C-921-01
Sentencia C-833/01
Sentencia C-921/01
SEGURIDAD SOCIAL-Doble connotación
De
conformidad con el artículo 48 de la Constitución, la seguridad social tiene en
nuestro ordenamiento constitucional una doble connotación: por un lado, es un
servicio público de carácter obligatorio, que se presta bajo la dirección,
coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley. Y por el
otro, es un derecho irrenunciable de todos los habitantes del territorio
nacional.
SEGURIDAD SOCIAL-Prestación
SISTEMA INTEGRAL
DE SEGURIDAD SOCIAL-Finalidad/SISTEMA
INTEGRAL DE SEGURIDAD SOCIAL-Ordenación de instituciones y recursos
necesarios
SEGURIDAD SOCIAL
Y SERVICIO DE SALUD-Regulación,
control y vigilancia del Estado
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Inspección y
vigilancia de la prestación de servicios públicos/SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Inspección
y vigilancia/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Delegación de funciones de
inspección y vigilancia de servicios públicos/SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE
SALUD-Inspección y vigilancia de la seguridad social en materia de salud
Al tenor
de lo dispuesto en el artículo 189-22 de la Constitución, corresponde al
Presidente de la República “Ejercer la inspección y vigilancia de la prestación
de los servicios públicos”, entre ellos, el de seguridad social en materia de
salud, lo cual cumple por intermedio de la Superintendencia Nacional de Salud, organismo
de carácter técnico, creado por la ley, adscrito al Ministerio de Salud, con
personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Estas
entidades ejercen las citadas funciones bajo la orientación y dirección del
Presidente y deben actuar con estricta sujeción a las normas constitucionales y
legales, pues es competencia privativa del legislador no sólo expedir las
normas a las cuales debe ceñirse el Gobierno para el ejercicio de las
actividades de inspección, vigilancia y control, sino también las que regirán
el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios
públicos.
DELEGACION
DE FUNCIONES PRESIDENCIALES-Inspección y vigilancia
Que las
funciones de inspección y vigilancia asignadas al Presidente de la República se
ejecuten por medio de organismos de carácter administrativo como las
superintendencias, no infringe el ordenamiento superior pues, como lo ha
expresado la Corte, es imposible que dicho funcionario pueda realizar directa y
personalmente todas y cada una de las funciones que el constituyente le ha
encomendado, de manera que bien puede la ley delegar algunas de sus
atribuciones en otras entidades administrativas, siempre y cuando no se trate
de funciones que, según la Constitución, no puedan ser objeto de delegación.
SUPERINTENDENCIA
NACIONAL DE SALUD-Funciones
SUPERINTENDENCIA
NACIONAL DE SALUD-Objetivos
de la inspección, vigilancia y control
Los
objetivos que se buscan a través de las actividades de inspección, vigilancia y
control, por parte de la Superintendencia son: la eficiencia en la obtención,
aplicación y utilización de todos los recursos con destino a la prestación de
los servicios de salud, como la oportuna y adecuada liquidación, recaudo, giro,
transferencia, cobro y utilización de los mismos; el cumplimiento de las
disposiciones legales y reglamentarias que regulan la prestación de los
servicios de salud por parte de las entidades públicas y privadas del sector
salud; la cabal, oportuna y eficiente explotación de los arbitrios rentísticos
que se obtengan de los monopolios de loterías, beneficencias que administren
loterías, sorteos extraordinarios, apuestas permanentes y demás modalidades de
juegos de suerte y azar; y la adopción de medidas encaminadas a permitir que
los entes vigilados centren su actividad en la solución de sanas prácticas y
desarrollos tecnológicos que aseguren un crecimiento adecuado de las mismas.
SUPERINTENDENCIA
NACIONAL DE SALUD EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Vigilancia y control/SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD EN
MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Potestad sancionatoria
La
vigilancia y control se dirige asegurar la prestación oportuna, permanente y
eficiente del servicio de seguridad social en salud y a lograr que los recursos
destinados a su financiación se utilicen exclusivamente para tales fines, como
lo ordena el inciso quinto del artículo 48 superior que señala: “No se podrán
destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social
para fines diferentes a ella.” Para hacer efectivos estos propósitos se le
asignan a la Superintendencia Nacional de Salud una serie de funciones y
facultades, que están expresamente señaladas en el artículo 5 del decreto 1259
de 1994, entre ellas, la potestad sancionatoria.
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD-Alcance
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD-Integración/PRINCIPIO DE RESERVA LEGAL-Alcance/PRINCIPIO
DE TIPICIDAD-Alcance
El principio de legalidad que rige
tanto las actuaciones judiciales como las administrativas, está integrado, a su
vez, por otros dos principios: el de reserva legal y el de tipicidad. De
conformidad con el primero sólo el legislador está constitucionalmente
autorizado para consagrar conductas infractoras de carácter delictivo,
contravencional o correccional, establecer penas restrictivas de la libertad o
sanciones de carácter administrativo o disciplinario, y fijar los
procedimientos penales o administrativos que han de seguirse para efectos de su
imposición. De acuerdo con el segundo, el legislador está obligado a describir
la conducta o comportamiento que se considera ilegal o ilícito, en la forma más
clara y precisa posible, de modo que no quede duda alguna sobre el acto, el
hecho, la omisión o la prohibición que da lugar a sanción de carácter penal o
disciplinario. Igualmente, debe predeterminar la sanción indicando todos
aquellos aspectos relativos a ella, esto es, la clase, el término, la cuantía,
o el mínimo y el máximo dentro del cual ella puede fijarse, la autoridad
competente para imponerla y el procedimiento que ha de seguirse para su
imposición. Así las cosas, “el principio de reserva legal, implica en el Estado
democrático de derecho, que él único facultado para producir normas de carácter
penal es el legislador, pues además de ser esa su función natural en desarrollo
del principio de división de poderes, en él se radica la representación
popular, la cual es esencial en la elaboración de todas las leyes, pero muy
especialmente en las de carácter penal.
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD EN MATERIA PENAL O DISCIPLINARIA-Finalidad
La finalidad del principio de legalidad
en materia penal o disciplinaria es la de garantizar la seguridad jurídica y
los derechos de las personas que puedan resultar implicadas en un proceso de
esa índole.
PROCESO
ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO-Principios penales no
aplicables con igual rigidez y rigurosidad/DERECHO PENAL EN EL CAMPO
ADMINISTRATIVO-No total aplicabilidad de garantías
Los
principios que rigen en materia penal no son aplicables con la misma rigidez y
rigurosidad al proceso administrativo disciplinario, de ahí que la Corte haya
señalado en reiterada jurisprudencia, que los principios que rigen el derecho
penal son aplicables mutatis mutandi al derecho disciplinario, lo cual
encuentra justificación en la naturaleza y fines de uno y otro. “La no total
aplicabilidad de las garantías del derecho penal al campo administrativo
obedece a que mientras en el primero se protege el orden social en abstracto y
su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la
potestad sancionatoria de la administración se orienta más a la propia
protección de su organización y funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica
la aplicación restringida de estas garantías -quedando a salvo su núcleo
esencial- en función de la importancia del interés público amenazado o
desconocido.”
NORMA PENAL
Y NORMA DISCIPLINARIA-Distinción
TIPICIDAD EN
MATERIA DISCIPLINARIA-Flexibilidad/FALTA
ADMINISTRATIVA-Flexibilidad de tipicidad respecto de exigibilidad en penal
En punto concreto a la tipicidad
exigida en materia disciplinaria, considera la Corte que las conductas o
comportamientos que constituyen falta administrativa, no tienen por qué ser
descritos con la misma minuciosidad y detalle que se exige en materia penal,
permitiendo así una mayor flexibilidad en la adecuación típica.
SUPERINTENDENCIA
NACIONAL DE SALUD-Funciones
y facultades/SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Imposición de multas
sucesivas
PRINCIPIO DE
RESERVA LEGAL-Expedición
de decreto extraordinario
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Objeto
Mediante el
mecanismo de las facultades extraordinarias el legislador ordinario traslada en
forma temporal y respecto de asuntos específicos no prohibidos por la
Constitución, la función legislativa que le es propia, al Presidente de la
República, quien cumple lo ordenado por el Congreso por medio de decretos con
fuerza de ley.
PRINCIPIO DE TIPICIDAD-Aspectos de norma
sancionatoria
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA ADMINISTRATIVA DISCIPLINARIA
SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Conducta
que da lugar a la sanción
SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Sanción
por desobedecimiento de instrucciones y órdenes
SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Imposición
de sanciones administrativas
SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Instrucciones
y órdenes que dan lugar a imposición de sanción
Las
instrucciones y órdenes que pueden dan lugar a la imposición de la sanción no pueden
ser sino únicamente las proferidas por la Superintendencia Nacional de Salud en
ejercicio de sus competencias, se relacionen con el cumplimiento de las
funciones a ella asignadas y se dirijan a hacer efectivos los objetivos que se
buscan satisfacer con la inspección, vigilancia y control que a esa entidad le
compete ejercer respecto de las entidades o personas que prestan el servicio
público de salud. Y no puede ser de otra manera, pues en un Estado de derecho,
como lo es el nuestro, todos los actos del poder deben ser regulados por la ley
y desarrollarse dentro de esos cauces legales. No se olvide que los
funcionarios públicos no pueden ejercer actos distintos de los que le impone la
Constitución y la ley y, en caso de hacerlo, responden tanto por omisión como
por extralimitación de sus funciones.
