T-540-15
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-540/15
RETEN SOCIAL-Definición
ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA EN
PROCESOS DE RENOVACION Y REESTRUCTURACION DE ENTIDADES DE LA ADMINISTRACION
PUBLICA-Alcance
RETEN SOCIAL-Implementación
material/RETEN SOCIAL-Limitación temporal del beneficio
DESVINCULACION DE AFORADOS EN
CONTEXTO DE LIQUIDACION DE TELECOM-Reiteración
de sentencia SU-377/14
La
Corte Constitucional, en la Sentencia SU-377 de 2014 se unificaron los
criterios de procedencia formal y material que deben tener en cuenta los jueces
de tutela al conocer de acciones constitucionales de amparo en las que se ponga
de presente la vulneración o amenaza de derechos fundamentales producida en el
desarrollo de trámites de liquidación de entidades públicas.
DESVINCULACION DE AFORADOS EN CONTEXTO
DE LIQUIDACION DE TELECOM-Marco jurídico
DERECHO A LA IGUALDAD DE PERSONA CON
LIMITACION FISICA COBIJADA POR EL RETEN SOCIAL-Orden a PAR
TELECOM hacer
efectiva inclusión en el plan de reubicación ordenado en la Sentencia SU-377/14
ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA DE PERSONAS CON DISCAPACIDAD EN
PROCESOS DE REESTRUCTURACION DE LA ADMINISTRACION-Se exhorta al Congreso para que
legisle sobre la desvinculación de sujetos de especial protección
constitucional en procesos de reestructuración y reforma de la administración
pública
Referencia:
Expedientes T-4.899.342 y T-4.899.481 (Acumulados)
Demandantes:
Pilar del Carmen Robayo Bello y Fernán González
Guevara
Demandado:
Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Empresa
Nacional de Telecomunicaciones -PAR TELECOM-
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos
mil quince (2015).
La
Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado y Luis
Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente
las previstas en       los artículos 86 y 241 Num. 9º de la Constitución
Política y 33 y subsiguientes del Decreto 2591 de 1991, ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión de los fallos
proferidos por el Tribunal Superior        de Bogotá -Sala Penal- que, a su
vez, confirmó el dictado por el Juzgado 4º de Ejecución de Penas y Medidas de
Seguridad de Bogotá, dentro del expediente T-4.899.342; y el Tribunal Superior
de Bogotá -Sala Penal- que, a su turno, revocó el pronunciado por el Juzgado 4º
Penal del Circuito Especializado       de Bogotá, dentro del expediente
T-4.899.481.
I.       ANTECEDENTES
1.      Selección y acumulación de
expedientes
Conforme lo establecido en los artículos 86
y 241 de la Carta Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección
Número Cinco de la Corte Constitucional, mediante Auto del 13 de mayo de 2015, resolvió
seleccionar para revisión las sentencias de tutela correspondientes a los
expedientes          T-4.899.342 y T-4.899.481. De igual forma, en aquel
proveído, la citada Sala dispuso acumularlos entre sí, por presentar unidad de
materia, para que fueran tramitados y decididos en una misma sentencia, de ser
ello consentido por la respectiva Sala de Revisión.
2.      Examen metodológico del presente pronunciamiento
2.1. Habiendo verificado que los asuntos bajo
estudio abordan, prima facie,  una temática general semejante, cual es
la relacionada con el alcance y ámbito de aplicación de la figura del retén
social frente a personas con limitaciones físicas, mentales, visuales o
auditivas que fungieron como empleadas de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones
-TELECOM- hasta su liquidación definitiva el 31 de enero de 2006, la Sala
Tercera de Revisión suscribe            en su integridad la sugerencia de
acumulación arriba anunciada y, por consiguiente, con fines de claridad
expositiva y coherencia argumentativa, procederá a emitir decisión ceñida a un
solo recuento en bloque sobre los hechos y consideraciones relevantes desde la
perspectiva constitucional, subrayando puntuales diferencias en cada caso, siempre
que sea necesario para dilucidar los temas que serán objeto central de debate.
2.2. Esto último, toda vez que, a pesar de
haber sido radicados inicialmente por separado, los escritos demandatorios contentivos
de las acciones de tutela coinciden por completo en sus aspectos principales
-supuesto fáctico transgresor, fundamentación jurídica de soporte, material
probatorio acopiado, entidad legitimada en la causa por pasiva y derechos
fundamentales invocados-.
3.      Identificación de los asuntos
3.1. A renglón seguido, pasa a citarse el número
de radicación de los expedientes de tutela que fueron acumulados, el nombre de
los tutelantes,        la identificación de la entidad demandada y las fechas de
interposición de cada uno de los recursos de amparo:
#
Expediente
Tutelante
Entidad demandada
Fecha de interposición de la acción de
tutela
1
T-4.899.342
Pilar del Carmen Robayo Bello
Patrimonio Autónomo de Remanentes de la
Empresa Nacional de Telecomunicaciones
-Telecom-
26 de diciembre de 2014
2
T-4.899.481
Fernán González Guevara
Patrimonio Autónomo de Remanentes de la
Empresa Nacional de Telecomunicaciones
-Telecom-
19 de diciembre de 2014
3.2. La restante información concerniente a la
situación fáctica que dio lugar    a la activación de los mecanismos de amparo
constitucional, las pruebas allegadas a los procesos, la postura medular de la
entidad enjuiciada en torno a la problemática jurídica sugerida y el sentido de
las decisiones proferidas por las autoridades judiciales que intervinieron en
primera y segunda instancia en sede de tutela, será detallada en el acápite
subsiguiente.
4.      La solicitud
Según se ilustra en las demandas, los
accionantes, en su condición de personas con limitaciones físicas, mentales,
visuales o auditivas, acudieron a la acción de tutela en procura de obtener la
protección de sus derechos fundamentales a la igualdad y al trabajo,
presuntamente transgredidos por el Patrimonio Autónomo de Remanentes de la
Empresa Nacional de Telecomunicaciones       -PAR TELECOM- al negarse a extender
en su favor las garantías de estabilidad laboral reforzada, propias del denominado
retén social, que fueron establecidas en la Sentencia SU-377 de 2014
para quienes estuvieron laborando en la extinta entidad en condición de padres
y madres cabeza de familia.
5.      Hechos relevantes y consideraciones
5.1. Los señores Pilar del Carmen Robayo
Bello y Fernán González Guevara se vincularon a la Empresa Nacional de
Telecomunicaciones -TELECOM- en el mes de septiembre de 1995.
5.2. El Presidente de la República de
Colombia, en uso de las facultades conferidas por el Numeral 15 del artículo
189 de la Constitución Política[1],
el artículo 52 de la Ley 489 de 1998[2]
y el Decreto Ley 254 de 2000[3],
teniendo en cuenta que dicha entidad enfrentaba serios problemas estructurales
que hacían incierta su sostenibilidad[4],
dispuso la supresión y liquidación de la misma a través del Decreto 1615 del 12
de junio de 2003, con el propósito de modernizar la estructura de la rama
ejecutiva del orden nacional y garantizar, dentro de un marco de sostenibilidad
financiera, el adecuado cumplimiento    de los fines del Estado en el sector de
las telecomunicaciones.
5.3. Por virtud del mandato de protección
especial dispuesto en el artículo 12 de la Ley 790 de 2002[5], los actores fueron incluidos,
de inmediato, como beneficiarios del retén social en la modalidad de “personas
con limitación física, mental, visual o auditiva” y, en principio, podían continuar
laborando en las oficinas de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones
-TELECOM- hasta la culminación del Programa de Renovación de la Administración
Pública        -PRAP-, prevista para el 31 de enero de 2004[6].
Así fue como con posterioridad les fue
comunicada la terminación de los contratos de trabajo por supresión de los respectivos
cargos a partir del 1º de febrero de 2004, en estricto cumplimiento del artículo
4º del Decreto 2062    del 24 de julio de 2003[7].
5.4. Más adelante, sin embargo, la Sala Tercera
de Revisión de la Corte Constitucional, en Sentencia T-726 del 8 de julio de 2005[8], al asumir el
conocimiento de una acción de tutela promovida en contra de la Empresa Nacional
de Telecomunicaciones -TELECOM- por parte de uno de sus empleados, a quien se
le rescindió su contrato de trabajo sin que para el efecto se hubiere reparado
en su discapacidad, no solo puso de relieve que la protección derivada de la
estabilidad laboral reforzada debía entenderse vigente hasta que se extinguiera
jurídicamente la entidad, sino que, además, dejó en evidencia que subsistía
todo un universo de personas determinables que          se encontraban en idénticas
condiciones al promotor del amparo y que, por sus limitaciones físicas, mentales,
visuales o auditivas, también eran susceptibles de ser cobijadas por el retén
social.
Esa coyuntura dio paso a que se modulara el
pronunciamiento y se extendieran sus efectos a los extrabajadores de la citada
empresa, siempre que                 “1) reunieren los requisitos para
permanecer en la entidad; 2) hayan acreditado mediante valoración de la E.P.S.
correspondiente su condición de personas con limitación física, mental, visual
o auditiva y, además, TELECOM hubiere reconocido dicha calidad expidiendo las
certificaciones correspondientes antes del 31 de enero de 2004; 3) a la fecha
de esta sentencia hubieran presentado acción de tutela por considerar vulnerados
sus derechos fundamentales y 4) sus procesos no se hayan seleccionado para
revisión en la Corte Constitucional o en cualquier caso hubieren sido resueltos
desfavorablemente”[9].
Los numerales cuarto, sexto, séptimo y octavo de la parte resolutiva de la
mencionada providencia son del siguiente tenor:
“Cuarto.-
Conforme a lo
expuesto en el fundamento 7 de la parte motiva de esta sentencia, los efectos
de la presente sentencia se extienden a las personas con limitaciones físicas,
mentales, visuales o auditivas que laboraban en Telecom, hubiesen sido
desvinculadas después del 31 de enero de 2004 y se encontraren en las
siguientes circunstancias: 1) reunieren los requisitos para permanecer en la
entidad; 2) hayan acreditado mediante valoración de la E.P.S. correspondiente
su condición de personas con limitación física, mental, visual o auditiva y,
además, TELECOM hubiere reconocido dicha calidad expidiendo las certificaciones
correspondientes antes del 31 de enero de 2004; 3) a la fecha de esta sentencia
hubieran presentado acción de tutela por considerar vulnerados sus derechos
fundamentales y, 4) sus procesos no se hayan seleccionado para revisión en la
Corte Constitucional o en cualquier caso hubieren sido resueltos
desfavorablemente.
Sexto.- Dentro
de los diez (10) días siguientes a la notificación realizada por intermedio de
la Secretaría General de la Corte, el Liquidador de la empresa deberá informar
por escrito y explicar a cada una de las personas con limitaciones físicas,
mentales, visuales o auditivas reconocidas por la entidad como tales, sobre la
posibilidad de solicitar el reintegro en los términos aquí señalados para que,
si lo estiman oportuno, procedan de conformidad.
Séptimo.-
Las personas con limitaciones físicas, mentales, visuales o auditivas tendrán
el plazo máximo de un (1) mes, contado a partir de la notificación que deberá
efectuar el liquidador de la entidad, para acudir ante éste a fin de reclamar y
acreditar los requisitos para el reintegro y pago de los salarios y
prestaciones sociales.
Octavo.-
Dentro de los cinco (5) días subsiguientes al recibo de la comunicación por
cada una de las personas con limitaciones físicas, mentales, visuales o
auditivas, el Liquidador de TELECOM debe proceder al reintegro inmediato del
respectivo(a) trabajador(a) y disponer lo pertinente para el pago de salarios y
prestaciones, así como las compensaciones a que hubiere lugar mediante el cruce
de cuentas.” (Negrillas
propias del texto).
5.5. En cumplimiento de las órdenes
transcritas, el apoderado general encargado de la liquidación de la Empresa
Nacional de Telecomunicaciones     -TELECOM- reintegró a los demandantes en sus
cargos en el mes de agosto de 2005, pues contaban con discapacidades certificadas
por la entidad antes del 31 de enero de 2004 y reunían las demás exigencias
establecidas en el reseñado fallo de tutela[10].
No obstante lo anterior, ambos fueron
nuevamente despedidos el 31 de enero de 2006, habida cuenta de que en esa fecha
se produjo el cierre del proceso liquidatorio llevado a cabo, lo que trajo consigo
la supresión automática de las plazas hasta entonces reservadas para las personas
protegidas por el retén social[11].
5.6. Desde esa época, resolvieron adelantar,
en compañía de distintos trabajadores con limitaciones físicas, mentales,
visuales o auditivas que también fueron retirados de la entidad, diversas actuaciones
administrativas y jurisdiccionales con la pretensión de que el Patrimonio
Autónomo de Remanentes -PAR-, que fue constituido para atender las obligaciones
contingentes, o bien conservara sus cargos o bien los reubicara en otros para
seguir gozando de las prerrogativas típicas del derecho a la estabilidad
laboral reforzada. Entre las gestiones emprendidas más destacadas se encuentra
la formulación, a través de la Asociación “Madres Cabeza de Familia de
Colombia”, de una acción pública de nulidad contra el Decreto 4781 del 30   de
diciembre de 2005 “por el cual se aclara, modifica y adiciona el Decreto
1615 de 2003”[12],
así como el despliegue reiterado de derechos de petición en busca de que el
liquidador del patrimonio autónomo les proporcionara condiciones preferenciales
para su reincorporación al servicio.
Y aunque, más tarde, el Consejo de Estado emitió
veredicto sobre la legalidad de la disposición normativa objeto de reproche[13] y las reclamaciones
contenidas en cada uno de los memoriales enviados fueron efectivamente
replicadas[14],
los tutelantes jamás volvieron a verse cobijados con medidas explícitas en
materia de permanencia y estabilidad en el empleo.
5.7. Con posterioridad, la Sala Plena de la
Corte Constitucional expidió la sentencia SU-377 el 12 de junio de 2014, por medio
de la cual le ordenó          al consorcio a cargo de la administración del
Patrimonio Autónomo de Remanentes de Telecom, en coordinación con el Ministerio
de Tecnologías    de la Información y las Telecomunicaciones, que elaborara un
plan de reubicación de padres y madres cabeza de familia desvinculados en el
curso   de la liquidación de la entidad para asegurarles, en el plazo máximo de
un año, el derecho preferencial a ingresar a un empleo en condiciones similares
a las que antes ostentaban.
Tal medida se adoptó luego de haberse
arribado a la conclusión de que la garantía del retén social, aun cuando no entrañaba
el goce del derecho a una estabilidad laboral reforzada después de la clausura de
un proceso liquidatorio, sí trascendía la extinción definitiva del ente, pero
en formas muy disímiles       y variadas. Por ejemplo, en lo relativo a madres
y padres cabeza de familia     si bien era cierto que éstos no tenían el
derecho de conservar sus empleos en la Empresa Nacional de Telecomunicaciones
-TELECOM-, por cuanto aquella  ya estaba liquidada, también lo era que les
asistía la posibilidad de recibir mucho más que la indemnización de la que usualmente
eran titulares los extrabajadores de la compañía. En realidad, como mínimo, “debían
contar   con una política de reubicación ocupacional con el fin de materializar
los derechos de padres y madres cabeza de familia a ser apoyados especialmente,
a recibir protección reforzada en el empleo, a su adecuada y efectiva
participación en la administración pública y a la salvaguarda de la familia       y
de sus integrantes”. Por ende, bajo ese razonamiento, en el numeral trigésimo
de la decisión judicial aludida se dispuso lo siguiente:
“Trigésimo.- ORDENAR al Consorcio a
cargo de la administración del PAR de TELECOM que en el término máximo
de los tres (3) meses
siguientes a la notificación de esta providencia, en coordinación con el Ministerio                     de
Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones, adopte un plan de reubicación de las madres
y padres cabeza de familia desvinculadas                   de TELECOM, e
incluir en él con prioridad a los señores Wilson José Daza Daza (T-2546795), Diana Patricia
Demoya (T-2546795), Myriam García Londoño  (T-2546795), Antonio
Javier Espinosa Guzmán (T-2546795), Olga Ruth Gañán Parra (T-2531642) y José Eduardo Peña Armenta (T-2531642). Ese plan deberá
asegurarles a estas personas, en el plazo máximo de un (1) año contado desde el
momento en que se notifique este fallo, un derecho preferencial a ingresar a un
empleo en condiciones al menos iguales al que tenían en la hoy liquidada
TELECOM. Ello no obsta para que en los casos en que los empleos estén sujetos
al ingreso por carrera administrativa, tales personas deban, mientras no se
haya convocado concurso, ser nombradas en provisionalidad o, cuando sea
convocado el concurso de méritos, presentar las pruebas correspondientes para
ser vinculadas” (Negrillas propias del texto).
5.8. Ahora bien, pese a que no se impuso ningún
gravamen en concreto que favoreciera a las personas con limitaciones físicas,
mentales, visuales o auditivas que laboraron al servicio de la Empresa Nacional
de Telecomunicaciones -TELECOM-, estimaron los accionantes que los considerandos
vertidos en esa sentencia de unificación jurisprudencial también apuntaron a exaltar
la especial protección que sobre ellas recae por expreso mandato constitucional,
en tanto grupo poblacional vulnerable. No en vano     lo que allí se efectuó,
según su criterio, fue un estudio general comprehensivo del marco jurídico
relacionado con la desvinculación de trabajadores amparados por el retén social
en procesos de reestructuración y reforma institucional, entre los que sobresalieron,
por igual, madres y padres cabeza    de familia sin alternativa económica, servidores
con los requisitos de edad y tiempo de servicio para disfrutar de su pensión de
jubilación o de vejez en       el plazo de tres años y, finalmente, personas
con limitación física, mental, visual o auditiva.
Es más, destacaron que frente a este último
grupo de empleados llegó a entenderse que no solamente merecían acceder a la
indemnización de que trata el artículo 24 del Decreto 1615 de 2003[15], sino también a que
fueran adelantadas todas las gestiones pertinentes con el fin de lograr su
reubicación o traslado e, incluso, para que se les reconociera y pagara las
prestaciones económicas a que hubiere lugar.
5.9. Por manera que hallándose en una misma
categoría de protección laboral reforzada junto con padres y madres cabeza de
familia, los demandantes, siendo parte de los trabajadores que fueron desvinculados
de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -TELECOM- en situación de
debilidad manifiesta, producto de la grave afectación de su estado de salud, reivindican
su derecho a contar con un plan de reubicación equivalente al diseñado en la
Sentencia SU-377 de 2014, como resultado del deber que tiene el Estado        de
propender por su plena integración, “en particular en la vida laboral en circunstancias
que atiendan a su entorno, respeten su dignidad y enaltezcan    la contribución
que realizan a la sociedad”.
6.      Pretensión
Con base en lo anterior, los señores Fernán
González Guevara y Pilar del Carmen Robayo Bello acudieron al recurso de amparo
constitucional para lograr la protección de los derechos fundamentales a la
igualdad y al trabajo, solicitando que el juez de tutela ordene al Patrimonio
Autónomo de Remanentes de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -PAR
TELECOM- “desarrollar un plan de reubicación laboral para personas con
limitaciones físicas, mentales, visuales o auditivas, en el que sean incluidos y
priorizados con miras a ingresar a un empleo en condiciones, al menos, semejantes
a las que antes tenían en la ya liquidada Empresa Nacional de Telecomunicaciones
-TELECOM-”[16].
7.      Pruebas que obran en los
expedientes
Las principales pruebas aportadas en común
a los trámites de tutela, todas      de origen documental, se relacionan a
continuación:
- Copias simples de sendas certificaciones expedidas por
la “Asociación de Madres Cabeza de Familia de Colombia”, el 16 de
diciembre de 2014, en las que se deja constancia de que los actores son
miembros activos del grupo voluntario desde su fundación en el mes de febrero
de 2004[17].
- Copias simples de comunicaciones 004640 y 004653,
ambas del 20 de octubre de 2003, por medio de las cuales el apoderado general                 de
la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -TELECOM-, en ese momento en
liquidación, informa a los tutelantes acerca de su inclusión como beneficiarios
del retén social en la modalidad de “personas con limitación física, mental,
visual o auditiva”, razón por la que debían continuar prestando sus
servicios en las instalaciones de la entidad hasta la finalización del Programa
de Renovación de la Administración Pública, acorde con lo establecido en el
Decreto 190 de 2003 “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 790 de
2002”[18].
- Copias simples de comunicaciones 05-05350 y
05-06074, del 27           de junio y 2 de agosto de 2005, respectivamente, a
través de las cuales el apoderado general de la Empresa Nacional de
Telecomunicaciones            -TELECOM-, en ese momento en liquidación, informa
a los accionantes de la posibilidad de solicitar su reintegro a la entidad bajo
la protección especial dispensada por el Gobierno Nacional en los términos de
la Ley 790 de 2002 y en cumplimiento de lo resuelto por la Corte Constitucional
en la Sentencia T-726 de 2005[19].
8.      Oposición a la demanda de tutela
8.1. Efectuado el correspondiente reparto,
las autoridades judiciales resolvieron admitir las acciones de tutela y correr traslado
de las mismas al Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Empresa Nacional de
Telecomunicaciones       -PAR TELECOM-, para que se pronunciara en relación con
las hipótesis de hecho y de derecho allí consignadas[20].
8.2. Así pues, la apoderada general (E) de
la entidad demandada respondió en forma oportuna los requerimientos que se le
hicieron mediante escritos en los que se opuso categóricamente a lo reclamado
por los actores, al no advertir vulneración ni amenaza alguna de prerrogativas
de raigambre fundamental[21].
8.2.1. Para justificar dicho aserto, empezó por aclarar
que la Sentencia         SU-377 de 2014, cuya elaboración obedeció, en estricto
sentido, a la necesidad de consolidar pautas jurisprudenciales de
interpretación alrededor de los derechos laborales involucrados en el proceso de
liquidación de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -TELECOM-[22],
deviene inaplicable por falta de ejecutoria, pues en su contra se
formularon varios incidentes de impacto fiscal y de nulidad, al paso que se radicaron
diferentes solicitudes de adición    y aclaración sobre sus singulares repercusiones.
