T-532-98
Sentencia T-532/98
Sentencia T-532/98
SERVIDOR PUBLICO
DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Traslado por necesidades del servicio/SERVIDOR PUBLICO DE CARRERA
ADMINISTRATIVA-Traslado por necesidades del servicio/EMPLEADOS DE
CARRERA ADMINISTRATIVA-Límites al poder discrecional de la administración
para traslados
IUS VARIANDI-Discrecionalidad limitada de la
administración para variar sitio de trabajo
FUNCIONARIO DE
CARRERA ADMINISTRATIVA-Facultad
de traslado por necesidades del servicio/EMPLEOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y
REMOCION-Mayor discrecionalidad para traslado por necesidades del servicio
Conforme a la
jurisprudencia de esta Corporación, conviene señalar que la facultad de los
nominadores para trasladar funcionarios para atender a las razones del servicio
administrativo se considera, en principio, ajustada a las normas
constitucionales y legales, sin que por la expedición de los correspondientes
actos pueda predicarse arbitrariedad o abuso del poder y menos aún violación de
los derechos de las personas; con mayor razón, en cuanto se considera que la
adecuada y eficiente prestación del servicio público es piedra angular sobre la
cual se erigen la organización y funcionamiento del Estado. La facultad de
trasladar funcionarios debe obedecer a razones ciertas, objetivas y fundadas de
buen servicio administrativo, cuando se trata de funcionarios de carrera
administrativa. En los casos de los empleados de libre remoción existe una
mayor discrecionalidad, lo cual no implica que la administración pueda actuar
arbitrariamente, invocando razones abstractas de buen servicio. Una medida de
esta índole, debe obedecer a una justificación mínima en cuanto a la necesidad
de atender a la oportuna, eficaz y eficiente prestación del servicio. En razón
de la naturaleza de las funciones que cumple el servidor público, se justifica
que en ciertos casos en que se comprometen servicios esenciales o básicos del
Estado, la administración goce de un grado mayor de discrecionalidad.
DERECHO AL
TRABAJO EN CONDICIONES DIGNAS Y JUSTAS-Traslado que pone en peligro vida de mujer embarazada
y de hijo por nacer/DERECHO A LA VIDA DEL NASCITURUS-Amenaza por
traslado de empleada embarazada que implica movilización diaria/DERECHO A LA
VIDA DEL NASCITURUS-Amenaza por traslado de empleada embarazada que implica
movilización diaria
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL NO IDONEO E INEFICAZ-Traslado
que pone en peligro vida de mujer en embarazo y de hijo por nacer
No es pertinente
considerar la existencia del medio alternativo de defensa judicial, esto es, la
posibilidad de que se hubiera podido demandar en acción de nulidad y
restablecimiento del derecho el acto de traslado, porque dicho medio no se
juzga idóneo y eficaz en el presente caso para garantizar el goce efectivo de
sus derechos fundamentales y de quien esta por nacer.  En efecto: Se requiere
una orden inmediata para proteger los aludidos derechos, que no es posible
obtener por la vía de la acción contencioso administrativa, pues un proceso de
esta naturaleza dura varios años.  Mediante dicha acción únicamente se buscaría
definir si el acto expedido es válido o nulo, y en este último evento operaría
lo concerniente al restablecimiento del derecho (reintegro al cargo y pago de
los derechos laborales dejados de devengar). Sin embargo, independientemente de
que aquél pueda declararse nulo o ajustado al derecho y de que se logre dicho
restablecimiento, es lo cierto que el acto de traslado está causando en el
momento actual una lesión a dichos derechos, en razón del estado de embarazo,
que no se puede remediar a través del ejercicio de dicha acción.
DERECHO AL
TRABAJO EN CONDICIONES DIGNAS Y JUSTAS-Suspensión acto que ordena traslado
Referencia:
Expediente T-167549
Peticionaria: Hilda
Perilla Ruiz
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá, D.C., septiembre
veintinueve (29) de mil novecientos noventa y ocho (1998).
I. ANTECEDENTES.
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados ANTONIO BARRERA CARBONELL,
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ y CARLOS GAVIRIA DIAZ, revisa el proceso
correspondiente a la acción de tutela instaurada por Hilda Perilla Ruíz, contra
la Contraloría General de Boyacá, con fundamento en los artículos 86 inciso 2 y
241 numeral 9 de la Constitución, en concordancia con los artículos 33, 34, 35
y 36 del Decreto 2591 de 1991.
