C-228-09
DOCUMENTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia C-228/09
CONTRIBUCION PARAFISCAL PARA LA
PROMOCION DEL TURISMO-Homogeneidad
de los sujetos pasivos
Para la
Corte Constitucional existen tres razones que sustentan la conclusión relativa
a la homogeneidad de los sujetos pasivos de la contribución parafiscal para la
promoción del turismo: (i) la complejidad de la dinámica que subyace al turismo
como actividad económica, impide la asimilación del conjunto de personas
naturales y jurídicas que lo ejercen, como un gremio cerrado o excluyente,
habida cuenta de la complejidad y enorme variedad de formas de ejercer, ofrecer
y hacer turismo; (ii) el legislador ha verificado de manera razonable que el
cumplimiento del requisito de singularidad (exigencia de homogeneidad) dependa
de modo riguroso de la especificidad, es decir, la actividad económica que se
beneficie de manera directa y proporcional del incremento del turismo, puede
ser gravada; y (iii) como quiera que el cumplimiento del requisito de
especificidad significa en suma, que los sectores gravados se vean en efecto
beneficiados de la inversión que haga el Fondo de Promoción Turística; ello
traslada los cuestionamientos relativos a cómo beneficiar a la supuesta
variedad de miembros del grupo de obligados, a la labor del Fondo y al manejo
de su Comité Directivo. A su vez, esto se traduce en un asunto de seguimiento
de políticas públicas y no de constitucionalidad de la norma acusada
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia por configurarse un cargo de inconstitucionalidad
Considera la vista fiscal que existe
ineptitud sustantiva de la demanda, por la imposibilidad de la
Corte de emitir un fallo de fondo basado en la premisa según la cual el
conjunto de obligados al pago de la contribución parafiscal cuestionada, no es
homogéneo, pues se debió incluir la indicación de cuáles de los miembros de
dicho grupo ostentaban tal característica; pero para la
Corte, la perspectiva que plantea la demanda resulta razonable porque la
argumentación de la demanda hace depender el análisis de la norma, de la adecuación constitucional
de las razones esgrimidas por el legislador. Es decir, el cargo en el presente
caso se refiere al cuestionamiento relativo a si el Congreso ha utilizado un
método acorde a las normas constitucionales, para diseñar el conjunto de obligados
a la contribución parafiscal, y en dicho sentido, la demanda pretende que la
Corte precise la alternativa hermenéutica constitucional, de las posibles
opciones para diseñar dicha contribución, que se enmarca en una de las labores
del control de constitucionalidad, la de solucionar disputas entre alternativas
interpretativas relativas a normas constitucionales, por lo que para la
Corte se plantea un cargo, que remite a una controversia constitucional.
BLOQUE
DE CONSTITUCIONALIDAD EN EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance/BLOQUE
DE CONSTITUCIONALIDAD-Integración/BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN
SENTIDO ESTRICTO-Concepto/BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN SENTIDO LATO-Concepto
La Corte ha señalado que forman parte del bloque de
constitucionalidad aquellas reglas y principios que, sin figurar expresamente
en la Carta, tienen rango constitucional (bloque de constitucionalidad en
sentido estricto) o al menos representan parámetros de constitucionalidad
(bloque de constitucionalidad en sentido lato) que permiten controlar la
constitucionalidad de las leyes y de las normas de inferior jerarquía, por
cuanto la propia Constitución, por medio de cláusulas de remisión, confiere
fuerza jurídica especial a esas reglas y principios. Entre las normas que
forman parte del bloque de constitucionalidad se encuentran algunos tratados,
respecto de los cuales la Corte ha sido muy clara en señalar que no todos los
tratados hacen parte del bloque de constitucionalidad sino únicamente los
tratados de límites y aquellos que reconocen derechos humanos. A su vez, se ha
afirmado que la conformación del bloque remite a todas aquellas normas, de
diversa jerarquía, que sirven como parámetro para llevar a cabo el control de
constitucionalidad de la legislación. De ahí, que no sólo lo conformen el
articulado de la Constitución y los tratados internacionales referidos, sino
algunas disposiciones de leyes orgánicas y de leyes estatutarias.
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD LATO SENSU-Parámetros de validez constitucional/LEYES ORGANICAS Y LEYES ESTATUTARIAS-Constituyen parámetros de
constitucionalidad/LEYES ORGANICAS Y LEYES ESTATUTARIAS-Constituyen
límites a los que deben ceñirse otras leyes
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Eventos en que leyes orgánica y
estatutaria cumplen funciones de parámetro complementario o de norma
interpuesta
Las leyes orgánica y estatutaria pueden
ser utilizadas como parámetro de control de constitucionalidad, en tanto (i)
determinan en algunos casos el alcance real de las normas constitucionales y
(ii) su contenido, según la
Constitución, enmarca los límites a los que deben ceñirse otras leyes, lo cual
configura la exigencia de un trámite especial en ciertos temas (trámite de ley
orgánica o estatutaria), que debe ser respetado so pena de vulnerar los
principios constitucionales que la contienen.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Requisitos para su configuración
Según la jurisprudencia de la
Corte, el fenómeno de Cosa juzgada se configura bajo dos requisitos: (i) que
se proponga estudiar el mismo contenido normativo de la misma proposición
normativa, ya estudiada en una sentencia anterior; y (ii) que se proponga dicho
estudio por las mismas razones (esto incluye el referente constitucional o
norma presuntamente vulnerada), ya estudiadas en una sentencia anterior. Sólo
en presencia de estas dos condiciones se genera a su vez una obligación, cual
es la de estarse a lo resuelto en la sentencia anterior.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia por cargos distintos
Si bien mediante sentencia C-959 de 2007
se declararon exequibles el numeral 14 del artículo 3° de la
Ley 1101 de 2006, así como el parágrafo 4° del mencionado artículo que
establece la base de liquidación para dichos concesionarios. En aquella ocasión
la Corte analizó un cargo de constitucionalidad según el cual los concesionarios
en mención no pertenecían al sector turístico, por lo cual no se beneficiarían
de la inversión de las mencionadas contribuciones. Se planteó entonces a la
Corte la vulneración del principio de igualdad, pues los otros sectores
gravados pagaban el tributo pero se beneficiaban de su inversión, mientras que
los concesionarios, que también lo pagaban no se beneficiaban, demostrándose
por la Corte que estos concesionarios sí pertenecían al sector turístico. En el
presente caso se sugiere dos distinciones que impiden la configuración de cosa
juzgada respecto de la sentencia comentada: (i) se demanda todo el artículo; y
(ii) el cargo se refiere a la presunta falta de conformidad constitucional de
los criterios utilizados por el legislador para conformar el grupo de sectores
gravados con la contribución parafiscal.
SISTEMA FISCAL-Clases de gravámenes//IMPUESTO, TASA
Y CONTRIBUCION-Características especiales y distintivas
IMPUESTO-Concepto/IMPUESTO-Características
TASA-Concepto/TASA-Características
CONTRIBUCION PARAFISCAL-Concepto/CONTRIBUCION PARAFISCAL-Características
Las contribuciones parafiscales son
gravámenes obligatorios que no tienen el carácter de remuneración de un
servicio prestado por el Estado, no afectan a todos los ciudadanos sino únicamente
a un grupo económico determinado, tienen una destinación específica en cuanto
se utilizan para el beneficio del sector económico que soporta el gravamen, no
se someten a las normas de ejecución presupuestal y son administrados por
órganos que hacen parte de ese mismo renglón económico, siendo sus
características: “(i) Surge de la realización actual o potencial de obras
públicas o actividades estatales de interés colectivo, en donde necesariamente
debe existir un beneficio para un individuo o grupo de individuos; (ii) Se
trata de una prestación que reconoce una inversión estatal, por lo que su
producto está destinado a su financiación; (iii) La prestación que surge a
cargo del contribuyente es proporcional al beneficio obtenido, así lo reconoce
el artículo 338 Superior al señalar que: “La ley [puede] permitir que las
autoridades fijen las tarifas de las [contribuciones] que cobren a los
contribuyentes, como (...) participación en los beneficios que les
proporcionen”; (iv) El
obligado tributario no tiene la opción de negarse a la inversión, por el
contrario, se encuentra comprometido con su pago a raíz del provecho que le
reporta; (v) La contribución, por regla general, es progresiva, pues se liquida
de acuerdo con el rédito obtenido”.
PARAFISCALIDAD-Condición esencial/CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Sujeto pasivo homogéneo
Una condición esencial de la
parafiscalidad, según la Constitución, la ley y la jurisprudencia, es la
destinación exclusiva de los recursos al beneficio del sector, gremio o grupo
que los tributa. Esa destinación es posible en la medida en que los sujetos
pasivos conforman un grupo homogéneo, identificable tanto para la imposición
del tributo, como para beneficiarse con la inversión de sus propios recursos.
SECTOR TURISMO-Integración como gremio no es cerrada ni
excluyente
CONTRIBUCION PARAFISCAL PARA LA
PROMOCION DEL TURISMO-Potestad
legislativa para su imposición
PRINCIPIO DE EQUIDAD EN CONTRIBUCION
PARAFISCAL-No se vulnera
cuando grupo gravado se beneficia de su inversión
Referencia: expediente D- 7295
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 3° de la Ley 1101 de 2006 “Por la cual se modifica la Ley 300 de 1996 - Ley
General de Turismo y se dictan otras disposiciones”.
Demandante: Andrea Carolina Guevara
Rojas.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D.C., treinta (30) de marzo de dos
mil nueve (2009)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, la ciudadana Andrea
Carolina Guevara Rojas, interpuso acción pública de inconstitucionalidad en
contra del artículo 3° de la Ley 1101 de 2006.
Una vez cumplidos los trámites previstos
en el artículo 242 de la
Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la
Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. DISPOSICIÓN DEMANDADA
A continuación se transcribe la
disposición acusada:
LEY
1101 DE 2006
(noviembre
22)
Diario
Oficial No. 46.461 de 23 de noviembre de 2006
CONGRESO
DE LA REPÚBLICA
Por
la cual se modifica la Ley 300 de 1996 - Ley
General de Turismo y se dictan otras disposiciones.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
“ARTÍCULO
3. APORTANTES DE LA
CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL PARA LA
PROMOCIÓN DEL TURISMO. Para los fines señalados en el artículo 1o de la presente ley,
se consideran aportantes los siguientes:
1. Los
hoteles y centros vacacionales.
2. Las
viviendas turísticas y otros tipos de hospedaje no permanente, cuyas ventas
anuales sean superiores a los 50 smlmv, excluidos los establecimientos que
prestan el servicio de alojamiento por horas. En el caso de las viviendas turísticas
ubicadas en los territorios indígenas se aplicará la contribución a aquellas
cuyas ventas anuales sean superiores a los 100 smlmv.
3. Las
agencias de viajes y turismo, agencias mayoristas y las agencias operadoras.
4. Las
oficinas de representaciones turísticas.
5. Las
empresas dedicadas a la operación de actividades tales como canotaje, balsaje,
espeleología, escalada, parapente, canopée, buceo, deportes náuticos en
general.
6. Los
operadores profesionales de congresos, ferias y convenciones.
7. Los
arrendadores de vehículos para turismo nacional e internacional.
8. Los
usuarios operadores, desarrolladores e industriales en zonas francas
turísticas.
9. Las
empresas comercializadoras de proyectos de tiempo compartido y multipropiedad.
10. Los
bares y restaurantes turísticos, cuyas ventas anuales sean superiores a los 500
salarios mínimos legales mensuales vigentes.
11. Los
centros terapéuticos o balnearios que utilizan con fines terapéuticos aguas,
minero-medicinales, tratamientos termales u otros medios físicos naturales
cuyas ventas anuales sean superiores a los 500 smlmv.
12. Las
empresas captadoras de ahorro para viajes y de servicios turísticos prepagados.
13. Los
parques temáticos.
14. Los
concesionarios de aeropuertos y carreteras.
15. Las
empresas de transporte de pasajeros: aéreas cuyas ventas anuales sean
superiores a los 500 snlvm y terrestres, excepto el transporte urbano y el que
opera dentro de áreas metropolitanas o ciudades dormitorio.
16. Las
empresas de transporte terrestre automotor especializado, las empresas
operadoras de chivas y otros vehículos automotores que presten servicio de
transporte turístico.
17. Los
concesionarios de servicios turísticos en parques nacionales que presten
servicios diferentes a los señalados en este artículo.
18. Los
centros de convenciones.
19. Las
empresas de seguros de viaje y de asistencia médica en viaje.
20. Las
sociedades portuarias orientadas al turismo o puertos turísticos por concepto
de la operación de muelles turísticos.
21. Los
establecimientos del comercio ubicados en las terminales de transporte de
pasajeros terrestre, aéreo y marítimo cuyas ventas anuales sean superiores a
100 smlmv.
PARÁGRAFO
1o. Para efectos de la liquidación del valor de la contribución parafiscal de
que trata el artículo 2o, se excluirán de
las ventas de los hoteles el valor de las ventas realizadas por las empresas de
tiempo compartido.
PARÁGRAFO
2o. Para los efectos tributarios o fiscales de la presente ley, se considera
que prestan los servicios de vivienda turística las personas naturales o
jurídicas cuya actividad sea la de arrendar o subarrendar por periodos
inferiores a 30 días con o sin servicios complementarios, bienes raíces de su
propiedad o de terceros o realizar labores de intermediación entre arrendadores
y arrendatarios para arrendar inmuebles en las condiciones antes señaladas. Se
presume que quien aparezca arrendando en un mismo municipio o distrito más de
cinco inmuebles de su propiedad o de terceros por periodos inferiores a 30 días
es prestador turístico.
PARÁGRAFO
3o. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo definirá los criterios para
otorgar la calidad de “turístico” a los bares y restaurantes a que se refiere
el numeral 10 del presente artículo.
PARÁGRAFO
4o. Tratándose de los concesionarios de carreteras y de aeropuertos de que
trata el numeral 14 del artículo 3o del presente artículo, la liquidación de la
contribución se hará con base en el transporte de pasajeros.”
III. LA
DEMANDA
La demandante solicita a la
Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del artículo 3° de la
Ley 1101 de 2006. La disposición acusada establece un listado de personas
jurídicas y naturales que deben aportar la contribución
parafiscal para la promoción del turismo. Según la actora el listado en mención grava
actividades que no guardan relación entre sí, ni con la actividad del turismo
de manera directa. Por ello, se vulnera el artículo 29 del Estatuto Orgánico
del Presupuesto (Decreto 111 de 1996), que define la contribución parafiscal,
como aquéllos gravámenes que afectan a un determinado y único grupo social y
económico, y que se utilizan para el beneficio del propio sector. En su
parecer, la norma acusada no atiende a dicha definición, porque grava con una
contribución parafiscal tanto actividades ajenas a las turísticas como
actividades claramente relacionadas con este sector. Por lo cual, tampoco se
cumple con la finalidad de que el aportante se beneficie de la destinación de
la contribución, tal como lo establece el artículo 29 citado.
