C-497-94
Sentencia No
Sentencia
No. C-497/94
CONGRESISTA-Incompatibilidades/PERDIDA DE
INVESTIDURA
La
violación al régimen de incompatibilidades da lugar a la imposición de
sanciones, una de las cuales, para el caso de los congresistas, consiste en la
pérdida de la investidura, según lo establece el artículo 183, numeral 1, de la
Constitución. Si esto es así, las normas constitucionales y legales que definen
las conductas y actividades incompatibles con la calidad de miembro del
Congreso son el punto de referencia obligatorio para establecer en casos
concretos si el congresista merece que se le aplique la sanción por haber
incurrido en alguno de los comportamientos prohibidos. Entonces, por razones de
justicia y de seguridad jurídica, debe concluirse que dichas normas son de
interpretación restrictiva, es decir, que únicamente se configura la
incompatibilidad si se dan exactamente las situaciones jurídicas descritas en abstracto
por el respectivo precepto. Las incompatibilidades lo son solamente en los
términos en que lo establezca la Carta Política o la ley, con las
características y dentro de las condiciones que las normas hayan precisado, por
lo cual quedan excluídas las interpretaciones analógicas y extensivas.
CONGRESISTA-Intervención ante organismos estatales
Es
claro que, al adelantar acciones ante el Gobierno para buscar satisfacción de
las necesidades de los habitantes de una parte del territorio nacional, el congresista
está gestionando algo a nombre de otros, ante una entidad pública. Pero,
analizado el contenido de las excepciones, se encuentra que no consisten en la
posibilidad de intermediar para servir intereses particulares, evento en el
cual ellas harían perder todo vigor a la disposición constitucional hasta el
extremo de dejarla sin sentido, sino que están orientadas a fines de interés
general que los pobladores de la respectiva circunscripción electoral canalizan
a través de quien, en el plano nacional, actúa como su representante. Los
preceptos, así entendidos, no se oponen a la Constitución Política, sino que,
por el contrario, encajan dentro del papel que en la democracia ha sido
atribuído a los congresistas, quienes tienen a su cargo una función representativa
de los intereses de la comunidad, a cuyo servicio se encuentran, como todos los
servidores públicos.
CONGRESISTA-Prohibiciones
No
se encuentra razón alguna para que el congresista, a título individual, menos
todavía mediante apoderado -lo cual hace pensar que actúa en procura de sus
propios intereses- lleve a cabo gestión alguna ante el Gobierno en relación con
el Presupuesto Nacional. Su función se agota cuando participa en el trámite que
debe surtirse para la aprobación anual de la ley correspondiente por parte del
Congreso.
-Sala Plena-
Ref.:
Expediente D-600
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 283 de la Ley 05 de 1992, numerales
6, 7 y 8.
Actor:
ANDRES CAICEDO CRUZ
Magistrado
Ponente:
Dr.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Sentencia
aprobada en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del tres (3) de
noviembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
I.
ANTECEDENTES
El
ciudadano ANDRES CAICEDO CRUZ, en ejercicio del derecho reconocido por los
artículos 40, numeral 6, y 241, numeral 4, de la Constitución Política,
presentó demanda de inconstitucionalidad contra los numerales 6, 7 y 8 del
artículo 283 de la Ley 05 de 1992 (Reglamento del Congreso).
Una vez
cumplidos los trámites indicados en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a
resolver.
II.
TEXTO
Los
numerales acusados dicen textualmente:
"LEY 05 de 1992
(Junio 17)
"Por la cual se expide
el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes"
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(...)
Artículo
283.- Excepción a las incompatibilidades.- Las incompatibilidades constitucionales no obstan
para que los Congresistas puedan directamente o por medio de apoderado:
(...)
6.
Adelantar acciones ante el Gobierno en orden a satisfacer las necesidades de
los habitantes de sus circunscripciones electorales.
7.
Ejercer las facultades derivadas de las leyes que los autoricen a actuar en
materias presupuestales inherentes al presupuesto público.
8.
Intervenir, gestionar o convenir en todo tiempo, ante los organismos del Estado
en la obtención de cualquier tipo de servicios y ayudas en materia de salud,
educación, vivienda y obras públicas para beneficio de la comunidad
colombiana".
III.
