
realizado por la sentencia  en cuanto se observa que la medida no resulta ni
necesaria, ni adecuada, ni tampoco proporcionada en sentido estricto, ya que
afecta de manera grave la intimidad y seguridad de las víctimas y de su núcleo
familiar, y por tanto puede contribuir a una revictimización de los líderes y
solicitantes de restitución de tierras.
Con fundamento en lo expuesto, aclaro mi
voto a la presente decisión.
Fecha ut supra,
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
[1] Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales.
[2] Ibíd.
[3]Parágrafo. 3 Artículo 47 de la
Ley 1448 de 2011. “PARÁGRAFO 3o. La
Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación, deberá adelantar las acciones pertinentes ante las
distintas entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención y Reparación
a Víctimas para garantizar la ayuda humanitaria. De igual manera, y de acuerdo
a lo contemplando en el artículo 49 de la
Ley 418 de 1997 y sus prórrogas correspondientes, prestará por una sola vez,
a través de mecanismos eficaces y eficientes, asegurando la gratuidad en el trámite,
y de acuerdo a su competencia, la ayuda humanitaria.”
[4] Folio 138.
[5] Folio 190
[6] Folio 213 y 214
[7] Folio 215
[8] Folio 358.
[9] Folio 361.
[10] Esta Sala encuentra pertinente señalar,
tal como se hizo en la reconstrucción de los antecedentes, que producto de un
error involuntario de digitación, se incluyó dentro de los artículos demandados
y admitidos para estudio de constitucionalidad, el artículo 89 de la
LV, cuando lo cierto es que éste no fue demandado, y se excluyó de los
admitidos el artículo 27, cuando éste sí fue demandado y no fue objeto de
rechazo. En aras de preservar el principio de lealtad en el adelantamiento de
los procesos judiciales, la
Corte Constitucional en ejercicio de su obligación de constituir el expediente
de tal manera que éste preste certeza sobre todas las actuaciones surtidas,
certifica que los yerros aludidos pueden verificarse en el escrito de la
demanda y en los autos de inadmisión, admisión y rechazo.
Así,
sobre el artículo 89 se tiene que éste se incluyó en un subtítulo de la demanda
pero no se desarrolló referencia alguna a su constitucionalidad o
inconstitucionalidad, y ni siquiera formó parte del encabezado de la demanda.
Así como tampoco los intervinientes se pronunciaron sobre él. Por ello esta
Sala Plena no se pronunciará sobre la constitucionalidad del artículo 89 de LV.
Y sobre el
artículo 27, éste no se incluyó en la parte resolutiva que decidía la
inadmisión de algunos cargos presentados en la demanda original, y tampoco en
la parte resolutiva del auto que decidió rechazar la demanda por algunos de los
cargos; aunque, se insiste, por una omisión involuntaria tampoco se incluyó en
la referencia de los artículos admitidos. Cuando lo cierto es que sí se demandó
y se planteó un cargo sobre su contenido, no se hizo referencia a él en la
parte motiva de la inadmisión, y los intervinientes se pronunciaron sobre su
constitucionalidad. Por ello esta Sala estudiará el cargo que sobre él
presentaron los demandantes. Se reitera que todo lo anterior se puede verificar
en el expediente.
[11] Ver entre otros, el Comunicado de Prensa No. 19 de 2013, relativo a
la decisión adoptada en Sentencia C-280 de 2013.
[12] Teitel, Ruti, “Transitional Justice
Genealogy”, Harvard Human Rights Journal, 2003, p. 69.
[13] Una excepción está dada por la reforma constitucional contenida en
el Acto Legislativo 01 de 2012, mediante el cual se aprobó la inclusión del
artículo 66 transitorio en la
Constitución. Dicho Acto Legislativo ha sido denominado como el “marco jurídico
para la paz” y eleva a rango constitucional instrumentos excepcionales para “facilitar la terminación del conflicto
armado interno y el logro de la paz estable y duradera, con garantías de no
repetición y de seguridad para todos los colombianos”.
[14] Sentencia C-715 de 2012.
[15] Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales.
[16] El Ministerio del Interior y la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de República.
[17] Secretaría Jurídica de la
Presidencia.
[18] Tanto la doctrina como la jurisprudencia
han denominado a los derechos sociales como derechos prestacionales. Como
quiera que la alusión al carácter prestacional de estos derechos se refiere a
que su garantía implica una erogación de presupuesto por parte del Estado, la
teoría y la jurisprudencia más reciente han entendido importante explicar que
dicha denotación no es del todo exacta. Esto, porque en realidad todos los
derechos requieren erogación presupuestal para su garantía, no sólo los
llamados sociales. Por ello, el rigor conceptual indica que la distinción entre
los derechos sociales y los llamados derechos de primera generación, radica en
que algunos Estados no han adoptado la totalidad de políticas públicas
requeridas para garantizar suficientemente los derechos sociales, pero no hay
distinción asentada en que unos impliquen costo y otros no. De ahí que, para
referirse a los derechos sociales como derechos prestacionales, una propuesta
razonable consista en denominarlos como “estrictamente” prestacionales.
Pues con ello se reconoce tanto su costo, como el hecho de que no existen
derechos que no tengan costo. En la presente providencia se hará referencia a
los derechos sociales como derechos estrictamente prestacionales.
[19] Sentencia C-989 de 2004. Ver además, las sentencias C-419 de 1995,
C-261 de 2002 y C-776 de 2003.
[20] Sentencia C-443 de 2009
[21] Sentencia C- 630 de 2011
[22] Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Art. 2.1.
[23] Sentencia C- 630 de 2011
[24] Comité de Derechos Sociales. Observación General No. 3. (1990) La
índole de las obligaciones de los Estados Partes.
[25] Sentencia C- 671 de 2002
[26] Sentencia C-507 de 2008
[27] Ley 1448 de 2011. Artículo
18. Gradualidad. El principio de gradualidad implica la responsabilidad
Estatal de diseñar herramientas operativas de alcance definido en tiempo,
espacio y recursos presupuestales que permitan la escalonada implementación de
los programas, planes y proyectos de atención, asistencia y reparación, sin
desconocer la obligación de implementarlos en todo el país en un lapso
determinado, respetando el principio constitucional de igualdad.
[28] Instituto Colombiano de Derecho Procesal y la
Universidad del Rosario
[29] Sentencia T-171 de 2009.
[30] Artículo 5: 1. Ninguna disposición del presente Pacto podrá ser
interpretada en el sentido de conceder derecho alguno a un Estado, grupo o
individuo para emprender actividades o realizar actos encaminados a la
destrucción de cualquiera de los derechos y libertades reconocidos en el Pacto
o a su limitación en mayor medida que la prevista en él. // 2. No podrá
admitirse restricción o menoscabo de ninguno de los derechos humanos
fundamentales reconocidos o vigentes en un Estado Parte en virtud de leyes,
convenciones, reglamentos o costumbres, so pretexto de que el presente Pacto no
los reconoce o los reconoce en menor grado.