De lo anterior, señala, se derivan varias
consecuencias: la vulneración del principio de justicia y equidad en las contribuciones de los ciudadanos
a favor del estado (art. 95-9 C.N), por cuanto se estaría imponiendo la
contribución en mención a empresas y personal que no se beneficiarían de ella,
por estar por fuera de las actividades turísticas. Por lo cual, se vulnera
también el principio de equidad del sistema tributario (art. 363
C.N). Y, la desatención de lo dispuesto en el artículo 29 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto, implica igualmente el incumplimiento de la obligación
de tomar como base para el establecimiento de contribuciones parafiscales, las
normas legales (art 150-12 C.N), en este caso, el artículo 29 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto.
Para sustentar lo anterior, explica en
primer término, que el
mencionado artículo 29 del Estatuto Orgánico, puede ser utilizado como
parámetro de control de constitucionalidad, teniendo en cuenta que es una
disposición de la ley orgánica de presupuesto.
Agrega que la jurisprudencia de la
Corte ha definido dos alcances conceptuales relativos a las contribuciones
parafiscales. El primero de ellos discrimina entre contribuciones parafiscales
típicas, que se refieren a la hipótesis en la cual los miembros del grupo
gravado se encuentran inmersos en la misma actividad, por lo cual se
desarrollan económicamente en el mismo sector, así que existe una coincidencia entre
el aportante y el beneficiado. Y contribuciones atípicas, relativas al caso en
el que los beneficiarios de la contribución son distintos a los miembros del grupo
gravado. Como soporte de ello, cita la jurisprudencia de la
Corte en la cual se explicó que los beneficios de las contribuciones
parafiscales, pueden eventualmente beneficiar a sectores distintos a los
contribuyentes, y “extender a quienes en razón de los vínculos jurídicos,
económicos y sociales para con el respectivo grupo {de aportantes} pueden
validamente hacer uso y aprovechar los bienes y servicios suministrados por las
entidades responsables de la administración y ejecución de tales
contribuciones”.
Afirma que el criterio de identificación de
los sectores gravados, dentro de las actividades turísticas, no está claro por
parte del legislador, a tal punto que se puede afirmar que la base de
aportantes de la contribución no se identifica con las contribuciones parafiscales
típicas ni con las atípicas. Es decir, dependiendo del concepto de beneficio
que se adopte, entonces se podría afirmar en el caso de la norma demandada que los
contribuyentes son los mismos beneficiarios, o que no lo son. Esto, continúa, se
debe a la dificultad para encontrar un criterio que presente a los sectores gravados
como homogéneos en sus actividades y en relación con el turismo. A su vez,
podría resultar muy fácil conectar a todos los sectores obligados a la
contribución, bajo la afirmación general de que todos podrían tener una
relación eventual, circunstancial, indirecta y variable con la actividad
turística. Considera que lo anterior no es el sentido que la
Constitución y la jurisprudencia constitucional han dado a las contribuciones
parafiscales, cual es su singularidad (sólo grava una sector o gremio económico
y social), su destinación especifica (redunda en beneficio exclusivo del sector
o gremio que los tributa) y su excepcionalidad (no tiene carácter general como
los impuestos en virtud de las dos características anteriores).
Asevera que la vulneración del principio de
equidad consiste en que algunos de los obligados al pago, no se beneficiarían
de las inversiones de los recaudos en tanto su objeto económico y social no es
el turismo. Plantea que hasta la expedición de la norma acusada “las normas
colombianas solamente habían previsto el establecimiento de contribuciones
típicas a cuyo pago estaba obligado solamente un sector económico respecto del
cual era clara su identidad económica, como sucede con la cuota de fomento
cacaotero, la cuota de fomento panelero, la retención cafetera, la cuota de
fomento ganadero y lechero, entre otras”. Por ello, la norma presenta
problemas en la identificación del aportante como beneficiario, porque no es
claro que todos los obligados desarrollen actividades en el sector que se
pretende gravar.
Por último, añade que el estudio de
constitucionalidad por parte de la Corte puede llevarse a cabo sin la
consideración de los sectores específicos que presuntamente serían ajenos a las
actividades turísticas. Explica que la norma en general no atiende a los
criterios para la imposición de contribuciones parafiscales. Criterios que
debieron ser tenidos en cuenta por el legislador, por lo cual se ha viciado la
totalidad de la disposición. Además de que, como se dijo, el alcance del beneficio
de un determinado sector económico respecto de una actividad particular puede
tomarse en dos sentidos para efectos de los pagos parafiscales; que se exija un
beneficio y una participación directa de la persona natural o jurídica en la
actividad gravada, o bien que se exija un beneficio y una participación
indirecta, circunstancial y variable. Y ello, es lo que debe aclarar la
Corte Constitucional en el análisis de la disposición acusada a partir del
cargo propuesto.
Señala por último, que la anterior fue la
perspectiva que adoptó la Corte en la sentencia C-776 de 2003, en cual analizó
la norma que incluyó en la tarifa del IVA (del 2%) una gran cantidad de bienes
y servicios, hasta ese momento no gravados con dicho pago. En aquella ocasión
el demandante no especificó cuáles bienes y servicios debían continuar gravados
y cuáles no, sino que planteó a la Corte que el legislador no había seguido los
lineamientos para establecer dicho gravamen, por cual el nuevo régimen del IVA
(del 2%) era vulneratorio del principio de equidad. Y, dejó que el Tribunal
Constitucional estableciera el alcance del principio de equidad en relación con
las cagas impositivas al consumo de alimentos.
Mediante la analogía con el caso descrito,
propone a la Corte Constitucional establecer el alcance de la que denomina “la
tesis del beneficio”, con lo cual se aclarará si todos los sectores gravados en
la norma demandada podían o no ser incluidos como participantes y beneficiarios
de las actividades e inversiones del sector turístico.
IV. intervenciones
1.- Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
Mediante escrito allegado al presente
proceso, a través de la
Secretaría General de la
Corte Constitucional, el Ministro de Comercio, Industria y Turismo solicita a
esta Corporación que declare exequible la norma acusada.
Fundamenta su solicitud en que el artículo
43 de la Ley 300 de 1996 “por medio de la cual se expide la
Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones”, contempla la
creación del Fondo de Promoción Turística cuyo fin es que el manejo de los
recursos provenientes de la contribución parafiscal, se destine únicamente al desarrollo
de la política turística, lo cual implica que dichos dineros se deberán
invertir en beneficio del gremio o sector gravado. Para el Ministro de
Comercio, ello quiere decir que en el ordenamiento jurídico se encuentra
garantizada la participación de los sectores gravados con la contribución, en
los beneficios que este pago reporta. Por lo que, carecerían por completo de
sustento los reparos que la demandante hace a la inclusión de sectores
económicos diversos, los cuales tienen una supuesta relación tangencial con las
actividades turísticas.
Manifiesta que en la exposición de motivos que
el legislador presentó para el adelantamiento del trámite del proyecto de la
ley que ahora se impugna, hizo explícita la intención de ampliar la base de
obligados de la contribución parafiscal para la promoción del turismo. Y
realizó los estudios y análisis necesarios para ello, luego la norma lleva
aparejada la verificación de que los sectores gravados en efecto participan y
se benefician del turismo. En este sentido, el Interviniente cita la mencionada
exposición de motivos: “cabe destacar que esta contribución parafiscal
existe desde 1996, creada en la Ley General de Turismo. Los contribuyentes
actuales {para el momento de los debates del proyecto que culminó con la
promulgación de la Ley 1101 de 2006, cuyo artículo 3º se demanda}, son los
hoteles, las agencias de viajes y los restaurantes turísticos. Como tal, viene
recaudando montos que, como se colige de la mencionada información,
han logrado un incremento progresivo, comenzando a partir del año de 1998 con
una recaudación de 1.562  millones de pesos, hasta alcanzar para el año de 2005
3.420 millones de pesos, de cuya inversión, no sólo fueron beneficiarios
sus contribuyentes, hasta entonces, los hoteles, las agencias de viajes y los
restaurantes turísticos; sino que beneficiaron los demás sujetos componentes de
la explotación del sector turístico”[1].
De lo anterior concluye que la demandante
asume que el sector turístico está conformado únicamente por hoteles, agencias
de viajes y restaurantes turísticos, y desconoce que dicho sector “se extiende
a todos los sujetos que explotan directa o indirectamente la actividad
turística, y por ende, se lucran y participan de los beneficios de los recursos
provenientes de la contribución parafiscal a la que se alude”. En dicho
sentido, resulta errado afirmar que se vulneran los principios de justicia y
equidad a la luz de los cuales los ciudadanos deben contribuir con los gastos e
inversiones del Estado (art. 95-9 C.N). De otro lado, ante la verificación de
que diversos sectores se benefician del turismo, tampoco se puede alegar la
vulneración del artículo 29 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, pues no es
acertado afirmar que los sectores gravados no tienen conexión con el sector
objeto de la contribución. Además de que el estudio del legislador arrojó como
resultado que el beneficio no es indirecto.
2.- Instituto colombiano de Derecho Tributario
El Instituto colombiano de Derecho
Tributario, hizo llegar a este Despacho, por intermedio de la
Secretaría General de la
Corte Constitucional, escrito de intervención en el que solicita la
declaratoria de exequibilidad del artículo demandado.
En primer lugar, explica que el argumento
central de la demanda es que la base de los contribuyentes de la obligación
parafiscal de promoción del turismo, reúne sectores económicos de diversos
gremios. Afirma entonces, que sobre dicha variedad ya se ha pronunciado la
Corte Constitucional en sentencia C-959 de 2007, en la cual destacó que la
importancia y despliegue de la “Industria Turística” han traído como
consecuencia que de ésta participen el sector oficial, el mixto y el privado,
en las más diversas modalidades de actividades.
Propone que la perspectiva que se debe
adoptar es aquella que asimile los distintos sectores gravados a partir de una “nota
o característica que les sea común, que les de homogeneidad. {Esta
característica} en el artículo 3º  examinado (…) {fue para} el
legislador que los sujetos que enumera son prestadores de servicios que los
turistas necesitan utilizar, sin que se excluya que los presten a no-turistas”.
Por lo cual resulta claro que el beneficio que reportan estos sectores es directamente
proporcional al grado de crecimiento o decrecimiento del turismo. “A mas
turismo más beneficio”, es la idea que persigue la ley. Por ello el
legislador quiso ampliar el monto proveniente de los parafiscales en este campo
y gravó aquellas actividades económicas que incrementan su dinámica cuando el
turismo es copioso. Concluye que no hay iniquidad, y que los miembros del grupo
de obligados a estas contribuciones, sí se benefician de ellas, por cual los
cargos no están llamados a prosperar.
3. Ministerio
de Hacienda y Crédito Público.
Por medio de escrito allegado a la
Secretaría de la Corte Constitucional para ser incorporado al presente
expediente, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, hace a esta Corporación una
solicitud principal y una subsidiaria. La principal aboga por un fallo inhibitorio
y la subsidiaria por la declaratoria de exequibilidad del artículo demandado.
Para sustentar la solicitud de inhibición,
alega el Ministro de Hacienda, que el cargo propuesto por la actora supone que
dentro del grupo de obligados dispuesto en la norma se incluyeron algunos
sectores que no participan y no se benefician de las actividades del turismo. Por
ello debió señalarse, como elemento necesario de la configuración del cargo,
cuáles son los mencionados sectores.
Con todo, afirma que si la
Corte decide emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de la norma, no existen razones para declarar su
inexequibilidad. Argumenta que el legislador goza de una amplia facultad
impositiva. Sobre dicha facultad, cita la jurisprudencia constitucional[2],
en la que la Corte declaró la exequibilidad de una norma que derogaba los
beneficios tributarios concedidos en la norma derogada, en desarrollo de un
programa de fomento turístico, bajo la consideración de que el principio
democrático faculta al Congreso de la
República para tomar medidas económicas, entre ellas la potestad impositiva,
en el marco de límites generales que no impidan el diseño de políticas que
prioritariamente se ciñen a “los criterios de oportunidad de las mayorías”.
Agrega que el criterio del beneficio, tal y
como fue aplicado por el legislador, no sugiere reparos de constitucionalidad,
y ello lo verificó la Corte, cuando estudió la constitucionalidad de la
inclusión de los “concesionarios de aeropuertos y carreteras”, como
obligados al pago parafiscal que ahora se cuestiona. Explica que la
consideración sobre quiénes se benefician del incremento del turismo, como
elemento para determinar quiénes deben pagar la contribución, sugiere una
relación de beneficio que está por encima de definiciones sobre beneficios
directos e indirectos.
4.- Asociación de Transporte Aéreo Internacional -IATA
En escrito recibido en Secretaría General de
esta Corporación dentro del término otorgado para ello, la
Asociación de Transporte Aéreo Internacional –IATA, solicita a la
Corte declarar la inexequibilidad del artículo demandado.
Comienza por explicar que las
contribuciones parafiscales tienen como característica definitoria la destinación
exclusiva de los recursos recaudados, en beneficio del sector, gremio o grupo
que los tributa. En dicho sentido, este objetivo sólo es posible si “los
sujetos pasivos conforman un grupo homogéneo”. Y, en relación con el listado en
el artículo demandado, se tiene que no es un grupo homogéneo, que pueda
identificarse con el sector turístico.
Fundamenta la anterior afirmación, en que
la misma Ley 300 de 1996 “por medio de la cual se expide la
Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones”, en su artículo 12
hace una discriminación de quiénes son prestadores de servicios turísticos, y “al
hacer una comparación entre el listado de sujetos pasivos de la contribución
parafiscal para la promoción del turismo, incluido en la norma acusada y el
listado de los prestadores de servicios turísticos {art.12 L.1101/06} (…) que
hacen parte del sector privado del turismo, se puede comprobar que la norma
acusada incluye como sujetos pasivos de la contribución a unos sujetos que no
son prestadores de servicios turísticos, y por ende, no hacen parte del sector
privado del turismo. En otros términos resulta llamativo que mientras el
artículo 3º de la Ley 1101 de 2006, la norma acusada, incluye 21 grupos como
sujetos pasivos de la contribución, el artículo 12 de la misma ley, solamente
contempla 11 de esos 21 (…)”.
En efecto, el interviniente considera
importante llamar la atención sobre el hecho de que la ley que contiene la disposición
acusada, elabora un listado de personas naturales y jurídicas definidas como
prestadoras de servicios turísticos, en un artículo (art.12 L.1101/06)
diferente al demandado, que no coincide con el grupo que se describe en la
norma demandada (art.3º L.1101/06). De ello concluye que le asiste razón a la
demandante cuando señala que el artículo acusado incluye algunos sectores que
no se relacionan con el sector del turismo, de lo cual se puede derivar que la
base de obligados de la contribución parafiscal para la promoción del turismo
está mal diseñada.
En concreto señala que las
actividades que han sido gravadas, pero no son definidas por la misma Ley 1101
de 2006 como prestación de servicios turísticos, son las siguientes: (i) Las empresas dedicadas a la operación de
actividades tales como canotaje, balsaje, espeleología, escalada, parapente,
canopée, buceo, deportes náuticos en general; (ii) los centros terapéuticos o
balnearios que utilizan con fines terapéuticos aguas, minero-medicinales,
tratamientos termales u otros medios físicos naturales; (iii) los parques
temáticos; (iv) los concesionarios de aeropuertos y carreteras; (v) las
empresas de transporte de pasajeros aéreas y terrestres; (vi) los centros de
convenciones; (vii) las empresas de seguros de viaje y de asistencia médica en
viaje; (viii) las sociedades portuarias orientadas al turismo o puertos
turísticos por concepto de la operación de muelles turísticos; (ix) los
establecimientos del comercio ubicados en las terminales de transporte de
pasajeros terrestre, aéreo y marítimo; (x) los concesionarios de servicios
turísticos en parques nacionales que presten servicios diferentes a los
señalados en el artículo 3º referido.
