C-824-13
Sentencia C -824/13
Sentencia
C  - 8 2 4 / 13
CONTRALORIA GENERAL DE LA
REPUBLICA-Aplicación de la carrera administrativa como regla general y
principio axial de la Constitución, que garantiza el acceso al servicio público
en razón del mérito
MECANISMOS DE PREVENCION,
INVESTIGACION Y SANCION DE ACTOS DE CORRUPCION Y EFECTIVIDAD DEL CONTROL DE
GESTION PUBLICA-Contenido/MECANISMOS
DE PREVENCION, INVESTIGACION Y SANCION DE ACTOS DE CORRUPCION Y EFECTIVIDAD DEL
CONTROL DE GESTION PUBLICA-Finalidad
La Ley 1474 de
2011, de la cual hacen parte los apartes acusados corresponde al nuevo Estatuto
Anticorrupción que modifica el Estatuto General de Contratación Pública (Ley
80/93 y Ley 1150/07); el Código Único Disciplinario (Ley 734/02); el Código
Penal (Ley 599/00); el Código de Procedimiento Penal (Ley 906/04); el Estatuto
de Control Interno de las Entidades Públicas (Ley 87/93); la
Ley de Acción de Repetición (Ley 678/01); el Régimen de la Administración Pública (Ley 489/98); y la Ley 43 de 1990, reglamentaria de la profesión de
contador público y la reciente reforma a la salud (Ley 1438/11). La finalidad
de la Ley en sus objetivos más destacados puede concretarse en: (i) atender las
principales causas que generan la corrupción; (ii) cerrar los espacios que se
abren los corruptos para usar la Ley a su favor; (iii) mejorar los niveles de
transparencia en las gestiones de la administración pública en general; y (iv)
disuadir el accionar de los corruptos, pues la falta de sanción a los actos de
corrupción posibilita una percepción de garantía de impunidad que incentiva la
comisión de conductas corruptas. En relación con el proceso disciplinario, la
Ley 1474 de 2011 ajustó las normas del Código Único Disciplinario a las
necesidades actuales, con el objetivo de controlar situaciones que desvirtúan
la función pública.
MECANISMOS DE PREVENCION,
INVESTIGACION Y SANCION DE ACTOS DE CORRUPCION Y EFECTIVIDAD DEL CONTROL DE
GESTION PUBLICA-Fortalecimiento institucional de la
Contraloría General de la República
CONTRALORIA GENERAL DE LA
REPUBLICA-Carrera administrativa
SISTEMA DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Contenido y
alcance/SISTEMA DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Características
SISTEMA DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Principio
constitucional
Dentro
de la estructura institucional del Estado colombiano, la carrera administrativa
es un principio constitucional, y como tal una norma jurídica superior cuyo
desconocimiento vulnera la totalidad del ordenamiento constitucional y, por lo
mismo, una de las garantías cuyo desconocimiento podría acarrear la sustitución
de la Constitución, cuando se la desconoce en conjunto con otras garantías
constitucionales”.
REGIMEN DE CARRERA EN EL SERVICIO PUBLICO-Finalidad/MERITO-Criterio
rector de acceso a la función pública
La finalidad de la carrera administrativa, consiste en
asegurar las condiciones de eficacia, eficiencia, moralidad, imparcialidad y
transparencia de la función pública y garantizar el ingreso y ascenso en los
cargos públicos en condiciones de igualdad a través del sistema de méritos
inherente a la misma. En este sentido, la
Corte ha señalado que: “(…) el sistema de carrera administrativa busca lograr
que el recurso humano no se convierta en una carga que dificulte la realización
de las funciones y fines del Estado, sino, por el contrario, que se erija en un
instrumento eficaz para el cumplimiento de los mismos a través de personal
capacitado para desarrollar las actividades inherentes al servicio público y
con la garantía, al mismo tiempo, del ejercicio del derecho al trabajo (C.P.,
art.25) y del principio mínimo fundamental de la estabilidad en el empleo
(C.P., art. 53) mientras se mantengan las condiciones idóneas que sustenten la
permanencia en dicho servicio(…)”. Precisamente, el mérito como
criterio rector del acceso a la función pública, es el fundamento de rango
constitucional que subyace al sistema de carrera administrativa, manifestándose
a través del concurso público como herramienta principal para seleccionar de
manera imparcial al personal más idóneo y calificado para cumplir con las
funciones estatales y de este modo salvaguardar el interés general. En efecto,
el concurso está orientado a identificar y calificar las destrezas, aptitudes,
experiencia, idoneidad física y moral así como otras aptitudes y cualidades de
los aspirantes.
CARRERA ADMINISTRATIVA-Excepciones
CARGO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y
REMOCION-Naturaleza
CARGO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y
REMOCION-Condiciones
LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA-Criterios para definir
cargos de libre nombramiento y remoción/CLASIFICACION DE DETERMINADOS CARGOS
PUBLICOS COMO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Condiciones alternativas
no copulativas
La Corte ha señalado que existen dos criterios que habilitan
al Legislador para definir un cargo como de libre nombramiento y remoción: (1)
Criterio material/Naturaleza de las funciones. Esta circunstancia se presenta
cuando los cargos creados de manera específica de acuerdo con el reglamento de
la entidad correspondiente tienen como fin cumplir “un papel directivo, de
manejo, de conducción u orientación institucional en cuyo ejercicio se adoptan
políticas o directrices fundamentales, o los que implican la necesaria
confianza de quien tiene a su cargo dicho tipo de responsabilidades”. Sensu
contrario, en términos generales, las funciones administrativas, ejecutivas o
subalternas, no pueden excluirse del régimen de carrera. (2) Criterio
subjetivo/Grado de confianza. Este opera cuando se está frente a  funciones que
en razón de su naturaleza, exijan no solo de la confianza inherente al
cumplimiento de toda función pública, sino también de la confianza cualificada
que se desprende del manejo de asuntos que son de la reserva y el cuidado de
este tipo de funciones específicamente. La jurisprudencia ha señalado a la
confianza cualificada como:  “(…)aquella
que por la naturaleza misma de las funciones a realizar demanda un mayor grado
de reserva por parte de la persona que las cumple; es decir, “en este último
caso no se habla de la confianza inherente al cumplimiento de toda función
pública, que constituye precisamente uno de los objetivos de la carrera pues el
trabajador que es nombrado o ascendido por méritos va aquilatando el grado de
fe institucional en su gestión, sino de la confianza inherente al manejo de
asuntos pertenecientes al exclusivo ámbito de la reserva y el cuidado que
requieren cierto tipo de funciones, en especial aquellas en cuya virtud se
toman las decisiones de mayor trascendencia para el ente de que se trata(…)”.
Dicho de otro modo, la Corporación ha exigido que quien ocupe un cargo de esta
clase ofrezca “una garantía sobre el comportamiento reservado, prudente y
sigiloso en la administración de los asuntos que se tramitan en el despacho de
los referidos funcionarios a quienes prestan sus servicios directamente. // La
confianza que de esa forma se exige y con la finalidad señalada, debe ser
cualificada”.” Estas
dos condiciones, ha dicho la jurisprudencia, son “alternativas, no
copulativas”, es decir que no se exigen ambas condiciones en relación con un cargo en particular.
EXCEPCIONES AL REGIMEN DE CARRERA
ADMINISTRATIVA EN EL MARCO DE LA
CONTRALORIA GENERAL DE LA
REPUBLICA-Jurisprudencia constitucional
CONTRALORIA GENERAL DE LA
REPUBLICA-Contenido normativo sobre organización y estructura
Referencia: expediente D-9582
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 128
(parcial) de la Ley 1474 de 2011 “Por la cual se dictan normas orientadas a
fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de
corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”
Actor:
Hernán Arias Vidales
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D. C.,
trece (13) de noviembre de dos mil trece (2013)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto
2067 de 1991, profiere
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
1. Texto
normativo demandado (objeto de revisión).
