C-222-13
Sentencia C-222/13
Sentencia
C-222/13
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD
SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Improcedencia
porque demanda si cumplía carga mínima de argumentación
Si bien la argumentación del demandante es breve y básica, para la Corte la demanda sí
plantea un cargo mínimo de inconstitucionalidad que resulta pertinente y
suficiente, relacionado con la incompatibilidad de lo establecido en el artículo
27 de la Ley 640 de 2001 con el artículo 116 de la
Constitución Política, en la medida en que confiere competencias judiciales a
particulares, sin límite temporal y plantea una duda
razonable sobre si el establecimiento de la conciliación extrajudicial como una
posibilidad que puede ejercerse en cualquier tiempo resulta contraria al
carácter transitorio que debe tener esa asignación de funciones o atribuciones
judiciales a particulares.
MECANISMOS ALTERNATIVOS DE RESOLUCION DE CONFLICTOS-Importancia
La
jurisprudencia constitucional ha destacado la importancia de los mecanismos
alternativos de resolución de conflictos, entre ellos la conciliación, que
puede resumirse así: (i) buscan hacer efectivo uno de los fines
constitucionales como el de la convivencia pacífica; (ii) permiten la
participación directa de los interesados en la resolución de sus conflictos; (iii)
son otra forma de hacer efectivo el derecho de acceso a la administración de
justicia, y (iv) son un buen mecanismo para lograr la descongestión judicial.
CONCILIACION COMO MECANISMO DE RESOLUCION
DE CONFLICTOS-Definición/CONCILIACION
COMO MECANISMO DE ACCESO A LA
ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Características
La conciliación
extrajudicial como mecanismo de resolución de conflictos se ha definido como un
procedimiento por el cual un número determinado de individuos, trabados entre
sí por causa de una controversia jurídica, se reúnen para componerla con la
intervención de un tercero neutral - el conciliador ‑ quién, además de
proponer fórmulas de acuerdo, da fe de la decisión de arreglo e imparte su
aprobación. El convenio al que se llega como resultado del acuerdo es
obligatorio y definitivo para las partes que concilian. Son caracteristicas
propias de la conciliación: es un mecanismo de acceso a la administración de
justicia, sea cuando los particulares actúan como conciliadores o cuando las
partes en conflicto negocian sin la intervención de un tercero y llegan a un
acuerdo, a través de la autocomposición; constituye una oportunidad para
resolver de manera rápida un conflicto, a menores costos que la justicia
formal;  promueve la participación de los particulares en la solución de
controversias, bien sea como conciliadores, o como gestores de la resolución de
sus propios conflictos;  contribuye a la consecución de la convivencia
pacífica; favorece la realización del debido proceso, en la medida que reduce
el riesgo de dilaciones injustificadas en la resolución del conflicto; y
repercute de manera directa en la efectividad de la prestación del servicio
público de administración de justicia.
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Fundamental/DERECHO
DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Significados
La jurisprudencia de esta Corte ha
sostenido de manera reiterada que el derecho a acceder a la justicia es un
derecho fundamental que, además, forma parte del núcleo esencial del derecho al
debido proceso, y tiene un significado múltiple que comprende contar con
procedimientos idóneos y efectivos para la determinación legal de derechos y
obligaciones, que las controversias planteadas sean resueltas dentro
de un término prudencial y sin dilaciones injustificadas, que las decisiones
sean adoptadas con el pleno respeto del debido proceso, que exista un conjunto
amplio y suficiente de mecanismos para el arreglo de controversias, que se
prevean mecanismos para facilitar el acceso a la justicia por parte de los
pobres, que la oferta de justicia permita el acceso a ella en todo el
territorio nacional.
CONCILIACION EXTRAJUDICIAL-Concepto de transitoriedad/CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL EN MATERIA CIVIL-Responde a criterios de transitoriedad en el
ejercicio de la actividad jurisdiccional por particulares
Una cosa es el ejercicio permanente de la actividad jurisdiccional
por los particulares, prohibida por el artículo 116 de la
Carta, y otra la posibilidad de acudir, en cualquier tiempo, ante particulares
que ejerzan como conciliadores. La disponibilidad de conciliadores no tiene que
ver con el ejercicio permanente de la función jurisdiccional por particulares,
sino que es una respuesta operativa y de efectividad del sistema para asegurar
que sea posible acceder a la administración de justicia en todo tiempo, de
donde se concluye que la transitoriedad de la función de administrar justicia
como conciliador prevista en el artículo 27 de la ley 640 de 2001, se ajusta a
las prescripciones del artículo 116 de la
Constitución.
CONCILIACION EXTRAJUDICIAL EN MATERIA CIVIL-Naturaleza de los derechos en juego/CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL EN MATERIA CIVIL-Carácter transitorio
La
conciliación extrajudicial en materia civil plantea un debate entre partes que
están en igualdad de condiciones, siendo los derechos en juego, en su mayoría,
de naturaleza patrimonial, respecto de los cuales, los particulares ejercen su
autonomía para disponer de ellos y, en esa medida, pueden también escoger el
camino a través del cual pretenden alcanzar una solución, ya sea acudiendo a la
justicia formal o escogiendo un conciliador para otorgarle competencia temporal
para resolver el conflicto existente. La autorización de intervención que
otorgan las partes al conciliador es transitoria, y se agota cuando éstas
firman el acuerdo de conciliación, o cuando convienen que no es posible llegar
a él.
CONCILIACION EXTRAJUDICIAL EN MATERIA CIVIL-Procedencia
Referencia:
expediente D-9317
Actor: Carlos Mario Cardona Acevedo.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 27
de la Ley 640 de 2001, “por la
cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras
disposiciones”.
Magistrada
sustanciadora:
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., diecisiete (17) de abril de dos mil
trece (2013)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos
Mario Cardona Acevedo instauró demanda contra el artículo 27 de la
Ley 640 de 2001, “por la cual
se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras
disposiciones”, por considerar que es
contrario al artículo 116 Superior.
Por auto del 12 de octubre de 2012, se admitió la
demanda de la referencia, y se ordenó fijarla en lista. Así mismo, se dispuso
dar traslado al señor Procurador General de la
Nación para que rindiera su concepto y comunicó la iniciación del asunto a los
señores Presidentes del Senado de la
República y la Cámara de Representantes.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II.
LA NORMA ACUSADA
A continuación
se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación
en el Diario Oficial No. 44.303 del 24 de enero de 2001:
LEY 640 DE 2001
Por la cual se modifican normas relativas
a la conciliación y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de la
República
DECRETA:
(…)
CAPITULO VI.
DE LA
CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL EN MATERIA CIVIL
ARTICULO 27. CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL EN
MATERIA CIVIL. La conciliación extrajudicial en derecho en materias que sean de
competencia de los jueces civiles podrá ser adelantada ante los conciliadores
de los centros de conciliación, ante los delegados regionales y seccionales de la
Defensoría del Pueblo, los agentes del ministerio público en materia civil y
ante los notarios. A falta de todos los anteriores en el respectivo municipio,
esta conciliación podrá ser adelantada por los personeros y por los jueces
civiles o promiscuos municipales.
III.
LA DEMANDA
El ciudadano estima que la
disposición demandada viola el artículo 116 de la
Constitución Política en tanto confiere competencias judiciales a
particulares, sin límite temporal.
Según
el accionante, el constituyente estableció en el artículo 116 Superior, que la
administración de justicia corresponde a la
Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo Superior de la
Judicatura, la Fiscalía General de la
Nación, los tribunales y los jueces de la
República; y señaló que excepcionalmente pueden atribuirse a particulares
funciones asociadas a la administración de justicia, en condición de jurados,
conciliadores o árbitros, pero el ejercicio de esa facultad excepcional debe
estar sometida a límites temporales.
La Ley 640 de
2001, al regular la conciliación extrajudicial en materia contencioso
administrativa, civil y laboral estableció una competencia “residual pero
permanente”, atribuyendo funciones jurisdiccionales a particulares.