LA DEMANDA
El
actor considera que los transcritos preceptos violan los artículos 4, 6, 113,
114, 136 -numeral 1-, 150 -primer párrafo-, 180 -numeral 2º- y 349 de la
Constitución Política.
- En
relación con el numeral 6º acusado, sostiene el demandante que viola la
Constitución por cuanto la función del Congreso es dictar leyes, siendo claro
que en la Constitución de 1991 se buscó evitar la corrupción consistente en que
los congresistas ejercieran su influencia, mediante su intervención directa o
indirecta, en el Ejecutivo.
Señala
al respecto que la Carta prohibe de modo expreso que los miembros del Congreso
adelanten acciones ante el Gobierno (artículos 180, numeral 2º, y 136, numeral
1º).
- En lo
referente al numeral 7º demandado, dice que es contrario a las disposiciones
constitucionales, pues autoriza a los congresistas a ejercer facultades de
autoridad en materia de presupuesto. Su redacción induce concluir que ellos
pueden intervenir en asuntos presupuestales recurriendo directamente a los
funcionarios públicos por fuera de la oportunidad que la Constitución les da.
- En
torno al numeral 8º señala que éste tergiversa el sentido claro del artículo
180 de la Carta, pues determina que los congresistas pueden "en todo
tiempo" intervenir, gestionar o convenir ante los organismos del Estado
todo tipo de servicios y ayudas en beneficio de la comunidad. Dice que la
expresión "en todo tiempo" permitiría concluir que también es
"en todo lugar", lo cual implica que se puede hacer fuera del recinto
congresional, es decir, exactamente lo que prohibe la Constitución.
El
actor presenta el concepto de violación con referencia a los tres numerales
acusados afirmando que ellos violan el artículo 4º de la Carta, por cuanto al
establecer normas jurídicas contrarias a ella y hacerlas de obligatorio
cumplimiento para los funcionarios de las ramas del poder, están llevando al
acatamiento de principios legales antes que de la Constitución. Para el caso
concreto -señala-, se está permitiendo a los congresistas la intervención en
actividades de competencia exclusiva del Ejecutivo.
Afirma
también que los preceptos atacados violan el artículo 6º de la Constitución por
cuanto dan lugar a una extralimitación contínua en las funciones de los
congresistas. Esta violación consiste, a su juicio, en permitir la
coadministración del legislativo.
Ha sido
vulnerado, según el demandante, el artículo 113 de la Carta Política, a cuyo
tenor los diferentes órganos del Estado funcionan separados pero se colaboran
armónicamente.
Igualmente,
indica como quebrantado el artículo 150 de la Constitución, pues si bien el Congreso
posee funciones administrativas, éstas existen con el objeto de crear leyes. En
este orden de ideas -concluye- pueden los miembros del Congreso adelantar
acciones ante el Gobierno, ejerciendo su derecho a citar a a las cámaras a los
funcionarios del mismo, pero no adelantar acciones para que se adjudique un
contrato o para que se nombre un funcionario público. Lo mismo se predica
frente a sus actuaciones en materia presupuestal, en el curso de las cuales
"sí es válido que en el debate de la Ley de Presupuesto los congresistas
soliciten que se incorporen determinadas obras públicas o se financien
servicios y es jurídico hacerlo, si el Gobierno lo acepta por escrito, tal como
se desprende de la lectura del artículo 351 de la Carta". Lo que por ningún
motivo está permitido -dice la demanda- es hacerlo por intermedio de apoderado.
Finaliza
afirmando que, mientras el artículo 180, numeral 2, de la Constitución señala
como regla ética para los congresistas la de no obtener provecho personal de su
cargo, las excepciones consagradas hacen que lo contrario sea la regla.
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante
Oficio No. 449 del 7 de julio de 1994, el Procurador General de la Nación
emitió el concepto de rigor.
A su
juicio, las normas acusadas son exequibles.
Manifiesta
el Jefe del Ministerio Público que el bien jurídico tutelado en el régimen de
prohibiciones constitucionales para congresistas busca erradicar el tráfico de
influencias y que las actuaciones de tales servidores como apoderados o
gestores ante la administración pública comprometen la imparcialidad que
demandan la Constitución y la ley.
