C-087-18
Sentencia
C-087/18
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMA QUE REGULA EL SERVICIO PUBLICO DE LA
EDUCACION SUPERIOR-Inhibición al no satisfacer las exigencias de certeza y
pertinencia
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Falta de certeza en razones de
inconstitucionalidad e incumplimiento de requisitos en cargos por violación del
derecho a la igualdad
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Falta de certeza y pertinencia en razones de
inconstitucionalidad
Referencia: Expediente D-12127
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
53 (parcial), 54 y 86 (parcial) de la Ley 30 de 1992 “Por la cual se
organiza el servicio público de la educación superior” y 61 (parcial) y 222
(parcial) de la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”
Demandante: Camilo Blanco
Magistrado Ponente:
CARLOS BERNAL PULIDO
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil
dieciocho (2018)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
En ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad que contemplan los artículos 40.6, 241.4 y 242.1 de la
Constitución, el ciudadano Camilo Blanco demandó los
artículos 53 (parcial), 54 y 86 (parcial) de la Ley 30 de 1992 “Por la cual
se organiza el servicio público de la educación superior” y 61 (parcial) y
222 (parcial) de la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”[1].
2.
Mediante auto de mayo 19 de 2017,
la Corte Constitucional admitió la demanda en relación con los cargos dirigidos
contra el artículo 86 (parcial) de la Ley 30 de 1992, la inadmitió respecto de
los artículos 53 (parcial) y 54 de la Ley 30 de 1992 y 222 (parcial) de la Ley
1753 de 2015; en relación con el artículo 61 (parcial) de la Ley 1753 de 2015, en el ordinal primero señaló que se inadmitía
la demanda y, luego, en el ordinal
tercero se indicó que lo procedente era admitir la demanda contra esta disposición[2]. Igualmente, ordenó comunicar el
inicio del proceso a los siguientes órganos, autoridades y entidades: Presidente
del Congreso de la República, Ministro de Hacienda y Crédito Público, Ministra
de Educación Nacional, Ministerio del Interior,  Departamento Nacional de
Planeación –DNP–, Consejo Nacional de Acreditación –CNA–, Instituto Colombiano
de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior –ICETEX–, Instituto
Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología –COLCIENCIAS–, Instituto
Colombiano para la Evaluación de la Educación –ICFES–, Defensoría Delegada para
los Asuntos Constitucionales y Legales, Asociación Colombiana de Universidades
–ASCUN–, Asociación Colombiana de Instituciones de Educación Superior
Tecnológica –ACIET–, Instituto de Investigación en Educación de la Facultad de
Ciencias Humanas de la Universidad Nacional de Colombia –IEDU–; a los rectores
de la Universidad Nacional de Colombia, Universidad Distrital Francisco José de
Caldas, Universidad Militar Nueva Granada, Universidad Nacional Abierta y a
Distancia –UNAD–, Universidad Pedagógica Nacional, Colegio Mayor de
Cundinamarca, Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia –UPTC–, Colegio
Mayor de Antioquia, Universidad de Antioquia, Politécnico Colombiano Jaime
Isaza Cadavid, Instituto Tecnológico Metropolitano, Escuela Superior de
Administración Pública –ESAP–, Universidad del Atlántico, Universidad de
Cartagena, Universidad Tecnológica del Chocó (UTCH), Universidad Industrial de
Santander –UIS–, Universidad Surcolombiana (USCO), Universidad del Cauca,
Universidad del Pacífico y Universidad del Valle. Por último, dio traslado al
Procurador General de la Nación y fijó en lista el proceso, para que los
ciudadanos intervinieran como impugnadores o defensores de las disposiciones
demandadas.
3.
Puesto que la demanda no fue
corregida dentro del término otorgado[3],
mediante auto de junio 2 de 2017 se rechazó la demanda en contra de los
artículos 53 (parcial) y 54 de la Ley 30 de 1992 y 222 (parcial) de la Ley 1753
de 2015; en relación con el artículo 61 (parcial) de la Ley 1753 de 2015, en el ordinal primero se indicó que se
rechazaba la demanda y, luego, en el
ordinal tercero, se resolvió continuar el trámite de la acción contra esta
disposición[4].
El demandante no interpuso recurso de súplica[5].
4.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la
Sala Plena de la Corte Constitucional decide la demanda de la referencia.
1.
Norma demandada
5.
Tal como se indicó en el
acápite anterior, en los autos que resolvieron la admisión de la demanda (de mayo 19 y junio 2 de 2017), la Corte Constitucional
admitió la demanda contra algunas disposiciones, la rechazó respecto de otras
y, de manera contradictoria, señaló tanto que admitía la demanda en contra del artículo 61 (parcial)
de la Ley 1753 de 2015, como que la
rechazaba. La Sala interpreta esta contradicción en el sentido de considerar
trabado el litigio constitucional, pues a pesar de las consideraciones
planteadas en dichos autos, en relación con la admisión o no de los cargos
contra el citado artículo, es claro que, a lo sumo, se generó una duda
razonable acerca de la admisión de la demanda en contra de esta disposición y
esta debe resolverse a favor del ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad.
6.
A continuación, se transcriben y
resaltan los apartes de las disposiciones demandadas: artículo 86 de la Ley 30
de 1992, subrogado por el artículo 223 de la Ley 1753 de 2015, y artículo 61 de
la misma ley, conforme a su publicación en el Diario Oficial 49.538 de junio 9
de 2015:
“LEY 1753 DE 2015
(junio 9)
por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
[…]
Artículo 61. Focalización de
subsidios a los créditos del Icetex. Los beneficiarios de créditos de educación
superior que se encuentren en los estratos 1, 2, y 3, priorizados en el Sisbén,
dentro de los puntos de corte establecidos por el Ministerio de Educación
Nacional, y que terminen su programa, solo pagarán el capital prestado durante
su período de estudios, más la inflación causada de acuerdo con los datos
publicados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE),
correspondientes al periodo de amortización.
El Gobierno nacional propenderá por un aumento de
cobertura de los créditos del Icetex entre la población no focalizada por el
subsidio con el objeto de ampliar el otorgamiento de créditos. El Icetex podrá
ofrecer opciones de crédito sin amortizaciones durante el periodo de estudios,
sin exigencia de colaterales, que podrá incluir apoyos de sostenimiento
diferenciales por el municipio o distrito de origen del beneficiario, y que
cubran la totalidad de costos del programa de estudios. El Icetex
garantizará acceso preferente a estos beneficios para quienes estén
matriculados en programas o instituciones con acreditación de alta calidad.
Asimismo, con el propósito de incentivar la
permanencia y calidad, se concederá una condonación de la deuda de los créditos
de Educación Superior otorgados a través del Icetex, de acuerdo con lo que
reglamente el Gobierno nacional, a las personas que cumplan los siguientes
requisitos:
1. Estar en los estratos 1, 2, y 3, priorizados en el
Sisbén, dentro de los puntos de corte establecidos por el Ministerio de
Educación Nacional, al momento del otorgamiento del crédito.
2. Que los resultados de las pruebas Saber Pro estén
ubicados en el decil superior en su respectiva área.
3. Haber terminado su programa educativo en el periodo
señalado para el mismo.
La Nación garantizará y destinará al Icetex los recursos
requeridos para compensar los ingresos que deja de percibir por los conceptos
anteriores.
Desde 2018 los créditos y becas financiados por el
Icetex estarán destinados únicamente a financiar programas que cuenten con
acreditación o en su defecto programas en instituciones de educación
acreditadas institucionalmente.
Parágrafo 1°. Los créditos de educación superior
otorgados a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, continuarán con
las mismas condiciones que obtuvieron al momento de su otorgamiento.
Parágrafo 2°. Las tasas de interés que aplica el
Icetex deberán estar siempre por debajo de las tasas de interés comerciales
para créditos educativos o de libre inversión que ofrezca el mercado. Los
márgenes que se establezcan no podrán obedecer a fines de lucro y tendrán por
objeto garantizar la sostenibilidad y viabilidad financiera del sistema de
créditos e incentivos que ofrece el Icetex.
Artículo 223. Recursos para la infraestructura en
educación superior. Modifíquese el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, el
cual quedará así:
‘Artículo 86. Los presupuestos de las
universidades nacionales, departamentales y municipales estarán constituidos
por aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversión, por los
aportes de los entes territoriales, por los recursos y rentas propias de cada
institución.
Las universidades estatales u oficiales recibirán
anualmente aportes de los presupuestos nacionales y de las entidades
territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes,
tomando como base los presupuestos de rentas y gastos, vigentes a partir de
1993.
Parágrafo. En todo caso la Nación y las entidades
territoriales podrán realizar de manera excepcional frente a situaciones
específicas que lo requieran, aportes adicionales que se destinen para el
financiamiento de infraestructura de universidades públicas, los cuales no
harán parte de la base presupuestal para el cálculo de los aportes señalados en
el presente artículo’.”. [Subrayas fuera de texto]
2.
Solicitud
7.
El demandante solicitó la
declaratoria de inexequibilidad de los apartados que se resaltaron (inciso 2°
del artículo 86 de la Ley 30 de 1992, subrogado por el artículo 223 de la Ley
1753 de 2015, y apartado final del inciso 2º del artículo 61 de la Ley 1753 de
2015), pues consideró que desconocían los artículos 13, 67 y 69 de la
Constitución que, respectivamente, reconocen el derecho a la igualdad, a la
educación y la autonomía universitaria.
3.
Cargos
8.
A continuación se relacionan, de
manera diferenciada, los cargos propuestos contra las disposiciones demandadas.
3.1.
Cargos en contra del inciso
2° del artículo 86 de la Ley 30 de 1992, subrogado por el artículo 223 de la
Ley 1753 de 2015
9.
Con relación al cargo por
violación al derecho a la igualdad (primer cargo), sostuvo lo siguiente:
“[…] el
trato discriminatorio que se instauró en Colombia a partir de la regla fijada
por el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, modificado por el artículo 223 de la
Ley 1753 de 2015, al asignar los recursos de transferencias a la educación,
tomando como base los presupuestos de rentas y gastos, vigentes a partir de
1993, es injustificado y arbitrario, y rompe la igualdad, en sus dos
dimensiones, por un lado, como principio de la función pública al establecer
una política educativa de educación superior discriminatoria y arbitraria al
fijar una regla presupuestal inequitativa y así mismo viola el derecho a la
igualdad como derecho, a dar un tratamiento presupuestal diferenciado a los
estudiantes de las universidades del centro del país y a los de las regiones o
de la periferia.
Es este sentido, la aplicación del artículo 86 de la
Ley 30 de 1992, […] en la
actualidad ha implicado diferencias abismales entre los recursos que transfiere
la nación por estudiantes de universidades del centro del país y de las
regiones. Así por ejemplo, en el año 2014, las cifras de transferencias que
hizo el gobierno Nacional por estudiantes de las universidades públicas,
presenta [sic] desigualdades desproporcionadas, pues mientras a la
Universidad Nacional de Colombia, se le hacen transferencias por estudiantes de
13 millones de pesos, a la Universidad de Cundinamarca se le hicieron
transferencias por estudiante de 1 millón trescientos mil pesos, es decir que,
la aplicación de la regla establecida por el inciso segundo del artículo 86 de
la Ley 30 de 1992, ha implicado como expresión práctica, que en el sistema de
educación superior colombiano existen estudiantes de primera y estudiantes de
segunda y tercera categoría, no obstante lo anterior, el sistema de acreditación
si [sic] es igualado, independientemente de dicha inequitativa
distribución presupuestal”[6].
10.
Consideró que la regla de asignación
de recursos, que contenía el aparte demandado, daba lugar a, “un trato desigual
entre las Universidades públicas del País, y en consecuencia, entre estudiantes
de dichas instituciones, pues de acuerdo con las cifras de transferencias de
recursos, hoy la nación, transfiere a las universidades del centro del país
1200% más por estudiante que a las universidades regionales”[7]. Además, indicó que dicho apartado no
satisfacía el requisito de necesidad de un test de igualdad, pues
privilegiaba a las
universidades del centro del país, en desmedro de aquellas de la periferia, al
asignar mayores recursos a las primeras, a pesar de que estas contaban con “mayores
facilidades e infraestructura”[8].
Finalmente, señaló que el apartado
demandado no perseguía “ningún
fin constitucional legítimo”[9] y, por tanto, no cumplía con la
exigencia de adecuación de un test de igualdad, pues, “si bien es cierto, como ya se demostró arriba, la
progresividad es un principio supra constitucional que debe ser garantizado por
el Estado, establecer la base inicial de asignación de recursos de las
Universidades públicas, como si este fuera un problema únicamente temporal,
vulnera el derecho a la igual [sic] de
los estudiantes de las regiones más apartadas que reciben para su educación un
presupuesto dramáticamente inferior de lo que recibe un estudiante de Bogotá o
de Medellín”[10].
11.
Señaló que la disposición desconocía
el derecho a la educación, (segundo cargo), por cuanto, “si los recursos de transferencia de la
Nación y los gobiernos regionales, no están atados a aspectos objetivos que se
encuentran íntimamente relacionados, con estos aspectos de la educación, como
lo son la cobertura de estudiantes, la infraestructura, los docentes requeridos
por estudiantes y la producción intelectual e investigativa, sino simplemente a
una actualización en pesos de un año arbitrariamente definido (1993) las
Universidades no podrán ampliar el acceso a los estudiantes y si lo hacen lo
hacen en detrimento de la calidad educativa”[11].
12.
Finalmente, indicó que el aparte
demandado desconocía la autonomía universitaria (tercer cargo), pues,
dados los escasos recursos que se les transfería a las universidades estatales,
como consecuencia de la regla de actualización del aparte demandado, no tenían
una opción real para ejercer las facultades que de aquella se derivaban,
relativas a “darse sus propios estatutos”, “fijar las pautas para el
nombramiento y designación de sus profesores, autoridades académicas y
administrativas”, “seleccionar sus alumnos”, “señalar sus
programas académicos formativos, docentes, científicos y culturales”, “asumir
la elaboración, aprobación y manejo de su presupuesto”, y “administrar
sus propios bienes y recursos”[12].
Consideró que estas facultades se tornaban nugatorias cuando la regla de
actualización de las transferencias del Estado a favor de las universidades
únicamente contemplaba una variable temporal y no “variables objetivas como el número de
maestros, la cobertura de estudiantes, los gastos de funcionamiento”[13]. Por tanto, señaló que para garantizar realmente esta
facultad de las universidades públicas, “el presupuesto inicial base sobre
el que debieron fijarse las transferencias de la Nación y las regiones a las
Universidades públicas debió ser el presupuesto que cada una de ellas estimara
para realizar bien su labor, o por lo menos, debió implicar una etapa de
negociación de los parámetros objetivos que definirían dicha asignación”[14].
3.2.
Cargo único en contra del
apartado final del inciso 2º del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015
13.
Para fundamentar el
desconocimiento de los artículos 13, 67 y 69 de la Constitución, el demandante
planteó un único cargo, en los siguientes términos:
“[…] la
focalización de recursos que establece el artículo 61 de la Ley 1753 de 2015
únicamente para quienes estén matriculados en programas o instituciones con
acreditación de alta calidad, está produciendo un efecto contrario al esperado
y es que las universidades públicas regionales son excluidas de los recursos de
dichos programas y el estrangulamiento y asfixia de sus finanzas sigue
incrementándose, lo cual produce el incremento del abismo entre las
universidades públicas que están siendo financiadas con mayores transferencias,
violando el principio de igualdad, el núcleo fundamental de calidad educativa y
la autonomía universitaria de las universidades públicas regionales”[15].
4.
Intervenciones
14.
Dentro del término de fijación en
lista, que inició el 14 de junio de 2017[16]
y finalizó el 16 de mayo de 2018[17],
se presentaron las siguientes intervenciones:
4.1.
Instituto Colombiano para
la Evaluación de la Educación -ICFES-
15.
