C-052-97
Sentencia C-052/97
Sentencia
C-052/97
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Ley de
facultades extraordinarias
Si el principio
de unidad de materia tiene como fin armonizar los distintos artículos que
integran una ley, de manera que guarden la debida "conexidad causal,
teleológica, temática o sistemática" con el tema general que es objeto de
regulación, cuando se impugna una ley que se limita a conferir facultades
extraordinarias al Presidente de la República para dictar, durante un período
definido, decretos con fuerza de ley sobre los asuntos que allí se señalan en
forma expresa y precisa, el principio de unidad de materia no tendría
aplicación puesto que no existe ninguna otra norma en el mismo ordenamiento que
consagre otros asuntos para poder confrontarlos con los de las facultades y así
determinar si ellos guardan la concordancia o consonancia exigida en el
artículo 158 de la Carta.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Ley de
facultades extraordinarias regula otro asunto
En los casos en
que la disposición o disposiciones mediante las cuales se otorgan las
facultades extraordinarias forman parte de una ley en la que se regulan otros
asuntos, aquí dicho principio si tendría plena operancia y, por tanto, habría
que determinar si esas normas guardan armonía o conexidad con la materia
general regulada en la ley a la que pertenecen. Claro está que el análisis que
ha de realizarse no puede hacerse con la misma rigurosidad o rigidez que cuando
se confrontan disposiciones en las que se desarrollan temas específicos, debido
precisamente a que las normas mediante las cuales se confieren facultades
extraordinarias se limitan a enunciar las materias que el Presidente de la
República debe desarrollar.
LEY DE
RACIONALIZACION TRIBUTARIA-Expedición
normas de control/LEY DE RACIONALIZACION TRIBUTARIA-Relación entre
asuntos fiscales y cambiarios
Si uno de los
objetivos de la ley de racionalización tributaria es la lucha contra la evasión
y la elusión fiscal, cómo no aceptar que para lograrlo sea necesario expedir
disposiciones legales destinadas a controlar los campos en que ella se produce
y adoptar las medidas coercitivas y sancionatorias aplicables en caso de que se
incumplan las obligaciones impuestas en los ordenamientos respectivos. Es que
la evasión no se puede controlar solamente con medidas de inspección sino
también con la imposición de sanciones. Es evidente que los asuntos fiscales y
los cambiarios guardan una íntima relación. Basta recordar que la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales es el ente encargado de controlar el ingreso y
egreso de divisas como consecuencia de la importación y exportación de bienes y
servicios; el pago de aranceles e impuestos que los interesados deben realizar
por operaciones de comercio exterior, etc.
INFRACCION
CAMBIARIA-Facultades
extraordinarias para régimen sancionatorio/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad
No encuentra la
Corte motivo alguno para excluir de la ley de racionalización tributaria la
disposición materia de acusación, pues ella no desarrolla tema alguno,
simplemente se limita a conferir facultades extraordinarias al Presidente de la
República para expedir el régimen sancionatorio aplicable a las infracciones
cambiarias únicamente en relación con los asuntos de competencia de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Entonces mal podría racionalmente
exigirse que se tramitara otra ley con este fin, a pesar de existir conexidad
funcional, causal y teleológica con la materia general que se regula en la ley
a la que pertenece.
LEY MARCO-Incompetencia regulación régimen de
infracciones cambiarias
La regulación del
régimen aplicable a las infracciones cambiarias y el procedimiento para su
imposición no es materia que deba ser objeto de ley marco.
LEGISLADOR
ORDINARIO-Regímenes
penales y procedimientos para sanción/LEGISLADOR EXTRAORDINARIO-Regímenes
penales y procedimientos para sanción/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Prohibición
de otorgar facultades para expedir códigos
Corresponde al
legislador ordinario, en ejercicio de la cláusula general de competencia o al
legislador extraordinario, debidamente facultado para ello, dictar regímenes
penales de cualquier índole, señalando el procedimiento para la aplicación de
las sanciones que allí se contemplen. Sin embargo, no sobra recordar que el
Congreso no puede otorgar facultades al Presidente de la República, para
expedir códigos, de acuerdo con lo dispuesto en el Estatuto Superior.
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Facultades
extraordinarias para sanciones en infracciones cambiarias/ DIRECCION DE
IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES-Facultades extraordinarias para sanciones en
infracciones cambiarias
Podía el
Congreso, sin violar disposición constitucional alguna, otorgarle facultades
extraordinarias al Presidente para expedir el régimen sancionatorio aplicable a
las infracciones cambiarias y el procedimiento para su aplicación, en los
asuntos de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, como
se contempla en la norma impugnada. En materia cambiaria es la misma
Constitución la que distribuye específicamente cada una de las funciones que
deben desarrollar los tres entes encargados de regular asuntos de esa índole, a
saber: el Congreso, el Gobierno y el Banco de la República.