Lo anterior demuestra que la
norma vulnera el carácter excepcional y específico que debe acompañar el
establecimiento de las contribuciones parafiscales, y crea necesariamente una
situación que no atiende al principio de equidad pues genera la obligación de
un pago por concepto de un beneficio que en la práctica no se da. Esto se
desprende de la aplicación de la tesis del beneficio indirecto que resulta a
todas luces inconveniente, porque trae como consecuencia que cualquier sector
de la economía puede ser gravado con cualquier contribución parafiscal, ya que
siempre existirá la posibilidad de conectar las distintas actividades económicas
de la sociedad. Al amparo de dicho criterio errado, continúa, podría
preguntarse cuál sector de la sociedad actual no tiene algún tipo de relación
con el turismo, ante lo cual sería obligado responder que ninguna actividad
escapa a ello. Lo cual en definitiva, no es el sentido que pretende soportar la
imposición de contribuciones parafiscales.
Por último, agrega que la
norma acusada vulnera igualmente el principio de libertad económica del
artículo 333 de la Constitución, en tanto “a sujetos que libremente
decidieron vincularse al sector del transporte, {u otro sector distinto al
turismo} se le está obligando a contribuir con la contribución parafiscal
impuesta a otro sector de la economía al cual no han decidido libremente
pertenecer”.
5.- Asociación de
Líneas Aéreas Internacionales de Colombia –ALAICO
La Asociación de Líneas Aéreas Internacionales de
Colombia –ALAICO envía escrito de intervención a por medio de la
Secretaria General de la
Corte Constitucional en la que solicita la declaratoria de inexequibilidad de
la norma acusada.
El interviniente se limita
a indicar que coadyuva los argumentos expuestos por la demandante, y a recalcar
que para el estudio que debe realizar la
Corte se deben tener en cuenta los tratados, convenios y acuerdos suscritos
por Colombia relativos al transporte aéreo. Esto, como quiera que las
obligaciones tributarias de todo tipo se representan en las tarifas de las
empresas de transporte aéreo, por lo cual la contribución parafiscal bajo análisis
incide en este tema cuya fijación esta regulada nacional e internacionalmente.
6.- Asociación de
Transporte Aéreo de Colombia –ATAC
En escrito allegado a este
Despacho a través de la
Secretaría General de esta Corporación, la
Asociación de Transporte Aéreo de Colombia –ATAC solicita a la
Corte que declare inexequible la norma acusada.
Aclara preliminarmente,
que no existe cosa juzgada respeto de lo decidido en la sentencia C-959 de
2007, en la cual esta Corte encontró ajustado al principio de igualdad (art. 13
C.N), la inclusión de los “concesionarios de aeropuertos y carreteras”
dentro de los obligados al pago parafiscal para la promoción del turismo. Afirma
que en dicho pronunciamiento sólo se consideró que no se vulneraba el principio
de igualdad pues el sector representado por los concesionarios de aeropuertos y
carreteras se beneficiaba en igual medida que los sectores que tradicionalmente
se han identificado con la prestación de servicios turísticos. Pero, en el
presente caso el cargo se constituye a partir de la verificación de que el
legislador excedió su competencia para imponer contribuciones parafiscales, “toda
vez que configuró una contribución parafiscal que no responde a la condición
excepcional (…) y que excede el requisito de homogeneidad (…)”, propio de
este tipo de obligaciones.
De otro lado, señala la
necesidad de reparar en que “las contribuciones parafiscales no están sujetas a
la cláusula general de competencia del legislador en el ámbito tributario”, por
lo cual el diseño de las imposiciones parafiscales deben ser el resultado del
ejercicio de una facultad excepcional “sujeta a reglas estrictas de control constitucional”.
Indica que el grupo base
de los obligados a esta contribución carece de homogeneidad, lo cual se
demuestra en aplicación de los criterios de la
Corte Constitucional en sentencia C-152 de 1997 en la que se declaró
inexequible la inclusión del gremio de los “importadores” como obligados de una
contribución parafiscal destinada a beneficiar al “subsector” de la producción
agropecuaria y pesquera. Justamente, explica, este tipo de inclusiones generan
problemas de equidad, tal como en el caso de la regulación demandada que
establece los obligados a la contribución parafiscal para la promoción del
turismo, y que “no garantiza bajo ninguna circunstancia que sus aportantes tengan
la posibilidad de beneficiarse en una proporción razonable e relación con lo
que aportan”.
Alega que la carencia de
un adecuado diseño técnico de la contribución en cuestión, se demuestra en la
dificultad de establecer un fin común a todos los obligados, al cual dirigir la
inversión de los recursos provenientes de estos pagos parafiscales. Este
inconveniente se desprende directamente de la imposibilidad de ubicar a todos
los sectores económicos gravados en la norma acusada, dentro del sector del
turismo.
Asevera que el legislador
reunió sectores totalmente diferentes vinculados entre sí por razones
comerciales, lo cual deja ver la vulneración de los principios constitucionales
con base en los cuales se deben imponer las contribuciones parafiscales (arts
150-12 y 363 C.N). Concluye que el legislador ha confundido el criterio de pertenencia
a un gremio, que es el que ilumina y autoriza el cobro de los parafiscales, con
el criterio del beneficio, y por ello incluyó en el grupo de aportantes
sectores que según el caso podrían o no beneficiarse intermitentemente de las
actividades turísticas.
7.- Academia colombiana
de Jurisprudencia.
La Academia Colombiana de Jurisprudencia, envía, con destino del presente
expediente, escrito de intervención que hizo llegar a través del Secretaría General
de la Corte, en el cual presenta razones que sustentan la exequibilidad de la
norma demandada.
Sus argumentos se dirigen a explicar, que
los artículos 42 y 43 de la Ley 300 de 1996 “por medio de la cual se expide la
Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones”, garantizan quiénes
son los beneficiarios de la contribución parafiscal para la promoción del
turismo. En este orden, teniendo en cuenta que en las disposiciones referidas se
crea el Fondo de Promoción Turística y se obliga al mismo a destinar los
recursos provenientes de este pago al sector turístico, no se entiende por qué
la demandante considera que la norma acusada implica la vulneración del
principio de equidad; como si se pudiera excluir per se algunos de los sectores
gravados, y el Fondo de Promoción Turística tuviera la posibilidad de decidir a
quién beneficia y a quién no.
Añade que el concepto de obligaciones parafiscales dispone que
los “partícipes actuales o potenciales del beneficio parafiscal son quienes
integran el grupo o sector que ha de sufragar la ´contribución´. Por ello,
considera que la demandante pierde de vista que “en la actualidad lo que
interesa, realmente, es la dimensión sectorial que pueda establecerse entre
quienes pagan y quienes se benefician con la existencia de fondos parafiscales
que se nutren con este tipo de recursos”.
8- Intervención de la
Facultad de Derecho de la Universidad de Cartagena.
Mediante escrito de intervención la
Facultad de Derecho de la Universidad de Cartagena, solicita a la
Corte Constitucional la declaratoria de inexequibilidad parcial del artículo
demandado. Considera que se deben excluir del grupo de obligados al pago de la contribución
parafiscal para la promoción del turismo, (i) Las
empresas dedicadas a la operación de actividades tales como canotaje, balsaje,
espeleología, escalada, parapente, canopée, buceo, deportes náuticos en
general; (ii) los centros terapéuticos o balnearios que utilizan con fines
terapéuticos aguas, minero-medicinales, tratamientos termales u otros medios
físicos naturales; (iii) los parques temáticos; (iv) los concesionarios de
aeropuertos y carreteras; (v) las empresas de transporte de pasajeros aéreas y
terrestres; (vi) los centros de convenciones; (vii) las empresas de seguros de
viaje y de asistencia médica en viaje; (viii) las empresas de transporte
terrestre automotor especializado, las empresas operadoras de chivas y otros
vehículos automotores que presten servicio de transporte turístico; (ix) los
establecimientos del comercio ubicados en las terminales de transporte de
pasajeros terrestre, aéreo y marítimo; (x) los concesionarios de servicios
turísticos en parques nacionales que presten servicios diferentes a los señalados
en el artículo 3º referido. Solicita igualmente la inexequibilidad del
parágrafo 2º del artículo demandado, que establece que el Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo definirá los criterios para otorgar la calidad de
turístico, a los bares y restaurante a que se refiere el numeral 10 del
artículo acusado.
La anterior solicitud la sustenta en que según
la noción de turismo y actividad turística de la
Organización Mundial del Turismo (OMT), la llamada industria turística está
constituida por el conjunto de actividades que contribuyen al descanso,
conocimiento y contacto con otras culturas y al fomento de las expresiones
humanas de naturaleza distinta a lo cotidiano. Esto significa que la actividad
económica que se dirija a lograr lo anterior, debe denotar una intención en
dicho sentido, lo cual no resulta evidente en las actividades referenciadas que
considera inconstitucionales.
De otro lado explica que resulta
inconstitucional estipular que sea el Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo el que defina la calidad de turístico de algunos sectores gravados,
pues ello debe ser de manejo del legislador como requisito para establecer
sobre dicho sector una contribución parafiscal.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
De conformidad con los artículos 242-2 y
278-5 de la Constitución, el Procurador General de la
Nación rinde concepto de constitucionalidad número 4641
en el proceso de la referencia.
En él solicita a la Corte
Constitucional que se inhiba
para pronunciarse de fondo sobre la exequibilidad o inexequibilidad del
artículo 3º de la Ley 1101 de 2006, en atención a que el cargo propuesto en el
escrito de la demanda carece de los requisitos de especificidad y suficiencia.
La Vista
Fiscal comienza explicando,
que si la pretensión de la demandante era fundar el cargo en la falta de
homogeneidad del grupo base de contribuyentes de la contribución parafiscal
para la promoción del turismo, resultaba ineludible demostrar tal ausencia.
Esto es, la única manera de concluir que el grupo en cuestión no es homogéneo,
es señalar cuáles de sus miembros no cumplen con la condición, que los otros sí
cumplen para poder ser relacionados adecuadamente con el sector turístico y la
demanda no cumple con tal condición.
Aclara que no es válida la solicitud de la
actora, de un pronunciamiento en abstracto por parte del juez constitucional, consistente
en determinar si el diseño del conjunto de sectores gravados con la
contribución, sigue los lineamientos de la imposición de pagos parafiscales.
Este tipo de análisis lo hizo Corte, explica, en la sentencia C-776 de 2003
a propósito del estudio de la norma que gravó con el IVA del 2% algunos bienes
y servicios que antes no lo estaban. Aunque, en opinión del Ministerio Público,
la analogía que hace la demandante, para que se siga en el presente caso el
mismo análisis no es posible. Esto, porque el contexto de la sentencia C-776 de
2003 en mención, hacía referencia “a la especial protección que amerita el
sector de la producción de alimentos. Si bien en ambos casos se trata de la
regulación de unos sectores para los efectos tributarios, la gran diferencia
estriba: (i) en la naturaleza de las actividades aportantes; (ii) en la
naturaleza jurídica de los tributos, pues, mientras en caso juzgado {la
sentencia C-776 de 2003} en el sub judice nos encontramos frente  una
contribución parafiscal; y (iii) la finalidad del tributo es sustancialmente
diferente.” Por ello, la demanda tampoco presenta razones suficientes para
que el estudio de constitucionalidad se haga en ausencia del señalamiento
expreso de los sectores que la actora considera que no deben incluirse como
obligados de la contribución parafiscal acusada.
Además, concluye, si la actora pretende
sustentar la falta de relación de algunas de las actividades gravadas con las
actividades turísticas, bajo el argumento de que la inclusión de éstas hace
razonable cuestionarse la no inclusión de otras igualmente lejanas al turismo,
entonces pretende plantear un cargo de omisión legislativa relativa, para lo
cual tampoco ofrece razones suficientes.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.- La
Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en
virtud del artículo 241 numeral 4º de la
Carta.
El asunto bajo revisión y problema
jurídico
2.- La demandante solicita a la
Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del artículo 3° de la
Ley 1101 de 2006. Este artículo establece un listado de personas jurídicas y
naturales que deben aportar la contribución
parafiscal para la promoción del turismo. Según la actora el listado en mención grava
actividades que no guardan relación entre sí ni con la actividad del turismo de
manera directa, por lo cual no se constituye un grupo homogéneo. Por ello, considera
que se vulnera el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto
111 de 1996), que define la contribución parafiscal como aquéllos gravámenes
que afectan a un determinado y único grupo social y económico, y que se
utilizan para el beneficio del propio sector. En su parecer, la norma acusada
no atiende a dicha definición porque grava con la contribución parafiscal tanto
actividades ajenas a las turísticas como actividades claramente relacionadas
con este sector. Por lo cual, tampoco se cumple con la finalidad de que el
aportante se beneficie de la destinación de la contribución.
Afirma que con lo anterior, se configura la
vulneración del principio de
justicia y equidad en las contribuciones de los ciudadanos a favor del estado
(art. 95-9 C.N), por cuanto se estaría imponiendo la contribución en mención a
empresas y personal que no se beneficiarían de ella, por estar por fuera de las
actividades turísticas; por lo cual, se vulnera también el principio de equidad
del sistema tributario (art. 363 C.N). Y, la desatención de lo dispuesto en el
artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, implica igualmente el
incumplimiento de la obligación de tomar como base para el establecimiento de
contribuciones parafiscales, las normas legales (art 150-12
C.N), en este caso, el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto.
Para sustentar el cargo, agrega los
siguientes argumentos:
A)
El artículo 29 del Estatuto Orgánico, puede
ser utilizado como parámetro de control de constitucionalidad, teniendo en
cuenta que es una disposición de la ley orgánica de presupuesto.
B)
Dependiendo del
concepto de beneficio que se adopte, se podría afirmar en el caso de la norma
demandada que los contribuyentes son los mismos beneficiarios, o que no lo son,
es decir no es una contribución típica ni atípica[3].
La razón de ello es, tanto la dificultad para encontrar un criterio que
presente a los sectores gravados como homogéneos en sus actividades y en
relación con el turismo, como la facilidad de relacionarlos en dicho sentido,
bajo la afirmación general de que todos podrían tener una relación eventual
circunstancial, indirecta y variable con la actividad turística.
C)
La anterior
característica no describe y contradice el sentido que la
Constitución y la jurisprudencia constitucional han dado a las contribuciones
parafiscales, cual es su singularidad (sólo grava un sector o gremio económico
y social), su destinación especifica (una en beneficio de exclusivo del sector
o gremio que los tributa) y su excepcionalidad (no tiene carácter general como
los impuestos en virtud de las dos características anteriores).
