C-468-17
Sentencia C-468/17
DECRETO LEGISLATIVO DENTRO DEL ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA EN MATERIA DE AGUA Y SANEAMIENTO
BASICO EN EL MUNICIPIO DE MOCOA-Cumplimiento de los requisitos formales y
materiales
ESTADOS DE EXCEPCION EN LA
CONSTITUCION DE 1991-Características
CONSTITUCION POLITICA DE 1991-Establece tres clases de estados de excepción
ESTADOS DE EXCEPCION-Principios
rectores
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Contenido y alcance
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Presupuestos para su declaración
DECRETO
LEGISLATIVO DICTADO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Control de constitucionalidad
DECRETO LEGISLATIVO DICTADO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Requisitos formales
La
Constitución Política y la jurisprudencia de la Corte Constitucional han
dispuesto que los decretos legislativos que se expidan con ocasión de la
declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica, deben satisfacer
cuatro requisitos de forma relacionados con la suscripción de los decretos, la
temporalidad de su expedición, la motivación de la norma y su conexidad.
DECRETO LEGISLATIVO DICTADO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Requisitos materiales
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha identificado
como requisitos de fondo que deben ser satisfechos por los decretos que
contienen las medidas adoptadas en desarrollo de la emergencia económica,
social y ecológica, los de conexidad, finalidad, necesidad, proporcionalidad,
motivación de incompatibilidad y prohibición general de no discriminación.
Referencia: Expediente RE-231
Revisión oficiosa
de constitucionalidad del Decreto Legislativo N°. 735 del 5 de mayo de 2017 "Por el cual
se dictan disposiciones en materia de agua y saneamiento básico para hacer
frente a la emergencia económica, social y ecológica en el municipio de Mocoa,
Departamento del Putumayo"
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá D.C.,
julio diecinueve (19) de dos mil diecisiete (2017)
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Luis Guillermo Pérez,
quien la preside, Carlos Libardo Bernal Pulido, Iván Humberto Escrucería Mayólo
(e), Diana Fajardo Rivera, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo
Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger y Alberto Rojas
Ríos, en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales, especialmente
las previstas en el numeral 7 del artículo 241 y el parágrafo del artículo 215
de la Constitución Política, una vez cumplidos los trámites y requisitos
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, "Por el cual se dicta el régimen
procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte
Constitucional", ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El Presidente de
la República, en ejercicio de las facultades que le otorga el artículo 215 de
la Constitución, en concordancia con la Ley 137 de 1994 "Por la cual
se regulan los Estados de Excepción en Colombia", y en desarrollo
de lo dispuesto por el Decreto 601 del 6 de abril de 2017, "Por el cual se
declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el Municipio
de Mocoa", expidió el Decreto Legislativo 735 del 5 de mayo de 2017 "Por el cual
se dictan disposiciones en materia de agua y saneamiento básico para hacer
frente a la emergencia económica, social y ecológica en el municipio de Mocoa,
Departamento del Putumayo".
La Secretaría Jurídica de la Presidencia
de la República, mediante oficio del 8 de mayo de 2017, remitió a la Corte
Constitucional, Copia auténtica del Decreto Legislativo N°. 735 de 2017, para
que efectuara el control oficioso de constitucionalidad, de conformidad con lo
establecido en el parágrafo del artículo 215 y el numeral 7 del artículo 241 de
la Constitución Política.
Por reparto realizado en la sesión de la
Sala Plena de la Corte Constitucional del Diez (10) de mayo de 2017, le
correspondió al Despacho del Magistrado Ponente el conocimiento del control
oficioso de constitucionalidad del Decreto legislativo 735 de 2017, siéndole
asignado al Expediente el Radicado N°. RE-231.
Mediante Auto del 12 de mayo de 2017, el
Magistrado ponente resolvió asumir el conocimiento del Decreto Legislativo
número 735 del 5 de mayo de 2017 "Por el cual se dictan disposiciones
en materia de agua y saneamiento básico para hacer frente a la emergencia
económica, social y ecológica en el municipio de Mocoa, Departamento del
Putumayo", decretar como pruebas la solicitud de informe a la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República; fijar en lista por el
término de cinco (5) días el Decreto Legislativo N°. 735 de 2017, con el fin de
otorgar a todos los ciudadanos la oportunidad de impugnarlo o defenderlo;
comunicar el proceso de revisión del Decreto a la Presidencia de la República,
al Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, al Ministerio de
vivienda, Ciudad y Territorio, a la Alcaldía de Mocoa, y a la Gobernación del
Putumayo; invitar a las facultades de Derecho de la Universidad de los Andes,
de Antioquia, de Cartagena, EAFIT, Santo Tomás sede Bogotá, Externado de
Colombia, Javeriana, Libre, Nacional de Colombia, del Rosario, de La Sabana y
Sergio Arboleda, para que intervengan mediante escrito que deberán presentar
dentro de los cinco (5) días siguientes al del recibo de la comunicación
respectiva; y dar traslado del proceso al Señor Procurador General de la
Nación, para que rinda concepto a su cargo.
II. TEXTO DEL
DECRETO OBJETO DE REVISIÓN
El siguiente es el texto del Decreto 735
del 5 de mayo de 2017, que aparece publicado en el Diario Oficial No. 50.224 de
mayo 5 de 2017:
REPÚBLICA DE
COLOMBIA
MINISTERIO DE
VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO DECRETO NÚMERO 735 DE MA YO 5 DE 2017
"Por el cual
se dictan disposiciones en materia de agua y saneamiento básico para hacer
frente a la emergencia económica, social y ecológica en el municipio de Mocoa,
Departamento del Putumayo"
EL PRESIDENTE DE
LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las facultades
constitucionales y legales, en especial las que le confiere el artículo 215 de
la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994y en desarrollo
de lo dispuesto por el Decreto 0601 de 2017,
CONSIDERANDO:
Que mediante el Decreto 0601 del 6 de
abril de 2017, se declaró el Estado de Emergen­cia Económica, Social y
Ecológica en el municipio de Mocoa, departamento de Putumayo, tanto en el área
urbana como en la rural;
Que la anterior
declaratoria obedeció, entre otros aspectos, a que el día viernes 31 de marzo
de 2017, a las 11:30 de la noche, Mocoa, capital del departamento de Putumayo,
fue sorprendida por la creciente de varias quebradas y de los ríos Mulato,
Mocoa y Sangoyaco, avalancha que acabó con la vida de 290 personas, dejó
heridas a 332 más, afectó 1.518 familias y produjo la desaparición de
aproximadamente 200 habitantes, según Reporte General 001 del 4 de abril de
2017 de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD);
Que según el informe de la UNGRD, el
desastre natural arrastró toneladas de agua, barro y piedras (11.357.000 metros
cúbicos de lodo y escombros, aproximadamente, según Corpoamazonia) sobre 25
barrios de Mocoa, algunos de los cuales, como el de San Miguel, fueron
destruidos casi en su totalidad. Igual suerte corrieron 7 puentes, 10 vías
públicas, una subestación de energía eléctrica, la red de telefonía fija, 3
acueductos y un alcantarillado. La zona y sectores del municipio quedaron sin
servicio de agua potable y con suspensión del servicio de energía. También se
reportó el colapso de la red hospitalaria;
Que en materia de acueducto, el agua
potable está llegando a los sitios claves de Mocoa en un volumen que se
considera el mínimo necesario y rápidamente se está contratando la construcción
del nuevo acueducto, además se definieron los procedimientos para el proyecto
del nuevo acueducto, que debe empezar a funcionar parcialmente en 4 o 5 meses;
Que es necesario
adoptar medidas urgentes con el fin de conjurar la crisis e impedir la
extensión de sus efectos, tendientes a la recuperación de las condiciones
básicas de la prestación de los servicios públicos, mitigar el impacto
sanitario y ambiental y fortalecer la infraestructura necesaria para asegurar
su prestación;
Que el Decreto-ley 2811 de 1974 establece
en su artículo 51 que el derecho a usar los recursos naturales renovables puede
ser adquirido por ministerio de la ley, permiso, concesión y asociación y el
artículo 88 de la misma norma establece que salvo disposiciones especiales,
solo puede hacerse uso de las aguas en virtud de concesión;
Que el Decreto 1076 de 2015 en su
artículo 2.2.3.3.5.1., establece que toda persona natural o jurídica cuya
actividad o servicio genere vertimientos a las aguas superficiales, marinas, o
al suelo, deberá solicitar y tramitar ante la autoridad ambiental competente,
el respectivo permiso de vertimientos;
Que la Resolución 1433 de 2004 "Por
la cual se reglamenta el artículo 12 del Decreto 3100 de 2003, sobre Planes de
Saneamiento y Manejo de Vertimientos (PSMV), expedi­da por el escindido
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, establece que los
Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos son el conjunto de programas,
proyectos y actividades, con sus respectivos cronogramas e inversiones
necesarias para avanzar en el saneamiento y tratamiento de los vertimientos,
incluyendo la recolección, transporte, tratamiento y disposición final de las
aguas residuales descargadas al sistema público de alcantarillado, tanto
sanitario como pluvial, los cuales deberán estar articulados con los objetivos
y las metas de calidad y uso que defina la autoridad ambiental competente para
la corriente tramo o cuerpo de agua y que el PSMV será aprobado por la autoridad
ambiental competente; Que es necesario, bajo las condiciones actuales del
municipio de Mocoa, que las em­presas prestadoras puedan gestionar el uso y
aprovechamiento de recursos naturales con el fin de garantizar el acceso al
agua y el saneamiento básico;
Que el artículo 2.3.2 .2 .2.3.36 del
Decreto 1077 de 2015, establece las características técnicas que deben cumplir
los vehículos recolectores y transportadores de residuos;
Que la misma norma señala que los
prestadores por condiciones de capacidad, acceso o condiciones topográficas no
puedan utilizar vehículos con las características señaladas en este artículo
deberán informarlo y sustentarlo ante la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios y esta entidad determinará la existencia de tales condiciones
para permitir que se emplee otro tipo de vehículos;
Que las condiciones de capacidad, acceso
o topográficas actuales en Mocoa, se alejan de las condiciones normales de
prestación del servicio de aseo y además, con ocasión de la situación de
emergencia y calamidad, se generan residuos que por su naturaleza no pueden ser
compactados, situación que impide al prestador cumplir con lo señalado en el
Decreto 1077 de 2015 y en consecuencia utilizar vehículos recolectores y
transportadores de las características obligadas por esa norma;
Que el desastre ocurrido en el municipio
de Mocoa afectó gran parte de la infraestruc­tura de los servicios públicos, la
cual debe ser rehabilitada y construida, sin embargo, la aplicación e
implementación de los mecanismos de viabilización de proyectos, así como la
aplicación de los requisitos en materia de concesión de aguas, vertimientos y
la recolección de residuos, tienen un trámite complejo, de forma que las
medidas adoptadas para la reconstrucción de la infraestructura no se lograría
con la rapidez y efectividad requerida en el marco de la emergencia decretada;
Que los suscriptores y/o usuarios
damnificados o afectados por la emergencia decre­tada, han quedado en
incapacidad de cumplir con las obligaciones a su cargo derivadas de la
prestación de los servicios públicos domiciliarios esenciales, razón por la
cual deben adoptarse medidas transitorias para mitigar la situación de dichos
usuarios;
Que a su vez, y
con el fin de evitar que las empresas prestadoras de los servicios públicos
domiciliarios de acueducto, alcantarillado o aseo, generen facturas que los
suscriptores y/o usuarios damnificados o afectados no puedan cancelar, y cuya
consecuencia podría ser para el prestador la afectación de sus niveles de
gestión, como es el indicador de recaudo, se hace necesario adoptar medidas
transitorias que permitan a los prestadores castigar dichas obligaciones;
Que en mérito de
lo expuesto,
DECRETA:
Artículo 1° Damnificado o
afectado. Para los efectos del presente decreto se entenderán como personas
damnificadas o afectadas por el desastre, aquellas que se encuentren en el
Registro Único de Damnificados (RUD) elaborado por el Concejo Municipal de
Mocoa, o en su defecto por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de
Desastres.
Artículo 2o. Del acceso al
recurso hídrico y el vertimiento de aguas residuales. Para garantizar el acceso
al recurso hídrico para consumo humano y doméstico en el municipio de Mocoa y
su vertimiento, de manera transitoria y mientras se reestablecen los servicios
de acueducto y alcantarillado, se deberá elaborar un Plan de Manejo Ambiental,
a cargo del prestador de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y
alcantarillado, que será presentado a la autoridad ambiental competente y el
cual incluirá todas las autorizaciones necesarias para lograr dicho fin.
El Plan de Manejo deberá contemplar todas
las obras y actividades necesarias tanto para la captación del recurso hídrico,
como para el vertimiento de dichas aguas; así como las medidas de manejo y
control ambiental, para el cual la autoridad ambiental competente contará para
su revisión y aprobación con un término expedito de máximo un (1) mes
calendario.
