C-723-15
SENTENCIA C- /04
Sentencia C-723/15
DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD
ECONOMICA Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Declaración de exequibilidad
DECRETO LEGISLATIVO QUE DECLARA EL ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA EN PARTE DEL TERRITORIO NACIONAL-Se ajusta a la constitución política según sentencia
C-670/15
DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD
ECONOMICA Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Requisitos formales
DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD
ECONOMICA Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Requisitos materiales
ESTADOS DE EXCEPCION-Contenido
DECRETOS DE DESARROLLO-Fuentes normativas/ESTADOS DE EXCEPCION-Mecanismos
extraordinarios
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS
LEGISLATIVOS-Pasos metodológicos en
juicio de constitucionalidad de medidas excepcionales
DECRETOS DE DESARROLLO DEL ESTADO DE EMERGENCIA Y
ESTADOS DE EXCEPCION-Juicio de
conexidad material
DECRETOS DE DESARROLLO DEL ESTADO DE EMERGENCIA Y
ESTADOS DE EXCEPCION-Juicio de
arbitrariedad
DECRETOS DE DESARROLLO DEL ESTADO DE EMERGENCIA Y
ESTADOS DE EXCEPCION-Juicio de
intangibilidad
DECRETOS DE DESARROLLO DEL ESTADO DE EMERGENCIA Y
ESTADOS DE EXCEPCION-Juicio de no
contradicción específica
DECRETOS DE DESARROLLO DEL ESTADO DE EMERGENCIA Y
ESTADOS DE EXCEPCION-Razonabilidad y
proporcionalidad
DECRETOS DE DESARROLLO DEL ESTADO DE EMERGENCIA Y
ESTADOS DE EXCEPCION-Juicio de
finalidad
DECRETOS DE DESARROLLO DEL ESTADO DE EMERGENCIA Y
ESTADOS DE EXCEPCION-Juicio de
motivación suficiente
DECRETOS DE DESARROLLO DEL ESTADO DE EMERGENCIA Y
ESTADOS DE EXCEPCION-Juicio de
necesidad
DECRETOS DE DESARROLLO DEL ESTADO DE EMERGENCIA Y
ESTADOS DE EXCEPCION-Juicio de
incompatibilidad
DECRETOS DE DESARROLLO DEL ESTADO DE EMERGENCIA Y
ESTADOS DE EXCEPCION-Juicio de
proporcionalidad
DECRETOS DE DESARROLLO DEL ESTADO DE EMERGENCIA Y
ESTADOS DE EXCEPCION-Juicio de no
discriminación
DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD
ECONOMICA Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Contenido, alcance y contexto normativo
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Efectos de la
crisis frente a mercado laboral y comercio e industria en zona de frontera con
Venezuela
DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD
ECONOMICA Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Dinamización de
la economía a través del impulso de programa de desarrollo empresarial que
facilite creación de nuevas empresas y activación de existentes
DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD
ECONOMICA Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Medidas legislativas de excepción/DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD
ECONOMICA Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Medidas de carácter tributario y económico
DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD
ECONOMICA Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Inscripción en registro mercantil tiende a reducir
costos de comerciantes y empresas en zona
de frontera con Venezuela/REGISTRO MERCANTIL-Validez
DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD
ECONOMICA Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Refinanciación de deudas
DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD
ECONOMICA Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Medidas para incentivar inversión en materia de
turismo
DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD
ECONOMICA Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Conexidad material
DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD
ECONOMICA Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Ausencia de arbitrariedad
DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD
ECONOMICA Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio de intangibilidad
DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD
ECONOMICA Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio de no
contradicción específica
DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD
ECONOMICA Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Medidas no contravienen prohibición específica de
desmejora de derechos de trabajadores
DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD
ECONOMICA Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Razonabilidad y proporcionalidad
DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD
ECONOMICA Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio de finalidad
DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD
ECONOMICA Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Motivación
suficiente
DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD
ECONOMICA Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio de necesidad
DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD
ECONOMICA Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio de subsidiariedad
DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD
ECONOMICA Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Exclusión de
tarifa por inscripción en el registro mercantil
DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD
ECONOMICA Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio de incompatibilidad
CONSTITUCION POLITICA-Promoción del empleo y garantía a trabajadores de su
estabilidad en el mismo
DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD
ECONOMICA Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Medidas proporcionales frente a la eficacia de
derechos fundamentales
DECRETO LEGISLATIVO PARA INCENTIVAR ACTIVIDAD
ECONOMICA Y CREACION DE EMPLEO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Inexistencia de discriminación injustificada al conceder
tarifa del 0% a nuevos comerciantes y establecimientos de comercio
Expediente: RE-218
Revisión oficiosa de constitucionalidad del Decreto Legislativo
1820 de 2015 “por el cual se dictan medidas dentro del estado de emergencia
para incentivar la actividad económica y la creación de empleo.”
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil
quince (2015).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en
especial las previstas en el artículo 241, numeral 7 y el parágrafo del
artículo 215 de la Constitución Política, y cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Mediante
comunicación del 15 de septiembre de 2015, la Secretaria Jurídica de la
Presidencia de la República, en cumplimiento de lo dispuesto en el parágrafo
del artículo 215 de la Carta Política y la Ley Estatutaria 137 de 1994, remitió
a la Corte copia auténtica del Decreto 1820 del 15 de septiembre de 2015 “por
el cual se dictan medidas dentro del estado de emergencia para incentivar la
actividad económica y la creación de empleo.”.  Ello con el fin que se
adelantara el control oficioso de constitucionalidad de que trata la misma
disposición superior y el artículo 241-8 C.P.
El
texto de la norma objeto de análisis, de acuerdo con su publicación en el
Diario Oficial 49.636 del 15 de septiembre de 2015, es el siguiente:
DECRETO 1820 DE 2015
(Septiembre
15)
Por el cual se dictan medidas dentro del Estado de Emergencia para
incentivar la actividad económica y la creación de empleo.
El
Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las atribuciones que le
confieren el artículo 215 de la Constitución Política y en desarrollo de lo
previsto en el Decreto 1770 de 2015, y
CONSIDERANDO:
Que
mediante Decreto 1770 de septiembre 7 de 2015, el Presidente de la República
declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en los municipios
de la Jagua del Pilar, Urumita, Villanueva, El Molino, San Juan del Cesar,
Fonseca, Barrancas, Albania, Maicao, Uribia y Hato Nuevo en el departamento de
La Guajira; Manaure - Balcón del Cesar, La Paz, Agustín Codazzi, Becerril, La
Jagua de Ibirico, Chiriguaná y Curumaní en el departamento del Cesar; Toledo,
Herrán, Ragonvalia, Villa del Rosario, Puerto Santander, Área Metropolitana de
Cúcuta, Tibú, Teorama, Convención, El Carmen, El Zulia, Salazar de las Palmas y
Sardinata, en el departamento de Norte de Santander; Cubará, en el departamento
de Boyacá; Cravo Norte, Arauca, Arauquita y Saravena en el departamento de
Arauca; La Primavera, Puerto Carreño y Cumaribo en el departamento de Vichada,
e Inírida en el departamento de Guainía, por el término de treinta (3) días
calendario, contados a partir de la vigencia de dicho decreto.
Que
en función de dicha declaratoria, y con sustento en las facultades señaladas
por el artículo 215 de la Constitución, corresponde al Gobierno nacional, en
desarrollo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, adoptar las
medidas necesarias para conjurar la crisis, entre ellas, las acciones
tributarias que permitan atender la emergencia que padecen las personas
afectadas por las medidas adoptadas por el Gobierno venezolano.
Que
con esa finalidad y en aras de dinamizar la economía en las zonas afectadas, se
hace necesario impulsar un programa de desarrollo empresarial que permita la
creación de nuevas empresas y la activación de las existentes.
Que
así las cosas, para incentivar la creación de empresa en la zona de frontera se
deben adoptar medidas que reduzcan los costos de instalación.
Que
además, según los últimos datos de la Unidad de Gestión del Riesgo más de
13.000 personas han retornado al territorio nacional como resultado de los hechos
que dieron lugar a la declaratoria de emergencia y se presume que una gran
parte se ubicarán en el zona de frontera, por lo que es necesario generar
nuevas fuentes de empleo en dicha zona que permitan vincular a estas personas
al mercado laboral.
Que
el artículo 124 de la Ley 6 de 1992 establece las tarifas a favor de las
Cámaras de Comercio por concepto de matrículas, renovaciones e inscripciones de
los actos, libros y documentos que la ley determine efectuar en el registro
mercantil, así como el valor de los certificados que dichas entidades expidan
en ejercicio de sus funciones.
Que
de acuerdo con esta disposición: “El Gobierno Nacional fijará el monto de las
tarifas que deban sufragarse en favor de las Cámaras de Comercio por concepto
de las matrículas, sus renovaciones e inscripciones de los actos, libros y
documentos que la ley determine efectuar en el registro mercantil, así como el
valor de los certificados que dichas entidades expidan en ejercicio de sus
funciones”.
Que
según lo indica el inciso segundo de la norma, “para el señalamiento de los
derechos relacionados con la obligación de la matrícula mercantil y su
renovación, el Gobierno Nacional establecerá tarifas diferenciales en función
del monto de los activos o del patrimonio del comerciante, o de los activos
vinculados al establecimiento de comercio, según sea el caso”.
Que
dada la necesidad de incentivar la actividad económica en los municipios de que
trata el Decreto 1770 de 2015, se requiere reducir a cero la tarifa para la
obtención de la matrícula mercantil de las empresas que se constituyan en
alguno de dichos municipios, sin consideración al requisito legal del monto de
los activos o del patrimonio del comerciante.
Que
según estimaciones de la Cámara de Comercio de Cúcuta, cada 30 días de cierre
generan pérdidas en exportaciones de alrededor de USD 3,2 millones, generando
que los productores tengan que buscar nuevos clientes para su oferta en el
mercado nacional o en otros países incurriendo en costos en la transición.
Que
la Zona Franca Permanente de Cúcuta es un centro de producción e
industrialización importante para la región fronteriza, sin embargo por las
condiciones precarias del mercado venezolano en los últimos años las empresas
allí ubicadas han tenido dificultades económicas, lo que las ha llevado a
incumplir el pago de arrendamientos al Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo, propietario del terreno donde se ubica la zona franca.
Que
como resultado del cierre de la frontera y de la disminución del comercio entre
los dos países, la situación para estas empresas se ha agravado súbitamente
disminuyendo su capacidad para cumplir con sus obligaciones o con los acuerdos
de pago previamente suscritos, razón por la cual se requiere refinanciar las
deudas de aquellos usuarios comerciales e industriales ubicados en la zona
franca.
Que
el artículo 814 del Estatuto Tributario, al cual remite la Ley 1066 de 2006
para efectos del cobro coactivo, faculta al funcionario ejecutor por vía
coactiva, a conceder facilidades para el pago al deudor hasta por cinco años,
así como para la cancelación de los intereses y demás sanciones a que haya
lugar en los términos allí señalados.
Que
teniendo en cuenta la crisis anotada, se hace necesario conceder facilidades de
pago que superen dicho periodo, en consideración a la necesidad de reactivar la
zona franca y en general del comercio de la zona de frontera.
Que
por otro lado, con el fin de promover la actividad turística y de facilitar la
creación y expansión de proyectos turísticos que favorezcan el desarrollo de
esta industria en la zona de frontera, resulta necesario aliviar los costos de
las empresas de turismo que se encuentren registradas o se registren en el
futuro en los municipios amparados por la declaratoria del Decreto 1770 de
2015.
Que
con el fin de reducir los costos tributarios de los operadores de turismo en la
zona amparada por la Emergencia Económica, se hace necesario excluirlos del
pago de la contribución parafiscal a que se refiere la Ley 1101 de 2006.
Que
con el mismo objetivo, se hace necesario remover la exigencia prevista en el
numeral 3° del artículo 18 de la Ley 1101 de 2006 respecto de la cofinanciación
de las entidades territoriales para los municipios de categoría 4, 5 y 6 como
requisito para la asignación de los recursos del banco de proyectos de Fontur,
DECRETA:
CAPÍTULO 1
Programas de desarrollo empresarial
Artículo
1°. Derechos por registro y
renovación de la matrícula mercantil. La tarifa para la obtención de la
matrícula mercantil de los comerciantes, establecimientos de comercio,
sucursales y agencias que inicien su actividad económica principal a partir de
la fecha y hasta el 31 de diciembre de 2016 en los municipios de que trata el
Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015 será cero por ciento (0%).
Artículo
2°. Refinanciación de deudas de usuarios de la Zona Franca Permanente de
Cúcuta. El Ministerio de Comercio, Industria y Comercio podrá suscribir
acuerdos de pago por términos superiores a cinco años con los usuarios
comerciales e industriales de la Zona Franca Permanente de Cúcuta.
CAPÍTULO 2
Medidas para incentivar la inversión en materia de
turismo
Artículo
3°. Exclusión del pago de la
contribución parafiscal para la promoción del turismo. Los prestadores de
servicios turísticos inscritos en el Registro Nacional de Turismo al momento de
la declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica, ubicados en los
municipios de que trata el artículo 1° del Decreto 1770 del 7 de septiembre de
2015, estarán exentos de la liquidación y pago de la contribución parafiscal
para la promoción al turismo establecida en el artículo 2° de la Ley 1101 de
2006.