El
demandante recuerda que la
Corte Constitucional, en sentencia C-893 de 2001 declaró inexequibles las
expresiones “ante los conciliadores de los centros de conciliación” y “ante
los notarios”, contenidas en los artículos 23 y 28 de la
Ley 640 se 2001, en los que se establecía la misma facultad a conciliadores y
notarios, en materia de conciliación extrajudicial laboral y contencioso
administrativa.
Por
lo tanto, las razones expuestas en la sentencia C-893 de 2001 para declarar la
inexequibilidad de los artículos 23 y 28 de la
Ley 640 de 2001 deben ser aplicadas en este caso, “pues con las expresiones
declaradas inconstitucionales en las normas acusadas se establecía una
delegación permanente de la función de administrar justicia en los particulares
desconociendo flagrantemente el texto del artículo 116 de la
Carta, que expresamente autoriza al legislador para atribuirles dicha función
pero en forma transitoria, y, ii)  por que (sic) la función asignada a los
conciliadores de los centros de conciliación y a los notarios a pesar de tener
vocación de permanencia en el tiempo –hecho que de por sí sólo la hace
inconstitucional-, es onerosa en términos económicos para quienes deseen hacer
uso de ella, y en este sentido se estaría desconociendo la igualdad de
oportunidades para acceder libremente a la administración de justicia”.
IV.
INTERVENCION DEL MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL
DERECHO
El Director de la
Dirección de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio
de Justicia y del Derecho, a través de apoderada judicial, intervino en el
presente proceso para solicitar a la Corte declarar la exequibilidad del
artículo 27 de la Ley 640 de 2001, por encontrarse acorde a la
Constitución.
La interviniente manifiesta que con respecto a la
compatibilidad de la conciliación prejudicial o extrajudicial obligatoria y la
transitoriedad de la función de administrar justicia a los particulares, la
Corte Constitucional se pronunció a través de la sentencia C-1195 de 2001,
concluyendo que no se desconoce el requisito de transitoriedad, por razones
derivadas del entendimiento del articulo 116
a la luz de los métodos gramatical, histórico, sistemático, teleológico y
jurisprudencial. En dicha sentencia la Corte señaló lo siguiente:
“Según
el método gramatical, la transitoriedad hace referencia a un criterio
temporal que señala la realización de una actividad específica por períodos
predefinidos de tiempo. La transitoriedad se refiere al encuentro de las partes
en conflicto, independientemente de que la actividad se realice de manera
periódica, esporádica o frecuente por distintos ciudadanos y en distintas
partes del territorio.
Según el método histórico, la expresión “transitoriamente” surge en la
Asamblea Constituyente para diferenciar el ejercicio de funciones
jurisdiccionales ejercidas de manera ininterrumpida y con dedicación exclusiva
por los órganos judiciales, de la función de administrar justicia de carácter
complementario y temporal que podían ejercer los particulares, sin dedicarse
únicamente a obrar como árbitros o conciliadores.
Como
quiera que el artículo 116 de la Carta emplea tanto la expresión “excepcional”,
como el vocablo “transitoriamente” para referirse a dos formas específicas de
acceso a la justicia que complementan el ejercicio permanente y general de esta
función por los órganos jurisdiccionales, resulta necesario hacer una interpretación
sistemática de éste artículo, a fin de aclarar las diferencias entre estos dos
términos y desentrañar su alcance en el contexto de toda la
Constitución.
En
primer lugar, el constituyente usó la expresión “excepcional” en relación con
la justicia impartida por autoridades administrativas. La regla general es que
la justicia sea administrada a través de los órganos jurisdiccionales del
Estado. Esa regla general tiene como excepción el ejercicio de funciones
jurisdiccionales por autoridades administrativas, quienes al igual que los
órganos jurisdiccionales imparten justicia al resolver las controversias que se
les presenten, en aquellas materias que la ley les asigne.
En segundo lugar, la
Carta emplea la acepción “transitoriamente” para describir el ejercicio de las
funciones que en condición de conciliadores pueden asumir los particulares. No
se trata de un traslado permanente de la función, como quiera que no desplaza a
la justicia formal. Por eso no es tampoco permanente. En cambio, la excepción a
la regla sí puede ser permanente en la medida en que la administración de
justicia por autoridades administrativas representa una reasignación de
competencias y una desjudicialización de la resolución de ciertas disputas.
En consecuencia, según el método sistemático, el
carácter transitorio de la función de administrar justicia por los particulares
en la condición de conciliadores surge del hecho de no desplazar a la justicia
formal en la resolución de los conflictos.
De conformidad con el método teleológico, el
carácter transitorio de esta función cuando es ejercida por los particulares,
recogió la preocupación del constituyente por garantizar la participación
ciudadana en todos los ámbitos, incluso en aquellos tradicionalmente reservados
a los funcionarios del Estado, como el de la administración de justicia, y
llevó a que se tomaran las previsiones necesarias para legitimar
constitucionalmente esta forma de participación ciudadana como complemento a la
justicia formal estatal y para la consolidación de los valores democráticos, el
logro de una convivencia pacífica. En consecuencia, el carácter transitorio de
la participación de los particulares en la función de administrar justicia
tiene como finalidad abrir un espacio de participación democrática adicional,
que complementa la justicia formal del Estado.
Desde el punto de vista jurisprudencial, la
razón de ser de la transitoriedad ha sido explicada profusamente por la
Corte: la Constitución no tolera que una de las funciones esenciales del
Estado en el artículo 2º de la Carta, se transfiera de manera permanente a los
particulares. Sobre éste particular ha dicho la
Corporación:
“Según
el artículo 116 de la CP., la ley puede transitoriamente atribuir la función
jurisdiccional a particulares que obren como árbitros o conciliadores. (...) No
es concebible que  el ejercicio de la jurisdicción, como función estatal,  se
desplace de manera permanente y general a los árbitros y conciliadores ( CP art
113). Tampoco resulta admisible ampliar la materia arbitrable a asuntos que
trascienden  la capacidad de disposición de las partes y respecto de los cuales
no sea  posible habilitación alguna.” [1]
Desde
este punto de vista, la transitoriedad de la participación de los particulares
en la administración de justicia, depende de que no haya un desplazamiento
definitivo de los sistemas de heterocomposición que ofrece la justicia formal.
En conclusión, todos los métodos de interpretación
aplicados conducen a una misma dirección, cual es que la transitoriedad de la
función de administrar justicia como conciliador prevista en el artículo 116,
según el método gramatical, hace referencia a una actividad que se realiza
dentro de un período corto de tiempo, actividad que, según el método histórico,
puede ser interrumpida en el tiempo y no exige la dedicación exclusiva del
conciliador, que busca, según el método teleológico, permitir la participación
de la ciudadanía en la administración de justicia y complementar la justicia
estatal formal y, además, según el método sistemático, no desplaza de manera
permanente a la justicia formal del Estado, lo cual ha sido reiterado por la
jurisprudencia”.
Por
otro lado, sostuvo el Ministerio que para el presente caso, no resultan
aplicables las consideraciones de inexequibilidad expuestas por la
Corte Constitucional en la sentencia C-893 de 2001, respecto a los articulos
23 y 28 de la Ley 640 de 2001, toda vez que el objeto de regulación en la
disposición acusada relacionada con la conciliación en materia civil, es
diferente de la conciliación en materia laboral y en lo contencioso administrativo,
en los términos de la decisión.
Seguidamente
manifestó que los elementos de la conciliación en materia civil son diferentes
a los contemplados en la materia laboral y en lo contencioso administrativo,
por cuanto en el elemento objetivo son suceptibles de conciliación en el
derecho civil los conflictos que surgen entre particulares y que cumplan con
los siguientes requisitos:
·
Debe tratarse de relaciones o
situaciones juridicas de contenido patrimonial o económico.
