C-624-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-624/08
IGUALDAD-Carácter de valor, principio y derecho fundamental
IGUALDAD-Concepto relacional
La igualdad carece de contenido material específico, es decir, a
diferencia de otros principios constitucionales o derechos fundamentales, no
protege ningún ámbito concreto de la esfera de la actividad humana sino que
puede ser alegado ante cualquier trato diferenciado injustificado. De la ausencia de un contenido
material específico se desprende la característica más importante de la
igualdad: su carácter relacional,
lo que acarrea una
plurinormatividad que debe ser objeto de precisión conceptual. De ahí que a
partir de la famosa
formulación aristotélica de “tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales”, la doctrina y la jurisprudencia se han
esforzado en precisar el alcance del principio general de igualdad –al menos en
su acepción de igualdad de trato- del cual se desprenden dos normas que vinculan a los poderes
públicos: por una parte un mandamiento de tratamiento igual que obliga a dar el
mismo trato a supuestos de hecho equivalentes, siempre que no existan razones
suficientes para otorgarles un trato diferente, del mismo modo el principio de igualdad también
comprende un mandato de tratamiento desigual que obliga a las autoridades
públicas a diferenciar entre situaciones diferentes.
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Mandatos que lo comprenden
Los contenidos del principio de igualdad pueden a su
vez ser descompuestos en cuatro mandatos: (i) un mandato de trato idéntico a
destinatarios que se encuentren en circunstancias idénticas, (ii) un mandato de
trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no comparten ningún elemento en
común, (iii) un mandato de trato paritario a destinatarios cuyas situaciones
presenten similitudes y diferencias, pero las similitudes sean más relevantes a
pesar de las diferencias y, (iv) un mandato de trato diferenciado a destinatarios que se encuentren
también en una posición en parte similar y en parte diversa, pero en cuyo caso
las diferencias sean más relevantes que las similitudes
JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD-Alcance
DERECHOS ADQUIRIDOS Y EXPECTATIVAS LEGITIMAS-Alcance
Los derechos adquiridos presuponen la consolidación de
una serie de condiciones contempladas en la ley, que permiten a su titular
exigir el derecho en cualquier momento. Configuran derechos adquiridos las
situaciones jurídicas individuales
que han quedado definidas y consolidadas bajo el imperio de una ley y que, en
tal virtud, se entienden incorporadas válida y definitivamente o pertenecen al
patrimonio de una persona. Entre tanto, en las expectativas, tales presupuestos
no se han consolidado
conforme a la ley, pero resulta probable que lleguen a consolidarse en el
futuro, si no se produce un cambio relevante en el ordenamiento jurídico. Para
la consolidación de un derecho es necesario que antes de la ocurrencia del
tránsito legislativo se
reúnan todas las condiciones necesarias para adquirirlo.
DERECHOS ADQUIRIDOS Y MERAS EXPECTATIVAS-Los primeros no pueden ser desconocidos por
leyes ulteriores mientras que las segundas gozan de una protección más precaria
La Constitución prohíbe el desconocimiento o modificación de las
situaciones jurídicas consolidadas bajo la vigencia de una ley, con ocasión de
la expedición de nuevas regulaciones legales en tanto que las meras
expectativas reciben una protección más precaria, pues la ley nueva sí puede regular ciertas situaciones o
hechos jurídicos que aun cuando han acaecido o se originaron bajo la vigencia
de una ley no tuvieron la virtud de obtener su consolidación de manera
definitiva. Dichas expectativas pueden ser objeto de alguna consideración protectora por el legislador, con el
fin de evitar que los cambios de legislación generen situaciones desiguales e
inequitativas o de promover o de asegurar beneficios sociales para ciertos
sectores de la población o, en fin, para perseguir cualquier otro objetivo de interés público o social.
DERECHOS ADQUIRIDOS EN TRANSITO
LEGISLATIVO-Protección no
es absoluta
Si bien el objeto del artículo 58 de
la Carta es proteger frente al tránsito legislativo aquellas situaciones
particulares y concretas que se han consolidado
definitivamente durante la vigencia de la ley anterior, esta protección no es
absoluta y el mismo precepto constitucional prevé que bajo determinadas
condiciones el interés particular en la protección de estos derechos subjetivos
debe ceder frente a la utilidad pública o al
interés social que motivó la expedición de la nueva ley.
TRANSITO LEGISLATIVO QUE AFECTA EXPECTATIVAS LEGITIMAS-Debe consultar parámetros de justicia y
equidad y está sujeto a principios de razonabilidad y proporcionalidad
Esta Corporación ha sostenido que cualquier tránsito
legislativo debe consultar parámetros de justicia y equidad, y que, como toda
actividad del Estado, está sujeta a los principios de razonabilidad y
proporcionalidad.
DERECHO A LA IGUALDAD EN PAGO DE ACREENCIAS CON RECURSOS DEL FONDO
NACIONAL DE AHORRO Y ESTABILIZACION PETROLERA FAEP-Justificación del trato diferenciado con saneamiento
de cartera
La finalidad del trato diferenciado es precisamente
favorecer a las IPS afectadas por el no pago de la cartera vencida de las EPS de régimen
subsidiado, en otras palabras, sanear la cartera hospitalaria, propósito a
todas luces legítimo desde la perspectiva constitucional, porque pretende
garantizar el derecho de acceso a la salud de la población más pobre –aquella precisamente afiliada a régimen
subsidiado-, el cual se encuentra seriamente amenazado por la cartera
actualmente adeudada a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud.
Desde esta perspectiva el trato diferenciado cuestionado por el actor resulta proporcional y razonable porque
apunta una finalidad constitucionalmente legítima y por lo tanto el literal b
del artículo 45 de la Ley 1151 de 2007 no vulnera el principio de igualdad.
DERECHOS ADQUIRIDOS-No vulneración ni desconocimiento por ley posterior/REGLAS DE SOLUCION DE ANTINOMIAS-Aplicación
Los enunciados normativos contemplados en el
artículo12 de la Ley 1122 de 2007 y el literal b del artículo 45 de la Ley 1151 de 2007 regulan el
mismo supuesto: el pago excepcional de las acreencias debidas por las entidades
territoriales a las EPS de régimen subsidiado con los recursos del FAEP. En esa
medida ha de entenderse de conformidad con las reglas de solución de antinomias señaladas por el
Código Civil la disposición posterior deroga a la anterior, es decir, el
literal b del artículo 45 de la Ley 1151 de 2007 derogó el artículo 12 de la
Ley 1151 de 2007. Si bien, el artículo 12 de la Ley 1122 de 2004 simplemente generó  una mera expectativa
a las EPS de régimen subsidiado de que sus acreencias fueran sufragadas con los
recursos del FAEP, porque durante su vigencia no se consolidaron situaciones
particulares y concretas, ni se implementó ninguna medida dirigida a hacer efectiva esta
disposición, por lo que la disposición acusada tampoco vulnera los derechos
adquiridos de las EPS de régimen subsidiado a las cuales las entidades
territoriales les adeudaban cuentas anteriores al 31 de diciembre de 2004.
Referencia: expediente D-7104
Demanda de inconstitucionalidad contra el literal b del artículo
45 de la Ley 1151 de 2007 “por la cual se expide
el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”.
Actor: José
Manuel Chiquita Quintana
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D. C., veinticinco (25) de junio de dos mil ocho (2008).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la
Constitución Política, el
ciudadano José Manuel Chiquiza
Quintana solicita a esta
Corporación la declaratoria de
inconstitucionalidad del
literal b del artículo 45 de la Ley 1151 de
2007 “por la cual se expide
el Plan nacional de Desarrollo 2006-2010”.