SUPERINTENDENCIA-Imposición de sanciones
arbitrarias o ilegales
ADMINISTRACION EN MATERIA DE POTESTAD SANCIONADORA-Sujeción a la Constitución/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA SANCION
La potestad
sancionatoria de la administración debe siempre desarrollarse con total respeto
del ordenamiento supremo y, por ende, de los derechos fundamentales del
implicado. De esta manera la sanción que se imponga debe ser la consecuencia de
un proceso recto, transparente, imparcial en el que se haya demostrado
plenamente la comisión de la falta y se haya garantizado el pleno y efectivo
ejercicio del derecho de defensa, de contradicción, de impugnación, por parte
del implicado, y todos los demás que rigen el debido proceso.
DEBIDO PROCESO POR SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Imposición de sanciones
La
Superintendencia Nacional de Salud está obligada a garantizar el debido proceso
al ejercer la potestad sancionatoria porque la Constitución así lo impone. No
se trata solamente de pedir explicaciones, sino de adelantar un procedimiento
en el que se de oportunidad al implicado de ejercer su defensa y de impugnar
las decisiones que se dicten en su contra, como de ejercer los demás derechos
que integran el debido proceso.
PRINCIPIO
DE IGUALDAD-Alcance
El sentido y alcance del
principio de igualdad, como lo ha reiterado esta corporación, “no es el de construir un ordenamiento jurídico absoluto que otorgue
a todos idéntico trato dentro de una concepción matemática, ignorando factores
de diversidad que exigen del poder público la previsión y la práctica de
razonables distinciones tendientes a evitar que por la vía de un igualitarismo
ciego y formal en realidad se establezca, se favorezca o se acreciente la desigualdad.
Para ser objetiva y justa, la regla de la igualdad ante la ley, no puede
desconocer en su determinación tales factores, ya que ellas reclaman regulación
distinta para fenómenos y situaciones divergentes. La igualdad exige el mismo
trato para los entes y hechos que se encuentran cobijados bajo una misma
hipótesis y una distinta regulación respecto de los que presentan
características desiguales, bien por las condiciones en medio de las cuales
actúan, ya por las circunstancias particulares que los afectan, pues unas u
otras hacen imperativo que, con base criterios proporcionados a aquellas, el
Estado procure el equilibrio, cuyo sentido en Derecho no es otra cosa que la
justicia concreta.”
PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Distinción entre
discriminación y disparidad de trato
El principio de igualdad
supone la comparación de dos situaciones que se encuentran en un mismo plano y,
por consiguiente, merecen ser tratadas en idéntica forma. En consecuencia, es
necesario distinguir las discriminaciones de las disparidades de trato, pues
para que exista una discriminación es necesario que se trate de supuestos
iguales y de regulaciones desiguales, de tal manera que regulaciones diversas
de supuestos diversos no serían discriminatorias. La discriminación que viola
el principio de igualdad puede darse tanto por la regulación diferente de
supuestos iguales o análogos, como por la igual regulación de supuestos
distintos.
PRINCIPIO
DE IGUALDAD-Criterio
de razonabilidad
El principio de igualdad
está íntimamente ligado al criterio de razonabilidad de las diferenciaciones,
de manera que si la diferencia que se establece es razonable y proporcionada no
se violaría tal principio y, a contrario sensu, cuando la diferencia que no es
razonable o no tiene razón de ser, se incurriría en discriminación, evento en
el cual se violaría el citado principio.
PRINCIPIO
DE IGUALDAD EN MATERIA DE POTESTAD SANCIONADORA DE SUPERINTENDENCIA-No vulneración por distinción en funciones, asuntos y finalidad/POTESTAD
SANCIONADORA DE SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y SUPERINTENDENCIA-Distinción
en funciones, asuntos y finalidad
SUPERINTENDENCIA
NACIONAL DE SALUD-Competencia
A la Superintendencia Nacional de Salud
le compete en términos generales, inspeccionar, vigilar y controlar a las
personas o entidades públicas y privadas, que prestan el servicio de salud o
manejan recursos destinados al servicio de seguridad social en salud, con el
fin de que dicho servicio se preste en forma permanente, oportuna, con calidad,
eficiencia y eficacia, y que los recursos destinados a la seguridad social se
utilicen únicamente con ese destino.
SUPERINTENDENCIA
BANCARIA-Competencia
A la Superintendencia Bancaria, por el
contrario, le compete ejercer la inspección, vigilancia y control de las
personas que realicen la actividad financiera, bursátil, aseguradora o
cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de
recursos captados del público, cuya finalidad es la de velar por la adecuada
prestación del servicio financiero, para que éste se realice en condiciones de
seguridad, transparencia, eficiencia y con la debida seguridad para no
defraudar la confianza del público.
SUPERINTENDENCIA
NACIONAL DE SALUD-Protección de la salud
Cabe agregar que la Superintendencia de
Salud, mediante el ejercicio de sus competencias, busca garantizar la
protección de un derecho fundamental de carácter esencial para toda persona humana:
la salud.
LEY MARCO-Alcance
LEY ORDINARIA-Regulación de funciones públicas/LEY
ORDINARIA-Regulación de funciones de inspección, vigilancia y control
LEY MARCO-No inclusión de regímenes disciplinarios
administrativos o penales/LEY MARCO-No inclusión de infracción de la
actividad financiera
Los regímenes disciplinarios administrativos o
penales no deben incluirse en leyes marco pues la naturaleza misma de esos
ordenamientos no permitiría hacerlo, ya que en ellos se consagran simplemente
pautas, criterios u objetivos generales a los cuales debe someterse el Gobierno
al expedir las regulaciones que en tales materias le corresponde dictar. De ahí
que la Corte haya afirmado que “sería inadmisible la tesis según la cual las
infracciones en la actividad financiera deben ser objeto de una ley marco, pues
la ley únicamente indicaría las pautas generales, mientras que correspondería
al Gobierno establecer en concreto esas infracciones, lo cual obviamente
contradice el principio de legalidad punitiva, que el actor mismo
defiende.”
Referencia:
expediente D-3428
Demanda
de inconstitucionalidad contra el numeral 23 y los literales b) y c) del
numeral  24 del artículo 5, y el numeral 8 del artículo 7 del Decreto 1259 de
1994, “por el cual se reestructura la Superintendencia Nacional de Salud”.
Actor:
Guillermo Francisco Reyes González
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA
Bogotá, D.C.,
veintinueve (29) de agosto de dos mil uno (2001)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Guillermo Francisco Reyes González demandó
el numeral 23 y los literales b) y  c) del numeral 24 del artículo 5 y el
numeral 8° del artículo 7 del Decreto-Ley 1259 de 1994, “por el cual se
reestructura la Superintendencia Nacional de Salud”.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
A continuación, se transcribe el texto de
las disposiciones demandadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial
No. 41406 de 24 de junio de 1994, y se subraya la parte demandada.
“Decreto Ley 1259 de 1994
(20 de junio)
por el cual se
reestructura la Superintendencia Nacional de Salud
El
Presidente de la República de Colombia
en ejercicio de las
facultades previstas en el numeral 2° del artículo 248 de la ley 100 de 1993,
DECRETA:
(...)
Artículo
5. Funciones y facultades de la Superintendencia Nacional de Salud. Los objetivos antes
señalados los desarrollará la Superintendencia Nacional de Salud mediante el
ejercicio y desarrollo de las siguientes funciones y facultades:
(...)
23.
Imponer
a las instituciones respecto de las cuales tenga funciones de inspección y
vigilancia, a los administradores, empleados o revisor fiscal de las mismas,
previa solicitud de explicaciones, multas sucesivas hasta de 1000 salarios
mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de la sanción a favor del Tesoro
Nacional, cuando desobedezcan las instrucciones u órdenes que imparta la
Superintendencia. Esta facultad excluye conforme a las disposiciones legales a
los funcionarios de elección popular;
24. Imponer en desarrollo de sus funciones, las siguientes sanciones:
a.            Amonestación escrita;
b. Multas sucesivas graduadas según la gravedad de la
falta, a los representantes legales y demás funcionarios de las entidades
vigiladas, entre cien (100) y mil (1000) salarios mínimos diarios legales
vigentes en la fecha de expedición de la resolución sancionatoria, y
c.            Multas sucesivas a las entidades y
organismos vigilados hasta por una suma equivalente a diez mil (10000) salarios
mínimos diarios legales vigentes en la fecha de expedición de la resolución
sancionatoria.
Artículo
7. Funciones del Superintendente Nacional de Salud. Al Superintendente
Nacional de Salud le corresponde el ejercicio de las siguientes funciones:
(...)