Sin
embargo -señala- las prohibiciones de que da cuenta la Constitución y que
reproduce la Ley 5a de 1992
en su artículo 282 no configuran una especie de interdicción que vede las
posibilidades de acción de los miembros del Congreso para la causa que nos
ocupa, puesto que tanto las reglas como las excepciones acusadas enseñan un
radio de acción de estos servidores que los habilita para actuar en procura de
intereses colectivos, de manera tal que no se ven circunscritos únicamente a la
labor legislativa, como lo propone el accionante.
Añade
el Procurador:
"El
campo de acción autorizado para los integrantes de los cuerpos colegiados,
individualmente considerados, aparece alinderado por el régimen prohibitivo y
permisivo, de incompatibilidades y excepciones a éstas, a manera de un
catálogo  donde   se  condensa  el mandato  constitucional   del  artículo
133,  -reproducido por el artículo 7º de la Ley 5a de 1992-.
"...la
posibilidad para adelantar acciones ante el Gobierno en orden a satisfacer las
necesidades de los habitantes de las circunscripciones electorales de los
congresistas (territorial para representantes y nacional para senadores), de
que trata el ordinal 6º y la facultad para intervenir, gestionar o convenir en
todo tiempo, ante los organismos del Estado en la obtención de cualquier tipo
de servicios y ayudas en materia de salud, educación, vivienda y obras públicas
para el beneficio de la comunidad colombiana, que prevé el ordinal 8º del
artículo 283 acusado, corresponden al ámbito razonable de acción, autorizado en
los términos ya descritos.
En el
mismo sentido, pero sólo con una perspectiva distinta a la advertida por el
actor, que demanda un alcance diferente al percibido por éste sobre la
excepción que prevé el ordinal 7º acusado, resultarían conformes a la Carta sus
preceptivas. El libelista reduce la acción descrita como excepción al trámite
de aprobación o rechazo de la ley de presupuesto, de suyo implícita en la
función legislativa correspondiente, lo que deja por fuera actos que
corresponden a la función administrativa del Congreso también reconocida
constitucionalmente (art. 150-20).
En
efecto, la actuación que determina para los miembros del Congreso el ordinal
bajo examen, presupone que la acción desplegada por éstos se desenvuelva dentro
de los mandatos que los reconocen como ordenadores del gasto. Así, las
funciones que competen a la comisión de administración y en especial al
Director General (art. 378 Ley 5a/92)
en el caso del Senado y la Mesa Directiva y el Presidente de la Cámara.
Cualquiera otra actividad, por fuera del anterior contexto seria lesiva de la
debida imparcialidad, garantista del manejo y disposición, como ya se dijo, de
los caudales e intereses del fisco".
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Según
lo dispuesto en el artículo 241-4 del Estatuto Fundamental, esta Corporación es
competente para resolver en definitiva acerca de la constitucionalidad de las
disposiciones acusadas, que hacen parte de una ley de la República.
Filosofía
del régimen de incompatibilidades aplicable a los congresistas
El
especial celo del Constituyente en establecer todo un conjunto de normas con
arreglo a las cuales habrá de ser ejercido el cargo de congresista se explica
no sólo por la importancia intrínseca del Congreso en el Estado de Derecho sino
por la trascendencia de la investidura de quien, escogido en las urnas para
integrar la Rama Legislativa, tiene en su cabeza la representación del pueblo.
Tales
normas responden a las necesidades de asegurar los cometidos básicos de la
institución y de preservar la respetabilidad de quienes la componen, merced al
sano desempeño de las delicadas funciones que se les confían.
Entre
los objetivos buscados por esta normativa se halla el de garantizar a los
gobernados que las personas a quienes se ha distinguido con tan alta dignidad
no abusarán de su poder, aprovechándolo para alcanzar sus fines personales,
pues la actividad a ellos encomendada debe estar exclusivamente al servicio del
bien público.
En ese
contexto se ubica el régimen de incompatibilidades de los congresistas,  el
cual,  como ya lo subrayó esta Corte en Sentencia C-349 del 4 de agosto de
1994, es pieza fundamental dentro del Ordenamiento constitucional de 1991 y
factor de primordial importancia para lograr los propósitos estatales, pues
mediante ellas se traza con nitidez la diferencia entre el beneficio de
carácter público, al cual sirve el congresista, y su interés privado o
personal.
En el
mismo fallo se puso de presente lo que significa la incompatibilidad como
imposibilidad jurídica de coexistencia de dos actividades. "Dada la situación
concreta del actual ejercicio de un cargo -como es el de congresista para el
caso que nos ocupa- aquello que con la función correspondiente resulta
incompatible por mandato constitucional o legal asume la forma de
prohibición".
