T-070-21
Sentencia
T-070/21
Referencia: expediente T-7.850.880
Acción de tutela instaurada por Rosa Ayda
Tisoy Tisoy contra la Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
Magistrada
ponente:
DIANA FAJARDO
RIVERA
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de marzo
de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Segunda de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por la magistrada Diana Fajardo Rivera, quien
la preside, y los magistrados Jorge Enrique Ibáñez Najar y Alejandro Linares
Cantillo, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente de las previstas en el artículo 86 y en el numeral 9 del
artículo 241 de la Constitución Política, y en el Decreto 2591 de 1991,
profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El 6 de noviembre de 2019, la
señora Rosa Ayda Tisoy Tisoy presentó acción de tutela contra la Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
(en adelante, la UARIV) por cuanto considera que dicha entidad vulneró sus
derechos a la vida, a la igualdad, al mínimo vital, a la
salud, al debido proceso y a la protección integral de las víctimas, pues
negó su solicitud de inscripción en el Registro Único de Víctimas (en adelante,
el RUV).[1]
1. Acción de tutela solicitud y
respuesta
1.1. La accionante manifestó que pertenece
a la comunidad indígena INGA y se encuentra registrada dentro del listado
censal del Cabildo[2]. El 23 de julio de 2015
con la finalidad de ser incluida en el RUV, junto con su grupo familiar,
declaró que es víctima directa de desplazamiento forzado en razón a que, grupos
al margen de la ley, hacían presencia en el corregimiento de Aponte municipio
de Santiago en el Departamento de Putumayo. Específicamente adujo que “en el
año 2000, llegaron unos hombres armados a la casa a decirles que tenían 48
horas para salir de la Vereda Arcanchi, donde también reclutaban menores de
edad”, por lo cual tuvo que abandonar su lugar de residencia.
1.2. La UARIV por medio de Resolución No. 2017-32680 del 17 de
marzo de 2017 decidió negar la inclusión de la actora en el RUV y no reconocer
el hecho victimizante, tras afirmar que “de acuerdo con lo previsto en el
artículo 155 de la Ley 1448 de 2011, la declaración fue rendida de manera
extemporánea, es decir que, para el caso preciso, la fecha de ocurrencia de los
hechos declarados fue el 20 de agosto de 2000 y la fecha de la declaración ante
la Personería de Cali (Valle del Cauca), fue el 23 de julio de 2015. No
obstante, analizadas las circunstancias manifestadas en su declaración … se
tiene que existen elementos que permiten determinar que no existieron
circunstancias de fuerza mayor que hayan impedido a la señora Rosa Ayda Tisoy
Tisoy… presentar la declaración dentro de los términos de la citada norma.”.
El 9 de mayo de 2017, la accionante presentó recurso de reposición en subsidio
apelación, solicitando la protección de la población indígena en situación de
desplazamiento.
1.3. Mediante Resolución No 2017-32680R del 26 de mayo de 2017, la
UARIV decidió el recurso de reposición propuesto. Sostuvo que “al realizar
un análisis detallado de la declaración ante el Ministerio Público de manera
extemporánea -esto es, el día 23 de julio de 2015 sobre hechos ocurridos el
20 de agosto de 2000- la fecha límite para efectuar la declaración de hechos
anteriores a la promulgación de la Ley 1448 de 2011 era de cuatro años de su
entrada en vigencia, es decir hasta el 10 de junio de 2015 con lo que se
encuentra una extemporaneidad en su declaración” y tampoco se aportó
documentación o material probatorio “que permita subsanar la extemporaneidad.”[3]
1.4. Respecto al recurso de apelación, subsidiariamente
interpuesto, la UARIV mediante Resolución No 201759869 del 19 de octubre de
2017,[4] resolvió confirmar la
decisión de valoración, y, en consecuencia, no reconocer el hecho victimizante.
1.5. En sede de revisión, y con el propósito de tener mayor
conocimiento sobre las condiciones socioeconómicas de la accionante, la Sala
constató que la accionante tiene asignado actualmente un puntaje de 51.09 sobre
100 en el Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas
Sociales (en adelante, el “Sisbén”), según la información disponible en la base
de datos pública de este.[5] Además, la Corte verificó que,
de acuerdo con los datos que tiene registrados la Administradora de los
Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), la actora es
cabeza de familia, tiene a su cargo dos niños de 2 y 5 años de edad y se
encuentra activa en el régimen subsidiado de dicho sistema.[6]
2. Contestación de la acción
de tutela
La UARIV, mediante comunicación
del 13 de noviembre de 2019[7], se pronunció sobre los
hechos de la acción de tutela de la referencia. Solicitó se negaran las
pretensiones de la accionante por considerar que en ningún momento se demostró
la causación de un perjuicio irremediable, situación que para la entidad
confirma la improcedencia de la acción constitucional.
3. Decisión de instancia
El 22 de noviembre de 2019, el
Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Cali, resolvió “negar” por
improcedente la acción de tutela,[8] en razón a que, a su
juicio, “la accionante no aportó prueba que indique que haya efectuado una
nueva petición de inclusión en el RUV por el conflicto armado por ser según sus
voces, una persona en calidad de desplazada por el conflicto armado.”[9]
El fallo no fue impugnado.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
La Sala Segunda de Revisión de Tutelas de
la Corte Constitucional es competente para conocer el fallo materia de
revisión, de conformidad con la Constitución y las normas reglamentarias;[10]
y, en virtud del Auto del 28 de agosto de 2020, proferido por la Sala de
Selección Número Tres, que escogió el expediente de la referencia.
2. Cuestión
previa: la acción de tutela presentada por Rosa
Ayda Tisoy Tisoy es procedente para buscar la protección de sus derechos
fundamentales
2.1. Legitimación
de las partes. La señora Rosa Ayda Tisoy Tisoy está legitimada para
interponer la acción de tutela bajo análisis, por cuanto, actuando en nombre
propio, pretende la protección de sus derechos fundamentales a través de la
acción constitucional.[11]
De otro lado, la solicitud puede ser instaurada contra la UARIV, dado que se
trata de una Entidad pública de origen legal, con capacidad para ser parte.
Además, de acuerdo con la narración de los hechos en la tutela, es la entidad
pública que ocasionó la vulneración de sus derechos al no incluirla en el RUV,
por lo cual, la acción de tutela procede en su contra, al tenor del inciso primero del artículo 86 de la
Constitución Política.[12]
2.2.
Requisito de inmediatez. La Constitución establece que la acción de tutela
puede ser promovida “en todo momento y lugar”. Sin embargo, de acuerdo
con la jurisprudencia constitucional, la acción de amparo debe ser interpuesta
en un término prudencial y razonable después de ocurridos los hechos que
motivan la afectación o amenaza de los derechos fundamentales. Esta regla no
debe entenderse como una expresión de la caducidad de la acción, por el
contrario, debe entenderse y evaluarse en los términos de la razonabilidad, a
partir de la calidad del sujeto y la vulneración de sus derechos fundamentales.
