C-596-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-596/95
LEY-Unidad de materia
La expresión
"una sola materia" debe entenderse en sentido amplio.  La norma
constitucional no tiene otra finalidad que la de impedir que en un proyecto de
ley se incluyan normas aisladas, que ninguna relación tengan con la materia del
proyecto y que puedan, por lo mismo, pasar inadvertidas en el trámite
legislativo.  Se busca evitar lo que en el lenguaje coloquial se ha denominado
"mico".
PROPIEDAD
ACCIONARIA-Condiciones
Cuando el Estado
decida enajenar su propiedad accionaria en una empresa con participación
económica oficial, está obligado, al elaborar el respectivo programa de
enajenación, a ofrecer,  en primer término el paquete accionario que se
proponga vender a los trabajadores de la respectiva empresa y a las
organizaciones solidarias y de trabajadores, bajo unas condiciones especiales,
previamente diseñadas que muevan la voluntad de los destinatarios de la oferta
y faciliten la negociación,  sin que ello implique que posteriormente otros
interesados, diferentes a los mencionados, queden excluidos de la posibilidad
de acceder a la adquisición de las acciones, pero obviamente,  bajo condiciones
diferentes especialmente establecidas para ellos.
ENAJENACION DE
PARTICIPACION DEL ESTADO EN SUS EMPRESAS-Procedimiento lo fija el legislador
Sólo compete al
legislador expedir el correspondiente procedimiento y, por consiguiente, los
incisos primero y segundo serán declarados inexequibles.
Ref: Expediente
D-908
Demanda de
inconstitucionalidad en contra del artículo 70 (parcial) de la ley 179 de 1994
"Por la cual se introducen algunas modificaciones a la ley 38 de 1989,
Orgánica del Presupuesto."
Actor:
Maximiliano
Echeverri Marulanda
Magistrado
Ponente:
Dr. JORGE ARANGO
MEJÍA.
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, D.C., según consta en acta número 65, a los siete (7) días
del mes de diciembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES.
El ciudadano
Maximiliano Echeverri Marulanda, en uso del derecho consagrado en los artículos
40, numeral 6 y 241, numeral 4, de la Constitución, presentó ante esta Corporación
demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 70 (parcial) de la ley
70 de 1994.
Por auto del
veintiocho (28) de abril de 1995, el Magistrado sustanciador admitió la
demanda, ordenó la fijación del negocio en lista para asegurar la intervención
ciudadana dispuesta por los artículos 242, numeral 1, de la Constitución, y 7,
inciso segundo, del decreto 2067 de 1991. Dispuso tamnbién, el envío de copia
de la demanda al señor Presidente de la República, al señor Presidente del
Congreso  de la República, y al señor Procurador General de la Nación para que
rindiera el concepto de rigor.
Por medio de  oficio
número D.P.107,  del catorce (14) de junio de 1995, el señor Procurador General
de la Nación, doctor Orlando Vásquez Velásquez, comunicó su impedimento para
conceptuar dentro del proceso de la referencia, por haber sido miembro del
Congreso de la República durante la tramitación y aprobación de la ley 179 de
1994, de la cual hace parte la norma parcialmente acusada.
Por auto del quince
(15) de junio de 1995, la Sala Plena de esta Corporación aceptó el  impedimento
manifestado por el señor Procurador General de la Nación, para conceptuar
dentro del proceso de la referencia, pues la causal alegada por él, está
consagrada en el decreto 2067 de 1991, para los Magistrados de la Corte, y,
aplicable al señor Procurador, porque su intervención es obligatoria en los
procesos de constitucionalidad, artículo 242, numeral 2o., de la Constitución.
Por tanto, la Corte ordenó dar traslado de la demanda al señor Viceprocurador
General de la Nación, para que rindiera el concepto correspondiente.
Cumplidos los
requisitos exigidos por el decreto 2067 de 1991 y recibido el concepto del
señor Viceprocurador General de la Nación (E), entra la Corte a decidir.
A. NORMA ACUSADA.
El siguiente es el
texto de la norma acusada, que corresponde al publicado en el diario oficial
No. 41.659, del 30 de diciembre de 1994. Se subraya lo demandado.
"LEY 179 DE 1994
(diciembre 30)
"Por la cual se introducen
modificaciones a la Ley 38 de 1989, Orgánica del Presupuesto."
"...
"Artículo
70:  Sin perjuicio de
lo establecido en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, cuando el Estado
enajene su participación en una empresa, con el fin de tomar las medidas
conducentes a democratizar la titularidad de sus acciones o bonos
obligatoriamente convertibles en acciones, deberá ofrecer condiciones
especiales para promover el acceso a dicha propiedad por parte de sus
trabajadores, las organizaciones solidarias y de trabajadores siguiendo para el
efecto el procedimiento que para cada caso establezca el Consejo de Ministros o
quien haga sus veces en el nivel territorial.