Parágrafo 1o. En todo caso, el
agua suministrada en el marco de la emergencia deberá respetar todos los
parámetros de protección y control de la calidad del agua para consumo humano,
establecidos en la normatividad vigente sobre la materia.
Parágrafo 2o. Para todos los
efectos y mientras se reestablecen los servicios de acueducto y alcantarillado,
se suspenderán en los municipios afectados los plazos de los Planes de Manejo y
Saneamiento de Vertimientos de los prestadores del servicio público de
alcantarillado, aprobados por la Corporación Autónoma Regional de la
jurisdicción y el cobro de la tasa retributiva se efectuará con tarifa mínima.
Artículo 3o. Restablecimiento
de los servicios de acueducto y alcantarillado. Con el fin de garantizar la
ejecución de las obras necesarias para el restablecimiento de los servicios de
acueducto y alcantarillado en el municipio de Mocoa, no será necesaria la
presentación de los permisos de uso, ocupación e intervención temporal de la
infraestructura vial carretera, concesionada y férrea, al igual que la
acreditación predial para la construcción de estructuras, los permisos de
servidumbre o de paso de tuberías. Lo anterior, sin perjuicio de las
correspondientes indemnizaciones, una vez restablecido el servicio, si a ellas
hubiere lugar.
Artículo 4o.Acceso al
saneamiento básico y recolección de residuos. Exímase a los prestadores del
servicio público de recolección y transporte de residuos con destino a
disposición final, de los requisitos legales y reglamentos convencionales que
correspondan, para que se puedan utilizar vehículos distintos a los
compactadores para la recolección y transporte de residuos sólidos, de manera transitoria
y hasta por un término de seis (6) meses a partir de la expedición del presente
decreto.
Artículo 5° Facturación de
los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo. Los
suscriptores y/o usuarios de los servicios públicos domiciliarios de acueducto,
alcantarillado y aseo damnificados o afectados en el municipio de Mocoa, cuyos
inmuebles se encuentren en situación que imposibilite la prestación de estos
servicios, no serán sujetos de facturación o cobro sino hasta tanto el inmueble
recupere las condiciones necesarias para su funcionamiento y el prestador
restablezca la prestación del servicio. El prestador del servicio deberá
verificar las condiciones técnicas de seguridad, de tal forma que no se generen
riesgos para los suscriptores y/o usuarios.
Parágrafo. Las personas
prestadoras de los servicios de que trata el presente artículo, podrán castigar
las obligaciones correspondientes al último período de facturación
inmediatamente anterior al 6 de abril de 2017, a cargo de los suscriptores y/o
usuarios afectados o damnificados por los hechos que dieron lugar a la
declaratoria de emergencia económica, social y ecológica.
Artículo 6° Vigencia. El
presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación. Publíquese y
cúmplase.
Dado en Bogotá, D. C, a 5 de mayo de 2017.
JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN
El Ministro del
Interior,
Juan Fernando
Cristo Bustos.
La Ministra de
Relaciones Exteriores,
María Angela
Holguín Cuéllar.
El Ministro de
Hacienda y Crédito Público,
Mauricio Cárdenas
Santamaría.
El Ministro de
Justicia y del Derecho,
Enrique Gil
Botero.
El Ministro de
Defensa Nacional,
Luis Carlos
Villegas Echeverri.
El Ministro de
Agricultura y Desarrollo Rural,
Aurelio Iragorri
Valencia.
El Ministro de
Salud y Protección Social,
Alejandro Gaviria
Uribe.
La Ministra de
Trabajo,
Clara
Eugenia López Obregón.
El Ministro de
Minas y Energía,
Germán Arce
Zapata.
La Ministra de
Comercio, Industria y Turismo,
María Claudia
Lacouture.
La Ministra de
Educación Nacional,
Yaneth Giba
Tovar.
El Viceministro
de Ambiente, encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Ambiente y
Desarrollo Sostenible,
Carlos Alberto
Botero López.
La Ministra de
Vivienda, Ciudad y Territorio,
Elsa Margarita
Noguera de la Espriella.
El Ministro de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,
David Luna
Sánchez.
El Ministro de
Transporte,
Jorge Eduardo
Rojas Giraldo.
La Ministra de
Cultura,
Mariana Garcés
Córdoba
III. PRUEBAS
Mediante Auto de mayo 12 de 2017, la
Corte Constitucional decretó como prueba oficiar a la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República, para que aportara un completo informe donde se
detallara: (i) El estado actual en el que se encuentran los servicios de
acueducto y alcantarillado de la ciudad de Mocoa, al igual que su sistema de
recolección y transporte de residuos con destino a disposición final; (ii) los
avances en la elaboración e implementación del Plan de Manejo Ambiental, a
cargo del prestador de los servicios públicos domiciliarios de la referida
ciudad; y (iii) las dificultades y medidas adoptadas en materia de facturación
de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo en la
capital del Putumayo.
La Secretaría Jurídica de la Presidencia
de la República, mediante escrito radicado el 22 de mayo de 2017 dio respuesta
a la solitud de la Corte, allegando tres informes elaborados por las empresas
AGUAS MOCOA S.A. E.S.P.; la empresa de aseo EMAS PUTUMAYO y el ACUEDUCTO
COMUNITARIO BARRIOS UNIDOS DE MOCOA.
AGUAS MOCOA
S.A.S. E.S.P. comenzó su informe señalando, que presta el servicio de acueducto
en el 62% de la zona urbana de Mocoa, y el de alcantarillado en el 76% de la
misma zona. Respecto del estado actual de esos servicios, el informe registra
afectaciones intensas en: (i) los sistemas de abastecimiento de acueducto, como
son el Sistema Las Palmeras, el Sistema Líbano; (ii) la distribución del fluido
en tres zonas, que corresponden a los sectores sur oriental, centro norte, cada
una de ellas conformada por distintos barrios; (iii) el desabasteciendo del
recurso hídrico, que ha sido enfrentado con el servicio de carrotanques en
puntos específicos de la ciudad, brindando asistencia a albergues, hospital,
morgue, colegios, jardines, instituciones, zona comercial y barrios, (iv) En lo
relacionado con el sistema de alcantarillado, el informe registra afectaciones
y taponamientos en 17 barrios, con pérdida de colectores y redes en puntos
críticos, y vertimientos sobre suelos afluentes de los ríos Sangoyaco, Mulato y
Mocoa.
El segundo elemento del informe refiere
los avances en la elaboración e implementación del Plan de manejo Ambiental.
Allí se registra que el mismo "está en proceso de formulación y
está fundamentado en dos componentes para su ejecución los cuales son:
ACTUALIZACIÓN DEL PROGRAMA DE USO EFICIENTE Y AHORRO DE AGUA en el área del
acueducto y el PLAN DE SANEAMIENTO Y MANEJO DE VERTIMIENTOS para el tema de
alcantarillado"[1], referenciando el
avance de las actividades mediante cuadros. Finalmente y respecto de las
dificultades y medidas adoptadas en materia de facturación, el Informe registra
tres elementos: que el recaudo por facturación de acueducto y alcantarillado
del mes de marzo, presentó disminuciones entre el 20% al 29%; que para el mes
de abril no fue hecha facturación, dejándose de percibir ingresos por
$282.900.000; y que en el mes de marzo se procederá a efectuar facturaciones
parciales por zonas.
La Empresas EMAS dijo en su informe, que
desde el 3 de abril de 2017 se puso en marcha el Plan de Contingencia de la
Empresa "donde las rutas de recolección de residuos
sólidos se realizan con normalidad en cuanto a días de recolección, horarios y
frecuencia a excepción de las zonas impactadas directamente''[2], con zonas de
acceso restringido para los vehículos. Respecto de la implementación del Plan
de Manejo Ambiental, la Empresa describió el curso de las gestiones adelantadas
ante CORPOAMAZONIA desde el año 2015, precisando en atención a la crisis, que
el relleno sanitario ha respondido a las necesidades de la contingencia y que
construyó un sistema séptico, para enfrentar la disposición de las aguas
residuales. Finalmente y en lo relacionado con los procesos de facturación,
dijo que se había suspendido a los inmuebles destruidos o inutilizados, en
aplicación del artículo 141 de la Ley 142 de 1994.
El informe del ACUEDUCTO COMUNITARIO
BARRIOS UNIDOS MOCOA, señala que presta el servicio de acueducto a 2 veredas y
3 barrios, registrando daños de alta intensidad, en la medida que en "el sector por
donde sucedieron los hechos opera el 100% del acueducto en mención"[3]. Como medidas
adoptadas registra la distribución del agua por tanques de almacenamiento por
barrio, la entrega de agua segura y el alelamiento de obras destinadas a la
recuperación de las estructuras afectadas. Respecto del Plan de Manejo
Ambiental, este ACUEDUCTO, al igual que las otras empresas, señala que el Plan
de Manejo Ambiental está en proceso de elaboración en los términos del Decreto
735 de 2017. Finalmente y en materia de facturación dijo que la catástrofe
impidió la facturación durante el mes de marzo, y que los daños en la bocatoma
y la red de distribución, impidieron el suministro y la facturación en abril.
IV. INTERVENCIÓN
DE LAS AUTORIDADES PÚBLICAS
1. Presidencia de
la República[4]
La Secretaría Jurídica de la República
allegó un escrito de intervención, por el que solicita la exequibilidad del
Decreto Legislativo 735 de 2017. El texto fue dividido en cinco partes,
destinadas a las consideraciones de forma, el examen de finalidad y conexidad
de las medidas, la necesidad de expedir el Decreto, la insuficiencia de la
legislación ordinaria, y la proporcionalidad de las medidas adoptadas.
i. La primera parte abordó tres
cuestiones: la firma, la motivación y la oportunidad de expedición del Decreto.
Respecto de la firma se dijo que el mismo había sido suscrito por el Presidente
de la República y la totalidad de sus ministros, precisando un encargo en el
caso del Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Acerca de la motivación,
la interviniente transcribió extensos pasajes de la parte motiva del decreto,
afirmando que en las condiciones actuales del Municipio de Mocoa, resultaba
necesario que las empresas prestadoras de los servicios de acueducto, aseo y
alcantarillado, pudieran gestionar el uso y aprovechamiento de los recursos
naturales, con el fin de garantizar el acceso al saneamiento básico.
Adicionalmente dijo que en las condiciones de capacidad y acceso topográfico a
Mocoa eran anormales, siendo necesario habilitar formas de recolección de
basura y asistencia que resultaran eficaces. Finalmente y respecto de la
oportunidad, el texto señala que el Decreto 735 de 2017 fue expedido el 5 de
mayo de 2017, momento en el que se encontraba vigente el Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, decretado por el Presidente de la República
mediante el Decreto Legislativo 601 del 6 de abril de 2017, por el término de
30 días.
ii.   La segunda parte
del texto fue titulada Finalidad / Conexidad. Allí se dijo que
de conformidad con el artículo 10 de la Ley 137 de 1994, las medidas adoptadas
por el Decreto se encuentran encaminadas a conjurar las causas de la
perturbación que originaron la declaratoria del Estado de Emergencia. Dentro de
esta perspectiva fueron desarrolladas dos unidades temáticas.
La primera se refiere a los "Hechos
perturbadores del orden social", y para su exposición, fueron reproducidas
algunas de las consideraciones del Decreto Legislativo 601 de 2017, que declaró
la Emergencia Social, relacionadas con la magnitud del desastre, que según se
dijo allí, arrastró 11.357.000 metros cúbicos de lodo y escombros, sobre 25
barrios de Mocoa, algunos de los cuales fueron destruidos en su totalidad,
junto con 7 puentes, 10 vías públicas, tres acueductos y un alcantarillado,
resaltando que varias zonas del municipio quedaron sin servicio de agua potable
y aseo. La segunda unidad se refirió a las medidas adoptadas, resaltando que el
Decreto Legislativo 735 de 2017 "otorga instrumentos mediante los
cuales se adoptan regulaciones para garantizar el acceso al recurso hídrico y
el vertimiento de aguas residuales, restablecer los servicios básicos, y,
efectuar ajustes en la facturación de los servicios públicos domiciliarios, de
acueducto, alcantarillado y aseo". Adicionalmente procedió al examen del
articulado del Decreto.
iii. En el tercer
apartado del escrito de intervención, la Presidencia afirmó que el decreto
satisfacía los requisitos de necesidad jurídica y de necesidad fáctica,
señalando que las normas vigentes hasta antes de la emergencia, no ofrecen los
mecanismos ordinarios necesarios y suficientes, para enfrentar la crisis
humanitaria desatada por la avalancha de los ríos Mocoa, Mulato y Sangoyaco.
