C-288-00
Sentencia C-288/00
Sentencia
C-288/00
ACUERDO DE
PLANIFICACION DE ASENTAMIENTOS HUMANOS EN LOS PASOS DE FRONTERA CON LA
REPUBLICA DE ECUADOR-Suscripción
y trámite
ACUERDO DE
PLANIFICACION DE ASENTAMIENTOS HUMANOS EN LOS PASOS DE FRONTERA CON LA
REPUBLICA DE ECUADOR-Finalidad
y contenido general
ACUERDO DE
PLANIFICACION DE ASENTAMIENTOS HUMANOS EN LOS PASOS DE FRONTERA CON LA
REPUBLICA DE ECUADOR-Comité
Técnico Binacional
Referencia:
expediente L.A.T. 157
Revisión
constitucional del “Acuerdo de Planificación de Asentamientos Humanos en los
Pasos de Frontera entre la República de Colombia y el Gobierno del
Ecuador" firmado en Santafé de Bogotá, D.C., el diecisiete (17) de
diciembre de 1996 y de la Ley Nº 521 del 4 de agosto de 1999,  por medio de la
cual se aprueba dicho Acuerdo.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO MARTÍNEZ
CABALLERO
Santafé de Bogotá,
ocho (8) de marzo de dos mil (2000)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En cumplimiento de
lo previsto en el artículo 241-10 de la Carta, la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República remitió el día seis (6) de agosto de 1999, a esta
Corporación, la Ley 521 del 4 de agosto de 1999, “Por medio de la cual se
aprueba el Acuerdo de Planificación de Asentamientos Humanos en los Pasos de
Frontera entre la República de Colombia y el Gobierno del Ecuador" firmado
en Santafé de Bogotá, el diecisiete (17) de diciembre de  mil novecientos
noventa y seis (1996), proceso que fue radicado con el No L.A.T. 157. Mediante
auto del veinticuatro (24) de agosto de 1999, el Magistrado Ponente asume el
conocimiento del presente asunto y ordena la práctica de algunas pruebas
consideradas pertinentes para establecer los antecedentes del instrumento
sometido a revisión. El proceso se fija en lista para las intervenciones
ciudadanas, se corre traslado al Procurador General para que rinda el concepto
de rigor, y se comunica a la Presidencia de la República, al Congreso de la
República, al Ministerio de Relaciones Exteriores, al Ministerio de Justicia,
al Ministerio del Medio Ambiente, al Ministerio del Interior, al Ministerio de
Transporte, al Instituto Colombiano de Derecho Ambiental y a la Federación
Colombiana de Municipios, para que, si lo consideraban conveniente, presentaran
su opinión sobre la constitucionalidad del Tratado bajo revisión.
Cumplidos, como
están, los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067 de
1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
II. TEXTO DE LA NORMA REVISADA
La ley bajo revisión
establece lo siguiente:
"LEY 521 DEL 4 AGO. 1999
Por medio de la
cual se aprueba el "ACUERDO SOBRE PLANIFICACION DE ASENTAMIENTOS HUMANOS
EN LOS PASOS DE FRONTERAS ENTRE LA REPUBLICA DE COLOMBIA Y LA REPUBLICA DEL
ECUADOR", firmado en  Santafé de Bogotá el diecisiete de (17) de diciembre
de mil novecientos noventa y seis (1996).
EL CONGRESO DE COLOMBIA
Visto el texto
del "ACUERDO SOBRE PLANIFICACION DE ASENTAMIENTOS HUMANOS EN LOS PASOS DE
FRONTERA ENTRE LA REPUBLICA DE COLOMBIA Y LA REPUBLICA DEL ECUADOR",
firmado en Santafé de Bogotá el diecisiete (17) de diciembre de mil novecientos
noventa y seis  (1996), que a la letra dice:
(Para ser
transcrito: Se adjunta fotocopia del texto íntegro del Instrumento
Internacional mencionado, debidamente autenticado por el Jefe de la Oficina
Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores).
ACUERDO SOBRE PLANIFICACION DE
ASENTAMIENTOS HUMANOS EN LOS PASOS DE FRONTERA ENTRE LA REPUBLICA DE COLOMBIA Y
LA REPUBLICA DEL ECUADOR
Los Gobiernos de
las Repúblicas de Colombia y del Ecuador,
CONSIDERANDO:
1.- La decisión
política de los dos Gobiernos de crear nuevos ejes de integración entre las dos
naciones, en la Región Amazónica y en el Litoral Pacífico, mediante la
construcción de puentes internacionales sobre los ríos San Miguel y Mataje
respectivamente;
2.- La necesidad
de hacer previsiones respecto al impacto que sobre los asentamientos humanos,
los recursos naturales y las reservas indígenas y de otros grupos étnicos,
generen las obras y las actividades alrededor de estos ejes de integración
fronteriza;
3.- La
conveniencia de tomar a tiempo medidas y acciones que eviten asentamientos
humanos espontáneos y caóticos que agraven la situación ambiental, social y de
seguridad de colonos, migrantes y pobladores de la región;
4.- La obligación
de utilizar en forma racional los recursos naturales de las respectivas áreas,
combinando los factores sociales, ecológicos, económicos, técnicos y de los
otros órdenes, a fin de obtener el máximo beneficio mediante la complementación
de las inversiones, evitando en lo posible la duplicidad;
5.- La
importancia que tiene la planificación de los asentamientos humanos para el
normal desarrollo del transporte internacional y de las actividades que éste
genera;
6.- La
conveniencia de adoptar acciones coordinadas en cuanto a infraestructura,
servicios y medidas de control y seguridad en los pasos de frontera y en sus
respectivas zonas de influencia.
FUNDAMENTANDOSE:
1.- En las
recomendaciones formuladas por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el
Habitat, celebrada en Vancouver, Canadá en 1977 y en la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, celebrada en Río de
Janeiro, Brasil en junio de 1992.
2.- En el
Convenio celebrado entre los dos Gobiernos para la construcción del puente
internacional sobre el río San Miguel, suscrito por los Presidentes en Quito y
Bogotá simultáneamente, el 1 de diciembre de 1989, y en el Acta suscrita por el
Ministro de Transporte de Colombia y el Ministro de Obras Públicas del Ecuador,
el 10 de febrero de 1995.
3.- En el Acuerdo
para crear el paso de frontera en la zona litoral del Pacífico, suscrito en la
ciudad de Quito, el 23 de agosto de 1993.
4.- En el Tratado
de Cooperación Amazónica, suscrito en Brasil, el 3 de julio de 1978 y en el
Acuerdo de Cooperación Amazónica Colombo-Ecuatoriano del 2 de marzo de 1979.
ACUERDAN:
ARTICULO 1. OBJETO
Fortalecer los
nuevos ejes de integración en la Región Amazónica y en la Región del Litoral
Pacífico, mediante el desarrollo en forma armónica e integral de los ya
existentes o que pudieran crearse, próximos a los puentes internacionales sobre
los ríos San Miguel y Mataje, respectivamente.
ARTICULO 2. OBRAS BINACIONALES
Conferir a
ciertas obras pertinentes, resultantes de la planificación y ordenamiento
conjunto de los dos Gobiernos, el carácter de Binacionales, esto es que se las
ejecutará en forma coordinada, con la constitución de un Fondo Especial para cubrir
de acuerdo al interés binacional, los costos de todas las etapas hasta su
conclusión y de conformidad con las disposiciones constitucionales y legales de
las Partes.
El carácter de
binacional no se afectará por la participación de varias empresas o consorcios
o por la contratación por sectores.
ARTICULO 3. FONDO ESPECIAL
El Fondo Especial
se establecerá para la realización de los planes, programas y proyectos
binacionales, constituido por aportes o créditos internacionales, y con aportes
o créditos nacionales, regionales o locales de ambas Partes.
