T-734-04
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-734/04
DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Términos para resolver/PENSION DE
JUBILACION-Solicitud de reliquidación
Referencia: expediente T-862938
Acción de tutela instaurada por Manuel Páez
Reyes contra el Instituto de Seguros Sociales Seccional Bogotá.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D. C., cinco (5) de agosto de dos mil cuatro
(2004).
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular las
contenidas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución y el
Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES.
1. Hechos.
El demandante interpuso acción de tutela contra el
Instituto de Seguros Sociales - seccional Bogotá, por considerar que esa
entidad vulneró su derecho fundamental de petición.
Señala que radicó su solicitud de reliquidación de
pensión el tres (3) de diciembre de dos mil tres (2003), sin que  a la fecha de
interposición de la tutela existiera respuesta. Por estas razones, solicita que
se ordene a la accionada que en el término de veinticuatro (24) horas, se
manifieste dando respuesta debidamente sustentada a la solicitud efectuada.
El
juzgado veintisiete (27) Penal del Circuito de Bogotá avocó el conocimiento de
la presente Acción, y ofició a la accionada para que ejerciera su defensa, por
medio de oficio del veintisiete (27) de enero de dos mil cuatro (2004), sin que
existiera pronunciamiento por parte de la entidad.
2. Pruebas.
1.
Petición de
reliquidación de pensión, reconocida a través de la resolución 010754 de 2001,
por la seccional Cundinamarca y D.C.  del Instituto de Seguros Sociales –
Pensiones.
II.      DECISION
QUE SE REVISA.
1.
Única instancia.
El Juzgado Veintisiete Penal del Circuito de Bogotá,
en providencia del (6) seis de febrero de dos mil cuatro (2004) denegó la
acción impetrada. Para el juzgado, la entidad accionada cuenta con cuatro meses
para resolver la petición de reliquidación de la pensión del señor Manuel Páez
Reyes. Lo anterior, por cuanto consideró que los trámites de reliquidación de
pensiones involucra nuevos estudios sobre la solicitud, de forma tal que deben
aplicarse los mismos términos dispuestos por el legislador en la ley 700 de
2001.
III.    CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
Esta Corte es competente para conocer de los fallos
materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y
241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591
de 1991, y demás disposiciones pertinentes, y por la escogencia del caso por la
Sala de Selección.
2. Problema jurídico.
En
el presente caso, la Sala determinará si la entidad accionada pretermitió los
términos legales para resolver la solicitud de reliquidación de pensión
radicada por el señor Manuel Páez Reyes.
3. El derecho fundamental de petición
Reiteradamente ha señalado esta Corporación
que la Carta Política consagró como de rango fundamental al derecho de
petición, señalando en el artículo 23 Superior que todas las personas tienen
derecho a presentar solicitudes respetuosas a las autoridades, por motivos de
interés general o particular y a obtener una respuesta pronta.  Sobre este
punto, la Corte se pronunció, entre otras, en la sentencia T – 170 de 2000, en
donde fueron identificados los componentes conceptuales básicos del derecho, de
la siguiente manera:
“Abundante ha sido la jurisprudencia de la
Corte Constitucional  en relación con la naturaleza, alcance e importancia de
este derecho fundamental,  cuyo núcleo esencial puede concretarse en dos
aspectos: i) en una  pronta respuesta por parte de la autoridad ante la cual ha
sido elevada la solicitud y,  ii) en una respuesta de fondo a la petición
planteada, sin importar que la misma sea favorable o desfavorable a los
intereses del peticionario.
Ha de entenderse, entonces,  que existe
vulneración del núcleo esencial de este derecho, cuando la entidad
correspondiente no emite una respuesta en un lapso que, en los términos de la
Constitución, se ajuste a la noción de “pronta resolución”, o, cuando la
supuesta respuesta  se limita a evadir la petición planteada, al no dar una
solución de fondo al asunto sometido a su consideración.