1. Los hechos.
Dieron origen al proceso los siguientes
hechos:
1.1. Desde el 26 de mayo de 1996, Hilda
Perilla Ruíz, venía laborando en la Contraloría General de Boyacá en el cargo
de Jefe de Control Fiscal Municipal III-2, Zona No. 6, Provincia de Neira, con
sede en el municipio de Garagoa.
1.2. Mediante Resolución No. 0064 del 20 de
febrero de 1998, proferida por el Contralor General de Boyacá fue declarado
insubsistente su nombramiento; pero con fecha 23 del mismo mes y año y por
Resolución No. 0069, emitida por el mismo funcionario, se derogó la medida
inicialmente adoptada.
1.3. Luego, con Resolución No. 0084 de
marzo 3 del mismo año, fue ordenado su traslado del municipio de Garagoa al de
Guateque, invocándose como motivo las necesidades del servicio.
1.4. El acto de traslado fue recurrido en
reposición, pero la impugnación recibió rechazo de plano, por cuanto el escrito
respectivo carecía de la rúbrica de la impugnante, pese a que según afirma, lo
presentó personalmente y dentro del término legal.
1.5. Sostiene la peticionaria, que su
traslado no obedeció a necesidades del servicio, sino que la motivación real se
contrae a obstaculizar su labor investigativa para suspender los trámites
adelantados por ella contra Leonardo Díaz Meneses, ex-director ejecutivo de la
Asociación de Municipios de la Provincia de Neira “ASONEIRA”, que es amigo
político del Contralor, y por ello, este quiere entorpecer la investigación.
1.6. Afirma que, aunque el cargo al cual
fue trasladada tiene las mismas funciones y categoría del que ocupaba, sufre
desmejora en su situación familiar, especialmente por cuanto su pequeña hija
estudia en un colegio de Garagoa. El traslado la obligaría a viajar diariamente
de un pueblo a otro para atender a la pequeña, situación que se complica aún
más debido a su estado de embarazo.
2. Las pretensiones.
La demandante pretende que se le ampare el
derecho al trabajo y en consecuencia, se ordene a la Contraloría General de
Boyacá no efectuar el traslado ordenado mediante la Resolución No. 0084 de
marzo 3 de 1998 y se le mantenga el cargo en Garagoa, al menos mientras se adelanta
el proceso administrativo correspondiente.
II. ACTUACION PROCESAL.
1. Primera instancia.
La Sala Laboral de decisión, del Tribunal
Superior de Distrito Judicial de Tunja, en sentencia del 15 de abril de 1998,
se abstuvo de conceder la tutela impetrada de manera transitoria y con
fundamento en consideraciones que se sintetizan así:
- Con apoyo en la sentencia T-077 de 1995[1], estimó el Tribunal que
en el caso de autos, no se aprecia el riesgo de un perjuicio irremediable y que
las motivaciones planteadas por la Contraloría Departamental a través de sus
funcionarios, en el sentido de que el traslado se originó en la sana política
de hacer rotación de los funcionarios de la entidad, para evitar que se generen
amistades perniciosas, no fueron desvirtuadas por la actora y encajan dentro de
las facultades inherentes al Contralor.
En efecto, se logró establecer que en
comité se acordó la rotación de los empleados de la Contraloría, con el ánimo
de combatir la excesiva amistad que pueden llegar a tener los funcionarios de
ésta con las personas a las cuales se vigila.
- No encontró el Tribunal, en el proceso
prueba alguna que corrobore lo afirmado por la demandante, acerca del interés
político que motivó su traslado, originado según ella en la investigación de
“ASONEIRA”, pues su participación en ésta, se redujo a librar un requerimiento,
sin que posteriormente tuviera injerencia alguna en la respectiva tramitación.
- Concluyó el Tribunal, finalmente, que la
conducta asumida por el Contralor de Boyacá, no afectó ni puso en peligro el
derecho al trabajo de la peticionaria, ni el traslado le causó perjuicio
irremediable alguno.
