T-040-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-040/07
DERECHO DE ACCESO AL SUBSIDIO DE VIVIENDA-Caso en que Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía niega
otorgamiento por retiro de aportes en 1995
LEY 975/05-Interpretación de normas en
caso en que demandante por ser miembro activo de la Policía Nacional quedó como
afiliado forzoso
La Corte considera que el peticionario
es un afiliado forzoso a la Caja de Vivienda Militar y de Policía. Es necesario
recordar que bajo el régimen del decreto 353 de 1994 existían tres formas de
ser beneficiario de tal entidad: la afiliación forzosa, la voluntaria y la
vinculación. La primera de ellas –y no hace la Sala aquí más que reiterar lo ya
dicho en las consideraciones generales- cubría exclusivamente a los miembros de
las fuerzas armadas, quedando los de la policía por fuera de dicha categoría y
pudiendo acceder a los servicios de la  demandada solamente a través de un
vínculo contractual, en la modalidad de vinculación. ¿Qué hizo la reforma del
2005 en materia de afiliaciones? Lo primero y más relevante: convertir a los
miembros de la policía nacional en afiliados forzosos.  En este sentido, aunque
el actor tuvo, hasta 1995, la condición de vinculado, la nueva Ley, en 2005, le
dio la Calidad de afiliado. Con la reforma de 2005 la demandada pasó a ser
administradora de las cesantías del actor y que adicionalmente este obtuvo la
condición de afiliado forzoso a dicha entidad. Si se observa que el objeto que
la nueva legislación le da a la caja es de facilitar a sus afiliados la
adquisición de vivienda propia, debe concluirse por fuerza que éste se
encuentra en consonancia con el contenido programático del derecho a la
vivienda digna (Artículo 51 de la Carta); de igual manera, que en las funciones
que desempeña la Caja en relación con el actor, siendo éste un verdadero
afiliado a la Caja que administra sus cesantías, existiendo un saldo de éstas
aún, debe concluirse que debe primar el fomento del fin constitucional. Además,
en concordancia con lo anterior, no se puede olvidar que el actor materialmente
nunca ha sido beneficiario de un subsidio para una solución de vivienda por
parte de la demandada y que la Ley 973 de 2005 creó una nueva posibilidad de
otorgamiento del subsidio que está precisamente en estricta concordancia con la
situación del demandante; la prevista en el artículo 14 de la Ley 973 de 2005.
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Fundamental
por conexidad con el derecho al debido proceso
La Caja Promotora de Vivienda Militar
y de Policía, al negar al demandante la posibilidad de postularse para ser
beneficiario del subsidio de vivienda familiar aplicó de manera indebida y
contraria a la constitución los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 973 de 2005. Es
contraria a la Carta Política dicha aplicación porque, de acuerdo con la
naturaleza que le fija la ley a la Caja–como quedó expuesto en las
consideraciones generales de este caso- su actividad está orientada, entre
otros, al cumplimiento de los fines consagrados en los artículos 51 y 60 de la
Carta. Esta conducta de la demandada resulta violatoria del derecho a la
vivienda digna, en conexidad con el derecho al debido proceso del actor, pues
se dio alcance e interpretación abiertamente errada a las normas transcritas.
Verificada esta violación, la Sala se abstendrá de estudiar posibles
violaciones a otros derechos fundamentales.
Referencia: expediente T-1429051
Acción de tutela instaurada por Luis Eduardo Linares Pérez contra la
Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía. (E.I.C.E)
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO RENTERÍA
Bogotá, D. C., primero ( 1° ) de febrero de dos mil siete (2007).
La Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA, JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO y JAIME ARAÚJO RENTERÍA  en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente:
SENTENCIA
dentro del
proceso de revisión de los fallos proferidos por el Juzgado 24 Civil del
Circuito de Bogotá, en primera instancia, y por la Sala Civil del Tribunal
Superior de Distrito Judicial de Bogotá, en segunda,  dentro del trámite de la
acción de tutela iniciada por Luis Eduardo Linares Pérez contra la Caja
Promotora de Vivienda Militar y de Policía. (E.C.I.E).
I. ANTECEDENTES
Mediante escrito presentado el día 22 de
junio de 2006, el  señor Luis Eduardo Linares Pérez solicita el amparo de sus
derechos fundamentales a la igualdad y a la participación, en conexidad con el
derecho a la vivienda digna, presuntamente violados por la entidad demandada.
La solicitud de amparo se sustenta en los
siguientes:
1. Hechos.
Manifiesta el
actor que es miembro activo de la policía nacional desde el año de 1985, padre
cabeza de familia de dos hijos, por motivo del abandono del núcleo familiar por
su  esposa en el año 2000.
Señala que la
afiliación a la caja promotora de vivienda militar era automática  una vez se
ingresaba a la policía nacional. Sin embargo, las normas que así lo disponían
fueron modificadas por el decreto 353 de 1994, específicamente con lo relacionado
a la afiliación de ambos cónyuges, caso en el cual uno de los dos debía
renunciar a la posibilidad de obtener subsidio de vivienda.
Por tal motivo
–indica-  en el año de 1995 comunicó a la entidad accionada que había adquirido
una vivienda en el municipio de Girón, Santander, mediante un crédito
hipotecario, obteniendo la devolución de sus aportes.
Con
posterioridad, en el año 2000, fue abandonado por su esposa, quien –alega- dejó
a su cargo sus dos hijos menores; en el año 2003, tres años después de su
separación, fue requerido por el juzgado 1º Civil del Circuito de Bucaramanga,
pues la vivienda adquirida en 1995 se encontraba en vía de remate, ya que su
esposa había dejado de pagar las cuotas correspondientes al crédito hipotecario
con el que había sido adquirida la vivienda. Como consecuencia de ello decidió
liquidar su sociedad conyugal y vender el inmueble con el fin de pagar la deuda
que había contraído.
Posteriormente,
en el año 2005 –indica- logró reunir suficiente dinero para la cuota inicial de
una nueva vivienda para su núcleo familiar, ésta en la ciudad de Bogotá donde
reside actualmente. Para pagar el valor restante del inmueble, 36 millones de
pesos, adquirió un nuevo crédito hipotecario.
Ante este último
hecho presentó petición a la Caja de Promoción de Vivienda Militar y de
Policía, para solicitar la  postulación al subsidio de vivienda del Estado, que
regula la ley 973 de 2005 y que otorga dicha  entidad. Ello, con fundamento en
parágrafo  del artículo 14 de dicha Ley, que señala:
PARÁGRAFO 1o.
El subsidio de que trata el presente artículo será concedido por una sola vez
al núcleo familiar y entregado previa comprobación de que su valor será
invertido en la adquisición de vivienda. Los subsidios se aplicarán también
a los afiliados que habiendo adquirido vivienda por otros medios, tengan deudas
hipotecarias con entidades financieras, pendientes sobre esta, o deseen
renovarla, siempre que no se le hubiere otorgado con anterioridad solución en
este aspecto, por parte de la Caja en ningún caso...”(Subrayas fuera del texto original)
La entidad
accionada negó la solicitud de postulación, exponiendo que, toda vez que el
actor había solicitado la devolución de sus aportes en 1995, había perdido la
calidad de afiliado a dicha entidad, por lo que “… no puede recibir los
beneficios que otorga esta entidad”.
