C-180-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-180/07
ACTO LEGISLATIVO-Corrección del título a
través de decreto de corrección de yerros/DECRETO DE CORRECCION DE YERROS-Corrección
de título de acto legislativo
ACTO LEGISLATIVO-Promulgación/TRAMITE
LEGISLATIVO DE REFORMAS CONSTITUCIONALES-Vacío en la Constitución debe
suplirse con lo previsto en el trámite legislativo ordinario en cuanto no
resulte incompatible con el título XIII de la Constitución
El título
XIII de la Constitución, si bien contiene ciertas alusiones a la promulgación,
no establece regulación alguna sobre la manera como ella debe hacerse. La regla
general, que tiene origen a) en una interpretación histórica, b) en el lenguaje
empleado por el constituyente y c) en la jurisprudencia constitucional, indica
que los vacíos de regulación que se adviertan en el título XIII de la Carta a
propósito de las reformas por la vía del Congreso de la República, deben
suplirse por el trámite legislativo ordinario en cuanto no resulte incompatible
con lo dispuesto en el Título XIII. Dentro del proceso formación de las leyes
se ha previsto su promulgación por el gobierno (C.P. Arts. 165 y 189 num. 10).
Nada se opone a que ese trámite, que tiene sentido como un instrumento de
autenticidad y de publicidad, que es de obligatorio cumplimiento para el
Presidente de la República y que puede suplirse por el Congreso (C.P. art.
168), se aplique también en el trámite de los actos legislativos.
CADUCIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Contabilización del término cuando se demanda acto legislativo que
fue corregido con posterioridad a su promulgación
Para el
Ministerio Público la demanda es extemporánea porque la promulgación se habría
producido el 25 de julio de 2005 y la demanda sólo se presentó el día 28 de
julio de 2006, esto es por fuera del término de caducidad de un año previsto en
la Constitución. Tal situación no se ve afectada, en criterio del señor
Procurador, por el hecho de que con posterioridad a su promulgación se haya
dispuesto la corrección de un error de trascripción. La Corte no comparte el criterio
del Ministerio Publico por las razones que pasa a exponer: En este caso el
análisis de la promulgación del Acto Legislativo 01 de 2005 exige una
consideración sobre la naturaleza y la magnitud del error en el que se incurrió
en la primera publicación. Si bien se trata de un error de trascripción
susceptible de ser corregido por el gobierno, no es menos cierto que tal
equivocación pudo dar lugar a un error de la ciudadanía sobre la fecha de
promulgación del acto legislativo. En efecto, lo que inicialmente se publicó
fue algo que se identificó como “Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2005”, con
la adición de la expresión, entre paréntesis, (segunda vuelta). Nada permite
concluir que los destinatarios de la norma, debiesen interpretar que no se
estaba publicando un proyecto de reforma pendiente de trámite en segunda
vuelta, sino el texto definitivo del acto legislativo tal como fue aprobado por
las cámaras. Tal situación sólo vino a establecerse cuando mediante Decreto
2576 de 2005 se hizo la correspondiente corrección. Por consiguiente, al menos
en cuanto tiene que ver con el término de caducidad de la acción pública de
inconstitucionalidad, para la Corte es claro que el mismo debe contabilizarse a
partir el 29 de julio de 2005 fecha en la cual el Acto Legislativo 01 de 2005
debe entenderse como efectivamente promulgado.
PODER CONSTITUYENTE ORIGINARIO Y PODER CONSTITUYENTE DERIVADO-Distinción
El poder
constituyente primario se expresa en momentos de crisis y de ruptura
institucional, como “… emanación especial del atributo incuestionable de las
comunidades políticas democráticas que, en el Estado contemporáneo, pueden
acudir de modo eventual y transitorio al ejercicio de sus potestades
originarias para autoconformarse, o para revisar y modificar las decisiones
políticas fundamentales y para darle a sus instituciones jurídicas, formas y
contenidos nuevos con el fin de reordenar el marco de la regulación básica con
una nueva orientación pluralista.” Durante la vigencia y eficacia de una
Constitución, el pueblo, como constituyente primario se encuentra en un estado
de latencia y sólo se manifiesta directamente cuando se produzca una crisis
institucional que ponga en duda la validez o la eficacia de la Constitución. En
tales circunstancias, el pueblo puede reasumir su potestad soberana, caso en el
cual se produce una ruptura del orden establecido y hay lugar a un nuevo acto
fundacional. Pero en condiciones de normalidad, el poder del pueblo se
encuentra encauzado por parámetros constitucionales, esto es, constituido por
las normas superiores que fijan las condiciones para su ejercicio. De este
modo, una es la situación cuando el pueblo, en un acto de auto afirmación y por
fuera de todo cauce normativo, decide reformar la Constitución o darse una
nueva, y establece para ello los mecanismos que resulten apropiados, y otra muy
distinta aquella en la cual, a la luz de las previsiones constitucionales, el
pueblo es convocado para que decida si convoca una asamblea nacional
constituyente con el periodo y las competencias que el Congreso, órgano
constituido, le haya fijado en una ley, o cuando, también mediante ley, se le
convoca para que exprese su afirmación o su negación a una propuesta de reforma
a la Constitución. En el primer caso el pueblo actúa como constituyente
primario, en el segundo obra en el ámbito de los  poderes constituidos y se
encuentra subordinado a la Constitución.
REFERENDO CONSTITUCIONAL-Se trata de la
manifestación del poder constituyente derivado
En los artículos
374 y siguientes de la Constitución se establecen tres modalidades para el
ejercicio del poder de reforma constitucional, que son: acto legislativo,
referendo y Asamblea Constituyente y que, en la medida en que en esas normas se
fijan las reglas y los procedimientos a los cuales están sometidos tales
mecanismos de reforma constitucional, “…no duda la Corte que en tales eventos
se está frente al ejercicio de un poder derivado y, por lo mismo, limitado por
la propia Constitución.” De este modo, no resulta de recibo, a la luz de la
jurisprudencia constitucional, la pretensión conforme a la cual cuando el
pueblo se expresa por la vía del referendo constitucional previsto en el
artículo 378 de la Constitución, obra como poder constituyente primario y en tal
virtud sus decisiones quedan revestidas de una especial intangibilidad frente a
los restantes mecanismos de reforma constitucional previstos en el Título XIII
de la Carta.
REFERENDO CONSTITUCIONAL-La no obtención
de porcentaje mínimo de participación previsto en la Constitución con relación
a determinada pregunta, no significa que haya expresión de la voluntad popular
en uno u otro sentido
En cualquier
caso, lo cierto es que si no se logra el porcentaje mínimo de participación
previsto en la Constitución, no cabe señalar que haya habido expresión de la
voluntad popular en uno o en otro sentido. Muchas pueden ser las razones para
la abstención del electorado, entre ellas, la insuficiente ilustración o la
falta de compresión sobre el contenido o el alcance de la reforma propuesta;
apatía o indiferencia frente al tema, al punto de optar por atenerse a lo que
decida la mayoría de quienes concurran; la confianza de que la reforma será
aprobada de todas maneras, o incluso la voluntad consciente de oponerse a ella
por una vía indirecta. Pero nada permite asumir que, en los eventos en los que
no se obtenga la participación mínima requerida por la Constitución, el
reducido numero de sufragantes que hayan concurrido a votar deba considerarse
suficiente para que se tenga como expresada una voluntad constituyente, con  el
ingrediente de que deba entenderse, además, que ha habido la expresión de un
veto en relación con el asunto que se sometió a la consideración del
electorado, de modo que el mismo no sea en el futuro susceptible de tramitarse
a través de una modalidad diferente de procedimiento de reforma constitucional.
En la situación concreta planteada por los demandantes se tiene que la pregunta
que se sometió al referendo convocado mediante Ley 796 de 2003 y cuyo contenido,
en algunos aspectos, habría sido reproducido por el Acto Legislativo 01 de
2005, obtuvo la siguiente votación: Votos afirmativos: 5’602.823, Votos
negativos: 493.563, Votos nulos: 124.926, Total de votos: 6’221.312.
Adicionalmente se depositaron en las urnas 451.738 tarjetas no marcadas. Como
el mínimo de votación requerida por la Constitución era de 6’267.443
sufragantes, y el total de votantes no alcanzó esa cifra, la reforma no fue
aprobada. De acuerdo con las consideraciones que se han asentado en este
acápite, resulta claro que no puede afirmarse que en este caso el poder
constituyente del pueblo haya negado la reforma, sino que lo que ocurrió fue
que, pese a que el electorado se pronunció mayoritariamente por la afirmativa,
no se cumplió el presupuesto constitucional para que se entienda que ha habido
una expresión del poder constituyente del pueblo.
VICIO DE COMPETENCIA EN ACTO LEGISLATIVO-Inexistencia
por haberse incluido materias que hacían parte de articulado que no fue aprobado
en referendo constitucional
El tercer
presupuesto en el que se soporta la demanda es la consideración de que una
reforma que ha sido sometida a referendo y no ha sido aprobada, no puede ser
objeto de consideración por vía distinta a la del referendo, razón por la cual
el Congreso, al incorporar en el Acto Legislativo 01 de 2005 materias que
hacían parte del articulado que no fue aprobado en el referendo del año 2003,
habría incurrido en un vicio de competencia. Sin embargo observa la Corte que
no existe en la Constitución ninguna limitación competencial de esta
naturaleza, ni la misma se deriva de la naturaleza de los procedimientos de
reforma constitucional consagrados en la Carta. Por el contrario, los procesos
orientados a producir una reforma constitucional con frecuencia se extienden en
el tiempo, incluso por periodos muy prolongados, durante los cuales pueden
producirse sucesivos intentos mientras se asimila el propósito, la dimensión, o
el alcance de la reforma propuesta, se depuran sus contenidos, o se generan los
necesarios consensos.
PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites
implícitos/PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites expresos
CLAUSULAS PETREAS O INTANGIBLES EN LA CONSTITUCION DE 1991-Inexistencia/INHIBICION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD
CONTRA ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS MATERIALES-Incompetencia de la Corte
Constitucional/INHIBICION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO
LEGISLATIVO POR VICIOS MATERIALES-Cargo fundado en desconocimiento de
referendo constitucional
En ausencia
de disposición constitucional de la que se desprenda la limitación competencial
pretendida por los demandantes, el cargo, tal como se expresó en la Sentencia
C-740 de 2006, se reduce a plantear una confrontación material entre el texto
del Acto Legislativo 01 de 2005 y el texto del proyecto de reforma incorporado
en la Ley 796 de 2003 y que fue sometido a referendo constitucional, para
expresar que por virtud del resultado del referendo existe una intangibilidad relativa
en relación con todas las materias contenidas en este último texto, razón por
la cual las mismas no pueden ser reformadas por el Congreso en ejercicio del
poder de reforma que le atribuyó la Constitución. Como quiera que, tal como se
ha señalado de manera reiterada por la jurisprudencia de la Corte, en relación
con los actos reformatorios de la Constitución, no cabe el control por vicios
materiales, ni existen en la Constitución cláusulas intangibles, en esta
interpretación sobre su alcance, la demanda también resulta inepta.
