C-063-02
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia C-063/02
OBJECION
PRESIDENCIAL-Término de devolución del proyecto corresponde a días
hábiles y completos
ENTIDADES
TERRITORIALES-Determinación de categorías pertenece al ámbito
constitucional
ENTIDADES
TERRITORIALES-Modalidades para establecer regímenes jurídicos
DISTRITOS
ESPECIALES-Creación por el Constituyente
DISTRITOS
ESPECIALES-Carácter y regulación especial
ESTATUTO
ESPECIAL DE DISTRITOS ESPECIALES-Distinción entre funciones de
distritos como entidades y funciones de autoridades
DISTRITOS
ESPECIALES-Competencia ambiental/DISTRITOS ESPECIALES-Establecimiento
legislativo de funciones y creación de establecimiento público
DISTRITOS
ESPECIALES-Regulación legislativa de distribución de competencias
entre lo nacional y territorial
DISTRITOS
ESPECIALES-Decisión legislativa de creación de establecimiento público
no vulnera autonomía/ENTIDADES
TERRITORIALES-Fijación legislativa de creación de ciertas entidades
descentralizadas
Es precisamente el legislador el
competente para establecer el régimen de las entidades descentralizadas en el
orden nacional y en el nivel territorial, lo cual se complementa con el
precepto constitucional según el cual la creación de los establecimientos
públicos compete al concejo, a iniciativa del alcalde.
DISTRITOS
ESPECIALES-Concejos distritales de cultura
AUTONOMIA
DE DISTRITOS ESPECIALES-Creación de establecimientos públicos
DISTRITOS ESPECIALES-Consecuencias
de declaratoria de bien como parte del patrimonio cultural
BENEFICIO
TRIBUTARIO-Regulación legislativa y distrital
PATRIMONIO
CULTURAL DE DISTRITOS ESPECIALES-Declaración por autoridades
distritales
DISTRITOS ESPECIALES-Régimen político, administrativo
y fiscal
EXENCION
TRIBUTARIA-Iniciativa del Gobierno
DISTRITOS
ESPECIALES-Efectos por declaración de bien como recurso turístico
DISTRITOS
ESPECIALES-Extensión del régimen de zonas francas
DISTRITOS
ESPECIALES-Extensión de beneficios compatibles del régimen de zonas
francas e industriales
ZONA
FRANCA-Reglamentación
POTESTAD
REGLAMENTARIA-Límite temporal impuesto por el legislador al Gobierno
ENTIDAD
PUBLICA Y AUTORIDAD DE ENTIDAD PUBLICA-Distinción en
competencia para asignación de funciones/ENTIDAD PUBLICA Y AUTORIDAD DE
ENTIDAD PUBLICA-Asignación de funciones por legislador
ESTRUCTURA
DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Iniciativa del Gobierno para modificación salvo asignación
legislativa de funciones a autoridades
MINISTRO-Asignación
de funciones por ley/MINISTERIO-Asignación
de funciones que no exige iniciativa del Gobierno
MINISTERIO-Asignación
de funciones que no trasciende ámbito de estructura de administración
MINISTERIO-Asignación
de funciones que no alteran estructura de administración
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Presupuesto
procesal/CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Insistencia
de las Cámaras
OBJECION PRESIDENCIAL-No
pronunciamiento por el Congreso
OBJECION
PRESIDENCIAL EN ADOPCION DE REGIMEN DE DISTRITOS ESPECIALES
CONGRESO
DE LA REPUBLICA-Sede y traslado
CONGRESO
DE LA REPUBLICA-No sedes alternas o paralelas permanentes
CONGRESO
DE LA REPUBLICA-Sede institucional única
CONTROL
POLITICO-Equilibrio de poderes
CONTROL
POLITICO SOBRE LA ADMINISTRACION-Atribución legislativa
CONTROL
POLITICO DE CORPORACION ADMINISTRATIVA Y DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Distinción
en ejercicio sobre funcionarios locales y Gobierno
CORPORACION
PUBLICA TERRITORIAL-Carácter administrativo y naturaleza del control político
MOCION
DE OBSERVACIONES Y MOCION DE CENSURA-Ambito municipal
MOCION
DE OBSERVACIONES Y MOCION DE CENSURA-Relación y distinción
“La moción
de censura es una institución eminentemente política, propia del control
político que el Congreso ejerce sobre el gobierno y sobre la administración,
mientras que la moción de observaciones parece ser, como acertadamente lo señalan
los actores, una transposición a nivel local de la moción de censura a los
ministros, aun cuando existan diferencias importantes entre las dos figuras.
Así, la moción de censura es de rango constitucional e implica la cesación en
sus funciones del ministro cuestionado, mientras que  la moción de
observaciones, que es una figura de creación legal, no implica automáticamente
la separación del cargo del servidor cuestionado”.
MOCION
DE OBSERVACIONES-Compatibilidad con naturaleza administrativa de concejos
CONTROL
POLITICO DE ADMINISTRACION LOCAL
MOCION
DE OBSERVACIONES-Límites al legislador al regularla como atribución de
concejos
MOCION
DE OBSERVACIONES-Características
MOCION
DE OBSERVACIONES-Injerencia desproporcionada
MOCION
DE OBSERVACIONES-No razonabilidad por derivación en ilegalidad de actuación
cuestionada
MOCION
DE OBSERVACIONES-Desnaturalización del control para el caso a uno jurídico
MOCION
DE CENSURA-No compatible para funcionarios distritales
CONGRESO
DE LA REPUBLICA-Regulación de materias no atribuidas específicamente por
la Constitución
Referencia: expediente OP-058
Objeciones Presidenciales al Proyecto de Ley No. 22/99
Senado y No. 06/00 Cámara, “Por el cual se adopta el régimen político,
administrativo y fiscal de los distritos Portuario e Industrial de
Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y Turístico, Cultural
e Histórico de Santa Marta”.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., seis (6) de febrero de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de
sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el
artículo 241 numeral 8 de la Constitución Política, y cumplidos todos los
trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
Al decidir
sobre las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno
Nacional contra el proyecto de ley No. 22/99 Senado y No. 06/00 Cámara “Por la
cual se adopta el Régimen Político, Administrativo y Fiscal de los Distritos
Portuario e Industrial de Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de
Indias y Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta”.
I.
ANTECEDENTES
El Congreso de la República aprobó el proyecto de ley No.
22/99 Senado y No. 06/00 Cámara “Por la cual se adopta el Régimen Político,
Administrativo y Fiscal de los Distritos Portuario e Industrial de
Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y Turístico, Cultural
e Histórico de Santa Marta”. El correspondiente proyecto de ley fue presentado
ante la Secretaría General del Senado de la República por el Senador José
Matías Ortiz Sarmiento.
El
Presidente de la República objetó por inconstitucional el proyecto de ley por
considerar que sus artículos 8º, 9º, 13, 14, 18, 19, 26, 30-A-4º, 32, 33, 36
nls. 2 y 4, 40, 45, 47 y 48 vulneran los artículos 136, 140, 150 nl. 19, 154,
189 nls. 11 y 25, 287, 294, 312, 313 y 314 de la Constitución Política.
En sesión
plenaria del 30 de octubre de 2001, el Senado de la República aprobó el informe
presentado por los miembros de la Comisión Accidental en el sentido de
considerar improcedentes las objeciones expuestas por el Presidente de la
República al texto definitivo del proyecto de Ley No. 22/99 Senado y 06/00
Cámara.
En sesión
plenaria del 11 de diciembre de 2001, la Cámara de Representantes aprobó el
informe presentado por la Comisión Accidental designada para el efecto y que,
en los mismos términos del informe de la Comisión Accidental del Senado de la
República, consideró improcedentes las objeciones formuladas por el Presidente
de la República al texto definitivo del proyecto de Ley No. 22/99 Senado y
06/00 Cámara.
El Presidente
del Senado de la República remitió a la Corte Constitucional el proyecto de ley
No. 22/99 Senado y No. 06/00 para dar cumplimiento a lo ordenado por los
artículos 167 y 241 numeral 8 de la Constitución Política.
De este modo,
se encuentra surtido el trámite previsto en el artículo 167 de la Constitución
Política, por lo cual procede esta Corporación a dictar fallo definitivo en
relación con los artículos objetados por el Gobierno Nacional.
II.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1.
Oportunidad de las objeciones presidenciales.
Las
Cámaras Legislativas consideran que las objeciones presidenciales al proyecto
de ley No. 022/99 Senado y No. 06/00 Cámara fueron presentadas en forma
extemporánea puesto que, de conformidad con el artículo 166 de la Constitución
Política, el Presidente de la República disponía de 10 días para devolverlo con
objeciones, por contener menos de cincuenta artículos.
Informan
que el 24 de julio de 2001 el Gobierno recibió el proyecto de ley para la
correspondiente sanción presidencial y que sólo hasta el 8 de agosto siguiente
lo devolvió con objeciones, de lo cual advierten el incumplimiento del plazo
constitucional y la ausencia de validez jurídica del reparo de
inconstitucionalidad.
Por
su parte, el Procurador General de la Nación manifiesta que la cuestión de
extemporaneidad planteada por el Congreso a las objeciones presidenciales no
está llamada a prosperar, por cuanto los 10 días que establece el artículo 166
de la Carta Política deben entenderse como hábiles. Por tal razón, las
objeciones fueron presentadas dentro del término constitucional.
Con
base en los anteriores presupuestos, la Corte Constitucional deberá determinar
si las objeciones presidenciales fueron formuladas dentro del plazo fijado por
la Carta Política o, si por el contrario, ellas fueron presentadas de manera
extemporánea.
En
relación con la oportunidad para sancionar los proyectos de ley o devolverlos
con objeciones, el artículo 166 de la Constitución Política señala que “El
Gobierno dispone del término de seis días para devolver con objeciones
cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte artículos; de diez días,
cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta de
veinte días cuando los artículos sean más de cincuenta. Si transcurridos los
indicados términos, el Gobierno no hubiere devuelto el proyecto con objeciones,
el Presidente deberá sancionarlo y promulgarlo. (...)”.
Adicionalmente,
esta Corporación considera que los plazos fijados en el artículo 166 de la
Constitución corresponden a días hábiles y completos, razón por la cual deberá
efectuarse el conteo a partir del día siguiente a aquel en que el proyecto de
ley sea recibido para sanción presidencial.[1]
En
estas circunstancias, al revisar los antecedentes legislativos se advierte que
el proyecto de ley de la referencia consta de 49 artículos, que el Gobierno lo
recibió el 24 de julio de 2001 y que lo devolvió con objeciones el 8 de agosto
del mismo año, es decir 10 días hábiles después. En consecuencia, la objeción
presidencial se surtió dentro del término que establece la Constitución
Política.
Una
vez resuelto este cuestionamiento se asume el estudio de las objeciones, para
lo cual se atenderá esencialmente el orden en que fueron propuestas por el
Gobierno Nacional.
2.
Objeciones a los artículos 13 y 40
2.1.
Contenido de los artículos objetados
ARTICULO
13: COMPETENCIA AMBIENTAL. Los Distritos de
Cartagena, Santa Marta y Barranquilla ejercerán, dentro del perímetro urbano de
la cabecera distrital, las mismas funciones atribuidas a las Corporaciones
Autónomas Regionales en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano, en los
mismos términos del artículo 66 de la Ley 99 de 1.993.
Para tal fin, los respectivos Concejos Distritales, a
iniciativa del Alcalde, de acuerdo con lo establecido en el artículo 313 de la
Constitución Política crearán un Establecimiento Público, que desempeñará las
funciones de autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, el cual contará
con un Consejo Directivo conformado por:
El Gobernador del respectivo Departamento.
El Alcalde del Respectivo Distrito.
Dos representantes del sector privado, elegidos por los
gremios.
Un representante de las entidades sin ánimo de lucro que
tengan jurisdicción en el Distrito y cuyo objeto principal sea la protección
del medio ambiente y los recursos naturales renovables, elegido de la misma
forma que los delegados de las Corporaciones Autónomas Regionales.
El ministro del Medio Ambiente o su delegado
El Director del Instituto de Investigaciones Marinas y
Costeras “José Benito Vives De Andreís” – INVEMAR.
El Director de la Dirección General Marítima o su delegado.
El Director de la Corporación Autónoma Regional con
jurisdicción en el Departamento al cual pertenece el respectivo Distrito.
El Establecimiento Público contará con un director General
nombrado por el Alcalde Distrital.
El Concejo Distrital determinará el régimen de patrimonio y
rentas de las autoridades a que hace referencia el presente artículo,
garantizando la suficiencia presupuestal para el correcto cumplimiento de sus
funciones, sin perjuicio de otros recursos que determine la Ley.
ARTICULO
40. Los Concejos Distritales de Cultura, además de las
facultades o funciones previstas en la Ley 397 de 1997, harán las veces de
Comité para la promoción y fomento a la creación, investigación, y a las
actividades artísticas y culturales.
Para la defensa, preservación y recuperación del patrimonio
histórico y cultural, se creará un Comité especializado de carácter técnico que
actuará como ente asesor de la administración distrital, denominado “Comité
Técnico de Patrimonio Histórico y Cultural”, encargado de proponer medidas para
la regulación, manejo, administración y control de los bienes que forman parte
del mencionado patrimonio. Los Concejos Distritales reglamentarán, en un plazo
no inferior a los dos (2) meses a partir de la vigencia de la presente Ley, las
funciones y conformación de los Comités Técnicos de Patrimonio Histórico y
Cultural.
2.2.
Objeciones presidenciales
El Gobierno Nacional considera que los artículos 13 y 40
del proyecto de ley vulneran los artículos 313, 287 y 136 de la Constitución
Política, en atención a las siguientes apreciaciones:
El artículo 13 del proyecto obliga a los concejos
distritales a crear un establecimiento público para desempeñar las funciones de
autoridad ambiental en el área de su jurisdicción. Además le determina los
órganos de dirección y administración. De la misma manera, el artículo 40 del
proyecto de ley establece que se creará un comité especializado de carácter
técnico que actuará como ente asesor de la administración distrital.
Por ello, con estas disposiciones el Congreso está
vulnerando la autonomía de los distritos especiales para determinar su
estructura y las funciones de sus dependencias, impidiéndoles ejercer las
competencias que la misma Constitución Política les ha atribuido.
Además, las normas objetadas vulneran también el artículo
136 de la Constitución, el cual establece la prohibición al Congreso de la
República de inmiscuirse, por medio de resoluciones o leyes, en asuntos de
competencia privativa de otras autoridades.