El Instituto Colombiano para la
Evaluación de la Educación -ICFES-[18]
señaló que se abstenía de formular pronunciamiento alguno acerca de la demanda[19].
4.2.
Sandra Yuliet Moncada
Casanova
16.
Sandra Yuliet Moncada Casanova[20] coadyuvó la demanda. Señaló que la
desfinanciación de las “universidades de región”, en particular, en el
caso de la Universidad de Cundinamarca, daba lugar a la configuración de un estado
de cosas inconstitucional[21].
Expresó que el inciso segundo del artículo 86 de la Ley 30 de 1992, subrogado
por el artículo 223 de la Ley 1753 de 2015, daba lugar a “un trato desigual
frente a otras instituciones de la misma naturaleza”[22]. Además, que desconocía la autonomía
universitaria, en la medida en que los escasos recursos que, con fundamento en
la disposición, se transferían a las universidades, limitaban su ejercicio[23]. Finalmente, realizó un recuento de
los requerimientos de planta docente y de infraestructura física de la
Universidad de Cundinamarca[24],
sin que de ellos se derivaran razones acerca de la inconstitucionalidad de la
disposición demandada.
4.3.
Ministerio de Educación
Nacional
17.
El Ministerio de Educación
Nacional[25]
solicitó que se denegara “la inconstitucionalidad pedida por carecer la
demanda de los elementos suficientes”[26].
En primer lugar, señaló que el demandante no cumplió la carga argumentativa
que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional (hizo referencia a la
Sentencia C-336 de 2012), exigía un cargo de inconstitucionalidad por
desconocimiento del principio de igualdad; en particular, señaló:
“[…] dado
que en todos y en cada uno de los cargos giran alrededor de una misma idea,
cual es el hecho de que legalmente existe una previsión que discrimina la
asignación de recursos según la región y ubicación de cada universidad, en
favor de las instituciones que se  acercan al centro del país y en detrimento
de las que se alejan de él, para este Ministerio la acusación carece de
fundamentos sólidos y argumentos de fondo, pues toda la acusación proviene de
posiciones y opiniones del actor que, si bien son respetables, no comportan un
fundamento jurídico ni técnico lo suficientemente sólido como para componer una
razón debidamente sustentada contra la normativa demandada la que, desde ya se
anuncia, se solicitará declarar exequible en las mismas condiciones en que se
encuentra actualmente”[27].
18.
Con relación al presunto desconocimiento
de la autonomía universitaria, por el artículo 86 de la Ley 30 de 1992,
subrogado por el artículo 223 de la Ley 1753 de 2015, señaló que, a diferencia
del planteamiento hecho en la demanda, la disposición establece “un criterio
objetivo de asignación de recursos para alimentar las arcas de las
instituciones de educación superior”, consistente en “una suma estable y
creciente a cada una de las universidades públicas para que ellas, adicionando
ese ingreso a sus propias rentas puedan organizar sus finanzas, atender sus
obligaciones y procurar su crecimiento institucional”. Por tanto, indicó
que, “no es de recibo, entonces, la acusación de que dicha forma de
destinación del presupuesto constituya una limitante para la constitución de
estatutos, contratación docente y promoción investigativa pues, se reitera,
ello puede hacerse una vez se dispone del dinero y no antes”[28].
19.
Con relación al apartado final del
inciso 2º del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015 solicitó a la Corte se
inhibiera de proferir un fallo de mérito, pues a pesar de que el demandante
indicó que este desconocía los artículos 13, 67 y 69, simplemente enunció dicha
contradicción, pero no describió, en específico, en qué consistía. Además,
señaló que el cargo carecía “de los elementos mínimos de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia para ejercer la función de control de
constitucional, puesto que los argumentos usados se basaron en opiniones
subjetivas y no sobre razonamientos fundados y debidamente motivados con los que
pueda determinarse con claridad la alegada inconstitucionalidad de la norma”[29].
4.4.
David Ernesto Llinás Franco
y Juan Fernando Romero Tobón
20.
David Ernesto Llinás Franco y Juan
Fernando Romero Tobón[30],
luego de señalar que el debate debía restringirse al examen de
constitucionalidad del inciso 2º del artículo 86 de la Ley 30 de 1992, subrogado
por el artículo 223 de la Ley 1753 de 2015, dado que la demanda de
constitucionalidad no fue subsanada[31],
se opusieron a las pretensiones y solicitaron la declaratoria de exequibilidad
de la disposición. Señalaron que, si bien los recursos de que trata la
disposición son insuficientes para afrontar “el problema de la falta de
financiación de las universidades públicas”[32], de tal circunstancia no se sigue la
inconstitucionalidad de la disposición. Por una parte, indicaron que las
universidades estatales no se encontraban en una situación simétrica, como
consecuencia de sus diversas condiciones “históricas e institucionales”[33], de allí que no fuese válido “realizar
el multicitado test de igualdad”[34],
pues supondría, para efectos de lograr el igualitarismo[35] propuesto por el demandante, “la
reducción de la asignación presupuestal de las universidades del ‘centro’ para
lograr una equiparación en la distribución respecto de las demás universidades,
incluyendo las regionales”[36].
4.5.
Universidad Nacional de
Colombia
21.
La Universidad Nacional de
Colombia[37]
solicitó la declaratoria de exequibilidad del inciso 2º del artículo 86 de la
Ley 30 de 1992, subrogado por el artículo 223 de la Ley 1753 de 2015. Consideró
que el inciso no desconocía las disposiciones constitucionales que prescriben
los derechos a la educación (en términos de calidad) y a la autonomía
universitaria (en particular la presupuestal), y el principio de igualdad.
22.
Con relación al presunto
desconocimiento del primero de los derechos, señaló:
“¨[…] el
núcleo esencial de la educación, como la calidad por ejemplo, se garantiza en
todas las universidades estatales en la medida de sus posibilidades, sin que el
factor económico sea impedimento para lograr que estas instituciones educativas
oficiales se acrediten en alta calidad, por el contrario, la calidad como
garantía del derecho a la educación, toma cumplimiento de los programas
misionales de las universidades estatales, en un contexto y momentos
determinados, según los óptimos definidos para las instituciones de educación
superior, según su naturaleza, por lo que se reconocen las diferencias que en
materia de recursos financieros puedan existir entre universidades”[38].
23.
Con relación al presunto
desconocimiento de la autonomía universitaria, en su expresión presupuestal y
financiera, señaló que la disposición acusada no la desconocía, en la medida en
que garantizaba a las universidades la facultad para elaborar y manejar su
presupuesto “sin interferencia alguna, es decir, que pueden ordenar,
disponer y ejecutar de forma independiente, los recursos que les han sido
apropiados en el presupuesto nacional a su favor, lo que se traduce, el
ejercicio pleno del principio de la autonomía universitaria”[39]. Señaló que, si bien, el sistema de
financiación de las universidades estatales debe actualizarse, esta es una
competencia del Gobierno Nacional y del Legislador, que no un asunto relativo a
la constitucionalidad de la disposición[40].
24.
Con relación al presunto
desconocimiento del principio de igualdad, señaló que la regla de reparto de
los recursos del orden nacional, entre las diferentes universidades públicas
del país, obedece a razones objetivas. Estas, según señaló, se derivan de las
particularidades de cada institución y son relativas, entre otras, a las
distintas cargas de remuneración de docentes a cargo (que, según su nivel de
formación y productividad, en los términos del Decreto 1279 de 2002, es
diferente según cada universidad), el disímil número de estudiantes, los distintos
programas que ofrecen, las instalaciones físicas a cargo y el diferente costo
en relación con el financiamiento de sus pasivos pensionales[41]. Por tales razones, señaló que, “el
supuesto de comparación puesto de presente por la demanda ciudadana conforme al
cual las ‘universidades del centro del país y las universidades regionales’ se
encuentran sujetas a un ‘patrón de igualdad’ que los hace susceptibles de
comparación (tertium comparationis) porque prestan el mismo servicio educativo,
no está ajustado a la realidad”[42].
En consecuencia, concluyó:
“En ese sentido, el criterio de comparación utilizado
por el demandante es altamente limitado y no explica adecuadamente la relación
con la finalidad de la norma que realiza tal diferenciación, al no dar cuenta
de la realidad presupuestal de las universidades públicas, […]  circunstancia que descarta cualquier juicio de
desigualdad que pretenda la inexequibilidad de la norma por esta vía.”[43]
25.
Con relación al apartado final del
inciso 2º del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015 solicitó a la Corte declarar
exequible la disposición, con fundamento en el siguiente razonamiento:
“[…] no
le asiste razón al ciudadano, ya que si bien el artículo demandado prevé en la
parte final del inciso segundo que el ICETEX garantizará un acceso preferente a
quienes se encuentren matriculados en programas o instituciones con
acreditación de alta calidad, de acuerdo con la norma analizada, si bien el
ICETEX toma en cuenta la acreditación de alta calidad de la Institución
Educativa para conceder el crédito educativo, no significa que esto sea un
factor excluyente, esto es, que se evalúe como un único requisito que desplace
a aquellas universidades que no se encuentran en la actualidad acreditadas,
simplemente lo toma como un factor de evaluación para otorgar créditos, pero a
su vez también es un reconocimiento a aquellas instituciones de educación
oficial que se han esmerado por obtener los mayores estándares de educación de
calidad a través de la acreditación”[44].
4.6.
Departamento Nacional de
Planeación -DNP-
26.
El Departamento Nacional de
Planeación -DNP-[45]
solicitó a la Corte que se inhibiera de emitir un pronunciamiento de fondo, en
la medida en que “el demandante  no cumplió con las exigencias de precisión,
suficiencia y claridad”. Por tanto, concluyó que, “La argumentación vaga
y subjetiva no permite una real confrontación de sus argumentos en la
constitución”[46].
En particular, señaló: “La demanda plantea una serie de percepciones,
consideraciones o hipótesis de carácter subjetivo sin descender a la forma en
que se concreta esa violación. La acusación es, por lo tanto, indirecta o
mediada de tal forma que no es posible debatirla en el marco constitucional así
en la impugnación se utilicen referencias constitucionales y con ello se
pretenda persuadir acerca de la falta de correspondencia de la norma demandada
con la Constitución”[47].
4.7.
Departamento Administrativo
de Ciencia, Tecnología e Innovación -COLCIENCIAS-
27.
El Departamento Administrativo de
Ciencia, Tecnología e Innovación -COLCIENCIAS-[48]
restringió su intervención al inciso 2º del artículo 86 de la Ley 30 de 1992, subrogado
por el artículo 223 de la Ley 1753 de 2015[49].
Señaló que, “si lo demandado” era “la fijación del año 1993 como
límite temporal de la base presupuestal a tener en cuenta para el cálculo de
los aportes de la Nación y los entes territoriales a las universidades
públicas”, no existía un desarrollo completo acerca del motivo por el cual
podría considerarse como no ajustado a la Constitución el que se hubiere fijado
tal anualidad como base de cálculo, “máxime que la propia Corte
Constitucional ha considerado anteriormente que se ajusta a la carta la
posibilidad de fijar momentos específicos para iniciar el cómputo de plazos
legales, tal como ha ocurrido con los regímenes pensionales de transición, la ley
de restitución de tierras, el equiparamiento del monto pensional de los
magistrados de alta corte al régimen de los congresistas, por solo citar tres
eventos concretos”[50].
4.8.
Instituto de Investigación
en Educación de la Facultad de Ciencias Humanas de la Universidad Nacional de
Colombia
28.
El Instituto de Investigación en
Educación de la Facultad de Ciencias Humanas de la Universidad Nacional de
Colombia señaló que se abstenía de emitir un pronunciamiento, “toda vez que
el propósito de la consulta no constituye objeto de estudio por parte de esta
Dependencia”[51].
4.9.
Universidad Industrial de
Santander
29.
La Escuela de Derecho y Ciencia
Política de la Universidad Industrial de Santander[52] solicitó la declaratoria de inexequibilidad
del inciso 2º del artículo 86 de la Ley 30 de 1992, subrogado por el artículo
223 de la Ley 1753 de 2015, al desconocer el contenido del principio de
igualdad y la autonomía universitaria. Indicó que, al no otorgarse una igual
cantidad de recursos financieros a todas las universidades, se imponía a estas
el deber de conseguir recursos adicionales para su autofinanciación, en
desmedro de la calidad. Señaló que la disposición era contraria a la autonomía
universitaria, en su “dimensión académica”, pues, “con la
distribución de los recursos nacionales y regionales tomando como base los
presupuestos de rentas y gastos, vigentes a partir de 1993, no sólo se está
desconociendo las realidad [sic] actual de las Universidades sino que se
está limitando un aspecto académico como lo es la investigación, la cual a su
vez no es posible por falta de presupuesto”[53]. Con relación al desconocimiento de
la “dimensión administrativa” de la autonomía universitaria, señaló que
la disposición ha restringido la facultad de las universidades para nombrar
docentes y autoridades académicas y administrativas, así como para renovar su
planta física, “debido a que no sólo el presupuesto se distribuye
desigualmente, además existe desde hace muchos años una deuda del Estado para
con estas universidades públicas, que al día de hoy no ha sido cancelada”[54].
30.
Igualmente, solicitó la
declaratoria de inexequibilidad del apartado final del inciso 2º del artículo
61 de la Ley 1753 de 2015, al considerar que, “viola el derecho a la igualdad,
la educación y la autonomía Universitaria [sic], cuando se garantiza el
acceso preferente a los beneficios ofrecidos por el Icetex a quienes estén
matriculados en programas o instituciones con acreditación de alta calidad”[55].
4.10.
Universidad de Antioquia
31.
La Universidad de Antioquia[56] se pronunció únicamente en relación
con los cargos propuestos contra el inciso 2º del artículo 86 de la Ley 30 de
1992, subrogado por el artículo 223 de la Ley 1753 de 2015. A pesar de
considerar que la disposición no desconocía el principio de igualdad pero sí la
autonomía universitaria y al derecho a la educación, solicitó: “de cara a la
realidad de desfinanciación estructural de la Universidad Pública del país, [la
Corte Constitucional] debe proferir una sentencia exhortando al Congreso de
la República para que regule la financiación del Sistema de Universidades del
Estado, en el término de un año, con participación activa de las universidades
públicas y considerando la realidad y exigencias de las Instituciones Oficiales
de Educación Superior en el contexto de posconflicto”[57].
32.
Señaló, en primer lugar, que no se
satisfacían las exigencias para la prosperidad de un cargo por desconocimiento
del principio de igualdad, por las siguientes razones:
“… el patrón de igualdad establecido por el actor en
la demanda, no soporta la exigencia establecida por la Corte de Constitucional,
ya que utiliza dos criterios de comparación que son el carácter público de los
entes Universitarios y el número de estudiantes; dejando de lado otros criterios
determinantes, tales como la calificación de la planta docente, los sistemas de
investigación y extensión solidaria, ejes misionales que soportan las dinámicas
actuales de las Universidades Públicas, y que varían necesariamente entre unas
y otras. || Además, no se comparte la diferenciación entre universidades
públicas del centro del país y universidades públicas regionales, en los
términos expuestos por el actor, toda vez que –especialmente, en el caso de la
Universidad de Antioquia- ha sido prioridad la presencia de la Universidad en
las regiones del Departamento; desvirtuando el argumento implícito de que hay
Universidades Públicas del centro y de la periferia, para sostener criterios de
desigualdad”[58].
33.
