T-047-07
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-047/07
PLAN COMPLEMENTARIO DE SALUD DE PENSIONADOS DE TELECOM
ACCION DE TUTELA CONTRA FIDUCIARIAS QUE ADMINISTRAN PATRIMONIOS
AUTONOMOS DERIVADOS DE LA LIQUIDACION DE TELECOM
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional
para controvertir actos administrativos ante perjuicio irremediable
La Sala debe
insistir en que si como regla general la tutela no procede como mecanismo
principal contra actos expedidos por una autoridad administrativa pues para
ello se han previsto otros instrumentos judiciales, hay que inferir que sólo de
manera excepcional esta acción procede transitoriamente cuando se compruebe la
existencia de un perjuicio irremediable. Tal regla jurídica, matizada por la
prevalencia de los medios judiciales “ordinarios” para censurar actos
administrativos, fue reiterada por esta Sala de Revisión en la sentencia T-634
de 2006, en la cual, de paso, se efectuó un análisis sobre el concepto de
perjuicio irremediable.
ACCION DE TUTELA-Caso en que no se
cumplen condiciones de procedibilidad en relación con Plan Complementario de
Salud de Pensionados de TELECOM/PROCESO DE LIQUIDACION DE TELECOM-Instrumento
que declaró terminación es un acto administrativo cuyo control judicial
corresponde a jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
El instrumento que declaró la
terminación del proceso de liquidación, constituye un acto administrativo y,
por tanto, el control judicial del mismo, por determinación expresa de la ley,
corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.  En efecto, la
normatividad aplicable al proceso de liquidación define clara y repetidamente
los recursos que operan contra las diferentes actuaciones y determinaciones
tomadas por el liquidador en los Decretos 254 de 2000 y 1615 de 2003. Así las
cosas, esta vía podría constituir un medio apto para debatir las pretensiones
del actor, en caso de insistir en las irregularidades presentes en la
liquidación de la empresa, al igual que las acciones consignadas en el Código
Sustantivo del Trabajo respecto del cumplimiento de los acuerdos colectivos.
Conforme a lo expuesto la Sala concluye que en este caso no se cumple con los
requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, por lo que habrá de
revocar, sin que sean necesarias más disertaciones, la sentencia proferida por
el Juzgado y, en su lugar, negará la solicitud por improcedente.
Referencia: expediente T-1425774
Acción de tutela instaurada por Emiliano Rodríguez Jaramillo contra:
FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A., liquidador de TELECOM y las Teleasociadas,
FIDUCIARIA CAFETERA S.A., administrador del patrimonio autónomo constituido
sobre los bienes afectos al servicio –PARAPAT- y el Consorcio de Remanentes de
TELECOM para la administración del Patrimonio Autónomo de Remanentes –PAR-,
constituido por FIDUAGRARIA S.A. y FIDUCIARIA POPULAR S.A.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ.
Bogotá, D.C., primero (1) de febrero de dos
mil siete (2007).
La Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ,
JAIME ARAÚJO RENTERÍA y MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, en particular las contenidas en los
artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991,
profiere la siguiente
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión del fallo dictado por el Juzgado Tercero Civil del Circuito
de Buenaventura, en el trámite de la acción de tutela interpuesta por Emiliano
Rodríguez contra la FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A., liquidador de TELECOM y las
Teleasociadas, FIDUCIARIA CAFETERA S.A., administrador del patrimonio autónomo
constituido sobre los bienes afectos al servicio –PARAPAT- y el Consorcio de
Remanentes de TELECOM para la administración del Patrimonio Autónomo de Remanentes
–PAR-, constituido por FIDUAGRARIA S.A. y FIDUCIARIA POPULAR S.A..
I.       ANTECEDENTES.
Mediante escrito
presentado el día 06 de junio de 2006, el señor Emiliano Rodríguez Jaramillo
presentó solicitud de protección de sus derechos fundamentales a la salud y
vida digna, presuntamente vulnerados por las entidades demandadas.  Como
sustento a la solicitud de amparo, invoca los siguientes:
1. Hechos:
Indica que le
fue reconocido el estatus de pensionado a partir de la Resolución 3497 de 1992,
expedida por la Empresa Nacional de Telecomunicaciones.
Agrega que los
derechos que le fueron reconocidos a partir del momento en que se pensionó,
conforme al régimen convencional y legal, ostentan la categoría de derechos
adquiridos.  Dentro de ellos destaca que: “a partir de adquirir el status de
pensionada (sic) incorporamos a nuestro patrimonio, con justo título, el
derecho a disfrutar del servicio médico integral, esto es, servicios
médico-quirúrgicos, hospitalarios, farmacéuticos y odontológicos, sin sujeción
a las restricciones establecidas en el plan obligatorio de salud (POS)...”.
Señala que los
derechos adquiridos por los pensionados de TELECOM sólo fueron disfrutados
hasta el 31 de enero de 2006, cuando dentro del proceso de liquidación de la
empresa se decidió suspender el contrato de prestación del plan complementario
de salud, desconociendo con ello los artículos 53 y 58 de la Constitución Política,
el artículo 7 de la Ley 4 de 1976, los artículos 11, 236, 272 y 289 de la Ley
100 de 1993 y las Convenciones Colectivas de Trabajo 1994-1995[1]
y 1998, entre otros.
Solicita que se
reconozcan, restablezcan y paguen los derechos adquiridos en su condición de
pensionado de la extinta TELECOM en lo que se refiere a los planes médicos y
odontológicos adicionales al POS, para lo cual requiere la prestación de los
servicios de salud bajo el mismo esquema que se venía aplicando antes de la
liquidación y la suscripción de los contratos de medicina prepagada
respectivos.
2.  Respuesta de las entidades
demandadas
2.1. FIDUCAFE, a
través de su Secretaría General, informó que desde el 30 de diciembre de 2005,
conforme a un contrato que fue suscrito con TELECOM EN LIQUIDACIÓN y las demás
TELEASOCIADAS EN LIQUIDACIÓN, administró el fideicomiso PARAPAT pero que desde
el 05 de abril de 2006 cedió el contrato íntegramente a FIDUAGRARIA y que, por
tanto, a partir de dicha fecha no tiene relación alguna con los bienes de
dichas empresas.  No obstante, advirtió que de la solicitud de tutela no se
deriva circunstancia alguna que haga pensar que el fideicomiso PARAPAT ha
vulnerado los derechos fundamentales invocados por el accionante.
2.2.  Por su
parte, el Jefe de Gestión y Apoyo del Patrimonio Autónomo de Remanentes –PAR-
se opuso a las pretensiones contenidas en la acción de tutela.  En primer lugar
advirtió que de la solicitud no es posible derivar relación sustancial con
alguno de los patrimonios autónomos y que, por tanto, los hechos contenidos en
ella no le constan.
Agregó que no es
cierto que a través de la constitución de los contratos de fiducia se haya
asumido o continuado la liquidación de TELECOM ya que dicho proceso, por
mandato legal, concluyó el 31 de enero de 2006 llevando, como consecuencia, a
la extinción de dicha persona jurídica, tal y como consta en el acta final de
liquidación publicada en el diario oficial número 46.168.  Así las cosas,
considera que en la actualidad no existe el sujeto pasivo contra quien se
instauró el amparo constitucional.
Adicionalmente
aclaró que no existe “nexo causal” entre las pretensiones de la tutela y
los patrimonios autónomos PAR y PARAPAT creados conforme al Decreto 1615 de 2003.
Explicó que la entidad encargada de llevar adelante el proceso de liquidación
de TELECOM y las Teleasociadas, suscribió contratos de fiducia el 29 de
diciembre de 2005 para administrar dichos patrimonios con Fiduagraria, el
primero, y Fiducafé, el segundo.  Precisó que posteriormente, el 05 de abril de
2006, esta última cedió su posición contractual a Fiduagraria S.A. y que, por
tanto, en la actualidad ésta se desempeña como vocero y administrador de los
patrimonios PAR y PARAPAT.
Bajo tales
circunstancias, expuso que el conjunto de bienes, administrados a través de la
fiducia, se encuentran regidos por el Código de Comercio y los contratos
pertinentes y que las obligaciones previstas en ellos no pueden ser cambiadas
por la sociedad fiduciaria ni por terceros.  También advirtió que no es posible
establecer que la fiducia sea la sucesora de las obligaciones de las empresas
liquidadas “en razón a que la extinción de la entidad accionada (Telecom) es
de carácter legal, sin que la norma en cuestión determinara sucesión alguna,
motivo a su vez por el cual no era potestativo de las partes contratantes
establecer o crear efecto sucesorio alguno respecto de la entidad que
desaparecía virtud al Decreto respectivo”.  Especificó que las finalidades
de los bienes incluidos en el PAR o el PARAPAT se encuentran definidos en los
contratos de fiducia y en los Decretos 254 de 2000 y 4781 de 2005.
