C-407-95
Sentencia No
Sentencia No. C-407/95
INICIATIVA
LEGISLATIVA-Término en que
se reasume/INICIATIVA LEGISLATIVA-Naturaleza
El término del
año siguiente dentro del cual los miembros del Congreso reasumen la plena
iniciativa legislativa respecto de materias cuya iniciativa ordinariamente se
reserva al Gobierno, se contabiliza a partir de la “declaratoria de la
emergencia”, como de manera clara lo señala el precepto constitucional. No es
de recibo, por lo tanto, la interpretación que hace el Senado de la República,
que vincula la iniciación de dicho término a la fecha de expedición de cada uno
de los decretos dictados al amparo de la emergencia. Concederle al poder o
facultad de iniciativa, naturaleza condicional o eventual, además de imponer su
constatación al término de la formación de la ley aprobada, introduce un
elemento aleatorio que le resta seguridad al trabajo del Congreso y puede
conducir a que por una circunstancia puramente fortuita se pierda la tarea
realizada.
LINEA DE CREDITO
ESPECIAL-Competencia para
su creación
Dependiendo de la
causa del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá contemplar la creación de una
línea de crédito especial con el fin de conjurar la crisis e impedir la
extensión de sus efectos. La exequibilidad de la medida adoptada dependerá de
su relación directa y específica con dicho estado y de que no se trate del
establecimiento en el Banco de la República de un cupo de crédito en favor de
los particulares. Como quiera que también con miras a solucionar la emergencia
el Constituyente ha dotado al Congreso de expresa competencia para derogar,
modificar o adicionar los decretos dictados por el Gobierno, si median las
condiciones mencionadas, la consagración legal de un mecanismo financiero
específicamente dirigido a remediar las causas o efectos inmediatos del hecho
que la causó, puede encontrar sustento constitucional.
VICTIMAS/DAMNIFICADOS
Las personas y
familias que sufren el impacto negativo de un hecho social grave (v.g.r.
terrorismo) o de un fenómeno incontrolable de la naturaleza, tienen el carácter
de víctimas o damnificados. La condición de debilidad manifiesta que exhiben
estas personas y comunidades, ha sido tomada en consideración en la historia
reciente del País.
FACULTADES
EXCEPCIONALES-Situaciones
de emergencia
Las facultades
excepcionales del Gobierno y del Congreso para sortear situaciones de
emergencia, los habilitan para adoptar mecanismos transitorios y especiales de
asistencia crediticia a las víctimas, siempre que tengan relación directa y
específica con el Estado de emergencia. No se pretende convertir a estos
órganos en autoridades monetarias y crediticias, sino capacitar al Estado para
que en circunstancias excepcionales puedan brindar protección efectiva a las
personas y comunidades afectadas y, de este modo, conjurar la crisis e impedir
la extensión de sus efectos.
PROYECTO DE LEY
TRIBUTARIA-Iniciación/FUNCION
LEGISLATIVA-Desarrollo
El requisito
consistente en que el trámite de un proyecto relativo a una materia tributaria
se inicie en la Cámara de Representantes, no tiene sentido exigirlo en este
caso. De una parte es el Congreso como cuerpo - integrado por las dos cámaras
-, el órgano que asume plena competencia e iniciativa para tramitar los
proyectos dirigidos a derogar, reformar y adicionar los decretos legislativos
dictados por el Gobierno al amparo del Estado de emergencia. De otro lado, la
materia específica sobre la cual recaen las atribuciones del Congreso se
relaciona con la adopción de las medidas indispensables para conjurar la
emergencia, donde lo tributario no adquiere connotación principal sino
meramente instrumental. En fin, la no incorporación del mencionado requisito de
forma en el artículo 215, inciso 6o, se explica por la necesidad de que la
función legislativa pueda desarrollarse con el mínimo posible de limitaciones y
cortapisas de modo que en atención a la situación de calamidad pública pueda
responder ágilmente a la crisis.
PROYECTO DE LEY-Vicio subsanable
En aplicación a
lo dispuesto en el último inciso del artículo 167 de la C.P., dado que el vicio
indicado existe y es subsanable, se enviará el proyecto a la Cámara de
Representantes, para que en ésta dentro de los treinta (30) días siguientes se
surta el segundo debate.
Ref:  O.P. 007
Objeciones
Presidenciales al Proyecto de Ley N° 43/94 Senado - 118/95 Cámara “Por la cual
se modifica el Decreto 1264 del 21 de junio de 1994, proferido en desarrollo de
la emergencia declarada mediante decreto N° 1178 del 9 de junio de 1994 y se
dictan otras disposiciones”.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Septiembre once (11) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Aprobado por Acta Nº
38
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente José Gregorio Hernández
Galindo y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell,
Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando Herrera Vergara,
Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
revisión  de la constitucionalidad de las normas objetadas del Proyecto de Ley
N° 43/94 Senado - 118/95 Cámara “Por la cual se modifica el Decreto 1264 del 21
de junio de 1994, proferido en desarrollo de la emergencia declarada mediante
decreto N° 1178 del 9 de junio de 1994 y se dictan otras disposiciones”
I.  TEXTO DE LAS
NORMAS OBJETADAS
Proyecto de Ley N° 43/94 Senado - 118/95
Cámara
Por la cual se modifica el Decreto N° 1264
del 21 de junio de 1994, proferido en desarrollo de la emergencia económica
declarada mediante Decreto N° 1178 del 9 de junio de 1994 y se dictan otras
disposiciones.
