C-012-13
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-012/13
(23 de enero de 2013)
DECRETO
SOBRE SUPRESION DE TRAMITES INNECESARIOS EXISTENTES EN LA ADMINISTRACION PUBLICA-Trámite de las notificaciones de actos administrativos devueltos por el correo
NOTIFICACION DE ACTOS DE LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA MEDIANTE AVISO EN LUGAR DE ACCESO AL PUBLICO DE LA
MISMA ENTIDAD Y EN EL PORTAL DE LA WEB DE LA
DIAN, CUANDO HAYAN SIDO DEVUELTOS POR EL CORREO-No
vulnera el debido proceso ni la efectividad de los derechos y deberes
constitucionales
ACTOS
ADMINISTRATIVOS TRIBUTARIOS-Notificaciones
POLITICA
ANTITRAMITES-Contenido y alcance
PRINCIPIO
DE PUBLICIDAD Y NOTIFICACION DE ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS-Garantía
del derecho al debido proceso
DEBIDO
PROCESO-Definición
DEBIDO
PROCESO ADMINISTRATIVO-Desconocimiento
supone también la violación del derecho de acceso a la administración de
justicia y transgrede los principios de igualdad, imparcialidad, publicidad,
moralidad y contradicción que gobiernan la actividad administrativa
PRINCIPIO
DE PUBLICIDAD-Elemento esencial del debido proceso/PRINCIPIO
DE PUBLICIDAD-No puede considerarse mera formalidad/PRINCIPIO DE
PUBLICIDAD-Realización compete al legislador y varía de acuerdo con
el tipo de actuación/REALIZACION DEL PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Requiere
de las autoridades y de la administración, una labor efectiva y diligente para
alcanzar el objetivo de dar a conocer el contenido de sus decisiones a los
ciudadanos
Uno
de los elementos esenciales del debido proceso es el principio de publicidad.
Los artículos 209 y 228 de la C.P., lo reconocen también como uno de los
fundamentos de la función administrativa. La jurisprudencia ha considerado que
este principio no es una mera formalidad, ya que consiste en dar a conocer, a
través de publicaciones, comunicaciones o notificaciones, las actuaciones
judiciales y administrativas a toda la comunidad, como garantía de
transparencia y participación ciudadana, así como a las partes y terceros
interesados en un determinado proceso para garantizar sus derechos de
contradicción y defensa, a excepción de los casos en los cuales la ley lo
prohíba por tratarse de actos sometidos a reserva legal. La realización del
principio de publicidad, considerado como un mandato de optimización que
“depende de las posibilidades fácticas y jurídicas concurrentes”, compete al
Legislador y varía de acuerdo con el tipo de actuación. Asimismo, requiere de
las autoridades y de la administración, una labor efectiva y diligente para
alcanzar el objetivo de dar a conocer el contenido de sus decisiones a los
ciudadanos.
PRINCIPIO
DE PUBLICIDAD-Contenido/PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Concreción
a través de las notificaciones/PRINCIPIOS DE PUBLICIDAD Y DE CONTRADICCION-Materialización
Precisamente, una de las formas en las
que se concreta el principio de publicidad es a través de las notificaciones,
actos de comunicación procesal que garantizan el “derecho a ser informado de
las actuaciones judiciales o administrativas que conduzcan a la creación,
modificación o extinción de una situación jurídica o a la imposición de una
sanción”. A través de la notificación se materializan los principios de
publicidad y contradicción en los términos que establezca la ley, de modo que
sólo cuando se da a conocer a los sujetos interesados las decisiones
definitivas emanadas de la autoridad, comienza a contabilizarse el término para
su ejecutoria y para la interposición de recursos. En otras palabras, los actos
judiciales o de la administración son oponibles a las partes, cuando sean
realmente conocidos por las mismas, a través de los mecanismos de notificación
que permitan concluir que tal conocimiento se produjo. Adicionalmente, este
procedimiento otorga legitimidad a las actuaciones de las autoridades
administrativas y judiciales.
PROCESOS
JUDICIALES Y ADMINISTRATIVOS-Compete al legislador su regulación,
señalando sus etapas y ritualidades teniendo en cuenta los bienes jurídicos
objeto de protección y las finalidades que se persiguen/PROCESO DE
NOTIFICACION-Amplio margen de configuración legislativa
NOTIFICACION
DE LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS DE CARACTER PARTICULAR Y CONCRETO-Contenido
normativo
NOTIFICACION
ELECTRONICA-Contenido y alcance
NOTIFICACIONES
ORDINARIAS Y SUBSIDIARIAS-Jurisprudencia constitucional/NOTIFICACIONES-Mecanismos
principales y supletorios/NOTIFICACION-Modalidades
PUBLICACION
POR AVISO EN LA PAGINA WEB DE LA DIAN Y EN UN LUGAR DE ACCESO AL PUBLICO CUANDO
SON DEVUELTAS LAS NOTIFICACIONES POR CORREO-Potestad
de configuración legislativa en materia de procedimientos administrativos y el
deber constitucional de contribución a la financiación de los gastos del Estado
y la sociedad/POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Y NOTIFICACION DE ACTUACIONES DE LA
ADMINISTRACION-No significa un ejercicio arbitrario o
desproporcionado
La publicación por aviso en la página
web de la DIAN y en un lugar de acceso al público de la misma entidad cuando
son devueltas las notificaciones por correo, no desconoce el debido proceso, el
orden justo ni el deber de garantizar los derechos de las personas, ya que la
previsión legal de este mecanismo de notificación: (i) es desarrollo de la
potestad de configuración legislativa -en este caso, extraordinaria- en materia
de procedimientos administrativos  y del deber constitucional de contribución a
la financiación de los gastos del Estado y la sociedad; (ii) no significa un ejercicio
arbitrario o desproporcionado de tal potestad de configuración de los
procedimientos administrativos y de las notificación de las actuaciones de la
administración, ya que solo se activa, como mecanismo subsidiario, a partir del
incumplimiento de la carga razonable que recae en el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante de
informar a la autoridad tributaria de la dirección en la que desea ser
notificado. La notificación de las actuaciones administrativas tributarias a la
antigua dirección durante tres meses, sin perjuicio de la validez de la nueva
dirección informada, y la búsqueda de la dirección de un contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante que
no ha registrado ninguna dirección, a través de guías y directorios, no
desconoce el deber de diligencia del Estado ni el debido proceso, ya que: (i)
es desarrollo de la potestad de configuración legislativa y del deber
constitucional de contribución a la financiación de los gastos del Estado y la
sociedad; (ii) y contribuye a garantizar la efectiva y célere comunicación de
los actos administrativos al contribuyente, razón por la cual no puede
considerarse arbitraria ni desproporcionada.
Referencia: expediente D-9195
Actor: Juan
Pablo Barrios Reina y Marcela Ayala Espejo.
Demanda de inconstitucionalidad contra: parcial contra el artículo 58, 59, 61 y 62 del Decreto
Ley 019 de 2012“Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar
regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
I. ANTECEDENTES
1. Texto normativo demandado
Los ciudadanos
Juan Pablo Barrios Reina y Marcela Ayala Espejo presentaron  demanda de
inconstitucionalidad -parcial- contra de los artículos 58, 59, 61 y 62 del
Decreto Ley 019 de 2012 “Por el cual se dictan normas para suprimir o
reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”. Las disposiciones demandadas -expresiones subrayadas-, son las
siguientes:
DECRETO NÚMERO 0019 DE
2012
(Enero 10)
Por el cual se dictan
normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites
innecesarios existentes en la Administración Pública.
EL PRESIDENTE DE LA
REPÚBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las
facultades extraordinarias conferidas por el parágrafo 1º del artículo 75 de la
Ley 1474 de 2011
DECRETA:
Artículo 58.  Notificaciones
devueltas por el correo. El artículo 568 del  Estatuto  Tributario,
modificado  por  el  artículo  47  de  la
Ley  1111  de  2006, quedará así:
"Articulo
568.  Notificaciones devueltas por el  correo.  Los  actos  administrativos
enviados  por  correo,  que  por  cualquier  razón  sean  devueltos,  serán
notificados  mediante aviso,  con transcripción de la parte resolutiva del acto
administrativo, en el  portal  web  de  la
DIAN  que  incluya  mecanismos  de  búsqueda  por  número  identificación
personal y,  en todo caso,  en un lugar de acceso al público de la misma
entidad.  La  notificación  se  entenderá  surtida  para  efectos  de  los
términos  de  la  administración,  en  la  primera  fecha  de  introducción
al  correo,  pero  para  el  contribuyente,  el  término  para
responder  o impugnar se  contará desde el  día hábil  siguiente a la
publicación del aviso en el  portal o de la  corrección de la  notificación.