Con base en lo
expuesto, teniendo en cuenta la desaparición jurídica de TELECOM y que el PAR
ni el PARAPAT tienen la obligación de responder por los actos u omisiones de
dicha empresa, concluyó que los patrimonios autónomos sólo son terceros frente
a las solicitudes planteadas en el amparo y no tienen alguna relación con el
actor ni con la vulneración de los derechos fundamentales invocados, por lo que
consideró que “no es procedente pronunciarse sobre las peticiones contenidas
en la tutela que la parte accionante está dirigiendo contra la extinta TELECOM
EN LIQUIDACIÓN”.
Finalmente,
consideró que la solicitud de amparo no cumple con las condiciones previstas en
el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991 para que la acción constitucional pueda
seguirse contra particulares, no sustenta la existencia de un perjuicio
irremediable, por lo que la misma resultaría improcedente, y tampoco demuestra
fehacientemente la afectación del mínimo vital o los demás derechos invocados,
en la medida en que el actor no se ha visto privado de la prestación del
servicio de salud.
2.3.  Más
adelante la representante legal de FIDUAGRARIA S.A., en su calidad de vocera y
representante del PARAPAT, se opuso a las reivindicaciones contenidas en la
acción de tutela para lo cual reiteró los argumentos presentados en el anterior
escrito.  Adicionalmente efectuó un análisis sobre la naturaleza del contrato
de fiducia y las características que tiene la constitución de un patrimonio
autónomo bajo los siguientes términos: “Ahora, si bien es cierto la
fiduciaria en su calidad antes anotada recibe los bienes que conforman el
patrimonio autónomo, ello no quiere que pueda disponer libremente de ellos pues
dicha gestión le está terminantemente prohibida por la Ley; la titularidad
sobre los bienes no es ilimitada pues la misma está supeditada a lo que
acuerden las partes en el contrato de fiducia mercantil (...) Sin embargo,
las obligaciones del patrimonio autónomo no pueden ser otras que las acordadas
en el acto constitutivo, es decir, en el contrato de fiducia mercantil que le
da origen; de ello se tiene la obligatoriedad que se desprende del numeral 1º
del articulo 1234 del Código de Comercio, por lo que, una obligación adicional
deberá ser introducida mediante modificación al contrato de fiducia, o por
orden judicial en proceso contra el contrato, y no por un juez de tutela pues
ello sería intromisión en la órbita del juez civil, comportamiento expresamente
prohibido por la Corte Constitucional en su sentencia C-543 de 1992 (...) Las
tutelas contra los patrimonios autónomos serían procedentes si el mismo, en
desarrollo de su objeto contractual, viola los derechos fundamentales de
terceros, mas si la violación proviene del Fideicomitente, será contra éste que
se dirija la acción y su correspondiente amparo ”.
2.4.  Por su
parte, la Fiduciaria La Previsora S.A. a través de su dirección jurídica, luego
de relacionar parte del marco jurídico que rigió la liquidación de TELECOM y
las Teleasociadas, consideró que producto de la culminación de tal proceso
cesaron los beneficios de la convención colectiva y, por tanto, el privilegio
comprendido dentro del plan complementario de salud, por lo que los contratos
que se habían suscrito para el efecto terminaron su vigencia el 31 de enero de
2006.  Además, destacó que la mesada pensional garantiza la prestación de los
servicios médicos a partir del Plan Obligatorio de Salud.
Finalmente
expuso que su condición de liquidador de TELECOM terminó con la publicación del
acta de liquidación en la fecha antedicha y, en consecuencia, sostuvo que no
tiene facultad alguna para atender lo solicitado por el accionante.  Consideró
que quien debe atender las peticiones del amparo, conforme a los contratos de
fiducia, es el “Consorcio Remanentes Telecom”.
II.
DECISION OBJETO DE REVISIÓN
El Juez Tercero
Civil del Circuito de Buenaventura concedió la solicitud de amparo.  Para este
efecto abordó su estudio con algunas consideraciones propias del derecho a la
salud y luego analizó las implicaciones de la liquidación de TELECOM para
establecer, a partir de algunos apartes del contrato de fiducia, quién responde
por las obligaciones dejadas por tal entidad; conforme a estas condiciones
concluyó: “En el caso subjúdice (sic) se tiene que se está en
presencia de una entidad liquidada y que los bienes de dicha persona extinta
han quedado en administración y enajenación del ente denominado CONSORCIO conformado
por las sociedades FIDUAGRARIA S.A. Y FIDUPOPULAR S.A.”.
A continuación
consideró que a pesar de tratarse de una obligación económica la tutela debía
prosperar de acuerdo al conjunto de obligaciones adquiridas por el patrimonio
autónomo de remanentes y teniendo en cuenta que de no continuar con la
asistencia del plan complementario de salud se “podría generar una
vulneración a los derechos a la SALUD Y SEGURIDAD SOCIAL del pensionado
EMILIANO RODRIGUEZ JARAMILLO, al no ser atendido en el momento preciso que su
SALUD o la VIDA pueda resultar afectada por padecimientos que afecten su
integridad física en el futuro”.
III.
PRUEBAS
En el trámite de
la acción de tutela en comento obran las siguientes pruebas relevantes:
-  Fotocopia de
la Resolución 3497 de 1982 expedida por CAPRECOM, “[p]or medio de la cual se
reconoce un pensión mensual vitalicia de jubilación” a nombre del señor
Emiliano Rodríguez Jaramillo (folios 6 a 8).
-  Fotocopia de
la convención colectiva de trabajo 1994-1995, suscrita entre la Empresa
Nacional de Telecomunicaciones y el Sindicato de Trabajadores de la Empresa
Nacional de Telecomunicaciones (folios 9 a 22).
-  Fotocopia de
la Convención colectiva de trabajo 1998-1999, suscrita entre TELECOM y las
agremiaciones de trabajadores (folios 27 a 39).
-  Fotocopia del
Acuerdo número 00039 de 1987 expedido por CAPRECOM, “[p]or el cual se
establece el reglamento para los servicios médico-asistenciales a los
afiliados, pensionados o beneficiarios” (folios 47 a 61).
-  Fotocopia del
Acuerdo número 00037 de 1987 expedido por CAPRECOM, “[p]or el cual se
determinan las prestaciones médico-asistenciales a los beneficiarios de los
pensionados y se reglamenta su servicio” (folios 62 a 67).
-  Fotocopia del
contrato 003-2004, firmado entre TELECOM EN LIQUIDACIÓN y la COMPAÑÍA DE
MEDICINA PREPAGADA COLSANITAS S.A. (folios 68 a 80).
-  Fotocopia de
la comunicación que COLSANITAS S.A. envió al señor Luis Alberto Arboleda,
informando la culminación del contrato de servicios de medicina prepagada
suscrito con TELECOM EN LIQUIDACIÓN (folios 91 a 93).
-  Fotocopia de
los Decretos 1615 de 2003, 1915 de 2005, 4781 de 2005, del acta de liquidación
de TELECOM de fecha 30 de enero de 2006 y del contrato de fiducia mercantil “SUSCRITO
ENTRE FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. ACTUANDO EN SU CALIDAD DE LIQUIDADOR DE
TELECOM EN LIQUIDACIÓN Y TELEASOCIADAS EN LIQUIDACIÓN Y EL CONSORCIO DE
REMANENTES TELECOM CONFORMADO POR FIDUAGRARIA S.A. Y FIDUCIARIA POPULAR S.A.
PARA LA CONSTITUCIÓN DEL PATRIMONIO AUTONOMO DE REMANENTES TELECOM Y
TELEASOCIADAS EN LIQIDACIÓN –PAR-” el 30 de diciembre de 2005 (folios 126 a
213).
-  Fotocopia del
“contrato de explotación de bienes, activos y derechos para el uso y goce de
los bienes, activos y derechos afectos a la prestación de los Servicios de
Telecomunicaciones” suscrito entre TELECOM EN LIQUIDACIÓN Y LAS EMPRESAS
TELEASOCIADAS EN LIQUIDACIÓN y COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. –ESP-, el 13 de
agosto de agosto de 2003 (folios 312 a 338).
-  Fotocopia del
contrato de fiducia mercantil “SUSCRITO ENTRE FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A.
