C-087-93
Sentencia No
Sentencia C-087/93
TRATADO
INTERNACIONAL-Aprobación/TRATADO
INTERNACIONAL-Ratificación
Es requisito
indispensable para la validez de todo tratado o convenio internacional que el
Congreso de la República le de su aprobación, órgano que la efectúa por medio
de ley, que es sancionada por el Presidente de la República. Una vez cumplido
este acto, para que dicho tratado o convenio entre en vigor se requiere que el
Ejecutivo exprese su consentimiento mediante la ratificación.
TRATADO
INTERNACIONAL-Trámite
excepcional/TRANSITO CONSTITUCIONAL
Fue el querer de
la Asamblea Nacional Constituyente eximir a los tratados o convenios
internacionales a que alude la norma, de una parte del trámite constitucional
estatuido para su aprobación, como es su discusión y aprobación en primero y
segundo debate en la Cámara Legislativa que aún no había conocido del proyecto
respectivo y consecuencialmente evitar la expedición de la ley correspondiente
que así lo determinara, todo ello debido a la ausencia de Congreso de la
República que pudiera cumplir tal labor y con el único propósito de no obstruir
el proceso normal de dichos instrumentos. En consecuencia, al no existir
Congreso de la República que profiriese la ley aprobatoria de estos
instrumentos internacionales, lo que buscó la Asamblea Nacional Constituyente
al dictar el precepto transitorio número 58 de la Carta Política, fue dispensar
la actuación faltante a cargo de la otra cámara legislativa con el fin de que
se pudiese continuar con el trámite, es decir, que dió su aprobación a tales
tratados o convenios y suplió de esta manera uno de los requisitos exigidos por
nuestro derecho local.
TRATADO
INTERNACIONAL/CONGRESO DE LA REPUBLICA/COMPETENCIA/NORMA CONSTITUCIONAL
TRANSITORIA-Naturaleza
Ante esta
circunstancia surge claramente la figura de la incompetencia por parte del
Congreso de la República, que le impedía expedir la ley aprobatoria del
Convenio tantas veces enunciado, pues se trataba de dar aplicación a una norma
exceptiva de obligatoria observancia para tal Organo como es la contenida en el
artículo 58 transitorio de la Constitución Nacional, en la que se autorizó al
Ejecutivo para ratificar los tratados o convenios internacionales que hubieren
sido aprobados al menos por una de las Cámaras Legislativas, sin ningún otro
condicionamiento. Para la Corte es indudable que las disposiciones
constitucionales transitorias son de carácter especial y su aplicación es
preferencial y demostrado como está que al Congreso se le comunicó que el
Convenio de enmienda a la Constitución de la O.I.T. se encontraba en esta
Corporación para su respectivo control, por encajar dentro de lo preceptuado
por el artículo 58 de la Constitución, mal podía dicha colectividad proseguir
el trámite de aprobación, haciendo caso omiso de la norma superior citada. Por
estas razones considera la Corte que el Congreso de la República se excedió en
sus funciones al expedir, sin tener competencia para éllo, la ley 13 de 1992
que es objeto de revisión, con clara violación de lo dispuesto en el artículo
58 transitorio de la Carta Política, motivo por el cual dicho texto legal será
retirado del Ordenamiento Jurídico Colombiano.
REF.: EXPEDIENTE
No. L.A.T.-002
Revisión
constitucional de la Ley 13 de 1992 "Por medio de la cual se aprueba el
instrumento de enmienda a la constitución de la O.I.T.".
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME SANIN GREIFFENSTEIN.
Santafé de Bogotá, D.C., veintiseis (26) de
febrero de mil novecientos noventa y tres (1993).
I.  ANTECEDENTES.
El Ministerio de Relaciones Exteriores hizo
llegar a esta Corporación fotocopia auténtica de la Ley 13 de 1992 "Por
medio de la cual se aprueba el Instrumento de Enmienda a la Constitución de la
Organización Internacional del Trabajo, adoptada por la Conferencia
Internacional del Trabajo en su 72a. reunión, Ginebra 1986", para efectos
de su revisión constitucional.
Abocado el conocimiento por este Despacho
se ordenó fijar en lista el negocio por el término de ley, sin que ningún
ciudadano interviniera para impugnar o defender la constitucionalidad del
ordenamiento legal citado.
Oído el concepto fiscal, procede la Corte
Constitucional a decidir.
II.  TEXTO DE LA LEY QUE SE REVISA.
El contenido de la ley materia de revisión
es el que sigue:
*Nota para la Imprenta: transcribir el
Decreto.