Artículo Primero.  Modifíquese el artículo 1° del decreto N°
1264 del 21 de junio de 1994, el cual quedará así:
Las exenciones de
impuestos que se establecen en el presente Decreto tendrán vigencia hasta el 31
de diciembre del año 2003.
Para efectos del
presente Decreto entiéndese que la zona afectada por el fenómeno natural es la
comprendida dentro de la jurisdicción territorial de los municipios de los
departamentos de Cauca y Huila, así:
CAUCA:
CALDONO, INZA,
JAMBALO, TORIBIO, CALOTO, TOTORO, SILVIA, PAEZ, SANTANDER DE QUILICHAO,
POPAYAN, MIRANDA, MORALES, PADILLA, PURACE, TAMBO, TIMBIO Y SUAREZ.
HUILA:
LA PLATA, PAICOL,
YAGUARA, NATAGA, IQUIRA, TESALIA, NEIVA, AIPE, CAMPOALEGRE, GIGANTE, HOBO,
RIVERA Y VILLAVIEJA.
PARAGRAFO:  El Gobierno Nacional podrá ampliar a otros
municipios los beneficios de las exenciones que por medio de esta Ley se
dispone.
ARTICULO SEGUNDO.  Modifíquese el artículo 2° del Decreto
1264 del 21 de junio de 1994, el cual quedará así:
Estarán exentas del
impuesto de renta y complementarios las nuevas empresas agrícolas, ganaderas,
microempresas, establecimientos comerciales, industriales, turísticos, las
compañías exportadoras y mineras que no se relacionen con la exploración o
explotación de hidrocarburos, que se instalen efectivamente en la zona afectada
por el sismo y avalancha del Río Paez, y aquellas preexistentes al 21 de junio
de 1994 que demuestren fehacientemente incrementos sustanciales en la
generación de empleo, siempre que estén localizadas en los municipios señalados
en el artículo 1° del presente Decreto.
La cuantía de la
exención regirá durante diez (10) años de acuerdo a los siguientes porcentajes
y períodos:  el cien por ciento (100%) para las empresas preestablecidas o
nuevas que se establezcan entre el 21 de junio de 1994 y el 20 de junio de
1999; el cincuenta por ciento (50%) para las que se instalen entre el 21 de
junio de 1999 y el 20 de junio del año 2001, y el veinticinco por ciento (25%)
para las que se establezcan entre el 21 de junio del año 2001 y el 20 de junio
del año 2003.
Gozarán del mismo
beneficio las unidades económicas productivas precisadas en el inciso primero
de este artículo que, preexistiendo al fenómeno natural y por causa de éste,
hayan disminuido sus ingresos reales en un minio de cuarenta por ciento (40%),
según certificación expedida por la Corporación Nasa Kiwe, o por los
Ministerios de Desarrollo Económico, Agricultura o Minas y Energía.
PARAGRAFO 1°. Los contribuyentes del impuesto sobre la
renta y complementarios que hubiesen efectuado inversiones en la zona afectada,
tendrán derecho a solicitar la exención en los porcentajes y períodos
determinados en este artículo.
PARAGRAFO 2°.  Cuando se trate de nuevas empresas de
tardío rendimiento, durante el período improductivo y hasta el 31 de diciembre
de año 2003, se les reconocerá un  crédito fiscal equivalente al quince por
ciento (15%) de la inversión realizada en dicho período.  Para tal efecto se
deberá acompañar la respectiva certificación del Ministerio de Agricultura si
se trata de empresas agrícolas o ganaderas, del Ministerio de Minas y Energía
si se trata de empresas mineras que no se relacionen con la exploración o
explotación de hidrocarburos, o del Ministerio de Desarrollo Económico si se
trata de empresas comerciales, industriales y turísticas.
Dicho crédito estará
representado en un bono que mantendrá su valor real en los términos que
establezca el Gobierno Nacional y sólo podrá utilizarse para pagar impuestos de
renta y complementarios a partir de la fecha en que se comience la actividad
productiva.  Para tal efecto se aplicarán, en los pertinente, las normas del
Estatuto Tributario que regulan el pago del impuesto mediante títulos.
PARAGRAFO 3°. A los intereses que reciban los
propietarios de las actividades que adquieran inmuebles en desarrollo del
Decreto 1185 de 1994 se les aplicará lo dispuesto en el 2° inciso del artículo
30 de la Ley 9 de 1989.
PARAGRAFO 4°. La exención será aplicable a las nuevas
empresas efectivamente constituidas en la zona afectada, a las preexistentes al
21 de junio de 1994 que comprueben aumentos sustanciales en la generación de
empleo y a las compañías exportadoras.
ARTICULO TERCERO.  Modifíquese el artículo 3° del Decreto
1264 del 21 de junio de 1994, el cual quedará así:  Para los efectos de inciso
1° del artículo 2° del presente decreto, se considera efectivamente establecida
una empresa cuando esta, a través de su representante legal, si es persona
jurídica, o del empresario, si es persona natural, en memorial dirigido a la
Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales respectiva, manifiesta su
intención de acogerse a los beneficios otorgados por este decreto, detallando
la actividad económica a la que se dedica, el capital de la empresa, su lugar
de ubicación y la sede principal de sus negocios.
Las sociedades
comerciales se considerarán establecidas desde la fecha de inscripción de su
acto constitutivo en el Registro Mercantil. Las demás personas jurídicas dese
la fecha de su constitución.
