C-772-98
Sentencia C-772/98
Sentencia
C-772/98
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Naturaleza
Uno de esos
principios es el de legalidad, el cual se constituye en uno de los fundamentos
más importantes de las democracias constitucionales. "Según tal principio,
corresponde al Congreso, como órgano de representación plural, decretar y
autorizar los gastos del Estado, pues ello se considera un mecanismo necesario
de control al Ejecutivo y una expresión inevitable del principio democrático y
de la forma republicana de gobierno. En el constitucionalismo colombiano, la
legalidad del gasto opera en dos momentos diferenciados, pues en general las
erogaciones no sólo deben ser previamente decretadas por la ley sino que,
además deben ser apropiadas por la Ley de presupuesto para poder ser
efectivamente realizadas.
PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Modificación
El presupuesto
general de la Nación solamente puede ser modificado por el legislador, salvo en
los casos de declaratoria de estados de excepción, en los cuales está
habilitado para hacerlo el gobierno nacional, tal como lo establece el Estatuto
Orgánico de Presupuesto, lo que equivale a señalar que en tiempos de normalidad
el presupuesto sólo puede ser modificado por el Congreso, mientras que en los
casos de perturbación del orden económico y social, el ejecutivo, previa la
declaratoria del estado e excepción, tiene legítimas facultades para hacerlo.
ESTATUTO GENERAL
DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Postulados del Estado social de derecho
El legislador, al
elaborar el estatuto general de contratación administrativa, debió supeditar
los preceptos que en materia presupuestal incluyera en éste, a las
disposiciones del Estatuto Orgánico de Presupuesto, norma de superior jerarquía
a la que contiene el estatuto de contratación. El análisis que en sede de
constitucionalidad se efectúe de los mandatos específicos de ese estatuto
general de contratación de la administración pública, demandados por el actor,
ha de sustentarse en los postulados básicos del Estado social de derecho, y
verificar, a partir de ellos, que sus preceptos no sólo contribuyen al desarrollo
efectivo de los principios rectores del mismo, sino, desde luego, que no
contrarían ni desbordan las disposiciones, ni de la Constitución Política, ni
las del Estatuto Orgánico de Presupuesto.
URGENCIA
MANIFIESTA-Alcance
La "urgencia
manifiesta" es una situación que puede decretar directamente cualquier
autoridad administrativa, sin que medie autorización previa, a través de acto
debidamente motivado. Que ella  existe o se configura cuando se acredite la
existencia de uno de los siguientes presupuestos: - Cuando la
continuidad del servicio exija el suministro de bienes, o la prestación de
servicios, o la ejecución de obras en el inmediato futuro. - Cuando se
presenten situaciones relacionadas con los estados de excepción. -
Cuando se trate de conjurar situaciones excepcionales relacionadas con hechos
de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o desastre que demanden
actuaciones inmediatas y, -  En general, cuando se trate de situaciones
similares que imposibiliten  acudir a los procedimientos de selección o
concurso públicos.
ACTIVIDADES
ADMINISTRATIVAS-No pueden
modificar los presupuestos de entidades públicas
Es claro que ni
la Constitución ni el Estatuto Orgánico de Presupuesto, consagran o viabilizan
la posibilidad de que las "autoridades administrativas" modifiquen
ellas, directa y unilateralmente, los presupuestos de la entidades públicas, ni
efectuando traslados ni autorizando créditos adicionales.
TRASLADOS
PRESUPUESTALES-Competencia
para efectuarlos
Cuando con el
traslado se afecten montos asignados entre secciones (entidades públicas),
entre tipos de presupuesto (funcionamiento, inversión, servicio de la deuda), o
entre programas y/o subprogramas, el traslado deberá hacerse mediante ley, esto
es que le corresponde efectuarlo al Congreso. Cuando se trate de traslados
destinados a atender los gastos ocasionados por la declaratoria de estados de
excepción, el competente para efectuarlos será el Gobierno, mediante decreto,
en los términos que éste señale.
TRASLADOS
PRESUPUESTALES INTERNOS-Autoridades
administrativas pueden efectuarlos
De acuerdo con la
regulación orgánica de presupuesto, contenida en el correspondiente Estatuto y
sus normas reglamentarias, cuando se trata de traslados presupuestales internos,
esto es de operaciones a través de las cuales "...simplemente se varía la
destinación del gasto entre numerales de una misma sección (rubros
presupuestales de una misma entidad), el jefe del organismo o la Junta o
consejo directivo si se trata de un establecimiento público del orden nacional,
están autorizados para hacerlo mediante resolución o acuerdo
respectivamente". Habilitar a las autoridades administrativas de las
mismas para efectuarlos, tal como lo hizo el legislador a través de la norma
impugnada, en nada contraría el ordenamiento superior.
Referencia:
Expediente D-2107
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el parágrafo 1o. del artículo 41 y el parágrafo
único del artículo 42 de la Ley 80 de 1993, "Por la cual se expide el
Estatuto General de Contratación de la Administración Pública" .
Actor: José María
Armenta Fuentes
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ.
Santafé de Bogotá
D.C., diez (10) de diciembre de mil novecientos noventa y ocho (1998).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano JOSE
MARIA ARMENTA FUENTES, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad que establece el artículo 242 de la Constitución Política,
presentó ante la Corte Constitucional la demanda de la referencia contra el
parágrafo primero del artículo 41 y el parágrafo único del artículo 42 de la
Ley 80 de 1993, "Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación
de la Administración Pública".
Admitida la demanda,
se ordenó practicar las comunicaciones de rigor constitucional y legal; se fijó
en lista el negocio por la Secretaría General y simultáneamente se dio traslado
al Despacho del Señor Procurador General de la Nación, quien rindió el concepto
de su competencia.
Una vez cumplidos
todos los trámites indicados para esta clase de procesos de control de
constitucionalidad, procede la Corte a resolver sobre la demanda presentada.
II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
A continuación se
transcriben los artículos 41 y 42 de la Ley 80 de 1993, Estatuto General de
Contratación de la Administración Pública y se subrayan y destacan los
parágrafos acusados.
“LEY 80 DE 1993
( Octubre 28 )
Por la cual se expide el
Estatuto General de Contratación
de la Administración Pública"
El Congreso de Colombia
DECRETA:
“Artículo 41. DEL
PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO. Los contratos del Estado se perfeccionan
cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a
escrito.
“Para la ejecución
se requerirá de la aprobación de la garantía y de la existencia de las
disponibilidades presupuestales correspondientes, salvo que se trate de la
contratación con recursos de vigencias fiscales futuras de conformidad con lo
previsto en la ley orgánica del presupuesto.
“En caso de
situaciones de urgencia manifiesta a que se refiere el artículo 42 de esta ley
que no permitan la suscripción de contrato escrito, se prescindirá de éste y
aún del acuerdo acerca de la remuneración, no obstante deberá dejarse
constancia escrita de la autorización impartida por la entidad estatal
contratante.
“A falta de acuerdo
previo sobre la remuneración de que trata el inciso anterior, la
contraprestación económica se acordará con posterioridad al inicio de la
ejecución de lo contratado. Si no se lograre el acuerdo, la contraprestación
será determinada por el justiprecio objetivo de la entidad u organismo
respectivo que tenga el carácter de cuerpo consultivo del Gobierno o, a falta
de éste, por un perito designado por las partes.
“Parágrafo 1º.