De manera concreta, tratándose de víctimas del conflicto armado, la
jurisprudencia ha sostenido que la inmediatez debe ser evaluada de manera
flexible, pues son sujetos de especial protección constitucional.[13]
La Corte
Constitucional ha sostenido que las personas víctimas del desplazamiento
forzado están expuestas a altos niveles de debilidad, indefensión y
vulnerabilidad. Este delito genera situaciones como i) la
desarticulación social, el empobrecimiento y deterioro de las condiciones de
vida; ii) la pérdida de acceso a la propiedad entre comuneros; iii)
inseguridad alimentaria; iv) el incremento de la enfermedad y la
mortalidad; v) la marginación; vi) la pérdida del
hogar, del empleo, de la vivienda y la tierra.[14] Estas
condiciones, que en otros términos aduce la accionante, justifican la demora en
el uso de los mecanismos con los que la víctima cuenta para demandar la
protección de su vida, honra, bienes, libertad y seguridad. Por las anteriores
razones, la Sala considera que, en este caso, el requisito de inmediatez se
cumple.[15]
En lo referente al presente
asunto, se advierte que la acción de tutela fue interpuesta el 6 de noviembre
de 2019, esto es, dos (2) años después de la notificación de la Resolución
Administrativa que decidió el recurso subsidiario de apelación,[16]
periodo que puede estimarse razonable para interponer la acción constitucional,
de acuerdo con el contexto particular del caso,[17]
considerando además que la vulneración
es permanente en el tiempo y las condiciones de vulnerabilidad
persisten.[18]
2.3. Requisito de
subsidiariedad. El requisito de subsidiariedad exige que el peticionario
despliegue de manera diligente las acciones judiciales que estén a su
disposición, siempre y cuando sean idóneas y efectivas para la protección de
los derechos que se consideran vulnerados o amenazados. Al respecto, ha
sostenido la jurisprudencia constitucional que una acción judicial es idónea
cuando es materialmente apta para producir el efecto protector de los derechos
fundamentales, y es efectiva cuando está diseñada para brindar una protección
oportuna a los derechos amenazados o vulnerados.[19]
Particularmente, en consideración a la especial situación de vulnerabilidad de
la población víctima de desplazamiento forzado,[20]
esta Corporación en una extensa y consolidada jurisprudencia, ha respaldado el
uso de la acción de tutela por parte de la población desplazada para
reivindicar sus derechos, como una expresión del trato preferente que las
autoridades deben otorgarle a esa población vulnerable, en comparación con los
demás ciudadanos que no se encuentran en condiciones acentuadas de debilidad.[21]
Por lo tanto, cuando las
actuaciones u omisiones de las autoridades ponen en riesgo o vulneran los
derechos fundamentales de la población desplazada, la Corte ha considerado que
la tutela es “el mecanismo idóneo y expedito para su protección”, en tanto los
recursos ordinarios no garantizan “la protección efectiva y real de los citados
derechos, frente a una situación de inminencia como la vivida por los
desplazados.”[22] Lo anterior, por cuanto:
(i) pese a la existencia de otros medios de defensa judicial, los mismos
carecen de la entidad suficiente para dar una respuesta completa, integral y
oportuna respecto de las víctimas del desplazamiento forzado;[23]
y (ii) debido a su condición de sujetos de especial protección,
resultaría desproporcionado imponerles la carga de agotar los recursos
ordinarios a fin de garantizar la procedencia del medio de defensa
constitucional[24], no sólo por la urgencia
con que se requiere la protección sino por la complejidad técnico jurídica que
implica el acceso a la justicia contencioso administrativa.[25]
En otras palabras, conforme lo ha
reiterado la jurisprudencia constitucional: “el único mecanismo judicial que
reúne un nivel adecuado de idoneidad, eficacia y celeridad para garantizar sus
derechos fundamentales [de la población desplazada] con la urgencia
debida es la acción de tutela”.[26] En consecuencia, las
autoridades judiciales no deben exigir un cumplimiento estricto de los
criterios de subsidiariedad e inmediatez para efectos de analizar la
procedencia de la acción de tutela, sino que deben, por el contrario, realizar
un análisis concreto, que esté siempre atento a las condiciones de
vulnerabilidad que pueden afectar a la población desplazada y a la respectiva
actuación que han adelantado ante las autoridades.[27]
Específicamente, en los casos en
los que existen decisiones de la administración que resultan desfavorables para
las personas desplazadas, que ponen en riesgo o vulneran sus derechos
fundamentales, este Tribunal ha sostenido que no hace falta que agoten todo el
procedimiento administrativo que contempla el ordenamiento ordinario para
cuestionar tales decisiones,[28] máxime cuando la
instancia encargada de volver a valorar el caso es aquella que vulneró o puso
en riesgo los derechos de la persona desplazada.[29]
Tampoco hace falta que las personas que se encuentran en situación de
desplazamiento acudan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para
controvertir las decisiones de las autoridades, tal como se ha insistido de manera
recurrente en la jurisprudencia constitucional en materia de registro o de
ayuda humanitaria.
Adicional a ello, la Corte
Constitucional ha reiterado que la acción de tutela es el mecanismo idóneo y
procedente para que las personas en situación de desplazamiento soliciten su
inclusión en el Registro Único de Víctimas (RUV), en aquellos casos en los
cuales su petición fue denegada con fundamento en que los hechos victimizantes
se originaban en actos de delincuencia común.[30]
Sobre el particular, se tiene que
la señora Rosa Ayda Tisoy Tisoy instauró una acción de tutela orientada a
proteger sus derechos a la igualdad, al debido proceso y a la dignidad humana,
por considerar que la Resolución que niega su inscripción a la UARIV no evaluó
debidamente los hechos declarados a la luz de los elementos técnicos de
decisión y no aplicó el Decreto 4633 de 2011 con enfoque diferencial para la
protección de la población indígena. La Sala advierte que la actora agotó los
recursos administrativos que tenía a su alcance para controvertir la Resolución
del 19 de octubre de 2017, que resolvió el recurso de apelación
subsidiariamente interpuesto.
En este sentido y según la
jurisprudencia constitucional referenciada, debido a su condición de sujeto de
especial protección, como víctima de desplazamiento forzado, y a sus
circunstancias particulares,[31] la acción de tutela
resulta idónea y eficaz para resolver la controversia planteada, toda vez que,
resultaría desproporcionado imponerle a la actora la carga de agotar los
recursos judiciales ordinarios para garantizar la procedencia del medio de
defensa constitucional.
3. Presentación del problema
jurídico y estructura de la decisión
3.1. Acorde con los antecedentes
expuestos, la Sala Segunda de Revisión resolverá el siguiente problema
jurídico:
¿Vulnera la
UARIV los derechos
fundamentales de una persona y sus hijos menores de edad, al negarles la
inscripción en el RUV, bajo el argumento que presentó la declaración de manera
extemporánea, sin exponer los motivos que hagan evidente que la entidad
adelantó una gestión de verificación e investigación acerca de los hechos
puestos bajo su conocimiento?
3.2. Con el fin de analizar y dar
respuesta al anterior problema jurídico, la Sala reiterará su jurisprudencia
sobre: (i) el concepto de víctima del conflicto armado establecido por
la Ley 1448 de 2011; (ii) la relevancia constitucional de la inclusión
en el RUV y (iii) el enfoque diferencial
para las víctimas del conflicto armado interno pertenecientes a los pueblos y
comunidades indígenas. Finalmente, se resolverán los casos concretos a
partir del marco teórico expuesto.
4. El concepto de víctima del conflicto armado establecido en la
Ley 1448 de 2011. Reiteración de jurisprudencia[32]
La Ley 1448 de 2011 constituye el
marco jurídico general para alcanzar la protección y garantía del derecho
fundamental de las víctimas del conflicto armado interno a la atención,
asistencia y reparación integral por vía administrativa.[33]
Esta normativa define las víctimas que tienen derecho a acceder a las medidas
allí establecidas.[34] En el artículo 3º de
dicha normativa se reconoce como víctimas, para efectos de aplicación del
referido Estatuto Legal, a las personas que individual o colectivamente hayan
sufrido un daño como consecuencia de graves violaciones a los derechos humanos
o infracciones al Derecho Internacional Humanitario, ocurridas con ocasión del
conflicto armado interno.[35]
Entre los aspectos
característicos de la definición de víctima la Ley 1448 de 2011 ha establecido
que los hechos victimizantes son aquellos que: (i) hayan ocurrido a
partir del 1 de enero de 1985; (ii) se deriven de una infracción al DIH
o de una violación grave y manifiesta a las normas internacionales de derechos
humanos; y (iii) se hayan originado con ocasión del conflicto armado.
Finalmente, en el parágrafo 3º, se especifica que la definición de víctimas
allí establecida no cobija a quienes fueron afectados por actos de delincuencia
común.[36]
En este orden, la Corte
Constitucional ha señalado que la regulación referida no define la condición
fáctica de víctima, sino que incorpora un concepto operativo de dicho término,
pues su función está en determinar su marco de aplicación en relación con los
destinatarios de las medidas especiales de protección previstas en dicho
estatuto legal.[37] Así mismo, ha sostenido
de forma reiterada que la expresión “con ocasión del conflicto armado
interno”, contenida en el artículo 3[38] referido,
debe entenderse a partir de un sentido amplio,[39] pues dicha
noción cubre diversas situaciones ocurridas en un contexto de la confrontación
armada.
En Sentencia C-253A de 2012[40]
esta Corporación advirtió que se presentan básicamente tres posibilidades
prácticas en la aplicación de la Ley 1448 de 2011, respecto de la relación de
los hechos victimizantes con el conflicto armado interno: (i) los casos
en los cuales existen elementos objetivos que permiten encuadrar ciertas
conductas dentro del conflicto armado; (ii) los casos en los que, por el
contrario, resulta claro que se está frente a actos de delincuencia común no
cubiertos por las previsiones de la Ley; y (iii) las “zonas grises”,
eventos en los cuales no es posible predeterminar de antemano si existe
relación con el conflicto armado, pero tampoco es admisible excluirlos a
priori de la aplicación de la Ley 1448 de 2011, con base en una
calificación meramente formal. En consecuencia, el análisis de cada situación
debe llevarse a cabo en consonancia con el objetivo mismo de la Ley y con un
criterio tendiente a la protección de las víctimas.