Referencia:
Expediente D-1397.
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 180 (parcial)de la ley 223 de 1995 y el
decreto 1092 del 21 de junio de 1996.
Demandantes:
Santiago Jaramillo Caro y Jaime Humberto Tobar Ordoñez.
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Santafé de Bogotá,
D. C. febrero seis (6) de mil novecientos noventa y siete
(1997)
1. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Santiago Jaramillo Caro
y Jaime Humberto Tobar Ordoñez presentaron demanda contra el artículo 180
parcial, de la ley 223 de 1995, por violar los artículos 150 numerales 11, 12 y
19-a, 158 y 169 de la Constitución; y el Decreto 1092 del 21 de junio de 1996,
en su totalidad, toda vez que este fue expedido con base en las facultades
extraordinarias consagradas en la disposición primeramente citada.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales estatuídos para procesos de esta índole,
procede la Corte a decidir.
2. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
Los apartes
demandados son los que se subrayan a continuación:
"LEY
223 DE 1995"
"Por la cual se
expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras
disposiciones".
........
"ARTICULO 180. Facultades
extraordinarias. De conformidad con el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución Política, revístese al Presidente de la República de facultades
extraordinarias por el término de (6) seis meses contados a partir de la
promulgación de la presente ley, para expedir el régimen sancionatorio
aplicable por las infracciones cambiarias y el procedimiento para su
efectividad, en las materias de competencia de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales, e incorporar dentro de la nomenclatura del estatuto
tributario las disposiciones sobre los impuestos administrados por la Unidad
Administrativa Especial -Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- que se
encuentran contenidos en otras normas que regulan materias diferentes.
En virtud de estas
facultades, podrá:
a) Dictar las
normas que sean necesarias para el efectivo control y vigilancia sobre el
cumplimiento del régimen cambiario en las materias de competencia de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales;
b) Señalar el
procedimiento aplicable en las investigaciones por infracción al régimen  de
cambios que compete adelantar a la Dirección de Impuestos y Aduanas nacionales;
c) Señalar las
actuaciones sometidas a reserva dentro de las investigaciones que se adelanten
por infracción al régimen de cambios;
d) Establecer el
régimen sancionatorio aplicable por infracción al régimen cambiario y a las
obligaciones que se establezcan para su control, en las materias de competencia
de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales;
e) Determinar las
formas de extinción de las obligaciones derivadas de la infracción al régimen
de cambios y el procedimiento para su cobro, y
f) ........."
3. LA DEMANDA
Según los actores,
la facultad conferida al Presidente de la República, en la norma que es objeto
de acusación, para que expida el régimen sancionatorio aplicable a las
infracciones cambiarias y el procedimiento para su efectividad, en las materias
que sean de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales,
vulnera el principio de unidad de materia contemplado en el artículo 158 de la
Constitución, pues constituye un asunto extraño a la "racionalización
tributaria", tema al que se refiere la ley 223 de 1995.
En efecto, señalan
que "la regulación de los aspectos propios del régimen cambiario es un
asunto que no guarda relación alguna, desde un punto de vista lógico, con la
racionalización tributaria. Incluso, retomando las pautas jurisprudenciales, no
se encuentra cómo teleológica, temática o sistemáticamente pueda encontrarse la
conexidad entre dichos temas. En efecto, la causa final de la norma demandada
es la de regular asuntos tributarios y su aspecto temático, como es obvio, es
el relativo a impuestos; de donde resulta evidente concluir que bajo ningún
presupuesto jurídico es posible introducir en ella aspectos relacionados con el
régimen cambiario. En concordancia con lo anterior, debemos anotar que, si se
quiere, podría considerarse que la definición del régimen sancionatorio
aplicable a las infracciones cambiarias, es también materia propia de una
disposición de carácter penal contravencional y no de una ley ordinaria de
carácter tributario."
Luégo agregan que si
bien es cierto en el título de la ley se alude a "otras
disposiciones", ello no significa que se esté autorizando para incluir
temas ajenos a la materia tributaria, objeto de regulación. En consecuencia,
consideran que se ha infringido también el artículo 169 de la Constitución, al
introducirse una disposición cuyo contenido no coincide con la materia general
de la ley ni con el título de la misma.
Finalmente, expresan
los demandantes que la norma acusada infringe el artículo 150, numeral 19
literal b) de la Constitución, al otorgar facultades extraordinarias al
Gobierno para regular un asunto que pertenece al "régimen de cambio
internacional", el cual debe ser objeto de una ley marco o cuadro, más no
de una ley ordinaria.
