C-474-03
PROYECTO DE SENTENCIA
Sentencia C-474/03
PATRIMONIO CULTURAL Y ARQUEOLOGICO DE LA
NACION-Protección
constitucional
PATRIMONIO CULTURAL Y ARQUEOLOGICO DE LA
NACION-Bienes que lo
conforman
PATRIMONIO CULTURAL Y ARQUEOLOGICO DE LA
NACION-Mecanismos para
readquirir bienes cuando se encuentren en manos de particulares
PATRIMONIO CULTURAL Y ARQUEOLOGICO DE LA
NACION-Rescate de bienes
que se encuentran abandonados en la naturaleza y en peligro de deterioro
ESPECIES NAUFRAGAS-Mecanismos de protección
ESPECIES NAUFRAGAS-Posibilidad de recompensa al denunciante
en caso de lograrse la recuperación
BIENES INALIENABLES-Concepto/BIENES INEMBARGABLES-Concepto/BIENES
IMPRESCRIPTIBLES-Concepto
ESPECIES NAUFRAGAS-Recompensa no afecta carácter inalienable
NORMA ACUSADA-Porcentaje a que tiene derecho el denunciante no
podrá ser pagado total o parcialmente con las especies náufragas
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Cláusula general de competencia
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Garantiza debida
ejecución de las leyes
LEY-Resultado de un proceso en el cual se garantiza el
principio de soberanía popular y el principio de pluralismo
RESERVA DE LEY-Concepto
PATRIMONIO CULTURAL Y ARQUEOLOGICO DE LA
NACION-Regulación
corresponde al Congreso
LEGISLADOR-Facultad de establecer mecanismos que permitan
readquirir bienes que se encuentran en manos de particulares
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO-Exige que la ley haya previamente
configurado una regulación básica o materialidad legislativa
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA-Vulneración
Referencia: expediente D-4342
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 9° (parcial) de la Ley 397 de 1997.
Actora: Bibiana Patricia Ortegón Amador
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D. C., diez (10) de junio de dos
mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, la ciudadana Bibiana Patricia Ortegón Amador demanda el
artículo 9° (parcial) de la Ley 397 de 1997. Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. TEXTO OBJETO DE REVISIÓN.
A continuación se transcribe el texto de la
disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No.
43102, del 7 de agosto de 1997, y se subraya el aparte acusado:
LEY 397 DE 1997
(agosto 7)
Por la cual se desarrollan los artículos
70, 71 y 72 y demás artículos concordantes de la Constitución Política y se
dictan normas sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura, se
crea el Ministerio de la Cultura y se trasladan algunas dependencias.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA
(.....)
ARTICULO 9o. DEL PATRIMONIO CULTURAL
SUMERGIDO. Pertenecen al patrimonio cultural o arqueológico de la Nación, por
su valor histórico o arqueológico, que deberá ser determinado por el Ministerio
de Cultura, las ciudades o cementerios de grupos humanos desaparecidos, restos
humanos, las especies náufragas constituidas por las naves y su dotación, y
demás bienes muebles yacentes dentro de éstas, o diseminados en el fondo del
mar, que se encuentren en el suelo o subsuelo marinos de las aguas interiores,
el mar territorial, la plataforma continental o zona económica exclusiva,
cualesquiera que sea su naturaleza o estado y la causa o época del hundimiento o
naufragio. Los restos o partes de embarcaciones, dotaciones o bienes que se
encuentren en circunstancias similares, también tienen el carácter de especies
náufragas.
PARAGRAFO 1o. Toda exploración y remoción
del patrimonio cultural sumergido, por cualquier persona natural o jurídica,
nacional o extranjera, requiere autorización previa del Ministerio de Cultura,
y de la Dirección General Marítima, DIMAR, del Ministerio de Defensa Nacional,
la cual será temporal y precisa.
Si en ejercicio de la autorización se
produjere un hallazgo, deberá denunciarse el mismo ante tal Dirección, con el
fin de que ésta acredite como denunciante a quien lo haya hecho, mediante acto
reservado y debidamente motivado.
Si como consecuencia de la denuncia se
produce el rescate en las coordenadas geográficas indicadas por el denunciante,
éste tendrá derecho a un porcentaje del valor bruto de las especies
náufragas que será reglamentado por el Gobierno Nacional, oído el concepto
del Consejo Nacional de Cultura.
Para los contratos de rescate, el
denunciante debe ofrecer primero a la Nación los objetos que por derecho le
pertenezcan, y sólo después a otras entidades.
PARAGRAFO 2o. Los métodos utilizados para
la exploración y remoción del patrimonio cultural sumergido deben evitar su
destrucción, con el fin de otorgar la mayor claridad sobre el posible hallazgo
y preservar la información cultural del mismo, aun si esto implicara dejarlo en
su sitio en espera de otros métodos y tecnologías que permitan su rescate o
estudio sin daño alguno.  En cualquier caso, debe estar presente como
supervisor, un grupo de arqueólogos submarinos debidamente acreditados por el
Ministerio de Cultura.
Para efectos de lo previsto en este
artículo, la Comisión de Especies Náufragas de que trata el Decreto 29 de 1984,
rendirá concepto previo a la Dirección General Marítima, DIMAR, y obrará como
organismo asesor del Gobierno en la materia.
Corresponderá al Ministerio de Cultura
determinar el destino o uso de las especies náufragas rescatadas, pudiendo celebrar
convenios de administración con entidades públicas o privadas que tengan como
una de sus actividades principales la ejecución de programas culturales
abiertos al público.
El Gobierno Nacional reglamentará lo
dispuesto en este artículo.”
III. LA DEMANDA
La demandante considera que la expresión
acusada viola los artículos 63, 70 y 72 de la Constitución. Para la ciudadana,
cuando el artículo acusado estipula que el denunciante del hallazgo de especies
naufragas tiene derecho a un porcentaje de su valor bruto, desconoce que estas
especies son parte del patrimonio cultural y arqueológico de la Nación, que son
bienes culturales con protección Estatal, inalienables, imprescriptibles e
inembargables. Según su parecer, el aparte acusado permite que estos bienes
sean disponibles, pues faculta a cualquier persona natural o jurídica, nacional
o extranjera, autorizada previamente para la exploración y remoción del
patrimonio cultural, a que denuncie el hallazgo, y si se produce el rescate de
las especies náufragas, tenga derecho a un porcentaje del valor bruto de las
mismas.
Para la demandante, el Patrimonio Cultural
de la Nación es parte de los bienes y valores culturales reflejo de la
idiosincrasia e identidad de la sociedad colombiana. Por tanto, no puede crear
ni satisfacer intereses particulares, pues su destinación es de carácter
general y de beneficio común. Para la ciudadana, el aparte demandado no está
enmarcado dentro del mandato constitucional del artículo 71, el cual establece
el deber del Estado de crear incentivos y estímulos especiales para las
personas e instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia, la tecnología y
las demás manifestaciones culturales, pues la ley parcialmente acusada no tiene
como motivación el fomento o desarrollo cultural. La hipótesis establecida por
la norma, es que, si con ocasión de una exploración y remoción del patrimonio
cultural, son halladas y rescatadas especies naufragas, puede generarse el
derecho a un porcentaje del valor bruto de éstas. Lo anterior viola los
artículos 72 y 63 de la Carta, pues los bienes que pertenecen al Estado no son
disponibles.
La actora argumenta que el patrimonio
cultural de la nación, al ser parte integral de los bienes del Estado, es
testimonio de la identidad cultural de la Nación y tiene una especial
destinación hacia la comunidad. Por tanto, según su parecer, permitir que las
personas que denuncian un hallazgo y tengan derecho a un porcentaje respecto de
las mismas es inconstitucional, pues desdibuja la especial destinación de
interés social y cultural que tiene este patrimonio, ya que se estaría
satisfaciendo y beneficiando intereses privados, violando el especial carácter
de patrimonio cultural, inalienable, inembargable e imprescriptible,
establecido por la Constitución Nacional en sus artículos 63 y 72.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del Instituto Colombiano de
Antropología e Historia
La ciudadana María Victoria Uribe,
directora Instituto Colombiano de Antropología e Historia, solicita que la
Corte dilucide el sentido de la norma y de acuerdo con ello estudie su
constitucionalidad, pues parece haber dos sentidos posibles, y sólo uno de
ellos se ajusta a la Carta. La interviniente hace un recuento de las normas aplicables
para afirmar que el aparte cuestionado viola el principio de inalienabilidad
consagrado en el artículo 72 de la Carta Política. Esta violación se
materializa en la posibilidad para transferir una porción, parte o elemento de
los bienes objeto de rescate a quien denuncie o realice un rescate de bienes
pertenecientes al patrimonio cultural sumergido. Estos bienes se encuentran
fuera del comercio y son intransferibles, por tanto esa hipótesis no es
aceptable para la representante del Instituto. Pero la ciudadana anota que si
la disposición demandada se circunscribe solamente a precaver un pago o
reconocimiento proveniente de los recursos apropiados en el presupuesto general
de la Nación, mas no del hallazgo, la norma sería constitucional.