En oposición al concepto de
actuaciones en el marco del conflicto armado, la Corte ha definido los actos de
“delincuencia común” como “aquellas conductas que no se inscriban
dentro de los anteriores elementos definitorios y, particularmente, que no se
desenvuelvan dentro del conflicto armado interno.”[41]
Al respecto, en la Sentencia C-781 de 2012[42] esta
Corporación resaltó las notorias dificultades que representa, en la práctica,
la distinción entre víctimas de la violencia generada por delincuencia común y
del conflicto armado, pues frecuentemente esta requiere de un ejercicio de
valoración y ponderación en cada caso concreto, de distintos factores del
contexto del conflicto armado interno para determinar si existe esa relación
cercana y suficiente amparada por la Ley 1448 de 2011. Por lo tanto, la Corte
indicó que resulta indispensable que en cada caso concreto se evalúe el
contexto en que se produce la vulneración de los derechos de las víctimas y se
valoren distintos elementos para determinar la relación de conexidad con el
conflicto armado, habida cuenta de la complejidad de tal fenómeno.[43]
En suma, de acuerdo con la Corte,
para la adecuada aplicación del concepto de víctima del conflicto armado
establecido por el artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, se deben tener en cuenta
las siguientes reglas jurisprudenciales[44]:
(i) La norma contiene una definición operativa del término “víctima”,
en la medida en que no define una condición fáctica, sino que determina un
ámbito de destinatarios para las medidas especiales de protección contempladas
en dicho Estatuto Legal.
(ii) La expresión “conflicto armado interno” debe entenderse a
partir de una concepción amplia, en contraposición a una noción restrictiva que
puede llegar a vulnerar los derechos de las víctimas.
(iii) La expresión “con ocasión del conflicto armado” cobija
diversas situaciones ocurridas en el contexto del conflicto armado. Por ende,
se debe atender a criterios objetivos para establecer si un hecho victimizante
tuvo lugar con ocasión del conflicto armado interno o si, por el contrario, se
halla excluido del ámbito de aplicación de la norma, por haber sido perpetrado
por “delincuencia común”.
(iv) Con todo, existen “zonas grises”, es decir, supuestos de
hecho en los cuales no resulta clara la ausencia de relación con el conflicto
armado. En este evento, es necesario llevar a cabo una valoración de cada caso
concreto y de su contexto para establecer si existe una relación cercana y
suficiente con la confrontación interna. Además, no es admisible excluir a
priori la aplicación de la Ley 1448 de 2011 en estos eventos.
(v) En caso de duda respecto de si un hecho determinado ocurrió con
ocasión del conflicto armado, debe aplicarse la definición de conflicto armado
interno que resulte más favorable a los derechos de las víctimas.
(vi) La condición de víctima no puede establecerse únicamente con base
en la calidad o condición específica del sujeto que cometió el hecho
victimizante.
(vii) Los hechos atribuidos a los grupos surgidos con posterioridad a la
desmovilización de los paramilitares como consecuencia del proceso de
negociación del año 2005, se consideran ocurridos en el contexto del conflicto
armado, siempre que se logre establecer su relación de conexidad con la
confrontación interna.
5. La relevancia
constitucional de la inclusión en el RUV
El artículo 2.2.2.1.1 del Decreto
Único Reglamentario 1084 de 2015[45] define el RUV como “una
herramienta administrativa que soporta el procedimiento de registro de las
víctimas.”[46] Así mismo, el artículo
2.2.2.3.9 del mencionado Decreto, establece que “la Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas deberá
garantizar que la solicitud de registro sea decidida en el menor tiempo
posible, en el marco de un trámite administrativo ágil y expedito, en el cual
el Estado tendrá la carga de la prueba”. A su vez, conforme a los
lineamientos establecidos en los artículos 2.2.2.3.10 y 2.2.2.3.11 de la misma
norma y en los artículos 3 y 156 de la Ley 1448 de 2011, las solicitudes de
reconocimiento de víctimas deben ser examinadas en aplicación de los principios
de buena fe, pro personae, geo-referenciación o prueba de contexto, in
dubio pro víctima y, credibilidad del testimonio coherente de la víctima.[47]
En relación con los elementos que
debe tener en cuenta la UARIV para decidir acerca de las solicitudes de
registro, el artículo 2.2.2.3.11 del Decreto en comento establece los
siguientes: (i) jurídicos, esto es, los aspectos contenidos en la
normatividad aplicable vigente; (ii) técnicos, que resulten de la
indagación en las bases de datos con información que ayude a esclarecer las
circunstancias de tiempo, modo y lugar en que acontecieron los hechos
victimizantes;[48] y (iii) de
contexto;[49] es decir , la
recaudación de información y análisis sobre dinámicas, modos de operación y
eventos relacionados directamente con el conflicto armado, en una zona y tiempo
específicos.[50] En consecuencia, es la
valoración adecuada de estos elementos de decisión lo que sustenta las
decisiones administrativas de inclusión en el RUV, y por tanto, una insuficiente
evaluación de los mismos constituye una falta en el debido proceso establecido.
De otro lado, el artículo
2.2.2.3.14 de la norma referida establece como causales para denegar la
inscripción en el registro, que: (i) en la valoración de la solicitud se
logre establecer que los hechos victimizantes tuvieron un origen diferente al
señalado en el artículo 3º de la Ley 1448 de 2011; (ii) se logre
determinar que la solicitud de registro carece de veracidad frente a los hechos
victimizantes narrados; y (iii) la solicitud de registro haya sido
presentada por fuera de los términos establecidos en los artículos 61 y 155 de
la Ley 1448 de 2011[51], casos en los cuales, en
todo caso, deberán tenerse en cuenta la excepción de fuerza mayor prevista en
esta última disposición.[52]
Ahora bien, en relación con los
beneficios a los que puede acceder una persona, víctima de la violencia y que
haya sido incluida en el RUV, se encuentran las medidas de reparación. Estas
últimas son desarrolladas por el artículo 25 de la Ley en comento. Según esta
normativa, las víctimas tienen derecho a ser reparadas de manera adecuada,
diferenciada, transformadora y efectiva por el daño que han sufrido como
consecuencia de las violaciones al Derecho Internacional Humanitario o de
violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos
Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno. De esta manera, la
reparación comprende las medidas de restitución, indemnización, rehabilitación,
satisfacción y garantías de no repetición, en sus dimensiones individual,
colectiva, material, moral y simbólica.  Cada una de estas medidas debe ser
implementada a favor de la víctima dependiendo de la vulneración en sus
derechos y las características del hecho victimizante. [53]
En este marco, la Corte ha
desarrollado las siguientes reglas en relación con la inscripción en el RUV:
“(i)
[L]a falta de inscripción en el RUV de una persona que cumple con los
requisitos necesarios para su inclusión, no solo afecta su derecho fundamental
a ser reconocido como víctima, sino que además implica la violación de una
multiplicidad de derechos fundamentales como el mínimo vital, la unidad
familiar, la alimentación, la salud, la educación, la vivienda, entre otros;
(ii) los funcionarios encargados del registro deben suministrar información
pronta, completa y oportuna sobre los derechos involucrados y el trámite que
debe surtirse para exigirlos; (iii) para la inscripción en el RUV únicamente
pueden solicitarse los requisitos expresamente previstos por la ley; (iv) las
declaraciones y pruebas aportadas deben tenerse como ciertas en razón del
principio de buena fe, salvo que se pruebe lo contrario; y (v) la evaluación
debe tener en cuenta las condiciones de violencia propias de cada caso y
aplicar el principio de favorabilidad, con arreglo al deber de interpretación
pro homine.”[54]
Aunado a las anteriores reglas,
en la Sentencia T-163 de 2017,[55] al reiterar lo dicho en
el Auto 119 de 2013, la Corte puntualizó que, aspectos como la calificación del
actor como grupo organizado al margen de la ley, no deben ser un requisito para
considerar que el daño guarda una relación cercana y suficiente con el
conflicto.[56] Por el contrario, dada
la complejidad del fenómeno es importante aplicar una noción amplia de
conflicto armado en relación con los hechos victimizantes presuntamente
ocasionados por las denominadas bandas criminales o grupos surgidos con
posterioridad a la desmovilización de los paramilitares como consecuencia del
proceso de negociación del año 2005.
En este orden, la Corte
Constitucional ha reconocido la importancia del Registro Único de Víctimas en
múltiples pronunciamientos[57] y ha resaltado que la
inscripción en ese sistema constituye un derecho fundamental de las víctimas.