2. Segunda instancia.
La Corte Suprema, en sentencia de mayo 13
de 1998, confirmó la de primera instancia, al considerar que la tutela no puede
utilizarse para derogar, suspender o modificar el acto que dispone el traslado,
pues el afectado dispone de otro medio judicial, cual es el ejercicio de la
correspondiente acción, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Al analizar la posibilidad de que el
traslado le pudiera causar un perjuicio irremediable, debido al estado de
gravidez de la demandante, y por el riesgo de aborto, que podía correr al
movilizarse diariamente entre los dos municipios, consideró la Corte Suprema
que la orden de traslado de la Contraloría se contrae exclusivamente al cambio
del lugar de trabajo de una ciudad a otra, para concluir que la decisión de
mudar su residencia a Guateque o continuar viviendo en Garagoa, y desplazarse
diariamente entre uno y otro municipio, es responsabilidad exclusiva de la
actora, sin que pueda el Juez de tutela interferir en la libre voluntad de
aquélla.
Concluye, que no se da el perjuicio
irremediable alegado, como endilgable a la accionada, pero que de resultar
alguno, derivado de la mutación del lugar de trabajo, existe la posibilidad de
resarcirlos mediante la demanda que enderece contra los actos administrativos
respectivos y en el evento de tener derecho a su reconocimiento y pago.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA.
1. El problema jurídico planteado.
1.1. La demandante en su escrito alega que
su traslado obedeció a razones de índole personal del Contralor Departamental
de Boyacá y no a razones de buen servicio, pues tuvo como finalidad separarla
del conocimiento de una investigación que ella adelantaba contra una persona
amiga política de éste.
1.2. Igualmente considera, que el traslado
le ocasiona inconvenientes y perjuicios de orden personal, familiar, económico
y social, particularmente debido a su estado de embarazo actual, que le
dificulta su desplazamiento diario del sitio de su residencia (Garagoa) al
lugar de trabajo.
1.3. El problema jurídico que ofrece el
presente caso se reduce a determinar, si el traslado de la demandante afecta
sus derechos fundamentales y si la tutela es viable para obtener su protección.
2. La solución al problema.
2.1. En relación con la potestad que tiene
la administración para ordenar el traslado de funcionarios esta Corte se
pronunció  en la sentencia C-443/97[2],
de la siguiente manera:
“Las anteriores
precisiones conducen a esclarecer que los Agentes del Ministerio Público, los
cuales de acuerdo con el artículo 153 de la Ley 201 de 1995[3], son
funcionarios de libre nombramiento y remoción, y los trabajadores vinculados a
la Procuraduría General por la misma forma de nombramiento, pueden ser
trasladados siempre y cuando se cumplan los requisitos mínimos para el
traslado. Sin embargo conviene aclarar que los servidores públicos de libre
nombramiento y remoción, en razón a su status, tienen derechos y garantías de
estabilidad más flexibles, por lo cual la variación de sedes de acuerdo con las
necesidades del servicio es una facultad acorde claramente con la Constitución.
Por el contrario, la facultad de traslado de los funcionarios vinculados en la
carrera administrativa debe efectuarse por la necesidad del servicio y teniendo
en cuenta todos los límites del poder discrecional organizativo de la
administración anteriormente señalados, lo cual debe ser ponderado en cada
situación por la autoridad que tiene a su cargo el control jurisdiccional del
acto administrativo que ordena el traslado. Por ello, la Corte encuentra que es
necesario condicionar la constitucionalidad del artículo 178 de la Ley 201 de 1995,
en el entendido de que la facultad del traslado de los empleados de carrera
administrativa deberá surtirse de conformidad con los límites del poder
discrecional organizativo de la administración”.
'"En  la
sentencia T-016 de 1995 (MP. José Gregorio Hernández Galindo), se sostiene:
En verdad, aunque
puede ocurrir en algunos casos (Cfr. Sentencias T-593 del 9 de diciembre de
1992, T-483 y T-484 del 27 de octubre de 1993), no puede afirmarse como regla
general la de que todo cambio en las condiciones laborales, particularmente el
que se refiere a la variación del sitio donde generalmente se presta el
servicio personal, genere el desconocimiento de derechos fundamentales. Debe
examinarse el caso particular, dentro de las circunstancias en medio de las cuales
tiene ocurrencia"'.
