T-322-10
Sentencia T-322/10
Sentencia T-322/10
ACCION DE
TUTELA Y TRASLADO DE DOCENTES-Procedencia excepcional
IUS
VARIANDI-Alcance y límites
TRASLADO DE
DOCENTES-Reiteración de jurisprudencia
Lo que se presenta como
discrecionalidad de la administración departamental en la decisión de negar el
traslado de la actora, se revela como una mal entendida aplicación de la
facultad concedida por el artículo 22 de la Ley 715 de 2001. Recuérdese que el
traslado no es una figura prevista sólo en beneficio de la administración, sino
también un derecho de los docentes, directamente relacionado con otros derechos
de rango fundamental, como la vida digna, la integridad personal y el libre
desarrollo de la personalidad; de tal manera, la negación del traslado debe
responder a verdaderas necesidades del servicio y no basarse en generalidades
tendientes a imponer una previa determinación, inobservando el ejercicio
legítimo de un derecho que el ordenamiento jurídico otorga a la docente. Frente
a la referida posibilidad, la autonomía educacional de la entidad territorial
ha de ceder, para dar vía a la preservación del derecho a la salud, estando
habilitado el departamento para efectuar el traslado, con la viable celebración
del convenio interadministrativo. Así, no son de recibo las razones presentadas
por la autoridad accionada para negar el traslado de la señora Emma Gladys Ríos
Alvarado, del cual depende que no se agraven sus afecciones y, por el
contrario, logre la apropiada realización del tratamiento médico a que debe
someterse. Será tutelado el derecho a la salud de la señora Emma Gladys Ríos,
debiendo ordenarse a la Gobernación de Caquetá, a la Alcaldía de Florencia y a
ambas Secretarías de Educación que, si aún no lo han hecho, en el término de
diez días contados a partir de la notificación de este fallo, hagan uso del
mecanismo de traslado que prevé el artículo 22 de la Ley 715 de 2001, para que
la actora ocupe una plaza docente en el área urbana de Florencia, previa
suscripción del respectivo convenio interadministrativo y expedición de los
correspondientes actos administrativos.
TRASLADO DE
DOCENTES Y VACANTE DEFINITIVA-Aplicación del parágrafo del artículo 53 del
Dec - Ley 1278/02
Es
importante advertir que al presentarse una vacante definitiva en un centro
educativo urbano de Florencia, cuyo desempeño esté al nivel de preparación de
la actora, se le debe asignar, según permite el parágrafo del artículo 53 del
Decreto Ley 1278 de 2002, que establece que los traslados prevalecen sobre los
listados de elegibles de los concursos.
Referencia:
expediente T- 2502174.
Acción de tutela incoada por Emma
Gladys Ríos Alvarado, contra la Secretaría de Educación de Caquetá.
Procedencia:
Sala Única del Tribunal Superior de Florencia.
Magistrado
Ponente:
Dr. NILSON
PINILLA PINILLA
Bogotá, D. C.,
seis (6) de mayo de dos mil diez (2010).
La Sala Sexta
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Nilson
Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto Antonio Sierra Porto,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
en la revisión del fallo dictado en
segunda instancia por la Sala Única del Tribunal Superior de Florencia, dentro
de la acción de tutela instaurada por Emma Gladys Ríos Alvarado, contra la
Secretaría de Educación de Caquetá.
El expediente llegó a la Corte
Constitucional por remisión que hizo el mencionado Tribunal, en virtud de lo
ordenado por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y la Sala de Selección Nº
1 de la Corte lo eligió el 3 de febrero de 2010 para revisión.
I.
ANTECEDENTES.
La señora Emma
Gladys Ríos Alvarado interpuso acción de tutela en mayo 8 de 2009, contra la
Secretaría de Educación de Caquetá, aduciendo vulneración de los derechos a la
salud, al trabajo y al debido proceso, según los hechos que a continuación son
resumidos.
A. Hechos y
relato contenido en la demanda.
La actora
afirmó que se encuentra domiciliada en Florencia, Caquetá y que labora “desde
hace más de 10 años”, como “docente dependiente de la secretaría
departamental” (f. 1 cd. inicial).
Refirió que en
2007 fue trasladada a la institución educativa La Inmaculada de San Vicente del
Caguán por “amenazas contra mi vida” (f. 1 ib.).
Adujo que
desde 2008 viene padeciendo “miomas subserosos progresivos deformantes,
escoliosis izquierda, dismenorrea severa, trastorno depresivo con múltiples
episodios de descompensación y síndrome convulsivo” y en agosto 25 de dicho
año el médico laboral del Fondo Asistencial del Magisterio de Caquetá, FAMAC,
le diagnosticó “endometriosis severa, T.A.B. secundario y dolor pélvico
crónico” (fs. 12 y 13 ib.).
Agregó que se
encuentra en un tratamiento médico constante, que por el grado de especialidad
y los recursos humanos y técnicos que requiere, únicamente puede ser
adelantado, según el galeno tratante, “en una cabecera municipal que le
permita continuar con los seguimientos y controles estrictos por medicina
especializada de acuerdo a su enfermedad de base, evitando recaídas y posibles
complicaciones” (fs. 1, 12 y 13 ib.).
La actora
manifestó además que el desplazamiento desde donde se encuentra domiciliada
hasta la institución donde labora, ha generado un desmejoramiento de sus
condiciones de salud y obstaculizado la realización del tratamiento, pues debe “viajar
por carretera destapada”, realizar  “caminatas prolongada y montar a
caballo” (fs. 2 a 3 y 14 ib.).
