C-616-08
Referencia: expediente No
Sentencia C-616/08
OBJECIONES PRESIDENCIALES AL PROYECTO DE LEY POR EL CUAL SE DICTAN
NORMAS PARA LA ELECCION, CONFORMACION Y FUNCIONAMIENTO DE LOS CONSEJOS DE LA
JUVENTUD
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE PROYECTO DE LEY OBJETADO-Características/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE PROYECTO DE LEY
OBJETADO-Trámite de las objeciones/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE PROYECTO
DE LEY OBJETADO-Insistencia de las cámaras como presupuesto para la competencia
de la Corte Constitucional
El estudio de la constitucionalidad de un
proyecto de ley objetado por el Presidente de la República no sólo versa sobre
los asuntos materiales concernientes a los reproches que el Gobierno Nacional
presenta, sino que también comprende el análisis del procedimiento impartido a
las objeciones a la luz de las disposiciones constitucionales y legales que se
ocupan de él.  Al examen material debe anteceder la verificación del trámite
impartido a las objeciones presidenciales para dilucidar si se ajusta a la
normatividad correspondiente. La insistencia de las cámaras, es un presupuesto
de procedibilidad para asumir la competencia en el análisis de exequibilidad
del proyecto objetado por parte de la Corte.
PROYECTO DE LEY OBJETADO POR INCONSTITUCIONALIDAD-Publicación del proyecto objetado al estar las cámaras en receso
OBJECION PRESIDENCIAL POR VULNERACIÓN DE RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Fundada
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Materias
sometidas a reserva de ley estatutaria
El artículo
152 constitucional introdujo en el ordenamiento colombiano la tipología de las
leyes estatutarias, como una categoría normativa por medio de la cual se
regulan materias de especial relevancia, sujeta adicionalmente aun
procedimiento de formación más exigente que el ordinario. Así, de conformidad
con dicho precepto constitucional mediante leyes estatutarias el Congreso de la
República habrá de regular (1) los derechos y deberes fundamentales, así como
los procedimientos y recursos para su protección; (2) la administración de
justicia; (3) la organización y régimen de los partidos y movimientos
políticos, el estatuto de la oposición y las funciones electorales; (4) las
instituciones y mecanismos de participación ciudadana; (5) los estados de
excepción, y (6) la igualdad electoral entre candidatos a la Presidencia de la
República.
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA EN MATERIA DE FUNCIONES ELECTORALES Y
MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Aplicación de
interpretación estricta/RESERVA DE LEY ESTATUTARIA EN MATERIA DE FUNCIONES
ELECTORALES Y MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Reserva reforzada
Los
pronunciamientos de esta Corporación han distinguido en lo que concierne al
grado de rigurosidad de aplicación del principio de reserva de ley estatutaria
en virtud de la materia regulada, pues en ciertos asuntos tales como las
funciones electorales han defendido lo que podría denominarse una reserva
reforzada, mientras en los restantes tópicos enunciados por el artículo 152
constitucional ha predominado el criterio de flexibilidad en la interpretación
de la reserva, tal ha sido la postura respecto de la regulación de los derechos
y deberes fundamentales y de la administración de justicia. La reserva de ley
estatutaria se predica no sólo respecto de los elementos esenciales de las
funciones electorales, sino también de los asuntos que tienen efectos
determinantes en la dinámica electoral, en esa medida todas las disposiciones
que se ocupen de la reglamentación de los órganos de administración electoral y
de los procesos electorales han de ser promulgadas mediante este tipo
legislativo, regla de la cual sólo estarían exceptuados los aspectos que fueran
absolutamente accesorios e instrumentales.
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA EN MATERIA DE REGULACION DE FUNCIONES
ELECTORALES-No se aplica indiscriminadamente a
todos los procesos electorales sino a aquellos cuya finalidad es la elección de
los gobernantes
La reserva de
ley estatutaria no se aplica indiscriminadamente respecto de todos los procesos
electorales, sino de aquellos cuya finalidad es la elección de los gobernantes,
es decir, no todos las normas que regulan las elecciones deben ser expedidas
siguiendo el procedimiento propio de una ley estatutaria sino las que están
dirigidas a regular los procesos electorales mediante los cuales se conforman
los órganos de las ramas del poder público de carácter representativo en los
distintos niveles territoriales, por lo que la reserva de ley estatutaria
reforzada en materia de la regulación de las funciones electorales ha sido
aplicada respecto de disposiciones relacionadas con la elección de los miembros
de las corporaciones públicas de carácter representativo o mandatarios locales
o nacionales pertenecientes a la rama legislativa o ejecutiva del poder
público, o para la elección de los representantes del Estado Colombiano en
instituciones que hacen parte del Sistema Andino de Integración.
PROYECTO DE LEY POR EL CUAL SE DICTAN NORMAS PARA LA ELECCION,
CONFORMACION Y FUNCIONAMIENTO DE LOS CONSEJOS DE LA JUVENTUD-Objeto
El Proyecto
de Ley objetado tiene por objeto fortalecer la participación y vinculación
activa de los jóvenes a la vida nacional, distrital, municipal y local,
mediante procesos pedagógicos  y de formación democrática que se surten en
virtud de la elección, conformación y funcionamiento de los consejos de
juventud, en los niveles nacional, departamental, distrital, municipal y local.
En ese orden (i) regula el proceso para la conformación de los consejos de la
juventud (inscripción de candidatos y jóvenes electores, capacitación a
electores, designación de la comisión escrutadora y de jurados de votación, día
de elección, escrutinio general, entrega de credenciales e instalación del
consejo) y (ii) regula la composición y funciones de los consejos de la
juventud en los distintos niveles territoriales como instancias de
participación ciudadana.
CONSEJOS DE LA JUVENTUD-Consejeros no
ejercen poder político/CONSEJOS DE LA JUVENTUD-Elección de consejeros no
sujeta a trámite de ley estatutaria
El proyecto
de ley objetado regula de manera exhaustiva lo relacionado con la elección de
los consejeros de la juventud, desde la convocatoria hasta la entrega de las
credenciales, por lo tanto reglamenta un proceso electoral, pero en la medida
que los consejos
no ejercen poder político pues no son una
corporación de elección popular de carácter representativo que haga parte de
una de las ramas del poder público, por lo tanto si bien los consejeros de la
juventud son representantes de los jóvenes y de las organizaciones juveniles no
son gobernantes, lo que lleva a concluir que respecto de la
materia regulada por el Proyecto de Ley objetado
no es aplicable la reserva de ley estatutaria en
materia de la regulación del ejercicio de funciones electorales.
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA EN MATERIA DE REGULACION DE MECANISMOS DE
PARTICIPACION CIUDADANA-Aspectos que comprende
La reserva es
aplicable respecto de las disposiciones que introduzcan límites, restricciones,
excepciones, prohibiciones o condicionamientos al ejercicio del derecho de participación
ciudadana. En materia de regulación de los mecanismos constitucionales de
participación ciudadana la reserva de ley estatutaria comprende: (i) el
desarrollo de distintos preceptos constitucionales; (ii) se extiende a todos
los mecanismos de participación, incluyendo aquellos que no tienen un carácter
político; pues se comprende también a aquellos relacionados con la
participación en los ámbitos económico, administrativo y cultural.
CONSEJOS DE LA JUVENTUD-Constituyen
verdaderos mecanismos de participación ciudadana/CONSEJOS DE LA JUVENTUD-Por
su naturaleza su regulación estaba sujeta a ley estatutaria
Los Consejos
de la Juventud son concebidos como un mecanismo de participación ciudadana,
encargado de representar a los jóvenes y a las organizaciones juveniles en
distintos ámbitos. En esa medida los Consejos de la juventud son una instancia
de participación, concertación, vigilancia y control de la gestión pública, a
los que hace referencia el inciso final del artículo 103 de la Constitución
política. Establecido que la naturaleza de los consejos de la juventud
corresponde a un mecanismo de participación ciudadana de los contemplados en el
inciso segundo del artículo 103 de la Carta, se concluye que las disposiciones
que los regulan debían ser expedidas mediante una ley estatutaria. Así que si
un proyecto de ley pretende regular de manera integral un mecanismo de
participación ciudadana, la reserva de ley estatutaria se predica respecto de
toda su normatividad. Ahora bien, el Proyecto de Ley objetado contiene una
regulación integral de los consejos de la juventud, los cuales como antes se
dijo son concebidos como un mecanismo de participación ciudadana, por lo tanto
la reserva de ley estatutaria se predica respecto de la totalidad del cuerpo
normativo.
OBJECION PRESIDENCIAL POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL
GASTO PUBLICO-Infundada
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Competencias precisas de las ramas legislativa y ejecutiva/PRINCIPIO
DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Competencias concurrentes de los órganos
legislativo y ejecutivo
En virtud del
principio de legalidad del gasto el Congreso tiene facultades para (i) decretar
gastos públicos y para (ii) aprobarlos en el Presupuesto General de la Nación,
en tanto que al Gobierno Nacional se le reconocen expresas facultades en la
materia, pues si bien según el artículo 154 superior, las leyes pueden tener
origen en cualquiera de las Cámaras a propuesta de sus miembros, sólo pueden
ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno, entre estas las leyes
“que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las
mismas”. En el mismo sentido el artículo 346 de la Carta indica que “el
Gobierno formulará anualmente el Presupuesto de Rentas y la Ley  de
Apropiaciones, que deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y lo
presentará al Congreso, dentro de los primeros diez días de cada legislatura; y
el artículo 351 constitucional establece que “El Congreso no podrá aumentar
ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el Gobierno,
ni incluir una nueva, sino con la aceptación escrita del ministro del ramo”.
Así el principio de legalidad del gasto “supone la existencia de competencias
concurrentes, aunque separadas, entre los órganos legislativo y ejecutivo,
correspondiéndole al primero la ordenación del gasto propiamente dicha y al
segundo la decisión libre y autónoma de su incorporación en el Presupuesto
General de la Nación. Los contenidos de los artículos del proyecto
objetado permiten inferir que tales normas no
riñen con el principio de legalidad del gasto público, toda vez que no
contienen una orden imperativa al ejecutivo para que incluya un gasto en el presupuesto, y por lo tanto no desconocen la competencia
del ejecutivo para decidir libremente si incorpora o no un gasto en la ley
anual de presupuesto.
Referencia:
expediente OP-097
Objeciones Presidenciales al Proyecto de Ley No. 293
de 2006 - Senado de la República -,  12 de 2005- Cámara de Representantes - "Por el cual se dictan normas para la elección, conformación
y funcionamiento de los consejos de la juventud”.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá D. C.,
veinticinco (25) de junio de dos mil ocho (2008).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
Por medio de comunicación recibida en la
Secretaría General de esta Corporación el veintiséis (26) de octubre de dos mil
siete (2007), la Presidenta del Senado de la República remitió el proyecto de
ley de la referencia objetado por el Presidente de la República por razones de
inconstitucionalidad, para que de conformidad con lo dispuesto en el artículo
167 Superior, la Corte decida sobre su exequibilidad.
1.
Solicitud de pruebas sobre cumplimiento del trámite legislativo.
Mediante Auto
de ocho (08) de noviembre de dos mil siete (2007) se avocó conocimiento del
proceso de la referencia y se solicitó a los Secretarios Generales del Senado
de la República y de la Cámara de Representantes el envio de las pruebas correspondientes
al trámite legislativo seguido para la aprobación del informe de objeciones
presidenciales al Proyecto de Ley
No. 293 de 2006 - Senado de la República -, 12 de 2005- Cámara de
Representantes - "Por el cual se dictan normas para la elección,
conformación y funcionamiento de los consejos de la juventud”.
Vencido el
término probatorio, la Secretaría de la Cámara de Representantes envió, el día
quince (15) de los corrientes, las Gacetas del Congreso No.487 y 540 de 2007 en
las cuales aparece publicado el Informe de Objeciones Presidenciales y el
anuncio previo a su aprobación respectivamente. Así mismo, indicó que el Acta
de la plenaria No. 76, de octubre 9 de 2007, en la cual fue aprobado el Informe
de objeciones presidenciales, no ha sido aun publicada. El Secretario del
Senado de la República no dio respuesta a la solicitud del Magistrado
Sustanciador. Ese mismo día fue proferido un Auto mediante el cual se requirió
a los Secretarios de la Cámara de Representantes y del Senado de la República
para que dieran cumplimiento a lo ordenado en Auto de ocho (8) de noviembre.
Debido a que
las pruebas necesarias para verificar si se cumplió con el procedimiento
previsto para la aprobación del Informe de objeciones presidenciales no fueron
aportadas oportunamente al expediente, el veintiuno (21) de noviembre de dos
mil siete (2007) la Sala Plena de esta Corporación profirió el Auto A-304
mediante el cual se abstuvo de decidir las objeciones presidenciales mientras
no se cumplieran los presupuestos constitucionales y legales que permitieran
adoptar una decisión de fondo, en la misma providencia supeditó el trámite
subsiguiente de las objeciones a la verificación por parte del Magistrado
Sustanciador de que fueran aportadas por parte de los Secretarios Generales de
la Cámara de Representantes y del Senado de la República de las pruebas sobre
el trámite de las objeciones presidenciales al Proyecto de Ley No. 293 de 2006
- Senado de la República -, 12 de 2005- Cámara de Representantes – “Por el cual se dictan normas para la elección, conformación y
funcionamiento de los consejos de la juventud”.
Finalmente, el
nueve (9) de abril de dos mil ocho (2008), luego de sendos requerimientos
formulados por el Magistrado Sustanciador dirigidos a los Secretarios Generales
de la Cámara de Representantes y del Senado de la República, fueron allegadas
al expediente las pruebas necesarias para continuar con el trámite de las
objeciones presidenciales por inconstitucionalidad del proyecto de ley de la
referencia.
2. Trámite
legislativo del proyecto objetado
Del trámite que surtió el Proyecto de Ley N.° 293 de 2006 - Senado de la República -, 12 de
2005- Cámara de Representantes, se señalan
los siguientes hechos relevantes para el estudio de la objeción presidencial:
El día veinte
(20) de julio de dos mil cinco (2005) el proyecto fue presentado ante la
Secretaría General de la Cámara de Representantes por la senadora Alexandra
Moreno Piraquive y fue publicado en la Gaceta del Congreso 453 del veintinueve
(29) de julio de dos mil cinco (2005)[1].
El treinta y uno
(31) de mayo de dos mil seis (2006) fue aprobado en primer debate por la
Comisión Séptima de la Cámara de Representantes.
Posteriormente
fue aprobado en segundo debate por la plenaria de la Cámara de representantes
el catorce (14) de junio de dos mil seis (2006) y remitido al Senado de la
República.
Una vez el
proyecto fue remitido al Senado de la República, la Presidencia de esa Cámara
repartió el proyecto a la Comisión Séptima  Constitucional Permanente para lo
de su competencia. El día quince (15) de mayo de dos mil siete (2007) fue
aprobado en primer debate por la citada Comisión, la Plenaria del Senado lo
aprobó en segundo debate el día catorce (14) de junio de dos mil siete (2007).