·
Estar referidas a derechos y obligaciones
originados en la autonomía privada de la voluntad, como los negocios y los
contratos o de manera inmediata en la ley, como la responsabilidad por daños.
·
Que esas relaciones y situaciones
no sean de carácter mercantil, de familia, ni de derecho sucesoral.
En
cuanto al elemento subjetivo señaló que las personas que intervienen en la
conciliación deben ser personas fisicas o naturales que acudan al mecanismo de
conciliación por si mismas, si son capaces o por medio de su representante
legal, si no lo conocen o tratandose de sociedades, asociaciones y fundaciones
que no tengan el carácter de mercantiles.
Finalmente
manifestó que dicho medio alternativo de resolución de conflictos es autónomo,
se rige por un sistema legal propio y persigue, entre otros fines, un mayor
acceso a la administración de justicia por parte de los ciudadanos, una gestión
ágil, eficiente, eficaz y la descongestión de los despachos judiciales; como
mecanismo auto compositivo la autonomía de la voluntad de las partes impera en
la resolución del conflicto; los protagonistas del proceso son las partes, a
quienes se faculta para dirimir de forma concertada sus diferencias.
La
norma acusada no consagra una delegación permanente de la función de
administrar justicia a cargo de los particulares, porque la conciliación no es
una institución permanente sino que respecto de cada caso es transitoria porque
la función del conciliador y la actuación de las partes en conflicto es relativa
al caso específico, en cada caso existen diferentes partes y conciliadores.
V.
INTERVENCIÓN CIUDADANA
La interviniente[2]
solicita a la Corte que desestime la acción interpuesta contra el artículo 27
de la Ley 640 de 2001, al considerar que la misma no cumple con los requisitos
exigidos por la jurisprudencia constitucional, toda vez que el cargo presentado
por el demandante no es claro, cierto, especifico, pertinente ni suficiente.
Según la ciudadana interviniente la demanda es inepta porque
los argumentos presentados tienen sustento en suposiciones vagas, remitiéndose
de manera imprecisa a lo expuesto por la
Corte en la sentencia C-893 de 2001, sin realizar de manera concreta y
especifica una acusación del texto normativo que permita deducir que este es
contrario a una disposición constitucional.
Seguidamente se remitió al salvamento de voto de la
Magistrada Clara Inés Vargas Hernández a la sentencia C-893 de 2001, transcribiendo
los siguientes apartes:
“A nuestro juicio, la función de
administrar justicia a cargo de los particulares se entiende circunscrita,
además y por obvias razones, al deber que le asiste a los particulares de
colaborar con el buen funcionamiento de la administración de justicia (95-7
C.P.), y constituye no sólo una forma de favorecer el descongestionamiento del
aparato de justicia sino una vía para la realización del principio de
participación de la sociedad civil en los asuntos que la afectan.
(…)
El requisito de procedibilidad de la
conciliación para acudir a un proceso judicial no es “justicia comunitaria de
tipo sancionador” sino es un procedimiento de fácil acceso a la administración
de justicia dado que los conciliadores administran justicia por mandato de la
Constitución. No se entiende tampoco cómo pueda estar involucrado el elemento
sancionador en los proceso de conciliación cuando la esencia de los mismos es
la resolución de conflictos surgidos en torno a derechos disponibles, materia
ajena a la de la potestad punitiva.
No se presenta la “trivialización de las
demandas ciudadanas de cambio social” porque de lo que se trata es de modificar
la cultura litigiosa del país, introduciendo un procedimiento ágil, breve,
eficaz y que permite la solución del conflicto en forma pronta lo que cumple
una función social. En efecto, a los trabajadores se les permite solucionar los
conflictos que tienen con sus empleadores en forma oportuna y con el abono del
pago de honorarios a los abogados por la atención de los procesos judiciales
respectivos.
Las demandas ciudadanas de cambio social
no se ejercitan ante los conciliadores ni ante los jueces, sino que tienen
previstos otros procedimientos constitucionales.
Tampoco la conciliación extrajudicial
tiene como objetivo “la desactivación de los movimientos de organización
comunitaria mediante la judicialización  de la participación social y de
la legitimación de una descarga de trabajo para la administración de
justicia”.  En efecto, la conciliación extraprocesal obligatoria tiene
como un fin legítimo la descongestión del sistema judicial al borde del colapso
por el gran número de procesos que impide su pronta resolución a pesar de la
actividad de los jueces. Los conflictos que se deciden por conciliación y ante
la justicia son conflictos jurídicos y no políticos y por ende las mencionadas
afirmaciones son ajenas al control constitucional y a la validez de la
conciliación extrajudicial obligatoria.
Los métodos alternativos de solución de
conflictos y entre ellos la conciliación extraprocesal no son sustitutivos de
la administración de justicia, sino que constituyen alternativas previstas en la
Constitución para lograr la paz y la convivencia sociales a fin de lograr
pronta y cumplida justicia.  No se puede asimilar la solución del
conflicto con el proceso judicial porque la
Constitución le otorgó a los particulares la función de administrar justicia
en su condición de conciliadores.
(…)
La jurisprudencia de la
Corte Constitucional ha reconocido que el acceso a la administración de
justicia debe realizarse mediante un procedimiento pero no hay obligación de
que el procedimiento sea único o judicial, y por ende bien puede ser la
conciliación extrajudicial. Al respecto, la
Corporación ha dicho que “[e]l derecho de acceso a la justicia no se vulnera
por existir distintos procedimientos, sino- más bien- por exigir a personas
cuyo patrimonio es mínimo que para hacer efectivo su derecho tengan que acudir
a procesos complejos y dilatados, lo que atentaría, precisamente, contra el
propio derecho cuya efectividad se pretende”.
La conciliación extrajudicial obligatoria
no impide el acceso a la administración de justicia  previsto en el
artículo 229 precisamente porque las personas cuando acuden a intentar resolver
sus controversias ante los conciliadores están accediendo a la administración
de justicia. Cosa distinta es que en la conciliación no se configure la llamada
relación jurídica procesal, que es la que se deriva propiamente del litigio
formalmente entablado a través de una demanda.
La conciliación no vulnera el acceso a la
administración de justicia porque los particulares acceden a la misma ante el
conciliador cuando intentan la conciliación extrajudicial. El agotamiento de la
vía gubernativa se ha considerado requisito de procedibilidad y no se ha
considerado ni inconstitucional ni que limite el acceso a la administración de
justicia.
El acceso a la administración de justicia,
conlleva el que la decisión debe ser pronta y oportuna y esto se cumple con la
conciliación extrajudicial obligatoria cuando se logra el acuerdo de las partes
que así evitan acudir a un proceso que usualmente tiene una duración excesiva.
El derecho fundamental de acceso a la
justicia, siendo derecho fundamental, admite ser regulado por la ley para su
eficaz ejercicio. Ahora bien,
siendo la conciliación extrajudicial obligatoria una institución procesal que
permite el acceso a la justicia, podía ser regulada por la
Ley 640 de 2001.
El acceso a la administración de justicia
exige estos presupuestos: a) Que exista la persona particular en su calidad de
conciliador o árbitro, o entidad pública cuando ejerza funciones
jurisdiccionales, o ante una de las autoridades judiciales previstas en la
Constitución, ante quien se pueda impetrar la solución del conflicto; b) Una
normatividad que regule el derecho sustancial invocado; c) Un procedimiento que
no requiere ser necesariamente judicial; y, d) Una autoridad que haga cumplir
la decisión.
En la conciliación extrajudicial
obligatoria la ley establece los conciliadores, los centros de conciliación, la
normatividad es la Ley 640 de 2001, el procedimiento está previsto en dicha
Ley, el acta de conciliación tiene valor de cosa juzgada y presta mérito
ejecutivo  para la ejecución de lo acordado. Por tanto, se cumplen los
presupuestos para el reconocimiento del derecho fundamental del acceso a la
administración de justicia que no es exclusivamente judicial.