2.3.
Insistencia de las plenarias de Senado y Cámara de Representantes
En relación con la objeción a los artículos 13 y 40 del
proyecto de ley de la referencia, el Congreso de la República argumenta que la
autonomía administrativa de que gozan las entidades territoriales debe
desarrollarse dentro del marco señalado en la Carta Política y que la ley sólo
puede establecer como límites a la autonomía territorial aquellos que se hallen
expresamente contemplados en la Constitución. Con base en ello, concluye que la
norma objetada no afecta la autonomía territorial ni significa que el
legislador se esté inmiscuyendo en actos de otras esferas.
2.4.
Concepto del Procurador General de la Nación
El Procurador General de la Nación considera infundadas las
objeciones presidenciales formuladas contra los artículos 13 y 40 del
correspondiente proyecto de ley.
Estima que, en aplicación de los actos legislativos de
creación de los tres distritos especiales, al Congreso de la República le
corresponde establecer el régimen político, administrativo y fiscal de los
distritos de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, sin que dicha facultad
fuese delegable en los concejos municipales.
Así, al establecer el artículo 13 objetado que los
distritos especiales ejercerán dentro del perímetro urbano de la cabecera
distrital, las mismas funciones atribuidas a las Corporaciones Autónomas
Regionales en lo que fuese aplicable al medio ambiente urbano, no hace otra
cosa que reiterar lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley 99 de 1993. Y al
prescribir que para tal fin los respectivos concejos distritales, a iniciativa
del alcalde crearán un establecimiento público que desempeñe las funciones de
autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, y determinar para el efecto
los órganos de dirección y su composición, en manera alguna desconoce la
autonomía de las entidades territoriales para establecer su estructura
administrativa, ni comporta una intromisión del legislativo en las atribuciones
propias de otras autoridades, en este caso de los concejos municipales.
Además, el tema ambiental en nuestro Estado de derecho es
un asunto que compete regularlo directamente al Congreso de la República, tal
como lo prescribe el artículo 150 de la Carta Política. Tampoco puede perderse
de vista que en materia ambiental, la Carta Política establece claramente
ciertos repartos de competencia, pues su carácter global e integrado y la
interdependencia de los distintos ecosistemas hacen del medio ambiente un
asunto de interés nacional. Por lo tanto, la responsabilidad en esta materia
radica en el Congreso de la República.
Así mismo, el artículo objetado se encuentra en consonancia
con lo dispuesto en los actos de creación de los respectivos distritos, pues no
puede perderse de vista que en dichos actos se faculta al legislador para
establecer un régimen especial en materia administrativa para estas entidades
territoriales, y como la creación de un establecimiento público que atienda los
asuntos ambientales en los respectivos distritos es un asunto propio de la
estructura administrativa de los mismos, bien puede el Congreso de la República
disponer, como lo hace en la norma objetada, que los concejos distritales creen
un establecimiento público que atienda los asuntos ambientales, sin que ello
comporte vulneración de la autonomía de las entidades territoriales y de la
atribución reconocida a los concejos municipales en el artículo 313 numeral 6
de la Carta Política.
En relación con la objeción del artículo 40 del proyecto de
ley, el Ministerio Público señala que este artículo responde a una finalidad de
interés general y por lo tanto el legislador puede intervenir en la creación de
aquel comité. Igualmente, no puede perderse de vista que en los actos
legislativos por medio de los cuales se creó cada uno de los distritos en
mención, se autorizó al legislador para señalar el régimen político y
administrativo para cada uno de ellos. Dentro de esta competencia podía
válidamente el Congreso de la República disponer la creación del mencionado
comité técnico.
2.5.
Consideraciones de la Corte Constitucional
El problema
jurídico planteado a raíz de la objeción a los artículos 13 y 40 del proyecto
de ley es el siguiente: ¿Vulnera o no el principio de autonomía de los
distritos especiales la decisión del legislador que disponer la creación de un
establecimiento público en ese nivel para cumplir funciones ambientales y
establecer la creación del Comité Técnico de Patrimonio
Histórico y Cultural, como
ente asesor de la administración distrital?
En respuesta de lo anterior, debe tenerse
en cuenta que la determinación o señalamiento de las categorías de las
entidades territoriales pertenece al ámbito constitucional pues expresan la
voluntad del constituyente acerca de la organización política del Estado. En
tal virtud, el artículo 286 de la Constitución Política señala que son
entidades territoriales los departamentos, los distritos y los municipios.[2]
En relación con el régimen jurídico de las
entidades territoriales, la Constitución Política prevé dos modalidades para
establecerlo: de una parte, las entidades territoriales sujetas a régimen
especial propio (Distrito Capital, Arts. 322 a 327; distritos especiales, Art.
328 y A.L. 01/93, y el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y
Santa Catalina, Art. 310) y, de otra parte, las entidades territoriales sujetas
a un régimen general u ordinario (C.P., arts. 297 a 321).
Por su parte la creación de los distritos
especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla se llevó a cabo
directamente por el constituyente: Actos Legislativos No. 1 de 1987, No. 3 de
1989 y No. 1 de 1993, respectivamente.[3]
Según lo expuesto, los distritos especiales
de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla son entidades territoriales y están
regulados por un estatuto político, administrativo y fiscal especial, en
desarrollo de los Actos Legislativos de creación, por remisión del artículo 328
de la Constitución, y del Acto Legislativo No. 1 de 1993.  Hacen parte de este
estatuto especial las normas constitucionales sobre entidades territoriales y
las que con carácter especial determine el legislador.[4]
Del estatuto especial de los distritos
especiales es necesario distinguir entre las funciones de los distritos como
entidades territoriales y las funciones de sus autoridades, medidas que en su
expedición deberán acatar los postulados constitucionales que rigen la
organización política del Estado, en particular el carácter de “Estado social
de derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con
autonomía de sus entidades territoriales” (C.P., art. 1º).[5]
A partir de
los anteriores elementos, se estudiarán los fundamentos de las objeciones
presidenciales a los artículos 13 y 40 del proyecto de ley de la referencia.
En el artículo
13 el legislador asigna a los distritos especiales las funciones atribuidas a
las Corporaciones Autónomas Regionales en lo que fuere aplicable al medio
ambiente urbano, en los mismos términos del artículo 66 de la Ley 99 de 1993.
Para garantizar el cumplimiento de las funciones en la materia, dispuso la
creación de un establecimiento público en cada distrito especial por parte del
concejo distrital y por iniciativa del alcalde.
Al tomar esta
decisión, el legislador no vulnera el principio de autonomía invocado en las
objeciones, pues actúa en atención a la potestad consagrada en la Constitución
Política para regular la distribución de competencias entre lo nacional y lo
territorial, máxime cuando en esta materia no existe reserva de ley orgánica.
Además, concuerda con el contenido y finalidad del proyecto de ley por el cual
se adopta el régimen político, administrativo y fiscal de los distritos
especiales, en el cual se señala que corresponde a los concejos distritales
ejercer “las atribuciones que la Constitución Política y las leyes atribuyen a
los concejos municipales” (Art. 6º) y, en este aspecto, el artículo 313 de la
Carta Política establece que corresponde a los concejos municipales “... crear,
a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o
comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta” (Nl.
6).
Adicionalmente,
la decisión adoptada en el artículo 13 corresponde al ejercicio de la potestad
otorgada al legislador por el artículo 328 de la Constitución Política y de los
actos legislativos de creación de los distritos especiales.
Por lo
anterior, esta Corporación considera que la decisión del Congreso de la
República contenida en el artículo 13 del proyecto para que los distritos
especiales creen un establecimiento público hace parte del ejercicio de la
libertad de configuración legislativa y no constituye vulneración al núcleo
esencial de la autonomía de las entidades territoriales. En consecuencia, el
legislador bien puede fijarles a las entidades territoriales la creación de
ciertas entidades descentralizadas a fin de atender la prestación de los
servicios y el cumplimiento de las funciones que tengan a su cargo. Téngase en
cuenta, además, que es precisamente el legislador el competente para establecer
el régimen de las entidades descentralizadas en el orden nacional y en el nivel
territorial, lo cual se complementa con el precepto constitucional consagrado
en el artículo 313 de la Carta Política y según el cual la creación de los
establecimientos públicos compete al concejo, a iniciativa del alcalde, norma
expresamente garantizada en el artículo objetado.
De otra parte,
acerca del artículo 40 objetado, se aprecia que él no crea los concejos
distritales de cultura, sino que les asigna ciertas funciones en asuntos
artísticos y culturales, en la medida que los concejos distritales de cultura
fueron estatuidos por la Ley 397 de 1997 e incorporados por la misma ley al
sistema nacional de cultura (arts. 57 y ss). Tampoco crea el Comité Técnico de
Patrimonio Histórico y Cultural como lo aduce el Gobierno Nacional. Lo que
indica es la creación del Comité y señala que los concejos distritales
reglamentarán lo relacionado con sus funciones y conformación, para lo cual
establece que la decisión se tome en un plazo no inferior a dos meses. Por lo
anterior, frente al artículo 40 tampoco se aprecia vulneración al principio de
la autonomía de los distritos especiales, pues el legislador se limita a
señalar algunas funciones a los consejos distritales de cultura y asignar a las
corporaciones públicas distritales la función de reglamentar lo relacionado con
las funciones y conformación de los comités técnicos de patrimonio histórico y
cultural, sin consagrar un plazo máximo para tal efecto, Tampoco crea, en forma
directa, tales comités.
En
consideración a lo expuesto, la Corte Constitucional encuentra que es infundada
la objeción presidencial contra los artículos 13 y 40 del proyecto de ley de la
referencia.
3.
Objeciones al artículo 36
3.1.
Contenido del artículo objetado
ARTICULO
36. CONSECUENCIAS DE LA DECLARATORIA. Además de los contemplados en
la Ley General de la Cultura, la Declaratoria de un bien como parte del
patrimonio cultural del Distrito tendrá sobre los mismos los siguientes
efectos: (...)
4. Las personas naturales o jurídicas que desarrollen
actividades conforme a dichos planes, tendrán derecho a acceder a los máximos
beneficios en materia tributaria y de otro orden establecidos en las leyes y
normas que sobre la materia expidan las autoridades distritales.  (…)
3.2.
Objeciones presidenciales
El Gobierno objeta el artículo 36 numeral 4 del proyecto de
ley por considerar que vulnera los artículos 154 y 294 de la Constitución
Política.
De una parte, en relación con las leyes que decreten
exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, el artículo 154 de
la Constitución determina que dichos proyectos de ley no sólo tengan iniciativa
del Gobierno Nacional sino que además su trámite inicie por la Cámara de
Representantes, por tratarse de proyectos de ley relativos a tributos.
Entonces, cuando el artículo 36 numeral 4 del proyecto de ley señala que
“tendrán derecho a acceder a los máximos beneficios en materia tributaria y de
otro orden establecidos en las leyes y normas que sobre la materia expidan las
autoridades distritales”, consagra una exención o beneficio tributario para
todas las personas naturales o jurídicas que desarrollen actividades conforme a
los planes especiales sobre declaratoria de patrimonio cultural que adopten las
autoridades distritales, está vulnerando el artículo 154 por cuanto el proyecto
de ley comenzó su trámite por el Senado de la República y no fue de iniciativa
del Gobierno Nacional.
De otra parte, el artículo 294 de la Constitución consagra
la prohibición para el legislador de conceder exenciones o tratos
preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades
territoriales. Así, el artículo 36 numeral 4 del proyecto desconoce también
esta norma constitucional al establecer una exención tributaria en relación con
los tributos de todo orden, y en especial de los tributos de propiedad de los
distritos especiales.
3.3.
Insistencia de las plenarias de Senado y Cámara de Representantes
En relación con la eventual vulneración del artículo 294 de
la Constitución, el Congreso de la República insiste en la constitucionalidad
del artículo 36 numeral 4 del proyecto, para lo cual expresa que, como lo
establece el citado numeral, estos beneficios y derechos de carácter tributario
y de otro orden se harán de acuerdo con lo establecido por las normas legales
pertinentes y las que expidan las autoridades distritales.
3.4.
Concepto del Procurador General de la Nación
El Procurador General de la Nación considera fundada la
objeción presidencial al artículo 36 numeral 4 del proyecto por vulnerar los
artículos 154 y 294 de la Carta Política.
El Ministerio Público encuentra que lo dispuesto en el
artículo 36 numeral 4 objetado contiene una exención tributaria y, como tal,
sólo puede ser dictada a iniciativa del Gobierno Nacional y tener origen en la
Cámara de Representantes. Considera entonces que el artículo objetado desconoce
el artículo 154 de la Carta Política debido a que el proyecto de ley fue
presentado por iniciativa de un miembro del Congreso y tuvo su origen en el
Senado de la República.
Afirma igualmente que el artículo objetado desconoce la
prohibición contenida en el artículo 294 de la Carta Política, toda vez que al
disponer que las personas que desarrollen actividades en los bienes declarados
como parte del patrimonio cultural del distrito tendrán el derecho a acceder a
los máximos beneficios tributarios establecidos en las normas que sobre la
materia expidan las autoridades distritales, está invadiendo la competencia funcional
de los concejos distritales, llamados a regular los tributos de su respectiva
entidad territorial y, por ende, los únicos constitucionalmente competentes
para conceder exenciones y tratamiento preferenciales en relación con los
mismos.
3.5.
Consideraciones de la Corte Constitucional
El problema
jurídico planteado a raíz de la objeción al artículo 36 numeral 4 del proyecto
está relacionado con las condiciones del proceso legislativo y consiste en
determinar si vulnera o no los artículos 154 y 294 de la Carta Política la
decisión del Congreso de la República de señalar que las personas naturales y
jurídicas que desarrollen actividades conforme a los planes especiales tendrán
derecho a acceder a los máximos beneficios en materia tributaria.
Al respecto,
estima esta Corporación que el artículo objetado no consagra las exenciones a
que hacen referencia los artículos 154 y 294 de la Constitución Política
aunque, si fuera un asunto tributario, como en él se reconoce, será la
regulación legislativa y distrital la que establezca los beneficios en materia
tributaria. Entonces, sí la restricción impuesta al proceso legislativo por el
artículo 154 de la Constitución se refiere a tributos nacionales, el artículo
objetado no podría contrariarlo en la medida en que involucraría asuntos
distritales y no nacionales.