Señaló, en segundo lugar, que la
fórmula de actualización que contiene el inciso 2º del artículo 86 de la Ley 30
de 1992, subrogado por el artículo 223 de la Ley 1753 de 2015, sí atentaba
contra la autonomía universitaria, dado que, “la fórmula de financiación no
corresponde a la realidad de cada institución basada en estudios que
contemplaran diferentes variables de crecimiento necesarias para una
institución de educación superior lo cual hace inviable el Sistema de
Universidades del Estado, con respecto a cobertura, calidad, disponibilidad,
accesibilidad y adaptabilidad, tal como lo señala el actor en la demanda”[59]. Esta tesis la fundamentó en las
siguientes dos consideraciones: de un lado, que, “Desde el año 2004 al año
2015, el déficit presupuestal de las 32 universidades públicas de todo el país
se estima en 800.000 millones de pesos aproximadamente, debido a que mientras
sus ingresos crecen al ritmo del IPC, los gastos efectivos que deben asumir las
universidades para garantizar la prestación del servicio público a su cargo,
crecen 4 puntos por encima del IPC aproximadamente”[60]. De otro lado, que, “Lo anterior
se debe a que la fórmula estipulada en el inciso 2 del artículo 86 de la Ley
30, genera un círculo de desfinanciación constante de la Universidad Pública,
porque la regla temporal y la condición de la financiación –esto es, que la
financiación esté condicionada al presupuesto de rentas y gastos, vigentes a
partir de 1993- está en desproporción con la cobertura en pregrado y posgrado,
la cualificación y asignación salarial de la planta docente, los sistemas de
investigación, y ahora, los proyectos de regionalizar la Universidad para hacer
presencia activa en todos los rincones del país”[61].
34.
Finalmente, señaló que la fórmula
de actualización que contiene la disposición demanda también desconoce “el
derecho fundamental a la educación dispuesto en el artículo 67 de la
Constitución Política, establecido igualmente en instrumentos internacionales
como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
artículos 13 y 14 y la Declaración Universal de Derechos Humanos”[62], por las siguientes razones:
“(i) Los ingresos por transferencias se reducen
exclusivamente a pagar solo parte de los gastos de funcionamiento. || (ii) Si
se analiza el factor histórico financiación-cobertura, no hay proporción entre
cobertura (estudiantes de pregrado y posgrado) y las transferencias como fuente
de financiación de las Universidades Públicas. || (iii) La Universidad pública
se ha forzado a contratar profesores en la modalidad hora-cátedra en cantidades
desproporcionadas frente a los profesores de planta […] || (iv) La consecución de recursos
auto-gestionados por las Instituciones, se reducen al pago de deuda y a cubrir
parte de tos gastos de funcionamiento. || (v) No hay recursos para fortalecer
la investigación, mejorar y adecuar de infraestructura y la planta física
(nuestras universidades ya son viejas), cualificar la planta docente y
fortalecer los programas de bienestar universitario”[63].
4.11.
Defensoría del Pueblo
35.
La Defensoría del Pueblo[64] solicitó lo siguiente: “Declarar
exequible condicionadamente el inciso segundo del artículo 86 de la Ley 30 de
1992, en el entendido que para calcular los aportes anuales a las universidades
estatales no solo se tomarán en cuenta los presupuestos de rentas y gastos,
vigentes a partir de 1993, sino que también se considerarán, entre otras cosas,
las necesidades de mejoramiento de la infraestructura, el aumento de la
cobertura, la inversión en acreditación de calidad, investigación y bienestar y
todos aquéllos [sic] gastos que han aumentado la base presupuestal de
las instituciones públicas de educación superior y que por no ser reconocidas
han generado un profundo déficit de presupuesto a estas instituciones”[65]. Esta solicitud la fundamentó en que
la disposición era contraria al derecho a la educación y a los principios de
autonomía universitaria y de progresividad en la garantía de los derechos. Con
relación al desconocimiento del primero, señaló:
“En el caso objeto de análisis, el artículo 86 de la
Ley 30 de 1992 al no establecer criterios objetivos que permitan realizar
asignaciones presupuestales a las universidades estatales, con base en una
metodología técnica que brinde la posibilidad de calcular las necesidades
específicas de cada institución, teniendo en cuenta los gastos que deben
cubrir, relacionados con la cobertura, la inversión en infraestructura y la
oferta de nuevos programas académicos, entre otras variables, desconoce el
derecho a la educación y las obligaciones del Estado de garantizar la
asequibilidad, accesibilidad, adaptabilidad y aceptabilidad de este servicio
público”[66].
36.
Señaló que el aparte demandado
limitaba la autonomía universitaria, con fundamento en el siguiente
razonamiento:
“En el caso objeto de análisis, la falta de
presupuesto en las universidades estatales, que se genera como consecuencia de
lo establecido en el inciso segundo del artículo 86 de la Ley 30 de 1993 limita
el ejercicio de la autonomía universitaria, en tanto impide que las
universidades públicas tomen decisiones independientes en relación con la
distribución de los recursos. Éstas se ven en la obligación de suplir las
necesidades urgentes, de manera que su libertad de decisión resulta gravemente
restringida. Así, aunque tuvieran la intención de hacer inversiones en
infraestructura o investigación, la urgencia de cumplir con los gastos de
nómina de profesores y demás funcionarios impide el ejercicio de este
principio”[67].
37.
Finalmente, con relación al
desconocimiento del principio de progresividad de los derechos reiteró las
consideraciones precedentes, en el sentido que se desconocía este, en la medida
en que “los recursos asignados y actualizados con base en el IPC, tal como
lo dispone el artículo 86, resultan insuficiente no solo para cubrir los gastos
de funcionamiento, sino además, impide el crecimiento de estas instituciones”[68].
38.
Con relación al apartado final del
inciso 2º del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015, solicitó su declaratoria de
exequibilidad condicionada, en el sentido de que, “el Gobierno Nacional
deberá garantizar los recursos necesarios a las universidades públicas
estatales regionales para que inicien su proceso de acreditación de alta
calidad”[69],
al considerar que la disposición demandada, “pone a las universidades
públicas regionales que no cuentan o acreditación de alta calidad, en una
situación de desventaja competitiva respecto de aquellas que cuenta con
acreditación, por razones que no les son imputables, esta situación es
contraria [sic] principio de progresividad en la protección de los
derechos y el derecho a la igualdad, específicamente al mandato de trato
distinto a quienes se encuentran en situaciones diferentes”[70].
4.12.
Instituto Colombiano de
Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior -ICETEX-
39.
El Instituto Colombiano de Crédito
Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior -ICETEX-[71] se opuso a las pretensiones de la
demanda[72].
Señaló que las disposiciones no desconocían el derecho a la igualdad ni la
autonomía universitaria. La argumentación, se restringió, sin embargo, únicamente
a defender la constitucionalidad del último apartado del inciso 2° del artículo
61 de la Ley 1753 de 2015. Por una parte, señaló que, “de la redacción del
artículo 61 no se colige una discriminación directa como lo señala la
interpretación que a su juicio quiere hacer ver el accionante, por cuanto no se
advierte un tratamiento directo que genere una distinción en perjuicio de estas
instituciones”[73].
De otra, indicó que, “en nada contraría la autonomía universitaria también
manifestada por la accionante, puesto que aun cuando es un derecho que le
asiste a las instituciones de educación superior que en el presente caso no se
está vulnerando, es importante reconocer que el mismo no es absoluto cuando se
trata de la protección del interés general, y más aún, del mejoramiento de la
calidad de la educación de los ciudadanos Colombianos”[74].
4.13.
Universidad Pedagógica
Nacional
40.
La Universidad Pedagógica Nacional[75] apoyó la solicitud de
inexequibilidad del inciso 2º del artículo 86 de la Ley 30 de 1992, subrogado
por el artículo 223 de la Ley 1753 de 2015, al considerar que el modelo de
financiación que regula, “Implica en términos reales que los aportes se
ajustan con base en la inflación, es decir, que se reciben casi los mismos
recursos año tras año, sin importar las condiciones reales de cobertura,
infraestructura, planta docente, entre otros factores que inciden directamente
en los gastos y necesidades financieras de cada universidad”[76].
41.
Igualmente, solicitó la
inexequibilidad del apartado final del inciso 2º del artículo 61 de la Ley 1753
de 2015, al considerar que,  “aumenta el déficit real y contable de las
universidades públicas, en especial de aquellas que no han logrado la
acreditación, y afecta de manera directa a miles de estudiantes de bajos
recursos que para acceder a la educación superior se ven obligados a realizarlo
a través de créditos con el Icetex”[77].
4.14.
Facultad de Derecho y
Ciencias Políticas de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia
42.
La Facultad de Derecho y Ciencias
Políticas de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia[78] solicitó la declaratoria de
exequibilidad condicionada del inciso 2º del artículo 86 de la Ley 30 de 1992,
subrogado por el artículo 223 de la Ley 1753 de 2015, en el sentido de que, “las
actuaciones a seguir busquen establecer los parámetros que corrijan la
desigualdad en materia de transferencias que reciben las Universidades desde la
Nación y los entes territoriales, aplicando el principio de progresividad
constitucional encaminado a nivelar e igualar el presupuesto de los centros
públicos de educación superior del país”[79].
La petición la fundamentó en el presunto desconocimiento del derecho a la
igualdad[80],
la autonomía universitaria[81],
el derecho a la educación[82],
el principio de progresividad, el desconocimiento del bloque de
constitucionalidad y la constatación de un supuesto de omisión legislativa
relativa[83].
4.15.
Politécnico Colombiano
Jaime Isaza Cadavid
43.
El Politécnico Colombiano Jaime
Isaza Cadavid[84]
no se pronunció ni a favor ni en contra de la exequibilidad de las
disposiciones demandadas. Sin embargo, expresó: “consideramos que la Ley 30
de 1992  en su artículo 86, modificado por el artículo 223 de la Ley 1753 de
2015, exige acoplarse a la nuevas tendencias, estándares y necesidades globales
de la Educación, para que los recursos provenientes del presupuesto nacional
apunten a satisfacer todas y cada una de las necesidades educativas, y no
dejarle la mayor carga de la EDUCACIÓN a la sociedad y familia, cuyos recursos
son mucho más precarios”[85].
4.16.
Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
44.
El Ministerio de Hacienda y
Crédito Público[86]
solicitó a la Corte se inhibiera de emitir un pronunciamiento de fondo, en
relación con el inciso 2º del artículo 86 de la Ley 30 de 1992, subrogado por
el artículo 223 de la Ley 1753 de 2015, al carecer el cargo por desconocimiento
del principio de igualdad del requisito de certeza. Consideró que, a diferencia
del planteamiento hecho por el accionante, la disposición demandada no asignaba
recursos a las universidades, pues se restringía a imponer un deber a las
Nación y a las entidades territoriales, “de realizar aportes anuales a las
universidades manteniendo el valor real de estos recursos, a partir de 1993”[87]. A partir de esta diferencia (entre
“asignación de aportes” y “deber de realizar aportes”), planteó lo siguiente:
“De ahí que entender, de manera equívoca como lo hace
el demandante, que la norma acusada asigna recursos a las universidades y,
además, en un monto específico para cada universidad –el presupuesto de 1993
indexado-, y que de esa presunta asignación se desprende un trato
injustificadamente inequitativo, constituye una interpretación irrazonable de
la norma que llevaría al absurdo, pues no es otra cosa que afirmar que fue la
voluntad del legislador impedir el crecimiento del presupuesto de las universidades
en el futuro, ‘congelando’ la asignación presupuestal en el año 1993; más aún
cuando de los antecedentes del trámite legislativo de la Ley 30 de 1992 se
desprende que la intención del legislador era radicalmente contraria a dicha
tesis”[88].
45.
Finalmente, precisó, por un lado,
que, “Tan no constituye la norma acusada una regla de asignación o de
apropiación de recursos, que los aportes de la Nación a las universidades
públicas se han efectuado por encima de las tasas de inflación causadas en los
periodos respectivos, con una variación de año a año en promedio del 11,94%,
muy superior al promedio de la inflación del 6.78%”[89]. Y, por otro, que, dicha
diferencia era relevante, “en la medida que, si tan solo se hubiera
actualizado el IPC al presupuesto asignado a las universidades en 1993 como lo
sugiere el actor en su demanda, a 2018 las universidades estarían recibiendo
$1.7 billones en aportes de la inflación; un monto sustancialmente distinto al
actualmente aportado [que corresponde, tal como se señala en la
intervención, a la suma de 3.1 billones de pesos]. Cifras que demuestran que
la norma acusada no asigna ni determina el monto de los aportes que realiza la
Nación a los entes universitarios públicos, y mucho menos los distribuye”[90].
4.17.
Asociación Colombiana de
Universidades
46.
La Asociación Colombiana de
Universidades –en adelante ASCÚN-[91]
no se pronunció ni a favor ni en contra de la exequibilidad de las
disposiciones demandadas. En relación con el inciso 2º del artículo 86 de la
Ley 30 de 1992, subrogado por el artículo 223 de la Ley 1753 de 2015, precisó
lo siguiente: “consideramos que el Estado a través del Plan Nacional de
Desarrollo debe propender por incrementar la asignación de recursos de
transferencias a aquellas Universidades en región que reciben menos recursos
para que alcancen a equilibrar la asignación presupuestal en términos de
calidad como lo han venido logrando paulatinamente las Universidades Nacionales
y Departamentales, sin que ello implica una desmejora en términos
presupuestales para ninguna IES”[92].
4.18.
Ministerio del Interior
47.
El Ministerio del Interior[93] solicitó a la Corte declararse
inhibida para fallar o “en subsidio declarar exequibles las normas demandas”[94], en la medida en que, “el
fundamento de la misma [de la demanda] es la particular interpretación
que el demandante hace de las normas demandadas y de su noción de autonomía
universitaria desprovista de exigencia de acreditación de alta calidad y
administración eficiente de los recursos”[95].
5.
Concepto del Procurador
General de la Nación
48.
El Procurador General de la Nación[96], mediante el concepto 6395 de mayo
12 de 2018, solicitó a la Corte,  “que profiera una sentencia exhortativa
respecto al artículo 86 de la Ley 30, precedida de una declaratoria de
inexequibilidad diferida de la norma, la cual se producirá cuando se profiera
una nueva regulación”[97],
al considerar que la disposición desconocía el principio de igualdad y el
derecho a la educación, no así el de autonomía universitaria[98].
49.
Señaló que le asistía razón al
demandante, dado que, “la extensión en el tiempo de una regla vigente al
inicio de la década de los noventa, contribuye a que existan y se mantengan las
desigualdades e inequidades entre las universidades ubicadas en todo el
territorio nacional, en detrimento del acceso y la calidad de la educación en
las universidades que llevan más de veinte años recibiendo menos recursos en
relación con otras instituciones, en flagrante vulneración de los artículos 13
y 67 de la Constitución Política”[99].
Fundamentó el argumento en las siguientes razones:
50.
En primer lugar, consideró que “la
regla escogida en el segundo inciso del artículo 86 de la Ley 30 tiene un vicio
de inconstitucionalidad, que impide que sea reconocida como una opción
legislativa válida dentro del ordenamiento jurídico”[100], dado que, “[a] pesar de
no ser la única fuente de financiación estatal de la educación superior, y
además de ser una regla que garantiza el incremento en pesos constantes de los
aportes que reciben las universidades oficiales, también es una disposición que
acoge como único criterio la asignación de los recursos asignados para ese fin
en un momento determinado, sin consideración a otros aspectos relevantes para
lograr el acceso progresivo y en condiciones de igualdad a la educación
superior por parte de toda la población”[101].
51.
En segundo lugar, indicó que no
era suficiente que el Legislador estableciera una regla de “no regresividad”,
sino que debía “tener en cuenta aspectos como la inequidad entre regiones y
las diferencias socioeconómicas de la población, el deterioro de algunas
instituciones educativas, la demanda educativa, la necesidad de ampliar la
cobertura para ciertos sectores de la población, los enfoques diferenciales que
deben aplicarse y generan un impacto presupuestal, la necesidad de ofrecer
condiciones similares de calidad en todo el territorio nacional, las acciones
afirmativas que eventualmente puedan requerirse, entre otros”[102].
52.