Referencia: expediente D-6457
Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 01 de
2005 “por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política”.
Demandantes:
Carlos Eduardo Florez Martínez,
Leonor Cecilia Sierra Acosta y
Ángel Arcadio Santamaría Beltrán.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C.,
catorce (14) de marzo de dos mil siete (2007).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Carlos Eduardo Florez
Martínez, Leonor Cecilia Sierra Acosta, Ángel Arcadio Santamaría Beltrán
demandaron el Acto Legislativo 01 de 2005, “por el cual se adiciona el
artículo 48 de la Constitución Política”
El Magistrado
Sustanciador, mediante Auto del veintiocho de agosto de 2006, admitió la demanda,
dispuso su fijación en lista, y simultáneamente, corrió traslado al Procurador
General de la Nación para lo de su competencia. En la misma providencia, ordenó
comunicarla al Presidente del Congreso de la República, al Ministro del
Interior y de Justicia, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Ministro
de Protección Social, al Presidente del Seguro Social, al Presidente de la
Central Unitaria de Trabajadores (CUT), al Director de la Comisión Colombiana
de Juristas, y a los decanos de las facultades de derecho de las universidades
del Rosario y Nacional para que intervinieran si lo consideraban conveniente.
Una vez
cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II.      NORMA
DEMANDADA
A continuación
se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación
en el Diario Oficial No 45.984 del 29 de julio de 2005:
“ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005
Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Se
adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución
Política:
El Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad
financiera del Sistema Pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo
a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté
a su cargo. Las leyes en materia pensional que se expidan con posterioridad a
la entrada en vigencia de este acto legislativo, deberán asegurar la
sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas.
Sin perjuicio de los descuentos, deducciones y
embargos a pensiones ordenados de acuerdo con la ley, por ningún motivo podrá
dejarse de pagar, congelarse o reducirse el valor de la mesada de las pensiones
reconocidas conforme a derecho.
Para adquirir el derecho a la pensión será
necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotización
o el capital necesario, así como las demás condiciones que señala la ley, sin
perjuicio de lo dispuesto para las pensiones de invalidez y sobrevivencia. Los
requisitos y beneficios para adquirir el derecho a una pensión de invalidez o
de sobrevivencia serán los establecidos por las leyes del Sistema General de
Pensiones.
En materia pensional se respetarán todos los
derechos adquiridos.
Los requisitos y beneficios pensionales para
todas las personas, incluidos los de pensión de vejez por actividades de alto
riesgo, serán los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones.
No podrá dictarse disposición o invocarse acuerdo alguno para apartarse de lo
allí establecido.
Para la liquidación de las pensiones sólo se
tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado
las cotizaciones. Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal
mensual vigente. Sin embargo, la ley podrá determinar los casos en que se
puedan conceder beneficios económicos periódicos inferiores al salario mínimo,
a personas de escasos recursos que no cumplan con las condiciones requeridas
para tener derecho a una pensión".
"A partir de la vigencia del presente Acto
Legislativo, no habrá regímenes especiales ni exceptuados, sin perjuicio del
aplicable a la fuerza pública, al Presidente de la República y a lo establecido
en los parágrafos del presente artículo.
Las personas cuyo derecho a la pensión se cause
a partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán recibir más de
trece (13) mesadas pensionales al año. Se entiende que la pensión se causa
cuando se cumplen todos los requisitos para acceder a ella, aún cuando no se
hubiese efectuado el reconocimiento.
La ley establecerá un procedimiento breve para
la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el
cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y
laudos arbitrales válidamente celebrados.
Parágrafo 1o. A partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse
pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales
vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública.
Parágrafo 2o. A partir de la vigencia del presente Acto
Legislativo no podrán establecerse en pactos, convenciones colectivas de
trabajo, laudos o acto jurídico alguno, condiciones pensionales diferentes a
las establecidas en las leyes del Sistema General de Pensiones.
Parágrafo transitorio 1o. El régimen pensional de los docentes nacionales,
nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo
oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones legales
vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo
preceptuado en el artículo 81 de esta. Los docentes que se hayan vinculado o se
vinculen a partir de la vigencia de la citada ley, tendrán los derechos de
prima media establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones, en los
términos del artículo 81 de la Ley 812 de 2003.
Parágrafo transitorio 2o. Sin perjuicio de los derechos adquiridos, el
régimen aplicable a los miembros de la Fuerza Pública y al Presidente de la
República, y lo establecido en los parágrafos del presente artículo, la
vigencia de los regímenes pensionales especiales, los exceptuados, así como
cualquier otro distinto al establecido de manera permanente en las leyes del
Sistema General de Pensiones expirará el 31 de julio del año 2010.
Parágrafo transitorio 3o. Las reglas de carácter pensional que rigen a la
fecha de vigencia de este Acto Legislativo contenidas en pactos, convenciones
colectivas de trabajo, laudos o acuerdos válidamente celebrados, se mantendrán
por el término inicialmente estipulado. En los pactos, convenciones o laudos
que se suscriban entre la vigencia de este Acto Legislativo y el 31 de julio de
2010, no podrán estipularse condiciones pensionales más favorables que las que
se encuentren actualmente vigentes. En todo caso perderán vigencia el 31 de
julio de 2010.
Parágrafo transitorio 4o. El régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás
normas que desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de
julio de 2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen,
además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de
servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales
se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014.
Los requisitos y beneficios pensionales para las
personas cobijadas por este régimen serán los exigidos por el artículo 36 de la
Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen.
Parágrafo transitorio 5o. De conformidad con lo dispuesto por el artículo
140 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 2090 de 2003, a partir de la entrada en
vigencia de este último decreto, a los miembros del cuerpo de custodia y
vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional se les aplicará el régimen de
alto riesgo contemplado en el mismo. A quienes ingresaron con anterioridad a
dicha fecha se aplicará el régimen hasta ese entonces vigente para dichas
personas por razón de los riesgos de su labor, este es el dispuesto para el
efecto por la Ley 32 de 1986, para lo cual deben haberse cubierto las
cotizaciones correspondientes.
Parágrafo transitorio 6o. Se exceptúan de lo establecido por el inciso 8o.
del presente artículo, aquellas personas que perciban una pensión igual o
inferior a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, si la misma se
causa antes del 31 de julio de 2011, quienes recibirán catorce (14) mesadas
pensionales al año.
ARTÍCULO 2o. El presente acto legislativo rige a partir
de la fecha de su publicación. (…)”
III.
LA
DEMANDA
1.
Normas constitucionales que se consideran
infringidas
Los accionantes
consideran que la disposición acusada vulnera el preámbulo y los artículos 1,
2, 40, 103, 374 y 378 de la Constitución Política.
2.
Fundamentos de la demanda
Los actores, de
manera preliminar, realizan algunas consideraciones en torno a la competencia
de la Corte Constitucional para conocer del presente caso, para señalar que,
toda vez que, si bien el Acto Legislativo fue publicado en el Diario Oficial
45.980 del 25 de julio de 2005, posteriormente, mediante publicación en el
Diario Oficial 45.984 del 29 de julio del mismo año se corrigió el error que se
cometió en el título en la primera publicación, y por tanto, teniendo en cuenta
esta última fecha, la demanda, radicada el 28 de julio de 2006, fue presentada
dentro del término señalado en el artículo 242 de la Constitución.
Establecido lo
anterior, los accionantes solicitan que la Corte declare la inexequibilidad del
Acto Legislativo 01 de 2005 con el argumento de que el Congreso de la República
carecía de competencia para realizar la modificación a la Constitución allí
contenida, por cuanto el pueblo, como constituyente primario, en el referendo
del año 2003 había negado los temas pensionales que ahora se incluyeron en el
acto legislativo.
Expresan que el
acto legislativo demandado subvierte la Constitución, al desconocer su base
fundamental, cual es la soberanía del pueblo y su calidad de poder
constituyente primario.
Señalan los
accionantes que el Acto Legislativo 01 de 2005 contiene la misma temática que
fue incluida en la pregunta 8 del referendo propuesto en su oportunidad por el
gobierno y que fue negada al ser sometida a votación y no haberse logrado que
fuera votada por más de la cuarta parte de la totalidad de ciudadanos que
integran el censo electoral. Agregan que como consecuencia de esa decisión
referendaria, el legislativo perdió competencia sobre la materia, por ser
constituyente derivado o secundario.
Afirman que, del
análisis sistemático de los preceptos de la Constitución y de la esencia
democrática y participativa de la misma, se desprende que dentro de los
mecanismos reformatorios en ella contemplados, tienen mayor jerarquía aquellos
en los que el pueblo expresa su voluntad directamente, de modo que cuando el
pueblo ya se ha pronunciado en relación con una determinada temática, no cabe
que, a través de mecanismos derivados, el Congreso desconozca la soberanía
popular y proceda a la aprobación de una reforma que ha sido negada en
referendo.
Para los
demandantes con su actuación el Congreso incurrió en un vicio competencial,
porque la misma resulta contraria a las normas que establecen el principio de
soberanía popular y definen a Colombia como una democracia participativa, en
particular al preámbulo, en donde se reconoce que es el pueblo en ejercicio del
poder soberano quien decreta, sanciona y promulga la Constitución; al artículo
1º, en cuanto establece que Colombia es un Estado Social de Derecho; al
artículo 2º, conforme al cual son fines esenciales del Estado “… facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan…” y “…la vigencia de
un orden justo…”; al artículo 3º, en cuanto precisa que “la soberanía reside
exclusivamente en el pueblo …”; al artículo 40, que regula la participación
política; al artículo 103, que puntualiza cuales son los mecanismos de
participación del pueblo en ejercicio de su soberanía y al artículo 378, en cuanto
dispone que para evitar la manipulación del ciudadano, el texto de los
referendos será presentado de manera que los electores puedan escoger
libremente en el temario o articulado qué votan afirmativamente y qué votan
negativamente.