Por otra
parte, indicó que la Secretaría Departamental de Caquetá “no le  ha
cancelado el dinero correspondiente al mes de abril de 2009” debido a su
repetida ausencia en dicho mes, lo cual “demuestra la faltad de voluntad”
de la entidad, que tenía conocimiento de “mi grave estado de salud” (f.
2 ib.).
La actora
reclamó así la vulneración de los derechos invocados, puesto que ha solicitado
a la Jefe de Personal y al Rector de la institución accionada su traslado a
Florencia, sin que hasta el momento haya obtenido una respuesta favorable a sus
pretensiones.
En
consecuencia, solicitó que se ordene a la autoridad competente su reubicación
en una institución educativa urbana de Florencia y la cancelación del salario
adeudado del mes abril de 2009.
B.
Documentos relevantes cuyas copias obran dentro del expediente.
1. Certificado
expedido en abril 30 de 2009 por el auditor médico de FAMAC, en el cual
acreditó que la actora padece de “miomas subserosos progresivos deformantes,
escoliosis izquierda, dismenorrea severa, trastorno depresivo con múltiples
episodios de descompensación y síndrome convulsivo” (f. 9 ib.).
2. Certificado
médico de agosto 25 de 2008 emitido por el FAMAC, donde le diagnosticaron a la
actora “endometriosis severa, T.A.B. secundario y dolor pélvico crónico”
y recomiendan “reubicación laboral... en una cabecera municipal que le
permita continuar con los seguimientos y controles estrictos por medicina
especializada” (fs. 12 y 13 ib.).
3. Derecho de
petición presentado en abril 16 de 2009 por la actora, en el cual solicitó a la
Secretaría de Educación Departamental del Caquetá su reubicación laboral en
Florencia, debido a su estado de salud y a la recomendación realizada por el
galeno tratante de FAMAC (f. 14 ib.).
4. Respuesta a
la petición de la actora en abril 20 de 2009, donde se le informó que están en
proceso de “elaboración del convenio interadministrativo de traslado
transitorio” entre el departamento de Caquetá y el municipio de Florencia, “por
motivos de salud” (f. 15 ib.).
II.
Actuaciones procesales.
Mediante auto
de agosto 11 de 2009 y después de una incidencia procesal[1],
el Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de Florencia avocó nuevamente el
conocimiento de la acción de tutela y corrió traslado a la Secretaría de
Educación Departamental del Caquetá y a la Alcaldía de Florencia, para que
dieran respuesta a dicha acción.
A.
Respuesta de la Alcaldía de Florencia.
En agosto 14
de 2009, la Alcaldesa contestó la acción y solicitó “se abstenga de proferir
algún tipo de decisión con el Municipio de Florencia, toda vez que no somos
competentes frente a los hecho referenciados, ni hemos vulnerado de modo alguno
los derechos” invocados por la actora (f. 77 ib.).
Frente a lo
anterior, adujo que “este pleito adolece de vicio por indebida legitimación
por pasiva”, dado que la señora Emma Gladys Ríos Alvarado labora para la
Secretaría Departamental y no para dicho municipio, por lo que la “Administración
Central… no tiene esa vocación para que se le exija la tutela reclamada por la
actora pues lo pretendido por la accionante es la reubicación inmediata en una
institución educativa de Florencia y la cancelación de sus salarios que han
sido retenidos presuntamente de forma ilegal e injustificada por la Secretaría
de Educación del Departamento y la Oficina de División Operativa de la
Gobernación” (f. 77 ib.).
Así, concluyó
indicando que resulta “imposible en el presente dar respuesta tanto legal
como material a los presupuestos que se plantean en la tutela incoada, por
cuanto, reitero el Ente Territorial al cual represento, no ha violado ningún
precepto constitucional” (f. 77 ib.).
B.
Respuesta de la Secretaría de Educación de Caquetá.
En escrito de
mayo 18 de 2009, la Secretaria de Educación de ese departamento dio respuesta a
la tutela y solicitó declarar improcedente la acción, argumentando que en abril
de 2009 “la docente violó todas las obligaciones laborales derivadas de su
vinculación provisional… inasistiendo a su trabajo”, sin que haya
certificado debidamente “la incapacidad laboral transitoria o permanente” prescrita
por el médico tratante (fs. 83 y 84 ib.).
Sobre la certificación
expedida por FAMAC, adujo que “no es cierto que en ella se diga que debe ser
reubicada inmediatamente en un lugar donde exista atención médica
especializada. Tal certificación es relativa a las enfermedades, y contiene una
recomendación en el sentido de reubicarla donde exista un hospital de primer
nivel, para que tenga fácil acceso al servicio de salud en caso de una
complicación” (f. 85 ib.).
Frente a lo
anterior, aclaró que “en el Departamento de Caquetá sólo en Florencia existe
hospital de primer nivel; y la Administración Departamental, no puede trasladar
a la docente al municipio de Florencia, pues todos los planes educativos
pertenecientes al Municipio, tienen autonomía administrativa y financiera sobre
esos planteles educativos” (Ley 715 de 2001), por lo cual el departamento “no
tiene competencia para nombrar y trasladar docentes al municipio de Florencia”
(f. 85 ib.).
