T-499-04
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-499/04
DERECHO DE
PETICION EN MATERIA PENSIONAL Y SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO/ACCION DE
TUTELA-Hecho superado por reconocimiento de pensión
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia: expediente T-844514
Acción de tutela interpuesta por Sergio Enrique Gustavo
Bobillier contra el Instituto de Seguros Sociales Seccional Cundinamarca.
Magistrado Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D. C., veinte (20) de mayo de dos
mil cuatro (2004).
La Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9 de la
Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo
proferido por el Juzgado Treinta y Tres Civil del Circuito de Bogotá,  en la
acción de tutela promovida por el señor SERGIO ENRIQUE GUSTAVO BOBILLIER contra
el SEGURO SOCIAL SECCIONAL CUNDINAMARCA.
I. ANTECEDENTES.
1 Hechos.
El accionante interpuso acción de tutela el 1 de
diciembre de 2003 contra el Seguro Social, Seccional Cundinamarca porque
considera que éste le ha vulnerado su derecho fundamental de petición.
Expone el accionante que mediante Resolución N.002439
de 2003 la entidad demandada le negó el derecho de pensión de vejez, aduciendo
que para esa época no contaba con los requisitos requeridos por la ley para
tener derecho a la mencionada pensión. Interpuso los recursos de reposición y
apelación contra la resolución aludida y a la fecha de presentación de la
acción la tutela habían transcurrido más de cuatro (4) meses sin que el
Instituto de Seguros Sociales, Seccional Cundinamarca, hubiese tomado una
decisión de fondo a su solicitud de pensión de vejez.
2 Posición del Instituto de Seguro Sociales
Seccional Cundinamarca.
Para
que ejerciera el derecho de defensa se le corrió traslado a la entidad
demandada , sin que  se haya pronunciado al respecto.
3 Pruebas relevantes que se allegaron al expediente.
Ø A folio 5, fotocopia simple de la
Resolución N. 002439 de 2003 que niega la pensión  de vejez  al
accionante.
Ø
A folio 9 fotocopia simple del Recurso de
Reposición y Apelación dirigido a la Dra. Miryam Pastrana de Pastrana, Jefe del
Departamento de Atención al Pensionado del Instituto de Seguros Sociales
Seccional Cundinamarca contra la Resolución N. 002439 de 2003.
Ø A folios 14 y 15 copias del certificado de
nacimiento y de la cédula de extranjería del demandante.
II. DECISIÓN OBJETO DE REVISIÓN.
El Juzgado Treinta y Tres Civil del
Circuito de Bogotá, mediante providencia del 18 de diciembre  de 2003 consideró
que: “Como quiera que no se está de cara a un derecho de petición, (...)
sino frente a un recurso contra un acto administrativo que dista lejos de aquél
– derecho de petición - resulta indudable que en el evento puesto en conocimiento,
la entidad accionada, no ha cercenado el art. 23 de la C. P., porque, itérase,
el juez de tutela no puede asemejarse a un derecho de petición a la petición
donde se interpone un recurso contra un acto administrativo, por dos razones:
a) en el derecho de petición el término para resolver lo consagra el art. 6º
del C. C. A, que es el de 15 días, mientras los recursos se infieren del art.
60 ibídem donde señalan dos meses; b) la no contestación oportuna del derecho
de petición en el término de tres meses prevé el silencio administrativo
negativo en el art. 40 ejusdem, entre tanto la no notificación de la decisión
del recurso también consagra el silencio administrativo negativo, pero en el
plazo de dos meses.”
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
Esta Corte es competente para revisar el
presente fallo de tutela, de conformidad con los artículos 86 y 241 de la
Constitución y el Decreto 2591 de 1991.
2. El asunto bajo revisión.
El actor interpuso Recurso de Reposición y
Apelación contra la resolución emitida por el Instituto de Seguros Sociales
Seccional Cundinamarca, mediante la cual se le negó la pensión de jubilación.
Al momento de presentar la tutela, la mencionada entidad no había emitido
pronunciamiento dentro de los términos legales respecto del recurso impetrado y
por tal razón, el accionante presentó acción de tutela por considerar que su
derecho fundamental de petición había sido vulnerado. El juez de instancia
estimó que no era procedente conceder el amparo, porque la entidad demandada no
ha vulnerado el derecho de petición toda vez que lo que se debate es un recurso
contra un acto administrativo que dista de involucrar un derecho de petición.
