T-750-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-750/05
AGENCIA OFICIOSA EN TUTELA-Hija en representación de madre enferma
REGIMEN SUBSIDIADO DE SEGURIDAD SOCIAL EN
SALUD-En ningún caso los
copagos pueden convertirse en barreras de acceso al servicio
SISTEMA GENERAL DE
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Excepción al cumplimiento de pagos moderadores
El Acuerdo 30 de 1996 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud en su
artículo 7 consagró expresamente la exoneración del pago de cuotas moderadoras
a los servicios del Plan Obligatorio de Salud en el tratamiento de enfermedades
catastróficas y de alto costo, como lo fue el cáncer que padeció la tutelante.
Referencia: expediente
T-1095395
Peticionario: Myriam Lucero Castro Laverde
Accionado: Secretaria de Salud Distrital de
Bogotá D.C
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D.C., catorce (14) de julio de dos mil cinco (2005)
La Sala Sexta de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur
Galvis y Marco Gerardo Monroy Cabra, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales
y legales ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo de tutela adoptado
por el Juzgado Sesenta Civil Municipal de Bogotá D.C, el 24 de febrero de 2005.
El expediente llegó a la Corte
Constitucional, por remisión que
se hizo en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.
La Sala de Selección Número Cuatro ordenó la selección del mencionado
expediente mediante auto del 29 de abril de 2005.
I. ANTECEDENTES
A. Hechos
1.
Myriam Lucero Castro Laverde, actuando en su calidad de
agente oficioso de su madre Soledad Laverde Dussán, manifiesta que aquella es
una persona de la tercera edad, a la que el 29 de enero de 2005 le fue
diagnosticado cáncer de colon rectal.
2.
Afirma que la señora Laverde Dussán fue atendida, por
urgencias, en el Hospital Kennedy, en el cual, además, se realizó el Estudio
Socioeconómico y se determinó que, en su calidad de vinculada, tenía el derecho
a recibir un subsidio en salud por parte del Distrito Capital de hasta el 70%, correspondiéndole asumir
como cuota de recuperación el 30% restante.
3.
En razón de su
enfermedad, la señora Laverde fue remitida al Instituto Nacional de
Cancerología y le fue ordenada de manera urgente la realización de una cirugía,
de los siguientes exámenes: “colonoscopi total más biopsia, estudio
patológico, TAC abdominal con contraste, dopler venoso MSIS, proteínas totales,
creatinina”, y de las
citas con el gastroenterólogo respectivas.
4.
El Instituto
Nacional de Cancerología
autorizó la práctica de los referidos exámenes, previo el pago del 30% de su
costo por concepto de cuota de recuperación.
5.
La señora Myriam
Lucero Castro Laverde afirma que hasta el momento se ha cancelado el valor que
les corresponde de algunos de los
exámenes ordenados por el especialista (colonoscopia, endoscopia,
hospitalización y la biopsia), sin embargo, no cuenta con más recursos para la
totalidad del tratamiento requerido.
6.
En este sentido, la
señora Myriam Lucero Castro
sostiene que su madre depende absolutamente de ella, y que su actividad
económica (venta de artesanías) sólo le genera como ingreso la suma de
$250.000, los cuales son invertidos en los gastos de su madre y sus hijos.
7.
En consecuencia, la señora Myrian Lucero Castro
solicita se ordene a la Secretaría de Salud de Bogotá el cubrimiento total de
todos los tratamientos requeridos por su madre, teniendo en cuenta que padece
de una enfermedad catastrófica.
B. Actuaciones procesales
La señora Castro Laverde interpuso acción
de tutela contra la Secretaria de Salud Distrital de Bogotá . Sin embargo, esta
Sala consideró que la decisión del presente fallo también podría afectar al
Instituto Nacional de Cancerología, Empresa Social del Estado, razón por la cual, mediante auto del
24 de junio de 2005, esta Corporación puso en conocimiento de la entidad la
presente acción con el fin de que se pronunciara sobre la misma.
