C-617-12
SENTENCIA C- /04
Sentencia C-617/12
OBJECION GUBERNAMENTAL A PROYECTO DE LEY SOBRE
HOMENAJE A LA MEMORIA, VIDA Y OBRA DEL INTELECTUAL, LIBREPENSADOR Y ESCRITOR
ANTIOQUEÑO MANUEL MEJIA VALLEJO-Infundada
Las
objeciones gubernamentales planteadas son infundadas, puesto que (i) el Fondo
Mixto Manuel Mejía Vallejo de Promoción de la Cultura y las Artes es un fondo
cuenta, que carece de carácter institucional y, por ende, no configura una
modificación a la estructura nacional; (ii) el Fondo Mixto cumple con las
finalidades intrínsecamente relacionadas con los objetivos misionales del
Ministerio de Cultura, entidad encargada de su administración y (iii) no
concurre una regla orgánica presupuestal que prescriba que los fondos
especiales deban estar conformados exclusivamente con recursos del orden
nacional, pudiéndose organizarlos con una financiación de índole mixta.  A su
vez, según las razones anotadas, esta opción legislativa es compatible con la
plena vigencia de las competencias que en materia presupuestal, reconoce la
Constitución a las entidades territoriales.
PROYECTO DE LEY SOBRE HOMENAJE A LA MEMORIA, VIDA Y
OBRA DEL INTELECTUAL, LIBREPENSADOR Y ESCRITOR ANTIOQUEÑO MANUEL MEJIA VALLEJO-Contenido
VOTACION NOMINAL EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto
PROYECTOS DE LEY APROBADOS POR EL CONGRESO-Término para formular las objeciones y su trámite en
el Congreso
El
artículo 166 C.P. establece reglas precisas en relación con los términos para
la devolución con objeciones, por parte del Ejecutivo, de los proyectos de ley
aprobados por el Congreso.  Al respecto, la norma constitucional señala que el
Gobierno dispone de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto
de ley cuando el mismo no conste de más de veinte artículos. El término se
extiende a diez días cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta
artículos; y hasta veinte días en el caso que sean más de cincuenta artículos.
Adicionalmente, la disposición en comento prevé que si transcurridos los
términos indicados, el Ejecutivo no hubiere devuelto el proyecto con
objeciones, el Presidente deberá sancionarlo y promulgarlo.  Por último, debe
tenerse en cuenta que al tenor de la jurisprudencia constitucional, los
términos en comento constan de días hábiles y completos, de forma que su contabilización
debe realizarse a partir del día siguiente a aquel en que el proyecto fue
recibido para la correspondiente sanción presidencial.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECIONES
PRESIDENCIALES-Cumplimiento de exigencias constitucionales
OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Trámite en
el Congreso de la República/OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Publicidad
del informe/OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Anuncio previo de
votación/OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Votación, quórum y mayorías
FONDO MIXTO NACIONAL DE PROMOCION DE LA CULTURA Y LAS
ARTES-Finalidad
EXIGENCIA DE AVAL GUBERNAMENTAL EN LAS INICIATIVAS QUE
ASIGNAN FUNCIONES A LOS MINISTERIOS-Jurisprudencia constitucional
FONDOS CUENTA-Exigencias
que la Constitución y las normas orgánicas disponen para su conformación y su
exclusión de las materias que exigen iniciativa gubernamental
NORMAS LEGALES QUE REGULAN FUNCIONES DE LOS
MINISTERIOS-Reglas sobre el sometimiento
a la reserva de iniciativa gubernamental prevista en el numeral 7 del artículo
150 de la Constitución Política
De
manera general, las normas legales que regulan las funciones de los ministerios
no están sometidas a la reserva de iniciativa gubernamental prevista en el
artículo 150-7 C.P.   Esta conclusión solo es predicable cuando (i) la
asignación de funciones está precedida o incorpora la creación de una nueva
entidad u estructura orgánica pública, inexistente en el arreglo institucional
de la administración; o (ii) la función que asigna el legislador no guarda
relación con los objetivos del ministerio respectivo.
FONDOS ESPECIALES-Jurisprudencia constitucional/FONDOS
ESPECIALES-Naturaleza jurídica
FONDOS ESPECIALES-Modalidades
FONDOS ESPECIALES-Difieren de otras modalidades de afectación de recursos con naturaleza
institucional como son los denominados fondos cuenta
FONDOS ENTIDAD-Creación
FONDOS MIXTOS DE PROMOCION DE LA CULTURA Y LAS ARTES-Pertenecen a la categoría de los fondos entidad
FONDO MIXTO MANUEL MEJIA VALLEJO DE PROMOCION DE LA
CULTURA Y LAS ARTES-Naturaleza
ENTIDADES QUE INTEGRAN EL SISTEMA NACIONAL DE CULTURA-Regulación
LEGISLADOR-Competencia
para establecer rentas nacionales y fijar los gastos de la administración por
iniciativa del Gobierno
AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance
ESTATUTO ORGANICO DE PRESUPUESTO-No prevé una regla de derecho según la cual los
recursos que integran los fondos especiales deban ser exclusivamente de índole
nacional
FONDO MIXTO MANUEL MEJIA VALLEJO DE PROMOCION DE LA
CULTURA Y LAS ARTES-Provisión de
recursos de naturaleza pública
FONDO MIXTO MANUEL MEJIA VALLEJO DE PROMOCION DE LA
CULTURA Y LAS ARTES-Concurrencia de
recursos de naturaleza territorial debe estar presidida de la decisión de la
Asamblea Departamental y del Concejo Municipal de Medellín
ENTIDADES TERRITORIALES-Competencia
de asignación de recursos a favor del Fondo, es una manifestación concreta a
administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el ejercicio
de sus funciones
Expediente: OG-140
Objeciones gubernamentales al proyecto de ley n.°
90/09 Senado – 259/09 Cámara, “por la cual se rinde homenaje a la memoria,
vida y obra del intelectual, librepensador y escritor antioqueño Manuel Mejía
Vallejo y se decretan disposiciones y efectos en su honor.”
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá D.C., ocho (8) de agosto dos mil doce (2012)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el
artículo 241, numeral 8 de la Constitución Política, y cumplidos los trámites y
requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente sentencia, dentro del asunto de la referencia.
I. ANTECEDENTES
1. Registro de las objeciones presidenciales
Mediante
oficio recibido por la Secretaría General de esta Corporación el 10 de octubre
de 2011, el Secretario General del Senado de la República remitió el proyecto
de ley de la referencia, objetado por el Presidente de la República por razones
de inconstitucionalidad para que, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 167 Superior, la Corte decida sobre su exequibilidad.
2. Texto del Proyecto de Ley Objetado
El texto del proyecto de ley n.° 90/09 Senado – 259/09
Cámara, objetado parcialmente por el Gobierno Nacional por razones de
inconstitucionalidad, es el siguiente:
Ley No. _____
“por la cual se rinde homenaje a la memoria, vida y
obra del intelectual, librepensador y escritor antioqueño Manuel Mejía Vallejo
y se decretan disposiciones y efectos en su honor.”
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1º.
La República de Colombia honra y exalta la vida y obra del intelectual,
librepensador y escritor antioqueño Manuel Mejía Vallejo y se vincula a la
recuperación de memorias y raíces culturales colombianas por él impulsadas.
Artículo 2º.
En memoria y honor permanente al nombre del ilustre escritor antioqueño Manuel
Mejía Vallejo y para dar testimonio ante la historia de la importancia y
trascendencia de sus aportes de su vida y obra a la literatura colombiana e
iberoamericana, durante el mes de julio de cada año se realizará en Medellín el
Festival de Cosas Buenas y el Paseo Aire de Tango como actividades culturales y
cívicas coordinadas por el Ministerio de Cultura, la Gobernación de Antioquia y
la Alcaldía Metropolitana de Medellín en Convenio con la Fundación Manuel Mejía
Vallejo, con el fin de exaltar su vida y obra como paradigma para las presentes
y futuras generaciones de colombianos.
Artículo 3º.
Decrétase el año 2010-2011 por parte del Ministerio de Cultura, como el Año en
Homenaje a Manuel Mejía Vallejo para que concurran todos los recursos y
logística necesarios para su conmemoración.
Artículo 4º.
Autorízase el traslado del 5% de los recaudos que se obtengan por la Estampilla
Procultura, creada por la Ley 397 de 1997 y modificada por la Ley 666 de 2001,
en mandato de las Ordenanzas de la Asamblea Departamental de Antioquia y los
Acuerdos del Concejo de Medellín para garantizar el funcionamiento de todas las
actividades programadas por la Fundación Manuel Mejía Vallejo y de manera
especial las correspondientes al Festival de Cosas Buenas y el Paseo Aire de
Tango.
Parágrafo.
Corresponderá a la Contraloría General del departamento de Antioquia y a la
Contraloría de Medellín, vigilar la correcta aplicación de los recursos
recaudados por la Estampilla Procultura.
Artículo 5º.
Autorícese al Gobierno Nacional a través del Ministerio de Comunicaciones, de
la empresa Servicios Postales Nacionales S. A. y del Consejo Filatélico,
apropiar y/o reasignar los recursos y determinar lo pertinente para la emisión
de sellos postales - estampillas con la imagen del rostro y una frase del
escritor Manuel Mejía Vallejo, dentro de la Serie de Personajes. El número de
estampillas que se emitirán será determinado por la autoridad competente.
Artículo 6º.
Encárguese a la Unidad Administrativa Especial Biblioteca Nacional por una
parte y al Fondo Editorial de la Universidad de Antioquia por otra, en unión de
otras instituciones educativas, la selección, recopilación y publicación de la
obra de Manuel Mejía Vallejo.
Parágrafo.
Los órganos de Gobierno de la Universidad de Antioquia y de las demás
instituciones educativas que concurran a este objetivo, participarán
facultativamente en las actividades de la conmemoración, en respeto a su
autonomía.
Artículo 7º.
Encárguese a Radio Televisión Nacional de Colombia, RTVC, a través del Fondo de
Desarrollo de la Televisión (Ley 182 de 1995) la producción y emisión de un
documental de treinta (30) minutos que recoja la vida y obra de Manuel Mejía
Vallejo.
Parágrafo. La
Comisión Nacional de Televisión autorizará la emisión del mismo documental por
todos los canales bajo su jurisdicción.
Artículo 8°.
Encárguese al Ministerio de Cultura de la apropiación y reasignación de
recursos y la logística necesarios para la divulgación de la obra y pensamiento
de Manuel Mejía Vallejo en el Territorio Nacional y encárguese a la Dirección
de Asuntos Culturales del Ministerio de Relaciones Exteriores el estudio para
la posible inclusión de la obra de Manuel Mejía Vallejo y el Musical Aire de
Tango, en la promoción cultural en el exterior durante el año 2010-2011 Año en
Homenaje a Manuel Mejía Vallejo, en especial durante el mes de octubre Mes del
Arte y del Artista Nacional (Ley 881 de 2004).
Parágrafo 1°.
El Gobierno Nacional dispondrá de toda la orientación a la Fundación Manuel
Mejía Vallejo para la formulación, presentación y estudios de proyectos
dirigidos al Programa Nacional de Concertación, para fortalecer aún más la
presencia cultural y literaria viva de Manuel Mejía Vallejo en el ámbito
nacional e internacional.
Artículo 9º.
Las autorizaciones de gastos otorgadas al Gobierno Nacional en virtud de esta
ley, se incorporarán en los presupuestos generales de la Nación de acuerdo con
las normas orgánicas en materia presupuestal, en primer lugar reasignando los
recursos hoy existentes en cada órgano ejecutor, sin que estos impliquen un
aumento del presupuesto. Y en segundo lugar, de acuerdo con las disponibilidades
que se produzcan en cada vigencia fiscal.
Artículo 10.
Para el cumplimiento de los fines consagrados en la presente ley, se autoriza
al Gobierno Nacional para suscribir los convenios y contratos necesarios con
las entidades del Orden Nacional, con el departamento de Antioquia, el
municipio de Medellín y la Fundación Manuel Mejía Vallejo.
Artículo 11.
Créase el Fondo Mixto Manuel Mejía Vallejo de Promoción de la Cultura y las Artes
como una cuenta especial, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de
Cultura. El objeto del Fondo será aportar los recursos necesarios para el
cumplimiento de lo dispuesto en la presente ley y permitir el funcionamiento de
las actividades de la Fundación Manuel Mejía Vallejo.
Parágrafo 1°.
Los recursos del Fondo Manuel Mejía Vallejo provendrán de los aportes que se le
asignen en el Presupuesto General de la Nación, en el Presupuesto del
departamento de Antioquia, en el Presupuesto del Municipio de Medellín, así
como por las inversiones y donaciones realizadas por personas naturales o
jurídicas, organismos de cooperación internacional y los demás ingresos que de
acuerdo con la ley esté habilitado para recibir. El Fondo podrá recibir
recursos de otras fuentes, de conformidad con lo que disponga el Gobierno
Nacional.
Parágrafo 2º.
El Fondo estará bajo la administración de un Director, que será un servidor
público en ejercicio del Ministerio de Cultura designado por el Ministro de
Cultura. Los contratos que se celebren en relación con el Fondo se regirán por
el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
Artículo 12.
La presente ley rige a partir de su publicación.
El Presidente del H. Senado de la República
Armando Benedetti Villaneda
El Secretario General del H. Senado de la República
Emilio Otero Dajud
El Presidente de la H. Cámara de Representantes
Carlos Alberto Zuluaga Díaz
El Secretario General de H. Cámara de Representantes
Jesús Alfonso Rodríguez Camargo
3. El trámite legislativo
El trámite legislativo del proyecto de ley objetado
fue el siguiente:
3.1. El proyecto de ley n.° 90/09 Senado – 259/09
Cámara, “por la cual se rinde homenaje a la memoria, vida y obra del
intelectual, librepensador y escritor antioqueño Manuel Mejía Vallejo y se
decretan disposiciones y efectos en su honor.” fue presentado por el
senador Manuel Ramiro Velásquez Arroyave.   El mismo fue publicado en la Gaceta
del Congreso n.° 748 del 19 de agosto de 2009.
3.2. En la Comisión Segunda Constitucional Permanente
del Senado fue designado como ponente al senador Velásquez Arroyave. La
ponencia para primer debate fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 915 del
17 de septiembre de 2009.
3.3. El proyecto fue discutido y aprobado por la
Comisión Cuarta del Senado, en la sesión del 28 de octubre de 2009, publicada
en la Gaceta del Congreso n.° 64 del 17 de marzo de 2010. Igualmente, el
anuncio previo a la votación se encuentra en el Acta n.° 9 del 23 de septiembre
de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1264 del 9 de diciembre de
2009.
