T-411-18
Sentencia T-411/18
DERECHO A LA SEGURIDAD
PERSONAL-El
Estado tiene la obligación de adoptar las medidas de protección necesarias para
proteger a aquellos individuos que se encuentran sometidos a un nivel de
amenaza
DEBER DE PROTECCION DEL
ESTADO CON RELACION A LA VIDA Y A LA SEGURIDAD PERSONAL DE LIDERES, LIDERESAS,
AUTORIDADES Y REPRESENTANTES INDIGENAS-Reiteración de jurisprudencia
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO
POR HECHO SUPERADO-Configuración
La jurisprudencia constitucional ha identificado tres hipótesis en las
cuales se configura el fenómeno de la carencia actual de objeto, a saber: (i) cuando existe un hecho superado, (ii) cuando se presenta un daño consumado y, (iii) cuando acaece una situación sobreviniente.
SEGURIDAD PERSONAL-Manifestación como valor
constitucional, derecho colectivo y derecho fundamental
DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD PERSONAL-Carácter innominado
A pesar de que este
derecho no está previsto por la Constitución Política, la seguridad personal es
un derecho fundamental, habida cuenta de su intrínseca relación con la dignidad
humana y con derechos como la vida y la integridad
personal, así como con el deber general de protección de las personas y de sus
derechos a cargo del Estado, la naturaleza iusfundamental del
derecho a la seguridad personal también se deriva de su expreso reconocimiento
por parte de instrumentos internacionales que integran el bloque de
constitucionalidad en estricto sentido.
PROGRAMA DE PREVENCION A
CARGO DE  LA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION-Situación y nivel de riesgo
extraordinario de líderes indígenas
El Gobierno Nacional creó la UNP,
como entidad encargada del programa de Prevención y Protección de los derechos
a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad personal. En particular,
dicha entidad tiene por objeto prestar estos servicios para las personas que,
por virtud de sus actividades, condiciones o situaciones políticas, públicas,
sociales, humanitarias, culturales, étnicas, entre otras, se encuentren en
situación de riesgo extraordinario o extremo de sufrir daños contra su vida,
integridad, libertad y seguridad personal.
DERECHO A LA SEGURIDAD
PERSONAL Y EL DEBER DE PROTECCION DE LIDERES INDIGENAS-Vulneración por parte de
la UNP al retirar medidas de protección que habían sido concedidas a favor del
accionante por la CIDH
Referencia:
Expediente T-6.727.306
Acción de tutela instaurada por el Defensor Público de
la Defensoría del Pueblo – Regional Caldas, en representación de GJD, contra la
Unidad Nacional de Protección, el Ministerio del Interior, el municipio de
Riosucio, Caldas, y el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de
Medidas.
Magistrado Ponente:
CARLOS
BERNAL PULIDO
Bogotá, D.C., octubre (4) de octubre de dos mil
dieciocho (2018).
La
Sala Primera de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por
la Magistrada Diana Fajardo Rivera y los Magistrados Luis Guillermo Guerrero
Pérez y Carlos Bernal Pulido, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en
especial de la prevista por los artículos
241.9 de la Constitución Política, así como 33 y siguientes del Decreto 2591 de
1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
En
el trámite de revisión del fallo de segunda instancia de 23 de enero de 2018,
proferido por la Sala de Decisión Civil – Familia del Tribunal Superior
de Manizales, que revocó la sentencia de 17 de noviembre de 2017, dictada por
el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Manizales. Estas decisiones se
profirieron en el marco de la acción de tutela promovida por el Defensor
Público de la Defensoría del Pueblo – Regional Caldas, en representación
de GJD, contra la Unidad Nacional de Protección (en adelante, la UNP), el
Ministerio del Interior, el Municipio de Riosucio, Caldas, y el Comité de
Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (en adelante, el Cerrem).
Aclaración preliminar
1.
Con fundamento en el artículo 62 del Acuerdo 02 de 2015
(Reglamento de la Corte Constitucional), esta Sala de Revisión emitirá dos copias del mismo fallo, con la diferencia de que, en
aquella que se publique, se utilizarán las iniciales de los nombres del
accionante y del pueblo indígena al que pertenece. Lo anterior, por cuanto en esta sentencia se incluye información relativa a su
seguridad personal, la cual está sometida a reserva legal.
I.
ANTECEDENTES
1. Hechos
2.  El 8 de marzo de 2002, la Corporación para la Defensa
de los Derechos Humanos (Reiniciar), la Asociación de Ayuda Solidaria (Andas) y
la Comisión Colombiana de Juristas (CCJ) presentaron, ante la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, CIDH), la solicitud de medidas
cautelares a favor “de las comunidades indígenas ubicadas en los
departamentos de Caldas y Risaralda”[1].
En particular, solicitaron “la adopción urgente de medidas cautelares”
en relación con algunos líderes y representantes de dichas comunidades, entre
ellos el señor GJD[2].
3.  El 15 de marzo de 2002, la CIDH le solicitó al
Gobierno de Colombia “adoptar (…) las medidas necesarias para proteger la
vida y la integridad física de los miembros de los resguardos y asentamientos
(…) individualizados en la solicitud de los peticionarios, así como los
mecanismos de prevención y protección para las comunidades, incluyendo auxilio
para su desplazamiento de resultar necesario (…)”[3].
En la misma comunicación, la CIDH instó al Gobierno Nacional para que le
informara “sobre las acciones adoptadas con el fin de investigar, juzgar y
sancionar a los responsables de las amenazas y actos de violencia perpetrados
contra las personas protegidas”[4].
4.  Pese a lo ordenado por la CIDH, el 8 de junio de 2003,
según afirma el accionante, en los hechos conocidos públicamente como “la
masacre de la Herradura”, varios líderes de su comunidad indígena fueron
asesinados y él mismo “fue gravemente herido”. Al respecto, el
accionante manifestó que, “al momento de la ocurrencia de la masacre (…) los
beneficiarios de [las medidas cautelares] se encontraban sin protección
material, toda vez que el gobierno aún no implementaba las medidas concertadas”[5]
(sic).
5.  El 1 de noviembre de 2003, en el marco del Programa de
Protección de Derechos Humanos del entonces Ministerio del Interior y de
Justicia, se le concedió a GJD “la medida material de protección [denominada]
esquema duro”[6],
previa recomendación del Cerrem. Dicho “esquema duro” de protección
consistía en: “un (1) vehículo convencional y dos (2) hombres de protección
(…), hasta tanto [se] ratifique o modifique las medidas asignadas, y
haya una concertación de las mismas con los beneficiarios de acuerdo a lo
estipulado por la CIDH”[7].
Por medio de la Resolución 712 de 26 de diciembre de 2014, la UNP ratificó
este esquema de protección[8].
6.  Mediante la Resolución 305 de 14 de diciembre de 2015,
la UNP incrementó las medidas de protección del accionante, en los siguientes
términos: “un (1) vehículo blindado y dos (2) hombres de protección,
implementar un medio de comunicación y un (1) chaleco blindado”[9].
Esta decisión se fundamentó en las recomendaciones del Cerrem, el cual
validó el riesgo al que estaba expuesto GJD “como extraordinario”[10],
previa valoración del Grupo de Valoración Preliminar, el cual, para este caso,
“ponderó riesgo extraordinario con matriz de 50.550%”[11].
7.  Por medio de la Resolución 1612 de 21 de marzo de
2017, la UNP resolvió “adoptar las recomendaciones emitidas por el Comité de
Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas – Cerrem” para el caso del
señor GJD[12].
Tales recomendaciones fueron, de un lado, “[r]ealizar desmonte gradual de la
siguiente manera (i) finalizar un (1) vehículo blindado y un (1) hombre de
protección; [y, de otro lado] ratificar un (1) medio de comunicación, un
(1) chaleco blindado y un (1) hombre de protección por tres (3) meses”[13]
(sic). Esta Resolución se fundamentó en que al accionante “le fue
realizado el estudio del nivel de riesgo (…) que posteriormente fue
presentado ante el Grupo de Valoración Preliminar en donde fue ponderado [como]
ordinario”[14].
8.  El 17 de abril de 2017, GJD interpuso recurso de
reposición en contra de la Resolución 1612 de 2017 y solicitó su revocatoria.
Los fundamentos de este recurso fueron: (i) su condición de “beneficiario
directo de las medidas cautelares otorgadas por la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos CIDH” [15]
y (ii) “la obligación del Estado de acatar las medidas cautelares de la
CIDH” [16]. En
síntesis, el señor GJD señaló que “al levantar la medida de protección
material concertada en el marco de las medidas cautelares vigentes bajo la
supuesta ausencia de un riesgo, se está desconociendo la valoración del sistema
interamericano que mantiene vigentes las medidas mencionadas”[17].
9.  Finalmente, mediante la Resolución 2945 de 19 de mayo
de 2017, la UNP resolvió “no reponer la Resolución 1612 de 21 de marzo de
2017”. Los fundamentos de esta Resolución fueron los siguientes: (i)
“las medidas de protección otorgadas dentro del Programa de Protección
liderado por la UNP no tienen carácter de permanentes, por el contrario son
medidas asignadas de manera temporal”; (ii) tras la revaluación de
riesgo del señor GJD, “un analista adscrito al Cuerpo Técnico de
Recopilación y Análisis de Información – CTRAI, los delegados determinaron el
riesgo como ordinario, con una matriz de 40.00%”; (iii) “no se
evidencian elementos que muestren objetivamente la existencia de amenazas
directas y reales en contra del evaluado”, y (iv) “no se encontraron
escritos en los cuales el señor GJD informe de factores de amenaza, riesgo o
vulnerabilidad nuevos o diferentes a los ya analizados (…) no existe evidencia
que permita establecer que la circunstancia en la que se encuentra el evaluado,
sea excepcional o extrema”[18].
2. Pretensiones
10.  El accionante solicitó el amparo de los derechos
fundamentales a la vida, la libertad, la integridad, la seguridad personal, el
debido proceso y la diversidad étnica y cultural. En consecuencia, requirió que
se le ordene a la UNP, al Ministerio del Interior, al Cerrem y al Municipio de
Riosucio: (i) “reintegrar[le] las medidas de protección y
prevención decretadas en las condiciones en las que se estaban ejecutando”[19]
y (ii) “concertar un protocolo con el Cridec, para el análisis de
riesgo de las personas beneficiarias de las medidas cautelares con el fin de
que sean acordes a las particularidades del pueblo Z y la grave situación de
riesgo” [20].
11.  Como medida provisional, solicitó que las entidades
demandas le otorguen un “vehículo de especificaciones similares o mejoradas
del que le fuera desmontado en días anteriores, esto es, camioneta Toyota Prado
2012 (…) Blindaje Nivel III”[21]
(sic). Esta solicitud se fundó en (i) “el riesgo latente
en que se encuentra inmerso”[22]
y (ii) las “medidas cautelares proferidas por la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos” [23].
3. Admisión de la solicitud de
tutela, decisión sobre la medida provisional y contestaciones de las entidades
accionadas
12.  El 3 de noviembre de 2017, el Juzgado Tercero Civil
del Circuito de Manizales admitió la acción de tutela[24].
En este mismo auto, ordenó “la vinculación del Consejo Regional Indígena de
Caldas – Cridec”[25]
y decidió “no acceder a la solicitud de medida provisional”[26].
Esta última decisión se fundamentó en que (i) el accionante “no
aportó al libelo prueba sumaria que refleje que actualmente se encuentra en
peligro su vida e integridad personal”[27]
y que (ii) la medida cautelar ordenada por la CIDH se adoptó “para un
grupo indígena en condiciones generales” y no implica “la asignación de una
camioneta Toyota Prado 2012 de placas XXX-XXX, color blanco, blindaje III”.
3.1. Respuesta del Ministerio del Interior
13.  El
10 de noviembre de 2017, el Ministerio del Interior solicitó ser desvinculado
del presente asunto, “por falta de legitimación en la causa por pasiva” [28]
y “toda vez que esta entidad no ha dado lugar a la vulneración de los
derechos fundamentales” [29]
del accionante. Según manifestó, “no le esta dable jurídicamente adelantar
gestión alguna tendiente a pronunciarse sobre los hechos y pretensiones
expuestos por [el accionante], toda vez que a partir del 1 de Noviembre
de 2011 el Ministerio procedió a trasladar a la Unidad Nacional de Protección,
el programa de protección que actualmente se encuentra reglamentado por
el Decreto 1066 de 2015”[30].
En este sentido, señaló que la UNP “ostenta plena autonomía para atender
todos y cada uno de los asuntos relacionados con el cumplimiento de las
funciones que le son predicables y en particular lo atinente al Programa
Nacional de Protección”[31].
3.2. Respuesta de la Alcaldía Municipal de Riosucio
14.  El
14 de noviembre de 2017, el Alcalde Municipal de Riosucio, Caldas, señaló que
se “opone a la prosperidad de las peticiones realizadas, en consideración a
la falta de legitimación en la causa por pasiva”[32].
Esto, por cuanto “la competente para adoptar y otorgar las medidas de
protección y prevención es la Unidad Nacional de Protección”[33].
Además, señaló que la acción de tutela es improcedente, pues el accionante
cuenta con otros medios de defensa para garantizar sus derechos. Como
fundamento de esta premisa, aportó la copia de la sentencia de 10 de noviembre
de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual,
en un caso presuntamente análogo al sub examine, declaró improcedente la
acción de tutela, por cuanto no se había desvirtuado la eficacia del medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho[34].
3.3. Respuesta del Cridec
15.  El
17 de noviembre de 2017, el Cridec solicitó que se protejan los derechos
fundamentales del accionante y se “ordene a las entidades demandadas
adelantar las acciones necesarias que permitan garantizar su protección” [35].
A su juicio, en la Resolución 1612 de 21 de marzo de 2017, la UNP no tuvo en
cuenta “el contexto en el que se desenvuelve el señor GJD la situación de
derechos humanos en el departamento de Caldas y las alertas que han emitido
organismos internacionales como la Agencia de las Naciones Unidas para los
Refugiados (Acnur) la cual refiere la existencia de un patrón de asesinatos
contra líderes indígenas y afrocolombianos, sumado a situaciones de
confinamiento y desplazamiento masivo”[36].
3.4. Respuesta de la UNP
16.  El
14 de noviembre de 2017, la UNP contestó la acción de tutela de la referencia y
solicitó declararla improcedente, por cuanto no cumple con los requisitos de
subsidiariedad e inmediatez[37].
El primero, porque el accionante no agotó el procedimiento ordinario para evaluar
el nivel de riesgo previsto en el Decreto 1066 de 2015, en el cual se determina
la ruta que rige el programa de protección que lidera la UNP, sobre la
evaluación del nivel de riesgo. El segundo, dado que el accionante “interpuso
la acción de tutela cinco meses después de que el Cerrem recomendó para su caso
la finalización de las medidas de protección mediante la Resolución 1612 de 21
de marzo de 2017”[38].
17.  Además,
la UNP señaló que (i) “las pretensiones del accionante se tornan
improcedentes debido a que las medidas de protección que otorga la Unidad se
toman con base en un estudio especializado por parte de personal capacitado
para esa función específica y no por las consideraciones y/o solicitud que
pueda hacer cada beneficiario”, (ii) “el accionante asume que las
circunstancias que originaron el nivel de riesgo extraordinario aún persisten,
desconociendo que las mismas no se perpetúan en el tiempo”, y (iii) “el
estudio de nivel de riesgo, después de evaluar todos los factores, hechos y
circunstancias que puedan afectar el nivel de riesgo del accionante, determinó
que el riesgo es ordinario, [es decir que] disminuyó su intensidad, lo
que significa que esta unidad no debe proveer las mismas medidas de
protección”.
18.  A
su vez, la UNP resaltó que la implementación de los procesos de evaluación de
riesgo en relación con los líderes indígenas de la comunidad Z ha sido
concertada con ellos mismos, con los peticionarios de las medidas cautelares
ante la CIDH y con el Cridec. Al respecto, señaló que, el 17 de diciembre de
2014, “los peticionarios de las medidas cautelares ante la CIDH, el Cridec y
los dirigentes indígenas aceptaron la realización de los estudios de
riesgo y adquirieron el compromiso de enviar la documentación para iniciar
la ruta de protección”, con lo cual manifestaron su consentimiento de
someterse a las “reevaluaciones de nivel de riesgo que adelanta esta unidad,
en los términos del artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015”[39]
(Subrayas originales). Asimismo, manifestó que el accionante ha sido “atendido
como población objeto del programa de protección [en su calidad de] dirigente,
representante o miembro de grupo étnico”.
19.  Finalmente,
advirtió que, según lo previsto por los artículos 24 de la Ley 1755 de 2015,
2.4.1.2.2 y 2.4.1.2.47 del Decreto 1066 de 2015, “la información expuesta en
el presente oficio está revestida de reserva legal [y que] corresponde a
cada autoridad asegurar la reserva de la información”.
4. Decisiones objeto de revisión
4.1. Decisión de primera instancia
20.  El
17 de noviembre del 2017, el Juez Tercero Civil del Circuito de Manizales
profirió sentencia de primera instancia, mediante la cual concedió el amparo
solicitado de manera transitoria[40].
En este sentido, resolvió suspender los efectos de la Resolución 1612 de 2017
emitida por la UNP y “que en el término de 48 horas (…) [se le]
restituya al señor GJD, como medida cautelar de protección, el vehículo tipo
(camioneta Toyota Prado, (…) color blanco, blindaje nivel III)”[41].
En la misma decisión se le advirtió al accionante que “dentro del lapso
de 4 meses deberá acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativa e
iniciar la demanda respectiva de medio de control de nulidad y restablecimiento
del derecho”[42].
21.  En
esta decisión se dio aplicación a la presunción de veracidad, prevista por el
artículo 20 del Decreto 2591 de 1991. En este sentido, el a quo afirmó
que “se pudo verificar que el accionado (…) no emitió pronunciamiento alguno
frente al libelo, con lo cual se hace viable dar aplicación a la presunción de
veracidad que contempla el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, y que no
genera otra cosa si no es más que se presumen ciertos los hechos expuestos por
el accionante en el libelo”[43].
Al respecto, señaló que “le correspondía a la Unidad Nacional de Protección
demostrar que el actor no se encontraba en riesgo en su integridad personal y
vida, carga que no alcanzó a demostrar en esta acción debido a su silencio”[44].
22.  Las
órdenes proferidas por el a quo se fundamentaron en “el deber de
protección el Estado con relación a la vida y a la seguridad personal de
líderes, lideresas, autoridades y representantes indígenas como sujetos de
especial protección constitucional”[45].
Con base en la sentencia T-924 de 2014, el a quo sostuvo que “los
líderes indígenas que ostenten la calidad de víctimas del conflicto armado son
objeto de especial protección constitucional por parte del Estado (…) tienen
una presunción de riesgo que solo puede ser desvirtuada por la autoridad
competente y mediante un estudio técnico, que refleje que han cesado los
riesgos y que no se hace necesario seguir concediendo la medida cautelar”[46].
En su criterio, en el caso concreto, “quedó acreditado que [el
accionante] pertenece al grupo poblacional que el Estado considera que son
sujetos de especial protección constitucional, y por ende se hace menester
proteger sus derechos fundamentales buscando su bienestar y seguridad”[47].
Dicha protección estaría a cargo de la UNP y consistiría en que se “restituya
al actor el vehículo” solicitado.
23.  Por
último, el a quo dispuso “absolver a las demás entidades accionadas y
vinculadas en el presente trámite”[48].
Esta decisión se incluyó en la parte resolutiva de la decisión, sin fundamento
alguno en la parte considerativa de la sentencia.
4.2. Impugnaciones
24.   El
24 de noviembre de 2017, el Defensor del Pueblo de la Defensoría del Pueblo –
Regional Caldas impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó que “se
le adicione un esquema de seguridad completo consistente en escoltas, chaleco
de protección - teléfono celular”[49].
Además de reiterar los argumentos expuestos en su solicitud de tutela, señaló
que: (i) estas medidas son necesarias para garantizar su vida y
su seguridad dado su “inminente estado de riesgo”[50],
el cual calificó como “hecho notorio y de público conocimiento”[51],
(ii) el resguardo indígena del accionante “dentro de la localización
geográfica del riesgo”[52],
según el informe de riesgo No. 032 de la Defensoría del Pueblo, (iii) “el
auge minero  y los diversos intereses en torno a la actividad extractiva [en
dicha región] vienen impactando las formas de vida de las comunidades que
allí habitan”[53],
y (iv) en el año 2017, se presentaron varios asesinatos, amenazas y
otras formas de violencia, en contra de “líderes y lideresas indígenas de la
región”[54].
