C-087-00
Sentencia C-087/00
Sentencia
C-087/00
ALCALDE
O INSPECTOR DE POLICIA-Concurrencia
a determinados sitios públicos o abiertos al público
PRIVACION
DE LA LIBERTAD-Competencia
de autoridades judiciales
NORMA-Aplicación en concreto a persona
determinada de decisión de imponer medida correctiva
DERECHO
A LA AUTONOMIA PERSONAL-Acceso
a sitios públicos o abiertos al público/DERECHO A LA AUTONOMIA PERSONAL-Limitaciones
deben obedecer a razones constitucionales
La Constitución
consagra como derecho fundamental la autonomía personal. Esta autonomía, para
el caso, se manifiesta en el derecho que tiene toda persona de decidir a qué
clase de sitios públicos o abiertos al público quiere acudir, sin que su
determinación pueda ser obstaculizada por un tercero, así este tercero sea una
autoridad de la República. Esta es la regla general. Por ello, si una ley
establece limitaciones a este derecho, tales limitaciones deben obedecer a
razones constitucionales, que permitirán determinar si la medida coactiva de
protección es legítima, en atención al bien jurídico que se pretende proteger,
y si, a su vez, es compatible con la autonomía personal.
DERECHO
A LA AUTONOMIA PERSONAL-Límites
bajo los parámetros de proporcionalidad
NORMAS
DE POLICIA-Prohibición de
concurrencia a sitios públicos a quien por más de dos veces dio lugar a graves
hechos perturbadores del orden público
NORMAS
DE POLICIA-Prohibición de
concurrencia a sitios públicos o abiertos al público debe atender un
procedimiento previo
PROCESO
PREVIO-Establecimiento de
antecedentes de hechos perturbadores/DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Derecho
a conocer y controvertir medida que limite los derechos
La Sala considera
que para establecer los denominados antecedentes de hechos perturbadores, de
que trata la norma, éstos deben ser producto, también, del cumplimiento de un
proceso previo, por sumario que éste sea, por las siguientes razones: el
artículo 29 de la Carta dice que el debido proceso se aplicará a toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas. Como consecuencia, está el principio
general de que a quien se le imponga una medida que limite sus derechos, tenga
derecho a conocerla y controvertirla. No resulta excusa válida el decir que no
exista un procedimiento escrito para el caso concreto.
MEDIDA
CORRECTIVA-Inexistencia de
límite de tiempo para prohibición de concurrencia a sitios públicos o abiertos
al público/MEDIDA CORRECTIVA INDEFINIDA-Vulneración de la Constitución/MEDIDAS
DE SEGURIDAD IMPRESCRIPTIBLES-Proscritas constitucionalmente
JUICIO
DE PROPORCIONALIDAD SOBRE NORMA DE POLICIA-Indeterminación en el tiempo de duración de la
prohibición
CONDENA
POR SENTENCIA JUDICIAL-Calidad
de antecedentes penales y contravencionales en todos los órdenes legales
NORMAS
DE POLICIA-Prohibición de
concurrencia a sitios públicos por razón de edad, enfermedad física o mental
NORMAS
DE POLICIA-Prohibición de
concurrencia a determinados sitios públicos a menores
INTERES
SUPERIOR DEL MENOR-Prohibición
de concurrencia a determinados sitios públicos
CODIGO
DEL MENOR-Prohibición a
menores de edad que buscan protección
DERECHO
A LA EDUCACION Y DERECHO A LA RECREACION DEL MENOR-Prevalencia
NORMA-Vaguedad, generalidad e intemporalidad
NORMAS
DE POLICIA-Prohibición de
concurrencia a determinados sitios públicos a mayores de edad
PRINCIPIO
DONDE LA LEY NO DISTINGUE NO LE ES DADO AL INTERPRETE HACERLO-Protección que la norma impone a favor de
la propia persona
AUTONOMIA
DE LA VOLUNTAD-Limitación
por protección que la norma impone a favor de la propia persona
AUTONOMIA
DE LA VOLUNTAD-Medidas de
protección coactiva de intereses de la propia persona
ESTADO-Concepción paternalista
LIBERTAD
INDIVIDUAL-Inadmisibilidad
de negación en aquel ámbito que no interfiera con la libertad ajena
DERECHO
A LA AUTONOMIA PERSONAL Y PLURALISMO-Imposición por autoridades de determinado modelo de
virtud o de excelencia humana
DERECHO
A LA AUTONOMIA PERSONAL-Medidas
de protección coactiva de los intereses de la propia persona
CONGRESO
DE LA REPUBLICA-Regulación
protección de terceros sin menoscabo de libertad personal
LIBERTAD
PERSONAL-Regulación por
legislador con respeto absoluto de principios de la Constitución
Sala Plena
Referencia:
expediente D-2462
Demanda de
inconstitucionalidad en contra  del artículo 205 del decreto 1355 de 1970 “Por
el cual se dictan normas sobre policía”.
Actores:
Jairo Ortega Muñoz y otros.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA.
Santafé de Bogotá,
D.C., a los dos (2) días del mes de febrero del año dos mil (2000).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Jairo Ortega Muñoz,
César Augusto Naranjo Nieto, Liliana Patricia Alarcón,  María Irene Estrada
Estrada, Rodrigo Alberto Castrillón, Julieth Tejada Gil, Guillermo Parra Ospina
y Alba Lucía Montes Zuluaga demandaron la inconstitucionalidad del artículo 205
del decreto 1355 de 1970 “Por el cual se dictan normas sobre policía”.
Por auto del dos (2)
de agosto de mil novecientos noventa y nueve  (1999), el Magistrado
sustanciador  admitió la demanda y ordenó su fijación en lista. Así mismo,
dispuso dar traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera
su concepto, y se  comunicó la iniciación del asunto al señor Presidente de la
República, al Presidente del Congreso, al Ministro de Justicia y del Derecho, y
al Director General de la Policía, con el objeto de que, si lo estimaban
oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma demandada.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales, propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda de la referencia.