3.4. Para rendir ponencia en segundo debate en el
Senado de la República se designó al senador Velásquez Arroyave.  El informe de
ponencia para segundo debate fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 1.163
del 13 de noviembre de 2009.[1]
3.5. De acuerdo con lo certificado a la Corte por el
Secretario General del Senado de la República,[2]
el proyecto de ley fue aprobado en la sesión plenaria del Senado de la
República el 14 de diciembre de 2009.  La misma certificación hace constar que
el proyecto fue anunciado en la sesión plenaria de la que da cuenta el Acta n.°
25 del 10 de diciembre mismo año.
3.6. En la Comisión Segunda Constitucional Permanente
de la Cámara de Representantes se designó como ponente al representante Augusto
Posada Sánchez  La ponencia para primer debate fue publicada en la Gaceta del
Congreso n.° 197 del 12 de mayo de 2010.
3.7. El proyecto fue aprobado por la mencionada
Comisión el 8 de junio de 2010, según se advierte en el Acta n.° 37 de la misma
fecha, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 489 del 4 de agosto de 2010.  El
anuncio de esta actuación se surtió el 19 de mayo de 2010, según consta en el
Acta n.° 36 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso antes
citada.
3.8. Se designó nuevamente como ponente para segundo
debate en la plenaria de la Cámara al representante Posada Sánchez. La ponencia
para esa instancia del trámite legislativo fue publicada en la Gaceta del
Congreso n.° 340 del 11 de junio de 2010.
3.9. El proyecto de ley fue aprobado en sesión plenaria
de la Cámara del 16 de noviembre de 2010, según consta en el Acta n.° 31 de la
misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 8 del 27 de enero 2011.  El
anuncio de votación se llevó a cabo en la sesión del 9 de noviembre de 2010,
como se verifica en el Acta n.° 30 de la misma fecha.
3.10. No se evidenciaron dentro del trámite
legislativo discrepancias entre los textos aprobados por las plenarias del
Senado y la Cámara de Representantes, de modo que no tuvo lugar el trámite de
conciliación previsto en el artículo 161 C.P.
3.11. A través de oficio del 22 de noviembre de 2010,
recibido en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República el
6 de diciembre del mismo año, el Secretario General del Senado remitió al
Presidente de la República el proyecto de ley, junto con el expediente legislativo,
para su correspondiente sanción.[3]
3.12. Mediante comunicación del 10 de diciembre de
2010, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República devolvió el
proyecto de ley y el expediente legislativo al Secretario General del Senado,
debido a que en ese expediente no reposaban los documentos “… que permitan
al Presidente de la República realizar la revisión que le compete para decidir
si objeta o sanciona el proyecto.” Así, solicitó que se incluyeran “…
dentro del expediente la totalidad de las Gacetas y Actas que permitan
corroborar la realización de los anuncios de conformidad con el Artículo 160 de
la Constitución Política, así como las respectivas aprobaciones al Proyecto de
Ley, en primer y segundo debate en Cámara”.[4]
3.13. Por intermedio de oficio del 18 de enero de
2011, radicado en el Departamento Administrativo de la Presidencia el 20 de
enero de 2011, el Secretario General del Senado remitió nuevamente el proyecto
de ley y sus antecedentes al Presidente de la República, para su
correspondiente sanción.
3.14. A través de documento recibido en el Senado el
28 de enero de 2011 y suscrito por el Ministro del Interior y de Justicia,
delegatario de funciones presidenciales,[5]
el Viceministro encargado de la cartera de Hacienda y Crédito Público, y la
Ministra de Cultura, el Gobierno Nacional formuló objeción por
inconstitucionalidad al artículo 11 del proyecto de ley.
3.15. Mediante escrito del 24 de agosto de 2011, el
senador Juan Carlos Vélez Uribe y el representante Augusto Posada Sánchez, presentaron
informe sobre las objeciones presidenciales al proyecto de ley, en el que
solicitaron su rechazo.
3.16. El anterior informe fue considerado y aprobado
por las Plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes en
sendas sesiones simultáneas, celebradas el 27 de septiembre de 2011.
3.15. Desestimadas las objeciones por el Congreso de la
República, el Presidente del Senado de la República remitió a la Corte el
proyecto para que decida sobre su exequibilidad.
4. Objeción formulada por el
Gobierno Nacional
A
través de la comunicación del 28 de enero de 2011 antes mencionada, el Gobierno
Nacional objetó por inconstitucional el artículo 11 del proyecto de ley de la
referencia.  Consideró que esa norma, la cual crea el Fondo Mixto Manuel Mejía
Vallejo de Promoción de la Cultura y las Artes (en adelante el Fondo), es
contraria a los artículos 150-7, 151 y 154 de la Constitución.  Esto debido a
que la disposición objetada modifica la estructura de la administración
nacional y, a su vez, las previsiones de este tipo están sujetas a la exclusiva
iniciativa gubernamental.  Así, como en el caso planteado no se contó con el
aval del Ejecutivo, se pretermitió la exigencia ordenada por los mencionados
preceptos constitucionales.
Agrega
que aunque la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado reiteradamente que
los fondos cuenta sin personería jurídica no configuran modificaciones a la
estructura de la administración nacional, la norma objetada sí lo hace, debido
a que “… altera sustancialmente la estructura actual del Ministerio de
Cultura.”  Ello debido a que en virtud de la misma disposición, el Fondo
estará adscrito a dicho Ministerio y su administración estará a cargo de un
director designado por el Ministro de Cultura.
De
igual manera, indica que el precepto desconoce el artículo 30 del Decreto 111
de 1996, compilatorio de la Ley Orgánica de Presupuesto.  Esto debido a que a
pesar que dicha norma señala que los fondos especiales, en sus dos modalidades,
deben constituirse para administrar recursos del orden nacional, en el caso
analizado “… los recursos del Fondo Manuel Mejía Vallejo provendrán de
diversas fuentes, es decir, que tendrá recursos de carácter nacional y
territorial (…) la disposición comentada establece como ingresos del
Fondo los aportes que se le asignen en el Presupuesto General de la Nación, en
el Presupuesto del Municipio de Medellín, así como por las inversiones y
donaciones efectuadas por personas naturales o jurídicas, organismos de
cooperación internacional, entre otros. || En consecuencia, si las
entidades territoriales desean crear un fondo cuenta para administrar recursos
que se destinarán al fomento o apoyo a la Cultura, como es el caso de la
Fundación Manuel Mejía Vallejo, podrán hacerlo, pero deberán dentro de sus
presupuestos seguir las disposiciones establecidas en la Ley Orgánica de
Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y
condiciones de cada entidad territorial (Artículo 109 Estatuto Orgánico del
Presupuesto).  Por último, para sustentar esta objeción, señala que la
jurisprudencia constitucional ha considerado que del artículo 151 C.P. se deriva un deber de sujeción de las normas ordinarias a la legislación orgánica, lo que
justifica la acusación por desconocimiento de las reglas orgánicas sobre
presupuesto.
5. Insistencia del Congreso de la República
El Congreso de la República insistió en la aprobación
del proyecto, pues considera infundadas las objeciones gubernamentales.  Indica
el informe aprobado por las plenarias que, contrario a lo considerado por el
Ejecutivo, la norma objetada no modifica la estructura de la administración
nacional, sino que se restringe a adscribir al Fondo al Ministerio de Cultura,
como órgano rector de esa materia.  Señala que esa conclusión se comprueba al
observar que “… mediante este proyecto de ley en ningún momento se pretende
ni ordena la creación de nuevos empleos o modificación de la planta de personal
de ninguna entidad del Estado, ni altera la estructura de la administración
pública, por lo cual no se requiere de la iniciativa exclusiva del Gobierno
Nacional, ni su aval, respetando así el fuero Presidencial en estas materias.”
El Congreso hace énfasis en que, de acuerdo con el
artículo 63 de la Ley 397 de 1997 y el Decreto 1493 de 1998, el Ministerio de
Cultura está habilitado para participar en la creación de fondos mixtos para la
promoción cultural, así como para realizar aportes y celebrar convenios de
fomento y promoción de las artes y la cultura con dichos fondos.  Esto al punto
que con base en las mismas normas, en las juntas directivas de dichos fondos
mixtos tiene asiento un representante del Ministerio de Cultura.  Por ende, “…
es evidente que el Ministerio de Cultura se encuentra en el pleno ejercicio de
sus facultades para crear fondos especializados en su materia, garantizando y
promoviendo la Cultura y el patrimonio cultural, mediante la dirección del
mismo, como en efecto ocurre, sin necesidad de que se creen previamente los
empleos por parte del ente legislador.”
En una segunda parte de su exposición, el informe hace
un extenso análisis acerca del cumplimiento, por parte del proyecto de ley, de
las normas orgánicas sobre impacto fiscal de las medidas contenidas en dicha
iniciativa.  Así, hace referencia a una serie de documentos, provenientes
principalmente del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al igual que del
Ministerio de Cultura, que en criterio de los congresistas demuestran que el
Gobierno Nacional avaló las implicaciones fiscales de la iniciativa, entre
ellas la concurrencia de aportes presupuestales de la Nación y de las entidades
territoriales allí indicadas.
6. Intervención ciudadana
Para efectos
de hacer efectiva la intervención ciudadana, mediante Auto del 24 de octubre de
2011 el magistrado sustanciador ordenó fijar en lista el presente proceso por
el término de tres (3) días, conforme a lo dispuesto en el artículo 32 del
Decreto 2067 de 1991. En cumplimiento de lo anterior, la Secretaría General lo
fijó en lista el día 25 de octubre del mismo año.
Dentro del
término de fijación no se recibieron intervenciones.
7. Concepto del Procurador General de la Nación
El
Procurador General de la Nación, en ejercicio de las competencias previstas en
el artículo 278-5 de la Constitución y en el artículo 32 del Decreto 2067 de
1991, intervino en el presente proceso con el fin de solicitar a la Corte que se
declare fundadas las objeciones formuladas.
El
Ministerio Público parte de advertir que en materia de gasto público, la
Constitución hace un reparto de competencias entre el Congreso de la República
y el Gobierno Nacional, que deben actuar de manera coordinada. El Gobierno
requiere de la aprobación de sus proyectos por parte del Congreso. A su vez, el
Congreso debe contar con la anuencia del Gobierno para que se incorporen los
gastos decretados en el presupuesto, siempre y cuando sean consecuentes con el
plan de desarrollo, como lo prevé el artículo 346 C.P.  Por lo tanto, al Ejecutivo le corresponde elaborar el presupuesto de gastos. Para hacerlo
debe considerar las necesidades sociales, los recursos disponibles y las
exigencias del plan de desarrollo. A su vez, al Congreso de la República le
corresponde estudiar el presupuesto, modificarlo y aprobarlo. En este contexto,
el Congreso no puede decretar un gasto público como un mandato imperativo al
Ejecutivo, sino fijarlo como un título jurídico suficiente para la eventual
inclusión de la correspondiente partida en la ley de presupuesto. Por ello,
para la Vista Fiscal es razonable la previsión contenida en el artículo 154 C.P., en el sentido que son de reserva de iniciativa gubernamental los proyectos de ley que
impliquen gasto público o creen fondos que se nutran de recursos públicos del orden
nacional.
Llevados
estos argumentos al caso concreto, se tiene que dentro de los recursos con los
cuales contará el Fondo, se encuentran los aportes que se le asignen en el
presupuesto general de la Nación, y que la administración de dicho Fondo estará
a cargo de un Director, “que será un servidor público en ejercicio del
Ministerio de Cultura designado por el Ministro de Cultura”.  Para el
Procurador General, de estas premisas no puede asumirse, como lo hace el
Congreso de la República, que esta circunstancia es equiparable a la prevista
en el Decreto 1493 de 2003, que se refiere a la participación de un
representante del Ministerio de Cultura en la Junta Directiva de los fondos
regulados en este decreto. Esto debido a que hay una clara diferencia entre ser
administrador y ser un representante dentro de una junta directiva. En el
primer caso, las competencias, funciones y toma de decisiones corresponden de manera
exclusiva al individuo, con la correlativa responsabilidad. El miembro de una
junta directiva tiene competencias, funciones y responsabilidades diferentes,
pues hace parte de un cuerpo colegiado, cuya tarea es distinta a la del
administrador. De otra parte, la carga de trabajo que corresponde a un
administrador, dista mucho de la de un miembro de una junta directiva.
Lo anterior
permite advertir que el proyecto implica, en realidad, una modificación en la
estructura orgánica del Ministerio de Cultura, que debe disponer en su planta
de personal de un servidor público con las calidades necesarias para
administrar el Fondo, pero que, por razón de su oficio, no podría asumir otras
ocupaciones o tareas. Así las cosas, como lo señala la objeción gubernamental,
existe una relación entre esta circunstancia y la estabilidad presupuestal del
Estado.
Agrega que a
pesar que el Congreso se encuentra constitucionalmente habilitado para, bajo su
exclusiva iniciativa, promulgar una ley que reconozca las calidades del
escritor Mejía Vallejo y, en ese marco, prever diversas actividades culturales
sobre su labor artística, ello no implica que ese competencia se extienda hasta
la disposición de creación de un Fondo, que se nutrirá de recursos del tesoro
nacional, bajo la administración de un servidor público del Ministerio de
Cultura, en el contexto que se acaba de precisar.  Una actuación de ese
carácter debe contar con el aval del Gobierno Nacional, a través del Ministro
de Hacienda y Crédito Público, y en el proceso de formación del proyecto de
ley.  En consecuencia, lo dispuesto en el artículo 11 del proyecto de ley
vulnera lo previsto en la Constitución sobre iniciativa legislativa exclusiva
del Gobierno Nacional.
Finaliza el concepto
de la Vista Fiscal advirtiendo que los documentos relativos al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, a los que se alude en el expediente legislativo,
corresponden a fechas anteriores a la presentación del proyecto de ley bajo
estudio. Esto se debe a que tales documentos se produjeron en relación con el
trámite del Proyecto de Ley 212 de 2007 Senado, que no fue aprobado. Por lo
tanto, asumir que la intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
en el trámite legislativo de un proyecto de ley diferente, así su materia sea
afín a uno posterior, es suficiente para cumplir con la exigencia prevista en
el artículo 154 C.P., es desacertado puesto que no cumple con dicha exigencia
constitucional.
II.
TRÁMITE SURTIDO ANTE LA CORTE
3.1. Una vez
recibido el expediente en esta Corporación y ante la necesidad de contar con
elementos de juicio sobre el trámite legislativo de las objeciones presidenciales,
el Magistrado Sustanciador solicitó a los Secretarios Generales de las Cámaras
que enviaran la información pertinente.  Dichos funcionarios indicaron que las
actas en que constaba el trámite de las objeciones, en especial en las que se
hizo el anuncio previo y se procedió a la discusión y votación del informe de
objeciones, no habían sido publicadas en la Gaceta del Congreso.