Ello, por cuanto la inclusión de una persona en el RUV implica, entre otros
beneficios: (i) la posibilidad de afiliación al Régimen Subsidiado de
Salud por el solo hecho de la inclusión en el RUV. Así mismo, permite la
priorización para el acceso a las medidas de reparación y particularmente a la
medida de indemnización, así como a la oferta estatal aplicable para avanzar en
la superación de la situación de vulnerabilidad, si es el caso; (ii)
implica el envío de la información relativa a los hechos delictivos que fueron
narrados como victimizantes para que la Fiscalía General de la Nación adelante
las investigaciones necesarias;[58] y (iii) en
general, posibilita el acceso a las medidas de asistencia y reparación
previstas en la Ley 1448 de 2011, las cuales dependerán de la vulneración de
derechos y de las características del hecho victimizante, siempre y cuando la
solicitud se presente dentro de los cuatro años siguientes a la expedición de
la norma.[59]
Ahora bien, desde el punto de
vista probatorio, la Corte ha considerado en general que las víctimas no deben
asumir una carga probatoria exhaustiva en relación con los hechos declarados.
En el Auto 206 de 2017[60], este Tribunal encontró
que las autoridades administrativas imponen cargas desproporcionadas a las
personas desplazadas cuando “la aplicación de los requisitos legales se
realiza de manera inflexible, de tal manera que se exige una prueba específica
o se busca ‘llegar a la certeza de la ocurrencia de los hechos’, cuando en
realidad se trata de situaciones que pueden ser acreditadas de manera sumaria,
mediante indicios u otra actividad probatoria que sea suficiente para dar por
ciertos, mediante la sana crítica, los hechos alegados por el accionante.”
En este sentido, la Corte ha
manifestado que una de las formas en
que se proyecta el principio de buena fe es a través de la inversión de la
carga de la prueba, por tanto corresponde al Estado y no a la persona
víctima del conflicto demostrar que sus afirmaciones y declaraciones no
coinciden con la verdad. [61] En este sentido, la jurisprudencia ha establecido que en los casos de
duda, en aplicación de los principios de buena fe y el principio pro personae,
deberán tenerse por ciertas las afirmaciones de las víctimas del conflicto
armado. Así mismo, según lo preceptuado por el artículo 5 de la Ley 1448 de
2011,[62] se presume la buena fe de las víctimas, sin perjuicio de la carga de
aportar pruebas sumarias del daño, mediante cualquier medio legalmente
aceptado. En este último evento, opera la inversión de la carga de la prueba[63] pues será la UARIV quien deberá
probar la falta de veracidad de las pruebas aportadas por los peticionarios. Lo
anterior por cuanto, el Estado tiene el deber de garantizar una atención
prioritaria a las víctimas del conflicto armado debido a su especial situación
de vulnerabilidad, no obstante, dicho deber deja de subsistir cuando se
demuestra que la información brindada por quien manifiesta ser víctima es
contraria a la realidad.[64]
Asimismo, la Corte advirtió que
el juez de tutela debe analizar las actuaciones de los accionantes, caso a caso,
con base en el material probatorio que consta en el expediente y que es
razonable exigirles de cara a la materialización de sus derechos. Esto, con la
finalidad de comprobar la existencia de una amenaza o vulneración de derechos
fundamentales que justifique la adopción de las respectivas medidas
correctivas, toda vez que, a pesar de su informalidad, la acción de tutela “no
habilita al juez constitucional para que pueda adoptar una decisión sin
alcanzar la veracidad de las circunstancias que originaron la amenaza o
vulneración de los derechos fundamentales invocados.”[65]
Con todo, la Corte ha advertido
que en los casos en donde la acción de tutela plantea la vulneración del
derecho de petición de víctimas del conflicto armado, por parte de autoridades
administrativas, “como regla general los jueces de tutela, al
advertir la vulneración del derecho de petición, deben tan solo ordenarles a las
autoridades responsables de responder las peticiones formuladas por las o los
accionantes, dar respuesta de fondo en un término perentorio, respetando su
autonomía administrativa. Esta regla debe exceptuarse cuando del material
probatorio obrante en el expediente se desprenda el desconocimiento de otros
derechos fundamentales que deben ser atendidos de forma urgente por el juez de
tutela, evento en el cual éste debe adoptar decisiones adicionales, como por
ejemplo reconocer directamente lo solicitado mediante la petición inicialmente
presentada que no fue contestada oportunamente o de fondo.”[66]
De modo que, de no contar con elementos materiales probatorios suficientes, a
los jueces de tutela no les corresponde decidir de fondo sobre las peticiones
presentadas a la administración, sino tan solo resolver sobre la vulneración
del derecho de petición y ordenarle a la administración responder de forma
oportuna la consulta que ante ella elevó el o la accionante. Por el contrario,
en aquellos casos en los que haya evidencia de la vulneración de otros derechos
fundamentales que deban ser amparados de forma urgente, los jueces tienen el
deber de adoptar las medidas correctivas correspondientes para garantizar su protección.[67]
6. El
enfoque diferencial para las víctimas del conflicto armado interno
pertenecientes a los pueblos y comunidades indígenas
La Constitución Política, desde su artículo 1º señala que el
Estado Colombiano es un Estado pluralista. En el mismo sentido, el artículo 7º
siguiente, hace un reconocimiento expreso a la diversidad étnica y cultural de
la Nación, así como a las manifestaciones sociales, culturales y económicas de
las diferentes etnias del país.[68] Dicho reconocimiento,
implica un deber de no discriminación, en razón a la pertenencia a determinada
comunidad, un deber positivo de protección por parte del Estado, y por último,
un mandato de promoción, en virtud de la discriminación a la cual estas
comunidades étnicas fueron sometidas.[69]
Actualmente, como desarrollo de lo anterior, se manifiesta un diálogo
intercultural para materializar el principio de enfoque diferencial, altamente
reconocido por el derecho internacional.[70]
De conformidad con esto, se hacen visibles las formas de discriminación contra
determinados grupos minoritarios y, se permite proponer un tratamiento adecuado
y diferente respecto de los demás, que se encamine a la protección integral de
las garantías constitucionales de los pueblos indígenas.
Tal principio de enfoque diferencial, es producto del
reconocimiento lógico frente a ciertos grupos de personas que tienen
necesidades de protección distintas ante condiciones económicas de debilidad
manifiesta (Art. 13 de la CP) y socio-culturales específicas. Necesidades, que han
sido reiteradas por el Comité de Derechos Humanos y el Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales.[71]
Ahora bien, en materia de víctimas del conflicto armado interno,[72] la Ley 1448 de 2011[73] (supra
Núm. 4º), establece medidas de asistencia, atención y reparación a favor de
las víctimas y señala medidas de ayuda humanitaria y el principio de enfoque
diferencial, según el cual, se reconoce que hay poblaciones que, debido a sus
características particulares, esto es, su edad, género, orientación sexual,
grupo étnico, y situación de discapacidad, deben recibir un tratamiento
especial en materia de ayuda humanitaria, asistencia, atención y reparación
integral.
Adicionalmente, la Ley 1448 facultó al Presidente de la República[74]
con precisas facultades extraordinarias para la regulación de los derechos y
garantías de las víctimas pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas. Producto
de ello fue proferido el Decreto Ley 4633 de 2011,[75]
que, dentro de sus consideraciones generales, aceptó la “… obligación del
Estado [de] dignificar a los pueblos indígenas a través del reconocimiento de
las afectaciones e injusticias históricas y territoriales y, garantizar sus
derechos ancestrales, humanos y constitucionales, mediante medidas y acciones
que les garanticen sus derechos colectivos e individuales”. En especial, se
reconoció la importancia de “… sus derechos territoriales, a la identidad,
la autonomía, la autodeterminación, buen vivir y su estrategia de vida para la
permanencia cultura y pervivencia como pueblos.”[76]
De
conformidad con el artículo 1º del citado Decreto 4633 de 2011, su objetivo
supone “generar el marco legal e institucional de la política pública de
atención integral, protección, reparación integral y restitución de derechos
territoriales para los pueblos y comunidades indígenas como sujetos colectivos
y a sus integrantes individualmente considerados (…)”. Por su parte, el
artículo 2º consagra que su ámbito de aplicación parte “(…) del
reconocimiento de la condición de víctimas de los pueblos y comunidades
indígenas, en tanto víctimas individuales y colectivas (…)” y el artículo
3º se ocupó del concepto de víctima que incluye “a los pueblos y comunidades indígenas como sujetos colectivos y a
sus integrantes individualmente considerados que hayan sufrido daños como consecuencia
de violaciones graves y manifiestas de normas internacionales de derechos
humanos, derechos fundamentales y colectivos, crímenes de lesa humanidad o
infracciones al derecho internacional humanitario.”[77]
Así, de acuerdo con dicho Decreto, son víctimas tanto los pueblos
y comunidades indígenas como sujetos colectivos, así como sus integrantes
considerados de manera individual, “que hayan sufrido daños como
consecuencia de violaciones graves y manifiestas de normas internacionales de
derechos humanos, derechos fundamentales y colectivos, crímenes de lesa
humanidad o infracciones al derecho internacional humanitario por hechos
ocurridos a partir del 1o de enero de 1985 y que guarden relación con factores
subyacentes y vinculados al conflicto armado interno.”[78]
Por ende, se tiene que las actuaciones de las autoridades
administrativas y judiciales, que den aplicabilidad a las medidas de
reparación, ayuda y asistencia para las víctimas del conflicto armado interno,
deben estar en correspondencia con el principio de enfoque diferencial étnico,
en el caso que se encuentren frente a miembros de comunidades o pueblos indígenas.[79]
De allí que, como se observa, el Decreto 4633 de 2011
dispone un régimen normativo de protección, integral y efectivo, con un
andamiaje institucional diseñado para superar las consecuencias generadas con
ocasión del conflicto armado.