D)
La norma presenta
problemas en la identificación del aportante como beneficiario, porque no es
claro que todos los obligados desarrollen actividades en el sector que se
pretende gravar. Estos problemas generan la vulneración del principio de
equidad, en tanto algunos de los obligados al pago, no se beneficiarían de las
inversiones de los recaudos, pues su objeto económico y social no es el
turismo. Lo que a su vez rompe con la larga tradición colombiana en materia de
diseño de contribuciones parafiscales, en la cual se habían previsto únicamente
el establecimiento de contribuciones parafiscales a cuyo pago estaba obligado sólo
un sector económico respecto del cual era clara su identidad económica[4].
E)
El estudio de constitucionalidad
por parte de la Corte puede llevarse a cabo sin la consideración de los
sectores específicos que presuntamente serían ajenos a las actividades
turísticas, por cuanto la norma en general no atiende los criterios para la
imposición de contribuciones parafiscales. Ahora bien, si en la conformación
del grupo en general, la alternativa del legislador fue exigir un beneficio y
una participación directa de la persona natural o jurídica en la actividad
gravada, o un beneficio y una participación indirecta, circunstancial y
variable; esto es lo que configura el objeto de estudio de la
Corte Constitucional en el análisis de la disposición acusada a partir del
cargo propuesto[5].
3.- Por su lado los intervinientes
señalaron, algunos razones
para sustentar la exequibilidad de la norma y otros para justificar su
inexequibilidad. También, se solicitó por parte de alguno de ellos, fallo
inhibitorio.
Quienes presentaron argumentos a favor de
la exequibilidad de la norma, afirmaron lo siguiente:
A)   En los artículos 42 y 43 de la
Ley 300 de 1996 “por medio de la cual se expide la
Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones”, se garantiza
quiénes son los beneficiarios de la contribución parafiscal para la promoción
del turismo, en tanto en ellos se contempla la creación del Fondo de Promoción
Turística cuyo fin es que el manejo de los recursos provenientes de la
contribución parafiscal, se destine únicamente al desarrollo de la política
turística; lo cual implica que dichos dineros se deberán invertir en beneficio
del gremio o sector gravado. Por ello, consideran que aceptar la vulneración
del principio de equidad, implicaría aceptar que el Fondo de Promoción
Turística tuviera la posibilidad de discriminar al interior del grupo de
gravados, a quién beneficia y a quién no.[6]
B)   La intención del legislador fue justamente,
ampliar la base de obligados de la contribución parafiscal para la promoción
del turismo. Tal como quedó plasmado en la exposición de motivos, con dicho fin
realizó los estudios y análisis necesarios, luego la norma lleva aparejada la
verificación de que los sectores gravados en efecto participan y se benefician
del turismo.[7]
C)   El punto de partida de la demandante, para
concluir que el conjunto de obligados en la norma acusada no es homogéneo está
errado, pues supone que el sector turístico está conformado únicamente por
hoteles, agencias de viajes y restaurantes turísticos, y desconoce que dicho
sector “se extiende a todos los sujetos que explotan directa o
indirectamente la actividad turística, y por ende, se lucran y participan de
los beneficios de los recursos provenientes de la contribución parafiscal a la
que se alude”. Por ello, se debe adoptar la perspectiva del legislador,
según la cual son prestadores de servicios a los turistas aquellos sectores cuyo
beneficio es directamente proporcional al grado de crecimiento o decrecimiento
del turismo.[8]
D)   El legislador goza de una amplia facultad
impositiva, según la jurisprudencia constitucional[9],
en consideración a que el principio democrático lo faculta para tomar medidas
económicas, entre ellas contribuciones de todo tipo.[10]
Aquellos intervinientes que solicitaron la
declaratoria de inexequibiliad del artículo acusado, argumentaron lo siguiente:
A)      Argumento de la falta de homogeneidad. Como quiera que la característica
definitoria de las contribuciones parafiscales es la destinación exclusiva de
los recursos recaudados, en beneficio del sector, gremio o grupo que los
tributa, se requiere que el grupo de gravados sea homogéneo. El grupo del artículo
demandado no lo es, y ello se demuestra al comparar el listado de sujetos
pasivos de la contribución parafiscal para la promoción del turismo, incluido
en la norma acusada (art.3º L.1101/06) y el listado de los prestadores de
servicios turísticos definido en el artículo 12 de la misma Ley (L.1101/06).
Mientras el artículo 3º de la Ley 1101 de 2006 acusado, incluye 21 grupos como
sujetos pasivos de la contribución, el artículo 12 de la misma ley, solamente
contempla 11 de esos 21. Esto quiere decir que el artículo demandado incluye
algunos sectores que no se relacionan con el sector del turismo, de lo cual se
puede derivar:
(i)
La contribución
parafiscal para la promoción del turismo, establece una obligación por concepto
de un beneficio que en la práctica no se da, es decir está mal diseñada.
(ii)Genera problemas de iniquidad porque
establece cargas a sectores que no se van a beneficiar de los recursos por
dicho concepto[11]. Se gravan muchos y se
benefician pocos.[12]
(iii)     Los sectores agrupados en la norma
demandada son tan diversos que resulta muy difícil establecer un fin común real
a todos ellos, al cual dirigir la inversión de los recursos provenientes de
estos pagos parafiscales, pues no se les puede ubicar a todos dentro del sector
del turismo.
(iv)
El legislador reunió
sectores totalmente diferentes vinculados entre sí por razones comerciales, lo
cual deja ver la inaplicación de los principios de singularidad y especificidad
con base en los cuales se deben imponer las contribuciones parafiscales (arts
150-12 y 363 C.N).
(v)
El legislador ha
confundido el criterio de pertenencia a un gremio, que es el que ilumina y
autoriza el cobro de los parafiscales, con el criterio del beneficio, y por
ello incluyó en el grupo de aportantes sectores que según el caso podrían o no
beneficiarse intermitentemente de las actividades turísticas.
(vi)
Esto se desprende, de
la aplicación de la tesis del beneficio indirecto que resulta a todas luces
inconveniente, porque trae como consecuencia que cualquier sector de la
economía puede ser gravado con cualquier contribución parafiscal, ya que
siempre existirá la posibilidad de conectar las distintas actividades
económicas de la sociedad.[13]
B)      Las contribuciones parafiscales no están
sujetas a la cláusula general de competencia del legislador en el ámbito
tributario, sino que por su carácter excepcional (art. 150-12
C.N) están sujetas a reglas estrictas de control constitucional. Luego se debe
aplicar de manera restringida la regla general de la amplia potestad reguladora
del Congreso en materia de contribuciones.[14]
C)      La norma acusada obliga a sectores que
decidieron libremente no pertenecer al sector turismo, a pagar la contribución
parafiscal del último; con lo que se vulnera el principio de libertad económica
(art. 333 C.N).[15]
D)      La Facultad de Derecho de la
Universidad de Cartagena propone a la Corte excluir 10 de los sectores gravados en el artículo
demandado[16], tras considerar que son
sectores que no denotan la intención de pertenecer a la industria turística, en
tanto no se constituyen como unidades económicas que busquen el desarrollo de
actividades que contribuyen al descanso, conocimiento y contacto con otras
culturas y al fomento de las expresiones humanas de naturaleza distinta a lo
cotidiano. Agrega que resulta igualmente inconstitucional el parágrafo 2º de la
norma impugnada ya que estipula en cabeza del Ministerio de Comercio, Industria
y Turismo la definición de la calidad de turístico de algunos sectores
gravados, lo cual debe ser de manejo del legislador como requisito para
establecer sobre dicho sector una contribución parafiscal.
De otra parte el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público solicitó igualmente, que en el presente caso no procede un
estudio de fondo pues encuentra configurada la ineptitud sustantiva de la
demanda. Indica que el cargo propuesto por la actora supone que dentro del
grupo de obligados dispuesto en la norma se incluyeron algunos sectores que no
participan y no se benefician de las actividades del turismo, por lo que debió
señalarse, como elemento necesario de la configuración del cargo, cuáles son
los mencionados sectores.
4.- Por su lado el Procurador General de la
Nación solicitó también a la Corte que se inhiba para hacer un pronunciamiento
de fondo. Encontró que la demanda adolecía de falta de especificidad y suficiencia
en la argumentación. Explicó que para el análisis del cargo consistente en la
falta de homogeneidad del grupo base de contribuyentes de la contribución
parafiscal para la promoción del turismo, resultaba ineludible demostrar tal
ausencia, mediante el señalamiento de cuáles de sus miembros no están
relacionados con el sector turístico.
Agregó que la propuesta del análisis en
abstracto, para que sea la
Corte Constitucional la que determine si el diseño del conjunto de sectores
gravados con la contribución, sigue los lineamientos de la imposición de pagos
parafiscales, no resulta viable pues la demanda tampoco presenta razones
suficientes para que el estudio de constitucionalidad se haga en ausencia del
señalamiento expreso de los sectores que la actora considera que no deben
incluirse como obligados de la contribución parafiscal acusada.
Problema Jurídico
5.- De conformidad con lo anterior, y pese
a la importante cantidad de argumentos esgrimidos, tanto por quienes defienden
la inconstitucionalidad de la norma como por quienes apoyan su
constitucionalidad, la Sala encuentra que el debate jurídico planteado a la
Corte Constitucional en esta ocasión tiene como eje principal lo siguiente: la
determinación de si la conformación de grupo de gravados con la contribución parafiscal
para la promoción del turismo del artículo 3º de la
Ley 1101 de 2006, respeta los principios constitucionales de singularidad
y especialidad derivados del principio de equidad en materia impositiva
(arts. 95-9 y 363 C.N); y que en el caso concreto de las obligaciones
parafiscales se traduce en la exigencia de homogeneidad de los miembros del grupo
de obligados a estos pagos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29
del Estatuto Orgánico de Presupuesto. Esto es, determinar si el legislador
atendió a la necesidad de que la conformación de la base de los obligados a la
contribución parafiscal para la promoción del turismo, fuera un grupo
homogéneo.
Para resolver el anterior problema esta
Sala debe hacer previa referencia a tres asuntos preliminares. (i) La solicitud
de inhibición del Ministerio Público, y a partir de su análisis, la precisión
del alcance del cargo propuesto; (ii) de conformidad con dicho alcance, la
utilización de normas legales orgánicas como parámetro de control de
constitucionalidad; y, (iii) la ausencia de configuración de Cosa Juzgada
respecto de lo decido en la sentencia C-959 de 2007. Luego de ello, se
dispondrá los demás temas a tratar en la presente providencia.
Asuntos preliminares: Solicitud de
inhibición del Procurador General de la
Nación y alcance del cargo. Y utilización de normas legales orgánicas como
parámetro de control de constitucionalidad.
6.- Como se dijo, el Procurador explicó a la
Corte la imposibilidad de emitir un fallo de fondo en el presente caso, por
ineptitud sustantiva de la demanda. Para justificarlo, planteó que la configuración
del cargo de inconstitucionalidad basado en la premisa según la cual el
conjunto de obligados al pago de la contribución parafiscal cuestionada, no es
homogéneo, debió incluir la indicación de cuáles de los miembros de dicho grupo
ostentaban tal característica. A su vez, como quiera que el fundamento de la
falta de homogeneidad consiste en que no todos los sectores económicos
incluidos en el artículo acusado se relacionan directamente con el sector
turístico, la única manera de reparar la inconstitucionalidad es excluir
aquellos sectores que en efecto no participen de las actividades turísticas. Como
ello no se señaló en la demanda, ésta adolece de los requisitos mínimos para
derivar un fallo de mérito por parte de esta Corporación.
7.- Sobre el argumento presentado por la
Vista Fiscal, considera la
Sala que la ausencia de homogeneidad para el caso estudiado es una
característica del grupo en sí mismo considerado, cuyo análisis se puede llevar
a cabo desde varias perspectivas. En primer término, la demostración de que uno
o varios de los miembros no cumplen con alguna de las condiciones que sí cumple
el resto de los miembros; que para el caso serían, la relación y participación
directa en el sector turístico. Dicha demostración es la que echa de menos el
Ministerio Público, y, por demás, esta perspectiva sugiere que la formula de
reparación de la vulneración de los principios constitucionales se de por vía
de excluir aquellos sectores.
Pero, por otro lado, la errónea aplicación
de los principios para el diseño del conjunto de obligados a una contribución
parafiscal, constituye otra perspectiva posible. En efecto, como el legislador
fundamenta la elección de los sectores a quienes les impondrá la contribución
en justificaciones, ello no puede significar que dichas justificaciones no
puedan ser objeto de control de constitucionalidad, precisamente, a la luz de
los principios constitucionales a los que debe ceñirse el Congreso en este tipo
de casos. Si la situación es que el legislador no ha seguido dichos principios,
la formula de reparación puede ser declarar la inexequibilidad de todo el grupo
de obligados. Aunque también, tal como ocurrió en la sentencia C-776 de 2003[17],
la alternativa del juez de control de constitucionalidad podría ser excluir del
ordenamiento aquellos miembros del grupo a quienes considere afectados en un
grado superior, como formula de reparar la iniquidad que sugiere ignorar estos
principios en materia de tributos.
8.- La anterior perspectiva, que es
justamente la que plantea la demandante, resulta razonable para la
Corte Constitucional, también porque la argumentación de la demanda hace
depender el análisis de la norma, de la adecuación constitucional de las
razones esgrimidas por el legislador. En este orden, el alcance del cargo en el
presente caso se refiere al cuestionamiento relativo a si el Congreso ha
utilizado un método acorde a las normas constitucionales, para diseñar el
conjunto de obligados a la contribución parafiscal. En dicho sentido, la
demanda pretende que la Corte precise la alternativa hermenéutica constitucional,
de las posibles opciones para diseñar dicha contribución. Lo que llama la
demandante “tesis del beneficio directo” vs. “tesis del beneficio indirecto”.
Por supuesto, una de las principales labores del control de constitucionalidad
es solucionar disputas entre alternativas interpretativas relativas a normas
constitucionales.
Por las razones anteriores la
Corte considera que la actora plantea un cargo, que remite a una controversia
constitucional, luego no encuentra que la demanda sea inepta.
Utilización de normas legales orgánicas
como parámetro de control de constitucionalidad.
9.- La
Corte ha señalado que forman parte del bloque de constitucionalidad aquellas
reglas y principios que, sin figurar expresamente en la
Carta, tienen rango constitucional (bloque de constitucionalidad en sentido
estricto) o al menos representan parámetros de constitucionalidad (bloque de
constitucionalidad en sentido lato) que permiten controlar la
constitucionalidad de las leyes y de las normas de inferior jerarquía, por
cuanto la propia Constitución, por medio de cláusulas de remisión, confiere
fuerza jurídica especial a esas reglas y principios. Así, ha dicho al respecto
esta Corte:
“(E)l control constitucional de una ley deberá verificarse no sólo
frente al texto formal de la Carta, sino también a partir de su comparación con
otras disposiciones con carácter “supralegal” que tienen relevancia
constitucional. En otras palabras, el conjunto de normas que se utilizan como
parámetro para analizar la validez constitucional de las leyes integra el
denominado bloque de Constitucionalidad.
