C-134-09
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-134/09
(Bogotá
DC, febrero 25)
PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA-Vulneración
por norma que faculta a la superintendencia de vigilancia y seguridad privada
para determinar el valor de credenciales de identificación y licencias de
funcionamiento
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Desconocimiento
por delegar la fijación de la tarifa de la obligación a la administración, sin previo
establecimiento de sistema y método
Por el
principio de legalidad previsto en al Constitución Política, la ley, las
ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y
pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos, lo
que constituye una regla de legalidad de los elementos del tributo que se
extiende a los impuestos, las tasas y las contribuciones, aunque por excepción,
tratándose de tasas y contribuciones, el elemento “tarifa” de estos tributos
puede ser definido por la autoridad administrativa, pero tal habilitación tiene
como marco legal para su ejercicio el que previamente deben ser fijados por la
ley, las ordenanzas o los acuerdos el sistema y el método para definir tales
costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto. En el presente caso, aún
si la ley habilitante - y no el Decreto Ley -hubiera establecido las tasas por
concepto de licencias y credenciales, la autorización a la Superintendencia
contenida en los artículos 87 y 111 del Decreto 356 de 1994 para
cuantificarlos, estaría viciada de inconstitucionalidad, al omitir “el sistema”
y “el método” de cálculo de la tarifa.
CONGRESO DE LA REPUBLICA EN MATERIA DE GRAVAMENES-No delegación en Gobierno de facultad para establecerlos
TARIFA-Método y sistema son reglados
para cálculo
POTESTAD TRIBUTARIA DEL LEGISLADOR-Indelegable
SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA-Expedición de credencial de identificación personal y licencias de
funcionamiento de empresas de servicios de vigilancia y seguridad
TRIBUTO-Concepto/TRIBUTO-Comprende
impuestos, tasas y contribuciones
Son tributos,
en términos generales,  las prestaciones pecuniarias establecidas por la
autoridad estatal, en ejercicio de su poder de imperio, para el cumplimiento de
sus fines. Los tributos consisten en impuestos, contribuciones y tasas, según
la intensidad del poder de coacción y el deber de contribución implícito en
cada modalidad.
TASA-Definición y características
TASA-Elementos
Los
elementos que deben concurrir en un tributo para ser definido como tasa, son:
(i) prestación tributaria establecida por norma legal o con fundamento en ella;
(ii) titularidad del Estado, directa o indirecta; (iii) cuantificación
referenciada al costo del servicio o del bien de que se trate; (iv) relación
directa del contribuyente con una actividad de interés público o un bien de
dominio público, a través de su solicitud.
SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA-Cobros por concepto de credenciales de identificación y licencias
constituyen tasas
MULTA-Concepto/MULTA-Ingreso no
tributario/MULTA-Sanción pecuniaria
Las multas
son sanciones pecuniarias que derivan del poder punitivo del Estado, y que se
establece con el fin de prevenir un comportamiento considerado indeseable. La
multa no participa de los elementos de un tributo.
POTESTAD TRIBUTARIA-Titularidad
La potestad
tributaria está radicada en los cuerpos representativos de elección popular; es
así como en tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales
y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales
o parafiscales, y tratándose de tributos del orden nacional, corresponde al
Congreso de la República establecer contribuciones  fiscales, y excepcionalmente,
contribuciones parafiscales; en tanto que en situaciones extraordinarias, como
bajo el estado de conmoción interior, el Gobierno Nacional tiene facultad para
fijar tributos a través de decretos legislativos, pudiendo en consecuencia imponer contribuciones fiscales o parafiscales, y
en Estado de Emergencia, establecer o modificar
tributos
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-No pueden
conferirse para decretar impuestos/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Habilitación
legislativa no comprende el establecimiento de gravámenes/IMPUESTO-Competencia exclusiva del legislador ordinario
Si bien el
Gobierno Nacional tiene facultad para fijar tributos a través de decretos
legislativos, no ocurre igual con la habilitación legislativa de que puede ser
objeto el Ejecutivo nacional por el órgano Legislativo que puede, según la
Constitución Política, revestir al Presidente de la República de facultades
precisas y temporales - hasta por seis meses - para expedir normas con fuerza
de ley, mas no para decretar impuestos. En consecuencia, no puede el Gobierno
Nacional decretar impuestos, tasas o contribuciones a través del Decreto-Ley.
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud
sustantiva de la demanda por cuanto razones expuestas carecen de especificidad,
pertinencia y suficiencia
Referencia: Expediente No. D-7371
Demanda de inconstitucionalidad: de los
artículos 87 (parcial) y 111 (parcial) del Decreto-ley 356 de 1994 “por el
cual se expide el estatuto de vigilancia y seguridad privada”.
Demandante: Miguel Andrés Ariza Abril.
Magistrado Ponente: Mauricio González
Cuervo.
I.
ANTECEDENTES.
1. Norma
demandada.