Posteriormente la interviniente explica que
el patrimonio cultural sumergido hace parte del patrimonio arqueológico de la
Nación, constituido por los muebles o inmuebles que sean originarios de
culturas desaparecidas, o que pertenezcan a la época colonial, así como los restos
humanos y orgánicos relacionados con esas culturas, y los elementos geológicos
y paleontológicos relacionados con la historia del hombre y sus orígenes. Así,
la directora del Instituto intenta determinar el ámbito de aplicación de la
norma bajo examen, pues si este régimen no es aplicable, la regulación
apropiada estaría conformada por las normas internacionales sobre salvamentos.
Concluye entonces que si los bienes sumergidos corresponden en su origen, época
de creación y características técnicas a aquellos que en la ley general de
cultura y en los tratados mencionados se definen como de carácter arqueológico,
son aplicables las disposiciones sobre patrimonio arqueológico de la Nación,
establecidas en los artículos 63 y 72  de la Constitución Política, y en
tratados internacionales.
2. Intervención del Ministerio de Cultura
El ciudadano Jimmy Antonio Pérez
Solano, en representación del Ministerio de Cultura, solicita a la Corte que
declare la constitucionalidad de la disposición acusada. Considera el
interviniente que al dar derecho a un porcentaje del valor bruto de las
especies náufragas a quien las denuncie, el Estado no otorga derecho alguno
sobre el Patrimonio Cultural Sumergido. El derecho que otorga es sobre un valor
bruto, como lo expresa textualmente la norma demandada, por tanto este valor
debe ser necesariamente cuantificado en dinero. Para el ciudadano, la Nación,
como titular de las especies náufragas, no pierde su derecho de dominio ni
puede cederlo en todo ni en parte a su descubridor, independientemente del pago
de los gastos de salvamento.
Considera entonces el
representante del ministerio de Cultura que existe una equivocada apreciación
por parte de la demandante, pues el aparte acusado no dispone que los bienes
producto de un hallazgo se deban transferir en algún porcentaje a quien lo haya
denunciado encontrado o rescatado. Lo que la norma establece es que quien lo
encontrare o rescatare, tendrá derecho a un porcentaje del valor bruto de las
especies denunciadas, encontradas o rescatadas. En conclusión, dicho patrimonio
nunca hará parte del patrimonio particular de quien lo encuentre o rescate,
sino que esta situación le da derecho a reclamar el porcentaje del valor bruto,
obviamente pecuniario, de que trata el artículo acusado. Esta previsión
normativa constituye un reconocimiento patrimonial que será materia de
reglamentación. El interviniente anota que estos porcentajes establecen un
mecanismo para el pago por concepto del hallazgo de las especies náufragas pues
quienes las encuentren no las podrán conservar para sí, ni las podrán
comercializar, por pertenecer ellas al patrimonio cultural de la Nación.
Concluye el interviniente que el aparte acusado establece un estímulo o un pago
a los gastos de salvamento a quienes denuncien, encuentren y rescaten especies
náufragas.
3. Intervención del Ministerio de Justicia
y del Derecho.
La ciudadana Ana Lucía Gutiérrez Guingue,
en representación del  Ministerio de Justicia y del Derecho, interviene en el
proceso para impugnar la demanda. La interviniente considera que el aparte
acusado promueve y reconoce la responsabilidad del Estado y de las personas en
la protección de las riquezas culturales y naturales de la Nación y de ninguna
manera desconoce la titularidad pública de los bienes que integran el
patrimonio cultural. Según su parecer, esa regulación además propicia el acceso
a la población de los mismos. La representante del Ministerio anota que el
texto demandado concede un estímulo económico a quien denuncie el hallazgo de
los bienes náufragos, pues su inversión es importante y además genera un
beneficio para la colectividad. Para la ciudadana, la demanda incurre en una
confusión en la interpretación de la norma, pues asimila el otorgamiento del
incentivo con la entrega de una parte del patrimonio cultural hallado.
4. Intervenciones ciudadanas.
A. Los ciudadanos Luis Enrique García,
Christian Alier Hernández Guerrero, Adriana Lozano Calderón, Darío Laguado
Giraldo y Camila Wilches Castro, intervienen en el proceso y solicitan una
declaratoria de constitucionalidad condicionada del aparte acusado. Los
intervinientes consideran que con respecto a los bienes que se encuentren
sumergidos, es posible establecer una categorización de conformidad con lo cual
éstos podrán ser de dos clases:  aquellos respecto de los cuales se produzca la
declaratoria de interés cultural y los que no sean objeto de tal declaratoria.
La situación con respecto a los bienes que hayan sido declarados de interés
cultural parece clara. En efecto, no podrá el Estado, bajo ninguna
circunstancia, disponer de tales bienes de tal modo que salgan de su dominio.
Es por ello que, según su criterio, el aparte demandado podría resultar
inconstitucional sólo si se entiende que el Estado dispone materialmente de
dicho patrimonio para compensar al denunciante de las coordenadas en las que se
encuentran ubicadas las especies. Con todo, agregan los intervinientes, esta
interpretación no es la única posible, pues el texto puede referirse a una suma
de dinero que monetariamente represente ese valor a que la propia norma alude.
Los ciudadanos consideran entonces que la
interpretación del artículo 9 de la ley 397 de 1997 según la cual el pago
debido al denunciante resulta de la entrega material de parte de los bienes de
interés cultural que hayan sido rescatados, es inconstitucional, pues los
bienes de interés cultural son inembargables, inalienables e imprescriptibles
de acuerdo con la Constitución. Pero el artículo podría interpretarse en el
sentido de que se trata de un valor en dinero y no de las especies mismas. Esta
última interpretación, concluyen los intervinientes, se ajusta a la Carta y por
tanto sólo ella debe subsistir en el ordenamiento.
B. El señor Robert Marx
interviene en el proceso pues considera que está debidamente calificado para
pronunciarse sobre el tema en discusión, ya que se ha desempeñado como
arqueólogo marino por más de 50 años y ha escrito más de 50 libros y más de 800
artículos sobre arqueología marina e historia náutica. El interviniente explica
que los restos arqueológicos submarinos se ven amenazados por el dragado de
playas, y bahías, los rellenos de tierra, los barcos pesqueros y los buzos. Esa
amenaza, según su parecer, es seria, pues la gran mayoría de los naufragios en
el hemisferio occidental ocurrieron en aguas de poca profundidad, lo cual los
hace muy vulnerables. Por ello considera que intentar preservar los tesoros
arqueológicos sumergidos in
situ es
una mala política, que ignora “los efectos nocivos de los dragados y saqueos sobre las antigüedades
naufragas”.
El experto concluye entonces que la política adecuada no es dejar esos tesoros
en el mar, en donde se deterioran, sino prever estímulos para su recuperación,
como lo hace disposición acusada, y concluye al respecto:
“Colombia es sin lugar a dudas una de las naciones
con mayor numero de naufragios de la época colonial en sus aguas territoriales
y es por tal, muy privilegiada en esta riqueza histórica y cultural. Existe la
tecnología en la actualidad para hacer una recuperación con todas las normas
arqueológicas posibles para así recuperar el patrimonio cultural subacuáticos,
beneficiando el legado histórico de la Nación y para exhibir en los museos todas
las piezas únicas. Aquéllas piezas que por su propia naturaleza no se
consideran como patrimonio cultural puesto que son repetidas o porque son
bienes cambiarios como las monedas y barras de plata que en la actualidad se
consiguen en Internet y en cualquier tienda numismática, se pueden vender para
financiar estos proyectos, lógicamente después de extraerles toda la
información arqueológica. Si Colombia decide dejar sus cientos de naufragios en
el fondo del mar como lo han propuesto algunos burócratas, tristemente para
Colombia con el tiempo desaparecerán para siempre”.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN.
