C-504-14
Sentencia C-764/09
Sentencia C-504/14
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Creación de pensión familiar
REQUISITO DE HABER CONTRAIDO MATRIMONIO O
INICIADO RELACION MARITAL DE HECHO ANTES DE 55 AÑOS PARA ACCEDER AL BENEFICIO
DE PENSION FAMILIAR-Configura
una medida innecesaria y desproporcionada desde la perspectiva constitucional
La Sala encontró que la expresión “[e]sta relación conyugal o convivencia
permanente deberá haber iniciado antes de haber cumplido 55 años de vida cada
uno” contenida en los literales a) de los artículos 151B y 151C
de la Ley 100 –adicionados por los artículos 2 y 3 de la Ley 1580- vulnera el derecho a la igualdad de
aquellas parejas que se conformen con posterioridad al cumplimiento de esa edad
por cada uno de sus integrantes. Luego de realizar un juicio estricto de
igualdad, esta Corte consideró que la anterior medida, no obstante tener un fin
legítimo, importante e imperioso –asegurar la sostenibilidad financiera del
sistema de pensiones y evitar uniones fraudulentas para obtener beneficios
injustificados-, se vale de una medida innecesaria e inútil, toda vez que las
disposiciones ya contemplan mecanismos eficaces para tal fin menos lesivos para
los derechos involucrados. Adicionalmente, la Sala advirtió que el requisito
censurado es
desproporcionado en estricto sentido, al sacrificar en gran medida principios
constitucionales como el derecho a la seguridad social y la buena fe, y
promover beneficios tangenciales en términos de sostenibilidad financiera del
sistema de pensiones y desestímulo de prácticas fraudulentas. Por otra parte, la Sala se inhibió de
estudiar el cargo por violación del derecho al libre desarrollo de la
personalidad por considerar que el mismo no cumple los requisitos
jurisprudenciales para permitir un pronunciamiento de fondo. La Sala declara la
inexequibilidad de la
expresión “[e]sta relación conyugal o convivencia permanente deberá haber
iniciado antes de haber cumplido 55 años de vida cada uno” contenida en los
literales a) de los artículos 151B y 151C
de la Ley 100 –adicionados por los artículos 2 y 3 de la Ley 1580-por cuanto
resulta una medida que no se ajusta a la Carta Política toda vez que no fue
justificada en los términos que exige la jurisprudencia constitucional.
PENSION FAMILIAR EN EL REGIMEN DE AHORRO
INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD-Contenido
y alcance
PENSION FAMILIAR EN EL REGIMEN DE PRIMA
MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA-Contenido y alcance
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
VULNERACION DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Requisitos en la carga argumentativa
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Contenido y alcance/PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Dimensiones
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Contenido y alcance
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Es un derecho fundamental y un servicio
público cuya prestación debe asegurar el Estado
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL-Alcance
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Desarrollo normativo
REGIMEN SOLIDARIO DE PRIMA MEDIA CON
PRESTACION DEFINIDA-Características/REGIMEN DE AHORRO
INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD-Características
PENSION FAMILIAR-Definición/PENSION FAMILIAR-Requisitos/PENSION
FAMILIAR-Alcance
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y JUICIO DE
IGUALDAD-Modalidades según
grado de intensidad/DERECHO A LA IGUALDAD-Test
de igualdad/JUICIO DE IGUALDAD-Concepto/TRATO DISCRIMINATORIO
INJUSTIFICADO-Jurisprudencia constitucional/JUICIO DE IGUALDAD-Criterios
que deben ser tenidos en cuenta al momento de determinar el grado de intensidad
JUICIO ESTRICTO DE IGUALDAD-Exigencias/JUICIO ESTRICTO DE IGUALDAD-Aplicación
PRINCIPIO DE LA BUENA FE-Jurisprudencia constitucional
SOSTENIBILIDAD FISCAL-Protección
GASTO PUBLICO SOCIAL-Importancia
Referencia: expediente D-10007
Demanda de inconstitucionalidad contra los literales a
(parcial), de los artículos 2 y 3 de la Ley 1580 de 2012 “Por el cual se
crea la pensión familiar” que adicionaron los artículos 151B y 151C
de la Ley 100 de 1993.
Actores: Nataly Ayde Medina Roberto y Mónica
Viviana Vallejo Díaz.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D. C., dieciséis (16) de julio de dos
mil catorce (2014).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, conformada por los magistrados Luis Ernesto Vargas Silva -quien
la preside-, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Luis
Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz
Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Alberto
Rojas Ríos, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento
de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,
1.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, las ciudadanas Nataly Ayde Medina Roberto y Mónica
Viviana Vallejo Díaz demandaron los
literales a (parcial), de los artículos 2 y 3 de la
Ley 1580 de 2012 “Por el cual se crea la pensión familiar” que
adicionaron los artículos 151B y 151C de la
Ley 100 de 1993, cuya demanda fue radicada en esta Corporación con el número
de expediente D-10007.
Mediante auto calendado el 30 de noviembre
de 2012, el Despacho del
Magistrado Sustanciador Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, admitió la demanda
presentada.
1.1.
NORMA DEMANDADA
A continuación se transcriben los literales demandados:
LEY 100 DE 1993
(Diciembre 23)
Diario Oficial No. 41.148 de 23 de
diciembre de 1993
Por la cual se crea el sistema de
seguridad social integral y se dictan otras disposiciones
EL CONGRESO  DE LA
REPÚBLICA DE COLOMBIA,
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 151B. PENSIÓN FAMILIAR EN EL
RÉGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD. <Artículo adicionado por el artículo 2 de la
Ley 1580 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Quienes cumplan los
requisitos para adquirir el derecho a la devolución de saldos en el sistema de
ahorro individual con solidaridad, es decir, cumplan la edad requerida por ley
y el monto acumulado sea insuficiente para acceder a una pensión de vejez,
podrán optar de manera voluntaria por la pensión familiar, cuando la
acumulación de capital entre los cónyuges o compañeros permanentes sea
suficiente para solicitar el reconocimiento de la pensión de vejez.
En caso de que el capital sea insuficiente, se sumarán las semanas
de cotización de ambos para determinar si pueden acceder al Fondo de Garantía
de Pensión Mínima, de conformidad con lo establecido en el artículo 65 de la
Ley 100 de 1993.
a) Los cónyuges o compañeros permanentes deberán estar afiliados
al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad y acreditar más de cinco (5)
años de relación conyugal o convivencia permanente. Esta relación conyugal o
convivencia permanente deberá haber iniciado antes de haber cumplido 55 años de
vida cada uno;(…)
ARTÍCULO 151C.
PENSIÓN FAMILIAR EN EL RÉGIMEN DE PRIMA MEDIA CON PRESTACIÓN DEFINIDA. <Artículo adicionado por el artículo 3 de la
Ley 1580 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Quienes cumplan los
requisitos para adquirir el derecho a la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez en el sistema de prima media con prestación definida, podrán
optar por la pensión familiar, cuando los dos cónyuges o compañeros permanentes
obtengan la edad mínima de jubilación y la suma del número de semanas de
cotización supere el mínimo de semanas requeridas para el reconocimiento de la
pensión de vejez.
a) Los cónyuges o compañeros permanentes deberán estar afiliados
al régimen pensional de prima media con prestación definida y acreditar más de
cinco (5) años de relación conyugal o convivencia permanente. Esta relación
conyugal o convivencia permanente deberá haber iniciado antes de haber cumplido
55 años de vida cada uno; (…)”
1.2.
LA
DEMANDA
Las ciudadanas consideran que las normas demandadas vulneran
los artículos 13 y 16 Superiores.[1]
Sustentan los cargos de la siguiente manera:
1.2.1.
Con relación al artículo
13 de la Carta Política, afirman que las normas, al establecer “que solo
pueden ser beneficiarias de pensión familiar las parejas constituidas antes de
los 55 años de edad excluye[n] injustificadamente a las parejas que se pueden
constituir después de los 55 años de edad y que puedan sumar su tiempo con el
fin de acceder a la pensión conjunta, eso constituye una desigualdad entre este
grupo poblacional, ya que por ser menores de 55 años sí se les garantiza el
derecho a acceder a la pensión evidenciando así el trato desigual, donde debe
el estado intervenir con el fin de proteger dicho derecho y garantizarlo a toda
la sociedad”.
De conformidad con ello, consideran importante
resaltar que el objetivo de las disposiciones es garantizar el derecho a la
seguridad social de aquellas personas que legalmente no alcanzan los requisitos
legales para acceder a una pensión de jubilación. Sin embargo, dicen, “se
ven excluidas personas en circunstancias similares por el límite de edad
arbitrario que establece la misma norma, al establecer dicho límite a los
derechos de los individuos se llega al extremo de hacer nugatorio el derecho,
es decir afectarlo en su núcleo esencial”.
Finalmente, señalan que con relación a situaciones de
desigualdad en circunstancias similares, esta Corporación en sentencia T-432 de
1992 estableció que “el principio de igualdad se traduce en el derecho a que
no se instauren excepciones o privilegios que exceptúen a unos individuos de lo
que se concede a otros en idénticas circunstancias, en donde se sigue
necesariamente que la real y efectiva igualdad consiste en aplicar la ley en
cada uno de los acaecimientos según la diferencia constituida de ellos. El
principio de la justa igualdad exige precisamente el reconocimiento de la
variada serie de desigualdades entre los hombres en lo biológico, económico,
social, cultural, etc., dimensiones todas esas que en justicia deben ser
relevantes para el derecho”. En consecuencia, dicen que las normas acusadas
resultan contrarias al precepto constitucional en la medida que tratan de
manera distinta a personas que se encuentran en la misma situación, siendo
evidente la discriminación en el contenido normativo.
1.2.2.
Con relación al artículo
16 Superior, señalan que el mismo se vulnera al establecer que para acceder
a la pensión familiar, la relación debe iniciar antes de los 55 años de edad de
cada uno de los miembros de la pareja, desconociendo así la libertad que tiene
cada persona para elegir voluntariamente el momento en el cual quiere iniciar
una relación sentimental, ya que cada persona tiene la autonomía para decidir
sobre el curso de su vida siempre y cuando esta libertad no afecte la autonomía
de las demás personas.
Luego de transcribir un extracto de la sentencia C-481
de 1998[2],
indican que tanto la Corte como la doctrina han entendido que “el derecho al
libre desarrollo de la personalidad consagra una protección de la capacidad que
la constitución reconoce a las personas para AUTODETERMINARSE y desarrollar
planes de vida como ellos consideren pertinentes”.
De esa manera, estiman que las normas demandadas
afectan el núcleo esencial del derecho al libre desarrollo de la personalidad,
en cuanto “establecen una limitación desproporcional (sic) ya que si bien
las personas tienen el derecho a autodeterminarse como lo ha establecido en
reiteradas ocasiones la Corte Constitucional, estas tienen el derecho a
conformar una relación en el momento que consideren pertinente sin que esto
conlleve a no poder acceder a la pensión conjunta si fue conformada la relación
después de los 55 años”.
1.2.3.
En virtud de lo
anterior, consideran que las normas demandadas deben declararse inexequibles,
teniendo en cuenta la afectación de los preceptos constitucionales citados y el
núcleo esencial de los derechos que en ellos se consagran.
1.3.
INTERVENCIONES
1.3.1.
Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
Dentro
del término de fijación en lista, intervino en este asunto la apoderada de este
Ministerio para solicitarle a la Corte emitir un fallo inhibitorio o, en su
defecto, declarar la exequibilidad de la norma acusada. Apoya su solicitud en
las siguientes razones:
1.3.1.1.En
primer lugar, considera que existe ineptitud sustantiva de la demanda.
En
efecto, respecto del cargo relacionado con el artículo 13 Superior,
señala que no es posible que se limite a señalar que la regulación legal de una
situación específica ha excluido otra, ya que el principio básico es que el legislador
tiene libertad de configuración para establecer consecuencias jurídicas
desiguales, incluso en situaciones de hecho pares.  Por lo tanto, una acusación
por violación del principio de igualdad debe argumentar con suficiencia el
trato que se dice diferenciado.
Bajo
ese entendido, encuentra que la construcción del cargo se hace a partir de una
simple enunciación del artículo y carece de una argumentación que permita
inferir una duda razonable de la presunta vulneración. Considera que aunque se
confronta una norma constitucional con una legal, no se indica el motivo por el
cual deba tacharse la distinción como un trato indiscriminado injusto.
Igualmente,
estima que el sustento “debe ir más allá de señalar que la norma legal es
inconstitucional por ser contraria a la
Carta Política o de violar un derecho por transgredir determinado derecho”.
En
lo relacionado con el artículo 16, señala que la afectación que
encuentran las accionantes “corresponde a lucubraciones jurídicas imprecisas
y forzosas y apreciaciones subjetivas que no se desprenden de ningún modo del
literal de la norma acusada. Se dota a la norma demandada de efectos jurídicos
que no trae consigo a partir de un razonamiento subjetivo. Basta una lectura
somera del aparte acusado para percatarse que la atención o desatención del
requisito de pensión familiar no determina o constriñe la voluntad de elegir el
momento en que se quiera iniciar una relación sentimental. Se trata de un
razonamiento incierto e impertinente”.
1.3.1.2.En
segundo lugar, considera – en caso de que la
Corte estime que los cargos cumplen los requisitos para ser analizados de
fondo – que no existe violación de las normas constitucionales.
Empieza
por destacar la amplia facultad del legislador para regular el servicio público
de seguridad social y hacer efectivo el disfrute efectivo del mismo, de
conformidad con los derroteros constitucionales. Asegura que esa
discrecionalidad ha sido reconocida por la doctrina constitucional como extensa
más no absoluta, en tanto debe corresponder al desarrollo de los principios del
artículo 48 Superior.
Acto
seguido, hace referencia a la pensión familiar, regulada en la
Ley 1580 de 2012 y a los requisitos exigidos para acceder a ella. Con relación
a éstos, expresa que “las diferenciaciones e identidades en los
condicionamientos para adquirir o hacerse acreedor a la pensión familiar no son
meras causalidades legales, habida cuenta que responden al esquema instaurado
en el SGP en la Ley 100 de 1993. Es decir no son ruedas sueltas incorporadas a la
Ley ibídem, ni mucho menos al SGP, pues respetan la filosofía que inspira el
mismo. Parten de la base que el SGP se encuentra dividido en dos regímenes
pensionales que cuentan con características distintas a pesar de que buscan
cumplir un mismo objetivo constitucional: hacer efectivo el derecho
irrenunciable a la pensión”.
En
lo que tiene que ver con los cargos de la demanda, señala:
“(…)
desde el punto de vista de la progresividad que demanda la seguridad social en
su integralidad, la no obtención de una pensión de forma individual es
susceptible de ser catalogada de insuficiente frente a la materialización del
derecho a la seguridad social. En ese orden de ideas, la frustración de hacerse
a una pensión por parte de quienes a lo largo de la vida no logran cumplir los
requisitos consagrados en cada uno de los regímenes del SGP, hace parte de la
preocupación del legislador en la realización de derecho a pensión. Es así que
la pensión familiar se une a las medidas tendientes a lograr dicho cometido en
el marco del SGP. El legislador en esta labor hizo otro tipo de previsiones que
incluyeron el criterio mencionado, e incluso otros alineados al mismo objetivo,
a partir de los deberes estatales de priorización de los servicios públicos y
el gasto social respecto de la población pobre y vulnerable, tal y como se
desprende del requisito para la obtención de la pensión familiar, exigido
exclusivamente para quienes se encuentran clasificadas en el SISBEN en los
niveles 1, 2 y/o cualquier otro sistema de equivalente que diseñe el Gobierno
Nacional, en el caso del RPM.
(…)
El
requisito contenido en el aparte demandado no es ajeno a ese criterio. La previsión
legal de exigir que los cónyuges o compañeros permanentes acrediten más de
cinco (5) años de relación conyugal o convivencia permanente antes de haber
cumplido 55 años de vida cada uno, para ser beneficiario del derecho a la
pensión familiar, responde a la necesidad de incorporar esa nueva opción de
hacerse a una pensión, en esta ocasión mancomunadamente, partiendo de la base
que previamente se ha visto frustrada una expectativa de pensión a partir de un
ahorro individual.
El
legislador previó cuidadosamente que la consagración de una alternativa de
hacerse a una pensión, aun cuando fuera una sola suma de dinero en pareja, se
acoplara a la filosofía que profesa el SGP sin que se pierda bajo ninguna
circunstancia ese objetivo por cuenta de un uso indebido de la misma. Es apenas
obvio, entonces, que se exija como condición que la relación conyugal o
convivencia permanente de quienes pretendan unir esfuerzos de cotización o
aportes, se haya iniciado como mínimo durante los cinco (5) años anteriores al cumplimiento
de los 55 años de vida de cada uno.
(…)
La
no previsión de ese requisito habilita a que las personas que no cuenten con
semanas de cotización o sumas de dineros suficiente para el momento de cumplir
la edad de pensión de vejez, puedan lograrlo a partir del establecimiento de
una relación conyugal o convivencia permanente de forma posterior a esa edad,
lo que permite la posibilidad de prácticas no deseadas por el legislador, esto
es relaciones conyugales o convivencia permanente que tengan por móvil única y
exclusivamente la adquisición de una pensión familiar entre personas que no
fueron fieles al SGP y los deberes de solidaridad y cotización, lo cual puede
desestimular las finalidades propias del sistema respecto del ahorro individual
que se presume debe seguirse antes de frustrarse la posibilidad de hacerse a
una pensión a partir del ahorro individual.
La
previsión legal juzgada por el demandante se encuentra fincada en instituciones
constitucionales que pueden ser objeto o medio de protección de derechos o
protección de valores o principios. Es el caso de la familia. Para nadie es un
secreto que la relación conyugal o la convivencia permanente entrañan dicha
noción y que la exigencia de un término de convivencia legal permite su
desarrollo de manera intensa. Pues bien, para el caso concreto, también lo es
la consagración de dicho término con anterioridad a la edad de 55 años.  Parte
de una presunción constitucionalmente admisible y razonable, conforme los
objetivos del SGP y la progresividad que se predica de la pensión familiar.
No
es la primera vez que el legislador acude a condicionamientos que incorporen la
convivencia conyugal o permanente y parámetros temporales respecto de la misma
para adquirir o hacer efectivo un derecho, corolario de la protección que se
otorga a la familia o el concepto que este envuelve, especialmente frente a
eventuales prácticas fraudulentas que persigan exclusivamente un beneficio
económico en perjuicio del SGP y la desnaturalización de sus fines.
Condicionamientos que han sido avalados por la
Corte Constitucional, catalogados de razonables habida cuenta de los fines
perseguidos. (…) Bien lo expresa la máxima autoridad constitucional, este tipo
de condicionamientos como los contenidos en las normas acusadas, buscan a toda
costa evitar convivencias de última hora para hacerse a un derecho, comportamiento
ilegítimo que defrauda al sistema pensional y distorsiona los fines del mismo.
Ahora
bien, a todo lo anterior es necesario agregar las razones de sostenibilidad
financiera que soportan la existencia de la alternativa pensional creada por el
legislador con la pensión familiar. (…) En el caso del RPM, la destinación de
recursos propios de este régimen para el reconocimiento de pensiones de
personas que acordaron convivir después de la edad de pensión o unos pocos
meses antes, incrementaría el subsidio a cargo del Fondo común, lo que haría
aún más inequitativa la destinación de los recursos del RPM.
(..)
Debe
concluirse que el hecho de que la norma acusada exija como requisito para
hacerse a una pensión familiar que los cónyuges o compañeros permanentes deban
acreditar cinco (5) años de relación conyugal o convivencia permanente con
anterioridad al cumplimento de 55 años de vida de cada uno, en nada puede
decirse que el efecto sea la limitación de llegar libremente el plan de vida de
cada una de estas personas. En ningún momento la norma coacciona para que esto
suceda empezando porque el régimen de pensión familiar corresponde a una
elección libre de la pareja conyugal o compañero permanente.
Simplemente
la norma somete la adquisición de la pensión familiar a la existencia de una
situación que podrá darse con anterioridad al cumplimiento de 55 años de vida
de cada uno, no siendo posible en todo caso acceder a esta pensión por quienes
contrajeron relación conyugal o convivencia anulan la autonomía de los mismo
frente al plan de vida relacional. Especialmente si se tiene en cuenta las
consideraciones anteriormente dadas respecto de las razones constitucionales
que sustentan la existencia del requisito legal establecido”.
1.3.1.3.Concluye indicando que, contrario a lo manifestado por las accionantes,
la disposición legal acusada busca garantizar y hacer efectivo el derecho
irrenunciable a la seguridad social, a partir del principio de progresividad,
la preservación de la justicia y equidad, fincado en instituciones y criterios
constitucionales.
1.3.2.
Ministerio del Trabajo
La Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica de la entidad, dentro del término de fijación en
lista, intervino para solicitar la declaración de exequibilidad de la
norma acusada.
El
interviniente empieza por contextualizar el derecho a la seguridad social y sus
principios rectores para luego referirse a la inexistencia del quebrantamiento
de los derechos a la igualdad y al libre desarrollo a la personalidad señalados
por las accionantes.
1.3.2.1.En
primer lugar, afirma que los
principios sobre los cuales se estructura el servicio público de la seguridad
social no son absolutos y encuentran restricciones tendientes a garantizar un
acceso equitativo a las prestaciones, ampliar la cobertura y fortalecer
financieramente el sistema; limitaciones que, al ser razonables y buscar la
prevalencia del interés colectivo depositado en el sistema, hacen parte de la
libertad de configuración del legislador y no vulneran principio constitucional
alguno.