Lo  anterior no  se aplicará  cuando  la  devolución se produzca  por
notificación a una dirección  distinta  a  la  informada  en  el  RUT,  en
cuyo  caso  se  deberá  notificar  a la  dirección correcta dentro del término
legal"
Artículo 59.  Dirección
para notificaciones.
El  artículo 563 del  Estatuto Tributario quedará así:
"Artículo
563.  Dirección para notificaciones. La notificación de las actuaciones de la  Administración  Tributaria  deberá  efectuarse  a  la  dirección  informada  por  el
contribuyente, responsable,  agente retenedor o declarante,  en  su  última
declaración  de  renta  o  de  ingresos  y  patrimonio,  según  el  caso,  o
mediante  formato  oficial  de cambio de dirección; la antigua dirección
continuará siendo válida durante los tres (3) meses siguientes, sin perjuicio
de la validez de la nueva dirección informada.
Cuando  el
contribuyente,  responsable,  agente  retenedor  o  declarante,  no  hubiere
informado  una  dirección  a  la
Administración  de  Impuestos,  la  actuación administrativa  correspondiente
se  podrá  notificar  a  la  que  establezca  la  Administración  mediante  verificación  directa  o  mediante  la  utilización  de  guías
telefónicas, directorios y en general de información oficial, comercial o
bancaria.
Cuando no haya
sido posible establecer la dirección del contribuyente, responsable, agente
retenedor o  declarante,  por  ninguno  de  los  medios  señalados  en  el
inciso anterior,  los  actos  de  la
Administración  le  serán  notificados  por  medio  de  la publicación  en
el  portal  de  la web  de  la  DIAN,  que  deberá  incluir  mecanismos  de
búsqueda por número identificación personal.
Artículo 61. Notificaciones
por correo. Modifíquese
el  inciso tercero del artículo  567  del  Decreto  2685  de  1999,  modificado
por  el  artículo  56  del  Decreto 1232 de 2001, el cual quedará así:
"Las
actuaciones  notificadas  por  correo  que  por  cualquier  razón  sean
devueltas, serán  notificadas  mediante aviso  en  el  portal  web  de  la
DIAN  que  deberá  incluir mecanismos de  búsqueda  por número de
identificación  personal;  la notificación  se entenderá  surtida  para
efectos  de los  términos  de  la  administración,  en  la  primera fecha de
introducción al  correo,  pero para el responsable,  el término para responder
o impugnar se contará desde el  día hábil siguiente a la publicación en el
portal  o de la corrección  de  la  notificación.  Lo  anterior no  se
aplicará  cuando  la  devolución  se produzca por notificación a una dirección
distinta a la informada en el RUT,  en cuyo caso se deberá notificar a la
dirección correcta dentro del término legal.
Cuando no haya
sido posible establecer la dirección del  investigado por ninguno de los
medios  señalados  anteriormente,  los  actos  administrativos  se  deberán
notificar
mediante
aviso  en  el  portal  web  de  la  DIAN,  que  deberá  incluir  mecanismos  de
búsqueda por número de identificación personal".
Artículo  62. Notificaciones
devueltas  por  correo.  Modifíquese el inciso primero del artículo 18 del
Decreto 2245 de 2011, el cual quedará así:
"Las
actuaciones  y  actos  administrativos  enviados  a  notificar  por  correo
que  por cualquier razón sean devueltas, serán notificadas mediante aviso en el
portal web de la  DIAN,  la  notificación  se  entenderá  surtida  para
efectos  de  los  términos  de  la administración,  en  la  primera  fecha  de
introducción  al  correo,  pero  para  el responsable,  el  término  para
responder  o  impugnar  se  contará  desde  el  día  hábil siguiente a la
publicación en el portal.
Parágrafo. El
inciso segundo del artículo 13 del Decreto 2245 de 2011, quedará así: "Cuando
no haya sido posible establecer la dirección del investigado por ninguno de los
medios  señalados  anteriormente,  los  actos  administrativos  se  deberán
notificar mediante aviso en el portal web de la
DIAN."
2. Demanda: pretensión y cargos
Los
demandantes solicitan la declaración de inexequibilidad de las expresiones
normativas demandadas, por los siguientes cargos:
2.1.
Desconocimiento de la obligación de garantizar un orden justo (Preámbulo de la
C.P.), violación del deber de garantizar la efectividad de los derechos y
deberes consagrados en la C.P., y vulneración del debido proceso (CP artículos
2º y 29), por los artículos 58, 59, 61 y 62 del Decreto Ley 019 de 2012
2.1.1.
Se señala que los artículos acusados no garantizan un orden social justo para
los contribuyentes, ya que “establecen un procedimiento que descarga de la
administración tributaria la exigencia de actuar de forma diligente al momento
de notificar sus actos” con la excusa de evitar a la ciudadanía trámites
innecesarios. En este sentido, consideran que es la misma Administración, quien
debería asegurar los mecanismos suficientes y eficientes para hacer conocer sus
actuaciones a los contribuyentes y notificarlos. Por consiguiente, el que el Legislador
extraordinario haya trasladado esta carga a los ciudadanos, constituye un hecho
desajustado a las garantías consagradas en el Preámbulo de la
Constitución, ya que el administrado no tiene el deber de dirigirse a la
DIAN, o de ingresar de forma permanente en la página web de dicha entidad, para
verificar si en algún momento es requerido por la misma, más aún si se tiene en
cuenta que no todos los contribuyentes tienen acceso a Internet ni saben como
adelantar el proceso de verificación por este medio.
2.1.2.
Se entienden desconocidos los artículos 2º y 29 superiores, en la medida en
que las normas demandadas imponen al ciudadano una carga adicional en materia
tributaria y desconocen el debido proceso en esta actuación administrativa,
dado que “la debida forma de esta clase de notificación consiste en que la
administración asuma la totalidad de la carga de hacer saber al contribuyente
de una manera efectiva y accesible, los requerimientos que le corresponden”.
En este orden de ideas, se advierte que la notificación, tal y como está
contemplada en las normas acusadas, genera una carga excesiva para el
contribuyente, ya que cuando las disposiciones señalan que “las
actuaciones  y  actos  administrativos  enviados  a  notificar  por  correo  que
por cualquier razón sean devueltas, serán notificadas mediante aviso en el
portal web de la  DIAN”, se admite que la Administración pueda alegar cualquier razón para no notificar debidamente al contribuyente
dejando de actuar de manera diligente y adecuada. También viola la
Constitución, el hecho de que se realice la notificación por aviso porque
implica que el ciudadano debe acudir a las instalaciones de la entidad para
verificar si tiene notificaciones.
2.2.
Desconocimiento específico del derecho al debido proceso y de la obligación de la Administración de actuar diligentemente con respecto a sus actuaciones, por el artículo 59 de
Decreto
Ley 019 de 2012 (art. 29 C.P.).
En
particular, el artículo 59 del Decreto Ley 019 de 2012, se considera contrario
a la Carta porque la expresión que establece que “la antigua dirección
continuará siendo válida durante los tres meses siguientes, sin perjuicio de la
validez de la nueva dirección informada”, se opone a las garantías
constitucionales, al debido proceso y a las cargas que corresponden a la Administración, cuyo deber es asegurarse de que el contribuyente, responsable, agente
retenedor o declarante,
conozca efectivamente sus actuaciones, más aun si éste ha sido diligente y le
ha informado a la entidad su nueva dirección para ser notificado. Siendo así,
es  incoherente que se le notifique al contribuyente en la antigua dirección en
un término de tres meses, existiendo una alta probabilidad de que la
notificación sea devuelta, y que el ciudadano deba entonces acudir directamente
a la entidad o verificar la existencia de algún proceso en la página web. De
otro lado, el inciso segundo del artículo 59, en relación con la expresión “o
mediante la utilización de guías telefónicas, directorios y en general de la
información oficial, comercial o bancaria”, desconoce el debido proceso y
la obligación de la Administración de actuar diligentemente con respecto a las
actuaciones que debe adelantar, porque la utilización de las guías es
problemática y podría llevar a casos de homonimia, o de direcciones que ya no
corresponden, o que el contribuyente no frecuenta, entre
otras.
3. Intervenciones
3.1. En relación con el primer cargo, por desconocimiento de la obligación de garantizar un
orden justo (Preámbulo de la C.P.), violación del
deber de garantizar la efectividad de los derechos y deberes consagrados en la
C.P., y vulneración del debido proceso (C.P. artículos 2º y 29).
3.1.1. Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República
Solicita
que la Corte se declare inhibida para pronunciarse sobre este cargo por carecer
del requisito de suficiencia ya que el demandante parte de una interpretación
parcial e incompleta de las normas acusadas. En efecto, el demandante supone
que las normas acusadas reemplazaron los métodos de notificación tradicionales
para acoger la notificación cibernética, omitiendo que la notificación por
página web es supletoria, y que solo tiene lugar cuando los demás mecanismos de
notificación han sido agotados sin éxito.