Para efectos de lo establecido en el presente artículo, la autoridad
administrativa directamente realizará los ajustes o modificaciones
presupuestales a que haya lugar de conformidad con lo previsto en la ley
orgánica del presupuesto."
“ (...)
“Artículo 42. DE
LA URGENCIA MANIFIESTA. Existe urgencia manifiesta cuando la continuidad
del servicio exige el suministro de bienes, o la prestación de servicios, o la
ejecución de obras en el inmediato futuro; cuando se presenten situaciones
relacionadas con los estados de excepción; cuando se trate de conjurar
situaciones excepcionales relacionadas con hechos de calamidad o constitutivos
de fuerza mayor o desastre que demanden actuaciones inmediatas y, en general,
cuando se trate de situaciones similares que imposibiliten acudir a
procedimientos de selección o concursos públicos.
“La urgencia
manifiesta se declarará mediante acto administrativo motivado.
“Parágrafo. Con el fin de atender las
necesidades y los gastos propios de la urgencia manifiesta, se podrán hacer los
traslados presupuestales internos que se requieran dentro del presupuesto del
organismo o entidad estatal correspondiente".
III. LA DEMANDA
Manifiesta el
demandante, que el artículo 345 de la Constitución Política, establece que en
tiempos de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el
presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle
incluida en el de gastos; así mismo, que no podrá hacerse ningún gasto público
que no halla sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales,
o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a
objeto no previsto en el respectivo presupuesto.
De otra parte,
agrega el demandante, el artículo 352 de la Carta Política establece, que la
ley orgánica de presupuesto regulará lo correspondiente a la aprobación,
modificación, y ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades
territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel
administrativo, mandato superior que encuentra desarrollo en el Estatuto
Orgánico de Presupuesto, actualmente contenido en el Decreto 111 de 1996, el
cual prevé en su artículo 71, que todos los actos administrativos que afecten
apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad
previos, que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender
gastos, y que ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones
inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa
del Confis o quien él delegue para comprometer vigencias futuras y la
adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados.
Para el actor las
normas superiores referidas y las pertinentes del Estatuto Orgánico de
Presupuesto, son claras en el sentido de que no le es permitido al legislador,
bajo ninguna circunstancia, atribuir a las autoridades administrativas la
facultad de ajustar o modificar el presupuesto aprobado por el Congreso, o
efectuar traslados presupuestales internos, sin incurrir con ello en una clara
violación del ordenamiento superior y de normas legales de superior jerarquía.
Además, señala el
demandante, esas atribuciones permiten que las autoridades administrativas,
haciendo uso de la declaratoria de urgencia manifiesta, institución que
consagra el artículo 42 del Estatuto de Contratación, realicen toda suerte de
“desafueros y desórdenes en materia presupuestal”, al contar con instrumentos
como los que emanan de las normas impugnadas, que los dotan con “poderes
exorbitantes y supraconstitucionales”, máxime cuando el control fiscal por
disposición de nuestro ordenamiento superior, es posterior y selectivo.
Con base en dichos
argumentos el actor le solicita a esta Corporación la declaratoria de
inconstitucionalidad de los parágrafos acusados de los artículos 41 y 42 de la
Ley 80 de 1993, Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
IV.  EL CONCEPTO FISCAL
En la oportunidad
correspondiente el Señor Procurador General de la Nación rindió el concepto de
su competencia, solicitando a esta Corporación que se declaren exequibles las
normas acusadas, puesto que las mismas en nada contrarían el ordenamiento
constitucional. El Ministerio Público sustenta su solicitud en los siguientes
argumentos:
Los preceptos
censurados cumplen una finalidad instrumental dentro del proceso de
contratación administrativa, pues tienen como objetivo  proveer a las entidades
públicas, bajo ciertos presupuestos, de los recursos necesarios para atender
los gastos que demandan situaciones de excepción que exigen acciones no
previstas ni programadas.
Tales normas en
ningún caso autorizan a los jefes de las entidades administrativas a desconocer
o incumplir los mandatos de la ley orgánica de presupuesto, al contrario, con
ellas el legislador quiso salvaguardar los principios superiores de legalidad y
universalidad del gasto público, desarrollados en dicha norma de jerarquía
superior, pues el parágrafo 1o. del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, impugnado
por el actor, de manera expresa remite a esas autoridades administrativas a las
disposiciones de la ley orgánica, para efectuar los movimientos y traslados que
se originen en situaciones de urgencia manifiesta.
Teniendo en cuenta
lo anterior, dice el Procurador, “...no es legítimo sostener que la actividad
contractual que adelanta el Estado en desarrollo de finalidades sociales, está
desligada de los principios superiores que gobiernan los dineros y la legalidad
del gasto público.”
V. OTRAS INTERVENCIONES OFICIALES
MINISTERIO DE
HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
Dentro de la
oportunidad correspondiente se hizo presente el abogado Manuel Avila Olarte,
actuando en nombre y representación del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, con el objeto, dice, de presentar algunos comentarios y
consideraciones sobre la demanda de la referencia.
Anota el apoderado
de ese Ministerio, que en efecto los parágrafos cuestionados por el actor, le
permiten al órgano estatal que declare una urgencia manifiesta, modificar el
presupuesto de su entidad no obstante que de conformidad con lo establecido en
el artículo 150-11 de la Constitución Política, el órgano competente para el
efecto es el Congreso de la República.
Agrega, que la
alusión que hace el parágrafo del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, impugnado
por el actor, en el sentido que los ajustes y modificaciones presupuestales que
se efectúen al amparo de las normas demandadas, deben realizarse de acuerdo con
la ley orgánica de presupuesto, “...en nada altera el vicio mostrado” en dichas
normas, “...en la medida en que ni siquiera el estatuto presupuestal podría ,
sin violar la Constitución, autorizar la modificación del presupuesto...” por
la decisión de una autoridad distinta al Congreso de la República.
Manifiesta el
interviniente, que la competencia que de manera expresa le atribuyó el
Constituyente al Congreso de la República, para modificar la Ley anual de
presupuesto, y la imposibilidad de que éste la delegue en otra autoridad, en
situaciones distintas de los estados de excepción, ha sido reconocida de manera
unánime por la Corte Constitucional en varias de sus sentencias.
Por lo tanto,
concluye el apoderado del Ministerio de Hacienda, las modificaciones de orden
presupuestal a que pueda dar lugar la contratación estatal en casos de urgencia
manifiesta, deben sujetarse en todo a las reglas del Estatuto Orgánico de
Presupuesto.
MINISTERIO DEL
INTERIOR
El doctor Francisco
Beltrán Peñuela, obrando como apoderado del Ministerio del Interior, intervino
en el proceso de la referencia y le solicitó a esta Corporación declarar la
constitucionalidad de las normas impugnadas de la Ley 80 de 1993, pues en su
concepto ellas no contradicen las disposiciones del ordenamiento superior; los
argumentos que esgrime para respaldar su petición son en resumen los siguientes :
Señala, que es la
misma Constitución en sus artículos 345 y 352 la que prevé la posibilidad de
modificar el presupuesto, y que la Ley 80 de 1993, a través de las normas
impugnadas, contempla los procedimientos a seguir cuando, en situaciones de
urgencia manifiesta, las entidades se ven en la necesidad de hacerlo, caso en
el cual el legislador autoriza a sus directivas para el efecto, las cuales
están supeditados a las normas consagradas en la ley orgánica de presupuesto.