Finalmente, los
demandantes manifiestan que, si bien la totalidad del acto legislativo en
cuestión resultaba inexequible por falta de competencia, citan la norma
demandada y subrayan los aspectos específicos que guardan identidad con la
propuesta no aprobada en el referendo del año 2003, así:
ARTÍCULO 1o. Se
adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución
Política:
"El Estado garantizará los derechos,
la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, respetará los derechos
adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de
acuerdo con la ley esté a su cargo. Las leyes en materia pensional que se
expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este acto legislativo,
deberán asegurar la sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas".
"Sin perjuicio de los descuentos,
deducciones y embargos a pensiones ordenados de acuerdo con la ley, por ningún
motivo podrá dejarse de pagar, congelarse o reducirse el valor de la mesada de
las pensiones reconocidas conforme a derecho".
"Para adquirir el derecho a la pensión
será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio, las semanas de
cotización o el capital necesario, así como las demás condiciones que señala la
ley, sin perjuicio de lo dispuesto para las pensiones de invalidez y
sobrevivencia. Los requisitos y beneficios para adquirir el derecho a una
pensión de invalidez o de sobrevivencia serán los establecidos por las leyes
del Sistema General de Pensiones (En el referendo se negó la supresión
de los regímenes especiales y el desconocimiento de la negociación colectiva)".
"En materia pensional se respetarán todos
los derechos adquiridos".
"Los requisitos y beneficios pensionales
para todas las personas, incluidos los de pensión de vejez por actividades de
alto riesgo, serán los establecidos en las leyes del Sistema General de
Pensiones. No podrá dictarse disposición o invocarse acuerdo alguno para
apartarse de lo allí establecido (En el referendo se negó la supresión
de los regímenes especiales y el desconocimiento de la negociación colectiva)".
"Para la liquidación de las pensiones
sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere
efectuado las cotizaciones. Ninguna pensión podrá ser inferior al salario
mínimo legal mensual vigente. Sin embargo, la ley podrá determinar los casos en
que se puedan conceder beneficios económicos periódicos inferiores al salario
mínimo, a personas de escasos recursos que no cumplan con las condiciones
requeridas para tener derecho a una pensión".
"A partir de la vigencia del presente
Acto Legislativo, no habrá regímenes especiales ni exceptuados, sin perjuicio
del aplicable a la fuerza pública, al Presidente de la República y a lo
establecido en los parágrafos del presente artículo (En el referendo se
negó la supresión de los regímenes especiales y el desconocimiento de la
negociación colectiva)".
"Las personas cuyo derecho a la pensión
se cause a partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán
recibir más de trece (13) mesadas pensionales al año. Se entiende que la
pensión se causa cuando se cumplen todos los requisitos para acceder a ella,
aún cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento (En el referendo se
negó la reglamentación del régimen de transición)".
"La ley establecerá un procedimiento
breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin
el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones
y laudos arbitrales válidamente celebrados (Este aspecto fue negado en
el referendo)".
"Parágrafo 1o. A partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse
pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales
vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública (Este aspecto fue negado en el referendo)"
.
"Parágrafo 2o. A partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no
podrán establecerse en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o
acto jurídico alguno, condiciones pensionales diferentes a las establecidas en
las leyes del Sistema General de Pensiones (En el referendo se negó la supresión de los regímenes
especiales y el desconocimiento de la negociación colectiva)".
"Parágrafo transitorio 1o. El régimen pensional de los docentes nacionales,
nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo
oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones legales
vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo
preceptuado en el artículo 81 de esta. Los docentes que se hayan vinculado o se
vinculen a partir de la vigencia de la citada ley, tendrán los derechos de
prima media establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones, en los
términos del artículo 81 de la Ley 812 de 2003 (En el referendo se negó la supresión de los
regímenes especiales y el desconocimiento de la negociación colectiva)".
"Parágrafo transitorio 2o. Sin perjuicio de los derechos adquiridos, el
régimen aplicable a los miembros de la Fuerza Pública y al Presidente de la
República, y lo establecido en los parágrafos del presente artículo, la
vigencia de los regímenes pensionales especiales, los exceptuados, así como
cualquier otro distinto al establecido de manera permanente en las leyes del
Sistema General de Pensiones expirará el 31 de julio del año 2010 (En el referendo se negó la supresión de los
regímenes especiales y el desconocimiento de la negociación colectiva)"
.
"Parágrafo transitorio 3o. Las reglas de carácter pensional que rigen a la
fecha de vigencia de este Acto Legislativo contenidas en pactos, convenciones
colectivas de trabajo, laudos o acuerdos válidamente celebrados, se mantendrán
por el término inicialmente estipulado. En los pactos, convenciones o laudos
que se suscriban entre la vigencia de este Acto Legislativo y el 31 de julio de
2010, no podrán estipularse condiciones pensionales más favorables que las que
se encuentren actualmente vigentes. En todo caso perderán vigencia el 31 de
julio de 2010 (En el
referendo se negó la supresión de los regímenes especiales y el desconocimiento
de la negociación colectiva)".
"Parágrafo transitorio 4o. El régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás
normas que desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de
julio de 2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen,
además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de
servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales
se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014".
"Los requisitos y beneficios pensionales
para las personas cobijadas por este régimen serán los exigidos por el artículo
36 de la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen (La reglamentación del régimen de transición
fue negado en el referendo)"
.
"Parágrafo transitorio 5o. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 140 de la
Ley 100 de 1993 y el Decreto 2090 de 2003, a partir de la entrada en vigencia
de este último decreto, a los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia
Penitenciaria y Carcelaria Nacional se les aplicará el régimen de alto riesgo
contemplado en el mismo. A quienes ingresaron con anterioridad a dicha fecha se
aplicará el régimen hasta ese entonces vigente para dichas personas por razón
de los riesgos de su labor, este es el dispuesto para el efecto por la Ley 32
de 1986, para lo cual deben haberse cubierto las cotizaciones
correspondientes".
"Parágrafo transitorio 6o. Se exceptúan de lo establecido por el inciso 8o.
del presente artículo, aquellas personas que perciban una pensión igual o
inferior a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, si la misma se
causa antes del 31 de julio de 2011, quienes recibirán catorce (14) mesadas
pensionales al año (La
reglamentación del régimen de transición fue negado en el referendo)".
ARTÍCULO 2o. El
presente acto legislativo rige a partir de la fecha de su publicación.
(…)”
IV.
INTERVENCIONES
1.      Comisión
Colombiana de Juristas
Señala la
interviniente que en el mes de julio del presente año presentó, junto con la
Central Unitaria de Trabajadores (CUT), una demanda de inconstitucionalidad
contra el Acto Legislativo 01 de 2005, la cual actualmente cursa en la Corte
con el radicado D-6440, de modo que adjuntan copia de la misma en la que se
exponen los argumentos por la cual solicitan la declaratoria de su
inconstitucionalidad.
En dicha
oportunidad la Comisión Colombiana de Juristas junto con la CUT señalaron que
la norma acusada debía ser declarada inexequible por cuanto presentaba vicios
por falta de competencia del Congreso para expedirla y del trámite mismo.
Respecto a los primeros sostuvieron que, en la medida en que uno de los límites
que encuentran los actos reformatorios de la Constitución consiste en la
imposibilidad de sustituir aspectos esenciales de la Carta que definen al
Estado, lo cual solo puede ser realizado por el constituyente primario, el
Congreso desbordó su competencia modificadora al establecer que los requisitos
para obtener la pensión y las condiciones de la misma solo podían ser definidos
por la ley, eliminando la posibilidad de que cada empleador acuerde con los
trabajadores tales aspectos, con lo cual suprimió el derecho a la negociación
colectiva en materia pensional. Lo anterior se hizo sin observar que este
derecho constituye un aspecto connatural el Estado Social de Derecho, que hace
parte del bloque de constitucionalidad, del ius cogens, y goza de amplia
regulación en el derecho internacional y, en materia laboral, por parte de la
Organización Mundial del Trabajo, por tanto la negociación colectiva se
presenta como un derecho reconocido internacionalmente de imperativo
cumplimiento por parte de los estados.
Por otra parte,
la demanda mencionada hace referencia a la existencia de vicios de trámite
insubsanables dentro del procedimiento legislativo de la norma acusada, pues,
en razón a que el derecho a la negociación colectiva es un aspecto reconocido
internacionalmente y que se encuentra incluido en diversos tratados ratificados
por Colombia, antes de haberse proferido el Acto Legislativo debieron haberse
denunciado estos tratados, los cuales son de obligatorio cumplimiento, de modo
que el Congreso no podía desconocerlos y legislar en contrario.
2.      Ministerio
de la Protección Social
Quien interviene
en representación del Ministerio de la Protección Social manifiesta que el
cargo no está llamado a prosperar debido a que los demandantes no fundamentaron
su posición en la vulneración de alguna disposición constitucional en el
trámite del Acto Legislativo, sino que apelaron al argumento de que la materia
ya había sido definida en un referendo, lo cual no constituye una causal de
inconstitucionalidad. Así mismo, sostiene que los resultados del referendo no
corresponden a una negativa del pueblo a la modificación del régimen pensional,
pues lo que ocurrió fue que no se alcanzó el umbral requerido para que se
procediera al conteo de los votos, de modo que no se produjo una manifestación
de la voluntad del pueblo en sentido negativo, simplemente no hubo un
pronunciamiento en algún sentido, y en todo caso, del número de personas que
acudieron a sufragar, la inmensa mayoría se inclinó por aprobar la reforma
pensional.
Por otro lado,
el interviniente señala que la norma acusada no derivó en una sustitución de la
Carta, toda vez que su contenido ni siquiera está modificando el artículo 48 de
la Constitución, sino que lo está complementando.
En consecuencia
con los argumentos planteados el Ministerio de la Protección Social solicita
que la Corte declare la exequibilidad de la norma en cuestión.
3.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público arguye que el Congreso de la República, actuando
como constituyente derivado, tiene la posibilidad de reformar las disposiciones
constitucionales, toda vez que éstas no tienen un carácter perpetuo e
inmodificable, y que el eventual control constitucional a cargo de la Corte
sobre los actos legislativos está restringido a los aspectos meramente
procedimentales, de modo que, si en la presente oportunidad, se pretendía
cuestionar la competencia del Congreso, debía haberse planteado un problema de
sustitución de la Constitución, lo que no hicieron los accionantes, por lo
tanto no existe una materia sobre la cual la Corte Constitucional realice un
control de constitucionalidad.