7. Caso concreto
En cuanto al fondo de la cuestión planteada, de acuerdo con las
reglas jurisprudenciales aplicables mencionadas, para la Sala es claro que se
desconocieron los derechos de la señora Tisoy Tisoy, por lo que se revocará la
sentencia de instancia que negó el amparo y, en su lugar, protegerá los
derechos al debido proceso de la accionante. Dos razones principales motivan
esta decisión.
7.1. En primer lugar, la decisión de no inclusión de la señora
Tisoy Tisoy en el RUV no fue motivada suficientemente por la UARIV. Por un
lado, la entidad no incorporó en su análisis parte de los argumentos que la
accionante sostuvo desde el momento en que rindió la declaración sobre el hecho
victimizante de desplazamiento forzado que motivó su solicitud de registro, su
calidad de indígena, ni la condición de madre cabeza de familia. De otra parte,
sin dar aplicación al enfoque diferencial correspondiente, el acto
administrativo se limitó a negar la pretensión de la accionante sin señalar los
motivos, los elementos materiales probatorios que se estudiaron y cuáles son
los supuestos que obstaculizaron presentar la declaración en tiempo.
Así las cosas, la Sala encuentra que la UARIV no recaudó la
información necesaria sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar que
generaron el hecho victimizante y no acudió a bases de datos y otras fuentes
para la evaluación de elementos jurídicos, técnicos y de contexto que le
hubieran permitido fundamentar su decisión. Ya que si bien, el término legal
que tiene una persona para declarar acerca de los hechos que fundamentan su
inclusión en el Registro Único de Víctimas es relevante y debe ser observado,[80] la UARIV tuvo en este
caso un entendimiento irreflexivo y excesivamente estricto de lo que debe
entenderse por una declaración extemporánea. Esta ‘rigidez’ es una
interpretación irrazonable de la norma, que desconoció claramente los
principios de favorabilidad, confianza legítima y prevalencia del derecho
sustancial que deben regir las decisiones relacionadas con el Registro Único de
Víctimas.[81]
7.2. En segundo lugar, la Sala considera que, frente a la omisión de la UARIV
de considerar que la situación de la accionante pudiera ser analizada a la luz
del Decreto 4633 de 2011. Se evidencia que la UARIV no cumplió con los
criterios técnicos, jurídicos y de contexto en el desarrollo del procedimiento
administrativo. En efecto, si bien el acto administrativo hace referencia a la
extemporaneidad, no hace un estudio de fondo, serio y juicioso en el que
establezca con claridad los motivos por los cuales la accionante no acudió
antes a presentar su declaración. Lo anterior, en tanto que del examen de la
citada resolución se tiene que la UARIV utilizó argumentos meramente formales
para desvirtuar la solicitud del accionante, pues no desarrolló de manera
suficiente cada uno de los criterios establecidos en la Ley y en el Decreto
4633 de 2011.
No obstante, la Sala manifiesta que no cuenta con los
elementos probatorios que le permitan contrastar las afirmaciones de la
accionante relacionadas con su condición de víctima, por lo que debe abstenerse
de adoptar una decisión definitiva al respecto. En su lugar, el remedio que
debe adoptarse en la presente oportunidad debe ser que la entidad accionada
vuelva a analizar, en ejercicio de su autonomía administrativa, la declaración
rendida por la accionante el 23 de julio de 2015. De
esta forma, la Sala ordenará a la UARIV estudiar la situación descrita, con el
fin de determinar, con base en los elementos de prueba que considere
pertinentes y conducentes y que tenga a su disposición, si ella debe dar lugar
a la inclusión de la accionante en el RUV. Para el efecto, deberá dar estricta
aplicación a los elementos de valoración señalados en el marco del
procedimiento administrativo, que se rige por lo dispuesto en el Decreto 4633 de 2011.
En consecuencia, de acuerdo con la jurisprudencia
sobre la materia, la Sala  revocará el fallo de tutela proferido por el juez de
instancia. En su lugar, ordenará dejar sin efectos las resoluciones del 17
de marzo, 26 de mayo y 19 de octubre de 2017 expedidas por la Unidad
Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas, mediante las que se negó la
inclusión de la señora Rosa Ayda Tisoy Tisoy en el Registro Único de Víctimas. Y
que en el término de 15 días hábiles posteriores a la notificación de esta
sentencia, se pronuncie nuevamente y de fondo respecto de la declaración del
accionante, respetando los principios que la ley y la jurisprudencia han
establecido para este tipo de trámites, incluyendo los criterios técnico,
jurídico y de contexto. El procedimiento anterior, deberá finalizar con un acto
administrativo que, tendrá que ser notificado a la señora Ayda Tisoy Tisoy
dentro del término establecido en la ley.
III. DECISIÓN
Se reitera que la Unidad Administrativa Especial para la Atención
y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) vulnera los derechos de una
persona y su núcleo familiar, especialmente si se trata de miembros de
comunidades indígenas, cuando les niega la inclusión en el Registro Único de
Víctimas (RUV) bajo el argumento que su solicitud fue presentada de manera extemporánea,
sin exponer los motivos que sustenten dicha afirmación y sin que la misma
aparezca evidente. En estos casos, el proceso de valoración
de la declaración implica que la entidad, en el marco de sus funciones, tome
las medidas adecuadas y necesarias para verificar, hasta donde sea posible, los
hechos victimizantes puestos en su conocimiento por el solicitante, utilizando
bases de datos, información de entidades públicas y de otras fuentes, a fin de
contar con suficientes elementos de prueba sobre la verdad material de los
hechos y no dejar en las víctimas una carga desproporcionada.
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
Primero.   REVOCAR el fallo de tutela proferido por el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Cali el 22 de noviembre
de 2019 en el trámite de la acción de tutela de Rosa
Ayda Tisoy Tisoy contra la Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas, por las razones expuestas en la
parte motiva de esta providencia. En su lugar, CONCEDER el amparo de los
derechos al debido proceso y a la inclusión en el Registro Único de Víctimas de
la accionante.
Segundo.
En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS las resoluciones del 17 de marzo, 26 de mayo y 19 de octubre de 2017, expedidas por
la Unidad Administrativa Especial
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas,
mediante las que se negó la inclusión de la señora Rosa Ayda Tisoy Tisoy en el
Registro Único de Víctimas.
Tercero.
ORDENAR a
la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas que, en el término máximo de quince (15) días contados a partir de la
notificación de la presente decisión, se pronuncie
nuevamente y de fondo respecto de la declaración del accionante, respetando los
principios que la ley y la jurisprudencia han establecido para este tipo de trámites,
incluyendo los criterios técnico, jurídico y de contexto. El procedimiento
anterior, deberá finalizar con un acto administrativo que, tendrá que ser
notificado a la señora Ayda Tisoy Tisoy dentro del término establecido en la
ley.
Cuarto.
LIBRAR las comunicaciones
-por la Secretaría General de la Corte Constitucional-, así como DISPONER las
notificaciones a las partes -a través del Juez de tutela de instancia-,
previstas en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Quinto. REMITIR al Juzgado de instancia el expediente digitalizado del proceso de
tutela de la referencia. Una vez se retomen actividades normales, la Secretaría
General de la Corte Constitucional deberá ENVIAR el expediente físico.