Mediante auto fechado el día catorce (14) de diciembre de 2007, el Magistrado Sustanciador
admitió la demanda presentada. Igualmente solicitó, en la misma providencia, que
por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, se
comunicara  la iniciación del proceso Presidente del Congreso, al Presidente de la República, al Ministerio
de Hacienda y Crédito Público,
al Ministerio de la Protección Social, al Ministerio del Interior y de
Justicia, al Ministerio de
Minas y energía, a la Defensoría del Pueblo, a la Superintendencia Nacional de
Salud y a ECOPETROL, para que, si lo estimaban conveniente,
intervinieran directamente o por intermedio de apoderado con el objetivo de
indicar los motivos que, en su criterio, justifican la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de las normas demandada. En la misma providencia invitó a participar en el trámite de la acción
pública a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Asociación Colombiana
de Empresas de Medicina Integral –ACEMI-, a la Asociación Colombiana de
Hospitales y Clínicas –ACHC- y a las facultades de derecho de las universidades de los Andes, Externado,
Javeriana, Libre, Nacional, Rosario y de Cartagena.
Dentro del término de fijación en lista fueron
presentados escritos de intervención por el
representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el representante del Ministerio de la Protección Social y el representante de la Superintendencia Nacional de
Salud. Vencido el término de fijación en lista intervinieron los ciudadanos Luís Ramiro Escandón
Hernández, Juan Manuel
Díaz-Granados Ortiz, el representante
del Departamento Nacional de Planeación y el Decano de la Facultad de
Jurisprudencia de la Universidad del Rosario.
Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta clase de procesos, y rendido el concepto del Procurador
General de la Nación, procede
la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II. DISPOSICIÓN DEMANDADA.
A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada y se
subraya el enunciado normativo acusado:
LEY 1151
DE 2007
(julio 24)
Diario Oficial No 46.700 de 25
de julio de 2007
“por la cual se expide al Plan Nacional de Desarrollo
2006-2010”
ARTÍCULO 45. SANEAMIENTO DE CARTERA. Los municipios y departamentos
que hayan realizado ahorros en el Fondo Nacional de Ahorro y Estabilización Petrolera, FAEP, de que trata la
Ley 209 de 1995, podrán disponer, por una sola vez, de los saldos ahorrados a
la fecha de expedición de la presente ley, con el fin de destinarlos
exclusivamente:
(…)
b) Al pago de las deudas contraídas antes del 31 de diciembre de 2004 con
las Administradoras del Régimen Subsidiado, ARS (hoy EPS del régimen
subsidiado) siempre y cuando tales obligaciones estén asociadas a deudas con
las IPS a la misma fecha de corte y se encuentren debidamente registradas en los estados financieros de dichas
entidades a 31 de diciembre de 2005. Las entidades encargadas de los giros de
las fuentes de recursos aquí señaladas podrán realizarlos directamente a las
IPS de acuerdo con el procedimiento que establezca el Gobierno Nacional.
(…)
III. LA DEMANDA.
A juicio del actor el
enunciado normativo demandado vulnera
los artículos 13 (principio de
igualdad) y 58 (garantía de los derechos adquiridos) de la Constitución Política, por las razones que a continuación se exponen.
En primer lugar el demandante afirma que el precepto acusado prevé que las entidades
territoriales –municipios y departamentos- sólo pueden disponer de los recursos
ahorrados en el Fondo Nacional de Ahorro y Estabilización Petrolera –en adelante FAEP-
para pagar las obligaciones
contraídas con las
Administradoras de Régimen Subsidiado (hoy EPS de régimen subsidiado), asociadas a las deudas contraídas por éstas últimas entidades con las IPS antes del 31 de diciembre de 2004. En esa medida –siempre
según el demandante- los recursos en cuestión no podrán ser empleados para
satisfacer las deudas de las entidades territoriales con aquellas EPS de régimen subsidiado que cumplieron oportunamente sus
obligaciones con las IPS. El precepto acusado, privilegiaría entonces a las entidades morosas, en detrimento de aquellas cumplidas, trato diferenciado que a
juicio del actor carece de justificación y por lo tanto deviene en
discriminatorio.
Agrega que el trato diferenciado es injustificado porque los entes territoriales deben seguir un mismo procedimiento para contratar con las ARS –hoy EPS de régimen subsidiado- y dichos contratos
tienen una misma finalidad: el aseguramiento de la prestación del servicio público de salud a la población del régimen subsidiado, e igualmente que
las deudas contraídas por las entidades territoriales con estas entidades todas
tiene la misma naturaleza y deben ser pagadas todas “en las mismas condiciones y términos”. Concluye,
entonces, que ante las similitudes anotadas, carece de justificación la previsión legislativa
de la destinación de los recursos del Fondo de Ahorro y estabilización
Petrolera sólo al pago de ciertas deudas.
Considera que el trato discriminatorio
resulta aun más chocante en la medida que privilegia al deudor moroso frente a aquél que ha satisfecho
oportunamente sus obligaciones, máxime cuando existen distintas disposiciones
de carácter reglamentario que establecen la obligación en cabeza de las
entidades territoriales al igual que de las EPS de régimen subsidiado de
pagar cumplidamente las obligaciones contraídas con la red prestadora de
servicios y señalan sanciones en caso de incumplimiento.
En segundo lugar afirma
el demandante que el enunciado normativo acusado es contrario al artículo 58 de
la Constitución Política al
derogar de manera tácita el artículo 12 de la Ley 1122 de 2007. Alega que esta última disposición permitía
que las entidades territoriales emplearan los recursos no comprometidos del
FAEP y del Fondo Nacional de Regalías para pagar las deudas pendientes con todas las ARS, vigentes
a 31 de diciembre de 2004, sin añadir la distinción introducida por el literal
b del artículo 45 de la Ley 1151 de 2007.
Asevera, entonces, que en virtud del
mencionado artículo 12 de la Ley 1122 de 2007 todas las ARS tenían un derecho adquirido a que las deudas
pendientes de las entidades territoriales fueran pagadas con los recursos en
cuestión, el cual fue desconocido por el enunciado normativo acusado al
introducir un nueva regulación para el pago de las deudas pendientes con las EPS de régimen subsidiado con los caudales del FAEP. El literal acusado
desconocería por lo tanto la garantía de los derechos adquiridos contenida en
el precepto constitucional.
Concluye así que “[e]n el caso concreto debe precisarse que la regla para el
pago de las deudas del régimen subsidiado contenido en el artículo 12 de la Ley
1122 de 2007, ampara
situaciones concretas frente a las obligaciones contractuales de los entes
territoriales con las Administradoras de Régimen Subsidiado y por lo tanto con el numeral (sic) b
del artículo 45 de la Ley 1151 de 2007 acusado, no se puede menoscabar los
derechos y prerrogativas concedidos previamente por la Ley para el pago de
compromisos de los entes territoriales, al modificar de manera intempestiva e inconsulta
las reglas de juego fijadas por el estado para este tipo de contratación”.
IV. INTERVENCIONES.
1. Intervención del
Ministerio de la Protección Social.
El representante del Ministerio de la Protección Social presentó un escrito en defensa de la constitucionalidad del enunciado normativo acusado. A continuación se hará referencia a los argumentos consignados en la
intervención.