En
otros términos, estamos ante aquello que no puede hacer el congresista de
manera simultánea con el desempeño de la gestión pública que le corresponde,
por entenderse que, si las actividades respectivas fueran permitidas, se haría
daño al interés público en cuanto se haría propicia la indebida influencia de
la investidura para fines particulares.
De allí
que haya sido vedado a los miembros del Congreso, durante el período
constitucional -y, en caso de renuncia, durante el año siguiente a su
aceptación si el lapso para el vencimiento del período fuere superior-,
desempeñar cualquier cargo o empleo público o privado; gestionar, en nombre
propio o ajeno, asuntos ante las entidades públicas o ante las personas que
administren tributos; ser apoderados ante las mismas; celebrar con ellas, por
sí o por interpuesta persona, contrato alguno; ser miembros de juntas o
consejos directivos de entidades descentralizadas de cualquier nivel o de
instituciones que administren tributos; celebrar contratos o realizar gestiones
con personas naturales o jurídicas de derecho privado que administren, manejen
o inviertan fondos públicos o sean contratistas del Estado o reciban donaciones
de éste (artículos 180 y 181 de la Constitución).
Debe
observarse que la Constitución no agotó el catálogo de las incompatibilidades
aplicables a los congresistas, pues, a la luz de sus preceptos, bien puede el
legislador introducir nuevas causales de incompatibilidad igualmente
obligatorias.
Ello se
desprende de lo dispuesto en varias normas constitucionales: El artículo 123 de
la Constitución dispone que los miembros de las corporaciones públicas, en su
condición de servidores públicos, "ejercerán sus funciones en la forma
prevista por la Constitución, la ley y el reglamento".
A su
vez, el artículo 124 expresa que "la ley determinará la responsabilidad de
los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva", en tanto que, al
tenor del artículo 150, numeral 23, corresponde al Congreso "expedir las
leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas...".
Todo
ello encaja dentro del principio básico de responsabilidad de los servidores
públicos plasmado en el artículo 6º de la Carta: "Los particulares sólo
son responsables ante las autoridades por incumplir la Constitución y las
leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones".
Por
ello, el parágrafo 1º del artículo 1º del Acto Legislativo No. 3 de 1993 aludió
de manera expresa a "las inhabilidades e incompatibilidades previstas en
la Constitución Nacional y las leyes...". (Se subraya).
Ahora
bien, la violación al régimen de incompatibilidades da lugar a la imposición de
sanciones, una de las cuales, para el caso de los congresistas, consiste en la
pérdida de la investidura, según lo establece el artículo 183, numeral 1, de la
Constitución.
Si esto
es así, las normas constitucionales y legales que definen las conductas y
actividades incompatibles con la calidad de miembro del Congreso son el punto
de referencia obligatorio para establecer en casos concretos si el congresista
merece que se le aplique la sanción por haber incurrido en alguno de los
comportamientos prohibidos. Entonces, por razones de justicia y de seguridad
jurídica, debe concluirse que dichas normas son de interpretación restrictiva,
es decir, que únicamente se configura la incompatibilidad si se dan exactamente
las situaciones jurídicas descritas en abstracto por el respectivo precepto.
Las incompatibilidades lo son solamente en los términos en que lo establezca la
Carta Política o la ley, con las características y dentro de las condiciones
que las normas hayan precisado, por lo cual quedan excluídas las
interpretaciones analógicas y extensivas.
Ya se
advirtió en la Sentencia citada que estas incompatibilidades, tanto las
previstas por la Constitución como las consagradas en las leyes, se extienden
en igual forma a quienes reemplacen a los congresistas en sus faltas absolutas
o temporales (A.L. No. 3 de 1993), en éste último caso durante el tiempo de su
asistencia al Congreso.
Las
excepciones a las prohibiciones
La
Constitución ha señalado de manera directa algunas excepciones al régimen de
prohibiciones aludido. Así, por ejemplo, el artículo 180 ha dejado en claro que
no configura violación a su mandato la celebración de contratos o la
realización de gestiones para la adquisición de bienes o servicios que se
ofrecen a los ciudadanos en igualdad de condiciones, mientras que el parágrafo
1 ibídem ha establecido que el ejercicio de la cátedra universitaria
está exceptuado del régimen de incompatibilidades.