El demandante
solicita la inexequilidad de las siguientes normas[1]
(los apartes demandados, subrayados):
DECRETO 356 DE 1994
(febrero 11)
“Por el cual se
expide el Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada”.
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las
facultades extraordinarias conferidas por el literal j) del artículo 1º de la Ley 61 de 1993, y oído el concepto de la
Comisión Parlamentaria de que trata el artículo 2º de la misma Ley,
DECRETA:
(…)
ARTICULO 87. CREDENCIAL DE IDENTIFICACIÓN. El personal de los
servicios de vigilancia y seguridad privada, portará para su identificación
personal una credencial expedida por la Superintendencia de Vigilancia y
Seguridad Privada, cuyo valor y especificaciones será determinado por esa
entidad y se expedirá por el término de un (1) año.
Dicha credencial será solicitada por cada servicio de
vigilancia y seguridad privada para el personal directivo vigilante, escolta y
tripulante.
La solicitud de credencial de identificación implica que el
respectivo servicio de vigilancia y seguridad privada, ha verificado la
idoneidad del personal para desempeñar las funciones para la cual solicita la
credencial.
Para obtener la credencial el representante legal deberá enviar
solicitud escrita a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada,
adjuntando el certificado de capacitación respectivo según la modalidad en la
que se desempeñará y de idoneidad para el manejo y uso de armas.
PARÁGRAFO 1o. En caso de pérdida de la credencial imputable al
personal de vigilancia su costo será asumido por éste.
PARÁGRAFO 2o. La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada
exigirá el certificado de capacitación y el de idoneidad para el manejo y uso
de armas, sesenta (60) días después de la expedición de este Decreto, al
personal que solicite o renueve credencial.
(…)
ARTICULO 111. PAGOS. Las sumas por concepto de credenciales,
licencias y multas serán establecidas por resolución por la Superintendencia de
Vigilancia y Seguridad Privada y depositadas por los servicios de
vigilancia y seguridad privada en la Dirección General del Tesoro.
2.
Demanda.
El demandante
basa la inexequibilidad de las disposiciones demandadas de los artículos 87
-parcial- y 111 -parcial- del Decreto Ley 356 de 1994, en la vulneración de los
artículos 150.10 y 338 de la Constitución Política.
2.1.
Violación del artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política.
Los temas
contenidos en las normas demandadas hacen referencia a los elementos del
impuesto (sujeto activo, sujeto pasivo, hecho y base gravable, tarifa) y no son
susceptibles de regulación por vía de facultades extraordinarias, pues la
Constitución Política - el artículo 150, numeral 10 - prohíbe conferirlas para
“decretar impuestos”. Por tanto, al exceder el alcance constitucional de las
facultades extraordinarias, son inconstitucionales.
2.2.
Violación del artículo 338 de la Constitución Política
Aun si se
admitiera estar en presencia de una contribución legalmente decretada, las
expresiones demandadas serían inconstitucionales al no fijar en la norma con
fuerza de ley los sujetos activos y pasivos, así como los hechos y bases
gravables y los métodos y sistemas para determinar las tarifas por parte de las
autoridades respectivas - atendiendo a los costos de prestación de los
servicios o a los beneficios para los contribuyentes, y la forma legal de distribuirlos
-, como lo ordena el articulo 338 Superior. Las normas impugnadas no prevén
estos elementos: los hechos gravables y materia imponible son de tal vaguedad,
que no pueden considerarse que estén determinados; y de las normas acusadas no
se colige criterio objetivo  alguno de fijación de las tarifas.
El Presidente
de la República no puede delegar lo delegado por el Congreso de la República, y
menos aún encomendarlo a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada,
sin señalarle algún tipo de sistema y método para definir los costos por la
expedición de las credenciales, licencias y multas ni la manera de hacer su
reparto.
3.
Intervenciones.
3.1.
Ministerio de Defensa Nacional.
La apoderada
del Ministerio de Defensa Nacional intervino en el presente proceso,
solicitando a la Corte no acceder a las pretensiones
del actor y declarar la exequibilidad de los artículos 87 (parcial) y
111 (parcial) del Decreto-ley 356 de 1994.
Inicia el
análisis comentando los antecedentes del mismo, en especial la ley de
facultades No. 61 de 1993, la que otorgó al Presidente de la República la
atribución de regular una materia como la vigilancia y la seguridad privada,
tal y como lo hizo a través del decreto 356 de 1994, y al expedir la norma
habilitante el legislador se ajustó a los requisitos da temporalidad y
precisión exigidos por el artículo 150-10 de la Carta.
Manifiesta
que al expedir el decreto 356 de 1994, el Presidente de la República se ajustó
al marco de las facultades señaladas en la ley 61 de 1993, que le autorizaba
para dictar normas sobre armas, municiones y explosivos, y para reglamentar la
vigilancia y seguridad privada, sin que al hacerlo invadiera órbitas que le
están constitucionalmente vedadas.