De ahí que, en su concepto,   no se haya adquirido la firmeza de que trata el artículo
331 del Código de Procedimiento Civil, “quedando suspendidas sus resultas hasta
que sea notificada la providencia que las despacha”. En otras palabras, sostuvo
que   de esa decisión no puede predicarse el efecto de cosa juzgada constitucional.
8.2.2. Con todo, al mismo tiempo dejó entrever que si,
en gracia de discusión, llegara a admitirse que el fallo se encuentra en firme,
lo cierto era que ninguno de los casos revisados se refería a personas con
limitaciones físicas, mentales, visuales o auditivas, eventualidad que explicaba,
a su vez, que los tutelantes no hubieren sido cobijados por las órdenes allí
dictadas, en cuanto carecían de la condición de padres o madres cabeza de
familia a la fecha de cierre del trámite liquidatorio del ente.
En tal sentido, afirmó que, sin lugar a dudas, la
medida de protección inserta  en el numeral trigésimo de la sentencia se
encaminaba a fundar una política de reubicación ocupacional preferencial, que
no siendo obligatoria[23],
garantizara la estabilidad laboral, pero esto única y exclusivamente respecto de
ese específico grupo de extrabajadores amparados por el retén social, “en
aras     de salvaguardar la prevalencia de los derechos de los niños y el grupo
familiar al que pertenecen”[24].
8.2.3. De otro lado, apuntó que las demandas
entabladas desconocían               la subsidiariedad e inmediatez
exigidos como requisitos formales de procedibilidad de la acción de tutela. El
primero, a fuerza de que emergen en el ordenamiento jurídico colombiano otros
medios de defensa judicial adecuados para controvertir aspectos litigiosos provenidos
de relaciones laborales ya concluidas en las que, de cualquier modo, no logró
demostrarse la ocurrencia de perjuicios de carácter grave e irreparable[25].
Y el segundo de ellos porque han transcurrido más de 8 años desde que desapareció
la Empresa Nacional    de Telecomunicaciones -TELECOM- sin la expresión válida
de un motivo que permita comprender ahora el ejercicio inoportuno y
excesivamente tardío del recurso de amparo para interpelar al Patrimonio
Autónomo de Remanentes   por la aparente insatisfacción en el goce de ciertos derechos
que se vieron comprometidos al momento de su extinción definitiva[26].
8.2.4. Finalmente, después de resaltar que la
supresión de cargos y cesación   de relaciones laborales se debió por completo
a la terminación de la existencia jurídica de la Empresa Nacional de
Telecomunicaciones -TELECOM-, hizo hincapié en que a los peticionarios se les
liquidaron y pagaron en su integridad los salarios y prestaciones sociales tan
pronto como fueron desvinculados, además de la indemnización pecuniaria estipulada
en la Convención Colectiva de Trabajo por concepto de servicios prestados.
Remarcó en el caso de la señora Pilar del Carmen
Robayo Bello que en             la actualidad aparece activa en el Sistema de
Seguridad Social en Salud (Sánitas EPS), Pensiones (Colpensiones) y Riesgos
Profesionales (Positiva Seguros) como cotizante principal desde el año
2004, probablemente a raíz    de una nueva relación de trabajo. Aunado a esto, arguyó
que no se había arrimado al expediente prueba siquiera sumaria que exhibiera a
ciencia cierta el grado o tipo de discapacidad que alegaba padecer, dado que “solo
se observa en el plenario una copia expedida por la asociación de madres cabeza
de familia de Colombia que no es suficiente como prueba de la condición que
aspira a proteger”[27].
Mientras que, de cara al proceso del señor Fernán González Guevara, se limitó a
expresar que se encontraba afiliado al régimen contributivo en Salud y Pensiones,
señal irrefutable, en su opinión, “si no de su capacidad laboral, por lo
menos sí económica”[28].
II.      DECISIONES JUDICIALES QUE SE
REVISAN
Como atrás se dejó indicado, la Sala de Revisión habrá
de revelar significativas diferencias descubiertas entre los asuntos que se
examinan, cuando quiera que ello fuere indispensable para distinguir el
conjunto de problemáticas que se someterá a su escrutinio. Por manera que, en
atención a que las decisiones judiciales adoptadas en las instancias no
concuerdan en la mayoría de sus planteamientos ni consideraciones, pasará a
efectuarse una breve descripción por separado de aquellas.
1.      Expediente
T-4.899.342
1.1.   Sentencia
de primera instancia
1.1.1.
En providencia del 13 de enero de 2015, el Juzgado Cuarto de Ejecución de Penas
y Medidas de Seguridad de Bogotá denegó la acción de amparo constitucional por
reputarla improcedente, tras advertir que su gestora pretendía el cumplimiento
de un fallo de unificación de tutela sin haber acudido preliminarmente a los instrumentos
normativos dispuestos para lograr su cabal observancia.
1.1.2.
Siendo así las cosas, señaló que bastaba con presentar una solicitud en ese
sentido ante el operador jurídico de primera instancia al que le incumbió dicho
litigio, en consonancia con las voces de los artículos 23 y 27 del Decreto 2591
de 1991“Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en
el artículo 86 de la Constitución Política”.
1.1.3. En su opinión, todavía
podían utilizarse múltiples herramientas jurisdiccionales o administrativas
dirigidas a “acreditar que cumple con los requisitos establecidos en la
providencia desacatada para ser reconocida dentro del retén social” y,
dicho sea de paso, “discutir con mayor amplitud los pormenores derivados de la
relación laboral que aconteció con la empresa liquidada”, sobre todo debido
a que no se vislumbra un daño o menoscabo que amerite conferir una protección transitoria.
1.1.4. En consecuencia,
expresó que era preciso que se agotara correctamente el trámite de los
procedimientos legales establecidos a fin de privilegiar la índole preferente
de éstos frente a la aptitud supletiva del recurso tuitivo de los derechos
fundamentales.
1.2.   Impugnación
La señora Pilar del
Carmen Robayo Bello impugnó la decisión de primera instancia, pero sin
sustentar las precisas razones de su inconformidad.
1.3.   Sentencia
de segunda instancia
1.3.1.
El Tribunal Superior de Bogotá -Sala Penal-, mediante sentencia del 20 de
febrero de 2015, resolvió confirmar el pronunciamiento adoptado por el      a-quo
al percatarse de que la actora no podía verse favorecida con el plan       de
reubicación laboral ordenado en la Sentencia SU-377 de 2014, en la medida en
que no goza de la condición de madre cabeza de familia ni puede acreditarla con
un escueto certificado de su pertenencia a una asociación o a través de      la
acción de tutela en la que se dispuso su reintegro en el año 2005, ya que allí lo
que se tuvo en cuenta, a decir verdad, fue su limitación física, mental, visual
o auditiva.
1.3.2.
Asimismo, a juicio de la colegiatura, tampoco aparece probado que “a otras
personas, en circunstancias parecidas a la tutelante, esto es, con alguna
discapacidad, se les haya incluido en el esquema de reubicación establecido”,
tornándose ilusoria la presencia “de un criterio comparativo frente al cual
formalizar un juicio de igualdad en el que se constate un trato discriminatorio”.
Referente de valor imprescindible, de suyo, para superar la exigua tesis atinente
a recibir protección por la mera pertenencia a un grupo amparado por la
normatividad del retén social, “cuando la sentencia fue expresa en la orden
emitida que solo cobijó a uno de esos grupos, con fundamentos que de ninguna
manera pueden ser cuestionados en esta instancia”.
1.3.3.
Por último, adujo que la actora tenía a su alcance la totalidad de recursos
judiciales ordinarios para hacer valer su derecho al trabajo, en definitiva
porque no había conseguido mostrar que se enfrentaba a una situación límite que
habilitara la procedencia transitoria del mecanismo estatuido en el artículo 86
de la Carta Política, “pues, de acuerdo con el reporte suministrado por el
PAR, se sabe que la interesada, al parecer, posee un vínculo laboral, toda vez
que figura como cotizante activa y afiliada al sistema de salud, lo que
desdibuja la urgencia de su reclamo”.
2.      Expediente
T-4.899.481
2.1.   Sentencia
de primera instancia
2.1.1.
Es de resaltar que el señor Fernán González Guevara fue citado previamente por
el Juzgado Cuarto Penal del Circuito Especializado de Bogotá para que rindiera
declaración, bajo la gravedad de juramento, sobre los hechos descritos en la
demanda de tutela a fin de esclarecer los móviles que suscitaron su
interposición. Así, el 5 de enero de 2015, encontrándose en dicho despacho
judicial, puso de presente “que
era una persona con limitación auditiva (hipoacusia y tinnitus) que había prestado
sus servicios a Telecom en el área de informática y que a pesar de su
desvinculación inicial fue reintegrado gracias a los efectos de la Sentencia
T-726 de 2005”. Del mismo
modo, explicó que “el dinero que recibió por concepto de la indemnización
por despido lo invirtió en una casa de cuyo alquiler recibe los ingresos con
los que cuenta para su sostenimiento”[29].
2.1.2.
Una vez culminada dicha diligencia, el Juzgado Cuarto Penal del Circuito
Especializado de Bogotá, por obra de sentencia del 5 de enero           de
2015, resolvió proteger el derecho fundamental a la igualdad del accionante
y, consecuentemente con ello, ordenó al Patrimonio Autónomo de Remanentes de la
Empresa Nacional de Telecomunicaciones -PAR TELECOM- incluirlo en el plan de
reubicación laboral a fin de otorgarle, en el plazo máximo de un año, una
prerrogativa preferencial de ingreso a un empleo parecido al que mantenía en la
empresa clausurada.
2.1.3.
A manera de precisión inicial, expuso que
la Sentencia SU-377 de 2014 nunca ha dejado de estar en firme, pues ninguno de
los trámites incidentales propuestos en su contra posee la virtualidad de
interrumpir, suspender o diferir sus efectos. Tanto es así que el propio
Patrimonio Autónomo de Remanentes contradice su estrategia de defensa, ya que “lo
primero que se avizora en su página web oficial es un anuncio en el que se
informa a los beneficiarios de la providencia la obligación de diligenciar un
formato de actualización de datos, comprendiéndose que se está dando
cumplimiento a la decisión, que hoy por hoy refuta no ha cobrado ejecutoria”[30].
2.1.4.
Esclarecida esa inquietud, se anticipó a señalar que en el fallo invocado en la
acción de tutela no se defendieron los derechos fundamentales de extrabajadores
de Telecom adscritos al retén social con motivo de sus limitaciones físicas,
mentales, visuales o auditivas, ya que ninguno de los casos allí analizados
versaba sobre personas discapacitadas, pero que esto “no presupone su
exclusión de las consideraciones del mismo; por el contrario, [tales personas]
requieren de igual amparo como sujetos de especial protección constitucional
que son”.
2.1.5.
Así entonces, dando por descontado aspectos tales como legitimación  por activa
y pasiva[31],
competencia territorial[32],
cosa juzgada[33],
subsidiariedad[34]
e inmediatez[35],
el juez resaltó que se había desconocido abiertamente la calidad de sujeto de
especial protección constitucional del actor al no garantizársele un plan de
reubicación laboral como corolario de la liquidación de la Empresa Nacional de
Telecomunicaciones, estimándose conveniente, entonces, “hacer extensivos los
efectos de la sentencia de unificación para materializar el derecho a la
igualdad frente a los demás miembros del retén social que estuvieron vinculados
a la empresa”.
2.2.   Impugnación
La
apoderada general del Patrimonio Autónomo de Remanentes recurrió el anterior
fallo apoyándose, básicamente, en todo lo apuntado en la contestación de la
demanda e insistiendo en la ausencia de afectación de los derechos a la
igualdad y al trabajo, “en tanto que así como descuellan serias dificultades
de forma por cuenta del desconocimiento de los principios de subsidiariedad   e
inmediatez, existe una problemática particular de fondo que está relacionada
con el incumplimiento de los requisitos exigidos a madres y padres cabeza de
familia” que, en últimas, acarrea su inexorable revocatoria.
2.3.   Sentencia de segunda instancia
2.3.1. Por medio de providencia fechada el 25 de
febrero de 2015, el Tribunal Superior de Bogotá -Sala Penal- revocó la protección
brindada en un comienzo y, en su lugar, desestimó la acción de tutela en
comento tras constatar que las personas discapacitadas incluidas en el retén
social no fueron reconocidas como destinatarias directas de las gestiones de
reubicación y traslado ordenadas en la Sentencia SU-377 de 2014 para quienes,
por el contrario, tuviesen la condición de madres y padres cabeza de familia.
2.3.2. De manera que, en su consideración, si la Corte
Constitucional no hizo expresa referencia a los trabajadores de la Empresa
Nacional de Telecomunicaciones -TELECOM- con limitaciones físicas, mentales,
visuales o auditivas, entre los que se encuentra el actor, “resulta impensable
amplificar los efectos de dicha decisión judicial o envolver en ella a sujetos no
contemplados expresamente”.
III.    CONSIDERACIONES
1.      Competencia
Es competente esta Sala de la Corte
Constitucional para revisar las decisiones proferidas dentro de las acciones de
tutela de la referencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86
y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, en concordancia con los
artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y en cumplimiento del Auto del 13
de mayo de 2015, proferido por la Sala de Selección de Tutelas Número Cinco de esta
Corporación.
2.      Procedibilidad de las acciones de
tutela presentadas
2.1.   Legitimación en la causa por activa
y por pasiva
2.1.1. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86
de la Carta Política           de 1991, la acción de tutela es un instrumento
de defensa judicial al que puede acudir cualquier persona para reclamar la
protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que éstos
resulten vulnerados o amenazados como consecuencia de las acciones u omisiones de
las autoridades públicas y, excepcionalmente, de los particulares, en aquellos
eventos previstos en la ley[36].
2.1.2. En desarrollo del citado mandato, el artículo
10 del Decreto 2591 de 1991[37]
definió los titulares de la acción de tutela[38],
quienes podrán impetrar el amparo constitucional (i) bien sea en forma
directa, (ii) por intermedio de un representante legal (caso de los
menores de edad, incapaces absolutos, interdictos o personas jurídicas), (iii)
mediante apoderado judicial (abogado titulado con poder especial o mandato general
respectivo), (iv) así como a través de agente oficioso (cuando el
titular del derecho no está en condiciones de promover su propia defensa). De
igual forma, estarán legitimados para ejercerla (v) tanto el Defensor
del Pueblo como los personeros municipales[39].
La disposición normativa es del siguiente tenor:
“ARTICULO 10. LEGITIMIDAD E INTERES. La acción de
tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona
vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por
sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos.
También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el
titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.
Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud.
También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los
personeros municipales”.
2.1.3. Como puede apreciarse, en los casos sub-exámine
los ciudadanos Pilar del Carmen Robayo Bello y Fernán González Guevara se
encuentran legitimados por activa para promover las acciones de tutela que
ahora ocupan la atención de la Sala de Revisión, visto que en ellas actúan
directamente en calidad de titulares de los derechos iusfundamentales
presuntamente quebrantados y con el propósito sustancial de que sea emitida una
decisión acerca del mérito de lo pedido y las razones de la oposición[40].
2.1.4. Por otra parte, en lo referido al extremo
procesal opuesto, es menester destacar que el Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Empresa Nacional
de Telecomunicaciones -PAR TELECOM- está legitimado en la causa          por
pasiva dentro de los mencionados procesos de naturaleza constitucional,
comoquiera que tiene la capacidad de afrontar, por conducto de una entidad
fiduciaria, “las relaciones jurídicas que demanda el cumplimiento de la
finalidad prevista por el constituyente”[41],
comprendiéndose, entre ellas, las que versan sobre prestaciones de orden
laboral, independientemente de que el reclamo respectivo estuviere o no en
curso al momento de la terminación definitiva del proceso liquidatorio.
2.1.5. De hecho, así lo precisó la Sala Plena de esta
Corporación en la Sentencia SU-377 de 2014[42],
uno de cuyos acápites se ofreció por entero          a despejar cualquier duda
respecto de la aptitud en general de los Patrimonios Autónomos de Remanentes
para ser parte dentro de un proceso judicial, especialmente en el marco de
acciones de tutela en las que, de ordinario, se le imputan cargas y
obligaciones que rebasan las inicialmente adquiridas mediante los contratos de fiducia
mercantil que dan lugar a su constitución[43].
2.1.6. En esa oportunidad, quedó en claro que a la figura
de la legitimación por pasiva en sede del recurso de amparo constitucional le
eran aplicables, mutatis mutandis, las normas dispuestas para los demás
procesos. De ahí que haya optado por traer a colación el artículo 44 del Código
de Procedimiento Civil en lo pertinente a la capacidad para ser parte y para
comparecer por sí mismo        a un proceso, a efecto de relievar que los
patrimonios autónomos carecían de ese atributo al no considerarse personas naturales
ni jurídicas, lo que ameritaba adentrarse en el análisis de algunas pautas fijadas
en la materia por la Sala      de Casación Civil de la Corte Suprema de
Justicia[44].
Así pues, valiéndose de una controversia ya zanjada por
la Corte Suprema, en sentencia del 3 de agosto de 2005, en la que se discutió la
falta de legitimación por pasiva de una entidad fiduciaria para responder por
la prórroga de un negocio jurídico que había celebrado como vocera del
patrimonio autónomo que administraba, esta Corporación encontró que allí se
había aceptado que los patrimonios autónomos tenían capacidad para ser partes
en un proceso judicial, dada la habitual suscripción de fiducias mercantiles para
la administración, enajenación y saneamiento de los activos no afectos al
servicio que tuvieran como vocación atender las obligaciones remanentes y
contingentes. Por manera que una lectura plausible de ese razonamiento a la luz
del artículo 228 Superior[45]
y en contraste con el carácter sumario, informal y de impulso oficioso que
gobierna el trámite de la acción de tutela[46],
daba a entender que cuando el demandado fuere un patrimonio autónomo, quien
fungía en calidad de tal era, en realidad, el ente fiduciario o administrador de
dicho patrimonio.
Y justamente, en el caso de la Empresa Nacional de
Telecomunicaciones,        la Sala Plena reparó en el hecho de que el
Patrimonio Autónomo de Remanentes se había creado gracias a un contrato de
fiducia mercantil firmado entre TELECOM en liquidación, quien obró como fideicomitente
por intermedio de su agente liquidador -Fiduciaria La Previsora S.A.- y el
Consorcio de Remanentes de la entidad que, a su vez, se constituyó                 en
fiduciario -Fiduagraria S.A. y Fiduciaria Popular S.A.-. Por eso, resultaba
perfectamente factible asumir “cuando en el proceso de tutela el PAR es
demandado, (…)  que se está instaurando una pretensión contra el Consorcio de
Remanentes de TELECOM, integrado por Fiduagraria S.A. y Fiduciaria Popular S.A.”[47].
2.1.7. Inclusive, si se tratara de cuestionar la
legitimidad por pasiva del mismo consorcio en sede de la acción de amparo,
ocurre que éste puede responder por obligaciones de la entidad fiduciante, aun
estando liquidada. Así lo recalcó      la Corte tras aludir a título
ilustrativo de lo precedente a la Sentencia T-798    de 2006[48], por vía
de la cual se sugirió examinar con rigurosidad no sólo el régimen aplicable a
la liquidación del ente, sino también las preceptivas relacionadas con el
procedimiento liquidatorio y de administración de remanentes, para así
determinar los lineamientos de constitución del patrimonio autónomo. Especial recomendación
que sirvió de argumento para que se procediera a verificar el contenido del
Decreto 4781 de 2005[49],
reglamentario, en parte, de la liquidación de la Empresa Nacional de
Telecomunicaciones, en el que logró establecerse, a partir de su artículo 3º,
que el contrato de fiducia mercantil celebrado para la administración y
enajenación de los bienes afectos al servicio a través del patrimonio autónomo
constituido para tal fin, tenía entre otros propósitos “la atención de las
obligaciones remanentes y contingentes, así como de los procesos judiciales o
reclamaciones en curso al momento      de la terminación del proceso
liquidatorio”[50].
Nótese, sin embargo, que ese escrutinio aislado implicaba
avalar la legitimación por pasiva del patrimonio autónomo de remanentes únicamente
respecto de las acciones de tutela promovidas contra Telecom en el transcurso
de su liquidación y, en todo caso, antes de que acaeciera su extinción definitiva.
Fue así como la Sala Plena puntualizó que el patrimonio autónomo de remanentes
debía declararse legitimado por pasiva hasta en aquellos eventos en que las
solicitudes de protección constitucional fueran presentadas por los extrabajadores
de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones con posterioridad a su desaparición,
al fin y al cabo porque ello comportaría el eventual reconocimiento de obligaciones
remanentes o contingentes que bien pueden ser reclamadas al amparo del derecho
de acceso efectivo a la administración de justicia. Sobre el particular, en la
providencia de unificación jurisprudencial se dijo lo siguiente:
“A juicio de esta Corte, el PAR debe
considerarse legitimado por pasiva incluso en estos últimos procesos de tutela,
en los cuales los ex trabajadores de TELECOM reclamen prestaciones de orden
laboral o pensional, en la medida en que ello sea preciso para establecer si
tiene para con estos obligaciones remanentes o contingentes. Incluso si un ex
trabajador de TELECOM no tenía procesos o reclamaciones en curso cuando se puso
fin al trámite liquidatorio de la compañía, el PAR está legitimado por pasiva
en los procesos de tutela que aquellos inicien, con el fin de determinar dentro
del proceso si le corresponde en esos casos atender -como lo dispone el Decreto
4781 de 2005- “las obligaciones remanentes y contingentes” de TELECOM. Al final
del proceso puede llegarse a la conclusión de que la obligación cuyo
cumplimiento se pretende no tiene el carácter de remanente o contingente, y en
esa hipótesis, si no hay otros elementos que conduzcan a una solución distinta,
se debe concluir que el PAR no está legitimado por pasiva. Pero si se estima
que sí es una obligación remanente o contingente, y están dadas las demás
condiciones para ello, es viable pronunciarse de fondo sobre la tutela.
