T-414-11
Sentencia
T-656/09
Sentencia
T-414/11
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE TUTELA-Improcedencia
SOLICITUD DE REVISION DE SENTENCIAS DE TUTELA ANTE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Fundamento
Referencia:
Expediente T-2926671
Acción de tutela instaurada por Nelson Darío Romero
Leguizamón contra el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Lorica y el Juzgado
Civil del Circuito de Lorica, Córdoba.
Magistrada
Ponente:
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá D.C., diecisiete (17) de
mayo de dos mil once (2011)
La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los magistrados, María Victoria Calle Correa, Mauricio González
Cuervo y Juan Carlos Henao Pérez, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de revisión de la sentencia del 22 de octubre de 2010, proferida por
el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería, Sala Segunda de
Decisión Civil-Familia-Laboral, dentro de la acción de tutela interpuesta por
Nelson Darío Romero Leguizamón contra el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de
Lorica y el Juzgado Civil del Circuito de Lorica, Córdoba.
El
presente expediente fue escogido para revisión por medio de auto del 31 de
enero de 2011, proferido por la Sala de Selección Número Uno y repartido a la
Sala Primera de Revisión.
I.
ANTECEDENTES
El
ciudadano Nelson Romero Leguizamón, en su calidad de promotor del acuerdo de
reestructuración de pasivos del municipio de Santa Cruz de Lorica,  interpuso
acción de tutela, el 7 de octubre de 2010,[1] contra el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de
Lorica y el Juzgado Civil del Circuito de Lorica, Córdoba, bajo la
consideración de que estas autoridades judiciales al proferir las sentencias de
tutela del 30 de junio de 2010 y del 3 de agosto de 2010, respectivamente,
vulneraron los derechos fundamentales de defensa y al debido proceso del Ministerio
de Hacienda al no haber vinculado a ésta entidad en su calidad de tercero con
interés legítimo, dentro de la acción de tutela de Edison González Polo y otros
contra el municipio de Lorica, Córdoba. En consecuencia, solicita dejar sin
efectos los fallos mencionados. Los hechos que dieron origen a la acción de
tutela se presentan a continuación.
1.     Hechos
relevantes
1.1. El accionante en su calidad de promotor del acuerdo
de reestructuración de pasivos del Municipio Santa Cruz de Lorica, señala que
el señor Edison González Polo y otros[2],
a través de apoderado, presentaron acción de tutela contra el municipio de
Lorica, Córdoba, con el fin de obtener el pago de mesadas atrasadas (más de 18
meses) y de prima de navidad, por un valor total de $61.860.625, más la indexación
y los intereses causados hasta la fecha de pago. Las sumas no han sido canceladas
con el argumento de que el municipio de Lorica se encuentra bajo intervención
económica (Ley 550 de 1999).
1.2. La acción de tutela fue decidida por el Juzgado
Primero Promiscuo Municipal de Lorica, mediante fallo del 30 de junio de 2010, a favor de los demandantes. El Juzgado estimó, por un lado, que el municipio de Santa Cruz de
Lorica había actuado de manera negligente al no pagar los salarios y primas de
navidad a que estaba obligado desde hacía varios meses, repercutiendo con tal
proceder en el mínimo vital de la unidad familiar de cada uno de los
accionantes que se habían desempeñado como inspectores de policía del municipio,
puesto que no contaban con otros ingresos para satisfacer sus necesidades y las
de sus familias; y por el otro, que los medios de defensa judicial de carácter
ordinario, no eran idóneos para proteger con eficacia los derechos invocados,
ante el apremio de una situación económica que puede provocar o poner en riesgo
la existencia de los núcleos familiares. En consecuencia, ordenó al
representante legal del municipio de Santa Cruz de Lorica proceder a adoptar
las medidas necesarias para el pago de los salarios y demás prestaciones o
acreencias laborales adeudadas a los actores con sus debidos intereses e
indexación, desde el momento en que se hicieron exigibles, dentro de las 48
horas siguientes a la notificación de la providencia.
1.3.
La decisión anterior fue impugnada por el municipio de Lorica y confirmada por
el Juzgado Civil del Circuito de Lorica, mediante sentencia del 3 de agosto de
2010. El Juzgado consideró que una vez analizado el material probatorio, así
como el compendio normativo y jurisprudencial referente a la materia, la falta
o mora en el pago de los salarios a que tienen derecho los tutelantes por parte
de la entidad accionada, constituye una violación a sus derechos al mínimo vital,
de manera que la decisión del juez de primera instancia resulta ajustado a
derecho, y por tanto, procedió a confirmarla en todas sus partes.
1.4.
El municipio de Santa Cruz de Lorica se encuentra en un acuerdo de
reestructuración de pasivos conforme a la Ley 550 de 1999 y el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público mediante Resolución 852 del 3 de abril de 2009[3], nombró inicialmente al señor Diego López Correal
como promotor del municipio de Lorica, y luego por medio de la Resolución 2198
del 3 de agosto de 2010,[4] designó en su reemplazo al señor Nelson Darío
Romero Leguizamón.
1.5.
A pesar de que el accionante en sus hechos manifiesta que el municipio de
Lorica se encuentra en proceso de reestructuración de pasivos, y el municipio
así lo reconoció en el escrito de contestación de la acción de tutela, ni en
primera ni en segunda instancia el Ministerio de Hacienda y Crédito Público fue
vinculado como parte, siendo un tercero con un interés legítimo, razón por la
cual los jueces tanto en primera como en segunda instancia, incurrieron en una
flagrante violación del derecho fundamental al debido proceso por vía de hecho,
puesto que no se permitió el ejercicio del derecho de defensa del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.
1.6.