25.  El
27 de noviembre de 2017, la UNP interpuso recurso de impugnación, por medio del
cual solicitó revocar el fallo de primera instancia. Los fundamentos de este
recurso fueron los siguientes[55]:
(i) “el fallador de instancia vulneró el derecho de defensa y
contradicción (…) al no tener en cuenta ninguno de los argumentos expuestos por
esta entidad”[56],
(ii) “la interpretación que dio el fallador de instancia al ponderar el
derecho a la vida sobre el derecho que tiene la UNP a actuar dentro del marco
de su competencia, desconoce el marco legal de la Unidad, deja el poder de
decisión, y la competencia administrativa de esta entidad al Juez de tutela”[57],
y, finalmente, que (iii) “no es otra entidad que la UNP la que cuenta
con el personal, la infraestructura, la logística y la experticia para llevar a
cabo los respectivos estudios de campo y administrativos, para determinar el
nivel de riesgo al cual está sometido un candidato al programa de protección”[58].
4.3. Decisión de segunda instancia
26.   El
23 de enero de 2018, la Sala de Decisión Civil–Familia del Tribunal Superior de
Manizales revocó la sentencia de primera instancia[59].
En criterio del Tribunal, “es la UNP la entidad que tiene a su cargo el
Programa de Prevención y Protección (…) por lo que tiene la competencia para
determinar si se está en una situación de riesgo extraordinario o extremo (…) y
es quien determina si hay lugar a adoptar, modificar o suprimir los componentes
de protección personal, prevalidando los estudios, evaluaciones y conceptos
necesarios”[60]
(sic). En el caso concreto, concluyó que “la decisión adoptada y que se
reprocha obedece a la real y actual situación del ciudadano impetrante que hace
parte del órgano de análisis de evaluación del riesgo, por lo que no puede el
juez constitucional invadir ese entorno”[61].
27.  Adicionalmente,
señaló que el juez de tutela carece de los elementos necesarios para evaluar la
situación de riesgo del accionante. Al respecto, consideró que “no cuenta
con elementos de juicio para verificar la existencia o no del riesgo extremo que
es el que viabiliza esas medidas; es decir, se carece de suficiente material
probatorio que permita de manera excepcional apartarse de las conclusiones que
han llevado a terminar el esquema de seguridad que le venía presentando” [62].
28.  Finalmente,
señaló que el juez de tutela no puede suspender los efectos de la Resolución
1612 de 2017 emitida por la UNP. Esto, por cuanto es un acto administrativo “expedido
por la autoridad competente para ello, previo agotamiento de un debido proceso
cuya legalidad no ha sido cuestionada, por lo que hasta el momento tiene toda
validez”. Advirtió, por último, que “[e]l accionante cuenta con las
acciones judiciales ante la jurisdicción contenciosa administrativa para que,
por esa vía”[63]
controvierta las decisiones de la UNP sobre su esquema de protección.
5. Actuaciones realizadas en sede de revisión
29.   En ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, en especial de las previstas por los artículos 86 y 241.9 de la
Constitución Política, 33 del Decreto 2591 de 1991 y 51, 52, 53, y 55 del
Acuerdo 02 de 2015, la Sala de Selección de Tutelas Número Cinco[64] profirió el
auto de 21 de mayo de 2018[65],
mediante el cual seleccionó para revisión el presente expediente y lo asignó al
despacho del Magistrado Ponente.
5.1. Pruebas decretadas
30.  Mediante el auto de 11 de julio de 2018, el Magistrado
Ponente dispuso que, por medio de la Secretaría General, se recaudaran las
siguientes pruebas[66].
Primero, a la UNP, le solicitó: (i) “evaluar la situación de riesgo
del accionante, señor GJD, con el fin de determinar si, en la actualidad, es
necesario adoptar las medidas de protección a su favor”; (ii) “remitir
copia del informe de “evaluación y/o revaluación” de nivel de riesgo validadas
en el escenario del Comité de Riesgo y Recomendaciones de Medidas – Cerrem, en
virtud del cual la UNP decidió realizar el desmonte gradual de las medidas de
seguridad del accionante”; y (iii) “remitir copia del acta de la
sesión del Cerrem del 21 de marzo de 2017, mencionada en la Resolución 1612 de
2017, proferida por la UNP”. Segundo, al señor GJD, le solicitó (iv)
“remitir prueba que dé cuenta si a la fecha ha acudido a la Jurisdicción Contencioso Administrativa para demandar
la Resolución 1612 de 2017, por medio de la cual se revocó las medidas cautelares
de protección dispuestas en su momento por la UNP”  y, finalmente, (v) “informar y sustentar por qué considera que su vida
y seguridad personal se encuentran en una situación de inminente riesgo
extremo, para lo cual debería aportar prueba siquiera sumaria”.
31.  El 31 de julio de 2018[67],
la Secretaría General de la Corte Constitucional le comunicó a este Despacho
que, vencido el término probatorio, se recibió la información solicitada a la
UNP.
5.2. Respuesta de la UNP
32.  El
18 de julio de 2018, la UNP remitió el oficio OFI18-00029175 a la Secretaría
General de la Corte Constitucional. En este oficio se informó lo siguiente.
Primero, según el Decreto 567 de 2016, “el nivel de riesgo de las personas
que hacen parte del Programa de Protección será revaluado una vez al año, o
antes si existen hechos que puedan generar una variación del riesgo”.
Segundo, el caso del accionante “fue presentado ante el Grupo de Valoración
Preliminar – GVP en sesión 50 de 18 de diciembre de 2017, el cual ponderó el
riesgo extraordinario, con una matriz de 54.99%”. Tercero, el 28 de
diciembre de 2017, el caso del accionante “fue presentado ante el Comité de
Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas – Cerrem, donde se validó el
riesgo como extraordinario”.
33.  Cuarto,
mediante la Resolución 112 de 5 de enero de 2018, la UNP dispuso la
implementación de medidas colectivas e individuales de protección[68].
Las primeras son “tres
(3) esquemas de protección tipo 5 colectivos para las siguientes personas: FFF,
JJJ, CCC, AAA, DDD, GJD y OOO de la siguiente manera: Implementar tres (3)
vehículos blindados y nueve (9) hombres de protección con enfoque diferencial
y/o de confianza al esquema colectivo (tres (3) de los hombres de protección
aprobados ejercerán las función de conductor y los seis (6) hombres de
protección restante ejercerán la función de escolta).” Las segundas son “(1) medio de
comunicación y un (1) chaleco blindado”. Estas medidas serán implementadas
por 12 meses “o hasta tanto surta el resultado del estudio de nivel de riesgo,
a partir de la fecha en la cual quede en firme el presente acto
administrativo”.
34.  Quinto,
debido a la inconformidad presentada por el señor GJD en relación “con los
vehículos blindados asignados y su real capacidad de movilidad en la zona donde
reside”[69],
el caso fue, una vez más, presentado ante el Cerrem. La UNP validó nuevamente
el riesgo como extraordinario y, mediante Resolución 996 de 9 de febrero de
2018, dispuso “ajustar medidas de protección de la siguiente manera:
Ratificar tres (3) esquemas de protección tipo 5 colectivos para las siguientes
personas: FFF, JJJ,
CCC, AAA, GJD y OOO de la siguiente manera: Finalizar tres (3) vehículos blindados por solicitud
expresa de los protegidos. Implementar tres (3) vehículos convencionales
tracción 4x4 para terreno agreste al esquema colectivo. Ratificar nueve (9)
hombres de protección con enfoque diferencial y/o de confianza al esquema
colectivo (tres (3) de los hombres de protección aprobados ejercerán la función
de conductor y los seis (6) hombres de protección restante ejercerán la función
de escolta). Ratificar como medida individual un (1) medio de comunicación y un
(1) chaleco blindado”[70].
35.  Finalmente,
la UNP remitió la información relativa a la evaluación del nivel de riesgo del
accionante, en particular, los documentos titulados: (i) “Información
Documental Consultada”[71],
(ii) “Instrumento Técnico Desagregado para dar Puntuación”[72],
(iii) “Cuerpo del Estudio de Valoración de Riesgo”[73],
(iv) “Resumen para la Sesión del GVP”[74],
(v) “Acta General Sesión –Grupo de Valoración Preliminar”[75]
de los días 28 de febrero, 1, 2 y de marzo de 2017, (vi) “Resolución
0996 de 9 de febrero de 2018”[76],
(vii) “Acta del Comité de Evaluación de Riesgos y Recomendación de
Medidas”[77]
y “Acuerdo de Confidencialidad y Compromiso de Buen Uso de los Activos de
Información”[78]
de la Coordinación Secretaria Técnica del Cerrem de 21 de marzo de 2017, entre
otros[79].
5.3. Respuesta del
Defensor Público de la Defensoría del Pueblo – Regional Caldas
36.  El
27 de julio de 2018, el Defensor Público de la Defensoría del Pueblo – Regional
Caldas reiteró los hechos narrados en la demanda y resaltó la situación de
riesgo de GJD, habida cuenta de su condición de dirigente indígena[80].
Además, adjuntó el escrito del señor GJD en el que expresamente manifiesta ser
“testigo sobre viviente (sic) de la masacre de la herradura e igual
que la masacre de comunidad rueda como testigo de los hechos que ocurrieron año
2002 que a la fecha hay personas que ya están libertad de la cárcel
pertenecientes al bloque cacique pipinta y bloque central bolívar denuncia
permanente a personas foráneas que desean explotar el territorio al igual el
control mico tráfico (sic)y sustancias incoativas (sic) que
contralado por grupos organizados”[81]
(sic). Finalmente, advirtió que “el señor GJD a la fecha no ha acudido a la
Jurisdicción Contencioso Administrativo para incoar el medio de control de
nulidad con restablecimiento del derecho frente a la de la Resolución 1612 de
2017” (sic).
5.4. Respuesta del señor GJD
37.  El
31 de julio de 2018, el señor GJD informó que“(…) en el año 2002 la CIDH dio
medidas cautelares (…) por este motivo en noviembre del 2003 me dan medidas de
protección concedidas por el CRER en el año 2017 me retiraron el esquema de
seguridad en el año 2018 en el mes de marzo me reintegran las medidas de
protección que consta de un hombre de protección permanente y vehículo
compartido con otra persona protegida. En el momento cuento con medidas de
seguridad que consta de un chaleco, un medio de comunicación y un hombre de
protección”[82]
(sic).
II. CONSIDERACIONES
1.
Competencia
38.  La Sala Primera de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela dentro del trámite
de la referencia, con fundamento en los artículos 86 (inc. 3) y 241.9 de la Constitución
Política, así como 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Delimitación del caso, problema jurídico y
metodología
39.  La Sala Primera de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional advierte que el caso sub examine versa sobre el derecho
fundamental a la seguridad personal del líder indígena GJD. Si bien el
accionante solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la vida, la
libertad, la integridad, la seguridad personal, el debido proceso y la
diversidad étnica y cultural, lo cierto es que, revisado el expediente, la
amenaza o la vulneración de este conjunto de derechos es eventual y solo se
configuraría, en el caso concreto, como consecuencia de la amenaza o de la
vulneración del derecho a la seguridad personal del señor GJD. Por tanto, la
Corte examinará si, en el caso sub examine, está acreditada la amenaza o
vulneración de este último derecho.
40.  Dado lo anterior, le corresponde a esta Sala
pronunciarse sobre el siguiente problema jurídico: ¿La UNP vulneró el derecho fundamental
a la seguridad personal del líder indígena GJD, al retirarle las medidas de
protección que le habían sido concedidas mediante la Resolución 305 de 14 de
diciembre de 2015, en cumplimiento de las medidas cautelares decretadas en su
favor por la CIDH desde el año 2003?
41.  Para resolver este problema jurídico, la Sala seguirá
la siguiente metodología: (i) examinará el cumplimiento de los
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela; (ii)
verificará si en el caso concreto se configura carencia actual de objeto por
hecho superado, (iii) reiterará su jurisprudencia sobre el derecho
fundamental a la seguridad personal y el deber del Estado de protección de los
líderes indígenas; (iv) referirá los componentes básicos del Programa de
Prevención y Protección a cargo de la UNP y, finalmente; (v)
resolverá el caso concreto.
42.  En sede de revisión, la UNP, el Defensor Público de la
Defensoría del Pueblo – Regional Caldas y el señor GJD acreditaron que, a la
fecha, este último cuenta con medidas de protección otorgadas por la UNP
mediante las resoluciones 112 de 5 de enero y 996 de 9 de febrero, ambas de
2018. Por esta razón, al cabo del examen de los requisitos de procedibilidad,
la Corte deberá examinar si, en el presente caso, se configura carencia actual
de objeto por hecho superado. Solo en caso de que la amenaza o la vulneración
al derecho fundamental a la seguridad personal persista, la Sala se pronunciará
de fondo en el presente asunto.
3. Requisitos generales
de procedencia de la acción de tutela
43.   De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución
Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela “mediante un
procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe
a su nombre”[83],
para la protección inmediata de sus derechos fundamentales, siempre
que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier
autoridad pública o de particulares. La acción de tutela resulta procedente
cuando el accionante no disponga de otro medio de defensa judicial eficaz para
la protección de sus derechos, salvo que se utilice como mecanismo transitorio
para evitar la consolidación de un perjuicio irremediable.
44.  En esta medida, antes de pronunciarse sobre la
eventual carencia actual de objeto y emitir decisión de fondo sobre el caso
concreto, el juez constitucional debe verificar el cumplimiento de los requisitos
generales de procedencia de la acción de tutela, a saber: (i) la
legitimación en la causa por activa y por pasiva, (ii) la inmediatez y (iii)
la subsidiariedad.
3.1. Legitimación en la causa
45.  El artículo 86 de la Constitución prevé que toda
persona puede ejercer la acción de tutela para lograr la protección inmediata
de sus derechos fundamentales. En este sentido, el artículo 10 del Decreto 2591
de 1991[84]
dispone que la acción de tutela puede ser ejercida “por cualquier persona
vulnerada o amenazada en sus derechos fundamentales”, quien podrá actuar
por sí misma, mediante representante o apoderado judicial, agente oficioso, el
Defensor del Pueblo o los personeros municipales. Este requisito de procedencia
tiene por finalidad garantizar que quien interponga la acción tenga un “interés
directo y particular” respecto de las pretensiones elevadas, de manera que
el juez constitucional pueda verificar que “lo reclamado es la protección de
un derecho fundamental del propio demandante y no de otro”[85]. A
su vez, esta acción debe ser ejercida en contra del sujeto responsable de la
presunta vulneración o amenaza de los derechos fundamentales, sea este una
autoridad pública o un particular.
a.
Legitimación en la causa por
activa
46.  El Defensor del Pueblo y los defensores públicos
adscritos a esta entidad pueden presentar acciones de tutela en representación
de quien así se lo solicite o de quienes se encuentren en estado de
indefensión. En este sentido, la Corte ha reiterado que “los Defensores del
Pueblo en atención a sus funciones constitucionales y legales, de guarda y
promoción de los derechos fundamentales, están legitimados para presentar
acciones de tutela, de tal forma que, si se percatan de la amenaza o violación
de derechos fundamentales de una persona, podrán interponer la acción en nombre
del individuo que se lo solicite o que se encuentre en situación de desamparo o
indefensión”[86].
47.  En el presente caso, el Defensor Público de la
Defensoría del Pueblo – Regional Caldas interpuso la acción de tutela en
representación del líder indígena GJD. Si bien no obra prueba alguna de que
este último le hubiere solicitado formalmente al Defensor Público presentar la
acción de tutela sub examine, esta Sala advierte que este funcionario sí
actuó con la aquiescencia del señor GJD. Esto, por cuanto el señor GJD (i)
le entregó al Defensor Público todos los documentos personales que se anexan a
la solicitud de tutela y al memorial allegado en sede de revisión, (ii) le
refirió los hechos y los antecedentes que sirvieron de fundamento a las
distintas actuaciones del Defensor Público en el presente trámite, y,
finalmente, (iii) con sus actuaciones en sede de revisión, el señor GJD
dio cuenta de que conocía acerca de este trámite y asumía como propia la
solicitud de amparo. En estos términos, para la Sala es evidente que el
Defensor Público actuó con el consentimiento del señor GJD.
48.  Por lo demás, el señor GJD “se encuentra en
situación de indefensión”, lo cual, en los términos de la jurisprudencia
constitucional, daría lugar a que el Defensor Público hubiere promovido,
válidamente, la acción de tutela a su favor, aún sin su consentimiento. La
situación de indefensión del accionante no solo se explica, conjuntamente, por
su (i) calidad de indígena[87],
(ii) condición de líder y representante de su propia comunidad, (iii)
nivel de exposición al conflicto armado, y, finalmente, (iv) condición
de beneficiario de las medidas cautelares de la CIDH, dada su situación de
riesgo. Así, en gracia de discusión, incluso de no contar con el consentimiento
del señor GJD, el Defensor Público habría ejercido válidamente la presente
acción de tutela a su favor.
49.  Dado lo anterior, la Sala concluye que, en el caso sub
examine, se cumple con el requisito de legitimación en la causa por activa.
b.     Legitimación en la causa por pasiva
50.
La Sala encuentra acreditada la
legitimación en la causa por pasiva en relación con la UNP. De un lado, esta
entidad es la encargada de articular, coordinar y ejecutar medidas de
prevención y protección a favor de los sujetos cuya seguridad personal sea amenazada,
de conformidad con lo prescrito por los decretos 4065[88]
y 4912[89]
de 2011. De otro lado, la UNP expidió las resoluciones 1612 de 21 de marzo y
2945 de 19 de mayo, ambas de 2017, por medio de las cuales se decidió retirar
el esquema de seguridad al accionante. Estos últimos actos administrativos son
señalados en la acción de tutela como los hechos generadores de la vulneración del derecho
fundamental a la seguridad personal del accionante. Así las cosas, para la Sala
es claro que, en el caso sub examine, se cumple con el requisito de
legitimación en la causa por pasiva respecto de la UNP.
51.
Por el contrario, la
Sala no encuentra acreditada la legitimación en la causa por pasiva en relación
con el Ministerio del Interior, el municipio de Riosucio y el Cerrem. En el
caso del Ministerio del Interior, esta Sala evidencia que la competencia de
esta entidad para decidir sobre el otorgamiento de las medidas de protección se
extinguió con la expedición del Decreto 4065 de 2011, cuyo artículo 23 incluso
dispuso la entrega a la UNP de “todos los archivos” relacionados con sus
competencias por parte del Programa de Protección de la Dirección de Derechos
Humanos del Ministerio del Interior[90].
Si bien el Decreto 4912 de 2011 prevé competencias a cargo del Ministerio del
Interior relativas a la asesoría técnica de las entidades territoriales[91], a la
formulación de planes de prevención y contingencia[92] y,
principalmente, a “liderar la formulación de la política
pública en materia de prevención de violaciones a los derechos
humanos e infracciones al derecho internacional humanitario contra los derechos
a la vida, la integridad, la libertad y la seguridad personal”, entre otras[93], lo cierto
es que carece de competencia para decidir sobre la concesión, el ajuste, la
suspensión o la finalización de una medida de protección en un caso concreto.
52.
Por su parte, en el
caso del municipio de Riosucio, esta entidad territorial también carece de
competencia para decidir sobre la adopción o el retiro de las medidas de
protección en relación con los sujetos destinatarios de las mismas. En efecto,
el Decreto 4912 de 2011 prevé que en “cada entidad territorial se integrará una
mesa territorial de prevención con el objeto de coordinar las acciones de
implementación de la estrategia de prevención”[94],  cuya
coordinación, en el caso de los municipios, le corresponde al Alcalde[95], y que, en
términos generales, es competencia de este último “participar en el proceso
de focalización territorial para la implementación del programa de
prevención en su territorio”[96].
Sin embargo, esta autoridad no tiene competencia para adoptar las decisiones de
retiro de esquemas de protección, como la que presuntamente vulneró los
derechos fundamentales del accionante en el caso concreto.
53.