1.3.2.2.En
segundo lugar, y luego de citar
jurisprudencia constitucional, señala que el juicio de igualdad que debe
efectuar la Sala Plena debe “privilegiar el interés colectivo y asegurar la
efectividad de los principios fundantes del sistema, tales como la equidad, la
sostenibilidad financiera del sistema y la progresividad, en aras de garantizar
los derechos de todos, desestimando el alcance pretendido en la demanda para
autorizar beneficios que, a la postre, representarán un retroceso si con ello
se afecta el ya de por sí limitado acervo con que cuenta nuestro sistema
pensional”.
Por esa razón, reitera que el objetivo de la pensión
familiar es ampliar la cobertura del sistema pensional favoreciendo
exclusivamente a la población más desfavorecida.
1.3.2.3.En tercer lugar, luego de citar el artículo que consagra la
cuestionada prestación, afirma que la misma “es el resultado de la
colaboración y el esfuerzo mutuo de la pareja, que ha estado vinculada a través
del tiempo por lazos de amor, convivencia, apoyo, solidaridad, etc; por tanto,
su reconocimiento es el fruto del trabajo en equipo a través de los años y no
la consecuencia de una unión que persigue únicamente la mencionada pensión. Por
tanto, con los apartes acusados no se vulnera el derecho a la igualdad porque
lo que se busca es precisamente proteger al sector menos favorecido a través de
la protección íntegra del núcleo familiar, lo que significa que limitar el
derecho a las personas que llevan un tiempo juntos antes de que cumplan los
requisitos pensionales, logra una ampliación real y efectiva de la cobertura
pensional”.
1.3.2.4.Finalmente, expresa que no se vulnera el derecho al libre
desarrollo de la personalidad, ya que no se cercena la libertad de las personas
de casarse o convivir en pareja, sino que la norma limita el derecho a acceder a
la pensión a aquellos que no cumplan con los requisitos allí señalados. Lo
anterior, por cuanto se busca proteger a la familia como pilar de la sociedad.
1.3.3.
Asociación Colombiana de
Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantía – Asofondos –
El
representante legal de Asofondos intervino en este asunto para solicitarle a la
Corte un fallo inhibitorio o, en su defecto, declarar exequibilidad
de la norma acusada. Apoya su solicitud en las siguientes razones:
1.3.3.1.Empieza
por destacar la ineptitud sustancial de la demanda.  Con relación a la
vulneración del artículo 13 Superior, señala que no es suficiente con afirmar
que se da un trato diferenciado a dos o más tipos de personas, sino que es
necesario que se demuestre con razones constitucionalmente válidas la ausencia
de justificación objetiva y razonable para ese trato.
Indica
que los accionantes afirman que la norma discrimina entre dos grupos de
personas: (i) las que constituyen una relación de pareja estable después de los
55 años de edad y, (ii) las que constituyen una relación de pareja estable
antes de los 55 años de edad. Sin embargo, dice, no establecen por qué dichos
grupos son comparables a la luz de las circunstancias reguladas en la
Ley 1580 de 2012, dado que la edad es solo una de las condiciones de acceso a
la pensión familiar.
Al
respecto, expresa que las normas cuestionadas establecen un conjunto específico
de personas que podrían optar por la pensión familiar, atendiendo las
siguientes circunstancias concurrentes:
“Para
quienes están afiliados al régimen de prima media. Se trata de parejas en las
que
1.
Ambos miembros de la pareja cumplen el requisito de edad para pensionarse;
a.
Ninguno cumple el requisito de número mínimo de semanas de cotización para
acceder a una pensión de vejez.
b.
Sólo tienen derecho a la indemnización sustitutiva.
2.
Tienen una relación de pareja estable, esto es, con vocación de permanencia,
constituida por unión libre o matrimonio, de por lo menos 5 años de antigüedad:
3.
Esa relación se inició antes de que cumplieran los 55 años de edad;
4.
Optan voluntariamente por acceder entre ambos a una pensión familiar al sumar
el número de semanas requerido para hacerlo.
Para
quienes están afiliados al régimen de ahorro individual. Se trata de parejas en
las que
1.
Ambos miembros cumplen el requisito de edad para pensionarse;
a.
Ninguno cumple el requisito de capital mínimo en su cuenta de ahorro individual
para acceder a una pensión de vejez de salario mínimo.
b.
Sólo tienen derecho a devolución de saldos.
2.
Tienen una relación de pareja estable, esto es, con vocación de permanencia,
constituida por unión libre o matrimonio, de por lo menos 5 años de antigüedad:
3.
Esa relación se inició antes de que cumplieran los 55 años de edad;
4.
Optan voluntariamente por sumar el capital de sus cuentas individuales para acceder
entre ambos a una pensión familiar de por lo menos un salario mínimo, o en caso
de no tener capital suficiente, poder acceder al Fondo de Garantía de Pensión
Mínima, previo el cumplimiento de los requisitos señalados en la ley.”
De
manera que, sostiene, era necesario que las demandantes expusieran razones
claras, ciertas, suficientes y pertinentes para señalar que los grupos
descritos se encuentran en las mismas circunstancias de hecho y de derecho y
deben recibir el mismo tratamiento jurídico.
Con
relación al cargo por violación del derecho al libre desarrollo de la
personalidad, indica el mismo no permite un pronunciamiento de fondo, ya que,
aunque la norma establece una serie de requisitos para acceder a la pensión
familiar “relacionados con la edad, la duración de la relación y el momento
de su constitución, así como la posibilidad de acceder a la devolución de
saldos o a la indemnización sustitutiva cumplidos estos requisitos, la
posibilidad de acceder a la pensión familiar depende de la decisión libre y
voluntaria que tomen los miembros de la pareja. En esa medida, antes que
desconocer el libre desarrollo de la personalidad, los apartes demandados lo
desarrollan. En esa medida el cargo no cumple con los requisitos
constitucionales de certeza, pertinencia y suficiencia que permitan un
pronunciamiento de fondo”.
1.3.3.2.De
otra parte, expone las razones por las cuales considera que las normas acusadas
son exequibles.
Así,
por un lado, destaca la potestad de configuración del legislador en materia de
seguridad social y la posibilidad de establecer mecanismos para ampliar la
cobertura del sistema pensional. En ese sentido, señala que “dado el
esfuerzo fiscal que debía hacer el gobierno para asegurar el pago de esta
modalidad de pensión, resultaba imprescindible reducir el riesgo moral que
planteaba la figura, y evitar que se presentaran como posibles beneficiarias,
parejas que no tuvieran la vocación de permanencia suficiente y que se unieran
exclusivamente para acceder al beneficio”. Lo anterior, dice, fue la razón
que justificó la inclusión de los requisitos de edad, el momento de constitución
de la relación de pareja y el tiempo de duración de la misma.
Por
otro lado, considera que los requisitos de tiempo y edad son razonables,
proporcionales y cumplen un fin legítimo y constitucionalmente relevante,
contrario a lo afirmado por las accionantes. Al respecto expone:
“En
el caso de los apartes demandados, el legislador tomó como punto de referencia
para determinar quiénes podrían acceder al beneficio de pensión familiar, el
cumplimiento de la edad mínima que exige la
Ley 100 de 1993 para acceder a la indemnización sustitutiva o a la devolución
de saldos, que para el año 2012 estaba en 55 años de edad para la mujer y 60
años para el hombre.
Antes
de ese momento, no es posible determinar cuál es la situación individual del
afiliado frente a la posibilidad de acceder a una pensión de vejez o a una
indemnización sustitutiva. Y ese fue el punto de referencia que utilizó el legislador
para fijar el momento de iniciación de la relación de la pareja y excluir el riesgo
moral de relaciones constituidas a última hora, por personas que al tener
claridad sobre la imposibilidad de acceder a una pensión de vejez, se unieran
única y exclusivamente para obtener una pensión familiar y de esa manera
afectaran el fondo común que garantiza el pago de las pensiones presentes y
futuras en el régimen de prima media. Ese criterio se consideró también
razonable para el régimen de ahorro individual, por la posibilidad de acceso a
la garantía de pensión mínima.
Con
ello el aparte demandado, no está creando un nuevo requisito que busque una
exclusión irrazonable y desproporcionada de las relaciones de pareja que se
inicien con posterioridad a los 55 años. Por el contrario, en consonancia con
los parámetros propios del sistema, determinó una condición para que procediera
la pensión familiar para lo cual consideró la edad exigida a la mujer para
acceder a la pensión de vejez que regía al momento en que se expidió la norma,
esto es, 55 años.
(…)
De
otra parte, es importante recordar que la obligación estatal no es solo la
ampliación de la cobertura, sino salvaguardar las prestaciones de los actuales
afiliados y con ello debe preservar los recursos que financian pensiones
actuales y futuras dada la promesa hoy existente dentro del sistema pensional.
(…)
No
obstante lo anterior, no pasa por alto esta intervención que, a pesar de la
razonabilidad de los criterios fijados por el legislador, la fórmula escogida
no tuvo en cuenta el cambio de edad pensional que la misma Ley 100 de 1993
estableció. Si bien para el año 2012 la edad mínima para que una mujer se
pensionara era de 55 años de edad, a partir del año 2014 esa edad aumentó 2
años de edad.
Por
ello, si bien se solicita a la
Corte Constitucional declarar exequibles los apartes demandados, se sugiere
precisar que el criterio constitucionalmente válido para determinar la
viabilidad de la pensión familiar y medir el momento de iniciación de la
relación de pareja es la edad que fije el legislador para que una mujer pueda
adquirir el derecho a la pensión de vejez, que hoy es de 57 años de edad.”
1.3.4.
Universidad de los Andes
La Directora de
Investigaciones y doctorado en Derecho de la universidad, intervino para
solicitar la inconstitucionalidad de la norma acusada.
1.3.4.1.Con
relación al derecho a la igualdad, considera que la limitación de la norma
vulnera este derecho, toda vez que aunque la medida apunta a fines loables, “excluye
del beneficio de la pensión familiar a personas que hayan iniciado su relación
conyugal o convivencia permanente con posterioridad a los 55 años de edad.”
En tal virtud, considera que dicha distinción debe ser estudiada cautelosamente
y bajo los lineamientos trazados por la jurisprudencia constitucional. Así,
hace un análisis del test que, a su juicio, debe operar de la siguiente manera:
Respecto
de la idoneidad, expone que la misma se “evidencia en que en las
indemnizaciones y devoluciones implicarían $1.7 billones de pesos mientras que
la pensión familiar tendría un costo de $8.2 billones de pesos. Lo anterior fue
calculado por el Ministerio de Hacienda en 2010 con base en las parejas que
cumplían con los requisitos para acceder al beneficio en dicho año”.
Frente
a la necesidad de la medida, señala que “hay medidas menos gravosas
que pueden lograr que se dé cumplimiento al principio de sostenibilidad fiscal
sin necesidad de emplear un trato diferenciado en razón de un límite de edad u
otro criterio semisospechoso o sospechoso. Podría sugerirse un mínimo de
semanas o un mínimo de capital restantes, pues lo anterior es superable a
través del tiempo y aportaría a la sostenibilidad del sistema de seguridad
social”.
Respecto
de la proporcionalidad en estricto sentido, considera que
la sostenibilidad fiscal es una herramienta más no un principio, razón por la
que, cuando ésta entre en conflicto con los fines estatales, deben preferirse
estos últimos. Bajo esa línea argumentativa, sostiene que “los valores –
dentro de los cuales se encuentra el fin de la eficacia de los contenidos
materiales de la Constitución – son sacrificados con la medida que excluye a
personas que hayan superado los 55 años de edad al momento de iniciar una
convivencia permanente o contraer matrimonio. Como corolario de lo anterior, no
se logra la eficacia del derecho a la igualdad por cuanto se establece un tope
injustificado para acceder a un beneficio, lo cual según reiterada
jurisprudencia constitucional es a todas luces discriminatorio”.
En
ese entendido, concluye que no existe justificación alguna para el trato
desigual frente a las personas mayores de 55 años, ya que si bien la medida
cumple el requisito de idoneidad, no supera el de necesidad ni el de
proporcionalidad en estricto sentido.
1.3.4.2.Con
relación al derecho al libre desarrollo de la personalidad, argumenta que la
norma no evidencia una vulneración de este derecho, ya que no se limita la
posibilidad que tienen las personas de decidir libre y autónomamente el momento
y la forma en la que se conformará la familia. En efecto, indica que el “aparte
demandado sólo implica que las personas que se hayan unido para conformar
familia con posterioridad a los 55 años no gozarán del beneficio de la pensión
familiar; la norma no imposibilita ni prohíbe que las personas puedan escoger
libremente conformar familia sobrepasando este tope de edad”.
1.3.4.3.Finalmente,
concluye señalando que el aparte demandado debe declararse inconstitucional por
cuanto contraría el derecho fundamental a la igualdad y a la seguridad social,
analizado desde la perspectiva de la familia como institución básica de la
sociedad. Igualmente, reitera que la limitación no debe fundarse en la
sostenibilidad fiscal, pues ésta es un instrumento y no un principio.
1.3.5.
Universidad del Rosario
Por
intermedio del Coordinador del Área de Derecho del Trabajo y de la
Seguridad Social, la Universidad del Rosario intervino para defender la constitucionalidad
de las normas acusadas.
1.3.5.1.Considera
que la exclusión de las parejas conformadas después de los 55 años, para
efectos de la pensión familiar, resulta ajustada al ordenamiento constitucional
por justificarse “en las exclusiones generales del sistema, la viabilidad
financiera del sistema y las restricciones que procuran la correcta utilización
de la figura de la pensión familiar”.
La
anterior conclusión la sustenta bajo el argumento que “la estructura
pensional colombiana contempla grupos poblacionales excluidos en función de la
edad como medida que se ajusta a la adecuación para determinar el universo a
proteger y la financiación del sistema de aseguramiento; necesario por no
converger medidas diversas que limiten en menor medida otros principios y
proporcional por no sacrificar contenidos de mayor peso constitucional.”
1.3.5.2.Finalmente,
señala que la exclusión del sistema pensional por razón de la edad ha sido
considerada adecuada por la
Corte Constitucional en el juicio que se realizó en la sentencia C-674 de
2001.
1.3.6.
Universidad del Sinú
La
decana de la Facultad de Ciencias Jurídicas, Sociales y Educación, Programa de
Derecho, intervino para defender la constitucionalidad de la norma
acusada.
1.3.6.1.En
primer lugar, manifiesta que teniendo
en cuenta los costos que en materia pensional debe sufragar el Estado, es
necesario que a estas prestaciones se le impongan límites, los cuales pueden
ser configurados por el legislador.  Así, las restricciones al acceso a la
pensión familiar se ajustan a la
Carta Política toda vez que persiguen el respeto “de la debida garantía de
un derecho social fundamental como lo es el de la seguridad social y en
acatamiento del principio de sostenibilidad fiscal del Estado, que aquellos
reclamantes de tal prestación hubieren consolidado sus vínculos conyugales o
maritales con antelación a la edad de causación del derecho, esto es antes de
la edad de cincuenta y cinco años, precaviendo en ese orden de ideas que bajo
el entendido del abuso del derecho se concierten personas que no ostenten el
rol de parejas y simulen un vínculo matrimonial o marital, en aras de que se
les reconozca la citada pensión”.
1.3.6.2.En
segundo lugar, recuerda que las
normas demandadas se dirigen a evitar y precaver que el ejercicio del derecho
subjetivo a la pensión familiar atente contra el uso racional del patrimonio y
presupuesto del Estado.
1.3.6.3.En
tercer lugar, señala que con
referencia al principio de igualdad consagrado en el artículo 13 superior, para
que se elucide su vulneración, el accionante debe acreditar el criterio de
comparación, carga que no cumplieron las demandantes en su escrito de demanda,
razón por la que debe declararse su constitucionalidad.
2.
CONCEPTO DEL MINISTERIO
PÚBLICO
El
Procurador General de la Nación intervino dentro de la oportunidad legal
prevista con el fin de solicitar que se declare la exequibilidad de las
normas demandadas.
2.1.
En primer término, considera
que la exclusión de aquellas parejas cuya unión se haya iniciado después de los
55 años de edad no implica un desconocimiento del principio de igualdad. Lo
anterior por cuanto, si bien es evidente que existen dos grupos de personas que
pueden encontrarse en situación similar, el tratamiento diferente que se les da
tiene fundamento en el artículo 48 Superior y en la amplia libertad de
configuración del legislador para establecer los requisitos para adquirir el
derecho a la pensión, así como para ampliar la cobertura de la misma.
Además,
aduce que la Constitución no prohíbe que se establezcan diferenciaciones por
razón de la edad, por cuanto es un criterio utilizado para distribuir derechos
y obligaciones.
2.2.
En segundo lugar, señala que “en el caso que nos ocupa el requisito para
acceder a la pensión familiar relativo a que la relación de las parejas de cónyuges o compañeros
permanentes que aspiren a obtener tal prestación debe haber iniciado antes de
haber cumplido 55 años de vida cada uno no desconoce de facto el derecho constitucional
irrenunciable a la seguridad social, más aún si se tiene en cuenta que la pensión familiar es una prestación que
tiene un carácter especial, puesto que el objeto de la misma es que los
cónyuges o compañeros permanentes puedan adquirir, mediante la agregación de
las partes, un solo derecho, sin afectar el equilibrio financiero del
sistema (art. 48 C.P. adicionado por el Acto Legislativo 1 de 2005, art. 1)”
2.3.
Finalmente, con relación a la
posible vulneración del derecho al libre desarrollo de la personalidad,
advierte que de manera alguna la norma impide a las personas a unirse después
de los 55 años de edad, pues los
individuos lo pueden hacer, pero sin acceder a la pensión familiar, porque así
lo dispuso el legislador en ejercicio de su amplia libertad de configuración en
materia de seguridad social.
3.
CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
3.1.
COMPETENCIA
Conforme al artículo 241 ordinal 5º de la
Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de los literales a) parcial, de los
artículos 151B y 151C de la Ley 100, adicionados por el artículo 2 de la
Ley 1580 de 2012.
3.2.
PROBLEMA
JURÍDICO
3.2.1.  Las demandantes consideran que los
literales a) (parcial), de los artículos 151B y 151C
de la Ley 100 –adicionado por los artículos 2 y 3 de la
Ley 1580 de 2012- desconoce el principio de igualdad y el derecho al libre
desarrollo de la personalidad.
En el primer cargo, relacionado con el
desconocimiento del principio de igualdad, las demandantes argumentan que los
literales cuestionados excluyen sin justificación a las parejas que se
constituyan después de los 55 años de edad y que pueden sumar su tiempo para
acceder a la pensión familiar. Explican que si bien el objetivo de la norma es
garantizar el derecho a la seguridad social en pensiones a aquellos que no
alcanzan los requisitos establecidos para tal fin, en el régimen ordinario, al fijar
el límite de edad, a su juicio arbitrario, se hace nugatorio el derecho de
aquellos que lo sobrepasan, resultando la norma discriminatoria y desigual.
En segundo lugar, las accionantes
sostienen que los literales acusados vulneran el derecho al libre desarrollo de
la personalidad al desconocer la libertad que cada persona tiene para elegir el
momento en el cual inicia una relación sentimental. Consideran que cada persona
tiene autonomía para decidir sobre el curso de su vida, siempre y cuando esta
libertad no afecte la de los demás. Por lo anterior, sostienen que los
artículos limitan el núcleo esencial de este derecho al establecer una limitación
desproporcionada al limitar el momento en que se conforma una relación y se
accede a la pensión familiar.
3.2.2.  Para un grupo de intervinientes,[3] la
Corte debe declararse inhibida para emitir un fallo de fondo, en la medida que
el cargo relacionado con el derecho a la igualdad se construye con base en una
argumentación débil, que no demuestra con razones constitucionalmente válidas
la ausencia de justificación en el trato diferenciado. Adicionalmente, afirman
que las accionantes no establecen la razón por la que consideran que los dos
grupos son comparables a la luz del acceso a la pensión familiar.
3.2.3.  Otro grupo[4],
incluido el Procurador, apoya la constitucionalidad de las disposiciones demandadas.
Respecto del cargo por vulneración del
artículo 13, resaltan en primer lugar la amplia potestad de configuración que
tiene el legislador en estos temas de seguridad social y la posibilidad que
tiene para ampliar la cobertura del sistema pensional.
Seguidamente, argumentan que la
limitación de la edad obedece a un fin legítimo y válido al procurar la
correcta utilización de la figura de la pensión familiar y proteger el
equilibrio financiero del sistema.
Con relación a la posible vulneración del
derecho al libre desarrollo de la personalidad, coinciden los intervinientes en
afirmar que los preceptos de ninguna manera impiden a las personas que se unan y
conformen una familia con posterioridad a los 55 años de edad. Por el
contrario, dicen, la limitación va dirigida únicamente al acceso a la pensión
familiar.
3.2.4.  Finalmente, sólo uno de los
intervinientes[5]
invoca la inexequibilidad de las normas acusadas por considerar que la
limitación contenida en ellas, no obstante tener un fin loable, contiene un
trato discriminatorio que no se encuentra justificado de conformidad con los
lineamientos constitucionales. En efecto, luego de realizar un juicio de
igualdad, concluye que la medida no supera los requisitos de necesidad y
proporcionalidad en estricto sentido, por cuanto existen, dice, medidas menos
gravosas para garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones sin
sacrificar el derecho a la seguridad social de las personas mayores de 55 años.
3.2.5.  En este contexto, corresponde a la
Sala resolver los siguientes interrogantes: si limitar la pensión familiar a
las parejas de cónyuges o compañeros permanentes que hayan iniciado su relación
antes de haber cumplido 55 años cada uno, (i) implica un desconocimiento
del principio de igualdad y constituye un trato discriminatorio, al excluir a
otras parejas que se constituyan con posterioridad a este límite de edad; y (ii)
si dicha limitación de edad vulnera el derecho al libre desarrollo de la
personalidad, al afectar la voluntad de las personas para formar una familia y
acceder a la prestación.