Recuerda que
esta Corporación se ha pronunciado de fondo respecto de algunas disposiciones
del Decreto Ley 356 de 1994, mencionando entre ella las sentencias C-572 de 1997,
M.P. Jorge Arango Mejía y Alejandro Martínez donde la Corte declaró
la exequibilidad del numeral 4 del artículo 4o, y los artículos 23, 24, 25, 26,
27, 28, 29, 40, 41, 42, 43, 44, 45 y 46, también en dicha providencia se
declaró exequible el artículo 39 del mencionado decreto, salvo el parágrafo del
mismo artículo, que se declaró inexequible; C-199 de 2001 M.P. Gil la Corte que
declaró exequibles los artículos 67, 68, 69. 70, 71 y 72 del 356 da 1994 por
los cargos formulados en la demanda; C-760 de 2002 M.P. Clara Inés Vargas
Hernández, que declaró exequible el artículo 82 del Decreto Ley 356 de 1994,
que se refiere a las tarifas que se establezcan para la prestación de los
servicios de vigilancia y seguridad privada y la sentencia C -186 de 2003 M.P.
Clara Inés Vargas Hernández que declaró exequibles el literal j) del artículo
1° de la Ley 61 de 1993, y del Decreto Ley 356 de 1994, sólo en relación con el
cargo global analizado en esa providencia consistente en acusar al legislativo
de conferir al ejecutivo facultades para expedir un código, naturaleza que no
correspondía a las normas expedidas mediante el Decreto Ley citado.
Precisa que
el valor de las credenciales es una tasa y que no se opone a la Constitución
que la tarifa de la misma sea fijada por la administración como lo pretende el
demandante, pues la exigencia de fijar métodos y sistemas se refiere es a los
impuestos y resalta que los cobros exigidos en los artículos 87 y 111 del
Decreto 356 de 1994 “no son ingresos tributarios”.
Concluye que
no se observa contradicción alguna entre las normas atacadas y los artículos
150-10 y 338 de la Carta Política.
3.2.
Instituto Colombiano de Derecho Tributario.
El concepto
presentado por el Instituto Colombiano de Derecho Tributario considera que las
normas demandadas son inexequibles.
Para
fundamentar su criterio, empieza por establecer que el punto en discusión es si
el monto o valor que debe pagarse por la expedición de credenciales por parte
de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada constituye una tasa,
que podía crearse en ejercicio de facultades extraordinarias y si, además, es
posible que se atribuyera a dicha entidad la facultad de señalar la tarifa de
la misma.
Descarta que
se trate de un impuesto o contribución, pues se trata del valor que debe pagar
un particular que solicita la expedición de la credencial que identifica al
personal que presta servicios de vigilancia y seguridad privada.
Precisa que el
artículo 338 de la Constitución Política, admite que las autoridades fijen las
tarifas de las tasas que se cobren a los contribuyentes, como recuperación de
los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios
que les proporcionen, pero exige que la ley, las ordenanzas o los acuerdos,
determinen el sistema y método para establecer tanto los costos y beneficios,
como la forma de hacer su reparto.
Siguiendo el
análisis, estima que conferir a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad
Privada la facultad de determinar el valor de las credenciales, señalando
directamente el método y el sistema que le permita determinar los costos de
expedición de las mismas y la forma de hacer su reparto, corresponde a una ley
expedida por el Congreso y no a un decreto proferido en uso de facultades
extraordinarias.
Concluye que “En
ausencia de una ley que creara la tasa y autorizara su cobro de acuerdo con un
método y un sistema señalado por la propia ley, las normas demandadas resultan
inconstitucionales por violación del artículo 338 de la Constitución Política”.
4.
Concepto del Procurador General de la Nación.
El Procurador General de la Nación, en concepto número 4617
del 22 de septiembre de 2008, solicita a la Corte Constitucional declarar INEXEQUIBLES las palabras “valor” y “credenciales”
contenidas en los artículos 87 y 111 del Decreto Ley No. 356 de 1994.
Estima la vista fiscal que, si bien en
ocasiones se confunden los conceptos de impuesto y tasa, es evidente que el tributo a que se refieren los artículos 87 y 111
del Decreto-Ley 356 de 1994, “es una tasa”, pues reviste las
características propias de esta modalidad tributaria, en tanto quienes deben
sufragarla son los particulares que solicitan al Estado la expedición de
credenciales para el personal vinculado a los servicios de vigilancia y
seguridad privada.