De igual forma lo señaló la Corte en las
sentencias T – 377 de 2000 y T – 1060A de 2001, en donde dijo:
“(i) El derecho de petición es
fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la
democracia participativa, garantizando a su vez otros derechos
constitucionales, como los derechos a la información, a la participación
política y a la libertad de expresión; (ii) el núcleo esencial del derecho de
petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión; (iii) la
petición debe ser resuelta de fondo, de manera clara, oportuna, precisa y
congruente con lo solicitado; (iv) la respuesta debe producirse dentro de un
plazo razonable, el cual debe ser lo más corto posible[3]; (v)la
respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre
en una respuesta escrita; (vi) este derecho, por regla general, se aplica a
entidades estatales, y en algunos casos a los particulares[4]; (vii)
el silencio administrativo negativo, entendido como un mecanismo para agotar la
vía gubernativa y acceder a la vía judicial, no satisface el derecho
fundamental de petición[5]
pues su objeto es distinto. Por el contrario, el silencio administrativo es la
prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición; (viii) el
derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa[6]; (ix) la
falta de competencia de la entidad ante quien se plantea, no la exonera del
deber de responder;[7]
y (x) ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar
su respuesta al interesado.[8]”.
De
acuerdo a la jurisprudencia constitucional reseñada, el derecho de petición es
vulnerado cuando la entidad (i) no resuelve de fondo lo pedido, o cuando (ii)
no profiere una pronta respuesta, de acuerdo a los términos que directamente
fije el legislador. En el caso sub examine, esta Corporación ha
precisado igualmente, cuáles son los términos para resolver peticiones que
tienen como objeto derechos pensionales.
4. Términos para resolver las solicitudes
relacionadas con la pensión.
En el caso concreto de la resolución de
solicitudes de pensión, la Corte unificó su jurisprudencia sobre los plazos
establecidos en la legislación para dar respuesta a éstas peticiones, especialmente
en las sentencias T – 170 de 2000 y T – 325 de 2003. A través de una
interpretación sistemática de las disposiciones que  regulan el derecho de
petición en materia de seguridad social en pensiones, (C.C.A., Decreto 656 de
1994 y Ley 700 del 2001), esta Corporación indicó que las entidades publicas
del Sistema General de Pensiones, tienen un término de seis meses para realizar
los tramites necesarios para el reconocimiento y pago de la pensión, los cuales
se cuentan desde el momento en que se radica la solicitud de reconocimiento de
un derecho pensional.  Dentro de esos seis meses, están previstos los
siguientes plazos: (i) quince días para informar al peticionario si la
documentación que ha allegado está completa, y en caso de que esto no sea así, para
informarle claramente cuáles documentos hacen falta; (ii) cuatro meses para
proferir una decisión definitiva sobre el reconocimiento del derecho pensional;
y finalmente, (iii) seis meses para que la entidad inicie el pago de las
mesadas pensionales efectivamente reconocidas. En este orden de ideas, tal y
como lo señaló la sentencia T – 831 de 2003, “Transcurridos cuatro meses
desde la presentación de la solicitud, el peticionario debe tener conocimiento
de la decisión definitiva sobre su derecho pensional, para que el pago
respectivo, en el evento de habérsele reconocido, se inicie dentro de los dos
(2) meses siguientes”.
Tales criterios han sido aplicados por ésta
Corporación en sus decisiones, de forma reiterada. Por ejemplo, en la sentencia
T – 099 de 2004, la Corte analizó un caso de una persona que radicó ante
Cajanal, una solicitud de reconocimiento de su pensión por vejez, sin que ésta
entidad se hubiera pronunciado, a pesar de haber transcurrido más de siete
meses desde el momento en que el peticionario hizo la solicitud. En esa
oportunidad, la Corte amparó los derechos constitucionales alegados por el
actor, señalando lo siguiente:
“Significa lo anterior, que
desde el mes de noviembre de 2002 existe un derecho de petición en procura del
reconocimiento de un derecho pensional, que no ha sido resuelto por parte de la
entidad accionada, quien agudiza la violación de tal garantía constitucional
cuando desde el mes de febrero de 2003 informa al peticionario que responderá
su petición en el término consagrado en la Ley 700 de 2001, y no obstante ello,
deja transcurrir 7 meses sin respuesta alguna y genera tanto la interposición
de dos solicitudes adicionales en reclamo de lo mismo, como de la presente
tutela instaurada en el mes de julio de 2003.