Así la cosas, el
Ministerio afirma que la demanda se basó exclusivamente en el argumento según
el cual el Congreso no podía reglamentar una materia que ya había resuelta por
referendo, lo cual resulta inaceptable en el juicio de constitucionalidad, pues
la propuesta de modificación del régimen pensional planteada en el año 2003 no
fue votada negativamente, “[p]or lo contrario, en el referendo convocado se
hizo evidente la voluntad del constituyente primario de aceptar la reforma
propuesta por el Gobierno Nacional en ese momento, a pesar de no haber
alcanzado votación mínima requerida”[1]
Para concluir,
la entidad indica que, según el artículo 374 de la Constitución, existen tres
formas de modificación de la Carta: Una asamblea constituyente, la
manifestación del pueblo a través de un referendo, o mediante un acto
legislativo tramitado por el Congreso, sin que se prohíba reformar alguna norma
Superior en los casos en los que no hubiese prosperado una modificación por
alguno de los otros mecanismos previstos para tal efecto, lo cual conduciría a
aceptar la inmutabilidad de normas que deben adaptarse a la realidad social.
4.
Instituto de Seguros Sociales
En su intervención
el Seguro Social señaló que la competencia de la Corte para realizar el examen
de constitucional de los actos legislativos estaba restringida a los vicios de
forma, por lo tanto cuando un ciudadano instaura una demanda de
inconstitucionalidad tiene la carga de señalar cuál es el trámite que debió
seguirse en el Congreso y cuáles fueron los vicios en los que se incurrió. Sin
embargo, en el caso que nos ocupa, los accionantes solamente se refirieron a la
falta de competencia del órgano legislativo para expedir el acto, cuando a la
luz de los artículos 117 y 374 de la Constitución, se hace evidente la
posibilidad que tiene el  Congreso para tramitar este tipo de reformas.
Con fundamento
en lo anterior, la entidad solicita que sea decretada la exequibilidad del acto
legislativo demandado.
5.
Central Unitaria de Trabajadores (CUT) y
la Corporación Escuela Nacional Sindical (ENS)
Estas
organizaciones intervienen en el presente proceso para coadyuvar la demanda,
pues consideran que, teniendo en cuenta la diferencia entre poder constituyente
primario y derivado, el primero ejercido por el pueblo, y el segundo por el
Congreso, es pertinente establecer que el órgano legislativo no puede
desconocer el poder soberano en cabeza del pueblo para darse su propia regulación,
de tal modo que, si mediante referendo ya se había rechazado la propuesta de
modificación del régimen pensional, no cabe que, posteriormente, el Congreso se
refiera a la misma materia. En este sentido, las organizaciones apoyan la
posición de los demandantes en cuanto a la existencia de un vicio en el trámite
del Acto Legislativo 01 de 2005 por falta de competencia.
La Corporación
Escuela Nacional Sindical hace una comparación de la pregunta contenida en el
referendo que pretendió modificar el régimen pensional y el texto del Acto
Legislativo 01 de 2005, para mostrar una coincidencia en temas como el tope
máximo del reconocimiento pensional en 25 salarios mínimos legales mensuales
vigentes, la eliminación de los regímenes especiales y de la regulación a
través de convenciones colectivas y laudos arbitrales en materia pensional, la
imposibilidad del reconocimiento de la pensión antes de la edad mínima
establecida en la ley, y la creación de un procedimiento especial, diferente a
los medios ordinarios judiciales, para la revisión pensiones.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
1.      Antes de pronunciarse sobre el contenido de la demanda, el señor
Procurador se refiere a la indebida promulgación de la disposición acusada,
pues, en su criterio, por tratarse de un Acto Legislativo, el Presidente de la
República carecía de competencia para sancionarla y promulgarla, puesto que  en
este tipo de reformas constitucionales le corresponde al Presidente del
Congreso realizar la promulgación una vez el proyecto haya sido aprobado por
las Cámaras.
Como presupuesto
de lo anterior, el señor Procurador General señala que, a diferencia de los
proyectos de ley ordinarios, en los que el Presidente de la República
interviene en el trámite con la sanción y promulgación, de modo que “[s]e
trata de una intervención del gobierno mediante la cual el proyecto
de ley aprobado por el Congreso nace a la vida jurídica”[2]
(Subraya del texto original), en los proyectos de acto legislativo, como se
manifiesta en la Sentencia C-543 de 1998, la voluntad del constituyente no
puede subordinarse al asentimiento  de un poder constituido, con excepción del
control hecho por la Corte Constitucional, por tanto, la sanción presidencial
no se hace necesaria para darle validez al trámite de reforma constitucional,
de modo que los actos reformatorios  “(…) existen con la sola
aprobación por parte del Congreso una vez surtidos los dos períodos de trámite,
y para su validez sólo requieren de la promulgación”[3]
(Negrillas originales), y en este sentido es al mismo Congreso, por
intermedio de su presidente, a quien le corresponde promulgar los actos
reformatorios de la Carta.
Así pues, se
observa que una vez aprobado por el Congreso, el Acto Legislativo 01 de 2005
fue sometido a la sanción presidencial y a la promulgación a cargo del
ejecutivo el día 25 de julio de 2005, sin embargo el Presidente de la República
expidió el Decreto 2576, publicado en el Diario Oficial 45.984d del 29 de julio
de 2006, por el cual se corrigieron algunos errores mecanográficos en los que
se habían incurrido en la publicación del 25 de julio. Al respecto, el
Procurador General de la Nación observa que este trámite estuvo viciado, toda
vez que no le correspondía al Presidente sancionar y promulgar el Acto
Legislativo, por lo tanto le solicita a la Corte que se declare inhibida para
fallar y que se remita el Proyecto de Acto Legislativo al Congreso para que se
allí donde se surta la promulgación adecuadamente.
En todo caso, el
señor Procurador estima que si la Corte determina que el trámite de
promulgación se ajustó al ordenamiento jurídico, la acción pública de
inconstitucionalidad resulta improcedente, pues los actores interpusieron la
demanda el 28 de julio de 2006 cuando ya se había vencido el término de un año
que se tiene para incoar esta acción. Esto por cuanto el Acto Legislativo fue
publicado el 25 de julio de 2005 en el Diario Oficial 45.980, mientras que la
demanda fue incoada el 28 de julio de 2006. No es admisible, señala el señor
Procurador General, la posición de los accionantes según la cual el término
para interponer la acción debe contarse a partir de la expedición del Decreto
por el cual se corrigieron los errores mecanográficos, pues estas
modificaciones se realizaron en ejercicio de las facultades otorgadas al
Presidente de la República en el numeral 10 del artículo 189 de la Constitución
y en el artículo 45 de la Ley 4 de 1913, y al no haber comprometido cuestiones
de fondo no se afectó la validez del acto modificado, así las cosas “[e]sas
correcciones resultan procedentes sobre la base de la promulgación de la ley
o del acto reformatorio constitucional y en cuanto no modifiquen su
contenido normativo, lo que significa que tales correcciones no afectan la
vigencia y validez de la norma inicialmente publicada, como ocurrió con la
promulgación del Acto Legislativo 01 de 2005 a través del Diario Oficial 45980
y la referida corrección publicada en el Diario Oficial 45984, según se
desprende de la comparación de los dos textos (cuyos contenidos modificatorios
del artículo 48 de la Constitución Política som idénticos)… ” (Negrilla del
texto original) Sustenta esta consideración con doctrina de la Corte
Constitucional que extrae de las Sentencias C-520 de 1998 y C-925 de 2005.
En consecuencia,
solicita que la Corte se declare inhibida para pronunciarse respecto de la
demanda de inconstitucionalidad presentada por incompetencia, dado que fue
instaurada  vencido el término constitucional establecido.
2.
El señor Procurador pasa a referirse a los argumentos planteados en
la demanda bajo el supuesto de que la Corte considere procedente la acción. Al
respecto sostiene que los demandantes no señalaron con claridad y precisión los
vicios en el trámite del Acto Legislativo en cuestión. Por otro lado, señala
que la actuación del Congreso se efectuó en ejercicio de la competencia
conferida por la Carta para reformar la Constitución como constituyente
derivado, al igual que ocurrió con la manifestación del pueblo mediante
referendo respecto al tema pensional, la que, a propósito, no generó ningún
efecto jurídico dado que no fue aprobada por falta de validez en la votación.
3.      Con
sujeción a lo anterior, el Procurador General presenta las siguientes
solicitudes subsidiarias a la Corte:
3.1.   Que se
declare inhibida para conocer de fondo de la presente demanda, porque el acto
acusado adolece de un vicio de procedimiento en su formación, cual es el de
haber sido objeto de sanción y promulgación por parte de un servidor publico
carente de competencia para ello, lo cual genera serias dudas al ciudadano
sobre la veracidad de su contenido. En consecuencia, añade el Ministerio
Público, la Corte debe disponer que el Proyecto de Acto Legislativo se remita
al Presidente del Congreso de la República, para que promulgue el acto
legislativo que corresponda.
3.2.   Que se
declare inhibida para conocer de fondo la presente demanda, por ausencia de
competencia ante la extemporaneidad de la acción incoada.
3.3.   Que se
declare inhibida para conocer del fondo de la acción interpuesta contra el Acto
Legislativo 01 de 2005 (con excepción de los incisos 1º, 2º, 4º, apartes
segundo y tercero del 5º y parágrafo transitorio 5º) por ineptitud sustantiva
de la demanda ante la falta de claridad y especificidad en la formulación del
cargo, o que, subsidiariamente, la disposición normativa sea declarada
exequible en relación con la limitación de la competencia del Congreso para
decidir acerca de la reforma constitucional pensional frente al resultado del
referendo convocado mediante Ley 796 de 2003.
VI.    CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
1.      Competencia
En virtud de lo
dispuesto por el artículo 241, numeral 1º, de la Constitución, la Corte
Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad
que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución
por vicios de procedimiento en su formación.
2.      Cuestiones
previas
2.1.   La
promulgación del Acto Legislativo 01 de 2005
De conformidad
con el artículo 379 de la Constitución, la acción pública de
inconstitucionalidad contra los actos legislativos sólo procederá dentro del
año siguiente a su promulgación.
El Acto
Legislativo 01 de 2005 fue promulgado por el gobierno mediante su publicación
en el Diario Oficial 45.980 del 25 de julio de 2005. Sin embargo, en dicha
publicación el encabezado quedó de la siguiente manera:
“PROYECTO
DE ACTO LEGISLATIVO
NUMERO
01 DE 2005
(julio
22)
(Segunda
Vuelta)
por
el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.