El ciudadano Hernán Arias Vidales, presentó demanda de inconstitucionalidad en
contra el artículo 128 (parcial) de la Ley 1474 de 2011 “Por la cual se
dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención,
investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de
la gestión pública”. El texto del artículo mencionado, con el aparte demandado
subrayado, es el siguiente:
LEY 1474 DE 2011
(julio 12)
Diario Oficial No. 48.128 de 12 de julio de 2011
CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
Por
la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención,
investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de
la gestión pública.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO
128. FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Con el fin de fortalecer las acciones en contra de la
corrupción, créanse dentro de la estructura de la
Contraloría General de la República la Unidad de Investigaciones Especiales
contra la Corrupción, la Unidad de Cooperación Nacional e Internacional de
Prevención, Investigación e Incautación de Bienes, la
Unidad de Apoyo Técnico al Congreso y la
Unidad de Seguridad y Aseguramiento Tecnológico e Informático, las cuales
estarán adscritas al Despacho del Contralor General y serán dirigidas por un
Jefe de Unidad del mismo nivel de los jefes de las oficinas asesoras.
En la
Unidad de Investigaciones Especiales contra la
Corrupción, créanse once (11) cargos de Contralor delegado intersectoriales,
quienes desarrollarán sus funciones con la finalidad de adelantar auditorías
especiales o investigaciones relacionadas con hechos de impacto nacional que
exijan la intervención inmediata de la entidad por el riesgo inminente de
pérdida o afectación indebida del patrimonio público o para establecer la
ocurrencia de hechos constitutivos de responsabilidad fiscal y recaudar y
asegurar las pruebas para el adelantamiento de los procesos correspondientes.
La Unidad de Cooperación Nacional e Internacional de
Prevención, Investigación e Incautación de Bienes estará conformada por
servidores públicos de la planta de personal de la entidad, asignados en misión
a la misma, y tendrá como función principal la promoción e implementación de
tratados, acuerdos o convenios con entidades internacionales o nacionales para
obtener el intercambio de información, pruebas y conocimientos por parte de
personal experto o especializado que permita detectar bienes, cuentas,
inversiones y otros activos de personas naturales o jurídicas investigadas o
responsabilizadas por la causación de daños al patrimonio público para
solicitar el decreto de medidas cautelares en el trámite de los procesos de
responsabilidad fiscal y de cobro coactivo o en las acciones de repetición.
La Unidad de Apoyo Técnico al Congreso prestará asistencia
técnica a las plenarias, las comisiones constitucionales y legales, las
bancadas parlamentarias y los senadores y representantes a la
Cámara para el ejercicio de sus funciones legislativa y de control político,
mediante el suministro de información que no tenga carácter reservado, el
acompañamiento en el análisis, evaluación y la elaboración de proyectos e
informes especialmente en relación con su impacto y efectos fiscales y
presupuestales, así como la canalización de las denuncias o quejas de origen
parlamentario.
La Unidad de Seguridad y Aseguramiento Tecnológico e
Informático prestará apoyo profesional y técnico para la formulación y
ejecución de las políticas y programas de seguridad de los servidores públicos,
de los bienes y de la información de la entidad; llevará el inventario y
garantizará el uso adecuado y mantenimiento de los equipos de seguridad
adquiridos o administrados por la
Contraloría; promoverá la celebración de convenios con entidades u organismos
nacionales e internacionales para garantizar la protección de las personas, la
custodia de los bienes y la confidencialidad e integridad de los datos
manejados por la institución.
Para los
efectos anteriores, créanse dentro de la planta global de la
Contraloría General de la República dos cargos de director grado 03, cinco (5)
cargos de profesional universitario grado 02 y tres (3) cargos asistenciales
grado 04, de libre nombramiento y remoción.
Para la vigilancia
de los recursos públicos de la Nación administrados en forma desconcentrada en
el nivel territorial o transferidos a las entidades territoriales y sobre los
cuales la Contraloría General de la
República ejerza control prevalente o concurrente, organícense en cada
departamento gerencias departamentales colegiadas, conformadas por un gerente
departamental y no menos de dos contralores provinciales. Con la misma
estructura, organícese para el Distrito Capital una gerencia distrital
colegiada.
El número de
contralores provinciales a nivel nacional será de 75 y su distribución entre
las gerencias departamentales y la distrital la efectuará el Contralor General
de la República en atención al número de municipios, el monto de los recursos
auditados y nivel de riesgo en las entidades vigiladas.
Las gerencias
departamentales y Distrital colegiadas, serán competentes para:
a) Elaborar
el componente territorial del plan general de auditoría de acuerdo con los
lineamientos fijados por el Contralor General de la
República y en coordinación con la
Contralorías delegadas;
b) Configurar
y trasladar los hallazgos fiscales;
c) Resolver
las controversias derivadas del ejercicio del proceso auditor;
d) Determinar
la procedencia de la iniciación de los procesos de responsabilidad fiscal y del
decreto de medidas cautelares;
e) Las demás
que establezca el Contralor General de la
República por resolución orgánica.
PARÁGRAFO
1o. Para los efectos previstos en este artículo, los servidores públicos
de la Contraloría General de la República que tengan la calidad o ejerzan la
función de contralores delegados, contralores provinciales, directores,
supervisores, coordinadores, asesores, profesionales o tecnólogos podrán hacer
parte de los grupos o equipos de auditoría.
PARÁGRAFO
2o. Los gastos que demande la aplicación de lo dispuesto en el presente
artículo serán atendidos con los recursos del presupuesto de la respectiva
vigencia y para el año 2011 no implican una erogación adicional. La
Contraloría General de la República efectuará los traslados necesarios.
2.
Demanda: pretensión y cargos
2.1.
Pretensión de inconstitucionalidad
El demandante solicitó se declare inexequible la
expresión “de libre nombramiento y remoción” contenida en el artículo
128 de la Ley 1474 de 2011 por considerar
que la misma desconoce el Preámbulo y los artículos 1º,  2º, 4º, 13, 40 y 125 de la
Constitución Política.
2.2. Vulneración del Preámbulo y los artículos 1º, 2º, 4º, 13, 40 y 125
de la Constitución Política. Cargo único de múltiple fundamentación
El demandante
alega que los cargos de director grado 03, profesional
universitario grado 02 y los cargos asistenciales grado 04 en la
Unidad de Investigaciones Especiales contra la
Corrupción, la Unidad de Cooperación Nacional e Internacional de Prevención,
Investigación e Incautación de Bienes, la
Unidad de Apoyo Técnico al Congreso y la
Unidad de Seguridad y Aseguramiento Tecnológico e Informático de la
Contraloría General de la República, creados en el artículo 128 de la
Ley 1474 de 2011, se excluyen injustificadamente del régimen de carrera
desconociendo así las disposiciones constitucionales que se citan a
continuación.
2.2.1. La
excepción al régimen de carrera para los cargos señalados en la norma acusada,
desconoce la obligación del Estado de garantizar un orden justo
2.2.1.1. La
expresión acusada del artículo 128 de la Ley 1474 de 2011 desconoce el
Preámbulo y los artículos 1º y 2º de la C.P. al establecer en forma “indiscriminada,
injustificada y desproporcionada” que los empleos que se crean en la planta
de personal de la Contraloría General de la
República son de libre nombramiento y remoción. En este sentido advierte que
la disposición acusada establece una excepción al régimen de carrera
administrativa y obvia la provisión de los cargos creados, mediante concurso
público, además “no privilegia la aplicación del mérito en el proceso de
selección, o que este se lleve a cabo evaluando las calidades de cada uno de
los posibles candidatos, dejando abierta la posibilidad para que se realicen
nombramientos “arbitrarios o clientelistas en general, fundados en intereses
particulares distintos de los auténticos intereses públicos”(cita la
sentencia T-502 de 2010)”.