Cópiese, comuníquese y
cúmplase.
DIANA FAJARDO
RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración
de voto
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
general
[1] El texto de la acción de tutela se encuentra en los folios 11 a 14
del cuaderno principal del expediente. La Sala aclara que la accionante
pertenece al Cabildo Indígena INGA del departamento de Santiago de Cali.
(Cuaderno principal, folio 7).
[2] Cuaderno principal, folio 7.
[3]Resolución No 2017-32680R del 26 de mayo de 2017, la UARIV
confirmó la decisión.
[4] Cuaderno principal, folio 2.
[5] El puntaje del Sisbén es calculado de cero a cien, de acuerdo con
la metodología de generación de este índice establecida por el Gobierno
nacional en el Documento CONPES 3877 del 5 de diciembre de 2016. Según dicha
metodología, entre más alto sea el puntaje, mayor es la capacidad de ingresos
de la persona. La información sobre la accionante fue consultada el 3 de
noviembre de 2020 en la página web https://www.sisben.gov.co/atencion-al-ciudadano/Paginas/consulta-del-puntaje.aspx.
[6] La información fue consultada el 7 de noviembre de 2020 en la
página web http://www.adres.gov.co/BDUA/Consulta-Afiliados-BDUA.
De igual manera, la Sala consultó el Registro Único
de Afiliación (RUAF) del Sistema Integral de la Protección Social (SISPRO) y
confirmó que la accionante está afiliada al régimen subsidiado del Sistema
General de Seguridad Social en Salud (información revisada a través de la
página web http://ruafsvr2.sispro.gov.co/AfiliacionPersona).
[7] Cuaderno Principal, folios 18-20.
[8] La acción de tutela fue conocida por el Juzgado Quinto Laboral del
Circuito de Cali, que ordenó notificar y correr traslado de la acción de tutela
al representante legal de la UARIV, para que ejerciera su derecho de defensa e
informe “sobre los hechos y pretensiones de la presente acción de
tutela”. El funcionario fue notificado mediante oficios enviados a la
dirección de correo electrónico Notificaciones.juridicauariv@unidadvictimas.gov.co
(cuaderno principal, folios 16 y 17).
[9] La tutela fue fallada mediante sentencia del 22 de noviembre de
2019 proferida por el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Cali, (cuaderno
principal, folios 28-32).
[10] En particular los artículos 86 y 241,
numeral 9, de la Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto
2591 de 1991.
[11] Sobre la legitimación por activa, el
artículo 86 de la Constitución Política y 1° del Decreto 2591 de 1991 establece
que toda persona tiene la facultad de incoar el amparo constitucional, por sí
misma o por quien actúe en su nombre, con el fin de reclamar ante los jueces la
protección inmediata de sus derechos fundamentales.
[12] La accionante podía hacerlo (estima que sus derechos
fundamentales fueron vulnerados y la interpuso en nombre propio) y la demandada
es la autoridad pública que presuntamente vulneró sus derechos. Adicionalmente,
esta Corporación ha considerado reiteradamente que, cuando se trata de proteger
los derechos fundamentales de las víctimas, la acción de tutela es el mecanismo
idóneo y eficaz para exigir su garantía. Según la jurisprudencia, dada su
especial protección constitucional, resulta desproporcionado exigirle a esta
población que acuda a la Jurisdicción Contencioso Administrativa para atacar,
por ejemplo, el acto administrativo que niega la inclusión en el RUV. Ver,
entre muchas otras, las sentencias T-192 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio; T-006 de 2014. M.P. Mauricio González Cuervo; T-692 de 2014. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; T-525 de 2014. M.P. María Victoria Calle
Correa; T-573 de 2015. M.P. María Victoria Calle Correa; T-417 de 2016. M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio; T-301
de 2017. M.P. Aquiles Arrieta Gómez; T-584 de 2017. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; y
T-227 de 2018. M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[13] Corte Constitucional. Sentencia T-211 de 2019. M.P. Cristina Pardo Schlesinger y T-393 de 2018. M.P. Alberto
Rojas Ríos, entre otras.
[14] Sentencias T-211 de 2019. M.P. Cristina
Pardo Schlesinger, T-211 de 2010. M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[15] Sentencia T-115 de 2020. M.P. Alberto Rojas Ríos
[16] Resolución No 201759869 del 19 de octubre de 2017.
[17] Cuaderno Principal, folios 11-12.
[18] Como lo ha señalado la jurisprudencia, la
razonabilidad del plazo “no es un concepto estático y debe atender a
las circunstancias de cada caso concreto.” Por
ejemplo, se ha considerado razonable “un poco más de un año” T-211 de
2019 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger), “aproximadamente nueve (9)
meses” T-299 de 2018 (M.P. Alejandro Linares Cantillo), “un
poco más de 9 meses” T-274 de 2018 (M.P. Antonio José
Lizarazo Ocampo), “un tiempo considerable (18 meses)” T-169 de 2019
(M.P. José Fernando Reyes Cuartas). Sobre la aplicación de las reglas de
procedencia para estos casos, puede verse las Sentencias T-377 de 2017 y T-299
de 2018 (M.P. Alejandro Linares Cantillo), en la cual se analizaron tutelas
similares contra de la UARIV.
[19] Sentencia T-211 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[20] Sentencia T-293 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. En esta
oportunidad la Corte afirmó que “[d]esde la sentencia T-025 de 2004, la
Corte ha sostenido reiteradamente que las personas en situación de
desplazamiento, y en general todas las víctimas del conflicto armado, son
sujetos de especial protección constitucional. La violación constante de sus
derechos lleva a que estas personas se encuentren en una situación de especial
vulnerabilidad, por lo que requieren de la asistencia del Estado en su
conjunto. Esa ayuda debe estar encaminada no sólo al apoyo necesario para
garantizar la subsistencia de las víctimas, sino también a la estructuración de
proyectos que promuevan el desarrollo de esas personas en la sociedad, del
mismo modo se debe buscar garantizar el derecho de retorno de la población en
situación de desplazamiento en un ambiente de paz y seguridad.”
[21] Ver sentencias T-1346 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-098 de
2002. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-419 de 2003. M.P. Alfredo Beltrán
Sierra; T-985 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño; T-1094 de 2004. M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa; T-813 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes; T-563 del
2005. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-882 del 2005. M.P. Álvaro Tafur
Galvis; T-1144 del 2005. M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-086 del 2006. M.P. Clara
Inés Vargas Hernández; T-468 del 2006. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto;
T-821 de 2007. M.P. Catalina Botero; T-188 de 2007. M.P. Álvaro Tafur Galvis;
T-496 del 2007. M.P. Jaime Córdoba Triviño; T-605 de 2008. M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra; T-391 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-038 del 2009.
M.P. Rodrigo Escobar Gil y T-042 de 2009. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[22] Ver, entre otras, sentencias T-163 de 2017. M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado; T-556 de 2015. M.P. María Victoria Calle Correa; T-293 de 2015.
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-834 de 2014. M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio; T-598 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; y SU-254 de 2013.
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, así como lo establecido en el Auto 206 de 2017.
M.P. Gloria Stella Ortiz.
[23] Ver, entre otras, sentencias T-707 de 2014. M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez; T-598 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y T-192 de
2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[24] Ver, entre otras, sentencias T-163 de 2017. M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado; T-573 de 2015. M.P. María Victoria Calle Correa; T-374 de 2015.
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; T-192 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio y T-025 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[25] Corte Constitucional, sentencias T-393 de 2018. M.P. Alberto Rojas
Ríos y T-163 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[26] Corte Constitucional, Auto 206 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortíz.
Ver además las sentencias T-042 de 2009. M.P. Jaime Córdoba Triviño y T-364 del
2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil, en donde la Corte sostuvo lo siguiente: “debido
a que no existe en el ordenamiento jurídico una acción judicial idónea y eficaz
para proteger los derechos fundamentales de la población víctima del fenómeno
del desplazamiento interno, la acción de tutela se revela como el mecanismo
adecuado para garantizar el goce efectivo de sus derechos mínimos.”