En el escrito presentado se hace una extensa exposición de la normatividad relacionada con la financiación del
régimen subsidiado, del cual concluye que “en procesos en donde participan más de dos niveles en
el flujo y destino de recursos, tan variados como los que financian el régimen
subsidiado se producen obstáculos e interferencias que impiden que los mismos se cristalicen en la prestación efectiva de los servicios
de salud, a cargo de las IPS, quienes reciben las peores consecuencias de tales
intermitencias y fallas en el correcto flujo”.
Afirma la interviniente que las interferencias en el flujo de los recursos
del régimen subsidiado generaron deudas recíprocas entre las entidades
territoriales, las ARS –hoy EPS de régimen subsidiado- y las
IPS, las cuales tienen diferentes causas. Para solucionar esta situación fueron expedidos
diferentes normas (entre las que se cuentan los Decretos 723 de 1997
1804 de 1999, 046 de 2000, 1281 de 2002, 050 y
3260 de 2003 y 028 de 2008).
Este conjunto de disposiciones –según la
interviniente- establecen mecanismos para prevenir la interrupción del flujo de los recursos, así como
para combatir la inadecuada destinación de los caudales destinados a la
financiación del régimen subsidiado, además de proveer a los distintos actores
– EPS de régimen subsidiado e IPS- de herramientas para exigir el pago de sus
acreencias. No obstante
–continúa la representante del ente estatal- también fue necesario implementar
medidas para el saneamiento de la cartera pública entre los distintos actores
del sistema, la cual se aproximaba en el año 2005 a un billón de pesos.
La primera medida en esa dirección fue el artículo 12
de la Ley 1122 de 2007, el cual dispuso el pago de las deudas del régimen
subsidiado a cargo de las entidades territoriales, con los recursos no
comprometidos del FAEP y el Fondo Nacional de Regalías, vigentes a 31 de diciembre de 2004 y
registrados en los estados financieros de las EPS de régimen subsidiado a 31 de
diciembre de 2005, en caso de
ser estas últimas deudoras de
la red de prestadores la misma
disposición previó que el giro
se haría de manera directa a
las IPS de la red pública.
Este precepto fue modificado por el literal b del artículo 45 de la Ley 1151 de
2007, en el sentido señalado por el demandante, empero –acota la interviniente-
tal modificación dista de ser caprichosa pues obedece a una finalidad clara: “persigue un efecto positivo en el nivel
que se ha visto más perjudicado por la ruptura de esos flujos, a saber, las
IPS. Esto es un drama evidente que además de estar diagnosticado en el documento CONPES 3447 se encuentran múltiples referencias de
ello”.
Acto seguido la representante del ente estatal hace
referencia a los orígenes de los recursos del FAEP y destaca que las
destinación de esos recursos al pago de las deudas pendientes de las EPS de régimen subsidiado con las IPS públicas es una medida excepcional, pues no se trata de
recursos ordinariamente destinados para la financiación del régimen subsidiado,
la cual va dirigida a sanear la cartera hospitalaria
tal como está expresado en sus antecedentes legislativos, “de esta manera se focaliza su alcance y propósito sin
trascender a otros aspectos sobre los cuales no es requerida la medida
excepcional. El límite de las mismas es, pues, su racionalidad. De lo contrario
no se logra el efecto deseado ni la estabilidad del sistema pues, además, pueden
afectarse otros planes y programas que se financiarán con tales recursos”.
Pasa luego a refutar los cargos formulados por el
demandante, respecto de la supuesta vulneración de los derechos adquiridos. Luego de hacer una extensa trascripción de citas
jurisprudenciales, concluye que el artículo 58 constitucional no fija una
barrera infranqueable que impida al Legislador cualquier modificación de una
situación jurídica previamente
regulada. Añade que el artículo 12
de la Ley 1122 de 2007 no creó un derecho adquirido en cabeza de las EPS de
régimen subsidiado porque cuando fue derogado aun no se habían adoptado las
medidas necesarias para su ejecución, se trataba por lo tanto de una mera
expectativa, no merecedora de
protección constitucional. Añade que en ningún caso se afecta el derecho de
todas las EPS de régimen subsidiado a cobrar las deudas pendientes a cargo de
las entidades territoriales, sólo que el pago de estas acreencias deberá
hacerse con los recursos ordinarios
del régimen subsidiado y no con los del FAEP.
Debido a la rapidez del cambio legislativo sostiene
que tampoco puede alegarse una vulneración del principio de confianza legítima,
pues las EPS de régimen subsidiado no habían conseguido consolidar una expectativa que sus acreencias serían satisfechas
con los recursos de carácter excepcional.
Respecto el cargo consistente en la supuesta
vulneración del principio de igualdad, la interviniente luego de realizar un amplio recuento
del alcance del principio en
cuestión a la luz de la jurisprudencia constitucional, concluye que debido a la
materia regulada por el enunciado normativo atacado la Corte Constitucional
debe aplicar un juicio débil por tratarse de una asunto de carácter económico,
en esa medida considera que el
literal b del artículo 45 de la Ley 1151 de 2007 supera con éxito un escrutinio
de esta naturaleza pues el trato diferente tiene
una justificación: procurar el saneamiento de la cartera hospitalaria,
finalidad que se consigue
mediante la diferenciación de
las EPS de régimen subsidiado cuyas acreencias pueden ser saneadas por las
entidades territoriales con los recursos del FAEP.
2. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
Inicia su exposición el representante del ente estatal con un recuento de
los antecedentes legislativos del enunciado normativo demandado, de este
recuento concluye que el trato diferenciado implementado tiene una finalidad
constitucionalmente legítima: procurar el saneamiento de a cartera hospitalaria, medida que realmente va
dirigida a beneficiar a las IPS públicas y no a ciertas EPS del régimen
subsidiado, por tal razón considera que el demandante erró al proponer los
extremos del juicio de igualdad pues la medida acusada tiene como destinatario real las instituciones
prestadoras del servicios de salud a las cuales las EPS les adeudan el pago de
los servicios prestados y no las empresas promotoras del régimen subsidiado.
En esa medida el trato diferenciado está justificado por la distinta situación de
las EPS del régimen subsidiado pues mientras unas son deudoras de las IPS
públicas otras no lo son, y esa es la razón que justifica que sólo las primeras
puedan ser destinatarias de los recursos del FAEP.
3. Intervención de la Superintendencia Nacional de Salud.
El representante de la Superintendencia Nacional de
Salud presentó un escrito en defensa de la constitucionalidad del enunciado
normativo acusado. En su intervención hace un recuento de las características
generales del sistema de seguridad social en salud, luego pasa a estudiar los
cargos formulados por el demandante y encuentra que la demanda presentada es
inepta pues las razones expuestas
en apoyo de la inconstitucionalidad del enunciado normativo demandado no reúnen los requisitos de claridad,
certeza, especificidad y suficiencia exigidos por la jurisprudencia
constitucional. Afirma que el demandante no precisa “las circunstancias de tiempo, modo y lugar” por las cuales el literal acusado vulnera
el derecho a la igualdad o los
derechos adquiridos. Solicita entonces que se profiera un fallo inhibitorio.
4. Intervención del ciudadano Luís Ramiro Escandón
Hernández.
En escrito presentado de manera extemporánea el
ciudadano Escandón Hernández solicita la declaratoria de inexequibilidad del enunciado normativo
acusado. Afirma que, además de vulnerar el principio de igualdad, el literal b)
del artículo 45 de la Ley 1151 de 2007 desconoce los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad, rectores del servicio público de salud al tenor del artículo 48
constitucional.