Debido a que los
textos aprobados en las plenarias de ambas cámaras fueron diferentes se nombró
una Comisión accidental de mediación, el informe de esta comisión fue
considerado y aprobado en sesión plenaria de la Cámara de Representantes el día
diecinueve (19) de junio de dos mil siete (2007) y en la misma fecha por la
plenaria del Senado de la república.
El proyecto de
ley fue remitido el día veintidós (22) de junio del año en curso por el
Presidente de la Cámara de Representantes, al Presidente de la República para
su sanción con sus respectivo expediente legislativo, y fue recibido por el
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República el día
veintinueve (29) del mismo mes y año[2].
Las objeciones
presidenciales al Proyecto de Ley N.° 293 de 2006 - Senado de la República -, 12
de 2005- Cámara de Representantes fueron publicadas en el Diario Oficial
No.46.691 de fecha dieciséis (16) de julio de dos mil siete (2007)[3],
en la misma fecha el proyecto fue devuelto al Presidente de la Cámara de Representantes
sin la sanción presidencial.
Las Mesas
directivas del Senado de la República y de la Cámara de Representantes
designaron una Comisión accidental para estudiar las objeciones presidenciales
formuladas al proyecto de ley de la referencia, cuyo informe fue considerado y
aprobado el día nueve (09) de octubre de dos mil siete (2007) por la plenaria
de la Cámara de Representantes[4] y el día dieciséis (16)
del mismo mes por la Plenaria del Senado de la República[5],
según consta en certificaciones aportadas por los secretarios generales de las
respectivas corporaciones. Finalmente, el día veintitrés (23) de octubre el
proyecto fue enviado a la Corte Constitucional por la presidenta del Senado de
la República para que esta Corporación decidiera sobre las objeciones
presidenciales.
II. TEXTO DE LA NORMA OBJETADA
A continuación se transcribe el Proyecto de Ley No. 293 de 2006 - Senado
de la República -, 12 de 2005- Cámara de Representantes[6]
LEY No.
por la cual se reglamenta la elección,
conformación y funcionamiento de los Consejos de la Juventud.
CAPITULO I
Objeto y conceptos
Artículo 1°. Objeto. La presente ley tiene
por objeto fortalecer la participación y vinculación activa de los jóvenes a la
vida nacional, distrital, municipal y local, mediante procesos pedagógicos y de
formación democrática que se surten en virtud de la elección, conformación y
funcionamiento de los Consejos
de Juventud, en los Niveles Nacional, Departamental, Distrital, Municipal y
Local.
Artículo 2°. De los Consejos de Juventud. Los Consejos de Juventud son organismos
colegiados de carácter social, ejercen sus funciones y competencias de manera autónoma e integran el Sistema
Nacional de Juventud que opera en el ámbito nacional, departamental, distrital
y municipal. Su conformación se hará mediante un sistema de representación de
jóvenes y de organizaciones juveniles.
Artículo 3°. Definiciones. Para efectos de la presente ley se entenderá como:
Joven: Persona entre los 14 y 26 años de
edad.
Organización o grupo juvenil: Número plural
de personas constituidas en su mayoría por afiliados jóvenes, cuyo funcionamiento obedezca a reglamentos o
estatutos aprobados por sus miembros, mediante acta debidamente inscrita en el
registro de organizaciones juveniles que para el efecto se deberá establecer en
las respectivas alcaldías dentro del ámbito de sus competencias.
CAPITULO II
De los Consejos de Juventud
Artículo 4°. Instancias juveniles de representación. En el nivel nacional se conformará el
Consejo Nacional y en el ámbito territorial se organizarán los consejos
distritales, municipales y locales de juventud, como instancias sociales de carácter colegiado y
autónomo de representación.
Artículo 5°. Consejo Nacional de Juventud. El Consejo Nacional de Juventud estará
integrado de la siguiente manera:
1. Un (1) delegado de cada uno de los
Consejos Departamentales de
Juventud.
2. Un (1) delegado del Consejo Distrital de
Juventud de Bogotá, D. C.
3. Un (1) representante de las
organizaciones juveniles de indígenas.
4. Un (1) representante de las
organizaciones juveniles de afrocolombianos.
5. Un (1) representante de las organizaciones juveniles de raizales de
San Andrés y Providencia.
6. Un (1) representante de las
organizaciones juveniles de campesinos.
7. Un (1) representante elegido por las
organizaciones juveniles, que de acuerdo con sus estatutos, ejecuten programas de cubrimiento nacional y
cumplan con lo establecido en el artículo 3° de la presente ley.
Parágrafo. Los representantes y sus
respectivos suplentes de que tratan los numerales 3 al 7 del presente artículo,
deberán acreditar su calidad de joven y serán designados por las respectivas comunidades u
organizaciones, según sea el caso, de conformidad con lo establecido en la
presente ley.
Artículo 6º. Consejos Distritales de Juventud. De conformidad con el régimen
administrativo de los Distritos,
se conformarán Consejos locales o comunales los cuales se regirán por las
disposiciones contenidas en la presente ley.
Parágrafo 1º. El Consejo Distrital de
Juventud de Bogotá, D. C., será integrado por un (1) delegado de cada uno de
los Consejos Locales de
Juventud.
Artículo 7°. Consejos Departamentales de Juventud. En cada uno de los departamentos se
conformarán los Consejos Departamentales de Juventud, los cuales serán
integrados por delegados de cada uno de los Consejos Municipales y Distritales
de Juventud, excepto el
Distrito Capital.
Artículo 8°. Funciones de los Consejos Nacionales, Departamentales,
Distritales y Municipales de Juventud. El Consejo Nacional de Juventud y los Consejos
Departamentales, Distritales y Municipales de Juventud, cumplirán, en su respectivo ámbito, las
siguientes funciones:
a) Actuar como instancia válida de
interlocución y consulta ante la administración y las entidades públicas del orden nacional y territorial y ante las
organizaciones privadas, en los temas concernientes a juventud;
b) Proponer a las respectivas autoridades
territoriales los planes, programas y proyectos necesarios para el cabal
cumplimiento de las disposiciones contenidas en la Ley 375 de 1997 y en las
demás normas que la modifiquen
o complementen, así como
concertar su inclusión en los planes de desarrollo;
c) Establecer estrategias y procedimientos
para que los jóvenes participen en el diseño de políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo
dirigidos a la juventud, y ejercer veeduría y control social en la ejecución de
los mismos;
d) Fomentar la creación de organizaciones y
movimientos juveniles, en la respectiva jurisdicción;
e) Dinamizar la promoción, formación integral y la participación de la
juventud, de acuerdo con las finalidades de la Ley 375 de 1997 y demás normas
que la modifiquen o complementen;
f) Promover la difusión, respeto y
ejercicio de los derechos humanos, civiles, sociales y políticos, en especial los derechos y deberes de la
juventud, enunciados en los Capítulos I y II de la Ley 375 de 1997 y demás
normas que la modifiquen o complementen;
g) Elegir representantes ante otras
instancias de participación juvenil y en general, ante aquellas cuyas regulaciones o estatutos que así lo
dispongan;
h) Cogestionar planes, programas y
proyectos dirigidos a la juventud y autogestionar recursos que contribuyan al
desarrollo de los propósitos de la Ley 375 de 1997;
i) La responsabilidad de conceptuar, proponer, debatir y concertar políticas,
programas y proyectos dirigidos a la juventud;
j) Conceptuar sobre el diseño e
implementación de las políticas, programas y proyectos dirigidos a la población
joven en las respectivas entidades territoriales. Este concepto será tenido en cuenta por la
correspondiente entidad territorial;
k) Interactuar con las instancias o
entidades que desarrollen el tema de juventud y coordinar la realización de
acciones conjuntas;
l) Adoptar su propio reglamento de
organización y funcionamiento.
CAPITULO III
Convocatoria y composición
Artículo 9°. Convocatoria para la elección de los Consejos
Municipales y Distritales de Juventud. En
el proceso de inscripción de candidatos y jóvenes electores, las Alcaldías Distritales, Municipales y la Registraduría Nacional del Estado
Civil, abrirán el proceso de inscripción acompañado de una amplia promoción,
difusión y capacitación pre y pos electoral, para lograr una adecuada
participación en el mismo.
El proceso de convocatoria e inscripción se iniciará con una antelación no inferior
a ciento veinte (120) días a la fecha de la respectiva elección.
Parágrafo 1°. En la determinación de los
puestos de inscripción y votación para los Consejos Municipales, Distritales y
Locales de Juventud, se procederá
teniendo en cuenta las condiciones de fácil acceso y reconocimiento por los
jóvenes.
Parágrafo 2°. A fin de lograr una mejor
organización electoral, los entes territoriales elaborarán un calendario
electoral donde se precisen las fechas de realización de las siguientes actividades:
a) Inscripción de jóvenes al registro de
jóvenes electores;
b) Inscripción de candidatos;
c) Inscripción de representantes de las
organizaciones juveniles de campesinos, indígenas, afrocolombianos, o en general de comunidades
étnicas y las raizales de San Andrés y Providencia;
d) Sorteo y adjudicación de códigos;
e) Capacitación a
organizadores, electores y candidatos;
f) Designación de la
Comisión Escrutadora;
g) Designación de jurados de votación;
h) Publicación de listas de jurados de
votación;
i) Día de la elección;
j) Escrutinio general;
k) Entrega de credenciales;
l) Instalación del Consejo de Juventud.
Parágrafo 3°. La fecha de cierre para
inscripción de jóvenes electores
será hasta quince días hábiles antes de las respectivas elecciones en cada
entidad territorial.
Artículo 10. Composición básica de los Consejos Distritales,
Municipales o Locales de Juventud. Los Consejos Municipales de Juventud se integrarán
por un número impar de
miembros, no menor de cinco (5) ni mayor de quince (15), elegidos mediante el
voto popular y directo de los jóvenes inscritos en la respectiva jurisdicción.
La definición del número de consejeros dependerá del número de aspirantes al
Consejo de Juventud de cada
Municipio, Distrito o
localidad. Del total de
miembros integrantes del Consejo, el sesenta por ciento (60%) será elegido por
cifra repartidora, de listas presentadas directamente por los jóvenes, y el
cuarenta por ciento (40%) restante se elegirá por mayoría de los candidatos postulados por las
organizaciones juveniles, partidos o movimientos políticos. Se podrá sufragar
únicamente por una lista o por un candidato de organización juvenil.
Parágrafo 1°. Si como consecuencia de
aplicar los porcentajes aquí
dispuestos, el número de miembros integrantes del correspondiente Consejo
Distrital, Municipal o local de juventud resultare un decimal, este se
aproximará al número entero superior si es cinco (5) o más y al número entero
inferior si es cuatro (4) o
menos.
Artículo 11. Composición ampliada de los Consejos Distritales y
Municipales de Juventud.
Conforme a lo establecido en el artículo 4° de la presente ley, en los
municipios y distritos donde existan organizaciones juveniles de campesinos, indígenas, afrocolombianos, o en general
de comunidades étnicas y de los raizales de San Andrés y Providencia, cada
entidad territorial dispondrá una representación especial en el Consejo
Distrital o Municipal de Juventud, siempre que constituyan minoría en la respectiva entidad territorial donde
ocurre la elección, sin perjuicio de que puedan participar en la elección
general. En este evento, habrá un miembro más en el Consejo de Juventud por
cada una de tales comunidades, designados directamente por las mismas, sin necesidad de ser sometidos a
la votación directa y popular de los jóvenes.
Parágrafo 1°. El número total de
integrantes del Consejo Municipal o Distrital de Juventud será siempre impar,
incluida la representación étnica especial que se regula en este artículo. En el evento en que de
la composición ampliada resultare número par, se aumentará o disminuirá en un
(1) miembro lo establecido en el artículo 9°, sin apartarse del rango mínimo o
máximo allí fijado.
Parágrafo 2°. La inscripción de los representantes de las organizaciones
juveniles de las que trata el presente artículo, se hará según lo establecido
en el artículo 8° de la presente ley. Estos miembros también tendrán suplentes
designados directamente por las mismas comunidades.
Artículo 12. Inscripción
de electores. La
inscripción se efectuará en los lugares y ante los funcionarios designados por
la Registraduría Distrital o Municipal y se utilizará para tal fin, un
formulario de “Inscripción y Registro de Jóvenes Electores”.
Los requisitos para la inscripción son los siguientes:
1. Las personas entre 14 y 17 años deberán
presentar copia del registro civil de nacimiento.
2. Las personas entre 18 y 26 años deberán
presentar la cédula de ciudadanía o su respectiva contraseña.
Artículo 13. Inscripción de candidatos. La inscripción de candidatos a los Consejos
Distritales o Municipales de Juventud se realizará, ante el respectivo
Registrador Distrital o Municipal, dentro de los términos establecidos en el
artículo 9° de la presente ley.
Los aspirantes a ser Consejeros Distritales o Municipales
de Juventud deberán cumplir los siguientes requisitos, al momento de la
inscripción:
1. Estar en el rango de edad establecido en
el artículo 3° de la presente ley. Los jóvenes entre 14 y 17 años deberán presentar copia del registro civil de
nacimiento y los jóvenes entre 18 y 26 años deberán presentar la cédula de
ciudadanía o su respectiva contraseña.
2. Estar inscrito en una lista presentada
por los jóvenes o ser postulado por una organización juvenil, movimiento o partido político.
3. Presentar, ante la Registraduría
Distrital o Municipal, una propuesta de trabajo que indique los lineamientos a
seguir como consejero de juventud.
Parágrafo. Nadie podrá
ser miembro de los Consejos de Juventud, si no se halla entre los rangos de edad aquí
establecidos. Si alguien que ha sido elegido supera estos rangos antes de
culminar su período, deberá renunciar o se procederá a su desvinculación y, en
tal caso, se aplicará lo dispuesto en los artículos 25, 26 y 27 de la presente ley.
Artículo 14. Candidatos por listas. La inscripción de las listas que sean presentadas
directamente por los jóvenes independientes deberá tener el respaldo de un
número de firmas correspondiente al dos por ciento (2%) del registro de jóvenes electores del municipio. El número de
candidatos inscritos en cada lista presentada directamente por los jóvenes, no
podrá exceder el número de miembros a proveer determinado por la entidad
territorial, para el respectivo sesenta por ciento (60%) de la composición básica de los consejos.
Artículo 15. Candidatos por organizaciones juveniles, movimientos o
partidos políticos. Podrán
postular candidatos las organizaciones juveniles constituidas conforme a lo
establecido en el artículo 3° de la presente ley y cuya existencia no sea inferior a tres (3) meses,
respecto a la fecha de convocatoria. La inscripción de los candidatos, por
parte de las organizaciones juveniles, se deberá acompañar del acto mediante el
cual se acredite la correspondiente postulación, conforme a los estatutos o reglamentos de la
organización juvenil. En la inscripción de los candidatos por movimientos o
partidos políticos, se requerirá el aval del mismo, para lo cual deberá contar
con personería jurídica vigente. Cada organización, movimiento o partido político podrá postular, al Consejo
Distrital o Municipal de Juventud, un candidato con su respectivo suplente.