Es claro que siguiendo la jurisprudencia
vigente sobre la materia, existe vulneración del derecho de petición del
accionante, puesto que al momento de presentar la demanda de tutela, habían
transcurrido los cuatro (4) meses establecidos por la jurisprudencia[9]
para resolver de fondo la petición relativa a su pensión de vejez. Así,
considera la Corte que para el presente caso, procede la tutela en amparo del
derecho invocado, previa la siguiente advertencia: la definición de la
titularidad y el reconocimiento de una pensión ante la administración,
constituye en principio un asunto ajeno al ámbito de la jurisdicción
constitucional en sede de tutela. La competencia del juez de tutela se limita a
verificar si los términos establecidos legalmente para dar respuesta a los
peticionarios, han sido cumplidos y en caso negativo ordenar a la autoridad
competente en cada caso dar una respuesta que resuelva de fondo lo solicitado.”
De igual forma, en la sentencia T – 061 de
2004, esta Corporación analizó varios casos en los cuales distintas personas
elevaron ante el Instituto de Seguros Sociales, solicitudes de reconocimiento
de sus pensiones, sin que esa entidad se pronunciara al respecto, a pesar de
haber transcurrido más de cuatro meses. La Corte de nuevo concedería la
protección al derecho fundamental de petición, señalando lo siguiente:
“Ahora bien, es jurisprudencia
reiterada de la Corte Constitucional que, en principio, las controversias
suscitadas con ocasión del reconocimiento de derechos pensionales no le
corresponden a la jurisdicción constitucional en sede de tutela, ya que se
trata de pretensiones de orden legal para cuya definición existen en el
ordenamiento jurídico otras instancias, medios y procedimientos administrativos
y judiciales ordinarios[10].
En consecuencia, la acción de tutela no procede para el reconocimiento de
derechos pensionales, bien se trate de pensiones de vejez, invalidez, o de
sobrevivientes, a menos que dadas las circunstancias del caso concreto, los
medios de defensa judicial resulten ineficaces para la garantía de los derechos
fundamentales o se pueda razonablemente prever la ocurrencia de un perjuicio
irremediable[11].
Así pues, la definición de la titularidad y
el reconocimiento de una pensión ante la administración, constituye en
principio un asunto ajeno al ámbito de la jurisdicción constitucional en sede
de tutela, es claro que lo que sí le compete al juez de tutela es la verificación
de los términos establecidos legalmente para dar respuesta a los peticionarios,
independientemente de su resultado, pues en aras de proteger el derecho de
petición debe ordenar a la autoridad competente en cada caso dar una respuesta
que resuelva de fondo lo solicitado.
Como consecuencia de lo anterior, y en
armonía con la interpretación que la jurisprudencia reciente ha dado a los
términos para resolver este tipo de solicitudes, se advierte la vulneración del
derecho de petición de los accionantes en los expedientes T-791018 y T-791048,
puesto que al momento de presentar las demandas de tutela, habían transcurrido
los dos (2) meses en que se espera la respuesta frente a la solicitud de una
pensión de sobrevivientes[12]
y los  cuatro  (4) meses establecidos por la jurisprudencia[13]
para resolver de fondo la petición del resto de solicitudes relativas tanto a
pensión de vejez y de invalidez. Además de lo anterior, el I.S.S. estaba en la
obligación de hacerle saber a los accionantes dentro de los quince (15) días
siguientes a la radicación de su solicitud, el estado en que se encontraba su
petición, señalándole a la vez la fecha en que resolvería de fondo la misma.”