ACTUANDO EN SU CALIDAD DE TELECOM EN LIQUIDACIÓN Y TELEASOCIADAS EN LIQUIDACIÓN
Y FIDUCIARIA CAFETERA S.A. PARA LA CONSTITUCIÓN DEL PATRIMONIO AUTÓNOMO PARAPAT”
el 29 de diciembre de 2005 (folios 362 a 389).
IV.    INTERVENCIONES DENTRO DEL TRÁMITE DE REVISIÓN.
1.  El jefe de
Gestión y Apoyo del Patrimonio Autónomo de Remanentes –PAR- presentó escrito
dirigido a la Sala de Revisión en el cual informó que existen varios casos en
los cuales se han proferido sentencias a favor del “beneficio convencional
sin argumentos contundentes, eso si, contrarios a la jurisprudencia del máximo
órgano de control constitucional”.  Adicionalmente consideró que el amparo
del plan complementario de salud por vía de tutela no es acertado pues no
existe derecho fundamental vulnerado, “no pone en riesgo la vida el
accionante y, no es esta la vía para que un juez de tutela otorgue protección a
un derecho legal ya que para ello existe la vía ordinaria”.
2.  Por su
parte, el actor puso de presente que en la actualidad tiene 71 años de edad,
que recibe una mesada pensional de $1’104.078, que apenas alcanza para pagar
sus necesidades básicas, y que a su edad necesita de la atención médica
derivada de un plan complementario de salud.  Al respecto anotó lo siguiente: “9.-
Creo demostrar la pérdida de los servicios de salud, que son de carácter
inmediato tales como: pago de bonos y cuotas moderadoras, lo que conlleva un
menoscabo económico bastante grande, los medicamentos entregados son los del
POS y a mí me formulaban y entregaban todos los medicamentos que necesitaba en
formulación genérica o comercial, así no estuvieran en el POS, otorgamiento de
silla de ruedas y muletas en caso de necesidad, exámenes de diagnóstico con
medio de contraste, ortodoncia, periodoncia, prótesis dental, en fin, todo lo
que no está contemplado en el Plan Obligatorio de Salud.  Como se puede ver hay
un deterioro de la salud.  Así las cosas, a nuestra edad se hace necesario el
Plan Complementario de Salud en aras de una vida digna, la cual no es posible
con el servicio que nos presta el POS”.
Además consideró
que el liquidador actuó arbitraria y unilateralmente cuando decidió no
contratar la prestación de servicios de medicina prepagada a pesar que el Decreto
4781 de 2005 así se lo ordenaba.  Precisó que la pretensión consignada en la
tutela busca la protección del derecho a la salud en conexidad con la vida y no
se limita al cumplimiento de la convención colectiva.  Insistió en que los
patrimonios autónomos deben responder por los derechos de los pensionados tal y
como se consignó en las normas que rigen la liquidación de TELECOM, proceso
éste que –asegura- continua en cabeza del PAR y el PARAPAT.
V.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1.      Competencia
Es competente esta Sala de Revisión de
la Corte Constitucional para revisar el fallo mencionado, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86, inciso tercero, y 241 numeral noveno de la
Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.      Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico.
El actor,
pensionado por la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, pone de presente que
el Plan Complementario de Salud del que venía gozando en virtud de varias y
sucesivas convenciones colectivas fue eliminado por la liquidación de TELECOM.
Asegura que tal acto desconoce un derecho adquirido y tiene el poder de
vulnerar su salud y su vida digna y, por tanto, solicita se ordene el
restablecimiento del acceso a los servicios adicionales al POS y la suscripción
de un nuevo contrato de medicina prepagada.
En respuesta,
las fiduciarias -con quienes se contrató la administración de los patrimonios
autónomos derivados de la liquidación de TELECOM- se opusieron a las pretensiones
del amparo.  Para ello expusieron que no tienen relación sustancial ni nexo
causal con lo relatado y requerido en el amparo y que, además, TELECOM dejó de
existir en enero de 2006, conforme al acta de liquidación publicada en el
diario oficial.  Explicaron que las obligaciones asignadas a ellas en los
contratos de fiducia no pueden ser cambiadas por terceros, ni extendidas o
adicionadas como si se trataran de las sucesoras de las responsabilidades
radicadas en la empresa extinguida.  Concluyen que sólo son terceros en este
trámite pues no tienen relación con los hechos y las pretensiones relacionadas
en la acción y que, por tanto, no es procedente pronunciarse sobre las
peticiones contenidas en la tutela.  Finalmente indican que el amparo no
cumple con los requisitos para que pueda proseguirse contra particulares, no
sustentó la existencia de un perjuicio irremediable y tampoco respaldó la
vulneración de los derechos fundamentales invocados.
Por su parte, el
juez que conoció de la acción concedió la solicitud de amparo.  Señaló que los
bienes de la extinta TELECOM quedaron bajo la administración y enajenación de
las fiduciarias que conformaron el consorcio de remanentes y que dichos sujetos
debían responder por el plan complementario, teniendo en cuenta que la salud y
la vida del actor podrían verse afectadas en el futuro por no ser atendido
cuando cualquiera de esos derechos se viera afectado.
Conforme a lo
anterior, a la Sala le corresponde establecer si en el presente caso el
mecanismo de protección reforzada de los derechos fundamentales procede para
definir la vigencia de un plan complementario de salud contemplado dentro de
los beneficios de una convención colectiva, cuando quiera que el mismo haya
sido desconocido por el proceso de liquidación de una entidad pública.
Ahora bien, tal planteamiento exige, de
manera preliminar tal y como se requirió por los demandados, que se determine
si la presente acción cumple con los requisitos de procedibilidad de la acción
de tutela, en especial, si puede proceder como mecanismo subsidiario y
excepcional, es decir, si en este caso existe otro medio de defensa judicial y,
en caso afirmativo, si se sustenta suficientemente la existencia de un
perjuicio irremediable que haga legítimo su ejercicio transitorio.
Adicionalmente será necesario establecer si el requerimiento de protección
cumple con los requisitos para que la acción pueda proceder en contra de
particulares.
Posteriormente,
sólo de llegarse a la conclusión de que la tutela es procedente, la Corte
estudiaría (i) si existen fundamentos constitucionales que definan la deducción
de derechos adquiridos a partir de una convención colectiva, (ii) los
parámetros de protección que es posible predicar respecto de tales derechos
dentro del proceso de liquidación de una entidad pública y (iii) el resguardo
específico que es posible desplegar frente a los planes complementarios de
salud.
3.  Asunto
previo: condiciones para la procedencia de la acción de tutela.  Afectación de
derechos fundamentales. Carácter subsidiario y procedencia transitoria.
Reiteración de jurisprudencia.
3.1.  Por
mandato constitucional la Acción de Tutela ha sido implantada como el mecanismo
judicial de protección reforzada de los derechos fundamentales cuando quiera
que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier
autoridad pública e, inclusive, por la conducta que, bajo ciertas
condiciones, desplieguen los particulares.  Así pues, bajo este concepto, la
jurisprudencia ha considerado que el primer presupuesto de procedibilidad de la
solicitud de amparo lo constituye que se interponga para la defensa de uno o
varios derechos fundamentales y no para definir o declarar la vigencia o
trasgresión de otra categoría de derechos[2].
Conforme a lo
anterior, la Corte ha tenido cuidado en construir una doctrina amplia de los
derechos fundamentales, en la cual se incluyen todos aquellos aspectos básicos
que componen la integridad y la dignidad de la persona, respecto de los cuales,
a diferencia de los derechos de estirpe prestacional, sea posible establecer su
aplicación directa sin necesidad de recurrir a la ley o a una decisión
administrativa.  En la sentencia SU-225 de 1998[3], la Corte
consideró lo siguiente:
“4. Los derechos fundamentales son aquellos que se encuentran
reconocidos - directa o indirectamente - en el texto constitucional como
derechos subjetivos de aplicación inmediata. En otras palabras, se trata de
derechos de tal magnitud para el orden constitucional, que su vigencia no puede
depender de decisiones políticas de los representantes de las mayorías.
Usualmente, los derechos fundamentales son derechos de libertad. No obstante,
en algunos casos, existen derechos prestacionales fundamentales, como el
derecho a la defensa técnica, a la educación básica primaria o al mínimo vital.”
(...)