II. NORMA
DEMANDADA.
A continuación, se
transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en
el Diario Oficial No. 33.139, de septiembre 4 de 1970.
“Decreto Número 1355 de 1970
(septiembre 4)
“por el cual se expiden normas de policía
"El Presidente de la República, en
ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió la ley 16 de 1968 y
atendido el concepto de la Comisión Asesora establecida en ella,
decreta:
"Artículo
205. Compete a los
comandantes de estación y de subestación prohibir la concurrencia a
determinados sitios públicos o abiertos al público:
“1. Al que por
más de dos veces haya dado lugar a graves hechos perturbadores del orden
público en esos sitios.
“2. Al que por
su edad o estado de salud física o mental le sea perjudicial, según dictamen
médico, asistir a tales sitios.”
III. LA DEMANDA.
Los demandantes
estiman que el artículo 205 del decreto 1355 de 1970  desconoce los artículos
28, 29, 46 y 52 de la Constitución. Se transcriben los cargos así:
“...se viola el
artículo 28 en lo relacionado a que toda persona es libre y no se le puede por
lo tanto poner obstáculos alguno para asistir a sitios públicos; artículo 29,
nadie puede ser declarado culpable sin una sentencia judicial y sin haber sido
escuchado; el artículo 46 en lo relacionado con la protección y asistencia de
las personas de la tercera edad y a su integración a la vida activa y
comunitaria, en virtud del cual tienen derecho a asistir a cualquier sitio
público aún cuando medie un dictamen médico, a no ser que se expida un
certificado psiquiátrico que muestre que la persona es peligrosa para la
sociedad; el artículo 52, en lo relacionado a que se le reconoce a todas las
personas sin excepción el derecho a la recreación, práctica del deporte y aprovechamiento
del tiempo libre, por lo tanto tampoco se les puede impedir el ingreso a estos
sitios.
“ Es obvio que si
hay una sentencia judicial por la cual se le ha comprobado un delito a una de
estas personas, si (sic) se pierde (sic) esos derechos mientras se cumple la
sentencia, en caso contrario no, por lo tanto un Comandante de Policía no puede
a su arbitrio dictaminar que (sic) persona puede o no entrar a determinado
lugar.
“Mal pudiera ser lo
contrario a esto, ya que se prestaría para abusos de las autoridades,
argumentando su actuación en el cargo que ejerce y en la autoridad que le
concede esta norma.
“Por lo tanto, si un
anciano o una persona enferma entra a un sitio de estos no se le puede impedir
ese derecho, sino después de que la persona cometa una infracción dentro de ese
sitio, para poder ser detenida y llevada ante los jueces respectivos.
“Este artículo es
completamente discriminatorio y delega en los comandantes de policía la
asunción del papel de juez y parte, sin antes haber sido oído en un Juicio.”
IV.
INTERVENCIONES.
En el término
constitucional establecido para intervenir en la defensa o impugnación de la
norma acusada, presentaron escritos los ciudadanos Blanca Esperanza Niño Izquierdo,
designada por el Ministerio de Justicia y del Derecho y el General Rosso José
Serrano Cadena, Director General de la Policía. Se resumen las respectivas
intervenciones encaminadas a defender la constitucionalidad de la norma
acusada.
1. Intervención
del Ministerio de Justicia y del Derecho.
Para la ciudadana
que intervino en nombre de este Ministerio, doctora Blanca Esperanza Niño
Izquierdo, no les asiste razón a los demandantes cuando afirman que la norma
acusada es contraria a la Constitución. En su concepto, pese a que el código
del que hace parte el artículo demandado fue expedido con anterioridad a la
Constitución de 1991, éste se ajusta a sus postulados, pues garantiza, a cada
uno de los habitantes del territorio colombiano, las condiciones mínimas de
convivencia.
Señala que en los
dos eventos en los que los comandantes de estación y subestación de policía
pueden prohibir el ingreso a un sitio público, bajo determinadas
circunstancias, a algunas personas, no implica que se les estén asignado a
estas autoridades competencias propias de los jueces. Pues el ejercicio de lo
establecido en la norma, no genera privación de la libertad ni detención
alguna, sino el cumplimiento propio de funciones para la defensa de los
intereses de la colectividad.
Además, las
autoridades deben estar investidas de ciertas prerrogativas para adoptar
medidas preventivas que permitan el mantenimiento de unas condiciones mínimas
de bienestar, "por cuanto si bien el derecho de recreación es esencial
para el desarrollo de las personas y su vida social éste debe ser ejercido
dentro de los parámetros que permitan a los demás ejercer igualmente su derecho
sin que éste se vea transgredido."
Sobre el segundo
numeral del artículo, la interviniente dice que prohibir el acceso a un sitio
público, en razón de la edad o del estado de salud, debe ser mirado no como un
límite al derecho a la recreación, sino como una medida de Estado, tendiente a
proteger a quienes se encuentran en una situación como ésta.
2. Intervención
del Director General de la Policía Nacional.
El Director de la
Policía Nacional, general Rosso José Serrano Cadena, expuso las razones por las
que considera que la norma es exequible. Estas razones pueden resumirse así:
No existe
contradicción de normas superiores en relación con la norma demandada. Explica
que es principio constitucional el que los derechos de cada uno vayan hasta
donde comienzan los de los demás, lo que se constituye en el pilar de toda
organización: la existencia de mecanismos que permitan proteger el bien
general, aún sobre el bien particular.