[31] Artículo 29.  Normas de Interpretación:  Ninguna disposición de la
presente Convención puede ser interpretada en el sentido de:  a) permitir a
alguno de los Estados Partes, grupo o persona, suprimir el goce y ejercicio de
los derechos y libertades reconocidos en la
Convención o limitarlos en mayor medida que la prevista en ella; //  b)
limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar
reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados Partes o de
acuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos Estados;  c) excluir
otros derechos y garantías que son inherentes al ser humano o que se derivan de
la forma democrática representativa de gobierno, y //  d) excluir o limitar el
efecto que puedan producir la
Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre y otros actos
internacionales de la misma naturaleza.
[32] Sentencia T-085 de 2012.
[33] Constitución Política de Colombia. Artículo 250. (…) En ejercicio
de sus funciones la Fiscalía General de la
Nación, deberá:
(…)
6.
Solicitar ante el juez de conocimiento las medidas judiciales necesarias para
la asistencia a las víctimas, lo mismo que disponer el restablecimiento del
derecho y la reparación integral a los afectados con el delito.
7. Velar
por la protección de las víctimas, los jurados, los testigos y demás
intervinientes en el proceso penal, la ley fijará los términos en que podrán
intervenir las víctimas en el proceso penal y los mecanismos de justicia
restaurativa.
[34] Un ejemplo de esto son entre otros los artículos 43 y 44 de la
LV que consagran garantías de asistencia judicial y para los gastos que
generen los procesos judiciales en que participen.
[35] Sentencia C-782 de 2012.
[36] Negrilla fuera de texto.
[37] C-383 de 1999
[38] Énfasis fuera de texto
[39] “Por la cual se dictan disposiciones para la
reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley,
que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se
dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios”.
[40] Sentencia C-575 de 2006, Corte Constitucional “en el entendido que
todos y cada uno de los miembros del grupo armado organizado al margen de la
ley, responden con su propio patrimonio para indemnizar a cada una de las víctimas
de los actos violatorios de la ley penal por los que fueren condenados; y
también responderán solidariamente por los daños ocasionados a las víctimas por
otros miembros del grupo armado al cual pertenecieron”.
[41] Sentencia C- 370 de 2006, Corte Constitucional “en el entendido que
conforme al artículo 30 de la Ley 600 de 2000, y de acuerdo con la
exequibilidad condicionada de esa norma declarada mediante la sentencia C- 228
de 2002, la víctima o los perjudicados pueden acceder directamente al
expediente desde su iniciación, para ejercer los derechos a la verdad, justicia
y reparación”.
[42] Sentencia C-370 de 2006.
[43] Sentencia T-045 de 2010.
[44] Se pueden observar entre otras las sentencias T-025 de 2004, T-045
de 2010, T-1094 de 2007, entre otras.
[45] De otro lado, el establecimiento de esta obligación, se encuentra
en armonía con lo dispuesto en la
Constitución Política, con la jurisprudencia de esta Corporación, con lo
establecido en normas de rango legal como la
Ley 906 de 2004 y la Ley 975 de 2005, que exigen trato digno y adecuado para
las víctimas de violaciones a los derechos humanos, cuando intervengan en las
causas penales que se adelanten para sancionar a sus victimarios. En esto la
Sala sí coincide con los accionantes, por cuanto del ordenamiento
constitucional y legal vigente, al cual se incorporan estándares
internacionales como la
Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la
Violencia contra la Mujer, los Principios Fundamentales de Justicia para las
Víctimas de Delitos y del Abuso del Poder, así como los Principios y
Directrices Básicos sobre el Derecho de las Víctimas de Violaciones a las
Normas Internacionales de Derechos Humanos y de Derecho Internacional de los
Derechos Humanos a interponer recursos y obtener reparaciones, es posible
colegir la existencia de la obligación aludida.
[46] Mesa de seguimiento al Auto 092 de la
Corte Constitucional. Cuarto Informe de Seguimiento al  Auto 092 de la
Corte Constitucional: Acceso a la justicia para mujeres víctimas de violencia
sexual. 2011, p. 45. Disponible en:
http://www.dejusticia.org/index.php?modo=interna&tema=justicia_transicional&publicacion=985.
[47] El estudio se basó en 1.080 encuestas realizadas en entidades
pertenecientes a los organismos de control y a los sectores justicia, salud y
educación del Estado. En cada una de las instituciones fueron entrevistadas
personas del nivel directivo, técnico y operativo. Ver: Programa contra
Violencias de Género. Estudio sobre tolerancia social e institucional a la
Violencia Basada en género en Colombia, 20102, p. 81-82. Disponible en:
http://www.programacontraviolenciasdegenero.org/documentos/docum_publicac/prod1/1_Estudio_sobre_tolerancia_social_e_int_a_la_VBG.pdf
[48] De acuerdo con los resultados obtenidos luego de una serie de
encuestas, se encontró “respecto a las características de las mujeres
víctimas de violencia sexual, [que] si bien sólo el 6% de las/os
funcionarios consideran que por lo general las mujeres víctimas de este tipo de
violencia son mujeres bonitas; el 21% dicen que  las mujeres que se visten de
manera provocativa se exponen a que las violen. // Adicionalmente, el 7%
de las/os encuestados piensa que  si una mujer no opone resistencia, no se
puede decir que fue una violación. (…). Con un porcentaje similar al
promedio anterior 8%, las/os funcionarios consideran que una violación a una
prostituta no es una violación (…). Y finalmente, sólo el 5% de las
funcionarias y el 18% de los funcionarios consideran que por lo general las
mujeres exageran los hechos de violencia y ninguno de las/os encuestados están
de acuerdo con que algunas agresiones contra las mujeres  tienen justificación.
// De  lo  anterior  se  puede  concluir  que  si bien  las/os
funcionarios  no  legitiman  el  uso de la violencia contra las mujeres, dichos
servidores y servidoras ponderan cierto tipo de características que hacen más
propensas a las mujeres a ser víctimas de las violencias de género. (…) [E]l
12% de las funcionarias y el 23% los funcionarios piensan que  la violencia se
produce porque los hombres deben hacerse respetar. // [E]l 20% de las/os
encuestados consider[a] que todos los hombres son propensos a ser agresores y
el 47% piens[a] que los violadores son por lo general hombres que no pueden
controlar sus instintos sexuales.
[49] El informe de la Mesa de Seguimiento al Auto 092 cita, entre otros,
el Memorando 0117  de la
Fiscalía General de la Nación, cuya Sección 8.2.iii, se refiere a la
“Violencia sexual en el contexto del conflicto armado”, y que establece medidas
específicas con el fin de evitar la revictimización en la obtención de la
prueba testimonial de estos casos. Mesa de seguimiento al Auto 092 de la
Corte Constitucional. Cuarto Informe de Seguimiento al  Auto 092 de la
Corte Constitucional: Acceso a la justicia para mujeres víctimas de violencia
sexual. 2011. Disponible en:
http://www.dejusticia.org/index.php?modo=interna&tema=justicia_transicional&publicacion=985.
[50] Ibídem.
[51] Ibídem.