“8. Se ha expuesto que uno de los rasgos característicos de los
derechos fundamentales consiste en su aplicación directa, vale decir, en la
posibilidad de invocar judicialmente las pretensiones y facultades que
comprenden, sin necesidad de recurrir a una ley o a una decisión
administrativa. En consecuencia, si se acepta que, incluso ante omisiones del
legislador, el poder público está obligado a responder por la satisfacción de
los derechos fundamentales del menor - los que pueden tener naturaleza
prestacional - es ineludible preguntarse: ¿puede el juez constitucional ordenar
la protección de un derecho constitucional de carácter prestacional, que tiene
diversos alcances y cuya satisfacción implica erogaciones fiscales, en aquellos
eventos en los que no existe ley o sus previsiones son claramente
insuficientes?.
Pues bien, a diferencia de los derechos fundamentales, los derechos
prestacionales constituyen pautas que sujetan el actuar progresivo del
legislador y que, por lo mismo, no pueden aplicarse directamente so pena de
desconocer el principio democrático y derechos como la igualdad.  Al respecto,
en la sentencia SU-111 de 1997[4], la Corte diferenció el
contenido y los niveles de protección de cada grupo de derechos, bajo la
perspectiva del Estado Social de Derecho y haciendo énfasis en las divergencias
presentes entre el derecho a la vida y los derechos a la salud y la seguridad
social, a partir de lo cual derivó las siguientes reglas:
“No puede, por consiguiente, pretenderse, que de la cláusula del
Estado social surjan directamente derechos a prestaciones concretas a cargo del
Estado, lo mismo que las obligaciones correlativas a éstos. La
individualización de los derechos sociales, económicos y culturales, no puede
hacerse al margen de la ley y de las posibilidades financieras del Estado.
El legislador está sujeto a la obligación de ejecutar el mandato social de la
Constitución, para lo cual debe crear instituciones, procedimientos y destinar
prioritariamente a su concreción material los recursos del erario. A lo
anterior se agrega la necesidad y la conveniencia de que los miembros de la
comunidad, gracias a sus derechos de participación y fiscalización directas,
intervengan en la gestión y control del aparato público al cual se encomienda
el papel de suministrar servicios y prestaciones.
“12. El derecho a la salud y el derecho a la seguridad social
remiten a un contenido prestacional que no es ajeno a la conservación de la
vida orgánica. No obstante, los mencionados derechos sociales, por esta razón,
no se convierten en derechos fundamentales de aplicación inmediata. El derecho
a la vida protegido por el artículo 11 de la C.P., comprende básicamente la
prohibición absoluta dirigida al Estado y a los particulares de disponer de la
vida humana y, por consiguiente, supone para éstos el deber positivo de
asegurar que el respeto a la vida física sea el presupuesto constitutivo
esencial de la comunidad. Esta faceta de la vida, bajo la forma de derecho
fundamental, corresponde a un derecho fundamental cuya aplicación no se
supedita a la interposición de la ley y puede, por lo tanto, ser amparado a
través de la acción de tutela.
“La protección de la vida tiene el carácter de valor superior en
la Constitución Política. La razón de ser de la comunidad política que forman
los colombianos estriba en la necesidad de asegurar colectivamente el disfrute
máximo de la vida y la libertad. La garantía constitucional no puede
ciertamente satisfacerse con la mera interdicción que recae sobre su
eliminación o supresión. El Estado como organización política de la sociedad
adquiere sentido cuando, además de asegurar la intangibilidad de la vida y la
libertad, se ocupa de establecer las bases de orden material y jurídico para
que ellas sean posibles y su goce sea general. El derecho social a la salud
y a la seguridad social, lo mismo que los demás derechos sociales, económicos y
culturales, se traducen en prestaciones a cargo del Estado, que asume como
función suya el encargo de procurar las condiciones materiales sin las cuales
el disfrute real tanto de la vida como de la libertad resultan utópicos o su
consagración puramente retórica. No obstante la afinidad sustancial y
teleológica que estos derechos mantienen con la vida y la libertad - como que a
través suyo la Constitución apoya, complementa y prosigue su función de
salvaguardar en el máximo grado tales valores superiores -, las exigencias que
de ellos surgen no pueden cumplirse al margen del proceso democrático y
económico” (Negrillas fuera de texto original).
A pesar de los
evidentes vínculos que existen entre el derecho a la vida y derechos
prestacionales como la salud y la seguridad social, la Corte ha advertido que
sólo cuando se logre establecer y comprobar una conexión real entre la
afectación de éstos y el desconocimiento de, por lo menos, un derecho
fundamental, procede la acción de tutela[5].  Habrá que
tener en cuenta, por tanto, que no toda afectación de la prestación del
servicio de salud constituye -per sé- la puesta en peligro de la
subsistencia o la vida física.
Así las cosas,
la sentencia SU-111 -citada- definió las razones que conllevan la restricción
del alcance de la acción de tutela cuando se requiera la protección de derechos
prestacionales no obstante lo cual, en paralelo, estableció los escenarios
excepcionales en los cuales procedería el amparo:
“16. Por lo expuesto, la Corte, con arreglo a la Constitución, ha
restringido el alcance procesal de la acción de tutela a la protección de los
derechos fundamentales. Excepcionalmente ha considerado que los derechos
económicos, sociales y culturales, tienen conexidad con pretensiones
amparables a través de la acción de tutela. Ello se presenta cuando se
comprueba un atentado grave contra la dignidad humana de personas
pertenecientes a sectores vulnerables de la población y el Estado, pudiéndolo
hacer, ha dejado de concurrir a prestar el apoyo material mínimo sin
el cual la persona indefensa sucumbe ante su propia impotencia. En estas
situaciones, comprendidas bajo el concepto del mínimo vital, la abstención o la
negligencia del Estado se ha identificado como la causante de una lesión
directa a los derechos fundamentales que amerita la puesta en acción de las
garantías constitucionales.
(...)
“En el contexto de un servicio estatal ya creado o de una
actividad prestacional específica del Estado, puede proceder la acción de
tutela cuandoquiera que se configuren las causales para ello, ya sea porque
no existe medio judicial idóneo y eficaz para corregir el agravio a un
derecho fundamental o bien porque aquélla resulta indispensable como
mecanismo transitorio con miras a evitar un perjuicio irremediable. La
intervención del juez de tutela, en estos casos, opera forzosamente dentro del
perímetro demarcado por la ley y las posibilidades financieras del Estado -
siempre que la primera se ajuste a la Constitución Política -, vale decir,
tiene naturaleza derivada y no es en sí misma originaria. En este sentido, por
ejemplo, puede verificarse que la exclusión de una persona de un determinado
servicio estatal, previamente regulado por la ley, vulnere la igualdad de
oportunidades, o signifique la violación del debido proceso administrativo por
haber sido éste pretermitido o simplemente en razón de que el esquema diseñado
por la ley quebranta un precepto superior de la Carta.” (Negrilla y
subrayado fuera de texto original)[6].
Sólo bajo las
anteriores condiciones procederá el amparo de derechos prestacionales.  Nótese
que para ello siempre debe existir conexidad con la vulneración de un derecho
fundamental, caso en el cual además se deberá estudiar la subsidiariedad del
amparo y, por tanto, se tendrá que advertir si existe un medio judicial al cual
pueda acudir el solicitante o si, en caso de que éste no sea apto para proteger
los derechos, se puede evidenciar la existencia de un perjuicio irremediable
que haga necesaria la tutela como mecanismo transitorio.
3.2.  Así pues,
en consonancia con el artículo 86 de la Constitución, el artículo 6º numeral 1
del Decreto 2591 de 1991 establece como causal de improcedencia de la tutela:
“[c]uando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que
aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.  La existencia de dichos mecanismos será apreciada en concreto,
en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el
solicitante.”.  Sobre el particular la Corte Constitucional, desde sus
inicios, ha generado copiosa jurisprudencia indicando las condiciones bajo las
cuales ha de entenderse que un medio judicial es eficaz.  En la sentencia de
constitucionalidad C-543 de 1992 (M.P.: José Gregorio Hernández Galindo) se
afirmó:
“En otros términos, la acción de tutela ha sido concebida
únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas
por actos u omisiones que implican la transgresión o la amenaza de un derecho fundamental,
respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo
susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección
del derecho; es decir, tiene cabida dentro del ordenamiento constitucional para
dar respuesta eficiente y oportuna a circunstancias en que, por carencia de
previsiones normativas específicas, el afectado queda sujeto, de no ser por la
tutela, a una clara indefensión frente a los actos u omisiones de quien lesiona
su derecho fundamental.  De allí que, como lo señala el artículo 86 de la
Constitución, tal acción no sea procedente cuando exista un medio judicial apto
para la defensa del derecho transgredido o amenazado, a menos que se la utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable entendido éste
último como aquél que tan sólo puede resarcirse en su integridad mediante el
pago de una indemnización (artículo 6º  del Decreto 2591 de 1991).