En relación con
la negativa de la entidad demandada, el actor considera que con la reforma
hecha a la Caja mediante la Ley 973 de 2005, con la que la administración de
sus cesantías pasó a manos de dicha entidad, sí tiene la calidad de afiliado
que le niegan y, por ende, derecho a postularse al subsidio de vivienda.
Con fundamento
en los anteriores hechos el señor Linares Pérez, hace la siguiente:
2. Solicitud
El actor exhorta
a la autoridad judicial para que proteja sus derechos fundamentales de orden
constitucional a la igualdad, participación, debido proceso, en conexidad con
una vivienda digna.
Pide que se
ordene a la accionada Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía, que
cumpla con su deber y suministre los mecanismos y procedimientos de postulación
y participación en condiciones de igualdad para acceder al subsidio familiar de
vivienda de que trata la ley 3 de 1991, dada su condición de parte dentro del
sistema nacional de vivienda, recursos que por ley le corresponde administrar
en condiciones de igualdad para con todos los miembros de la fuerza publica,
atendiendo postulados de carácter legal y constitucional ampliamente
desarrollados por la jurisprudencia; ya sea en condición de afiliado
obligatorio, voluntario o cualquier otra que llegue a determinar
unilateralmente la empresa.
3. Trámite de
instancia.
3.1 Mediante
auto de once (11) de julio de 2006, el Juzgado 24 Civil del Circuito de Bogotá avoca
conocimiento de la presente acción de tutela y corre traslado a la  Caja
Promotora de Vivienda Militar y de Policía. (E.C.I.E)  para que se pronuncie en
relación con lo solicitado por el actor.
3.2 Surtido el trámite descrito, responde
el Coronel (r) Luis Enrique Herrera Enciso en representación de la parte
accionada, el cual solicita al juez de instancia desestimar lo pedido en la
acción de tutela, para lo cual  procedió a analizar hecho por  hecho de la
demanda, para concluir que:
“En virtud de
la solicitud elevada por el accionante efectuada en el año de 1995 ante esta
entidad, y la efectiva entrega de los aportes, el señor Linares Pérez quedó
desafiliado de la caja promotora de vivienda militar y de policía, para efectos
de solución de vivienda; y que en virtud de la ley 973 de 2005, la caja entró a
administrar las cesantías de los miembros de la fuerza publica, lo cual no
guarda relación  para efectos de solución de vivienda”.
En síntesis, que
la caja por disposición legal sólo puede conceder subsidio de vivienda a sus
afiliados que reúnan los requisitos exigidos para el efecto, y que el
demandante de esta tutela no ostenta tal calidad y por lo tanto no tiene
derecho al subsidio de vivienda.
Hacerlo
–argumenta- representaría para la entidad desconocer el principio de legalidad
que rige sus actos y el de igualdad con personas que cumplen los mismos
requisitos del señor Linares Pérez, a los cuales la caja en aplicación de la
ley ha negado el subsidio.
4. Pruebas
relevantes que obran en el expediente.
4.1 Petición del
señor Luis Eduardo Linares Pérez a la Caja Promotora de Vivienda Militar y de
Policía, fechada del 2 de febrero de 2006, en relación con la postulación al
subsidio de vivienda.
4.2 Respuestas
de la entidad accionada  a las peticiones del actor con fecha 2006-04-06,
2006-02-27, No. 89879 y 91853.
4.3 Fotocopia
radicado No.005439 del 23 de Noviembre de 1995, a través del cual el demandante
solicita la devolución de aportes a la caja.
4.4 Copia de la
orden de pago No. 35802 del 5 de enero de 1996, a través de la cual se hace la
devolución de aportes al señor Luís Eduardo Linares Pérez.
II. LAS
SENTENCIAS QUE SE REVISAN
1. Sentencia
de primera instancia.
Mediante
sentencia de  veintisiete (27)  de julio  de 2006, el Juzgado 24 Civil del
Circuito de Bogotá resolvió negar la solicitud de tutela argumentando lo
siguiente:
Luego de un
análisis procedimental y de competencia en materia de acción de tutela y examinadas
las normas que regulan los hechos del presente caso, señala:
“No resulta
viable la pretensión del actor, en el sentido que se dé aplicación a lo
señalado en la ley 973 de 2003, (sic.) teniendo
en cuenta, que nos encontramos frente a una situación jurídica consolidada, ya
que la regla general de aplicación de la ley, es que rigen a partir de su
promulgación, hacia el futuro y hasta su derogatoria, pues constituye la
principal garantía de conocimiento, por parte de los asociados, de la voluntad
de su legislador; así como la base fundamental para le seguridad y la
estabilidad del orden jurídico”.
Concluye además
que el acto administrativo mediante el cual se niega el beneficio para vivienda
puede ser objeto de las acciones contenciosas a que haya lugar, y que por
tratarse de asuntos de desembolso de dinero de una empresa industrial y
comercial del Estado, lo pertinente es el proceso contencioso administrativo.
2. Impugnación
Inconforme con la decisión tomada por la
primera instancia, el demandante impugna la decisión.
El actor controvierte dos razones
específicas de la sentencia, que en su criterio son: la legislación aplicable
al caso concreto y la competencia del juez constitucional para resolver el
asunto en sede de tutela.
Reafirma argumentos expuestos en el
escrito de la acción de tutela y expone que lo que se le niega es el derecho de
participar en condiciones de igualdad en los procesos de postulación para la
asignación del subsidio de vivienda que maneja la caja promotora accionada, “lo
cual  resulta ilógico que mi derecho a participar en un proceso de postulación
como ciudadano colombiano quede sujeto a  una acción contenciosa
administrativa”.
“Que la desigualdad en los procesos de
postulación para la asignación de subsidio familiar y créditos para vivienda
como el que nos ocupa, constituyen una violación al derecho a la igualdad y por
consiguiente a la vivienda digna,  y  es objeto de protección por vía de
tutela.”
Termina sus argumentos solicitando que:
Partiendo de la premisa de que el derecho
de participar en condiciones de igualdad en los procesos de postulación para la
asignación de subsidios de vivienda, no constituye una asignación de recursos
sino la oportunidad para acreditar y cumplir con los requisitos que la ley
exige, ruega para que este no sea el único colombiano que tenga que acudir a
una acción contenciosa  para participar en condiciones de igualdad dentro de un
proceso de postulación para un subsidio de vivienda.
3. Sentencia de segunda instancia
En decisión del 23 de agosto de 2006, la
Sala Civil del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá  resuelve
confirmar  el fallo del a quo.