Parágrafo 1°. En caso de que exista en la
jurisdicción un número exiguo de organizaciones, movimientos o partidos
políticos, que no asegure la
elección de los miembros a proveer, la alcaldía podrá establecer disposiciones
transitorias en cuanto al número de postulantes, teniendo en cuenta el
principio de representación equitativa.
Parágrafo 2°. Si para la fecha de la
convocatoria a la primera
elección del Consejo Municipal de Juventud, no existieren organizaciones
juveniles constituidas, movimientos o partidos políticos, se elegirá únicamente
el número de consejeros que corresponda a las listas presentadas directamente
por los jóvenes.
Posteriormente, en un plazo no superior a ocho (8) meses, el alcalde
determinará la fecha en la que se elegirá al 40% restante. En este caso, los
consejeros así elegidos, en representación de las organizaciones juveniles,
partidos o movimientos políticos,
ejercerán sus funciones por el tiempo que reste del período para el cual fue
elegido el primer Consejo Municipal de Juventud.
Artículo 16. Convocatoria de los Consejos Departamentales. Dentro de los sesenta (60) días siguientes
a la elección de los Consejos
Distritales y Municipales de Juventud, los gobernadores conformarán el Consejo
Departamental de Juventud.
Artículo 17. Composición de los Consejos Departamentales de
Juventud. Los Consejos
Departamentales de Juventud estarán integrados por un número impar, no menor de cinco (5) ni mayor
de quince (15) miembros, delegados de los Consejos Municipales y Distritales de
Juventud, excepto el Distrito Capital.
Parágrafo. Previa convocatoria efectuada
por el Gobernador, cada Consejo Municipal y Distrital de Juventud de la respectiva jurisdicción, designará
un delegado para conformar el Consejo Departamental de Juventud. Si se llegare
a presentar el caso, en que el número de consejeros delegados supere el tope
máximo de miembros a integrar el Consejo Departamental de Juventud, el Gobernador convocará en cada una de las provincias de su departamento, conformen asambleas
constituidas por los Consejos Municipales y Distritales de Juventud,
pertenecientes a municipios y distritos que la conforman. En cada una de las asambleas se elegirá entre ellos el
número de consejeros delegados a que tengan derecho, según lo dispuesto
previamente por el gobernador, cuyo
criterio debe obedecer al
número de municipios y su densidad poblacional.
En los departamentos que tengan menos de cinco (5) Consejos Municipales y
Distritales de Juventud, podrá haber más de un delegado por consejo.
Artículo 18. Convocatoria del Consejo Nacional de Juventud. Dentro de los ciento veinte días (120)
siguientes a la elección de los Consejos Departamentales de Juventud, el Programa Presidencial
Colombia Joven o el organismo que haga sus veces, convocará al Consejo Nacional
de Juventud de acuerdo con la disponibilidad de orden presupuestal y técnico.
Artículo 19. Interlocución con las autoridades territoriales. El Consejo Departamental, Distrital o
Municipal de Juventud tendrá como mínimo cuatro (4) sesiones anuales con el
gobernador o alcalde respectivo y su equipo de trabajo, y mínimo dos (2)
sesiones plenarias anuales con la Asamblea Departamental, el Concejo Municipal o la Junta Administradora
Local, en las que se presentarán propuestas únicamente relacionadas con la
juventud.
Artículo 20. Interlocución del Consejo Nacional de Juventud. El Consejo Nacional de Juventud tendrá una
(1) sesión anual, por el
término de dos (2) días en las instalaciones del Congreso de la República,
organizada por el Programa Presidencial Colombia Joven o el organismo que haga
sus veces, en donde se debatirán la pertinencia y el alcance de las políticas,
planes, programas y proyectos
relacionados con la juventud en el ámbito del territorio. A esta sesión se
invitará entre otros, al señor Presidente de la República y a los Ministros de
Despacho, a la Mesa Directiva del Congreso de la República y a los miembros del
Congreso de la República.
CAPITULO IV
Período
Artículo 21. Período. El período de los Consejeros Nacionales, Departamentales, Distritales
y Municipales de Juventud será de cuatro (4) años.
Parágrafo 1°. Los miembros de los Consejos Distritales y
Municipales de Juventud, podrán ser reelegidos.
Parágrafo 2°. Mientras no se instale el
nuevo Consejo Nacional, Departamental, Distrital o Municipal de Juventud,
continuará cumpliendo sus funciones el que esté en ejercicio.
Artículo 22. Elección de los Consejos Municipales y Distritales de
Juventud. La elección de
los Consejos de Juventud en todos los Municipios y Distritos del país, tendrá
lugar el último domingo del mes de octubre de dos mil ocho (2008), y se posesionarán el 1° de enero de
dos mil nueve (2009), y en lo sucesivo, se realizará tal elección cada cuatro
años, en las mismas fechas anteriormente establecidas.
CAPITULO V
Vacancias
Artículo 23. Vacancia absoluta.
Se producirá vacancia absoluta de un Consejero Nacional, Departamental,
Distrital o Municipal de Juventud, por decisión judicial o cuando ocurra una de
las siguientes situaciones:
1. Muerte.
2. Renuncia.
3. Pérdida de alguno de los requisitos que
acreditó para ser elegido.
4. Incapacidad permanente declarada por
autoridad u órgano competente.
5. Ausencia injustificada del consejero,
por un período igual o superior a cuatro (4) meses.
Artículo 24. Vacancia temporal. Se producirá vacancia temporal en el cargo de Consejero Nacional,
Departamental, Distrital o Municipal de Juventud, cuando ocurra uno de las
siguientes situaciones:
1. Permiso dado por el respectivo Consejo de Juventud por un período no mayor a seis (6)
meses y por motivo de estudios.
2. La incapacidad física transitoria, hasta por un término
de seis (6) meses, debidamente certificada por un médico.
3. La ausencia forzada e involuntaria hasta
por un término de seis (6) meses.
Artículo 25. Forma de suplir vacancias absolutas o temporales de
los Consejeros Distritales o Municipales de Juventud. Cuando se produzca vacancia absoluta o
temporal, esta será cubierta por el siguiente candidato de la lista de la cual
fue elegido el joven que deja la
representación. En el caso de un consejero electo como representante de una
organización juvenil, lo reemplazará su suplente o en su defecto quien designe la respectiva
organización mediante acta aprobada por sus miembros y debidamente inscrita en
el registro de organizaciones
juveniles.
Parágrafo 1°. El representante que entre a
suplir una vacancia absoluta o temporal, sólo podrá ejercer por el tiempo que
faltare para culminar el período del respectivo Consejo de Juventud, o por el
período dado por el permiso,
incapacidad o ausencia forzada, según el caso.
Parágrafo 2°. Cuando no exista
disponibilidad en la lista correspondiente para suplir la vacante, esta será
llenada de las restantes listas que hayan obtenido la siguiente votación más
alta conforme a la cifra
repartidora de la que trata el artículo 9° de la presente ley.
Parágrafo 3°. El Alcalde, dentro de los
ocho (8) días hábiles siguientes a la declaratoria, llamará a los candidatos
que se encuentren en dicha situación para que tomen posesión del cargo vacante.
Artículo 26. Forma de suplir vacancias absolutas o temporales de
los Consejeros Departamentales de Juventud. Cuando se produzca vacancia absoluta o temporal, esta
será cubierta por el delegado del Consejo Municipal o Distrital de Juventud del
cual hacía parte el joven que
deja la representación.
Parágrafo. El representante que entre a
suplir una vacancia absoluta o temporal, sólo podrá ejercer por el tiempo que
faltare para culminar el período del respectivo Consejo de Juventud o por el
período dado por el permiso,
incapacidad o ausencia forzada, según el caso.
Artículo 27. Forma de suplir vacancias absolutas o temporales de
los Consejeros Nacionales de Juventud. Cuando se produzca vacancia absoluta o temporal, esta
será cubierta por un delegado
del Consejo Departamental de Juventud o por el suplente de la organización
juvenil de la cual hacía parte el joven que deja la representación, según el
caso.
Parágrafo. El representante que supla una
vacancia absoluta o temporal, sólo podrá ejercer por el tiempo que faltare para culminar el período del
respectivo Consejo de Juventud o por el período dado por el permiso,
incapacidad o ausencia forzada, según el caso.
CAPITULO VI
Reglamento
Artículo 28. Del Reglamento Interno de los Consejos de Juventud. Los Consejos de Juventud adoptarán su propio
reglamento interno que deberá contener las reglas para su funcionamiento,
organización interna, composición, funciones, modos de convocatoria,
periodicidad de las reuniones, mecanismos para toma de decisiones, régimen disciplinario, formas de trabajo y
el procedimiento para la modificación de dicho reglamento.
CAPITULO VII
Disposiciones varias y vigencia
Artículo 29. Dentro de los seis (6) meses
siguientes a la promulgación de la presente ley, cada Gobernador, Alcalde Distrital, Municipal o Local, adoptará las medidas y establecerá los criterios
necesarios para la organización y funcionamiento del Consejo de Juventud de su
jurisdicción, de acuerdo con lo regulado en la presente ley. En el acto de
adopción establecerá además,
disposiciones sobre la naturaleza del Consejo como órgano de carácter social de
la administración en asuntos de juventud, la especificación de sus funciones,
los mecanismos de convocatoria a elección de sus miembros, la instalación del
Consejo y el señalamiento de
espacios para la discusión, evaluación y seguimiento de planes, programas y
proyectos de desarrollo dirigidos a la juventud.
Parágrafo. En desarrollo de la disposición
legal sobre la participación de la juventud prevista en el artículo 14 de la Ley 375 de 1997, los
gobernadores y alcaldes definirán mecanismos que garanticen la intervención de
los jóvenes en la definición de lo señalado en este artículo.
Artículo 30. Cada Gobernador, Alcalde
Distrital y Municipal, deberá enviar dentro de los treinta (30) días siguientes a su expedición,
copia del acto por medio del cual da cumplimiento a lo estipulado en el
artículo anterior, al Programa Presidencial Colombia Joven o al organismo que
haga sus veces, para su correspondiente registro. Igualmente, deberá enviar a la respectiva Registraduría
del Estado Civil y a la Oficina de Juventud o Unidad que cumpla sus veces, en
el respectivo departamento.
Artículo 31. El Programa Presidencial
Colombia Joven o el organismo que haga sus veces, los Gobernadores y Alcaldes, organizarán y
desarrollarán un programa especial de asesoría, apoyo a la conformación de los
Consejos Departamentales, Distritales, Municipales y Locales de Juventud, que contemplará entre otros aspectos, su fortalecimiento
como organismos del Sistema
Nacional de Juventud y agentes dinamizadores de la integración de servicios
para jóvenes, estímulos de carácter económico, educativo, cultural y
recreativo, estableciendo en sus respectivos presupuestos las recursos
suficientes para garantizar su
funcionamiento.
Parágrafo. Las
administraciones Nacional, Departamental, Distrital,
Municipal o local, deberán proveer el espacio físico necesario, dotado de los
elementos básicos que garanticen el funcionamiento de los Consejos de Juventud,
de igual manera deberán apropiar los recursos
presupuestales necesarios para que las interlocuciones de los Consejos de
Juventud con las autoridades territoriales y nacional se cumplan a cabalidad
según las disposiciones de la presente ley.
Artículo 32. Inhabilidades. No podrán ser
elegidos como Consejeros de Juventud:
1. Quienes sean miembros de corporaciones
públicas de elección popular.
2. Quienes dentro de la entidad
departamental o municipal respectiva, se hallen vinculados a la administración
pública.
Artículo 33. Informe de gestión. El Consejo de Juventud rendirá en audiencia pública,
un informe semestral evaluativo de su gestión, a los jóvenes de la entidad
territorial respectiva.
Artículo 34. De la reglamentación. El Gobierno Nacional de conformidad a sus competencias reglamentara la
presente ley.
Artículo 35. Vigencia. La presente ley rige a partir de su sanción y publicación y deroga
las disposiciones que le sean contrarias.
III. LAS OBJECIONES PRESIDENCIALES POR INCONSTITUCIONALIDAD.
El Gobierno,
por medio de los Ministros del Interior y de Justicia y de Hacienda y Crédito
Público, objetó el Proyecto de Ley 293 de 2006 Senado, 12 de 2005 Cámara de Representantes "Por el cual se dictan normas para la elección, conformación y
funcionamiento de los consejos de la juventud”, por las siguientes razones de inconstitucionalidad:
1.
A juicio de los representantes del Gobierno las
materias sobre las cuales versa el proyecto de ley objetado tienen reserva de
ley estatutaria porque se relacionan con la participación de los jóvenes en
distintas instancias decisorias y deliberativas, por lo tanto constituyen un
desarrollo del artículo 103 constitucional[7] debido a que
regulan mecanismos de participación ciudadana. Concluyen entonces que el
trámite legislativo del cuestionado proyecto infringió los artículos 152 y 153
de la Constitución Política al haber procedimiento señalado para las leyes
ordinarias. Textualmente sostienen: “La iniciativa, al regular el acceso a
los Consejos Juveniles, a través del proceso democrático de elecciones
públicas, señalando las instancias juveniles de representación, las condiciones
y requisitos que deben tener los aspirantes a ser parte de las corporaciones
públicas enunciadas, las convocatorias para elecciones, la composición de los
consejos distritales, municipales, el método para la definición del número de
miembros de las corporaciones, los derechos de las minorías, la forma de
realización de la inscripción de los electores, la inscripción de los
candidatos, las directrices sobre la inscripción de candidatos en listas
independientes, la inscripción de candidatos por parte de partidos políticos u
organizaciones juveniles, los términos para la elección y composición de los
consejos departamentales (…) debe ser tramitado como una ley estatutaria”[8].
2.
Estiman también vulnerado el artículo 154
constitucional porque el proyecto de ley en sus artículos 9, 20, 21 y 22 “está
dando un mandato (…) para la inclusión de un gasto y un plazo para hacerlo, es
decir establece una orden de imperativo cumplimiento al ejecutivo, lo cual no
es procedente”[9].
Aseveran que corresponde a la rama ejecutiva del poder público decidir la inclusión
de un gasto en el Presupuesto General de la Nación, cuya aprobación depende del
legislativo, por lo tanto consideran que el citado precepto desconoce la
colaboración entre las dos ramas del poder público “en virtud de la cual la
primera autoriza la inclusión de un gasto y la segunda, define la incorporación
efectiva del mismo en el instrumento legal para su realización (ley anual del
presupuesto)”[10].
3.
Agregan que “las leyes vigentes que
requieren para su cumplimiento de la realización de actos que representan gasto
público se encuentran supeditadas a las disposiciones orgánicas contenidas en la
Ley 819 de 2003, norma que integra el bloque de constitucionalidad lo que
conlleva a que su inobservancia derive en una causal de inconstitucionalidad //
La mencionada norma, busca que las iniciativas del órgano de representación
contengan fuente de financiamiento, bajo el entendido que la actividad política
se debe mantener dentro de límites de prudencia económica y fiscal,
propendiendo por un ejercicio mesurado del crecimiento de los programas de
gasto, procurando una actividad diligente dentro del aparato fiscal”.