Mediante Decreto
2576 de 2005, se
dispuso corregir el yerro en el título del Acto Legislativo número 01 de 2005, para
eliminar las palabras “PROYECTO DE” y “Segunda Vuelta”, y se ordenó, así mismo,
su nueva publicación en el Diario Oficial, con la correspondiente corrección.
Esa publicación se cumplió en el Diario Oficial No. 45.984 del 29 de julio de
2005.
Para el
demandante lo anterior significa que la promulgación del Acto Legislativo 01 de
2005 sólo se cumplió efectivamente el día 29 de julio de 2005 y que, por
consiguiente, esa es la fecha de referencia para iniciar el computo del término
de caducidad de la acción de inconstitucionalidad, la cual, dado que se
presentó el día 28 de julio de 2006, resultaría oportuna.
El señor
Procurador General de la Nación, por su parte, solicita que la Corte se inhiba
de pronunciarse sobre el acto legislativo demandado,  porque considera que fue
indebidamente promulgado, porque el gobierno carecía de competencia para ello.
De manera subsidiaria, el Ministerio Público considera que si se acepta como
válida la promulgación realizada por el gobierno, la Corte también debe
inhibirse para conocer de esta demanda, debido a la  extemporaneidad de la
misma, como quiera que la fecha de la promulgación realizada por el gobierno,
habría sido la del 25 de julio de 2005, cuando por primera vez se publicó el
texto del acto legislativo, y no aquella en la que se publicó la corrección de
los errores presentes en la publicación inicial.
Los asuntos
planteados por el Ministerio Público remiten a dos tipos de consideraciones
previas al estudio por la Corte del cargo presentado por los demandantes:
a.       Por un
lado, si existió un vicio en la promulgación del Acto Legislativo 01 de 2005,
en su publicación en el Diario Oficial 45.980 del 25 de julio de 2005 y en la
posterior corrección del texto inicialmente publicado, mediante Decreto 2576
del 27 de julio de 2005, publicado en el Diario Oficial 45.984 del 29 de julio
de 2005.
b.      Por
otro, si en el anterior contexto, de aceptarse como válida la promulgación
realizada por el gobierno, la demanda resulta extemporánea, por haberse
radicado por fuera del término de un año a partir de la promulgación del acto legislativo.
Sobre la primera
de las anteriores consideraciones se tiene que, en relación con la corrección
de los yerros contenidos en la primera publicación del acto legislativo, la
Corte Constitucional, en Sentencia C-178 de 2007 expresó que “[e]l decreto de
corrección de yerros expedido por el Presidente enmienda un error mecanográfico
en la redacción del título del Acto Legislativo 01 de 2005 y en nada altera la
voluntad del Congreso.” Señaló la Corte que:
“La corrección hizo que el título de la norma
reflejara lo que había sucedido en el trámite en el Congreso, es decir, que se
trataba de un acto que había finalizado su trámite de conformidad con la
voluntad del Congreso. Por lo tanto, el yerro consistía en un error
mecanográfico que calificaba de una forma manifiestamente incorrecta el Acto.
El título  -“por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución
Política”- corresponde a una mera identificación del artículo de la
Constitución adicionado y fue el aprobado en las dos vueltas por el Congreso.
La corrección del yerro respeta la
voluntad expresa del Congreso y apunta a asegurar que dicha voluntad,
definitiva en razón de la conclusión de la formación del Acto Legislativo, no
sea calificada con palabras que le darían un carácter provisional,
contraevidente y adverso a lo efectivamente decidido por el reformador de la
Constitución.”
Por consiguiente, en esa Sentencia, la Corte decidió
declarar la exequibilidad del Acto Legislativo 01 de 2005 por este concepto,
sin que quepa, entonces pronunciamiento adicional sobre la observación del
Ministerio Público en relación con el Decreto de corrección de yerros.
A su vez, en
cuanto hace a la promulgación de los actos legislativos,  la Corte, en la
Sentencia C-178 de 2007, expresó que al Presidente de la República no le
compete sancionar ni objetar los proyectos de Acto Legislativo,[4]
por cuanto, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la voluntad del
Congreso como reformador de la Constitución se forma  de manera autónoma sin
que se requiera la concurrencia de la voluntad del Ejecutivo.
Por otra parte,
sin embargo, es claro, y así se expresa en el concepto del Ministerio Público,
que los actos legislativos requieren ser promulgados. Así se desprende
no solo de las expresas disposiciones constitucionales que aluden a la
promulgación de los actos reformatorios de la Constitución[5],
sino también de los principios generales conforme a los cuales “… el acto de
publicación de la ley, se evidencia como requisito indispensable para su
obligatoriedad, pues  es principio general de derecho que nadie puede ser
obligado a cumplir las normas que no conoce (principio de la publicidad)[6].”[7]
El título XIII
de la Constitución, si bien contiene ciertas alusiones a la promulgación, no
establece regulación alguna sobre la manera como ella debe hacerse. La regla
general, que tiene origen a) en una interpretación histórica, b) en el lenguaje
empleado por el constituyente y c) en la jurisprudencia constitucional, indica
que los vacíos de regulación que se adviertan en el título XIII de la Carta a
propósito de las reformas por la vía del Congreso de la República, deben
suplirse por el trámite legislativo ordinario en cuanto no resulte incompatible
con lo dispuesto en el Título XIII. Dentro del proceso formación de las leyes
se ha previsto su promulgación por el gobierno (C.P. Arts. 165 y 189 num. 10).
Nada se opone a que ese trámite, que tiene sentido como un instrumento de autenticidad
y de publicidad, que es de obligatorio cumplimiento para el Presidente de la
República y que puede suplirse por el Congreso (C.P. art. 168), se aplique
también en el trámite de los actos legislativos.
b.      Resta
entonces, a la luz de los anteriores parámetros, establecer si la demanda
formulada en esta ocasión contra el Acto Legislativo 01 de 2005 fue presentada
de manera oportuna dentro del término de caducidad previsto en el artículo 242
de la Constitución.
Para el
Ministerio Público la demanda es extemporánea porque la promulgación se habría
producido el 25 de julio de 2005 y la demanda sólo se presentó el día 28 de
julio de 2006, esto es por fuera del término de caducidad de un año previsto en
la Constitución. Tal situación no se ve afectada, en criterio del señor
Procurador, por el hecho de que con posterioridad a su promulgación se haya
dispuesto la corrección de un error de trascripción, posición que fundamenta
con jurisprudencia de esta corporación conforme a la cual, “… dentro de la función constitucional de promulgar las leyes
es válido que ‘… se haga uso del mecanismo idóneo para enmendar los textos
legales cuando ellos presentan errores caligráficos o tipográficos que puedan
alterar su sentido real, tal como sucede en el caso en estudio, cual es la
publicación de la ley con la corrección del error o la expedición de un decreto
que ponga de presente el error y su correspondiente corrección-los cuales no
afectan la vigencia y validez de la inicialmente publicada-, actuaciones que le
corresponde ejecutar al Presidente de la República, …’[8].”[9]
La Corte no
comparte el criterio del Ministerio Publico por las razones que pasa a exponer:
En este caso el
análisis de la promulgación del Acto Legislativo 01 de 2005 exige una
consideración sobre la naturaleza y la magnitud del error en el que se incurrió
en la primera publicación.[10]
Si bien se trata
de un error de trascripción susceptible de ser corregido por el gobierno, no es
menos cierto que tal equivocación pudo dar lugar a un error de la ciudadanía
sobre la fecha de promulgación del acto legislativo. En efecto, lo que
inicialmente se publicó fue algo que se identificó como “Proyecto de Acto
Legislativo 01 de 2005”, con la adición de la expresión, entre paréntesis,
(segunda vuelta). Nada permite concluir que los destinatarios de la norma,
debiesen interpretar que no se estaba publicando un proyecto de reforma
pendiente de trámite en segunda vuelta, sino el texto definitivo del acto
legislativo tal como fue aprobado por las cámaras. Tal situación sólo vino a
establecerse cuando mediante Decreto 2576 de 2005 se hizo la correspondiente
corrección. Por consiguiente, al menos en cuanto tiene que ver con el término
de caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad, para la Corte es
claro que el mismo debe contabilizarse a partir el 29 de julio de 2005 fecha en
la cual el Acto Legislativo 01 de 2005 debe entenderse como efectivamente
promulgado.
Por esta razón
la demanda cumple con el requisito de oportunidad y la Corte pasa al examen
sobre la procedibilidad del cargo en ella contenido.
2.2.   Ineptitud
sustantiva de la demanda
2.2.1.    En
diversas oportunidades la Corte se ha ocupado del estudio de demandas contra el
acto Legislativo No. 1 de 2005 por una presunta extralimitación del Congreso en
el ejercicio de su poder de reforma constitucional. En todos los casos la Corte
se ha declarado inhibida para fallar.[11]
En particular,
el asunto que ha sido planteado a la Corte en esta oportunidad ya había sido
abordado por esta Corporación cuando, en el proceso que dio lugar a la Sentencia
C-740 de 2006, se presentaron, contra el mismo acto legislativo, cargos que, en
lo esencial coinciden con los de la demanda que ahora es objeto de
consideración. En efecto, en esa ocasión parte de los cargos formulados se
sustentaba en la apreciación conforme a la cual el Acto Legislativo 01 de 2005
vulneraba los artículos 95-1, 374 y 378 de la Constitución así como el artículo
3º de la Ley 5ª de 1992, puesto que la reforma tramitada mediante Acto
Legislativo ya había sido considerada mediante referendo y había sido votada
negativamente por el pueblo, razón por la cual, en criterio del demandante de
entonces, el Congreso había perdido competencia para reformar las materias que
fueron objeto de decisión negativa en el referendo constitucional.
En esa oportunidad
la Corte abordó el examen de la demanda desde la perspectiva de las condiciones
de procedibilidad de las demandas contra los actos reformatorios de la
Constitución y concluyó que la misma era inepta, debido a que los argumentos
esgrimidos en ella se orientaban, no sólo a obtener un  control material del
Acto Legislativo a la luz de los artículos 95-1 y 374 de la Constitución, sino
que partían también de una comparación material entre el contenido del
referendo votado en el año 2003 y el Acto Legislativo acusado. En esas
circunstancias, para la Corte, la demanda planteaba la existencia de un vicio
material en el Acto Legislativo, lo cual de acuerdo con la Constitución, no es
procedente. Sobre esa base, la Corte decidió inhibirse en relación con el cargo,
por ineptitud sustantiva de la demanda.
