C-169-14
Sentencia C-169/14
Sentencia
C-169/14
ARANCEL
JUDICIAL-Elementos
estructurales vulneran principios de equidad, progresividad, justicia y
excepcionalidad de las contribuciones parafiscales, así como derechos de acceso
a la administración de justicia y debido proceso
ARANCEL
JUDICIAL-Aptitud
de la demanda
ARANCEL
JUDICIAL-Contenido
y alcance
ARANCEL
JUDICIAL-Definición/ARANCEL
JUDICIAL-Hecho generador/ARANCEL JUDICIAL-Sujeto pasivo/ARANCEL
JUDICIAL-Base gravable/ARANCEL JUDICIAL-Tarifa/ARANCEL JUDICIAL-Sujeto
activo/ARANCEL JUDICIAL-Destinación/ARANCEL JUDICIAL-Administración/ARANCEL
JUDICIAL-Controles
ARANCEL
JUDICIAL-Cambios
introducidos por Ley 1653 de 2013
ARANCEL
JUDICIAL-Distinción
entre regulación prevista en Ley 1394 de 2010 y Ley 1653 de 2013
La Ley 1653 de 2013
reconfigura el arancel, con varias notas distintivas, dentro de las cuales se
destacan las siguientes: i. amplía el hecho
generador en función del tipo de proceso; ii. lo amplía también al hacerlo independiente de la
cuantía de las pretensiones dinerarias; iii. adelanta, como regla general, el momento en que se
activa la obligación de cancelar el arancel judicial; iv. si bien la circunstancia de estar
obligado o no pagar el arancel se determina con arreglo a criterios que
contribuyen a determinar la capacidad de pago del sujeto, el monto tributario a pagar se
determina de un modo independiente de la magnitud de la renta, la propiedad, la
riqueza (patrimonio) o el consumo (o la propensión al consumo) del
contribuyente; v. no introduce sólo una
excepción general al principio de gratuidad de la administración de justicia,
sino una excepción específicamente aplicable al principio de gratuidad en el
acceso a la justicia y en el derecho de defensa; vi. amplía el número de criterios
subjetivos de exclusión del deber de contribuir con el arancel, pero esto por
sí mismo no indica que el ámbito de aplicación del arancel de la Ley 1653 de
2013 sea menor o más reducido que el determinado por la Ley 1394 de 2010; vii. destina los recursos recaudados del
arancel no sólo a la rama judicial sino también a favor de organismos de la
rama ejecutiva que cumplan funciones jurisdiccionales.
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Criterios
para determinar los asuntos que requieren el trámite de ley estatutaria
La Corte ha usado distintos criterios al
definir si un asunto está o no sometido a la reserva de ley estatutaria en
virtud del artículo 152 literal a) de la Constitución. La sentencia C-646 de
2001 logró identificar varios de ellos. En esta ocasión los vuelve a exponer y
los actualiza. Al definir si una regulación está sujeta a la reserva de ley
estatutaria, la jurisprudencia constitucional se ha preguntado: i. si el
asunto
se incluye expresa y taxativamente el artículo 152 de la Carta; ii. si
es por sí mismo un derecho fundamental, iii. si la
regulación contiene desarrollos y complementos cualificados de los derechos
fundamentales, iv. si regula asuntos propios del núcleo normativo de
derechos fundamentales, v. si es una regulación integral de un derecho
fundamental, vi. si
regula de forma integral un mecanismo de protección de derechos fundamentales, vii.
si se trata de un mecanismo constitucional necesario e indispensable para
la defensa y protección de un derecho fundamental. Estos criterios deben
complementarse con otros, definidos en la sentencia C-756 de 2008, y de acuerdo
con los cuales debe además preguntarse: viii. si al someter
el asunto a reserva de ley estatutaria “lo
excepcional devendría en lo corriente y a la inversa”, ix. si
el contenido de la regulación, y no su sola denominación legislativa, está
reservada, x. si se definen los elementos estructurales
esenciales del derecho fundamental.
ARANCEL
JUDICIAL-Regulación
no es materia de reserva de ley estatutaria
La
Corte considera que el arancel judicial regulado por la Ley 1653 de 2013 no
está sujeto a la reserva de ley estatutaria en virtud del artículo 152 literal
a) de la Constitución Política. Primero, ni el artículo
152 de la Carta, ni ningún otro artículo, establecen expresa y taxativamente
que el arancel judicial, en alguna de sus modalidades, deba regularse mediante
ley estatutaria. Segundo, el arancel judicial no es por sí mismo un derecho
fundamental. Podría decirse que, sin embargo, supone una interferencia en los
derechos fundamentales a acceder a la justicia y a la defensa, y ese es un
criterio para determinar si un asunto se somete a la reserva, pero no es
suficiente. Es necesario preguntarse, además, si en tercer lugar desarrolla y
complementa cualificadamente los derechos fundamentales, y la respuesta en este
caso es negativa. La Ley 1653 de 2013 no introduce un régimen cualificado del
derecho de acceso a la justicia o del debido proceso, que desarrolle parte o
todas las facetas susceptibles de vincularse a esos derechos, sino que se
limita a definir elementos tributarios y procedimentales del arancel judicial,
y en determinados procesos. En cuarto lugar, no regula asuntos propios del
núcleo esencial de uno o más derechos fundamentales. La Ley 1653 de 2013 no establece
un régimen en el cual se definan algunas o todas las
características y facultades que identifican, por ejemplo, los derechos de
acceso a la justicia o al debido proceso, y sin las cuales ambos derechos se
desnaturalizarían. Lo que hace es establecer un tributo que ciertamente
interfiere en el acceso a la justicia y al ejercicio de ciertas facultades de
defensa, pero no en todos los procesos, ni para todas las personas, ni define
tampoco las condiciones de acceso a la justicia en cualquier ramo de la misma.
Quinto, la Ley 1653 de 2013 prevé un arancel judicial en determinados procesos,
y no la regulación integral y estatutaria sobre el derecho de acceso a la
administración de justicia, o sobre el derecho de defensa en procesos
judiciales. Sexto, no contempla tampoco la regulación integral de un mecanismo
de defensa de derechos fundamentales, y séptimo no es siquiera un mecanismo
constitucional. En octavo lugar, si se extendiera la reserva de ley estatutaria
a un arancel como este, tendría que ser porque ciertamente interfiere en los
derechos a acceder a la justicia y a ejercer determinadas posiciones de
defensa. No obstante, obsérvese que esto lo hace para ciertos procesos, y en
determinados casos que intenta definir la Ley. Sería desconocer el carácter
excepcional con el que deben determinarse los límites de la reserva de ley
estatutaria si se considerara incluida en la misma la materia de la Ley 1653 de
2013, pues hay muchas regulaciones procesales que también prevén condiciones y
requisitos de acceso a la justicia, y que también interfieren en su pleno
ejercicio (p.ej., cauciones, formalidades, no caducidad), o que interfieren el
ejercicio de ciertas facultades de defensa procesal (p.ej. derecho de
postulación, ejercicio oportuno de las facultades, etc). Someter entonces toda
la regulación procesal que intervenga en el ejercicio pleno de estos derechos
dentro del proceso, a la reserva de ley estatutaria, no importa que sea una
normatividad sectorial (aplicable a ciertos procesos), implicaría necesariamente
crear un principio de interpretación del artículo 152 literal a), en virtud del
cual “lo
excepcional devendría en lo corriente y a la inversa”. Finalmente, ni
su sola denominación, ni su contenido, son por lo antes visto materias
reservadas a ese tipo de ley, y la Ley 1635 no regula los aspectos
“estructurales  esenciales” de ningún derecho fundamental, aunque como se dijo
interfiera indudablemente en varios de ellos.
ARANCEL
JUDICIAL-Contribución
parafiscal
CONTRIBUCIONES
PARAFISCALES-Características
Las contribuciones parafiscales se identifican por tres
notas necesarias: obligatoriedad, singularidad y
destinación sectorial (Estatuto Orgánico del Presupuesto art 29). Ni los
impuestos ni las tasas tienen simultáneamente esos tres atributos. La Corte ha
definido las contribuciones parafiscales así: “Obligatoriedad:
el recurso parafiscal es de observancia obligatoria por quienes se hallen
dentro de los supuestos de la norma creadora del mencionado recurso, por tanto
el Estado tiene el poder coercitivo para garantizar su cumplimiento. Singularidad:
en oposición al impuesto, el recurso parafiscal tiene la característica de
afectar un determinado y único grupo social o económico. Destinación
Sectorial:
los recursos extraídos del sector o sectores económicos o sociales determinados
se revierten en beneficio exclusivo del propio sector o sectores”.
También se destaca en estas contribuciones que no entran a formar parte de los
ingresos corrientes de la Nación, como sí ocurre, de acuerdo con la regulación
presupuestal, con las tasas y los impuestos (Estatuto Orgánico del Presupuesto
art 11).
ARANCEL
JUDICIAL-No
es un impuesto
El
arancel judicial regulado por la Ley 1653 de 2013 no es, para empezar, un
impuesto. No se cobra a una generalidad o universalidad de
contribuyentes indiscriminadamente, como acontece con los impuestos, sino sólo
a un sector de usuarios de la administración de justicia, y eso sólo ocurre en
determinados procesos y bajo ciertas condiciones. El arancel judicial tiene
destinación específica a la administración de justicia, a diferencia de lo que
sucede con los impuestos nacionales, que no pueden, por regla general, tener
una destinación de esa índole (CP art 359). Finalmente el recaudo del arancel
no se incorpora sino al Fondo para la Modernización, Fortalecimiento
(Descongestión) y Bienestar de la Administración de Justicia, y no -como los
recaudos de impuestos- a las arcas generales, como ingresos corrientes de la
Nación.
ARANCEL
JUDICIAL-No
es una tasa
El arancel se diferencia también de las
tasas. Primero, no es una contraprestación directa por los costos en los que
incurre el Estado al administrar justicia, o por los beneficios que esta
actividad le reporta al contribuyente (CP art 338). En efecto, el monto del
gravamen no se define en función de los costos de los respectivos procesos,
sino pensando hacia futuro para financiar global y colectivamente una
actualización de la administración de justicia, según las exigencias previstas
en los recientes estatutos procesales (oralidad), y para introducir mejoras en
adecuación física y tecnológica, y en descongestión. Tampoco se calcula el
monto del arancel sobre la base de una participación en los beneficios
obtenidos por el usuario de la administración de justicia. El arancel se causa
para el demandante incluso antes de promover su demanda, sin que en ese punto
pueda cuantificarse un beneficio del cual pueda participar el contribuyente.
Por lo demás, en ocasiones la Ley ordena pagar el arancel al demandado vencido
en el proceso, lo que hace irrazonable hablar de un beneficio a su favor.
Segundo, los recursos del arancel judicial entran al Fondo para la
Modernización, Fortalecimiento (Descongestión) y Bienestar de la Administración
de Justicia, y la Ley no prevé que deban entrar, como debe hacerse en el caso
de las tasas, en los ingresos corrientes de la Nación. Tercero, las tasas se
aplican en general a todo el que use o disfrute un servicio público o
actividad, o aproveche un bien de dominio público, mientras el arancel no se
cobra sino a determinados usuarios de la administración de justicia, en ciertos
procesos con algunas condiciones.
ACCESO
A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y EL DERECHO DE DEFENSA-Límites
en la imposición de cargas tributarias/GRAVAMEN TRIBUTARIO-Límites
constitucionales del legislador cuando impacte el acceso a la justicia y el
ejercicio de facultades de defensa en procesos judiciales
ARANCEL
JUDICIAL-Respeta el principio de legalidad, entendido como
predeterminación cierta y clara del tributo
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD TRIBUTARIA-No
se vulnera por imprecisión de términos en los elementos, siempre que no se
tornen irresoluble
EQUIDAD
TRIBUTARIA-Concepto
EQUIDAD
TRIBUTARIA-Vertical y horizontal
PRINCIPIO
DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Modos en que se configura su
vulneración
ARANCEL
JUDICIAL-Vulnera principio de equidad tributaria
El
arancel judicial introduce un sacrificio en el principio de equidad por tres
razones, que la Sala primero enunciará y después desarrollará brevemente. Uno,
porque el valor o monto  a pagar por concepto de arancel no se determina con
arreglo a criterios que consulten la capacidad de pago, y por lo mismo la
cuantía de la detracción podría incluso ser superior a la capacidad de pago del
contribuyente. Dos, debido a que, eso mismo, puede considerarse como una falta
de previsión de garantías tributarias contra la confiscación. Tres, porque
puede convertirse en una exacción desigual para sujetos con la misma capacidad
de pago. Los
elementos del arancel judicial suponen una franca restricción al principio de
equidad (CP arts 95-9 y 363), en la medida en que gravan una realidad que no
consulta la capacidad de pago del contribuyente, no establecen dispositivos
para evitar escenarios confiscatorios, e introducen un trato desigual e
injustificado entre sujetos con la misma capacidad contributiva, y en iguales
circunstancias fácticas.
PRINCIPIO
DE PROGRESIVIDAD TRIBUTARIA-Concepto y alcance
ARANCEL
JUDICIAL-Manifiesta
regresividad al sistema tributario
La Sala estima
que el arancel introduce una dosis de manifiesta regresividad al sistema
tributario: primero, no lo regula de modo que garantice un sacrificio igual de
parte de contribuyentes con capacidades de pago desiguales; segundo, y en
contraste, sí crea una medida para que quienes tienen más capacidad
contributiva, así presenten pretensiones sumamente elevadas de dinero o se vean
condenadas a satisfacer una obligación patrimonial cuantiosa, nunca se vean
obligados a cancelar por el arancel más de doscientos salarios mínimos legales
mensuales; tercero, esta regulación no impide la extensión en los hechos de una
barrera económica, que puede ser franqueable por parte de quienes tienen mayor
capacidad de pago, pero que en cambio resulta tanto más insuperable mientras se
tenga menor renta, riqueza, propiedad o niveles de consumo.
ARANCEL
JUDICIAL-Introduce
sacrificio desproporcionado en principios de justicia, equidad y progresividad
tributarias, acarrea violación de los derechos de acceso a la justicia y al
debido proceso
ESCRUTINIO
CONSTITUCIONAL-Intensidad
ARANCEL
JUDICIAL-Juicio
de proporcionalidad
Referencia: Expedientes D-9806, 9811, 9814, 9815,
9820, 9832, 9833 y 9835 (acumulados).
Actores: Fernando Alberto
García Forero y Eudoro Echeverri Quintana (D-9806), Manuel Antonio Suarez
Martínez (D-9811), Duvier Alfonso López Ortiz (D-9814), Pedro Felipe Gutiérrez
Sierra (D-9815), Carlos Eduardo Paz Gómez (D-9829), Ramiro Bejarano Guzmán y
Juan David Gómez Pérez (D-9832), Carlos Iván Moreno Machado y Nicolás Lobo Pinzón
(D-9833) y Jorge Humberto Muñoz Castelblanco (D-9835).
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 1 (parcial), 2, 3, 4, 5 (parcial), 6,
7, 8, 9, 10 (parcial), 11, 12 y 13 de la Ley 1653 de 2013 ‘Por la cual se
regula un arancel judicial y se dictan otras disposiciones’, así como
contra la misma Ley en su integridad.
Magistrada
sustanciadora:
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá,
D.C., diecinueve (19) de marzo de dos mil catorce (2014).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1. En ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6,
241-4 y 242-1 de la Constitución Política, los ciudadanos  Fernando Alberto
García Forero y Eudoro Echeverri Quintana (D-9806), Manuel Antonio Suarez
Martínez (D-9811), Duvier Alfonso López Ortiz (D-9814), Pedro Felipe Gutiérrez
Sierra (D-9815), Carlos Eduardo Paz Gómez (D-9829), Ramiro Bejarano Guzmán y
Juan David Gómez Pérez (D-9832), Carlos Iván Moreno Machado y Nicolás Lobo
Pinzón (D-9833) y Jorge Humberto Muñoz Castelblanco (D-9835) demandaron la
Ley 1653 de 2013 ‘Por la cual se regula un arancel judicial y se dictan
otras disposiciones’, y algunos artículos de la misma en específico.
Mediante auto del dos (02) de septiembre de dos mil trece (2013) se admitieron
las demandas, y en virtud de los artículos 242 de la
Constitución, y 7, 11 y 13 del Decreto 2067 de 1991,  se ordenó comunicar la
iniciación del presente proceso al Presidente del Congreso de la
República, al Director de la DIAN, al Ministerio de Justicia y del Derecho, a la
Defensoría del Pueblo, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho
Tributario, al Programa Justicia Global y Derechos Humanos, a la
Corporación Excelencia para la Justicia, al Centro de Estudios de Derecho,
Justicia y Sociedad -DeJusticia-, a las Facultades de Derecho de las
Universidades Libre, del Valle, Externado de Colombia, y EAFIT. Asimismo, se
dispuso correr traslado del proceso al señor Procurador General de la
Nación, como lo ordena el artículo 7° del Decreto 2067 de 199, y fijar en
lista las normas acusadas para efectos de la intervención ciudadana, de
conformidad con el inciso segundo del artículo 7° del Decreto 2067 de 1991.
2. Cumplidos los trámites
constitucionales y legales, propios de los procesos de constitucionalidad, la
Sala Plena de la Corte Constitucional procede a decidir la demanda de la
referencia.
II. NORMA DEMANDADA
3. La Ley
1653 de 2013 ‘Por
la cual se regula un arancel judicial y se dictan otras disposiciones’, es demandada
en su integridad. Algunas disposiciones fueron
acusadas también específicamente. Se trascribe a
continuación el texto íntegro de la Ley conforme a su
publicación en el Diario Oficial No. 48.852 de 15 de julio de 2013, y se resalta en
negrilla lo cuestionado de forma específica:
“LEY 1653 DE 2013
(julio 15)
por la cual se regula un arancel judicial
y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de la
República de Colombia
DECRETA:
Artículo 1°. Gratuidad de la justicia. La Administración de Justicia será gratuita y su funcionamiento estará a cargo del
Estado, sin perjuicio de las agencias en derecho, costas, expensas y
aranceles judiciales que se fijen de conformidad con la ley.
Artículo 2°. Naturaleza jurídica. El arancel judicial es una contribución
parafiscal destinada a sufragar gastos de inversión de la Administración de Justicia.
Los recursos recaudados con ocasión del
arancel judicial serán administrados por el Fondo para la
Modernización, Fortalecimiento y Bienestar de la Administración de Justicia.
Parágrafo. La partida presupuestal de inversión que
anualmente asigna el Gobierno Nacional al sector jurisdiccional no podrá ser
objeto, en ningún caso, de recorte, so pretexto de la existencia de los
recursos adicionales recaudados por concepto de arancel.
Artículo 3°. Sujeto activo. El arancel judicial se causa a favor del
Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración
Judicial, o quien haga sus veces, con destino al Fondo para la
Modernización: Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia.
El arancel judicial constituirá un ingreso
público a favor del Sector Jurisdiccional de la
Rama Judicial.
Artículo
4°. Hecho generador. El arancel judicial se genera en todos los
procesos judiciales con pretensiones dinerarias, con las excepciones previstas
en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y en la presente ley.
Artículo
5°. Excepciones. No podrá cobrarse arancel en los
procedimientos arbitrales,
de carácter penal, laboral, contencioso laboral, de familia, de menores,
procesos liquidatorios, de insolvencia, de jurisdicción voluntaria, ni en los
juicios de control constitucional o derivados del ejercicio de acciones de
tutela, populares, de grupo, de cumplimiento y demás acciones constitucionales.
No podrá cobrarse arancel judicial a las personas jurídicas de derecho
público, salvo las que pertenezcan al sector financiero o que sean vigiladas
por la Superintendencia Financiera de Colombia, sin importar su naturaleza
jurídica y los colectores de activos públicos señalados como tales en la ley
cuando sean causahabientes de obligaciones dinerarias de alguna entidad del
sector financiero.
En los procesos contencioso
administrativos diferentes al contencioso laboral, cuando el demandante sea un
particular, se causará y pagará el arancel judicial de acuerdo con las reglas
generales previstas en la presente ley. Sin embargo, en caso de que prosperen
total o parcialmente las pretensiones, el juez ordenará en la sentencia que
ponga fin al proceso la devolución, total o parcial, del arancel judicial y
dará aplicación al parágrafo 1° del artículo 8° de esta ley.
Cuando el demandante sea una persona
natural y en el año inmediatamente anterior a la presentación de la demanda no
hubiere estado legalmente obligada a declarar renta, o cuente con amparo de
pobreza, el pago del arancel judicial estará a cargo del demandado vencido en
el proceso. En este caso, la base gravable serán las condenas económicas
decretadas en la sentencia. El juez que conozca del proceso, al admitir la
demanda, reconocerá tal condición, si a ello hubiere lugar. La circunstancia de
no estar obligado a declarar renta es una negación indefinida que no requiere
prueba.
En los procesos contencioso
administrativos diferentes al contencioso laboral cuando el demandado sea un
particular, se aplicará la misma regla prevista en el inciso anterior para las
personas que no están legalmente obligadas a declarar renta.
Cuando se demande ante una autoridad
administrativa en ejercicio de función jurisdiccional en aquellos asuntos en
los que esta y el juez tengan competencia a prevención para conocer de la
actuación, el arancel judicial se causará a favor de la autoridad
administrativa respectiva.
Parágrafo 1°. Quien utilice información o documentación
falsa o adulterada, o que a través de cualquier otro medio fraudulento se acoja
a cualquiera de las excepciones previstas en el presente artículo, deberá
cancelar, a título de sanción, un arancel judicial correspondiente al triple de
la tarifa inicialmente debida, sin perjuicio de las sanciones penales a que
hubiere lugar.
Parágrafo 2°. En las sucesiones procesales en las que el
causante hubiere estado exceptuado del pago del arancel judicial, será
obligatorio su pago, salvo que el causahabiente, por la misma u otra condición,
se encuentre eximido. El juez no podrá admitir al sucesor procesal sin que este
hubiere pagado el arancel judicial, cuando a ello hubiere lugar.
Parágrafo 3°. En los procesos de reparación directa no
se cobrará arancel judicial siempre que sumariamente se le demuestre al juez
que el daño antijurídico cuya indemnización se reclama ha dejado al sujeto
activo en situación de indefensión, de tal manera que cubrir el costo del
arancel limita su derecho fundamental de acceso a la administración de
justicia. En estos eventos, el juez deberá admitir la demanda de quien alegue
esta condición y decidir de forma inmediata sobre la misma. El Gobierno
Nacional reglamentará la materia.
Parágrafo 4°. Serán sujetos de exención de arancel
judicial las víctimas en los procesos judiciales de reparación de que trata la
Ley 1448 de 2011.
Artículo 6°. Sujeto pasivo. El arancel judicial está a cargo del
demandante inicial, del demandante en reconvención o de quien presenta una
demanda acumulada en procesos con pretensiones dinerarias. De la misma manera,
estará a cargo del llamante en garantía, del denunciante del pleito, del ad excludendum, del que
inicie un incidente de liquidación de perjuicios cuando no se trate del mismo
demandante que pagó el arancel al presentar la demanda y de todo aquel que
ejerza una pretensión dineraria.
El demandante deberá cancelar el arancel
judicial antes de presentar la demanda y deberá acompañar a ella el
correspondiente comprobante de pago, salvo en los casos establecidos en el
artículo 5° de la presente ley. En caso de no pagar, no acreditar su pago o
hacer un pago parcial del arancel judicial, su demanda será inadmitida en los
términos del artículo 85 del Código de Procedimiento Civil.
El juez estará obligado a controlar que el
arancel judicial se haya pagado de acuerdo con lo establecido en la ley o que
la persona o el proceso se encuentren exonerados de pagar el arancel judicial,
de lo cual dejará constancia en el auto admisorio de la demanda.
El arancel se tendrá en cuenta al momento
de liquidar las costas, de conformidad con lo previsto en los artículos 393 del
Código de Procedimiento Civil y subsiguientes. Al momento de liquidar las
costas solo se tendrá en cuenta el valor indexado del arancel judicial,
excluyendo del mismo las sanciones previstas en el parágrafo 1° del artículo 5°
de la presente ley.
Parágrafo 1°. En caso de litisconsorcio necesario, el pago del arancel
podrá ser realizado por uno cualquiera de los litisconsortes. La misma regla se
aplicará a los litisconsortes
cuasinecesarios. Si el litisconsorcio es facultativo, cada uno de los
litisconsortes deberá pagar el arancel judicial. En los eventos de coadyuvancia
o llamamiento de oficio, no se causará el arancel.
Parágrafo 2°. Si en cualquier etapa del proceso se
establece que no se ha pagado total o parcialmente el arancel judicial, el juez
realizará el requerimiento respectivo para que se cancele en el término de
cinco (5) días, so pena de aplicar las consecuencias previstas para el
desistimiento tácito, la perención o cualquier otra forma de terminación
anormal del proceso, según el estatuto procesal aplicable.
Artículo 7°. Base gravable. El arancel judicial se calculará sobre las
pretensiones dinerarias de la demanda o de cualquier otro trámite que incorpore
pretensiones dinerarias.
Cuando en la demanda se incorporen varias
pretensiones dinerarias, todas ellas deberán sumarse con el fin de calcular el
valor del arancel judicial. Las pretensiones dinerarias que incorporen frutos,
intereses, multas, perjuicios, sanciones, mejoras o similares se calcularán a
la fecha de presentación de la demanda.
Las pretensiones dinerarias expresadas en
salarios mínimos legales mensuales, en moneda extranjera o cualquier otra
unidad de valor, deberán liquidarse, para efectos del pago del arancel
judicial, a la fecha de presentación de la demanda.
Artículo 8°. Tarifa. La tarifa del arancel judicial es del uno punto cinco
por ciento (1.5%) de la base gravable, y no podrá superar en ningún caso en
total los doscientos salarios mínimos legales mensuales vigentes (200smlmv).
Parágrafo 1°. Las sumas pagadas por concepto de arancel
judicial serán objeto de devolución al demandante, en el evento en que el juez
de única, primera o segunda instancia no cumpla con los términos procesales
fijados en la ley en relación con la duración máxima de los procesos de
conformidad con lo establecido en las normas procesales.
El trámite de devolución del arancel
judicial podrá realizarse, a solicitud del sujeto pasivo que realizó el pago,
mediante el reembolso directo o mediante la entrega de certificados de
devolución de arancel judicial que serán títulos valores a la orden,
transferibles, destinados a pagar los tributos administrados por la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), en los términos que
establezca el Gobierno Nacional.
No habrá lugar al reembolso al demandante
de lo pagado por concepto de arancel judicial cuando el demandado no hubiere
estado obligado a declarar renta en el año inmediatamente anterior al momento
de la presentación de la demanda. De igual forma, no estará obligado al pago
del arancel judicial el demandado vencido en el proceso, de conformidad con lo
establecido en el artículo 5° de la presente ley cuando el demandado no hubiere
estado obligado a declarar renta en el año inmediatamente anterior al momento
de presentación de la demanda.
La emisión y entrega de los certificados
de devolución de arancel judicial la efectuará la
Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Consejo Superior de la
Judicatura o quien haga sus veces, de acuerdo con el reglamento que para el
efecto expida el Gobierno Nacional.
El Director General de Impuestos y Aduanas
Nacionales (DIAN), adoptará los procedimientos que considere necesarios, a fin
de autorizar y controlar el pago de los Impuestos Nacionales con los
Certificados de Devolución de Arancel Judicial.
Parágrafo 2°. Cuando la demanda no fuere tramitada por
rechazo de la misma en los términos establecidos en la ley procesal, el juez en
el auto correspondiente ordenará desglosar el comprobante de pago, con el fin
de que el demandante pueda hacerlo valer al momento de presentar nuevamente la
demanda.
Artículo 9°. Pago. Toda suma a pagar por concepto de arancel judicial,
deberá hacerse a órdenes del Consejo Superior de la
Judicatura – Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia, según lo reglamente el Consejo Superior de la
Judicatura.
Una vez ejecutoriada la providencia que
imponga pago del arancel judicial, se remitirá copia de la misma al Consejo
Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial.
Toda providencia ejecutoriada que imponga
el pago del arancel judicial presta mérito ejecutivo.
Las sumas adeudadas por concepto de
arancel judicial a que se refiere esta ley serán considerados créditos de
primera clase de naturaleza fiscal, en los términos del artículo 2495 del
Código Civil.
Parágrafo. Para efectos del pago y recaudo de que
trata el inciso 1° de este artículo, el Consejo Superior de la
Judicatura o quien haga sus veces podrá recaudar total o parcialmente el
arancel judicial a través de los bancos y demás entidades financieras para lo
cual señalará los requisitos exigidos para la autorización y establecerá los
convenios que estime pertinente, aplicado en lo que corresponda el artículo 801
del Estatuto Tributario.
Artículo 10. Falta disciplinaria. Todos los procesos deberán recibir un
mismo trato en cuanto a su trámite e impulso. Constituye falta disciplinaria
gravísima del juez, retrasar, sin justificación, la tramitación de los procesos
en los que no se causa arancel.
Artículo 11. Destinación, vigencia y recaudo. Destínense los recursos recaudados
por concepto de arancel judicial de que trata la presente ley para la
descongestión de los despachos judiciales y la implementación del sistema oral
a nivel nacional. El Consejo Superior de la
Judicatura, o la entidad que haga sus veces, tendrá la facultad de
administrar, gestionar y recaudar el mismo, sin perjuicio de que el recaudo se
realice a través del sistema financiero.
Los recursos deberán priorizarse para
atender la implementación de los estatutos procesales que establecen el trámite
de los procesos en forma oral y por audiencias en la jurisdicción ordinaria y
contencioso administrativa en donde se causan los recursos del arancel
judicial, así como las mejoras y adecuaciones de la infraestructura física y
tecnológica destinada para garantizar un acceso eficiente a la administración
de justicia.
Parágrafo. De los recursos del arancel judicial se
destinará hasta el diez por ciento (10%) para la jurisdicción especial
indígena. El Consejo Superior de la
Judicatura, o la entidad que haga sus veces, en enero de cada año, informará a
la Mesa permanente de concertación indígena el valor total recaudado por
concepto de arancel judicial.
Artículo 12. Seguimiento. El Consejo Superior de la
Judicatura deberá rendir un informe trimestral a una Comisión Especial de
Seguimiento conformada por delegados del Congreso de la
República, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, la Contraloría General de la
República y a la Procuraduría General de la
Nación, acerca de la ejecución presupuestal de las sumas recaudadas por
concepto de arancel judicial, y todas aquellas que se destinen a programas de
descongestión y modernización de la
Administración de Justicia, construcción de infraestructura física e
implementación de la oralidad en los procedimientos judiciales.
Artículo
13. Régimen de transición. El Arancel Judicial de que trata la presente ley se generará
a partir de su vigencia y sólo se aplicará a los procesos cuyas demandas se
presenten con posterioridad a la vigencia de esta ley.
Las demandas presentadas con anterioridad
a la vigencia de la presente ley, se regirán por las disposiciones previstas en
la Ley 1394 de 2010 y estarán obligadas al pago del arancel judicial en los
términos allí previstos.
Artículo 14. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su
promulgación y deroga la Ley 1394 de 2010, salvo para los efectos previstos en
el artículo anterior, así como todas las disposiciones que le sean contrarias”.
III. LAS DEMANDAS
4. Los ciudadanos Fernando Alberto García
Forero y Eudoro Echeverri Quintana (D-9806), Manuel Antonio Suarez Martínez
(D-9811), Duvier Alfonso López Ortiz (D-9814), Pedro Felipe Gutiérrez Sierra
(D-9815), Carlos Eduardo Paz Gómez (D-9829), Ramiro Bejarano Guzmán y Juan
David Gómez Pérez (D-9832), Carlos Iván Moreno Machado y Nicolás Lobo Pinzón
(D-9833) y Jorge Humberto Muñoz Castelblanco (D-9835), interpusieron acción
pública de inconstitucionalidad contra toda la
Ley 1653 de 2013 ‘Por la cual se regula un
arancel judicial y se dictan otras disposiciones’, o contra algunas de sus
disposiciones. En suma, los actores invocan como vulnerados los artículos 1, 2,
4, 5, 13, 22, 29, 58, 89, 90, 93, 95, 152, 153, 209, 228, 229, 333, 335, 338, 359,
363 de la Constitución. En lo que sigue, se exponen las razones de
inconstitucionalidad de cada demanda:
5. Expediente
D-9806.- Los ciudadanos Fernando Alberto García Forero y Eudoro
Echeverri Quintana consideran que los artículos 4, 5, 6, 7 y 8 (parciales) de la
Ley 1653 de 2013 desconocen los artículos 1, 2, 228, 229, 338, 89, 90, 93,
150, 333 y 335 de la Constitución Política. Las acusaciones las sustentan así:
5.1. En primer
lugar, sostienen que la Ley 1653 de 2013 introduce tres reformas al arancel
judicial, antes regulado en la Ley 1394 de 2010: (i) extiende el arancel a
procesos declarativos, (ii) suprime la cuantía como criterio definitorio de la
obligación de pagar el citado tributo, (iii) exige la cancelación del gravamen
al inicio y no al final del proceso. Luego proceden a formular cargos de
inconstitucionalidad contra las referidas disposiciones.
5.2. En su
criterio, el artículo 6 (parcial) de esta reforma viola los artículos 1, 2, 228
y 229 de la Constitución. El precepto –en lo demandado- define el sujeto pasivo
del arancel, establece que este debe cancelarse antes de presentar la demanda,
que a esta última debe acompañarse el comprobante de pago del arancel o de lo
contrario la demanda resulta inadmisible, y también que debe pagarse ese
tributo en los incidentes de liquidación de perjuicios. Dicen, respecto a su
constitucionalidad, que según la sentencia C-713 de 2008 la
Constitución no prohíbe establecer aranceles judiciales, pero sí convertirlos
en barreras de acceso a la justicia, que obliguen a las personas a usar otros
medios de composición de conflictos. Citan un párrafo, que le atribuyen al
mencionado fallo, en el cual se lee: “[…] la configuración del
arancel judicial no puede conllevar la imposición de barreras para que se vean
obligados a acudir ante los particulares investidos transitoriamente para hacer
uso de los mecanismos alternativos de administración de justicia”. Consideran
que esta reforma desincentiva el acceso a la justicia.[1]
El momento en que se hace efectivo el arancel, y su monto, pueden convertir
dicho tributo en una ‘barrera’, la cual se traduce a su juicio en una
infracción del derecho de acceso a la justicia, de la cláusula del Estado
Social de Derecho (CP art 1); de los deberes de “garantizar la efectividad
de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución”, de “asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un
orden justo” (CP art 2), y de darle prevalencia al derecho sustancial pues
supedita esto último al pago de un “emolumento”.
5.3. Los accionantes
también consideran que las expresiones demandadas del artículo 4 (“procesos
judiciales”) y 7 (“o de cualquier otro trámite que incorpore
pretensiones dinerarias”) de la Ley 1653 de 2013 desconocen el principio de
certeza de la ley tributaria, previsto en el artículo 338 constitucional. Lo
anterior porque el arancel judicial es un tributo y, como tal, “debe estar
determinado con precisión en cada uno de sus elementos”. Explican que esto
no se cumple, en tanto el artículo 4 demandado establece como “hecho
generador” de la contribución exclusivamente los “procesos judiciales
con prestaciones dinerarias”,  mientras que el artículo 7 define como la
base gravable las pretensiones dinerarias de la demanda o de “cualquier otro
trámite”. De aplicarse este último artículo, dicen, trámites como los
incidentes de liquidación de perjuicios quedarían cobijados por el arancel,
mientras que de aplicarse el primero las pretensiones del incidente de
reparación de perjuicios no serían gravables. Estas disposiciones no son
entonces a su juicio racionales y exactas, y por ende resultan contrarias al
principio de legalidad que rige en materia fiscal.
5.4. Argumentan que el parágrafo 3 del
artículo 5 de la Ley 1653 de 2013 desconoce los artículos 89, 90 y 93
constitucionales, en concordancia con los artículos 1, 2 y 10 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos y 2, 3, 4 5 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos. La citada norma legal establece
que en los procesos de reparación directa no se cobrará arancel cuando
sumariamente se pruebe que el daño antijurídico ha dejado al sujeto en
situación de indefensión, y luego establece que el gobierno nacional
reglamentará la materia. A juicio de los ciudadanos, pese a que el parágrafo
cuestionado admite no cobrar el arancel en determinados procesos de reparación
directa, lo consagra para los demás casos, lo que a su modo ver resulta
inconstitucional, pues en ningún juicio de reparación por daños antijurídicos
imputables al Estado se debe tener que pagar un emolumento, como condición
previa de acceso. Lo anterior va en contravía del deber del legislador
ordinario, previsto según estos accionantes en la
Ley Estatutaria de Administración de Justicia, de no someter al arancel los
procesos derivados de acciones constitucionales.[2] Esta trasgresión se
verifica –en concepto de los ciudadanos- al constatar que según los artículos
89 y 90 de la Carta, la acción de reparación directa es una acción
constitucional y que, en consecuencia, los procesos a que den lugar deberían
estar exentos del gravamen. Además, sostienen que un arancel para procesos de
este tipo contradice el deber del Estado de responder patrimonialmente por los
daños antijurídicos que le sean imputables (CP art 90) y de darles prevalencia en
el orden interno a los tratados y convenios de derechos humanos ratificados por
Colombia.