El Procurador General de la Nación, Edgardo
José Maya Villazón, en concepto No. 3123, recibido el 20 de enero de 2003,
solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de la expresión acusada.
Considera el Ministerio Público que en este caso se presenta una inadecuada
interpretación de la norma acusada, pues no se trata de la enajenación de estos
bienes sino de una medida encaminada a fomentar su búsqueda. El Procurador
considera que como se trata de bienes de difícil hallazgo, el Estado requiere
dedicar recursos a su búsqueda, para poder rescatarlos, protegerlos y permitir
su disfrute a toda la comunidad. Por esta razón, cuando un particular encuentra
estos bienes y los denuncia, está contribuyendo a que el Estado pueda ejercer
un dominio real y completo sobre estos bienes.
La Vista Fiscal reitera que el precepto
demandado no establece una transferencia de la propiedad de estos bienes al
particular que los denuncie; tampoco está consagrada la posibilidad de
adquirirlos por prescripción, sino que autoriza al Gobierno a regular el
reconocimiento de una parte de su valor y no como parece entenderlo la
demandante de una parte del bien denunciado, a favor del particular, como
recompensa por facilitar su rescate. Si se restringiera esta posibilidad, estos
bienes podrían perderse o seguirían inaccesibles. Por esta razón, considera el
Ministerio Público que la norma se adecua a la Carta Política y responde a la
obligación del Estado de recuperar y proteger el patrimonio cultural.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia.
1. Conforme al artículo 241 ordinal 4º de
la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad
del el artículo 9° (parcial) de la Ley 397 de 1997, ya que se trata de una
demanda de inconstitucionalidad en contra de una norma que hace parte de una
Ley de la República.
El asunto bajo revisión.
2- La norma acusada establece
que si una persona denuncia una especie náufraga que forme parte del patrimonio
arqueológico y cultural de la Nación, y como consecuencia de ese informe ocurre
un hallazgo y un rescate en las coordenadas geográficas indicadas por el
denunciante, entonces esa persona tendrá derecho a una recompensa consistente
en “un porcentaje del
valor bruto de las especies náufragas”.
El actor considera que la
concesión de esa recompensa desconoce el carácter inalienable e inembargable de
los bienes que forman parte del patrimonio arqueológico de la Nación. Por su
parte, los intervinientes y la Vista Fiscal consideran que el cargo del actor
se basa en un equívoco, pues el demandante confunde dos fenómenos diversos: de
un lado, la posibilidad de que la ley ordene la entrega al denunciante de una
recompensa monetaria equivalente a un porcentaje del valor de la especie
rescatada, y de otro lado la posibilidad de que la ley ordene la entrega al
denunciante la entrega de una parte de esas especies. Según estos
intervinientes, la primera eventualidad es válida, pues el pago de la
recompensa monetaria estimula la colaboración ciudadana para el rescate del
patrimonio arqueológico sumergido, sin afectar su carácter inalienable e
inembargable, pues el particular recibe un porcentaje del valor del bien
respectivo, pero este último no le es transferido. Por el contrario, aclaran
los intervinientes, la segunda posibilidad efectivamente vulnera la Carta pues
implica la apropiación privada de un bien al que la Constitución ha conferido
carácter inembargable e inalienable. Con base en esas apreciaciones, algunos
intervinientes solicitan que la Corte declare la constitucionalidad del aparte
acusado, mientras que otros consideran que la decisión más apropiada es que
esta Corporación condicione su constitucionalidad, a fin de evitar equívocos
como aquellos en que incurre el actor.
3- Conforme a lo anterior, el problema
constitucional que plantea la presente demanda es si desconoce el carácter
inalienable del patrimonio arqueológico de la Nación que la ley prevea la
mencionada recompensa en favor del denunciante. Para responder a ese
interrogante, la Corte comenzará por analizar brevemente el alcance de la
protección constitucional al patrimonio arqueológico de la Nación, para luego
examinar si la previsión por la disposición acusada de la recompensa para el
denunciante desconoce o no esa protección constitucional, y en especial el
carácter inalienable de los bienes que integran dicho patrimonio.
La protección del patrimonio cultural
colombiano y la disposición parcialmente acusada.
4- La Carta ampara el patrimonio cultural y
arqueológico de la Nación pues establece no sólo que éste se encuentra bajo la
protección del Estado sino que además dicho patrimonio, junto con los otros
bienes culturales que conforman la identidad nacional, pertenecen a la Nación y
son inalienables, inembargables e imprescriptibles (CP arts 8°, 63 y 72). Esta
Corte en varias oportunidades ha destacado no sólo la importancia de esta
obligación constitucional sino que ella implica que la declaración de un bien
como parte integrante de dicho patrimonio cultural y arqueológico de la Nación
lleva consigo una serie de restricciones al derecho de propiedad, para efectos
de la conservación y protección del bien en cuestión[1].
En ese sentido, el artículo 9° de la Ley
397 de 1997, del cual forma parte  la expresión acusada, desarrolla esos
mandatos constitucionales, al establecer que pertenecen al patrimonio cultural
o arqueológico de la Nación las ciudades o cementerios de grupos humanos
desaparecidos, restos humanos, las especies náufragas constituidas por las
naves y su dotación, y demás bienes muebles yacentes dentro de éstas, o
diseminados en el fondo del mar, que se encuentren en el suelo o subsuelo
marinos de las aguas interiores, el mar territorial, la plataforma continental
o zona económica exclusiva, cualesquiera que sea su naturaleza o estado y la
causa o época del hundimiento o naufragio. Ese punto ya había sido establecido
por la sentencia C-191 de 1998, MP Eduardo Cifuentes Muñoz., que señaló al
respecto lo siguiente:
“El Estado colombiano no hace otra cosa que
cumplir con imperativos mandatos constitucionales al regular los asuntos
relativos al patrimonio cultural sumergido que se encuentre en su plataforma
continental, la cual, como se vio, forma parte de su territorio. De este modo,
es posible afirmar que las disposiciones del artículo 9° de la Ley 397 de 1997,
relativas al patrimonio cultural sumergido que se encuentre en la plataforma
continental colombiana constituyen el ejercicio legítimo de una competencia que
la Constitución Política le otorga al legislador nacional y son desarrollo
directo de mandatos que el propio texto constitucional le impone a este último”
(Fundamento 15).
5- La protección constitucional al
patrimonio cultural y arqueológico de la Nación no se agota con que la ley
declare que ciertos bienes pertenecen a dicho patrimonio. Es igualmente
necesario que las autoridades desarrollen mecanismos e instrumentos que no sólo
eviten que esos bienes se deterioren sino que además permitan su recuperación
por el Estado. Por ello, explícitamente el artículo 72 superior ordena a la ley
que establezca mecanismos para readquirir esos bienes cuando se encuentren en
manos de particulares. Ha dicho al respecto esta Corte:
“(L)a Constitución de 1991, con un
propósito claro de defensa del patrimonio cultural en sus diversas
manifestaciones, impuso al Estado el deber de fomentar y promover el acceso a
la cultura (artículo 70). En el entendido que ésta, en todos sus aspectos, es
una  expresión de la nacionalidad.  Por tanto, estableció que el patrimonio
cultural de la Nación debía estar bajo la protección del Estado y, refiriéndose
al patrimonio arqueológico y a los demás bienes que conforman la identidad
nacional, se determinó que pertenecían a la Nación y, como tal, eran inalienables,
inembargables e imprescriptibles. En estos casos, es claro que si estos
bienes están en poder de particulares o de un ente territorial, corresponde a
la Nación hacer uso de los mecanismos establecidos por la ley, para que éstos
pasen a integrar su  patrimonio, garantizando siempre los derechos que aquéllos
tengan sobre éstos.”
6- La recuperación de los bienes
integrantes del patrimonio arqueológico y cultural de la Nación no sólo abarca
su readquisición, cuando se encuentran en manos particulares, sino también su
rescate, cuando dichos bienes se encuentran abandonados en la naturaleza y en
peligro de deterioro. Ahora bien, las riquezas arqueológicas y culturales
náufragas corren peligros importantes de daño, debido no sólo al natural
desgaste que ocasiona la acción de las aguas, sino además a los riesgos
provocados por distintas actividades humanas como, entre otras, el dragado de
playas y bahías, los rellenos de tierra, la acción de los barcos pesqueros y el
saqueo por buzos particulares. Es pues razonable que el Estado desarrolle
políticas y estrategias destinadas a recuperar esas especies sumergidas, a fin
de evitar su deterioro.