Para
la liquidación del tercer trimestre de 2015, solo se tendrán en cuenta los
ingresos operacionales vinculados a la actividad sometida al gravamen de los
meses de julio y agosto del presente año.
La
exclusión del pago de la contribución parafiscal para la promoción del turismo
de que trata el inciso primero operará a partir del mes de septiembre de 2015 y
para la vigencia 2016, de conformidad con el artículo 2° de la Ley 1101 de
2006.
Artículo
4°. Exclusión de aportes de
cofinanciación. Los proyectos presentados al Fondo Nacional de Turismo, a
partir de la expedición del presente decreto, por los aportantes de la
contribución parafiscal y los municipios donde se declaró la Emergencia
Económica, Social y Ecológica y por el término del presente año, quedan
excluidos de los aportes de cofinanciación de que trata el numeral 3 del
artículo 18 de la Ley 1101 de 2006.
Artículo
5°. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
Publíquese
y cúmplase.
Dado
en Bogotá, D. C., a 15 de septiembre de 2015.
JUAN
MANUEL SANTOS CALDERÓN
El
Ministro del Interior,
Juan
Fernando Cristo Bustos.
La
Ministra de Relaciones Exteriores,
María
Ángela Holguín Cuéllar.
El
Ministro de Hacienda y Crédito Público,
Mauricio
Cárdenas Santamaría.
El
Ministro de Justicia y del Derecho,
Yesid
Reyes Alvarado.
El
Ministro de Defensa Nacional,
Luis
Carlos Villegas Echeverri.
El
Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,
Aurelio
Iragorri Valencia.
El
Ministro de Salud y Protección Social,
Alejandro
Gaviria Uribe.
El
Viceministro de Relaciones Laborales e Inspección del Ministerio de Trabajo,
Encargado de las Funciones del Despacho del Ministro del Trabajo,
Enrique
Borda Villegas.
El
Ministro de Minas y Energía,
Tomás
González Estrada.
La
Ministra de Comercio, Industria y Turismo,
Cecilia
Álvarez-Correa Glen.
La
Ministra de Educación Nacional,
Gina
María Parody D’Echeona.
El
Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
Gabriel
Vallejo López.
El
Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio,
Luis
Felipe Henao Cardona.
El
Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,
David
Luna Sánchez.
La
Ministra de Transporte,
Natalia
Abello Vives.
La
Ministra de Cultura,
Mariana
Garcés Córdoba.
II.
INTERVENCIONES
Mediante
Auto del 22 de septiembre de 2015, el Magistrado Sustanciador avocó
conocimiento del asunto de la referencia y decretó la práctica de algunas
pruebas, relacionadas con la consecución de información por parte del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Ministerio de Comercio, sobre el
sustento constitucional de la disposición objeto de análisis.  De igual modo,
determinó que luego de calificadas dichas pruebas, se fijara el proceso en
lista, con el fin de garantizar la participación ciudadana en el trámite de
constitucionalidad.  Para ello, se formuló invitación a participar en este
proceso a la Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio - Confecámaras, al
Instituto Colombiano de Derecho Tributario, al Fondo Nacional de Turismo –
Fontur y a la Asociación Colombiana de Agencias de Viajes y Turismo – Anato.
En
la misma providencia, el Magistrado Sustanciador solicitó a la Secretaría
Jurídica de la Presidencia que remitiera copia auténtica del Decreto que
encargó al Viceministro de Relaciones Laborales e Inspección del Despacho del
Ministro del Trabajo, quien suscribió el Decreto objeto de análisis.
1.
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
El
Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Comercio presentó un grupo de
argumentos dirigidos a defender la constitucionalidad del Decreto objeto de
examen, los cuales se centran en los siguientes aspectos:
1.1.
En cuanto a la previsión que reduce a cero por ciento la tarifa de matrícula
mercantil en los municipios afectados por la emergencia económica, el Ministerio
señala que la medida está intrínsecamente relacionada con las causas que dieron
lugar a dicha emergencia, en tanto está dirigida a facilitar que las personas
que fueron desplazadas hacia Colombia desde Venezuela pueda constituir nuevas
empresas y establecimientos de comercio, a través de las cuales solventen su
situación financiera.
Para
el interviniente, esta “disposición contribuye a impedir la extensión de los
efectos de la perturbación, ya que disminuye las barreras para adelantar las
actividades empresariales a través de la facilitación para la apertura de
establecimientos de comercio o la constitución de sociedades comerciales al
eliminar determinadas cargas económicas. Esta medida fomenta la formalización
de la empresa y consecuentemente, la generación de empleo formal, el pago regular
de impuestos, tasas y contribuciones, y de manera general, el crecimiento de la
economía para la comunidad afectada que le permita tanto frenar la situación
crítica como superar la crisis.”
1.2.
La segunda medida contenida en el Decreto es la posibilidad de que se suscriban
acuerdos de pago entre el Ministerio de Comercio y los usuarios comerciales e
industriales de la Zona Franca Permanente de Cúcuta (en adelante ZFPC).  El
interviniente advierte que las razones que dieron lugar a la emergencia
económica han generado que varios de dichos usuarios hayan incurrido en mora en
el pago de cánones de arrendamiento en la ZFPC, la cual es un centro de
producción e industrialización de suma importancia en la región.  Las empresas
allí ubicadas han visto gravemente afectada la distribución de productos ante
el cierre de la frontera con Venezuela y, en consecuencia, han estado
imposibilitadas para cumplir puntualmente con sus obligaciones con el
Ministerio, lo que hace necesarios los mencionados acuerdos. Tales soluciones
están previstas para un término de financiación superior a cinco años, con el
fin de facilitar que los afectados se pongan al día en las mencionadas
obligaciones. A su vez, este alivio impactaría favorablemente el comercio en la
ZFPC, el cual tiene especial importancia en la región afectada por la
emergencia.
1.3.
Finalmente, la tercera medida es de índole tributaria y versa sobre la exención
a la contribución parafiscal para la promoción del turismo.  El Ministerio
advierte, de forma análoga a los demás casos, que dicha exención se justifica
en términos de aligerar la carga económica de los comerciantes de la zona
afectada por la crisis, particularmente aquellos que se dedican a actividades
turísticas.  En la medida en que dichos tratamientos preferenciales deben ser
decididos por el Congreso, la habilitación legislativa para el Presidente es
excepcional y se restringe exclusivamente al ámbito dado por el Decreto objeto
de análisis, así como el que declaró el estado de excepción.
Así,
en términos de la intervención, “resulta procedente introducir
modificaciones de la Contribución Parafiscal para la Promoción del Turismo y la
exclusión de aportes de cofinanciación para los prestadores de servicios
turísticos y las entidades territoriales amparadas por la declaratoria. || Por
lo anterior, es indispensable que las medidas adoptadas protejan el interés
general y su duración en el tiempo sea suficiente para estabilizar a la
población afectada y generar condiciones que permitan impedir la extensión de
la perturbación y resolver la situación crítica a largo plazo.”
2.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El
Ministerio de Hacienda, a través de apoderado judicial, formuló intervención
con el objeto de defender la constitucionalidad del Decreto sometido a control
de constitucionalidad.  En primer lugar, indica que cumple con los requisitos
formales previstos en la jurisprudencia constitucional.  Luego, en lo que
respecta a los aspectos sustantivos, señala que los mismos están debidamente
acreditados, con base en los siguientes argumentos:
2.1.
En lo que respecta al juicio de finalidad, expresa el interviniente que las
medidas contenidas en el Decreto están enfocadas a “la creación y establecimiento
de empresas en las zonas afectadas, lo que genera inversión y permite dinamizar
la economía de la región.” Así, reitera lo señalado por el anterior
interviniente, respecto a que las medidas analizadas tienen como propósito
aliviar a los comerciantes de la zona con la exención temporal en el pago de
determinadas contribuciones parafiscales y otros costos empresariales. En la
medida en que tales políticas tienen por objeto facilitar la creación y
mantenimiento de empresas y establecimientos de comercio, impactan en la
superación de la crisis económica en la zona afectada, derivada del cierre
intempestivo de la frontera con Venezuela y la expulsión masiva de
connacionales.
2.2.
Respecto del juicio de necesidad, el Ministerio manifiesta que una de las vías
idóneas para reactivar la economía de la región, deprimida por las decisiones
de cierre de frontera, es facilitar la creación de nuevas empresas y el alivio
de cargas fiscales a las existentes, objetivos que son precisamente los
pretendidos por el Decreto materia de examen.
2.3.
Frente al juicio de proporcionalidad, el interviniente explica que el alcance
del Decreto 1820/15 se circunscribe, de forma precisa, a aquellas medidas
focalizadas en superar la crisis en la zona de frontera.  Al respecto, explica
cómo “su aplicación está circunscrita únicamente a los municipios afectados
por la declaratoria de emergencia, la tarifa de 0% para la obtención de la
matrícula mercantil para las nuevas empresas que se establezcan en la zona está
prevista hasta el 31 de diciembre de 2016, la exclusión en el pago de la
contribución parafiscal para la promoción de turismo operará desde el mes de septiembre
de 2015 y para la vigencia de 2016, la exclusión de aportes de cofinanciación
está prevista para los proyectos presentados al Fondo Nacional de Turismo desde
la expedición del decreto y lo que resta del presente año y la posibilidad de
refinanciar las deudas de los usuarios de la zona franca permanente de Cúcuta
por un término superior a cinco años son medidas que se encuentran acorde con
la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica, de tal modo que no
se constituyen en un exceso o una extralimitación a las atribuciones otorgadas
durante el estado de excepción.  No se afectan garantías o derechos
fundamentales protegidos constitucionalmente o por tratados internacionales.”
2.4.
Respecto del juicio de necesidad, el Ministerio precisa que la regulación
ordinaria aplicable a la materia es incompatible con lo previsto en el Decreto,
razón por la cual las medidas en comento debían proferirse mediante dicho
mecanismo legislativo de excepción.  En efecto, señala que el artículo 124 de
la Ley 6 de 1992 establece que el Gobierno fijará las tarifas relativas al
registro mercantil con base en el monto de los activos del comerciante o
aquellos vinculados al establecimiento de comercio, criterios que impiden
prever una tarifa equivalente a 0%.  Del mismo modo, el artículo 2º de la Ley
1101/06 determina la competencia de las entidades públicas para realizar el
cobro coactivo de sus acreencias, remitiéndose al Estatuto Tributario.  Al
respecto, el artículo 814 de esa normativa “autoriza conceder facilidades de
pago al deudor hasta por cinco años, lo cual dificulta al Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo la celebración de acuerdos de pago que puedan
resultar más beneficiosos a los usuarios comerciales e industriales de la zona
franca permanente de Cúcuta teniendo en cuenta la situación de la zona de
frontera.”
De
la misma forma, los artículos 2º y 18 determinan la tarifa y la forma de
liquidar la contribución parafiscal para la promoción del turismo, previéndose
también un Banco de Proyectos Turísticos que se financia parcialmente con un
porcentaje de cofinanciación por parte de las entidades territoriales.  De esa
manera, lo que pretende el Decreto analizado es evitar que se “limite la
presentación de proyectos por parte de aquellas [entidades territoriales] que
se encuentran ubicadas en la zona afectada y con el fin de impulsar este sector
en esa región del país resulta pertinente y conveniente eliminar dicho
requisito.”
3.
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
En
un extenso documento, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República
sustenta la constitucionalidad del Decreto 1820 de 2015, para lo cual presenta
los siguientes argumentos:
3.1.
Señala que los requisitos formales exigidos por la Constitución y la
jurisprudencia están debidamente acreditados.  Esto debido a que (i) fue
firmado por el Presidente y todos los ministros, entre ellos un Viceministro
encargado de las funciones de la cartera de Trabajo, conforme a acto
administrativo legalmente proferido; (ii) está debidamente motivado con las
razones que justifican la necesidad, conexidad y pertinencia de las medidas
legislativas proferidas; (iii) fue proferido durante la vigencia del Estado de
Excepción declarado mediante el Decreto 1770 de 2015; (iv) fue publicado en el
Diario Oficial y remitido en la misma fecha a la Corte para su revisión de
constitucionalidad; y (v) al no contener medidas de limitación de los derechos
humanos, no fue necesario dar cumplimiento a la notificación a la OEA y a
Naciones Unidas, en los términos del artículo 16 de la Ley 137 de 1994.
3.2.
En cuanto al aspecto material, el interviniente coincide con los anteriores que
el propósito del Decreto objeto de examen es “establecer condiciones
favorables para la generación de un entorno económico propicio para fortalecer
el tejido empresarial en la región afectada, a través de incentivos a la
formalización, la relocalización y la implantación de nuevas unidades
empresariales en la zona cubierta por la declaratoria de la emergencia
económica, social y ecológica.”  Agrega, en el mismo sentido, que “los
incentivos económicos y tributarios previstos en el Decreto 1820 de 2015
buscan, por una parte, que el ecosistema empresarial de la región esté en
mejores capacidades para absorber el crecimiento de la demanda laboral
producido por la llegada intempestiva de gran número de colombianos
desempleados y, por otra parte, estimular la creación de nuevos mercados que
permitan a los empresarios aquejados por el cierre de la frontera encontrar
ingresos sustitutos a aquellos producidos por el tráfico comercial
trasfronterizo perturbado, de los cuales derivaban su sustento económico.”
3.3.