Sin embargo,
indicó que fue solicitado al municipio de Florencia “considerar la
posibilidad de celebrar un convenio que permita la vinculación de la docente
Emma Gladys Ríos Alvarado a la planta de personal docente de esa entidad”,
pero en respuesta a dicha petición “se nos informa que la administración
municipal no cuenta con vacantes actuales para proveer cargos de incorporación
definitiva, y que un convenio se celebraría de forma transitoria donde la
funcionaria seguiría perteneciendo a la planta de personal docente del
Departamento, es decir, que la carga laboral continuaría a cargo de la
Gobernación”, por lo que “estaríamos pagando unos salarios por servicios
no prestados, y celebrando un convenio interadministrativo transitorio que sólo
está previsto para reubicar docentes por situaciones actuales de amenaza o
desplazamiento, según el Decreto 3222 de 2003” (fs. 85 y 86 ib.).
Puntualizó que
frente a la cancelación del salario adeudado que pide la actora, la dependencia
accionada indicó que “la docente aparece en la nómina del mes de abril de
2009, el cheque correspondiente a su salario le fue girado y debe reclamarlo en
la tesorería Departamental; pues se dispuso que a partir del mes de abril,
inclusive, se le pagaría su salario” (f. 84 ib.).
Con el
referido escrito, incorporó los siguientes documentos:
1. Oficio 0222
de abril 1° de 2009 del municipio de Florencia, mediante el cual se informó a la
Secretaría del Departamento y a la Gobernación del Caquetá que “esta administración
no cuenta con vacantes actuales para proveer cargos de incorporación
definitiva; sin embargo se ha decidido dar viabilidad al citado convenio transitorio
que permita la reubicación en este Municipio de la señora Emma, en el marco del
Decreto 3222 de 2003, haciendo la claridad que se trataría de un convenio
transitorio donde el funcionario seguiría perteneciendo a su planta de personal,
pero prestando los servicios en este Municipio con posibilidad de incorporación
en caso de existir la necesitad y ser requerido su perfil” (f. 29 ib.).
2. Oficio
001639 de abril 14 de 2009 emitido por la Jefe de División Operativa de
Caquetá, donde informó que “la cancelación del salario correspondiente a la
docente Emma Gladys Ríos Alvarado… se ha efectuado bajo la modalidad de cheque”
(f. 30 ib.).
D. Sentencia de primera
instancia.
Mediante
providencia de agosto 26 de 2009, el Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de
Florencia concedió el amparo señalando que “procede la acción de tutela, si
el traslado obedece a razones de salud debidamente acreditados, es decir, se
debe demostrar la existencia de situaciones de hecho que permitan establecer
una clara conexidad entre la situación de traslado y las situaciones que se
alegan como vulneradoras de los derechos a la salud o a la vida… por lo
anterior, está demostrado las espaciales condiciones del estado de salud de la
accionante” (f. 89 ib.).
Así, ordenó al
departamento de Caquetá que en un término de un mes “reubique a la
accionante en una institución educativa cerca del municipio de Florencia con el
fin de que tenga acceso al tratamiento de la enfermedad que padece sin que esto…
genere mayores inconvenientes” (f. 89 ib.).
En cuando al
pago del salario del mes de abril de 2009, el Juzgado “recomienda a la
actora acudir a la jurisdicción laboral” (f. 90 ib.).
E.
Impugnación.
1. La
Secretaria de Educación de Caquetá impugnó el fallo en agosto 31 siguiente,
argumentando (fs. 108 y 109 ib.):
“Además de
no cumplirse, como está demostrado, los requisitos de procedibilidad de la
acción, la orden de tutela impartida por el A quo, es manifiestamente contraria
a la ley, pues, va en contravía de la Ley 715 de 2001, el Decreto 1278 de 2002
y el Decreto 3222 de 2003, en cuanto no se hace una evaluación de las pruebas y
se actúa como si el juez constitucional tuviera la facultad de coadministrar la
planta de personal docente, desconociendo que el Decreto 3020 de 2002 señala la
relación técnica de docentes y alumnos y que todo traslado implica la
existencia de una vacante y… la necesidad de satisfacer el servicio educativo,
razón por la cual no puede el juez constitucional ordenar traslados sin antes
establecer, por lo menos, la relación técnica alumno – docente. Ahora bien,
cómo debe interpretarse la orden cuando la señora juez ordena traslado a la
docente a un ‘¿centro educativo cercano a Florencia?’ Los centros educativos
cercanos a Florencia, pertenecen a esa entidad territorial la cual está
certificada según la Ley 715 de 2001.
Ahora bien,
estimo que la decisión de la señora juez de primera instancia carece de
razonabilidad, por cuanto la decisión, además de ser en extremo ambigua, no
satisface las necesidades de salud de la docente en la forma que las interpreta
el A quo, ni las pretensiones contenidas en el escrito de tutela, pues la
accionante  solicita que se haga un traslado inmediato a la ciudad de
Florencia; por lo tanto conceder una tutela y ordenar un traslado a un lugar
donde la accionante no lo ha solicitado carece de razonabilidad y también de
proporcionalidad, como quiera que la orden de tutela no protege concretamente y
en forma real ningún derecho, auque sí crea un indudable caos en la
administración departamental y la planta de docentes.”
2. Mediante
escrito de agosto 28 de 2009, la señora Emma Gladys Ríos Alvarado también
impugnó el referido fallo, indicando (fs. 110 y 111 ib.):
“Pese a que
la sentencia fue favorable, considero que hubo aspectos que no fueron
analizados por la juez, en el sentido de que el Decreto 322 de 2003, establece
la posibilidad que tienen las entidades administrativas de realizar traslados
entre municipios y departamentos mediante un convenio interadministrativo.