El interviniente
menciona como ejemplo real de situaciones en donde válidamente puede imponerse
la norma ahora demandada, es la que viene presentándose en los estadios
deportivos y en sus alrededores. Hechos que son de público conocimiento.
Por otra parte, no
hay violación del artículo 29 de la Constitución, pues, el mismo decreto 1355,
en donde está la norma demandada, se señala el procedimiento previo para la
imposición de medidas policivas.
Tampoco se presenta
violación del artículo 46 de la Constitución, en cuanto impide que personas de
la tercera no ingresen a ciertos sitios, por ser peligroso para su integridad
física. Sin embargo, la norma no puede ser entendida sólo para personas de edad
avanzada, sino que tiene aplicación para los menores de edad o los infantes,
que, por su condición física, son susceptibles a ser objeto de mayores riesgos
para su integridad, al acudir a determinados sitios.
Finalmente, el
interviniente trae a colación la jurisprudencia de esta Corte, sentencia C-309
de 1997, sobre las normas que obligan al uso del cinturón de seguridad.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
Por medio del
concepto número 1881, del 13 de septiembre de 1999, el Procurador General de la
Nación, doctor Jaime Bernal Cuéllar, solicitó a la Corte Constitucional
declarar constitucional el artículo 205 del decreto 1355 de 1970.
Considera que de
acuerdo con los artículos 2 y 218 de la Carta, la protección de los derechos y
libertades públicas, y la conservación del orden público interno, corresponde a
las autoridades de policía, quienes, a su vez, tienen la obligación de asegurar
la convivencia pacífica de los residentes en Colombia.
Recuerda que el
derecho de policía es una modalidad del derecho sancionatorio, al permitir que
autoridades administrativas impongan medidas correctivas a quienes incurran en
contravenciones de policía. El derecho de policía tiene, pues, un carácter
preventivo, encaminado a precaver la ocurrencia de infracciones penales.
Considera que como
es a los sitios públicos a donde concurre una gran cantidad de personas
"resulta razonable exigir que quienes asisten a estos lugares observen un
comportamiento que no afecte a los demás y que no atente contra el orden
público interno, por ello se justifica que el legislador prevenga las
perturbaciones del orden público facultando a las autoridades de policía
prohibir que a los esos lugares asistan personas que con anterioridad y de
manera reiterada hayan protagonizado hechos que alteren o perturben el orden
público." (folio 36)
Sobre la prohibición
del ingreso de personas a sitios públicos en razón de la edad o estado de salud
física o mental, considera que la medida policiva no sólo tiene carácter
preventivo, sino que busca proteger a las personas que por su especial
condición, son más indefensas "ya que algunos sitios públicos o abiertos
al público no son aptos para que concurran los menores de edad, o los ancianos,
menos aún quienes padecen de dolencias físicas o mentales, debidamente
certificadas mediante dictamen médico." (folio 37)
Como base de estos
conceptos, transcribe apartes de la sentencia C-309 de 1997 de la Corte.
Finalmente señala
que la medida correctiva, tal como la establece el artículo demandado, la debe
aplicar el alcalde o el inspector de policía, y no el comandante de estación o
subestación, como lo aseguran los demandantes. Tampoco la disposición acusada
faculta a la autoridad de policía para decidir, arbitrariamente, qué personas
pueden asistir a sitios públicos, pues, tal medida sólo se puede aplicar con
previa audiencia del contraventor.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
Primera.-
Competencia.
La Corte es
competente para conocer de la demanda de la referencia, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 5º de la Constitución, pues se acusa una
norma contenida en un decreto dictado con fundamento en una ley de facultades
extraordinarias.
Segunda.- Lo que
se debate.
En primer lugar, hay
que hacer una observación previa. El Decreto-Ley 522 de 1971 modificó algunas
normas del Decreto-Ley 1355 de 1970. Para lo que interesa a este proceso, el
artículo 126 del Decreto-Ley 522 estableció que de las contravenciones de que
tratan los capítulos IV y V del título II del libro III, artículos 204 y 205,
sólo conocerán los alcaldes o los inspectores de policía que hagan sus veces.
Es decir, que la prohibición contenida en la norma demandada, corresponde
ejercerla únicamente a los alcaldes o los inspectores de policía. Hecha esta
aclaración, a continuación se hace el examen de constitucionalidad de la norma,
que sólo sufrió el cambio mencionado.
El artículo 205 del
Decreto-Ley 1355 de 1970 establece que los comandantes de estación de policía y
subestación (hoy alcaldes o inspectores de policía), pueden impedir el acceso o
concurrencia a determinados sitios públicos o abiertos al público, a personas
que se encuentren en alguna de estas dos circunstancias: 1) al que por más de
dos veces haya dado lugar a graves perturbaciones del orden público en esos
sitios; y, 2) al que por su edad o estado de salud, física o mental, según
dictamen médico, le sea perjudicial, acudir a tales sitios.
Los actores
manifiestan que esta prohibición viola los artículos 28, 29, 46 y 52 de la
Constitución, porque representa un obstáculo para la libertad (art. 28),
impuesta a una persona, sin que hubiera sido declarada culpable, mediante
sentencia judicial (art. 29). Afecta a las personas de la tercera edad, pues se
les está impidiendo su integración a la vida activa y en sociedad (art. 46). Lo
que trae como consecuencia, también, la vulneración del derecho a la recreación
y al aprovechamiento del tiempo libre (art. 52). Además, consideran que la
norma puede ser aplicada, por parte de la autoridad policiva, en forma
arbitraria, ya que permite al comandante convertirse en juez y parte.
Manifiestan que los ancianos y los enfermos pueden entrar a sitios públicos, y
sólo si cometen una infracción dentro del sitio, pueden ser detenidos y puestos
a órdenes del juez.
Estos son los
cargos. Antes de entrar a estudiarlos, hay, en primer lugar, que despejar el
asunto de la posible vulneración del artículo 28 de la Constitución, en
relación con la libertad personal.