Sostiene que de acuerdo a la
normatividad vigente las EPS del régimen subsidiado deben constituir y mantener
provisiones correspondientes al 100% de la deuda con las IPS públicas para
cubrir eventuales pérdidas de
la Unidad de Pago por Capitación del régimen subsidiado, la obligación de
constituir tales provisiones además de otras obligaciones de carácter
financiero que pesan sobre las entidades promotoras –según el interviniente-,
ha afectado el nivel de
respaldo patrimonial y la posibilidad de capitalizar excedentes en proyectos de inversión social, ante el incumplimiento de las
entidades territoriales de sus obligaciones financieras. Alega que esta
situación es más gravosa para aquellas EPS del régimen subsidiado que han sido cumplidas en el
pago de las deudas pendientes con las IPS públicas, las cuales precisamente resultan discriminadas por el
enunciado normativo demandado.
Como corolario de lo anterior señala: “baste señalar a modo de conclusión, que el desequilibrio financiero
generado por el no pago de la deuda del Régimen Subsidiado oportunamente, y lo
que es peor, con la norma impugnada donde sólo se reconocerá el pago a unas
EPS-S (sólo las que tengan deudas con las IPS, es decir, las que no pagaron oportunamente)
conllevará en poco tiempo a la desaparición de las EPS-S más comprometidas con
el modelo de aseguramiento y con la responsabilidad en salud de los más pobres
del país, en su gran mayoría de carácter solitario, sin ánimo de lucro y públicas, y sólo dejará a las de
menos rendimiento o las que tengan un gran músculo financiero privado que las
financie (netamente ánimo de lucro)”.
5. Intervención del ciudadano Juan Manuel Díaz
Granados Ortiz.
Mediante escrito presentado de manera extemporánea, el ciudadano Juan Manuel
Díaz Granados Ortiz, Presidente Ejecutivo de la Asociación Colombiana de
empresas de Medicina Integral –ACEMI-, solicita que la Corte Constitucional se
pronuncie sobre la vigencia del artículo 12 de la Ley 1122 de 2007 pues considera que esta disposición
aun se encuentra en vigor y por lo tanto los recursos no
comprometidos del FAEP pueden ser destinados al pago de las deudas pendientes
de las entidades territoriales con todas las EPS de régimen subsidiado. De encontrar la Corte Constitucional que dicho
enunciado normativo fue derogado por el literal b) del artículo 45 de la Ley
1151 de 2007 solicita la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “tales obligaciones estén asociadas a
deudas con las IPS a la misma fecha de corte y” por
establecer un trato discriminatorio entre las EPS  de régimen subsidiado.
6. Intervención del Departamento Nacional de
Planeación.
La representante del Departamento Nacional de
Planeación intervino para
defender la constitucionalidad del literal demandado. Reitera las razones
expuestas por otros intervinientes relacionadas con la finalidad legítima del
trato diferenciado establecido en el enunciado normativo acusado y en torno
sobre la ausencia de
vulneración del principio de igualdad y de los derechos adquiridos de las EPS
del régimen subsidiado.
7. Intervención del ciudadano Alejandro Venegas
Franco.
El ciudadano Alejando Venegas Franco, Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, intervino en defensa
de constitucionalidad de la disposición acusada. Propone someter el trato
desigual contenido en la disposición acusada a un juicio de proporcionalidad,
del cual concluye que la medida es proporcionada porque persigue una finalidad legítima y
adicionalmente resulta idónea, necesaria y proporcionada en sentido estricto.
Considera igualmente que no vulnera los derechos adquiridos por las EPS de
régimen subsidiado que han pagado cumplidamente sus obligaciones con las IPS porque el artículo 12 de la Ley 1122 de
2007 simplemente generó en ellas una mera expectativa de que sus acreencias
podrían ser pagadas con los recursos del FAEP.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 4453, radicado el veintisiete (27) de febrero
de dos mil ocho (2008), solicita un fallo inhibitorio. Considera la
Vista Fiscal que el demandante yerra al formular los cargos demandantes pues
propone un juicio de igualdad entre desiguales, es decir entre las EPS de régimen subsidiado y
las IPS, Llega a tal conclusión luego de estudiar los antecedentes y la
finalidad de la disposición acusada, los cuales apuntan a que el literal b) del
artículo 45 de la Ley 1151 de 2007 establece una medida dirigida al saneamiento de cartera hospitalaria,
de la cual son beneficiarias las IPS y no las EPS de régimen subsidiado.
En esa medida, según el Ministerio Público, no acierta
el demandante al proponer los extremos de juicio de igualdad por lo cual su
cargo carecería de sustento. Concluye entonces que “la medida tendiente a recuperar la cartera vencida de
las IPS y la cartera hospitalaria en particular, en armonía con los fines
esenciales y metas del plan de desarrollo, consulta un interés superior y de ella no se desprende que se pretenda
favorecer a las EPS que no hubiesen cumplido con sus obligaciones con las IPS
concediéndoles amnistías sino proteger a las IPS del Régimen Subsidiado para
hacerlas viables dentro del contexto financiero en que se encuentran, garantizando a su vez, la
prestación de los servicios de salud a la población más pobre”.
Afirma igualmente que en virtud del artículo 12 de la
Ley 1122 de 2007 “las EPS
tenían una mera expectativa de sanear su cartera, las entidades territoriales eventualmente podían utilizar recursos
provenientes del Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP) y del Fondo
Nacional de Regalías, para cancelar las deudas pendientes con estas entidades
del Régimen Subsidiado, pero en virtud de la norma no existen situaciones jurídicas a favor de las
EPS que quedaran definidas y consolidadas, es decir que realmente los recursos
ahorrados por las entidades territoriales no entraron al patrimonio de aquellas
y por eso, no hay quebrantamiento del artículo 58 de la Constitución Política”.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. Competencia
Esta Corporación es competente para
conocer del proceso de la referencia, de conformidad con el artículo 241
numeral 4 de la Constitución Política.
2. El asunto bajo revisión
El actor cuestiona la constitucionalidad
del literal b del artículo 45 de la Ley 1151 de 2007 por ser contrario al
principio de igualdad (Art. 13 de la C. P.) y a la garantía de los derechos
adquiridos (Art. 58 de la C. P.). Sostiene que el precepto acusado establece un trato diferenciado no
justificado al señalar que las entidades territoriales –municipios y
departamentos- sólo pueden disponer de los recursos ahorrados en el FAEP para
pagar las obligaciones contraídas con las
EPS de régimen subsidiado asociadas
a las deudas contraídas por éstas últimas entidades con las IPS antes del 31 de
diciembre de 2004 y excluir la posibilidad que los recursos en cuestión
sean destinados a pagar obligaciones vigentes entre las entidades territoriales y las EPS de régimen subsidiado que
no estén asociadas a obligaciones pendientes con las IPS anteriores a la fecha
en cuestión.
Alega que el trato diferenciado carece de justificación
porque los entes territoriales deben seguir un mismo procedimiento para contratar con las EPS de régimen subsidiado y que dichos contratos
tienen una misma finalidad: el aseguramiento de la prestación del servicio
público de salud a la población del régimen subsidiado, e igualmente que las
deudas contraídas por las entidades territoriales con estas entidades todas tienen la misma naturaleza y deben ser pagadas todas “en las mismas condiciones y términos”.
El segundo cargo que formula el demandante
consiste en que el enunciado
normativo acusado es contrario al artículo 58 de la Constitución Política al derogar de manera tácita el
artículo 12 de la Ley 1122 de 2007, el cual preveía que
las entidades territoriales emplearan los recursos no comprometidos del FAEP y
del Fondo Nacional de Regalías para pagar las deudas pendientes con todas las EPS de régimen subsidiado
vigentes a 31 de diciembre de 2004, sin añadir la distinción introducida por el
literal b del artículo 45 de la Ley 1151 de 2007.