IV. INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA.
Informe
rendido por la comisión accidental del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes designada para estudiar las anteriores objeciones
presidenciales.
Para examinar las
objeciones presidenciales, las Mesas Directivas del Senado de la República y de
la Cámara de Representantes designaron una comisión accidental conjunta, la
cual elaboró un informe el cual fue sometido a consideración y aprobado por las
plenarias de ambas cámaras. En dicho documento se plasman los siguientes
argumentos en torno a las objeciones formuladas por el Ejecutivo.
Respecto a la
primera objeción, consistente en que el proyecto vulnera la reserva de ley
estatutaria señalada en el artículo 152 constitucional, luego de citar algunas
sentencias de constitucionalidad referidas a la interpretación del citado
precepto constitucional concluye la comisión accidental:
“(…) consideramos que deben declararse infundadas las
objeciones del Señor Presidente de la República toda vez que el proyecto de ley
012 de 2005 Cámara -293 de 2006 Senado en ninguno de sus partes compromete el
núcleo esencial del derecho de participación ciudadana, ni restringe el
ejercicio de este derecho, en efecto, el Legislador no hizo cosa distinta que
desarrollar el mecanismo creado por la Ley 375 de 1997 “Por la cual se
crea la ley de juventud y se dictan otras disposiciones” introduciendo
algunas modificaciones en lo relativo a la elección y conformación de los
Consejo de la Juventud, aspectos que fueron reglamentados por el ejecutivo en
virtud a las facultades contenidas en los artículos 19, 20 y 21 de la Ley 375
de 1997, a través del decreto 089 de 2000 // Téngase en cuenta que el Artículo 18 de
la Ley 375 creó los Consejos Nacional, Departamental, Distrital y Municipal de
la Juventud, como instancias sociales del Sistema Nacional de Juventud, y
en los artículos 19 al 21 estableció su conformación y elección. Como quiera
que la mencionada Ley de la Juventud surtiera su trámite en el Congreso de la
República como ley de carácter ordinario, no resulta coherente que se exija
trámite estatutario para el Proyecto ahora objetado, que no crea la instancia
de participación, sino que la desarrolla y complementa en procura de dotarla de
eficacia” (negrillas dentro del texto).
Entonces, debido
a que a juicio de la comisión accidental no existía sobre la materia regulada
por el Proyecto de Ley 012 de 2005 Cámara -293 de 2006
Senado, reserva de ley estatutaria esta objeción presidencial
fue rechazada.
En cuanto a la
segunda objeción presidencial, según la cual el proyecto vulnera el artículo
154 constitucional porque en sus artículos 9, 20, 22 y 31 fija un mandato para
la inclusión de un gasto público y un plazo para hacerlo, lo que implica una
intromisión del Legislador en decisiones que son competencia del poder
ejecutivo, se sostuvo lo siguiente:
“Sea lo primero aclarar que en los artículos 9, 20 y
22, acusados, no se está ordenando la inclusión perentoria de ningún gasto en
el presupuesto nacional como lo aduce la objeción.
Ahora bien, en cuanto tiene que ver con el artículo 31
del proyecto, éste ordena en su parágrafo que las Administraciones Nacional,
Departamental, Distrital, Municipal o local apropiarán los recursos
presupuestales necesarios para la interlocución de los Consejos de la Juventud
con las autoridades territoriales y nacionales, de tal manera que cumplan a
cabalidad las disposiciones previstas en esa ley. Dice así el mencionado
parágrafo:
Parágrafo. Las administraciones Nacional,
departamental, Distrital, Municipal o local, deberán proveer el espacio físico
necesario, dotado de los elementos básicos que garanticen el funcionamiento de
los Consejo de la Juventud, de igual manera deberán apropiar los recursos
necesarios para que las interlocuciones de los Consejos de la Juventud con las
autoridades territoriales  y Nacional se cumplan a cabalidad según las
disposiciones de la presente ley.
La orden impartida por el Legislador en cuanto a la
inclusión del gasto en el presupuesto deviene inconstitucional, pues en tal
sentido la sentencia C-859 (…) es clara en aseverar:
“El principio de legalidad del gasto
público que supone la existencia de competencias concurrentes aunque separadas
entre los órganos legislativo y ejecutivo, correspondiéndole al primero la
ordenación del gasto propiamente dicha y al segundo la decisión libre y
autónoma de su incorporación en el presupuesto general de la Nación de manera
que ninguna determinación que adopte el Congreso, en este sentido puede
implicar una orden imperativa al Ejecutivo para que incluya determinado gasto
en la ley anual de presupuesto, so pena de ser declarada inexequible …”
En consecuencia será necesario eliminar la parte final
del parágrafo del artículo 31 del proyecto de ley, es decir, la parte que dice “de
igual manera deberán apropiar los recursos necesarios para que las
interlocuciones de los Consejos de la Juventud  con las autoridades
territoriales  y Nacional se cumplan a cabalidad según las disposiciones de la
presente ley”.
Se tiene
entonces que la comisión accidental acogió las objeciones del Ejecutivo en
cuanto al artículo 31 del mentado proyecto y eliminó la parte final del
parágrafo del citado artículo. No obstante, desestimó los cargos formulados
contra los artículos 9, 20 y 22 por considerar que estas disposiciones no
ordenaban la inclusión de un gasto en el presupuesto nacional.
Entendió la
Comisión Accidental que también se habían formulado objeciones por una supuesta
inconstitucionalidad derivada de la ausencia de análisis del impacto fiscal,
requisito ordenado por el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, acusación que no
fue acogida en el informe debido a que el proyecto de ley objetado es
desarrollo de una ley previa –la Ley 375 de 1997- la cual en sus artículo 43,
44 y 47 señala los mecanismos de financiación para el funcionamiento de los
Consejos de la Juventud.
El informe de la
Comisión Accidental concluye formulando una proposición de declarar infundadas
las objeciones presidenciales al Proyecto de Ley  No. 012 de 2005 Cámara, 293
de 2006 Senado, salvo la expresión “de igual manera
deberán apropiar los recursos necesarios para que las interlocuciones de los
Consejos de la Juventud  con las autoridades territoriales  y Nacional se
cumplan a cabalidad según las disposiciones de la presente ley”, contenida en el parágrafo del artículo 31, cuya supresión se
recomienda.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación mediante Concepto No. 4407, radicado en la Secretaría
General el seis (06) de noviembre de dos mil siete (2007), solicita a esta
Corporación declarar fundadas las objeciones por inconstitucionalidad
formuladas por el Gobierno Nacional contra la integridad del Proyecto de Ley
293 de 2006 Senado, 12 de 2005 Cámara, por no haberse cumplido con los trámites
propios de las leyes estatutaria. En caso de no ser acogida tal petición,
solicita declarar infundadas las objeciones por inconstitucionalidad formuladas
por el Gobierno Nacional contra los artículo 9, 20, 22 y 31 parcial, del
Proyecto de Ley 293 de 2006 Senado, 12 de 2005 Cámara.
Inicia su
exposición el Ministerio Público con un recuento del contenido del Proyecto de
Ley No. 012 de 2005 Cámara, 293 de 2006 Senado, cuyo objeto, según su artículo
primero es “fortalecer la participación y vinculación activa de los jóvenes
a la vida nacional, distrital, municipal y local, mediante procesos pedagógicos
y de formación democrática que se surten en virtud de la elección, conformación
y funcionamiento de los consejos de juventud, en los niveles nacional,
departamental, distrital, municipal y local”.
Del examen del
artículado aprobado por el Congreso concluye que “[s]e trata, entonces, de
un proyecto de ley que desarrolla el principio fundamental de democracia
participativa (artículo 1º superior), que busca garantizar el ejercicio de un
derecho político fundamental, permitiéndole al Estado cumplir su deber
constitucional de contribuir a la organización, promoción y capacitación de las
asociaciones juveniles, con el fin de que constituyan mecanismos democráticos
de representación en las diferentes instancias de participación, concertación,
control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan (artículo 103
constitucional)”.
Debido a la
naturaleza de los preceptos constitucionales que desarrolla el citado proyecto
de ley, considera el procurador, que es aplicable el precedente sentado en la
sentencia C-1338 de 2000, mediante la cual se declaró inexequible la Ley 563 de
2000, que regulaba de manera estructural las veedurías ciudadanas como
mecanismo de participación democrática, por considerar que sobre esta materia
existía reserva de ley estatutaria a la luz del artículo 152 superior.
Así mismo,
considera el representante del Ministerio Público que este caso es similar al
resuelto en la sentencia C-702 de 2005 , decisión en la que Corte
Constitucional manifestó que un proyecto de ley que reglamentaba la elección
directa de los representantes colombianos al Parlamento Andino, debía cumplir con
los trámites propios de las leyes estatutarias, de conformidad con lo dispuesto
en el literal c) del artículo 152 superior, el cual prevé que las funciones
electorales se regularán mediante leyes estatutarias.
Por las razones
anteriores, para el Ministerio Público, el proyecto de ley objetado debía
cumplir con los trámites propios de las leyes estatutarias, de conformidad con
lo dispuesto en el artículo 152 de la Carta Política, que establece que los
derechos y deberes fundamentales, las funciones electorales y las instituciones
y mecanismos de participación ciudadana se regulan mediante ese tipo de leyes
(literales a, c y d ibídem), aunque algunas de sus disposiciones no tengan tal
carácter.
A pesar de
encontrar fundada la objeción presidencial sobre la vulneración de la reserva
de ley estatutaria, el concepto también se pronuncia sobre la objeción
formulada contra los artículos 9, 20, 22 y 31 parcial. Al respecto sostiene que
los mencionados preceptos “no riñen con el
principio de legalidad del gasto público, pues
de ninguna manera desconocen la competencia del legislador para decidir
libremente si incorpora o no un gasto en la ley anual de presupuesto”.
A su juicio, estas disposiciones no contienen una orden imperativa
al ejecutivo para que incluya un gasto en el
presupuesto, y por ende no  “desconocen la
competencia del ejecutivo para decidir libremente si incorpora o no un gasto en
la ley anual de presupuesto, manteniendo así el balance entre los poderes que
caracteriza el proceso presupuestal”.
En cuanto al supuesto desconocimiento del trámite señalado por la Ley
819 de 2003, considera el Ministerio Público que esta objeción carece de
especificidad y suficiencia pues el ejecutivo se limita a mencionar que las leyes que requieren para su cumplimiento de la realización de
actos que representan gasto público, se encuentran supeditadas a las
disposiciones orgánicas contenidas en la citada ley, sin indicar porque los
preceptos objetados incumplen tales mandatos.
Sin embargo,
precisa que de conformidad con la jurisprudencia constitucional “el
requerimiento establecido en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 tiene tres
connotaciones fundamentales, una de las cuales se refiere a que es exigible
sólo para los proyectos de ley que ordenen gasto[11],
situación que no puede predicarse del proyecto en estudio, como se dijo
anteriormente”.
Finalmente hace
alusión a la sentencia C-307 de 2004, en la cual se manifiesta que a los proyectos
de ley estatutaria relacionados con el goce efectivo de derechos fundamentales
constitucionales “no pueden oponerse como barrera las normas sobre
iniciativa en materia de gasto público, siempre que la ejecución de los gastos
que impliquen esos proyectos no sea inmediata, de tal manera que el Ejecutivo,
al igual que el Congreso al aprobar la ley de presupuesto, puedan programar los
recursos necesarios para cubrirlos o propiciar una reforma legislativa, bien
sea para cumplir el plazo fijado, o bien para reformar la ley estatutaria
aprobada por el Congreso de la República”.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Corporación es competente para conocer del proceso de la
referencia, de conformidad con el artículo 241 numeral 4 de la Constitución
Política.
2. El asunto
bajo revisión
Corresponde a
esta Corporación examinar las objeciones presidenciales formuladas al Proyecto
de Ley 293 de 2006 Senado, 12 de 2005 Cámara de Representantes “Por el cual
se dictan normas para la elección, conformación y funcionamiento de los
consejos de la juventud”. Como señaló la sentencia C-452 de 2006, este
procedimiento de control de constitucionalidad se caracteriza previo a la sanción de la ley, interorgánico, participativo, material
y formal, que produce efectos de cosa juzgada relativa. Entonces, de conformidad con el orden
habitual en procesos de esta naturaleza, en primer lugar se estudiarán los
aspectos formales relacionados con el trámite de las objeciones presidenciales
y de la insistencia del Congreso de la República, para posteriormente pasar al
análisis de las objeciones presidenciales formuladas contra el citado proyecto.
3. Verificación del trámite de las objeciones presidenciales y de la
insistencia del Congreso de la República.
En reiterada jurisprudencia esta Corporación ha
precisado que el estudio de la constitucionalidad de un proyecto de ley
objetado por el Presidente de la República no sólo versa sobre los reproches
materiales que el Gobierno Nacional formula, sino que también comprende el
análisis del procedimiento impartido a las objeciones a la luz de las
disposiciones constitucionales y legales que se ocupan de él[12]. Por lo tanto, al examen material debe anteceder la verificación del
trámite impartido a las objeciones presidenciales para dilucidar si se ajusta a
la normatividad correspondiente, no obstante este examen no comprende el procedimiento legislativo anterior, el cual puede ser objeto de
control mediante demandas ciudadanas[13].
Al respecto, la Corte ha considerado que "la
insistencia de las Cámaras" es un presupuesto
de procedibilidad para asumir la competencia en el análisis de exequibilidad
del proyecto objetado. Si éste presupuesto falta en todo o en parte, deberá
entenderse que dicho proyecto fue archivado total o parcialmente, de acuerdo al
artículo 200 de la Ley 5a de 1992[14].
De igual manera,
en cuanto al término de que disponen las Cámaras para insistir en la aprobación
del proyecto de ley, esta Corporación ha estimado que, acudiendo al artículo
162 constitucional, no podrá prolongarse más allá de dos legislaturas[15].
En otras palabras, en ningún caso puede ser superior al término con el que
cuenta para la formación de la ley.
En cuanto al trámite
de las objeciones presidenciales por inconstitucionalidad, se tiene que, una
vez elaborada la respectiva ponencia insistiendo, ésta deberá ser votada por
cada Plenaria en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado.
El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de
cada cámara en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación.
3.1.
Oportunidad de las objeciones.
Puesto que el
proyecto de ley objetado contiene treinta y cinco (35) artículos, el Gobierno
disponía de diez días para devolverlo con objeciones, término señalado en el
inciso primero del artículo 166 constitucional cuando el proyecto contiene de
veintiuno (21) a cincuenta artículos (50). En el inciso final de la misma
disposición se consigna que si las Cámaras entran en receso “el Presidente
tendrá el deber de publicar el proyecto sancionado u objetado dentro de
aquellos plazos”.
Tal como ha
establecido la jurisprudencia constitucional el término previsto en el anterior
enunciado normativo se cuenta en días hábiles y completos[16],
por lo tanto habrá de verificarse si en el asunto del que ahora se ocupa la
Corte fue cumplido a cabalidad.