Por consiguiente, existen ocasiones en las cuales las normas que,
por su naturaleza, se convierten en parámetros para el enjuiciamiento de la
constitucionalidad de una ley, pueden integrar el bloque de constitucionalidad.
Todas las normas que integran el bloque de constitucionalidad son parámetros de
legitimidad constitucional, pero no por ello gozan de idéntica jerarquía
normativa. Así pues, no todos los contenidos normativos que son parámetros de
constitucionalidad, deban ser modificados de acuerdo con el procedimiento
previsto para la reforma constitucional, pues el proceso de cambio normativo
varía según la naturaleza de cada disposición. Pero, todas las normas que
integran el bloque de constitucionalidad son parámetros necesarios e
indispensables para el proceso de creación de la ley.
Es por ello que la jurisprudencia ha señalado que es posible
distinguir dos sentidos del concepto de bloque de constitucionalidad. El
primero: stricto sensu, conformado por aquellos principios y normas que han
sido normativamente integrados a la
Constitución por diversas vías y por mandato expreso de la
Carta, por lo que entonces tienen rango constitucional, como los tratados de
derecho humanitario (C.P. arts. 93 y 103). De otro lado, la noción lato sensu
del bloque de constitucionalidad se refiere a aquellas disposiciones que
“tienen un rango normativo superior a las leyes ordinarias”, aunque a veces no
tengan rango constitucional, como las leyes estatutarias y orgánicas, pero que
sirven como referente necesario para la creación legal y para el control constitucional.”[18]
10.- En suma, entre las normas que forman
parte del bloque de constitucionalidad se encuentran algunos tratados. Sin
embargo, la Corte ha sido muy clara en señalar que no todos los tratados hacen
parte del bloque de constitucionalidad sino únicamente los tratados de límites
y aquellos que reconocen derechos humanos. A su vez, se ha afirmado que la
conformación del bloque remite a todas aquellas normas, de diversa jerarquía,
que sirven como parámetro para llevar a cabo el control de constitucionalidad
de la legislación. De ahí, que no sólo lo conformen el articulado de la
Constitución y los tratados internacionales referidos, sino algunas disposiciones
de leyes orgánicas y de leyes estatutarias. En este orden se ha sostenido que estas
leyes conforman el bloque de constitucionalidad lato sensu, lo que
significa que se trata de “parámetros para determinar el valor
constitucional de las disposiciones sometidas a control”[19].
11.- Ahora bien, sobre la utilización de
las normas legales (orgánicas
estatutarias) como parámetro de control de
constitucionalidad, se recalcó en sentencia C-277 de 2007[20]
la importancia de entender que el respeto de las normas de rango legal para el
ejercicio de dicho control, es un tópico que a primera vista parecería contradictorio.
Esto, en la medida en que la definición genérica de dicho control, ha sido que
éste consiste en el cotejo de disposiciones de rango legal con disposiciones de
rango constitucional, con el fin de verificar que las primeras no vulneren las
segundas. Se explicó en la citada C-277 de 2007, que hay casos en que la
vulneración de una norma de rango constitucional sólo puede ser apreciada si se
utiliza una ley como norma interpuesta. “En ciertas ocasiones de la
simple confrontación entre una norma constitucional (A) y la ley enjuiciada (B)
no es posible apreciar la validez de esta última, pues el alcance pleno de la
norma constitucional debe ser comprendido con una interpretación complementaria
de ciertas leyes (C).”[21] Estas
leyes que permiten determinar el alcance pleno de las normas constitucionales y
de esta forma apreciar en un caso concreto la constitucionalidad de otra ley
enjuiciada cumplen funciones de parámetro complementario o de norma
interpuesta.[22] Es decir, la
implementación del control de constitucionalidad pasa de tener dos elementos en
la actividad de cotejo de normas, a tener tres. La norma objeto de control (B)
se compara con la norma constitucional (A), y a su vez esta última adquiere su
verdadero alcance a partir de la consideración de la norma legal orgánica o
estatutaria (C).
De otro lado, también se debe considerar que la relación de las leyes orgánicas y estatutarias
con las leyes ordinarias, implica afirmar que las primeras, en razón de su
especial caracterización constitucional, obran como parámetro general de las
segundas. De allí que la ley ordinaria no podría entrar a modificar o derogar
ningún aspecto contenido en la ley orgánica o estatutaria, por cuanto se
estaría oponiendo o contrariando los dictados de una norma jurídica que se ha
expedido mediante el trámite especial (trámite de ley orgánica o estatutaria)
que la misma Constitución ha dispuesto. Luego, su modificación o derogación
debe hacerse por el mismo trámite, so pena de vulnerar la
Constitución.
Por lo anterior, por vía de incumplir
alguna disposición orgánica, la ley ordinaria puede vulnerar la cláusula
constitucional que autoriza al legislador a regular ciertas materias únicamente
mediante el trámite de leyes orgánicas o estatutarias y no mediante el trámite
de leyes ordinarias (trámite legislativo ordinario). Cuando este tipo de
conflictos se generan, procede estudio de constitucionalidad, en tanto la
Constitución termina presuntamente vulnerada, a partir de la contradicción que
presenta la ley ordinaria respecto de las leyes orgánica y estatutaria.[23]
Esto quiere decir, que las referidas
leyes orgánica y estatutaria pueden ser utilizadas como parámetro de control de
constitucionalidad, en tanto (i) determinan en algunos casos el alcance real de
las normas constitucionales y (ii) su contenido, según la
Constitución, enmarca los límites a los que deben ceñirse otras leyes, lo cual
configura la exigencia de un trámite especial en ciertos temas (trámite de ley
orgánica o estatutaria), que debe ser respetado so pena de vulnerar los
principios constitucionales que la contienen.
12.- En el caso concreto, la ley ordinaria
demandada tiene un contenido presuntamente contrario al artículo 29 del
Estatuto Orgánico de Presupuesto, que a su vez corresponde al artículo 2º de la
Ley 225 de 1995[24], la cual se constituye
como una ley orgánica en tanto es una ley modificatoria de la
Ley Orgánica de Presupuesto. En dicho sentido se dan dos situaciones: (i) la
vulneración de la ley orgánica, en este caso, sugiere igualmente la vulneración
de contenidos constitucionales, tales como la equidad en materia de contribuciones
de los ciudadanos a los gastos del estado y en materia tributaria. Es decir, el
mencionado artículo 29 del Estatuto Orgánico de Presupuesto establece el
verdadero alcance de dichos principios constitucionales. Y (ii) al ser la ley
ordinaria presuntamente contraria a la ley orgánica, puede vulnerar la exigencia
constitucional que impide que las leyes ordinarias regulen de manera distinta
temas de ley orgánica; o lo que es igual, puede vulnerar el principio según el
cual mediante el trámite legislativo ordinario no se pueden regular temas para
los que la Constitución exige un trámite especial de ley orgánica o
estatutaria.
Por ello, en el caso sub judice la
supuesta vulneración del artículo 29 del Estatuto Orgánico de Presupuesto,
tiene la entidad constitucional suficiente para generar un estudio de
constitucionalidad, por parte de esta Corte, en tanto el verdadero alcance de
la potestad del legislador para determinar contribuciones parafiscales, del
artículo 150-12 de la Constitución, está dado en la definición del mencionado
artículo 29 Estatuto Orgánico de Presupuesto. De otro lado, el sentido del
principio de equidad, como criterio establecido en la
Constitución para diseñar las contribuciones de los ciudadanos para sufragar en
equidad los gastos del Estado (art. 95-9
C.N), y así las contribuciones parafiscales (art.363 C.N), se entiende
mediante el análisis del contenido del artículo referido de la norma legal
orgánica. Pues, es esta última la que define la forma concreta en qué sentido
se ha de respetar dicho principio.
Ausencia de Cosa Juzgada respecto de lo
decidido en la sentencia C-959 de 2007.
13.- Mediante la sentencia C-959 de 2007
se declararon exequibles el numeral 14 del artículo 3° de la
Ley 1101 de 2006, el cual establece que los concesionarios de aeropuertos y
carreteras están obligados al pago de la contribución parafiscal para la
promoción del turismo, así como el parágrafo 4° del mencionado artículo que
establece la base de liquidación para dichos concesionarios. En aquella ocasión
la Corte analizó un cargo de constitucionalidad según el cual los concesionarios
en mención no pertenecían al sector turístico, por lo cual no se beneficiarían
de la inversión de las mencionadas contribuciones. Se planteó entonces a la
Corte la vulneración del principio de igualdad, pues los otros sectores
gravados pagaban el tributo pero se beneficiaban de su inversión, mientras que
los concesionarios, que también lo pagaban no se beneficiaban.
Así, la
Corte demostró que estos concesionarios sí pertenecían al sector turístico, en
tanto el incremento de dichas actividades (las turísticas) tiene como
consecuencia directa la utilización en mayor grado de la infraestructura
aeroportuaria y de carreteras (C-959 de 2007, fundamento jurídico 7.3).
14.- De otro lado, el presente caso
sugiere dos distinciones que impiden la configuración de cosa juzgada respecto
de la sentencia comentada: (i) se demanda todo el artículo; y (ii) el cargo se
refiere a la presunta falta de conformidad constitucional de los criterios
utilizados por el legislador para conformar el grupo de sectores gravados con
la contribución parafiscal.
De entrada, cabe recordar que según la
jurisprudencia de la Corte, el fenómeno de Cosa juzgada se configura bajo dos
requisitos: (i) que se proponga estudiar el mismo contenido normativo de la
misma proposición normativa, ya estudiada en una sentencia anterior; y (ii) que
se proponga dicho estudio por las mismas razones (esto incluye el referente
constitucional o norma presuntamente vulnerada), ya estudiadas en una sentencia
anterior. Ahora bien, sólo en presencia de estas dos condiciones se genera a su
vez una obligación, cual es la de estarse a lo resuelto en la sentencia anterior[25].
Como se ve, ninguno de los dos requisitos se cumple en presente caso.
Con todo, podría pensarse que en últimas
en ambos procesos (C-959/07 y D-7295) existe una razón común y determinante,
cual es que supuestamente hay sectores gravados por la norma que no pertenecen
al sector turístico, por lo cual no deberían ser obligados al pago de la
contribución. Si bien esto es cierto, también lo es que esta razón puede
sugerir cargos distintos. No es lo mismo analizar la constitucionalidad de la
norma mediante la demostración de que un sector determinado, por las
actividades que despliega, en efecto pertenece al sector turístico, para
concluir que sí tiene relación con dicho sector (C-959/07); a analizar la
constitucionalidad de los criterios que el legislador utilizó para conformar el
conjunto de gravados, para concluir que el diseño del grupo se hizo conforme a
los principios constitucionales (D-7295).
15.- Aclarado lo anterior, la
Corte desarrollará los siguientes temas para estudiar la constitucionalidad de
la norma a partir del cargo propuesto en el escrito de la demanda: (i) Marco
normativo de la contribución parafiscal para la promoción del turismo, y (ii) principios
constitucionales de las contribuciones parafiscales. Con base en lo anterior (iii)
se analizará la presunta falta de homogeneidad del grupo gravado con la
contribución en mención.
Marco normativo de la contribución parafiscal
para la promoción del turismo.
16.- La
Ley 1101 de 2006 “por la cual
se modifica la Ley 300 de 1996 - Ley
General de Turismo y se dictan otras disposiciones”, establece en su artículo 1º la creación de la
contribución parafiscal con destino a la promoción y competitividad del
turismo[26]. Esta
disposición modificó el artículo 40 de la
Ley 300 de 1996 “por medio de la cual se expide la ley General de Turismo y
se dictan otras disposiciones”, cuyo contenido tenía el mismo sentido del
artículo 1º de la Ley 1101 de 2006,
pero incluía en su texto que la contribución en cuestión estaría a cargo de los establecimientos
hoteleros y de hospedaje, las agencias de viajes y los restaurantes turísticos.[27] El
artículo 2º de la Ley 1101 de 2006,
modificatorio del artículo 41 de la
Ley 300 de 1996, establece la base de liquidación de la contribución.
Por su lado, el artículo 42 de la
Ley 300 de 1996, dispone la creación del Fondo de Promoción Turística (en
adelante FPT) para el manejo de los recursos provenientes de la contribución parafiscal para la
promoción del turismo. A su turno el artículo
10 de la Ley 1101 de 2006[28],
modificatorio del artículo 43 de la Ley 300 de 1996[29],
establece que la destinación de estos recursos será la ejecución de proyectos de competitividad,
promoción y mercadeo con el fin de incrementar el turismo interno y receptivo.
Añade que también tendrá por objeto financiar la ejecución de políticas de
prevención y campañas para la erradicación del turismo asociado a prácticas
sexuales con menores de edad.
De igual modo, el artículo 11 de la
Ley 1101 de 2006[30], que modifica el
artículo 46 de la Ley 300 de 1996[31], dispone la conformación
del Comité Directivo del FPT, por el Ministro de Comercio, Industria y Turismo;
el Presidente de Proexport; cinco (5) representantes de organizaciones gremiales
de aportantes; un gobernador designado por la
Conferencia de Gobernadores; un alcalde designado por la
Federación Colombiana de Municipio; y un representante del sector de
ecoturismo.
Por último, el artículo 48 de la
Ley 300 de 1996[32] autoriza que el control
fiscal sobre los recursos que integran el fondo, se contrate con empresas
privadas colombianas, de conformidad con lo establecido en el inciso segundo
del artículo 267 de la Constitución[33].
17.- La
Corte encuentra sobre lo anterior, que la
Ley 1101 de 2006 introdujo modificaciones importantes en relación con la regulación
de la contribución parafiscal para la promoción del turismo. En primer lugar
amplió la base de contribuyentes, lo que justamente es el punto de discusión en
la presente providencia, pues pasó de tres (3) sectores gravados (establecimientos hoteleros y de
hospedaje, agencias de viajes y restaurantes turísticos) a veintiuno (21) en la
nueva ley (L.1101/06), incluyendo diversas actividades económicas como
obligados de la contribución.
En segundo término, se estructuró
institucionalmente de manera distinta la destinación de los recursos del FPT,
mediante la adición de dos condiciones inexistentes
en la ley 300 de 1996. Se
supeditó su ejecución a (i) la
implementación de “la Política de Turismo que presente el Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo al Comité Directivo del Fondo de Promoción
Turística”, y (ii) la consideración de los proyectos “previamente
incluidos en el Banco de Proyectos” creado en la ley 1101 de 2006. Ello
indica la intención del legislador de crear un vínculo institucional, como
sustento sólido del manejo de los recursos provenientes de la contribución
parafiscal bajo estudio; así como comprometer al Estado con la formulación de
políticas sobre turismo definidas, permanentes y con diferentes plazos de
ejecución, con el fin de garantizar su efectividad. De ahí, la creación de un
banco de proyectos sobre el tema.