Así afirmó que la Ley 1523 de 2012
dispone los mecanismos jurídicos para que las autoridades adopten decisiones
frente a una crisis, los que a pesar de venir siendo usados por las autoridades
locales, han resultado insuficientes, haciendo necesaria la adopción de otras
medidas. En este sentido concluyó que "las medidas contenidas en el
Decreto 735 de 2017 obedecen a la necesidad jurídica de adoptar dichas
determinaciones mediante un Decreto legislativo, teniendo en cuenta la falta de
medios ordinarios y expeditos para levantar las restricciones de índole
legal"[5].
iv.    Como cuarto
asunto fue abordado el tema de la insuficiencia de la legislación ordinaria.
Como premisa de su razonamiento, el interviniente indicó de nuevo, que los
hechos acontecidos en Mocoa desencadenaron una crisis humanitaria, económica y
social, que afectó una gran parte de la población del municipio, resultando
necesaria la adopción de acciones inmediatas. Dentro esta comprensión dijo, que
"el
Decreto 735 de 2017 estableció un "Plan de Manejo Ambiental" el cual
debe considerar todos los permisos necesarios, así como un trámite expedito
ante la Autoridad Ambiental a fin de garantizar el acceso de la comunidad al
recurso hídrico".
v.      Como aspecto
final examinó la proporcionalidad de las medidas adoptadas por el Decreto
legislativo. Al respecto señaló que si bien fue adoptado un plan de contingencia
para asegurar el acceso de la población al agua potable, mediante la dotación
de tanques de almacenamiento por barrio afectado, y la distribución por medio
de carrotanques, resulta indispensable adelantar la recuperación de las
estructuras afectadas para garantizar el acceso efectivo y continuado al
servicio de agua. En opinión del interviniente es necesario ir más allá de las
soluciones provisionales, avanzando en soluciones definitivas, lo que se logra
con la adopción de las medidas consignadas en el Decreto 735 de 2017,
especialmente con aquella que ordena la adopción de un Plan de Manejo
Ambiental.
2. Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible[6]
En un corto
escrito de junio 12 de 2017, este Ministerio le solicitó a la Corte que declare
la exequibilidad del Decreto 735 de 2017, al considerar que el mismo "cumple en
su integridad con los presupuestos constitucionales y legales de control
formal", refiriendo cinco criterios: la suscripción, satisfecho por la
firma del Presidente de la República y de todos sus ministros; oportunidad, en atención a que
el decreto fue expedido el 5 de mayo de 2017, con fundamento en el Decreto 601
de 2017, que había declarado el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica; motivación, puesto que según el interviniente, esa
norma "contiene una motivación, amplia, real y
suficiente, de las mediada adoptadas por el Gobierno Nacional"; vigencia
de derechos , conforme a la cual, en la parte considerativa del
decreto "se señalan con claridad los motivos por los cuales
el Gobierno Nacional modifica, en calidad extraordinaria, los artículos
señalados" (sic); y motivación de incompatibilidad, indicando que las
medidas adoptadas no suspenden en su totalidad las leyes vigentes, y se ajustan
a la situación presentada en la ciudad de Mocoa.
Como consideraciones de fondo, la
interviniente se limitó a señalar que "Aunque el tema de agua y
saneamiento básico, como también de acueducto y alcantarillado contemplados en
dicho decreto son de competencia del Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio, consideramos que dicho decreto debe ser declarado exequible, ya que
tal como lo manifestáramos anteriormente, no se refleja vicio alguno de
inconstitucionalidad"[7]
V. CONCEPTO DEL
MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador General de la Nación
mediante escrito del 15 de junio de 2017, le solicitó a la Corte Constitucional
que declare la exequibilidad del Decreto 735 de 2017, desarrollando un estudio
alrededor de la satisfacción de los requisitos formales y materiales del
referido decreto.
En relación con los requisitos
formales, El Ministerio Público afirmó la satisfacción de los
requisitos de suscripción, motivación expresa, necesidad y pertinencia de las
medidas, expedición de la norma dentro del término y envío a la Corte para
control oficioso de constitucionalidad. Dentro de esta perspectiva, realizó las
constataciones que a continuación se describen.
En lo que tiene que ver con la suscripción, verificó que el
decreto fúe firmado por el Presidente y la totalidad de los Ministros, registrando
que el Viceministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible lo había hecho en
calidad encargado de dicha cartera, lo que resultaba conforme con la
Constitución. Respecto de la motivación, resaltó que el
Decreto contiene una extensa parte justificatoria, precisando que el examen
sustantivo de la misma corresponde al análisis material del decreto. En
relación con la temporalidad, constató que el Decreto 731 fue expedido
el 5 de mayo de 2017, fecha en que aún no se había vencido el término del
Estado de Emergencia decretado con anterioridad. Finalmente y de conformidad
con el oficio remisorio de la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la
República, el Ministerio Público declaró su satisfacción.
Respecto de los requisitos
materiales, la Procuraduría evaluó dos grupos de condiciones de
expedición del Decreto, las generales y las especiales, desde sus respectivos
criterios e indicadores. En primer lugar se ocupó de la conexidad, la que fue
dividida en interna y externa. En este sentido reseñó brevemente algunos de los
hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción y la adopción
de las medidas, afirmando el vínculo existente entre los hechos y la necesidad
de adoptar medidas que puedan garantizar el acceso de la población a los
servicios públicos de agua, aseo y alcantarillado, lo que resulta necesario
para la satisfacción de los derechos fundamentales de los habitantes de Mocoa.
Como segundo asunto evaluó la prohibición de
arbitrariedad y el juicio de intangibilidad de los derechos.
Al respecto se dijo que las medidas adoptadas no afectaban ningún derecho y que
por el contrario, lo que propiciaban era la realización de los derechos
fundamentales de la población de Mocoa, especialmente la vida digna y el acceso
a los servicios públicos. El escrito igualmente destinó una sección a lo que
llamó "no contradicción específica", donde
precisó que las medidas tenían un límite temporal específico de seis meses y
que no desconocía ninguna de las prohibiciones dadas a los estados de
emergencia económica, social y ecológica.
El escrito
continuó con el juicio de finalidad. Para el efecto
señaló que las medidas adoptadas tienen relación con el objetivo de superar la
crisis humanitaria desatada con la avalancha que se presentó en Mocoa,
implementando medidas relacionadas con la rehabilitación y funcionamiento de
los sistemas de acueducto y alcantarillado necesarios para desarrollar
condiciones adecuadas de vida. En este sentido la elaboración del Plan de
Manejo Ambiental decretado, permite la realización del objetivo de restituir
las condiciones de vida digna.
Respecto del
requisito de motivación suficiente, señaló que el
Gobierno Nacional había identificado los efectos de la avalancha y su impacto
en la población de Mocoa, la afectación en la vida de los ciudadanos y los
factores de riesgo para la salud de los pobladores y el medio ambiente,
poniendo especial énfasis en la afectación de la infraestructura de acueducto,
alcantarillado y el servicio público de aseo, lo que imponía la necesidad de
agilizar los trámites necesarios para adelantar la reconstrucción con rapidez y
efectividad.
Una sección del escrito fue destinada a
los juicios de incompatibilidad y subsidiariedad. Allí se puso de
presente que los medios ordinarios que ofrece la ley para enfrentar la crisis
humanitaria resultaban insuficientes para enfrentar la magnitud de los daños
causados, pues los elementos del trámite y la duración de dichos
procedimientos, contrastaban con la necesidad de mitigar de modo inmediato el
daño causado a la población y la infraestructura de servicios públicos por la
avalancha. En este sentido, se reafirmó la necesidad de seguir el camino que
ofrecen las medidas de excepción.
Finalmente el escrito efectuó el juicio
de proporcionalidad de las medidas y de la ausencia de discriminación
de
las mismas. De este modo se dijo que las medidas cumplían con el criterio de
razonabilidad, que propiciaban la realización de los derechos fundamentales de
las personas afectadas y que están dirigidas al grueso de la población, sin
distingo de raza, lengua, convicción política, religión o cualquier otro
criterio que pudiere dar lugar a diferencias de trato no justificadas.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
De conformidad por lo dispuesto en el
artículo 215 y el numeral 7 del artículo 241 de la Constitución, así como por
los artículos 36, 37 y 38 del Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional es
competente para decidir sobre la constitucionalidad de los decretos
legislativos dictados por el Presidente, en ejercicio de las facultades propias
de los Estados de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
2. Planteamiento del caso, formulación
del problema jurídico y programa de la decisión
Planteamiento del
caso
El Presidente de la República el 6 de
abril de 2017, expidió el Decreto 601 de 2017 "Por el cual
se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el
municipio de Mocoa", quedando facultado para expedir decretos
legislativos "destinados exclusivamente a conjurar la crisis y
a impedir la extensión de sus efectos",
conforme
lo establece el artículo 215 de la Constitución.
Con fundamento en la declaratoria del
Estado de Emergencia Económica y Social, el Presidente expidió entre otros, el
Decreto Legislativo 735 de 2017, "Por el cual se dictan disposiciones
en materia de agua y saneamiento básico para hacer frente a la emergencia
económica, social y ecológica en el municipio de Mocoa, Departamento del
Putumayo", el que fue
remitido a la Corte Constitucional para su control.
La Presidencia de la República y el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible fueron los únicos intervinientes
dentro del proceso. En ambos casos solicitaron la declaratoria de exequibilidad
del Decreto 735 de 2017. La Presidencia desarrolló un extenso análisis acerca
de la constitucionalidad del decreto y de las medidas contenidas en él,
examinando la satisfacción de los requisitos de forma y de los requisitos
materiales, con énfasis en las motivaciones que condujeron a la declaratoria
del estado de excepción y la adopción de las medidas, en la conexidad material
de las mismas y la necesidad de elaborar un Plan de Manejo Ambiental a cargo
del prestador de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y
alcantarillado, que debe ser presentado a la autoridad ambiental.
El Ministerio
Público también apoyó la constitucionalidad de Decreto y de las medidas
contenidas en él, desarrollando su análisis alrededor de la satisfacción de los
requisitos formales y materiales del referido decreto. En relación con los
primeros, la Procuraduría dijo que el Decreto 735 de 2017 había cumplido con
los requerimientos de suscripción, motivación expresa, necesidad y pertinencia
de las medidas, expedición de la norma dentro del término y envío a la Corte
Constitucional para control oficioso.
Respecto de los
requisitos materiales, el Ministerio Público los dividió entre generales y
especiales, afirmando la satisfacción de todos ellos, y por esa vía, la
constitucionalidad de la norma.
Formulación del
problema jurídico
Considerado todo lo anterior, el problema
jurídico que debe examinar la Sala, consiste en determinar si el Decreto
Legislativo 735 del 5 de mayo de 2017, satisface los requisitos forma y
sustanciales de expedición, contenido y vigencia, exigidos por la Constitución
Política, la Ley 137 de 1994 "Por la cual se regulan los Estados
de Excepción Colombia" y las reglas establecidas por la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, de modo tal que el Decreto y las
medidas contenidas en su articulado, resulten o no conformes con la
Constitución.
Programa del
fallo
A efectos de la solución del problema
jurídico, la Sala procederá de la siguiente manera: (i) En primer lugar hará
una presentación general de los estados de excepción, deteniéndose en los
elementos constitutivos y procedimentales del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica, para desde allí, (ii) precisar y reiterar los elementos y
requisitos formales y materiales, que deben satisfacer los decretos
legislativos que contienen las medidas adoptadas para superar dicho Estado de
Emergencia. Dispuesto lo anterior, (iii) la Sala procederá examen de
constitucionalidad del Decreto 735 de 2017, para finalmente (iv) pronunciarse
acerca de su conformidad con la Constitución.
3. Los estados de excepción. La
Emergencia Económica, Social y Ecológica
3.1. Los estados
de excepción en Colombia
La Constitución Política regula lo
relacionado con los estados de excepción, en el Capítulo VI del Título VII,
entre los artículos 212 y 215, los que atienden a una declaración específica
del presidente, hecha por medio de un decreto legislativo, en virtud de la cual
es revestido de poderes excepcionales, que le permitirán adoptar las medidas
necesarias para superar la situación. Los estados de excepción suponen la
existencia de condiciones de anormalidad, que impiden el adecuado desarrollo de
la institucionalidad e imponen la necesidad de adoptar medidas de emergencia.
