T-960-12
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-960/12
ACCION DE TUTELA PARA EL RECONOCIMIENTO DE
INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE LA PENSION DE VEJEZ-Reiteración de jurisprudencia
La
Corte ha señalado que, por regla general, los conflictos relacionados con el
reconocimiento y pago de prestaciones sociales deben ser resueltos por la
jurisdicción ordinaria laboral o por la contencioso administrativa, por lo cual
la acción de tutela no es el mecanismo judicial idóneo, salvo que dichos
mecanismos sean ineficaces, inexistentes o se configure un perjuicio
irremediable
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD COMO REQUISITO DE
PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Reiteración
de jurisprudencia
La
Sala encuentra que la acción de tutela no es procedente para el reconocimiento
y pago de prestaciones pensionales, como lo son la indemnización sustitutiva de
pensión o la devolución de saldos, pues existen otros mecanismos judiciales
ordinarios para el efecto. Sin embargo, excepcionalmente puede llegar a ser
procedente cuando el peticionario no cuente con ingresos económicos, como
salarios u otras prestaciones pensionales, que le permitan satisfacer sus
necesidades básicas, caso en el cual el juez constitucional debe examinar la
existencia de un perjuicio irremediable que habilite el amparo
ACCION DE TUTELA PARA EL RECONOCIMIENTO DE
INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE LA PENSION DE VEJEZ-Niega amparo al no encontrarse circunstancias que
coloquen en estado de indefensión a la accionante
Referencia: expediente
T-3.589.669.
Acción de tutela instaurada por Luisa María Nieves Muñoz
Baracaldo contra el Instituto de Seguros Sociales y AFP Porvenir S.A.
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá,
D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil doce (2012).
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,
Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente,
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo proferido por el
Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Bogotá, el 5 de julio de 2012[1].
I. ANTECEDENTES
1.
Demanda
1.1.
Hechos
1.
La señora Luisa María Nieves Muñoz Baracaldo nació el 22 de julio de 1948.
2.
La actora estuvo afiliada al régimen pensional de prima media con prestación
definida, ante el Instituto de Seguros Sociales (ISS), durante periodos
discontinuos entre los años 1993 y 1998[2].
3.
El 3 de enero de 1998 la accionante se trasladó al régimen de ahorro individual
con solidaridad, afiliándose a AFP Porvenir S.A.
4.
El día 28 de julio de 2009, la peticionaria solicitó el reconocimiento y pago
de la indemnización sustitutiva de pensión de vejez ante el Instituto de
Seguros Sociales. Sin embargo, dicha entidad, mediante resoluciones 031532 del
26 de octubre de 2006 y 05704 de 2011, denegó la petición argumentando que la
decisión corresponde a la AFP Porvenir.
5.
Posteriormente, la actora acudió, a través de derechos de petición[3], a AFP
Porvenir S.A., exigiendo la devolución de saldos. En respuesta a sus
solicitudes la administradora privada le señaló que el saldo de su cuenta de
ahorro individual se encuentra en ceros, por lo que no es posible la devolución
solicitada.
Del
mismo modo, le indicó que no fue posible trasladar los aportes que realizó al
Instituto de Seguros Sociales, ya que en el sistema del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público consta que disfruta de una pensión.
1.2.
Pretensiones
Teniendo
en cuenta los hechos anteriores, la accionante considera que las entidades demandadas
han vulnerado su derecho a la seguridad social, en especial, debido a su
condición de persona perteneciente a la tercera edad, por lo cual reclama el
pago de las prestaciones pensionales a que haya a lugar, ya sea la indemnización
sustitutiva de pensión o la devolución de saldos.
2.
Contestación de las accionadas
Las
partes demandadas no se pronunciaron.
3.
Sentencia de primera instancia
Mediante
sentencia del 5 de julio de 2012 el Juzgado Veinte Laboral del Circuito de
Bogotá denegó el amparo solicitado, argumentando la existencia de otros
mecanismos de defensa judicial y la ausencia de un perjuicio irremediable.