4. INTERVENCIONES
4.1 Intervención
del Ministro de Hacienda y Crédito Público
El Ministro de
Hacienda y Crédito Público, actuando a través de apoderado, presentó un escrito
en el que expone las razones que sustentan la constitucionalidad de la
disposición acusada, las cuales se resumen a continuación:
- El artículo 180 de
la ley 223 de 1995, en lo demandado, no viola el principio de unidad de
materia, pues existe la debida coherencia y conexidad entre los asuntos
cambiarios y los tributarios, toda vez que temas de comercio exterior como son
la administración aduanera y la política cambiaria tienen relación directa con
la hacienda pública y, por ende, el legislador puede ocuparse en un mismo
ordenamiento de ellos sin quebrantar ningún principio constitucional. El nexo
entre tales materias resulta evidente, por ejemplo, en cuanto al control de
fuga de capitales y la subsistencia de los denominados "capitales
golondrina", pues, sin duda, "cualquier esfuerzo para incentivar el
recaudo tributario deberá estar acompañado de controles sobre la entrada y
salida de divisas, y la relación de gravámenes que deben tributar esos
capitales."
- Dado que en el
título de la ley 223 de 1995 se incluyò la expresiòn "otras
disposiciones", ello significa que se pueden regular otros temas que se
relacionen con la materia principal objeto de regulación, como en efecto
sucediò en el presente caso.
- El régimen
sancionatorio aplicable a las infracciones cambiarias y el procedimiento para
su efectividad, en las materias de competencia de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales, no es un asunto que deba ser regulado por una ley marco; en
primer lugar, porque de acuerdo con un fallo de la Corte Constitucional (sent.
C-599/92) dicho régimen puede ser expedido por el Gobierno en ejercicio de
facultades extraordinarias y, en segundo lugar, porque el Congreso no está
delegando su competencia privativa para expedir leyes marco, lo que está
prohibido constitucionalmente, sino simplemente autorizando para expedir un
régimen sancionatorio.
- Por otra parte, la
ley marco de cambios, atendiendo a su misma naturaleza, se limita a fijar las
directrices generales del sistema de cambios, sin señalar en detalle cada uno
de los asuntos propios de la materia cambiaria, labor que corresponde ejercer
al Gobierno (siguiendo las directrices de la ley marco) y a la Junta Directiva
del Banco de la República (conforme a las funciones que le asigne la ley). En
otras palabras, es procedente que sea el legislador, en este caso el Presidente
de la República, investido de facultades extraordinarias,  quien regule el
tema.
- En lo que respecta
al decreto 1902 de 1996, dice que se expidió dentro del límite de tiempo
previsto por el legislador ordinario en el artículo 180 de la ley 223/95,
materia de impugnación, y regula exclusivamente materias que se relacionan con
los asuntos para los cuales se le confirieron al Presidente de la República las
facultades extraordinarias; por tanto, considera que no se ha vulnerado norma
constitucional alguna.
4.2 Intervención
del Director de Impuestos y Aduanas Nacionales
El apoderado del
Director de Impuestos y Aduanas Nacionales solicita a esta Corporación declarar
la constitucionalidad de la norma sometida a su revisión pues, en su criterio,
no se viola el principio de unidad de materia, dado que los asuntos
tributarios, los gravámenes arancelarios y el régimen de cambios
internacionales están íntimamente ligados. "Es indiscutible que todas esas
materias gozan de una íntima relación y que mutuamente se sirven de los mismos
documentos para efectos de controlar el cumplimiento de las disposiciones
tributarias, aduaneras y cambiarias. Es por ello que no ha sido raro encontrar
que cuando se realizan modificaciones en el aspecto aduanero o tributario se
produzcan variaciones en el régimen de cambios internacionales y
viceversa."
Para sustentar su
afirmación, hace un recuento histórico de la forma como se ha realizado el
proceso de cambio del modelo proteccionista al de apertura económica, y la
incidencia que tuvo junto con otros factores, para suprimir la Superintendencia
de Control de Cambios y asignar las funciones que ésta ejercía a tres entidades
diferentes a saber: las Superintendencias Bancaria y de Sociedades y la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. A esta última se le atribuyó el
control del régimen de cambios respecto a las importaciones y exportaciones de
bienes y servicios.
Dicho cambio, en
sentir del interviniente, generó dificultades en la aplicación del
procedimiento sancionatorio cambiario por que la normatividad antes vigente
(Decreto 1746 de 1991) no era compatible con la existente en materia tributaria
y aduanera, dependencias que ya habían sido unificadas por medio de la ley 6a.
de 1992 y posteriormente por el Decreto 1800 de 1994. Para hacer frente a esta
situaciòn fue necesario expedir el decreto acusado, en el que además de
consagrar el régimen sancionatorio como complemento al régimen sustantivo para
poder hacerlo efectivo, unificò el procedimiento en lo que era compatible con
las materias tributaria y aduanera.  Por estas razones, existe no sólo una
relación objetiva y razonable entre las materias aduanera, cambiaria y
tributaria, sino que en virtud de las funciones asignadas a la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales, cualquier proyecto de modificación que se
pretenda realizar en estas áreas constituye una misma temática inescindible.