Asevera, entonces, que en virtud del
mencionado artículo 12 de la Ley 1122 de 2007 todas las ARS tenían un derecho adquirido a que las deudas
pendientes de las entidades territoriales fueran pagadas con los recursos en
cuestión, el cual fue desconocido por el enunciado normativo acusado al
introducir un nueva regulación para el pago de las deudas pendientes con las EPS de régimen subsidiado con los caudales del FAEP. El literal acusado
desconocería por lo tanto la garantía de los derechos adquiridos contenida en
el precepto constitucional.
La mayoría de los intervinientes refutan
los cargos formulados por el
demandante pues consideran que
el enunciado normativo acusado establece un trato diferenciado que se justifica
tanto por el carácter excepcional de los recursos del FAEP –cuya destinación
ordinaria no es el pago de las deudas entre las entidades territoriales y las EPS de régimen
subsidiado- como por el beneficiario real de la medida, las IPS con una cartera
pendiente anterior al 31 de diciembre de 2004. En estos términos consideran que
la disposición acusada busca reestablecer el flujo de recursos entre entidades territoriales, EPS de
régimen subsidiado e IPS con el propósito
de sanear la difícil situación financiera
de éstas últimas.
Así mismo,
consideran que el artículo 12 de la Ley 1122 de 2007 no otorgó
a las EPS de régimen
subsidiado un derecho a que las deudas contraídas con las entidades
territoriales anteriores al treinta y uno de diciembre de
2004 fueran financiadas con los recursos del FAEP sino que simplemente
estableció una mera expectativa, la cual no se pudo concretar debido al cambio normativo.
Por su parte el Ministerio Público secunda
la postura de algunos intervinientes en sentido que el cargo referido a la supuesta vulneración del principio de igualdad es
inepto porque el demandante se
equivocó al definir los sujetos supuestamente afectados por el
trato diferenciado injustificado,
ya que el literal b demandado establece una medida favorable a las IPS, la cual no fue concebida para
beneficiar a unas EPS del régimen subsidiado en particular. Igualmente comparte la Vista Fiscal la opinión que la
disposición cuestionada no vulnera el artículo 58 constitucional porque en
virtud del artículo 12 de la Ley 1122 de 2007 las EPS de régimen subsidiado
sólo tenían una mera expectativa que la cartera pendiente con las entidades territoriales fuera saneada con
los recursos del FAEP.
Planteado en los anteriores términos el
debate de constitucionalidad, deberá esta Corporación resolver si el literal b del artículo 45 de la Ley 1151 de 2007
vulnera el principio de igualdad y
los derechos adquiridos de las EPS de régimen subsidiado. No obstante,
previamente a examinar estas cuestiones deberá establecerse si el cargo consistente en la
supuesta trasgresión del principio de igualdad reúne los elementos requeridos
para un pronunciamiento de
fondo. Por lo tanto el orden expositivo de la presente decisión será el
siguiente: En primer lugar se estudiará si el cargo consistente en la
vulneración del principio de igualdad está formulado correctamente, de ser así
se hará una breve exposición
sobre el alcance del principio de igualdad y los derechos adquiridos a la luz
del texto constitucional,  finalmente se analizarán las acusaciones formuladas
por el demandante.
3. La supuesta ineptitud del cargo consistente en que
el literal b del artículo
45 de la Ley 1151 de 2007 vulnera el principio de igualdad.
Uno de los presupuestos de los cargos por vulneración del principio de  igualdad es que los
sujetos afectados por el trato diferenciado sean comparables. Ahora bien, si
ello no ocurre, es decir si la
acusación por la supuesta trasgresión del principio de igualdad de trato en la ley se predica respecto de sujetos que no tiene
características comunes y que por lo tanto el Legislador no estaba obligado a
tratar de manera semejante, se podría sostener –como en este caso concreto hace el Ministerio Público- que
este cargo en concreto adolece de defectos que impiden un pronunciamiento de
fondo porque no es posible
realizar un juicio de igualdad respecto de sujetos totalmente disímiles.
No obstante, tal no ha sido la postura de esta Corporación, pues precisamente en numerosas decisiones se ha sostenido que el examen
comparativo de los sujetos de los cuales se alega un trato diferenciado es una
etapa previa del juicio de igualdad, que de no ser superada llevaría a concluir que el trato diferenciado es
justificado. En esa medida la decisión adoptada en estos casos no es proferir un fallo inhibitorio por
inepta demanda sino declarar la exequibilidad de la disposición cuestionada por
supuesta trasgresión del
principio de igualdad.
Se tiene
entonces que el planteamiento del Ministerio Público sobre la supuesta
ineptitud de la demanda es en esencia una defensa de la constitucionalidad del
enunciado normativo acusado, debido a que justifica el trato diferenciado en las diferencias existentes entre
los sujetos de los cuales se predica: EPS de régimen subsidiado e IPS.
Por tal razón se descartará la solicitud de un fallo
inhibitorio hecha por el
Procurador y se examinará de
fondo el cargo consistente en la supuesta
trasgresión del principio de igualdad.
3. Algunas consideraciones sobre el principio general
de igualdad y el derecho a la igualdad.
Como ha reconocido la jurisprudencia constitucional la
igualdad cumple un triple papel en nuestro ordenamiento constitucional por
tratarse simultáneamente de un valor, de un principio y de un derecho
fundamental[1]. Este múltiple carácter se deriva de su
consagración en preceptos de diferente densidad normativa que cumplen distintas
funciones en nuestro
ordenamiento jurídico. Así, por ejemplo, el preámbulo constitucional establece entre los valores que pretende asegurar el
nuevo orden constitucional la igualdad, mientras que por otra parte el artículo
13 de la Carta ha sido considerado como la fuente del principio fundamental de
igualdad y del derecho fundamental de igualdad. Adicionalmente existen otros mandatos de igualdad
dispersos en el texto constitucional, que en su caso actúan como normas
especiales que concretan la igualdad en ciertos ámbitos definidos por el
Constituyente[2].
Otro aspecto de la igualdad que debe ser señalado en
esta breve introducción es que carece de contenido material específico, es decir, a diferencia de otros
principios constitucionales o derechos fundamentales, no protege ningún ámbito
concreto de la esfera de la actividad humana sino que puede ser alegado ante
cualquier trato diferenciado injustificado. De la ausencia de un contenido material específico se
desprende la característica más importante de la igualdad: su carácter relacional.
En efecto, como ha reconocido la jurisprudencia
constitucional colombiana la igualdad normativa presupone necesariamente una
comparación entre dos o más
regímenes jurídicos que actúan como términos de comparación; por regla general
un régimen jurídico no es discriminatorio considerado de manera aislada, sino
en relación con otro régimen jurídico. Adicionalmente la comparación generalmente no tiene lugar respecto de todos los
elementos que hacen parte de la regulación jurídica de una determinada
situación sino únicamente respecto de aquellos aspectos que son relevantes
teniendo en cuenta la finalidad de la diferenciación[3]. Ello supone, por lo tanto, que la igualdad también
constituye un concepto relativo, dos regímenes jurídicos no son iguales o diferentes entre si
en todos sus aspectos, sino respecto del o de los criterios empleados para la
equiparación.
Dicho carácter relacional es uno de los factores que
explica la omnipresencia del principio de igualdad en la jurisprudencia de esta Corporación, pues
hace posible que sea invocado frente a cualquier actuación de los poderes
públicos con independencia del ámbito material sobre el cual se proyecte.