C. Contestación de la entidad accionada
–Secretaria de Salud de Bogotá
La
Secretaria de Salud Distrital de Bogotá D.C. afirmó, en su escrito de
contestación, que la señora Soledad Laverde Dussán no se encuentra identificada
en la base de datos del SISBEN, estableciendo además, que no encuentra
explicación alguna para que no se le haya realizado la encuesta.
En
consecuencia, la señora Laverde Dussán está siendo atendida por el Instituto
Nacional de Cancerología, Empresa Social del Estado, en calidad de vinculada,
previa realización del Estudio Socioeconómico adelantado por el Hospital
Kennedy, el cual permitió concluir que a la accionante le corresponde recibir
un susbsidio en salud por parte del Distrito Capital de hasta el 70%,
correspondiéndole asumir el 30% restante.
De otra
parte, considera que es el Instituto Nacional de Cancerología el que está
impidiendo el acceso al servicio de la señora Laverde Dussán, pues esta Empresa
Social del Estado,  podría llegar a un acuerdo de pago para la prestación
integral del servicio.
En
efecto, la entidad demandada sostiene que no se puede predicar de su parte,
vulneración alguna del derecho a la vida, salud, ni dignidad humana de la
actora, y lo que se evidencia es que la situación planteada es de carácter
eminentemente económica, que puede ser superada llegando a un acuerdo de pago con
el Instituto.
D. Contestación de la entidad vinculada –Instituto Nacional de
Cancerología, Empresa Social del Estado
El
Instituto Nacional de Cancerología afirmó que la señora Soledad Laverde Dussán
fue atendida en la Institución desde el 1 de febrero de
2005, en su calidad de vinculada al Sistema de Seguridad Social en Salud.
La
entidad informa en su escrito, mediante reporte de fallecimiento suscrito por
el agente oficioso de esta acción, que la señora Laverde Dussán falleció el día 26 de febrero de 2005.
De otra
parte, considera que, de conformidad con la encuesta socioeconómica que le fue
practicada por el Distrito, a la accionante le correspondía asumir el 30% del
valor de la atención, el cual no fue cancelado.
Así
mismo, en el caso en que hubiere sido imposible asumir
el valor de la atención, la señora Laverde Dussán ha debido probarlo plenamente
al Instituto para proceder al cubrimiento del 100%, para ser repetido ante el
FOSYGA.
II. DECISIÓN JUDICIAL
A. Única Instancia
El Juez Sesenta Civil Municipal de Bogotá,
en sentencia del 24 de febrero de 2005, negó la tutela instaurada, al
considerar que la barrera al acceso al servicio presentada sólo podía ser
imputada a la señora Laverde Dussán, en virtud del incumplimiento en el pago de la cuota cobrada en forma
legítima por las entidades demandadas.
Así mismo, en opinión del Juzgado, la
exoneración de las cuotas moderadoras sólo puede presentarse cuando el actor
demuestre plenamente su incapacidad económica  y allegué al proceso el material probatorio que permita
al juez deducirlo. En la tutela estudiada, el despacho consideró que el
peticionario no probó su incapacidad económica, razón por la cual su acción no
estaba llamada a prosperar.
III.  PRUEBAS
A continuación se relacionan las pruebas
que fueron aportadas al expediente:
1.
Copia de la cédula de
ciudadanía de la señora Myriam Lucero Castro Laverde.
2.
Copia de la cédula de
ciudadanía de la señora Soledad Laverde Dussán, según la cual la edad de ésta al momento de interponerse la tutela
era de 67 años.
3.
Carnet del Instituto
Nacional de Cancerología, que acredita la calidad de vinculada de la señora
Soledad Laverde Dussán.
4.
Reporte de consulta
especializada ambulatoria del Instituto Nacional de Cancerología del 2 de
febrero de 2005.
5.
Solicitud de servicios
de la Secretaria de Salud Distrital de Bogotá.
6.