" No habrá
lugar al ejercicio de derechos preferenciales en favor de personas naturales y
jurídicas, públicas o privadas, distintos a los establecidos  en el presente
artículo.
" La
enajenación accionaria que se realice entre órganos estatales no se sujetará al
procedimiento previsto en los literales anteriores, sino que para este efecto
se aplicarán únicamente las reglas de contratación interadministrativa
vigentes. Así mismo, la venta de activos estatales distintos de acciones o
bonos obligatoriamente convertibles en acciones, sólo se sujetarán a las reglas
generales de contratación.
" En cualquier
evento, las rentas que obtenga el Estado, como consecuencia  de la enajenación
de acciones, bonos u otros activos, deberán incorporarse a los presupuestos de
la  Nación o la entidad territorial correspondiente."
B. LA DEMANDA.
En concepto del
demandante, los apartes acusados desconocen los artículos 60 y  158 de la
Constitución.
Según el actor, la
ley orgánica del presupuesto no podía regular lo concerniente a la enajenación
de la propiedad accionaria del Estado, por corresponder ese tema a una ley que
regule de manera específica la materia, tal como lo ordena el artículo 60  de
la Constitución. Para sustentar su cargo, cita apartes de algunos fallos de la
Corte, que se relacionan con la enajenación de la propiedad accionaria del
Estado, y que hacen referencia a la obligatoriedad de que una ley regule las
condiciones en ésta deba hacerse.
Igualmente, afirma
que es inconstitucional que la norma delegue en el Consejo de Ministros, la
facultad de establecer los procedimientos para hacer efectiva la
democratización de la propiedad accionaria del Estado. Sin embargo, el actor no
sustenta este cargo, por existir una demanda de inconstitucionalidad anterior a
la suya,  donde se demandó tal atribución.
C.
INTERVENCIONES.
De conformidad con
el informe secretarial del diez y siete  (17) de mayo de mil novecientos
noventa y cinco (1995), en el término constitucional establecido para
intervenir en la defensa o impugnación de la norma demandada, presentó escrito
impugnando la demanda, la ciudadana Luz Stella Bernal Calle, designada por el
Ministerio de Hacienda.
La interviniente
explica que no le asiste razón al demandante, pues uno de los componentes del
presupuesto de rentas lo constituye  los recursos de capital, integrados, entre
otros, por la enajenación de activos. Razón por la que la materia regulada en
la norma acusada,  es propia de la ley orgánica del presupuesto, y no de una
ley especial, como lo insinua el actor.
Si el legislador no
incluye la norma acusada, hubiese incurrido en una omisión y, de paso,
quebrantado el artículo 352 de la Constitución. Finalmente argumenta, que como
toda renta ordinaria y extraordinaria que reciba la Nación debe estar
presupuestada, tal como lo ordena el artículo 345 de la Constitución, las
percibidas por la enajenación de la propiedad accionaria del Estado, no podían
ser la excepción.
D. CONCEPTO DEL
VICEPROCURADOR GENERAL DE LA NACION (E.).
Por medio del oficio
número 714, de agosto diez y seis  (16) de 1995, el Viceprocurador General de
la Nación (E), doctor Luis Eduardo Montoya Medina, rindió el concepto de rigor,
solicitando a la Corte Constitucional declarar EXEQUIBLES los apartes
demandados del artículo 70 de la ley 179 de 1994.
En un escrito breve,
el señor Viceprocurador explica que la enajenación de la propiedad accionaria
del Estado produce una renta de carácter extraordinario que debe incluirse en
la ley anual de presupuesto. Razón por la que la ley orgánica podía establecer
el procedimiento para cumplir con ese propósito. Así las cosas, no es cierto
que la norma acusada desconozca la unidad de materia que ordena el artículo 158
de la Constitución.
II.-
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Procede la Corte
Constitucional a decidir sobre este proceso, previas las siguientes
consideraciones.
Primera.
Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para conocer de esta demanda, porque está dirigida
contra una norma que hace parte de una ley (numeral 4 del artículo 241 de la
Constitución).
Segunda.  Lo que
se debate.
Como se vio, los
argumentos en que se funda la demanda consisten en la violación del artículo
158 de la Constitución, según el cual "Todo proyecto de ley debe referirse
a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que
no se relacionen con ella", y del artículo 60 de la Constitución, pues el
procedimiento de enajenación de las empresas en que tenga participación el
Estado, debe establecerse por la ley.
Sobre el primer
aspecto, se examinará si la enajenación de la participación que el Estado tenga
en una empresa, se relaciona con el Presupuesto de Rentas y la Ley de
Apropiaciones, o no.