III.  CONCEPTO FISCAL.
El jefe del Ministerio Público emite la
vista fiscal en oficio número 094 del 9 de octubre de 1992 en la que solicita a
la Corte que declare exequible la ley objeto de revisión, con la aclaración de
que "el fallo solo hará tránsito a cosa juzgada en los aspectos efectivamente
examinados, especialmente los materiales, y como consecuencia, se abra la
posibilidad de que la ley 13 sea demandada posteriormente por la presencia de
posibles vicios en la formación y adopción del acto sujeto a control de
constitucionalidad, en el término que para el efecto señala la Constitución
Política".
En extenso y juicioso estudio el Procurador
empieza analizando temas como los presupuestos del control de revisión
constitucional sobre tratados internacionales y leyes aprobatorias, la adopción
de convenios internacionales en general y particularmente los de la
Organización Internacional del Trabajo, para luego señalar que "La
Asamblea Nacional Constituyente aprobó un sinnúmero de disposiciones
transitorias, una de las cuales facultó de manera excepcional al Gobierno para
ratificar los convenios o tratados que hubieren sido aprobados por una de las
Cámaras Legislativas, obviamente sin necesidad de que continuara con el trámite
constitucional de rigor, sin embargo, el Gobierno no dió cumplimiento a esta facultad
sino que lo sometió a dos instancias incompetentes de control: la de la
Comisión Especial revestida de un poder de veto y sin potestad legislativa,
para improbar cierta clase de actos gubernamentales, entre los que no se
encontraban los tratados internacionales; y la de control previo de
constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional, para los tratados
internacionales y sus leyes aprobatorias, requisito éste que no se dió en los
que hacían tránsito en el Congreso de la República".
Y añade que si bien es cierto la
Constitución Nacional habilitó, en el artículo 58, al Presidente de la
República para ratificar los convenios o tratados que hubiesen sido aprobados
al menos por una de las Cámaras del Congreso, "también lo es, que el
Gobierno inexplicablemente defirió (sic) ejercitar tal autorización.... y entre
tanto, el Congreso elegido el 27 de octubre de 1991, comenzó a sesionar y a dar
curso a algunos proyectos de leyes", entre los que se encuentra el que
aprueba el texto de enmienda a la Constitución de la O.I.T., que es materia de
revisión a pesar de que el Ministerio de Relaciones Exteriores había comunicado
al Congreso "que no era necesario continuar con los trámites para
adoptarlo como ley por que el artículo 58 ordenó al ejecutivo ratificarlos sin
tal requisito", además de que dicho convenio "se hallaba sometido a
control de la Corte Constitucional".
A renglón seguido manifiesta que para su
despacho "la continuación del trámite ordenado por el Congreso de la
República, constituye el ejercicio normal de sus atribuciones constitucionales,
especialmente la de hacer las leyes aprobando o improbando los tratados que el
Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de Derecho Internacional
(art. 150-16), ante la omisión presidencial para ratificar dichos instrumentos
internacionales que hasta la entrada en vigencia de la Constitución actual,
hacían el curso de rigor para su adopción válida como también lo ordenaba la
Carta anterior.  Además, la decisión del Congreso se produce antes de que los tratados
en cuestión hubieren sido ratificados por el Presidente de la República, de
acuerdo con la autorización transitoria 58 de la Constitución".
Finalmente aduce el Ministerio Público que
las habilitaciones contenidas en las disposiciones transitorias debían
ejercerse "en los precisos términos y plazos señalados en las mismas, pero
que ninguna tenía vocación intemporal o carácter indefinido, y así debe
entenderse el artículo transitorio 58, que aunque no fija plazo específico no
puede comprenderse que estuviese abierta en el tiempo hasta cuando así lo
quisiere el Gobierno Nacional. Como se trataba de una autorización otorgada con
base en una disposición transitoria, resulta incuestionable que si el Gobierno
no la utilizaba oportunamente, como en efecto no lo hizo al dilatarla
innecesariamente, entonces el Congreso en ejercicio de sus atribuciones
naturales o inherentes a su titularidad legislativa, particularmente la de
aprobar los tratados y convenios podía continuar el trámite constitucional
legislativo -a falta de prueba parece que así fue- e incorporar al ordenamiento
interno el convenio de enmienda a la O.I.T.".