Finalmente, dado que aquella era
una labor propia del Congreso y no de la competencia de la Corte
Constitucional, consideró la Procuraduría que era procedente la declaratoria de
inexequibilidad diferida, hasta tanto el Legislador profiriera “una
regulación distinta del sistema de asignación de recursos estatales a las
universidades”[103].
53.
Con relación al apartado final del
inciso 2º del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015 solicitó atenerse a lo que se
resolviera en el expediente D-11858, que hacía referencia “a una demanda de
inconstitucionalidad contra el inciso quinto del artículo 61 de la Ley 1753 de
2015, habiendo sido uno de los argumentos de inconstitucionalidad lo ahora
alegado por el ciudadano Camilo Blanco”[104].
Por tal razón, reiteró los argumentos allí expuestos, en los que solicitó la
declaratoria de exequibilidad de la disposición demandada, en especial, al
aducir que, “La focalización de los recursos públicos en la financiación de
los estudios superiores que se realicen únicamente en programas o instituciones
con acreditación de alta calidad, propende al incentivo de mejorar la
educación, que como ya se explicó, es un objetivo constitucionalmente legítimo
e importante y uno de los principales fines de la intervención del Estado en la
prestación de este servicio”[105].
II.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
54.
La Corte Constitucional es
competente para conocer de la presente demanda, en virtud de lo dispuesto por
el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política.
2.
Análisis del caso
55.
La estructura de análisis del caso
consta de dos partes. En la primera se estudia la aptitud de los presuntos
cargos propuestos en contra del inciso 2° del artículo 86 de la Ley 30 de 1992,
subrogado por el artículo 223 de la Ley 1753 de 2015: por violación al
principio de igualdad (numeral 2.1), violación del derecho a la educación
(numeral 2.2) y desconocimiento de la autonomía universitaria (numeral 2.3). En
la segunda se valora la aptitud del presunto cargo –conjunto– por violación de
los artículos 13, 67 y 69 de la Constitución, en contra del apartado final del
inciso 2º del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015 (numeral 2.4).
56.
Solo en caso de que alguno o
algunos de los cargos se considere apto debe la Corte formular y resolver el o los
problemas jurídicos sustanciales que corresponda.
2.1.
Valoración de la aptitud
del presunto cargo por desconocimiento del principio de igualdad
57.
En relación con este presunto cargo,
los intervinientes, de manera preponderante, consideraron que era apto, y, por
tanto, que la disposición debía declararse exequible, tal como da cuenta el
siguiente cuadro:
Posturas de los intervinientes en relación con el
cargo por el presunto desconocimiento del principio de igualdad
Solicitud de inhibición
Solicitud de exequibilidad
Solicitud de exequibilidad condicionada
Solicitud de inexequibilidad
Solicitud de inexequibilidad diferida
Ministerio de Educación
Nacional
David Ernesto Llinás Franco
y Juan Fernando Romero Tobón
Facultad de Derecho y
Ciencias Políticas de la UPTC
Sandra Yuliet Moncada
Casanova
Procuraduría General de la
Nación
Departamento Nacional de
Planeación
Universidad Nacional de
Colombia
Universidad Industrial de
Santander
Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
COLCIENCIAS
Universidad de Antioquia
ICETEX
58.
Para la Sala, el cargo no es apto,
al no satisfacer las cargas de certeza y pertinencia, que ha
desarrollado la jurisprudencia constitucional, en especial a partir de la
sentencia C-1052 de 2001 (numeral 2.1.1 infra), como tampoco las
específicas que exige un juicio de igualdad, en particular la de determinar “el
criterio de comparación” (numeral 2.1.2 infra).
2.1.1.
La falta de certeza y
pertinencia del cargo
59.
En especial, a partir de la
sentencia C-1052 de 2001, la jurisprudencia constitucional ha considerado como
exigencias mínimas y generales de los cargos de inconstitucionalidad las de
claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. De conformidad con
aquella, su alcance ha sido el siguiente:
“En línea con lo anterior, en
las Sentencias C-1052 de 2001 y C-856 de 2005, la Corte precisa el alcance de
los mínimos argumentativos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y
suficiencia, al decir que hay claridad cuando existe un hilo conductor de la
argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las
justificaciones en las cuales se soporta; hay certeza cuando la demanda recae
sobre una proposición jurídica real y existente y no en una que el actor deduce
de manera subjetiva, valga decir, cuando existe una verdadera confrontación
entre la norma legal y la norma constitucional; hay especificidad cuando se
define o se muestra cómo la norma demandada vulnera la Carta Política; hay
pertinencia cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente
constitucional y no estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia; y hay
suficiencia cuando la demanda tiene alcance persuasivo, esto es, cuando es
capaz de despertar siquiera una duda mínima sobre la exequibilidad de la norma
demandada”[106].
60.
En el presente asunto, por una
parte, el cargo carece de certeza dado que la demanda recae sobre una
proposición jurídica inexistente, que el actor deduce de manera subjetiva, en
relación con los efectos que, en el tiempo, ha tenido la disposición y, por
tanto, no plantea una verdadera confrontación entre el apartado normativo
demandado y el artículo 13 de la Constitución. Este contenido normativo no es
verificable en la disposición demandada.
61.
Por otra parte, el cargo no es pertinente,
pues las razones que emplea el demandante para fundamentar la presunta
contradicción entre la disposición demandada y el artículo 13 constitucional
son de mera conveniencia y no de orden constitucional. Todas ellas son
relativas a la insuficiencia de los recursos que se destinan para las
universidades estatales u oficiales, en especial, para aquellas “de las
regiones o de la periferia”.
62.
El cuestionamiento del demandante
se restringe a la aplicación de la disposición y a los efectos a que ha
dado lugar, relativos al desfinanciamiento, en el tiempo, de la educación
superior pública. Este no puede considerarse un argumento de constitucionalidad
sino de conveniencia, dado que presupone el deber del Legislador de modificar la
regla de asignación de recursos a las universidades estatales.
63.
A diferencia del planteamiento
hecho por el demandante, el presunto efecto inconstitucional que deriva de la
disposición, relativo al desfinanciamiento, en el tiempo, de las universidades
públicas “de las regiones o de la periferia”, en comparación con los
recursos suficientes y excesivos que se asignan a las “universidades del
centro del país”, no es tal. El presunto déficit presupuestal de la
educación superior pública es común o afecta de manera igual tanto a las
“universidades del centro del país” como a las “de las regiones o de
la periferia” y, por tanto, no de manera exclusiva y discriminatoria a
estas últimas.
64.
Además, dicho presunto déficit no
puede atribuirse, de manera exclusiva y necesaria, a la aplicación, en el
tiempo, de la disposición demandada. Esto último es así, por las siguientes dos
razones:
65.
De un lado, si se tiene en cuenta
que, tal como lo plantearon los intervinientes[107], los gastos de las universidades
estatales u oficiales crecen a una tasa superior a la que reconoce la
disposición demandada[108].
Esta circunstancia no es atribuible a la disposición demandada. Por tanto, la
presunta afectación del artículo 13 de la Constitución no se deriva de la
disposición demandada sino de circunstancias externas, ajenas a un análisis
comparativo entre la Constitución y la norma objeto de control constitucional.
66.
De otro lado, de la insuficiencia
de una de las fuentes de financiación de las instituciones de educación
superior oficiales no se sigue, de manera necesaria, que dicho presunto
déficit sea consecuencia de esta. Esto es así, si se considera que las fuentes
de financiación de las universidades estatales u oficiales, tal como lo
plantearon algunos intervinientes[109],
son múltiples y pretenden garantizar diferentes fines de la educación superior.
67.
El artículo 86 de la Ley 30 de
1992 consagra cuatro fuentes de financiación para funcionamiento e inversión. Otras
disposiciones de esta ley establecen fuentes financieras para el mejoramiento
de la calidad, así como ayudas
institucionales, financieras y tributarias para fortalecer la labor de las
universidades estatales. Finalmente, disposiciones
posteriores a la Ley 30 de 1992 han establecido nuevas fuentes específicas a favor de algunas universidades
estatales, o para la generalidad de ellas, así como nuevas ayudas
institucionales, financieras y tributarias,
tal como da cuenta la siguiente síntesis:
Fuentes de financiación y ayudas institucionales,
financieras y tributarias para las universidades estatales u oficiales
Recursos de base
presupuestal para  funcionamiento e inversión
Primera parte del inciso 1°
del artículo 86 de la Ley 30 de 1992 (recursos facultativos de entidades
territoriales)
Segunda parte del inciso 1°
del artículo 86 de la Ley 30 de 1992  (recursos y rentas propias)
Inciso 2º del artículo 86
de la Ley 30 de 1992 (transferencias obligatorias – disposición demandada)
Recursos para financiamiento
de infraestructura
Parágrafo del artículo 86
de la Ley 30 de 1992 (necesidades específicas de infraestructura) [110]
Ley 1697 de 2013
(estampilla Universidad Nacional y demás universidades estatales)[111]
Leyes 1607 de 2012 y 1739
de 2014 (recursos CREE)[112]
Recursos para el fomento
de la calidad
Artículo 87 de la Ley 30 de
1992 (mejoramiento de calidad)[113]
Artículo 102 de la Ley 1819
de 2016 (porcentaje del  recaudo del impuesto sobre la renta)[114]
Ayudas institucionales
Artículo 89 de la Ley 30 de
1992 (Fodesop)
Artículo 111 de la Ley 30
de 1992 (fondos educativos nacional y territoriales)[115]
Inciso 2° del
artículo 117 de la Ley 30 de 1992 (fondo de bienestar universitario) [116]
Artículo 130 de la Ley 30
de 1992 (líneas de crédito especiales por Findeter)
Parágrafo 5° del artículo
65 de la Ley 1819 de 2016 (no aportes SENA)
Artículo 369 de la Ley 1819
de 2016 (estructura mecanismos y estrategias para financiar la educación
superior)[117]
Ley 1911 de 2018
(financiación sostenible de la educación superior)[118]
Ayudas financieras y
tributarias
Artículo 88 de la Ley 30 de
1992 (cesantías)[119]
Artículo 92 de la Ley 30 de
1992 (exención y devolución de IVA)[120]
Leyes 403 de 1997 y 815 de
2003 (recursos por descuento a estudiantes sufragantes)
Artículo 91 de la Ley 1819
de 2016 (deducibilidad de donaciones a favor de instituciones de educación
superior)[121]
Artículo 142 de la Ley 1819
de 2016 (recursos de tributación sobre la renta de cooperativas para educación
superior)
Artículo 184 de la Ley 1819
de 2016 (porcentaje del recaudo de IVA para educación superior)[122]
Promoción de la
investigación, ciencia y tecnología
Artículo 126 de la Ley 30
de 1992
Ley 1697 de 2013
(estampilla Universidad Nacional y demás universidades estatales –ya citada-)
2.1.2.
La falta de cumplimiento de
las exigencias específicas de un juicio de igualdad
68.
De conformidad con la
jurisprudencia constitucional, son exigencias específicas de los cargos por
desconocimiento del principio de igualdad, las siguientes:
“(i) determinar cuál es el
criterio de comparación (‘patrón de igualdad’ o tertium comparationis), pues
antes de conocer si se trata de supuestos iguales o diferentes en primer lugar
debe conocer si aquellos son susceptibles de comparación y si se comparan
sujetos de la misma naturaleza; (ii) debe definir si desde la perspectiva
fáctica y jurídica existe tratamiento desigual entre iguales o igual entre
disímiles y, (iii) debe averiguar si el tratamiento distinto está
constitucionalmente justificado, eso es, si las situaciones objeto de
comparación, desde la Constitución, ameritan un trato diferente o deben ser
tratadas en forma igual”[123].
69.
Para fundamentar el juicio de
igualdad el demandante propone como criterio de comparación el presunto “tratamiento
presupuestal diferenciado a los estudiantes de las universidades del centro del
país y a los de las regiones o de la periferia”, que se ha derivado de la
aplicación del inciso 2° del artículo 86 de la Ley 30 de 1992.
70.
De dicho criterio de
comparación el demandante implica que la regla de asignación de recursos
que contiene el aparte demandado da lugar a, “un trato desigual entre las
Universidades públicas del País, y en consecuencia, entre estudiantes de dichas
instituciones, pues de acuerdo con las cifras de transferencias de recursos,
hoy la nación, transfiere a las universidades del centro del país 1200% más por
estudiante que a las universidades regionales”.
71.
En suma, para el demandante, la
disposición desconoce el principio de igualdad (artículo 13 de la
Constitución), al suponer su aplicación que se otorguen mayores recursos a las
universidades estatales del centro del país, en comparación con los pocos
recursos que se asignan a las universidades de la periferia, a pesar de
derivarse del principio de igualdad un deber de trato igual.
72.
Para la Sala, de la disposición se
deriva una regla de trato igual para todas las universidades estatales
u oficiales del país si se tiene en cuenta no solo la invariabilidad del
contenido normativo de la disposición, a lo largo del tiempo[124], sino también la fundamentación que
antecede (numeral 2.1.1 supra). En consecuencia, no es posible afirmar
que exista un tratamiento desigual entre iguales, y, por tanto, el “criterio
de comparación” y la “regla de comparación” propuestas por el
demandante son aparentes. Si esto es así, tal como se fundamenta seguidamente,
el cargo no es apto al no haber satisfecho el demandante la primera de las exigencias
específica de un juicio de igualdad.
73.
El inciso 2° del artículo 86 de la
Ley 30 de 1992 les impone un deber o mandato a la Nación y a las
entidades territoriales (a diferencia de las facultades que les otorgan
el inciso 1° y el parágrafo) de realizar aportes anuales a favor de las universidades
estatales u oficiales[125],
“que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes, tomando como
base los presupuestos de rentas y gastos, vigentes a partir de 1993”[126].
74.
El punto de partida para determinar
el contenido concreto del deber anual, tal como se deriva de la disposición, es
el de los “presupuestos de rentas y gastos, vigentes a partir de 1993”.
Esto es, las “rentas y gastos” presupuestadas por las universidades
estatales u oficiales en dicha vigencia fiscal sirven de referente para
determinar el monto anual de las transferencias a cargo de la Nación y de las
entidades territoriales, al igual que de punto de partida común para su
actualización anual, “en pesos constantes”.
75.
De lo dicho se sigue que el
tratamiento otorgado por el legislador a las universidades estatales u
oficiales, en cuanto a los recursos para su financiación, a partir del año de
1993, ha sido idéntico o paritario y no, como lo propone el demandante, uno
discriminatorio, en desmedro de las “universidades regionales”. Si esto
es así, el punto de partida propuesto por el actor para realizar el juicio de
igualdad es erróneo, lo que impide a la Corte realizar uno de manera oficiosa,
a partir de parámetros distintos a los propuestos en la demanda.
2.1.3.
Conclusión
76.
La postura de los ministerios de
Educación y Hacienda y Crédito Público y del Departamento Nacional de
Planeación fue acertada al solicitar a la Corte un fallo inhibitorio. En
particular, el primero y el tercero coincidieron en señalar que la demanda se
fundamentaba en “posiciones y opiniones del actor”[127] que, a pesar de su respetabilidad,
no permitían una “confrontación de sus argumentos en la constitución”[128]. Estas razones, además de
las señaladas en los numerales que anteceden, no le permiten a la Sala
considerar satisfechas las cargas generales de certeza y pertinencia
y la especial de determinar el “criterio de comparación” que exige un
juicio de igualdad.
77.
Los intervinientes que solicitaron
la declaratoria de exequibilidad partieron del supuesto de la aptitud del
cargo. Sin embargo, algunas de las razones propuestas cuestionaban tal aserción;
por ejemplo, al señalar que el que criterio de comparación que se proponía por
el demandante no estaba “ajustado a la realidad”[129], o que dicho criterio dejaba “de
lado otros criterios determinantes, tales como la calificación de la planta
docente, los sistemas de investigación y extensión solidaria, ejes misionales
que soportan las dinámicas actuales de las Universidades Públicas, y que varían
necesariamente entre unas y otras [universidades]” [130].