Ninguno
de los extremos procesales impugnó el fallo.
4.
Actuaciones surtidas en sede de revisión
4.1.
El día 14 de septiembre de 2012 se vinculó al proceso al Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, quien manifestó que la demandante se encuentra afiliada al
Régimen de Ahorro Individual y no hace parte del régimen de transición
establecido en la Ley 100 de 1993. También explicó que no hay lugar a la
expedición del bono pensional tipo A, porque la actora no cuenta con las 150
semanas de cotización necesarias para su reconocimiento.
4.2. El 28 de septiembre de 2012 se ofició a la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la
Protección Social – UGPP para que
informara:
“(i) Si a cargo de esa entidad la
señora Luisa María Nieves Muñoz Baracaldo (C.C. 20.963.172 de Suesca) ha
disfrutado o disfruta de alguna prestación pensional; (ii) En caso afirmativo,
cuál es el valor mensual de dicha prestación pensional y desde cuándo fue
reconocida.”
En
respuesta al proveído, la entidad señaló que la actora es beneficiaria de la
pensión de sobrevivientes del señor Alfredo Penagos Mesa, reconocida por
Cajanal EICE mediante Resolución 21374 del 5 de noviembre de 1997.  Igualmente,
indicó que actualmente el monto mensual de la prestación equivale a un millón
cuatrocientos ochenta y un mil trecientos cuarenta y cuatro pesos ($1.481.344).
II. CONSIDERACIONES y
fundamentos
1.
Competencia
Esta
Sala es competente para revisar la decisión proferida dentro del expediente de
la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241 numeral 9° de la
Constitución Política.
2.
Problema jurídico y esquema de resolución
2.1.
Corresponde a la Corte establecer si la negativa del Instituto de Seguros Sociales y AFP Porvenir S.A. de
reconocer y pagar la indemnización sustitutiva de pensión de vejez o la devolución
de saldos vulnera los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo
vital de la accionante.
2.2.
Para solucionar el problema planteado, en primer término se examinará la
jurisprudencia sobre el presupuesto de subsidiariedad como requisito de
procedencia de la acción de tutela para el reconocimiento de prestaciones
pensionales; luego, se analizará el cumplimiento del mismo en el caso concreto;
y finalmente, de satisfacerse dicho requisito, se estudiarán las actuaciones desplegadas
por las entidades accionadas para establecer la eventual vulneración a los
derechos fundamentales.
3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento de
prestaciones pensionales
3.1. La acción
de tutela es un mecanismo sumario y preferente creado para la protección de los
derechos fundamentales, que se caracteriza, de acuerdo con el inciso tercero
del artículo 86 de la Constitución y el numeral primero del artículo 6° del Decreto
2591 de 1991[4],
por tener un carácter residual o supletorio, que obedece a la necesidad de
preservar las competencias atribuidas por el legislador a las diferentes
autoridades judiciales a partir de los procedimientos ordinarios o especiales,
en los que también se protegen derechos de naturaleza constitucional[5].
3.2.
Por otra parte, de acuerdo con los artículos 48 de la Constitución y 3° de la
Ley 100 de 1993, la seguridad social es un derecho irrenunciable, que puede ser
protegido y garantizado mediante los procedimientos ordinarios consagrados en
la ley y, en casos excepcionales, por vía de acción de tutela[6].
3.3.
En ese orden de ideas, la Corte ha señalado que, por regla general, los
conflictos relacionados con el reconocimiento y pago de prestaciones sociales
deben ser resueltos por la jurisdicción ordinaria laboral o por la contencioso
administrativa[7],
por lo cual la acción de tutela no es el mecanismo judicial idóneo, salvo que
dichos mecanismos sean ineficaces, inexistentes o se configure un perjuicio
irremediable[8].
3.4.