PARAGRAFO 1°.  Para gozar de la exención no podrá transcurrir
un plazo mayor de cinco (5) años entre la fecha del establecimiento de la
empresa y el momento en el que empieza la fase productiva.
PARAGRAFO 2°.  Cuando se trate de sociedades o entidades
asimiladas a éstas deberá remitir, dentro del mismo término previsto en éste
artículo, una copia de la escritura o documento de constitución.
PARAGRAFO 3°.  El cambio de denominación o propietario
de las empresas o establecimientos de comercio no les da el carácter de nuevos
a los ya existentes y no tendrán derecho a la exención a que se refiere el
artículo 1° del decreto N° 1264 del 21 de junio de 1994.
PARAGRAFO 4°.  Para determinar la renta exenta se
entiende como ingresos provenientes de una empresa o establecimiento comercial
de bienes y servicios de los sectores industrial, agrícola, microempresarial,
ganadero, turístico y minero, aquellos originados en la producción, venta y
entrega material de bienes dentro o fuera de la zona afectada por la
catástrofe.
ARTICULO CUARTO.  Modifíquese el artículo 4° del Decreto
1264 del 21 de junio de 1994, el cual quedará así:  Requisitos para cada año
que se solicite la exención.
Para que proceda la
exención sobre el impuesto de renta y complementarios de que trata el presente
decreto, a partir del año gravable de 1994 los contribuyentes deberán enviar a
la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales que corresponda a su
domicilio o asiento principal de sus negocios, antes del 30 de marzo del año
siguiente al gravable, los siguientes documentos e informaciones:
1°.  Certificación
expedida por el Alcalde respectivo, en la cual conste que la empresa o
establecimiento objeto del beneficio se encuentre instalada físicamente en la
jurisdicción de uno de los municipios a que se refiere el artículo 1° de éste
Decreto.
2°.  Certificación
del Revisor Fiscal o Contador Público, según corresponda, en la cual conste:
a) Que se trata de
una inversión en una nueva empresa establecida en el respectivo municipio entre
la fecha en que empezó a regir el presente decreto y el 31 de diciembre del año
2003.
b) La fecha de
iniciación del período productivo o de las fases correspondientes a la etapa
improductiva.
c) El monto de la
inversión efectuada y de la renta exenta determinada de acuerdo con lo
establecido en el presente decreto.
3°.  Cuando se trata
de unidades económicas preexistentes al sismo o avalancha del río Paez, o de
empresas o establecimientos que se encuentren en período improductivo o que
sean de tardío rendimiento, certificación que determina y precise la fase
improductiva o de tardío rendimiento y el año de obtención de utilidades
expedida por el Ministerio de Agricultura si se trata de empresas agrícolas o
ganaderas, por el Ministerio de Desarrollo Económico si se trata de empresas
comerciales, industriales y turísticas o por el Ministerio de Minas y Energía
tratándose de actividades mineras.
ARTICULO QUINTO.  Cuando se efectúen nuevas inversiones por
empresas domiciliadas en el país, el monto del desembolso será deducible de la
renta del ente inversionista.
PARAGRAFO.  Las utilidades líquidas o ganancias
ocasionales obtenidas durante un periodo y las inversiones que una empresa
nacional o extranjera realice en los municipios señalados en el artículo 1° de
ésta Ley durante los cinco (5) años siguientes a 1994, constituye renta exenta
por igual monto al invertido, para el año gravable siguiente.
En caso de que las
nuevas empresas establecidas generan pérdidas, la exención se podrá solicitar
en los períodos gravables siguientes hasta completar el cien por ciento (100%)
del monto invertido.
El inversionista
podrá optar por aplicar el valor invertido como un menor valor del impuesto por
pagar o como renta exenta. En ningún caso podrá aplicarlo simultáneamente a
ambos rubros.
ARTICULO SEXTO.  La maquinaria, equipos, materias primas,
y repuestos nuevos o de modelos producidos hasta con cinco (5) años de
antelación al momento de importarlos que se instalen o utilicen en los
municipios contemplados en el artículo 1° de la presente ley, estarán exentos
de todo impuesto, tasa o contribución, siempre que la respectiva Licencia de
importación haya sido aprobada por el Ministerio de Comercio Exterior a más
tardar el día 31 de Diciembre del año 2003.
ARTICULO SEPTIMO.  En cumplimiento de los artículos (13),
inciso final, y sesenta y seis (66) de la Constitución Política, el Gobierno
Nacional, en un plazo no mayor de noventa (90) días contados a partir de la
promulgación de ésta ley, creará una línea especial de crédito subsidiado de
fomento para apoyar el establecimiento de nuevas empresas o reinstalar y
reactivar unidades económicas productivas preexistentes, en los sectores
primario, secundario y terciario, en la zona afectada por el fenómeno natural
en los Departamentos de Cauca y Huila, con destino a la confinanciación de
capital de trabajo y activos fijos.
PARAGRAFO.  Los créditos a que se refiere el presente
artículo tendrán plazo entre seis (6) y ocho (8) años, periodo de gracia hasta
por dieciocho meses y tasa equivalente al DTF+1.
ARTICULO OCTAVO.  Las donaciones realizadas por personas
naturales o jurídicas a entidades que labren en la rehabilitación de los
damnificados y zonas afectadas, estarán exentas de todo impuesto, tasa o
contribución, hasta el 31 de diciembre del año 2003, y no requerirán del
procedimiento de insinuación judicial establecido en el artículo 1458 del
Código Civil, conforme lo establece el artículo 5° del decreto N° 1264 del 21
de junio de 1994.