Mediante escrito del 9 de septiembre de 2010,[5] el actor solicitó la nulidad de todo lo actuado
ante el Juzgado Civil del Circuito de Lorica, por no haberse vinculado al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público a la acción de tutela en su calidad de
tercero con interés legítimo, de acuerdo con el artículo 16 del Decreto 2591 de
1991 y el artículo 5 del Decreto 0306 del 2002. El actor afirma que el Juzgado
Civil del Circuito de Lorica decidió no pronunciarse de fondo, en tanto el
fallo de segunda instancia se encontraba ejecutoriado.[6]
2.     Sentencia de
tutela objeto de revisión
En la sentencia del 22 de
octubre de 2010, la Sala Segunda de Decisión Civil-Familia-Laboral del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Montería, concedió la tutela con fundamento
en un precedente de la Sala Primera de Decisión del mismo Tribunal,[7] en los
siguientes términos:
“En el caso Sub-examine, la
legitimación del promotor se visualiza al abrigo de la Resolución No. 2198 de
agosto 03 de 2010, f.9.
5. Demostrada la necesidad de
la vinculación del señor NELSON DARÍO LEGUIZAMÓN, como promotor del acuerdo de
reestructuración de pasivos del Municipio de Lorica, y siguiendo los
lineamientos estudiados, tenemos que se configura la excepción que pregona el
precedente y que viabiliza el amparo para resguardar el derecho de defensa. El
accionante era un litisconsorte necesario, que debió ser vinculado en primera
instancia y que le correspondía al superior decretar la nulidad de la sentencia
impugnada con miras a que se incluyera por el juez del conocimiento el sujeto
pasivo para luego asumir una decisión que no vulnerara sus derechos
fundamentales al debido proceso y defensa.
6. Así las cosas y como quiera
que de conformidad a las pruebas obrantes, y reseñadas anteriormente, no se
demostró que el accionante halla (sic) sido vinculado al proceso de acción de
tutela promovida por EDINSON GONZÁLEZ POLO Y OTROS contra el Municipio de Santa
Cruz de lorica, y como quiera que este debió ser incluido en la misma como
tercero con interés legítimo, es evidente para la Sala que se debe declarar la
nulidad desde el auto admisorio de la acción de tutela antes indicada, a fin de
que se vincule al señor NELSON ROMERO LEGUIZAMÓN como tercero con interés
legítimo, se le notifique la misma y se le de la oportunidad de ejercer su
derecho a la defensa, por lo cual se le concederá un término de 48 horas,
contados a partir de la notificación del presente fallo”.[8]
II.
CONSIDERACIONES y
fundamentos
1.     Competencia
Esta Sala es competente
para revisar las decisiones proferidas dentro de la acción de tutela de la
referencia, con fundamento en el artículo 241, numeral 9, de la Constitución
Política.
2.     Problema
jurídico
Corresponde
a la Sala, en esta oportunidad, establecer si resulta procedente interponer una
acción de tutela contra una sentencia de tutela, con fundamento en que la
providencia cuestionada ha incurrido en una vía de hecho al no haber vinculado
al Ministerio de Hacienda y Crédito Público en su calidad de tercero con
interés legítimo, y en que no ha sido revisada, ni se ha descartado su
selección por parte de la Corte Constitucional. A efectos de resolver éste problema,
la Sala reiterará la doctrina jurisprudencial en la materia y con base en ella
resolverá el caso concreto.
3.     La
improcedencia de la acción de tutela contra decisiones que se adoptan en un
proceso de tutela. Reiteración de jurisprudencia
El tema de la improcedencia de la acción de tutela
contra sentencias de tutela ha sido objeto de estudio en innumerables ocasiones
por parte de la Corte Constitucional.[9] La respuesta que la jurisprudencia le ha dado a esta
cuestión es categórica; de acuerdo con la decisión de la Sala Plena de la
Corte, ‘no procede la acción de tutela contra fallos de tutela’.[10]
La Corte ha admitido en el pasado la posibilidad de
interponer acciones de tutela contra las actuaciones judiciales arbitrarias,
incluso de los jueces de tutela, pero no respecto de sentencias de tutela. En
efecto, en sentencia T-162 de 1997,[11] la Corporación concedió una tutela contra la actuación
de un juez de tutela consistente en negarse a conceder la impugnación del fallo
de tutela de primera instancia con el argumento de que el poder presentado para
impugnar no era auténtico, pese a que el Decreto 2591 de 1991 establece al
respecto una presunción de autenticidad que no fue desvirtuada en el proceso.
Por otra parte, en sentencia T-1009 de 1999,[12] se concedió una
acción de tutela contra la actuación de un juez de tutela consistente en no
vincular al correspondiente proceso a un tercero potencialmente afectado por la
decisión. En ese caso, la Corte declaró la nulidad de todo lo actuado a partir
del auto admisorio de la acción de tutela. En la sentencia T-533 de 2003[13] no se estudió una acción de tutela interpuesta contra
una sentencia de tutela, sino contra ‘la decisión del trámite incidental por
desacato’,[14] caso en el cual “opera la misma regla general de
la improcedencia de la acción de tutela contra tutela, salvo que en el trámite
de ellas se presente una vía de hecho, que afecte derechos constitucionalmente
protegidos.”
La Sala Plena de esta Corporación en la Sentencia
SU-1219 de 2001,[15] unificó su posición frente a la materia, señalando
que las sentencias de tutela, y en general las decisiones que se adopten en el
trámite de estos procesos, no pueden ser objeto de controversia constitucional
a través de la formulación de una nueva solicitud de amparo, pues tal proceder,
además de transmutar la naturaleza jurídica del amparo constitucional, haría
que los conflictos jurídicos que se discuten por esa vía, tuvieran un carácter
indefinido, lo cual no sólo atenta contra los principios de seguridad jurídica
y cosa juzgada, sino que además también ocasiona un grave perjuicio al goce
efectivo y real de los derechos constitucionales, frente a los cuales, la
tutela está llamada a constituirse en una garantía cierta y oportuna.