“Así, pues, la tutela no puede converger con vías judiciales
diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la
discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha
regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela
porque siempre prevalece -con la excepción dicha- la acción ordinaria.
(...)
“Se comprende, en consecuencia, que cuando se ha tenido al
alcance un medio judicial ordinario y, más aún, cuando ese medio se ha agotado
y se ha adelantado un proceso, no puede pretenderse adicionar al trámite ya
surtido una acción de tutela, pues al tenor del artículo 86 de la Constitución,
dicho mecanismo es improcedente por la sola existencia de otra posibilidad
judicial de protección, aún sin que ella haya culminado en un  pronunciamiento
definitorio del derecho.  Bien puede afirmarse que, tratándose de instrumentos
dirigidos a la preservación de los derechos, el medio judicial por excelencia
es el proceso, tal como lo acreditan sus remotos orígenes.  En el sentir
de esta Corte, nadie puede alegar que careció de medios de defensa si gozó de
la oportunidad de un proceso y menos todavía si tomó parte en él hasta su
conclusión y ejerció los recursos de que disponía.  Pero, claro está, si pese a
las ocasiones de defensa dentro del proceso y a las posibilidades de
impugnación del fallo que le otorgaba el sistema jurídico en obedecimiento a
claros principios constitucionales (artículos 29 y 31 de la Carta), el
interesado se abstuvo de utilizar los mecanismos a su disposición, tampoco
puede acudir a la institución de la tutela como última tabla de salvación de
sus pretensiones, por cuanto ello implica el alegato de su propia incuria
contra el principio universalmente aceptado y desvirtúa el carácter subsidiario
de la acción.
Esta doctrina ha
sido reiterada por la Corporación en varias oportunidades; como tal, vale la
pena acudir a pronunciamientos proferidos por la Sala Plena en donde se ha
consignado claramente el carácter subsidiario de la acción.  Por ejemplo, en la
sentencia SU-622 de 2001 (M.P.: Jaime Araujo Rentería) la Corte observó lo
siguiente:
“La acción de tutela no es obstáculo para instaurar las acciones
legales establecidas en el ordenamiento procesal como medio judicial de defensa
de los derechos de las personas, pues, además está prevista como mecanismo
transitorio a ser utilizada mientras se acude o se decide de fondo sobre la
acción a instaurar o instaurada por el actor. Este es el sentido que el
legislador da a la acción de tutela cuando existiendo otro medio de defensa
judicial, se incoa como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.
(...)
“Como lo ha señalado ésta Corporación, la acción de tutela no
procede como mecanismo adicional, ni complementario, mucho menos sustitutivo de
los mecanismos ordinarios e idóneos que el ordenamiento jurídico pone a
disposición de los ciudadanos. Tampoco ha de utilizarse para contrarrestar,
subsanar el propio error, obtener beneficios adicionales o tratar de recuperar
la oportunidad legal perdida y generada por las omisiones de quien invoca la
protección, máxime cuando la misma obedece a su propia incuria.”
Agregado a lo expuesto, como insistencia
del aspecto subsidiario de esta acción, el artículo 8° Decreto 2591 consagra: “Cuando
se utilice como mecanismo transitorio para evitar un daño irreparable, la acción
de tutela también podrá ejercerse conjuntamente con la acción de nulidad y las
demás procedentes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En
estos casos, el juez si lo estima procedente podrá ordenar que no se aplique el
acto particular respecto de la situación jurídica concreta cuya protección se
solicita, mientras dure el proceso.”
Así las cosas, a partir de tales
disposiciones y teniendo en cuenta el carácter subsidiario del amparo cuando se
censura un acto administrativo, la Corte concluyó en la sentencia T-514 de 2003
(M.P.: Eduardo Montealegre Lynett):
“5.De la
presente regulación la Corte concluye (i) que por regla general, la acción de
tutela es improcedente como mecanismo principal para la protección de derechos
fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición
de actos administrativos, como quiera que existen otros mecanismos tanto
administrativos como judiciales para su defensa; (ii) que procede la acción de
tutela como mecanismo transitorio contra las actuaciones administrativas cuando
se pretenda evitar la configuración de un perjuicio irremediable; y (iii) que
solamente en estos casos el juez de tutela podrá suspender la aplicación del
acto administrativo (artículo 7 del Decreto 2591 de 1991) u ordenar que el
mismo no se aplique (artículo 8 del Decreto 2591 de 1991) mientras se surte el
proceso respectivo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.”
Como
complemento, en esa misma decisión la Corte tuvo la oportunidad de señalar
cuáles son las consecuencias de omitir este análisis de procedibilidad y alertó
que el uso indiscriminado o irresponsable del amparo conlleva la
desarticulación del sistema jurídico.  Veamos:
“Para la
Corte es claro que la paulatina sustitución de los mecanismos ordinarios de
protección de derechos y de solución de controversias por el uso indiscriminado
e irresponsable de la acción de tutela entraña (i) que se desfigure el papel
institucional de la acción de tutela como mecanismo subsidiario para la
protección de los derechos fundamentales, (ii) que se niegue el papel
primordial que debe cumplir el juez ordinario en idéntica tarea, como quiera
que es sobre todo éste quien tiene el deber constitucional de garantizar el
principio de eficacia de los derechos fundamentales (artículo 2 Superior)[7]
y (iii) que se abran las puertas para desconocer el derecho al debido proceso
de las partes en contienda, mediante el desplazamiento de la garantía reforzada
en que consisten los procedimientos ordinarios ante la subversión del juez
natural (juez especializado) y la transformación de los procesos ordinarios que
son por regla general procesos de conocimiento (no sumarios).
Ahora, esta
situación se agrava si el juez constitucional no sólo se desprende de la
aplicación de las reglas procedimentales en materia de tutela, sino que además
se abroga, sin mayores miramientos, las competencias propias del juez
ordinario, del juez contencioso o de la administración, como cuando al detectar
una vulneración de derechos fundamentales con ocasión de actuaciones judiciales
su orden de amparo sustituye la competencia funcional de la autoridad demandada
y termina dictando una nueva sentencia, o cuando en hipótesis similares, ante
actuaciones administrativas declara la nulidad de los actos administrativos y
delimita el contenido de los que deberán en consecuencia, ser adoptados por la
entidad administrativa condenada.
Así pues, a
manera de conclusión, la Sala debe insistir en que si como regla general la
tutela no procede como mecanismo principal contra actos expedidos por una
autoridad administrativa pues para ello se han previsto otros instrumentos
judiciales, hay que inferir que sólo de manera excepcional esta acción procede
transitoriamente cuando se compruebe la existencia de un perjuicio
irremediable.  Tal regla jurídica, matizada por la prevalencia de los medios
judiciales “ordinarios” para censurar actos administrativos, fue
reiterada por esta Sala de Revisión en la sentencia T-634 de 2006, en la cual,
de paso, se efectuó un análisis sobre el concepto de perjuicio irremediable en
los siguientes términos:
“Ahora bien,
de acuerdo con la doctrina constitucional pertinente, un perjuicio irremediable
se configura cuando el peligro que se cierne sobre el derecho fundamental es de
tal magnitud que afecta con inminencia y de manera grave su subsistencia,
requiriendo por tanto de medidas impostergables que lo neutralicen. Sobre las
características jurídicas del perjuicio irremediable la Corte dice en su
jurisprudencia lo siguiente:
“En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o
próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes
elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa
del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga
un detrimento  sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o
material), pero que sea susceptible de determinación  jurídica. En tercer
lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas
desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia
del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso.
Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que
respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la
consumación de un daño antijurídico irreparable” (sentencia T-1316 de 2001).
En aquella oportunidad, en la cual se requería la protección
transitoria de la tutela para lograr un reintegro laboral, esta Sala consideró
que la existencia del perjuicio irremediable de los derechos fundamentales
invocados se encontraba probada y, por tanto, justificada gracias a que la
peticionaría certificó (i) que existía una vulneración del derecho a la salud
debido a la grave enfermedad que aquejaba a su pequeña hija[8]
y (ii) el desconocimiento trascendental del mínimo vital a partir del sinnúmero
de deudas relacionadas y probadas por la accionante, agravadas por su condición
de madre cabeza de familia[9].  Contrario sensu,
en la sentencia T-1049 de 2005 (M.P.: Alfredo Beltrán Sierra), en un caso en el
cual también se pretendía que por vía de tutela se ordenara el reintegro de las
demandantes a sus cargos, la Corte señaló textualmente: “La Sala, no
comparte las apreciaciones hechas por el juez de tutela, pues en primer lugar,
en el caso de las demandantes no se vislumbra la existencia de un perjuicio
irremediable, por cuanto, si bien las actoras alegaron ser madres cabeza de
familia no demostraron que su situación fuera apremiante, es mas, no se
desvirtuó la declaración hecha por el demandado, quien señaló que una de ellas
es dueña de una IPS que funciona en la ciudad de Santa Marta. Además, la acción
de tutela fue instaurada en abril de 2005, es decir tres meses después de la
desvinculación de las actoras (diciembre de 2004), siendo claro que para alegar
la existencia de un  perjuicio irremediable debe éste ser inminente.”