Sentencia T-364 del 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[27] Corte Constitucional, Sentencia T-869 de 2008. M.P. Mauricio
González Cuervo. Reiterado en el Auto 2016 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[28] Corte Constitucional, Auto 2016 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado. En el mismo sentido expresó la Corte: “[e]xisten casos
excepcionales en los cuales resulta desproporcionado exigir a las partes el
agotamiento previo de la totalidad de los recursos ordinarios – administrativos
o judiciales - como condición para acudir a la acción de tutela. Cuando se
trata de personas en situaciones de extrema exclusión y vulnerabilidad, tal
exigencia se convierte en una barrera desproporcionada de acceso a la
administración de justicia.”. Corte Constitucional. Sentencia T-821 de
2007. M.P. (e) Catalina Botero.
[29] Corte Constitucional, Auto 2016 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado. En el mismo sentido manifestó la Corte: “Como reposa en el
expediente, en un primer momento el funcionario competente para valorar la
declaración denegó su solicitud. Interpuesto el recurso de reposición, el mismo
funcionario denegó nuevamente su solicitud. Así, parece que un recurso, como el
extraordinario de revocatoria directa, carece de la eficacia para lograr la
finalidad que se propone. Máxime si se advierte que la solicitud sería resuelta
por la misma entidad que dictó el acto administrativo y que resolvió la
reposición // En estas circunstancias, y en atención a la gravedad de la
situación de desarraigo y exclusión que se encuentra viviendo la actora, la
acción de tutela es el mecanismo procedente para garantizar los derechos
fundamentales conculcados”. Corte Constitucional. Sentencia T-821 de 2007.
M.P. (e) Catalina Botero.
[30] Ver, entre otras, sentencias T-290 de 2016. M.P. Alberto Rojas
Ríos; T-556 de 2015. M.P. María Victoria Calle Correa; T-517 de 2014. M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio; T-692 de 2014. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
y  T-006 de 2014.M.P. Mauricio González Cuervo.
[31] Una revisión en la Base de Datos Única de Afiliados al Sistema de
Seguridad Social en Salud, permite observar que, actualmente, la accionante se
encuentra inscrita en el régimen subsidiado de salud como cabeza de familia y
tiene a su cargo dos niños de 2 y 5 años de edad.
[32] Sobre esta materia, la Sala adoptará la recopilación sobre el derecho fundamental de las víctimas
del conflicto armado interino a la inclusión en el RUV, realizada en la
Sentencia T-004 de 2020. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[33] Sentencia SU-254 de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[34] Ley 1448 de 2011, artículo 3: “Se consideran víctimas, para los
efectos de esta ley, aquellas personas que individual o colectivamente hayan
sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1º de enero de 1985, como
consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones
graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos,
ocurridas con ocasión del conflicto armado interno” (…) Parágrafo 3 Para los
efectos de la definición contenida en el presente artículo, no serán
considerados como víctimas quienes hayan sufrido un daño en sus derechos como
consecuencia de actos de delincuencia común.”
[35] Sentencia T-274 de 2018.
M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[36] Ley 1448 de 2011, artículo 3.
[37] Sentencia C-069 de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[38] Declarado exequible por la Corte Constitucional mediante la
Sentencia C-253A de 2012. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[39] Ver entre otras, las sentencias C-781 de 2012. M.P. María Victoria
Calle Correa y C-253A de 2012. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[40] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[41] Sentencia C-253A de 2012. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[42] M.P. María Victoria Calle Correa.
[43] Sentencia T-478 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[44] Reglas reiteradas en la Sentencia T-478 de 2017. M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado.
[45] “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del
Sector de Inclusión Social y Reconciliación. Norma que recopiló el Decreto 4800
de 2011”.
[46] Decreto 4800 de 2011, artículo 16.
[47] Sentencia T-274 de 2018.
M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[48] Según la Directiva 001 del 4 de octubre de 2012, los elementos
técnicos hacen alusión a  “las características del lugar como
espacio-geográfico donde ocurrió un hecho victimizante, no sólo para establecer
el sitio exacto donde acaeció, sino también para detectar patrones regionales
del conflicto, no necesariamente circunscritos a la división político
administrativa oficial, sino a las características de las regiones afectadas en
el marco del conflicto armado. El tiempo de la ocurrencia de los hechos
victimizantes se tendrá en cuenta para establecer temporalmente las
circunstancias previas y posteriores a la ocurrencia del hecho, las cuales, al
ser analizadas en conjunto, brindarán mejores elementos para la valoración de
cada caso.”
[49] Según la Directiva 001 del 4 de octubre de 2012 mediante el
análisis contextual se busca “(i) conocer la verdad de lo sucedido; (ii)
evitar su repetición; (iii) establecer la estructura de la organización
delictiva; (iv) determinar el grado de responsabilidad de los integrantes del
grupo y de sus colaboradores; (v) unificar actuaciones al interior de la
Fiscalía con el fin de lograr esclarecer patrones de conducta, cadenas de mando
fácticas y de iure; y, (iv) emplear esquemas de doble imputación penal, entre
otros”. En consecuencia, no basta con presentar un simple recuento anecdótico
de los hechos, sino que debe desarrollarse una descripción detallada de
elementos históricos, políticos, económicos y sociales del lugar y tiempo en
que acontecieron los delitos; a la vez que debe analizarse el modus operandi de
la estructura criminal que presuntamente los cometió.”
[50] Decreto 4800 de 2011, artículo 37.
[51] “Artículo 155. Las víctimas deberán presentar una declaración
ante el Ministerio Público en un término de cuatro (4) años contados a partir
de la promulgación de la presente ley para quienes hayan sido victimizadas con
anterioridad a ese momento, y de dos (2) años contados a partir de la
ocurrencia del hecho respecto de quienes lo sean con posterioridad a la vigencia
de la ley, conforme a los requisitos que para tal efecto defina el Gobierno
Nacional. (…).”
[52] Sentencia T-274 de 2018.
M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[53] Ibídem.
[54] Ver, entre otras, las sentencias T-274 de 2018. M. P. Antonio José
Lizarazo Ocampo; T-478 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y T-517 de
2014. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[55] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado
[56] Auto 119 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En esa
oportunidad, la Sala Especial de Seguimiento expresó que no resulta necesario
que confluyan todos los criterios señalados por la jurisprudencia
constitucional respecto a la determinación de la existencia de un conflicto
armado, en el momento de evaluar si determinados daños ocasionados por el
accionar de las BACRIM se presentan en el marco de la confrontación interna,
habida cuenta de que esos parámetros son a título enunciativo e indicativo.
[57] Ver, entre otras, las sentencias T-004 de 2014. M.P. Mauricio
González Cuervo; T-087 de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-525 de
2013. M.P. (e) Alexei Julio Estrada; y T-573 de 2015. M.P. María Victoria Calle
Correa.
[58] Ley 1448 de 2011, artículo 64.
[59]  Ley 1448 de 2011, artículos 155 y 156. Desarrollado por la Corte
Constitucional en la Sentencia T-478 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[60] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[61] La Corte ha sostenido que en materia de desplazamiento
forzado es el Estado quien tiene la carga de probar que las declaraciones de la
persona no corresponden a la verdad. Por ejemplo, en Sentencia T-563 de 2005 (.M.P
Marco Gerardo Monroy Cabra), la Corte indicó algunas pautas
que deben guiar la valoración de las declaraciones de quienes solicitan la
inscripción en el Registro Único de Víctimas (Antes Registro Único de Población
Desplazada). En aquella oportunidad sostuvo: “en primer lugar, debe
presumirse la buena fe de los peticionarios, no sólo en virtud del artículo 83
de la Carta, sino en atención a los factores antes citados, lo cual conlleva un
desplazamiento de la carga de la prueba hacia la dependencia de la Red
encargada del registro. En segundo lugar, ha indicado que en caso de duda sobre
la veracidad de los hechos declarados, debe favorecerse al desplazado, sin
perjuicio de que una vez que se le ha comenzado a brindar asistencia se revise
su caso y se tomen las medidas que correspondan. Para terminar, ha afirmado que
la Red no puede negar la inscripción de una persona en el RUPD por el simple
hecho de encontrar contradicciones en sus declaraciones. En estos eventos, la
Corte ha señalado que, en tanto se invierte la carga de la prueba, le
corresponde a la Red probar que las declaraciones del peticionario son falsas,
de manera que sin tal prueba no puede negar el registro y la entrega de las
ayudas. Por último y en concordancia con lo anterior, si una persona desplazada
afirma haber realizado una declaración sobre los hechos que dieron lugar a su
traslado y aporta certificación al respecto proveniente de una de las
autoridades previstas en la ley 387 de 1997 para realizar tal labor, la Red de
Solidaridad debe presumir que el documento es verdadero y debe dar trámite a la
solicitud de inscripción. En este orden, si la declaración no fue remitida a
una de sus unidades territoriales, no podrá concluir sin prueba adicional, que
la declaración no se realizó, sino que tendrá que tomar una nueva declaración
al peticionario y efectuar su respectiva valoración.”
[62]  Ley 1448 de 2011. “ARTÍCULO 5o. PRINCIPIO DE BUENA FE.