También influye en la interpretación del principio de igualdad porque, como ha señalado la doctrina, desde el
punto de vista estructural éste necesariamente involucra no sólo el examen del
precepto jurídico impugnado, sino que además la revisión de aquel respecto del
cual se alega el trato diferenciado injustificado amén del propio principio de igualdad. Se trata por lo tanto de un juicio
trimembre.
El control de constitucionalidad en estos casos no se
reduce, entonces, a un juicio abstracto de adecuación entre la norma impugnada
y el precepto constitucional que sirve de parámetro, sino que incluye otro régimen jurídico
que actúa como término de comparación. En consecuencia se entabla una relación internormativa que debe ser abordada
utilizando herramientas metodológicas especiales tales como el test de igualdad, empleado por la jurisprudencia de esta Corporación[4].
Ello a su vez determina que en numerosas oportunidades
el resultado de control no sea la declaratoria de inexequibilidad de la
disposición examinada, razón por las cuales los tribunales constitucionales han debido recurrir a
distintas modalidades de sentencias con la finalidad de reparar la
discriminación normativa[5].
Ahora bien, la ausencia de un contenido material específico del principio de igualdad no
significa que se trate de un precepto constitucional vacío, por el contrario,
precisamente su carácter relacional acarrea una plurinormatividad
que debe ser objeto de precisión conceptual. De ahí que a partir de la famosa formulación aristotélica de “tratar igual a los iguales y desigual a
los desiguales”, la
doctrina y la jurisprudencia se han esforzado en precisar el alcance del
principio general de igualdad  –al menos en su acepción de igualdad de trato-
del cual se desprenden dos
normas que vinculan a los poderes públicos: por una parte un mandamiento de
tratamiento igual que obliga a dar el mismo trato a supuestos de hecho
equivalentes, siempre que no existan razones suficientes para otorgarles un
trato diferente, del mismo
modo el principio de igualdad también comprende un mandato de tratamiento
desigual que obliga a las autoridades públicas a diferenciar entre situaciones
diferentes. Sin embargo, este segundo contenido no tiene un carácter tan
estricto como el primero,
sobre todo cuado va dirigido al Legislador, pues en virtud de su reconocida
libertad de configuración normativa, éste no se encuentra obligado a la
creación de una multiplicidad de regímenes jurídicos atendiendo todas las
diferencias, por el contrario se
admite que con el objeto de simplificar las relaciones sociales ordene de
manera similar situaciones de hecho diferentes siempre que no exista una razón
suficiente que imponga la diferenciación.
Esos dos contenidos iniciales del principio de
igualdad según lo ha señalado la doctrina colombiana pueden a su vez ser descompuestos en cuatro
mandatos: (i) un mandato de trato idéntico a destinatarios que se encuentren en
circunstancias idénticas, (ii) un mandato de trato enteramente diferenciado a
destinatarios cuyas
situaciones no comparten ningún elemento en común, (iii) un mandato de trato
paritario a destinatarios cuyas situaciones presenten similitudes y
diferencias, pero las similitudes sean más relevantes a pesar de las
diferencias y, (iv) un mandato de trato diferenciado a destinatarios que se encuentren también en una
posición en parte similar y en parte diversa, pero en cuyo caso las diferencias
sean más relevantes que las similitudes Estos cuatro contenidos tienen sustento
en el artículo 13 constitucional,
pues mientras el inciso primero del citado precepto señala la igualdad de
protección, de trato y en el goce de derechos, libertades y oportunidades, al
igual que la prohibición de discriminación; los incisos segundo y tercero
contienen  mandatos específicos
de trato diferenciado a favor de ciertos grupos marginados, discriminados o
especialmente vulnerables.
De los diversos contenidos del principio general de
igualdad, surgen a su vez el derecho general de igualdad, cuya titularidad
radica en todos aquellos que
son objeto de un trato diferenciado injustificado o de un trato igual a pesar
de encontrarse en un supuesto fáctico especial que impone un trato diferente,
se trata entonces de un derecho fundamental que protege a sus titulares frente
a los comportamientos
discriminatorios o igualadores de los poderes públicos, el cual permite exigir
no sólo no verse afectados por tratos diferentes que carecen de justificación
sino también, en ciertos casos, reclamar contra tratos igualitarios que no
tengan en cuenta, por ejemplo,
especiales mandatos de protección de origen constitucional.
Finalmente, la jurisprudencia constitucional
colombiana ha diseñado una metodología específica para abordar los casos
relacionados con la supuesta infracción del principio y del derecho fundamental a la igualdad, se
trata del juicio integrado de igualdad, cuyas fases constitutivas fueron
descritas en las sentencias C-093 y C-673 de 2001. Este juicio parte de un examen del régimen
jurídico de los sujetos en comparación, precisamente con el objeto de determinar si hay lugar a
plantear un problema de trato diferenciado por tratarse de sujetos que
presentan rasgos comunes que en principio obligarían a un trato igualitario por parte del
legislador. Posteriormente se determina la intensidad del test de igualdad de conformidad con
los derechos constitucionales afectados por el trato diferenciado, para
finalmente realizar un juicio de proporcionalidad con sus distintas etapas
–adecuación, idoneidad y proporcionalidad en sentido estricto- sobre el trato diferenciado.
Hechas las anteriores consideraciones generales sobre
el principio y el derecho fundamental de igualdad, se abordará brevemente lo
relacionado con el concepto de derechos adquiridos a la luz de artículo 58
constitucional, pues el
segundo cargo formulado por el actor versa sobre la supuesta trasgresión de
este precepto constitucional.
4. El alcance de los derechos adquiridos a la luz de
la jurisprudencia constitucional.
En reiteradas ocasiones esta Corporación se ha pronunciado de manera general sobre el
significado y el alcance de la protección constitucional a los derechos
adquiridos y sobre las diferencias con la protección que reciben las
expectativas legítimas. Recogiendo criterios doctrinarios y jurisprudenciales comúnmente aceptados sobre la materia, ha
estimado que los derechos adquiridos presuponen la
consolidación de una serie de condiciones contempladas en la ley, que permiten
a su titular exigir el derecho
en cualquier momento. Entre
tanto, en las expectativas,
tales presupuestos no se han consolidado conforme a la ley, pero resulta
probable que lleguen a consolidarse en el futuro, si no se produce un cambio
relevante en el ordenamiento jurídico.
Así, por ejemplo, en la
sentencia C-147 de 1997 sostuvo
que para la consolidación de un derecho es necesario que antes de la ocurrencia del tránsito legislativo se reúnan todas las
condiciones necesarias para
adquirirlo. En esa medida “configuran derechos adquiridos las situaciones
jurídicas individuales que han quedado definidas y consolidadas bajo el imperio de una ley y que,
en tal virtud, se entienden incorporadas válida y definitivamente o pertenecen
al patrimonio de una persona.” De manera que “la Constitución prohíbe el desconocimiento o
modificación de las
situaciones jurídicas consolidadas bajo la vigencia de una ley, con ocasión de
la expedición de nuevas regulaciones legales.”
En la misma decisión se diferencian estas
situaciones de las meras expectativas que reciben una protección más precaria, pues “la ley nueva sí puede regular
ciertas situaciones o hechos jurídicos que aun cuando han acaecido o se
originaron bajo la vigencia de una ley no tuvieron la virtud de obtener su
consolidación de manera definitiva”. Empero, dichas
expectativas “pueden ser
objeto de alguna consideración protectora por el legislador, con el fin de
evitar que los cambios de legislación generen situaciones desiguales e
inequitativas o de promover o de asegurar beneficios sociales para ciertos
sectores de la población o, en fin, para
perseguir cualquier otro objetivo de interés público o social.”