Formato de seguimiento
para trabajo social del Hospital Occidente de Kennedy del 1 de febrero de 2005.
7.
Órdenes médicas del 2
de febrero de 2005 para la realización de lo siguientes exámenes: “colonoscopi total más biopsia, estudio
patológico, TAC
abdominal con contraste, dopler venoso MSIS, proteínas totales, creatinina,
cita en gastro con resultados”, del Instituto Nacional de Cancerología.
8.
Orden médica de cirugía
de urgencia de fecha 30 de enero de 2005 del Hospital Occidente de Kennedy.
9.
Solicitud de exámenes
de laboratorio de fecha 30 de enero de 2005 del Hospital Occidente de Kennedy.
10.
Recibo de pago de
exámenes de laboratorio realizados.
11.
Copia de los exámenes
realizados a la señora Laverde Dussán, con su correspondiente recibo de pago.
12.
Historia clínica de la
señora Soledad Laverde Dussán.
13.
Reporte de
fallecimiento de la señora Soledad Laverde Dussán, del 26 de febrero de 2005,
del Instituto Nacional de Cancerología.
IV. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A. Competencia
Esta Corte es competente de conformidad
con los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, y el decreto 2591 de
1991, para revisar el presente fallo de tutela.
B. Legitimación por activa
La presente acción fue ejercida por la
señora Myriam Lucero Castro Laverde, actuando en calidad de agente oficioso de
su madre Soledad Laverde Dussán.
El artículo 10 del decreto 2591 de 1991
establece que la acción de tutela puede ser promovida por la persona vulnerada o amenazada en sus derechos fundamentales,
"quien actuará por sí misma o a través de representante".
Así mismo, la disposición citada consagra
la posibilidad de agenciar derechos ajenos "cuando el titular de los
mismos no esté en condiciones
de promover su propia defensa". En efecto, el artículo 10 del decreto 2591
reza:
"La acción de tutela podrá ser
ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada
en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará  por sí misma o a través de representante los
poderes se presumirá auténticos.
También se pueden agenciar derechos ajenos
cuando el titular de los mismos no esté en condiciones  de promover su propia
acción.  Cuando tal circunstancia ocurra deberá manifestarse en la solicitud..."
De lo anterior, puede
concluirse que, en los casos en que el titular de los derechos invocados no se
encuentre en condiciones para instaurar la acción de tutela a nombre propio, un
tercero podrá hacerlo en su lugar sin que medie poder para el efecto, siempre que esta
circunstancia se exprese en el escrito de tutela.
En Sentencia T-294 de 2004[1] la Corte reiteró los elementos para que
proceda la agencia oficiosa en
materia de tutela, en los siguientes términos:
“La Corte ha señalado que dos de los
elementos de la agencia oficiosa en materia de tutela son: (i) la necesidad de
que el agente oficioso manifieste explícitamente que está actuando como tal, y (ii) que el titular
de los derechos invocados no se encuentre en condiciones para instaurar la
acción de tutela a nombre propio.”
Estudiando el caso que nos ocupa la
legitimación de la hija de la afectada se encontraba plenamente probada, en razón de que la señora Soledad
Laverde Dussán padecía de una enfermedad catastrófica que hacía presumir su
incapacidad para acudir directamente a la jurisdicción, tal y como lo manifestó
su familiar en el escrito de tutela.
C.
Fallecimiento de la titular de los derechos objeto de
tutela en el trámite de la misma
La titular de los derechos que se pedían
proteger, murió el día 26 de febrero, es decir durante el trámite de la tutela,
razón por la cual no habría una orden que dar por parte del juez del caso. Sin embargo, como esta
Corporación lo ha dicho en reiteradas oportunidades[2], es procedente un pronunciamiento de
fondo, debido a las circunstancias que rodearon el hecho.