- La competencia
para expedir un régimen sancionatorio y el procedimiento para su imposición ha
sido asignada por el Constituyente al Congreso de la República, actividad que
puede ejercer directamente o mediante la concesión de expresas facultades
extraordinarias al Presidente. Es claro entonces, que la citada regulación se
efectúa por medio de una ley ordinaria y no por ley marco, pues esta última por
tener un carácter general, debe limitarse a fijar la política, los criterios y
los principios generales que dirigirán la acción del ejecutivo en materia
cambiaria, sin entrar a regular de manera detallada y precisa los distintos
asuntos que se pueden desprender de ella, como sucede en el presente caso.
5. CONCEPTO
FISCAL
Dentro de la
oportunidad que para ello prevé el artículo 242-4 de la ley suprema, el
Procurador General de la Nación rindió el concepto de rigor y en él solicita a
la Corte declarar exequible el artículo 180 de la ley 223 de 1995, en lo
demandado, con base en los siguientes argumentos:
- El principio de
unidad de materia no resulta vulnerado, pues si bien es cierto que el tema
dominante de la ley 223 de 1995 es "la racionalización tributaria",
no es extraño a la misma el contenido del artículo 180 acusado parcialmente, ya
que existen "elementos articuladores de carácter funcional" entre los
temas tributarios y cambiarios que hacen posible una regulación uniforme de
estos asuntos en una misma ley. "En efecto, no fue casual o accidental que
a la DIAN se le asignaran funciones relativas a los tributos en asuntos
aduaneros y de comercio exterior, sino que dada la conexidad entre estos
asuntos se le podían atribuir a una sola autoridad gubernamental competencias
en tales aspectos. Y es así como en el campo de las exportaciones e
importaciones de bienes y servicios y en la regulación de la salida y entrada
de capitales se ven comprometidos aspectos cambiarios por el ingreso o egreso
de divisas y la liquidación de tributos."
- El Congreso puede
válidamente delegar en el legislador extraordinario la función de señalar el
régimen sancionatorio aplicable en materia cambiaria, ya que a él corresponde
expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de
las funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución. En otras
palabras, la función a que hace referencia la disposición demandada se ejerce a
través de una ley ordinaria y no mediante una ley marco, como lo sostienen los
demandantes, pues la competencia en materia de regulación de funciones de
inspección, vigilancia y control, proviene del numeral 8 del 150 de la Carta y
no del literal b) del numeral 19 del artículo 150 del mismo ordenamiento.
Además, atendiendo a
la naturaleza jurídica de las leyes marco, éstas no pueden establecer el
régimen sancionatorio y de regulación de procedimientos cambiarios, por cuanto
su única finalidad es la de señalar las pautas o parámetros generales de acción
que el gobierno debe observar.
6.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
De acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 241-4 de la Constitución, es competente esta Corte
para conocer la presente demanda por dirigirse contra un precepto que forma
parte de una ley y la totalidad de un decreto extraordinario.
6.2 Planteamiento
del problema.
La demanda plantea
básicamente dos interrogantes que habrán de resolverse. El primero es ¿se rompe
el principio de unidad de materia cuando en una ley que versa sobre asuntos
tributarios se otorgan facultades extraordinarias al Presidente de la República
para establecer el régimen de sanciones en materia cambiaria y el procedimiento
para su aplicación?. En segundo término: ¿es materia de una ley marco, la
determinación del régimen sancionatorio aplicable a las infracciones cambiarias
y el procedimiento para su efectividad en los asuntos de competencia de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales?
6.2.1 El
principio de unidad de materia, naturaleza y finalidad.