78.
Aquellos intervinientes que
solicitaron la declaratoria de inexequibilidad fundamentaron su argumentación,
de manera principal, en los pocos recursos que la disposición asignaba a las
universidades públicas. Es diciente, por ejemplo, el siguiente argumento
planteado por la Procuraduría General de la Nación: “[a] pesar de no
ser la única fuente de financiación estatal de la educación superior [hace
referencia a la disposición demandada], y además de ser una regla que
garantiza el incremento en pesos constantes de los aportes que reciben las
universidades oficiales, también es una disposición que acoge como único
criterio la asignación de los recursos asignados para ese fin en un momento determinado,
sin consideración a otros aspectos relevantes para lograr el acceso progresivo
y en condiciones de igualdad a la educación superior por parte de toda la
población”[131].
Este razonamiento, tal como se advirtió en los numerales anteriores, no satisface
las exigencias de certeza y de pertinencia ni los elementos
mínimos de un juicio de igualdad.
79.
Por estas razones y, en
particular, las expuestas en los numerales 2.1.1 y 2.1.2, el cargo por el
presunto desconocimiento del artículo 13 de la Constitución no es apto y, en
consecuencia, debe la Corte inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo.
2.2.
Valoración de la aptitud
del presunto cargo por desconocimiento del derecho a la educación de los
estudiantes de las instituciones oficiales de educación superior
80.
En relación con este presunto cargo,
las posturas de los intervinientes estuvieron divididas, tal como da cuenta el
siguiente cuadro:
Posturas de los intervinientes en relación con el
cargo por el presunto desconocimiento del derecho a la educación de los
estudiantes de las instituciones oficiales de educación superior
Solicitud de inhibición
Solicitud de exequibilidad
Solicitud de exequibilidad condicionada
Solicitud de inexequibilidad
Solicitud de inexequibilidad diferida
Ministerio de Educación Nacional
Universidad Nacional de
Colombia
Defensoría del Pueblo
Sandra Yuliet Moncada
Casanova
Universidad de Antioquia
Departamento Nacional de
Planeación
COLCIENCIAS
Facultad de Derecho y
Ciencias Políticas de la UPTC
Universidad Pedagógica
Nacional
Procuraduría General de la
Nación
81.
Para el accionante, el método de
actualización de aportes que contiene la disposición demandada desconoce el
derecho a la educación de los estudiantes de las universidades estatales u
oficiales (artículo 67 de la Constitución). Lo anterior, al no contemplar las
necesidades reales de financiación de aquellas instituciones, que impide la
ampliación de cobertura y, de hacerlo, supone un detrimento en la calidad de la educación que reciben
los estudiantes.
82.
Para la Sala, el cargo
no satisface las exigencias de certeza
y pertinencia que ha desarrollado la jurisprudencia constitucional[132]. Con relación a la primera, al
igual que en relación con el cargo formulado por desconocimiento del principio
de igualdad, la demanda recae sobre una proposición jurídica inexistente. Esta
la deduce el demandante de manera subjetiva, en relación con los efectos que,
en el tiempo, ha tenido la disposición y, por tanto, no plantea una verdadera
confrontación entre el apartado normativo demandado y el artículo 67
constitucional.
83.
Con relación a la segunda
(exigencia de pertinencia), las razones que emplea el demandante, así
como los demás intervinientes que solicitaron la declaratoria de exequibilidad
condicionada, inexequibilidad e inexequibilidad diferida, para fundamentar la
presunta contradicción entre la disposición demandada y el artículo 67
constitucional, son de mera conveniencia y no de orden constitucional. Esto es
así en la medida en que el actor no plantea un juicio específico por violación
de los mandatos de progresividad o de prohibición de protección deficiente, en
relación con la financiación de la educación superior pública, sino únicamente
en relación con una de sus fuentes específicas, tal como se desarrolló en el
numeral 2.1.1 supra.
84.
Según se plantea en la
demanda, y fue formulado por varios intervinientes, un gran número de personas
no pueden acceder a la educación superior estatal u oficial, como consecuencia
de la insuficiencia de los recursos derivados de la aplicación del obsoleto
método de actualización de transferencias que deben realizar la Nación y los
entes territoriales a favor de las universidades estatales, que se contiene en
la disposición demandada.
85.
Aquella restricción,
según se indica en la demanda, es más apremiante en las regiones o periferia,
por oposición al centro del país. De este planteamiento infiere el demandante
que un elevado número de personas no puede satisfacer su necesidad básica de
acceso a la educación superior (y, por tanto, el derecho que ampara), que se
garantiza por medio del servicio público que prestan las universidades
estatales u oficiales.
86.
El planteamiento de la
demanda supone, por tanto, un cuestionamiento acerca del régimen de
financiación de un determinado tipo de prestador (las universidades estatales u
oficiales) de este servicio público y, en particular, del método de
actualización de una de sus fuentes, la que contempla el inciso 2° del
artículo 86 de la Ley 30 de 1992,
subrogado por el artículo 223 de la Ley 1753 de 2015.
87.
En la actualidad, el
medio principal para la garantía de aquella necesidad básica es el servicio
público de educación superior[133]. Su prestación, en los términos del artículo 365,
puede corresponder al Estado, directa o indirectamente, a las comunidades
organizadas o a los particulares, en los términos que fije el Legislador[134]. Este
específico mandato, en materia de educación superior, tiene desarrollo en la
Ley 30 de 1992, que, en su artículo 23, dispone lo siguiente: “Por razón de su origen, las instituciones de Educación
Superior se clasifican en: Estatales u Oficiales, Privadas y de Economía
Solidaria”.
88.
Ahora bien, dado que la prestación
de este servicio supone altos costos y el Estado tiene la pretensión de
garantizar la satisfacción de aquella necesidad a sus habitantes, como
consecuencia del deber constitucional que se le atribuye, este (el Estado), de
conformidad con lo dispuesto en la Ley 30 de 1992, no solo ha posibilitado la
participación de múltiples prestadores (como se indica en el párrafo anterior)
sino que, en especial, para los de carácter estatal u oficial ha permitido que
sus recursos puedan derivarse, tanto de aportes estatales[135] como de aportes de sus estudiantes[136]. En todo caso, la proporción de
recursos de la primera especie es sustancialmente superior a la de la segunda,
como se indica en el numeral 2.1.1 supra[137].
89.
La consideración de los servicios
públicos como obligaciones prestacionales del Estado evidencia la estrecha
relación entre estos y la garantía de derechos sociales, que exigen una
actuación positiva de aquel, mediante políticas concretas a favor del bienestar
de los individuos, en especial de aquellos más vulnerables, para satisfacer sus
necesidades básicas.
90.
Por tanto, de manera prioritaria,
le corresponde al Legislador asegurar,
de manera proporcionada y razonable, la satisfacción del interés general ínsito
en este servicio que, a su vez, constituye la forma práctica o fáctica de
garantía de los derechos prestacionales de las personas, de forma tal que la libertad formal de desarrollarse en sociedad pueda
transformarse en libertad real o material.
91.
Para la Sala, a
la luz del estudio que precede, el problema que propone el demandante es uno
relativo a la suficiencia de una de las fuentes de financiación que ha regulado
el Legislador, tendientes a garantizar la sostenibilidad financiera de la
educación superior pública. Este tema es uno que corresponde al ámbito de
configuración del Legislador, al suponer un juicio de mera conveniencia. Este
no corresponde, contrario sensu, a un problema relativo al mandato de progresividad o de prohibición de protección
deficiente del derecho social a la educación superior, como consecuencia de la
insuficiencia de la política pública presupuestaria, sino únicamente en
relación con una de sus fuentes específicas, tal como se desarrolló en
el numeral 2.1.1 supra.
92.
Así las cosas, la postura del
Ministerio de Educación Nacional y del Departamento Nacional de Planeación fue
acertada al solicitar a la Corte un fallo inhibitorio. Para el segundo, la
acusación fue “indirecta o mediada de tal forma que no es posible debatirla
en el marco constitucional así en la impugnación se utilicen referencias
constitucionales y con ello se pretenda persuadir acerca de la falta de
correspondencia de la norma demandada con la Constitución”[138].
93.
Las intervenciones que apoyaron la
declaratoria de exequibilidad de la disposición, a pesar de dar por acreditada
la aptitud del cargo, dieron razones para entender que el argumento propuesto
por el demandante era uno carente de certeza y pertinencia. La
Universidad Nacional de Colombia, al respecto, señaló que uno de elementos
fundamentales de la educación, como lo era la calidad, se garantizaba “en
todas las universidades estatales en la medida de sus posibilidades, sin que el
factor económico sea impedimento para lograr que estas instituciones educativas
oficiales se acrediten en alta calidad, por el contrario, la calidad como
garantía del derecho a la educación, toma cumplimiento de los programas
misionales de las universidades estatales, en un contexto y momentos
determinados, según los óptimos definidos para las instituciones de educación
superior, según su naturaleza, por lo que se reconocen las diferencias que en
materia de recursos financieros puedan existir entre universidades” [139]. El planteamiento que pretendía
cuestionar el interviniente era, por tanto, que la insuficiencia de recursos no
era un asunto de relevancia constitucional, lo que implicaba que no fuera un
factor relevante para efectos de garantizar la calidad de la educación superior.
94.
Los intervinientes que solicitaron
la declaratoria de inexequibilidad adujeron, principalmente, que la aplicación
de la disposición desconocía el derecho constitucional a la educación, en la
medida en que daba lugar a la asignación de pocos recursos a favor de las
universidades estatales. Es diciente, por ejemplo, la propuesta alternativa a
la regulación actual planteada en la intervención de la Defensoría del Pueblo: “el
artículo 86 de la Ley 30 de 1992 al no establecer criterios objetivos que
permitan realizar asignaciones presupuestales a las universidades estatales,
con base en una metodología técnica que brinde la posibilidad de calcular las
necesidades específicas de cada institución, teniendo en cuenta los gastos que
deben cubrir, relacionados con la cobertura, la inversión en infraestructura y
la oferta de nuevos programas académicos, entre otras variables, desconoce el
derecho a la educación y las obligaciones del Estado de garantizar la
asequibilidad, accesibilidad, adaptabilidad y aceptabilidad de este servicio
público”[140].
Este razonamiento, para la Sala, no satisface las exigencias de certeza y
pertinencia de un cargo de constitucionalidad pues supone uno de
conveniencia, amén de que no se deriva del artículo 67 constitucional.
95.
Por estas razones, el cargo por el
presunto desconocimiento del artículo 67 de la Constitución no es apto, y, en
consecuencia, debe la Corte inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo.
2.3.
Valoración de la aptitud
del presunto cargo por desconocimiento de la autonomía universitaria de las
instituciones oficiales de educación superior
96.
De manera mayoritaria, en relación
con este presunto cargo, los intervinientes consideraron que era apto, y, por
tanto, solicitaron la declaratoria de exequibilidad de la disposición demandada,
tal como da cuenta el siguiente cuadro:
Posturas de los intervinientes en relación con el
cargo por el presunto desconocimiento del principio de autonomía
universitaria
Solicitud de inhibición
Solicitud de exequibilidad
Solicitud de exequibilidad condicionada
Solicitud de inexequibilidad
Solicitud de inexequibilidad diferida
Ministerio de Educación
Nacional
Universidad Nacional de
Colombia
Defensoría del Pueblo
Sandra Yuliet Moncada
Casanova
Universidad de Antioquia
Departamento Nacional de
Planeación
COLCIENCIAS
Facultad de Derecho de la UPTC
Universidad Industrial de
Santander
Ministerio del Interior
ICETEX
Procuraduría General de la
Nación
97.
Para el demandante, el método de
actualización de aportes que contiene la disposición demandada da lugar a que
se otorgue a las universidades estatales unos escasos recursos para su
funcionamiento e inversión, lo que impide un ejercicio real de las facultades
que se derivan de la autonomía universitaria (artículo 69 de la Constitución).
98.
Para la Sala, el presunto cargo no
satisface las exigencias de certeza y pertinencia que ha
desarrollado la jurisprudencia constitucional[141], por razones semejantes a las
planteadas en relación con los cargos por desconocimiento de los artículos 13 y
67 constitucionales.
99.
El cargo carece de certeza dado
que las razones que plantea el demandante no se desprenden de lo dispuesto por
el artículo 69 de la Constitución. Se trata de una inferencia del actor acerca
de los efectos que, en el tiempo, ha tenido la disposición y, por tanto, no
plantea una verdadera confrontación entre la disposición demandada y el
artículo 13 de la Constitución.
100.
El cargo, además, carece de pertinencia
dado que las razones que emplea el demandante, así como los demás
intervinientes que solicitaron la declaratoria de exequibilidad condicionada,
inexequibilidad e inexequibilidad diferida para fundamentar la presunta
contradicción entre la disposición demandada y el artículo 69 constitucional
son de mera conveniencia y no de orden constitucional.
101.
A la pretensión de desconocimiento
del artículo 69 de la Constitución subyace un juicio relativo a la corrección
y, por tanto, cambio del método de actualización de aportes que contiene la
disposición demandada, con el fin de que se otorguen mayores recursos a favor
de las universidades estatales, que no es posible derivar de aquel.
102.
Las razones para aducir el
desconocimiento de la autonomía universitaria las deriva el demandante de la
insuficiencia de los recursos que se destinan para las universidades estatales
u oficiales, que no de una confrontación directa entre el texto constitucional
y la disposición demandada.
103.
Si bien, tal como lo plantearon
los intervinientes, el posible cambio del método de actualización de aportes
puede garantizar una mayor realización de la autonomía universitaria, su
valoración hace parte del ámbito de configuración legislativa. De esto se sigue
que el presunto desconocimiento del artículo 69 de la Constitución se deriva no
de una confrontación directa entre este y la disposición demandada, sino de la
insuficiencia que supone la actual regulación para lograr mayores estándares de
autonomía.
104.
Para la Sala, tal como lo
plantearon el Ministerio de Educación, el Departamento Nacional de Planeación y
el Ministerio del Interior el cargo por desconocimiento del artículo 69
constitucional no es apto para emitir un pronunciamiento de fondo, al no
satisfacer las cargas de certeza y pertinencia que ha
desarrollado la jurisprudencia constitucional. El último de los ministerios, a
pesar de proponer el siguiente argumento como uno exequibilidad, en subsidio de
los propuestos para solicitar una decisión inhibitoria, es consecuente con la
argumentación previamente planteada por la Corte: “el fundamento de la misma
[de la demanda] es la particular interpretación que el demandante hace
de las normas demandadas y de su noción de autonomía universitaria desprovista
de exigencia de acreditación de alta calidad y administración eficiente de los
recursos”[142].
105.
Los intervinientes que solicitaron
la declaratoria de exequibilidad de la disposición, a pesar de suponer la
aptitud del cargo[143],
adujeron razones para atacar el razonamiento de conveniencia que subyacía a la
postura del demandante. Este fue el caso de la Universidad Nacional de
Colombia, al indicar que si bien el sistema de financiación de las
universidades estatales debía actualizarse esta era una competencia del
Gobierno Nacional y del Legislador, que no un asunto relativo a la
constitucionalidad de aquella[144].
Por su parte, la Universidad de Antioquia, a pesar de considerar que la
disposición desconocía la autonomía universitaria y el derecho a la educación,
solicitó lo siguiente:
“de cara a la realidad de
desfinanciación estructural de la Universidad Pública del país, [la Corte Constitucional] debe proferir una
sentencia exhortando al Congreso de la República para que regule la
financiación del Sistema de Universidades del Estado, en el término de un año,
con participación activa de las universidades públicas y considerando la
realidad y exigencias de las Instituciones Oficiales de Educación Superior en
el contexto de posconflicto”[145].
106.