7- El propósito del artículo 9° de la Ley
397 de 1997, del cual forma parte la expresión acusada, es precisamente
proteger esas especies náufragas, para lo cual establece tres mecanismos
esenciales: de un lado, establece que aquellas especies náufragas, que tengan
un valor histórico o arqueológico, pertenecen al patrimonio cultural o
arqueológico de la Nación. Esto significa entonces que no todo bien sumergido
entra a formar parte del patrimonio nacional, ya que es necesario que éste
tenga un valor histórico o arqueológico, que justifique su incorporación a
dicho patrimonio. Conforme a este artículo, corresponde al Ministerio de la
Cultura realizar la correspondiente evaluación del valor arqueológico o
histórico del correspondiente bien, con el fin de determinar si éste se
incorpora o no al patrimonio arqueológico y cultural de la Nación.
De otro lado, este artículo 9° de la Ley 397
de 1997 establece un sistema de búsqueda vigilada por el Estado de esos bienes,
pues señala que toda exploración y remoción del patrimonio arqueológico o
cultural sumergido, por cualquier persona natural o jurídica, nacional o
extranjera, requiere autorización previa del Ministerio de Cultura, y de la
Dirección General Marítima, DIMAR, del Ministerio de Defensa Nacional, la cual
será temporal y precisa.
Finalmente, esa disposición consagra un
mecanismo de estímulo para que ciertos particulares, debidamente autorizados,
realicen esas exploraciones del patrimonio arqueológico o cultural sumergido,
para lo cual prevé que si en desarrollo de esas búsquedas llega a producirse un
hallazgo, entonces éste deberá ser denunciado ante la DIMAR, y si, como consecuencia
de esa denuncia, logra realizarse un rescate en las coordenadas geográficas
indicadas por el denunciante, entonces éste “tendrá derecho a un porcentaje
del valor bruto de las especies náufragas que será reglamentado por el Gobierno
Nacional”.
8- Esta posibilidad de otorgar una
recompensa al denunciante, en caso de lograrse la recuperación de un hallazgo
de especies náufragas que hagan parte del patrimonio arqueológico o cultural
sumergido, es impugnada por el actor, pues considera que ella afecta la inalienabilidad
de los bienes que integran el patrimonio cultural y arqueológico de la Nación.
Entra pues la Corte a examinar esa acusación.
La inalienabilidad del patrimonio
arqueológico y las recompensas por el rescate de especies
9- Como ya se recordó, ciertos bienes, que
tienen especial protección constitucional, como aquellos que integran el
patrimonio arqueológico y cultural de la Nación, son inembargables,
inalienables e imprescriptibles (CP art. 63 y 72). Esta Corporación ha
explicado esos atributos, en los siguientes términos:
“a) Inalienables: significa que no se
pueden negociar, esto es, vender, donar, permutar, etc.
b) Inembargables: esta característica se
desprende de la anterior, pues los bienes de las entidades administrativas no
pueden ser objeto de gravámenes hipotecarios, embargos o apremios.
c) Imprescriptibles: la defensa de la
integridad del dominio público frente a usurpaciones de los particulares, que,
aplicándoles el régimen común, terminarían por imponerse   por el transcurso
del tiempo, se ha intentado encontrar, en todas las épocas, con la formulación
del dogma de la imprescriptibilidad de tales bienes (Cfr, GARRIDO FALLA,
Fernando. Tratado de Derecho Administrativo. Volumen II. Novena edición.
Editorial Tecnos. Madrid. 1.989, pág. 405 y ss.). Es contrario a la lógica que
bienes que están destinados al uso público de los habitantes puedan ser asiento
de derechos privados, es decir, que al lado del uso público pueda prosperar la
propiedad particular de alguno o algunos de los asociados.[2]”
10- Conforme a lo anterior, un bien que
integra el patrimonio arqueológico y cultural de la Nación, al ser inalienable,
no puede ser negociado, ni vendido, ni donado, ni permutado. Por consiguiente,
si la expresión acusada autorizara la transferencia de los particulares, a
título de recompensa, de bienes que integran ese patrimonio, entonces sería inexequible.
Procede pues la Corte a examinar si esa disposición desconoce o no el carácter
inalienable de estos bienes.
11- Una interpretación literal muestra que
la interpretación del demandante no es la que mejor se ajusta a la redacción
del aparte acusado. En efecto, la norma establece que si, como consecuencia de
la denuncia del hallazgo, se produce el rescate, en las coordenadas geográficas
indicadas, de una especie náufraga que, según la declaración del Ministerio de
Cultura, hace parte del patrimonio arqueológico o cultural sumergido, entonces
el denunciante tendrá derecho “a un porcentaje del valor bruto de las
especies náufragas que será reglamentado por el Gobierno Nacional (subrayas
no originales)”. Nótese que la disposición habla del porcentaje del valor de
las especies, y no de un porcentaje de las especies en sí mismas consideradas.
Esto significa entonces que, como bien lo señalan los intervinientes, las
especies rescatadas deben ser necesariamente cuantificadas, a fin de establecer
su valor, y sobre este valor, conforme a la reglamentación expedida por el
Gobierno, el denunciante tendrá derecho a un porcentaje.
12- La anterior interpretación literal es
además la que mejor armoniza con un análisis sistemático de todo el artículo 9°
de la Ley 397 de 1999, pues no tendría sentido que esa disposición declarara,
en su primer inciso, que las especies náufragas que tienen valor arqueológico y
cultural, según la correspondiente determinación del Ministerio de la Cultura,
hacen parte del patrimonio arqueológico y cultural nacional, lo cual implica
que éstas son inalienables, pero luego permitiera, en el parágrafo, que un
porcentaje de esas mismas especies fuera entregado como recompensa, esto es,
fuera alienado, al particular que realizó la denuncia, que permitió el rescate
de dichas especies. Esa regulación sería inconsistente, pues la primera parte
de la disposición prohibiría lo que la segunda estaría autorizando. Por el
contrario, es perfectamente coherente, no sólo desde el punto de vista lógico sino
también constitucional, que dicha disposición establezca que esas especies
naufragas son inalienables, por pertenecer al patrimonio cultural y
arqueológico nacional sumergido, pero que se conceda una recompensa a quien
contribuyó a su hallazgo y recuperación. En efecto, esa regulación no es
contradictoria, pues la recompensa no afecta la naturaleza inalienable de esos
bienes, ya que se trata de un equivalente en valor, y no de la entrega de
aquellas especies náufragas que, según la determinación realizada por el
Ministerio de la Cultural, deben hacer parte del patrimonio cultural y
arqueológico, debido a su valor histórico o arqueológico; y además, esa
recompensa es razonable, pues constituye un estímulo para que los particulares
realicen exploraciones que puedan contribuir a la recuperación del patrimonio
arqueológico sumergido. Esas búsquedas suelen a veces ser excesivamente
costosas para que el Estado las asuma directamente, por lo que bien puede la
ley establecer estímulos económicos para que los particulares contribuyan a la
recuperación de los bienes históricos.
13- Por todo lo anterior, la Corte concluye
que el cargo del demandante se fundamenta en una interpretación equivocada de
la expresión acusada. Con todo, ese entendimiento del actor no es totalmente
irrazonable, por lo que, por razones de seguridad jurídica, la Corte considera
necesario recurrir a una sentencia de constitucionalidad condicionada, que
evite que esa expresión sea interpretada de una forma contraria al carácter
inalienable del patrimonio arqueológico y cultural de la Nación. El aparte
acusado será entonces declarado exequible, pero en el entendido de que el
denunciante tiene derecho a una compensación, que sea un equivalente del valor
de las especies náufragas, pero no tiene derecho a reclamar un porcentaje de
las especies náufragas que integran el patrimonio arqueológico y cultural
nacional. La norma es entonces exequible en el entendido de que el porcentaje a
que tiene derecho el denunciante, no puede ser pagado, total o parcialmente,
con las especies náufragas que integran el patrimonio arqueológico y cultural
nacional.
La potestad reglamentaria, la cláusula
general de competencia y la expresión acusada “que será reglamentado por el
Gobierno Nacional”.