Establece
que, en tanto“las disposiciones acusadas establecen una tasa que debe
sufragarse por los particulares, para la cual el establecimiento de la tarifa y
la forma de reparto fue delegada por el legislador extraordinario a la
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, es pertinente seguir el
criterio jurisprudencial, según el cual, en virtud de los principios de reserva
legal para el establecimiento de los tributos y de la separación de los poderes
públicos, es el legislador quien debe fijar el sistema a través del cual se
establece su régimen tarifario y el método y forma para su reparto, en
consideración a los beneficios que reciben los particulares a quienes la norma
tiene como destinatarios, ello a efecto de que dicha función y cobro no queden
al arbitrio de la autoridad pública, con la consecuente desnaturalización o
desconocimiento de los referidos principios (artículo 338 de la Constitución
Política)”
Recuerda que sobre este aspecto, en
la Sentencia C-1371 de 2000[2] la Corte
Constitucional señaló que la facultad impositiva del legislador “comprende,
igualmente, la materia de las tarifas de las tasas y contribuciones que las
autoridades cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los
servicios que les presten o como participación en los beneficios que les
proporcionen. En este caso, corresponde al legislador, a las asambleas o a los
concejos, según sea el caso, fijar el sistema y el método para definir tales
costos y beneficios y la forma de hacer su reparto (C.P., art. 338)”.
Estima además
que la argumentación del cargo se halla referida sólo a las tarifas relacionadas
con las credenciales expedidas por la Superintendencia de Vigilancia y
Seguridad Privada, y no a las licencias y multas a que se refiere el aparte
acusado del artículo 111, en cuanto: “(I) tales –licencias y multas- no
hacen parte del género de los tributos; y, (II) su fijación se regula por
ordenamientos especiales, el cargo propuesto no puede hacerse extensivo a la
totalidad del segmento acusado”. Manifiesta al respecto que, como lo expuso
en una ocasión anterior “las licencias de funcionamiento y el régimen de
sanciones dependen de las funciones públicas de inspección, vigilancia y
control, que se apoyan a su vez en normas administrativas que tienen su base en
el código de la materia”
Igualmente
señala que no se observa que la expresión “especificaciones” del
artículo 87, demandado, vulnere el Ordenamiento Superior al otorgar a la
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada la facultad para fijar las
especificaciones de la credencial, porque se trata de un aspecto técnico que
puede ser delimitado por la autoridad administrativa.
Conforme a
las consideraciones expuestas, el Ministerio Público concluye que la Corte Constitucional
sólo puede hacer extensiva la inexequibilidad por violación del artículo 338 de
la Carta, “a las expresiones “valor” contenida en el artículo 87 y
“credenciales” contenida en el artículo 111 del Decreto-ley 356 de 1994”.
II.
CONSIDERACIONES.
1.
Competencia.
Por dirigirse
la demanda contra una disposición que forma parte de una normatividad con
fuerza de ley, corresponde a la Corte Constitucional decidir su
constitucionalidad (el artículo 241-5[3], Constitución
Política).
2.
Cuestión de constitucionalidad.
2.1. La
demanda en cuestión sugiere dos problemas de constitucionalidad: (i) puede el
legislador extraordinario (Decreto Ley 365/94, art 87) establecer el
cobro de credenciales, licencias y multas a los servicios de vigilancia y
seguridad privada? (ii) Puede el legislador extraordinario facultar a la
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada para determinar el valor y
las sumas por concepto de tales credenciales, licencias y multas (Decreto Ley
365/94, arts 87 y 111)?
2.2. Para
decidir lo anterior, la Corte analizará: (i) la naturaleza tributaria o no
tributaria del valor de la credenciales, licencias y multas en cuestión; (ii)
la titularidad del poder tributario de la Nación; (iii) el principio de
legalidad de los tributos y la fijación de las tarifas de tasas y
contribuciones. Finalmente, concluirá respecto de la demanda planteada.
3.
Naturaleza jurídica de los cobros por concepto de “credenciales”, “licencias” y
“multas”.
3.1. El
Estado exige cargas económicas a los particulares en función de la realización
de sus cometidos y, específicamente, prestaciones avaluables en dinero como
medio financiero de la actividad estatal. Así, en términos generales, son tributos
las prestaciones pecuniarias establecidas por la autoridad estatal, en
ejercicio de su poder de imperio, para el cumplimiento de sus fines. Los
tributos consisten en impuestos, contribuciones y tasas (como se desprende del
artículo 338 de la Constitución Política), según la intensidad del poder de
coacción y el deber de contribución implícito en cada modalidad.
3.2. La
doctrina ha fijado los elementos que deben concurrir en un tributo para ser
definido como tasa, así: (i) prestación tributaria establecida por norma
legal o con fundamento en ella; (ii) titularidad del Estado, directa o
indirecta; (iii) cuantificación referenciada al costo del servicio o del bien
de que se trate; (iv) relación directa del contribuyente con una actividad de
interés público o un bien de dominio público, a través de su solicitud[4].