Para resolver estas preguntas, la
Sala reiterará los siguientes temas abordados de manera clara en la sentencia C-613
de 2013: (i) el alcance del principio de igualdad previsto en el
artículo 13 superior, (ii) la seguridad social en pensiones en la
Constitución y (iii) las características de los regímenes pensionales
consagrados en la Ley 100. A la luz de esas consideraciones, se examinarán los
cargos formulados por el demandante.
Planteado entonces el
debate constitucional, esta Corporación debe establecer previamente si la
demanda presentada por las actoras permite un pronunciamiento de fondo. En
consecuencia, sólo si la respuesta es afirmativa se entrará a estudiar el
asunto presentado por las accionantes.
3.3.
CUESTIONES
PRELIMINARES. ANÁLISIS
DE LA APTITUD DE LA DEMANDA
3.3.1.
Como se expuso
anteriormente, un grupo de intervinientes estima que esta Corte debe declararse
inhibida para emitir un fallo de fondo, por considerar que el cargo relacionado
con el artículo 13 de la
Carta Política carece de una argumentación que demuestre, con razones
constitucionalmente válidas, la arbitrariedad en el trato diferenciado.
Adicionalmente, afirman que las accionantes no exponen razones que expliquen
por qué los dos grupos identificados son comparables a la luz del acceso a la
pensión familiar.
3.3.2.
El Decreto 2067 de
1991 en su artículo segundo señala los elementos indispensables que debe
contener la demanda en los procesos de inconstitucionalidad[6].
Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de
inconstitucionalidad contra una norma determinada debe referir con precisión el
objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la
cual la Corte es competente para conocer del asunto.
Es decir, para que realmente exista en la
demanda una imputación o un cargo de inconstitucionalidad, es indispensable que
lo expresado en ella permita a la
Corte Constitucional efectuar una verdadera confrontación entre la norma
acusada, los argumentos expuestos por el demandante  y la disposición
constitucional supuestamente vulnerada.
Bajo ese entendido, esta Corporación ha
reiterado en numerosas ocasiones que no cualquier tipo de argumentación sirve
de sustento al análisis que debe realizar el juez de constitucionalidad. En
efecto, es necesario que los razonamientos alegados contengan unos parámetros
mínimos que permitan a la Corporación hacer un pronunciamiento de fondo
respecto del asunto planteado.
En este contexto, en Sentencia C-1052 de
2001[7],
esta Corporación señaló que las razones presentadas por los accionantes deben
ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, de lo contrario la
decisión que adopte la Corte será necesariamente inhibitoria[8].
3.3.3.
En otras palabras,
la falta de formulación de una demanda en debida forma, impide que esta
Corporación pueda confrontar la disposición acusada con el Texto Superior, ya
que carece de cualquier facultad oficiosa de revisión del ordenamiento jurídico.
En la referida providencia se explicó lo que debe entenderse por cada uno de
estos requisitos en los siguientes términos:
“La claridad de la demanda es
un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la
violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de
inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de
hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la
norma que acusa y el Estatuto Fundamental”, no lo excusa del deber de seguir un
hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el
contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.
(….)
[Que] las razones que respaldan
los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda
recaiga sobre una proposición jurídica real y existente “y no simplemente
[sobre una] deducida por el actor, o implícita” e incluso sobre otras normas
vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto
constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir
de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere,
entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes,
que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la
inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se
desprenden”.
Las razones son específicas si
definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la
Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo
constitucional concreto contra la norma demandada”. El juicio de
constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente
existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el
texto de la
Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su
inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan concreta y directamente
con las disposiciones que se acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar
la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de
constitucionalidad.
La pertinencia también es un
elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de
inconstitucionalidad.  Esto quiere decir que el reproche formulado por el
peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la
apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al
precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que
se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o
aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que
“el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está
utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría
ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”; tampoco
prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en
un análisis de conveniencia, calificándola “de inocua, innecesaria, o
reiterativa” a partir de una valoración parcial de sus efectos.
La suficiencia que se predica
de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer
lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y
probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto
del precepto objeto de reproche. Por otra parte, la suficiencia del
razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a
la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al
magistrado de que la norma es contraria a la
Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la
norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a
desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y
hace necesario un pronunciamiento por parte de la
Corte Constitucional.” (Subrayado fuera del texto)
De lo anterior, se concluye entonces, que la acusación
“debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre
el contenido de la disposición acusada (cierta). Además, el actor debe mostrar
cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean
de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios ni
referidos a situaciones puramente individuales (pertinencia).”[9] Adicionalmente, la acusación no sólo debe
estar enunciada en forma completa sino ser capaz de suscitar una mínima duda
sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.
3.3.4.
Por
otra parte, la jurisprudencia ha establecido requerimientos especiales cuando
lo que se busca es la declaración de inconstitucionalidad de una norma por
supuesta vulneración del derecho a la igualdad. En efecto, ha dicho la
Corporación que la carga argumentativa se acrecienta y por tanto, “la condición esencial para que
se consolide un cargo por vulneración del principio de igualdad consiste en la
identificación de un tratamiento diferenciado a dos personas o grupos de
personas que se encuentren en idénticas circunstancias”[10]
o al menos muy similares.
De la misma manera, en la sentencia
C-264 de 2008,[11] se dijo que el simple hecho
de que el legislador establezca diferenciaciones, no lleva consigo una
vulneración del derecho a la igualdad. Por tanto, no es válido para los
demandantes hacer juicios genéricos, sino que deben presentar las razones por
las cuales las situaciones son idénticas o muy similares, y sustentar por qué
el trato diferenciado es arbitrario. Sostuvo la
Corte:
“Esta Corporación ha
indicado, refiriéndose a la carga argumentativa que corresponde al demandante,
cuando la pretendida inconstitucionalidad se deriva de la vulneración del
principio de igualdad, que no resulta suficiente que el actor aluda a la
existencia de un trato diferenciado en relación con determinadas personas,
aunado a la aseveración de que ello resulta contrario a lo dispuesto en el
artículo 13 superior sino que, resulta imperioso que se expongan además las
razones con base en las cuales se considera que la referida diferencia en el trato
resulta arbitraria y que se sustente la pretendida discriminación con
argumentos de constitucionalidad dirigidos a cuestionar el fundamento de la
medida. No es, el trato diferenciado de algunos de los destinatarios de la ley
lo que determina per se el quebranto del principio de igualdad, sino la
arbitrariedad, la falta de una justificación objetiva y razonable, que comporte
realmente la configuración de una situación de discriminación.”
3.3.5.
En este caso, la Sala analizará el cumplimiento de los requisitos antes descritos en los
cargos admitidos, de manera individual.
3.3.5.1.
Con relación al
desconocimiento del derecho a la igualdad, se
considera que la demanda reúne los elementos necesarios para suscitar un debate
constitucional.
En primer lugar, la redacción de la demanda permite
entender las razones por las cuales las demandantes consideran que los
literales demandados desconocen el principio de igualdad.
En segundo lugar, las accionantes precisan los grupos que
deben ser comparados a efectos de determinar si los literales introducen
diferenciaciones injustificadas; estos son: las parejas de cónyuges o
compañeros permanentes constituidas antes de que sus integrantes cumplieran los
55 años de edad y las parejas formadas con posterioridad a este límite de edad.
En tercer lugar, las accionantes explican con mediano
detalle las razones por las cuales, en su sentir, tales grupos se encuentran en
igualdad de condiciones y deben recibir el mismo tratamiento en materia de
acceso a la pensión familiar.
Por último, la argumentación es persuasiva para generar una duda
de orden constitucional que amerita un pronunciamiento de fondo.
3.3.5.2.
Respecto del cargo
por violación al derecho al libre desarrollo de la personalidad, la Sala considera que no se reúnen los elementos necesarios
para suscitar un debate constitucional, motivo por el cual se declarará INHIBIDA
para pronunciarse de fondo.
Al estudiar el cargo, se observa que los
argumentos de las accionantes no cumplen el requisito de certeza, pues
no se fundamenta en una interpretación razonable prima facie del texto de las
normas. En efecto, de la redacción de las disposiciones
no se puede inferir que ellas (i) tengan como finalidad prohibir o
impedir que cualquier persona, en ejercicio de su derecho al libre desarrollo
de su personalidad, decida el momento en que inicia la vida en pareja; o (ii)
indirectamente genere esa consecuencia en las personas que tengan interés en
iniciar una vida común en pareja.
Finalmente, el cargo carece de especificidad
en la medida que las razones expuestas por las demandantes no definen
claramente por qué la limitación de edad contemplada en los literales acusados
afecta el derecho de escoger libremente el momento de formar una familia o
unirse a otra persona.
3.4.
EL PRINCIPIO
DE IGUALDAD
3.4.1.  El artículo 1º de la
Constitución señala que Colombia es un Estado Social de Derecho fundado en el
respeto de la dignidad humana, el trabajo, la solidaridad y la prevalencia del
interés general, entre otras características. Teniendo en cuenta la anterior
disposición, la jurisprudencia constitucional ha definido el Estado Social de
Derecho como una “(…) forma de organización política que tiene como uno de
sus objetivos combatir las penurias económicas o sociales y las desventajas de
diversos sectores, grupos o personas de la población, prestándoles asistencia y
protección”[12],
organización política que es guiada por varios principios entre los que se
destacan, de conformidad con la citada norma, la igualdad, la dignidad, el
trabajo y la solidaridad.
3.4.2.  El principio de igualdad contemplado en el
artículo 13 de la Constitución, como se explicó en la sentencia C-221 de 2011,[13]
se manifiesta en varias dimensiones a saber:
“(…) (i) la igualdad ante la ley, comprendida como el deber estatal de
imparcialidad en la aplicación del derecho frente a todas las personas; (ii) la
prohibición de discriminación, previsión que dispone que las actuaciones del
Estado y los particulares no deban, prima facie, prodigar tratos desiguales a
partir de criterios definidos como ‘sospechosos’ y referidos a razones de sexo,
raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o
filosófica; y (iii) un mandato de promoción de la igualdad de oportunidades o
igualdad material, comprendido como el deber de ejercer acciones concretas
destinadas a beneficiar a los grupos discriminados y marginados, bien sea a través
de cambios políticos a prestaciones concretas.  A este mandato se integra la
cláusula constitucional de promoción de la igualdad, que impone al Estado el
deber de proteger especialmente a aquellas personas que por su condición
económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad
manifiesta, al igual que sancionar los abusos que contra ellas se cometan.”
Bajo estas consideraciones, la
jurisprudencia constitucional ha señalado que un tratamiento diferenciado “será
posible solamente cuando se observen los siguientes parámetros: (i) los
hechos o grupos comparados sean distintos o no se hallen en situaciones
comparables, o (ii) pese a la existencia de importantes similitudes
entre los grupos o situaciones objeto de comparación, la decisión de tratarlos
de manera diferente esté fundada en razones constitucionales[14].”[15]
3.4.3.  Ahora, en situaciones en las que puede
estar en juego la garantía de este principio, esta Corporación ha acudido a los
juicios de igualdad con el fin de determinar si una medida legislativa o
administrativa contiene un tratamiento diferenciado y si el mismo se encuentra
justificado en principios y valores
constitucionales.[16]
Al respecto, en sentencia C-613 de 2013,[17] esta Sala manifestó:
“En particular, los juicios de igualdad se centran en
el estudio de la naturaleza de la medida y las razones que el legislador tuvo
para optar por ella, el objetivo perseguido por la misma, y la relación entre
la medida y el objetivo buscado.
Sin embargo, antes de aplicar un juicio de igualdad,
es preciso examinar (i) si las situaciones respecto de las cuales se
alega un trato discriminatorio en realidad son comparables, lo que exige la
definición y justificación de criterios de comparación[18]; y (ii)
las competencias que tiene el Legislador en el campo en el que tiene lugar la
presunta diferenciación injustificada[19].
Este último punto -ha precisado la
Corte- es fundamental para determinar los niveles de escrutinio con que debe
aplicarse el juicio de igualdad. En términos generales, esta Corporación ha
identificado tres niveles de escrutinio:
En primer lugar se encuentra el nivel leve –regla
general-, aplicable por ejemplo a medidas de naturaleza económica, tributaria o
de política internacional, a asuntos que implican una competencia específica
definida por la Constitución en cabeza de un órgano constitucional, o a casos
en los que del contexto normativo de la disposición demandada no se aprecie prima
facie una amenaza para el derecho o principio que se alega lesionado. En estos
casos, en atención al amplio margen de configuración del que goza el Legislador,
el juez debe verificar únicamente si el fin buscado y el medio empleado no
están constitucionalmente prohibidos, y si el medio escogido es idóneo para
alcanzar el fin propuesto.[20]
En segundo lugar se halla el nivel intermedio,
aplicable a medidas que implican la restricción de un derecho constitucional no
fundamental, casos en los que existe un indicio de arbitrariedad que se refleja
en la afectación grave de la libre competencia, o acciones afirmativas, entre
otros casos. Para superar este nivel de escrutinio, el fin perseguido por la
medida debe ser constitucionalmente importante y el medio elegido debe ser
efectivamente conducente a alcanzar el fin.[21]
Por último está el nivel estricto, aplicable a casos
en los que está de por medio una clasificación sospechosa como las enumeradas
en el inciso 1º del artículo 13 superior, casos en los que la medida recae
principalmente en personas en condiciones de debilidad manifiesta, grupos
marginados o discriminados, sectores sin acceso efectivo a la toma de
decisiones o minorías insulares y discretas, casos en los que la medida que
hace la diferenciación entre personas o grupos prima facie afecta gravemente el
goce de un derecho constitucional fundamental, o casos en los que la medida que
se examina crea un privilegio. Cuando el juez aplica este nivel de escrutinio,
debe examinar si el fin perseguido es o no imperioso desde la perspectiva
constitucional, y si el medio escogido es necesario, es decir, no puede ser remplazado
por un medio alternativo menos lesivo en términos de principios y derechos
constitucionales.[22]”
3.4.4.  De conformidad con lo anterior, a la luz
del principio de igualdad, son admisibles ciertos tratamientos diferenciados
ante situaciones o grupos razonablemente comparables, siempre y cuando existan
razones constitucionales que lo justifiquen, las cuales podrán evaluarse a
través de un juicio de igualdad.
3.5.
EL DERECHO A LA
SEGURIDAD SOCIAL
3.5.1.  Esta Corporación, en la sentencia C-613
de 2013, realizó un cuidadoso análisis del contenido del derecho a la
seguridad social, su composición y su alcance. En dicho fallo se expresó lo siguiente:
“El artículo 48 Superior dispone que la
seguridad social (i) es un servicio público de carácter obligatorio que
se debe prestar bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con
sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, y (ii)
es a su vez un derecho fundamental, a cuyo cumplimiento se compromete el
Estado, en concordancia con varios instrumentos del bloque de
constitucionalidad[23].
Si bien es cierto este precepto señala
algunos lineamientos de cómo se debe garantizar el derecho y servicio público
de la seguridad social, no delimita su contenido. Para ello es necesario acudir
al bloque de constitucionalidad, a la Ley, a otros instrumentos internacionales
y a la jurisprudencia de esta Corporación, entre otros.
Según el artículo 25-1 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos, “[t]oda persona tiene derecho (….)
a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez y
otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias
independientes de su voluntad”. Por su parte, el artículo 9 del Protocolo de
San Salvador dispone que toda persona tiene derecho (i) a que se le
proteja contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que le
imposibiliten física o mentalmente para obtener los medios para llevar una vida
digna, (ii) mientras está trabajando, al cubrimiento de al menos la
atención médica y un subsidio en caso de accidentes de trabajo o de enfermedad
profesional, y (iii) en caso de embarazo, a una licencia remunerada
antes y después del parto.
Para la
Sala se destaca la definición propuesta por el Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales –intérprete autorizado del PIDESC, en adelante Comité
DESC- en su observación general 19, porque recoge los elementos más importantes
de la regulación internacional. De acuerdo con este documento:
“El derecho a la seguridad social incluye
el derecho a obtener y mantener prestaciones sociales, ya sea en efectivo o en
especie, sin discriminación, con el fin de obtener protección, en particular
contra: a) la falta de ingresos procedentes del trabajo debido a enfermedad,
invalidez, maternidad, accidente laboral, vejez o muerte de un familiar; b)
gastos excesivos de atención de salud; c) apoyo familiar insuficiente, en
particular para los hijos y los familiares a cargo.”[24]
En sentido similar, esta Corporación ha
señalado que el derecho a la seguridad social tiene como finalidad “(…) la
cobertura de ciertas contingencias como la incapacidad laboral, la muerte o la
vejez ‘mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que determine
la Ley”[25].
2.5.2. Para dar cumplimiento a estos
compromisos, a la luz de la normativa internacional, los estados cuentan con un
amplio margen de configuración, lo que significa que tienen libertad para
diseñar distintos mecanismos, siempre y cuando se dirijan a asegurar el goce
efectivo del derecho. En este sentido, la jurisprudencia de esta Corporación ha
recordado que tanto el PIDESC como el Comité DESC reconocen que los gobiernos
de cada estado gozan de discrecionalidad para definir los medios más apropiados
de acuerdo a las circunstancias, y que la obligación de adoptar medidas no
exige ni excluye el empleo de algún tipo específico de gobierno o de sistema
económico, siempre y cuando las medidas que se implementen estén orientadas de
forma deliberada y concreta a la realización de los derechos reconocidos en el
Pacto[26].
2.5.3. No obstante, del derecho
internacional de los derechos humanos se desprenden varios aspectos específicos
en materia de seguridad social, que deben ser contemplados por nuestra
regulación interna en virtud del artículo 93 constitucional. Algunos de esos
aspectos son los que siguen:
Para comenzar, de conformidad con el
artículo 9 del PIDESC, los estados deben tomar las medidas adecuadas para
establecer, con carácter general, sistemas de seguros de vejez obligatorios con
cobertura a partir de una edad determinada –edad de jubilación-. Esta edad debe
ser fijada de manera flexible de acuerdo con las actividades desempeñadas y la
capacidad de las personas, y teniendo en cuenta factores demográficos,
económicos y sociales[27].
De igual forma, el PIDESC exige a los
estados establecer, dentro de los recursos disponibles, “(…) prestaciones de
vejez no contributivas u otras ayudas, para todas las personas mayores que, al
cumplir la edad prescrita fijada en la legislación nacional, por no haber
trabajado o no tener cubiertos los períodos mínimos de cotización exigidos, no
tengan derecho a disfrutar de una pensión de vejez o de otra ayuda o prestación
de la seguridad social y carezcan de cualquier otra fuente de ingresos”[28].
El Comité DESC, en su observación general
19, señaló además que los instrumentos diseñados en cada estado para asegurar
el goce efectivo del derecho a la seguridad social, deben reunir las siguientes
características: (i) disponibilidad de un sistema de seguridad social
que funcione y que garantice las prestaciones
correspondientes a los riesgos e imprevistos sociales frente a los que debe
proteger la seguridad social, con independencia de que esté compuesto de uno o
varios planes. Este sistema debe ser administrado o supervisado eficazmente por
las autoridades estatales, quienes además deben velar por su sostenibilidad a fin de que las generaciones presentes y futuras puedan ejercer el
derecho. (ii) Cobertura en las siguientes ramas de la seguridad social:
atención en salud, licencia remunerada por enfermedad, prestaciones para
adultos mayores, auxilio por desempleo, auxilio por incapacidad laboral
derivada de accidentes de trabajo, prestaciones familiares dirigidas a la
protección del niño y adultos dependientes, licencia remunerada de maternidad,
apoyo económico para las personas en situación de discapacidad, y prestaciones
para sobrevivientes y huérfanos. (iii) Previsión de prestaciones de un
importe suficiente para asegurar condiciones de vida adecuadas, en concordancia
con el principio de dignidad humana. (iv) Accesibilidad, característica
que a su vez demanda cobertura universal de los sistemas –sin discriminación y
con énfasis en los grupos más desfavorecidos o marginados-, proporcionalidad y transparencia
de las condiciones de acceso y permanencia en los sistemas, costos asequibles
–por ejemplo de las cotizaciones-, escenarios de participación y de difusión de
información, y accesibilidad física.[29]
Finalmente, en la observación general No.
19, el Comité DESC precisa que el contenido mínimo del derecho a la seguridad
social, que es obligación de los estados parte del PIDESC asegurar, es el
siguiente:
“a) Asegurar el acceso a un sistema de seguridad social
que ofrezca a todas las personas y familias un nivel mínimo indispensable de
prestaciones que les permita obtener por lo menos atención de salud esencial,
alojamiento y vivienda básicos, agua y saneamiento, alimentos y las formas más
elementales de educación. Si un Estado Parte no puede proporcionar ese nivel
mínimo para todos los riesgos e imprevistos hasta el máximo de los recursos de
que dispone, el Comité recomienda que el Estado Parte, tras celebrar amplias
consultas, seleccione un grupo básico de riesgos e imprevistos sociales;
b) Asegurar el derecho de acceso a los
sistemas o planes de seguridad social sin discriminación alguna, en especial
para las personas y los grupos desfavorecidos y marginados;
c) Respetar y proteger los regímenes de
seguridad social existentes de injerencias injustificadas;
d) Adoptar y aplicar una estrategia y un
plan de acción nacionales en materia de seguridad social;
e) Adoptar medidas para aplicar planes de seguridad
social, en particular los destinados a proteger a las personas y los grupos
desfavorecidos y marginados;
f) Vigilar hasta qué punto se ejerce el
derecho a la seguridad social”[30]
(Pies de página eliminados).