Igualmente,
el artículo 22 de la Ley 715 de 2001, autoriza el traslado de docentes o
directivos docentes ‘cuando para la debida prestación del servicio educativo se
requiera’ y deberá hacerse  ‘por acto debidamente motivado por la autoridad
nominadora departamental, distrital o del municipio certificado cuando se
efectúe dentro de la misma entidad… Cuando se trate de traslados entre
departamentos, distritos o municipios certificados se requerirá, además del
acto administrativo debidamente motivado, un convenio interadministrativo entre
las entidades territoriales.
Por lo
anterior, la alcaldía de Florencia no puede alegar que no está legitimada por
pasiva, pues la norma es clara al indicar que ambas entidades territoriales…
deben suscribir el convenio interadministrativo. Igualmente no puede el
municipio de Florencia negarse a recibirme, pues la ley es clara, y para eso
debe actuar el juez de tutela, impidiendo que mi salud se deteriore aún más en
una zona apartada donde no tengo acceso a un hospital de alto nivel.”
Acorde con lo
expuesto, la actora solicitó que se complete la providencia, ordenando la
celebración de un convenio interadministrativo ente la Gobernación de Caquetá y
la Alcaldía de Florencia, “a fin de ser trasladada y laborar en Florencia,
lugar donde me permiten tener las atenciones adecuadas de salud” (f. 112
ib.).
Concluyó
manifestando que también se debió “ordenar el pago de mi salario del mes de
abril de 2009”, dado que estuvo incapacitada “todo el mes, haciéndose
ilegal la retención arbitraria hecha por la Secretaría de Educación
Departamental” (f. 112 ib.).
Junto a este
escrito, allegó copia de los siguientes documentos:
2.1. Fórmula
médica de junio 18 de 2009 de FAMAC, donde se acreditó que la accionante “durante
el mes de abril presentó incapacidad laboral” por la enfermedad padecida
(f. 113 ib.).
2.2. La
señora Emma Gladys Ríos Alvarado en escrito enviado al Tribunal Superior de
Florencia en octubre 1° de 2009, adjuntó el Decreto 01189 de septiembre 29 de
la misma anualidad, mediante el cual la Gobernación de Caquetá decretó “trasladar
a la docente con nombramiento provisional” al Centro Educativo La Concordia,
“ubicado en la zona rural del Municipio de Paujil, Caquetá”; la actora
solicitó que se analice el referido Decreto, pues estima que con lo ordenado se
le agrava su situación legal y social, desconociendo “mi derecho de
protección a la salud en conexidad con la vida” (fs. 6 a 8 cd. 2).
F. Sentencia de segunda
instancia.
El Tribunal
Superior de Florencia, en diciembre 19 siguiente, revocó la providencia del a
quo en lo relacionado al traslado de la actora, al considerar que “se
encuentra frente a un hecho superado, ante el cumplimiento de la pretensión”,
dado que mediante el Decreto 01189 de 2009, se reubicó a la docente en el
Centro Educativo La Concordia, ubicado en la zona rural de Paujil, “lugar
que resulta bastante cerca a la capital del Departamento si se tiene en cuenta
el tamaño del mismo y las grandes distancias que hay entre otros municipios y
la ciudad de Florencia” (f. 12 ib.).
En cuanto al
pago del salario correspondiente a abril de 2009, presuntamente adeudado a la
actora, el ad quem manifestó que “la jurisdicción ordinaria laboral
es la competente y llamada a decidir sobre tales casos”, por lo que frente
a esta situación no procede la  tutela (f. 13 ib.).
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.
Competencia.
Esta
corporación es competente para examinar la determinación referida, en Sala de
Revisión, al tenor de lo dispuesto en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda.
El asunto objeto de discusión.
En el caso sub
examine, la señora Emma Gladys Ríos Alvarado expuso lo que consideró
vulneración de sus derechos a la salud, al trabajo y al debido proceso, que a
su juicio fueron vulnerados por la Gobernación y la Secretaría de Educación del
departamento de Caquetá, al negar su solicitud de traslado a Florencia a pesar
de los quebrantos de salud que padece, y en cuanto la segunda no le canceló el
salario de abril de 2009 por su parcial ausencia en dicho mes, lo cual “demuestra
la faltad de voluntad” de la entidad, en cuanto tenía conocimiento de su
grave estado de salud.
Tercera. Excepcionalidad
de la acción de tutela para resolver asuntos relativos al traslado de docentes.
Reiteración de jurisprudencia.
La Corte Constitucional ha
tenido oportunidad de pronunciarse en torno a la procedencia de la acción de
tutela para lograr decisiones relativas al traslado de trabajadores de un lugar
a otro, con ocasión de lo cual ha construido una sólida línea jurisprudencial
sobre el tema[2], destacando entre los
casos analizados lo relativo a la situación de aquellos docentes oficiales, que
solicitan un traslado negado por la autoridad nominadora, o cuando pretenden
que se reconsidere una decisión de reubicación.
En esas ocasiones se ha
concluido que, por regla general, la acción de tutela no procede con esos
propósitos, por cuanto se trata de un tema atinente a la relación de trabajo,
sea de naturaleza pública o privada, existiendo acciones judiciales a
disposición de los interesados. Sin embargo, la Corte ha aceptado que,
excepcionalmente, la tutela procede si se cumplen los supuestos que para el
efecto ha señalado la jurisprudencia (sentencia T-065 de 2007, M. P. Rodrigo
Escobar Gil):
“… para que el
juez constitucional puede entrar a pronunciarse sobre una decisión de traslado
laboral, se requiere lo siguiente: (i) que la decisión sea ostensiblemente
arbitraria, en el sentido que haya sido adoptada sin consultar en forma
adecuada y coherente las circunstancias particulares del trabajador, e implique
una desmejora de sus condiciones de trabajo; y (ii) que afecte en forma clara,
grave y directa los derechos fundamentales del actor o de su núcleo familiar.”