Visto lo
anterior y habida consideración del carácter imprescindible de este material
probatorio para resolver acerca de la constitucionalidad del asunto de la
referencia, la Sala Plena, a través de Auto 235 del 1º de noviembre de 2011, se
abstuvo de decidir hasta tanto no fueran allegados los documentos mencionados y
el magistrado sustanciador verificara que las pruebas fueran aportadas
debidamente.  En cumplimiento de lo ordenado por la Corte, fueron enviadas las
Gacetas del Congreso correspondientes.
3.2. Luego
de la revisión del trámite de aprobación de las objeciones, la Sala encontró
que se había incurrido en un vicio de procedimiento subsanable, consistente en
la omisión de la votación nominal y pública del informe de objeciones, durante
su aprobación por parte de las plenarias del Senado y la Cámara de
Representantes.  Por ende, mediante Auto 032 del 16 de febrero de 2012, la Sala
ordenó “DEVOLVER el expediente legislativo al Congreso de la República, para
que subsane el vicio de trámite consistente en la omisión del requisito de
votación nominal y pública del informe de objeciones gubernamentales, en las
plenarias del Senado y de la Cámara de Representantes, respecto del proyecto de
ley n.° 90/09 Senado – 259/09 Cámara, “por la cual se rinde homenaje a la
memoria, vida y obra del intelectual, librepensador y escritor antioqueño
Manuel Mejía Vallejo y se decretan disposiciones y efectos en su honor.” ||
Para el cumplimiento de lo anterior, el Congreso de la República tiene un
plazo legal que culmina el 20 de junio de 2012, fecha en la que culmina la
presente legislatura.”.  Igualmente, la Sala determinó que una vez se
subsanara el defecto observado, el Presidente del Congreso debía remitir ante la
Corte el proyecto de ley mencionado en el numeral anterior, acompañado del
expediente legislativo correspondiente, a fin de que esta Corporación
resolviera sobre las objeciones de inconstitucionalidad que el Gobierno
Nacional formuló respecto del referido proyecto, de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 167 de la Constitución Política.
En
cumplimiento de lo dispuesto en la mencionada decisión, y a través de
comunicación radicada en la Secretaría General de la Corte el 8 de mayo de
2012, el Secretario General del Senado de la República, según las instrucciones
dadas para el efecto por el Presidente del Congreso, remitió a la Corte el
expediente legislativo correspondiente al asunto de la referencia “…
debidamente subsanado por el Congreso de la República, el vicio referido en el
Auto en comento, y de esta manera continúe con su trámite correspondiente.”[6]
Para el
efecto, fueron incluidos sendos informes de sustanciación sobre la actuación
mencionada.  El primero, suscrito por el Secretario General del Senado de la
República, hace constar que en la sesión plenaria de esa corporación del 25 de
abril de 2012 fue considerado y aprobado el informe de objeciones al proyecto
de ley n.° 90/09 Senado – 259/09 Cámara, procediéndose a votación nominal,
contenida en el Acta n.° 40 de la misma fecha. Agrega que el anuncio de la
votación se efectuó en la sesión plenaria del 24 de abril del mismo año,
contenida en el Acta n.° 39.[7]
De manera
similar, el informe de sustanciación del 3 de mayo de 2012, suscrito por el
Secretario General de la Cámara de Representantes, indica que en dicha fecha
fue considerado y aprobado el informe de objeciones materia de estudio, en
cumplimiento del Auto 032/12, para lo cual “… con el quórum decisorio requerido
se procedió a dar lectura del informe publicado en la Gaceta del Congreso No.
692 de 2011, e impartir su correspondiente aprobación con votación nominal.  Lo
anterior según consta en el Acta de Sesión Plenaria No. 121 de mayo 3 de 2012,
previo su anuncio en Sesión Plenaria el día 2 de mayo de 2012, según Acta de
Sesión Plenaria No. 120.”[8]
Sin embargo,
la Corte encontró que la información antes descrita no fue soportada con las
Gacetas del Congreso contentivas de las actas que dieran cuenta del trámite de
subsanación en cada una de las plenarias.  Por ende, mediante Auto 103 del 16
de mayo de 2012, se abstuvo nuevamente de decidir y ordenó a los Secretarios
Generales de ambas cámaras que remitieran la documentación mencionada.  Este
requerimiento fue cumplido mediante comunicaciones del 25 de junio y del 30 de
julio de 2012, enviadas por Secretario General de la Cámara de Representantes y
por escrito radicado ante la Corte el 25 de junio de 2012, por parte del
Secretario General del Senado de la República. El contenido de las Gacetas del
Congreso remitidas será objeto de análisis en apartado ulterior de esta
decisión.
III. CONSIDERACIONES DE LA
SALA
Competencia
1. Conforme
a lo dispuesto por los artículos 167, inciso 4 y 241, numeral 8 de la Carta
Política, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente
sobre la constitucionalidad de las normas objetadas por el Gobierno Nacional.
El
término para formular las objeciones y su trámite en el Congreso de la
República
2. El artículo 166 C.P. establece reglas precisas en relación con los términos para la devolución con objeciones, por parte del
Ejecutivo, de los proyectos de ley aprobados por el Congreso.  Al respecto, la
norma constitucional señala que el Gobierno dispone de seis días para devolver
con objeciones cualquier proyecto de ley cuando el mismo no conste de más de
veinte artículos. El término se extiende a diez días cuando el proyecto
contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta veinte días en el caso que
sean más de cincuenta artículos.  Adicionalmente, la disposición en comento
prevé que si transcurridos los términos indicados, el Ejecutivo no hubiere
devuelto el proyecto con objeciones, el Presidente deberá sancionarlo y
promulgarlo.  Por último, debe tenerse en cuenta que al tenor de la
jurisprudencia constitucional,[9]
los términos en comento constan de días hábiles y completos, de forma que su
contabilización debe realizarse a partir del día siguiente a aquel en que el
proyecto fue recibido para la correspondiente sanción presidencial.
En el presente caso se advierte que mediante oficio
del 18 de enero de 2011, recibido en el Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República el día 20, el Secretario General del Senado de la
República remitió el proyecto de ley al Presidente de la República para su
sanción.  Del mismo modo, el proyecto de ley fue devuelto con objeciones de
inconstitucionalidad, el 28 de enero de 2011, documento radicado en el Congreso
el mismo día.
Si se tiene en cuenta que el proyecto de ley contiene doce
artículos, motivo por el cual el término aplicable era de seis días, las
objeciones fueron presentadas dentro del plazo previsto en la Carta Política.
Con todo, también debe explicarse que esa
contabilización de términos no resulta afectada por el hecho que, en un primer
momento, la Secretaría Jurídica de la Presidencia haya devuelto el expediente
legislativo ante la ausencia de documentos necesarios para que el Gobierno
pudiera definir si objetaba o no la iniciativa correspondiente.  Para la Corte
no es razonable que se imponga al Ejecutivo la obligación de adoptar una
decisión propia de sus funciones constitucionales, sin contar con la
información necesaria para ello.  En este caso, resulta aplicable mutatis
mutandis la regla jurisprudencial fijada por la Corte, en el sentido que
aunque la Constitución determina un término de seis días para que este Tribunal
se pronuncie sobre la insistencia del Congreso en la sanción de un proyecto
objetado por inconstitucionalidad, ello no es incompatible con la posibilidad
que la Sala se abstenga de adoptar la decisión correspondiente, en los casos
que el Congreso no aporta la totalidad de los documentos necesarios e
imprescindibles para adoptar la decisión judicial.[10]  Similares condiciones
son predicables respecto del Gobierno, cuando el Congreso omite suministrar el
expediente legislativo con la documentación requerida para que el Presidente
proceda a ejercer, si así lo considera necesario, la competencia que le otorga
el artículo 166 C.P.
3. Una vez devuelto el proyecto de ley con objeciones,
se presentó ponencia conjunta de rechazo a las mismas e insistencia en el proyecto,
la cual fue considerada y aprobada por las Plenarias de la Cámara de
Representantes y del Senado de la República.
3.1. Para el caso específico del Senado de la
República, el informe de objeciones fue publicado en la Gaceta del Congreso n.°
682 del 14 de septiembre de 2011.[11]
En relación con el anuncio previo, en el Acta No. 10,
correspondiente a la sesión plenaria del Senado celebrada el 20 de septiembre de
2011, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 831 del 4 de noviembre de 2011 se
lee lo siguiente:
“Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad
con el Acto Legislativo número 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los
proyectos que se discutirán y aprobarán para la próxima sesión.
Señor Presidente los proyectos para la próxima Sesión
son los siguientes:
Con informe de Conciliación (sic):
Proyecto de ley número 90 de 2009 Senado, 259 de 2009
Cámara, por la cual se rinde
homenaje a la memoria, vida y obra del intelectual, libre pensador y escritor
antioqueño, Manuel Mejía Vallejo, y se dictan otras disposiciones y efectos en
su honor.
(…)
Están leídos y anunciados los proyectos para la
próxima sesión señor Presidente.”[12]
Del mismo modo, al finalizar la sesión, en la misma
Acta se anota:
“Siendo las 11:59, la Presidencia levanta la sesión y
convoca para el próximo martes 27 de septiembre de 2011, a las 3:00 p. m.”[13]
Así, en el Acta No. 11, correspondiente a la sesión
plenaria del Senado del 27 de septiembre de 2011, publicada en la Gaceta del
Congreso n.° 832 del 4 de noviembre de 2011, se observa que el informe fue
sometido a discusión y posterior aprobación.  El aparte correspondiente del
Acta indica lo siguiente:
“V
Objeciones del señor Presidente de la República, a
proyectos aprobados por el Congreso
***
Con informe de Comisión
Proyecto de ley número 54 de 2010 Senado, 170 de 2010
Cámara, por la cual se
implementa el Retén Social, que garantiza la estabilidad laboral a grupos
vulnerables y se dictan otras disposiciones.
(…)
La Presidencia indica a la Secretaría continuar con el
siguiente informe de Objeción del Orden del Día.
Proyecto de ley número 90 de 2009 Senado, 259 de 2009
Cámara, por la cual se rinde
homenaje a la memoria, vida y obra del intelectual, libre pensador y escritor
antioqueño, Manuel Mejía Vallejo, y se dictan otras disposiciones y efectos en
su honor.
Por Secretaría se da lectura al informe para segundo
debate presentado por la Comisión Accidental designada por la Presidencia, para
estudiar las Objeciones formuladas por el Ejecutivo al Proyecto de ley número
90 de 2009 Senado, 259 de 2009 Cámara, por la cual se rinde homenaje a la
memoria, vida y obra del intelectual, libre pensador y escritor antioqueño,
Manuel Mejía Vallejo, y se dictan otras disposiciones y efectos en su honor.
La Presidencia somete a consideración de la Plenaria
el Informe en el cual se declaran infundadas las Objeciones presentadas por el
Ejecutivo al Proyecto de ley número 90 de 2009 Senado, 259 de 2009 Cámara y,
cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación.”[14]
3.2. En lo que tiene que ver con la Cámara de
Representantes, el informe de objeciones gubernamentales fue publicado en la
Gaceta del Congreso n.° 692 del 19 de septiembre de 2011.[15]  Respecto del anuncio
previo a esa votación, dicha actuación tuvo lugar en la sesión plenaria de la
Cámara del 20 de septiembre de 2011, publicada en la Acta No. 90 de la misma
fecha, contenida su vez en la Gaceta del Congreso n.° 1005 del 23 de diciembre
de 2011.  En dicho documento se lee al respecto lo siguiente.
“Dirección de la Presidencia, doctor Simón Gaviria
Muñoz:
Señor Secretario sírvase leer, o anunciar Proyectos.
Señor Secretario, por lo consiguiente cierre la
votación, lea Proyectos, anunciamos el voto positivo del doctor Didier, y
anuncie Proyectos para el día de mañana, convocamos la sesión para las 2:00 de
la tarde.
Se aplazó el debate de Control Político.
Secretario, doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo,
informa:
El doctor Didier Burgos, vota Sí.
Se anuncian Proyectos para la Sesión de mañana.
Se cierra la votación, señor Presidente, la Secretaría
le informa que se ha desintegrado el quórum decisorio.
Señora Subsecretaria sírvase anunciar proyectos.
Subsecretaria, doctora Flor Marina Daza Ramírez, informa:
Se anuncian los siguientes Proyectos para la Sesión
Plenaria del día 21 de septiembre del 2011 o para la siguiente Sesión Plenaria
en la cual se debatan Proyectos de ley o Actos Legislativos.
Informe Objeciones Presidenciales:
Proyecto de ley 259 de 2009 Cámara, 090 de 2009 Senado, por la cual se rinde homenaje a la memoria, vida y
obra del intelectual, libre pensador y escritor antioqueño Manuel Mejía Vallejo
y se decretan disposiciones y efectos en su honor.
(…)
Señor Presidente, han sido anunciados los Proyectos de
ley para la Sesión del día mañana 21 de septiembre o para la siguiente Sesión
Plenaria, en la cual se debatan Proyectos de ley o Actos Legislativos, de
acuerdo Acto Legislativo 1 de julio 3 del 2003 en su artículo 8°.
Secretario, doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo,
informa:
Ya fueron anunciados los Proyectos señor Presidente.
Dirección de la Presidencia, doctor Simón Gaviria
Muñoz:
Convocamos para mañana a las 2:00 de la tarde, señor
Secretario.
Secretario, doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo,
informa:
Muy bien señor Presidente, así se hará por
Secretaría.”[16]
La discusión y aprobación del informe de objeciones en
la Cámara de Representantes fue verificado en la sesión plenaria del 27 de septiembre
de 2011, contenida en el Acta n.° 91 de la misma fecha, publicada en la Gaceta
del Congreso n.° 1006 del 23 de diciembre de 2011.  El aparte respectivo del
Acta es el siguiente:
“Dirección de la sesión por la Presidencia doctor
Albeiro Vanegas Osorio:
Avancemos en el tercer punto del orden del día, que
habla del informe de objeciones presidenciales.
La Secretaría General informa doctor Jesús Alfonso
Rodríguez Camargo:
Informe de objeciones presidenciales al Proyecto de
ley 90 de 2009 Senado, 259 de 2009 Cámara, por la cual se rinde homenaje a
la memoria, vida y obra del intelectual librepensador y escritor antioqueño,
Manuel Mejía Vallejo, y se decretan disposiciones y efectos en su honor.
Termina este informe con la siguiente proposición.
Solicitamos a los honorables Representantes y
Senadores rechazar las objeciones presentadas por la Presidencia de la
República e insistir en la constitucionalidad del Proyecto de ley 90 de 2009
Senado, 259 de 2009 Cámara, por la cual se rinde homenaje a la memoria,
vida y obra del intelectual librepensador escritor antioqueño, Manuel Mejía
Vallejo y se dictan disposiciones y efectos en su honor. Está el informe
correspondiente sobre esta objeción por inconstitucionalidad.