Al respecto esta Corporación ha determinado que dicho perjuicio se configura
cuando existe el riesgo de que un bien de alta significación objetiva protegido
por el orden jurídico o un derecho constitucional fundamental sufra un
menoscabo. En ese sentido, el riesgo del daño debe ser inminente, grave y debe
requerir medidas urgentes e impostergables. De tal manera que la gravedad de
los hechos exige la inmediatez de la medida de protección[9].
3.5.
Asimismo, en materia pensional esta Corporación ha señalado la procedencia
excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento de prestaciones
pensionales, siempre y cuando se afecte de manera clara y evidente un derecho o
garantía fundamental, en particular el mínimo vital, la vida o la dignidad
humana. Igualmente, ha establecido algunos elementos de juicio que permiten
ponderar las circunstancias especiales de cada caso y determinar la existencia
de un perjuicio irremediable. Así por ejemplo, se debe tener en cuenta: (a) la
edad y el estado de salud del demandante; (b) el número de personas a su cargo;
(c) su situación económica y la existencia de otros medios de subsistencia; (d)
la carga de la argumentación o de la prueba en la cual se sustenta la presunta
afectación al derecho fundamental; (e) la existencia de controversias frente a
la exigibilidad del derecho pensional; entre otros[10].
3.6.
En relación a los medios de subsistencia, el juez constitucional se encuentra
en la obligación de valorar si el actor posee el mínimo de condiciones materiales
para garantizar su existencia digna, es decir, si sus ingresos económicos son
suficientes para suplir sus necesidades básicas. Por lo anterior, se deben
determinar las diferentes fuentes de ingreso, tales como los salarios
percibidos, el goce de otras prestaciones pensiones, las ganancias provenientes
de negocios o sociedades, etc.
4.
La subsidiariedad en el caso concreto
4.1.
En el caso en estudio, la accionante solicita que las entidades de seguridad
social, le reconozcan y paguen la indemnización sustitutiva o la devolución de
saldos a que haya a lugar, puesto que tanto el Instituto de Seguros Sociales
como AFP Porvenir se han negado a acceder a sus pretensiones en sede
administrativa, lo cual afecta su derecho a la seguridad social y al mínimo
vital, máxime si se tiene en cuenta su condición de persona perteneciente a la
tercera edad.
4.2.
De la jurisprudencia examinada, la Sala encuentra que la acción de tutela no es
procedente para el reconocimiento y pago de prestaciones pensionales, como lo
son la indemnización sustitutiva de pensión o la devolución de saldos, pues
existen otros mecanismos judiciales ordinarios para el efecto. Sin embargo,
excepcionalmente puede llegar a ser procedente cuando el peticionario no cuente
con ingresos económicos, como salarios u otras prestaciones pensionales, que le
permitan satisfacer sus necesidades básicas, caso en el cual el juez
constitucional debe examinar la existencia de un perjuicio irremediable que
habilite el amparo.
4.3.
Con fundamento en lo expuesto, la Corte encuentra que la presente acción es
improcedente, ya que existe otro mecanismo judicial idóneo para lograr el
reconocimiento y pago de la prestación económica solicitada. En efecto, el numeral
4° del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, le
otorga a la jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de
seguridad social, el conocimiento de las controversias referentes al sistema de
seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o
usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras,
cualquiera sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos que se
controviertan.
A
la par, el artículo 11 del dicho cuerpo normativo le asigna competencia al juez
laboral del circuito para conocer de las controversias que se sigan en contra
de entidades que conforman el sistema de seguridad social. De igual forma los
artículos 70 y siguientes contemplan el proceso ordinario, en el cual los
interesados tienen la oportunidad de manifestar sus inconformidades frente a
las decisiones adoptadas por las administradoras de pensiones, conciliar,
presentar alegatos, solicitar o controvertir pruebas si lo consideran necesario
e interponer los recursos ordinarios y extraordinarios correspondientes.