Respecto de la primera medida sobre la exención de pago de costos relacionados
con la matrícula mercantil, la Secretaría sostiene que es una medida idónea
para la dinamización empresarial en la zona de frontera.  A su vez, este tipo
de políticas han demostrado su efectividad, como lo demuestra la inclusión de
fórmulas similares en la Ley 1429 de 2010, sobre formalización y generación de
empleo, donde se previó un mecanismo progresivo de pago de la matrícula
mercantil, a favor de pequeñas empresas que iniciaran su actividad comercial a
partir del 29 de diciembre de 2010.  Con todo, la medida contenida en la norma
de excepción es de un espectro más amplio, pues no solo se concentra en un tipo
de empresas, incluye los establecimientos de comercio ubicados en la zona
afectada y mantiene la tarifa de 0% durante las vigencias fiscales de 2015 y
2016. Con todo, ambas medidas, tanto la contenida en la ley ordinaria como en
la legislación de excepción, cumplen el mismo propósito de “disminuir los
costos de transacción asociados a la implantación, relocalización o
formalización de una actividad empresarial se pueda incentivar la demanda
agregada y generar nuevos puestos de trabajo de calidad.” Esto más aún si
se tiene en cuenta que, para el año 2014 en las cámaras de comercio ubicadas en
el área afectada se realizaron 10.920 inscripciones en el registro mercantil.
3.3.
Frente a la medida relacionada con la refinanciación de deudas de los usuarios
de la ZFPC, la Presidencia parte de explicar que dicha Zona Franca es una
importante fuente de empleo y actividad comercial en la zona de frontera. Según
datos del Ministerio de Comercio, en la actualidad se adeuda cerca de 750
millones de pesos por concepto de cánones de arrendamiento, correspondiente a
las vigencias de 2013 a 2015.  Para la Secretaría, “ello se debe, en parte,
a las condiciones precarias del mercado venezolano. No obstante, si se tiene en
consideración que la vocación principal de una zona franca es la de ser una
plataforma para la realización de operaciones de comercio exterior, resulta
claro que el cierre de la frontera perturba gravemente la normal operación de
los usuarios beneficiarios del régimen franco. || Por consiguiente, el Decreto
1820 de 2015 apunta a brindar un alivio al impacto económico que para los
usuarios instalados ha significado el cierre de la frontera y, de esta forma,
propiciar el mantenimiento de las condiciones favorables para la realización de
inversiones y la generación de empleo.”
3.4.
En cuanto a la última medida, referida a la exención de pago de la contribución
parafiscal para la promoción y competitividad del turismo, la interviniente
señala que dicho ingreso tributario fue creado por el artículo 40 de la Ley 300
de 1996, modificado por el artículo 1º de la Ley 1101 de 2006, aplicable a
hoteles y otro tipo de hospedajes e inmuebles dedicados al turismo, así como a
los operadores de los diferentes servicios turísticos.  En la zona afectada hay
568 operadores contribuyentes de dicho aporte, ubicados principalmente en los
municipios de Norte de Santander y Guajira.  Así, en lo que respecta a dichos
operadores y “a semejanza de la exención del pago para la obtención de la
matrícula mercantil, la medida prevista en el artículo 3º del Decreto 1820 de
2015 está encaminada a generar un estímulo para promover la actividad
turística, facilitando la creación y expansión de proyectos turísticos que
favorezcan el desarrollo de esta industria en la zona de frontera, a través de
la exoneración del pago de la contribución parafiscal para la promoción del
turismo a partir del mes de septiembre de 2015 y durante toda la vigencia 2016.
|| Adicionalmente, vale la pena señalar que medidas de esta naturaleza tienden
a beneficiar en mayor grado a las MIPYMES, comoquiera que los costos de
cumplimiento asociados a sus obligaciones tributarias (compliance costs)
resultan ser mayores con respecto a aquellos correspondientes a sus pares de
mayor tamaño.”
3.5.
En lo que respecta a la cuarta y última medida contenida en el Decreto objeto
de examen, referida a la exclusión de aportes de cofinanciación en los
proyectos financiados por el FONTUR, reitera lo planteado por otros
intervinientes, sobre el origen legal de dichos aportes, así como su
destinación al Banco de Proyectos Turísticos.  En ese sentido, señala que el
objetivo de la norma es facilitar la financiación de proyectos en la zona
afectada, incluso por encima de los topes de cofinanciación previstos en el
artículo 18 de la Ley 1101/06 y, con ello, mitigar los efectos de la emergencia
económica.
3.6.
En un segundo capítulo, la Secretaría explica cómo el Decreto cumple el
requisito de conexidad material con los hechos que dieron lugar a la
declaratoria de emergencia económica, social y ecológica.  A este respecto,
pone de presente que el origen de la emergencia tuvo lugar en la súbita llegada
masiva de colombianos deportados desde Venezuela, así como en las políticas
migratorias y de fuerza impuestas en la frontera, hechos que fueron debidamente
documentados en las consideraciones del Decreto 1770 de 2015, que declaró el
estado de excepción. Estas circunstancias, a su vez, han tenido un grave
impacto económico en el área, lo cual obliga a adoptar políticas como las
contenidas en el Decreto analizado, que son calificadas por el interviniente
como “medidas de choque que permiten, en cierta medida, contrarrestar la
situación de crisis en el mercado laboral de los municipios afectados,
provocada no solamente por la llegada inusitada de cientos de colombianos, sino
también por el cierre intempestivo de una frontera activa y vital, eje
fundamental de las actividades económicas de los municipios fronterizos.”
Para
el interviniente, la suma del fenómeno migratorio y la crisis económica afecta,
de manera intensa, el índice de desempleo en la zona, habida cuenta la
incapacidad del mercado local para absorber la demanda laboral. Así, pone como
ejemplo que en razón del abrupto cierre de la frontera, cerca de 1.300 personas
que dependían del cambio de moneda en Cúcuta perdieron sus empleos.  La
situación analizada, además, resulta particularmente grave en el caso de dicha
ciudad, la cual de acuerdo con cifras del DANE es la tercera ciudad con mayor
desempleo del país.
Sobre
este preciso particular, la intervención explica, basada en diversos reportes
oficiales, que “Cúcuta y su Área Metropolitana (A.M) han experimentado un
desempleo estructuralmente alto. Desde 2001, en promedio se han registrado
niveles de desempleo de 14,4% en los trimestres abril-junio. Para 2015, en este
trimestre la tasa de desempleo se ubicó en 14%, el número de desocupados
corresponde a 57 mil y su población activa a 409 mil.
|| En el periodo
2001-2015, mientras para el total nacional el desempleo muestra una clara
tendencia decreciente, para Cúcuta A.M. el comportamiento ha sido oscilante. En
esta zona del país se presentó un claro endurecimiento del desempleo entre 2008
y 2012, pasando de 9,4% a 16,4%. En otras palabras, la tasa de desempleo creció
un 75,4% en tan solo 4 años. || Según cálculos efectuados por el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, si se asume que las personas deportadas, expulsadas
y repatriadas ingresan a la población económicamente activa como desempleados,
la tasa de desempleo para el mes de septiembre se ubicaría en 15,5%, es decir,
1.3. puntos porcentuales por encima de la observada para este mismo mes en el
año 2014.”  Incluso, en un segundo escenario y con base en las mismas
cifras, el Ministerio de Hacienda calcula una posible tasa de informalidad del
77%, agravada por la emergencia que dio lugar a las normas de excepción.  De
allí el carácter urgente de las medidas adoptadas.
3.7.
En cuanto al cumplimiento del requisito de finalidad, la Presidencia reitera
que las medidas contenidas en el Decreto 1820/15 son todas incentivos
económicos a la actividad comercial y empresarial en la región, los cuales
alivian la actividad de los agentes del mercado de la zona, a partir de los
siguientes criterios, los cuales demuestran con suficiencia la relación medio –
fin entre dichas medidas y la superación de las causas que dieron lugar a la
declaratoria de emergencia:
“A
través de la reducción de los costos transaccionales por concepto del pago para
la obtención de la matrícula mercantil se genera un margen de liquidez al interior
de las unidades empresariales que debería fomentar los procesos de
formalización, así como incentivar la creación y la relocalización de empresas
al interior del territorio focalizado.
Aumentar
la demanda agregada, para lo cual es necesario fortalecer el tejido empresarial
regional. En este sentido, los estímulos que se otorgan por medio del Decreto
1820 de 2015 persiguen imprimir un nuevo aire a la dinámica económica local, lo
que deberá traducirse en la inflexión de la curva de desempleo.
La
posibilidad de refinanciación, en una línea de tiempo con plazos mayores a
cinco (5) años, de las deudas de los usuarios instalados en la Zona Franca
Permanente de Cúcuta con el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo,
debería facilitar el re-direccionamiento de recursos frescos en actividades que
permitan a dicha plataforma convertirse en un espacio competitivo para el
desarrollo de actividades industriales, comerciales y de servicios bajo el
régimen franco, capaces de generar inversión, empleo, innovación y creación de
clústeres con alto valor agregado.
Incentivar
la actividad turística por medio de la reducción de los costos asociados al
cumplimiento de las obligaciones tributarias, en lo que se refiere a la contribución
parafiscal con destino a la promoción y competitividad del turismo, y a través
de la financiación de proyectos sectoriales con cargo a los recursos que
administra el FONTUR. Se busca, por medio de esta iniciativa, aportar
condiciones para que los operadores contribuyentes puedan atraer turismo a los
territorios de frontera y convertirse en fuente de generación de empleos
formales de calidad.
Promover
acciones de reconversión empresarial, con el fin de generar nuevos mercados que
permitan a los empresarios aquejados por el cierre de la frontera encontrar
ingresos sustitutos a aquellos producidos por el tráfico comercial
trasfronterizo perturbado, de los cuales derivaban su sustento económico.
Lo
anterior deberá redundar en una mejora de las condiciones de vida de la
población afectada por la situación en la frontera, no solamente la retornada,
expulsada, deportada o repatriada, sino también aquella que se ha visto
afectada en la medida en que el cierre de frontera implicó la cesación de su
actividad económica.”
3.8.
Frente al cumplimiento del requisito de necesidad de las medidas adoptadas, la
intervención distingue entre la necesidad legal y la material.  En cuanto a lo
primero, la Secretaría coincide con los demás intervinientes en que diferentes
normas legales imponen restricciones a las medidas adoptadas por el Decreto,
particularmente en lo que respecta a la reducción de ingresos tributarios y
contribuciones de diversa índole de las que son responsables empresarios y
comerciantes. Además, resalta que la definición de dichos asuntos, en tanto
refieren la definición de los tributos, tiene reserva de ley, por lo que escapan
de la facultad reglamentaria que la Constitución reconoce al Gobierno. Por
ende, las normas de excepción son necesarias para suspender dichos preceptos
legales, no solo por la aplicación en el caso del principio de legalidad
tributaria, sino también en razón a que el proceso legislativo ordinario no se
muestra lo suficientemente expedito para atender la crisis que dio lugar a la
declaratoria del estado de emergencia.
Ahora
bien, en lo que respecta a la necesidad material, también denominada por el
interviniente como “proporcionalidad”, la Presidencia expresa que las medidas
contenidas en el Decreto objeto de examen están unívocamente dirigidas a
reactivar el sector comercial y empresarial de la región afectada y, con ello,
incentivar el empleo en la misma.  Dichas políticas, por ende, están “destinadas
a incentivar la reactivación del aparato productivo cumplen con fines
constitucionalmente válidos para hacer frente a la situación de emergencia.
Esto, toda vez que el fortalecimiento del tejido empresarial es un requisito
indispensable y previo para generar demanda agregada por parte de los actores
económicos y, a través de esta, promover iniciativas para la generación de
empleo de calidad.”
4.
Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio – Confecámaras
El
Presidente de Confecámaras interviene en el presente proceso con el fin de
solicitar a la Corte que declare la exequibilidad del Decreto objeto de
análisis. Para ello resalta, en el mismo sentido de los demás intervinientes,
el impacto económico que en la zona de frontera ha generado el cierre de la
misma, así como el súbito ingreso de miles de colombianos deportados
irregularmente desde Venezuela.  En consecuencia, considera que las medidas
adoptadas mediante el Decreto 1820/15 “se orientan a estimular la
formalización y la creación de nuevas unidades productivas”, en los
términos y plazos previstos en la norma examinada.  Por ende, en cuanto se
trata de políticas tributarias excepcionales, adoptadas por el Gobierno para
superar las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción,
son compatibles con la Constitución.
5.
Instituto Colombiano de Derecho Tributario
El
Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario presentó ante la
Corte concepto sobre la constitucionalidad de la norma objeto de estudio, en el
cual fungió como ponente el doctor Jesús Orlando Corredor Alejo y que fue
aprobado por los miembros del Instituto.
Luego
de explicar los contenidos constitucionales y jurisprudenciales sobre la
facultad de regulación excepcional del Gobierno en el marco del estado de
emergencia económica, social y ecológica, el Instituto advierte que el Decreto
sometido a revisión es compatible con la Constitución.  Esto debido a que fue expedido
de conformidad con los requisitos de forma previstos en la Carta.
Adicionalmente, en lo que respecta al fondo, se ajusta a condiciones de
necesidad y finalidad.