[52] Sentencia C-578 de 2002
[53] Artículo
177. Fondo de Reparación. El
artículo 54 de la
Ley 975 de 2005 será adicionado con el siguiente inciso:
Adicionalmente
este Fondo estará conformado por las siguientes fuentes:
a) El producto de
las multas impuestas a los individuos o a los grupos armados al margen de la
ley en el marco de procesos judiciales y administrativos;
b) Las
contribuciones voluntarias efectuadas por gobiernos, organizaciones
internacionales, particulares, sociedades y otras entidades;
c) Las sumas
recaudadas por entidades financieras como resultado de la opción de donación
voluntaria al finalizar las transacciones en cajeros electrónicos y
transacciones por Internet;
d) Las sumas
recaudadas por almacenes de cadena y grandes supermercados por concepto de
donación voluntaria de la suma requerida para el redondeo de las vueltas;
e) El monto de
la condena económica de quienes han sido condenados por concierto para
delinquir por organizar, promover, armar o financiar a grupos armados al margen
de la ley.
f) El monto
establecido en la sentencia como consecuencia al apoyo brindado por las
empresas que han financiado a grupos armados organizados al margen de la ley.
[54] [Cita del aparte transcrito] Declaración Americana de los
Derechos y Deberes del Hombre, OAS Res. XXX, aprobada en la
Novena Conferencia Internacional Americana (1948), reimpreso en Documentos
Básicos Concernientes a los Derechos Humanos en el Sistema Interamericano,
OEA/Ser.L.V/IL82 doc.6 rev.1 p. 17 (1992). Artículo XVIII. Derecho de justicia.
Toda persona puede ocurrir a los tribunales para hacer valer sus derechos.
Asimismo debe disponer de un procedimiento sencillo y breve por el cual la
justicia lo ampare contra actos de la autoridad que violen, en perjuicio suyo,
alguno de los derechos fundamentales consagrados constitucionalmente.
[55] [Cita del aparte transcrito] Declaración Universal de Derechos
Humanos, AG. res. 217 A (III), ONU Doc. A/810 p. 71 (1948). Artículo 8. Toda
persona tiene derecho a un recurso efectivo, ante los tribunales nacionales
competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales
reconocidos por la constitución o por la ley.
[56] [Cita del aparte transcrito] Ciertas
convenciones, como la Convención contra la
tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, (Adoptada y abierta a la firma, ratificación y
adhesión por la Asamblea General de Naciones Unidas en su resolución 39/46, de
10 de diciembre de 1984), prevén la reparación de los daños causados a las
víctimas. En el artículo 14, esta convención prevé la obligación de los Estados
de velar porque “1. (...) su legislación garantice a la víctima de un acto de
tortura la reparación y el derecho a una indemnización justa y adecuada,
incluidos los medios para su rehabilitación lo más completa posible. En caso de
muerte de la víctima como resultado de un acto de tortura, las personas a su
cargo tendrán derecho a indemnización. 2. Nada en lo dispuesto en el presente
artículo afectará a cualquier derecho de la víctima o de otra persona a la
indemnización que pueda existir con arreglo a las leyes nacionales.
[57] [Cita del aparte transcrito] Declaración
sobre los principios fundamentales de justicia para las víctimas de delitos y
del abuso de poder, Adoptada por la
Asamblea General en su resolución 40/34, de 29 de noviembre de 1985. Resarcimiento.
8. Los delincuentes o los terceros responsables de su conducta resarcirán
equitativamente, cuando proceda, a las víctimas, sus familiares o las personas
a su cargo. Ese resarcimiento comprenderá la devolución de los bienes o el
pago por los daños o pérdidas sufridas, el reembolso de los gastos realizados
como consecuencia de la victimización, la prestación de servicios y la
restitución de derechos. 9. Los gobiernos revisarán sus prácticas,
reglamentaciones y leyes de modo que se considere el resarcimiento como una
sentencia posible en los casos penales, además de otras sanciones penales. 10.
En los casos en que se causen daños considerables al medio ambiente, el
resarcimiento que se exija comprenderá, en la medida de lo posible, la
rehabilitación del medio ambiente, la reconstrucción de la infraestructura, la
reposición de las instalaciones comunitarias y el reembolso de los gastos de reubicación
cuando esos daños causen la disgregación de una comunidad. 11. Cuando
funcionarios públicos u otros agentes que actúen a título oficial o
cuasioficial hayan violado la legislación penal nacional, las víctimas serán
resarcidas por el Estado cuyos funcionarios o agentes hayan sido responsables
de los daños causados. En los casos en que ya no exista el gobierno bajo cuya
autoridad se produjo la acción u omisión victimizadora, el Estado o gobierno
sucesor deberá proveer al resarcimiento de las víctimas. Indemnización 12.
Cuando no sea suficiente la indemnización procedente del delincuente o de otras
fuentes, los Estados procurarán indemnizar financieramente: a) A las víctimas
de delitos que hayan sufrido importantes lesiones corporales o menoscabo de su
salud física o mental como consecuencia de delitos graves; b) A la familia, en
particular a las personas a cargo, de las víctimas que hayan muerto o hayan
quedado física o mentalmente incapacitadas como consecuencia de la
victimización (subrayado fuera de texto).
[58] [Cita del aparte transcrito] Subcomisión de Prevención de
Discriminaciones y Protección de las Minorías de la
Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, presentó el Informe Final
sobre la impunidad de los autores de violaciones de los derechos humanos
(derechos civiles y políticos), adoptado mediante Resolución 1996/119: “41.
A escala individual, las víctimas, ya se trate de víctimas directas o de
familiares o personas a cargo, deberán disponer de un recurso efectivo. Los
procedimientos aplicables serán objeto de la más amplia publicidad posible.
El derecho a obtener reparación deberá abarcar todos los daños y perjuicios
sufridos por la víctima. De conformidad con el conjunto de principios y
directrices sobre el derecho de las víctimas de violaciones graves a los
derechos humanos y al derecho humanitario a obtener reparación (...) este
derecho comprende los tres tipos de medidas siguientes: a) medidas de restitución
(cuyo objetivo debe ser lograr que la víctima recupere la situación en la que
se encontraba antes);  b) medidas de indemnización (que cubran los daños y
perjuicios físicos y morales, así como la pérdida de oportunidades, los daños
materiales, los ataques a la reputación y los gastos de asistencia jurídica);
y  c) medidas de rehabilitación (atención médica y psicológica o psiquiátrica).
42. A nivel colectivo, las medidas de carácter simbólico, en concepto de
reparación moral, como el reconocimiento público y solemne por el Estado de su
responsabilidad, las declaraciones oficiales de restablecimiento de la dignidad
de las víctimas, los actos conmemorativos, los bautizos de vías públicas, y las
erecciones de monumentos facilitan el deber de recordar.”
[59] [Cita del aparte transcrito] Estatuto para el Tribunal
Internacional para el Juzgamiento de personas responsables de graves
violaciones del derecho internacional humanitario cometidas en el territorio de
la antigua Yugoslavia desde 1991, (traducción no oficial) Artículo 22.