En consecuencia concluye manifestando
"no tengo objeción constitucional alguna a la decisión del Congreso de
continuar el trámite y expedir la ley aprobatoria del Convenio sujeto a control
de revisión en el proceso de la referencia.  Mucho más cuando el Legislador por
excelencia, al reanudar sus sesiones en la primera legislatura de 1992,
encontró unos convenios y tratados internacionales que no habían sido
ratificados por el Gobierno, lo cual en manera alguna obstaculizaba su misión
constitucional de darle validez a estos instrumentos para incorporarlos
legítimamente a nuestro derecho interno.  Igualmente se advierte que la
autorización del artículo 58 transitorio no significa o se traduce en una
sustitución o superposición a las atribuciones inherentes al Legislador, por la
vocación estrictamente transitoria de la autorización y por la abstención del
Gobierno Nacional en ratificarlos, por haber diferido esta actuación de
proyección y compromiso internacional. En resumen, si el Gobierno Nacional no
ratificaba los tratados, no quedaba otra vía que continuar con el trámite de
adopción y aprobación legislativa exigido por el artículo 224 y demás normas
concordantes de la Constitución Política".
IV.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
a.  Competencia.
De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241-10 de la Carta Política, corresponde a esta Corporación ejercer el
control automático u oficioso de constitucionalidad de las leyes aprobatorias
de tratados o convenios internacionales, categoría a la cual pertenece la ley
13 de 1992 enviada por el Ministerio de Relaciones Exteriores para su revisión.
b.  Aprobación de tratados o convenios
internacionales.
Al tenor de lo prescrito por el artículo
224 del Ordenamiento Superior, es requisito indispensable para la validez de
todo tratado o convenio internacional que el Congreso de la República le de su
aprobación, órgano que la efectúa por medio de ley, que es sancionada por el
Presidente de la República.
Una vez cumplido este acto, para que dicho
tratado o convenio entre en vigor se requiere que el Ejecutivo exprese su
consentimiento mediante la ratificación.
Dice así la norma en comento:
"Los Tratados,
para su validez, deberán ser aprobados por el Congreso. Sin embargo, el
Presidente de la República podrá dar aplicación provisional a los Tratados de
naturaleza económica y comercial aprobados en el ámbito de organismos
internacionales, que así lo dispongan. En este caso tan pronto como un tratado
entre en vigor provisionalmente, deberá enviarse al Congreso para su
aprobación. Si el Congreso no lo aprueba, se suspenderá la aplicación del
tratado".
Por su parte, el artículo 150-16 ibidem, al
describir las funciones que debe cumplir el Congreso señala:
"Aprobar o
improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades
de derecho internacional. Por medio de dichos tratados podrá el Estado, sobre
bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional transferir parcialmente
determinadas atribuciones a organismos internacionales, que tengan por objeto
promover o consolidar la integración económica con otros Estados".
No hay duda entonces de la obligatoriedad
por parte del Organo Legislativo de dar su aprobación o improbación para la
validez e incorporación de los instrumentos internacionales referidos.
c.  Excepción a dicha regla general
Sin embargo, fue el mismo constituyente
quien al establecer los mandatos superiores que consideró necesarios para hacer
posible el tránsito normativo constitucional, consignó en el artículo 58
transitorio lo siguiente:
"Autorízase al
Gobierno Nacional para ratificar los tratados o convenios celebrados que
hubiesen sido aprobados, al menos, por una de las Cámaras del Congreso de la
República".
Como se puede observar fue el querer de la
Asamblea Nacional Constituyente eximir a los tratados o convenios
internacionales a que alude la norma antes transcrita, de una parte del trámite
constitucional estatuido para su aprobación, como es su discusión y aprobación
en primero y segundo debate en la Cámara Legislativa que aún no había conocido
del proyecto respectivo y consecuencialmente evitar la expedición de la ley
correspondiente que así lo determinara, todo éllo debido a la ausencia de
Congreso de la República que pudiera cumplir tal labor y con el único propósito
de no obstruir el proceso normal de dichos instrumentos.
En esta misma disposición se autorizó al
Presidente de la República para ejercer ese acto jurídico internacional
mediante el cual el Estado manifiesta su consentimiento de obligarse con
relación a aquellos convenios o tratados internacionales, es decir,
ratificarlos, actuación que en todo caso es posterior a la expedición de la ley
aprobatoria, y sin la cual no entra a regir el tratado.