La Carta Política
prevé la existencia de tres clases de estados de excepción: el estado de guerra
exterior (art. 212 CP.), el estado de conmoción interior (art. 213 CP.) y
estado de emergencia económica, social y ecológica (art. 215 CP.). En
comparación con el régimen de la Constitución de 1886, la nueva normatividad es
más técnica y precisa, y sobre todo, trató de imponer límites a malas prácticas
del pasado. En este sentido ha dicho la Corte, que el nuevo régimen "persigue
poner coto al empleo abusivo de esta figura bajo la vigencia de la Constitución
Política de 1886. En efecto, la Carta de 1991 impuso límites materiales y
temporales al ejercicio de las facultades presidenciales bajo cada uno de los
estados de excepción, reforzó los controles sobre las atribuciones
extraordinarias del ejecutivo, fijó parámetros precisos para su declaratoria
que además permiten con oportunidad del control constitucional examinar la
gravedad de los hechos invocados y definió los principios que se debían
respetar al ejercer las facultades excepcionales."[8]
La Sentencia C-911 de 2010 explícito las
características generales de los estados de excepción en Colombia, de la
siguiente manera:
"Según el
artículo 214 de nuestra Carta Política, son características generales de estas
tres clases de estados de excepción las siguientes: (i) la declaratoria
que se encuentra en cabeza del Gobierno en pleno, es decir, del Presidente de
la República y todos sus ministros, quienes deben suscribir el decreto que
motiva la adopción de medidas extraordinarias; (ii) es posible la
limitación de algunos derechos fundamentales, pero en ningún caso podrán
suspenderse. Además, en todo caso se deben respetar las reglas de derecho
internacional humanitario; (iii) son regulados por
una ley estatutaria; (iv) las medidas que se adopten bajo su
vigencia deberán ser proporcionales a la gravedad de los hechos; (v) su declaración no
puede interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de
los órganos del Estado; (vi) el Presidente y
los Ministros son responsables cuando se hubiere declarado un estado de
excepción sin haber ocurrido los casos previstos en la Constitución. Así mismo,
todos los funcionarios son responsables por el abuso de las facultades
extraordinarias concedidas; (vii) el decreto que lo
declara debe estar motivado, es decir, debe existir una relación causal entre
los hechos que causaron la perturbación, las razones que justifican su
declaración y las medidas legislativas a las que da lugar; (viii) el decreto que
declara el estado de excepción y los posteriores que se dicten en ejercicio de
las facultades legislativas trasladadas al Presidente están sometidos a control
jurídico constitucional automático de la Corte Constitucional y a control
político por parte del Congreso de la República."[9]
El estado de
emergencia económica, social y ecológica se encuentra previsto en el artículo
215 de la Carta y tiene como antecedente la reforma introducida en el año 1968
al artículo 122 de la Constitución de 1886. La norma preveía que los decretos
allí expedidos debían ser destinados exclusivamente "a conjurar
la crisis y a impedir la extensión de sus efectos". La fórmula actual
exige la satisfacción de un presupuesto objetivo para la declaración de ese
estado, referido a hechos que perturben o amenacen perturbar en forma grave e
inminente el orden económico, o una gran calamidad pública. Para la Corte, esto
"significa
que el juicio subyancente al decreto declarativo de la misma, en cuanto hace
relación a la verificación de uno de tales hechos no es de tipo discrecional
como referido a la oportunidad y conveniencia, sino cognoscitivo y, por lo
tanto, interpretativo"[10].
3.2. Principios
que rigen los estados de excepción en Colombia
Conforme lo establecen la Constitución y
la Ley 137 de 1994 y lo ha reiterado la jurisprudencia, los estados de
excepción están regidos por principios que aplican para todos ellos y por esta
vía, para el estado de emergencia económica, social y ecológica. La Sala reseña
y precisa el contenido de esos principios, tomando como fundamento lo contenido
en las sentencias C-802 de 2002, C-070 de 2009, C-135 de 2009, C-252 de 2010 y
C-911 de 2010[11].
El principio de necesidad, que tiene origen
en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Está relacionado con la
dimensión o entidad de la alteración o de la perturbación que da lugar a la
declaratoria del estado excepción y la expedición de las medidas necesarias
para superar la situación. De acuerdo con la norma constitucional, se trata de
hechos "que perturben o amenacen perturbar en forma
grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que
constituyan grave calamidad pública".
El
cumplimiento del principio de necesidad se materializa en la motivación tanto
del decreto que declara el estado de emergencia, como en la motivación de los
decretos que contienen las medidas necesarias para superar la situación.
El principio de proporcionalidad determina el
contenido vinculante de los derechos fundamentales frente al legislador, y en
este caso, frente al Presidente devenido como legislador extraordinario.
Conforme lo establece la Sentencia C-802 de 2002, este principio "impone que
las medidas tomadas bajo el amparo del estado de excepción se limiten
estrictamente a enfrentar idóneamente la amenaza que se cierne sobre el
Estado"[12]. La Sentencia
C-135 de 2009 señala que este principio está formulado en el artículo 4 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, donde se establece que las
disposiciones adoptadas por los Estados deben estar "estrictamente
limitadas a la exigencia de la situación",
en
el artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y en el artículo
13 de la ley estatutaria sobre estados de excepción.
Dentro de esta perspectiva y en ejecución
de este principio, las medidas adoptadas por el ejecutivo deben buscar la
realización de fines constitucionales que sean legítimos e imperiosos, en el caso
de los estados de excepción; el medio escogido para superar la crisis debe ser
adecuado, conducente y necesario, debiendo ser el menos lesivo en el escenario
concreto de su aplicación; y debe ser proporcional en sentido estricto, es
decir, que debe explicitar las ventajas constitucionales de su aplicación.
El principio de temporalidad impone que los
poderes extraordinarios que se otorgan mediante la declaratoria de los estados
de excepción, sean transitorios y tengan un límite en el tiempo, que debe ser
el requerido para superar los hechos que dieron lugar a la situación
excepcional. El párrafo primero del artículo 27 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos dispone que los Estados parte podrán adoptar medidas
extraordinarias "en la medida y por el tiempo estrictamente
limitados a las exigencias de la situación".
Dentro
de la misma línea el inciso primero del artículo 215 de la Constitución dispone
que el estado de emergencia tan solo se puede declarar "por
períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de
noventa días en el año calendario".
Respecto del
principio de legalidad, señala el artículo 7 de la Ley 137 de
1994, que "El estado de excepción es un régimen de
legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su
declaración". Alrededor de este principio ha dicho la Corte, que en
el Estado de Derecho el principio de legalidad se erige en principio rector del
ejercicio del poder, en tanto que "no existe facultad, función o acto
que puedan desarrollar los servidores públicos que no esté prescrito, definido
o establecido en forma expresa, clara y precisa en la ley"[13].
En lo que tiene que ver con los estados
de excepción, el principio de legalidad tiene dos acepciones[14]. Desde la
perspectiva del derecho interno, impone la obligación al Estado de actuar de
conformidad con las disposiciones legales y constitucionales que rigen la
declaratoria de un estado de emergencia y el otorgamiento de poderes
excepcionales. Por otra parte, desde la perspectiva del Derecho Internacional
Público, este principio aboga para que las suspensiones extraordinarias de
derechos no resulten incompatibles con las obligaciones internacionales de
Estado colombiano, especialmente en lo referente al Derecho Internacional Humanitario
y al Derecho Internacional de los Derechos Humanos.
El principio de proclamación o de
declaración pública le impone al Estado la obligación de manifestar
expresamente las razones que lo condujeron a adoptar el régimen de excepción y
sus medidas, precisando las circunstancias que amenazan el régimen
institucional, la estabilidad económica y sus garantías. La satisfacción de
este requisito dispone el cumplimiento del deber de notificación, en tanto que "La
notificación implica el aviso a los organismos internacionales de la
declaratoria del estado y de los derechos suspendidos. Esta notificación debe
hacerse por intermedio del Secretario General de las Naciones Unidas, de la
Organización de los Estados Americanos o del Consejo de Europa, según el caso,
en la forma como lo determine cada instrumento. Estos organismos, a su vez,
deben hacer llegar la información correspondiente a los Estados partes de los
diferentes Pactos"[15].
Finalmente se tiene el principio de intangibilidad de
los derechos, contenido en el artículo 4 de las Ley 137 de 1994,
donde se enumeran los siguientes derechos: el derecho a la vida y a la
integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a
torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al
reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la
servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de
destierro, prisión perpetua y confiscación, la libertad de conciencia; la
libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de
irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho
a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño, a
la protección por parte de su familia; de la sociedad y del Estado; el derecho
a no ser condenado a prisión por deudas civiles y el derecho al Habeas Corpus.
Respecto de los mismos sostuvo
expresamente la Sentencia C-179 de 1994, que
"En este
artículo el legislador, valiéndose de la Convención Americana de Derechos
Humanos y del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, enuncia una
serie de derechos que califica de intangibles, durante los estados de
excepción, los cuales no pueden ser objeto de suspensión o restricción alguna
por el legislador extraordinario, ya que se consideran como bienes
imprescindibles para la dignidad de la persona humana.
Durante los
estados de excepción, es de común ocurrencia que se afecten ciertos derechos
que la misma Constitución permite restringir o limitar en épocas de normalidad,
valga citar: el derecho de reunión, el derecho de asociación, la libertad de
circulación, etc.; sin embargo, existen otros que en ninguna época pueden ser
objeto de limitación, como los contenidos en la disposición legal que se estudia,
los cuales son considerados como inafectables."[16]
Finalmente se
precisa desde lo dicho en la Sentencia C-700 de 2015, que la lista de derechos
protegidos con la cláusula de intangibilidad no es taxativa "y que su
protección puede ser extendida por tres vías: (i) cuando el contenido de los
derechos expresamente excluidos involucra la protección de los referidos en la
ley y los tratados internacionales; (ii) en virtud de la prohibición que tienen
los Estados de proferir medidas de excepción incompatibles con otras normas
internacionales, se amplía también el número de derechos excluidos, a menos que
en los instrumentos suscritos existan previsiones sobre su suspensión; y (iii)
la vigencia de las garantías judiciales en los estados de excepción hace que,
en particular, los recursos de amparo y de habeas corpus, se encuentren
protegidos."[17]
3.3. El estado de
emergencia económica, social y ecológica
Este estado de excepción se encuentra
previsto en el artículo 215 de la Carta y tiene como antecedente la reforma
introducida en el año 1968 al artículo 122 de la Constitución de 1886. La norma
preveía que los decretos allí expedidos debían ser destinados exclusivamente "a conjurar
la crisis y a impedir la extensión de sus efectos". La fórmula actual
exige la satisfacción de un presupuesto objetivo para la declaración de ese
estado, referido a hechos que perturben o amenacen perturbar en forma grave e
inminente el orden económico, o una gran calamidad pública. Para la Corte, esto
"significa
que el juicio subyacente al decreto declarativo de la misma, en cuanto hace
relación a la verificación de uno de tales hechos no es de tipo discrecional
como referido a la oportunidad y conveniencia, sino cognoscitivo y, por lo
tanto, interpretativo"[18].
La norma constitucional permite la
adopción de este régimen de excepción en casos de perturbación del orden
económico, social y ecológico del país, y también frente a situaciones de
amenaza sobre los mismos, de modo tal que resulta posible implementar el
mecanismo de forma preventiva. Los hechos de perturbación o de amenaza tienen
que ser de gran dimensión, de modo tal que no resulte posible su control por
medio de la legislación ordinaria.
El estado de excepción previsto en el
artículo 215 de la Carta adquiere distintas modalidades, según corresponda a
los hechos que den lugar a su declaratoria. De este modo ha precisado la Corte
Constitucional[19],
que se procederá a decretar la emergencia económica, cuando los hechos que dan
lugar a la declaratoria guardan relación con la perturbación del orden
económico; se recurrirá al estado de emergencia social cuando la crisis que
origina la adopción de la medida excepcional se relaciona con el orden social;
se declarará el estado de emergencia ecológica cuando la situación crítica
invocada por el gobierno tenga esta naturaleza y; finalmente, se acudirá al
estado de emergencia por calamidad pública cuando sobrevenga una catástrofe de
este tipo. También se pueden combinar las modalidades anteriores cuando los
hechos invocados como causantes de la declaratoria revistan la connotación de
perturbar o amenazar de manera simultánea los distintos órdenes protegidos por
el artículo 215 constitucional, en todo caso compete al Presidente de la
república de conformidad con los hechos invocados declarar el estado de
emergencia que corresponda a la situación.
Dijo específicamente la Sentencia C-135
de 2009 con fundamento en fallos anteriores, que la declaratoria del estado de
emergencia económica, social y ecológica exige la satisfacción de tres
presupuestos: (1) el supuesto fáctico que da lugar a la declaratoria, el cual
debe consistir en hechos sobrevinientes que perturben o amenacen con perturbar
el orden económico, social o ecológico o que constituyan grave calamidad
pública; (2)el supuesto valorativo en cuanto la perturbación o la amenaza de
perturbación al orden económico, social o ecológico ha de ser grave e inminente
o debe tratarse de una grave calamidad pública;
y, finalmente, (3) un juicio sobre la suficiencia de los medios en cuanto que
la grave perturbación del orden económico, social o ecológico o la grave
calamidad pública que origina la declaratoria no pueda ser conjurada mediante
el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades estatales.