Otra modificación
importante, se refiere a la conformación del Comité Directivo del FPT, quien
aprueba las inversiones de los recursos, cuya conformación en el artículo 46 de
la Ley 300 de 1996, se limitaba a cuatro (4) miembros (Ministro de Desarrollo
Económico, Ministro de Hacienda, el Director Nacional de Planeación y el
Gerente General de Proexport). Mientras que la nueva ley (art.11. L.1101/06)
incluye cuatro (4) nuevos miembros y excluye tres (3) de los anteriores. Así
pues, se incluyen como nuevos miembros, cinco (5) representantes de organizaciones
gremiales de aportantes, un gobernador
designado por la Conferencia de Gobernadores, un alcalde designado por la
Federación Colombiana de Municipios y un representante del sector de
ecoturismo. Y, se excluyen a los Ministros de Desarrollo Económico, de Hacienda y al Director Nacional
de Planeación.
Sobre esta modificación,
resulta claro para la Corte que el Congreso de la
República detectó la necesidad de vincular al manejo e inversión de los
recursos provenientes del pago parafiscal para la promoción del turismo, no
sólo a entes cercanos a dicha actividad económica, sino sobre todo a miembros del
nuevo grupo de aportantes que la misma ley dispuso. Ello indica la conciencia
del legislador a la hora diseñar la contribución parafiscal, de atender el requerimiento
de que las actividades gravadas fueran igualmente las beneficiadas con las
inversiones originadas en estos recursos.
18.- En este mismo sentido se enfilaron los
argumentos presentados por los ponentes del proyecto[34]
de la actual Ley 1101 de 2006. En efecto, en el informe de ponencia conjunta
para primer debate, uno de los tres objetivos del proyecto de ley fue descrito
como: “el proyecto pretende (…) la ampliación de la base de contribuyentes, nuevos
aportantes, entre los que se cuentan las aerolíneas y las concesiones viales,
de la parafiscalidad actual como requisito indispensable para elevar los
recursos disponibles para el turismo interno e internacional. En la actualidad
los recursos de la contribución alcanzan una cifra de $3.400 millones anuales,
cifra que se elevaría a $10.000 anuales.”[35] Igualmente en el informe de ponencia para
segundo debate se consignó como uno de los “aspectos centrales del proyecto
de ley: Fortalecimiento
de la contribución parafiscal para el turismo, a través de la inclusión de
nuevos aportantes.”[36]
A su vez, dicha inclusión de nuevos
contribuyentes parafiscales, la justificó el legislador señalando que “el proyecto integra como nuevos aportantes
a un grupo de actores que de una u otra forma son actores de la actividad
turística y como tales se vuelven beneficiarios de los recursos del Fondo de
Promoción.”[37] En este orden, el tema de la relación de
ciertos sectores que el proyecto de ley proponía gravar, con el sector
turístico fue ampliamente discutido en desarrollo del respectivo trámite
legislativo.
Por ejemplo, la
Cámara colombiana de Infraestructura, como gremio que agrupa a los
concesionarios viales y aeropuertos, sectores que el proyecto propuso gravar, manifestaron
el presunto desconocimiento del legislador de la naturaleza jurídica de sus
actividades económicas, al concebirlos como un componente del sector turístico.
Ante ello, se afirmó por parte de los ponentes del proyecto que “al ser
contribuyentes también son beneficiarios de los proyectos financiados por el
Fondo de Promoción Turística e incluso del incremento de la actividad turística
que se ve reflejada en un incremento del tránsito vehicular por las vías del
país. (…) Este sector, como muchos otros, se beneficia del turismo. Es
comprobable a través de la verificación del incremento de pasos de peaje en fines
de semana (…)”[38] .
Como sustento de lo anterior presentó una estadística del “total de
movilizaciones en puentes festivos y temporadas por carretera”[39],
el cual muestra la tendencia presentada.
En la discusión del proyecto se tuvo en
cuenta de igual manera, la consideración según la cual el criterio determinante
para la conformación del grupo de contribuyentes parafiscales para la promoción
del turismo, lo constituía la participación directa en actividades del sector
turístico. Ello se evidenció en el informe de ponencia, cuando se fundamentó la
necesidad de discriminar en el caso de los concesionarios viales y aeroportuarios,
el transporte de pasajeros y el transporte de carga, para establecer que la
base de liquidación de la contribución en estos casos se calcularía únicamente
respecto del transporte de pasajeros.[40] Y, al menos en lo que se
refiere al transporte aéreo, quedó regulado en dicho sentido (par. 2º art. 2
L.1101/06), en el texto definitivo de la ley.
Por último, se hizo énfasis en el manejo de los recursos de la
contribución parafiscal, cuya destinación debía precisarse aún más en la nueva
disposición. Al respecto se afirmó: “Queda claro en el proyecto de ley que dichos recursos
se destinarán exclusivamente a la ejecución de proyectos de competitividad,
promoción y mercadeo con el fin de incrementar el turismo interno y receptivo y
que dichos proyectos estarán enmarcados en la
Política Sectorial de Turismo del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo;
estas precisiones evitarán cualquier posible dispersión en la destinación de
los recursos asegurando una línea de trabajo con proyectos que correspondan a
una política establecida.”[41]
Principios Constitucionales de las
Contribuciones Parafiscales. Reiteración de jurisprudencia.
19.- La jurisprudencia de la
Corte Constitucional ha sostenido la interpretación según la cual, el sistema fiscal del ordenamiento jurídico
colombiano prevé tres gravámenes: (i) los impuestos, (ii) las tasas y (iii) las
contribuciones. Aunque todos ellos se reflejan como expresión de la potestad
impositiva del Estado, cada uno presenta características especiales que no
permiten su asimilación jurídica[42]. Recientemente, en sentencia C-713 de
2008, se recogieron los criterios jurisprudenciales que definen los elementos
principales de cada uno de estos tipos de contribución:
·
Los impuestos
son prestaciones pecuniarias de carácter unilateral que no constituyen
remuneración por prestaciones determinadas, son de carácter obligatorio,
carecen de destinación específica, su tarifa es definida directamente por la
autoridad de representación popular que las impone, hacen parte del
presupuesto, se someten a control fiscal, su cuantía es la necesaria para el
cubrimiento de los gastos públicos y son administrados por el Estado.[43]
“Las condiciones básicas del impuesto son: (i) Tienen una vocación
general, lo cual significa que se cobran sin distinción a todo ciudadano que
realice el hecho generador; (ii) No guardan una relación directa e inmediata
con un beneficio específico derivado para el contribuyente; (iii) En cuanto
ingresan a las arcas generales del Estado conforme al principio de unidad de
caja, éste puede disponer de dichos recursos de acuerdo con lo previsto en los
planes y presupuestos nacionales; (iv) Su pago no es opcional ni discrecional,
lo que se traduce en la posibilidad de forzar su cumplimiento a través de la
jurisdicción coactiva; (v) La capacidad económica del contribuyente es un
principio de justicia y equidad que debe reflejarse implícitamente en la ley
que lo crea, sin que por ello pierda su vocación de carácter general”.[44]
·
Las tasas son
prestaciones pecuniarias que constituyen remuneraciones de los particulares por
los servicios prestados por el Estado en desarrollo de su actividad, en principio no son obligatorias -pues
queda a discrecionalidad del interesado en el bien o servicio que preste el
Estado-, sus tarifas son
fijadas por autoridades administrativas, ellas no necesariamente comprenden el
valor total del servicio prestado, hacen parte del presupuesto, se someten a
control fiscal, su cuantía es proporcional al costo del servicio y son
administrados por el Estado.
“En este orden de ideas, se consideran tasas aquellos gravámenes que
cumplan las siguientes características: (i) La prestación económica
necesariamente tiene que originarse en una imposición legal; (ii) La misma nace
como recuperación total o parcial de los costos que le representan al Estado,
directa o indirectamente, prestar una actividad, un bien o servicio público[45]; (iii) La
retribución pagada por el contribuyente guarda relación directa con los
beneficios derivados del bien o servicio ofrecido, así lo reconoce el artículo 338 Superior al disponer que: “La ley
[puede] permitir que las autoridades fijen las tarifas de las [tasas] que
cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios
que les presten”; (iv) Los valores que se establezcan como obligación
tributaria excluyen la utilidad que se deriva de la utilización de dicho bien o
servicio; (v) Aun cuando su pago resulta indispensable para garantizar el
acceso a actividades de interés público o general, su reconocimiento tan sólo
se torna obligatorio a partir de la solicitud del contribuyente, por lo que las
tasas indefectiblemente se tornan forzosas a partir de una actuación directa y
referida de manera inmediata al obligado (C-1171 de 2005); (vi) El pago, por regla general, es proporcional, pero en ciertos casos
admite criterios distributivos, como por ejemplo, con las tarifas
diferenciales”.[46]
·
Finalmente, las contribuciones
parafiscales son gravámenes obligatorios que no tienen el carácter de
remuneración de un servicio prestado por el Estado, no afectan a todos los
ciudadanos sino únicamente a un grupo económico determinado, tienen una
destinación específica en cuanto se utilizan para el beneficio del sector
económico que soporta el gravamen, no se someten a las normas de ejecución
presupuestal y son administrados por órganos que hacen parte de ese mismo
renglón económico. Las
contribuciones parafiscales, que “se encuentran a medio camino entre las tasas y los
impuestos”[47], están definidas en el artículo 29 del Estatuto Orgánico del
Presupuesto Nacional[48] y sus características son:
“(i) Surge de la realización actual o potencial de obras públicas o
actividades estatales de interés colectivo, en donde necesariamente debe
existir un beneficio para un individuo o grupo de individuos; (ii) Se trata de
una prestación que reconoce una inversión estatal, por lo que su producto está
destinado a su financiación; (iii) La prestación que surge a cargo del
contribuyente es proporcional al beneficio obtenido, así lo reconoce el
artículo 338 Superior al señalar que: “La ley [puede] permitir que las
autoridades fijen las tarifas de las [contribuciones] que cobren a los
contribuyentes, como (...) participación en los beneficios que les
proporcionen”; (iv) El obligado tributario no
tiene la opción de negarse a la inversión, por el contrario, se encuentra
comprometido con su pago a raíz del provecho que le reporta; (v) La
contribución, por regla general, es progresiva, pues se liquida de acuerdo con
el rédito obtenido”[49].
20.- Sobre las rentas parafiscales precisó la
Corte en sentencia C-655 de 2003, que su obligatoriedad deriva de su
naturaleza de tributo, y en
dicho sentido se origina en virtud del poder coercitivo del Estado. Cuentan
igualmente con un elemento que se ha denominado singularidad en cuanto
sólo gravan a un grupo, sector o gremio económico o social. Y, como
consecuencia de lo anterior, su destinación debe ser específica, pues se
pretende garantizar el beneficio exclusivo del grupo, sector o gremio que los
tributa. No obstante, al ser una contribución, no implican una
contraprestación equivalente al monto de lo que se paga; además de que su
naturaleza es pública, ya que pertenecen al Estado aún cuando no se
cuentan como ingresos de la Nación y no ingresan al presupuesto nacional. Su
regulación es excepcional, al tenor de lo dispuesto en el numeral 12 del
artículo 150 constitucional; y está sometido a control fiscal, que por
regla general ejerce la
Contraloría General de la República.
De igual modo, se ha afirmado que deben
entenderse como instrumento
para la generación de ingresos públicos, cuya característica esencial es
afectar a un determinado y único grupo social o económico (singularidad),
y dirigir su beneficio al propio grupo gravado (especificidad). Este
rasgo definitorio es de origen normativo pues el artículo 29 del Estatuto
Orgánico de Presupuesto define este tipo de contribuciones en el siguiente
sentido:
“ARTICULO 29. Son contribuciones parafiscales los gravámenes
establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado
y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio
sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará
exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán
sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes
financieros que resulten al cierre del ejercicio contable.”
21.- En relación con este elemento esencial de las
contribuciones parafiscales, se ha explicado igualmente que la adjudicación de la
obligación en cabeza de sectores que guardan relación entre sí como gremio o
como grupo, se debe precisamente a la necesidad de orientar la inversión de
estos recursos a favor de aquellos que lo han pagado. Estos es que su carácter singular
se debe a su necesidad de especificidad.
Sobre el particular se ha dicho: “Una condición esencial de la
parafiscalidad, según la Constitución, la ley y la jurisprudencia, es la
destinación exclusiva de los recursos al beneficio del sector, gremio o grupo
que los tributa. Esa destinación es posible en la medida en que los
sujetos pasivos conforman un grupo homogéneo, identificable tanto para la
imposición del tributo, como para beneficiarse con la inversión de sus propios
recursos.”[50]
Con todo, la jurisprudencia ha avanzado
en punto de detallar aún más el anterior principio jurisprudencial. En el
estudio de constitucionalidad realizado por esta Sala, al proyecto de ley estatutaria
que hizo reformas a la ley de administración de justicia (Ley 270 de 1996), se
concluyó que el denominado arancel judicial “corresponde a una suerte de
recurso parafiscal”[51]. Explicó
la Corte en dicha ocasión, que si bien es cierto que originariamente las
contribuciones parafiscales fueron una consecuencia de la realización de la
faceta social del Estado de Derecho, ante la necesidad de acceder a los
recursos necesarios para financiar renglones económicos agrícolas y ganaderos,
nada se opone a que nuevos sectores sean incorporados al concepto tributario de
parafiscalidad, con el fin de imponerles cargas que sean administradas por esos
sectores y que redunden en su propio beneficio.
22.- A partir de ello se puede concluir, que
la expansión de los sectores susceptibles de rentas parafiscales, obliga que su
diseño por parte del legislador, sea moldeado de acuerdo a las necesidades y
configuración de cada sector. Así pues, las exigencias del sector ganadero, en
cuanto a la determinación de los obligados y a la garantía de la inversión a
favor del gremio respectivo o a la base de liquidación de la contribución, no
será igual a las exigencias de los mismos rasgos generales en el caso del
sector de la administración de justicia.
Justamente, el anterior criterio fue
aplicado también en la sentencia C­-959 de 2007, en la cual la
Corte estudió el caso puntual de la inclusión de los concesionarios de
aeropuertos y carreteras dentro del grupo de obligados de la contribución
parafiscal para la promoción del turismo. Al hacer frente, en aquella ocasión,
al reparo del demandante según el cual se vulneraba el principio de igualdad con
la inclusión en mención, porque los concesionarios referidos no participaban
del sector turístico, la Corte demostró que la dinámica propia de las
actividades turísticas permitía concluir que sí existía una relación entre la
actividad de los concesionarios de aeropuertos y carreteras y el turismo. Por
la importancia y pertinencia del argumento de la
Corte en la sentencia citada, se trascribirá in extenso a continuación:
“ 7.3. La infraestructura de los aeropuertos y de las carreteras
entregados en concesión, está directamente vinculada con el transporte de las
personas que se desplazan con diversos propósitos, entre ellos los relacionados
con el turismo y la recreación, como lo demuestra el demandante[52]
al aportar estudios comparativos sobre el volumen de pasajeros que se moviliza
durante los periodos de vacaciones, días feriados y puentes festivos.
Resulta lógico que la infraestructura aeroportuaria y de
carreteras sea utilizada por turistas, estudiantes, empleados, pensionados,
comerciantes y demás personas, como también resulta difícil determinar en cada
caso el propósito de los viajeros; sin embargo, no se requieren mayores
elucubraciones para concluir que toda inversión destinada al mejoramiento y
adecuación de los terminales aéreos y de la red vial, redunda en mayor
seguridad, comodidad y eficiencia para todos los pasajeros, con claras
consecuencias para el transporte de carácter turístico y recreativo. También
reportarán beneficios los concesionarios de de aeropuertos y carreteras, pues
en la medida que haya más turismo recibirán más ingresos o será preciso a su
turno crear más aeropuertos y carreteras para nuevos concesionarios.