Así pues, los
eventuales efectos tributarios se producirán como consecuencia de la
declaratoria del bien como parte del patrimonio cultural del distrito especial,
decisión que, como lo dice el artículo objetado, será autónomamente adoptada
por las correspondientes autoridades distritales. Además, el artículo objetado
reconoce la competencia de las autoridades distritales para emitir la
declaratoria de un bien como parte del patrimonio cultural del distrito
especial.
Por lo
anterior, son igualmente infundadas las objeciones presidenciales por
vulneración del artículo 294, pues serán las autoridades distritales las que,
en ejercicio de su autonomía, crearán y darán contenido específico a las
exenciones y tratamientos preferenciales a favor de estas actividades y
decidirán acerca de la declaratoria de bienes como parte del patrimonio
cultural.
Téngase en
cuenta además que el tema del proyecto de ley que examina la Corte no es otro
que la adopción del régimen político, administrativo y fiscal de los distritos
especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, con el propósito de
dotarlos de “las facultades, instrumentos y recursos que les permitan cumplir
las funciones y prestar los servicios a su cargo; promover el desarrollo
integral de su territorio para contribuir al mejoramiento de la calidad de vida
de sus habitantes a partir del aprovechamiento de sus recursos y ventajas
derivadas de las características, condiciones y circunstancias especiales que
presentan” (art. 1º). Es claro entonces que el objeto de regulación en el
proyecto no es lo tributario.
Con todo, si
se examina el contenido del proyecto puede advertirse que el artículo 35
establece que corresponde a los Concejos Distritales declarar un área o zona
del territorio distrital, un bien o conjunto de éstos como parte integrante del
patrimonio cultural de dicho Distrito. Y el articulo 36 por su parte señala en
detalle las consecuencias de dicha declaratoria estableciendo que estará sometida
a los planes especiales que adopten  las autoridades correspondientes.  Así se
entiende que el numeral 4º objetado se limita a prescribir que las personas que
desarrollen actividades conforme a dichos planes “tendrán derecho a acceder a
los máximos beneficios en materia tributaria y de otro orden establecidos en
las leyes y normas que sobre la materia expidan las autoridades distritales”.
Es decir que la norma en cuestión no indica cuáles son los beneficios
tributarios, su clase o cuantía, no se consagran exenciones, no se reconocen
los beneficiarios ni se extiende a otros.  En suma, no se está en presencia de
una decisión fundamental de orden tributario.  Por ello la Corte concluye que
el numeral 4 del artículo 36 objetado por el Gobierno no vulnera el principio
de exclusiva iniciativa del Gobierno en materia de  leyes que “decreten”
exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales que consagra el
artículo 154 constitucional.
En estas
circunstancias, se declarará infundada la objeción contra el artículo 36
numeral 4 del proyecto de ley de la referencia.
4.
Objeciones al artículo 30, literal A, numeral 4º y a los artículos 33 y 45
4.1.
Contenido de los artículos objetados
ARTICULO
30. CONSECUENCIAS. La declaratoria de un bien, conjunto de bienes, área del
territorio, actividad o acontecimiento etc., como recurso turístico, producirá
sobre éstos los siguientes efectos:
A.-
En las franjas o áreas del territorio distrital, bienes o conjunto de bienes declarados
recursos turísticos de desarrollo prioritario. A partir de la correspondiente
declaratoria:
(...)
4-
Las nuevas inversiones turísticas que se realicen en las áreas de los
respectivos distritos que sean declarados como zonas o recursos de desarrollo
prioritario, gozarán de los beneficios que se otorgan a las Zonas Francas
Industriales de Servicios Turísticos, en los términos del artículo 33 de esta
ley.
B. En las áreas o franjas  del territorio distrital
declaradas como zonas de reserva. A partir de la declaratoria en tal sentido:
(…)
ARTICULO
33. EXTENSION DEL REGIMEN DE ZONAS FRANCAS. El Gobierno
Nacional, mediante reglamentación especial, podrá hacer extensivos los
beneficios que sean compatibles del régimen de Zonas Francas Industriales de Servicios
Turísticos a áreas del territorio de los distritos, en los siguientes casos:
1.- Para las áreas, terrenos, construcciones que conforman
empresas o complejos turísticos, centros culturales o de convenciones,
terminales marítimos, férreos, puertos y aeropuertos para carga o pasajeros que
demuestren su relación directa con la promoción o facilitación de las
actividades turísticas orientadas a la prestación de servicios turísticos para
usuarios nacionales y extranjeros.
2.- En las áreas o terrenos donde se desarrollen proyectos de nuevas
inversiones turísticas en el territorio de los respectivos distritos que sean
declarados como zonas o recursos turísticos de desarrollo prioritario.
3.- En las demás áreas del territorio de los distritos que determine la
reglamentación que expida el Gobierno Nacional.
Cuando el desarrollo y operación de una Zona Franca
Industrial de Servicios Turísticos afecte el desempeño de empresas turísticas
establecidas, el Gobierno Nacional podrá extenderles los beneficios de la
misma, en los términos que señale la respectiva reglamentación.
Igualmente, conforme a la reglamentación respectiva, el
Gobierno Nacional podrá extender los beneficios de Zona Franca Transitoria a
aquellas áreas o extensiones del territorio distrital en las cuales se
desarrollen o realicen ferias, exposiciones o muestras de bienes o servicios
estrechamente relacionados con las actividades turísticas, culturales o
recreacionales.
ARTICULO
45. PARQUE TECNOLOGICO DEL CARIBE Y ZONA FRANCA DE TELECOMUNICACIONES.
Créase el Parque Tecnológico del Caribe como composición institucional y
empresarial de Centros de Desarrollo Tecnológicos, Centros de Servicio de apoyo
al Desarrollo Productivo, Núcleos de Información, Documentación y
Comunicaciones, Empresas Tractoras y relacionadas, incubadoras de base
tecnológicas, Centros de Investigación e Innovación y Universidades.
El Parque Tecnológico del Caribe habilitará un área para el
establecimiento de la Zona Franca Industrial de Servicios Tecnológicos e
Informáticos, que se regulará bajo el régimen de Zona Franca Industrial de
Telecomunicaciones y Servicios Tecnológicos y la reglamentación especial que se
expida para el efecto, que haga uso eficiente de la infraestructura de Cables
Submarinos y de fibra Optica Nacional, guardando severa observancia de los
criterios de desarrollo sostenible y en armonía con los procesos de
ordenamiento territorial y de desarrollo.
El Gobierno Nacional, en un plazo no mayor a seis meses (6)
contados a partir de la sanción de la presente ley, expedirá la reglamentación
especial de que trata el inciso anterior y las normas especiales que fomenten
la vinculación de capitales nacionales y extranjeros y garanticen la
constitución de la entidad encargada de la promoción y futura administración
del Parque Tecnológico del Caribe y la solución inmobiliaria, así como la
reglamentación especial para promover la operación, los requisitos del Usuario
Operador de la Zona Franca de Telecomunicaciones y Servicios Tecnológicos e
informáticos y de los usuarios prestadores de servicios.[6]
4.2.
Objeciones presidenciales
El Gobierno Nacional considera que los artículos objetados
desconocen el artículo 150, numeral 19, literal b) de la Constitución Política
pues en materia de comercio exterior las competencias constitucionales se
encuentran divididas entre el Congreso y el Presidente de la República, de tal
suerte que corresponde al primero dictar las normas generales y señalar en
ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para
regular el comercio exterior y las disposiciones concernientes al régimen de
aduanas, mientras que corresponde al Ejecutivo regular el comercio exterior de
acuerdo con las pautas generales establecidas por el legislador.
En los artículos 30, 33 y 45 del proyecto de ley en
estudio, el legislador no está estableciendo criterios o pautas generales a las
que el Gobierno deba sujetarse para su reglamentación, sino que, por el
contrario, entra a establecer aspectos concretos de la reglamentación de
comercio exterior y de aduanas, como lo es la destinación de los beneficiarios
del régimen de zonas francas y el establecimiento o creación de una zona
franca. Además, estos artículos vulneran el artículo 189 numeral 25 de las
Constitución Política al usurpar la competencia del Presidente de la República
de regular el comercio exterior y el régimen de aduanas.
4.3.
Insistencia de las plenarias de Senado y Cámara de Representantes
Las Cámaras Legislativas sostienen que los artículos
objetados están regulando de manera general lo relacionado con la declaratoria
de un bien como recurso turístico, la extensión del régimen de zonas francas y
la creación del parque tecnológico del caribe y la zona franca de
telecomunicaciones, dejando al Ejecutivo la reglamentación y desarrollo de
estas facultades, sin que por ello se entienda que se ha vaciado tal
competencia.
4.4.
Concepto del Procurador General de la Nación
El Procurador General encuentra que las objeciones al
artículo 30, literal A, numeral 4, y a los artículos 33 y 45, inciso segundo,
son fundadas.
Considera que la Carta Política, al disponer en el artículo
150 numeral 19, literal b) que al Congreso de la República le corresponde
dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los
que debe sujetarse el Gobierno para regular el comercio exterior y al
preceptuar en el artículo 189 numeral 25 que corresponde al Presidente de la
República regular el comercio exterior, claramente delimita el reparto de
competencias que en esta materia existe entre los órganos legislativo y
ejecutivo del poder público. Así las cosas, es al Gobierno Nacional al que le
compete determinar lo relativo a la creación y funcionamiento de las zonas
francas.
Entonces, cuando el legislador precisa en los artículos
30-A-4 y 33 objetados los eventos en que el Gobierno Nacional puede hacer
extensivos los beneficios de las zonas francas industriales de servicios
turísticos, no está dictando pautas generales de comercio exterior sino que le
está imponiendo al Jefe del Estado la creación de zonas francas en ciertas
áreas de los distritos de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, potestad ésta
que es exclusiva del Gobierno Nacional. Igual sucede con el artículo 45
objetado, pues con esta disposición el legislador está creando directamente una
zona franca, desconociendo con ello el artículo 189 numeral 25 constitucional.
4.5.
Consideraciones de la Corte Constitucional
El problema
jurídico consiste en determinar si en la aprobación de los artículos 30-A-4, 33
y 45 del proyecto de ley objetado se requería dar cumplimiento a las
condiciones establecidas para las leyes generales en los artículos 150, numeral
19, literal b) y 154 de la Constitución Política.
Con tal propósito, se observa que los artículos objetados
hacen referencia a los efectos que ocasiona la declaratoria de un bien,
conjunto de bienes, área del territorio, actividad o acontecimiento, como
recurso turístico.
Una de las consecuencias generadas por la declaración como
recurso turístico y que corresponde a la materia objetada por el Gobierno, se
refiere a los beneficios de las nuevas inversiones turísticas que se realicen
en las áreas de los distritos especiales declaradas como zonas o recursos de
desarrollo prioritario. Para hacer efectivos los beneficios, el artículo 30
señala que se hará “en los términos del artículo 33 de esta ley”.
Por su parte el artículo 33 asigna a la reglamentación
especial del gobierno la opción para extender o no los beneficios a las
actividades e inversiones turísticas allí referidas.
Ante estas circunstancias, considera la Corte que en los
dos artículos en estudio el Congreso de la República no extiende beneficios de
ninguna clase a favor de actividad, entidad u organismo determinado ni afecta
el régimen de las zonas francas, sino que señala que el Gobierno podrá hacer
extensivos los beneficios en los casos indicados en la norma correspondiente.
Tanto es así que la eventual regulación por parte del Gobierno Nacional no
afectaría en absoluto el contenido de la regulación de las zonas francas, la
cual no ha sido alterada ni modificada por los artículos objetados. Por ello,
la objeción es infundada.
De otro lado, el artículo 45 es objetado por el Gobierno
bajo el entendido que corresponde a una materia propia del régimen de comercio
exterior, sujeta a regulación por ley general. En relación con este artículo se
observa que tiene dos componentes: uno, la creación del Parque Tecnológico del
Caribe y la habilitación, dentro del parque, de un área para el establecimiento
de la Zona Franca Industrial de Servicios Tecnológicos e Informáticos; y dos,
el plazo de 6 meses para que el Gobierno Nacional expida la correspondiente
reglamentación. Este segundo aspecto fue objetado con un fundamento
constitucional diferente, razón por la cual se estudiará en el siguiente
apartado. Entonces procede ahora el estudio de las objeciones por vulneración
de los artículos 150, numeral 19, literal b) y el artículo 154 de la
Constitución.
Así, el artículo 45 crea el Parque Tecnológico del Caribe
como composición institucional y empresarial y señala que el parque habilitará
un área para el establecimiento de la Zona Franca Industrial de Servicios
Tecnológicos e Informáticos, “que se regulará bajo el régimen de Zona Franca
Industrial de Telecomunicaciones y Servicios Tecnológicos y la reglamentación
especial que se expida para el efecto”.
Por lo tanto, la extensión de “los beneficios que sean
compatibles del régimen de Zonas Francas Industriales de Servicios Turísticos”
a las actividades y bienes allí señalados no pertenece, por el solo hecho de
mencionar a las Zonas Francas, a un asunto de comercio exterior pues lo que se
extiende no es la naturaleza y actividades de la Zona Franca sino los
beneficios que ella obtiene.
Además, se aprecia que el Congreso no crea en el artículo
45 unas zona franca, como se expresa en las objeciones, sino que extiende los
beneficios compatibles del régimen de zonas francas e industriales de servicios
turísticos al área que el Parque Tecnológico del Caribe habilite para el
establecimiento de la Zona Franca, la cual se regulará bajo el régimen especial
que se expida para el efecto. Nótese que el Congreso no crea una zona franca ni
modifica el régimen al que están sujetas, en cuanto será la reglamentación
especial, expedida de acuerdo con los postulados constitucionales y legales del
caso, la que se encargue del establecimiento de la anunciada Zona Franca
Industrial de Servicios Tecnológicos e Informáticos. Esto es así en cuanto la
reglamentación de las zonas francas se encuentra en disposiciones que no son
afectadas por el artículo 45 objetado. Por ello, la reglamentación especial que
se expida para el efecto no debe invadir la órbita de la regulación de las
zonas francas. En consecuencia, se declarará infundada la objeción contra el
artículo 45 del proyecto de ley de la referencia.
5.
Objeciones al artículo 45
5.1.