Por
lo anterior, el procedimiento consagrado por el legislador es idóneo para
proteger los derechos alegados por la accionante. Sin embargo, las reglas
técnicas de la experiencia indican que el término de duración de esta clase de
procesos puede extenderse en el tiempo, de modo que le corresponde a la Corte
examinar si existe alguna circunstancia de inminencia o urgencia que haga
impostergable la protección solicitada.
4.4.
Al respecto, la Sala no avizora la existencia de un perjuicio irremediable que permita
otorgar el amparo de manera transitoria, pues según el informe allegado al
proceso por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP se evidencia que la
actora disfruta de una pensión de sobrevivientes mensual de un millón
cuatrocientos ochenta y un mil trecientos cuarenta y cuatro pesos ($1.481.344),
reconocida mediante Resolución 21374 del 5 de noviembre de 1997[11]. Por ello se desestima
la probabilidad de que en este caso se cierna el riesgo de un daño irreparable
sobre los derechos al mínimo vital y a la seguridad social de la señora Luisa
María Nieves Muñoz Baracaldo.
4.5.
Ahora bien, la accionante afirma que la acción de tutela es procedente por tratase
de una persona que hace parte de la tercera edad, como quiera que tiene 64 años[12]. Al
respecto, la Corte estima que dicho argumento no es de recibo, puesto que por
una parte la edad de la actora no se encuentra cercana al índice de esperanza
de vida al nacer de las mujeres colombianas[13],
circunstancia que resulta relevante para determinar la procedibilidad del
amparo en materia pensional con el objetivo de no desconocer la competencia
otorgada al juez laboral[14];
y por otra del acervo probatorio obrante en el expediente no es posible
establecer que la peticionaria tenga personas a su cargo, que padezca de alguna
enfermedad o que los ingresos devengados no sean suficientes para suplir sus
necesidades básicas.
Por
lo anterior, no luce desproporcionado exigirle a la demandante que acuda a las
vías judiciales ordinarias, máxime si lo que se pretende es el reconocimiento
de una prestación pensional en relación con la cual existe controversia sobre
su exigibilidad.
4.6.
Por lo expuesto, la Corte confirmará la decisión de instancia, ya que la acción
de tutela no puede ser utilizada para solicitar el reconocimiento y pago de
prestaciones pensionales, como la indemnización sustitutiva o la devolución de
saldos, cuando el solicitante es beneficiario de una pensión que le permite
atender sus necesidades básicas, y no se encuentran acreditadas otras
circunstancias que lo coloquen en una situación de especial vulnerabilidad, en
función de factores como la avanzada edad, el estado de salud o el número de
personas a su cargo.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.-
CONFIRMAR el fallo de tutela proferido por el Juzgado Veinte Laboral del
Circuito de Bogotá, el día cinco de junio de 2012, que denegó por improcedente
el amparo solicitado.
SEGUNDO.-
Por Secretaría General, líbrense las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] El expediente de la referencia fue
seleccionado para revisión por la Sala de Selección de Tutelas Número Ocho,
mediante auto del 23 de agosto de 2012.
[2] Aunque la demandante señala que cotizó 126
semanas al Instituto de Seguros Sociales (Folio 1 del cuaderno principal), en
la historia laboral allegada al proceso por el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, consta que cotizó solamente 24 semanas (Folios 17 a 18 del cuaderno de revisión).
[3] Se desconoce la fecha y contenido de los derechos
de petición, ya que la demandante no anexó copias de ellos. Sin embargo, allegó
los oficios que dan respuesta a sus solicitudes de fechas: 11 de enero de 2011,
18 de abril de 2011, 11 de julio de 2011 y 7 de febrero de 2012 (Folios 9 a 13 del cuaderno principal).
[4] Artículo 6o. Causales de improcedencia de la
tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o
medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos
medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las
circunstancias en que se encuentre el solicitante (…).