(...)
ARTICULO DECIMO.  La Corporación Nasa Kiwe promoverá y
apoyará, financiera y técnicamente, la conformación de empresas individuales,
familiares o asociativas con los damnificados por la catástrofe natural, las
cuales gozarán de las exenciones y beneficios fijados por esta ley.
ARTICULO
DECIMOPRIMERO.
Modifíquese el artículo 6 del Decreto 1264 del 21 de junio de 1994, el cual
quedará así:  Los contribuyentes que se acojan a los beneficios preceptuados
por éste decreto inscribirán sus libros contables ante la Cámara de Comercio o
en la División de Fiscalización de la Administración de Impuesto y Aduanas
Nacionales que corresponda al lugar de sus actividades económicas; registrarán
todas las operaciones relacionadas con el giro ordinario de sus negocios y
demostrarán que cumplen con la condición de generar el ochenta por ciento (80%)
de la producción en la zona afectada.
Cuando se instituyen
empresas, sociedades o establecimientos con el ánimo de usarlas
fraudulentamente para obtener los beneficios ordenados por éste decreto; o
aparenten estar ubicadas en las áreas afectadas con el fin de evadir el pago de
impuestos; o simulen operaciones para lograr indebidas exenciones, la
Administración de Impuestos y Aduanas respectiva desconocerá las rentas exentas
solicitadas, los costos y deducciones fingidas e impondrá las sanciones a que
haya lugar.
ARTICULO
DECIMOSEGUNDO.  La
instalación de nuevas empresas y las ampliaciones significativas en empresas
establecidas en la zona afectada por el fenómeno natural a que se refiere esta
Ley, podrán ser de carácter nacional, binacional y multinacional y estarán
sujetas a las siguientes normas:
a)  La importación
de bienes de capital no producidos en la subregión andina y destinados a
empresas de los sectores primario, secundario y terciario, estarán exentos de
aranceles por un término de cinco (5) años contados a partir de la promulgación
de la presente Ley.
La dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales o quien haga sus veces reconocerá, en cada caso,
el derecho a ésta exención, de conformidad con la reglamentación dictada al
efecto por el Gobierno Nacional.
b)  Tendrán libertad
de asociarse con empresas extranjeras.
c)  Los bienes
introducidos a la zona determinada por el artículo primero de la presente Ley
que importen al resto del territorio nacional se someterán a las normas y
requisitos ordinarios aplicados a las importaciones.
PARAGRAFO.  Para los efectos establecidos en ésta
Ley, se entiende por instalación de nueva empresa aquella que se constituye
dentro de los cinco años posteriores a la promulgación de la presente Ley, para
lo cual el empresario deberá manifestar ante la Administración de Impuestos
respectiva la intención de establecerse en la zona afectada, indicando el
capital, lugar de ubicación y demás requisitos que, mediante reglamento,
establezca la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.  No se entenderán
como empresas nuevas aquellas que ya se encuentran constituidas y sean objeto
de reforma estatutaria para cambio de nombre, propietarios o fusión con otras
empresas.  Para los efectos establecidos en la presente Ley, se entiende por
ampliaciones significativas en empresas establecidas, aquellas que inicien
dentro de los cinco (5) años posteriores a la promulgación de la presente Ley y
que constituyan un proyecto de ampliación que signifique un aumento en su
capacidad productiva de por lo menos un treinta por ciento (30%) de los que
actualmente produce, el cual deberá ser aprobado, para efecto de gozar de las
exenciones contempladas en ésta Ley, por la Dirección de Impuestos y Aduanas
nacionales o quien haga sus veces, previo el cumplimiento de los requisitos que
por reglamento ella establezca.
II. ANTECEDENTES
Preliminares
1.  Mediante oficio de Agosto 16 de 1995,
el Presidente del Senado de la República, remitió a esta corporación el Proyecto
de Ley N° 43/94 Senado - 118/95 Cámara “Por la cual se modifica el Decreto 1264
del 21 de junio de 1994, proferido en desarrollo de la emergencia declarada
mediante decreto N° 1178 del 9 de junio de 1994 y se dictan otras
disposiciones”, el cual fue objetado parcialmente por el Gobierno Nacional.
2.  El Gobierno Nacional, por intermedio
del Ministro de Hacienda, objetó, por inconstitucionales, los artículos 1° a
8° y 10° a 12°, por considerarlos violatorios de los artículos 151, 154 y 215-6
de la C.P. Además, objetó el proyecto en su totalidad por violación del plazo
indicado en el artículo 160 inciso 1° de la C.P.
3.  Recibido el concepto del Procurador
General de la Nación, mediante auto de septiembre dos de mil novecientos
noventa y cinco, se asumió la revisión de las normas objetadas.
Trámite legislativo
El Proyecto de Ley N° 43/94 Senado - 118/95
Cámara “Por la cual se modifica el Decreto 1264 del 21 de junio de 1994,
proferido en desarrollo de la emergencia declarada mediante decreto N° 1178 del
9 de junio de 1994 y se dictan otras disposiciones” siguió el siguiente trámite
legislativo:
El proyecto se presentó el día 16 de agosto
de 1994 ante la Secretaría General del Senado de la República, y se repartió,
en la misma fecha, a la Comisión Tercera del Senado de la República, como lo
atestigua el documento que aparece a folio 221 del expediente remitido por el
Senado de la República.