Contenido de la norma objetada
ARTICULO
45. TECNOLOGICO DEL CARIBE Y ZONA FRANCA DE TELECOMUNICACIONES. Créase el Parque Tecnológico del Caribe (...)
El Gobierno Nacional, en un plazo no mayor a seis meses (6)
contados a partir de la sanción de la presente ley, expedirá la reglamentación
especial de que trata el inciso anterior y las normas especiales que fomenten
la vinculación de capitales nacionales y extranjeros y garanticen la
constitución de la entidad encargada de la promoción y futura administración
del Parque Tecnológico del Caribe y la solución inmobiliaria, así como la
reglamentación especial para promover la operación, los requisitos del Usuario
Operador de la Zona Franca de Telecomunicaciones y Servicios Tecnológicos e
informáticos y de los usuarios prestadores de servicios.
5.2.
Objeciones presidenciales
El Gobierno Nacional encuentra que el inciso tercero del
artículo 45 del proyecto de ley vulnera el numeral 11 del artículo 89 de la
Carta Política al establecer en el inciso tercero del artículo 45 un plazo de 6
meses al Gobierno Nacional para que reglamente lo relacionado con la Zona
Franca Industrial de Telecomunicaciones y Servicios Tecnológicos, siendo ésta
una potestad permanente, que no puede ser delimitada en el tiempo por el
legislador.
5.3.
Insistencia de las plenarias de Senado y Cámara de Representantes
El Congreso considera que la facultad otorgada al Gobierno
en la norma objetada es de regulación y reglamentación de carácter legal porque
está ampliando la ley de comercio exterior; por lo tanto, no es una simple
reglamentación de una norma existente y el legislativo sí puede limitar en el
tiempo, como lo establece el artículo 150 numeral 10 de la Constitución.
5.4.
Concepto del Procurador General de la Nación
El Procurador General de la Nación considera infundada la
objeción al inciso tercero del artículo 45 porque no desconoce la potestad
reglamentaria de que trata el artículo 189 numeral 11 de la Constitución.
Afirma que el asunto de si el legislador puede o no señalar
un término específico al Presidente de la República para reglamentar una ley
específica, ya fue dilucidado por la Corte Constitucional en la sentencia C-805
de 2001, en la que se sostuvo que el legislador válidamente puede establecer
límites temporales a facultad reglamentaria del Jefe del Estado con el objeto
de imponerle a éste el deber de reglamentar la ley dentro de un determinado
plazo; pero ello no impide que el Presidente de la República expida la
reglamentación antes del término previsto, ni lo inhabilita para ejercer la
potestad reglamentaria una vez vencido el plazo establecido por el legislador.
5.5.
Consideraciones de la Corte Constitucional.
Según lo
expuesto, deberá la Corte establecer la naturaleza del inciso objetado y, en
caso de precisar que se refiere a la potestad reglamentaria, determinar la
constitucionalidad del plazo fijado por la ley para que el Gobierno expida el
reglamento.
Así, al
analizar el inciso objetado se aprecia que la naturaleza jurídica de la
reglamentación especial que expida el Gobierno Nacional corresponde al
ejercicio de la potestad consagrada en el artículo 189 numeral 11 de la
Constitución, pues el texto objetado no permite regular ni ampliar leyes de
comercio exterior, como lo expresa el Congreso en su insistencia. El sujeto de
la disposición es el Parque Tecnológico del Caribe y el objeto de
reglamentación se refiere sólo al área geográfica que se habilite para el
futuro establecimiento de la Zona Franca Industrial de Servicios Tecnológicos e
Informáticos, la cual “se regulará bajo el régimen de Zona Franca Industrial de
Telecomunicaciones y Servicios Tecnológicos y la reglamentación especial que se
expida para el efecto”.
En esas
circunstancias, el ejercicio de la potestad reglamentaria a que alude el inciso
objetado está condicionado a que previamente se adelanten estas tres acciones:
una, la habilitación de la mencionada área geográfica dentro del Parque
Tecnológico del Caribe; dos, disponer del régimen jurídico de la Zona Franca
Industrial de Telecomunicaciones y Servicios Tecnológicos, y tres, el
establecimiento de la Zona Franca Industrial de Servicios Tecnológicos, que se
regulará bajo el régimen de zonas francas a que se alude en la condición
precedente. Por ello, se concluye que el plazo fijado se refiere a un asunto
propio de la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional.
Además de lo
expuesto, esta Corporación tiene establecido, en relación con el carácter
vinculante de los límites temporales impuestos por el legislador al Gobierno
Nacional para el ejercicio de la potestad reglamentaria, que ellos no alteran
ni despojan al Gobierno de la función asignada en el numeral 11 del artículo
189 de la Constitución, pues se orientan a lograr la efectividad de la
legislación y no se traducen en la inconstitucionalidad ni en la ilegalidad del
reglamento cuando sea expedido con posterioridad al término dado por el
Congreso. Al respecto, en la sentencia C-805 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil,
dijo:
La potestad, como atribución constitucional del Presidente de la
República, puede ejercerse por éste en cualquier tiempo, sin que sea posible
que por ley se introduzca en esta materia limitación temporal alguna. Ello no
quiere decir, sin embargo, que el legislador no pueda, para lograr la
efectividad de una ley, disponer que el Gobierno deba reglamentarla dentro de
un tiempo determinado. Tal mandato del legislador no impide que el Presidente
expida la reglamentación antes del término previsto, ni lo inhabilita para el
ejercicio de la potestad reglamentaria vencido ese plazo. Tampoco implica que
expedida una reglamentación dentro del plazo fijado por el legislador el
Presidente pierda competencia para expedir nuevos reglamentos o para modificar,
adicionar o derogar sus propios reglamentos. La única consecuencia normativa
del término establecido por el legislador es la de imponerle al Presidente de
la República el deber de reglamentar la ley dentro de dicho plazo. Entiende
ahora la Corte que no es contrario a la Constitución que la ley señale un
término dentro del cual el Presidente deba expedir un determinado reglamento.
Esta posibilidad es congruente con una serie de disposiciones y principios
constitucionales, en particular con aquellos que se orientan a lograr la
efectividad de la legislación, en cuanto que establecen para el Presidente de
la República el deber de velar por el estricto cumplimiento de la ley, así como
el de ejercer la potestad reglamentaria para la cumplida ejecución de las
leyes. Así mismo, el artículo 2 de la Carta establece para las autoridades del
Estado el deber de garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución, y el artículo 87 habilita a toda
persona para acudir ante cualquier autoridad judicial para hacer efectivo el
cumplimiento de una ley.
De acuerdo con
lo expuesto, se considera infundada la objeción presidencial contra el inciso
tercero del artículo 45 del proyecto de ley de la referencia.
6.
Objeciones a los artículos 13, 14, 18, 19, 26, 32, 36-2 y 47.
6.1.
Contenido de las normas objetadas
ARTICULO
13. COMPETENCIA AMBIENTAL. Los Distritos de
Cartagena, Santa Marta y Barranquilla ejercerán, dentro del perímetro urbano de
la cabecera distrital, las mismas funciones atribuidas a las Corporaciones
Autónomas Regionales en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano, en los
mismos términos del artículo 66 de la Ley 99 de 1993.
Para tal fin, los respectivos Concejos Distritales, a
iniciativa del Alcalde, de acuerdo con lo establecido en el artículo 313 de la
Constitución Política crearán un Establecimiento Público, que desempeñará las
funciones de autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, el cual contará
con un Consejo Directivo conformado por:
El Gobernador del respectivo Departamento.
El Alcalde del Respectivo Distrito.
Dos representantes del sector privado, elegidos por los
gremios.
Un representante de las entidades sin ánimo de lucro que
tengan jurisdicción en el Distrito y cuyo objeto principal sea la protección
del medio ambiente y los recursos naturales renovables, elegido de la misma
forma que los delegados de las Corporaciones Autónomas Regionales.
El ministro del Medio Ambiente o su delegado
El Director del Instituto de Investigaciones Marinas y
Costeras “José Benito Vives De Andreis” – INVEMAR.
El Director de la Dirección General Marítima o su delegado.
El Director de la Corporación Autónoma Regional con
jurisdicción en el Departamento al cual pertenece el respectivo Distrito.
El Establecimiento Público contará con un director General
nombrado por el Alcalde Distrital.
El Concejo Distrital determinará el régimen de patrimonio y
rentas de las autoridades a que hace referencia el presente artículo,
garantizando la suficiencia presupuestal para el correcto cumplimiento de sus
funciones, sin perjuicio de otros recursos que determine la Ley.
ARTICULO
14. PROYECTOS EN ZONAS DE PARQUES. En las áreas de Parques
Nacionales Naturales ubicadas en jurisdicción de los distritos podrán
desarrollarse, además de las previstas en la normatividad ambiental vigente,
actividades ecoturísticas que garanticen la conservación ecológica, prevengan
el deterioro ambiental, protejan el ecosistema y se mantenga la biodiversidad e
integridad del ambiente, de acuerdo con la capacidad de carga de los
ecosistemas.
Estos proyectos contendrán planes especiales para el manejo
y aprovechamiento de los recursos naturales, de manera que se garantice su
desarrollo sostenible.
ARTICULO
18. PLANES SECTORIALES DE DESARROLLO TURISTICO. De
conformidad con lo previsto en los planes sectoriales que formen parte del plan
nacional de desarrollo, el gobierno de cada distrito en coordinación con el
Ministerio de Desarrollo formulará el respectivo proyecto de plan sectorial de
desarrollo del turismo que será puesto a consideración del Concejo Distrital
para su aprobación e incorporación al plan general de desarrollo distrital que
a éste corresponda adoptar; una vez aprobados, tales planes tendrán vigencia
durante el período para el cual hubiese sido elegido el Gobierno Distrital.
Todo lo cual se hará de conformidad con las directrices de la política nacional
trazadas para el sector.
ARTICULO
19. PARTICIPACION DE LOS DISTRITOS EN LA ELABORACION DE LOS PLANES SECTORIALES
DE TURISMO. A los Distritos corresponde participar en la elaboración
del Plan Sectorial de Turismo a nivel nacional y elaborar su propio Plan
Sectorial e igualmente diseñar, coordinar y ejecutar los programas de mercadeo
y promoción turística que se adelanten a nivel nacional e internacional. Para
tales fines y en coordinación con los Ministerios de Desarrollo, Relaciones
Exteriores y Comercio Exterior, las autoridades distritales podrán celebrar
convenios de fomento y desarrollo de turismo con entidades o empresas de
carácter internacional.
PARAGRAFO.
La Administración Distrital debe constituir comités integrados por expertos en
el tema o representantes de las entidades, empresas u organizaciones
especializadas o relacionadas con las actividades turísticas, recreacionales o
culturales, a los que se someterán los planes y programas de desarrollo
turístico que se pretenda adoptar, para su evaluación y estudio
correspondientes. Los puntos de vista o los reparos que éstos formulen acerca
de dichos planes, serán tenidos en cuenta por las autoridades competentes
cuando tales propuestas u objeciones contribuyan a mejorar el contenido de los
mismos. En todo caso, la DIMAR hará parte del comité.
ARTICULO
26. COMITÉ DE LAS ZONAS COSTERAS DE SANTA MARTA, BARRANQUILLA Y CARTAGENA.
Crease el comité para el manejo de las Zonas costeras de los Distritos a los
que se refiere la presente Ley como un organismo encargado de determinar la
vocación de las zonas costeras de tales distritos, en los términos previstos en
el reglamento que, para el efecto expida el Gobierno Nacional.
El comité estará integrado por:
1.
El Ministro de Defensa Nacional o su delegado.
2.
El Ministro de Desarrollo Económico o su delegado.
3.
El Ministro del Medio Ambiente o su delegado.
4.
El Ministro de Transporte o su delegado.
5.
El Director General Marítimo o su delegado.
6.
Los Personeros de los Distritos a los que se refiere la
presente Ley.
7.
Los Alcaldes de los Distritos a los que se refiere la
presente Ley.
PARAGRAFO.
Cuando la declaratoria referida en el artículo 25 de la presente ley, recaiga sobre
las zonas costeras, se requerirá el concepto favorable obligatorio del comité
que se crea mediante este artículo.
ARTICULO 32.
REGISTRO. El Ministerio de
Desarrollo suministrará y mantendrá actualizado a los Distritos, de manera
sistematizada, el Registro Nacional de Turismo. En él se podrá consultar de
manera especial lo correspondiente a empresas que prestan sus servicios en el
respectivo Distrito.
ARTICULO 36.
CONSECUENCIAS DE LA DECLARATORIA. Además de los contemplados en la
Ley General de la Cultura, la Declaratoria de un bien como parte del patrimonio
cultural del distrito tendrá sobre los mismos los siguientes efectos: (...)
2. Ningún bien considerado parte del Patrimonio cultural
del respectivo distrito podrá ser demolido, destruido, parcelado o removido sin
la previa aprobación y autorización de las autoridades respectivas y con
sujeción a las condiciones que para su conservación y protección se
establezcan. Las autoridades distritales podrán autorizar su exportación
temporal para fines de exhibición, estudios científicos, actividades afines u
otras que permitan el autosostenimiento, siempre que garanticen su conservación
como patrimonio cultural.
ARTICULO
47. SEDE ALTERNA. El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias
cumplirá el papel de sede alterna de la Presidencia de la República y del
Ministerio de Relaciones Exteriores, exclusivamente para los efectos
protocolarios y para la recepción de delegaciones e invitados especiales del
exterior.
Para los fines previstos en esta norma, el Ministerio de
Relaciones Exteriores procederá en estrecha coordinación con las entidades y
autoridades distritales encargadas de tales asuntos, las cuales tendrán el
deber de brindar a aquellas toda la cooperación a su alcance.
PARAGRAFO.
El Ministerio de Relaciones Exteriores en asocio con las autoridades,
instituciones de educación superior, gremios, asociaciones y sindicatos de los
Distritos, organizará y pondrá en funcionamiento un centro de estudios
internacionales para el área del Caribe, cuya sede principal será la ciudad de
Cartagena. Sin embargo algunos de sus programas podrán desarrollarse en la
ciudad de Santa Marta donde podrán funcionar también algunas de sus
dependencias.
6.2.
Objeciones presidenciales
La Presidencia de la República estima que los artículos
mencionados desconocen el artículo 154 de la Constitución, el cual establece
que son de iniciativa privativa del Gobierno, entre otras, las leyes que
determinen la estructura de la administración nacional.
Así las cosas, cuando los artículos 13, 14, 18, 19, 26, 32,
36-2, y 47 del proyecto de ley en estudio, incluyen, modifican o suprimen
funciones a los Ministerios del Medio Ambiente, Comercio Exterior, Desarrollo
Económico, Cultura y Relaciones Exteriores, están vulnerando el artículo 154 de
la Carta pues no contaron con la iniciativa del Ejecutivo para su trámite.