(…)
La conciliación no es una
institución permanente sino que respecto de cada caso es transitoria porque la
función de los conciliadores y la actuación de las partes en conflicto es
relativa a cada conflicto. La función de los conciliadores es esencialmente
transitoria para el caso que tramitan y cada conflicto es especial y en el
mismo intervienen partes determinadas para la solución de un conflicto
específico.
Quienes concilian son las
partes ante un tercero neutral e imparcial que es el conciliador. Los Centros
de Conciliación constituyen la parte operativa para que se desarrolle la
conciliación. Estos centros no administran en forma permanente justicia sino
quienes administran justicia son los conciliadores que dejan constancia en un
acta del acuerdo a que llegaron las partes si concilian todo o parte de la
controversia.
Tan cierto es que los
conciliadores administran transitoriamente justicia que el acta de conciliación
hace tránsito a cosa juzgada y presta mérito ejecutivo al tenor del artículo 91
del Decreto 1818 de 1998 que compila el artículo 109 de la
Ley 446 de 1998 que modifica el artículo 87 de la
Ley 23 de 1991”.
En seguida expresó la interviniente que el
legislador cuenta con un amplio margen de configuración para diseñar y
establecer la estructura jurídica de las normas procesales, respetando siempre
los lineamientos constitucionales tendientes a garantizar el derecho
sustancial.
En el caso de la conciliación, ésta
constituye un mecanismo alternativo para la solución de conflictos que además
se lleva a cabo mediante la intervención de un conciliador que a la luz del
artículo 116 constitucional, administra justicia en el caso particular.
Haciendo de la conciliación una verdadera forma de acceso a la administración
de justicia, que como tal, puede ser regulada ampliamente por el legislador,
siempre y cuando se respeten los límites constitucionales pertinentes.
VI.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
Mediante
concepto No. 5481 del 5 de diciembre de 2012, el Procurador General de la
Nación solicitó a la Corte Constitucional declarar exequible el artículo 27 de
la Ley 640 de 2001.
En
primer lugar, la Vista Fiscal resalta que mediante la sentencia C-1195 de 2001,
al estudiar la exequibilidad de los artículos 35, 38 y 40 de la
Ley 640 de 2001, relativos a la conciliación como requisito de procedibilidad
para acudir a la jurisdicción civil, contenciosa y de familia, la
Corte decidió:
“Segundo.-  Declarar EXEQUIBLES los artículos 35, 36, 37 y 38 de la
Ley 640 de 2001, que regulan la conciliación prejudicial como requisito de
procedibilidad para acudir a las jurisdicciones civil y contencioso
administrativa, en relación con los cargos de la demanda, relativos al derecho
a acceder a la justicia.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE los artículos 35, 36 y 40 de la
Ley 640 de 2001, que regulan la conciliación prejudicial como requisito de
procedibilidad para acudir a la jurisdicción de familia, en relación con los
cargos de la demanda, relativos al derecho a acceder a la justicia, bajo el
entendido que cuando hubiere violencia intrafamiliar la víctima no estará
obligada a asistir a la audiencia de conciliación y podrá manifestarlo así al
juez competente, si opta por acudir directamente a la jurisdicción del Estado”.
Señala
que la Corte para llegar a dicha decisión, realizó un prolijo estudio de la
conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad, en dicho estudio
hizo importantes precisiones en torno a la función de administrar justicia y al
acceso a la misma, en los siguientes términos:
“No obstante, ha advertido la
Corte que un razonable diseño normativo que promueva la intervención de los
particulares en la resolución pacífica y negociada de los conflictos jurídicos,
no puede desplazar de manera definitiva a la justicia estatal formal ni puede
constituirse en un obstáculo que impida el acceso a ella. La armonización de
los principios constitucionales contenidos en los artículos 116 y 229 de la
Carta, exige que tales mecanismos complementen al aparato judicial”.
Manifiesta
que a juicio de la Corporación no hay un conflicto insuperable entre la
justicia estatal y el medio alternativo de solución de conflictos de la
conciliación, -el artículo 116 Superior y el artículo 229-, sino que es
necesario armonizar los principios reconocidos en cada uno de ellos, de manera
tal que estos se complementen.
A
continuación cita la sentencia C-1195 del 2001, en la cual la
Corte Constitucional señala que “la conciliación prejudicial obligatoria es
compatible con la transitoriedad de la atribución de la función de administrar
justicia a los particulares,” para concluir que la conciliación en
ningún modo desplaza, reemplaza o anula a la administración de justicia
estatal, como lo pretende señalar el actor, ni corresponde a la delegación
permanente de una función judicial, debido que se trata de una función que se
ejerce bajo ciertos presupuestos por un breve período de tiempo, que no exige
la dedicación exclusiva del conciliador y que permite participar a la
ciudadanía en la administración de justicia.
Precisó
que la conciliación extrajudicial y también la judicial, no resulta de la
voluntad del conciliador, sea quien fuere éste, sino de la voluntad de las
partes que disponen de sus derechos, de cuyo acuerdo libre y expreso el
conciliador procede a dejar constancia en un documento llamado acta. Las partes
tienen la libertad de llegar a un acuerdo o no, y si este es el caso, someter
su controversia a la decisión de la administración de justicia del Estado.
VII.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.
Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4
Superior, la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de
inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la que se acusa en la
demanda que se estudia.
2.
Cuestión Preliminar: Aptitud del cargo para
producir un pronunciamiento de fondo
Como quiera que en la intervención presentada por una ciudadana,
se considera que la demanda no presenta argumentos pertinentes, ni suficientes
para que se produzca un pronunciamiento de fondo por parte de la
Corte Constitucional, pasa la Sala a examinar ese punto.
De conformidad con reiterada jurisprudencia, quien ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma
determinada, debe referir con precisión el objeto demandado, el concepto
de la violación y la razón por la cual la
Corte es competente para conocer del asunto, de acuerdo con el artículo
2 del Decreto 2067 de 1991.[3] En cuanto a las razones por las cuales
los textos normativos demandados violan la
Constitución la jurisprudencia ha señalado que las mismas han de ser (i) claras,
(ii) ciertas, (iii) específicas, (iv) pertinentes y (v)
suficientes. Esto es así, pues de lo contrario, como lo ha sostenido
esta Corte previamente, se terminaría en un fallo inhibitorio, circunstancia
que frustra la expectativa legítima de los demandantes de recibir un
pronunciamiento de fondo por parte de la
Corte Constitucional.
Si bien es cierto que la argumentación del
demandante es breve y básica, en aplicación del principio pro actione, considera la
Corte que la demanda sí plantea un cargo mínimo de inconstitucionalidad, porque
establece que el artículo 27 de la
Ley 640 de 2001 es incompatible con el artículo 116 de la
Constitución Política, confiere competencias judiciales a particulares, sin
límite temporal. El cargo también es pertinente
y suficiente, en la medida en que a pesar de la brevedad de los
argumentos expresados por el demandante, plantea una duda razonable sobre si el
establecimiento de la conciliación extrajudicial como una posibilidad que puede
ejercerse en cualquier tiempo, tal característica es contraria al carácter
transitorio que debe tener esa asignación de funciones o atribuciones
judiciales a particulares.
En esa medida, es claro que puede
iniciarse el estudio de la norma demandada en torno al cargo planteado.
3.
Problema jurídico.
En
esta oportunidad le corresponde a la
Corte Constitucional resolver el siguiente problema:
¿Resulta contrario a la autorización
constitucional que hace el artículo 116 para que los particulares administren
justicia de manera transitoria, que el legislador haya instituido con carácter
permanente en el artículo 27 de la Ley 640 de 2001, que la conciliación
extrajudicial en materia civil podrá ser adelantada ante particulares?
Para resolver el problema jurídico se analizará
primeramente la jurisprudencia sobre (i) el derecho a la administración de
justicia y la conciliación como mecanismo alterno para impartirla y acceder a ésta
y (ii) la “transitoriedad” de
la atribución de la función de administrar justicia a los particulares es
compatible con la conciliación.