De
este modo, para los casos de la exención del pago para la obtención de la
matrícula mercantil y la posibilidad de suscribir acuerdos de pago para la
asunción de las obligaciones de los empresarios agrupados en la ZFPC, son
medidas que están dirigidas a la reactivación económica de la zona afectada.
En cuanto a los demás disposiciones, advierte el Instituto que se trata de instrumentos
basados en la “necesidad de aliviar los costos de las empresas dedicadas a
la industria del turismo, al promover esta actividad y facilitar la creación y
expansión de proyectos turísticos que favorezcan el desarrollo de esta
industria en la zona de frontera. Lo anterior, teniendo en cuenta que el
turismo es un foco de desarrollo y crecimiento económico, que sin lugar a dudas
ayuda a la dinamización de la economía en las zonas afectadas, siendo elemento
de conexión indudable que permite ayudar a conjurar la crisis.”
Agrega,
en el mismo sentido, que el Decreto explica las razones que permiten inferir la
conexidad entre las medidas mencionadas y la crisis que dio lugar al estado de
emergencia, sin que las mismas tampoco contraigan discriminación alguna que
esté constitucionalmente prohibida.  Sobre este particular resalta que la
exención al pago de los costos por registro mercantil no vulnera el derecho a
la igualdad de los comerciantes y empresas que ya se han inscrito en dicho
registro, pues la medida tiene por objeto incentivar a las nuevas empresas y la
correlativa generación de empleo.   Por ende, se está ante dos supuestos de
hecho diferentes, puesto que “si bien la medida va encaminada a proporcionar
un alivio económico a través de la reducción de gastos de carácter tributario
que deben sufragar los afectados con la crisis fronteriza, el artículo 1 del
Decreto 1820 de 2015 solo otorga el beneficio respecto de la inscripción en el
registro mercantil para quienes inicien actividades en la zona, sin incluir la
renovación de la matrícula, que como queda señalado, tendrá que ser pagada
tanto por quienes se instalen como por quienes ya estén localizados en la
zona.”
III.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
Procurador General de la Nación, en ejercicio de las competencias previstas en
el artículo 278-5 de la Constitución y en el artículo 7º del Decreto 2067 de
1991, intervino en el presente proceso con el fin de solicitar a la Corte que declare
exequible el Decreto 1820 de 2015, fundándose en las siguientes
consideraciones:
El
Ministerio Público explica que el Decreto cumple con los requisitos formales
para su expedición.  Respecto del contenido material, determina que las medidas
adoptadas están intrínsecamente relacionadas con la superación de la crisis que
motivó la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica,
cumpliéndose de esa forma con el requisito de conexidad formal y material
previsto en la jurisprudencia constitucional. En específico, refiere a las
consideraciones sobre la afectación del comercio y la industria en la zona de
frontera, expuestas en el Decreto 1770 de 2015 que declaró el estado de
excepción.
En
términos del concepto, “ante la insuficiencia de los recursos y medios de
acción ordinarios para atender la situación de emergencia económica, social y
ecológica originada por el cierre de la frontera venezolana, a juicio del
Gobierno Nacional, es necesario adoptar medidas de emergencia, tales como
medidas tributarias, contractuales, crediticias, de cofinanciación o
destinación de recursos parafiscales, que contrarresten el impacto de la crisis
sobre el mercado laboral, que disminuyan los costos transaccionales de ciertos
trámites, que permitan aliviar el impacto negativo sobre los sectores
productivos y sobre los consumidores de la región de frontera, que estimulen la
microempresa, que faciliten la atracción de la inversión nacional y extranjera
directa en los municipios respecto de los cuales se declara el Estado de
Emergencia y que permitan atenuar la situación económica incrementando la
productividad y diversificación de su tejido empresarial.”
Bajo
estas consideraciones, las medidas de exención al pago de registro mercantil,
acuerdos de pago para la asunción de responsabilidad dinerarias a cargo de los
empresarios ubicados en la ZFPC, la exclusión del pago de la contribución
parafiscal para la promoción del turismo y el estímulo a los proyectos
turísticos en las zonas afectadas, que son excluidos del pago de los aportes de
cofinanciación, son todas acciones que tienen como finalidad el incentivo
económico de la zona afectada por la emergencia.  Como lo señala la Procuraduría
General, “las medidas dispuestas en el decreto bajo examen son necesarias y
adecuadas para afrontar la crisis económica, social y ecológica que se vive en
los municipios cercanos a la frontera con Venezuela y evitar la extensión de
sus efectos, por lo cual se enmarcan dentro del orden constitucional, en la
medida que permiten al Estado atender de manera pronta los requerimientos de la
comunidad, principalmente en lo relativo a la industria, el comercio y, por
consecuencia, en la generación de empleo, cuyo ejercicio dependía en gran
medida de las relaciones comerciales con el citado país.”
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia
1. Conforme
a lo dispuesto por el parágrafo del artículo 215 y el numeral 7º del artículo
241 de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 1820 de 2015.
Asunto
preliminar. Declaratoria de exequibilidad del Decreto 1770 de 2015
2. La
Sala considera necesario, antes de abordar el análisis de constitucionalidad
del Decreto objeto de examen, resaltar que la Corte Constitucional declaró la
exequibilidad de la norma de excepción con base en la cual se expidió el
Decreto 1820 de 2015.  En efecto, a través de la sentencia 670 de 2015 (M.P.
María Victoria Calle Correa), la Corte concluyó que el Decreto 1770 de 2015 “por
el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en
parte del territorio nacional”, se ajustaba a la Constitución.  Esto en la
medida que cumplía con los requisitos formales y sustantivos previstos para el
efecto, particularmente la comprobación sobre una grave crisis económica y
humanitaria en la zona de frontera, la cual había generado una serie de
consecuencias desfavorables en términos de protección de derechos fundamentales
de los habitantes de la zona, así como de los colombianos y colombianas que
habían sido deportados masivamente desde Venezuela.  Esta crisis, según tuvo
oportunidad de evaluarlo la Corte, en razón de su gravedad y naturaleza
inusitada, (i) se encuadraba dentro del concepto de grave e inminente
perturbación del orden económico, social y ecológico, previsto en el artículo
215 C.P.; y (ii) no podía ser materialmente asumida a través de las medidas
legales y administrativas ordinarias, lo que justificaba la adopción del estado
de excepción.
3. A
juicio de la Sala, esta comprobación es de principal importancia para la
presente decisión, puesto que confiere validez a las consideraciones planteadas
por el Gobierno Nacional para justificar la declaratoria del estado de
emergencia social, económica y ecológica, argumentos que en buena medida son
replicados en las razones para promulgar las medidas contenidas en el Decreto
objeto de examen en esta sentencia.  Igualmente, la adopción del fallo de
mencionado descarta la inexequibilidad por consecuencia del Decreto objeto de
examen en esta oportunidad.
Materia
objeto de análisis y metodología de la decisión
4. De
acuerdo con el procedimiento previsto en el Decreto Ley 2067 de 1991, la Corte
asumió el conocimiento del Decreto Legislativo 1820/15.  Para este fin, requirió
información de las autoridades concernidas con la materia del mismo, a la vez
que permitió la participación ciudadana, término en que fueron allegadas las
intervenciones reseñadas en los antecedentes de este fallo.  Finalmente, el
Procurador General de la Nación presentó su concepto sobre la
constitucionalidad de la norma analizada.  De este estudio se concluye que
tanto los intervinientes como el Ministerio Público concuerdan en considerar la
exequibilidad del Decreto mencionado.
Los
intervinientes y el Procurador General coinciden en sostener que las medidas
contenidas en el Decreto 1820/15 están unívocamente dirigidas a incentivar la
creación de nuevas empresas en la zona de frontera y con ello dinamizar la
economía y fortalecer la consecución de empleos.  Estas políticas están
intrínsecamente relacionadas con la superación de la crisis que dio lugar a la
declaratoria de emergencia, pues la misma ha generado tanto un aumento de la
desocupación en la zona de frontera, merced de la deportación masiva de
personas sin opciones de subsistencia ante su reingreso al país, sumado al
debilitamiento del intercambio comercial, derivado de las medidas unilaterales
de cierre de la frontera que impiden la distribución de productos entre los dos
países.
5. Según
la metodología que para el control de los decretos legislativos que se expiden
en desarrollo de los estados de excepción, la Corte adoptará en esta sentencia
el siguiente orden en las consideraciones: En primer término, comprobará el
cumplimiento de los requisitos formales predicables de los decretos
legislativos.  Luego, verificada esta etapa, se ocupará del análisis material
del Decreto 1820/15.  Para ello, recopilará las reglas planteadas por las
normas que integran el bloque de constitucionalidad y desarrolladas por la
jurisprudencia de la Corte, relacionadas con las condiciones que deben cumplir
los decretos legislativos de desarrollo de los estados de excepción, en
especial del estado de emergencia social, económica y ecológica.  Descritas estas
condiciones y reglas jurisprudenciales, se circunscribirá el contenido y
alcance del Decreto objeto de examen. Una vez definido ese asunto, la Sala
adelantará el control material de la norma, a partir de las reglas
jurisprudenciales reseñadas sobre ese tópico, así como los contenidos
constitucionales concernidos a la materia objeto de la normatividad de
excepción.  Finalmente, la Sala establecerá las conclusiones del estudio a
desarrollar en este fallo.
Análisis
formal del Decreto Legislativo
6. De la
lectura del texto auténtico del Decreto 1820 del 15 de septiembre de 2015, la
Sala llega a la conclusión que los requisitos formales de los decretos dictados
al amparo de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica están
debidamente acreditados, como pasa a comprobarse:
6.1. El
Decreto 1820 de 2015 fue proferido por el Presidente de la República.  Esto en
ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 C.P., en
concordancia con la Ley Estatutaria 137 de 1994 sobre Estados de Excepción (en
adelante LEEE).  A su vez, en el texto de la norma se evidencia que fue
adoptado en desarrollo de lo previsto en el Decreto 1770 del 7 de septiembre de
2015, que declaró el estado de emergencia económica, social y económica en los
municipios de La Jagua del Pilar, Urumita, Villanueva, El Molino, San Juan del
Cesar, Fonseca, Barrancas, Albania, Maicao, Uribia y Hato Nuevo en el
departamento de La Guajira; Manaure-Balcón del Cesar, La Paz, Agustín Codazzi,
Becerril, La jagua de Ibirico, Chiriguaná y Curumaní en el departamento del
Cesar; Toledo, Herrán, Ragonvalia, Villa del Rosario, Puerto Santander, Área
Metropolitana de Cúcuta, Tibú, Teorama, Convención, El Carmen, El Zulia,
Salazar de las Palmas y Sardinata, en el departamento de norte de Santander;
Cubará, en el departamento de Boyacá; Cravo Norte, Arauca, Arauquita y Saravena
en el departamento de Arauca; La Primavera, Puerto Carreño y Cumaribo en el
departamento del Vichada, e Inírida del departamento de Guainía, por el término
de treinta (30) días calendario.
Del mismo
modo, como se explicó en el apartado preliminar de esta sentencia, el Decreto
1770 de 2015 fue declarado exequible por la Corte mediante el fallo C-670/15.
6.2. El
Decreto 1820/15 contiene diecisiete considerandos, los cuales pretenden dar
cuenta de la necesidad, conexidad y pertinencia de las disposiciones en ella
contenidas frente a la solución de los hechos que dieron lugar a la crisis en
la zona de frontera con Venezuela, que motivó el estado de excepción.
6.3. El
Decreto objeto de examen fue suscrito por el Presidente de la República y la
totalidad de los ministros titulares, salvo en el caso de la cartera de
Trabajo, caso en el cual la firma corresponde al Viceministro de Relaciones
Laborales de dicho Ministerio, quien estaba encargado de las funciones del
Despacho.
Sobre
este respecto, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió
a la Corte copia del Decreto 1734 del 28 de agosto de 2015 “por el cual se
concede el disfrute de unas vacaciones y se hace un encargo en el Ministerio de
Trabajo”.[1]
El artículo 2º de dicho Decreto delega las funciones del Ministerio en el
mencionado Viceministro, por el término de las vacaciones del titular, las
cuales tuvieran vigencia del 14 de septiembre al 2 de octubre de 2015, esto es,
dentro del periodo en que se promulgó el Decreto 1820/15.
6.4. El
Decreto objeto de examen fue promulgado el 15 de septiembre de 2015, esto es,
dentro del término de vigencia del estado de emergencia declarado por el
Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015.
6.5. La
norma objeto de examen fue publicada en el Diario Oficial 49.636 del 15 de
septiembre de 2015 y remitida a la Corte para su revisión de
constitucionalidad, mediante oficio de la misma fecha, suscrito por la
Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República.
A partir
de esta revisión, la Sala concluye que el Decreto 1820 de 2015 cumple con las
condiciones formales previstas en la Constitución para los decretos
legislativos adoptados en los estados de excepción.
Requisitos
constitucionales de los decretos de desarrollo del estado de emergencia
económica, social y ecológica
7.
La Corte Constitucional ha fijado un precedente reiterado y estable respecto de
las condiciones materiales que deben cumplir los decretos legislativos dictados
en los estados de excepción, particularmente aquellos que desarrollan la
declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica.  De allí
que para este apartado la Corte reitere nuevamente dichas reglas
jurisprudenciales, según la sistematización de las mismas que se presenta en
las sentencias C-225/09 (M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez) y C-224/11 (M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva).
8.