El artículo 26 del proyecto de ley, al crear un Comité para
el manejo de las zonas costeras de los Distritos, conformado entre otros por
los ministerios de Defensa Nacional, Desarrollo Económico, Medio Ambiente y
Transporte, vulnera el artículo 154 de la Constitución pues está creando un
organismo que cambia la estructura de la Administración Nacional y no tuvo
iniciativa gubernamental.
6.3.
Insistencia de las plenarias de Senado y Cámara de Representantes
En relación con la objeción presidencial contra los
artículos 13, 14, 18, 19, 26, 32 y 36 del proyecto de ley, el Congreso de la
República encuentra que lo objetado no alcanza a significar una modificación de
la estructura de la administración nacional en los términos prescritos en el
artículo 150 numeral 7 de la Constitución. Por lo anterior, no se requería de
iniciativa gubernamental, como quiera que no se trata de la creación de un
establecimiento público, de un ministerio ni de un departamento administrativo,
que son los únicos organismos que constitucionalmente requieren de dicha
iniciativa para su creación.
6.4.
Concepto del Procurador General de la Nación
El Procurador General de la Nación estima que son
improcedentes las objeciones presidenciales formuladas contra los artículos en
mención.
En cuanto a la objeción al artículo 26 por trasgresión del
artículo 154 constitucional estima que con la creación de un comité para el
manejo de las zonas costeras de los distritos especiales, no se configura la
modificación de la estructura administrativa. Tal decisión hace parte de la
competencia que los actos legislativos que dispusieron la creación de los
respectivos distritos otorgaron al legislador, quien podrá determinar la
estructura administrativa de cada uno de éstos. La creación del comité en
cuestión era una consecuencia obvia de su regulación, como su naturaleza mixta,
por cuanto el manejo costero es un asunto que importa tanto a la nación como a
los distritos costeros.
Por otra parte, es claro que ni la estructura ni la
organización de los ministerios respectivos sufren transformación o
modificación alguna. Por el contrario, la participación de dichos ministerios
es consecuencia lógica de las funciones que a ellos les está asignada por las
normas que rigen su organización.
Por lo anterior, el Procurador considera que por no
tratarse de aquellos casos contemplados por el numeral 7 del artículo 150 de la
Constitución Política, no se requería la iniciativa gubernamental alegada por
el Presidente de la República.
Con respecto a los artículos 13, 14, 18, 19, 32, 36-2 y 47
objetados, el Ministerio Público considera que tampoco existe modificación de
la estructura de la administración, y por lo tanto no se requería de iniciativa
gubernamental.
Primero, porque los artículos 14 y 36-2 objetados no
involucran en sus disposiciones a ministerio alguno, y segundo, porque en los
artículos 13, 18, 19, 32 y 47 cuestionados tampoco se evidencia modificación de
la estructura de los ministerios ni de sus funciones; el legislador simplemente
les otorgó participación en el desarrollo político, administrativo, cultural,
social y ecológico de los distritos de Barranquilla, Santa Marta y Cartagena.
6.5.
Consideraciones de la Corte Constitucional
El problema
jurídico consiste en establecer si la asignación de funciones a los ministerios
y ministros pertenece o no al ámbito de la determinación de la estructura
administrativa del nivel nacional a que hace referencia el artículo 150 numeral
7 de la Constitución o si, por el contrario, hace parte de decisiones del
legislador, no vinculadas con este precepto constitucional.
En este
aspecto es preciso distinguir las funciones de las entidades y organismos
administrativos de las atribuciones de sus autoridades, lo cual se traduce,
entre otros aspectos, en la determinación de la autoridad competente para
asignarlas. Así, mientras la asignación de funciones a las entidades y
organismos públicos le compete a la ley, la asignación de funciones a las
autoridades de las entidades y organismos públicos se lleva a cabo por la ley y
por la autoridad ejecutiva.[7]
Cuando es el legislador el que efectúa la asignación de funciones a unos y
otros, atiende reglas diferentes en relación con la iniciativa para la
presentación del correspondiente proyecto de ley. De un lado, existe reserva de
iniciativa exclusiva a favor del Gobierno Nacional en los eventos en que se
presente modificación de la estructura de la administración nacional,
circunstancia que, de otro lado, no se exige cuando se trata de la asignación
legislativa de funciones a las autoridades de las entidades y organismos del
orden nacional.
De acuerdo con
lo expuesto, las leyes que asignen funciones a los ministros no pertenecen al
campo de la “determinación de la estructura de la administración nacional”
(C.P., art. 150-7), aunque naturalmente están relacionadas estrechamente con
ella; por lo tanto, la presentación de este tipo de proyectos de ley no exige
la iniciativa exclusiva a cargo del Gobierno Nacional. Por ello se declarará
infundada la objeción presidencial frente a los artículos que asignan funciones
a ministros del despacho.
Adicionalmente,
no toda asignación de funciones a los ministerios trasciende el ámbito propio
de la estructura de la administración nacional pues bien puede tratarse de
funciones directamente relacionadas con los objetivos misionales de los
ministerios, en virtud de lo cual la aprobación de la ley tampoco requerirá de
la iniciativa del Gobierno Nacional. De esta manera, al revisar el contenido de
los artículos objetados se observa que las funciones asignadas a los
ministerios corresponden a asuntos propios del respectivo organismo y, por lo
tanto, no alteran la estructura de la administración nacional.
Por lo
expuesto, se considera infundada la objeción contra los artículos 13, 14, 18,
19, 26, 32, 36-2 y 47 del proyecto de ley de la referencia.
7.
Objeciones al artículo 9º
7.1.
Contenido de la norma objetada
ARTICULO
9. ATRIBUCIONES PRINCIPALES. Además de las funciones que por ley o Acuerdo Distrital le
puedan ser asignadas, al Alcalde de los Distritos de que trata esta ley,
corresponde ejercer las siguientes atribuciones, dentro de la jurisdicción de
su Distrito.
1. Orientar la acción administrativa de los gobiernos
distritales hacia el desarrollo industrial, portuario y/o turístico del
Distrito, considerados como factores determinantes para impulsar el desarrollo
económico y mejoramiento social de la población del respectivo distrito.
La ejecución de estas políticas deberá coordinarse entre
los funcionarios de las entidades distritales y los de las instituciones
nacionales que estén localizadas en jurisdicción del Distrito, sean éstas
públicas o privadas, procurando en tales casos la participación de la
comunidad.
2. Presentar proyectos de acuerdo sobre los planes o
programas de desarrollo económico y social y de obras públicas, con énfasis en
aquellos que sean de especial interés para el Distrito, en las áreas del
turismo, la industria, la actividad portuaria, el transporte multimodal, las telecomunicaciones
y la educación.
3. Coordinar, vigilar y controlar las actividades que se
desarrollen dentro de su jurisdicción, encaminadas a la recuperación de bienes
y tesoros pertenecientes al patrimonio de la Nación ubicadas en jurisdicción de
uno u otro distrito.
Un porcentaje de los recursos que se obtengan en desarrollo
de las actividades mencionadas, corresponderá al Distrito en cuyo territorio
fueran encontrados aquellos. Los ingresos así percibidos, se destinarán a
financiar los planes y programas de inversión pública para la promoción y
fomento de actividades turísticas, recreacionales o culturales o para la
protección del patrimonio arquitectónico, histórico o cultural del respectivo
distrito.
7.2.
Objeciones presidenciales
El artículo 154 de la Constitución determina que necesitan
de iniciativa del Gobierno Nacional las leyes que ordenen participaciones en
las rentas nacionales o transferencias de las mismas. Esta norma constitucional
igualmente resulta vulnerada por el último inciso del artículo 9º del proyecto
en estudio, al hacer una transferencia de las rentas de la Nación sin contar el
proyecto con la iniciativa del Gobierno Nacional.
7.3.
Insistencia de las plenarias de Senado y Cámara de Representantes
La Corte Constitucional deja constancia que el Congreso de
la República no se manifestó en su oportunidad sobre las objeciones formuladas
contra el artículo 9º del proyecto de ley.
7.4.
Concepto del Procurador General de la Nación
El Ministerio Público considera que este artículo no
desconoce el artículo 154 de la Constitución. El artículo objetado, en su
numeral 3º, atribuye a los alcaldes distritales la coordinación, vigilancia y
control de las actividades que dentro de su jurisdicción se desarrollen,
encaminadas a la recuperación de bienes y tesoros pertenecientes al patrimonio
de la nación, pero de ninguna manera dicho precepto ordena la transferencia de
renta alguna.
7.5.
Consideraciones de la Corte Constitucional
Esta
Corporación estima que el presupuesto procesal que otorga competencia a la
Corte Constitucional para “decidir definitivamente sobre la constitucionalidad
de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como
inconstitucionales” (C.P., art. 241-8) lo constituye la insistencia de las
Cámaras frente a las objeciones. Esta apreciación se basa en el artículo 167 de
la Carta Política, el cual señala que “El presidente sancionará sin poder
presentar objeciones el proyecto que, reconsiderado, fuere aprobado por la mitad
más uno de los miembros de una y otra cámara. Exceptúase el caso en el que el
proyecto fuere objetado por inconstitucional. En tal evento, si las cámaras
insistieren, el proyecto pasará a la Corte Constitucional para que ella, dentro
de los seis días siguientes decida sobre su exequibilidad”.
En el presente
caso, el Congreso no se pronunció frente a la objeción presidencial formulada
contra el último inciso del artículo 9º del proyecto de ley de la referencia.
En consecuencia, en aplicación del artículo 167 de la Constitución Política, la
Corte Constitucional no dispone de competencia para emitir pronunciamiento de
fondo sobre la materia, razón por la cual procede la inhibición.
8.
Objeciones al artículo 48
8.1.
Contenido del artículo objetado
ARTICULO
48. SEDE ALTERNA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA. El Distrito
Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta tendrá el carácter de sede
alterna del Congreso de la República, especialmente para efectos protocolarios
y el desarrollo de sus relaciones con los parlamentarios de otras naciones,
especialmente las Bolivarianas, y con los demás organismos Internacionales.
Las Cámaras Legislativas, el Congreso Pleno y sus
Comisiones Constitucionales Permanentes o las Comisiones legales podrán
sesionar válidamente en la jurisdicción del Distrito de Santa Marta.
Para el funcionamiento de las dependencias del Congreso en
la sede Alterna del Distrito Especial Turístico, Histórico y Cultural de Santa
Marta, se utilizarán las instalaciones de la Quinta de San Pedro Alejandrino,
monumento nacional que tendrá el carácter de patrimonio histórico y cultural de
la República de Colombia.
Así mismo se promoverá la celebración de convenios y
tratados internacionales para organizar un centro de convenciones, un museo y
una biblioteca que funcionarán en la Quinta de San Pedro Alejandrino, que
recoja e integre bienes, memorias, elementos, documentos y demás objetos y
obras que forman parte del patrimonio histórico y cultural de los países
bolivarianos e hispanoamericanos.
Para ello se procederá en estrecha coordinación con las
entidades y autoridades distritales encargadas de los mismos asuntos y
organizará, en asocio con instituciones de educación superior, asociaciones
cívicas y gremiales, entidades públicas, en centro de estudios internacionales
para el área del Caribe.
8.2.
Objeciones presidenciales
El Gobierno encuentra que el artículo 48 del proyecto de
ley desconoce lo establecido en el artículo 140 de la Constitución Política.
De conformidad con esta disposición constitucional el
Congreso de la República solamente tiene una sede, que es la Capital de la
República, a menos que por acuerdo de ambas cámaras decidan establecer una sede
distinta o que por razones de orden público decida el Presidente del Congreso
que se reúnan en otro lugar distinto a la sede. La Constitución en ninguna
parte autoriza al Congreso para establecer sedes alternas, como se pretende en
el artículo 48 del proyecto de ley en cuestión.
8.3.
Insistencia de las plenarias de Senado y Cámara de Representantes
El Congreso considera que lo establecido por el artículo 48
es consecuente con lo prescrito en el artículo 140 de la Constitución. Además,
en ninguna parte de la Constitución se señala que el Congreso de la República
no podrá tener varias sedes o que no pueda salir de la Capital de la República.
8.4.
Concepto del Procurador General de la Nación
El Ministerio Público considera infundadas las objeciones
contra el artículo 48 del proyecto de ley. Encuentra que la fijación de una
sede alterna para el Congreso de la República en nada afecta el artículo 140 de
la Carta Política, toda vez que el Constituyente autorizó a las Cámaras para
trasladar la sede del Congreso a otro lugar, es decir, dejó en manos del
legislador la fijación de otra sede para el Congreso distinta de la capital,
autorización que el Congreso hizo efectiva en la norma objetada al señalar como
sede alterna al Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta.
El hecho que tanto el artículo 140 constitucional como el
artículo 33 de la Ley 5ª de 1992, determinen la existencia de una sede para el
Congreso, no significa que le esté vedado al legislador fijar otra sede, la que
de hecho puede alternar con la fijada constitucionalmente. Es obvio que si las
Cámaras pueden trasladar la sede de funcionamiento del Congreso, nada obsta
para que señalen una sede alterna.
8.5.
Consideraciones de la Corte Constitucional
En este
acápite deberá la Corte determinar si la creación legislativa de una sede
alterna del Congreso de la República en el Distrito Especial de Santa Marta
vulnera o no lo preceptuado en el artículo 140 de la Constitución Política.
Al respecto,
el artículo 140 de la Constitución Política establece tres reglas de derecho:
1ª) la sede del Congreso es la capital de la República;[8]  2ª) las cámaras por
acuerdo entre ellas pueden trasladar la sede a otro lugar, y  3ª) las cámaras
podrán reunirse en el sitio que designe el Presidente del Senado en caso de
perturbación del orden público.[9]
Se aprecia
que, según la Constitución Política, el Congreso de la República tiene su sede
en la capital de la República pero podrá trasladarla a otro lugar por acuerdo
entre sus Cámaras. Es decir, el Congreso tendrá una sola sede, que bien puede
estar en la capital de la República o en el lugar que acuerden las cámaras
legislativas, lo cual es diferente a entender que pueda existir más de una sede
institucional.