Debido
a que la autoridad contra la cual se dirigió la acción de tutela no respondió
los requerimientos que le hizo el juez de instancia con el fin de que diera
contestación a los hechos expuestos en la presente tutela, ni justificó tal
omisión, se dará aplicación a la presunción de veracidad, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 20 del decreto 2591 de 1991.
Pese
a todo lo expuesto, mediante escrito enviado a la Corte por el accionante, se
conoció que la entidad accionada ya resolvió los recursos interpuestos y
reconoció la pensión respectiva.[1]
A pesar de existir un hecho superado, corresponde a la Sala determinar si la
forma como procedió el juez de instancia se ajusta a la jurisprudencia sobre la
materia.
3. Existe vulneración del Derecho de
Petición cuando opera el silencio administrativo negativo en la vía
gubernativa.
En reiterada jurisprudencia la Corte
Constitucional se ha pronunciado en el sentido que el derecho de petición
consagrado en el articulo 23 de la Constitución Política[2], es
una garantía fundamental de aplicación inmediata (C.P. art. 85), cuyo propósito
apunta a salvaguardar la participación de los administrados en las decisiones
que los afecta y en la vida de la Nación[3],
en donde la garantía consagrada en el mencionado articulo ciudadano, solo se
satisface con una respuesta de fondo o de mérito.
El derecho de petición, al tenor de la
jurisprudencia, cumple una doble finalidad, a saber[4]: (i)
permite a los interesados elevar peticiones o solicitudes respetuosas a las
autoridades administrativas y, (ii) asegura mediante la imposición de
una obligación con cargo a la administración, la respuesta y/o resolución de
dicha petición de manera oportuna, eficaz, de fondo y congruente con lo pedido[5].
Así mismo, la Corte
Constitucional se ha manifestado en otras oportunidades señalado los puntos en los cuales se
concreta la vulneración de este derecho fundamental, de los cuales es
importante resaltar lo siguiente[6]:
“a) El derecho de petición es fundamental y
determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa.
Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como
los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de
expresión.
“b) El núcleo esencial del derecho de
petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada
serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se
reserva para sí el sentido de lo decidido.
“c) La respuesta debe cumplir con estos
requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de
manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del
peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una
vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.
“(...)”
Así entonces, el núcleo esencial del
derecho fundamental de petición reside en que la resolución que emita la
entidad correspondiente, sea pronta, suficiente y oportuna a la solicitud
impetrada por el administrado, sin que en ningún momento, dicha respuesta
implique una aceptación de lo solicitado.
3. Recursos de la vía gubernativa y derecho
de petición.
La Corte Constitucional ha concluido que la
interposición de recursos frente a actos administrativos hace parte del
ejercicio del derecho fundamental de petición, toda vez que “a través de
ellos, el administrado eleva ante la autoridad pública una petición respetuosa,
que tiene como finalidad obtener la aclaración, la modificación o la revocación
de un determinado acto”[7].
En este
sentido, cuando se han interpuesto recursos para agotar la vía gubernativa y la
autoridad pública a quien le han sido presentados los recursos omite
resolverlos y no cumple con los términos legales, se encuentra vulnerando el
derecho fundamental de petición.
Al respeto,
la Corte en su jurisprudencia ha señalado lo siguiente:
“Si el derecho de petición se expresa
en el derecho a obtener una respuesta de fondo, clara, oportuna y congruente
con lo pedido, los recursos ante la administración deben incluirse en el
núcleo esencial del artículo 23 de la Carta.
“En este orden de
ideas, una conclusión se impone: si la administración no tramita o no
resuelve los recursos, dentro de los términos legalmente señalados, vulnera el
derecho de petición del administrado y, por lo tanto, legitima al solicitante
para presentar la acción de tutela.” (Subraya la Sala)
Sentencias anteriores
en supuestos similares al que aquí se estudia han sostenido lo siguiente:
“…la obligación del funcionario u organismo sobre oportuna resolución
de las peticiones formuladas no se satisface con el silencio administrativo.
Este tiene el objeto de abrir para el interesado la posibilidad de llevar el
asunto a conocimiento del Contencioso Administrativo, lo cual se logra
determinando, por la vía de la presunción, la existencia de un acto demandable.