En consecuencia, considera la Corte que al
no existir Congreso de la República que profiriese la ley aprobatoria de estos
instrumentos internacionales, lo que buscó la Asamblea Nacional Constituyente
al dictar el precepto transitorio número 58 de la Carta Política, fue dispensar
la actuación faltante a cargo de la otra cámara legislativa con el fin de que
se pudiese continuar con el trámite, es decir, que dió su aprobación a tales tratados
o convenios y suplió de esta manera uno de los requisitos exigidos por nuestro
derecho local.
Y fue por ello que el Ministerio de
Relaciones Exteriores hizo llegar a esta Corporación con oficio número 31615
del 2 de diciembre de 1991, varios tratados, entre otros, el "Texto del
Instrumento de Enmienda a la Constitución de la Organización Internacional del
Trabajo", por cuanto se daban las circunstancias contenidas en la norma
constitucional citada, ya que el proyecto de ley número 164 de 1990, había sido
aprobado por la Cámara de Representantes y se encontraba en tránsito en el
Senado de la República cuando entró en vigencia la actual Constitución y ante
tal acontecimiento esta Corte procedió a efectuar la revisión del convenio
aludido frente a los distintos cánones que integran la Carta Política,
resolviendo en sentencia No. C-562 del 22 de octubre de 1992 declararlo
EXEQUIBLE por cuanto no contrariaba precepto superior alguno, decisión que fue
comunicada al Gobierno Nacional para los efectos consiguientes.
d.  La ley 13 de 1992.
No obstante lo anterior, observa con
extrañeza este Tribunal que el Congreso de la República que inició labores el
1o. de diciembre de 1991 prosiguió con el trámite legislativo para dar
aprobación al Convenio Internacional denominado "Texto del Instrumento de
Enmienda de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo"
que concluyó con la expedición de la Ley 13 de julio 28 de 1992, materia de
examen, a pesar de la existencia del artículo 58 transitorio de la Constitución
Nacional y de la advertencia que dice haberle hecho el Ministerio de Relaciones
Exteriores y que aparece a folio 10 del expediente en el que se lee: "Así
mismo, esta Entidad manifestó al Congreso de la República, que por corresponder
dichos tratados a los previstos en el artículo transitorio No. 58 de la Carta,
estimaba innecesario proseguir el trámite de los mismos ante dicha Corporación.
Sin embargo, el Organo Legislativo consideró pertinente culminar el trámite de
aprobación de dichos tratados".
Ante esta circunstancia surge claramente la
figura de la incompetencia por parte del Congreso de la República, que le
impedía expedir la ley aprobatoria del Convenio tantas veces enunciado, pues se
trataba de dar aplicación a una norma exceptiva de obligatoria observancia para
tal Organo como es la contenida en el artículo 58 transitorio de la
Constitución Nacional, en la que se autorizó al Ejecutivo para ratificar los
tratados o convenios internacionales que hubieren sido aprobados al menos por
una de las Cámaras Legislativas, sin ningún otro condicionamiento.
Para la Corte es indudable que las
disposiciones constitucionales transitorias son de carácter especial y su
aplicación es preferencial y demostrado como está que al Congreso se le
comunicó que el Convenio de enmienda a la Constitución de la O.I.T. se
encontraba en esta Corporación para su respectivo control, por encajar dentro
de lo preceptuado por el artículo 58 de la Constitución, mal podía dicha
colectividad proseguir el trámite de aprobación, haciendo caso omiso de la
norma superior citada.
Por estas razones considera la Corte que el
Congreso de la República se excedió en sus funciones al expedir, sin tener
competencia para éllo, la ley 13 de 1992 que es objeto de revisión, con clara
violación de lo dispuesto en el artículo 58 transitorio de la Carta Política,
motivo por el cual dicho texto legal será retirado del Ordenamiento Jurídico
Colombiano.
Finalmente, conviene aclarar al Procurador
General de la Nación que esta Corporación una vez hechas las consideraciones
del caso, estimó inconducente e impertinente decretar las pruebas que su
despacho echa de menos, relacionadas con el trámite de formación de la ley 13
de 1992, dada la determinación que sobre élla se adoptaría, que no es otra que
la declaratoria de su inexequibilidad.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Nacional,
R E S U E L V E :
Es INEXEQUIBLE  la ley 13 de julio 28 de
1992 "Por medio de la cual se aprueba el Instrumento de Enmienda a la
Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, adoptada por la
Conferencia Internacional del Trabajo en su 72a. reunión, Ginebra 1986".
Cópiese, publíquese, comuníquese al
Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
CIRO ANGARITA BARON            EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO       ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
FABIO MORON DIAZ                    SIMON
RODRIGUEZ RODRIGUEZ
JAIME SANIN GREIFFENSTEIN
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General