7.4. La movilidad de los turistas depende en buena medida de las
condiciones ofrecidas por los concesionarios de aeropuertos y carreteras,
generándose un vínculo directo entre la calidad del servicio ofrecido por los
concesionarios y la demanda de quienes viajan con fines turísticos, relación
que se traduce en consecuencias económicas, pues a mayor demanda de servicios
más movilización de turistas y, naturalmente, mejor promoción y desarrollo para
este sector de la economía.
Para la Sala, el legislador en ejercicio razonable de su
competencia para configurar el sistema normativo en materia de contribuciones,
procedió conforme con lo dispuesto en el artículo 338 de la
Constitución Política, cuando incorporó a los concesionarios de aeropuertos y
carreteras como aportantes de la contribución parafiscal para la promoción del
turismo. En esta medida, contrario a lo que considera el demandante, el
Congreso de la República no desconoció el derecho a la igualdad, sino que actuó
de manera proporcional al fin buscado con la norma, constituido por la
necesidad de fortalecer e incrementar la contribución, controlar la evasión y
unificar en un solo ente su recaudo.”[53]
Lo anterior significa en últimas, que la
Corte Constitucional ha ido matizando el análisis de la exigencia del
requisito de la singularidad de las contribuciones parafiscales, no para
aplicarlo de manera menos estricta, sino para hacerlo coherente con la dinámica
económica de los distintos sectores en los que el legislador decide imponerlas.
Y, adicional a ello, el sentido de la argumentación que representa tal
tendencia, tanto del juez de control de constitucionalidad como del legislador,
es el énfasis en la verificación de los requisitos de la especificidad. Es
decir, la comprobación efectiva de que los obligados a un pago parafiscal
determinado se beneficien del sector gravado, luego de la inversión de dichos
dineros. Así, el estado actual de jurisprudencia en esta materia, debe seguirse
aplicando al diseño mismo de las contribuciones parafiscales, como al análisis
de su constitucionalidad.
Análisis del cargo. Supuesta falta de homogeneidad
del grupo de obligados al pago de la contribución parafiscal para la promoción
del turismo.
23.- Como se dijo, pese a la gran cantidad
de argumentos para sustentar la supuesta inconstitucionalidad de la norma
acusada, todos ellos derivaban de un sólo problema atribuido a la disposición
demandada, cual es el consistente en que el grupo regulado en ella no cumple
con el requisito de singularidad propio de los pagos parafiscales. Es
decir, el grupo del artículo 3º de la Ley 1101 de 2006, presuntamente no es
homogéneo, luego la contribución en cuestión no fue diseñada de conformidad con
los requisitos para ello, por lo que se vulnera el alcance de la potestad del
legislador para establecer contribuciones parafiscales (art. 150-12
C.N) y el principio de equidad en las contribuciones de los ciudadanos a los
gastos del Estado (art. 95-9 C.N) y especialmente en aquellas contribuciones de
carácter tributario (art. 363 C.N).
Sobre lo anterior, que configura el sentido
del cargo objeto de estudio, la Sala considera que no existe justificación
suficiente para concluir que la contribución parafiscal para la promoción del
turismo haya sido mal diseñada por parte del legislador, luego que carezca de
homogeneidad.
De conformidad con lo expuesto, para la
Corte Constitucional existen tres razones principales que sustentan esta
conclusión: (i) la complejidad de la dinámica que subyace al turismo como
actividad económica, impide la asimilación del conjunto de personas naturales y
jurídicas que lo ejercen, como un gremio cerrado o excluyente; (ii) el
legislador ha verificado de manera razonable que el cumplimiento del requisito
de singularidad (exigencia de homogeneidad) dependa de modo riguroso de
la especificidad, es decir, la actividad económica que se beneficie de
manera directa y proporcional del incremento del turismo, puede ser gravada; y
(iii) como quiera que el cumplimiento del requisito de especificidad
significa en suma, que los sectores gravados se vean en efecto beneficiados de
la inversión que haga el Fondo de Promoción Turística; ello traslada los cuestionamientos
relativos a cómo beneficiar a la supuesta variedad de miembros del grupo de
obligados, a la labor del Fondo y al manejo de su Comité Directivo. A su vez,
esto se traduce en un asunto de seguimiento de políticas públicas y no de
constitucionalidad de la norma acusada.
24.- Respecto de la razón (i), se encuentra
que los criterios utilizados por quienes concluyen que el grupo de gravados no
es homogéneo atienden a la noción de grupo como gremio cerrado y excluyente, es
decir, consideran a partir de una interpretación restringida, que las
actividades turísticas se circunscriben a las actividades hotelera y de
agencias de viajes. Para la Corte, resulta inadecuado dicho alcance, por la
complejidad y enorme variedad de formas de ejercer, ofrecer y hacer turismo.
Uno de los intervinientes[54]
cita la definición de turista y de turismo de la
Organización Mundial del Turismo (OMT), la cual se refiere a que la industria
turística está constituida
por el conjunto de actividades que contribuyen al descanso, conocimiento y
contacto con otras culturas y al fomento de las expresiones humanas de
naturaleza distinta a lo cotidiano. Esta definición incluye, por supuesto,
innumerables actividades. Y, tanto es así, que en la misma ley 300 de 1996 (Ley
General de Turismo) el legislador incluyó un título (el Título IV) exclusivo
para definir y regular las actividades denominadas ecoturismo, etnoturísmo,
agroturismo, acuaturísmo y turismo metropolitano; y otro título (el Título V)
para el llamado turismo de interés social.
Ahora bien, conciente el legislador de que
ello es así, decidió igualmente incluir en las modificaciones a la
Ley General de Turismo, estipuladas en la
Ley 1101 de 2006, la creación del Banco de Proyectos Turísticos (art. 18
L.1101/06). Ello indica que a los ciudadanos, así como a las mismas entidades
territoriales y en general a los miembros activos de la sociedad, se les ha brindado
la oportunidad de encontrar opciones para ofrecer actividades turísticas,
dentro de límites legales impuestos únicamente en relación con actividades
ilegales (por ejemplo, turismo asociado con prácticas sexuales con menores de
edad, art. 10 L.1101/06) y con el respeto por la regulaciones de ciertas áreas
como los parques naturales, o por el cumplimiento de los planes de manejo
ambiental, entre otros (Título
IV L. 300/96)
Ahora bien, el amplio espectro de
actividades que pueden relacionarse razonable y directamente con la actividad
turística, como para ser incluidas en el sector turístico, no significa que
todas las actividades económicas de la sociedad puedan incluirse, como lo
pretenden hacer ver algunos de los intervinientes. Por el contrario, el criterio
de inclusión en mención se agota cuando no es posible demostrar que cierta
actividad se beneficia de un modo directamente proporcional del provecho y
rentabilidad económicos del turismo.
25.- En este último criterio, relativo a la
razón (ii), se halla el sustento del discernimiento que el legislador efectúa
para decidir cuáles sectores o actividades incluir y cuáles excluir. Tal como
ha sido el sentido de la argumentaciones de la
Corte Constitucional, cuando se ha enfrentado a este tipo de análisis.
Dicho sentido informa sobre la necesidad de
entender el requisito de la singularidad (o exigencia de homogeneidad) en
las contribuciones parafiscales, sometido a la especificidad, es decir a
la garantía de beneficio de los miembros del grupo gravado. Como se plasmó más
arriba, en sentencia C-959 de 2007, la Corte afirmó que uno de los sectores
gravados con la contribución parafiscal para la promoción del turismo, había
sido incluido en el sector turístico, porque de hecho se beneficiaba del
incremento en el turismo. Esto quiere decir que la garantía de verse beneficiados
de las actividades turísticas, le otorgó la cualidad de singularidad que
exigen estas contribuciones. De igual manera, ya en la sentencia C-152 de 1997,
en la cual esta Corporación declaró inexequible la inclusión del sector de los
importadores como obligado de la contribución parafiscal sobre productos de origen agropecuario y
pesquero, se denotó la aplicación del criterio aquí expuesto.
En efecto, la inexequibilidad referida
tuvo como sustento la ausencia de beneficio que reportaba la actividad gravada
respecto de las inversiones en el sector de los productos de origen
agropecuario y pesquero. Señaló la Corte en aquella oportunidad:
“Según lo que se expuso, los recursos originados en las
contribuciones parafiscales, se destinan al beneficio del mismo grupo que los
tributa. Esto es lo que justifica constitucionalmente, en especial desde el
punto de vista  de la equidad, las contribuciones parafiscales: si en
principio es inequitativo gravar solamente a un grupo, la equidad se restablece
al destinar los recursos producto del gravamen al beneficio de quienes los
tributan. Así se satisfacen los conceptos de justicia y equidad a que se
refiere el numeral 9 del artículo 95 de la
Constitución, lo mismo que los principios de equidad, eficiencia y
progresividad, que consagra el inciso primero del artículo 363.
La contribución impuesta a los importadores por el artículo
acusado, no se destina, como ya se ha dicho, a su beneficio. Esto es claro si se
tiene en cuenta que las finalidades de las asociaciones agropecuarias o
pesqueras que reciben los recursos, son completamente diferentes a las de los
importadores.”[55]
De este modo, como se estableció en los
fundamentos jurídicos número 16 a 18 de esta sentencia, el legislador verificó
el cumplimiento de la exigencia de especificidad, mediante la
determinación de que las actividades económicas que se beneficiaron con el
incremento del turismo desde la creación de la contribución parafiscal por
dicho concepto en 1996 (por medio de la Ley 300 de 1996), habían rebasado el
sector de los hoteles, las agencias de viaje y los restaurantes turísticos. Por
ello, incluyó aquellas que de hecho habían reportado efectos favorables de
manera directa y proporcional al incremento del turismo. Y, en este orden de
análisis, constituyó el grupo gravado, dando cumplimiento con ello al requisito
de singularidad, cuya homogeneidad deriva justamente del beneficio que se
reporta cuando se incrementa el turismo.
26.- De otro lado, el análisis que hace la
demandante y algunos de los intervinientes arroja como resultado que las
actividades gravadas con la contribución parafiscal para la promoción del turismo,
resultan extremadamente variadas, como para creer que todas se pueden beneficiar
de las inversiones de estos recursos en el sector del turístico. Sobre esto,
correspondiente al argumento (iii), considera la
Corte, en primer lugar y como se acaba de explicar, que la relación que reúne
a todos los sectores es el beneficio que reciben de la rentabilidad de las
actividades turísticas; y ello puede darse en actividades tan diversas, como
diversas son las formas de ejercer, ofrecer y hacer turismo.
En segundo lugar, el resultado final de la
inversión de los recursos recaudados por este concepto, puede ser efectivo en
distintos grados; y por supuesto la variedad de los sectores a los cuales se
les debe garantizar beneficio derivado de ello, depende de la implementación
que para ello configure el ente que desarrolla las políticas de inversión. Pero
ello en manera alguna compromete la conformidad constitucional del diseño de la
contribución parafiscal.
La estructura institucional que implementó
el legislador en la Ley 1101 de 2006 para la inversión, tal como se describe en
los fundamentos jurídicos 16 a 18 de esta providencia, sugiere que al Comité
Directivo del Fondo de Promoción Turística se le exija el cumplimiento de la
garantía de beneficio de todos los obligados a la contribución parafiscal bajo
estudio. Para el efecto, dicho Comité tiene una nueva conformación en la ley en
mención, que incluye precisamente cinco (5) delegados de las asociaciones
gremiales de los aportantes, entre otros. El seguimiento de la labor del
Comité, implica el despliegue de otro tipo de controles al interior del estado
colombiano, distintos al control de constitucionalidad.
En últimas, la garantía del beneficio
exigida como condición del adecuado diseño de la contribución parafiscal para
la promoción del turismo, depende en gran medida de la adecuación de las políticas
que adopten el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en coordinación con
el Comité Directivo del Fondo de Promoción Turística, tal como lo establece la
Ley 1101 de 2006. Y, ello no representa, como se ha afirmado, un problema de
constitucionalidad de la norma acusada.
27.- La
Sala concluye pues, que el legislador ha respetado los límites de la potestad
constitucional otorgada en el artículo 150-12 Superior, para establecer
contribuciones parafiscales. Esto, en tanto la configuración constitucional de
dicha potestad, implica no sólo tener en cuenta la definición de contribución
parafiscal de la ley orgánica referida, en el punto que exige que los obligados
conformen un grupo o sector, sino también en la parte que exige que éstos se
beneficien de la actividad. Es decir, no se ha vulnerado ni el límite legal de
la potestad constitucional del legislador para establecer contribuciones
parafiscales (art. 150-12 C.N), ni el principio de equidad (arts. 95-9 y 363
C.N) que en materia tributaria exige que las mencionadas contribuciones
parafiscales se diseñen de tal manera que el grupo gravado se beneficie de su
inversión (art. 29 Estatuto Orgánico de Presupuesto).
Por ello, la
Corte considera que el diseño de la contribución parafiscal para la promoción
del turismo, se ciñó a los principios constitucionales exigidos en la implementación
de este tipo de contribuciones. Así, se declarará exequible el artículo 3º de la
Ley 1101 de 2006, únicamente por el cargo relativo al seguimiento del
principio de singularidad (exigencia de homogeneidad del grupo gravado)
de las contribuciones parafiscales.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el artículo 3º de
la Ley 1101 de 2006, únicamente por el cargo relativo al seguimiento del
principio de singularidad (exigencia de homogeneidad del grupo gravado)
de las contribuciones parafiscales.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
NILSON ELIAS PINILLA
PINILLA
Presidente
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
No firma
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada (e)
CLARA ELENA REALES
GUTIERREZ
Magistrada (e)
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Énfasis del texto
[2] C-478 de 1998
[3] La demandante cita la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, la cual discrimina entre contribuciones parafiscales
típicas, que se refieren a la hipótesis en la cual los miembros del grupo
gravado se encuentran inmersos en la misma actividad, por lo cual se
desarrollan económicamente en el mismo sector, así que existe una coincidencia
entre el aportante y el beneficiado. Y contribuciones atípicas, relativas al
caso en el que los beneficiarios de la contribución son distintos a los
miembros del grupo gravado.
[4] La
demandante utiliza el ejemplo de “la cuota de fomento cacaotero, la cuota de fomento panelero, la
retención cafetera, la cuota de fomento ganadero y lechero, entre otras”.
[5] Señala por último, que la anterior fue la perspectiva
que adoptó la Corte en la sentencia C-776 de 2003, en cual analizó la norma que
incluyó en la tarifa del IVA (del 2%) una gran cantidad de bienes y servicios,
hasta ese momento no gravados con dicho pago. En aquella ocasión el demandante
no especificó cuáles bienes y servicios debían continuar gravados y cuáles no,
sino que planteó a la Corte que el legislador no había seguido los lineamientos
para establecer el dicho gravamen, por cual el nuevo régimen del IVA (del 2%)
era vulneratorio del principio de equidad. Y, dejó que el Tribunal
Constitucional estableciera el alcance del principio de equidad en relación con
las cagas impositivas al consumo de alimentos.