Los intervinientes
que solicitaron la exequibilidad condicionada, la inexequibilidad o la
inexequibilidad diferida de la disposición hicieron referencia a la
insuficiencia del método de actualización
de aportes que contempla el inciso demandado, para la garantía de las
facultades y derechos que garantiza el artículo 69 de la Constitución[146]. Esta forma de defender sus
posturas particulares, sin embargo, demuestra que las razones propuestas son de
conveniencia y no de constitucionalidad, en la medida en que supone una
exigencia de mayores recursos a favor de las universidades estatales, que no se
deriva de la disposición demandada, pues exigen unos superiores a los que
actualmente se otorgan a partir de dicha disposición.
107.
Como consecuencia del análisis que
antecede, el cargo en contra de la disposición demandada, por el presunto desconocimiento
del artículo 69 de la Constitución, no es apto, y, en consecuencia, debe la
Corte inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo.
2.4.
Valoración de la aptitud
del presunto cargo –conjunto– propuesto contra el apartado final del inciso 2º
del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015
108.
Si bien la disposición demandada
fue subrogada por el artículo 47 de la Ley 1911 de julio 9 de 2018, “por
medio de la cual se crea la contribución solidaria a la educación superior y se
dictan otras disposiciones sobre los mecanismos y las estrategias para lograr
la financiación sostenible de la educación superior”, tal circunstancia no
inhibe a la Corte para pronunciarse acerca de la aptitud o no del cargo
propuesto en contra de la disposición del año 2015[147]. En caso de que este sea apto debe
abordar la problemática acerca de la vigencia de la disposición y la
compatibilidad con el control de constitucionalidad.
109.
De manera preponderante, en
relación con el presunto cargo propuesto contra la disposición, los
intervinientes consideraron que la Corte debía inhibirse de emitir un
pronunciamiento de fondo, tal como da cuenta el siguiente cuadro:
Posturas de los intervinientes en relación con los
cargos propuestos en contra del apartado final del inciso 2º del artículo 61
de la Ley 1753 de 2015
Solicitud de inhibición
Solicitud de exequibilidad
Solicitud de exequibilidad condicionada
Solicitud de inexequibilidad
Ministerio de Educación
Nacional
Universidad Nacional de
Colombia
Defensoría del Pueblo
Universidad Industrial de
Santander
Departamento Nacional de
Planeación
ICETEX
Universidad Pedagógica
Nacional
Ministerio del Interior
110.
Para el accionante, el aparte
demandado desconoce los artículos 13, 67 y 69 constitucionales dado que
restringe la posibilidad de que las universidades públicas regionales, que no
cuenten con acreditación de alta calidad, puedan ser receptoras de los
estudiantes que reciben el subsidio estatal que otorga el artículo 61 de la Ley
1753 de 2015. Este efecto, en parecer del accionante, reduce la capacidad de financiamiento
de las universidades estatales, por medio de las matrículas que pudieran recibir
en caso de que tal disposición no otorgara una preferencia a favor de las
instituciones con acreditación de alta calidad.
111.
A pesar de la existencia de un
litigio constitucional, en los términos del numeral 1 supra del acápite
de “I. Antecedentes”, para la Sala Plena, la demanda, en relación con
este artículo, no satisface los requisitos para emitir una sentencia de fondo.
112.
El demandante se limita a señalar,
como único argumento de inconstitucionalidad el siguiente:
“la disparidad en el acceso a
recursos entre las distintas universidades, privadas y públicas, éstas [sic] últimas del orden nacional y territorial,
determina la inconstitucionalidad de la disposición demandada”.
113.
En los términos en que se formula
el cargo no es posible verificar la existencia de una contradicción entre la disposición
acusada y los derechos a la igualdad, la educación y la autonomía universitaria[148]. En efecto, el demandante no ofrece
razones concretas y específicas que permitan siquiera cuestionar la
constitucionalidad del acceso preferente a los beneficios del Icetex, para los
estudiantes matriculados en programas o instituciones de alta calidad. Por
tanto, la demanda no satisface las cargas de claridad, certeza,
especificidad y pertinencia, que ha desarrollado la jurisprudencia
constitucional, en especial a partir de la sentencia C-1052 de 2001.
114.
De manera semejante, el Ministerio
de Educación Nacional fundamentó su solicitud de un pronunciamiento
inhibitorio, al señalar que la demanda adolecía de falta “de los elementos
mínimos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia para
ejercer la función de control de constitucional, puesto que los argumentos
usados se basaron en opiniones subjetivas y no sobre razonamientos fundados y
debidamente motivados con los que pueda determinarse con claridad la alegada
inconstitucionalidad de la norma”[149].
Tal como se indicó, el demandante no satisface las cargas argumentativas
mínimas para la debida construcción de un cargo de inconstitucionalidad.
115.
Si bien, los demás intervinientes
partieron del supuesto de la aptitud del cargo, tanto los que defendieron la
exequibilidad de la disposición, como aquellos que la impugnaron, lo cierto es
que no ofrecieron razones concretas para justificar, a partir de los elementos
de la demanda, dicha condición. Como se indicó, este cargo conjunto simplemente
se enunció por el demandante, pero no realizó esfuerzo argumentativo alguno
para cumplir las cargas mínimas que ha exigido la jurisprudencia constitucional
que le permitieran emitir un pronunciamiento de fondo.
116.
En consecuencia, lo procedente es que
la Corte se declare
inhibida para pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 61 (parcial) de la Ley 1753 de 2015.
3.
Síntesis de la decisión
117.
Le correspondió a la Sala Plena
analizar, por una parte, si el inciso 2° del artículo 86 de la Ley 30 de 1992,
subrogado por el artículo 223 de la Ley 1753 de 2015, desconocía lo dispuesto
en los artículos 13 (principio de igualdad), 67 (derecho a la educación) y 69
(garantía de autonomía universitaria) de la Constitución. Por otra parte, si el apartado final del inciso 2º del artículo 61 de la
Ley 1753 de 2015 desconocía los artículos 13, 67 y 69 de la Constitución.
118.
En relación con la primera
disposición demandada, inciso 2° del artículo 86 de la Ley 30 de 1992,
subrogado por el artículo 223 de la Ley 1753 de 2015, consideró que el cargo
por el presunto desconocimiento del artículo 13 no era apto, al no satisfacer
las exigencias de certeza y pertinencia, desarrolladas por la
jurisprudencia constitucional, en especial, a partir de la sentencia C-1052 de
2001, como tampoco las específicas que exigía un juicio de igualdad. Con
relación a los cargos por el presunto desconocimiento de los artículos 67 y 69 de
la Constitución, consideró que los cargos no eran aptos, al no satisfacer las
exigencias de certeza y pertinencia.
119.
Finalmente, consideró que el cargo
propuesto, de manera conjunta, contra el apartado final del inciso 2º del
artículo 61 de la Ley 1753 de 2015 no satisfacía las cargas de claridad,
certeza, especificidad y pertinencia, desarrolladas por la
jurisprudencia constitucional.
III.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declararse INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de
fondo acerca de la constitucionalidad del
inciso 2° del artículo 86 de la Ley 30 de 1992, subrogado por el artículo 223
de la Ley 1753 de 2015, y el apartado final del inciso 2° del artículo 61 de la
Ley 1753 de 2015, por las
razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
Comuníquese y cúmplase,
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Impedimento aceptado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folios 1 a 36.
[2] La valoración de esta contradicción,
por la Sala, se analiza en el numeral 1 infra, “Norma demandada”.
[3] Folio 46.
[4] Folios 47 a 48. Tal como se indicó,
la valoración de esta contradicción, por la Sala, se analiza en el numeral 1 infra,
“Norma demandada”.
[5] Folio 50.
[6] Folio 20.
[7] Folio 23.
[8] Folio 23.
[9] Folio 24.
[10] Folio 24.
[11] Folio 28.
[12] Folios 25 y 26.
[13] Folio 25.
[14] Folio 26.
[15] Folio 32.
[16] Folio 51.
[17] A folio 90 reposa constancia
secretarial que da cuenta de la suspensión de términos procesales, a partir del
21 de junio de 2017, de conformidad con el Auto 305 de igual fecha, de la Sala
Plena de la Corte Constitucional, expedido con fundamento en lo dispuesto por
el artículo 2 del Decreto Ley 889 de mayo 27 de 2017. Para la fecha de
suspensión restaban 6 días hábiles para la finalización del término de fijación
en lista. La Sala Plena de la Corte Constitucional, mediante el Auto 256 de
mayo 2 de 2018, levantó la suspensión de términos decretada en el Auto 305 de junio
21 de 2017; por tanto, el término de fijación en lista venció el día 16 de
mayo, tal como se indica en las constancias secretariales obrantes a folios 307
y 370 del expediente.
[18] Folios 88 a 89. La intervención se
recibió en la Secretaría General de la Corte Constitucional el día 15 de junio
de 2017.
[19] Folio 89.
[20] Folios 91 a 104. La intervención se
recibió en la Secretaría General de la Corte Constitucional el día 23 de junio
de 2017.
[21] Folio 92.
[22] Folio 95.
[23] Folio 96.
[24] Folios 97 a 98.
[25] Folios 105 a 116. La intervención se
recibió en la Secretaría General de la Corte Constitucional el día 28 de junio
de 2017.
[26] Folio 110.
[27] Folio 105 vuelto a 106.
[28] Folio 105 vuelto.
[29] Folio 108.
[30] Folios 117 a 137. La intervención se
recibió en la Secretaría General de la Corte Constitucional el día 29 de junio
de 2017.
[31] Folio 117.
[32] Folio 119.
[33] Folio 136.
[34] Folio 136.
[35] Folio 124.
[36] Folio 132. Finalmente, hicieron
hincapié en la siguiente circunstancia: “[…] el problema de la
financiación de las universidades públicas no puede reducirse a la manera en
que se distribuyen los recursos entre las universidades que hacen parte del
Sistema Universitario Estatal, sino también al pasivo pensional que afrontan
todas ellas, o la necesidad que han tenido de acudir a los recursos propios
para pagar anualmente el aumento de los salarios de los docentes (que suben por
encima de la inflación), o que dependen cada vez más de la expedición de leyes
que autoricen el cobro de estampillas con cargo a la contratación pública de
las entidades territoriales, para destinar esos recursos a las mismas
universidades. La universidad pública está desfinanciada, y la solución es
ejecutar una verdadera política pública que comprenda que Colombia solo será
una nación cohesionada y cubierta por un techo constitucional, si el Estado
logra hacer presencia en todo el territorio que reivindica como suyo, y ello
implica, necesaria e ineludiblemente, invertir en la educación pública” (folio
136).
[37] Folios 138 a 154. La intervención se
recibió en la Secretaría General de la Corte Constitucional el día 29 de junio
de 2017.
[38] Folio 138 vuelto.
[39] Folio 138 vuelto. Esta idea se
reiteró, más adelante, en los siguientes términos: “Lo anterior, puede
considerarse un límite al ejercicio de su autonomía presupuestal, pero que no
puede afirmarse que afecte su núcleo esencial, consistente en la posibilidad de
elaborar y manejar su presupuesto, en el sentido de ordenar, disponer y
ejecutar de los recursos que lo conforman con independencia y según sus
necesidades particulares, esto es, de acuerdo a lo que definan sus órganos de
dirección y gobierno y los procedimientos establecidos por las mismas, sin
interferencias, que es aquello que asegura esta garantía institucional, esto es
un ámbito de protección por parte del ordenamiento jurídico frente al poder
público. En especial, frente al mismo legislador que tiene a su cargo
regularlas” (folio 142).
[40] Con relación a este aspecto, señaló:
“[…] la demanda de constitucionalidad presentada por la ciudadanía en
esta oportunidad es un llamado al legislador, para que dentro de su margen de
configuración normativa establecido en el artículo 150 constitucional y según
lo dispuesto en los artículos 67 y 69 de la Carta, modifique la base de los
aportes en coherencia con el cambio de panorama político y legislativo que ha
afrontado el país desde la expedición de la ley 30 de 1992” (folio 143).
[41] In extenso, con relación a
esta fundamentación, adujo: “[…] tampoco existe una vulneración al
derecho a la igualdad entre universidades del centro del país respecto de las
regionales, toda vez que la partida presupuestal que se asigna a cada una de
ellas obedece necesariamente al cumplimiento de factores objetivos, como la
cobertura, infraestructura, planta docente y administrativa, creación de centros
de investigación, entre otros factores, que permiten realizar un tratamiento
diferente entre instituciones de educación superior oficiales, de forma
proporcional con sus gastos según tales estándares, sin que ello implique una
violación a esa garantía fundamental” (folios 138 vuelto a 139). Más
adelante, señaló: “Lo anterior significa que no porque el Gobierno Nacional
o las entidades territoriales realicen un traslado superior a unas
universidades públicas en comparación a otras instituciones de educación
superior oficiales, ello signifique el quebrantamiento del derecho fundamental
a la igualdad, toda vez que al asignarse la partida presupuestal, se tienen en
cuenta factores objetivos de diferenciación, como es el caso del número de
estudiantes inscritos por cada una de ellas, así como la apertura de sedes en
zonas de la periferia del país […] aunado a ello, deben tenerse en
cuenta las áreas de formación que ofrece cada institución educativa, el tamaño
de sus instalaciones, el número de sedes, el cual tiene un impacto local,
regional y nacional; razón por la cual, no puede pretender el ciudadano que
todas y cada una de las universidades estatales que funcionan a lo largo del
país tengan una partida presupuestal igual, ya que esa situación sí generaría
una discriminación en contra de las instituciones educativas que enfrentan
mayores costos por el alto porcentaje de demanda académica que tienen frente a
aquellas instituciones cuya demanda es inferior en términos de cobertura, entre
otros criterios de distinción en los costos de funcionamiento” (folios 142
vuelto a 143).
[42] Folio 143.
[43] Folio 143 vuelto.
[44] Folio 144 a 144 vuelto.
[45] Folios 155 a 163. La intervención se
recibió en la Secretaría General de la Corte Constitucional el día 29 de junio
de 2017.
[46] Folio 161.
[47] Folio 159.
[48] Folios 164 a 168. La intervención se
recibió en la Secretaría General de la Corte Constitucional el día 06 de julio
de 2017.
[49] Lo anterior, al considerar que, “aquellos
atinentes a las otras normas impugnadas, vale decir 53 y 54 (parcial) de esa
misma Ley 30, 61 (parcial) y 222 (parcial) de la Ley 1753 de 2015, fueron
inadmitidos en el numeral 1° del auto del 19 de mayo del 2017 y posteriormente
rechazados en providencia del 2 de junio del mismo año” (folio 167 vuelto).
[50] Folios 168 a 168 vuelto.
[51] Folio 169.
[52] Folios 170 a 181. La intervención se
recibió en la Secretaría General de la Corte Constitucional el día 11 de julio
de 2017.
[53] Folio 174.
[54] Folio 174.
[55] Folio 174.
[56] Folios 182 a 186. La intervención,
vía fax, se recibió en la Secretaría General de la Corte Constitucional el día
11 de junio de 2017. La intervención, en original, se recibió en la Secretaría
General de la Corte Constitucional el día 13 de junio de 2017 (folios 187 a
191).
[57] Folio 191.
[58] Folio 188. A diferencia de estas
razones, consideró que, “Aceptar los criterios diferenciadores planteados
por el accionante para determinar la financiación de la Universidad púb1ica, en
vez de fortalecer la disponibilidad, aceptabilidad y calidad de los entes
Universitarios, lo que haría es igualar en abstracto todas las Universidades
del País, lo que generaría, o mejor dicho, profundizaría la crisis del
financiamiento de la Universidad Pública en concreto” (ibíd.)
[59] Folio 189.
[60] Folio 189.
[61] Folio 189.
[62] Folio 189.
[63] Folio 190.
[64] Folios 195 a 202. La intervención se
recibió en la Secretaría General de la Corte Constitucional el día 17 de julio
de 2017.
[65] Folio 202.
[66] Folio 198 vuelto.
[67] Folio 199 vuelto.