En efecto, se afirma en el escrito de
tutela que a la paciente se le había diagnosticado cáncer de colon rectal, razón por la cual se le había
ordenado la práctica de  exámenes y de una cirugía, previo el pago del 30% del
valor del servicio. La señora Soledad Laverde Dussán asumió el pago de algunos
de ellos, pero su hija afirmaba que no los podía seguir asumiendo, al no contar con recursos
económicos.
Sin embargo, la señora Laverde Dussán ha
debido ser atendida en forma inmediata e  integral por parte del Instituto
Nacional de Cancerología, teniendo en cuenta que el cobro de cuotas de
recuperación no podía constituirse
como barrera de acceso a los servicios de salud; de lo contrario se produciría
una vulneración flagrante a los derechos a la vida y salud de la accionante,
más aún cuando padecía de una enfermedad catastrófica que amenazaba peligro
inminente de muerte, en el
caso de no ser atendida en forma inmediata.
Así mismo, la Secretaría de Salud Distrital
de Bogotá ha debido adoptar las medidas necesarias para la prestación completa
de los servicios, teniendo en cuenta que en virtud de los artículos 45, 43.2.1 y 43.2.2 de la Ley 715 de 2001, es
competencia de los Distritos gestionar y financiar la prestación de servicios
de salud de manera oportuna, eficiente y con calidad a la población pobre que
resida en su jurisdicción, en lo no cubierto por los subsidios a la demanda, tal y como lo era la
señora Laverde Dussán, en su calidad de vinculada.
Esta Corte en muchas oportunidades se ha
pronunciado sobre la procedencia de la acción de tutela, con el fin de proteger
el derecho fundamental a la salud en eventos en que reporta conexidad con la vida y evitar que se
llegue a extremos como éste, en donde a la espera de recibir el tratamiento, se
produjo la muerte de una persona.
En este sentido, el artículo 187 de la Ley
100 de 1993 consagra que "en ningún caso los
pagos moderadores podrán convertirse en barreras de acceso para los más
pobres." Así mismo,
la Corte Constitucional al declarar la exequibilidad del artículo 187 de la Ley
100 de 1993, en sentencia C-542 de 1998, condicionó su constitucionalidad en el
entendido que si el usuario
del servicio -afiliado cotizante o sus beneficiarios- al momento de requerirlo
no dispone de los recursos económicos para cancelarlas o controvierte la
validez de su exigencia, “
el Sistema y sus funcionarios no le pueden negar la prestación íntegra y adecuada de los
servicios médicos, hospitalarios, quirúrgicos, asistenciales y de medicamentos
que requiera, sin perjuicio de los cobros posteriores con arreglo a las normas
vigentes.”[3]
De otra parte, el Acuerdo 30 de 1996 del
Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud en su artículo 7 consagró
expresamente la exoneración del pago de cuotas
moderadoras a los servicios del Plan Obligatorio de Salud en el tratamiento de
enfermedades catastróficas y de alto costo, como lo fue el cáncer que padeció
la tutelante.[4]
En este sentido, la jurisprudencia ha
establecido que, aunque ésta norma consagra la exoneración de copagos en
enfermedades catastróficas a los afiliados al Sistema de Seguridad Social de
Salud, la población vinculada también debe verse cobijada por esta excepción. En sentencia T-411/03[5] esta Corporación expresó:
“En efecto, si se parte de considerar que
las personas afiliadas al sistema de seguridad social mediante el régimen
contributivo se hallan en capacidad de cotizar y que las personas vinculadas no
tienen esa capacidad y que se mantienen en tal condición hasta ser afiliadas al sistema mediante
el régimen subsidiado, abundan razones para que éstas sean exoneradas de los
pagos moderadores en los eventos de enfermedades catastróficas pues carece de
sentido que a los afiliados mediante el régimen contributivo, los que se hallan en capacidad de pagar
sus cotizaciones, se los exonere de tales pagos y no se haga lo mismo con las
personas vinculadas pese a no contar con tal capacidad.”