Los estados de excepción son respuestas, fundadas en la juridicidad que impone
la Carta Política, a situaciones graves y anormales, las cuales no pueden ser
asumidas por el Estado a partir de sus competencias ordinarias.  Sin embargo,
una característica propia del Estado constitucional es que esa competencia no
sea omnímoda ni arbitraria.  En cambio, el ordenamiento superior impone una
serie de requisitos y condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos
legislativos que declaran el estado de excepción, como aquellos que prevén las
medidas legales extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos
usualmente como decretos de desarrollo.  Estos requisitos y condiciones
son los que, a su vez, justifican la competencia de la Corte para verificar la
compatibilidad de los decretos y el Texto Superior.  Ello bajo el entendido que
los estados de excepción son mecanismos extraordinarios, pero en todo caso
sometidos a condiciones de validez impuestos por la Constitución.
Para
el caso particular de los decretos de desarrollo, los requisitos mencionados se
encuentran en tres fuentes normativas concretas, todas ellas integrantes del
bloque de constitucionalidad: (i) las disposiciones de la Carta Política
que regulan los estados de excepción (Arts. 212 a 215 C.P.); (ii) el desarrollo de esas reglas, previstas en la Ley 137/94, Estatutaria de
los Estados de Excepción[2] - LEEE; y (iii) las normas de derecho
internacional de los derechos humanos que prevén tanto los requisitos de
declaratoria, como las garantías que no pueden ser suspendidas en esas
situaciones excepcionales, denominadas como derechos intangibles. Estas
disposiciones integran el bloque de constitucionalidad en sentido estricto,
conforme lo regula el artículo 93 de la Constitución.[3]
9.
A partir de esas fuentes normativas, la jurisprudencia de la Corte ha
identificado un grupo de juicios, que sirven de estructura metodológica para el
control material de los decretos de desarrollo del estado de emergencia, en
particular, y de los estados de excepción, en general.  Estos juicios son los
siguientes:
9.1.
Juicio de conexidad material: Este juicio implica la comprobación
relativa a que las medidas contenidas en el decreto de desarrollo, estén
referidas a materias que tengan relación directa y específica con el estado de
emergencia.  Esta conexidad material es de carácter interno y externo.  La conexidad
interna refiere a que las medidas adoptadas estén intrínsecamente vinculadas
con las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el
decreto de desarrollo correspondiente.   La conexidad externa consiste en la
verificación acerca de la relación entre la medida y los motivos que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción.
El
mismo precedente ha señalado que para el caso particular de los decretos de
desarrollo del estado de emergencia, los criterios que sirven para acreditar el
cumplimiento del requisito de conexidad material son (i) que la medida
de que se trate tenga como finalidad exclusiva la superación del estado de
emergencia e impedir la extensión de sus efectos, siendo inadmisibles medidas
con finalidades diferentes; y (ii) que dichas medidas tengan una
relación directa y específica con los hechos que dieron lugar a la declaratoria
de emergencia.  Ello implica que disposiciones de excepción que carezcan de un
vínculo de esa naturaleza o este resulte apenas mediato, son contrarias a la
Constitución.
9.2.
Juicio de ausencia de arbitrariedad: Este juicio refiere a la
comprobación que en el decreto de desarrollo no se prevea alguna de las medidas
prohibidas para el Gobierno en el marco de los estados de excepción. De acuerdo
con el artículo 7º de la LEEE, estas prohibiciones están dirigidas a mantener
la vigencia del Estado de Derecho a través de la garantía del núcleo esencial
de los derechos fundamentales.
9.3.
Juicio de intangibilidad: Las normas del bloque de constitucionalidad
que sirven de parámetro para el control de los decretos dictados al amparo de
los estados de excepción prevén un grupo de derechos intangibles, los cuales no
pueden ser afectados en razón de dichas medidas excepcionales, so pena de
contrariar el orden normativo superior. Estos garantías, de acuerdo con el
artículo 4º de la LEEE, norma que enlista las salvaguardas que sobre ese
particular ofrece el derecho internacional de los derechos humanos, son el
derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a
desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la
prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la
prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la
libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de
favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser
elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los
derechos del niño, a la protección por parte de su familia, de la sociedad y
del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el
derecho al habeas corpus y el derecho de los colombianos por nacimiento a no
ser extraditados.  Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales
indispensables para la protección de esos derechos.
9.4.
Juicio de no contradicción específica: Lo que exige este juicio es que
las medidas concretas adoptadas por el Gobierno en virtud del estado de emergencia,
no se opongan a las prohibiciones constitucionales y de derechos humanos,
aplicables a los estados de excepción.  En concreto, señala la jurisprudencia
en comento que el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el
estado de emergencia económica, social y ecológica, es el grupo de medidas
descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE.[4]  Dentro de esas
prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y reiterado por
la legislación estatutaria, la de desmejorar mediante las normas de excepción
los derechos sociales de los trabajadores.
10.
Los requisitos anteriores son de naturaleza general y su incumplimiento genera
una abierta contradicción entre el Texto Constitucional y el decreto
legislativo correspondiente.  A tales condiciones se suman otras, que van más
allá de las comprobaciones fácticas y jurídicas antes expuestas y concentran el
escrutinio judicial en un análisis sobre la razonabilidad y proporcionalidad de
las medidas adoptadas por el decreto de desarrollo, conforme a los requisitos
previstos en los artículos 8 a 14 de la LEEE.[5]
Este análisis versa sobre las siguientes modalidades de juicio:
10.1.
Juicio de finalidad: Conforme a este juicio, la Corte debe determinar si
el objetivo buscado por el decreto de desarrollo está relacionado con la
superación de la crisis que dio lugar a la declaratoria de la emergencia y/o a
impedir la extensión de sus efectos.
10.2.
Juicio de motivación suficiente: De acuerdo con este juicio, debe
verificarse si el Presidente ha apreciado los motivos que llevan a imponer un
régimen legal de excepción y, a su vez, ha presentado las razones que
fundamentan las medidas adoptadas.
10.3.
Juicio de necesidad: Este requisito tiene naturaleza compleja, puesto
que contiene tanto un presupuesto índole fáctica como jurídica.  Así, el juicio
de necesidad apunta a que determinar si la medida adoptada es necesaria para
conjurar los hechos que dieron lugar al estado de emergencia o a limitar sus
efectos.  Para ello, debe la Corte apreciar dos aspectos definidos: El primero,
relativo a si el Presidente incurrió en error manifiesto en la apreciación de
la necesidad de la medida, de modo que esta carecía de toda vocación de
utilidad para superar el estado de emergencia y/o evitar la extensión de los
efectos de los hechos que la motivaron. El segundo, relacionado con la
evaluación acerca de la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario
de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los
objetivos de la medida excepcional, evaluación denominada por la jurisprudencia
como juicio de subsidiariedad.
10.4.
Juicio de incompatibilidad. Este juicio, que opera de manera correlativa
con el juicio de subsidiariedad antes descrito, busca determinar si el Gobierno
expuso las razones por las cuales el régimen legal ordinario, en el caso que la
medida analizada lo suspenda, es incompatible con el estado de emergencia.
10.5.
Juicio de proporcionalidad: El cumplimiento de este juicio exige de la
medida dos cualidades particularidades.  En primer término, la medida
excepcional debe guardar proporcionalidad con los hechos que busca conjurar o
limitar en sus efectos. En segundo término, dicha medida debe imponer
limitaciones o restricciones a derechos y garantías constitucionales en el
grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad.
El
análisis de proporcionalidad, según el precedente aquí sintetizado, se
desarrolla mediante dos análisis diferenciados.  Así, “… [e]l primero de ellos, consiste en estudiar la
relación entre los costos de la medida adoptada en términos de limitaciones de
intereses constitucionales y la gravedad de los hechos que busca conjurar. Por
ejemplo, no sería aceptable la creación de un instrumento excepcional que
restringe drásticamente los derechos constitucionales con el fin de
contrarrestar marginalmente la crisis. El segundo juicio verifica que no existe
una restricción innecesaria de los derechos, dado que esta limitación “sólo
será admisible en el grado estrictamente necesario para buscar el retorno a la
normalidad.” Por ejemplo, si existen un medio exceptivo menos lesivo en cuanto
a las limitaciones a los derechos, y a la vez, igual o más efectivo que la
medida escogida, ésta última sería desproporcionada y por ende inexequible. La
Corte ha establecido que el principio de proporcionalidad “es un concepto
relacional cuya aplicación busca colocar dos magnitudes en relación de
equilibrio. El concepto de la proporcionalidad remite a la relación de
equilibrio entre distintos pares de conceptos, como supuesto de hecho y
consecuencia jurídica, afectación y defensa, ataque y reacción. (...).” [6]”[7]
10.6.
Juicio de no discriminación.  Este juicio, que se deriva de cláusulas
particulares del derecho internacional de los derechos humanos, replicadas por
los contenidos de la LEEE, está dirigido a verificar si la medida objeto de
estudio no impone una discriminación injustificada por motivos de raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar u opinión política o filosófica.
Finalmente,
el precedente en comento ha dispuesto que el control de constitucionalidad de
los decretos de desarrollo, si bien adopta la metodología expuesta, no requiere
que sea agotada cuando se encuentra que la medida no cumple con una de los
juicios antes explicados. Ante esa eventualidad, el decreto de desarrollo
devendrá inexequible, sin necesidad de evaluarlo a partir de los restantes
parámetros.
Expuesto
el precedente sobre las reglas para el control de constitucionalidad de los
decretos de desarrollo del estado de emergencia, pasa la Corte, de acuerdo con
la metodología explicada en el fundamento jurídico 5 de esta sentencia, a
determinar el contenido y alcance del Decreto 1820/15.
El
contenido, alcance y contexto normativo de la disposición analizada
11. Uno
de los aspectos que se vieron más afectados en razón de la crisis en la
frontera con Venezuela fue el desarrollo económico en el área, así como los
elevados niveles de desempleo derivados de la fuerte desaceleración del
mercado.  Como bien se sabe, el comercio y la industria en la zona depende
intensamente del intercambio comercial con el vecino país, por lo que la medida
unilateralmente adoptada por el Gobierno venezolano de cerrar el paso
fronterizo tuvo efectos devastadores sobre la economía de la región.  Además,
el envío de miles de colombianos y colombianas deportados hacia el país, sumados
a quienes retornaron por su propia cuenta, profundizó la insuficiencia del
mercado de la región para absorber las necesidades de trabajo y subsistencia de
estos grupos, generalmente conformados por sujetos de especial protección
constitucional, como niños y adultos mayores, que requieren de urgentes
ingresos para su subsistencia.
En ese
sentido, resulta pertinente traer a colación las consideraciones que sobre este
preciso particular fueron plasmadas en el Decreto 1770 de 2015, que declaró el
estado de emergencia, marco para este análisis.  En ellas, en cuanto a la
valoración por parte del Presidente de los efectos de la crisis frente al
mercado laboral y el comercio e industria en la zona de frontera, se planteó lo
siguiente:
“c)
Mercado laboral
Que,
adicionalmente, el cierre de la frontera ha presionado fuertemente el mercado
laboral en los municipios afectados por la medida.
Que
aunque el efecto de cierre de las fronteras genera un incremento del desempleo
en los municipios limítrofes, la situación en Cúcuta es particularmente crítica
si se tiene en cuenta que la ciudad y su área metropolitana presentan problemas
graves de desempleo –muy superiores a los de la media nacional– motivo por el
cual, el súbito e intempestivo cierre del tránsito entre los dos países ha
disminuido las posibilidades de que los cucuteños pasen la frontera para
derivar recursos de subsistencia en Venezuela.
Que de
acuerdo con información suministrada por el Departamento Nacional de Estadística
(DANE), la ciudad de Cúcuta, junto con el área metropolitana (Cúcuta, Villa del
Rosario, Los Patios y El Zulia), para el trimestre móvil mayo-julio 2015, es la
tercera ciudad con mayor índice de desempleo en Colombia y la que presenta
mayor porcentaje de empleo informal de las grandes ciudades del país.
Que en
función de las dinámicas económicas propias de los municipios de la frontera,
el cierre de los puntos de paso se traduce en un aumento de la presión del
mercado laboral que puede traer consecuencias desfavorables de tipo social y
económico. Así, por ejemplo, según cifras del Ministerio del Trabajo, la crisis
fronteriza amenaza con poner en riesgo 7.000 empleos del sector minero, en
razón de la imposibilidad de transportar carbón por territorio venezolano. En
otros casos, el cierre fronterizo compromete 3.200 empleos en el sector de
transporte de pasajeros y carga.
Que en
tales condiciones, con el fin de dinamizar el mercado laboral de la región, se
hace necesario adoptar medidas que reduzcan las cargas laborales no salariales,
que promuevan la capacitación y la formalización laboral y que dinamicen la
oferta laboral de personas afectadas por la crisis en la frontera con
Venezuela.
(…)
e)
Comercio e industria
Que no
obstante que Colombia tiene un mercado natural con Venezuela, al punto que,
pese a las dificultades, el país vecino es el tercer destino de las ventas no
minero energéticas de Colombia, entre el 2008 y el 2014 las ventas totales al
mismo se redujeron en 67%.