14- Aunque el demandante únicamente formuló
el cargo por violación del carácter inalienable del patrimonio cultural de la
Nación, la Corte recuerda que la Constitución establece que el control
constitucional de las leyes no es rogado sino integral, por cuanto corresponde
a esta Corporación estudiar las normas impugnadas frente a la totalidad de los
preceptos de la Constitución (art. 22 Dto. 2067 de 1991), y no únicamente en
relación con las disposiciones constitucionales señaladas por el actor. Por
ello, si la demanda es presentada en debida forma, y la Corte encuentra que la
disposición acusada adolece de vicios de inconstitucionalidad distintos a los
señalados por la demanda, debe entrar a estudiarlos. En ese orden de ideas, y aun
cuando el actor no incluyó entre los cargos la eventual violación  del alcance
de la potestad reglamentaria y de la cláusula general de competencia del
Congreso (CP arts 150 y 189), debe la Corte entrar a analizar si la expresión “que
será reglamentado por el Gobierno Nacional” desconoce esos mandatos
constitucionales.
15- La Constitución colombiana radica en el
Congreso la cláusula general de competencia, tal y como esta Corte lo ha
señalado en numerosas ocasiones (CP arts 150 ords 1 y 2)[3]. Esto significa que en principio las reglas a las
cuales se sujeta la sociedad son expedidas por el Congreso, mientras que el
Presidente ejerce su potestad reglamentaria para asegurar la debida ejecución
de las leyes (CP art. 189 ord 11).
16- Este reparto general de competencias
normativas entre la ley y el reglamento no es casual ni caprichoso sino que
responde a finalidades profundas, tal y como esta Corte lo ha indicado en
varias oportunidades[4]. Así, la sentencia C-710 de 2001, MP Jaime
Córdoba Triviño, indicó que esa estructura de competencias atiende al
desarrollo del principio de división de poderes y a la necesidad de que el
derecho, además de ser legal, sea democráticamente legítimo (CP arts 1°, 2°, 3°
y 113). La legitimidad del derecho se encuentra vinculada al principio
democrático de elaboración de las leyes. Las normas que rigen una sociedad
deben ser el resultado de un procedimiento en el que se garanticen en especial
dos principios: el principio de soberanía popular, en virtud del cual los
límites al ejercicio de las facultades de las personas que hacen parte de una
colectividad tienen como único origen legítimo la voluntad popular. Y el
principio del pluralismo, como una garantía de participación de la diversidad
de los individuos y grupos que componen una sociedad.
17- Conforme a lo anterior, si un asunto no
es expresamente atribuido por la Constitución  a una autoridad específica, como
el Gobierno, la rama judicial, los organismos de control, o las entidades
territoriales, entre otros órganos estatales, se entiende que, conforme a la
cláusula general de competencia, se trata de una materia que corresponde
desarrollar primariamente al Legislador.
Eso no significa que la ley deba
obligatoriamente agotar toda la materia, pues una cosa es que determinada
materia corresponda primariamente al Legislador, en virtud de la cláusula
genera de competencia, y otra que se trate de un asunto que tenga reserva
legal, por mandato específico de la Carta. En el primer caso, la ley no tiene
que desarrollar integralmente la materia, pues puede delimitar el tema y
permitir su concreción por medio de reglamentos administrativos. En cambio, si
se trata de una materia que tiene reserva legal, entonces corresponde
exclusivamente al Legislador desarrollarla, pues la reserva de ley “es una
institución jurídica, de raigambre constitucional, que protege el principio
democrático, al obligar al legislador a regular aquellas materias que el
constituyente decidió que fueran desarrolladas en una ley”[5].
18- Un examen de las competencias
atribuidas expresamente al Gobierno y a otras autoridades constitucionales
muestra que la Carta no atribuye a ninguna de ellas la regulación específica de
la protección del patrimonio arqueológico y cultural de la Nación, por lo cual,
por cláusula general de competencia, dicha regulación corresponde al Congreso.
Pero eso no es todo; esa conclusión se ve reforzada por numerosas disposiciones
constitucionales que indican que la regulación del tema de la propiedad y del
patrimonio arqueológico de la Nación corresponde primariamente a la ley. Así,
no sólo los artículos 58, 60, 61, 63 y 150 ordinales 18 y 24 atribuyen un papel
esencial al Legislador en la regulación de las distintas formas de propiedad
sino que, además, el artículo 63 atribuye a la ley la determinación de los
bienes que son inembargables, inalienables, mientras que el artículo 72
especifica que corresponde al Legislador establecer los mecanismos que permitan
readquirir los bienes que integran el patrimonio arqueológico y cultural,
cuando éstos se encuentren en manos de los particulares.
19- Conforme a todo lo anterior, la Corte
concluye que la definición de los incentivos para recuperar el patrimonio
arqueológico y cultural de la Nación es un asunto que corresponde primariamente
desarrollar al Legislador. Esto no significa que la ley deba regular
detalladamente toda la materia, pues la Carta no establece una estricta reserva
legal; por consiguiente, algunos aspectos de la regulación de esas actividades,
que no sean desarrollados directamente por la ley, pueden entonces ser
reglamentados por la autoridad administrativa, y en especial por el Gobierno.
Por ello esta Corte ha precisado que “la extensión del campo para ejercer la
potestad reglamentaria no la traza de manera subjetiva y caprichosa el
Presidente de la República, sino que la determina el Congreso de la República
al dictar la ley, pues a mayor precisión y detalle se restringirá el ámbito propio
del reglamento y, a mayor generalidad y falta de éstos, aumentará la potestad
reglamentaria”[6].
Sin embargo, lo que no puede el Legislador es atribuir integralmente la
reglamentación de la materia al Gobierno, pues el Congreso se estaría
desprendiendo de una competencia que la Carta le ha atribuido. Por ello esta
Corte ha señalado que el desarrollo de la potestad reglamentaria por el
Gobierno exige que la ley haya previamente configurado una regulación básica o
materialidad legislativa, a partir de la cual, el Gobierno puede ejercer la
función de reglamentar la ley con miras a su debida aplicación, que es de
naturaleza administrativa, y está entonces sujeta a la ley. Y es que si el Legislador
no define esa materialidad legislativa, estaría delegando en el Gobierno lo que
la Constitución ha querido que no sea materia de reglamento sino de ley. El “requisito
fundamental que supone la potestad reglamentaria”, ha dicho esta Corte, es
“la existencia previa de un contenido o materia legal por reglamentar”[7]. Por ello, en anteriores oportunidades,
esta Corte ha retirado del ordenamiento aquellas regulaciones legales que no
establecían suficientemente una materialidad legislativa, que permitiera el
posterior desarrollo de la potestad reglamentaria gubernamental. Así, la
sentencia C-290 de 1997, MP Jorge Arango Mejía, declaró la inexequibilidad
parcial del artículo 44 de la Ley 222 de 1995, que atribuía  al Gobierno la
potestad de reglamentar, entre otras cosas, los “principios de contabilidad
generalmente aceptados”, pues la ley no definía un contenido básico de esos
principios y se limitaba a mencionarlos, por lo que la Corte concluyó que
puesto que “en esta materia el Presidente de la República no cuenta con un
desarrollo legal antecedente, específico y concreto, el ejercicio de su
potestad reglamentaria es imposible”. Por su parte, la Sentencia C-265 de
2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, retiró del ordenamiento el inciso
tercero del artículo 64 de la Ley 675 de 2001, pues consideró que “condicionar
la posibilidad del cerramiento a una autorización administrativa, sin señalar
criterios que impidan dicha apropiación y exclusión, resulta insuficiente para
proteger los bienes constitucionalmente garantizados”. Dijo entonces el
fundamento 5° de esa sentencia:
“Es posible que la rama legislativa con la
utilización de un lenguaje amplio reconozca a la autoridad administrativa
competente un margen suficiente para el desarrollo específico de algunos de los
supuestos definidos en  la ley con el propósito de concretar la aplicación de
ciertos preceptos legales a circunstancias diversas y cambiantes. Eso es propio
de un Estado regulador. Sin embargo, en esos eventos la acción de la
administración y el cumplimiento de las políticas públicas que animan la ley y
las regulaciones administrativas que las materializan dependen de que las
disposiciones legales establezcan criterios inteligibles, claros y orientadores
dentro de los cuales ha de actuar la administración de tal forma que se
preserven los principios básicos de un estado social y democrático de
derecho.”