Este principio que
se encuentra consagrado en el artìculo 158 del Estatuto Supremo, ha sido objeto
de múltiples pronunciamientos por parte de esta Corporaciòn, dentro de los
cuales cabe destacar los siguientes:
En sentencia
C-025/93 con ponencia del Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte expresó:
"La exigencia
constitucional (contenida en el artículo 158 de la Constituciòn) se inspira en
el propósito de racionalizar y tecnificar el proceso normativo tanto en su fase
de discusión como de elaboraciòn de su producto final. El principio de unidad
de materia que se instaura, contribuye a darle un eje central a los diferentes
debates que la iniciativa suscita en el òrgano legislativo. Luego de su
expedición, el cumplimiento de la norma, diseñada bajo este elemental dictado
de coherencia interna, facilita su cumplimiento, la identificación de sus
destinatarios potenciales y la precisión de los comportamientos prescritos. El
Estado social de derecho es portador de una radical pretensión de cumplimiento
de las normas dictadas como quiera que sólo en su efectiva actualizaciòn se
realiza. La seguridad jurìdica, entendida substancialmente, reclama pues, la
vigencia del anotado principio y la inclusiòn de distintas cautelas y métodos
de depuración desde la etapa gestativa de los proyectos que luego se
convertirán en leyes de la República"
Posteriormente, se
aludió específicamente a la finalidad del citado principio constitucional,
así:
"En relación
con dicho principio, es importante señalar que la razón de su exigencia
constitucional tiene como único propósito evitar las incongruencias
legislativas que aparecen en forma súbita, a veces inadvertida e incluso
anónima, en los proyectos de ley, las cuales no guardan relación directa con la
materia específica de dichos proyectos. Estas incongruencias pueden ser,
entonces, el resultado de conductas deliberadas que desconocen el riguroso
trámite señalado en la Constitución para convertir en ley las iniciativas
legislativas."
Igualmente, ha
reiterado la Corte que la unidad de materia no es un principio de carácter
absoluto, por tanto, su interpretaciòn "no puede rebasar su finalidad y
terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor
entidad como valor fundante del Estado colombiano. Solamente aquellos apartes,
segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales razonable y
objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley. Anótase que el término 'materia',
para estos efectos, se toma en una acepción amplia, comprensiva de varios
asuntos que tienen en ella su necesario referente."
Bajo estas
directrices se procederá a analizar la norma acusada.
6.2.2 El
principio de unidad de materia frente a disposiciones que confieren facultades
extraordinarias al Presidente de la Repùblica.
Para efectos del
análisis del primer punto planteado, es fundamental tener en cuenta que la
disposición demandada parcialmente, forma parte de la ley 223 de 1995, cuyo
título es "por la cual se expiden normas sobre racionalizaciòn tributaria
y se dictan otras disposiciones" y en ella se le confieren facultades
extraordinarias al Presidente de la República, por el término de seis (6) meses
contados a partir de la promulgación de la ley, para ejecutar distintas
actividades, entre otras, la de "expedir el régimen sancionatorio
aplicable por las infracciones cambiarias y el procedimiento para su
efectividad, en las materias de competencia de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales.....", discriminando en cinco literales cada una de las
actividades que, en desarrollo de tales atribuciones le compete cumplir, los
cuales se transcribieron al inicio de esta providencia. Disposición que los demandantes
consideran violatoria del principio de unidad de materia consagrado en el
artículo 158 de la Constitución.
En primer término es
pertinente aclarar que este caso difiere del resuelto por la Corte en la
sentencia C-523/95, pues si bien es cierto que allí se demandó por violación
del principio de unidad de materia una ley cuyo único tema de regulación era la
concesión de facultades extraordinarias al Presidente de la República; en el
que se somete hoy a su juicio se acusan por el mismo motivo unos apartes de un
artículo cuyo contenido es también el otorgamiento de facultades
extraordinarias al Gobierno, pero que está incluido dentro de una ley que
regula otros asuntos, los que como ya se anotó, pertenecen al ámbito
tributario. En consecuencia, no son aplicables en su totalidad los argumentos
que expuso la Corte en el fallo precitado por la siguiente razón:
Si el principio de
unidad de materia, como tantas veces se ha dicho, tiene como fin armonizar los
distintos artículos que integran una ley, de manera que guarden la debida
"conexidad causal, teleológica, temática o sistemática" con el tema
general que es objeto de regulación, cuando se impugna una ley que se limita a
conferir facultades extraordinarias al Presidente de la República para dictar,
durante un período definido, decretos con fuerza de ley sobre los asuntos que
allí se señalan en forma expresa y precisa, el principio de unidad de materia
no tendría aplicación puesto que no existe ninguna otra norma en el mismo
ordenamiento que consagre otros asuntos para poder confrontarlos con los de las
facultades y así determinar si ellos guardan la concordancia o consonancia
exigida en el artículo 158 de la Carta.
De ahi que la Corte
haya afirmado en la sentencia aludida, que "las leyes de facultades previstas
en el numeral 10o. del artículo 150 Superior, (......) no se rigen por el
artículo 158 de la Carta Política, pues no desarrollan materias legislativas.