La norma demandada
no contiene una medida que implique privación de la libertad personal (arresto,
prisión, detención), impuesta por una autoridad administrativa. La prohibición
se circunscribe a impedir a una persona el acceso a un sitio público o abierto
al público, lo que en ningún momento puede equipararse con la privación de la
libertad. Al respecto, no sobra recordar que la reiterada jurisprudencia de
esta Corporación ha señalado, claramente, que sólo las autoridades judiciales
pueden privar a las personas de su libertad. Entre otras, las sentencias C-175
de 1993; C-212 de 1994, C-189 de 1999, definieron el asunto.
La disposición
demandada establece otra clase de limitación de derechos, que los demandantes
identifican como el desconocimiento de la autonomía de las personas de edad
avanzada, de ejercer el derecho a la recreación y a la vida en sociedad, al
serles desconocida, por medio de la prohibición, la posibilidad de decidir a
qué clase de sitios públicos o abiertos al público quieren ingresar. Por ello,
el presente examen tendrá, necesariamente, que referirse al contenido del
artículo 16 de la Constitución.
También, debe
aclararse que la disposición, al establecer los casos en que las autoridades de
policía (alcaldes o inspectores de policía, según el decreto 522 de 1971)
pueden prohibir la concurrencia a determinados sitios públicos o abiertos al
público, no puede entenderse como una facultad otorgada por el legislador
extraordinario a tales autoridades administrativas, para reglamentar, en forma
general, disposiciones encaminadas a prohibir el ingreso de ciertas personas a
determinados sitios. Lo que allí se establece es la aplicación, en concreto,
a una persona determinada, de la decisión de imponerle una medida
correctiva, consistente en la prohibición del ingreso al sitio público o
abierto al público.
Tercera.- La
limitación de derechos relacionados con la autonomía personal y la
proporcionalidad de las medidas.
La Constitución
consagra como derecho fundamental la autonomía personal. Esta autonomía, para
el caso que se estudia, se manifiesta en el derecho que tiene toda persona
de decidir a qué clase de sitios públicos o abiertos al público quiere acudir,
sin que su determinación pueda ser obstaculizada por un tercero, así este
tercero sea una autoridad de la República. Esta es la regla general. Por ello,
si una ley establece limitaciones a este derecho, tales limitaciones deben
obedecer a razones constitucionales, que permitirán determinar si la medida
coactiva de protección es legítima, en atención al bien jurídico que se
pretende proteger, y si, a su vez, es compatible con la autonomía personal.
En la sentencia
C-309 de 1997, providencia que citan los intervinientes de esta acción para
apoyar la constitucionalidad de la medida correctiva que contiene la norma
demandada, se declaró la exequibilidad de la disposición que impone multas al
conductor de un vehículo, cuando no utiliza el cinturón de seguridad. Allí se
debatió el tema de la autonomía personal. Se dijo que no obstante que en cada
caso concreto la Corte debe efectuar el estudio de una medida de protección,
que limite un derecho fundamental, estimó que este examen puede, en principio,
sistematizarse bajo los parámetros del examen de proporcionalidad. Dijo la
sentencia :
"Para ello
esta Corporación recurrirá al llamado juicio de proporcionalidad, el
cual ha sido ampliamente utilizado en anteriores ocasiones con el fin de
determinar si un trato diferente o una restricción de un derecho se ajustan a
la Carta[1].
Según tal juicio, cuando diversos principios constitucionales entran en
colisión, como sucede en este caso, corresponde al juez constitucional no sólo
estudiar la constitucionalidad de la finalidad perseguida por la medida
examinada sino, además, examinar si la reducción del derecho es proporcionada,
a la luz de la importancia del principio afectado. Para ello, debe el juez primero
determinar si el trato diferente y la restricción a los derechos
constitucionales son "adecuados" para lograr el fin perseguido, segundo
si son "necesarios", en el sentido de que no exista otro medio menos
oneroso en términos de sacrificio de otros principios constitucionales para
alcanzar el fin perseguido y, tercero, si son "proporcionados
stricto sensu", esto es, que no se sacrifiquen valores y principios que
tengan un mayor peso que el principio que se pretende satisfacer." (sentencia C-309 de 1997, M.P., doctor
Alejandro Martínez Caballero) (se subraya)
Se seguirán, pues,
las pautas señaladas en la citada sentencia. Sin embargo, como la disposición
demandada contempla dos situaciones muy distintas para la imposición de la
misma medida correctiva (prohibir la concurrencia a un sitio público o abierto
al público), se tendrá que analizar cada una de las situaciones descritas en la
norma.
La primera hipótesis
contempla la ocurrencia de comportamientos calificados de perjudiciales y
graves ocurridos en ocasiones anteriores a la nueva intención de ingreso al
sitio público ; la segunda, establece la prohibición cuando, por razones de
edad, enfermedad, física o mental, a la persona le sea perjudicial
ingresar en un determinado sitio público o abierto al público. Se analizará
cada situación por separado.
Cuarta.-
Prohibición de concurrencia a un sitio público o abierto al público, por
comportamientos calificados de perjudiciales y graves ocurridos en ocasiones
anteriores a la nueva intención de ingreso al sitio.
Según establece la
norma, la medida se impone al que por más de dos veces haya dado lugar a graves
hechos perturbadores en el sitio público. La norma no dice más.
Los demandantes,
frente a esta situación, sólo señalan que es inconstitucional porque las
autoridades pueden imponer la prohibición a su capricho. Sin embargo, los
intervinientes señalan que esto no es cierto, pues, en el mismo decreto, está
previsto un procedimiento previo a la imposición de las medidas correctivas,
siendo la contemplada en la norma demandada, una de ellas. Por consiguiente, su
imposición, debe hacerse previo cumplimiento del procedimiento establecido.
