C-128-98
Sentencia C-128/98
Sentencia
C-128/98
REGALIAS-Propiedad estatal/FONDO NACIONAL DE
REGALIAS
El Estado es la
entidad constitucional titular del derecho a las regalías por la explotación de
recursos naturales no renovables y beneficiaria del pago de las mismas
derivadas de aquellas y que las regalías así obtenidas son parte del patrimonio
del Estado como único propietario del subsuelo. El constituyente dió plenos
poderes al legislador para regular el régimen de las regalías, no como derechos
adquiridos, ni como bienes o rentas de las entidades territoriales, sino como
derechos de participación económica en una actividad que se refiere a bienes de
propiedad del Estado, al señalar que con los ingresos provenientes de las
regalías que no sean asignados por ley a los departamentos y municipios, se
creará el Fondo Nacional de Regalías, cuyos recursos se destinarán a las
entidades territoriales.
CARBOCOL-Transferencia de regalías e ingresos al
Departamento de la Guajira
Para solucionar
transitoriamente un vacío legal generado por la nueva vigencia del artículo 361
de la Carta, en la reforma tributaria adoptada por la ley 6 de 1992, se incluyó
la norma del artículo 134 cuestionada, conforme a la cual, transitoriamente, de
los ingresos provenientes de la explotación del carbón del Cerrejón Zona Norte,
correspondiente al período de 1991 posterior a la vigencia de la Constitución
Política y al año de 1992, Carbocol debía transferir el 35% al Departamento de
la Guajira y el 20% al Municipio de Barrancas, para los fines señalados por el
artículo 361 de la C.P.. En consecuencia, en cuanto que la norma acusada,
cuando extendió sus efectos hacia la época en que entró en vigencia la
Constitución actual, sirvió de instrumento para la aplicación integral del
nuevo régimen jurídico, sin que exista mérito para considerar que fueron
transgredidos los artículos 58, 360 y 361 superiores. La Corte considera que el
artículo 134 de la ley 6 de 1992 no contraría la Carta Política, como quiera
que fue derogado por virtud de lo dispuesto en el parágrafo 3 del artículo 16
de la ley 141 de 1994, que regula la distribución de las regalías y del
impuesto a la producción de carbón, generados por el contrato celebrado entre
"Carbocol e Intercor", para la explotación de la mina de El Cerrejón
zona norte. Sin embargo estima la Corte que, a pesar de que el artículo 134 de
la Ley 6 de 1992 está derogado por el artículo 69 de la Ley 141 de 1994, puede
estar produciendo efectos jurídicos, y en este sentido se acoge la
jurisprudencia según la cual en estos casos es procedente el examen material de
orden constitucional de la norma acusada, para preservar fundamentalmente la
supremacía de la C.P..
Referencia:
Expediente D-1820
Acción pública de
inconstitucionalidad en contra del artículo 134 de la ley 6 de 1992, “Por la
cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan facultades para emitir
títulos de deuda pública interna, se dispone un ajuste de pensiones del sector
público nacional y se dictan otras disposiciones”.
Actor: Luis Carlos
Sáchica Aponte
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ.
Santafé de Bogotá,
D.C., abril primero (1º) de mil novecientos noventa y ocho (1998)
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la
Constitución Política, el ciudadano LUIS CARLOS SACHICA APONTE, solicita
a esta Corporación la declaración de inexequibilidad del artículo 134 de la ley
6 de 1992, “Por la cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan
facultades para emitir títulos de deuda pública interna, se dispone un ajuste
de pensiones del sector público nacional y se dictan otras disposiciones”.
Por auto de 16 de
septiembre de 1997, el Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda y
ordenó fijar en lista el negocio, correr traslado del expediente al señor
Procurador General de la Nación, para efectos de recibir el concepto fiscal de
su competencia y enviar las comunicaciones respectivas al señor Presidente de
la República, a los señores Ministros de Hacienda y Crédito Público, de
Justicia y del Derecho, Minas y Energía, así como al Director de Impuestos y
Aduanas Nacionales, -DIAN, al Gobernador de la Guajira y al alcalde del
municipio de Barrancas, Departamento de la Guajira.
Una Vez cumplidos
todos los trámites propios de esta clase de actuaciones procede la Corte a
decidir:
II. EL TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
Se transcribe  a
continuación el artículo 134 de la ley 6 de 1992 acusado:
LEY 6 DE 1992
“Por la cual se expiden normas en materia
tributaria, se otorgan facultades para emitir títulos de deuda pública interna,
se dispone un ajuste de pensiones del sector público nacional y se dictan otras
disposiciones”.
“…..
Artículo 134. De los ingresos provenientes de las
regalías y/o impuestos provenientes de la explotación de carbón del Cerrejón
zona norte, correspondientes al período de 1991 posterior a la entrada en
vigencia de la Constitución Política y al año de 1992, Carbocol transferirá el
35% al Departamento de la Guajira y el 20% al Municipio de Barrancas Guajira.
Los recursos transferidos se aplicarán a los fines señalados por el artículo
361 de la Constitución Política.”
II.  LA DEMANDA
El actor considera
que el precepto acusado es infractor de las disposiciones constitucionales
consagradas en los artículos 58, 150-11, 151, 345, 346, 349, 352, 360, 362 y
366; y expone el concepto de violación de la siguiente manera:
Advierte el
demandante que, bajo el régimen constitucional y legal inmediatamente anterior
a 1991, el Código de Minas, dispuso, en sus artículos 217 y 229, la fórmula,
conforme a la cual Carbocol S.A. debería cumplir la función de liquidadora y
pagadora de impuestos al carbón y de las regalías en proyectos de gran minería
y el artículo 229 ibídem estableció la forma de liquidación y distribución, de
la siguiente manera:
Municipio
20,0%
Departamento                                             18,0%
Corporación
Autónoma Regional
2,0%
Fondo
de Fomento del Carbón  42,0%
Corpes                                                         11,2%
Carbocol
por administración
2,8%
Posteriormente,
afirma el actor que el artículo 134 de la Ley 6 de 1992 cuestionado, dispuso
que durante el período posterior a la entrada en vigencia de la Constitución de
1991 y para el año de 1992, Carbocol debía transferir al Departamento de la
Guajira el 35% “de los ingresos provenientes de las regalías y/o impuestos
provenientes de la explotación de carbón del Cerrejón, Zona Norte”, con lo
cual, en opinión del demandante, se aumentó en un 17%, con efecto temporal, la
participación que la entidad departamental venía recibiendo, conforme al Código
de Minas. De igual manera, determinó que el incremento señalado, se debería
aplicar a la promoción de la minería, a la preservación del medio ambiente y la
financiación de proyectos regionales de inversión, calificados como
prioritarios en los planes de desarrollo del Departamento de la Guajira y del
Municipio de Barrancas - Guajira.
Pues bien, a juicio
del demandante el artículo impugnado de la Ley 6 de 1992, que rigió a partir
del 30 de junio de 1992, en cuanto ordenó más transferencias en favor del
Departamento de la Guajira y el municipio de Barrancas a través del artículo
cuestionado, para los fines del artículo 361 de la Carta Magna y señaló los porcentajes
correspondientes a una y otra entidad, refiriéndolos a los ingresos
provenientes de las regalías y/o impuestos que correspondan “al período de 1991
posterior a la entrada en vigencia de la Constitución Política y al año de
1992”, incurre en una aplicación retroactiva e inconstitucional de la ley, como
quiera que, en opinión del demandante, con ello se lesionaron unos derechos en
favor de las personas que señalaba la legislación inmediatamente anterior
vigente, y que incrementarlos, sin restringir el aumento o hacerlo exclusivo a
las regalías pertenecientes a la Nación, como lo dispone el artículo 134
demandado, afecta los derechos a las regalías adquiridos por el titular del
aporte minero; retroactividad que entraña violación de los artículos 58 y 362
de la Constitución Política.
Como argumento
final, destaca el actor, que la norma acusada es también inconstitucional, pues
al determinar el aumento de las transferencias a favor de una entidad
territorial en forma retroactiva y con afectación de una vigencia fiscal ya
caducada, se desconocieron fundamentales principios que gobiernan nuestro
sistema presupuestal y especialmente el relativo al proceso de la elaboración,
aprobación y ejecución ordenada y sistemática del presupuesto; por lo tanto
solicita de la Corporación que los efectos del proveido sean retroactivos al
momento en que fue expedida la normatividad cuestionada para erradicar los
aspectos de inconstitucionalidad.
IV. INTERVENCIONES
A.  EL
DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA
En memorial dirigido
al Magistrado Sustanciador y dentro del término legal, el ciudadano ALVARO
ORTIZ CALA, actuando como apoderado del Departamento de la Guajira, solicitó a
esta Corporación, declarar exequible la normatividad impugnada, con el
argumento central, según el cual la norma atacada no es más que el desarrollo
legislativo de lo establecido en los artículos 360 y 361 de la C.P. En efecto
afirma que “Los departamentos y los municipios en cuyo territorio se adelanten
explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los puertos
marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos
derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y
compensaciones”; razón por la cual, aduce el interviniente, Carbocol S.A. no
puede esgrimir derechos adquiridos sobre la distribución de las regalías ya que
ninguna otra entidad distinta a la anteriormente señalada tiene la facultad de
exigir participación en las regalías; ello en razón a que la Carta Magna del
año 1991 derogó expresamente las disposiciones constitucionales que le fueran
contrarias a su espíritu; por lo tanto, el legislador en ejercicio de sus
facultades y de su potestad legislativa, decidió, en el precepto cuestionado,
modificar temporalmente los porcentajes de las asignaciones que le corresponden
al Departamento de la Guajira, al Municipio de Barrancas: A juicio del
apoderado del Departamento, esta decisión la adoptó el legislador, ciñéndose
estrictamente a la norma de normas, pues el yacimiento carbonífero se encuentra
en la división territorial referenciada estando así en consonancia con las
directrices constitucionales, y la norma demandada sólo la ordenó con respecto
al ingreso público por la concesión de la explotación correspondiente al
período de 1991 y 1992, para significar que la modificación del porcentaje
asignado al ente territorial caribeño, la dispuso a partir del momento en que
por virtud de los artículos citados supremos, la Constitución derogó la
legislación vigente para la época en materia de distribución de regalías y
limitó el derecho a participar en la distribución de las mismas a los entes
territoriales y no con anterioridad cuando en su distribución participaban
otras entidades diferentes a los territorios, como los que se citan en el
artículo 229 del Código de Minas; por lo tanto, a juicio del apoderado, no es
de recibo, entonces, señalar que esto atenta contra el derecho a la propiedad
privada ya que la garantía al derecho de la propiedad privada que establece la
norma en su primera parte, sugiere que esos y todos los demás derechos en ellos
garantizados, se refieren tan sólo a aquellos de los que son titulares los
particulares y no las entidades de derecho público, razón que excluiría la
posibilidad de que este artículo de la C.P. hubiera sido violado, por virtud de
lo dispuesto en la norma cuya declaración de inconstitucionalidad se solicita,
pues, el artículo 229 del decreto 2655 de 1988, tan sólo relaciona como
partícipes de las regalías a entidades de derecho público.
Tampoco encuentra,
el interviniente, violación alguna con normas relacionadas con el presupuesto
ya que la expedición del art. 134 demandado, no significa violación en el
sentido indicado por el actor, pues la orden de transferir el 35% de los
ingresos provenientes de las regalías e impuestos por la explotación del carbón
del Cerrejón, Zona Norte, en favor del Departamento de la Guajira, no significa
modificación al presupuesto general de la nación para las vigencias fiscales de
1991 y 1992, pues no se alteró ni cambió las cifras calculadas como de recaudo
por este concepto, sino, más bien, aduce el interviniente, teniendo como base
las mismas cifras o cantidades calculadas, este artículo se limitó a
redistribuir el mismo monto de los ingresos que se percibieron por concepto de
estas regalías, sin que variaran las cantidades inicialmente calculadas, y, en
conexidad con lo anterior, argumenta el apoderado, es improcedente la petición
especial del libelista, de solicitar, que los efectos de la sentencia, si
llegase a prosperar, sean retroactivos al momento en que fue expedida la norma
acusada; además señala el apoderado del ente territorial, que de prosperar esa
pretensión, los efectos para su poderdante serían funestos, ya que le tocaría
reintegrar una alta suma de dinero, que afectaría su capacidad económica, ya
que las regalías constituyen la única fuente de provisión de los recursos
necesarios para atender las necesidades básicas y fundamentales de la población
que habita en esa sección territorial.
B. INTERVENCION
DEL MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador
General de la Nación rindió el concepto de su competencia, mediante oficio de
fecha octubre 30 de 1997, en el cual solicitó a la Corporación declarar
exequible el artículo 134 de la Ley 6 de 1992.
El concepto fiscal
parte de los hechos histórico-económicos de la propiedad del Estado sobre el
subsuelo, para concluir finalmente que “la inclusión del régimen de regalías en
el ordenamiento superior, encuentra fundamento en la necesidad de transformar los
recursos naturales no renovables en otros activos de mayor rentabilidad
económica y social a largo plazo, a fin de fortalecer el proceso de
descentralización y aumentar la productividad de la inversión pública”, por lo
tanto, el artículo 360 de la Carta Magna estipula que las regalías son de
propiedad del Estado y los entes departamentales y municipales “en cuyo
territorio se adelanten explotaciones de recursos no renovables así como los
puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o
productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en las regalías
y compensaciones” a juicio del Procurador es procedente observar que toda
disposición no constitucional, que a su vez no esté acorde con la letra y el
espíritu del estatuto superior, se desechará como insubsistente, tal como lo
establece la Ley 153 de 1887.
En este orden de
ideas, el agente fiscal colige que el art. 217 del Código de Minas, traído a
colación por el actor, resulta inaplicable desde el momento en que entró a
regir la Carta Política de 1991, ya que, según lo establecido en el nuevo orden
constitucional, no es posible que en los proyectos de gran minería se
distribuyan los recaudos por concepto de regalías entre la Nación y la
Empresa Industrial y Comercial, puesto que, en adelante, su dominio pertenece
al Estado, correspondiéndole a la ley determinar su régimen, de conformidad con
los mandatos superiores, por lo tanto afirma el agente del Ministerio Público
que en el nuevo marco constitucional, en materia de las regalías derivadas de
la explotación del carbón, es indudable que la Nación y la empresa titular del
aporte minero -Carbocol- perdieron los derechos que detentaban sobre las
contraprestaciones indicadas en el Decreto 2655 de 1988, razón por la cual, en
lo sucesivo, no podían disponer de los recaudos correspondientes, según lo
preceptuado por los artículos 360 y 361 de la Carta Política.
Por tanto, en
opinión del Procurador resultan infundados los cargos presentados por el
demandante, cuando afirma, que la norma acusada desconoce los supuestos
derechos adquiridos de Carbocol, sobre el 50% de las regalías originadas en la
explotación del carbón, puesto que la Constitución de 1991 estableció
expresamente en sus artículos 360 y 361 superior la propiedad del Estado sobre
tales beneficios económicos, posición esta compartida por la Corte
Constitucional en la sentencia C-567 del 30 de Noviembre de 1995 con ponencia
del Doctor Fabio Morón Díaz“ en la cual se afirmó que, se observa que en el
artículo 361 de la Carta Política, el constituyente dió plenos poderes al
legislador para regular el régimen de las regalías no como derechos adquiridos,
ni como bienes o rentas de las mencionadas entidades del orden territorial,
sino como derechos de participación económica en una actividad que se refiere a
bienes del Estado”.  En consecuencia la norma acusada, cuando extendió sus
efectos hacia la época en que entró en vigencia la Constitución actual, sirvió
de instrumento para la aplicación integral del nuevo régimen jurídico, sin que
exista mérito para considerar que fue transgredido el artículo 58 superior. Así
mismo, expone el Procurador, que para desarrollar los artículos 360 y 361 de la
Carta Política, el artículo 69 de la ley 141 de 1994, derogó incluyendo, entre
otras disposiciones, los artículos 217, 229 y 233 del Código de Minas.
Sin embargo, a su
juicio, tal circunstancia no puede interpretarse en el sentido de que estas
normas conservaron su vigencia hasta la  expedición de la ley de regalías,
porque esta manera de interpretar el ordenamiento legal significaría desconocer
la fuerza derogatoria y reformatoria de la Constitución Política de 1991.
Y en mérito a lo
expuesto, el Procurador General de la Nación solicita la declaratoria de
exequibilidad del artículo cuestionado, ya que los porcentajes de participación
que la norma impugnada asigna al Departamento de la Guajira, y al municipio de
Barrancas sobre las regalías, por la explotación del carbón en el Cerrejón Zona
Norte, constituyen una manifestación de la competencia que la ley fundamental
ha conferido al legislador, para determinar las condiciones de la explotación
del recurso natural y los derechos de las entidades territoriales sobre los
mismos.
V.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.  La
Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, contra el
artículo 134 de la Ley 6 de 1992, en atención a lo dispuesto en el artículo
241-4, de la Constitución Política, en concordancia con el Decreto 2067 de
1991, como quiera que se trata de una disposición que hace parte de una ley de
la República.
2. La Materia Objeto de la Demanda
Como asunto
preliminar, se advierte que esta Corporación no se ocupará de examinar la
pretensión del actor en el sentido de declarar con efectos retroactivos la
eventual declaratoria de inexequibilidad del artículo cuestionado, a la fecha
de expedición de la ley. En efecto, la Corte resolverá, en este asunto, sobre
la demanda de inconstitucionalidad que se resume y se abstendrá de proveer sobre
la mencionada pretensión patrimonial concreta en favor de Carbocol y en contra
del Departamento de la Guajira, por carecer de competencia para ello y por ser
una finalidad extraña a la acción pública de inexequibilidad de que conoce la
Corte Constitucional, según lo dispuesto por el artículo 241 de la Carta
Política.
De otra parte, la
disposición acusada en el presente asunto, es atacada por el demandante a
través de dos cargos. En el primero de los mismos, se afirma que el artículo
134 de la Ley 6 de 1992, es violatorio de los artículos 58 y 362 de la
Constitución Política y, por el segundo, se le acusa de ser contrario a los
artículos superiores 145, 345, 346, 349 y 352.
Como fundamento de
su demanda, aduce el actor, que la norma acusada, viola las disposiciones
constitucionales señaladas anteriormente, porque, la misma contiene un carácter
retroactivo en materia de redistribución de las regalías que le corresponde
percibir al Estado como contraprestación de los recursos del Carbón. A juicio
del demandante, la retroactividad del artículo 134 de la ley 6 de 1992, nace
del hecho jurídico, según el cual, al aumentar el porcentaje de participación,
que a partir de la expedición de la Carta de 1991,  se le asignó al
Departamento de la Guajira, se vulneraron derechos adquiridos de la Empresa
Carbocol y de otras entidades nacionales sobre las regalías, en cuanto a su
participación por virtud de disposiciones contenidas en el Código de Minas,
particularmente las previstas en el artículo 229 de ese estatuto.
Afirma, igualmente
el actor, que el artículo cuestionado, goza de carácter fiscal y por lo tanto,
el legislador desconoció disposiciones superiores en materia presupuestal al
aprobar el artículo 134, tales como las relativas a las fases presupuestales de
la elaboración , aprobación y ejecución ordenada y sistemática del presupuesto.
Asunto procesal
previo
Comienza la Corte
por analizar si el artículo 134 de la ley 6 de 1992, acusado por el actor, se
encuentra vigente, o si tal norma fue derogada precisamente por la legislación
posterior que creó el Fondo Nacional de Regalías y que desarrolló el artículo
360 de la Constitución Política de 1991, esto es la Ley 141 de 1994.
En efecto, a juicio
de la Corporación, la ley 141 de 1994 "Por la cual se crea del Fondo
Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho
del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no
renovables, se establecen las reglas para su liquidación y distribución y se
dictan otras disposiciones"; desarrolló íntegramente la materia por vía
general del tema de las regalías.  En consecuencia, para la Corte, resulta
claro que la Carta Política de 1991, representa una innovación en esta materia;
toda vez que el ordenamiento jurídico existente, anterior a la entrada en
vigencia del Estatuto Superior, preveía unas reglas en cuanto al régimen de
regalías y compensaciones generada por la explotación de recursos naturales no
renovables, que resultaron, ciertamente, modificadas e incluso parcialmente
derogadas con las nueva normativa constitucional. Ello ocurrió, verbigracia,
con los eventos de modificación de los porcentajes correspondientes a la
participación en las regalías, para el caso de los municipios y departamentos
productores.
El Congreso de la
República al expedir la ley 141 de 1994, según lo ordenado por los artículos
360 y 361 de la Constitución Política; derogó y modificó la legislación
anterior, incluso el Código de Minas.
Para la Corporación
es ilustrativo observar como el artículo 1o. de la referida ley, creó el Fondo
nacional de regalías alimentado con: "los ingresos provenientes de las
regalías no asignada a los departamentos y municipios productores y a los
municipios portuarios de conformidad con lo establecido en esta ley". Así
mismo, el capítulo III de esta ley, estableció el nuevo régimen de regalías y
compensaciones generadas por la explotación de recursos naturales no renovables
y en sus artículos 14 y 15 estipuló la forma como los departamentos y los
municipios productores deben utilizar los recursos provenientes en materia de
regalías y compensaciones monetarias. Igualmente, el capítulo IV de la ley en
sus artículos 28 y 29, fija las reglas y los derechos de los departamentos y
municipios en cuyo territorio se adelanten las explotaciones de los recursos
naturales no renovables; por último, los artículos 32, 51 y 52 de la ley,
establecen la forma como las regalías derivadas de la explotación del carbón
serán distribuidas y los límites de las participaciones en ellas, provenientes
de la explotación del carbón a favor de los departamentos y municipios.
Finalmente, el
artículo 69 de la referida ley dispuso que: "esta ley deroga las
disposiciones que le sean contrarias y en especial los artículos 89, 98, 129
incisos 3, 4, 5 del 213, 216, 217 y 219 a 233 del Código de Minas"; por lo
tanto, a juicio de la sala, la ley 141 de 1994, reguló íntegramente la materia
en cuanto al fenómeno de las regalías derogando todas las normas jurídicas que
le sean contrarias, incluido el artículo 134 de la ley 6 de 1992, objeto de
reparo constitucional.
De otra parte,
también es pertinente señalar por parte de la Corte que la jurisprudencia de esta
Corporación[1]
ha advertido reiteradamente que el Estado es la entidad constitucional titular
del derecho a las regalías por la explotación de recursos naturales no
renovables y beneficiaria del pago de las mismas derivadas de aquellas y que
las regalías así obtenidas son parte del patrimonio del Estado como único
propietario del subsuelo.   El constituyente dió plenos poderes al legislador
para regular el régimen de las regalías, no como derechos adquiridos, ni como
bienes o rentas de las entidades territoriales, sino como derechos de
participación económica en una actividad que se refiere a bienes de propiedad
del Estado, al señalar que con los ingresos provenientes de las regalías que no
sean asignados por ley a los departamentos y municipios, se creará el Fondo
Nacional de Regalías, cuyos recursos se destinarán a las entidades
territoriales.
En efecto, en
sentencia C-567 de 1995, dijo la Corte:
“En efecto, según el
artículo 332 en concordancia con el artículo 360 de la Constitución Política
estipula:
a. Que el Estado es
propietario del subsuelo;
b. Que éste es el
titular originario de las regalías;
c. Que las regalías
por la explotación de los recursos naturales no renovables son una especie de
contraprestación económica que hace parte del patrimonio del Estado, y;
d. Que el Estado da
participación en las mismas a las entidades territoriales pero en los términos
y condiciones determinados en la ley.
e.  Que los
departamentos y municipios en los cuales se adelante la explotación de recursos
naturales, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten
dichos recursos no renovables o los productos derivados de los mismos tiene un
derecho constitucional a la participación económica en las regalías y compensaciones.
En este sentido se
observa que en el artículo 361 de la Carta el Constituyente dio plenos poderes
al legislador para regular el régimen de las regalías, no como derechos
adquiridos, ni como bienes o rentas de las mencionadas entidades del orden
territorial, sino como derechos de participación económica en una actividad que
se refiere a bienes de propiedad del Estado, al señalar que con los ingresos
provenientes de las regalías que no sean asignados por la ley a los
departamentos y municipios  se creará el Fondo Nacional de Regalías cuyos
recursos se destinaran a las entidades territoriales en los términos que señale
la ley, para los fines y objetivos previstos en el citado artículo 361 de la
Carta Política.
“………
“En este sentido la
Corte Constitucional había advertido que la regalía es, en términos comunes, un
privilegio, prerrogativa, preeminencia o la facultad privativa del soberano y
que en términos jurídicos, la regalía es una contraprestación económica que
percibe el Estado y  que está a cargo de las personas a quienes se otorga el
derecho a explorar o explotar recursos naturales no renovables; esa
contraprestación consiste en un porcentaje sobre el producto bruto explotado
que el Estado exige como propietario de los recursos naturales no renovables,
bien directamente o a través de las empresas industriales o comerciales  del
Estado, titulares de los aportes donde se encuentran las minas  en producción
(art. 212 y 213 del Decreto 2655 de 1988).
En Colombia
igualmente y sin duda alguna, las regalías se tuvieron como recurso de
propiedad de la Nación, según se desprende de la jurisprudencia del Consejo de
Estado y de la doctrina.
De conformidad con
estas nociones, como se ha visto en esta providencia, la Corte Constitucional
ha advertido que el subsuelo es del Estado, que no de la Nación, como en los
tiempos de la Carta de 1886 (art. 332), por la explotación del subsuelo se
generan regalías en favor del Estado (art. 360 inc. 1). Además, las regalías
tienen dos destinaciones: la Nación y las entidades territoriales: las de las
entidades territoriales, a su vez, provienen de dos vías: directamente y a
través del Fondo Nacional de Regalías (art. 361); por ello, la autonomía que la
Constitución le reconoce a las entidades territoriales se reduce, en el campo
de las regalías, a participar en las rentas nacionales en los términos que fije
la ley (art.  287 inciso 4).
“Así las cosas,
según aquella disposición constitucional, a la  ley corresponde la
reglamentación del monto de la participación que en las regalías genera la
explotación de recursos no renovables, que corresponderá a los departamentos y
municipios en cuyos territorios se adelanten explotaciones de recursos
naturales no renovables; en este sentido se observa que los puertos marítimos y
fluviales de transporte de aquellos recursos, y de los productos derivados de
los mismos, tendrán derecho a una participación que definirá la ley.” (M. P.
Dr. Fabio Morón Díaz)
De lo anterior se
desprende que en desarrollo de la Constitución Nacional el Estado debe ceder
parte de las regalías a las entidades territoriales a título de participación
en los términos previstos en la ley, como ocurrió con la disposición acusada.
Lo anterior porque los municipios y departamentos productores incurren en una
serie de costos económicos, sociales y ambientales que se hace necesario
mitigar con los ingresos que el Estado les cede como consecuencia de la
extracción del recurso natural no renovable.  En este sentido, no cabe duda de
que es al legislador al que le corresponde determinar las condiciones y
porcentajes de dicha cesión, según se desprende en algunos apartados del
artículo 360 de la Carta, aplicable al caso del artículo 134 de la ley 6ª de
1992;  además, de conformidad con el artículo 361 de la Constitución Política,
el Congreso de la República por virtud de la ley, puede precisar el alcance y
el contenido de los recursos cuando se trate de regular las materias atinentes
a los recursos que cede por concepto de regalías.
Para la Corte, es
particularmente relevante tener en cuenta lo señalado por el señor Procurador
General de la Nación, en su concepto fiscal, en cuanto al artículo 134 de la
ley 6 de 1992. En efecto, dijo la vista fiscal lo siguiente:
"De conformidad
con lo establecido en el artículo 1o. de la Constitución Política, en nuestro
Estado Social de Derecho la seguridad jurídica no es un principio estático,
sino una garantía dinámica que brinda a sus  destinatarios la posibilidad de
adecuar el ordenamiento jurídico a los cambios institucionales operados en la
sociedad.
“Cuando por mandato
de la nueva Constitución se transformó el sistema regaliano, la legislación
preexistente que no se ajuste a sus principios se torna insubsistente y, en
consecuencia, debe ceder su lugar a una reglamentación acorde con los cambios
operados en el ordenamiento jurídico. En el presente caso, era inevitable que
el legislador expidiera normas que desplegaran sus efectos hacia la época de
vigencia de la nueva Carta Política, para resolver los problemas legales transitorios
suscitados por la aplicación de los artículos 360 y 361 de la Carta.
“El Estatuto
Superior de 1991, al modificar el régimen regaliano del Código de Minas, generó
un vacío en lo relacionado con la distribución de las transferencias de las
regalías provenientes de la explotación del carbón en los proyectos de gran
minería, puesto que no previó la forma como el Estado repartiría los recursos
generados por esa actividad económica, en el inmediato período de ajuste
institucional.
“Con el fin de
subsanar la situación que generaba la distribución de las regalías del
Cerrejón Zona Norte, entre el Departamento de  la Guajira y el Municipio de
Barrancas, para el período de 1991 posterior a la vigencia de la  nueva
Constitución  Política y el año de 1992, el legislador atendiendo el mandato
contenido en el artículo 360 superior, estableció transitoriamente en el
artículo 134 de la ley 6 de 1992, los porcentajes de participación que les
correspondía a las mencionadas entidades territoriales.
“Así lo confirma el
oficio OJ 382 del 4 de agosto de 1992, de la Subdirección del Departamento
Nacional de Planeación, que tiene gran importancia para comprender los alcances
de la norma demandada, ante la ausencia de antecedentes legislativos:
'No era posible
asignar al Departamento de la Guajira y al Municipio de ubicación de la mina
(Barrancas) recursos con cargo a las regalías generadas por la explotación,
pues tales entidades territoriales no tenían al momento de entrar en vigencia
la Carta derecho alguno a participar en tales regalías. Los recursos que estas
entidades territoriales recibieron en 1991 fueron con cargo al 50% que
correspondía a la Nación y que el CONPES tenía la capacidad de distribuir.
'Por efecto de la
norma constitucional citada, dejó de tener vigencia la distribución de las
regalías entre la Nación y Carbocol y, por ende, también la competencia del
CONPES para distribuir el 50% de ellas. No era posible, por lo tanto, proceder
como se hizo anteriormente, es decir asignar regalías a tales entidades
territoriales mediante decisión del CONPES y con cargo a la parte que
correspondía a la Nación.
'Precisamente
para solucionar transitoriamente esa situación creada por la vigencia del
artículo 361 de la Carta, en la reciente reforma tributaria adoptada por al Ley
6a. de 1992, se incluyó la norma del artículo 134, conforme a la cual,
transitoriamente, de los ingresos provenientes de la explotación del carbón del
Cerrejón Zona Norte, correspondientes al período de 1991 posterior a la
vigencia de la Constitución Política y al año de 1992, CARBOCOL debe transferir
el 35% al Departamento de la Guajira y el 20% al municipio de Barrancas. De
esta manera, el Departamento Nacional de Planeación entiende que la
imposibilidad creada por el vacío legal ha sido superada mientras se organiza
legalmente el Fondo Nacional de Regalías".
Teniendo en cuenta
los anteriores planteamientos se advierte la razonabilidad de la medida
adoptada con la disposición que se examina, porque representa un mecanismo
idóneo para solucionar el problema presentado con la aplicación de los
preceptos contenidos en la Carta Política de 1991.
En efecto,
atendiendo los dictados de la Norma Fundamental, la Nación y CARBOCOL no podían
disponer de las regalías en la forma prevista por la legislación minera; por
ello, fue necesario que el legislador expidiera una regulación encaminada a
ratificar los derechos del Estado sobre esos beneficios, desde el instante en
que empezó a regir el nuevo Estatuto Fundamental, ordenando su distribución entre
los entes territoriales mencionados.
El legislador,
consciente de la situación que se presentaba y con el fin de garantizar la
certeza de las disposiciones contenidas en el nuevo régimen regaliano, diseño
un instrumento que, proyectándose hacia el pasado, hiciera posible el
cumplimiento de los principios constitucionales en materia de recursos
naturales no renovables y de descentralización administrativa, como quiera que
las regalías tienen por finalidad el proceso de las regiones bajo criterios de
equidad en la distribución de los beneficios del desarrollo".
De lo anterior se
desprende, a juicio de la Corte, en primer término, que para solucionar
transitoriamente un vacío legal generado por la nueva vigencia del artículo 361
de la Carta, en la reforma tributaria adoptada por la ley 6 de 1992, se incluyó
la norma del artículo 134 cuestionada, conforme a la cual, transitoriamente, de
los ingresos provenientes de la explotación del carbón del Cerrejón Zona Norte,
correspondiente al período de 1991 posterior a la vigencia de la Constitución
Política y al año de 1992, Carbocol debía transferir el 35% al Departamento de
la Guajira y el 20% al Municipio de Barrancas, para los fines señalados por el
artículo 361 de la C.P.. En consecuencia,  como lo sostuvo también el señor
Procurador General en su concepto fiscal, el cual comparte esta Corporación, en
cuanto que la norma acusada, cuando extendió sus efectos hacia la época en que
entró en vigencia la Constitución actual, sirvió de instrumento para la
aplicación integral del nuevo régimen jurídico, sin que exista mérito para
considerar que fueron transgredidos los artículos 58, 360 y 361 superiores. En
efecto, el Jefe del Ministerio Público consideró que: “Para desarrollar estos
mandatos constitucionales, el artículo 69 de la ley 141 de 1994, derogó
expresamente, entre otras disposiciones, los artículos 217, 229 y 233 del
Código de Minas.  Sin embargo, tal circunstancia no puede interpretarse en el
sentido de que estas normas conservaron su vigencia hasta la  expedición de la
ley de regalías, porque esta manera de interpretar el ordenamiento legal
significaría desconocer la fuerza derogatoria y reformatoria de la Constitución
Política de 1991.”
En conclusión, la
Corte considera que el artículo 134 de la ley 6 de 1992 no contraría la Carta
Política, como quiera que fue derogado por virtud de lo dispuesto en el
parágrafo 3 del artículo 16 de la ley 141 de 1994, que regula la distribución
de las regalías y del impuesto a la producción de carbón, generados por el
contrato celebrado entre “Carbocol e Intercor”, para la explotación de la mina
de El Cerrejón zona norte.
Sin embargo estima
la Corte que, a pesar de que el artículo 134 de la Ley 6 de 1992 está derogado
por el artículo 69 de la Ley 141 de 1994, puede estar produciendo efectos
jurídicos, y en este sentido se acoge la jurisprudencia según la cual en estos
casos es procedente el examen material de orden constitucional de la norma
acusada, para preservar fundamentalmente la supremacía de la C.P..
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación, administrando justicia en nombre del Pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
DECLARASE LA
EXEQUIBILIDAD del artículo 134 de la ley 6 de 1992.
Cópiese, comuníquese, publíquese, cúmplase,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Presidente
Expediente No. D-1820
Vienen firmas….
JORGE
ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]
Sentencia T-141 de 1994. M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa
Sentencia C-478 de 1992  M.P.  Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz
Sentencia C-424 de 1994   M.P.  Dr. Fabio Morón
Díaz
Sentencia C-346 de 1995  M.P. D. Carlos Gaviria
Díaz