Su campo de acción, se circunscribe a lo previsto en aquella norma la cual
evidentemente, establece los parámetros dentro de los cuales debe moverse el
Ejecutivo para legislar en forma extraordinaria: le señala un término máximo
para ejercer las facultades, los controles legislativos sobre los decretos
expedidos con base en ellas se mantienen, y restringe su campo de acción en
relación con las materias a legislar. Sin embargo, en ningún momento hace
referencia a la unidad de materia que debe guardar la misma, y ello obedece a
un criterio racional y lógico, cual es el que dichas leyes no desarrollan temas
en particular; simplemente se limitan a enunciarlos, de manera que sea el
Ejecutivo quien adelante el trabajo legislativo, evento en el cual por analogía
jurídica, se aplica el principio de unidad de materia sobre los temas precisos
que éste desarrolle, pero no sobre la misma ley de facultades."
No sucede lo mismo
en los casos en que la disposición o disposiciones mediante las cuales se
otorgan las facultades extraordinarias forman parte de una ley en la que se
regulan otros asuntos, porque aquí dicho principio si tendría plena operancia
y, por tanto, habría que determinar si esas normas guardan armonía o conexidad
con la materia general regulada en la ley a la que pertenecen. Claro está que
el análisis que ha de realizarse no puede hacerse con la misma rigurosidad o
rigidez que cuando se confrontan disposiciones en las que se desarrollan temas
específicos, debido precisamente a que las normas mediante las cuales se
confieren facultades extraordinarias se limitan a enunciar las materias que el
Presidente de la República debe desarrollar. Esta es la situación que se
plantea en la presente demanda y que la Corte procede a resolver.
La ley 223/95
"Por la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se
dictan otras disposiciones", de la cual forma parte el precepto
parcialmente impugnado, consagra una serie de disposiciones que en su gran
mayoría modifican normas del Estatuto Tributario, las que incluye en once
capítulos así: el capítulo I trata del impuesto sobre las ventas, el capítulo II
regula las contribuciones de las industrias extractivas, el capítulo III se
refiere al impuesto sobre la renta, el capítulo IV versa sobre el
procedimiento, el capítulo V contiene el plan de choque contra la evasión, el
capítulo VI consagra "otras disposiciones", el capítulo VII alude al
impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajos, el capítulo VIII consagra
el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, el capítulo
IX se refiere al impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, el
capítulo X contiene "disposiciones comunes al impuesto al consumo de
licores, vinos, aperitivos y similares y al impuesto al consumo de cigarrillos
y tabaco elaborado", y el capítulo XI establece una "disposición
común al impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajo, al impuesto al
consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, y al impuesto al consumo de
cigarrillos y tabaco elaborado."
Ahora bien: ¿En qué
consistía la racionalización tributaria, cuál era su objetivo o finalidad?.
Para determinarlo es necesario recurrir a los antecedentes legislativos, pues
es allí en donde se encuentra la respuesta. En efecto, en la exposición de
motivos del proyecto de ley presentado por el Gobierno al Congreso, se lee lo
siguiente:
"En síntesis,
el proyecto de ley que se presenta a consideración del Congreso busca hacer más
transparente, equitativo, neutral y eficiente el sistema tributario.....
"En este orden
de ideas, consideramos que reviste especial importancia, dentro de la lucha
contra los fenómenos evasivos y elusivos, la eliminación de las imperfecciones
y vacíos normativos actuales, la supresión de los tratamientos privilegiados no
justificados y el otorgamiento a la administración impositiva nacional de las
herramientas legales que le permitan controlar adecuadamente las franjas de
evasión que desangran el presupuesto nacional y lesionan las legítimas
aspiraciones de los sectores deprimidos de la sociedad que demandan de manera
urgente importantes montos de inversión estatal......."(Gaceta del
Congreso No. 218 agosto 2/95)
En la ponencia para
primer debate en la Cámara de Representantes se señalaron los criterios de la
racionalización tributaria, así:
"El proyecto de
racionalización tributaria se orienta en buena parte a la lucha contra la
evasión y el perfeccionamiento del sistema para taponar la elusión. Sólo en
cuanto estos recursos no son suficientes, se aborda el incremento
tarifario......
El proyecto busca
fortalecer el sistema impositivo colombiano y aproximarlo más a los principios
tributarios, consolidando los relativos a equidad, eficiencia, progresividad y
neutralidad.
La equidad
tributaria se logra cuando todos los ciudadanos pagan lo que efectivamente les
corresponda, de forma tal que no se creen desequilibrios porque unos tributan y
otros no. La lucha contra la evasión y el plan que proponemos es uno de los
principales instrumentos para rescatar este principio.
La racionalización
tributaria está referida, por una parte, a la eliminación de vacíos legales que
permiten particulares interpretaciones de ley, a la simplificación del sistema
impositivo, así como el aumento de la capacidad de gestión de la administración
tributaria."