Pero,
además de la facultad que de suyo tiene la ley para definir hasta dónde llegan
las incompatibilidades que ella misma haya creado, la Constitución también ha
dado lugar a que el legislador introduzca excepciones a algunas
incompatibilidades de rango constitucional. Este es el caso de la prevista en
el numeral 2 del artículo 180 de la Carta, relacionada con la gestión de
asuntos ante entidades públicas, la actuación como apoderado ante las mismas y
la celebración de contratos con ellas.
Debe
destacarse, desde luego, que cuando la Constitución quiso autorizar a la ley
para estatuir excepciones a sus reglas en esta materia, así lo plasmó de manera
expresa, por lo cual debe entenderse que aquellas incompatibilidades a cuyo
respecto tal posibilidad no fue consagrada configuran prohibiciones de orden
absoluto, que no admiten excepciones distintas de las constitucionales.
Y es
que, tratándose de prohibiciones de nivel constitucional, mal podría la ley
-que es norma subalterna respecto de los preceptos fundamentales- establecer
distinciones que el propio mandato del Constituyente no ha consagrado, a menos
que, según lo dicho, goce el legislador de atribución constitucional expresa
para hacerlo. Es cuestión de jerarquía normativa.
Por lo
tanto, sería contraria a la letra y al sentido de la Carta Política una norma
legal que, sin autorización del Constituyente, pretendiera sustraer de las
incompatibilidades constitucionales alguna forma específica de comportamiento.
En
cambio, en aquellos casos en los cuales ha sido la propia Constitución la que
ha dejado la atribución para plasmar excepciones en cabeza del legislador, éste
actúa en ejercicio de una competencia y, por tanto, tienen validez las
distinciones que formule, claro está sobre el supuesto de que con ellas no
desvirtúe ni anule la regla constitucional.
Así,
pues, en cuanto alude al numeral 2º del artículo 180 de la Constitución -que
interesa a los fines de este proceso- el legislador goza de facultad para
disponer en qué casos y bajo cuáles circunstancias no se incurre en
incompatibilidad cuando se llevan a cabo los actos allí previstos, siempre que
las excepciones, consideradas en sí mismas, no hagan inocua la exigencia
constitucional ni vulneren otros preceptos de la Carta.
El
campo de la excepcionalidad legal no puede copar el de la regla impuesta por la
Constitución porque, de ser así, el legislador invadiría la órbita propia del
Constituyente, desbordando sus propias competencias. En otros términos, el
legislador no goza de discrecionalidad absoluta para delimitar el campo propio
de dichas salvedades, puesto que su actividad está limitada por el sentido que,
en el marco del sistema constitucional, tenga cada una de las prohibiciones de
rango superior.
Lo
anterior implica que corresponde al juez constitucional verificar el contenido
de cada excepción de orden legal y definir si en realidad lo es o si, por el
contrario, neutraliza o despoja de efectividad a la prohibición constitucional
correspondiente.
Las
normas acusadas
El
artículo 283 de la Ley 5a de
1992 -Reglamento del Congreso- está   encaminado a cumplir la función en
referencia, enunciando, a título de excepciones a las incompatibilidades,
aquellas actividades que pueden llevar a cabo los congresistas sin que hacerlo
implique que estén incursos en las prohibiciones constitucionales.
a) El
numeral 6 acusado faculta a los integrantes de las cámaras para "adelantar
acciones ante el Gobierno en orden a satisfacer las necesidades de los habitantes
de sus circunscripciones electorales". El numeral 8, también objeto de
impugnación, los autoriza para "intervenir, gestionar o convenir en todo
tiempo, ante los organismos del Estado, en la obtención de cualquier tipo de
servicio y ayudas en materia de salud, educación, vivienda y obras públicas
para el beneficio de la comunidad colombiana".
Estos
preceptos deben relacionarse necesariamente con el numeral 2º del artículo 180
de la Constitución, que prohibe a los miembros del Congreso "gestionar, en
nombre propio o ajeno, asuntos ante las entidades públicas".
Desde
luego, por virtud de la misma norma, podía el legislador establecer las
excepciones correspondientes.
Es
claro que, al adelantar acciones ante el Gobierno para buscar satisfacción de
las necesidades de los habitantes de una parte del territorio nacional, el
congresista está gestionando algo a nombre de otros, ante una entidad pública.