2.2.1.2. Señala
que con la Constitución Política de 1991 el control fiscal en cabeza de la
Contraloría General de la República sufrió una importante transformación,
destacándose su absoluta independencia frente a las demás ramas y órganos del
poder, en el marco del Estado democrático, tendencia que parece revertirse a
través de prácticas que estima burocráticas y mediante disposiciones como la
que se ataca en esta ocasión. Lo anterior se traduce, según el demandante, en
la imposibilidad de erigir una administración pública “eficiente, eficaz,
objetiva e independiente, atenta a la construcción de un orden social justo”.
2.2.1.3. Solicita
que el artículo 128 de la Ley 1474 de 2011 sea examinado teniendo en cuenta el
Decreto Ley 1539 de 2012 por medio del cual se crean 338 empleos de manera
temporal en la Contraloría General de la
República pertenecientes a los niveles directivo, asesor, ejecutivo,
profesional, técnico y asistencial. Asimismo pide que se tenga en cuenta la
reglamentación contenida en la
Resolución Reglamentaria 00149 de 2011 que establecía los procedimientos,
perfiles, experiencia y formación académica de empleados susceptibles de
designarse mediante encargo para los empleos que quedaran vacantes en cualquier
situación administrativa, y que actualmente se encuentra suspendida.
2.2.2. La
exclusión sin justificación de los cargos señalados en la norma acusada del
régimen de carrera vulnera el derecho a la igualdad
La citada norma
infringe el artículo 13 constitucional ya que el legislador, sin ninguna
justificación, excluyó los empleos creados en el artículo 128 de la
Ley 1474 de 2011 del régimen especial de carrera administrativa que ostenta la
Contraloría General de la República, que está consagrado en la
C.P. y que fue desarrollado en el Decreto Ley 268 de 2000 en armonía con el
Decreto Ley 269 de 2000, el cual estableció la nomenclatura y clasificación de
los empleos de este ente de control. En su lugar, la norma demandada permite al
Contralor proveer dichos empleos según su propio criterio. Cita en este punto
jurisprudencia de la Corte Constitucional en la que se señala que si bien, a
través de la ley, se pueden establecer excepciones al régimen de carrera, la
C.P. no permite que la excepción se convierta en regla general. Los cargos
creados en el artículo 128 de la Ley 1474 de 2011 no hacen mención o distinción
especial sobre las diferencias de carácter subjetivo (confianza) u orgánico
(por funciones) de dichos empleos, es decir, no mencionan ningún criterio que
determine el acceso a la función pública por libre nombramiento y remoción,
pretendiendo convertir en general lo que es excepcional y desconociendo el
principio de acceso a la función pública en condiciones de igualdad.
2.2.3. Desconoce
el derecho de acceso a los cargos públicos, el que, sin justificación se establezca
que algunos cargos de la Contraloría se excepcionan del régimen de carrera
administrativa
El artículo 129
de la Ley 1474 de 2011 desconoce el numeral 7º del artículo 40 de la
C.P., el artículo 21-2 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos, el artículo 25 c) del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el artículo 23, numeral 1 y 2,
literal c) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el artículo 1º
del Convenio 11 de la OIT sobre la Discriminación. Estas disposiciones son consistentes con el reconocimiento de acceso a la
función pública como derecho fundamental de participación, o bien como el
derecho “de acceder o intervenir en la gestión de la cosa pública”. Así,
al disponer, sin ninguna justificación, que un número de empleos de la
Contraloría General fueran provistos de forma discrecional por el nominador,
se impidió a los ciudadanos el acceso a cargos públicos en igualdad de
condiciones. No se tuvieron en cuenta los criterios funcionales orgánicos o de
confianza que la jurisprudencia constitucional ha establecido como elementos
estructurales que determinan las limitaciones al principio general de acceso a
cargos de carrera administrativa mediante concurso público.
2.2.4. La norma
acusada es contraria a la regulación constitucional del régimen de carrera
La norma acusada
desconoce el artículo 125 superior. En primer lugar, porque, de manera
injustificada, el legislador estableció una excepción en el sistema de carrera
especial de la Contraloría General de la
República, desatendiendo la jurisprudencia constitucional en la materia, que
exige que en estos casos las excepciones a la regla general de la carrera
administrativa sean específicas, concretas y unívocas. De otro lado, se señala
que al ser la Contraloría una entidad de naturaleza técnica, ese carácter
comporta la creación de cargos que no requieren ser de libre nombramiento y
remoción. Anota el demandante que dentro de las funciones asignadas hay algunas
que incluyen realizar auditorías o investigaciones, actuaciones que teniendo en
cuenta la Resolución Orgánica 5044, por medio de la cual se adoptó el manual de
funciones de la Contraloría General de la
República, en la actualidad, son adelantadas por funcionarios con grado
profesional universitario grado 01, el cual es un cargo de carrera
administrativa. Tampoco las funciones de la
Unidad de Cooperación Nacional e Internacional de Prevención, Investigación e
Incautación de Bienes comprometen la postura institucional de la entidad ya los
actos o negocios que se realicen deben ser revisados por la
Oficina Jurídica de la Contraloría General. Igualmente a la
Unidad de Apoyo Técnico al Congreso se le asignan funciones relacionadas con
la asistencia técnica a las plenarias, las comisiones constitucionales y
legales, las bancadas parlamentarias y los senadores y representantes de la
Cámara  que tampoco justifican la excepción a la regla general de la provisión
de cargos por la carrera administrativa.
3.
Intervenciones
3.1. Contraloría General de la
República
En procura de la exequibilidad, la
interviniente manifestó que la Constitución reconoce en el artículo 125 que el
empleo público en Colombia se clasifica en cargos de carrera administrativa,
elección popular, libre nombramiento y remoción, los de los trabajadores
oficiales y los que determine la ley. El Legislador es competente, dentro de
ciertos límites, para establecer los casos exceptivos a la regla general de
pertenencia a la carrera administrativa a nivel nacional y territorial.
Igualmente adujo que la jurisprudencia
constitucional ha señalado que los criterios que debe tener en cuenta el
Legislador para clasificar un cargo como de libre nombramiento y remoción son
su pertenencia al nivel directivo de una entidad, la atribución para diseñar
políticas y el alto grado de confianza y manejo. En este orden de ideas, los
Contralores Delegados Intersectoriales Nivel Directivo Grado 04 (11), Jefes de
Unidad, Nivel Directivo Grado 04 (4), Director, Nivel Directivo Grado 03 (2),
Contralores Provinciales, Nivel Directivo, Grado 01 (75) y el personal adscrito
a estos Despachos como Profesional Universitario, Nivel Profesional, Grado 02
(5) y Asistenciales, Nivel Asistencial Grado 04 (3), corresponden, en su
mayoría, a empleos pertenecientes al Nivel directivo, mientras que los empleos
del Nivel Profesional y Asistencial adscritos a los Despachos de estos
Directivos, implican una necesaria confianza de quien tiene a cargo dicho tipo
de responsabilidades por las funciones especiales que desarrollan en la lucha
contra la corrupción. Los cargos mencionados son del nivel Directivo y reportan
directamente a la Contralora General de la
República, interviniendo notoriamente en la conducción institucional por lo
que resulta indispensable que quienes ocupen dichos cargos sean de absoluta
confianza y que la movilidad de estos puestos sea flexible, bajo los parámetros
de los empleos de libre nombramiento y remoción. Igualmente para la asistencia
y el apoyo administrativo otorgado a los Contralores Delegados
Intersectoriales, Jefe de Unidad, Director Grado 03, Contralor Provincial,
también se requiere personal con determinadas capacidades personales y
laborales que garanticen un control fiscal eficiente contra la corrupción.