En primer lugar
ha de considerarse que las objeciones presidenciales fueron formuladas mientras
el Congreso estaba en receso, por lo tanto, el Gobierno debía dar aplicación al
inciso final del artículo 166 y publicar las objeciones durante el plazo de
diez días señalado en la misma disposición.
Ahora bien, el
Proyecto de Ley No. 012 de 2005 Cámara, 293 de 2006 Senado fue recibido por el
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República el viernes
veintinueve (29) de junio de dos mil siete (2007) y las objeciones
presidenciales fueron publicadas en el Diario Oficial No. 46.691, fechado el
día lunes dieciséis (16) de julio del mismo año[17].
Por lo tanto, en el caso concreto las objeciones fueron publicadas el décimo
día hábil contado a partir del momento en que el Gobierno recibió el proyecto
de ley, es decir, dentro del plazo previsto por el artículo 166 constitucional.
3.2. Trámite
de la insistencia por el Congreso de la República.
Mediante Auto
de siete (07) de noviembre de dos mil siete (2007) el Magistrado sustanciador
solicitó a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara
de Representantes el envió de distintas pruebas sobre el trámite legislativo
seguido para la aprobación del Informe de objeciones presidenciales al Proyecto
de Ley No. 293 de 2006 - Senado
de la República -, 12 de 2005- Cámara de Representantes - "Por el cual se dictan normas para la elección, conformación
y funcionamiento de los consejos de la juventud”.
A continuación
se dará cuenta de los hechos relevantes del trámite de las objeciones en la
Cámara de Representantes:
-
El Informe de
objeciones presidenciales fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 487 de
2007, del día dos (02) de octubre.
-
El día dos (02) de
octubre de dos mil siete (2007) se anunció que la votación y discusión del Informe
de objeciones presidenciales tendría lugar el día martes nueve (09) de octubre
del mismo año[18].
-
El día nueve (09) de
octubre de dos mil siete (2007) tuvo lugar la votación del Informe de
Objeciones al Proyecto de Ley 12 de 2005 Cámara de Representantes, 293 de 2006
Senado de la república[19].
-
En la sesión plenaria
de ese día se hicieron presentes ciento cincuenta y cuatro (154) representantes
y el proyecto fue aprobado por la mayoría de los presentes, con el voto
negativo de dos de representantes[20].
Del anterior
recuento se desprende que el trámite de las objeciones presidenciales en la
Cámara de Representantes se ajustó a las disposiciones constitucionales y
legales que rigen la materia, pues el informe de objeciones fue publicado de
manera previa a su debate y aprobación, el anunció hecho por la Presidencia de
la Cámara de Representantes de la fecha en que tendría lugar el debate y la
votación del citado informe respetó las reglas fijadas por la jurisprudencia de
esta Corporación[21], finalmente el debate y
la votación tuvieron lugar en la fecha anunciada.
El trámite de
las objeciones en el Senado de la República fue el siguiente:
-
El Informe de objeciones
presidenciales fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 483 de 2007, del día
veintiocho (28) de septiembre.
-
En la sesión del día nueve
(09) de octubre de dos mil siete (2007) se anunció que la votación y discusión
del Informe de objeciones presidenciales tendría lugar “la
próxima semana”[22]. Al levantar la sesión la Presidencia
convocó a los senadores para el día dieciséis (16) de octubre de dos mil siete
(2007).
-
En la sesión del día
dieciséis (16) de octubre tuvo lugar la votación en plenaria del Informe de
Objeciones al Proyecto de Ley 12 de 2005 Cámara de Representantes, 293 de 2006
Senado de la república[23].
-
El Informe de
objeciones fue aprobado por la mayoría de los senadores asistentes.
Del trámite
antes reseñado se infiere que el trámite de las objeciones presidenciales en el
Senado de la República se ajustó a las disposiciones constitucionales y legales
que rigen la materia. En efecto: (i) el Informe de objeciones fue publicado de
manera previa a su debate y aprobación; (ii) el anunció hecho por la
Presidencia del Senado de la República de la fecha en que tendría lugar el
debate y la votación del citado informe respetó los criterios señalados por la
jurisprudencia de esta Corporación, pues a pesar que en la sesión del nueve de
octubre no se determinó el día exacto en que dichas actuaciones tendrían lugar,
en todo caso se propuso una fecha determinable[24] la cual
resulta de considerar conjuntamente la referencia a la próxima semana y la
convocatoria hecha al finalizar la sesión para el día dieciséis de octubre.
Finalmente el debate y la votación del Informe de Objeciones tuvieron lugar en
esta última fecha.
4. Examen material de las objeciones presidenciales.
4.1. El
alcance del control que realiza esta Corporación con ocasión del examen
material de las objeciones presidenciales por inconstitucionalidad.
De conformidad con el artículo 241.8 Superior la Corte
Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la
constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el
Gobierno como inconstitucionales “tanto por su
contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”.
Las razones
materiales esgrimidas por el Gobierno para objetar el Proyecto de Ley 293 de
2006 Senado, 12 de 2005 Cámara de representantes “Por el cual se dictan
normas para la elección, conformación y funcionamiento de los consejos de la
juventud”, fueron dos, a saber: (i) en primer lugar se adujo que este
proyecto debió tramitarse como ley estatutaria, debido a que trataba materias
relacionadas con los mecanismos de participación ciudadana y con el ejercicio
de funciones electorales previstos en el artículo 152 constitucional; (ii) por
otra parte se argumentó que los artículos 9, 20, 21 y 22 infringían el artículo
154 constitucional porque el proyecto “está dando un mandato (…) para la
inclusión de un gasto y un plazo para hacerlo, es decir establece una orden de
imperativo cumplimiento al ejecutivo, lo cual no es procedente”.
Ahora bien,
encuentra esta Corporación que en el escrito de objeciones sucrito por los
ministros de Hacienda y Crédito Público y del Interior y de Justicia no se
formuló ningún cargo en concreto respecto a la vulneración de la Ley 819 de
2003 pues simplemente se hace alusión a que las disposiciones de dicha ley son
de carácter orgánico y por lo tanto hacen parte del parámetro de control
constitucional del trámite de las leyes que ordenan un gasto público, sin que
plantee ninguna acusación específica en contra del mencionado proyecto.  En
vista de lo anterior el examen de constitucionalidad se circunscribirá a los
dos cargos antes anunciados.
Por razones
metodológicas se abordara inicialmente el cargo de supuesto vulneración de
reserva de ley estatutaria, pues de prosperar este habría que declarar fundadas
las objeciones presidenciales sobre todo el proyecto de ley, incluyendo los
artículos cuestionados por el segundo cargo, con este propósito se hará
inicialmente una breve referencia a la manera como la jurisprudencia
constitucional ha abordado la reserva de ley estatutaria en general y de manera
específica respecto a los mecanismos de participación ciudadana y el ejercicio
de funciones electorales, para luego examinar si el contenido del proyecto de
ley objetado vulnera la reserva en cuestión.
4.2
. El examen del cargo de supuesta
vulneración de la reserva de ley estatutaria.
4.2.1.
La reserva legal estatutaria en la
jurisprudencia constitucional.
El artículo 152
constitucional introdujo en el ordenamiento colombiano la tipología de las
leyes estatutarias, como una categoría normativa por medio de la cual se
regulan materias de especial relevancia, sujeta adicionalmente aun
procedimiento de formación más exigente que el ordinario. Así, de conformidad con dicho precepto constitucional mediante leyes
estatutarias el Congreso de la República habrá de regular (1) los derechos y
deberes fundamentales, así como los procedimientos y recursos para su
protección; (2) la administración de justicia; (3) la organización y régimen de
los partidos y movimientos políticos, el estatuto de la oposición y las
funciones electorales; (4) las instituciones y mecanismos de participación
ciudadana; (5) los estados de excepción, y (6) la igualdad electoral entre
candidatos a la Presidencia de la República.
Las leyes estatutarias se caracterizan no sólo por su
contenido material sino por el trámite en su formación. Este último resulta ser
más riguroso que el consagrado para la generalidad de las leyes, debido a que
para su aprobación, modificación o derogación se exige una mayoría diferente a
la de leyes ordinarias -mayoría absoluta y no simple-, requieren aprobarse
dentro de una sola legislatura, y deben ser objeto de revisión previa por parte
de la Corte Constitucional[25].
Sobre el alcance
de la reserva de ley estatutaria se ha ocupado profusamente la jurisprudencia
constitucional a lo largo de estos años, y en general los diversos
pronunciamientos han defendido la tesis que dicha reserva no ha de
interpretarse de manera restrictiva, en el sentido que cualquier regulación que
se ocupe de las materias contempladas por el artículo 152 constitucional
requiera ser expedida por medio de ley  estatutaria, pues dicha interpretación
conduciría a un vaciamiento de las competencias de legislador ordinario y a que
se produzca el fenómeno que ha sido denominado en el derecho comparado como la
“congelación del rango”[26].
No obstante, los
pronunciamientos de esta Corporación han distinguido en lo que concierne al
grado de rigurosidad de aplicación del principio de reserva de ley estatutaria
en virtud de la materia regulada, pues en ciertos asuntos tales como las funciones electorales han defendido lo que podría denominarse
una reserva reforzada, como se vera a continuación, mientras en los
restantes tópicos enunciados por el artículo 152 constitucional ha predominado
el criterio de flexibilidad en la interpretación de la reserva, tal ha sido la postura respecto de la regulación de los derechos y deberes fundamentales[27]
y de la administración de justicia[28].
4.2.2. El
alcance de la reserva de ley en materia de funciones electorales y en mecanismos
de participación ciudadana.
Como antes
se consignó, respecto de las funciones electorales la reserva de ley
estatutaria ha sido interpretada de manera estricta por esta Corporación. En
este sentido resulta reveladora la sentencia C-145 de 1994, en la cual se sostuvo:
Por consiguiente, conforme a los anteriores
argumentos, concluye la Corte Constitucional que a diferencia de lo que ocurre
con los derechos fundamentales, en el caso de las funciones electorales, la ley
estatutaria debe regular no sólo los elementos esenciales de las mismas sino
todos aquellos aspectos permanentes para el ejercicio adecuado de tales
funciones por los ciudadanos, lo cual incluye asuntos que podrían en apariencia
ser considerados potestades menores o aspectos puramente técnicos, pero que
tienen efectos determinantes en la dinámica electoral, como la fijación de las
fechas de elecciones, el establecimiento de los términos de cierre de las
inscripciones de candidatos o registro de votantes, la organización de las tarjetas
electorales o de los sistemas de escrutinio, etc. Por su propia naturaleza, la
ley estatutaria de funciones electorales es entonces de contenido detallado.
Esto no impide que de manera excepcional ciertas materias electorales puedan
ser reguladas mediante leyes ordinarias. Así, hay disposiciones que
corresponden a aspectos puramente operativos para facilitar la realización de
una elección concreta y guardan conexidad con el tema electoral sin ser en sí
mismas funciones electorales, como la autorización de una apropiación
presupuestal para financiar unas elecciones determinadas. Tales materias pueden
ser reguladas mediante leyes ordinarias y no requieren del trámite de una ley
estatutaria.
Posteriormente, en la sentencia C-484 de 1996 se precisó lo
manifestado en la sentencia C-145 de 1994, en relación con la reserva de ley
estatutaria en materia electoral:
El término ‘permanente’ que se utiliza para
diferenciar las normas que deben ser materia de ley estatutaria y las que no,
puede inducir a una cierta confusión, en la medida en que la definición de lo
que es permanente o transitorio dependerá en muchos casos del criterio
subjetivo del legislador, y en tanto que para la definición no necesariamente
ha de tenerse en cuenta si la norma puede tener amplias repercusiones en los
resultados finales de las elecciones. Por eso, atendiendo a la importancia que
tiene la normatividad electoral para la definición de quiénes serán los
gobernantes y para la legitimidad de éstos, así como al hecho de que las reglas
electorales deben constituir un cuerpo coherente e interdependiente de normas,
es válido complementar lo expresado en la mencionada sentencia, precisando que
todas las normas que se ocupen de la reglamentación de los órganos de
administración electoral y de los procesos electorales mismos han de ser
materia de leyes estatutarias. A este principio escaparían únicamente aquellos
aspectos que fueran absolutamente accesorios e instrumentales. De esta forma,
se logra un mayor grado de estabilidad de las leyes electorales, con lo cual se
le brinda a los distintos grupos políticos en disputa mayor certeza acerca de
las normas que rigen su competencia por el poder y se garantiza a los grupos de
oposición que esas reglas no podrán ser variadas fácilmente por las mayorías
establecidas.
Como se
desprende de las citas anteriores, la reserva de ley estatutaria se predica no
sólo respecto de los elementos esenciales de las funciones electorales, sino
también de los asuntos que “tienen efectos determinantes en la dinámica
electoral”, en esa medida todas las disposiciones que se ocupen de la
reglamentación de los órganos de administración electoral y de los procesos
electorales han de ser promulgadas mediante este tipo legislativo, regla de la
cual sólo estarían exceptuados los aspectos que fueran absolutamente accesorios
e instrumentales.
Por su parte, el
literal c) del artículo 152 constitucional prevé la reserva de ley en materia
de mecanismos e instituciones de participación ciudadana. Sobre el alcance de
este precepto se pronunció extensamente esta Corporación en la sentencia C-1338
de 2000[29], cuyos apartes más
significativos serán examinados a continuación.
En primer lugar
esa decisión precisa el doble carácter de la participación en el ordenamiento
constitucional colombiano, pues de manera simultánea es “un principio
fundamental que ilumina todo el actuar social y colectivo  en el Estado social
de derecho” y “un derecho-deber, toda vez que le concede la facultad y a
la vez la responsabilidad  de hacerse presente en la dinámica social que
involucra intereses colectivos” no circunscrito exclusivamente a  los
procesos propiamente políticos.
Según la misma
decisión la Carta Política reconoce expresamente derechos de participación, así
por ejemplo, el derecho de “vigilar la gestión pública que se cumple en los
diversos niveles administrativos, así como sus resultados” aparece en el
artículo 270 superior, y el derecho de conformar “asociaciones
profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de
utilidad común no gubernamentales”, sin detrimento de su autonomía con el
objeto de que constituyan mecanismos democráticos de representación en las
diferentes instancias de participación concertación, control y vigilancia de la
gestión pública que se establezcan” es contemplado por
el articulo 103 constitucional.
Sobre el alcance
de esta reserva de ley estatutaria se consigna:
Así pues, a juicio de la Corte y conforme con la
jurisprudencia transcrita , a semejanza de lo que ocurre con los derechos
fundamentales, aquellas disposiciones que comprometen el núcleo esencial del
derecho de participación ciudadana deben ser adoptadas mediante leyes
tramitadas como estatutarias. Por consiguiente, aquel reducto esencial que es
absolutamente necesario para que tal derecho pueda ser ejercido y sea
efectivamente tutelado, debe ser regulado mediante este trámite especial.  En
este sentido, las disposiciones que tengan el significado de introducir
límites, restricciones, excepciones, prohibiciones o condicionamientos al
ejercicio del derecho de participación ciudadana, ameritan ser tramitadas como
estatutarias.