Que
según estimaciones de la Cámara de Comercio de Cúcuta, cada 30 días de cierre
generan pérdidas en exportaciones de alrededor de USD 3,2 millones, generando
que los productores tengan que buscar nuevos clientes para su oferta en el
mercado nacional o en otros países incurriendo en costos en la transición.
Que
según el DANE, cerca del 40% de las importaciones desde Venezuela representan
el 10% de la canasta básica de consumo para hogares, por lo cual no se
descartan impactos directos sobre la inflación.
Que
todo lo anterior se traducirá en una desaceleración generalizada de la
actividad económica de los municipios de la frontera que afectará la calidad de
vida de sus habitantes y daría espacio a una mayor desigualdad, afectando
gravemente el orden social y económico de la zona de frontera.
Que
por lo anterior es necesario generar mecanismos de emergencia, tales como
medidas tributarias, contractuales, crediticias, de cofinanciación o destinación
de recursos parafiscales, que contrarresten el impacto de la crisis sobre el
mercado laboral, que disminuyan los costos transaccionales de ciertos trámites,
que permitan aliviar el impacto negativo sobre los sectores productivos y sobre
los consumidores de la región de frontera, que estimulen la microempresa, que
faciliten la atracción de la inversión nacional y extranjera directa en los
municipios respecto de los cuales se declara el Estado de Emergencia y que
permitan atenuar la situación económica incrementando la productividad y
diversificación de su tejido empresarial.”
12. Estos
argumentos son reiterados y especificados en los considerandos del Decreto
1820/15. Así, se plantea como objetivo general de dicha normatividad de
excepción la dinamización de la economía en la zona afectada, a través del
impulso de un programa de desarrollo empresarial que facilite la creación de
nuevas empresas y la activación de las existentes.
A reglón
seguido y luego de hacer mención al aumento de personas aptas para ingresar al
mercado laboral, debido a la deportación masiva registrada, las consideraciones
del Decreto ponen de presente las reglas legales sobre tarifas del registro
mercantil y la necesidad correlativa de suspender dichos cobros para incentivar
la actividad económica, particularmente en la ciudad de Cúcuta, gravemente
afectada por la crisis.
De manera
similar, expresa que a pesar que el Estatuto Tributario prevé la posibilidad de
establecer alivios, dentro del cobro coactivo, al deudor incumplido, estas
facilidades solo pueden ser extendidas por un máximo de cinco años. Así, la
norma de emergencia debía extender este beneficio por un plazo mayor, con el
fin de cumplir con la meta de reactivación económica trazada.
Idéntico
razonamiento hacen los considerandos del Decreto 1820/15 en relación con las
normas tributarias relativas a la contribución parafiscal para las empresas de
turismo, prevista en la Ley 1101 de 2006, así como los requisitos para
asignación de recursos del Fontur.  En cada uno de estos casos, luego de citar
las normas aplicables que imponen la obligación tributaria, el Gobierno
concluye necesario excluir y otorgar tratamientos preferenciales a favor de las
empresas ubicadas en la zona afectada.
13.  A
partir de estos argumentos, el Decreto expresa en su articulado las medidas
legislativas de excepción respectivas, de la siguiente manera:
13.1. El
capítulo primero, denominado Programas de Desarrollo Empresarial, cuenta con
dos artículos. El artículo primero determina que la tarifa para la obtención de
la matrícula mercantil de los comerciantes, establecimientos de comercio,
sucursales y agencias (i) ubicados en los municipios en los que se declaró el
estado de emergencia; y (ii) que inicien su actividad desde la entrada en vigencia
del Decreto 1820/15 y hasta el 31 de diciembre de 2016, será de cero por ciento
(0%).
A este
respecto, se encuentra que la norma incide en la aplicación del artículo 124 de
la Ley 6º de 1992, la cual determina las reglas que guían la acción del
Gobierno Nacional sobre esta materia.  De acuerdo con dicha norma legal (i) el
Gobierno fijará el monto de las tarifas que deban sufragarse en favor de las
Cámaras de Comercio por concepto de las matrículas, sus renovaciones e
inscripciones de los actos, libros y documentos que la ley determine efectuar
en el registro mercantil, así como el valor de los certificados que dichas
entidades expidan en ejercicio de sus funciones; y (ii) a fin de determinar los
derechos que deben pagarse en razón de la matrícula mercantil y su renovación,
el Ejecutivo establecerá tarifas diferenciales, que se aplicarán en función del
monto de los activos o del patrimonio del comerciante, o de los activos
vinculados al establecimiento de comercio, según sea el caso.
Como se
observa, la medida tiende a reducir los costos que por matrícula mercantil
deben asumir los comerciantes y empresas domiciliadas en el área sobre la cual
se declaró el estado de emergencia.  Este costo es propio de la actividad
comercial y está vinculado con la necesidad de contar con un registro público y
actualizado que facilite el ejercicio de dichas labores de intercambio
económico.  Así mismo, es una herramienta imprescindible para el ejercicio
adecuado de la dirección que tiene el Estado en la economía, en los términos y
para el cumplimiento de los fines definidos en el artículo 334 C.P.
A este
respecto, la jurisprudencia constitucional ha identificado la validez del
registro mercantil al explicar cómo “la base de datos constituida por el
registro mercantil actualizable anualmente, sugiere la compilación de una
información que es connatural a la actividad comercial, en tanto su desarrollo
implica tener certeza de quiénes, cómo y con qué se participa en ella. Además,
la disponibilidad pública e inmediata señala a todos los integrantes de una
comunidad la garantía del acceso al intercambio económico y les brinda las
herramientas mínimas para ello, las cuales son conocimiento de los
participantes y conocimiento de las actividades que se realizan. (…) el
registro mercantil permanentemente actualizado, presta a la actividad económica
la posibilidad de configuración de uno de sus supuestos más importantes, cual
es el de (i) la organización. De la que se deriva igualmente otro elemento
esencial no sólo al ejercicio del intercambio comercial sino a la dinámica
misma del Estado Constitucional de Derecho, que es (ii) la seguridad jurídica.
Todo esto, a través de la satisfacción de otro principio fundamental de las
actividades económicas, cual es el de (iii) la publicidad.”[8]
A partir
de esta comprobación, la misma sentencia concluyó que “Prescindir de la base
de datos actualizada cada año, constituida por el registro mercantil,
implicaría que ni los comerciantes ni el Estado como director de la economía,
tendrían certeza de sus posibilidades para participar y para controlar y
promocionar, respectivamente, el intercambio mercantil. Luego el control no lo
ejercería el Estado sino los mismos comerciantes, si es que se deja al arbitrio
de ellos la renovación de la información. Y, la ausencia de certeza a su vez,
no produce nada diferente a la inseguridad económica y jurídica de las
transacciones comerciales. No es posible por tanto diseñar una actividad
económica adecuadamente organizada si no se cuenta con información certera de
los comerciantes. Incluso, frente a la existencia de medidas de organización
alternativas a la sistematización de dicha información, ésta resulta
indispensable para implementar aquellas. Por lo anterior, la Corte concluye que
en la tarea de adecuar la actividad económica empresarial a los postulados de
los artículos 333, 334 y siguientes de la Constitución, la implantación de la
obligación de renovar anualmente la matricula mercantil resulta necesaria; y es
además presupuesto para que se puedan tomar otras medidas con los mismos
fines.”
El
artículo segundo del Decreto 1820/15 refiere a la refinanciación de deudas de
usuarios de la ZFPC y confiere al Ministerio de Comercio la potestad para
suscribir acuerdos de pago por términos superiores a cinco años con dichos
usuarios comerciales e industriales.  Como se explica en las consideraciones de
la norma analizada, este precepto busca hacer más amplio la competencia legal
ordinaria que tienen las entidades del Estado que ejercen cobro coactivo,
prevista en el artículo 814 del Estatuto Tributario. De acuerdo con esta norma,
la DIAN podrá celebrar acuerdos de pago con los deudores de impuestos de
timbre, de renta y complementarios, sobre las ventas y la retención en la
fuente, o de cualquier otro impuesto administrado por la Dirección de Impuestos
Nacionales, así como para la cancelación de los intereses y demás sanciones a
que haya lugar, hasta por cinco años y bajo el cumplimiento de las condiciones
previstas en la legislación correspondiente.
13.2. El
capítulo segundo tiene dos artículos y se denomina Medidas para Incentivar la
Inversión en Materia de Turismo.  El artículo tercero del Decreto objeto de
análisis determina que los prestadores de servicios turísticos inscritos en el
Registro Nacional de Turismo al momento de la declaratoria de emergencia y que
están en los municipios objeto de la misma, estarán exentos de la liquidación y
pago de la contribución parafiscal para la promoción del turismo establecida en
el artículo 2º de la Ley 1101 de 2006.
Así
mismo, el artículo en mención determina que (i) en la liquidación de dicha
contribución correspondiente al tercer trimestre de 2015, solo se tendrán en
cuenta los ingresos operacionales de la actividad sometida a gravamen de los
meses de julio y agosto de 2015; y (ii) para efectos de la definición fiscal de
la exención al pago de la contribución, se prevé que la misma operará desde
septiembre de 2015 y para la vigencia de 2016, de conformidad con la norma
legal citada que prevé dicha contribución.
El
artículo cuarto del Decreto prevé una exclusión frente a los aportes al Fontur.
Así, se determina que los proyectos presentados a este Fondo, a partir de la
expedición del Decreto 1820/15, por parte de los aportantes de la contribución
parafiscal y los municipios donde se declaró la emergencia, quedan excluidos de
los aportes de cofinanciación de que trata el numeral 3º del artículo 18 de la
Ley 1101 de 2006.
Sobre lo
regulado en los artículos 3º y 4º del Decreto 1820/14, se tiene que la Ley 1101
de 2006 modificó la Ley 300 de 1996, denominada como Ley General de Turismo,
con el fin de regular la contribución parafiscal para la promoción del
turismo.  En virtud del artículo 3º de esa normatividad, son responsables del
pago de la contribución las diferentes personas naturales y jurídicas
vinculadas con la prestación de servicios de turismo y descritas en dicha
norma.[9]
Igualmente, en lo que respecta al base de liquidación de la contribución, el
artículo 2º de la Ley mencionada lo fija en el 2.5 por mil de los ingresos
operacionales de la actividad sometida a gravamen, adelantada por los sujetos
responsables de dicha contribución, con excepción de los bares y restaurantes
turísticos, caso en el que la tarifa equivale al 1.5 por mil de los ingresos
mencionados.
De otro
lado y en relación con lo regulado en el artículo 4º del Decreto 1820/15 debe
resaltarse que el artículo 18 de la Ley 1101 de 2006 regula la operación del
Banco de Proyectos Turísticos.  Este Banco está dirigido a la financiación de
proyectos de las entidades territoriales que demanden recursos para promoción
provenientes de las fuentes fiscales previstas en la Ley 1101/06 o en el
Presupuesto General de la Nación.  Frente a la inscripción de dichos proyectos,
la norma en comento determina, entre otros asuntos, que (i) los proyectos serán
inscritos mediante decisión del Comité Directivo del Fontur, previa solicitud
de las entidades territoriales y los entes particulares aportantes; (ii) los
aportes al proyecto se realizarán con base en la cofinanciación de las
entidades territoriales, sin que los aportes del Banco sean superiores al 50%
del respectivo proyecto y al 10% de los recursos destinados para el Banco de
Proyectos en la respectiva anualidad.  Con todo, si se trata de municipios de
4ª a 6ª categoría, la cofinanciación con cargo a recursos del Banco podrá ser
hasta del 80%; (iii) la asignación de recursos debe tener en cuenta la optimización
de las ventajas competitivas de los distintos destinos turísticos y la
promoción equilibrada entre las entidades territoriales; y (iv) al menos el 30%
de los recursos del Banco de Proyectos para la respectiva anualidad serán
utilizados para la financiación de proyectos de las entidades territoriales.
13.3. Finalmente,
el artículo 5º determina la vigencia del Decreto, previéndose la fórmula genérica
de entrada en vigor a partir de la promulgación.
14.
Como se observa, el Decreto contiene medidas de carácter tributario y, en un
sentido más amplio, económico, que tienen por objeto establecer tratamientos
preferenciales a las empresas y establecimientos de comercio ubicados en la
zona de frontera, tendientes a disminuir sus costos de operación, refinanciar
algunas de sus obligaciones y, de manera específica para el caso de las medidas
contenidas en el artículo 4º, promover el turismo.
A
continuación, la Corte determinará si dichas medidas cumplen con los requisitos
fijados en las normas del bloque de constitucionalidad, según fueron explicados
en los fundamentos jurídicos 9 y 10 de esta sentencia.
La
exequibilidad del Decreto 1820/15
Cumplimiento
de las condiciones generales
15.
En lo que respecta a la conexidad material, se ha explicado cómo la
situación en la zona de frontera ha generado una profunda crisis económica en
la zona, que a su vez ha agravado los índices de desempleo, de por sí significativos
antes de la emergencia declarada por el Ejecutivo.  Tanto el Decreto
declaratorio del estado de excepción como el Decreto 1820/15 son coincidentes
en afirmar que la crisis en la zona de frontera, caracterizada por el cierre
del paso fronterizo, la expulsión de miles de colombianas y colombianos, y el
retorno voluntario de otros miles, ha generado una fuerte desaceleración de la
economía.