Todo este punto debe, por cierto, leerse
como una solución que resulta obligada en parte por lo que dispone la
Constitución. Para la Carta no es indiferente que obligaciones contraídas por
entidades en liquidación se reclamen, por uno u otro motivo suficiente, sólo
después de que se ha terminado el proceso liquidatorio. La Constitución
establece de forma precisa el deber de garantizar la efectividad de los
principios y derechos contemplados en ella (CP art. 2), y de asegurar el acceso
a una administración de justicia efectiva (CP art. 229). Estas obligaciones,
que vinculan al juez constitucional, no se neutralizan ni dejan de ser
exigibles cuando los que se creen afectados por una entidad en liquidación
instauran sus acciones ante la justicia después de que esta se ha liquidado
definitivamente. Pueden hacerlo por diversos motivos, y algunos de ellos pueden
lógicamente estar justificados de manera suficiente. Las normas que regulan el
funcionamiento del PAR y le asignan deberes concretos deben interpretarse
en el sentido que mejor realicen los derechos de quienes por una u otra circunstancia
reclaman una protección por derechos supuestamente desconocidos por la entidad,
una vez liquidada.
2.1.8. En este orden de ideas, el que haya acciones de
tutela ejercidas después de finiquitado el proceso liquidatorio de la Empresa
Nacional de Telecomunicaciones -TELECOM-, no supone, automáticamente, que tenga
que ser declarada la falta de legitimación por pasiva del Patrimonio Autónomo
de Remanentes, en cuanto resulta constitucionalmente admisible que los extrabajadores
de la entidad mantengan la posibilidad de acudir en condiciones de igualdad ante
los jueces y tribunales de justicia para propugnar por la debida protección o
el restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta
sujeción a las formalidades previamente establecidas y a las garantías
sustanciales y procedimentales regladas en las leyes[51].
2.1.9. Por lo tanto, encontrándose adaptada la hipótesis
de reclamación prestacional hecha por fuera del término en que se efectuó el
proceso liquidatorio de Telecom a los casos de los señores Pilar del Carmen
Robayo Bello y Fernán González Guevara, la Sala de Revisión ratifica la
legitimación por pasiva del Patrimonio Autónomo de Remanentes demandado por
cuenta de su calidad de administrador de los bienes fideicomitidos dentro del
negocio fiduciario y comoquiera que se le endilga la violación de los derechos
fundamentales en discusión[52].
2.2.   Verificación del presupuesto de inmediatez
2.2.1. El artículo 86 constitucional faculta a cualquier
persona para reclamar ante los jueces “en todo momento y lugar”,
mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe
a su nombre, la protección de sus derechos fundamentales, disposición reiterada
en el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991 que da cuenta, en principio, de la inexistencia
de un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de tutela en
virtud del paso del tiempo[53].
2.2.2. Empero, suficiente se ha discurrido en la doctrina
elaborada por la Corte acerca de la necesidad de exigir que la interposición de
la tutela se acometa dentro de un plazo justo, oportuno y razonable, luego de sobrevenidos
los acontecimientos que motivan la afectación o amenaza de los derechos,            en
aplicación de lo que ha sido llamado el principio de inmediatez[54].
2.2.3. Asimilado en la jurisprudencia constitucional como
uno de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, esta Corporación
ha puesto de presente que el mismo está perfectamente anudado al objetivo que
la Carta Política le atribuye al mecanismo de amparo de brindar una protección
inmediata,           de manera
que cuando ello ya no sea posible por inactividad injustificada del interesado,
se cierra esa vía excepcional y es preciso acudir a las instancias ordinarias
para dirimir un asunto que, debido a esa inactividad, se ve desprovisto de la
urgencia implícita en el trámite breve y sumario que encarna la acción de
tutela.
Operar sobre esa lógica implica aceptar que la correspondencia
que debe haber entre la solicitud protectiva de garantías iusfundamentales y el
supuesto vulnerador de éstas, tiene como finalidad “evitar que este
mecanismo de defensa judicial se emplee como herramienta que premia la desidia,
negligencia o indiferencia de los actores, o se convierta en un factor               de
inseguridad jurídica”[55].
Cuestión que, sin embargo, ha dicho la Corte, debe evaluarse atendiendo las
especificidades de cada asunto en concreto                  y de conformidad
con los criterios de razonabilidad y
proporcionalidad[56].
2.2.4. Bajo este panorama, la Sala no tendría
alternativa distinta a calificar como acertada la defensa esgrimida por el
patrimonio autónomo de remanentes encausado y, en ese sentido, a declarar la
improcedencia de las acciones de tutela por el desconocimiento del principio de
inmediatez, si llegase a admitir que el plazo razonable en los asuntos
que revisa ha de sujetarse al preciso momento en que desapareció la entidad
objeto del proceso de liquidación. Evidentemente, ésta se extinguió de manera definitiva
el 31 de enero de 2006 y los actores resolvieron formular los recursos de
amparo entre el 19 y el 26      de diciembre de 2014, intervalo de un poco más
de ocho años que, aparte de plantear serias dudas sobre la necesidad de una
protección con carácter urgente, supone una excesiva flexibilización del requisito
de procedencia que viene analizándose a partir de la sola circunstancia de
debilidad de los reclamantes,   lo que termina resultando, a todas luces,
desproporcionado y lesivo de los principios de cosa juzgada, seguridad jurídica
y confianza legítima.
2.2.5. No obstante lo anterior, en este punto conviene
advertir, como ya se hizo en el acápite respectivo, que aunque las solicitudes
de protección fueron promovidas con posterioridad a la desaparición del
ordenamiento jurídico de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -TELECOM-,
su razón de ser,        en realidad, está íntimamente ligada a la expedición de
la Sentencia SU-377 de 2014, particularmente tratándose de la orden contenida en
el numeral trigésimo que apareja la adopción de un plan de reubicación para madres
y padres cabeza de familia que fueron desvinculados de la entidad, en
reconocimiento del derecho que les asiste de ser protegidos y de recibir un trato
especial por parte de las autoridades públicas.
En efecto, la petitoria en común en los casos de Pilar
del Carmen Robayo Bello y Fernán González Guevara gravita en torno a la
posibilidad de que se extienda en su favor dicha protección al haber laborado
para la misma empresa en condición de personas con limitaciones físicas,
mentales, visuales o auditivas, bajo la premisa de encontrarse en un mismo
plano de protección laboral. Interpelación, por lo demás, legítima, si se toma en cuenta que hasta
entonces la Corte Constitucional había desarrollado una única línea
interpretativa con alcance general que se mantenía invariable en la
jurisprudencia y que tenía que ver con el horizonte temporal de protección que
se desprendía de la figura del retén social, definido por la terminación de la
existencia jurídica del ente[57].
2.2.6. De esta manera, la expedición de aquel fallo de
unificación jurisprudencial se perfila como un hecho nuevo justificante,
en principio, de la interposición de las acciones de tutela acabadas de reseñar,
cuyos principales planteamientos están cimentados en el criterio de que la
estabilidad laboral reforzada no se encuentra condicionada necesariamente a la
clausura del proceso liquidatorio de la entidad, sino que, por el contrario, abarca
diversas tipologías de protección ulteriores. Consideración que permitiría
admitir que el citado pronunciamiento habilita para fundar nuevas solicitudes
de amparo de los derechos a la igualdad y al trabajo como expresión autónoma de
una afectación actual de tales garantías, en la medida en que subsiste una
oposición objetiva entre el proceder del patrimonio autónomo de remanentes y la
propia Constitución Política, habida cuenta del no reconocimiento de gestiones
de reubicación y traslado para personas discapacitadas, a quienes el Estado
debe brindar un trato igualmente especial mediante acciones afirmativas
o de diferenciación positiva que eliminen o reduzcan las desigualdades de tipo
social, cultural o económico que las afectan y que impiden su plena
participación e integración a la sociedad, para poder así ejercer sus derechos
y responder por sus obligaciones.
Así lo ha aceptado excepcionalmente la Corte en casos
en que está de por medio la emisión de providencias de constitucionalidad
abstracta con efectos erga omnes y de constitucionalidad concreta con
propósitos de unificación jurisprudencial, susceptibles de ser valoradas
por el juez de tutela como presupuestos fácticos nuevos que abrigan múltiples pretensiones
adicionales, diferentes en principio de aquellas que
pudiesen haber surgido en el pasado y justiciables, ahora, a través del
mecanismo tuitivo de los derechos fundamentales[58].
Conforme con tal entendimiento, entonces, debe declararse
que la vulneración se predica, no ya de lo acontecido en el trámite liquidatorio
de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -TELECOM-, sino del hecho de que se
produjo un desarrollo dogmático en la jurisprudencia constitucional que supuso
el cambio de los lineamientos trazados en relación con el contexto jurídico de
su extinción, la asunción de obligaciones por parte del patrimonio autónomo  de
remanentes constituido, el marco legal de desvinculación de los trabajadores amparados
por el retén social y el contenido de la protección especial de la que son
destinatarios los padres y madres cabeza de familia que laboraron para la
empresa, consistente en la adopción de políticas de reubicación ocupacional que
contribuyan a la protección de la familia y de sus integrantes.
2.2.7. En consecuencia, para la Sala de Revisión el plazo
razonable que correspondería observar en cada uno de los procesos que aquí
se estudian habría de contarse desde el momento mismo en que se originó el
fundamento normativo para demandar[59],
lo que implica tomar como referencia la fecha de expedición de la Sentencia de
Unificación SU-377, esto es, el 12 de junio       de 2014. Lo anterior, sin
perjuicio de anotar que para el mes de septiembre de ese mismo año aún no se
había notificado formalmente a las partes sobre el contenido de dicho fallo[60], motivo que lleva a
que la presentación de las acciones de tutela por parte de los actores, entre
el 19 y 26 de diciembre de 2014, se juzgue oportuna.
2.3.   Verificación del presupuesto de
subsidiariedad
2.3.1. Otro de los alegatos propuestos por el
Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -TELECOM-
que está pendiente de evaluación y que, muy seguramente, de ser avalado en esta
instancia daría al traste con las acciones de tutela formuladas, alude a la
disponibilidad de herramientas legales en el sistema jurisdiccional para
dirimir pleitos que emanan de relaciones laborales celebradas con entidades públicas
que fueron liquidadas y cuyas obligaciones remanentes están en tránsito          de
cancelación.
2.3.2. Pues bien, para esta Sala dicho reparo no tiene
cabida, toda vez que, como se desprende de lo dicho en párrafos anteriores, las
solicitudes de amparo constitucional sub-exámine no tienen por objeto debatir
cuestiones relacionadas con los contratos de trabajo suscritos ni con los
pormenores del trámite liquidatorio propiamente dicho, sino más bien advertir sobre
la falta                de protección especial de las personas con limitaciones
físicas, mentales, visuales o auditivas que laboraron al servicio de la empresa
y que, al igual que madres y padres cabeza de familia que sí resultaron beneficiados
con la Sentencia SU-377 de 2014, hicieron parte del retén social. Por eso, es con
base en este enfoque que habrá de adelantarse el estudio atinente al requisito de
subsidiariedad.
2.3.3. Para comenzar, interesa dejar por sentado que,
desde sus albores, la jurisprudencia de esta Corporación ha concebido a la
acción de tutela como    un
instrumento de defensa judicial para la efectiva salvaguarda de los derechos
fundamentales al que la propia Carta Política de 1991 asignó una naturaleza residual
y subsidiaria[61].
Nota característica en virtud de la cual no puede admitírsele como un mecanismo
alternativo, adicional o complementario de los previstos en la ley para
garantizar los derechos de las personas, pues con ella  no se pretende
sustituir los procesos ordinarios o especiales y mucho menos aún, desconocer
las acciones y recursos judiciales inherentes a los mismos para controvertir
las decisiones que se profieran.
Y es que esa condición supletiva, expresamente atribuida
por el artículo 86 Superior, ha enfatizado la Corte, a más de reconocer la
naturaleza preferente  de los diversos mecanismos judiciales establecidos por
la ley[62],
convirtiéndose en la regla general de resolución de los conflictos jurídicos
relacionados con derechos fundamentales, impone la comprensión de que el
ejercicio del recurso de amparo constitucional sólo es procedente de manera
excepcional, esto es, cuando no existan otros medios de protección a los que se
pueda acudir, o aun existiendo éstos, se promueva para precaver la ocurrencia
de un perjuicio irremediable o se acredite la ineficacia de aquellos en
relación con el caso concreto.
Esta última aproximación tiene pleno respaldo en el
artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, el cual, al referirse a las causales de
improcedencia de la acción de tutela, puntualiza claramente que la existencia
de otros medios de defensa judicial tendrá que ser apreciada en concreto,
atendiendo al grado de eficiencia y efectividad material -y no meramente
formal- del mecanismo para encarar  las específicas circunstancias en que se
encuentre el solicitante al momento de impetrar la protección del derecho
presuntamente conculcado[63].
De cualquier modo, siempre que el recurso de amparo
sea activado por sujetos que requieren de especial protección constitucional,
como ocurre en el caso    de niñas, niños, adolescentes, mujeres embarazadas, desplazados,
personas de avanzada edad o en situación de discapacidad, el test de
procedibilidad se torna menos estricto, justamente en atención al estado de
debilidad manifiesta que afrontan y por virtud del trato especial que la propia
Carta Política dispone en su favor. Lo que significa que el análisis del caso
concreto debe ser más amplio y comprensivo, aunque sin dejar por ello de ser riguroso[64].
2.3.4. Siguiendo las precisiones que anteceden, y a
pesar de que podría aducirse que, debido al viraje en los parámetros
jurídico-conceptuales que definen los contornos de la estabilidad laboral
reforzada en procesos de renovación          de la administración pública, los
interesados hubieren tenido que impulsar por adelantado sendos procesos ante
instancias ordinarias laborales para obtener allí el reconocimiento de su
derecho al trabajo, su estrecha conexión con la garantía de igualdad, reclamada
sobre la base de un presunto déficit protectivo en el que incurre el Estado
frente a sujetos en condición de discapacidad, hace que sea inadecuada esa
vertiente procesal para articular una respuesta que permita la protección
integral y efectiva de las prerrogativas invocadas. Esto último, no solo por cuanto
es innegable que aquellas se sustentan en estrictas consideraciones iusfundamentales,
sino además porque su complejidad             y relevancia, desde el punto de
vista constitucional, admite que los asuntos en revisión sean resueltos directamente
por el juez de tutela.
2.3.5. Satisfecho en los referidos términos el análisis
del presupuesto               de subsidiariedad, pasará a formularse la
problemática jurídica en el interés de identificar la temática que será
ofrecida para solventar la discusión materia    del presente pronunciamiento.
3.      Formulación del problema jurídico
3.1. Corresponde ahora a la Sala de
Revisión centrar su estudio en el problema jurídico que subyace a las
demandas presentadas, el cual puede expresarse a través del siguiente
cuestionamiento: ¿quebranta el Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Empresa
Nacional de Telecomunicaciones -PAR TELECOM- los derechos fundamentales a la
igualdad y al trabajo de Pilar    del Carmen Robayo Bello y Fernán González
Guevara, quienes con limitaciones físicas, mentales, visuales o auditivas laboraron
para la entidad hasta su cierre definitivo amparados por el retén social, al no
dar aplicación extensiva o analógica del plan de reubicación ordenado en el
numeral trigésimo de la Sentencia SU-377 de 2014, por estar dirigido exclusivamente
a favorecer a madres y padres cabeza de familia que estuvieron vinculados al extinto
ente?
3.2. Para ahondar en el escenario
constitucional específico recién esbozado, se repasará a fondo el ámbito
material y temporal que la ley y la jurisprudencia le han reconocido al retén
social en procesos de liquidación de entidades públicas, así como el contenido de
la parte motiva de la Sentencia SU-377 de 2014, particularmente en lo que
concierne al marco jurídico que fue desarrollado sobre la desvinculación de
trabajadores de TELECOM amparados por dicha figura.
3.3. Con todo, antes de contrastar las sub-reglas
allí previstas con los hechos materiales de los asuntos que se revisan, resta efectuar
unas breves precisiones sobre la firmeza del referido pronunciamiento de
unificación jurisprudencial que será estudiado, ya que algunas de las
aproximaciones argumentativas ínsitas en la réplica del ente demandado gravitó
en torno a la inaplicabilidad del fallo por falta de ejecutoria.
4.      La firmeza o aplicabilidad de la
Sentencia SU-377 de 2014
4.1. El Patrimonio Autónomo de Remanentes
de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -PAR TELECOM-, como parte de su
estrategia               de defensa, alegó en términos generales la
imposibilidad de que sean admitidas acciones de tutela para reclamar el
cumplimiento de las órdenes dictadas en la Sentencia SU-377 de 2014, ya que, en
su criterio, dicha providencia judicial no puede ser utilizada aún como
fundamento normativo al no encontrarse ejecutoriada ni haber hecho tránsito a
cosa juzgada constitucional, dado que hasta el momento no se han resuelto en su
totalidad los incidentes de impacto fiscal y de nulidad, así como las
solicitudes de adición y aclaración interpuestas en su contra.
4.2. A este respecto, basta con destacar
que la Corte Constitucional ha sido clara y enfática en señalar que, por virtud
del carácter urgente que se le atribuye a la protección otorgada mediante sus
decisiones de amparo de derechos fundamentales, la presentación de solicitudes
de adición, aclaración o nulidad que se hagan en su contra no tienen la
virtualidad de suspender la ejecutoria de las sentencias que profiere luego de
su notificación, en resumidas cuentas, porque no están estructurados como recursos impugnativos contra
las mismas ni tienen la capacidad suficiente como para enervar la fuerza propia
que trae consigo el efecto de cosa juzgada constitucional[65]. De hecho, el
propio artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 impone el cumplimiento inmediato de
las decisiones judiciales.
4.3. Comoquiera que el juez de tutela
interviene para evitar una inminente violación a los derechos fundamentales de
los ciudadanos, es necesario que el procedimiento para resolver las pretensiones
sea expedito y sus decisiones cobren vigencia lo más pronto posible, pues lo contrario
sería tanto como desconocer su atributo como mecanismo urgente de protección y su
capacidad para precaver daños irreparables a los derechos fundamentales.
4.4. Si bien en la generalidad de los
procesos ordinarios es apenas lógico que se suspenda la ejecutoria de una
sentencia hasta tanto se resuelvan las solicitudes de adición, aclaración o
complementación presentadas contra ella, en las circunstancias especiales de un
trámite de tutela no es así, porque por mandato constitucional la defensa de los
derechos fundamentales es una misión imperiosa del Estado de Derecho, y
cualquier dilación que evite injustificadamente el goce efectivo de los mismos
debe ser inaplicada.
4.5. Finalmente, respecto de la presentación de un
incidente de impacto fiscal contra la Sentencia SU-377 de 2014, éste tampoco
puede obstaculizar o entorpecer la vigencia de las órdenes de amparo allí
contenidas, debido a la forzosa necesidad de proteger de manera inmediata los
derechos fundamentales. Recuérdese al efecto que el pleno de esta Corporación,
por medio de la Sentencia C-870 de 2014[66],
resolvió declarar inexequibles algunos apartes de la Ley 1695 de 2013[67] que establecían los
parámetros para dar lugar a dicho trámite incidental frente a sentencias de
tutela, al considerar que los procedimientos y recursos para la protección de
derechos fundamentales están sometidos a reserva de ley estatutaria[68]. Siendo así las cosas, toda solicitud que se
presente en este sentido, en busca de la modulación de los fallos
constitucionales de amparo, habrá de ser considerada improcedente.
4.6. Por todo lo anterior, no
existe duda alguna de que la Sentencia SU-377    de 2014 se encuentra en firme y,
en tal sentido, sus órdenes gozan de plena vigencia y tienen la virtualidad de
proyectar sus efectos sobre los asuntos que ocupan la atención de la Sala de
Revisión.
5.      El alcance general de la estabilidad laboral reforzada en
procesos de renovación y reestructuración de entidades de la administración
pública. Ámbito material y temporal de protección del retén social.
5.1. En virtud del mandato
constitucional contenido en el artículo 13 Superior[69] se ha establecido una protección
normativa especialísima para ciertos sujetos que, por su condición de
vulnerabilidad y debilidad manifiesta, merecen un trato diferenciado que obliga
al Estado a adoptar acciones afirmativas o de discriminación positiva.
5.2. Verbigracia, en casos de
renovación y reestructuración de entidades de la administración pública, el
legislador se dio a la tarea de establecer una política de protección a estos
sujetos otorgándoles estabilidad laboral reforzada para que puedan continuar en
sus empleos hasta que termine definitivamente el procedimiento liquidatorio respectivo,
siempre que se cumpla con las condiciones establecidas en las normas aplicables.
Esta medida se conoce como retén social, cuya génesis se remonta a la
Ley 790 de 2002[70],
mediante la cual se pretendió instaurar un mecanismo afirmativo de protección laboral
tendente a dar cumplimiento a la igualdad real y efectiva consagrada en la
Carta Política de 1991, específicamente en búsqueda de que en los trámites de
reforma institucional se confiriera una protección más intensa en materia de
permanencia y estabilidad en el empleo a ciertas categorías de personas, como
es el caso, por ejemplo, de las madres cabeza de familia sin alternativa
económica, personas con limitaciones físicas, mentales, visuales o auditivas y servidores
próximos a obtener su pensión o mejor llamados prepensionados[71].
Así lo dispuso expresamente el
artículo 12 de la mencionada preceptiva:
“ARTÍCULO 12. PROTECCIÓN ESPECIAL. De conformidad con la
reglamentación que establezca el Gobierno Nacional, no podrán ser retirados del
servicio en el desarrollo del Programa de Renovación de la Administración
Pública las madres cabeza de familia sin alternativa económica, las personas con
limitación física, mental, visual o auditiva, y los servidores que cumplan con       la
totalidad de los requisitos, edad y tiempo de servicio, para disfrutar de su
pensión de jubilación o de vejez en el término de tres (3) años contados a
partir de la promulgación de la presente ley”.[72]
5.3. Estos tres grupos
poblacionales, según ha dicho la Corte, se ubican jurídicamente en una misma posición,
comoquiera que todos son sujetos         de especial protección constitucional por
aplicación directa del artículo 13 de la Carta Política[73].