Una vez declarado
el estado de excepción, el Presidente queda facultado para expedir los decretos
legislativos que deberán contener el conjunto de medidas necesarias para
superar la crisis de que se trate. Dentro de esta comprensión precisar el
control constitucional que debe sobrevenir sobre esas medidas extraordinarias.
4. El control de
constitucionalidad sobre los decretos dictados en Emergencia Económica Social y
Ecológica
En materia sustantiva y procedimental, el
artículo 215 de la Constitución establece que cuando sobrevengan hechos que
perturban o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico,
social y ecológico del país, el Presidente de la República con la firma de
todos los ministros, podrá declarar el estado de emergencia económica, social y
ecológica, por períodos de hasta treinta días.
Señala también la misma norma, que con
base en la anterior declaración, el Presidente podrá dictar decretos
legislativos destinados exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la
extensión de sus efectos.
En lo relacionado con el control de estos
decretos, el parágrafo del referido artículo 215 dispone que "El Gobierno
enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los
decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este
artículo", para que aquella decida sobre su
constitucionalidad. Dentro de la misma dimensión normativa, el numeral 7 del
artículo 241 de la Constitución establece que le corresponde a la Corte
Constitucional, "decidir definitivamente sobre la
constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el gobierno con
fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución".
El sistema constitucional ha establecido
una serie de controles jurídicos y políticos sobre los estados de excepción, a
efectos de impedir la extralimitación de los poderes presidenciales, y de
garantizar la integridad del contenido de los derechos de las personas. De este
modo fue diseñado un sistema mixto de controles jurídicos y políticos, tanto
sobre la declaratoria de los estados de excepción como sobre las medidas
adoptadas. Como lo ha señalado la Corte Constitucional, el sistema de controles
de los estados de excepción fue reforzado mediante la implementación de la Ley
Estatutaria de Estados de Excepción, destinada a "establecer
los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno" y
fijar
"las
garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados
internacionales". Igualmente y de conformidad con la misma
disposición, "los hechos que autorizan el uso de las
facultades excepcionales deben corresponder a "circunstancias
extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los
poderes ordinarios del Estado", lo que excluye la posibilidad de invocar
hechos crónicos, reiterados, u ordinarios como justificatorios de la
declaratoria de un estado de excepción"[20]
Conforme ha sido establecido por la Corte
Constitucional y fue expuesto por la Presidencia de la República y el
Ministerio Público, el control constitucional sobre los decretos legislativos
que se dictan con ocasión de la emergencia económica, involucra dos
escrutinios: el control sobre los aspectos formales relacionados con
la expedición de los decretos, y el control sobre los elementos materiales y sustanciales
del decreto y las medidas adoptas en él.
5. Requisitos de forma de los decretos
legislativos de emergencia económica y su satisfacción por el Decreto 735 de
2017
La Constitución Política y la
jurisprudencia de la Corte Constitucional han dispuesto que los decretos
legislativos que se expidan con ocasión de la declaratoria de la emergencia
económica, social y ecológica, deben satisfacer cuatro requisitos de forma
relacionados con la suscripción de los decretos, la temporalidad de su
expedición, la motivación de la norma y su conexidad.
5.1. Suscripción
y firmas
El artículo 215 de la Constitución prevé
la existencia de dos clases de decretos legislativos: el decreto mediante el
cual se declara la existencia de ese estado de excepción y los decretos que
contienen las medidas encaminadas a enfrentar la situación. En ambos casos se
exige que los decretos vayan "con la firma de todos los ministros".
La Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República, mediante oficio de mayo 8 de 2017,
remitió a la Corte Constitucional copia auténtica del Decreto 735 de mayo 5 de
2017, cuyo texto consigna la firma del Presidente de la República, así como la
de todos sus ministros. No obstante se observa allí, que el documento fue
suscrito por el Viceministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en calidad de
encargado de dicho Ministerio.
La Sala registra
también, que el escrito de intervención allegado por la Secretaría Jurídica de
la Presidencia de la República, señala que "Por
disposición del Decreto 690 de 2017, el Ministro de Ambiente y Desarrollo
Sostenible se encontraba en comisión de servicios al exterior, en tal virtud,
el Decreto 735 de 2017 fue suscrito por el Viceministro de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, como encargado de las funciones del Despacho del
Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible"[21]. Este mismo asunto
fue advertido en el concepto del Ministerio Público, quien avaló la legalidad
de la firma, en tanto que aquel funcionario "asumió las
funciones políticas del titular de la cartera respectiva"[22],
referenciando
como fundamento la Sentencia C-1065 de 2002 de la Corte Constitucional, en la
que específicamente se dijo:
"Debe
señalarse que el hecho de que algunos ministerios estén encargados a los
ministros de otras carteras, en nada afecta la constitucionalidad formal del
decreto, pues el requisito está dirigido a que el gobierno, en el sentido
indicado en el artículo 115 de la Constitución, participe de la decisión de
declarar el estado de conmoción interior. Así, se trata de una decisión
colegiada, reservada a aquellas personas que tienen funciones políticas: los
ministros, sea que sean directores de una sola entidad o varias. Así mismo, en
concepto de la Corte no existe irregularidad por el hecho de que en algunos
casos, el Decreto fue firmado por viceministros encargados de las funciones del
Ministro respectivo, pues éste habrá asumido las funciones políticas de aquél.
Así mismo, la responsabilidad de que trata el artículo 214 de la Carta.
Artículo 1o, Declárese el
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el Municipio de Mocoa,
Departamento de Putumayo, tanto en el área urbana como en la rural, por el
término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de
este decreto."[23]
De conformidad con lo expuesto la Sala
avala la firma del Señor Viceministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, como
encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, y considera satisfecho el requisito de suscripción.
5.2. Temporalidad
Igualmente dispone el artículo 215 de la
Constitución que el Presidente podrá declarar el estado de emergencia
económica, social y ecológica "por períodos hasta de treinta días
en cada caso". Dentro de la
misma línea el inciso cuarto de la norma manda que "El
Gobierno, en el decreto que declare el estado de emergencia, señalará el
término dentro del cual va a hacer uso las facultades extraordinarias a las que
se refiere este artículo".
El 6 de abril de 2017 el Presidente de la
República, con la firma de todos sus ministros, expidió el Decreto 601 de 2017 "Por el cual
se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en Mocoa", de la
siguiente manera:
"Artículo
1°, Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el
Municipio de Mocoa, Departamento de Putumayo, tanto en el área urbana como en
la rural, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de
la vigencia de este decreto."
La cláusula de
vigencia fue consignada en el artículo 4:
"Artículo
4°, El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación."
El Decreto 735 de 2017, que es objeto de
control constitucional, tiene como fecha de expedición el día 5 de mayo de
2017, esto es, dentro de los treinta días siguientes a la declaratoria del
estado de excepción, que aconteció el 6 de abril de 2017, mediante el Decreto
601 de esa fecha. Dentro de esta perspectiva, el requisito de temporalidad fue
plenamente satisfecho.
5.3. Motivación
Tanto el decreto
que declara el estado de emergencia económica, social y ecológica, como los
decretos que contienen las medidas encaminadas a conjurar la crisis, deben
estar motivados. El Decreto 735 de 2017 expone quince razones o motivos, que
sirven de fundamento al conjunto de medidas relacionadas con la prestación de
servicios públicos en la ciudad de Mocoa. Estas motivaciones pueden ser
ubicadas en cuatro grupos temáticos.
El primer conjunto de motivaciones están
relacionadas con los hechos que dieron lugar a la crisis humanitaria vivida por
los habitantes de Mocoa. En este sentido el decreto reseña los sucesos del 31
de marzo de 2017, así como el impacto y los daños causados por la avalancha de
ese día, que produjo la muerte de tres centenares de personas, dejó una
cantidad similar de heridos, condujo a la desaparición de alrededor de
doscientos habitantes, la grave afectación de 25 barrios de la ciudad, la
destrucción casi total de uno de ellos, así como la de siete puentes, de diez
vías públicas, una subestación de energía eléctrica, de tres acueductos y del
alcantarillado, junto con la interrupción del suministro de agua potable, la
conducción de las aguas residuales y del servicio de aseo.
El segundo grupo de motivaciones expone
el conjunto de medidas adoptadas inmediatamente dentro del marco de la
legislación vigente, exponiendo las dificultades y la duración de los trámites
que implica el cumplimiento de ese marco legal, que implica la obtención de
licencias y permisos por parte de las autoridades ambientales, en lo
relacionado con el suministro de agua potable, la conducción de las aguas
residuales y el aprovechamiento de los recursos naturales.
Los servicios públicos de aseo y
recolección de basuras son el tema central del tercer grupo de motivaciones. De
análoga forma a las motivaciones anteriores, el decreto expone los daños
padecidos, la intensidad de la alteración del servicio y las dificultades de
tiempo que impone la aplicación del régimen legal en materia de prestación de
servicios públicos, especialmente en lo referido a la norma técnica que deben
satisfacer los vehículos recolectores y compactadores de basura y de transporte
de residuos.
El conjunto final de motivaciones estuvo
referido a la urgente necesidad de rehabilitar la infraestructura de servicios
públicos domiciliarios, afectada por la avalancha, la destrucción de las vías
públicas y las viviendas, poniéndose especial énfasis en: el hecho de la
interrupción de la prestación de los servicios y sus consecuencias; la
situación de las familias damnificadas, quienes no están en condiciones de
poder pagar las facturas de los servicios; y la solvencia de las empresas
prestadoras, afectadas por los daños y la falta de pago de los servicios.
Considerado todo lo anterior se concluye
la amplia satisfacción del requisito de motivación del decreto legislativo.
5.4. Conexidad
formal y temática
El inciso tercero del artículo 215 de la
Constitución señala que "estos decretos deberán referirse a
materias que tengan relación directa y especifica con el estado de
emergencia". La Corte ha dicho que "el
requisito de conexidad exige, que por un lado el decreto legislativo haya sido
dictado en desarrollo del decreto de declaratoria del Estado de Excepción y,
por otro, que exista una conexidad temática entre la motivación propia de la
norma y las medidas adoptadas por el mismo"[24].
La primera modalidad de la conexidad
formal no ofrece ninguna dificultad. En el encabezamiento de la copia auténtica
del Decreto 735 de 2017 puesta a disposición de la Corte Constitucional, se lee
que el Decreto fue expedido "En ejercicio de las facultades
constitucionales y legales, en especial las que le confiere el artículo 215 de
la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en
desarrollo de lo dispuesto por el Decreto 0601 de 2017".
En segundo término hay que decir que
también se satisface la conexidad temática, pues el conjunto de medidas
adoptadas por el decreto legislativo giran alrededor de tres asuntos: la
elaboración de un Plan de Manejo Ambiental, a cargo del prestador de los
servicios públicos de acueducto y alcantarillado, quien deberá presentarlo ante
la autoridad ambiental, que contenga las obras y actividades necesarias para la
captación del recurso hídrico y el vertimiento de aguas, que pueda ser
rápidamente implementado; en segundo lugar con la adopción de medidas
relacionadas con la prestación del servicio público de recolección y transporte
de residuos; y en tercer término con la facturación y cobro de los servicios
públicos domiciliarios, temas que fueron objeto de una abundante motivación,
conforme fue explicitado en la sección anterior, lo que conduce a afirmar la
satisfacción del requisito.
6. Requisitos materiales de los decretos
de emergencia económica y su satisfacción por el Decreto 735 de 2017
El Capítulo 1 de
la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los estados de excepción, denominado "Disposiciones
generales", contempla un conjunto de principios y medidas que
deben satisfacer todos los estados de excepción previstos en la Constitución
Política. En especial el artículo 9 de ese capítulo dispone lo siguiente:
"Artículo 9o.
Uso
de las facultades. Las facultades a que se refiere esta ley no pueden ser
utilizadas siempre que se haya declarado el estado de excepción sino,
únicamente, cuando se cumplan los principios de finalidad, necesidad,
proporcionalidad, motivación de incompatibilidad, y se den las condiciones y
requisitos a los cuales se refiere la presente ley."
En concurrencia con ese Capítulo y el
anterior enunciado, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha
identificado como requisitos de fondo que deben ser satisfechos por los decretos
que contienen las medidas adoptadas en desarrollo de la emergencia económica,
social y ecológica, los de conexidad, finalidad, necesidad, proporcionalidad,
motivación de incompatibilidad y prohibición general de no discriminación, que
la Corte evalúa a continuación.
6.1. El requisito
de conexidad material
El inciso segundo del artículo 215 de la
Constitución señala que los decretos que dicte el Presidente durante la
emergencia económica, estarán "destinados exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos", agregando en el
inciso tercero, que "Estos decretos deberán referirse a materias que
tengan relación directa y específica con el estado de emergencia". Alrededor del
mismo punto, la ley estatutaria de los estados de excepción establece:
"Artículo 8.