En razón de lo anterior, en el caso que se
examina, sostuvo la intervención que debe prevalecer el criterio de la
confianza cualificada en el análisis de la clasificación cuestionada, para
luego concluir que no vulnera el artículo 125 superior, el que empleos de
cualquier nivel jerárquico asignados al servicio directo e inmediato de los
servidores del nivel directivo, ocupen cargos de libre nombramiento y remoción.
En particular en relación con el Sistema Especial de Carrera Administrativa de la
Contraloría General de la República, la definición de los cargos de libre
nombramiento y remoción corresponde exclusivamente al Legislador, por lo que en
este ámbito impera el principio de reserva legal. El inciso sexto del artículo
128 de la Ley 1474 de 2011, tampoco desconoce el principio de igualdad, porque
su provisión se encuentra cobijada bajo el principio de razón suficiente que
resulta determinado por la prevalencia del elemento de la confianza especial
que debe exigírsele al servidor público que pretende desempeñarlos, ya que no
puede desconocerse la naturaleza intuito personae en la prestación de
estos servicios. En cuanto a los cargos Nivel Profesional Grado 02 y
Asistencial Grado 04, aunque en principio parezcan asimilarse a cargos de
carrera administrativa, en realidad caben en las excepciones previstas para que
su naturaleza sea de libre nombramiento y remoción por las funciones que
ejercen en materia de lucha contra la corrupción. Se solicita que se examine la
constitucionalidad de la excepción a la regla de carrera administrativa para
los cargos de Contralor Delegado Intersectorial, Jefe de Unidad y contralor
Provincial.
3.2. Departamento Nacional de Planeación
A través de apoderado, el organismo
expresó que la jurisprudencia de la Corte ha establecido una serie de criterios
que sirven para clasificar los empleos como de carrera o de libre nombramiento
y remoción. Estos son el criterio subjetivo de confianza, el criterio funcional
o material y el criterio orgánico. Teniendo en cuenta lo anterior, se observa
que existe plena habilitación legal para la creación de cargos de libre nombramiento
y remoción en los distintos órdenes de la administración pública y también en la
Contraloría General de la
Nación. Finalmente solicito la inhibición por parte de la
Corte y en subsidio la declaración de exequibilidad a favor de las normas
acusadas.
3.3. Departamento Administrativo de la
Función Pública
Se alude en la intervención a la
jurisprudencia, que ha señalado como criterios que habilitan a la ley para
clasificar determinados cargos públicos como de libre nombramiento y remoción, los
siguientes: 1) que el cargo tenga asignadas funciones directivas, de manejo, de
conducción u orientación institucional, en el que se definen o adopten
políticas públicas; 2) que el cargo tenga asignadas funciones y
responsabilidades que exijan un nivel especial y cualificado de confianza,
adicional al que se le puede exigir a todo servidor público. En este orden de
ideas, los cargos creados en el artículo acusado han sido asignados a Unidades
que dependen directamente del Despacho de la
Contralora General, lo cual justifica su consagración excepcional como de
libre nombramiento y remoción en razón de la confianza inherente al manejo de
los “delicados y reservados asuntos” que se encomiendan a dichas dependencias
lo cual exige también una mayor movilidad para el retiro del servicio de sus
titulares en caso de duda sobre la probidad de su conducta laboral.
Para la interviniente, la expresión
acusada no resulta contraria a la igualdad, ni desproporcionada ni
injustificada porque el hecho de que estos cargos no sean provistos por el
sistema de concurso, no significa que al proveerlos no se apliquen los
principios de probidad y suficiencia ya que en todo caso los aspirantes deben
acreditar los mismos requisitos que se exigen en el Manual Específico de
funciones, requisitos y competencias. El que la
Contraloría sea un organismo de carácter técnico no supone que todos los
cargos de su planta de personal deban pertenecer al régimen de carrera
administrativa, puesto que ello no se desprende de la
Constitución ni de las normas legales o la jurisprudencia. Los cargos de libre
nombramiento y remoción tampoco pueden ser catalogados como deficientes,
ineficaces, subjetivos, dependientes o contrarios a la construcción de un orden
justo como lo advierte el actor. De otro lado, no es propio del examen de
constitucionalidad, que la norma acusada se confronte con la
Resolución 000149 de 2011.
3.4. Academia Colombiana de Jurisprudencia
Por medio de uno de sus miembros, la
Academia expuso su criterio en relación con el asunto en estudio indicando que
la regla general de acceso a los empleos públicos es la carrera administrativa
pero la Constitución también admite y reconoce expresamente diversas
excepciones a esta regla, como los empleos de libre nombramiento y remoción,
los de elección popular y aquellos que determine la ley. La potestad del
Legislador para establecer empleos de libre nombramiento y remoción no es
absoluta y debe fundamentarse en criterios relativos a tipos de funciones, a
las calidades exigidas, al grado de responsabilidad y margen de confiabilidad
que deba inspirar en el nominador la gestión que se adelante.
La regulación contenida en la disposición
acusada de la Ley 1474 de 2011 promueve el fortalecimiento institucional de la
Contraloría General de la República para combatir la corrupción a través de la
creación de imprescindibles dependencias especializadas y del personal
requerido para cumplir tal misión, lo cual justifica la creación de los cargos
correspondientes. Es evidente que las personas que se designan para desempeñar
estos cargos deban tener un perfil profesional y funcional apropiado para
cumplir la misión encomendada, con las calidades que se determinen en los
Reglamentos. Resulta incontrovertible que las personas que deban desempeñar
estos cargos, sean seleccionadas directa y cuidadosamente por parte del nominador,
por la complejidad y trascendencia de los temas que se asumen, como el de la
corrupción, lo cual supone el manejo de informaciones, actuaciones y
comportamientos de los servidores públicos encargados de los recursos y bienes
del Estado.
Como consecuencia de los argumentos
expuestos, estimó ajustadas a la
Constitución las disposiciones censuradas.
3.5. Universidad Externado de
Colombia-Grupo de Investigación de Derecho Administrativo
En el escrito de la institución académica
se dijo que, por regla general, los cargos de las entidades públicas son de
carrera y se obtienen por méritos y logros laborales. Solo excepcionalmente los
cargos estatales son de libre nombramiento y remoción, en los casos de manejo y
adopción de políticas o directrices fundamentales en la respectiva institución,
o cuando se trate de asuntos de alta trascendencia en el ámbito de sus
competencias, que requieran de la confianza y que por ende sean intuito
personae. En este caso, para el manejo de las políticas institucionales
respecto de la Unidad de Investigaciones Especiales contra la
Corrupción, la Unidad de Cooperación Nacional e Internacional de Prevención,
Investigación e Incautación de Bienes, la
Unidad de Apoyo Técnico al Congreso y la
Unidad de Seguridad y Aseguramiento Tecnológico e Informativo, el artículo 128
de la Ley 1474 de 2011 establece la dirección en cabeza de un Jefe de Unidad
del mismo nivel de los jefes de las oficinas asesoras, justificando de este
modo el carácter de libre nombramiento y remoción del cargo. En relación con
los cargos de director grado 03, profesional universitario grado 02 y
asistenciales grado 04, que se ubican en la estructura jerárquica en niveles
medios con funciones técnicas, no se justifica su clasificación dentro del
rango de cargos de libre nombramiento y remoción. No se encuentra razón que
permita deducir que el ejercicio de estos cargos implique un manejo o dirección
institucional de políticas, o la necesidad de confianza intuito personae
por la trascendencia de los asuntos institucionales que se manejan, por lo cual
este aparte de la norma demandada debe ser declarado inexequible al desconocer la
Constitución y el principio de acuerdo con el cual, los cargos en las
entidades del Estado son de carrera.