8. Emitir las órdenes
necesarias para que se suspendan de inmediato prácticas ilegales o no
autorizadas y se adopten las correspondientes medidas correctivas y de
saneamiento “.
III. LA DEMANDA
El demandante considera que las normas
acusadas vulneran los principios de igualdad y de legalidad, consagrados en el
Preámbulo y en los artículos 1, 2, 6, 13 y 29 de la Constitución,  por las
razones que a continuación se resumen.
1. Respecto del numeral 23 del artículo 5
señala que entre las garantías sustanciales y procesales del debido proceso se
encuentra el principio de legalidad, en virtud del cual corresponde al
legislador determinar o describir, en forma abstracta y objetiva, la conducta
constitutiva de la infracción penal o disciplinaria y señalar su
correspondiente sanción.
El principio de
legalidad, que prefigura la infracción y la sanción, tiene desarrollo
específico en la tipicidad. Esta figura exige la concreción de una prescripción
normativa, en la que se defina en forma clara, precisa y suficiente la conducta
ilícita, así como la correspondiente sanción. Según la Corte, “uno de los
principios esenciales en materia sancionatoria es el de la tipicidad, según el
cual las faltas disciplinarias no sólo deben estar descritas en norma previa
sino que, además, la sanción debe estar predeterminada”.
Otra de las
garantías consagradas en el artículo 29 superior, es que toda actuación judicial
o administrativa dirigida a determinar responsabilidades o a afectar derechos
de un individuo o de terceros determinados o indeterminados, debe adelantarse
con arreglo a un procedimiento que debe estar dotado de mecanismos eficientes
que garanticen el derecho de los interesados a ser escuchados durante el
proceso. Este derecho atiende a la eficacia y legitimidad de la administración
de justicia, en cuanto contribuye y facilita la adopción de decisiones con
conocimiento de causa y con la debida contradicción y participación de los
afectados.
Después de
citar la sentencia C-1161 de 2000, el demandante sostiene que el debido proceso
rige toda clase de actuaciones judiciales y administrativas y que los
principios del derecho penal se aplican, con ciertos matices, a todas las
formas de la actividad sancionadora del Estado. Y agrega que en dicho fallo se
consideró violatoria de la Carta la facultad asignada al Superintendente
Bancario para imponer sanciones, por violación no sólo de normas legales sino
también en supuestos desarrollados o creados a través de los conceptos o
circulares que le compete expedir como autoridad de inspección y vigilancia.
Razón por  la cual en dicha oportunidad se declaró la inexequibilidad del
artículo 52 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (Decreto ley 663 de
1993).
Según el actor,
dicha potestad sancionatoria, aún más amplia, está consagrada en los numerales
acusados, toda vez que facultan al Superintendente Nacional de Salud para
sancionar a los funcionarios allí especificados, cuando desobedezcan las
instrucciones u órdenes que él imparta. Esto permite que el Superintendente
desconozca el principio de legalidad y se rija por un criterio eminentemente
subjetivo y discrecional, “que raya en abuso de autoridad, y aún, de exceso o
desviación de poder, cuando sus atribuciones no están claramente definidas ni
determinadas en la ley, como así lo exige la norma superior, y así lo ha
enfatizado la Corte Constitucional”. Para sustentar lo anterior, expone varias
hipótesis en que se podrían presentar dichos abusos por parte del
Superintendente, amparado, según el actor, en un “manto de aparente legalidad”.
2. En cuanto a
los literales b) y c) del numeral 24 del artículo 5 considera que violan el
principio de igualdad, en la medida en que consagra un tratamiento
discriminatorio frente a las regulaciones que otras disposiciones legales
establecen para la imposición de sanciones a entidades vigiladas por el Estado.
En el sector de la salud existen entidades que son vigiladas por la
Superintendencia Bancaria (compañías aseguradoras) mientras que otras son
vigiladas por la Superintendencia Nacional de Salud (entidades de medicina
prepagada). La violación del principio de igualdad se presenta en la forma de
tasar las sanciones que impone una y otra superintendencia, pues mientras el
desconocimiento de una orden de la Supersalud implica la imposición de una
multa que puede llegar a ascender a los 1.000 salarios mínimos legales, la
misma conducta  por parte de una aseguradora implica una sanción máxima apenas
de $60.000.000 impuesta por la Superbancaria.
A su juicio, se
debería aplicar una sola regla para la tasación de las sanciones, tratándose de
unos solos sujetos, para evitar que los particulares deban asumir dicho trato
discriminatorio. La facultad sancionatoria resulta desproporcionada e
injustificada, al aplicarse distintamente a dos competidores que venden
productos sustitutos, por cuanto las entidades de medicina prepagada también
son aseguradoras, como lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia
C-176/96. Entonces al no recibir el mismo trato por parte de la ley y las
autoridades, que se evidencia en la imposición de sanciones más severas, se
vulnera el derecho a la igualdad de las entidades vigiladas por la Superintendencia
Nacional de Salud.
Por lo
anterior, el demandante solicita a la Corte que profiera una sentencia
integradora en la cual determine que las sanciones que se prevén para las
empresas de medicina prepagada y, en general, todas aquellas cobijadas bajo los
supuestos de los literales b)  y c) del numeral 24 del artículo 5 del decreto
1259/94, no pueden ser superiores o más gravosas que las previstas para otras
entidades que ejercen la función aseguradora, consagradas en el Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero.
3. En cuanto a
los numerales 23 y 24 en lo acusado, del artículo 5, y el numeral 8 del
artículo 7, dice que violan también el literal d) del numeral 19 del artículo
150 de la Constitución Política, al regular por medio de decreto con fuerza de
ley un tema que es propio de una ley marco, en consecuencia, corresponde al
Congreso regular las actividades financiera, bursátil y aseguradora ya que las
entidades de medicina prepagada manejan recursos captados del público; “por
este motivo, es evidente que corresponde al Congreso expedir las normas
generales y señalar los objetivos y criterios en los que debe basar el Gobierno
su regulación, siendo parte esencial el régimen sancionatorio no sólo en cuanto
a la descripción del tipo o hipótesis legal, sino también en relación con la
correspondiente sanción y, por ende, consecuencia jurídica.”
Para terminar,
señala que los preceptos demandados vulneran el artículo 150, numeral 23 de la
Carta, según el cual corresponde al Congreso expedir las leyes que regulen el
ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos,
puesto que las entidades promotoras de salud y las de prepago prestan un
servicio público “entonces, en la medida en que las circulares o instrucciones
de la autoridad de inspección y vigilancia imponen por regla general,  deberes
o restricciones, es más que evidente que por esta vía se afectan las funciones
que se les han encomendado por ley a las categorías institucionales antes
mencionadas.”
IV. INTERVENCIONES
1.  Intervención de la Superintendencia
Nacional de Salud
El ciudadano James Hares Chaid Franco
Gómez, obrando como apoderado de la Superintendencia Nacional de Salud,
intervino en este proceso para solicitar a la  Corte, que declare la
constitucionalidad de la normas acusadas, con base en los siguientes
argumentos.
El Congreso de la República autorizó
expresamente al Gobierno Nacional, a través del artículo 248 de la ley 100 de
1993, para modificar las funciones de la Superintendencia Nacional de Salud, con
el fin de hacer eficaces las funciones propias de policía administrativa,
función que debe contar con mecanismos coercitivos sobre las personas
vigiladas, que le permitan a este ente hacer efectivos, a su vez, los mandatos
constitucionales del servicio público de salud, vinculado a la seguridad
social. Sin estas facultades, la potestad de policía administrativa en cabeza
de la superintendencia sería inocua, lo cual generaría un caos en la prestación
de dicho servicio público.
Las normas acusadas respetan a cabalidad
el debido proceso, por cuanto garantizan el principio según el cual la norma
que sanciona una conducta debe ser anterior al hecho que se sanciona. En su
criterio, la demanda desconoce el principio de la buena fe, consagrado en el
artículo 83 superior, pues las actuaciones de la administración se presumen
ajustadas a la Constitución y la ley y, hasta el momento, no se ha demostrado
que la Superintendencia haya cumplido su función de policía administrativa por
fuera de estos mandatos.
En este orden de ideas, reitera, se
garantiza el debido proceso en la medida en que, si la entidad vigilada no
considera ajustada a derecho la sanción impuesta, puede acudir ante la
jurisdicción contenciosa administrativa para demandar el acto sancionatorio y
si es el caso, solicitar la suspensión provisional del mismo. De igual forma,
si con la actuación administrativa se están vulnerando derechos fundamentales,
la entidad vigilada cuenta con la posibilidad de interponer una acción de
tutela para la protección de aquellos.