Ha sido leído el informe señor Presidente, puede
someterlo a consideración de la Plenaria.
Dirección de la sesión por la Presidencia doctor
Albeiro Vanegas Osorio:
Está en consideración el informe de objeciones
presidenciales, anuncio que se va a cerrar la discusión, está cerrada ¿Aprueban
el informe?
La Secretaría General informa doctor Jesús Alfonso
Rodríguez Camargo:
Aprobado.
Dirección de la sesión por la Presidencia doctor
Albeiro Vanegas Osorio:
Siguiente punto, señor Secretario”[17]
Igualmente, debe señalarse que el Secretario General
de la Cámara de Representantes certificó, a solicitud de la Corte, que el
informe de objeciones gubernamentales fue aprobado en la sesión mencionada, y
que la votación efectuada se dio “por unanimidad”.[18]
3.3. A partir de la información antes reseñada, la
Sala encuentra que el proceso legislativo aplicado a la aprobación del informe
de objeciones gubernamentales, cumplió con los requisitos constitucionales.
Esta conclusión se soporta en las siguientes comprobaciones de índole fáctica:
3.3.1. Publicidad del informe de objeciones
gubernamentales
El artículo 157-1 C.P., con el fin de salvaguardar el principio de publicidad en el trámite legislativo, obliga a que todo proyecto
de ley deba ser publicado oficialmente por el Congreso antes de darle curso en
la comisión respectiva.  Este requisito constitucional es adecuadamente
cumplido en el asunto de la referencia.  Para el caso del Senado de la
República el informe de objeciones presidenciales fue publicado en la Gaceta
del Congreso n.° 682 del 14 de septiembre de 2011 y el debate y votación de ese
documento tuvo lugar en la sesión plenaria del 27 de septiembre del mismo año.
A su vez, frente a la Cámara de Representantes, el informe fue publicado en la
Gaceta del Congreso n.° 692 del 19 de septiembre de 2011 y la discusión y
votación del mismo tuvo lugar el 27 de septiembre del mismo año.
3.3.2. Anuncio previo a la votación
El artículo 160 de la Carta Política prescribe que
ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella a
que haya sido previamente anunciado.  Esta prescripción es acatada en el
procedimiento legislativo analizado, según se observa de las pruebas
recopiladas en este trámite.
El anuncio de votación en la plenaria del Senado de la
República se hizo para una fecha determinada, esto es, el 27 de septiembre de
2011.  Esto debido a que si bien en la sesión respectiva se indicó que el
anuncio de proyectos se realizaba para la “próxima sesión”, finalizada esa
plenaria se expresó por la mesa directiva que esa convocatoria se realizaba
para dicho día 27, fecha en la que efectivamente se sometió a aprobación el
informe de objeciones gubernamentales. Por lo tanto, se cumplió con el canon
constitucional mencionado.
Ahora bien, en lo que tiene que ver con el anuncio en la
Cámara de Representantes, se tiene que se hizo tanto para una fecha determinada
como determinable. En efecto, en la sesión del 20 de septiembre de 2011 se
anunció la aprobación de informe para la sesión plenaria del día 21, “… o
para la siguiente Sesión Plenaria en la cual se debatan Proyecto de Ley o Actos
Legislativos”.  Con todo, el informe no fue aprobado en dicha fecha, sino
en la sesión plenaria del 27 de septiembre de 2011, la cual fue la siguiente
convocatoria de la Cámara, como se evidencia de la numeración consecutiva de
las actas correspondientes.
Esta
particularidad del trámite, como lo ha señalado la jurisprudencia
constitucional, no configura el desconocimiento del artículo 160 C.P.  Esto debido a que, de conformidad con la norma superior, el anuncio de votación se hizo en
la sesión plenaria inmediatamente anterior a la cual se aprobó el informe de
objeciones, votación que fue anunciada mediante una fórmula suficientemente
determinable, como es “próxima sesión”.  Sobre este particular y un caso
análogo, la Corte ha señalado que “…no existe una fórmula sacramental para
cumplir con lo ordenado por el inciso final del articulo 160 de la C.P., el
empleo de los términos “anunciar” y “anuncios”, así como el contexto en que
aparecen inscritos los términos permite inferir que se trata de dar a conocer
en sesión previa, a los parlamentarios, los proyectos que serán discutidos y
eventualmente aprobados en la siguiente sesión. Si bien la convocatoria se hace
expresamente, en dos oportunidades, para “mañana”, lo cierto es que del consecutivo
de actas se puede deducir que entre la sesión celebrada el 30 de septiembre de
2008 y la llevada a cabo el 7 de octubre de 2008, la Comisión Primera del
Senado no sesionó. De ahí que cobre relevancia la expresión utilizada por el
Secretario, en el sentido de que: “están hechos los anuncios de los proyectos
de ley, en forma reglamentaria, para la próxima sesión de la Comisión
Segunda del Senado” (negrillas fuera del texto original).”[19]
En consecuencia, la Sala concluye que el requisito de
anuncio previo de la votación del informe de objeciones fue cumplido en el
asunto de la referencia. Con todo, también observa la Corte que el
procedimiento de anuncio previo fue reiterado debido a la subsanación del
trámite legislativo, ordenado por el Pleno mediante auto A-032 del 16 de
febrero de 2012.  Por ende, al hacerse referencia a ese trámite subsanatorio se
analizará el cumplimiento del requisito de anuncio previo en esa instancia del
procedimiento legislativo.
3.3.3. Votación, quórum y mayorías
La Corte observa que la votación del informe de
objeciones gubernamentales contó con el quórum necesario para el efecto, como
se colige de las actas correspondientes.  Con todo, como se explicó en los
antecedentes de esta sentencia, se encontró que en el acto específico de
votación había incurrido en un vicio de procedimiento, consistente en el
desconocimiento de lo previsto en el artículo 133 C.P., en cuanto ordena, como regla general, que las votaciones se realicen de manera nominal y
pública.  Fue por ello que la Sala, mediante auto A-032 del 16 de febrero de
2012, ordenó “DEVOLVER el expediente legislativo al Congreso de la República,
para que subsane el vicio de trámite consistente en la omisión del requisito de
votación nominal y pública del informe de objeciones gubernamentales, en las
plenarias del Senado y de la Cámara de Representantes.”
Como consecuencia de lo anterior, el Secretario
General del Senado de la República remitió la Gaceta del Congreso 276 de 2012,
contentiva del Acta de Plenaria n.° 39 del 24 de abril de 2012, en la que se
efectuó nuevamente el anuncio previo de la votación del informe de objeciones
presidenciales, esta vez en el marco del trámite subsanatorio, actuación
adelantada del modo siguiente:
“Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad
con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos
que se discutirán y aprobarán para la próxima sesión.
Sí, señor Presidente. El siguiente punto que no genera
discusión ni necesita aprobación, solo anunciar, es el anuncio de proyectos
para discutir y votar en la sesión próxima de la plenaria del Senado de la
República.
(…)
Proyectos con corrección vicios de trámite
. Proyecto de ley 54 de 2010 Senado, 170 de 2010
Cámara, por la cual se implementa el retén social, que garantiza la estabilidad
laboral a grupos vulnerables y se dictan otras disposiciones.
. Proyecto de ley 90 de 2009 Senado, 259 de 2009
Cámara, por el cual se rinde homenaje a la memoria, vida y obra del
intelectual, librepensador y escritor antioqueño, Manuel Mejía Vallejo y se
decretan disposiciones y efectos en su honor.
Senadora Dilian, ya quedó anunciado su proyecto para
corrección del vicio de trámites.
Señor Presidente, honorables Senadores, son los
proyectos de Ley para discutir y votar en la siguiente sesión plenaria del
Senado de la República. La Secretaría informa que se ha constituido el quórum
para decidir; señor Presidente, entonces someta a consideración el orden del
día para proseguir.”[20]
Igualmente, al finalizar la plenaria fue convocada la
próxima sesión, del siguiente modo:
“Siendo las 11:40 p. m., la Presidencia levanta la
sesión y convoca para el día miércoles 25 de abril de 2012, a las 3:30 p.m.”[21]
Verificada la información remitida, la Corte concluye
que el anuncio previo fue realizado con sujeción a las reglas descritas en el
fundamento jurídico anterior.
A su vez, el Secretario General del Senado envío a la
Corte la Gaceta del Congreso 277 de 2012, en la que fue publicada el Acta de
Plenaria n.° 40 del 25 de abril de 2012, sesión en la que nuevamente se sometió
a aprobación el informe de objeciones gubernamentales.  Al respecto, se lee en
el acta lo siguiente:
“Proyecto de ley número 90 de 2009 Senado, 259 de
2009 Cámara, por la cual se rinde homenaje a la memoria, vida y obra del
intelectual, libre pensador y escritor Antioqueño, Manuel Mejía Vallejo, y se
decretan disposiciones y efectos en su honor.
El Secretario del Senado, doctor Emilio Otero Dajud,
informa lo siguiente:
Secretario:
Sí señor Presidente, este es un tema nuevo que me
gustaría le pusieran atención los Senadores porque lo que hizo la Corte fue
devolver un par de proyectos, unas objeciones que se tramitaron mal en el
Senado y en la Cámara por no haber sido votados, nominal y electrónicamente,
porque este tema no estaba excluido en la ley que modificó la votación
ordinaria en la Ley 5ª.
¿Cuál es el vicio que se va a corregir?, solamente la
votación, entonces votarlo electrónicamente ya está abierto el registro señor
Presidente, proceder a votarlo positiva o negativamente, por tratarse de
objeciones, se requieren 51 votos negativos o positivos para corregir este
vicio, 51, el quórum es de 100, la mitad más uno son 51, hay 2 sillas vacías
Senadores.
Se está corrigiendo un vicio, es votar un informe de
objeciones que se votó mal y la Corte lo devolvió, entonces es votar positiva o
negativamente el informe de objeciones, cuando se votó había sido votado
positivamente.
La Presidencia somete a consideración de la plenaria
el Informe en el cual se declaran infundadas las Objeciones presentadas por el
Ejecutivo y, cerrada su discusión abre la votación, e indica a la Secretaría
abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal.
La Presidencia indica a la Secretaría cerrar el
registro, e informar el resultado.
Por Secretaría se informa el siguiente resultado:
Por el Sí: 51
Total: 51 Votos
Votación nominal al informe de objeciones del Proyecto
de ley número 90 de 2009 senado, 259 de 2009 Cámara
por la cual se rinde homenaje a la memoria, vida y
obra del intelectual, librepensador y escritor Antioqueño, Manuel Mejía
Vallejo, y se decretan disposiciones y efectos en su honor.
Honorables senadores por el Sí
Andrade Serrano Hernán Francisco
Avirama Avirama Marco Aníbal
Baena López Carlos Alberto
Ballesteros Bernier Jorge Eliécer
Barriga Peñaranda Carlos Emiro
Besaile Fayad Musa
Carlosama López Germán Bernardo
Casado de López Arleth Patricia
Cepeda Sarabia Efraín José
Char Abdala Fuad Ricardo
Clavijo Contreras José Iván
Córdoba Suárez Juan de Jesús
Corzo Román Juan Manuel
Cristo Bustos Juan Fernando
Cuéllar Bastidas Parmenio
Delgado Ruiz Edinson
Duque García Luis Fernando
Durán Barrera Jaime Enrique
Elías Vidal Bernardo Miguel
Enríquez Rosero Manuel Mesías
Ferro Solanilla Carlos Roberto
Galán Pachón Juan Manuel
García Burgos Nora María
García Realpe Guillermo
Géchem Turbay Jorge Eduardo
Gerléin Echeverría Roberto Víctor
Guerra de la Espriella Antonio del Cristo
Guevara Jorge Eliécer
Herrera Acosta José Francisco
Jiménez Gómez Gilma
Londoño Ulloa Jorge Eduardo
López Maya Alexánder
Martínez Aristizábal Maritza
Merlano Morales Eduardo Carlos
Moreno Piraquive Alexandra
Mota y Morad Karime
Motoa Solarte Carlos Fernando
Name Cardozo José David
Prieto Soto Eugenio Enrique
Quintero Marín Carlos Arturo
Ramírez Ríos Gloria Inés
Robledo Castillo Jorge Enrique
Rodríguez Sarmiento Milton Arlex
Sánchez Ortega Camilo Armando
Soto Jaramillo Carlos Enrique
Sudarsky Rosenbaum John
Toro Torres Dilian Francisca
Velasco Chaves Luis Fernando
Villegas Villegas Germán
Virgüez Piraquive Manuel Antonio
Wilches Sarmiento Claudia Jeanneth
25. IV. 2012
En consecuencia, ha sido aprobado el Informe de
Objeciones al Proyecto de ley número 90 de 2009 Senado, 259 de 2009 Cámara, en
forma nominal para subsanar el vicio, en cumplimiento del Auto número A-031 de
2012, proferido por la Corte Constitucional.”[22]
Como se observa, la plenaria del Senado de la
República dio cabal cumplimiento a lo ordenado por la Corte en el Auto
A-032/12, puesto que sometió el informe de objeciones a votación nominal y
pública, obteniendo la mayoría requerida para su aprobación.
Ahora bien, en lo que respecta a la Cámara de
Representantes, el Secretario General de esa corporación legislativa remitió a la
Corte, mediante oficio del 20 de julio de 2012, la Gaceta del Congreso 421 de
2012, en la que fue publicada en el Acta n.° 120 del 2 de mayo del presente
año, plenaria en que fue realizado el anuncio para votación del siguiente modo
y en cumplimiento de la subsanación ordenada por la Corte:
Subsecretaria, doctora Flor Marina Daza Ramírez,
informa:
Señor Presidente, se anuncian los siguientes proyectos
para la sesión Plenaria del día de mañana 3 de mayo o para la siguiente sesión
Plenaria en la cual se debatan proyectos de Ley y Actos Legislativos.
(…)
Corrección de vicios de procedimiento del informe de
Objeciones Presidenciales, en cumplimiento de los Autos número A-031 y 032 de
febrero 15 y 16 de 2012 respectivamente, proferidos por la honorable Corte
Constitucional.
Proyecto de ley número 259 de 2009 Cámara, 090 de 2009
Senado, por la cual se rinde
homenaje a la memoria, vida y obra del intelectual, libre pensador y escritor
antioqueño, Manuel Mejía Vallejo, y se decretan disposiciones y efectos en su
honor.”[23]
La Sala encuentra que el procedimiento surtido cumple
con las condiciones descritas en esta providencia para la constitucionalidad
del anuncio previo a la aprobación del informe de objeciones gubernamentales.
Por ende, avala su exequibilidad por ese aspecto.