Protección de las víctimas y de los testigos. El Tribunal Internacional prevé
en sus reglas de procedimiento y de prueba medidas de protección para las
víctimas y los testigos. Las medidas de protección comprenden, como
mínimo, las audiencias a puerta cerrada y la protección de su identidad. En
desarrollo de esto, en la Regla No. 106 de las Reglas de procedimiento y prueba
para el Tribunal para Yugoslavia, la obligación de reparar a las víctimas se
tramita ante las autoridades nacionales del Estado del cual sea nacional el
condenado y se establece lo siguiente: “(b) Teniendo en cuenta la legislación
nacional relevante, la víctima o quienes actúen en su nombre, podrán reclamar
ante los tribunales nacionales o las autoridades competentes la compensación a
que haya lugar; c) Para efectos de la reclamación de perjuicios, la decisión
del Tribunal en la que se establezca la responsabilidad criminal de la persona
juzgada será definitiva y vinculante.” (subrayado fuera de texto).
[60] [Cita del aparte transcrito] Estatuto del Tribunal Internacional de
Ruanda. Artículo 14. Reglas de procedimiento y de pruebas. A los efectos de las
actuaciones ante el Tribunal Internacional para Ruanda, los magistrados del
Tribunal Internacional adoptarán las reglas de procedimiento y de pruebas
aplicables a la etapa preliminar del proceso, al juicio propiamente dicho, a las
apelaciones, a la admisión de pruebas, a la protección de las víctimas y
testigos y a otros asuntos pertinentes del Tribunal Internacional para la
Ex Yugoslavia, con las modificaciones que estimen necesarias. Artículo 19.
Iniciación y tramitación del juicio. 1. La
Sala de Primera Instancia deberá velar porque el procedimiento sea justo,
expedito y que se tramite de conformidad con las normas de procedimiento y de
pruebas, con pleno respeto de los derechos del acusado y con la
consideración debida a la protección de las víctimas y los testigos.
Artículo 21. Protección de las víctimas y de los testigos. El Tribunal
Internacional para Ruanda, adoptará disposiciones, en sus reglas de
procedimiento y de prueba medidas de protección para las víctimas y
los testigos. Las medidas de protección comprenden, como mínimo, las audiencias
a puerta cerrada y la protección de su identidad. (subrayado fuera de
texto). En 1996, el gobierno de Ruanda adoptó la
Ley Orgánica sobre la Organización de Acusaciones de Ofensas que constituyan
Crímenes de Genocidio o Crímenes contra la
Humanidad (Ley Orgánica No. 08 de 1996), en la cual se establecen instrumentos
para compensar a las víctimas de tales crímenes Ver. Corrin
Melanie K. Compensation of Victims Unnamed in an Indictment, en www.nesl.edu/center/wcmemos/2001/corrin.pdf
Ver también Bassiouni, Chrif, The
Right to Restitution Compensation and Rehabilitation for Victims of Gross
Violations os Human Rights and Fundamental Freedoms, Final Report of the
Special Rapporteur, presentado ante la
Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, U.N. Doc.E/CN.4/2000/62
(2000).
[61] [Cita del aparte transcrito] Organización de Naciones Unidas,
Consejo de Seguridad, la Resolución 827 estableció lo siguiente: “el Tribunal
adelantará sus funciones, sin perjuicio del derecho de las víctimas a buscar, a
través de medios apropiados, la compensación por los daños causados como
resultado de violaciones al derecho internacional humanitario”.
[62] [Cita del aparte transcrito] Ley 742 de
2002, por la cual se aprueba el Estatuto de Roma de la
Corte Penal Internacional, aprobado el 17 de julio de 1998 por la
Conferencia Diplomática de Plenipotenciarios de las Naciones Unidas sobre el
establecimiento de una corte penal internacional. (A/CONF.183/9, 17 de julio de
1998.) Artículo 75. Reparación a las víctimas. 1. La
Corte establecerá principios aplicables a la reparación, incluidas la
restitución, la indemnización y la rehabilitación, que ha de otorgarse a las víctimas
o a sus causahabientes. Sobre esta base, la
Corte, previa solicitud o de oficio en circunstancias excepcionales, podrá
determinar en su decisión el alcance y la magnitud de los daños, pérdidas o
perjuicios causados a las víctimas o a sus causahabientes, indicando los
principios en que se funda.  2. La Corte podrá dictar directamente una decisión
contra el condenado en la que indique la reparación adecuada que ha de
otorgarse a las víctimas, incluidas la restitución, la indemnización y la
rehabilitación. Cuando proceda, la Corte podrá ordenar que la indemnización
otorgada a título de reparación se pague por conducto del Fondo Fiduciario
previsto en el artículo 79. 3. La Corte, antes de tomar una decisión con
arreglo a este artículo, tendrá en cuenta las observaciones formuladas por el
condenado, las víctimas, otras personas o Estados que tengan un interés, o las
que se formulen en su nombre.  4. Al ejercer sus atribuciones de conformidad
con el presente artículo, la Corte, una vez que una persona sea declarada
culpable de un crimen de su competencia, podrá determinar si, a fin de dar
efecto a una decisión que dicte de conformidad con este artículo, es necesario
solicitar medidas de conformidad con el párrafo 1 del artículo 93. 5. Los
Estados Partes darán efecto a la decisión dictada con arreglo a este artículo
como si las disposiciones del artículo 109 se aplicaran al presente artículo.
6. Nada de lo dispuesto en el presente artículo podrá interpretarse en
perjuicio de los derechos de las víctimas con arreglo al derecho interno o el
derecho internacional.   Artículo 79. Fondo fiduciario. 1. Por
decisión de la Asamblea de los Estados Partes se establecerá un fondo
fiduciario en beneficio de las víctimas de crímenes de la competencia de la
Corte y de sus familias. 2. La Corte podrá ordenar que las sumas y los bienes
que reciba a título de multa o decomiso sean transferidos al Fondo Fiduciario.
3. El Fondo Fiduciario será administrado según los criterios que fije la
Asamblea de los Estados Partes.
[63] [Cita del aparte transcrito] De conformidad con el artículo 63.1 de
la Convención Americana de Derechos Humanos, Artículo 63.1. “Cuando decida que
hubo violación de un derecho o libertad protegidos en esta Convención, la
Corte dispondrá que se garantice al lesionado en el goce de su derecho o
libertad conculcados. Dispondrá asimismo, si ello fuera procedente, que se
reparen las consecuencias de la medida o situación que ha configurado la
vulneración de esos derechos y el pago de una justa indemnización a la parte
lesionada.”
[64] [Cita del aparte transcrito] Corte Interamericana de Derechos
Humanos. Caso Velásquez Rodríguez. Interpretación de la
Sentencia de Indemnización Compensatoria (Art. 67 Convención Americana sobre
Derechos Humanos), Sentencia de 17 de agosto de 1990, Serie C, No. 9, párr. 27.