Las Partes
gestionarán en forma conjunta el financiamiento internacional indispensable
para la ejecución de las diversas etapas. Las Partes contribuirán con los
aportes nacionales a los que se hubieran comprometido con la entidad crediticia
internacional. Dichos aportes y los préstamos recibidos constituirán el Fondo
Especial.
Los costos de la
construcción, mantenimiento, control o interventoría y fiscalización de las
obras de uso comunal y complementario serán cubiertos por las Partes en forma
equitativa, sin consideración de su localización a uno u otro lado de la
frontera.
ARTICULO 4. APORTES NACIONALES
Los aportes
nacionales se harán en dólares estadounidenses, calculados con base en la tasa
oficial de compra del dólar, con respecto al cambio oficial vigente a la fecha
de la transacción,  y se depositarán en la entidad crediticia internacional o
en la que se convenga de mutuo acuerdo.
ARTICULO 5. PLANIFICACION
Previa a la
realización de las obras, las Partes tomarán las medidas administrativas
convenientes y adelantarán las acciones necesarias para la planificación y
ordenamiento según los lineamientos que para los planes de desarrollo territorial
tienen los organismos respectivos de planificación nacional. De manera
concreta, estas acciones en la zona de influencia de los pasos fronterizos,
deberán contemplar entre otras, las siguientes previsiones:
5.1. Las zonas
destinadas a los Centros Nacionales de Atención de Frontera (CENAF) y a las
áreas para estacionamientos de vehículos;
5.2. Las zonas
destinadas a los asentamientos humanos;
5.3. Las zonas de
expansión de los centros poblados y reservas de tierras; y las zonas de grupos
étnicos;
5.4. Las zonas de
protección sobre áreas contiguas a los pasos fronterizos y a los costados de
los corredores viales, en las proximidades de los asentamientos humanos;
5.5. Las áreas
económico-comerciales;
5.6. Las zonas de
reserva natural o parques de biodiversidad; y,
5.7. La
definición de las obras de carácter binacional.
ARTICULO 6. CRITERIOS PARA LA PLANIFICACION
Entre las
recomendaciones a tenerse en cuenta en los estudios, además de los de impacto
ambiental, de la situación socioeconómica y la determinación de zonas no
inundables y no expuestas a riesgo geológico se incluirán diseños urbanísticos
que utilicen la tecnología disponible que incorpore los elementos de la región,
preserve el ecosistema, armonicen con la belleza escénicas, respeten la
idiosincrasia y los derechos de las poblaciones, de tal suerte que los
asentamientos puedan devenir, además, en centros de atracción turística y
modelos de procesos parecidos, teniendo en cuenta los criterios
interculturales.
ARTICULO 7. TRANSPORTE INTERNACIONAL
Se garantizará el
adecuado tránsito, fluidez y seguridad en la circulación de vehículos de
transporte internacional por carretera, a través de un adecuado ordenamiento de
los asentamientos humanos existentes y/o el emplazamiento de nuevos
asentamientos humanos.
ARTICULO 8. COMUNALES Y COMPLEMENTARIOS
Los programas y
proyectos binacionales, de instalaciones y servicios generados a través del
desarrollo de este Acuerdo, con aportes binacionales o de cooperación
internacional, pueden ser comunales o complementarios. Comunales cuando se
trata de una sola instalación de uso compartido y complementarias, cuando las
instalaciones, programas o servicios, que siendo ofrecidos por una de las
Partes, se intercambien o articulen con programas, instalaciones o servicios
prestados por la otra Parte.
En las obras
comunales el carácter de binacional no se afectará por la participación de
varias instituciones, empresas, consorcios o la contratación por sectores o
etapas.
ARTICULO 9
Los servicios
comunales y complementarios, serán prestados a todos los residentes de la Zona
de Integración Fronteriza.
ARTICULO 10
Los programas y
proyectos comunales y complementarios que se ejecuten con recursos del Fondo
Especial se realizarán en forma alternada en uno u otro lado del límite, dentro
de criterios de equilibrio en las inversiones.
ARTICULO 11. COMITÉ TECNICO BINACIONAL
Para el debido
cumplimiento de las obligaciones emanada de este Acuerdo, las Partes
constituirán un Comité Técnico Binacional, conformado por funcionarios de los
Ministerios de Relaciones y de otras instituciones públicas que los Gobiernos
estimen convenientes.
El Comité Técnico
Binacional tendrá las funciones correspondientes como órgano consultor y asesor
de los Gobiernos. Podrán colaborar con el Comité, organizaciones populares,
grupos étnicos y organizaciones no gubernamentales.
ARTICULO 12
La Presidencia
del Comité la ejercerán los representantes de los Ministerios de Relaciones
Exteriores de Ecuador y Colombia,  en forma alternada y por períodos de un año.
ARTICULO 13
Cada parte
notificará a la otra la nómina de los miembros del Comité Técnico Binacional y
los cambios que se produzcan.
ARTICULO 14
El Comité Técnico
Binacional tendrá, entre otras, las siguientes funciones:
14.1. Establecer
un plan de actividades;
14.2. Hacer el
seguimiento de las licitaciones internacionales;
14.3. Hacer el
seguimiento de los contratos;
14.4. Cumplir la
supervisión a través de un subcomité;
14.5. Resolver
las controversias que se presenten en la interpretación o ejecución de este
Acuerdo;
14.6. Determinar
la ubicación de las obras de usos comunales y complementarios; y,
14.7. Presentar
informes anuales a los Ministerios de Relaciones Exteriores y a la Comisión de
Vecindad en las reuniones ordinarias.
ARTICULO 15
Las Partes
designarán a los miembros del Subcomité, el cual tendrá, entre otras, las
siguientes funciones:
15.1. Presentar
informes mensuales al Comité Técnico Binacional sobre los avances de las obras
y acciones, y sobre eventuales incumplimientos de contratos;
15.2. Recibir la
conformidad de la empresa o consorcio, fiscalizador o interventor, sobre
planillas presentadas por empresas o consorcios que realicen los estudios o
ejecuten las obras;
15.3. Dar la
conformidad a las planillas presentadas por las empresas o consorcios
fiscalizadores o interventores;
15.4. Solicitar a
la entidad administradora del "Fondo Especial", que proceda al pago
de las planillas de las empresas o consorcios fiscalizadores o interventores;
15.5. Pedir a la
entidad administradora del "Fondo Especial" que proceda al pago de
las planillas de las empresas o consorcios constructores, en cuanto se haya
recibido la conformidad de los fiscalizadores o interventores.
ARTICULO 16
Los miembros del
Subcomité laborarán en forma permanente, debiendo establecer su centro de
actividades en cualquiera de los dos países, en las proximidades de los centros
poblados que sean designados.
ARTICULO 17
La
administración, gestión, mantenimiento y demás acciones que requieran las obras
de "uso comunal", estarán a cargo de un Consejo Binacional, presidido
en forma alternada y por períodos de dos años, por los representantes de los
municipios de los asentamientos humanos existentes y los que se crearen, y
conformado por representantes de instituciones públicas, en número paritario.
El Consejo
Binacional dictará y se regirá por su propio reglamento, el cual será
presentado por el Comité Técnico para su aprobación por parte de los
Ministerios de Relaciones Exteriores.
ARTICULO 18. SOLUCION DE DIVERGENCIAS
Las divergencias
que se susciten en la interpretación o ejecución de este Acuerdo serán
resueltas, en primera instancia, por el Comité Técnico Binacional, en un plazo
no mayor de treinta días calendario, contados desde la fecha de la notificación
y, en segunda y definitiva instancia, por un Tribunal Arbitral.
ARTICULO 19
Para la
conformidad del Tribunal, cada Parte designará un Arbitro; estos dos elegirán
al tercero, quien lo presidirá y cuyo voto será dirimente.