Finalmente, la Sala
tampoco encuentra acreditada la legitimación en la causa por pasiva en relación
con el Cerrem. De conformidad con el artículo 38 del Decreto 4912 de 2011[97], este Comité tiene por objeto (i) analizar  los
casos que le sean presentados por el Programa de Protección, (ii) valorar
la determinación del nivel de riesgo de las personas protegidas por el
programa, de conformidad con el concepto y las recomendaciones del Grupo de
Valoración Preliminar, y (iii) recomendar al Director de la UNP las
medidas de protección, su temporalidad, el ajuste, la suspensión y/o la
finalización de las mismas. Por lo demás, dicho Comité (i) carece de
personería jurídica y (ii) solo emite recomendaciones sobre las medidas
de protección, que posteriormente pueden dar lugar a la expedición de actos
administrativos por parte de la UNP, mediante los cuales se adoptan, modifican
o retiran las medidas de protección, como ocurrió en el presente caso.
54.  Por lo demás, ninguna de estas tres entidades e
instancias ha sido señalada en el asunto sub examine de haber incurrido
en acto u omisión alguna que amenace o vulnere los derechos fundamentales del
accionante; simplemente fueron mencionadas en el primer párrafo de la solicitud
de tutela, sin que se les endilgara responsabilidad alguna o siquiera se les
relacionara con la específica vulneración alegada por el accionante. Además,
conforme a la normativa referida, es claro que la UNP es el órgano competente
para la adopción de medidas de protección a favor de personas amenazadas, como
es el caso del accionante, y, adicionalmente, que fue esta entidad la que
expidió las resoluciones a las cuales se les endilga la presunta violación de
los derechos fundamentales en el caso concreto. En estos términos, para esta
Sala, es claro que solo esta entidad tiene legitimación en la causa por pasiva
en el presente asunto, no así el Ministerio del Interior, el Municipio de
Riosucio y el Cerrem.
3.2. Inmediatez
55.  La jurisprudencia constitucional ha señalado que la
acción de tutela debe presentarse en un término razonable y proporcionado, a
partir del hecho que generó la presunta vulneración de los derechos
fundamentales. En estos términos, el requisito de la inmediatez tiene por
finalidad preservar la naturaleza de la acción de tutela, concebida como “un
remedio de aplicación urgente que demanda una protección efectiva y actual de
los derechos invocados”[98].
56.  Con el fin de orientar la labor del
juez de tutela, la jurisprudencia constitucional ha identificado cinco
criterios que ayudan a determinar, en cada caso, el cumplimiento del requisito
de inmediatez: (i) la situación personal del peticionario, que puede hacer
desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término
breve; (ii) el momento en el que se produce la vulneración, ya que
pueden existir casos de violación permanente de derechos fundamentales; (iii)
la naturaleza de la vulneración, pues la demora en la presentación de la tutela
puede estar relacionada, precisamente, con la situación que, según el
accionante, vulnera sus derechos fundamentales; (iv) la actuación contra
la que se dirige la tutela, ya que si se trata de una providencia judicial, el
análisis debe ser más estricto, y (v) los efectos de la tutela frente a
derechos de terceros, quienes tienen la expectativa legítima que se proteja su
seguridad jurídica[99].
57.  Esta Sala considera que la presente acción de tutela
cumple con el requisito de inmediatez. En efecto, la solicitud de amparo fue
instaurada por el Defensor Público de la Defensoría del Pueblo – Regional
Caldas el 2 de noviembre de 2017, esto es, cinco meses y trece días después de
la expedición de la Resolución 2945 de 19 de mayo del mismo año, mediante la
cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto por el actor en contra de
la Resolución 1612 de 21 de marzo de 2017, por medio de la cual se dispuso el
desmonte gradual del esquema de protección del accionante.
58.  En tales términos, la acción de tutela sub examine
cumple con el requisito de inmediatez, por cuanto fue interpuesta dentro de un
término razonable y proporcional, habida cuenta de la fecha de expedición de
los actos administrativos que presuntamente vulneran los derechos fundamentales
del accionante.
3.3. Subsidiariedad
59.  La acción de
tutela procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial
efectivo para la protección de sus derechos fundamentales o, en caso de existir
tal recurso judicial, se ejerza como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable[100]. El carácter subsidiario de esta
acción “impone
al interesado la obligación de desplegar todo su actuar dirigido a poner en
marcha los medios ordinarios de defensa ofrecidos dentro del ordenamiento
jurídico para la protección de sus derechos fundamentales (…) y sólo
ante la ausencia de dichas vías o cuando las mismas no resultan idóneas para
evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, resulta admisible acudir a
la acción de amparo constitucional”[101].
60.  No obstante, la Corte ha advertido que el estudio de
la subsidiariedad de la acción de tutela no consiste en una mera verificación
formal de la existencia de otros mecanismos judiciales o administrativos[102]. Por
el contrario, le corresponde al juez constitucional analizar la situación
particular del accionante y los derechos cuya protección se solicita, con el
fin de comprobar si aquellos resultan eficaces para la protección de los
derechos fundamentales[103].
Por ejemplo, en los asuntos que involucran líderes indígenas, el análisis de
subsidiariedad debe tener en cuenta su calidad de sujetos de especial
protección constitucional, así como sus específicas condiciones de indefensión,
particularmente cuando son, además, víctimas del conflicto armado[104].
61.  De manera reiterada, la Corte ha advertido que el juez constitucional
debe determinar si los medios de defensa judicial disponibles le otorgan una
protección eficaz y completa a quien acude a la acción tutela[105]. Si no es así, puede otorgar el amparo
de dos maneras distintas: (i) como mecanismo transitorio, mientras se
resuelve el caso ante las instancias judiciales ordinarias y (ii) como
mecanismo definitivo de protección de los derechos fundamentales. La primera posibilidad
implica que si bien las acciones ordinarias pueden proveer un remedio integral,
no son lo suficientemente expeditas para evitar un perjuicio irremediable. La
segunda supone que el medio de defensa ordinario no ofrece una solución
integral para la protección de los derechos fundamentales comprometidos.
62.  La Corte Constitucional ha reiterado unánimemente que
la acción de tutela es un mecanismo judicial procedente “en los casos que se invoca la protección de los derechos
fundamentales a la vida, la integridad y la seguridad personal, a propósito de
la alteración de medidas de protección brindadas por el Estado a un ciudadano”[106]. En este sentido,
la Corte ha reconocido que, dadas “las condiciones especiales de las
personas que reclaman la protección y las circunstancias apremiantes de
seguridad que atraviesan, se ha establecido que el medio defensa de la
jurisdicción contenciosa administrativa resulta ineficaz, pues la duración del
trámite puede conducir incluso a una interferencia grave en el derecho fundamental
a la vida”[107].
63.  En particular, la Corte ha señalado que la acción de
tutela es el mecanismo eficaz para la protección del derecho fundamental a la
seguridad personal de los líderes indígenas expuestos a niveles de riesgo
extraordinarios o extremos. Al respecto, la Corte ha considerado que si bien las
decisiones de las autoridades
administrativas son susceptibles de “controversia ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, concretamente a través del medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho, la circunstancia de que el tutelante
ostente la condición de sujeto de especial protección constitucional por ser
indígena, representante de una asociación indígena y ser calificado su nivel de
riesgo como extraordinario, es indicativa de que el mecanismo judicial no sería
idóneo ni efectivo para proteger los derechos fundamentales a la vida y a la
seguridad personal (…)”[108].
64.  En el caso concreto, el accionante formuló dos
pretensiones concretas en su escrito de tutela, a saber: (i) “reintegrar[le]
las medidas de protección y prevención decretadas en las condiciones en las que
se estaban ejecutando”[109]
y (ii) “concertar un protocolo con el Cridec, para el análisis de
riesgo de las personas beneficiarias de las medidas cautelares con el fin de
que sean acordes a las particularidades del pueblo Z y la grave situación de
riesgo” [110].
Habida cuenta de la disímil naturaleza de tales solicitudes, esta Sala
analizará, de manera independiente, si dichas pretensiones satisfacen el
requisito de subsidiariedad.
65.  Para esta Sala, la primera pretensión del asunto sub
examine cumple con el requisito de subsidiariedad. En efecto, la Sala constata que el señor GJD (i) es líder
indígena de la comunidad Z; (ii) ha sido víctima de atentados en su vida
e integridad personal; (iii) fue destinatario de las medidas cautelares
decretadas por la CIDH, habida cuenta del riesgo para su seguridad personal; (iv)
su nivel de riesgo actual es calificado como extraordinario, de acuerdo con
el último estudio validado por el Cerrem, llevado a cabo el 28 de diciembre de
2017; y, finalmente, (v) solicita, por medio de la presente tutela, la
protección de su derecho fundamental a la seguridad personal, para que se le
reintegren las medidas de protección de las que fue beneficiario. En tales
términos, esta acción de tutela satisface los requisitos de procedencia
desarrollados por la jurisprudencia constitucional referida, pese a la
existencia de los medios de control ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo para controvertir los actos administrativos de la UNP.
66.  Someter al accionante a que solicite la protección de su
derecho a la seguridad personal mediante los medios de control ante la Jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo implicaría imponerle una carga
desproporcionada, habida cuenta de sus circunstancias particulares, en especial
del nivel de riesgo extraordinario en el que se encuentra. En efecto, este nivel de riesgo, de conformidad con
artículo 2.4.1.2.3 del Decreto 1066 de 2015[111],
implica la probabilidad específica, cierta, concreta, presente y seria de
acaecimiento de un daño al que se encuentra expuesta una persona, que no está
obligada a soportarlo. Este nivel de riesgo demanda la urgente adopción de medidas
de protección para amparar los derechos de quien se encuentre en tal situación,
por lo cual, prima facie, los medios de control ante la Jurisdicción de
lo Contencioso Administrativo pueden no resultar por completo eficaces para
brindar la protección oportuna y urgente requerida en estos casos en aras de
evitar la consolidación de daños en los derechos a la seguridad personal y la
vida del accionante.
67.  Por el contrario, para esta Sala, la segunda
pretensión del asunto sub examine no cumple con el requisito de subsidiariedad. El artículo 6 del Decreto
2591 de 1991 dispone que “la acción de tutela no procederá: 3. cuando se pretenda proteger derechos
colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la
Constitución Política”[112]. Pues bien, en el presente
caso, la segunda pretensión busca precisamente la protección de la dimensión
colectiva de la participación de una determinada comunidad indígena en el marco
de la definición de un componente de la política de seguridad pública, por lo
que el mecanismo judicial procedente es la acción popular.
68.  En efecto, el accionante solicita “concertar un
protocolo (…) para el análisis de riesgo de las personas beneficiarias de las
medidas cautelares”. En estos términos, como se señaló anteriormente, para
esta Sala es claro que esta pretensión, lejos de relacionarse con la esfera
individual y subjetiva del derecho a la seguridad personal, busca la protección
de la participación de la comunidad en la definición de un componente de la
política de seguridad pública. Así las cosas, la pretendida protección no se
solicita respecto de una faceta individual del derecho a la seguridad personal,
de la cual el accionante sea su titular, sino de la faceta colectiva de la
participación en la definición de componentes de la política pública de
seguridad, cuyos titulares serían, en los términos del accionante, “las
personas beneficiarias de las medidas cautelares”. Pues bien, por expresa
disposición de los artículos 88 de la Constitución Política y 4 de la Ley 472
de 1998, la acción popular es el mecanismo “principal”[113]
para la protección de tales derechos e intereses colectivos.
69.  Por lo demás, si bien el accionante formuló dicha
solicitud dentro de la sección titulada “pretensiones” en su escrito de
tutela, lo cierto es que (i) no presentó argumento o consideración
alguna que le permita a esta Sala evidenciar la relación entre dicha solicitud
y la vulneración de su derecho fundamental a la seguridad personal o cualquier
otro; es más, (ii) para esta Sala resulta evidente que la generalidad e
indeterminación de dicha pretensión, en la cual se solicita llevar a cabo una
concertación para ajustar el componente de una política de acuerdo a “las
particularidades de una comunidad indígena”, es ajena la amenaza o la vulneración
de un derecho individual del accionante que resulte susceptible de amparo por
medio de la acción de tutela.
70.  Por lo tanto, la segunda pretensión de esta acción de
tutela resulta improcedente.
4. Carencia actual de objeto por hecho superado
71.  La acción de tutela tiene por finalidad servir como
instrumento de protección inmediata de los derechos fundamentales, cuando estos
se encuentren amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de una
autoridad pública o de un particular[114].
En esta medida, la intervención del juez constitucional se justifica para hacer
cesar dicha vulneración o amenaza y, así, garantizar la protección cierta y
efectiva de los derechos fundamentales. Si la situación que genera la
vulneración o amenaza “es superada o finalmente se produce el daño que se
pretendía evitar con la solicitud de amparo”[115], la acción de tutela se
torna improcedente. En efecto, esto supone la existencia de una carencia actual
de objeto.
72.  La jurisprudencia constitucional ha identificado tres
hipótesis en las cuales se configura el fenómeno de la carencia actual de
objeto, a saber: (i) cuando existe un hecho superado, (ii) cuando
se presenta un daño consumado y, (iii) cuando acaece una situación
sobreviniente[116].
A continuación solo se referirá la primera hipótesis, habida cuenta de su
relevancia para el presente asunto.
73.  La carencia actual de objeto por hecho superado tiene
lugar cuando, entre la interposición de la acción de tutela y la decisión del
juez constitucional[117],
desaparece la vulneración al derecho fundamental alegado y se satisfacen las
pretensiones del accionante[118],
debido a “una conducta desplegada por el agente transgresor”[119]. En
otras palabras, se configura la carencia actual de objeto cuando “se satisface
por completo la pretensión contenida en la acción de tutela, es
decir, que por
razones ajenas a la intervención del juez constitucional, desaparece
la causa que originó la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del
peticionario”[120] (subrayas
originales).
74.  Cuando se encuentra demostrada esta situación, el juez
de tutela no se encuentra obligado a proferir un pronunciamiento de fondo[121]. Sin
embargo, de considerarlo necesario, puede realizar observaciones sobre los
hechos que dieron lugar a la interposición de la acción de tutela, bien sea
para condenar su ocurrencia, advertir sobre su falta de conformidad
constitucional o conminar al accionado para evitar su repetición[122].
Ahora bien, la Corte ha advertido que “lo que sí resulta ineludible en estos
casos, es que en la sentencia (…) se demuestre el hecho superado”[123].
75.  La Corte ha señalado tres criterios[124] para determinar si en
un caso concreto operó o no el fenómeno de la carencia actual de objeto por
hecho superado: (i) que con anterioridad a la acción de tutela exista
una conducta que haya generado la supuesta vulneración o amenaza a un derecho
fundamental del accionante, cuya protección sea posteriormente solicitada; (ii)
que durante el trámite de la acción de tutela haya cesado la vulneración o
amenaza del derecho, y; (iii) si la acción pretende el suministro de una
prestación y, “dentro del trámite de dicha acción se satisface ésta, también
se puede considerar que existe un hecho superado”[125].
76.  De acreditarse la configuración del hecho superado en
el asunto sub examine, el juez constitucional deberá proceder a declarar
la carencia actual de objeto. De lo contrario, las decisiones y órdenes
carecerían de sentido ante “la superación de los hechos que dieron lugar al
recurso de amparo o ante la satisfacción de las pretensiones del actor”[126].
77.  En el caso concreto, como se señaló en el párr. 10,
el accionante solicitó que “[se le] reintegraran las medidas de
protección y prevención decretadas en las condiciones en las que se estaban
ejecutando”[127].
Esto implica que se le reintegre al accionante el esquema de protección
dispuesto mediante la Resolución 305 de 14 de diciembre de 2015, el cual estaba
compuesto por “un (1) vehículo blindado y dos (2) hombres de protección (…)
un medio de comunicación y un (1) chaleco blindado”[128].
78.  Dicho
esquema le fue retirado al accionante mediante las resoluciones 1612 de 21 de
marzo y 2945 de 19 de mayo, ambas proferidas por la UNP en el año 2017. Por lo
tanto, para la fecha de presentación de la acción de tutela, el accionante no
contaba con medidas de protección. Sin embargo, con las pruebas recaudadas en
sede de revisión, esta Sala advierte que, mediante la Resolución 112 de 5 de
enero de 2018 y la Resolución 996 de 9 de febrero de 2018, la UNP dispuso la
implementación de medidas de protección, colectivas e individuales, para un
grupo de líderes indígenas, dentro de los cuales se encuentra el accionante
(ver párr. 32). Esta última resolución, dispuso “ajustar medidas de
protección de la siguiente manera: Ratificar tres (3) esquemas de protección
tipo 5 colectivos para las siguientes personas: FFF, JJJ, CCC, AAA, GJD
y OOO de la siguiente manera: Finalizar
tres (3) vehículos blindados por solicitud expresa de los protegidos.
Implementar tres (3) vehículos convencionales tracción 4x4 para terreno agreste
al esquema colectivo. Ratificar nueve (9) hombres de protección con enfoque
diferencial y/o de confianza al esquema colectivo (tres (3) de los hombres de
protección aprobados ejercerán la función de conductor y los seis (6) hombres
de protección restante ejercerán la función de escolta). Ratificar como medida
individual un (1) medio de comunicación y un (1) chaleco blindado”[129].
Así las cosas, resulta necesario
determinar si, con la expedición de esta última resolución, y la consiguiente
implementación de estas medidas de protección, se ha configurado la carencia
actual de objeto por hecho superado.
79.  Al respecto, esta Sala considera que la pretendida
vulneración del derecho a la seguridad personal del actor no ha cesado y que,
por lo tanto, su pretensión de amparo no se encuentra satisfecha. En efecto,
mientras que su solicitud de amparo implica la restitución de (i) un
vehículo blindado, (ii) dos hombres de protección, (iii) un medio
de comunicación y (iv) un chaleco blindado, todos componentes del
esquema de protección que le fue retirado en el año 2017, actualmente, el
accionante solo cuenta con dos medidas de protección individual concedidas por
la UNP, a saber: (i) un medio de comunicación y (ii) un chaleco
blindado. Además, en su intervención, en sede de revisión, afirmó que cuenta
con un “hombre de protección”. El resto de medidas fueron otorgadas por
la UNP a nivel colectivo, esto es, tres vehículos convencionales, tres
conductores y seis escoltas compartidos con otros seis líderes indígenas
protegidos. En tales términos, incluso de individualizarse tales medidas, de
ninguna manera son suficientes para satisfacer el nivel de protección del
derecho a la seguridad personal pretendido por el accionante.
80.  Por lo demás, la insatisfacción del accionante con las
medidas de protección concedidas mediante la Resolución 112 de 5 de enero de
2018 y la Resolución 996 de 9 de febrero de 2018  resulta evidente, habida
cuenta de las intervenciones del Defensor Público de la Defensoría del Pueblo –
Regional Caldas y del señor GJD. De tales intervenciones, para esta Sala
resulta claro que, si bien el señor GJD reconoce la implementación de estas
últimas medidas de protección, en todo caso solicita que “se implanten las
medidas que permitan dar cumplimiento por la comisión interamericana de
derechos humanos para mi protección” (sic). Esto contribuye a demostrar
que, a pesar de la implementación de las medidas de protección colectivas e
individuales, estas no han permitido superar los hechos que dieron lugar a la
tutela ni se han satisfecho, en su totalidad, las pretensiones del actor.
81.  Para esta Sala, basta el anterior análisis para
concluir que, en el caso concreto, no se ha configurado un hecho superado y,
por lo tanto, no hay lugar a declarar carencia actual de objeto en el presente
asunto. Por lo anterior, procederá a responder el problema jurídico presentado
en el párr. 40, para lo cual seguirá la metodología descrita en el párr.
41.
5. El derecho fundamental a la seguridad personal y el deber
del     Estado de protección de los líderes indígenas
82.  La Corte Constitucional ha señalado que la seguridad
personal tiene tres “manifestaciones”[130]
en el ordenamiento constitucional colombiano, como valor constitucional,
derecho colectivo y derecho fundamental. En su condición de valor
constitucional, la seguridad personal “constituye uno de los elementos
cardinales del orden público”[131],
en tanto garantiza “las condiciones
necesarias para el ejercicio de todos los derechos y libertades fundamentales
por parte de las personas que habitan el territorio nacional”[132].