Lo anterior
excluye la posibilidad de organizar sedes alternas o paralelas permanentes del
Congreso de la República en lugares diferentes a la capital de la República o a
aquél que de común acuerdo hayan fijado las cámaras. Ahora bien, ello no impide
que las comisiones constitucionales y legales puedan eventualmente sesionar o
celebrar audiencias en casos específicos y en lugar distinto al de la sede del
Congreso. Igualmente que se puedan realizar actos protocolarios en otros
lugares, como lo señala el artículo 47 del proyecto de ley objetado, pero para
ello no es necesario contar con sede paralela permanente, pues la presencia del
legislador fuera de su sede institucional no puede hacerse con preferencia a un
único lugar del territorio nacional.
Además, el
artículo objetado no sólo prevé la sede alterna permanente para actos
protocolarios sino, como lo establece el inciso segundo, para  que las
plenarias y comisiones puedan sesionar válidamente en la jurisdicción del
Distrito Especial de Santa Marta. Sin embargo, como lo prescribe la
Constitución, para sesionar o celebrar audiencias fuera de la sede del
Congreso, no se puede privilegiar, en forma previa y permanente, a un solo
lugar.
Para controvertir
las anteriores apreciaciones podría indicarse que la Constitución no prohíbe en
ninguna de sus normas que el Congreso de la República organice sedes alternas
para su funcionamiento y que las sedes alternas no implican que la sede
principal no permanezca en la capital de la República. A lo anterior habría que
responder que la disposición contenida en el artículo 140 de la Constitución
contiene en sí mismo la prohibición de establecer más de una sede para el
Congreso de la República, de manera independiente a la denominación que a ellas
se les quiera asignar; además, la sede del Congreso no necesariamente deberá
estar en la Capital de la República pues la Constitución prevé los espacios y
las condiciones para que la Cámaras decidan trasladar la sede a otro lugar. De
aquella descripción normativa no podrá deducirse que al no estar prohibidas las
sedes alternas en consecuencia están permitidas, porque este razonamiento sería
más predicable de los particulares que de las instituciones, tal como lo
consagra el artículo 6º de la Constitución Política. Por lo tanto, este tipo de
decisiones no forma parte de la libertad de configuración legislativa.
Además, si,
como lo enseña el Diccionario de la Lengua Española, trasladar significa
“llevar o cambiar a una persona o cosa de un lugar a otro”, el traslado a que
hace referencia el artículo 140 de la Constitución se entenderá como el cambio
de la actual sede del Congreso para fijarla en otro lugar. Pero dicho traslado
no implica solamente el desplazamiento físico de los miembros de la
Corporación, sino el cambio geográfico de la sede institucional.
De otro lado,
la evolución constitucional ilustra acerca de la existencia de una sede
institucional para el Congreso de la República.[10]
Asimismo, en
nuestra historia constitucional y en el derecho comparado se ha previsto la
facultad de los congresos y parlamentos para sesionar en lugares diferentes,
cuya finalidad es la de mantener su independencia y asegurar su funcionamiento
aún frente a situaciones de crisis.[11]
Sin embargo, esta eventualidad no se traduce en la existencia de sedes fijas y
permanentes que funcionen en forma paralela a la sede institucional del
legislativo.
Finalmente,
existen tres fundamentos adicionales que ilustran sobre la existencia
constitucional de una sede institucional única del Congreso de la República: 1)
No hubo discusión ni propuesta alguna al interior de la Asamblea Nacional
Constituyente acerca de la posibilidad de crear sedes alternas del Congreso de
la República;[12]
2) El artículo 140 de la Constitución Política no se refiere a la Capital de la
República como la sede principal o la sede central del Congreso, de manera que
permitiera la creación de sedes alternas, satélites o paralelas de la
Corporación, y 3) El artículo 150 numeral 6 garantiza la permanencia de la
actual residencia de los altos poderes públicos a menos que se presenten
circunstancias extraordinarias o motivos de conveniencia pública que
justifiquen su cambio a otro lugar.
De acuerdo con
las anteriores consideraciones, se declarará fundada la objeción contra el
artículo 48 del proyecto de ley de la referencia, en lo que hace mención a la
sede alterna del Congreso de la República, pues los dos incisos finales del
artículo 48 no fueron objetados y no vulneran el artículo 140 de la
Constitución Política.
9.
Objeciones al artículo 8º
9.1.
Contenido del artículo objetado
ARTICULO
8. MOCION DE OBSERVACIONES Y DE CENSURA. En ejercicio
de sus poderes de control político, los concejos Distritales podrán formular
mociones de observaciones respecto de los actos de los Secretarios, Directores
de Departamento Administrativo y Gerentes o Directores de Entidades
Descentralizadas del orden exclusivamente Distrital, en aquellos eventos en que
luego de examinadas las actuaciones o las medidas adoptadas por el funcionario
se encuentra que, a juicio de la Corporación, éstas no satisfacen los fines de
la función pública en general y en especial los intereses del distrito como tal
o de su comunidad.
Concluido el debate, su promotor o los concejales que
consideren procedente formular la Moción de Observaciones respecto de las
actuaciones del funcionario citado, deberán presentar la correspondiente
solicitud para su aprobación o rechazo por la Plenaria del Concejo Distrital en
sesión que se realizará entre el tercero y el décimo día siguientes a la
terminación del debate. Para ser aprobada la Moción de Observaciones se exige
el voto favorable de las dos terceras partes (2/3) de sus miembros. Una vez
ello ocurra, si la decisión cuestionada es un Acto Administrativo o policivo
que se pueda revocar directamente sin aceptación de particulares, el
funcionario estará obligado a proceder de esa manera. Si ello no es posible, el
funcionario estará obligado a iniciar los trámites judiciales tendientes a la
revocatoria.
Cuando pasado tres meses de la Moción de Observaciones, por
motivos diferentes a los que la originaron, se hiciere al mismo funcionario
nuevo cuestionamiento, a través del mismo trámite anterior, podrá el Concejo proponer
Moción de Censura, que en caso de ser aprobada, implica la desvinculación
inmediata del funcionario del respectivo cargo.
9.2.
Objeciones presidenciales
El Gobierno Nacional objeta el artículo 8º del proyecto de
ley por considerar que vulnera los artículos 312 y 314 de la Carta Política.
En estos artículos la Constitución establece que los
municipios tendrán una corporación administrativa, elegida popularmente y
denominada concejo municipal, y un alcalde que será el jefe de la
administración municipal. A cada autoridad corresponde el ejercicio de
determinado tipo de funciones.
También existe una división de los poderes a nivel local,
de la misma manera como ocurre a nivel nacional, la cual debe ser respetada por
todos los órganos de la administración municipal. Luego, la distribución
específica de funciones llevada a cabo por el constituyente impide a la
asamblea departamental y a los concejos municipales y distritales inmiscuirse
en la órbita de los demás órganos territoriales.
En tales circunstancias, el control político del concejo no
puede ir más allá de formular un reproche público a los actos de la
administración local, pero dicho control no es igual al que puede ejercer el
Congreso de la República sobre el Gobierno Nacional.
Por lo tanto, la moción de censura y la moción de
observaciones que se le atribuyen a los concejos distritales a través del
proyecto de ley, va más allá de las atribuciones constitucionales que se le
permiten a estas autoridades. En consecuencia, no puede el legislador darle
competencias al concejo distrital para ordenarle a los funcionarios de la
administración local revocar sus actos, pues esto invadiría su órbita de
competencia.
9.3.
Insistencia de las plenarias de Senado y Cámara de Representantes
A partir de la exposición de las características de la
autonomía de las entidades territoriales, el Congrego concluye que lo objetado
por el Gobierno Nacional no constituye violación de normas superiores y por lo
tanto se presume que lo realizado por el legislador se ajusta al artículo 328
de la Constitución.
9.4.
Intervención ciudadana
El ciudadano José Ernesto Rey Cantor actúa oportunamente
para impugnar la constitucionalidad del numeral 3 del  artículo 6º y el
artículo 8º parcial del proyecto de ley objetado.[13]
Considera que el artículo 8º es inconstitucional pues las
funciones de control político y administrativo tienen un alcance limitado, lo
cual no le permite a los concejos distritales "constreñir" a los
funcionarios distritales para que revoquen los actos administrativos ni los
faculta para desvincularlos del cargo; de lo contrario, se violaría el
principio de separación de poderes y los derechos al trabajo y al debido
proceso administrativo.
9.5.
Concepto del Procurador General de la Nación
Para el Ministerio Público es constitucional la figura de
la moción de observaciones atribuida a los concejos distritales por los incisos
1º y 2º del artículo 8º objetado, salvo en el aparte que hace referencia a la
revocatoria de los actos administrativos.
Considera que la moción de observaciones es una figura
perfectamente compatible con las labores de control que la Carta confiere a las
corporaciones administrativas en el plano local.
Si bien se tiene que la Constitución no atribuye
directamente a los concejos la facultad de citar a los funcionarios locales,
presentarles cuestionarios y debatir sus actuaciones a fin de formularles,
eventualmente, una moción de observaciones sobre el ejercicio de sus funciones,
también es cierto que las competencias de los concejos no son exclusivamente
aquellas que la Carta expresamente les otorga, pues la ley puede asignarle
nuevas funciones, siempre y cuando éstas sean compatibles con la naturaleza de
estas corporaciones administrativas, tal y como sucede en este caso.
Igualmente, el Ministerio Público considera que como
consecuencia del control político que se reconoce a los concejos municipales,
no es propio que se pueda ordenar la revocatoria directa de los actos
administrativos dictados por el funcionario distrital a quien se formuló la
correspondiente moción de observación.
Por ello, con respecto a la moción de censura consagrada en
el inciso 3º, el Ministerio Público considera que en razón de la naturaleza
constitucional de la figura, radicada exclusivamente en cabeza del Congreso de
la República y concebida para que éste realice control político sobre el
gobierno, específicamente sobre los ministros del despacho, la misma no es
procedente frente a los funcionarios de la administración distrital, razón por
la que el Procurador solicita a la Corte Constitucional declarar la
inconstitucionalidad del inciso 3º del artículo 8º del proyecto de ley
analizado.
9.6.
Consideraciones de la Corte Constitucional
Corresponde a
la Corte determinar si la regulación de la moción de observaciones, de la
revocatoria de las decisiones de funcionarios distritales y de la moción de
censura en el artículo 8º del proyecto de ley de la referencia vulnera o no los
artículos 312 y 314 de la Constitución Política. Para tales efectos se hará
referencia tanto a la naturaleza del control político del concejo sobre la
administración, como a los alcances de las figuras de la moción de
observaciones y de la moción de censura.
De un lado, el control político como modalidad de control
interórganos tiene como presupuesto fundamental buscar el equilibrio de
poderes, requisito necesario en los regímenes democráticos como el colombiano.
Por mandato del Constituyente el control político sobre la
administración es una atribución propia del Congreso de la República (Artículo
114 y 138 C.P.), no establecida, en principio, para otros organismos. Luego,
las funciones que tienen las corporaciones administrativas de elección popular
(asambleas departamentales, concejos municipales y distritales) en materia de
control político respecto de los funcionarios de la administración seccional o
local, difieren en su alcance respecto del que ejerce el Legislativo sobre el
Gobierno Nacional.
Sobre este particular la Corte ha resaltado el carácter
administrativo de las corporaciones públicas del nivel territorial y la
naturaleza del control político que les asiste. Así por ejemplo, en la
sentencia C-405 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero, se señaló:
5- Las asambleas departamentales y los concejos
municipales, a pesar de ser órganos de representación plural y de elección
directa por la ciudadanía, no son en estricto rigor organismos políticos, en el
mismo sentido que lo es el Congreso de la República. Estas instituciones son,
como lo señala claramente la Constitución, corporaciones administrativas (CP
arts 299 y 312), lo cual armoniza con la naturaleza unitaria del Estado
colombiano (CP art. 1º). Por ello la Corte había precisado que “si bien los
concejos municipales están conformados por personas de la localidad, elegidas
directamente por sus conciudadanos, constituyéndose por ello en sus voceros y
agentes, y representando sus intereses y voluntad, ello no puede servir para
pretender erigirlos como un "órgano legislativo de carácter local"”[14]. Esto significa que
los concejos carecen de ciertas potestades que son propias del Congreso, como
órgano político de representación plural nacional que es. Así, si bien los
concejos ejercen una facultad reglamentaria y dictan normas generales válidas
en el respectivo municipio, en sentido estricto carecen “de potestad
legislativa porque ella está concentrada en el Congreso de la República.[15]". Igualmente, por
esa misma razón, esta Corte ha considerado que el control político sobre la
administración (CP art. 114), en sentido estricto, se encuentra radicado
primariamente en el Congreso, por lo cual ciertas prerrogativas de los
congresistas, como la inviolabilidad de sus opiniones, no se extienden
automáticamente a los diputados y a los concejales.
De otro lado, la Corte Constitucional también tuvo la
oportunidad de analizar el tema de la moción de observaciones y de la moción de
censura en el ámbito municipal, consideraciones que son perfectamente
aplicables en este proceso especial de constitucionalidad.
En la sentencia antes referida, la Corte señaló que
"la moción de observaciones regulada ... se inspira en la moción de
censura, en virtud de la cual el Congreso puede citar a los ministros para
debatir  sus actuaciones y, con el voto de la mayoría de los integrantes de
cada cámara, hacerlo cesar en sus funciones (CP art. 135). La moción de censura
es entonces una institución eminentemente política, propia del control político
que el Congreso ejerce sobre el gobierno y sobre la administración (CP art.
114), mientras que la moción de observaciones parece ser, como acertadamente lo
señalan los actores, una transposición a nivel local de la moción de censura a
los ministros, aun cuando existan diferencias importantes entre las dos
figuras. Así, la moción de censura es de rango constitucional e implica la
cesación en sus funciones del ministro cuestionado (CP art. 135 ord 9º),
mientras que  la moción de observaciones, que es una figura de creación legal,
no implica automáticamente la separación del cargo del servidor cuestionado”.
De acuerdo con lo expuesto, la Corte concluyó que la moción
de observaciones, al representar una modalidad de control político sobre la
administración local, es compatible con la naturaleza administrativa de los
concejos. Sobre el particular indicó:
Dentro de tal esquema institucional, es natural que la
labor de control político sobre la administración se encuentre radicada también
en los cuerpos plurales. En efecto, la Presidencia y la alcaldía, por ser
cuerpos dirigidos por un único jefe electo popularmente, tienden a ser una
expresión institucional de las fuerzas mayoritarias, por lo cual es natural que
sus actuaciones sean controladas por un cuerpo representativo plural en donde
tengan también cabida las minorías, como son  el Congreso y los concejos. Por
ende, si bien los concejos son corporaciones administrativas, no por ello se
debe concluir que es extraño a estas corporaciones que ejerzan funciones de
control en el ámbito local sobre la gestión gubernamental municipal. Y ese
control tiene un cierto sentido político ya que es una expresión del derecho de
los ciudadanos de ejercer, ya sea de manera directa o por medio de sus
representantes, un control sobre el ejercicio del poder político (CP art. 40).