5.5. Finalmente, sostienen que las
expresiones cuestionadas de los artículos 5 y 8 de la
Ley 1653 de 2013 desconocen los artículos 150, 333 y 335 superiores. Los
artículos 5 y 8 de la Ley prevén, en su criterio, que cuando proceda la
devolución del arancel, puede ser por medio de reembolso directo mediante
certificados de devolución, que serían “títulos valores a la orden,
transferibles, destinados a pagar tributos administrados por la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, en los términos que
establezca el Gobierno nacional”. Además establecen que en determinados
casos no hay lugar al reembolso al demandante, quién debe emitir y entregar los
certificados de devolución, le atribuye al director de la
DIAN la función de fijar los procedimientos para hacer efectivos esos
certificados, y dice que cuando la demanda sea rechazada procede desglosar el
comprobante de pago. Los demandantes estiman que estos aspectos son
inconstitucionales porque la norma legal no fija los “objetivos y criterios
a los que debe sujetarse el Gobierno” para el efecto. Consideran que la
Constitución exige al Congreso, en contraste, definir los objetivos y
criterios en toda materia “relacionada con el manejo, aprovechamiento e
inversión de los recursos captados del público”, y que como en este caso no
se definieron la Ley es inconstitucional. Además, el legislador no está
actuando dentro de los límites del bien común y, por el contrario, está
obstaculizando el mandato constitucional que le exige impedir “que se
obstruya o se restringa la libertad económica” (art. 333 CP).
6. Expediente D-9811.- El
ciudadano Manuel Antonio Suárez Martínez interpuso acción pública contra los
artículos 4, 5, 6, 7, 8 y 13 (parciales) por considerar que desconocen los
artículos 4, 13, 29, 95 numeral 9º, 229 y 363 de la
Constitución Política. Fundamenta sus censuras del siguiente modo:
6.1. En primer lugar, sostiene que la
expresión “en todos los procesos judiciales con pretensiones dinerarias”,
contenida en el artículo 4 de la Ley, desconoce los artículos 4, 29, 95, 229 y
363 Superiores, en la medida en que amplía el espectro del hecho generador,
extendiéndolo a todos los procesos judiciales con pretensiones dinerarias, pero
en compensación no limita a su vez el gravamen “a un monto razonable en la
pretensión dineraria”, como sí lo hacía la
Ley 1394 de 2010. Esta regulación implica que el arancel judicial ha de
cobrarse “tanto al demandante que posee grandes recursos […] como
también a aquella persona que, estando en una situación económica precaria,
espera que por vía judicial le paguen una letra de cambio”, lo cual plantea
problemas desde el punto de vista del derecho a la igualdad, y de la
progresividad en materia tributaria, “toda vez que el legislador no analizó
los indicadores mínimos de riqueza para efectos de determinar la efectiva
capacidad contributiva de los ciudadanos”.
6.2. En segundo lugar, dice que el
artículo 5 de la Ley 1653 de 2013, en cuanto establece que no podrá cobrarse el
arancel sino a determinadas personas jurídicas de derecho público, introduce
una distinción que desconoce el principio de igualdad, el debido proceso, la
equidad y la justicia en el ámbito fiscal. Considera que en la medida en que
todas estas entidades tienen capacidad de pago, todas deben ser sujetas del
gravamen. Asimismo, aduce que el inciso 3 del artículo 5 de la
Ley 1653 de 2013, según el cual el pago del arancel corresponde al demandado
vencido en juicio cuando el demandante en el año anterior a la presentación de
la demanda “no hubiere estado legalmente obligad[o] a declarar renta
o cuente con amparo de pobreza”,  atenta contra el debido proceso, la
equidad y la justicia tributaria. Argumenta que el criterio empleado en esta
norma, para definir si una persona tiene capacidad contributiva, es que haya
sido derrotado en el proceso, lo cual pone a quien sea vencido en juicio en una
situación de desventaja. Bajo esa hipótesis, “además del pago de la condena
que se imponga en su contra, se ve obligado a contribuir por razón de la misma,
o en su defecto a demostrar que su contraparte [sí] estaba obligado a
declarar renta” en el período referido.  En cuanto al segmento del artículo
5, parágrafo 2, en cuya virtud “[e]l juez no podrá admitir al sucesor
procesal sin que este hubiere pagado el arancel judicial”, dice que
desconoce el artículo 229 superior porque limita injustificadamente el acceso a
la justicia del sucesor procesal.
6.3. Por último, el demandante solicita
de manera general la declaración de inexequibilidad de los demás preceptos
cuestionados (los restantes apartes subrayados del parágrafo 3 del artículo 5,
del inciso 1º del artículo 6, el inciso 2º del artículo 6, del parágrafo 1º del
artículo 6, el parágrafo 2º del artículo 6º, el artículo 7, el inciso 1º del
artículo 8, el inciso 3º del parágrafo 1º del artículo 8º y el inciso 1º del
artículo 13). Explica brevemente el contenido de dichas normas, las cuales en
su concepto prevén “los sujetos pasivos, la base gravable, la tarifa,  así
como la forma y tiempo de pago del arancel judicial”.[3] Luego
sostiene que esta regulación viola claramente los artículos 4, 13, 29,95, 229 y
363 Superiores, en cuanto trata de manera desigual a quienes no pagan –debiendo
hacerlo- el arancel judicial y quienes sí lo hacen o no tienen que hacerlo,
limitando al paso el derecho de los primeros a acceder en iguales condiciones a
la justicia. Por lo cual estima que estos artículos deben declararse también
inconstitucionales.
7. Expediente D-9814.- El
ciudadano Duvier Alfonso López Ortiz promovió acción pública contra los
artículos 6, 8 y 9 de la Ley 1653 de 2013, por considerar que desconocen los
artículos 1, 2, 4, 5, 13, 22, 29, 95, 228, 229, 338 y 363 de la
Constitución. Los argumentos en los cuales se funda su pretensión son en
esencia estos. El actor sostiene en primer lugar que la imposición de un
arancel judicial, a personas que se encuentren en incapacidad de pagarlo,
significa para estas últimas una restricción de su derecho de acceso a la
justicia, y un incumplimiento del deber que tiene el Estado de proteger la
tutela judicial efectiva. Las disposiciones cuestionadas parten en su criterio
de una concepción del arancel “que asimila la administración de justicia no
como función  pública y un derecho fundamental sino como un servicio público el
cual puede ser gravado en su acceso”. El dinero que debe pagar el
administrado para acceder a la justicia se convierte entonces en “una tasa, […]
en la medida en que señala el arancel judicial como una contraprestación por
el servicio prestado al interponer la demanda”. Esto, en su opinión,
contradice el artículo 228 de la
Constitución. Y lo hace todavía más cuando el gravamen se aplica a las
demandas contra el Estado, pues implica que el Estado grava a quien pretenda
demandarlo. Por último, argumenta que las normas censuradas contrarían los
principios de equidad, eficiencia y progresividad (CP arts 338 y 363) en la
medida en que asumen “que el hecho de declarar renta genera igual capacidad
tributaria, sin razonar la realidad en la capacidad material adquisitiva”.
8. Expediente D-9815.- El
ciudadano Pedro Felipe Gutiérrez Sierra interpuso acción pública contra el
artículo 6 (parcial) de la ley 1653 de 2013 por considerar que desconoce los
artículos 13, 152 y 229 de la
Constitución Política. Sus argumentos de inconstitucionalidad son en síntesis
los siguientes:
8.1. De un lado, el actor plantea que la
Ley 1653 de 2012, al exigir el pago del arancel judicial antes de la
presentación de la demanda, desconoce el principio de igualdad material (CP art
13). Bajo el régimen anterior, el cobro del arancel estaba fundamentado -según
este demandante- en la presunción de capacidad para pagar el arancel, ya que el
obligado a hacerlo había obtenido una condena favorable y podía cancelar el
gravamen con un porcentaje de lo obtenido. Al contrario, el artículo 6
cuestionado modificó dicha presunción en tanto “parte del supuesto de que
quien tenga una diferencia dineraria que quiera someter a la administración de justicia
tiene la capacidad económica para sufragar el arancel judicial en el 1.5% de
las pretensiones so pena de que la demanda sea inadmitida”. Esta presunción
es en su criterio desproporcionada, porque asume que hay una relación directa
entre la pretensión económica y la capacidad económica de quien inicia un
proceso, lo cual no tiene a su modo de ver sustento alguno. Además, considera
discriminatoria esa presunción, respecto de quienes no tienen capacidad
económica, definida por su renta o riqueza, para cancelar el arancel judicial.
8.2. De otro lado, el demandante aduce
que el artículo 6 de la Ley 1653 de 2013 restringe el derecho de acceso a la
justicia. Sostiene que la jurisprudencia de esta Corte ha interpretado este
derecho como un mandato orientado a garantizar la remoción de barreras
económicas limitantes al acceso efectivo a la justicia (C-598 de 2011).[4]
En esa medida, el pago del arancel judicial como requisito de admisibilidad de
la demanda es una barrera económica, una limitante discriminatoria,
desproporcionada e irrazonable al acceso a la administración de la justicia,
que debe removerse. Precisó que tal exigencia es discriminatoria porque excluye
de la administración de justicia a quienes no tienen capacidad económica para
sufragar el arancel. Es desproporcionada en cuanto solamente impone a estos
últimos una barrera de acceso a la justicia.
8.3. Por último, dice que este gravamen
judicial, al fijarse como requisito de admisibilidad de demandas dinerarias,
debe regularse mediante ley estatutaria, de conformidad con el artículo 152
superior. Expresa que “el Congreso de la
República, no tiene la facultad de regular asuntos relacionados con el acceso
a la administración de justicia mediante ley ordinaria”.
9. Expediente D-9820.- El
ciudadano Carlos Eduardo Paz Gómez interpuso acción pública contra los
artículos 5, 6 y 8 (parciales) de la ley 1653 de 2013 por considerar que
desconoce los artículos 2, 13, 228 y 229 de la
Constitución. Para fundamentar sus acusaciones, expone lo siguiente:
9.1. En primer lugar, dice que el aparte
del artículo 5 de la ley 1653 de 2013, conforme al cual “[n]o podrá cobrarse
arancel en los procedimientos arbitrales”, va en contravía de los artículos
2 y 13 Superiores. Sostiene que si bien el arbitraje es un mecanismo
alternativo de solución de conflictos, no por ello puede exceptuarse del pago
del arancel. Precisa que la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia no otorgó al arbitraje ningún tipo de fuero especial ni exento del
pago del arancel, con lo cual la norma cuestionada introduce un trato desigual
e injustificado entre quienes acuden a la justicia, pues quienes lo hagan a la
justicia arbitral no deben pagar arancel, mientras que entre quienes necesitan
acudir a la justicia ordinaria, habrá quienes no puedan hacerlo debido a su
falta de capacidad para sufragar el arancel.
9.2. En segundo lugar, el accionante
argumenta que la cancelación del arancel, como requisito de la admisibilidad de
la demanda de conformidad con los apartes demandados del artículo 6, desconoce
los artículos 2, 13 y 229 de la Carta. La exigencia del pago del arancel al
inicio del proceso, a quienes no tienen recursos económicos para sufragarlo,
contraría en su opinión el deber del Estado de asegurar un orden justo, en
cuanto limita injustificadamente el derecho a acceder a la justicia, con lo
cual les desconoce asimismo su derecho a la igualdad. La disposición
cuestionada impone entonces, a su modo de ver, una carga adicional,
desproporcionada y discriminatoria sobre los hombros de quien no cuenta con
recursos para sufragar el arancel, pues necesariamente, para acceder a la
justicia, deberá solicitar el amparo de pobreza.
9.3. Finalmente, el actor estima que las
expresiones demandadas del artículo 8 de la ley 1653 de 2013, que hacen referencia
a la tarifa del arancel, así como a determinadas características,
procedimientos y excepciones de devolución y reembolso del gravamen, desconocen
los preceptos contenidos en los artículos 228 y 229 superiores. Estas
disposiciones generan a su juicio denegaciones anticipadas de justica, pues
exoneran del arancel a pocas personas, entre ellas a quienes tengan amparo de
pobreza, pero esto es a su vez excepcional por ejemplo para las personas
jurídicas.[5]
Estas normas desconocen entonces la prevalencia constitucional del derecho
sustancial sobre el procesal y quebrantan el derecho a acceder en condiciones
de igualdad a la administración de justicia.
10. Expediente D-9832.- Los
ciudadanos Ramiro Bejarano Guzmán y Juan David Gómez Pérez interpusieron acción
pública contra los artículos 1 y 2 (parciales), 3, 4, 5 y 6 (parciales), 7, 8,
9, 10 (parcial), 11, 12 y 13 (parcial) de la
Ley 1653 de 2013 ‘Por la cual se regula un arancel judicial y se dictan
otras disposiciones’. Los artículos y fragmentos no expresamente
demandados, dicen los actores, no son por sí mismos inconstitucionales, pero
deben declararse inexequibles por ser accesorios a lo principal. Se invocan
como vulnerados los artículos 2, 13, 22, 29, 228, 229, 345 y 359 de la
Constitución Política. Igualmente plantean que la
Ley 1653 de 2013 desconoce el artículo 93 Superior, en concordancia con los
artículos 1, 8 y 29 lit. a), b) y c) de la
Convención Interamericana sobre Derechos Humanos, así como el artículo 14 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Las razones que ofrecen en
apoyo de su pretensión, se relacionan enseguida:
10.1. Tras referenciar la jurisprudencia
de esta Corte acerca del arancel judicial, y definir las diferencias entre este
régimen y el anterior (Ley 1394 de 2010), los ciudadanos dicen que el arancel
judicial, tal como está regulado en la Ley 1653 de 2013, no es una contribución
parafiscal. Uno, porque la causación se produce por el requerimiento de
administración de justicia, y este servicio no se presta -en los casos
definidos por la ley- a menos que se pague el arancel. Dos, porque se causa en
todo tipo de proceso con pretensiones económicas, salvo las hipótesis
excepcionales reguladas en la misma Ley. Tres, porque según el artículo 5,
parágrafo 1°, cuando se ha ocultado información, o se ha faltado a la verdad,
para sustraerse de la obligación de pagar el arancel, se debe cobrar este
último “al triple de la tarifa inicialmente debida”, lo cual le quita
connotaciones tributarias para darle características punitivas, expresamente
reconocidas por la norma referida. El que -según esto- no sea una contribución
parafiscal, hace que el arancel judicial se convierta en una renta nacional. Y
esto, a su vez, lo torna inconstitucional, por cuanto una renta nacional con
destinación específica se encuentra prohibida por el artículo 359 de la
Constitución Política.
10.2. La regulación del arancel es, en
su criterio, también contraria a los principios de equidad, progresividad y
eficiencia tributarios, así como a lo previsto en el artículo 345 Superior. En
cuanto al desconocimiento de los principios de equidad, progresividad y
eficiencia, expresan que “ninguna de las medidas tenidas en cuenta como base
gravable atienden a la capacidad de pago del sujeto actor”, en tanto el
valor de las pretensiones en los procesos judiciales, sobre todo los
declarativos, “no acredita en manera alguna la capacidad económica”, y
finalmente personas carentes de cualquier recurso económico pueden ser  actores
con pretensiones de considerable cuantía, con lo cual se termina gravando con
más a quienes tienen menos recursos, que a quienes cuentan con rentas o
riquezas superiores. Por lo demás, señalan que al expedirse la
Ley 1653 de 2013 (julio) ya se había aprobado el presupuesto de rentas, y que
en él no podía estar este arancel, de modo que tampoco podía percibirse como un
ingreso público, de conformidad con el artículo 345 de la
Carta, que prescribe que en tiempo de paz no se podrá percibir contribución o
impuesto que no figure en el presupuesto de rentas.
10.3. La acusación final es que los
artículos 1, 4, 5, 6, 7 y 10 (parciales), violan el derecho de acceso a la
justicia y a contar con garantías judiciales de conformidad con los artículos
228 y 229, así como la Convención Americana y el Pacto de Derechos Civiles y
Políticos. Sostienen que el cobro del arancel judicial, como requisito previo
al inicio de los procesos judiciales, desconoce el principio de gratuidad de la
justicia en cuanto condiciona la puesta en funcionamiento del aparato judicial
a la cancelación del emolumento. El cobro del arancel, en estas condiciones, quebranta
además el derecho a la defensa de otros derechos y al debido proceso, lo cual
es particularmente restrictivo respecto del parágrafo 2 del artículo 5 de la
Ley 1653 relativo a las sucesiones procesales. La ley cuestionada atenta, en
consecuencia, también contra el derecho a la igualdad (CP art 13) de quienes no
tengan capacidad económica para cancelar el arancel por cuanto establece un
trato diferente e injustificado entre estas personas y quienes sí cuentan con
recursos para sufragarlo.
11. Expediente D-9833.- Los
ciudadanos Carlos Iván Moreno Machado y Nicolás Lobo Pinzón interpusieron
acción pública contra la Ley 1653 de 2013 ‘Por la cual se regula un arancel
judicial y se dictan otras disposiciones’ por considerar que desconoce los
artículos 2, 13, 29, 28, 229, 152 y 153 de la
Constitución Política. Sustentan su demanda con las siguientes razones:
11.1. Según los actores, la introducción
del cobro del arancel judicial, como requisito de admisibilidad de la demanda,
no constituye una mera regulación del arancel judicial sino un cambio a la
estructura orgánica esencial de la administración de justicia. Por esa razón,
la ley demandada debió aprobarse por el trámite de las leyes estatutarias, y
como no ocurrió así debe declararse inexequible por contradecir el artículo 152
literal b) de la Constitución. La jurisprudencia de esta Corporación, en su
concepto, ha dejado claro que el arancel está diseñado para afectar a quien sí
cuenta con la capacidad económica para sufragarlo (C-713 de 2008), y por lo
mismo este arancel es radicalmente distinto del previsto en la
Ley 1394 de 2010. La Corte encontró que el primeo no afectaba la estructura de
la administración de justicia en la medida en que (i) debía ser pagado una vez
terminado el proceso que lo generaba, (ii) sólo era exigible en los procesos
ejecutivos, y (iii) únicamente se generaba en los caso en los que la cuantía
del proceso ejecutivo respectivo excediera los 200 salarios mínimos mensuales.
En contraste, argumentan, el arancel previsto en la nueva ley, sí modifica la
estructura esencial de la administración de justicia, principalmente porque (i)
al exigir el pago del arancel judicial antes de la presentación de la demanda
se “está alterando el elemento esencial para poner en marcha la administración
de justicia”, además de ser ahora (ii) exigible en todos los procesos
judiciales, incluyendo los declarativos, y (iii) a todo el que lleve a la
justicia una pretensión dineraria.
11.2. Aparte de lo anterior, los actores
argumentan que la Ley 1653 de 2013 desconoce los derechos al acceso a la
justicia e igualdad, en tanto exige el pago del arancel antes de la admisión de
la demanda. Esta forma de cobrar el tributo, se basa desde su perspectiva en
una suposición errada, según la cual todos los ciudadanos tienen recursos
suficientes, antes de iniciar el proceso, para cancelar el arancel judicial. Al
imponer el gravamen sobre la base de esa presunción, el legislador crea una barrera
injustificada de acceso a la justicia a quienes no cuentan con la capacidad
económica referida. Lo cual, por consecuencia, acarrea un desconocimiento del
derecho al debido proceso. En su concepto, una de las formas de ejercer el
derecho de defensa es proponiendo demanda de reconvención, denunciando el
pleito o llamando en garantía. La exigencia contenida en el artículo 6 de la
Ley 1653 de 2013, relativa al pago del arancel judicial a quien quiera
defenderse mediante el ejercicio de alguna de estos mecanismos, resulta
entonces violatoria del debido proceso de todas las personas que no tengan
capacidad económica para cancelar el arancel.
12. Expediente D-9835.- El
ciudadano Jorge Humberto Muñoz Castelblanco interpuso acción pública contra los
artículos 5 y 6 (parciales), y 8 de la ley 1653 de 2013 por considerar que
desconocen los artículos 1, 13, 58, 209, 228 y 229 de la
Constitución Política. Sus argumentos son estos:
12.1. En primer lugar, dice que el
arancel, como requisito de admisibilidad de la demanda, desconoce el artículo 1
de la Constitución, en tanto al privar de justicia a las personas sin capacidad
económica, las conduce en cierta medida a tomarse la justicia en sus propias
manos. Viola también el derecho a acceder a la administración de justicia, al
establecer como condición previa e indispensable para acceder a determinado
tipo de procesos la cancelación del gravamen. Esta regulación del arancel
desconoce asimismo el derecho a la igualdad porque establece un trato diferente
entre quienes tienen capacidad económica y quienes no. Es también
discriminatorio, en tanto el legislador no ha previsto mecanismos alternativos
que permitan a quienes no tienen capacidad económica resolver sus conflictos en
condiciones de igualdad frente a quienes pueden acceder a la administración de
justicia. Esta circunstancia, a su juicio, configura una omisión legislativa
relativa. El artículo 8 (parcial) de la Ley 1653 de 2013, en cuanto se refiere a
la tarifa y a los trámites de devolución del arancel judicial, desconoce a su
juicio el artículo 95, numeral 9, de la
Constitución porque constituye un tributo respecto del cual el legislador
omitió incluir como condición “que el contribuyente debe pagar este impuesto
proporcionalmente al beneficio que recibió y no al beneficio esperado”.
Agrega que el legislador no estableció procedimientos para determinar los
costos y beneficios que inciden en una tarifa y las técnicas de medición y
valoración económica que convergen en dicha determinación, y que esto desconoce
los artículos 95 y 338 de la
Constitución Política.
IV. INTERVENCIONES
Ministerio de Justicia y del Derecho
13. El señor Viceministro de Justicia y
del Derecho (E),[6]
solicita declarar exequible la Ley 1653 de 2013. Sostiene que esta ley tiene
como propósito darle continuidad al arancel judicial, pero rediseñándolo en
algunos puntos, en la medida en que su versión anterior era poco efectiva. La
idea -según la exposición de motivos- es gravar no sólo al demandante exitoso,
que sea favorecido con una condena judicial, como ocurría en el régimen
anterior, sino también y en especial a quien presente demandas infundadas o
incluso temerarias, que congestionen la administración de justicia, para
prestar un servicio más efectivo. En cuanto a las acusaciones puntuales, este
Ministerio las estima infundadas por las siguientes razones.
14. Dice que el artículo 5 de la
Ley 1653 de 2013, no viola el principio de igualdad. Dicha disposición prevé
las excepciones a la obligación de pago del arancel. Una de esas excepciones
cubre determinadas entidades de derecho público, pero no las que “pertenezcan
al sector financiero o que sean vigiladas por la Superintendencia Financiera […] y los colectores de activos públicos señalados como
tales en la ley cuando sean causahabientes de obligaciones dinerarias de alguna
entidad del sector financiero”. Esta norma establece un trato diferenciado
entre entidades de derecho público, pero en concepto del Ministerio está
justificado, pues las entidades de derecho público que se dedican a actividades
financieras o mercantiles generan sus propios recursos, mientras que las demás
no lo hacen y operan con base en el presupuesto general de la nación. También
se exceptúan del arancel los procesos arbitrales, lo cual a su juicio también
se justifica, no sólo porque la justicia arbitral es una forma especial de composición
de los conflictos, sino además debido a que no es un servicio gratuito y tiene
regulación tarifaria especial, prevista en la
Ley 1563 de 2012 y el Decreto 1829 de 2013. Por lo demás, la justicia arbitral
no requiere ni de la estructura ni los procedimientos judiciales, razón por la
cual no tendría sentido gravar también sus procesos.
15. Sostiene asimismo que el artículo 8,
inciso 3, de la Ley 1653 de 2013 no vulnera tampoco el derecho a la igualdad.
La disposición establece que el demandante no tiene derecho al reembolso de lo
pagado cuando el demandado no haya estado obligado a declarar renta en el año
anterior al de la presentación de la demanda. Esta norma, en opinión del
Ministerio, antes que conculcar el derecho a la igualdad, trata de evitar que
sobre el demandado recaiga no sólo la condena, sino además las costas
judiciales y también el arancel, pues si no estuvo obligado a pagar renta en el
año inmediatamente anterior, podría verse expuesto a soportar una carga
financiera onerosa, en detrimento del principio de equidad. La decisión de
imponer siempre el arancel al demandado vencido en juicio, sin importar su
capacidad económica, sí que violaría en su criterio los principios de justicia,
equidad y progresividad.
16. Tampoco viola, en su criterio, el
derecho a la igualdad, la diferencia entre la base gravable del arancel que
debe pagar el demandante y el que debe pagar el demandado (art 5 inc 3 Ley 1653
de 2013). Para el demandante, la base gravable se calcula sobre las
pretensiones dinerarias, mientras para el demandado el cálculo se hace sobre la
condena económica decretada en la sentencia. Esto se explica, según el
Ministerio, en que al demandado se le cobra el arancel al final del proceso, cuando
ya se conoce la condena, mientras al demandante se le exige al principio,
cuando es incierta incluso la condena. Además, como el demandado vencido se
condena a las costas procesales, sumarle a esa carga el pago del arancel con
fundamento en las pretensiones puede tornarse en inequitativo y
desproporcionado.
17. La acusación contra la
Ley, por presunto desconocimiento del artículo 345 de la
Constitución, no la comparte. Dice que el precepto constitucional invocado no es
infringido por una norma que instaure una contribución parafiscal, pues los
tributos de esta naturaleza “no engrosan el monto global del presupuesto
nacional”. De modo que la contribución podría percibirse, sin incorporarla
en el presupuesto nacional, y sin violar el artículo 345 de la
Carta. Sostiene, al respecto: “[e]n conclusión, los recursos del
presupuesto nacional quedan aislados de las distintas contingencias
presupuestales, en cuanto a que su manejo, administración y ejecución se hará
exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán
sólo al objeto previsto en ella, de manera que no se presenta violación a la
prohibición de recibir renta que no esté prevista en el presupuesto”. Por
otra parte, afirma que el arancel es en efecto una contribución parafiscal, en
tanto grava sólo a los usuarios de la justicia, tiene una destinación
específica a la descongestión del aparato judicial, y es impuesta por la ley.
No es una tasa por cuanto no se paga a título de “retribución [c]on
ocasión de un servicio” sino para acceder al ejercicio de una función
pública, y “aun cuando se partiera de la noción de servicio público, el pago
no guarda relación directa e inescindible con los beneficios recibidos con
ocasión del servicio prestado”.
18. En cuanto a los cuestionamientos por
violación de los principios de equidad y progresividad, los considera
infundados. El arancel no se cobra a quienes en el año inmediatamente anterior
a la presentación de la demanda no hayan estado obligados a declarar renta. Lo
cual indica que la declaración de renta en ese período determina, en conjunto con
otros factores, el deber de pagar el tributo. La declaración de renta -dice- es
un indicio de capacidad de pago, de modo que la regulación demandada del
arancel cumple con las exigencias de gravar a quien tiene capacidad
contributiva. La regulación está, por lo demás, hecha para excluir del deber
cancelar el arancel a quienes no cuenten con recursos económicos. Además, la
forma de cobrar el arancel contribuye a cumplir el principio de eficiencia (CP
art 363).
19. Finalmente, expresa que la
Ley no desconoce el derecho de acceso a la justicia. Uno, porque prevé un
grupo suficiente de hipótesis en que se excluye el pago del arancel: excepciones
en función de la naturaleza del proceso, de la naturaleza de las pretensiones,
de la naturaleza del sujeto pasivo del arancel, y del estado de vulnerabilidad
o indefensión de este último. El nuevo arancel persigue además la finalidad
legítima de desincentivar la activación indebida de la justicia. Y por último
porque con él se grava sólo un segmento de los procesos tramitados en la rama,
quedando la mayoría de estos desgravada. Tampoco comparte la acusación por
desconocimiento de la reserva de ley estatutaria, pues en las sentencias C-713
de 2008, C-368 de 2011 y C-643 de 2011 la
Corte Constitucional sostuvo que el arancel judicial no es materia reservada a
ese tipo de ley en tanto su contenido no afecta la estructura orgánica de la
administración de justicia.
Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-
20. La
DIAN le pide a esta Corte declarar exequible la
Ley 1653 de 2013.Dice que el objetivo de esta reforma “busca encaminar a
los ciudadanos a la utilización de los mecanismos alternativos de resolución de
conflictos previos a la utilización de los despachos judiciales; y pretende la
consecución de recursos […] consiguiendo de esta manera dar eficacia al
derecho que se considera violado [a acceder a la justicia]”. Este
arancel, a su modo de ver, no es entonces obstáculo para acceder a la
administración de justicia, sino herramienta para fomentar una justicia celera,
eficiente y cumplida. Aparte, señala que en los casos de amparo de pobreza se
exonera al sujeto del pago del arancel, con lo cual se advierte -a su modo de
ver- que la Ley no afecta a las personas de escasos recursos, beneficiadas por
dicho amparo. La Ley prevé además varias hipótesis de procesos en los que no
aplica el arancel. En tanto el gravamen se aplica en proporción a la cuantía de
la pretensión, considera que es equitativo y progresivo, en cuanto “que se
paga proporcionalmente el que más pretende más ingresos obtiene por tanto tiene
mayor capacidad económica y por ende la carga impositiva puede ser mayor”.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
21. Mediante apoderado, el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público le pide a la
Corte declare exequible la Ley, por las razones contenidas en la sentencia
C-643 de 2011. En esa ocasión se estudió -según la entidad que interviene- la
constitucionalidad de la Ley 1394 de 2010, y la
Corte la declaró exequible. Los interrogantes resueltos en esa ocasión se
corresponden con los planteados en esta. Por lo cual concluye solicitando “se
falle en el mismo sentido”.
Instituto Colombiano de Derecho Procesal
-ICDP-
22. El ICDP solicita a la
Corte declarar inexequibles “los varios preceptos acusados”. Después de
mostrar los antecedentes inmediatos del arancel judicial, contenidos en las
Leyes 270 de 1996, 1285 de 2009 y 1394 de 2010, y de referir las sentencias de la
Corte en las cuales se revisó la constitucionalidad de los mismos, la
intervención indica que el arancel regulado en la
Ley 1653 de 2013 es muy distinto en “su contexto, presupuestos, resultados
y mecanismos” de cuanto había anteriormente. Dice específicamente que el
nuevo arancel “presenta dos fundamentos nunca antes vistos”, ya que
aplica por regla general a todos los procesos judiciales con pretensiones
dinerarias y además se paga antes de presentar la demanda. Estas dos notas
hacen de este, en concepto del ICDP, un gravamen “altamente contradictorio
con los lineamientos constitucionales de la igualdad y acceso a la justicia”.
Agrega, al respecto, que “tener que prepagar como regla general, para
obtener una alternativa estatal de solución de conflicto, riñe abiertamente con
el principio de gratuidad de la justicia”. La decisión del legislador, de
ordenar la inadmisión por el no pago del arancel, es un castigo injustificable,
sobre todo porque hay otras maneras de cobrar dicho tributo.
Corporación Excelencia para la
Justicia -CEJ-
23. La
CEJ le pide a la Corte declarar la inexequibilidad “de la
Ley 1653 de 2013 […] en la medida en que las características sobre el
arancel judicial en ella establecidas son una evidente violación a principios y
derechos cardinales de la
Constitución Política, como lo son el derecho fundamental de acceso a la Administración de justicia, el de acción, el de igualdad, y el de defensa”. En esta
intervención se sostiene que el arancel judicial, según quedó luego de la
reforma demandada en este proceso, entraña la creación de una “limitación
injustificada en el acceso a la
Administración de Justicia”. Dice al respecto que “[e]l hecho
que el tributo sea cobrado al inicio del proceso, lo instituye como un
requisito para iniciar los procesos judicial que no están excluidos y por ende,
las personas con recursos limitados no podrán acceder fácilmente al servicio
público”. En su criterio, esta regulación puede constituirse en una “barrera”
de acceso para la “clase media”, pues mientras los sectores con mayor
capacidad de pago pueden acceder a la justicia cancelando el gravamen, y los
más desfavorecidos solicitando el amparo de pobreza, los individuos de la clase
media “dudarían más en adoptar la posibilidad de solucionar sus
controversias por vía del sistema judicial puesto que ello podría afectar sus
finanzas fuertemente”.
24. En concepto de la
CEJ, esta modalidad del arancel judicial podría implicar, en casos de
conflicto, o bien la necesidad de hacer arreglos extra judiciales que podrían
distar de una composición justa de las diferencias, o bien a una desviación de
recursos normalmente destinados a satisfacer necesidades básicas hacia el pago
del gravamen. La intervención cita además un resultado de la “Gran Encuesta
Nacional de Necesidades Jurídicas”, realizada en conjunto por el Ministerio
de Justicia y del Derecho y la Cámara de Comercio de Bogotá, según el cual la
proporción de necesidades jurídicas resueltas por la administración de justicia
es del 13% para la población en general. Lo cual es tenido en cuenta por esta
interviniente como una muestra de que ya de por sí la justicia atiende un
porcentaje bajo de conflictos de la población en general, y que este arancel lo
que haría sería reducirlo aún más. Esto conduce, a su modo de ver, a que además
se viole el derecho a la igualdad de trato, pues habrá personas con mayores
opciones que otras de obtener una composición de sus controversias por parte de
un juez.
Universidad Libre de Bogotá – Facultad
de Derecho
25. La
Universidad Libre de Bogotá solicita declarar inexequible la
Ley 1653 de 2013. Para sustentar esta solicitud, dice que las demandas tienen
en común el cuestionamiento de normas que contemplan “la causación, sujeto
pasivo, tarifas, pago y destinación del [a]rancel judicial”, y que
en su criterio son inconstitucionales. En su opinión, si estas se llegaran a
declararse inexequibles, se afectaría la constitucionalidad de la
Ley en su integridad, porque aquellas regulan aspectos claves y estructurales
de esta última. Con todo, considera que en este proceso se expuso una razón por
sí misma suficiente para declarar inexequible la totalidad de la
Ley, y es que no se aprobó como una ley estatutaria. Sostiene que el arancel
judicial configurado por esta Ley es una barrera para acceder a la justicia, y que
como tal se convierte en un asunto orgánico o esencial de la administración de
justicia, objeto por lo tanto de reserva de ley estatutaria. Observa que al
estudiar la constitucionalidad del arancel previsto en la
Ley 1394 de 2010, la Corte no lo consideró como materia sujeta a reserva de
ley estatutaria. Pero advierte que entre esta regulación y la de la
Ley 1394 de 2010 hay diferencias: ahora el gravamen es previo y se amplía a
todo tipo de procesos con pretensiones dinerarias, lo que antes no ocurría.
Estiman entonces que esta decisión debe ser independiente de la adoptada a
propósito de la Ley 1394 de 2010.
26. Aparte de lo anterior, en el escrito
que coadyuva las demandas se sostiene que el arancel viola los principios no
destinación sectorial de las rentas nacionales, de equidad, justicia y
progresividad tributaria. Aunque la ley lo clasifica como una contribución
parafiscal, en el fondo es una renta nacional: es la prestación que se paga
para obtener a cambio un servicio, y no grava una condena favorable, sino en
principio el acceso a la justicia. El que sea entonces -de acuerdo con esto-
una renta, es a su juicio indicativo de que se viola la
Constitución, pues el arancel tiene destinación específica. Pero además,
considera que la propia regulación es contraria a los principios de igualdad o
equidad tributarias, pues en principio la base gravable se calcula sobre las
pretensiones dinerarias, pero cuando el demandante no haya estado obligado a
declarar renta en el año anterior a la presentación de la demanda, o cuente con
amparo de pobreza, el pago del arancel debe hacerlo el demandado vencido en el
proceso, y no sobre la base de la pretensión dineraria inicial, sino sobre la
base de condenas decretadas en la sentencia. Esto da la idea de “inestabilidad
y de no claridad de la base a gravar”. A lo cual se agrega que la
Ley prevé la misma tarifa de arancel para todas las personas, con
independencia de su capacidad económica.