El primer debate se surtió el día 12 de
diciembre de 1994 y el segundo, en la Sesión Plenaria del día 21 de marzo de
1995, conforme a carta remitida por el Presidente del Senado a su homólogo de
la Cámara de Representantes el día 21 de marzo de 1995.  Documento que obra a
folio 151 del expediente.
La Comisión Tercera de la Cámara de
Representantes dio primer debate al proyecto el día 7 de junio de 1995, como se
deduce del documento enviado por el Secretario General de la Cámara de
Representantes al Secretario General del Senado de la República (Folio 80).
En la sesión  Plenaria de la Cámara de
Representantes del día  15 de junio de 1995 se dio segundo debate al proyecto
de ley, como aparece en la constancia suscrita por el Secretario General de la
Cámara de Representantes que aparece en el folio 97.
En sesiones de junio 16 de 1995, las
plenarias de ambas cámaras aprobaron el informe y el texto presentado por los
miembros de la Comisión Conciliadora.  Folios 79 y 78.
Descripción de las normas objetadas
Artículo primero.  Este artículo define los municipios que
para los efectos del Decreto 1264 de 1994 y la Ley, se consideran afectados por
el sismo y la avalancha del río Páez y que, a su vez, se verán beneficiados con
las exenciones tributarias que la Ley y el decreto consagran.
Artículo segundo.  Se definen las actividades y empresas
exentas del impuesto a la renta y complementarios.  Se fijan requisitos para
acceder a las exenciones y se establecen sus cuantías. Se crea un crédito
fiscal (bono) destinado a pagar impuestos de empresas de tardío rendimiento.
Artículo tercero. Se impone la necesidad de acudir ante la
Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales para acceder a las
exenciones.  De otro lado, se definen los términos en que se entiende
constituida una sociedad.  Se precisan los rubros de los ingresos que comportan
exoneración fiscal.
Artículo cuarto. Se determina la documentación que debe
remitirse a la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales para efectos de
la exención.
Artículo quinto.  Se define la exención respecto de
utilidades líquidas y ganancias ocasionales.  Se fija el tratamiento tributario
a las empresas que generen pérdidas.
Artículo sexto.  Se ordena una exención de impuestos, tasas y
contribuciones para maquinaria, equipos, materia prima y repuestos destinados a
la región afectada.
Artículo séptimo.  Se dispone la creación de una línea de
crédito de fomento con destino a las empresas que operan en la zona afectada.
Artículo octavo.  Se reconoce una exención para donaciones
y se fija el trámite para la insinuación judicial.
Artículo décimo.  Se determinan las obligaciones a cargo de
la Corporación Nasa Kiwe, para con las empresas de los damnificados.
Artículo decimoprimero. Se consagra la obligación de los
beneficiarios de registrar sus libros de contabilidad.  Se tipifica una sanción
a cargo de quienes fraudulentamente se beneficien de las exenciones.
Artículo decimosegundo.  Se establece una exención para la
importación de bienes de capital no producidos en la subregión andina.  Se
definen algunos términos utilizados en la Ley.
III. FUNDAMENTOS
Primera objeción: violación del artículo
215, inciso 6o de la C.P.
Posición del Gobierno
1. El trámite del proyecto de ley,
enderezado a modificar el decreto legislativo 1624 de 1994, expedido en
desarrollo de la emergencia económica declarada mediante el decreto 1178 del 9
de junio de 1994, se perfeccionó el 16 de junio de 1995, esto es, por fuera del
año siguiente a la declaratoria de la emergencia, el cual vencía el 9 de junio
de 1995. Los artículos 1 a 7, 8, 10 y 12 del proyecto introducen modificaciones
al decreto legislativo 1264 de 1994 en materia de exención de impuestos, la que
corresponde a la iniciativa exclusiva del gobierno (C.P., art. 154), salvo el
caso de que se den las condiciones del inciso sexto del artículo 215 de la
C.P., que en la situación presente se echan de menos pues el proceso
legislativo concluyó siete días después.
Posición del Senado
2. El término del “año siguiente” a que se
refiere el inciso sexto del artículo 215 de la C.P., se contabiliza a partir de
la fecha de expedición de cada uno de los decretos que se dicten durante la
emergencia. Por consiguiente, el plazo para derogar, modificar o adicionar el
decreto legislativo 1264 del 21 de junio de 1994, vencía el día 21 de junio de
1995.
Posición del Procurador General de la
Nación
3. El término del año se computa a partir
de la “declaratoria de la emergencia”, como claramente lo dispone el artículo
215 de la C.P. Luego, la objeción presidencial es procedente.
Consideraciones de la Corte Constitucional
4. El proyecto de ley examinado, por medio
del cual se pretende modificar y adicionar el decreto legislativo 1624 de 1994,
expedido con base en las facultades especiales derivadas de la declaratoria de
emergencia decretada por virtud del decreto legislativo 1178 del 9 de junio de
1994, versa sobre una materia tributaria - exención al impuesto de renta y
complementarios -, cuya iniciativa legislativa se reserva al Gobierno, salvo
que se presente la hipótesis del inciso sexto del artículo 215 de la C.P.,
sobre cuya verificación justamente se discute.