Así mismo, reiterada jurisprudencia ha
establecido la obligación de
la prestación del servicio de salud, aún en los casos en los que no es posible
cubrir el pago de las cuotas moderadoras. En la Sentencia T-1213/04, Magistrado
Ponente Rodrigo Escobar Gil, a una vinculada que le quedaba imposible cubrir los copagos se le tuteló el derecho a la
salud en conexidad con la vida en condiciones dignas y se ordenó a la
Secretaría Municipal de Salud proporcionar a su costa los medicamentos
necesarios para el tratamiento que requería.
En la Sentencia T-617/04, Magistrado Ponente Jaime Araujo Rentería, en
virtud de la imposibilidad del cubrimiento de pago moderador de una mujer
perteneciente a la población vinculada se recordó que a este tipo de personas
no se les podía exigir cuota de recuperación cuando se trataba de enfermedades de alto costo, y
catastróficas. En esa medida, se le ordenó a la Secretaría de Salud Departamental abstenerse de
cobrarle a la accionante suma alguna por concepto de cuotas de recuperación con
ocasión del tratamiento a que fue sometido en razón de la enfermedad catastrófica que padecía.
En este tipo de casos, la orden también se
ha dirigido a las IPS. Por ejemplo, en la Sentencia T-411/03, Magistrado
Ponente Jaime Córdoba Triviño,
en el caso de una persona vinculada sin posibilidad de pagar cuotas de
recuperación relativas al tratamiento al cual había sido sometido, se ordenó a
la IPS abstenerse de cobrar estar sumas a la persona afectada y disponer que
fueran cubiertas por el Fondo
Distrital de Salud.
De otra parte, debe
recordarse al Instituto Nacional de Cancerología, a la Secretaría de Salud
Distrital de Bogotá y al Juzgado Sesenta Civil Municipal de esta misma ciudad, que la Corte Constitucional ha establecido una
presunción de incapacidad económica frente a los afiliados al SISBEN (situación
en la que se encontraba la accionante, que en la encuesta socioeconómica
realizada, fue clasificada en el Nivel III del SISBEN) teniendo en cuenta que
hacen parte de los sectores más pobres de la población, y, en consecuencia, su
sola afirmación de no tener recursos económicos debe tenerse por cierta, a
menos que se pruebe en contrario. En este sentido, en sentencia T-908 de 2004,
Magistrado Ponente Manuel José Cepeda Espinosa, se afirmó:
"Cuando una persona ha demostrado que
se encuentra clasificado en el nivel del SISBEN, no tiene que presentar pruebas adicionales
de que es incapaz de asumir el valor de las cuotas
moderadoras correspondiente a un tratamiento de alto costo, como es el caso de quien padece un tumor maligno. En
estos eventos corresponde a la contraparte desvirtuar dicha situación."[6]
Sorprende entonces la respuesta dada por el
Instituto Nacional de Cancerología al ser notificados de la tutela instaurada,
en el sentido de afirmar que para la prestación completa del servicio en una
enfermedad catastrófica y de
alto costo, como lo es el cáncer, debía haberse cancelado el 30%, anteponiendo
dicha situación, a la realización urgente e inmediata del tratamiento
requerido.
Como puede entonces concluirse, el fallo
proferido por el Juez Sesenta Civil Municipal de Bogotá, desconoce abiertamente la
jurisprudencia de esta Corporación, permitiendo la vulneración del derecho a la
vida de la señora Laverde Dussán, la cual falleció dos días después de que el
juez de instancia no concediera el amparo, por lo cual carece actualmente de objeto la presente tutela.
Finalmente, en relación a la revisión de
este fallo, la Corte Constitucional no tiene otra alternativa más, que negar la
protección exclusivamente por carencia actual de objeto, pues, como se dijo, ya
no existe ninguna orden que
dar, puesto que se presenta un hecho consumado; lo que deviene en la negación
de la acción impetrada pues no existe un objeto jurídico sobre el cual proveer.