En esa misma
oportunidad, la Corte señaló que si bien los jueces de tutela no son infalibles
en sus decisiones y actuaciones ni tampoco inmunes a las reclamaciones por
violación de derechos fundamentales, este hecho no conducía a la procedencia de
la tutela contra sentencias de tutela. No obstante la Corte precisó, que “frente
a esta posibilidad la persona no debe quedar inerme. En este evento, el
ordenamiento jurídico colombiano ha establecido un mecanismo de control para
evitar la vulneración de los derechos fundamentales mediante sentencias de
tutela, en nombre de la defensa de los mismos. (…) El mecanismo constitucional
diseñado para controlar las sentencias de tutela de los jueces constitucionales
que conocen y deciden sobre las acciones de tutela, por decisión del propio
Constituyente, es el de la revisión por parte de la Corte Constitucional. Esta
regulación, no sólo busca unificar la interpretación constitucional en materia
de derechos fundamentales sino erigir a la Corte Constitucional como máximo
tribunal de derechos constitucionales y como órgano de cierre de las
controversias sobre el alcance de los mismos. Además, excluye la posibilidad de
impugnar las sentencias de tutela mediante una nueva acción de tutela - bajo la
modalidad de presuntas vías de hecho - porque la Constitución definió
directamente las etapas básicas del procedimiento de tutela y previó que los
errores de los jueces de instancia, o inclusive sus interpretaciones de los
derechos constitucionales, siempre pudieran ser conocidos y corregidos por un
órgano creado por él - la Corte Constitucional - y por un medio establecido
también por él - la revisión.”
Así como el legislador no previó un recurso de casación
contra las sentencias de casación de la Corte Suprema de Justicia, ni un
recurso de nulidad y restablecimiento del derecho contra las decisiones de esa
misma naturaleza adoptadas por el Consejo de Estado, la intención del
legislador colombiano, cuando reguló el procedimiento de la acción de tutela en
el Decreto 2591 de 1991, fue excluir la posibilidad de interponer acciones de
tutela contra decisiones de tutela.
Esta prohibición cumple al menos dos funciones fundamentales,
tal como se resaltó en la mencionada sentencia SU-1219 de 200:[16] (i) evitar que la
resolución del conflicto se prolongue “indefinidamente en desmedro tanto de
la seguridad jurídica como del goce efectivo de los derechos fundamentales,”
y (ii) “brindar una protección cierta, estable y oportuna a las personas
cuyos derechos fundamentales han sido vulnerados o amenazados. (…) Ahora
bien, la importancia de evitar que toda sentencia de tutela pueda impugnarse, a
su vez, mediante una nueva tutela, con lo que la resolución del conflicto se
prolongaría indefinidamente en desmedro tanto de la seguridad jurídica como del
goce efectivo de los derechos fundamentales, radica en la necesidad de brindar
una protección cierta, estable y oportuna a las personas cuyos derechos
fundamentales han sido vulnerados o amenazados. De allí la perentoriedad de los
plazos para decidir, la informalidad del procedimiento y el mecanismo de cierre
encomendado a la propia Corte Constitucional, v.gr. el trámite procesal de la
revisión eventual, con miras a garantizar la unificación de criterios y la
supremacía constitucional. Todo ello por decisión del Constituyente, que optó
por regular de manera directa la acción de tutela y no siguió la técnica
tradicional de deferir al legislador estos aspectos de orden procedimental.”
En esta misma
providencia, la Corte también distinguió entre lo que sucede con las
actuaciones de los jueces ordinarios y las actuaciones de los jueces de tutela
que justifican la existencia de mecanismos diferentes para la protección de los
derechos fundamentales ante un error judicial, para mostrar porque no era
viable aplicar la misma lógica de las vías de hecho a la interposición de
acciones de tutela contra decisiones de la misma naturaleza. “En efecto, las
actuaciones judiciales de los jueces ordinarios al decidir, principalmente,
sobre asuntos de orden legal eventualmente pueden representar un
desconocimiento absoluto de los derechos constitucionales fundamentales y
constituir en situaciones extremas vías de hecho susceptibles de impugnación
mediante la acción de tutela. Tal conclusión se impone por la necesidad de
proteger los derechos constitucionales fundamentales -que no son el referente
usual e inmediato de los jueces ordinarios- y de acompasar la jurisprudencia y
la legislación a la Constitución. La razón de esta exigencia de unidad y
coherencia es obvia: el ordenamiento jurídico es uno sólo y la legislación debe
interpretarse y aplicarse de conformidad con la Constitución. // En el proceso
de tutela se aplica de manera directa la Constitución al análisis de las
acciones u omisiones de autoridades públicas o de ciertos particulares. La
principal característica de la acción de tutela, su rasgo definitorio, es su
especificidad: la acción de tutela es un mecanismo cuya función esencial es
asegurar el respeto y el goce efectivo de los derechos constitucionales
fundamentales y, en ese sentido, su razón de ser específica es lograr la
aplicación directa de los derechos constitucionales, no de las leyes, sin que
ello signifique que las leyes sean irrelevantes en el análisis constitucional
de cada caso concreto.”