ARTICULO 20
El Tribunal
Arbitral dictará el correspondiente laudo dentro de los 60 días  calendario,
contados, a partir de su constitución; el laudo no será susceptible de recurso
alguno.
ARTICULO 21
El Tribunal
Arbitral dictará su propio reglamento.
ARTICULO 22
Las partes podrán
reformar este Acuerdo, por mutuo consentimiento y mediante el procedimiento de
Notas Reversales.
ARTICULO 23
Este Acuerdo
terminará por la notificación escrita de una de las Partes, sin perjuicio del
cumplimiento de las obras o programas que se estén adelantando.
ARTICULO 24
El presente
Acuerdo entrará en vigor en la fecha en que ambas Partes se notifiquen por la
vía diplomática el cumplimiento de los requisitos internos para su aprobación.
El presente
instrumento se firma en dos ejemplares de igual tenor, el idioma castellano, en
la ciudad de Santafé de Bogotá a los 17 días del mes de diciembre de 1996.
CLEMENCIA
FORERO U.
POR EL GOBIERNO
DE LA REPUBLICA
DE COLOMBIA
GALO LEORO F.
POR EL GOBIERNO
DE LA REPUBLICA DEL ECUADOR
El suscrito Jefe
de la Oficina Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores
HACE CONSTAR
Que el presente
es fiel fotocopia tomada del original del "Acuerdo sobre planificación de
asentamientos humanos en los pasos de frontera entre la República de Colombia y
la República del Ecuador" firmado en Santafé de Bogotá, D.C., el
diecisiete (17) de diciembre de mil novecientos noventa y seis (1996).
Jefe Oficina
Jurídica,
Hector Adolfo
Sintura Varela.
Jefe Oficina
Jurídica.
RAMA EJECUTIVA
DEL PODER PUBLICO
PRESIDENCIA DE
LA REPÚBLICA
SANTAFÉ DE
BOGOTÁ, D.C
APROBADO.
SOMÉTASE A LA CONSIDERACIÓN DEL HONORABLE CONGRESO NACIONAL PARA LOS EFECTOS
CONSTITUCIONALES.
(Fdo.) ERNESTO
SAMPER PIZANO
LA MINISTRA DE
RELACIONES EXTERIORES
(Fdo.) MARIA
EMMA MEJIA VELEZ
D E C R E T A:
ARTICULO
PRIMERO: Apruébase
el "Acuerdo de Planificación de Asentamientos Humanos en los Pasos
de Frontera entre la República de Colombia y el Gobierno del Ecuador"
firmado en Santafé de Bogotá, D.C., el diecisiete (17) de diciembre de 1996.
ARTICULO
SEGUNDO: De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 7ª de 1944, el
“Acuerdo de Planificación de Asentamientos Humanos en los Pasos de Frontera
entre la República de Colombia y el Gobierno del Ecuador" firmado en
Santafé de Bogotá, D.C., el diecisiete (17) de diciembre de 1996, que por el artículo primero de esta Ley
se aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el
vínculo internacional respecto del mismo.
ARTICULO TERCERO:
La presente Ley
rige a partir de la fecha de su publicación.
EL PRESIDENTE DEL
H. SENADO DE LA REPUBLICA,
FABIO VALENCIA
COSSIO
EL SECRETARIO
GENERAL DEL H. SENADO DE LA REPUBLICA,
MANUEL ENRIQUE
ROSERO
EL PRESIDENTE DE
LA H. CÁMARA DE REPRESENTANTES,
EMILIO
MARTINEZ ROSALES
EL SECRETARIO
GENERAL DE LA H. CÁMARA DE REPRESENTANTES,
GUSTAVO
BUSTAMANTE MORATO
REPUBLICA DE
COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
COMUNÍQUESE Y
PUBLÍQUESE
EJECÚTESE previa revisión de la Corte Constitucional,
conforme al artículo 241-10 de la Constitución Política.
Dada en Santafé
de Bogotá, D.C., a los 4 AGO. 1999
EL MINISTRO DE
RELACIONES EXTERIORES,
GUILLERMO
FERNANDEZ DE SOTO
III. INTERVENCIONES
3.1. Ministerio
de Transporte.
El Ministerio de
Transporte, actuando por intermedio de la ciudadana Doris Alba Cuervo Aguilar,
interviene en el proceso para defender la constitucionalidad del tratado bajo
revisión. Según la interviniente, el Acuerdo  respeta la Constitución, ya que
no afecta en la soberanía nacional, conserva la autodeterminación de los
pueblos como lo contempla el artículo 9º de la Carta y respeta los principios
de derecho internacional aceptados por Colombia. Además, "con el tratado
se conserva  la prioridad al bien común primando éste sobre el particular,
sobre bases de equidad, igualdad y reciprocidad” entre Colombia y Ecuador,
enmarcándose lo anterior en lo establecido en el artículo 227 de la Carta.
En cuanto a los
requisitos formales,  alega que  éstos se han cumplido a cabalidad y por consiguiente,
insiste en que su contenido y forma se ajustan a la Constitución Nacional.
3.2.
Ministerio del Medio Ambiente
La ciudadana María
Idalid Moreno Ramírez, actuando en representación del Ministerio del Medio
Ambiente, interviene en el proceso y defiende la constitucionalidad del tratado
objeto de  revisión
La ciudadana
comienza su intervención señalando que el Acuerdo sobre Planificación de
Asentamiento Humano, en los pasos de frontera entre la República del Colombia y
el Gobierno del Ecuador, está inspirado principalmente en la Conferencia de las
Naciones Unidas para el Hábitat de 1977 y la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre Medio Ambiente y Desarrollo celebrada en Río de Janeiro en Junio de 1992,
las cuales fijan unos parámetros de equilibrio para los asentamientos humanos
dentro de un concepto de desarrollo y medio ambiente. En el mismo sentido,
considera que el acuerdo está inspirado en la Ley 99 de 1993, que crea el Ministerio
del Medio Ambiente, teniendo en cuenta que entre las funciones que le asigna la
ley al  Ministerio, se encuentra la de formular conjuntamente con el Ministerio
de Desarrollo Económico,  la política  nacional de asentamientos  humanos y
expansión urbana,  y con el Ministerio de Agricultura, las políticas  de
colonización.
Así mismo, señala la
interviniente que el Acuerdo tiene como antecedente uno anterior, dirigido a
construir "el Puente Internacional sobre el río San Miguel", firmado
en 1989 entre los gobiernos de Colombia y el Ecuador, obra de gran importancia
a su juicio  para el desarrollo e integración de los dos países, pero que
ocasiona masivos desplazamientos  de habitantes hacia el área de construcción
del puente y de las carreteras, produciéndose asentamientos no planificados en
la reserva indígena de Yarinal.
Por ende, en su
opinión, el presente acuerdo  tiene como objeto precisamente, el
fortalecimiento de los nuevos ejes de integración en la Región Amazónica y en
la Región del litoral Pacífico, a través de un desarrollo armónico, coordinado
e integral, en las zonas circundantes a los puentes internacionales sobre los
ríos San Miguel y Mataje. Además, en virtud del mismos, las partes adoptarán
las medidas administrativas y las acciones necesarias para la planificación y
ordenamiento conforme a los parámetros de los organismos competentes.
En consecuencia, el
objetivo y fin del acuerdo es no sólo  buscar un equilibrio entre desarrollo y
medio ambiente para una adecuada planificación de asentamientos humanos, sino
que también es a su juicio un aporte para  resolver la problemática  fronteriza
que hoy por hoy se ha acentuado en esas zonas. Por las anteriores razones, la
interviniente solicita que se declare exequible el tratado y su ley aprobatoria
3.3. Federación
Colombiana de Municipios.