[65] [Cita del aparte transcrito] Los daños punitivos o ejemplarizantes
han sido reconocidos en los sistemas de common law, y tienen como finalidad
sancionar a quien sea encontrado responsable a pagar, además del daño causado
directamente a las víctimas, una indemnización por el daño causado a la
sociedad al haber actuado con excesiva violencia, maldad, temeridad, o con la
intención expresa de causar daño. Este tipo de daños se reconocen, por ejemplo,
en los Estados Unidos, en Canadá, en Australia, en Filipinas, en Nueva
Zelandia, en Suráfrica y en Inglaterra. En los Estados Unidos, solo cuatro
estados prohíben expresamente el reconocimiento de daños punitivos: Louisiana,
Massachusetts, Nebraska, y Washington. Ver McCoy v. Arkansas Natural
Gas Co., 175 Louisiana 487, 498, 143 So. 383, 385-86 (que prohíbe el
reconocimiento de daños punitivos que no hayan sido expresamente autorizados
por el legislador), cert. denied, 287 U.S. 661 (1932); City of Lowell
v. Massachusetts Bonding & Ins. Co., 313 Mass. 257, 269, 47 N.E.2d 265, 272
(1943) (que prohíbe el reconocimiento de daños punitivos no establecidos por
ley); Abel v. Conover, 170 Neb. 926, 104 N.W.2d 684 (1960) (que señala que la
Constitución estatal prohíbe el reconocimiento de daños punitivos);
Spokane Truck & Dray Co. v. Hoefer, 2 Wash. 45, 25 P. 1072 (1891) (que
rechaza el reconocimiento de daños punitivos por considerar que constituían una
doble reparación y eran opresivos). Ver Pace, Kimberly.
Recalibrating the Scales of Justice through national punitive damage reform. En
46 American University Law Review, Junio, 1997, p. 1573 –1637. Ver también BMW
of North America., Inc. v Gore, 116 S. Ct. 1589 (1996),  TXO Prod. Corp. v.
Alliance Resources Corp., 509 U.S. 443 y ss (1993); Engle R.J. v Reynolds
Tobacco Co, No. 94-08273 (Florida, Circuit Court, Julio 14, 2000).
[66] [Cita del aparte transcrito] Corte Interamericana de Derechos
Humanos, Caso Velásquez Rodríguez, Sentencia de 17 de agosto de 1990, Serie C
No. 9, párrs. 37 –38. Caso Godinez Cruz, Sentencia de 21 e julio de 1989, Serie
C, No. 8, párrs. 35-36.
[67] [Cita del aparte transcrito] Ver entre otros, Corte Interamericana
de Derechos Humanos, Caso El Amparo, Reparaciones, Sentencia de 14 de
septiembre de 1996, Serie C No. 28, párr. 16; Caso Neira Alegría y otros,
Reparaciones, Sentencia de 19 de septiembre de 1996, Serie C No. 29, párr. 38;
Caso Caballero Delgado y Santana, Reparaciones, Sentencia de 29 de enero de
1997, Serie C No. 31, párr. 17.
[68] [Cita del aparte transcrito] Corte Interamericana de Derechos
Humanos, Caso Aloeboetoe y otros, Reparaciones, Sentencia de 10 de septiembre
de 1993, Serie C No. 15, párr. 15. Caso Velásquez Rodríguez, Sentencia de 17 de
agosto de 1990, Serie C No. 9, párrs. 27 –28. Caso Godinez Cruz, Sentencia de
21 e julio de 1989, Serie C, No. 8, párrs. 36-37. De conformidad con la
jurisprudencia de la Corte Interamericana para el cálculo de la indemnización
del lucro cesante se debe tener en cuenta la expectativa probable de vida, si
el destinatario de la indemnización es la misma víctima, y si ésta fue afectada
con incapacidad total y absoluta.
[69] [Cita del aparte transcrito] Corte Interamericana de Derechos
Humanos, Caso Velásquez Rodríguez, Sentencia de 17 de agosto de 1990, Serie C
No. 9, párrs. 50-51. Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Aloeboetoe
y otros, Reparaciones, Sentencia de 10 de septiembre de 1993, Serie C No. 15,
párr. 74-77.
[70] [Cita del aparte transcrito] Corte Interamericana de Derechos
Humanos, Caso Aloeboetoe y otros, Reparaciones, Sentencia de 10 de septiembre
de 1993, Serie C No. 15, párr. 86. Caso Velásquez Rodríguez, Sentencia de 17 de
agosto de 1990, Serie C No. 9, párrs. 27 –28. Caso Godinez Cruz, Sentencia de
21 e julio de 1989, Serie C, No. 8, párr. 86. Caso Caballero Delgado y Santana,
Sentencia de 29 de enero de 1997, Serie C No. 31, párrs. 48-51.
[71] [Cita del aparte transcrito] Resolución (77) 27, adoptada por el comité de ministros del consejo
de europa el 28 de septiembre de
1977. sobre indemnización a las Víctimas del Delito. En esta resolución, se
recomendó a los gobiernos de los Estados miembros adoptar las siguientes
medidas para garantizar la reparación a las víctimas: “1. Cuando la reparación
no pueda efectuarse de otra forma, el Estado deberá contribuir a la
indemnización de:  a) Toda persona que haya sufrido graves lesiones físicas
como consecuencia de una infracción,  b) Todos aquellos que estuvieran a cargo
de la persona que hubiere resultado muerta como consecuencia de una
infracción;   2.  Por lo que respecta a la infracción penal que haya provocado
el perjuicio físico, todos los actos de violencia intencionados deberán al
menos estar cubiertos, aun en el caso de que no sea posible perseguir al autor;
3. El resarcimiento podrá efectuarse ya sea en el marco de la seguridad social,
ya sea mediante el establecimiento de un régimen específico de indemnización,
ya sea recurriendo al seguro; 4. El resarcimiento deberá tener en cuenta la
naturaleza y las consecuencias del perjuicio; 5. Por razones prácticas o
económicas, el resarcimiento deberá cubrir, según los casos, como mínimo la
pérdida de la renta anterior y futura, el aumento de las cargas, los gastos
médicos, los gastos de rehabilitación médica y profesional, así como los gastos
funerarios; 6.Por razones prácticas o económicas, el resarcimiento podrá tener
un mínimo o un máximo. Podrá asimismo fijarse un valor en función del grado de
incapacidad y de baremos. La concesión de una indemnización podrá limitarse a
las víctimas que se hallen en una situación económica grave; 7. El
resarcimiento podrá consistir en un capital o una renta; 8. En casos urgentes,
el resarcimiento deberá incluir la posibilidad de conceder una provisión,
cuando se prevea que la terminación de la indemnización puede demorarse; 9.
Para evitar un doble resarcimiento, toda cantidad percibida o susceptible de
ser recibida de otras fuentes, por ejemplo del delincuente, de la seguridad
social o de un seguro privado, podrá deducirse o podrá exigirse el reembolso de
la misma; 10. El estado podrá subrogarse a la víctima para el ejercicio de sus
derechos, en la medida de lo posible, sin obstaculizar la reinserción social
del delincuente; 11. Podrá reducirse o suprimirse el resarcimiento teniendo en
cuenta la actitud de la víctima y sus relaciones con el autor y su entorno; 12.
Salvo convenio especial, el resarcimiento corresponderá al Estado en cuyo
territorio - incluidos barcos y aviones- se hubiere cometido la infracción;
(...).”
[72] [Cita del aparte transcrito] Convención
Europea de 24 de noviembre de 1983, sobre la compensación a las víctimas de
delitos violentos. El Consejo de Europa también ha expedido normas y
recomendaciones relativas a los derechos de las víctimas de estos delitos.