3.6. Intervención Ciudadana
El ciudadano Luis Feria, allegó un escrito
en el cual consideró que el apartado acusado del artículo 128 de la
Ley 1474 de 2011 desconoce los principios y valores del Estado Social de
Derecho porque, deja abierta la posibilidad de que se realicen nombramientos
fundados en intereses particulares, obviando la provisión de los cargos creados
mediante concurso público que pertenecen al régimen especial de carrera
administrativa. De acuerdo con los fines consagrados en el artículo 209 de la
Constitución, deben suprimirse los factores subjetivos en la designación de
los servidores públicos y eliminarse las “prácticas anti-modernas como el
clientelismo, el nepotismo o el amiguismo”.
En su sentir, el Legislador no puede diseñar
sistemas específicos de carrera y reglas particulares de concurso que limiten
la participación igualitaria de los ciudadanos o que no consideren los
criterios del mérito, independientemente del origen constitucional o legal del
régimen de carrera. En este orden de ideas, la norma acusada desconoce el
derecho a la igualdad. El Congreso es competente para establecer las calidades
y requisitos para desempeñar cargos públicos, a excepción de aquellos casos en
los cuales el Constituyente haya previsto de manera expresa los atributos que
deben reunir los aspirantes, sin importar la forma de vinculación. No obstante
el amplio margen de configuración del Legislador en esta materia, este está
obligado a respetar la Constitución y no crear exigencias irrazonables o
desproporcionadas que impidan el ejercicio del derecho de acceso a los cargos
públicos. En conclusión, al disponer la norma demandada que un número de
empleos de la Contraloría sean de libre nombramiento y remoción, se impide el
acceso a cargos públicos en igualdad de condiciones a todos los ciudadanos,
excediendo su facultad reguladora y haciendo nugatorio el principio de acceso a
la función pública. Por ende, el pronunciamiento debe inclinarse por la
inexequibilidad del texto acusado.
4. Concepto del Procurador General de la
Nación
4.1. Con respecto a la solicitud del demandante, en el
sentido de que la Corte tenga en cuenta normas como el Decreto Ley 1539 de 2012
y la Resolución Reglamentaria 152 de 2011 así como las declaraciones efectuadas
por la Contralora General de la República acerca de la forma de previsión de
ciertos cargos dentro de la estructura de los organismos de control, la
Vista Fiscal señala que esta Corporación no tiene competencia para
pronunciarse en relación con este tipo de actos ni sobre las declaraciones de
funcionarios públicos.
4.2. De otro lado, se ha reconocido que desde una
perspectiva constitucional, la regla general para el ingreso a los cargos en la
administración pública, es su provisión mediante el sistema de carrera
administrativa. Sin embargo, la jurisprudencia ha considerado que es posible
justificar razonablemente la existencia de cargos de libre nombramiento y
remoción siempre que se trate del ejercicio de funciones de un papel directivo,
de manejo u orientación institucional, en cuyo ejercicio se adopten políticas o
directrices fundamentales, o que impliquen la necesaria confianza de quien
tiene a cargo dicho tipo de responsabilidades, por las decisiones de gran
trascendencia que debe tomar.
4.3. Ahora bien, el Sistema de Nomenclatura y
Clasificación de los Cargos de la
Contraloría General de la República, se encuentra regulado en el Decreto Ley
269 de 2000, el cual establece, en su artículo 4o, que corresponde al nivel
directivo “el desempeño de funciones de dirección general, de formación de
políticas y adopción de planes, programas y proyectos”. Entonces, el cargo
de “director” coincide,  prima facie, con las funciones generales
propias de los cargos de libre nombramiento y remoción. Con respecto a las
funciones específicas, tanto la Dirección de Seguridad, como la de Aseguramiento
Tecnológico e Informático, requieren de un director que tenga competencias de
manejo y control, además de un alto grado de confianza, por consiguiente
existen razones suficientes para excluirlos del régimen de carrera.
4.4. Con relación al cargo de profesional
universitario y de asistente de seguridad, la
Vista Fiscal considera que se trata de cargos cuyas funciones no justifican la
excepción a la regla general de la carrera administrativa. De un lado, los
profesionales universitarios no tienen a su cargo ninguna atribución de manejo
u orientación que se concrete en la fijación de políticas que esten asignadas a
ese nivel. De otro lado, el asistente de seguridad, de acuerdo con sus
funciones generales, establecidas en el Sistema de Nomenclatura y Clasificación
de los Cargos de la Contraloría, se encuentra en un nivel asistencial, y por
ende carece de cualquier elemento mínimo que permita calificar sus funciones
como de dirección u orientación. En cuanto a las funciones específicas del
asistente de seguridad, se argumenta que aunque la relación con la seguridad de
los funcionarios y los bienes de la entidad requieren un grado de confianza
relativamente alto, no por ello pueden desconocer la regla general de la
carrera administrativa. Se señala que si bien algunos intervinientes han
aducido que la vinculación de dichos cargos al Despacho del Contralor General
de la República es razón suficiente para su provisión por la vía del libre
nombramiento y remoción, la jurisprudencia constitucional ha analizado el punto
en la sentencia C-405 de 1995 en la que se sostuvo que el personal dependiente
directamente del despacho del Contralor o el Vicecontralor, “no participa en
la adopción de la política de la entidad ni en la definición de situaciones en
las que se comprometa la orientación de la misma y en todo caso su vinculación
no requiere de los niveles de confianza laboral necesaria como para ser ubicado
por fuera del marco general y prevalente de la carrera”.
4.5. En razón de lo anterior, se solicita a la
Corte declarar exequible la facultad de libre nombramiento y remoción con
respecto a los cargos de director grado 03 e inexequible la facultad de libre
nombramiento y remoción con respecto a los cargos de profesional universitario
grado 02 y los cargos asistenciales grado 04.
II.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
La
presente demanda de inconstitucionalidad fue formulada por un ciudadano
colombiano, contra una disposición vigente contenida en la
Ley 1474 de 2011. Por lo tanto, la
Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre ella, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la
Constitución Política.
Salvo lo incorporado en los apartados 2,
6.2.2.4, 6.2.3, 6.3.5, 6.3.7,  y el capítulo III,  la providencia ha sido
transcrita con algunas modificaciones de la ponencia inicialmente presentada.
2. Cuestión previa
2.1 Resulta preciso observar preliminarmente
que el texto acusado alude a los cargos de Director grado 03 y, esta
Corporación, en diversas ocasiones, ha tenido la oportunidad de estudiar la
constitucionalidad de disposiciones en las cuales el legislador ha establecido
como empleos de libre nombramiento y remoción, en el ámbito de la
Contraloría a dichos cargos. Tal situación permitiría pensar, en principio, en
la eventual existencia de una cosa juzgada, sin embargo, no cabe tal
consideración, por lo siguiente:
2.2 En la sentencia C-284 de 2011, la
Corte explicó que la similitud en la denominación del cargo no implicaba identidad
de contenido normativo. Precisó la Sala en aquel momento:
“(…) no es posible determinar con la simple lectura de
los términos empleados por el legislador extraordinario para señalar cuáles
cargos son de libre nombramiento y remoción, a pesar de su similitud con
algunos de los utilizados en el pasado, si éstos efectivamente reproducen un
texto declarado inexequible (…)”
En esta oportunidad, advierte la
Corte Constitucional que a pesar de la similitud en la nominación del cargo,
pues, como se dijo, se han dado pronunciamientos, sobre cargos en la
Contraloría de director grado 03, no se trata del mismo. Las razones que inclinan a la
Sala a estimarlos como empleos diferentes, son las siguientes:
a.