En definitiva
sólo en un escenario en el cual se pruebe una lesión inminente, grave y que
requiera atención urgente e impostergable, procederá la tutela como mecanismo
transitorio, mientras se adelantan bajo los trámites ordinarios las
reclamaciones del caso.  Bajo las anteriores condiciones la Sala pasará a
estudiar la procedibilidad de la presente solicitud de amparo.
3.3.  Análisis de procedibilidad de la
acción de tutela en el presente caso.  El señor Emiliano Rodríguez
Jaramillo recurre a la acción de tutela porque considera que la liquidación de
TELECOM y los patrimonios autónomos derivados de ésta, desconocieron su derecho
adquirido a partir de una convención colectiva de trabajo a disfrutar de un
plan complementario de salud, evento que vulnera sus derechos a la salud y la
vida digna.  Para el efecto narra que venía disfrutando de dicho beneficio
hasta el 31 de enero de 2006, fecha en la cual unilateralmente se le privó del
mismo por decisión del liquidador de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones.
El juez de instancia decidió proteger los
derechos invocados pues consideró que ellos se podrían desconocer en el futuro,
si el actor no es atendido en cualquier dolencia que le pudiera aquejar.  Para
ello se concentró en explicar qué entidad se encarga de asumir la prestación
económica a partir de algunas cláusulas del contrato de fiducia.
Pues bien, lo
primero que es necesario reconocer es que ni en los hechos, en la solicitud de
tutela o en la providencia que se revisa se sustenta con claridad la
vulneración del derecho a la salud en conexidad con la vida.  Es más, de
ninguno de los instrumentos que la componen es posible derivar el peligro que
actualmente o en el futuro aqueje o pueda soportar el accionante y tampoco se
explican las razones por las cuales el servicio de salud que actualmente
beneficia a éste sea insuficiente o contrario a su existencia física.  La
solicitud de amparo se limita a ilustrar las condiciones jurídicas bajo las
cuales se accedió al Plan Complementario de Salud y los servicios adicionales
al POS, para concluir que la sustracción de éstos generará un detrimento al
patrimonio del pensionado.  Tampoco se explica porqué el amparo debería
proceder como medida transitoria que precave el advenimiento de un daño grave,
inminente y que requiera atención judicial urgente.  No es posible identificar
argumentos y acontecimientos que le permitan a la Sala inferir el cumplimiento
de las condiciones de procedibilidad de la acción de tutela.
Por el
contrario, del texto de la solicitud, así como del escrito allegado durante el
trámite de la revisión, solamente es posible colegir que el objetivo del actor
es que por esta vía se ordene el reconocimiento definitivo de la prestación
ahora que ha operado la extinción jurídica de la empresa y se obligue a alguno
de los demandados a contratar el plan complementario de salud conforme a un
conjunto de obligaciones impuestas al liquidador en la convención colectiva y
en la ley.
A diferencia del
juez de instancia, la Corte identifica a partir de los textos que sustentan el
requerimiento de amparo que la protección de los derechos fundamentales
invocados se deja a un margen de la discusión constitucional y se hace énfasis
en la definición de los créditos que deberían componer la liquidación, lo que
conlleva, en estricto, a efectuar la censura del cálculo actuarial y a estudiar
el alcance de las obligaciones que fueron asignadas a las diferentes sociedades
fiduciarias.
En lugar de
efectuar una argumentación concreta acerca de la difícil situación personal que
enfrenta como consecuencia de la acción u omisión proveniente de la liquidación
de la empresa, el actor se limitó en su demanda a reiterar su condición de
pensionado y a relacionar los diferentes actos jurídicos a partir de los cuales
se le otorgó el beneficio convencional.  Hasta ahí el debate planteado no tiene
repercusiones constitucionales sino puramente legales, sobre todo teniendo en
cuenta que el actor no alegó ni probó el incumplimiento del pago de sus mesadas
pensionales, el perjuicio material derivado de la ausencia del contrato de
medicina prepagada, las enfermedades o dolencias que le afectan, así como los
tratamientos que no han sido atendidos o dejaron de atenderse a partir del POS,
una vez se liquidó la empresa y terminó el beneficio convencional.
No obstante la
debilidad con la que se sustentó la vulneración de los derechos a la salud y la
vida digna debido a que el esfuerzo argumentativo se concentró en demostrar la
legitimidad y vigencia del beneficio convencional, el juez de instancia
procedió a proteger tales derechos pues consideró que ellos eran menoscabados
por no pagar los “aportes” correspondientes al contrato de “medicina
prepagada” teniendo en cuenta que el pensionado “podría (...) no ser
atendido en el momento preciso que su SALUD o la VIDA pueda resultar afectada
(...)”.  No obstante transcribir algunas sentencias proferidas por esta
Corporación en donde se ha insistido en la conexidad que debe existir entre la
afectación del derecho prestacional a la salud con el derecho fundamental a la
vida, la providencia que se revisa olvida por completo justificar en qué medida
se afectan tales pautas constitucionales en la condición particular del actor,
teniendo en cuenta que el mismo goza de los beneficios provenientes del Plan
Obligatorio de Salud.
En tal sentencia
no existe razón material o jurídica a partir de la cual se desvirtúen las
ventajas que dicha garantía le ofrece al actor en la actualidad o se relacionan
los perjuicios presentes o futuros derivados de la ausencia del Plan
Complementario, es decir, se protegen los derechos invocados sin tener en
cuenta que el actor se encuentra resguardado por el Sistema de Seguridad Social
en Salud y Pensiones, que la ausencia del plan complementario no limitó,
suspendió o terminó tratamiento alguno, que no se ha negado la atención de
cualquier enfermedad o dolencia que haya aquejado o acongoje al accionante y
que hasta el momento los dineros que hubiere podido sufragar por concepto de
copagos y otras contraprestaciones han vulnerado su mínimo vital.  Total, se
accedió a la protección de derechos, a través de una acción de tutela tramitada
como mecanismo principal, sin siquiera comprobar si aquellos se habían
vulnerado.  La providencia bajo revisión olvidó efectuar cualquier cotejo o
análisis acerca de la procedibilidad de la acción y la vulneración o
desconocimiento material de los derechos fundamentales (asuntos planteados
repetidamente por los demandados), y se enfocó en averiguar qué ente responde
por una obligación supuestamente ignorada a partir de la finalización de la
liquidación de TELECOM, asunto éste que corresponde a un debate de estirpe
legal que, por supuesto, debe ser tramitado a través de los procedimientos
ordinarios.
Sobre tal asunto la Sala de Revisión
identifica que, por ejemplo, la actuación a la cual se le achaca la vulneración
de los derechos fundamentales corresponde al acta final de la liquidación,
instrumento a través del cual se declaró la terminación de tal proceso[10]
y se finalizó con la contratación del plan complementario de salud[11].
En efecto, en su intervención el Director Jurídico de la Fiduciaria La
Previsora S.A., entidad que fue designada como liquidadora de TELECOM, explicó
que: “Producto del cierre del proceso de liquidación, cesaron los beneficios
de la convención colectiva, dentro de los cuales se encontraba el
reconocimiento y pago de un plan complementario de salud (...) que tenia
(sic) todos los pensionados del país de la extinta Empresa Nacional de
Telecomunicaciones Telecom, por lo tanto los contratos de servicios de Medicina
Prepagada suscritos entre Colsanitas S.A. y Telecom en Liquidación, terminaron
su vigencia el 31 de enero de 2006, por lo anterior, los servicios de Medicina
Prepagada que el accionante y sus beneficiarios venían recibiendo a través del
Plan M10 suscrito con dichas entidades, dejó de prestarse desde el día primero
(1°) de febrero de 2006”.