En su carácter de derecho colectivo, la titularidad de la seguridad
personal se predica de “todos los miembros de la sociedad, quienes se pueden ver
afectados por circunstancias que pongan en riesgo bienes jurídicos colectivos
tan importantes para el conglomerado social, como el patrimonio público, el
espacio público, la seguridad y salubridad públicas, la moral administrativa,
el medio ambiente o la libre competencia económica (Art. 88, C.P.)”[133].
Finalmente, como derecho fundamental, la seguridad personal implica que todas
las personas deben “recibir protección
adecuada por parte de las autoridades, cuandoquiera que estén expuestas a
riesgos excepcionales que no tienen el deber jurídico de tolerar, por rebasar
éstos los niveles soportables de peligro implícitos en la vida en sociedad”[134].
83.  En relación con esta última manifestación, la Corte ha
reiterado que la seguridad personal es un derecho fundamental innominado.
A pesar de que no está previsto por la Constitución Política como tal, con
fundamento en lo dispuesto por el artículo 94 ibídem[135],
la seguridad personal es un derecho fundamental, habida cuenta de su intrínseca
relación con la dignidad humana[136]
y con derechos como la vida[137]
y la integridad personal[138],
así como con el deber general de protección de las personas y de sus derechos a
cargo del Estado[139],
entre otros[140].
Del mismo modo, la Corte ha reconocido que la naturaleza iusfundamental
del derecho a la seguridad personal también se deriva de su expreso
reconocimiento por parte de instrumentos internacionales que integran el bloque
de constitucionalidad en estricto sentido, como la Convención Americana sobre
Derechos Humanos (art. 7.1[141]),
el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 9.1[142]),
la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (art. 1[143])
y la Declaración Universal de los Derechos Humanos (art. 3[144]),
entre otros.
84.
En términos básicos,
la Corte ha señalado que el derecho a la seguridad personal ampara “a los individuos frente a ciertos
riesgos contra su vida e integridad personal”[145]. Al
respecto, en la sentencia T-719 de 2003, la Corte se preguntó ¿Cuáles son
los tipos de riesgo cubiertos por el derecho a la seguridad personal? Desde
entonces, la Corte ha respondido de manera uniforme que esos “riesgos deben
ser [como mínimo] extraordinarios”[146],
bajo el entendido que “el derecho a la seguridad personal no es una garantía
de inmunidad frente a cualquier contingencia, riesgo o peligro”, es decir,
que este derecho no “comprende vivir libre de temores, ni tampoco la
supresión de toda suerte de riesgos”[147].
85.
Justamente para
definir los riesgos extraordinarios y diferenciarlos de otro tipo de riesgos,
en la misma sentencia, la Corte acogió la denominada “escala de riesgos”,
con cinco niveles diferenciables, a saber: (i) mínimo, es decir, aquel en el cual la persona
solo se ve amenazada por la muerte y la enfermedad naturales[148]; (ii)
ordinario, esto es, el soportado por igual por quienes viven en sociedad[149]; (iii)
extraordinario, definido como el que ninguna persona tiene el deber
jurídico de soportar[150];
(iv) extremo, que se presenta cuando una persona está sometida a un riesgo
extraordinario que, además, es grave e inminente y amenaza con lesionar la vida
o la integridad personal[151];
y (v) consumado, lo que indica que el riesgo que la persona no tiene el
deber jurídico de soportar se ha concretado, y, por lo tanto, se han vulnerado,
de contera, los derechos a la vida o integridad personal[152].
86.
Posteriormente, en la
sentencia T-339 de 2010, la Corte precisó
que cuando la jurisprudencia constitucional alude a los tipos de riesgo
extraordinario y extremo, “se refiere con más exactitud al concepto de
amenaza”[153].
De esta manera, consideró necesario definir, además de una escala de riesgos,
una escala de amenazas. Así, clasificó el riesgo en mínimo,
que corresponde a la contingencia de daños
derivada de la muerte y de enfermedades naturales, y ordinario, referido
a la posibilidad de que el daño se derive de factores internos y externos de la
persona y de la vida en sociedad. En tales casos, advirtió, no es posible
exigir medidas de protección especial por parte del Estado. En igual sentido,
clasificó la amenaza en extraordinaria, es decir, que representa
un peligro específico, cierto, importante, excepcional y desproporcionado,
y extrema,
cuando además de lo anterior, se cierne directamente sobre la vida e integridad
personal[154].
87.
Esta
conceptualización de la jurisprudencia constitucional sobre el contenido del
derecho fundamental a la seguridad personal y sobre la escala de riesgos fue
recogida, parcialmente, por el artículo 3 del Decreto 4912 de 2011[155], el cual,
a su vez, fue compilado por el artículo 2.4.1.2.3 del Decreto 1066 de 2015[156]. En esta
disposición se definió el riesgo como la “[p]robabilidad
de ocurrencia de un daño al que se encuentra expuesta una persona, un grupo o
una comunidad, como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o
funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, o en razón al ejercicio
de su cargo, en unas condiciones determinadas de modo, tiempo y lugar”. El riesgo
se clasifica en (i) ordinario, es decir, “al que están
sometidas todas las personas, en igualdad de condiciones, por el hecho de
pertenecer a una determinada sociedad”; (ii) extraordinario, referido a “aquel
que las personas, como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o
funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, o en razón al ejercicio
de su cargo, no están obligadas a soportar”[157],
y (iii) extremo, esto es, el “que se presenta al confluir
todas las características señaladas para el riesgo extraordinario y que
adicionalmente es grave e inminente”.
88.
De acuerdo con esta normativa, el
riesgo ordinario “genera para el Estado la obligación de adoptar medidas de
seguridad pública y no comporta la obligación de adoptar medidas de
protección”. En cambio, el riesgo extraordinario comprende el derecho de
recibir protección especial por parte del Estado, siempre y cuando sea: (i)
específico e individualizable; (ii) concreto, fundado en acciones o
hechos particulares y manifiestos y no en suposiciones abstractas; (iii)
presente, no remoto ni eventual; (iv) importante, es decir, que
amenace con lesionar bienes jurídicos protegidos; (v) serio, de
materialización probable por las circunstancias del caso; (vi)
claro y discernible; (vii) excepcional, en la medida en que no debe
ser soportado por la generalidad de los individuos; y (viii)
desproporcionado, frente a los beneficios que deriva la persona de la situación
por la cual se genera el riesgo.
89.
En tales términos, el
principal correlativo jurídico del derecho fundamental a la seguridad personal
es el deber del Estado de protección de las personas y sus derechos, previsto,
entre otros, en el artículo 2 de la Constitución Política[158]. Este
deber implica, en términos generales, que le corresponde al Estado garantizar
las condiciones para que los habitantes vivan de manera tranquila, libre de
amenazas y de riesgos. Del mismo modo, de este deber se desprenden, entre
otras, las obligaciones generales a cargo del Estado relativas a diseñar,
adoptar e implementar las medidas necesarias para proteger las personas, así
como de precaver y mitigar los riesgos a los que se vean expuestas y que no
estén obligadas a soportar[159].
Ahora bien, para los efectos del Programa de Prevención y Protección a cargo de
la UNP, el deber de protección es definido como aquel en virtud del cual el Estado debe “adoptar medidas especiales para personas, grupos o
comunidades en situación de riesgo extraordinario o extremo, que sean objeto de
este Programa, con el fin de salvaguardar sus derechos”, según lo previsto por el artículo 2.13
del Decreto 4912 de 2011.
90.  En particular, frente a individuos cuyo nivel de
riesgo sea como mínimo  extraordinario, la jurisprudencia constitucional ha
reiterado que los contenidos concretos de este deber son los siguientes: (i)
“identificar el tipo de amenaza que se cierne
sobre la persona”[160],
(ii) “valorar cada situación individual y la existencia, las
características y la fuente del riesgo que se ha identificado”[161],
(iii) “definir de manera oportuna las
medidas y medios de protección específicos, adecuados y suficientes” [162],
(iv) “la obligación de asignar tales medios”[163],
(v) “la obligación de evaluar periódicamente la evolución del riesgo
extraordinario, así como de tomar las decisiones correspondientes para responder
a dicha evolución”, (vi) “la obligación de dar una respuesta efectiva,
en caso de signos de concreción o realización del riesgo extraordinario, y de
adoptar acciones específicas para mitigar o disminuir sus efectos”, y,
finalmente, (vii) “la prohibición de adoptar decisiones que generen
un riesgo extraordinario para las personas en razón de sus circunstancias”[164].
91.  Finalmente, la Corte ha señalado que
las autoridades encargadas del estudio y la implementación de medidas de
seguridad deben tener en cuenta las condiciones específicas del afectado y
adoptar medidas con enfoque diferencial, cuando se trate de, entre otros, líderes
sindicales, líderes campesinos y comunitarios, líderes indígenas y
afrodescendientes y, en general, defensores de derechos humanos. Al respecto,
la Corte ha reconocido que estos sujetos “tienen una protección reforzada del riesgo al que están
expuestos, por lo mismo, exigen una especial atención y respuesta por parte del
Estado, concretamente de las autoridades encargadas de la protección de su vida
y seguridad, quienes al momento de evaluar el riesgo al que están expuestas y
diseñar la medida de protección adecuada a sus circunstancias, están obligadas
a tomar en consideración, como un factor de la mayor pertinencia, tal condición
de sujeto de especial protección constitucional que ostenta el afectado”[165].
6. Programa de prevención y protección a cargo de la UNP en razón
de la situación y del nivel de riesgo de las personas
92.  Mediante el Decreto 4065 de 2011, el
Gobierno Nacional creó la UNP, como entidad encargada del programa de
Prevención y Protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y
la seguridad personal. En particular, dicha entidad tiene por objeto prestar
estos servicios para las personas que, por virtud de sus actividades,
condiciones o situaciones políticas, públicas, sociales, humanitarias,
culturales, étnicas, entre otras, se encuentren en situación de riesgo
extraordinario o extremo de sufrir daños contra su vida, integridad, libertad y
seguridad personal[166].
Igualmente, esta entidad tiene  la obligación de garantizar la
oportunidad, la eficiencia, la idoneidad y el seguimiento de las medidas que se
otorgan[167].
93.
El
Decreto 4912 de 2011, compilado en el Decreto 1066 del 2015, organizó el
Programa de Prevención y Protección de los derechos a la vida, la libertad, la
integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades que se encuentran
en riesgo extraordinario o extremo, con base, entre otros, en un “enfoque
diferencial”[168]. Las
medidas de prevención son definidas como “acciones que emprende o elementos físicos
de que dispone el Estado para el cumplimiento del deber de prevención en lo que
se refiere a la promoción del respeto y garantía de los derechos humanos de los
sujetos protegidos del programa”[169].
El artículo 10 del Decreto 4912 de 2011 prescribe que las medidas de
prevención son las siguientes: (i) los planes de prevención y
de contingencia[170]; (ii) los
cursos de autoprotección[171]; (iii)
el patrullaje[172];
y (iv) la revista policial[173].
94.
Por
su parte, las medidas de protección son “acciones que emprende o elementos físicos
de que dispone el Estado con el propósito de prevenir riesgos y proteger los
derechos a la vida, integridad, libertad, y seguridad personal de los
protegidos”[174]. El
artículo 11 clasifica las medidas de protección según el nivel de riesgo
y según el cargo. Las medidas de protección según el nivel de riesgo contiene: (i) el
esquema de protección (que contiene, a su vez, 4 tipos de esquema individual y
1 tipo de esquema colectivo)[175]; (ii) los
recursos físicos de soporte a los esquemas de seguridad[176]; (iii)  el
medio de movilización[177]; (iv) el
apoyo de reubicación temporal[178]; (v) el
apoyo de trasteo[179]; (vi) los
medios de comunicación[180]; y
(vii) el blindaje de inmuebles e instalación de sistemas técnicos
de seguridad[181].
Para determinar el nivel de riesgo, la necesidad y la idoneidad de las medidas,
la UNP cuenta, entre otros, con el apoyo y las recomendaciones del Cuerpo
Técnico de Recopilación y Análisis de Información (CTRAI),  del Grupo de Valoración Preliminar
(GVP) y del Cerrem.
95.
Según
el artículo 6 del Decreto 4912 de 2011, son objeto de protección en razón del
riesgo, entre otros, los siguientes sujetos: “1. Dirigentes o activistas
de grupos políticos y especialmente de grupos de oposición. 2.
Dirigentes, representantes o activistas de organizaciones defensoras de
derechos humanos, de víctimas, sociales, cívicas, comunales o
campesinas. 3. Dirigentes o activistas sindicales. 4. Dirigentes,
representantes o activistas de organizaciones gremiales. 5. Dirigentes,
Representantes o miembros de grupos étnicos. 6. Miembros de la
Misión Médica. 7. Testigos de casos de violación a los
derechos humanos y de infracción al Derecho Internacional Humanitario.
8. Periodistas y comunicadores sociales. 9. Víctimas de violaciones a los
Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario,
incluyendo dirigentes, lideres, representantes de organizaciones de
población desplazada o de reclamantes de tierras en situación de
riesgo extraordinario o extremo”. Por su parte, el artículo 7 ibídem enlista a
las personas objeto de protección en razón del cargo[182].
96.
Además, el
Decreto 4912 de 2011 define las estrategias de prevención[183]
y de protección[184],
sus objetos y las competencias de las distintas entidades e instancias
involucradas en las mismas. En relación con la estrategia de protección, el
Decreto prevé que será coordinada por la UNP[185],
con la participación de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior,
la Policía Nacional, el Ministerio de Defensa Nacional, el Programa
Presidencial para la protección y Vigilancia de los Derechos Humanos y el
Derecho Internacional Humanitario, la Unidad Administrativa Especial de
Atención y Reparación a Victimas, las gobernaciones, las alcaldías, el
Grupo de Valoración Preliminar, el Cerrem, la Fiscalía General de la Nación, la
Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación[186]. Respecto de cada una
de estas entidades, el Decreto define, de manera específica, sus funciones.
97.  El artículo 40 del Decreto 4912 de 2011 define el
procedimiento ordinario del programa de protección[187].
Este procedimiento tiene,
fundamentalmente, cinco fases, cada una a cargo de una instancia diferente: (i) la UNP realiza el “análisis y verificación de la pertenencia
del solicitante a la población objeto del programa de protección y la
existencia del nexo causal entre el riesgo y la actividad que desarrolla”; (ii) el CTRAI se encarga
de recopilar la información en campo y realizar consultas a diferentes entidades
públicas y organismos de seguridad del Estado; (iii) el GVP se
encarga de analizar la situación de riesgo presentada por el CTRAI; (iv) El
Cerrem se  encarga de validar el nivel de riesgo determinado y
recomendar al director de la UNP las medidas a que haya lugar; y, finalmente, (v) la adopción de medidas de
protección por parte de este último funcionario, la notificación de la
decisión, la implementación de las medidas, su seguimiento y su reevaluación[188].
98.  Finalmente, los artículos 44, 45 y 46 del Decreto 4912
de 2011 definen, en su orden, las causales de suspensión de las medidas de
protección, el procedimiento para la suspensión y, por último, la finalización
de las medidas de protección. Tales decisiones son de competencia del Director de la UNP, previa consulta
al Cerrem. La suspensión de las medidas asignadas procede por (i) el uso
indebido de las mismas[189],
(ii) la solicitud del protegido[190]
y (iii) por la licencia de los funcionarios. Por su parte, la finalización
de las medidas procede (i) “por el resultado de la valoración de nivel de riesgo,
si de este se concluye que la medida de protección ha dejado de ser necesaria o
que no la amerita, en atención a la realidad del riesgo que pese sobre el
protegido del programa”,
(ii) cuando se demuestre la falsedad de la información, (iii)
cuando el protegido no permita la reevaluación del riesgo, (iv) por
solicitud expresa y libre del protegido, (v) por vencimiento del periodo
o cargo, (vi) por imposición de medida de aseguramiento o pena privativa
de la libertad, (vii) por imposición de sanción de destitución del
cargo, y, finalmente, (viii) por muerte del protegido. En todo caso, la
decisión sobre la suspensión o la finalización de las medidas de protección
debe estar motivada y fundarse, de manera precisa y suficiente, en los estudios
y evaluaciones técnicas de seguridad del protegido[191].
7. Caso concreto
99.  La presente acción de tutela fue interpuesta por el
Defensor Público de la Defensoría del Pueblo – Regional Caldas, a favor del
líder indígena GJD, con el propósito de lograr el amparo de sus derechos
fundamentales, en particular, de su derecho a la seguridad personal. Lo
anterior, por cuanto la UNP le retiró las medidas de protección que le habían
sido concedidas en cumplimiento de las medidas cautelares ordenadas en su caso
por parte de la CIDH. Por tal razón, tal como se señaló en el párr. 10,
formuló dos pretensiones. La primera es “reintegrar[le] las medidas
de protección y prevención decretadas en las condiciones en las que se estaban
ejecutando”[192],
esto implica que se reintegre el esquema de protección dispuesto mediante la
Resolución 305 de 14 de diciembre de 2015, el cual estaba compuesto por “un
(1) vehículo blindado y dos (2) hombres de protección (…) un medio de
comunicación y un (1) chaleco blindado”[193].
La segunda consiste en “concertar un protocolo con el Cridec, para el
análisis de riesgo de las personas beneficiarias de las medidas cautelares con
el fin de que sean acordes a las particularidades del pueblo Z y la grave
situación de riesgo” [194].
Esta última pretensión fue declarada improcedente, por cuanto no satisface el
requisito de subsidiariedad (sección tres).
100.  En relación con la primera pretensión, esta Sala
constata que dicho esquema le fue retirado al accionante mediante las
resoluciones 1612 de 21 de marzo y 2945 de 19 de mayo, ambas proferidas por la
UNP, en el año 2017. Por lo tanto, para la fecha de presentación de la acción
de tutela, el accionante no contaba con medidas de protección. Sin embargo, con
las pruebas recaudadas en sede de revisión, esta Sala advierte que, mediante la
Resolución 996 de 9 de febrero de 2018, la UNP dispuso la implementación de
medidas de protección, colectivas e individuales, para un grupo de seis líderes
indígenas, dentro de los cuales se encuentra el accionante (ver párr. 78).
Las medidas colectivas son las siguientes: “tres (3)
vehículos convencionales tracción 4x4 para terreno agreste al esquema colectivo
(…) nueve (9) hombres de protección con enfoque diferencial y/o de confianza al
esquema colectivo (tres (3) de los hombres de protección aprobados ejercerán la
función de conductor y los seis (6) hombres de protección restante ejercerán la
función de escolta)”.
Las medidas individuales
son“(1) medio de comunicación y un (1) chaleco blindado”.
101.
Desde el año 2003 hasta la fecha, las
autoridades competentes le han asignado al líder indígena GJD diferentes
medidas de protección para garantizar su derecho fundamental a la seguridad
personal. Del 2003 al 2014, el Ministerio del Interior le asignó un esquema de
seguridad compuesto de  dos hombres de protección y un vehículo convencional.
En el 2015, como consecuencia de la calificación de su nivel de riesgo en
50.55%, se le incrementó el esquema de protección. Así, además de los dos
hombres de protección, se le otorgó un vehículo blindado (camioneta Toyota
Prado 2012 blindaje, nivel III), un medio de comunicación y un chaleco
blindado.
102.
En el 2017, el nivel de riesgo del señor
GJD fue calificado como ordinario, con calificación 40%, por lo que se procedió
al desmonte gradual de las medidas de protección. Por lo tanto, según las
pruebas obrantes en el expediente, el líder indígena GJD permaneció sin medidas
de protección de julio de 2017 a enero de 2018, lapso durante el cual interpuso
los recursos administrativos ordinarios e interpuso la acción de tutela objeto
del presente análisis (párr. 7, 8 y 9). Finalmente, en el 2018, como
resultado de la evaluación anual adelantada por el equipo técnico de la UNP [195],
el GVP y el Cerrem ponderaron el riesgo del señor GJD “como extraordinario
con una matriz 54.99%”[196]
y, en consecuencia, se le otorgaron las medidas colectivas e individuales
señaladas en el párr. 100.
103.
Lo anterior se sintetiza en el siguiente
cuadro:
Evolución de las medidas de
protección del líder indígena GJD
CIDH. 2003
Un vehículo convencional y dos hombres de protección
Resolución 712 de 26 de diciembre de 2014. Ratifica medidas de protección.