Pero de ninguna manera puede tomarse esa figura como supletoria de la
obligación de resolver que tiene a su cargo la autoridad, y menos todavía
entender que su ocurrencia excluye la defensa judicial del derecho de petición
considerado en sí mismo.”[8].Según tal consolidada doctrina, desconocida por los falladores de
instancia la falta de respuesta oportuna de los recursos previstos por el
propio Código Contencioso Administrativo, en orden a debatir frente a la propia
Administración sus decisiones, constituyen una de las múltiples facetas que
muestra en el panorama legislativo el derecho fundamental “a presentar
peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o
particular y a obtener pronta resolución” de conformidad con lo dispuesto por
el artículo 23 Superior. [9]
De igual
forma, la Corte ha afirmado que no es justificación suficiente para denegar el
amparo, aducir la existencia del silencio administrativo negativo, esencialmente
porque con ésta figura no se satisface el derecho del solicitante de obtener
una respuesta pronta y de fondo sobre lo solicitado. Por tales razones esta
Corporación también ha afirmado:
“Ahora bien, la acción
contencioso administrativa no es el medio judicial idóneo para obtener la
resolución de los recursos de reposición y apelación, como quiera que, tal y
como lo ha dicho esta Corporación en múltiples sentencias[10], “el silencio
administrativo no protege el derecho de petición, pues tiene un objeto distinto
y, por otra parte, es precisamente prueba clara e incontrovertible de que el
mismo ha sido violado”[11]. Además, el administrado
“conserva su derecho a que sea la propia administración, y no los jueces, quien
resuelva sus inquietudes, pues al fin y al cabo ella es la obligada a dar
respuesta. Prueba de ello está en que si la persona no recurre ante la
jurisdicción, la administración sigue obligada a resolver”[12](Subraya la sala).
En relación al término
para decidir sobre la interposición de un recurso ante la administración, la
Corte en sentencia de unificación SU–975 M.P. Manuel José Cepeda, sostuvo:
“6) los plazos con que cuenta la autoridad
pública para dar respuesta a peticiones de reajuste pensional elevadas por
servidores o ex servidores públicos, plazos máximos cuya inobservancia conduce
a la vulneración del derecho fundamental de petición, son los siguientes:
“(i) 15 días hábiles para todas las
solicitudes en materia pensional –incluidas las de reajuste– en cualquiera de
las siguientes hipótesis: a) que el interesado haya solicitado información
sobre el trámite o los procedimientos relativos a la pensión; b) que la
autoridad pública requiera para resolver sobre una petición de reconocimiento,
reliquidación o reajuste un término mayor a los 15 días, situación de la cual
deberá informar al interesado señalándole lo que necesita para resolver, en qué
momento responderá de fondo a la petición y por qué no le es posible contestar antes; c) que se haya interpuesto un
recurso contra la decisión dentro del trámite administrativo.”
Es por tanto un deber de la administración
resolver de fondo y dentro de los términos señalados, el recurso que el
peticionario ha presentado oportunamente[13].
Actuar de manera contraria, además de vulnerar el derecho fundamental de
petición, cuestiona el cumplimiento de los principios de celeridad y eficacia
impuestos a la función pública por el artículo 209 de la Constitución. Por
tanto, es procedente solicitar la protección por la vía de la tutela cuando
existe una irregularidad de este tipo, tal y como sucede en el presente caso.
En este orden de ideas y con relación al
caso sub-examine, observa la Corte que la sentencia de instancia ha debido
amparar el derecho fundamental de petición solicitado por el demandante, toda
vez que el recurso de reposición y apelación, en subsidio, que presentó contra
la resolución  que le negó la pensión  de vejez, no había sido resuelto al
momento de presentar la tutela y se había superado el término legal para ello.
Según la jurisprudencia de esta Corporación, el silencio administrativo a que
se refiere la sentencia de instancia, opera simplemente como resultado de la
abstención de resolver una petición formulada, lo que quiere decir, que su
ocurrencia es muestra palmaria e incontrovertible de la conculcación del
derecho de petición.
Por lo anterior, esta Sala aplicará el criterio ya
sostenido en varias sentencias de esta Corporación, según el cual, no se puede
confirmar un fallo que se aparta de los postulados de la Constitución y los
criterios de la jurisprudencia constitucional. Así lo dijo la sentencia T-271
de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa:
“4. Sobre la sustracción de materia
“La Sala no comparte la argumentación hecha
por el juez de instancia para denegar la tutela solicitada por la señora Ana
Hermencia Solano Jiménez, y procederá a revocar el fallo objeto de revisión. No
confirma el fallo porque la tutela ha debido ser concedida. No obstante, la
Corte no se pronuncia de fondo, pues en el presente caso hay carencia de objeto
por sustracción de materia, toda vez que el Instituto de Seguros Sociales ya
expidió la autorización para la práctica de la cirugía requerida por la madre
de la peticionaria[14].