Del mismo modo, el Secretario General de la Cámara de
Representantes remitió la Gaceta del Congreso 301 de 2012, contentiva del Acta
de Plenaria n.° 121 del 3 de mayo de 2012.  En esa sesión se dio cumplimiento a
la votación nominal y pública del informe de objeciones gubernamentales, lo que
se colige del siguiente aparte de dicha acta:[24]
“La Secretaría General informa (doctor Jesús
Alfonso Rodríguez Camargo)
El siguiente punto del orden del día es, corrección de
vicios de procedimientos e informe de objeciones presidenciales, en
cumplimiento de los Autos número 031 y 032 de febrero 15 y 16 del 2012,
respectivamente, proferidos por la honorable Corte Constitucional.
Sobre este punto la Secretaría se permite informar lo
siguiente.
Este proyecto de ley es el relacionado con la vida y
obra del intelectual Antiqueño, Manuel Mejía Vallejo.
La honorable Corte Constitucional tuvo un cambio en su
jurisprudencia sobre las mayorías necesarias para aprobar las objeciones
presidenciales. El Reglamento del Congreso preceptuaba que para aprobar
objeciones presidenciales por inconveniencia, que fueran rechazadas por el
Congreso, debería aprobarse este informe por mayoría absoluta y los demás
informes de objeciones podrían aprobarse a través del sistema de la votación
ordinaria y por mayoría simple.
La honorable Corte Constitucional atendiendo lo que
señala la ley que hizo excepciones al voto nominal y público en el Congreso de la
República, determinó que como este punto no estaba excepcionado de manera
directa, precisa y concreta, entonces la aprobación de estos informes de
objeciones presidenciales deben hacerse de manera nominal y pública y no por el
sistema de votación ordinaria, tal como se venían realizando.
Entonces, la Corte también examinando que este era un
vicio subsanable, no declaró la exequibilidad de los mencionados proyectos de
ley, sino que los reenvió al Congreso para que votaran dichos informes de
manera nominal y pública.
Entonces, señor Presidente, vamos a leer el primer
informe
(…)
Dirección de la sesión por la Presidencia doctor Simón
Gaviria Muñoz:
Muy bien señor Secretario, por lo consiguiente vamos a
abrir el registro para votar, anuncio que abro el debate, anuncio que lo voy a
cerrar, queda cerrado.
Señor Secretario, sírvase abrir el registro.
La Secretaría General informa doctor Jesús Alfonso
Rodríguez Camargo:
Se abre el registro para votar el primer informe,
rechazando las objeciones. Votando sí, se aprueba el informe, se rechazan las
objeciones por inconstitucionalidad y el proyecto volvería a la honorable Corte
Constitucional.
(…)
Estamos votando honorables.
Dirección de la sesión por la Presidencia doctor Simón
Gaviria Muñoz:
Señor Secretario, cerramos el registro e informamos el
resultado de la votación.
La Secretaría General informa doctor Jesús Alfonso
Rodríguez Camargo:
Sí señor Presidente, el resultado de la votación es el
siguiente:
Por el SI:       89 votos
Por el NO:      0
Ha sido aprobado el informe que rechaza las objeciones
presidenciales al proyecto de ley y se enviará nuevamente a la honorable Corte
Constitucional para que siga su examen de constitucionalidad.
(…)
Resultados Individuales
Yes (sic)
Diela Liliana Benavides Solarte
Partido Cons
Nidia Marcela Osorio Salgado
Partido Cons
Humphrey Roa Sarmiento
Partido Cons
Silvio Vásquez Villanueva
Partido Cons
Telésforo Pedraza Ortega
Partido Cons
Óscar Fernando Bravo Realpe
Partido Cons
Henry Humberto Arcila Moncada
Partido Cons
Carlos Alberto Zuluaga Díaz
Partido Cons
Alfredo Bocanegra Varón
Partido Cons
Issa Eljadue Gutiérrez
Partido Cons
Juan Manuel Campo Eljach
Partida Cons
Carlos Eduardo León Celis
Partido Cons
Germán Alcides Blanco Álvarez
Partido Cons
Elías Raad Hernández
Partida de la
Sandra Elena Villadiego Villadiego
Partido de la
Roosevelt Rodríguez Rengifo
Partido de la
José Ignacio Bermúdez Sánchez
Partido de la
Juan Carlos Martínez Gutiérrez
Partida de la
Eduardo Diazgranados Abadía
Partido de la
Miguel Gómez Martínez
Partido de la
Wilson Hernando Gómez Velásquez
Partido de la
Eduardo Alfonso Crissien Borrero
Partido de la
Augusto Posada Sánchez
Partido de la
Felipe Fabián Orozco Vivas
Partido de la
Nicolás Antonio Jiménez Paternina
Partido de la
Elkin Rodolfo Ospina Ospina
Partido de la
Juan Felipe Lemus Uribe
Partido de la
José Bernardo Flórez Asprilla
Partido de la
Eduardo José Castañeda Murillo
Partido de la
Raymundo Elías Méndez Bechara
Partido da la
José Alfredo Gnecco Zuleta
Partido de la
Jaime Rodríguez Contreras
Partido de la
Carlos Edward Osorio Aguiar
Partido de la
Gerardo Tamayo Tamayo
Partido de la
Pablo Aristóbulo Sierra León
Partido de la
Carlos Arturo Correa Mojica
Partido de la
Bérner León Zambrano Eraso
Partido de la
Francisco Pareja González
Partido de la
Jaime Alonso Vásquez Bustamante
Partido de la
León Darío Ramírez Valencia
Partido de la
Albeiro Vanegas Osorio
Partido de la
Luis Enrique Dussán Lopez
Partido Liber
Gloria Stella Díaz Ortiz
Partido MIR
Julio Eugenio Gallardo Archbold
Partido Movi
William Ramón García Tirado
Partido Cam
Camilo Andrés Abril Jaimes
Partido Cam
José Ignacio Mesa Betancour
Partido Cam
Rosmery Martínez Rosales
Partido Cam
Mercedes Rincón Espinel
Partido Cam
Fabio Raúl Amín Saleme
Partido Liber
Pedro Mary Muvdi Aranguena
Partido Liber
Carlos Julio Bonilla Soto
Partido Liber
Jair Arango Torres
Partido Cam
Luis Eduardo Diazgranados Torres
Partido Cam
Consuelo González de Perdomo
Partido Liber
Adriana Franco Castañeda
Partido Liber
Victoria Eugenia Vargas Vives
Partido Liber
Iván Darío Sandoval Perilla
Partido Liber
Simón Gaviria Muñoz
Partido Liber
Álvaro Pacheco Álvarez
Partido Liber
Alejandro Carlos Chacón Camargo
Partido Liber
Jimmy Javier Sierra Palacio
Partido Liber
Roberto Ortiz Urueña
Partido Liber
Iván Darío Agudelo Zapata
Partido Liber
Javier Tato Álvarez Montenegro
Partido Liber
Mario Suárez Flórez
Partido Liber
Óscar de Jesús Marín Marín
Partido Liber
John Jairo Roldán Avendaño
Partido Liber
Rubén Darío Rodríguez Góngora
Partido Liber
Pedro Pablo Pérez Puerta
Partido Liber
Víctor Raúl Yépez Flórez
Partido Liber
Hugo Orlando Velásquez Jaramillo
Partido Liber
Pablo Enrique Salamanca Cortés
Partido Liber
Luis Antonio Serrano Morales
Partido de la
Dídier Alberto Tavera Amado
Partido de In
Heriberto Escobar González
Partido de In
Javid José Benavides Aguas
Partido de In
Jairo Hinestroza Sinisterra
Partido de In
Carlos Enrique Ávila Durán
Partido de In
Fernando De La Peña Márquez
Partido de In
Eduardo Enrique Pérez Santos
Partido de In
Hernando Hernández Tapasco
Partido Polo
Alba Luz Pinilla Pedraza
Partido Polo
Iván Cepeda Castro
Partido Polo
Carlos Germán Navas Talero
Partido Polo
Jaime Armando Yépez Martínez
Partido de la
Ángela María Robledo Gómez
Partido Verd
Juan Manuel Valdez Barcha
Partido Alian
Alfonso Prada Gil
Partido Verd
No votado
César Augusto Franco Arbeláez
Partido Cons
A partir de la comprobación fáctica anterior, la Corte
concluye que el Congreso dio cumplimiento a lo ordenado en el Auto A-032/12,
referente a la subsanación del procedimiento legislativo, con el fin que la
aprobación del informe de objeciones gubernamentales se realizara de forma
nominal y pública, en estricta sujeción a lo previsto en el artículo 133 C.P.
Así las cosas, del estudio del trámite legislativo la
Corte constata que (i) se cumplió con el requisito de publicidad, en la
medida en que el informe fue publicado en la Gaceta del Congreso antes de la
iniciación del debate, tanto en el Senado de la República como en la Cámara de
Representantes (Art. 157, Ley 5ª/92); (ii) el anuncio de que trata el
inciso final del artículo 160 C.P., tanto en el caso del trámite original como
en el subsanatorio, se efectuó en la sesión inmediatamente anterior en la que
se llevó a cabo la discusión y votación del informe, verificándose la votación
en la fecha determinada de anuncio; y (iii) la aprobación del informe de
objeciones contó con las mayorías constitucionales exigidas, habida cuenta la
certificación realizada por los secretarios generales y el procedimiento
desarrollado durante las sesiones plenarias respectivas, al cual se hizo
alusión. Además, en razón del trámite subsanatorio ordenado por la Corte, el
voto de los representantes y senadores fue nominal y público, conforme lo
dispone el artículo 133 C.P., modificado por el artículo 5º del Acto
Legislativo 1º de 2009.
En
consecuencia, verificada la constitucionalidad del trámite legislativo de la
aprobación de las objeciones gubernamentales, asume la Sala el estudio de
fondo, labor que adelanta a continuación.
Examen material de las objeciones
4. Contenido del proyecto
de ley y de la norma particular objetada
El
proyecto de ley materia de examen tiene por objeto rendir homenaje a la vida,
obra y actividad intelectual del escritor e intelectual antioqueño Manuel Mejía
Vallejo.  Para ello, se disponen diversos tópicos, a saber (i) la
vinculación y exaltación por parte de la Nación a la obra del mencionado
escritor (Art. 1º); (ii) la realización del Festival de Cosas Buenas y
el Paseo Aire de Tango, ambas en la ciudad de Medellín, como expresiones
culturales dirigidas a cumplir con las finalidades de la iniciativa legislativa
(Art. 2º); (iii) la declaración del año 2010-2011 como el Año en
Homenaje de Manuel Mejía Vallejo (Art. 3°); (iv) la autorización del uso
de un porcentaje de los ingresos fiscales derivados de la Estampilla
Procultura, del Departamento de Antioquia, para el funcionamiento de las
actividades de la Fundación Manuel Mejía Vallejo y las indicadas en el artículo
2º (Art. 4º); (iv) la autorización al Gobierno para que, a través de las
autoridades competentes, se emitan series filatélicas sobre el escritor Mejía
Vallejo (Art. 5º ); (v) el encargo a la Unidad Administrativa Especial
Biblioteca Nacional y al Fondo Editorial de la Universidad de Antioquia, para
que seleccionen, recopilen y publiquen la obra del escritor Mejía Vallejo, al
igual que a Radio Televisión Nacional de Colombia, para la producción de un
documental sobre el mismo. (Arts. 6º y 7º); (vi) el encargo al
Ministerio de Cultura para la divulgación de la obra del escritor Mejía
Vallejo, tanto en el país como en el exterior, a través de la apropiación y
reasignación de los recursos presupuestales correspondientes, por parte del
Gobierno Nacional, al igual que la suscripción de los convenios y contratos
necesarios a nivel nacional y territorial (Arts. 8º a 10); y (vii) la
creación del Fondo Mixto Manuel Mejía Vallejo de Promoción de la Cultura y las
Artes (en adelante el Fondo Mixto o el Fondo), (Art. 11).
La
objeción gubernamental se dirige contra el artículo 11º, el cual determina la
naturaleza jurídica, alcance y funciones del Fondo Mixto antes mencionado.
Sobre el particular, la norma evidencia los siguientes aspectos particulares:
4.1.
El Fondo Mixto es una cuenta especial sin personería jurídica, adscrita al
Ministerio de Cultura.  Su objeto es aportar los recursos necesarios para el
cumplimiento de las distintas actividades que regula el proyecto de ley, al
igual que para permitir el funcionamiento de la Fundación Manuel Mejía Vallejo.
4.2.
La disposición determina que los recursos del Fondo Mixto provendrán de los
aportes que se le asignen en el presupuesto general de la Nación, del
Departamento de Antioquia y del Municipio de Medellín, al igual que inversiones
y donaciones que hagan personas naturales o jurídicas, organismos de cooperación
internacional y otros ingresos que esté legalmente habilitado para recibir. De
igual modo, se prevé que el Fondo podrá tener otras fuentes de financiación,
según lo disponga el Gobierno Nacional.
4.3.
Se determina que el Fondo estará bajo la administración de un Director, quien
será servidor público del Ministerio de Cultura, designado por el Ministro.
4.4.
Por último, se indica que los contratos que se celebren “en relación con el
Fondo” ser regirán por el Estatuto General de Contratación de la Administración
Pública.
5. Contenido de la
objeción gubernamental y metodología de la decisión
El
Gobierno formula objeción contra el artículo 11 del proyecto de ley a partir de
dos criterios definidos.  El primero según el cual la creación del Fondo Mixto
por parte del Congreso exigía, en los términos de los artículos 150-7 y 154 de la Constitución, el aval del Ejecutivo,
en tanto se trataba de una modificación de la estructura de la administración
nacional. Esto debido a que la adscripción de ese Fondo al Ministerio de
Cultura y su regencia por un director nombrado por el Ministro era una
“alteración sustancial” de la institucionalidad de esa cartera.
El
segundo, relativo a que se desconoce el artículo 151 C.P., debido a la infracción de reglas de naturaleza orgánica presupuestal, en razón del modo de
financiación del Fondo Mixto.  Para sustentar esta acusación, indica que de
acuerdo con lo previsto en el artículo 30 del Estatuto Orgánico de Presupuesto
– EOP, los fondos especiales tienen por objeto administrar recursos del orden
nacional.  No obstante, la norma acusada prevé que el Fondo podrá adquirir
recursos tanto del presupuesto nacional como de otras fuentes, incluidas las de
entidades territoriales y de cooperación internacional.  Entonces, las
entidades territoriales tienen la potestad para constituir un fondo cuenta de estas
características, pero en cualquier caso deberán hacerlo dentro de sus propios
presupuestos y con sujeción a las normas constitucionales y orgánicas, al igual
que las condiciones de cada entidad territorial. A este respecto, el Gobierno
resalta la necesidad de dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 109 EOP.