Por ello, en anterior ocasión, la Corte había señalado que a nivel local “el
Constituyente separó estrictamente las funciones del control político y de
administración o gestión pública (C.P., art. 292)” de suerte que las “Asambleas
Departamentales y los Concejos Municipales tienen a su cargo, entre otras
funciones, el control político sobre la gestión gubernamental.[16]
Entonces, si bien se ajusta a la Constitución que los
concejos ejerzan un control político sobre la administración local, esa labor
no brinda a las corporaciones administrativas de elección popular idénticas
connotaciones del control atribuido al Congreso, pues a pesar que la moción de
observaciones no suscita en sí misma ningún problema constitucional, existen
ciertos criterios que debe respetar el legislador al regularla como atribución
de los concejos.
Esta condición ya fue precisada en la sentencia C-405 de
1998, en donde se señalaron dos características de la moción de observaciones:
1ª) Es una competencia que la ley puede adscribir a los concejos, puesto que es
perfectamente compatible con la naturaleza de estas corporaciones administrativas
y con las labores de control que la Carta les confiere, y 2ª) ella simplemente
permite al concejo formular un cuestionario a un funcionario local a fin de
debatir sobre la manera como ejerce sus funciones, y eventualmente formular una
observación crítica que es remitida al alcalde, con lo cual esa corporación
manifiesta una crítica pública y un reproche político a ese servidor público.
En el caso objeto de estudio, se advierte que el artículo
8º del proyecto cumple a cabalidad con estos parámetros, salvo en lo que tiene
que ver con la consecuencia de la moción de observaciones, es decir, la
obligatoriedad de revocación de actos administrativos o la interposición de
acciones judiciales por parte del funcionario cuyas actuaciones sean objeto de
observación, puesto que se supera el ámbito de  la crítica pública y del
reproche político y se materializa una injerencia desproporcionada que atenta
contra los principios de separación de funciones administrativas y de reparto
de competencias (C.P. arts. 1º, 2º, 4º, 6º, 121, 312, 313 y 314).
En efecto, no resulta razonable a la luz de los principios
constitucionales mencionados sostener, como lo hace el artículo en estudio, que
de la moción de observaciones derive indefectiblemente la ilegalidad de la
actuación cuestionada, pues no deslinda entre la gestión a cargo del
funcionario distrital y la constitucionalidad o legalidad de sus decisiones;
por el contrario transforma y desnaturaliza el control eminentemente político a
uno de carácter jurídico no previsto en la Carta como atribución de las
corporaciones administrativas de elección popular.
En el mismo sentido, la consagración de una moción de
censura para los funcionarios del orden distrital no resulta compatible con el
diseño que el Constituyente hizo de esta figura, estatuida en los numerales 8 y
9 del artículo 135 de la Carta Política como atribución propia del Congreso de
la República y respecto de los ministros del despacho. De esta forma, al tener
una estructura eminentemente constitucional, la regulación que el legislador
propone en el último inciso del artículo 8º objetado por el Gobierno resulta
inconstitucional.
Sin
embargo, debe precisar esta Corporación que sin trasladar la figura de la
moción de censura, el Congreso puede acudir a otros mecanismos de control
político eventualmente más rigurosos que la moción de observaciones, puesto que
en el presente caso la inconstitucionalidad del aparte sub examine del
artículo 8 no está configurada por la denominación "moción de
censura" sino por la consecuencia que ella tiene para los funcionarios de
la administración distrital, es decir, la desvinculación del cargo, la cual, se
reitera, está instituida exclusivamente para autoridades del orden nacional.
Así
entonces, "el Congreso sí puede entrar a regular materias que no le han
sido específicamente atribuidas por la Constitución. Ello no significa, sin
embargo, que el legislador carezca de restricciones: los límites a esa
competencia se derivan de la decisión constitucional de asignarle a otra rama u
órgano independiente la regulación de un asunto determinado (C.P. art. 121), de
las cláusulas constitucionales que imponen barreras a la libertad de
configuración normativa del legislador sobre determinados temas y de la obligación
de respetar, en el marco de la regulación legislativa de una materia, las
normas constitucionales y los derechos y principios establecidos en la Carta”.[17]
Por lo anterior, la Corte declarará fundada las objeción
respecto de la expresión “Una vez ello ocurra, si la decisión cuestionada es un
Acto Administrativo o policivo que se pueda revocar directamente sin aceptación
de particulares, el funcionario estará obligado a proceder de esa manera. Si ello
no es posible, el funcionario estará obligado a iniciar los trámites judiciales
tendientes a la revocatoria”, contenida en el inciso segundo del artículo 8º
del proyecto de ley de la referencia. Igualmente declarará fundada la objeción
contra el inciso tercero del artículo en mención. En lo demás es infundada.
DECISION
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala
Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.
Declarar infundada la objeción contra los artículos 13 y 40
del proyecto de ley de la referencia.
Segundo.
Declarar infundada la
objeción contra el artículo 36 numeral 4 del proyecto de ley de la referencia.
Tercero.
Declarar infundada la
objeción contra el artículo 30 literal A) numeral 4 y los artículos 33 y 45 del
proyecto de ley de la referencia.
Cuarto.
Declarar infundada la
objeción presentada respecto al inciso final del artículo 45 del proyecto de
ley de la referencia.
Quinto.
Declarar infundada la
objeción contra los artículos 13, 14 18, 19, 32, 36 numeral 2, y 47 del
proyecto de ley de la referencia.
Sexto.
Inhibirse por falta de
competencia para proferir pronunciamiento de fondo en relación con la objeción
formulada al artículo 9º del proyecto de ley de la referencia.
Séptimo.
Declarar fundada la
objeción respecto de los incisos 1º, 2º y 3º del artículo  48 del proyecto de
ley de la referencia en infundada en relación con los incisos 4º y 5º del mismo
artículo.
Octavo.
Declarar fundada la objeción respecto de la expresión “Una vez ello
ocurra, si la decisión cuestionada es un Acto Administrativo o policivo que se
pueda revocar directamente sin aceptación de particulares, el funcionario
estará obligado a proceder de esa manera. Si ello no es posible, el funcionario
estará obligado a iniciar los trámites judiciales tendientes a la revocatoria”,
contenida en la parte final del inciso segundo y la integridad del inciso
tercero del artículo 8º del proyecto de ley objetado e infundada en todo lo
demás.
Noveno.
Por Secretaría General remítase el expediente legislativo y copia de esta
sentencia al señor Presidente del Senado de la República, para que se dé
cumplimiento a lo dispuesto por los artículos 167 de la Constitución y 33 del
Decreto 2067 de 1991.
Cópiese, notifíquese y comuníquese al Presidente de la
República y al Presidente del Congreso, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Auto 079/02
Referencia: expediente OP-058
Objeciones
Presidenciales al proyecto de ley No. 22/99 Senado y No. 06/00 Cámara, “Por el
cual se adopta el régimen político, administrativo y fiscal de los distritos
Portuario e Industrial de Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de
Indias y Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta”.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil dos
(2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de
sus facultades constitucionales, y
CONSIDERANDO
Primero.- Que en la parte resolutiva de la Sentencia C-063
de 2002, se incurrió en un error mecanográfico al omitir relacionar en el
ordinal quinto de su parte resolutiva la referencia al artículo 26 del proyecto
de ley objetado, conforme se había indicado en la consideración jurídica 6.5.
de la sentencia, en la cual se señala que “por lo expuesto, se considera
infundada la objeción contra los artículos 13, 14, 18, 19, 26, 32, 36-2 y 47
del proyecto de ley de la referencia”.
Segundo.-
Que es necesario corregir el referido error,
RESUELVE
CORREGIR la
parte resolutiva de la Sentencia C-063 de 2002, para que en el ordinal quinto
se incluya el artículo 26 del proyecto de ley objetado. En consecuencia, dicha
parte resolutiva será del siguiente tenor:
“Quinto. Declarar infundada la objeción contra los artículos 13, 14,
18, 19, 26, 32, 36 numeral 2, y 47 del proyecto de ley de la referencia”.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta
de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA
SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que los H.
Magistrados doctores Clara Inés Vargas Hernández y Jaime Araujo Rentería, no
firman el presente auto por cuanto se encuentran en comisión en el exterior, la
cual fue debidamente autorizada por la Sala Plena.
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
Salvamento parcial de
voto a la Sentencia C-063/02
CONGRESO
DE LA REPUBLICA-No prohibición de sedes alternas permanentes (Salvamento
parcial de voto)
GOBIERNO
Y CORTES-Sedes alternas permanentes (Salvamento parcial de voto)
ORGANOS
DEL PODER POLITICO-Distribución en diversos territorios (Salvamento parcial de
voto)
Ref.: Expediente OP-058
Objeciones Presidenciales al Proyecto de Ley No. 22/99
Senado y No. 06/00 Cámara, "Por el cual se adopta el régimen político,
administrativo y fiscal de los distritos Portuario e Industrial de
Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y Turístico, Cultural
e Histórico de Santa Marta".
Magistrado Ponente: Jaime Córdoba Triviño
Muy
respetuosamente me separo de la decisión mayoritaria que decidió declarar
fundadas las Objeciones Presidenciales y, en consecuencia, declaró contrarios a
la Constitución los incisos primero, segundo y tercero del artículo 48 del
Proyecto de Ley "por el cual se adopta el régimen político, administrativo
y fiscal de los distritos Portuario e Industrial de Barranquilla, Turístico y
Cultural de Cartagena de Indias y Turístico, Cultural e Histórico de Santa
Marta".
1.
Inciso primero del artículo 48.
Esta norma
establecía una sede alterna del Congreso de la República en el Distrito de
Santa Marta.  Los motivos por los cuales expreso mi desacuerdo son los
siguientes:
a)
La ley que se examina es el desarrollo legislativo de tres
actos constitucionales diversos, uno de los cuales es inclusive posterior a la
Constitución de 1991 y, en consecuencia, no se le pueden aplicar los mismos
parámetros o principios de anales de constitucionalidad que se le aplican a las
leyes sobre los demás municipios de Colombia.
b)
La interpretación que hace la mayoría de la Corporación del
artículo 140 de la Constitución es equivocada, asistemica, ahistórica y
violatoria de la norma jurídica.
Si
bien el inciso primero del artículo 140 de la Constitución establece que el
Congreso tiene su sede en la Capital de la República, en ninguna parte prohibe
que tenga otras sedes, en otros lugares de la República.
No
sólo no prohibe sino que permite expresamente que las Cámaras puedan de común
acuerdo, trasladar su sede a otro lugar. Cuando el Congreso hace uso de esta
facultad no es que desaparezca la sede en Bogotá, sino que se tienen
simultáneamente dos sedes, la de Bogotá y aquélla a donde se hallan
trasladado.  El artículo 140 inciso segundo permite que el Presidente del
Senado varíe la sede del Congreso en casos de alteración del orden público y lo
que es más importante, el numeral sexto del artículo 150 de la Constitución
faculta al Congreso para variar, por medio de una ley la actual residencia de
los poderes nacionales (Gobierno, Cortes y Congreso), la que permite trasladar
de manera permanente la sede del Congreso fuera de la Capital de la República.
Como
se puede observar, un estudio sistemático de la Constitución demuestra que la
Constitución no estableció como única sede del Congreso a Bogotá, sino que por
el contrario prevé y permite que no sólo el Congreso, sino también el Gobierno
y las Cortes, puedan tener su sede permanente en otros lugares de la República.
No
se entiende cómo las Cámaras de común acuerdo pueden trasladar su sede a otro
lugar y, en cambio, les está prohibido hacerlo en el acuerdo que se ha
expresado, al aprobar esta ley.  Si el acuerdo de trasladar la sede a otro
lugar se hace verbalmente o por otro acto jurídico (resolución), este acuerdo
tiene pleno valor y si en cambio el acuerdo se plasma en una ley, paradógicamente
carece de valor.
En
otros países, los Congresos u órganos legislativos tienen sedes alternas, no
sólo en otra ciudad sino que a veces tienen varias sedes alternas en distintas
ciudades y eso no solamente se ajusta a la Constitución sino que es además deseable,
ya que acerca al Congreso a los ciudadanos que viven fuera de su sede habitual;
a su vez, los ciudadanos sienten más cerca al legislador y se compenetran más
con el, lo que termina legitimando al Congreso y evitando su desprestigio.
La
tendencia moderna es tratar de distribuir los máximos órganos del poder
político en diversos territorios, lo que explica que en Alemania por ejemplo,
la Corte Constitucional no se encuentre ubicada en Bonn sino en otra ciudad
diversa como es Karlsruhe.  Idéntica situación se presenta respecto de la Unión
Europea, donde si bien el órgano ejecutivo más importante se encuentra en
Bruselas, Bélgica, el parlamento europeo se encuentra en la ciudad de
Estrasburgo.  Estos pocos ejemplos demuestran que no es ningún dislate que el
Congreso tenga su sede fuera de Bogotá y mucho menos que teniendo su sede en
Bogotá, pueda tener otra alterna fuera de esa ciudad.  La tendencia actual es
la de dividir el poder político no sólo en ramas u órganos, sino también la de
dividirlo o distribuirlo territorialmente y dentro de esa concepción moderna se
hace necesario que las ramas u órganos del poder tengan su sede en distintos
territorios, ya que, entre otras bondades eso los convierte en polos de
desarrollo y evita el centralismo.
No
se entiende cómo el Gobierno Nacional, el órgano ejecutivo, puede tener una
casa de huéspedes en Cartagena y el Congreso no pueda tener una sede alterna en
Santa Marta.
Por
las razones anteriores sostengo que el fallo fue ilógico, ahistórico y se
fundamentó en una interpretación equivocada de un inciso de la Constitución,
cuando ni esa norma la prohibe y, más aún, otra gran cantidad de preceptos
constitucionales lo permiten.
1.
Inciso segundo del artículo 48.
No
se comprende cómo se declara inconstitucional este inciso, según el cual se
permite al Congreso sesionar en el Distrito de Santa Marta, cuando el inciso
segundo del artículo 140 de la Constitución expresamente permite que se sesione
en cualquier lugar del país, incluido el referido Distrito.