Los dos (2) cargos de Director
grado 03, aquí cuestionados, fueron creados por  la
Ley 1474 de 2011, en tanto que sobre
los que se decidió en otra oportunidad habían sido establecidos en otras
disposiciones.
b.
El telos que
inspiró la creación de los empleos que se estudian en este fallo, es distinto
al que orientó la creación de los cargos con denominación similar y que esta
Corte excluyó del régimen de libre nombramiento y remoción. Los cargos cuya
forma de vinculación se  evaluará en esta providencia, fueron concebidos con
miras a combatir prácticas de corrupción.
c.
La especificidad de
sus funciones se deberá establecer acorde con lo dispuesto en el artículo 128
de la citada Ley 1474 y, como se puede verificar, corresponde a necesidades
vinculadas a las tareas de la respectiva unidad.
Cuando la Corte revisó en las sentencias C-514 de 1994
M.P Hernández Galindo, C-405 de 1995 M.P. Morón Díaz y C- 284 de 2011
M.P. Calle Correa, los preceptos tachados, tales unidades no hacían parte de
la estructura de la Contraloría, según se advierte del verbo empleado por el
legislador (crear) para darle existencia jurídica a las referidas dependencias.
La Ley señala claramente “(…) créanse dentro de la estructura
de la Contraloría General de la República la Unidad de Investigaciones
Especiales contra la Corrupción, la Unidad de Cooperación Nacional e Internacional
de Prevención, Investigación e Incautación de Bienes, la
Unidad de Apoyo Técnico al Congreso y la
Unidad de Seguridad y Aseguramiento Tecnológico e Informático(…)”
(negrilla fuera de texto)
Ante la inexistencia de la cosa juzgada procederá la
Corte a adelantar el juicio respectivo y decidir sobre la constitucionalidad
del texto acusado.
3. Análisis de los cargos de la demanda.
3.1. El demandante reprocha el desconocimiento de
diferentes disposiciones constitucionales a partir de una misma situación, o
bien, del hecho de que los cargos de  director grado 03, profesional
universitario grado 02 y los cargos asistenciales grado 04 en la
Unidad de Investigaciones Especiales contra la
Corrupción, la Unidad de Cooperación Nacional e Internacional de Prevención,
Investigación e Incautación de Bienes, la
Unidad de Apoyo Técnico al Congreso y la
Unidad de Seguridad y Aseguramiento Tecnológico e Informático de la
Contraloría General de la República, creados en el artículo 128 de la
Ley 1474 de 2011, se clasifiquen como empleos de libre nombramiento y
remoción, y que, por ende, se excluyan del régimen de carrera.
3.2. Se trata de un único cargo que se
sustenta en la violación de diferentes normas constitucionales referidas al:
(1) desconocimiento de la obligación del
Estado de garantizar un orden justo; (2) la violación del derecho a la igualdad
por plantear un trato discriminatorio e inequitativo que se desprende de la
aplicación de la norma frente a supuestos de hecho equivalentes; (3) la
transgresión al derecho fundamental de acceso a los cargos públicos; (4) el
desconocimiento de las normas que regulan la carrera administrativa.
3.3. Si bien se alude al desconocimiento
de diferentes normas constitucionales, resulta imposible aislar los argumentos
que fundamentan la demanda por cuanto todo el razonamiento se orienta a
demostrar que la creación de cargos de libre nombramiento y remoción en la
Contraloría General de la República, sin justificación, es contrario al acceso
a cargos públicos en igualdad de condiciones, de acuerdo con el régimen de
carrera dispuesto en la Constitución. Será por ende este cargo el que examinará
la Corte en la presente sentencia.
4.
Problema jurídico constitucional
La Corte Constitucional, en
guarda de la supremacía de la Constitución,  resolverá si el artículo 128 de la
Ley 1474 de 2011, al crear como cargos de libre nombramiento y remoción en la
Contraloría General de la República,  dos
cargos de director grado 03, cinco cargos de profesional universitario grado 02
y tres cargos asistenciales grado 04, desconoce las normas constitucionales que
regulan el régimen de carrera administrativa como sistema preferente e
igualitario de acceso a los cargos públicos.
5.
Finalidad de la
Ley 1474/11[1]
4.1.
La Ley 1474 de 2011, de la cual hacen parte los apartes acusados corresponde
al nuevo Estatuto Anticorrupción que modifica el Estatuto General de
Contratación Pública (Ley 80/93 y Ley 1150/07); el Código Único Disciplinario
(Ley 734/02); el Código Penal (Ley 599/00); el Código de Procedimiento Penal
(Ley 906/04); el Estatuto de Control Interno de las Entidades Públicas (Ley
87/93); la Ley de Acción de Repetición (Ley 678/01); el Régimen de la Administración Pública (Ley 489/98); y la Ley 43 de 1990, reglamentaria de la profesión de
contador público y la reciente reforma a la salud (Ley 1438/11).
5.2. La finalidad de la
Ley en sus objetivos más destacados puede concretarse en: (i) atender las principales
causas que generan la corrupción; (ii) cerrar los espacios que se abren los
corruptos para usar la Ley a su favor; (iii) mejorar los niveles de
transparencia en las gestiones de la administración pública en general; y (iv)
disuadir el accionar de los corruptos, pues la falta de sanción a los actos de
corrupción posibilita una percepción de garantía de impunidad que incentiva la
comisión de conductas corruptas. En relación con el proceso disciplinario, la
Ley 1474 de 2011 ajustó las normas del Código Único Disciplinario a las
necesidades actuales, con el objetivo de controlar situaciones que desvirtúan
la función pública.
6.
Cargo: Violación de las normas constitucionales que regulan el régimen de
carrera administrativa como sistema preferente e igualitario de acceso a los
cargos públicos
6.1.
Concepto de inconstitucionalidad de la demanda
La
creación injustificada de cargos de libre nombramiento y remoción en la
Contraloría General de la República, desconoce el derecho a acceder a cargos
públicos en condiciones de igualdad de acuerdo con el régimen constitucional de
carrera administrativa.
6.2.
Jurisprudencia relacionada con el problema jurídico
6.2.1.
El régimen de carrera administrativa
6.2.1.1.
El artículo 123 Superior dispone que son servidores públicos los miembros de
corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y sus entidades
descentralizadas territorialmente y por servicios. De acuerdo con lo anterior,
el artículo 125 establece la regla general de acceso a los cargos públicos por
el sistema de la carrera administrativa.
En
términos análogos a como lo han hecho otras normas la
Ley 443 de 1998 definió la carrera administrativa como “un sistema técnico de administración de
personal que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la administración
pública y ofrecer igualdad de oportunidades para el acceso al servicio público,
la capacitación, la estabilidad en los empleos y la posibilidad de ascenso”[2].
A su turno la ley 909 de 2004, cuyo artículo 58 derogó,
entre otros preceptos, el citado artículo 1° de la ley 443 de 1998, establece
en el artículo 27 que “(…) La carrera administrativa es un sistema técnico
de administración de personal que tiene por objeto garantizar la eficiencia de
la administración pública y ofrecer; estabilidad e igualdad de oportunidades
para el acceso y el ascenso al servicio público. Para alcanzar este objetivo,
el ingreso y la permanencia en los empleos de carrera administrativa se hará
exclusivamente con base en el mérito, mediante procesos de selección en los que
se garantice la transparencia y la objetividad, sin discriminación alguna.”.
6.2.1.2.