Justificación
expresa de la limitación del derecho. Los decretos de excepción deberán señalar
los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los
derechos constitucionales de tal manera que permitan demostrar la relación de
conexidad con las causas de la perturbación y los motivos por las cuales se
hacen necesarias."
El juicio de conexidad material consiste
en verificar si las medidas adoptadas mediante el decreto legislativo, están
directamente relacionadas y vinculadas con los hechos que dieron lugar a la
emergencia económica y social. La conexidad material se despliega de modo
interno y externo. La conexidad interna consiste en verificar si las medidas
adoptadas por el decreto están relacionadas con las consideraciones que tuvo en
cuenta el Gobierno Nacional al efectuar su expedición. Se trata así de una
relación entre la parte motiva y la normativa del decreto. En segundo término
se tiene la conexidad externa, que se refiere a la confirmación del vínculo
existente entre la medida de excepción adoptada y los motivos que dieron lugar
a la declaratoria del estado de emergencia, es decir, una labor que permite
verificar que las medidas adoptadas están encaminadas a conjurar la crisis.
En lo que se refiere a la conexidad
interna, es decir, al vínculo existente entre la parte motiva
del Decreto 735 de 2017 y su articulado, debe reiterarse lo señalado en la
sección 5.3. de esta sentencia, relacionado con la motivación de este decreto.
Allí se dijo, que el Gobierno presentó una parte considerativa conformada por
quince motivaciones, que ponen de relieve las dimensiones del desastre natural
acontecido en Mocoa, identificando los elementos más notorios, relacionados con
daños a las personas (con centenares de muertos, heridos y desaparecidos);
daños a las familias y la vida familiar, pues además de la muerte o
desaparición de algunos de sus integrantes, fueron destruidas o afectadas las
casas de habitación y los barrios donde se encontraban ubicadas; daños en la
infraestructura general del municipio (vías, puentes, acueductos,
alcantarillado); y la interrupción de la prestación de los servicios públicos
domiciliarios en grandes zonas de la ciudad, afectando la calidad de vida de
buena parte de la población.
En sentido
concurrente con ese estado de cosas, el articulado del Decreto 735 de 2017
consiste en la adopción de un conjunto de medidas encaminadas a asegurar el
suministro de agua potable a la población, a conducir el vertimiento de las
aguas residuales en los cauces y canales adecuados, a propiciar el adecuado
manejo de las basuras y los residuos, así como a restituir la prestación de los
servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo en los
sitios en los que fueron interrumpidos o suspendidos. Para la Corte
Constitucional la conexidad interna de las medidas es manifiesta, pues
focalizan los escenarios específicos de su despliegue, mitigan el impacto de
los daños causados, se ubican en el camino de estabilizar la vida de los
habitantes de Mocoa y proyectan la solución integral de los graves problemas
que afronta la población.
La conexidad externa se refiere al
vínculo que debe existir entre los motivos que dieron lugar a la declaratoria
de la emergencia económica y las medidas concretas adoptadas por el Decreto 735
de 2017. El 6 de abril de 2017 el Gobierno Nacional expidió el Decreto
Legislativo 601 "Por el cual se declara el Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica en el municipio de Mocoa". La extensa parte considerativa del mismo fue dividida
en tres partes, la primera de ellas referida al presupuesto fáctico, la segunda
al presupuesto valorativo y la tercera a la "Justificación
de la declaratoria del estado de excepción",
la
que a su vez fue dispuesta en doce literales destinados a distintas materias
como son: modificaciones presupuéstales y medidas tributarias, mercado laboral
y proyectos sociales, registro mercantil, suministro de energía eléctrica y
subsidios, combustibles, emisoras comunitarias, educación, sector agropecuario,
sector defensa, sector vivienda, sector justicia y sector salud.
Como punto de partida de la justificación
de la declaratoria del estado de emergencia el decreto señaló:
"Que por las
razones expuestas es necesario acudir al fortalecimiento de los mecanismos que
garanticen la supervivencia de las familias que lo perdieron todo, o que
sufrieron graves perjuicios con el desbordamiento de las aguas, con el fin de
ofrecerles alternativas para llevar una vida digna mientras se resuelven de
manera definitiva sus necesidades básicas y, a más largo plazo, de facilitarles
los medios necesarios para su reincorporación a la vida en sociedad."
Precisando en el
literal d) sobre servicio de energía eléctrica y subsidio:
"Que con el
propósito de recuperar y mantener la prestación del servicio público de energía
eléctrica, afectado gravemente por el desbordamiento, se impone la necesidad de
establecer medidas de rango legal que permitan garantizar el suministro del
servicio a los usuarios de bajos recursos, mediante el otorgamiento de
subsidios. Que, adicionalmente, el Gobierno nacional evaluará la adopción de
medidas de rango legal que permitan destinar los recursos parafiscales de los
fondos eléctricos para fines asociados con ese servicio que, sin embargo, no
están previstos en la regulación inicial de cada fondo."
Y en el literal
j) sobre el sector vivienda:
"Que con el
fin de atender de manera efectiva la necesidad de vivienda, agua y saneamiento
básico, se hace necesario contar con las facultades legales para el desarrollo
de los proyectos destinados a atender a los hogares, mediante un régimen
especial para la reubicación de asentamientos humanos."
Todo lo cual fue desarrollado en el
articulado del Decreto Legislativo 735 de 2017 por: el artículo 2, que ordena
la elaboración de un Plan de Manejo Ambiental específicamente destinado a
desarrollar el conjunto de obras necesarias para la captación del recurso
hídrico, el vertimiento de las aguas residuales y las medidas de control
ambiental relacionadas; el artículo 3, que regula lo que tiene que ver con el
restablecimiento de los servicios públicos de acueducto; el artículo 4, cuya
materia es al acceso al saneamiento básico y la recolección de residuos; y el
artículo 5, destinado a la suspensión de la facturación de los servicios públicos
domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, en inmuebles destruidos o
intensamente afectados por la avalancha. De conformidad con lo anterior, la
conexidad externa se cumple también de modo satisfactorio.
6.2. El requisito
de finalidad
La norma constitucional dispone que los
decretos "estarán destinados exclusivamente a conjurar la
crisis y a impedir la extensión de sus efectos". El artículo 10 de
la Ley 137 de 1994 reitera el requisito de finalidad señalando lo siguiente:
"Artículo
10. Finalidad. Cada una de las medidas adoptadas en los decretos
legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las
causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos."
La crisis
humanitaria que dio lugar a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica, está directamente relacionada con la intensa afectación de
los derechos constitucionales a la vida, la integridad personal, el domicilio,
la supervivencia en condiciones de vida digna, el patrimonio económico, la
unidad familiar y el derecho a la prestación de los servicios públicos que
aseguren estándares mínimos de vida digna. En opinión de la Corte, el conjunto
de medidas adoptadas por el Decreto 735 de 2017 apuntan a disminuir la
intensidad del daño causado, así como a restituir las condiciones de vida digna
en Mocoa, teniendo cada una de ellas un papel específico, dentro de la
finalidad común de superar la crisis desatada por la avalancha.
De este modo el artículo 1 tiene por fin
definir la categoría "damnificado o afectado", a efectos de cuantificar el número de personas
afectadas y planear debidamente las medidas de mitigación y restauración; el
artículo 2 materializa una decisión destinada a reconstruir la infraestructura
de servicios púbicos de los municipios afectados, con la pretensión de
restituir la plena prestación de los mismos en términos de permanencia, como
sucedía en condiciones de normalidad; el artículo 3 busca el restablecimiento
puntual de los servicios de acueducto y alcantarillado, mientras que el
artículo 4 pretende lo mismo, pero con el servicio de aseo. Dentro de esta
perspectiva resulta indudable que el conjunto de medidas adoptadas por medio
del Decreto 735 de 2017 fueron destinadas "exclusivamente
a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos", conforme lo manda
el inciso segundo del artículo 215 de la Constitución.
6.3. Requisito de
necesidad
De la necesidad de ocupa el artículo 11
de la Ley estatutaria de los estados de excepción, así:
"Artículo
11. Necesidad. Los decretos legislativos deberán expresar claramente las
razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para
alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción
correspondiente."
La consideración quinta de la parte
motiva del Decreto 735 de 2017 explicita la necesidad de las medidas adoptadas
y sus finalidades. Allí se afirma
"Que es
necesario adoptar medidas urgentes con el fin de conjurar la crisis e impedir
la extensión de sus efectos, tendientes a la recuperación de las condiciones
básicas de prestación de los servicios públicos, mitigar el impacto sanitario y
ambiental y fortalecer la infraestructura necesaria para asegurar su
prestación."
Del conjunto de medidas adoptadas por el
Decreto 735 de 2017, la primera es de corto plazo y las demás, de aplicación
inmediata. La medida de corto plazo está contenida en el artículo 2 y consiste
en la elaboración de un Plan de Manejo Ambiental, que deberá ser presentado por
el prestador de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y
alcantarillado ante la autoridad ambiental respectiva, la que deberá revisarlo
y resolver acerca de su aprobación en el término máximo de un mes calendario.
Las medidas de aplicación inmediata son
tres y consiste en: permitir el acometimiento de obras destinadas al
restablecimiento de los servicios de acueducto y alcantarillado, sin la
presentación de permisos de uso, ocupación e intervención temporal de la
infraestructura vial, ni la acreditación predial para la construcción de
estructuras, permisos e servidumbre o pasos de tuberías (artículo 3); permitir
transitoriamente la recolección y transporte de residuos sólidos, con vehículos
distintos a los compactadores, sin el lleno de los requisitos legales y
reglamentarios (artículo 4); y suspender la facturación o cobro de los
servicios de acueducto, alcantarillado y aseo a los suscriptores o usuarios,
cuyos inmuebles no estén en condiciones de funcionamiento (artículo 5).
Para la Corte es claro que la medida de
corto plazo y las de aplicación inmediata constituyen una respuesta rápida y
adecuada, que permiten brindar una atención integral a las personas
damnificadas por la avalancha de Mocoa. La crisis humanitaria tiene como
manifestación externa la demanda de los servicios públicos de suministro de
agua potable, manejo de aguas residuales y recolección y transporte de residuos
y basuras, de modo tal, que se garantice el acceso de la población a esos
servicios y se aseguren condiciones básicas de saneamiento ambiental.
Adicionalmente contribuyen a mitigar el impacto sanitario causado por la
destrucción de la infraestructura que permitía la prestación de esos servicios
públicos a la población de Mocoa.
6.4. Requisito de
proporcionalidad
El artículo 13 de la ley estatutaria se
refiere a este requisito, afirmando que "Las medidas expedidas durante los
Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los
hechos que buscan conjurar". Adicionalmente ha dicho la Sentencia
C-911 de 2010 en torno de lo mismo, que "el estudio de la proporcionalidad
de las medidas exige examinar su necesidad, idoneidad y conducencia para lograr
los fines que el Ejecutivo se propone, así como la repercusión de las medidas
en términos de derechos fundamentales y otros principios constitucionales"[25].
La totalidad de las medidas adoptadas
tienen como fines principales, conjurar los efectos destructivos de la
avalancha, impedir la extensión de sus efectos, mitigar el daño causado a las
personas, sus bienes y la infraestructura vial y de servicios, así como
restablecer la prestación de los servicios públicos domiciliarios de aseo,
acueducto y alcantarillado la reconstrucción de las cosas y restaurar de las
condiciones de vida de los habitantes de Mocoa.
La Sala considera
que los medios escogidos por el legislador son adecuados, conducentes y
necesarios a los fines propuestos. Ha dicho la Corte que una medida es adecuada
"si
su implementación presta una contribución positiva en orden a alcanzar el fin
propuesto, es decir, la protección de los derechos fundamentales"[26]. En el presente
caso resulta innegable que el acometimiento de obras de infraestructura que
restituyan la prestación de los servicios públicos, la recolección de residuos
por vehículos distintos a los compactadores y la suspensión del cobro de los
servicios públicos domiciliarios, son útiles y contribuyen a restaurar las
condiciones de vida digna de los habitantes de Mocoa.
La gravedad de los hechos que dieron
lugar a la declaratoria del estado de emergencia es enorme, en términos de
vidas humanas, afectación urbana, destrucción de viviendas, suspensión,
disminución o imposibilidad de prestar servicios públicos domiciliarios y
disminución de la calidad de vida de los habitantes de Mocoa. Frente a esto,
las medidas adoptadas son necesarias, pues aparecen como las mejores posibles
en las circunstancias de calamidad pública y presentan una lesividad razonable.
De este modo la ausencia temporal de permisos de uso, la ocupación o
intervención temporal, de la acreditación predial o de los permisos de
servidumbre, constituyen una afectación razonable y temporal de derechos
reales, que resulta compensada por el logro común de restituir la prestación de
los servicios públicos domiciliarios y las condiciones adecuadas de vida.