Un vehículo convencional y dos hombres de protección
Resolución 305 de 14 de diciembre de 2015. Riesgo extraordinario con matriz 50.55%
Esquema de protección tipo dos:
1. Un vehículo blindado / Camioneta Toyota prado
2012 blindaje nivel III.
2. Dos hombres de protección
3. Implementar un medio de comunicación y un chaleco
blindado
Resolución 1612 de 21 de marzo de 2017. Se suspenden
medidas de protección. Riesgo
ordinario con matriz 40.00%
Desmonte gradual:
1. Finalizar un vehículo blindado y un hombre de protección
2. Ratificar un medio de comunicación, un chaleco
blindado y un hombre de protección por tres meses.
Resolución 112 de 5 de enero de 2018. Riesgo ponderado como extraordinario con matriz de
54.99%
Tres esquemas de protección tipo 5 colectivos para 7
personas:
1. Tres vehículos blindados
2. Ratificar nueve hombres de protección con enfoque
diferencial y/o de confianza al esquema colectivo: i) Tres de los hombres de
protección aprobados ejercerán la función de conductor; ii) seis hombres de
protección restante ejercerán la función de escoltas.
3. Implementar como medida individual un medio de comunicación
y un chaleco blindado.
Resolución 0996 de 9 de febrero de 2018. Riesgo ponderado como extraordinario con matriz de
54.99%
Se ajustan las medidas de protección de la siguiente
manera:
1. Ratificar tres esquemas de protección tipo 5
colectivos para 6 personas.
2. Finalizar tres vehículos blindados por solicitud
expresa de los protegidos.
3. Implementar tres vehículos convencionales
tracción 4x4 para terreno agreste al esquema colectivo
4. Ratificar nueve hombres de protección con enfoque
diferencial y/o de confianza al esquema colectivo: i) Tres de los hombres de
protección aprobados ejercerán la función de conductor; ii) seis hombres de
protección restante ejercerán la función de escoltas.
5. Ratificar como medida individual un medio de comunicación
y un chaleco blindado.
104.
Con base en lo anterior, para la Sala
resulta evidente la razonabilidad de la pretensión del actor. De un lado, en la
actualidad, su nivel de riesgo es calificado como extraordinario, por lo cual,
de conformidad con la jurisprudencia constitucional y el Decreto 4912 de 2011,
es titular de las medidas de protección otorgadas por la UNP. De otro lado, su
solicitud de reintegro del esquema de protección concedido mediante la
Resolución 305 de 14 de diciembre de 2015 (el cual le fue otorgado con base en
una calificación de 50.55%) es por completo razonable, habida cuenta de que,
actualmente, su nivel de riesgo es aún mayor, esto es, calificado en 54.99 %.
En otros términos, la Sala estima razonable que el accionante pretenda al menos
el mismo esquema de protección, máxime dado que su calificación de riesgo ha
incrementado en 4 %.
105.
Si bien la Sala reconoce la autonomía de
la UNP para adoptar, ajustar, modificar, suspender y finalizar las medidas de
protección, fundada en la experticia técnica y la libertad de configuración de
la administración en esta materia, lo cierto es que prima facie no
resulta razonable la reducción del esquema de protección del accionante a pesar
de que la calificación de su riesgo personal incrementó en 4%. A su vez, para
esta Corte tampoco resulta razonable que dicha decisión se hubiere adoptado sin
justificación técnica alguna. En efecto, tras revisar las resoluciones 112 de 5
de enero y 996 de 9 de febrero, ambas de 2018, la Sala constata que la UNP
omitió motivar, con base en argumentos técnicos, la decisión de adoptar las
medidas de protección sugeridas por el Cerrem, a pesar de que incrementó la
calificación de riesgo al que se encuentra expuesto el líder indígena GJD en
comparación con la vigente entre los años  2015 y 2017. Tal como se
señaló en la sección 6, si bien dicha autoridad tiene competencia para
decidir sobre la adopción, la modificación, la suspensión y la finalización de
las medidas de protección, estas decisiones deben fundarse, de manera precisa y
suficiente, en los estudios y evaluaciones técnicas de seguridad del protegido.
106.
En tales términos, la solicitud de
protección del derecho fundamental a la seguridad personal del accionante es
razonable, mientras que las medidas que actualmente la UNP le concede, prima
facie, no garantizan la protección de este derecho fundamental. En
el caso sub examine, el accionante solicitó “reintegrar[le]
las medidas de protección y prevención decretadas en las condiciones en las que
se estaban ejecutando”[197],
esto implica que se reintegre el esquema de protección dispuesto mediante la
Resolución 305 de 14 de diciembre de 2015, el cual estaba compuesto por “un
(1) vehículo blindado y dos (2) hombres de protección (…) un medio de
comunicación y un (1) chaleco blindado”[198].
107.
Para esta Sala restituirle al accionante
el esquema de protección concedido mediante la Resolución 305 de 14 de
diciembre de 2015 es adecuado para garantizar su derecho fundamental a la
seguridad personal. Esto es así por dos razones. En primer lugar, habida cuenta
de sus componentes, dicho esquema de seguridad es el más completo de todos
aquellos que se le han concedido al accionante desde el 2003, fecha en la cual
la CIDH ordenó, como medida cautelar, garantizar su derecho fundamental a la seguridad
personal. En segundo lugar, a la fecha, el accionante tiene la mayor
calificación de riesgo extraordinario que ha tenido desde el 2003. Su
calificación asciende a 54.99%. Es incluso mayor, en 4%, a la que tenía a la
fecha de expedición de la Resolución 305 de 14 de diciembre de 2015. En estos
términos, la Sala estima que resulta adecuado garantizarle al accionante el
esquema de seguridad más completo que le ha sido concedido desde que es
beneficiario de las medidas de protección, particularmente, en el momento en el
cual afronta el mayor nivel de riesgo, según la calificación de las autoridades
competentes.
108.  Habida
cuenta de su nivel de riesgo extraordinario y de la calificación del mismo, la
Sala estima que es indispensable ordenarle a la UNP restituir el esquema de
protección que le había sido concedido al accionante mediante la Resolución 305
de 14 de diciembre de 2015. Ahora bien, esta alternativa resulta ser la menos
lesiva para la libertad de configuración de la administración y de su autonomía
siempre que sea temporal. Esto es así por dos razones. En primer lugar,
la Corte reconoce que la administración  –en este caso, la UNP– tiene la
competencia legal, así como la capacidad administrativa y técnica, para evaluar
la situación de riesgo de las personas y determinar, según los criterios
técnicos, de disponibilidad y de uso eficiente de los recursos, la adopción, el
ajuste, la suspensión o la finalización de las medidas de protección. En
segundo lugar, la concesión de las medidas de protección está fundada en el
principio de temporalidad, el cual, según lo previsto por el artículo 2.15 del
Decreto 4912 de 2011, implica que “las medidas de protección tienen carácter temporal y
se mantendrán mientras subsista un nivel de riesgo extraordinario o extremo, o
en tanto la persona permanezca en el cargo, según el caso”. A la luz de este principio, el parágrafo 2 del
artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015, modificado por el Decreto 567 de
2016, prevé que “el nivel de riesgo de las personas que hacen parte del
Programa de Protección será revaluado una vez al año, o antes si existen nuevos
hechos que puedan generar una variación del riesgo”.
109.  Finalmente,
esta medida tiene la capacidad de satisfacer el derecho a la seguridad
personal, y en todo caso, respeta las competencias de la UNP. En relación con
lo primero, la solicitud del accionante corresponde con el esquema de seguridad
más completo de los que le han sido concedidos desde el año 2003. En relación
con lo segundo,  no se afecta la libertad de configuración de la UNP y de su
autonomía. Lo anterior, por cuanto la protección concedida se limita a un lapso
de 4 meses, durante el cual, tras llevar a cabo los estudios de seguridad del
accionante, la UNP podrá adoptar las decisiones que correspondan sobre el
esquema de seguridad concedido, según la calificación de riesgo del accionante.
Restituir el esquema de protección en los términos señalados no anula ni
vulnera la autonomía de la UNP para decidir sobre las medidas de protección ni
le impone una carga excesiva. Por el contrario, habida cuenta de su
temporalidad, para la Corte es claro que la concesión de lo pretendido por el  accionante
representa una carga que razonablemente puede asumir la UNP y que, en todo
caso, está sujeta a un nuevo estudio de seguridad y a la decisión que esta
entidad adopte en relación con la necesidad y adopción de las medidas de
protección a favor del accionante. En todo caso, como se señaló en la sección
6, si bien dicha autoridad tiene competencia para decidir sobre la
adopción, la modificación, la suspensión y la finalización de las medidas de
protección, estas decisiones deben fundarse, de manera precisa y suficiente, en
los estudios y evaluaciones técnicas de seguridad del protegido.
8. Síntesis de la decisión
110.  La presente acción de tutela fue interpuesta por el
Defensor Público de la Defensoría del Pueblo – Regional Caldas, a favor del
líder indígena GJD, con el propósito de lograr el amparo de sus derechos
fundamentales, en particular, de su derecho a la seguridad personal. Lo
anterior, por cuanto la UNP le retiró las medidas de protección que le habían
sido concedidas en cumplimiento de las medidas cautelares ordenadas por parte
de la CIDH. Por tal razón, tal como se señaló en el párr. 10, formuló
dos pretensiones. La primera es “reintegrar[le] las medidas de
protección y prevención decretadas en las condiciones en las que se estaban
ejecutando”[199].
La segunda consiste en “concertar un protocolo con el Cridec, para el
análisis de riesgo de las personas beneficiarias de las medidas cautelares con
el fin de que sean acordes a las particularidades del pueblo Z y la grave
situación de riesgo” [200].
111.  El a quo concedió la acción de tutela como
mecanismo transitorio para proteger los derechos fundamentales invocados y
ordenó suspender el acto administrativo que resolvió finalizar las medidas de
protección asignadas al accionante. El ad quem revocó esta decisión,
pues, en su criterio, no le corresponde al juez constitucional determinar si
una persona es o no sujeto de un específico esquema de seguridad, dado que para
ello existen otros procedimientos administrativos idóneos.
112.  En relación con la legitimación en la causa por
activa, la Corte determinó que el líder indígena si estaba legitimado para
actuar en el marco de la presente actuación. Frente a la legitimación en la
causa por pasiva, la Corte concluyó que si bien la UNP si estaba legitimada
para actuar en el presente asunto en condición de entidad demandada, no ocurría
lo mismo con el Ministerio del Interior, el Municipio de Riosucio y el Cerrem.
Esto, por cuanto (i) dichas entidades no son competentes para decidir
sobre el otorgamiento, el ajuste, la suspensión o la finalización de las
medidas de protección, como si lo es la UNP; (ii) no profirieron los
actos que vulneraron el derecho fundamental a la seguridad personal, y (iii)
además de mencionarlas en el primer párrafo de la acción de tutela, no se les
endilga – ni mucho menos acredita – responsabilidad alguna en la amenaza o
vulneración del derecho fundamental en el caso concreto.
113.  En el marco del análisis de subsidiariedad, la Corte
concluyó que la primera pretensión formulada por el accionante sí satisface
este requisito, mientras que la segunda, no. En efecto, la solicitud de
reintegro del esquema de protección al accionante sí satisface el requisito de
subsidiariedad, de conformidad con la jurisprudencia constitucional sobre las
medidas de protección para sujetos con nivel de riesgo extraordinario, como es
el caso del accionante. Por su parte, la solicitud de “concertar un
protocolo con el Cridec, para el análisis de riesgo de las personas
beneficiarias de las medidas cautelares” es improcedente, por cuanto (i)
busca la protección de la faceta colectiva de la participación de la comunidad
señalada en el marco de la definición de uno de los componentes de la política
de seguridad, para lo cual resulta procedente la acción popular (arts. 88 de la
CP, 4 de la Ley 472 de 1998 y 6 del Decreto 2591 de 1991) y (ii) el
accionante no presentó argumento o consideración alguna, ni en el expediente
obran pruebas, que le permitan a esta Sala evidenciar la relación entre dicha
solicitud y la vulneración del derecho fundamental del accionante a la
seguridad personal o cualquier otro.
114.  Con ocasión de las pruebas decretadas en sede de
revisión, la Corte encontró acreditado que el accionante, a día de hoy, es
beneficiario de un esquema de seguridad otorgado por la UNP en el año 2018. Por
esta razón, la Corte estudió si, en el caso concreto, se configuraba carencia
actual de objeto por hecho superado. Al respecto, la Corte concluyó que no.
Esto, por cuanto la pretensión del accionante no está satisfecha por completo.
En efecto, el accionante solicitó que se le reintegre el esquema de seguridad
que le había sido concedido desde el año 2015, compuesto de “1. Un vehículo
blindado / Camioneta Toyota prado 2012 blindaje nivel III. 2. Dos hombres de
protección. y 3. Implementar un medio de comunicación y un chaleco blindado”.
Por su parte, actualmente, el accionante es beneficiario de un esquema de
protección compuesto de medidas de protección colectivas (compartidas con otros
cinco líderes indígenas) e individuales (medio de comunicación y chaleco
blindado). A todas luces, estas últimas no son suficientes para entender
satisfecha la pretensión del accionante, por lo que esta Corte concluyó que no
se configuró la carencia actual de objeto por hecho superado en el presente
asunto.
115.  En relación con el fondo del asunto, tras identificar
el contenido del derecho fundamental a la seguridad personal y del deber de
Estado de protección de tales sujetos, la Sala determinó que la pretensión de
restitución del esquema de seguridad formulada por el accionante es
razonable. De un lado, en la actualidad, su nivel de riesgo es calificado
como extraordinario, por lo cual, de conformidad con la jurisprudencia
constitucional y el Decreto 4912 de 2011, es titular de las medidas de
protección otorgadas por la UNP. De otro lado, su solicitud de reintegro del
esquema de protección concedido mediante la Resolución 305 de 14 de diciembre
de 2015 (el cual le fue otorgado con base en una calificación de 50.55%) resulta
adecuado para garantizar su derecho fundamental a la seguridad personal, habida
cuenta de que, actualmente, su nivel de riesgo es aún mayor, esto es,
calificado en 54.99 %. En otros términos, la Sala estima razonable que el
accionante pretenda al menos el mismo esquema de protección a pesar de que su
calificación de riesgo ha incrementado en 4 %.
116. Ahora bien, esta alternativa resulta ser la menos lesiva para
la libertad de configuración de la administración y de su autonomía para
valorar los niveles de riesgo y adoptar las medidas de protección que, conforme
a los estudios técnicos resulten necesarias, siempre que sea temporal,
esto es, por cuatro meses, lapso durante el cual la UNP deberá evaluar el nivel
de riesgo actual al que se encuentra sometido el señor GJD y adoptar las
decisiones que correspondan sobre su esquema de seguridad, según su calificación
de riesgo.
III. DECISIÓN
Con base en las consideraciones expuestas, la Sala Primera de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la
sentencia de 23 de enero de 2018, proferida por la Sala de Decisión
Civil–Familia del Tribunal Superior de Manizales, que negó el amparo de los
derechos fundamentales del líder indígena GJD. En su lugar, CONFIRMAR parcialmente
la sentencia de 17 de noviembre de 2017, por las razones expuestas en la
presente decisión.
Segundo.- ORDENAR
a la UNP que, dentro de las 48 horas siguientes a partir de la notificación de
esta sentencia, reintegre al líder indígena GJD las medidas de protección
asignadas mediante la Resolución 305 de 14 de diciembre de 2015. La UNP deberá
mantener estas medidas de protección durante los próximos cuatro (4) meses,
periodo en el cual deberá evaluar el nivel de riesgo actual al que se encuentra
sometido el señor GJD, conforme a lo previsto en el Decreto 4912 de 2011, y
adoptar las decisiones que correspondan sobre su esquema de seguridad, según su
calificación de riesgo.
Tercero.- ADVERTIR a la Unidad
Nacional de Protección que solo puede ajustar, modificar o finalizar las
medidas de protección del accionante mediante actos administrativos debidamente
motivados con razones técnicas concretas, individuales y suficientes, fundadas
en las evaluaciones, los estudios y los conceptos técnicos emitidos por las
instancias competentes sobre el nivel de riesgo del accionante.
Cuarto.- LIBRAR,
por la Secretaría General de esta Corte, la comunicación de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Comuníquese, notifíquese y cúmplase,
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con salvamento parcial de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA
DIANA
FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA
T-411/18
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL Y EL DEBER
DE PROTECCION DE LIDERES INDIGENAS-Se restringió alcance de la tutela y se desconoció su
naturaleza al estudiar requisito de subsidiariedad (salvamento parcial de voto)
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL Y EL DEBER
DE PROTECCION DE LIDERES INDIGENAS-Se ignoró jurisprudencia constitucional que establece
derechos de los miembros de comunidades indígenas por cuanto no pueden
entenderse desde el plano individual sino desde dimensión colectiva (salvamento
parcial de voto)
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL Y EL DEBER
DE PROTECCION DE LIDERES INDIGENAS-Enfoque diferencial y la participación de los pueblos
indígenas son principios constitucionales que rigen actuaciones de autoridades
públicas en la implementación de medidas que los afecte directamente
(salvamento de voto)
DERECHO
A LA SEGURIDAD PERSONAL Y EL DEBER DE PROTECCION DE LIDERES INDIGENAS-Se desconoce protección constitucional de
los pueblos y se torna sensible cuando afectación de sus derechos ocurre en el
contexto del conflicto armado (salvamento de voto)
M.P.
CARLOS BERNAL PULIDO
Sólo se es
Embera Chamí si existe el pueblo Embera Chamí[201]
Con el respeto acostumbrado por las
providencias de la Corte, me aparto parcialmente de la decisión adoptada por la
mayoría de la Sala de Revisión en la Sentencia T-411 de 2018. Si bien comparto
la protección otorgada a los derechos a la vida e integridad personal del
accionante, estimo que era un deber de esta Sala pronunciarse sobre el derecho
a la seguridad colectiva del pueblo Embera Chamí al cual pertenece el
peticionario. En primer lugar, considero que la presente Sentencia restringió
el alcance de la acción de tutela y desconoció su naturaleza al estudiar el
requisito de subsidiariedad respecto de cada una de las pretensiones planteadas
en la tutela. En segundo término, la providencia de la que me aparto
parcialmente ignoró la reiterada jurisprudencia constitucional que establece
que los derechos de los miembros de las comunidades y pueblos indígenas no
pueden entenderse exclusivamente desde el plano individual, sino que deben
comprender una dimensión colectiva, por lo que es la acción de tutela, y no la
acción popular, el mecanismo judicial idóneo y eficaz para proteger los
derechos fundamentales en estos casos. En tercer lugar, se desconoció que el
enfoque diferencial y la participación de los pueblos indígenas son principios
constitucionales que rigen las actuaciones de las autoridades públicas en la
definición e implementación de las medidas que los afecten directamente. Finalmente, la Sentencia T-411 de 2018
invisibilizó el pueblo indígena al que pertenece el accionante, desconociendo
de esta manera que la protección constitucional especial de la que son titulares
estos pueblos se torna particularmente sensible cuando la afectación a sus
derechos ocurre en el contexto del conflicto armado.
1. La
decisión adoptada en la sentencia T-411 de 2018
1.1 En el presente caso (Sentencia T-411 de
2018), la Sala analizó la tutela interpuesta por la Defensoría del Pueblo, en
representación de GJD (miembro del pueblo Embera Chamí), en contra de la Unidad
Nacional de Protección (U.N.P.), el Ministerio de Interior, el Municipio de
Riosucio y el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas, por
considerar que estas entidades habían vulnerado sus derechos fundamentales al
disminuir las medidas de protección que se le habían otorgado, a pesar de que
existía un riesgo real sobre su vida e integridad física y gozaba de la
protección de medidas cautelares otorgadas por la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos (C.I.D.H.), que se había hecho extensiva también a otros
miembros de distintos resguardos y asentamientos Embera Chamí. Además, el
accionante solicitó se concertara un protocolo con el Consejo Regional Indígena
de Cauca para analizar los riesgos de las personas beneficiarias de las medidas
cautelares otorgadas por la C.I.D.H., con el fin de que resultaran acordes a
las particularidades del pueblo indígena y su grave situación de riesgo.