Sin embargo, este no es el único criterio con base en
el cual  la jurisprudencia ha señalado que opera la mencionada reserva de
trámite especial. También ha considerado que cuando el legislador asume de
manera integral, estructural o completa la regulación de un tema de aquellos
que menciona el artículo 152 superior, debe hacerlo mediante ley estatutaria,
aunque dentro de esta regulación general haya disposiciones particulares que
por su contenido material no tengan el significado de comprometer el núcleo
esencial de derechos cuya regulación se defiere a este especial proceso de
expedición legal. Es decir, conforme con el aforismo latino que indica que
quien puede lo más, puede lo menos, una ley estatutaria que de manera integral
pretende regular un asunto de los que  enumera la precitada norma
constitucional, puede contener normas  cuya expedición no estaba reservada a
este trámite, pero en cambio, a la inversa, una ley ordinaria no puede contener
normas particulares reservadas por la Constitución  a las leyes estatutarias.
Se explicita
entonces que la reserva es aplicable respecto de las disposiciones que
introduzcan límites, restricciones, excepciones, prohibiciones o
condicionamientos al ejercicio del derecho de participación ciudadana.
Igualmente en la
sentencia en comento se rechaza la distinción entre mecanismos de participación
política y otras formas de participación como elemento definitorio de las
materias sobre las cuales se aplica la reserva de ley estatutaria, al respecto
se sostiene:
No obstante  que la vigilancia de la gestión pública
que se lleva a cabo a través de las veedurías ciudadanas, recae especialmente
sobre la gestión administrativa de las autoridades, más que  sobre su quehacer
político, la Corte ha desechado la idea de que este hecho excluya la realidad
de ser aquellas verdaderos mecanismos e instituciones de participación
ciudadana, que deben ser reglamentados como tales únicamente mediante la
expedición de leyes estatutarias. En efecto, al llevar a cabo el control previo
de constitucionalidad respecto del proyecto correspondiente a la Ley 134 de
1994, estatutaria sobre instituciones y mecanismos de participación ciudadana,
frente al argumento según el cual el Constituyente había reservado al campo de
la ley estatutaria  la regulación de los mecanismos de participación política,
mientras que los relacionados con la participación en los ámbitos económico,
administrativo y cultural, los habría librado a la ley ordinaria, esta Corporación
indicó que no era posible “aceptar
la diferenciación caprichosa entre los mecanismos de participación política y
los llamados a operar en esferas diferentes de la electoral, pero igualmente
decisivas en la definición de los asuntos colectivos, como son las que
corresponden a las órdenes social, económico, cultural y administrativo”, para establecer que sobre estos últimos no
opera la reserva de ley estatutaria.
Del anterior recuento
se deduce que en materia de regulación de los mecanismos constitucionales de
participación ciudadana la reserva de ley estatutaria comprende: (i) el
desarrollo de distintos preceptos constitucionales pues no sólo se predica
respecto de las materias enunciadas en el artículo 103 de la Carta, sino
también de aquellas previstas en el artículo 270 constitucional; (ii) se
extiende a todos los mecanismos de participación, incluyendo aquellos que no
tienen un carácter político; pues se comprende también a aquellos relacionados
con la participación en los ámbitos económico, administrativo y cultural.
4.2.3. El
contenido del Proyecto de ley objetado y el examen de su constitucionalidad por
vulneración del principio de reserva de ley estatutaria.
El Proyecto de
Ley No. 012 de 2005 Cámara, 293 de 2006 Senado tiene por objeto “fortalecer
la participación y vinculación activa de los jóvenes a la vida nacional,
distrital, municipal y local, mediante procesos pedagógicos  y de formación
democrática que se surten en virtud de la elección, conformación y
funcionamiento de los consejos de juventud, en los niveles nacional,
departamental, distrital, municipal y local”. El citado Proyecto cuenta con
treinta y cinco artículos, agrupados en siete capítulos los cuales se describen
a continuación.
El capítulo primero señala el objeto de la ley (artículo primero),
define los consejos de la juventud (artículo 2) y los conceptos de joven y
organización o grupo juvenil (Art. 3).
El Capítulo II está dedicado a la regulación de los consejos de la
juventud, les da el carácter de “instancias sociales de carácter colegiado y
autónomo de representación”, así mismo señala los distintos niveles
territoriales de los consejos de la juventud (nacional, departamental,
distrital, municipal y local) al igual que sus funciones (Art. 8). Entre estas últimas
cabe destacar: (i) Actuar como instancia válida de
interlocución y consulta ante la administración y las entidades públicas del
orden nacional y territorial y ante las organizaciones privadas, en los temas concernientes a juventud; (ii) establecer estrategias y procedimientos
para que los jóvenes participen en el diseño de políticas, planes, programas y
proyectos de desarrollo dirigidos a la juventud, y ejercer veeduría y control
social en la ejecución de los mismos; (iii) dinamizar la promoción, formación integral y
la participación de la juventud, de acuerdo con las finalidades de la Ley 375
de 1997 y demás normas que la modifiquen o complementen; (iv) elegir representantes ante otras instancias de participación juvenil
y en general, ante aquellas cuyas regulaciones o
estatutos que así lo dispongan; (iv) conceptuar, proponer, debatir y concertar políticas, programas y
proyectos dirigidos a la juventud; (v) conceptuar sobre
el diseño e implementación de las políticas, programas y proyectos dirigidos a la población joven en las respectivas entidades
territoriales.
El Capítulo III detalla el proceso de
elección de los integrantes de los consejos nacional,
departamental, distrital y municipal de la juventud, desde la convocatoria a las elecciones
(Art. 9), la inscripción de los electores (Art. 12), la inscripción de los
candidatos (Art. 13)  al igual que la composición básica y la composición ampliada de los Consejos Distritales, Municipales o
Locales de Juventud (Art. 10 y
11), la presentación de
candidaturas (Art. 14 y 15), las convocatorias para la elección y la
composición de los consejos departamentales y del consejo nacional de la
juventud (Artículos. 16-20).
El Capítulo IV contiene previsiones relacionadas con el período de los consejeros
de la juventud (Art. 21) y con la fecha de la elección de
los Consejos Municipales y Distritales de Juventud
(Art. 22).
El Capítulo V agrupa las disposiciones
relacionadas con las vacancias de los Consejeros de la juventud y la forma de suplirlas.
El capítulo VI hace referencia al contenido del reglamento Interno de los Consejos de Juventud. Finalmente el capítulo VII reúne disposiciones varias relacionadas
con el cumplimiento de la ley (Art. 30), su vigencia (Art. 31), las
inhabilidades para ser elegido consejeros (Art. 32) el Informe de gestión (Art. 34), entre otras
materias.
Resulta entonces
que el proyecto de ley objetado (i) regula el proceso para la conformación de
los consejos de la juventud (inscripción de candidatos y jóvenes electores,
capacitación a electores, designación de la comisión escrutadora y de jurados
de votación, día de elección, escrutinio general, entrega de credenciales e
instalación del consejo) y (ii) regula la composición y funciones de los
consejos de la juventud en los distintos niveles territoriales como instancias
de participación ciudadana, en esa medida es necesario examinar si al haber
sido tramitados como ley ordinaria, vulneran la reserva establecida en los
literales c y d del artículo 152 constitucional.
En primer lugar
valga aclarar aquí que el Proyecto de Ley 012 de 2005 Cámara, 293 de 2006
Senado fue tramitado como una ley ordinaria. En efecto como se reseñó en un
acápite previo de la presente decisión, su trámite comprendió dos legislaturas
pues fue inicialmente presentado el veinte (20) de
julio de dos mil cinco (2005) ante la Secretaría General de la Cámara de
Representantes y luego de las vicisitudes propias del procedimiento
legislativo, finalmente el informe de la comisión
accidental de conciliación fue considerado y aprobado en sesión plenaria de la
Cámara de Representantes el día diecinueve (19) de junio de dos mil siete
(2007) y en la misma fecha por la plenaria del Senado de la república. En las
distintas ponencias presentadas a lo largo de su trámite no se hizo alusión a
que se tratara de un proyecto de ley estatutaria y tampoco fue objeto del
control previo de constitucionalidad previsto para este tipo legislativo.
Ahora bien, el
mencionado proyecto  trata de manera exhaustiva la elección de los consejos de
la juventud de los distintos niveles territoriales, desde la inscripción de los
candidatos hasta la entrega de las credenciales a los que resulten elegidos, en
esa medida podría entenderse que está cobijado por la reserva de ley establecida
en el literal c del artículo 152 constitucional. No obstante, encuentra esta
Corporación que en esta materia es preciso examinar nuevamente el alcance de la
reserva de ley en la materia a luz de la jurisprudencia constitucional.
En efecto, la
jurisprudencia constitucional ha entendido que la reserva de ley estatutaria en
materia electoral tiene un carácter reforzado y en esa medida cobija no sólo
los aspectos esenciales de las funciones electorales sino también los elementos
“permanentes” de las mismas,  empero eso no significa que deban ser reguladas
por medio de ley estatutaria todos los procesos electorales. Tal como antes se
consignó la justificación de la reserva reforzada en este ámbito normativo
radica en la “importancia que tiene la
normatividad electoral para la definición de quiénes serán los gobernantes y
para la legitimidad de éstos (…) precisando que todas las normas que se ocupen
de la reglamentación de los órganos de administración electoral y de los
procesos electorales mismos han de ser materia de leyes estatutarias”, pues mediante dicha reserva se garantiza “un mayor grado de
estabilidad de las leyes electorales, con lo cual se le brinda a los distintos
grupos políticos en disputa mayor certeza acerca de las normas que rigen su
competencia por el poder y se garantiza a los grupos de oposición que esas
reglas no podrán ser variadas fácilmente por las mayorías establecidas”[30].
De lo anterior
se deduce que la reserva de ley estatutaria no se aplica indiscriminadamente
respecto de todos los procesos electorales, sino de aquellos cuya finalidad es
la elección de los gobernantes, es decir, no todos las normas que
regulan las elecciones deben ser expedidas siguiendo el procedimiento propio de
una ley estatutaria sino las que están dirigidas a regular los procesos
electorales mediante los cuales se conforman los órganos de las ramas del poder
público de carácter representativo en los distintos niveles territoriales.
Un breve repaso
de la jurisprudencia de esta Corporación permite llegar a tal conclusión, pues
siempre que se ha examinado la constitucionalidad de leyes que regulan
funciones electorales bajo el cargo de infracción de la reserva de ley
estatutaria contemplada en el literal c del artículo 152 de la Constitución, se
ha tratado de normas relacionadas con la elección de gobernantes. Así, por
ejemplo en la sentencia C-145 de 1994 el objeto de examen eran distintas
disposiciones de la Ley 84 de 1993 las cuales regulaban la elección de
Presidente de la República, Vicepresidente, congresistas, diputados,
gobernadores, alcaldes, concejales y miembros de las juntas administradoras
locales. La sentencia C-484 de 1996 declaró la inexequibilidad del artículo 66
de la Ley 70 de 1993 disposición que creaba una circunscripción especial para
la elección de dos miembros de  comunidades negras a la Cámara de
Representantes. En la sentencia C-448 de 1997 se declararon inexequibles los
artículos 85 y 107 de la Ley 136 de 1994 y los artículos 51 y 52 de la Ley 241
de 1995 los cuales establecían reglas relacionadas con la elección de alcaldes,
problema similar al estudiado en la sentencia C-844 de 2000 mediante la cual se
declaró inexequible un enunciado normativo contenido en el artículo 18 la Ley
136 de 1994 también relativo a la elección de alcaldes.
En la misma
dirección la sentencia C-515 de 2004 declaró la inexequibilidad del artículo 13
de a Ley 844 de 2003 disposición que regulaba la reposición de los gastos de
campaña de los candidatos a las elecciones celebradas en el año 2003, en las
cuales se eligieron gobernadores, diputados, alcaldes, concejales y miembros de
las juntas administradoras locales. Igualmente en la sentencia C-972 de 2004 se
decidió que el decreto 2273 de 2004 regulaba asuntos propios de ley estatutaria
por establecer reglas relacionadas con la financiación de las campañas
políticas para las elecciones celebradas en el año 2003, cuerpo normativo que
finalmente fue declarado inexequible en la sentencia C-523 de 2005. Finalmente
en fecha reciente, la sentencia C-502 de 2007 examinó la constitucionalidad de
un proyecto de ley estatutaria que regulaba la elección directa de los
representantes de Colombia al Parlamento Andino.
El anterior
recuento, el cual no pretende ser exhaustivo, demuestra que la reserva de ley
estatutaria reforzada en materia de la regulación de las funciones electorales
ha sido aplicada respecto de disposiciones relacionadas con la elección de los
miembros de las corporaciones públicas de carácter representativo o mandatarios
locales o nacionales pertenecientes a la rama legislativa o ejecutiva del poder
público, o para la elección de los representantes del Estado Colombiano en
instituciones que hacen parte del Sistema Andino de Integración.
En esa medida la
reserva de ley estatutaria reforzada en materia de la regulación de funciones
electorales no puede ser extendida a las normas que regulen cualquier
proceso electoral, pues esta interpretación restringiría en exceso la
potestad de configuración del Legislador, además que desconocería la finalidad
perseguida por el literal c del artículo 152 constitucional, cual es establecer
un procedimiento legislativo agravado para la expedición de las disposiciones
que establecen las reglas para la conformación del poder político.
Hechas las
anteriores precisiones se debe examinar entonces si el Proyecto de Ley objetado
infringe la reserva de ley estatutaria en materia de regulación de funciones
electorales. En primer lugar cabe señalar que este cuerpo normativo regula de
manera exhaustiva lo relacionado con la elección de los consejeros de la
juventud, desde la convocatoria hasta la entrega de las credenciales, no es
objeto de discusión por lo tanto que reglamenta un proceso electoral.
Sin embargo, los
consejos de la juventud son definidos por el artículo 2 del Proyecto en
cuestión como “organismos colegiados de carácter social, ejercen sus
funciones y competencias de manera autónoma e integran el Sistema Nacional de
Juventud que opera en el ámbito nacional, departamental, distrital y municipal.
Su conformación se hará mediante un sistema de representación de jóvenes y de
organizaciones juveniles”, en esa medida los consejos no ejercen poder
político pues no son una corporación de elección popular de carácter
representativo que haga parte de una de las ramas del poder público, por lo
tanto si bien los consejeros de la juventud son representantes de los jóvenes y
de las organizaciones juveniles no son gobernantes, lo que lleva a
concluir que respecto de la materia regulada por el Proyecto de Ley No. 293 de
2006 - Senado de la República -, 12 de 2005- Cámara de Representantes no es
aplicable la reserva de ley estatutaria en materia de la regulación del
ejercicio de funciones electorales. No prospera por lo
tanto la primera objeción presidencial.