El ciudadano
Gilberto Toro Giraldo, en su condición de Director Ejecutivo de la Federación
Colombiana de Municipios, intervino en el proceso a fin de especificar que la
ley objeto de estudio constitucional, en tanto se ocupa de las relaciones
exteriores de Colombia, no vulnera el derecho de las entidades territoriales a
su autonomía, ya que las situaciones de frontera interesan a toda la Nación
como conjunto. Así mismo  "está claro que  los Municipios y Departamentos
tienen un interés concreto y específico en lo que es objeto del convenio
plasmado en el tratado que la ley aprueba", motivo por el cual no
considera que la ley sea contraria a la Constitución.
IV. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En su concepto de
rigor, el Procurador General de la Nación, Jaime Bernal Cuéllar, comienza por
analizar el trámite formal del tratado y de su ley aprobatoria, para concluir
que se ajusta plenamente a la Carta.
Con respecto al
contenido del Acuerdo, manifiesta la Vista Fiscal, que éste  se fundamentó en
las recomendaciones que fueron formuladas en la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre el Hábitat que se celebró en Vancouver, Canadá en el año de 1977 y
en la Conferencia de "Medio Ambiente y desarrollo que se realizó en Río de
Janeiro Brasil en 1992; además del Convenio celebrado el primero de diciembre
de 1989 por las mismas partes,  para efectos de construir  el puente
Internacional sobre el Río San Miguel, lo mismo que el Tratado de Cooperación
Amazónica, suscrito en Brasilia, Brasil, el 3 de julio de 1978 y el Acuerdo de
Cooperación  Amazónica Colombo - Ecuatoriana del 2 de marzo de 1979. Para la
Vista Fiscal,  el Instrumento Internacional bajo examen, se enmarca, entonces,
en la agenda de  relaciones colombo-ecuatorianas, tendientes a crear nuevos
ejes  de integración  entre los dos Estados, concretamente, en la región
Amazónica y en el Litoral Pacífico, mediante la construcción de puentes
internacionales sobre los Ríos San Miguel y Mataje.
Por ello se
consideró la necesidad de hacer previsiones respecto al  impacto  que sobre los
asentamientos humanos, los recursos naturales  y las reservas indígenas y de
otros grupos étnicos, generan las obras y las actividades  que se adelanten en
cumplimiento del referido Acuerdo; lo mismo  que la conveniencia  de adoptar
acciones coordinadas en cuanto a la infraestructura, servicios y medidas de
control y seguridad en los pasos de frontera y en sus respectivas zonas de
influencia.
En cuanto al
contenido material del  Convenio, considera el Procurador, que desarrolla los
preceptos constitucionales, especialmente  los consagrados en el Preámbulo y en
los artículos 9º, 72, 79, 80, 82, 226 y 227 de la Carta, en los cuales se
establece la integración económica, social y política con las demás naciones y
especialmente con los países de América Latina y del Caribe, sobre  bases de
equidad, igualdad, reciprocidad y reconocimiento de la soberanía.
Además, le
corresponde al Estado, entre otras cosas, la protección del patrimonio cultural
de la nación, de la diversidad e integridad del ambiente y la conservación de
las áreas de especial importancia ecológica; así como, la organización estatal,
la planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para
garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución; y, le compete velar por la protección de la integridad del espacio
público y por su destinación al uso común, que deberá prevalecer sobre el interés
particular.
Igualmente, con la
celebración del Acuerdo sometido a control constitucional se observa lo
establecido en los artículos 150-16, 189-2, 224 y 337, toda vez que al promover
el Estado  la internacionalización de las relaciones políticas, económicas,
sociales y ecológicas, está en capacidad y posibilidad de suscribir tratados
públicos, tendientes a buscar la integración en las mismas áreas, ya que al
cumplirse su objeto, se beneficiarán las áreas de frontera entre Colombia y
Ecuador, pues como se enunció, se propende por el desarrollo e integración de
dos Regiones (Amazónica y Pacífica), las cuales requieren el esfuerzo aunado de
los países limítrofes como las Partes, que propenden por adelantar obras que a
su vez impulsarán el progreso de este sector marginado, deprimido y olvidado
hasta hace algunos años; todo ello contribuirá en favor de los asentamientos
humanos ubicados en los pasos de frontera y del medio ambiente; máxime que se
impone el deber de planificar las obras  binacionales que se aspiran adelantar
y construir en la zona de influencia.  Es más,  la creación de un Comité
Técnico Binacional permite que en desarrollo del objeto del convenio, los
funcionarios que formen parte de él, busquen la armonía de las actividades con
la internacionalización de las relaciones públicas y la integración.
En mérito de lo
anterior, la Vista Fiscal concluye que en cuanto al fondo y la forma,  el
Acuerdo cumple con todas las disposiciones de la Carta Política , y en
consecuencia solicita que se declare constitucional el instrumento de la
referencia.
V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
Competencia
1- En los términos
del numeral 10 del artículo 241 de la Carta Política, esta Corte es competente
para ejercer un control integral, previo y automático sobre la
constitucionalidad de los tratados internacionales y de las leyes que los
aprueben. Tal es el caso del “Acuerdo de Planificación de Asentamientos Humanos
en los Pasos de Frontera entre la República de Colombia y el Gobierno del
Ecuador" firmado en Santafé de Bogotá, D.C., el diecisiete (17) de
diciembre de 1996 y de la Ley Nº 521 del 4 de agosto de 1999,  por medio de la
cual se aprueba dicho Acuerdo. En consecuencia, esta Corte procederá entonces a
estudiar la constitucionalidad del tratado y de su ley aprobatoria, tanto por
motivos de fondo como por razones de forma.
La suscripción
del tratado.
2- Según
certificación del Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Relaciones
Exteriores (Folio 202) Dr. Hector Adolfo Sintura Varela, mediante Declaración
Presidencial Barco- Borja del 20 de junio de 1989, los Gobiernos de Colombia y
Ecuador establecieron "La Comisión de Vecindad Colombo Ecuatoriana",
como un mecanismo bilateral, ágil y eficiente para impulsar la integración y el
desarrollo entre las dos naciones, y comisión que, está constituida en ambos
países, por personas pertenecientes a los sectores público y privado. La
Comisión, en ese orden de ideas, desarrolla los mandatos recibidos de las
reuniones plenarias mediante la gestión de las Secretarías Ejecutivas (una por
cada país),  y éstas a su turno,  coordinan y dirigen las actividades de veinte
Comités Técnicos Binacionales y grupos de Trabajo. El Acuerdo, fue elaborado
entonces, en el contexto de los trabajos de la Comisión de Vecindad de Integración
Colombo-Ecuatoriana y adoptado en la Reunión del Comité Técnico de
Planificación de los Asentamientos Humanos de los Pasos de Frontera de los Ríos
San Miguel y Mataje, realizada el 29 de marzo de 1996 en la ciudad de Lago
Agrio, Ecuador. Así las cosas,  el tratado fue suscrito por la señora Clemencia
Forero Ucros, Ministra de Relaciones Exteriores Encargada de las Funciones del
Despacho del Ministro, quien, de acuerdo con el artículo 7º de la Convención de
Viena  sobre el Derecho de los Tratados, no requería la presentación de plenos
poderes, pues se considera, que es un funcionario facultado para representar a
nuestro país. En efecto, de conformidad con la resolución 2270 del 13 de
diciembre de 1996, la doctora Clemencia Forero de Ucros, Viceministra de
América y Soberanía Territorial, fue encargada de las funciones del Despacho de
la Ministra de Relaciones Exteriores, en cuyo cargo se produjo la suscripción
del mencionado Acuerdo, el cual recibió aprobación ejecutiva del Presidente
Ernesto Samper Pizano. Por consiguiente, y de  conformidad con los antecedentes
anteriormente expuestos y las atribuciones legales y constitucionales de la
funcionaria que suscribió el Tratado,  considera la Corte que no hubo
irregularidades  en la suscripción del mismo por parte del Estado colombiano.