3.1.2. Ministerio de Hacienda y de Crédito Público
Pide
a la Corte abstenerse de pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la
demanda ya que carece de los requisitos de pertinencia, certeza y
especificidad. Las normas acusadas se limitan a cambiar el medio de
comunicación establecido originalmente en el Estatuto Tributario, es decir el
aviso en un diario de amplia circulación, por la publicación del mismo aviso en
la página web de la respectiva entidad, pero no cambia las reglas de
notificación de los actos administrativos. La modificación introducida por el
Decreto 019 de 2012, responde a la tendencia generalizada en la actualidad
consistente en sustituir el papel periódico por los medios en línea, y no es
novedosa ya que la notificación por medios electrónicos se incorporó a la
legislación tributaria mediante el artículo 46 de la
Ley 1111 de 2006, y que fue declarada exequible por la
Corte Constitucional en sentencia C-624 de 2007. La incorporación de este tipo
de notificación no contradice sino que desarrolla el principio de debido
proceso y responden a al doctrina sentada por la jurisprudencia constitucional.
Lo anterior sin contar que el modo o la tecnología utilizada para notificar
responde a un ejercicio de amplia configuración del legislador, delegada al
Presidente mediante el otorgamiento de facultades extraordinarias, y que
comprende la posibilidad de actualizar los medios de comunicación para la
publicación de los actos administrativos en desarrollo de los principios de
eficacia y celeridad.
3.1.3. Ministerio de Transporte
La
demanda no identifica cuales son las cargas o deberes que la administración
incumple, ni los trámites necesarios que se han dejado de realizar vulnerando
el debido proceso y el principio de publicidad. Por el contrario, en virtud del
principio de celeridad eficiencia, eficacia y economía, se justifica el uso de
tecnologías de la información y comunicaciones para lograr la máxima diligencia
en los procesos administrativos. Asimismo, no se encuentra que las normas acusadas
prioricen algunos procedimientos sobre otros. Se indica que el Estatuto
Tributario ha previsto el uso de estas tecnologías para las diferentes
actuaciones administrativas, lo cual evidencia que se trata de una política de
Estado.
3.1.4. Ministerio de Defensa
El
desarrollo de los medios electrónicos de comunicación ha sido reconocido por la
legislación colombiana como instrumentos para mejorar la actividad de la
administración, tal y como se desprende el artículo 26 del Decreto Ley 2150 de
1995, la Ley 527 de 1999, la Ley 790 de 2002 y la
Ley 962 de 2005. Así, la administración puede acudir a los medios electrónicos
para notificar sus actos, circunstancia que ha sido considerada constitucional
por la jurisprudencia de la Corte. Esta práctica se inscribe en la política de
“Gobierno en línea” que se relaciona con la estrategia para lograr los
objetivos de la agenda de conectividad, mejorando el funcionamiento del Estado,
promoviendo los principios de transparencia y control social sobre la gestión
pública y fortaleciendo la función del Estado al servicio del ciudadano a
través de las tecnologías de la información. De ninguna manera se desconocen
los derechos que alegan los demandantes, y más bien las normas acusadas, al
establecer de manera subsidiaria la notificación electrónica, garantizan el
derecho a la defensa de los contribuyentes.
3.1.5. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN
Los
medios electrónicos como forma válida para notificar los actos administrativos,
no representan una novedad del Decreto Ley 019 de 2012, ya que el derecho
evoluciona acorde con la tecnología del mundo moderno y globalizado, y Colombia
no es ajena al derecho viviente en materia electrónica. No es admisible apelar
a la imposibilidad de acceder a la web para argumentar que esta no debe
utilizarse, porque lo anterior equivaldría a mantener al país en el atraso y
sería antidemocrático. De acuerdo con lo anterior, se citan normas relacionadas
con nuevas tecnologías y notificación electrónica tales como la
Ley 527 de 1999, la Ley 1111 de 2006, la
Ley 1437 de 2011 y la Ley 1564 de 2012. Se resalta que las normas acusadas se
refieren a la notificación electrónica de manera supletoria, cuando no se puede
notificar de manera personal a la dirección que tiene el deber de informar el
contribuyente. Se recuerda que el artículo 555-2 del Estatuto Tributario,
modificado por la Ley 863 de 2003, introduce el registro único tributario como
un documento electrónico que debe elaborar el contribuyente de modo previo al
inicio de sus actividades, en donde consigna como información básica la
dirección para efectos tributarios. De esta manera, el RUT administrado por la
DIAN, es el mecanismo para identificar, ubicar y clasificar a las personas que
tengan calidad de contribuyentes, y se constituye en una de las formas válidas
con las que cuenta la Administración para localizarlos y darles a conocer sus
actos. Se advierte que quienes realicen trámites ante la
DIAN, deben interesarse por saber su resultado por lo que es natural que se
acerquen a la Dirección Seccional de su domicilio para conocerlo.
3.1.6. Departamento Administrativo de la
Función Pública
Señala
que antes de la expedición del Decreto 019 de 2012, la notificación se
realizaba de manera subsidiaria en un diario de amplia circulación del lugar
donde perteneciera la dirección registrada en el RUT. Por ende, la modificación
consistió, no en suprimir los otros medios de notificación ordinarios, sino en
realizar la notificación subsidiariamente en la página web, garantizando una
actuación administrativa más eficiente, eficaz, rápida y práctica. Este
procedimiento debe por lo demás realizarse una vez se implemente el Sistema
Único de Información de trámites –SUIT, caga que asume la administración, al
igual que la notificación ordinaria. Existe además una extensa jurisprudencia
constitucional en materia de notificación de las actuaciones surtidas por la
administración, que avalan la constitucionalidad de este tipo de mecanismos.
3.1.7. Departamento Nacional de Planeación
Las
disposiciones anteriores a la modificación introducida por las normas acusadas,
también contemplaban las circunstancias en las cuales la notificación no
pudiera realizarse debido a la devolución del correo, por lo cual se acudía a
notificar mediante un diario de circulación nacional, tal y como lo señalaba el
artículo 568 del Estatuto Tributario modificado por el artículo 47 de la
Ley 1111 de 2006, el artículo 56 del Decreto 1232 de 2001, modificatorio del
artículo 567 del Decreto 2685 de 1999 y el artículo 18 del decreto 2245 de
2011. Así, la modificación del Decreto 019, consistió en incluir el uso del
portal WEB de modo subsidiario, es decir luego de agotar las pesquisas respecto
del investigado, lo cual representa una salida extrema pero aún así legítima. Lo
anterior responde al grado de penetración de estas tecnologías en Colombia,
ante lo cual la regulación antitrámites ha considerado que estas sirven de
apoyo al ciudadano, o “ciberciudadano”, tal y como se ha plasmado en normas
como la Ley 527 de 1999, la Ley 962 de 2005 y la
Ley 1437 de 2011. De este modo, resulta más garantista y eficaz utilizar la
página web de la entidad, que sujetarse a la publicación en un diario de amplia
circulación; además no se le impone una obligación adicional al contribuyente,
ya que en todo caso, este debería consultar diarios de circulación nacional o
regional.
3.1.8. Charry Mosquera Abogados Asociados & Cía S.A.S.
Considera
que las apreciaciones de los demandantes están descontextualizadas de la
realidad y desconocen la política de telecomunicaciones del Gobierno Nacional
orientada a conectar a todo el país a Internet.
Estima
que los cargos propuestos carecen de asidero constitucional porque la
notificación publicada en el portal web, que se realiza solo cuando es
imposible ubicar físicamente al sujeto procesal, garantiza el debido proceso y
el artículo 209 de la C.P., al unificar en un solo portal de fácil acceso para
el ciudadano la información sobre sujetos procesales ante la
DIAN. De este modo se modifica la notificación mediante diario, que sí era
restrictiva de los derechos del contribuyente porque exigía, entre otras cosas,
que el ciudadano comprara a diario todos los periódicos de amplia circulación
para conocer si era sujeto procesal ante la
DIAN. Así, el Presidente de la
República cumplió el mandato que el legislador ordinario le confirió en el
artículo 75 de la Ley 1474 de 2011, de reformar los procedimientos innecesarios
existentes en la Administración, facilitando al ciudadano su notificación
mediante la digitación de su número de identificación personal.
3.2. En referencia al segundo cargo consistente en el desconocimiento del derecho al debido proceso y de la
obligación de la Administración de actuar diligentemente con respecto a sus
actuaciones, por  el artículo 59 de Decreto Ley 019 de 2012 (art. 29
C.P.).