En la mencionada sentencia de unificación la Corte examinó
las razones por las cuales el artículo 40 del Decreto 2591 de 1991 fue
declarado inexequible en la sentencia C-543 de 1992,[17] al considerar la Corporación
que la tutela contra providencias judiciales era contraria a la Constitución, y
mostró cómo la inexequibilidad del parágrafo que prohibía la presentación de
acciones de tutela contra fallos de tutela resultó de la integración normativa
que en la sentencia C-543 de 1992[18]
efectuó la Corte, “en ningún caso hubo un estudio de fondo sobre este punto
preciso ni juzgó que sí debería proceder la tutela contra fallos de tutela.” Sobre
el tema agregó la Corte lo siguiente:
“
(…)
7.2
La Corte Constitucional, como intérprete autorizado y supremo de la
Constitución, define la opción más compatible con la Constitución dentro de las
alternativas concebibles, opción que precisamente queda fijada en la doctrina
constitucional y en la ratio decidendi que concretan el alcance de la propia
Constitución.
La jurisprudencia ha
distinguido entre obiter dicta y ratio decidendi, para sostener que el carácter
vinculante se refiere a esta última y no a la primera. La ratio decidendi
abarca el criterio jurídico determinante así como las razones inescindiblemente
relacionadas con el decisum y sin las cuales la decisión del caso no sería
comprensible o carecería de fundamento. El obiter dicta, lo que se dice de
paso, carece del carácter vinculante de la ratio decidendi. La doctrina
constitucional reúne tanto dicho criterio determinante de la decisión adoptada
como las razones específicas para justificarla y aplicarla en un caso concreto.
Es un concepto más amplio que el de ratio decidendi puesto que comprende las
consideraciones que justifican la decisión y lo resuelto.
La ratio decidendi surge de la
propia lectura autorizada de la Constitución por parte del órgano
constitucional encargado de velar por su interpretación y aplicación
integrales. Exhibe un grado mayor de abstracción que el decisum, el cual surte
efectos en el caso concreto. La ratio decidendi se proyecta – en virtud del
principio de igualdad, de la seguridad jurídica, del principio de confianza
legítima, y de la supremacía de la Constitución– más allá del caso concreto y
tiene la fuerza y el valor de precedente para todos los jueces en sus
decisiones. Una vez fijado con autoridad, por el órgano competente y siguiendo
el procedimiento constitucional para ese fin, el significado de la norma
constitucional, éste se integra a ella y adquiere fuerza vinculante al ser
parte del derecho a cuyo imperio están sometidas todas las autoridades en un
Estado Social de Derecho. El artículo 230 de la Constitución establece que los
jueces están sometidos al imperio de la ley, concepto que no abarca
exclusivamente las leyes en sentido formal, sino que comprende obviamente la
Constitución y, en un sentido amplio, el derecho dentro del cual la ratio de
las sentencias ocupa un lugar primordial puesto que le confieren efectividad a
las normas, al concretar sus alcances. Además, de lo contrario - es decir, de
escindirse la norma de la ratio que le fija su significado para asegurar su
aplicación efectiva y la concreta para precisar sus alcances - se rompería la
unidad del ordenamiento jurídico y se resquebrajaría su coherencia en desmedro
de la seguridad jurídica, de la aplicación igual de las normas a casos iguales
y de la confianza legítima de los habitantes en que el derecho será aplicado de
manera consistente y predecible.
La Corte, advierte que los
jueces son independientes y autónomos. Subraya, también, que su independencia
es para aplicar las normas, no para dejar de aplicar la Constitución (artículo
230 de la C.P.). Un juez no puede invocar su independencia para eludir el
imperio de la ley, y mucho menos, para dejar de aplicar la ley de leyes, la
norma suprema que es la Constitución. La alternativa, inaceptable en una
democracia constitucional, es que el significado de la Constitución cambie
según el parecer de cada juez. Entonces, será vinculante no la norma
constitucional objetiva, sino la opinión de cada funcionario judicial que puede
variar de despacho en despacho y cambiar de tiempo en tiempo, según evolucionen
las tesis de cada juez. Nada más contrario al concepto mismo de derecho. Nada
más lesivo para la efectividad de un Estado Social de Derecho. Nada que le
reste más vigencia y eficacia a la Constitución.
Estas consideraciones son aún
más imperiosas en el contexto de los derechos constitucionales, primero, porque
las normas constitucionales, por su generalidad y textura abierta, permiten al
juez un mayor margen de interpretación y, segundo, porque una persona puede
escoger ante qué órgano judicial presentará la acción de tutela para exigir el
amparo de sus derechos fundamentales. Aceptar que los alcances de la tutela y
de cada derecho fundamental depende de la opinión de cada juez aisladamente
considerado, equivale a restarle toda fuerza normativa a la Constitución, cuyo
contenido será distinto en cada despacho y vinculante sólo si coincide con las
tesis del juez acerca de la necesidad de brindarle amparo al tutelante. Por
eso, la Corte Constitucional ha explicado y reiterado en muchas sentencias el
valor y la fuerza de los precedentes, respetando claro está el ámbito de
independencia de los jueces para decidir cada caso, no según su opinión, sino
aplicando el derecho constitucional.[19]
7.3 La ratio decidendi en este caso excluye la acción
de tutela contra sentencias de tutela. El afectado e inconforme con un fallo en
esa jurisdicción, puede acudir ante la Corte Constitucional para solicitar su
revisión.[20]
En el trámite de selección y revisión de las sentencias de tutela la Corte
Constitucional analiza y adopta la decisión que pone fin al debate
constitucional. Este procedimiento garantiza que el órgano de cierre de la
jurisdicción constitucional conozca la totalidad de las sentencias sobre la
materia que se profieren en el país y, mediante su decisión de no seleccionar o
de revisar, defina cuál es la última palabra en cada caso. Así se evita la
cadena de litigios sin fin que se generaría de admitir la procedencia de
acciones de tutela contra sentencias de tutela, pues es previsible que los
peticionarios intentarían ejercerla sin límite en busca del resultado que
consideraran más adecuado a sus intereses lo que significaría dejar en la
indefinición la solicitud de protección de los derechos fundamentales. La Corte
Constitucional, como órgano de cierre de las controversias constitucionales,
pone término al debate constitucional, e impide mantener abierta una disputa
que involucra los derechos fundamentales de la persona, para garantizar así su
protección oportuna y efectiva (artículo 2 C.P.).