[73] [Cita del aparte transcrito] Recomendación (85) 11, adoptada por el
Comité de Ministros del Consejo de Europa, el 28 de junio de 1985, sobre la
posición de la víctima en el marco del derecho penal y del proceso penal, donde
se recomendó, entre otras cosas, lo siguiente: “9. La víctima debería ser
informada: de la fecha y del lugar del juicio relativo a las infracciones
que le han perjudicado; de las posibilidades de obtener la restitución y la
reparación en el seno del proceso penal y de lograr el beneficio de
asistencia o de asesoramiento jurídico; de las condiciones en las que podrá
conocer las resoluciones que se pronuncien. 10. El Tribunal penal debería
poder ordenar la reparación por parte del delincuente a favor de la víctima. A
este efecto deberían suprimirse los actuales límites de jurisdicción y las
demás restricciones e impedimentos de orden técnico que obstaculizan que esta
posibilidad sea realidad de modo general.   11. La reparación, en la
legislación, debería poder constituir bien una pena, bien un sustitutivo de la
pena o bien ser objeto de resolución al mismo tiempo que la pena. 12. Todas las
informaciones útiles sobre las lesiones y los daños sufridos por la víctima
deberían ser sometidas a la jurisdicción para que pudiera, en el momento de
fijar la naturaleza y el quantum de la sanción, tomar en consideración: la
necesidad de reparación del perjuicio sufrido por la víctima; cualquier acto de
reparación o de restitución efectuado por el delincuente o cualquier esfuerzo
sincero del mismo en este sentido. 13. Debería darse una gran importancia a
la reparación por el delincuente del perjuicio sufrido por la víctima cuando la
jurisdicción pueda, entre otras modalidades, añadir condiciones de orden
pecuniario a la resolución que acuerda un aplazamiento o una suspensión de la
pena o una puesta a prueba o cualquier otra medida similar.” (subrayado
fuera de texto).
[74] recomendación (87)
21, adoptada por el Comité de Ministros del Consejo de Europa el 17 de
septiembre de 1987, sobre la asistencia a las víctimas y la prevención de la
victimización, se recomendó a los Estados tomar las siguientes acciones a favor
de las víctimas de hechos punibles: (...) 4. “Velar por que las víctimas y sus
familias, en especial las más vulnerables, reciban en particular: - Una ayuda
urgente para afrontar las necesidades inmediatas, incluida la protección contra
la venganza del delincuente; - Una ayuda continuada, médica, psicológica,
social y material; - Consejos para evitar una nueva victimización; -Información
sobre los derechos de la víctima; -Asistencia a lo largo del proceso penal en
el respeto de la defensa; - Asistencia a fin de obtener la reparación
efectiva del perjuicio por parte del propio delincuente y los pagos de los
aseguradores o de cualquier otro organismo, y cuando sea posible, la
indemnización del Estado” (subrayado fuera de texto).
[75] Carta de Derechos Fundamentales de la
Unión Europea, 2000 O.J. (C 364) 1,
en vigor desde Dic. 7, 2000. Derecho a la tutela judicial efectiva
y a un juez imparcial. Artículo 47. “Toda persona cuyos derechos y libertades
garantizados por el Derecho de la
Unión hayan sido violados tiene derecho a la tutela judicial efectiva
respetando las condiciones establecidas en el presente artículo. Toda persona
tiene derecho a que su causa sea oída equitativa y públicamente y dentro de un
plazo razonable por un juez independiente e imparcial, establecido previamente
por la ley. Toda persona podrá hacerse aconsejar, defender y representar.   Se
prestará asistencia jurídica gratuita a quienes no dispongan de recursos
suficientes siempre y cuando dicha asistencia sea necesaria para garantizar la
efectividad del acceso a la justicia.”
[76] [Citado por los demandantes y algunos
intervinientes] ONU, Principios y directrices básicos sobre el
derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las normas
internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho
internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones, Doc. E/CN.4/2005/59, Documento aprobado por
la Asamblea General de las Naciones Unidas Mediante resolución 60/147 del 16
de diciembre de 2005. Principio 18.
[77] Ibíd.
[78] Sentencia T-1094 de 2007.
[79] ABRIL STOFFELS Ruth, “La asistencia humanitaria en los conflictos
armados”, Cruz Roja Española, Centro de Estudios de Derecho Internacional
Humanitario, Tirant Monografías No. 193, Valencia, 2001.
[80] Artículo 55 de la
IV Convención de Ginebra de 1949 y artículo 18 del Protocolo II adicional de
1977.
[81] Ver el Principio 25.3 de los Principios Rectores según el cual
“Todas las autoridades competentes concederán y facilitarán el paso libre de la
asistencia humanitaria y permitirán a las personas que prestan esa asistencia
un acceso rápido y sin obstáculos a los desplazados internos.” Además, ver el
artículo 18 del Protocolo II adicional a los cuatro Convenios de Ginebra de
1949.
[82] Sentencia C-255 de 2003.
[83] Resolución 46/182 de la
Asamblea General 78 ª sesión plenaria del 19 de diciembre 1991 la cuál condujo
a la creación del Departamento de Asuntos Humanitarios (DHA) y al
fortalecimiento de la coordinación de la ayuda humanitaria emergencia de las
Naciones Unidas.
[84] Así lo establecen también, en favor de la población víctima de
desplazamiento forzado, los Principios Rectores redactados por Francis Deng: “Principio
24: 1. La asistencia humanitaria se prestará de conformidad con los principios
de humanidad, imparcialidad y sin discriminación alguna”.
[85] PICTET, Jean, “Desarrollo y Principios del Derecho Internacional
Humanitario”, Instituto Henry Dunant, Comité Internacional de la
Cruz Roja, Tercera reimpresión, Bogotá. 2001.
[86] Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua, Op. cit. (nota 5), pp. 124-125, párrs. 242-243.
[87] El artículo 20 del Decreto Reglamentario 2569 de 2000 entendió a su
vez que la ayuda humanitaria de emergencia consistía en esa “ayuda
temporaria e inmediata encaminada a acciones de socorro, asistencia y apoyo a
la población desplazada, a fin de mitigar las necesidades básicas en
alimentación, salud, atención sicológica, alojamiento, transporte de
emergencia, elementos de hábitat interno y salubridad pública”, definición
que también se encuentra contemplada en la
Ley 387 de 1997 y el Decreto 250 de 2007
[88] Ley 1448 de 2011. Artículo 13. Enfoque Diferencial. El principio de enfoque diferencial
reconoce que hay poblaciones con características particulares en razón de su
edad, género, orientación sexual y situación de discapacidad. Por tal razón,
las medidas de ayuda humanitaria, atención, asistencia y reparación integral
que se establecen en la presente ley, contarán con dicho enfoque.
El Estado ofrecerá especiales garantías y medidas de
protección a los grupos expuestos a mayor riesgo de las violaciones
contempladas en el artículo 3° de la presente Ley tales como mujeres, jóvenes,
niños y niñas, adultos mayores, personas en situación de discapacidad,
campesinos, líderes sociales, miembros de organizaciones sindicales, defensores
de Derechos Humanos y víctimas de desplazamiento forzado.