Tercera.  La
interpretación del artículo 158 de la Constitución.
Dispone el artículo
158 de la Constitución:  "Todo proyecto de ley debe referirse a una misma
materia y serán inadmisibles la disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con ella".
Una interpretación
racional de esta norma lleva a concluir que la expresión "una sola
materia" debe entenderse en sentido amplio.  La norma constitucional no
tiene otra finalidad que la de impedir que en un proyecto de ley se incluyan
normas aisladas, que ninguna relación tengan con la materia del proyecto y que
puedan, por lo mismo, pasar inadvertidas en el trámite legislativo.  Se busca
evitar lo que en el lenguaje coloquial se ha denominado "mico".
Por lo anterior, la
norma rechaza las disposiciones que "no se relacionen" con la materia
del proyecto, es decir, que sean completamente ajenas a esa materia. Al
respecto ha dicho esta Corte:
"Solamente
aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley, respecto de los cuales,
razonable u objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad
causal, teleológica o sistemática con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley.  Anótase que el término
´materia´, para estos efectos, se toma en una acepción amplia, comprensiva de
varios asuntos que tienen en ella su necesario referente". (Sentencia C-37
de 1994, magistrado ponente, doctor Eduardo Cifuentes Muñoz).
Hay que tener en
cuenta que generalmente las normas jurídicas se relacionan unas con otras, del
mismo modo que los hechos y las conductas de los hombres, que se pretende
regular, se relacionan entre sí. Pero, no es esta relación general, abstracta,
la que exige el artículo 158. Es una más cercana, que en este caso solamente se
da en el inciso cuarto del artículo 70. Es claro que esta norma, en cuanto
ordena incorporar a los presupuestos el producto de la enajenación de activos,
se relaciona con el presupuesto, y, por lo mismo, con la ley orgánica de
presupuesto.  No así el inciso tercero del mismo artículo 70.  Esta norma,
relacionada específicamente con la enajenación entre órganos estatales y con la
enajenación de activos diferentes a los contemplados en el artículo 60 de la
Constitución, no tiene relación directa o cercana con la ley orgánica de presupuesto.
En consecuencia, su inclusión en ésta quebranta el artículo 158 que establece
la unidad de materia.
Por lo anterior, se
declarará inexequible el inciso tercero del artículo 70, demandado.
Cuarta.      Análisis
de la norma acusada.
La norma parcialmente
acusada, en los incisos primero y segundo, se refiere a la enajenación de las
empresas en las que tenga participación del Estado, y al procedimiento para
llevarla a cabo.
La Corte
Constitucional, en sentencia C-452, del 5 de octubre de 1995, declaró inexequibles
los incisos 1, 2 y 4 y los parágrafos 1 y 2 del artículo 304, del decreto 663
de 1993, Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, incisos que establecían que
las condiciones y procedimientos para la enajenación de la participación del
Estado en sus empresas, podían definirse por el Consejo de Ministros, y
adoptarse por decreto.  En la providencia citada, la Corte señaló que sólo
corresponde al legislador expedir la reglamentación correspondiente, tal
como lo indica el artículo 60 de la Carta.
En lo pertinente,
dijo la citada sentencia:
"3.
Artículo 304.
"Los incisos
primero y segundo del artículo 304, parcialmente acusados por el demandante,
establecen que cuando la Nación, una entidad descentralizada o el Fondo de
Garantías de Instituciones Financieras, enajenen su participación en
instituciones financieras o entidades aseguradoras, deberán hacerlo de
conformidad con el programa que al efecto y en cada caso apruebe el Consejo de
Ministros, en el cual se deberán tomar las medidas conducentes para
democratizar la participación estatal, otorgando condiciones especiales a los
trabajadores, sus organizaciones y las organizaciones solidarias, de acuerdo
con las reglas que se señalan en ese mismo capítulo. Así mismo, que el Fondo de
Garantías deberá presentar, a manera de recomendación, un programa que contenga
las condiciones y procedimientos aplicables para la enajenación de bonos y
acciones.
"En opinión
del actor, la elaboración y aprobación del programa corresponde, por disposición
constitucional, al legislativo, el cual, afirma, no podía trasladar esa
competencia al ejecutivo y mucho menos a un organismo carente de personería
jurídica como es el Consejo de Ministros; en esta acusación, que reitera
insistentemente en el libelo, apoya de manera especial toda sus acusaciones.
Destaca que el Constituyente, al establecer en el artículo 60 de la Carta que
"El Estado promoverá, de acuerdo con la ley, el acceso a la
propiedad.", quiso dejar en cabeza del legislador y sólo de él, tan delicada
tarea, por lo que no es procedente ni ajustado al ordenamiento superior la
delegación que éste hizo en la ley.