3.2.1. Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República
Advierte
que el cargo resulta insuficiente, abstracto y poco preciso, porque la demanda
se limita a afirmar que la utilización de guías telefónicas, directorios y en
general de información oficial, comercial o bancaria, puede dar lugar a
equívocos, argumentando falta de idoneidad de los medios tradicionales de
ubicación de las personas, asunto que, de acuerdo con la intervención, no
corresponde determinar al juez constitucional. Por estas razones solicita la
inhibición de la Corte con respecto a este cargo.
3.2.2.
Ministerio de Hacienda y de Crédito Público
El
artículo acusado es una garantía del debido proceso y del principio de publicidad
de las actuaciones administrativas porque salvaguarda la actuación de la Administración respecto de los cambios de dirección de los contribuyentes, teniendo en cuenta
que es posible validar las notificaciones que por cualquier motivo se efectúen
en una dirección que ha sido cambiada. El término de tres meses guarda
proporcionalidad con los términos generales para la contestación de
requerimientos y a la interposición de recursos tributarios. La utilización de
guías telefónicas, directorios e información oficial para establecer la
dirección de los contribuyentes también garantizan el debido proceso y el
derecho a la defensa de los contribuyentes quienes tienen la opción de ser
notificados a direcciones que hayan registrado antes otras autoridades o
entidades privadas.
3.2.3. Ministerio de Defensa
Se
precisa que una de las obligaciones del contribuyente es la de indicar la
dirección para las notificaciones y que debe estar pendiente en los tres meses
siguientes al cambio de dirección, situación que de manera alguna desconoce el
debido proceso, porque asegura que la administración haga conocer al ciudadano
sus actuaciones.
3.2.4. Departamento Administrativo de la
Función Pública
La
utilización de guías telefónicas, directorios e información oficial para ubicar
a los contribuyentes, no desconoce el debido proceso, y más bien pone de
presente la obligación del contribuyente de actualizar su dirección de notificaciones,
conforme a los deberes y obligaciones que impone la calidad de colombiano, tal
y como lo establece el artículo 95 de la C.P..
3.2.5. Departamento Nacional de Planeación
Solicita
la inhibición de la Corte Constitucional para pronunciarse sobre este cargo, en
la medida en la que los demandantes interpretan las normas acusadas, en el
sentido de que la administración no debe adecuarse a la nueva dirección
informada por el contribuyente, sin embargo, la realidad es que el artículo 59
del Decreto tiene una expresión de contraste, “sin perjuicio”, que significa,
acorde con el artículo 564 del Estatuto tributario, que la nueva dirección sí
es tenida en cuenta por la administración tributaria. De otro lado, la
utilización de guías, directorios y otros mecanismos, contrario a lo que
consideran los demandantes, demuestran la diligencia de la administración en el
proceso de notificación, búsqueda y ubicación del contribuyente. En efecto, se
dispone que la notificación se realice en la dirección proporcionada por el
ciudadano; en caso de no tener esa información, se acude a otros medios como
las guías telefónicas, los directorios y la información oficial; y si aún así
no es posible ubicar la dirección del contribuyente, se notificará en la página
web. Se trata entonces de un proceso en el que se van descartando opciones para
la notificación y que son cumplidas por la administración tributaria en la
secuencia anteriormente descrita.
3.2.6. Charry Mosquera Abogados Asociados & Cía S.A.S.
La
demanda carece de certeza porque malinterpreta el alcance de la disposición
acusada, al considerar equivocadamente que la
DIAN notificará al contribuyente en su antigua dirección. En realidad la norma
establece que, sin perjuicio de la nueva dirección reportada por el
contribuyente, la antigua contará con una validez adicional de tres meses, lo
que permite suponer que la
Administración podría notificar en ambas direcciones. La búsqueda de los
contribuyentes que no informaron su dirección a la Administración, por medio de guías telefónicas y bases de datos, en lugar de ser un problema
trae soluciones ante la negligencia del ciudadano.
3.3.
Intervenciones extemporáneas
3.3.1. La
Universidad del Rosario solicita a la Corte declarar la constitucionalidad
parcial de las normas acusadas. Aduce que la información que se pretende
publicar a través de la página web de la
DIAN es de carácter privado del contribuyente, por lo que al ser publicados,
ponen en peligro la reserva tributaria y vulneran el derecho a la intimidad, ya
que cualquier persona puede acceder al portal de la
DIAN y consultar dicha información. De otro lado, se señala que el
contribuyente tiene la obligación de informar su dirección o el cambio de la misma
para las notificaciones de la DIAN al momento de inscribirse en el RUT o de
actualizarlo. Si hay un cambio de dirección, la norma dispone que se notifique
al contribuyente en la antigua y en la nueva dirección. La utilización de guías
telefónicas y directorios es legítima porque permite a la
DIAN cumplir con la obligación de recaudar tributos.
3.3.2. El Departamento de Derecho Fiscal de la
Universidad Externado de Colombia se pronunció de manera extemporánea sobre la
demanda de la referencia solicitando a la
Corte que declare constitucionales las normas acusadas. En efecto, las
disposiciones demandas no se encuentran aisladas sino que se integran con otras
que ordenan el régimen de notificaciones de los actos administrativos de
contenido tributario y que deben ser interpretadas de forma sistémica. La
notificación por Internet es un mecanismo supletorio, que se realiza después de
haber intentado notificar directamente del acto al obligado tributario. Con
respecto a la norma que se refiere a la validez durante tres meses de la última
dirección dada de baja en el registro tributario, se trata de una norma acorde
con la C.P. y no genera inseguridad jurídica para el administrado porque está
legalmente establecida. Por su parte, la utilización de guías telefónicas y
otros mecanismos, sirve para precisar la dirección del contribuyente. Así, no
se desconocen los derechos alegados por los demandantes.
4. Concepto
del Procurador General de la Nación
Considera que la demanda no cumple con
los mínimos requisitos argumentativos requeridos, ya que se sustenta en las
meras apreciaciones de los demandantes sobre las normas acusadas. De este modo,
los argumentos se fundamentan en el hecho de que se traslada de manera injusta
la carga de la notificación a los ciudadanos. La
Vista Fiscal estima que los cargos formulados no tienen en cuenta que la
notificación en la página web de la DIAN no es la forma principal de
notificación de los actos administrativos tributarios, y que si el aviso se
remite a la dirección reportada y es devuelto, no será posible acusar a la
administración de falta de diligencia, sino más bien en la falta de cuidado del
ciudadano al no informar de manera oportuna los cambios en la dirección
reportada, situación que de alguna manera se remedia mediante la notificación
supletiva mediante página web. De otro lado, resalta que el aviso publicado en
la página web, a diferencia del que se publica en diarios de amplia circulación
nacional, puede ser consultado en varias oportunidades con el número de
identificación personal del interesado.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
La presente demanda de
inconstitucionalidad fue formulada por dos ciudadanos colombianos, contra una
disposición vigente contenida en el Decreto Ley 019 de 2012. Por lo tanto, la
Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre ella de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5º de la
Constitución Política.
2.
Problemas jurídicos
La Corte Constitucional, en guarda de la supremacía de la
Constitución,  resolverá lo siguiente:
2.1.
Si la notificación de los actos administrativos tributarios mediante aviso
publicado en el portal web de la DIAN o en las instalaciones de la entidad,
desconoce el debido proceso, la obligación de garantizar un orden justo, así como
el deber de asegurar la efectividad de los derechos y deberes consagrados en la
C.P., al trasladar al ciudadano una carga que es exclusiva de la
administración y que consiste en tener que ingresar de forma permanente en la
página web o dirigirse a las instalaciones de dicha entidad, para verificar si
en algún momento es requerido por la misma, ya que la administración podría
acudir a este tipo de notificación cuando por cualquier razón no sea posible
notificar por correo.
2.2.
Si el hecho de que la dirección antigua del contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante siga siendo
válida durante tres meses, y si la búsqueda de su nueva dirección a través de
directorios, guías e información oficial, desconoce el derecho al debido
proceso y la obligación de la
Administración de actuar diligentemente con respecto a sus actuaciones.
3. Marco jurídico
3.1. El Decreto Ley 019 de 2012.
3.1.1. El Decreto Ley 019 de 2012, conocido como la
Ley Antitrámites, fue expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de las
facultades conferidas por la Ley 1474
de 2011 “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos
de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad
del control de la gestión pública”, y que en su artículo 75 prescribe lo siguiente:
ARTÍCULO
75. POLÍTICA ANTITRÁMITES. Para la creación de un nuevo
trámite que afecte a los ciudadanos en las entidades del orden nacional, estas
deberán elaborar un documento donde se justifique la creación del respectivo
trámite. Dicho documento deberá ser remitido al Departamento Administrativo de la
Función Pública que en un lapso de treinta (30) días deberá conceptuar sobre
la necesidad del mismo. En caso de que dicho concepto sea negativo la entidad
se abstendrá de ponerlo en funcionamiento.