El
Congreso se opone a estos cuestionamientos e insiste en la constitucionalidad
de las medidas legislativas adoptadas. Señala que el artículo objetado no
afecta la estructura de la administración nacional, sino que se restringe a
señalar una función del mismo, en el ámbito de las materias que le son propias.
Sostiene que de acuerdo con lo previsto en el artículo 63 de la Ley 397 de 1997
y el Decreto 1493 de 1998, el Ministerio de Cultura tiene la facultad de
participar en fondos mixtos para la promoción cultural, realizar aportes y
celebrar convenios.  En esa medida, no son extrañas a las funciones de ese
Ministerio las tareas previstas en la disposición acusada.
Agrega
que el proyecto de ley contó con el aval gubernamental en relación con su
impacto fiscal, por lo que no es viable concluir que la iniciativa se oponga a las
regulaciones orgánicas sobre la materia.
El
Procurador General concuerda con el Gobierno acerca de la inconstitucionalidad
del artículo objetado. Advierte sobre el particular que la adscripción del
Fondo Mixto al Ministerio de Cultura y, en especial, la destinación de un
funcionario de esa cartera para que lo dirija, afecta la estructura de la
administración nacional.  Disiente así de las conclusiones planteadas por las
cámaras legislativas, puesto que la función impuesta a ese servidor público
dista de una simple participación en los fondos mixtos de promoción, de los que
trata el Decreto 1493 de 2003, sino que se está ante la dedicación exclusiva de
un funcionario para labores específicas, lo que no puede comprenderse de manera
distinta a una reformulación de la estructura de esa entidad.  Por ende, como
la previsión no contó con el aval gubernamental, deviene inexequible.  Finalmente,
el Ministerio Público resalta que los argumentos acerca de la aquiescencia
gubernamental sobre el impacto fiscal no son de recibo, pues versan sobre un
proyecto de ley diferente al objetado por el Ejecutivo.
A
partir de estos presupuestos y sobre la base que de acuerdo con lo previsto en
el artículo 167 C.P., el ámbito de competencia de esta Corporación en el asunto
de la referencia está delimitado estrictamente al contenido de las objeciones
gubernamentales, la Corte debe resolver los siguientes problemas jurídicos:
5.1.
¿se desconocen los artículos 150-7 y 154 C.P. al expedirse una norma que crea un Fondo Mixto, con la naturaleza jurídica prevista en el artículo 11 del
proyecto de ley objetado, adscrito al Ministerio de Cultura, en razón de la
modificación de la estructura de la administración nacional sin contar con el
aval gubernamental exigido por la Constitución para ello?
5.2.
¿son contravenidas las normas orgánicas de presupuesto contenidas en los
artículos 30 y 109 EOP, al determinarse por el Congreso la disposición de un
fondo cuenta que no solo está integrado por recursos del orden nacional, sino
también de naturaleza territorial y de otra índole, como de cooperación
internacional y aportes de personas naturales o jurídicas?
A
fin de dar cuenta de las objeciones planteadas, la Corte asumirá la siguiente
metodología: En primer término y habida cuenta que existe un precedente
consolidado sobre la materia, se recopilarán las reglas que ha fijado la Corte
sobre la exigencia de aval gubernamental en las iniciativas que asignan
funciones a los ministerios.  Luego, en razón que ese mismo precedente ha
asumido problemas análogos al estudiado en esta oportunidad, dentro de la misma
recopilación de reglas se hará referencia a las exigencias que la Constitución
y las normas orgánicas disponen para la conformación de fondos cuenta y su
exclusión de las materias que exigen iniciativa gubernamental.  Finalmente, a
partir de las reglas que se obtengan de los anteriores niveles de análisis, se
resolverán los problemas jurídicos antes descritos.
La
asignación de funciones ajenas a los objetivos misionales de los ministerios,
como modificaciones a la estructura de la administración nacional. El caso de
los fondos cuenta. Reiteración de jurisprudencia
6.
El artículo 150-7 C.P. otorga reserva material de ley a la determinación de la
estructura de la administración nacional, radicándose por tanto en el Congreso
la competencia para crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades
del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica. A su vez, el
mismo precepto constitucional determina que también corresponde al legislador
reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas
regionales dentro de un régimen de autonomía, al igual que crear o autorizar la
constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de
economía mixta.
Con
todo, esta competencia congresional opera de manera conjunta con la iniciativa
de la Rama Ejecutiva.  Así, el artículo 154 C.P. determina que solo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno, entre otras, las leyes de que
trata el artículo 150-7 antes mencionado.  Es por ello que aquellos preceptos
que versen sobre la modificación de la estructura de la administración nacional
y que no cuenten con el apoyo gubernamental durante el trámite legislativo,
expresado bien al momento de presentar el proyecto de ley o mediante la
manifestación de aval durante el proceso de discusión y aprobación del mismo,
son contrarias a la citada norma constitucional.
7.
En varias oportunidades la Corte ha asumido el problema jurídico consistente en
verificar si disposiciones legales que asignan funciones a Ministerios hacen
parte de la reserva de iniciativa gubernamental antes explicada, generalmente
en el ámbito de la decisión sobre la constitucionalidad de proyectos objetados
por el Ejecutivo.[25]
Incluso, este precedente se ha ocupado de definir tópicos análogos al del
expediente de la referencia, acerca de la exigibilidad del aval gubernamental
cuando el legislador crea fondos especiales y los adscribe a una cartera
ministerial particular.  Por lo tanto, ante la existencia de jurisprudencia en
vigor sobre el tópico analizado, en este apartado la Sala sintetizará las
reglas que de ella se derivan.
7.1.
Las normas legales que determinan las funciones de los ministerios, si bien no
están expresamente señaladas dentro de las materias descritas por el artículo
150-7 C.P., en todo caso inciden en la estructura de la administración
nacional.  Con todo, esta sola razón no es suficiente para concluir que el
precepto está sujeto a la reserva de iniciativa gubernamental, puesto que la
jurisprudencia constitucional contempla otros factores a considerar previos a
inferir que se está ante una modificación de la estructura de la administración
nacional.  Estos factores versan, en los términos explicados en al sentencia
C-889/06, acerca de (i) la voluntad expresa del legislador, (ii)
la naturaleza jurídica asignada, (iii) la autonomía de que goce, (iv)
el que reciba recursos públicos o privados; (v) el que se le asignen
funciones públicas, así como la trascendencia de dichas funciones sobre la
misión básica de la entidad; y (vi) la participación de autoridades
nacionales en los órganos de dirección.
Según
lo expresa el fallo mencionado, es a partir de la aplicación de estos criterios
que la Corte ha declarado que se desconoce la reserva de iniciativa
gubernamental en los casos que el Congreso, sin contar con el apoyo del
Ejecutivo “(i) ha creado
entidades del orden nacional,[26]
(ii) ha modificado la naturaleza de una entidad previamente creada;[27]
(iii) ha atribuido a un ministerio nuevas funciones públicas ajenas al ámbito
normal de sus funciones;[28]
(iv) ha trasladado una entidad del sector central al descentralizado o
viceversa;[29]
(v) ha dotado de autonomía a una entidad vinculada o adscrita a algún
ministerio o ha modificado su adscripción o vinculación;[30] o (vi)
ha ordenado la desaparición de una entidad de la administración central.[31]  Para
la Corte, tales disposiciones modifican la estructura de la administración
central y su constitucionalidad depende de que haya habido la iniciativa o el
aval gubernamental.”
7.2.
Ahora bien, cuando se trata de normas que asignan competencias a los
ministerios, los factores dirimentes para determinar si debió contarse con el
aval gubernamental tienen que ver con la preexistencia de la entidad creada
como parte de la administración, o la relación intrínseca entre la función asignada
por el legislador y los “objetivos misionales” de la entidad.
Este
fue el asunto dilucidado por la Corte en la sentencia C-063/02, decisión en la
cual se determinó que distintos preceptos que incluían, modificaban y suprimían
funciones de diferentes ministerios eran exequibles, en razón que no estaban
creando nuevas entidades y, a su vez, las funciones asignadas encuadraban
dentro de los objetivos propios de las correspondientes instituciones.  Para
sustentar esta posición, el Pleno planteó los siguientes argumentos, que por su
importancia nodal para el presente asunto, conviene transcribir in extenso.
“El problema jurídico
consiste en establecer si la asignación de funciones a los ministerios y
ministros pertenece o no al ámbito de la determinación de la estructura
administrativa del nivel nacional a que hace referencia el artículo 150 numeral
7 de la Constitución o si, por el contrario, hace parte de decisiones del
legislador, no vinculadas con este precepto constitucional.
En este aspecto es
preciso distinguir las funciones de las entidades y organismos administrativos
de las atribuciones de sus autoridades, lo cual se traduce, entre otros
aspectos, en la determinación de la autoridad competente para asignarlas. Así,
mientras la asignación de funciones a las entidades y organismos públicos le
compete a la ley, la asignación de funciones a las autoridades de las entidades
y organismos públicos se lleva a cabo por la ley y por la autoridad ejecutiva.[32]  Cuando es
el legislador el que efectúa la asignación de funciones a unos y otros, atiende
reglas diferentes en relación con la iniciativa para la presentación del
correspondiente proyecto de ley. De un lado, existe reserva de iniciativa
exclusiva a favor del Gobierno Nacional en los eventos en que se presente
modificación de la estructura de la administración nacional, circunstancia que,
de otro lado, no se exige cuando se trata de la asignación legislativa de
funciones a las autoridades de las entidades y organismos del orden nacional.
De acuerdo con lo
expuesto, las leyes que asignen funciones a los ministros no pertenecen al
campo de la “determinación de la estructura de la administración nacional”
(C.P., art. 150-7), aunque naturalmente están relacionadas estrechamente con
ella; por lo tanto, la presentación de este tipo de proyectos de ley no exige
la iniciativa exclusiva a cargo del Gobierno Nacional. Por ello se declarará
infundada la objeción presidencial frente a los artículos que asignan funciones
a ministros del despacho.
Adicionalmente, no
toda asignación de funciones a los ministerios trasciende el ámbito propio de
la estructura de la administración nacional pues bien puede tratarse de
funciones directamente relacionadas con los objetivos misionales de los
ministerios, en virtud de lo cual la aprobación de la ley tampoco requerirá de
la iniciativa del Gobierno Nacional. De esta manera, al revisar el contenido de
los artículos objetados se observa que las funciones asignadas a los
ministerios corresponden a asuntos propios del respectivo organismo y, por lo
tanto, no alteran la estructura de la administración nacional.”
Según
lo expuesto, la Sala concluye que, de manera general, las normas legales que
regulan las funciones de los ministerios no están sometidas a la reserva de
iniciativa gubernamental prevista en el artículo 150-7 C.P.   Esta conclusión solo es predicable cuando (i) la asignación de funciones está
precedida o incorpora la creación de una nueva entidad u estructura orgánica
pública, inexistente en el arreglo institucional de la administración; o (ii)
la función que asigna el legislador no guarda relación con los objetivos
del ministerio respectivo.
7.3.
Las premisas anteriores guardan un evidente vínculo conceptual con la
exigibilidad de la reserva de iniciativa gubernamental respecto de las
disposiciones legales que crean fondos especiales, categoría a la que pertenece
el Fondo Mixto materia de estudio.
El
criterio dirimente en este aspecto radica en la diferenciación entre los fondos
especiales, también denominados fondos cuenta y los fondos entidad.
De acuerdo con lo regulado por el artículo 30 EOP, son fondos especiales en el
orden nacional, “…los ingresos definidos en la ley para la prestación de un
servicio público específico, así como los pertenecientes a fondos sin
personería jurídica creados por el legislador.”  Se trata, en ese orden de
ideas, de una clasificación de rentas nacionales sui generis, en tanto
se diferencia de los ingresos tributarios y no tributarios, que prevé el
legislador orgánico con el ánimo de otorgar soporte jurídico a determinadas
modalidades de concentración de recursos públicos.
La Corte tuvo oportunidad de pronunciarse acerca de la
naturaleza jurídica de los fondos especiales en dos sentencias que han resuelto
demandas contra algunos segmentos del artículo 30 EOP.  Así, en la decisión
C-009/02, ante la acusación que los fondos especiales desconocían la prohibición
constitucional de la fijación de rentas de destinación específica, se señaló
que “… el artículo 358 de la
Constitución Política y los artículos 11 y 27 del Estatuto Orgánico del
Presupuesto consagran la clasificación de las rentas presupuestales, en
ingresos corrientes, los cuales comprenden los tributarios (impuestos directos
e indirectos) y los no tributarios (tasas y multas) y otros ingresos,
constituidos por contribuciones parafiscales, fondos especiales, recursos de
capital e ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional. || Como
se aprecia, de acuerdo con el Estatuto Orgánico del Presupuesto los fondos
especiales no son contribuciones parafiscales ni ingresos corrientes en cuanto
corresponden a una categoría propia en la clasificación de las rentas
estatales. || Así mismo, los fondos especiales constituyen una de las
excepciones al principio de unidad de caja,[33]
principio definido de la siguiente manera en el artículo 16 del Decreto 111 de
1996: “Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá el
pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la
Nación”. (…) La norma demandada,
artículo 30 del Decreto 111 de 1996, se refiere a dos de las modalidades de
fondos especiales, aunque no especifica en ninguna de ellas el tipo de ingresos
que las constituyen: 1) los ingresos definidos en la ley para la prestación de
un servicio público específico, y 2) los ingresos pertenecientes a fondos sin
personería jurídica creados por el legislador.  || El artículo demandado no
crea, menciona ni afecta algún impuesto en particular sino que se limita a
señalar genéricamente qué es lo que constituye un fondo especial, sin
especificar la naturaleza de tales ingresos. En este orden de ideas, el
artículo 30 del Decreto 111 de 1996 no consagra ni afecta renta tributaria
alguna, circunstancia que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación,
excluye la posibilidad de vulneración del artículo 359 de la Carta Política en
cuanto una norma legal no incurre en la prohibición de rentas nacionales de
destinación específica si no contiene ella una renta determinada, de carácter
tributario.[34]”
La comprensión de los fondos especiales como
modalidades diferenciadas de rentas nacionales fue reiterada por la Corte en la
sentencia C-066/03.  En esa oportunidad, la Sala ratificó lo expresado en
precedencia para concluir que los fondos especiales no contrariaban la
definición constitucional de ingresos corrientes, prevista en el artículo 358 C.P.  Al respecto consideró que “[e]n la medida en que, como se ha precisado en esta
providencia, la exclusión de determinada renta del concepto de ingresos
corrientes de la Nación en función de su destinación específica, solo resulta
contraria a la Carta cuando, tal destinación específica también lo sea, no cabe
declarar, en abstracto, la inconstitucionalidad de las norma que contemplan la
posibilidad de los fondos especiales como clasificación independiente de los
ingresos del presupuesto, sino que se requeriría examinar, en cada caso, las
leyes que regulan tales fondos, para determinar si sus previsiones son
compatibles con la Constitución o no. || Así, resultaría contrario a la
Constitución que el legislador regulase dentro de los fondos especiales,
recursos que por su naturaleza revistan la condición de ingresos corrientes de la
Nación, y que, ni por su origen, ni por sus características, guarden una
específica relación de conexidad con el fin señalado para el respectivo fondo.