5.4. Inclusive, aunque la cláusula
de protección laboral reforzada que el legislador se sirvió dispensar a las personas
que se encontraban en las condiciones descritas en el artículo 12 de la Ley 790
de 2002 se circunscribió en su momento a aquellos trabajadores que,
eventualmente, pudieran verse afectados como consecuencia del desarrollo del
programa de renovación de la administración pública, la misma Corte
Constitucional se ha encargado de avanzar en la dirección de amplificar ese
tipo de protección a empleados         de entidades de todo orden, por tratarse
de un derecho de origen supralegal[74],
en la medida en que no solamente se desprende de manera directa del artículo 13
de la Constitución, en donde se impone el deber de velar por la garantía de
trato igual a grupos tradicionalmente discriminados y de proteger a las
personas en circunstancias de debilidad manifiesta, sino también de lo ordenado
en los artículos 42, 43, 44 y 48 Superiores, como resultado “de una
aplicación concreta de las aludidas garantías constitucionales que están
llamadas a producir sus efectos cuando quiera que el ejercicio de los derechos
fundamentales de estos sujetos de especial protección pueda llegar a verse
conculcado”[75].
En este sentido, entonces, la Corte
Constitucional ha considerado que la implementación material de este
tipo de medidas responde a la concreción      de imperativos constitucionales
que proceden de diferentes artículos de la Carta Política “y que constituyen
en sí mismos fines esenciales en el Estado Social de Derecho”[76].
5.5. Por lo que al ámbito temporal de
protección derivado del retén social se refiere, esta Corporación no ha
vacilado en precisar que aquel encuentra su horizonte en la terminación
definitiva de la existencia jurídica de la empresa    o en el momento en que
queda en firme el acta final de liquidación[77].
Lo anterior, en razón a que la protección de las personas beneficiarias del
retén social y la estabilidad laboral reforzada de la que son titulares no es
absoluta    y de ningún modo confiere una potestad iusfundamental a
conservar un empleo o a permanecer indefinidamente en el cargo ocupado, pues solo
puede extenderse mientras se mantenga vigente el proceso liquidatorio de la
entidad correspondiente y “una vez
culminado éste y extinguida jurídicamente la entidad o la empresa, la
protección ofrecida no encuentra fundamento             en derecho para ser
aplicada, dado que la persona jurídica que debe otorgarla dejó de existir”[78].
6.      La parte motiva de la Sentencia SU-377 de 2014 frente al
marco jurídico de desvinculación de los trabajadores de la extinta Empresa
Nacional de Telecomunicaciones -TELECOM- que hicieron parte del retén social.
6.1. No
obstante hallarse afianzada la precitada línea jurisprudencial sobre los
márgenes de protección ofrecidos por el retén social en las distintas
Salas       de Revisión de la Corte Constitucional, en la Sentencia SU-377 de
2014 se unificaron los criterios de procedencia formal y material que deben
tener en cuenta los jueces de tutela al conocer de acciones constitucionales de
amparo en las que se ponga de presente la vulneración o amenaza de derechos
fundamentales producida en el desarrollo de trámites de liquidación de entidades
públicas.
6.2. En esa ocasión,
fueron 609 exempleados de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -TELECOM-
quienes entablaron múltiples acciones        de tutela contra el Patrimonio
Autónomo de Remanentes de dicha entidad para reclamar la inmediata protección
de sus derechos, intereses y garantías            de raigambre fundamental. Los
expedientes se clasificaron conforme con el tema central comprometido, así: en
primer lugar, se reunieron un conjunto de demandas en las que se planteaban problemáticas
relacionadas con el plan      de pensión anticipada propuesto por la empresa a
sus trabajadores; en segundo término, se juntó otro abanico de acciones de
tutela en las que se reclamaba     el desconocimiento de las garantías propias
del fuero sindical que ostentaban; y finalmente, en tercer y último lugar, se
recopiló un pequeño grupo de recursos de amparo cuyos promotores pidieron ser protegidos
en sus derechos como sujetos de especial protección constitucional, al no
habérseles reconocido ni garantizado el retén social.
Esta última
reclamación, tal y como se advirtió en el propio texto de                la
sentencia, provenía específicamente de dos subgrupos: madres y padres cabeza
de familia sin alternativa económica, por una parte, y servidores
próximos a pensionarse, de otra.
6.3 En esa
medida, por interesar directamente a esta causa, la Sala de Revisión se
concentrará en repasar la parte motiva de la SU-377 de 2014, únicamente   en
cuanto se refiere a los trabajadores de la entidad allí accionada que fueron
desvinculados sin que se observara la garantía de estabilidad laboral reforzada
derivada del denominado retén social.
6.3.1. Así, después
de dar cuenta del contexto fáctico y jurídico de la liquidación de la Empresa
Nacional de Telecomunicaciones -TELECOM-, junto a la asunción de obligaciones y
derechos por parte del Patrimonio Autónomo de Remanentes, en aquella sentencia la
Corte hizo un estudio del marco legal aplicable a la desvinculación de
trabajadores amparados por el retén social, en donde empezó por ratificar que
dicha figura aparecía regulada en la Ley 790 de 2002 e incluía una protección
especial de tipo laboral durante el desarrollo de programas de renovación de la
administración pública que impide, en principio, retirar del servicio a tres
clases de empleados, a saber:   “i) madres cabeza de familia sin alternativa
económica, ii) personas con limitación física, mental, visual o auditiva y iii)
servidores que cumplan con la totalidad de los requisitos, edad y tiempo de
servicio, para disfrutar de su pensión de jubilación o de vejez en el término de
tres (3) años contados            a partir de la promulgación de la presente
ley”.
6.3.1.1. En cuanto
al primero de los grupos aclaró, preliminarmente, que a pesar de que el tenor
literal del artículo 12 de la Ley 790 de 2002 no incluía expresamente a padres
cabeza de familia, a través de las Sentencias C-1039    de 2003[1]
y C-044 de 2004[1] podía llegar a
entenderse que la protección especial ofrecida a las madres cabeza de familia
sin alternativa económica también se extendía a los padres que estuvieran en
idéntica situación.
6.3.1.2. Frente
al segundo grupo reconoció que las personas con limitación física, mental,
visual o auditiva, como categoría acogida por el retén social, eran todas
aquellas que tenían “comprometida de manera irreversible la función de un
órgano, afectada su actividad y se encontraban en desventaja   en sus
interacciones con el entorno laboral, social y cultural”[79], situación
que, precisamente, las ponía en circunstancias de debilidad manifiesta y les
daba derecho a contar con una política de previsión e integración social.
De ahí que, por
ejemplo, en procesos de reestructuración y reforma institucional los
trabajadores con discapacidad o que padezcan una seria y ostensible disminución
de su salud, tengan derecho a conservar su empleo         -o a ser reubicados
de acuerdo con la prescripción del médico tratante- hasta   el último acto de liquidación
de la entidad, previa acreditación de la grave        y ostensible disminución
de su salud y la respectiva comunicación al empleador sobre su estado. Una protección
especial que, según podía evidenciarse a lo largo de extensa y reiterada
jurisprudencia constitucional sobre el tema,          no supone ni el
desconocimiento del derecho a la igualdad de quienes no tienen ese tipo de
limitaciones ni de su derecho al trabajo, así como tampoco irrespeta los fines esenciales
del Estado ni la consagración del principio de la eficiencia que rige la
función pública.
Lo anterior, según
se justificó en la sentencia comentada, habida cuenta de que el propio
legislador fue quien quiso proteger a estas personas como parte        de un
valioso desarrollo del derecho constitucional a recibir un trato especial,
a configurar un orden justo y de asegurarles, a los sujetos que se encuentren en
circunstancias de debilidad manifiesta, un trabajo digno.
6.3.1.3. Por
último, frente al grupo de prepensionados recordó en aquel entonces que, de
acuerdo con la formulación inicial de la Ley 790 de 2002, ellos eran los únicos
que, en el término de tres años, contados a partir de su promulgación, cumplían
con la totalidad de los requisitos de edad y tiempo de servicios para disfrutar
de la pensión de jubilación o vejez. Esto significaba  que
tal criterio era aplicable solo a quienes al 27 de diciembre de 2005 reunían
los requisitos para pensionarse por vejez o jubilación.
Sin embargo, sobre este punto
sostuvo la Sala Plena que se había producido una evolución jurisprudencial en
la Sentencia SU-897 de 2012, al haberse indicado allí que también tenían
derecho al retén social los prepensionados que, al cabo de tres años, contados “desde
el momento en que se determine la efectiva y real supresión del cargo”, cumplieran la totalidad de requisitos necesarios
para adquirir el derecho a una pensión de vejez o de jubilación.
6.4. Ahora
bien, con las claridades que fueron plasmadas, la Sala Plena optó por introducir el tema
de la duración en el tiempo del retén social para relievar la particular
circunstancia de que, aun cuando fuera cierto que las personas cobijadas por
esta figura no tenían derecho a una estabilidad laboral reforzada extendida más
allá de la culminación del procedimiento liquidatorio, también lo era que dicha
institución permitía acoger diferentes tipologías de protección que trascendían
la extinción o desaparición jurídica del ente.
6.4.1. En
ese orden de ideas, adujo que los prepensionados mantenían el derecho, incluso
una vez liquidada la entidad, a que se continuaran efectuando sus aportes al
correspondiente régimen pensional mientras se cumplía el tiempo mínimo de
cotización requerido para acceder a la pensión de jubilación o de vejez. Las
madres y padres cabeza de familia, y las personas con limitación física,
mental, visual o auditiva, en cambio, solo abrigaban la posibilidad        de
recibir, como última alternativa de reparación del daño ocasionado con la
liquidación de la empresa, la indemnización prevista en el artículo 24
del Decreto 1615 de 2003.
6.4.2. Empero,
la propia Sala Plena advirtió en su pronunciamiento que la referida
indemnización, tal y como se aplicaba al día de hoy, era exactamente  la misma
que se le reconocía a los demás extrabajadores de la Empresa Nacional de
Telecomunicaciones -TELECOM-, por lo que su pago, tratándose de personas desvinculadas
que al mismo tiempo fuesen consideradas sujetos de especial protección
constitucional, “resultaba insuficiente, tanto por la ley como por la Carta
Política”. Razón por la que puso nuevamente el acento en las formas de
protección distintas a la estabilidad laboral reforzada que les asiste a los
sujetos amparados por el retén social, una vez se dieran                por
terminados sus contratos de trabajo como resultado de la supresión           de
la entidad. En el aludido fallo, se dijo sobre el particular lo siguiente:
“(…) En lo que respecta a los
prepensionados, además de la indemnización, la Constitución les reconoce el
derecho a la continuidad en la cotización para pensiones.[80]
En lo que atañe a las personas con limitaciones físicas, síquicas o
sensoriales, aparte de la indemnización, la Carta les reconoce su derecho a
gestiones para reubicación y traslado, y a políticas que les aseguren una
pensión adecuada.[81]
Las madres y padres cabeza de familia, que son o están al cuidado de sujetos de
especial protección, deben recibir también un trato especial (CP arts. 13, 43,
44, 46 y 47). Lo que debe resolver esta Sala es entonces en qué consiste esa
protección especial” (Subrayas y negrillas fuera de texto).
6.4.3. Esa protección
especial que debe conferirse, en el marco de un proceso de liquidación, se estipula
en la sentencia, aun cuando no comporta la potestad de conservar un empleo en
la entidad, sí debe representar mucho más que la mera indemnización legal prevista
para los casos de terminación unilateral del vínculo sin justa causa. Cuando
menos, tratándose de madres y padres cabeza de familia, debe consistir en el
derecho a ser beneficiario de una política de reubicación ocupacional que sea
diseñada antes de la finalización del trámite liquidatorio que, al paso que
les garantice ser apoyados y recibir protección reforzada en el empleo para su
adecuada y efectiva participación en la administración pública, beneficie
también a toda su familia e integrantes          y, simultáneamente, preserve los
derechos de otros sujetos de especial protección constitucional que, en
ocasiones, hacen parte de dicho núcleo como niños, personas de la tercera edad
e individuos que presentan disminuciones físicas, síquicas y sensoriales, a
quienes, por ende, debe prestarse una atención especializada.
6.4.4. Un deber ser
que, sin embargo, a juicio de la Sala Plena, no ha sido adecuadamente respetado
o satisfecho en el contexto de la liquidación de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones
-TELECOM-, en la medida en que ni la normatividad que gobernó dicho proceso ni
las partes que intervinieron en él confeccionaron una política de tal tipo u
ordenaron su adopción. Motivo más que suficiente para concluir que “el
Gobierno Nacional, en cabeza de las entidades que participaron de la
liquidación de TELECOM, incumplió una obligación constitucional”.
6.4.5. En efecto, para la
Sala Plena de esta Corporación, según se dejó indicado, contar con un plan de
reubicación es un deber que se infiere razonablemente del derecho de madres y
padres cabeza de familia, así como de los integrantes del grupo familiar, a
recibir un trato especial por parte de las autoridades estatales;
derecho reconocido en los artículos 5, 13, 40, 42, 43, 44, 46, 47 y 53
constitucionales. De ahí que no se entienda compatible con dichos mandatos “una
decisión como la de las entidades a cargo de liquidar a TELECOM, quienes en la
conclusión del proceso liquidatorio les dieron a las madres y padres cabeza de
familia exactamente el mismo trato, homogéneo y uniforme: los desvincularon y
les pagaron la indemnización reglamentaria, junto con la liquidación de
prestaciones”, cuando lo expresamente dispuesto en el texto superior es su
protección y apoyo especial, como puede ser en materia de empleo, lo “que en
este caso se traduce en el derecho a no ser tratados de la misma forma en que
lo fueron las demás personas que no tenían una condición particular de esa
naturaleza”.
6.4.6. En definitiva, el que
no se hubiere garantizado a los accionantes su permanencia en los cargos que
venían ocupando se explicaba lógicamente en la misma clausura de la empresa, “pero
que no se adoptara ni al menos un plan de reubicación para las madres y padres
cabeza de familia, sin detenerse en sus especiales circunstancias, resulta inconstitucional”.
Por consiguiente, en el numeral trigésimo de la providencia, la Sala
Plena de esta Corporación resolvió ordenarles a los integrantes del Consorcio
de Remanentes de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -TELECOM-,
conformado por Fiduagraria S.A. y Fiduciaria Popular S.A. que, en coordinación
con el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones -en
calidad               de fideicomitente-, adoptaran un plan de reubicación de
las personas cabeza de familia que hubieren sido desvinculadas de la empresa
como consecuencia del proceso liquidatorio. Esquema que deberá asegurar a todas
las personas objeto de protección, en el plazo máximo de un año, el derecho
preferencial a ingresar  a un empleo en condiciones al menos iguales a las que
tenían en la liquidada TELECOM. De modo que si se presenta una vacante para un
empleo en esas circunstancias, “tengan preferencia sobre candidatos que no
cuenten con sus mismas condiciones constitucionales”, sin que ello obste
para que, en los casos en que los empleos estén sujetos al ingreso por carrera
administrativa, tales personas deban, mientras no se haya convocado a concurso
de méritos,          ser nombradas en provisionalidad, o existiendo tal
convocatoria, presentar las pruebas correspondientes para ser eventualmente
vinculadas[82].
7.      Casos concretos
7.1.   Necesidad objetiva de realizar gestiones para reubicación y
traslado laboral como parte del derecho a una protección especial que
deben recibir las personas con limitaciones físicas, mentales, visuales o
auditivas que sean desvinculadas de entidades públicas en procesos de
liquidación. Igualdad de condiciones de los trabajadores de la extinta Empresa
Nacional de Telecomunicaciones -TELECOM- que, al momento de su desvinculación,
se encontraban amparados por el retén social[83].
7.1.1. Como habrá de recordarse, Pilar
del Carmen Robayo Bello y Fernán González Guevara, en su condición de personas
con limitaciones físicas, mentales, visuales o auditivas, acudieron a la acción
de tutela a fin de que se le ordenara al Patrimonio Autónomo de Remanentes de la
Empresa Nacional      de Telecomunicaciones -PAR TELECOM- que diera aplicación
extensiva o analógica del numeral trigésimo de la parte resolutiva de la
Sentencia SU-377 de 2014, mediante el cual se dispuso la adopción de un plan de
reubicación para madres y padres cabeza de familia, en el interés de asegurarles
un derecho preferencial de ingreso a un empleo en condiciones al menos iguales a
las que tenían al momento en que fueron desvinculados de la extinta entidad.
A través del señalado requerimiento,
los actores pretenden garantizar sus derechos fundamentales a la igualdad y
al trabajo, aparentemente transgredidos por no haberse reparado en el
hecho de que cuentan con el mismo estatus jurídico que madres y padres
cabeza de familia, dada la especial protección constitucional de la que también
son objeto pero por razones de discapacidad, su adscripción al retén social de
la extinta empresa y el deber correspondiente que tienen el Estado y las
autoridades públicas de brindarles un trato más benigno o favorable.
7.1.2. Sin embargo, el Patrimonio
Autónomo de Remanentes de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -PAR
TELECOM- se mostró en desacuerdo con la antedicha petición, escudándose en el
criterio elemental según el cual no existía certeza alguna sobre la vulneración
o amenaza de tales derechos, ya que ninguna de las acciones de tutela
estudiadas en la sentencia de unificación jurisprudencial aludía explícitamente
a casos de extrabajadores de la entidad con limitaciones físicas, mentales,
visuales o auditivas, por lo que no cabía que fueran reconocidos como beneficiarios
de las órdenes allí decretadas al no haber demostrado ser madres o padres
cabeza de familia antes del cierre definitivo del trámite liquidatorio.
Por lo demás, declaró que ya había procedido
a liquidar y pagar en su totalidad        los salarios y prestaciones sociales adeudadas,
al tiempo que la indemnización legal correspondiente por la terminación del
contrato de trabajo como resultado de la supresión de la empresa. Esto último, con
independencia de que los demandantes aparecieran ulteriormente afiliados al
Sistema de Seguridad Social Integral como cotizantes activos y de que no
allegaran soportes documentales que permitieran demostrar el origen y porcentaje
específico de su pérdida de capacidad laboral.
7.1.3. Los jueces de tutela en sede
de segunda instancia, por su parte,               se valieron principalmente
del primero de los alegatos mencionados por la entidad accionada para desestimar
los mecanismos de amparo constitucional, haciendo particular énfasis en la
imposibilidad práctica de efectuar criterios    de comparación entre categorías
de personas que fueron protegidas directamente por el fallo judicial y aquellas
que resultaron tácitamente excluidas, como es el caso del grupo poblacional al
que pertenecen los accionantes.
7.1.4. Teniendo en cuenta lo hasta
aquí brevemente ilustrado, debe pasar la Sala de Revisión a definir si el
Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones
-PAR TELECOM- violó las prerrogativas invocadas por los actores, al no hacerles
extensivo el plan de reubicación ocupacional delineado dentro de la Sentencia
SU-377 de 2014 como remedio específico de protección para madres y padres cabeza
de familia, en reconocimiento del tratamiento distintivo que deben recibir por
estar al cuidado de otros sujetos de especial protección constitucional.
7.1.5. Tal y como quedó claramente
planteado en las consideraciones generales de esta providencia, producto del
mandato constitucional contenido en el artículo 13 Superior es deber del Estado
promover medidas afirmativas            y de protección especial
en favor de todos los grupos discriminados o marginados.
Así por ejemplo, tratándose de
procesos de renovación y reestructuración de entidades de la administración
pública el legislador consagró el derecho a la estabilidad laboral reforzada
para que ciertos sujetos, en condiciones vulnerabilidad y debilidad manifiesta,
pudieran mantener sus empleos y no fueran retirados del servicio durante el procedimiento
liquidatorio correspondiente. En efecto, por obra de la Ley 790 de 2002 se
introdujo el beneficio denominado retén social, cuyos contornos
materiales y temporales  de protección se han ido decantando progresivamente en
la jurisprudencia constitucional en favor de la permanencia y estabilidad en el
empleo de tres grupos específicos de empleados: i) madres y padres
cabeza de familia sin alternativa económica; ii) personas con limitación
física, mental, visual o auditiva y iii) servidores que cumplan con la totalidad
de los requisitos, edad    y tiempo de servicio, para disfrutar de su pensión
de jubilación o de vejez.
Esta protección especial en
materia laboral, sin embargo, no es absoluta y, por tanto, ha de permanecer
vigente únicamente mientras se lleva a cabo la ejecución del programa de
renovación de la administración pública y encuentra un límite temporal en la
culminación definitiva del mismo[84].
7.1.6. Bajo tales derroteros fue
proferida la Sentencia SU-377 de 2014, en la que a propósito de un sinnúmero de
acciones de tutela promovidas contra        el Patrimonio Autónomo de
Remanentes de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -PAR TELECOM-, la Sala
Plena de esta Corporación esclareció el marco jurídico que los jueces de tutela
deben tener en cuenta       al avocar el conocimiento de recursos de amparo
constitucional que aborden controversias relacionadas con la desvinculación de
trabajadores protegidos por la figura del retén social.
Comenzando por los prepensionados,
la Sala Plena se encargó de dejar por sentado que el retén social trascendía en
formas distintas a la estabilidad laboral reforzada, por lo que los servidores
próximos a pensionarse conservan, aun después de suprimidos sus cargos, el
derecho a que se les garantice el pago de sus aportes al régimen pensional
hasta que cumplan con el tiempo mínimo      de cotización requerido para
consolidar un derecho prestacional. Ciertamente, no de otra forma podría
interpretarse mejor la protección especial que el legislador gestionó en favor
de los prepensionados, en procura de que materializaran su derecho a la
seguridad social[85].
Por lo que hace a madres y
padres cabeza de familia, se indagó por el tipo de protección especial y
diferenciada que debían recibir al liquidarse una entidad, puesto que
aunque había meridiana claridad sobre el carácter limitado            del
derecho a la estabilidad laboral reforzada en estos contextos, el mero reconocimiento
indemnizatorio previsto en la ley para todos los trabajadores oficiales a
quienes se les daba por terminado su vínculo laboral, resultaba insuficiente
cuando se trataba de sujetos de especial protección constitucional.