[6] Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y Academia
colombiana de Jurisprudencia.
[7] Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
[8] Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, e Instituto colombiano de Derecho Tributario.
[9] C-478 de 1998
[10] Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
[11] Los intevinientes utilizan el ejemplo de
la sentencia C-152 de 1997 en la que se declaró inexequible la inclusión del
gremio de los “importadores” como obligados de una contribución parafiscal
destinada a beneficiar al “subsector” de la producción agropecuaria y pesquera.
Alegan que este tipo de inclusiones generan problemas de equidad, pues no se
garantiza que los aportantes tengan la posibilidad de beneficiarse en una
proporción razonable en relación con lo que aportan.
[12] Asociación de Transporte Aéreo Internacional-IATA;
y Asociación de Transporte Aéreo de Colombia –ATAC.
[13] Asociación de Transporte Aéreo
Internacional-IATA; y Asociación de Transporte Aéreo
de Colombia –ATAC.
[14] Asociación de Transporte Aéreo de Colombia –ATAC.
[15]  Asociación de Transporte Aéreo
Internacional-IATA
[16] (i) Las
empresas dedicadas a la operación de actividades tales como canotaje, balsaje,
espeleología, escalada, parapente, canopée, buceo, deportes náuticos en
general; (ii) los centros terapéuticos o balnearios que utilizan con fines
terapéuticos aguas, minero-medicinales, tratamientos termales u otros medios
físicos naturales; (iii) los parques temáticos; (iv) los concesionarios de
aeropuertos y carreteras; (v) las empresas de transporte de pasajeros aéreas y
terrestres; (vi) los centros de convenciones; (vii) las empresas de seguros de
viaje y de asistencia médica en viaje; (viii) las empresas de transporte
terrestre automotor especializado, las empresas operadoras de chivas y otros
vehículos automotores que presten servicio de transporte turístico; (ix) los
establecimientos del comercio ubicados en las terminales de transporte de
pasajeros terrestre, aéreo y marítimo; (x) los concesionarios de servicios
turísticos en parques nacionales que presten servicios diferentes a los señalados
en el artículo 3º referido. Solita igualmente la inexequibilidad del parágrafo
2º del artículo demandado, que establece que el Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo definirá los criterios para otorgar la calidad de
turístico, a los bares y restaurante a que se refiere el numeral 10 del
artículo acusado.
[17] En esta sentencia se declaró inexequible el artículo 116 de la
Ley 788 de 2002, que pretendía gravar bienes y servicios con el IVA, pero sólo
aquellos de la tarifa del 2%.
[18] Sentencia C-988 de 2004 (reiterando entre otras  las sentencias
C-582/99 (FJ # 3), C-191/98 y C-358/97, entre otras, en la cual la
Corte analizó un cargo de inconstitucionalidad, consistente en la presunta
vulneración de la Decisión Andina 436 (referente a la aplicación de normas
andinas en materia de agroquímicos) por parte de la norma legal acusada en
aquella ocasión. Expresó la Corte sobre la noción de bloque lo siguiente: “sobre
las normas comunitarias, la Corte ha considerado que la regla general es
que ni los tratados de integración económica ni el derecho comunitario integran
el bloque de constitucionalidad, como quiera que <su finalidad no es el
reconocimiento de los derechos humanos sino la regulación de aspectos
económicos, fiscales, aduaneros, monetarios, técnicos, etc,, de donde surge que
una prevalencia del derecho comunitario andino sobre el orden interno, similar
a la prevista en el artículo 93 de la Carta, carece de sustento> (C-256/98).
Con todo, de manera excepcionalísima, la
Corte ha admitido que algunas normas comunitarias pueden integrarse al bloque
de constitucionalidad, siempre y cuando se trate de una norma comunitaria que
de manera explícita y directa reconozca y desarrolle derechos humanos. (C-1490/00).”
[19] C- 774 de 2001
[20] En esta providencia se analizó la presunta configuración de un
vicio de procedimiento en el trámite de formación del acto legislativo artículo
1° (parcial) del Acto Legislativo 01 de 2005, que entre otros, dispuso la
eliminación de la llamada “mesada 14”. A propósito de ello se hicieron
consideraciones sobre el sentido y alcance del control constitucional sobre
actos reformatorios de la
Constitución.
[21] C-277 de 2007, citada.
[22] C-577 de 2006. (FJ # 6 y 7)
[23] C-1042 de 2007
[24] LEY 225 DE 1995 (diciembre 20) Por la cual se
modifica la Ley Orgánica de Presupuesto. [Diario Oficial No. 42.157, de 20
de diciembre de 1995]
[25] A lo largo del
estudio del fenómeno de Cosa Juzgada en materia de control de
constitucionalidad en la jurisprudencia de la
Corte, se ha avanzado en el sentido de entender que en realidad no existen
varias clases de cosa juzgada, sino distintos supuestos alrededor del
cumplimiento de los dos requisitos mencionados. Por ejemplo, cuando la
sentencia anterior ha declarado una exequibilidad, si se cumple (i) y no (ii),
quiere decir que no hay cosa juzgada, y se presenta la situación que la
Corte antiguamente llamó cosa juzgada relativa. Pero, lo anterior resulta
contradictorio porque se afirma que no hay cosa juzgada, y a la vez que sí hay,
pero relativa. Otras nociones como “cosa juzgada absoluta” y “cosa juzgada
material”, tienden a confundir su efecto práctico, consistente en que la cosa
juzgada en sí misma genera la prohibición de volver a estudiar una determinada
disposición normativa, y la consecuente obligación de estarse a lo resuelto.
Esto quiere decir que no hay distintos grados para la aplicación de esta
prohibición y obligación; o se aplica o no se aplica.
Otra situación, distinta a la definición
de cosa juzgada, ha sido abordada por la
Corte cuando ha querido hacer énfasis en que los pronunciamientos de
inexequibilidad sugieren un análisis distinto de la
Cosa Juzgada, que el exigido para los pronunciamientos de exequibilidad (Ver
por ejemplo el auto A-086/08). En efecto, la declaratoria de inexequibilidad a
partir de la que se configura Cosa Juzgada implica que basta con el
cumplimiento de (i), y resulta indiferente el requisito (ii). Mientras que la
Cosa Juzgada a partir de una exequibilidad implica que el cumplimiento de (i)
no es suficiente, sino que debe verificarse de manera estricta el cumplimiento
de (ii).
[26] Ley 1101 de 2006: Artículo 1°. El artículo 40 de la
Ley 300 de 1996 quedará así: De la contribución parafiscal para la
promoción del turismo. Créase una contribución parafiscal con destino a la
promoción y competitividad del turismo. La contribución estará a cargo de los
aportantes previstos en el artículo 3º de la presente ley.
[27] Antiguo
artículo 40 de la Ley 300 de 1996: “Artículo 40. Créase una
contribución parafiscal con destino a la promoción del turismo. La contribución
estará a cargo de los establecimientos hoteleros y de hospedaje, las agencias
de viajes y los restaurantes turísticos, contribución que en ningún caso será
trasladada al usuario.”
[28] Ley 1101 de 2006: Artículo 10. el artículo 43
de la ley 300 de 1996, quedará así: Destinación de los recursos del Fondo de Promoción
Turística. Los recursos del Fondo de Promoción Turística se destinarán a la
ejecución de proyectos de competitividad, promoción y mercadeo con el fin de
incrementar el turismo interno y receptivo, de acuerdo con la
Política de Turismo que presente el Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo al Comité Directivo del Fondo de Promoción Turística, la cual tendrá en
cuenta los proyectos previamente incluidos en el Banco de Proyectos creado en
la presente ley.
El Fondo también tendrá por objeto financiar la
ejecución de políticas de prevención y campañas para la erradicación del
turismo asociado a prácticas sexuales con menores de edad, las cuales serán
trazadas por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en coordinación con
el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Un porcentaje de los recursos
del Fondo de Promoción Turística que será definido anualmente por el Consejo
Directivo y el monto total de las multas que se imponga a los prestadores de
servicios turísticos en ejecución de la Ley 679
de 2001, se destinarán a este propósito. El gobierno reglamentará la materia en
lo que sea necesario.
[29] Antiguo artículo
43 de la Ley 300 de 1996:
Artículo 43. Objetivo y Funciones. Los recursos del Fondo de Promoción
Turística se destinarán a la ejecución de los planes de promoción y mercadeo
turístico y a fortalecer y mejorar la competitividad del sector, con el fin de
incrementar el turismo receptivo y el turismo doméstico con base en los
programas y planes que para el efecto presente la
Entidad Administradora al Comité Directivo del Fondo
[30] Ley
1101 de 2003: Artículo 11. el artículo 46
de ley 300 de 1996, quedará así: Del Comité Directivo del Fondo de Promoción Turística.
El Fondo de Promoción Turística tendrá un Comité Directivo compuesto por diez
miembros, de la siguiente manera:
a) El Ministro de Comercio,
Industria y Turismo quien sólo podrá delegar en el viceministro del ramo. El
representante del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo presidirá el
Comité;
b) El Presidente de Proexport o su
delegado;
c) Cinco (5) representantes de
organizaciones gremiales de aportantes;
d) Un gobernador designado por la
Conferencia de Gobernadores;
e) Un alcalde designado por la
Federación Colombiana de Municipios;
f) Un representante del sector de
ecoturismo.
A las reuniones del Comité Directivo
del Fondo será invitado el Director (a) del Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar, cuando quiera que se discuta la destinación de recursos para la
ejecución de políticas de prevención y campañas para la erradicación de turismo
asociado a prácticas sexuales con menores de edad.
PARÁGRAFO 1o. La adopción de las
decisiones del Comité Directivo requerirá el voto favorable del Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo.
PARÁGRAFO 2o. El Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo reglamentará el procedimiento de selección de los
representantes gremiales al Comité Directivo del Fondo de Promoción Turística,
garantizando la participación de los pequeños prestadores de servicios
turísticos.
PARÁGRAFO 3o. Los directivos y
representantes de las asociaciones o agremiaciones que hagan parte del Comité
Directivo del Fondo de Promoción Turística, deberán ser elegidos observando las
condiciones y términos establecidos en el artículo 43
de la Ley 188 de 1995.
PARÁGRAFO transitorio. El Comité
Directivo del Fondo de Promoción Turística a que se refiere el artículo 46
de la Ley 300 de 1996, continuará ejerciendo sus funciones hasta que se integre
el nuevo Comité de que trata este artículo.
[31] Antiguo artículo
46 de la Ley 300 de 1996:
Artículo
46. El Fondo de Promoción Turística tendrá un Comité Directivo compuesto por
siete miembros, tres de los cuales serán designados por las asociaciones
gremiales cuyo sector contribuya con los aportes parafiscales a que se refiere
el artículo 40
de la presente Ley. Los cuatro restantes representarán al sector público de la
siguiente manera:
a) El Ministro de Desarrollo Económico,
quien lo presidirá y podrá delegar su representación en el Viceministro de
Turismo;
b) El Ministro de Hacienda o su
delegado;
c) El Director Nacional de Planeación o
su delegado;
d) El Gerente General de Proexport
[32] Ley 300 de 1996: Artículo 48. Control Fiscal del Fondo. De conformidad con lo
establecido en el artículo 267
de la Constitución Política, se autoriza que el control fiscal que
ordinariamente correspondería a la
Contraloría General de la República sobre los recursos que integran el Fondo,
se contrate con empresas privadas colombianas, de conformidad con los
procedimientos establecidos en la misma norma constitucional.
[33] Constitución de 1991: “Artículo 267. El
control fiscal es una función pública que ejercerá la
Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la
administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de
la
Nación.
Dicho control se ejercerá en forma posterior y
selectiva conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca
la ley. Esta podrá, sin embargo, autorizar que, en casos especiales, la
vigilancia se realice por empresas privadas colombianas escogidas por concurso
público de méritos, y contratadas previo concepto del Consejo de Estado. [Énfasis fuera del texto]
(…)”
[34] Proyecto de Ley 241 de 2005 Cámara y 263
de 2006 Senado “Por la cual se
modifica la Ley 300 de 1996 - Ley
General de Turismo y se dictan otras disposiciones”.
[35] Gaceta del Congreso # 134 del 24 de mayo de 2006.
[36] Gaceta del Congreso # 197 del 14 de
junio de 2006.
[37] Gaceta del Congreso # 197 del 14 de junio de 2006.
[38] Ibídem
[39] Ibídem
[40] Finalmente
cabe destacar que tanto el gobierno como el grupo de ponentes estaban de
acuerdo en que la participación de los concesionarios viales y aeroportuarios
se hiciera sobre una base de cálculo que excluya de los ingresos operacionales
los ingresos percibidos por la carga. Tal diferenciación se podría plantear
sobre la base de las categorías de pago de peaje. [Gaceta del Congreso # 197
del 14 de junio de 2006]
[41] Ibídem.
[42] Cfr.
entre otras las sentencias: C-1371 de 2000, C-1067 de 2002,
C-776 de 2003, C-840 de 2003, C-1143 de 2003, C-226 de 2004, C-1171 de 2005,
C-927 de 2006.
[43] C-713 de 2008
[44] Sentencia C-927 de 2006, que reitera la
Sentencia C-776 de 2003
[45] [Cita del aparte trascrito] En relación con esta característica, en sentencia del
24 de octubre de 2002, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, sostuvo que: “El precio cubre los costos en que
incurre la entidad para prestar el servicio, incluyendo los gastos de
funcionamiento y las previsiones para amortización y crecimiento de la
inversión”. (Consejera Ponente: Ligia López Díaz. Expediente No. 13.408).
[46] C-927 de 2006
[47] [Cita del aparte trascrito] Corte
Constitucional, Sentencia C-040 de 1993.
[48] [Cita
del aparte trascrito] “Artículo 29.- Son contribuciones parafiscales los
gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un
determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del
propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará
exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán solo al
objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros
que resulten al cierre del ejercicio contable. Las contribuciones parafiscales
administradas por los órganos que formen parte del Presupuesto General de la
Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación
de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será
efectuado por los órganos encargados de su administración (Ley 179 de 1994,
art. 12, Ley 225 de 1995, art. 2°)”.
[49] En este punto, la sentencia C-713 de 2008, señaló la importancia de insistir en la diferencia conceptual entre las tasas y las
contribuciones parafiscales:“La doctrina suele
señalar que las tasas se diferencian de los tributos parafiscales en cuanto
aquéllas constituyen una contraprestación directa por parte de los ciudadanos a
un beneficio otorgado por el Estado, hacen parte del presupuesto estatal y, en
principio, no son obligatorias, toda vez que queda a discrecionalidad del
interesado en el bien o servicio que preste el Estado”.[C-1171 de 2005]
[50] C-152 de 1997.
[51] C-713 de 2008.
[52] [Cita del aparte trascrito y se refiere al contenido del
expediente D- 6846] Folio 9 y ss. de la demanda.
[53] C-959 de 2007
[54] Facultad de Derecho de la
Universidad de Cartagena
[55] C -152 de 1997 [Énfasis dentro del texto]