27. La
Ley 1653 de 2013 es también, en su criterio, contraria al derecho de acceso a
la justicia, que presupone el de gratuidad como regla general. La decisión de
establecer el arancel, en el modo como lo hace la norma, invierte este
principio de gratuidad y lo convierte en la excepción. Sostiene esta
intervención que si bien hay algunas excepciones al deber de pago del arancel
judicial, estas representan la minoría de negocios objeto de la administración
de justicia. La norma, al excluir del pago del arancel a quienes cuenten con
amparo de pobreza, promueve conductas encaminadas a pretender dicho amparo
incluso en hipótesis para las que no está previsto. Dice que la
Corte, al examinar el arancel judicial establecido en la
Ley 1394 de 2010, lo declaró exequible y conforme al derecho de acceso a la
justicia al constatar que la obligación de pago era excepcional, aplicable a
determinados procesos en específico, y no la regla general. El arancel de la
Ley 1653 de 2013, al aplicarse a procesos declarativos y ejecutivos, iniciados
por pretensiones dinerarias, son la gran mayoría de los que se adelantan ante la
administración de justicia. Por lo mismo, la gratuidad es ahora la excepción y
no la regla.
Instituto Colombiano de Derecho
Tributario -ICDT-
28. El ICDT sostiene en su concepto que la
Ley 1653 de 2013 debe declararse inexequible. En su criterio, la naturaleza
jurídica del arancel establecido en esta Ley se ajusta más a las
características de una tasa que de una contribución parafiscal. Sin desconocer
que la Corte ha clasificado el arancel en anteriores ocasiones como una
contribución parafiscal, el Instituto afirma que en especial la configuración
actualmente vigente del arancel se parece más a la de una tasa. Primero, no
grava a un sector económico o social, como lo hacen las contribuciones
parafiscales, sino por regla general a todos los que presenten pretensiones
dinerarias o realicen las actuaciones que dan lugar a ello, previstas en la
Ley. Segundo, se origina en la realización de una actividad pública y de
interés general, y la actividad sólo se lleva a cabo por la solicitud del
contribuyente. Tercero, si bien la actividad por la cual se paga el arancel
corresponde a una función pública en cierto sentido indispensable para el contribuyente,
eso -según el ICDT- “en nada desvirtúa su naturaleza de tasa […] pues
las tasas pueden tener origen en funciones públicas, en la prestación de
servicios públicos o en el uso de bienes de dominio público. […] nada se
opone a que se cobre una tasa por el desarrollo de una función pública que sea
indispensable para el contribuyente”.
29. Tomando en consideración que el
arancel de la Ley 1653 de 2013 es una tasa, la intervención refiere algunas
notas de este último, que considera de relevancia constitucional. Dice que el
hecho generador no es del todo claro. Por regla general el arancel se paga por
la presentación demandas con ‘pretensiones dinerarias’. Pero esto no
aclara si las demandas contencioso administrativas de impuestos, en las cuales
se solicita la nulidad de un acto administrativo de determinación y liquidación
de tributos podrían considerarse dinerarias, aun cuando en ellas no se pida una
condena pero sí un pronunciamiento sobre un acto que por sí mismo tiene
pretensiones dinerarias. Aparte, observa que el arancel se paga antes de que se
dé el hecho generador, pues es condición previa e indispensable de la
interposición de la demanda, y no es suficiente para que esta última sea
admitida. Con lo cual, un sujeto podría pagar el arancel, y luego obtener un
pronunciamiento de inadmisibilidad de su demanda o pretensión dineraria. El
hecho generador es por lo demás amplio, y el grupo de sujetos pasivos lo es
igualmente. La base gravable es distinta, según si el sujeto pasivo es
demandante o demandado.
30. Esta estructura del arancel, en
concepto del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, viola los principios
de justicia y equidad (CP art 363). El gravamen se calcula sobre el valor
estimado de las pretensiones dinerarias, sin que este hecho sea “indiciario
o revelador de capacidad contributiva”. El monto de la detracción, definido
con este método, tampoco tendría “necesaria relación con el costo del
servicio de administración de justicia”. Para darle algo de progresividad,
el legislador exonera del pago del arancel a quienes en el año anterior a la
presentación de la demanda no hayan estado obligados a declarar renta. Pero la
declaración de renta no revela la capacidad económica para sufragar la tasa.
Dice, a este respecto: “[l]os criterios tenidos en cuenta por la ley
para que una persona se encuentre obligada a declarar toman en cuenta los
ingresos brutos y el patrimonio bruto, no las rentas o ganancias propiamente
dichas, de manera que la obligación de declarar no significa que los
declarantes necesariamente tengan la capacidad de efectuar el pago de la tasa
en el monto previsto en la ley”.
31. La nueva modalidad de arancel,
sostiene el ICDT, es diferente de las controladas por la
Corte en anteriores oportunidades. El tributo ahora es más amplio, y no se
aplica -como en la versión anterior- sólo a los procesos ejecutivos con
pretensiones iguales o superiores a 200 salarios mínimos mensuales; el momento
de la causación es diferente, pues en la actualidad se causa antes de iniciar
el proceso, mientras que antes se causaba al final y sobre las condenas
efectivamente “decretadas y satisfechas”. La tarifa de la tasa que se
demanda en este proceso no consulta tampoco, como debería hacerlo según el
artículo 338 de la Carta, el costo de la actividad que se ofrece en
contraprestación. El monto del arancel se mide, en este contexto y en los casos
definidos en la ley, en función de las pretensiones dinerarias, y no del costo
que implica el proceso o trámite que haya de iniciarse. Y a partir de todo lo
anterior, concluye: “[…] si se analizan en su conjunto las características
del arancel judicial demandado, dada su amplitud, generalidad y el momento de
su exigibilidad, el Instituto estima que el mismo constituye un claro
impedimento u obstáculo para acceder a la administración de justicia […]”.
Intervenciones ciudadanas
32. El ciudadano Diego Pardo Amézquita
interviene para pedir que declare inexequibles los artículos 4, 5, 7, 8 y 13
(parciales), y 6 y 9 de la Ley 1653 de 2013. La
Ley, en su concepto, no supera un juicio de proporcionalidad. Primero, entre
las finalidades que persigue esta modalidad de arancel, según la exposición de
motivos acompañó la iniciativa, se encontraba la de desincentivar la
presentaciones de acciones infundadas o incluso temerarias, propósito que a
juicio del ciudadano equivaldría al de descongestionar la administración de
justicia. Estima que la constitucionalidad de este propósito es discutible,
pues en su interpretación la
Corte Constitucional ha sostenido en la sentencia C-470 de 2011 que la
descongestión judicial no es un fin sí mismo. Admite que en todo caso la medida
es idónea para conseguir los fines que se propone, pero señala que como medio
es innecesaria y desproporcionada. En cuanto a la falta de necesidad, considera
que se pueden obtener recursos para financiar la justicia por muchos otros
medios. Igualmente, se puede procurar la racionalización en el aprovechamiento
del servicio de justicia, mediante instituciones como el juramento estimatorio.
La acusación de desproporción de la medida, en fin, la sustenta en que se hace
un sacrificio mucho mayor al imponer barreras económicas de acceso a la
justicia, que el beneficio obtenido con estas últimas.
33. En otra intervención, los ciudadanos
Nillyreth Garzón Rincón, Sandra Yolima Ospina Sabogal, Laura Carolina Mantilla
de Valera, Fredy Albeiro Amaya Páez y Sara Milena Aguirre Barrera le pide a la
Corte declarar inexequibles los artículos 4, 5, 6, 7 y 8 de la ley 1653 de
2013 “por no estar acordes con los artículos 1, 2, 89, 90, 93, 150, 228,
229, 333, 335 y 338 de la Constitución”. El artículo 6 demandado viola a su
juicio la cláusula del Estado Social de Derecho y el acceso a la justicia, en tanto
cierra el espacio para acceder a la administración de justicia. Los artículos 4
y 7 acusados son, en su opinión, inconstitucionales pues definen de una manera
insuficientemente clara los elementos de la obligación tributaria, ya que en el
primero de ellos se prevé el pago del arancel en procesos judiciales con
pretensiones dinerarias, y en el segundo se dice que debe pagarse en cualquier
tipo de trámite que incorpore pretensiones de esa misma naturaleza. El artículo
5 parágrafo 3° sería también inconstitucional, en su opinión, debido a que
establece “cortapisas” para determinados procesos de reparación directa,
sin tener en cuenta que se puede tratar de víctimas reales de daños
antijurídicos imputables al Estado. Sostienen que el tributo desconoce el principio
de progresividad tributaria, toda vez que no analiza los indicadores de riqueza
para determinar la capacidad contributiva. Advierten que los títulos expedidos
para devolución del arancel, podrían pagarse a su titular inicial por un valor
inferior al nominal, con detrimento patrimonial para este último.
34. El ciudadano Isaac Alfonso Devis
Granados interviene en este proceso para solicitarle a la
Corte Constitucional que declare inexequible la
Ley 1653 de 2013. Sostiene que esta modalidad de arancel “restringe el
acceso a la [j]usticia a los más pobres”, con lo cual se violan los
derechos a acceder a la administración de justicia y a la igualdad, en tanto
sólo podrán obtener una decisión judicial para sus conflictos quienes puedan
pagar por ella. La determinación del legislador, de configurar el arancel
judicial en la forma prevista en la Ley 1653 de 2013, no sólo no remueve -en su
criterio- las barreras existentes para acceder a la justicia, sino que por el
contrario las crea. Lo cual no sólo es entonces contrario a los principios
citados, sino además a la idea de Estado Social de Derecho (CP art 1).
35. La ciudadana Doris Carolina
Hernández Hernández presenta intervención en la cual pide, asimismo, declarar
inexequible la Ley 1653 de 2013. Luego de referir la jurisprudencia
constitucional sobre arancel judicial, dice la interviniente que de acuerdo con
la Corte Constitucional aunque el arancel no es por sí mismo inconstitucional,
“no cualquier regulación” del mismo se ajusta a la norma de normas. En
esta ocasión, considera que la configuración del gravamen es inconstitucional,
y que esta conclusión se infiere del inciso segundo del artículo 6 de la
Ley, que “por tratarse de una regla esencial en la regulación legal termina
por afectar la constitucionalidad de toda la ley”. El artículo 6 prevé que
el arancel debe pagarse antes de presentar la demanda, y convierte así la
detracción regulada en una barrera de acceso a la justicia. Esta modalidad del
arancel es en su criterio desproporcionada, pues si bien persigue un fin
legítimo (recursos para la rama judicial) y es idónea para conseguirlo, resulta
innecesaria, porque pueden obtenerse recursos para la rama de otro modo menos
gravoso, incluso mediante arancel, si se adopta una regulación como la que
existía antes de esta Ley (en la Ley 1394 de 2010). Además la considera
desproporcionada pues implica un “intenso sacrificio”, en aras de un
moderado mejoramiento del recaudo del arancel.
36. El ciudadano Juan Diego Buitrago
Galindo interviene para pedir la declaratoria de inexequibilidad de la
Ley. En su concepto, el derecho de acceso a la administración de justicia
prohíbe la imposición de gravámenes que impidan la puesta en marcha de la
justicia, y eso es lo que ocurre con el arancel demandado. Por otra parte, el
artículo 5 parágrafo 3 establece que en los procesos de reparación directa no
se cobra arancel a quien demuestre sumariamente que el daño antijurídico lo
dejó en situación de indefensión, pero esa regulación viola el principio de
predeterminación de los tributos en tanto la
Ley no define cómo se determina si una persona queda en situación de
indefensión. La Ley es también inconstitucional, en la norma que exige el pago
del arancel en la generalidad de procesos de reparación directa, porque
desconoce el deber superior que tiene el Estado de reparar los daños
antijurídicos que le sean imputables (CP art 90). Finalmente, considera que
esta configuración del arancel viola los principios de equidad y progresividad,
en la medida en que grava por igual a todas las personas jurídicas, sin tener
en cuenta que no todas tienen la misma capacidad de pago, que el deber de
declarar renta no es por sí mismo indicativo de esa capacidad, que resulta
desproporcionado imponer un gravamen tributario a quien tenga la condición de
víctima de un daño antijurídico imputable al Estado.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
37. En el concepto No. 5647 del 4 de
octubre de 2013, el señor Procurador General de la Nación,[7]
le solicita a esta Corte declarar inexequible la totalidad de la
Ley 1653 de 2013. Estima que no es procedente el cargo de violación a la
reserva de ley estatutaria en este caso, por cuanto no estamos ante una
regulación de la estructura orgánica de la administración de justicia. También
juzga imprósperos los cargos por desconocimiento del derecho a la igualdad, interpuestos
contra el precepto que excluye del arancel los procesos arbitrales y las
pretensiones elevadas por determinadas entidades de derecho público. Sostiene
que estos casos están justificadamente excluidos del tributo: el primero porque
implica necesariamente costos para quienes activan la justicia arbitral, y está
bien no sumar otros que desincentiven su uso; el segundo porque “buena
parte” de las entidades públicas gravadas con la exacción son sociedades
economía mixta o empresas industriales y comerciales del Estado, que se
asemejan más, en sus actividades y régimen, a las empresas privadas.
38. En lo referente a la violación del
artículo 345 de la Constitución, al establecer una contribución no prevista
antes en el presupuesto, la considera inepta, y solicita a la
Corte inhibirse al respecto. Sostiene que los actores no prueban que en el
presupuesto no hubiese una partida para este ingreso, y además dejan de considerar,
en su razonamiento, el hecho de que el arancel estuviera previsto desde antes
de la Ley 1653 de 2013, si bien con otra configuración, en la
Ley 1394 de 2010.  Igualmente, la
Vista Fiscal considera que esta no es una renta nacional con destinación
específica, pues no es un impuesto, en la medida en que tiene destinación
específica y se cobra a un grupo de personas, que son las que se describen en la
Ley. Al no ser entonces un impuesto, independientemente de si es una tasa o
una contribución, el arancel no desconocería la prohibición del artículo 359
Superior.
39. La
Procuraduría General de la Nación sostiene asimismo que la
Ley 1653 de 2013 no viola el principio de certeza tributaria. La lectura de la
Ley, en conjunto con sus antecedentes, muestran que es lo suficientemente
clara en su hecho generador y base gravable. “[L]a existencia de un
proceso judicial con pretensiones dinerarias causa el arancel”; este es el
hecho generador. Y el “tributo se calcula sobre las pretensiones dinerarias
contenidas en la demanda o en cualquier otro trámite”; esta es la base
gravable. También considera que el artículo 5 inciso 3 demandado respeta el
derecho a la igualdad. Dicha disposición establece que el demandado, en ciertos
casos, es el obligado a pagar el arancel, y se prevé una base gravable distinta
que la aplicable para casos en los cuales sea el demandante el sujeto pasivo
del tributo. Esta regulación no viola el derecho a la igualdad en la medida en
que, por una parte, en algunos casos el demandado debe pagar el arancel sobre
la misma base que el demandante, y es cuando resulta vencido en juicio y se ve
obligado a restituirle al demandante inicial gravado la cuantía desembolsada
por este. Cuando debe cancelar el arancel sobre una base distinta, en todo caso
no habría una desigualdad de trato, ya que nunca se da el caso que en un mismo
proceso singular el demandado y el demandante sean obligados a cancelar dicho
tributo, con lo cual no habría dos elementos por comparar.
40. El Ministerio Público considera que
aun cuando la formulación de pretensiones dinerarias no es indicativo de
capacidad de pago, eso no implica por sí mismo que el arancel judicial de la
Ley 1653 de 2013 desconozca el principio de progresividad tributaria. Asumir
que sí es indicio de capacidad de pago el solo hecho de elevar una pretensión
dineraria, implicaría en otros casos asumir conclusiones inaceptables, como que
una demanda de gran cuantía haría impróspero un amparo de pobreza, o que una
acción de baja cuantía demostraría escasa capacidad contributiva. Esto no
significa que el arancel sea regresivo, según el Procurador General, por cuanto
la Ley claramente excluye del pago del mismo a las personas con amparo de
pobreza o que en el año inmediatamente anterior no hayan estado en la
obligación de declarar renta, lo cual en su criterio es suficiente para
eliminar las dudas sobre su progresividad. Si bien admite que no todo obligado
a declarar renta tiene efectivamente capacidad de pago, de cualquier forma la
Ley excluye del pago del arancel a los beneficiarios de un amparo de pobreza,
con lo cual cubre todo el ámbito de las personas incapacitadas para pagar el
arancel.
41. Sin perjuicio de lo anterior, el
Procurador General de la Nación estima que el arancel, con las modificaciones
que le introduce la Ley 1653 de 2013, viola el derecho de acceso a la justicia
(CP art 229). La Ley introduce una reforma con tres cambios: amplía el hecho
generador, cambia la base gravable y adelanta el momento del pago del arancel.
Esto supone una restricción “directa” en un derecho fundamental, que si
bien no está definitivamente prohibida por la
Constitución, sí exige someter la medida a un juicio estricto de
proporcionalidad. El fin de obtener más recursos para la justicia es legítimo,
ya que “con la expedición de la Ley 1394 de 2010, se esperaba obtener
doscientos mil millones de pesos anuales […], pero al 31 de diciembre de
2011 l recaudo fue de nueve mil millones de pesos”. Los medios escogidos
son eficaces para ello, pero no son necesarios ni proporcionados. Dice el Jefe
Supremo del Ministerio Público que, aun cuando la reforma tenía como propósito
aumentar el recaudo, los problemas a este respecto no se debían al diseño
anterior sino a ineficiencia administrativa. Lo que hace esta Ley es trasladar
los efectos de esa inoperancia en el recaudo a los usuarios de la justicia, en
detrimento de su posibilidad de acceder a este servicio.
42. Agrega a lo anterior que aun cuando
el arancel puede desincentivar la promoción de procesos infundados o
temerarios, también puede desalentar la iniciación de procesos fundados y con
pretensiones justas. La ampliación del hecho generador, a buena parte de los
procesos, no tiene tampoco justificación. “[E]xiste el deber”,
dice la Vista Fiscal, “de explicar las razones que permiten ampliar a su
cobro a procesos diferentes a los ejecutivos, por un motivo básico: se está
incrementando el campo de aplicación de una restricción a un derecho
fundamental”. El arancel, en su concepto, se justifica en los procesos
ejecutivos, en tanto se tiene claridad sobre la obligación, y esta sería además
expresa y exigible. La expectativa en este tipo de procesos se funda en la
naturaleza de la obligación. En contraste, en los procesos declarativos, en los
cuales si bien puede haber pretensiones dinerarias, la expectativa de
reconocimiento del derecho patrimonial está menos fundada, pues la obligación
no es clara, expresa y exigible, como la que da lugar a procesos ejecutivos. En
este tipo de procesos, el cobro del arancel sería un desincentivo, pues es una
obligación real (la tributaria) contra una condena favorable apenas posible o
probable. En cuanto a que estos problemas acarrean un vicio material de
inexequibilidad sobre la totalidad de la ley, y no sólo sobre algunos de sus
elementos, lo justifica así:
“Estas
situaciones podrían ser corregidas si se cambia la modalidad del cobro del
arancel judicial.[8]
Sin embargo, esta jefatura estima que esas correcciones son tan gruesas, que
implica rehacer la Ley casi en su integridad, tarea que, a su vez, es
competencia del Congreso de la
República. Por esa razón, esta Vista Fiscal solicitará a la
Corte Constitucional que declare la inconstitucionalidad de la norma acusada”.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4 de la
Constitución Política, la Corte es competente para conocer de la presente
demanda.
Inhibición
de la Corte en lo que atañe a algunos cuestionamientos, y pronunciamiento de
fondo respecto de los demás
2.
El Ministerio Público le pide a esta Corte inhibirse de emitir un juicio de
fondo en lo relativo a la acusación contra la
Ley 1653 de 2013 por violación del artículo 345 de la
Constitución, que plantean dos actores en el expediente D-9832. Aun
cuando ningún otro interviniente aduce que deba haber un pronunciamiento
inhibitorio respecto de censuras diferentes a esa, la
Sala Plena estima, por su parte, que debe inhibirse de hacer un juicio de
mérito, también, en lo relacionado con las acusaciones contra los artículos 5 y
8 de la Ley por supuesta infracción de los artículos 150, 333 y 335 de la
Carta, que contiene la demanda del expediente D-9806; y lo mismo debe ocurrir
con los cuestionamientos contra el artículo 5 por presunto desconocimiento del
derecho a la igualdad, que se formula en los expedientes D-9811 y D-9820.
A continuación expondrá los motivos de la inhibición en estos puntos:
2.1. En lo relativo al cargo contra la
totalidad de la Ley 1653 de 2013, por violar el mandato del artículo 345
Superior, los demandantes del expediente D-9832 no explican por qué una Ley,
que rediseña un tributo previamente existente, desconoce la prohibición
constitucional expresa de “percibir” en tiempo de paz contribución o
impuesto que no figure en el presupuesto de rentas. Para empezar, no demuestran
que el arancel judicial no estuviera previsto en el presupuesto de rentas
vigente al expedirse la Ley 1653 de 2013. Pero además no explican por qué rediseñar
un tributo preexistente (el arancel)  equivale a percibir un impuesto o
una contribución, que es lo que prohíbe, para tiempos de paz, la norma
constitucional invocada. Sus razones son entonces inciertas, poco específicas
e insuficientes.
2.2. La censura contra los artículos 5 y
8, por supuesta infracción de los artículos 150, 333 y 335 de la
Carta, no es tampoco apta (D-9806). Los actores sostienen que en dichas normas
el legislador creó la posibilidad de devolver el dinero pagado a título de
arancel al inicialmente gravado, mediante reembolso directo o por medio de
entrega de certificados que serían títulos valores a la orden, transferibles y
destinados a la satisfacción de obligaciones tributarias administradas por la
DIAN. Dicen que el legislador incurrió en una omisión, violatoria de los
artículos 150 numeral 19 literal d), 333 y 335 de la
Carta, en tanto expidió las citadas disposiciones sin definir previa o
simultáneamente los principios a los que debe sujetarse el Gobierno para
regular la materia y, al paso, afectar las libertades económica y de empresa.
Esta acusación no se funda en argumentos claros, pertinentes, específicos
ni suficientes. Primero, no es clara la razón por la cual las
actividades definidas en las normas demandadas son aquellas a las que se
refiere el artículo 150 numeral 19 literal d) de la
Carta. Los demandantes se limitan a sostener que lo son, pero sin exponer
claramente por qué. Segundo, supuesto que sean actividades cuya regulación por
parte del Gobierno deba estar precedida de una ley marco, no se especifica de
manera suficiente por qué hay una omisión, si ya existe una ley marco sobre
la materia.[9]
Tercero, en este contexto, la acusación carece de pertinencia pues se
insinúa como una exigencia de expedición de una ley marco específica y
exclusivamente referida a las operaciones a realizarse por concepto del arancel
judicial, lo cual no es en principio un argumento de inconstitucionalidad, pues
prima facie la Constitución no lo exige.
2.3. Por último, hay dos
acusaciones por violación del derecho a la igualdad, dirigidas contra el
artículo 5, en dos de los puntos que regula. En la demanda del expediente
D-9811 se considera violatorio del principio de igualdad no gravar con arancel
a toda las entidades públicas; en la acción del expediente D-9820, el
cuestionamiento de desigualdad se dirige contra el fragmento que excluye del
arancel las pretensiones dinerarias de procesos arbitrales. Al respecto, debe
reiterarse que “para que se configure un cargo de inconstitucionalidad por
violación del principio de igualdad, no basta con que el actor manifieste que
las disposiciones acusadas establecen un trato diferenciado para ciertas
personas y que ello es contrario al artículo 13 de la
Constitución, sino que debe expresar, además, las razones por las cuales
considera que tal diferencia de trato resulta discriminatoria”.[10]
En las dos acciones públicas referidas no se satisface, sin embargo, esa mínima
carga. Los actores se limitan a denunciar una desigualdad en la aplicación del
arancel, pero sin señalar, con razones suficientes para despertar una mínima
sospecha de inconstitucionalidad, por qué es discriminatorio introducir una
diferencia en la regulación del arancel tomando en cuenta esos factores (el
tipo de proceso y el tipo de entidad pública).
3. Los demás
cargos son: (i) contra la totalidad de la
Ley por violación de los artículos 13, 152, 153, 228 y 229 de la
Carta; (ii) contra el artículo 1 (parcial) por vulnerar el artículo 229
Superior; (iii) contra los artículos 2 (parcial) y 3, por desconocimiento del
artículo 359 Fundamental; (iv) contra el artículo 4, por infringir los
artículos 4, 29, 93, 95, 228, 229, 338 y 363 de la
Constitución, en concordancia con los artículos 1, 8 y 29 lit. a), b) y c) de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos -CADH-, así como el artículo 14
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos -PIDCP-; (v) contra el
artículo 5 (parcial), por desconocer los artículos 2, 4, 13, 29, 89, 90, 93,
228, 229, 359 y 363 de la Carta; (vi) contra el artículo 6, por violar los
artículos 1, 2, 4, 13, 29, 93, 95, 228, 229 y 363 del Estatuto Fundamental, en
concordancia con los artículos 1, 8 y 29 literales a), b) y c) de la
CADH y 14 del PIDCP; (vii) contra el artículo 7, por infringir lo dispuesto en
los artículos 4, 13, 29, 95, 228, 229, 338 y 363 de la
Carta;  (viii) contra el artículo 8, por desconocer los artículos 2, 4, 13,
29, 95 numeral 9º, 229, 338 y 363 del Estatuto Superior; (ix) contra los
artículos 8 y 9, por violar lo previsto en los artículos 1, 2, 4, 5, 13, 22,
29, 95, 228, 229, 338 y 363 de la
Constitución; (x) contra el artículo 10, por desconocer  los artículos 228 y
229 de la Constitución, y garantías procesales previstas en la
CADH y el PIDC; (xi) contra los artículos 11, 12, 13 y 14 por infringir los
artículos 2, 13, 228, 229 y 359 del Estatuto Superior.
La Corte estima que estos cargos son aptos
para provocar un juicio de fondo.
4. En efecto, no hay
solicitudes de inhibición respecto de estas acusaciones, y la
Sala observa que cada una está respaldada por razones claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes. Son claras en
tanto no carecen por completo de inteligibilidad ni presentan una oscuridad
insuperable; ciertas, porque no proyectan interpretaciones de las normas
que conforman el juicio (las legales demandadas y las constitucionales
invocadas), en términos que resulten evidentemente equívocas, manifiestamente
erróneas o en alto grado subjetivas; pertinentes, ya que plantean a
primera vista una confrontación de validez constitucional de las normas
cuestionadas; y específicas  y suficientes, en la medida en que las
afirmaciones más importantes de las censuras no están por completo huérfanas de
fundamentos. Por lo mismo, la Corte procederá a identificar y exponer los problemas
jurídicos y a resolverlos de fondo.
Presentación del caso y planteamiento de las
cuestiones jurídicas
5. Varios ciudadanos
impugnan la constitucionalidad de toda la
Ley 1653 de 2013 ‘Por la cual se regula un arancel judicial y se dictan
otras disposiciones’, o de algunas de sus disposiciones, porque
supuestamente violan los artículos 1, 2, 4, 5, 13, 22, 29, 58, 89, 90, 93, 95,
152, 153, 209, 228, 229, 338, 359 y 363 de la
Carta. Las entidades pertenecientes a la rama ejecutiva que intervienen en este
proceso (Ministerios de Justicia y del Derecho, y de Hacienda y Crédito
Público, y la DIAN) le solicitan a la Corte declarar exequibles todas las
disposiciones de la Ley 1653 de 2013. El resto de intervenciones, presentadas
por expertos y ciudadanos (CP art 242), lo mismo que el Concepto Fiscal, piden
declarar inexequibles o bien algunas disposiciones de la
Ley, o bien la Ley 1653 de 2013 en su integridad. Esta última solicitud la
fundamentan en que la Ley 1653 de 2013 está afectada en su totalidad por un
vicio de inconstitucionalidad, o en que lo están sus normas principales (las
que definen los elementos estructurales del tributo), y aunque en este último
caso los demás preceptos no sean por sí mismos inválidos, deben seguir la
suerte de lo principal y declararse igualmente inexequibles.
6. La
Corte Constitucional considera que este debate le plantea múltiples problemas
jurídicos, que irá identificando a lo largo de la sentencia. No obstante, todos
ellos se pueden agrupar en dos interrogantes principales, y son los siguientes:
(i) ¿Podía regularse mediante ley ordinaria el arancel judicial previsto en la
Ley 1653 de 2013?; y (ii) ¿Desconoce el arancel judicial regulado en la
Ley 1653 de 2013 la cláusula del Estado Social de Derecho, los fines
esenciales del Estado, la supremacía constitucional, los derechos al debido
proceso, a acceder a la administración de justicia, a la igualdad, a la paz, a
la prevalencia del derecho sustancial sobre el adjetivo, a la reparación
integral del daño antijurídico causado por el Estado, y los principios
tributarios de legalidad, progresividad, equidad y justicia?
7. A continuación, y con el
fin de hacer claridad sobre el acto sujeto a control, la
Corte en primer lugar expondrá el contenido de la
Ley 1653 de 2013 y mostrará cuáles fueron los principales cambios que
introdujo en la regulación del arancel judicial. Luego, abordará el primer
interrogante mencionado en el párrafo anterior, relacionado con la reserva de
ley estatutaria en la regulación de un arancel judicial como el previsto en la
Ley 1653 de 2013, y finalmente se pronunciará sobre la segunda cuestión
referida, descomponiéndola en tantos problemas como sea necesario para resolver
las demandas de inconstitucionalidad (CP art 241 num 4).
El arancel judicial regulado en la
Ley 1653 de 2013. Los principales cambios que introdujo
8. La
Ley de 1653 de 2013 ‘por la cual se regula un arancel judicial y se dictan
otras disposiciones’ contiene catorce artículos. El objeto principal de la
misma es redefinir los elementos del arancel judicial, que antes estaban
previstos en la Ley 1394 de 2010 ‘por el cual se regula un arancel judicial’.
El primer artículo de la Ley 1653 de 2013 establece que la Administración de Justicia estará a cargo del Estado, y contempla el principio de gratuidad,
sin perjuicio de las agencias en derecho, costas, expensas “y aranceles
judiciales que se fijen de conformidad con la ley”. El arancel es definido
en la Ley 1653 de 2013 como un tributo, y específicamente como “contribución
parafiscal” (art 2).[11]
Los elementos de esta especie tributaria los define la
Ley así:
8.1. Hecho generador.
El arancel judicial se causa por regla general en los “procesos judiciales
con pretensiones dinerarias” (art 4). Lo cual significa que es susceptible
de cobrarse, en principio, ante una pretensión que sea convertible en dinero. La
Ley agrega que también se genera en procesos no judiciales que se surtan ante
autoridades administrativas en ejercicio de función jurisdiccional, en aquellos
asuntos en los que estas y el juez tengan competencia a prevención. El arancel
no se genera entonces en los procesos (judiciales o administrativos ante
autoridades con jurisdicción) en los cuales no se formulen pretensiones dinerarias.
Sin embargo, no en toda
clase de procesos con pretensiones dinerarias se cobra el arancel judicial. Según
el artículo 5 de la Ley, “[n]o podrá cobrarse” en los
procedimientos arbitrales, penales, laborales, contencioso laborales, de
familia, de menores, liquidatorios, de insolvencia, de jurisdicción voluntaria,
de control constitucional o de acción de tutela, y en los derivados de acciones
populares, de grupo, de cumplimiento, “y demás acciones constitucionales”.
En los procesos provocados por la acción constitucional de reparación directa
(CP arts 89 y 90) no se cobra el arancel cuando se pruebe sumariamente ante el
juez “que el daño antijurídico cuya indemnización se reclama ha dejado al
sujeto activo en situación de indefensión”, y que cobrarlo en esas
condiciones limitaría el derecho a acceder a la justicia. Las víctimas, en los
procesos judiciales de reparación de que trata la
Ley 1448 de 2011 ‘Por la cual se dictan
medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del
conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.’, tampoco están
obligadas en ese contexto a cancelar el arancel.
8.2. Sujeto pasivo.
El tributo está en principio a cargo del “demandante inicial”, del “demandante
en reconvención” o de quien “presenta una demanda acumulada en procesos
con pretensiones dinerarias” (art 6). Cuando el demandante sea persona
natural y no haya estado en la obligación de declarar renta en el año
inmediatamente anterior a la presentación de la demanda, el “demandado
vencido en el proceso” debe hacerse cargo, al final de este último, del
pago del arancel. La Ley prevé que debe pagar la detracción en su caso quien realice
el hecho generador en su condición de “llamante en garantía”, de “denunciante
del pleito”, de interviniente “ad excludendum”, y quien inicie un
incidente de liquidación de perjuicios, siempre que en este último caso “no
se trate del mismo demandante que pagó el arancel al presentar la demanda y de
todo aquel que ejerza una pretensión dineraria”. Debe pagar el arancel uno
cualquiera de los litisconsortes necesarios o cuasinecesarios, pero todos y
cada uno de los litisconsortes facultativos debe hacerlo individualmente.
El gravamen no se cobra,
sin embargo, a ciertos sujetos. A las entidades públicas en principio no se les
exige el pago de la exacción, pero sí a las entidades del mismo orden que “pertenezcan
al sector financiero o [s]ean vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia, sin importar su naturaleza jurídica y los colectores
de activos públicos señalados como tales en la ley cuando sean causahabientes
de obligaciones dinerarias de alguna entidad del sector financiero” (art
5). Tampoco se exige a las personas naturales que cuenten con amparo de pobreza
(art 5), o que en el año inmediatamente anterior a la presentación de la
demanda no hubieren estado obligadas a declarar renta (art 5 inc 3, y art 8 par
1 inc 3). En los eventos de coadyuvancia o de llamamiento de oficio, no se
causa el arancel (art 6 par 1). Cuando en una sucesión procesal el causante
haya estado exento del tributo, eso no exime automáticamente del mismo al
sucesor, salvo que este tenga independientemente las condiciones para eximirse
por su parte (art 5 par 2).
8.3. Base gravable.
En general, el arancel se calcula sobre las pretensiones dinerarias planteadas
en la demanda o en cualquier otro trámite de los que se definen en la
Ley (art 7). Cuando se incluyan varias pretensiones dinerarias, todas ellas
deben sumarse para fijar la base gravable con el tributo demandado. Si a las
pretensiones se incorporen “frutos, intereses, multas, perjuicios,
sanciones, mejoras o similares”, estas se “calcularán a la fecha de
presentación de la demanda”. Las pretensiones formuladas en salarios
mínimos legales mensuales, en moneda extranjera o en cualquier otra unidad de
valor, se liquidarán al momento de la presentación de la demanda (art 7).
Cuando el demandante sea una persona natural, y no haya estado obligado a
declarar renta en el año inmediatamente anterior a la presentación de la
demanda, quien debe pagar el arancel es el “demandado vencido en el proceso”.
En ese caso, la base gravable la conforman “las condenas económicas
decretadas en la sentencia” (art 5 inc 3). La misma base gravable aplica
cuando se trate de un proceso contencioso administrativo diferente al
contencioso laboral en el cual el demandado sea un particular (art 5 inc 4).
8.4. Tarifa. La
tarifa del arancel es del uno punto cinco por ciento (1.5%) de la base
gravable, y no puede superar “en ningún caso” los doscientos (200)
salarios mínimos legales mensuales vigentes (art 8). La
Ley prevé “a título de sanción” un arancel judicial correspondiente “al
triple de la tarifa inicialmente debida”, sin perjuicio de las sanciones
penales a las que haya lugar, a quien “utilice información fraudulenta o documentación
falsa o adulterada, o que a través de cualquier medio fraudulento se acoja a
cualquiera de las excepciones previstas” a la obligación de pagar el
arancel judicial (art 5 parágrafo 1°).
8.5. Sujeto activo.
De acuerdo con el artículo 3, el arancel judicial se causa “a favor del
Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, o quien haga sus veces” (inc 1). A renglón seguido, la misma
disposición prevé que el arancel es un ingreso público a favor del “Sector
Jurisdiccional de la Rama Judicial” (inc 2). En aquellos casos en los
cuales la pretensión dineraria genere el arancel, pero se presente ante una
autoridad administrativa con funciones jurisdiccionales, en asuntos en los
cuales esta y el juez tengan competencia a prevención, el tributo se causa “a
favor de la autoridad administrativa respectiva” (art 5 inc 5).
8.6. Destinación.
El artículo 2 de la Ley demandada dice que el arancel judicial se debe destinar
a “sufragar gastos de inversión de la Administración de Justicia”. El artículo 11 de la misma establece que dichos recursos se
han de destinar a “la descongestión de los despachos judiciales y la
implementación del sistema oral a nivel nacional”. Estos recursos deberán “priorizarse”
para “atender la implementación de los estatutos procesales que establecen
el trámite de los procesos en forma oral y por audiencias en la jurisdicción
ordinaria y contencioso administrativa en donde se causan […], así como
las mejoras y adecuación de la infraestructura física y tecnológica destinada
para garantizar un acceso eficiente a la administración de justicia” (art
11). De esos recursos debe destinarse “hasta el 10%” a la jurisdicción
especial indígena. Para esos efectos, el Consejo Superior de la
Judicatura o quien haga sus veces debe informar a la
Mesa Permanente de Concertación Indígena, en enero de cada año, el valor total
recaudado por concepto del arancel judicial (art 11 parágrafo).
8.7. Administración.
Según el artículo 2, inciso 2°, de la Ley 1653 de 2013 los dineros recaudados
en virtud del arancel judicial deben ser administrados por el “Fondo para la
Modernización, Fortalecimiento y Bienestar de la Administración de Justicia”. El artículo 3, inciso 1°, prevé que el destino inicial de
esos recursos debe ser el “Fondo para la
Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia”. Todo pago que se haga a la rama judicial por concepto de
arancel, de acuerdo con el artículo 9°, “debe hacerse a órdenes del Consejo
Superior de la Judicatura - Fondo para la
Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia, según lo reglamente el Consejo Superior de la
Judicatura”. El Consejo Superior de la
Judicatura se ocupará, en lo que le corresponda, del recaudo de los dineros
pagados con ocasión de este tributo, y puede hacerlo total o parcialmente “a
través de bancos y demás entidades financieras”, en las condiciones que la
Ley expresamente prevé (art 9 parágrafo). El Consejo Superior de la
Judicatura, o quien haga sus veces, puede, por autorización del artículo 11, “administrar,
gestionar y recaudar el [arancel], sin perjuicio de que el recaudo se
realice a través del sistema financiero” (art 11).
8.8. Controles.
El artículo 12 se refiere al ‘seguimiento’ sobre la aplicación de la
Ley 1653 de 2013. Establece que el Consejo Superior de la
Judicatura debe rendir un informe trimestral a una Comisión Especial de
Seguimiento, que debe conformarse por “delegados del Congreso de la
República, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de hacienda
y Crédito Público, la Contraloría General de la
República y [l]a Procuraduría General de la
Nación”. Dicho informe debe versar acerca de la “ejecución presupuestal
de las sumas recaudadas por concepto de arancel judicial, y todas aquellas que
se destinen a programas de descongestión y modernización de la Administración de Justicia, construcción de infraestructura física e implementación de la
oralidad en procedimientos judiciales”. Constituye falta disciplinaria “gravísima”
del juez “retrasar, sin justificación, la tramitación de los procesos en los
que no se causa el arancel” (art 10).
9. Los anteriores son
entonces los elementos y caracteres tributarios principales del arancel. Pero la
Ley 1653 de 2013 regula también otros asuntos específicamente procedimentales.
En los casos en los que tenga que hacerse, el arancel se debe pagar “antes
de presentar la demanda” y acompañar a esta el comprobante de pago
correspondiente (art 6). Cuando, debiendo hacerlo, el demandante no presenta la
demanda en estas condiciones, el juez debe inadmitirla, en los términos del
artículo 85 del Código de Procedimiento Civil.[12] Es un deber
del juez, conforme al artículo 6 inciso 4, verificar que el arancel judicial se
pague cuando sea el caso de hacerlo. En cualquier evento, debe dejar la
respectiva constancia “en el auto admisorio de la demanda”. Si en otra
etapa del proceso el juez “establece” que no se ha pagado “total o
parcialmente” el arancel, hará un requerimiento para que en el término de 5
días se pague, “so pena de aplicar las consecuencias previstas para el
desistimiento tácito, la perención o cualquier otra forma de terminación
anormal del proceso, según el estatuto procesal aplicable” (art 6 par 2).
10. La
Ley 1653 de 2013 consagra un grupo de hipótesis en las cuales es procedente la
devolución o restitución del arancel pagado, o sólo del comprobante de pago
para hacerlo valer en otra oportunidad. (i) Cuando se trate de un proceso
contencioso administrativo, diferente al contencioso laboral -pues en este no
se paga el tributo-, y en el cual el demandante sea un particular y prosperen “total
o parcialmente las pretensiones”, el juez ordenará la devolución “total
o parcial” del importe. (ii) Cuando el demandante pague el arancel, y el “juez
de única, primera o segunda instancia no cumpla con los términos procesales
fijados en la ley en relación con la duración máxima de los procesos de
conformidad con lo establecido en las normas procesales”, se efectuará un
reembolso del importe. (iii) Si, tras pagar el arancel, la demanda no es
tramitada por “rechazo de la misma”, el juez ordenará el desglose del
comprobante de pago, “con el fin de que el demandante pueda hacerlo valer al
momento de presentar nuevamente la demanda”. (iv) En general, el arancel se
debe tener en cuenta al liquidar las costas, conforme los artículos 393 del
Código de Procedimiento Civil y siguientes. La liquidación debe hacerse con
base en el valor indexado del arancel, “excluyendo del mismo las sanciones
previstas en el parágrafo 1° del artículo 5° de la presente ley” (art 6 inc
4). No habrá reembolso del arancel al demandante, cuando el demandado no haya
estado obligado a declarar renta en el año anterior a la presentación de la
demanda (art 8 par 1 inc 3).
11. La devolución del
arancel puede realizarse a solicitud de quien lo pagó, “mediante el
reembolso directo o mediante la entrega de certificados de devolución del
arancel judicial” que se consideran títulos valores a la orden,
trasferibles, destinados a pagar tributos nacionales administrados por la
DIAN (art 8 par 1 inc 2). La emisión y entrega de los certificados de
devolución, cuando haya lugar a ello, las reglamentará el Gobierno Nacional. El
Director de la DIAN adoptará por su parte los procedimientos “necesarios”
para hacer viable la cancelación de tributos nacional con los certificados
referidos.
12. La
Ley 1653 de 2013 contempla también regulaciones para otros asuntos. Dice que
cuando quede ejecutoriada una providencia en la cual se imponga el pago del
arancel judicial, copia de la misma se debe remitir al Consejo Superior de la
Judicatura - Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia. Las providencias ejecutoriadas de esta naturaleza prestan mérito
ejecutivo. Las sumas adeudadas por concepto de arancel se consideran “créditos
de primera clase de naturaleza fiscal, en los términos del artículo 2495 del
Código Civil”. La Ley establece un régimen de transición, conforme al cual
las demandas presentadas después de entrar en vigencia la reforma, se regularán
por ella, pero las que se hubieren promovido antes, cuando estaba en vigor la
Ley 1394 de 2010, se regulan por esta última (art 13). La
Ley 1653 de 2013 entró a regir “a partir de su promulgación”, acto que
se surtió el 15 de julio de 2013. Desde su vigencia, salvo en lo que atañe al
régimen de transición, la Ley 1653 de 2013 derogó la
Ley 1394 de 2010, “así como todas las disposiciones que le sean contrarias”
(art 14). La Ley 1653 de 2013 expresamente prohíbe disminuir la partida
presupuestal anual a la Rama Judicial, bajo el pretexto de que existe el
arancel (art 2 par).
13. Con el fin de
destacar los principales cambios introducidos al arancel por la
Ley 1653 de 2013, puede ser útil observar el régimen anterior, consignado en
la aún vigente Ley 1394 de 2010 ‘por el cual se regula un arancel judicial’.[13]
Esta última contiene -pues no ha perdido totalmente su vigencia en virtud del
régimen de transición- 15 artículos, pero hace una regulación menos extensa. En
la Ley 1394 de 2010, según el artículo 1, el arancel se considera también una
contribución parafiscal, y sus particularidades son las siguientes:
13.1. Hecho generador.
Se genera en (i) procesos “ejecutivos civiles, comerciales y contencioso
administrativos”, (ii) en los cuales el monto de las pretensiones sea igual
o superior a “doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales”, y
(iii) siempre que se dé una de tres hipótesis: cumplimiento de lo acordado por
las partes en una transacción o conciliación que pusiera término a un proceso
ejecutivo, por el cumplimiento de una condena impuesta en laudo arbitral en
caso de reconocimiento o refrendación, o por cumplirse obligaciones reclamadas
en un proceso ejecutivo de cualquier naturaleza (ídem art 3). No se cobra, sin
embargo, en los procesos penales, laborales, contencioso laborales, de familia,
de menores, declarativos, ni en los conflictos de seguridad social, de control
constitucional, ni en los “derivados de la tutela y demás acciones
constitucionales”.
13.2. Sujeto pasivo.
Según la Ley 1394 de 2010, cuando se presenta el hecho generador del arancel,
este último se encuentra a cargo “del demandante inicial o del demandante en
reconvención beneficiado con las condenas o pagos, o sus causahabientes a
título universal o singular” (ídem art 6). No se cobra, empero, a “las
personas de los niveles de SISBEN 1 y 2, condición que será acreditada con el
respectivo carné”. También se excluye del deber de cancelar el tributo en
mención a quienes, sin probar su clasificación en los referidos niveles de
SISBEN, se les haya reconocido el amparo de pobreza en los términos de la ley
(ídem art 4).
13.3. Base gravable.
El arancel de la Ley 1394 de 2010 se calcula sobre estos valores: (a) las
condenas por sumas de dinero (el valor efectivamente recaudado por el
demandante), y en los procesos ejecutivos donde concurran medidas cautelares
sobre bienes a rematar, se toma como base gravable -una vez efectuado el
remate- el valor establecido “como pago total o parcial a favor del
demandante”; (b) en las condenas por obligaciones de dar o hacer, se
calcula sobre el “valor total a pagar como resultado de la liquidación
elaborada por el juzgado”; (c) en la transacción o conciliación, se grava
el valor de los pagos, o de la estimación de los bienes o prestaciones, “determinado
por las partes en el acuerdo de transacción o conciliación judicial que ponga
fin al proceso” (Ley 1394 art 6).[14]
13.4. Tarifa. En la
Ley 1394 de 2010 la tarifa aplicable es en general “del dos por ciento
(2%)” sobre la base gravable. Pero en los casos de terminación anticipada
de procesos ejecutivos, y en los que se requiera reconocimiento o refrendación
del laudo arbitral ante el funcionario judicial, es “del uno por ciento
(1%)”. Cuando haya pagos parciales, la tarifa se aplica separadamente en
cada caso, “independientemente de su monto” (art 7).
13.5. Sujeto activo,
destinación, administración, controles y vigencia.[15]
El arancel se causa, en la Ley 1394 de 2010,
a favor del Consejo Superior de la
Judicatura - Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, y se incorpora como ingreso en el “Fondo para la
Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia” (ídem art 2). Los recursos los administra el “Fondo para la
Modernización, Fortalecimiento y Bienestar de la Administración de Justicia” (ídem art 1). El pago del arancel debe hacerse mediante
depósito judicial a órdenes del respectivo despacho del Banco Agrario,
indicando el número del proceso, y una vez recibido el título de depósito, este
se endosa y envía al Consejo Superior de la
Judicatura. Los recursos así recaudados se deben destinar a “la
descongestión de los despachos judiciales del país” (ídem art 12). “[H]asta
el diez (10%) por ciento” de ese recaudo se debe reasignar a la
jurisdicción indígena (ídem art 12 par). La
Ley 1394 prevé el deber del Consejo Superior de la judicatura de rendir un
informe acerca del destino y empleo de los recursos obtenidos por concepto del
arancel,[16]
y consagra como falta disciplinaria “retrasar, sin justificación, la tramitación
de los procesos en los que no se causa el arancel” (ídem art 11). Dicha Ley
entró a regir con su promulgación (ídem art 15), acto que tuvo lugar el 12 de
julio de 2010.
14. La anterior
exposición es útil para destacar, como resultado de un contraste entre esta
regulación y la prevista en la Ley 1394 de 2010, no sólo los elementos
tributarios del nuevo arancel, sino además las implicaciones que este tiene
para la garantía del derecho a la administración de justicia y el debido
proceso. En efecto, al contrastar uno y otro régimen del arancel judicial, la
Corte Constitucional observa las siguientes particularidades del rediseño
tributario introducid por la Ley 1653 de 2013:
i. Mientras la Ley 1394 de 2010 contempla el arancel
sólo para algunos “procesos ejecutivos civiles, comerciales y contencioso
administrativos”, y excluía expresamente del gravamen los procesos
declarativos,[17]
la Ley 1653 de 2013 se refiere a “todos los procesos con pretensiones
dinerarias”, sin excluir los declarativos, y con esa expresión se refiere
no sólo a los procesos con esas características adelantados ante la rama judicial,
sino también a los que se promuevan ante autoridades administrativas en
ejercicio de funciones jurisdiccionales, en los asuntos en los cuales aquellas
y el juez tengan competencia a prevención. La
Ley 1653 de 2013 tiene entonces una primera característica sobresaliente:
amplía el hecho generador en función del tipo de proceso, para no circunscribirlo
a los procesos judiciales ejecutivos previstos en la
Ley 1394 de 2010.
ii. La Ley 1394 de 2010 exige el pago del
arancel en los procesos antes indicados, pero sólo en tanto el monto de las
pretensiones se haya estimado en una cifra igual o superior a “doscientos
(200) salarios mínimos legales mensuales”. En cambio, la
Ley 1653 de 2013 establece el arancel como un gravamen aplicable a los
referidos, con independencia de cuál sea la cuantía de las pretensiones que en
él se formulan. Lo que sí establece es un límite, de acuerdo con el cual el
monto total a cancelar por concepto de arancel no puede exceder los doscientos
salarios mínimos legales mensuales vigentes. Surge por tanto una segunda
particularidad: amplía el hecho generador, haciéndolo independiente de la
cuantía de las pretensiones, para no contraerlo a los procesos en los cuales se
formulen pretensiones por elevadas sumas de dinero.
iii. Según la
Ley 1394 de 2010, la obligación de cancelar el arancel no se activa antes de
iniciar los procesos judiciales en los que se genera, sino cuando dé un hecho
susceptible de considerarse como apto o indicativo de terminación del mismo; es
decir, cuando se dé cumplimiento a lo acordado en una transacción o
conciliación que ponga fin al proceso, en una condena impuesta por laudo
arbitral “en caso de reconocimiento o refrendación”, o cuando se satisfagan
obligaciones reclamadas en un proceso ejecutivo de cualquier naturaleza de los
que refiere la misma Ley. De conformidad con la
Ley 1653 de 2013, la obligación de pagar el arancel se activa en principio
antes del proceso con pretensiones dinerarias, pues en general es requisito
para promover una demanda en forma, y para que esta sea admitida por el juez.
Excepcionalmente, en los casos antes señalados (en los que el demandante sea un
sujeto excluido del pago del tributo), quien debe subsidiariamente pagar el
arancel es el demandado “vencido en el proceso” (art 5 incs 3 y 4). Este
contraste muestra entonces otra característica de la
Ley 1653 de 2013: con la reforma se quiso adelantar, como regla general, el
momento en que se activa la obligación de cancelar el arancel judicial,
convirtiéndose el pago de este último en requisito general de acceso a la
justicia, en los casos previstos.
iv. La exposición anterior muestra que
el arancel regulado en la Ley 1394 de 2010 se exige en la medida en que se
reporte un ingreso al contribuyente, y la base gravable la conforman criterios
referidos a esa novedad. El ingreso puede provenir, o bien del cumplimiento de
lo acordado en una transacción o conciliación que termine el proceso, o bien
cuando se cumpla una condena impuesta por laudo arbitral en caso de
reconocimiento o refrendación, o finalmente cuando se cumplan obligaciones reclamadas
en un proceso ejecutivo de los que trata dicha Ley. En contraposición, advierte
la Corte que en la Ley 1653 de 2013 el arancel se causa y activa sobre el
contribuyente, sin necesidad de que este haya reportado o no un ingreso.
Además, aunque la Ley 1653 de 2013 excluye del gravamen a ciertos sujetos por
tener algunos atributos indicativos de falta de capacidad de pago, el arancel
judicial demandado se define en función del valor al que asciendan las
pretensiones dinerarias o la condena adversa. Y así, esta comparación permite
ver una característica adicional del arancel acusado: en la
Ley 1653 de 2013, el monto tributario a pagar se define de un modo
independiente de la magnitud de la renta, la propiedad, la riqueza (patrimonio)
o el consumo (o la propensión al consumo) del contribuyente.
v. Tanto en la
Ley 1394 de 2010 como en la Ley 1653 de 2013 introducen una arancel judicial,
que por su naturaleza tributaria supone una excepción en principio legítima al
principio de gratuidad de la administración de justicia (Ley Estatutaria de
Administración de Justicia art 6).[18]
No obstante, la regulación de la Ley 1394 de 2010 se diferencia de la
contemplada en la Ley 1653 de 2013 en que esta última consagra excepciones a la
gratuidad en el acceso a la justicia y a la gratuidad en el derecho
de defensa, mientras la primera no lo hace.[19]
En efecto, la Ley 1653 de 2013 establece que cuando el demandante deba pagar el
arancel y no lo haga o lo pruebe debidamente, su demanda debe ser inadmitida; y
que cuando se le exija lo mismo al llamante en garantía, al denunciante del
pleito y al interviniente ad excludendum, la falta de pago oportuno
puede dar lugar al desistimiento tácito, a la perención, o a cualquier figura
semejante según el estatuto procesal aplicable (art 6 par 2). Una nueva
propiedad del arancel se revela entonces, y es que supone una diferencia con el
régimen anterior, en cuanto no introduce sólo una excepción general al
principio de gratuidad de la administración de justicia, sino una regulación específica
que excepciona el principio de gratuidad en el acceso a la justicia y en
el derecho de defensa.
vi. Los criterios subjetivos de
exclusión del deber de contribuir con el arancel no son idénticos en una y otra
Ley. Nótese que mientras la Ley 1394 de 2010 excluye del grupo de los sujetos
pasivos a quienes prueben pertenecer a los niveles 1 y 2 del SISBEN, o cuenten
con amparo de pobreza, la Ley 1653 de 2013 cambia parcialmente los criterios de
exclusión y en cierto sentido los amplía, si bien dentro de un elenco de
procesos mucho más amplio. La Ley 1653 de 2013 exceptúa del tributo a quienes
tengan amparo de pobreza, pero también a quienes en el año anterior a la
presentación de la demanda no hayan estado en la obligación de declarar renta,
a determinados demandantes en ciertos procesos constitucionales de reparación
directa, a las víctimas de los procesos 1448 de 2011, y en general a las
entidades públicas.  Esto no indica, sin embargo, por sí mismo, que el ámbito
al que se aplica el arancel de la Ley 1653 de 2013 sea más reducido que al que
aplica la Ley 1394 de 2010.
vii. La destinación de los recursos
recaudados es también distinta. Ciertamente, tanto en la
Ley 1394 de 2010 con el la Ley 1653 de 2013 se prevé que los recursos
recaudados por concepto del arancel son ingresos públicos destinados a sufragar
gastos de inversión de la administración de justicia, y en ambas regulaciones
se le otorga una prioridad a la inversión en descongestión y en la
implementación de la oralidad, lo cierto es que hay una diferencia entre las
dos leyes. Mientras la Ley 1394 de 2010 no establece ningún supuesto en el cual
el arancel se cause a favor de organismos de la rama ejecutiva, aunque cumplan
funciones jurisdiccionales, la Ley 1653 de 2013 sí lo hace expresamente (art 5
inc 5).
15. En síntesis, la
Ley 1653 de 2013 reconfigura el arancel, con varias notas distintivas, dentro
de las cuales se destacan las siguientes: i. amplía el hecho generador en función del tipo de proceso; ii. lo amplía también al hacerlo
independiente de la cuantía de las pretensiones dinerarias; iii. adelanta, como regla general, el
momento en que se activa la obligación de cancelar el arancel judicial; iv. si bien la circunstancia de estar
obligado o no pagar el arancel se determina con arreglo a criterios que
contribuyen a determinar la capacidad de pago del sujeto, el monto tributario a pagar se determina de
un modo independiente de la magnitud de la renta, la propiedad, la riqueza
(patrimonio) o el consumo (o la propensión al consumo) del contribuyente; v. no introduce sólo una excepción
general al principio de gratuidad de la administración de justicia, sino una
excepción específicamente aplicable al principio de gratuidad en el acceso a
la justicia y en el derecho de defensa; vi. amplía el número de criterios subjetivos
de exclusión del deber de contribuir con el arancel, pero esto por sí mismo
no indica que el ámbito de aplicación del arancel de la
Ley 1653 de 2013 sea menor o más reducido que el determinado por la
Ley 1394 de 2010; vii. destina los recursos
recaudados del arancel no sólo a la rama judicial sino también a favor de
organismos de la rama ejecutiva que cumplan funciones jurisdiccionales.
Visto esto, la
Corte procederá resolver los cargos de las demandas.
El arancel judicial no es una materia
reservada a la ley estatutaria. Reiteración de jurisprudencia
16. El primero de los cargos que ha de
resolverse es el atinente a una supuesta violación de la reserva de ley
estatutaria en materia de regulación de derechos fundamentales y de
procedimientos y recursos de protección de los mismos, y de administración de
justicia (CP art 150 lits a y b). Los demandantes acusan la totalidad de la
Ley 1653 de 2013, o su artículo 6 (parcial), de violar esta reserva, y aducen
que aun cuando la Corte ya ha sostenido en su jurisprudencia que el arancel
judicial no es materia reservada al tipo de ley estatutaria, lo cierto es que,
en su criterio, la constitucionalidad por este aspecto de un arancel con las
características del previsto en la Ley 1653 de 2013, no se ha estudiado nunca.
Esta última Ley -dicen- regula el arancel como una condición económica para el
ejercicio del derecho de acceso a la administración de justicia, en términos
que interfiere incluso con el núcleo esencial de este derecho, y por lo tanto
de un modo que exigía someterla al trámite de la ley estatutaria.
17. La
Sala Plena no comparte esta acusación. En las sentencias C-713 de 2008[20]
y  C-643 de 2011,[21]
la Corte Constitucional ha resuelto problemas similares al que viene de
referirse. En la sentencia C-713 de 2008, al revisar la constitucionalidad de
un proyecto de ley estatutaria de administración de justicia que contenía una
regulación sobre el arancel judicial, la
Corporación consideró que si bien “la existencia de aranceles
judiciales no resulta per se incompatible con la
Constitución”, algunas regulaciones específicas de este instituto
sí pueden resultar inconstitucionales. De hecho, en esa ocasión encontró que “algunos
apartes” del precepto bajo revisión desconocían diversos principios
constitucionales y debían declararse inexequibles. No obstante, previendo que
el arancel fuera rediseñado en una ley posterior, la
Corte se preguntó si esa nueva regulación de la materia podía adoptarse
mediante ley ordinaria, y respondió que sí: “debe aclararse
que la regulación del arancel judicial no es materia sometida a reserva de ley
estatuaria, en la medida en que su contenido no se refiere a la estructura
orgánica esencial de la administración de justicia”. Esta
posición se reiteró en la sentencia C-643 de 2011, al considerar que la
Ley ordinaria 1394 de 2010 ‘por la cual se regula
un arancel judicial’, no desconocía la reserva de ley
estatutaria:
“[…]
en cuanto al cargo que se presentó contra […] la
Ley 1394 de 2010, por no haberse tramitado como ley estatutaria, […] se
reitera que la regulación del arancel judicial no es materia sometida a reserva
de ley estatuaria, en la medida en que su contenido no se refiere a la
estructura orgánica esencial de la administración de justicia”.[22]
18. La
Corte no pierde de vista, al referir lo anterior, que el arancel regulado en la
Ley 1653 de 2013 tiene diferencias -ya expuestas- en varios puntos con la
versión que este mismo tributo tiene en la
Ley 1394 de 2010, y con la que tenía el proyecto de ley estatutaria revisado
por la Corte en la sentencia C-713 de 2008.[23] No obstante,
considera que estas diferencias, aun cuando pueden ser relevantes para otros
efectos en el control de constitucionalidad, no son significativas a la hora de
establecer si la materia regulada por la Ley 1653 de 2013 está sujeta a reserva
de ley estatutaria. El arancel judicial, incluso el que se diseña para
convertirse en requisito previo de acceso a la justicia, no determina la “estructura
orgánica esencial de la administración de justicia”, que es una condición
indispensable para definir si una determinada normatividad se encuentra
comprendida dentro de la reserva de ley estatutaria prevista en el artículo 152
literal b) de la Constitución.
19. Ahora bien, la materia regulada por la
Ley 1653 de 2013 tampoco es de aquellas que necesite ser aprobada mediante ley
estatutaria en virtud del artículo 152 literal a), el cual prevé que por este
tipo de ley se deben regular los “[d]erechos y deberes fundamentales
de las personas y los procedimientos y recursos para su protección”. En la
Ley demandada no se regulan ni procedimientos ni recursos para la protección
de derechos o deberes fundamentales. No obstante, la
Ley prevé un tributo de cuya cancelación depende, en los casos en ella
contemplados, o bien el acceso a la administración de justicia, o bien -en
ciertas hipótesis- la posibilidad de ejercer determinadas facultades jurídicas
de defensa asociadas al debido proceso (CP art 229 y 29). Por lo anterior, cabe
preguntarse si se está ante una regulación de uno o más derechos fundamentales
que deba reservarse a la ley estatutaria en virtud del artículo 152 literal a)
de la Carta Política.
20. Con el fin de responder a esa
pregunta, conviene reiterar lo siguiente. La
Corte ha usado distintos criterios al definir si un asunto está o no sometido
a la reserva de ley estatutaria en virtud del artículo 152 literal a) de la
Constitución. La sentencia C-646 de 2001 logró identificar varios de ellos. En
esta ocasión los vuelve a exponer y los actualiza. Al definir si una regulación
está sujeta a la reserva de ley estatutaria, la jurisprudencia constitucional se
ha preguntado: i. si el asunto se incluye expresa y taxativamente
el artículo 152 de la Carta;[24]
ii. si es por sí mismo un derecho fundamental,[25] iii.
si la regulación contiene desarrollos y complementos cualificados de
los derechos fundamentales,[26]
iv. si regula asuntos propios del núcleo normativo de derechos
fundamentales,[27] v. si es una regulación integral de
un derecho fundamental,[28] vi. si regula
de forma integral un mecanismo de protección de derechos fundamentales,[29]
vii. si se trata de un mecanismo constitucional necesario e
indispensable para la defensa y protección de un derecho fundamental.[30] Estos criterios deben complementarse con otros, definidos en la
sentencia C-756 de 2008,[31]
y de acuerdo con los cuales debe además preguntarse: viii. si al someter
el asunto a reserva de ley estatutaria “lo excepcional devendría en lo corriente y a la inversa”,[32]
ix. si el contenido de la regulación, y no su sola denominación legislativa,
está reservada,[33]
x. si se definen los elementos estructurales esenciales del
derecho fundamental.[34]
22.
Con fundamento en estos criterios, la Corte considera que el arancel judicial
regulado por la Ley 1653 de 2013 no está sujeto a la reserva de ley estatutaria
en virtud del artículo 152 literal a) de la
Constitución Política. Primero, ni el artículo 152 de la
Carta, ni ningún otro artículo, establecen expresa y taxativamente que el arancel
judicial, en alguna de sus modalidades, deba regularse mediante ley
estatutaria. Segundo, el arancel judicial no es por sí mismo un derecho
fundamental. Podría decirse que, sin embargo, supone una interferencia en los
derechos fundamentales a acceder a la justicia y a la defensa, y ese es un
criterio para determinar si un asunto se somete a la reserva, pero no es
suficiente. Es necesario preguntarse, además, si en tercer lugar desarrolla
y complementa cualificadamente los derechos fundamentales, y la respuesta en
este caso es negativa. La Ley 1653 de 2013 no introduce un régimen cualificado
del derecho de acceso a la justicia o del debido proceso, que desarrolle parte
o todas las facetas susceptibles de vincularse a esos derechos, sino que se
limita a definir elementos tributarios y procedimentales del arancel judicial,
y en determinados procesos.
24. En cuarto lugar, no regula asuntos
propios del núcleo esencial de uno o más derechos fundamentales. La
Ley 1653 de 2013 no establece un régimen en el cual se definan algunas o todas
las características y facultades que identifican, por ejemplo, los
derechos de acceso a la justicia o al debido proceso, y sin las cuales ambos
derechos se desnaturalizarían. Lo que hace es establecer un tributo que
ciertamente interfiere en el acceso a la justicia y al ejercicio de ciertas
facultades de defensa, pero no en todos los procesos, ni para todas las
personas, ni define tampoco las condiciones de acceso a la justicia en
cualquier ramo de la misma. Quinto, la Ley 1653 de 2013 prevé un arancel
judicial en determinados procesos, y no la regulación integral y estatutaria
sobre el derecho de acceso a la administración de justicia, o sobre el derecho
de defensa en procesos judiciales. Sexto, no contempla tampoco la regulación
integral de un mecanismo de defensa de derechos fundamentales, y séptimo no es
siquiera un mecanismo constitucional.
25. En octavo lugar, si se extendiera la reserva de ley
estatutaria a un arancel como este, tendría que ser porque ciertamente
interfiere en los derechos a acceder a la justicia y a ejercer determinadas
posiciones de defensa. No obstante, obsérvese que esto lo hace para ciertos
procesos, y en determinados casos que intenta definir la
Ley. Sería desconocer el carácter excepcional con el que deben determinarse
los límites de la reserva de ley estatutaria si se considerara incluida en la
misma la materia de la Ley 1653 de 2013, pues hay muchas regulaciones procesales
que también prevén condiciones y requisitos de acceso a la justicia, y que
también interfieren en su pleno ejercicio (p.ej., cauciones, formalidades, no
caducidad), o que interfieren el ejercicio de ciertas facultades de defensa
procesal (p.ej. derecho de postulación, ejercicio oportuno de las facultades,
etc). Someter entonces toda la regulación procesal que intervenga en el
ejercicio pleno de estos derechos dentro del proceso, a la reserva de ley
estatutaria, no importa que sea una normatividad sectorial (aplicable a ciertos
procesos), implicaría necesariamente crear un principio de interpretación del
artículo 152 literal a), en virtud del cual “lo excepcional devendría en lo corriente y a la inversa”.[35] Finalmente, ni su sola denominación, ni su contenido, son
por lo antes visto materias reservadas a ese tipo de ley, y la
Ley 1635 no regula los aspectos “estructurales  esenciales” de ningún
derecho fundamental, aunque como se dijo interfiera indudablemente en varios de
ellos.
26. Con fundamento en lo anterior, la
Corte considera que los cargos contra la totalidad de la
Ley 1653 de 2013, y contra su artículo 6, por supuesta violación de los
artículos 152, literales a y b, y 153 de la
Carta, no prosperan. En consecuencia, pasará a referirse a los demás cargos.
Límites
constitucionales del legislador al imponer gravámenes tributarios, cuando
específicamente impacten el acceso a la justicia y el ejercicio de facultades
de defensa en los procesos judiciales
27.
En las demandas también se presenta todo un haz de acusaciones contra los
artículos 4, 5, 6, 7, 8 y 9 de la Ley 1653 de 2013, que definen respectivamente
el hecho generador, las excepciones a este, el sujeto pasivo, la base gravable,
la tarifa, y lo atinente al pago del arancel.  Se cuestionan de desconocer los
principios constitucionales específicamente tributarios de legalidad,
progresividad, equidad y justicia de los tributos (CP arts 338, 363 y 95-9),
excepcionalidad de las contribuciones parafiscales (CP art 150 num 12), y
prohibición de destinación específica de las rentas nacionales (CP art 359). Junto
a estos cargos, se presentan además otros, dirigidos contra la totalidad de la
Ley, o contra algunos de sus preceptos, por vulnerar los principios de acceso
a la justicia, al debido proceso, y a la prevalencia del derecho sustancial
sobre el adjetivo (CP arts 29 y 229). Otras censuras se plantean como
infracciones a distintos principios que informan la lectura de los antes
mencionados, como el de Estado Social de Derecho, los fines esenciales del
Estado, la supremacía constitucional, la igualdad, la paz y la reparación
integral del daño antijurídico causado por el Estado (CP arts 1, 2, 13, 22 y
90).
28.
Hay, como se ve, diversas cuestiones que debe abordar la
Sala. Pero todas ellas están temáticamente unidas, en una pregunta por los
límites constitucionales que tiene el legislador, no sólo en general al imponer
gravámenes tributarios, sino específicamente al hacerlo de modo que impacte el
acceso a la justicia, y el ejercicio de determinadas facultades de defensa en
los procesos judiciales. En vista de ello, la
Corte definirá a qué especie tributaria corresponde el arancel judicial. Esto
es relevante no sólo porque en el presente proceso se ha observado un debate al
respecto, sino sobre todo debido a que las limitaciones constitucionales pueden
variar dependiendo del tipo de tributo del que se trate. En segundo lugar,
fijará su posición en torno a los límites del legislador en la imposición de
una carga tributaria como la que supone el arancel judicial (es decir, los
límites que tiene el Congreso al diseñar un tributo de esa especie). Y
finalmente mostrará cuál es, en específico, el margen constitucional dentro del
cual puede el Congreso configurar un arancel como requisito de acceso a la
justicia y de ejercicio del derecho de defensa.
El tipo de carga impuesta es tributaria: el arancel
es una contribución parafiscal
29.
La Ley 1653 de 2013 define el arancel judicial como contribución parafiscal
(art 2). La Corte no encuentra en esa determinación un problema de  constitucionalidad.[36]
En su
jurisprudencia sobre arancel judicial, esta Corporación lo ha caracterizado
justamente como contribución parafiscal. La sentencia C-713 de 2008, al revisar
un proyecto de ley estatutaria que contemplaba una modalidad de arancel
judicial, lo clasificó dentro de la especie tributaria de las contribuciones
parafiscales, por reunir cuatro propiedades: no ser una contraprestación
directa por un servicio prestado, ser singular, tener destinación sectorial y
no incluirse presupuestalmente en los ingresos corrientes de la nación.[37]
Luego, la sentencia C-368 de 2011, al resolver la demanda contra la
Ley 1394 de 2010, que caracterizaba una nueva modalidad de arancel judicial
como contribución parafiscal, declaró también exequible esa determinación, y
dijo que “el nuevo arancel judicial reglamentado en la
Ley 1394 de 2010, corresponde a una contribución parafiscal”. La
Corte llegó entonces a esa conclusión por (i) la obligatoriedad del pago, (ii)
su singularidad, (iii) la destinación sectorial y específica, y (iv) por ser administrado
por un fondo especial.[38]
30. En esta ocasión, la denominación del
arancel judicial como contribución parafiscal es entonces, por una parte,
coherente con uno de los antecedentes legislativos de la institución (con la
denominación de la Ley 1394 de 2010, que sigue vigente transitoriamente), y con
la forma como la Corte lo clasificó en las sentencias C-713 de 2008 y C-368 de
2011. No escapa al análisis de la Sala que la designación legislativa de una
detracción no es un criterio suficiente para clasificarlo en alguna especie
tributaria, pues lo importante es su contenido material.[39]
También constata que esta vez el arancel tiene propiedades distintas de las que
presentaba en sus versiones anteriores. El pago de este arancel es condición
general para demandar, para ejercer determinadas posiciones de defensa y, en
algunos casos, es obligación del demandado al final del proceso. Además, si
pagado el arancel, el juez de única, primera o segunda instancia no cumple los
términos procesales fijados en la ley sobre la duración máxima de los procesos,
al contribuyente se le debe devolver el importe de lo cancelado. El gravamen no
se calcula en esta Ley sobre la base de un ingreso ya registrado en beneficio
del contribuyente, sino sobre las pretensiones dinerarias, en algunos casos, o
sobre las condenas adversas, en otros. La
Corporación registra entonces estas novedades, pero considera que el arancel
sigue siendo una contribución parafiscal.
31.
En efecto, las contribuciones
parafiscales se identifican por tres notas necesarias: obligatoriedad,
singularidad y destinación sectorial (Estatuto Orgánico del Presupuesto art
29).[40]
Ni los impuestos ni las tasas tienen simultáneamente esos tres atributos. La
Corte ha definido las contribuciones parafiscales así: “[…] Obligatoriedad:
el recurso parafiscal es de observancia obligatoria por quienes se hallen
dentro de los supuestos de la norma creadora del mencionado recurso, por tanto
el Estado tiene el poder coercitivo para garantizar su cumplimiento. […] Singularidad:
en oposición al impuesto, el recurso parafiscal tiene la característica de
afectar un determinado y único grupo social o económico. […] Destinación
Sectorial: los recursos extraídos del sector o sectores económicos o
sociales determinados se revierten en beneficio exclusivo del propio sector o
sectores”.[41]
También se destaca en estas contribuciones que no entran a formar parte de los
ingresos corrientes de la Nación, como sí ocurre, de acuerdo con la regulación
presupuestal, con las tasas y los impuestos (Estatuto Orgánico del Presupuesto
art 11).[42]
32. En criterio de la
Corte, todas estas propiedades están presentes en el arancel de la
Ley 1653 de 2013. Primero, es un pago obligatorio cuando se den las hipótesis
previstas en la ley. Ningún individuo en alguno de esos supuestos, y que
carezca de condiciones objetivas y previstas en la ley para verse excluido del
mismo, está desprovisto del deber de efectuar la contribución. Segundo, se
impone únicamente a un grupo social, conformado por determinados sujetos que
intervengan con ciertas calidades en algunos procesos enumerados en la
Ley 1653 de 2013. No es una detracción que se extienda a toda la población en
general, y ni siquiera a todos los sujetos procesales que usen la
administración de justicia, o con independencia del tipo de proceso. Tercero,
se revierte en beneficio del sector del cual se extrae (administración de
justicia). Si bien las contribuciones parafiscales suelen destinarse a un
sector económico (aquel del cual se extraen), eso no obsta desde una
perspectiva constitucional -pues no hay prohibición en ese sentido- para que
pueda considerarse también como contribución parafiscal una cuota destinada a
fortalecer un sector institucional, que cumpla funciones públicas primordiales
en el Estado Constitucional, como la administración de justicia. Cuarto, los
recaudos del arancel los administra un fondo, dirigido por el Consejo Superior
de la Judicatura, y no hay mandato de la Ley que obligue a incorporarlos en el
presupuesto como ingresos corrientes de la
Nación (Estatuto Orgánico del Presupuesto art 11).[43]
33. Ciertamente, en la
Ley 1653 de 2013, el arancel judicial no se cobra por la sola pertenencia objetiva
de un sujeto a un sector económico o social. Este es uno de los factores
considerados para determinar los sujetos pasivos del gravamen (que sean
usuarios de la administración de justicia), pero con una cualificación. Además
de esa circunstancia, se toma como relevante para determinar la imposición del
gravamen una actividad o situación procesal del usuario (la propensión a
interponer una demanda, el ejercicio de una facultad de defensa, la sucesión
procesal, la situación de demandado vencido). La consecuencia de no pagar
oportuna o debidamente el arancel es que la administración de justicia se
abstiene de admitir el acceso del contribuyente, o de continuar con el trámite
de su correspondiente solicitud. Esto, que puede tener algunas particularidades,
no se opone, según la jurisprudencia, a las características tributarias de
la contribución parafiscal, aunque pueda tener algunas implicaciones de orden
constitucional de otra índole.[44]
Prueba de ello es que, por una parte, no pierde sus notas de obligatoriedad,
singularidad y destinación específica y sectorial. También lo es, como se
mostrará, que no podría considerarse impuesto o tasa.
34. No podría decirse, en efecto, que el
arancel de la Ley 1653 de 2013 sea un impuesto o una tasa. Los impuestos,
ha dicho esta Corporación por ejemplo en la sentencia C-040 de 1993, presentan
los siguientes rasgos.[45]
Se cobran indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un grupo
social, profesional o económico determinado. No guardan relación directa e
inmediata con un beneficio derivado  por el contribuyente. Una vez pagado
el impuesto, el Estado dispone de él de acuerdo a criterios y prioridades
distintos de los del contribuyente. Su pago no es opcional ni
discrecional. Puede forzarse mediante jurisdicción coactiva. Aunque se
tiene en cuenta la capacidad de pago del contribuyente ello no se hace para
regular la oferta y la demanda de los servicios ofrecidos con los ingresos
tributarios, sino para graduar el aporte social de acuerdo a su disponibilidad.
Y finalmente, el recaudo no se destina a un servicio público específico, sino a
las arcas generales del Estado, para atender todos los servicios y
necesidades que resulten precisos.[46]
35. Las tasas, en contraste, se identifican por las
características que ha señalado la Corte, entre otras, en la sentencia C-402 de
2010.[47] En las tasas, la prestación económica necesariamente tiene origen en una
imposición legal. El cobro nace como recuperación total o parcial de los
costos que le representan al Estado, directa o indirectamente, prestar una
actividad, o autorizar el uso de un bien de dominio público. La retribución
pagada por el contribuyente guarda relación directa con los beneficios
derivados del bien o servicio ofrecido. Los valores que se establezcan
como obligación tributaria han de excluir la utilidad que se deriva del uso de
dicho bien o servicio. Aun cuando el pago de las tasas resulta indispensable
para garantizar el acceso a actividades de interés público o general, su
reconocimiento se torna obligatorio cuando el contribuyente provoca su
prestación, por lo que las tasas indefectiblemente se tornan forzosas a partir
de una actuación directa y referida de manera inmediata al obligado. El
pago de estos tributos es, por lo general, proporcional, pero en ciertos casos
admite criterios distributivos (por ejemplo tarifas diferenciales).[48]
36.
Con fundamento en lo anterior, puede decirse entonces que el arancel judicial
regulado por la Ley 1653 de 2013 no es, para empezar, un impuesto. No se
cobra a una generalidad o universalidad de contribuyentes indiscriminadamente,
como acontece con los impuestos, sino sólo a un sector de usuarios de la
administración de justicia, y eso sólo ocurre en determinados procesos y bajo
ciertas condiciones. El arancel judicial tiene destinación específica a la
administración de justicia, a diferencia de lo que sucede con los impuestos
nacionales, que no pueden, por regla general, tener una destinación de esa
índole (CP art 359).[49]
Finalmente el recaudo del arancel no se incorpora sino al Fondo para la
Modernización, Fortalecimiento (Descongestión) y Bienestar de la Administración de Justicia, y no -como los recaudos de impuestos- a las arcas generales, como
ingresos corrientes de la Nación.
37. El arancel se diferencia también de
las tasas. Primero, no es una contraprestación directa por los costos en los
que incurre el Estado al administrar justicia, o por los beneficios que esta
actividad le reporta al contribuyente (CP art 338). En efecto, el monto del
gravamen no se define en función de los costos de los respectivos procesos, sino
pensando hacia futuro para financiar global y colectivamente una
actualización de la administración de justicia, según las exigencias previstas
en los recientes estatutos procesales (oralidad), y para introducir mejoras en
adecuación física y tecnológica, y en descongestión. Tampoco se calcula el
monto del arancel sobre la base de una participación en los beneficios
obtenidos por el usuario de la administración de justicia. El arancel se causa
para el demandante incluso antes de promover su demanda, sin que en ese punto
pueda cuantificarse un beneficio del cual pueda participar el contribuyente.
Por lo demás, en ocasiones la Ley ordena pagar el arancel al demandado vencido
en el proceso, lo que hace irrazonable hablar de un beneficio a su favor.
Segundo, los recursos del arancel judicial entran al Fondo para la
Modernización, Fortalecimiento (Descongestión) y Bienestar de la Administración de Justicia, y la Ley no prevé que deban entrar, como debe hacerse en el caso
de las tasas, en los ingresos corrientes de la
Nación. Tercero, las tasas se aplican en general a todo el que use o disfrute
un servicio público o actividad, o aproveche un bien de dominio público,
mientras el arancel no se cobra sino a determinados usuarios de la
administración de justicia, en ciertos procesos con algunas condiciones.
38. En vista de que este arancel es
entonces un tributo, y específicamente una contribución parafiscal, la
Corte juzga preciso expresar algunas consideraciones sobre los límites del
legislador en esta materia, y en especial en cuanto impacten los derechos de
acceso a la justicia y a la defensa.
Los límites en la imposición de cargas
tributarias que impacten el acceso a la administración de justicia y el derecho
de defensa
39. La
Constitución le asigna “solamente” al Congreso, en tiempo de paz, la
potestad de imponer contribuciones fiscales o parafiscales con alcance
nacional.[50]
Esta potestad fiscal es amplia, pero no ilimitada. Es amplia, por una parte, y
lo es al punto que la Corte ha llegado a considerar que al ejercerla el
Congreso cuenta con “la más amplia discrecionalidad”.[51]
Los tributos son necesarios, en un Estado
Constitucional, para promover el desarrollo institucional y humano. Pero para
conseguir ese propósito, la Carta no establece una regulación detallada, a la
cual el legislador deba subordinarse estrictamente y sin libertad al formular
la política tributaria. En vez de eso, la
Constitución contempla principios generales (p. ej. legalidad, progresividad,
equidad, justicia, eficiencia, no retroactividad), que el órgano de
representación democrática puede interpretar dentro de márgenes amplios, mas no
ilimitados, de apreciación, y definir en concordancia las implicaciones de esos
principios en la conformación de la política fiscal y parafiscal.
40. Ahora bien, como se dijo, la
potestad impositiva no es ilimitada. Desde los orígenes del control judicial de
constitucionalidad se ha admitido que una potestad tributaria desbordada, sin
límites, o sin órganos independientes que ejerzan un control efectivo sobre la
misma, puede envolver a menudo un poder destructivo;[52]
es decir, capaz de hacer inviable una actividad, volviéndola en extremo
onerosa. La Constitución de 1991 prevé, a este respecto, diversos límites. Dentro
de ellos hay algunos que aplican exclusivamente a los tributos, como ocurre con
los principios constitucionales tributarios de legalidad, equidad,
progresividad, eficiencia, no retroactividad, entre otros, previstos en los
artículos 95-9, 338 y 363 de la Carta. La Sala pasa a definir si el arancel de la
Ley 1653 de 2013 desconoce la prohibición de crear rentas con destinación
específica (CP art 359), y los principios de estricta legalidad tributaria (CP
arts 150 num 12 y 338), de justicia, equidad, progresividad y excepcionalidad
parafiscal (CP arts 95-9, 363 y 150 num 12).
a. El arancel de la
Ley 1653 de 2013 no viola la prohibición de crear rentas nacionales con
destinación específica.
41. Visto, como está, que el arancel regulado
por la Ley 1653 de 2013 no es un impuesto, sino una contribución parafiscal,
debe concluirse que no desconoce la prohibición constitucional de crear rentas
nacionales con destinación específica. En efecto, dicha
prohibición, como ha sostenido la Corte reiteradamente, afecta sólo a los
impuestos nacionales, y con las excepciones previstas en el artículo 359
Superior.[53] No es aplicable
a las contribuciones parafiscales.[54] Estas están
previstas expresamente en la Constitución como especies tributarias legítimas.
Los artículos 150 numeral 12, 179 numeral 3, y 338 de la
Carta hablan puntualmente de “contribuciones parafiscales”. Por su
misma naturaleza, este tipo de contribuciones tiene una destinación específica.[55] No sería
razonable interpretar la Constitución, que prevé expresamente la posibilidad de
crearlas, en el sentido de que prohíba las contribuciones parafiscales con
destinación específica, sabiendo –como queda dicho- que es de la esencia misma
de estas últimas tener una destinación de ese tipo. Por ende, este cargo no prospera.
b.
El arancel judicial respeta el principio de legalidad, entendido como
predeterminación cierta y clara del tributo
42.
La jurisprudencia constitucional ha sostenido que el principio de legalidad en
materia tributaria tiene cuando menos tres acepciones: que el poder de
decretar, modificar o suprimir tributos en tiempo de paz es de competencia
exclusiva de los órganos de representación popular pluralistas (CP arts 150 num
12, y 338);[56]
que es deber de estos órganos de representación popular predeterminar con
claridad los elementos mínimos de la obligación tributaria (CP art 338); y que
está prohibido a las entidades territoriales establecer contribuciones en
contravención a lo dispuesto en la
Constitución y la ley (CP arts 300 num 4 y  313 num 4).[57] En este
caso, la supuesta violación del principio de legalidad tributaria se habría
presentado -según los accionantes e intervinientes que lo alegan- en una
determinación imprecisa de los elementos esenciales del arancel. La
Sala no comparte esta acusación.
43.
Para sustentar esa conclusión, es importante reiterar que no cualquier tipo de
imprecisión en el diseño de una obligación tributaria desconoce el principio de
legalidad. La Corte ha sostenido reiteradamente que toda norma jurídica,
incluso tributaria, por estar formulada en lenguaje natural, está expuesta
problemas de ambigüedad y vaguedad.[58]
Si, entonces, cualquier imprecisión normativa en materia tributaria fuera
suficiente para declarar inconstitucional una norma, se llegaría a la
consecuencia irrazonable de reducir drásticamente el poder tributario que la
Carta les confiere a los órganos de representación popular pluralistas, pese a
la importancia que tiene este instrumento en el Estado Social de Derecho, al
exigirles un grado de exactitud frecuentemente irrealizable en el lenguaje
ordinario.[59]
Por lo mismo, y en vista de que es necesario asegurar un ámbito de certeza
suficiente en todo tributo, la jurisprudencia ha señalado que una imprecisión
en la regulación de los elementos esenciales del tributo es inconstitucional,
sólo “si éstos se tornan irresolubles, por la oscuridad invencible
del texto legal que no hace posible encontrar una interpretación razonable
sobre cuáles puedan en definitiva ser [su]s elementos esenciales”.[60]
Como dijo la sentencia C-018 de 2007:
“[…]
el principio de predeterminación de los tributos no puede ser interpretado con
excesivo rigor, al punto de exigir que el acto jurídico que imponga una
contribución no pueda dar lugar a algún entendimiento divergente, como sucede
en toda concepción humana, pues ´las leyes tributarias como cualesquiera otras,
pueden suscitar variados problemas interpretativos en el momento de su ejecución
y aplicación, lo cual de suyo no puede acarrear su inexequibilidad´, y solo hay
lugar a declararla cuando no sea posible “encontrar una interpretación
razonable sobre cuales en definitiva pueden ser los elementos esenciales
(...)”.”[61]
44.
Con base en esto, la Sala Plena estima que la regulación de los elementos
esenciales del arancel judicial no presentan una oscuridad insuperable.
Efectivamente, en uno de los acápites iniciales de estas consideraciones, la
Sala expuso el contenido de la Ley 1653 de 2013, y en ella se encuentran suficientemente
determinados el hecho generador, el sujeto pasivo, la base gravable, la tarifa,
y el sujeto pasivo. En este punto, es útil hacer un contraste con la decisión
que tomó esta Corporación en la sentencia C-713 de 2008, al estudiar una
versión anterior del arancel. En esta última, la
Corte declaró inexequible todo un inciso del entonces proyecto de ley
estatutaria de administración de justicia, en la medida en que no definía con
la precisión suficiente elementos configurativos del arancel judicial.[62]
En específico, se advirtieron en esa otra regulación del arancel los siguientes
problemas:
-
Uno, la norma decía que el arancel era aplicable a
“procesos contencioso administrativos, comerciales y civiles de cuantía
superior a 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes”, pero regulaba
ese punto -según la Corte-  “sin definir si se trata de procesos
declarativos, ejecutivos, o de ambas clases”.  También omitía “precisar
si debe pagarse el arancel tanto en la sentencia de condena como en la
posterior ejecución judicial, qué ocurre en los casos en los cuales la parte se
allana a las pretensiones de la demanda, o qué sucede en los procesos que
concluyen por conciliación, transacción, desistimiento o cualquier otra forma
de terminación anticipada. Así mismo, la norma es incierta sobre la
exigibilidad o no del tributo cuando el demandante es una autoridad pública y
la condena se hace a favor del Estado”.
- Dos, la disposición
establecía que “el incumplimiento de los términos de la ley para proferir
sentencia ejecutoriada”, cuando fuera imputable a algunas partes, las
hacía responsables del pago del arancel. La
Corte encontró en esa regulación “una absoluta indeterminación que podría
afectar incluso el ejercicio legítimo de los derechos de las partes en
desarrollo de una disputa judicial”, y no consideró que dicha
indeterminación fuera superable.
- Tres, el precepto no
indicaba cómo exigir el pago del arancel. Esta Corporación observó entonces que
el proyecto de ley no definía si debía determinarse la exigencia del tributo “en
la sentencia que pone fin a la controversia, en una actuación judicial
posterior, o si ello es ajeno al proceso y compete a una autoridad diferente”.
Tampoco se podía saber si “el responsable del recaudo e[ra] el juez
(por ejemplo en los procesos de ejecución), el Consejo Superior de la
Judicatura, la administración de impuestos o cualquier otra autoridad”.
- Cuatro, en otro
artículo del mismo proyecto de ley [el artículo 17], se le pretendía extender al
Consejo Superior de la Judicatura, con sujeción a los “criterios
generales establecidos en la Ley Estatutaria y en las leyes procesales”, la
expedición del “estatuto sobre expensas, costos y aranceles judiciales
el cual comprenderá entre otros aspectos, las tarifas, los procedimientos para
el cobro, la recaudación, administración, destinación y liquidación”, lo
cual evidenciaba la violación del principio de legalidad en sus acepciones de
exigencia de representación y predeterminación tributaria.
- Quinto, no definía
con exactitud la tarifa, ni el sistema y el método para fijarla, ya que decía sin
más que el arancel judicial podía ser “hasta”
del 2%.
45. La
Sala Plena de la Corte estima que en esta ocasión, la forma de regular el
arancel es distinta y satisface la exigencia del principio de certeza.
45.1. Primero, la
Ley 1653 de 2013 no incurre en los déficits de precisión, encontrados por la
Corporación en la sentencia C-713 de 2008 al revisar el proyecto de ley
estatutaria de administración de justicia:
- Ahora se define, en el artículo 4 que el
arancel se aplica a los procesos judiciales con pretensiones dinerarias, y eso
incluye los procesos declarativos y ejecutivos. Esta regulación se ve
suficientemente precisada por lo dispuesto en el artículo 5, el cual establece
excepciones al pago del tributo en los procesos arbitrales, penales, laborales,
contencioso laborales, de familia, de menores, liquidatorios, de insolvencia,
de jurisdicción voluntaria, de control constitucional, de tutela, populares, de
grupo, de cumplimiento, y demás procesos constitucionales. También establece
que en principio no es aplicable el arancel a las personas jurídicas de derecho
público, salvo por las que expresamente señala. Expresa asimismo que también se
debe pagar el arancel en los procesos con pretensiones dinerarias ante
autoridades administrativas con funciones jurisdiccionales, y en los asuntos en
los que aquellas y el juez sean competentes a prevención. En los procesos de
reparación directa, donde sumariamente se demuestre al juez que el daño
antijurídico imputable al Estado lo puso en situación de indefensión, no hay
lugar al cobro del arancel. La Corte no encuentra en esto ninguna imprecisión
insuperable.
- Esta vez, además, la
Ley determina con suficiente precisión el modo de exigir el tributo. En
general se debe pagar antes de presentar la demanda (art 6). Cuando se trate de
arancel por hacer un llamamiento en garantía, una denuncia del pleito, una
intervención ad excludendum, o el inicio de un incidente de liquidación
de perjuicios, se prevé que debe pagarse o antes de ejercer la facultad (art
6), o dentro de los cinco días siguientes al requerimiento judicial en ese
sentido (art 6 par 2). Cuando el deber de pagar el arancel recaiga sobre el
demandado, esta obligación debe preverse en la respectiva providencia expedida
por el juez del proceso, y esta prestará mérito ejecutivo (art 9). Dice el
artículo 6 que el arancel se debe tener en cuenta, para este supuesto, “al
momento de liquidar las costas”. El juez de cada proceso en que se cause el
arancel es, el que según el artículo 6 tiene el deber de “controlar que el
arancel se haya pagado” (art 6). Cuando el arancel no se pague antes de la
presentación de la demanda, estando el demandante obligado a ello, hay lugar a
la inadmisión (art 6), y cuando no se pague oportunamente dentro del proceso,
en las demás hipótesis en que este se cause antes de la terminación del
proceso, debe decretar el desistimiento tácito o la perención, o la figura
equivalente en el estatuto procesal aplicable (art 6 par 2).
- El responsable del recaudo está
definido en la Ley 1653 de 2013. El artículo 9 dice que el pago del tributo
debe hacerse “a órdenes del Consejo Superior de la
Judicatura - Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia”. El Consejo Superior de la
Judicatura puede, a su turno, recaudar el arancel por intermedio de “bancos
y demás entidades financieras”, de acuerdo con la ley. El artículo 5 dice
que en los procesos ante autoridades administrativas con funciones
jurisdiccionales, en los cuales se genere el arancel judicial, este se causará
a favor de “la autoridad administrativa respectiva”.
- La tarifa está determinada
exactamente, como se mostrará enseguida.
- La
Ley 1653 de 2013 no defiere en otra autoridad la definición de los elementos
esenciales del tributo. Como se verá a continuación, de hecho los determina
expresamente, con suficiente claridad y precisión.
46.2. En efecto, al examinar la
descripción de los elementos del arancel judicial previsto en la
Ley 1653 de 2013, se advierte que están todos previstos, y además de manera
suficientemente determinada:
- El hecho generador, como se dijo, está
definido.
- Los sujetos pasivos son el “demandante
inicial”, el “demandante en reconvención” o quien “presenta una
demanda acumulada en procesos con pretensiones dinerarias” (art 6), el “demandado
vencido en el proceso” debe hacerse cargo al final de este del pago del
arancel. La Ley prevé que debe pagar la detracción quien realice el hecho
generador en su condición de “llamante en garantía”, de “denunciante
del pleito”, de interviniente “ad excludendum”, y quien inicie un
incidente de liquidación de perjuicios, siempre que “no se trate del mismo
demandante que pagó el arancel al presentar la demanda y de todo aquel que
ejerza una pretensión dineraria”. También lo paga uno cualquiera de los
litisconsortes necesarios o cuasinecesarios, y todos y cada uno de los
litisconsortes facultativos debe hacerlo individualmente. La
Ley prevé excepciones. No pagan arancel: las personas naturales que no hayan
estado en la obligación de declarar renta en el año inmediatamente anterior a
la presentación de la demanda, ni las personas jurídicas de derecho público
[salvo que “pertenezcan al sector financiero o [s]ean vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia, sin importar su naturaleza jurídica y los colectores
de activos públicos señalados como tales en la ley cuando sean causahabientes
de obligaciones dinerarias de alguna entidad del sector financiero” ].
Tampoco se exige a las personas naturales que cuenten con amparo de pobreza
(art 5), ni a las víctimas en los procesos de reparación de la
Ley 1448 de 2011. En los eventos de coadyuvancia o de llamamiento de oficio,
no se causa el arancel (art 6 par 1). Cuando en una sucesión procesal, el
causante haya estado exento del tributo, eso no exime automáticamente al
sucesor, salvo que este tenga independientemente las condiciones para eximirse
por su parte (art 5 par 2).
- La base gravable
aparece bien determinada. El arancel se calcula sobre las pretensiones
dinerarias planteadas en la demanda o en cualquier otro trámite de los que
define la Ley en el hecho generador (arts 4 y 7). Cuando se incluyan varias
pretensiones dinerarias, todas ellas deben sumarse para fijar la base gravable
con el tributo demandado. Si a las pretensiones se incorporan “frutos,
intereses, multas, perjuicios, sanciones, mejoras o similares”, estas se “calcularán
a la fecha de presentación de la demanda”. Cuando el demandante sea una
persona natural, y no haya estado obligada a declarar renta en el año
inmediatamente anterior a la presentación de la demanda, caso en el cual quien
debe pagar el arancel es el “demandado vencido en el proceso”, la base
gravable la conforman “las condenas económicas decretadas en la sentencia” (art
5 inc 3). La misma base gravable aplica cuando se trate de un proceso contencioso
administrativo diferente al contencioso laboral, en el cual el demandado sea un
particular (art 5 inc 4).
- La tarifa es del uno
punto cinco por ciento (1.5%) de la base gravable, y no puede superar “en
ningún caso” los doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales
vigentes (art 8).
- El sujeto activo,
según el artículo 3, es el Consejo Superior de la
Judicatura, Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, o quien haga sus veces (inc 1). En aquellos casos en los cuales la
pretensión dineraria genere el arancel, pero se presente ante una autoridad
administrativa con funciones jurisdiccionales, en asuntos en los cuales esta y
el juez tengan competencia a prevención, el tributo se causa “a favor de la
autoridad administrativa respectiva” (art 5 inc 5).
- La destinación de los
recaudos es clara. Estos se deben destinar a “sufragar gastos de inversión
de la Administración de Justicia” (art 2), específicamente a “la
descongestión de los despachos judiciales y la implementación del sistema oral
a nivel nacional” (art 11). Estos recursos deberán “priorizarse”
para “atender la implementación de los estatutos procesales que establecen
el trámite de los procesos en forma oral y por audiencias en la jurisdicción
ordinaria y contencioso administrativa en donde se causan […], así como
las mejoras y adecuación de la infraestructura física y tecnológica destinada
para garantizar un acceso eficiente a la administración de justicia” (art
11). “[H]asta el 10%” de los recaudos se deben dirigir a la jurisdicción
especial indígena (art 11 parágrafo).
46. En suma, no hay problemas de
indeterminación que resulten invencibles. Por lo cual la
Corte no considera que se viole el principio de legalidad de las normas
tributarias (CP art 338). Pasa entonces a resolver los otros cargos.
c.
La configuración del arancel judicial en la
Ley 1653 de 2013 implica un sacrifico intenso de los principios de equidad y
progresividad tributaria
47. En lo que se refiere a los cargos
contra los artículos los artículos 4, 5, 6, 7, 8 y 9 de la
Ley 1653 de 2013, por desconocer los principios de justicia, equidad y
progresividad tributaria, la Corte estima que las acusaciones son acertadas, y
por lo mismo que dichos preceptos son inconstitucionales, por las razones que
se presentan a continuación.
48. Inequidad del arancel de la
Ley 1653 de 2013. La Constitución, como ha sido
interpretada por la Corte, exige que el sistema tributario en su integridad sea
equitativo (CP art 363), y también que la formulación singular de las normas
impositivas respete en la mayor medida posible el citado principio
constitucional (CP art 95-9).[63]
La equidad tributaria es “un
criterio con base en el cual se pondera la distribución de las cargas y de los
beneficios o la imposición de gravámenes entre los contribuyentes para evitar
que haya cargas excesivas o beneficios exagerados. Una carga es excesiva o un
beneficio es exagerado cuando no consulta la capacidad económica de los sujetos
pasivos en razón a la naturaleza y fines del impuesto en cuestión”.[64]
La jurisprudencia constitucional ha hablado de equidad horizontal y vertical. La horizontal es lo que propiamente se
entiende como equidad entre iguales, y exige que sujetos con capacidad
económica igual, o bajo una misma situación fáctica, contribuyan de igual
manera. La equidad vertical, asociada a la idea de progresividad en la
tributación, demanda de otro lado que las personas con más capacidad económica
contribuyan en mayor medida.[65] En este punto del
presente fallo, se habla de equidad horizontal.
48.1.
Para resolver el cargo de inequidad contra la estructura tributaria del
arancel, conviene tener en cuenta que la violación de dicho principio puede
cometerse de tres modos. Una, cuando el monto a pagar por concepto del tributo
no se define atendiendo a la capacidad de pago del contribuyente. Por ejemplo, en
la sentencia C-876 de 2002, la Corte sostuvo que una norma desconocía el
principio de equidad porque establecía una base gravable presunta no
desvirtuable, que podía ser superior a la real capacidad de pago del
contribuyente y que, en cuanto tal, violaba el principio de equidad (CP arts
95-9 y 363).[66] Dos, cuando se regula un tributo en virtud del cual dos sujetos o
grupos de sujetos en iguales condiciones resultan gravados de manera desigual,
sin justificación suficiente. Es lo que ocurrió en la sentencia C-748 de 2009,
donde la Corporación declaró exequible condicionadamente una norma que preveía
una exención tributaria para los magistrados de Tribunales, y no para los
magistrados auxiliares de la
Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y el
Consejo Superior de la Judicatura, ni tampoco para los magistrados de los
Consejos Seccionales de la Judicatura, a pesar de que todos estos estaban
históricamente en un mismo plano o situación fáctica.[67]
Tres, cuando el tributo es o tiene implicaciones confiscatorias. No puede haber tributos que impliquen una
verdadera expropiación  de facto de la propiedad privada o de los
beneficios de la iniciativa económica de los particulares.[68]
Un tributo es confiscatorio “cuando la actividad económica del particular se
destina exclusivamente al pago del mismo, de forma que no existe ganancia”.[69]
48.2. En esta ocasión, el arancel judicial introduce
un sacrificio en el principio de equidad por tres razones, que la
Sala primero enunciará y después desarrollará brevemente. Uno, porque el valor
o monto  a pagar por concepto de arancel no se determina con arreglo
a criterios que consulten la capacidad de pago, y por lo mismo la cuantía de la
detracción podría incluso ser superior a la capacidad de pago del
contribuyente. Dos, debido a que, eso mismo, puede considerarse como una falta
de previsión de garantías tributarias contra la confiscación. Tres, porque
puede convertirse en una exacción desigual para sujetos con la misma capacidad
de pago. Obsérvese a continuación:
i. Lo primero: atrás
se explicó el contenido de la regulación del arancel, pero en este punto conviene
mostrar sus implicaciones definitivas. La
Ley 1653 de 2013 prevé una serie de criterios para definir quiénes deben pagar
el arancel, y quiénes no deben hacerlo bajo ninguna circunstancia. Del pago del
arancel se excluye a quienes en el año inmediatamente anterior a la
presentación de la demanda no hayan estado obligados a declarar renta, a
quienes cuenten con amparo de pobreza, a las personas jurídicas de derecho
público en general, a los coadyuvantes y a quienes hagan llamamiento de oficio,
a las víctimas en los procesos de reparación de la
Ley 1448 de 2011 y a las víctimas en procesos constitucionales de reparación
directa, cuando prueben que el daño cuya reparación solicitan las puso en
situación de indefensión. Ahora bien, una vez definido el universo de casos y
sujetos gravados con el arancel, por oposición al de los excluidos del mismo, la
Ley establece que la forma de determinar el monto a pagar del arancel, es
aplicar una tarifa del 1.5% sobre la estimación de las pretensiones dinerarias,
o sobre la condena en el caso del demandado vencido en juicio o del demandado
en los procesos contencioso administrativos no laborales.
Esta regulación, si bien tiene en cuenta
entonces, como puede verse, algunos criterios que revelan la capacidad de pago,
lo hace sólo para determinar cuáles sujetos están obligados a cancelar el
arancel y cuáles no. Una vez llega a ese punto, y está entonces configurado el
grupo de quienes sí deben pagar el arancel cuando se dé el hecho
generador, la Ley acusada no usa ningún criterio revelador de la capacidad de
pago para establecer el monto del arancel que debe pagar cada sujeto. No
aplica la tarifa a magnitudes conformadas por la renta, la riqueza, la
propiedad o el consumo (o la propensión al consumo) del contribuyente, que son las
realidades económicas y jurídicas reveladoras de la capacidad de pago.[70] En vez de eso, define el monto tributario a pagar por parte del
contribuyente con arreglo a una estimación de las pretensiones formuladas, o de
hecho sobre el monto efectivo de condenas adversas. No obstante, la formulación
de pretensiones dinerarias, o las condenas adversas en un proceso, no son en
concepto de la Corte prima facie realidades demostrativas de la
capacidad de pago de un contribuyente, y en este proceso no se ha mostrado, con
argumentos suficientes, que efectivamente lo sean.
En efecto, supuesto que el contribuyente no sea una persona
beneficiada con amparo de pobreza, que haya estado obligado a declarar renta en
el año anterior a la presentación de la demanda, y que esté claramente en una
hipótesis en la cual se genere el arancel, no hay ningún dispositivo tributario
en la Ley demandada, que se oriente a controlar que el monto debido por
concepto de arancel sea efectivamente soportable. La realidad a partir de la
cual se calcula el gravamen está notoriamente desligada, y es por completo
independiente, de los indicadores de capacidad de pago. La
Ley ordena calcular el arancel sobre una estimación de las pretensiones, o de
la condena patrimonial contenida en una sentencia, pero no hay evidencias en
los debates que antecedieron a su aprobación, o en este proceso, de que estas
realidades indiquen o revelen capacidad de pago por parte del contribuyente.  Podría
decirse que la formulación de pretensiones es una expectativa probable de
ingresos, y que en virtud de esas expectativas se puede fijar el monto del
gravamen. La Sala no comparte esta posición. En cualquier evento, incluso ante
una expectativa muy probable de éxito en un proceso con pretensiones
patrimoniales, al presentarse la pretensión el ingreso está previsto para el
futuro, lo cual significa que ese hecho no es indicador de que haya capacidad
contributiva actual al hacerse exigible la obligación tributaria.
Por
lo mismo, no es razonable sostener que, al activarse la obligación de cancelar
el arancel, el obligado esté precisamente entonces en capacidad de pagarlo. De
otro lado, los procesos declarativos, caracterizados por tramitar pretensiones
en las cuales la obligación no es clara, expresa y exigible, la formulación de
pretensiones es apenas una expectativa incierta de ingresos en el futuro. Y si
bien en los procesos ejecutivos la expectativa es distinta, por la naturaleza
de la obligación que se reclama (clara, expresa y exigible), lo cierto es que
al momento de exigirse el pago del arancel para el demandante, este no tiene
noticia de un ingreso real en su haber jurídico, que sea a su turno indicativo
de capacidad contributiva. La Corte contrasta esta regulación con la que
contiene la -aún vigente- Ley 1394 de 2010, y advierte que en esta se hace
exigible el pago del arancel, una vez se cumple un hecho de orden procesal
suficiente para constatar un ingreso (renta celular) en beneficio de quien debía
hacer la contribución. En la Ley 1653 de 2013, por el contrario, no sólo el
arancel se causa -en ciertos casos- antes de cualquier certidumbre sobre
registro de un ingreso, sino que además en ocasiones se le exige el pago del
mismo al demandado vencido en el proceso, lo cual supone que se cobra una vez
se crea una obligación jurídica que le exige al contribuyente hacer un egreso.
Es decir, justo lo contrario de lo previsto en la
Ley 1394 de 2010.
Ante
esta situación, si el legislador pretendía transformar radicalmente la forma de
determinar la cuantía de la obligación tributaria - desligándola por completo
de las rentas, la riqueza, la propiedad o el consumo del contribuyente- lo
menos que debía hacer era explicar, con razones suficientes, por qué la nueva
manera de definir la magnitud del gravamen consultaba la capacidad de pago del
obligado. No obstante, no lo hizo. Por ese motivo, y en vista de que prima
facie los criterios usados por la Ley no consultan la capacidad de pago del
contribuyente, la Corte considera que el esquema tributario del arancel
judicial es contrario al principio de equidad.
ii. Lo segundo: la regulación
establece que el monto del arancel se calcula sobre la base de las pretensiones
dinerarias, o sobre las condenas económicas efectivas, según si el gravado es
el demandante o pretensor (dependiendo del caso), o el demandado. Ninguna de
estas dos realidades, como se dijo, revela, indica o es una presunción razonable
de la capacidad de pago del contribuyente. Ahora bien, definir un tributo con
una fórmula que no consulta la capacidad contributiva de los obligados puede
-mientras no se adopten dispositivos encaminados a evitar tal situación-
conducir a escenarios confiscatorios. Para ver esto con mayor claridad,
conviene tener en cuenta lo siguiente. La
Ley fija un límite a la cuantía del importe pagable por arancel, que asciende
a los 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes, lo cual quiere decir que
nadie paga nunca un valor superior a ese.[71]
Pero ni siquiera ese límite impide que llegue a haber personas naturales o
incluso jurídicas de derecho privado (no exentas del arancel), que tengan en
ciertos casos que destinar la totalidad de sus ganancias al pago del gravamen,
por ejemplo, para interponer una demanda.[72]
No todas las personas incluidas en el grupo de potenciales contribuyentes del
arancel tienen capacidad para hacer erogaciones millonarias con el fin de
acceder a la justicia. El hecho de no estar amparados por pobreza, o de haber
estado obligados a declarar renta en el año inmediatamente anterior a la
presentación de la demanda, si bien puede en general indicar capacidad de hacer
una contribución parafiscal, no es por sí mismo suficiente para concluir que
puedan pagar cualquier monto, por concepto de la misma. En la ley no hay, en
últimas, garantías para evitar que el arancel se convierta en una contribución con
implicaciones confiscatorias (CP arts 58, 95-9, 333
y 363),[73] y por ese motivo el
diseño tributario de la figura es contrario al principio de equidad.
iii. Lo tercero: la
regulación no impide tampoco que dos sujetos con la misma capacidad de pago; es
decir, con igual renta, igual riqueza (patrimonio líquido), igual propiedad
raíz, e igual nivel de consumo, paguen montos desiguales. La forma de calcular
el arancel no se ata, y por lo mismo es independiente de, cualquiera de estas
realidades económicas reveladoras del poder contributivo de las personas.  Es
más, es posible que incluso personas con todos esos datos en común, sean
demandadas en un proceso idéntico, con pretensiones dinerarias idénticas, y sin
embargo paguen montos desiguales, si se dan algunas diferencias irrelevantes en
torno a la definición de su capacidad de pago. En efecto, si en el proceso de
uno de ellos el demandante está eximido del arancel (por ejemplo porque no tuvo
que declarar renta en el año inmediatamente anterior a la presentación de la
demanda), mientras que en el otro proceso el demandante sí tuvo que pagar el
arancel al inicio (porque declaró renta en el año anterior y no tenía amparo de
pobreza), se obtiene que al final, si ambos demandados son vencidos en juicio,
el del primer caso tendría que restituir a título de costas el arancel pagado y
calculado sobre la base de las pretensiones dinerarias, mientras que el otro,
en el que la contraparte no tuvo que pagar el arancel, tendría que cancelar el
tributo sobre la base de la condena efectivamente impuesta, que procesalmente
es lógico que pueda ser inferior a las pretensiones dinerarias iniciales. Y
así, dos personas con idéntica renta, riqueza, propiedad y nivel de consumo,
siendo ambas demandadas, en procesos de la misma naturaleza, y con las mismas
pretensiones dinerarias, acabarían pagando montos desiguales que, como se dijo
en el punto anterior, no necesariamente consultan su capacidad de pago.
48.3. Como se
infiere de lo anterior, los elementos del arancel judicial suponen una franca
restricción al principio de equidad (CP arts 95-9 y 363), en la medida en que
gravan una realidad que no consulta la capacidad de pago del contribuyente, no
establecen dispositivos para evitar escenarios confiscatorios, e introducen un
trato desigual e injustificado entre sujetos con la misma capacidad
contributiva, y en iguales circunstancias fácticas.
49. Regresividad manifiesta del
arancel de la Ley 1653 de 2013. El principio de progresividad
tributaria complementa las exigencias de la equidad horizontal, dentro
del sistema tributario, con las de equidad vertical. Mientras la equidad
horizontal prescribe que personas con capacidad económica
equiparable, o que se hallen bajo una situación fáctica similar, contribuyan de
igual manera al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado (CP art.
95-9), la equidad vertical demanda que las personas con más capacidad económica
contribuyan en mayor proporción, para que el sacrificio fiscal sea similar
incluso entre sujetos con capacidades de pago desiguales.[74]
Por lo mismo, la Corte ha señalado que la
Constitución exige gravar “en mayor proporción a quienes tienen mayor
capacidad contributiva -equidad vertical-, a fin de que, a la postre, todos
acaben haciendo un igual sacrificio de cara a sus capacidades”.[75] El principio de progresividad está
referido en la Constitución expresamente al “sistema tributario”. No
obstante, según la jurisprudencia, esto no hace inviable controlar la
constitucionalidad de un tributo o de alguno de sus elementos particulares a la
luz del principio de progresividad. Lo que implica es que el juicio de
progresividad sobre un tributo consiste, no en establecer si individualmente se
compadece con el principio de progresividad, sino en determinar si el tributo o
elemento “podría aportar al sistema una dosis de manifiesta
[…] regresividad”.[76]
49.1. La
Corte, en concordancia con ese entendimiento, ha decidido que determinadas
disposiciones tributarias son inconstitucionales por introducir dosis
manifiestas de regresividad en el sistema fiscal. Por ejemplo, la sentencia C-776 de 2003,[77]
declaró inexequible una norma tributaria que introducía reformas extensas al
IVA, sobre la base de que incorporaba al sistema tributario una manifiesta
dosis de regresividad. La sentencia C-1060A de 2001 declaró
también inexequible una norma tributaria, en virtud de la cual se les adjudicaba la calidad de rentas de trabajo exentas del
gravamen a las rentas, a los gastos de representación de ciertos altos
funcionarios oficiales, y además se presumía que, a efectos tributarios,
un porcentaje fijo de sus salarios equivalía a gastos de ese tipo, con lo cual
dicho porcentaje se convertía a su vez en renta de trabajo exenta.[78] La decisión se fundó entonces en que la
norma acababa gravando más severamente las rentas menores que las mayores, con
lo cual introducía un trato directamente regresivo.[79]
49.2.
Con base en estas consideraciones, la Sala estima que el arancel introduce una dosis
de manifiesta regresividad al sistema tributario: primero, no lo regula de modo
que garantice un sacrificio igual de parte de contribuyentes con capacidades de
pago desiguales; segundo, y en contraste, sí crea una medida para que quienes
tienen más capacidad contributiva, así presenten pretensiones sumamente
elevadas de dinero o se vean condenadas a satisfacer una obligación patrimonial
cuantiosa, nunca se vean obligados a cancelar por el arancel más de doscientos
salarios mínimos legales mensuales; tercero, esta regulación no impide la
extensión en los hechos de una barrera económica, que puede ser franqueable por
parte de quienes tienen mayor capacidad de pago, pero que en cambio resulta
tanto más insuperable mientras se tenga menor renta, riqueza, propiedad o
niveles de consumo. La Corte pasa a desarrollar estos motivos:
i. Uno. Como
quedó evidenciado, el monto del gravamen no se determina en función de
la renta, la riqueza, la propiedad, o los niveles de consumo del contribuyente,
que son las realidades económicas típicamente usadas para revelar la capacidad
de pago en la tributación fiscal o parafiscal. Esta vez son las pretensiones
dinerarias, y en otros casos los montos de las condenas, los hechos a partir de
los cuales se determina la cuantía de la detracción. Esto indica que dos personas
con capacidades económicas diferentes en todos estos aspectos (pero, aun así,
no excluidas del arancel); es decir, con rentas, riqueza, propiedades y nivel
de consumo notoriamente incomparables y radicalmente desiguales, podrían llegar
a tener que pagar magnitudes idénticas de dinero por concepto del arancel
judicial, mientras presenten demandas con pretensiones dinerarias iguales o, en
otros eventos, sean condenadas a pagar judicialmente sumas dinerarias
idénticas. No hay, por tanto, un dispositivo en la regulación que garantice un
sacrifico igual para todos los contribuyentes, fin buscado por el principio de
progresividad. Esta, que es por sí misma entonces una manera de definir el
arancel, en la cual no se persigue la progresividad tributaria, introduce al
sistema una dosis de regresividad.
ii.
Dos.
Ahora bien, a eso debe sumarse que la
Ley 1653 de 2013 no introduce garantías orientadas a evitar escenarios
confiscatorios, y en cambio sí fija un límite (techo) a la cuantía pagable por
el arancel, que asciende a doscientos salarios mínimos legales mensuales
vigentes, sin importar esta vez que dicha suma pueda ser notoriamente inferior
al 1.5% de las pretensiones dinerarias o de las condenas adversas. Se ve
entonces que mientras la Ley no crea condiciones para impedir que una persona
se vea sujeta a sufragar un monto tributario que sobrepase drásticamente su
capacidad de pago, sí establece un dispositivo en virtud del cual las personas
con más alta capacidad de pago (por su renta, riqueza, propiedad y propensión
al consumo), podrían cancelar denotadamente menos de lo que están capacitadas
para cancelar a título de arancel, en procesos en los cuales presenten
pretensiones por cuantías elevadas, o sean condenadas por sentencia a cancelar
montos superlativos de dineros. En otras palabras, para la
Ley es indiferente que mientras unas personas se vean obligadas a destinar la
casi o absoluta totalidad de los frutos de su actividad económica, para pagar
el arancel, otras -las que tienen mayor capacidad de pago- nunca se vean ante
la necesidad de pagar más de doscientos salarios mínimos legales mensuales
vigentes. La regulación no sólo no es entonces progresiva, sino que de hecho
tiene implicaciones regresivas.[80]
iii.
Tres.
La creación de una barrera económica de acceso con límites (techo), que
resultan franqueables por quienes cuentan con mayor capacidad económica pero no
necesariamente por quienes, sin estar en condiciones de pobreza, tienen una
capacidad contributiva notoriamente inferior, es ya entonces por sí misma
regresiva. Pero cuando esto puede significar una carga imposible o muy difícil
de cumplir, y esa carga es condición de acceso a un servicio o actividad
esencial o fundamental, como es el caso de la administración de justicia, la
dosis de regresividad se incrementa exponencialmente, ya que impide justamente
superar la desigualdad real, preexistente al tributo, en la medida en que quienes
tengan mayor capacidad económica para franquear la barrera de acceso, estarán
en mejor posición que quienes tienen menor capacidad de pago para hacer
efectivos sus derechos patrimoniales, mediante la coerción del poder estatal
administrado por la justicia. El arancel, como se mencionó anteriormente, no
sólo no grava entonces de igual modo a los iguales, y puede  implicar de hecho
un desigual sacrifico para sujetos con capacidades de pago notoriamente
diferentes, sino que además establece un obstáculo con la virtualidad de
perpetuar las desigualdades reales, preexistentes al tributo, al fijar
obstáculos para que quienes tengan derechos patrimoniales insolutos por sumas
cuantiosas de dinero, sin estar en condiciones de pobreza, se vean obligados a
pagar un arancel posiblemente superior a su renta, su riqueza, su propiedad y
su nivel de consumo, en aras de hacer efectivas las acreencias que tienen a su
favor. Lo cual, en suma, amplía significativa y manifiestamente la dosis de
regresividad.
49.3.
En definitiva, los artículos 4, 5, 6, 7, 8 y 9 de la
Ley 1653 de 2013 rediseñan radicalmente el modo de establecer la cuantía
pagable del tributo, y al hacerlo introducen una franca y ostensible restricción
al principio de progresividad. Para empezar, el gravamen no sólo no es igual
para sujetos con igual capacidad de pago, o en circunstancias fácticas
similares, sino que además de hecho deja de gravar con más a quienes tienen
mayor capacidad contributiva, y con menos a quienes la tienen en menor medida,
y aparte de eso crea una barrera económica que, al tener un límite (techo) de
doscientos salarios mínimos legales mensuales vigentes, la convierte en un
limitante susceptible de franquearse más fácilmente por quienes cuentan con las
mayores capacidades de pago, y en cambio en un ingente obstáculo que puede
resultar cada vez menos superable conforme se desciende en la escala de
realidades indicadoras de capacidad contributiva. Esto ya es de suyo suficiente
para calificar de regresivo el arancel. Pero cuando se convierte, además, en un
significativo obstáculo de acceso económico a un servicio o actividad esencial
o fundamental dentro del Estado Constitucional, como es la administración de
justicia, y precisamente en un ámbito de litigio donde se ventilan pretensiones
económicas, encaminadas a satisfacer derechos patrimoniales, la notoria regresividad
aumenta exponencialmente el trascendental problema de inconstitucionalidad,
pues interpone un ostensible obstáculo, con la potencialidad de ser
infranqueable, a la superación de las desigualdades preexistentes al tributo.
Estas consecuencias, en un esquema de tributación parafiscal, son
manifiestamente regresivas.
d.
El desproporcionado sacrificio que introduce el arancel judicial, en los
principios de justicia, equidad y progresividad tributarias, acarrea la
violación de los derechos de acceso a la justicia y al debido proceso
50.
A
lo anterior cabe agregar que la configuración tributaria del arancel, contenida
en los artículos 4, 5, 6, 7, 8 y 9 de la Ley demandada, no introduce cualquier
grado de limitación a los principios de justicia, equidad y progresividad
tributaria, sino de hecho sacrificios manifiestamente desproporcionados en
dichos mandatos. Esto es relevante decirlo, por cuanto la
Corte ha sostenido que para declarar un tributo o una regulación contraria a
la equidad y a la progresividad tributarias, es preciso tener en cuenta si el
instrumento en cuanto tal es razonable o proporcionado.[81] Por lo cual, si bien
lo anteriormente mencionado sería suficiente para evidenciar un sacrificio patente,
intenso y vasto en los principios de justicia, equidad y progresividad, podría
preguntarse si ese sacrificio se introduce razonablemente para alcanzar otros
objetivos constitucionales legítimos, valiosos o, incluso más, imperiosos.  La
Corte procede a definir por qué la medida acusada no es razonable.
50.1. Intensidad
del escrutinio. La intensidad de un escrutinio constitucional se determina,
entre otros factores, con arreglo al tipo de instrumento que se prevea,[82]
la importancia de los derechos y principios constitucionales comprometidos,[83]
y el nivel de sacrificio que se imprima a estos últimos.[84] Al
aplicar estos criterios para definir la intensidad del test en esta ocasión, la
Corte considera que debe ser el más estricto posible:
- La
excepcionalidad de las contribuciones parafiscales exige en principio un
escrutinio más intenso. La Constitución le da al Congreso la potestad de
imponer contribuciones fiscales “y, excepcionalmente, parafiscales” (CP
art 150 num 12). Como se ve, la libertad con la cual cuenta al legislador en el
diseño de la política fiscal, no es constitucionalmente equiparable con los
límites que le depara al configurar las contribuciones parafiscales, pues la
imposición de estas últimas ha de ser excepcional. Esta regulación
constitucional se traduce en un mandato de control estricto sobre las reformas
de imposición parafiscal, con el fin de evitar que estas últimas se convierta
en la forma ordinaria y regular de financiar los gastos e inversiones del
Estado, que en principio es un deber de todas las personas y los ciudadanos, y
no exclusivamente una obligación de un sector (CP art 95-9).[85]
- La
importancia de los principios y derechos comprometidos. Los principios de
equidad y progresividad, lo mismo que los derechos de acceso a la justicia y de
defensa, están expresa y taxativamente previstos en la
Constitución (CP arts 95-9, 363, 229 y 29), lo cual es indicativo de su
trascendencia dentro del orden jurídico. Los primeros principios mencionados
son, en su respectivo ámbito, fundamentales para dotar de legitimidad el
sistema tributario (CP arts 95-9 y 363). Los segundos son por su parte
instrumentos esenciales para garantizar los demás derechos sustanciales,
incluso de orden fundamental, en la medida en que permiten poner el aparato de
poder estatal, administrado por la justicia, con el propósito de hacerlos efectivos.
Estas características dotan a todos los principios comprometidos de la más alta
importancia en la configuración de un Estado Social de Derecho. Este último
tiene como fines, en la Constitución de 1991, asegurar a los integrantes de la
Nación la convivencia, la justicia, la igualdad y la paz (CP Preámbulo), y
hacer efectivos los derechos y deberes consagrados en la
Carta (CP. art 2).
- Nivel de
sacrificio de los principios mencionados. Creación de una barrera prima
facie de acceso a la justicia y de ejercicio de facultades de defensa.
En este caso, la Ley demandada implica un sacrificio de un alto nivel de
intensidad en los principios constitucionales y derechos fundamentales
comprometidos. La Corte observa, de un lado, que la regulación del nuevo
arancel restringe significativamente la equidad en la imposición de cargas
tributarias. De otro lado, advierte que introduce una dosis de manifiesta
regresividad al sistema tributario. Y finalmente se aprecia que, al definir de
este modo el arancel, como una condición previa e indispensable para acceder a
la justicia en ciertos procesos, o para ejercer determinadas posiciones de
defensa, se crea una restricción económica de acceso a la justicia y al
ejercicio de facultades protegidas por el derecho de defensa, que abarca
comparativamente un mayor número de especies de procesos. Los dos primeros
sacrificios fueron plenamente demostrados en acápites anteriores de esta
providencia. Las razones por las cuales la
Corte estima que este arancel supone una restricción al acceso a la justicia y
al debido proceso, y por qué esto conduce a hacer un escrutinio estricto, merece
un desarrollo adicional.
La Corte observa que el
arancel de la Ley 1653 de 2013 restringe el acceso a la justicia y el ejercicio
de ciertas facultades de defensa en el proceso. En efecto, el arancel tiene
ahora -como se dijo- una particularidad que lo hace distinto de sus versiones
anteriores. La Ley 1394 de 2010 establece que el deber de cancelar el tributo
se activa al final del proceso, cuando se cumpla lo acordado por las partes en
una transacción o conciliación que termine anticipadamente un proceso
ejecutivo, cuando se dé cumplimiento a una condena impuesta en laudo arbitral
(en caso de reconocimiento o refrendación), o cuando se cumplan las obligaciones
reclamadas en un proceso ejecutivo de cualquier naturaleza. La nueva versión,
en cambio, que está contenida en la ley 1653 de 2013, adelanta como regla
general el momento en el cual se hace exigible el arancel. El deber de pagar
este tributo se activa incluso antes de presentar la demanda, o de hacer
efectiva una posición de defensa, y el pago real del mismo se convierte ahora
en condición previa de acceso a la justicia o de ejercicio de una facultad de
defensa (para presentar una demanda de reconvención, un llamamiento en
garantía, una denuncia del pleito, una intervención ad excludendum). Con lo cual, la
limitación a los derechos señalados es entonces superior a la que presentaba,
por ejemplo, la versión del arancel de la
Ley 1394 de 2010.
Esto
hecho es suficiente para concluir que la Ley crea una barrera prima facie de
acceso a la administración de justicia y de ejercicio de las señaladas posiciones
de defensa. Sin embargo, no basta para que el arancel judicial sea
automáticamente declarado contrario a la
Carta. La Constitución no sólo no prohíbe per se la instauración de un
arancel judicial,[86]
sino que incluso no establece una prohibición expresa y absoluta para que el
legislador imponga tributos en un momento previo al acceso a la justicia o al
ejercicio de un derecho defensa en el proceso, si la detracción es en sí misma una
medida proporcional. La Constitución prevé el deber de la persona y el
ciudadano de “[c]olaborar para el buen funcionamiento de la
administración de la justicia” (CP art 95-7), y no proscribe al Congreso la
posibilidad de usar la tributación para fomentar el
cumplimiento de ese deber. La política tributaria es, por otra parte, un
instrumento que, además de conseguir caudales de recursos para la hacienda
pública, puede también usarse con el fin de modelar, dentro de ciertos límites,
prácticas o tendencias ilícitas, abusivas o incluso sólo perjudiciales. De
hecho, la implementación de contribuciones ha tenido un uso indirecto y
legítimo en otros Estados constitucionales, como técnica encaminada a modelar
prácticas o comportamientos individuales o colectivos que se estiman dañinos.[87]
La imposición parafiscal, como forma de promover cambios importantes dentro de
la sociedad, no sólo no contradice la
Constitución, sino que de hecho ha sido admitida por esta Corte. Por ejemplo,
la jurisprudencia ha aceptado la imposición de un gravamen sobre el consumo de
tabaco, no tanto por los ingresos que esto pueda generar, sino porque
desestimula el consumo del mismo:
“[…] el encarecimiento de los precios de los
cigarrillos mediante  el alza de los impuestos sobre ellos se ajusta a los
compromisos adquiridos en el Convenio de la
OMS acerca del desestímulo del consumo de los productos del tabaco a través de
medidas tributarias. En este caso, es indiferente que algunos cigarrillos
paguen porcentualmente un impuesto mayor que otros, en relación con su precio
de venta al consumidor, o que los consumidores de los cigarrillos de menor
valor paguen, proporcionalmente, un impuesto de consumo mayor. Como de lo que
se trata es de preservar la salud y la vida de las personas, el Legislador
puede tomar las medidas que considere necesarias para dificultar el acceso a
los productos del tabaco, entre las cuales se encuentra la de elevar los
precios mínimos de compra de los cigarrillos, a través del alza del impuesto al
consumo”.[88]
Ahora bien, no todas las actividades, prácticas o
comportamientos son igual de valiosos, en relación con la
Constitución. No es lo mismo consumir tabaco que acceder a la administración
de justicia, o que ejercer una posición de defensa dentro de un proceso
judicial. La imposición de gravámenes sobre el consumo del cigarrillo, si bien
tiene por supuesto límites, no se ha de someter a un escrutinio tan estricto
como al que ha de sujetarse una detracción sobre el uso de la administración de
justicia. En este último caso, si bien no está prohibido establecer tributos
que proporcionadamente enfrenten problemas estructurales de la justicia, lo
cierto es que  “la configuración del arancel judicial no
puede conllevar la imposición de barreras [definitivas] de acceso a la justicia”, que
desestimulen indiscriminadamente el ejercicio de los derechos fundamentales.[89]
Por lo cual, si se ha de adelantar el momento del cobro del arancel, de tal
suerte que este se convierta en una barrera prima facie de acceso, la constitucionalidad de esta medida depende
de que sea diseñado con especiales precauciones, para que sirva únicamente al
fin de cambiar prácticas de litigio, o usos de la justicia que sean clara y
manifiestamente perjudiciales, ilícitos o abusivos. El diseño de la imposición
no puede, en cambio, extender los efectos disuasivos del tributo hacia otras
prácticas y actuaciones legítimas, lícitas, y que no representen abusos del
derecho o prácticas perjudiciales para la administración de justicia. Las
medidas que puedan producir un efecto de desaliento sobre el uso de la
justicia, y de las posiciones y recursos judiciales de defensa, deben someterse
al más estricto escrutinio judicial por parte de la
Corte Constitucional.
-
Conclusión sobre la intensidad del escrutinio constitucional. Lo anterior significa que el instrumento de tributación
previsto en la Ley 1653 de 2013 debe perseguir un fin imperioso, y en cuanto
medio ha de ser conducente y exacto para alcanzarlo; es decir, no sólo
adecuado, sino además efectivo (producir los efectos que persigue), y no
desestimular otras prácticas o usos que resulten lícitos y no perjudiciales
para la administración de justicia. Además, la medida en cuanto tal debe ser
necesaria y proporcional.
Aclarado
esto, la Corte pasa a enjuiciar la razonabilidad del arancel.
50.2.
Las finalidades son legítimas. De acuerdo con la exposición de motivos
que justificó la iniciativa de reformar el diseño del arancel judicial, la
reconfiguración de este último persigue dos finalidades conjuntamente: por una
parte, crear una mejor fuente de recaudo de recursos para inversión en la
administración de justicia (mejor que el arancel previsto en la
Ley 1394 de 2010), y por otra desestimular ciertos usos de la administración
de justicia, que se representan en demandas o recursos procesales infundados, o
en pretensiones temerarias.[90]
La Corte advierte que ambos fines son legítimos, y uno de ellos imperioso. La
adquisición de mayores caudales para financiar las inversiones en la
Rama Judicial es constitucional, en la medida en que de esta manera se
promueve un mejor funcionamiento del aparato judicial, y se asegura un servicio
de administración de justicia cada vez más celero, más eficiente y eficaz, en
beneficio de quienes lo usan. El otro propósito, que es el de desestimular la
presentación de demandas o pretensiones dinerarias infundadas o temerarias, es
un fin inmediato para alcanzar el más remoto de reforzar el deber de la persona
y el ciudadano de colaborar con el buen funcionamiento de la administración de
justicia, que está expresamente exigido en el texto de la
Constitución (CP art 95-7).
50.3.
Los medios empleados son inconducentes e inexactos. El arancel judicial establecido en los artículos 4, 5, 6, 7,
8 y 9 de la Ley 1653 de 2013 no supera este paso del escrutinio. En concepto de
la Corte, la reforma acusada introduce un gravamen que ciertamente puede
concretarse en un aumento de los recursos en favor de la administración de
justicia. Igualmente, tiene la virtualidad de producir un efecto disuasorio
frente a la instauración de pretensiones o ejercicios procesales infundados o
temerarios, que es uno de los fines de la reforma. El instrumento resulta más
útil, en este punto, respecto de quienes cuentan con menor capacidad de pago, y
menos con quienes tienen capacidades contributivas superiores, ya que estos
últimos pueden sortear la barrera. Pero más allá de ese efecto, la nueva
versión del arancel judicial tiene implicaciones disuasivas no sólo para quien
instaura pretensiones dinerarias abusiva o infundadas, sino también para otros
sujetos, aunque presentan pretensiones dinerarias legítimas, lícitas y no
abusivas ni perjudiciales. Esto ocurre respecto de quienes, sin estar por
debajo de la línea de pobreza, y obligados a pagar el arancel, no cuentan
necesariamente con facilidades económicas para pagar el monto de una
contribución tributaria que, en tanto no se define en función de la capacidad
de pago del obligado, puede llegar a exigirle a este último el cumplimiento de
un imperativo incluso imposible o muy difícil de cumplir, lo cual está
prohibido por la Constitución, según la jurisprudencia de esta Corte
Constitucional.[91]
50.4. Los medios son innecesarios y desproporcionados. A
todo lo anterior, que ya de suyo es suficiente para declarar inexequible el
esquema tributario demandado, debe sumarse que la escogencia del arancel -en el
diseño que tiene actualmente- como instrumento para obtener recursos y disuadir
la instauración de pretensiones infundadas o temerarias, es innecesaria y
desproporcionada. Es innecesaria, por una parte, porque existen otros medios
disponibles para impedir la interposición de pretensiones dinerarias infundadas
o temerarias, dentro de los cuales se encuentran el juramento estimatorio, o
las sanciones por temeridad. Asimismo, puede haber otras formas de obtener
recaudos para financiar las inversiones en la administración de justicia,
dentro de las cuales se encuentra por supuesto el amplio universo de
posibilidades que deja la política fiscal y, en menor medida, parafiscal. Por
ejemplo, es posible diseñar la contribución del arancel de un modo distinto, y
adoptar la configuración del mismo, tal como se encontraba prevista en
versiones anteriores de la Ley 1394 de 2010.
La nueva versión del arancel, contenida en la
Ley 1653 de 2013, tal vez resulte más eficaz que las medidas alternativas
reseñadas, para alcanzar los propósitos antes referidos. La
Corte no insinúa lo contrario. Pero observa que lo que la
Ley 1653 de 2013 alcanza en mayor eficacia, no compensa el manifiesto y enorme
sacrificio que introduce en los principios de equidad y progresividad
tributaria y, en especial, en los derechos a acceder a la justicia y al debido
proceso. El acceso a la justicia y el debido proceso son instrumentos al
servicio de todos los derechos fundamentales, y su desconocimiento acarrea por
tanto el de todos los demás. En esa medida, cada vez que por razones económicas
un reclamo no se tramita ante la justicia, o un reclamo ante la justicia es
desoído por el juez, o bien es una controversia menos que se decide, o que se
resuelve por otras vías, y en cualquier opción hay un sacrificio enorme para
derechos fundamentales, incompensable por las eventuales virtudes en términos
dinerarios y disuasivos del nuevo arancel.
51. Por todo lo anterior, la
Corte Constitucional considera inexequibles los artículos 4, 5, 6, 7, 8 y 9 de
la Ley 1653 de 2013, en tanto erigen una barrera económica para acceder a la
administración de justicia, que impide ejercicios lícitos, legítimos y no
perjudiciales de la misma, o de los derechos procesales.
Otras razones de inconstitucionalidad
del artículo 5, Ley 1653 de 2013
52. Aparte de lo señalado, hay algunos
fragmentos específicos del artículo 5 de la
Ley 1653 de 2013, que presentan por sí mismos problemas de
inconstitucionalidad, planteados por los actores en sus demandadas. La
Corte encuentra que el artículo 5 inciso 5, viola el principio de
excepcionalidad de las contribuciones parafiscales (CP art 150 num 12); y que
el artículo 5 parágrafo 1° desconoce el derecho a la estricta legalidad de las
sanciones (CP art 29), por lo siguiente:
- El artículo 5 inciso 5, establece que “[c]uando
se demandante ante una autoridad administrativa en ejercicio de función
jurisdiccional en aquellos asuntos en los que esta y el juez tengan competencia
a prevención para conocer de la actuación, el arancel judicial se causará a
favor de la autoridad administrativa respectiva”. Esta norma desconoce lo
previsto en el artículo 6 inciso 3 de la
Ley Estatutaria de Administración de Justicia, conforme al cual “[e]l arancel judicial constituirá un ingreso
público a favor de la rama judicial”. En efecto, destinar los recursos del arancel a autoridades
de la administración pública que cumplan funciones jurisdiccionales, no es
propio de los ingresos públicos a favor de la “Rama Judicial”, como lo
prevé la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, que en este caso forma
parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato. Los organismos
administrativos no hacen parte de la rama judicial, aunque excepcionalmente
estén facultados por la Ley para administrar justicia (CP art 116). La
infracción de lo contemplado en la Ley estatutaria se traduce, además,  en este
caso, en una violación de la excepcionalidad de las contribuciones
parafiscales, pues el artículo 150 numeral 12 de la
Carta dice que el legislador puede “excepcionalmente” imponer este tipo
de tributos, “en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”,
lo cual no ocurre en la citada disposición.
- El
artículo 5 parágrafo 1° dice que “[q]uien utilice información o
documentación falsa o adulterada, o que a través de cualquier otro medio
fraudulento se acoja a cualquiera de las excepciones previstas en el presente
artículo, deberá cancelar, a título de sanción, un arancel judicial
correspondiente al triple de la tarifa inicialmente debida, sin perjuicio de
las sanciones penales a que hubiere lugar”. Al
revisar esta disposición, la Sala advierte que no respeta el principio de
estricta legalidad.  No establece si sólo se responde a título de dolo o
culpa (responsabilidad subjetiva), o si también con responsabilidad objetiva.
Podría decirse que, al ser un ilícito penal, en este caso se debe obrar con
dolo o culpa (o preterintención). Pero, en el supuesto que no se trata de una
sanción penal, podría abrirse la posibilidad de sancionar a personas por
utilizar información falsa, independientemente de su responsabilidad subjetiva.
La descripción de los comportamientos típicos es indeterminada. Cuando se dice
que también se aplica la sanción a quien pretenda exonerarse del arancel ‘a
través de cualquier otro medio fraudulento’, no se precisa qué debe tener
el medio para ser considerado fraudulento. El medio fraudulento es cualquiera,
no se enuncia, y la acción o las acciones que realizan el comportamiento típico
no se determinan. No precisa ni remite específicamente a un procedimiento para
aplicar la sanción, ni define con claridad la cuantía de la misma, pues si bien
dice que se debe pagar el “triple de la tarifa inicialmente debida”, no
se precisa si al cancelar esa suma se cumplen al mismo tiempo la sanción y la
obligación tributaria, o si sólo se satisface la sanción. En definitiva, hay
una franca y abierta indeterminación en la norma, que vulnera el artículo 29 de
la Constitución.
Decisión a adoptar
53. La inconstitucionalidad de los
artículos 4, 5, 6, 7, 8 y 9, antes referidos, tiene profundas implicaciones
para la validez de toda la Ley 1653 de 2013. En efecto, los artículos 4, 5, 6,
7, 8 y 9 de la Ley 1653 de 2013 definen los elementos estructurales del arancel
judicial; es decir, respectivamente, el hecho generador, las
excepciones a este, el sujeto pasivo, la base gravable, la tarifa, y lo
atinente al pago del arancel. Ahora bien, precisamente fue la necesidad de
modificar justo estos elementos, y en especial el hecho generador, el motivo
central de la reforma integral al arancel judicial.[92]
Los demás preceptos de la Ley 1653 de 2013 se adoptaron entonces a propósito de
esos aspectos estructurales, y tienen sentido y razón de ser sólo en función
suya. Por lo cual, la declaratoria de inexequibilidad de las normas que prevén
los elementos definitorios del nuevo arancel, deja a los aspectos accesorios de
la reforma desprovistos de la causa por la cual fueron instaurados. Al declarar
inexequibles los artículos 4, 5, 6, 7, 8 y 9 de la
Ley 1653 de 2013, la Corporación debe por tanto decretar la
inexequibilidad de la totalidad de la
Ley.[93]
Lo cual coincide, por lo demás, con la jurisprudencia constitucional adoptada
en casos semejantes, en los cuales tras encontrar que son inexequibles los ejes
estructurales de un cuerpo o sistema normativo, la
Corte ha procedido a declarar la inexequibilidad de toda la reforma.[94]
54. Con fundamento en lo anterior, dado
que no es posible que el sistema del nuevo arancel subsista sin los elementos
definitorios previstos en los 4, 5, 6, 7, 8 y 9 de la
Ley demandada,
la Corte Constitucional estima que la declaratoria de inexequibilidad de estos
últimos acarrea necesariamente la inexequibilidad de la totalidad de la
Ley 1653 de 2013.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar
INEXEQUIBLE la Ley 1653 de 2013 ‘Por la cual se regula un
arancel judicial y se dictan otras disposiciones’.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
ANEXO. Cuadro comparativo
arancel judicial
Ley 1394 de 2010
Ley 1653 de 2013
Hecho generador. El arancel se
genera en (i) procesos “ejecutivos civiles, comerciales y contencioso
administrativos”, (ii) en los cuales el monto de las pretensiones sea
igual o superior a “doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales”,
y (iii) siempre que se de una de tres hipótesis: cumplimiento de lo acordado
por las partes en una transacción o conciliación que pusiera término a un
proceso ejecutivo, por el cumplimiento de una condena impuesta en laudo
arbitral en caso de reconocimiento o refrendación, o por cumplirse
obligaciones reclamadas en un proceso ejecutivo de cualquier naturaleza (ídem
art 3). No se cobra, sin embargo, en los procesos penales, laborales,
contencioso laborales, de familia, de menores, declarativos,[95] ni en
los conflictos de seguridad social, de control constitucional, ni en los “derivados
de la tutela y demás acciones constitucionales”.
Hecho generador. El arancel judicial se causa por
regla general en los “procesos judiciales con pretensiones dinerarias”
(art 4). Lo cual significa que es susceptible de cobrarse, en principio, ante
una pretensión que sea convertible en dinero. La
Ley agrega que también se genera en procesos no judiciales que se surtan
ante autoridades administrativas en ejercicio de función jurisdiccional, en
aquellos asuntos en los que estas y el juez tengan competencia a prevención.
El arancel no se genera entonces en los procesos (judiciales o
administrativos ante autoridades con jurisdicción) en los cuales no se
formulen pretensiones dinerarias.
Sin embargo, no en
toda clase de procesos con pretensiones dinerarias se cobra el arancel
judicial. Según el artículo 5 de la Ley, “[n]o podrá cobrarse”
en los procedimientos arbitrales, penales, laborales, contencioso laborales,
de familia, de menores, liquidatorios, de insolvencia, de jurisdicción
voluntaria, de control constitucional o de acción de tutela, y en los
derivados de acciones populares, de grupo, de cumplimiento, “y demás
acciones constitucionales”. En los procesos de reparación directa no se
cobra el arancel cuando se pruebe sumariamente ante el juez “que el daño
antijurídico cuya indemnización se reclama ha dejado al sujeto activo en
situación de indefensión”, y que cubrirlo en esas condiciones limitaría
el derecho a acceder a la justicia. Las víctimas, en los procesos judiciales
de reparación de que trata la Ley 1448 de 2011 ‘Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación
integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras
disposiciones.’, tampoco están obligadas en ese contexto a cancelar el
arancel.
En los casos en los
que tenga que hacerse, el arancel se debe pagar “antes de presentar la
demanda” y acompañar a esta el comprobante de pago correspondiente (art
6). Cuando, debiendo hacerlo, el demandante no presenta la demanda en estas
condiciones, el juez debe inadmitirla, en los términos del artículo 85 del
Código de Procedimiento Civil.[96]
Es un deber del juez, conforme al artículo 6 inciso 4, verificar que el arancel
judicial se pague, cuando sea el caso de hacerlo. En cualquier evento, debe
dejar constancia “en el auto admisorio de la demanda”. Si en otra
etapa del proceso el juez “establece” que no se ha pagado “total o
parcialmente” el arancel judicial, hará un requerimiento para que en el
término de 5 días se pague, “so pena de aplicar las consecuencias
previstas para el desistimiento tácito, la perención o cualquier otra forma
de terminación anormal del proceso, según el estatuto procesal aplicable”
(art 6 par 2).
Sujeto pasivo. Según la Ley 1394 de 2010, cuando se presenta el hecho
generador del arancel, este último se encuentra a cargo “del demandante
inicial o del demandante en reconvención beneficiado con las condenas o
pagos, o sus causahabientes a título universal o singular” (ídem art 6).
No se cobra, empero, a “las personas de los niveles de SISBEN 1 y 2,
condición que serpa acreditada con el respectivo carné”. También se
excluye del deber de cancelar el tributo en mención a quienes, sin probar su
clasificación en los referidos niveles de SISBEN, se les haya reconocido el
amparo de pobreza en los términos de la ley (ídem art 4).
Sujeto pasivo. El tributo está en principio a cargo del “demandante
inicial”, del “demandante en reconvención” o de quien “presenta
una demanda acumulada en procesos con pretensiones dinerarias” (art 6).
Cuando el demandante sea persona natural y no haya estado en la obligación de
declarar renta en el año inmediatamente anterior a la presentación de la demanda,
el “demandado vencido en el proceso” debe hacerse cargo al final de
este del pago del arancel. La Ley prevé que debe pagar la detracción quien
realice el hecho generador en su condición de “llamante en garantía”,
de “denunciante del pleito”, de interviniente “ad excludendum”,
y quien inicie un incidente de liquidación de perjuicios, siempre que en este
último caso “no se trate del mismo demandante que pagó el arancel al
presentar la demanda y de todo aquel que ejerza una pretensión dineraria”.
Debe pagar el arancel uno cualquiera de los litisconsortes necesarios o
cuasinecesarios, pero todos y cada uno de los litisconsortes facultativos
debe hacerlo individualmente.
El
gravamen no se cobra, sin embargo, a ciertos sujetos. A las entidades
públicas en principio no se les exige el pago de la exacción, pero sí a los
entes públicos que “pertenezcan al sector financiero o [s]ean
vigiladas por la
Superintendencia Financiera de Colombia, sin importar su naturaleza jurídica
y los colectores de activos públicos señalados como tales en la ley cuando
sean causahabientes de obligaciones dinerarias de alguna entidad del sector
financiero”  (art 5). Tampoco se exige a las personas naturales que
cuenten con amparo de pobreza (art 5), o que en el año inmediatamente
anterior a la presentación de la demanda no hubieren estado obligadas a
declarar renta (art 5 inc 3, y art 8 par 1 inc 3). En los eventos de
coadyuvancia o de llamamiento de oficio, no se causa el arancel (art 6 par
1). Cuando en una sucesión procesal, el causante haya estado exento del
tributo, eso no exime automáticamente al sucesor, salvo que tenga
independientemente las condiciones para eximirse por su parte (art 5 par 2).
Base gravable. El arancel de la Ley 1394 de 2010 se calcula sobre estos
valores: (a) las condenas por sumas de dinero (el valor efectivamente
recaudado por el demandante), y en los procesos ejecutivos donde concurran
medidas cautelares sobre bienes a rematar, se toma como base gravable -una
vez efectuado el remate- el valor establecido “como pago total o parcial a
favor del demandante”; (b) en las condenas por obligaciones de dar o
hacer, se calcula sobre el “valor total a pagar como resultado de la
liquidación elaborada por el juzgado”; (c) en la transacción o
conciliación, se grava el valor de los pagos, o de la estimación de los
bienes o prestaciones “determinado por las partes en el acuerdo de
transacción o conciliación judicial que ponga fin al proceso” (Ley 1394
art 6).[97]
Base gravable. En general,
el arancel se calcula sobre las pretensiones dinerarias planteadas en la
demanda o en cualquier otro trámite de los que se definen en la
Ley (art 7). Cuando se incluyan varias pretensiones dinerarias, todas ellas
deben sumarse para fijar la base gravable con el tributo demandado. Si a las
pretensiones se incorporen “frutos, intereses, multas, perjuicios,
sanciones, mejoras o similares”, estas se “calcularán a la fecha de
presentación de la demanda”. Las pretensiones formuladas en salarios
mínimos legales mensuales, en moneda extranjera o en cualquier otra unidad de
valor, la liquidación harpa al momento de la presentación de la demanda (art
7). Cuando el demandante sea una persona natural, y no haya estado obligado a
declarar renta en el año inmediatamente anterior a la presentación de la
demanda, quien debe pagar el arancel es el “demandado vencido en el
proceso”. En ese caso, la base gravable la conforman “las condenas
económicas decretadas en la sentencia” (art 5 inc 3). La misma base
aplica cuando se trate de un proceso contencioso administrativo diferente al
contencioso laboral, en el cual el demandado sea un particular (art 5 inc 4).
Tarifa. En la Ley 1394 de 2010 la tarifa aplicable es en general
“del dos por ciento (2%)” sobre la base gravable. Pero en los casos de
terminación anticipada de procesos ejecutivos, y en los que se requiera
reconocimiento o refrendación del laudo arbitral ante el funcionario
judicial, es “del uno por ciento (1%)”. Cuando haya pagos parciales,
la tarifa se aplica separadamente en cada caso, “independientemente de su
monto” (art 7).
Tarifa. La tarifa del
arancel es del uno punto cinco por ciento (1.5%) de la base gravable, y no
puede superar “en ningún caso” los doscientos (200) salarios mínimos
legales mensuales vigentes (art 8). La Ley prevé “a título de sanción”
un arancel judicial correspondiente “al triple de l tarifa inicialmente
debida”, y sin perjuicio de las sanciones penales a las que haya lugar, a
quien “utilice información fraudulenta o documentación falsa o adulterada,
o que a través de cualquier medio fraudulento se acoja a cualquiera de las
excepciones previstas” a la obligación de pagar el arancel (art 5
parágrafo 1°).
Sujeto activo, destinación,
administración, controles y vigencia.[98] El arancel se causa,
en la Ley 1394 de 2010, a favor del Consejo Superior de la
Judicatura - Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, y se incorpora como ingreso en el “Fondo para la
Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración
de Justicia” (ídem art 2). Los recursos los administra el “Fondo para
la Modernización, Fortalecimiento y Bienestar de la Administración
de Justicia” (ídem art 1). El pago del arancel debe hacerse mediante
depósito judicial a órdenes del respectivo despacho del Banco Agrario,
indicando el número del proceso, y una vez recibido el título de depósito,
este se endosa y envía al Consejo Superior de la
Judicatura. Los recursos así recaudados se deben destinar a “la
descongestión de los despachos judiciales del país” (ídem art 12). “[H]asta
el diez (10%) por ciento” de ese recaudo se debe reasignar a la
jurisdicción indígena (ídem art 12 par). La
Ley 1394 prevé el deber del Consejo Superior de la judicatura de rendir un
informe acerca del destino y empleo de los recursos obtenidos por concepto
del arancel,[99]
y consagra como falta disciplinaria “retrasar, sin justificación, la
tramitación de los procesos en los que no se causa el arancel” (ídem art
11). Dicha Ley entró a regir con su promulgación (ídem art 15), acto que tuvo
lugar el 12 de julio de 2010.
Sujeto activo, destinación,
administración, controles y vigencia. De acuerdo con el artículo 3, el arancel judicial se
causa “a favor del Consejo Superior de la
Judicatura, Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, o quien haga sus veces” (inc 1). A renglón seguido, la misma
disposición prevé que el arancel es un ingreso público a favor del “Sector
Jurisdiccional de la Rama Judicial” (inc 2). En aquellos casos en los
cuales la pretensión dineraria genere el arancel, pero se presente ante una
autoridad administrativa con funciones jurisdiccionales, en asuntos en los
cuales esta y el juez tengan competencia a prevención, el tributo se causa “a
favor de la autoridad administrativa respectiva” (art 5 inc 5). En cuanto
a la destinación, el artículo 2 de la Ley demandada dice que el arancel
judicial se debe destinar a “sufragar gastos de inversión de la Administración
de Justicia”. El artículo 11 de la misma establece que dichos recursos se
han de destinar a “la descongestión de los despachos judiciales y la
implementación del sistema oral a nivel nacional”. Estos recursos deberán
“priorizarse” para “atender la implementación de los estatutos
procesales que establecen el trámite de los procesos en forma oral y por
audiencias en la jurisdicción ordinaria y contencioso administrativa en donde
se causan […], así como las mejoras y adecuación de la infraestructura
física y tecnológica destinada para garantizar un acceso eficiente a la
administración de justicia” (art 11). De esos recursos debe destinarse “hasta
el 10%” a la jurisdicción especial indígena. Para esos efectos, el
Consejo Superior de la Judicatura o quien haga sus veces debe informar a la
Mesa Permanente de Concertación Indígena, en enero de cada año, el valor
total recaudado por concepto del arancel judicial (art 11 parágrafo).
En lo que atañe a la
administración, el artículo 2, inciso 2°, de la
Ley 1653 de 2013, prevé que los dineros recaudados en virtud del arancel
judicial deben ser administrados por el “Fondo para la
Modernización, Fortalecimiento y Bienestar de la
Administración de Justicia”. El artículo 3, inciso 1°, prevé que el
destino inicial de esos recursos debe ser el “Fondo para la
Modernización, Descongestión y Bienestar de la
Administración de Justicia”. Todo pago que se haga a la rama judicial
por concepto de arancel, de acuerdo con el artículo 9°, “debe hacerse a
órdenes del Consejo Superior de la
Judicatura - Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración
de Justicia, según lo reglamente el Consejo Superior de la
Judicatura”. El Consejo Superior de la
Judicatura se ocupará, en lo que le corresponda, del recaudo de los dineros
pagados con ocasión de este tributo, y puede hacerlo total o parcialmente “a
través de bancos y demás entidades financieras”, en las condiciones que la
Ley expresamente prevé (art 9 parágrafo). El Consejo Superior de la
Judicatura, o quien haga sus veces, puede, por autorización del artículo 11,
“administrar, gestionar y recaudar el [arancel], sin perjuicio de
que el recaudo se realice a través del sistema financiero” (art 11).
El artículo 12 se
refiere al ‘seguimiento’ sobre la aplicación de la
Ley 1653 de 2013. Establece que el Consejo Superior de la
Judicatura debe rendir un informe trimestral a una Comisión Especial de
Seguimiento, que debe conformarse por “delegados del Congreso de la
República, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de
hacienda y Crédito Público, la
Contraloría General de la República y [l]a Procuraduría General de la
Nación”. Dicho informe debe versar acerca de la “ejecución
presupuestal de las sumas recaudadas por concepto de arancel judicial, y
todas aquellas que se destinen a programas de descongestión y modernización
de la Administración de Justicia, construcción de infraestructura física e
implementación de la oralidad en procedimientos judiciales”. Constituye
falta disciplinaria “gravísima” del juez “retrasar, sin
justificación, la tramitación de los procesos en los que no se causa el
arancel” (art 10).
La Ley 1653 de 2013 entró a regir “a
partir de su promulgación”, acto que se surtió el 15 de julio de 2013.
Desde su vigencia, salvo en lo que atañe al régimen de transición, la
Ley 1653 de 2013 derogó la Ley 1394 de 2010, “así como todas las
disposiciones que le sean contrarias” (art 14). La
Ley 1653 de 2013 expresamente prohíbe disminuir la partida presupuestal
anual a la Rama Judicial, bajo el pretexto de que existe el arancel (art 2
par).
Otros. La Ley 1653 de 2013 consagra un grupo de hipótesis en las
cuales es procedente la devolución o restitución del arancel pagado, o sólo
del comprobante de pago para hacerlo valer en otra oportunidad. (i) Cuando se
trate de un proceso contencioso administrativo, diferente al contencioso
laboral -pues en este no se paga el tributo-, y en el cual el demandante sea
un particular y prosperen “total o parcialmente las pretensiones”, el
juez ordenará la devolución “total o parcial” del importe. (ii) Cuando
el demandante pague el arancel, y el “juez de única, primera o segunda
instancia no cumpla con los términos procesales fijados en la ley en relación
con la duración máxima de los procesos de conformidad con lo establecido en
las normas procesales”, se efectuará un reembolso del importe. (iii) Si,
tras pagar el arancel, la demanda no es tramitada por “rechazo de la
misma”, el juez ordenará el desglose del comprobante de pago, “con el
fin de que el demandante pueda hacerlo valer al momento de presentar
nuevamente la demanda”. (iv) En general, el arancel se debe tener en
cuenta al liquidar las costas, conforme los artículos 393 del Código de
Procedimiento Civil y siguientes. La liquidación debe hacerse con base en el
valor indexado del arancel, “excluyendo del mismo las sanciones previstas
en el parágrafo 1° del artículo 5° de la presente ley” (art 6 inc 4). No
habrá reembolso del arancel al demandante, cuando el demandado no haya estado
obligado a declarar renta en el año anterior a la presentación de la demanda
(art 8 par 1 inc 3).
La devolución del
arancel puede realizarse a solicitud de quien lo pagó “mediante el
reembolso directo o mediante la entrega de certificados de devolución del
arancel judicial”, que se consideran títulos valores a la orden,
trasferibles, destinados a pagar tributos nacionales administrados por la
DIAN (art 8 par 1 inc 2). La emisión y entrega de los certificados de
devolución, cuando haya lugar a ello, las reglamentará el Gobierno Nacional.
El Director de la DIAN adoptará por su parte los procedimientos “necesarios”
para hacer viable la cancelación de tributos nacional con los certificados
referidos.
La Ley 1653 de 2013 contempla también
regulaciones para otros asuntos. Dice que cuando quede ejecutoriada una
providencia en la cual se imponga el pago del arancel judicial, copia de la
misma se debe remitir al Consejo Superior de la
Judicatura - Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración
de Justicia. Las providencias ejecutoriadas de esta naturaleza prestan
mérito ejecutivo. Las sumas adeudadas por concepto de arancel se consideran “créditos
de primera clase de naturaleza fiscal, en los términos del artículo 2495 del
Código Civil”. Establece un régimen de transición, conforme al cual las
demandas presentadas después de entrar en vigencia la reforma, se regularán
por ella, pero las que se hubieren promovido antes, cuando estaba en vigor la
Ley 1394 de 2010, se regulan por esta última (art 13).
[1] Citan estas palabras, que le adjudican a
la ex Ministra de Justicia y del Derecho, tomadas del vínculo http://m.elespectador.com/noticias/política/articulo-428442-aprueban-proyecto-de-ley-crea-un-nuevo-arancel-judicial
: “[e]ste es un proyecto equilibrado, que respeta el principio de equidad
porque no va a afectar a los más pobres ni a aquellos que están constantemente
embargados en un proceso ejecutivo. Creo firmemente que este proyecto va a
beneficiar mucho a la Administración de Justicia trayendo recursos para
invertir en una más pronta, eficiente y moderna justicia y desincentivando que
los procesos escalen hasta llegar a un proceso judicial. || Con esta nueva Ley
se establecen medidas que incentivan la conciliación de los litigios y que las
partes puedan negociar y llegar [a] acuerdos antes de llegar a la demanda. De
esta manera, la instancia ante la
Rama Judicial no podrá ser utilizada como mecanismo de presión para hacer
valer sus pretensiones económicas”.
[2] Los demandantes citan, en su memorial, el
inciso 2° del artículo 6 de la
Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, tal como fue modificada por
el artículo 2 de la Ley 1298 de 2009, que dice: “[n]o podrá cobrarse arancel en
los procedimientos de carácter penal, laboral, contencioso laboral, de familia,
de menores, ni en los juicios de control constitucional o derivados del
ejercicio de la tutela y demás acciones constitucionales”.
[3] A continuación señala que dichos
preceptos indican “[…] que tal tributo corresponde al uno punto cinco por
ciento (1.5%) del monto de las pretensiones, que deberá ser cancelado por el
demandante inicial, por el demandante en reconvención, por el llamante en
garantía o por el denunciante del pleito, entre otros, antes de llevar a cabo
la actuación procesal que corresponda, es decir, con anterioridad a la
presentación de la demanda, el llamamiento en garantía o la denuncia del
pleito, según corresponda. || Las normas demandadas también indican que en caso
de no pagarse el arancel judicial, o cancelarse de manera parcial, el Juez
deberá inadmitir la demanda, o no tramitar la solicitud de llamamiento en
garantía o de denuncia del pleito, lo que significa que si en definitiva el
demandante, llamante en garantía o denunciante del pleito se rehúsa a pagar el
tributo en comento, no podrá acceder a la administración de justicia, toda vez
que su demanda, llamamiento en garantía o denuncia del pleito serán
rechazadas”.
[4] Sentencia C-598 de 2011 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. AV.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SPV. María Victoria Calle Correa). Cita el
siguiente párrafo, que atribuye a dicha sentencia: “[…] Lo anterior supone
igualmente que el derecho de acceso a la administración de justicia no se
garantiza simplemente con i) el hecho de poder acceder ante un tercero que
resuelva la controversia o ii) reconociendo valor a los acuerdos surgidos de la
autocomposición, sino iii) estableciendo términos y plazos que permitan una
pronta solución de la controversia, razón por la que este derecho implica
igualmente que en plazos razonables se decida de fondo el asunto, iv) el
respeto por el debido proceso y el derecho de defensa y iv) la inexistencia de
barreras por razones económicas o geográficas”.
[5] Cita un párrafo, que le adjudica a la sentencia
16313 del Consejo de Estado, Sección Cuarta, que dice lo siguiente: “[…] En
todo caso, la posibilidad de que las personas jurídicas accedan al amparo de
pobreza es excepcional, debiéndose valorar en cada situación particular su
verdadera situación financiera conforme a los medios probatorios allegados para
tal fin”.
[6] Doctor Miguel Samper Strauss.
[7] Doctor Alejandro Ordóñez Maldonado.
[8] En este punto viene una nota al pie de página en el concepto del
Ministerio Público: “[a]lgunas de esas alternativas podrían ser, entre otras,
exigir el pago del arancel en un momento distinto al inicio del proceso o
establecer una diferenciación (y eventualmente exención) de acuerdo con el tipo
de proceso. Sin embargo, esas alternativas no puede definirlas de antemano esta
Jefatura ni la Corte Constitucional, sino que esa labor es propia de la
libertad de configuración del Legislador”.
[9] En efecto, está la  Ley 35 de 1993 ‘por
la cual se dictan normas generales y se señalan en ellas los objetivos y
criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las
actividades financiera, bursátil y aseguradora y cualquier otra relacionada con
el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público y se
dictan otras disposiciones en materia financiera y aseguradora’.
[10] Sentencia C-1031 de 2002 (MP Rodrigo Escobar Gil). En esta
providencia, la Corte Constitucional se inhibió de emitir un pronunciamiento de
fondo sobre un cargo por violación del derecho a la igualdad, porque el demandante
se limitó a señalar un tratamiento diferenciado. Este criterio fue reiterado,
por ejemplo, en la Sentencia C-401 de 2007 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), en
la cual la Corte se inhibió de pronunciarse sobre el mérito de una demanda que
acusaba una disposición de violar el principio de igualdad porque “los
demandantes tampoco dieron cumplimiento a los requisitos, particularmente
exigentes, de las demandas de inconstitucionalidad que se fundamentan en cargos
por violación del derecho a la igualdad, según fueron señalados en la sentencia
C-1031 de 2002”.  Estas razones mínimas, deben ser el resultado de una
respuesta a esas tres preguntas básicas, como lo señaló la
Corte en las Sentencias C-022 de 1996 (MP Carlos Gaviria Díaz) y C-673 de 2001
(MP Manuel José Cepeda Espinosa).
[11] Los artículos que se citen a lo largo de la ponencia, pertenecen a la
Ley 1653 de 2013, a menos que se diga expresamente algo distinto.
[12] El
artículo 85 del Código de Procedimiento Civil establece: “Inadmisibilidad y rechazo de plano de la
demanda. El juez declarará inadmisible la demanda: 1. Cuando no reúna los
requisitos formales. 2. Cuando no se acompañen los anexos ordenados por la ley.
3. Cuando la acumulación de pretensiones en ella contenida, no reúna los
requisitos exigidos por los tres numerales del primer inciso del artículo 82.
4. Cuando no se hubiere presentado en legal forma. 5. Cuando el poder conferido
no sea suficiente. 6. En asuntos en que el derecho de postulación procesal esté
reservado por la ley a abogados, cuando el actor que no tenga esta calidad
presente la demanda por sí mismo o por conducto apoderado general o
representante que tampoco la tenga. 7. Cuando el demandante sea incapaz y no
actúe por conducto de su representante. || En estos casos el juez señalará los
defectos de que adolezca, para que el demandante los subsane en el término de
cinco días. Si no lo hiciere rechazará la demanda. || El juez rechazará de
plano la demanda cuando carezca de jurisdicción o de competencia, o exista
término de caducidad para instaurarla, si de aquélla o sus anexos aparece que
el término está vencido. || Si el rechazo se debe a falta de competencia, el
juez la enviará con sus anexos al que considere competente dentro de la misma
jurisdicción; en los demás casos, al rechazar la demanda se ordenará devolver
los anexos, sin necesidad de desglose. || La apelación del auto que rechaza la
demanda comprende la de aquél que negó su admisión, y se concederá en el efecto
suspensivo. || El Juez rechazará de plano la demanda cuando advierta que la
pretensión es manifiestamente infundada”.
[13] Ver ‘ANEXO. Cuadro comparativo arancel judicial’, al final de esta
sentencia.
[14] El parágrafo único del artículo 6, Ley 1394 de 2010, establece
también lo siguiente: “[…] Para efectos de la liquidación se tendrán en cuenta
las adiciones, aclaraciones o correcciones que se hagan conforme a lo
establecido en los artículos 309 a 311 del Código de Procedimiento Civil”.
[15] Al exponer el contenido de la
Ley 1653 de 2013, en párrafos anteriores, la
Corte explicó en numerales diferentes lo atinente al sujeto activo, y a la
destinación y la administración del tributo. En la explicación de la
Ley 1394 de 2010 lo hará en un solo numeral, por ser esta una regulación más
sintética.
[16] Dicho informe debe rendirlo al “Congreso de la
República, al Ministerio del Interior y de Justicia, al Ministerio de
Hacienda, a la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado”. Lo cual,
según la disposición, opera “sin perjuicio de las funciones de control que
corresponda a la Contraloría general de la
Nación” (Ley 1394 de 2010 art 13)
[17] Al respecto cabe esta observación: la
Ley 1394 de 2010, al describir el hecho generador del tributo, lo circunscribe
a determinados procesos ejecutivos, y excluye expresamente del gravamen los
procesos declarativos. No obstante, al momento de definir los sujetos pasivos
del tributo, se refiere a que el arancel estará a cargo del demandante “o del
demandante en reconvención”, en los casos allí previstos, lo cual se debe sin
duda a una errata, pues la demanda de reconvención cabe únicamente en algunos
procesos declarativos, de acuerdo con el Código de Procedimiento Civil, que se
refiere a la demanda en reconvención dentro del Libro Tercero de ‘Los
Procesos’, en la Sección Primera de los ‘Procesos Declarativos’.
[18] El
artículo 6 de la Ley 270 de 1996 ‘Estatutaria de la Administración de Justicia’, dice: “Gratuidad. La administración de justicia será
gratuita y su funcionamiento estará a cargo del Estado, sin perjuicio de las
agencias en derecho, costas, expensas y aranceles judiciales que se fijen de
conformidad con la ley. || No podrá cobrarse arancel en los procedimientos de
carácter penal, laboral, contencioso laboral, de familia, de menores, ni en los
juicios de control constitucional o derivados del ejercicio de la tutela y
demás acciones constitucionales. Tampoco podrá cobrarse aranceles a las
personas de escasos recursos cuando se decrete el amparo de pobreza o en
aquellos procesos o actuaciones judiciales que determinen la ley. || El arancel
judicial constituirá un ingreso público a favor de la rama judicial”.
[19] La Corte Constitucional ha reconocido en la
Constitución un “principio de
gratuidad en el acceso a la administración de justicia”, por ejemplo en
la sentencia C-037 de 1996 (MP Vladimiro Naranjo Mesa; SV y AV José Gregorio
Hernández Galindo, AV Eduardo Cifuentes Muñoz, SPV y AV, Hernando Herrera
Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa y SPV Alejandro Martínez Caballero). En esa
decisión y en otras posteriores que la reiteran, la
Corte ha considerado que el derecho de acceso no se agota con la simple
solicitud o la formulación de pretensiones, sino que incluye también el derecho
a una justicia efectiva donde se apliquen la
Constitución y la ley y se proclame la vigencia de los derechos fundamentales.
El derecho de defensa que es uno de ellos, se encuentra entonces materialmente
adscrito al derecho a una justicia efectiva, razón por la cual la gratuidad,
predicable en general del derecho de acceso, se extiende como principio al de
defensa. Reitera esa posición, por ejemplo, la sentencia C-095 de 2001 (MP José
Gregorio Hernández Galindo. AV), al examinar una norma que preveía la necesidad
de pagar una caución para que un tercero ejerciera una posición de defensa de
sus intereses, a propósito de la imposición de medidas cautelares de embargo y
secuestro.
[20] Sentencia C-713 de 2008 (MP Clara Inés Vargas Hernández. SPV
Humberto Sierra Porto y Nilson Pinilla Pinilla. SV Jaime Araújo Rentería). En
esa oportunidad, la Corte revisaba un proyecto de ley estatutaria de
administración de justicia, que justamente creaba un arancel judicial.
[21] Sentencia C-643 de 2011 (MP María Victoria Calle Correa. SV Humberto
Sierra Porto). De nuevo, en este caso el magistrado Sierra Porto centró las
razones de su disentimiento en su interpretación de la
Constitución, conforme a la cual el principio de gratuidad en la justicia no
admite una excepción tributaria como la del arancel. Su discrepancia no versó
entonces en torno al tipo de ley por el que debe aprobarse este tributo.
[22] Sentencia C-643 de 2011 (MP María Victoria Calle Correa. SV Humberto
Sierra Porto). La Corte Constitucional sostuvo en esta sentencia que no hacía
más que reiterar la jurisprudencia sobre el problema jurídico, establecida en
las sentencias C-713 de 2008 (MP Clara Inés Vargas Hernández. SPV Humberto
Sierra Porto y Nilson Pinilla Pinilla. SV Jaime Araújo Rentería) y C-368 de
2011 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SV Humberto Sierra Porto) [si bien en
esta sentencia no se invocó como violado el artículo 152 de la
Constitución, que es el que prevé la reserva de ley estatutaria, en ella la
Corte señaló como jurisprudencia en vigor, aplicable al arancel judicial, la
doctrina que sobre dicha reserva expresó la
Corte en la sentencia C-718 de 2008]. Antes del párrafo referido en el cuerpo
del presente fallo, la Corporación dijo en la citada sentencia C-643 de 2011,
en concordancia con precedentemente mencionado: “[…] la Sala reitera la solución que ha dado la jurisprudencia constitucional al
problema jurídico planteado. A saber, la regulación del arancel judicial no es
materia sometida a reserva de ley estatuaria, en la medida en que su contenido
no se refiere a la estructura orgánica esencial de la administración de
justicia”.
[23] C-713 de 2008 (MP Clara Inés Vargas Hernández. SPV Humberto Sierra
Porto y Nilson Pinilla Pinilla. SV Jaime Araújo Rentería).
[24] Sentencia C-633 de 1996 (MP José Gregorio Hernández Galindo.
Unánime). En ese caso, se acusaba una norma de un decreto con fuerza de ley,
que introducía una reforma al Estatuto General de Contratación, por
supuestamente contrariar el artículo 150 numeral 10 de la
Carta, que prohíbe conferir o usar facultades extraordinarias para expedir
leyes estatutarias, La Corte no aceptó entonces que una reforma al Estatuto
General de Contratación fuera una modificación a una Ley estatutaria, sólo
porque la norma reformada se denominara ‘estatuto’.  Dijo al respecto: “[…] la sola utilización de la palabra
"estatuto", para distinguir un conjunto de normas, no puede conducir,
sin mayor análisis, a la conclusión de que se está en presencia de una ley
estatutaria o de algo que debiera tramitarse como tal”.
[25] Sentencia C-408 de 1994 (MP Fabio Morón Díaz. Unánime). La
Corte sostuvo entonces una Ley, que regulaba todo el sistema de seguridad
social, no estaba sometida a la reserva de ley estatutaria. Para el actor, en
ese momento, la seguridad social sólo podía regularse, en el modo como lo hacía
la Ley 100 de 1993,  mediante Ley estatutaria. La
Corte sostuvo que el sistema de seguridad social no era un derecho
fundamental.
[26] Sentencia C-013
de 1993 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Unánime). En esa ocasión, la
Corte señaló que en materia del derecho al trabajo, una ley estatutaria debe
ser el instrumento para desarrollar “el concepto del trabajo como obligación
social, lo qué se entiende por "condiciones dignas y justas", la
determinación de las distintas modalidades del trabajo que gozan de la especial
protección del Estado y, en fin, enriquecer el contenido de este derecho con
base en los desarrollos que surjan de los tratados y convenios internacionales”.
[27] Sentencias C-756 de 2008 (MP Marco Gerardo
Monroy Cabra. Unánime). La Corte declaró entonces inexequibles diversos
preceptos de una ley ordinaria, con fundamento en que desconocían la reserva de
ley estatutaria, ya que definía el núcleo esencial del derecho a ejercer
profesión “en las
áreas de la salud”.
[28] Sentencia C-646 de 2001 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa. Unánime). En ese caso la
Corte sostuvo que el Código de Procedimiento Penal (Ley 600 de 2000) no
violaba la reserva de ley estatutaria (CP art 152 lit a). Si bien regulaba
derechos fundamentales, no era la regulación cabal de cada uno, aplicable a
todo ramo de la legislación: “[…] Algunas de estas materias, guardan relación con los derechos
fundamentales al debido proceso a la intimidad o a la libertad personal. Sin
embargo, en esencia un código de procedimiento regula actuaciones y
procedimientos judiciales. Al hacerlo toca el debido proceso y el derecho de
defensa pero lo hace para concretar sus principios a un ramo de la legislación,
no para definir de manera general la esencia de estos derechos, ni para
delimitar sus alcances y limitaciones independientemente del ámbito legislativo
penal, civil o laboral de que se trate. El Código de Procedimiento Penal no es
una ley estatutaria del debido proceso y del derecho de defensa sino la
especificación de estos derechos en un ramo del derecho, el penal. ”
[29] Sentencia C-155 A/93, MP: Fabio Morón Díaz. En este caso, la
Corte señaló que aun cuando la acción de tutela regulada por el Decreto Ley
2591 de 1991, era una de aquellas materias que formal y materialmente requerían
el trámite de las leyes estatutarias, el Constituyente de 1991 había
establecido en el literal b) del artículo 5 transitorio de la
Carta una excepción temporal para la regulación de esta materia mediante
facultades extraordinarias conferidas directamente al gobierno.
[30] Sentencia C-646 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa. Unánime).
Citada anteriormente.
[31] La
sentencia C-765 de 2008 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra.
Unánime), antes citada, enuncia cinco criterios: “i)
La reserva de ley estatutaria en materia de derechos fundamentales es
excepcional, en tanto que la regla general se mantiene a favor del legislador
ordinario. ii) La regulación estatutaria u ordinaria no se define por la
denominación adoptada por el legislador, sino por su contenido material. […]
iii) mediante ley estatutaria se regula únicamente el núcleo esencial del
derecho fundamental, de tal forma que si un derecho tiene mayor margen de
configuración legal, será menor la reglamentación por ley estatutaria. iv) las
regulaciones integrales de los derechos fundamentales debe realizarse mediante
ley cualificada y, v) Los elementos estructurales esenciales del derecho
fundamental deben regularse mediante ley estatutaria”.
[32] Sentencia C-313 de 1994 (MP Carlos Gaviria Díaz. Unánime).  La
Corte no acogió entonces los planteamientos de un demandante, de acuerdo con
los cuales un tipo penal en específico - ejercicio ilícito de actividad monopolística de arbitrio rentístico-
estaba sujeto a reserva de ley estatutaria, por restringir el derecho a la
libertad personal. Para resolver ese cargo, la
Corporación tuvo en cuenta que al sujetar a reserva las normas penales, por el
hecho de suponer restricciones a la libertad personal, “lo excepcional devendría en lo corriente y a la inversa”.
Y dijo también: “[s]i se prohijara
la tesis extrema de que la totalidad de las implicaciones o facetas propias de
los derechos constitucionales fundamentales deben ser objeto de regulación por
medio de ley estatutaria, se llegaría a la situación absurda de configurar un
ordenamiento integrado en su mayor parte por esta clase de leyes que, al
expandir en forma inconveniente su ámbito, petrificarían una enorme proporción
de la normatividad, y de paso vaciarían a la ley ordinaria de su contenido,
dejándole un escaso margen de operatividad”
[33] Sentencia C-646 de 2001 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa). En esta sentencia, antes referida, la
Corte sostuvo que el “criterio
nominal relativo a la denominación que el legislador le da a una ley es
insuficiente [para establecer si la materia regulada se sujeta a reserva de ley
estatutaria]. El legislador no podría, por ejemplo dictar una ley que regule los
principales derechos fundamentales y establezca reglas para su interpretación
como si fuera una ley ordinaria, simplemente porque optó por llamarla “Código
de Derechos Fundamentales”. Por eso, esta Corte ha señalado criterios
adicionales al meramente nominal para determinar cuáles son las materias
reservadas al legislador estatutario”.
[34] Sentencia C-818 de 2011 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. SPV
María Victoria Calle Correa). La
Corte Constitucional declaró inexequible un grupo de disposiciones, contenidas
en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, en la medida en que se habían aprobado mediante ley ordinaria,
a pesar de que regulaban “el derecho
de petición de manera íntegra, estructural y completa”, que era un tipo de
regulación reservada a las leyes estatutarias (CP arts 152 y 153).
[35] Sentencia C-313 de 1994 (MP Carlos Gaviria Díaz. Unánime). Antes
citada.
[36] Sin embargo, registra que en este proceso el concepto técnico
presentado por el Instituto Colombiano de Derecho Tributario la considera una
tasa.
[37] Sentencia C-713 de 2008 (MP Clara Inés Vargas Hernández. SPV
Humberto Sierra Porto y Nilson Pinilla Pinilla. SV Jaime Araújo Rentería). La
Corte dijo: “[…] el “arancel
judicial” previsto en el artículo 2º del proyecto se asimila más a la noción de
parafiscalidad […]. En efecto, los recursos por concepto del arancel judicial
no son una contraprestación directa por un servicio prestado, no afectan a todo
aquel que acude a la administración de justicia (ya que su cobro se restringe a
los supuestos allí previstos), tienen una vocación de destino específico (bajo
la idea de reinvertir dichos recursos en la función pública de administración
de justicia) y se pretende su administración por un Fondo creado para la
administración de justicia.”
[38] Sentencia C-368 de 2011 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SV
Humberto Sierra Porto). La decisión sobre el punto se fundó en lo siguiente:
“[…] el arancel regulado en la
Ley 1394 de 2010, advierte la Corte que, en cuanto hace a su naturaleza
jurídica, éste presenta las mismas características del que fue objeto de
estudio por la Corporación en la citada Sentencia C-713 de 2008. En efecto, se
trata de un gravamen que (i) se causa solo por la obtención de una
condena favorable al demandante (arts. 6° y 8°); (ii) aplica únicamente en los procesos ejecutivos
civiles, comerciales y contencioso administrativos, cuando el monto de las
pretensiones se haya estimado en una cifra igual o superior a doscientos (200)
salarios mínimos legales mensuales (art. 3°); (iii) los recursos se destinarán a sufragar
gastos de funcionamiento e inversión de la administración de justicia (arts. 1°
y 12°); (iv) y tales
recursos son administrados por el
Fondo para la Modernización, Fortalecimiento y Bienestar de la Administración de Justicia (arts. 1°).”
[39] Sentencia C-136 de 1999 (MP José Gregorio Hernández Galindo. SPV
Martha Victoria Sáchica Méndez. SV Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo
Mesa). La decisión tomada por la Corte versaba sobre una norma que clasificaba
un tributo como contribución, y sin embargo la
Corte dijo que en realidad sus propiedades eran las de un impuesto. Dijo,
sobre la denominación como criterio de clasificación tributaria: “[…]La Corte Constitucional ha considerado ya en ocasiones anteriores que, en
ejercicio de su función de guarda de la integridad de la
Constitución, le corresponde verificar el contenido de las normas que examina
penetrando en su sustancia y dejando de lado la apariencia de lo dispuesto en
ellas; yendo más allá de la denominación y de la forma externa atribuida por
quienes las han concebido, con el propósito de comparar lo que realmente
estatuyen con los postulados y mandatos de la
Constitución Política. Tal actitud judicial apenas corresponde a lo ordenado
por el Constituyente, que en el artículo 228 de la
Carta Política de 1991 ordenó a los jueces que en sus providencias hagan
prevalecer el Derecho Sustancial”.
[40] El Decreto 111 de 1996, ‘Por el cual se compilan la
Ley 38 de 1989, la
Ley 179 de 1994 y la
Ley 225 de 1995 que conforman
el estatuto orgánico del presupuesto’ en su artículo 29: “Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos
con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo
social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo,
administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma
dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en
ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al
cierre del ejercicio contable”.
[41] Sentencia C-490 de 1993 (MP. Alejandro
Martínez Caballero. Unánime). En esa ocasión la
Corte Constitucional debía decidir si la cuota de fomento cerealista violaba
la prohibición de rentas con destinación específica. Para resolver ese punto, la
Corporación primero mostró que se trataba de una contribución parafiscal, y
con ese propósito caracterizó de la manera que acaba de mencionarse esta
especie tributaria. Luego de ello dijo que no se violaba la citada prohibición,
por no ser aplicable a estas contribuciones.
[42] El artículo 11 del Decreto 111 de 1996 ‘Por el cual se compilan
la Ley 38 de 1989, la
Ley 179 de 1994 y la
Ley 225 de 1995 que conforman
el estatuto orgánico del presupuesto’ dispone: “[e]l Presupuesto General de la
Nación se compone de las siguientes partes: || a) El Presupuesto de Rentas
contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la
Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por
un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los
recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del
orden nacional”.
[43] El artículo 11 del Decreto 111 de 1996 ‘Por el cual se compilan
la Ley 38 de 1989, la
Ley 179 de 1994 y la
Ley 225 de 1995 que conforman
el estatuto orgánico del presupuesto’ dispone: “[e]l Presupuesto General de la
Nación se compone de las siguientes partes: || a) El Presupuesto de Rentas
contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la
Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por
un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los
recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del
orden nacional”.
[44] Sentencia C-577 de 1995 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Unánime). En
esa ocasión, la Corte Constitucional se refería a las contribuciones
parafiscales representadas en la “cotización para la seguridad social en
salud”. Son estas contribuciones similares al arancel, en que las hace un
sector; en que, según la Corte en esa sentencia, con ellos se financia un
sistema encargado de prestar un servicio o actividad pública [“el sistema
Nacional de seguridad social en salud” en los parafiscales]; en que ante el
incumplimiento del deber de tributarla se pueden derivar restricciones en el
acceso al servicio, aunque no todas las restricciones son constitucionalmente
legítimas [piénsese en procedimientos médico puramente estéticos, que busquen
un embellecimiento aparente de la persona, o en prestaciones asistenciales
lujosas, las cuales en ciertas hipótesis, ante el incumplimiento en el pago de
los parafiscales, podrían llegar a ser conformes a la ley de salud]. El hecho
de que las contribuciones parafiscales con destino al sistema de salud tuvieran
entonces esas características, no condujo a la
Corte a desconocerles el carácter constitucional de tales.
[45] Sentencia C-040 de 1993 (MP. Ciro Angarita Barón. Unánime). En esa
sentencia, la Corte definía si la cuota de fomento panelero violaba la
prohibición de rentas nacionales con destinación específica (CP art. 359), y
concluyó que no, porque tal prohibición tenía un ámbito de aplicación limitado
a las rentas nacionales derivadas del recaudo de impuestos, y no de las
contribuciones –como era el caso de la cuota de fomento-. En tal contexto,
caracterizó los impuestos como se señala en el cuerpo de esta providencia.
[46] Sentencia C-228 de 2010 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva. Unánime).
En ese caso, la Corte debía definir, entre otros puntos, si un gravamen era un
impuesto o una contribución parafiscal, y para ello tuvo en cuenta que los
impuestos se caracterizan así: “[…] Las
condiciones básicas del impuesto son: (i) tiene una vocación general, lo cual
significa que se cobran sin distinción a todo ciudadano que realice el hecho
generador; (ii) No guardan una relación directa e
inmediata con un beneficio específico derivado para el contribuyente; (iii) en cuanto ingresan a las arcas
generales del Estado conforme al principio de unidad de caja, este puede
disponer de dichos recursos de acuerdo con lo previsto en los planes y
presupuestos nacionales; (iv) su pago no es opcional ni
discrecional, lo que se traduce en la posibilidad de forzar su cumplimiento a
través de la jurisdicción coactiva; (v) la capacidad económica del
contribuyente es un principio de justicia y equidad que debe reflejarse
implícitamente en la ley que lo crea, sin que por ello pierda su vocación de
carácter general”.
[47] Sentencia C-402 de 2010 (MP. Luis Ernesto
Vargas Silva. SV. Humberto Antonio Sierra Porto y Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub). En ese caso, la
Corte Constitucional declaró inexequible una norma –establecida en la
Ley 160 de 1994- que contemplaba una tasa, tras advertir que no fijaba
directamente la tarifa de la misma, sino que defería su determinación en una
autoridad administrativa, sin fijar el sistema y el método para ello. La
Corporación tuvo que definir primero si el citado tributo era una tasa, y
concluyó que sí, luego de mostrar que respondía a cada una de esas
características citadas en el cuerpo de la presente providencia.
[48] Sentencia
C-465 de 1993 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa. SV. Jorge Arango Mejía y Antonio
Barrera Carbonell). La Corte debía decidir, como parte del problema, si un
tributo recaudado por una Superintendencia era impuesto o tasa, y concluyó que
una tasa. Entonces definió las tasas en términos coincidentes con los que
acaban de señalarse: “[…] Son aquellos ingresos
tributarios que se establecen unilateralmente por el Estado, pero sólo se hacen
exigibles en el caso de que el particular decida utilizar el servicio público
correspondiente. Es decir, se trata de una recuperación total o parcial de los
costos que genera la prestación de un servicio público; se autofinancia este
servicio mediante una remuneración que se paga a la entidad administrativa que
lo presta. || Toda tasa implica una erogación al contribuyente decretada por el
Estado por un motivo claro, que, para el caso, es el principio de razón
suficiente: Por la prestación de un servicio público específico. El fin
que persigue la tasa es la financiación del servicio público que se presta. ||
La tasa es una retribución equitativa por un gasto público que el Estado trata
de compensar en un valor igual o inferior, exigido de quienes,
independientemente de su iniciativa, dan origen a él. || Bien importante es
anotar que las consideraciones de orden político, económico o social influyen
para que se fijen tarifas en los servicios públicos, iguales o inferiores, en
conjunto, a su costo contable de producción o distribución. Por tanto, el criterio
para fijar las tarifas ha de ser ágil, dinámico y con sentido de oportunidad.
El criterio es eminentemente administrativo.”
[49] Sentencia C-040 de 1993 (MP. Ciro Angarita Barón. Unánime), citada
antes.
[50] El artículo 338 de la
Constitución también les atribuye a “las asambleas departamentales y los
concejos distritales” la competencia de imponer contribuciones fiscales y
parafiscales en tiempo de paz, pero se entiende que esta atribución está
referida a un ámbito territorial, y no nacional.
[51] Sentencia C-430 de 1995 (MP José Gregorio Hernández Galindo.
Unánime). En ese caso, la Corte declaró exequibles diversos preceptos
tributarios, entre los cuales se regulaban los elementos de una contribución especial por explotación de
petróleo crudo, gas libre, carbón y ferroníquel.
[52] Según la expresión de John Marshall, la potestad impositiva puede
envolver el poder de destruir [“the
power to tax involves the power to destroy”]. Corte Suprema de Justicia
de los Estados Unidos. Mccullorh v.
State of Maryland. 17 U.S. 316 (1819) [a esta
expresión se ha referido la
Corte Constitucional de Colombia en la sentencia C-776 de 2003 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa. SPV y AV Jaime Araújo Rentería), en la cual consideró que una
reforma amplia e indiscriminada del IVA era inconstitucional]. Esta formulación
debe entenderse, en todo caso, en el sentido de que el poder impositivo
envuelve el de destruir, pero sólo si no se fijan límites o si, fijados estos,
no se hacen efectivos. Por lo mismo, la mejor reformulación de esa verdad se
encuentra en un voto disidente del juez Holmes, quien sostuvo que el poder tributario no involucra el poder de destruir, mientras
exista una Corte que defienda la
Constitución [“The power to tax is
not the power to destroy while this Court sits”]. Panhandle Oil Co. vs. Mississippi ex Rel.
Knox, 277 U.S. 218 (1928).
[53] Sentencia
C-375 de 2010 (MP. Mauricio González Cuervo. Unánime). En esa oportunidad la
Corte declaró exequible una norma, demandada por supuestamente violar la
prohibición de crear rentas con destinación específica, entre otras razones
porque si contemplaba un impuesto nacional, en todo caso su destinación
específica estaba dentro de una de las excepciones previstas en el artículo 359
Superior (inversión social).
[54] Sentencias C-040 de 1993 (MP. Ciro Angarita Barón), antes citada; y
sentencia C-490 de 1993 (MP. Alejandro Martínez
Caballero), también referida.
[55] Sentencia C-040 de 1993 (MP. Ciro Angarita Barón). Dijo la
Corte que las “contribuciones
parafiscales, [p]or su naturaleza,  son de destinación específica”.
[56] Sobre el carácter pluralista de los órganos de
representación que están llamados a regular la esencia de los tributos, ver las
sentencias C-084 de 1995 (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime) y C-569 de
2000 (MP Carlos Gaviria Díaz. Unánime). Acerca de la legitimidad de estos
órganos para crear, modificar o suprimir tributos, consúltese la sentencia
C-246 de 1995 (MP José Gregorio Hernández Galindo. SV Jorge Arango Mejía. AV
Carlos Gaviria Díaz), donde la Corte interpretó que los órganos de
representación popular pluralistas no sólo eran los competentes para decretar
tributos, sino también para modificarlos o suprimirlos. Dijo, sobre el
particular: “[e]s evidente que
la Constitución de 1991 prohibió al Congreso conferir facultades en materia
tributaria, no solamente en cuanto a la creación de impuestos sino en punto de
su modificación, los aumentos y disminuciones, la supresión y la sustitución de
los mismos, ya que reservó a la
Rama Legislativa la atribución de adoptar decisiones al respecto.”
[57] Sentencia C-987 de 1999 (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime).
Dijo la Corte dijo en esa ocasión: “[e]l principio de legalidad tributaria, […]
comprende al menos tres aspectos. De un lado, este principio incorpora lo que
la doctrina ha denominado el principio de representación popular en materia
tributaria, según el cual no puede haber impuesto sin representación de los
eventuales afectados. Por ello la
Constitución autoriza únicamente a las corporaciones de representación
pluralista -como el Congreso, las asambleas y los concejos. A imponer las
contribuciones fiscales y parafiscales (CP: art. 338). De otro lado, la
Carta consagra el principio de predeterminación de los tributos, ya que fija
los elementos mínimos que debe contener el acto jurídico que impone la
contribución para poder ser válido, puesto que ordena que tal acto debe señalar
los sujetos activo y pasivo de la obligación tributaria, así como los hechos,
las bases gravables y las tarifas (CP art. 338). Y, finalmente, la
Constitución autoriza a las entidades territoriales a establecer tributos y
contribuciones, pero de conformidad con la
Constitución y la ley. Esto muestra entonces que las entidades territoriales,
dentro de su autonomía, pueden establecer contribuciones pero siempre y cuando
respeten los marcos establecidos por la ley, puesto que Colombia es un país
unitario, y por ende los departamentos y municipios no gozan de soberanía
fiscal”.
[58] Genaro Carrió, por ejemplo, dice que “[…] todas las
palabras que usamos para hablar del mundo que nos rodea, y de nosotros mismos,
son, al menos, potencialmente vagas”. Carrió, Genaro R.: “Sobre los
lenguajes naturales”, en Notas sobre Derecho y lenguaje, 4ª edición,
Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1994, p. 34. Alf Ross asegura por su parte “[…]
que la mayor parte de las palabras son ambiguas, y que todas las palabras
son vagas, esto es, que su campo de referencia es indefinido”. Ross, Alf: Sobre
el Derecho y la justicia, Trad. Genaro R. Carrió, 3ª edición, Buenos Aires,
Eudeba, 2005, p. 170.
[59] Sentencia C-714
de 2009 (MP María Victoria Calle Correa. Unánime). En ese caso, se demandaba
por supuesta falta de claridad una norma tributaria que creaba una exención
deducción por la inversión en “activos fijos reales productivos”. La
Corte declaró exequible la disposición, y al definir los alcances del
principio de certeza y predeterminación fiscal, sostuvo: “[…] una reacción […]
podría llevar a interpretar el principio de legalidad tributaria en un sentido
tan estricto y riguroso, que prohibiría cualquier tipo de imprecisión en el
acto tributario general, así fuera mínima o superable con arreglo a otros
elementos derivados del contexto normativo y situacional en que el referido
acto se expidió. Pero, en ese caso, en aras de evitar un vaciamiento del
principio de legalidad por la vía de admitir regulaciones indeterminadas o
abiertas, prácticamente termina por eliminarse el poder tributario que la
Carta le confiere a los órganos de representación popular pluralistas, pues les
exige un grado de exactitud frecuentemente irrealizable en el lenguaje
ordinario en el que se expresa la ley, que a menudo le depara al intérprete
encargado de aplicarla o ejecutarla varias alternativas de entendimiento”.
[60] Sentencia C-253 de 1995 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Unánime). En
esa ocasión, la Corte consideró que una norma tributaria, que regulaba uno de
los elementos esenciales de una contribución parafiscal, no violaba el
principio de certeza tributaria, por cuanto si bien acarreaba problemas de
interpretación, estos no eran insuperables con arreglo a criterios razonables
de interpretación.
[61] Sentencia C-018 de 2007 (MP Nilson Pinilla
Pinilla. AV Jaime Araújo Rentería).
[62] La
norma revisada decía -se subraya lo declarado inexequible por violación de la
certeza tributaria: “[…] Artículo 2°. Modifíquese el
artículo 6° de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así: Artículo 6°. Gratuidad. La administración de justicia será gratuita y su
funcionamiento estará a cargo del Estado, sin perjuicio de las agencias en
derecho, costas, expensas y aranceles judiciales que se fijen de conformidad
con la ley. || En los procesos contenciosos administrativos, comerciales y
civiles de cuantía superior a 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes
se cobrará a cargo del demandante un arancel judicial hasta del 2% del valor de
las condenas o cuantías ejecutadas en virtud de la intervención judicial,
siempre y cuando el proceso se falle dentro de los términos de ley. No se
admitirá excepción alguna a este principio. Por los términos de ley debe
entenderse los días de duración del proceso que no hayan excedido en el número
de días previsto por la ley para fallarlo. Cuando el incumplimiento de los
términos de ley para proferir sentencia ejecutoriada sea imputable a algunas
partes, la que resulte responsable pagará el mismo arancel. || No podrá
cobrarse arancel en los procedimientos de carácter penal, laboral,
contencioso-laboral, de familia, de menores, ni en los juicios de control
constitucional o derivados del ejercicio de la tutela y demás acciones
constitucionales. Tampoco podrá cobrarse aranceles a las personas de escasos
recursos cuando se decrete el amparo de pobreza o en aquellos procesos o
actuaciones judiciales que determinen la ley o el Consejo Superior de la
Judicatura, o indiquen la
Procuraduría General de la Nación, el Ministerio del Interior y de Justicia o la
Defensoría del Pueblo, en razón de la presencia de intereses públicos, de la
limitación del acceso a la justicia, o de las circunstancias especiales de las
partes que ameriten una protección legal. || El arancel judicial constituirá un
ingreso público consistente en el pago a favor de la rama judicial de un
porcentaje del valor obtenido en el proceso como resultado de la declaración o
ejecución de derechos a fin de proveer los gastos necesarios para adelantar el
proceso y contribuir a la mayor eficacia, descongestión y modernización de la
rama, corporaciones y despachos judiciales. || Parágrafo. Exclúyase el cobro de
aranceles en los procesos ejecutivos de viviendas de interés social”.
[63] Sentencia C-734
de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Rodrigo Escobar Gil). En esa
oportunidad se demandaba, no todo el sistema tributario, sino individualmente
un conjunto limitado de normas que contemplaba el Gravamen a Movimientos
Financieros. La Corte la declaró exequible. Al examinar el cargo entonces
presentado sostuvo expresamente que “la equidad se predica también de cada uno de los impuestos”.
[64] Sentencia C-734 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SV.
Rodrigo Escobar Gil). Antes referida.
[65] Sentencia C-734 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SV.
Rodrigo Escobar Gil). Antes referenciada.
[66] Sentencia C-876 de 2002 (MP. Álvaro Tafur Galvis. AV. Jaime Córdoba
Triviño y Rodrigo Escobar Gil. SV. Jaime Araújo Rentería, Alfredo Beltrán
Sierra y Clara Inés Vargas Hernández). La norma revisada configuraba la base gravable de un impuesto el
patrimonio líquido poseído por un contribuyente a 31 de agosto de 2002.
Establecía como presunción que “en ningún caso” este patrimonio líquido podía
ser “inferior al declarado a 31 de diciembre de 2001”.
La Corte declaró inexequible la regulación, pues en su criterio implicaba que aquellos contribuyentes que efectivamente
hubieran  tenido “una disminución en su patrimonio líquido entre el 1 de
enero de 2002 y el 31 de agosto de 2002”
quedaban en todo caso, y sin poder demostrar lo contrario,
“obligados  a contribuir con base en un patrimonio líquido que no poseen
en realidad”.
[67] Sentencia C-748 de 2009 (Conjuez Ponente. Rodrigo Escobar Gil). Se
sostuvo en dicho fallo, al caracterizar la equidad horizontal y vertical: “[…] La equidad horizontal se refiere a
aquellos contribuyentes que se hallen bajo una misma situación fáctica, los
cuales deben contribuir de manera equivalente. Por su parte, la equidad
vertical, implica que el mayor peso en cuanto al deber de contribuir debe
recaer sobre aquellos que tienen más capacidad económica”. En cuando al
enjuiciamiento de la norma sostuvo: “[…] si bien el otorgamiento de beneficios tributarios es de recibo en el
ordenamiento jurídico nacional, mientras se orienten a la consecución de
propósitos directamente relacionados con los valores, principios y derechos
consagrados en la Constitución Política, lo que no resulta admisible es que su
aplicación se realice con exclusión de sujetos que se encuentren en una misma
situación fáctica que los destinatarios de la norma que los consagra”.
[68] Sentencia C-409 de 1996 (MP. Alejandro Martínez Caballero.
Unánime). Antes referida. En esa ocasión, la
Corte resolvió desfavorablemente un cargo dirigido contra una norma legal, a
la que se acusaba de suponer una exacción confiscatoria. Entre las razones de la
Corte se destaca esta: “[…] es en
gran parte por una decisión del propio contribuyente que se incurre en un caso
en donde los costos terminan siendo superiores a los ingresos después de
impuesto, por lo cual el artículo impugnado no es en sí mismo confiscatorio”.
[69] Sentencia C-1003 de 2004 (MP. Jaime Córdoba Triviño. AV. Jaime
Araújo Rentería). En esa sentencia se declaró exequible una disposición que
disminuía las deducciones del impuesto sobre la renta, entre otras razones
porque a juicio de la Corte no era cierto –como lo alegaba el demandante-
violara el principio de equidad tributaria en la medida en que resultaba
confiscatorio. La Corporación sostuvo entonces que “[…] un impuesto es confiscatorio cuando la actividad
económica del particular se destina exclusivamente al pago del mismo, de forma
que no existe ganancia. En el caso de la norma acusada, ello no tiene lugar
dado que no se está gravando de manera excesiva al contribuyente”.
[70] Low Murtra, Enrique  y Jorge Gómez Ricardo. Teoría fiscal.
Bogotá. Universidad Externado. 1993, pp. 125 y ss. Musgrave, Richard A y Peggy
B. Musgrave. Hacienda pública teórica y aplicada. Madrid. McGrawHill.
1992, pp. 265-282.
[71] Al momento de revisar
esta norma, la Corte constata que el salario mínimo se encuentra en $616.000,
que multiplicados por doscientos arroja un valor de $132.200.000.
[72] Piénsese por ejemplo, que la demanda sea tan cuantiosa, que
implique pagar como arancel de entrada una suma equivalente al límite de doscientos
salarios mínimos legales mensuales vigentes, para una pequeña o mediana empresa
con ganancias de un orden similar.
[73] La prohibición de impuestos confiscatorios no se deriva de la
proscripción de penas de confiscación , sino de la protección a la propiedad y la iniciativa privadas, y
de los principios de justicia y equidad tributarias.
[74] Una aproximación al enfoque de progresividad de los tributos, puede
obtenerse contraponiéndolo a otros (a los enfoques regresivos y proporcionales),
como lo hacen en la doctrina nacional, por ejemplo, Low Murtra, Enrique y Jorge
Gómez Ricardo. Teoría fiscal. 3ª edición. Bogotá. Externado. 1996, p.
230. Dicen: “[…] Los impuestos progresivos son aquellos en los cuales cuando
aumenta la capacidad de pago aumenta el impuesto, tanto en términos absolutos
como en términos relativos, esto es en relación con la razón entre el impuesto
pagado y la base. […] En el caso de los impuestos proporcionales, cuando
aumenta la capacidad de pago, se incrementa el gravamen en términos absolutos,
pero se mantiene constante en términos relativos. La tarifa del impuesto
permanece constante para todas las bases (a cualquier capacidad de pago la
misma tarifa impositiva) […]. Los impuestos regresivos son aquellos en los
cuales la tasa disminuye con el aumento del índice de capacidad de pago. A
menor capacidad de pago mayor tarifa impositiva (relación inversa)”.
[75] Sentencia
C-426 de 2005 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. Unánime). En la sentencia C-1060A de 2001 (Conjuez
Ponente. Lucy Cruz de Quiñones. SV. Pedro Lafont Pianetta y Jairo Parra
Quijano), la Corte declaró
inexequible una norma tributaria que les daba la calidad de
rentas de trabajo exentas del gravamen a las rentas, a los gastos de
representación de ciertos altos funcionarios oficiales, y además presumía que,
a efectos tributarios, un porcentaje fijo de sus salarios equivalía a gastos
de ese tipo, con lo cual dicho porcentaje se convertía a su vez en renta de
trabajo exentas. La declaratoria de inexequibilidad se fundó en parte en la violación del principio de
progresividad. En ese contexto se caracterizó la progresividad así: “[…] La progresividad es una especificidad del principio de
igualdad en lo tributario, y del de equidad en el deber de contribuir, ya que
la progresividad busca una igualdad de hecho en supuestos de capacidades
contributivas  superiores. La progresividad busca igualar la situación de
contribuyentes distintos ante el fisco, determinando una escala de coeficientes
que se incrementan más que proporcionalmente en la medida en que suben sus
disponibilidades de rentas o consumos, para que el sacrificio fiscal sea similar.
Así la progresividad sustituye la simple proporcionalidad y con ésta última la
igualdad formal, como proporción idéntica, para incorporar de las distintas
economías individuales una parte similar de sus ganancias”.
[76] Sentencia C-333 de 1993 (MP. Eduardo
Cifuentes Muñoz. Unánime). En esa ocasión la Corte declaró exequible una norma que establecía como
obligatorio un aporte especial, a la administración de justicia, del 10% de los ingresos brutos obtenidos por los notarios. La demanda planteaba una violación del principio
de progresividad, y la Corte sostuvo que un control de progresividad era viable
hacerlo respecto de tributos individualmente considerados. La
Corte
dijo: “[…] Si bien la cualidad sistémica de los principios de equidad,
eficiencia y progresividad, no puede ser aprehendida en una revisión de
constitucionalidad de una ley singular, ello no quiere decir que su examen no
pueda llevarse a cabo frente al contenido concreto de la norma acusada cuando
la misma, de conservarse, podría aportar al sistema una dosis de manifiesta
inequidad, ineficiencia y regresividad. Finalmente, las leyes singulares son
los afluentes normativos del sistema que resulta de su integración y, de otra
parte, los principios, como se ha recordado, tienen un cometido esencial de
límites que, desprovistos de control constitucional, quedarían inactuados”.
[77](MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SPV y AV. Jaime Araújo Rentería).
[78] Sentencia
de la Corte Constitucional C-1060A de 2001 (Conjuez Ponente. Lucy Cruz de
Quiñones. SV. Pedro Lafont Pianetta y Jairo Parra Quijano). La norma controlada
en esa ocasión era el artículo 206, sobre las
rentas de trabajo exentas, que decía: “Están gravados con el Impuesto sobre la renta y complementarios la
totalidad de los pagos o abonos en cuenta provenientes de la relación laboral o
legal y reglamentaria, con excepción de las siguientes: […] 7. Los gastos de representación que perciban en razón de
la naturaleza de las funciones que desempeñan el Presidente de la
República, los ministros del despacho, los senadores, representantes y
diputados, los magistrados de la rama jurisdiccional del poder  público y
sus fiscales, el Contralor General de la
República, el Procurador General de la
Nación, el Registrador Nacional del Estado Civil, los jefes de departamento
administrativo, los superintendentes, los gobernadores y secretarios
departamentales de gobernaciones, los contralores departamentales, los alcaldes
y secretarios de alcaldía de ciudades capitales de departamento, y los rectores
y profesores de universidades oficiales”. El anterior inciso se controló
con la adición que le hizo el artículo 20 de la ley 488 de 1998: "Adiciónese
al inciso primero del numeral 7° del artículo 206 del Estatuto Tributario la
siguiente expresión: […] .secretarios generales, subsecretarios
generales y secretarios generales de las comisiones constitucionales y legales
del Congreso de la República. || En este caso se considera gastos de
representación el cincuenta por ciento de sus salarios”.
[79] La norma conducía -según la
Corte- a que se terminara “[g]ravando sobre una base más amplia
las rentas de trabajo menores, y rompiendo la escala de ingresos para hallar la
tarifa progresiva de los altos funcionarios”. Sentencia de la
Corte Constitucional C-1060A de 2001 (Conjuez Ponente. Lucy Cruz de Quiñones.
SV. Pedro Lafont Pianetta y Jairo Parra Quijano).
[80] Cabe decir que los tributos pueden ser (i) progresivos, (ii)
regresivos, y (iii) proporcionales. Hablando de impuestos en la doctrina
nacional, ver por ejemplo, Low Murtra, Enrique y Jorge Gómez Ricardo. Teoría
fiscal. 3ª edición. Bogotá. Externado. 1996, p. 230. Dicen, en algo que
sería aplicable a las contribuciones: “[…] Los impuestos progresivos son
aquellos en los cuales cuando aumenta la capacidad de pago aumenta el impuesto,
tanto en términos absolutos como en términos relativos, esto es en relación con
la razón entre el impuesto pagado y la base. […] En el caso de los impuestos
proporcionales, cuando aumenta la capacidad de pago, se incrementa el gravamen
en términos absolutos, pero se mantiene constante en términos relativos. La
tarifa del impuesto permanece constante para todas las bases (a cualquier
capacidad de pago la misma tarifa impositiva) […]. Los impuestos regresivos son
aquellos en los cuales la tasa disminuye con el aumento del índice de capacidad
de pago. A menor capacidad de pago mayor tarifa impositiva (relación inversa)”.
[81] Sentencia C-409 de 1996 (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime).
En esa oportunidad la Corte Constitucional debía examinar la conformidad con el
principio de equidad tributaria, de una norma que establecía límites a los
costos deducibles en que un agente económico hubiese incurrido en el exterior. La
Corporación señaló entonces que era cierto –como lo aseguraba el ciudadano
demandante- que “[…] estas
limitaciones legales pueden también  implicar ciertos sacrificios en
términos de equidad tributaria concreta, […]. Sin embargo, esta Corporación ya
había establecido que tales sacrificios no violan la
Carta, siempre que no sean irrazonables y se justifiquen en la persecución de
otros objetivos tributarios o económicos constitucionalmente relevantes, pues
no sólo el Legislador puede buscar conciliar principios en conflicto, como la
eficiencia y la equidad sino que, además, tales principios se predican del
sistema tributario en su conjunto, y no de un impuesto especifico. Así, […] es posible favorecer un principio incluso
afectando el otro, sin que ello sea inconstitucional "hasta el punto en
que, atendidas las circunstancias históricas, un sacrificio mayor carezca de
razonabilidad"”.
[82] Sentencia C-720 de 2007
(MP Catalina Botero Marino. AV Catalina Botero Marino), la
Corporación dijo que “[…] la
jurisprudencia constitucional ha establecido igualmente que las exigencias
derivadas del principio de proporcionalidad no se aplican con la misma
intensidad en todos los eventos, sino que, para el caso del control de
constitucionalidad, ella depende de la materia objeto de la norma demandada”.
En cuanto a que el tipo de instrumento -y no sólo la materia que se examina-
determina la intensidad del test, en la sentencia C-152 de 1997 (MP
Jorge Arango Mejía. SV Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez Caballero),
la Corte manifestó -y en eso no estuvieron en desacuerdo los magistrados
entonces disidentes- que cuando se trata de examinar la constitucionalidad de
contribuciones parafiscales, dada la excepcionalidad de estas últimas,
debe ser más estricto. Sobre esto, véase más adelante en la presente sentencia.
[83] Sentencia C-720 de 2007 (MP Catalina Botero Marino. AV Catalina
Botero Marino). En esa ocasión, la Corte afirmó que “[…] no todos los bienes o derechos tienen la
misma importancia, el mismo significado, para los participantes en la práctica
constitucional”. La importancia de los principios interferidos, según la
Corte, contribuye a determinar la intensidad del test.
[84] Sentencia C-673 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa. AV Jaime
Araújo Rentería). En ese caso, al referirse a los niveles de intensidad del
juicio de proporcionalidad, aplicable a las intervenciones sobre un derecho
fundamental, la Corte sostuvo que la jurisprudencia “ha aplicado un test estricto de razonabilidad en ciertos
casos, como por ejemplo […] cuando la medida […] afecta gravemente el goce de un
derecho constitucional fundamental”.
[85] Sentencia C-152 de 1997 (MP Jorge Arango Mejía. SV Eduardo
Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez Caballero). En esa ocasión, la
Corte sostuvo que un tributo que aparentemente se presentaba como una
contribución parafiscal, violaba el principio de excepcionalidad de este tipo
de exacciones, en la medida en que estaba diseñado más bien como un impuesto.
En su salvamento de voto, los magistrados disidentes coincidieron en que “[e]sta excepcionalidad de la parafiscalidad
obliga entonces a un examen constitucional más estricto que en relación con
otros tributos”.
[86] Sentencia C-713 de 2008 (MP Clara Inés Vargas Hernández. SPV
Humberto Sierra Porto y Nilson Pinilla Pinilla. SV Jaime Araújo Rentería). Dijo
la Corte en esa ocasión, expresamente: “A juicio de la Corte, la existencia de aranceles judiciales no resulta per se incompatible con la
Constitución, dado que corresponde a una suerte de excepción al principio
general de gratuidad de la justicia que no afecta el acceso a esa función
pública”.
[87] Tribe, Laurence. American constitutional
law. 3a edición. Vol 1. New York. Foundation Press.
2000, pp. 841 y ss.
[88] Sentencia C-664 de 2009 (MP Juan Carlos Henao Pérez. Unánime).
[89] Sentencia C-713 de 2008 (MP Clara Inés Vargas Hernández. SPV Humberto
Sierra Porto y Nilson Pinilla Pinilla. SV Jaime Araújo Rentería).
[90] Gaceta del Congreso No. 532 del jueves 28 de julio de 2011, pp. 12
y 13.
[91] Sentencia C-318 de 1999 (MP Carlos Gaviria Díaz. SV Eduardo
Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa). En esa ocasión, la
Corte declaró inexequible una reforma al sistema tributario, que exigía -en
los procesos tributarios contra la administración, la constitución de una
garantía bancaria o de compañía de seguros, por un valor de los valores
liquidados como debidos por la administración tributaria. Dijo la
Corporación, al respecto: “[…] la
exigencia de una condición imposible o muy difícil de cumplir, afecta el núcleo
esencial del derecho al acceso a los jueces y tribunales y, por contera, del
derecho a una tutela judicial efectiva, del derecho de defensa y, por supuesto,
del derecho a la igualdad”.
[92] Como se advierte a lo largo del debate en el Congreso. En la
exposición de motivos hay un acápite (el numero 7) destinado a justificar por
qué resultaba “necesario” introducir modificaciones en el arancel, en
los siguientes puntos: “Sujeto pasivo del tributo”, “Hecho generador”,
“Base gravable” y “Tarifa”. Gaceta del Congreso No. 532 del
jueves 28 de julio de 2011, pp. 15 y 16. Esta orientación fue seguida a lo
largo de los debates en Comisión y Plenaria de ambas Cámaras, si bien haciendo
mayor énfasis en la reforma del “hecho generador”, como se puede
apreciar en las Gacetas 856 del 15 de noviembre de 2011, 805 del 28 de octubre
de 2011, y 198 del 3 de mayo de 2012.
[93] Lo piden también en su intervención el Procurador General de la
Nación y algunos de los intervinientes.
[94] Por ejemplo, en la sentencia C-087 de 1998 (MP
Carlos Gaviria Díaz. AV Eduardo Cifuentes Muñoz), al declarar inexequible la
exigencia de la tarjeta de periodista, contemplada en algunas de las
disposiciones de la Ley (mas no en todas), la
Corte sostuvo que las demás debían también declararse inexequibles, en la
medida en que la exigencia de la tarjeta de periodista era la que les
proporcionaba el fundamento. En la sentencia C-557 de 2000 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz), al
considerar que varias disposiciones (pero no todas) de la
Ley del Plan Nacional de Desarrollo eran inconstitucionales por vicios de
procedimiento, esta Corte declaró inexequible toda la ley, por juzgar que se
trataba de un sistema presupuestal inescindible. En la sentencia C-251 de 2002
(MMPP Eduardo Montealegre Lynett y Clara Inés Vargas Hernández. SV Rodrigo
Escobar Gil y Marco Gerardo Monroy Cabra), la
Corte sostuvo que uno de los elementos de la
Ley 684 de 2001, Ley de Seguridad y Defensa Nacional, era contrario a la
Constitución, y que al ser la columna vertebral de la referida Ley, su
inexequibilidad acarreaba la misma suerte para el resto de la misma.
Finalmente, en la sentencia C-879 de 2008 (MP Manuel José Cepeda Espinosa.
Unánime), la Corporación encontró que eran inconstitucionales las normas de la
Ley de pequeñas causas, que definían el órgano competente para realizar la investigación e indagación de los
ilícitos en ese contexto. Al ser ese, también, elemento esencial de la
Ley, la Corte declaró inexequible toda la
Ley.
[95] Al respecto cabe esta observación: la
Ley 1394 de 2010, al describir el hecho generador del tributo, lo circunscribe
a determinados procesos ejecutivos, y excluye expresamente del gravamen los
procesos declarativos. No obstante, al momento de definir los sujetos pasivos
del tributo, se refiere a que el arancel estará a cargo del demandante “o del
demandante en reconvención”, en los casos allí previstos, lo cual se debe sin
duda a una errata, pues la demanda de reconvención cabe únicamente en algunos
procesos declarativos, de acuerdo con el Código de Procedimiento Civil, que se
refiere a la demanda en reconvención dentro del Libro Tercero de ‘Los
Procesos’, en la Sección Primera de los ‘Procesos Declarativos’.
[96] El
artículo 85 del Código de Procedimiento Civil establece: “Inadmisibilidad y rechazo de plano de la
demanda. El juez declarará inadmisible la demanda: 1. Cuando no reúna los
requisitos formales. 2. Cuando no se acompañen los anexos ordenados por la ley.
3. Cuando la acumulación de pretensiones en ella contenida, no reúna los
requisitos exigidos por los tres numerales del primer inciso del artículo 82.
4. Cuando no se hubiere presentado en legal forma. 5. Cuando el poder conferido
no sea suficiente. 6. En asuntos en que el derecho de postulación procesal esté
reservado por la ley a abogados, cuando el actor que no tenga esta calidad
presente la demanda por sí mismo o por conducto apoderado general o
representante que tampoco la tenga. 7. Cuando el demandante sea incapaz y no
actúe por conducto de su representante. || En estos casos el juez señalará los
defectos de que adolezca, para que el demandante los subsane en el término de
cinco días. Si no lo hiciere rechazará la demanda. || El juez rechazará de
plano la demanda cuando carezca de jurisdicción o de competencia, o exista
término de caducidad para instaurarla, si de aquélla o sus anexos aparece que
el término está vencido. || Si el rechazo se debe a falta de competencia, el
juez la enviará con sus anexos al que considere competente dentro de la misma
jurisdicción; en los demás casos, al rechazar la demanda se ordenará devolver
los anexos, sin necesidad de desglose. || La apelación del auto que rechaza la
demanda comprende la de aquél que negó su admisión, y se concederá en el efecto
suspensivo. || El Juez rechazará de plano la demanda cuando advierta que la
pretensión es manifiestamente infundada”.
[97] El parágrafo único del artículo 6, Ley 1394 de 2010, establece
también lo siguiente: “[…] Para efectos de la liquidación se tendrán en cuenta
las adiciones, aclaraciones o correcciones que se hagan conforme a lo
establecido en los artículos 309 a 311 del Código de Procedimiento Civil”.
[98] Al exponer el contenido de la
Ley 1653 de 2013, en párrafos anteriores, la
Corte explicó en numerales diferentes lo atinente al sujeto activo, y a la
destinación y la administración del tributo. En la explicación de la
Ley 1394 de 2010 lo hará en un solo numeral, por ser esta una regulación más
sintética.
[99] Dicho informe debe rendirlo al “Congreso de la
República, al Ministerio del Interior y de Justicia, al Ministerio de
Hacienda, a la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado”. Lo cual,
según la disposición, opera “sin perjuicio de las funciones de control que
corresponda a la Contraloría general de la
Nación” (Ley 1394 de 2010 art 13)