Considera la instancia que la entidad, al
dar respuesta al derecho de petición, en la cual le informa que niega ésta por
no acreditar la condición de afiliado, simplemente ha aplicado la norma que
regula esa situación, de donde se deriva su actuación en principio como
legítima.
Señala el Tribunal:
“Tampoco se visualiza afectación del
derecho a la igualdad pues en la actuación no se ha demostrado que a personas
no afiliadas a la caja se le hubiera otorgado subsidios y beneficios que se le
negaron al accionante”.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE
LA CORTE.
1. Competencia
Esta Corte es competente para revisar el
fallo de tutela dictado en la acción iniciada por Luís Eduardo Linares Pérez
contra la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía. (E.C.I.E), de
conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución
Política, los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema Jurídico
En el caso que estudia la Sala, el actor
busca que se le permita postularse para la obtención  de un subsidio de
vivienda ante la entidad demandada, aduciendo que, dada la reforma introducida
al régimen de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía mediante la
Ley 973 de 2005 que estableció su afiliación forzosa a dicha entidad, se
encuentra en los supuestos legales para hacerlo. Por su parte, la Caja
Promotora de Vivienda Militar y de Policía señala que el subsidio no puede ser
otorgado al actor porque éste retiró sus aportes de dicha caja en el año 1995;
causal prevista por la misma Ley 973 de 2005 para negar tal beneficio.
Para establecer si la negativa de la
entidad demandada de otorgar el mentado subsidio viola sus derechos
fundamentales, la Sala expondrá primeramente la naturaleza jurídica de la
entidad demandada, luego explicará los aspectos básicos del subsidio familiar
de vivienda que otorga la Caja de Vivienda Militar y de Policía; por último
pasará al examen del caso concreto.
3. La
naturaleza  jurídica y régimen de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de
Policía.
3.1 Con la expedición del Decreto-Ley 353 de 1994, la Caja de
Vivienda Militar creada por la Ley 87 de 1947 y reorganizada por los Decretos
3073 de 1968, 2351 de 1971, 2184 de 1984, 2162 de 1992, fue convertida en la
Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía. Ese mismo decreto, al definir
la naturaleza jurídica de la Caja, dispuso que esta fuera una empresa
industrial y comercial del Estado, dotada de personería jurídica, autonomía
administrativa y capital independiente, vinculada al Ministerio de Defensa
Nacional[1]
Con posterioridad, mediante la Ley 973 de 2005, el legislador
introdujo algunas modificaciones en  la naturaleza de la entidad que el
decreto-ley le había otorgado a la entidad en 1994, señalando que se trataba de
una “empresa industrial y comercial del Estado  de carácter financiero del
orden nacional, organizada como establecimiento de crédito, de naturaleza
especial, dotada de personería jurídica autonomía administrativa y capital
independiente, vinculada al Ministerio de Defensa Nacional y vigilada por la
Superintendencia Bancaria.”
Ahora bien, de acuerdo con lo establecido en el artículo 1º de la
Ley 973 de 2005, (que modificó el artículo 1º del decreto 353 de 1994), la
entidad tiene por objeto  “facilitar a sus afiliados la adquisición de
vivienda propia, mediante la realización o promoción de todas las operaciones
del mercado inmobiliario, incluidas las de intermediación, la captación y
administración del ahorro de sus afiliados y el desarrollo de las actividades
administrativas, técnicas, financieras y crediticias que sean indispensables
para el mismo efecto.”
Adicionalmente quiso el legislador –y así lo dejó expresamente
consagrado en un parágrafo del artículo en comento- , que la Caja pudiera “administrar
las cesantías del personal de la Fuerza Pública, que haya obtenido vivienda de
conformidad con lo dispuesto por el Gobierno Nacional”; facultad que no
existía bajo el régimen del decreto 353 de 1994.
3.2 Debe aclarar la Corte qué significa que el legislador haya
querido que la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía, a partir de la
entrada en vigencia de la Ley 973 de 2005, fuera de “naturaleza especial” Debe
señalar pues, que respecto de dicha expresión, dijo la Corte en la sentencia
C—625 de 1998 –en la cual se estudió la naturaleza del Fondo Nacional del
Ahorro, que la mentada especialidad, consiste en el ejercicio simultáneo, por
parte de la entidad, de las funciones propias de un administrador de fondo de
cesantías y de un establecimiento de crédito y de vivienda; lo que hace, no
obstante, que la empresa industrial y comercial del Estado no sea enteramente
ni un fondo de cesantías ni un establecimiento de crédito y de vivienda
La naturaleza especial –en este caso de la Caja de Vivienda Militar
y de Policía- tiene repercusiones directas sobre la forma en la que debe entenderse
la función que desempeña la empresa industrial y comercial del Estado, y que
está directamente relacionada con los fines consagrados en los artículos 51 y
60 de la Constitución  Política  sobre los derechos de todos los colombianos a
tener una vivienda digna.
3.3 Por otra parte, el carácter
financiero que le dio la Ley a la Caja de Vivienda Militar y de Policía hace
que esta entidad tenga una posición dominante frente a sus afiliados y, con
mayor motivo aún, frente a quien ha adquirido para con ésta obligaciones
patrimoniales derivadas de la adquisición de un crédito para vivienda, de
acuerdo con la función que le otorgó el numeral 9º del artículo 3º de la Ley
973 de 2005[2]. Ha afirmado la Corte en
este sentido que este tipo de relaciones están caracterizadas por la asimetría
del poder de negociación de las partes, teniendo como consecuencia que las
entidades financieras se encuentran respecto de los usuarios de sus servicios
en una clara posición de supremacía material, independientemente de que se
trate de entidades públicas, mixtas o privadas. [3]
3.4 Ahora bien,
por otra parte, como Empresa Industrial y Comercial del Estado, la Caja de
Vivienda Militar y de Policía se sujeta a las normas de derecho privado en su
actividad, salvo las excepciones consagradas por la Ley.
El artículo 93
de la Ley 489 de 1998 señala en este sentido que los actos que expidan las
empresas industriales y comerciales del Estado para el desarrollo de su
actividad propia, industrial o comercial o de gestión económica se sujetarán a
las disposiciones del derecho privado. Además precisa que los contratos que
celebren para el cumplimiento de su objeto se sujetarán a las disposiciones del
Estatuto General de Contratación de las entidades estatales.
4. El
subsidio familiar de vivienda que otorga la Caja de Vivienda Militar y de
Policía.
4.1 El
denominado subsidio de vivienda fue implementado en nuestro país con el objeto
de asegurar el acceso a la vivienda social de los hogares de escasos recursos.
Tiene –ha señalado esta Corte-[4] un carácter eminentemente
estatal, pues si bien entidades de distinta naturaleza pueden otorgar
subsidios, el Estado colombiano ha concentrado sus obligaciones prestacionales
en materia de acceso a la vivienda digna en este mecanismo.