Al respecto, hay que
señalar que en efecto, en los artículos 219 y siguientes del decreto 1355 de
1970, se consagra un procedimiento para la aplicación de medidas
correccionales. Allí se indica, en términos generales, lo siguiente: que el
contraventor tiene derecho a ser oído previamente (art. 224); que debe
levantarse un acta en que se consignen los hechos, se identifique al
contraventor y se indique la medida correctiva a imponer (art. 227); que contra
las medidas impuestas por comandante de estación o subestación (hoy alcaldes o
inspectores de policía correspondientes), que en el presente caso, no existen
recursos (art. 228); que el funcionario de policía que haya impuesto la medida
correctiva podrá hacerla cesar en cualquier tiempo "si a su juicio tal
determinación no perjudica el orden público" (Art. 222).
De lo anterior,
resulta claro que la prohibición de concurrencia a sitios públicos o abiertos
al público no se puede aplicar de plano, sino que debe ser producto de un
procedimiento previo, lo que desvirtúa, por este aspecto, el cargo de
arbitrariedad.
Sin embargo, surge
la siguiente cuestión: cuando se llega a la aplicación de la prohibición de la
concurrencia al sitio público, se sigue el procedimiento descrito
anteriormente, pero ¿en las dos ocasiones que sirven de antecedentes de hechos
perturbadores, ha debido, también, seguirse un procedimiento previo? En otras
palabras, ¿cómo nacen estos denominados antecedentes? ¿se establecen de plano?
La Sala considera
que para establecer los denominados antecedentes de hechos perturbadores, de
que trata la norma, éstos deben ser producto, también, del cumplimiento de un
proceso previo, por sumario que éste sea, por las siguientes razones: el
artículo 29 de la Carta dice que el debido proceso se aplicará a toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas. Como consecuencia de ello,
está el principio general de que a quien se le imponga una medida que limite
sus derechos, tenga derecho a conocerla y controvertirla. No resulta excusa
válida el decir que no exista un procedimiento escrito para el caso concreto.
En consecuencia,
para que la prohibición del numeral 1 de la disposición demandada pudiera, por
este aspecto, ser constitucional, habría que señalar que en los denominados
antecedentes de los hechos perturbadores, el afectado hubiera tenido
oportunidad de controvertir tal antecedente.
Pero, al analizar la
medida correctiva, tal como está concebida, se observa que no tiene un límite en
el tiempo durante el cual se dé la prohibición del ingreso al sitio público o
abierto al público. Sobre este aspecto, el decreto dice en el artículo 222 del
decreto 1355 de 1970, que es la autoridad de policía, la que haya impuesto la
medida correctiva, quien podrá hacerla cesar en cualquier tiempo "si a su
juicio tal determinación no perjudica el orden público". Como se ve, la
medida correctiva resulta indefinida, pues, deja al arbitrio de la autoridad,
la fijación del período en que se aplica. Hay que señalar que una disposición
que establezca esta clase de situaciones viola la Constitución, pues en el
artículo 28 de la Carta están proscritas las medidas de seguridad
imprescriptibles, es decir, que no es posible que una persona permanezca
indefinidamente sometida a una limitación de sus derechos. Además, se viola el
artículo 248 de la Constitución, que establece que sólo las condenas proferidas
en sentencia judicial, tienen la calidad de antecedentes penales y
contravencionales.
De acuerdo con los
principios constitucionales expuestos, el  numeral 1 del artículo 205
demandado, resulta inexequible, porque, acudiendo al juicio de proporcionalidad
de que trata la sentencia C-309 de 1997, a pesar de que podría sostenerse que
logra el fin perseguido: proteger a terceros de la presencia de personas que en
oportunidades anteriores han sido causantes de hechos perturbadores del orden
público, las normas policivas demandadas no son proporcionadas, en estricto
sentido, ya que sacrifican valores y principios de mayor peso que el que se
pretende proteger, dada la generalidad y vaguedad de la norma, su
indeterminación en el tiempo de duración de la prohibición y el desconocer que
la Constitución expresamente establece que sólo las condenas proferidas en
sentencia judicial, tienen la calidad de antecedentes penales y
contravencionales, en todos los órdenes legales (art. 248 de la
Constitución), y los procesos policivos hacen parte del orden legal.
Quinta.-
Prohibición de concurrir a sitios públicos o abiertos al público por razón de
edad, enfermedad física o mental.
El numeral 2 del
artículo 205 demandado dispone que los comandantes de estación y de subestación
(según el decreto 522 de 1971, sólo alcaldes o inspectores de policía), pueden
prohibir la entrada a sitios públicos:  “2. Al que por su edad o estado de
salud física o mental le sea perjudicial, según dictamen médico, asistir a
tales sitios."
Los demandantes
consideran que la medida es inconstitucional, pues prohibe a personas de edad
avanzada concurrir a determinados sitios públicos o abiertos al público, porque
les es perjudicial.
Como se aprecia de
la simple lectura de la disposición, la norma se refiere a toda clase de
personas, independientemente de su edad. Es decir, que la prohibición se
extiende tanto a los niños, como a los adolescentes y a los adultos.
a) Prohibición de
concurrencia a determinados sitios públicos a menores de edad.
En cuanto a las
personas menores de edad, a las que se les impida el ingreso a determinados
establecimientos públicos, porque les pueda resultar perjudicial a ellas
mismas, no encuentra la Corte ningún reparo en que las autoridades den
aplicación a la prohibición del ingreso a determinados sitios públicos o
abiertos al público. Por el contrario, una medida protectora de esta
naturaleza, tratándose de menores, cuenta con apoyo constitucional (art. 44 de
la Constitución), legal (Código del Menor) y jurisprudencial (las numerosas
sentencias de esta Corporación) suficientes, ya que con ello se busca defender
el interés superior del menor, evitándole que, al concurrir a determinados
sitios abiertos al público, corra un riesgo real su integridad física o mental.