Y en la ponencia
para segundo debate se aludió al tema en estos términos:
"Es conveniente
hacer claridad en el hecho de que la evasión fiscal no se combate
exclusivamente con base en disposiciones de carácter legal, sino que implica la
toma de una serie de decisiones administrativas encaminadas a contrarrestar
dicho fenómeno.
.....los ponentes
hemos decidido definir una estrategia de carácter global para atacar los puntos
vitales de la evasión. Un aspecto fundamental de esta estrategia, es la de
buscar a través de medidas legislativas, que la administración tributaria
oriente su gestión fiscalizadora hacia los que no cumplen sus obligaciones
fiscales. (Gaceta del Congreso No. 318 de octubre 3 de 1995)
Si uno de los
objetivos de la ley de racionalización tributaria es la lucha contra la evasión
y la elusión fiscal, cómo no aceptar que para lograrlo sea necesario expedir
disposiciones legales destinadas a controlar los campos en que ella se produce
y adoptar las medidas coercitivas y sancionatorias aplicables en caso de que se
incumplan las obligaciones impuestas en los ordenamientos respectivos. Es que
la evasión no se puede controlar solamente con medidas de inspección sino
también con la imposición de sanciones.
Además, es evidente
que los asuntos fiscales y los cambiarios guardan una íntima relación. Basta
recordar que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales es el ente
encargado de controlar el ingreso y egreso de divisas como consecuencia de la
importación y exportación de bienes y servicios; el pago de aranceles e
impuestos que los interesados deben realizar por operaciones de comercio
exterior, etc.
Ante estas
circunstancias no encuentra la Corte motivo alguno para excluir de la ley de
racionalización tributaria la disposición materia de acusación, pues ella, vale
la pena reiterarlo, no desarrolla tema alguno, simplemente se limita a conferir
facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el
régimen sancionatorio aplicable a las infracciones cambiarias únicamente en
relación con los asuntos de competencia de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales. Entonces mal podría racionalmente exigirse que se
tramitara otra ley con este fin, a pesar de existir conexidad funcional, causal
y teleológica con la materia general que se regula en la ley a la que
pertenece. Es que el principio de unidad de materia "no puede ser
entendido dentro del criterio de una rigidez formal por cuya virtud se
desconozcan o ignoren las relaciones sustanciales entre normas que, en
apariencia, se refieren a materias diversas pero cuyos contenidos se hallan ligados,
en el ámbito de la función legislativa, por las finalidades perseguidas, por
las repercusiones de unas decisiones en otras, o, en fin, por razones de orden
fáctico que, evaluadas y ponderadas por el propio legislador, lo obligan a
incluir en un mismo cuerpo normativo disposiciones alusivas a cuestiones que en
teoría pueden parecer disímiles" (C-390/96 M.P. José Gregorio Hernánez
Galindo)
Por otra parte, cabe
agregar que las facultades extraordinarias fueron solicitadas por el Gobierno
Nacional, como aparece en el proyecto de ley presentado al Congreso por el
Ministro de Hacienda y Crédito Público de la época, concretamente en el
artículo 160, dando cumplimiento así a la exigencia constitucional contenida en
el artículo 150-10 de la Constitución. (Gaceta del Congreso No. 60 de abril
25/95)
En consecuencia, no
les asiste razón a los demandantes, pues no existe la alegada violación del
principio de unidad de materia contenido en el artículo 158 de la Carta y así
se declarará.
6.2.3 La
regulación del régimen aplicable a las infracciones cambiarias y el
procedimiento para su imposición no es materia que deba ser objeto de ley
marco.
Otro de los cargos
formulados por los demandantes consiste en sostener que el régimen
sancionatorio a que alude la norma demandada, debe ser establecido en la ley
marco de cambios. No comparte la Corte dicho criterio por lo siguiente:
Con las leyes marco
o cuadro como se ha denominado a aquellos ordenamientos en los cuales se fijan
criterios, pautas o directrices de carácter general sobre las materias
expresamente señaladas en la Constitución y cuyo desarrollo se realiza por
medio de reglamentos, se crea "una especial distribución de competencias
normativas entre la ley y el reglamento. Al primero se confía la determinación
de los objetivos y criterios generales, conforme a los cuales el segundo deberá
ocuparse del resto de la regulación. De esta manera se garantiza en favor del
reglamento un ámbito de regulación, como quiera que la ley deberá limitarse a
los aspectos generales ya señalados que son precisamente los que configuran el
'marco' dentro del cual se dictarán los reglamentos llamados a desarrollar los
objetivos y criterios trazados por el legislador."
Si las leyes marco
tienen tales propósitos y gozan de un especial grado de generalidad, mal
podrían incluirse dentro de éstas normas concretas y específicas destinadas a
tipificar cada una de las conductas o comportamientos que dan lugar a imponer
sanciones administrativas, disciplinarias o penales y la determinación de las
mismas, sin que ello sea óbice para que se establezcan reglas generales para
efectos de su regulación y aplicación.