"Manifiesta
que tal atribución cobra sentido, en la medida en que la definición de
condiciones especiales no puede estar sujeta a la voluntad cambiante del
ejecutivo, el cual hará prevalecer sus intereses y conveniencia respecto de
cada caso en particular, lo que, definitivamente obstaculiza el proceso de
democratización de la propiedad accionaria que ordena la ley.
"Esta
Corporación manifestó, cuando se refirió a "las condiciones
especiales" de que habla el artículo 60 de la Constitución que ellas:
"...pueden
consistir en la creación y otorgamiento de medios expeditos y favorables de
financiación para la adquisición de acciones, el establecimiento de condiciones
financieras ventajosas (plazos, precio y financiación especiales), o cualquier
otro incentivo que haga real el propósito del Constituyente de incorporar a los
trabajadores en el dominio y manejo de la respectiva empresa.
"En otros
términos, cuando el Estado decida enajenar su propiedad accionaria en una
empresa con participación económica oficial, está obligado, al elaborar el
respectivo programa de enajenación, a ofrecer,  en primer término el paquete
accionario que se proponga vender a los trabajadores de la respectiva empresa y
a las organizaciones solidarias y de trabajadores, bajo unas condiciones
especiales, previamente diseñadas que muevan la voluntad de los destinatarios
de la oferta y faciliten la negociación,  sin que ello implique que
posteriormente otros interesados, diferentes a los mencionados, queden
excluidos de la posibilidad de acceder a la adquisición de las acciones, pero
obviamente,  bajo condiciones diferentes especialmente establecidas para
ellos..." (Sentencia 037 de febrero de 1994, Magistrado Ponente, doctor
Antonio Barrera Carbonell).
"No cabe
duda para esta Corporación, que la singularidad que encierra cada una de las
instituciones financieras en las que el Estado tenga participación accionaria
que decida enajenar, exige un tratamiento individualizado, que considere las
especiales características de la entidad y las circunstancias en las que se
pretenda adelantar dicho proceso; sin embargo, el diseño de cada programa de
enajenación, deberá sustentarse y sujetarse en todo a las "condiciones
especiales" definidas previamente por el legislador, en cumplimiento de
los dispuesto en el inciso segundo del artículo 60 de la C.P., que le ordena a
éste expedir la ley que contenga la reglamentación correspondiente.
"La fijación
de plazos, líneas especiales de crédito, precio de las acciones y otros
aspectos fundamentales, habrán de ser establecidas para cada caso en
particular, incluso por el Consejo de Ministros, el cual para el efecto podrá
contar con las propuestas técnicas que elabore el Fondo de Garantías, si así lo
decide y establece el legislador, y siempre que ello se haga acogiendo los
principios y condiciones que establezca la ley que éste produzca, para
reglamentar los procesos de democratización de la propiedad que ordena la
Carta, ateniéndose al marco de las limitaciones que ésta imponga; en dicha ley,
se reitera, deberán consignarse las "condiciones especiales", que con
carácter general determine el legislador para facilitar y alcanzar los propósitos
del Constituyente.
"Por lo
dicho, esta Corporación encuentra que las expresiones de los incisos primero y
segundo del artículo 304, acusadas por el actor, son contrarias al ordenamiento
superior, específicamente a las disposiciones del artículo 60 de la Carta; así
mismo, y con base en los argumentos expuestos, considera también esta Corte,
que el inciso 4o. y los parágrafos primero y segundo del citado artículo 304,
son también contrarios a la Constitución, por lo que serán declarados
inexequibles". (Sentencia
número C-452 de octubre 5 de 1995, M.P. doctor, Fabio Morón Díaz).
En la presente
demanda, los incisos primero y segundo del artículo 70 de la ley 179 de 1994,
delegan en el "Consejo de Ministros o quien haga sus veces en el nivel
territorial" señalar las condiciones y procedimientos para enajenación de
las empresas en que tenga participación el Estado, sin perjuicio de lo
establecido en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
La Corte considera
que, como ya lo había señalado en la sentencia citada, sólo compete al
legislador expedir el correspondiente procedimiento y, por consiguiente,
los incisos primero y segundo serán declarados inexequibles. Sobra decir que
los argumentos contenidos en la sentencia C-452 de octubre 5 de 1995, valen en
relación con los dos primeros incisos de la norma ahora demandada
Expresamente se
advierte que la declaración de inexequibilidad del inciso tercero del artículo
70, se hace únicamente, como ya se dijo, por falta de unidad de materia
(artículo 158 de la Constitución), pues la norma en sí no quebranta el artículo
60 de la misma Constitución.
III.-  DECISIÓN.
Con base en las
razones expuestas, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Decláranse INEXEQUIBLES
los incisos primero, segundo y tercero del artículo 70 de la ley 179 de 1994.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese, e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General