6.5. Juicio de
incompatibilidad
La ley
estatutaria lo refiere de la siguiente manera:
"Artículo
12. Motivación de incompatibilidad. Los decretos legislativos que suspendan
leyes deberán expresar las razones por las cuales son incompatibles con el correspondiente
Estado de Excepción."
En virtud de este juicio debe
determinarse si el Presidente expuso las razones que le permitían inferir que
el régimen legal ordinario era insuficiente para atender la emergencia,
requiriéndose por ello de medidas excepcionales.
La parte considerativa del Decreto 735 de
2017 reseña las normas vigentes en materia de uso de recursos naturales
renovables, especialmente el derecho al uso de las aguas, la competencia de las
autoridades ambientales para el otorgamiento de permisos, con especial
referencia a la Resolución 1433 de 2004, que reglamenta el artículo 12 del
Decreto 3100 de 2003 sobre Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos -
PSMV del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, que regula
todo lo relacionado con los planes de saneamiento y manejo de vertimientos.
Otro tanto hace el decreto con las normas relacionadas con las características
técnicas que deben cumplir los vehículos recolectores y transportadores de
residuos.
La intervención
de la Presidencia de la República explicita la incompatibilidad de las normas
legales vigentes, frente al contenido del Decreto Legislativo 735 de 2017. Así
pone de presente que si bien la Ley 1523 de 2012 "Por la cual
se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se
establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan
otras disposiciones", ofrece mecanismos
para la toma de decisiones en situaciones de crisis, frente a los sucesos de
Mocoa, "no se encuentra la adopción de medidas de rango
legal indispensables para hacer frente a las consecuencias de esta calamidad y,
especialmente, necesarias para fortalecer los mecanismos, recursos,
herramientas y medios requeridos para superar la crisis"[27]. Igual puede
decirse de las restricciones contenidas en el Decreto Ley 2811 de 1974 "Por el cual
se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección
del Medio Ambiente", en el que se
dispone que podrá hacerse uso de aguas en virtud de la concesión, exigiendo el
trámite previo de unos permisos ante las autoridades ambientales, aplicación
normativa que resulta incompatible con las necesidades inmediatas de Mocoa,
suplidas por medio del decreto legislativo.
Otro tanto ocurre respecto de la Ley 142
de 1994, que contiene la normatividad vigente en materia de servicios públicos
domiciliarios, que también prevé en el artículo 57, la necesidad de tramitar la
obtención de permisos ante autoridades públicas, para "atravesar
los ríos, caudales, líneas férreas, puentes, calles, caminos y cruzar
acueductos, oleoductos y otras líneas o conducciones", lo que resulta también incompatible frente a la
situación que dio origen a la declaratoria de la emergencia económica, social y
ecológica.
La Sala considera que si bien esas normas
legales se encuentran vigentes, en las condiciones de apremio padecidas por los
habitantes de Mocoa, las normas que regulan el uso de los recursos naturales,
las aguas y el conjunto de trámites y de reglamentaciones exigidos para el
desarrollo de obras o la recolección de residuos, constituyen un obstáculo que
impide la acción humanitaria, siendo incompatibles con el conjunto de medidas y
soluciones adoptadas por medio del Decreto Legislativo 735 de 2017.
Esto mismo puede decirse respecto de
normas reglamentarias que regulan la obtención de permisos para las concesiones
de aguas y el manejo de basuras y residuos. En efecto, el Decreto 1076 de 2015 "Por medio
del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y
Desarrollo Sostenible, regula desde el artículo 2.2.2.3.6.1. el
trámite y los requisitos de aprobación del Plan de Reconversión a Tecnologías
Limpias en Gestión de Vertimientos, de análoga forma a como el Decreto 1077 de
2015 "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del
Sector Vivienda, Ciudad y Territorio" regula en los
artículos 2.3.2.2.2.3.27 y 2.3.2.2.2.3.28 los requisitos de recolección y los
sistemas de recolección de los residuos sólidos. Los criterios de necesidad y
urgencia propician la legalización transitoria de esas normas de carácter
reglamentario, lo que no resulta contrario a la Constitución ni afecta la
integridad del sistema normativo.
En este sentido la Sala acoge los
señalamientos hechos en la intervención de la Presidencia de la República, de
acuerdo con los cuales, "la medidas contenidas en el Decreto 735 de 2017
obedecen a la necesidad jurídica de adoptar dichas determinaciones mediante un
Decreto Legislativo, teniendo en cuenta la falta de medios ordinarios y
expeditos para levantar las restricciones de orden legal"[28].
6.6. Requisito de
prohibición de discriminación
Este requisito está contenido en el
artículo 14 de la Ley 137 de 1994, así:
"Artículo
14. No discriminación. Las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de
Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de
raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o
filosófica. Lo anterior no obsta para que se adopten medidas en favor de
miembros de grupos rebeldes para facilitar y garantizar su incorporación a la
vida civil."
Este enunciado desarrolla el mandato
establecido en el artículo 13 de la Constitución, de acuerdo con el cual, "todas las
personas recibirán la misma protección y trato de las autoridades". El concepto de
discriminación atiende a la introducción de diferencias de trato entre personas
que se encuentren en una misma condición, que conduzca a la violación de sus
derechos fundamentales.
El artículo 1 del
Decreto 735 de 2017 introduce el concepto de "personas
damnificadas o afectadas por el desastre" y dispone en los
artículos siguientes, la implementación de un conjunto de medidas que
benefician a esas personas directa o indirectamente. De este modo ciertamente
se introducen diferencias de trato, pero destinadas a mejorar las condiciones
de vida de quienes padecieron daños por el fenómeno natural el 31 de marzo de
2017, erigiéndose en acciones afirmativas dispuestas en su favor. Por lo demás,
las normas examinadas no utilizan criterios sospechosos o prohibidos para el acceso
a los beneficios.
Como conclusión
de todo lo expuesto la Sala afirma, que el Decreto Legislativo 735 de 2017,
sometido a control oficioso, también satisface los requisitos materiales o de
fondo y en consecuencia.
7. Examen de contenido del Decreto
Legislativo 735 del 5 de mayo de 2017
El Decreto Legislativo 735 de 2017 es una
norma presidencial expedida con ocasión de la declaratoria de emergencia
económica, social y ecológica que hiciera el Gobierno Nacional por medio del
Decreto 601 de 2017. Estructuralmente está conformado por seis artículos, el
primero de los cuales consigna la definición de damnificado o
afectado, para luego, entre los artículos 2 al 5 desarrollar el
conjunto de medidas adoptadas, fijando la cláusula de vigencia en el artículo
6.
7.1.   El artículo 1
establece la definición de "persona damnificada o afectada por
el desastre", diciendo que son
aquellas que se encuentran en el Registro Único de Damnificados (RUD), que debe
ser elaborado por el Concejo Municipal de Mocoa, o por la Unidad Nacional para
la Gestión del Riesgo de Desastres. Se trata de una medida de carácter
administrativo, de innegable utilidad, que permite individualizar y cuantificar
al conjunto de personas destinatarias de los auxilios y de las medidas
adoptadas en desarrollo de la emergencia económica.
El enunciado sometido a control consigna
una definición estipulativa, que son aquellas que "establecen
cómo usar un término o sintagma recientemente acuñado"[29],
y
la noción así dispuesta por el Gobierno Nacional como autoridad administrativa,
no tiene nada de inconstitucional.
7.2.   El artículo 2
está conformado por el enunciado normativo inicial y por dos parágrafos. Su
tema es el agua en el municipio de Mocoa, en relación con el acceso al agua
potable y el manejo y vertimiento de las aguas residuales. Para el efecto son
adoptadas las siguientes medidas transitorias:
i. La elaboración de un Plan de Manejo
Ambiental, a cargo del prestador de los servicios públicos domiciliarios de acueducto
y alcantarillado, que: (i) deberá contemplar las obras y actividades necesarias
para la captación "del recurso hídrico" y el vertimiento
de las aguas residuales, (ii) y especificar las medidas de manejo y control
ambiental.
ii.     La orden de
presentar dicho Plan de Manejo ante la autoridad ambiental competente.
iii.  La fijación del
término de un mes calendario, para que la autoridad ambiental revise y apruebe
el referido Plan.
La definición de Plan de Manejo Ambiental
señal que "Es el conjunto detallado de medidas y
actividades que, producto de una evaluación ambiental, están orientadas a
prevenir, mitigar, corregir o compensar los impactos y efectos ambientales
debidamente identificados, que se causen por el desarrollo de un proyecto, obra
o actividad. Incluye los planes de seguimiento, monitoreo, contingencia, y
abandono según la naturaleza del proyecto, obra o actividad"[30]
Se trata en este caso de la adopción de
una medida de carácter transitorio, cuya finalidad es la de mitigar los efectos
del daño ambiental que presenta la zona afectada, así como asegurar el acceso
al agua de los residentes en dicha zona, en cumplimiento de lo mandado por el
artículo 215 de la Constitución, pues permite enfrentar la situación de modo
integral y técnico, mediante el instrumento de planeación.
El parágrafo primero del artículo ordena
que el agua que se suministre a los pobladores durante la emergencia, satisfaga
estándares de calidad y salubridad, que la hagan apta para el consumo humano.
El parágrafo segundo contiene dos medidas: la suspensión temporal de los plazos
de los Planes de Manejo y Saneamiento de Vertimientos de los prestadores del
servicio público de alcantarillado; y la orden de que la tasa retributiva se
cobre con la tarifa mínima.
Respecto de los
avances en la elaboración e implementación del Plan de Manejo Ambiental, la
Empresa de Servicios Públicos de Mocoa, Aguas Mocoa S.A. E.S.P. señaló el 19 de
mayo de 2017, en su respuesta a la Corte, que dicho Plan "está en
proceso de formulación y está fundamentado en dos componentes para su ejecución
los cuales son: ACTUALIZACIÓN DEL PROGRAMA DE USO EFICIENTE Y AHORRO DE AGUA en
el área de acueducto y al PLAN DE SANEAMIENTO Y MANEJO DE VERTIMIENTOS para el
tema de alcantarillado"[31].
EMAS PUTUMAYO S.A.S. E.S.P. por su parte, mediante escrito de la misma fecha,
hizo una presentación general de los trámites de licencia ambiental
desarrollados ante CORPOAMAZONIA desde el año 2015, sin referirse en concreto
al Plan de Mejo Ambiental de que trata el Decreto 735 de 2017[32]. Finalmente el
ACUEDUCTO COMUNTARIO "BARRIOS UNIDOS DE MOCOA" refirió en su escrito
de contestación, que "En este momento se está en proceso de
elaboración del Plan de Manejo Ambiental en el marco de lo solicitado en el
Decreto 735 del 05 de mayo de 2017 para que sea presentado a la autoridad
ambiental"[33], refiriendo el
concepto técnico de mayo 3 de 2017, por el que la autoridad ambiental autorizó
la captación temporal de 40 y 55 litros sobre dos quebradas durante un período
de seis meses.
La Sala considera que la elaboración de
ese Plan de Manejo Ambiental permite que la respuesta a la situación de crisis
sea técnica e integral, lo que resulta conforme con la Constitución. Dicha
medida se integra además con los mandatos de acuerdo con los cuales, el agua
que se suministre durante la emergencia tenga control de calidad y que se
suspendan los plazos de los Planes de Manejo y Saneamiento de Vertimientos,
mientras se restablecen los servicios de acueducto y alcantarillado.
7.3. El artículo 3 establece otra medida
transitoria, destinada a facilitar el restablecimiento total de los servicios
de acueducto y alcantarillado, que consiste en eliminar "la
presentación de los permisos de uso, ocupación e intervención temporal de la
infraestructura vial carretera, concesionada y férrea, al igual que la
acreditación predial para la construcción de estructuras, los permisos de
servidumbre o de paso de tuberías", sin perjuicio de las indemnizaciones a
las que hubiere lugar. De este modo se facilita el acometimiento de las obras
de infraestructura necesarias para asegurar la normalización del servicio.
El informe rendido por la Empresa AGUAS
MOCOA S.A.S. E.P.[34], que evidencia
la dimensión de los daños sufridos por la infraestructura de los servicios de
acueducto y alcantarillado, justifica la implementación de esta medida transitoria.
El documento registra afectaciones de alta intensidad en dos sistemas de
abastecimiento de acueducto y en el sistema de alcantarillado. Así, respecto
del Sistema Las Palmeras, señala que "El sistema sufrió colapso de
estructura de bocatoma y afectaciones en la red de aducción, conducción y
distribución", describiendo las dimensiones del daño causado
y el conjunto de medidas adoptadas para responder a la emergencia. Otro tanto
se dijo respecto del Sistema Líbano, el que "sufrió
destrucción total de la bocatoma, red de aducción y colmatación de desarenador"[35].