2.5.4. Adicionalmente, en el caso
colombiano, pese a que de conformidad con el artículo 48 en concordancia con el
artículo 365 superiores, el Legislador goza de libertad de configuración en
materia de seguridad social[31],
el texto superior también impone unos criterios mínimos a los que debe
sujetarse la regulación legal y reglamentaria; muchos de ellos son reflejo de
las exigencias internacionales.
En primer término, el artículo 48 de la
Carta indica que la seguridad social es un servicio público obligatorio que se
debe prestar bajo la dirección, coordinación y control del Estado. Esto
significa que este último adquiere una posición de garante de la adecuada
prestación del servicio, y que es su debe dirigir, vigilar y coordinador a
quienes intervienen en la prestación del mismo.
La misma disposición constitucional
señala que la prestación del servicio de seguridad social debe orientarse por
los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.
Según el principio de universalidad, el
Estado debe garantizar las prestaciones de la seguridad social a todas las
personas, sin ninguna discriminación, y en todas las etapas de la vida[32].
Por su parte, el principio de eficiencia
requiere la mejor utilización social y económica de los recursos humanos,
administrativos, técnicos y financieros disponibles, para que los beneficios a
que da derecho la seguridad social, sean prestados en forma adecuada, oportuna
y suficiente[33].
Finalmente, la solidaridad hace
referencia a la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las
generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades. Este
principio tiene dos dimensiones: de un lado, como bien lo expresa el artículo 2
de la ley 100 de 1993, alude a que el Estado tiene la obligación de garantizar
que los recursos de la seguridad social se dirijan con prelación hacia los
grupos de población más pobres y vulnerables; de otro, exige que cada cual
contribuya a la financiación del sistema de conformidad con sus capacidades
económicas, de modo que quienes más tienen deben hacer un esfuerzo mayor[34].
En este orden de ideas, la solidaridad se encuentra ligada a la realización del
principio de igualdad en su dimensión material.
El inciso tercero del artículo 48 de la
Carta también obliga al Estado, con la participación de los particulares, a
extender de forman progresiva la cobertura de la seguridad social. La
cobertura, ha precisado este Tribunal, se refiere tanto a la ampliación de la
afiliación a los subsistemas –con énfasis en los grupos más vulnerables-, como
al aumento del tipo de riesgos cubiertos y de prestaciones otorgadas[35].
A su turno, el inciso quinto ibídem
prohíbe destinar o utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad
social para fines diferentes a ella, lo que ha sido interpretado por esta
Corporación como una destinación específica de los recursos de la seguridad
social.
En materia específicamente de pensiones,
el inciso sexto del artículo en comento ordena al Legislador definir medios
para mantener el poder adquisitivo de las pensiones. Por su parte, el acto
legislativo 01 de 2005 –que adicionó el artículo 48 de la
Constitución- dispone las siguientes obligaciones del Estado, entre otras, las
cuales constituyen un parámetro al que debe sujetarse toda regulación: (i) asegurar
la sostenibilidad financiera del sistema pensional, (ii) respetar los
derechos adquiridos con arreglo a la ley, (iii) garantizar el pago de la
deuda pensional a cargo del Estado, (iv) abstenerse de dejar de pagar,
congelar o reducir el valor de las mesadas de las pensiones reconocidas
conforme a Derecho, (v) abstenerse de reconocer pensiones que tengan en
cuenta factores distintos a aquellos sobre los que cada persona haya efectuado
sus cotizaciones, (vi) garantizar que las pensiones sean de al menos un
SMLMV, y (vii) a partir del 31 de julio de 2010, no pagar
pensiones con mesadas superiores a 25 SMLMV con cargo a recursos de naturaleza
pública.”
3.5.2.  Bajo ese entendido, la seguridad social
es un derecho fundamental y un servicio público cuya obligatoria prestación
debe asegurar el Estado. Este derecho exige la existencia de sistemas de
seguridad social que brinden protección frente a (i) la falta de
ingresos ya sea por enfermedad,
invalidez, maternidad, accidente laboral, vejez o muerte de un familiar; (ii)
gastos excesivos de atención de salud; (iii) apoyo familiar
insuficiente, en particular para los hijos y los familiares dependientes, los
cuales, además de estar disponibles deben prever prestaciones que permitan asegurar
a los beneficiarios una vida digna, ofrecer cobertura universal –con énfasis en los grupos más
desfavorecidos o marginados-, contar con reglas proporcionales y trasparentes
de acceso y permanencia, contemplar costos asequibles, así como escenarios de
participación y de difusión de información, y ser accesibles físicamente.
Para el efecto, el legislador tiene amplia
libertad para diseñar mecanismos orientados a la realización de este derecho,
siempre y cuando se sujete a los parámetros arriba citados y asegure
efectivamente, como mínimo, los contenidos básicos de aquél.
3.6.
EL SISTEMA DE
PENSIONES PREVISTO EN LA LEY 100 COMO DESARROLLO DE LA
SEGURIDAD SOCIAL
3.6.1.  La Ley 100 de 1993 fue expedida en desarrollo del artículo 48 superior, con
el fin de introducir un sistema unificado de seguridad social que brindara
cobertura integral frente a las contingencias previamente mencionadas,
especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad económica[36].
3.6.2.  Este sistema está dirigido además a remediar varios de
los problemas que caracterizaban el modelo estructurado en las leyes 6 de 1945
y 90 de 1946, y sus reformas posteriores. Dichas leyes habían dispuesto la
obligatoriedad de la afiliación de los trabajadores públicos y privados a un
seguro social, financiado inicialmente en un modelo tripartita de aportes de
los trabajadores, empleadores y el Estado[37],
y administrado por diversos entes: en el sector público por cajas de previsión
social y en el sector privado, por el Instituto de Seguros Sociales y algunas
cajas de previsión privadas.[38]
Sin embargo, el modelo presentaba varios
problemas de orden financiero, administrativo y de cobertura. Al respecto, la
sentencia C-258 de 2013[39]
relató:
“A pesar de los beneficios de la
formalización de un sistema de seguridad social en pensiones, después de 20
años de funcionamiento empezaron a verse las dificultades del mismo, tal y como
estaba concebido. Los estudios han señalado que fueron varias las causas de la
necesidad de un replanteamiento. Así, ‘si bien la implementación del RPM trajo
beneficios a una parte de la población y creó las bases para el desarrollo del
sistema pensional, después de veinte años de funcionamiento el esquema comenzó
a mostrar señales de insostenibilidad financiera, baja cobertura e inequidad,
originadas principalmente en cinco factores: (i) la tasa de cotización no se
incrementó gradualmente como se había previsto desde el principio; (ii) el
Estado incumplió su parte de la cotización; (iii) los excesivos beneficios,
relativos a los aportes; (iv) la existencia de una amplia gama de regímenes
especiales y de cajas administradoras; y (v) el cambio demográfico, que implicó
menores aportes (cada vez menos jóvenes) y mayores gastos (la gente vivía más
años). Todos estos elementos propinaron una estocada certera a la sanidad
financiera del sistema, fenómeno que se hizo evidente cuando la gente empezó a
llegar a la edad de pensión. El sub-sistema encargado de administrar las
pensiones de los trabajadores privados se constituía con aportes de los
empleadores, empleados y del gobierno (es decir, de impuestos generales). Las
contribuciones iniciales debían representar 6% del salario (1.5% pagado por el
afiliado, 3% por el empleador y 1.5% por el Estado/contribuyente) y, según
cálculos actuariales hechos en ese momento, deberían aumentar 3 puntos cada 5
años hasta alcanzar 22% en 1993 (Gráfico 1). A raíz del incumplimiento de los
pagos que correspondían al Estado, las contribuciones se establecieron
inicialmente en 4.5% y sólo se incrementaron a 6.5% en 1985 (2/3 a cargo del
empleador, 1/3 a cargo del empleado). La creciente diferencia entre la tasa
efectiva y la programada llevó a que se marcara, desde un inicio, la
insostenibilidad del régimen administrado por el ISS y a que, con el tiempo, el
pasivo pensional (que, además, no se conocía) se hiciera cada vez mayor.
Adicionalmente, el aporte de los trabajadores públicos era muy bajo. Aunque
variaba entre diferentes cajas, el Estado financiaba la mayor parte de la
contribución.’ [40]“
Para solucionar parte de estos problemas,
el legislador implementó un sistema integrado de seguridad social, sin
abandonar el régimen de prima media (RPM) que había sido estructurado en la
normativa anterior. En particular, con la
Ley 100 se buscó: (i) fortalecer la sostenibilidad financiera del
sistema de pensiones, (ii) aumentar su cobertura, especialmente frente a
los más vulnerables, (iii) mejorar la eficiencia en el manejo de los
recursos, y (iv) adecuar
la edad de retiro a las nuevas condiciones demográficas y de esperanza de vida
del país, entre otros.
3.6.3.  Con relación a las pensiones, esta ley
estableció dos regímenes con características diferentes y autónomas, sin
perjuicio de la continuidad de algunos regímenes especiales y exceptuados: el de
prima media con prestación definida (RPM) y el de ahorro individual con
solidaridad (RAIS).
3.6.3.1.El régimen de prima media fue
caracterizado de la siguiente forma en la sentencia C-623 de 2004[41]:
“Por una parte, el régimen solidario de prima media con
prestación definida, cuya característica esencial consiste en la realización
aportes para la obtención de una pensión de vejez, invalidez o de
sobrevivientes, previamente definidas en la ley, a favor de sus afiliados o beneficiarios,
independientemente del monto de las cotizaciones acumuladas, siempre que se
cumplan con los requisitos legales, tales como: edad, número de semanas
cotizadas y períodos de fidelidad. En todo caso, ante el incumplimiento de los
citados requisitos, los afiliados o beneficiarios tienen derecho a reclamar una
prestación indemnizatoria (también llamada: indemnización sustitutiva).
En este régimen, los aportes de los
afiliados y sus rendimientos constituyen un fondo común de naturaleza pública,
que garantiza el pago de las prestaciones de quienes tengan la calidad de
pensionados, así como, los gastos de administración y la constitución de
reservas para asegurar el pago de futuros acreedores pensionales.
Su administración se encuentra a cargo del
Instituto de Seguros Sociales (ISS), quien a través del Estado garantiza el
pago de los beneficios pensionales a que puedan tener derechos (sic) los
afiliados y beneficiarios. Sin embargo, es posible que transitoriamente sea
administrado por cajas, fondos o entidades del sector público o privado, en
virtud de lo previsto en la Ley 100 de 1993 y demás normas concordantes.
13. El manejo técnico-financiero del régimen solidario de
prima media con prestación definida, se encuentra sujeto al denominado: cálculo
actuarial. Este consiste en proyectar la suficiencia material de los recursos
presentes, cotizaciones futuras y de sus posibles rendimientos, para asegurar
el pago de los beneficios pensionales a quienes puedan llegar a tener dichos
derechos, en todos los casos previstos en la ley.
Dicho cálculo actuarial depende no sólo de
la alteración del monto de las cotizaciones, sino también -entre otros- de la
existencia de: (i) períodos de fidelidad, como cuando se exige haber cotizado
un determinado porcentaje de tiempo para tener derecho a un beneficio
pensional; (ii) períodos de carencia, es decir, permanecer durante un preciso
espacio de tiempo por expresa disposición legal, en un régimen pensional
concreto, sin hacer uso del derecho de traslado; (iii) tasas de cotización, o
en otras palabras, porcentajes mínimos que deben excluirse de los ingresos
bases de cotización, en aras de contribuir al financiamiento del sistema
integral de seguridad social en pensiones; y en últimas, (iv) aumentos de
edades, semanas de cotización o de otras expectativas legítimas para adquirir
los beneficios pensionales.
El movimiento de cualesquiera de dichas
variables tiene como resultado alterar el cálculo actuarial y, por ende,
asegurar en un futuro el compromiso del Estado para con sus potenciales
pensionados.
En todo caso, cuando la deficiencia
financiera del sistema impide su sostenibilidad, es el Estado el llamado a
través subsidios implícitos a asegurar el pago oportuno y el reajuste periódico
de las pensiones legalmente reconocidas (C.P. art. 53)[42]. Para
poder cumplir con dicho compromiso, se pueden adoptar medidas sobre el mismo
sistema pensional, por ejemplo, racionalizando los beneficios pensionales, o en
su lugar, alterando la composición del presupuesto general de la
Nación, bien sea reduciendo otros gastos del sector público, o eventualmente,
aumentado el endeudamiento fiscal.”
3.6.3.2.El segundo de ellos, el régimen de ahorro
individual con solidaridad, fue descrito en la misma sentencia, de la siguiente
manera:
“15.
A la
par del régimen solidario de prima media con prestación definida, el legislador
creó, reguló y desarrolló el denominado régimen de ahorro individual con
solidaridad. En esencia, se trata de un régimen cuya administración se otorgó a
los particulares a través de la creación de Sociedades Administradoras de
Fondos de Pensiones y/o Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones y de
Cesantías (A.F.P.), debidamente autorizadas por la Superintendencia Bancaria.
En este régimen, los afiliados acumulan en
una cuenta individual las cotizaciones obligatorias y voluntarias, los bonos
pensionales y los subsidios del Estado - si a ellos hubiere lugar[43]
-, en aras de garantizar el acceso a una pensión de vejez, invalidez o de
sobrevivientes, a favor de sus afiliados o beneficiarios, cuando el monto
acumulado de capital y sus correspondientes rendimientos, permitan proceder a
su reconocimiento, teniendo en cuenta la edad a la cual decida retirarse el
afiliado, la modalidad de la pensión, así como de las semanas cotizadas y la
rentabilidad de los ahorros acumulados. En todo caso, ante el incumplimiento de
los citados requisitos, los afiliados o beneficiarios tienen derecho a reclamar
la devolución de sus aportes o saldos.
Las cotizaciones de los afiliados y sus
rendimientos constituyen una cuenta individual de naturaleza privada, que es
administrada por la entidad que designe o escoja libremente el trabajador, en
desarrollo de un mercado de libre competencia. Desde esta perspectiva, los
afiliados pueden seleccionar y trasladarse libremente entre entidades
administradoras y optar por la aseguradora con quien contratar las rentas y
pensiones.
Es pertinente destacar que del monto total
de las cotizaciones, un porcentaje se capitaliza en las cuentas individuales y
el resto se destina al pago de primas de seguros de invalidez y muerte, así
como a cubrir los costos de administración del fondo. Adicionalmente, en aras
de garantizar la rentabilidad de este régimen, el conjunto de cuentas
individuales constituye un “fondo de pensiones” como patrimonio autónomo e
independiente del de las sociedades administradoras Sobre dicho fondo, las
entidades administradoras garantizan una rentabilidad mínima, la cual se
distribuye entre las cuentas individuales, a prorrata de las sumas acumuladas
en cada una de ellas y de la permanencia de las mismas durante el respectivo
período (Ley 100 de 1993, artículo 101).
A pesar de la diversidad en el manejo de
los recursos y de las características particulares y disímiles de cada régimen,
al igual que sucede en el régimen solidario de prima media con prestación
definida, en el régimen de ahorro individual con solidaridad, el Estado asume
el papel de garante, en desarrollo del artículo 48 del Texto Superior. En esos
términos, la ley dispone que el Estado tiene la obligación de asegurar el monto
de los ahorros y el pago de las pensiones por intermedio del Fondo de Garantías
de Instituciones Financieras (FOGAFÍN).”
3.6.3.3.De lo anterior se puede destacar que si
bien en ambos regímenes se presenta una cofinanciación estatal, existen
importantes diferencias en cuanto a la destinación de los subsidios públicos: “Mientras
en el RAIS los subsidios se dirigen a la población que no alcanza a obtener un
ahorro que asegure una pensión de al menos 1 SMLMV, en el RPM, los recursos
públicos se destinan a asegurar que el valor de todas las pensiones corresponda
al que resulte de aplicar las reglas de liquidación respectivas. Por tanto,
como se resaltó en la sentencia C-258 de 2013, este último esquema puede
generar el efecto contrario a los fines distributivos del Estado Social de
Derecho, cuando la mayor parte de los recursos públicos se orientan a
financiar, no las pensiones de los más pobres y necesitados, sino las mesadas
más altas del sistema”.[44]
3.6.4.  Sin perjuicio de la finalidad de esta
ley, con su implementación no se aliviaron todos los problemas del sistema de
seguridad social en pensiones. Sobre el particular, esta Corte sostuvo:
“Las dificultades de financiación y baja
cobertura continuaban a principios del año 2003, razón por la cual se expidió
la ley 797 cuyo objeto fue fortalecer financieramente al sistema, para lo cual
amplió el número de personas obligadas a cotizar –se incluyeron los
trabajadores independientes-, limitó la posibilidad de traslado entre
regímenes, estableció que los afiliados deberían permanecer al menos cinco años
en un régimen antes de poder trasladarse al otro, e incrementó las semanas de
cotización necesarias para pensionarse en el RPM a partir del 1° de enero del
año 2005.
En 2003 también se aprobó la ley 860 de
2003, la cual varió los requisitos para el reconocimiento de la pensión de
invalidez.
Para el año 2005, los problemas seguían
siendo graves y apremiantes; sobre las dificultades que persistían se explicó
lo siguiente en la sentencia C-258 de 2013:
“Para el año 2005, fecha de promulgación del Acto
Legislativo 1 de 2005, Colombia tenía el cuarto pasivo pensional más alto del
mundo con un 170 % del Producto Interno Bruto (PIB)[45] con un
nivel de cobertura muy bajo que correspondía al 23% de las personas mayores de
60 años[46].
Del mismo modo, la reforma legislativa se justificaba ya que las cifras
macroeconómicas indicaban que en Colombia el número de afiliados era de 11.5
millones de personas, de los cuales solamente eran cotizantes activos 5,2
millones, frente a una población económicamente activa de 20,5 millones de
personas. Estas cifras daban lugar a que el número de pensionados en Colombia
alcanzara solo a un millón de personas, frente a cuatro millones de personas en
edad de jubilación[47].”
En este escenario se promulgó el acto
legislativo 01 de 2005, cuyo objetivo principal fue homogeneizar los requisitos y beneficios
pensionales en aras
de garantizar la sostenibilidad financiera y la equidad del sistema.
En materia de ampliación de la cobertura
de la seguridad social en pensiones en términos de población –una de las
principales deficiencias detectadas antes de la adopción de la ley 100 y que
como muestran las citas anteriores aún persiste-, también se han adoptado
reformas que se focalizan en la población en mayor condición de vulnerabilidad
socioeconómica. Por ejemplo, la ley 797 de 2003 creó el Fondo de Solidaridad
Pensional “(…) destinado a ampliar la cobertura mediante el subsidio a los
grupos de población que, por sus características y condiciones socioeconómicas,
no tienen acceso a los sistemas de seguridad social, tales como trabajadores
independientes o desempleados, artistas, deportistas, madres comunitarias y
discapacitados” –artículo 2-. El Fondo cuenta además con una subcuenta
destinada específicamente a las personas en situación de indigencia o pobreza
extrema, a quienes se dispone suministrar un subsidio económico.”
3.6.5.  Finalmente, la
Sala recuerda que dadas las características diferenciadas y la autonomía de
los regímenes de pensiones contemplados en la ley 100, así como el principio de
libre elección, esta Corporación ha señalado que sus beneficios y reglas no
pueden ser fácilmente materia de comparación a la luz del principio de
igualdad. Al respecto, se destaca el siguiente aparte de la sentencia C-086
de 2002[48]:
“De manera, que no puede haber
desconocimiento del derecho a la igualdad en el caso de las normas acusadas
pues la  Ley 100 de 1993 contiene una regulación diferente para cada uno de los
regímenes pensionales, apoyada en el principio de la libre elección que permite
a los afiliados escoger el subsistema que más se ajuste a sus necesidades, de
tal suerte que el futuro pensionado se somete por su propia voluntad a un
conjunto de reglas diferentes para uno y otro régimen, y simplemente se hará
acreedor a los beneficios y consecuencias que reporte su opción.”
3.7.
CONSTITUCIONALIDAD
DE LOS LITERALES A DE LOS ARTÍCULOS 151B Y 151C
DE LA LEY 1580 DE 2012
Son dos los aspectos que las accionantes
cuestionan del contenido de los literales en referencia. En primer lugar,
que excluyen injustificadamente a las parejas constituidas después de que cada
uno de sus integrantes ha cumplido los 55 años de edad y, en consecuencia,
éstas no pueden sumar su tiempo con el fin de acceder a la pensión conjunta
(violación artículo 13 de la
Constitución). En segundo lugar, que con dicha limitación, se desconoce
la libertad de cada persona para elegir voluntariamente el momento en que
quiere iniciar una relación sentimental (violación artículo 16 de la
Constitución).
3.7.1.
Contextualización
de las normas acusadas
Los preceptos demandados hacen parte de la
Ley 1580 de 2012, cuyo objeto es la introducción en el sistema de pensiones de
la pensión familiar. En la sentencia C-613 de 2013 se hizo un completo análisis
de los antecedentes de esta ley, del cual, por ser apropiado para el análisis
de los cargos presentados en la demanda de la referencia, se citarán los
apartes pertinentes.
3.7.1.1.La pensión familiar se encuentra definida en el artículo 1° de la
Ley 1580 de 2012:
“Artículo 151A. Definición de Pensión Familiar. Es
aquella que se reconoce por la suma de esfuerzos de cotización o aportes de
cada uno de los cónyuges o cada uno de los compañeros permanentes, cuyo
resultado es el cumplimiento de los requisitos establecidos para la pensión de
vejez en el régimen de prima media con prestación definida o régimen de ahorro
individual y de conformidad con lo establecido en la
Ley 100 de 1993.”