3.3. En Sentencia C-475 de 2004[5] la
Corte señaló algunos criterios relativos a las tasas: (i) el Estado puede
trasladar a los ciudadanos el costo de prestar determinados servicios mediante
la fijación de tasas; (ii) el establecimiento de tasas que no consultan la
capacidad económica de los contribuyentes contradice la Carta Fundamental;
(iii) las autoridades administrativas pueden fijar las tarifas de tasas y
contribuciones, a través de métodos y sistemas claros y precisos. Y en  el
fallo C-1171 de 2005[6], la Corte refiere a
las tasas con las siguientes características: “constituyen el precio que el
Estado cobra por un bien o servicio y, en principio, no son obligatorias, toda
vez que el particular tiene la opción de adquirir o no dicho bien o servicio,
pero lo cierto es que una vez se ha tomado la decisión de acceder al mismo, se
genera la obligación de pagarla. Su finalidad es la de recuperar el costo de lo
ofrecido y el precio que paga el usuario guarda una relación directa con los
beneficios derivados de ese bien o servicio (…).
3.4. Con base en los conceptos doctrinarias
y jurisprudenciales, es preciso concluir que el valor por concepto de licencias
y credenciales expedidas por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad
Privada, previsto en el Decreto Ley 365 de 1994 (arts. 87 y 111) corresponde a
una tasa. En efecto, (i) se trata de una prestación pecuniaria exigida
por la ley o con fundamento en ella, pues en las normas demandadas se alude al
pago de las “las sumas” por dichos conceptos; (ii) se halla establecido
a favor de la Nación, como se desprende de la obligación de depósito del pago “en
la Dirección General del Tesoro” fijada en el artículo 111 del Decreto Ley
mencionado; (iii) corresponde su pago a las empresas de servicios de vigilancia
y seguridad privadas, interesadas en desarrollar este tipo de actividades de
interés público, para cuya operación deben obtener la correspondiente licencia
y, consecuencialmente, las credenciales respectivas; (iv) la obligación de
asumir el valor de estas licencias y credenciales surge de la decisión de los
servicios de vigilancia y seguridad, a partir de la solicitud de los mismos
interesados; (v) las sumas definidas por estos conceptos deben tener una
relación costo beneficio con los bienes que se retribuyen al contribuyente. En
suma, el cobro de las credenciales de identificación y las licencias de
funcionamiento y renovación de empresas de vigilancia y seguridad privada,
corresponde al concepto de tasa, como modalidad de tributo.
3.5. La
multa, en cambio, no participa de los elementos de un tributo. En lo relativo a su naturaleza, el artículo 27 del Decreto No.
111 de 1995 - normas orgánicas de presupuesto - prescribe que se trata de un
ingreso no tributario. Así lo ha contemplado también la jurisprudencia de la
Corte al precisar que “(…) Las multas son sanciones pecuniarias que
derivan del poder punitivo del Estado, por lo cual se distinguen nítidamente de
las contribuciones fiscales y parafiscales, pues estas últimas son consecuencia
del poder impositivo del Estado. Esta diferencia de naturaleza jurídica de
estas figuras jurídicas se articula a la diversidad de finalidades de las
mismas. Así, una multa se establece con el fin de prevenir un comportamiento
considerado indeseable, mientras que una contribución es un medio para
financiar los gastos del Estado”.[7]
4. La
potestad tributaria: titularidad.
4.1. La
Constitución Política radica la potestad tributaria en los cuerpos
representativos de elección popular: “En tiempo de paz, solamente el
Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y
municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales (…)”
(Constitución Política, art. 338, inciso 1). Tratándose de tributos del orden
nacional, corresponde al Congreso de la República “establecer
contribuciones  fiscales, y excepcionalmente, contribuciones parafiscales (…)”
(Constitución Política, art. 150, numeral 12).
4.2. La
expresión “contribuciones fiscales” ha de entenderse en un sentido lato,
como sinónimo del concepto genérico de tributo, fuente de los
denominados ingresos tributarios; lo mismo, tratándose la voz impuesto,
cuyo alcance  corresponde a la noción de tributo. En ambos casos, la
Carta Política incurre en la impropiedad de confundir el género y la especie.
Pero una interpretación sistemática de la Constitución, fundada en los
principios de legalidad y representación (nullum tributum sine legge),
conduce a concluir que sólo a través de ley pueden establecerse impuestos,
tasas y contribuciones.
4.3. En
situaciones extraordinarias, el Gobierno Nacional tiene facultad para fijar
tributos a través de decretos legislativos: bajo Estado de Conmoción Interior,
puede imponer contribuciones
fiscales o parafiscales (Constitución Política, art 213; Ley 137 de 1994, art.
38, literal l); y en Estado de Emergencia, establecer o
modificar tributos (Constitución Política, art. 215). Así, durante los estados
de excepción, el Gobierno Nacional es titular del poder impositivo que,
ordinariamente, corresponde al Congreso de la República.