De suerte que por virtud del
derecho a recibir un trato especial por parte de las autoridades estatales,
la Corporación llegó al convencimiento de que madres   y padres cabeza de
familia tenían que haber sido objeto, durante el proceso de liquidación y antes
de que se dieran por terminados sus contratos de trabajo al final del trámite,
de un plan de reubicación ocupacional, con el fin de garantizar sus derechos “a
ser apoyados especialmente (CP art. 43 inc. 2), a recibir protección reforzada
en el empleo (CP art. 53 inc. 2), a una adecuada y efectiva participación en la
administración pública (CP art. 40), a que el Estado promueva las condiciones
para que la igualdad sea real y efectiva    (CP ART. 13 inc. 2), a la protección
de la familia y de sus integrantes (CP arts. 5 y 42) y a la salvaguarda de
otros sujetos de especial protección constitucional a quienes debe prestárseles
atención especializada (CP arts. 44, 46 y 47)”[86].
Mandatos todos de raigambre constitucional que se estimaron incumplidos por el
Gobierno Nacional, debido a que las entidades que participaron de la liquidación
de Telecom ni elaboraron una política en tal sentido ni ordenaron su adopción.
En otras palabras, para la Sala
Plena de la Corte, la decisión de las entidades     a cargo del proceso de
liquidación de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -TELECOM- de brindar a
madres y padres cabeza          de familia, al término de dicho trámite,
exactamente el mismo trato ofrecido a la generalidad de trabajadores, en el
sentido de desvincularlos con el pago respectivo de los salarios, prestaciones
sociales e indemnización reglamentaria, contraviene por entero el deber que
tiene el Estado de apoyo y de protección especial que, en este
caso, envuelve el derecho a no ser tratados de manera similar a las demás
personas, en quienes no concurren condiciones particulares de indefensión, vulnerabilidad
o debilidad manifiesta.
Finalmente, en cuanto hace relación
a personas con limitación física, mental, visual o auditiva, esta Corte reconoció
que también tenían derecho a recibir una protección especial por encontrarse en
circunstancias de debilidad manifiesta y a contar con una política de previsión
e integración social.
No en vano se dejó dicho que en
procesos de reestructuración y reforma institucional quienes se hallaren en esas
circunstancias, a más de poder solicitar la indemnización legal prevista a
causa de la terminación del contrato de trabajo por supresión de la entidad,
como consecuencia de la protección especial que deben recibir por parte de las
autoridades, les asiste el derecho      a ser parte de gestiones para reubicación
y traslado e, incluso, a la implementación de políticas que les aseguren una
pensión adecuada.
7.1.7. Una vez adelantada la
precedente caracterización desde la perspectiva  del trámite liquidatorio
llevado a cabo en la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -TELECOM- y a
partir del estudio normativo efectuado por la Sentencia SU-377 de 2014, cabe
extractar algunas premisas básicas que, a su vez, harán las veces de
lineamientos orientadores alrededor de los cuales girará la respuesta que esta Sala
de Revisión debe ofrecer a la problemática jurídica previamente identificada:
(i)
La primera y más evidente es que las personas discapacitadas o con serias y
ostensibles disminuciones en su estado de salud sí hacen parte de la acción
afirmativa denominada retén social. Lo que equivale a decir que este
grupo de personas es susceptible de beneficiarse con toda clase de medidas de
protección que se correspondan con una estabilidad laboral reforzada.
(ii)
La segunda apunta a dejar en claro que la protección constitucional que se
provee a través del retén social no desaparece con la clausura
definitiva de la entidad liquidada. Ello significa que esa protección puede no
presentarse como una estabilidad laboral reforzada, toda vez que las personas
amparadas por dicha figura no cuentan con el derecho a ser reintegrados a sus
cargos, en tanto la desaparición de la entidad lo hace imposible fáctica y
jurídicamente.
(iii) La tercera, a modo de derivación natural de los planteamientos
recién aducidos, hace referencia a que el derecho a una especial protección
que deben recibir las personas con limitación física, mental, visual o
auditiva, no se reduce simplemente a la potestad de permanecer en un cargo
hasta el último acto de liquidación de la entidad, sino que en realidad se
manifiesta en la posibilidad  de ser sujetos beneficiarios, no solo del pago de
la respectiva indemnización prevista en la ley para los demás extrabajadores,
sino también de gestiones para lograr su reubicación y traslado, así como de
políticas encaminadas a asegurarles un derecho prestacional.
(iv)
La cuarta sugiere que tanto madres y padres cabeza de familia, como personas
con limitación física, mental, visual o auditiva, han sido normativamente reconocidas
y protegidas en la Carta Política por encontrarse en circunstancias de
debilidad manifiesta e indefensión, hallándose ubicadas en un mismo nivel jurídico-constitucional
en tanto gozan de especial protección por parte del Estado.
v)
La quinta y última, por su parte, apunta a corroborar, como seguramente ya se
habrá hecho, que en la Sentencia SU-377 de 2014 no se prescribieron medidas
concretas de protección en favor de personas discapacitadas o en estado de
debilidad manifiesta por razones de salud, debido a que ninguno      de los
casos abordados que concernía a extrabajadores de la empresa cobijados por el
retén social, sometidos al conocimiento del juez de tutela, involucraba a
esta particular categoría de sujetos.
7.1.8. Así pues, aunque a primera vista
se entienda ajustado al ordenamiento jurídico el proceder desplegado por el
Patrimonio Autónomo de Remanentes  de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones
-PAR TELECOM-, consistente en negarse a incluir a los actores en el plan de
reubicación ordenado en el numeral trigésimo del fallo de unificación
jurisprudencial para proteger prioritariamente los intereses de madres y padres
cabeza de familia, y por este mismo motivo, parezcan razonables los argumentos empleados
por los jueces de tutela en segunda instancia para desestimar las solicitudes de
amparo presentadas; esta Sala de Revisión considera, sin embargo, que avalar
ese tratamiento conduciría, en la práctica, a desconocer la tendencia de la jurisprudencia
constitucional de postular en términos generales el derecho que tienen las
personas con limitaciones físicas o mentales a recibir una protección
especial por parte del Estado, mediante la adopción de marcos normativos y
políticas públicas que comprendan medidas de inclusión, acciones afirmativas,
de ajustes razonables y de eliminación de toda forma de discriminación dirigidas,
por un lado, a corregir las secuelas nocivas derivadas de roles y estereotipos
asignados por las propias prácticas sociales y, por otro, a promover la
igualdad real y efectiva de este grupo en los distintos órdenes políticos,
económicos y sociales[87].
Pero además, la Sala estima que
confirmar las decisiones de tutela de segunda instancia haría nugatoria la
misma fuerza normativa de la Constitución y su capacidad para obligar directamente
a las autoridades públicas y privadas         a partir de los artículos 13[88], 47[89], 54[90] y 68[91] Superiores que
contienen mandatos de trato diferencial positivo y de enfoque diferencial que
resultan vinculantes y exigibles al Estado frente a su deber de procurar por la
igualdad real con un especial interés en la promoción, protección y garantías
de quienes se encuentran en condición de discapacidad.
Inclusive, aun cuando lo cierto es
que en la propia Sentencia SU-377 de 2014 nada en concreto se dispuso para
favorecer a las personas con limitación física, mental, visual o auditiva, pues
ningún expediente examinado, como ya            se estableció, incorporaba
casos relacionados con este tipo de sujetos, esta Sala de Revisión estima que omitir
el deber positivo de trato especial que deben recibir por haber fungido como
trabajadores de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -TELECOM- y haber
estado amparados por el retén social hasta su desaparición definitiva,
constituye una medida discriminatoria que permite que la condición natural de
desigualdad y desprotección en que se encuentran se perpetúe, impidiéndoles el
ejercicio pleno de sus derechos fundamentales a la participación e integración
efectiva en la sociedad.
Para ello basta señalar que, al
igual que aconteció en la Sentencia SU-377 de 2014 para el caso de madres y
padres cabeza de familia, las entidades a cargo del proceso liquidatorio de la
Empresa Nacional de Telecomunicaciones           -TELECOM-, llegada su
finalización, se sirvieron brindarles a los actores, en su condición de
personas con limitación física, mental, visual o auditiva, amparados por el
retén social, exactamente el mismo trato ofrecido a la generalidad de
trabajadores de la empresa que fueron desvinculados: el pago de la
indemnización reglamentaria junto con la liquidación de las prestaciones
sociales. Esto indica que frente a este grupo poblacional, ni las normas          que
regularon el proceso de liquidación propiamente dicho ni el Gobierno Nacional,
en cabeza de los entes que intervinieron en la ejecución del mismo, previeron
fórmulas adecuadas para la protección de estos sujetos, como hubiere sido el
adelantamiento por anticipado de gestiones para lograr su reubicación o
traslado e, incluso, la adopción de políticas públicas que les aseguraran
el acceso efectivo a una prestación económica; obligación constitucional que,
como se ve, fue claramente incumplida.
Por ende, obrar en una dirección
opuesta, significa para esta Sala de Revisión establecer un trato diferencial
injustificado entre las categorías de madres y padres cabeza de familia, y
personas con limitación física, mental, visual o auditiva, que si bien alude
materialmente a grupos poblacionales con características diversas, jurídico-constitucionalmente
se hallan en una misma posición por conceptuarse ambos como sujetos de especial
protección en virtud de su estado de debilidad manifiesta[92].
7.2.   Sobre la acreditación de una condición especial de debilidad
manifiesta en los casos concretos
7.2.1. Ahora bien, establecida la
necesidad objetiva de protección especial en materia laboral que debieron
recibir las personas con limitación física, mental, visual o auditiva, que se
encontraban cobijadas por el retén social al momento de su desvinculación de la
Empresa Nacional de Telecomunicaciones                -TELECOM-, por haberse
extinguido ésta definitivamente, para la Sala es imprescindible verificar que
en los casos bajo estudio se haya acreditado una condición de debilidad
manifiesta.
7.2.2. De acuerdo con las circunstancias fácticas
descritas y los elementos de juicio obrantes en los expedientes, se tiene que
los señores Pilar del Carmen Robayo Bello y Fernán González Guevara estuvieron
vinculados a la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -TELECOM- desde
septiembre de 1995 y que por virtud de su supresión y liquidación fueron
incluidos desde el mes de octubre de 2003 como beneficiarios del retén
social en la modalidad                de “personas con limitación
física, mental, visual o auditiva”, tras haber cumplido con la
documentación exigida para el efecto por el Decreto 190       de 2003[93], por lo que debían
continuar laborando en la empresa hasta que culminara el Programa de Renovación
de la Administración Pública.
Posteriormente, tras haber sido suprimidos los cargos
que venían ocupando     el 1º de febrero de 2004, los actores fueron nuevamente
reincorporados a la entidad entre junio y agosto de 2005 por cuenta de las
órdenes dictadas           en la Sentencia T-725 de 2005 proferida por la Corte
Constitucional, en la que se dejó en claro que la protección de la estabilidad
laboral reforzada debía entenderse vigente hasta que terminara definitivamente
la existencia jurídica  de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -TELECOM-.
Fue así como lograron conservar sus empleos hasta el 31 de enero de 2006, fecha
en que se produjo el cierre definitivo del proceso liquidatorio.
7.2.3. En las anotadas condiciones, importa resaltar
que los actores estuvieron vinculados a la Empresa Nacional de
telecomunicaciones -TELECOM-, hicieron parte del retén social de la entidad al
momento en que fueron desvinculados y acreditaron debidamente ante el empleador
su estado de debilidad manifiesta antes del 31 de enero de 2004, fecha
inicialmente prevista para la culminación del Programa de Renovación de la
Administración Pública, en los términos exigidos por el Decreto 190 de 2003.
7.2.4. Con todo, pese a que cabe reconocer que es a
partir de la finalización   del trabajo liquidatorio que se vulneraron los
derechos constitucionales fundamentales de los actores al no haberse atendido la
particular condición que determinaba que fueran personas sujetas a una
protección especial mediante    la adopción de medidas y acciones incluso
distintas de la estabilidad laboral reforzada propiamente dicha, esta Sala de
Revisión considera importante anotar que ha transcurrido un lapso prolongado desde
que se produjo la extinción      de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -TELECOM-
que impone comprobar la necesidad puntual de que los reclamantes sean
destinatarios de una protección especial en materia laboral.
A este respecto, llama la atención el hecho de que el
Patrimonio Autónomo    de Remanentes de la Empresa Nacional de
Telecomunicaciones -TELECOM- haya reprochado que tanto Pilar del Carmen Robayo
Bello como Fernán González Guevara no hayan allegado pruebas ni siquiera
sumarias que permitieran demostrar el grado y tipo de discapacidad que padecen,
así como tampoco hubiesen aclarado si aparecían o no activos en el Sistema General
de Seguridad Social y, mucho menos, si actualmente se desempeñaban en algún
tipo de actividad económica.
7.2.4.1. Específicamente, en el caso de la señora
Pilar del Carmen Robayo Bello, si bien no se tiene conocimiento exacto sobre la
causa y porcentaje de disminución de su estado de salud, ésta aparece afiliada
en calidad de cotizante principal en estado activo en salud (Sánitas
EPS), pensiones (Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones-), riesgos
profesionales (Positiva Compañía de Seguros S.A.) y cesantías (Fondo Nacional
del Ahorro) desde el 25 de marzo de 2008, como resultado de su vinculación a
una dependencia administrativa perteneciente a la administración pública
distrital de Bogotá.
Estos detalles fueron brindados por el Patrimonio
Autónomo de Remanentes demandado y debidamente verificados por parte de esta
Sala de Revisión en el Registro Único de Afiliados a la Protección Social -RUAF-,
en el que se da cuenta de que la actora, para el momento en el que se interpuso
la acción        de tutela, ejerce una labor remunerada a pesar de la
limitación física, mental, visual o auditiva que, en su momento, dio lugar a
que se incluyera como beneficiaria del retén social de la Empresa Nacional de
Telecomunicaciones     -TELECOM-.
7.2.4.2. En cuanto a la situación que atraviesa el señor
Fernán González Guevara, la Sala de Revisión encuentra que en el Registro Único
de Afiliados  a la Protección Social -RUAF- aparece como cotizante principal
suspendido         en salud (Sánitas EPS) y pensiones (Skandia
Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías S.A.).
Igualmente, allí figura reportado en calidad de no
afiliado al régimen de riesgos laborales, compensación familiar, cesantías
ni programas de asistencia social, por lo menos, desde hace más de 10 años.
Circunstancias que pudieron                     ser corroboradas a través de la
información directamente aportada por el propio actor, en la que expresó que
hasta el momento no ha conseguido ocuparse en una actividad productiva o cargo
que se corresponda con las limitaciones de tipo auditivo que padece y que han
llevado, a la postre, a garantizar                 su manutención a partir de
los ingresos que recauda por concepto del arrendamiento de un bien inmueble de
su propiedad y de algunos recursos que le proveen sus padres, no obstante su
avanzada edad[94].
Esto quiere decir que, después de su desvinculación de
la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -TELECOM- el 31 de enero de 2006, no
volvió a vincularse laboralmente con otra entidad, hallándose, desde entonces, desprotegido
en materia laboral y de seguridad social.
7.3.
Decisiones que adoptará la Sala de Revisión en los asuntos sub-exámine
7.3.1. Por virtud de las consideraciones
precedentes y encontrándose plenamente acreditado el desconocimiento de la
dimensión objetiva de los derechos fundamentales a la igualdad y al trabajo de
los actores, por no haber sido objeto de gestiones de reubicación y traslado
laboral por parte                 del Patrimonio Autónomo de Remanentes de la
Empresa Nacional de Telecomunicaciones -PAR TELECOM- antes de su liquidación
definitiva, para efectos de las decisiones que han de proferirse en esta
oportunidad, la Sala     de Revisión procederá de la siguiente manera:
7.3.1.1. En primer término, revocará los fallos
de tutela dictados dentro del expediente T-4.899.342, para, en su lugar,
denegar el amparo constitucional impetrado por la señora Pilar del Carmen
Robayo Bello, porque no obstante haberse advertido en la presente providencia sobre
la necesidad de protección especial en materia laboral -gestiones de
reubicación y traslado- que debieron recibir las personas con limitación
física, mental, visual o auditiva, que estaban cobijadas por el retén social al
momento de su desvinculación de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones
-TELECOM-, debido a su extinción definitiva, ésta se encuentra vinculada
laboralmente, tornándose innecesaria la medida de protección judicial que habría
de conferírsele, en el sentido de que  le fueran extensivos los efectos del
plan de reubicación ocupacional delineado en el numeral trigésimo de la
Sentencia SU-377 de 2014 para la consecución ulterior de un derecho
preferencial de ingreso a un empleo similar al que antes ostentaba.
7.3.1.2. En segundo lugar, revocará el
fallo de tutela de segunda instancia         y confirmará aquel proferido por
el a-quo dentro del expediente T-4.899.481, en el que se accedió a la
protección constitucional del derecho fundamental a la igualdad del señor
Fernán González Guevara, en su condición de persona con limitación auditiva, por
cuanto se encontraba cobijado por el retén social cuando se produjo la liquidación
definitiva de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -TELECOM-, sin que se
haya visto beneficiado con gestiones previas de reubicación y traslado como
parte de su derecho a recibir una protección especial en materia laboral.
En consecuencia, habría de ordenársele al Consorcio a cargo de la
administración del Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Empresa Nacional de
Telecomunicaciones       -PAR TELECOM-, en coordinación con el Ministerio de
Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones, la debida actualización
de datos del actor y una revisión de su historia laboral con el fin de que se hiciera
efectiva su inclusión inmediata en el plan de reubicación ordenado en la
Sentencia    SU-377 de 2014.
Sin embargo, en este punto de la decisión,
la Sala debe modular el remedio constitucional adoptado en el numeral trigésimo
del referido pronunciamiento de unificación jurisprudencial, cuyos efectos buscan
precisarse para beneficiar a una persona con limitación física, mental, visual
o auditiva. Esta necesidad  de armonización del alcance de la orden de
protección se origina, principalmente, en el hecho de que si bien en la
Sentencia SU-377 de 2014     se ordenó expresamente la elaboración de un plan
de reubicación para           las personas cabeza de familia desvinculadas de
la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -TELECOM- como efecto del proceso
liquidatorio,         en realidad, de lo que se trata, en estricto sentido, es
de un nuevo nombramiento  en un empleo público de alguna entidad de la
administración pública, no solo por la consideración de que la referida empresa
ya se extinguió definitivamente, sino porque ello implica, en cualquier caso,
la aceptación libre y espontánea de sujetarse a las normas legales y
reglamentarias de la nueva vinculación, siempre que esté acorde funcionalmente con
las limitaciones presentadas y a pesar de que las condiciones en términos
salariales no sean exactamente iguales a las ofrecidas en su momento por la
Empresa Nacional        de Telecomunicaciones -TELECOM-[95]. Esto último, en razón
a que los factores salariales convencionales reconocidos a los extrabajadores
de dicha entidad solamente fueron aplicables hasta el momento de la liquidación
definitiva de la misma, por lo que no deben ser tenidos en cuenta para homologar
una eventual remuneración.
Ahora bien, por fuera de lo anterior, también
es claro que, aun cuando             el Patrimonio Autónomo de Remanentes de la
Empresa Nacional de Telecomunicaciones -PAR TELECOM- ha elaborado un
instructivo              con los parámetros a seguir para materializar el plan
de reubicación laboral     de madres y padres cabeza de familia dispuesto en la
Sentencia SU-377 de 2014[96],
la orden de asegurarles un derecho preferencial de ingreso a un empleo público
vacante en condiciones al menos iguales a las que anteriormente disfrutaban, no
ha podido cumplirse a cabalidad, entre otras razones, por las serias dificultades
que resultan de la imposibilidad práctica de garantizar cargos o empleos equivalentes
o que se ajusten a las calidades técnicas y profesionales exigidas en la
actualidad y que conforman la oferta pública laboral.
Incluso, observa la Sala de Revisión que la
reincorporación decretada en abstracto puede llevar a escenarios de disparidad
en materia laboral, producto de las notorias diferencias existentes entre las competencias
básicas predicables de los extrabajadores de la Empresa Nacional de
Telecomunicaciones                -TELECOM- y las condiciones, exigencias y
prerrogativas vigentes hoy en día para el ingreso y permanencia del resto de
trabajadores y empleados de la administración pública.
Es por eso que, dentro de ese contexto, la
Sala de Revisión, consciente            de la necesidad de protección
especial que debe recibir el señor Fernán González Guevara, en su condición
de persona con limitación auditiva, pero también de las complejidades fácticas y
jurídicas que pueden presentarse para su adecuada integración laboral, le
ordenará al Consorcio a cargo de la administración del Patrimonio Autónomo de
Remanentes de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -PAR TELECOM- que, en
el término máximo de tres (3) meses, contados a partir de la notificación de
esta providencia, en coordinación con el Ministerio de Tecnologías de la
Información y las Telecomunicaciones, adopte un plan de nueva incorporación
en su favor en el que se promueva la actualización y revisión de su historia
laboral, que se encuentra bajo su custodia, para determinar, en el plazo máximo
de un (1) año, contado desde el momento en que se notifique este fallo, las
posibilidades reales de ocupación en función de la limitación que presenta        y
de los perfiles técnicos o profesionales afines, próximos, similares o
complementarios ofrecidos en las distintas entidades de la administración pública,
así se trate de empleos que exijan competencias diversas y comporten elementos
salariales legales inferiores a los reconocidos convencionalmente  por la
Empresa Nacional de Telecomunicaciones -TELECOM-.
Para estos efectos, después de solicitar la
información correspondiente a la Comisión Nacional del Servicio Civil sobre los
procesos de convocatoria,       el apoderado general encargado del Patrimonio
Autónomo de Remanentes      de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -PAR
TELECOM- deberá informar por escrito y explicar al señor Fernán González
Guevara sobre las posibilidades de incorporarse a una determinada entidad, para
que si lo estima conveniente, proceda de conformidad. En ese sentido, si se
advierte sobre la existencia de un cargo o empleo vacante que guarde cierta relación
o afinidad funcional en una determinada área de trabajo, habrá de tener
preferencia sobre otros candidatos que no cuenten con sus condiciones
constitucionales. Lo anterior, no obsta para que, en caso de que el empleo
ofertado esté sujeto          a carrera administrativa, el actor sea nombrado
en provisionalidad mientras no se haya convocado a concurso de méritos o
presente las pruebas a que haya lugar, de haberse hecho ya la respectiva
convocatoria.