La disposición citada es del siguiente
tenor: “El Congreso, durante el año siguiente a la declaratoria de la
emergencia, podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere
este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del
Gobierno. En relación con aquellas que son de iniciativa de sus miembros, el
Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en todo tiempo”. El término del año
siguiente dentro del cual los miembros del Congreso reasumen la plena
iniciativa legislativa respecto de materias cuya iniciativa ordinariamente se
reserva al Gobierno, se contabiliza a partir de la “declaratoria de la
emergencia”, como de manera clara lo señala el precepto constitucional. No es
de recibo, por lo tanto, la interpretación que hace el Senado de la República,
que vincula la iniciación de dicho término a la fecha de expedición de cada uno
de los decretos dictados al amparo de la emergencia.
Tampoco la Corte comparte la interpretación
que formulan el Gobierno y el Ministerio Público.
El íter legislativo se inicia con la
propuesta que uno de los miembros del Congreso, el Gobierno o las entidades
indicadas en el artículo 156 de la C.P., formula en cualquiera de las cámaras
bajo la forma de un proyecto de ley. Una condición previa que tiene que
satisfacerse, so pena de que el proyecto desde su origen quede viciado, es la
de que quien lo proponga constitucionalmente tenga el poder de iniciativa para
presentarlo, el cual existe por regla general y sólo sufre excepciones en los
casos enunciados en el segundo inciso del artículo 154 de la C.P. El indicado
poder o facultad de iniciativa es un requisito que debe establecerse desde un
comienzo de manera objetiva y precisa. Los principios de eficiencia y
responsabilidad política, se verían seriamente comprometidos si sólo al cabo
del proceso legislativo se pudiese verificar si el anotado requisito previo del
poder o facultad de iniciativa realmente existía o no. Concederle al poder o
facultad de iniciativa, naturaleza condicional o eventual, además de imponer su
constatación al término de la formación de la ley aprobada, introduce un
elemento aleatorio que le resta seguridad al trabajo del Congreso y puede
conducir a que por una circunstancia puramente fortuita se pierda la tarea
realizada.
El inciso sexto del artículo 215 de la
C.P., se refiere al señalado requisito previo del poder o facultad de
iniciativa, que se otorga a los miembros del Congreso, en materias reservadas a
la iniciativa del Gobierno, durante el año siguiente a la declaratoria de la
emergencia. La Corte entiende, de acuerdo con lo expuesto, que la norma durante
el término del año siguiente a la mencionada declaratoria, reconoce a los
miembros del Congreso libre iniciativa para presentar en dichas materias
proyectos de ley. Por tratarse, la iniciativa legislativa, de un requisito que
debe obrar desde el primer momento en que se presenta un proyecto de ley, su
examen no puede dejar de tomar en consideración si en esa oportunidad el mismo
concurría en cabeza del proponente. Esta exigencia constitucional no puede, por
consiguiente, establecerse con base en la situación que se presenta al
perfeccionarse el proceso legislativo, pues se trata de un presupuesto que
concierne al origen del proyecto.
El proyecto sometido a control de la Corte
se presentó a consideración del Senado de la República el día dieciséis (16) de
agosto de mil novecientos noventa y cuatro. El examen que la Corte realiza
sobre la facultad constitucional de iniciativa legislativa, se hace con
relación a ese momento. Es evidente que el proyecto se presentó dentro del
término del año siguiente a la declaratoria de emergencia, período en cual los
miembros del Congreso gozaban de libre iniciativa legislativa sobre las
materias ordinariamente reservadas al Gobierno.
La interpretación de la Corte corresponde
al espíritu de la norma constitucional, que no es ajena al primado del
principio democrático representado en la ley, ni tampoco a la efectividad de
los deberes del Estado, que reclama la activa y oportuna participación del
Congreso en la resolución de las crisis económicas y sociales que motivan las
declaratorias de emergencia.
Si acaso la interpretación del precepto
constitucional, pudiere arrojar dudas sobre la procedencia de la actuación
legislativa, la alternativa hermenéutica que debe favorecerse será la que en
mayor grado propicie su intervención y ofrezca soluciones a la crisis. En este
mismo sentido, se desconoce el propósito del artículo 215, inciso 6, si se
interpreta de manera restringida el alcance de la ley en situaciones de
emergencia, cuyo cometido lejos de ser accidental se debe asociar con la
solución, en lo posible, definitiva y de fondo a la crisis. La objeción no
prospera.
Segunda objeción
Posición del Gobierno
1. La línea de crédito que se ordena
efectuar al Gobierno Nacional, es un asunto ajeno a la competencia del Gobierno
y del Legislador. Se trata de una facultad que la Constitución y la ley han
radicado en cabeza exclusiva del Banco de la República (C.P., arts 371 y 372.
Ley 31 de 1992).
Posición del Senado de la República
2. A la luz de los artículos 13  y 66 de la
C.P., en atención a la condición de debilidad manifiesta de un grupo social y a
la existencia de una calamidad ambiental, vale decir, ante una situación
excepcional y de emergencia, la ley puede disponer la creación de una línea de
crédito con miras a conjurar la situación.
Posición del Procurador General de la
Nación
3. La creación de una línea especial de
crédito de fomento, como la prevista en el proyecto, es del resorte del Banco
de la República (C.P., arts. 371 y 372).
Consideraciones de la Corte Constitucional
4. Dependiendo de la causa del Estado de
Emergencia, el Gobierno podrá contemplar la creación de una línea de crédito
especial con el fin de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus
efectos. La exequibilidad de la medida adoptada dependerá de su relación
directa y específica con dicho estado (C.P. art., 215) y de que no se trate del
establecimiento en el Banco de la República de un cupo de crédito en favor de
los particulares (C.P. art. 273). Como quiera que también con miras a
solucionar la emergencia el Constituyente ha dotado al Congreso de expresa
competencia para derogar, modificar o adicionar los decretos dictados por el
Gobierno, si median las condiciones mencionadas, la consagración legal de un
mecanismo financiero específicamente dirigido a remediar las causas o efectos
inmediatos del hecho que la causó, puede encontrar sustento constitucional.