Del mismo modo,
en la Sentencia C-178 de 2007, la Corte se pronunció sobre una demanda de
inconstitucionalidad según la cual los incisos 3 (segunda parte), 5, 7, 9, del
artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005 al igual que el parágrafo 1 y los
parágrafos transitorios 2 y 3 reprodujeron la pregunta número 8 de la Ley 796
de 2003, mediante la cual se convocó a un referendo constitucional aprobatorio,
razón por la cual el Congreso carecía de competencia para incorporarlos en una
reforma a la Constitución.[12]
Encontró la
Corte en esa oportunidad que la demanda era inepta, por la siguientes razones:
En primer lugar,
el demandante no había cumplido con la carga de demostrar que el contenido de
los apartes demandados del Acto Legislativo 01 de 2005 era igual al de la
pregunta número 8 de la Ley 796 de 2003 mediante la cual se convocó a un
referendo, a pesar de que los textos son distintos. Puntualizó la Corte que, al
hacer una comparación, se puede apreciar que los textos, a pesar de versar
sobre la misma materia (el régimen de pensiones), no son idénticos y que
correspondía al demandante demostrar que a pesar de las diferencias textuales,
el contenido normativo material del Acto Legislativo acusado es el mismo que el
del punto del referendo no aprobado. Agrega la Corte que el demandante no
señala  de manera precisa las similitudes materiales sino que se limita a
subrayar apartes del acto legislativo sin comparar su contenido material con el
texto del punto 8 del referendo.[13]
Adicionalmente,
expresó la Corte, a partir de una cuidadosa comparación entre los dos textos es
posible establecer varias diferencias sustanciales entre uno y otro, razón por
la cual el demandante tenía la carga de demostrar por qué, a pesar de esas
diferencias notorias, las normas acusadas del Acto Legislativo tienen el mismo
contenido material que el punto 8 del referendo mencionado, lo cual no ocurrió.
Por otro lado,
encontró la Corte que el demandante no invocó ninguna norma constitucional que
prohíba al Congreso reformar la Constitución una vez que se ha realizado un
referendo y que tampoco señaló una norma constitucional que excluya del poder
de reforma los temas objeto de una votación referendaria, ni lo asuntos que no
fueron negados por el pueblo en una votación jurídicamente eficaz.
En conclusión,
dijo la Corte, el texto de del Acto Legislativo 01 de 2005 en algunos de sus
apartes presenta una coincidencia temática con la pregunta número 8 del
artículo 1 de la Ley 796 de 2003, pero sus disposiciones son esencialmente
diferentes tanto en la forma como en el fondo. Además, el demandante no indica
cuál es la norma constitucional que le impide al Congreso reformar la
Constitución después de que se ha convocado un referendo constitucional que no
ha surtido efectos respecto  del tema objeto del Acto Legislativo acusado.
Finalmente, el punto 8 del referendo no fue efectivamente aprobado o rechazado
por el pueblo durante la votación del referendo ya que éste no alcanzó el
umbral de participación requerido, razones por las cuales el cargo es inepto.
2.2.2. En este
caso encuentra la Corte que resultan plenamente aplicables  las anteriores
consideraciones, puesto que (i) el cargo es el mismo que fue abordado por la
Corte en las dos referidas sentencias; (ii) el concepto de la violación, en
todos los casos, se soporta en consideraciones que tienen una base teórica
común, y, (iii) la argumentación presenta características muy similares en
todos los casos. Cabría agregar que, no obstante que en la presente
oportunidad, los demandantes, si bien solicitan la declaratoria de
inexequibilidad de la totalidad el Acto Legislativo 01 de 2005, porque en su
criterio, “… al no haberse aprobado el contenido del numeral 8 del referendo
del 2003, se negó por el pueblo soberano, la reforma de la Constitución
Política en todo lo atinente a pensiones …”, también señalan los contenidos de
dicho acto legislativo que consideran fueron taxativamente negados en el
referendo y respecto de los cuales existe una total falta de competencia del
constituyente derivado,  lo cierto es que se limitan a transcribir los dos
textos, subrayando en el del acto legislativo, los partes que consideran tienen
identidad temática con el contenido del referendo, y a afirmar, en cada caso,
que dicho contenido fue negado en el referendo, pero no expresan las razones
por las cuales consideran que las diferencias que se han anotado por la Corte
resultan irrelevantes.
2.2.3. Además de
las anteriores consideraciones, debe tenerse en cuenta que en la demanda no se
cumplen los presupuestos de certeza, claridad, pertinencia y suficiencia que se
exigen de los cargos que se esgriman contra un acto reformatorio de la
Constitución por vicios de competencia del Congreso de la República.
En la medida en
que, en la demanda que ahora es objeto de estudio, la formulación del cargo
gira en torno a la competencia del Congreso, como poder constituido, para, por
la vía de la reforma a la Constitución, aprobar unos contenidos que, en lo
esencial, ya habían sido considerados en reciente referendo constitucional,
cabe que la Corte indague si se está en presencia de un vicio competencial,
materia que, de acuerdo con la jurisprudencia, si es susceptible del control de
constitucionalidad de los actos reformatorios a la Constitución.
2.2.3.1.       Tal
como se puso de presente en la reciente Sentencia C-472 de 2006, la Corte, en
la Sentencia C-1040 de 2005, estableció que “… el parámetro de referencia para
el control de constitucionalidad de un acto reformatorio de la Constitución
está integrado por las normas del Título XIII de la Constitución que regulan el
respectivo procedimiento; las normas constitucionales y orgánicas que resulten
pertinentes en función del mecanismo de reforma constitucional de que se trate,
y las normas constitucionales que regulan la competencia en materia de reforma
constitucional.” A su vez, en relación con los denominados límites
competenciales, la Corte ha precisado que los mismos pueden derivarse de
expresas disposiciones del título XIII de la Constitución, como las que
establecen que la facultad ordinaria del Congreso para reformar la Constitución
queda en suspenso durante el término señalado para que una Asamblea
Constituyente cumpla sus funciones, o que en la ley por medio de la cual se
propone al pueblo la convocatoria de una Asamblea Constituyente debe determinar
cual será la competencia de la misma (C.P. Art. 376), “… asunto que, por
consiguiente, debe ser materia de examen cuando se quiera establecer la
regularidad de una reforma constitucional adoptada por esa vía.”[14]
Así mismo, ha señalado la Corte que del artículo 374 de la Constitución se
desprende un límite competencial conforme al cual el poder de reforma
constitucional no comprende la posibilidad de suprimir o sustituir la
Constitución.[15]
2.2.3.2.       En
la presente oportunidad, el cargo por infracción de límites competenciales
presentado por los demandantes no se inscribe en ninguno de los parámetros que
de acuerdo con la Constitución pueden dar lugar a un control de
constitucionalidad por un vicio de esa naturaleza, en la medida en que no
plantean un cargo por sustitución de la Constitución, ni explican de qué manera
la limitación competencial que alegan se desprende de las disposiciones constitucionales
que estiman infringidas.
De acuerdo con
los actores en la tramitación del Acto Legislativo 01 de 2005 se habría
incurrido en un vicio competencial porque el Congreso carecía de la competencia
para tramitar por la vía de un acto legislativo una reforma  constitucional que
había sido previamente negada por el pueblo en un referendo.
Para los
demandantes, la actuación del Congreso comporta un vicio competencial porque la
misma resulta contraria a las normas que establecen el principio de soberanía
popular y definen a Colombia como una democracia participativa, en particular
al preámbulo, en donde se reconoce que es el pueblo en ejercicio del poder
soberano quien decreta, sanciona y promulga la Constitución; al artículo 1º, en
cuanto establece que Colombia es un Estado Social de Derecho; al artículo 2º,
conforme al cual son fines esenciales del Estado “… facilitar la participación
de todos en las decisiones que los afectan…” y “…la vigencia de un orden
justo…”; al artículo 3º, en cuanto precisa que “la soberanía reside
exclusivamente en el pueblo …”; al artículo 40, que regula la participación
política; al artículo 103, que puntualiza cuales son los mecanismos de
participación del pueblo en ejercicio de su soberanía y al artículo 378, en
cuanto dispone que para evitar la manipulación del ciudadano, el texto de los
referendos será presentado de manera que los electores puedan escoger
libremente en el temario o articulado qué votan afirmativamente y qué votan
negativamente.
Sin embargo,
aparte de que los demandantes, en el anterior enunciado de disposiciones
constitucionales que estiman infringidas, no exponen las razones por las cuales
consideran que de las mismas se deriva un límite competencial al poder de
reforma del Congreso de la República, encuentra la Corte que la demanda es
inepta porque en sus consideraciones generales sobre la materia parte de, al
menos, tres presupuestos equivocados:
1.
Que el pueblo, cuando se expresa por la vía del
referendo constitucional previsto en el artículo 378 de la Constitución  actúa
como poder constituyente primario.
2.
Que en el referendo constitucional del año 2003,
el pueblo, obrando como poder constituyente, negó la reforma propuesta en las
materias que ahora hacen parte del acto legislativo demandado, y
3.
Que de acuerdo con la Constitución, un proyecto
de reforma constitucional que, sometido a referendo, no haya sido aprobado, no
puede posteriormente ser objeto de consideración por vía distinta a la del
referendo.
2.2.2.2.1.    En
relación con el primero de los anteriores presupuestos, cabe señalar que,
efectivamente, de acuerdo con el artículo 3º de la Constitución, “[l]a
soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público.”
De acuerdo con la misma disposición, el pueblo ejerce su soberanía “…
directamente o por medio de sus representantes, en los términos que la
Constitución establece.”
En la Sentencia
C-544 de 1992, la Corte señaló que en la democracia constitucional el poder
soberano del pueblo se ejerce de dos maneras diferentes: “Como un poder pleno,
soberano en sentido lato, cuando se manifiesta en las circunstancias propias de
la creación de una Constitución” y como un poder latente, cuando se ejerce
durante la vigencia y eficacia de una constitución, caso en el cual “… el poder
soberano se encuentra encauzado por los parámetros constitucionales y sólo se
manifiesta directamente cuando se produce una crisis constitucional que ponga
en duda la validez o la eficacia de la constitución.”
En ese contexto
se inscribe la distinción entre poder constituyente primario y poder
constituyente derivado o secundario.