3.7.1.2.Las normas que contienen los
literales acusados disponen lo siguiente:
ARTÍCULO 151B. PENSIÓN FAMILIAR EN EL RÉGIMEN DE AHORRO
INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD. <Artículo adicionado por el artículo 2 de la
Ley 1580 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Quienes cumplan los
requisitos para adquirir el derecho a la devolución de saldos en el sistema de
ahorro individual con solidaridad, es decir, cumplan la edad requerida por ley
y el monto acumulado sea insuficiente para acceder a una pensión de vejez,
podrán optar de manera voluntaria por la pensión familiar, cuando la
acumulación de capital entre los cónyuges o compañeros permanentes sea
suficiente para solicitar el reconocimiento de la pensión de vejez.
En caso de que el capital sea insuficiente, se sumarán las semanas
de cotización de ambos para determinar si pueden acceder al Fondo de Garantía
de Pensión Mínima, de conformidad con lo establecido en el artículo 65 de la
Ley 100 de 1993.
a) Los cónyuges o compañeros permanentes deberán estar afiliados
al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad y acreditar más de cinco (5)
años de relación conyugal o convivencia permanente. Esta relación conyugal o
convivencia permanente deberá haber iniciado antes de haber cumplido 55 años de
vida cada uno;(…)
ARTÍCULO 151C. PENSIÓN FAMILIAR EN EL RÉGIMEN DE PRIMA
MEDIA CON PRESTACIÓN DEFINIDA. <Artículo adicionado por el artículo 3 de la
Ley 1580 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Quienes cumplan los
requisitos para adquirir el derecho a la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez en el sistema de prima media con prestación definida, podrán
optar por la pensión familiar, cuando los dos cónyuges o compañeros permanentes
obtengan la edad mínima de jubilación y la suma del número de semanas de
cotización supere el mínimo de semanas requeridas para el reconocimiento de la
pensión de vejez.
a) Los cónyuges o compañeros permanentes deberán estar afiliados
al régimen pensional de prima media con prestación definida y acreditar más de
cinco (5) años de relación conyugal o convivencia permanente. Esta relación
conyugal o convivencia permanente deberá haber iniciado antes de haber cumplido
55 años de vida cada uno; (…)”
3.7.1.3.Con relación a los requisitos para acceder a esta prestación, en
la sentencia C-613 de 2013 se expresó:
“Esta nueva pensión se implementa tanto en el RPM como en el RAIS,
con requisitos diferentes. En el RAIS, el artículo 2 ibídem –que
introduce el artículo 151B a la ley 100- exige a los integrantes de la pareja
que desea reclamar la pensión familiar: (i) reunir los requisitos para
la devolución de saldos en términos de edad e insuficiencia de aportes para
financiar cuando menos una pensión de 1 SMLMV, (ii) acreditar que la
suma de sus aportes -de los 2 compañeros o cónyuges- sí alcanza para reconocer
una única pensión o al menos para acceder al Fondo
de Garantía de Pensión Mínima, (iii) estar
afiliados al mismo régimen y a la misma AFP, (iv) probar una relación o
convivencia mínima de 5 años que inició antes de que los compañeros o cónyuges
cumplieran 55 años, y (v) demostrar que los bonos pensionales a los que
los compañeros o cónyuges tengan derecho ya han sido pagados a la respectiva
AFP[49].
Por su parte, el artículo 3 de la ley 1580 –que añade el artículo 151C
a la ley 100-, además de los requisitos contenidos en los literales acusados,
demanda la acreditación de los siguientes para acceder a la pensión familiar: (i)
edad mínima contemplada para la pensión de vejez, (ii) una suma de
cotizaciones igual a la necesaria para el reconocimiento de la pensión de
vejez, (iii) afiliación de la pareja al RPM, y (iv) una relación
conyugal o convivencia permanente de al menos cinco años[50].”
3.7.1.4.En cuanto al origen y contenido del proyecto, en la citada
sentencia se expuso:
“El proyecto que dio lugar a la ley 1580 de 2012 fue presentado
por los congresistas Jorge Eliécer Ballesteros B., Dilian Francisca Toro Torres
y Elías Raad Hernández con el propósito de ampliar la cobertura del sistema de
pensiones[51]
mediante la introducción de una pensión familiar, a la que pudieran acceder las
parejas de esposos o compañeros permanentes que no reunieran los requisitos
para reclamar a una pensión de vejez de forma individual, pero cumplieran las
condiciones para la indemnización sustitutiva. En vista de las dificultades que
a juicio de los promotores del proyecto existen para acceder a una pensión de
vejez de forma individual –por causas como la flexibilidad de los contratos y
el desempleo-[52],
se proponía permitir que esas parejas acumularan sus semanas cotizadas en el
RPM o los montos ahorrados en el RAIS con el fin de obtener a una pensión
compartida que protegiera el mínimo vital del núcleo familiar.
En el texto inicial solamente se exigían los siguientes requisitos
para acceder a la pensión familiar en el RPM: (i) afiliación al mismo
régimen, (ii) cumplimiento por cada miembro de la pareja de los
requisitos para reclamar la indemnización sustitutiva, (iii) acreditación
de la edad mínima de jubilación, y (iv) evidencia de un tiempo de
convivencia mínimo de 5 años. Además, se señalaba que la pensión familiar en
este régimen se determinaría con base en el promedio del salario de los últimos
10 años sobre el cual hubiera aportado el cónyuge o compañero con mayor número
de semanas cotizadas[53].
2.8.4.
El Gobierno Nacional desde el comienzo
mostró su desacuerdo con el proyecto por los efectos adversos que, en su
sentir, traería en términos de sostenibilidad financiera y equidad del sistema
de pensiones.
En efecto, en el concepto del 13 de septiembre de 2010, el Ministerio
de Hacienda tildó de inconveniente el proyecto de ley debido al impacto que –a
su juicio- podría tener en la sostenibilidad financiera del sistema de
pensiones. Los fundamentos del concepto pueden resumirse así: el
Ministerio sostuvo que ya existen otras medidas con fuentes de financiación
definidas, como el Programa Social Complementario de los Beneficios Económicos
Periódicos, que constituyen opciones -alternativas al Sistema General de
Pensiones- para las personas que no alcanzan las cotizaciones necesarias para
reclamar una pensión de vejez; también indicó que la iniciativa podía tener un
impacto fiscal importante y no preveía criterios de sostenibilidad financiera
de los beneficios[54].
Argumentos similares fueron expuestos por el Ministerio de Hacienda en una
audiencia llevada a cabo el 14 de septiembre de 2010[55].
Posteriormente, en el debate ante la
Comisión Séptima de la Cámara de Representantes –tercer debate-, después de
relatar las dificultades financieras del sistema de pensiones y las razones por
las cuales es inequitativo[56],
el Ministro de Hacienda llamó la atención sobre la importancia de no hacerlo
más oneroso ni atentar contra su equilibrio mediante la introducción de
modificaciones individuales como la pensión familiar[57]. En
resumen, las razones por las cuales aseguró que el proyecto era inconveniente
son: (i) creación de un incentivo para la acumulación de semanas de
cotización entre personas que no son auténticas cónyuges o compañeros
permanentes[58],
(ii) generación de un subsidio estatal del 77% para financiar la pensión
familiar[59],
y (iii) destinación del subsidio a las clases media y alta, las clases
que pueden cotizar al sistema de pensiones –efecto adverso desde el punto de
vista de la justicia social-[60].
2.8.5.
Después de la intervención del Ministro
de Hacienda en la
Comisión Séptima de la Cámara, tuvo lugar un intenso debate en el que se
defendió la importancia de la pensión familiar como un mecanismo para ampliar
la cobertura del sistema de pensiones, dirigido especialmente a aquellas
personas que al llegar a la adultez, por las condiciones del mercado laboral,
tienen dificultades para acceder a un empleo estable y formal. Sin embargo, en
atención a las objeciones del Gobierno –que en parte fueron consideradas
razonables-, se propuso que la pensión familiar en el RPM solamente beneficiara
a parejas de bajos ingresos[61].
Para delimitar el grupo de beneficiarios se esbozaron tres propuestas: (i)
que fueran las personas de estratos 1 y 2, (ii) que fueran quienes
tienen ingresos que no superan los 2 salarios mínimos[62] y
(iii) que fueran las personas clasificadas en los niveles 1 y 2 del
Sisben[63].
Adicionalmente surgió la propuesta de que se limitara el monto de la pensión
familiar a 1 SMLMV[64].
De este debate surgieron los literales
acusados[65],
los cuales luego fueron aprobados por la plenaria de la
Cámara y finalmente acogidos por toda la
Corporación después del proceso de conciliación[66]”.
3.7.1.5.Del recuento anterior, se evidencia que la propuesta de creación
de la pensión familiar fue acogida por el Congreso atendiendo las
preocupaciones del Gobierno, las cuales hacían referencia, por un lado, a la
sostenibilidad del sistema y, por otro, a que se generara un incentivo para
uniones fraudulentas.[67]
Para contrarrestar estas inquietudes, el legislador, entre otros cambios,
introdujo el requisito de que la unión debía iniciarse antes de que cada miembro
de la pareja cumpliera los 55 años de edad, modificación que fue aprobada por
los miembros de la
Comisión Séptima de la Cámara de Representantes, antes del segundo debate,
sin discusiones adicionales a las presentadas frente a la intervención del
Ejecutivo.[68]
3.7.1.6.Así las cosas, se puede concluir que la pensión familiar fue
creada por el legislador en desarrollo de su deber de ampliación progresiva de
la cobertura del sistema de pensiones, con el fin de beneficiar específicamente
a aquellos afiliados al sistema que, por variadas razones, no pueden completar
las semanas de cotización necesarias para reclamar una pensión de vejez de
forma individual en cualquiera de los dos regímenes pensionales contemplados en
la Ley 100. Lo anterior, para evitar una posible amenaza de su mínimo vital al
llegar a la tercera edad.
3.7.2.
Análisis
del cargo por violación al artículo 13 Superior
Para las accionantes los literales
acusados desconocen el artículo 13 de la
Carta Política al excluir “injustificadamente” a las parejas conformadas con
posterioridad a que sus integrantes han cumplido los 55 años de edad, del
beneficio de la pensión familiar, es decir, que aquellos que se unan mediante
vínculo matrimonial o marital de hecho, después de haber cumplido la edad antes
dicha, ya no podrían sumar su tiempo cotizado al Sistema General de Pensiones
con el fin de acceder a dicha prestación.
3.7.2.1.Respecto de los tratos
discriminatorios injustificados, esta Corporación en su copiosa jurisprudencia
ha indicado que para poder afirmar que una norma contiene un trato de tal
naturaleza “(i) debe existir una diferenciación, exclusión o
restricción injustificada basadas directa o indirectamente en criterios
inconstitucionales tales como raza, género, origen étnico, religión, opinión
política, etc. –criterios prohibidos por el artículo 13 de la
Carta-, y (ii) cuya intención o efecto sea la nulificación o
vulneración del reconocimiento, disfrute o ejercicio, en un plano de igualdad,
de derechos fundamentales.[69]”[70]
En ese entendido, para establecer si en un
caso específico una disposición contiene un tratamiento discriminatorio, la
Corte acude con frecuencia a los juicios de igualdad, entendiéndolos como “un
método de análisis que permite determinar si el tratamiento diferente que un
precepto dispensa a dos supuestos de hecho tiene una justificación que se
ajuste a los principios y valores constitucionales.[71]
Su finalidad es entonces dotar de objetividad los exámenes de igualdad que realizan los
tribunales constitucionales.[72] En particular, los juicios de
igualdad se centran en el estudio de la naturaleza de la medida y las razones
que el legislador tuvo para optar por ella, el objetivo perseguido por la
misma, y la relación entre la medida y el objetivo perseguido”.[73]
3.7.2.2.A la luz del anterior
planteamiento, para establecer si en este caso particular los literales
discriminan injustificadamente a un grupo susceptible de adquirir el derecho
contemplado en ella, la Sala debe determinar si los grupos relacionados por las
accionantes son en realidad comparables a la luz del acceso a la pensión familiar, y en caso de que lo sean, aplicar el
juicio de igualdad.
Al respecto, recuerda esta Sala que la
pensión familiar fue creada para favorecer a los afiliados al sistema de
pensiones que no alcanzan a cumplir los requisitos contemplados en la
Ley 100 para acceder a una pensión de vejez y que hacen parte de los sectores
más vulnerables socioeconómicamente. En este punto, vale la pena aclarar que si
bien la clasificación en los niveles 1 y 2 del Sisbén se exige en las parejas
afiliadas al RPM, de los requisitos fijados en la norma se entiende que este
mismo grupo de personas es beneficiario de la citada prestación en el RAIS.[74]
En ese entendido, la finalidad de esta ley
se orienta a que estos afiliados tengan una opción adicional a la indemnización
sustitutiva o a la devolución de saldos, figuras reguladas por la
Ley 100 de 1993 para esos eventos.
Ahora, la medida analizada en este caso,
relacionada con el criterio de la edad (mayores o menores de 55 años) no impide
comparar a estos dos grupos, pues con independencia de la edad, las parejas de
cónyuges o compañeros permanentes que lleguen a conformarse tienen las mismas
condiciones de vulnerabilidad socioeconómicas, en lo que interesa a esta norma,
es decir, a efectos de no poder acceder a la pensión de vejez. Así las cosas,
estos dos grupos identificados por las accionantes sí son comparables.
3.7.2.3.De otra parte, para analizar este
cargo, además de establecer si existe un criterio de comparación, se debe
establecer la intensidad del juicio con el que se estudiarán los apartes
demandados. Para el efecto, es necesario recordar que de conformidad con la
jurisprudencia constitucional, con la racionalización del examen de
constitucionalidad de las normas, especialmente cuando se alega vulnerado el
principio de igualdad, se busca respetar la libertad de configuración de los
órganos políticos, la cual también es un principio de raigambre constitucional.[75] Sobre este
particular, en sentencia C-445 de 1995[76] se dijo:
“Un juicio constitucional de
igualdad estricto, en todos los campos, corre el riesgo de limitar
excesivamente la capacidad de acción de las autoridades y la libertad política
del Legislador, pues resulta poco probable que las numerosas clasificaciones
efectuadas por las diversas leyes sean siempre estrictamente necesarias. En
tales circunstancias, si el juez constitucional lleva su examen de la igualdad
con el mismo rigor en todos los campos termina por vaciar la función normativa
del Legislador, con lo cual no sólo se desconoce el pluralismo político sino
que se afecta la propia capacidad del ordenamiento jurídico para regular en
forma diferenciada la vida en sociedad. Pero, de otro lado, un análisis
constitucional de la igualdad demasiado flexible y amplio puede hacer perder
toda eficacia jurídica al principio de igualdad, que es una norma y un derecho
fundamental de aplicación inmediata (CP art. 13), cuya integridad y supremacía
debe ser, entonces, garantizada por el juez constitucional.
Una conclusión se impone: el
examen de la eventual violación de la igualdad por una ley o una autoridad
pública no debe hacerse siempre de la misma manera y con el mismo rigor. En
efecto, no puede el juez constitucional examinar con la misma intensidad una
ley que, por ejemplo, consagra clasificaciones de servicios y productos para
efectos económicos o tributarios, que otra disposición jurídica que limita un
derecho fundamental o establece una diferencia de trato basada en la raza, el
sexo o el origen familiar.”
De manera que, con base en las anteriores
consideraciones, esta Corporación[77]
ha establecido algunos criterios que deben ser tenidos en cuenta por el juez
constitucional al momento de determinar la intensidad del juicio de igualdad,
para luego sí analizar las características particulares de la disposición
acusada.
En esta oportunidad, sin desconocer que el
legislador en materia de seguridad social, y especialmente en cuanto se refiere
al sistema general de pensiones, goza de libertad de configuración para regular
las condiciones bajo las cuales se puede acceder al reconocimiento y pago de
las prestaciones que surgen para garantizar a la población de las contingencias
derivadas de la vejez, invalidez y muerte,[78] observa la
Sala que (i) el criterio de edad utilizado en las expresiones acusadas
podría resultar discriminatorio
para las personas mayores de 55 años de edad, al fijarles un límite para
acceder al derecho[79] y (ii) la restricción contenida en la norma constituye una medida que
podría afectar el derecho fundamental a la seguridad social de un grupo
poblacional vulnerable y un
eventual sacrificio de otros valores y principios constitucionales. Por lo tanto, el estudio del cargo
propuesto debe someterse a un juicio estricto de igualdad.
En este juicio, según la jurisprudencia de
esta Corporación, “es necesario identificar si la diferenciación legal
persigue una finalidad constitucionalmente imperiosa y si es necesaria, útil y
estrictamente proporcionada para alcanzarla. Si no fuera así, la ley estaría
vulnerando, cuando menos, el principio de no discriminación y debería merecer
el correspondiente reproche de inconstitucionalidad”.[80]
3.7.2.4.Bajo esas consideraciones, para la
Sala Plena de esta Corte la expresión “Esta relación conyugal o convivencia
permanente deberá haber iniciado antes de haber cumplido 55 años de vida cada
uno” contenida en los literales a) de los artículos 151B y 151C
de la Ley 100 –adicionado por la Ley 1580- no se ajusta al Texto
Fundamental, por las razones que a continuación se indican:
En primer
lugar y luego de revisar los
antecedentes de la norma,[81]
se advierte que la medida está orientada a un fin constitucionalmente
legítimo, importante e imperioso, ya que busca, por una parte, proteger el
erario público y la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, la cual
ha sido considerada como una herramienta útil para “la
realización progresiva de los contenidos prestacionales de las garantías
constitucionales”,[82]
y por otra, evitar que la norma se convierta en incentivo para que se
formalicen uniones con el fin de defraudar la normativa pensional.
Al respecto, se observa que sin esta medida tanto los compañeros
permanentes como los cónyuges tendrían únicamente la opción de la indemnización
sustitutiva o la devolución de saldos, figuras que, según los cálculos
presentados por el Gobierno Nacional, tienen un valor en términos actuariales
mucho menor al de la pensión familiar y no reciben ningún subsidio estatal
implícito.
En
efecto, de los debates legislativos, especialmente en la intervención del
Ministro de Hacienda, se desprende que la preocupación del Gobierno con la
inclusión de este nuevo beneficio pensional era la afectación del patrimonio
público y que el mismo generara un incentivo en los ciudadanos de realizar
uniones exclusivamente para obtener la pensión familiar.
Sobre
el punto, el Ministro aseguró:
“(…) Se va a generar un mercado secundario de semanas cotizadas en
el cual usted tiene 5 años, yo tengo 15, mis 15 son de salario mínimo, sus 5
son de salario de 10 millones de pesos, si nos juntamos, es fácil casarse, dice
uno que llevamos 6 meses, 2 años, y hacemos un mercado secundario, como saber
que hay uvas, por eso digo que el alma humana, la economía le dice a uno, si
los incentivos están ahí los seres humanos responden a incentivos, entonces, ¿qué
vamos a tener? Que la gente va a vender semanas, yo vendo mis 8 años de
semanas, ya tengo 65 años, 60 años, ya tengo 8 años cotizados, se los vendo a
alguien que tenga el complemento y hacemos el mercado secundario de semanas y
de uniones conyugales, y desfalcamos el sistema de pensiones. (…)“(…) una
persona cotizó con un salario de 10 millones de pesos 15 años, y otra cotizó
los otros, el complemento, no sé, otros 7 años u 8 años con un salario de 1
millón de pesos, al hacer el cálculo de la pensión unida, ¿correcto? Se
tiene que hacer, para calcular el ingreso base de liquidación se tiene que usar
algún promedio ponderado no sé, de los 10 y el 1, ¿no es cierto? Por
eso, pero eso es lo que generaría un riesgo fiscal inmenso, el riesgo de
subsidio, hoy por hoy a las personas que llegan a la edad y no pueden cumplir
requisitos se les van a devolver 1.7 billones de pesos, de esta manera
estaríamos saltando, sin generar todavía el mercado secundario del que les
estoy hablando, eso es sin el riesgo este del mercado secundario donde se
transarían con uniones temporales conyugales, ¿no es cierto? Todo tipo
de parámetros, se le pagaría 8.2 billones de pesos, de manera que el efecto
fiscal sería la diferencia entre 1.7 y 8.2 que son 6.5 billones de pesos, 6.5
es un punto del PIB, y ¿a quién se le está dando? Se les está dando a
los que hoy tienen acceso a pensión, han tenido la cotización, que es la clase
que ha cotizado que es la clase media para arriba, o sea, ese punto del PIB se
redistribuiría justamente hacia donde de pronto ustedes quieren pero yo no
quiero, yo lo que quiero es que los impuestos de este país y la redistribución
de este país vaya al más pobre, este país tiene demasiado, Chocó, Nariño,
Guajira, demasiada pobreza para que decidamos aquí coger 7 billones de pesos y
regalárselos, porque es un regalo a la clase media y la clase media alta, el
argumento redistributivo es un argumento fundamental, nosotros no estamos en el
año 2030 cuando este país ya no tiene pobres, nosotros tenemos 37% de población
pobre, si tenemos 7 billones de pesos, por el amor de Dios démoselos a los más
pobres, empecemos por abajo, porque si empezamos, y esto es sin el abuso que se
puede dar del sistema, esto es simplemente juntando las familias que hoy tienen
parámetros, los más pobres no están ahí porque simplemente los más pobres hoy
no tienen sistema pensional, el 70% de la población colombiana y el 100% de la
población pobre va a tener un sistema que es garantía de pensión mínima y los
BETS, que son sistemas nuevos, que estamos montando para los más pobres, yo les
acepto el reto de que esos 7 billones de pesos que vamos a gastar en los
próximos años se los demos a BEPS, el problema no es ahorrarme esa plata, mi
problema es que me parece tremendamente injusto que si vamos a dar un subsidio
del 80%, 77% se van a subsidiar estas pensiones, démosle ese subsidio al pobre
chocoano, al pobre nariñense, al pobre quindiano, al pobre cundinamarqués, pero
por qué se los vamos a dar a las personas, yo sé que la clase media en Colombia
no es rica lo sé, pero es mucho más pudiente que la clase baja y la clase pobre
colombiana.”[83]
3.7.2.4.1.