4.4. No
ocurre igual con la habilitación legislativa de que puede ser objeto el
Ejecutivo nacional por el órgano Legislativo. Según la Constitución Política,
el Congreso de la República puede revestir al Presidente de la República de
facultades precisas y temporales - hasta por seis meses - para expedir normas
con fuerza de ley, mas no “para decretar impuestos” (Constitución
Política, art. artículo 150, numeral 10, inciso final). Al respecto, ha dicho la
Corte Constitucional, en sentencias 1040 de 1993 y C-1067 de 2002[8]:
“ (…) Este artículo, encuentra su fundamento en el principio de
legalidad de los tributos, en virtud del cual no hay gravamen sin
representación. Por esta razón y en consonancia con los mandatos del artículo
338 de la Carta, el concepto ‘impuestos’ es utilizado en sentido amplio,
vale decir, involucra tasas y contribuciones, pues no tendría sentido
alguno que se impidiera el traspaso de la facultad legislativa de imponer
impuestos y se dejare abierta una posible delegación con el objeto de crear tasas
o contribuciones”. (C 40/93, MP Ciro Angarita barón)
“ (…) El Congreso no puede delegar en el Gobierno la facultad
para establecer gravámenes; la excepción a la regla general de la
determinación de la tarifa por la ley, consistente en la posibilidad de que la
autoridad pueda fijarla, es de aplicación restrictiva y sólo se predica
respecto de las tasas y de las contribuciones; y en estos eventos la ley, las
ordenanzas o los acuerdos deben fijar en forma clara el método y el sistema
para su determinación. (…)”. (C 1067/02, MP Jaime Córdoba)
4.5. Así, la
norma constitucional prohíbe al Legislador investir de poder tributario al
Ejecutivo, mediante una ley de facultades extraordinarias. En consecuencia, no
puede el Gobierno Nacional decretar impuestos, tasas o contribuciones a través
del Decreto-Ley.
4.6. En el
caso concreto, la ley de facultades extraordinarias (Ley 61 de 1993) no
estableció las tasas por concepto de credenciales y licencias, imponibles a las
empresas de servicios de vigilancia y seguridad privadas. Aludió a la constitución,
a las licencias de funcionamiento y renovación, y en general al régimen del
servicio de vigilancia y seguridad privada, sin especificar los sujetos activos
y pasivos, ni el hecho y las bases gravables, ni los parámetros para determinar
las tarifas[9]. Fue el Decreto Ley 356
de 1994, en sus artículos 87 y 111, la norma que previó la existencia de dichas
tasas, lo que conduce a la inexequibilidad del cobro autorizado a la
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, por contravenir el artículo
150.10 de la Constitución Política que prohíbe decretar tributos por la vía de
la habilitación legislativa, esto es, a través de decretos-leyes.
5. El
principio de legalidad de los tributos.
5.1. El
artículo 338 de la Constitución Política afirma el principio de legalidad de
los tributos al expresar, en el inciso primero: (…) “La ley, las ordenanzas
y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos,
los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos (…)”. Como
se expresó atrás (punto 4.2. de ‘Consideraciones’), esta regla de legalidad de
los elementos del tributo se extiende a los impuestos, las tasas y las
contribuciones.
5.2. Por
excepción, tratándose de tasas y contribuciones, el elemento “tarifa” de
estos tributos puede ser definido por la autoridad administrativa. El inciso 2
del artículo 338 dice que “La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden
permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y
contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos
de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les
proporcionen (…)”.
Tal
habilitación constitucional al Ejecutivo, tiene un marco legal para su
ejercicio al precisar enseguida que “(…) el sistema y el método para definir
tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados
por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. (…)”.
5.3. En
gracia de discusión, aún si la ley habilitante - y no el Decreto Ley -hubiera
establecido las tasas por concepto de licencias y credenciales, la autorización
a la Superintendencia contenida en los artículos 87 y 111 del Decreto 356 de
1994 para cuantificarlos, estaría viciada de inconstitucionalidad, al omitir “el
sistema” y “el método” de cálculo de la tarifa. Y esto, porque la
Constitución faculta al Legislador para fijar la tarifa de las tasas y
contribuciones, pero le exige reglar esa atribución, so pena de
inconstitucionalidad.
6. Las
multas.
6.1. Visto que las multas no son tributos ni los recursos
percibidos con ellas se consideran recursos tributarios de la Nación, no le son
aplicables las restricciones constitucionales previstas en los artículos 150.10
y 338 de la Constitución, en cuya vulneración se basa la demanda.