Además, de aceptarse que la tutela procede contra
sentencias de tutela ésta perdería su efectividad como mecanismo de acceso a la
justicia para amparar los derechos fundamentales. El derecho a acceder a la
justicia no comprende tan sólo la existencia formal de acciones y recursos sino
ante todo que las personas puedan obtener de los jueces una decisión que
resuelva las controversias jurídicas conforme a derecho. Si la acción de tutela
procediera contra fallos de tutela, siempre sería posible postergar la
resolución definitiva de la petición de amparo de los derechos fundamentales,
lo cual haría inocua ésta acción y vulneraría el derecho constitucional a
acceder a la justicia. La Corte Constitucional tiene la misión institucional de
impedir que ello ocurra porque lo que está en juego no es nada menos que la
efectividad de todos los derechos constitucionales, la cual quedaría
indefinidamente postergada hasta que el vencido en un proceso de tutela
decidiera no insistir en presentar otra tutela contra el fallo que le fue
adverso para buscar que su posición coincida con la opinión de algún juez. En
este evento, seguramente el anteriormente triunfador iniciará la misma cadena
de intentos hasta volver a vencer.
Con base en estos razonamientos, en el fallo de
unificación la Corte precisó que, cuando la Corporación, a través de sus
distintas Salas de Selección o de Revisión pone fin a un proceso de tutela, ya
sea dictando la correspondiente sentencia o excluyéndolo de revisión mediante
Auto, tal determinación hace tránsito a cosa juzgada constitucional y se torna
inmutable, sin que sea posible que sobre tal controversia pueda reabrirse un
nuevo debate. En el caso de los procesos que no son seleccionados para
revisión, el fenómeno de la cosa juzgada constitucional recae directamente
sobre la sentencia de única o de segunda instancia, según el caso, quedando
ésta formal y materialmente ejecutoriada. Por el contrario, cuando el proceso
de tutela es seleccionado para revisión y el mismo es decidido por la Corte
mediante sentencia, es sobre la sentencia de la Corte que opera el fenómeno de
la cosa juzgada constitucional.
En relación con esto último, es
necesario precisar que, con carácter excepcional y restrictivo, y previo el
cumplimiento de precisos requisitos        -de contenido formal y material-, se
pueden promover incidentes de nulidad contra las decisiones adoptadas por la
Corte, siempre y cuando se establezca que, por su intermedio, se incurrió en
irregularidades que implican violación del derecho fundamental al debido
proceso. Dicho incidente se tramita directamente ante la propia Corte
Constitucional, y constituye el mecanismo judicial a través del cual,
eventualmente, se le permite a la Corporación “revisar sus propias actuaciones,
de manera que le sea posible establecer si, frente a un caso concreto y en una
situación específica, ha desconocido grave e incorregiblemente alguna de las
garantías procesales previstas en la Constitución y las leyes”.[21]
En esos términos, es claro que resulta jurídicamente
inadmisible promover otra acción de tutela en relación con hechos que de una u
otra forma ya han sido decididos en ese mismo escenario de la tutela, pues
respecto de ellos opera el fenómeno jurídico de la cosa juzgada constitucional,
y el juez de amparo carece de competencia funcional para resolver sobre esa
nueva tutela.
Conforme con lo expuesto, pasa la Sala al análisis del
caso concreto.
4.     El mecanismo
que debió emplear el actor para atacar la decisión que considera violatoria del
derecho de defensa y del debido proceso era solicitar su revisión ante la Corte
Constitucional y no la interposición de una nueva acción de tutela
En
el asunto bajo revisión, el accionante interpuso una  acción de tutela contra
las providencias que resolvían en primera y segunda instancia una acción de
tutela interpuesta contra el municipio de Lorica por algunos ex trabajadores
con el objeto de lograr el pago de unas mesadas y primas de navidad atrasadas.
El
accionante sostiene que solicitó la nulidad de todo lo actuado, toda vez que no
se vinculó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público al proceso de tutela en
su calidad de tercero con interés legítimo, tal y como lo establecen los
artículos 16 del Decreto 2591 de 1991 y 5 del Decreto 306 de 2002, pero que el
Juzgado Civil del Circuito de Lorica se abstuvo de pronunciarse sobre la
nulidad solicitada con el argumento de que el fallo de segunda instancia se
encontraba ejecutoriado, situación que en concepto del actor vulnera el derecho
fundamental al debido proceso del Ministerio. En efecto, en el expediente
reposa la solicitud de nulidad[22] suscrita por el señor Nelson Darío Romero Leguizamón,
en su calidad de promotor del acuerdo de reestructuración de pasivos del
municipio de Santa Cruz de Lorica, con fecha de radicación 9 de septiembre de
2010. La sentencia de segunda instancia del 3 de agosto de 2010, fue notificada
al Alcalde del municipio de Lorica el 6 de agosto de 2010.
A
pesar de la prohibición de interponer tutela contra fallos de la misma
naturaleza, el accionante interpuso una acción de tutela contra la decisión del
Juzgado Civil del Circuito de Lorica del 3 de agosto de 2010, aduciendo la
violación de los derechos de defensa y debido proceso del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, al no haber sido vinculado al proceso de tutela inicial,
el promotor designado por tal entidad, dentro del proceso de reestructuración
de pasivos que se estaba efectuando, de conformidad con la Ley 550 de 1999.