Es evidente que el sismo y la avalancha del
río Páez, afectaron de manera grave las propiedades y la economía de la zona
afectada. Más allá del simple fenómeno natural, los hechos produjeron una
verdadera perturbación del orden social y económico de la zona. La respuesta
del Estado sería teórica y alejada de las causas y efectos de la calamidad
pública, si no se tradujera, frente a las comunidades cuyo modo de vida fue
completamente trastocado por la naturaleza, en un flujo de recursos y en una
temporal exoneración de la carga tributaria.
La línea de crédito precisamente se orienta
a resolver este aspecto de la crisis. La economía de la región, liquidada por
el sismo y la avalancha, debe reconstruirse. Mientras ello no se haga, la
situación social permanecerá alterada y la población sufrirá los graves efectos
del desempleo y la improductividad.
El crédito subsidiado, se ajusta a esta
situación excepcional, que no puede ser enfrentada con los instrumentos
normales del mercado. De otro lado, los préstamos que se regulan, no suponen el
establecimiento de un cupo de crédito en el Banco de la República. De ahí que
el legislador, respecto del mecanismo financiero referido, se limite a
ordenarlo y confíe su regulación y puesta en obra al Gobierno. El
aprovechamiento e inversión del ahorro (C.P. art. 150-19), puede ser objeto de
intervención por parte del Gobierno, conforme a la ley (C.P. art. 335), en
razón del interés público y la función social inherente a esta actividad, que
necesariamente es mayor cuando se asiste a una calamidad pública que demanda
una transitoria e inmediata canalización de flujos financieros para poder ser
superada.
Las personas y familias que sufren el
impacto negativo de un hecho social grave (v.g.r. terrorismo) o de un fenómeno
incontrolable de la naturaleza, tienen el carácter de víctimas o damnificados.
La condición de debilidad manifiesta que exhiben estas personas y comunidades
(C.P. art. 13), ha sido tomada en consideración en la historia reciente del
País. Entre las medidas adoptadas - como lo atestigua el repaso de las normas
de excepción dictadas a raíz de la avalancha que sepultó a la ciudad de Armero,
el terremoto que afectó a Popayán y los atentados terroristas -, nunca han
faltado los que disponen diversos mecanismos de asistencia financiera a las
víctimas. En estos eventos, el sistema financiero, a través de las distintas
modalidades de los créditos, cumple una función social. Con ocasión de las
normas sobre “asistencia en materia de crédito”, incorporadas en el Decreto
Legislativo Nº 444 de 1993 “por el cual se dictan medidas de apoyo a las
víctimas de atentados terroristas”, expresó esta Corte:
“(...) Por otra parte, el decreto
desarrolla derechos y mecanismos de protección de esos derechos, tales como el
derecho al trabajo de las víctimas de atentados terroristas que por razón de
dichos hechos han visto menoscabada su actividad productiva, y el principio de
la buena fe, el cual se consagra como un medio de protección y aplicación de
los derechos, en el artículo 83 de la Constitución Nacional.
En cuanto al derecho al trabajo, se
establecen líneas de crédito en el IFI  y en el Banco Central Hipotecario con
tasas de interés que serán subsidiadas por el Fondo de solidaridad y Emergencia
Social.
Y en lo que atañe a la presunción de la buena
fe en las actuaciones o gestiones de los particulares ante las autoridades
públicas, se establece que los establecimientos de crédito diseñen
procedimientos que permitan a las víctimas del terrorismo, obtener crédito en
el menor tiempo posible y con los documentos estrictamente necesarios.
Se observa, que al consagrarse instrumentos
para proteger el derecho al trabajo de dichas víctimas no sólo se ampara este
derecho, sino que indirectamente se salvaguardan todos aquellos que pueden ser
satisfechos directamente por la persona con el resultado de su trabajo” (Corte
Constitucional, sentencia C-197 de 1993, M.P. Antonio Barrera Carbonell).
Las facultades excepcionales del Gobierno y
del Congreso para sortear situaciones de emergencia (C.P. art. 215), los habilitan
para adoptar mecanismos transitorios y especiales de asistencia crediticia a
las víctimas, siempre que tengan relación directa y específica con el Estado de
emergencia. No se pretende convertir a estos órganos en autoridades monetarias
y crediticias, sino capacitar al Estado para que en circunstancias
excepcionales puedan brindar protección efectiva a las personas y comunidades
afectadas y, de este modo, conjurar la crisis e impedir la extensión de sus
efectos. La objeción no prospera.
Tercera objeción
Posición del Gobierno
1. El proyecto de ley se presentó y tramitó
en primer término en el Senado de la República, no obstante que la Constitución
y la ley orgánica disponen que los proyectos de ley relativos a los tributos
iniciarán su trámite en la Cámara de Representantes (C.P., arts 151 y 154. Ley
5ª de 1992, art. 143). Los artículos 1 a 7, 8, 10 y 12 del proyecto, se ocupan
de regular una exención tributaria.