19- Ahora bien, en el presente caso, la
Corte constata que la expresión acusada atribuye al Gobierno la facultad de
reglamentar la recompensa que tendrá derecho a recibir el denunciante, pero sin
que la ley establezca unos criterios básicos o parámetros para que el Gobierno
concrete el contenido y monto de esa recompensa. La ley señala únicamente que
se tratará de un porcentaje del valor bruto de las especies náufragas, pero no
precisa los criterios que el Gobierno deberá tener en cuenta para concretar ese
porcentaje. La expresión acusada “que será reglamentado por el Gobierno
Nacional” termina entonces por transferir al Ejecutivo la reglamentación
integral del tema del contenido y monto de las recompensas, con lo cual vulnera
la cláusula general de competencia del Congreso y el sentido de la finalidad de
la potestad reglamentaria gubernamental, pues no existe ninguna materia
legislativa sobre la que pueda recaer dicha potestad reglamentaria. Esa
expresión será entonces declarada inexequible.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: Declarar INEXEQUIBLE la expresión acusada “que
será reglamentado por el Gobierno Nacional” contenida en el inciso tercero
del parágrafo primero del artículo 9° de la Ley 397 de 1999.
Segundo: Declarar EXEQUIBLE la expresión acusada “éste
tendrá derecho a un porcentaje del valor bruto de las especies náufragas”,
contenida en el inciso tercero del parágrafo primero del artículo 9° de la Ley
397 de 1999, en el entendido de que el porcentaje a que tiene derecho el
denunciante, no puede ser pagado, total o parcialmente, con las especies
náufragas que integran el patrimonio arqueológico y cultural nacional.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
Auto 197/03
Referencia: expediente D-4342
Corrección de la Sentencia C-474 de 2003
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 9 (parcial) de la
Ley 397 de 1997.
Magistrado Ponente:
Dr.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D. C., veintiocho (28) de octubre
de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, y
CONSIDERANDO
Que en la sentencia C-474 de 2003 se
presentaron algunos errores mecanográficos en cuanto a las referencias a la ley
demandada consistentes en lo siguiente:
1.- En el fundamento 12 no se trata de la
ley 397 de 1999, es la ley 397 de 1997.
2.- En los dos numerales de la parte
resolutiva no se trata de la ley 397 de 1999, es la ley 397 de 1997.
3.- En los fundamentos 1 y 4 del salvamento
parcial de voto del Magistrado ponente - Eduardo Montealegre Lynett - no se
trata de la ley 397 de 1999, es la ley 397 de 1997.
RESUELVE:
1.- Corregir el fundamento 12 de la
sentencia C-474 de 2003 por cuanto no se trata de la ley 397 de 1999, es la ley
397 de 1997.
2.- Corregir los dos numerales de la parte
resolutiva de la sentencia C-474 de 2003 pues no se trata de la ley 397 de
1999, es la ley 397 de 1997.
3.- Corregir los fundamentos 1 y 4 del
salvamento parcial de voto del Magistrado ponente - Eduardo Montealegre Lynett
- a la sentencia C-474 de 2003, ya que no se trata de la ley 397 de 1999, es la
ley 397 de 1997.
Cópiese, notifíquese, cúmplase e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (e)
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-474/03
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO-Sí existían parámetros legales que
suponían la existencia de criterios jurídicos para enmarcar la actividad
(Salvamento parcial de voto)
Sí existían parámetros legales -consignados en normas
de orden interno e internacional- que permitían suponer la existencia de
criterios jurídicos suficientes para delimitar y enmarcar la actividad
reglamentaria del Ejecutivo. En segundo término, considero que, incluso ante la
ausencia de tales disposiciones, la expresión acusada no ha debido ser retirada
del ordenamiento jurídico, sino, a lo sumo, condicionada en su exequibilidad.
ESPECIES NAUFRAGAS-Monto de la recompensa no puede ser fijado
a su arbitrio por la autoridad competente (Salvamento parcial de voto)
ESPECIES NAUFRAGAS-Gratificación se fijará conforme a las
reglas del Código Civil ante ausencia de regulación (Salvamento parcial de
voto)
CONVENCION DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE EL
DERECHO DEL MAR-Criterios
generales para el tratamiento de hallazgos de patrimonio cultural sumergido
(Salvamento parcial de voto)
NORMA ACUSADA-Existencia de disposiciones suficientes para
reglamentación gubernamental (Salvamento parcial de voto)
Referencia: expediente D-4342
Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 9º (parcial) de la Ley 397 de 1997
Actor: Bibiana Patricia Ortegón Amador
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT.
Con mi acostumbrado respeto por
las decisiones de la Corte, me permito salvar parcialmente el voto respecto del
fallo adoptado en el proceso de la referencia por la mayoría de la Sala, el 10
de junio del año corriente.
Aunque estoy de acuerdo con la
decisión de declarar exequible la primera parte del inciso demandado que dice “éste
tendrá derecho a un porcentaje del valor bruto de las especies náufragas”
en el entendido de que el porcentaje a que tiene derecho el denunciante no
puede ser pagado total o parcialmente con especies u objetos náufragos
rescatados que integren el patrimonio cultural o arqueológico de la Nación,
discrepo de la decisión de declarar inexequible la frase “que será
reglamentado por el Gobierno Nacional.”
La razón que adujo la mayoría
para declarar inexequible dicho precepto es que no existe parámetro legal
alguno que sirva de base al Gobierno para señalar la reglamentación a que
aludía la norma: en tanto que el legislador no señaló los criterios generales a
que debía ajustarse el Gobierno para reglamentar la materia, no era posible al
Ejecutivo proceder a ejercer dicha potestad.
Mi opinión al respecto se aparta
de dicha consideración por dos razones fundamentales: en primer lugar,
considero que sí existían parámetros legales -consignados en normas de orden
interno e internacional- que permitían suponer la existencia de criterios
jurídicos suficientes para delimitar y enmarcar la actividad reglamentaria del
Ejecutivo. En segundo término, considero que, incluso ante la ausencia de tales
disposiciones, la expresión acusada no ha debido ser retirada del ordenamiento
jurídico, sino, a lo sumo, condicionada en su exequibilidad.
Del texto de los artículos 63 y
72 de la Constitución Política es posible deducir que el patrimonio
arqueológico de la nación es inalienable, inembargable e imprescriptible, razón
por la cual la Corte reconoció que no es la especie náufraga que se denuncia,
sino un porcentaje de su equivalente en dinero el que se concede al denunciante
a título de recompensa.
Teniendo en cuenta esta
consideración, hecha en la parte del fallo que comparto, se requiere que la
autoridad pública competente determine el porcentaje que debe reconocerse al
denunciante de la especie náufraga de que se trate. ¿Puede decirse que la
determinación de tal porcentaje se deja al arbitrio de la autoridad correspondiente?
Efectivamente no.
El artículo 711 del Código Civil,
que regula lo atinente a la gratificación por salvamento de las especies
náufragas, señala que la autoridad pública competente fijará dicha
gratificación “según las circunstancias” y hasta un monto no superior a la
mitad del valor de las especies denunciadas. Ante la ausencia de regulación
expresa por parte de la Ley 397 de 1997, el intérprete debe acudir a las
disposiciones generales del Código Civil. Así que por disposición de éste, el
porcentaje fijado por la autoridad competente como recompensa por el salvamento
no es el que aquella libremente decida, sino el que determinen las
circunstancias particulares del salvamento, sin que la recompensa pueda exceder
el 50%. He aquí dos restricciones de orden legal que determinan los parámetros
a que hubiera podido acogerse el Gobierno para dictar la reglamentación
pertinente.
Así, el Ejecutivo pudo haber
determinado qué porcentaje se hubiera reconocido al denunciante de la especie
náufraga de acuerdo con la calidad de la información o de cómo podía
incrementarse dicho porcentaje de conformidad con la colaboración suministrada
por el denunciante. También pudo haberse dejado al reglamento la fijación de
los porcentajes por gratificación según el grado de dificultad de las labores
de rescate, la duración de las mismas, el valor real de la especie rescatada,
su valor cultural, etc.
Pero aún hay más. El inciso
segundo del mencionado artículo 711 advierte que si el salvamento de las
especies se hiciere bajo las órdenes y dirección de la autoridad pública, se
restituirán a los interesados mediante el abono de las expensas, sin
gratificación de salvamento. Esta restricción adicional establecida en la
normatividad legal constituye otro criterio al que habría debido acogerse el
Gobierno para dictar la reglamentación pertinente, si la decisión de la Corte
no hubiera declarado inexequible la expresión señalada.