Esa autorización a
dichas entidades, dice el interviniente, “...no es una carta blanca para
rehacer el presupuesto asignado...que siempre deberá sujetarse a los rubros y
gastos que se han previsto en la liquidación de su presupuesto”, ella es
aplicable en los casos excepcionales y restrictivos en los que procede la
urgencia manifiesta, pues “...no se trata de evadir los procedimientos legales
sino [de] simplificarlos en atención a las circunstancias especiales de cada
caso.”
De otra parte,
afirma el apoderado del Ministerio del Interior, la misma Ley 80 de 1993, en su
artículo 43, establece los mecanismos de control aplicables a la contratación
que se realice para atender casos de urgencia manifiesta, que incluyen la
posibilidad de abrir investigaciones disciplinarias a aquellos funcionarios que
la realicen desconociendo la normatividad que la rige, lo que reafirma lo dicho
en el sentido de que las disposiciones impugnadas en nada contrarían el
ordenamiento superior.
La urgencia
manifiesta, añade, es una figura excepcional aplicable únicamente en los casos
en los que se declaren estados de excepción, o por la ocurrencia de hechos que
constituyan calamidad, fuerza mayor o caso fortuito, es decir ante
circunstancias extraordinarias que demanden actuaciones inmediatas, no
previstas, que como tales hagan imposible acudir a los procedimientos de
selección o concurso público que prevé la ley.
Por último, en
opinión del interviniente la figura de urgencia manifiesta responde a las
obligaciones que el Constituyente le impuso al Estado a través del artículo 2
de la Carta Política, y es congruente con la teoría de la imprevisibilidad que
consagra el derecho civil, la cual, dice, es aplicable en el caso sub-examine.
MINISTERIO DE
MINAS Y ENERGIA
El Ministerio de
Minas y Energía presentó, a través de apoderado y dentro del término
establecido para el efecto, su intervención en la demanda de la referencia, en
la cual le solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de las
disposiciones impugnadas y negar las peticiones del demandante.
Los argumentos que
presenta el apoderado del Ministerio de Minas, doctor Daniel Fernando Rozo
Sarmiento, para respaldar su solicitud, son en síntesis los siguientes:
Los apartes acusados
de los artículos 41 y 42 de la ley 80 de 1993, se refieren, dice el interviniente,
en primer lugar al manejo presupuestal genérico que se debe surtir durante el
perfeccionamiento de cualquier tipo de contrato, y en segundo lugar al manejo
específico cuando se trata de contratos que se deriven de la aplicación de la
figura de la urgencia manifiesta.
La
constitucionalidad de las normas demandadas necesariamente se integra a la
esencia misma de la urgencia manifiesta, por cuanto dicha previsión  se ideó
precisamente para atender las necesidades y gastos propios de las situaciones
que configuran dicha figura, las cuales están definidas claramente en la ley:
cuando se trate de dar continuidad al servicio; cuando se presenten situaciones
relacionadas con los estados de excepción; cuando se trate de conjurar
situaciones excepcionales relacionadas con hechos de calamidad, constitutivos
de fuerza mayor o desastre; y en general cuando se trate de atender situaciones
que imposibiliten acudir a los procedimientos de selección o concurso público.
La declaración de
ese tipo de situaciones exige del director de la entidad un acto administrativo
motivado, lo que desvirtúa el argumento del demandante de que el funcionario
puede acudir a ella con fundamentos serios o no, ciertos o inciertos, pues sus
actuaciones en esos casos están determinadas por la existencia de condiciones
previas y objetivas, y son sometidas a un control fiscal especial y específico,
consagrado en el artículo 43 del Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. La
competencia y el objeto de control.
La Corte
Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, de
conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la
Constitución Política.
Segunda. La
materia de la demanda.
El demandante
sostiene que los parágrafos impugnados de los artículos 41 y 42 de la Ley 80 de
1993, Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, son
contrarios al ordenamiento superior, específicamente a los artículos 345 y 352
de la Carta Política, pues ellos le atribuyen a las autoridades administrativas
una facultad que el Constituyente radicó de manera exclusiva e indelegable en
el Congreso de la República, como es la de modificar el presupuesto general de
la Nación.
En efecto, tales
parágrafos facultan a las “autoridades administrativas”, para, directamente,
realizar ajustes o modificaciones al presupuesto de la entidades que dirigen,
en los casos en los que declaren la “urgencia manifiesta”, lo cual deberán
hacer, señala el parágrafo 1o. del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, una de las
normas acusadas, “de conformidad con lo previsto en la ley orgánica de
presupuesto.”
Sin embargo, en
opinión del demandante, bajo ninguna circunstancia puede el legislador dotar de
esa facultad a una autoridad administrativa, pues el ejercicio de la misma le
corresponde, en tiempos de paz, según lo estableció el Constituyente en el ya
citado artículo 345 de la Carta, al Congreso de la República, a las asambleas
departamentales o a los concejos municipales o distritales.
De otra parte,
agrega el actor, una atribución en ese sentido contradice el mandato del
artículo 352 superior, que le ordena al legislador regular lo relativo a la
modificación del presupuesto a través de la ley orgánica correspondiente, norma
de superior jerarquía que en el caso específico que se analiza, no sólo fue
desconocida por los preceptos legales objeto de impugnación, sino modificada en
su contenido por una norma de inferior categoría que le otorgó a autoridades diferentes
al Congreso, una facultad que es propia y exclusiva de dicha Corporación.
Le corresponde
entonces determinar a la Corte Constitucional, si efectivamente las
disposiciones acusadas de los artículos 41 y 42 de la Ley 80 de 1993, son
contrarias al ordenamiento superior, específicamente a lo dispuesto en los
artículo 345 y 352 de la Carta Política, y si desconocen o vulneran el Estatuto
Orgánico de Presupuesto.
Tercera. El
presupuesto en el Estado social de derecho, es una expresión de la separación
de poderes y un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, que como
tal le corresponde expedir al Congreso en cuanto órgano de representación
plural.
La primera de las
acusaciones que considerará la Sala es la referida a la presunta violación de
los artículos 345 y 352 de la Constitución, en la que, según el actor, incurrió
el legislador al facultar a las “autoridades administrativas”, en los eventos
en los que declaren la urgencia manifiesta, para realizar  directamente “los
ajustes y modificaciones presupuestales a que haya lugar de conformidad con lo
previsto en la ley orgánica del presupuesto”
Para ello es
pertinente detenerse en un aspecto que es fundamental: el papel, la importancia
y la trascendencia del presupuesto en el paradigma propio del Estado social de
derecho.
En efecto, en dicho
paradigma, como en reiteradas oportunidades lo ha manifestado esta Corporación,
“...el presupuesto no sólo es un instrumento contable sino que tiene
importantes finalidades económicas y políticas, que explican, a su vez, su
fisonomía jurídica”.[1]
“El presupuesto es
un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, y en esa medida cumple
funciones redistributivas, de política económica, planificación y desarrollo,
todo lo cual explica que la Carta ordene que el presupuesto refleje y se
encuentre sujeto al plan de desarrollo (C.P. arts. 342 y 346). Pero el
presupuesto es igualmente un instrumento de gobierno y de control en las
sociedades democráticas, ya que es una expresión de la separación de poderes y
una natural consecuencia del sometimiento del gobierno a la ley, por lo cual,
en materia de gastos, el Congreso debe autorizar cómo se deben invertir los
dineros del erario público. ..esto explica la fuerza jurídica restrictiva del
presupuesto en materia de gastos, según el cual, las apropiaciones efectuadas
por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas
limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental.” (Corte Constitucional,
Sentencia C-685 de 1996, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero)
Dada la
trascendencia del presupuesto dentro del Estado social de derecho y el diseño
que de él hizo el Constituyente, pretendiendo un instrumento idóneo para
alcanzar los valores y fines esenciales del Estado, éste se rige por una serie
de principios de carácter fundamental, a través de los cuales se quiso
garantizar que cumpla las funciones que le son inherentes, entre ellas las de
servir a los propósitos de igualdad, equidad y justicia social, propios del
paradigma de organización jurídico-política por el que optó el Constituyente de
1991.