La segunda
objeción presidencial tiene que ver con la supuesta infracción de la reserva de
ley estatutaria en materia de la regulación de un mecanismo de participación
popular. Como antes se dijo en materia de regulación de
los mecanismos constitucionales de participación ciudadana la reserva de ley
estatutaria comprende: (i) el desarrollo de distintos preceptos
constitucionales pues no sólo se predica respecto de las materias enunciadas en
el artículo 103 de la Carta, sino también de aquellas previstas en el artículo
270 constitucional; (ii) se extiende a todos los mecanismos de participación,
incluyendo aquellos que no tiene un carácter político; pues se comprende también
a aquellos relacionados con la participación en los ámbitos económico,
administrativo y cultural.
Ahora bien, de un examen del proyecto objetado se infiere claramente
que los Consejos de la Juventud son concebidos como un mecanismo de
participación ciudadana, encargado de representar a los jóvenes y a las
organizaciones juveniles en distintos ámbitos. Particularmente revelador sobre
tal extremo resulta el artículo 8º el cual enuncia las siguientes funciones de
los Consejos de la juventud:
(i)
Actuar como instancia
válida de interlocución y consulta ante la administración y las entidades
públicas del orden nacional y territorial y ante las organizaciones privadas,
en los temas concernientes a juventud;
(ii)
Establecer estrategias y procedimientos para que
los jóvenes participen en el diseño de políticas, planes, programas y proyectos
de desarrollo dirigidos a la juventud, y ejercer veeduría y control social en
la ejecución de los mismos;
(iii)
Dinamizar la promoción,
formación integral y la participación de la juventud, de acuerdo con las
finalidades de la Ley 375 de 1997 y demás normas que la modifiquen o
complementen;
(iv)
Elegir representantes ante otras instancias de
participación juvenil y en general, ante aquellas cuyas
regulaciones o estatutos que así lo dispongan;
(v)
Conceptuar, proponer, debatir y concertar
políticas, programas y proyectos dirigidos a la juventud;
(vi)
Conceptuar sobre el diseño e implementación de
las políticas, programas y proyectos dirigidos a la
población joven en las respectivas entidades territoriales.
En esa medida
los Consejos de la juventud son una instancia de participación,
concertación, vigilancia y control de la gestión pública, a los que hace referencia el inciso final
del artículo 103 de la Constitución política.
Establecido que la naturaleza de los consejos de la juventud corresponde a un
mecanismo de participación ciudadana de los contemplados en el inciso segundo
del artículo 103 de la Carta, se
concluye que las disposiciones que los regulan debían ser expedidas mediante una ley estatutaria. Sin embargo,
se plantea aquí un interrogante adicional ¿Todo el cuerpo normativo objetado
debía ser regulado como ley estatutaria o sólo aquellas disposiciones que hacen referencia a la participación?
Para resolver
esta cuestión resulta relevante el precedente sentado en la sentencia C-1338 de
2000, en la cual al examinar un proyecto de ley que regulaba las veedurías
ciudadanas sostuvo esta Corporación sobre el alcance de la reserva:
Conforme con lo expuesto, y a manera de
recapitulación, no sólo la normatividad que regula esencialmente (en su núcleo
esencial), un tema de los que enumera el artículo 152 de la Constitución
amerita trámite estatutario, sino también aquella  que lo regula de manera  estructural,
integral o completa. Siendo ello así, lo primero que debe hacer la Corte a fin
de decidir la presente acción, es verificar si las disposiciones demandadas
hacen parte o no de una regulación integral de las veedurías ciudadanas como
mecanismo de  participación ciudadana, lo cual haría que tal regulación tuviera
reserva de ley estatutaria, pues en caso afirmativo la inconstitucionalidad no
sólo de las normas acusadas, sino de toda ley, sería manifiesta. Si, por el
contrario, la respuesta al interrogante planteado fuera negativa, es decir si
se observa que no se trata de una regulación integral, la Corte tendría que
verificar el contenido material de las normas  parcialmente acusadas para
determinar si ellas involucran el núcleo esencial de derecho de participación
ciudadana en lo concerniente a la vigilancia de la gestión pública, caso en el
cual esas particulares disposiciones también tendrían reserva de ley estatutaria.
Sólo en el caso en que la Corte constatara que la ley  bajo examen no es una
regulación integral de un mecanismo de participación  ciudadana y que tampoco
las disposiciones parcialmente acusadas comprometen el ejercicio del derecho de
participación en su núcleo esencial, y que en consecuencia no era necesario el
trámite estatutario, sería necesario adentrarse en el examen material de las
normas acusadas, desde el punto de vista de los cargos  aducidos en contra de
ellas.
Se concluye así
que si un proyecto de ley pretende regular de manera integral un mecanismo de
participación ciudadana, la reserva de ley estatutaria se predica respecto de
toda su normatividad. Ahora bien, el Proyecto de Ley objetado contiene una
regulación integral de los consejos de la juventud, los cuales como antes se
dijo son concebidos como un mecanismo de participación ciudadana, por lo tanto
la reserva de ley estatutaria se predica respecto de la totalidad del cuerpo
normativo.
Por las razones
anteriormente consignadas prospera por lo tanto la segunda objeción
presidencial formulada, en el sentido que al haber sido tramitado el Proyecto de Ley No. 293 de 2006 - Senado de la República-, 12 de
2005- Cámara de Representantes como ley ordinaria se infringió la reserva de
ley estatutaria señalada en el literal D) del artículo 152 constitucional.
El argumento
esgrimido en el Informe de la Comisión Accidental para rechazar esta objeción
presidencial en el sentido que sobre las materias reguladas por el proyecto de
ley objetado no se predica reserva de ley estatutaria porque previamente habían
sido contempladas en una ley ordinaria –la Ley 375 de 1997 artículo 18 y
siguientes-, no es de recibo en la medida que esta Corporación aun no ha
examinado ni se ha pronunciado sobre dichos preceptos legales, y por lo tanto
no se ha establecido si éstos infringen el artículo 152 constitucional. En
efecto, el hecho que previamente hubieran sido desarrollados por una ley
ordinaria –aun no examinada por esta Corporación- mecanismos de participación
ciudadana, o el ejercicio de funciones electorales, no significa que sobre esa
materia no exista reserva de ley estatutaria, sino eventualmente, que las leyes
ordinarias previas pueden adolecer de vicios de inconstitucionalidad.
4.3.
El examen de los cargos relacionados con
la vulneración de las competencias constitucionales de las ramas ejecutiva y
legislativa del poder público en materia de gasto público.
4.3.1.
La jurisprudencia constitucional en torno
a las competencias del Congreso de la República en materia de ordenación del
gasto público y el artículo 7º de la Ley 789 de 2003.
Esta
Corporación se ha pronunciado reiteradamente sobre las facultades del Congreso
Nacional para decretar gasto público[31], de una interpretación
sistemática de los artículos 150.11, 345 y 346 constitucionales ha deducido el “principio
de la legalidad del gasto público”, que por lo que concierne a las rentas
nacionales, tiene el alcance de imponer que todo gasto que vaya a realizarse
con cargo a dichas rentas sea previamente decretado mediante ley e incluido
dentro del Presupuesto General de la Nación[32], cuya
relevancia en un sistema democrático ha destacado en los términos siguientes:
“El principio de legalidad del gasto
constituye uno de los fundamentos más importantes de las democracias
constitucionales. Según tal principio, corresponde al Congreso, como órgano de
representación plural, decretar y autorizar los gastos del Estado, pues ello se
considera un  mecanismo necesario de control al Ejecutivo y una expresión
inevitable del principio democrático y de la forma republicana de gobierno (CP
art. 1º). En el constitucionalismo colombiano, la legalidad del gasto opera en
dos momentos diferenciados, pues en general las erogaciones no sólo deben ser
previamente decretadas por la ley (CP art. 346) sino que, además, deben ser
apropiadas por la ley de presupuesto (CP art. 345) para poder ser efectivamente
realizadas.”[33]
Así pues, es
claro que en virtud del principio de legalidad del gasto el Congreso tiene
facultades para (i) decretar gastos públicos y para (ii) aprobarlos en el
Presupuesto General de la Nación.
Empero la
Constitución también reconoce al Gobierno Nacional expresas facultades en la
materia, pues si bien según el artículo 154 superior, las leyes pueden tener
origen en cualquiera de las Cámaras a propuesta de sus miembros, sólo pueden
ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno, entre estas las leyes “que
ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las
mismas”[34]. En el mismo
sentido el artículo 346 de la Carta indica que “el Gobierno formulará
anualmente el Presupuesto de Rentas y la Ley  de Apropiaciones, que deberá
corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y lo presentará al Congreso, dentro
de los primeros diez días de cada legislatura; y el artículo 351
constitucional establece que “El Congreso no podrá aumentar ninguna de las
partidas del presupuesto de gastos propuestas por el Gobierno, ni incluir una
nueva, sino con la aceptación escrita del ministro del ramo.”
La
interpretación armónica de las atribuciones del legislativo y el ejecutivo en
materia presupuestal ha llevado a la Corte a concluir que el principio de
legalidad del gasto “supone la existencia de competencias concurrentes,
aunque separadas, entre los órganos legislativo y ejecutivo, correspondiéndole
al primero la ordenación del gasto propiamente dicha y al segundo la decisión
libre y autónoma de su incorporación en el Presupuesto General de la Nación, de
manera que ninguna determinación que adopte el Congreso en este sentido puede
implicar una orden imperativa al Ejecutivo para que incluya determinado gasto
en la ley anual de presupuesto, so pena de ser declarada inexequible”[35],
en esa medida “las leyes o proyectos de
leyes que se refieren a la asignación de partidas del presupuesto nacional para
el cubrimiento de determinados gastos, la Corte ha sostenido reiteradamente una
posición según la cual tales disposiciones del legislador que ordenan gastos,
expedidas con el cumplimiento de las formalidades constitucionales,  no pueden
tener mayor eficacia que la de constituir títulos jurídicos suficientes, en los
términos  de los artículos 345 y 346 de la Carta, para la posterior inclusión
del gasto en la ley de presupuesto, pero que ellas en sí mismas no pueden
constituir órdenes para llevar a cabo tal inclusión, sino autorizaciones para
ello.[36]”[37]
La
jurisprudencia constitucional ha reconocido la facultad el Congreso de la
República de “promover motu proprio proyectos de ley que decreten gastos,
sin que ello implique adicionar o modificar el Presupuesto, por cuanto esas
leyes solamente constituyen el título para que luego el Gobierno decida si
incluye o no las apropiaciones respectivas en el proyecto de ley anual de
presupuesto que se somete a consideración del Congreso. Lo que no puede es
consagrar un mandato para la inclusión de un gasto, es decir, establecer una
orden de imperativo cumplimiento[38]. Por su
parte, está vedado al Gobierno hacer gastos que no hayan sido decretados por el
Congreso e incluidos previamente en una ley[39]. Así las
cosas ha dicho la Corte que el Congreso tiene la facultad de decretar gastos
públicos, pero su incorporación en el presupuesto queda sujeta a la voluntad
del Gobierno, en la medida en que tiene la facultad de proponer o no su
inclusión en la Ley.[40]”[41]
Adicionalmente,
la Corte ha explicado que la sola autorización dada por el Congreso al Gobierno
para incluir gastos en la ley anual de presupuesto no desconoce las
atribuciones ejecutivas en materia presupuestal, reguladas por al Ley Orgánica
del Presupuesto[42]. De lo anterior resulta
que las expresiones utilizadas por el legislador son relevantes, y en ellas
debe mirarse ante todo el objetivo perseguido por el legislador. Así, “si su
objetivo se contrae a decretar un gasto, resulta claro que la norma contiene
una habilitación para que el gobierno lo pueda incluir en la ley de
presupuesto. Sin embargo, si se trata de ordenar la inclusión de la partida
respectiva en el presupuesto de gastos, la norma establecería un mandato u
obligación en cabeza del gobierno, que a la luz de la Constitución Política
sería inaceptable.”[43]
4.3.2.
El examen de constitucionalidad del
proyecto objetado.
En primer lugar
cabe recordar que el Congreso acogió parcialmente las objeciones presidenciales
por vulneración del artículo del principio de legalidad del gasto y en el
trámite de la insistencia suprimió la expresión “de igual manera deberán
apropiar los recursos necesarios para que las interlocuciones de los Consejos
de la Juventud con las autoridades territoriales  y Nacional se cumplan a
cabalidad según las disposiciones de la presente ley”, contenida en el parágrafo del artículo 31.
Resta entonces
por examinar los artículos 9, 20 y 22 del Proyecto de Ley 293 de 2006 Senado,
12 de 2005 Cámara, cuyo texto legal es el siguiente:
Artículo 9°. Convocatoria para la elección de los
Consejos Municipales y Distritales de Juventud. En
el proceso de inscripción de candidatos y jóvenes electores, las Alcaldías Distritales, Municipales y
la Registraduría Nacional del
Estado Civil, abrirán el proceso de inscripción acompañado de una amplia
promoción, difusión y capacitación pre y pos electoral, para lograr una
adecuada participación en el mismo.
El proceso de convocatoria e inscripción se
iniciará con una antelación no
inferior a ciento ochenta (120) días a la fecha de la respectiva elección.
Parágrafo 1°. La determinación de los puestos de inscripción y
votación para los consejos municipales, distritales y locales de juventud, se
procederá teniendo en cuenta
las condiciones de fácil acceso y reconocimiento por los jóvenes.
Parágrafo 2°. A fin de lograr una mejor organización electoral,
los entes territoriales elaborarán un calendario electoral donde se precisen
las fechas de realización de las siguientes actividades:
a) Inscripción de jóvenes
al registro de jóvenes electores;
b) Inscripción de
candidatos;
c) Inscripción de
representantes de las organizaciones juveniles de campesinos, indígenas,
afrocolombianos, o en general de comunidades étnicas y las raizales de San Andrés y Providencia;
d) Sorteo y
adjudicación de códigos;
e)
Capacitación a organizadores, electores y candidatos;
f)
Designación de la Comisión Escrutadora;
g)
Designación de jurados de votación;
h) Publicación de listas de
jurados de votación;
i) Día de la elección;
j) Escrutinio general;
k) Entrega de credenciales;
l) Instalación del Consejo
de Juventud.
Parágrafo 3°. La fecha de cierre para inscripción de jóvenes
electores será hasta quince días hábiles antes de las respectivas elecciones en cada entidad
territorial.
Artículo 20. Interlocución del Consejo Nacional de
Juventud. El Consejo Nacional de Juventud tendrá una
(1) sesión anual, por el término de dos (2) días en las instalaciones del
Congreso de la República, organizada
por el Programa Presidencial Colombia Joven o el organismo que haga sus veces,
en donde se debatirán la pertinencia y el alcance de las políticas, planes,
programas y proyectos relacionados con la juventud en el ámbito del territorio.
A esta sesión se invitará
entre otros, al señor Presidente de la República y a los Ministros de Despacho,
a la Mesa Directiva del Congreso de la República y a los miembros del Congreso
de la República.