Y de igual forma, en la sentencia T – 054
de 2004, la Corte analizaría un caso en el cual la demandante había presentado
solicitud de pensión de vejez ante el Instituto de Seguros Sociales, sin que
ésta entidad, a pesar de haber transcurrido más de cuatro meses, resolviera su
solicitud. Esta Corporación tuteló el derecho fundamental de petición del
actor, señalando al respecto lo siguiente:
“Como aparece demostrado en el expediente,
el ciudadano Mario Tonguino Suárez presentó ante el Instituto de Seguros
Sociales, Seccional Valle del Cauca, solicitud de reconocimiento de pensión de
gracia el 14 de febrero de 2003, es decir que habían transcurrido cinco (5)
meses y siete (7) días cuando acudió a la formulación de la tutela, el 21 de
julio de 2003.
En
consecuencia, la Sala advierte que al momento de presentar la acción de tutela
de la referencia, el término de cuatro meses para responder la solicitud de
reconocimiento de la pensión – toda vez habían transcurrido cinco (5) meses y
siete (7) días -, ya había vencido.
Por
tal razón,  la entidad demandada estaba en la obligación de hacerle saber al
actor, la decisión de fondo sobre su solicitud de reconocimiento de pensión de
vejez.
En este sentido y ante la
situación fáctica del caso, la Sala estima necesario realizar dos precisiones.
Primero, señalar que el juez de instancia erró en el fallo materia de revisión,
por cuanto  negó el amparo con base en el término de seis meses fijado por la
Ley 700 de 2001 sin tener en  cuenta la jurisprudencia constitucional ni la ley
existente sobre el tema del derecho de petición,  en torno al referido término
de cuatro meses para pronunciarse  sobre el reconocimiento de la pensión.
Y segundo reiterarle a Instituto
de Seguros Sociales, la obligación constitucional y legal que tiene como
autoridad, de responder oportunamente a las solicitudes que se le formulen.
En consecuencia, esta Sala concederá la
tutela solicitada por el señor Mario
Tonguino Suárez y ordenará al Instituto de Seguros Sociales, en el evento de
que aún no haya emitido decisión de fondo, lo haga en el plazo máximo de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este fallo.”
Debe destacarse finalmente, que en la sentencia T –
422 de 2003, esta Corporación precisó que los términos establecidos por la
jurisprudencia para resolver las solicitudes sobre derechos pensionales son
aplicables análogamente a la solicitud de reliquidación de pensión, pues “si
bien el trámite previsto en el artículo cuarto (4) de la Ley 700 de 2001,
apunta al reconocimiento del derecho y ulterior pago de la prestación, la
petición de reliquidación sí involucra un nuevo estudio de la solicitud,
constancias de trabajo, factores salariales, aprobaciones, sustanciaciones etc,
que igualmente quedan cobijados por el espíritu de la Ley 700 de 2001 condensado
en su epígrafe al señalar que “se dictan medidas tendientes a mejorar las
condiciones de vida de los pensionados”.
Con
base en las anteriores consideraciones, entrará esta Corporación a analizar el
caso concreto.
5. Caso concreto.
En el presente caso, el actor aduce que
radicó sus documentos para solicitar la reliquidación de su pensión, el tres
(3) de diciembre de dos mil tres. El juzgado de única instancia denegó el
amparo solicitado, por cuanto consideró que aún no habían transcurrido los
cuatro meses que consagró el legislador para resolver la petición del actor.
Como ha sido señalado con insistencia, los
términos establecidos por la jurisprudencia constitucional señalan que la
entidad a la cual se ha solicitado la reliquidación de una pensión, cuenta con
quince (15) días para informar al peticionario sobre el trámite iniciado a su
petición; cuatro meses (4) para decidir definitivamente sobre la reliquidación
solicitada y seis meses (6) para comenzar el pago de la pensión reliquidada, si
es el caso que la entidad accedió a las solicitudes del petente.