Es pertinente
recordar que en el Código del Menor se establecen determinadas prohibiciones a
los menores de edad, buscando su protección. Es así como se prohibe la entrada
de menores a los siguientes sitios: a salas de cine, teatros o similares, cuando
la clasificación del espectáculo sea para mayores (art. 320); a salas de juegos
electrónicos, se prohibe la entrada de menores de 14 años (art. 322); se
prohibe, también, la venta de bebidas alcohólicas y el ingreso de menores a
determinados sitios en que se presenten espectáculos que atenten contra la
integridad de los menores de edad (art. 323).
Concretamente, en
relación con la prohibición de entrada a salas de juego electrónicos a menores
de 14 años, hay que observar que esta norma fue objeto de examen de
constitucionalidad por parte de esta Corporación. En la sentencia C-05 de 1993,
la Corte no dudó en privilegiar el derecho fundamental a la educación de los
menores enfrentado a la posible vulneración del derecho a la recreación. La
Corporación, al declarar la exequibilidad de la norma, señaló:
"Conviene
recordar que la finalidad misma del artículo impugnado, según se
desprende de las actas de la comisión redactora del Código del Menor y reseñada
por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar en su intervención, fué la
de defender el interés superior del menor, evitándole diferentes factores de
riesgo tales como: el estímulo a la vagancia, la deserción escolar y familiar,
el  tráfico y consumo de drogas y las relaciones indiscriminadas entre jóvenes
y adultos inescrupulosos que los pueden inducir al delito o a la explotación
sexual.
"En virtud
de todo lo anterior, esta Corte considera que la vigencia de la norma demandada
no afecta en absoluto el núcleo fundamental del derecho a la recreación, por
cuanto la prohibición del artículo 322 del Código del Menor tiene una clara
finalidad protectora que es perfectamente compatible no sólo con diversas
formas de recreación, sino también, incluso con los propios juegos
electrónicos, siempre que estos últimos por su ubicación, manejo y ambiente no
representen un peligro para el menor y, por el contrario, constituyan una
experiencia simultáneamente recreativa y educativa.
"(...)
"Ahora bien:
en la medida que la actividad recreativa perjudique la educación del menor, la
recreación deberá ceder espacio para satisfacer las necesidades educativas por
cuanto en caso de un eventual conflicto insoluble entre ambos derechos, habrá
de prevalecer el de la educación. Tratándose de menores, ella satisface
plenamente las exigencias propias de un desarrollo integral y armónico en una
edad en la cual las experiencias están  llamadas a dejar huella indeleble en
el  espíritu.
"(...)
"La
filosofía eminentemente protectora del Código del Menor determina que
actividades que en otras perspectivas pudieran ser calificadas de inocuas en
relación con los niños, en situaciones concretas pueden involucrar riesgos o
peligros que el legislador ha querido conscientemente evitar con instrumentos
tan concretos como la prohibición de frecuentar las salas de juegos
electrónicos a los menores de catorce años. A la luz del derecho comparado ello
no resulta exótico en grado sumo, puesto que se consagra también en códigos de
países tan maduros como Suiza.
"Teniendo en
cuenta su finalidad, el artículo 322 es una norma de amplio contenido protector
que no vulnera, como se ha visto, el derecho a la recreación del menor sino
que, por el contrario, contribuye a su desarrollo armónico y al logro de las
finalidades propias de su educación.
"Por lo tanto,
esta Corte declarará que la mencionada norma se ajusta en un todo a la
Constitución de 1991." (sentencia C-05 de 1993, M.P., doctor Ciro Angarita
Barón)
Con todo, ha de
advertirse que tratándose de menores, no es la norma bajo estudio la aplicable
a las prohibiciones de ingreso de ellos a sitios públicos o abiertos al
público, ya que por las mismas razones antes expresadas, en el numeral anterior
: vaguedad del precepto, generalidad e intemporabilidad del mismo, hacen que no
sea ésta la disposición a la que deben acudir las autoridades de policía,
cuando se trata de la protección de un menor, pues, para ello, existen otras
normas de carácter protector, como las establecidas para ese efecto en el
Código del Menor, que no son objeto de decisión de la Corte en este proceso.
b) Prohibición de
concurrencia a sitios públicos por parte de personas mayores de edad.
En cuanto a la
situación de las personas mayores de edad, señala la disposición que las
autoridades de policía (según el decreto 522 de 1971, alcaldes o inspectores de
policía que hagan sus veces) pueden prohibir la concurrencia a determinados
sitios públicos o abiertos al público : "Al que por su estado de salud
física o mental le sea perjudicial, según dictamen médico, asistir a
tales sitios".
De acuerdo con la
forma como está redactada la disposición, no cabe duda de que la prohibición se
impone no buscando el bienestar de los terceros que se encuentren en el sitio
público o abierto al público, sino en protección del propio enfermo. Si
la norma señalara que la medida está encaminada a amparar a terceros, el examen
de constitucionalidad que le correspondería realizar la Corte sería distinto al
que debe hacer cuando se trata de los propios intereses del individuo, pero, el
sentido literal del artículo no admite dudas. Por ello, retomando el principio
general de que en donde la ley no distingue, no le es permitido al interprete
hacerlo, el presente análisis se hará sobre la constitucionalidad de la
protección que la norma impone en favor de la propia persona, aun por encima de
su voluntad. Se plantea, en este caso, la limitación de la autonomía de la
voluntad, a través de un acto de autoridad, en el que frente a un dictamen
médico, sea la propia autoridad la que decida si una persona, que quiere
concurrir a un sitio público o abierto al público, puede hacerlo o no.