En segundo lugar, el juicio estricto exige que la medida sea necesaria y útil,
es decir, que no se pueda lograr el mismo propósito a través de un medio menos
lesivo. Al respecto, observa esta Sala que si bien en este caso la finalidad es
legítima, importante e imperiosa, la limitación por razón de la edad impuesta
por el legislador, no es necesaria y útil, toda vez que existen otros
medios menos perjudiciales para cumplir el fin propuesto, incluso algunos ya
están en la ley.
Con relación a la protección de la sostenibilidad fiscal, se advierte
que la misma ley contempla en los mismos artículos, una gran cantidad de
medidas las cuales, teniendo en cuenta su contenido, son menos lesivas para
lograr ese mismo fin. En efecto, los artículos 151B y 151C
disponen en sus literales ‘c’ y ‘j’ y ‘b’, ‘j’, ‘k’,
‘l’ y ‘m’, respectivamente, requisitos relacionados con el
capital ahorrado o el número de semanas reunidas por cada uno de los
integrantes de la pareja, necesarios para recibir esta prestación; las
disposiciones también establecen la incompatibilidad de esta pensión con otros
beneficios estatales, e introducen reglas sobre el grupo de la población al
cual se dirige este beneficio y el valor de la pensión familiar, la cual no
podrá exceder de 1 SMLMV.[84]
Para esta Sala, dichos requisitos fijados, que se incluyeron
teniendo en cuenta las observaciones del Gobierno frente al volumen de recursos
públicos requerido para financiar las pensiones familiares, contribuyen de
manera efectiva para promover la sostenibilidad del sistema.[85] Por tanto,
incluir una exigencia adicional -que cada uno de los integrantes de la pareja
haya cumplido 55 años antes de iniciar su vida junta- no sería necesario y útil.
En cuanto a la finalidad de evitar uniones fraudulentas y, por
ende, abusos del derecho dentro del sistema, se observa que los literales
acusados, desde sus inicios, contienen una condición que por sí sola resulta
idóneo para evitar un posible intento de fraude al sistema pensional, cual es
el de exigir la acreditación de “cinco (5) años de relación conyugal o
convivencia permanente”. Por tal motivo, no es preciso ni necesario contemplar
limitaciones adicionales.
Además, del examen de los antecedentes legislativos no es posible
relacionar un estudio contundente sobre esos hechos ni evidencia empírica que
haya contribuido a la adopción de la medida por parte del legislador. Por el
contrario, tal análisis permite inferir que la medida fue adoptada con base en
suposiciones que hizo el Gobierno en su exposición.
Con relación a la posible proliferación de uniones fraudulentas y el
riesgo moral que ello conlleva, se advierte que esta finalidad está basada en
teorías sin sustento en evidencia empírica que demuestre que se trata de una
práctica reiterada en personas que sobrepasan la edad límite o que es una
conducta propia en ese grupo específico de la población. Para la
Sala la medida parte de la mala fe de estas personas y no tiene en cuenta, por
ejemplo, problemas de acceso a la información de los potenciales beneficiarios
de la pensión familiar, problemas que debilitan el argumento del riesgo moral.
No obstante incluirse la medida en el texto final, en el debate
legislativo[86]
se puede observar el desacuerdo de algunos Representantes a la
Cámara frente a este punto con fundamento en razones similares a las expuestas
previamente.
El representante Armando Zabaraín D’Arce afirmó:
“(…) recordemos, para estratos 1 y 2, no es para los millonarios del
país, es para el campesino, o es para el conductor de un bus, que a los 30 años
le dicen, ya usted está muy viejo y lo sacan y la esposa de él, que trabaja en
una casa de familia como doméstica y le están pagando su afiliación pero llegó
a los 30 años y le dijeron, ya usted no sabe cocinar, ya usted no mantiene bien
a los niños, dejó de recibir ese pago de la afiliación a su pensión, es para
esas personas que esta Comisión estoy seguro que va a legislar, porque como
ellos no alcanzaron a las semanas, no por pereza, no porque fueron
delincuentes, no la alcanzaron porque el sistema a los 30 años los saca y tiene
que irse a la informalidad, y en la informalidad se quedan toda la vida, y sus
semanas se perdieron allí, la sugerencia que hace este proyecto es que esas
familias, que el esposo y la esposa con esos pequeños salarios y que los
sacaron del sistema por las circunstancias que mencioné por ejemplo, puedan
unirse y solicitarle a su fondo de pensión, sea de prima media o el fondo de
pensión privado, porque debería también incluir allí, porque hoy vemos cómo a
los pequeños salarios los inducen a incluirse en este sistema y cuando terminan
los 10 años se quedaron sin un peso para poder llegar a su salario mínimo, yo
creo que esas dos personas reunidas, que crearon una familia, que tienen 1, 2
hijos, 3 hijos, puedan contar sus semanas cotizadas y alcanzar un salario
mínimo, eso es un sentimiento de todos, estoy seguro que nadie le discute a
eso, de pronto lo que discutimos es, si le vamos a dar estas pensiones a los de
40 salarios mínimos, a los de 40, 30 millones de pesos, yo no me imagino un
Congresista aspirando a tener ese tipo de pensión, yo no me imagino a un
Magistrado aspirando a ese tipo de pensión.”
El representante Elías Raad Hernández, por su parte
expuso:
“(…) Segundo, no creo en un mercado secundario, uno tiene varias maneras de
acabar con los proyectos (…) pero, el señalarle al proyecto que va a generar un
mercado secundario de uniones conyugales es no solo desafortunado sino que no
es responsable porque yo no tengo ese pésimo concepto de los colombianos, mucho
menos de los colombianos más pobres que van a ser los beneficiarios de este
proyecto; el colombiano pobre que se gana apenas un salario mínimo, el que está
en la lucha por la subsistencia diaria es una de las grandes debilidades de
ellos, no piensan ni en el mediano ni en el largo plazo, ellos no van a pensar
en 5 o en 7 años, que van a hacer una unión ahora para que dentro de 5 ó 7 años
puedan tener una pensión compartida. No, están pensando en el día a día,
segundo Ministro, el proyecto de ley señala que deba haber una convivencia
mínima de 5 años, si quieren se aumenta el período de convivencia si ustedes lo
consideran pertinente, pero yo no tendría, Luis Fernando y Ministro porque es
que no quiero endurecer mi discurso, no quiero pensar realmente malévolamente,
porque es que así no tendríamos nunca una ley en Colombia, si uno comienza a
decir, a ver qué le pueden hacer a esta ley, que subterfugios a pensar malévolamente
o perversamente, nunca sacamos una ley, porque si después comenzamos a decir, y
si se separan, bueno igual, lo que las leyes prescriban para las separaciones
diría yo, si de mutuo acuerdo dicen quién se queda con la pensión o si
simplemente la dividen y quedan como beneficios económicos periódicos, el
proyecto dice, fenece la pensión familiar y queda como beneficio económico pero
el 50%, esta ley debe ser el peldaño Ministro para ir uniendo los beneficios
económicos periódicos que terminan siendo un subsidio con un derecho o con lo
que llamaríamos el pilar solidario”.
Por lo anterior, la Sala concluye que la medida no es necesaria
y útil para alcanzar el fin propuesto, pues las disposiciones
acusadas ya contemplan mecanismos que contribuyen de manera efectiva para
promover la sostenibilidad del sistema y evitar abusos del derecho dentro del
Sistema General de Pensiones.
3.7.3.
Por último, para la
Sala la medida bajo estudio no resulta proporcionada en estricto sentido,
toda vez que sacrifica en gran medida principios constitucionales como el
derecho a la seguridad social y la buena fe, y por otra parte sólo promueve
beneficios tangenciales en términos de sostenibilidad financiera del sistema de
pensiones.
Con relación al derecho a la seguridad social, a pesar
del amplio margen de configuración del legislador, con esta medida se restringe
considerablemente el acceso al mismo de un grupo de personas en alto grado de
vulnerabilidad socioeconómica. Lo anterior, por cuanto, como se dijo
anteriormente, las parejas constituidas después de los 55 años de edad,
excluidas de este beneficio pensional, hacen parte del mismo referente
poblacional que no ha podido completar el número de semanas exigidas por la ley
para acceder a la pensión de vejez de manera individual, y que, en vista de la
pérdida de capacidad laboral que implica la vejez, están expuestas a una
inminente afectación grave de su mínimo vital cuando no puedan seguir
laborando. Al ser excluidas de la pensión familiar, ese riesgo se hace aún más
inminente.
Se repite, la implementación de este beneficio
pensional va dirigido a la ampliación de la cobertura del sistema de pensiones
a favor de personas de bajos recursos, que se hallen en condiciones de mayor vulnerabilidad
socioeconómica o en situación de extrema pobreza, por tanto, tal como se indicó
en sentencia C-613 de 2013, el legislador no debe obviar que “uno de los compromisos fundamentales del
Estado Social de Derecho es asegurar unas condiciones de subsistencia digna a
todas las personas; para ello el gasto público social cumple un papel
fundamental. Dada las limitaciones administrativas y financieras, es razonable
que se priorice en la distribución de esos recursos a aquellos en mayor
situación de vulnerabilidad socioeconómica, situación que suele ser denominada
como de extrema pobreza”.
En ese entendido, una limitación en el acceso a este derecho de un grupo de
esta población debe estar debidamente justificada y ajustada a los mandatos
contenidos en la Carta Política.
Respecto del principio de buena fe, éste ha sido
definido por la jurisprudencia
constitucional como aquel que “exige a los particulares y a las autoridades
públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme
con las actuaciones que podrían esperarse de una “persona correcta (vir bonus)”[87].
En este contexto, la buena fe presupone la existencia de relaciones reciprocas
con trascendencia jurídica, y se refiere a la ‘confianza, seguridad y
credibilidad que otorga la palabra dada.’[88]”[89]
Si bien no se trata de un principio absoluto y el legislador
puede establecer en ejercicio de sus funciones presunciones de mala fe[90], las mismas deben
estar basadas en circunstancias determinadas o situaciones particulares que
razonablemente permitan inferirlo de esa manera, aspectos que no se observan en
este caso, toda vez que, como se indicó en precedencia, la preocupación
manifestada por el Gobierno y acogida por el Congreso, no se sustenta en
estudios que demuestren que en eventos como el analizado la ciudadanía responda
de la manera temida por el Ejecutivo o que dicha conducta sea una práctica
reiterada de este grupo poblacional.
De otra parte y con relación a la protección de la sostenibilidad
fiscal, la Sala advierte que la ganancia que promueven los preceptos acusados
es tan sólo tangencial. Al respecto, se recuerda que las disposiciones objeto
de examen contemplan en sus literales ‘c’ y ‘j’ y ‘b’, ‘j’,
‘k’, ‘l’ y ‘m’, medidas que contribuyen de manera efectiva
para promover la sostenibilidad del sistema, por tanto, el requisito de que
cada uno de los integrantes de la pareja haya cumplido 55 años antes de iniciar
su vida junta, generaría ganancias apenas tangenciales; dicho de otro modo,
teniendo en cuenta los demás requisitos introducidos por la ley para acceder a
la pensión familiar, el requisito materia de controversia –que como ya se dijo
no hay evidencia de que contribuirá a promover la sostenibilidad– trae tan sólo
un beneficio meramente eventual en términos de sostenibilidad y equilibrio
financiero.
En cuanto a la finalidad de evitar abusos del derecho dentro del
sistema, reitera esta Sala que la condición contenida en los literales
acusados, de exigir la acreditación de “cinco (5) años de relación conyugal
o convivencia permanente” es idónea para lograr tal objetivo, razón por la
que resulta desproporcionado contemplar limitaciones adicionales que, además,
no tienen sustento empírico y se basan en presunciones inconstitucionales.
En virtud de lo anterior, para esta Sala la expresión
demandada, contenida en los literales ‘a’ de los artículos 151B y 151C
de la Ley 100 –adicionados por los artículos 2 y 3 de la
Ley 1580 – no se ajusta al Texto Superior toda vez que no fue
justificada en los términos exigidos por la jurisprudencia para evitar un
menoscabo de los derechos fundamentales del grupo excluido en las citadas
normas.
3.8.
CONCLUSIÓN
En el presente caso, las accionantes
cuestionan un aspecto del contenido de los literales demandados: que excluyen
injustificadamente a las parejas constituidas después de que cada uno de sus
integrantes ha cumplido los 55 años de edad y, en consecuencia, éstas no pueden
sumar su tiempo con el fin de acceder a la pensión familiar (violación artículo
13 de la Constitución).
La Sala encontró que la expresión “[e]sta relación conyugal o
convivencia permanente deberá haber iniciado antes de haber cumplido 55 años de
vida cada uno” contenida en los literales a) de los artículos 151B y 151C
de la Ley 100 –adicionados por los artículos 2 y 3 de la
Ley 1580-
vulnera el derecho a la igualdad de aquellas parejas que se conformen con
posterioridad al cumplimiento de esa edad por cada uno de sus integrantes.
Luego de realizar un juicio
estricto de igualdad, esta Corte consideró que la anterior medida, no
obstante tener un fin legítimo, importante e imperioso –asegurar la
sostenibilidad financiera del sistema de pensiones y evitar uniones
fraudulentas para obtener beneficios injustificados-, se vale de una medida innecesaria
e inútil, toda vez que las disposiciones ya contemplan mecanismos eficaces para
tal fin menos lesivos para los derechos involucrados.
Adicionalmente, la
Sala advirtió que el requisito censurado es desproporcionado en estricto sentido, al sacrificar
en gran medida principios constitucionales como el derecho a la seguridad
social y la buena fe, y promover beneficios tangenciales en términos de
sostenibilidad financiera del sistema de pensiones y desestímulo de prácticas
fraudulentas.
Por otra parte, la
Sala se inhibió de estudiar el cargo por violación del derecho al libre
desarrollo de la personalidad por considerar que el mismo no cumple los
requisitos jurisprudenciales para permitir un pronunciamiento de fondo.
Así las cosas, de conformidad
con lo expuesto la Sala declarará la inexequibilidad de la expresión “[e]sta
relación conyugal o convivencia permanente deberá haber iniciado antes de haber
cumplido 55 años de vida cada uno” contenida en los literales a) de los
artículos 151B y 151C de la Ley 100 –adicionados por los artículos 2 y 3 de la
Ley 1580-por cuanto resulta una medida que no se ajusta a la
Carta Política toda vez que no fue justificada en los términos que exige la
jurisprudencia constitucional.
4.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE la
expresión “[e]sta relación conyugal o convivencia permanente deberá haber
iniciado antes de haber cumplido 55 años de vida cada uno” contenida en los
literales a) de los artículos 151B y 151C
de la ley 100 –adicionados por los artículos 2 y 3 de la ley 1580-.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, cúmplase y archívese el expediente.
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Magistrado
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrada
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Los cargos presentados contra los
artículos 2 y 48 de la Constitución, fueron inadmitidos en auto del 17 de
noviembre de 2013 y posteriormente rechazados en proveído del 12 de diciembre
del mismo año.
[2] Citan lo siguiente: “Al interpretar el artículo 16
constitucional que consagra el derecho al libre desarrollo de la personalidad,
el intérprete debe hacer énfasis en la palabra "libre", más que en la
expresión "desarrollo de la personalidad", pues esta norma no
establece que existen determinados modelos de personalidad que son admisibles y
otros que se encuentran excluidos por el ordenamiento, sino que esa disposición
señala "que corresponde a la propia persona optar por su plan de vida y
desarrollar su personalidad conforme a sus intereses, deseos y convicciones,
siempre y cuando no afecte derechos de terceros, ni vulnere el orden
constitucional".
[3] Ministerio de Hacienda y Asofondos.
[4] Ministerio de Hacienda, Ministerio del
Trabajo, Asofondos, la Universidad del Rosario y la
Universidad del Sinú.
[5] Universidad de los Andes.
[6] Dice la citada norma: “Artículo 2º. Las
demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por
escrito, en duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas
como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un
ejemplar de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las
normas constitucionales que se consideren infringidas; 3. Los razones por las
cuales dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el
señalamiento del trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue
quebrantado; y 5. La razón por la cual la
Corte es competente para conocer de la demanda".
[7] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[8] Sentencia C-641 de 2002.
M.P. Rodrigo Escobar Gil. Tomado de las sentencias C-1052 y 1193 de 2001.
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras.
[9] Sentencia C-029 de 2011.
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[10] Sentencia C-707-05.
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[11] M.P. Clara Inés Vargas Silva.
[12] Cfr. Sentencia T-426 de 1992
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[13] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[14] Ver por ejemplo la sentencia T-117 de
2003  M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[15] Sentencia C-613 de 2013.
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[16] Ver en este sentido la sentencia C-741 de 2003,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[17] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[18] Ver las sentencias las sentencias C-741 de
2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, y C-114 de 2005
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-340 de 2010
M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-221 de 2011
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-629 de 2011
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. De la sentencia T-340 de 2010 se destaca
la siguiente explicación: “[e]ste criterio de justicia resulta, sin embargo,
vacío, si no se determina desde qué punto de vista una situación, persona o
grupo es igual a otro. Por ello, en planteamientos recogidos por este Tribunal,
Robert Alexy ha explicado que, dado que ninguna situación, persona o grupo son
idénticos a otros, determinar la igualdad y la desigualdad supone siempre un
juicio de valor sobre cuál característica o propiedad resulta relevante para
establecer el examen de igualdad por parte del juez. ||  En consecuencia, un
juicio sobre la eventual violación al derecho a la igualdad, o sobre la mejor
forma de aplicar este principio no parte entonces de presupuestos idénticos, ni
tampoco de situaciones por completo diferentes, sino que se efectúa en relación
con igualdades y desigualdades parciales, a partir de propiedades relevantes
desde el punto de vista jurídico-constitucional. En los eventos en que
concurren tanto igualdades como desigualdades, debe el juez determinar si
existen razones suficientes para mantener un trato igual frente a situaciones
en alguna medida disímiles, o si existen razones suficientes para establecer un
trato distinto entre situaciones con algún grado de similitud. Por lo tanto, la
primera tarea del juez constitucional consiste en verificar la existencia de
características o criterios de comparación relevantes entre los grupos en
comparación.”
[19] Ver sentencias C-434 de 2010
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y C-221 de 2011
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En la primera providencia se explicó: “En
relación con el segundo análisis previo, es decir, las competencias del
legislador en el campo en que se introduce la diferenciación, la
Corte ha reconocido distintos niveles de discrecionalidad dependientes de la
materia a regular. Por ejemplo, en materia de promoción y garantía de los
derechos económicos, sociales y culturales como el derecho a la cultura,
particularmente cuando las medidas y políticas necesarias para lograr estos
objetivos implican la destinación de recursos para financiar prestaciones que
van más allá de los contenidos mínimos que el Estado debe asegurar de manera
inmediata, la Corte ha reconocido que el legislador goza de amplia libertad de
configuración.”
[20] Ver al respecto las sentencias C-530 de 1996
M.P. Jorge Arango Mejía, C-481 de 1998
M.P., Alejandro Martínez Caballero, C-093 de 2001
M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-741 de 2003
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-227 de 2004
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-354 de 2009
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, y C-434 de 2010
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.
[21] Ver al respecto las sentencias C-530 de 1996
M.P. Jorge Arango Mejía, C-481 de 1998
M.P., Alejandro Martínez Caballero, C-093 de 2001
M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-741 de 2003
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-227 de 2004
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-354 de 2009,
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-057 de 2010
M.P. Mauricio González Cuervo, y C-434 de 2010
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.
[22] Ver al respecto las sentencias C-530 del
10 de octubre de 1996, M.P. Jorge Arango Mejía; C-481 del 9 de septiembre de 1998,
M.P., Alejandro Martínez Caballero; C-093 del 31 de enero de 2001,
M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-741 del 28 de agosto de 2003,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,  C-227 del 8 de marzo de 2004,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, y C-354 del 20 de mayo de 2009,
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, entre otras.
[23] Algunos de estos son: artículo 22 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos, artículo 9 del PIDESC, artículo 16
de la Declaración Americana de los Derechos de la
Persona, artículo 9 del Protocolo Adicional a la
Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales y el  artículo 11, numeral 1, literal “e”, de la
Convención sobre Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la
Mujer.
[24] Cfr. Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, Observación General No. 19, E/C.12/GC/19, 4 de febrero
de 2008, consideración No. 2.