Se ha señalado que la carrera administrativa es tanto regla general como
principio constitucional que regula el “ingreso, la permanencia, la
promoción y el retiro en los diferentes empleos del Estado”[3]. Esto supone que las
excepciones a la regla general son de interpretación restringida y deben estar
justificadas en la ley de acuerdo con la naturaleza de la función asignada[4]. En otras
palabras, se trata de salvaguardar la función pública de la:
“(…)influencia directa de los partidos y de los
intereses políticos de carácter partidista en la integración y conformación de
los cuadros de la administración pública, y el de limitar al mínimo los efectos
de las variaciones en los esquemas y acuerdos de gobernabilidad en un régimen
democrático y participativo como el nuestro, y para poner a  salvo de estas
posibles y periódicas alteraciones a la mayor parte de los funcionarios y para
garantizar el funcionamiento idóneo y continuado de la administración(…)”[5].
6.2.1.3.
Es tal la importancia que en nuestro ordenamiento jurídico se le otorga a la
carrera administrativa, con sus componentes de concurso público, mérito e
igualdad de oportunidades para acceder, permanecer y ascender a los cargos
públicos, que la Corte la ha distinguido como uno de los valores o principios
que identifican la Constitución de 1991[6].
Así, se ha establecido que
“(…) dentro de la estructura institucional del
Estado colombiano, la carrera administrativa es un principio constitucional, y
como tal una norma jurídica superior cuyo desconocimiento vulnera la totalidad
del ordenamiento constitucional y, por lo mismo, una de las garantías cuyo
desconocimiento podría acarrear la sustitución de la
Constitución, cuando se la desconoce en conjunto con otras garantías
constitucionales(…)”[7].
6.2.1.4. Tal y como lo ha reiterado la jurisprudencia,
la finalidad de la carrera administrativa, consiste en asegurar las condiciones
de eficacia, eficiencia, moralidad, imparcialidad y transparencia[8] de la función
pública y garantizar el ingreso y ascenso en los cargos públicos en condiciones
de igualdad a través del sistema de méritos inherente a la misma[9].
En este sentido, la
Corte ha señalado que:
“(…) el sistema de carrera administrativa busca
lograr que el recurso humano no se convierta en una carga que dificulte la
realización de las funciones y fines del Estado, sino, por el contrario, que se
erija en un instrumento eficaz para el cumplimiento de los mismos a través de
personal capacitado para desarrollar las actividades inherentes al servicio
público y con la garantía, al mismo tiempo, del ejercicio del derecho al
trabajo (C.P., art.25) y del principio mínimo fundamental de la estabilidad en
el empleo (C.P., art. 53) mientras se mantengan las condiciones idóneas que
sustenten la permanencia en dicho servicio(…)”[10].
Precisamente,
el mérito como criterio rector del acceso a la función pública, es el
fundamento de rango constitucional que subyace al sistema de carrera
administrativa, manifestándose a través del concurso público como herramienta
principal para seleccionar de manera imparcial al personal más idóneo y
calificado para cumplir con las funciones estatales[11] y de este modo
salvaguardar el interés general[12].
En efecto, el concurso está orientado a identificar y calificar las destrezas,
aptitudes, experiencia, idoneidad física y moral así como otras aptitudes y
cualidades de los aspirantes[13].
El
mérito asegura primordialmente el derecho a la igualdad de trato y de
oportunidades, sobre la base de criterios objetivos de modo que cualquier
persona que cumpla con los requisitos constitucionales y legales puede
concursar en igualdad de condiciones para acceder a determinado cargo[14]. Así, se
proscriben juicios subjetivos, religiosos, ideológicos, raciales, de género o
políticos en la selección[15].
Se ha subrayado que la igualdad en el sistema de carrera se relaciona con la
equivalencia proporcional, en este sentido, existe una adecuación entre el
empleado y el cargo, teniendo en cuenta los principios de eficiencia y
eficacia, y con base en “la estimación de las condiciones del candidato y el
merecimiento de éste”[16].
Adicionalmente,
el sistema de méritos permite garantizar numerosos derechos ciudadanos tales
como el derecho a elegir y ser elegido, de acceder a las funciones y cargos
públicos, el derecho al debido proceso, el derecho al trabajo y a la
estabilidad y promoción en el empleo[17].
6.2.1.5.
Los empleos de la carrera administrativa se caracterizan por ofrecer al
trabajador mayor seguridad y estabilidad limitando la posibilidad del empleador
en lo referente a su vinculación y retiro[18].
En este orden de ideas, el empleado ingresa a la carrera siempre que cumpla con
los requisitos determinados por la
Constitución y por el reglamento o estatuto de la entidad. Solamente puede ser
desvinculado cuando no cumpla sus funciones de manera eficiente y eficaz o
incurra en algunas de las causales señaladas en la
Constitución y en la ley[19].
6.2.1.6.
En síntesis, la carrera administrativa es el mecanismo preferente previsto por la
Constitución para proveer los cargos de los organismos y entidades del Estado
de acuerdo con el criterio objetivo del mérito, privilegiando la igualdad en el
acceso a la función pública, así como la eficacia, eficiencia, moralidad,
imparcialidad y transparencia de la misma. Por esta razón la jurisprudencia ha
expresado que la carrera administrativa es un eje axial de la
Constitución, por medio del cual el Estado puede:
“(…)contar con servidores cuya experiencia, conocimiento y dedicación
garanticen, cada vez con mejores índices de resultados, su verdadera aptitud
para atender las altas responsabilidades confiadas a los entes públicos, a
partir del concepto según el cual el Estado Social de Derecho exige la
aplicación de criterios de excelencia en la administración pública(…)”[20].
6.2.2.
Los cargos de libre nombramiento y remoción y las excepciones al régimen de
carrera administrativa
6.2.2.1. Si bien la regla general es la provisión de
cargos por el sistema de carrera administrativa, la
Constitución ha dispuesto como excepciones los cargos de elección popular,
libre nombramiento y remoción, de trabajadores oficiales y los demás que
determine la ley.
En particular, los cargos de libre nombramiento y
remoción, a diferencia de los de carrera, están sometidos a la voluntad del
empleador en cuanto a su vinculación, permanencia y retiro. En estos casos, es
él quien evalúa las capacidades y la idoneidad de los funcionarios[21].
6.2.2.2. Para establecer en qué ocasiones un cargo
puede ser de libre nombramiento y remoción, la jurisprudencia[22] ha señalado
las condiciones que se enuncian a continuación:
(1) Debe tener un fundamento legal pero el legislador
no puede revertir la regla general, es decir que no puede convertir la carrera
administrativa en la excepción[23].
En cada caso, el cargo público debe
excluirse de la carrera en forma específica, concreta y unívoca; en este
sentido, no son válidas, a la luz de la jurisprudencia constitucional,
disposiciones generales aplicables en abstracto a varios cargos públicos.[24]
(2) Debe haber un principio de razón suficiente y no
discrecional que justifique la excepción legal al régimen de carrera. Así, “interpretada
la Constitución de manera sistemática, resulta incontrastable que el
legislador, en uso de la referida facultad, si bien tiene las posibilidades de
excluir ciertos cargos del régimen de carrera, no puede introducir excepciones
en cuya virtud establezca, entre los trabajadores, discriminaciones
injustificadas o carentes de razonabilidad”[25]. En este orden de ideas, es preciso atender a la
naturaleza de la función del cargo para establecer si requiere de un trato en
razón del cual el nominador pueda disponer, nombrando, confirmando o
removiendo a su titular.
6.2.2.3. La Corte[26]
ha señalado que existen dos criterios que habilitan al Legislador para definir
un cargo como de libre nombramiento y remoción:
(1) Criterio material/Naturaleza de las funciones. Esta
circunstancia se presenta cuando los cargos creados de manera específica de
acuerdo con el reglamento de la entidad correspondiente tienen como fin cumplir
“un papel directivo, de manejo, de conducción u orientación institucional en
cuyo ejercicio se adoptan políticas o directrices fundamentales, o los que implican
la necesaria confianza de quien tiene a su cargo dicho tipo de
responsabilidades”[27].