El trámite de la
Ley Nº 521 de agosto 4 de 1999
3- El
proyecto de ley aprobatoria de un tratado empieza su trámite en el Senado,
teniendo en cuenta que el objeto del mismo hace alusión a las relaciones
internacionales (artículo 154 C.P.). El trámite subsiguiente, es el  previsto
para las leyes ordinarias (artículos 157, 158 y 160 de la Constitución),  que
consiste en: 1) Ser publicado oficialmente por el Congreso antes de darle curso
en la comisión respectiva; 2) Surtir los correspondientes debates en las
comisiones y plenarias de las Cámaras luego de que se hayan efectuado las
ponencias respectivas y respetando en cada caso, el quórum previsto por los
artículos 145 y 146 de la Constitución; 3) Observar los términos para los
debates descritos en el artículo 160 de la C.N., de ocho (8) días entre el
primer y segundo debate en cada Cámara, y quince (15) días entre la aprobación
del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra; 4)
Por último, haber obtenido la sanción gubernamental. 5) La ley aprobatoria del
Tratado, además, debe ser remitida dentro de los seis (6) días siguientes, para
su revisión por la Corte Constitucional.
4- El Gobierno
Nacional por intermedio de la Ministra de Relaciones Exteriores Dra. María Emma
Mejía Vélez, presentó ante la Secretaría General del Senado el día 30 de julio
de 1997, el proyecto radicado bajo el No 026 de 1997, por medio del cual se
aprueba el “Acuerdo de Planificación de Asentamientos Humanos en los Pasos de
Frontera entre la República de Colombia y el Gobierno del Ecuador" firmado
en Santafé de Bogotá, D.C., el diecisiete (17) de diciembre de 1996. El
proyecto fue publicado en la Gaceta del Congreso junto con su exposición de motivos,
y repartido a la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado[1]. La ponencia para
primer debate del proyecto de ley No 26 de 1997 en la Comisión Segunda del
Senado, fue presentada por el Senador Jorge Eliecer Franco Pineda y  publicada
en la Gaceta del Congreso.[2]
El proyecto de Ley No 26 de 1997, fue aprobado en primer debate en la Comisión
Segunda del Senado,  el 26 de noviembre de 1997, con un quórum integrado por
siete (07) senadores de los trece (13) que conforman la Comisión Segunda del
Senado, según certificación expedida por el Secretario General de dicha
comisión[3].
Luego fue presentada por el congresista  Jorge Eliécer Franco Pineda el 2 de
diciembre de 1997, la correspondiente ponencia para el segundo debate en el
Senado y publicada en la Gaceta del Congreso[4]
en su oportunidad. El proyecto fue aprobado en segundo debate, según constancia
expedida por el Secretario General del Senado del 8 de septiembre de 1999, “con
el lleno de  los requisitos legales, constitucionales y reglamentarios",
según consta en  el Acta No 23 de la sesión ordinaria del día 16 de diciembre
de 1997, publicada en la Gaceta del Congreso No 554 del 2 de diciembre de 1997[5]. Posteriormente,  el
proyecto fue enviado a la Comisión Segunda de la  Cámara de Representantes en
donde fue radicado con el  No 172  de 1997. La ponencia  para primer debate fue
presentada por el Representante Omar Armando Baquero Soler y publicada en la
Gaceta del Congreso[6].
El proyecto fue aprobado en primer debate en la Comisión Segunda Constitucional
de la Cámara de Representantes,  el día 11 de noviembre de 1998, por
unanimidad,  con un quórum de diecisiete (17) Representantes que conforman la
Comisión Segunda de la Cámara, según certificación expedida por el Secretario
General de dicha comisión[7].
La ponencia para segundo debate fue presentada por el mismo Representante, y
fue publicada en la Gaceta  del Congreso[8].
El proyecto de Ley fue aprobado en segundo debate durante la sesión plenaria de
la Cámara de Representantes[9]
por unanimidad de los presentes,  (107 votos),  el día 15 de junio de 1999.
Luego, la Ley  Aprobatoria del Acuerdo, fue sancionada por el Presidente de la
República el 4 de agosto de 1998 y remitida a la Corte Constitucional, dentro
de los seis días  señalados por el artículo 241-10 de la Constitución, para su
revisión.
Conforme a las
pruebas incorporadas al presente expediente, la Ley Nº 521 de agosto 4 de
1999  fue entonces regularmente aprobada y sancionada.
La finalidad
general del Convenio
5. El Tratado bajo
revisión busca principalmente, adelantar acciones conjuntas entre Colombia y
Ecuador, dirigidas a fortalecer los instrumentos de colaboración internacional
entre ambos países respecto a la construcción de obras de infraestructura en la
Región Amazónica y en la Región del Litoral Pacífico, - específicamente en los
ejes de integración próximos a los puentes internacionales sobre los ríos San
Miguel y Mataje -, con el propósito fundamental de asegurar en esas zonas un
desarrollo armónico e integral, partiendo de una adecuada planeación y una
gestión eficiente en  lo concerniente al impacto de las obras realizadas y las
que se piensen ejecutar sobre los asentamientos humanos y el medio ambiente.
Las disposiciones
del Acuerdo, en consecuencia, pretenden asegurar dicha cooperación, tomando
como fundamento  las recomendaciones formuladas  por la Conferencia de las
Naciones Unidas para el Hábitat, celebrada en Vancouver, Canadá, en 1977; la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo de Río de
Janeiro en 1992; el Convenio anterior celebrado por los mismos gobiernos con
relación a la construcción del puente internacional sobre el río San Miguel en
diciembre de 1989;  el Acuerdo para crear el paso de frontera en la zona del
litoral Pacífico suscrito en 1993, el Tratado de Cooperación Amazónica de 1978
y el Acuerdo de Cooperación Amazónica Colombo –Ecuatoriano de 1979, a fin de
controlar eficientemente el impacto que sobre los asentamientos humanos, los
recursos naturales, las reservas indígenas y otros grupos étnicos generan,  o
pueden llegar a  generar,  tales obras y actividades alrededor de esos ejes de
integración fronteriza.
En ese orden de
ideas, el Acuerdo pretende lograr una adecuada asistencia jurídica y técnica
entre los dos países, con el objeto de asegurar ese propósito, favoreciendo la
creación de un Comité Técnico Binacional que permita consolidar una gestión
multidisciplinaria en lo concerniente a los aspectos ambientales, sociales y
económicos de la región, acorde con las disposiciones propias que en estas
materias tengan cada uno de los países.
Para ello se
establecen criterios de planificación con el objeto de asegurar los fines antes
enunciados, tomando en consideración los lineamientos de los organismos de
planeación de cada Estado. También se prevé la creación de un Fondo Especial
que  maneje los recursos internacionales y nacionales respectivos para la
realización de los  proyectos  y programas binacionales, y la fijación de usos
comunales y complementarios de las obras de infraestructura creadas entre los
dos países. Por último se establece el organismo que tendrá a su cargo la
administración y mantenimiento de esas obras de uso comunal y los mecanismos de
solución de divergencias que se susciten con fundamento en el acuerdo. Todo lo
anterior,  respetando las “disposiciones constitucionales y legales de las
partes”, tal y como lo reconoce el artículo segundo del instrumento en mención.
Así
las cosas, por tratarse de materias que buscan fortalecer una adecuada gestión
ambiental y de protección de los derechos de los asentamientos humanos, la
finalidad del tratado no puede ser ajena al interés del Estado colombiano, más
aún cuando la experiencia ha demostrado la necesidad de coordinar esas
políticas en favor de las comunidades indígenas y de colonos ubicados en la
zona, para conjurar los conflictos que se han  venido presentando en ese lugar
y que eventualmente se pueden  volver a presentar, ante nuevas obras de
infraestructura. De ahí que resulte pertinente asegurar una planeación y una
gestión que permita fortalecer la integración, asegurando el  respeto por  los
asentamientos humanos y los ecosistemas de esa zona de integración territorial.