1.2. La Sala Primera de Revisión resolvió
restablecer las medidas de protección que le habían sido asignadas al
accionante antes de que se profiriera la Resolución de la U.N.P. que había
decidido disminuirlas. No obstante, frente a la pretensión de concertar un
protocolo para analizar de manera diferencial los riesgos a los que estaban
expuestos los miembros de la comunidad indígena beneficiarios de las medidas
cautelares de la C.I.D.H., la Sentencia de la que me aparto parcialmente
concluyó: “esta pretensión, lejos de relacionarse con la esfera individual y
subjetiva del derecho a la seguridad personal, busca la protección de la
participación de la comunidad en la definición de un componente de la política
de seguridad pública”, por ende, “la acción popular es el mecanismo
principal para protección de tales derechos e intereses colectivos”.
2. El análisis del requisito de
subsidiariedad de la acción de tutela respecto de cada una de las pretensiones
implica un estudio fragmentado de la acción que restringe su alcance
2.1. Debo empezar por señalar que no
comparto el análisis que se hace en la Sentencia del requisito de
subsidiariedad para cada una de las pretensiones invocadas en la tutela. Esta
Corte ha precisado que el carácter subsidiario significa que la acción de
tutela es procedente cuando no existan otros medios de defensa a los que se
pueda acudir, salvo que dichos medios no resulten idóneos o eficaces o cuando
la tutela se interponga para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.[202]
A partir del mencionado requisito se analiza la procedencia de la acción de
tutela frente a la existencia de otros mecanismos de defensa judicial, así como
la idoneidad y eficacia de estos para proteger los derechos fundamentales
vulnerados o amenazados. Someter, en este caso, de manera individual cada una
de las pretensiones invocadas en la tutela al cumplimiento de la subsidiariedad
resulta contrario a la naturaleza de esta acción. En efecto, este es un
mecanismo judicial informal en el que prevalece el derecho sustancial, por lo
que, contrario al procedimiento previsto para otras acciones judiciales, en la
tutela el juez no centra su análisis en las pretensiones invocadas en la
demanda, sino en los derechos que pueden estar siendo vulnerados o amenazados,
y a partir de allí, encontrar el remedio judicial adecuado que proteja
efectivamente tales derechos.
2.2. En este sentido, ha señalado la jurisprudencia
constitucional que el juez de tutela puede fallar extra o ultra petita, y es su
deber hacerlo cuando el caso puesto a su consideración así lo requiera para
garantizar el respeto a los derechos fundamentales. Al respecto ha dicho la
Corte:
“las facultades extra y ultra petita del
juez de tutela permiten que la labor del juez no se circunscriba únicamente a
las pretensiones que cualquier persona exponga en la respectiva demanda, sino
también a garantizar la vigencia y la efectividad de los preceptos
constitucionales relativos al amparo inmediato y necesario de los derechos
fundamentales. Estas facultades amplían el espectro del juez respecto de
pretensiones no propuestas por el accionante, así como a hechos no expuestos y
derechos no invocados”.[203]
2.3. Por tanto, la labor del juez constitucional está
orientada a garantizar los derechos fundamentales que encuentre vulnerados o
amenazados a través de las medidas que considere idóneas y adecuadas para este
propósito, más allá de las pretensiones que exponga el accionante en la
tutela.
2.4. En este caso el derecho vulnerado, y que por
tanto la Sala debía garantizar, era el de la seguridad, tanto en su dimensión
individual como colectiva, por lo que el requisito de subsidiariedad de la
tutela debía analizarse respecto de este derecho y no sobre cada una de las
pretensiones invocadas en la acción, las cuales apuntaban a garantizar el
derecho a la seguridad del accionante y del pueblo indígena al que pertenece.
Esta situación implicó un estudio fragmentado de la acción de tutela y del
derecho fundamental que debía protegerse, lo que terminó por restringir su
alcance e impidió que se protegiera efectiva e integralmente el derecho a la
seguridad. En este sentido, estimo que el problema asociado a la dimensión
colectiva de la seguridad del pueblo Embera Cahmí no debía ser ignorado, por el
contrario, constituía parte esencial del caso concreto y la decisión de
desligar ambas facetas afecta intensamente la comprensión de la problemática y
la definición del remedio a adoptar. Incluso si se utilizara la metodología
adoptada en la Sentencia para evaluar la subsidiariedad respecto de cada
pretensión, considero que la tutela era procedente, tanto para estudiar la
dimensión individual del derecho a la seguridad del accionante, como para
analizar la dimensión colectiva del derecho a la seguridad del pueblo indígena
a la que pertenece el señor GJD.
3. Los derechos fundamentales de los
miembros de las comunidades y pueblos indígenas no pueden entenderse
exclusivamente desde el plano individual, deben comprender también una
dimensión colectiva
3.1. En efecto, no resulta admisible que, tal como lo
afirma la Sentencia de la que me aparto, el accionante deba acudir a la acción
popular para que se garantice el derecho a la seguridad colectiva. La
jurisprudencia constitucional ha sido clara y pacífica desde sus inicios al
establecer que las comunidades y pueblos indígenas son sujetos colectivos de
derechos fundamentales y que estos derechos no son asimilables a los derechos colectivos
de otros grupos humanos, por lo que es la acción de tutela y no la acción
popular el mecanismo judicial idóneo y efectivo para garantizar los derechos
fundamentales de estos grupos. Al respecto, en Sentencia T-380 de 1993 explicó
la Corte:
“La comunidad indígena ha dejado de ser
solamente una realidad fáctica y legal para pasar a ser ‘sujeto’ de derechos
fundamentales. En su caso, los intereses dignos de tutela constitucional y
amparables bajo la forma de derechos fundamentales, no se reducen a los
predicables de sus miembros individualmente considerados, sino que también
logran radicarse en la comunidad misma que como tal aparece dotada de
singularidad propia, la que justamente es el presupuesto del reconocimiento
expreso que la Constitución hace a ‘la diversidad étnica y cultural de la
nación colombiana’ (CP art. 1 y 7) (…). Los derechos fundamentales de las
comunidades indígenas no deben confundirse con los derechos colectivos de otros
grupos humanos. La comunidad indígena es un sujeto colectivo y no una simple
sumatoria de sujetos individuales que comparten los mismos derechos o intereses
difusos o colectivos (CP art. 88). En el primer evento es indiscutible la
titularidad de los derechos fundamentales, mientras que en el segundo los
afectados pueden proceder a la defensa de sus derechos o intereses colectivos
mediante el ejercicio de las acciones populares correspondientes”.[204]
3.2. En Sentencia T-030 de 2016 se analizó un caso
similar al presente, en el que se debía determinar si el Estado había adoptado
las medidas necesarias y adecuadas para proteger a los líderes del pueblo
indígena Nasa que habían sido beneficiarios de medidas cautelares otorgadas por
la C.I.D.H. y a todos los habitantes de cuatro resguardos de dicho pueblo. La
Corte señaló que en estos casos “el Estado tiene deberes positivos cuando la
afectación es cierta y diferencial y porque la supervivencia de los pueblos
edifica la identidad de la Nación. Sus deberes, por ende, deben trascender el
plano formal y ubicarse en el contexto de efectividad para la protección del
pueblo, no solo de la persona”.[205]
Por ende, luego de señalar que en ocasiones anteriores la Corte había protegido
el derecho a  la seguridad de pueblos o comunidad étnicas, concluyó: “queda
claro lo importante que es que las medidas no se determinen con base en la
situación individual de las personas y sus derechos también individuales, sino
a partir de la concepción de las necesidades especiales del grupo, para evitar
su desaparición física y cultural”.[206]
3.3. En consecuencia, a la luz de la obligación que
tiene el Estado de proteger la diversidad étnica y cultural (Art. 7º de la
Constitución Política), es un deber del juez constitucional garantizar el
derecho fundamental a la seguridad de un pueblo indígena, pues de la
supervivencia de este depende la supervivencia de sus integrantes. Existe
entonces una relación inescindible entre la vida de los miembros de un pueblo
indígena y la existencia misma del pueblo, por lo que la acción de tutela es
procedente para proteger tanto la vida de sus miembros como la del propio
pueblo. Por ende, no puede considerarse que en esta oportunidad se esté solicitando
la protección de derechos o intereses colectivos, pues tal como lo ha señalado
la jurisprudencia constitucional, el derecho fundamental a la seguridad, cuando
se trata de pueblos o comunidades étnicas, involucra tanto una faceta
individual, que alude a los integrantes este, como otra colectiva, que apunta a
garantizar la supervivencia del propio pueblo o comunidad. En suma, ser Embera
Chamí supone la existencia del pueblo Embera Chamí, y la vida de este pueblo
supone a su vez que existan personas que pertenezcan a él.
4. El enfoque diferencial y la participación de los
pueblos indígenas son principios constitucionales que rigen las actuaciones de
las autoridades públicas
4.1. Ahora bien, la pretensión del accionante que fue
declarada improcedente en la Sentencia de la cual me aparto parcialmente
apuntaba a garantizar dos elementos fundamentales en la implementación de
medidas de asistencia y atención a víctimas del conflicto pertenecientes a
pueblos y comunidades indígenas, a saber: (i) un enfoque diferencial y (ii) la
participación de las comunidades en la definición e implementación de estas
medidas.
4.2. El Decreto 4633 de 2011, “Por medio del cual
se dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y de restitución
de derechos territoriales a las víctimas pertenecientes a los pueblos y
comunidades indígenas”, en su artículo 1º consagra la importancia del
enfoque diferencial en la elaboración y adopción de medidas que garanticen la
protección de pueblos y comunidades indígenas.[207] De igual
manera, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que todas las políticas
públicas o medidas que se adopten para garantizar los derechos de pueblos y
comunidades indígenas deben ser sensibles a sus particularidades y, por tanto,
es necesario que se incorpore un enfoque diferencial respetuoso de la
diversidad étnica y cultural. En concreto, en el marco del conflicto armado, ha
dicho la Corte sobre el particular:
“las actuaciones de las autoridades
administrativas y judiciales, que den aplicabilidad a las medidas de
reparación, ayuda y asistencia para las víctimas del conflicto armado interno,
deben estar en correspondencia con el principio de enfoque diferencial étnico,
en el caso que se encuentren frente a miembros de comunidades o pueblos
indígenas. Este principio, fundado en la justicia y en la desigualdad para
desiguales, responde a una reivindicación constitucional de los derechos de los
pueblos indígenas, y propende por respetar ciertos usos y costumbres,
jurisdicción, cultura y autonomía, reconocidos por la misma Constitución”.[208]
4.3. Aparejado al mencionado enfoque
diferencial, la jurisprudencia de esta Corte ha desarrollado el principio de la participación de las
comunidades étnicas, cuyo fundamento se encuentra en los artículos 1, 2, 7 y 70
de la Constitución Política, que establecen, respectivamente, el carácter
democrático y pluralista del Estado colombiano, el derecho de todas las
personas a participar en las decisiones que las afectan y el deber de las
autoridades de proteger y respetar la diversidad étnica y cultural de la
Nación. Ha dicho esta Corte que “[e]l carácter
participativo del modelo democrático de ejercicio del poder político, encuentra
un ámbito de protección reforzada para el caso particular de las decisiones
estatales que inciden en los intereses de las comunidades indígenas y
afrodescendientes”.[209] Así mismo,
el Convenio 169 de la OIT, que hace parte del bloque de
constitucionalidad, en sus artículos 6[210]
y 7[211],
desarrolla medidas encaminadas a proteger la participación de las comunidades
étnicas en las decisiones que los afecten directamente.
4.4. A partir de lo anterior, la Corte ha
indicado que cuando se establezcan medidas legislativas o administrativas que
afecten directamente a las comunidades o pueblos indígenas, el Estado tiene la
obligación de agotar la consulta previa, a través de la cual se “busca evitar que las autoridades estatales, en
ejercicio del poder político que detentan, diseñen, desarrollen y ejecuten
políticas públicas que comprometan o puedan incidir en la identidad de las
comunidades tradicionales, sin que éstas hayan tenido conocimiento pleno de
tales políticas ni hubiesen valorado sus ventajas o desventajas”[212]. En este
sentido, la Corte ha precisado que “se encuentran comprendidas por el deber
de adelantar la consulta previa las medidas susceptibles de generar un impacto directo, particular y
concreto sobre las comunidades tradicionales puesto que en esos casos el
carácter diferenciado, así como la necesidad de proteger su identidad cultural
diversa exige el establecimiento de espacios concretos de
participación”.[213]
4.5. En el mismo sentido, el citado Decreto 4633 de 2011 materializa en su artículo 54 el
principio de la participación de las comunidades étnicas en relación con el
derecho a la seguridad individual y colectiva de estos pueblos. Dice la norma: “Las
medidas de protección contempladas en el presente decreto se desarrollarán en
coordinación con las autoridades indígenas, conforme a lo establecido en el
artículo 246 de la Constitución Política, la
legislación vigente y el bloque de constitucionalidad”.
4.6. Es claro entonces que la pretensión
del accionante de concertar un protocolo con el Consejo Regional Indígena de
Caldas para que se analizara el riesgo de los integrantes del pueblo Embera
Chamí que habían recibido medidas cautelares por parte de la C.I.D.H., con el
fin de que estas resultaran acordes a las particularidades de dicho pueblo y su
grave situación de riesgo, constituía un reclamo que involucraba un derecho
fundamental, esto es, el derecho a la seguridad colectiva de los pueblos y
comunidades indígenas, que debía ser analizado a la luz de los principios
constitucionales de enfoque diferencial y participación de las comunidades
étnicas.
5. Visibilizar los pueblos indígenas es
fundamental para garantizar sus derechos, especialmente cuando la afectación a estos ocurre en el
contexto del conflicto armado
5.1. Por otra parte, la Sentencia de la cual me aparto
parcialmente pasó por alto la especial protección que tienen los pueblos y
comunidades indígenas en el marco del conflicto armado y desconoció el mandato
del artículo 7º constitucional que obliga al Estado, y por ende a los jueces, a
“reconocer la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana”. En efecto,
la providencia invisibilizó al pueblo Embera Chamí al que pertenece el
accionante, toda vez que en el texto no se hizo mención al nombre de este
pueblo, a pesar de que era no sólo necesario, sino imperativo, analizar su
situación particular en el marco del conflicto.[214]
5.2. La jurisprudencia constitucional ha precisado que
los pueblos y comunidades indígenas han sufrido de manera diferencial y
acentuada las consecuencias del conflicto armado interno. En efecto, “las
condiciones históricas de violaciones graves y manifiestas de los derechos de
los pueblos indígenas han facilitado que el conflicto armado produzca un
impacto o afectación diferencial en estos grupos poblacionales de especial
protección constitucional, de manera que es obligación del Estado atender de manera
prioritaria el mayor riesgo que se cierne sobre los pueblos indígenas, en
especial, el del exterminio de algunos pueblos, sea desde el punto de vista
cultural en razón al desplazamiento y dispersión de sus integrantes como desde
el punto de vista físico debido a la muerte natural o violenta de sus
integrantes”.[215]
5.3. Esta situación llevó a que la Corte, en el marco
del proceso de seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-025 de 2004 que
declaró un estado de cosas inconstitucional en materia de atención a la
población desplazada, profiriese el Auto 004 de 2009, en donde analizó la
situación de los pueblos y comunidades indígenas en el contexto del conflicto
armado, evidenciando las graves afectaciones a los derechos individuales y
colectivos de este grupo. En dicho Auto la Corte se refirió de manera
específica a la situación del pueblo Embera Chamí, sobre el que dijo:
“Los territorios de las comunidades
Embera-Chamí de Caldas son estratégicos para el posicionamiento de las FARC y
las autodefensas que se disputan las zonas de corredores
estratégicos, “convirtiendo a las poblaciones indígenas en objetivo
militar, a quienes violan el derecho a la vida e integridad personal
continuamente (desaparición y retención de personas, torturas y homicidios selectivos,
homicidios de líderes indígenas y desplazamiento forzado), han convertido los
territorios de nuestros pueblos en zona de guerra y, por ende, han puesto a los
indígenas en el centro de sus disputas”.  En efecto, el municipio de
Riosucio es un corredor estratégico para los grupos armados ilegales, entre
Antioquia, Risaralda y Chocó; por ello todos los resguardos quedan en medio de
la confrontación. Esto genera señalamientos de ser colaboradores, que resultan
en asesinatos, encarcelamiento injusto, desplazamiento forzado y otros”.[216]
5.4. Posteriormente, en el Auto 266 de 2017, en el que
se evaluó el cumplimiento de las órdenes proferidas en el Auto 004 de 2009, la
Corte constató que los pueblos indígenas continuaban siendo víctimas de riesgos
similares a aquellos identificados en el referido Auto. En concreto, sobre el
pueblo Embera Chamí, la Defensoría del Pueblo advirtió la situación de
emergencia e inminente riesgo sobre sus integrantes, por lo que la Corte llamó
la atención sobre esta y otras comunidades y pueblos “que han enfrentado
limitaciones al goce efectivo de sus derechos territoriales, ha sido afectados
por restricciones y/o controles a su movilidad y han enfrentado emergencias
recurrentes, puesto que, a pesar de haber sido reportados por el Sistema de
Alertas Tempranas (SAT), en su mayoría no se tuvieron en cuenta para la
adopción de las medidas de prevención, protección y restitución”.[217]
De acuerdo a la Defensoría del Pueblo, dijo la Corte, estas comunidades y
pueblos están expuestos a “riesgos recurrentes que impactan negativamente en
las condiciones de seguridad y dignidad en los territorios”, razón por la
que “requieren una protección urgente e integral por parte de toda la
institucionalidad, con el fin de contrarrestar las difíciles condiciones de
subsistencia y las fuertes carencias en los componentes de
prevención-protección, atención humanitaria y estabilización socioeconómica”.[218]
5.5. Esta situación de violencia
generalizada ha impactado además la cultura e identidad del pueblo Embera
Chamí, pues las restricciones y controles a la movilidad así como el
desplazamiento forzado del que son víctimas han originado un desarraigo de su territorio.
Al respecto ha concluido esta Corte: “los
Embera-Chamí han sufrido una alta aculturación y están en medio de un proceso
de recuperación étnica, el cual ha sido alterado por el conflicto armado por la
desestabilización, el desarraigo y el debilitamiento de identidad que causa”.[219] Este
pueblo tiene una estrecha relación con la tierra y el agua, elementos
fundamentales de su cosmovisión que dan origen a distintos mundos y órdenes que
permiten la vida de sus integrantes. Así lo relata una mujer Embera Chamí:
“Rosa Elvira piensa que hay tres
mundos: el de arriba (bajía), en donde están Carabí (la luna y padre de
Jinopotabar) y Ba (el trueno); éste, que es la tierra (egoró), en donde viven
los embera; y el de abajo (aremuko o chiapera), al cual se llega por el agua y
en donde viven los dojura, Tutruica, Jinopotabar y los antepasados y se
originan los jaibaná (sabios tradicionales). Jinopotabar los une a todos y
puede pasar de uno a otro con su trabajo, pues es cure, sabio, jaibaná. Este
mundo tiene también tres partes, tres órdenes: el del monte, el de la tierra en
donde viven los embera en las orillas de los ríos, y el del agua. Estos tres
componentes se equivalen y relacionan con los tres anteriores. Así, sus
términos extremos, monte y río, son las vías de comunicación con el mundo de
arriba y el de abajo, respectivamente. Por eso Jinopotabar va al monte cuando
quiere ir a la luna que navega por el cielo en su canoa, y al río cuando quiere
alcanzar el mundo de abajo. El agua viene del mundo de abajo y brota en los
nacimientos de las quebradas. La selva viene de arriba; en un principio, el
jenené (árbol originario) tenía sus raíces en el cielo; por eso ahora, aunque
crece en la tierra, el monte se eleva hacia el mundo de arriba. Pero agua y
selva no están separados. Los nacimientos de los ríos están arriba, entre el
monte y, en su origen, toda el agua del mundo estaba encerrada en el jenené que
Carabí tuvo que derribar para liberarla y ponerla, junto con los peces, a
disposición de los hombres. (…) No basta, sin embargo, con esta inicial
diferenciación territorial. Es necesario ocupar el espacio como condición para
poder habitar en él mediante su transformación y uso, se le debe humanizar y
trabajar. Sólo así puede ser posible la vida y reproducción de los embera”.[220]
5.6. De lo anterior se advierte que el impacto del
conflicto armado sobre el pueblo Embera Chamí ha sido especialmente acentuado,
pues sus integrantes han sufrido todo tipo de atentados contra sus derechos
fundamentales, lo que además ha implicado que su cultura e identidad se vean
amenazadas. Estas circunstancias imponían el deber a esta Corte de pronunciarse
sobre el derecho a la seguridad colectiva de este pueblo. No obstante, dado que
la protección y garantía de este derecho fundamental es una obligación
constitucional imperiosa en cabeza del Estado, esta decisión en modo alguno
exime a las respectivas autoridades de cumplir sus deberes y tomar todas las
medidas necesarias y adecuadas para garantizar la vida e integridad personal de
los miembros de las comunidades Embera Chamí.