Sobre la violación del principio de
igualdad, el interviniente considera que la distinción normativa en el trato
sancionatorio desigual que reciben las empresas de medicina prepagada respecto
de las compañías aseguradoras, obedece a la naturaleza disímil del servicio que
prestan unas y otras. Las primeras prestan directamente el servicio de salud a
través de una actividad económica organizada para explotar dicho servicio
público, en la modalidad de obligaciones de medio, por lo que deben tener un
mayor control y posibilidad de sanción mucho más gravosa. Las segundas, en
cambio, venden seguros para el pago de servicios de salud, no tienen una
actividad económica organizada para prestar dicho servicio y se obligan a
prestar una obligación de garantía, por lo que no requieren el mismo control
que aquellas.
Por lo tanto, se justifica la
diferenciación en la aplicación de sanciones, en vista de que se trata de
obligaciones de diferente naturaleza las que deben cumplir unas y otras
empresas (de medio y de garantía) y, por ende, son igualmente diversas las
condiciones jurídicas de cada compromiso contractual.
2.  Intervención del Ministerio de Salud
El ciudadano Bernardo Alfonso Ortega
Campo, obrando como apoderado del Ministerio de Salud, intervino en este
proceso solicitando a la Corte la declaración de constitucionalidad de la
normas acusadas. Son éstos los apartes más relevantes de su intervención.
El avance del Sistema General de Seguridad
Social en Salud y el fortalecimiento institucional, exigen que la misión de la
Superintendencia Nacional de Salud adquiera una dimensión especial como órgano
de control, para lo cual debe contar con una serie de instrumentos y recursos
que le permitan cumplir de manera eficiente con su cometido institucional, como
es el de velar por que el servicio público esencial de salud se preste con
responsabilidad, eficiencia, oportunidad y calidad por las entidades públicas y
privadas encargadas de ello.
En desarrollo de sus funciones, le
corresponde a dicha superintendencia, por mandato legal, adelantar las
investigaciones de carácter administrativo por la violación de las normas del
Sistema General de Seguridad Social en Salud o por las irregularidades que se
presenten en relación con la prestación del referido servicio público.
De conformidad con el artículo 365 de la
Constitución, los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del
Estado, quien debe asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del
territorio nacional y dichos servicios están sometidos al régimen jurídico que
determine la ley. Las normas impugnadas, contenidas en el decreto 1259 de 1994,
tienen como finalidad específica procurar la vigilancia del Sistema de
Seguridad Social en Salud y, especialmente, pretenden el mejoramiento de la
prestación del servicio a la comunidad. La naturaleza del servicio permite
articular coherentemente al sector de la salud, por lo que el Estado se obliga
de una parte, a garantizar el acceso universal a los servicios de salud y por
la otra, a ejercer sobre estos mismos la vigilancia y el control adecuados.
Para ello, está revestido de facultades exorbitantes que le permiten afectar la
libertad de los individuos.
En cuanto a la violación del derecho a la
igualdad, considera el interviniente que una es la materia que controla,
investiga y sanciona la Superintendencia Nacional de Salud, y otra distinta la
que es objeto de vigilancia por la Superintendencia Bancaria, por lo que las
sanciones impuestas no pueden ser iguales.
Finalmente, aduce que las posibles
hipótesis de violación de la ley por parte del Superintendente Nacional de
Salud al imponer sanciones, no pueden servir de fundamento de una demanda de
inconstitucionalidad, pues tales argumentos no son razones  para demostrar la
violación directa o indirecta de una norma superior.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El señor Procurador General de la Nación,
en concepto No. 2523 recibido el 20 de abril de 2001, solicita a la Corte
declarar la constitucionalidad de las normas acusadas, con fundamento en las
siguientes consideraciones.
La Superintendencia Nacional de Salud debe
ejercer la inspección y vigilancia de las instituciones prestadoras de salud,
de conformidad con la ley y, “para cumplir con esas funciones, se requiere que
sus actuaciones se ajusten a la cláusula general de competencia, prevista en
los artículos 6 y 121 superiores, en tanto los servidores públicos sólo pueden
ejercer las funciones que le atribuyen la Constitución y la ley, fundamento
éste del principio de legalidad. Por ello, cuando esta entidad de vigilancia
emite órdenes e instrucciones a las entidades vigiladas relacionadas con las
funciones que le asigna la  ley, su desobedecimiento debe generar alguna
sanción, la que debe estar regulada en la misma instrucción u orden que se
emita. Así mismo, no se vulnera el derecho a la igualdad por el hecho de que
las sanciones previstas para las entidades vigiladas por la Superintendecia
Bancaria sean inferiores a las que puede llegar a imponer la Superintendencia
Nacional de Salud, en tanto la naturaleza de la actividad sobre la cual recae
la actividad de inspección y vigilancia es de naturaleza diferente, razón
suficiente. Para encontrar razonable y proporcionado el trato diferencial entre
unas  y otras.”
Cuando la Supersalud impone una sanción a
los entes vigilados por desobedecer una orden o instrucción por ella dada, no
se vulnera el principio de  legalidad, por  que es el  mismo legislador quien
la faculta para que  en ejercicio de sus funciones efectúe los requerimientos,
advertencias  y órdenes que demande la situación en particular, para el
cumplimiento efectivo de  sus funciones y la inobservancia de esas órdenes
“debe tener una consecuencia, la que de hecho puede regularse directamente en
ella.”
En su criterio las normas demandadas no
infringen el principio  de igualdad pues no hay identidad de objeto y causa
entre el contrato de seguro y el de  medicina prepagada. El primero ampara
siniestros en salud, y las empresas requieren una especial vigilancia por parte
de la Superintendencia Bancaria, ya  que ésta vigila el aspecto empresarial en
sí mismo y no las condiciones materiales en que aquellas prestan el servicio.
El segundo, en cambio, ampara los riesgos eventuales en la alteración de los
estados de salud y puede ser prestado directa o indirectamente por la empresa
de medicina prepagada, por ser una organización asistencial para prestar el
servicio de salud y no una actividad financiera, en este caso la vigilancia
está encaminada a velar por la calidad y efectividad del servicio que éstas
prestan. Existiendo apenas una afinidad en el riesgo o siniestro que protegen,
el legislador no tiene porqué aplicarle las mismas sanciones a unas y otras
empresas.
El Procurador considera que los preceptos
demandados tampoco violan el artículo 150, numeral 19, literal d) de la Carta,
por cuanto en ellas no se regulan actividades de tipo financiero, bursátil,
asegurador o de manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados
del público. En dichos preceptos se le asignan funciones de policía
administrativa a la Superintendencia Nacional de Salud,  lo cual puede hacerse
por medio de ley  ordinaria y no marco como estima el actor. Tampoco se vulnera
el numeral 23 del citado artículo 150, por cuanto las instrucciones y órdenes
que imparte la Superintendencia no son normas generales que regulen la
prestación del servicio público de salud, porque precisamente ellas están
contenidas en la ley 100 de 1993 y el decreto 1259 de 1994.
VI. CONSIDERACIONES  Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente
para conocer de la presente demanda, de conformidad con lo previsto en el
artículo 241-5 de la Constitución Política, por cuanto las normas acusadas
hacen parte de  un Decreto con fuerza de ley, expedido por el Presidente de la
República en ejercicio de facultades extraordinarias.
2. Planteamiento del problema
En esta
oportunidad corresponde a la Corte decidir si el numeral 23 del artículo 5 del
decreto 1259 de 1994, adolece de ambigüedad e indeterminación violatoria del
principio de legalidad. Igualmente, debe analizar si las sanciones contenidas
en los literales acusados del numeral 24 del mismo artículo, vulneran el
derecho a la igualdad, en relación con las que impone la Superintendencia
Bancaria a los sujetos a su vigilancia y control. Y finalmente, deberá decidir
si el régimen sancionatorio consagrado en las disposiciones acusadas debe ser
adoptado por ley marco.
3. El Sistema de seguridad social
De conformidad con el artículo 48 de la
Constitución, la seguridad social tiene en nuestro ordenamiento constitucional
una doble connotación: por un lado, es un servicio público de carácter
obligatorio, que se presta bajo la dirección, coordinación y control del
Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad, en los términos que establezca la ley. Y por el otro, es un
derecho irrenunciable de todos los habitantes del territorio nacional.
La seguridad social, según esa misma
disposición, puede ser prestada por entidades públicas o privadas, en la forma
que determine la ley.
Dicho precepto superior guarda íntima
relación con el artículo 49 ibidem, que establece que la atención de la salud y
el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado, y que éste
debe garantizar a todas las personas el acceso a los servicios de promoción,
protección y recuperación de la salud. Igualmente, dispone que corresponde al
Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud,
conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, como
también fijar las políticas necesarias para la prestación de los mismos por
entidades privadas.
La ley 100 de 1993 creó el denominado
Sistema de Seguridad Social Integral que comprende los regímenes de pensiones,
de salud, de riesgos profesionales y los servicios sociales
complementarios.