En las
democracias constitucionales el constituyente primario es el pueblo, “… el cual
posee per se un poder soberano, absoluto, ilimitado, permanente, sin límites
y sin control jurisdiccional, pues sus actos son político-fundacionales y no
jurídicos, y cuya validez se deriva de la propia voluntad política de la
sociedad.”[16]
El poder
constituyente primario se expresa en momentos de crisis y de ruptura
institucional, como “… emanación especial del atributo incuestionable de las
comunidades políticas democráticas que, en el Estado contemporáneo, pueden
acudir de modo eventual y transitorio al ejercicio de sus potestades
originarias para autoconformarse, o para revisar y modificar las decisiones
políticas fundamentales y para darle a sus instituciones jurídicas, formas y
contenidos nuevos con el fin de reordenar el marco de la regulación básica con
una nueva orientación pluralista.”[17]
Durante la
vigencia y eficacia de una Constitución, el pueblo, como constituyente primario
se encuentra en un estado de latencia y sólo se manifiesta directamente cuando
se produzca una crisis institucional que ponga en duda la validez o la eficacia
de la Constitución. En tales circunstancias, el pueblo puede reasumir su
potestad soberana, caso en el cual se produce una ruptura del orden establecido
y hay lugar a un nuevo acto fundacional. Pero en condiciones de normalidad, el
poder del pueblo se encuentra encauzado por parámetros constitucionales, esto
es, constituido por las normas superiores que fijan las condiciones para su
ejercicio.
De este modo,
una es la situación cuando el pueblo, en un acto de auto afirmación y por fuera
de todo cauce normativo, decide reformar la Constitución o darse una nueva, y
establece para ello los mecanismos que resulten apropiados, y otra muy distinta
aquella en la cual, a la luz de las previsiones constitucionales, el pueblo es
convocado para que decida si convoca una asamblea nacional constituyente con el
periodo y las competencias que el Congreso, órgano constituido, le haya fijado
en una ley, o cuando, también mediante ley, se le convoca para que exprese su
afirmación o su negación a una propuesta de reforma a la Constitución. En el
primer caso el pueblo actúa como constituyente primario, en el segundo obra en
el ámbito de los  poderes constituidos y se encuentra subordinado a la
Constitución.
Sobre el
particular, la Corte, en la Sentencia C-551 de 2003 expresó que “… el poder de
reforma, o poder constituyente derivado, se refiere a la capacidad que tienen
ciertos órganos del Estado, en ocasiones con la consulta a la ciudadanía, de
modificar una Constitución existente, pero dentro de los cauces determinados por
la Constitución misma.” Puntualizó la Corte que lo anterior implica que se
trata de un poder establecido por la Constitución, y que se ejerce bajo las
condiciones fijadas por ella misma en asuntos tales como la competencia o los
procedimientos. Así, señaló la Corporación, si bien, en la medida en que se
trata de un poder de reforma de la propia Constitución, es constituyente, como
se encuentra establecido por la Constitución existente, es, al mismo tiempo,
derivado y limitado.
La Corte fue
clara en señalar que en los artículos 374 y siguientes de la Constitución se
establecen tres modalidades para el ejercicio del poder de reforma
constitucional, que son: acto legislativo, referendo y Asamblea Constituyente y
que, en la medida en que en esas normas se fijan las reglas y los
procedimientos a los cuales están sometidos tales mecanismos de reforma
constitucional, “…no duda la Corte que en tales eventos se está frente al
ejercicio de un poder derivado y, por lo mismo, limitado por la propia
Constitución.”
De este modo, no
resulta de recibo, a la luz de la jurisprudencia constitucional, la pretensión
conforme a la cual cuando el pueblo se expresa por la vía del referendo
constitucional previsto en el artículo 378 de la Constitución, obra como poder
constituyente primario y en tal virtud sus decisiones quedan revestidas de una
especial intangibilidad frente a los restantes mecanismos de reforma
constitucional previstos en el Título XIII de la Carta.
2.2.2.2.2.    El
segundo de los presupuestos de los que parten los demandantes es que el pueblo,
en una expresión de su voluntad constituyente, decidió, en el referendo
convocado mediante Ley 796 de 2003, negar la propuesta de reforma que fue
sometida a su consideración y cuyo contenido, en lo esencial, se reprodujo en
el acto legislativo ahora demandado.
Sobre este
particular se tiene que el artículo 378 de la Constitución al regular el
procedimiento de reforma constitucional por la vía del referendo dispuso que
“[l]a aprobación de reformas a la Constitución por vía de referendo requiere el
voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes, y que el número de éstos
exceda de la cuarta parte del total de ciudadanos que integran el censo
electoral.”
Por la manera
como está redactada la norma cabría señalar que de acuerdo con la Constitución,
sólo hay expresión de la voluntad constituyente cuando el pueblo, en las
condiciones allí previstas, decide aprobar una reforma a la Constitución. Esa
reforma así aprobada sería la portadora de la voluntad constituyente, para cuya
conformación, entonces, se requiere (i) Que participe cuando menos el 25% del
censo electoral y (ii) Que más de la mitad de los sufragantes se pronuncie
afirmativamente. En ausencia de esos presupuestos, no hay expresión del poder
constituyente porque no hay un acto innovador del ordenamiento jurídico
constitucional.[18]
De este modo, si
el electorado, supuesto el porcentaje mínimo de participación, decide negar
mayoritariamente la propuesta de reforma, cabría señalar que no se ha producido
una voluntad constituyente, porque el resultado es, precisamente, que no se
produce reforma alguna.
Cabría
argumentar, sin embargo, que cumplido con el requisito de participación, la
votación mayoritariamente negativa, debe tenerse como la expresión del poder
constituyente, esto es que se ha expresado una voluntad constituyente para
negar la propuesta de reforma. En este caso sería más preciso decir que el
pueblo, como electorado, expresó mayoritariamente su voluntad contra la
propuesta de reforma, razón por la cual no se produjo acto reformatorio alguno.
En cualquier
caso, lo cierto es que si no se logra el porcentaje mínimo de participación
previsto en la Constitución, no cabe señalar que haya habido expresión de la
voluntad popular en uno o en otro sentido. Muchas pueden ser las razones para
la abstención del electorado, entre ellas, la insuficiente ilustración o la
falta de compresión sobre el contenido o el alcance de la reforma propuesta;
apatía o indiferencia frente al tema, al punto de optar por atenerse a lo que
decida la mayoría de quienes concurran; la confianza de que la reforma será
aprobada de todas maneras, o incluso la voluntad consciente de oponerse a ella
por una vía indirecta. Pero nada permite asumir que, en los eventos en los que
no se obtenga la participación mínima requerida por la Constitución, el
reducido numero de sufragantes que hayan concurrido a votar deba considerarse
suficiente para que se tenga como expresada una voluntad constituyente, con  el
ingrediente de que deba entenderse, además, que ha habido la expresión de un
veto en relación con el asunto que se sometió a la consideración del
electorado, de modo que el mismo no sea en el futuro susceptible de tramitarse
a través de una modalidad diferente de procedimiento de reforma constitucional.
En la situación
concreta planteada por los demandantes se tiene que la pregunta que se sometió
al referendo convocado mediante Ley 796 de 2003 y cuyo contenido, en algunos
aspectos, habría sido reproducido por el Acto Legislativo 01 de 2005, obtuvo la
siguiente votación: Votos afirmativos: 5’602.823, Votos negativos: 493.563,
Votos nulos: 124.926, Total de votos: 6’221.312. Adicionalmente se depositaron
en las urnas 451.738 tarjetas no marcadas.  Como el mínimo de votación
requerida por la Constitución era de 6’267.443 sufragantes, y el total de
votantes no alcanzó esa cifra, la reforma no fue aprobada.
De acuerdo con
las consideraciones que se han asentado en este acápite, resulta claro que no
puede afirmarse que en este caso el poder constituyente del pueblo haya negado
la reforma, sino que lo que ocurrió fue que, pese a que el electorado se
pronunció mayoritariamente por la afirmativa, no se cumplió el presupuesto
constitucional para que se entienda que ha habido una expresión del poder
constituyente del pueblo.
2.2.2.2.3.    El
tercer presupuesto en el que se soporta la demanda es la consideración de que
una reforma que ha sido sometida a referendo y no ha sido aprobada, no puede
ser objeto de consideración por vía distinta a la del referendo, razón por la
cual el Congreso, al incorporar en el Acto Legislativo 01 de 2005 materias que
hacían parte del articulado que no fue aprobado en el referendo del año 2003,
habría incurrido en un vicio de competencia.
Sin embargo
observa la Corte que no existe en la Constitución ninguna limitación
competencial de esta naturaleza, ni la misma se deriva de la naturaleza de los
procedimientos de reforma constitucional consagrados en la Carta. Por el
contrario, los procesos orientados a producir una reforma constitucional con
frecuencia se extienden en el tiempo, incluso por periodos muy prolongados,
durante los cuales pueden producirse sucesivos intentos mientras se asimila el
propósito, la dimensión, o el alcance de la reforma propuesta, se depuran sus
contenidos, o se generan los necesarios consensos. La Corte Constitucional en
Sentencia C-180 de 1994, avaló la constitucionalidad de la norma de la Ley 134
de 1994 conforme a la cual (i) las normas que hayan sido derogadas o aprobadas
mediante referendo, no podrán ser objeto de decisión dentro de los dos años
siguientes, salvo por decisión de la mayoría absoluta de los miembros de la
respectiva corporación y (ii) cuando se trate de referendos aprobatorios o
derogatorios de carácter nacional no podrá solicitarse referendo sobre el mismo
asunto sino hasta pasados dos años.  En el primer evento se está ante la
situación de una norma ha sido aprobada o derogada mediante
referendo, caso en el cual, señaló la Corte, lo que se busca es evitar que las
corporaciones públicas hagan nugatoria la decisión adoptada mediante el
referendo, no obstante que la previsión normativa guarda el equilibrio
requerido en cuanto mantiene en cabeza de la respectiva corporación pública, la
facultad de pronunciarse en relación con las normas materia de un referendo,
con una mayoría especial. En el segundo caso se busca evitar que se desgaste la
institución del referendo con convocatorias muy seguidas.
Pero tales
consideraciones no se aplican de la misma manera cuando se trata de insistir a
través de un mecanismo distinto, en una reforma que no fue aprobada en
referendo. Y ello porque, se repite, el proceso de formación de la voluntad
constituyente es complejo, es susceptible de prolongarse en el tiempo, y puede
conducir a la conclusión de que, en ocasiones, resulte más adecuado, por la
naturaleza técnica o especializada de los asuntos objeto de la propuesta de
reforma, o por el grado de complejidad de la misma, o por la mayor flexibilidad
del procedimiento de reforma, entre otras razones, acudir a la vía del
Congreso, la cual tiene, precisamente, entre sus características la de que el
poder de reforma se confía a un órgano del Estado con presencia permanente y
con capacidad de acometer en cualquier momento la reforma. A diferencia de la
Asamblea Constituyente y del referendo, que comportan la puesta en marcha de
una instancia extraordinaria, por la vía del Congreso es posible promover
reformas ante una instancia ordinaria y en cualquier tiempo.