'"En lo
referente a entidades públicas, los expresados límites de ius variandi no
pueden entenderse como la pérdida de la autonomía que corresponde al nominador
en cuanto al manejo del personal a su cargo, ni como la absoluta imposibilidad
de ordenar traslados, pues éstos resultan indispensables para el adecuado
desarrollo de la función pública y para la oportuna atención de las necesidades
del servicio'".
"Adicionalmente,
por razón de la naturaleza y la finalidad de sus funciones dentro de la
estructura del aparato estatal, ciertos organismos y entidades deben gozar de
un mayor grado de discrecionalidad para el ejercicio del ius variandi. Tal es
el caso de la Policía (Cfr. Corte  Constitucional.  Sentencia T-615 del 18 de
diciembre de 1992), el Ejército, los entes investigativos y de seguridad, entre
otros”.
2.2. Conforme a la jurisprudencia antes
reseñada, conviene señalar que la facultad de los nominadores para trasladar
funcionarios para atender a las razones del servicio administrativo se
considera, en principio, ajustada a las normas constitucionales y legales, sin
que por la expedición de los correspondientes actos pueda predicarse
arbitrariedad o abuso del poder y menos aún violación de los derechos de las
personas; con mayor razón, en cuanto se considera que la adecuada y eficiente
prestación del servicio público es piedra angular sobre la cual se erigen la
organización y funcionamiento del Estado.
La facultad de trasladar funcionarios debe
obedecer a razones ciertas, objetivas y fundadas de buen servicio
administrativo, cuando se trata de funcionarios de carrera administrativa[4].
En los casos de los empleados de libre
remoción existe una mayor discrecionalidad, lo cual no implica que la
administración pueda actuar arbitrariamente, invocando razones abstractas de
buen servicio. Una medida de esta índole, debe obedecer a una justificación
mínima en cuanto a la necesidad de atender a la oportuna, eficaz y eficiente
prestación del servicio.
En razón de la naturaleza de las funciones
que cumple el servidor público, como se expresa en la sentencia T-016/95, antes
citada, se justifica que en ciertos casos en que se comprometen servicios
esenciales o básicos del Estado, la administración goce de un grado mayor de
discrecionalidad; vgr., en los casos de funcionarios o empleados del Ejército,
los entes investigativos y de seguridad y de las cárceles, entre otros.
2.3. Con el fin de dar respuesta al
problema concreto planteado en la demanda de tutela, la Sala estima lo
siguiente:
a) El cargo desempeñado por la demandante,
Jefe de Control Fiscal Municipal III-2 dependiente de la Contraloría General de
Boyacá, es de libre nombramiento y remoción.
b) Los cargos de “Jefe de Control Municipal
III-2”, dependientes de la Contraloría General de Boyacá, tanto en Guateque
como en Garagoa, corresponden a la misma categoría y remuneración.
c) El nombramiento de la demandante fue
declarado insubsistente; pero antes de que se le comunicara esta decisión se
produjo la revocatoria de esta medida, porque el nominador tuvo conocimiento de
la situación de embarazo preexistente.
d) Las poblaciones de Garagoa y Guateque geográficamente
corresponden a la misma provincia (Neira) del Departamento de Boyacá y, además
de ser cercanas entre sí, poseen un entorno físico y ambiental muy similar.
e) Objetivamente, sin consideración a la
situación subjetiva alegada por la actora, su traslado no comporta la violación
de derechos constitucionales fundamentales.
La alegada desviación de poder en que
afirma haber incurrido el acto demandado, en el sentido de que su traslado
obedeció a un propósito retaliatorio o revanchista, en orden a entrabar la
investigación que según ella adelantaba contra Leonardo Díaz Meneses, amigo
político del Contralor, no tiene respaldo alguno en el material probatorio que
obra en los autos, pues de éste se deduce que la demandante no tuvo  a su cargo
dicha investigación, únicamente cumplió con una actuación inicial de simple
mecánica procesal.