Pero, por el contrario, sería válida la clasificación de unos ingresos como
pertenecientes a un fondo especial, cuando los mismos, desde su origen,
obedezcan a la necesidad de atender un servicio determinado, que se financia
con cargo a ellos. Pero eso, se repite, solo puede establecerse en el análisis
concreto de cada uno de tales fondos.”
7.4. Los fondos especiales difieren de otras
modalidades de afectación de recursos, estas sí con naturaleza institucional,
como son los denominados fondos cuenta.  Estos fondos, si bien guardan
similitud con los fondos especiales en lo que respecta a su función de
distribución de recursos públicos para un propósito definido, difieren
radicalmente en que estos, como se indicó, son una modalidad particular de
clasificación de las rentas nacionales, mientras aquellos son asimilados a una
entidad pública, en virtud que cuentan con personería jurídica.
Estas diferencias fueron dilucidadas por la
Corte en la sentencia C-713/08, que reiteró el precedente aplicable sobre el
particular, a propósito del control automático de constitucionalidad de la
norma estatutaria que reformó la Ley 270/96 con el objeto de crear el Fondo
para la Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de
Justicia.  En esa decisión se puso de presente que la jurisprudencia
constitucional ha concluido que en aquellos casos en que el legislador decide introducir
un fondo y le confiere en la norma correspondiente personería jurídica, se está
ante un fondo entidad, que no puede comprenderse como una simple
categorización de ingresos públicos, sino como una reforma que incide en la
estructura de la administración.
Para arribar a esta conclusión, la Corte se basó en
las consideraciones que fueron realizadas en la sentencia C-650/03, expresadas
en razón de las objeciones gubernamentales contra un proyecto de ley que
disponía la creación del Fondo Mixto Antonio Nariño para el Desarrollo del Periodismo,
censuras basadas en tópicos análogos a los analizados en el asunto de la
referencia. Así, se señaló por el Pleno que “[e]n cuanto a su definición
conceptual, en la Sentencia C-650 de 2003, MP. Manuel José Cepeda, la Corte
explicó que los fondos especiales “son un sistema de manejo de cuentas, de
acuerdo a los cuales una norma destina bienes y recursos para el cumplimiento
de los objetivos contemplados en el acto de creación y cuya administración se
hace en los términos en éste señalados”, cuyos recursos están comprendidos en
el presupuesto de rentas nacionales. || En aquella oportunidad la Corte también
explicó que un fondo con personería jurídica no es equiparable a un fondo
especial que constituye una cuenta (sin personería jurídica). De esta manera,
el primero se asimila a una entidad de naturaleza pública que hace parte de la
administración pública y por tanto modifica su estructura, mientras el segundo
se refiere al sistema de manejo de recursos y por lo tanto no tiene personería
jurídica. No obstante, un fondo-entidad puede tener dentro de sus funciones la
administración de un fondo-cuenta. (…) De esta manera, la creación de un Fondo-entidad implica la modificación
de la estructura de la administración nacional, lo que hace necesario el
cumplimiento de las normas constitucionales especiales en cuanto la creación
debe ser efectuada por el legislador y contar con la iniciativa o el aval del
Gobierno (arts. 150-7 y 154). Además, conforme a lo previsto el artículo 50 de la
Ley 489 de 1998, que desarrolla el artículo 150-7 de la Carta Política, “la ley
que disponga la creación de un organismo o entidad administrativa deberá
determinar sus objetivos y estructura orgánica y así mismo determinará el
soporte presupuestal de conformidad con los lineamientos fiscales del
Ministerio de Hacienda”. || Así las cosas, el Legislador debe señalar los
elementos esenciales relativos a la entidad, como, por ejemplo, de los órganos
de dirección y administración, su integración, el régimen jurídico, el soporte
presupuestal, entre otros”.
Como
se observa, la Corte ha identificado un vínculo entre la configuración, por
mandato del legislador, de fondos entidad y la obligatoriedad del aval
gubernamental en esos casos, de acuerdo a lo previsto en el artículo 154 C.P. Esto en razón a que, contrario a como sucede con los fondos especiales, los fondos entidad
son modificaciones a la estructura de la administración, derivadas de la
inclusión de un nuevo cuerpo institucional.  A su vez, también debe resaltarse
que el principal factor diferenciador entre los institutos mencionados es que
en los fondos entidad prexiste la decisión del el legislador de conferirles
personería jurídica, lo que otorga el carácter institucional antes señalado.
Con
base en las precisiones conceptuales y jurisprudenciales analizadas, pasa la
Corte a resolver los problemas jurídicos descritos en el fundamento jurídico 5.
Solución
de los problemas jurídicos
8.
El primer problema jurídico versa sobre el presunto desconocimiento de la reserva
de iniciativa gubernamental, al haberse modificado la estructura de la
administración nacional por la inclusión del Fondo Mixto regulado en el
artículo 11 del proyecto de ley objetado.  De acuerdo con las reglas fijadas
anteriormente, la respuesta a este cuestionamiento depende de dos variables: (i)
la naturaleza jurídica del Fondo Mixto; y (ii) el vínculo entre sus
finalidades y las de la cartera ministerial al cual fue adscrito.
8.1.
En cuanto a lo primero, se tiene que el Fondo Mixto tiene el carácter de fondo
cuenta, en los términos antes explicados.  El artículo 11 objetado es
expreso en determinar que se trata de una cuenta especial, sin personería
jurídica, que tiene por objeto “aportar los recursos necesarios para el
cumplimiento de lo dispuesto en la presente ley y permitir el funcionamiento de
las actividades de la Fundación Manuel Mejía Vallejo.”
Así,
se encuentra que el legislador otorgó una expresa naturaleza jurídica al Fondo
Mixto, excluyéndolo de la posibilidad de ser considerado como un fondo
entidad.  Antes bien, la determinación del objeto del Fondo demuestra que
fue constituido como un mecanismo de arbitrio de recursos públicos,
unívocamente dirigida al cumplimiento de las finalidades del proyecto de ley,
que se concentran a su vez en la preservación y fomento de la obra del escritor
e intelectual colombiano Manuel Mejía Vallejo.   Esta comprobación permite
concluir que la inclusión del Fondo Mixto carece de un componente institucional
pues, como se explicó, ese rasgo no es propio de los fondos cuenta, en
tanto modalidades de distribución y gestión de los ingresos fiscales.
La
ausencia del componente institucional impide afirmar que se esté ante una
modificación de la estructura de la administración nacional.  En contrario, el
legislador, en ejercicio de sus competencias constitucionales, creó un fondo
cuenta y dispuso que su administración estuviera a cargo del Ministerio de
Cultura, representado en un funcionario que ejerza la dirección del mismo.
Nótese que el legislador no optó ni por crear una nueva institucionalidad para
el Fondo Mixto, ni tampoco ordenó la conformación de nuevos cargos públicos o
divisiones administrativas en el mencionado Ministerio. En cambio, se limitó a
configurar una nueva función para esa cartera, consistente en la administración
del fondo cuenta.   Por ende, no se está ante una norma jurídica que modifique
la estructura de la administración nacional, por lo que no es procedente exigir
la iniciativa de que trata el artículo 154 C.P.
Ahora
bien, debe también hacerse claridad, frente a algunas consideraciones
realizadas en la insistencia del Congreso y en el concepto del Procurador
General, que el Fondo Mixto regulado en la norma objetado tiene una naturaleza
jurídica diferente a los fondos mixtos de promoción de la cultura y las artes,
de que trata la Ley 397 de 1997.  De acuerdo con el artículo 63 de esa
normatividad, los mencionados fondos tienen por finalidad promover la creación,
la investigación y la difusión de las diversas manifestaciones artísticas y
culturales.  El Ministerio de Cultura, con base en la misma disposición, está
autorizado para participar en la creación de los fondos mixtos departamentales,
distritales, municipales y de los territorios indígenas conforme a la
reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional, así como para
realizar aportes y celebrar convenios de fomento y promoción de las artes y la
cultura con dichos fondos.
Con
todo, no puede perderse de vista que los fondos mixtos de promoción de la
cultura y las artes pertenecen a la categoría de los fondos entidad.  En
efecto, la norma legal mencionada es expresa en indicar que dichos fondos
mixtos “son entidades sin ánimo de lucro, dotadas de personería jurídica,
constituidas por aportes públicos y privados y regidas en su dirección,
administración y contratación por el Derecho Privado sin perjuicio del control
fiscal que ejercen las respectivas Contralorías sobre los dineros públicos”. Es
precisamente ese carácter institucional de los fondos mixtos explica que el
artículo 57 de la Ley 397 los incluya como una de las entidades que integran el
Sistema Nacional de Cultura.
En
cambio, el Fondo Mixto Manuel Mejía Vallejo de Promoción de la Cultura y las
Artes (i) es una cuenta especial sin personería jurídica; (ii) no
puede, por ende, comprenderse como una “entidad”; y (iii) su
administración corresponde al Ministerio de Cultura, lo que justifica que los
contratos que se celebren en relación con el mismo, como lo dispone el artículo
11 objetado, se rijan por el Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública.  Esto por la simple razón que tales procesos
contractuales estarán a cargo del Ministerio de Cultura pues el Fondo Mixto, se
insiste, carece de personería jurídica.
8.2.
En segundo término, debe verificarse que se cumpla con la siguiente condición
para la constitucionalidad de la medida, relativa al vínculo entre la finalidad
del Fondo Mixto y los objetivos misionales del Ministerio de Cultura.  Esto
debido a que, como se explicó anteriormente, la jurisprudencia de la Corte ha
concluido que se está ante una modificación de la estructura de la
administración nacional cuando se imponen a los ministerios funciones que son
ajenas a las finalidades para las cuales fueron previstos.
En
el caso analizado, la Sala encuentra que existe una evidente conexión entre los
objetivos del Ministerio de Cultura y la finalidad para la cual fue constituido
el Fondo Mixto en comento. De acuerdo con el artículo 17 de la Ley 397/97, el
Estado a través del Ministerio de Cultura y las entidades territoriales,
fomentará las artes en todas sus expresiones y las demás manifestaciones
simbólicas expresivas, como elementos del diálogo, el intercambio, la
participación y como expresión libre y primordial del pensamiento del ser
humano que construye en la convivencia pacífica.  En ese orden de ideas, el
artículo 18 ejusdem dispone que esas actividades de fomento del
Ministerio de Cultura y las entidades territoriales logren concreción en el
establecimiento de estímulos especiales y la promoción de la creación, la
actividad artística y cultural, la investigación y el fortalecimiento de las
expresiones culturales. Para tal efecto, la ley enumera opciones de fomento
como bolsas de trabajo, becas, premios anuales, concursos, festivales, talleres
de formación artística, apoyo a personas y grupos dedicados a actividades
culturales, ferias, exposiciones, unidades móviles de divulgación cultural, al
igual que el otorgamiento de incentivos y créditos especiales para artistas
sobresalientes, así como para integrantes de las comunidades locales en el
campo de la creación, la ejecución, la experimentación, la formación y la
investigación a nivel individual y colectivo.  Estas actividades operan
respecto de diferentes expresiones culturales, entre las cuales se encuentran (i)
las expresiones culturales tradicionales, tales como el folclor, las
artesanías, la narrativa popular y la memoria cultural de las diversas regiones
y comunidades del país; y (ii) las artes literarias.
Como
es evidente, estas responsabilidades de fomento a cargo del Ministerio de
Cultura y las entidades territoriales guardan unidad de sentido con las
diferentes actividades que, alrededor de la obra del escritor Manuel Mejía
Vallejo, prevé el proyecto de ley objetado.  Así, la Corte concluye que la
objeción gubernamental relativa al desconocimiento de los artículos 150-7 y 154 C.P. es infundada.
8.3.
Frente al segundo problema jurídico, la Sala encuentra que a pesar que el
artículo 30 EOP refiere a los fondos especiales como instrumentos para la
distribución de rentas del orden nacional, las normas constitucionales
aplicables impiden que esa disposición orgánica puede ser válidamente
interpretada en el sentido que lo expone el Gobierno, esto es, que los fondos
especiales están referidos, exclusivamente, a recursos nacionales.
El
artículo 150-11 C.P. confiere al Congreso, por iniciativa del Gobierno, la
competencia para establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la
administración.  Es a partir de esa competencia que el Congreso está habilitado
para proferir normas que, como las disponen fondos cuenta, determinan la
distribución de esas rentas nacionales.  Igualmente, de conformidad con el
grado de autonomía de las entidades territoriales previsto en la Constitución,
los artículos 300 y 313 C.P. confieren a las asambleas departamentales y a los
concejos municipales las competencias para (i) decretar, de conformidad
con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de sus
funciones; y (ii) expedir las normas orgánicas del presupuesto
departamental y municipal, y el presupuesto anual de rentas y gastos.  Estas
competencias son expresiones concretas de la autonomía que gozan las entidades
territoriales para la gestión de sus intereses, en el marco de la Constitución
y la ley, lo que involucra, entre otras garantías, el derecho a administrar sus
recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones (Art. 287 C.P.)
Con
base en estas previsiones, la jurisprudencia constitucional concluye que la
actividad fiscal y presupuestaria de las entidades territoriales debe
articularse entre el grado de autonomía que la Carta Política les confiere y la
vigencia del principio de Estado unitario, cuyas implicaciones explican que el
mismo Texto Superior delimite el ejercicio de esa potestad a los mandatos del
legislador, previéndose de este modo la necesidad de armonizar ambos extremos
en cada caso concreto.  Sobre el particular la sentencia C-321/09, al hacer
referencia a distintas decisiones de la Corte sobre esta materia, señaló que “se precisa armonizar los contenidos de los principios
de unidad y de autonomía, los cuales se limitan recíprocamente. En tal sentido,
el juez constitucional en sentencia C- 535 de 1996 consideró que la autonomía
debía entenderse como la capacidad de que gozan las entidades territoriales
para gestionar sus propios intereses, dentro de los límites de la Constitución
y la ley, lo cual quiere decir que si bien, por un lado, se afirman los
intereses locales, se reconoce, por otro, “la supremacía de un ordenamiento
superior, con lo cual la autonomía de las entidades territoriales no se
configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario.”[35]
En esa misma providencia se señaló que “por un lado, el principio de autonomía
debe desarrollarse dentro de los límites de la Constitución y la ley, con lo
cual se reconoce la posición de superioridad del Estado unitario, y por el
otro, el principio unitario debe respetar un espacio esencial de autonomía cuyo
límite lo constituye el ámbito en que se desarrolla esta última.”[36] || Posteriormente, la Corte en sentencia C-1258 de
2001 adelantó unas precisiones en relación con el papel que le corresponde
cumplir al legislador en la configuración de los ámbitos de la autonomía
regional, indicando que ésta se encuentra integrada por “el conjunto de derechos,
atribuciones y facultades reconocidas en la Carta Política a las entidades
territoriales y a sus autoridades, para el eficiente cumplimiento de las
funciones y la prestación de los servicios a su cargo.”[37] En
cuanto al límite máximo, expresó la Corte que el mismo tiene una frontera en
aquel extremo que al ser superado rompe con la idea del Estado unitario.[38]”
8.4.