6. En suma, me aparto parcialmente de la decisión de
la mayoría de la Sala porque en el presente caso se desconoció la reiterada
jurisprudencia de esta Corte, según la cual, la protección a los miembros de un
pueblo o comunidad indígena no puede ubicarse exclusivamente en el plano
individual, sino que su análisis debe comprender la dimensión colectiva de los
derechos de estos grupos, porque ninguna persona puede ser Embera Chamí si no
existe el pueblo Embera Chamí.
En estos términos dejo plasmadas las razones por las
cuales salvo parcialmente el voto en la presente decisión.
Fecha ut supra,
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
[1] Cno.
1. Fl. 13.
[2] Cno.
1. Fl. 18.
[3] Cno. 1. Fl. 12.
[4] Cno. 1. Fl. 12.
[5] Cno.
1. Fl. 24.
[6] Cno.
1. Fl. 24.
[7] Cno. 1. Fl. 94 a 97.
[8] Id.
El Decreto 4065 de 2011 dispuso la entrega de los asuntos y archivos del
Programa de Protección de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del
Interior y del Departamento Administrativo de Seguridad a la UNP. “Artículo 23°.- Entrega de archivos. Los archivos de
los cuales sea el titular el Programa de Protección de la Dirección de Derechos
Humanos del Ministerio del Interior y el Departamento Administrativo de
Seguridad DAS en supresión, a la entrada en vigencia del presente decreto y que
tengan relación con las competencias de la Unidad Nacional de Protección,
deberán ser transferidos a esta entidad, en los términos que señalen los
representantes legales a través de las Secretarias Generales.”
[9] Cno. 1. Fl. 73.
[10] Cno.
1 Fl. 78.
[11] Id.
[12] Cno.
1. Fls. 83 a 85
[13] Id.
[14] Id.
[15] Cno  1.  Fl. 87 a 88.
[16] Id.
[17] Id.
[18] Cno 1. Fl. 92.
[19] Cno.
Fl. 26.
[20] Cno. Fl. 27.
[21] Id.
[22] Id.
[23] Id.
[24] Cno. 1. Fl. 33.
[25] Id.
[26] Id.
[27] Cno. 1. Fl. 33.
[28] Cno. 1. Fls. 41-43.
[29] Cno. 1. Fls. 41-43.
[30] Cno. 1. Fls. 41-43.
[31] Cno. 1. Fls. 41-43.
[32] Cno. 1. Fls. 45 - 49.
[33] Cno. 1. Fls. 46.
[34] Cno.
1. Fl. 54.
[35] Cno. 1. Fls. 64 – 65.
[36] Id.
[37] Cno. 1. Fls. 72 – 82.
[38] Id.
[39] Cno. 1. Fl.78.
[40] Cno. 1. Fls. 31-35.
[41] Id.
[42] Id.
[43] Id.
[44] Id.
[45] Id.
[46] Id.
[47] Id.
[48] Id.
[49] Cno. 1 Fls. 104-113.
[50] Id.
[51] Id.
[52] Id.
[53] Id.
[54] Id.
[55] Cno 1. Fls. 114 a 118.
[56] Id.
[57] Id.
[58] Id.
[59] Id.
[60] Id.
[61] Id.
[62] Cno. 3. Fls. 3 a 15.
[63] Cno. 2. Fl. 11.
[64] Integrada por la Magistrada Diana
Fajardo Rivera y el Magistrado Alberto Rojas Ríos.
[65] Cno. 1. Fls. 2-16.
[66] Cno. 1. Fls. 18 a19.
[67] Cno. 3. Fl. 18.
[68] Cno.
3. Fls. 44 a 49.
[69] Id.
[70] Id.
[71] Cno.
3. Fls. 24 y ss.
[72] Cno.
3. Fls. 33 y ss.
[73] Cno.
3. Fls. 36 y ss.
[74] Cno.
3. Fls. 40 y ss.
[75] Cno.
3. Fls. 50 y ss.
[76] Cno.
3. Fls. 52 y ss.
[77] Cno.
3. Fls. 103 y ss.
[78] Cno.
3. Fls. 54 y ss.
[79] Cno.
3. Fls. 56 y ss.
[80] Cno. 3. Fls. 143 y ss.
[81] Id.
[82] Cno. 3. Fl.  94.
[83] Constitución
de Política, artículo 86.
[84] Decreto 2591 de 1991, artículo 10.
Legitimidad e interés: “La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo
momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus
derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos. // También se pueden agenciar derechos
ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su
propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la
solicitud. // También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros
municipales”.
[85] Sentencias T-678 de 2016 y
T-176 de 2011.
[86] Sentencia  T-682 de 2013.
[87] De acuerdo con la Sentencia T-1105 de 2008, la
jurisprudencia ha reconocido la “obligación estatal de atender a esta
población de conformidad con un enfoque diferencial sensible a su calidad de
indígena y a su situación especial de indefensión”. Además del deber de
respeto por la identidad cultural y la protección de sus tradiciones y
costumbres ancestrales, los pueblos indígenas se encuentran en una situación de
desventaja histórica y constante vulnerabilidad a causa del desplazamiento a
los que han sido expuestos como consecuencia del conflicto armado.
[88] “Por el cual se crea la Unidad
Nacional de Protección, se establece su objetivo y su estructura”.
[89] “Por el cual se organiza el Programa
de Prevención y Protección de los derechos a la vida, la libertad, la
integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades del Ministerio del
Interior y de la Unidad Nacional de Protección”.
[90] Decreto 4065 de 2011.
Art. 23. “Entrega de archivos. Los archivos de los cuales sea el titular el
Programa de Protección de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del
Interior y el Departamento Administrativo de Seguridad DAS en supresión, a la
entrada en vigencia del presente decreto y que tengan relación con las
competencias de la Unidad Nacional de Protección, deberán ser transferidos a
esta entidad, en los términos que señalen los representantes legales a través
de las Secretarias Generales”.
[91] Decreto 4912 de 2011.
Art. 4. “El Ministerio del Interior, asesorará técnicamente a
las entidades territoriales en la formulación de políticas de
derechos humanos y derecho internacional humanitario y en la
incorporación de un enfoque de derechos en los diferentes instrumentos de
planeación y sus estrategias de implementación en el ámbito
municipal y departamental. Para ello la Unidad Nacional de Protección
apoyará al Ministerio del Interior / Lo anterior sin perjuicio de lo
establecido en el parágrafo 2 del artículo 31 de la Ley 1448 de
2011”.
[92] Decreto 4912 de 2011.
Art. 10. “Medidas de prevención. Son medidas de
prevención las siguientes: a. Planes de Prevención y Planes de
Contingencia: La Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del
Interior con el apoyo de la Unidad Nacional de Protección, los
departamentos y los municipios concurrirán en la formulación de los
planes de prevención y de contingencia contemplando un enfoque
diferencial, que tendrán por objeto contrarrestar las amenazas, disminuir
las vulnerabilidades, potenciar las capacidades institucionales y sociales y
fortalecer la coordinación institucional y social para la
disminución del riesgo”.
[93] Decreto 4912 de 2011.
Art. 17. “Responsabilidades de la Dirección de Derechos Humanos del
Ministerio del Interior en el marco de la estrategia de
prevención. La Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del
Interior tiene a su cargo las siguientes actividades: Liderar la
formulación de la política pública en materia de
prevención de violaciones a los derechos humanos e infracciones al
derecho internacional humanitario contra los derechos a la vida, la integridad,
la libertad y la seguridad personal / Coordinar con los departamentos y municipios
el diseño, la implementación, seguimiento y evaluación de
planes de prevención y planes de contingencia dirigidos a evitar la
consumación de los riesgos, y mitigar los efectos de su
materialización / Someter a consideración del Ministro del Interior
proyectos de Acto legislativo, leyes, Decretos y resoluciones dirigidos a
salvaguardar los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad
personal.
Realizar investigaciones académicas y estudios dirigidos a identificar
problemas de política pública y alternativas de solución para
la garantía efectiva de los derechos humanos y el derecho internacional
humanitario. Adelantar estudios e investigaciones académicas en materia
de derechos humanos y Derecho Internacional Humanitario. /Hacer seguimiento y
evaluar la implementación de la política pública de
prevención. /Realizar los ajustes requeridos a la política
pública de prevención de violaciones a los derechos humanos e
infracciones al Derecho Internacional Humanitario / Asesorar técnicamente
a las entidades territoriales en la formulación de las políticas
públicas de prevención, el diseño de sus instrumentos de
implementación y mecanismos de seguimiento, evaluación y monitoreo.
Desarrollar, en coordinación con entidades competentes estrategias para
impulso de una cultura de respeto y garantía de los Derechos Humanos y el
Derecho Internacional Humanitario”.
[94] Decreto 4912 de 2011.
Art. 13. “Implementación de la Estrategia de Prevención a
nivel territorial. En cada entidad territorial se integrará una mesa
territorial de prevención con el objeto de coordinar las acciones de
implementación de la estrategia de prevención, en el marco de sus
competencias con las siguientes atribuciones: / Realizar un proceso de
identificación de riesgos permanente.
Proyectar Escenarios de Riesgo / Formular planes de prevención y
contingencia frente a los escenarios de riesgo identificados / Velar por la
implementación de las estrategias y acciones incorporadas en los planes
de prevención y de protección, por parte de las entidades
responsables / Hacer seguimiento a la implementación de los mencionados
planes y realizar los ajustes a los mismos cuando las condiciones así lo
requieran / Generar espacios de trabajo entre las autoridades y las comunidades
en aras de mejorar los procesos de gestión del riesgo”.
[95] Decreto 4912 de 2011.
Art. 13. “Parágrafo. Las Mesas Territoriales serán coordinadas
por la autoridad de gobierno departamental, distrital o municipal
correspondiente y en ellas participarán las demás entidades y
dependencias del estado con competencia en esta materia”.
[96] Decreto 4912 de 2011.
Art. 21. “Atribuciones de los Municipios en el marco de la estrategia
de prevención. Acorde con los artículos 287, 311 Y 315 de la Constitución
Política y de la Ley 136 de 1994 corresponde al municipio desarrollar las
siguientes atribuciones en el marco de sus competencias. Las alcaldías
distritales o municipales tendrán a su cargo: Participar en el proceso de
focalización territorial para la implementación del programa de
prevención en su territorio / Capacitar a su personal en el uso de las
metodologías de identificación y gestión de riesgo del
programa de prevención / Generar espacios de acercamiento entre las
comunidades y las autoridades tanto civiles como de fuerza pública /
Realizar el proceso de convocatoria para adelantar el proceso de
Identificación y análisis de riesgo / Participar en el proceso de
identificación y análisis de riesgo. Participar en la
formulación de planes de prevención / Participar en la
formulación de los planes de contingencia / Incorporar los planes de
prevención y contingencia a los planes destinados a mantener la seguridad
y el orden público en el municipio y reportar su avance a la oficina
regional del Ministerio del Interior / Implementar los planes de
prevención y contingencia en los temas que son de su competencia /
Reportar al programa de prevención, los riesgos que se ciernen sobre las
personas, grupos y comunidades y las medidas que se vienen implementando /
Requerir de manera precisa y motivada al departamento o las instituciones del
orden nacional, para que, en virtud de los principios de concurrencia,
complementariedad y subsidiaridad, apoyen la implementación de aquellas
estrategias y actividades contenidas en los mismos y que por razones objetivas
y justificadas no puedan ser ejecutadas por el municipio / Generar espacios de
rendición de cuentas con autoridades y comunidades para presentar los
avances en la implementación de los programas de prevención en su
municipio / Definir, en coordinación con el Programa de Prevención
del Ministerio del Interior y las autoridades civiles y de fuerza
pública, estrategias preventivas para situaciones particulares de riesgo”.
[97] Decreto 4912 de 2011.
Art. 38. “Funciones del CERREM. El Comité de Evaluación del Riesgo y
Recomendación de Medidas tiene por objeto la valoración integral del riesgo, la
recomendación de medidas de protección y complementarias. Ejercerá las
siguientes funciones: 1. Analizar los casos que le sean presentados por el
Programa de Protección, teniendo en cuenta el concepto y recomendaciones del
Grupo de Valoración Preliminar y los insumos de información que las entidades
del Comité aportan en el marco de sus competencias. 2. Validar la determinación
del nivel de riesgo de las personas que pertenecen a la población objeto del
presente Decreto a partir del insumo suministrado por el Grupo de Valoración
Preliminar. 3. Recomendar al Director la Unidad Nacional de Protección las
medidas de protección (…)”
[98] Sentencia SU-391 de 2016.
[99] Id.
[100] Constitución
Política, artículo 86.
[101] Sentencia
SU-037 de 2009.
[102] Sentencia T-721 de 2012.
[103] Sentencias T-043 de 2014,
T-402 de 2012 y T-235 de 2010.
[104] Sentencia T-924 de 2014.
[105] Ver, entre otras, las sentencias SU-961 de 1999, SU-1052 de
2000, T-747 de 2008, T-500 de 2002, T-179 de 2003, T-705 de 2012 y T-347 de
2016.
[106] Sentencia T-705 de 2015.
[107] Sentencia T-705 de 2015.
[108] Sentencia
T-924 de 2014.
[109] Cno.
Fl. 26.
[110] Cno.
Fl. 27.
[111] Decreto 1066 de 2015. “Por medio
del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del
Interior”. Art. 2.4.1.2.3. “Es aquel que las personas, como consecuencia
directa del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales
o humanitarias, o en razón al ejercicio de su cargo, no están obligadas a
soportar y comprende el derecho de recibir del Estado la protección especial
por parte del Programa, respecto de su población y siempre y que reúna las
siguientes características (…)”
[112] Sentencia C-018 de 1993.
[113] Sentencias C-215 de 1999 y C-564 de 2004.
[114] Art. 86 de la C.P.: “Toda persona
tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar,
mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe
a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública…”
[115] Sentencia T-369 de 2017.
[116] Sentencias T-261 de 2017,
T-481 de 2016, T-321 de 2016, T-200 de 2013, entre otras.
[117] Sentencias T-238 de 2017 y
T-047 de 2016. Asimismo,
ver, Sentencia T-358 de 2014: “entre el momento de la interposición de la
acción de tutela y el momento del fallo se satisface por completo la pretensión
contenida en la demanda de amparo”.
[118] Sentencia SU 540 de 2007: “el
hecho superado se presenta cuando, por la acción u omisión (según sea el
requerimiento del actor en la tutela) del obligado, se supera la afectación de
tal manera que “carece” de objeto el pronunciamiento del juez. La
jurisprudencia de la Corte ha comprendido la expresión hecho superado en el
sentido obvio de las palabras que componen la expresión, es decir, dentro del
contexto de la satisfacción de lo pedido en la tutela.”
[119] Sentencias T-238 de 2017 y
T-011 de 2016.
[120] Sentencia T-321
de 2016. Cfr., sentencia T-154 de 2017.
[121] Sentencia T-011 de 2016.
[122] Sentencia T-970 de 2014.
[123] Sentencias T-011 de 2016,
SU-225 de 2013, T-856 de 2012, T-035 de 2011, T-1027 de 2010, T-170 de 2009 y
T-515 de 2007.
[124] Sentencias T-375 de 2017,
T-330 de 2017, T-238 de 2017, T-021 de 2017, T-695 de 2016, T-059 de 2016,
entre otras.
[125] Sentencia T-045 de 2008.
[126] Sentencia SU-771 de 2014.
[127] Cno.
Fl. 26.
[128] Cno. 1. Fl. 73.
[129] Id.
[130] Sentencia T-719 de 2003.
[131] Id.
[132] Id.
[133] Id.
[134] Id.
[135] Art.
94 de la CP. “La
enunciación de los derechos y garantías contenidos en la Constitución y en los
convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como negación de otros
que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos.”
[136] Sentencia T-719 de 2003.
[137] Art. 11 de la CP. “El
derecho a la vida es inviolable. No habrá pena de muerte”.
[138] Art. 12 de la CP. “Nadie será sometido a
desaparición forzada, a torturas ni a tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes”.
[139] Art. 2 de la CP. “Son fines esenciales del Estado: servir a
la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de
los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la
independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la
convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo”.
[140] Sentencia T-719 de 2003. ““el Constituyente prohibió explícitamente la sujeción de las personas a
ciertos riesgos que consideró inaceptables: el riesgo de ser sometidas a
tortura, desaparición forzada, tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes
(art. 12, C.P.), el riesgo de ser sometidas a esclavitud, servidumbre o trata
(art. 17, C.P.), el riesgo de ser molestadas por sus convicciones o creencias
(art. 18, C.P.), el riesgo de ser molestadas directamente en su persona o en su
familia (art. 28, C.P.), el riesgo de ser objeto de persecución en forma tal
que deban buscar asilo (art. 34, C.P.), los múltiples riesgos a los que están
expuestos los niños, entre ellos los peligros patentes de ‘toda forma de abandono,
violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o
económica y trabajos riesgosos’ (art. 44, C.P.), los múltiples
riesgos a los que se enfrentan las personas de la tercera edad, especialmente
en casos de mala alimentación (art. 46), o los innegables peligros a los que
están sometidos quienes desarrollan actividades periodísticas en nuestro país
(art. 73)”.
[141] Art.
7.1 de la CADH. “Derecho a la Libertad Personal. // 1. Toda persona tiene
derecho a la libertad y a la seguridad personales”.
[142] Art. 9.1 del PIDCP. “Todo individuo tiene derecho a
la libertad y a la seguridad personales. Nadie podrá ser sometido a detención o
prisión arbitrarias. Nadie podrá ser privado de su libertad, salvo por las
causas fijadas por ley y con arreglo al procedimiento establecido en ésta”.
[143]  Art. 1 de la DADDH. “Todo ser humano tiene
derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona”.
[144]  Art. 3 de la DUDH. “Todo individuo tiene derecho
a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona”.
[145] Sentencia T-719 de 2003.
[146] Id.
[147] Id.
[148] Sentencia T-719 de 2003. “Nivel de riesgo mínimo. Ocupa este nivel quien vive en
condiciones tales que los riesgos a los que se enfrenta son únicamente los de
muerte y enfermedad naturales – es decir, se trata de un nivel en el cual la
persona sólo se ve amenazada en su existencia e integridad por factores
individuales y biológicos. En realidad, nadie se ubica únicamente en este
nivel, porque todas las personas están insertas en un contexto social
determinado, sometiéndose por ende a los riesgos propios del mismo”.
[149] Sentencia T-719 de 2003. “Nivel de riesgo ordinario, soportado por
igual por quienes viven en sociedad. Se trata de los riesgos ordinarios, implícitos en la
vida social, a los que se hizo referencia al principio de este acápite. A
diferencia de los riesgos mínimos, que son de índole individual y biológica,
los riesgos ordinarios que deben tolerar las personas por su pertenencia a una
determinada sociedad pueden provenir de factores externos a la persona –la
acción del Estado, la convivencia con otras personas, desastres naturales -, o
de la persona misma”.
[150] Sentencia T-719 de 2003. “Nivel de riesgo extraordinario, que las
personas no están obligadas a soportar. Es este nivel el de los riesgos extraordinarios, que
las personas no están jurídicamente obligadas a soportar, por lo cual tienen
derecho a recibir protección especial de las autoridades frente a ellos. Para
determinar si un riesgo tiene las características y el nivel de intensidad
suficiente como para catalogarse de extraordinario y justificar así la
invocación de un especial deber de protección estatal, es indispensable prestar
la debida atención a los límites que existen entre este tipo de riesgo y los
demás. Así, el riesgo en cuestión no puede ser de una intensidad lo
suficientemente baja como para contarse entre los peligros o contingencias
ordinariamente soportados por las personas; pero tampoco puede ser de una
intensidad tan alta como para constituir un riesgo extremo, es decir, una
amenaza directa contra los derechos a la vida e integridad personal de quien se
ve sometido a él”.