En el contexto internacional
también existen normas encargadas de establecer criterios generales para el
tratamiento de hallazgos de patrimonio cultural sumergido. Así, la Convención
de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, suscrita en Montego Bay en el
año de 1982, advierte en su artículo 149 que “Todos los objetos de carácter
arqueológico e histórico hallados en la Zona serán conservados o se dispondrá
de ellos en beneficio de toda la humanidad, teniendo particularmente en cuenta
los derechos preferentes del Estado o país de origen, del Estado de origen
cultural o del Estado de origen histórico y arqueológico.”[8]
En la misma línea, la Convención
adopta en su artículo 303 las siguientes disposiciones:
Artículo 303
1. los Estados tienen la obligación de
proteger los objetos de carácter arqueológico e histórico hallados en el mar y
cooperarán a tal efecto.
2.   A fin de fiscalizar
el tráfico de tales objetos, el Estado ribereño, al aplicar el artículo 33,
podrá presumir que la remoción de aquellos de los fondos marinos de la zona a
que se refiere ese artículo sin su autorización constituye una infracción,
cometida en su territorio o en su mar territorial, de las leyes y reglamentos
mencionados en dicho artículo.
3.   Nada de lo dispuesto
en este artículo afectará a los derechos de los propietarios identificables, a
las normas sobre salvamento u otras normas del derecho marítimo o a las leyes y
prácticas en materia de intercambios culturales.
4.
Este
artículo se entenderá sin perjuicio de otros acuerdos internacionales y demás
normas de derecho internacional relativos a la protección de los objetos de
carácter arqueológico e histórico
Estas disposiciones contienen
criterios generales que hubieran podido servir de base para la expedición del
decreto reglamentario al que se refería la expresión declarada inexequible. De
manera pues que sí existían en el ordenamiento nacional e internacional
disposiciones suficientes para orientar la reglamentación del inciso tercero
del parágrafo 1º del artículo 9º acusado, por lo que no era dado afirmar que el
Gobierno no tenía elementos de juicio legales suficientes para dictar la
normatividad correspondiente.
Pero aún si no hubiera habido en
el ordenamiento jurídico norma legal alguna que sentara las bases para
adelantar la reglamentación a que hacía referencia la norma expulsada, ello no
conducía necesariamente a la inexequibilidad del aparte impugnado.
En efecto, no era necesario que
la base legal  para la reglamentación de la norma fuera preexistente a la
misma. Bien hubiera podido el legislador, movido por la expedición de un fallo
condicionado, proceder a dictar la ley correspondiente. Por ello, la
consecuencia de la inexistencia de la norma legal objeto de reglamentación era
simplemente la imposibilidad de ejercicio de la potestad reglamentaria, mas no
la inexequibilidad de dicha potestad.
En tales términos, de haberse
llegado a la conclusión de que no existía norma legal que sirviera de soporte
al ejercicio de la potestad reglamentaria, la decisión más razonable habría
sido la de declarar exequible la expresión acusada bajo el entendido de que el
Gobierno Nacional no podía proceder a reglamentar la materia sin que
previamente el legislador hubiera señalado los lineamientos generales
correspondientes.
Así se habría dado coherencia a
la normatividad analizada garantizándose, de paso, la aplicación del principio
de la conservación del derecho, que obliga al juez constitucional a considerar
el retiro de una norma del ordenamiento jurídico como la última ratio de sus
decisiones.
En los anteriores términos dejo
expuesto mi salvamento de voto
Fecha ut supra
MARCO GERARDO MONROY
CABRA
Magistrado
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-474/03
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO-Facultad de establecer porcentaje de
recompensa al denunciante de especies náufragas (Salvamentos parcial de voto)
NORMA ACUSADA-Código Civil establece las bases para regulación del
porcentaje (Salvamento parcial de voto)
expediente D-4342
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 9º (parcial) de la Ley 397 de 1997.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Con el acostumbrado respeto,
manifiesto mi disentimiento parcial con la posición mayoritaria adoptada por la
Corte en la Sentencia C-474 de 2003, únicamente en lo que hace referencia a la
declaratoria de inexequibilidad de la frase “que será reglamentado por el
Gobierno Nacional” contenida en el art. 9o de la Ley 397 de 1997, por las
siguientes razones:
El Presidente de la República, en
ejercicio de la potestad reglamentaria consagrada en el numeral 11 del art. 189
de la Constitución,  puede establecer el porcentaje del valor bruto de las
especies náufragas a que tiene derecho el denunciante, lo que constituye el
complemento del contenido normativo consagrado en la norma acusada, sin que
ello suponga una extralimitación del desarrollo de esa potestad.
Por consiguiente, la expresión no
debió haber sido retirada del ordenamiento jurídico invocando la ausencia de
los parámetros legislativos básicos para el ejercicio de la potestad
reglamentaria del Gobierno, como quiera que en el art. 9º de la Ley 397 de 1997,
en la Ley 80 de 1993 e incluso en el artículo 711 del Código Civil, se
encuentran previstas las bases que permiten complementar la regulación del
porcentaje del valor bruto de las especies náufragas que debe ser reconocido al
denunciante.
En efecto, la Ley 80 de 1993 que
regula los contratos estatales, ofrece el marco suficiente para la regulación
por la vía de la potestad reglamentaria de la remuneración a la que tiene
derecho el denunciante de un patrimonio cultural sumergido. De ahí, que en la
reglamentación que le corresponde al Presidente de la República del porcentaje
a favor del denunciante, se le deben reconocer los costos en que haya incurrido
para la prestación de sus servicios (arts. 4º num. 8 y 9, 5 num. 1º, 14 num.
1º, 27 y 28 entre otros de la Ley 80 de 1993), como también una utilidad
razonable por la realización de esa actividad (art. 3º de la Ley 80 de 1993).
Los anteriores parámetros básicos
se complementan con el art. 711 del Código Civil aplicable por analogía, en el
que se establece que la gratificación por salvamento de especies náufragas será
fijada por la autoridad competente sin que supere la mitad del valor de las
especies salvadas en cada caso.
Por lo tanto, de conformidad con los argumentos
anteriores, considero que la frase “que será reglamentado por el Gobierno
Nacional” contenida en el art. 9º de la Ley 397 de 1997 debió haber sido
declarada exequible, como quiera que el ordenamiento jurídico prevé el marco
legislativo básico para el ejercicio de la potestad reglamentaria contenida en
la disposición demandada.
Fecha ut Supra,
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-474/03
PATRIMONIO CULTURAL Y ARQUEOLOGICO-Ordenamiento legal prevé un régimen básico
de incentivos para particulares que lo recuperen (Salvamento parcial de voto)
PATRIMONIO CULTURAL Y ARQUEOLOGICO-Ley podría permitir que Gobierno
reglamente el tema (Salvamento parcial de voto)
ESPECIES NAUFRAGAS-Código Civil establece incentivos para el
rescate (Salvamento parcial de voto)
1- Con el debido respeto por las decisiones de la
Corte, el suscrito magistrado se permite salvar parcialmente el voto en la
sentencia de la referencia. Considero que la Corte tuvo razón en declarar
exequible en forma condicionada la expresión acusada “éste tendrá derecho a
un porcentaje del valor bruto de las especies náufragas”, contenida en el
inciso tercero del parágrafo primero del artículo 9° de la Ley 397 de 1999. Sin
embargo, me aparto de la decisión de declarar inexequible la expresión “que
será reglamentado por el Gobierno Nacional” contenida en esa misma
disposición.
2- La sentencia argumenta que esa expresión es
inconstitucional, por cuanto la definición de los incentivos para recuperar el
patrimonio arqueológico y cultural de la Nación es un asunto que corresponde
primariamente desarrollar al Legislador, y por ello la ley debía haber
establecido los criterios básicos que orientan la concesión de esos incentivos.
Según la Corte, como la ley no estableció dichos criterios, la expresión “que
será reglamentado por el Gobierno Nacional” es inconstitucional, pues
transfiere “al Ejecutivo la reglamentación integral del tema del contenido y
monto de las recompensas, con lo cual vulnera la cláusula general de competencia
del Congreso y el sentido de la finalidad de la potestad reglamentaria
gubernamental, pues no existe ninguna materia legislativa sobre la que pueda
recaer dicha potestad reglamentaria”.
3- Como vemos, la inconstitucionalidad de esa
expresión está construida de manera silogística. La premisa mayor es el mandato
constitucional, según el cual, la ley debe definir los elementos básicos del
régimen de incentivos que se pueden dar a los particulares para recuperar el
patrimonio arqueológico sumergido, por lo que la ley no puede transferir
integralmente esa reglamentación al Gobierno. La premisa menor es la afirmación
de que el ordenamiento legal no establece esos elementos básicos. Y la
conclusión es la inexequibilidad de la expresión “que será reglamentado por
el Gobierno Nacional”. Comparto la premisa mayor de la argumentación de la
sentencia, pero juzgo equivocada la premisa menor y la conclusión, por la
sencilla razón de que considero que el ordenamiento legal prevé un régimen
básico de incentivos para los particulares que recuperen el patrimonio
arqueológico y cultural de la Nación, y que por ende, bien podía le ley
permitir que el  Gobierno reglamentara el tema, obviamente dentro del respeto
del régimen básico fijado por la ley.