PARÁGRAFO
1o. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución Política, revístese al Presidente de la
República de precisas facultades extraordinarias para que en el término de
seis meses, contados a partir de la fecha de la publicación de la presente ley,
expida normas con fuerza de ley para suprimir o reformar regulaciones,
procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública.
PARÁGRAFO
2o. Las facultades extraordinarias atribuidas en el presente artículo no
serán aplicables respecto de trámites relacionados con licencias ambientales.
3.2.2. Se
trata de un Decreto de 230 artículos cuyo objetivo es fortalecer
los principios de buena fe, confianza legítima, transparencia y moralidad y establecer una nueva relación entre el Estado y el ciudadano, en
el marco de una Administración Pública que garantice los derechos de las
personas naturales y jurídicas, suprimiendo o reformando trámites,
procedimientos y regulaciones innecesarios. Tal y como se establece en el
Capítulo sobre “Principios y normas
generales aplicables a los trámites y procedimientos administrativos”, artículo 1º de esta disposición:
ARTICULO 1. Objetivo general. Los trámites, los procedimientos y las regulaciones
administrativas tienen por finalidad proteger y garantizar la efectividad de
los derechos de las personas naturales y jurídicas ante las autoridades y
facilitar las relaciones de los particulares con estas como usuarias o
destinatarias de sus servicios de conformidad con los principios y reglas
previstos en la
Constitución Política y en la ley.
En tal virtud, el presente decreto tiene por objeto suprimir
o reformar los trámites, procedimientos y regulaciones innecesarios existentes
en la Administración Pública, con el fin de facilitar la actividad de las
personas naturales y jurídicas ante las autoridades, contribuir a la eficiencia
y eficacia de éstas y desarrollar los principios constitucionales que la rigen.
En las consideraciones del Decreto Ley, se resaltan igualmente los
principios eficiencia, equidad y economía que deben ser cumplidos por las
instituciones de la Administración, atendiendo las necesidades del ciudadano
para garantizar la efectividad de sus derechos y bajo los postulados de la
buena fe y los mandatos de honestidad, lealtad y sinceridad que deben regir las
actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas.
3.2. Los artículos 58, 59, 61 y 62 del Decreto Ley 019 de 2012
Las disposiciones demandadas regulan el
proceso de notificación de las actuaciones administrativas tributarias.
3.2.1. Los artículos 58, 61 y 62 del
Decreto 019 de 2012, se refieren específicamente a las notificaciones devueltas
por correo, modificando normas del Estatuto Tributario, del Decreto 2685 de
1999 y del Decreto 2245 de 2011, respectivamente. Dichos artículos disponen que
la notificación personal por aviso en el portal web de la
DIAN, se realizará cuando las notificaciones por correo sean devueltas y en
tanto no sea posible establecer la dirección del investigado.
3.2.2. El artículo 59 por su parte,
modifica el artículo 563 del Estatuto Tributario. Dicha norma determina las
reglas sobre las direcciones para notificaciones, estableciendo que la antigua
dirección continuará siendo válida durante tres meses luego de que el
contribuyente, responsable, agente
retenedor o declarante comunique la nueva dirección, sin perjuicio de la
validez de la nueva dirección informada. Además, dispone que, cuando no se
hubiera informado una dirección a la DIAN, la administración podrá notificar
sus actuaciones administrativas al contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante directamente
o mediante la utilización de guías telefónicas, directorios e información
oficial, comercial o bancaria.
4.
Las notificaciones: publicidad y debido proceso
4.1. El principio de publicidad y la
notificación de las actuaciones administrativas como garantía del derecho al debido
proceso
4.1.1.
El artículo 29 de la
Constitución Política define el debido proceso como un derecho
fundamental de aplicación inmediata aplicable a toda clase de actuaciones
judiciales y administrativas. Se halla relacionado íntimamente con el principio
de legalidad, ya que la aplicación de normas preexistentes y decididas
democráticamente, constituye un límite a la actuación administrativa que evita
arbitrariedades por parte de las autoridades y protege los derechos de los ciudadanos
en el marco de las actuaciones judiciales y administrativas[1].
Específicamente,
el
debido proceso administrativo se consagra en los artículos 29, 6 y 209 de la
C.P. Y la jurisprudencia lo ha definido como:“(i) el conjunto complejo de
condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el
cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad
administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii)
cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal”[2].
Ha precisado al respecto, que con dicha garantía se busca “(i) asegurar el
ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias
actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la
defensa de los administrados”[3].
De este modo, el desconocimiento del debido proceso administrativo, supone
también la violación del derecho de acceso a la administración de justicia y
transgrede los principios de igualdad, imparcialidad, publicidad, moralidad y
contradicción que gobiernan la actividad administrativa[4].
4.1.2.
Uno de los elementos esenciales del debido proceso es el principio de
publicidad. Los artículos 209 y 228 de la
C.P., lo reconocen también como uno de los fundamentos de la función
administrativa. La jurisprudencia ha considerado que este principio no es una
mera formalidad, ya que consiste en dar a conocer, a través de publicaciones,
comunicaciones o notificaciones[5],
las actuaciones judiciales y administrativas a toda la comunidad, como garantía
de transparencia y participación ciudadana, así como a las partes y terceros
interesados en un determinado proceso para garantizar sus derechos de
contradicción y defensa, a excepción de los casos en los cuales la ley lo
prohíba por tratarse de actos sometidos a reserva legal. La realización del
principio de publicidad, considerado como un mandato de optimización que “depende
de las posibilidades fácticas y jurídicas concurrentes”[6],
compete al Legislador y varía de acuerdo con el tipo de actuación. Asimismo,
requiere de las autoridades y de la administración, una labor efectiva y
diligente para alcanzar el objetivo de dar a conocer el contenido de sus
decisiones a los ciudadanos.
4.1.3.
Precisamente, una de las formas en las que se concreta el principio de
publicidad es a través de las notificaciones,  actos de comunicación
procesal que garantizan el “derecho a ser informado de las actuaciones
judiciales o administrativas que conduzcan a la creación, modificación o
extinción de una situación jurídica o a la imposición de una sanción”[7].
A través de la notificación se materializan los principios de publicidad y
contradicción en los términos que establezca la ley, de modo que sólo cuando se
da a conocer a los sujetos interesados las decisiones definitivas emanadas de
la autoridad, comienza a contabilizarse el término para su ejecutoria y para la
interposición de recursos[8].
En otras palabras, los actos judiciales o de la administración son oponibles a
las partes, cuando sean realmente conocidos por las mismas, a través de los
mecanismos de notificación que permitan concluir que tal conocimiento se
produjo[9].
Adicionalmente, este procedimiento otorga legitimidad a las actuaciones de las
autoridades administrativas y judiciales[10].
4.1.4.
Compete al legislador regular los diferentes procesos judiciales y
administrativos, señalando sus etapas y ritualidades teniendo
en cuenta los bienes jurídicos objeto de protección y las finalidades que se
persiguen[11].
En otras palabras, la reglamentación del proceso de notificación hace parte del
amplio margen de configuración del Legislador[12], sin que
dicha atribución pueda considerarse absoluta e ilimitada, pues se encuentra
restringida por los fines, valores y principios consagrados en la
Constitución.[13]
4.1.5. Con respecto a la notificación de las actuaciones
administrativas, de carácter
particular y concreto, el capítulo V del Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-, en el artículo 67 se establece
que las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se
notificarán personalmente, mediante la entrega al interesado, de la copia
integra, auténtica y gratuita de acto administrativo. La notificación personal
también se podrá realizar por medio electrónico en determinados casos y siempre
que el interesado acepte ser notificado de esta manera, o por estrados.
Asimismo, el artículo 68 del mismo Código, dispone que de no existir otro medio
más eficaz de informar al interesado, se le enviará una citación a la
dirección, al número de fax o al correo electrónico que figure en el expediente
o que pueda obtenerse del registro mercantil, para que comparezca a la
diligencia de notificación personal y se establece que   “Cuando se desconozca la información sobre
el destinatario señalada en el inciso anterior, la citación se publicará en la
página electrónica o en un lugar de acceso al público de la respectiva entidad
por el término de cinco (5) días”. De no hacerse la notificación personal al cabo de cinco días
del envío de la notificación, se realizará por aviso que se remitirá igualmente
al número de fax o al correo electrónico que figure en el expediente o
que pueda obtenerse del registro mercantil.