4.
El derecho al acceso a la administración de
justicia y la conciliación como mecanismo alternativo para impartirla y acceder
a ésta.
4.1. La jurisprudencia de esta Corte ha
sostenido de manera reiterada[4] que el derecho a acceder a la justicia es un derecho
fundamental que, además, forma parte del núcleo esencial del derecho al debido
proceso.[5]
Según la jurisprudencia de esta
Corporación, el derecho a acceder a la justicia tiene un significado múltiple.
Entre otros, comprende contar con procedimientos idóneos y efectivos para la
determinación legal de derechos y obligaciones[6], que
las controversias planteadas sean resueltas dentro de un término prudencial y
sin dilaciones injustificadas[7], que las decisiones sean adoptadas con el pleno
respeto del debido proceso[8], que exista un conjunto amplio y suficiente de
mecanismos para el arreglo de controversias,[9] que se prevean mecanismos para facilitar el acceso a
la justicia por parte de los pobres,[10] que la oferta de justicia permita el acceso a ella en
todo el territorio nacional.[11]
El
artículo 229 de la Carta garantiza, al lado de la función pública de
administrar justicia se garantiza, el derecho fundamental de toda persona de
acceder a la misma en forma permanente. En la sentencia antes citada, la
Corte destacó las características propias de este derecho, en los siguientes
términos:
“... el derecho de todas las personas de acceder a la
administración de justicia se relaciona directamente con el deber estatal de
comprometerse con los fines propios del Estado social de derecho y, en
especial, con la prevalencia de la convivencia pacífica, la vigencia de un
orden justo, el respeto a la dignidad humana y la protección a los asociados en
su vida, honra, bienes, creencias, derechos y libertades (Art. 1o y 2o C.P).
El acceso a la administración de justicia implica,
entonces, la posibilidad de que cualquier persona solicite a los jueces
competentes la protección o el restablecimiento de los derechos que consagran la
Constitución y la ley. Sin embargo, la función en comento no se entiende
concluida con la simple solicitud o el planteamiento de las pretensiones
procesales ante las respectivas instancias judiciales; por el contrario, el
acceso a la administración de justicia debe ser efectivo, lo cual se logra
cuando, dentro de determinadas circunstancias y con arreglo a la ley, el juez
garantiza una igualdad a las partes, analiza las pruebas, llega a un libre
convencimiento, aplica la Constitución y la ley y, si es el caso, proclama la
vigencia y la realización de los derechos amenazados o vulnerados[12]. Es dentro de este marco que la
Corte Constitucional no ha vacilado en calificar al derecho a que hace alusión
la norma que se revisa -que está contenido en los artículos 29 y 229 de la
Carta Política- como uno de los derechos fundamentales[13], susceptible de protección jurídica inmediata a
través de mecanismos como la acción de tutela prevista en el artículo 86
superior.”
No obstante el derecho a acceder a la
justicia también guarda estrecha relación con el derecho al recurso judicial
efectivo como garantía necesaria para asegurar la efectividad de los derechos,
como quiera que “no es posible el cumplimiento de las garantías sustanciales
y de las formas procesales establecidas por el Legislador sin que se garantice
adecuadamente dicho acceso”.[14]
4.2. Dado que la justicia
estatal formal no siempre es suficiente para la resolución pacífica de los
conflictos, la Constitución también ha previsto que se garantice este derecho a través del uso de mecanismos
alternativos de resolución de conflictos.[15]
En
efecto, en forma excepcional, el constituyente de 1991 decidió ampliar el
ámbito orgánico y funcional de administración de justicia del Estado hacia otros órdenes, autorizando a los particulares
solucionar las controversias a través de personas que revestidas
transitoriamente de la función de administrar justicia, actúen en la condición
de conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para que
profieran fallos en derecho o en equidad, en los términos que la misma ley
señale. (C.P., art. 116).
Como parte de la preocupación
por corregir las condiciones de tiempo, modo o lugar que han limitado el
derecho a acceder a la justicia, o generado lentitud de los procesos, o les han
imprimido un excesivo formalismo, o un carácter desmesuradamente adversarial,
el legislador ha desarrollado mecanismos alternativos de resolución dirigidos a
darles una solución pacífica. La constitucionalidad de tales mecanismos, tal
como lo ha señalado esta Corporación, depende de que las
limitaciones que se impongan a ese derecho por esta vía de los mecanismos
alternativos, en todo caso, no sean irrazonables ni desproporcionadas.
Tanto para la protección de los
derechos, como para la solución de conflictos, el derecho a acceder a la
justicia exige en todas y cada una de las etapas del proceso que la actividad
de justicia esté orientada a facilitar la solución pacífica de los conflictos y
asegurar de manera efectiva el goce de los derechos. Y esta regla se aplica
tanto a la justicia formal, como a los mecanismos alternativos de solución
pacífica de conflictos.
La
conciliación extrajudicial como mecanismo de resolución de conflictos se ha
definido como “un procedimiento por el cual un número determinado de
individuos, trabados entre sí por causa de una controversia jurídica, se reúnen
para componerla con la intervención de un tercero neutral – conciliador ‑
quién, además de proponer fórmulas de acuerdo, da fe de la decisión de arreglo e
imparte su aprobación. El convenio al que se llega como resultado del acuerdo
es obligatorio y definitivo para las partes que concilian”.[16]
Esta Corporación a traves
de la sentencia C-1195 del 2001, señaló una serie de caracteristicas propias de
la conciliación, para determinar su efectividad como mecanismo para acceder a
la justicia y resolver de forma pacífica los conflictos, cumplindo con los
fines buscados por el legislador; entre las cuales se resaltan para el presente
estudio de constitucionalidad las siguientes:
En
primer lugar, la conciliación es un mecanismo de acceso a la administración de
justicia, al propio tenor de lo dispuesto en el artículo 116 de la
Constitución Política, según el cual, los particulares pueden ser investidos
transitoriamente de la función de administrar justicia. Esto se cumple no sólo
cuando los particulares actúan como conciliadores, sino también cuando las
partes en conflicto negocian sin la intervención de un tercero y llegan a un
acuerdo, como quiera que en ese evento también se administra justicia a través
de la autocomposición.
Como mecanismo de acceso a la justicia, la
conciliación constituye una oportunidad para resolver de manera rápida un conflicto,
a menores costos que la justicia formal. Esto resulta obvio si las partes
llegan a un acuerdo, pues el conflicto se soluciona en el mínimo tiempo
posible. Pero aún en el evento en que no se llegue a un acuerdo, la
conciliación permite reducir los asuntos objeto de controversia a aquellos que
realmente resultan relevantes y desestimula que el litigio se extienda a temas
secundarios o a puntos en los que las partes coinciden, con lo cual el eventual
proceso judicial resultará menos oneroso en términos de tiempo y recursos al
poderse concentrar en los principales aspectos del conflicto.
En
segundo lugar, la conciliación promueve la participación de los particulares en
la solución de controversias, bien sea como conciliadores, o como gestores de
la resolución de sus propios conflictos. Por ello se ha calificado la
conciliación como un mecanismo de autocomposición. Esta finalidad resulta
compatible con lo establecido por el artículo 2º de la
Constitución Política que señala como uno de los fines esenciales del Estado
facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan. Como
quiera que el papel del conciliador no es el de imponer una solución ni
sustituir a las partes en la resolución del conflicto, la conciliación
constituye precisamente una importante vía para propiciar la búsqueda de
soluciones consensuales y para promover la participación de los individuos en
el manejo de sus propios problemas.