Llevados estos argumentos a la resolución del segundo problema jurídico de esta
decisión, se tiene que, en primer lugar, el artículo 30 EOP no prevé una regla
de derecho según la cual los recursos que integran los fondos especiales deban
ser exclusivamente de índole nacional, como lo plantea el Gobierno en la
objeción propuesta.  A este respecto, se encuentra que la definición del
legislador orgánico se restringe a señalar que “[c]onstituyen fondos
especiales en el orden nacional, los ingresos definidos en la ley para la
prestación de un servicio público específico, así como los pertenecientes a
fondos sin personería jurídica creados por el legislador.”  De esta
definición no puede colegirse válidamente que exista la mencionada exclusividad
de fuentes, sino que antes bien es compatible con la posibilidad que existan
fondos especiales conformados con ingresos del orden territorial o, incluso, de
naturaleza mixta.
Precisamente
una modalidad de fondo cuenta mixto es el previsto en la norma objetada, la
cual indica que los recursos de naturaleza pública del Fondo provendrán de tres
vías específicas, a saber (i) recursos del presupuesto general de la
Nación; (ii) recursos del presupuesto del Departamento de Antioquia; y (iii)
recursos del presupuesto del Municipio de Medellín.  Por ende el
legislador, en uso de la competencia señalada en el artículo 150-11 C.P., estipuló un fondo cuenta con diversos recursos de financiamiento. Del mismo modo, basado en
las potestades derivadas del principio de Estado unitario, expresado en la
delimitación de las competencias presupuestales de las entidades territoriales
a las definiciones legales, el legislador previó que dentro de esas fuentes de
integración del fondo cuenta están recursos del Departamento y el Municipio
mencionados.  Además, no puede perderse de vista que una disposición normativa
de este carácter solo podría ser expedida por el Congreso, pues ese este órgano
quien tiene la competencia privativa para decretar gastos que autoricen erogaciones
del presupuesto general de la Nación, según se ha explicado anteriormente.
Sin
embargo, debe hacerse énfasis en que lo planteado opera de forma articulada con
la vigencia de las normas constitucionales, en especial los artículos 300 y 313 C.P., y las disposiciones orgánicas en materia presupuestal.  Por ende, la concurrencia de los
recursos de naturaleza territorial en el Fondo Mixto deberá estar precedida, en
todo caso, de la decisión de la Asamblea Departamental de Antioquia y del
Concejo Municipal de Medellín, pues son esos los órganos competentes para
definir los gastos y las asignaciones presupuestales propias de los recursos de
propiedad de dichas entidades territoriales.  En consecuencia, la disposición
objetada en modo alguno altera la vigencia de esas competencias, ni menos aún
involucra una orden imperativa de destinación de recursos de las entidades
territoriales concernidas.  En cambio, a juicio de la Corte la normativa
acusada se restringe a crear un fondo cuenta adscrito al Ministerio de Cultura,
en los términos explicados, pero no incide en la aplicación de las previsiones
constitucionales y orgánicas que fijan la competencia y los organismos
encargados de aprobar las asignaciones presupuestales de las entidades territoriales.
A
este respecto debe insistirse en que la previsión contenida en el parágrafo 1°
del artículo 11 objetado, relativa a que los recursos del Fondo estarán
integrados, entre otras fuentes por los aportes que le asignen los presupuestos
del Departamento de Antioquia y del Municipio de Medellín, en ningún modo
pueden entenderse como órdenes imperativas para que esas entidades
territoriales pongan a disposición del Fondo dichos recursos.  En contrario,
esa previsión legal solo puede comprenderse como una autorización para
que, luego de surtido el procedimiento constitucional y legal, en especial la
decisión de la Asamblea y el Concejo respectivos, esos recursos sean
transferidos al Fondo Mixto, si así se decide por los órganos respectivos de
las entidades territoriales concernidas.
Así,
deberá mediar el procedimiento presupuestal correspondiente en cada uno de los
mencionados entes territoriales, de acuerdo con el ejercicio de las
competencias de que tratan los artículos 300-5 y 313-5 de la Constitución, como
paso previo indispensable para la asignación de recursos de dichas entidades a
favor del Fondo.  Esto en el entendido que ese ejercicio de competencia es una
manifestación concreta del derecho de las entidades territoriales a administrar
los recursos y establecer los tributos necesarios para el ejercicio de sus
funciones.  Por ende, en lo que respecta a los asuntos presupuestales y frente
a los recursos de propiedad de las entidades territoriales, el legislador debe
mostrarse respetuoso de ese ámbito de autonomía, lo que involucra no solo la
necesidad de mantener las competencia de esos entes para el manejo de sus
recursos fiscales, sino también la necesidad que las competencias que se
transfieran desde el Estado central también puedan ser suficientemente
financiadas. Como lo ha resaltado la Corte “… [S]i bien se reconoce
como punto de partida la facultad del poder central de dirigir las finanzas
públicas, se debe advertir que esta facultad no se traduce en el vaciamiento de
la autonomía presupuestal de los entes territoriales. La facultad de gestión y
ejecución de los recursos propios no puede ser afectada por el diseño de una
política de saneamiento fiscal de tal forma que haga imposible la atención de
los intereses de las localidades. Por ello, se afecta la autonomía no sólo
cuando se define específicamente las funciones que se deben cumplir sin dejar
margen de acción a las autoridades territoriales sino también cuando el poder
central decide transferir en su totalidad las responsabilidades de la nación,
sin el acompañamiento de los medios y recursos necesarios para atenderlos
eficientemente. Esta transferencia no sólo pone en peligro el principio de
autonomía sino también el principio de Estado social de derecho relacionado con
los principios de coordinación, subsidiariedad, concurrencia y cooperación de
la administración pública.”[39]
Con
base en estas consideraciones, se concluye que la objeción gubernamental que
dio lugar al segundo problema jurídico está basada en una comprensión
inadecuada de las normas orgánicas sobre presupuesto, que derivó a su vez en la
exigencia de condiciones no previstas en dicha regulación.  Así, el Pleno no
evidencia afectación del artículo 151 C.P, por lo que también se declara
infundada esta censura.
9.
En conclusión, se tiene que las objeciones gubernamentales planteadas son
infundadas, puesto que (i) el Fondo Mixto Manuel Mejía Vallejo de
Promoción de la Cultura y las Artes es un fondo cuenta, que carece de carácter
institucional y, por ende, no configura una modificación a la estructura
nacional; (ii) el Fondo Mixto cumple con las finalidades intrínsecamente
relacionadas con los objetivos misionales del Ministerio de Cultura, entidad
encargada de su administración y (iii) no concurre una regla orgánica
presupuestal que prescriba que los fondos especiales deban estar conformados
exclusivamente con recursos del orden nacional, pudiéndose organizarlos con una
financiación de índole mixta.  A su vez, según las razones anotadas, esta
opción legislativa es compatible con la plena vigencia de las competencias que
en materia presupuestal, reconoce la Constitución a las entidades
territoriales.
DECISIÓN
En mérito a las consideraciones expuestas la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
Declarar INFUNDADAS las objeciones gubernamentales formuladas al Proyecto
de Ley n.° 90/09 Senado – 259/09 Cámara, “por la cual se rinde homenaje a la
memoria, vida y obra del intelectual, librepensador y escritor antioqueño
Manuel Mejía Vallejo y se decretan disposiciones y efectos en su honor.”
Segundo.- En
consecuencia de lo anterior y exclusivamente respecto de la objeción formulada
por el Gobierno Nacional, declarar EXEQUIBLE el artículo 11 del Proyecto
de Ley n.° 90/09 Senado – 259/09 Cámara, “por la cual se rinde homenaje a la
memoria, vida y obra del intelectual, librepensador y escritor antioqueño
Manuel Mejía Vallejo y se decretan disposiciones y efectos en su honor.”
Tercero.- DÉSE cumplimiento
a lo previsto en el artículo 167 de la Constitución Política.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del Congreso,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
ADRIANA MARÍA GUILLÉN ARANGO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
LUIS CARLOS MARIN PULGARIN
Secretario Ad-Hoc
[1] Folios 1 a 028 del cuaderno de pruebas 1 (CP1).
[2] Folios 1 a 2 CP1.
[3] Folio 49 del cuaderno principal (CPpal)
[4] Folios 50 a 51 CPpal.
[5] Esta delegación se realizó mediante el Decreto
118 del 19 de enero de 2011.  El artículo 1-3 de ese Decreto invistió al
ministro delegatario de las funciones presidenciales previstas en el artículo 166 C.P.
[6] Folio 555 del cuaderno principal 2 (CPpal.2)
[7] Folio 551 CP2.
[8] Folio 553 CPpal. 2.
[9] Corte Constitucional. Sentencias C-510/96, C-063/02 y C-068/04.
[10] Ver entre otros, los Autos A-123/10 A-221/09, A-360/08, A-177/08,
A-026/08, A-304 de 2007, A-117 y A-008A de 2004, A-309 de 2001; A-247A de 2001;
A-123 de 2000.
[11] Folios 241 a 248 CP1.
[12] Folios 118 a 119 cuaderno de pruebas 2 (CP2)
[13] Folio 283 CP2.
[14] Folios 16 y 20 a 21 CP2.
[15] Folios 255 a 259 CP1.
[16] Folio 273 (anverso y reverso) CP1.
[17] Folio 283 (reverso) CP1.
[18] Folio 250 CP1.
[19] Corte Constitucional, sentencia C-305/10.
[20] Folio 10 del cuaderno de pruebas 5 (CP5).
[21] Folio 109 CP5.
[22] Folios 118 a 119 CP5.
[23] Folio 25 (anverso y reverso) del cuaderno de pruebas 6 (CP6).
[24] Folios 89 a 90 CP5.
[25] Sobre el particular, puede consultarse el precedente
jurisprudencial planteado en las sentencias C-063/02, C-650/03, C-889/06 y
C-713/08.
[26] Ver, por ejemplo, la sentencia C-947 de 1999, MP: José Gregorio
Hernández Galindo, en donde la Corte encontró fundadas las objeciones
presidenciales a un proyecto de ley en el que el legislador expresamente creó
una entidad pública descentralizada del orden nacional de naturaleza especial,
con personería jurídica, patrimonio propio, autonomía administrativa, vinculada
al Ministerio de Salud y que funcionaría en las instalaciones del Hospital
Francisco de Paula del Distrito de Barranquilla, sin que mediara la iniciativa
gubernamental o su aval.
[27] Ver, por ejemplo, la sentencia C-121 de 2003, MP: Clara Inés Vargas
Hernández, en donde la Corte encontró fundadas las objeciones a un proyecto de
ley que transformaba la naturaleza jurídica de la Universidad Militar Nueva Granada que funcionaba como unidad administrativa especial adscrita
al Ministerio de Defensa, para convertirlo en ente universitario autónomo del
orden nacional con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y
organización interna propia, de acuerdo con sus necesidades y determinación.
[28] Ver, por ejemplo, las sentencias C-987 de 2004 y C-650 de 2003 Mp: Manuel José Cepeda Espinosa, en las
que la Corte encontró fundadas las objeciones a un proyecto de ley que no tuvo
ni la iniciativa ni el aval gubernamental y en el que se asignaba nuevas
funciones al Ministerio de Protección Social (la administración de un
fondo-cuenta) que no estaban dentro del ámbito regular de funciones de dicha
entidad, y posteriormente declaró inexequible el texto aprobado por el Congreso
por no haber incorporado las modificaciones ordenadas en la sentencia C-650 de
2003. Ver también la sentencia C-570 de 2004, MP: Manuel José Cepeda, SV
parcial: Rodrigo Escobar Gil, en donde la Corte declaró la inexequibilidad de la sustitución de varios consejos profesionales creados antes de Ley 842 de
2003, por el COPNIA, como consejo profesional único encargado de expedir las
matrículas profesionales, de llevar el registro de profesionales y de velar por
el cumplimiento de las leyes correspondientes sin que mediara iniciativa
gubernamental. Ver también la sentencia C-063 de 2002, MP: Jaime Córdoba
Triviño, donde la Corte declaró infundadas las objeciones a un proyecto de ley
que asignaba funciones a un Ministerio porque tales funciones estaban
directamente relacionadas con los objetivos misionales de los ministerios, en
virtud de lo cual la aprobación de la ley tampoco requerirá de la iniciativa
del Gobierno Nacional. En la Sentencia C-482 de 2002, MP: Álvaro Tafur Galvis, la Corte señaló que resultaba inconstitucional, por violación de la reserva de iniciativa
gubernamental una norma que asignaba como función a los Ministros de Salud y de
Educación la de hacer parte de un Colegio Nacional de Bacteriología creado por
la misma ley.
[29] Ver, por ejemplo, la sentencia C-078 de 2003, MP. Clara Inés Vargas
Hernández, SV: Eduardo Montealegre Lynett, en donde la Corte encuentra fundadas las objeciones a un proyecto que trasladaba una entidad del sector
central al descentralizado.
[30] Ver, por ejemplo, la sentencia C-121 de 2003, MP: Clara Inés Vargas
Hernández, precitada.
[31] Ver, por ejemplo, la sentencia C-570 de 2004, MP: Manuel José Cepeda,
precitada.
[32]             Ver sentencias C-089A de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa  y C-447 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz;
[33]             De acuerdo con los artículos 11, 34 y 75 del Decreto 111
de 1996, las contribuciones parafiscales, los fondos especiales y los ingresos
de los establecimientos públicos del orden nacional no están comprendidos
dentro del principio de unidad de caja.
[34]             En la sentencia C-040 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón se dijo: “En anteriores ocasiones esta Corporación había señalado que
una interpretación sistemática de la Constitución permite concluir que la prohibición de las rentas nacionales de destinación específica del artículo 359 se
refiere exclusivamente a los ingresos nacionales de carácter tributario o
impuestos nacionales”.
[35]  Sentencia C-535 de 1996.
[36]  Sentencia C- 535 de 1996.
[37]  Sentencia C-1258 de 2001.
[38]  Sentencia C-1258 de 2001.
[39] Corte Constitucional, sentencia C-540/01.