Cuando, como en el caso
bajo estudio, se trata de un traslado solicitado por el docente, es entonces necesario
tener en cuenta si la negativa de la entidad nominadora es arbitraria e
injustificada, frente a las razones planteadas por el interesado. De igual
manera, en esos casos se requiere que la situación que el empleador se niega a
modificar cause una vulneración cierta, clara y directa a derechos
fundamentales del empleado o de uno o más miembros de su familia inmediata,
relacionados con la salud o con la seguridad personal, o con la unidad del
grupo familiar al que el trabajador pertenece. De no cumplirse a cabalidad esos
presupuestos, la acción de tutela no tendrá prosperidad.
Cuarta. Ius
variandi. Alcance y límites. Reiteración de jurisprudencia.
El ius variandi es
una de las manifestaciones del poder de subordinación que ejerce el empleador
sobre sus trabajadores, y se concreta en la facultad de variar las condiciones
en que se realiza la prestación personal del servicio; es, de tal forma, la
potestad de modificar el modo, el lugar, la cantidad o el tiempo de trabajo.
Sin embargo, como en reiteradas ocasiones ha resaltado esta corporación[3], dicha
potestad no es absoluta, al estar limitada por los principios y valores constitucionales
y los derechos fundamentales de los empleados, específicamente el trabajo en
condiciones dignas y justas y las disposiciones del artículo 53 de la carta
política.
Por ende, el ius
variandi puede ejercerse dentro de un margen razonable de discrecionalidad,
según las específicas circunstancias, más atinentes a la naturaleza del cargo o
de la labor desempeñada que a la calidad del empleador[4]. En este orden de ideas,
el ámbito de discreción del empleador para variar las condiciones de trabajo es
más amplio cuando se trata de servidores públicos de libre nombramiento o
remoción[5],
o cuando así lo demanda la naturaleza y actividad de ciertas entidades o
empresas, como es el caso, por ejemplo, de la fuerza pública, los entes
investigativos y de seguridad y el servicio público de educación, entre otros.
Así se pronunció al
respecto esta corporación, en sentencia SU-559 de noviembre 6 de 1997, M. P. Eduardo
Cifuentes Muñoz:
“... la Corte ya ha señalado
que la administración goza de un margen adecuado de discrecionalidad para
modificar la ubicación territorial de sus funcionarios, con miras a una
adecuada y mejor prestación del servicio. Es lo que se llama el jus variandi,
es decir la atribución de que dispone la administración para alterar las
condiciones de trabajo de sus funcionarios y empleados, con el objeto de poder
cumplir a cabalidad con las funciones que le han sido asignadas. Este marco de
discrecionalidad se amplía con respecto a determinadas actividades estatales,
entre las cuales debe contarse el servicio educativo. En efecto, el servicio
público de la educación tiene una íntima relación con los derechos
fundamentales de los niños y debe ser prestado a nivel nacional, sin importar
la categoría ni el grado de desarrollo de los municipios o de las regiones. En
estas condiciones, y en atención a la orden constitucional impartida al Estado
de solucionar las necesidades insatisfechas de la población en materia de
educación, es apenas natural que la administración pública pueda contar con
posibilidades amplias para trasladar a sus funcionarios de acuerdo con las
exigencias del servicio.”
Ahora bien, aunque
generalmente el ejercicio del ius variandi ocasiona traumatismos en la
habitualidad del empleado, especialmente si se relaciona con el lugar donde
presta el servicio personal, “no puede afirmarse válidamente que toda
variación de las condiciones de trabajo implique el desconocimiento de los
derechos fundamentales del trabajador, pues al empleador público o privado le
está permitido tomar decisiones que afecten las condiciones de trabajo de su
fuerza laboral, pero, como se dijo desde un principio, siempre y cuando dicha
facultad la ejerza dentro de un marco de razonabilidad”[6].
En otras palabras, no necesariamente
el uso de esta potestad por parte del empleador involucra trasgresión a la
Constitución, ya que en algunos casos puede no tener mayor significación, o más
bien representar un mejoramiento de la situación laboral del trabajador; en
otros, aunque derive en la limitación de algún derecho del trabajador, el
ejercicio del ius variandi puede estar fundamentado en la optimización
de otros principios constitucionales o derechos fundamentales, como de los
niños, o en interés general, o para el adecuado funcionamiento de la
administración pública.
Quinta.
El traslado de docentes. Reiteración de jurisprudencia.
En materia de traslado de docentes, el artículo 22 de la
Ley 715 de 2001 dispone:
“Cuando
para la debida prestación del servicio educativo se requiera el traslado de un
docente o directivo docente, este se ejecutará discrecionalmente y por acto
debidamente motivado por la autoridad nominadora departamental, distrital o del
municipio certificado cuando se efectúe dentro de la misma entidad territorial.
Cuando se
trate de traslados entre departamentos, distritos o municipios certificados se
requerirá, además del acto administrativo debidamente motivado, un convenio
interadministrativo entre las entidades territoriales.
Las
solicitudes de traslados y las permutas procederán estrictamente de acuerdo con
las necesidades del servicio y no podrán afectarse con ellos la composición de
las plantas de personal de las entidades territoriales.”
Posteriormente, el
Gobierno Nacional expidió el Decreto Ley 1278 de 2002, mediante el cual
estableció que el traslado se produce “cuando se provee un cargo docente o
directivo docente vacante definitivamente, con un educador en servicio activo
que ocupa en propiedad otro con funciones afines y para el cual se exijan los
mismos requisitos aunque sean de distintas entidades territoriales”,
señalando así los eventos que lo posibilitan:
“ARTÍCULO 53.