El
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería, Sala Segunda de Decisión
Civil-Familia-Laboral, mediante fallo del 22 de octubre de 2010, tuteló los
derechos invocados por el señor Nelson Romero Leguizamón, en su calidad de
promotor del acuerdo de reestructuración de pasivos del municipio de Lorica,
contra los Juzgados Primero Promiscuo Municipal y Civil del Circuito de Lorica,
con fundamento en un precedente jurisprudencial de ese mismo Tribunal. Según
éste precedente, se configura la excepción que hace viable el amparo, cuando se
trata de un accionante que en su calidad de litisconsorte necesario debió ser
vinculado en primera instancia, de manera que le corresponde al superior
decretar la nulidad de la sentencia impugnada con miras a que el juez de
conocimiento incluya el sujeto pasivo y luego asuma una decisión que no vulnere
sus derechos fundamentales al debido proceso y de defensa.
Resulta
evidente para la Sala, en el presente caso, (i) que al haberse declarado la
improcedencia del recurso de nulidad mediante Auto del 26 de julio de 2010
emitido por el Juzgado Civil del Circuito de Lorica,[23] el accionante mediante la acción de tutela contra
tutela pretende reabrir el debate constitucional; (ii) que conforme con la
jurisprudencia constitucional la acción de tutela contra sentencias de tutela,
resulta del todo improcedente; (iii) que el mecanismo que debió emplear el
actor para atacar la decisión que considera violatoria del derecho de defensa y
del debido proceso era solicitar su eventual revisión ante la Corte
Constitucional; (iv) que por medio de la Resolución 654 de 2001, el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, dispuso que el cumplimiento de los fallos de
tutela proferidos contra las entidades territoriales que se encuentran en
proceso de reestructuración de pasivos de que trata la Ley 550 de 1999 es
obligatorio[24] y no requiere autorización previa y escrita del
Ministerio ni del promotor ni del nominador del promotor;[25] (v) que la Corte mediante Auto del 22 de septiembre
de 2010 decidió no seleccionar el fallo cuestionado, sin que el actor, el
Defensor del Pueblo o un magistrado de la Corte Constitucional, hubieren
insistido oportunamente en su selección para revisión por parte de la
Corporación; y (vi) que una vez terminado el proceso de selección para revisión
y precluido el lapso establecido para insistir en la selección de un proceso de
tutela para revisión, opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional,[26] de manera que al quedar definitivamente en firme la
sentencia de tutela por decisión judicial de esta Corte, no hay lugar a reabrir
el debate sobre lo decidido.
La
Corte Constitucional, como órgano de cierre de las controversias
constitucionales, pone de esta manera término al debate, e impide mantener
abierta una disputa que involucra los derechos fundamentales de las personas,
para garantizar su protección oportuna y efectiva.
Por
lo anterior, la Sala revocará la sentencia del 22 de octubre de 2010, del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería, Sala Segunda de Decisión
Civil-Familia-Laboral, y declarará improcedente la acción de tutela interpuesta
contra las sentencias de tutela del 3 de agosto de 2010 del Juzgado Civil del
Circuito de Lorica, Córdoba, y del 30 de junio de 2010 del Juzgado Primero
Promiscuo Municipal de Lorica, providencias que quedaron en firme cuando esta
Corporación decidió mediante Auto del 22 de septiembre de 2010 no
seleccionarlas para revisión.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la
sentencia del 22 de octubre de 2010, del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Montería, Sala Segunda de Decisión Civil-Familia-Laboral, y DECLARAR
IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta contra la sentencia de tutela
del 3 de agosto de 2010 proferida por el Juzgado Civil del Circuito de Lorica,
Córdoba, que a su vez confirmó la providencia del 30 de junio de 2010 adoptada
por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Lorica.
Segundo.- LÍBRESE por Secretaría la comunicación de
que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí
establecidos.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] La acción de tutela fue admitida mediante auto del 11 de octubre de
2010. Ver folio 259 del cuaderno No.1 del expediente. En adelante, siempre que
se haga mención a un folio se entenderá que hace parte del cuaderno No. 1 a menos que se diga expresamente otra cosa.
[2] Leandro Llorente Hernández, Jenavis María Peña Burgos, Elfris Miguel
Sánchez, Frey Luis Ramírez Pedroza, Adalberto Doria Ortiz, Luis Manuel Ramos
Ramos, Enor Benítez Hernández, Jaime Luis Méndez Hernández, Daniel Antonio
Montes Doria, Eduardo Tordecilla Cantero, Eder Jesús Bulasco Guzmán, Álvaro
Luis Ortega Hernández, Rodis Manuel Tordecilla Tordecilla y Reyes Prieto
Villadiego, interpusieron acción de tutela por vulneración de los derechos al
trabajo, al mínimo vital y a la dignidad humana. Folios 13 a 27 del expediente.
[3] Cuaderno No. 2 del expediente, folio 29.
[4] Cuaderno No. 2 del expediente, folio 28.
[5] Folios 238 a 244 del expediente.
[6] Folio 2 del expediente.