4.2. La notificación electrónica
en la legislación colombiana y en la jurisprudencia
4.2.1. Varias normas han regulado temas relacionados con la incorporación de
nuevas tecnologías en los procedimientos y actuaciones judiciales y
administrativas, como la Ley 527 de 1999 “Por medio de la
cual se define y reglamenta el acceso y uso de los mensajes de datos, del
comercio electrónico y de las firmas digitales, y se establecen las entidades
de certificación y se dictan otras disposiciones”.
Asimismo, el artículo 56 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011-, que regula lo relativo a la notificación electrónica, establece que “Las autoridades podrán notificar sus actos a través de
medios electrónicos, siempre que el administrado haya aceptado este medio de
notificación. Sin embargo, durante el desarrollo de la actuación el interesado
podrá solicitar a la autoridad que las notificaciones sucesivas no se realicen
por medios electrónicos, sino de conformidad con los otros medios previstos en
el Capítulo Quinto del presente Título. La notificación quedará surtida a
partir de la fecha y hora en que el administrado acceda al acto administrativo,
fecha y hora que deberá certificar la administración”.
Por
su parte, el artículo 29 de la Ley 794 de 2003 que modifica el artículo 315 del
Código de Procedimiento Civil, establece en el Parágrafo, que los comerciantes inscritos en el registro mercantil y las personas
jurídicas de derecho privado domiciliadas en Colombia, deberán registrar una
dirección electrónica para notificaciones.
De
otro lado, la Ley 962 de 2005 “Por la cual se
dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos
administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares
que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos”
dispone que para
el trámite, notificación y publicación de tales actuaciones y actos, puedan
utilizarse soportes, medios y aplicaciones electrónicas, debiendo las
entidades y organismos de la
Administración Pública, hacer públicos los medios tecnológicos o electrónicos
de que dispongan, para permitir su utilización. Asimismo se contempla la publicidad electrónica de normas y actos generales emitidos por
la administración pública. Además, se regula la publicidad y
notificación de los actos de registro y término para recurrir, mediante la
publicación de las mismas en medio electrónico público.
Entre otras normas sobre notificación electrónica,
la Ley 1111 de 2006 “Por la cual se modifica el
estatuto tributario de los impuestos administrados por la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”, adiciona al Estatuto Tributario,
una disposición sobre notificación electrónica de los
actos administrativos que decidan recursos y a las actuaciones que en
materia de Aduanas y de Control de Cambios deban notificarse por correo o
personalmente, estableciendo que esta “se
realizará a la dirección electrónica o sitio electrónico que asigne la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales a los contribuyentes,
responsables, agentes retenedores o declarantes, que opten de manera preferente
por esta forma de notificación, con las condiciones técnicas que establezca el
reglamento”. Por su parte, el artículo 45
que modifica el
artículo 565 del Estatuto Tributario, establece que en general las
actuaciones administrativas, deben notificarse de manera electrónica,
personalmente, o a través de la red oficial de correos o de cualquier servicio
de mensajería especializada debidamente autorizada por la autoridad competente,
y agrega que las providencias que decidan recursos se notificarán
personalmente, por edicto o por notificación electrónica.
Igualmente,
la Ley 1564 de 2012 “Por medio de la cual se expide el Código General
del Proceso y se dictan otras disposiciones”, dispone, entre los deberes de
las partes y los apoderados, señalar en la demanda o en la contestación de la
misma, el lugar físico o el correo electrónico para recibir notificaciones,
enviar los memoriales, que se presumen auténticos, presentados en el procesos a
dichas direcciones. De la misma manera, indica que “en  todas las actuaciones judiciales deberá procurarse el uso
de las tecnologías de la información”. En
relación con la notificación, se dispone que esta será personal y que las
personas jurídicas de derecho privado y los comerciantes inscritos en el
registro mercantil deberán registrar en la
Cámara de Comercio o en la oficina de registro correspondiente, la dirección
física y electrónica para las notificaciones[14].
4.2.2. Algunas de estas disposiciones fueron examinadas
por la Corte Constitucional que tiene una extensa jurisprudencia en materia de
notificaciones, en especial de las actuaciones administrativas. Por
ejemplo, la sentencia C-1114 de 2003 al analizar el artículo 5º de la
Ley 788 de 2002 que regula la notificación por correo en el procedimiento
tributario, incluyendo para estos efectos también el correo electrónico,
consideró que a través de este mecanismo se volvía efectivo el principio de
publicidad y por ende el debido proceso, dado que hacía posible que las personas
interesadas fueran notificadas de los actos administrativos. Se señaló que en
el marco de las competencias del legislador, es legítimo que éste adecue el
sistema de notificaciones a los nuevos y mejores avances tecnológicos, ya que
es necesario actualizar los regimenes jurídicos para darle fundamento al intercambio
electrónico de datos, como ocurrió con la
Ley 527 de 1999, o el artículo 29 de la Ley 794 de 2003. No obstante lo
anterior, la jurisprudencia ha reconocido también que, en la incorporación de
los avances tecnológico en los procesos de notificación, no puede perderse de
vista el fin del mismo, que consiste en lograr comunicar al sujeto, las
actuaciones judiciales o administrativas que puedan interesarle.
También la
sentencia C-624 de 2007, en la que se estudió
una demanda contra el artículo 45 de la Ley 1111 de 2006, que modificó el
artículo 565 del Estatuto Tributario, citado anteriormente, la
Corte reiteró la constitucionalidad de los mecanismos de notificación
electrónica, estableciendo que “estas normas están estrechamente
relacionadas con la materialización del debido proceso administrativo en los
procedimientos tributarios, aduaneros y cambiarios, en tanto prevén mecanismos
eficaces para la notificación de las actuaciones de la administración”[15].
Esta
jurisprudencia fue recordada en la sentencia C-980 de 2010, al señalar que, tal
y como lo ha reconocido la Corte en múltiples decisiones[16],
en el marco de los diferentes tipos de notificación dispuestas por el
legislador, la que se realiza por correo[17], incluido el
electrónico, representa un mecanismo adecuado, idóneo y eficaz, que garantiza
el principio de publicidad y el debido proceso, porque es una manera legítima
de poner en conocimiento de un determinado proceso o actuación administrativa,
a los sujetos interesados.
4.3. Las formas principales y subsidiarias
de notificación
4.3.1. Igualmente, la jurisprudencia ha
diferenciado entre las notificaciones ordinarias y las subsidiarias. Con
respecto a los mecanismos subsidiarios de notificación de las actuaciones
administrativas tributarias, ha reconocido la validez de emplearlos cuando no
es posible notificar al contribuyente a través de los medios ordinarios. Así,
en la sentencia C-929 de 2005, se estudió la constitucionalidad el artículo 568
del Decreto 624 de 1989, que similarmente al caso que actualmente se revisa, consagraba
el procedimiento a seguir cuando las actuaciones realizadas por la Administración Tributaria son notificadas por correo y por cualquier causa son devueltas. En
aquella ocasión la Corte manifestó que “la notificación
personal es la forma principal de notificar esa clase de actos y la
notificación por edicto la forma subsidiaria, contrario a lo sostenido por el
actor cuando afirma que la notificación por edicto primaría sobre la personal
para los efectos del artículo 565 del Estatuto Tributario en el aparte
acusado”. Dicha interpretación se fundamenta en al posición
que sobre la materia ha sostenido el Consejo de Estado, al establecer que “el
edicto solamente se convertirá en notificación principal cuando a pesar de
habérsele enviado al contribuyente la citación para lograr su comparecencia,
éste no se hace presente a efectos de llevar a cabo la notificación personal de
los actos que deciden los recursos”[18].
En este orden de ideas, el legislador cuenta con un amplio margen de
configuración en materia tributaria y en relación con la fijación de los
mecanismos de notificación, y así, se ha asegurado de consagrar todos los
medios par hacer conocer al contribuyente las actuaciones administrativas. De
este modo, la notificación por edicto resultaría respetuosa de la
C.P. y garantizaría el principio de publicidad porque tendría como finalidad
dar a conocer al contribuyente de la decisión de la administración.
4.3.2. Tal y como lo señaló la sentencia
C-783 de 2004, los diferentes tipos de procesos regulados en la legislación
colombiana, prevén mecanismos principales y supletorios de notificación de las
diversas actuaciones de las autoridades judiciales y administrativas.