4- En mi opinión, el problema de la sentencia es que
no interpreta el artículo 9° de la Ley 397 de 1999 en forma sistemática sino
aislada, y por ello concluye que la ley no establece ningún régimen de
incentivos en este campo. Y si ese artículo fuera la única norma del ordenamiento
que regula esa materia, la conclusión sería acertada. Sin embargo eso no es
así, pues el artículo 711 del Código Civil regula también los incentivos para
el rescate de las especies náufragas y establece un criterio básico pero
suficiente en este campo. Así, esa norma señala que la gratificación no podrá
superar la mitad del valor de las especies, con lo cual establece un límite a
la potestad reglamentaria del Gobierno.
Por ello estimo que la expresión debió haber sido
declarada exequible.
Fecha ut supra,
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
Salvamento de voto a la Sentencia C-474/03
NORMA ACUSADA-Expresión debió declararse exequible por cuanto
contenido no contraría la Constitución (Salvamento de voto)
NORMA ACUSADA-Interpretación no puede hacerse en forma aislada
(Salvamento de voto)
ESPECIES NAUFRAGAS-Código Civil regula lo atinente a
gratificación por salvamento (Salvamento de voto)
ESPECIES NAUFRAGAS-Código Civil constituye fundamento legal y
límite para que el Gobierno lo reglamente (Salvamento de voto)
NORMA ACUSADA-Disposición declarada inexequible no contraría la
Constitución (Salvamento de voto)
Referencia: expediente D-4342
Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 9° (parcial) de la Ley 397 de 1997.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Con el debido respeto manifiesto
mi desacuerdo parcial con la sentencia de la referencia, tal como lo expresé
durante la discusión de la ponencia respectiva.
En efecto considero que las
expresiones “que será reglamentada por el Gobierno Nacional” contenidas en el
inciso tercero del parágrafo primero del artículo 9° de la Ley 397 de 1999
debieron ser declaradas exequibles, por cuanto su contenido no contraría la
Constitución.
La decisión mayoritaria, parte
de la consideración según la cual la regulación específica del patrimonio
arqueológico y cultural de  la Nación por cláusula general de competencia
corresponde al Congreso. Sin embargo, también se afirma que “ello no significa
que la ley deba regular detalladamente toda la materia pues la Carta no
establece una estricta reserva legal, por consiguiente  algunos aspectos de la
regulación de esas actividades que no se han desarrollado directamente por la
ley pueden entonces ser reglamentados por la autoridad administrativa y en
especial por el Gobierno”.
También se afirma  que “lo que
no puede el legislador es atribuir integralmente la reglamentación de la
materia al Gobierno, pues  el Congreso se estaría desprendiendo de una
competencia que la Carta se ha atribuido. Por ello esta Corte ha señalado que
el desarrollo de la potestad reglamentada por el Gobierno, exige que la ley
haya previamente configurado una regulación básica o materialidad legislativa a
partir de la cual el Gobierno puede ejercer la función de reglamentar la ley
con miras a su debida aplicación que es de naturaleza administrativa y está
entonces, sujeta a la ley. Y es que si el legislador no define esa materialidad
legislativa estaría delegando en el Gobierno lo que la Constitución ha querido
que no sea materia de reglamento sino de ley”. “Ahora bien en el presente caso
la Corte constata  que la expresión acusada  atribuye al Gobierno la facultad
de reglamentar la recompensa que tendrá derecho a recibir el denunciante, pero
sin que la ley establezca unos criterios básicos o parámetros para que el
Gobierno concrete el contenido y monto de esa recompensa. La ley señala
únicamente que se tratará de un porcentaje del valor bruto de las especies
náufragas pero no precisa los criterios que el Gobierno deberá tener en cuenta
para  concretar ese porcentaje. La expresión acusada “que será reglamentada por
el Gobierno Nacional termina entonces por transferir al ejecutivo la
reglamentación integral del tema del contenido y monto de las recompensas con lo
cual vulnera  la cláusula general de competencia del Congreso y el sentido  de
la finalidad de la potestad reglamentaria gubernamental pues no existe ninguna
materia legislativa sobre la cual  puede recaer dicha potestad reglamentaria”.
Al respecto se debe mencionar,
que  si bien es cierto, en el parágrafo del cual  forma parte el segmento
acusado no se dan bases para la fijación del porcentaje por parte del Gobierno
Nacional, es también cierto, que esa disposición no puede interpretarse  en
forma aislada ni de las propias disposiciones de la Ley 397 de 1997, ni de las
disposiciones del Código Civil que se refieren a la materia, y menos aún, sin
tener en cuenta  disposiciones de convenios y tratados que haya celebrado el
Estado Colombiano en el marco de organizaciones  internacionales de las que
forman parte  el Estado Colombiano.
En ese sentido, no es válida
para el caso, la afirmación que se hace en la sentencia de la cual me separo,
de que  la Ley 397 de 1997 prácticamente delega en el Gobierno Nacional una
regulación  que corresponde por cláusula general al legislador. En efecto,  la
propia ley  expresa, por ejemplo, que la participación a que tiene derecho
quien haya denunciado la existencia  de las especies  náufragas o del
patrimonio cultural sumergido, siempre y cuando se produzca el rescate en las
coordenadas geográficas  indicadas por él  no puede consistir en las mismas
especies náufragas,  total o parcialmente, sino en su equivalente en dinero
como bien se expresa en la sentencia al resolver  sobre ese derecho que asiste
al denunciante.
Por  ello, en la propia ley que
se reglamenta  hay elementos que  deben ser observados  por el Gobierno,
elementos que evidentemente constituyen materialidad legislativa que debe
servir de fundamento y referente para la reglamentación por parte del Gobierno.
Además, en este caso, no puede  omitirse la circunstancia de que el Código
Civil regula lo atinente a la gratificación  por el salvamento de especies
naufragas y dispone que  la autoridad publica competente fijará  dicha
gratificación según las circunstancias y fija  el monto máximo  de esa
gratificación. Esta disposición legal no solo constituye fundamento sino
también limite  que habría de tenerse en cuenta por el Gobierno al efectuar la
reglamentación tomando la materialidad legislativa de manera sistemática.
En esas condiciones estimo que
la disposición declarada inexequible no solo no contrariaba la Constitución,
sino que se hacía necesaria, toda vez que  el legislador, habida cuenta de las
características especiales de los objetos materia de la regulación,  no puede
prever todas las “circunstancias” de la aplicación del mandato del legislador y
por ello aparece necesario que el Presidente de la República  en ejercicio de
la potestad prevista en el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política
y para asegurar la cumplida ejecución de las leyes expida las disposiciones
que den  la concreción  indispensable a los mandatos generales de extirpe
legal.
Fecha ut supra
ALVARO
TAFUR GALVIS
[1] Ver, al respecto,
entre otras, las sentencias C-339 de 2002. Fundamento 6.2, C-091 de 2001, y 366
de 2000 .
[2] Sentencia T-566 de
1992, Fundamento  C-2. En el mismo sentido, ver sentencias T-572 de 1994,
Fundamento 5 y C-183 de 2003, Fundamento 3.5.
[3] Ver, entre muchas otras, las sentencias C-234 de 2002, C-1191 de
2000, C-543 de 1998, C-568 de 1997, C-473 de 1997, C-398 de 1995 y C-417 de
1992.
[4] Ver, entre otras, las sentencias C-234 de 2002 y C-710 de 2001.
[5] Sentencia C-570 de
1997. MP Carlos Gaviria Días, consideración VI.4.2. Ver también, entre otras,
la sentencia C-1191 de 2001.  Fundamento 39.
[6] Sentencia C-508 de
2002. MP Alfredo Beltrán Sierra,  Fundamento  4.6.
[7] Sentencia C-290 de
1997, MP Jorge Arango Mejía, Consideración Quinta.
[8] Esta Convención fue suscrita por Colombia aunque no ha sido
ratificada. No obstante, dicho instrumento se encuentra en rigor
internacionalmente y demuestra el consenso de la comunidad internacional en la
materia.