MODALIDADES DE TRASLADO. Los traslados proceden:
a) Discrecionalmente
por la autoridad competente, cuando para la debida prestación del servicio se
requiera el traslado de un docente o directivo docente dentro del mismo
distrito o municipio, o dentro del mismo departamento cuando se trate de
municipios no certificados, con el fin de garantizar un servicio continuo,
eficaz y eficiente;
b) Por razones
de seguridad debidamente comprobadas;
c) Por solicitud
propia.
PARÁGRAFO. El
Gobierno Nacional reglamentará las modalidades de traslado y las condiciones
para hacerlas efectivas, teniendo en cuenta que los traslados prevalecerán
sobre los listados de elegibles del concurso dentro de la respectiva entidad
territorial certificada; que deben responder a criterios de igualdad,
transparencia, objetividad y méritos tanto en relación con sus condiciones de
ingreso al servicio y a la carrera docente, como en el desempeño de sus
funciones y en las evaluaciones de competencias; y que el traslado por razones
de seguridad debe prevalecer sobre cualquier otra modalidad de provisión de los
empleos de carrera docente.”
Finalmente, se expidió el
Decreto 3222 de 2003 que reglamentó lo referente a traslados de docentes, en el
cual se dispuso (no está en negrilla en el texto original):
“ARTICULO 2°.
TRASLADOS POR NECESIDADES DEL SERVICIO. Cuando para la debida prestación del
servicio educativo se requiera el traslado de un docente o directivo docente,
la autoridad nominadora efectuará el traslado mediante acto administrativo
debidamente motivado. Para todo traslado la autoridad nominadora deberá tener
en cuenta las necesidades del servicio y la disponibilidad presupuestal.
Los traslados
por necesidades del servicio son de carácter discrecional y pueden tener origen
en: a) disposición de la autoridad nominadora, b) solicitud de los docentes
o directivos docentes.
Para los
traslados solicitados por los docentes o directivos docentes, la entidad
territorial certificada hará pública la información sobre los cargos de
docentes y directivos docentes disponibles en los establecimientos educativos
de su jurisdicción, como mínimo dos (2) meses antes de la finalización del año
lectivo, conforme al calendario académico adoptado. Estos traslados se harán
efectivos en el primer mes del año lectivo siguiente.
Para decidir
sobre los traslados solicitados por los docentes o directivos docentes, la
autoridad nominadora tendrá en cuenta los siguientes criterios: a) El docente o
directivo docente debe haber prestado como mínimo tres (3) años de servicio en
el establecimiento educativo, b) La evaluación de desempeño del año anterior
debe ser satisfactoria de acuerdo con la metodología establecida por el
Ministerio de Educación Nacional.
Las
solicitudes de traslado que se sustenten en razones de salud, y estén
verificadas por la entidad territorial teniendo en cuenta el concepto de la
entidad prestadora de salud, podrán ser atendidas en cualquier época del año y
no se sujetarán a las disposiciones establecidas en el inciso anterior.
La decisión
sobre traslado por permutas solicitadas por docentes o directivos docentes se
ejecutará discrecionalmente, procederán estrictamente de acuerdo con las
necesidades del servicio según lo establecido en el inciso 3 del artículo 22 de
la Ley 715 de 2001, y requieren previa disponibilidad presupuestal cuando
exista diferencia salarial. El traslado por permuta que implique un cambio de
entidad territorial certificada, se tramitará de conformidad con lo establecido
en el artículo 4 del presente decreto.
PARÁGRAFO 1.
Cuando la autoridad nominadora efectúe un traslado de un docente o directivo
docente, deberá garantizar la continuidad de la prestación del servicio en el
establecimiento educativo.
PARÁGRAFO 2. El
traslado por permuta no será autorizado por la autoridad nominadora si a uno de
los dos solicitantes le faltan cuatro (4) años o menos de servicio, para
alcanzar la edad de retiro forzoso.
PARÁGRAFO 3. El
traslado no procederá cuando el docente o directivo docente deba permanecer en
el municipio por orden judicial o de autoridad policiva.”
En este orden de ideas, las
normas legales permiten el traslado del personal docente del sector público por
decisión discrecional de la administración o por solicitud del interesado, en
todo caso sujetas a las necesidades del servicio y a la protección de otros
principios como la igualdad, la transparencia, la razonabilidad y la
objetividad[7].
La discrecionalidad de la
administración no sólo debe consultar los parámetros antes mencionados y los
límites establecidos expresamente por la legislación, sino que ha de procurar
la realización de los derechos fundamentales de los docentes, dado que la
figura del traslado no está prevista únicamente como herramienta de la
administración para ajustar su planta de personal a los requerimientos del
servicio, sino también como un derecho de los docentes, íntimamente relacionado
con su vida digna, la integridad personal y el libre desarrollo de la
personalidad. Reitérese que el traslado puede ser solicitado por los docentes
por razones de seguridad, salud e incluso, como una forma para que implementen
autónomamente sus proyectos y planes de vida.
Sexta. El caso concreto.
6.1. Es claro que la acción de
tutela es un mecanismo esencialmente residual o subsidiario, que “sólo
procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”
(art. 86 Const.), salvo que se utilice para evitar un perjuicio irremediable, o
que la vía común, regular u ordinaria de defensa carezca de idoneidad o de
oportunidad para la subsanación requerida.