Corresponde
entonces, al legislador ordinario, en ejercicio de la cláusula general de competencia
(art. 150 C.N.), o al legislador extraordinario, debidamente facultado para
ello, dictar regímenes penales de cualquier índole (disciplinaria,
contravencional, administrativa, penal etc.) señalando el procedimiento para la
aplicación de las sanciones que allí se contemplen. Sin embargo, no sobra
recordar que el Congreso no puede otorgar facultades al Presidente de la
República, para expedir códigos, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo
150-10 del Estatuto Superior.
Así las cosas, bien
podía el Congreso, sin violar disposición constitucional alguna, otorgarle
facultades extraordinarias al Presidente para expedir el régimen sancionatorio
aplicable a las infracciones cambiarias y el procedimiento para su aplicación,
en los asuntos de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, como se contempla en la norma impugnada.
Para finalizar es
conveniente señalar que en materia cambiaria es la misma Constitución la que
distribuye específicamente cada una de las funciones que deben desarrollar los
tres entes encargados de regular asuntos de esa índole, a saber: el Congreso,
el Gobierno y el Banco de la República, como se observa en las disposiciones
que se citan en seguida
De conformidad con
el literal b) del numeral 19 del artìculo 150 de la Constitución, compete al
Congreso de la República por medio de ley, de las llamadas 'marco':
"dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios
a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos: ....... b)
Regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio
internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución
consagra para la junta directiva del Banco de la República". Igualmente,
le compete mediante ley ordinaria "Determinar la moneda legal, la
convertibilidad y el alcance de su poder liberatorio, y arreglar el sistema
de pesas y medidas" (150-13 C.N.), y "Expedir las leyes relacionadas
con el Banco de la República y con las funciones que compete desempeñar a la
Junta Directiva" (art. 150-22 C.N.)
Al tenor de lo
dispuesto en el artículo 371 de la Carta, corresponden al Banco de la
República, la regulación de la moneda, los cambios internacionales y el
crédito; al igual que la emisión de la moneda legal; funciones que debe
ejercer en coordinación con la política económica general. La junta directiva
de dicho ente, según el artículo 372 ibidem, es "la autoridad
monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones
que le asigne la ley....El Congreso dictará la ley a la cual deberá
ceñirse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones y las
normas con sujeción a las cuales el Gobierno expedirá los estatutos del Banco
en los que se determinen, entre otros aspectos, la forma de su
organización, su régimen legal, el funcionamiento de su junta directiva y del
consejo de administración, el período del gerente, las reglas para la
constitución de sus reservas, entre ellas, las de estabilización
cambiaria y monetaria, y el destino de los excedentes de sus
utilidades."
Queda claro que el
señalamiento de las conductas por infracción de las normas cambiarias de
competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales al igual que el
procedimiento para su aplicación, corresponde al Congreso de la República a
través de una ley ordinaria, o al Presidente de la República, si se le delegan
esas tareas, garantizando así uno de los presupuestos del debido proceso (art.
29 C.P.), cual es el de que "nadie podrá ser juzgado sino conforme las
leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y
con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio".
Frente a la
constitucionalidad del régimen sancionatorio en materia cambiaria, expedido en
ejercicio de facultades extraordinarias, existe un precedente jurisprudencial
de esta Corporación, al declarar exequible el decreto 1746 de 1991, cuyo
estudio se realizó a la luz de la nueva Constitución, como consta en la
sentencia C-599 del 10 de diciembre de 1992. Y aunque este decreto fue expedido
bajo la vigencia de la Constitución de 1886 y con anterioridad a la supresión
de la Superintendencia de Cambios y la asignación de las funciones que ésta
cumplía a la Superintendencia Bancaria y a la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión no han variado.
.
Por las razones
anotadas, la disposición demandada no viola el artículo 150, numeral 19,
literal b), pues el régimen sancionatorio y el procedimiento aplicable a las
infracciones cambiarias no es un asunto que deba ser materia de una ley marco.
Con base en las
consideraciones anteriores, el artículo 180 de la ley 223 de 1995, en lo
demandado, será declarado exequible pero sólo respecto de los cargos formulados
por los demandantes. Igual declaración se hará frente al decreto 1092 del 21 de
junio de 1996, expedido con fundamento en las facultades a que alude la
disposición primeramente citada.
7. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
R
E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLES
el artículo 180 de la ley 223 de 1995, en la parte demandada, y el decreto 1092
de 1996, en ambos casos sólo en cuanto se refiere a los cargos formulados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese a quien corresponda, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General