En
tercer lugar, la conciliación contribuye a la consecución de la convivencia
pacífica, uno de los fines esenciales del Estado (artículo 2). El hecho de que
a través de la conciliación sean las partes, con el apoyo de un conciliador,
las que busquen fórmulas de acuerdo para la solución de un conflicto,
constituye una clara revelación de su virtud moderadora de las relaciones
sociales. La conciliación extrae, así sea transitoriamente, del ámbito
litigioso la resolución de los conflictos, allanando un camino para que las
disputas entre individuos se resuelvan por la vía del acuerdo. Además, la conciliación
estimula el diálogo, reduce la cultura adversarial y elimina la agudización del
conflicto como consecuencia del litigio.
En
cuarto lugar, la conciliación favorece la realización del debido proceso
(artículo 29), en la medida que reduce el riesgo de dilaciones injustificadas
en la resolución del conflicto. Tal como lo ha reconocido la abundante
jurisprudencia de esta Corporación, el debido proceso involucra, amén de otras
prerrogativas ampliamente analizadas, el derecho a recibir una pronta y cumplida
justicia[17] y como quiera que la
conciliación prejudicial ofrece, precisamente, una oportunidad para resolver el
conflicto de manera expedita, rápida y sin dilaciones, desarrolla el mandato
establecido por la Carta en su artículo 29.
En
quinto lugar, la conciliación repercute de manera directa en la efectividad de
la prestación del servicio público de administración de justicia, al contribuir
a la descongestión de los despachos judiciales. En efecto, visto que los
particulares se ven compelidos por la ley no a conciliar, pero si a intentar
una fórmula de arreglo al conflicto por fuera de los estrados judiciales, la
audiencia de conciliación ofrece un espacio de diálogo que puede transformar la
relación entre las partes y su propia visión del conflicto, lo que contribuye a
reducir la cultura litigiosa aún en el evento en que éstas decidan no
conciliar”.
Entendida así, la conciliación debe ser asumida como
un mecanismo que también hace efectivo el derecho a la administración de
justicia, aunque sea ésta menos formal y con rasgos diferentes a la que
administran los órganos del Estado, sin que su agotamiento indique desconfianza
hacia la justicia formal ni un dispositivo que tenga como fin principal la
descongestión judicial[18], pues si bien ésta se convierte en una
alternativa para evitarla, no se le puede tener ni tratar como si ésta fuera su
única razón de ser. Sobre el
particular la Corte manifestó en la sentencia precitada:
“Los mecanismos alternativos de resolución de
conflictos no representan una desconfianza hacia la justicia estatal formal,
sino un reconocimiento de que procedimientos menos formales y alternativas de
justicia autocompositiva complementan las opciones a las cuales pueden acudir
las personas para resolver sus disputas. Por ello, mecanismos como la mediación
y la conciliación, más que medios para la descongestión judicial, son
instrumentos para garantizar el acceso efectivo a la justicia y promover la
resolución pacífica de los conflictos.”[19]
La
importancia de los mecanismos alternos de resolución de conflictos entre ellos
la conciliación, se puede resumir en los términos de la jurisprudencia
constitucional, así:
1)
buscan hacer efectivo uno de los
fines constitucionales como es el de la convivencia pacífica;
2)
permiten la participación directa
de los interesados en la resolución de sus conflictos, como una manifestación
del principio de participación democrática que es axial a nuestra organización
estatal,
3)
son otra forma de hacer efectivo
el derecho de acceso a la administración de justicia; y
4)
son un buen mecanismo para lograr
la descongestión judicial, pero no se debe tener como su fin único o esencial[20].
Hasta aquí se puede concluir que, contrario a lo que
afirma el accionante, el derecho al acceso a la justicia no implica que todos
los conflictos deban ser resueltos a traves de los medios de justicia formal, ni
que éstos sean los únicos idóneos y eficaces, pues como bien se expresó, al
instituirse el articulo 116 de la
Constitución Politica, se reconoció que el acceso a la justicia también puede
alcanzarse por mecanismos alternativos de solución de conflictos, entre estos
la conciliación, los cuales pueden ser ampliados por el legislador dentro del
margen de su configuración legislativa.
El actor señala en su demanda que los mismos
argumentos que sirvieron para declarar la inexequibilidad parcial de los artículos
23 y 28 de la Ley 640 de 2001, en la sentencia C-893 de 2001, deberían servir
para declarar la inexequibilidad de la norma acusada.
Aun cuando dicha sentencia se refiere a un asunto
relevante para el caso en estudio, considera la
Corte que los elementos que llevaron a la
Corporación a declarar inexequible la conciliación extrajudicial en materia
laboral como requisito de procedibilidad, no están presentes en este caso y por
lo mismo no le son aplicables las mismas razones de derecho.
En esa oportunidad, tomando como punto de partida la
sentencia C-160 de 1999,[21] la ratio de la
Corte se centró en el riesgo de abuso que generaba la obligatoriedad de la
conciliación extrajudicial en materia laboral, dada la naturaleza de los
intereses en juego, relacionados con la protección constitucional reforzada del
derecho al trabajo, la condición de debilidad y subordinación de los
trabajadores y la onerosidad del trámite de conciliación en los centros de
conciliación.
En
efecto, la Corte dijo en dicha providencia que debido que, por principio, las
condiciones en que se desarrollaban las relaciones laborales eran de
subordinación e inferioridad, el elenco de normas superiores destinado a
proteger tales intereses “podría quedar enervado, o al menos, seriamente
amenazado, si el titular de los derechos que le han sido vulnerados, tuviese
limitantes o cortapisas impuestas por el legislador como condición para
poderlos ejercer de modo expedito”.  Sostuvo entonces la
Corte lo siguiente:
“Desde otro ángulo de análisis puede afirmarse que  la
inconstitucionalidad del requisito de procedibilidad en asuntos laborales es
contrario al conjunto de disposiciones superiores que le atribuyen al trabajo la
condición de derecho fundamental y le imponen al Estado el deber de brindarle
especial protección.
“Efectivamente, la
Constitución Política de 1991, además de enmarcar a Colombia como Estado
Social de Derecho (art. 2°), prodiga al trabajo una especial protección de
parte del Estado. De ahí que cuando se desconocen los derechos consagrados a
favor de un trabajador, éste debe gozar de los mecanismos expeditos de acción
para defenderlos ante las autoridades competentes, sin condicionamientos que
enerven la efectividad de los mismos.
“Corolario de lo anterior es el precepto 53 de la
Carta Fundamental, que  le señala al Estatuto del Trabajo la obligación de
instituir unos principios mínimos fundamentales, entre otros, los de igualdad
de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima, vital y móvil;
estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos contenidos
en normas laborales; situación más favorable al trabajador en caso de duda en
la aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho; garantía a
la seguridad social; y facultades para transigir y conciliar sobre derechos
inciertos y discutibles”. (Sentencia C-893 de 2001).
A pesar de que en esa sentencia, se cuestionaba la
existencia permanente de conciliadores,[22] la
discusión sobre en qué consiste la asignación transitoria de funciones
judiciales a los particulares que ejercen labores de conciliación fue superada
más tarde, en la sentencia C-1195 de 2001, que es el precedente aplicable en
este caso.
Puesto que el cuestionamiento principal del actor se
dirige precisamente al carácter permanente de los mecanismos de conciliación
extrajudicial en materia civil, que considera contrarios al artículo 116, pasa la
Corte a examinar este punto, recordando brevemente la doctrina fijada en la
sentencia C-1195 de 2001.
5.
La conciliación extrajudicial en materia civil y
la “transitoriedad” de la atribución de la función de administrar justicia a
los particulares es compatible con el artículo 116 de la
Carta.
En relación con la norma
bajo examen, cabe precisar que una cosa es el
ejercicio permanente de la actividad jurisdiccional por los particulares,
prohibida por el artículo 116 CP, y otra la posibilidad de acudir, en cualquier
tiempo, ante particulares que ejerzan como conciliadores. La disponibilidad de
conciliadores no tiene que ver con el ejercicio permanente de la función
jurisdiccional por particulares, sino que es una respuesta operativa y de
efectividad del sistema para asegurar que sea posible acceder a la
administración de justicia en todo tiempo, como se verá a continuación.