El Estado presumirá la buena fe de las víctimas de que trata la presente ley.
La víctima podrá acreditar el daño sufrido, por cualquier medio legalmente
aceptado. En consecuencia, bastará a la víctima probar de manera sumaria el
daño sufrido ante la autoridad administrativa, para que esta proceda a
relevarla de la carga de la prueba. // En los procesos en los que se resuelvan
medidas de reparación administrativa, las autoridades deberán acudir a reglas
de prueba que faciliten a las víctimas la demostración del daño sufrido y
aplicarán siempre el principio de buena fe a favor de estas. // En los procesos
judiciales de restitución de tierras, la carga de la prueba se regulará por lo
dispuesto en el artículo 78 de la presente Ley.”
[63] Sentencia 142 de 2017. M.P. María Victoria Calle Correa.
[64] Sentencia T-142 de 2017. M.P. María Victoria Calle Correa.
[65] Sentencia T-196 de 2017. M.P. José Antonio Cepeda, reiterado en el
Auto 206 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[66] Auto 206 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[67] Auto 206 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Argumento
reiterado en la Sentencia T-377 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[68] En el mismo sentido, el artículo 2º del Convenio 169
de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el cual hace parte del
bloque de constitucionalidad stricto sensu, señala que los gobiernos
deben realizar acciones tendientes a proteger los derechos de los pueblos
indígenas, garantizando el respeto de su integridad. Entre las acciones que
debe realizar el Estado, se encuentran la inclusión de medidas “que
promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, económicos y
culturales de esos pueblos, respetando su identidad social y cultural, sus
costumbres y tradiciones, y sus instituciones.”
[69] Sentencia T-375 de 2006. M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[70] Boaventura de Souza Santos, “descolonizar el saber, reinventar
el poder” Ediciones Trilce, 2010, página 72: “…En el caso de un diálogo
transcultural, el intercambio no es solo entre diferentes saberes sino también
entre diferentes culturas, es decir, entre universos de significado diferentes
y en un sentido fuerte, inconmensurables.” Ver Sentencia T-866 de 2013.
M.P. Alberto Rojas Ríos.
[71] En materia de comunidades y pueblos indígenas, la Organización de
las Naciones Unidas desde 1985 trabajó sobre un proyecto de declaración de
los derechos de los pueblos indígenas, el cual se fundamentaba en el
principio de igualdad y no discriminación de los pueblos indígenas.
Finalmente, el 13 de septiembre de 2007, la Declaración fue aprobada por la
Asamblea General. De igual manera, la Comisión de Derechos Humanos de las
Naciones Unidas, creó la figura de un Relator Especial para el estudio de la
problemática indígena, el seguimiento de la situación y la formulación de
recomendaciones sobre el tema.
[72] La agencia de la Organización de Naciones Unidas para los
Refugiados, ha reconocido que, “los pueblos
indígenas y las comunidades afro colombianas son víctimas de violaciones
sistemáticas a sus derechos individuales y colectivos, y de infracciones al
derecho internacional humanitario.” ACNUR, Enfoque diferencial étnico de la oficina del ACNUR en
Colombia. Estrategia de transversalización y protección de la diversidad.
Población indígena y Afro Colombiana. http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/4554.pdf?view=1
[73] “Por la cual se dictan medidas de
atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado
interno y se dictan otras disposiciones”.
[74] Ley 1448 de 2011. (Artículo 250). Disposición que reviste al Presidente de la República con precisas facultades
extraordinarias para “expedir por medio de decretos con fuerza de ley, la
regulación de los derechos y garantías de las víctimas pertenecientes a pueblos
y comunidades indígenas, Rom y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras
(…).”
[75] “Por medio del cual se dictan medidas de asistencia, atención,
reparación integral y de restitución de derechos territoriales a las víctimas
pertenecientes a los pueblos y comunidades indígenas”.
[76] Decreto Ley 4633 de 2011, consideración 7ª.
[77] Decreto Ley 4633 de 2011. Artículo
3. Víctimas: “Para los efectos del presente decreto, se consideran víctimas
a los pueblos y comunidades indígenas como sujetos colectivos y a sus
integrantes individualmente considerados que hayan sufrido daños como
consecuencia de violaciones graves y manifiestas de normas internacionales de
derechos humanos, derechos fundamentales y colectivos, crímenes de lesa
humanidad o infracciones al derecho internacional humanitario por hechos
ocurridos a partir del 1° de enero de 1985 y que guarden relación con factores
subyacentes y vinculados al conflicto armado interno. || Los
pueblos y comunidades indígenas y sus integrantes que hayan sido víctimas por
hechos ocurridos con anterioridad al 1° de enero de 1985 serán sujetos de
medidas de reparación simbólica consistentes en la eliminación de todas las
formas de discriminación estructural, de no repetición de los hechos
victimizantes, de la aceptación pública de los hechos, del perdón público y del
restablecimiento de la dignidad de las víctimas y de los pueblos y comunidades
indígenas que promuevan la reparación histórica, sin perjuicio de lo
contemplado en el parágrafo del artículo 2° del presente decreto. || La condición de víctima se adquiere con
independencia de quien causare el daño y de que se individualice, aprehenda,
procese o condene al autor de la conducta punible y de la relación de
parentesco o filiación que pueda existir entre el autor y la víctima, sin
perjuicio de la responsabilidad del Estado de adelantar todas las medidas
conducentes al esclarecimiento de la verdad. || Para
los pueblos indígenas el territorio es víctima, teniendo en cuenta su
cosmovisión y el vínculo especial y colectivo que los une con la madre tierra.
Sin perjuicio de lo anterior, se entenderá que los titulares de derechos en el
marco del presente decreto son los pueblos y comunidades indígenas y sus
integrantes individualmente considerados. || Parágrafo
1°. Las reparaciones en los casos de muerte y desaparición forzada se llevarán
a cabo teniendo en cuenta los criterios establecidos en el parágrafo segundo
del artículo 110 del presente decreto. || Parágrafo
2°. Los niños, niñas y adolescentes de los pueblos y comunidades indígenas
vinculados a los diferentes actores armados son víctimas y deben ser reparados
individualmente y colectivamente la comunidad. Los pueblos y comunidades
indígenas son víctimas de toda forma de reclutamiento forzado, por lo tanto,
deben ser reparados colectivamente. || Parágrafo
tercero. Este decreto se aplicará sin desmedro de la imprescriptibilidad de los
crímenes de lesa humanidad.”
[78] Decreto 4633 de 2011, Artículo 3º.
[79] Decreto 4633 de 2011, Artículo 7º.
[80] Sobre esta posición y su evolución jurisprudencial
ver, entre otras, las sentencias T-175 de 2005. M.P. Jaime Araujo Rentería y
T-519 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo, donde se adujo que, en general, el término
dispuesto en el artículo 61 de Ley 1448 de 2011 constituye “un importante
instrumento de racionalización de la atención y reparación a las víctimas del
conflicto armado, pues permite al Estado realizar la planificación de los
recursos necesarios para satisfacer sus derechos”. Así, en principio, se ajusta
al concepto de “plazo razonable” del derecho internacional. Sin embargo, ello
no se opone a que se estudien, en determinados supuestos, las consecuencias
concretas de cada caso y si existió, por ejemplo, un estado de zozobra para no
declararlo, como así se refirió en la Sentencia T-115 de 2020 (M.P. Alberto
Rojas Ríos). Con todo, ha sido clara la Corte en exceptuar los términos
dispuestos para declarar -en otro tipo de hechos victimizantes- por tratarse de
delitos continuados como la desaparición forzada (sentencia T-393 de 2018) o
víctimas de violencia sexual (Sentencia T-211 de 2019).
[81] En efecto, esta Corporación ha convalidado, para estos casos, la
intervención del juez constitucional, siempre que se verifique que la Unidad de
Víctimas: i) ha efectuado una interpretación de las normas aplicables contraria
a los principios de favorabilidad y buena fe; ii) ha exigido formalidades
irrazonables o desproporcionadas o ha impuesto limitantes para acceder al
registro que no se encuentran en las normas aplicables; iii) ha proferido una
decisión que no cuenta con una motivación suficiente; iv) ha negado la
inscripción por causas ajenas al solicitante; o v) ha impedido que el
solicitante exponga las razones por las cuales considera que se halla en
situación de desplazamiento forzado interno o que ejerza los recursos
arbitrados por el ordenamiento para controvertir la decisión administrativa que
le niega la inscripción en el Registro. Sentencia T-587 de 2017. M.P. Alberto
Rojas Ríos.