Para el efecto, en la ejecución y adopción por parte
del Gobierno Nacional de políticas de asistencia y reparación en desarrollo de
la presente ley, deberán adoptarse criterios diferenciales que respondan a las
particularidades y grado de vulnerabilidad de cada uno de estos grupos
poblacionales.
Igualmente, el Estado realizará esfuerzos encaminados
a que las medidas de atención, asistencia y reparación contenidas en la
presente ley, contribuyan a la eliminación de los esquemas de discriminación y
marginación que pudieron ser la causa de los hechos victimizantes.
[89] Artículo 13 de la Ley 1448 de 2011.
[90] Sentencia C-914 de 2010.
[91] Sentencias T-690A de 2009 y T-585 de 2009.
[92] Sentencia T-025 de 2004.
[93] Principio 2: “1. Estos Principios serán observados por todas las
autoridades, grupos y personas independientemente de su condición jurídica y
serán aplicados sin distinción alguna. La observancia de estos Principios no
afectará a la condición jurídica de las autoridades, grupos o personas
involucradas. 2. Estos Principios no podrán ser interpretados de una
forma que limite, modifique o menoscabe las disposiciones de cualquier
instrumento internacional de derechos humanos o de derecho humanitario o los
derechos concedidos a la persona por el derecho interno. En particular, estos
Principios no afectarán al derecho de solicitar y obtener asilo en otros
países.”
[94] Principio 4: “1. Estos Principios se aplicarán sin
distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión o creencia, opinión
política o de cualquier otra índole, origen nacional, étnico o social,
condición jurídica o social, edad, discapacidad, posición económica, nacimiento
o cualquier otro criterio similar. 2. Ciertos desplazados internos, como los
niños, especialmente los menores no acompañados, las mujeres embarazadas, las
madres con hijos pequeños, las mujeres cabeza de familia, las personas con
discapacidades y las personas de edad, tendrán derecho a la protección y
asistencia requerida por su condición y a un tratamiento que tenga en cuenta
sus necesidades especiales.”
[95] Principio 9: “Los Estados tienen la obligación
específica de tomar medidas de protección contra los desplazamientos de pueblos
indígenas, minorías, campesinos, pastores y otros grupos que tienen una
dependencia especial de su tierra o un apego particular a la misma.”
[96] Sentencia T-690A de 2009.
[97] T-702 de 2012.
[98] Auto 099 de 2013.
[99] Ibídem
[100] Estas interpretaciones efectuadas por la
Corte se hicieron con base en lo dispuesto en la
Ley 387 de 1997 que regula  la ayuda humanitaria para la población desplazada,
y que es concordante con el artículo 64 de la
Ley 1448 de 2011.
[101] Sentencias T-285 de 2008 y T-364 de 2008.
[102] Sentencia T-025 de 2004.
[103] Esta expresión debe ser entendida en el marco de lo dispuesto por
la jurisprudencia de esta Corporación en materia de reparaciones. Sobre la no
confusión entre las medidas de reparación y la ayuda humanitaria, en la
sentencia T-1094 de 2007 se dijo que las medidas de asistencia y atención
humanitaria no tienen el carácter de indemnización ni de reparación a las
víctimas, guardan solamente una finalidad asistencial pues se encuentran
dirigida a mejorar las condiciones mínimas de existencia de las víctimas que
tienen su fuente en el principio de solidaridad.
[104] C-278 de 2007
[105] Mediante esta sentencia, la
Corte consideró que “En consecuencia, sobre los apartes del decreto que
reglamentó la ayuda humanitaria de emergencia que reproducen o remiten
directamente a la disposición que fue declarada inconstitucional, operó la
pérdida de fuerza ejecutoria, en razón a que los fundamentos jurídicos en los
que se basaba [art. 15 de la Ley 387 de 1997] fueron declarados
inconstitucionales. De tal forma que Acción Social deberá abstenerse de darle cumplimiento
a estas normas so pena de incurrir en una vía de hecho”
[106] Artículo 20. De la atención humanitaria de emergencia. Se
entiende por atención humanitaria de emergencia la ayuda temporaria e inmediata
encaminada a acciones de socorro, asistencia y apoyo a la población desplazada,
a fin de mitigar las necesidades básicas en alimentación, salud, atención
sicológica, alojamiento, transporte de emergencia, elementos de hábitat interno
y salubridad pública. Se tiene derecha a la atención humanitaria de emergencia
por espacio máximo de tres (3) meses, prorrogables excepcionalmente por otros
tres (3) meses más.
[107] Artículo 21. Prórroga de la atención humanitaria de
emergencia. A juicio de la Red de Solidaridad Social y de manera excepcional,
se podrá prorrogar la atención humanitaria de emergencia hasta por un término
de tres (3) meses al tenor del parágrafo del artículo 15 de la
Ley 387 de 1997, y lo previsto en el inciso segundo del artículo anterior, de
acuerdo con la disponibilidad presupuestal y atendiendo criterios de
vulnerabilidad, solidaridad, proporcionalidad e igualdad.
[108] Sentencia T-297 de 2008.
[109] Artículo 28.6 de la Ley 1448 de 2011.
[110] Principio No. 9 de los Principios Rectores
de los Desplazamientos Internos.
[111] Sentencias T-297 de 2008; T-560 de 2008; T-868 de 2008; T-451 de 2008
y T-586 de 2009.
[112] Sentencias T-560 d 2008; T-688 de 2007 y T856 de 2011.
[113] Sentencia T-856 de 2011.
[114] Sentencias T-868 de 2008; T-856 de 2011;
[115] Ver sentencia T-856 de 2011 (Adultos mayores).
[116] Auto 092 de 2008, Auto 006 de 2009, entre otros.
[117] Auto 011 de 2009.
[118] Artículo 64 de la Ley 1448 de 2011.
[119] Esta Corporación en Auto 099 de 2013, al
referir informe de la mesa de trabajo de Bogotá sobre Desplazamiento Interno de
la “Asociación de Mujeres en Situación de Desplazamiento Forzado Yo Mujer”,
pudo verificar que “la demora en la entrega de la ayuda humanitaria y de su
prórroga en ocasiones sobrepasa el año, incluso se prolonga hasta dos”
[120] En Auto 099 de 2013, la
Sala Especial de Seguimiento a la
Sentencia T-025 de 2004 pudo concluir que esta situación se presenta a lo
largo y ancho del país en los municipios de Arauca, Tame, Saravena y Arauquita
(Departamento de Arauca), y en los departamentos del Cauca, Putumayo, Meta, con
el Magdalena Medio, Medellín, Neiva y Bogotá.
[121] “Apuntes sobre lineamientos generales de política pública de
atención humanitaria para la población desplazada”. Comisión de Seguimiento a
las políticas públicas sobre desplazamiento forzado, Bogotá, junio 30 de 2009.
[122] Auto 099 de 2013 refiriéndose al “Informe de Resultados de la
Visita Administrativa y Seguimiento y Control Preventivo al Departamento del
Cauca, Procuraduría General de la
Nación, 11 de noviembre de 2011”.
[123] C-639 de 2002, entre otras.
[124] Conviene señalar que esta Corte ha reconocido que del mandato constitucional
trascrito se derivan tres garantías fundamentales: el derecho a la
intimidad, buen nombre y habeas data. Sentencia T-729 de 2002.