En el
ordenamiento colombiano, la Ley 3 de 1991 establece la noción general[5]
del Subsidio Familiar de Vivienda, considerando a este instrumento de
financiación como un aporte estatal en dinero o en especie,
otorgado por una sola vez al beneficiario del mismo y con el fin
de facilitar una solución de vivienda de interés social, sin
cargo de restitución siempre que se cumplan determinadas condiciones[6].
Esta definición
fue precisada por el Decreto 2620 de 2000 así:
“El Subsidio Familiar de Vivienda de que trata este decreto es un
aporte estatal en dinero o en especie, que se otorga por una sola vez al
beneficiario, sin cargo de restitución por parte de éste, que constituye un
complemento de su ahorro, para facilitarle la adquisición, construcción o
mejoramiento de una solución de vivienda de interés social. El aporte en especie
puede estar representado en lotes de terreno de propiedad de entidades públicas
nacionales” (Art. 2).
Y por el Decreto 975 de 2004, el cual derogó el Decreto 2620 de
2000, en los siguientes términos:
“ El Subsidio familiar de vivienda de
que trata este decreto es un aporte estatal en dinero, que se otorga por una
sola vez al beneficiario, sin cargo de restitución por parte de éste, que
constituye un complemento de su ahorro, para facilitarle la adquisición,
construcción o mejoramiento, de una solución de vivienda de interés social.”
4.2 La Ley 975
de 2005 reguló la materia de la concesión de subsidios de vivienda por parte de
la Caja de Vivienda Militar y de Policía, modificando las disposiciones que a
este respecto tenía el decreto 353 de 1994. Se dijo en el numeral 14 del
artículo 3º de dicha ley (que modificó el artículo 3º del decreto 353 de 1994),
que constituía función de la Caja la siguiente:
14. Gestionar la consecución de subsidios y apoyos de carácter
técnico y financiero que contribuyan a mejorar el acceso a la vivienda de los
afiliados.
Ahora ¿quién es
beneficiario de dicho subsidio? Quienes son afiliados a la Caja de Vivienda
Militar  y de Policía. ¿Significa esto que son todos los miembros de la fuerza
pública? Veamos:
Lo primero que
debe aclarar la Corte en este sentido es que la Ley 975 de 2005 introdujo
modificaciones sustanciales respecto del régimen de afiliación a la Caja. Así
pues, el decreto Ley 353 de 1994 estipulaba dos tipos diferentes de afiliación:
la forzosa y la voluntaria; y una forma de vinculación. Con el nuevo régimen,
la primera forma de afiliación fue modificada y la segunda desapareció, al
igual que la vinculación.
Se hace
necesario señalar aquí que, de acuerdo con el decreto 353 de 1994 eran
afiliados forzosos:
“
ARTÍCULO 14. Es afiliado forzoso de la Caja Promotora de Vivienda Militar, el
siguiente personal que carezca de vivienda propia:
1. Los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares y el
personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas
Militares.
2. El personal indicado en el numeral anterior, cuando se encuentre
devengando asignación de retiro o pensión.
3. Los servidores públicos de la Caja Promotora de Vivienda
Militar.”
Voluntarios:
“ARTÍCULO 15. Es afiliado voluntario de la Caja Promotora de
Vivienda Militar el cónyuge o compañero permanente sobreviviente del personal
contemplado en el artículo anterior, que dentro de los tres (3) meses
siguientes al reconocimiento como beneficiario del causante, solicite por
escrito su afiliación, siempre y cuando disfrute de sustitución pensional y
carezca de vivienda propia.”
Y los vinculados mediante contrato de prestación de servicios:
“ARTÍCULO 16. Podrán recibir los servicios por contrato de la Caja
Promotora de Vivienda Militar, los oficiales, suboficiales, miembros del nivel
ejecutivo, agentes y personal no uniformado de la Policía Nacional, que carezca
de vivienda propia, previo acuerdo con el Instituto para la Seguridad Social y
Bienestar de la Policía Nacional y aprobación del Ministro de Defensa Nacional
y el Director General de la Policía Nacional.
El mismo personal podrá continuar vinculado por contrato de
prestación de servicios cuando perciba asignación de retiro o pensión, así como
su cónyuge o compañero permanente sobreviviente que dentro de los tres (3)
meses siguientes al reconocimiento como beneficiario del causante, solicite su
afiliación si disfruta de sustitución pensional y carece de vivienda propia.”
Es de resaltar, pues, que la condición de
afiliado –en las modalidades forzosa o voluntaria- se daba en relación con la
condición de pertenencia a las Fuerzas Armadas, mientras que la vinculación era
exclusiva de los miembros de la Policía Nacional, Dicho de otra manera: no
podía ser afiliado un miembro de la Policía, así como no podía vincularse un
miembro de las Fuerzas Armadas.
Lo anterior fue drásticamente modificado
por la Ley 975 de 2005, que unificó todo tipo de pertenencia  a la Caja en una
sola categoría, la de afiliación forzosa, modificando el artículo 14 del
decreto 353 de 1994 y derogando los artículos 15 y 16 de  dicho decreto. Así
pues, el régimen de pertenencia a la Caja quedó así:
“ ARTÍCULO 14.
AFILIADOS FORZOSOS. <Artículo modificado por el artículo 9 de la Ley 973 de
2005. El nuevo texto es el siguiente:> Es afiliado forzoso de la Caja
Promotora de Vivienda Militar y de Policía, el siguiente personal que al
momento de afiliarse carezca de vivienda propia, en todo tiempo.
1. Los
Oficiales, Suboficiales, Soldados Profesionales de las Fuerzas Militares y el
personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas
Militares.
2. El personal
indicado en el numeral anterior, cuando se encuentre devengando asignación de
retiro o pensión.
3. Los
Oficiales, Suboficiales, miembros del nivel ejecutivo, agentes y personal no
uniformado de la Policía Nacional.
4. El personal
indicado en el numeral anterior, cuando se encuentre devengando asignación de
retiro o pensión.
5. Los
servidores públicos de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía.
PARÁGRAFO 1o.
En caso de fallecimiento del personal contemplado en este artículo, también son
afiliados forzosos a la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía, el
primer beneficiario del causante reconocido como tal, siempre que quede con el
disfrute de sustitución de asignación de retiro o pensión.
En caso de ser
varios los beneficiarios, el aporte quedará proporcionalmente en cabeza de cada
uno de ellos, de acuerdo con el reconocimiento que como beneficiarios efectúe
el Ministerio de Defensa Nacional o la Policía Nacional. La solución de
vivienda será compartida por partes iguales, salvo disposición legal o de
autoridad competente en contrario.
PARÁGRAFO 2o.
En el evento del fallecimiento de un afiliado cuyos beneficiarios no queden
disfrutando de asignación de retiro, pensión o sustitución, estos en el orden
establecido en los estatutos de carrera para cada categoría, tendrán derecho a
acceder a una sola solución de vivienda para todos, acorde a la categoría del
causante y en los términos indicados dentro de las categorías de las Fuerzas
Militares o de la Policía Nacional, solución que si es del caso será compartida
por partes iguales por los beneficiarios reconocidos como tales. Igual
procedimiento se seguirá con quien sufra una discapacidad y quede retirado del
servicio sin derecho al disfrute de asignación de retiro o pensión
(...)”