Contenido general
del Convenio
6- El Acuerdo, está
dividido en varios artículos, que para mayor facilidad serán acomodados en
grupos (partes) ,  fin de hacer un estudio sistemático de su contenido,
conforme al tema general que las cobija.
Así las cosas, una
primera parte, consagra los considerandos y los fundamentos que llevaron a
los dos Estados a suscribir el Acuerdo, y que pone de presente la decisión
política de ambas naciones de crear nuevos ejes de integración entre ellas,  en
la Región Amazónica y  en el Litoral Pacífico, mediante la construcción de
puentes internacionales sobre los ríos San Miguel y Mataje. Igualmente,
consagra el reconocimiento que ambos Estados dan a la necesidad de tomar  las
previsiones que sean pertinentes, en lo concerniente al impacto que dicha
integración y creación de obras de infraestructura puede generar en los
asentamientos humanos y en los recursos naturales de la zona y por ende,
reconocen la conveniencia de tomar medidas y acciones oportunas que permitan
conjurar los asentamientos humanos espontáneos y la utilización irracional de
los recursos naturales, así como asegurar un desarrollo normal del transporte
internacional y de las actividades que éste genera.
Igualmente, consagra
en sus considerandos,  la conveniencia de adoptar acciones coordinadas respecto
a la creación de infraestructura, servicios y medidas de seguridad y control en
los pasos de frontera, teniendo en cuenta no sólo los factores sociales,
ecológicos, económicos  y técnicos que favorezcan  la situación de la región,
sino los instrumentos internacionales que previamente se han generado entre los
Estados, - tratados y acuerdos previos -, a fin de darle continuidad a los
mismos y fortalecer los compromisos previamente adquiridos entre ambas naciones.
7- Ahora bien, una
segunda parte del Acuerdo, consagrada en el artículo primero, determina el
objeto del mismo, que no es otro que el de fortalecer los ejes de integración
en la Región Amazónica y en la Región del Litoral Pacífico, próximos a los
puentes  sobre los ríos San Miguel y Mataje, mediante un desarrollo integral de
los actuales y de los que se pudieran crear a partir de los fundamentos del
Acuerdo.
8- Para ello, la
tercera parte del instrumento en estudio, integrada por los artículos 2º ,
5º , 6º, 7º, 8º, 9º y 10º del Acuerdo,  desarrolla  los mecanismos de
planeación necesarios para lograr ese objetivo inicial, permitiendo que previa
la realización de las obras,  se tomen las medidas administrativas convenientes
y se realice la planificación  y ordenamiento de las zonas,  según las
directrices que en materia de desarrollo territorial tengan los organismos de
planeación de cada Estado.  El artículo 5º del Acuerdo, en especial, fija los
aspectos y previsiones  que en la planeación necesariamente se tienen que
evaluar, como son la ubicación de (i) las zonas destinadas a los Centros
Nacionales de Atención de Frontera (CENAF) y a las áreas para el
estacionamiento de vehículos; (ii) las zonas destinadas  a los asentamientos
humanos; (iii) las zonas de expansión de poblados, reserva de tierras y zonas
de grupos étnicos; (iv) las zonas de protección sobre áreas contiguas y a los
constados de los corredores viales; (v) las áreas económico comerciales; (vi)
las zonas de reserva natural o parques de biodiversidad y (vii) la definición
de las obras de carácter binacional.
En el mismo orden de
ideas, el artículo 6º del instrumento,  señala que en la planeación deben
tenerse en cuenta no sólo aspectos como el impacto ambiental de las obras, la
situación socioeconómica de la zona, la determinación de zonas inundables y no
expuestas a riesgo geológico, sino aspectos relacionados con los diseños
urbanísticos que incorporen elementos de la región, preserven el ecosistema,
armonicen con el paisaje, respeten la idiosincrasia y los derechos de las
poblaciones, a fin de que puedan constituirse estas zonas en centros de
atracción turística.
Así, de conformidad
con el artículo 2º del Acuerdo, los Estados le conferirán a ciertas obras
resultantes de la planificación y ordenamiento conjunto de los dos Gobiernos,
el carácter de Binacionales, es decir, que se las ejecutará coordinadamente
entre los dos países, conforme a la constitución y régimen legal de ambas
naciones, bajo los auspicios de un Fondo Especial que cubrirá los gastos de
acuerdo con el interés binacional.
Igualmente, de
conformidad con el artículo 8º del Acuerdo,  los programas y proyectos de
instalaciones y servicios que se logren a través del desarrollo del mismo, con
aportes binacionales y de cooperación, pueden ser “comunales”, es decir de uso
compartido entre los países -, y “complementarios”, - cuando  ofrecidos por una
de las partes, se intercambien o articulen con programas, instalaciones o
servicios prestados por la otra parte. Esos servicios comunales y
complementarios se presentaran a los residentes de la Zona de Integración
Fronteriza (Artículo 9º), y si se realizan con recursos del Fondo Especial, se
prestarán en forma alternada,  en uno u otro lado del límite. (Artículo 10º).
Por último, en lo
concerniente al tema de la planificación, el artículo  7º del instrumento,
garantiza un adecuado sistema de transporte internacional en la zona, que
asegure la fluidez y la seguridad del transporte internacional de vehículos por
carretera, a través de una adecuada organización de asentamientos humanos de la
región.
9- Una Cuarta
Parte del Acuerdo hace referencia a los recursos necesarios para la
realización de tales obras de infraestructura.
En efecto, el
artículo 3º, prevé la creación de un Fondo Especial para la realización de los
planes, proyectos y obras binacionales, constituido por los (i) aportes  o
créditos internacionales y (ii) los aportes o créditos nacionales, regionales o
locales de ambas partes. La gestión internacional se hará de manera conjunta,
y cada parte responderá por sus compromisos correspondientes a nivel
internacional. Igualmente los costos de construcción, mantenimiento, control,
interventoría y fiscalización  serán cubiertos por las partes de forma
equitativa.
En lo concerniente a
los aportes nacionales, se establece en el Acuerdo el tipo de moneda en que
éstos se efectuarán  (dólares) y cómo se fijará su depósito, en el momento en
que se verifique dicho aporte. (Artículo 4º).
10- En lo
concerniente a la ejecución y administración, puede decirse que existe una quinta
parte de este instrumento internacional, que precisamente  hace referencia
a la creación de un Comité Técnico Binacional, conformado por miembros del
Ministerio de Relaciones y de otras instituciones públicas  designados por el
Gobierno de cada país, el cual  tendrá la misión de asegurar el debido
cumplimiento de las obligaciones emanadas del Acuerdo (artículo 11). Así mismo,
se consagran en este punto, normas relacionadas con  la Presidencia del Comité
y su designación alternada entre países (artículo 12); la comunicación
recíproca entre ambos Estados de los nombres de los  miembros elegidos  para el
Comité (artículo 13); las diferentes funciones del Comité, debidamente
estructuradas (artículo 14); la creación de un Subcomité, su integración  y sus
funciones (artículo 15); el carácter permanente de las labores del Subcomité
(artículo 16) y la creación de un Consejo Binacional, a cargo del cual quedarán
las  obligaciones de  administración, gestión y mantenimiento que requieran las
obras de uso comunal de las dos naciones.
11- Por último, una sexta
parte del Acuerdo, consagra varias disposiciones finales relacionadas con
los mecanismos para la solución de controversias y de criterios disímiles de
interpretación, en donde el Comité Técnico Binacional será el encargado en
primera instancia de  resolver los conflictos y en segunda y definitiva,  un
Tribunal Arbitral (artículo 18). La integración del Tribunal se hará en los
términos del artículo 19 del Acuerdo y sus decisiones se tomarán mediante
laudo, que no será susceptible de recurso alguno, conforme al artículo 20 del
instrumento en mención. Además, el Tribunal se dictará su propio reglamento
(artículo 21).