[68] Folio 200.
[69] Folio 202.
[70] Folio 201 vuelto.
[71] Folios 237 a 253. La intervención se
recibió en la Secretaría General de la Corte Constitucional el día 19 de julio
de 2017.
[72] Folio 241 vuelto.
[73] Folio 237 vuelto.
[74] Folio 240.
[75] Folios 254 a 263. La intervención se
recibió en la Secretaría General de la Corte Constitucional el día 2 de agosto
de 2017.
[76] Folio 259. Para la interviniente, “Es
precisamente en la obligación por parte del Estado de garantizar la
progresividad en el derecho a la educación superior, en donde el artículo 86 de
la Ley 30 de 1992 vulnera la constitución, toda vez que el modelo impuesto
genera un desfinanciamiento de la educación pública superior, lo que de manera
progresiva repercute negativamente en la calidad y el acceso” (folio 260).
[77] Folio 262.
[78] Folios 264 a 304. La intervención se
recibió en la Secretaría General de la Corte Constitucional el día 4 de
septiembre de 2017.
[79] Folio 278.
[80] Con relación a este señaló que, “de
manera arbitraria e injustificada crea un sistema presupuestal diferenciado y
discriminatorio tomando como base los presupuestos y gastos vigentes a partir
de 1993 en los aportes que reciben las Universidades Estatales, ya que los
recursos que reciben las Universidades Públicas del centro y las regiones del
territorio nacional tienen porcentajes con diferencias abismales del orden de 1200%”
(folio 269).
[81] Señaló que esta se vulneraba, “porque
desconoce su facultad [hace referencia a la facultad de las universidades]
para establecer sus propios estatutos, en la medida en que la transferencia de
recursos de la Nación a las Universidades toma como base los presupuestos de
rentas y gastos vigentes a partir de 1993 y pasa por alto otros aspectos
relevantes, como lo son el número de estudiantes, su cobertura, el número de
personal vinculado a la misma, variables que son evadidas por el actual sistema
y que conllevan a la inoperancia práctica de dichos estatutos debido a la falta
de recursos” (folio 270).
[82] Señaló que desconocía el derecho a
la educación, como consecuencia de la insuficiente y arbitraria distribución de
recursos que distribuía la Nación entre las universidades estatales (folio
273).
[83] Señaló que se acreditaba una omisión
legislativa relativa, dado que la disposición omitía y dejaba de lado, “supuestos
como la cobertura de estudiantes, la infraestructura, la planta docente
requeridos por estudiantes, la producción investigativa y científica, etc. Por
consiguiente, ignorar estos aspectos genera que la aplicación del artículo 36
de la ley 30 de 1992 genere un trato inequitativo y el desconocimiento de los
derechos a la igualdad, a la educación, a la autonomía universitaria”
(folio 274).
[84] Folios 343 a 349. La intervención,
vía correo electrónico, se recibió en la Secretaría General de la Corte
Constitucional el día 16 de mayo de 2018. La intervención, en original, se
recibió en la Secretaría General de la Corte Constitucional el día 18 de mayo
de 2018 (folios 363 a 369).
[85] Folio 346 vuelto.
[86] Folios 350 a 357. La intervención se
recibió en la Secretaría General de la Corte Constitucional el día 16 de mayo
de 2018.
[87] Folio 351 vuelto. Para
el interviniente, “la norma no ordena a que la transferencia
que se le haga a las universidades sea por exactamente el valor que tenía en
1993 traída a valor presente, sino que las transferencias de recursos que se
hagan a las universidades estatales no sea por un menor valor real de un año a
otro. En otras palabras, el inciso segundo del artículo 86 constituye un punto
de partida para la asignación de recursos, mas no es la
asignación en sí misma” (Ibíd.).
[88] Folio 352. Con
relación a este último aspecto, indicó: “el proyecto original
presentado al Congreso por el Gobierno no incluía dicha disposición, ésta fue
adicionada en la ponencia para primer debate con el ánimo de crear una garantía
‘en el sentido de que los aportes en términos reales de los presupuestos
públicos a las universidades oficiales del orden nacional y departamental de
ninguna manera podrán bajar en el futuro’.” (Ibíd.).
[89] Folio 352 vuelto.
[90] Folio 353.
[91] Folios 358 a 359. La intervención se
recibió en la Secretaría General de la Corte Constitucional el día 16 de mayo
de 2018.
[92] Folio 358.
[93] Folios 360 a 361. La intervención se
recibió en la Secretaría General de la Corte Constitucional el día 16 de mayo
de 2018.
[94] Folio 360 vuelto.
[95] Folio 361.
[96] Folios 371 a 389. La intervención se
recibió en la Secretaría General de la Corte Constitucional el día 12 de junio
de 2018. Esta fue suscrita por el Viceprocurador General de la Nación con
funciones de Procurador General de la Nación, de conformidad con la Resolución
211 de mayo 25 de 2018 (folios 387 a 389).
[97] Folio 382, conc.,
folio 385.
[98] Con relación a este último aspecto
señaló: “No sucede lo mismo en relación con el cargo por violación de la
autonomía universitaria (art. 69 CP), el cual no está llamado a prosperar
porque, a diferencia de los derechos a la educación y a la igualdad, la
inversión de recursos por parte del Estado en las universidades públicas no
puede ser alegada como la causa determinante de las limitadas condiciones
económicas en las que estas instituciones adoptan sus decisiones autónomas,
puesto que además de que los recursos no son los únicos presupuestos necesarios
para el ejercicio de tal atribución constitucional, lo que las universidades
públicas perciben por cuenta de estas inversiones no es la única fuente de
financiación” (folio 379).
[99] Folios 378 a 379.
[100] Folio 380.
[101] Folio 380.
[102] Folios 380 a 381.
[103] Folio 385. Con relación a este
aspecto, indicó: “Sin embargo, no le corresponde al juez constitucional
diseñar un nuevo sistema de financiación a la educación superior, puesto que,
como quedó expresado anteriormente, no existe una única alternativa
constitucionalmente admisible para cumplir con este cometido, y en
consecuencia, es al legislador al que le corresponde desarrollar la materia,
con la intervención del Gobierno Nacional (art. 153 CP), por tratarse de un
asunto en el que se requiere analizar múltiples aspectos socioeconómicos” (folios
381  a 382).
[104] Folio 12.
[105] Folio 383.
[106] Sentencia C-247 de 2017, reiterada
en la sentencia C-002 de 2018.
[107] Cfr., en especial, las intervenciones
de la Universidad de Antioquia y de la Universidad Nacional de Colombia.
[108] En efecto, tal como lo planteó la
Universidad de Antioquia, en su intervención, mientras el gasto público que se
deriva de la aplicación de la disposición demandada crece de conformidad con el
Índice de Precios al Consumidor (IPC), los gastos de las universidades públicas
crecen a una tasa del IPC más cuatro puntos (IPC+4), de allí que el déficit, en
conjunto, “de las 32 universidades públicas de todo el país se estima en
800.000 millones de pesos aproximadamente” (folio 189). En todo caso, es
importante precisar, como lo hizo el Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
que, “los aportes de la Nación a las universidades públicas se han efectuado
por encima de las tasas de inflación causadas en los periodos respectivos, con
una variación de año a año en promedio del 11,94%, muy superior al promedio de
la inflación del 6.78%” (folio 352 vuelto).
[109] Folios 139-140, intervención
Universidad Nacional de Colombia; folios 107, 111 a 113, intervención del
Ministerio de Educación Nacional; y folio 378, concepto de la Procuraduría
General de la Nación.
[110] Adicionado por el artículo 223 de
la Ley 1753 de 2015.
[111] Según se indica en el documento
adjunto a la intervención del Ministerio de Educación Nacional, “a partir de
la vigencia de 2015, las universidades públicas reciben recursos provenientes
de la Ley 1697 de 2013 ‘Por la cual se crea la estampilla Pro Universidad
Nacional de Colombia y demás Universidades Estatales de Colombia” (folio
112). Estos recursos, en los términos del artículo 4 de la ley en cita, se
deben destinar, “prioritariamente a la construcción, adecuación y
modernización de la infraestructura universitaria y a los estudios y diseños
requeridos para esta finalidad; además de la dotación, modernización
tecnológica, apoyo a la investigación, apoyo a programas de bienestar
estudiantil, subsidios estudiantiles y desarrollo de nuevos campus
universitarios de las universidades estatales del país”; igualmente se
indica en este artículo que tales recursos deben propender por “la
disminución de los costos por matrícula de los estudiantes de los estratos 1, 2
y 3”. Estos recursos, en los términos del parágrafo 2° del artículo que se
cita, “no hacen parte de la base presupuestal de las universidades
estatales”. Finalmente, según se señala en el documento
adjunto a la intervención del Ministerio de Educación Nacional, “La
distribución de los recursos a las demás universidades (excluyendo a la
Universidad Nacional), se realiza de acuerdo con el número de graduados del año
inmediatamente anterior ponderados por nivel de formación” (folio 112).
[112] Según se indica en el documento
adjunto a la intervención del Ministerio de Educación Nacional, “las
instituciones de educación superior públicas vienen recibiendo recursos CREE de
acuerdo con lo establecido en las leyes 1607 de 2012 y 1739 de 2014 y el
Decreto 2564 de 2015”; estos, según se señala, “pueden ser destinados a
infraestructura física, tecnología y bibliografía, proyectos de investigación,
nueva oferta académica, estrategias de disminución de la deserción, formación
docente y estrategias de regionalización en programas de alta calidad”
(folio 112). De conformidad con lo dispuesto por el artículo 1
del Decreto 2564 de 2015 (“por el cual se reglamenta la
distribución de los recursos provenientes del Impuesto sobre la Renta para la
Equidad (CREE) para la educación superior y se adiciona el Decreto número
1075 de 2015 - Único Reglamentario del Sector Educación”), que
adicionó un nuevo capítulo al Título 4, Parte 5, Libro 2 del Decreto 1075
de 2015, los recursos de que trata este decreto, y que sean definidos por el
Ministerio de Educación Nacional en cada vigencia, se asignan en un 75% para
las instituciones de educación superior oficiales con carácter de universidad y
el restante 25% para las instituciones de educación superior oficiales con
carácter de colegios mayores, instituciones tecnológicas, instituciones
universitarias o escuelas tecnológicas e instituciones técnicas profesionales (artículo
2.5.4.4.2.4 del Decreto 1075 de 2015). Estos recursos se distribuyen entre
aquellas instituciones, por parte del Ministerio de Educación Nacional, con
fundamento en los siguientes criterios “1. Participación de cada institución
de educación superior oficial en los recursos provenientes del Impuesto sobre
la Renta para la Equidad (CREE) distribuidos en vigencias anteriores. || 2.
Participación de la matrícula de cada institución de educación superior pública
respecto a la matrícula total de las instituciones de educación superior
oficiales del grupo correspondiente, y || 3. Cumplimiento de las metas
propuestas por las instituciones de educación superior oficiales en los Planes
de Fomento a la Calidad suscritos en vigencias anteriores” (artículo 2.5.4.4.2.5
del Decreto 1075 de 2015).
[113] Según este artículo, a partir del
sexto año de vigencia de la Ley 30 de 1992, el Gobierno Nacional debe
incrementar “sus aportes para las universidades estatales u oficiales, en un
porcentaje no inferior al 30% del incremento real del Producto Interno Bruto”;
este incremento se debe efectuar “en conformidad con los objetivos previstos
para el Sistema de Universidades estatales u oficiales y en razón al
mejoramiento de la calidad de las instituciones que lo integran”, y su
distribución, tal como preceptúa su parágrafo, le corresponde al “Consejo
Nacional de Educación Superior (CESU), previa reglamentación del Gobierno
Nacional”. La distribución de estos
recursos, según se indica en documento adjunto a la intervención del Ministerio
de Educación Nacional, “está basada en la medición de indicadores de
resultado de las Universidades. Para tal fin se construyó un índice sintético
que valora el progreso que registran las Universidades Públicas en indicadores
de resultado definidos en el marco de tres dimensiones: a) acceso y
permanencia, b) calidad, c) logro. || El índice de progreso valora el avance de
cada Universidad frente a sí misma en cada uno de los indicadores de resultado.
Mayores avances en los indicadores representan una mayor ponderación en el
índice de progreso y por ende una mayor participación en la distribución de los
recursos. || Los indicadores evaluados son: en la dimensión de calidad se
consideran resultados en las pruebas SABER PRO, formación de los docentes, acreditación
institucional y de programas; en la dimensión de logro se evalúan indicadores
de graduación e investigación y en la dimensión de acceso y permanencia
indicadores de matrícula, regionalización y retención” (folio 111 vuelto).
[114] El numeral 5 del artículo 243 del
Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 102 de la Ley 1819 de 2016,
dispuso que a partir del periodo gravable 2017, 0.6 puntos porcentuales de la
tarifa del impuesto sobre la renta y complementarios de las personas jurídicas
se destinaría “a financiar las instituciones de educación superior públicas
para el mejoramiento de la calidad de la educación superior y/o para financiar
créditos beca a través del Icetex”.
[115] Esta disposición, subrogada por el
artículo 1 de la Ley 1012 de 2006, faculta a la Nación y a las entidades
territoriales para establecer “una política general
de ayudas y créditos”, tendiente a “facilitar
el ingreso y permanencia en las instituciones de educación superior a las
personas de escasos ingresos económicos”. Su
ejecución le corresponde, según el nivel territorial en que se establezca la
política, al ICETEX (en el caso de la Nación) y a los Fondos
Educativos Departamentales (en el caso de los departamentos) y Municipales (en
el caso de los municipios). A estas autoridades les corresponde determinar “las modalidades o parámetros para el pago que por concepto de
derechos pecuniarios hagan efectivas las instituciones de educación superior”. A diferencia de la disposición original, contenida en la
Ley 30 de 1992, el artículo 1 de la Ley 1012 de 2006 facultó a las entidades
territoriales para establecer dicha política y a los fondos que se creen para
su administración, a establecer la forma o modalidad de desembolso de los
recursos a favor de las instituciones de educación superior. El artículo 114 de
la ley en cita (subrogado por el artículo 2 de la Ley 1012 de 2006) regula
aspectos adicionales en la materia; en especial, su parágrafo 3º determina los
criterios que deben tener en cuenta el ICETEX y los fondos educativos
departamentales y municipales para adjudicar “créditos y becas”, a
saber: “a) Excelencia académica; || b) Nivel
académico debidamente certificado por la institución educativa respectiva; ||
c) Escasez de recursos económicos del estudiante debidamente comprobados; || d)
Distribución regional proporcional al número de estudiantes; || e) Distribución
adecuada para todas las áreas del conocimiento”.
[116] Subrogado por el
artículo 8 de la Ley 1503 de 2011.
[117] Según este artículo, el Gobierno
nacional tiene el deber de “estructurar los mecanismos y estrategias para
lograr la financiación sostenible de la Educación Superior con estándares de
calidad y con el objetivo de ampliar la cobertura”. El citado
artículo dispone lo siguiente: “Artículo
369. Financiación contingente al ingreso. El Gobierno nacional
estructurará los mecanismos y estrategias para lograr la financiación
sostenible de la Educación Superior con estándares de calidad y con el objetivo
de ampliar la cobertura. Para ello, presentará al Congreso de la República, en
un plazo máximo de seis (6) meses a partir del 1° de enero de 2017, los
proyectos de ley que sean necesarios para el efecto y creará el Fondo del
Servicio Integral de Educación Superior (FoSIES) para la administración de los
recursos del Sistema de Financiación Contingente al Ingreso que permita ampliar
el acceso y la permanencia en Universidades acreditadas y programas acreditados
de educación superior con criterios de progresividad y focalizando en los más
necesitados. Este sistema buscará que los beneficiarios de programas públicos
de financiamiento integral de la educación superior contribuyan de manera
proporcional a su capacidad de pago y en forma solidaria para garantizar su
sostenibilidad. El FoSIES será administrado por el Icetex, de acuerdo con la
reglamentación que para sus efectos expida el Ministerio de Educación Nacional.
|| Este fondo podrá recibir los recursos del cuarenta por ciento (40%) a los
que se refiere el literal b del artículo 468 del Estatuto Tributario. Estos
recursos también podrán destinarse a la financiación de programas consistentes
en becas y/o créditos educativos otorgados por el Icetex”.