Así mismo, el actor tendrá el plazo máximo
de un (1) mes, contado a partir     de la notificación de esta providencia,
para acudir al Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Empresa Nacional de
Telecomunicaciones -PAR TELECOM- a fin de allegar toda la documentación
pertinente que permita acreditar su estado actual de salud, el grado de pérdida
de su capacidad laboral y que no cuenta con alternativas económicas de forma
vital y permanente.
7.3.1.3. Sumado a lo anterior, para
garantizar la efectividad de las órdenes aquí dictadas, se le remitirá copia de
esta providencia a la Procuraduría General     de la Nación y a la Defensoría
del Pueblo, para que, en virtud de lo previsto en los artículos 277 y 282 de la
Constitución Política, ejerzan
la debida vigilancia al cumplimiento de esta sentencia y acompañen, en lo que
esté a su alcance, al señor Fernán González Guevara, quien, en su condición de
persona con limitación auditiva, laboró para la Empresa Nacional de
Telecomunicaciones     -TELECOM- protegido por el retén social hasta su
liquidación definitiva el 31 de enero de 2006 y fue desvinculado de dicha
entidad sin haberse gestionado previamente su reubicación o traslado como parte
del derecho fundamental que tiene de recibir una protección especial en
materia laboral por parte del Estado.
7.3.1.4. Finalmente, se exhortará al Congreso de la República para que legisle
sobre la desvinculación de sujetos de especial protección constitucional          en
procesos de reestructuración y reforma de la administración pública,
particularmente para que se establezcan estrategias que faciliten la
readaptación, colocación, reubicación e inserción laboral de las personas      con
discapacidad, en cumplimiento del mandato constitucional previsto en el
artículo 13 de la Constitución Política.
IV.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Dentro del Expediente
T-4.899.342, REVOCAR la sentencia proferida el 20 de febrero de 2015 por
el Tribunal Superior de Bogotá               -Sala Penal- que, a su vez,
confirmó la decisión dictada el 13 de enero de 2015 por el Juzgado Cuarto de
Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá, en la que se declaró
improcedente la acción de tutela entablada y, en su lugar, DENEGAR el
amparo constitucional de los derechos fundamentales      a la igualdad y al
trabajo de la señora Pilar del Carmen Robayo Bello, por las razones expuestas
en esta providencia.
SEGUNDO.- Dentro del Expediente
T-4.899.481, REVOCAR la sentencia proferida el 25 de febrero de 2015 por
el Tribunal Superior de Bogotá -Sala Penal- y, en su lugar, CONFIRMAR la
decisión dictada el 5 de enero de 2015 por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito
Especializado de Bogotá, en la que se protegió el derecho fundamental a la
igualdad del señor Fernán González Guevara, por las razones expuestas en esta providencia.
TERCERO.- ORDENAR al Consorcio a cargo de la administración             del
Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones
-PAR TELECOM- que, en
el término máximo de tres (3) meses, contados a partir de la notificación de
esta providencia, en coordinación con el Ministerio de Tecnologías de la
Información y las Telecomunicaciones, adopte un plan de nueva incorporación
en favor del señor Fernán González Guevara en el que se promueva la
actualización y revisión de su historia laboral, que se encuentra bajo su
custodia, para determinar, en el plazo máximo de un (1) año, contado desde el
momento en que se notifique este fallo,          las posibilidades reales de
ocupación en función de la limitación que presenta  y de los perfiles técnicos
o profesionales afines, próximos, similares o complementarios ofrecidos en las
distintas entidades de la administración pública, así se trate de empleos que
exijan competencias diversas y comporten elementos salariales legales
inferiores a los reconocidos convencionalmente  por la Empresa Nacional de
Telecomunicaciones -TELECOM-.
Para estos efectos, después de solicitar la
información correspondiente a la Comisión Nacional del Servicio Civil sobre los
procesos de convocatoria,       el apoderado general encargado del Patrimonio
Autónomo de Remanentes      de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -PAR
TELECOM- deberá informar por escrito y explicar al señor Fernán González
Guevara sobre las posibilidades de incorporarse a una determinada entidad, para
que si lo estima conveniente, proceda de conformidad. En ese sentido, si se
advierte sobre la existencia de un cargo o empleo vacante que guarde cierta
relación o afinidad funcional en una determinada área de trabajo, habrá de
tener preferencia sobre otros candidatos que no cuenten con sus condiciones
constitucionales. Lo anterior, no obsta para que, en caso de que el empleo
ofertado esté sujeto a carrera administrativa, el actor sea nombrado en
provisionalidad mientras       no se haya convocado a concurso de méritos o
presente las pruebas a que haya lugar, de haberse hecho ya la respectiva
convocatoria.
Dentro de este trámite, el actor tendrá el
plazo máximo de un (1) mes, contado a partir de la notificación de esta
providencia, para acudir al Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Empresa
Nacional de Telecomunicaciones       -PAR TELECOM- a fin de allegar toda la
documentación pertinente que permita acreditar su estado actual de salud, el
grado de pérdida de su capacidad laboral y que no cuenta con alternativas
económicas de forma vital y permanente.
CUARTO.- REMÍTASE por Secretaría General de la Corte, copia de esta
providencia a la Procuraduría
General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo, para que, en virtud de lo
previsto en los artículos 277 y 282 de la Constitución Política, ejerzan la debida vigilancia al cumplimiento de
las órdenes aquí dictadas y acompañen, en lo que esté a su alcance, al señor
Fernán González Guevara, quien, en su condición de persona con limitación
auditiva, laboró para la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -TELECOM-
protegido por el retén social hasta su liquidación definitiva el 31 de
enero       de 2006 y fue desvinculado de dicha entidad sin haberse gestionado
previamente su reubicación o traslado como parte del derecho fundamental que
tiene de recibir una protección especial en materia laboral por parte
del Estado.
QUINTO.- EXHORTAR al
Congreso de la República para que legisle sobre la desvinculación de sujetos de
especial protección constitucional en procesos de reestructuración y reforma de
la administración pública, particularmente para que se establezcan estrategias
que faciliten la readaptación, colocación, reubicación e inserción laboral de
las personas con discapacidad,                     en cumplimiento del mandato
constitucional previsto en el artículo 13 de la Constitución Política.
SEXTO.- LÍBRESE la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991,
para los efectos allí indicados.
Notifíquese,
comuníquese, cópiese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con salvamento parcial de  voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA T-540/15
Referencia:
Expedientes T-4.899.342 y T-4.899.481 (Acumulados)
Demandantes:
Pilar del Carmen Robayo Bello y Fernán González Guevara
Demandado:
Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones
-PAR TELECOM-
Magistrado Ponente:
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la
Corte Constitucional, a continuación, presento las razones que me llevan a
salvar parcialmente el voto en la Sentencia T-540 de 2015,
aprobada el 21 de agosto de ese
mismo año por la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional.
El presente salvamento parcial de voto tiene como
finalidad explicar mi diferencia respecto a la decisión adoptada por la Sala en
el expediente T-4.899.481, en el sentido de no asumir el asunto desde la
perspectiva del modelo social de la discapacidad y por no amparar los derechos
fundamentales del actor con medidas suficientes y contundentes para su
protección. En relación con el expediente T-4.899.342, comparto plenamente la
decisión porque considero que no se demostró la afectación actual de los
derechos fundamentales invocados por la señora Pilar del Carmen Robayo Bello.
1. La
sentencia en comento fue proferida con ocasión de la solicitud de amparo
constitucional elevada por Pilar del Carmen Robayo Bello y Fernán González
Guevara. Ambos presentan facultades físicas, mentales, visuales o auditivas
diferenciales y estuvieron al servicio de la Empresa Nacional de
Telecomunicaciones (en adelante, TELECOM) hasta su liquidación definitiva, el
31 de enero de 2006, para cuando fueron desvinculados sin ninguna medida
afirmativa, con lo que consideran que se les vulneró sus derechos al trabajo y
a la igualdad.
2. Según
el relato de los hechos, ellos iniciaron
labores en TELECOM en septiembre de 1995. El Gobierno Nacional, en el año 2000,
dispuso la supresión de esa entidad por lo que en 2003 fueron incluidos en el
retén social y, a partir de ese entonces, se beneficiaron de las medidas de
protección ligadas a él, hasta cuando el proceso de modernización
administrativa culminó.
Inicialmente desempeñaron sus cargos hasta
el 1° de febrero de 2004. Sin embargo, según la exposición de los accionantes,
al estudiar el caso de una persona en condición de discapacidad que hacía parte
del retén social de la entidad, la Sentencia T-726 de 2005[97] estableció que era viable proteger el
derecho a la estabilidad laboral reforzada de quienes estuvieran en la misma
condición, esto es, que tuvieran limitaciones funcionales, físicas o mentales
y, por ese motivo, hicieran parte del retén social de esa entidad.
Tal amparo constitucional estaría
condicionado a que las personas: “1) reunieren los requisitos para
permanecer en la entidad; 2) hayan acreditado mediante valoración de la E.P.S.
correspondiente su condición de personas con limitación física, mental, visual
o auditiva y, además, TELECOM hubiere reconocido dicha calidad expidiendo las
certificaciones correspondientes antes del 31 de enero de 2004; 3) a la fecha
de esta sentencia hubieran presentado acción de tutela por considerar
vulnerados sus derechos fundamentales y, 4) sus procesos no se hayan
seleccionado para revisión en la Corte Constitucional o en cualquier caso
hubieren sido resueltos desfavorablemente”[98]. En cumplimiento
de esa sentencia, TELECOM reintegró a los accionantes en agosto de 2005.
Sin embargo, el 31 de enero de 2006, fecha
en que concluyó el proceso liquidatorio de la entidad y se suprimieron
efectivamente los cargos que desempeñaban los tutelantes, fueron desvinculados
nuevamente. Desde entonces, en asocio con otras personas en condición de
discapacidad, los accionantes buscaron que el Consorcio a cargo de la administración del Patrimonio
Autónomo de Remanentes de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (en
adelante, PAR TELECOM) los
reubicara o conservara sus cargos, pero no recibieron ningún trato
diferenciado.
Tiempo después, el 12 de junio de 2014, la
Corte Constitucional profirió la Sentencia SU-377 de 2014[99]. En esta decisión le ordenó a PAR TELECOM
que, en coordinación con el Ministerio
de Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones, elaborara un plan de reubicación de
padres y madres cabeza de hogar en cargos similares a los que desempeñaban,
pues la extinción de la entidad no suprimía su derecho a la estabilidad laboral
reforzada, que para personas pertenecientes al retén social precisa de acciones
adicionales a la indemnización. Para los accionantes, tal pronunciamiento
incluyó un estudio sobre todos los beneficiarios del retén social de la
entidad; categoría que comparten las madres o los padres cabeza de familia (en
las que se enfoca la decisión) y las personas con limitaciones físicas o
mentales.
Por ende, el 19 y 26 de diciembre de 2014,
en forma separada, los tutelantes formularon las solicitudes de amparo de la
referencia con el objetivo de que PAR TELECOM extienda las medidas previstas en
la Sentencia SU-377 de 2014 a su favor. Así, propusieron la creación
de un plan de reubicación para personas con limitaciones físicas, mentales,
visuales o auditivas, que los incluya y los priorice.
3. En
relación con la situación planteada, la Sala Tercera de Revisión identificó el
siguiente problema jurídico:
“¿quebranta
el Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Empresa Nacional de
Telecomunicaciones -PAR TELECOM- los derechos fundamentales a la igualdad y al
trabajo de Pilar del Carmen Robayo Bello y Fernán González Guevara, quienes con
limitaciones físicas, mentales, visuales o auditivas laboraron para la entidad
hasta su cierre definitivo amparados por el retén social, al no dar aplicación
extensiva o analógica del plan de reubicación ordenado en el numeral trigésimo
de la Sentencia SU-377 de 2014, por estar dirigido exclusivamente a favorecer a
madres y padres cabeza de familia que estuvieron vinculados al extinto ente?”.
Su conclusión fue que, en efecto, el PAR
TELECOM comprometió los derechos fundamentales del señor González, pero no los
de la señora Robayo, porque ya había superado la situación al estar empleada.
En el caso del primero, encontró que era necesaria su reubicación y traslado
como parte de la protección especial del Estado, pues es cotizante en el
sistema de seguridad social en salud, pero fue suspendido del mismo y durante
los últimos diez años no tuvo afiliación a administradora de riesgos
profesionales alguna. Además, solo cuenta con un inmueble del que deriva una
renta.
4. Para
proteger los derechos fundamentales de Fernán González Guevara, la Sala le
ordenó al Consorcio a cargo de la administración del
Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones
que, en coordinación con el
Ministerio de Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones, adopte un
plan de nueva incorporación en favor de él.
5. Comparto
el sentido de la decisión de la Sala
Tercera de Revisión, pero me alejo de las medidas adoptadas para asegurar los
derechos del señor González, en el sentido en que pasaré a explicar.
Primero. El remedio adoptado para asegurar
los derechos del señor González trasgrede el principio a la igualdad.
6. La
Sala Tercera de Revisión dispuso que la manera en que serían restablecidos los
derechos al trabajo y a la igualdad del señor Fernán González Guevara era la
creación de un plan para su reincorporación laboral a cualquier entidad pública
en coordinación con el sector de las telecomunicaciones. Ello al asumir, al
igual que lo hizo la Corte en la Sentencia SU-377 de 2014, que el pago
de indemnizaciones resulta insuficiente para la salvaguarda de esas garantías
constitucionales en relación con quienes están amparados por la figura del
retén social.
La Sentencia T-540 de 2015 extendió
la protección señalada en la Sentencia SU-377 de 2014 en favor del
actor. Sin embargo, previo un plan de acción específico que se distanciaba del
asumido en dicha providencia. Dictaminó que las condiciones de la
reincorporación laboral podían variar de conformidad con la “limitación
física” por la que atraviesa el accionante, sin importar si se trataba de
un trabajo de otras condiciones y de una remuneración menor al que desempeñó en
la extinta TELECOM. Justificó esta decisión en dificultades en el cumplimiento
de la Sentencia SU-377 referida.
La sentencia de unificación en cuestión
consideró que las madres o padres cabeza familia, como las personas en
condición de discapacidad según lo precisó la Sentencia T-540 de 2015,
debían estar sujetos a una política de reubicación y traslado a otras entidades
públicas. Para la Sala Plena, el objetivo es que se desempeñen en un cargo “en
condiciones al menos iguales” al que tuvieron en la institución liquidada.
Sin embargo, la Sala Tercera de Revisión en esta oportunidad consideró que el
trabajo debía ajustarse a las capacidades físicas del actor y que, dado lo
anterior, podía ser de condiciones y salario incluso menores al cargo que ejercía
en TELECOM, al que no eran homologables.
Para emprender el proceso tendiente a la
reubicación y el traslado del actor, se le pidió acreditar sus condiciones de
salud, pérdida de capacidad laboral y condición socioeconómica ante la entidad
accionada.
Observaciones sobre el carácter
discriminatorio de la medida adoptada y su falta de justificación
7. Sobre
lo resuelto por la Sala debo precisar que, desde mi punto de vista, previó una
medida afirmativa ante la discapacidad del actor pero, en su diseño, se apartó
del modelo social de la discapacidad, cuya importancia y consonancia con los
valores constitucionales ya ha sido reconocida ampliamente por el pleno de esta
Corporación.
8. Obsérvese
que la Sentencia C-066 de 2013[100]
advirtió que las normas internacionales sobre derechos humanos adoptaron un
nuevo modelo sobre la discapacidad: el social. Se distingue de los paradigmas
preliminares por la tesis de que esta no es una condición individual, dado que
no deviene de las particularidades físicas o mentales de las personas, sino de
la falta de respuesta de la sociedad para albergarlas en condiciones dignas. Bajo
este esquema de entendimiento “la discapacidad no debe comprenderse como una
condición anormal que debe superarse para el acceso a los derechos y bienes
sociales, sino como una particularidad del individuo, intensamente mediada por
las barreras físicas, sociológicas y jurídicas que impone el entorno,
generalmente construido sin considerar las exigencias de la población con
discapacidad”.
Bajo esta perspectiva, las limitaciones que
encuentra la persona no provienen del cuerpo sino de la sociedad que le rodea,
de su incapacidad para incorporar y asegurar la participación e interacción
social efectiva de agentes con distintas capacidades funcionales; eso es lo que
a través de la historia[101]
ha generado exclusiones que “impiden que la
persona con discapacidad pueda ejercer adecuadamente sus derechos y posiciones
jurídicas”. No se trata de un asunto individual sino social, que
obliga al Estado y al entorno a responder a las demandas de participación
igualitaria de todos los seres humanos, incluidos aquellos que tienen
funcionalidades corporales diferenciadas.
Las medidas para contrarrestar la
discriminación de personas con funcionalidades diferenciales, a partir de esa
concepción, se fundamentan en la necesidad de que el Estado, las autoridades y
los particulares remuevan los obstáculos que la sociedad ha establecido para su
concurrencia en igualdad de condiciones. Así, la Corte ha entendido que el
modelo social de la discapacidad tiene una comprensión más amplia del fenómeno
de la diferencia funcional, que supera las demás visiones hasta convertirse en
el medio más eficaz para materializar “los
derechos constitucionales de las personas con discapacidad a la dignidad
humana, la igualdad y la autonomía”.
Así, con fundamento en lo considerado por
la jurisprudencia, y en especial por la Sentencia C-804 de 2009[102],
en 2013 la Sala Plena destacó que “el modelo
social es el marco de referencia de las previsiones del bloque de
constitucionalidad contenidas en el CDPD (…) ese instrumento de derechos
humanos es el estándar más alto de protección de los derechos de las personas
en situación de discapacidad, conforma el parámetro de interpretación sobre el
contenido y alcance de las prerrogativas constitucionales a favor de esa
población, de acuerdo con la regla hermenéutica contenida en el inciso primero del artículo 93 C.P.”
Para los fines que me propongo, debo llamar la atención sobre el
hecho de que en la Sentencia C-066 de 2013 la Corte resaltó que el
modelo social permite asumir que las personas en situación de discapacidad son
sujetos autónomos y dignos, de modo que “no se exige de ellos una
habilitación particular o cualquier otra cualificación que los integre a la
vida social sino que, antes bien, es el entorno el que está obligado, a
través de la acción del Estado y de la sociedad, a eliminar las barreras que
conforman o acentúan la diferencia de acceso”.
Con arreglo a la Sentencia T-340 de 2010[103]
el pleno de esta Corporación, en esa misma decisión, es decir en la Sentencia
C-066 de 2013, señaló que bajo el modelo social se pretende la
participación de las personas con funcionalidades corporales o mentales
diferenciadas en la esfera pública, pues “pueden aportar tanto como, o más
que las personas sin discapacidad a la sociedad”. En esa misma línea, la Sentencia
C-765 de 2012[104] ya había asumido que el modelo
social de la discapacidad se propone la adopción de medidas que “(i)
permitan al mayor nivel posible el ejercicio de la autonomía de la persona con
discapacidad; (ii) aseguren su participación en todas las decisiones que los
afecten; (iii) garanticen la adaptación del entorno a las necesidades de la
persona con discapacidad; y (iv), aprovechen al máximo las capacidades de la
persona, desplazando así el concepto de ‘discapacidad’ por el de ‘diversidad
funcional’”.
Adicionalmente, en la Sentencia C-458 de
2015[105],
este Tribunal recordó tangencialmente que una de las herramientas para
concretar ese tipo de medidas son los denominados “ajustes razonables”,
consistentes en las variaciones físicas y de política pública que se requieran
para acoplar el entorno a las necesidades de todas las personas que lo ocupan,
para lograr su participación en cualquier escenario con capacidades
diferenciales y, de esta manera, posibilitar su aporte a la sociedad a partir
de ellas.
9. La
decisión de cuyas medidas me aparto tuvo el propósito de favorecer la inclusión
laboral y social del señor González a través de su traslado y reubicación en un
esquema previsto ya en 2014 pero, a mi modo de ver, no alcanza ese objetivo por
el diseño del remedio constitucional elegido.
Por el contrario, la estrategia adoptada en
la parte resolutiva de la providencia (i) refuerza la creencia sobre la
discapacidad como un fenómeno individual y, en esa medida, (ii) exonera a las
autoridades de efectuar los ajustes razonables correspondientes, para asegurar
la participación del actor en el sector público.
10. La
nueva incorporación prevista para el accionante se dispuso en términos
semejantes y coincidentes con los que determinó la Sentencia SU-377 de 2014,
con algunos matices y precisiones como se observa en la siguiente tabla.
Sentencia SU-377 de 2014
Sentencia T-540 de 2015
A favor de madres o padres cabeza de familia.
A favor de una persona en condición de discapacidad.
“ORDENAR al Consorcio a cargo de la
administración del PAR de TELECOM que en el término máximo de los tres (3)
meses siguientes a la notificación de esta providencia, en coordinación con
el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones, adopte
un plan de reubicación de las madres y padres cabeza de familia desvinculadas
de TELECOM, e incluir en él con prioridad a los (…) [actores a los que se les
concedió el amparo]. Ese plan deberá asegurarles a estas personas, en el
plazo máximo de un (1) año contado desde el momento en que se notifique este
fallo, un derecho preferencial a ingresar a un empleo en condiciones al menos
iguales al que tenían en la hoy liquidada TELECOM. Ello no obsta para que en
los casos en que los empleos estén sujetos al ingreso por carrera
administrativa, tales personas deban, mientras no se haya convocado concurso,
ser nombradas provisionalidad o, cuando sea convocado el concurso de méritos,
presentar las pruebas correspondientes para ser vinculadas”.