En este orden de ideas y en el caso sub lite, la Sala observa que el motivo generador de la acción de tutela ha desaparecido, de
conformidad con el reporte de fallecimiento de Soledad Laverde Dussán suscrito
por la señora Lucero Castro Laverde, del 26 de febrero de 2005.
En mérito de lo expuesto,
la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO : LEVANTAR la suspensión de términos para fallar el
presente asunto, decretada por la Sala en auto del 24 de junio de 2005.
SEGUNDO : CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado
Sesenta Civil Municipal de Bogotá el 24 de febrero de 2005, por ausencia actual
de objeto, producido por la muerte de la señora Soledad Laverde Dussán.
TERCERO : Para los efectos del artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, el juzgado de origen hará las notificaciones y tomará las
medidas conducentes para el cumplimiento de esta sentencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En esta oportunidad, la Corte estudió la
legitimación por activa de un Director del Departamento Ambiental de Cartagena
para interponer una acción de tutela contra una sentencia proferida por la
jurisdicción civil, mediante la cual se declaró la prescripción adquisitiva de
un bien de uso público.
[2]
Sentencia T-607/99. M.P. Alfredo Beltrán Sierra, T-428/98 M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa. En estas oportunidades, la Corporación se ha pronunciado a pesar
del fallecimiento del accionante en el trámite de la acción de amparo.
[3]
La Corte ya en dos oportunidades ha declarado la exequibilidad de normas
legales que consagran cuotas moderadoras y copagos.  En la Sentencia C-089-98
declaró la exequibilidad del artículo 36 de la Ley 352 de 1997 que consagra
pagos compartidos y cuotas moderadoras para los beneficiaros de las Fuerzas Militares
y la Policía Nacional.  Y en la Sentencia C-542-98 declaró la exequibilidad del
artículo 187 de la Ley 100 de 1993, que consagra pagos compartidos, cuotas
moderadoras y deducibles aplicables a los afiliados al sistema general de
seguridad social en salud. No obstante, en los dos pronunciamientos la
declaratoria de exequibilidad se condicionó en el sentido que el sistema y sus
funcionarios no le pueden negar la prestación íntegra y adecuada de los
servicios médicos, hospitalarios, quirúrgicos, asistenciales y de medicamentos
que requiera el afiliado, sin perjuicio de los cobros posteriores con arreglo a
las normas vigentes.  En tales pronunciamientos se destacó que la finalidad con
que el legislador consagró tales pagos, racionalizar el uso del sistema y
contribuir a su financiación, eran compatible con el Texto Superior.
[4] El Acuerdo 030 de 1996 consagra:  “Artículo 7o.- Servicios
sujetos al cobro de copagos. Podrán aplicarse copagos a todos los
servicios contenidos en el plan obligatorio de salud, con excepción de:
1.            Servicios de promoción y
prevención.
2.            Programas
de control en atención materno infantil.
3.            Programas
de control en atención de las enfermedades transmisibles.
4.            Enfermedades
catastróficas o de alto costo.
5.            La
atención inicial de urgencias.
6.            Los
servicios enunciados en el artículo precedente.”
[5] M.P. Jaime Córdoba Triviño. En esta ocasión, la Corte estudió el
caso de un enfermo del SIDA perteneciente a la población vinculada, el cual no
podía asumir el porcentaje que le correspondía para la practica del tratamiento.
[6]
En este mismo sentido, puede estudiarse la sentencia T-287
de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. En esta acción el accionante solicitó se tutelaran sus derechos a la
salud, a la vida y al derecho fundamental de petición, toda vez que desde el
año 1995 se le realizó un estudio socioeconómico, que le permitió ingresar al
sistema de salud en calidad de vinculado. Sin embargo, no le cubría ningún
medicamento y se encontraba en la imposibilidad económica de adquirirlos. Así
mismo, en dicha decisión se afirmó que frente a los afiliados del régimen
subsidiado su falta de capacidad de pago se presume,
partiendo de la base de que pertenecer a los sectores más pobres de la
sociedad.