[151] Sentencia T-719 de 2003. “Nivel de riesgo extremo que amenaza la
vida o la integridad personal. Este es el nivel de los riesgos que, por su intensidad, entran
bajo la órbita de protección directa de los derechos a la vida e integridad
personal. Cuando los riesgos puestos en conocimiento de las autoridades reúnen todas
las características señaladas anteriormente –esto es, cuando son específicos,
individualizables, concretos, presentes, importantes, serios, claros y
discernibles, excepcionales y desproporcionados, y además se llenan los
siguientes requisitos, los derechos a la vida y a la integridad personal
estarían amenazados. Estos requisitos adicionales son (i) que el riesgo sea
grave e inminente, y (ii) que esté dirigido contra la vida o la integridad de
la persona, con el propósito evidente de violentar tales derechos”.
[152] Sentencia T-719 de 2003. “Riesgo consumado. Este es el nivel de las violaciones a
los derechos, no ya de los riesgos, a la vida e integridad personal: la muerte,
la tortura, el trato cruel, inhumano o degradante, representan riesgos que ya
se han concretado y materializado en la persona del afectado. En tales
circunstancias, lo que procede no son medidas preventivas, sino de otro orden,
en especial sancionatorias y reparatorias”.
[153] Sentencia T-339 de 2010.
[154] Véase, al respecto, Sentencia C-331 de 2017.
[155] “Por el cual se organiza el Programa
la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y
comunidades del Ministerio del Interior y de la Unidad Nacional de
Protección”.
[156] “Por medio del cual se expide el
Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior”.
[157] Según esa norma, el riesgo extraordinario debe reunir
las siguientes características: “16.1. Que sea específico e
individualizable. // 16.2. Que sea concreto, fundado en acciones o hechos
particulares y manifiestos y no en suposiciones abstractas. // 16.3. Que
sea presente, no remoto ni eventual. // 16.4. Que sea importante, es
decir, que amenace con lesionar bienes jurídicos protegidos. // 16.5. Que
sea serio, de materialización probable por las circunstancias del caso. //
16.6. Que sea claro y discernible. // 16.7. Que sea excepcional en la
medida en que no debe ser soportado por la generalidad de los
individuos. // 16.8. Que sea desproporcionado, frente a los beneficios que
deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo”.
[158] Art. 2 de la CP. “Las autoridades de la República están
instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su
vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar
el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”.
[159] Sentencia T-719 de 2003.
[160] Sentencia T-666 de 2017.
[161] Sentencias T-719 de 2003 y T-750 de 2011.
[162] Sentencia T-666 de 2017.
[163] Id.
[164] Sentencia T-750 de 2011.
[165] Sentencia T-924 de 2014.
[166] Decreto 4912 de 2011. Art. 5.
[167] Decreto 4065 de 2011. Art. 3.
[168] Decreto 4912 de 2011.
Art. 9. Entre otros, este programa se rige por los principios de buena fe,
causalidad, complementariedad, concurrencia, consentimiento, coordinación,
eficacia, enfoque diferencial, exclusividad, goce efectivo de derechos,
idoneidad, oportunidad, reserva legal, subsidiariedad y temporalidad, según lo
previsto por el artículo 2 ibídem.
[169] Decreto 4912 de 2011. Art. 2.10.
[170] “La Dirección
de Derechos Humanos del Ministerio del Interior con el apoyo de la Unidad
Nacional de Protección, los departamentos y los municipios
concurrirán en la formulación de los planes de prevención y
de contingencia contemplando un enfoque diferencial, que tendrán por
objeto contrarrestar las amenazas, disminuir las vulnerabilidades, potenciar
las capacidades institucionales y sociales y fortalecer la coordinación
institucional y social para la disminución del riesgo. Los Planes de
Prevención y Contingencia determinarán las estrategias y
actividades a implementar; las entidades llamadas a desarrollarlas en el marco
de sus competencias, así como los diferentes indicadores de
gestión, producto e impacto para determinar su oportunidad, idoneidad y
eficacia”.
[171] “Herramienta
pedagógica que tiene el propósito de brindar a las personas, grupos
y comunidades en situación de riesgo, contemplando un enfoque
diferencial, elementos prácticos que permitan disminuir sus
vulnerabilidades e incrementar sus capacidades a fin de realizar una mejor gestión
efectiva del mismo”.
[172] “Es la actividad
desarrollada por la Fuerza Pública .con un enfoque general, encaminada a
asegurar la convivencia y seguridad ciudadana y dirigido a identificar,
contrarrestar y neutralizar la amenaza”.
[173] “Es la actividad
desarrollada por la Policía Nacional con un enfoque particular,
preventivo y disuasivo, encaminada a establecer una interlocución
periódica con el solicitante de la medida”.
[174] Decreto 4912 de 2011. Art. 2.9.
[175] “Esquema de
protección: Compuesto por los recursos físicos y humanos otorgados
a los protegidos del Programa para su protección. Tipo 1: Esquema
individual corriente para brindarle seguridad a una sola persona, e incluye: 1
vehículo corriente, 1 conductor y 1 escolta. Tipo 2: Esquema individual
blindado para brindarle seguridad a una sola persona, e incluye: 1
vehículo blindado,  1 conductor  y 1 escolta. Tipo 3: Esquema individual
reforzado con escoltas, para brindarle seguridad a una sola persona, e incluye:
1 vehículo corriente o blindado, 1 conductor y 2 escoltas. Tipo 4:
Esquema individual reforzado con escoltas y vehículo, para brindarle
seguridad a una sola persona, e incluye: 1 vehículo blindado, 1
vehículo corriente, 2 conductores y hasta 4 escoltas. Tipo 5: Esquema colectivo,
para brindarle protección a un grupo de 2 o más personas, e
incluye: 1vehículo corriente o blindado, 1 conductor y 2 escoltas”.
[176] “Son los elementos
necesarios para la prestación del servicio de protección de
personas y consisten entre otros en vehículos blindados o corrientes,
motocicletas, chalecos antibalas, escudos blindados, medios de
comunicación y demás que resulten pertinentes para el efecto”.
[177] “Es el recurso que
se otorga a un protegido en procura de salvaguardar su vida, integridad,
libertad y seguridad, durante los desplazamientos. Estos pueden ser de las
siguientes clases: Tiquetes aéreos internacionales. Consiste en la
asignación de un tiquete aéreo internacional para el protegido del
programa y, si es necesario, su núcleo familiar; el cual se
brindará como una medida de protección excepcional. Se
suministrará por una sola vez, cuando el nivel de riesgo sea extremo y la
persona o el núcleo familiar sean admitidos por el país receptor
por un período superior a un año. Tiquetes aéreos nacionales.
Consiste en la entrega de tiquetes aéreos en rutas nacionales y se
otorgan al protegido y si es necesario, a su núcleo familiar, cuando
frente a una situación de riesgo debe trasladarse a una zona que le
ofrezca mejores condiciones de seguridad, o cuando su presencia sea necesaria
en actuaciones de orden administrativo en el marco de su protección.
Apoyo de transporte terrestre o fluvial o marítimo. Consiste en el valor
que se entrega al protegido del programa, para sufragar el precio del contrato
de transporte, para brindar condiciones de seguridad en la movilidad. El valor
que se entrega al protegido del Programa para sufragar el costo de transporte,
no podrá superar la suma correspondiente a 4 salarios mínimos
legales mensuales vigentes, por cada mes aprobado”.
[178] “Constituye la
asignación y entrega mensual al protegido de una suma de dinero de entre
uno (1) Y tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes,
según las particularidades del grupo familiar del caso, para facilitar su
asentamiento en un lugar diferente a la zona de riesgo. Este pago se
aprobará hasta por tres (3) meses y el monto se determinará tomando
en consideración el número de personas del núcleo familiar
con los que se reubica el protegido. Esta medida de protección es
complementaria a las ayudas que buscan suplir el mínimo vital otorgadas
por Qtras entidades del estado. De manera excepcional, se podrá otorgar
este apoyo por tres meses adicionales, por la mitad del monto inicialmente aprobado,
siempre y cuando de manera sumaria se alleguen soportes idóneos, para
determinar que la situación de riesgo persiste”.
[179] “Consiste en el
traslado de muebles y enseres de las personas que en razón de la
situación de riesgo extraordinario o extremo deban trasladar su domicilio”.
[180] “Son los equipos de
comunicación entregados a los protegidos para permitir su contacto
oportuno y efectivo con los organismos del Estado, el Programa de
Prevención y Protección, a fin de alertar sobre una situación
de emergencia, o para reportarse permanentemente e informar sobre su
situación de seguridad”.
[181] “Consiste en los
elementos y equipos de seguridad integral, para el control del acceso a los
inmuebles de propiedad de las organizaciones donde se encuentre su sede
principal. En casos excepcionales, podrán dotarse estos elementos a las
residencias de propiedad, de los protegidos del Programa de Prevención y
Protección. En todos los casos, esta medida se implementará
conforme a las recomendaciones de una valoración arquitectónica
realizada por la Unidad Nacional de Protección”.
[182] Decreto 4912 de 2011. Art. 7. “Protección de personas en virtud
del cargo. Son personas objeto de protección en virtud del cargo. 1.
Presidente de la República de Colombia y su núcleo familiar. Los
demás familiares que soliciten protección, estarán sujetos al
resultado de la evaluación del riesgo. 2. Vicepresidente de la
República de Colombia y su núcleo familiar. 3. Los Ministros del
Despacho. 4. Fiscal General de la Nación5. Procurador General de la
Nación. 6. Contralor General de la República. 7. Defensor del
Pueblo en el orden nacional. 8. Senadores de la República y
Representantes a la Cámara. 9. Gobernadores de Departamento. 10.
Magistrados de la Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia, Consejo de
Estado y del Consejo Superior de la Judicatura”.
[183] Decreto 4912 de 2011. Art. 12 a 24.
[184] Decreto 4912 de 2011. Art. 25 a 38.
[185] Decreto 4912 de 2011. Art. 25. “Coordinación
de la Estrategia de Protección. La coordinación general de
la Estrategia integral de protección estará a cargo de la Unidad
Nacional de Protección, sin perjuicio de las competencias que se
establecen en el presente Decreto y en normas especiales, para las distintas
autoridades responsables”.
[186] Decreto 4912 de 2011.
Art. 26. “Entidades e instancias intervinientes en el marco de la
Estrategia de Protección. Participan en una o varias etapas de la
estrategia de protección las siguientes entidades e instancias:
Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior / Unidad
Nacional de Protección / Policía Nacional / Ministerio de Defensa
Nacional / Programa Presidencial para la protección y Vigilancia de los
Derechos. Humanos y el Derecho Internacional Humanitario, o quien haga sus
veces. Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación a
Víctimas. Gobernaciones / Alcaldías / Grupo de Valoración
Preliminar / Comité de Evaluación del Riesgo y de
Recomendación de Medidas. Fiscalía General de la Nación /
Defensoría del Pueblo / Procuraduría General de la Nación”.
[187] Decreto 4912 de 2011.
Art. 40. “Procedimiento ordinario del programa de protección. El
procedimiento ordinario del programa de protección es el siguiente: 1.
Recepción de la solicitud de protección y diligenciamiento del
formato de caracterización inicial del solicitante, por parte de la
Unidad Nacional de Protección / 2. Análisis y verificación de
la pertenencia del solicitante a la población objeto del programa de
protección y existencia del nexo causal entre el riesgo y la actividad
que éste desarrolla. / 3. Traslado al Cuerpo Técnico de
Recopilación y Análisis de Información – eTRAI / 4.
Presentación del trabajo de campo del CTRAI al Grupo de Valoración
Preliminar/ 5. Análisis de caso en el Grupo de Valoración
Preliminar / 6. Valoración del caso por parte del CERREM / 7.
Adopción de medidas de prevención y protección por parte del
Director de la Unidad Nacional de Protección mediante acto administrative
/ 8. Notificación al protegido de la decisión adoptada / 9.
Implementación de medidas / 10. Seguimiento a la implementación /
11. Reevaluación / Parágrafo 1. La realización de la
evaluación del riesgo, cuando haya lugar a ella, es un requisito sine qua
non para que el caso pueda ser tramitado y se puedan asignar medidas de
protección / Parágrafo 2. El nivel de riesgo de las personas que
hacen parte del Programa de Protección será revaluado una vez al
año, o antes si existen nuevos hechos que puedan generan una
variación del riesgo / Parágrafo 3. Las medidas de protección
solo podrán ser modificadas por el CERREM cuando exista una
variación de las situaciones que generaron el nivel de riesgo”.
[188] Cfr. Decreto 4912 de 2011.
Art. 43. “Procedimiento para la implementación de las medidas de
protección para personas en razón del cargo. Éste
será adoptado mediante manual y consta de las siguientes etapas, entre
otras: Identificación y verificación de la calidad del protegido /
Notificación al protegido / Adopción de la medida y
coordinación con Policía Nacional / Supervisión del uso de la
medida / Notificación de la finalización de la medida una vez el
protegido se separe del cargo”.
[189] “Se considera que existe uso
indebido de las medidas de protección por parte del protegido, cuando:
Autoriza el empleo del esquema de protección o de las medidas asignadas
al mismo por personas diferentes a las determinadas por las autoridades
definidas en este Decreto, salvo en el caso en que se aprueben como extensivas
para el núcleo familiar /  Exige u obliga al personal que cumple labores
de protección a desarrollar actividades que no tienen relación con
el servicio de seguridad / Agrede física o verbalmente o intenta hacerlo
al personal que está asignado a su esquema de protección / Abandona
o evade el esquema de protección, desplazándose a lugares sin el
acompañamiento del personal asignado para la seguridad / Impide el
acompañamiento del esquema de protección en lugares cerrados o
abiertos al público, poniendo en riesgo su vida”.
[190] “En el caso en el cual el
protegido solicite la suspensión de las medidas de protección, lo
deberá hacer por escrito ante la Unidad Nacional de Protección”.
[191] Sentencia T- 707 de 2015. “La UNP y la Policía
Nacional vulneraron los derechos fundamentales a la seguridad personal, al
debido proceso y la participación en política de Wilson Alfonso Borja Díaz, al
reducirle notoriamente su esquema de protección sin justificar los actos en
algún estudio técnico, e inclusive hacerlo en contra de un concepto
especializado de uno de los grupos de valoración internos de la UNP. Al
valorar si algún ciudadano está sometido a riesgos desproporcionados que no
tiene el deber de soportar, o al definir las respectivas medidas de seguridad,
las autoridades competentes tienen la obligación de motivar de manera
suficiente sus decisiones a partir de estudios técnicos, en aras de respetar
los derechos a la seguridad personal y el debido proceso de los solicitantes, y
desarrollar los principios de causalidad e idoneidad que orientan la prestación
del servicio de protección”.
[192] Cno.
Fl. 26.
[193] Cno. 1. Fl. 73.
[194] Cno.
Fl. 27.
[195] Parágrafo 2 del artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066
de 2015 modificado por el Decreto 567 de 2016 “El nivel de riesgo de las
personas que hacen parte del Programa de Protección será revaluado una vez al
año, o antes si existen nuevos hechos que puedan generar una variación del
riesgo”.
[196] De acuerdo con la comunicación de la UNP al auto de
pruebas de 11 de julio de 2018, de julio 17 de 2018, se señaló “el profesional
analista del Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información CTRAI,
realizó la recopilación y análisis de la información “in situ”. Es
decir, adelantó las labores de campo, verificaciones.
[197] Cno.
Fl. 26.
[198] Cno. 1. Fl. 73.
[199] Cno.
Fl. 26.
[200] Cno.
Fl. 27.
[201] La Sala de Revisión decidió ocultar el nombre del
accionante y del pueblo y la comunidad indígena a la que pertenece. Aunque no
comparto esta decisión, pues en el presente caso no resultaba pertinente ni
necesario y tampoco había sido solicitado por alguna de las partes, por respeto
a la decisión de la mayoría de la Sala no mencionaré el nombre del accionante.
Sin embargo, sólo haré referencia al nombre del pueblo indígena al que pertenece,
sin mencionar su comunidad específica, toda vez que era un elemento fundamental
para analizar el caso y los remedios a adoptar, cuestiones que se explicarán en
el texto del presente salvamento parcial de voto.
[202] Sobre el principio de subsidiariedad de la acción de
tutela pueden consultarse, entre muchas otras, las sentencias T-001 de 1997.
MP. José Gregorio Hernández Galindo; SU-111 de 1997. MP. Eduardo Cifuentes
Muñoz; T-847 de 2003. MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
[203] Sentencia T-311 de 2018. M.P. José Fernando Reyes
Cuartas.
[204] Sentencia T-380 de 1993. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[205] Sentencia T-030 de 2016. MP. María Victoria Calle Correa. SV. Luis Guillermo Guerrero
Pérez. AV. Alejandro Linares Cantillo.
[206] IDEM.
[207] Decreto 4633 de 2011. Artículo 1º.
“Las medidas de atención integral, protección, reparación integral y
restitución de derechos territoriales para pueblos y comunidades indígenas como
sujetos colectivos y para sus integrantes individualmente considerados, serán
acordes con los valores culturales de cada pueblo y garantizarán el derecho a
la identidad cultural, a la autonomía, a las instituciones propias, a sus
territorios, a sus sistemas jurídicos propios, a la igualdad material y a la
pervivencia física y cultural, de conformidad con la dignidad humana, el
principio constitucional del pluralismo étnico y cultural y el respeto de la
diferencia”.
[208] Sentencia T-010 de 2015. MP. Martha Victoria Sáchica Méndez. SPV. Luis Ernesto Vargas
Silva.
[209] Sentencia C-175 de 2009. MP. Luis Ernesto Vargas Silva. SV. Nilson Pinilla Pinilla. SV.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SV. Cristina Pardo Schlesinger. SV. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[210] Convenio sobre pueblos indígenas y
tribales en países independientes. Artículo 6:
“1.
Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: //
(a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y
en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se
prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles
directamente; // (b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos
interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que
otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de
decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra
índole responsables de políticas y programas que les conciernan; // (c)
establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas
de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios
para este fin. // 2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este
Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las
circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el
consentimiento acerca de las medidas propuestas”.
[211] Convenio sobre pueblos indígenas y
tribales en países independientes. Artículo 7:
“1.
Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades
en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus
vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que
ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible,
su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos
deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y
programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles
directamente (…)”.
[212] Sentencia C-1051 de 2012. MP. Luis
Guillermo Guerrero Pérez. SV. Mauricio González Cuervo. SV. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[213]
Sentencia C-290 de 2017.
MP. Alejandro Linares Cantillo. AV. Aquiles Arrieta Gómez. AV. Hernán Correa
Cardozo. AV. Iván Humberto Escrucería Mayolo. AV. Alberto Rojas Ríos.
[214] La
jurisprudencia constitucional ha considerado que, a efectos de preservar la
diversidad étnica de los pueblos y comunidades indígenas y evitar la
trivialización de sus derechos, es preciso que se analicen las particularidades
de cada grupo para que se reconozcan sus diferencias. En efecto, “no son
admisibles constitucionalmente los parámetros que plantean una definición fija
o estática de la identidad étnica, porque la etnicidad es una ‘construcción
cultural’ y, por lo tanto, no puede desconocerse que ella varía en función del
desarrollo de los procesos al interior de cada comunidad, del momento histórico-social,
e incluso de los avances de otras disciplinas tales como la sociología, la
antropología y la historia”. (Sentencia T-792 de 2012. MP. Luis Ernesto
Vargas Silva. AV. María Victoria Calle Correa).
[215] Sentencia T-010 de 2015. MP. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[216] Auto 004 de 2009. MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
[217] Auto 266 de 2017. MP. Gloria Stella Ortiz Delgado. SV. Luis Guillermo Guerrero
Pérez.
[218] IDEM.
[219] Auto 004 de 2009. MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
[220] Luis Guillermo Vasco Uribe. “Los
Embera-Chamí en guerra contra los cangrejos” en “La
selva humanizada. Ecología alternativa en el trópico húmedo colombiano”. Francois
Correa Rubio (ed.). Instituto Colombiano de Antropología, 1990.