“ORDENAR al Consorcio
a cargo de la administración del Patrimonio Autónomo de Remanentes de la
Empresa Nacional de Telecomunicaciones -PAR TELECOM- que, en el término máximo de tres (3) meses, contados a
partir de la notificación de esta providencia, en coordinación con el Ministerio
de Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones, adopte un plan
de nueva incorporación en favor del señor Fernán González Guevara
en el que se promueva la actualización y revisión de su historia laboral, que
se encuentra bajo su custodia, para determinar, en el plazo máximo de un (1)
año, contado desde el momento en que se notifique este fallo, las
posibilidades reales de ocupación en función de la limitación que presenta y
de los perfiles técnicos o profesionales afines, próximos, similares o
complementarios ofrecidos en las distintas entidades de la administración
pública, así se trate de empleos que exijan competencias diversas y comporten
elementos salariales legales inferiores a los reconocidos convencionalmente
por la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -TELECOM-.
Para estos efectos, después de solicitar la
información correspondiente a la Comisión Nacional del Servicio Civil sobre
los procesos de convocatoria, el apoderado general encargado del Patrimonio
Autónomo de Remanentes de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -PAR
TELECOM- deberá informar por escrito y explicar al señor Fernán González
Guevara sobre las posibilidades de incorporarse a una determinada entidad,
para que si lo estima conveniente, proceda de conformidad. En ese sentido, si
se advierte sobre la existencia de un cargo o empleo vacante que guarde
cierta relación o afinidad funcional en una determinada área de trabajo,
habrá de tener preferencia sobre otros candidatos que no cuenten con sus
condiciones constitucionales. Lo anterior, no obsta para que, en caso de que
el empleo ofertado esté sujeto a carrera administrativa, el actor sea
nombrado en provisionalidad mientras no se haya convocado a concurso de
méritos o presente las pruebas a que haya lugar, de haberse hecho ya la
respectiva convocatoria.
Dentro de este trámite, el actor tendrá el plazo
máximo de un (1) mes, contado a partir de la notificación de esta
providencia, para acudir al Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Empresa
Nacional de Telecomunicaciones -PAR TELECOM- a fin de allegar toda la
documentación pertinente que permita acreditar su estado actual de salud, el
grado de pérdida de su capacidad laboral y que no cuenta con alternativas
económicas de forma vital y permanente.”
Mientras la Sala Plena indicó que las
condiciones del cargo a desempeñar no se podían desmejorar y que, cuando menos,
debían ser equivalentes al ocupado en TELECOM, la Sala Tercera de Revisión
admitió la incorporación laboral del accionante en un empleo de condiciones distintas
e incluso de salario inferior al que devengaba en la extinta entidad, y
advirtió que este no debía ser tenido en cuenta para hacer ningún tipo de
homologación.
11. Las
razones que adujo para proceder de ese modo fueron dos. De un lado, desde la
perspectiva del accionante, planteó que se trata de una directriz que intenta
armonizar dicha reincorporación laboral con “las limitaciones presentadas”
por él. De otro, adujo que es un mecanismo para evitar una reubicación
abstracta, que desencadenó problemas desde el punto de vista del cumplimiento
de los remedios previstos en la sentencia de unificación.
11.1. Sobre
lo primero, es indudable que la sentencia de la que me aparto enfoca la
discapacidad desde una concepción superada por el modelo social. Se basa en la
visión de que la limitación funcional se adscribe al cuerpo y es un fenómeno
netamente individual, para convertirlo en un criterio de elección de un cargo
en la administración pública, bajo la lógica de que el actor debe ajustarse a
la oferta existente para su condición. No comparto esta postura y, desde mi
punto de vista, era necesario ordenar la reubicación en un cargo equivalente al
desempeñado, con los ajustes razonables correspondientes, para que la nueva
entidad pública a la que se vincule el actor le asegure tales condiciones y
demás adaptaciones a que haya lugar.
Condicionar el cargo que se le asignará al
interesado a sus “limitaciones físicas” y no a sus facultades y
experiencia, resulta discriminatorio y contrario tanto a los mandatos
superiores, como a la jurisprudencia que ha reconocido el modelo social como el
paradigma más inclusivo desde el punto de vista constitucional.
Por lo tanto, bajo la óptica que fundamenta
este salvamento parcial de voto, la medida prevista por la Sala de Revisión
trasgrede el principio a la igualdad e impide que se concrete el derecho a la
dignidad humana del accionante. Infravalora su capacidad y su trayectoria en el
sector público y, al margen de ellas, le da la posibilidad a la accionada de
que en forma discrecional determine qué labor se acompasa con la situación
física del actor, con lo que incluso le resta autonomía.
Adicionalmente, la admisión de la desmejora
en las condiciones laborales y salariales de una persona que se encuentra en
una condición de desventaja social por su pérdida de capacidad laboral, que
tenga como criterio la misma condición física o mental que ha supuesto un
obstáculo social para ella, refuerza los estereotipos en lugar de disiparlos e
impide materializar la igualdad de oportunidades. No aporta a la inclusión
social de las personas en condición de discapacidad, sino que pretende una
participación relegada de ellas en el mercado laboral que, desde mi punto de
vista, acentúa su fragilidad social. En esa medida me aparto de lo ordenado por
considerar que no se compagina con el artículo 13 superior y lo socava.
11.2. Respecto
de lo segundo, cabe advertir que la fijación de estos matices en el caso del
señor Fernán González Guevara
y las implicaciones que tiene para su dignidad, no pueden sustentarse en la
inoperancia de las medidas de cumplimiento de otra decisión, menos aun cuando
en el expediente no hay registro de información objetiva que permita concluir esta
falta de efectividad de la medida prevista por la Sala Plena de esta
Corporación. Por tanto, me distancio de la decisión adoptada.
Segundo. Las medidas contempladas no son
contundentes y efectivas, al no derivarse de la parte considerativa y no orientar
hacia su cumplimiento. De tal suerte, afectan el derecho a la tutela judicial
efectiva del accionante.
12. Otro
de los motivos que me llevan a separarme parcialmente de la decisión adoptada
por la Sala Tercera de Revisión es que, si bien concuerdo con el sentido de la
misma, advierto que las medidas son confusas e insuficientes para lograr el
restablecimiento material de los derechos al trabajo y a la igualdad del actor.
Los motivos de mi disenso son dos, que apuntan a advertir la falta de
efectividad de los remedios constitucionales previstos en la providencia.
La parte resolutiva se aleja de la motiva
13. En
primer lugar, llama la atención el hecho de que la decisión, en su parte
considerativa, haya precisado que lo que correspondía en el asunto concreto era
la “inclusión inmediata [de Fernán González Guevara] en el plan de
reubicación ordenado en la Sentencia SU-377 de 2014”, pero en las órdenes
proferidas ello no está claro. En estas últimas se dispuso la adopción de “un
plan de nueva incorporación” a su favor, sin aludir a la política de
reubicación de la precitada sentencia de unificación.
Creo que esta disparidad de planteamientos
genera dudas en relación con el cumplimiento de las medidas y les resta la
posibilidad de dar una respuesta cierta para la protección de los derechos
fundamentales del señor González.
Esto podría parecer un asunto menor, pero no
lo es, pues de conformidad con la parte motiva de la sentencia, la medida
inserta al actor en un programa de acción dirigido a otro tipo de sujetos de
especial protección constitucional. En esa medida, implicaría la determinación
de si es necesario priorizarlo en relación con ellos, o de fijar la
responsabilidad de integrarlo con criterios objetivos de asignación de los
cargos, para resguardar el derecho a la igualdad de todos los beneficiarios de
ese plan.
Correlativamente, si se trata de una medida
particular que no se relaciona con la política de integración de madres y
padres cabeza de familia del que trata la Sentencia SU-377 de 2014,
correspondía establecer la forma de interacción de ambos planes, para asegurar
el derecho al trabajo las personas incluidas en uno y otro, en condiciones
objetivas. Esta interacción, asimismo, debía realizarse a partir de la
implementación de ajustres razonables para el empleo del actor.
Sin todo ello, la orden resulta insuficiente
para responder efectivamente a la situación y a la condición de debilidad en la
que se encuentra el accionante.
Respecto de la efectividad de las medidas
14. Sin
perjuicio de lo manifestado hasta este punto, la estrategia de restablecimiento
de los derechos fundamentales al trabajo y a la igualdad de Fernán González
Guevara no es clara y contundente.
Conforme la orden tercera de la
providencia, el actor cuenta
con un mes desde el momento de la notificación de la decisión para remitirle a
PAR TELECOM documentación que acredite “su estado actual de salud, el grado
de pérdida de su capacidad laboral y que no cuenta con alternativas económicas
de forma vital y permanente”. La decisión no precisa cuál es el objetivo de
este intercambio de información, qué se debe establecer ni cómo ha de proceder
la accionada en relación con los datos que logre recaudar en ese proceso, lo
que queda a su entera discreción.
Desde mi punto de vista era necesario ser
precisos sobre los alcances de la orden, como también respecto de las
potestades y limitaciones que tiene el PAR TELECOM en su cumplimiento, para
asegurar el ejercicio de los derechos reivindicados en esta oportunidad.
15. Lo
anterior, resulta trascendental si se tiene en cuenta que el PAR TELECOM
aseguró en las comunicaciones que envió con destino al expediente, que no tenía
claridad sobre su participación en la política de reubicación, un año después
de emitida la medida, ni sobre la exigibilidad de aquella. Era útil enfatizar
en las responsabilidades que tiene esa entidad respecto del actor y de los
lineamientos emitidos por esta Corporación, que no puede descuidar en la
concreción, los derechos del señor González.
16. Sobre
este aspecto es oportuno recordar que, tal y como lo explicó la Sentencia T-678 de 2003[106], el derecho a la tutela judicial efectiva
en materia de solicitudes de amparo constitucional “se vulnera cuando las
autoridades judiciales, en este caso las autoridades competentes para decidir
sobre las acciones de tutela de los derechos fundamentales, no ejercen las
funciones a ellas atribuidas en materia de defensa y protección de los derechos
fundamentales y restan así toda efectividad del goce de los mismos por parte de
sus titulares”. En esa medida, a través de todas las facultades que tiene
al interior de este trámite constitucional, el juez de tutela debe asegurar el
restablecimiento de los derechos fundamentales comprometidos a través de las
medidas que deba adoptar, con el propósito de que inequívocamente se
materialicen los derechos sobre los que dispuso la protección.
Es importante resaltar que, en consonancia
con ello, el juez constitucional no debería dejar a discreción de la parte
accionada la realización de los derechos fundamentales del actor. La gestión,
el despliegue y la respuesta judicial a una situación en la que se violan los
derechos fundamentales no tendría efectividad alguna si se deja la realización
de aquellos al arbitrio y discrecionalidad de quien los comprometió.
Tal conducta de parte del juez que falla el
amparo, compromete no solamente los derechos ya afectados, sino la garantía
constitucional que tiene cualquier ciudadano a acceder a la administración de
justicia, a través de un mecanismo preferente y sumario como lo es la tutela,
para obtener una solución a una situación contraria a la Constitución.
17. En
conclusión, pese a que comparto el sentido de la decisión adoptada en la
providencia en comento considero que las medidas tomadas en esta providencia no
son efectivas para el restablecimiento de los derechos a la igualdad y al
trabajo de Fernán González
Guevara y, adicionalmente,
comprometen el principio de igualdad y resultan discriminatorias.
De esta manera, expongo las razones que me
llevan a salvar parcialmente el voto con respecto a las consideraciones
expuestas en la Sentencia T-540 de 2015.
Fecha ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] “Corresponde al Presidente de la República
como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (…)
15) Suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de
conformidad con la ley”.
[2] Los numerales 3º y 4º del citado artículo
facultan al Presidente de la República para suprimir o disponer        la
disolución y la consiguiente liquidación de las entidades u organismos del
orden nacional cuando                las evaluaciones de la gestión
administrativa aconsejen la supresión o cuando la conveniencia de esa decisión
se concluya por la utilización de los indicadores de gestión y de eficiencia
que utilizan los órganos de control.
[3] “Por el cual se expide el
régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional”.
[4] En el Decreto 1615 de 2003 se traen a colación i)
Documentos CONPES 3145 de 2001 y 3184 de 2002 que evaluaron viabilidad global
de la empresa y determinaron que a pesar de los esfuerzos gubernamentales no
era viable ni solvente, ii) Informe de Auditoría Gubernamental con
enfoque integral abreviada de la Contraloría General de la República que reveló
la existencia de problemas estructurales que ponían en riesgo la sostenibilidad
financiera de la entidad y iii) Documentos Técnicos aportados por el
Departamento Nacional de Planeación -DNP- y el Ministerio de Comunicaciones que
dieron cuenta de las ineficiencias administrativas de que adolecía la entidad y
que impedían desarrollar los activos e inversiones del Estado en el sector
prestatario del servicio de telecomunicaciones.
[5] “Por la cual se expiden
disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración
pública y se otorgan unas facultades Extraordinarias al Presidente de la
República”.
[6]
Consultar los artículos 12, 13, 14, 15 y 16 del Decreto 190 de 2003 “Por el cual se reglamenta parcialmente la
Ley 790 de 2002”.
[7] El referido artículo establece que: “La supresión de los cargos destinados a la protección
especial operará automáticamente para los prepensionados en los términos del
artículo 18 de la Ley 790 o al término de
la liquidación de la empresa; y para las madres cabeza de familia o personas
con limitación cesará el 31 de enero de 2004 de acuerdo con lo establecido en
la Ley 812 de 2003”.
[8]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[9] A
juicio de la Sala de Revisión, la problemática jurídica pasaba por determinar
si existía o no un grupo         de discapacitados distinguible e
identificable, como ocurrió en el caso de las madres cabeza de familia que
laboraban en la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -TELECOM-. Al final de
cuentas, se indicó que sí, “por cuanto el artículo 12 de la Ley 790 de 2002
estableció que estarían cobijados por el retén social las personas con
limitación física, mental, visual o auditiva”, que además fueron
reconocidas expresa y específicamente por la entidad demandada como personas
titulares de una acción afirmativa que comprendía   la estabilidad laboral
reforzada hasta el 31 de enero de 2004.
[10] El reintegro y pago de salarios y de
prestaciones sociales podía reclamarse en el plazo máximo de un mes, contado a
partir de la fecha de recibo de la respectiva comunicación por parte del
Liquidador y previo envío a la empresa de los siguientes documentos: a)
copia de la acción de tutela radicada antes de la fecha de expedición de la
Sentencia T-726 de 2005, b) Copia del formulario de actualización de
datos del Retén Social debidamente diligenciado y c) Certificación del
número actual de cuenta emitido por la entidad bancaria         en el que
habría de depositarse los valores a que haya lugar, previos los
correspondientes cruces de cuentas.
[11] Ver Acta de cierre de la liquidación de la
Empresa Nacional de Telecomunicaciones -TELECOM- publicada en el Diario Oficial
No. 46168 del 31 de enero de 2006.
[12] Mediante este decreto se suprimió la Empresa
Nacional de Telecomunicaciones -TELECOM- y se dispuso su liquidación.
[13] La Asociación “Madres
Cabeza de Familia”, en virtud de la acción pública de nulidad, presentó
demanda tendente a obtener la declaratoria de nulidad de unos apartes de los
artículos 1, 2, 3 y 5 del Decreto 4781 de 2005, “por el cual se aclara,
modifica y adiciona el Decreto 1615 de 2003”. Frente a ello, la Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada en relación con el
parágrafo del artículo 2º y de la expresión “… no afectos a la
prestación       del servicio público de telecomunicaciones…”, comprendida
en el artículo 3°, y negó las demás pretensiones de la demanda. Radicación
Número 11001-03-24-000-2006-00038-00. M.P. Marco Antonio Velilla Moreno.
[14] Verbigracia, la solicitud de reintegro dentro
del Expediente T-4.899.342 fue negada en su momento por la encargada del
Patrimonio Autónomo de Remanentes, sobre la base de que la Sentencia SU-377 de
2014 aplicaba solamente a los exfuncionarios de Telecom que ostentaban la
calidad de padres y madres cabeza de familia al 31 de enero de 2006.
[15] “Artículo 24. Indemnizaciones. A los
trabajadores oficiales a quienes se les termine el contrato de trabajo como
consecuencia de la supresión de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones
-Telecom, se les reconocerá y pagará una indemnización, de conformidad con lo
previsto en la tabla contenida en el artículo 5o. de la Convención Colectiva
suscrita entre la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -Telecom y sus
trabajadores el día dieciocho (18) de febrero de 1994. Dicha indemnización será
cancelada en el término máximo establecido en el Decreto 797 de 1949”.
[16] La exigencia inserta en las demandas fue tomada
textualmente del numeral trigésimo de la parte resolutiva    de la Sentencia
SU-377 de 2014, en la que se le ordena al consorcio a cargo de la
administración del PAR       de TELECOM que adopte un
plan de reubicación de las madres y padres cabeza de familia desvinculadas de
la entidad.
[17] En el expediente T-4.899.342 ver folio 9 del Cuaderno Principal. En
el Expediente T-4.899.481 ver folio 7 del Cuaderno Principal.
[18] En el Expediente T-4.899.342 ver folio 14 del Cuaderno Principal.
En el Expediente T-4.899.481 ver folio 10 del Cuaderno Principal.
[19] En el Expediente T-4.899.342, debe aclararse que la señora Pilar
del Carmen Robayo Bello fue reintegrada al cargo que venía ocupando en la
Empresa Nacional de Telecomunicaciones -TELECOM en liquidación- por virtud de
un fallo de tutela proferido por el Juzgado Veintiuno Penal del Circuito de
Bogotá en el que se ordenó su inmediata vinculación en calidad de persona
con limitación física, mental, visual o auditiva, sin solución de
continuidad desde la fecha de supresión de la referida plaza. Ver folio 16 del
Cuaderno Principal. Por su parte, en el Expediente T-4.899.481, al señor Fernán
González Guevara se le requirió para que durante el mes siguiente enviara la
documentación que acreditara su condición de persona con limitación física,
mental, visual o auditiva, a fin de gestionar su reintegro y el pago de
salarios y demás prestaciones sociales dejados de percibir a la Empresa
Nacional de Telecomunicaciones -TELECOM en liquidación-. Ver folio 11 del
Cuaderno Principal.
[20] En el Expediente T-4.899.342 ver folios 17 a 20 del Cuaderno
Principal. En el expediente T-4.899.481       ver folios 12 a 15 del Cuaderno
Principal.
[21] Por adelantado, la interviniente puntualizó que, ante la liquidación y
consecuente desaparición de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones
-TELECOM-, el Patrimonio Autónomo de Remanentes, constituido a partir de un
contrato de fiducia mercantil suscrito con el consorcio conformado por
Fiduagraria S.A. y Fiduciaria Popular S.A., ostentaba tan solo la mera
condición procesal de tercero frente al cúmulo de acciones de tutela
instauradas contra la entidad liquidada en busca de reintegros, pago de
cuantiosas indemnizaciones y acreencias laborales.
[22] En la providencia se realizó el estudio unificado de los siguientes
temas: (i) Plan de Pensión Anticipada,    (ii) Padres y Madres
Cabeza de Familia y (iii) Fuero Sindical.
[23] Para la apoderada general, esa determinación “no comporta en
manera alguna que se esté ordenando un reintegro, en la medida en que no se
cuenta con el derecho para acceder a ello ante la desaparición fáctica y
jurídica de la entidad”. Por el contrario, sencillamente “se les ha de
brindar una preferencia sobre candidatos que no cuenten con sus mismas
condiciones constitucionales en eventos en que se presenten vacantes para empleo”.
[24] En el escrito de respuesta despuntó que el numeral trigésimo no
contenía un mandato específico enderezado a que fueran reubicados los
extrabajadores con discapacidades diversas ni aquellos próximos a pensionarse,
todos los cuales fueron cobijados por el retén social hasta la terminación del
trabajo liquidatorio llevado a cabo en la Empresa Nacional de
Telecomunicaciones -TELECOM-.
[25] Según juzgó la apoderada, “debía quedar claro que la tutela no
puede convertirse en un recurso adicional para revivir discusiones que pudieron
haberse adelantado años atrás en el seno de la jurisdicción ordinaria laboral”,
toda vez que apelar en estos momentos a la acción de amparo constitucional “solo
demuestra           la actitud renuente o falta de interés del ciudadano para
acudir a la administración de justicia, no conformándose con las decisiones ya
expedidas, buscando por esta vía un nuevo pronunciamiento en beneficio de su
propia culpa o mora en el ejercicio oportuno de los mecanismos ordinarios
previstos que, ahora, generarían un traspié al principio de seguridad jurídica”.
[26] En concepto de la apoderada, “no se esgrimió justificación
aceptable alguna por no haberse interpuesto en tiempo las acciones de tutela,
dejando pasar así varios años y faltando a la línea jurisprudencial
de interponerse éstas con diligencia frente a la presunta vulneración de
derechos fundamentales”. Por lo demás, la única excepción en la materia
hecha en la Sentencia SU-377 de 2014 “hace referencia al tema del fuero
sindical en los términos del numeral trigésimo tercero de la parte resolutiva
para acudir ante los jueces y contar la inmediatez desde la publicación de la
propia providencia”.
[27] En el Expediente T-4.899.342 ver contestación de la entidad en
folios 21 a 31 del Cuaderno Principal.
[28] En el Expediente T-4.899.481 ver contestación de la entidad en
folios 16 a 22 del Cuaderno Principal.
[29] Ver folios 62 a 66 del Cuaderno Principal.
[30] Esta deducción fue igualmente empleada para responder al incidente
de impacto fiscal radicado por el Ministerio de Tecnologías de la Información y
las Comunicaciones, añadiéndose el hecho de que la Corte Constitucional, en la
Sentencia C-848 del 12 de noviembre de 2014, expresó que dicho procedimiento no
era aplicable en materia de acción de tutela.
[31] Sobre el particular, afirmó que “no se halla contrariedad alguna
en los extremos procesales, por cuanto sobre la pasiva fue la misma Corte
Constitucional en la decisión tantas veces citada la que estableció que el PAR
cuenta con la capacidad para ser parte dentro de los procesos de tutela; y
frente a la legitimación por activa, se tiene que es el mismo ciudadano que
considera vulnerados sus derechos el que interpone la acción, superándose este
aspecto”.