No existe al momento en que se produce este fallo, razón alguna para impartir
una orden al ente accionado.
“En estos casos, la técnica empleada es que
la decisión de instancia es confirmada, pero por las razones expuestas por la
Corte[15].
Pero confirmar un fallo contrario a la Carta no es lo procedente. Por eso, la
técnica que se empleará en la parte resolutiva será la de revocar y declarar la
carencia de objeto.”
Se hace procedente en consecuencia, revocar la
decisión de instancia y declarar la carencia actual de objeto.[16]
IV. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. REVOCAR por las razones expuestas la sentencia proferida por
el Juzgado treinta  y tres Civil del Circuito  de Bogotá.
Segundo. DECLARAR la carencia actual de objeto, por existir un hecho
superado.
Tercero. Por Secretaria General, líbrese la comunicación de que trata el
artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada Ponente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
IVÁN
HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario
General (e)
[1]
Folios 40 y 41 del expediente.
[2]
Articulo 23 de la C.P.: “Toda personal tiene derecho a presentar peticiones
respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a
obtener pronta resolución (…) ”.
[3]
Ver entre otras las sentencias T-1089 de 2001, T-1160 A de 2001, M.P Manuel
José Cepeda Espinosa, T-306 de 2003, M.P Rodrigo Escobar Gil, y T-929 de 2003
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[4]
Sentencias T-911 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil); T-381 de 2002 (M.P. Alvaro
Tafur Galvis) y T-425 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[5]
Así, lo estableció esta Corporación en Sentencia T-1160A de 2001 (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa), en los siguientes términos: “c) la respuesta debe
cumplir con estos requisitos: 1. Oportunidad. “. Debe resolverse de fondo,
clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado. 3. Ser puesta en
conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre
en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición”. En
idéntico sentido, esta Corporación preciso que: “..el derecho de petición comprende no sólo la
manifestación de la administración sobre el objeto de la solicitud, sino
también el hecho de que dicha manifestación constituya una solución pronta del
caso planteado. El derecho fundamental a la efectividad de los derechos (C.P.
Arts. 2º y 86) se une en este punto con el principio constitucional de la
eficacia administrativa (art.209) (...) Por lo menos tres exigencias integran
esta obligación. En primer lugar, la manifestación de la administración debe
ser adecuada a la solicitud planteada....en segundo lugar, la respuesta debe
ser efectiva para la solución del caso que se plantea...y finalmente, la
comunicación debe ser oportuna...” (Sentencia T-220 de 1994. M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz).
[6]
Sentencia T-377 de 2000, Magistrado Ponente Alejandro Martínez Caballero, Sentencia
T- 562 de 2003, Magistrado Ponente Alfredo Beltrán Sierra, T-1104 de 2002
Magistrado Ponente Manuel José Cepeda Espinosa.
[7]
Sentencia T-304 de 1994 Magistrado Ponente Jorge Arango Mejía, T-911 de 2001
Magistrado Ponente Rodrigo Escobar Gil., T-051 de 2002 Magistrado Ponente
Eduardo Montealegre Lynett, Magistrada Ponente Clara Inés Vargas Hernández.
[8]
Sentencia T-242 de 1993. Magistrado Ponente José Gregorio
Hernández Galindo,     T-910 de 2001 Magistrado Ponente Jaime Araujo Rentería.
[9]
Ver Sentencia T-365 de 1998 Magistrado Ponente Fabio Morón Díaz, T-276 de 2001
Magistrada Ponente Clara Inés Vargas Hernández.
[10]
Al respecto pueden consultarse, entre muchas otras, las sentencias T-119 de
1993,      T-663 de 1997, T-601 de 1998, T-637 de 1998, T-724 de 1998, T-529 de
1998 y T-281 de 1998.
[11]
Sentencia T-294 de 1997 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[12]
Sentencia T-304 de 1994 M.P. Jorge Arango Mejía.
[13]
Adicionalmente, pueden consultarse las sentencias T-365 de 1998 M.P. Fabio
Morón Díaz, T-469 de 1998 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, T-344
de 1999 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[14] Cfr.
folios 89 y siguientes del expediente.
[15] En
relación con la existencia de sustracción de materia en fallos de tutela pueden
consultarse las sentencias T-186 de 1995, M.P. Hernando Herrera Vergara ,T-509
de 2000 M.P. Alvaro Tafur Galvis y T-957 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[16] En
igual sentido las sentencias T-818 y T-1051 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas
Hernández; T-013 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa entre otras.