En el procedimiento civil se contemplan
varias modalidades de notificación: personal, por aviso, por estado, por
edicto, en estrados y por conducta concluyente. Evidentemente la notificación
personal es la que mejor garantiza el derecho de defensa. En la sentencia,
C-925 de 1999[19],
se estableció que para materializar le principio de seguridad jurídica y debido
proceso, es necesario que los sujetos interesados se enteren de la existencia
de procesos mediante la notificación personal del auto admisorio y la
providencia. En este sentido, “sólo en cuanto no sea posible cumplir con la
diligencia de la notificación personal, es pertinente recurrir a los demás
actos supletivos de comunicación: al edicto emplazatorio, cuando el interesado
en informar la decisión manifieste desconocer el lugar de habitación o de
trabajo de quien debe ser notificado personalmente (C.P.C. art. 318); o al
aviso, en los casos en que este último no es hallado en la dirección indicada
en la demanda o se impida la práctica de la diligencia de notificación personal
(C.P.C. art. 320).”[20]
La sentencia C-783 de 2004 igualmente reconoció que, si bien el legislador
establece como principal la notificación personal porque garantiza de mejor
manera el derecho de defensa y de contradicción de los sujetos interesados en
un proceso, también ha regulado otras formas de notificación de carácter
subsidiario para agilizar la administración de justicia y favorecer el
principio de convivencia pacífica consagrada en el Preámbulo de la
C.P..
En materia disciplinaria, el Alto
Tribunal ha reiterado que las notificaciones se realizan personalmente, por
estrado, por edicto o por conducta concluyente, advirtiendo que “la
notificación por edicto prevista en el artículo 87 no es una notificación
principal sino subsidiaria, es decir, que opera cuando no es posible la
notificación personal”[21].
En relación con las actuaciones
administrativas, la jurisprudencia ha señalado que contar con medios
subsidiarios de notificación es parte del procedimiento normal de las
actuaciones administrativas, dado que de este modo se ofrece una solución
válida en casos en los que no es posible realizar notificaciones personales,
garantizando el principio de celeridad y los derechos e intereses ciudadanos.
Sin embargo los mecanismos subsidiarios no remplazan a los principales y deben
ser utilizados únicamente después de agotar los recursos disponibles para
comunicar personalmente las actuaciones administrativas[22].
4.3.3. En síntesis, la jurisprudencia
reconoce que, en principio, en las diferentes etapas procesales la notificación
pueda surtirse de diversas maneras, de modo que una vez agotadas las
posibilidades de notificar personalmente a los sujetos interesados, se opte por
comunicarles las decisiones o actuaciones judiciales o administrativas, a
través de mecanismos subsidiarios, que no remplazan a los principales, pero que
logran garantizar el principio de publicidad y el debido proceso.
5.
Cargo 1º: Desconocimiento
de la obligación de garantizar un orden justo (Preámbulo de la
C.P.), violación del deber de garantizar la efectividad de los derechos y
deberes consagrados en la C.P., y vulneración del debido proceso (C.P.
artículos 2º y 29), por los artículos 58, 59, 61 y 62 del Decreto Ley 019 de
2012.
5.1.
Concepto
de inconstitucionalidad en la demanda
La
demanda de inconstitucionalidad señala que la notificación de los actos
administrativos tributarios mediante aviso publicado en el portal web de la
DIAN o en las instalaciones de la entidad, desconoce el debido proceso (CP,
art 29), la
obligación de garantizar un orden justo (CP, Preámbulo), así como el deber de
asegurar la efectividad de los derechos y deberes consagrados en la
Ley Superior (CP, art 2), al trasladar al ciudadano una carga que es exclusiva
de la administración y que consiste en tener que ingresar de forma permanente
en la página web o dirigirse a las instalaciones de dicha entidad, para
verificar si en algún momento es requerido por la misma, ya que la
administración podría acudir a este tipo de notificación cuando “por
cualquier razón” no sea posible notificar por correo.
5.2.
Análisis del cargo
A
partir del análisis de las normas y la jurisprudencia en materia de
notificaciones, la Corte estima que el cargo presentado por los demandantes, en
el sentido de que desconoce el debido proceso, el orden justo y el deber del Estado
de garantizar los derechos ciudadanos, el hecho de notificar los
actos administrativos tributarios mediante aviso publicado en el portal web de la
DIAN o en las instalaciones de la entidad, no está llamado a prosperar.
5.2.1.
Es importante recordar que la notificación, como acto de comunicación de las
actuaciones de la administración, puede realizarse a través de diferentes
mecanismos que han sido claramente señalados por las normas que regulan este
procedimiento. Específicamente en temas tributarios, los artículos 58, 61 y 62
del Decreto Ley 019 de 2012, que se demandan, disponen que la notificación
mediante aviso procede únicamente en los casos en los cuales el correo sea
devuelto. Lo anterior, significa que la notificación por aviso no es el
mecanismos principal sino subsidiario de comunicación al contribuyente. Cabe
anotar que la expresión “que por cualquier razón sean devueltas” no debe
interpretarse desde la mala fe de la administración, como lo hacen los
demandantes, sino como una fórmula que garantiza la posibilidad de activar
otras formas de notificación para que el contribuyente tenga conocimiento de
las actuaciones administrativas.
5.2.2.
El que el aviso no se publique en diarios de amplia circulación nacional, sino
en el portal web de la DIAN, de ninguna manera desconoce los derechos al debido
proceso, la
obligación de garantizar un orden justo y el deber de asegurar la efectividad
de los derechos y deberes consagrados en la
Constitución. Como se anotó anteriormente, la legislación ha empezado a
adaptarse a las nuevas tecnologías en todo tipo de procesos, y la
jurisprudencia ha considerado válido incorporar los avances en materia de
comunicaciones, a las diferentes actuaciones de las autoridades judiciales y
administrativas, incluida la notificación.
5.2.3.
Contrario a lo sostenido por los demandantes, plantear la alternativa del aviso
por página web demuestra el esfuerzo del Estado por encontrar alternativas que
hagan más eficaz la comunicación de las actuaciones administrativas tributarias
al contribuyente, responsable, agente
retenedor o declarante.
En efecto, estas comunicaciones pueden ser consultadas simplemente
administrando el número de identificación del ciudadano, lo cual resulta más
fácil y práctico que revisar todos los diarios de amplia circulación nacional
para verificar la existencia de una actuación administrativa determinada. El
argumento de que no todas las personas tienen acceso a Internet, tampoco es de
recibo para esta Corporación: no solo contradice las estadísticas sobre
conectividad en el país, sino que condena a la administración a mantenerse al
margen de las nuevas posibilidades tecnológicas que facilitan la comunicación
entre las autoridades y los ciudadanos.
5.2.4.
En todo caso, de no ser posible consultar el aviso por Internet, el ciudadano cuanta
con la posibilidad de trasladarse a las oficinas de la
DIAN, donde se ha previsto que también se fije el aviso. No resulta
desproporcionado ni irrazonable que el ciudadano revise por Internet o acuda a la
DIAN para notificarse de las actuaciones administrativas que le interesen.
Lejos de ser una exigencia arbitraria, el que el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante esté atento a
posibles actuaciones de la administración tributaria que le incumben, hace
parte del mínimo deber de todo ciudadano.
5.2.5.
Así, la Corte constata que las normas acusadas no desconocen el debido proceso,
el orden justo ni el deber de garantizar los derechos de las personas, y que
por el contrario, el legislador extraordinario cumplió cabalmente con el
objetivo del Decreto Ley 019 de 2012, de acuerdo con lo ordenado por el
artículo 75 de la Ley 1474 de 2011, orientado a fortalecer los principios de buena fe, confianza legítima,
transparencia y moralidad y establecer una nueva
relación entre el Estado y el ciudadano, en el marco de una Administración
Pública que garantice los derechos de las personas naturales y jurídicas,
suprimiendo o reformando trámites, procedimientos y regulaciones innecesarios.
5.2.6.
Además, es importante reiterar que la
Constitución Política consagra entre los “deberes de la persona y el
ciudadano”, entre otros, el de “Contribuir al financiamiento de los
gastos e inversiones del Estado” (CP, art 94.9). Este deber contributivo de
rango constitucional que bajo criterios de equidad y de justicia tienen las
personas, entraña la imputación legítima de otros deberes instrumentales
concurrentes a la realización de la obligación tributaria principal, como los
de realizar declaraciones sobre hechos constitutivos de riqueza o informar otro
tipo de datos relevantes. Así, la atribución a los sujetos de cargas razonables
de actuación -consulta personalizada en los portales web de la
Dian-, a falta de cumplimiento del deber de informar a la administración la
dirección en la cual puede ser notificado, corresponde al desarrollo de los
deberes constitucionales vinculados a la obligación de contribuir a la
financiación del poder público y de las necesidades ciudadanas, en condiciones
de justicia y equidad, y en modo alguno una carga desproporcionada que afecte
injustamente los derechos de las personas.
5.3.