2.
Inciso tercero del artículo 48.
Es
irracional, contradictorio e incongruente que una norma que lo único que hace
es permitir que el Congreso, siendo un órgano nacional, utilice un monumento
también nacional, como es la Quinta de San Pedro Alejandrino, sea declarada
inconstitucional.  Esta norma no agregaba nada a la situación  existente, pues
la Quinta de San Pedro Alejandrino ya era monumento nacional y podía ser
utilizada por el Congreso.  Su inconstitucionalidad no tiene ninguna
explicación y podemos calificarla, benévolamente, como un dislate, de la Corte.
Fecha
ut supra.
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
Salvamento de voto a
la Sentencia C-063/02
CONGRESO
DE LA REPUBLICA-Fundamento de sede alterna (Salvamento de voto)
CONGRESO
DE LA REPUBLICA-Beneficios de sede alterna (Salvamento de voto)
Magistrado
Ponente: Jaime Córdoba Triviño.
Expediente
OP-058
Objeciones
Presidenciales al Proyecto de Ley No. 22/99 Senado y No.06/00 Cámara: “Por el
cual se adopta el régimen político, administrativo  y fiscal de los distritos
Portuario e Industrial de Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de
Indias y Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta”.
Con
el acostumbrado respeto, manifiesto mi disentimiento con la posición
mayoritaria adoptada por la Corte en la sentencia de la referencia, ya que
considero que debieron haberse declarado infundadas las objeciones
presidenciales en relación con el artículo 47 del Proyecto de Ley No. 22/99
Senado y No.06/00 Cámara, el cual establecía a la ciudad de Santa Marta como
sede alterna del Congreso de la República. Me separo de la posición
anteriormente expuesta, con base en las siguientes consideraciones:
1°
De acuerdo con la posición mayoritaria adoptada en la sentencia de la
referencia, se considera que del artículo 140 Superior se desprende que el
Congreso de la República tendrá una sola sede que bien puede estar en la
capital de la República o en el lugar que acuerden las cámaras legislativas, lo
cual, en su concepto, es diferente a entender que pueda existir más de una sede
institucional, es decir, que el artículo constitucional citado excluye la
posibilidad de organizar sedes alternas o paralelas.
-
En mi concepto, el  fundamento de la sede alterna del Congreso se encuentra en
el artículo 140 de la Constitución Política, norma  de la cual se deducen tres
reglas: (i) La sede del Congreso está en la capital; (ii) Por acuerdo entre las
cámaras se puede trasladar la sede a otro lugar distinto; y (iii) En caso de alteración
del orden público el Congreso puede reunirse en el lugar que designe el
presidente.
-
De las reglas anteriormente expuestas se desprende que la Carta Política no
limita la sede del Congreso a la capital de la República, sino que por el
contrario, a través de acuerdo de las cámaras su sede puede trasladarse a otro
lugar.
-
El artículo primero Superior consagra a Colombia como una república democrática
y participativa. Dentro de este marco, es constitucional que la ley prevea la
posibilidad de establecer una sede alterna del Congreso, lo que favorece la
participación de la sociedad civil en el proceso legislativo, y estimula el
contacto entre las instituciones políticas y el pueblo, permitiendo el
ejercicio de un control político y jurídico de los elegidos por parte de los
electores.
-Esta
posibilidad no es nueva dentro del constitucionalismo colombiano. En efecto, la
Constitución Nacional de 1886, en su artículo 73, establecía:” Por acuerdo
mutuo las dos Cámaras podrán trasladarse a otro lugar, y en caso de
perturbación del orden público podrán reunirse en el punto que designe el
Presidente del Senado”. Con ella se buscaba proteger la autonomía e
integridad del Congreso, por lo que se autorizaba trasladar la sede del órgano
legislativo por razones de orden público.
-
Por otra parte, la existencia de una sede alterna permite que el trabajo
legislativo se realice en un lugar diferente al de la capital de la República,
desde donde podrían apreciarse mejor ciertas necesidades nacionales,
permitiendo que las minorías no representadas en el Congreso expongan sus ideas
sobre las materias en discusión.
-Por
otra parte, en relación con las funciones del Congreso de hacer las leyes  y
ejercer el control político, es indispensable generar oportunidades para que el
pueblo participe activamente en éstas en desarrollo del postulado de la
democracia participativa.
-La
Ley 5° de 1992 (Orgánica del Funcionamiento del Congreso),  previó en su
artículo 71 la posibilidad de asistencia al Congreso  de cualquier persona
mientras se trate de sesiones públicas. Tratándose del control político, la
existencia de una sede alterna posibilita a los ciudadanos que habiten en
regiones alejadas a la capital, formular sus inquietudes.
-Dentro
del derecho parlamentario moderno han sido recogidas las anteriores
consideraciones que se han cristalizado en la creación de sedes regionales del
Congreso, diseñadas con el objetivo primordial de acercar al órgano legislativo
con la sociedad civil, en especial en áreas en donde la participación
comunitaria en la función legislativa es casi inexistente. Dentro de éstas
experiencias se destaca la del sistema Guatemalteco,  en el cual las oficinas
regionales del órgano legislativo buscan fortalecer el acceso de los ciudadanos
a los documentos del Congreso y facilitar el contacto entre el órgano
legislativo y los ciudadanos.
2°
La sentencia afirma que cuando la Constitución preceptúa que se puede trasladar
la sede del Congreso eso significa que sólo puede existir una sede. Esta
interpretación conduciría al absurdo, ya que por un simple acuerdo entre las
Cámaras, se estaría reformando la Constitución, vulnerando así la supremacía de
las normas constitucionales tal como lo establece el artículo 4 Superior.
Quedan
de esta forma expuestas las razones de mi disentimiento,
Fecha
ut Supra,
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
[1]              Ver sentencia C-510 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa.
[2]              En la medida que lo regule la ley orgánica de
ordenamiento territorial, también serán entidades territoriales las regiones,
las provincias y las entidades territoriales indígenas (C.P., arts. 286 y 329).
[3]              El Acto Legislativo No. 1 de 1987 prescribe: “Artículo
1. La ciudad de Cartagena de Indias, capital del Departamento de Bolívar,
será organizada como un Distrito Turístico y Cultural. El legislador podrá
dictar para él un estatuto especial sobre su régimen fiscal, administrativo y
su fomento económico, social y cultural. Sobre las rentas que se causen en
Cartagena de Indias, la ley determinará la participación que le corresponda a
la capital de Bolívar. Artículo 2. Lo dispuesto para el Distrito
Especial de Bogotá por la Constitución Nacional en sus artículos 171, 182,
parágrafo del 189 y 201, se aplicará al Distrito Turístico y cultural de
Cartagena de Indias”. A su vez, el Acto Legislativo No. 3 de 1989 señala: “Artículo
1. La ciudad de Santa Marta, capital del Departamento del Magdalena, será
organizada como un Distrito Turístico, Cultural e Histórico, sin sujeción al
régimen municipal ordinario, dentro de las condiciones que fije la ley, (sic)
el legislador así mismo dictará para ella un estatuto especial sobre su régimen
fiscal, administrativo y su fomento económico, social, cultural, turístico e
histórico. La ley podrá agregar otro u otros municipios circunvecinos al
territorio de la capital del Magdalena, siempre que sea solicitada la anexión
por las tres cuartas partes de los concejales del respectivo municipio. Sobre
las rentas que se causen (sic) el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de
Santa Marta, la ley determinará la participación que le corresponda.  Artículo
2. Lo dispuesto para el Distrito Especial de Bogotá por la Constitución
Nacional en sus artículos 171, 182 y parágrafo del 189, se aplicará al Distrito
Turístico, cultural e Histórico de Santa Marta”. Finalmente, el Acto
Legislativo No. 1 de 1993 dice: “Artículo 1. La ciudad de Barranquilla
se organiza como distrito Especial, Industrial y Portuario. El Distrito
abarcará además la comprensión territorial del barrio de Las Flores de esta
misma ciudad, el corregimiento de La Playa del Municipio de Puerto Colombia y
el tajamar occidental de Bocas de Ceniza en el Río Magdalena, sector Ciénaga de
Mayorquín, en el Departamento del Atlántico. Su régimen político, fiscal y
administrativo será el que determinen la Constitución y las leyes especiales
que para el efecto se dicten, y en lo no dispuesto en ellas, las disposiciones
vigentes para los municipios”.
[4]             En
este sentido el proyecto de ley de la referencia consagra las normas que
integran el estatuto especial de los distritos especiales. En el artículo 2º
dice: “ARTÍCULO 2º. REGIMEN APLICABLE. Los Distritos Especiales de
Barranquilla, Cartagena de Indias y Santa Marta, son entidades territoriales
organizadas de conformidad con lo previsto en la Constitución Política, que se
encuentran sujetos a un régimen especial autorizado por la propia Carta
Política, en virtud del cual sus órganos y autoridades gozan de facultades
especiales diferentes a las contempladas dentro del régimen ordinario aplicable
a los demás municipios del país, así como del que se rige para las otras
entidades territoriales establecidas dentro de la estructura político
administrativa del Estado Colombiano. En todo caso las disposiciones de
carácter especial prevalecerán sobre las de carácter general que integran el
régimen ordinario de los municipios y/o de los otro entes territoriales, pero
en aquellos eventos no regulados por las normas especiales o que no se hubieren
remitido expresamente a las disposiciones aplicables a alguno de los otros
tipos de entidades territoriales previstas en la C.P y la ley, ni a las que
está sujeto el Distrito Capital de Bogotá, éstos se sujetarán a las disposiciones
previstas para los municipios”.
[5]             Una de las características de la república
unitaria se expresa en la reserva de Constitución y de ley para la asignación
de funciones a las entidades territoriales. Cuando corresponde al legislador la
asignación de tales competencias territoriales, se lleva a cabo a través de ley
orgánica o, en algunos eventos,  de ley ordinaria. En la sentencia C-1343 de
2000 se presenta una síntesis de las modalidades de asignación de competencias
a los entes territoriales. En esa ocasión se dijo: “Esta
doctrina fue reiterada en
la sentencia C-894 de 1999, MP Eduardo Cifuentes Muñoz, en donde la Corte
indicó que es claro que ‘las definiciones fundamentales sobre la distribución
de competencias entre los distintos niveles de gobierno es una cuestión
reservada al legislador orgánico’ (Fundamento 9). Pero esa sentencia recalcó
que esa regla no era absoluta. Dijo entonces esta Corporación: ( ‘En primer lugar, la Corte ha
señalado que la reglamentación específica de competencias conferidas a las
entidades territoriales por la propia Constitución queda librada al legislador
ordinario’ (Sentencias C-151/95 MP Fabio Morón Díaz; C-600A/95 MP Alejandro
Martínez Caballero). (...)  En segundo término, esta Corporación ha entendido
que la ley ordinaria puede irrumpir en el campo de la asignación de
competencias intergubernamentales en aquellos casos en los cuales el legislador
orgánico haya limitado su intervención a la definición de criterios y
parámetros generales que guíen la labor del legislador ordinario (Sentencia
C-600A/95. MP Alejandro Martínez Caballero)”
[6]              Las objeciones al artículo 45 por vulneración de los
artículos 150-19-b) y 189-25 de la Constitución recaen sobre el contenido de
los dos primeros incisos. El inciso tercero es igualmente objetado pero por
vulneración del artículo 189-11 de la Carta Política, tema éste que se revisa
más adelante.
[7]              Ver sentencias C-089A de 1994, M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa  y C-447 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz;
[8]              En el mismo sentido el artículo 9º de la Ley
Orgánica del Congreso dice lo siguiente: “Sede del Congreso. El Congreso tiene
su sede en la capital de la República”.
[9]              El contenido del artículo 140 de la Constitución
Política es este: “El Congreso tiene su sede en la capital de la República. Las
cámaras podrán por acuerdo entre ellas trasladar su sede a otro lugar y, en
caso de perturbación del orden público, podrán reunirse en el sitio que designe
el Presidente del Senado”.  Esta misma regla se establece en el artículo 33 de
la Ley Orgánica del Congreso para señalar la sede de las Cámaras Legislativas.
[10]            Una revisión
histórica permite afirmar que ha existido uniformidad por parte del
Constituyente en fijar la capital de la República como sede del Congreso. Entre
otras disposiciones pueden citarse, el artículo 19 de la Constitución Política
de la Nueva Granada de 1853; el artículo 18 de la Constitución Política para la
Confederación Granadina de 1858; el artículo 41 de la Constitución de los
Estados Unidos de Colombia de 1863; el artículo 68 de la Constitución de la
República de Colombia de 1886; el artículo 1º del acto reformatorio número 2 de
1905; el artículo 8º  del acto legislativo No. 3 de 1910; el artículo 24 del
acto legislativo No. 1 de 1936 y el artículo 1º del acto legislativo No. 1 de
1938.
[11]            El artículo 70 de la Constitución de la República de
Colombia de 1821 prescribía que las cámaras no podían “suspender sus sesiones
por más de dos días, ni emplazarse para otro lugar distinto de aquél en que
residieren, sin su mutuo consentimiento”. Esta figura se conservó en las
Constituciones posteriores (Art. 66, Constitución de 1830; art. 61,
Constitución de 1832; art. 55, Constitución de 1843; art. 18, Constitución de
1858, y art. 41, Constitución de 1863). Posteriormente, el artículo 73 de la
Constitución de 1886 señalaba que “Por acuerdo mutuo las dos cámaras podrán
trasladarse a otro lugar, y en caso de perturbación del orden podrán reunirse
en el punto que designe el presidente del senado”.  En el mismo sentido están
por ejemplo el artículo 68 de la Constitución de México o el artículo 114 de la
Constitución de Costa Rica.
[12]            Ver
Gacetas Constitucionales No. 67, páginas 3 y 7; No. 79, páginas 2 y 18; No. 83,
página 19;  No. 109, página11; No. 113, página 10; No. 127, Página 10; No. 131,
página 6, y No. 142, página 29.
[13]            El artículo 6º del proyecto de ley no fue objetado por
el Gobierno Nacional, razón por la cual, con base en el artículo 167 de la
Constitución Política, no se tendrán en cuenta las apreciaciones de la
intervención ciudadana referidas a este artículo.
[14]            Sentencia C-538 de 1995. MP Fabio Morón Díaz.
[15]            Sentencia T-425, junio 24 de 1992, M.P. Ciro Angarita
Barón
[16]            Idem.
[17]            Sentencia T-473 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.