Por lo tanto el objeto del artículo 58 de
la Carta es proteger frente al tránsito legislativo aquellas situaciones
particulares y concretas que se han consolidado definitivamente durante la vigencia de la ley anterior; sin embargo esta protección
no es absoluta y el mismo precepto constitucional prevé que bajo determinadas
condiciones el interés particular en la protección de estos derechos subjetivos
debe ceder frente a la utilidad pública o al interés
social que motivó la expedición de la nueva ley.[6]
Nuevamente sobre el concepto de derechos adquiridos en la sentencia C-926 de 2000 se sostuvo:
“Dicho principio está íntimamente ligado a los derechos adquiridos, que son aquellas situaciones individuales y subjetivas que
se han creado y definido bajo el imperio de una ley y, por lo mismo, han instituido en favor de sus
titulares un derecho subjetivo
que debe ser respetado. De ahí que sea válido afirmar que una ley posterior no
puede afectar lo que de manera legítima se ha obtenido bajo la vigencia de una
ley anterior. “Los derechos adquiridos se diferencian de las meras expectativas, que son aquellas esperanzas o probabilidades que tiene una persona de adquirir en el futuro un derecho que, por no haberse consolidado, puede ser
regulado por el legislador según las conveniencias políticas que imperen en el
momento, guiado por parámetros de justicia y de equidad que la Constitución le fija para el cumplimiento cabal
de sus funciones.” (resaltado y subrayado fuera de texto)[7]
La Corte también ha sostenido que el legislador no
está obligado a mantener en el tiempo
las expectativas que tienen las personas conforme a las leyes vigentes en un momento determinado. Ello se debe a que, por encima de
cualquier protección a estos intereses, prevalece su potestad configurativa, la
cual le permite al legislador darle prioridad a otros intereses que permitan el adecuado
cumplimiento de los fines del Estado Social de Derecho.[8]
Aun así, esta Corporación ha sostenido que cualquier
tránsito legislativo debe
consultar parámetros de justicia y equidad, y que, como toda actividad del
Estado, está sujeta a los principios de razonabilidad y proporcionalidad[9].
5. El examen de constitucionalidad de la disposición acusada.
Como se sostuvo en el acápite primero de la presente
decisión el examen de constitucionalidad de una disposición por supuesta
infracción del principio general de igualdad exige una comparación
internormativa, entre los sujetos destinatarios del trato supuestamente discriminatorio, adicionalmente al
empleo de herramientas metodológicas adicionales para examinar la
proporcionalidad y razonabilidad del trato diferenciado.
Ahora bien, en el caso concreto el Ministerio Público
sostiene que la disposición
acusada no establece un trato diferenciado entre las EPS de régimen subsidiario
porque el verdadero destinatario
del trato favorable, consistente
en que sus deudas sean pagadas con recursos del FAEP, son las IPS acreedoras de
éstas últimas, razón por a
cual no habría lugar a adelantar un juicio de igualdad por tratarse de sujetos
con un régimen jurídico totalmente diferente. Es decir, que el Legislador
simplemente estaría dando cumplimiento al mandato de trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no
comparten ningún elemento en común.
No obstante, esta Corporación no comparte tal apreciación porque la disposición acusada
si es susceptible de ser leída como lo hace el demandante, es decir, como un precepto que trata de manera
diferenciada a las EPS de régimen subsidiado que tienen dos elementos en común:
ser acreedoras de las entidades territoriales –departamentos y municipios-, y
que dichas acreencias sean anteriores al 31 de diciembre de 2004. Dentro de este universo de sujetos el
literal b del artículo 45 de la Ley 1151 de 2007 diferencia entre aquellas EPS
de régimen subsidiado que tienen a su vez cuentas pendientes con las IPS
anteriores a 31 de diciembre
de 2004 de las EPS de régimen subsidiado que no las tienen, y prevé que sólo
las primeras tienen derecho a un particular beneficio: la posibilidad que la
cartera pendiente sea saneada con los recursos del FAEP.
Nótese que planteado en los anteriores términos el cargo del demandante si configura
un problema de igualdad: la ley establece un trato diferenciado respecto de sujetos, los cuales debido a sus semejanzas (todos son EPS de
régimen subsidiado a las
cuales las entidades territoriales les adeudan acreencias anteriores al 31 de diciembre de 2004) en principio deberían ser tratados de manera semejante. Por lo tanto
habrá de proseguirse con el juicio integrado de igualdad, para lo cual a
continuación debe determinarse la intensidad del examen del trato diferenciado, de conformidad con la
metodología habitualmente empleada por esta Corporación en este tipo de casos.
Al respecto cabe señalar que el trato diferenciado se
refiere a la posibilidad de pagar ciertas acreencias con los recursos de un
fondo estatal, el FAEP. En esa
medida están en juego derechos de exclusiva naturaleza patrimonial y por lo
tanto se debe realizar un test leve de proporcionalidad, en el cual sólo se
examinará si el trato diferenciado tiene una finalidad que no esté
constitucionalmente prohibida.
La finalidad del trato diferenciado es precisamente
favorecer a las IPS afectadas por el no pago de la cartera vencida de las EPS
de régimen subsidiado, en
otras palabras, sanear la cartera hospitalaria. Tal finalidad fue claramente señalada durante el trámite de la Ley del Plan nacional de
Desarrollo:
Igualmente, el Gobierno Nacional promoverá el adecuado
flujo de recursos y el saneamiento de la cartera de las Instituciones
Prestadoras de Servicios de Salud dentro de un marco de promoción de la eficiencia y sostenibilidad de las IPS.
Para el efecto desarrollará los lineamientos previstos en el Conpes 3447, entre
los cuales se destacan: la venta de la cartera a operadores privados o públicos
de activos improductivos mediante subasta pública o la venta a colectores; el castigo o saneamiento
contable de cartera no negociable; la cancelación de cuentas por cobrar por
prestación de servicios a población pobre en lo no cubierto con subsidios a la
demanda. Para la cancelación de las cuentas por cobrar presentadas a las entidades territoriales, se
dispondrá por una sola vez de recursos provenientes del Fondo de Ahorro y
Estabilización por el Conpes. Las entidades territoriales que accedan a estos
recursos deberán suscribir un acuerdo de mejora en la gestión con indicadores y metas.
Adicionalmente, se podrá implementar una estrategia que dé disponibilidad de
capital de trabajo mediante deudas subordinadas a convenios de gestión. En todo
caso, antes de proceder al reconocimiento de la cartera a ser saneada, el Gobierno Nacional deberá realizar las
auditorias que permitan identificarla y valorarla correctamente[10].
Este propósito es a todas luces legítimo desde la perspectiva constitucional,
porque pretende garantizar el derecho de acceso a la salud de la población más
pobre –aquella precisamente afiliada a régimen subsidiado-, el cual se
encuentra seriamente amenazado por la cartera actualmente adeudada a las Instituciones Prestadoras de
Servicios de Salud, la cual según uno de los intervinientes superaba en el año 2005 la
suma de un billón de pesos.
Nótese además que los recursos del FAEP, como bien
indican la mayoría de los
intervinientes, no tiene como destinación ordinaria la financiación del régimen
subsidiado, por lo tanto la medida señalada en el literal acusado es de
carácter excepcional, dirigida precisamente a aliviar la difícil situación
financiera de algunas IPS, por
regla general las entidades más perjudicadas por la interrupción del flujo de
recursos del sistema entre las entidades territoriales, las EPS de régimen
subsidiado y las IPS según los resultados consignados en diversos estudios y en
el documento CONPES 3447.