En
ese sentido, cada una de las medidas estudiadas, como se explicó en precedencia,
tienen como finalidad impulsar diferentes sectores productivos en la zona
afectada.  Esto se comprueba con la suspensión de cobros asociados al registro
mercantil, la refinanciación de las deudas de aquellas empresas ubicadas en la
ZFPC, la exclusión del pago de la contribución parafiscal para la promoción del
turismo y la eliminación temporal de la cofinanciación de para los proyectos
financiados por el Fontur.
Cada
una de estas medidas tiene el propósito de reducir o suspender costos asociados
a la creación y operación de empresas y reducir la responsabilidad de los entes
territoriales afectados frente a la financiación de nuevos proyectos turísticos
en la zona afectada.  Son, sin duda, medidas dinamizadoras de la economía que
tienden a solventar las consecuencias de la crisis evidenciada en el Decreto
1770/15, norma avalada en su constitucionalidad por esta Corte.  El Gobierno,
tanto en los considerandos del Decreto objeto de análisis como las
intervenciones rendidas ante la Corte, es exhaustivo en explicar los graves
efectos de la emergencia en el mercado de la zona de frontera y la necesidad
correlativa de adoptar medidas de estímulo.  Por ende, en tanto las políticas
de incentivo contenidas en la norma analizada tienen por objeto facilitar la
conformación de nuevas empresas, reducir sus costos de creación y operación y nuevas
unidades empresariales y aumentar el soporte estatal, desde el nivel central, a
proyectos turísticos, existe una relación de conexidad material con la
superación de las causas que dieron lugar a la crisis.
A
este respecto debe la Sala resaltar que en el caso analizado la conexidad
interna y externa están estrechamente relacionadas.  En efecto, como se explicó
en fundamentos jurídicos anteriores, una de las causas que tuvo en cuenta el
Gobierno fue la fuerte desaceleración económica en la región limítrofe,
derivada del cierre unilateral de la frontera con Venezuela y la expulsión de
connacionales, cuya mano de obra no podía ser absorbida por el mercado local.
En ese sentido, esta comprobación fáctica sirvió de base tanto para la
declaratoria del estado de emergencia como para la adopción de las medidas de
incentivo económico contenidas en el Decreto 1820/15.  Así, habida cuenta de que
se ha demostrado una relación causal razonable y verificable entre dichas
medidas y la promoción de un mercado más dinámico en la zona, el requisito de
conexidad en sus dos vertientes resulta acreditado.
16.
Frente la ausencia de arbitrariedad la Corte advierte que las medidas
analizadas están concentradas exclusivamente en políticas de carácter
económico, las cuales no tienen la virtualidad de afectar ni los principios del
Estado de Derecho, ni menos impedir la garantía del núcleo esencial de los
derechos fundamentales.  Nótese que ninguna de ella impone alguna clase de
limitación a los derechos de los ciudadanos, ni interfiere con el modelo
democrático o la vigencia de los principios fundamentales, más allá de la
válida competencia del Gobierno para, en el marco de los estados de excepción,
crear tributos y modificar los existentes (Art. 215 C.P.). De allí que este
juicio sea debidamente cumplido.
Lo
mismo sucede con el juicio de intangibilidad. El Decreto 1820/15 en nada
interfiere con aquellos derechos y libertades previstas en la LEEE y en normas
de derecho internacional de los derechos humanos, como excluidos de toda
limitación en los estados de excepción.  Se reitera, en ese sentido, la índole
exclusivamente tributaria y presupuestal de las normas analizadas, que para el
caso no incide en la vigencia de los derechos intangibles.
17.
Iguales consideraciones son predicables frente al cumplimiento del juicio de no
contradicción específica. Ninguna prohibición particular de los estados de
excepción es contradicha por las medidas materia de estudio.
De
manera particular, debe tenerse en cuenta que conforme al inciso tercero del
artículo 215 C.P. y el artículo 47 de la LEEE, en el marco del estado de
emergencia económica, social y ecológica, el Gobierno podrá dictar decretos
legislativos que establezcan nuevos tributos o modifiquen los existentes, caso
en el cual dichas medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia
fiscal, que para el presente caso se vence el 31 de diciembre de 2016.  Esta
limitación es cumplida cabalmente por el Decreto 1820/15, en tanto sus normas
son explícitas en señalar que (i) la reducción al 0% de la tarifa para la
obtención del registro mercantil se aplica hasta el 31 de diciembre de 2016;
(ii) la exclusión del pago de la contribución parafiscal para la promoción del
turismo opera desde el mes de septiembre de 2015 y para la vigencia de 2016; y
(iii) la eliminación de los aportes de cofinanciación a cargo de las entidades
territoriales y para el soporte económico de los proyectos financiados por el
Fontur, se aplica respecto de las iniciativas a financiar durante 2015.
Ahora
bien, en lo que respecta a lo regulado en el artículo 2º del Decreto 1820 de
2015, la Corte advierte que la ampliación de plazos para acuerdos de pago de
las deudas de los usuarios de la ZFPC con el Ministerio de Comercio, no es una
medida que en sentido estricto cree tributos o modifique los existentes, de
manera tal que esté sometida a la limitación en comento.  En cualquier caso,
también debe resaltarse que el Congreso está constitucionalmente habilitado
para, en el año siguiente a la declaratoria de emergencia, derogar, modificar o
adicionar las medidas adoptadas por el Gobierno, entre ellas las previsiones
antes mencionadas y en cuanto son de iniciativa gubernamental, al tratarse de
normas vinculadas con el establecimiento de rentas nacionales y gastos de
administración (Art. 150-11 C.P. y Art. 154 C.P.).
De
otro lado, la Corte encuentra que las medidas objeto de análisis no
contravienen la prohibición específica de desmejora de los derechos de los
trabajadores, contenida en el inciso final del artículo 215 C.P. y el artículo
50 de la LEEE.  En contrario, se ha explicado cómo las políticas de emergencia
de que trata el Decreto tienen por objeto dinamizar el mercado económico de la
zona de frontera, a través de incentivos en la disminución de costos para la
creación y operación de las empresas, la previsión de condiciones más flexibles
para el pago de las obligaciones incumplidas por los usuarios de la ZFPC y la
mayor inversión del orden nacional en la conformación de nuevos proyectos
turísticos en la región afectada por la crisis.  Estas medidas pretenden
disminuir los niveles de desempleo, por lo que desarrollan los mandatos
constitucionales contenidos en el artículo 53 C.P., en particular la
estabilidad en el empleo, así como el cumplimiento de la obligación estatal de
propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar (Art. 54
C.P.).
Cumplimiento
de los criterios de razonabilidad y proporcionalidad
18.
La Corte encuentra, en primer término, que el objetivo común de las medidas
contenidas en el Decreto 1820/15 están relacionadas con la superación de la
crisis que dio lugar a la emergencia económica, social y ecológica declarada
mediante el Decreto 1770/15, lo que permite acreditar el cumplimiento del
juicio de finalidad.  En diferentes fundamentos jurídicos de este fallo
se ha expresado que estas medidas están vinculadas con la dinamización de la
economía en la zona afectada por la crisis y, con ello, la pretensión de
disminuir la desocupación imperante y agravada por el cierre de la frontera
colombo venezolana y la expulsión masiva de nacionales.  A juicio de la Corte,
ninguna de estas medidas puede comprenderse como ajena al incentivo económico,
por lo que se muestran constitucionales por este parámetro de control judicial.
19.
En lo que respecta a la motivación suficiente de las acciones estatales
contenidas en el Decreto 1820/15, la Sala encuentra que las consideraciones de
dicha norma de excepción dan cuenta de (i) los datos que demuestran el ingreso
masivo de connacionales expulsados de territorio venezolano y el aumento
correlativo del desempleo en la zona de frontera; (ii) la necesidad de
dinamizar la economía en el área, afectada principalmente por la pérdidas en
exportaciones de alrededor de USD 3,2 millones, sumadas a las dificultades para
la operación de la ZFPC derivadas del cierre intempestivo del paso fronterizo,
que motivaron el incumplimiento en el pago de arrendamientos de la empresas
usuarias de dicha zona franca; y (iii) la existencia de diversas obligaciones a
cargo de comerciantes y empresas, definidas por el legislador, las cuales
debían ser alivianadas con el propósito de superar la emergencia.
Para
la Corte, estos argumentos conforman motivación suficiente de las medidas
adoptadas. El Gobierno identifica las causas de la crisis, evalúa su impacto
económico para las empresas y comerciantes, y concluye la necesidad de generar
incentivos para dichas unidades económicas, así como para la creación de
nuevas, a través de tres mecanismos definidos: (i) la reducción o suspensión de
costos para las nuevas empresas que se creen en la zona afectada y la
suspensión del pago de la contribución parafiscal de promoción al turismo, de
la que son beneficiarias las empresas turísticas ubicadas en la región donde se
verifica la crisis; (ii) la concesión de facilidades de pago, más amplias que
las previstas en la ley tributaria, para los deudores usuarios de la ZFPC; y
(iii) la eliminación temporal del deber de cofinanciación de las entidades
territoriales ubicadas en la zona afectada, respecto del financiamiento de
proyectos turísticos con cargo a Fontur. Esto con el fin de aumentar la
financiación, desde el nivel central, de los nuevos proyectos turísticos que se
adelanten en la zona de frontera.
Para
la Corte, tales condiciones demuestran que las decisiones adoptadas por el
Gobierno tuvieron un sustento fáctico y jurídico evidenciable y suficiente,
cumpliéndose de esta forma con el requisito constitucional en comento.
20.
Frente a la acreditación del juicio de necesidad, la Sala advierte que
el Decreto 1820/15 cumple con las condiciones del mismo, fijadas por la
jurisprudencia constitucional, como pasa a explicarse:
20.1.
El componente fáctico de la evaluación sobre la necesidad de las medidas de
excepción, conforme se explicó en el fundamento jurídico 10.3, versa sobre la
acreditación acerca de la inexistencia de error manifiesto por parte del
Presidente en la evaluación sobre la necesidad de la medida.  En el caso analizado,
existen datos económicos fehacientes, los cuales demuestran que el cierre
unilateral del paso fronterizo con Venezuela y la expulsión de miles de
compatriotas, han afectado gravemente la economía en la zona de frontera,
impedido el normal intercambio comercial y aumentado los índices de desempleo.
Bajo
este escenario, es claro que existían suficientes elementos de juicio para
concluir que son necesarias medidas de dinamización del mercado local, a fin de
reducir los efectos nocivos de la crisis, en términos de reducción de los
ingresos de las diferentes unidades productivas y el aumento de la
desocupación, de por sí alta antes del estado de emergencia.  A su vez, era
razonable que el Gobierno considerase que una de las formas de solventar los
efectos de la crisis económica era la concesión de estímulos a diferentes
sectores comerciales y empresariales domiciliados en la zona afectada.
En
ese orden de ideas, las medidas de suspensión de cobro de la tarifa por
inscripción en el registro mercantil y exención temporal del pago de la
contribución parafiscal para la promoción del turismo son instrumentos que
disminuyen los costos imputables a empresas y comercios y, por ende, son prima
facie idóneos para incentivar su funcionamiento y creación. De otro lado,
la concesión de mecanismos amplios y flexibles para el pago de los cánones en
mora de los usuarios de la ZFPC concurre en permitir condiciones financieras
más favorables para las empresas que hacen uso de esa zona franca, central para
la actividad económica de Cúcuta y la región circundante.  Finalmente, eximir a
los proyectos turísticos ubicados en la región afectada por la crisis del pago
del monto de cofinanciación a cargo de las entidades territoriales respectivas,
se muestra con una medida razonable, tendiente a aumentar el grado de
financiación del Gobierno central a dichos proyectos, así como la generación de
empleo e ingresos derivados de la conformación de nuevas actividades
comerciales y empresariales alrededor de los mismos.
20.2.
Frente a la faceta jurídica del juicio de necesidad, también denominada por la
jurisprudencia como juicio de subsidiariedad, la Corte advierte que los
considerandos del Decreto 1820/15 explican cómo la normatividad legal ordinaria
que regula las materias objeto de incentivo, no prevé los incentivos necesarios
para atender la crisis que dio lugar a la declaratoria de emergencia.
Para
el caso de la exclusión de la tarifa por inscripción en el registro mercantil,
se encuentra que la Ley 6 de 1992 fija el método y el sistema para la
definición de dicha tarifa, que al ser una variable dependiente de los ingresos
del establecimiento de comercio o la empresa, de manera general no permite que
la tarifa se calcule en un equivalente al 0%.  Una situación similar ocurre respecto
de la contribución parafiscal para la promoción del turismo, en la medida en
que el artículo 2ª de la Ley 1101/06, que consagra dicho tributo, no prevé una
exención a favor de las empresas y personas afectadas con la crisis en la zona
de frontera y, además, dichos tratamientos tributarios favorables corresponden
de ordinario al legislador.
Igualmente,
debe resaltarse que si bien el artículo 7º de la Ley 1429 de 2010 “por la
cual se expide la Ley de Formalización y Generación de Empleo” establece un
mecanismo progresivo para la asunción de la tarifa para la matrícula mercantil
y su renovación, e inicia con una tarifa del 0% durante el primer año de
desarrollo de la actividad económica principal, la medida favorece
exclusivamente a las pequeñas empresas, definidas por el artículo 2º de la
misma normatividad como “aquellas cuyo personal no sea superior a 50
trabajadores y cuyos activos totales no superen los 5.000 salarios mínimos
mensuales legales vigentes.” Esta definición, como es sencillo inferir, no
cubre la totalidad de las empresas afectadas por la emergencia económica, de
manera que se comprueba la necesidad de la medida adoptada en el Decreto objeto
de análisis.