La Constitución
no ha previsto una limitación en esa materia, la cual entra, por consiguiente,
al ámbito de las opciones políticas para sopesar el grado de legitimación
popular que se considere adecuado para la reforma de una determinada materia y
el escenario más adecuado para tramitarla.
La Corte, al
referirse a los vicios de competencia, ha precisado que los mismos pueden ser
expresos o implícitos. En relación con los primeros, la Corte ha señalado que,
tal como se ha puesto de presente en esta providencia, en la Constitución se
encuentran expresas limitaciones competenciales al poder de reforma,
susceptibles de ser  estudiadas en sede de control de constitucionalidad. Los
segundos ha sido ampliamente desarrollados en la jurisprudencia en torno a la
ausencia de competencia del poder de reforma para sustituir la Constitución.
La acusación que
en este caso se  formula en la demanda no alude a ninguno de esos límites
competenciales, como quiera que parte del supuesto de una prohibición que no
está prevista en el ordenamiento constitucional.
La adecuada
formulación de un cargo por un vicio de competencia exigiría en este caso
confrontar la actuación del Congreso con las normas constitucionales que
definen su competencia para el ejercicio del poder de reforma a la
Constitución. En ese conjunto normativo no se encuentra la limitación alegada por
los accionantes, razón por la cual la demanda es inepta, en la medida en que no
permite hacer una confrontación de la actuación del Congreso con las normas que
rigen el procedimiento de conformación de los actos reformatorios de la
Constitución.
Podría
argumentarse, como se hace por los demandantes, que puesto que existen
distintas modalidades para el ejercicio del poder de reforma constitucional,
cada una de ellas debe aplicarse en condiciones distintas y según un
determinado orden de jerarquía. Pero se trataría de una consideración de lege
ferenda, orientada a establecer la racionalidad y la conveniencia de un
esquema de esa naturaleza, pero no la expresión del contenido actual de la
Constitución sobre la materia. Un esquema tal tendría que ser producto del
propio constituyente, a quien correspondería, en el evento en que así lo
considerase adecuado, establecer las materias y las condiciones en las que cabe
acudir a cada una de las modalidades de reforma y los eventuales límites
competenciales que de ello pudiesen resultar.
En ausencia de
disposición constitucional de la que se desprenda la limitación competencial
pretendida por los demandantes, el cargo, tal como se expresó en la Sentencia
C-740 de 2006, se reduce a plantear una confrontación material entre el texto
del Acto Legislativo 01 de 2005 y el texto del proyecto de reforma incorporado
en la Ley 796 de 2003 y que fue sometido a referendo constitucional, para
expresar que por virtud del resultado del referendo existe una intangibilidad
relativa en relación con todas las materias contenidas en este último texto,
razón por la cual las mismas no pueden ser reformadas por el Congreso en
ejercicio del poder de reforma que le atribuyó la Constitución.
Como quiera que,
tal como se ha señalado de manera reiterada por la jurisprudencia de la Corte,
en relación con los actos reformatorios de la Constitución, no cabe el control
por vicios materiales, ni existen en la Constitución cláusulas intangibles, en
esta interpretación sobre su alcance, la demanda también resulta inepta.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R
E S U E L V E:
DECLARARSE
INHIBIDA para proferir un fallo de mérito en
relación con el Acto Legislativo 01 de 2005 “por el cual se adiciona el Art. 48
de la Constitución Política”, por ineptitud sustancial de la demanda.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de
la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
ACLARACIÓN
DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-180 DE
2007
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS DE
COMPETENCIA-Incompetencia de la Corte
Constitucional (Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-6457
Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 01 de
2005, “Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política”.
Demandantes:
Carlos Eduardo Florez Martínez
Leonor Cecilia Sierra Acosta
Ángel Arcadio Santamaría Beltrán
Magistrado Ponente
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
En la parte
resolutiva de este fallo la Sala Plena se declaró inhibida para conocer de los
cargos relativos a una presunta extralimitación del Congreso en el ejercicio de
su poder de reforma, planteados contra el Acto Legislativo 01 de 2005, debido a
la ineptitud sustancial de la demanda.
Si bien
comparto la decisión adoptada, considero necesario aclarar mi voto en lo que se
refiere a la competencia de la Corte Constitucional para conocer de las
demandas sobre pretendidos vicios de competencia en que incurra el Congreso en
la aprobación de un acto legislativo por extralimitación en el ejercicio de su
poder constituyente y para realizar el así denominado “control de sustitución
de la Constitución”, pues estas figuras implican realmente un control material
de las reformas constitucionales, como he sostenido en ocasiones anteriores,
especialmente en el salvamento de voto a la sentencia C-1040 de 2005, por lo
tanto estimo que esta modalidad de examen escapa del ámbito de competencias de
esta Corporación establecido por el artículo 241 numeral 1 de la carta.
Fecha ut
supra,
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
SALVAMENTO DE
VOTO A LA SENTENCIA C-180 DE 2007 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia
porque demanda cumple requisitos para suscitar decisión de fondo (Salvamento de
voto)
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005-Inconstitucional
por razones de fondo y forma (Salvamento de voto)
Referencia: expediente D-6457
Demanda de inconstitucionalidad contra del Acto Legislativo 01 de
2005, “Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política”
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones mayoritarias de esta Corte, me permito salvar
mi voto a la presente sentencia, por cuanto considero, en primer término, que
procedía una decisión de fondo sobre esta demanda, la cual reunía en mi sentir
los requisitos señalados tanto por el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, como
los requisitos señalados por la jurisprudencia constitucional para que proceda
un estudio abstracto de constitucionalidad. En segundo lugar, me permito reiterar,
como lo he sostenido en otras oportunidades, que en mi concepto el Acto
Legislativo 01 de 2005 es inconstitucional, tanto por vicios de forma como de
fondo, y que en el presente caso el cargo debía prosperar.
Con fundamento
en lo anterior, discrepo de la presente decisión.
Fecha ut
supra,
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1]   Ver expediente,
Folio 106.
[2]   Ver expediente,
Folio 142.
[3]   Ver expediente,
Folio 143.
[4]    Ver
entre otras las sentencias C-222 de 1997 MP: José Gregorio Hernández Galindo,
C-543 de 1998 MP: Carlos Gaviria Díaz, C-208 de 2005 MP: Clara Inés Vargas
Hernández.
[5]    Cfr. Arts 337, 379
y 380 de la Constitución Política
[6]    FULLER, Lon. The
Morality of Law. Yale University Press, New Haven, 1969. Págs. 49-51.
[7]    Sentencia C-957 de
1998
[8]  Sentencia C-520 de
1998, MP: Alfredo Beltrán Sierra.
[9]  Sentencia C-925 de
2005
[10] En esta oportunidad,
la demanda ni se orienta a cuestionar el Decreto de corrección, ni plantea una
inconformidad en torno a la autenticidad del texto corregido. En todo caso
observa la Corte que el texto finalmente publicado corresponde al aprobado de
manera definitiva por las cámaras.
[11]    Ver Sentencias
C-181, C-472, C-740, C-986 de 2006 y C-153 de 2007.
[12]    En
esa oportunidad, para el actor, dicha reproducción resultaba contraria al
artículo 46 de la Ley 134 de 1994 que establece que “las normas que hayan
sido derogadas o aprobadas mediante referendo no podrán ser objeto de decisión
dentro de los dos años siguientes, salvo por decisión de la mayoría absoluta de
los miembros de la respectiva corporación. Pasado ese término se aplicarán las
mayorías ordinarias.” Para el entonces demandante, la vulneración consistía
en que no transcurrieron dos años después de que la pregunta 8 no fuera
aprobada, por lo que el Congreso no tenía competencia para reproducir su
contenido, teniendo en cuenta que, en la primera vuelta, no aprobó el
articulado mediante mayoría absoluta.
[13] Folios 24-28, C.1.
[14]    Sentencia C-1040
de 2005
[15]    Sobre la materia, la Corte, en la Sentencia C-970
de 2004, expresó: “Al establecer el alcance del control por vicios de
procedimiento, la Corte ha señalado que el mismo comprende el análisis de las
infracciones a los límites competenciales al poder de reforma. Tales límites
competenciales se derivan del texto de las cláusulas en las que se definen los
distintos procedimientos para la reforma Constitucional previstos en la Carta,
los cuales parten del artículo 374. //  En el título XIII de la Constitución,
por ejemplo, en el artículo 376 Superior, están previstas tres limitaciones
expresas de esta naturaleza:  // Por un lado, el artículo citado señala que el
texto de la ley mediante la cual se dispone que el pueblo en votación popular
decida si convoca una asamblea constituyente, debe determinar la competencia
que tendrá la asamblea, esto es, las materias sobre las cuales habrá de versar
la reforma. Es claro, entonces, que si la asamblea excede ese ámbito
competencial incurriría en un vicio susceptible de control por la Corte
Constitucional. //  Del mismo modo, la ley debe fijar el período dentro
del cual la asamblea debe cumplir sus funciones. Ello quiere decir que la
competencia de la asamblea tiene un límite temporal y que la Corte
Constitucional estaría habilitada para invalidar aquellas reformas que se
tramiten por la asamblea por fuera del periodo fijado en la ley. //  Finalmente,
dispone la norma citada que a partir de la elección de una asamblea
constituyente quedará en suspenso la facultad ordinaria del Congreso para
reformar la Constitución. Quiere ello decir que durante ese periodo, el
Congreso carece de competencia para adelantar una reforma constitucional por la
vía del acto legislativo, y cualquier actuación en esa dirección sería objeto
de control por la Corte Constitucional. //  La Corte ha encontrado que, a
partir de las disposiciones del Título XIII de la Constitución, y dentro de una
interpretación integral de la Carta, es posible identificar la limitación
competencial para el poder de reforma, conforme a la cual, tal como se expresó
en la Sentencia C-551 de 2003, el poder de reforma no puede sustituir la
Constitución de la cual deriva su competencia.”
[16]    Sentencia C-544 de
1992
[17]    Ibid.
[18]    Lo mismo cabe
predicar, por ejemplo, en relación con el trámite de formación de las leyes. La
falta de alguno de los presupuestos necesarios para que se conforme la voluntad
legislativa, incluso la decisión mayoritaria de negar un proyecto, quiere decir
que no hay voluntad legislativa, en cuanto que no se produce un acto innovador
de la ley. El proyecto simplemente se archiva, sin ulteriores consecuencias.