Como bien  lo
señala la denominación, la afiliación de los miembros de la fuerza pública a la
Caja –condición para ser beneficiarios del subsidio de vivienda- es forzosa, en
todo tiempo, cuando se cumple la condición de que éstos al momento de afiliarse
carezcan “de vivienda propia” Y cabe añadir que la afiliación, tanto en
el régimen vigente con el decreto 353 de 1994 como en el actual, se puede
perder. Así pues, con anterioridad a la expedición de la Ley 973 de 2005, el
artículo 17 del decreto 353 de 1994, disponía en este sentido:
“ ARTÍCULO 17.
La calidad de afiliado o vinculado por contrato de prestación de servicios se
perderá por las siguientes causales:
1. Suspender
los aportes por concepto del ahorro obligatorio de que trata el artículo 18 del
presente Decreto, previa certificación de que se posee vivienda propia.
2. Haber
obtenido solución de vivienda a través de los programas promovidos por la Caja.
3. Al
concurrir la afiliación de ambos cónyuges. En este caso, sólo uno de ellos, a
su elección, podrá continuar con la afiliación forzosa.
4. Para los
vinculados que trata el artículo 16 de este Decreto, por terminación del
contrato de prestación de servicios, previa autorización del Ministro de
Defensa y del Director General de la Policía Nacional.
5. Al
retirarse del Ministerio de Defensa Nacional, de la Policía Nacional o de la
Caja Promotora de Vivienda Militar, sin derecho a asignación de retiro o pensión.
PARAGRAFO. El
personal que pierda la calidad de afiliado o vinculado por contrato de
prestación de servicios, tendrá derecho a que se le devuelvan los ahorros de
que trata el artículo 18 del presente Decreto, en las condiciones que
establezca la Junta Directiva.”
En la
actualidad, las causas de pérdida de afiliación se encuentran consagradas en el
artículo 10 de la Ley 973 de 2005, así:
La calidad de afiliado se perderá por las siguientes causales:
1. Suspensión de los aportes por concepto del ahorro mensual
obligatorio, por un lapso superior a doce (12) meses, salvo los casos de
suspensión en el ejercicio de funciones y atribuciones decretada por autoridad
competente que impida al afiliado percibir cualquier tipo de salario, en cuyo
caso deberá reintegrar, en un lapso no superior a seis (6) meses, los valores
dejados de aportar una vez cese la medida.
2. Haber obtenido solución de vivienda a través de la Caja Promotora
de Vivienda Militar y de Policía.
3. Por retiro del servicio activo del Ministerio de Defensa
Nacional, de las Fuerzas Militares o de la Policía Nacional, sin derecho a
asignación de retiro o pensión, salvo las excepciones establecidas en la
presente ley, siempre que no haya adquirido el derecho a solución de vivienda
de acuerdo con la normatividad establecida por la Caja.
4. Por no presentar la documentación requerida para la solución de
vivienda, dentro del término que señale la Junta Directiva de la Caja, después
de cumplir el tiempo o número de cuotas de ahorro obligatorio exigidos para
acceder al subsidio.
5. Por haber recibido subsidio para vivienda por parte del Estado.
6. Por haber presentado documentos o información falsa con el objeto
de que le sea adjudicado un subsidio de vivienda, sin perjuicio de las acciones
penal, disciplinaria o fiscal a que haya lugar.
7. Por solicitud del afiliado.
PARÁGRAFO. El personal que pierda la calidad de afiliado tendrá
derecho a que se le devuelva el valor de los aportes que registre la respectiva
cuenta individual.
4.3 Ahora, visto en qué consistió y
consiste actualmente la condición de afiliado, cómo se pierde tal calidad y que
ésta resulta una condición necesaria para la obtención del subsidio de
vivienda, es necesario señalar que la Ley también tiene previstas condiciones
adicionales para que tal subsidio pueda ser otorgado a sus afiliados. Así, el
artículo 15 de la Ley 973 de 2005 (que modificó el 25 del decreto 353 de 1994)
estipula:
“ARTÍCULO 25. REQUISITOS PARA ACCEDER AL SUBSIDIO. <Artículo
modificado por el artículo 15 de la Ley 973 de 2005. El nuevo texto es el
siguiente:>
1. Carecer de vivienda propia al momento de afiliarse a la Caja.
2. A partir de la expedición del Decreto 353 de 1994, no haber
efectuado retiros parciales o totales de cesantías, hasta el momento de la
adjudicación del subsidio y obtención de vivienda.
3. No haber recibido subsidio por parte del Estado.”
5. El caso concreto.
5.1 El señor Luis Eduardo Linares Pérez
busca la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad y a la
participación, en conexidad con el derecho a la vivienda digna, presuntamente
vulnerados por la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía, entidad que
le niega el otorgamiento de un subsidio de vivienda aduciendo que al haber
retirado sus aportes a dicha entidad en el año 1995, la ley lo excluye de dicho
beneficio. El actor  señala que aquella es una indebida aplicación de la Ley
973 de 2005, que obligó a todos los miembros de la fuerza pública a  afiliarse
a dicha entidad, en los términos del artículo 9º de dicha Ley.
5.2 En primer orden de ideas, la Sala
debe abordar el aspecto de la procedencia de la acción de tutela en contra de
la Caja de Vivienda Militar y de Policía, teniendo en cuenta que, dada su
naturaleza de empresa industrial y comercial del estado, su actividad se ciñe
–como se vio en las consideraciones generales de esta sentencia- a  las normas
de derecho privado. Cabe decir a este respecto que al  consagrar la acción de
tutela como mecanismo de protección de los derechos fundamentales, el
constituyente contempló la posibilidad de que la acción se dirigiera tanto
contra autoridades públicas como contra particulares, siempre y cuando se cumplieran
unos requisitos especiales en el caso de estos últimos. Estos son, a saber, que
se trate de particulares encargados de la prestación de un servicio público o
cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de
quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión. Estos
supuestos fueron igualmente desarrollados en el artículo 42 del Decreto 2591 de
1991, -reglamentario de la acción de tutela-. En el caso en que se estudia, el
señor Luis Eduardo Linares Pérez –considera la sala- ciertamente se encuentra
en un estado de indefensión frente a la Caja de Vivienda Militar y de Policía.
La condición de miembro activo de la policía nacional del actor, aunada a la
naturaleza misma de las funciones que la Caja cumple por mandato legal y cuya
relevancia constitucional y social quedó de manifiesto en las consideraciones
generales de esta sentencia, configuran una situación en la que el demandante
se  halla realmente indefenso frente a las decisiones que toma la demandada y
que pueden afectar los intereses del primero, en particular derechos de rango
constitucional como el derecho a la vivienda digna.