[25] Cfr. sentencia T-186 de 2012,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[26] Ver Comité DESC, observación general No. 3
sobre “la índole de las obligaciones de los Estados partes”. Adoptada durante
el quinto periodo de sesiones (1990). Consideración No. 8. Además, el Comité
destaca la necesidad de ser flexibles a la hora de valorar la adecuación de las
medidas, en este sentido asegura: “(…) se requiere un dispositivo de
flexibilidad necesaria que refleje las realidades del mundo real y las
dificultades que implica para cada país el asegurar la plena efectividad de los
derechos económicos, sociales y culturales.” Cfr. consideración No. 9. Ver
sentencia C-624 de 2004 Rodrigo Escobar Gil. Adicionalmente, en la observación
general No. 19 sobre “El derecho a la seguridad social”, adoptada en el
trigésimo noveno periodo de sesiones (2007), el Comité DESC sostiene que los
estados pueden elegir planes como los siguientes: “a) Planes contributivos o
planes basados en un seguro, como el seguro social expresamente mencionado en
el artículo 9. Estos planes implican generalmente el pago de cotizaciones
obligatorias de los beneficiarios, los empleadores y a veces el Estado,
juntamente con el pago de las prestaciones y los gastos administrativos con
cargo a un fondo común. || b) Los planes no contributivos, como los planes
universales (que en principio ofrecen la prestación correspondiente a toda
persona expuesta a un riesgo o situación imprevista particular) o los planes de
asistencia social destinados a determinados beneficiarios (en que reciben las
prestaciones las personas necesitadas). En casi todos los Estados habrá necesidad
de planes no contributivos, ya que es poco probable que pueda proporcionarse la
protección necesaria a todas las personas mediante un sistema basado en un
seguro.” También reconoce como válidos “(…) otras formas de seguridad social,
en particular: a) los planes privados y b) las medidas de autoayuda u otras
medidas, como los planes comunitarios o los planes de asistencia mutua.”
[27] Ver Comité DESC, observación general No. 6
“Los derechos económicos, sociales y culturales de las personas mayores”.
Adoptada en el décimo tercer período de sesiones (1995). Consideración No. 28.
[28] Cfr. Ibídem, Consideración No. 30.
[29] Ver consideración No. 10 y ss.
[30] Cfr. Comité DESC, observación general No.
19 sobre “El derecho a la seguridad social”, adoptada en el trigésimo noveno
periodo de sesiones (2007), consideración 59.
[31] Ver sentencia C-623 de 2004
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[32] Ver sentencia C-623 de 2004
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[33]Ver la sentencia T-068 de 1998
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[34]Ver sentencias C-126 de 2000
M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-623 de 2004
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[35] Ver las sentencias C-623 y C-1024 de 2004
M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-823 de 2006
M.P. Jaime Córdoba Triviño, y C-543
de 2007 M.P. Álvaro Tafur Galvis. Además, el artículo 6 de la ley 100 de 1993 indica
que uno de los objetivos del Sistema de Seguridad Social Integral consiste en
garantizar la ampliación de cobertura hasta lograr que toda la población tenga
acceso a éste, mediante mecanismos que en desarrollo del principio
constitucional de solidaridad, permitan que sectores sin la capacidad económica
suficiente como campesinos, indígenas y trabajadores independientes, artistas,
deportistas, madres comunitarias, accedan al sistema y al otorgamiento de las
prestaciones en forma integral.
[36] Ver el preámbulo de la
Ley 100.
[37] La participación financiera del Estado fue
eliminada mediante los decretos 433 de 1971 y 1935 de 1973.
[38] Sentencia C-613 de 2013.
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[39] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[40] FEDESARROLLO, “El sistema pensional en
Colombia: Retos y Alternativas para aumentar la cobertura”. Informe Final,
abril de 2010.
[41] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[42] Así mismo, lo establece el artículo 138 de
la Ley 100 de 1993, en los siguientes términos: “El Estado responderá por
las obligaciones del Instituto de Seguros Sociales para con sus afiliados al
régimen de prima media con prestación definida, cuando los ingresos y las
reservas de dicha entidad se agotasen, siempre que se hubiesen cobrado las
cotizaciones en los términos de esta ley”.
[43] Dichos subsidios se reconocen a través de
la figura pensional denominada “garantía de pensión mínima”, por virtud
de la cual, el Estado complementa lo que haga falta para obtener el derecho a
una pensión, cuando la edad y las semanas cotizadas del afiliado, así lo
permitan.
[44] Sentencia C-613 de 2013.
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[45] “Italia es el primer país con un pasivo
pensional del 242 % del PIB, lo sigue Francia con un 216  % del PIB y luego
Reino Unido con un 193 % del PIB. Después de Colombia, que ocupa el cuarto
lugar, se encuentra Japón con un 162 %, luego Uruguay con un 156%, Turquía con
un 146 %, Costa Rica con un 97%. Ver Carrillo Guarín, Julio César, Reforma
constitucional al sistema de pensiones: evaluación y análisis, Bogotá, Temis,
2005, p. 3.”
[46] “Explica el profesor Carrillo Guarín “que
si bien el nivel de pasivo en Colombia en términos del PIB es similar al de
Japón (…) el nivel de cobertura de población en edad de pensión con este
beneficio en nuestro país es cercano al 23% de las personas de 60 o más años,
en tanto en este país asiático el sistema pensional cobija al 88% de la
población mayor de 65 años” (Ibíd., pp. 3
a 4).”
[47] “Ibíd.”
[48] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[49] “ARTÍCULO 2o. Adiciónese un
nuevo artículo al Capítulo V al Título IV al Libro I de la
Ley 100 de 1993, el cual quedará así:
“Artículo
151B. Pensión
Familiar en el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad. Quienes
cumplan los requisitos para adquirir el derecho a la devolución de saldos en el
sistema de ahorro individual con solidaridad, es decir, cumplan la edad
requerida por ley y el monto acumulado sea insuficiente para acceder a una
pensión de vejez, podrán optar de manera voluntaria por la pensión familiar,
cuando la acumulación de capital entre los cónyuges o compañeros permanentes
sea suficiente para solicitar el reconocimiento de la pensión de vejez.
En caso
de que el capital sea insuficiente, se sumarán las semanas de cotización de
ambos para determinar si pueden acceder al Fondo de Garantía de Pensión Mínima,
de conformidad con lo establecido en el artículo 65  de la
Ley 100 de 1993.
a) Los
cónyuges o compañeros permanentes deberán estar afiliados al Régimen de Ahorro
Individual con Solidaridad y acreditar más de cinco (5) años de relación
conyugal o convivencia permanente. Esta relación conyugal o convivencia
permanente deberá haber iniciado antes de haber cumplido 55 años de vida cada
uno;
b) Los
cónyuges o compañeros permanentes deberán estar afiliados en la misma
Administradora de Fondos de Pensiones (AFP). En caso de que estén en
Administradoras diferentes, deberán trasladarse los recursos a la
AFP donde se encuentre afiliado el (la) cónyuge o compañero(a) permanente
titular. El Gobierno Nacional reglamentará lo pertinente para el traslado de
dichos aportes;
c) Los
cónyuges o compañeros permanentes, en el régimen de ahorro individual con
solidaridad, deberán sumar el capital necesario para obtener una pensión que
les permita cubrir ese grupo familiar. Para el efecto deberá haberse ya pagado
la totalidad del bono pensional y de las cuotas partes de bono pensional a que
tienen derecho cada uno de ellos. De manera subsidiaria y en caso de que la
acumulación de capitales de los cónyuges o compañeros permanentes no sea
suficiente para financiar una pensión, se podrán sumar las semanas de
cotización para efectos de cumplir con el requisito de semanas exigidas por la
presente ley para acceder a la garantía de pensión mínima. En todo caso los
recursos del Fondo de Garantía de Pensión Mínima se verán afectados solo y una
vez se agoten los recursos de las cuentas individuales de los cónyuges o
compañeros permanentes;
d) Para
efectos de la cotización al Sistema de Seguridad Social en Salud, el titular de
la pensión familiar deberá estar afiliado y cotizar de acuerdo a lo estipulado
en el artículo 204 de la Ley 100 de 1993. El cónyuge o compañero
permanente será beneficiario del Sistema;
e) La
Pensión Familiar será una sola pensión, de acuerdo con el
artículo 48 de la
Constitución Nacional;
f) En
caso de fallecimiento de uno de los cónyuges o compañeros permanentes
beneficiarios de la pensión familiar, la prorrata del 50% acrecentará la del
supérstite, salvo que existan hijos menores de edad o mayores de edad hasta los
25 años que dependan del causante por razón de sus estudios o hijos inválidos,
caso en el cual la pensión del de cujus pasa el 50% al cónyuge o
compañero supérstite y el restante 50% a los hijos. Agotada la condición de
hijo beneficiario, el porcentaje acrecentará a los demás hijos del causante y
ante la inexistencia de hijos beneficiarios acrecentará el porcentaje del
cónyuge o compañero permanente supérstite;
g) El
fallecimiento de los cónyuges o compañeros permanentes no cambia la naturaleza
ni cobertura de la prestación, y en caso de que no existan hijos beneficiarios
con derecho, la pensión familiar se agota y no hay lugar a pensión de sobrevivientes
por ende, en caso de quedar saldos se dará la aplicación de inexistencia de
beneficiarios contemplada en el artículo 76 de la
Ley 100 de 1993;
h) El
supérstite deberá informar a la
Administradora de Fondos de Pensiones, dentro de los treinta (30) días
siguientes, el fallecimiento de su cónyuge o compañero permanente a fin de que
se determine que la pensión continúa en su cabeza, sin que sea necesario
efectuar sustitución alguna;
i) En
caso de cualquier tipo de separación legal o divorcio entre los cónyuges o
compañeros permanentes beneficiarios de la
Pensión Familiar, esta figura se extinguirá y el saldo que se disponga en la
cuenta hará parte de la sociedad conyugal para efectos de su reparto. En caso
de que la Pensión Familiar se estuviese pagando bajo la modalidad de Renta
Vitalicia, esta se extinguirá y los ex cónyuges o ex compañeros permanentes
tendrán derecho a recibir mensualmente cada uno el 50% del monto de la pensión
que percibían. En caso de que la pensión reconocida fuese inferior a dos (2)
salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv), cada uno tendrá derecho a
recibir mensualmente, un beneficio económico periódico, equivalente al 50% del
monto de la pensión que percibían;
j) La
pensión familiar es incompatible con cualquier otra pensión de la que gozare
uno o ambos de los cónyuges o compañeros permanentes, provenientes del sistema
pensional, de los sistemas excluidos o las reconocidas por empleadores,
incluyendo las pensiones convencionales. También excluye el acceso a los
beneficios Económicos Periódicos BEPS y a cualquier otra clase de ayudas y/o
subsidios otorgados por el Estado, que tengan como propósito ofrecer beneficios
en dinero para la subsistencia de los adultos mayores que se encuentran en
condiciones de pobreza.
Adicionalmente
solo se podrá reconocer una sola vez la pensión familiar por cada cónyuge o
compañero”.
PARÁGRAFO. Entiéndase
para los efectos de esta ley como cónyuge o compañero permanente titular, al
cónyuge o compañero permanente que cuente con el mayor saldo en cuenta de
ahorro individual.”
[50] “ARTÍCULO 3o. Adiciónese un nuevo
artículo al Capítulo V al Título IV al Libro I de la
Ley 100 de 1993, el cual quedará así:
“Artículo 151C. Pensión Familiar en el Régimen de
Prima Media con Prestación Definida. Quienes cumplan los requisitos para
adquirir el derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez en el
sistema de prima media con prestación definida, podrán optar por la pensión
familiar, cuando los dos cónyuges o compañeros permanentes obtengan la edad
mínima de jubilación y la suma del número de semanas de cotización supere el
mínimo de semanas requeridas para el reconocimiento de la pensión de vejez.
a) Los
cónyuges o compañeros permanentes deberán estar afiliados al régimen pensional
de prima media con prestación definida y acreditar más de cinco (5) años de
relación conyugal o convivencia permanente. Esta relación conyugal o
convivencia permanente deberá haber iniciado antes de haber cumplido 55 años de
vida cada uno;
b) Los
cónyuges o compañeros permanentes, deberán sumar, entre los dos, como mínimo,
el número de semanas exigidas para el reconocimiento de la pensión de vejez
requeridas de manera individual;
c) En el
evento de que uno de los cónyuges o compañeros permanentes se encuentre
cobijado por el régimen de transición, consagrado en el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la pensión familiar no se
determinará conforme a los criterios fijados en ese mismo artículo;
d) Para
efectos de la cotización al Sistema de Seguridad Social en Salud, el titular de
la pensión familiar deberá estar afiliado y cotizar de acuerdo a lo estipulado
en el artículo 204 de la presente ley. El cónyuge o compañero permanente
será beneficiario del Sistema;
e) La
Pensión Familiar será una sola pensión, de acuerdo con el
artículo 48 de la
Constitución Nacional;
f) En
caso de fallecimiento de uno de los cónyuges o compañeros permanentes
beneficiarios de la pensión familiar, la prorrata del 50% acrecentará la del
supérstite, salvo que existan hijos menores de edad o mayores de edad hasta los
25 años que dependan del causante por razón de sus estudios o hijos inválidos,
caso en el cual la pensión del de cujus pasa el 50% al cónyuge o
compañero supérstite y el restante 50% a los hijos. Agotada la condición de
hijo beneficiario, el porcentaje acrecentará a los demás hijos del causante y
ante la inexistencia de hijos beneficiarios acrecentará el porcentaje del
cónyuge o compañero permanente supérstite;
g) El
fallecimiento de los cónyuges o compañeros permanentes no cambia la naturaleza
ni cobertura de la prestación, y en caso de que no existan hijos beneficiarios
con derecho, la pensión familiar se agota y no hay lugar a pensión de
sobrevivientes;
h) El
supérstite deberá informar a la
Administradora del Sistema, dentro de los treinta (30) días siguientes, el
fallecimiento de su cónyuge o compañero permanente a fin de que se determine
que la pensión continúa en su cabeza, sin que sea necesario efectuar
sustitución alguna;
i) En
caso de divorcio, separación legal o de hecho, la pensión familiar se
extinguirá y los ex cónyuges o ex compañeros permanentes tendrán derecho a percibir
mensualmente un beneficio económico periódico, equivalente al 50% del monto de
la pensión que percibían;
j) La
pensión familiar es incompatible con cualquier otra pensión de la que gozare
uno o ambos de los cónyuges o compañeros permanentes, provenientes del sistema
pensional, de los sistemas excluidos o las reconocidas por empleadores,
incluyendo las pensiones convencionales. También excluye el acceso a los
Beneficios Económicos Periódicos BEPS y a cualquier otra clase de ayudas y/o
subsidios otorgados por el Estado, que tengan como propósito ofrecer beneficios
en dinero para la subsistencia de los adultos mayores que se encuentran en
condiciones de pobreza.
Adicionalmente
solo se podrá reconocer una sola vez la pensión familiar por cada cónyuge o compañero;
k) Solo
podrán ser beneficiarios de la
Pensión Familiar, en el Régimen de Prima Media, aquellas personas que se
encuentren clasificadas en el Sisbén en los niveles 1, 2 y/o en cualquier otro sistema
equivalente que diseñe el Gobierno Nacional;
l) Para
acceder a la Pensión Familiar, cada beneficiario deberá haber cotizado a los 45
años de edad, el veinticinco por ciento (25%) de las semanas requeridas para
acceder a una pensión de vejez de acuerdo a la ley;
m) En el
Régimen de Prima Media el valor de la pensión familiar no podrá exceder de un
salario mínimo legal mensual vigente.
PARÁGRAFO. Entiéndase
para los efectos de esta ley como cónyuge o compañero permanente titular, al
cónyuge o compañero permanente que haya cotizado al sistema el mayor número de
semanas”.
[51] En la exposición de motivos se señaló al
respecto: “Después de hacer un escaneo minucioso y realizar diferentes
investigaciones a nivel internacional, encontramos que la cobertura pensional
colombiana, cercana al 22%, es inferior a la de países latinoamericanos como
México, Chile, Uruguay, Paraguay, Brasil y Venezuela. Con este proyecto de ley
seríamos pioneros en el tema de Pensión Familiar y se incrementaría la
cobertura pensional”. Cfr. Gaceta del Congreso 500 de 2010.
[52] En la exposición de motivos se expuso: “Según
datos de la Superintendencia Financiera, en el Sistema de Pensiones se
encuentran registrados como afiliados 13.892.175 personas, pero solo se
encuentran activas, es decir, con cotizaciones al día, 6.251.479, equivalente
al 45% de los cotizantes. || Se infiere de lo anterior que el 55% (7.640.696
personas) de los cotizantes quizás no completen los requisitos para
pensionarse, pero es de suponer que entre ambos cónyuges o compañeros
permanentes sí sea posible, por lo cual la pensión familiar está dirigida al
55% de los afiliados actuales, que de otra forma no se podrían pensionar”.
Cfr. Gaceta del Congreso 500 de 2010.
[53] Ver Gaceta del Congreso 500 de 2010.
[54] Sobre este último punto, el Ministerio
explicó: “(…) al extender el reconocimiento de pensiones a los cónyuges y
compañeros permanentes que inicialmente solo tienen derecho a la indemnización
sustitutiva del Régimen de Prima Media con Prestación, dispuesta en el artículo
37 de la Ley 100 de 1993, el pasivo pensional aumenta cerca de cinco veces por
cada pensión familiar que se reconozca, por cuanto los beneficiarios pasan de
recibir indemnizaciones sustitutivas a devengar una pensión. En un grupo de
muestra del ISS sobre el cual se tiene información disponible se encontró que
el valor de las indemnizaciones sustitutivas en 2010 es de $1.7 billones de
pesos, en tanto que la reserva matemática necesaria para el pago de las
pensiones familiares respectivas sería de $8.2 billones de pesos. || Este impacto
se agrava por el reconocimiento del Subsidio de Garantía de Pensión Mínima , de
manera que el valor presente del déficit fiscal por efecto de la deuda
pensional a cargo de la Nación, al ser proyectado en un horizonte de 50 años se
aumenta en cerca de 60% del PIB, de acuerdo con datos preliminares del DNP. ||
(…) La evolución del déficit por efecto de esta iniciativa muestra que en los
próximos 10 años se generaría un faltante acumulado de recursos cercano al
3.03% del PIB es decir $9.12 billones a precios de 2010, el cual no está
incluido en las previsiones del Marco Fiscal de Mediano Plazo”. Cfr. Gaceta
del Congreso 645 de 2010.
[55] Ver Gaceta del Congreso 315 de 2011.
[56] Al respecto, el Ministro de Hacienda
expresó: “Presidente nosotros tenemos un sistema de pensiones que hoy por hoy
le cuesta al país 31 billones de pesos, 29 que están en el presupuesto más
otros 2 billones adicionales públicos, es el sistema pensional el que es
responsable de la pésima distribución del ingreso que hay en Colombia, porque
el sistema pensional lo que hace es, coger recursos de todos los colombianos de
impuestos que recaudamos 80 billones y coge 30 de esos 80 y se los da a los que
están cubiertos por pensiones que no son el 25% de la población, 25% que es la
clase media hacia arriba.” Cfr. Gaceta del Congreso 243 de 2012.
[57] El Ministro sostuvo: “(…) segundo, las modificaciones que le vayamos a hacer y en
esto se está adelantando en compañía con Planeación Nacional y con el
Ministerio del Trabajo, son modificaciones que tienen que tener un equilibrio
entre todos los componentes, yo les pongo un símil, un sistema pensional como
un sistema económico, imagínense el móvil encima de la cuna de un niño, son un
montón de pesos y contrapesos que se equilibran, y que en estado estacionario
digamos, está quieto, usted toca una bolita y todo el sistema se mueve así, el
sistema pensional cuando uno lo va a cambiar tiene que tener moderados todos
sus efectos y moderar para que el cambio que hagamos sea de un sistema A que
entendemos cómo funciona a un sistema B que entendemos cómo funciona, cambiar
una bolita al tiempo con reformas individuales como las que tenemos presentadas
aquí no es recomendable, si se piensa tener esta discusión el gobierno cree que
lo más razonable es tenerla en el marco de toda la discusión de reforma
pensional que el gobierno está preparando y piensa traer al Congreso; entonces,
yo casi diría que cambiemos la oportunidad del debate y pongámosla cuando
tengamos una reforma pensional que contemple todo el modelo pensional porque si
nos ponemos a cambiar una bolita, finalmente lo que hacemos es dejar el sistema
así y decirle al gobierno, bueno, tráigase una reforma a ver si vuelve a
descuadrar esto, esto salió, el sistema actual salió de la reforma legal del
Presidente Uribe, constitucional del Presidente Uribe y el fallo de la
Corte Constitucional”. Cfr. Gaceta
del Congreso 243 de 2012.
[58] El Ministro aseguró: “(…) Se va a generar un mercado secundario de semanas cotizadas
en el cual usted tiene 5 años, yo tengo 15, mis 15 son de salario mínimo, sus 5
son de salario de 10 millones de pesos, si nos juntamos, es fácil casarse, dice
uno que llevamos 6 meses, 2 años, y hacemos un mercado secundario, como saber
que hay uvas, por eso digo que el alma humana, la economía le dice a uno, si
los incentivos están ahí los seres humanos responden a incentivos, entonces, ¿qué
vamos a tener? Que la gente va a vender semanas, yo vendo mis 8 años de
semanas, ya tengo 65 años, 60 años, ya tengo 8 años cotizados, se los vendo a
alguien que tenga el complemento y hacemos el mercado secundario de semanas y
de uniones conyugales, y desfalcamos el sistema de pensiones.” Cfr. Gaceta del Congreso 243 de 2012.
[59] El Ministro expresó al respecto: “(…)
segundo elemento, hoy por hoy el Estado en el caso de un salario mínimo
subsidia el 45% de una pensión, esa pensión así obtenida el subsidio va a ser
del 77%, ¿qué quiere decir eso? Que todas las reformas que hemos hecho
en los últimos 15 años para ordenar el sistema pensional, para que los
subsidios se moderen, los subsidios implícitos en el régimen de prima media,
haríamos una contrarreforma en el sentido perverso que es, una reforma que
genere más subsidios pagados de impuestos para personas que no cumplían los
requerimientos, no tuvieron las cotizaciones y que juntando semanas con
diferentes parámetros multiplicaron sus pensiones, o sea que el riesgo que
estamos corriendo aquí es muy grande, la cuantificación del costo pensional”.
Cfr. Gaceta del Congreso 243 de 2012.