Artículo 22. Elección de los Consejos Municipales y
Distritales de Juventud. La elección de los Consejos de Juventud en todos los
Municipios y Distritos del país, tendrá lugar el último domingo del mes de
octubre de dos mil ocho (2008), y se posesionarán el 1° de enero de dos mil
nueve (2009), y en lo sucesivo, se realizará tal elección cada cuatro años, en las mismas fechas
anteriormente establecidas.
Del contenido de los artículos transcritos anteriormente se infiere
que tales normas no riñen con el principio de legalidad del gasto público, toda vez que no contienen una orden imperativa al ejecutivo
para que incluya un gasto en el presupuesto, y por lo tanto no desconocen la
competencia del ejecutivo para decidir libremente si incorpora o no un gasto en
la ley anual de presupuesto, manteniendo así el balance
entre los poderes que caracteriza el proceso presupuestal. Tales disposiciones
sólo hacen alusión, de manera general, al apoyo económico que debe prestar el
Estado, en un plazo razonable, para que los Consejos de Juventud cumplan con el fin para el cual fueron creados.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. Declarar INEXEQUIBLE Proyecto de Ley No. 293 de 2006 - Senado
de la República -, 12 de 2005- Cámara de Representantes "Por el cual se dictan normas para la elección, conformación y
funcionamiento de los consejos de la juventud”.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
Ausente
con permiso
MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado
Ausente
en comisión
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magitrado
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Impedimento
aceptado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON ELIAS PINILLA
PINILLA
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Gaceta del Congreso 453 del veintinueve de julio de 2005 página 37.
[2] Folio 22 del expediente.
[3] Diario Oficial No.46.691 de 2007, página 9.
[4] Certificación del Secretario General de la Cámara de Representantes
folio 8 del expediente.
[5] Certificación del Secretario General del Senado de la República
folio 1 del expediente
[6] Gaceta del Congreso No. 091 de 2006, páginas 62-68.
[7] El cual prevé textualmente: “El Estado contribuirá a la
organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales,
sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no
gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto de que
constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias
de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que
establezcan”
[8] Objeciones presidenciales, folio 17 del expediente.
[9] Ibidem, folio 18 del expediente.
[10] Ibidem, folio 19 del expediente.
[11] [Cita Concepto 4407 del Procurador General de la Nación] Sentencia
C-502 de 2007
[12]     Ver entre otras Sentencias, C-1249 de 2001,  C-070 de 2004,
C-819 de 2004 , C-531 de 2005, C-929 de 2006.
[13] Sentencia C-985 de 2006.
[14] Sentencias C- 036  de 1998 y C- 500 de 2005
[15] Sentencias C- 068 de 2004, C- 069 de 2004 y C- 433 de 2004.
[16] Sentencias
C-510 de 1996, C-063 de 2002, C-068 de 2004, C- 072 de 2006 y C-452 de 2006.
[17] En el caso concreto el plazo para publicar las objeciones
presidenciales comenzaba el día martes tres (3) de julio –pues el día lunes (2)
dos de julio fue festivo- y  vencía el día lunes dieciséis (16) de julio.
[18] Gaceta del Congreso No.540 de veinticuatro de octubre de 2007 p.
26.
[19] Gaceta del Congreso No. 573 de trece de septiembre de 2007 p. 8-9.
[20] Certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de
Representantes, Cuaderno de pruebas OPC-205/07, Expediente OP-097.
[21] Las cuales pueden resumirse de la siguiente manera: (i) el anuncio
debe estar presente en la votación de todo proyecto de ley; (ii) el anuncio
debe darlo la presidencia de la cámara o de la comisión en una sesión distinta
y previa a aquella en que debe realizarse la votación del proyecto; (iii) la
fecha de la votación debe ser cierta, esto es, determinada o al menos
determinable; y (iv) un proyecto de ley no puede votarse en una sesión distinta
a aquella para la cual ha sido anunciado (Ver Auto A-232 de 2007).
[22] En la Gaceta del Congreso No.579 del quince (15) de noviembre de
2007 se trascribe el Acta de Plenaria No. 14 correspondiente a la sesión
ordinaria del día martes nueve de octubre de dos mil siete, en la página 10 se
consigna:
“Por instrucciones de Presidencia y de conformidad con el Acto
Legislativo No. 01 de 2003, la Secretaría anuncia los proyectos que se
discutirán y aprobarán la próxima semana.
Si señor Presidente.
(…)
Proyectos con informes de objeciones:
(…)
Proyecto de ley número 293 de 2006 Senado, 012 de 2005 Cámara, por
el cual se dictan las normas para la elección, conformación y funcionamiento de
los Consejos de la juventud”.
[23] Gaceta del Congreso No. 573 de trece de septiembre de 2007 p. 8-9.
[24] Esta Corporación ha conferido validez a actuaciones legislativas que
si bien no otorgan por si mismas claridad estricta sobre el anuncio y la fecha
de la sesión en que se verificará la aprobación del proyecto respectivo,
puestas en contexto permiten que los congresistas logren certeza suficiente
sobre este trámite.  A manera de ejemplo, en la sentencia C-276/06, que estudió
la exequibilidad del procedimiento legislativo que concluyó con la expedición
de la Ley 967 de 2005 “por medio de la cual se aprueban el Convenio relativo
a garantías internacionales sobre elementos de equipo móvil y su protocolo
sobre cuestiones específicas de los elementos de equipo aeronáutico del
convenio relativo a garantías internacionales sobre elementos de equipo móvil,
firmados en ciudad del Cabo el dieciséis (16) de noviembre de dos mil uno
(2001)” la Corte avaló la constitucionalidad del anuncio, cuando la cámara
utilizaba las expresiones “debatir” o “para discusión” en una “próxima sesión”,
en tanto éstas, entendidas dentro del contexto del proceso legislativo,
permitían que los parlamentarios infiriesen que se trataba del cumplimiento del
requisito previsto en el artículo 160 C.P.  Sobre la materia, la Sala consideró
que si bien el uso de los términos “aprobación y votación” hubiera otorgado
mayor certeza sobre el trámite, no resultaba exigible una fórmula sacramental
cuando, como sucedía en el asunto sometido a estudio en esa oportunidad, el
contexto permitía darle univocidad de sentido a dichos vocablos.
[25] Artículos 153 y 241 -numeral 8- de la C. P. Sobre los anteriores
requisitos procedimentales se ha pronunciado ampliamente esta Corporación, al
respecto pueden consultarse las sentencias C-011, C-089, C-179 y C-180 de 1994,
C-037 de 1996, C-371 de 2000, C-169 de 2001, C-179 de 2002 y C-307 de 2004
entre otras.
[26] Sentencia C-307 de 2004.
[27] Sobre la reserva de ley estatutaria en materia de derechos y
deberes fundamentales, desde sus primeras decisiones esta Corporación ha
sostenido que no se predica de la regulación de“todo
evento ligado a los derechos fundamentales” (Sentencia C-013 de 1993), En el mismo sentido posteriormente precisó que las leyes
estatutarias deben regulan solamente los elementos estructurales esenciales de
los derechos fundamentales, y por lo tanto no tienen por objeto regular en
detalle cada variante de manifestación de los mencionados derechos o todos
aquellos aspectos que tengan que ver con su ejercicio (Sentencia C-226 de
1994), Igualmente se ha distinguido aquellos aspectos sobre los cuales recae la
reserva, al respecto se sostuvo que la ley estatutaria se refiere, en cada caso
particular, a un derecho determinado y su fin es desarrollar su ámbito a partir
de su núcleo esencial definido en la Constitución[27], criterio que sería
ulteriormente desarrollado en el sentido que esta categoría normativa
desarrolla también los contenidos más cercanos al núcleo esencial del derecho
fundamental respectivo. Esta tesis evolucionaría en el sentido que la reserva
de ley estatutaria se predica de los aspectos inherentes al ejercicio mismo de
los derechos y primordialmente la que signifique consagración de límites,
restricciones, excepciones y prohibiciones, en cuya virtud se afecte el núcleo
esencial de los mismos (Sentencias C-425 de 1994, C-247 de 1995, C-374 de 1997,
C-251 de 1998, C-1338 de 2000). En la sentencia C-646 de 2001 la Corte
Constitucional sistematizó los criterios jurisprudencialmente elaborados acerca
de la reserva de ley estatutaria en materia de derechos y deberes
fundamentales, y concluyó que dicha reserva se aplica cuando:  (i) el asunto
trata de un derecho fundamental y no de un derecho constitucional de otra
naturaleza, (ii) cuando por medio de la norma está regulándose y
complementándose un derecho fundamental, (iii) cuando dicha regulación toca los
elementos conceptuales y estructurales mínimos de los derechos fundamentales, y
(iv) cuando la normatividad tiene una pretensión de regular integralmente el
derecho fundamental. .
[28] En lo relacionado con la administración de justicia, en múltiples
pronunciamientos esta Corporación ha hecho también una interpretación flexible
del principio de reserva de ley estatutaria en la materia.  Así, en la
Sentencia C-055 de 1995 señaló que: “Debe darse un sentido restrictivo a la reserva
estatutaria en el campo de la administración de justicia, por lo cual ella se
refiere a los elementos estructurales esenciales de la  función pública de
justicia, esto es, a la determinación de los principios que informan la
administración de justicia, así como los órganos encargados de ejercerla y sus
competencias generales”.  Del
mismo modo en la sentencia C-037 de 1996, con oportunidad del examen del
proyecto de Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, expuso que u
cuerpo normativo de esta naturaleza “debe ocuparse esencialmente sobre la estructura general de la
administración de justicia y sobre los principios sustanciales y procesales que
deben guiar a los jueces en su función de dirimir los diferentes conflictos o
asuntos que se someten a su conocimiento”, y en esa media “no todo aspecto que
de una forma u otra se relacione con la administración de justicia debe
necesariamente hacer parte de una ley estatutaria”.Posteriormente, en la Sentencia C-368-00, la Corte
declaró la inexequibilidad parcial del artículo 608 de la Ley 522 de 1999, el
cual confiaba a una ley estatutaria la determinación de la estructura de la
justicia penal militar, la declaratoria de inconstitucionalidad tuvo como
fundamento nuevamente una interpretación restrictiva del principio de reserva
de ley estatuaria, pues se sostuvo que “[e]n el ordenamiento
constitucional colombiano no hay más leyes estatutarias que las taxativamente
enunciadas en el artículo 152 de la Carta Política; de esta norma se desprende
que hay una ley estatutaria de la administración de justicia -Ley 270 de 1996-,
pero en el texto que se examina se hace alusión a otra específica ley
estatutaria, la que "definiría la estructura de la Administración de la
Justicia Penal Militar", que no está contemplada en el aludido artículo
Superior; en consecuencia, resulta contrario a la Constitución que se
condicione la entrada en vigencia de la Ley 522 de 1999, a la de una ley
estatutaria que no se puede expedir sin violar el artículo 152 Superior”. Se puede concluir, entonces, que la
jurisprudencia constitucional ha defendido una interpretación flexible o si se
quiere restrictiva del principio de reserva de ley estatutaria en materia de
administración de justicia, según la cual dicha reserva no es extensible a
asuntos no contemplados en el artículo 152 constitucional por una parte, y
adicionalmente que no todos los tópicos relacionados con la administración de justicia
han de ser regulados por una ley de esta naturaleza. Lo que llevó a concluir en
la sentencia C-162 de 2003 que “la circunscripción de las leyes estatutarias
a los temas expresamente indicados por el constituyente y la interpretación
restrictiva de esas materias constituyen claros condicionamientos
constitucionales que, por lo demás, han sido suficientemente desarrollados por
la jurisprudencia de esta Corporación”.
En este último sentido es ilustradora la sentencia
C-392 de 2000, en la cual se afirmó que la creación de cargos como los de
jueces y fiscales especializados, la asignación de competencias a tales
funcionarios y la indicación de los procedimientos que debían surtirse ante
ellos constituían materias propias de una ley ordinaria y no de una ley
estatutaria pues “no
afectan el núcleo esencial o básico de la estructura, la organización y el
funcionamiento de la administración de justicia”.
En
definitiva, de manera reiterada la jurisprudencia constitucional ha sostenido
que la reserva de ley estatutaria en materia de administración de justicia se
aplica sólo respecto de aquellas disposiciones que
(i.) afectan la estructura general de la administración de justicia,  (ii.)
establecen y garantizan la efectividad de los principios generales sobre el
tema, o (iii.) desarrollan aspectos sustanciales de esta rama del poder público
(sentencia C-670 de 2001 reiterada en la sentencia C-295 de 2002 y C-162 de
2003).
[29] En esta decisión se examino la constitucionalidad de los artículos 3º, 7º y 20 de la Ley 563 de 2000, la Corte
declaró inexequible toda la ley por tratarse de una ley ordinaria que regulaba
las veedurías ciudadanas materia sobre la cual concluyó que existía reserva de
ley estatutaria por tratarse de un mecanismo de participación. Salvamento de
voto del magistrado Álvaro Tafur Galvis.
[30] Sentencia C-484 de 1996.
[31] Sobre este tema pueden consultarse, entre otras, las sentencias
C-488 de 1992, C-=57 de 1993, C-490 de 1994, C-343 de 1995, C-685 de 1996,
C-581 de 1997, C-197 de 2001, C-1319 de 2001, C-483 de 2002, C-399 de 2003 ,
C-1113 de 2004., C-985 de 2006
[32] Ver sentencia  C-197 de 2001.
[33] Sentencia  C-685 de 1996.
[34] Constitución Política, artículo 154: “Las leyes pueden tener
origen en cualquiera de las cámaras a propuesta de sus respectivos miembros,
del Gobierno Nacional, de las entidades señaladas en el artículo 156, o por
iniciativa popular en los casos previstos en la Constitución.
No
obstante, sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del gobierno las
leyes a que se refieren los numerales 3º, 7º, 9º, 11 y 22 y los literales a),
b) y e), del numeral 19 del artículo 150; las que ordenen participaciones en
las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes
o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que
decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales.
Las
cámaras podrán introducir modificaciones a los proyectos presentados por el
gobierno.”
[35] Corte Constitucional, Sentencia C-859de 2001.
[36] Cf. Sentencia C-360 de 1996.
[37] sentencia  C-197 de 2001.
[38] Cfr. C-490 de 1994, C-343 de 1995, C-1339 de 1991.
[39] CP., Artículo 345.- “En tiempo de paz no se podrá percibir
contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer
erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya
sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los
concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no
previsto en el respectivo presupuesto.”
CP. Artículo 346.- “El Gobierno formulará
anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones que deberá corresponder
al Plan Nacional de Desarrollo y lo presentará al Congreso, dentro de los
primeros diez días de cada legislatura.
En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida
alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto
decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para
atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al
servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de
Desarrollo.
Las comisiones de asuntos económicos de las dos
cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de
Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones.”
[40] Sentencia C-399 de 2003.
[41] Sentencia C-1113 de 2004.
[42] Sentencia C-1113 de 2004.
[43] Sentencia C-360 de 1996.