6.2. Las
sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y C-1256 de 2001
(M.P. Rodrigo Uprimny Yepes), entre otras muchas, puntualizan lo que ha
entenderse por razones claras, ciertas, específicas, pertinentes
y suficientes”[10] así: (i)
Claras, cuando son comprensibles y siguen un hilo conductor argumental, que
permite al lector entender el contenido de la demanda y las justificaciones que
esgrime el  ciudadano en contra de la norma que acusa. (ii) Ciertas, si
recaen indudablemente sobre una proposición jurídica real y existente; es
decir, se refieren verdaderamente al contenido de la disposición acusada, y no
hacen alusión a otras normas vigentes que no son objeto de la demanda o a otras
normas simplemente deducidas por el actor. (iii) Específicas, es decir,
que reflejan de forma concreta la manera como la disposición acusada vulnera la
Carta, a fin de evidenciar la  oposición objetiva que se alega entre el
contenido de la ley y el texto de la Constitución. En ese orden de ideas, los
argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”[11]
que no se relacionan de manera concreta con las disposiciones que se acusan,
resultan inadmisibles, porque impiden la confrontación propia del juicio de
constitucionalidad. Además, la especificidad de los motivos de la violación
exige “la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto”[12],
en contra de una norma demandada. (iv) Pertinentes, lo que supone que
las razones que se formulan en contra de una norma acusada, deben ser de
naturaleza constitucional, esto es, fundadas en la apreciación y comparación
del contenido de la norma Superior con el precepto demandado, y no en
argumentos simplemente legales, doctrinarios, subjetivos o fundados en
consideraciones de conveniencia que son ajenas a un debate constitucional. Y
finalmente, (v) Suficientes, es decir, aquellas razones que
incluyen todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio de
constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche y que despiertan
una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada[13].
6.3. En materia de multas encuentra
la Corte que la demanda no desarrolla los cargos con el alcance exigido en el
artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y de la jurisprudencia de esta
Corporación. Las razones en ella expuestas carecen de especificidad,
pertinencia y suficiencia, por cuanto en el libelo no se exponen claramente las
razones por las que la norma atacada es inconstitucional, al limitarse a hacer
afirmaciones generales sobre el contenido de la misma. Los argumentos
planteados, en relación con la presunta trasgresión de normas superiores, se
refieren a las características de los tributos, y las multas no hacen parte de
esta categoría. En consecuencia los argumentos
planteados no revisten un carácter constitucional, de manera que la
ineptitud de los cargos formulados impide a la Corte pronunciarse de fondo
sobre ellos, ante lo cual se declarará inhibida.
En este punto
la Corte observa que desde el punto de vista de las facultades extraordinarias
era exequible (art. 1°, literal j), Ley 61 de 1993), pero no respecto del
método y criterios para establecer su valor. No obstante, el actor no ha
formulado materialmente un cargo, vale decir, una acusación de inexequibilidad
susceptible de ser analizada y evaluada en el ejercicio del control de
constitucionalidad.
7. Conclusión.
7.1. El Decreto Ley 356 de 1994
establece la obligación de obtener licencias de funcionamiento y renovación
-artículo 3- para quienes pretendan desarrollar acciones relacionadas con la vigilancia
y seguridad privada; también prevé el porte de credenciales de identificación
del personal de las empresas. En sus artículos 87 y 111, faculta a la
Superintendencia del ramo para determinar el valor o las sumas de tales
credenciales y licencias, como por concepto de multas.
7.2. Al
expedir el Decreto Ley 356 de 1994, el Gobierno carecía de potestad para
imponer pagos por concepto de credenciales y licencias de funcionamiento, esto
es, de decretar tasas o tributos, por doble razón: (i) porque la ley
habilitante de facultades legislativas no lo autorizó para  establecerlas - Ley
61, artículo 1, literal j -, excediendo con ello las facultades legislativas
otorgadas; (ii) y sobre todo, porque la Constitución Política - artículo 150.10
- prohíbe al Legislador delegar la potestad tributaria, por la vía de las
facultades extraordinarias, en el Ejecutivo. Sólo durante los estados de
excepción, puede el Gobierno Nacional decretar tributos.
7.3. También
amerita reproche de constitucionalidad el que la autorización dada a la
autoridad administrativa en las normas demandadas, para señalar el valor y las
sumas por concepto de credenciales y licencias, carezca del marco legal que debe
acompañar la fijación de las tarifas de las tasas y las contribuciones por la
Administración. Así, al ejercicio inconstitucional de la potestad tributaria, a
través de un Decreto-Ley, se suma la omisión en el señalamiento del “sistema”,
el “método” y la “forma” de cuantificación de las tarifas en función de sus
costos y beneficios y del reparto de las mismas, con desconocimiento del
artículo 338 de la Constitución Política.
7.4. En
relación con las multas, la Corte se declarará inhibida para pronunciarse, por
cuanto éstas no constituyen tributos y, en consecuencia, no se ha planteado un
cargo de constitucionalidad contra dicha expresión.
7.5.
Adicionalmente, acogiendo el criterio del Procurador General de la Nación, la
expresión “especificaciones” contenida en el aparte atacado del artículo 87 del
Decreto ley 356 de 1994 no merece objeción constitucional, por referirse a un
aspecto técnico que se entiende incluido en las facultades conferidas por la
ley habilitante.