Adicionalmente, cuando se
trate del traslado pedido por el docente mediante tutela, para que ésta proceda
es necesario tener en cuenta si la negativa de la entidad nominadora es
arbitraria e injustificada frente a las razones planteadas por el interesado, causando
una vulneración cierta, clara y directa de los derechos fundamentales del
trabajador o de uno o más miembros de su familia, relacionados con la salud o
con la seguridad personal.
Así, ha de indicarse que
frente al asunto bajo estudio sí procede la acción de tutela, al evidenciarse
la presencia de un perjuicio serio, puesto que la actora padece “miomas
subserosos progresivos deformantes, escoliosis izquierda, dismenorrea severa,
trastorno depresivo con múltiples episodios de descompensación y síndrome
convulsivo”, de manera que requiere constante tratamiento, según
prescripción del médico tratante (fs. 12 y 13 cd. inicial).
6.2. Partiendo de las premisas expresadas en precedencia y
al contrario de lo estimado por el ad quem, encuentra esta Sala fundados
los motivos expuestos por la demandante para solicitar su traslado a Florencia,
pues requiere dicha reubicación para cumplir cabalmente con el tratamiento
médico que le fue ordenado, en procura del mejoramiento de sus condiciones de
salud.
El Tribunal
consideró estar “frente a un hecho superado, ante el cumplimiento de la
pretensión incoada por la actora”, dado que mediante el Decreto 01189 de
2009 se ordenó reubicar a la docente en el Centro Educativo La Concordia del
área rural de Paujil, Caquetá, conclusión que no es exacta, pues el Fondo
Asistencial del Magisterio de Caquetá dispuso reubicar a Emma Gladys Ríos Alvarado
donde exista un “hospital de primer nivel… que le permita continuar con los
seguimientos y controles estrictos por medicina especializada” (fs. 12 y 13
ib.).
La Secretaría de Educación
Departamental acotó que en “Caquetá solo en Florencia existe hospital de
primer nivel” y que la decisión de primera instancia “no satisface las
necesidades de salud de la docente… ni las pretensiones contenidas en el
escrito de tutela, pues la accionante solicita que se haga un traslado
inmediato a la ciudad de Florencia; por lo tanto conceder una tutela y ordenar
un traslado a un lugar donde la accionante no lo ha solicitado carece de
razonabilidad y también de proporcionalidad, como quiera que la orden de tutela
no protege concretamente y en forma real ningún derecho, auque sí crea una
indudable caos en la administración departamental y la planta de docentes” (fs.
85, 108 y 109 ib.).
A diferencia de lo así
manifestado, el traslado de la señora Emma Gladys Ríos Alvarado a Florencia sí es
necesario, para el mejoramiento de sus condiciones de salud con el cabal
cumplimiento del tratamiento médico ordenado, indicado como está por el Fondo
Asistencial del Magisterio de Caquetá que el tratamiento se deben realizar “en
una cabecera municipal que le permita continuar con los seguimientos y
controles estrictos por medicina especializada de acuerdo a su enfermedad de
base, evitando recaídas y posibles complicaciones” (fs. 1, 12 y 13 ib.).
6.3. Ahora bien, en el
respectivo informe la autoridad departamental expone la presunta imposibilidad
jurídica para que la docente sea trasladada a la capital de Caquetá, con base
en: (i) razones del servicio, (ii) falta de disponibilidad presupuestal y (iii)
ausencia de vacantes en Florencia. El ente demandado no sustenta debidamente lo
aseverado en los dos primeros puntos, omitiendo especificar cuáles son las
necesidades del servicio que desaconsejan el traslado y resultando imprecisos
los señalamientos en torno a que no se cumplan los requisitos establecidos en
los artículos 22 de la Ley 715 de 2001 y 2° del Decreto 3222 de 2003.
Así, lo que se presenta
como discrecionalidad de la administración departamental en la decisión de
negar el traslado de la actora, se revela como una mal entendida aplicación de
la facultad concedida por el artículo 22 de la Ley 715 de 2001. Recuérdese que
el traslado no es una figura prevista sólo en beneficio de la administración,
sino también un derecho de los docentes, directamente relacionado con otros
derechos de rango fundamental, como la vida digna, la integridad personal y el
libre desarrollo de la personalidad; de tal manera, la negación del traslado
debe responder a verdaderas necesidades del servicio y no basarse en generalidades
tendientes a imponer una previa determinación, inobservando el ejercicio
legítimo de un derecho que el ordenamiento jurídico otorga a la docente.
Ahora bien, especial
consideración merece la anotada ausencia de vacantes en el magisterio de Florencia,
particularmente atinente a la resolución del caso, que ha de confrontarse con
lo expresado en el oficio 0222 de abril 1° de 2009, mediante el cual la
Secretaria de Educación de Florencia informó a la Secretaría de Educación y a la
Gobernación de Caquetá que “esta administración no cuenta con
vacantes actuales para proveer cargos de incorporación definitiva; sin embargo
se ha decidido dar viabilidad al citado convenio transitorio que permita la
reubicación en este Municipio de la señora Emma, en el marco del Decreto 3222
de 2003, haciendo la claridad que se trataría de un convenio transitorio donde
el funcionario seguiría perteneciendo a su planta de personal, pero prestando
los servicios en este Municipio con posibilidad de incorporación en caso de
existir la necesitad y ser requerido su perfil” (f. 29 ib.).
No obstante, la
Gobernación de Caquetá mediante Decreto 01189 de 2009 ordenó “trasladar a la
docente con nombramiento provisional” al Centro Educativo La Concordia, “ubicado
en la zona rural del Municipio de Paujil, Caquetá” (f. 8 cd. 2).