Ahora bien, la Corte encuentra a su vez,
que el instrumento que declaró la terminación del proceso de liquidación,
constituye un acto administrativo y, por tanto, el control judicial del mismo,
por determinación expresa de la ley, corresponde a la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo.  En efecto, la normatividad aplicable al proceso de
liquidación define clara y repetidamente los recursos que operan contra las
diferentes actuaciones y determinaciones tomadas por el liquidador en los
Decretos 254 de 2000[12] y 1615 de 2003[13].
Así las cosas, esta vía podría constituir un medio apto para debatir las
pretensiones del actor, en caso de insistir en las irregularidades presentes en
la liquidación de la empresa, al igual que las acciones consignadas en el
Código Sustantivo del Trabajo respecto del cumplimiento de los acuerdos
colectivos[14].
Conforme a lo
expuesto la Sala concluye que en este caso no se cumple con los requisitos de
procedibilidad de la acción de tutela, por lo que habrá de revocar, sin que
sean necesarias más disertaciones, la sentencia proferida por el Juzgado
Tercero Civil del Circuito de Buenaventura el veinticinco de julio de dos mil
seis y, en su lugar, negará la solicitud por improcedente.
Con todo, en
este punto la Corte tampoco puede pasar por alto algunos asuntos que el juez de
instancia omite o aborda erradamente en su análisis, producto de la
substitución enteramente injustificada de los trámites judiciales ordinarios,
sobre todo en lo que tiene que ver con la ejecución de los contratos de fiducia
suscritos para la constitución del PAR y el PARAPAT.
El primero,
propuesto en la solicitud de tutela y en las intervenciones de los demandados,
consistía en averiguar la naturaleza y vigencia de la obligación convencional.
En el escrito de amparo, por ejemplo, el actor propone que el derecho a
disfrutar de un contrato de medicina prepagada es un derecho adquirido a partir
de una convención colectiva y que el mismo no sufre merma por el hecho de
llegar la extinción de la entidad.  Sobre el particular, no se hizo ningún
estudio o referencia, no se brindó ninguna reflexión que explique por qué tal
obligación subsiste a pesar de la terminación de la convención misma[15]
y aunque la jurisprudencia constitucional ha reconocido los efectos temporales
de los acuerdos efectuados entre empleador y trabajador[16].
Además, una vez
satisfecho lo anterior, o sea, concretado el origen y los alcances de la
exigencia de contratar el plan complementario, el juzgado tenía que precisar
qué patrimonio autónomo debía hacerse cargo de tal crédito.  Esta tarea se
adelantó solamente de manera tangencial ya que se limitó a la cita textual de
algunas cláusulas del contrato de fiducia para la constitución del Patrimonio
Autónomo de Remanentes -PAR- (específicamente las relativas a la provisión y
pago de las obligaciones remanentes y contingentes) y olvidó precisar, por
ejemplo, la relación que las pretensiones del actor tiene con el Patrimonio
Autónomo Pensional -PAP-, que en la actualidad se encuentra a cargo del
Ministerio de Comunicaciones (entidad que no fue vinculada al trámite del
amparo), creado en la 651 de 2001[17], reglamentada en el
Decreto 2837 de 2001, y desarrollado en las normas que rigieron la liquidación
de TELECOM, es decir, el Decreto 1615 de 2003 (arts. 27 y 28), modificado por,
entre otros, el Decreto 4781 de 2005.
VI.  DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Novena de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
Primero.  REVOCAR, por las razones
expuestas en la presente sentencia, la decisión proferida por Juzgado Tercero
Civil del Circuito de Buenaventura, el veinticinco (25) de julio de dos mil
seis (2006), en la acción de tutela instaurada por el señor Emiliano Rodríguez
contra la FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A., liquidador de TELECOM y las
Teleasociadas, la FIDUCIARIA CAFETERA S.A., administrador del patrimonio
autónomo constituido sobre los bienes afectos al servicio –PARAPAT- y el
Consorcio de Remanentes de TELECOM para la administración del Patrimonio
Autónomo de Remanentes –PAR-, constituido por FIDUAGRARIA S.A. y FIDUCIARIA
POPULAR S.A..  En su lugar, denegar por improcedente el amparo deprecado.
Segundo. Por secretaría General líbrese la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
Ponente
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO
DE VOTO A LA SENTENCIA T-047 DE 2007 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
PLAN COMPLEMENTARIO DE SALUD DE PENSIONADOS DE TELECOM/ACCION DE
TUTELA-Caso en que se cumplen condiciones de procedibilidad
en relación con Plan Complementario de Salud de Pensionados de Telecom
(Salvamento de voto)
Considero que
en el presente caso la acción de tutela resultaba procedente, tal y como lo
reconoció el juez de tutela de instancia, por cuanto se trata de la vulneración
del derecho a la salud en conexidad con el derecho fundamental a la vida,
derivado del desconocimiento de un derecho adquirido por convención colectiva
de trabajo de un pensionado, relativo al reconocimiento de un plan
complementario de salud.  En segundo término, considero igualmente que en el
presente caso el amparo constitucional de tutela no sólo era procedente sino
también que debió haber sido concedido por esta Corte.
EMPRESAS DEL ESTADO EN PROCESO DE LIQUIDACION-No pueden desconocer derechos reconocidos y adquiridos así sea por
convención colectiva (Salvamento de voto)
Me permito
reiterar mi posición jurídica sostenida, respecto de que las empresas del
Estado en proceso de liquidación, no pueden de ningún modo desconocer los
derechos reconocidos y adquiridos por los trabajadores y pensionados, aún
cuando estos derechos hayan sido reconocidos vía convención colectiva, y que
por tanto, tales derechos no se pueden desconocer unilateral y arbitrariamente,
ni por el Estado, ni por las empresas liquidadoras o fiduciarias, aduciendo por
ejemplo razones relativas a la viabilidad de la liquidación de tales empresas.
Referencia: expediente T-1425774
Acción de tutela instaurada por Emiliano Rodríguez Jaramillo contra:
FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A., liquidador de TELECOM y las Teleasociadas,
FIDUCIARIA CAFETERA S.A., administrador del patrimonio autónomo constituido
sobre los bienes afectos al servicio –PARAPAT- y el Consorcio de Remanentes de
TELECOM para la administración del Patrimonio Autónomo de Remanentes –PAR-,
constituido por FIDUAGRARIA S.A. y FIDUCIARIA POPULAR S.A.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones de esta Sala de Revisión, me permito salvar mi
voto a la presente sentencia, con fundamento en las siguientes razones:
1. En primer
término, considero que en el presente caso la acción de tutela resultaba
procedente, tal y como lo reconoció el juez de tutela de instancia, por cuanto
se trata de la vulneración del derecho a la salud en conexidad con el derecho
fundamental a la vida, derivado del desconocimiento de un derecho adquirido por
convención colectiva de trabajo de un pensionado, relativo al reconocimiento de
un plan complementario de salud.
2. En segundo
término, considero igualmente que en el presente caso el amparo constitucional
de tutela no sólo era procedente sino también que debió haber sido concedido
por esta Corte.
3. En este orden
de ideas, me permito reiterar mi posición jurídica sostenida, respecto de que
las empresas del Estado en proceso de liquidación, no pueden de ningún modo
desconocer los derechos reconocidos y adquiridos por los trabajadores y
pensionados, aún cuando estos derechos hayan sido reconocidos vía convención
colectiva, y que por tanto, tales derechos no se pueden desconocer unilateral y
arbitrariamente, ni por el Estado, ni por las empresas liquidadoras o
fiduciarias, aduciendo por ejemplo razones relativas a la viabilidad de la
liquidación de tales empresas.
Igualmente, me
permito reiterar mi criterio jurídico, en relación a que tampoco se pueden
desconocer los derechos de los extrabajadores, ni de los pensionados de las
empresas del Estado ya liquidadas, a través de la evasión de la responsabilidad
frente a las obligaciones adquiridas frente a éstos por parte de las entidades
administradoras del patrimonio autónomo o consorcio para la administración de
los patrimonios autónomos de remanentes de dichas empresas liquidadas, ya que
ello resulta, en mi concepto, claramente violatorio de los derechos
fundamentales del trabajador y de los pensionados, máxime cuando como en el
presente caso se trata del derecho a la salud en conexidad con el derecho
fundamental a la vida consagrados en el ordenamiento superior.
4. Por
consiguiente, considero que en el presente caso, ni la empresa liquidadora de
TELECOM, ni las fiduciarias que administran el patrimonio autónomo o que
conformaron el consorcio de remanentes para la administración de los
patrimonios autónomos de la ya liquidada TELECOM, pueden desconocer los
derechos adquiridos del actor, en concreto, la vigencia de un plan
complementario de salud contemplado dentro de los beneficios de una convención
colectiva, por cuanto ello resulta violatorio del derecho a la salud en
conexidad con el derecho fundamental a la vida.