f) No obstante, dentro del proceso obra la
declaración rendida por el médico Raúl Mauricio Beltrán González, vinculado a
Comfenalco I.P.S. y adscrito al Consultorio de la Corte Suprema de Justicia,
decretada por la Sala de Casación Laboral de dicha Corporación, en la cual, a
la pregunta: "Sírvase informar si, de acuerdo a sus conocimientos y a los
exámenes médicos que se ponen de presente, la señora Hilda Perilla Ruíz presenta
desprendimiento de placenta y si puede correr riesgo para trasladarse
diariamente de una ciudad a otra cuyo tiempo aproximado en su recorrido de
distancia es de 30 a 40 minutos. Contestó: El riesgo es bastante alto, debido a
que la paciente tiene como principal causa un desprendimiento de placenta de
2.4 X 1.6 cms. De un tamaño importante con respecto a la edad gestacional,
producido por una placenta previa que quiere decir, estar implantada muy cerca
al cuello uterino, lo cual aumenta el riesgo de aborto. Esto indica como
tratamiento fundamental mantenerse en reposo absoluto; de tal manera que al
estar movilizándose puede aumentar el tamaño de desprendimiento y por ende la
posibilidad de abortar."
Si bien las necesidades del servicio
exigían el traslado de la demandante de Garagoa a Guateque, es lo cierto que en
el presente caso priman sobre dichas necesidades los derechos fundamentales de
la actora, al trabajo en condiciones dignas, a la vida y a salud, e igualmente
estos dos últimos derechos, en relación con la criatura que esta por nacer. En
efecto, no cabe duda el grave riesgo que para la vida y la salud de la
demandante y de su hijo por nacer representa su movilización diaria en vehículo
automotor, según la aseveración hecha por el médico declarante.
No es pertinente considerar la existencia
del medio alternativo de defensa judicial, esto es, la posibilidad de que la
demandante hubiera podido demandar en acción de nulidad y restablecimiento del
derecho el acto de traslado, porque dicho medio no se juzga idóneo y eficaz en
el presente caso para garantizar el goce efectivo de sus derechos fundamentales
y de quien esta por nacer.  En efecto:
Se requiere una orden inmediata para
proteger los aludidos derechos, que no es posible obtener por la vía de la
acción contencioso administrativa, pues un proceso de esta naturaleza dura
varios años.
Mediante dicha acción únicamente se
buscaría definir si el acto expedido es válido o nulo, y en este último evento
operaría lo concerniente al restablecimiento del derecho (reintegro al cargo y
pago de los derechos laborales dejados de devengar). Sin embargo,
independientemente de que aquél pueda declararse nulo o ajustado al derecho y
de que se logre dicho restablecimiento, es lo cierto que el acto de traslado
está causando en el momento actual una lesión a dichos derechos, en razón del
estado de embarazo de la actora, que no se puede remediar a través del
ejercicio de dicha acción.
Si el juez de tutela puede juzgar, en el
caso concreto, la idoneidad o no del medio judicial para efectos de determinar
la procedencia de la tutela, como mecanismo definitivo o transitorio, nada se
opone a que en casos como el que nos ocupa en que están de por medio tanto los
intereses superiores de la administración como los de la actora, pueda buscarse
una solución intermedia que consulte tanto los intereses del servicio
administrativo, como los de ésta, consistente en mantener vigente el acto
administrativo, pero suspendiendo su ejecución en forma transitoria, por el
tiempo necesario  para proteger sus derechos y los de la criatura que esta por
nacer.
En tales circunstancias, se revocarán las
sentencias de instancia y se concederá la tutela impetrada, ordenando a la
Contraloría General del Boyacá que suspenda la orden de traslado por el término
que falte para que se produzca el referido nacimiento y tres meses más; término
este último que la legislación ha estimado necesario, y adicional al del
embarazo, para la protección de la maternidad.
IV. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR las sentencias
proferidas por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, el
13 de mayo 1998, y la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Tunja, con fecha 15 de abril de 1998, mediante las cuales
se denegó la tutela impetrada.
Segundo. CONCEDER a la demandante la
tutela de sus derechos fundamentales al trabajo en condiciones dignas, a la
vida y a la salud.
Tercero. ORDENAR a la Contraloría
General de Boyacá que en el término de cuarenta y ocho (48) horas suspenda la
orden de traslado de la demandante, por el término que falte para que se produzca
el nacimiento de su hijo y tres (3) meses más.
Cuarto. Líbrense, por la Secretaría General
de esta Corporación, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
MATHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa.
[2]  M.P. Alejandro Martínez
[3] Norma que fue declarada
exequible por esta Corporación, en la sentencia C-037 de 1997. M.P. Antonio
Barrera Carbonell
[4]  Idem. Sentencia
C-443/97