[60] El Ministro señaló: “(…) una persona
cotizó con un salario de 10 millones de pesos 15 años, y otra cotizó los otros,
el complemento, no sé, otros 7 años u 8 años con un salario de 1 millón de
pesos, al hacer el cálculo de la pensión unida, ¿correcto? Se tiene que
hacer, para calcular el ingreso base de liquidación se tiene que usar algún
promedio ponderado no sé, de los 10 y el 1, ¿no es cierto? Por eso, pero
eso es lo que generaría un riesgo fiscal inmenso, el riesgo de subsidio, hoy
por hoy a las personas que llegan a la edad y no pueden cumplir requisitos se
les van a devolver 1.7 billones de pesos, de esta manera estaríamos saltando,
sin generar todavía el mercado secundario del que les estoy hablando, eso es
sin el riesgo este del mercado secundario donde se transarían con uniones
temporales conyugales, ¿no es cierto? Todo tipo de parámetros, se le
pagaría 8.2 billones de pesos, de manera que el efecto fiscal sería la
diferencia entre 1.7 y 8.2 que son 6.5 billones de pesos, 6.5 es un punto del
PIB, y ¿a quién se le está dando? Se les está dando a los que hoy tienen
acceso a pensión, han tenido la cotización, que es la clase que ha cotizado que
es la clase media para arriba, o sea, ese punto del PIB se redistribuiría
justamente hacia donde de pronto ustedes quieren pero yo no quiero, yo lo que quiero
es que los impuestos de este país y la redistribución de este país vaya al más
pobre, este país tiene demasiado, Chocó, Nariño, Guajira, demasiada pobreza
para que decidamos aquí coger 7 billones de pesos y regalárselos, porque es un
regalo a la clase media y la clase media alta, el argumento redistributivo es
un argumento fundamental, nosotros no estamos en el año 2030 cuando este país
ya no tiene pobres, nosotros tenemos 37% de población pobre, si tenemos 7
billones de pesos, por el amor de Dios démoselos a los más pobres, empecemos
por abajo, porque si empezamos, y esto es sin el abuso que se puede dar del
sistema, esto es simplemente juntando las familias que hoy tienen parámetros,
los más pobres no están ahí porque simplemente los más pobres hoy no tienen
sistema pensional, el 70% de la población colombiana y el 100% de la población
pobre va a tener un sistema que es garantía de pensión mínima y los BETS, que
son sistemas nuevos, que estamos montando para los más pobres, yo les acepto el
reto de que esos 7 billones de pesos que vamos a gastar en los próximos años se
los demos a BEPS, el problema no es ahorrarme esa plata, mi problema es que me
parece tremendamente injusto que si vamos a dar un subsidio del 80%, 77% se van
a subsidiar estas pensiones, démosle ese subsidio al pobre chocoano, al pobre
nariñense, al pobre quindiano, al pobre cundinamarqués, pero por qué se los
vamos a dar a las personas, yo sé que la clase media en Colombia no es rica lo
sé, pero es mucho más pudiente que la clase baja y la clase pobre colombiana”.
Cfr. Gaceta del Congreso 243 de 2012.
[61] El representante Armando Zabaraín D’Arce
afirmó: “(…) recordemos, para estratos 1 y 2, no es para los millonarios del
país, es para el campesino, o es para el conductor de un bus, que a los 30 años
le dicen, ya usted está muy viejo y lo sacan y la esposa de él, que trabaja en
una casa de familia como doméstica y le están pagando su afiliación pero llegó
a los 30 años y le dijeron, ya usted no sabe cocinar, ya usted no mantiene bien
a los niños, dejó de recibir ese pago de la afiliación a su pensión, es para
esas personas que esta Comisión estoy seguro que va a legislar, porque como
ellos no alcanzaron a las semanas, no por pereza, no porque fueron
delincuentes, no la alcanzaron porque el sistema a los 30 años los saca y tiene
que irse a la informalidad, y en la informalidad se quedan toda la vida, y sus
semanas se perdieron allí, la sugerencia que hace este proyecto es que esas
familias, que el esposo y la esposa con esos pequeños salarios y que los
sacaron del sistema por las circunstancias que mencioné por ejemplo, puedan
unirse y solicitarle a su fondo de pensión, sea de prima media o el fondo de
pensión privado, porque debería también incluir allí, porque hoy vemos cómo a
los pequeños salarios los inducen a incluirse en este sistema y cuando terminan
los 10 años se quedaron sin un peso para poder llegar a su salario mínimo, yo
creo que esas dos personas reunidas, que crearon una familia, que tienen 1, 2
hijos, 3 hijos, puedan contar sus semanas cotizadas y alcanzar un salario
mínimo, eso es un sentimiento de todos, estoy seguro que nadie le discute a
eso, de pronto lo que discutimos es, si le vamos a dar estas pensiones a los de
40 salarios mínimos, a los de 40, 30 millones de pesos, yo no me imagino un
Congresista aspirando a tener ese tipo de pensión, yo no me imagino a un
Magistrado aspirando a ese tipo de pensión.” Cfr.
Gaceta del Congreso 243 de 2012. Ver también las intervenciones de los
representantes Elías Raad Hernández, Luis Fernando
Ochoa Zuluaga y Yolanda Duque Naranjo en la misma gaceta.
[62] Ver Gaceta
del Congreso 243 de 2012.
[63] Ver proposición aditivas de los
representantes Yolanda Duque Naranjo, Didier Burgos Ramírez, Elías Raad
Hernández y Armando Zabaraín D’arce. Ver Gaceta del Congreso 334 de 2012.
[64] Ver proposición aditivas de los
representantes Yolanda Duque Naranjo, Didier Burgos Ramírez, Elías Raad
Hernández y Armando Zabaraín D’arce. Ver Gaceta del Congreso 334 de 2012.
[65] La
Comisión Séptima de la Cámara aprobó en resumen las siguientes modificaciones
del artículo 3 del proyecto sobre la pensión familiar en el RPM: (i) eliminación
de la posibilidad de aplicar los beneficios del régimen de transición a la
pensión familiar; (ii) inclusión de la exigencia de que la pareja
haya iniciado su convivencia o matrimonio antes de cumplir los 55 años de edad;
(iii) establecimiento de la incompatibilidad de la pensión familiar con
los Beneficios Económicos Periódicos –BEPS- o cualquier otra clase de ayuda y/o
subsidio otorgado por el Estado, que tengan como propósito ofrecer beneficios
en dinero para la subsistencia de los adultos mayores que se encuentran en
condiciones de pobreza; (iv) introducción de la exigencia de que los
beneficiarios están clasificados por el Sisben en los niveles 1 y 2 y/o en
cualquier otro sistema equivalente que diseñe el Gobierno Nacional; (v) inclusión
del requisito de que cada beneficiario haya cotizado a los 45 años de edad, al
menos el 25% de las semanas requeridas para acceder a una pensión de vejez; y (vi)
limitación del valor de la pensión a un salario mínimo mensual. Ver Gaceta
del Congreso 257 de 2012.
[66] Ver Gacetas del Congreso 334 y 358 de
2012.
[67] En la intervención del Gobierno, el Ministro de
Hacienda manifestó al respecto lo siguiente: “(…) Se va a generar un mercado
secundario de semanas cotizadas en el cual usted tiene 5 años, yo tengo 15, mis
15 son de salario mínimo, sus 5 son de salario de 10 millones de pesos, si nos
juntamos, es fácil casarse, dice uno que llevamos 6 meses, 2 años, y hacemos un
mercado secundario, como saber que hay uvas, por eso digo que el alma humana,
la economía le dice a uno, si los incentivos están ahí los seres humanos
responden a incentivos, entonces, ¿qué vamos a tener? Que la gente va a vender
semanas, yo vendo mis 8 años de semanas, ya tengo 65 años, 60 años, ya tengo 8
años cotizados, se los vendo a alguien que tenga el complemento y hacemos el
mercado secundario de semanas y de uniones conyugales, y desfalcamos el sistema
de pensiones. (…)“(…) una persona cotizó con un salario de 10 millones de pesos
15 años, y otra cotizó los otros, el complemento, no sé, otros 7 años u 8 años
con un salario de 1 millón de pesos, al hacer el cálculo de la pensión unida,
¿correcto? Se tiene que hacer, para calcular el ingreso base de liquidación se
tiene que usar algún promedio ponderado no sé, de los 10 y el 1, ¿no es cierto?
Por eso, pero eso es lo que generaría un riesgo fiscal inmenso, el riesgo de subsidio,
hoy por hoy a las personas que llegan a la edad y no pueden cumplir requisitos
se les van a devolver 1.7 billones de pesos, de esta manera estaríamos
saltando, sin generar todavía el mercado secundario del que les estoy hablando,
eso es sin el riesgo este del mercado secundario donde se transarían con
uniones temporales conyugales, ¿no es cierto? Todo tipo de parámetros, se le
pagaría 8.2 billones de pesos, de manera que el efecto fiscal sería la
diferencia entre 1.7 y 8.2 que son 6.5 billones de pesos, 6.5 es un punto del
PIB, y ¿a quién se le está dando? Se les está dando a los que hoy tienen acceso
a pensión, han tenido la cotización, que es la clase que ha cotizado que es la
clase media para arriba, o sea, ese punto del PIB se redistribuiría justamente
hacia donde de pronto ustedes quieren pero yo no quiero, yo lo que quiero es
que los impuestos de este país y la redistribución de este país vaya al más
pobre, este país tiene demasiado, Chocó, Nariño, Guajira, demasiada pobreza
para que decidamos aquí coger 7 billones de pesos y regalárselos, porque es un
regalo a la clase media y la clase media alta, el argumento redistributivo es
un argumento fundamental, nosotros no estamos en el año 2030 cuando este país
ya no tiene pobres, nosotros tenemos 37% de población pobre, si tenemos 7
billones de pesos, por el amor de Dios démoselos a los más pobres, empecemos
por abajo, porque si empezamos, y esto es sin el abuso que se puede dar del
sistema, esto es simplemente juntando las familias que hoy tienen parámetros,
los más pobres no están ahí porque simplemente los más pobres hoy no tienen
sistema pensional, el 70% de la población colombiana y el 100% de la población
pobre va a tener un sistema que es garantía de pensión mínima y los BETS, que
son sistemas nuevos, que estamos montando para los más pobres, yo les acepto el
reto de que esos 7 billones de pesos que vamos a gastar en los próximos años se
los demos a BEPS, el problema no es ahorrarme esa plata, mi problema es que me
parece tremendamente injusto que si vamos a dar un subsidio del 80%, 77% se van
a subsidiar estas pensiones, démosle ese subsidio al pobre chocoano, al pobre
nariñense, al pobre quindiano, al pobre cundinamarqués, pero por qué se los
vamos a dar a las personas, yo sé que la clase media en Colombia no es rica lo
sé, pero es mucho más pudiente que la clase baja y la clase pobre colombiana.”
Cfr. Gaceta 243 de 2012.
[68] En sesión del 2 de mayo de 2012, contenida en el acta
número 32 de la misma fecha, se presentaron las proposiciones de modificación
de los literales ‘a’ de los artículos 2 y 3 de la
Ley 1580 –entre otros – incluyendo esta condición de la edad, las cuales
fueron aprobadas sin discusión alguna. Ver Gaceta 334 de 2012.
[69] Ver las sentencias C-114 del 15 de
febrero de 2005 y T-826 del 10 de agosto de 2005,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[70] Ver sentencia C-434 de 2010.
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[71] Ver en este sentido la sentencia C-741 de 2003,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[72] Ver al respecto las sentencias C-227 de 2004,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-896 del 1° de noviembre de 2006,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[73] Ibidem.
[74] Al analizar un cargo relacionado con un presunto trato
diferenciado entre las parejas afiliadas al RPM y al RAIS, esta Corte manifestó
en sentencia C-613 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) lo siguiente: “El
trato desigual es aparente, ya que lo es cierto que tanto en el RAIS como en el
RPM, la pensión familiar únicamente favorece a los afiliados en mayor condición
de vulnerabilidad socioeconómica, los cuales, dada la estructura del primer
régimen, el Legislador concluyó pueden ser identificados por medio de la
verificación de la suma de sus aportes –el ahorro realizado durante la vida
laboral-. Ciertamente, según el artículo 2 de la ley 1580, los requisitos en el
RAIS en materia aportes para que se cause el derecho a la pensión familiar son:
reunir, por cada miembro de la pareja, los requisitos para la devolución de
saldos por insuficiencia de aportes para financiar cuando menos una pensión de
1 SMLMV o para acceder al Fondo de Garantía de Pensión Mínima. Por tanto, quienes
pueden reclamar la pensión familiar en el RAIS son exclusivamente aquellas
parejas que no pueden individualmente siquiera acceder a una pensión de vejez
de 1 SMLMV. Esas personas - entendió el Legislador- son las más vulnerables del
RAIS y por ello deben ser las beneficiarias de la medida.”
[75] Ver sentencia C-093 de 2001.
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[76] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[77] Ver entre otras las sentencias C-445 de 1995; C-309 de
1997; C-112 de 2000; C-093 de 2001. M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-227 de
2004 M.P. Manuel Cepeda Espinosa y C-111 de 2006.
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[78] En la sentencia C-111 de 2006.
M.P. Rodrigo Escobar Gil, al estudiar una demanda contra el artículo 47 de la
Ley 100 de 1993, esta Corporación manifestó, frente al análisis del juicio de
igualdad, lo siguiente: “(…) Teniendo como fundamento el amplio margen de
configuración normativa para regular todo lo concerniente a la seguridad
social, esta Corporación ha sostenido que la adopción de medidas legislativas
sobre los distintos componentes, variables o requisitos pensionales que directa
o indirectamente afecten los recursos parafiscales que integran el fondo común
o las cuentas individuales en los sistemas vigentes de seguridad social, o que
tengan la virtualidad de comprometer sumas adicionales que a través de la
contratación de seguros garantizan la financiación de las pensiones de
invalidez o sobrevivencia en el sistema pensional de ahorro individual con
solidaridad, no pueden ser analizadas desde una posición aislada o
descontextualizada de los sistemas a los cuales pertenecen, por cuanto se
presume que corresponden a un juicio político, económico y financiero
-razonable y proporcional- de las distintas hipótesis y constantes
macroeconómicas que pueden afectar el futuro cumplimiento de obligaciones
pensionales del Estado.// Por
ello esta Corporación ha insistido que cuando una regulación se relacione con
la atribución de dirección e intervención del Estado en la economía (C.P. art.
334), incluyendo en ella toda la legislación referente al derecho y al servicio
público de la seguridad social, que no afecten derechos constitucionales
fundamentales (C.P. arts. 48 y 365), el juez constitucional deberá respetar las
razones de conveniencia invocadas por los órganos de representación política y,
por lo mismo, solamente le resulta viable decretar la inexequibilidad de una
norma cuando ésta resulte inconstitucionalmente manifiesta. // No obstante, en sentencia C-227 de 2004,
esta Corporación concluyó que dichas razones de conveniencia invocadas por los
órganos de representación política deben ceder a favor de un control riguroso
de constitucionalidad, cuando a pesar de que la medida legislativa corresponde
a una materia de contenido económico y social, la misma (i) incorpora una
clasificación sospechosa, como ocurre con aquellas que están basadas en las
categorías prohibidas para hacer diferenciaciones según lo previsto en el
inciso 1° del artículo 13 Superior; (ii) afecta a personas que se encuentran en
condiciones de debilidad manifiesta, a grupos marginados o a sujetos que gozan
de especial protección constitucional; (iii) desconoce prima facie el goce de
un derecho constitucional fundamental; o finalmente, (iv) incorpora -sin causa
aparente- un privilegio exclusivo para un sector determinado de la población.” (Subraya fuera de texto original).
[79] Aunque la
Constitución no establece expresamente ningún mandato específico en materia de
edad como criterio sospechoso o prohibido, que obligue al juez a recurrir a un
juicio riguroso, en la
sentencia C-093 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero, la
Corte indicó que “(…)no todas
las diferenciaciones por razón de la edad deben ser tratadas de la misma
manera, ya que mientras no parece potencialmente discriminatorio que la ley
exija edades mínimas para ciertos efectos, por el contrario resulta mucho más
problemático que la ley establezca límites máximos a partir de los cuáles a una
persona se le prohíbe realizar determinada actividad. (…)A la luz de lo
expuesto, concluye la Corte que una diferenciación con fundamento en la edad, no puede ser tachada como sospechosa de
discriminación cuando se establecen mínimos para el ejercicio de una
actividad.  En cambio, ella se  torna más problemática si fija topes (máximos)
a partir de los cuales no podrá ejercerse una actividad, sencillamente porque
la edad se convierte ahora en rasgo permanente de la persona y del cual no
podrá prescindir voluntariamente. Y, además, las evidencias sociológicas
tienden a mostrar que las prácticas discriminatorias contemporáneas tienden a
recaer primariamente sobre aquellas personas que han superado un cierto umbral
cronológico.”
[80] Sentencia C-798 de 2008.
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[81] Transcritos en el numeral 3.7.1. de esta
providencia.
[82] C-258 de 2013.
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[83] Cfr. Gaceta del Congreso 243 de 2012.
[84] “Artículo 151B.
Pensión Familiar en el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad. (…)
c) Los cónyuges o
compañeros permanentes, en el régimen de ahorro individual con solidaridad,
deberán sumar el capital necesario para obtener una pensión que les permita
cubrir ese grupo familiar. Para el efecto deberá haberse ya pagado la totalidad
del bono pensional y de las cuotas partes de bono pensional a que tienen derecho
cada uno de ellos. De manera subsidiaria y en caso de que la acumulación de
capitales de los cónyuges o compañeros permanentes no sea suficiente para
financiar una pensión, se podrán sumar las semanas de cotización para efectos
de cumplir con el requisito de semanas exigidas por la presente ley para
acceder a la garantía de pensión mínima. En todo caso los recursos del Fondo de
Garantía de Pensión Mínima se verán afectados solo y una vez se agoten los
recursos de las cuentas individuales de los cónyuges o compañeros permanentes;
(…)
j) La pensión
familiar es incompatible con cualquier otra pensión de la que gozare uno o
ambos de los cónyuges o compañeros permanentes, provenientes del sistema
pensional, de los sistemas excluidos o las reconocidas por empleadores,
incluyendo las pensiones convencionales. También excluye el acceso a los
beneficios Económicos Periódicos BEPS y a cualquier otra clase de ayudas y/o
subsidios otorgados por el Estado, que tengan como propósito ofrecer beneficios
en dinero para la subsistencia de los adultos mayores que se encuentran en
condiciones de pobreza.
Adicionalmente solo
se podrá reconocer una sola vez la pensión familiar por cada cónyuge o
compañero”.
“Artículo 151C.
Pensión Familiar en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida. (…)
b) Los cónyuges o
compañeros permanentes, deberán sumar, entre los dos, como mínimo, el número de
semanas exigidas para el reconocimiento de la pensión de vejez requeridas de
manera individual;
(…)
j) La pensión
familiar es incompatible con cualquier otra pensión de la que gozare uno o
ambos de los cónyuges o compañeros permanentes, provenientes del sistema
pensional, de los sistemas excluidos o las reconocidas por empleadores,
incluyendo las pensiones convencionales. También excluye el acceso a los
Beneficios Económicos Periódicos BEPS y a cualquier otra clase de ayudas y/o
subsidios otorgados por el Estado, que tengan como propósito ofrecer beneficios
en dinero para la subsistencia de los adultos mayores que se encuentran en
condiciones de pobreza.
Adicionalmente solo
se podrá reconocer una sola vez la pensión familiar por cada cónyuge o
compañero;
k) Solo podrán ser
beneficiarios de la Pensión Familiar, en el Régimen de Prima Media, aquellas
personas que se encuentren clasificadas en el Sisbén en los niveles 1, 2 y/o en
cualquier otro sistema equivalente que diseñe el Gobierno Nacional;
l) Para acceder a la
Pensión Familiar, cada beneficiario deberá haber cotizado a los 45 años de
edad, el veinticinco por ciento (25%) de las semanas requeridas para acceder a
una pensión de vejez de acuerdo a la ley;
m) En el Régimen de
Prima Media el valor de la pensión familiar no podrá exceder de un salario
mínimo legal mensual vigente.”
[85] En el análisis de antecedentes realizado por esta
Corte en la sentencia C-613 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, se
resaltaron las preocupaciones del Gobierno frente al proyecto de ley que creaba
la pensión familiar, indicando que las mismas hacían referencia “de un lado,
el alto volumen de recursos públicos que se requerirían para financiar las
pensiones familiares en el RPM –el Ministro de Hacienda hablaba de un subsidio
implícito de cerca del 60% del valor del cálculo actuarial-, y de otro, la
posibilidad de que el subsidio implícito terminara favoreciendo a sectores de
la población que no lo requieren, en contravía de los principios de equidad y
solidaridad.”
[86] Cfr. Gaceta del Congreso 243 de 2012. Ver también las
intervenciones de los representantes Luis Fernando Ochoa Zuluaga y
Yolanda Duque Naranjo en la misma gaceta.
[87] “Ver Sentencia T-475 de 1992”
[88] “Ibídem.”
[89] Ver sentencia C-1194 de 2008.
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[90] Al respecto, en la sentencia C-1194 de 2008
M.P. Rodrigo Escobar Gil, se manifestó: “es claro para la
Corte que si bien el ordenamiento jurídico por regla general presume la buena
fe de los particulares en sus relaciones, y en las actuaciones que adelanten
ante las autoridades públicas, este es un principio que no es por esencia
absoluto, de tal manera que en situaciones concretas admite prueba en
contrario, y en este sentido es viable que el legislador excepcionalmente,
establezca presunciones de mala fe, señalando las circunstancias ante las
cuales ella procede”.