[125] Sentencia T-916 de 2008.
[126] Sentencia T-787 de 2004. Así, por ejemplo, en la sentencia C-660 de
2000, a propósito del derecho a la intimidad respecto de la relación entre
cónyuges, esta Corporación señaló: “El régimen constitucional de la
familia, cuya piedra angular es el artículo 42, en concordancia con el artículo
5°, busca hacer de esta institución el ámbito adecuado para que dentro de un
clima de respeto, no violencia, e igualdad, sus integrantes puedan
desarrollarse a plenitud como seres humanos, con la garantía de intimidad que
permita el transcurso de la dinámica familiar sin la intromisión de terceros.
Busca, así mismo, lograr un equilibrio entre la estabilidad necesaria para el
desarrollo de sus miembros con la dignidad y el libre desarrollo de la
personalidad a que tienen derecho cada uno de sus integrantes, aspecto éste
donde cobra especial importancia la existencia de un ambiente de respeto por
cada persona y de libre expresión de los afectos y emociones. Porque la
Constitución Nacional reconoce en la familia una institución esencialmente
dinámica y vital, donde cobran especial importancia los derechos fundamentales
al libre desarrollo de la personalidad, la libertad de conciencia, el derecho a
la intimidad”.
[127] Cfr. Sentencia C-470 de 2011.
[128] Sentencia C-417 de 2009.
[129] Sentencia T-787 de 2004.
[130] Sentencia T-066 de 1998.
[131] Artículos 23 a 25.
[132] Artículo 82.
Solicitud de restitución o formalización por parte de la unidad administrativa
especial de gestión de restitución de tierras despojadas. La
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas
podrá solicitar al Juez o Magistrado la titulación y entrega del respectivo
predio incluido en el registro de tierras despojadas a favor del titular de la
acción y representarlo en el proceso.
Parágrafo. Los titulares de la acción pueden tramitar en forma
colectiva las solicitudes de restitución o formalización de predios registrados
en la Unidad, en las cuales se dé uniformidad con respecto a la vecindad de los
bienes despojados o abandonados, el tiempo y la causa del desplazamiento.
[133] Artículo 83.
Solicitud de restitución o formalización por parte de la víctima. Cumplido
el requisito de procedibilidad  a que se refiere el artículo 76, el despojado
podrá dirigirse directamente al Juez o Magistrado, según lo dispuesto en el
artículo 79, mediante la presentación
de demanda escrita u oral, por sí misma o a través de apoderado.
[134] Artículo 84.
Contenido de la solicitud. La
solicitud de restitución o formalización deberá contener:
a) La
identificación del predio que deberá contener como mínimo los siguientes datos:
la ubicación, el departamento, municipio, corregimiento o vereda, la
identificación registral, número de la matrícula inmobiliaria e identificación
catastral, número de la cédula catastral.
b) La constancia
de inscripción del predio en el registro de tierras despojadas.
c) Los fundamentos
de hecho y de derecho de la solicitud.
d) Nombre, edad,
identificación y domicilio del despojado y de su núcleo familiar, o del grupo
de personas solicitantes, según el caso.
e) El certificado
de tradición y libertad de matrícula inmobiliaria que identifique
registralmente el predio.
f) La
certificación del valor del avalúo catastral del predio.
Parágrafo 1o. Se garantizará la gratuidad a favor de las víctimas,
de los trámites de que trata el presente artículo, incluyendo la exención del
arancel judicial a que se refiere la Ley1394 de
2010.
Parágrafo 2o. En los casos en que no sea posible allegar con la
solicitud los documentos contenidos a literales e) y f) del presente artículo,
se podrán acreditar por cualquiera de los medios de prueba admisibles señalados
en el Código de Procedimiento Civil su calidad de propietario, poseedor u ocupantede
las tierras objeto de restitución.
[135] Artículo 85. Trámite de la solicitud. La sustanciación de la solicitud estará a
cargo del Juez o Magistrado según el caso, a quien corresponderá por reparto
que será efectuado por el Presidente de la
Sala el mismo día, o a más tardar el siguiente día hábil. El Juez o Magistrado
tendrá en consideración la situación de vulnerabilidad manifiesta de las
víctimas para considerar la tramitación preferente de sus reclamaciones.
[136] Artículo 86.
Admisión de la solicitud. El
auto que admita la solicitud deberá disponer:
a) La inscripción
de la solicitud en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos indicando el
folio de matrícula inmobiliaria y la orden de remisión del oficio de
inscripción por el registrador al Magistrado, junto con el certificado sobre la
situación jurídica del bien, dentro de los cinco (5) días siguientes al recibo
de la orden de inscripción.
b) La sustracción
provisional del comercio del predio o de los predios cuya restitución se
solicita, hasta la ejecutoria de la sentencia.
c) La suspensión
de los procesos declarativos de derechos reales sobre el predio cuya
restitución se solicita, los procesos sucesorios, de embargo, divisorios, de
deslinde y amojonamiento, de servidumbres, posesorios de cualquier naturaleza,
de restitución de tenencia, de declaración de pertenencia y de bienes vacantes
y mostrencos, que se hubieran iniciado ante la justicia ordinaria en relación
con el inmueble o predio cuya restitución se solicita, así como los procesos
ejecutivos, judiciales, notariales y administrativos que afecten el predio, con
excepción de los procesos de expropiación.
d) La notificación
del inicio del proceso al representante legal del municipio a donde esté
ubicado el predio, y al Ministerio Público.
e) La publicación
de la admisión de la solicitud, en un diario de amplia circulación nacional,
con inclusión de la identificación del predio y los nombres e identificación de
la persona y el núcleo familiar del despojado o de quien abandonó el predio
cuya restitución se solicita, para que las personas que tengan derechos
legítimos relacionados con el predio, los acreedores con garantía real y otros
acreedores de obligaciones relacionadas con el predio, así como las personas
que se consideren afectadas por la suspensión de procesos y procedimientos
administrativos comparezcan al proceso y hagan valer sus derechos.
Parágrafo. Adicionalmente el Juez o Magistrado en este auto o en
cualquier estado del proceso podrá decretar las medidas cautelares que
considere pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que
se estuviere causando sobre el inmueble.
[137] Artículo 87.
Traslado de la solicitud. El
traslado de la solicitud se surtirá a quienes figuren como titulares inscritos
de derechos en el certificado de tradición y libertad de matrícula inmobiliaria
donde esté comprendido el predio sobre el cual se solicite la restitución y a la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas
cuando la solicitud no haya sido tramitada con su intervención.
Con la publicación
a que se refiere el literal e) del artículo anterior se entenderá surtido el
traslado de la solicitud a las personas indeterminadas que consideren que deben
comparecer al proceso para hacer valer sus derechos legítimos y a quienes se
consideren afectados por el proceso de restitución.
Cumplidas las anteriores formalidades
sin que los terceros determinados se presenten, se les designará un
representante judicial para el proceso en el término de cinco (5) días.
[138] Al respecto ver: Artículos 86 y 87 del
Código de Procedimiento Civil.
[139] C-124 de 2011