Uno de esos
principios es el de legalidad, el cual, ha dicho la Corte, se constituye
en uno de los fundamentos más importantes de las democracias constitucionales.
“Según tal
principio, corresponde al Congreso, como órgano de representación plural,
decretar y autorizar los gastos del Estado, pues ello se considera un mecanismo
necesario de control al Ejecutivo y una expresión inevitable del principio
democrático y de la forma republicana de gobierno (C.P art. 1). En el
constitucionalismo colombiano, la legalidad del gasto opera en dos momentos
diferenciados, pues en general las erogaciones no sólo deben ser previamente
decretadas por la ley (C.P. art. 346) sino que, además deben ser apropiadas por
la Ley de presupuesto (C.P. art. 345) para poder ser efectivamente realizadas.
(Corte Constitucional, Sentencia C-685 de 1996).
Del contenido de los
artículos 150-11, 345, 346 y 352 de la C.P[2].,
podría concluirse entonces, que ningún poder público, distinto al Congreso,
estaría legítimamente habilitado para introducir modificaciones al presupuesto
general de la Nación[3];
ahora bien, si se tiene en cuenta que el mismo Constituyente le ordenó a dicha
Corporación someterse a la Ley orgánica de presupuesto para el cumplimiento de
esa función y, dada la categoría de ley que previó para el efecto[4], supeditar su actividad
legislativa en la materia a su contenido, es claro que todo lo relacionado con
los procedimientos a seguir para la programación, aprobación, modificación y
ejecución de los presupuestos de la Nación, ha de estar regulado en su
integridad por el respectivo estatuto orgánico.
Cuarta. La
modificación del presupuesto, en cumplimiento del principio de legalidad, le
corresponde al legislador ordinario en tiempos de paz, y al extraordinario en
los casos en que se declaren estados de excepción.
La Ley Orgánica de
Presupuesto, actualmente compilada en el Decreto 111 de 1996, prevé en sus
artículos 83 y 84 la posibilidad de que el Gobierno Nacional introduzca
directamente modificaciones al presupuesto general de la Nación, a través de
créditos adicionales y traslados, pero única y exclusivamente para atender
gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. Sobre tal
previsión la Corte Constitucional se pronunció en el siguiente sentido :
“Si la Constitución
encomienda a la Ley Orgánica de Presupuesto regular todo el proceso
presupuestal en sus diferentes fases (programación, aprobación, modificación
y ejecución), nada obsta para que contemple el caso especial de la adición
presupuestal por el gobierno para cubrir gastos ocasionados durante el Estado
de conmoción interior y con ocasión de él.” (Corte Constitucional, Sentencia
C-416 de 1993, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz)
Es decir, que en
desarrollo del mandato del artículo 352 superior, el legislador, en la
correspondiente ley orgánica de presupuesto, introdujo una excepción al
principio rector que señala que la modificación del mismo es competencia del
Congreso, tal excepción encuentra fundamento constitucional precisamente en la
norma superior citada, pues en ella el Constituyente le atribuyó de manera
expresa al legislador la facultad, para, a través de una ley orgánica, regular
entre otros aspectos, el relativo a la modificación del presupuesto.
El citado artículo
83 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, establece que en esos casos la fuente
del gasto público será el decreto que declare el estado de excepción, es decir
el correspondiente decreto legislativo, cuya legitimidad para modificar el
presupuesto general de la Nación ha reconocido esta Corporación de manera
reiterada:
“La declaratoria del
Estado de conmoción interior, dota al Presidente de facultades especiales,
diseñadas de tal forma que le permitan atender eficientemente los retos que
plantea una situación de tal naturaleza. A pesar de la aguda transformación que
sufrió la antigua institución del estado de sitio en la Asamblea Nacional
Constituyente y de sus mayores limitaciones, la nueva Carta dota al ejecutivo
de la facultad necesaria para estimar las necesidades que surgen con ocasión de
un estado excepcional, dadas las características del mismo, así como de las
suficientes herramientas para resolverlas, y exige la observancia de criterios
de razonabilidad, conexidad, necesariedad y proporcionalidad en la adopción de
las medidas destinadas a conjurar la crisis.” (Corte Constitucional, Sentencia
C-416 de 1993, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz)
Una de esas
herramientas, es la facultad que para modificar el presupuesto general de la
Nación, en casos de declaratoria de estados de excepción, le atribuyó el
legislador al gobierno nacional, a través del Estatuto orgánico de presupuesto,
norma que expidió en desarrollo del mandato superior contenido en el artículo
352 superior, sobre la cual esta misma Corporación, en varias de sus sentencias[5], se ha pronunciado en
el siguiente sentido:
“...el Presidente de
la República, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 213 de
la Constitución, puede efectuar modificaciones en el presupuesto general de la
Nación, siempre que ellas sean requeridas para financiar las erogaciones
destinadas a conjurar la alteración del orden público y se utilicen para tal
fin. (Corte Constitucional, Sentencia C-416 de 1993, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes
Muñoz)
Queda claro
entonces, que el presupuesto general de la Nación solamente puede ser
modificado por el legislador, salvo en los casos de declaratoria de estados de
excepción, (arts. 213, 215 C.P.), en los cuales está habilitado para hacerlo el
gobierno nacional, tal como lo establece el Estatuto Orgánico de Presupuesto,
lo que equivale a señalar que en tiempos de normalidad el presupuesto sólo
puede ser modificado por el Congreso, mientras que en los casos de perturbación
del orden económico y social, el ejecutivo, previa la declaratoria del estado e
excepción, tiene legítimas facultades para hacerlo:
“Nada obsta, a la
luz de los preceptos constitucionales, para que en tiempos de perturbación del
orden económico y social, con el objeto de hacer frente a las necesidades
propias de ésta, sea el Presidente de la República con la firma de todos sus
ministros, quien revestido de poderes extraordinarios, modifique o incremente
tanto el presupuesto de rentas como el de gastos, siempre y cuando ello se haga
con el único objeto de conjurar la crisis. Así se deduce no solamente del
sentido y los fines de una institución como la del estado de emergencia
económica, sino de la interpretación sistemática de las normas constitucionales
que hoy estructuran los Estados de Excepción en su conjunto en armonía con los
artículos 345 y siguientes, que están concebidos sobre el supuesto de que la
distribución de competencias en materia presupuestal  debe tener desarrollo “en
tiempos de paz”, por cuanto los apremios de una situación tan urgente que ha
hecho necesaria la apelación a facultades extraordinarias ...no son compatibles
con la aplicación de aquellas previsiones si de lo que se trata es de arbitrar
recursos en forma inmediata y de aplicarlos efectivamente a los fines de
contrarrestar los hechos perturbatorios y la extensión de sus efectos...”(Corte
Constitucional, Sentencia C-448 de 1992, M.P. Dr. José Gregorio Hernández
Galindo)
La pregunta que
surge entonces, en el caso concreto que se analiza, es si con fundamento en los
anteriores presupuestos, el legislador podía, a través de una ley ordinaria,
dotar a “las autoridades administrativas” con una facultad que les
permite modificar directamente sus presupuestos, en los casos en que éstas
hayan decretado la “urgencia manifiesta”, aspectos de los cuales se ocupará a
continuación la Corte.