[5] Ver, entre otras, las sentencias T-843 de
2006, T-851 de 2006, T-108 de 2007, T-149 de 2007, T-184 de 2007, T-981 de
2007, T-1085 de 2007, T-241 de 2008, T-295 de 2008, T-344 de 2008, T-472 de
2008, T-889 de 2008, T-900 de 2008, T-015 de 2009, T-064 de 2009, T-076 de
2009, T-102 de 2009, T-129 de 2009, T-335 de 2009, T-185 de 2010 y SU-339 de
2011.
[6] Ver la sentencia SU-189 de 2012.
[7] Respecto a la existencia de mecanismos judiciales
ordinarios la Corte, en sentencia T- 453 de 2009, señaló que: “Fue así como la Constitución Política dispuso un sistema jurídico al que todas las personas tienen derecho a
acceder, con el fin de que, en el mismo, todos los conflictos jurídicos fueren
resueltos en derecho en virtud de normas sustanciales y procesales
preexistentes, erigiendo diversas jurisdicciones (ordinaria -artículo 234-,
contencioso administrativa -artículo236-, constitucional –artículo 239-) y en
cada una de éstas determinando la competencia material, las autoridades y las
acciones y procedimientos para su acceso.// De esta forma, el ordenamiento
jurídico ofrece normas procesales y sustanciales ejecutadas por autoridades
previamente instituidas, para que sean resueltos todos los conflictos que en él
sucedan. (…)// Así, la acción de tutela es un mecanismo efectivo para el amparo
de los derechos fundamentales cuyo ejercicio ante la existencia de otros medios
de defensa judicial, no significa el remplazo de éstos, sino el desarrollo
mismo de su finalidad, esto es, que en interés de la salvaguarda de los
derechos fundamentales afectados, la acción de tutela procederá de manera
excepcional y subsidiaria ante la inexistencia de un medio de defensa judicial
o ante la amenaza de configuración de un perjuicio irremediable”.
[8] Ver, entre otras, las sentencias T-1083 de 2001,
T-473 de 2006, T-580 de 2006, T- 517 de 2006, T- 707 de 2009, T-708 de 2009,
T-595 de 2011 y SU-189 de 2012.
[9] Ibíd.
[10] Ver, entre otras, las sentencias T-456 de
1994, T-076 de 1996, T-160 de 1997, T-278 de 1997, T-546 de 2001, T-594 de
2002, T-634 de 2002, T-027 de 2003, T-536 de 2003, T-575 de 2003, T-707 de
2003, T-522 de 2010, T-1033 de 2010 y T-595 de 2011.
[11] Folios 12 a 18 del cuaderno de revisión.
[12] Según consta en el Registro Civil de Nacimiento
(Folio 18 de cuaderno principal).
[13] De conformidad con el documento oficial de
Proyecciones de Población elaborado por el Departamento Nacional de Estadística
(DANE) para el quinquenio 2010-2015, el índice de esperanza de vida al nacer de
las mujeres para el año 2012 es de 78.5 años.
[14] La
teoría de la vida probable establece que el operador judicial al examinar la
procedencia de la acción de tutela en materia pensional, debe considerar como
persona de la tercera edad a quien  haya superado o se encuentra cercana a
superar la expectativa de vida establecida por el DANE, con el fin de no
desconocer (i) la subsidiariedad que caracteriza la acción de tutela y (ii) la
competencia adjudicada por el legislador a la jurisdicción ordinaria en sus
especialidades laboral y de la seguridad social. Al respecto ver, entre otras, las
sentencias T-138 de 2010, T-300 de 2010, T-073 de 2011 y T-431 de 2011. Es
importante aclarar que dicha posición, no ha sido tenida en cuenta en providencias
posteriores, por ejemplo en los fallos T-660 de 2011, T-011 de 2012 y T-072 de
2012, por ello en esta oportunidad no se consideró como único factor para
analizar la procedibilidad del amparo.