Respecto a las
posibilidades de reforma y terminación del Acuerdo, el artículo 22 del mismo,
señala que las partes lo podrán reformar por mutuo consentimiento,  mediante el
procedimiento de las Notas Reversales,  y que la terminación,  puede darse con
ocasión de la notificación escrita de una de las partes, sin perjuicio del
cumplimiento de las obras que se estén adelantando. (artículo 23). Por último,
el Acuerdo en su parte final,  fija las disposiciones concernientes a su
entrada en vigor, tal y como lo describe el  artículo 24 del instrumento en
estudio.
Del examen
específico del Acuerdo.
12-
Ahora bien, una vez determinado el contenido general del Acuerdo, es claro que
los objetivos  de cooperación mutua entre Colombia y Ecuador, a fin de asegurar
un desarrollo efectivo en sus zonas de frontera, son propósitos que armonizan
plenamente con la Carta de 1991 y con los convenios internacionales suscritos
por Colombia, teniendo en cuenta que nuestro país  está comprometido no sólo
con el interés de lograr una convivencia pacífica entre sus habitantes y asegurar
una  mejor calidad de vida para ellos, - en este caso respecto a los
asentamientos humanos de la zona -, sino que reconoce la misión de promover la
cooperación internacional y la integración latinoamericana y del Caribe (C.P.,
Preámbulo y arts. 9º, 226), con fundamento en la filosofía que  se reitera en
el artículo 227 de la Carta, a cuyo tenor se concluye que el Estado colombiano
debe promover la integración económica, social y política con las demás
naciones y especialmente, con los países de América Latina.[10]
13-
Así mismo, los propósitos que pretende asegurar  el tratado resultan igualmente
ajustados a la Carta desde la perspectiva del respeto a la soberanía de los
Estados (art. 1º C.P.) y a su independencia en la toma de decisiones, teniendo
en cuenta que el presente Acuerdo en sus considerandos, y especialmente en su
artículo 2º  reconoce la necesidad de la observancia de las normas
constitucionales y legales de los Estados Parte en la planeación y desarrollo
del  Acuerdo, así como su administración conjunta,  por parte de ambas naciones
mediante funcionarios del Comité Técnico Binacional, que son designados por
ambos gobiernos. Por consiguiente, puede decirse que el Acuerdo objeto de este
estudio, reconoce de manera reiterada la soberanía estatal, no sólo en el
artículo 2 antes enunciado, sino en temas como la planeación, - en donde se
reconoce que la misma se hará  "conforme a los lineamientos que para los
planes de desarrollo territorial tiene los organismos respectivos de planeación
nacional " de cada uno los Estados Parte -,  y en temas relacionados con
la conformación del Comité Técnico Binacional, que estará integrado por los
funcionarios de las entidades públicas de ambos Estados, de conformidad con lo
que los Gobiernos estimen conveniente, tal y como se expresó previamente.
Por
consiguiente,  la Corte considera que, en la medida en que se trata de fomentar
la cooperación internacional, - reconociendo en todo caso el ordenamiento
interno de cada uno de los Estados parte- , el artículo primero que consagra
los fines del Acuerdo  encuentra perfecto sustento en la Constitución Nacional
y en el respecto por la  soberanía de los dos Estados, principio que orienta la
política exterior colombiana (CP art. 9º),  no sólo en cuanto permite
garantizar  la supremacía de la Constitución (art. 4º C.P.) a nivel interno,
sino que se permite que la cooperación que se proponen Colombia y Ecuador se
encuentre sometida, según las disposición en comento, al orden constitucional y
legal de cada Estado.
14-
En lo concerniente al objeto mismo del Acuerdo, es claro que su propósito
también se encuentra ajustado a la Carta, en la medida en que están claramente
estructurado sobre la base de lograr un manejo efectivo de los posibles
impactos que las obras de infraestructura relativas a los puentes sobre los
ríos San Miguel y Mataje causen en la actualidad o puedan llegar a causar en el
futuro, respecto de los ecosistemas circundantes y los asentamientos humanos
ubicados en la zona de frontera, precisamente por la multiplicidad de factores
que en tales espacios se entretejen, como son la presencia de grupos indígenas,
colonos, migrantes y pobladores de la región, que hacen necesaria una gestión
idónea en ese territorio.
Para
la Corte, la pretensión de conjurar los efectos nocivos en tales estructuras
humanas y naturales,  y realizar una gestión eficaz respecto de los impactos
actuales y futuros, resulta un objetivo plenamente ajustado a los fines
constitucionales de protección a la diversidad étnica (art. 7ºC.P) y a las
riquezas naturales  de la nación (art. 8 C.P.), al igual que a los mandatos
constitucionales dirigidos a lograr a través de la planeación y de la gestión
en el  manejo y aprovechamiento de los recursos naturales (art. 80 C.P), la
protección de la diversidad de la población de la región, la integridad del
ambiente (art. 79 C.P. ) y la búsqueda de un desarrollo e integración entre
países, fundamentado en criterios esencialmente sostenibles (art. 80 C.P.).
En
ese sentido es especialmente importante recordar, que precisamente en el
Tratado de Cooperación Amazónica, suscrito por las Repúblicas de  Colombia y
Ecuador, - entre otras -, el artículo 10º de ese instrumento  consagró
claramente la conveniencia " de crear  una infraestructura física
adecuada  entre  los respectivos países, especialmente en los aspectos de
transporte  y comunicaciones". Derivada de esa necesidad, los países
suscriptores, se comprometieron a "estudiar las formas más armónicas de
establecer o perfeccionar las interconexiones viales, de transportes fluviales,
aéreos y de telecomunicaciones, teniendo en cuenta los planes y programas de
cada país para lograr el objetivo prioritario  de incorporar plenamente esos
territorios amazónicos a sus respectivas economías nacionales", tomando en
consideración necesariamente una adecuada gestión de los impactos  de estas
obras en los ecosistemas naturales a preservar. Al respecto es importante
señalar que el artículo 7º del Acuerdo en estudio, hace énfasis en la necesidad
de asegurar ese efectivo transporte terrestre y una adecuada  la planificación
de los asentamientos humanos en la zona, precisamente para lograr un transporte
eficaz y seguro en la región.
Por
ende, para la Corte, la intención de conjugar esfuerzos entre países vecinos
para evitar o diminuir los efectos nocivos que se puedan acarrear con las obras
de infraestructura binacionales tendientes al logro de un adecuado transporte
terrestre, en aspectos como el medio ambiente o en la prevención de los efectos
en los conglomerados étnicos o asentamientos humanos ubicados en la zona, es
precisamente el desarrollo de algunas obligaciones internacionales previamente
adquiridas por Colombia, y de los compromisos constitucionales que propugnan
por la  necesidad de cooperar con otras  naciones  en la protección de los
ecosistemas situados en las zonas de frontera (art. 80 C.P.), así como aquellos
que ponen de presente la  obligación de garantizar  los fines esenciales del
Estado tendientes a asegurar la dignidad y la protección de los derechos de los
conglomerados humanos, de conformidad con el artículo 2º de la Carta. Así
mismo, reconoce esta Corporación que el convenio en mención es instrumento que
pretende lograr un equilibrio en la zona, a fin de conjugar satisfactoriamente
el progreso de la zona, en términos de desarrollo, con el medio ambiente, la
cultura y diversidad étnica, mediante efectivos mecanismos de planificación.