La finalidad del Sistema Integral de
Seguridad Social, según se lee en el artículo 6 de la misma ley, es la de
ordenar las instituciones y los recursos necesarios, para alcanzar los
siguientes objetivos:
1. Garantizar las prestaciones económicas
y de salud a quienes tienen una relación laboral o capacidad económica
suficiente para afiliarse al sistema;
2. Garantizar las prestación de los
servicios sociales complementarios allí establecidos;
3. Garantizar la ampliación de la
cobertura del servicio hasta lograr que toda la población acceda al sistema,
mediante mecanismos que en desarrollo del principio constitucional de
solidaridad, permitan que sectores sin la capacidad económica suficientes como
campesinos, indígenas, trabajadores independientes, artistas, deportistas,
madres comunitarias, accedan al sistema y al otorgamiento de las prestaciones
en forma integral.
La seguridad
social en general, y el servicio de salud en particular, son servicios públicos
sujetos a la regulación, control y vigilancia del Estado, por expreso mandato
de los artículos 48, 49 y 365 de la Constitución.
Teniendo como
fundamento estos lineamientos procede la Corte a resolver la demanda.
4. La
vigilancia y control de la seguridad social corresponde al Presidente de la
República, labor que cumple por intermedio de la Superintendencia de Salud.
Al tenor de
lo dispuesto en el artículo 189-22 de la Constitución, corresponde al
Presidente de la República “Ejercer la inspección y vigilancia de la
prestación de los servicios públicos”, entre ellos, el de seguridad social
en materia de salud, lo cual cumple por intermedio de la Superintendencia
Nacional de Salud, organismo de carácter técnico, creado por la ley, adscrito
al Ministerio de Salud, con personería jurídica, autonomía administrativa y
patrimonio independiente (decreto 1259/94 art. 1). Estas entidades ejercen las
citadas funciones bajo la orientación y dirección del Presidente y deben actuar
con estricta sujeción a las normas constitucionales y legales, pues es
competencia privativa del legislador no sólo expedir las normas a las cuales
debe ceñirse el Gobierno para el ejercicio de las actividades de inspección,
vigilancia y control (art. 150-8 C.P.), sino también las que regirán el
ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos
(arts. 150-23, 365).
Que las funciones
de inspección y vigilancia asignadas al Presidente de la República se ejecuten
por medio de organismos de carácter administrativo como las superintendencias,
no infringe el ordenamiento superior pues, como ya lo ha expresado la Corte, es
imposible que dicho funcionario pueda realizar directa y personalmente todas y
cada una de las funciones que el constituyente le ha encomendado, de manera que
bien puede la ley delegar algunas de sus atribuciones en otras entidades
administrativas, siempre y cuando no se trate de funciones que, según la
Constitución, no puedan ser objeto de delegación.
“Como surge del propio texto de la Carta, las mentadas
funciones se han encomendado al Presidente de la República y, siendo evidente
que no le es posible  a quien es jefe del Gobierno y suprema autoridad
administrativa, asumir directa y personalmente su cumplimiento, es obvio que la
ley, en desarrollo de la Constitución Política, puede prever el adelantamiento
de las labores inherentes a esa atribución presidencial por organismos
especializados capaces de efectuarlas con la eficacia y la exhaustividad
requeridas, pues de otro modo los propósitos superiores quedarían desvirtuados
al tornarse nugatorias las aludidas funciones presidenciales y, por contera,
las que en los asuntos económicos atañen al Estado, merced a expresa
disposición constitucional.
(...) importa destacar que las funciones de
inspección, vigilancia y control a las que se acaba de hacer referencia, deben
llevarse a cabo por las superintendencias encargadas, bajo la orientación del
Presidente de la República que es el titular de las respectivas competencias y,
en todo caso, con absoluto ceñimiento a las pautas contenidas en la ley, ya que
el numeral 24 del articulo 189 de la Constitución Política ordena que el
ejercicio de las funciones allí consagradas se efectúe 'de acuerdo con la ley'
y en armonía con ese mandato, el articulo 150-8 superior otorga al Congreso la
facultad de 'Expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el
ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la
Constitución'.”[1]
Pues bien: la
Superintendencia Nacional de Salud, según el artículo 4 del decreto 1259/94, ejerce
entre otras funciones, la inspección, vigilancia y control de los siguientes
sujetos:
- Los que
tienen a su cargo la gestión de recursos públicos, destinados a la prestación
de servicios en el Sistema de seguridad Social en salud.
- El Fondo de Seguro Obligatorio de
Accidentes de Tránsito y las demás entidades vinculadas a la
administración de recursos originados en seguros de salud obligatorios.
- Las Entidades
Promotoras de Salud.
- Las entidades que presten servicios de
medicina prepagada.
- Las
instituciones prestadoras de servicios de salud, que integran los subsectores
oficial y privado del sector salud, así como de otros sectores cualquiera sea
su naturaleza y denominación.
- Las Cajas de
Compensación Familiar, en cuanto estén autorizadas para la prestación de
servicios de salud y exclusivamente respecto de esta actividad, conforme las
disposiciones sobre la materia, respetando su régimen legal, sistema financiero
y autonomía administrativa.
- Las Cajas,
Fondos, entidades o empresas de Previsión y Seguridad Social.
- Los que
exploten, administren o gestionen, bajo cualquier modalidad, el monopolio de
loterías, apuestas permanentes y demás modalidades del juego de suerte y azar.
- Las empresas
o fábricas productoras de licores, cervezas, sifones e importadores de cervezas
y sifones.
- Las entidades
oficiales o privadas que recauden, administren o transfieran los recursos
fiscales y demás arbitrios rentísticos con destino a la prestación de servicios
de salud.
- El fondo de
Solidaridad y garantía, y
- Los
empleadores como aportantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Los objetivos
que se buscan a través de las actividades de inspección, vigilancia y control,
por parte de la citada Superintendencia son: la eficiencia en la obtención,
aplicación y utilización de todos los recursos con destino a la prestación de
los servicios de salud, como la oportuna y adecuada liquidación, recaudo, giro,
transferencia, cobro y utilización de los mismos; el cumplimiento de las
disposiciones legales y reglamentarias que regulan la prestación de los
servicios de salud por parte de las entidades públicas y privadas del sector
salud; la cabal, oportuna y eficiente explotación de los arbitrios rentísticos
que se obtengan de los monopolios de loterías, beneficencias que administren
loterías, sorteos extraordinarios, apuestas permanentes y demás modalidades de
juegos de suerte y azar; y la adopción de medidas encaminadas a permitir que
los entes vigilados centren su actividad en la solución de sanas prácticas y
desarrollos tecnológicos que aseguren un crecimiento adecuado de las mismas.
Así las
cosas, la vigilancia y control, en este caso, se dirige asegurar la prestación
oportuna, permanente y eficiente del servicio de seguridad social en salud y a
lograr que los recursos destinados a su financiación se utilicen exclusivamente
para tales fines, como lo ordena el inciso quinto del artículo 48 superior que
señala: “No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones
de la Seguridad Social para fines diferentes a ella.”
Para hacer
efectivos estos propósitos se le asignan a la Superintendencia Nacional de
Salud una serie de funciones y facultades, que están expresamente señaladas en
el artículo 5 del decreto 1259 de 1994, entre ellas, la potestad sancionatoria
consagrada en los numerales 23, 24 literales b) y c), que son objeto de
acusación en este proceso pues, a juicio del actor, vulneran los principios de
legalidad, igualdad y otras disposiciones constitucionales.
5. El
principio de legalidad en materia administrativa disciplinaria
El principio de legalidad, como parte
integrante del debido proceso, está consagrado en el artículo 29 del Estatuto
Superior, en estos términos: “Nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes
preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con
observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”. La
Declaración Universal de Derechos humanos (arts. 9, 10 y 11) y el Pacto de
Derechos Civiles y Políticos (arts 9-3-4, 14 y 15) lo incluye entre las
garantías y derechos de todo procesado.
Dicho principio que rige tanto las
actuaciones judiciales como las administrativas, está integrado, a su vez, por
otros dos principios: el de reserva legal y el de tipicidad. De conformidad con
el primero sólo el legislador está constitucionalmente autorizado para
consagrar conductas infractoras de carácter delictivo, contravencional o
correccional, establecer penas restrictivas de la libertad o sanciones de
carácter administrativo o disciplinario, y fijar los procedimientos penales o
administrativos que han de seguirse para efectos de su imposición. De acuerdo
con el segundo, el legislador está obligado a describir la conducta o
comportamiento que se considera ilegal o ilícito, en la forma más clara y precisa
posible, de modo que no quede duda alguna sobre el acto, el hecho, la omisión o
la prohibición que da lugar a sanción de carácter penal o disciplinario.
Igualmente, debe predeterminar la sanción indicando todos aquellos aspectos
relativos a ella, esto es, la clase, el término, la cuantía, o el mínimo y el
máximo dentro del cual ella puede fijarse, la autoridad competente para
imponerla y el procedimiento que ha de seguirse para su imposición.