Desde esta perspectiva el trato diferenciado
cuestionado por el actor resulta proporcional y razonable porque apunta una
finalidad constitucionalmente legítima y por lo tanto el literal b del artículo
45 de la Ley 1151 de 2007 no vulnera el principio de igualdad.
Por otra parte la disposición acusada tampoco vulnera
los derechos adquiridos de las EPS de régimen subsidiado a las cuales las
entidades territoriales les adeudaban cuentas anteriores al 31 de diciembre de
2004. Para resolver este cargo
necesariamente debe hacerse un
estudio sobre la vigencia del artículo 12 de la Ley 1122 de 2007, pues de
continuar este precepto vigente no se produciría la supuesta afectación alegada
por el demandante.
Al respecto cabe señalar que si bien el literal demandado no derogó de manera expresa este
precepto sin duda se produjo una derogatoria tácita, pues ambos enunciados
normativos regulan el mismo
supuesto: el pago excepcional de las acreencias
debidas por las entidades territoriales a las EPS de régimen subsidiado con los recursos del FAEP. En esa medida
ha de entenderse de conformidad con las reglas de solución de antinomias
señaladas por el Código Civil la disposición posterior deroga a la
anterior, es decir, el literal b del artículo 45 de la Ley 1151 de 2007 derogó el artículo 12 de la Ley 1151 de
2007.
Ahora bien, el artículo 12 de la Ley 1122 de 2004 simplemente generó  una mera expectativa a
las EPS de régimen subsidiado de que sus acreencias fueran sufragadas con los
recursos del FAEP, porque
durante su vigencia no se
consolidaron situaciones particulares y concretas que pudieran ser objeto de
protección constitucional. En efecto, como aclara el Ministerio de la
Protección Social, en el breve lapso que este precepto estuvo en vigor no se implementó ninguna medida dirigida a hacer efectiva esta disposición y
adicionalmente la rapidez del cambio legislativo impidió que se consolidara un
derecho subjetivo en cabeza de las EPS de régimen subsidiado a acceder a unos recursos de una cuenta especial, los cuales
solo de manera excepcional pueden ser utilizados para cancelar deudas
relacionadas con el sistema de seguridad social en salud.
En todo caso las EPS de régimen subsidiado tiene
derecho a que sus acreencias con las entidades territoriales sean pagadas, sin embargo, estas deudas deben ser
satisfechas con los recursos ordinarios del sistema de seguridad social en
salud. Este derecho en ningún caso resulta afectado por la disposición en
comento, la cual como se ha dicho de manera reiterada, es de carácter excepcional y afecta unos recursos que
ordinariamente no tiene tal destinación, precisamente para solucionar la crisis
financiera de la red hospitalaria.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, oído el
concepto del señor Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites
previstos en el decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. DECLARAR EXEQUIBLE el literal b del artículo
45 de la Ley 1151 de 2007 por los cargos examinados en la presente decisión.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
Ausente con permiso
MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado
Ausente en comisión
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magitrado
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Impedimento aceptado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON ELIAS PINILLA
PINILLA
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] La jurisprudencia constitucional se ha
ocupado de diferenciar tanto en razón de su estructura normativa como en el
sentido de su fuerza vinculante los valores, los principios y los derechos
fundamentales. En la sentencia T-406 de 1992 se propone por primera vez la
distinción entre valores y principios constitucionales, basada fundamentalmente
en el grado de eficacia y aplicabilidad, al respecto se dijo: “Los valores son normas que establecen fines dirigidos en
general a las autoridades creadoras del derecho y en especial al  legislador;
los principios son normas que establecen un deber ser específico del
cual se deriva un espacio de discrecionalidad legal y judicial. La diferencia
entre principios y valores no es de naturaleza normativa sino de grado y, por
lo tanto, de eficacia. Los principios, por el hecho de tener una mayor
especificidad que los valores, tienen una mayor eficacia y, por lo tanto, una
mayor capacidad para ser aplicados de manera directa e inmediata, esto es,
mediante una subsunción silogística. Los valores, en cambio, tienen una eficacia
indirecta, es decir, sólo son aplicables  a partir de una concretización
casuística y adecuada de los principios constitucionales. De manera similar, la
diferencia entre principios y reglas constitucionales no es de naturaleza
normativa sino de grado, de eficacia. Las normas, como los conceptos, en la
medida en que ganan generalidad aumentan su espacio de influencia pero pierden
concreción y capacidad para iluminar el caso concreto” (negrillas originales).
Posteriormente en la sentencia T-881 de 2002 con ocasión del examen del papel
que cumple la dignidad humana en el ordenamiento jurídico, se hace una
diferenciación entre el papel de los principios y de los derechos fundamentales
a partir de la función que cumplen y no en razón de su estructura, pues si bien
se reconoce que tanto los derechos fundamentales como los principios son
mandaros de optimización directamente aplicables, los primeros permitirían la
apertura de nuevos ámbitos de protección y abrirían la posibilidad de “concretar
con mayor claridad los derechos fundamentales”.
[2] Por el ejemplo el artículo 42 el cual señala que las relaciones
familiares se basan en la igualdad de derechos y deberes de la pareja y en el
respeto recíproco de sus integrantes, el artículo 53 que consagra entre los
principios mínimos del estatuto del trabajo la igualdad de oportunidades de los
trabajadores, el artículo 70 que impone al Estado colombiano e deber de
asegurar la igualdad de oportunidades en el acceso a la cultura y reconoce la
igualdad de las culturas que conviven en el país, el artículo 75 dispone la
igualdad de oportunidades en el acceso al espectro electromagnético y  el
artículo 209 consagra la igualdad como uno de los principios que orienta la
función administrativa.
[3] Cfr.
Markus González Beilfuss. Tribunal Constitucional y reparación de la
discriminación normativa, Madrid, Centro de Estudios Políticos y
Constitucionales, 2000, p. 21 y s.s.
[4] Ver sentencia C-093 de 2001.
[5] Cfr.
Markus González Beilfuss, op. cit., pág.
31 y s.s.
[6] Continúa la Sentencia C-147/97: “Cuando
el artículo 58 de la Constitución, alude a la garantía de la propiedad privada
y a los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, y dispone
que tales derechos ‘no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes
posteriores’, indudablemente está otorgando una protección a las
situaciones jurídicas que definitivamente han quedado consolidadas bajo la
vigencia de una ley y no a las meras expectativas de derechos. (..) Sin
embargo, es necesario precisar que la regla precedente no es absoluta, porque
ella misma prevé la posibilidad de que se puedan afectar, los referidos
derechos "cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de
utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los
particulares con la necesidad por ella reconocida", evento en el cual "el
interés privado deberá ceder al interés público o social". Ello explica,
que no obstante el respeto que merecen los referidos derechos sea posible
decretar su expropiación, utilizando las modalidades previstas en la
Constitución, o que se puedan imponer limitaciones, obligaciones o cargas
especiales, con el fin de asegurar la función social de la propiedad y de la
función ecológica que le es inherente…”
[7] Sentencia C-926 de 2000.
[8] Sentencia C-613 de 1996 F. J. No. 9.
[9] Ver por ejemplo la sentencia C-789 de
2002.
[10] Ponencia para segundo debate, contenida en la Gaceta del Congreso
No. 142 de abril 26 de 2007.