Así las cosas, tanto
el objeto del convenio, (artículo 1º),  como los demás  artículos del Acuerdo,
que desarrollan  los mecanismos de planeación necesarios para lograr ese
objetivo inicial (art. 5º , 6º, 7º), y que definen los alcances y directrices
de las medidas administrativas, de planeación y ordenamiento de las zonas, se
ajustan como se dijo a las preceptivas constitucionales anteriormente
mencionadas.
15- De otro modo, de
conformidad con el artículo 2º, 3º  y 8º  del Acuerdo en estudio, los Estados
le conferirán a ciertas obras resultantes de la planificación y ordenamiento
conjunto de los dos Gobiernos, el carácter de Binacionales, es decir, que se
las ejecutará coordinadamente entre los dos países, conforme a la Constitución
y régimen legal de ambas naciones, bajo los auspicios de un Fondo Especial que
cubrirá los gastos de acuerdo con el interés binacional (art. 3º y 4º ). De
esos programas,  proyectos y servicios que se logren a través del desarrollo
del instrumento  con aportes binacionales y de cooperación, algunos serán  “comunales”,
es decir de uso compartido entre los países -, y otros “complementarios”, -
cuando  ofrecidos por una de las partes, se intercambien o articulen con
programas, instalaciones o servicios prestados por la otra parte. Esos
servicios comunales y complementarios se presentaran a los residentes de la
zona (Artículo 9º), y si se realizan con recursos del Fondo Especial, se
prestarán en forma alternada,  en uno u otro lado del límite. (Artículo 10º).
Respecto de tales
expectativas y de la creación de un Fondo Especial entre las dos naciones, es
claro que el Acuerdo reconoce el respeto por  las condiciones de equidad,
igualdad y reciprocidad (art. 227 C.P) entre ambos países,  producto de la
integración, y asegura la participación de cada uno de ellos en la consecución
de los objetivos programados, de una manera recíproca. En ese sentido, el
Acuerdo habla de una gestión internacional conjunta, de la responsabilidad de
cada parte respecto de sus compromisos internacionales, de costos de
construcción, mantenimiento, control, interventoría y fiscalización  cubiertos
por ambas  partes de forma equitativa y de usos comunes y complementarios
respecto de las obras de infraestructura, lo que nos da una idea de la
reciprocidad que se pretende en cuanto al desarrollo del acuerdo, las
responsabilidades comunes y su evolución.
16-
En lo concerniente a la ejecución y administración de los objetivos del
Acuerdo, se propone la  creación del Comité Técnico Binacional, conformado por
miembros del Ministerio de Relaciones y de otras instituciones públicas
designados por el Gobierno de cada país, con el deber de asegurar el debido
cumplimiento de las obligaciones emanadas del Tratado(artículo 11);  y también
se crea un Subcomité y un Consejo Binacional, a cargo del cual quedarán las
obligaciones de  administración, gestión y mantenimiento que requieran las
obras de uso comunal de las dos naciones. En este punto es importante resaltar,
que acogiendo los criterios participativos de la Carta del 91, el artículo 11,
que hace alusión al Comité Técnico Binacional, señala que podrán colaborar en
él, organizaciones populares, grupos étnicos y organizaciones no
gubernamentales, es decir podrán participar en las decisiones que se tomen en
el Comité y que puedan afectarlos (art. 2 C.P.)
En ese orden de
ideas, el Acuerdo, señala que algunas autoridades, designadas por sus
respectivos Gobiernos, serán las encargadas de formar parte del Comité Técnico.
A juicio de la Corte, no atenta contra la Carta el
reconocimiento por parte de este Acuerdo de competencias técnicas e
instrumentales  a estos funcionarios designados, relacionadas con el
cumplimiento de las disposiciones pertinentes en materia de cooperación, pues
se trata de una competencia  que se debe relacionar directamente con las
funciones que éstos funcionarios asumen en el régimen interno y que no
comprometen ninguna disposición constitucional, al ajustarse a la legislación
nacional como lo advierte el Acuerdo en su artículo 2º. Por
consiguiente,  no se  faculta a las autoridades  o particulares de un  Estado a
realizar funciones en el otro,  que según las leyes internas estén reservadas a
las autoridades del  otro cada Estado, sino que se propugna por una labor
conjunta de tipo esencialmente técnico y de planeación,  en atención a las
necesidades de integración de ambos países.
En
efecto, la actuación de las
autoridades que conformen el Comité Técnico Binacional, como su mismo nombre lo
indica, se encuentra sometida a la Constitución y a las previsiones legales de
cada uno de los países, por lo cual sus decisiones no pueden ser arbitrarias ni
irrazonables. Estas deben fundarse no solo en los propios criterios señalados
por el tratado, sino también en los principios que gobiernan los actos
administrativos discrecionales y las normas propias del derecho interno, tal y
como lo reconoce el acuerdo en mención, al hablar del respeto por la ley y la
Constitución.
La Corte no
encuentra ninguna objeción constitucional, en consecuencia,  en las normas que
definen la competencia de tales entidades.
17- Por último, en lo concerniente a las
disposiciones finales relacionadas con los mecanismos para la solución de
controversias y de criterios disímiles de interpretación, en donde el Comité
Técnico Binacional será el encargado en primera instancia de resolver las
dicotomías propias del convenio  y un Tribunal Arbitral el de resolver en
segunda instancia (artículo 18), y  respecto a las posibilidades de reforma y
terminación del Acuerdo, la Corte Constitucional no encuentra contradicción
alguna entre estas disposiciones y los criterios y mandatos  constitucionales
consagrados en la Carta.
18- En vista de las
razones anteriores, la Corte concluye que el “Acuerdo sobre
planificación de los asentamientos humanos en los pasos de frontera entre la
República de Colombia y la República del Ecuador", se ajusta a la
Constitución y por lo tanto será declarado exequible. Igualmente, luego del
análisis realizado, se concluye que la Ley Nº 521 de agosto 4 de 1999 se ajusta
también a las disposiciones de la Carta, ya que aprueba el Acuerdo
internacional antes descrito y sostiene que las normas del mismo obligaran al
país, cuando se perfeccione el vínculo internacional respectivo.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
el “Acuerdo de Planificación de Asentamientos Humanos en los Pasos de
Frontera entre la República de Colombia y el Gobierno del Ecuador" firmado
en Santafé de Bogotá, D.C., el diecisiete (17) de diciembre de 1996 y la Ley Nº
521 del 4 de agosto de 1999,  por medio de la cual se aprueba dicho Acuerdo.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ
GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Ver GACETA DEL CONGRESO Año VI, Nº 305 julio 31 de 1997. Págs. 11
y ss
[2] Ver GACETA DEL CONGRESO Año VI, Nº 479 de noviembre 14 de 1997.
Págs. 3 y ss.
[3] Según Certificación expedida el 10 de septiembre de 1999 por el
Secretario General de la Comisión Segunda Constitucional Permanente sobre el
quórum y fecha de aprobación en primer debate. El  Acta 09 del 26 de noviembre
de 1997 Folio 131.
[4] Ver GACETA DEL CONGRESO Año VI, Nº 523 de diciembre 10 de 1997.
Pág. 6 y ss.
[5] Según Constancia del Secretario General del Senado del 8 de
septiembre de 1999. Folio 130. Quorum 97 Senadores.
[6] Ver GACETA DEL CONGRESO. Año VII, No 243 de octubre 29 de
1998,Pag  6 y ss.
[7] Según certificación expedida por el Secretario General de la
Comisión Segunda  Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes
sobre el quórum y fecha de aprobación del primer debate, del 30 de agosto de
1999. Folio 26.
[8] Ver Gaceta del Congreso. Año VIII, No 54 de abril 21 de 1999 .
Pag  8 y siguientes.
[9] Según certificación del Secretario General. Cámara de Representantes
del 1º de septiembre de 1999. Folio 24
[10]  Sentencia Corte Constitucional C-137 de 1996.M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.