[7] Tribunal Superior de Montería, Sala Civil-Familia-Laboral. Sala
Primera de Decisión. MP. Lucrecia Gamboa Rojas, Acta No. 483,  agosto 20 de
2010. Ver: folios 246 a 256 del expediente. En esta providencia el Tribunal
sostuvo que “(…) Retomando el planteamiento inicial, es imperioso traer a
colación la línea jurisprudencial sentada por la Corte Constitucional (sic) en sentencia de octubre 29 de 2008. MP. Arturo Solarte Rodríguez,
sígase la lectura: // 5. Y aunque en principio no procede acción de tutela
contra sentencias dictadas en procesos de la misma naturaleza, se exceptúa el
evento en que, como ocurrió en el asunto que se escruta, se haya desconocido el
debido proceso o el derecho de defensa. // 6. Bajo esos parámetros, la Sala concluye que  el proceso para el que se pide protección constitucional se adelantó a
espaldas de la accionante, a quien no se vinculó como era obligatorio hacerlo,
con más razón cuando a pesar de haberse ordenado allí mismo no se hizo, en
razón de los cual deberá concederse el amparo por ella formulado. // El precedente
avala la acción de tutela, con miras a proteger el derecho de defensa o debido
proceso de quien debió ser citado al proceso, y en esa línea de pensamiento,
habrá de examinarse sí en el sub examen, se configura ésta hipótesis, esto es,
si el accionante debió ser citado como parte, previo a ello, se destacará en
estrictez lo suscitado en la acción tutelar incoada por los señores Eduardo
Zabaleta y Nicolás Torres (…).”
[8] Folio 277 del expediente.
[9] Ver entre muchas otras las sentencias SU-1219 de 2001 (MP. Manuel José
Cepeda Espinosa. SV. Clara Inés Vargas Hernández); T-444 de 2002 (MP. Jaime Araujo Rentería); T-200 de 2003 (MP.
Rodrigo Escobar Gil); T-1028 de 2003 (Marco Gerardo Monroy Cabra); T-1164 de
2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra); T-582 de 2004 (MP. Clara Inés Vargas
Hernández. AV. Clara Inés Vargas Hernández); T-237 de 2006 (MP. Manuel José
Cepeda Espinosa); SU-154 de 2006 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra); T-104 de
2007 (MP. Álvaro Tafur Galvis); T-282 de 2009 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo); T-041 de 2010 (MP. Nilson Pinilla Pinilla. AV. Humberto Antonio
Sierra Porto); T-137 de 2010 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo); T-151 de
2010 (MP. Nilson Pinilla Pinilla).
[10] En la sentencia SU-1219 de 2001 (MP. Manuel
José Cepeda Espinosa. SV. Clara Inés Vargas Hernández), la corporación ha
sostenido que “(…) en la revisión de las
decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela la Corte ejerce la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución (art. 241 C.P.) y actúa como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional
de tutela mediante la unificación de la jurisprudencia constitucional. En esta
tarea la Corte debe fijar, como intérprete autorizado de la Constitución, las reglas constitucionales que sirvan para ilustrar la Constitución en casos dudosos y asegurar su fuerza normativa (art. 4° C.P.). Por su parte,
los jueces al estar sujetos al imperio de la ley (art. 230 C.P.), lo están a su vez a la Constitución y a su interpretación autorizada. // (…) La Corte Constitucional, como intérprete autorizado y supremo de la Constitución, define la opción más compatible con la Constitución dentro de las alternativas concebibles, opción que precisamente queda fijada en la doctrina constitucional y en la ratio
decidendi que concretan el alcance de la propia Constitución. // (…)  La ratio decidendi en este caso excluye la acción de tutela
contra sentencias de tutela. El afectado e inconforme con un fallo en esa
jurisdicción, puede acudir ante la Corte Constitucional para solicitar su revisión.  En el trámite de selección y
revisión de las sentencias de tutela la Corte Constitucional analiza y adopta la decisión que pone fin al debate constitucional. Este
procedimiento garantiza que el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional
conozca la totalidad de las sentencias sobre la materia que se profieren en el
país y, mediante su decisión de no seleccionar o de revisar, defina cuál es la
última palabra en cada caso. Así se evita la cadena de litigios sin fin que se
generaría de admitir la procedencia de acciones de tutela contra sentencias de
tutela, pues es previsible que los peticionarios intentarían ejercerla sin
límite en busca del resultado que consideraran más adecuado a sus intereses lo
que significaría dejar en la indefinición la solicitud de protección de los
derechos fundamentales. La Corte Constitucional, como órgano de cierre de las controversias constitucionales, pone término al debate constitucional, e
impide mantener abierta una disputa que involucra los derechos fundamentales de
la persona, para garantizar así su protección oportuna y efectiva (artículo 2 C.P.).  //  Además, de aceptarse que la tutela procede contra sentencias de tutela ésta perdería su
efectividad como mecanismo de acceso a la justicia para amparar los derechos
fundamentales. El derecho a acceder a la justicia no comprende tan sólo la
existencia formal de acciones y recursos sino ante todo que las personas puedan
obtener de los jueces una decisión que resuelva las controversias jurídicas
conforme a derecho. Si la acción de tutela procediera contra fallos de tutela,
siempre sería posible postergar la resolución definitiva de la petición de
amparo de los derechos fundamentales, lo cual haría inocua ésta acción y
vulneraría el derecho constitucional a acceder a la justicia. La Corte Constitucional tiene la misión institucional de impedir que ello ocurra
porque lo que está en juego no es nada menos que la efectividad de todos los
derechos constitucionales, la cual quedaría indefinidamente postergada hasta
que el vencido en un proceso de tutela decidiera no insistir en presentar otra