Pero,
analizado el contenido de las excepciones, se encuentra que no consisten en la
posibilidad de intermediar para servir intereses particulares, evento en el
cual ellas harían perder todo vigor a la disposición constitucional hasta el
extremo de dejarla sin sentido, sino que están orientadas a fines de interés
general que los pobladores de la respectiva circunscripción electoral canalizan
a través de quien, en el plano nacional, actúa como su representante.
Los
preceptos, así entendidos, no se oponen a la Constitución Política, sino que,
por el contrario, encajan dentro del papel que en la democracia ha sido
atribuído a los congresistas, quienes tienen a su cargo una función
representativa de los intereses de la comunidad, a cuyo servicio se encuentran,
como todos los servidores públicos, según el artículo 123 de la Constitución.
Si la
filosofía de las incompatibilidades radica, como se deja dicho, en la necesidad
de impedir que la investidura congresional sea utilizada para beneficio
puramente privado, los numerales atacados no desconocen el principio que las
sustenta, desde el momento en que, por estar referidos a aspiraciones de
naturaleza colectiva y al bien público, excluyen de plano todo asomo de interés
personal.
b) No
acontece lo mismo con el numeral 7, también demandado, puesto que él consagra
la posibilidad de que los congresistas, a título individual, en forma directa o
por medio de apoderado, actúen en materias presupuestales distintas de las que
les corresponden según las disposiciones constitucionales y las de la ley
orgánica del Presupuesto.
En
efecto, señala el numeral acusado que las incompatibilidades constitucionales
no obstan para que los congresistas puedan "ejercer las facultades
derivadas de las leyes que los autoricen a actuar en materias presupuestales
inherentes al Presupuesto público"
Es
claro que, en lo relativo a esta materia, la función de los miembros del
Congreso no es otra que la de participar en el trámite de estudio y aprobación
de las leyes orgánica y anual del Presupuesto, con arreglo a los mandatos
constitucionales.
En
cuanto alude específicamente al Presupuesto anual, éste debe ser formulado por
el Gobierno, junto con la Ley de Apropiaciones y presentado al Congreso dentro
de los primeros diez días de cada legislatura (artículo 346 de la
Constitución).
Las
comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma
conjunta para dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de
Apropiaciones.
El
artículo 349 de la Constitución dispone que el Congreso lo discutirá y aprobará
durante los tres primeros meses de cada legislatura y estrictamente de acuerdo
con las reglas de la Ley orgánica.
Por
mandato constitucional (artículo 351), el Congreso no puede aumentar ninguna de
las partidas del Presupuesto de gastos propuestas por el Gobierno, ni incluir
una nueva, sino con la aceptación escrita del Ministro del ramo.
De
conformidad con el artículo 352 de la Carta, la Ley orgánica del Presupuesto
regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación,
ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de
los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación
con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los
organismos y entidades estatales para contratar.
Esto no
sacrifica la libertad que tienen los congresistas al cumplir la función que, en
el seno de las cámaras y dentro de la preceptiva constitucional, les es propia.
Es por ello que la Corte ha señalado en Sentencia C-490 de esta misma fecha
(M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz):
"El
principio general predicable del Congreso y de sus miembros en materia de
iniciativa legislativa no puede ser otro que el de la libertad. A voces del
artículo 154 de la CP: "Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las
cámaras a propuesta de sus respectivos miembros, del Gobierno Nacional, de las
entidades señaladas en el artículo 146, o por iniciativa popular en los casos
previstos en la Constitución".
Por vía
excepcional, la Constitución, en el artículo citado, reserva a la iniciativa
del Gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los
literales a), b) y e), del numeral 19 del artículo 150, así como aquellas que
ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las
mismas, las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas
industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos,
contribuciones o tasas nacionales.
Salvo
el caso de las específicas materias de que pueden ocuparse las leyes
mencionadas, no se descubre en la Constitución una interdicción general
aplicable a la iniciativa de los miembros del Congreso para presentar proyectos
de ley que comporten gasto público.