Posición del Senado de la República
2. La atribución de derogar, modificar o
adicionar los decretos legislativos dictados por el Gobierno en desarrollo de
un estado de emergencia, corresponde al “congreso”, que está integrado por el
Senado y la Cámara. Luego, ante cualquiera de los dos cuerpos podía presentarse
el proyecto de ley. La disposición del artículo 215 de la C.P., que le otorga
esta competencia al Congreso, es posterior a los artículos 151 y 154 de la
C.P., y tiene por lo tanto carácter preferente.
Posición del Procurador General de la
Nación
3. Aún en el caso del artículo 215, inciso
sexto, el trámite de proyectos de ley relativos a exenciones tributarias, debe
iniciarse en la Cámara de Representantes (C.P. arts., 154 y 143).
Consideraciones de la Corte Constitucional
4. El artículo 215 de la C.P., durante el
año siguiente a la declaratoria de la emergencia, concede a todos los miembros
del Congreso - sin hacer distinción alguna entre los senadores y los
representantes, ni entre Senado y Cámara de Representantes -, libre y plena
iniciativa legislativa en aquellas materias que ordinariamente son de
iniciativa del Gobierno. La norma citada introduce a este respecto una suerte
de dispensa constitucional especial de naturaleza excepcional, que impide la
aplicación del artículo 154 de la C.P.
La tesis del Gobierno, restringe
indebidamente el alcance del artículo 215, inciso 6o, de la C.P. El requisito
consistente en que el trámite de un proyecto relativo a una materia tributaria
se inicie en la Cámara de Representantes, no tiene sentido exigirlo en este
caso. De una parte es el Congreso como cuerpo - integrado por las dos cámaras
-, el órgano que asume plena competencia e iniciativa para tramitar los
proyectos dirigidos a derogar, reformar y adicionar los decretos legislativos
dictados por el Gobierno al amparo del Estado de emergencia. De otro lado, la
materia específica sobre la cual recaen las atribuciones del Congreso se
relaciona con la adopción de las medidas indispensables para conjurar la
emergencia, donde lo tributario no adquiere connotación principal sino
meramente instrumental. En fin, la no incorporación del mencionado requisito de
forma en el artículo 215, inciso 6o, se explica por la necesidad de que la
función legislativa pueda desarrollarse con el mínimo posible de limitaciones y
cortapisas de modo que en atención a la situación de calamidad pública pueda
responder ágilmente a la crisis. La objeción no prospera
Cuarta Objeción
Posición del Gobierno
1. Dado que en la comisión tercera
constitucional de la Cámara de Representantes se aprobó el proyecto en primer
debate el día 7 de junio de 1995 y en la plenaria de dicha cámara se aprobó el
proyecto en segundo debate el día 15 de junio de 1995, no medió el lapso mínimo
de ocho días señalado en la Constitución Política (C.P., art. 160, inciso
primero).
Posición del Senado de la República
2. Si con ocasión de la tramitación de la
ley, se presenta un vicio de forma que pueda ser subsanable, y media la
objeción presidencial por motivos de inconstitucionalidad, se tendrá que dar
aplicación a lo previsto en el artículo 167 de la C.P.
Posición del Procurador General de la
República
3. Toda vez que el vicio observado se
encuentra demostrado, se solicita a la Corte dar aplicación a lo previsto en el
parágrafo del artículo 241 de la C.P.
Consideraciones de la Corte Constitucional
4. El examen del expediente legislativo
corrobora el defecto anotado por el Gobierno. En consecuencia, en aplicación a
lo dispuesto en el último inciso del artículo 167 de la C.P., dado que el vicio
indicado existe y es subsanable, se enviará el proyecto a la Cámara de
Representantes, para que en ésta dentro de los treinta (30) días siguientes se
surta el segundo debate.
IV. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional,
R E S U E L V E
PRIMERO.-  Declarar EXEQUIBLES, desde el punto de vista
material, los artículos 1 a 8 y 10 a 12 del Proyecto de Ley N° 43/94 Senado -
118/95 Cámara, por haberse encontrado infundadas las objeciones formuladas por
el Presidente de la República, en cuanto no se vulneraron los artículos 151,
154 y 215-6 de la Constitución.
SEGUNDO.-  Declarar INEXEQUIBLE el Proyecto de Ley N°
43/94 Senado - 118/95 Cámara desde el punto de vista formal, por haberse
encontrado fundada la objeción formulada por el Presidente de la República,
toda vez que entre el primero y segundo debate del proyecto en la Cámara de
Representantes no medió el término exigido en el artículo 160 de la
Constitución.
TERCERO.-  En cumplimiento de los dispuesto en el parágrafo del
artículo 241 de la Constitución Política, devolver al presidente del Congreso
de la República el Proyecto de Ley N° 43/94 Senado - 118/95 Cámara, para lo de
su competencia, por tratarse de un vicio de procedimiento subsanable, según lo
expuesto en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO.-  De conformidad con lo dispuesto en el artículo 45
del Decreto 2067 de 1991, fijar el término de treinta (30) días, contados a
partir de la fecha en que se reciba el expediente, para que el Congreso de la
República subsane el vicio observado, de conformidad con lo dispuesto por la
Corte en sus consideraciones respecto de la cuarta objeción, ejecutado lo cual
se enviará inmediatamente el proyecto a la Corte, para que ésta proceda a
decidir sobre la exequibilidad del mismo.
NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE,
CUMPLASE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y ARCHIVESE EL
EXPEDIENTE.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA           ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                 CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                        Magistrado
HERNANDO HERRERA  VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ                                    VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General