Así las cosas, “el
principio de reserva legal, implica en el Estado democrático de derecho, que él
único facultado para producir normas de carácter penal es el legislador, pues
además de ser esa su función natural en desarrollo del principio de división de
poderes, en él se radica la representación popular, la cual es esencial en la
elaboración de todas las leyes, pero muy especialmente en las de carácter
penal, que, como lo ha dicho la Corte, por sus características “...deben estar
precedidas de un proceso público de debate y aprendizaje en la concepción y
ejecución de las políticas criminales, es decir una elaboración más democrática
(...) el de tipicidad “implica no sólo que las conductas punibles deben estar
descritas inequívocamente sino que las sanciones a imponer deben estar también
previamente predeterminadas.”[2]
Por otro lado, exige la Constitución que
la ley en la que se consagren tales materias debe ser previa o preexistente al
acto que se imputa, esto es, que debe existir con anterioridad a la ocurrencia
del hecho que se considera ilegal o ilícito.
La finalidad del principio de legalidad en
materia penal o disciplinaria es entonces, la de garantizar la seguridad
jurídica y los derechos de las personas que puedan resultar implicadas en un
proceso de esa índole.
Los
principios que rigen en materia penal no son aplicables con la misma rigidez y
rigurosidad al proceso administrativo disciplinario, de ahí que la Corte haya
señalado en reiterada jurisprudencia, que los principios que rigen el derecho
penal son aplicables mutatis mutandi al derecho disciplinario[3], lo cual encuentra
justificación en la naturaleza y fines de uno y otro. “La no total
aplicabilidad de las garantías del derecho penal al campo administrativo
obedece a que mientras en el primero se protege el orden social en abstracto y su
ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la
potestad sancionatoria de la administración se orienta más a la propia
protección de su organización y funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica
la aplicación restringida de estas garantías -quedando a salvo su núcleo
esencial- en función de la importancia del interés público amenazado o
desconocido.”[4]
Diferenciación
que en reciente pronunciamiento se explicó en estos términos:
“La razón de ser
de esa diferencia se encuentra en la naturaleza misma de las
normas penales y las disciplinarias. En las primeras, la conducta reprimida
usualmente es autónoma. En el derecho disciplinario, por el contrario, por
regla general los tipos no son autónomos, sino que remiten a otras
disposiciones en donde está consignada una orden o una prohibición. Esta
diferencia ha sido comentada por la doctrina especializada en los siguientes
términos: ‘Las normas penales no prohiben ni ordenan nada, sino que se limitan
a advertir que determinadas conductas llevan aparejada una pena. Los tipos
sancionadores administrativos, por el contrario, no son autónomos sino que se
remiten a otra norma en la que se formula una orden o prohibición cuyo
incumplimiento supone cabalmente la infracción. Estas normas sustantivas
constituyen, por ende, un pretipo, que condiciona y predetermina el tipo de la
infracción. Y por ello si se quisiera ser riguroso, la descripción literal de
un tipo infractor habría de consistir en la reproducción de la orden o
prohibición del pretipo con la advertencia añadida de la sanción que lleva
aparejada su incumplimiento, es decir una reproducción de textos en doble
tipografía’”.[5]
Y en punto concreto a la tipicidad
exigida en materia disciplinaria, considera la Corte que las conductas o
comportamientos que constituyen falta administrativa, no tienen por qué ser
descritos con la misma minuciosidad y detalle que se exige en materia penal,
permitiendo así una mayor flexibilidad en la adecuación típica.
“La
prohibición de la conducta delictiva involucra un conjunto de patrones que
establecen una precisión tipológica en la que se describen de manera detallada
los elementos conformantes del tipo, de manera que, sujeto activo, conducta,
intención, sujeto pasivo y circunstancias llevan en el procedimiento penal a
una exhaustiva delimitación legales de las conductas; mientras que en la
definición de las faltas disciplinarias, entran en juego, elementos propios de
la función pública que interesan por sobre todo a contenidos
político-institucionales, que sitúan al superior jerárquico en condiciones de
evaluar con mayor flexibilidad, y de acuerdo con criterios que permiten un más
amplio margen de apreciación, tal como lo ha entendido el Tribunal europeo de
Derechos Humanos, órgano competente para interpretar y aplicar el convenio
Europeo de Derechos Humanos.”[6]
En el numeral 23 del artículo 5 del
decreto 1259 de 1994, que es objeto de acusación, se autoriza a la
Superintendencia Nacional de Salud, para imponer a las instituciones respecto
de las cuales tenga funciones de inspección, vigilancia y control, a los
administradores, empleados o revisor fiscal de las mismas, previa solicitud de
explicaciones, multas sucesivas hasta de 1.000 salarios mínimos legales
mensuales, vigentes a la fecha de la sanción, a favor del Tesoro Nacional,
cuando desobedezcan las instrucciones u órdenes que imparta la
Superintendencia. Disposición que, como ya se ha indicado, es considerada por
el actor como violatoria del principio de legalidad.
En primer lugar
advierte la Corte que la disposición demandada respetó el principio de reserva
legal, pues ella forma parte de un decreto ley, esto es, expedido por el
Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias,
concretamente, de las que le confirió el Congreso en el numeral 2 del artículo
248 de la ley 100 de 1993. En consecuencia, resulta obvio afirmar que cuando el
Presidente actúa en cumplimiento de facultades extraordinarias lo hace como
legislador excepcional.
Mediante el
mecanismo de las facultades extraordinarias el legislador ordinario traslada en
forma temporal y respecto de asuntos específicos no prohibidos por la
Constitución, la función legislativa que le es propia, al Presidente de la
República, quien cumple lo ordenado por el Congreso por medio de decretos con
fuerza de ley. Ante esta circunstancia, no le asiste razón al actor pues en el
presente caso, no se ha vulnerado el principio de reserva legal, ya que el
decreto acusado parcialmente, fue expedido por el legislado
extraordinario.
En segundo
lugar, considera la Corte que tampoco se viola el principio de tipicidad, por
cuanto en dicho precepto se señalan claramente todos los aspectos que debe
contener una norma sancionatoria, como se verá en seguida.
- Los sujetos
que pueden ser objeto de la sanción allí consagrada están expresamente
enunciados y lo son las instituciones sobre las cuales la Superintendencia
Nacional de Salud ejerza funciones de inspección y vigilancia, las cuales están
taxativamente enunciadas en el artículo 4 del decreto parcialmente demandado
(1259/94) que se transcribió en párrafos anteriores, como también los
administradores, empleados o revisor fiscal de las mismas.
- La sanción
que ha de imponerse a quienes incurran en el comportamiento punible está
igualmente determinada, indicándose la cuantía de la misma, a saber: multas
sucesivas hasta de mil salarios mínimos legales vigentes al momento de imponer
la sanción.
- La conducta o
comportamiento que da lugar a la imposición de la sanción también se encuentra
nítidamente descrita, y consiste en el desobedecimiento de las instrucciones
y órdenes que imparte la Superintendencia Nacional de Salud. Las
expresiones “instrucciones y órdenes” deben entenderse conforme al uso general
y ordinario de las palabras. Instrucción, según el Diccionario de la Real
Academia de la Lengua Española, es el “conjunto de reglas o advertencias para
algún fin”; “reglamento en que predominan las disposiciones técnicas y
explicativas para el cumplimiento de un servicio administrativo”. Orden es una
“regla o mandato”.
-
Si a los
sujetos a la vigilancia y control de la Superintendencia de Salud se les
imponen unos deberes y obligaciones por parte de esa entidad con el único fin
de lograr la eficiencia, calidad, oportunidad y permanencia en la prestación
del servicio público de salud, resulta apenas obvio, que se le autorice a esa
misma entidad para imponer sanciones de naturaleza administrativa a quienes no
cumplan sus mandatos, como medio de coerción ideado por el legislador, que se
muestra razonable y proporcionado para ese fin.
Sin embargo,
considera el demandante que esta norma se podría prestar para abusos y
arbitrariedades por parte de la Superintendencia, pues cualquier instrucción u
órden podría dar lugar a sanción, a lo cual habría que responder en forma
categórica, que la presunta aplicación indebida por parte de las autoridades de
una norma legal no es causal de inconstitucionalidad.
Las
instrucciones y órdenes que pueden dan lugar a la imposición de la sanción
contenida en el numeral 23 del artículo 5 del decreto 1259 de 1994, materia de
acusación, no pueden ser sino únicamente las proferidas por la Superintendencia
Nacional de Salud en ejercicio de sus competencias, se relacionen con el
cumplimiento de las funciones a ella asignadas y se dirijan a hacer efectivos
los objetivos que se buscan satisfacer con la inspección, vigilancia y control
que a esa entidad le compete ejercer respecto de las entidades o personas que
prestan el servicio público de salud. Y no puede ser de otra manera, pues en un
Estado de derecho, como lo es el nuestro, todos los actos del poder deben ser
regulados por la ley y desarrollarse dentro de esos cauces legales. No se
olvide que los funcionarios públicos, tal como lo establece el artículo 6 de la
Constitución, no pueden ejercer actos distintos de los que le impone la
Constitución y la ley y, en caso de hacerlo, responden tanto por omisión como
por extralimitación de sus funciones.