Respecto
de la concesión de plazos más extensos para los acuerdos de pago con los
deudores morosos de cánones de arrendamiento de la ZFPC, el Decreto 1820/15
demuestra que el Estatuto Tributario permite dichos acuerdos, pero les impone
un límite de cinco años, sin que se prevean excepciones a ese respecto. En ese
sentido, la medida contenida en el artículo 2º del Decreto objeto de análisis
es necesaria, puesto que no existe otra alternativa dentro de la ley tributaria
para extender el plazo mencionado en favor de dichos deudores afectados por la
crisis que motivó la declaratoria de emergencia.
Finalmente,
el artículo 18 de la Ley 1101/06, como fue expuesto en el fundamento jurídico 13.2,
establece las fuentes para la financiación de proyectos turísticos gestionados
a través del Fontur.  Esta previsión legal dispone como uno de los componentes
de esta financiación el concurso de las entidades territoriales e, incluso,
impone un límite máximo del aporte del nivel nacional a los mismos.  En ese
sentido, es claro que la norma de excepción es necesaria, pues el tratamiento
favorable que ella contiene, consistente en la ausencia de exigibilidad de los
recursos de cofinanciación, no ha sido previsto por el legislador ordinario.
Con
base en estas mismas razones, la Sala evidencia que se cumple con el juicio de incompatibilidad,
en la medida en que efectivamente el Gobierno explicó las razones por las
cuales el régimen legal ordinario, al no prever los tratamientos diferenciales
y de incentivo antes explicados, es incompatible con las medidas necesarias
para atender la emergencia.
21.
En lo que respecta al juicio de proporcionalidad debe tenerse en cuenta,
en primer término, que la finalidad de las medidas de excepción analizadas,
consistente en la dinamización de la economía en las zonas afectadas y la
consecuente reducción del índice de desempleo, es por entero compatible con la
Constitución.
El
Texto Superior, en ese sentido, prevé un mandato expreso hacia el Estado de
promoción del empleo y garantía a los trabajadores de su estabilidad en el
mismo (Arts. 53 y 54 C.P.)  De otro lado, el artículo 334 C.P., al definir los
fines de la intervención del Estado en la economía, consagra entre ellos el
pleno empleo de los recursos humanos, el acceso equitativo al conjunto de los
bienes y productos básicos y, lo que resulta especialmente relevante para el
presente caso, la promoción de la productividad y competitividad y el
desarrollo armónico de las regiones.  En el presente asunto, para la Corte es
evidente que las medidas adoptadas están unívocamente dirigidas a la
satisfacción de estas finalidades constitucionales, de modo que se cumple con
el primer paso del juicio de proporcionalidad.
En
cuanto al segundo paso del juicio, en diferentes fundamentos jurídicos de esta
sentencia se ha hecho referencia a que la reducción de costos fiscales y de
operación de las empresas, el otorgamiento de condiciones más flexibles para el
pago de obligaciones morosas con el Estado y una mayor financiación desde el
nivel de central de proyectos turísticos adelantados en la zona afectada por la
crisis, son instrumentos que se muestran adecuados para cumplir con los fines
antes señalados.
Finalmente,
no se evidencia por parte de la Corte que las medidas resulten
desproporcionadas o excesivamente gravosas frente a la eficacia de otros
derechos fundamentales.  Estas medidas tienen un componente exclusivamente
económico y fiscal, y en modo alguno suponen la desfinanciación de rubros que
la Constitución privilegia, como sucede con el gasto público social o aquellos
recursos públicos dirigidos a garantizar la eficacia de los derechos
fundamentales (Arts. 344 y 366 C.P.).  Por ende, se cumple con el paso de
proporcionalidad en sentido estricto, sin que sea necesario por parte de la
Corte hacer un análisis exhaustivo acerca de la existencia de otros mecanismos
menos gravosos.
22.
Por último, la Sala no encuentra que el Decreto 1820/15 establezca alguna
discriminación injustificada al estar basada en un criterio sospechoso o
prohibido. A este respecto y en respuesta a lo planteado por uno de los
intervinientes, la Corte considera que el tratamiento diferenciado que
contempla el artículo 1º del Decreto, al conceder la tarifa del 0% a los nuevos
comerciantes, establecimientos de comercio, sucursales y agencias, con
exclusión de aquellos existentes al momento de la expedición de la norma, está
justificada.  Ello debido a que si uno de los propósitos centrales de la
normatividad es la reducción de la desocupación, como se hace explícito en sus
considerandos, resulta aceptable que se privilegie la concesión de uno de los
incentivos contenidos en la norma analizada a las nuevas unidades económicas,
pues serán estas las que faciliten, de una manera más eficaz, la creación de
nuevos empleos.  De allí que la focalización planteada por la disposición en
comento sea adecuada y razonable de cara a las finalidades del Decreto 1820/15.
Conclusión
23.
A partir de las anteriores consideraciones, la Corte concluye que el Decreto
Legislativo 1820 de 2015 es exequible. Esto debido a que cumple con los
requisitos formales de las normas dictadas al amparo de la emergencia
económica, social y ecológica, se circunscribe a los límites impuestos por las
disposiciones que integran el bloque de constitucionalidad aplicable a la
materia y, finalmente, acredita condiciones de finalidad, necesidad y
proporcionalidad.
DECISIÓN
En
mérito a las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar
EXEQUIBLE el Decreto 1820 del 15 de septiembre de 2015 “por el cual
se dictan medidas dentro del estado de emergencia para incentivar la actividad
económica y la creación de empleo.”.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del Congreso,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (E)
MYRIAM ÁVILA ROLDÁN
Magistrada (E)
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Ausente con excusa
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Ausente con excusa
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folios 109 a 110 del expediente.
[2] La jurisprudencia constitucional ha definido, de modo uniforme,
que las normas de naturaleza estatutaria y orgánica conforman el bloque de
constitucionalidad en sentido lato, habida cuenta que tienen rango superior a
las de las leyes ordinarias, están sometidos a requisitos de aprobación y
control constitucional más estrictos y, en consecuencia, conforman un parámetro
necesario para la evaluación acerca de su validez.  A este respecto, Cfr. Corte
Constitucional, sentencias C-425/94 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo),
C-578/95 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-993/04 (M.P. Jaime Araujo Rentería y
C-985/06 (Marco Gerardo Monroy Cabra), entre otras.
[3] Estas normas son el artículo 4º del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos y el Artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.  El texto de estas normas es el siguiente:
Artículo
4º PIDCP: 1. En situaciones
excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya
sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrán
adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias
de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto,
siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás
obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen
discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo,
idioma, religión u origen social. || 2. La disposición precedente no autoriza
suspensión alguna de los artículos 6, 7, 8 (párrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y 18.
|| 3. Todo Estado Parte en el presente Pacto que haga uso del derecho de
suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en el
presente Pacto, por conducto del Secretario General de las Naciones Unidas, de
las disposiciones cuya aplicación haya suspendido y de los motivos que hayan
suscitado la suspensión. Se hará una nueva comunicación por el mismo conducto
en la fecha en que se haya dado por terminada tal suspensión.
Artículo 27 CADH: Suspensión
de garantías.  1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia
que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar
disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las
exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de
esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las
demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen
discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión
u origen social. || 2. La disposición precedente no autoriza la suspensión de
los derechos determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al
Reconocimiento de la Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de
Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para
la protección de tales derechos. || 3. Todo Estado parte que haga uso del
derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes
en la presente Convención, por conducto del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido,
de los motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado
por terminada tal suspensión.
[4] Las normas citadas son las siguientes:
Ley 137/94
Artículo 47. Facultades.
En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá
dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la
crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Los decretos deberán
referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho Estado.
Parágrafo. Durante el
Estado de Emergencia, el Gobierno podrá establecer nuevos tributos o modificar
los existentes. En estos casos las medidas dejarán de regir al término de la
siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les
otorgue carácter permanente.
Artículo 49. Reforma,
adiciones o derogaciones de medidas. El Congreso podrá, durante el año
siguiente a la declaratoria del Estado de Emergencia, reformar, derogar, o
adicionar los decretos legislativos que dicte el Gobierno durante dicho Estado,
en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa gubernamental.
También podrá, en cualquier
momento, ejercer estas atribuciones en relación con las materias que sean de
iniciativa de sus miembros.
Artículo 50.  Derechos
sociales de los trabajadores. De conformidad con la Constitución, en ningún caso el Gobierno podrá desmejorar los derechos sociales de los
trabajadores mediante los decretos legislativos dictados durante el Estado de
Emergencia.
[5] Ley 137/94
Artículo 8º.
Justificación expresa de la limitación del derecho. Los decretos de
excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las
limitaciones de los derechos constitucionales de tal manera que permitan
demostrar la relación de conexidad con las causas de la perturbación y los
motivos por las cuales se hacen necesarias.
Artículo 9º. Uso de las
facultades. Las facultades a que se refiere esta ley no pueden ser
utilizadas siempre que se haya declarado el estado de excepción sino, únicamente,
cuando se cumplan los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad,
motivación de incompatibilidad, y se den las condiciones y requisitos a los
cuales se refiere la presente ley.
Artículo 10. Finalidad. Cada
una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa
y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a
impedir la extensión de sus efectos.
Artículo 11. Necesidad. Los
decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales
cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que
dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente.
Artículo 12. Motivación
de incompatibilidad. Los decretos legislativos que suspendan leyes deberán
expresar las razones por las cuales son incompatibles con el correspondiente
Estado de Excepción.
Artículo 13.
Proporcionalidad. Las medidas expedidas durante los Estados de Excepción
deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan
conjurar.
La limitación en el
ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado
estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad.
Artículo 14. No discriminación.
Las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción, no pueden
entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión,
origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. Lo anterior no obsta
para que se adopten medidas en favor de miembros de grupos rebeldes para
facilitar y garantizar su incorporación a la vida civil.
La Procuraduría General de la Nación, en desarrollo de su función constitucional, velará por el
respeto al principio de no discriminación consagrado en este artículo, en
relación con las medidas concretas adoptadas durante los Estados de Excepción.
Para ello tomará medidas, desde la correctiva, hasta la destitución, según la
gravedad de la falta y mediante procedimiento especial, sin perjuicio del
derecho de defensa.
[6] Sentencias C-149 de 2003 y C-916 de 2002
[7] Corte Constitucional, sentencia C-225/09 (M.P. Clara Elena
Reales Gutiérrez).
[8] Corte Constitucional, sentencia C-277/06 M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto.
[9] Al respecto, el artículo en mención enlista a los responsables
de la contribución, así:
1. Los hoteles y centros
vacacionales.
2. Las viviendas turísticas
y otros tipos de hospedaje no permanente, cuyas ventas anuales sean superiores
a los 50 smlmv, excluidos los establecimientos que prestan el servicio de
alojamiento por horas. En el caso de las viviendas turísticas ubicadas en los
territorios indígenas se aplicará la contribución a aquellas cuyas ventas
anuales sean superiores a los 100 smlmv.
3. Las agencias de viajes y
turismo, agencias mayoristas y las agencias operadoras.
4. Las oficinas de
representaciones turísticas.
5. Las empresas dedicadas a
la operación de actividades tales como canotaje, balsaje, espeleología, escalada,
parapente, canopée, buceo, deportes náuticos en general.
6. Los operadores
profesionales de congresos, ferias y convenciones.
7. Los arrendadores de
vehículos para turismo nacional e internacional.
8. Los usuarios operadores,
desarrolladores e industriales en zonas francas turísticas.
9. Las empresas
comercializadoras de proyectos de tiempo compartido y multipropiedad.
10. Los bares y
restaurantes turísticos, cuyas ventas anuales sean superiores a los 500
salarios mínimos legales mensuales vigentes.
11. Los centros
terapéuticos o balnearios que utilizan con fines terapéuticos aguas,
minero-medicinales, tratamientos termales u otros medios físicos naturales
cuyas ventas anuales sean superiores a los 500 smlmv.
12. Las empresas captadoras
de ahorro para viajes y de servicios turísticos prepagados.
13. Los parques temáticos.
14. Los concesionarios de
aeropuertos y carreteras.
15. Las empresas de
transporte de pasajeros: aéreas cuyas ventas anuales sean superiores a los 500
smmlv y terrestres, excepto el transporte urbano y el que opera dentro de áreas
metropolitanas o ciudades dormitorio.
16. Las empresas de
transporte terrestre automotor especializado, las empresas operadoras de chivas
y otros vehículos automotores que presten servicio de transporte turístico.
17. Los concesionarios de
servicios turísticos en parques nacionales que presten servicios diferentes a
los señalados en este artículo.
18. Los centros de
convenciones.
19. Las empresas de seguros
de viaje y de asistencia médica en viaje
20. Las sociedades
portuarias orientadas al turismo o puertos turísticos por concepto de la
operación de muelles turísticos.
21. Los establecimientos
del comercio ubicados en las terminales de transporte de pasajeros terrestre,
aéreo y marítimo cuyas ventas anuales sean superiores a 100 smlmv.