Adicionalmente y en relación con el sistema de alcantarillado, refiere el
informe, que "La emergencia generó grandes afectaciones en el
sistema de alcantarillado, en aproximadamente 17 barrios del municipio se
presentó taponamientos, y en algunos puntos críticos hay pérdida de colectores
y redes; esto ocasionó descargas de vertimientos sobre suelos afluentes a la
zona de los cuerpos de agua de los Ríos Sangoyaco, Mulato y Mocoa,
principalmente"[36].
Desde la anterior perspectiva la Sala
considera, que las medidas adoptadas por el artículo 23 del Decreto 735 de 2017
son indispensables y constituyen un mecanismo eficaz para enfrentar la crisis
desatada, en la medida que el trámite de los permisos y autorizaciones a los
que se refiere la norma, retardaría la acción de las autoridades públicas y de
las empresas prestadoras de los servicios públicos, en desmedro de los derechos
y la calidad de vida de los damnificados o afectados por el desastre.
Se precisa además, que el artículo 3 del
Decreto 735 de 2017 reconoce expresamente la posibilidad de indemnizar a las
personas que fueren afectadas por las ocupaciones a las que se refiere la
norma, lo que constituye una salvaguarda de sus derechos.
7.4. La materia
del artículo 4 está relacionada con la recolección y transporte de residuos y
basuras. Los destinatarios son las empresas que prestan ese servicio público, a
quienes se exime "de los requisitos legales y reglamentos
convencionales que correspondan para que puedan utilizar vehículos distintos
los compactadores durante el término de seis meses".
En el informe suministrado por la Empresa
EMAS PUTUMAYO S.A.S. E.S.P., se le informa a la Corte, que "los
vehículos empleados para la recolección son los vehículos recolectores
empleados habitualmente, pues el parque automotor de la empresa permitió
atender esta contingencia sin necesidad de emplear vehículos que estén fuera de
la normatividad"[37].
Si bien lo anterior evidencia que no fue
necesario hacer uso de la medida transitoria consignada en el artículo 4 del
Decreto 735 de 2017, ella cumple con la conexidad material, pues se relaciona
directamente con el daño ambiental causado por la avalancha; con el criterio de
finalidad, al ser destinada a evitar la interrupción del servicio de
recolección en situaciones de crisis; y con el requisito de necesidad, pues era
el mejor instrumento que se podía usar tras la avalancha.
Podría objetarse sin embargo, que medidas
como las que se estudian no requerían la expedición de un decreto legislativo,
pues se encuentran reguladas en normas reglamentarias, como puede serlo el
Decreto 1077 de 2015 "Por medio del cual se expide el Decreto Único
Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio", que en los
artículos 2.3.2.2.2.3.27 y 2.3.2.2.2.3.28 regula lo relacionado con los
requisitos de la actividad de recolección y los sistemas de recolección. Al
respecto debe señalarse que no riñe con la Constitución la adopción de ese tipo
de medidas por medio de decretos legislativos, en tanto que resulten necesarias
para conjurar la crisis desatada. Debe considerarse, que la fuerza vinculante
de los decretos legislativos es mayor que la de los decretos reglamentarios,
que son de contenido administrativo, lo que permite asegurar una mayor
efectividad de la medida adoptada, que es justamente lo que se requiere en
situaciones de emergencia. Por lo demás, no existe en el sistema colombiano
algo así como una "reserva de reglamento general", que le impida al
legislador habilitado adoptar medidas de esa clase cuando la necesidad lo
imponga. Justamente para ello el constituyente diseñó el estado de emergencia
económica, social y ecológica.
7.5. Finalmente se tiene el artículo 5,
cuyo tema central es la facturación de los servicios públicos domiciliarios de
acueducto, alcantarillado y aseo, que contiene dos mandatos: (i) ordena la
suspensión de la facturación o cobro de esos servicios a los suscriptores o
usuarios cuyos inmuebles se encuentren imposibilitados para la prestación de
los mismos, y (ii) dispone que la suspensión de la facturación o cobro se
mantenga, hasta que el inmueble recupere las condiciones para su funcionamiento
y el prestador restablezca el servicio.
Respecto de la facturación y cobro de
servicios públicos de acueducto y alcantarillado, AGUAS MOCOA S.A. E.S.P.
suministró los siguientes datos e informaciones[38]: el recaudo de
la facturación de marzo de 2017 presentó una sentida disminución, pese a que
fue un servicio prestado; para el mes de abril no se facturaron los servicios
de acueducto y alcantarillado; y para mayo se facturaron 15 días de servicio de
acueducto para las zonas 1 y 2 y el mes completo para el servicio de
alcantarillado.
La Ley 142 de 1994 y sus reformas regulan
lo relacionado con el contrato de prestación de servicios públicos
domiciliarios, estableciendo entre otras, la obligación de pago por su
prestación. Dentro de esa línea, el parágrafo del artículo 130, como fue
modificado por el artículo 18 de la Ley 689 de 2001 establece que "Si el
usuario o suscriptor incumple su obligación de pagar oportunamente los
servicios facturados dentro del término previsto en el contrato, el cual no
excederá dos períodos consecutivos de facturación, la empresa de servicios
públicos estará en la obligación de suspender el servicio. Si la empresa
incumple la obligación de la suspensión del servicio se romperá la solidaridad
prevista en esta norma".
La Corte ha
declarado la constitucionalidad de la facturación, del cobro y de la suspensión
de los servicios públicos domiciliarios, en los casos de falta de pago, bajo la
condición de seguir un procedimiento que respete las reglas del debido proceso
administrativo. De este modo se afirmó en la Sentencia C-150 de 1993, que
"Las empresas en mención pueden suspender, parcial o totalmente, la
prestación de los servicios por falta de pago de las facturaciones emitidas,
pero para el efecto están en el deber de observar estrictamente el
procedimiento que les permite hacer uso de esta prerrogativa"[39].
La medida adoptada por el Decreto 735 de
2017 es necesaria y proporcional, frente al hecho de la destrucción o la
afectación intensa de numerosos inmuebles por la avalancha, que impide la
prestación del servicio público, de modo tal que su cobro consistiría en el
cobro de lo no debido. Se trata de la mejor medida posible, pues suspende la
facturación, el cobro y el pago, hasta la recuperación del inmueble y el
restablecimiento del servicio. También es proporcional a la magnitud del daño
causado, pues honra el carácter bilateral del contrato de prestación de
servicios públicos domiciliarios. De este modo y de conformidad con lo
expuesto, la Corte Constitucional encuentra que las normas contenidas en el
Decreto 735 de 2017 son conformes a la Constitución y por lo mismo, declara su
exequibilidad.
Síntesis del
fallo
La Corte Constitucional asumió el control
oficioso de constitucionalidad del Decreto 735 de 2017, realizando en la parte
inicial, una aproximación general de los estados de excepción, identificando
los principios jurídicos que rigen la declaración del estado y la expedición de
las medidas que lo implementan, refiriendo los elementos constitutivos y
procedimentales del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Efectuado lo anterior, la Sala identificó
los elementos y requisitos formales y materiales que deben satisfacer los
decretos legislativos que contienen las medidas adoptadas para superar la
crisis y la extensión de sus efectos, procediendo desde ellos, al examen de
constitucionalidad de las medidas dispuestas en el Decreto 735 de 2017.
El escrutinio efectuado sobre los
requisitos formales permitió constatar, que el decreto fue
suscrito y firmado por el Presidente de la República y los ministros; que fue
expedido durante el tiempo de vigencia del estado de emergencia  económica,  social
y  ecológica declarado  por el  Decreto
0601 de 2017; y que satisface también el requisito de motivación
formal, en tanto contiene el conjunto de motivaciones consideradas por el
Gobierno, que condujeron a su expedición.
La Sala también realizó el examen sobre los requisitos sustantivos que
debe satisfacer el Decreto 735 de 2017. De este modo verificó que las medidas
adoptadas cumplen con la conexidad material, pues fueron destinadas
exclusivamente, a la superación de la crisis humanitaria desatada por la
avalancha del 31 de marzo de 2017. Igualmente constató, que las medidas
relacionadas con la prestación de los servicios públicos domiciliarios y la
rehabilitación de la infraestructura de servicios cumplían con el requisito de
finalidad, pues pretenden impedir la extensión de los efectos de la crisis y
restituir las condiciones necesarias para la vida digna de los pobladores de
Mocoa.
Respecto de los requisitos de necesidad y proporcionalidad, se
estableció que las decisiones adoptadas eran las mejores en el escenario de
emergencia desatada por la avalancha, pues de modo inmediato y con carácter
transitorio, se tomaron medidas relacionadas con el suministro de agua a la
población, el manejo y vertimiento de aguas residuales, el restablecimiento de
los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, disponiendo la
suspensión de la facturación y cobro en los caso en que resultaba necesario.
Adicionalmente y en el corto plazo, se ordenó la implementación de un Plan de
Manejo Ambiental, adoptado mediante un procedimiento rápido.
Finalmente y tras la verificación de los requisitos formales y
materiales, la Sala efectuó el examen de cada uno de los artículos que
conforman el Decreto 735 de 2017, concluyendo su conformidad con la
Constitución.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo N°. 735 de 5 de mayo
de 2017 "Por el cual se dictan disposiciones en materia de agua y
saneamiento básico para hacer frente a la emergencia económica, Social y
ecológica en el municipio de Mocoa, Departamento del putumayo".
Notifíquese, comuníquese, publíquese, y archívese el expediente.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
IVÁN ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado (e)
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General (e)
[1]
Folio 34 del Expediente.
[2]
Folio 43 del Expediente.
[3]
Folio 49 del Expediente.
[4]
Folios 77 a 89 del Expediente.
[5]
Folio 87 del Expediente.
[6]
Folios 94 y 95 del Expediente.
[7]
Folio 95 del Expediente.
[8] Sentencia C-135
de 2009 M.P. Humberto Sierra Porto, citando la Sentencia C-802 de 2002 M.P.
Jaime Córdoba Triviño.
[9] Sentencia C-910
de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelet Chaljub, consideración jurídica No. 2.3.2.
[10]
Sentencia C-004 de 1992, M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz, consideración jurídica No. 24.
[11]
Sentencia C-802 de 2002 M.P. Jaime Córdoba Triviño,
Sentencia C-070 de 2009 M.P. Humberto Sierra Porto y Clara Helena Reales,
Sentencia C-135 de 2009 M.P. Humberto Sierra Porto, Sentencia C-252 de 2010
M-P- Jorge Iván Palacios Palacios, Sentencia C-911 de 2010 M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub
[12] Sentencia C-802
de 2002 M.P. Jaime Córdoba Triviño
[13]
Sentencia C-444 de 2011 M.P. Juan Carlos Henao Pérez,
citando la Sentencia C-710 de 2001 M.P.
Jaime Córdoba Triviño.
[14] Sentencia C-802
de 2002 M.P. Jaime Córdoba Triviño, Sentencia C-135 de 2009 M.P. Humberto
Sierra Porto, Sentencia C-252 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacios Palacios,
Sentencia C-700 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[15]
Sentencia C-911 de 2010 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,
consideración jurídica No. 2.3.3.5.
[16] Sentencia C-179
de 1994 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[17]
Sentencia C-700 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado,
consideración jurídica No. 10.
[18]
Sentencia C-004 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz,
consideración jurídica No. 24.
[19] Sentencia C-179
de 1994 M.P. Carlos Gaviria Díaz, Sentencia C-135 de 2009 M.P. Humberto Sierra
Porto y Sentencia C-911 de 2010 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[20] Sentencia C-070
de 2009 M.P. Humberto Sierra Porto y Clara Helena Reales, consideración
jurídica No. 3.
[21]
Folio 78 del Expediente.
[22] Folio 105 del
Expediente, al respaldo.
[23] Sentencia C-1065
de 2002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett, consideración jurídica No. 7.
[24]
Sentencia C-700 de 2015 M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado, consideración jurídica No. 15.
Sentencia
C-911 de 2010 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, consideración jurídica No.
2.7.4.1.
[26] Sentencia C-720 de 2007 M.P. Catalina Botero Marino.
[27]
Folio 85 del Expediente.
[28]
Folio 87 del Expediente.
Guastini,
Ricardo. Teoría analítica del derecho. Estudios. ZELA, Puno, 2017,
página 24.
Artículo 1 del
Decreto 2041 de 2014.
[31] Folio 34 del
Expediente.
[32] Folios 44 a 47
del Expediente.
[33] Folio 51 del
Expediente.
[34]
Folios 16 a 18 del Expediente.
Folio
25 del Expediente.
Folio
34 del Expediente.
[37]
Folio 43 del Expediente.
[38]
Folio 42 del Expediente.
[39] Sentencia C-150
de 1993 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, consideración jurídica No. 5.2.2.1.,
citando la Sentencia T-l 108 de 2002 M.P. Álvaro Tafur Galvis.