5.3 Establecido pues lo anterior, es
necesario que la Sala indague, habiendo presentado ya el régimen de concesión
de subsidios de vivienda de la Caja de Vivienda Militar y de Policía, si la
conducta de la entidad demandada constituye una violación a los derechos
fundamentales del actor, en especial de su derecho fundamental al debido
proceso.
En este sentido debe tenerse en cuenta
que la controversia aquí se centra principalmente en el hecho de que la Caja le
niega al actor la condición de afiliado, aunque, como se vio en los
antecedentes del caso y como reconoce la entidad demandada misma, con la
entrada en vigencia de la Ley 973 de 2005, la Caja obtuvo el manejo de las
cesantías del actor y de los demás miembros de la fuerza pública, aunque con
anterioridad no gozaran de la calidad de afiliados.  Un segundo aspecto de
debate, no obstante íntimamente relacionado con el primero, tiene que ver con
hallar la Caja una segunda razón de negación del subsidio en el hecho de que el
actor –quien tuvo hasta el año 1995 la calidad de vinculado a la demandada-
retiró sus aportes y cesó en su condición de vinculado por razones personales;
para la entidad demandada dicha conducta encaja en los supuestos del numeral
segundo del artículo 15 de la Ley 973 de 2005, que señala como requisito que el
afiliado no haya retirado sus cesantías ni total ni parcialmente  “A partir
de la expedición del Decreto 353 de 1994...”
Por otra parte, el demandante aduce que
debe dársele aplicación estricta al artículo 14 de la Ley 973 de 2005, que
adicionó y modificó el artículo 24 del Decreto Ley 353 de 1994, en especial en
aquel aparte que se encuentra subrayado a continuación:
“Artículo 24.
Subsidios. Los subsidios para el personal de Soldados Profesionales, podrán
reconocerse hasta en una cuantía equivalente a 70 salarios mínimos legales
mensuales, en las condiciones y plazos que se determinen conforme a lo
establecido en el artículo 23 de la presente ley. Este subsidio no constituye
factor salarial para ningún efecto legal.
De los
recursos destinados para atender los subsidios de vivienda de interés social,
el Gobierno Nacional destinará y transferirá anualmente un porcentaje para
atender la demanda de los subsidios de los Soldados Regulares o Auxiliares
Regulares de Policía que fallezcan o resulten discapacitados en actos del
servicio o con ocasión del mismo, los cuales serán adjudicados de conformidad
con los procedimientos señalados en la presente ley.
PARÁGRAFO 1o.
El subsidio de que trata el presente artículo será concedido por una sola vez
al núcleo familiar y entregado previa comprobación de que su valor será
invertido en la adquisición de vivienda. Los subsidios se aplicarán también
a los afiliados que habiendo adquirido vivienda por otros medios, tengan deudas
hipotecarias con entidades financieras, pendientes sobre esta, o deseen
renovarla, siempre que no se le hubiere otorgado con anterioridad solución en
este aspecto, por parte de la Caja en ningún caso...”(Subrayas fuera del texto original)
5.4 Ahora bien, la Sala debe precisar
que, de acuerdo con la prueba documental que existe en el folio 33 del
expediente, es un hecho probado que en la actualidad es la Caja de Promoción de
Vivienda Militar y de Policía administra las cesantías del actor. Así pues, en
respuesta dada por el Fondo Rotatorio de la Policía a una petición hecha por el
demandante el 6 de junio de 2006, señala dicho fondo rotatorio:
“… me permito
informar que el Fondo Rotatorio de la Policía, en cumplimiento de la Ley 973 de
2005, traslado (sic.) a la Caja Promotora de
Vivienda Militar y de Policía un saldo de cesantías por la suma de
$2.067.783.12”
Es necesario entender que, si bien en el
régimen previsto para la Caja en el decreto 353 de 1994 se autorizaba a la
entidad la administración de ese tipo de prestaciones sociales[7],
fue el parágrafo del artículo 1º de la Ley 973 de 2005 la norma que extendió
esta potestad a todos los miembros de las Fuerzas Armadas y de Policía
Nacional, independientemente de que tuvieran o no vivienda propia:
“ Parágrafo.
La Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía, podrá administrar las
cesantías del personal de la Fuerza Pública, que haya obtenido vivienda de
conformidad con lo dispuesto por el Gobierno Nacional. Para quienes gozan del
efecto retroactivo en esta prestación, esta se sujetará al plan de pagos
establecido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público”
Adicionalmente,
en la misma Ley, de manera complementaria y buscando que la Caja se
transformara en una verdadera administradora de este tipo de recursos, se dijo:
Artículo 26.
Manejo de las cesantías después de la obtención de vivienda propia. Una vez
aplicado el subsidio de vivienda, las cesantías continuarán consignándose en la
Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía conforme a lo dispuesto en la
presente ley y podrá solicitarse su liquidación parcial en cualquiera de las
siguientes circunstancias:
1. Ampliación,
reparación o mejora de la vivienda de propiedad del afiliado.
2. Liberación
de gravámenes hipotecarios o pago de impuestos que afecten realmente el
inmueble propiedad del afiliado.
3. Para la
educación del núcleo familiar, entendido como tal los cónyuges e hijos.
Y adicionalmente se estatuyeron normas de
carácter procedimental para garantizar la afluencia de recursos de éste tipo
que debían manejarse por parte de la Caja:
“ Artículo 20. Asignación presupuestal
cesantías. En todas las entidades empleadoras de los afiliados a la Caja
Promotora de Vivienda Militar y de Policía, será obligatorio incluir en sus
anteproyectos de presupuestos las partidas necesarias que serán transferidas a
la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía, por concepto de aportes de
cesantías de los afiliados a dicha entidad para atender las cesantías de la
respectiva vigencia.
Como lo confiesan ambos extremos del
presente proceso y se demuestra con la certificación expedida por el Fondo
Rotatorio de la Policía, el actor dejó de tener sus cesantías en este Fondo
para que su administración pasara a la Caja de Promoción de Vivienda Militar y
de Policía demandada. Pero al igual que la Corte tiene por demostrado que así
ocurrió, debe establecer, como quedó ya consignado en un pasaje superior de
este fallo, si con ese cambio de administrador de cesantías el demandante quedó
ciertamente afiliado o no a la Caja.
5.5 En ese sentido la Corte considera que
el señor Linares Pérez es un afiliado forzoso a la Caja de Vivienda Militar y
de Policía. Es necesario recordar que bajo el régimen del decreto 353 de 1994
existían tres formas de ser beneficiario de tal entidad: la afiliación forzosa,
la voluntaria y la vinculación. La primera de ellas –y no hace la Sala aquí más
que reiterar lo ya dicho en las consideraciones generales- cubría
exclusivamente a los miembros de las fuerzas armadas, quedando los de la
policía por fuera de dicha categoría y pudiendo acceder a los servicios de la
demandada solamente a través de un vínculo contractual, en la modalidad de
vinculación. ¿Qué hizo la reforma del 2005 en materia de afiliaciones? Lo
primero y más relevante: convertir a los miembros de la policía nacional en
afiliados forzosos.  En este sentido, aunque el actor tuvo, hasta 1995, la
condición de vinculado, la nueva Ley, en 2005, le dio la Calidad de afiliado.