[118] Mediante la Ley 1911 de julio 9 de
2018, “por medio de la cual se crea la contribución solidaria a la educación
superior y se dictan otras disposiciones sobre los mecanismos y las estrategias
para lograr la financiación sostenible de la educación superior”, se
regularon diferentes mecanismos para ampliar progresivamente la cobertura y
fomentar el acceso y permanencia en programas de educación superior en
Colombia.
[119] Este artículo, con el fin de sanear
los pasivos correspondientes a las cesantías de los servidores de las
universidades estatales u oficiales que se adeudaban para la fecha de
expedición de la Ley 30, dispuso que el Gobierno Nacional, en un término no
mayor a dos años, y con la asesoría del Consejo Nacional de Educación Superior
(CESU), debía adoptar “las medidas necesarias para garantizar los aportes
correspondientes del Presupuesto Nacional de los entes territoriales y de los
esfuerzos de las mismas universidades”.
[120] Según esta disposición, entre otras
instituciones, las de educación superior “no son responsables del IVA”;
además, dispuso que, “las instituciones estatales u oficiales de
Educación Superior tendrán derecho a la devolución del IVA que paguen por los
bienes, insumos y servicios que adquieran, mediante liquidaciones periódicas
que se realicen en los términos que señale el reglamento”.
[121] El inciso 2° del artículo 158.1 del
Estatuto Tributario, modificado por el artículo 91 de la Ley 1819 de 2016,
dispuso que serían “deducibles en el período gravable en que se realicen”,
“las donaciones que se realicen por intermedio de las Instituciones de
Educación Superior o del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios
Técnicos en el Exterior (Icetex) dirigidas a programas de becas o créditos
condonables que sean aprobados por el Ministerio de Educación Nacional, y que
beneficien a estudiantes de estratos 1, 2 y 3 a través de becas de estudio
total o parcial, o créditos condonables que podrán incluir manutención,
hospedaje, transporte, matrícula, útiles y libros”.
[122] Dispuso el literal b) del artículo
468 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 184 de la Ley 1819 de
2016, lo siguiente: “A partir del año gravable 2017, del recaudo del
impuesto sobre las ventas un (1) punto se destinará así: […] b) 0.5
puntos se destinarán a la financiación de la educación. El cuarenta por ciento
(40%) de este recaudo se destinará a la financiación de la Educación Superior
Pública”.
[123] En idéntico sentido, cfr., las
sentencias C-826 de 2008, C-886 de 2010, C-240 de 2014 y C-002 de 2018.
[124] La diferencia específica entre las
disposiciones de 1993 (Ley 30) y de 2015 (Ley 1753) fue que la segunda adicionó
un parágrafo al artículo 86, y cambió la palabra “nacional”, por
la de “nacionales”, del inciso 2°. Por tanto, el contenido normativo
de la disposición demandada (inciso 2°) no se ha alterado desde su expedición,
hasta la actualidad.
[125] La primera parte del inciso primero
faculta a la Nación y a los entes territoriales para realizar aportes a
favor de las universidades estatales u oficiales, que hagan parte de la base
presupuestal de estas, con destino a su “funcionamiento” e “inversión”.
La segunda parte del inciso primero dispone que son fuentes de financiación de
aquellas, “los recursos y rentas propias de cada institución”, esto es,
los que directamente puedan producir las universidades y que anualmente deben
apropiar en sus presupuestos. Finalmente, el parágrafo faculta a la Nación
y a las entidades territoriales para realizar, “de manera excepcional frente
a situaciones específicas que lo requieran”, aportes adicionales a los de
carácter mandatorio que regula el inciso 2°. Estos recursos solo pueden
tener como destino el “financiamiento de infraestructura”, y, a
diferencia de los aportes mandatorios, “no harán parte de la base
presupuestal”. Este parágrafo fue adicionado por el artículo 223 de la Ley
1753 de 2015.
[126] Según indicó el Ministerio de
Educación, en documento adjunto a su intervención, “las universidades
oficiales del orden nacional, departamental y municipal (que no se encuentran
clasificadas como Régimen Especial) reciben recursos de [sic] artículo
86 y 87 de Ley 30 para funcionamiento. De otro lado, las universidades oficiales
del orden nacional, con excepción de la Universidad Militar Nueva Granada,
reciben recursos del artículo 86 de Ley 30 para inversión” (folio 111
vuelto). De esto se sigue que  las universidades que se clasifican como departamentales,
municipales, las de Régimen Especial (con independencia de que se
cataloguen como nacionales, departamentales o municipales) y la
Universidad Militar Nueva Granada (universidad de carácter nacional) no
reciben recursos para inversión, sino únicamente para funcionamiento,
en aplicación del inciso 2° del artículo 86 de la Ley 30 de 1992, subrogado por
el artículo 223 de la Ley 1753 de 2015.
[127] Folio 105 vuelto a 106.
Intervención del Ministerio de Educación Nacional.
[128] Folio 161. Intervención del
Departamento Nacional de Planeación.
[129] Folio 143. Intervención de la
Universidad Nacional de Colombia.
[130] Folio 188. Intervención de la
Universidad de Antioquia.
[131] Folio 380.
[132] En relación con las demás
exigencias mínimas y generales de los cargos de inconstitucionalidad, cfr., lo
señalado en el numeral 2.1.1 supra.
[133] El artículo 366 dispone que es objetivo fundamental de la
actividad estatal “la solución de las necesidades insatisfechas […] de
educación”. Para tal fin, el Constituyente dispuso que el medio primordial
fuera la institución ius-administrativista del servicio público (en los
términos del artículo 67 constitucional), de allí que su prestación, conforme
al artículo 365, sea inherente a la finalidad social del Estado,
que impone el deber de asegurarla, de manera eficiente, a todos los habitantes
del territorio nacional.
[134] A su vez, el artículo 68
constitucional dispone que los particulares pueden fundar establecimientos
educativos.
[135] Con relación a las múltiples
fuentes de financiación estatal de las universidades oficiales, se remite al
cuadro contenido en el numeral 2.1.1 supra.
[136] Estos últimos tienen como causa, en
los términos del artículo 122 de la Ley 30 de 1992, los siguientes conceptos:
derechos de inscripción; derechos de matrícula; derechos por realización de
exámenes de habilitación, supletorios y preparatorios; derechos por la
realización de cursos especiales y de educación permanente; derechos de grado;
derechos de expedición de certificados y constancias; y “derechos
complementarios, los cuales no pueden exceder del 20% del valor de la
matrícula”.
[137] Se trata, entonces, en términos
económicos, de un esquema de financiación, fundamentalmente constituido por
subsidios a la demanda educativa estatal.
[138] Folio 159.
[139] Folio 138 vuelto.
[140] Folio 198 vuelto.
[141] En relación con las demás
exigencias mínimas y generales de los cargos de inconstitucionalidad, cfr., lo
señalado en el numeral 2.1.1 supra.
[142] Folio 361.
[143] Estos hicieron referencia, por un
lado, a que la disposición establecía un criterio objetivo para la asignación de
recursos a favor de las instituciones de educación superior, “estable y
creciente […] para que ellas [las instituciones de educación
superior estatales oficiales], adicionando ese ingreso a sus propias rentas
puedan organizar sus finanzas, atender sus obligaciones y procurar su
crecimiento institucional” (folio 105 vuelto, intervención del Ministerio
de Educación Nacional). De otro lado, que la disposición no restringía a las
universidades estatales la facultad para elaborar y manejar su presupuesto sin interferencia
alguna y que la garantía del derecho a la educación era dependiente “de los
programas misionales de las universidades estatales, en un contexto y momentos
determinados, según los óptimos definidos para las instituciones de educación
superior, según su naturaleza, por lo que se reconocen las diferencias que en
materia de recursos financieros puedan existir entre universidades” (folio
138 vuelto, intervención del Ministerio de la Universidad Nacional de
Colombia).
[144] Con relación a este aspecto, señaló:
“… la demanda de constitucionalidad presentada por la ciudadanía en esta
oportunidad es un llamado al legislador, para que dentro de su margen de
configuración normativa establecido en el artículo 150 constitucional y según
lo dispuesto en los artículos 67 y 69 de la Carta, modifique la base de los
aportes en coherencia con el cambio de panorama político y legislativo que ha
afrontado el país desde la expedición de la ley 30 de 1992” (folio 143).
[145] Folio 191.
[146] En particular, esta se fundamentó
en que el citado método únicamente contemplaba una variable temporal y no “variables objetivas como el número de maestros, la cobertura de
estudiantes, los gastos de funcionamiento” (folio
25, planteamiento del demandante), “la infraestructura,
los docentes requeridos por estudiantes y la producción intelectual e
investigativa” (folio 28, planteamiento del demandante), “la inequidad entre regiones y las diferencias
socioeconómicas de la población, el deterioro de algunas instituciones
educativas, la demanda educativa, la necesidad de ampliar la cobertura para
ciertos sectores de la población, los enfoques diferenciales que deben
aplicarse y generan un impacto presupuestal, la necesidad de ofrecer
condiciones similares de calidad en todo el territorio nacional, las acciones
afirmativas que eventualmente puedan requerirse, entre otros” (folios 380 a
381, concepto de la Procuraduría General de la Nación). O,
en otros términos, precisaron que “la fórmula de financiación no
corresponde a la realidad de cada institución basada en estudios que
contemplaran diferentes variables de crecimiento necesarias para una
institución de educación superior” (folio 189, intervención de la
Universidad de Antioquia), dado que, “la fórmula estipulada en el inciso 2
del artículo 86 de la Ley 30, genera un círculo de desfinanciación constante de
la Universidad Pública, porque la regla temporal y la condición de la
financiación –esto es, que la financiación esté condicionada al presupuesto de
rentas y gastos, vigentes a partir de 1993- está en desproporción con la
cobertura en pregrado y posgrado, la cualificación y asignación salarial de la
planta docente, los sistemas de investigación, y ahora, los proyectos de
regionalizar la Universidad para hacer presencia activa en todos los rincones del
país” (folio 189, intervención de la Universidad de Antioquia). Esta situación, tal como lo planteó otro de los intervinientes, “Implica
en término reales que los aportes se ajustan con base en la inflación, es
decir, que se reciben casi los mismos recursos año tras año, sin importar las
condiciones reales de cobertura, infraestructura, planta docente, entre otros
factores que inciden directamente en los gastos y necesidades financieras de
cada universidad” (folio 259, intervención de la Universidad Pedagógica
Nacional).
[147] El artículo en cita es el
siguiente: “Artículo 47. Modifíquese el artículo 61 de
la Ley 1753 de 2015, ‘por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2014 – 2018’, el cual quedará así: Artículo
61. Focalización de subsidios a los créditos del Icetex. Los
beneficiarios de créditos de educación superior que se encuentren en los
estratos 1, 2, y 3, priorizados en el Sisbén, dentro de los puntos de corte
establecidos por el Ministerio de Educación Nacional, y que terminen su
programa, solo pagarán el capital prestado durante su periodo de estudios, más
la inflación causada de acuerdo con los datos publicados por el Departamento
Administrativo Nacional de Estadística (DANE), correspondientes al periodo de
amortización.|| El Gobierno nacional propenderá por un aumento de cobertura de
los créditos del Icetex entre la población no focalizada por el
subsidio con el objeto de ampliar el otorgamiento de créditos.
El Icetex podrá ofrecer opciones de crédito sin amortizaciones
durante el periodo de estudios, sin exigencia de colaterales, que podrá incluir
apoyos de sostenimiento diferenciales por el municipio o distrito de origen del
beneficiario, y que cubran la totalidad de costos del programa de estudios.
El Icetex garantizará acceso preferente a estos beneficios para
quienes estén matriculados en programas o instituciones con acreditación de
alta calidad. || Asimismo, con el propósito de incentivar la permanencia y
calidad, se concederá una condonación de la deuda de los créditos de Educación
Superior otorgados a través del Icetex, de acuerdo con lo que reglamente
el Gobierno nacional, a las personas que cumplan los siguientes requisitos: ||
1. Estar en los estratos 1, 2, y 3, priorizados en el Sisbén, dentro de los
puntos de corte establecidos por el Ministerio de Educación Nacional, al
momento del otorgamiento del crédito. || 2. Que los resultados de las pruebas
Saber Pro estén ubicados en el decil superior en su respectiva área. || 3.
Haber terminado su programa educativo en el periodo señalado para el mismo. ||
La Nación garantizará y destinará al Icetex los recursos
requeridos para compensar los ingresos que deja de percibir por los conceptos
anteriores. || Los créditos y becas otorgados por el Icetex, estarán destinados
a financiar programas en instituciones de Educación Superior que cuenten con el
reconocimiento oficial del Ministerio de Educación Nacional o quien haga sus
veces, como prestadoras del servicio público de educación superior. ||
Parágrafo 1°. Los créditos de educación superior otorgados a la fecha de
entrada en vigencia de la presente ley, continuarán con las mismas
condiciones que obtuvieron al momento de su otorgamiento. || Parágrafo 2°. Las
tasas de interés que aplica el Icetex deberán estar siempre por debajo
de las tasas de interés comerciales para créditos educativos o de libre
inversión que ofrezca el mercado. Los márgenes que se establezcan no podrán
obedecer a fines de lucro y tendrán por objeto garantizar la sostenibilidad y
viabilidad financiera del sistema de créditos e incentivos que ofrece
el Icetex”.
[148] En términos semejantes se pronunció
el magistrado sustanciador al valorar la admisión de la demanda, en el ordinal (ii)
del numeral 10 del auto de mayo 19 de 2017 (folio 43).
[149] Folio 108. Con relación al alcance
particular de cada uno de ellos, en el caso en concreto, señaló: “[…] no
hay certeza en el cargo, ya que el artículo 61 de la Ley 1753 de 2015 no
restringe a las personas que se benefician de los créditos educativos del
ICETEX a que adelanten sus estudios en universidades oficiales que se hallen
ubicadas en las ciudades principales del país. Por lo tanto, la supuesta
vulneración constitucional que aduce el actor, se desprende de una inferencia
que él hace de la manera cómo [sic] opera el financiamiento de la educación
superior en el país, que como se dijo en el punto anterior de esta
intervención, parte de unas premisas erradas cuando se refiere al artículo 61
de la Ley 30 de 1992. || De igual manera, llama la atención la falta de
cumplimiento del requisito de especificidad, pues las consecuencias adversas
que aduce el actor con el régimen establecido en el artículo 61 de la Ley 1753
de 2015 no se desprenden de la oposición objetiva y verificable entre el
contenido de la norma acusada y el texto constitucional. || Por último, también
evidenciamos un error conceptual en el argumento expuesto por el actor. En ese
orden de ideas, es de aclarar que los créditos y becas educativas que otorga el
Estado colombiano a través del ICETEX se constituyen en un mecanismo de ‘financiación
de la demanda’ mediante el cual se promueve el acceso y permanencia de los
estudiantes con mérito académico y de bajos recursos económicos en programas
académicos. Ergo, de manera a priori los recursos con los cuales se financia
este mecanismo de fomento de la educación superior son de las universidades
oficiales, pues para ellas, dichos recursos son eventuales y dependen de que i)
el estudiante decida estudiar en la respectiva universidad y ii) que
efectivamente sea admitido y formalice su matrícula. Solo con el cumplimiento
de estos dos requisitos, los recursos que gire el ICETEX harán parte del
patrimonio de la institución y esta los podrá disponer en el marco de su
autonomía” (folio 108 vuelto).