Quinta. El
Estatuto General de Contratación de la Administración Pública en el contexto
que singulariza el paradigma propio del Estado social de derecho.
En desarrollo de lo
dispuesto en el último inciso del artículo 150 de la C.P., el Congreso de la
República expidió, el 28 de octubre de 1993, el Estatuto General de Contratación
de la Administración Pública.
Dicho estatuto debía
diseñarse de acuerdo con la filosofía y principios rectores del modelo de
organización jurídico-política del Estado, consagrado en el artículo 1 de la
Carta Fundamental, que establece que Colombia es un Estado social de derecho.
Ese propósito
implicó para el legislador el compromiso de producir una norma que respondiera
a específicas exigencias del nuevo ordenamiento superior, entre otras a lo
dispuesto en el artículo 83, que establece que las relaciones entre los
particulares y el Estado deben estar regidas por el principio de buena fe, así
como a lo dispuesto en el artículo 209, que señala que la función
administrativa está al servicio del interés general, y que los principios
rectores de la misma son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad; su contenido también debía desarrollar
previsiones como la que consagra el artículo 90, que se refiere a la
responsabilidad patrimonial que le cabe al Estado por los daños antijurídicos
que le sean imputables por la acción u omisión de las autoridades públicas, y
permitir la apertura de espacios para la consolidación y ampliación de la
iniciativa privada en el campo de la contratación pública, libre de trabas y
obstáculos innecesarios, tal como lo ordena el artículo 84 superior.
Así mismo, el
legislador, al elaborar el estatuto general de contratación administrativa,
debió supeditar los preceptos que en materia presupuestal incluyera en éste, a
las disposiciones del Estatuto Orgánico de Presupuesto, norma de superior
jerarquía a la que contiene el estatuto de contratación, la cual, como lo
señaló de manera expresa esta Corporación es una ley ordinaria :
“...la ley
definitoria de la contratación administrativa expedida con base en el artículo
150 de la Carta, adolece de las características especiales predicables de
algunas otras leyes -orgánicas o estatutarias-, que le imponen al Congreso
limitaciones específicas o condicionan con su normatividad la actuación
administrativa y la expedición o aplicación de otras leyes referidas a la
materia.
“Frente al caso
concreto [el de la ley 80 de 1993], se trata de una ley con temática específica
-la contratación administrativa-, pero evidentemente ordinaria, susceptible
desde todo punto de vista, de admitir excepciones a su aplicación o de ser
modificada por norma posterior de igual categoría.” (Corte Constitucional,
Sentencia C-317 de 1996, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa)
Quiere decir lo anterior,
que el análisis que en sede de constitucionalidad se efectúe de los mandatos
específicos de ese estatuto general de contratación de la administración
pública, demandados por el actor, ha de sustentarse en los postulados básicos
del Estado social de derecho, y verificar, a partir de ellos, que sus preceptos
no sólo contribuyen al desarrollo efectivo de los principios rectores del
mismo, sino, desde luego, que no contrarían ni desbordan las disposiciones, ni
de la Constitución Política, ni las del Estatuto Orgánico de Presupuesto.
En esa perspectiva
la Sala procederá a efectuar el análisis de los parágrafos acusados de los
artículos 41 y 42 de la ley 80 de 1993, Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública.
Sexta. Las normas
acusadas del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública,
corresponden al ámbito propio de la materia presupuestal, por lo que los
mandatos que ellas contienen deben estar supeditados, no sólo a la
Constitución, sino al Estatuto Orgánico de Presupuesto, tal como lo dispone
artículo 352 de la Carta Política.
Un análisis integral
y sistemático de dichas normas, el parágrafo 1o. del artículo 41 y el parágrafo
único del artículo 42, realizado en el contexto específico de los artículos y
de la ley que los contiene, permite ubicar el núcleo del problema planteado por
el actor:
En efecto, la
acusación se dirige de manera específica, a la facultad que el legislador
ordinario le dio, a través del estatuto general de la contratación
administrativa, a las autoridades administrativas, para, directamente y
de conformidad con lo previsto en la ley orgánica de presupuesto,
realizar en sus propios presupuestos, los ajustes o modificaciones
presupuestales a que haya lugar en los casos en que dichas autoridades, con
fundamento en lo dispuesto en el artículo 42 del citado Estatuto, declaren la
urgencia manifiesta.
El problema remite,
necesariamente, a un análisis previo sobre la figura de la “urgencia
manifiesta” y los casos en que ella se configura, según lo dispuesto en el
inciso primero del artículo 42 de la Ley 80 de 1993. Establece dicha norma:
“Artículo 42.
DE LA URGENCIA MANIFIESTA. Existe urgencia manifiesta cuando la
continuidad del servicio exige el suministro de bienes, o la prestación de
servicios, o la ejecución de obras en el inmediato futuro; cuando se presenten
situaciones relacionadas con los estados de excepción; cuando se trate de
conjurar situaciones excepcionales relacionadas con hechos de calamidad o
constitutivos de fuerza mayor o desastre que demanden actuaciones inmediatas y,
en general, cuando se trate de situaciones similares que imposibiliten acudir a
los procedimientos de selección o concurso públicos.
“La urgencia
manifiesta se declarará mediante acto administrativo motivado.
En esos casos, de
conformidad con lo establecido en el parágrafo 1o. del artículo 41 de la Ley 80
de 1993, impugnado por el actor,
“...la autoridad
administrativa directamente realizará los ajustes o modificaciones
presupuestales a que haya lugar de conformidad con lo previsto en la ley
orgánica del presupuesto.”
Dicha disposición se
reitera y complementa con lo dispuesto en el parágrafo único del artículo 42 de
la Ley 80 de 1993, también objeto de demanda, el cual establece lo
siguiente :
“Parágrafo.
Con el fin de atender las necesidades y los gastos propios de la urgencia
manifiesta, se podrán  hacer los traslados presupuestales internos
que se requieran dentro del presupuesto del organismo o entidad estatal
correspondiente.”
Del análisis sistemático
de las normas citadas se concluye lo siguiente :
a. Que la “urgencia manifiesta” es una
situación que puede decretar directamente cualquier autoridad administrativa,
sin que medie autorización previa, a través de acto debidamente motivado.
b. Que ella  existe o se configura cuando se
acredite la existencia de uno de los siguientes presupuestos:
- Cuando la continuidad del servicio exija
el suministro de bienes, o la prestación de servicios, o la ejecución de obras
en el inmediato futuro.
- Cuando se presenten situaciones
relacionadas con los estados de excepción.
- Cuando se trate de conjurar situaciones
excepcionales relacionadas con hechos de calamidad o constitutivos de fuerza
mayor o desastre que demanden actuaciones inmediatas y,
-  En general, cuando se trate de situaciones
similares que imposibiliten  acudir a los procedimientos de selección o
concurso públicos.
c. Que la declaratoria de “urgencia
manifiesta” le permite a la correspondiente autoridad administrativa:
- Realizar de manera directa, en sus propios
presupuestos, los ajustes o modificaciones presupuestales a que haya lugar, de
conformidad con lo previsto en la ley orgánica de presupuesto. (Parágrafo 1o.
artículo 41 Ley 80 de 1993)
- Hacer los traslados presupuestales internos
que se requieran dentro del presupuesto del organismo o entidad estatal
correspondiente. (Parágrafo único artículo 42 Ley 80 de 1993)
d. Que dada la mayor autonomía con que se
dota a las autoridades administrativas, para afrontar situaciones de urgencia y
excepción, la vigilancia sobre las actuaciones que se deriven de su
declaratoria, deberá ejercerla el organismo de control de manera especial e
inmediata, según lo establece el artículo 43 de la Ley 80 de 1993.
Tales disposiciones
se confrontarán a continuación con el ordenamiento superior y con las
disposiciones del Estatuto Orgánico de Presupuesto, contenido actualmente en el
Decreto 111 de 1996, para establecer si efectivamente vulneran o contrarían la
normativa constitucional y/o la normativa orgánica vigente en materia
presupuestal.
Séptima. En
ningún caso, de conformidad con los preceptos de la Constitución Política y con
las disposiciones del Ley Orgánica de Presupuesto, las “autoridades
administrativas” pueden, directamente, ajustar y/o modificar los presupuestos
de las entidades públicas, tal como lo dispone el parágrafo 1o. del artículo 41
de la Ley 80 de 1993.
El artículo 345 de
la C.P. establece lo siguiente :
“En tiempos de paz
no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de
rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el
de gastos.
“Tampoco podrá
hacerse  ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por
las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni
transferir crédito alguno a objeto no previsto en el presupuesto.”
Por su parte, el
artículo 346 de la C.P. señala :
“El gobierno
formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones que deberá
corresponder al plan nacional de desarrollo y lo presentará al Congreso, dentro
de los primeros diez días de cada legislatura.
“En la ley de
apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito
judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a
uno propuesto por el gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las
ramas del poder público, o al servicio a la deuda, o destinado a dar
cumplimiento al plan nacional de desarrollo.
“Las comisiones de
asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar
primer debate al proyecto de presupuesto de rentas y ley de apropiaciones.”
El artículo 347
superior estipula lo siguiente :
“El proyecto de ley
de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado
pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos
legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos
proyectados, el gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones
que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o
la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos
contemplados.
“El presupuesto
podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a
los recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período
legislativo siguiente.”
Es decir, que es
responsabilidad directa del gobierno, incluir la totalidad de los gastos que el
Estado pretenda realizar durante la respectiva vigencia fiscal, pudiendo, si
las circunstancias así lo determinan, presentarle al Congreso, paralelamente,
propuestas de nuevas rentas o modificación de las existentes, si considera que
los ingresos legalmente autorizados no son suficientes para atender los gastos
proyectados.
Nótese que el
Constituyente fue en extremo cuidadoso al brindarle, tanto al ejecutivo como al
legislador, las herramientas necesarias para que en materia presupuestal se
cumplan de manera rigurosa los principios rectores que él mismo determinó para
ella. Entre ellos el principio de legalidad, al que ya se refirió la Sala en
esta providencia y el principio de “especialización”, consagrado en el aparte
final del artículo 345 de la Carta, que señala “que no se podrá transferir
crédito alguno a un objeto no previsto en el respectivo presupuesto”
En virtud de los
mencionados principios, tal y como reiteradamente lo ha señalado esta
Corporación, “...la modificación a la ley anual de presupuesto  corresponde
exclusivamente al legislador, salvo el caso de las facultades que corresponden
al Presidente de la república durante los estados de excepción...”[6]
Ahora bien, los
procedimientos a seguir para efectos de esas modificaciones, deben estar
regulados en el Estatuto Orgánico de Presupuesto, como en efecto ocurre a
través de los artículos del citado Decreto 111 de 1996 que se transcriben a
continuación:
“Artículo 79.
Cuando durante la ejecución del Presupuesto General de la Nación se
hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para
completar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer
nuevos servicios autorizados por la ley, se pueden abrir créditos adicionales
por el Congreso o por el gobierno, con arreglo a las disposiciones de los
artículos siguientes.
“Artículo 80.
El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre
traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable
aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no
comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de
funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión.
“Artículo 81.
Ni el Congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al
presupuesto, sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de
manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y
con el cual se incrementa el presupuesto de rentas y recursos de capital, a
menos que se trate de créditos abiertos mediante contracréditos a la ley de
apropiaciones.
“Artículo 82.
La disponibilidad de los ingresos de la Nación para abrir los créditos
adicionales al presupuesto será certificada por el Contador General. En
el caso de los ingresos de los establecimientos públicos la disponibilidad será
certificada por el Jefe de Presupuesto o quien haga sus veces.
“Artículo 83.
Los créditos adicionales y traslados al Presupuesto General de la Nación
destinados a atender gastos acasionados por los estados de excepción , serán
efectuados por el Gobierno en los términos que éste señale. La fuente de gasto
público será  el decreto que declare el estado de excepción respectivo.
“Artículo 84.
De conformidad con lo establecido en la Constitución Política, cuando se
declaren estados de excepción, toda modificación al Presupuesto General de la
Nación deberá ser informada al Congreso de la República, dentro de los ocho
días siguientes a su realización. En caso de que no se encuentre reunido el
Congreso, deberá informarse dentro de los ocho días de iniciación del siguiente
periodo de sesiones.”
La regulación
transcrita se refiere de manera expresa a los casos en que la modificación
implica la adición del presupuesto, lo que supone apertura de
créditos adicionales, a través de los cuales, ha dicho esta Corporación “...se
busca aumentar la cuantía de una determinada apropiación (créditos
suplementales) o crear una partida de gasto que no estaba prevista en el
proyecto original (créditos extraordinarios)...”[7],
función que se repite es propia y exclusiva del legislador ordinario, o del
extraordinario en los casos en que se declaren estados de excepción (arts. 213
y 215 C.P.) :
“Bien sabido es que
la modificación del Presupuesto que supone el aumento de las apropiaciones, es
decir la apertura de créditos adicionales, sólo puede hacerla el Congreso, a
partir de la vigencia de la actual Constitución. Ya no tiene el ejecutivo la
posibilidad de reformar el presupuesto, en épocas de normalidad. La Corte
aceptó la modificación por decreto legislativo, dictado durante estados de
excepción. Pero, se repite, en tiempos de normalidad la reforma del presupuesto
sólo corresponde al Congreso. Han desaparecido, pues, los créditos adicionales
por decreto, en tiempos de normalidad.“ (Corte Constitucional, Sentencia C-357
de 1994, M.P. Dr. Jorge Arango Mejía)
Ahora bien, qué pasa
si no se trata de créditos adicionales sino de traslados presupuestales
internos que no afectan el monto global del presupuesto aprobado por el
Congreso ?
En virtud de los
traslados, ha dicho la Corte Constitucional, “...se disminuye el montante de una
apropiación (contracrédito) con el fin de aumentar la cantidad de otra partida
(crédito), ...en estas operaciones simplemente se varía la destinación del
gasto entre diferentes secciones (entidades públicas), o entre numerales de una
misma sección (rubros presupuestales de una misma entidad), lo cual se consigue
con la apertura de créditos mediante una operación de contracréditos en la ley
de apropiaciones”[8]
Si se tiene en
cuenta el contenido de las normas del Estatuto Orgánico de Presupuesto arriba
transcritas, que regulan lo atinente a su modificación, especialmente lo
estipulado en el articulo 80 de dicho estatuto, que establece que el
Gobierno Nacional deberá presentar al Congreso, los proyectos de ley sobre
traslados y créditos adicionales al presupuesto, “...cuando sea
indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente
o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento,
servicio de la deuda pública o inversión”, y el del artículo 83, que autoriza
al gobierno para hacerlos a través de decretos legislativos en los casos de
declaratoria de estados de excepción, es claro que ni la Constitución ni el
Estatuto Orgánico de Presupuesto, consagran o viabilizan la posibilidad de que
las “autoridades administrativas” modifiquen ellas, directa y unilateralmente,
los presupuestos de la entidades públicas, ni efectuando traslados ni
autorizando créditos adicionales.
Se concluye que en
lo referido a traslados presupuestales el legislador, en cumplimiento de lo
dispuesto en el artículo 352 de la Constitución, a través del estatuto
orgánico, previó dos escenarios distintos que determinan la autoridad
competente para efectuarlos :
En el primero de
ellos, esto es cuando con el traslado se afecten montos asignados entre
secciones (entidades públicas), entre tipos de presupuesto (funcionamiento,
inversión, servicio de la deuda), o entre programas y/o subprogramas, el
traslado deberá hacerse mediante ley, esto es que le corresponde efectuarlo al
Congreso.
En el segundo, esto
es cuando se trate de traslados destinados a atender los gastos ocasionados por
la declaratoria de estados de excepción, el competente para efectuarlos será el
Gobierno, mediante decreto, en los términos que éste señale.
Por lo anterior, la
Corte encuentra que el contenido del parágrafo primero del artículo 41 de la
Ley 80 de 1993, contraría los preceptos de los artículo 345 y 352 de la
Constitución y desconoce lo dispuesto en los artículos 79 a 84 del Estatuto
Orgánico de Presupuesto, motivo por el cual lo declarará inexequible.
Octava. El
parágrafo único del artículo 42 de la Ley 80 de 1993 es exequible, bajo el
entendido de que los traslados internos que se efectúen para atender las
necesidades y los gastos propios de la declaratoria de urgencia manifiesta,
sólo pueden afectar el anexo del decreto de liquidación del presupuesto.
En efecto, la
situación que describe el parágrafo único del artículo 42 de la ley 80 de 1993,
acusado también por el actor, es bien distinta de la que consagra el parágrafo
primero del artículo 41 del mismo estatuto, pues a través de su contenido, en
estricto sentido, no se permite la modificación del Presupuesto General de la
Nación, dado que de su  aplicación no se deriva que se perciban contribuciones
o impuestos que no figuren en el presupuesto inicial, ni que se autoricen
erogaciones no previstas en el de gastos, como tampoco se autoriza transferir
crédito alguno a objeto no previsto, materias esas sí de exclusiva competencia
del legislador, lo que desvirtúa la acusación de que su contenido viola el
artículo 345 superior.
Cuando se de
aplicación al parágrafo del artículo 42 del estatuto de contratación de la
administración pública, es decir cuando se recurra a traslados internos en una
entidad para atender necesidades y gastos derivados de la declaratoria de una
urgencia manifiesta, el presupuesto general de la Nación se mantendrá incólume,
pues lo que dicha norma autoriza es simplemente que algunos de los rubros que
conforman el presupuesto de cada sección, valga decir de cada entidad pública,
se vean afectados por una decisión de carácter administrativo, que determina
aumentar unos rubros y disminuir otros, en situaciones calificadas y declaradas
como de urgencia manifiesta.
Ese tipo de
traslados internos, que sólo afectan el Anexo del Decreto de liquidación del
presupuesto, el cual como se dijo es el que contiene el presupuesto de cada
entidad (sección), no modifican o alteran el monto total de sus apropiaciones
de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda de la respectiva entidad,
por lo que habilitar a las autoridades administrativas de las mismas para
efectuarlos, tal como lo hizo el legislador a través de la norma impugnada, en
nada contraría el ordenamiento superior.
Es más ese tipo de
operaciones están autorizadas de manera general, tal como lo señala expresamente
el artículo 34 del Decreto 568 de 1996, reglamentario del Estatuto Orgánico de
Presupuesto :
“Artículo 34.
Las modificaciones al anexo del decreto de liquidación que no modifiquen en
cada sección presupuestal el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento,
servicio de la deuda o los subprogramas de inversión aprobados por el Congreso,
se harán mediante resolución expedida por el jefe del órgano respectivo.
En el caso de los establecimientos públicos del orden nacional, estas
modificaciones al anexo del decreto de liquidación  se harán por resolución o
acuerdo de las Juntas o Consejos Directivos.
“Estos actos
administrativos requieren para su validez de la aprobación del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público - Dirección General de Presupuesto Nacional. Si se
trata de gastos de inversión se requerirá además del concepto favorable del
Departamento Nacional de Planeación.
“El Departamento
Nacional de Planeación al conceptuar sobre modificaciones al anexo del decreto
de liquidación financiados con recursos del crédito externo verificará que
dicha modificación se ajusta al objeto estipulado en los respectivos contratos
de empréstito.
“La Dirección
General del Presupuesto enviará copia de los actos administrativos a la
Dirección General del Tesoro a fin de hacer los ajustes en el Programa Anual de
Caja que sean necesarios.”
Es decir, que de
acuerdo con la regulación orgánica de presupuesto, contenida en el
correspondiente Estatuto y sus normas reglamentarias, cuando se trata de
traslados presupuestales internos, esto es de operaciones a través de las
cuales “...simplemente se varía la destinación del gasto entre numerales de una
misma sección (rubros presupuestales de una misma entidad), el jefe del
organismo o la Junta o consejo directivo si se trata de un establecimiento
público del orden nacional, están autorizados para hacerlo mediante resolución
o acuerdo respectivamente”.
Se trata pues de una
norma de carácter presupuestal contenida en una ley ordinaria de temática
específica, la ley general de contratación administrativa, que como tal está
supeditada a las disposiciones del Estatuto Orgánico de Presupuesto y a sus
normas reglamentarias, según lo establece el artículo 352 superior, condición
que en el caso sub-examine se cumple de manera plena, pues la facultad que
atribuye el legislador a las autoridades administrativas a través del parágrafo
único del artículo 42 de la Ley 80 de 1993, es la misma que les reconoce a las
autoridades administrativas el artículo 34 del Decreto 568 de 1996, sólo que su
contenido se refiere a su aplicación en los casos de declaratoria de “urgencia
manifiesta” que efectúe la respectiva entidad. No hay pues reparo de
constitucionalidad que justifique que la Corte acceda a las pretensiones del
actor respecto de esta norma.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución Nacional,
RESUELVE:
Primero. Declarar INEXEQUIBLE
el parágrafo 1o. del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, por la cual se expidió
el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
Segundo. Declarar EXEQUIBLE
el parágrafo único del artículo 42 de la Ley 80 de 1993, bajo el entendimiento
de que los traslados presupuestales internos a que se refiere dicha norma, se
efectúen afectando exclusivamente el anexo del decreto de liquidación del
Presupuesto.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-772/98
PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Modificación
por el Ejecutivo en estado de Emergencia/PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Autoridades
administrativas no pueden modificarlo (Salvamento parcial de voto)
No resulta
ajustado a la Constitución trasladar -no solamente al Gobierno Nacional, lo que
ya vulneraría el mandato superior, sino a todas las entidades que contratan en
los términos de la Ley 80- la facultad de modificar el presupuesto, que no otra
cosa es lo que autoriza la disposición demandada, la cual en últimas da lugar a
que, declarada la urgencia manifiesta, se modifiquen sin límite las partidas
presupuestales del organismo o entidad estatal, para efectuar gastos en ellas
no previstos. La Corte, en reiterada jurisprudencia ha admitido que pueda el
Ejecutivo modificar el presupuesto, pero solamente en el Estado de Emergencia,
mas no en tiempo de paz. Mucho menos sería posible que esa modificación fuera
introducida por autoridades administrativas inferiores.
Referencia:
Expediente D-2107
Comparto plenamente
la decisión adoptada por la Corte en el sentido de declarar inexequible el
parágrafo 1 del artículo 41 de la Ley 80 de 1993.
Me aparto, sin
embargo, de la decisión relativa al parágrafo único del artículo 42 Ibídem,
declarado exequible bajo condición, pues considero que también se lo ha debido
retirar del ordenamiento jurídico.
Las razones
esgrimidas para declarar la inconstitucionalidad de la primera norma son
igualmente válidas para privar de efectos a la segunda, también por contrariar
la Constitución Política.
El artículo 345 de
la Carta, en expresiones que no admiten entendimiento ni acepción distintos,
dispone que en tiempo de paz no se podrá hacer erogación con cargo al Tesoro
que no se halle incluida en el presupuesto de gastos, y además establece que
tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el
Congreso ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto.
La urgencia
manifiesta es una figura que se justifica en el campo de la contratación
administrativa para evitar requisitos o trámites que obstaculizan la
adquisición de bienes, la obtención de servicios o la ejecución de obras
requeridas, como el mismo precepto legal lo indica, "cuando se trate de
conjurar situaciones excepcionales relacionadas con hechos de calamidad o
constitutivos de fuerza mayor o desastre que demanden actuaciones inmediatas y,
en general, cuando se trate de situaciones similares (calamitosas o fortuitas)
que imposibiliten acudir a procedimientos de selección o concurso públicos".
El contrato
celebrado por la Administración, independientemente de si requirió o no en su
trámite la previa declaración de urgencia manifiesta, implica un gasto que, por
tanto, debe sujetarse a lo previsto en el artículo 345 constitucional, es
decir, su objeto debe haberse contemplado en el respectivo presupuesto. Un
Estado previsor y cauto tendría que establecer con antelación partidas
destinadas a gastos extraordinarios y urgentes de la naturaleza mencionada.
Lo que no resulta
ajustado a la Constitución es trasladar -no solamente al Gobierno Nacional, lo
que ya vulneraría el mandato superior, sino a todas las entidades que contratan
en los términos de la Ley 80- la facultad de modificar el presupuesto, que no
otra cosa es lo que autoriza la disposición demandada, la cual en últimas da
lugar a que, declarada la urgencia manifiesta, se modifiquen sin límite las
partidas presupuestales del organismo o entidad estatal, para efectuar gastos
en ellas no previstos.
Recuérdese que -se
lo haya propuesto o no- el Constituyente de 1991 derogó el artículo 212 de la
Constitución de 1886, que autorizaba los llamados créditos suplementales o
extraordinarios, por decisión del Consejo de Ministros y previo concepto
favorable del Consejo de Estado, cuando hubiese necesidad de un gasto
imprescindible a juicio del Gobierno, no estando reunido el Congreso y no
habiendo partida votada.
La Corte, en
reiterada jurisprudencia ha admitido que pueda el Ejecutivo modificar el
presupuesto, pero solamente en el Estado de Emergencia (artículo 215 C.P.), mas
no en tiempo de paz. Mucho menos sería posible que esa modificación fuera
introducida por autoridades administrativas inferiores.
El condicionamiento
plasmado en el Fallo supone que los "traslados presupuestales
internos" no modifican el presupuesto, por afectar apenas el del
respectivo organismo o entidad, lo cual resulta contraevidente, si se considera
que las actuaciones autorizadas en la norma habrán de reflejarse necesariamente
en la aplicación de unos recursos previstos presupuestalmente para determinado
gasto, a un gasto distinto.
Por último, debo
manifestar que de ningún modo entiendo cómo la Corte Constitucional funda la
exequibilidad -que implica una comparación entre la ley y los mandatos de la
Carta Política- en lo dispuesto por el Ejecutivo en un decreto reglamentario
(el 568 de 1996), inclusive de jerarquía inferior a la norma examinada.
Cabría preguntar si
en el evento de ser derogado el artículo que de ese Decreto se invoca, o
anulado por el Consejo de Estado, perdería sustento la exequibilidad que hoy se
declara.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra.
[1] Corte Constitucional,
Sentencia C-685 de 1996, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero, citando a José
Roberto Dromi. Presupuesto y Cuenta de Inversión. Buenos Aires. Astrea, 1988
[2] “Dentro de los
principios que trae el Título XII de la Constitución, se destacan aquellos que
se enuncian en los artículos 345 a 352 de la Carta, y que hacen parte del
Capítulo 3 sobre el presupuesto. Estos artículos son, junto con el 353, el
núcleo rector de la materia presupuestal en Colombia. Un escrutinio de su
temática lleva a concluir que, salvo el artículo 350 que establece la novedosa
figura del gasto público social, el 368 ya comentado y el 345 que consagra el
principio de legalidad en asuntos presupuestales, todas las demás normas se refieren
a una parcela o faceta del procedimiento para elaborar, programar, aprobar,
modificar y ejecutar el presupuesto de la nación o de una entidad determinada.”
(Corte Constitucional, Sentencia C-478 de 1992, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes
Muñoz)
[3] “...la
Constitución de 1991 quiso fortalecer las prerrogativas del Congreso durante todo
el proceso presupuestal, con el fin de reforzar el principio de legalidad del
gasto, tal y como esta Corte lo ha destacado en múltiples oportunidades. Así,
en particular, en materia de gastos, la Carta eliminó la figura de los créditos
o traslados adicionales administrativos que
preveía la anterior Constitución, por lo cual se puede concluir que, tal y como
esta Corte ya lo ha establecido, sólo el Congreso -como legislador ordinario- o
el ejecutivo -cuando actúa como legislador extraordinario durante los estados de excepción- tienen la posibilidad de modificar el
presupuesto.” (Corte Constitucional, Sentencia C-685 de 1996)
[4] “Leyes orgánicas. Se
trata de unas leyes que tienen unas características especiales, esto es, gozan
de una prerrogativa especial, por su posición organizadora de un sistema legal
que depende de ellas. Estas leyes reglamentan plenamente una materia : son
estatutos que abarcan toda la normatividad de una serie de asuntos señalados
expresamente en la Carta Política (art. 151). Es importante anotar que las leyes
orgánicas condicionan, con su normatividad, la actuación administrativa y la
expedición de otras leyes sobre la materia de que tratan , es decir, según lo
dispone la norma constitucional citada, sujetan el ejercicio de la actividad
legislativa.” (Corte Constitucional, Sentencia C-337 de 1993, M.P. Dr.
Vladimiro Naranjo Mesa)
[5] Sentencias C-488 de
1992, C-069 y C-073 de 1993.
[6] Corte Constitucional,
Sentencia C-581 de 1997, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.
[7] Corte Constitucional,
Sentencia C-685 de 1996, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
[8] Corte Constitucional,
sentencias C-206 de 1993, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell y C-685 de 1996,
M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.