Por las razones
expuestas, manifiesto mi disenso frente a la presente decisión.
Fecha ut
supra,
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1]
De ésta el peticionario transcribe el artículo 25 en los siguientes términos: “La
Empresa continuará prestando a todos sus trabajadores, pensionados y
beneficiarios los servicios médico asistenciales en forma integral a través de
Caprecom, en las mismas condiciones en que lo venía haciendo”.
[2]  P. ej.
Vid.  sentencia T-025 de 2005, M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra.
[3]  M.P.:
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[4]  M.P.:
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[5]
P. ej. cfr. sentencias T-300 de 2001, M.P.: Clara Inés Vargas
Hernández; T-147 de 2004, M.P.: Jaime Araújo Rentería; T-484 de 1992,
Magistrado Ponente: Fabio Morón Díaz; T-491 de 1992, Magistrado Ponente:
Eduardo Cifuentes Muñoz y, T-576 de 1994.
[6]
Esta sentencia negó la protección de los derechos formulados
por la accionante, para lo cual es importante tener en cuenta: “Por
otro lado, tampoco puede la Corte proceder a ordenar una prestación determinada
a favor de la demandante. La Caja Nacional de Previsión -Seccional Chocó-
decidió suspender definitivamente la asistencia médica que le prestaba a la
actora, bajo la consideración de que ella no tenía derecho a  recibirla. La
señora Waldo no interpuso los recursos judiciales que le correspondían y ello
significa que, por lo menos por esta razón, ha quedado al margen de los
servicios de la Caja. Dado que la actora no se ajusta a los requisitos exigidos
para poder obtener los servicios médico-asistenciales a que aspira, mal puede
la Corte disponer que le sean prestados, pasando por encima de lo dispuesto por
la ley y los reglamentos, puesto que, como ya se señaló, es a la ley y a la
administración a las que corresponde decidir sobre la asignación de recursos
para la prestación de servicios asistenciales y sobre los mecanismos para poder
acceder a ellos. La Corte, de otro lado, no ordena, al margen de la ley,
prestación alguna a favor de la actora puesto que no se ha demostrado una
afectación del derecho al mínimo vital. Lo anterior, desde luego, no es óbice
para que la demandante sea vinculada al sistema general de seguridad social en
salud - régimen subsidiado, si se dan las condiciones establecidas en la ley y
en el procedimiento respectivo.”
[7]
Cfr. Sentencia T-249 de 2002.
[8]  Argumento jurídico 4.  Al respecto la Sala anotó lo
siguiente: “Ciertamente, el servicio de salud al que estaba afiliada por
convenio de Colsanitas S.A. -Empresa de Medicina Prepagada- con la Procuraduría
General de la Nación, le fue cancelado a partir de marzo 14 de 2006, al
presentar mora en el pago de las cuotas por valor de $290.730, oo. (folios 30 y
31 del cuaderno de revisión). Esta situación a afectado la atención en salud de
la menor Daniela María Moreno Yepes (hija de la actora), quien requiere de
valoraciones y tratamientos médicos dado su problema cardiaco y de hipertrófia
de cornetes (folios 35 a 38 del cuaderno de revisión)”.
[9]  En la sentencia citada se afirmó: “Del mismo
modo, la accionante presenta a marzo 13 de 2006 un saldo vencido por la suma de
$3.849.953,oo, correspondiente a las cuotas atrasadas del préstamo para
vivienda que le hiciera el Fondo Nacional del Ahorro, quien le adelanta por la
misma razón, un proceso ejecutivo hipotecario en el Juzgado 31 Civil del
Circuito de Bogotá (folios 32 y 33 del cuaderno de revisión). Aunado a esto, la
señora Yepes Wilches adeuda a abril 1° de 2006 por concepto de cuotas de
administración del conjunto residencial donde habita, la suma de $10.004.784
(folio 45 del cuaderno de revisión), y por liquidación oficial de aforo del
impuesto predial, más la sanción por no declarar, la suma de 722.000,oo (folio
42 del cuaderno de revisión).
“Asimismo, desde el mes de marzo de 2006, el Banco
BBVA le adelanta cobro jurídico por la obligación N° 0013-0126-50-96-00010875,
a través de una firma de cobranzas (folio 41 del cuaderno de revisión).
“Por otra parte, la accionante afirma que el padre
de la menor “desde que ella nació nunca ha respondido por sus obligaciones,
jamás he convivido con él, y todo esto lo afirmo bajo la gravedad del
juramento”, asegurando en consecuencia, que es madre soltera y cabeza de
familia, y que de ella depende exclusivamente la subsistencia de su hija. Lo
anterior explica que la única beneficiaria en las afiliaciones que la actora
tenía, como el seguro de vida, al sistema de riesgos profesionales, a la
Entidad Promotora de Salud, a la Empresa de Medicina Prepagada y a la
Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías, haya sido su hija Daniela
María Moreno Yepes, tal como se aprecia a folios 26 a 29 del cuaderno de
revisión.”
[10]
Artículos 35 y 36 Decreto 1615 de 2003, “Por el cual se
suprime la Empresa Nacional de Telecomunicaciones-Telecom y se ordena su
liquidación”; Artículos 36 y 38, Decreto 254 de 2000, “por el cual se
expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden
nacional”; diario oficial 46.168 del 31 de enero de 2006.
[11]
Folios 91 a 93.  Misiva suscrita por el vicepresidente
comercial de Colsanitas S.A., en la que informa la terminación de los contratos
de Medicina Prepagada suscritos entre esa compañía y Telecom en Liquidación.
[12]
Artículo 7°: “De los actos del liquidador.  Los actos del
liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de
créditos y en general, los que por su naturaleza constituyan ejercicio de
funciones administrativas, constituyen actos administrativos y serán objeto de
control por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.  Los actos
administrativos del liquidador gozan de presunción de legalidad y su
impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá
en ningún caso el proceso de liquidación.”
[13]
Artículo 13: “Actos del liquidador.  Los actos del
liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de
créditos y en general, los que por su naturaleza constituyan ejercicio de
funciones administrativas, constituyen actos administrativos y serán objeto de
control por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Los
actos administrativos del Liquidador gozan de presunción de legalidad y su
impugnación ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no suspenderá
en ningún caso el proceso de liquidación.”
[14]  Artículos 475 y 476.
[15]
Cfr.  Código Sustantivo del Trabajo, artículo 467.
[16]  Vid. sentencias: C-651 de 2003, M.P.: Rodrigo
Escobar Gil; C-902 de 2003, M.P.: Alfredo Beltrán Sierra, de la cual es
necesario destacar lo siguiente: “Ciertamente las convenciones colectivas
rigen los contratos de trabajo mientras la relación laboral subsista. De ahí,
que en un proceso de liquidación de una entidad u organismo administrativo
nacional, la convención que se encuentre vigente al momento de la liquidación
del organismo, debe ser aplicada hasta la terminación del proceso de
liquidación, caso en el cual lógicamente se dan por terminados los contratos de
trabajo ante la desaparición de la entidad, sin que se pueda colegir, como lo
hace el demandante, una vigencia indeterminada de la misma aun en el evento de
la disolución y liquidación de una entidad, pues, como lo expresa la vista
fiscal eso contradice toda lógica, como quiera que terminadas las relaciones
laborales a consecuencia de la disolución y posterior liquidación de una
entidad, pierden vigencia las normas convencionales que regían las mismas.
(...). Al respecto basta decir, que si la entidad se disuelve y en
consecuencia se liquida, se acaba con la misma y por tanto se terminan los
contratos laborales vigentes a medida que avance la liquidación, hasta que
finalmente se extinga el último de ellos, momento en el cual la convención por
sustracción de materia no se aplica a relaciones laborales individuales que
dejaron de existir, sin perjuicio que en la liquidación se garantice la
efectividad y respeto a los derechos adquiridos.”  También pueden
consultarse las sentencias C-314 de 2004, M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra;
C-349 de 2004, M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra; C-574 de 2004, M.P.: Clara
Inés Vargas Hernández; C-177 de 2005, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa.
[17]  “[P]or medio de la cual se autoriza la constitución
de un patrimonio autónomo para el pago del valor del cálculo actuarial por
pensiones a cargo de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, se
señalan algunos aspectos relacionados con su constitución y régimen y se
conceden unas facultades extraordinarias al Gobierno Nacional”.