En
realidad, analizadas en detalle las excepciones, ninguna de éstas se traduce en
prohibición general para que el Congreso pueda por su propia iniciativa dictar
leyes que tengan la virtualidad de generar gasto público, lo cual, de otra
parte, sólo será efectivo cuando y en la medida en que se incorpore la
respectiva partida en la ley de presupuesto. No obstante, la Corte subraya que
las leyes que decreten gasto público, no pueden por sí mismas ordenar traslados
presupuestales para arbitrar los respectivos recursos. Tampoco, en concepto de
esta Corte, sin que se hubiere incorporado la partida necesaria en la Ley de
Presupuesto, se podría pretender, en desarrollo del artículo 87 de la C.P.,
exigir el cumplimiento material de la ley aprobada por el Congreso que comporte
gasto público.
Las
anotadas excepciones se refieren a las siguientes materias: Plan nacional de
desarrollo y de inversiones públicas (CP art. 150-3); estructura de la
administración nacional (CP art. 150-7); autorizaciones al Gobierno para
celebrar contratos (CP art. 150-9 ); presupuesto general de la Nación (CP art.
150-11); Banco de la República y su Junta Directiva (CP art. 150-22); normas
generales sobre crédito público, comercio exterior y régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos, miembros del Congreso y de la Fuerza
Pública (CP art. 150-19, literales a), b) y e) ); participación en las rentas
nacionales o transferencias de las mismas (CP art. 154); aportes o
suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales (CP art. 154);
exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales (CP art. 154).
Por
fuera de las materias indicadas, se impone el principio de libertad en punto a
la iniciativa legislativa. Las excepciones si bien cubren diversas fuentes de
gasto público, no agotan el universo de situaciones que pueden ser objeto de
ley y que, de manera directa o indirecta, pueden eventualmente representar
gasto público, desde luego si con posterioridad se incorpora la partida
necesaria en la ley de apropiaciones".
Como
puede observarse, se trata de una función institucional, propia del órgano
representativo, y en ningún caso del cumplimiento de trámites a nombre de
intereses particulares.
Así,
pues, no se encuentra razón alguna para que el congresista, a título
individual, menos todavía mediante apoderado -lo cual hace pensar que actúa en
procura de sus propios intereses- lleve a cabo gestión alguna ante el Gobierno
en relación con el Presupuesto Nacional. Su función se agota cuando participa,
en los términos dichos, en el trámite que debe surtirse para la aprobación
anual de la ley correspondiente por parte del Congreso.
Si lo
que queda, entonces, es un puro interés particular del congresista, o de otras
personas en cuyo nombre actúe, cualquier norma legal que diera lugar a
gestiones de su parte ante el Ejecutivo significaría abierta transgresión al
estricto ordenamiento constitucional en materia de incompatibilidades y
desconocimiento de la regla general plasmada en el artículo 133 de la
Constitución, según la cual los miembros de los cuerpos colegiados de elección
directa representan al pueblo y deberán actuar consultando la justicia y el
bien común. Mal podría, entonces, el Reglamento del Congreso, abrir las
posibilidades de que por medio de otras leyes se confirieran facultades a sus
integrantes para impetrar del Gobierno, a título personal, cualquier tipo de
beneficios en la aprobación o ejecución presupuestal.
Recuérdese,
además, que según el parágrafo 2º del artículo 180 de la Constitución, el
funcionario que, en contravención a sus mandatos, acepte que el miembro del
Congreso actúe como gestor en nombre propio o de terceros, incurrirá en causal
de mala conducta.
En
consecuencia, el aludido numeral habrá de ser declarado inexequible por
violación directa del artículo 180 de la Carta y de las normas constitucionales
que contemplan la participación de los congresistas en la discusión y
aprobación de la ley anual de Presupuesto.
DECISION
Con
fundamento en las consideraciones expuestas, oído el concepto del Procurador
General de la Nación y cumplidos los trámites establecidos por el Decreto 2067
de 1991, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
1)
Decláranse EXEQUIBLES los numerales 6 y 8 del artículo 283 de la Ley 5a de 1992, en el entendido de que
las acciones, gestiones, intervenciones y convenios en ellos autorizados
estarán circunscritos exclusivamente a la satisfacción de necesidades de
interés general.
2)
Declárase INEXEQUIBLE el numeral 7 del artículo 283 de la Ley 5a de 1992.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese al Congreso y al Gobierno Nacional, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL           EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado                               Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DIAZ                 HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado                                Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ
GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO                 FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                 Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE
MONCALEANO
Secretaria
General