Se estaría
presentando falta de coordinación entre las autoridades departamentales para
solucionar la situación de la docente, quien fue ubicada en provisionalidad en
una zona rural de otro municipio, no obstante la recomendación médica y la
posibilidad de “dar viabilidad al citado convenio transitorio que permita la
reubicación” en la capital del Departamento, según se lee en el oficio 0222
de 2009. Así, se colige que a la demandante sí se la puede trasladar a
Florencia, única población en Caquetá con hospital del nivel requerido para la
debida atención de sus dolencias.
Reitérese
que, frente a la referida posibilidad, la autonomía educacional de la entidad
territorial ha de ceder, para dar vía a la preservación del derecho a la salud,
estando habilitado el departamento para efectuar el traslado, con la viable
celebración del convenio interadministrativo. Así, no son de recibo las razones
presentadas por la autoridad accionada para negar el traslado de la señora Emma
Gladys Ríos Alvarado, del cual depende que no se agraven sus afecciones y, por
el contrario, logre la apropiada realización del tratamiento médico a que debe
someterse para atender la “endometriosis severa, T.A.B. secundario y dolor
pélvico crónico” que padece (fs. 12 y 13 ib.).
6.4. Finalmente, frente al
salario de abril de 2009, presuntamente adeudado a la actora por la Secretaría
de Educación de Caquetá, si hubiere existido vulneración ya está superada,
según se deduce del oficio N° 01639 de 2009, donde la Jefe de la División
Operativa de la Secretaría de Educación Departamental dispuso que la
cancelación de ese salario se efectúe “bajo la modalidad de cheque” (f.
30 ib.).
6.5. En consecuencia, se revocará
el fallo de segunda instancia y, en su lugar, será tutelado el derecho a la
salud de la señora Emma Gladys Ríos, debiendo ordenarse a la Gobernación de
Caquetá, a la Alcaldía de Florencia y a ambas Secretarías de Educación que, si
aún no lo han hecho, en el término de diez días contados a partir de la
notificación de este fallo, hagan uso del mecanismo de traslado que prevé el
artículo 22 de la Ley 715 de 2001, para que la actora ocupe una plaza docente
en el área urbana de Florencia, previa suscripción del respectivo convenio
interadministrativo y expedición de los correspondientes actos administrativos.
Es importante
advertir que al presentarse una vacante definitiva en un centro educativo
urbano de Florencia, cuyo desempeño esté al nivel de preparación de la actora,
se le debe asignar, según permite el parágrafo del artículo 53 del Decreto Ley
1278 de 2002, que establece que los traslados prevalecen sobre los listados de
elegibles de los concursos.
III.- DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala
Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero:
REVOCAR el fallo dictado en diciembre 19 de 2009 por la Sala Única del
Tribunal Superior de Florencia, que revocó el amparo que en agosto 26 del mismo
año había concedido, el Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de esa ciudad,
dentro de la acción incoada contra la Secretaría de Educación del Departamento
de Caquetá. En su lugar, se dispone  TUTELAR el derecho a la salud de la
señora Emma Gladys Ríos Alvarado.
Segundo: ORDENAR a la
Gobernación y a la Secretaría de Educación de Caquetá, así como a la Alcaldía y
a la Secretaría de Educación de Florencia, que si aún no lo han hecho, en el
término de diez (10) días contados a partir de la notificación de este fallo,
hagan uso del mecanismo de traslado que prevé el artículo 22 de la Ley 715 de
2001, para que la señora Emma Gladys Ríos Alvarado ocupe una plaza de docente
en el área urbana de Florencia.
Tercero:
ADVIÉRTASE que al presentarse una vacante definitiva en un centro educativo
urbano de Florencia, cuyo desempeño esté al nivel de preparación de la actora,
ella debe ser designada como corresponda.
Cuarto: LÍBRESE por la
Secretaría General de esta corporación, la comunicación de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
Cúmplase.
NILSON PINILLA
PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] La Sala Única
del Tribunal Superior de Florencia declaró, en agosto 4 de 2009, la nulidad de
todo lo actuado, ordenando “la citación de la Gobernación del Caquetá y a la
Alcaldía de Florencia” (f. 67 ib.).
[2] Cfr.
T-715 de diciembre 16 de 1996, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-208
de mayo 14 de 1998, M. P. Fabio Morón Díaz; T-670 de
septiembre 9 de 1999, M. P. Alejandro
Martínez Caballero; T-965 de julio 31 de 2000, M. P. Eduardo
Cifuentes Muñoz;
y T-1026 de noviembre 27 de 2002, M. P. Rodrigo Escobar Gil; entre
otras.
[3] T-797
de agosto 3 de 2005, M. P. Jaime Araújo Rentería.
[4] T-483 de octubre
27 de 1993, M. P. José Gregorio Hernández Galindo.
[5] T-532 de septiembre
29 de 1998, M.
P. Antonio
Barrera Carbonell.
[6]
Cfr. T-797 de 2005, ya citada.
[7] Sobre la
discrecionalidad de la administración en lo que se refiere a traslados de
personal docente, veánse los fallos C-918 de octubre 29 de 2002, M. P. Eduardo
Montealegre Lynett y C-734 de agosto 26 de 2003, M. P. Álvaro Tafur Galvis, mediante
los cuales fueron resueltas las demandas de inconstitucionalidad presentadas
contra los artículos 22 de la Ley 715 de 2001 y 53 del Decreto Ley 1278 de
2002.