7.6. Por
consiguiente, se declararán inexequibles las expresiones “valor”
contenida en el artículo 87 del Decreto Ley 356 de 1994, y “licencias” y
“credenciales” contenidas en el artículo 111 demandado, por violar los
artículos 150,  numerales 10 y 12, y 338 de la Constitución.
III.
DECISIÓN.
En mérito de
lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Declarar EXEQUIBLE el artículo 87 del Decreto Ley 356 de 1994
por los cargos formulados por violación a los artículos 150-10 y 338 de la Constitución
Política, con excepción de la expresión “valor” que se declara inexequible.
Segundo.  Declarar EXEQUIBLE el artículo 111 del Decreto Ley 356 de
1994 por los cargos formulados por violación a los artículos 150-10 y 338 de la
Constitución Política, con excepción de las expresiones “licencias” y
“credenciales” que se declaran inexequibles.
Tercero. Declararse INHIBIDA en relación con las multas, por cuanto no
se ha planteado un cargo de constitucionalidad contra dicha expresión.
Notifíquese,
comuníquese, cópiese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional, cúmplase y archívese el expediente
NILSON
PINILLA PINILLA
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
Con Aclaración de Voto
CLARA
ELENA REALES GUTIERREZ
Magistrada
(E)
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
ACLARACION DE VOTO A LA SENTENCIA C-134 DE 2009 DEL MAGISTRADO JAIME
ARAUJO RENTERIA
DECRETO LEY PRECONSTITUCIONAL-Alcance
del control (Aclaración de voto)
MULTA-Inexistencia de cargo específico
(Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-7371
Magistrado Ponente:
Mauricio González Cuervo
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones de esta Corte, me permito aclarar mi voto a la
presente decisión, por cuanto aunque estoy de acuerdo con la orientación de la
ponencia, únicamente planteo mi inquietud respecto de precisar el alcance del
control sobre un decreto ley expedido con anterioridad a la Constitución de
1991, que de acuerdo con la Carta anterior podía ser expedido por el legislador
extraordinario.
De otra parte,
observo que en relación con las multas no había un cargo específico. Este es un
tema polémico que aún no se ha definido y que a mi modo de ver, no debía
finiquitarse sin estar planteado un cargo concreto.
Con fundamento
en lo expuesto, aclaro mi voto a la presente decisión.
Fecha ut supra,
JAIME ARAUJO
RENTERIA
Magistrado
[1] Diario Oficial No 41.220 de 1994
[2] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[3] “ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le
confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los
estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las
siguientes funciones:
(…)
5. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad
que presenten los ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por
el Gobierno con fundamento en los artículos 150 numeral 10 y 341 de la
Constitución, por su contenido material o por vicios de procedimiento en su
formación”.
[4] Ver “Derecho de la Hacienda Pública y el Derecho
tributario”, de Mauricio Plazas Vega (edit Temis, Bogotá, segunda edición,
2005).
[5] M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[6]
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[7] Sentencias C-280 de 1996, M.P.
Alejandro Martínez Caballero, C-495 de 1998 M.P. Alejandro Barrera Carbonell.
[8]
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[9] Mediante el literal j) del artículo 1º de la Ley 61 de
1993, el Congreso concedió al ejecutivo facultades extraordinarias por el
término de seis meses para: “Expedir el estatuto de vigilancia y seguridad
privada, concretamente sobre los siguientes aspectos:
- principios generales,
- constitución,
- licencias de funcionamiento y renovación de
empresas de vigilancia privada y departamentos de seguridad,
- régimen laboral;
- régimen del servicio de vigilancia y seguridad
privada y control de las empresas;
- seguros, garantías del servicio de la vigilancia
privada;
- reglamentación sobre adquisición y empleo de
armamento;
- reglamento de uniformes;
- regulación sobre equipos electrónicos para
vigilancia y seguridad privada y equipos de comunicaciones y transporte;
- mecanismos de inspección y control a la
industria de la vigilancia privada; protección, seguridad y vigilancia no
armada, asesorías, consultorías en seguridad privada e investigación privada;
- colaboración de la vigilancia y seguridad privada
con las autoridades;
- régimen de sanciones,
- regulación de establecimientos de capacitación y
entrenamiento en técnicas de seguridad de vigilancia privada”.
[10] Cfr., entre varios, el Auto de
Sala Plena 244 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). En dicha oportunidad la
Corte, al resolver el recurso de súplica presentados por los actores
correspondientes a ese caso, confirmó las razones del rechazo de la demanda por
no presentar razones “específicas, claras, pertinentes y suficientes”.
[11]Cfr. los autos 097 de 2001 M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra y 244 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño y las
sentencias C-281 de 1994 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-519 de 1998
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, entre varios pronunciamientos.
[12] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-568 de 1995
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.  La Corte se declara inhibida puesto que la
demandante no estructuró el concepto de la violación de los preceptos
constitucionales invocados.
[13]
Ver Sentencia C-618 de 2008 M.P. Mauricio González Cuervo.