Cuando están de por
medio asuntos que involucran la decisión libre y voluntaria de las personas,
surgen interrogantes sobre si la medida coactiva que contiene la norma acusada
está exigiendo un modelo determinado de vida al individuo. Y si la conducta de
la persona causa, objetivamente, daños a terceros.
Sobre la norma en
estudio, no es fácil llegar a una respuesta concreta, por razones propias de
como está concebida la disposición. En efecto, ella contiene un alto grado de
vaguedad, que al ser aplicado al caso concreto, puede dar como resultado una
medida arbitraria por parte de las autoridades o una medida desproporcionada al
bien jurídico que se pretende proteger. Sobre el particular, ha de recordarse
que en la sentencia C-309 de 1997, que declaró exequible la norma que permite
imponer una multa al conductor del vehículo que no use el cinturón de
seguridad, se dijo "que las medidas de protección coactiva a los intereses
de la propia persona no son en sí mismas incompatibles con la Constitución, ni
con el reconocimiento del pluralismo y de la autonomía y la dignidad de las
personas, puesto que ellas no se fundan en la imposición coactiva de un modelo
de virtud sino que pretenden proteger los propios intereses y convicciones del
afectado." (sentencia C-309, M.P., doctor Alejandro Martínez Caballero).
Tal sería el caso en que existiendo un dictamen médico, la autoridad de policía
prohiba la concurrencia de un jugador compulsivo, a un casino; o a una persona
que tenga problemas con el alcohol, a un sitio en que vendan tales bebidas, o a
un diabético, se le prohiba concurrir a ciertos sitios en donde vendan dulces o
postres, a pesar de que éste es el deseo de la persona, ¿no se le estaría
imponiendo un determinado modelo de vida, el socialmente más aceptado? En los
ejemplos del jugador, el diabético o la persona con problemas de alcohol ¿se
puede afirmar que resulta proporcionada la medida? Obsérvese, que en estos
casos no hay certeza de que esté en grave riesgo la propia vida del individuo.
Por otra parte, dada
la amplitud de la norma, ¿cómo sería el dictamen médico que se estimaría
suficiente para imponer la medida de prohibición, por parte de las autoridades
policivas, tratándose de una persona que sufra una enfermedad mental? ¿se deja
en manos de esta autoridad decidir si su estado mental le permite ingresar al
sitio público o no? ¿quién decide respecto de  hasta dónde va su facultad de
discernimiento?
En relación con
estos últimos ejemplos, resultan pertinentes los conceptos que fueron expuestos
por esta Corporación, en la sentencia C-221 de 1994, en la que se analizó,
entre otros aspectos, la concepción paternalista del Estado, asunto que en la
Constitución de 1991 está superado. Allí se expuso que no resulta acorde con el
Estado de Derecho que mientras no se establezca objetivamente que la conducta
de una persona perjudique a los demás, sea posible constitucionalmente
limitarle su autonomía, aun bajo un argumento, tan poderoso, como es el de su
propia protección.
En la sentencia
C-221 de 1994, se dijo:
"Pero si,
moderando la perspectiva, asumimos que no se trata de un Estado omnímodo, con
pretensiones de injerencia en las más íntimas decisiones del sujeto
destinatario, sino de un Estado paternalista y protector de sus súbditos, que
conoce mejor que éstos lo que conviene a sus propios intereses y hace entonces
obligatorio lo que para una persona libre sería opcional, por esa vía benévola
se llega al mismo resultado inadmisible: la negación de la libertad individual,
en aquel ámbito que no interfiere con la esfera de la libertad ajena." (sentencia C-221 de 1994, M.P., doctor
Carlos Gaviría Díaz)
En la misma
sentencia también se advirtió que amparándose en el hecho de que una persona
está en un tratamiento médico determinado, para corregirle ciertas conductas,
se pueden estar escondiendo medidas de Estado, de naturaleza represiva. Dijo la
sentencia:
"Bajo el
tratamiento de ciertas conductas que se juzgan desviadas, como enfermedades, se
esconde el más feroz poder represivo, tanto más censurable cuanto más se
presenta como una actitud paternal (casi amorosa) frente al disidente. La
reclusión en establecimientos psiquiátricos o similares, ha sido desde hace
mucho, un vitando mecanismo usado por los regímenes totalitarios para
"curar" a los heterodoxos. (...)