En la sentencia
C-1161 de 2000, a que alude el demandante, la Corte al analizar una norma
similar a la que hoy se acusa, en la que se conferían atribuciones a la
Superintendencia Bancaria para sancionar a los sujetos sobre los cuales ella
ejerce inspección, vigilancia y control, por violar la ley o los reglamentos,
la cual era considerada ambigua por el actor. Esta corporación respondió la acusación
con los siguientes argumentos, los cuales resultan aplicables al presente caso.
Dijo la Corporación:
“¿Significa
lo anterior que la expresión ‘de alguna ley o reglamento’ debe ser retirada del
ordenamiento, debido a su ambigüedad? La Corte considera que no, pues una
interpretación sistemática de ese aparte permite no sólo conferirle un sentido
razonable, sino que posibilita superar ambigüedades. Así es obvio, que si esas
sanciones son impuestas por la superintendencia Bancaria, entonces debe tratarse
de intervenciones de esa entidad en ejercicio de su labor básica de policía
administrativa, en virtud de la cual, le corresponde inspeccionar, vigilar y
controlar a las entidades que manejen recursos captados del público, de
conformidad con las normas legales pertinentes, como los artículos 325 y ss del
EOSF, que definen la naturaleza, los objetivos, las funciones y las facultades
de esa superintendencia. Por ello la Corte entiende que debe tratarse de leyes
o reglamentos que operen en ese ámbito. Así, en cuanto a las leyes, deben ser
únicamente aquellas que se refieran explícitamente a las labores de esos
funcionarios. Y en cuanto a los reglamentos, a fin de respetar el principio de
legalidad, para la Corte es claro que debe tratarse de los reglamentos por
medio de los cuales el Presidente, en desarrollo de sus facultades
constitucionales, y de conformidad con la correspondiente ley marco, regula y
ejerce la intervención en ese sector. Y obnviamente no deben entenderse
incluidos dentro de esos reglamentos las circulares o conceptos emitidos por la
Superintendencia Bancaria.”[7]
Si se aceptara
el argumento del actor sobre la supuesta arbitrariedad de la Superintendencia,
sería tanto como afirmar que las autoridades actúan de mala fe en el desarrollo
de sus funciones o en la aplicación de las normas legales, y ello no encuentra
sustento constitucional, por el contrario, la Carta exige que las actuaciones
de las autoridades públicas se ciñan a los postulados de la buena fe, la cual
se presume en todas las actuaciones. La función administrativa está al servicio
de los intereses generales y debe cumplirse con fundamento en principios de
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad y con total
acatamiento de los preceptos constitucionales y legales, para así lograr el
adecuado cumplimiento de los fines del Estado (arts. 2, 83 y 209 C.P.). “La Carta admite la discrecionalidad administrativa pero
excluye la arbitrariedad en el ejercicio de la función pública, ya que en
Colombia, aun cuando no cuente con consagración expresa, es enteramente
aplicable el principio de la interdicción de la  arbitrariedad de los poderes
públicos. Esto significa que el ejercicio de las potestades discrecionales se encuentra
sometido a los principios que gobiernan la validez y eficacia de los actos
administrativos, y se debe  entender limitado a la realización de los fines
específicos que le han sido encomendados a la autoridad por el ordenamiento
jurídico. Es así como la potestad administrativa sólo contiene una actuación
legítima, en tanto y en cuanto se ejecute en función de las circunstancias,
tanto teleológicas como materiales, establecidas en la norma que la concede.”[8]
Si el Superintendente o sus funcionarios actúan por fuera
de los principios que rigen la función pública imponiendo sanciones arbitrarias
o ilegales, es obvio, que la decisión respectiva puede ser acusada ante la
jurisdicción contencioso administrativa, como bien lo señala uno de los intervinientes,
e inclusive, se puede interponer la acción de tutela si con tal decisión se
amenazaron o vulneran derechos constitucionales fundamentales, además de las
investigaciones disciplinarias o penales que contra esos funcionarios podrían
adelantar las autoridades competentes.
La potestad
sancionatoria de la administración debe siempre desarrollarse con total respeto
del ordenamiento supremo y, por ende, de los derechos fundamentales del
implicado. De esta manera la sanción que se imponga debe ser la consecuencia de
un proceso recto, transparente, imparcial en el que se haya demostrado
plenamente la comisión de la falta y se haya garantizado el pleno y efectivo
ejercicio del derecho de defensa, de contradicción, de impugnación, por parte
del implicado, y todos los demás que rigen el debido proceso.
“Los principios contenidos en el artículo
29 de la Constitución tienen como finalidad preservar el debido proceso como
garantía de la libertad del ciudadano. La presunción de inocencia sólo puede
ser desvirtuada mediante una mínima y suficiente actividad probatoria por parte
de las autoridades represivas del Estado. Este derecho fundamental se profana
si a la persona se le impone una sanción sin otorgársele la oportunidad para
ser oída y ejercer plenamente su defensa. Las garantías materiales que protegen
la libertad de la persona priman sobre las meras consideraciones de la eficacia
de la administración.
Si
al procedimiento judicial, instancia imparcial por excelencia, son aplicables
las reglas de un proceso legal justo, a fortiori deben ellas extenderse a las
decisiones de las autoridades administrativas, en las cuales el riesgo de
arbitrariedad es más alto y mayor la posibilidad de "manipular" -
mediante la instrumentación personificada - el ejercicio del poder.
Toda
persona tiene derecho a que antes de ser sancionada se lleve a cabo un
procedimiento mínimo que incluya la garantía de su defensa. La sola exigencia
de una certificación secretarial o de la declaración de dos o más testigos
presenciales para sancionar al acusado, prescindiendo de que éste pueda
contradecir la veracidad de las pruebas, constituye una acción unilateral de la
administración contraria al estado de derecho democrático y participativo y a
la vigencia de un orden jurídico justo.
La
prevalencia de los derechos inalienables de la persona humana (CP art. 5),
entre los que se encuentra la libertad personal, desplaza la antigua situación
de privilegio de la administración y la obliga a ejercer las funciones públicas
en conformidad con los fines esenciales del Estado, uno de los cuales es
precisamente la garantía de eficacia de los derechos, deberes y principios
consagrados en la Constitución (CP art. 2). En consecuencia, las sanciones
administrativas impuestas de plano, por ser contrarias al debido proceso (CP
art. 29), están proscritas del ordenamiento constitucional".3
En este orden
de ideas, la Superintendencia Nacional de Salud está obligada a garantizar el
debido proceso al ejercer la potestad sancionatoria, no sólo porque la norma
demandada así lo consagra al señalar que debe solicitar previamente
explicaciones a los representantes de las instituciones investigadas,
administradores, empleados o revisor fiscal de las mismas, sino por que la
Constitución así lo impone (art. 29). Sin embargo, debe aclarar la Corte en
este punto, que no se trata solamente de pedir explicaciones, sino de adelantar
un procedimiento en el que se de oportunidad al implicado de ejercer su defensa
y de impugnar las decisiones que se dicten en su contra, como de ejercer los
demás derechos que integran el debido proceso.
Por estas razones, considera
la Corte que el numeral 23 del artículo 5 del decreto 1259/94, no vulnera el
artículo 29 superior y, por tanto, será declarado exequible, pues es claro que
las instrucciones u órdenes que dan origen a la sanción allí señalada, son
aquellas que se relacionen con las funciones asignadas a la Superintendencia
Nacional de Salud o a hacer efectivos los objetivos primordiales que se buscan
satisfacer con la labor de inspección, vigilancia y control que a ella le
compete desarrollar.
6. El numeral 24 del artículo
5 del decreto 1259/94. Principio de igualdad.
A juicio del demandante, las
sanciones de multa contenidas en los literales b) y c) del precepto legal antes
citado, violan el principio de igualdad al consagrar “un tratamiento
discriminatorio , no justificado objetiva ni razonablemente en favor de aquellas
entidades o empresas vigiladas por la superintendencia Bancaria, a la hora de
ser objeto de sanciones por parte de la entidad de inspección y vigilancia,
frente al rigor y tamaño de las sanciones que impone la Superintendencia de
salud a las entidades, también aseguradoras, de medicina prepagada´”, pues
mientras el desconocimiento por parte de una entidad de medicina prepagada a
una orden de la Supersalud implica la imposición de multa hasta de 1.000
salarios mínimos legales, la misma conducta por parte de la Superbancaria
implica una sanción máxima de sesenta millones de pesos.