[32] En lo que hace a la competencia territorial, recordó que el tema no
comportaba traba alguna, “ya que el actor fue el que anunció a la ciudad de
Bogotá como el lugar de su trabajo, a pesar de que prestaba sus servicios a
nivel nacional”.
[33] En su criterio, teniendo claro que el accionante sí había promovido
acción de tutela anterior en el año 2005, que fue desestimada en segunda
instancia, “resulta imposible alegar que ha hecho tránsito a cosa juzgada la
segunda tutela que, además, es posterior a la sentencia de unificación de 2014
y pretende precisamente          el reconocimiento de unos derechos que se
reconocieron en la aludida providencia; por fuera de lo cual no se probó que se
haya obrado de mala fe o con temeridad o exista algún fallo proferido por la
justicia ordinaria”.
[34] Respecto a la subsidiariedad, ratificó que al actor “no le
asisten otros medios de defensa judicial distintos de la tutela para garantizar
la protección de sus derechos a la igualdad y al trabajo frente al
contenido                   de la Sentencia SU-377 de 2014 y sus efectos en
torno a personas con limitaciones físicas, mentales, visuales o auditivas”.
[35] Para el efecto, destacó que no obstante haber sido desvinculado de
la Empresa Nacional                                de Telecomunicaciones
-TELECOM- el 31 de enero de 2006 e interpuesto la acción de tutela hasta el 18
de diciembre de 2014, término, prima facie, irrazonable, “el juez
debe valorar si existen suficientes elementos      de juicio que justifiquen la
tardanza, como fuerza mayor o caso fortuito, que se hubiese actuado con
diligencia en pro de sus derechos, es decir, que se hayan adelantado las
gestiones necesarias para garantizar la protección de éstos o que se encontraba
en estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad     o
incapacidad física o circunstancia semejante”. En tal sentido, no se debe
desconocer que para el año 2005 ya había formulado acción de tutela y,
seguidamente, acción pública de nulidad ante la justicia contenciosa
administrativa contra el Decreto 4781 de 2005, por lo que se demuestra que ha
actuado con diligencia para lograr la protección de sus derechos como
discapacitado, “situación que lo convierte en sujeto de especial protección
constitucional, tal y como quedó probado en la documentación aportada con la
demanda y que genera una desigualdad en las facilidades materiales para acceder
a la justicia”.
[36] A partir de la incorporación de dicho precepto normativo en el
ordenamiento constitucional colombiano, nuestro régimen jurídico cuenta con un
sistema efectivo de protección reforzada de las garantías y prerrogativas de
carácter fundamental que asegura el sometimiento de la totalidad de poderes
públicos y privados a la Constitución, así como la coherencia y supremacía de
ésta última sobre cualquier otra norma jurídica. Sobre    el tema, consultar, entre
otras, las Sentencias T-212 de 2009, T-778 de 2010, T-561 de 2013 y T-679 de
2013.
[37] “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el
artículo 86 de la Constitución Política”.
[38] La jurisprudencia constitucional se ha encargado de puntualizar, en
relación con la figura de la acción de tutela, que si
bien es cierto que la informalidad es una de sus notas características, cuyo
fundamento justamente reside en la aplicación del principio de prevalencia del
derecho sustancial sobre las formas procesales, ello     no es óbice para que
la misma se someta a unos requisitos mínimos de procedibilidad, dentro de los
cuales se encuentra el concerniente a la debida acreditación de la legitimación
por activa -o la titularidad- para promover el recurso de amparo
constitucional. Consultar, entre otras, la Sentencia
T-493 de 2007.
[39] Consultar, entre otros, el Auto 030 de 1996 y la Sentencia T-531 de
2002.
[40] Consultar apartado No. 38 de la Sentencia SU-377 de 2014.
[41] Corte Suprema de Justicia, Sala de
Casación Civil. Sentencia del tres (3) de agosto de dos mil cinco (2005). MP.
Silvio Fernando Trejos. Expediente No. 1909.
[42] M.P. María Victoria Calle Correa.
[43] En el apartado 41 de la providencia, la Sala Plena se preguntó
sobre la legitimación en la causa por pasiva del Patrimonio Autónomo de
Remanentes de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -PAR TELECOM-. En
efecto, “primero, es necesario definir si un patrimonio autónomo tiene en
general capacidad para ser parte en un proceso judicial. Segundo, si un
patrimonio autónomo de remanentes puede ser parte en algún proceso de tutela, o
si no puede serlo en absoluto. Por último -en caso de que las respuestas a las
anteriores cuestiones sean afirmativas- corresponde establecer si
particularmente el PAR de TELECOM puede ser demandado para responder por hechos
que los demandantes no le imputan a éste ni al fiduciario, sino a TELECOM”.
[44] En la actualidad, el artículo 53 del Código General del Proceso
prevé expresamente que los patrimonios autónomos tienen capacidad para ser
parte en un proceso. En concordancia con ese artículo, consultar el artículo 85
del mismo ordenamiento.
[45] “La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son
independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las
excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial
(…)”.
[46] Consultar el artículo 3º del Decreto 2591
de 1991 que reza lo siguiente: “El
trámite de la acción de tutela se desarrollará con arreglo a los principios de
publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia”.
[47] Consultar apartado No. 45 de la Sentencia SU-377 de 2014.
[48] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[49] Este decreto aclara, modifica y adiciona el Decreto
1615 de 2003 “Por el cual se suprime la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -
Telecom y se ordena su liquidación”.
[50] Consultar el numeral 12.29 del artículo 3º del Decreto 4781 de
2005.
[51] En criterio de la Sala Plena, para que el derecho de acceso
efectivo a la administración de justicia sea realizable, “es preciso
interpretar las normas que condicionan la legitimación por pasiva de quienes
responden por entidades liquidadas en el sentido que mejor garantice una
responsabilidad por la cancelación de los derechos invocados”. Apartado No.
50 de la Sentencia SU-377 de 2014. Adicionalmente, sobre el derecho de acceso a
la administración de justicia consultar, entre otras, las Sentencias T-283 de
2013 y            T-114 de 2014.
[52] El planteamiento aquí expuesto fue recientemente revalidado por la
Sala Primera de Revisión en la Sentencia T-434 del 9 de julio de 2015, a
propósito de la formulación independiente de 3 acciones de tutela contra           el
Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones
-PAR TELECOM- que terminaron acumulándose por referirse a extrabajadores de la
empresa con fuero sindical que acudieron al mecanismo de amparo constitucional
en razón de las órdenes trigésimo tercera y trigésimo cuarta de la Sentencia
SU-377 de 2014, según las cuales “los exempleados de TELECOM que cuenten con
una providencia laboral en firme, dictada en un proceso de levantamiento de
fuero sindical o de reintegro, pueden presentar una acción de tutela contra
dicha decisión, si consideran que sus solicitudes cumplen los presupuestos
generales y específicos de procedibilidad de la tutela contra providencias
judiciales”.
[53] Consultar la Sentencia C-543 de 1992.
[54] Consultar, entre muchas otras, las Sentencias SU-961
de 1999, T-575 de 2002, T-900
de 2004, T-495 de 2005, T-1029
de 2008, T-1048 de 2008, T-367 de 2010, T-662 de 2010, T-277 de 2012, T-281 de
2012,          T-283A de 2012, T-450 de 2012, T-569 de 2012, T-805 de 2012,
T-832 de 2012, T-914 de 2012, T-915          de 2012, T-916 de 2012, T-935 de
2012, T-171 de 2014 y T-246 de 2015.
[55] Consultar, entre otras, la
Sentencia T-132 de 2004.
[56] Consultar, entre otras, las Sentencias
T-606 de 2004, T-1167 de 2005, T-206 de 2006, T-681 de 2007,         T-095 de
2009, T-883 de 2009, T-584 de 2011, SU-189 de 2012 y T-047 de 2014.
[57] Esa orientación jurisprudencial puede verificarse en las Sentencias
T-792 de 2004, SU-388 de 2005, SU-389 de 2005, T-602 de 2005, T-570 de 2006,
T-1031 de 2006, T-587 de 2008, T-929 de 2008, T-833 de 2009,       T-873 de
2009, T-001 de 2010, T-194 de 2010 y T-114 de 2014.
[58] El criterio expuesto puede verse reflejado
claramente en la jurisprudencia constitucional que se ha ocupado de examinar el
tema de la temeridad, en relación con el cual se ha reconocido que “la justificación para la interposición de una nueva
demanda puede derivarse de la presencia de nuevas circunstancias fácticas o
jurídicas, o del hecho de que la jurisdicción constitucional al conocer de la
primera acción no se pronunció sobre la real pretensión del accionante. Es más,
un hecho nuevo puede ser, y así lo ha considerado la Corte,  la consagración de
una doctrina constitucional que reconoce la violación de derechos fundamentales
en casos similares. Sentencia T-1034
de 2005. Para ahondar en esta materia, consultar, entre otras, las
Sentencias         T-1059 de 2007, T-425 de 2009, T-113 de 2010, SU-339 de
2011, T-975 de 2011, T-183 de 2012, T-237 de 2013, T-529 de 2014 y T-601 de
2014.
[59] Consultar, entre otras, la Sentencia T-815 de 2004.
[60] Verbigracia, la
primera notificación realizada al Patrimonio Autónomo de Remanentes de la
Empresa Nacional de Telecomunicaciones -TELECOM- se adelantó por parte del
Juzgado Promiscuo Municipal de Ayapel, Córdoba, el treinta (30) de septiembre
de dos mil catorce (2014).
[61] Consultar, entre otras, las Sentencias SU-037 de 2009, T-212 de
2009, T-565 de 2009, T-136 de 2010, T-764 de 2010, T-778 de 2010, T-880 de
2013, T-822 de 2014 y T-441 de 2015.
[62] La Carta Política le impone a las autoridades de la República la
obligación de proteger a todas las personas en sus derechos y libertades -C.P.
art. 2º-, por lo que debe entenderse que los diversos mecanismos judiciales de
defensa previstos en la ley, han sido estatuidos como instrumentos de carácter
preferente a los que deben acudir las personas en procura de la efectiva
garantía de protección de sus derechos. De ahí que se justifique    el carácter
subsidiario de la acción de tutela. Sobre el particular, consultar, entre
otras, las Sentencias T-106 de 1993, SU-544 de 2001, T-983 de 2001, T-514 de
2003, T-1017 de 2006 y T-715 de 2009.
[63] Disposición normativa declarada exequible por medio de la Sentencia
C-018 de 1993.
[64] Consultar, entre otras, las Sentencias T-789 de 2003, T-456 de
2004, T-515A de 2006, T-059 de 2011           y T-799 de 2013.
[65] Así por
ejemplo, en el auto A-032 de 2006, la Corte sostuvo que “[…] si bien la jurisprudencia
constitucional admite que se formulen solicitudes de aclaración respecto de
sentencias de tutela, tal circunstancia no altera la regla conforme a la cual
estas sentencias cobran ejecutoria desde el momento mismo en que son
proferidas, comoquiera que contra las mismas no procede recurso alguno  y
lo dispuesto en ellas es de cumplimiento inmediato (Decreto 2067 de 1991 art.
49). De esta manera, la referencia al término de ejecutoria que hace el
artículo 309 del Código de Procedimiento Civil, tratándose de sentencias de
revisión, no tiene el alcance de dejar en suspenso la ejecutoria de estas
providencias, pues sólo constituye un referente a fin de determinar la
oportunidad en que se puede, de manera excepcional y restrictiva, formular
solicitudes de aclaración contra las sentencias de la Corte.” De igual forma, en la sentencia T-627 de 2012, la Corporación
advirtió, al final de la parte considerativa, “[…] que la presente providencia surte efectos de
manera inmediata, una vez cobre ejecutoria luego de su notificación, por manera
que una eventual solicitud de nulidad de la decisión no tendrá ninguna
incidencia en el cumplimiento de lo que aquí se ordene, pues la nulidad no es
un recurso contra la decisión ni tiene un efecto suspensivo sobre la misma.”
[66] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[67] “Por medio de la cual se desarrolla el artículo
334 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.
[68] Por medio de Auto 174 de 2015,
la Sala Plena de esta Corporación estimó que la Corte Constitucional no sólo
no es competente para conocer de los incidentes de impacto fiscal
presentados contra decisiones de tutela,
sino que este incidente no es procedente respecto de decisiones de tutela. En
la ratio decidendi de la parte motiva de la Sentencia que analizó la
inconstitucionalidad del incidente de impacto fiscal respecto de las órdenes
impartidas en sentencias de las altas cortes en relación con acciones de
tutela, la Corte Constitucional sostuvo: “…esta Corporación
encuentra que los preceptos demandados sí están sujetos a la reserva de ley
estatutaria (…), en la medida en que respecto de ellos se predican los
criterios (iii) y (iv) identificados por la jurisprudencia de la Corte, para
exigir excepcionalmente el uso de esta tipología especial de ley. En efecto,
por una parte, se observa que los preceptos demandados de la Ley 1695 de 2013
constituyen un desarrollo legal que impacta de
manera directa en la acción de tutela como mecanismo de protección y defensa de
los derechos fundamentales; y por la otra, que pese a consagrar aspectos
procesales del IIF, su alcance tiene la potencialidad de incidir en elementos básicos del funcionamiento y
estructura del juicio de amparo,                en particular en lo que
refiere al régimen de producción de efectos”.
[69] “Todas las
personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y
trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y
oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen
nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado
promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará
medidas en favor de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá
especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o
mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los
abusos o maltratos que contra ellas se cometan”.
[70] “Por la cual se expiden disposiciones para
adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan
unas facultades Extraordinarias al Presidente de la República”. Esta
preceptiva fue posteriormente complementada y modificada por la Ley 812 de 2003
y los decretos 190 y 396 de 2003, conjunto normativo que suele agruparse bajo
el nombre de retén social.
[71] Consultar, entre otras, las Sentencias SU-388
de 2005, C-795 de 2009 y T-623 de 2011.
[72] El aparte “no podrán ser retirados del servicio en el desarrollo del
Programa de Renovación de la Administración Pública las madres cabeza de
familia sin alternativa económica” del
artículo referido fue declarado exequible de manera condicionada por esta
Corporación, mediante sentencia C-044 de 2004
“…en el
entendido de que la protección debe extenderse a los padres que se encuentren
en la misma situación, en aras de proteger la prevalencia de los derechos de
los niños y el grupo familiar al que pertenecen”. La expresión “las madres” ya
había sido previamente declarada exequible de manera condicionada por la
sentencia C-1039 de 2003 “en el entendido que la protección debe extenderse a
los padres que se encuentren en la misma situación, en aras de proteger la
prevalencia de los derechos de los niños y el grupo familiar al que
pertenecen”.
[73] Consultar la Sentencia C-991 de 2004. En dicha
sentencia se declaró inexequible la expresión “aplicarán hasta el 31 de enero
de 2004” contenida
en la Ley 812 de 2003, al considerar que la norma establecía un trato
diferenciado para las madres cabeza de familia y los discapacitados respecto de
los prepensionados, a pesar de que los tres grupos se encontraban
constitucionalmente en la misma categoría, es decir, eran todos sujetos de
especial protección constitucional en virtud del artículo 13 de la Constitución
Política. En efecto, tras realizar un juicio de razonabilidad de la medida, la
Corte concluyó que la limitación temporal para las madres o padres cabeza de
familia y los discapacitados era desproporcionada y procedió a declarar su
inconstitucionalidad.
[74] Consultar, entre otras, las Sentencias C-184 de
2003, C-964 de 2003, C-044 de 2004, T-768 de 2005 y T-587 de 2008.
[75] Sentencia T-768 de 2005.
[76] Ibídem.
[77] Consultar las Sentencias T-792 de 2004, C-991
de 2004, SU 388 de 2005, SU-389 de 2005 y T-1239 de 2008.
[78] Sentencia T-971 de 2006. Esa ha sido en términos generales
la línea jurisprudencial en la materia. A este respecto, también pueden
consultarse, entre otras, las Sentencias T-792 de 2004, T-602 de 2005,
T-726           de 2005, T-538 de 2006, T-570 de 2006, T-646 de 2006 y T-587 de
2008.
[79] Artículo 1º del Decreto 190 de 2003
[80] Sentencia SU-897 de 2012.
[81] Sentencia T-849 de 2010. Al resolver el amparo de un
trabajador que alegaba tener limitaciones físicas y, en tal virtud, derecho al
retén social, la Corte dijo que la protección especial a su favor no sólo se
traduce             en estabilidad laboral reforzada sino que también “la administración debe adelantar acciones orientadas
a:          “i) permit[ir] la reubicación, traslado e incluso el
licenciamiento de los disminuidos físicos, mentales              y sensoriales,
con autorización de “la oficina de trabajo”, mientras dura la imposibilidad de
desempeñarse en su labor habitual y ii) prev[er] en caso de desvinculaciones,
temporales o permanentes, el derecho de la persona con limitaciones a percibir,
sin solución de continuidad, una pensión que consulte el porcentaje        de
la invalidez que la aqueja, previamente declarada”.
[82] Adicionalmente, en el numeral vigésimo
noveno de la Sentencia SU-377 de 2014 se dispuso que el Consorcio a cargo
de la administración del -PAR TELECOM- pagara en un plazo perentorio, si aún no
lo había hecho, la indemnización de que trataba el artículo 24 del Decreto 1615
de 2003 a los actores que habían resultado amparados por el pronunciamiento en
condición de padres y madres cabeza de familia. A este respecto, cabe destacar
que en la sentencia SU-377 de 2014, la Sala
Plena resolvió de fondo un total de siete (7) casos sobre retén social de
madres y padres cabeza de familia que trabajaban en TELECOM, previa
verificación de la procedencia de las respectivas acciones de tutela. En seis
(6) de ellos se constató que los interesados contaban ciertamente con la
calidad argüida, por lo que se protegieron sus derechos fundamentales. El caso
restante terminó desestimándose porque de las pruebas obrantes en el expediente no se pudo colegir
la condición de madre cabeza de familia en la que actuaba.
[83] Con el objetivo de guardar coherencia
argumentativa, este acápite no integrará nuevamente al resumen de los supuestos
fácticos que dieron lugar a las acciones de tutela, las razones de tipo
procedimental esgrimidas por el Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Empresa
Nacional de Telecomunicaciones -PAR TELECOM-, pues ya fueron debidamente
analizadas por la Sala de Revisión en el acápite correspondiente.
[84] Sobre el particular, consultar, entre muchas
otras, las Sentencias T-592 de 2006, T-383 de 2007, T-993        de 2007,
T-1045 de 2007, T-009 de 2008, T-645 de 2009, T-989 de 2008, T-873 de 2009,
T-001 de 2010 y     T-114 de 2014.
[85] En la Sentencia SU-897 de
2012, el pleno de la Corte Constitucional manifestó que “(…) la
protección que para los prepensionados se deriva de las normas del llamado
“retén social” obliga a la entidad a que, una vez suprimido el cargo, continúe
con el pago de los aportes correspondientes al sistema general se seguridad
social en pensiones, hasta tanto se cumpla el tiempo mínimo de cotización
requerida para que dicha persona acceda a la pensión de jubilación o de vejez”.
[86] Numeral 35 de la Sentencia SU-377 de 2014.
[87] Consultar, entre otras, las Sentencias SU-389
de 2005, T-726 de 2005, T-1167 de 2005, T-1031 de 2005,     T-1031 de 2006,
C-824 de 2011, T-933 de 2013 y T-400 de 2014.
[88] Mandato a las autoridades para que
adopten todas las medidas orientadas a asegurar que la igualdad sea real y
efectiva.
[89] Obligación para
el Estado de implementar una política pública de previsión, rehabilitación e
integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos.
[90] Deber del Estado de ofrecer formación y habilitación profesional y
técnica a quienes lo requieran y de garantizar a los discapacitados el derecho
a un trabajo acorde con sus condiciones de salud.
[91] Obligación para el Estado de fomentar la educación de personas con
limitaciones físicas o mentales, o con capacidades excepcionales.
[92] Sobre el estado de debilidad manifiesta, consultar, entre otras,
las Sentencias T-577 de 2010, T-947 de 2010, T-337 de 2012, T-348 de 2012,
T-354 de 2012, T-597 de 2013 y T-077 de 2014.
[93] “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 790 de 2002”.
[94] En desarrollo de los principios de celeridad y eficacia, con base
en los cuales debe ser adelantado el trámite de toda acción de tutela, esta
Corporación en anteriores ocasiones ha aprobado la práctica de pruebas urgentes
para analizar con mejores elementos de juicio los problemas jurídicos bajo
discusión y las eventuales violaciones a derechos fundamentales implicadas. En
muchas oportunidades se ha valido, por ejemplo, de las llamadas telefónicas
para constatar los principales puntos argumentados por las partes. Consultar,
sobre el particular, las Sentencias T-726 de 2007 y T-482 de 2013.
[95] En las Leyes 6ª de 1943 y 83 de 1945 y los Decretos 1684 de 1947,
1233 de 1950, 1184 de 1954, 1635 de 1960 y 3267 de 1963, la Empresa Nacional de
Telecomunicaciones -TELECOM- fue creada y organizada como un establecimiento
público adscrito al Ministerio de Comunicaciones. Mediante el Decreto 2123 de
1992 se transformó en Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden
nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y capital
independiente. Su régimen jurídico laboral se encuentra establecido en los
artículo 5º del Decreto-Ley 3135 de 1968 y 5º del Decreto 2123 de 1992, según
los cuales las personas que prestan sus servicios en las empresas calificadas
como industriales y comerciales del Estado tienen la calidad de trabajadores
oficiales vinculados por una situación contractual de carácter laboral, a
diferencia de los empleados públicos, que ingresan a la administración pública
por medio de una relación legal y reglamentaria que se concreta en el
nombramiento y posesión. Sobre el particular, consultar, entre otras, las
Sentencias C-484 de 1995, C-579 de 1996, C-003 de 1998 y C-090 de 2002.
[96] Consultar la página web http://par.com.co.
[97] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[98] Sentencia T-726 de 2005. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[99] M.P. María Victoria Calle Correa.
[100] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[101] Sentencia T-207 de 1999. Eduardo Cifuentes Muñoz
[102] M.P. María Victoria Calle Correa.
[103] M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[104] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[105] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[106] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.