"El
considerar a la persona como autónoma tiene sus consecuencias inevitables e
inexorables, y la primera y más importante de todas consiste en que los asuntos
que sólo a la persona atañen, sólo por ella deben ser decididos. Decidir por
ella es arrebatarle brutalmente su condición ética, reducirla a la condición de
objeto, cosificarla, convertirla en medio para los fines que por fuera de ella
se eligen." (sentencia C-221 de 1997 citada)
En la sentencia
C-309 de 1997, tantas veces mencionada, la Corte expuso que en la Constitución
quedaron prohibidas las políticas perfeccionistas y las medidas que sancionan
al individuo, por comportamientos que no afectan derechos de terceros, sino
que, en últimas, pueden corresponder a la imposición de una determinada forma
de vida, de la que el individuo no participa. Dice la sentencia:
Ahora bien, en
Colombia, las políticas perfeccionistas se encuentran excluidas, ya que no es
admisible que en un Estado que reconoce la autonomía de la persona y el
pluralismo en todos los campos (CP arts 1º, 7º, 16, 17, 18, 19 y 20), las autoridades
impongan, con la amenaza de sanciones penales, un determinado modelo de virtud
o de excelencia humana. En efecto, esas políticas implican que el Estado sólo
admite una determinada concepción de realización personal, lo cual es
incompatible con el pluralismo. Además, en virtud de tales medidas, las
autoridades sancionan a un individuo que no ha afectado derechos de terceros,
únicamente porque no acepta los ideales coactivamente establecidos por el
Estado, con lo cual se vulnera la autonomía, que etimológicamente significa
precisamente la capacidad de la persona de darse sus propias normas. Por el
contrario, las medidas de protección coactiva a los intereses de la propia
persona no son en sí mismas incompatibles con la Constitución, ni con el reconocimiento
del pluralismo y de la autonomía y la dignidad de las personas, puesto que
ellas no se fundan en la imposición coactiva de un modelo de virtud sino que
pretenden proteger los propios intereses y convicciones del afectado. Estas
políticas se justifican porque, en casos determinados, es legítimo que terceras
personas o el propio Estado puedan tomar ciertas medidas en favor de
individuos, como los menores, o los transitoriamente incapaces, incluso contra
su voluntad aparente, puesto que se considera que éstos aún no han adquirido la
suficiente independencia de criterio, o se encuentran en situaciones temporales
de debilidad de voluntad o de incompetencia, que les impiden diseñar
autónomamente su propio plan de vida y tener plena conciencia de sus intereses,
o actuar consecuentemente en favor de ellos." (sentencia C-309 de 1997,
M.P., doctor Alejandro Martínez Caballero)
Entonces, siguiendo
la jurisprudencia consolidada de esta Corte en relación con la proporcionalidad
de las medidas coactivas, retomando la consideración inicial de que el problema
de la disposición acusada radica en la vaguedad e imprecisión que contiene, y
para evitar que la norma prohije situaciones ambiguas o arbitrarias o,
francamente, represivas, la Corte declarará la inexequibilidad de la
disposición demandada.
No sobra señalar que
la presente decisión debe entenderse en el sentido de que si la presencia en
sitios públicos o abiertos al público, de personas afectadas en su salud física
o mental, perjudica a terceros, la aplicación de la medida correctiva de
prohibición de concurrir al sitio público o abierto al público, debe ampararse
en otra disposición, que, definitivamente, no es la demandada.
Por otra parte, se
observa por la Corte que aún si se considerara que las disposiciones acusadas
son normas incompletas, ellas no pueden complementarse con ordenanzas,
acuerdos, u otra clase de disposiciones administrativas locales, pues normas
como el precepto objeto de análisis en esta providencia, por hacer parte del
Código Nacional de Policía, Decreto - Ley 1335 de 1970, sólo pueden ser
expedidas mediante normas también de alcance nacional, es decir, expedidas por
el Congreso de la República. Para tal efecto, sería conveniente que el Congreso
legislara sobre el punto, de tal manera que la normatividad por expedir alcance
los fines legítimos que requiere la protección de terceros, pero sin menoscabo
de los derechos fundamentales que, como el de la libertad personal, sólo pueden
ser objeto de regulación por el legislador con respeto absoluto a los
principios consagrados por la Carta Política.
Precisa la Corte que
la inconstitucionalidad de la norma acusada, que habrá de declararse, de
ninguna manera puede entenderse como una autorización a los particulares para
protagonizar hechos perturbadores de la tranquilidad o la seguridad personal de
terceros en sitios públicos o abiertos al público, ni tampoco puede significar
que las autoridades de policía quedan despojadas de las facultades que les son
propias para conservar el orden público y garantizar "el ejercicio de los
derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia
convivan en paz." (art. 218 de la Constitución), pues, las facultades
propias de tales autoridades, para ese efecto, quedan incólumes, con la advertencia
de que su ejercicio debe ajustarse a la Constitución y a la ley.
VII.- DECISIÓN.
Por lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE :
Declárase
INEXEQUIBLE el artículo 205 del decreto 1355 de 1970, "Por el cual se
dictan normas sobre policía".
Notifíquese, cópiese, publíquese,
comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración
de voto a la Sentencia C-087/00
NORMAS DE POLICIA-Justificación y conveniencia de medidas
preventivas (Aclaración de voto)
Referencia:
expediente D-2462
Demanda
de inconstitucionalidad en contra del artículo 205 del Decreto 1355 de 1970
“Por el cual se dictan normas sobre policía”.
Aunque comparto las razones jurídicas
expuestas en esta Sentencia, y que llevaron a la Corte a declarar inexequible
el artículo 205 del Decreto 1355 de 1970, en particular en lo que toca con la
manera imprecisa y vaga como estan redactados  los numerales 1° y 2° del
artículo, considero pertinente aclarar mi voto en el sentido de que comparto
plenamente la filosofía que llevó al legislador extraordinario a dictar la
norma.
En efecto, resulta desde todo punto de
vista justificable y conveniente que se dicten medidas que faculten a la
autoridad competente para impedir el acceso a lugares públicos a quienes
reincidan en la comisión de graves hechos perturbadores del orden en tales
lugares, así como para tomar medidas tendientes a proteger a quienes por su
edad o estado de salud física o mental les resulte perjudicial la concurrencia
a determinados sitios públicos, en especial a los niños. Concretamente lo que
respecta al numeral 2°, la forma como quedó redactada la norma pareciera
encaminarse exclusivamente a la protección del enfermo físico o mental, cuando,
a mi juicio, debiera orientarse también a la protección de terceros que pudieran
verse afectados por el riesgo de contraer enfermedades infecto-contagiosas.
Medidas preventivas como éstas no deben
interpretarse, como errónea y peyorativamente se hace, como actos de
“paternalismo” del Estado, sino como elementales normas de policía y, por ende,
de preservación del orden público y de la seguridad personal de los asociados,
que son normales y corrientes en cualquier nación civilizada.
Fecha ut supra.
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
[1]Ver, entre otras, las sentencias T-422/92, C-530/93, T-230/94,
T-288/95, C-022/96 y C-280/96.