En la sentencia C-1195 de
2001 esta Corporación se pronunció sobre la exequibilidad de varios articulos
de la Ley 640 de 2001,[23]
que regulan la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad para
acudir a las jurisdicciones civil y contencioso administrativa. En esa
sentencia la Corte determinó que para estudiar el requisito de
“transitoriedad”, consagrado en el artículo 116 de la
Constitución Política era necesario realizar un análisis de dicho concepto a
luz de los métodos gramatical, histórico, sistemático, teleológico y
jurisprudencial.
De ese precedente
jurisprudencial, es posible concluir que todos los métodos de interpretación
aplicados conducen a una misma dirección, cual es que la transitoriedad de la
función de administrar justicia como conciliador prevista, en el artículo 27 de
la Ley 640 de 2001, se ajusta en todo a las prescripciones del artículo 116:
(i)
La conciliación hace referencia a
una actividad que se realiza dentro de un período corto de tiempo (según el
método gramatical) no a la existencia permanente de conciliadores;
(ii)
La actividad de conciliación puede
ser interrumpida en el tiempo y no exige la dedicación exclusiva del
conciliador (según el método histórico);
(iii)
La actividad de conciliación
permite la participación de la ciudadanía en la administración de justicia y
complementar la justicia estatal formal (según el método teleológico) y,
(iv)
La actividad de conciliación no
desplaza de manera permanente a la justicia formal del Estado, lo cual ha sido
reiterado por la jurisprudencia (según el método sistemático).
Por lo tanto, la
disponibilidad continua de conciliadores no transforma la labor de conciliación
en ejercicio permanente de funciones judiciales por particulares. La
transitoriedad de la función de administrar justicia surge de la autorización
temporal que le confieren las partes a un particular para que actúe como
conciliador y las apoye en la búsqueda de soluciones a los conflictos o
certifique que fue imposible llegar a un acuerdo. En el asunto bajo estudio,
esas condiciones de transitoriedad están presentes.
Aunque
es posible que en un determinado asunto, una de las partes en conflicto se
encuentre en situaciones de extrema pobreza o desigualdad manifiesta, la
presente demanda no plantea cargo alguno al respecto, que pueda dar margen para
que la Corte avoque esta problemática, y en principio cabría afirmar que la
conciliación extrajudicial en materia civil, plantea un debate entre partes que
están en igualdad de condiciones.
Los
derechos en juego son, en su mayoría, de naturaleza patrimonial, respecto de
los cuales, los particulares ejercen su autonomía para disponer de ellos y, en
esa medida, pueden también escoger el camino a través del cual pretenden alcanzar
una solución, ya sea acudiendo a la justicia formal o escogiendo un conciliador
para otorgarle competencia temporal para resolver el conflicto existente. La
autorización de intervención que otorgan las partes al conciliador es
transitoria, y se agota cuando éstas firman el acuerdo de conciliación, o
cuando convienen que no es posible llegar a él.
Los
fines que se pretenden alcanzar con la conciliación prejudicial obligatoria,
tienen que ver con garantizar el acceso a la justicia, promover la participación
de los individuos en la solución de sus controversias; facilitar la solución de
conflictos sin dilaciones y descongestionar los despachos judiciales como
mecanismo de acceso a la justicia, la conciliación constituye una oportunidad
para resolver un conflicto, con menores costos y de manera más rápida, sin que
la opción permanente de acudir a este mecanismo, implique vulnerar el artículo
116 de la Constitución, ya que la medida no pretende otorgar a los particulares
competencias judiciales sin límite temporal.
Por
lo anteriormente expuesto, se tiene entonces que el artículo 27 de la
Ley  640 de 2001, no contraviene la facultad transitoria delegada a los
particulares para administrar justicia, a la cual se refiere el artículo 116 de
la Constitución Política de Colombia, por lo cual la norma será declarada
exequible.
VIII.  DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos
analizados en esta sentencia, el artículo 27 de la
Ley 640 de 2001.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con excusa
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALEXEI JULIO ESTRADA
Magistrado (E)
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Corte Constitucional, Sentencia C-057 de 1995, MP: Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[2] Intervención de la ciudadana Mónica
Consuelo Delgado Ortiz.
[3] Al respecto ver  sentencias C-447 de 1997 (MP. Alejandro Martínez
Caballero), C-1544 de 2000 (MP. José Gregorio Hernández Galindo), C-803 de 2006
(MP. Jaime Córdoba Triviño) y C-428 de 2008 (MP. Rodrigo Escobar Gil).
[4] Ver entre otras las sentencias C-059 de 1993, MP:
Alejandro Martínez Caballero; C-544 de 1993, MP: Antonio Barrera Carbonell;
T-538 de 1994, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz; C-037 de 1996 (MP. Vladimiro
Naranjo Mesa, SPV. José Gregorio Hernández Galindo, Vladimiro Naranjo Mesa,
Alejandro Martínez Caballero, Hernando Herrera Vergara. SV. José Gregorio
Hernández Galindo. AV. Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández
Galindo, Hernando Herrera Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa), T-268 de 1996, MP:
Antonio Barrera Carbonell; C-215 de 1999, MP(E): Martha Victoria Sáchica
Méndez; C-163 de 1999, MP: Alejandro Martínez Caballero; SU-091 de 2000 (MP
Álvaro Tafur Galvis. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz) y C-330 de 2000, MP: Carlos
Gaviria Díaz.
[5] Corte Constitucional, Sentencia T-268 de 1996, MP: Antonio
Barrera Carbonell. En este fallo, la Corte sostuvo que  el “acceso a la
justicia se integra al núcleo esencial del debido proceso, por la circunstancia
de que su garantía supone necesariamente la vigencia de aquél, si se tiene en
cuenta que no es posible asegurar el cumplimiento de las garantías sustanciales
y de las formas procesales establecidas por el legislador sin que se garantice
adecuadamente dicho acceso”.
[6] Ver entre otras las sentencias de la
Corte Constitucional, T-597 de 1992, MP: Ciro Angarita Barón, SU-067 de 1993,
(MP. Ciro Angarita Barón y Fabio Morón Díaz. SPV. Ciro Angarita Barón), T-451
de 1993, MP: Jorge Arango Mejía; T-268 de 1996, MP: Antonio Barrera Carbonell.
[7] Ver entre otras las sentencias de la
Corte Constitucional, T-399 de 1993, MP: José Gregorio Hernández Galindo;
C-544 de 1993, MP: Antonio Barrera Carbonell; T-416 de 1994, MP: Antonio
Barrera Carbonell; T-502 de 1997, MP: Hernando Herrera Vergara.
[8] Ver entre otras las sentencias de la
Corte Constitucional, T-046 de 1993, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz, C-093 de
1993 (MP Fabio Morón Díaz y Alejandro Martínez Caballero. SV. Ciro Angarita
Barón y Alejandro Martínez Caballero y AV. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-301 de
1993 (MP: Eduardo Cifuentes Muñoz. SV. Jorge Arango Mejía, Carlos Gaviria Díaz
y Alejandro Martínez Caballero. SPV. Fabio Morón Díaz, Hernando Herrera Vergara
y Vladimiro Naranjo Mesa) y C-544 de 1993, MP: Antonio Barrera Carbonell, T-268
de 1996, MP: Antonio Barrera Carbonell., C-742 de 1999, MP: José Gregorio
Hernández.
[9] Ver entre otras las sentencias de la
Corte Constitucional, SU-067 de 1993, MP: Ciro Angarita Barón y Fabio Morón
Díaz, T-275 de 1994, MP: Alejandro Martínez Caballero, T-416 de 1994, MP:
Antonio Barrera Carbonell, T-502 de 1997, MP: Hernando Herrera Vergara, C-652
de 1997, MP: Vladimiro Naranjo Mesa, C-742 de 1999, MP: José Gregorio
Hernández.