En efecto, como ha sido señalado, el actor
radicó su solicitud el tres (3) de diciembre de dos mil tres (2003), y al
momento de interponer la acción de tutela en enero de dos mil cuatro (2004) no
había transcurrido el término de cuatro (4) meses para que la entidad decidiera
definitivamente sobre la reliquidación solicitada por el señor Manuel Páez
Reyes. En este orden de ideas, tendría razón el juzgado en señalar que la
entidad no estaba obligada a resolver de fondo la solicitud.  Sin embargo, el
juzgado pasa por alto que también en los trámites de reliquidación de
pensiones, la entidad tiene la obligación de informar al peticionario, dentro
de los quince (15) días siguientes al momento de interponer la solicitud de
reliquidación de pensión, cuál ha sido el trámite que se le ha dado a su
petición y si la documentación que allegó está completa, y en caso de no ser
así, para informarle claramente cuáles documentos debe aportar.  En este orden
de ideas, en el momento en que fue interpuesta la tutela, la entidad aún no
había dado respuesta al actor sobre el estado de su solicitud. En consecuencia,
fue vulnerado el derecho fundamental de petición del demandante, por lo cual
era procedente el amparo.
Con todo,  considerando que a la fecha de la presente
sentencia han transcurrido los términos para que sea resuelta de fondo la
solicitud de reliquidación de la pensión del accionante, esta Corporación,
siguiendo la técnica utilizada en la sentencia T – 422 de 2003, concederá la
tutela al señor Manuel Páez Reyes y ordenará, a la entidad demandada que, si no
lo ha hecho aún, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la
notificación de esta sentencia, proceda a  proferir un acto administrativo que
resuelva de fondo la petición elevada por el tutelante.
IV. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución
Política
RESUELVE
Primero. LEVANTAR
los términos suspendidos dentro del trámite de la presente
acción de tutela.
Segundo: REVOCAR
el fallo del seis
(6) de febrero de dos mil cuatro (2004) proferido por el Juzgado Veintisiete
Penal del Circuito de Bogotá y en su lugar TUTELAR el derecho de
petición del señor Manuel Páez Reyes.
Tercero: ORDENAR al Instituto de Seguros Sociales  -
Seccional Bogotá, que si aún no lo ha hecho, dentro de las cuarenta y ocho (48)
horas siguientes a la notificación de esta providencia, proceda a  proferir un
acto administrativo que resuelva de fondo la petición elevada por el señor
Manuel Páez Reyes.
Cuarto: PREVENIR al Instituto de Seguros Sociales para que
en el futuro se abstenga de incurrir en esta clase de actuaciones que, como en
el caso concreto, vulnera los derechos fundamentales de sus afiliados.
Quinto: ORDENAR que por Secretaría General se dé cumplimiento a lo
previsto en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada Ponente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (e)
[3] Sentencia T-481 de 1992, M.P. Jaime Sanín
Greiffenstein.
[4] Al respecto véase la sentencia T-695 de
2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierrra.
[5] Sentencia  T-1104 de 2002, M.P Manuel José
Cepeda.
[6] Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994.
[7] Sentencia 219 de 2001, M.P. Fabio Morón
Díaz.
[8] Sentencia 249 de 2001, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[9] Sentencias T-326 y T-325 de 2003.
[10] T-01/97; T-036/97; T-718/98; T-660/99,
T-408/00; T-398/01 y T-476/01.
[11] En la sentencia T-553/98, se concedió la
tutela como mecanismo transitorio a un enfermo de SIDA, que había reunido los
requisitos para adquirir la pensión de invalidez; y en la sentencia T-627/97,
se concedió la tutela a un pensionado, a quién se le había reconocido ya la
pensión de invalidez y se le exigía para continuar gozando de la pensión, la
existencia de una sentencia de interdicción y la asignación de curaduría,
existiendo valoración médica que confirmaba su estado de invalidez.
[12] En el caso de la  solicitud de
reconocimiento y pago de pensión de sobrevivientes, el artículo 1º de la Ley
717 de 2001 fijó un término perentorio de dos meses.  Situación reconocida,
entre otras, en  la sentencia T-304 de 2003.
[13] Sentencias T-326 y T-325 de 2003.