Así las cosas, teniendo en cuenta que el
actor era miembro activo de la policía nacional al momento de entrar en
vigencia el nuevo régimen de afiliación, pasó a ser, por mandato de la ley
misma, afiliado de la Caja. Ahora, podría objetarse aquí que el señor Linares
Pérez había adquirido ya una vivienda propia en 1995, como él mismo lo
confiesa, a través de un crédito hipotecario, otorgado por una entidad
financiera, con lo que no se cumpliría con el requisito señalado por el
artículo 9º de la Ley  973 de 2005 en el sentido de que es condición  para la
afiliación que el miembro de la fuerza pública carezca de vivienda propia. Sin
embargo, y debe darle razón la Sala en este sentido, esta expresión no puede,
de cara a lo normado en el parágrafo 1º del artículo 14 del la Ley 973 de 2005,
entenderse en un  sentido estricto, pues de una lectura sistémica de las normas
en comento debe concluirse que el legislador quiso beneficiar tanto a aquel que
carecía de cualquier tipo de acceso a la propiedad de una vivienda como a los
que “habiendo adquirido vivienda por otros medios, tengan deudas
hipotecarias con entidades financieras, pendientes sobre esta, o deseen
renovarla, siempre que no se le hubiere otorgado con anterioridad solución en
este aspecto, por parte de la Caja en ningún caso.” Esta interpretación,
considera la Corte, no solamente se extrae del conjunto de las normas legales
indicadas, sino también de aquella que se hace a la luz del derecho a la
vivienda digna (Art. 51 C. Pol.), de consagración constitucional, pues resulta
a todas luces más favorable para la persona titular de ese derecho.
5.5 Establecida ya la condición de
afiliado del señor Linares Pérez, debe definir esta Sala si se le puede objetar
al actor, como se hizo para informarle que carecía de derecho al subsidio, que
el hecho de haber estado vinculado y haberse retirado de la Caja en 1995 se
ajusta al supuesto de hecho del numeral 2º del artículo 15 de la Ley 973 de
2005:
“2. A partir de la expedición del Decreto 353 de 1994, no haber efectuado
retiros parciales o totales de cesantías, hasta el momento de la adjudicación
del subsidio y obtención de vivienda.”(Subrayas
fuera del original)
En este sentido observa la Sala que
ciertamente, como consta en el certificado expedido por el Fondo Rotatorio de
la Policía, lo que fue trasladado a la entidad demandada por parte de dicho
fondo, fue un saldo de las cesantías del actor. Esto es indicio inequívoco de
que existieron retiros de estas prestaciones sociales por parte del actor con
anterioridad a 2005, en vigencia del decreto 353 de 1994.
Ahora, ¿debe servir este argumento como
único criterio para negar al señor Linares Pérez la posibilidad de postular su
nombre al subsidio de vivienda? La Sala considera que esta condición legal–la
de no haber efectuado retiro de cesantías- no puede ser interpretada, ni de
espaldas a las reformas introducidas por la Ley 973 de 2005 a la Caja, como
tampoco a los fines constitucionales mismos.
En este sentido vuelve la Sala a lo dicho
con anterioridad en estas consideraciones en el sentido de que con la reforma
de 2005 la demandada pasó a ser administradora de las cesantías del actor y que
adicionalmente este obtuvo la condición de afiliado forzoso a dicha entidad. Si
se observa que el objeto que la nueva legislación le da a la caja es de
facilitar a sus afiliados la adquisición de vivienda propia, debe concluirse
por fuerza que éste se encuentra en consonancia con el contenido programático
del derecho a la vivienda digna (Artículo 51 de la Carta); de igual manera, que
en las funciones que desempeña la Caja en relación con el actor, siendo éste un
verdadero afiliado a la Caja que administra sus cesantías, existiendo un saldo
de éstas aún, debe concluirse que debe primar el fomento del fin
constitucional.
Además, en concordancia con lo anterior,
no se puede olvidar que el actor materialmente nunca ha sido beneficiario de un
subsidio para una solución de vivienda por parte de la demandada y que la Ley
973 de 2005 creó una nueva posibilidad de otorgamiento del subsidio que está
precisamente en estricta concordancia con la situación del demandante; la
prevista en el artículo 14 de la Ley 973 de 2005:
PARÁGRAFO 1o.
El subsidio de que trata el presente artículo será concedido por una sola vez
al núcleo familiar y entregado previa comprobación de que su valor será
invertido en la adquisición de vivienda. Los subsidios se aplicarán también
a los afiliados que habiendo adquirido vivienda por otros medios, tengan deudas
hipotecarias con entidades financieras, pendientes sobre esta, o deseen
renovarla, siempre que no se le hubiere otorgado con anterioridad solución en
este aspecto, por parte de la Caja en ningún caso...”(Subrayas fuera del texto original)
Cabe señalar que de acuerdo con los
hechos de la solicitud de tutela, el solicitante adquirió un inmueble en la
ciudad de Bogotá en el año 2005 mediante un crédito hipotecario por una suma de
$ 36’ 838.907, otorgado por Colmena BCSC, como consta en la certificación
expedida por esta entidad (Folio 35).
5.6 En síntesis observa la Sala que la
Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía, al negar al señor Luis Eduardo
Linares Pérez la posibilidad de postularse para ser beneficiario del subsidio
de vivienda familiar aplicó de manera indebida y contraria a la constitución los
artículos 9, 14 y 15 de la Ley 973 de 2005. Es contraria a la Carta Política
dicha aplicación porque, de acuerdo con la naturaleza que le fija la ley a la
Caja–como quedó expuesto en las consideraciones generales de este caso- su
actividad está orientada, entre otros, al cumplimiento de los fines consagrados
en los artículos 51 y 60 de la Carta. Esta conducta de la demandada resulta
violatoria del derecho a la vivienda digna, en conexidad con el derecho al
debido proceso del actor, pues se dio alcance e interpretación abiertamente
errada a las normas transcritas. Verificada esta violación, la Sala se
abstendrá de estudiar posibles violaciones a otros derechos fundamentales.