[10] Ver entre otras las sentencias de la
Corte Constitucional T-522 de 1994, MP: Antonio Barrera Carbonell; C-037 de
1996 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa, SPV. José Gregorio Hernández Galindo,
Vladimiro Naranjo Mesa, Alejandro Martínez Caballero, Hernando Herrera Vergara.
SV. José Gregorio Hernández Galindo. AV. Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio
Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa) y T-071
de 1999, MP: Carlos Gaviria Díaz.
[11] Ver por ejemplo la sentencia C-157 de 1998 (MP: Antonio Barrera Carbonell y Hernando
Herrera Vergara, SV. Vladimiro Naranjo
Mesa, José Gregorio Hernández Galindo, Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez
Caballero, Hernando Herrera Vergara, Eduardo Cifuentes Muñoz y Antonio Barrera
Carbonell. SPV. Carmenza Isaza de Gómez), en la cual la
Corte encontró que no se vulneraba el derecho a acceder a la justicia al
exigir que la interposición de la acción de cumplimiento se hiciera ante los
Tribunales Administrativos, pues la ley establecía un mecanismo para facilitar
el acceso en aquellos sitios donde no hubiera Tribunales. Dijo entonces la
Corte: “No se vulnera el derecho de acceso a la justicia con la asignación
de la competencia en los Tribunales Contencioso Administrativos, porque aquél
se garantiza en la medida en que las personas no tienen que acudir directa y
personalmente ante los respectivos tribunales a ejercer su derecho a incoar la
acción de cumplimiento, porque pueden remitir, previa autenticación ante juez o
notario del lugar de su residencia, la respectiva demanda, según las reglas
previstas para la presentación de la demanda en el Código Contencioso
Administrativo, cuando el demandante no resida en la sede del Tribunal.”
[12] Corte Constitucional. Sala de Revisión No. 5. Sentencia No. T-173
del 4 de mayo de 1993. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo.
[13] Corte Constitucional. Sentencias Nos. T-006 de 1992, T-597 de
1992, T-348 de 1993, T-236 de 1993, T-275 de 1993 y T-004 de 1995, entre otras.
[14] Corte Constitucional Sentencia T-268 de 1996.
M.P. Antonio Barrera Carbonell. Ver también las sentencias de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, Garantías Judiciales en Estados de
Emergencia (Arts. 27.2, 25 y 8, Convención Americana sobre Derechos Humanos),
Opinión Consultiva OC-9/87 del 6 de octubre de 1987, Serie A No. 9, párr. 24. La
Corte Interamericana de Derechos Humanos, ha sostenido que “(...) la
inexistencia de un recurso efectivo contra las violaciones a los derechos
reconocidos por la Convención constituye una transgresión de la misma por el
Estado Parte en el cual semejante situación tenga lugar. En ese sentido debe
subrayarse que, para que tal recurso exista, no basta con que esté previsto por
la Constitución o la ley o con que sea formalmente admisible, sino que se
requiere que sea realmente idóneo para establecer si se ha incurrido en una
violación a los derechos humanos y proveer lo necesario para remediarla.” En
este mismo sentido se ha pronunciado la
Corte Interamericana de Derechos Humanos al interpretar el artículo 25.1 de la
Convención Americana de Derechos Civiles y Políticos al señalar que “... no
pueden considerarse efectivos aquellos recursos que, por las condiciones
generales del país o incluso por las circunstancias particulares de un caso
dado, resulten ilusorios. Ello puede ocurrir, por ejemplo, cuando su inutilidad
haya quedado demostrada por la práctica, porque el Poder Judicial carezca de la
independencia necesaria para decidir con imparcialidad o porque falten los
medios para ejecutar sus decisiones; por cualquier otra situación que configure
un cuadro de denegación de justicia, como sucede cuando se incurre en retardo
injustificado en la decisión; o, por cualquier causa, no se permita al presunto
lesionado el acceso al recurso judicial.” Corte Interamericana de Derechos
Humanos, Garantías judiciales en estados de emergencia (Arts. 27.2, 25 y 8
Convención Americana sobre Derechos Humanos), Opinión Consultiva OC-9/87 del 6
de octubre de 1987, Serie A No. 9, párr. 24.). Esta opinión ha sido reiterada
por la Corte Interamericana de Derechos Humanos,  en los Casos Velásquez
Rodríguez, Fairén Garbi y Solís Corrales y Godínez Cruz.
[15] Ver entre otras las sentencias de la
Corte Constitucional T-268 de 1996, MP: Antonio Barrera Carbonell,  C-037 de
1996 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa, SPV. José Gregorio Hernández Galindo,
Vladimiro Naranjo Mesa, Alejandro Martínez Caballero, Hernando Herrera Vergara.
SV. José Gregorio Hernández Galindo. AV. Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio
Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa), C-215 de
1999, MP Martha Victoria Sáchica Méndez, C-163 de 1999,  MP: Alejandro Martínez
Caballero, SU-091 de 2000 (MP: Álvaro Tafur Galvis, SV. Eduardo Cifuentes
Muñoz), C-330 de 2000, MP: Carlos Gaviria Díaz.
[16] Cfr. Sentencia C-893 de 2001 (MP. Clara Inés Vargas Hernández,
AV. Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre
Lynett, Jaime Córdoba Triviño y Marco Gerardo Monroy Cabra).
[17] Ver entre otras la sentencia de la
Corte Constitucional, T-006 de 1992, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz.
[18] Esta afirmación se hace para señalar que
la regulación de los mecanismos alternos de solución de conflictos son una
manifestación más del derecho que tienen las personas a la administración de
justicia, en los términos del artículo 116 y 229 constitucional.
[19] Sentencia C-1195 de 2001 MP. Manuel José Cepeda Espinosa y Marco
Gerardo Monroy Cabra. AV. Rodrigo Uprimny Yepes y Manuel José Cepeda Espinosa.
SV. Rodrigo Uprimny Yepes, Jaime Córdoba Triviño, Jaime Araujo Rentería,
Alfredo Beltrán Sierra, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández.
[20] Cfr. Sentencias C-594 de 1992; C-160 de 1999, C-037 de 1996, (MP.
Vladimiro Naranjo Mesa, SPV. José Gregorio Hernández Galindo, Vladimiro Naranjo
Mesa, Alejandro Martínez Caballero, Hernando Herrera Vergara. SV. José Gregorio
Hernández Galindo. AV. Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández
Galindo, Hernando Herrera Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa), C-893 de 2001,
(MP. Clara Inés Vargas Hernández, AV. Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Rodrigo
Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynett, Jaime Córdoba Triviño y Marco Gerardo
Monroy Cabra. C-1195 de 2001 MP. Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo
Monroy Cabra. AV. Rodrigo Uprimny Yepes y Manuel José Cepeda Espinosa. SV.
Rodrigo Uprimny Yepes, Jaime Córdoba Triviño, Jaime Araujo Rentería, Alfredo
Beltrán Sierra, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández y C-204 de
2003 (MP. Álvaro Tafur Galvis. SPV. Jaime Araujo Rentería), entre otras.
[21] MP. Antonio Barrera Carbonell.
[22] En la sentencia C-893 de 2001, (MP. Clara Inés Vargas Hernández,
AV. Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre
Lynett, Jaime Córdoba Triviño y Marco Gerardo Monroy Cabra). Cuatro
magistrados salvaron el voto, por considerar que la ponencia confundía el
ejercicio permanente de la actividad jurisdiccional con la circunstancia de que
los particulares se encontraren constantemente dispuestos a servir como
conciliadores, en los casos para los cuales fuesen seleccionados, sin tener en
cuenta que la función ejercida por los conciliadores no es permanente sino
transitoria.
[23] En esa oportunidad la Corte examinó la constitucionalidad de los
artículos 35, 36, 37, 38, 39 y 40 de la Ley 640 de 2001 “Por la cual se
modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones”.