El
sentido y alcance del principio de igualdad, como lo ha reiterado esta
corporación, “no es el de
construir un ordenamiento jurídico absoluto que otorgue a todos idéntico trato
dentro de una concepción matemática, ignorando factores de diversidad que
exigen del poder público la previsión y la práctica de razonables distinciones
tendientes a evitar que por la vía de un igualitarismo ciego y formal en
realidad se establezca, se favorezca o se acreciente la desigualdad. Para ser
objetiva y justa, la regla de la igualdad ante la ley, no puede desconocer en
su determinación tales factores, ya que ellas reclaman regulación distinta para
fenómenos y situaciones divergentes. La igualdad exige el mismo trato para los
entes y hechos que se encuentran cobijados bajo una misma hipótesis y una
distinta regulación respecto de los que presentan características desiguales,
bien por las condiciones en medio de las cuales actúan, ya por las circunstancias
particulares que los afectan, pues unas u otras hacen imperativo que, con base
criterios proporcionados a aquellas, el Estado procure el equilibrio, cuyo
sentido en Derecho no es otra cosa que la justicia concreta.”[9]
El
principio de igualdad supone entonces, la comparación de dos situaciones que se
encuentran en un mismo plano y, por consiguiente, merecen ser tratadas en
idéntica forma. En consecuencia, es necesario distinguir las discriminaciones
de las disparidades de trato, pues para que exista una discriminación es
necesario que se trate de supuestos iguales y de regulaciones desiguales, de
tal manera que regulaciones diversas de supuestos diversos no serían
discriminatorias. La discriminación que viola el principio de igualdad puede
darse tanto por la regulación diferente de supuestos iguales o análogos, como
por la igual regulación de supuestos distintos.
El
principio de igualdad está íntimamente ligado al criterio de razonabilidad de
las diferenciaciones, de manera que si la diferencia que se establece es
razonable y proporcionada no se violaría tal principio y, a contrario sensu,
cuando la diferencia que no es razonable o no tiene razón de ser, se incurriría
en discriminación, evento en el cual se violaría el citado principio.
La consagración por parte del legislador
de sanciones distintas aplicables a los sujetos que son objeto de la inspección
vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud no vulneran el
principio de igualdad frente a las que impone la Superintendencia Bancaria
cuando ejerce la potestad sancionatoria respecto de los sujetos que a ella
corresponde vigilar y controlar, pues es evidente que las funciones que cumple
cada una de esas entidades son distintas, los asuntos sobre los que recae el
control en uno y otro caso difieren y la finalidad perseguida por la vigilancia
y control en cada caso es también diferente. Veamos:
A la Superintendencia Nacional de Salud,
como se expresó al inicio de estas consideraciones, le compete en términos
generales, inspeccionar, vigilar y controlar a las personas o entidades
públicas y privadas, que prestan el servicio de salud o manejan recursos
destinados al servicio de seguridad social en salud, con el fin de que dicho
servicio se preste en forma permanente, oportuna, con calidad, eficiencia y
eficacia, y que los recursos destinados a la seguridad social se utilicen
únicamente con ese destino. A la Superintendencia Bancaria, por el contrario,
le compete ejercer la inspección, vigilancia y control de las personas que
realicen la actividad financiera, bursátil, aseguradora o cualquiera otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del
público, cuya finalidad es la de velar por la adecuada prestación del servicio
financiero, para que éste se realice en condiciones de seguridad,
transparencia, eficiencia y con la debida seguridad para no defraudar la
confianza del público. En síntesis: la Superintendencia de salud vigila lo
relativo a la prestación del servicio de salud y la Superintendencia Bancaria
controla la prestación del servicio financiero.
Por otra parte, cabe agregar que la
Superintendencia de Salud, mediante el ejercicio de sus competencias, busca
garantizar la protección de un derecho fundamental de carácter esencial para
toda persona humana: la salud. Mientras que mediante la función de vigilancia y
control a cargo de la Superintendencia Bancaria se pretende proteger derechos
de otro orden, generalmente económicos, razón que justifica aún más la
diferencia en el monto de las sanciones que a cada una de esas entidades les
compete imponer. La mala o deficiente prestación del servicio de salud puede
ocasionar la muerte de una persona o causarle lesiones irreparables en su
organismo, y si bien tales daños pueden ser reparados económicamente jamás
habrá indemnización alguna que compense integralmente tales daños, lo que no se
puede predicar cuando éstos son exclusivamente de carácter económico, pues la
reparación en este último caso sí puede considerarse íntegra.
Así las cosas, no
le asiste razón al actor pues los supuestos de comparación por el sugeridos son
diversos y, por tanto, no podían ser regulados por el legislador en forma
idéntica.
Ante esta
circunstancia, la Corte procederá a declarar exequibles los literales b) y c)
del numeral 24 del artículo 5 del decreto 1259/94, pero únicamente por el cargo
aquí analizado.
7. El contenido de las normas acusadas no está
incluido entre los asuntos que requiere de ley marco
Considera
el demandante que los numerales 23 y 24-b-c del artículo 5, y el numeral 8 del
artículo 7 del decreto 1259 de 1994 vulneran el literal d) del numeral 19 del
artículo 150 de la Constitución, “al regular por decreto ley un tema que es
propio de una simple ley marco.”
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 150-19 de la Constitución,
corresponde al Congreso expedir las normas generales, y señalar en ellas los
objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los
siguientes efectos:
a)
Organizar
el crédito público;
b)
Regular el
comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en concordancia
con las funciones que la Constitución consagra para la junta directiva del
Banco de la República;
c)
Modificar,
por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones
concernientes al régimen de aduanas;
d)
Regular
las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada
con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del
público;
e)
Fijar el
régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del
Congreso nacional y de la Fuerza Pública;
f)
Regular el
régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.
Las
leyes que para estos efectos se expidan se denominan leyes marco o cuadro.
La regulación de
dichas materias supone un reparto de competencia entre el Legislativo y el
Ejecutivo, así: el Congreso, como legislador ordinario, dicta la ley señalando
las pautas o parámetros generales que rigen el asunto respectivo y a los cuales
debe someterse el Gobierno al ejercer sus competencias; y el Presidente de la
República con fundamento en esos parámetros expide reglamentos destinados a
regular en forma concreta y detallada cada uno de los temas antes enunciados.
La existencia de áreas de regulación claramente
señaladas por el Constituyente “implica que ni el Presidente puede invadir el
campo de actividad del Congreso, ni éste entrar a sustituir a aquél en la fijación
de elementos concretos en la materia sobre la cual recaen las pautas generales
que debe trazar. De allí que resulten inconstitucionales por igual las leyes
marco que se apartan de su característica y necesaria amplitud para ingresar en
el terreno de lo específico, deslazando al ejecutivo, como los decretos
expedidos con invocación de una ley de dicha naturaleza pero que, en vez de
desarrollarla y cumplirla, la modifican, sustituyen o derogan.”[10]
De lo
anterior se deduce que no le asiste razón al actor, pues en el decreto ley que
es objeto de demanda parcial, y concretamente en las normas acusadas, se le
asignan a la Superintendencia Nacional de Salud algunas funciones que le
compete cumplir, entre ellas la de imponer sanciones en los casos que allí
expresamente se señalan, lo cual no es materia que, según la Constitución,
requiera de ese tipo de leyes. Tampoco en dicho ordenamiento se está legislando
sobre aspecto alguno atinente a la actividad financiera, bursátil o
aseguradora, como equivocadamente lo considera el actor. La regulación de
funciones públicas, de acuerdo con lo establecido en el artículo 150-23 es
asunto de ley ordinaria, como también lo es la relacionada con las funciones de
inspección vigilancia y control (art. 150-8 C.P.).
Finalmente,
cabe aclarar al actor que los regímenes disciplinarios administrativos o
penales no deben incluirse en leyes marco pues, como ya se ha señalado, la
naturaleza misma de esos ordenamientos no permitiría hacerlo, ya que en ellos
se consagran simplemente pautas, criterios u objetivos generales a los cuales
debe someterse el Gobierno al expedir las regulaciones que en tales materias le
corresponde dictar. De ahí que la Corte haya afirmado en la sentencia citada
por el actor, que “sería inadmisible la tesis según la cual las infracciones en
la actividad financiera deben ser objeto de una ley marco, pues la ley
únicamente indicaría las pautas generales, mientras que correspondería al
Gobierno establecer en concreto esas infracciones, lo cual obviamente
contradice el principio de legalidad punitiva, que el actor mismo defiende.”[11]
VI. DECISIÓN
En mérito
de lo expuesto, la Corte Constitucional actuando en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero: Declarar exequible el numeral
23 del artículo 5 del decreto 1259/94, únicamente por los cargos analizados.
Segundo: Declarar exequibles los
literales b) y c) del numeral 24 del artículo 5, y el numeral 8 del artículo 7
del decreto 1259/94, únicamente por los cargos analizados.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sent. C-233/97 M.P. Fabio Morón Díaz
[2] Corte Constitucional, Sentencia C- 559 de 1999, M.P. Dr. Alejandro
Martínez Caballero
[3] Ver, entre otras, las sentencias C-599/92, C-390/93, C-417/93,
C-259/95, C-244/96, C-280/96, C-690/96, C-1161/00, C-404/01, C-740/01
[4] Sent.. T-145/93 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[5] Sent. C-404/01 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[6] Sent. C-427/94 M.P. Fabio Morón Díaz
[7] Sent. C-1161/00 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[8] ibidem
3 Corte Constitucional. Sentencia T-490/92
[9] Sent. C-094/93 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo
[10] Sent. C-608/99 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[11] ibidem