5.7 Fueron entonces erradas las
apreciaciones de los jueces de ambas instancias, por lo que esta Sala revocará
la sentencia de veintitrés (23) de agosto de 2006 por medio de la cual la Sala
Civil del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá  resolvió
confirmar  aquella en la que, el  veintisiete (27)  de julio  de 2006, el Juzgado
24 Civil del Circuito de Bogotá resolvió negar la tutela solicitada por Luis
Eduardo Linares Pérez contra la Caja Promotora de Vivienda Militar y de
Policía. En su lugar concederá el amparo de los derechos mencionados del actor
y, en consecuencia ordenará a la Caja Promotora de Vivienda Militar y de
Policía que admita la postulación del señor Luis Eduardo Linares Pérez para
acceder al subsidio de vivienda otorgado por el Gobierno Nacional a través de
esa entidad
IV. DECISIÓN.
La Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en el nombre del
Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR la sentencia de veintitrés (23) de agosto de 2006 por medio de la
cual la Sala Civil del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá
resolvió  confirmar  aquella mediante en la que, el  veintisiete (27)  de
julio  de 2006, el Juzgado 24 Civil del Circuito de Bogotá resolvió negar la
tutela solicitada por Luis Eduardo Linares Pérez contra la Caja Promotora de
Vivienda Militar y de Policía.
En su lugar, CONCEDER al actor la
tutela de su derecho a la vivienda digna, en conexidad con el derecho
fundamental al debido proceso.
Segundo.-
ORDENAR a la Caja Promotora de Vivienda Militar y
de Policía que admita la postulación del señor Luis Eduardo Linares Pérez para
acceder al subsidio de vivienda otorgado por el Gobierno Nacional a través de
esa misma entidad.
Tercero.-
LÍBRESE por secretaría la comunicación prevista en
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase y publíquese en la Gaceta de la Corte  Constitucional.
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
Ponente
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Decreto 353 de 1994. Artículo 2º
[2] ARTÍCULO 3o. FUNCIONES. <Artículo modificado por el artículo 3
de la Ley 973 de 2005. El nuevo texto es el siguiente:> La Caja Promotora de
Vivienda Militar y de Policía, cumplirá las siguientes funciones:
1. Colaborar con el Ministerio de
Defensa Nacional en la formulación de la política y planes generales en materia
de vivienda propia para sus afiliados.
2. Administrar directa o
indirectamente los bienes muebles o inmuebles y los recursos de capital que
constituyen el patrimonio de la entidad.
3. Fomentar el ahorro voluntario de
sus afiliados.
4. Organizar sistemas especiales de
administración de los recursos de los afiliados, a través de entidades
fiduciarias, bancos u otras entidades del sector financiero vigiladas por la
Superintendencia Bancaria.
5. Celebrar contratos de mandato,
encargos de gestión, administración fiduciaria y fiducia pública en las
diferentes modalidades, conforme a las normas de la Ley 80 de 1993, o las que
la adicionen, modifiquen o sustituyan.
6. Recibir y administrar los aportes
de sus afiliados.
7. Llevar el registro de los aportes
de sus afiliados a través de cuentas individuales.
8. Pagar a los afiliados el ahorro
que por concepto de cesantías sea trasladado a la Caja por el Ministerio de
Defensa Nacional y la Policía Nacional.
9. Conceder crédito hipotecario
para sus afiliados, con destino a la consecución de vivienda y organizar para
el efecto sistemas y procedimientos especiales, conforme a lo dispuesto en el
parágrafo del artículo primero de la Ley 546 de 1999, cuando cumplan el tiempo requerido
para acceder a la solución de vivienda.
10. Identificar las necesidades de
vivienda de sus afiliados, por categoría relativamente homogénea, con el fin de
que puedan participar colectivamente en proyectos específicos.
11. Identificar en el mercado
proyectos habitacionales de vivienda nueva o usada, para facilitar a los
afiliados la adquisición de vivienda a través de los sistemas disponibles.
12. Propiciar a solicitud de los
afiliados, la ejecución de programas de vivienda, asesorar su vincula ción a
estos y velar por el cumplimiento de las condiciones técnicas y financieras
pactadas.
13. Ejercer a nombre de los
afiliados, la asesoría técnica del desarrollo de los programas de vivienda a
los que se vinculen los afiliados.
14. Gestionar la consecución de
subsidios y apoyos de carácter técnico y financiero que contribuyan a mejorar
el acceso a la vivienda de los afiliados.
15. Las demás que correspondiendo a
su objeto, sea necesario adelantar para el cumplimiento adecuado de los mismos.
PARÁGRAFO. Para el cumplimiento de lo
dispuesto en el numeral 9, del presente artículo la Caja Promotora de Vivienda
Militar y de Policía podrá utilizar hasta un monto equivalente al 18% del total
de activos de la Caja. Cupo que se podrá ampliar paulatinamente previo concepto
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En todos los casos la revisión
que se haga sobre el saldo de cartera no podrá superar el porcentaje aquí
establecido o ampliado de conformidad con lo estipulado en este artículo, para
su aplicación se tendrá en cuenta lo dispuesto en el artículo 22 de la presente
ley, respecto del acceso a la solución de vivienda, en cuanto al procedimiento
para su adjudicación.
[3] Ver Sentencia T-083/03 y también C-134/94.
[4] Ver Sentencia T-1318 de 2005.
[5] La Ley 49 de 1990, dedica un capítulo entero a la financiación de
vivienda de interés social, dentro del cual  incluye el subsidio sin darle una
noción específica. El artículo 68 de esta Ley  estableció: “Subsidio de
vivienda de interés social por parte de las cajas de compensación familiar.
Cada caja de compensación familiar estará obligada a constituir un fondo para
el Subsidio Familiar de Vivienda, el cual a juicio del Gobierno Nacional, será
asignado en dinero o en especie y en seguimiento de las políticas trazadas por
el mismo…”.  En las consideraciones del decreto 2154 de 1993 encontramos
referencia a la Ley 3 de 1991 como creadora del Subsidio Familiar de Vivienda
“como un aporte estatal en dinero o en especie, con el objeto de facilitar una
solución de vivienda de interés social”. Sin embargo, no es exacto que su
creación se haya dado con la Ley 3 de 1991, ya que esta recogió la figura y la
definió.
[6]  Ley 3 de 1991, artículo 6 : “Establécese el subsidio familiar
devivienda como un aporte estatal en dinero o en especie, otorgado por una sola
vez al beneficiario con el objeto de facilitarle una solución de vivienda de
interés social, sin cargo de restitución siempre que el beneficiario cumpla con
las condiciones que establece esta Ley”.  Esta noción es transcrita en el
decreto 951 de 2001 remitiéndose directamente al artículo 6  de la Ley 3 de
1991 (por el cual se reglamentan parcialmente las Leyes 3 de 1991 y 387 de 1997
en lo relacionado con la vivienda y el subsidio de vivienda para la población
desplazada). Por otra parte, las condiciones a las cuales hace referencia,
consisten principalmente en acceder de manera transparente al subsidio,
destinarlo a las soluciones de vivienda establecidas y en la prohibición de
enajenar el inmueble antes de 5 años.
[7] Disponía el numeral 8º del artículo 3º del decreto 353 de 1994 que
era función de la Caja: 8. Pagar a los afiliados y vinculados por contrato
de prestación de servicios el ahorro que por concepto de cesantías sea
trasladado a la Caja por el Ministerio de Defensa Nacional, Policíá Nacional o
Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional.