C-509-97
Sentencia No
Sentencia C-509/97
CONTRALOR DEPARTAMENTAL-Restricción de acceso al cargo/INHABILIDADES
PARA CONTRALOR DEPARTAMENTAL-Desempeño de cargo distrital o municipal
La razón para
restringir el acceso al desempeño como contralor departamental, por haber
ejercido el candidato funciones públicas con anterioridad a la postulación, en
los ordenes territoriales mencionados y en el año inmediatamente anterior a la
elección que efectúa la correspondiente asamblea departamental (C.P., art.
272), está dirigida a impedir el ingreso de personas que, de alguna forma,
tuvieron la oportunidad, los medios y las prerrogativas propias del ejercicio
de funciones públicas, para incidir en su favor en una elección o nominación
posterior, con clara violación del principio de igualdad de condiciones entre
los demás postulantes (C.P., art. 13), y en detrimento de la prestación eficaz,
moral, imparcial y pública de la función administrativa (C.P., art. 209), así
como neutralizar la posibilidad de que se produzca un autocontrol de la gestión
fiscal realizada. La Sala encuentra que el legislador en la disposición
demandada se sujetó estrictamente a lo dispuesto por los mandatos
constitucionales sin excederse en su reglamentación.
CONTRALOR
DEPARTAMENTAL-Causal de
inelegibilidad por condena penal
La causal de
inelegibilidad de una persona para el cargo de contralor departamental, por
concurrir en ella una condena penal previa a una pena privativa de la libertad
por delitos comunes, salvo los políticos y culposos, no configura una
restricción exagerada e irracional de los derechos fundamentales que aparecen
involucrados con el ejercicio de funciones y cargos públicos, como son los de
igualdad, participación política, trabajo, y escogencia y ejercicio de
profesión y oficio. Consignada
la referida causal como una calidad personal del candidato que aspira a ser
elegido como contralor departamental, y consagrada como una condición sine qua
non a fin de generar la confianza y legitimidad necesaria que labor de
vigilancia del manejo de los recursos públicos requiere, no resulta aceptable
que la misma esté sujeta a graduaciones en el tiempo para su aplicación.
Referencia: Expediente No. D-1633
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los literales c) (parcial) y e) (parcial) del
artículo 6o.de la Ley 330 de 1996 “Por la cual se desarrolla parcialmente el
artículo 308 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones
relativas a las Contralorías Departamentales”.
Actor:
Orlando Rengifo
Callejas.
Magistrado Ponente:
Hernando Herrera
Vergara.
Santafé de Bogotá
D.C., nueve (9) de octubre de mil novecientos noventa y siete (1997).
I.       ANTECEDENTES.
El ciudadano Orlando
Rengifo Callejas, en ejercicio de la acción pública consagrada en los
numerales 6o. del artículo 40 y 4o. del artículo 241 de la Constitución
Política, presentó demanda de inconstitucionalidad en contra de algunos apartes
de los literales c) y e) del artículo 6o. de la Ley 330 de 1996 “Por la cual se
desarrolla parcialmente el artículo 308 de la Constitución Política y se dictan
otras disposiciones relativas a las Contralorías Departamentales”.
Al proveer sobre su
admisión, mediante auto del 24 de abril de 1997, el Magistrado Ponente ordenó
fijar en lista el negocio en la Secretaría General para efectos de asegurar la
intervención ciudadana, enviar copia de la demanda al señor Procurador General
de la Nación con el fin de que rindiera el concepto de rigor y realizar las comunicaciones
exigidas constitucional y legalmente.
Adelantados todos
los trámites y reunidos los requisitos previstos en la Constitución Política y
el Decreto 2067 de 1991 para el proceso de constitucionalidad, esta Corporación
procede a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.      TEXTO DE
LA NORMA ACUSADA.
Se transcribe, a
continuación, el texto de la norma acusada, conforme a su publicación en el
Diario Oficial No. 42.938 del 12 de diciembre de 1996, subrayándose lo
demandado:
"LEY 330 DE 1996
(diciembre 11)
por la cual se
desarrolla parcialmente el artículo 308 de la Constitución Política y se dictan
otras disposiciones relativas a las Contralorías Departamentales.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 6o.
Inhabilidades. No podrá
ser elegido Contralor quien:
(...)
c) Durante el último año haya ocupado cargo
público del orden departamental, distrital o municipal, salvo la
docencia;
(...)
e) Estarán igualmente inhabilitados quienes en
cualquier época hayan sido condenados penalmente a pena privativa de la
libertad, excepto por delitos políticos o culposos.”
III.    FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA.
A juicio del actor,
la norma acusada, en los apartes que se señalan, vulnera los artículos 13, 122,
inciso final, y 272 de la Constitución Política.
Por una parte,
consideró que las expresiones “...distrital o Municipal” contenidas en
el literal c) del artículo 6o. de la Ley 330 de 1996, quebrantan el derecho a
la igualdad (C.P., art. 13) de los candidatos a las contralorías
departamentales, ya que quienes prestaron sus servicios en los distritos y en
los municipios quedan excluidos de la posibilidad de ser elegidos como
contralores departamentales, aún cuando por virtud del ejercicio de sus
funciones no hubiesen sido fiscalizados por los mencionadas órganos de
control ; de esta manera, en su criterio, la disposición va más allá de la
inhabilidad establecida en la Carta Política para la designación del contralor
departamental (art. 272), generando, además, una desigualdad jurídica frente a los
funcionarios nacionales que pueden candidatizarse para ese cargo, sin importar
el amplio nivel de jerarquía por ellos detentado.
Igualmente, estimó
que, con base en los incisos octavos de los artículos 267 y 272 de la
Constitución Política, las expresiones deben ser declaradas inexequibles, por
cuanto la prohibición constitucional existente para acceder al cargo de
contralor nacional, departamental o municipal sólo opera respecto de los cargos
públicos desempeñados en el último año previo a la elección, siempre y cuando
correspondan al mismo ámbito territorial.
Por otro lado, el
demandante afirmó que la expresión cuestionada en el literal e) del artículo
6o. de la Ley 330 de 1996, desconoce el último inciso del artículo 122
constitucional, puesto que la única sentencia penal que inhabilita de por vida
a una persona para acceder al ejercicio de funciones públicas, es la que
deviene de la comisión de delitos contra el patrimonio del Estado; sin embargo,
precisa que la prohibición contenida en la norma acusada generaliza la
inhabilidad para toda clase de delitos, exceptuando exclusivamente a los
políticos o culposos, en contradicción del ordenamiento superior, lo que, en su
concepto, exige la declaratoria de inexequibilidad.
IV.    INTERVENCION
DE AUTORIDADES PUBLICAS.
Según informes de la
Secretaría General de la Corte Constitucional, del 14 y 15 de mayo del presente
año, dentro del proceso intervinieron las siguientes autoridades públicas:
1.      Ministerio
de Justicia y del Derecho.
Por intermedio de
apoderado especial, el Ministerio de Justicia y del Derecho defendió la
constitucionalidad de la disposición acusada, al considerar que el cargo
presentado contra el literal c) censurado no debe prosperar, en razón a que
transcribe textualmente lo dispuesto por el inciso 7o. del artículo 272 de la
Carta Política.
Así mismo, manifestó
que con la inhabilidad consagrada en el literal e) acusado, se cumple con el
querer del Constituyente en el sentido de que las personas que detenten el
poder público y ejerzan funciones públicas deben reunir ciertos requisitos de
idoneidad y moralidad, dada la especial dignidad que ofrece el cargo. Así las
cosas, en su opinión, con tal preceptiva se busca permitir el acceso a cargo
públicos, como el de contralor, únicamente a personas que han demostrado a lo
largo de la vida una conducta intachable y un ejemplo de respeto a la ley, que
otorgue a los administrados la seguridad de que quienes manejan asuntos
públicos y fondos comunes, son personas de absoluta confianza.
Luego, indicó que la
Constitución ha sido severa en fijar requisitos para ejercer altas dignidades,
por lo que el legislador no podía dejar de lado la tendencia del Constituyente
de depurar la administración pública, dentro de lo cual cobra importancia la
ausencia absoluta de antecedentes penales para otorgar tranquilidad y seguridad
a la comunidad, a la que eventualmente tendría que servir, en caso de resultar
elegido.
Por todo lo
anteriormente manifestado, el interviniente solicitó a esta Corte declarar
exequibles las disposiciones demandadas.
2.      Contraloría
General de la República.
Extemporáneamente al
término de fijación en lista, el Jefe de la Oficina Jurídica de la Contraloría
General de la República presentó escrito justificando la constitucionalidad de
la disposición demandada.
El interviniente
hizo algunas consideraciones respecto al concepto de inhabilidad y a las
características de la preceptiva acusada, señalando que no existe la pretendida
inexequibilidad del literal c) cuestionado, toda vez que es la misma
Constitución la que establece las inhabilidades o restricciones para ocupar el
cargo de contralor general, departamental y municipal (C.P., arts. 267 y 272),
por lo que los criterios de diferenciación allí establecidos resultan acordes
con el ordenamiento superior, habida cuenta de que su fin principal es la
moralización de la administración pública.
Adicionalmente,
manifestó que el literal e) tachado por inconstitucional, tampoco violó la
Carta Fundamental, toda vez que el legislador está facultado para establecer
las inhabilidades que considere convenientes, en ampliación a la regulación
mínima que en ese sentido la Constitución consagra para los funcionarios
públicos, por lo cual debe ser declarada exequible.
V.      CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
Mediante Concepto
No. 1293 del 5 de junio del presente año, el señor Procurador General de la
Nación, solicita a esta Corporación declarar la inconstitucionalidad de las
expresiones “distrital o municipal”, contenidas en el literal c) del
artículo 6o. de la Ley 330 de 1996, y la constitucionalidad condicionada
del literal e) del artículo 6o. de la Ley 330 de 1996, con base en las razones
que se exponen a continuación:
Después de
pronunciarse acerca de los requisitos constitucionales para acceder a la
función pública y en particular al cargo de contralor departamental, el
Procurador considera que, en desarrollo de las facultades concedidas por la
Carta Política, el Congreso de la República debe establecer tales condiciones,
teniendo en cuenta el respeto por los derechos a la igualdad y a la
participación política de todos los ciudadanos, según lo señala la
jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el tema.
Según su criterio,
existen inhabilidades constitucionales no sólo para ser elegido contralor
departamental sino, adicionalmente, para acceder a la función pública, lo que
refleja el querer del Constituyente de rodear la elección del contralor
departamental de las mayores garantías en favor de todos los aspirantes, teniendo
en cuenta los principios de transparencia y moralidad.
Sin embargo, para el
Jefe del Ministerio Público la inhabilidad generada en el hecho de haber
ocupado cargo público del orden distrital o municipal, que indica el artículo
272 de la Carta, sólo es aplicable a la elección de los contralores distritales
o municipales, por lo que resulta contrario a la Constitución hacer extensiva
la inhabilidad para la elección del contralor departamental, respecto de las
personas que hayan ocupado cargo público en esos niveles territoriales.
Por otra parte,
expresa que la inhabilidad prevista en el literal e) del texto legal demandado,
relativa a la condena penal a pena privativa de la libertad, excepto por
delitos políticos o culposos, resulta acorde con el ordenamiento
constitucional, bajo el entendido de que se trata de condenas impuestas a
servidores públicos que hayan incurrido en delitos contra el patrimonio del
Estado, como así lo establece el inciso final del artículo 122 de la Carta.
Finalmente, ese alto
funcionario considera que en la hipótesis de que dicha inhabilidad afecte a
servidores públicos condenados por delitos diferentes a los señalados o a
particulares que se encuentren en esa situación, el término de la inhabilidad
debe ser fijado por el juez que determine la pena, ya que de otra manera se
estaría imponiendo una sanción de carácter imprescriptible contraria al Estado
Social de Derecho y violatoria de los derechos fundamentales a acceder al
desempeño de funciones y cargos públicos y a participar en la vida política,
cívica y comunitaria del país.
VI.    CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1.      Competencia.
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Carta Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la
demanda de inconstitucionalidad de la referencia, por tratarse de una norma que
hace parte de una ley de la República.
2.     La
materia en estudio.
En el caso que ocupa
la atención de la Corte, el actor controvierte algunas disposiciones contenidas
en el desarrollo constitucional referido al tema de las inhabilidades para
acceder al cargo público de contralor departamental.
Por consiguiente, a
fin de definir la constitucionalidad material de las disposiciones impugnadas,
es necesario analizar los alcances constitucionales de la facultad legislativa
para fijar el régimen de inhabilidades del contralor departamental, para
determinar si las causales enunciadas en las normas acusadas son razonables y
proporcionadas con el derecho ciudadano de acceso al desempeño de funciones y
cargos públicos, con las respectivas excepciones legales.
3.    Análisis de constitucionalidad de la disposición
demandada.
3.1. Precisiones previas al examen de fondo.
La calidad de
ciudadano da lugar al derecho de participación en la conformación, ejercicio y
control del poder político, mediante el reconocimiento de una serie de
actividades destinadas a facilitar su intervención en forma democrática, a
través de los mecanismos de participación ciudadana y en ejercicio de la
soberanía popular, a saber mediante : el voto, los plebiscitos,
referendos, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa
y normativa, la revocatoria del mandato, la constitución de partidos, movimientos
y agrupaciones políticas, la facultad de ejercer acciones públicas, el control
de sus gobernantes.
La potestad para
ejercer funciones y cargos públicos (C.P., art. 40) igualmente constituye una
forma de ejercicio político que comprende tanto el goce de un derecho
fundamental para la dirección y control de los intereses generales con
participación en la función pública y así en las decisiones inherentes a la
finalidad del Estado, así como el servicio a la comunidad, de conformidad con
lo que dispongan el ordenamiento superior, la ley y el respectivo reglamento
(C.P, arts. 40 y 123).
Al constituir un
derecho fundamental, que trae consigo el cumplimiento de los fines estatales,
el ingreso al desempeño de funciones públicas debe estar rodeado de garantías
suficientes que provean al ejercicio del derecho, sin injerencias negativas que
antepongan los intereses particulares en desmedro de los de carácter general y
de sus verdaderos objetivos.
En ese orden de
ideas, como lo ha expresado esta Corporación : “Fue propósito esencial
del Constituyente de 1991 establecer un régimen rígido de inhabilidades,
incompatibilidades y limitaciones para el ejercicio de los cargos públicos, con
la fijación de reglas que determinen los requisitos y condiciones personales y profesionales
necesarios para su acceso, a fin de que dicho ejercicio sea resultado de
decisiones objetivas acordes con la función de buen servicio a la colectividad
que garanticen que el desempeño del cargo público por parte de la persona a
quien se designa o elige, tenga como resultado un adecuado cumplimiento de los
fines del Estado que asegure la convivencia pacífica y la vigencia de un orden
justo.”.[1]
Una regulación clara
emitida con ese fin, propicia un tratamiento en términos igualitarios para los
postulantes (C.P., art. 13), con vigencia del ejercicio de los derechos
fundamental políticos, que a la vez incorpora y hace prevalecer los principios
de igualdad, moralidad, imparcialidad y publicidad vigentes para el ejercicio
de la función administrativa (C.P., art. 209). Así pues, si el cumplimiento de
funciones públicas a cargo de los servidores estatales debe desarrollarse bajo
los mandatos de los citados principios, necesariamente el ingreso para
ejercerlas debe estar enmarcado dentro de sus mismos alcances.
Tanto la
Constitución Política como el legislador intervienen para la conformación de
una normatividad en esa misma dirección : la primera, al señalar algunas reglas
básicas que constituyen los lineamientos generales que rigen los desarrollos
que para el efecto se expidan y, el segundo, en virtud de su libertad de
configuración normativa para determinar sobre el ejercicio de las funciones
públicas en cabeza de los servidores del Estado (C.P., arts. 123, 293 y
150-23).
No se puede perder
de vista que el ejercicio de la atribución legal tendiente a fijar los
requisitos, condiciones y calidades relativas al ingreso a un determinado cargo
público, produce una restricción del derecho a participar en la vida política,
que no puede exceder un mínimo razonable y objetivo según lo indican los
parámetros constitucionales, ni conllevar al desconocimiento de otros derechos
fundamentales, como la igualdad, trabajo y escogencia de profesión u oficio
(C.P., arts. 13, 25 y 26). Así lo advirtió esta Corporación :
“Se reitera que
aunque la Carta faculta al Legislador para supeditar el ejercicio de funciones
y cargos públicos a condiciones y requisitos,  para esta Corte cualquier limitación
a los derechos consagrados en los artículos 13 y 40-7 Superiores debe consultar
los valores, principios y derechos de la Carta, so pena de profundizar la
desigualdad social mediante la negación del núcleo esencial de tales derechos,
los cuales tienen además incidencia en el ejercicio del derecho al trabajo. La
exigencia de requisitos o condiciones excesivas, innecesarias o irrazonables
para aspirar a ejercer un cargo o función pública, violaría el contenido
esencial de los derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad, a escoger y
ejercer profesión u oficio y a participar efectivamente en el ejercicio del
poder político”.”.(Sentencia C-537 de 1993, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara.)
El campo de
aplicación de la normatividad que con esas características se expida, lo
constituye toda la estructura del Estado, central o descentralizada, lo que
implica que sus alcances deben extenderse a los respectivos órganos de control,
de los cuales forman parte las contralorías, en sus distintos ámbitos de competencia.
Comoquiera que las
actividades de control fiscal que realizan esos organismos implican una
importante característica de la función pública, en cuanto permiten adelantar
la vigilancia del manejo y destinación de los recursos públicos de la administración
y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de las entidades
territoriales, el desarrollo normativo que sobre el acceso a dichos cargos se
consagre, en lo que concierne al titular del mismo, debe estar enderezado al
cumplimiento y realización de los fines del Estado, con una clara definición de
los requisitos exigidos a los candidatos a contralor, para preservar la
moralidad y eficiencia de la administración, en aras de la protección del
interés general de la comunidad.
En cuanto se refiere
al ámbito territorial, descentralizado política y administrativamente, la Carta
Fundamental dispone en su artículo 272, que la vigilancia de la gestión fiscal
de los departamentos, distritos y municipios en donde haya contralorías,
corresponderá a éstas y será ejercida en forma posterior y selectiva, y que la
relacionada con los municipios estará a cargo de las contralorías
departamentales, salvo lo que la ley determine respecto de las contralorías
municipales.
El Constituyente de
1991 al referirse a los requisitos para ser elegido contralor departamental,
distrital o municipal, defirió en el legislador la facultad para señalar “las
demás calidades...” que se requieran para el desempeño de dicho cargo.
Lo anterior indica
que la preceptiva constitucional autoriza al legislador a ampliar el
conjunto de calidades que debe reunir el candidato a esa posición, para
conformar un régimen propio de inhabilidades que, sin excepción alguna,
permitirán la elección o designación como contralor departamental, las cuales
“...tienen como objetivo primordial lograr la moralización, idoneidad,
probidad, imparcialidad y eficacia de quienes van a ingresar o ya están
desempeñando empleos públicos.”, verbi gratia, la condena por delitos
comunes, el ejercicio de jurisdicción o autoridad o el desempeño de cargos
públicos, entre otras causales. [2]
La atribución de
señalar el régimen de inhabilidades para la elección del contralor
departamental se concretó en la expedición de la Ley 330 de 1996 “Por la
cual se desarrolla parcialmente el artículo 308 de la Constitución Política y
se dictan otras disposiciones relativas a las Contralorías Departamentales.”, la
cual ha sido objeto de cuestionamientos constitucionales en la demanda sub
examine.
En consecuencia, la
labor de control fiscal, como cualquier otra función que se realice dentro del
ámbito del servicio público, debe evidenciar actuaciones sujetas a los
mencionados principios de moralidad, idoneidad, probidad, imparcialidad y
eficacia ; así, la escogencia de los servidores destinados a ejercerlo
debe ser el resultado de requisitos y calidades personales y profesionales que
aseguren el cabal cumplimiento de sus fines y la realización de los postulados
constitucionales.
3.2.   Examen de
los cargos.
La referida Ley 330
de 1996 “Por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 308 de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones relativas a las
Contralorías Departamentales.”, fue promulgada a objeto de reglamentar el
funcionamiento de dichos órganos de control fiscal en las materias relativas al
cargo de contralor departamental, en relación con su elección y posesión, las
calidades e inhabilidades para desempeñarlo y las atribuciones asignadas, y a
la competencia, naturaleza, estructura y planta de personal de dichos
organismos, con particular énfasis en su fuente de financiamiento y autonomía
presupuestal, en lo que a las apropiaciones departamentales para los
respectivos gastos se refiere.
El Decreto-Ley 1222
de 1986 o Código de Régimen Departamental, en el capítulo IX establece una
normatividad atinente al control fiscal en dicho orden territorial, que con la
expedición de la mencionada Ley 330 de 1996 fue derogada parcialmente, en los
artículos 244, inciso 3o., 245, 246 y 248, referentes al cargo de contralor
departamental.
En el artículo 6o.
de ese texto legislativo se consagran las causales de inhabilidad para la
elección del contralor departamental, dos de las cuales -las consagradas en los
literales c) y d)- son objeto de reparo constitucional por el actor en su
libelo. Dichas inhabilidades se refieren a las condiciones negativas que
reunidas en un ciudadano impiden aspirar a tal dignidad, por quienes hayan
desempeñado cargo público, no sólo en el respectivo departamento sino también
en el distrito o municipio (literal c.), y para aquellos que en cualquier época
hayan sido condenados penalmente a pena privativa de la libertad, excepto por
delitos políticos o culposos (literal e.).
3.2.1. Constitucionalidad
del Literal c) del artículo 6o. de la Ley 330 de 1996.
El literal c) del
artículo 6o. de la Ley 330 de 1996, parcialmente acusado, dispone que no podrá
ser elegido contralor departamental quien: “Durante el último año haya
ocupado cargo público del orden departamental, distrital o municipal,
salvo la docencia” (Se subraya la parte acusada). Como motivo de la
violación constitucional, el actor señala que las expresiones “...distrital
o municipal”, allí contenidas, desconocen el principio a la igualdad del
artículo 13 superior, en cuanto hacen extensiva la prohibición para acceder al
cargo de contralor departamental, a quienes hayan desempeñado funciones en los
niveles distrital o municipal, cuando, en su criterio, dicha restricción debe
operar exclusivamente frente a los cargos públicos desempeñados en el
respectivo ámbito departamental, como lo establecen los incisos octavos de los
artículos 267 y 272 de la Constitución Política.
Sobre el particular,
la Corte observa que el contenido normativo de la anterior disposición, en el
segmento demandado, versa sobre la limitación al acceso de un cargo público,
con un campo de aplicación que comprende no sólo a quienes se hayan desempeñado
en el año anterior como servidores públicos dentro del mismo departamento, sino
también para aquellos que hubiesen servido en ámbitos territoriales distintos,
como el distrital y el municipal, dada la incorporación de las expresiones
legales específicamente demandadas.
Como ya se señaló,
la finalidad buscada al consagrar inhabilidades para el ejercicio de la función
pública radica en la prevalencia de los intereses de la comunidad, con miras al
cumplimiento de los fines del Estado dentro de unas condiciones claras de
igualdad, transparencia y neutralidad ; por lo tanto, el interrogante que
surge para aclarar, es si resulta constitucionalmente viable la remisión que la
causal de inhabilidad en estudio hace a otros órdenes territoriales distintos
del departamental, con las restricciones que consecuentemente se derivan de
esta decisión para el derecho de acceso al ejercicio de funciones y cargos
públicos, consagrado en el artículo 40 de la Carta.
Pues bien, se tiene
que, de un lado, el artículo 272 de la Carta Fundamental, en sus incisos 1o. y
2o. consagra la función pública de la vigilancia de la gestión fiscal en los
distintos órdenes territoriales, de la siguiente forma:
“La vigilancia de la
gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya
contralorías, corresponde a éstas y se ejercerá en forma posterior y selectiva.
La de los
municipios incumbe a las contralorías departamentales, salvo lo que la ley
determine respecto de contralorías municipales.”.
De lo anterior se
destaca que cuando un municipio no cuenta con contraloría propia, la labor de
control fiscal le compete a las de orden departamental, de manera que si
alguien que ha ocupado un cargo público en el nivel municipal resulta elegido
contralor departamental, terminaría controlando su propia gestión fiscal
respecto de los bienes y recursos públicos, en virtud del mandato
constitucional que ordena realizar dicho control en forma “posterior y
selectiva” (art. 267).
Adicionalmente, el
inciso 8o. del mismo artículo 272 de la Constitución Política preceptúa
que :
“No podrá ser elegido
quien sea o haya sido en el último año miembro de asamblea o concejo que deba
hacer la elección, ni quien haya ocupado cargo público del orden
departamental, distrital o municipal, salvo la docencia.”. (Subraya la
Corte).
Con dicho precepto
se establece una inhabilidad constitucional que justifica la exequibilidad de
la norma demandada, puesto que nadie que haya ocupado un cargo público en un
departamento, distrito o municipio durante el último año antes de postularse al
cargo de contralor departamental, podrá ser elegido para desempeñar esa
función.
De esta forma, se
deduce que la razón para restringir el acceso al desempeño como contralor
departamental, por haber ejercido el candidato funciones públicas con
anterioridad a la postulación, en los ordenes territoriales mencionados y en el
año inmediatamente anterior a la elección que efectúa la correspondiente
asamblea departamental (C.P., art. 272), está dirigida a impedir el ingreso de
personas que, de alguna forma, tuvieron la oportunidad, los medios y las
prerrogativas propias del ejercicio de funciones públicas, para incidir en su
favor en una elección o nominación posterior, con clara violación del principio
de igualdad de condiciones entre los demás postulantes (C.P., art. 13), y en
detrimento de la prestación eficaz, moral, imparcial y pública de la función
administrativa (C.P., art. 209), así como neutralizar la posibilidad de que se
produzca un autocontrol de la gestión fiscal realizada.
Por lo tanto, la
Sala encuentra que el legislador en la disposición demandada se sujetó
estrictamente a lo dispuesto por los mandatos constitucionales sin excederse en
su reglamentación ; en consecuencia, las expresiones “distrital o
municipal” contenidas en el literal c) del artículo 6o. de la Ley 330 de
1996 son exequibles, como así se dispondrá en la parte resolutiva de esta
providencia.
3.2.2.  Constitucionalidad del Literal e) del artículo 6o. de la Ley
330 de 1996.
El literal e) del
artículo 6o. de la Ley 330 de 1996 establece que para desempeñar el cargo de
contralor departamental : “Estarán igualmente inhabilitados quienes
en cualquier época hayan sido condenados penalmente a pena privativa de la
libertad, excepto por delitos políticos o culposos.” (Se subraya la
parte demandada). Al respecto, el actor sostiene que con dicha inhabilidad se
vulnera el último inciso del artículo 122 superior, puesto que la única
sentencia penal que inhabilita de por vida a una persona para acceder al
ejercicio de funciones públicas, es la que proviene de la comisión de delitos
contra el patrimonio del Estado, pero que la prohibición contenida en esa
preceptiva legal generaliza la inhabilidad para toda clase de delitos, salvo
para los delitos políticos o culposos, contrariando de esta forma la Carta
Política.
El precepto en mención
presenta tres contenidos normativos esenciales que estructuran la inhabilidad
consagrada en el citado literal c)., de la siguiente manera : 1. la
prohibición de acceder al cargo de contralor departamental, cuando la persona
ha sido condenada a pena privativa de la libertad, por delitos comunes ; 2.
una regla exceptiva de aplicación a esa disposición, atinente a la comisión de
delitos políticos o culposos ; y, 3. un mandato de vigencia
ilimitada de la inhabilidad estipulada. Precisamente, el actor acusa el primero
y último de esos contenidos por considerarlos excesivos a la luz de los
propósitos constitucionales, y es a éstos a los cuales se concretará el
presente estudio.
En primer término,
los interrogantes por dilucidar se refieren, de una parte, a si existe alguna
restricción constitucional para que se instaure como causal de inhabilidad la
condena penal a pena privativa de la libertad por cualquier delito, salvo los
políticos y culposos, para acceder al cargo de contralor departamental, y, de
otra, a cómo se compagina esa limitación con el derecho a acceder al desempeño
de funciones y cargos públicos y la prohibición constitucional de imponer penas
imprescriptibles, del artículo 28 superior.
Cabe destacar, que
la Carta Política en su artículo 122 preceptúa como inhabilidad absoluta
para el ejercicio de funciones públicas por los servidores públicos, la condena
por delitos contra el patrimonio del Estado, sin perjuicio de las demás
sanciones que señale la ley. La finalidad buscada con la norma aludida, fue la
de evitar el ingreso a cargos públicos para quienes en cualquier época hubiesen
sido condenados por delitos contra el erario público[3], persiguiendo con ello
una moralización de la administración pública.
Sobre el propósito
moralizador frente al manejo de la cosa pública a través de la inhabilidad
constitucional mencionada, que justifica la consagración de dicha causal con
vigencia indefinida para los servidores públicos, la Corporación ya tuvo
oportunidad de referirse en la Sentencia C-038 de 1996, con ponencia del
Magistrado Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, en los términos que se señalan en
seguida:
“ El Constituyente
puede erigir en causal de ineligibilidad permanente para ocupar ciertos cargos
públicos, hechos y circunstancias muy diversas, inclusive ajenos a la voluntad
de las personas, como acontece con la doble nacionalidad y el parentesco en
algunos casos. No se ve porqué no pueda el Constituyente asociar el presupuesto
constitutivo de una causal de inhabilidad, a la expedición de una sentencia
condenatoria por la comisión de un delito contra el patrimonio público. La
defraudación previa al erario público, es un precedente que puede legítimamente
ser tomado en consideración por la Constitución, para impedir que en lo
sucesivo la persona que por ese motivo fue condenada penalmente asuma de nuevo
el manejo de la cosa pública. El propósito moralizador que alienta la
Constitución no se ha detenido ante las causales de ineligibilidad que por
causas idénticas se aplican a los condenados que aspiran a ser
Congresistas(...).”.
Los criterios
expuestos en la anterior referencia jurisprudencial, cobran importancia para el
caso de los órganos de control, en especial, respecto de los de naturaleza
fiscal, de interés para este examen, si se tiene en cuenta que la vigilancia de
la gestión sobre los bienes del Estado requiere de la actividad de personas de
absoluta confianza para la comunidad, como una forma más de garantizarle un uso
eficiente y apropiado de los mismos, evitando su despilfarro y actos que
incorporen corrupción administrativa frente a su disposición.
Entonces, el
Constituyente de 1991 autorizó al legislador para regular el ejercicio de las
funciones públicas (C.P., art. 123 y 150-23) ; - además, determinó para
los servidores públicos una inhabilidad que impide su acceso al ejercicio de
las mismas cuando en su contra exista una condena por delitos contra el
patrimonio del Estado (C.P., art. 122) ; y, - por último, señala los
requisitos para el ingreso al cargo de contralor departamental, atinentes a la
nacionalidad colombiana por nacimiento, ciudadanía, edad y formación
profesional del candidato, la prerrogativa para establecer las demás
condiciones requeridas (C.P., art. 272).
Sea la oportunidad
para anotar, que el legislador, para acometer esa actividad, cuenta con una
amplia discrecionalidad para “evaluar y definir el alcance de cada uno de
los hechos, situaciones o actos constitutivos de incompatibilidad o inhabilidad
así como el tiempo durante el cual se extienden y las sanciones aplicables a
quienes incurran en ellas.”.[4],
lo que implica que la reglamentación así expedida, pueda presentar ampliaciones
a las condiciones mínimas constitucionales referidas, con estricta sujeción a
los límites consagrados por el ordenamiento superior, en especial si la misma
pretende establecer en forma general y para todas las personas las calidades
que se requieren para una determinada posición en el Estado.
Dichos límites a la
definición de causales de inhabilidad para el ejercicio de funciones y cargos
públicos, consultan los valores, principios y derechos de la Carta ; de
ahí, que resulte ajustado a los intereses generales y al propósito del
Constituyente de 1991, que si el cumplimiento de sus funciones debe llevarse a
cabo con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (C.P., art. 209), los
requisitos exigidos de orden personal como profesional a la persona, a quien se
encargará de liderar la vigilancia de la gestión fiscal de la administración y
de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación, como
es el contralor departamental, necesariamente deben encuadrarse dentro de estos
parámetros.
La ganancia para la
sociedad respecto del satisfactorio cumplimiento de los fines del organismo de
control fiscal, exigible a su titular, a partir de la certidumbre que el mismo
debe ofrecer para el desempeño de sus funciones -tanto en lo que hace
referencia a una formación profesional idónea como a una conducta irreprochable
en términos de sujeción al ordenamiento jurídico vigente, en desarrollo del
principio de moralidad (C.P., art, 209)-, perfectamente pueden concretarse en
exigencias para quien va a desempeñar funciones tan delicadas como las de
contralor departamental, a fin de que su comportamiento goce de respetabilidad
y sus ejecutorias de legitimidad.
De manera que, la
causal de inelegibilidad de una persona para el cargo de contralor
departamental, por concurrir en ella una condena penal previa a una pena
privativa de la libertad por delitos comunes, salvo los políticos y culposos,
no configura una restricción exagerada e irracional de los derechos fundamentales
que aparecen involucrados con el ejercicio de funciones y cargos públicos, como
son los de igualdad, participación política, trabajo, y escogencia y ejercicio
de profesión y oficio (C.P., arts. 13, 40, 25 y 26).
Consignada la
referida causal como una calidad personal del candidato que aspira a ser
elegido como contralor departamental, y consagrada como una condición sine
qua non a fin de generar la confianza y legitimidad necesaria que labor de
vigilancia del manejo de los recursos públicos requiere, no resulta aceptable
que la misma esté sujeta a graduaciones en el tiempo para su aplicación, por
las siguientes razones :
- De un lado, porque
el objetivo que la misma entraña es que la persona escogida para desempeñarse
como contralor departamental, en ningún momento de su vida haya tenido una
conducta delictiva que hubiera atentado en contra de un bien jurídicamente
protegido, resultando de esta manera coherente con los fines
constitucionalmente vigentes y proporcional a los mismos, al otorgarle al
desempeño de tan importante cargo un ambiente de moralidad, probidad,
idoneidad, imparcialidad y eficacia.
- Adicionalmente, si
bien la inhabilidad para ejercer funciones públicas puede constituir una pena
accesoria a la condena principal, cuando la misma sea impuesta como resultado
de un proceso penal o en el evento de que dicha decisión provenga de la
realización de un trámite disciplinario, una vez determinada la responsabilidad
del procesado, goza de naturaleza y finalidad distinta a aquella que configura
una restricción al ejercicio del derecho político para el ejercicio de un cargo
o funciones públicas, como sucede en el caso analizado, ya que, para el primer
evento, la medida representa una sanción penal, en cambio, en el segundo, se
refiere al cumplimiento de ciertos requisitos para acceder al cargo.[5]
- De otro lado,
frente a los fines propuestos, se observa una diferencia clara entre la causal
erigida para quien pretende acceder al cargo de contralor departamental y que
le impide su ingreso efectivo y la sanción de inhabilidad para ejercer
funciones públicas establecida en el proceso penal ; ésta última pretende
compensar a la sociedad por el perjuicio causado por la afectación de un bien
jurídico protegido mientras que la primera busca asegurar un ingreso y
ejercicio a la función pública, en desarrollo de principios de moralidad y
eficacia de la misma.
Por último, esta
Corporación ha sostenido que “(...) La razonabilidad de un criterio o
distinción puede contrastarse a la luz de la Constitución cuando ella misma lo
ha utilizado. En estos casos, es legítimo y obligado observar la pauta o
valoración, positiva o negativa, que se deriva de la Constitución.  Es evidente
que la apelación que el Legislador haga a un criterio estigmatizado por la
Constitución, puede significar la inexequibilidad de la norma legal, de la
misma manera que abona su exequibilidad el empleo de un criterio prohijado por
aquélla en una situación semejante.”[6].
Por consiguiente, al
consagrarse en la Carta Política regulaciones comparables con la disposición
demandada, en cuanto a la calidad allí exigida para el postulante al cargo de
contralor del departamento y respecto de la imprescriptibilidad de la misma,
dada su correlatividad fáctica, como ocurre con el caso del contralor general
de la república, cuando en el artículo 267 de la Carta se dispone que :
“(...) Tampoco podrá ser elegido quien haya sido condenado a pena de prisión
por delitos comunes.”, no existe fundamento constitucional que impida que
los desarrollo legislativos sobre situaciones análogas adopten los elementos
esenciales de los criterios que inspiraron dicha regulación , máxime si
comparten idéntico fundamento teleológico.
Así las cosas, la
Corte encuentra que no es de recibo el cargo formulado por el actor contra los
apartes acusados del literal c) del artículo 6o. de la Ley 330 de 1996,
mediante los cuales se restringe el ingreso al cargo de contralor
departamental, tanto a servidores públicos como a particulares, por haber sido
el candidato al mismo condenado previamente a una pena privativa de la libertad
por delitos comunes, sin restricción temporal, por cuanto armonizan y
desarrollan los mandatos constitucionales, y en nada contradicen el
ordenamiento superior vigente, razón por la cual serán declarados exequibles.
VII. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia, en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero. Declarar
EXEQUIBLES las expresiones “distrital o municipal” contenidas en
el literal c) del artículo 6o. de la Ley 330 de 1996.
Segundo. Declarar
EXEQUIBLES los apartes demandados del literal e) del artículo 6o. de la
Ley 330 de 1996, por las razones expuestas en la parte motiva de esta
providencia.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia C-380/97, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara.
[2] Ver la Sentencia C-558/94, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.
[3] Gacetas Constitucionales Nos. 68, 78, 113 y 122 de 1991
[4] Sentencia C-194/95, M.P. Dr. José Gregorio Hernández
Galindo.
[5] Ver la Sentencia
C-631/96, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell.
[6] Sentencia C-373 de 1995, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.