tutela contra el fallo que le fue adverso para buscar que su posición coincida
con la opinión de algún juez. En este evento, seguramente el anteriormente
triunfador iniciará la misma cadena de intentos hasta volver a vencer.” En esta providencia, la Corte resolvió revocar la
sentencia de segunda instancia, proferida por la Sala de Casación Civil y Agraria de la Corte Suprema de Justicia en el proceso de tutela
promovido por la Caja de Compensación Familiar de Cartagena -Comfamiliar-
contra el Juzgado Primero Civil del Circuito de Cartagena y otro, confirmar la
sentencia de primera instancia, que había sido proferida por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Cartagena, Sala de Decisión Civil-Familia en
aquel proceso y, en consecuencia, dejar en firme la sentencia de segunda
instancia, proferida en el Juzgado Primero Civil del Circuito de Cartagena, en
el proceso de tutela de Humberto Fortich Vásquez contra la Caja de Compensación Familiar de Cartagena. La Corte consideró al respecto que “(…) No
podía otro juez de tutela revivir lo ya debatido y fallado en el proceso de
tutela anterior, e imponer un criterio contrario, según el cual la acción de
tutela inicialmente concedida era improcedente por la existencia de otros
medios de defensa judicial. (…) De aceptarse que un segundo juez de tutela
puede revocar sentencias de tutela con el argumento de que la acción era
improcedente, el sistema constitucional de protección de derechos fundamentales
colapsaría por quedar su­peditado a una cadena ilimitada de tutelas contra
sentencias de tutela dirigidas a reducir el ámbito de esta acción y a restarle
efectividad, lo cual contraría claramente la decisión del constituyente de
establecer un procedimiento rápido y oportuno para la protección de los
derechos funda­mentales.  // Adicionalmente, tampoco es atendible
el segundo argumento esgrimido por el ad quem, según el cual se viola el
derecho de defensa de la entidad condenada por no poder ésta impugnar los
fundamentos de la decisión de segunda instancia. No obstante, en el caso de las
sentencias de tutela en segunda instancia, éste no es el caso, ya que aún es
posible en sede de revisión la revocatoria del fallo adverso. Siendo el
mecanismo de revisión eventual el procedimiento establecido por la propia Constitución para el trámite de las controversias por posibles arbitrariedades en el
fallo de una tutela, la única  alternativa procesal que le quedaba a la entidad
condenada en el primer proceso de tutela era solicitar la selección de la
sentencia de tutela objeto de su inconformidad por parte de la Corte Constitucional para su revisión.”
[11] MP. Carlos Gaviria Díaz.
[12] MP. Alejandro Martínez Caballero.
[13] MP. Alfredo Beltrán Sierra.
[14] La Corte reiteró que
según su jurisprudencia “(…) no hay tutela
contra sentencias de tutela, por las razones que se analizaron ampliamente en la sentencia SU-1219 de 2001, sin embargo, subsiste la pregunta sobre si las mismas razones se
pueden extender para que, como regla general, también se considere la
improcedencia de la acción de tutela contra la decisión del trámite incidental
por desacato de tutela.” Corte Constitucional,
sentencia T-533 de 2003 (MP. Alfredo Beltrán Sierra).  En este caso la Corte resolvió confirmar la sentencia de segunda instancia -Corte Suprema de Justicia, Sala
de Casación Penal-, “(…) porque es improcedente la acción de tutela contra
una decisión de desacato y tampoco se configuró la vía de hecho alegada por la
demandante.”
[15] MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Clara Inés
Vargas Hernández.
[16] Ibídem.
[17] MP. José Gregorio Hernández Galindo. SV. Ciro Angarita Barón,
Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez Caballero.
[18] Ibídem.
[19] Ver en especial las sentencias C-083 de 1995 (MP. Carlos Gaviria Díaz.
AV. Eduardo Cifuentes Muñoz); SU-047 de 1999 (MM.PP. Carlos Gaviria Díaz y
Alejandro Martínez Caballero. SV. Hernando Herrera Vergara y SV. Eduardo
Cifuentes Muñoz); y C-674 de 1999 (MM.PP. Alejandro Martínez Caballero y Álvaro
Tafur Galvis. SPV. Eduardo Cifuentes Muñoz, Fabio Morón Díaz, Vladimiro Naranjo
Mesa y Álvaro Tafur Galvis).
[20]
Artículo 86 de la Constitución, y artículos 32 y 33 del Decreto
2591de 1991. Además, la sentencia C-1716 de 2000 (MP. Carlos Gaviria Díaz).
[21] Auto 127A de 2003 (MP. Rodrigo Escobar Gil), mediante el cual se
resuelve una solicitud de nulidad contra la Sentencia T-076 de 2003 (MP. Rodrigo Escobar Gil).
[22] Folios 238 a 244 del expediente. El actor afirma en la acción
de tutela que la solicitud de nulidad fue decidida mediante Auto del 26 de
julio de 2010 por el Juzgado Civil del Circuito de Lorica, no obstante, en el
expediente reposa el escrito de solicitud de nulidad con fecha de radicación 9
de septiembre de 2010. Evidentemente hay un error en la fecha suministrada por
el actor, puesto que la decisión del juzgado no pudo ser anterior a la
solicitud de nulidad.
[23] Folio 275 del cuaderno principal.
[24] Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Resolución 654 de del
11 de abril de 2001. “Artículo 1°. Señalar que el cumplimiento de los fallos
de tutela proferidos contra las entidades territoriales que se encuentran en
proceso de acuerdo de reestructuración de pasivos de que trata la Ley 550 de 1.999 es obligatorio.”
[25] Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Resolución 654 de del
11 de abril de 2001. “Artículo 2°. Señalar que en el cumplimiento de los
fallos de tutela proferidos contra las entidades territoriales que se
encuentran en proceso de acuerdo de reestructuración de pasivos de que trata la Ley 550 de 1.999 no requiere de autorización previa y escrita del Ministerio de hacienda y
Crédito Público, ni del Promotor ni del Nominador del Promotor.”
[26] Artículo 243, numeral 1, de la Constitución.