Conclusión
del cargo
El
Estado no desconoce el debido proceso, el orden justo ni el deber de garantizar
los derechos de las personas, al establecer que, en caso de que las
notificaciones por correo sean devueltas, se disponga su publicación por aviso,
en la página web de la DIAN y en un lugar de acceso al público de la misma
entidad, por lo siguiente: (i) la fijación de modos de notificación, se
inscribe en el ámbito de la potestad de configuración del Legislador -ordinario
y extraordinario-; (ii) no se trata de una exigencia desproporcionada ni
irrazonable para el contribuyente, responsable,
agente retenedor o declarante a quien se le exige un mínimo de diligencia
con sus propios asuntos; (iii) no es una carga que pese sobre el contribuyente,
responsable, agente retenedor o declarante inexorablemente,
ya que este mecanismo de notificación es subsidiario y puede en cualquier
momento sustraerse del mismo con solo informar a la administración de la
dirección a la que desea ser notificado; (iv) es un deber instrumental y
concurrente al deber constitucional de todas las personas de contribuir a la
financiación de los gastos del Estado.
6.
Cargo 2º: Desconocimiento del derecho al debido proceso y de la obligación de la Administración de actuar diligentemente con respecto a sus actuaciones, por el artículo 59 de
Decreto
Ley 019 de 2012 (art. 29 CP).
6.1.
Concepto
de inconstitucionalidad en la demanda
De
acuerdo con la demanda, el hecho de que la dirección antigua del contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante siga siendo
válida durante tres meses, y que la búsqueda de la dirección del ciudadano que
no la ha suministrado a la administración tributaria se realice a través de
directorios, guías e información oficial, desconoce el derecho al debido
proceso y la obligación de la administración de actuar diligentemente con
respecto a sus actuaciones.
6.2.
Análisis del cargo
Teniendo
en cuenta la jurisprudencia citada, la Corte concluye que el segundo cargo
propuesto por los demandantes, tampoco está llamado a prosperar.
6.2.1.
No se advierte infracción alguna de los deberes de diligencia de la
administración, por el hecho de que una vez actualizada la nueva dirección, se
sigan enviando durante tres meses las notificaciones a la antigua dirección y a
la nueva. Por el contrario, es muestra de su diligencia para asegurarse de que
el contribuyente, responsable, agente
retenedor o declarante
reciba la notificación. Es importante aclarar que, contrariamente a lo que
parecen alegar los demandantes, la norma no dispone que una vez actualizada la
dirección la notificación se seguirá enviando a la antigua dirección, sino que,
como se acaba de señalar, dispone la validez simultánea de las dos direcciones
para efectos de notificación. Es la interpretación evidente y obvia cuando el
artículo 59 del decreto Ley 019 de 2012 establece que “la antigua dirección
continuará siendo válida durante los tres meses siguientes, sin perjuicio
de la validez de la nueva dirección informada” (subrayado fuera del
texto).
6.2.2.
De igual forma, no se vislumbra la violación del deber de diligencia del
Estado, al señalar la norma acusada que, cuando el contribuyente, responsable,
agente retenedor o declarante, no hubiera informado la dirección a la
DIAN, la administración la verificará a través de la utilización de guías
telefónicas, directorios y de información oficial, comercial y bancaria, para
efectos de notificaciones. En efecto, es el ciudadano quien tiene el deber elemental
de suministrar su dirección a la administración de impuestos; y solo cuando el
contribuyente omite el cumplimiento de dicho deber, se dispone que sea la
administración quien intente ubicar por los medios existentes la dirección de
la persona. De esta manera, se pretende garantizar el debido proceso así como
el principio de celeridad,  haciendo que la administración asuma la carga de
encontrar al ciudadano que no ha informado a la
DIAN sobre su dirección, para comunicarle sus actuaciones.
6.2.3.
De este modo, la Corte concluye que, en relación con el artículo 59 del decreto
Ley 019 de 2012, las medidas que en el mismo se disponen son fruto del
ejercicio legítimo de la potestad de configuración normativa que el Legislador
ordinario confirió al Presidente de la
República en el artículo 75 de la Ley 1474 de 2011, y constituyen un desarrollo razonable
de los deberes constitucionales de los ciudadanos para con el tesoro público,
que además garantizan el debido proceso, procurando que el contribuyente sea
notificado de las actuaciones administrativas y evitando dilaciones
innecesarias en el trámite de cobro de los tributos.
7.
Razón de la decisión
7.1.
La publicación por aviso en la página web de la
DIAN y en un lugar de acceso al público de la misma entidad cuando son
devueltas las notificaciones por correo, no desconoce el debido proceso, el
orden justo ni el deber de garantizar los derechos de las personas, ya que la
previsión legal de este mecanismo de notificación: (i) es desarrollo de la
potestad de configuración legislativa -en este caso, extraordinaria- en materia
de procedimientos administrativos  y del deber constitucional de contribución a
la financiación de los gastos del Estado y la sociedad; (ii) no significa un
ejercicio arbitrario o desproporcionado de tal potestad de configuración de los
procedimientos administrativos y de las notificación de las actuaciones de la
administración, ya que solo se activa, como mecanismo subsidiario, a partir del
incumplimiento de la carga razonable que recae en el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante de informar a la
autoridad tributaria de la dirección en la que desea ser notificado.
7.2. La
notificación de las actuaciones administrativas tributarias a la antigua
dirección durante tres meses, sin perjuicio de la validez de la nueva dirección
informada, y la búsqueda de la dirección de un contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante que no ha
registrado ninguna dirección, a través de guías y directorios, no desconoce el
deber de diligencia del Estado ni el debido proceso, ya que: (i) es desarrollo
de la potestad de configuración legislativa y del deber constitucional de
contribución a la financiación de los gastos del Estado y la sociedad; (ii) y
contribuye a garantizar la efectiva y célere comunicación de los actos
administrativos al contribuyente, razón por la cual no puede considerarse
arbitraria ni desproporcionada.
III.
DECISIÓN
En
mérito de lo anterior, la
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar
EXEQUIBLES las expresiones demandadas en los artículos 58, 59, 61 y 62
del Decreto Ley 019 de 2012 “Por el cual se dictan normas para suprimir o
reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”, por los cargos examinados en la presente sentencia.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
Ausente con excusa
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Ausente con permiso
NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALEXEI EGOR JULIO ESTRADA
Magistrado (E)
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] C-641 de 2002, C-980 de 2010, T-073 de
1997, entre muchísimas otras.
[2] Sentencia T-796 de 2006.
[3] C-980 de 2010, T-442 de 1992
[4] C-980 de 2010
[5] C-980 de 2010,C-929 de 2005, C-957 de 1999
[6] C-1114 de 2003.
[7] Ibídem
[8] T-165 de 2001, C-641
de 2002, C-978 de 2003, C-783 de 2004 y C-802 de 2006
[9] C-096 de 2002
[10] C-980 de 2010
[11] Ibídem
[12] C-929 de 2005, C-1335 de 2000
[13] C-624 de 2007, C-980 de 2010
[14] Ley 1564 de 2012. Art. 291: “(…) Se
presumirá que el destinatario ha recibido la comunicación cuando el iniciador
recepciones acuse de recibo. En este caso, se dejará constancia de ello en el
expediente y adjuntará una impresión del mensaje de datos (…)”.
[15] La Ley 1111 de
2006 tuvo en cuenta, entre otros aspectos, la importancia de regular nuevos
mecanismos de publicidad de los actos de la administración, como los de
naturaleza electrónica, que representan muchas ventajas para la administración
y los contribuyentes, además de garantizar la eficiencia del procedimiento
tributario. Asimismo, estableció que las actuaciones administrativas
tributarias debían notificarse a través de tres métodos alternativos:
electrónica, personalmente o a través de la red oficial de correos o de
cualquier servicio de mensajería debidamente autorizada por autoridad
competente.
[16] T-082 de 1994, T-182 de 1994, T-548 de 1995 y SU-195 de 1999
[17] La
jurisprudencia ha precisado que la notificación por correo, entendida, de
manera general, como la diligencia de envío de una copia del acto
correspondiente a la dirección del afectado o interesado, cumple con el
principio de publicidad, y garantiza el debido proceso, sólo a partir del
recibo de la comunicación que la contiene (C-980 de 2010, C-096 del 2001).
[18] Consejo de Estado. Ref. 13.096. Consejero
Ponente Juan Ángel Palacio Hincapié
[19] Sentencia que examinó una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 327 y 424 (parcial)
del Código de Procedimiento Civil.
[20] C-925 de 1996, sentencia que examinó la
constitucionalidad de contra los artículos 21 de la Ley 228 de 1995, 87, 152 y 154 de la
Ley 200 de 1995, y 75 del Decreto 196 de 1971.
[21]
C-627 de 1999, sentencia que estudió la constitucionalidad de unas
disposiciones de la Ley 200 de 1995, por la cual se adoptó el Código
Disciplinario Único.
[22] C-428 de 1994, sentencia que estudió la
constitucionalidad de demanda de inconstitucionalidad formulada contra los artículos 128
(parcial), 129 (parcial), 130 y 133 de la ley 104 de 1993.