Sensu contrario, en términos generales, las funciones
administrativas, ejecutivas o subalternas, no pueden excluirse del régimen de
carrera.
(2) Criterio subjetivo/Grado de confianza. Este opera
cuando se está frente a  funciones que en razón de su naturaleza, exijan no
solo de la confianza inherente al cumplimiento de toda función pública, sino
también de la confianza cualificada que se desprende del manejo de asuntos que
son de la reserva y el cuidado de este tipo de funciones específicamente[28].
La jurisprudencia ha señalado a la confianza cualificada como:
“(…)aquella que por la naturaleza misma de las funciones a
realizar demanda un mayor grado de reserva por parte de la persona que las
cumple[29];
es decir, “en este último caso no se habla de la confianza inherente al
cumplimiento de toda función pública, que constituye precisamente uno de los
objetivos de la carrera pues el trabajador que es nombrado o ascendido por
méritos va aquilatando el grado de fe institucional en su gestión, sino de la
confianza inherente al manejo de asuntos pertenecientes al exclusivo ámbito de
la reserva y el cuidado que requieren cierto tipo de funciones, en especial
aquellas en cuya virtud se toman las decisiones de mayor trascendencia para el
ente de que se trata(…)”.[30]
Dicho
de otro modo, la Corporación ha exigido que quien ocupe un cargo de esta clase
ofrezca “una garantía sobre el comportamiento reservado, prudente y sigiloso
en la administración de los asuntos que se tramitan en el despacho de los
referidos funcionarios a quienes prestan sus servicios directamente. // La
confianza que de esa forma se exige y con la finalidad señalada, debe ser
cualificada”.[31]”[32]
Estas dos condiciones, ha dicho la jurisprudencia, son
“alternativas, no copulativas”[33],
es decir que no se exigen ambas condiciones en relación con un cargo en particular.
6.2.2.4.
Se concluye que los cargos de libre nombramiento y remoción son una excepción a
la regla del sistema de carrera administrativa y, el margen de configuración
del  legislador en ese tema  está limitado por la
Constitución. En este orden de ideas y atendiendo lo establecido por la
jurisprudencia, se catalogan como cargos de libre nombramiento y remoción,
aquellos que por la naturaleza de sus funciones entrañen la dirección, manejo o
conducción de las políticas y directivas de determinada entidad, o aquellos que
requieran una confianza cualificada.
6.2.3
Los pronunciamientos de la Corte a propósito de las excepciones al régimen de
carrera administrativa en el marco de la
Contraloría
6.2.3.1
Ha tenido oportunidad esta Corporación de referirse específicamente al punto en
estudio para el caso de la
Contraloría General de la República. Las decisiones, algunas mencionadas en
esta providencia y, cuya pertinencia para lo que se resuelva se pondrá de
presente, son las siguientes:
a)     Mediante fallo C-514 de 1994
M.P Hernández Galindo, esta Sala declaró inexequible las referencias que, en el artículo 122
de la Ley 106 de 1993, se hacían a los siguientes empleos: Jefe de Unidad,
Director, Jefe de Unidad Seccional, Jefe de División Seccional, Profesional
Universitario grados 13 y 12 y Coordinador. El precepto legal advertía que eran
cargos de naturaleza administrativa todos los empleos de la
Contraloría General de la República, con excepción de los de libre nombramiento
y remoción que se enlistaban seguidamente y entre los cuales se hallaban los
citados Jefe de Unidad, Director, Jefe de Unidad Seccional, Jefe de División
Seccional, Profesional Universitario grados 13 y 12 y Coordinador.
En esa ocasión el Tribunal Constitucional
tras sentar como regla general la de la pertenencia a la carrera, advirtió que las
excepciones solo hallaban sustento cuando se trataba de cargos cuya misión
fuese “(…) cumplir un papel directivo, de manejo, de conducción u orientación
institucional, en cuyo ejercicio se adoptan políticas o directrices
fundamentales(…)” o de aquellos que “(…) implican la necesaria
confianza de quien tiene a su cargo dicho tipo de responsabilidades”.
Seguidamente precisó que quedaban excluidas del régimen de libre nombramiento
“(…) las puras funciones administrativas, ejecutivas o subalternas, en las
que no se ejerce una función de dirección política ni resulta ser fundamental
el intuito personae.(…)” (negrilla del original).
Posteriormente
concluyó que empleos como el de director, no exigían especial confianza, no
correspondían a los de más alto nivel en el ente fiscalizador.
b)
En sentencia C-405 de
1995 M.P. Morón Díaz, la Corte, al decidir sobre la constitucionalidad de
contenidos del artículo122 de la Ley 106 de 1993, conservó el criterio expuesto
en la reseñada C- 514 de 1994. Puntualmente se estimaba sobre cargos como el de
Director Seccional, Asesor, Director,
Jefe de División, Jefe de División Seccional, y Secretario General Grado 12:
“(…) no comprenden responsabilidades que deban
ubicarse en la órbita de un funcionario cuyo ingreso, permanencia o retiro de
los cuadros de la entidad corresponda a la decisión discrecional del nominador;
en efecto, sus funciones no son de aquellas que conduzcan a  la adopción de
políticas de la entidad, ni implican confianza especial, ni responsabilidad de
aquel tipo que reclame este mecanismo de libre nombramiento y remoción(…)”
c)
En 2011 la
Corporación profirió la sentencia C- 284
M.P. Calle Correa, en la cual se estudió la censura al artículo 3 del Decreto Ley 268 de 2000. Dicho
enunciado legal contemplaba como cargos de libre nombramiento y remoción, los de Gerente Departamental, Director, Director de Oficina y Asesor de Despacho. En
esa providencia la Corte advirtió que la simple similitud de los términos
empleados por el legislador para denominar el empleo, no permitía afirmar que
se estaba frente a un contenido normativo excluido del ordenamiento por la
Corte en razón de alguna inconstitucionalidad, de tal modo que a pesar de
utilizarse la expresión director, tal como lo había hecho el legislador en
1993, se estaba frente a otro cargo. Zanjada la eventual existencia de Cosa Juzgada,
la Sala procedió a estudiar la acusación recaída sobre la disposición.
En su momento, la
Corte reiteró las reglas que orientaron la decisión respectiva, dijo el Juez
Constitucional:
“(…) son dos las condiciones –alternativas, no
copulativas- que habilitan al Legislador para clasificar un determinado cargo
público como de libre nombramiento y remoción, ambas referidas a la naturaleza
y funciones de cada cargo en particular:
(1) Que el cargo tenga asignadas funciones directivas,
de manejo, de conducción u orientación institucional, en cuyo ejercicio se
definan o adopten políticas públicas; o
(2) Que el cargo tenga asignadas funciones y
responsabilidades que exijan un nivel especial y cualificado de confianza,
adicional al que se le puede exigir a todo servidor público.(…)”
Con estos presupuestos, la
Sala declaró la inconstitucionalidad del artículo 3° del Decreto Ley 268 de 2000, en lo que al Cargo de
Director concernía, pues, en el sentir del fallador:
“(…) Las oficinas denominadas Direcciones
ejercen funciones típicamente administrativas, que no conducen a la adopción
políticas generales de la entidad, ni implican confianza especial ni responsabilidad de aquel tipo que reclame para su
provisión un mecanismo de libre nombramiento y remoción(…)”
La Corte,
luego de revisar el conjunto de funciones de las diversas direcciones, concluyó
que no existía razón suficiente para ocupar tales empleos por la vía del libre nombramiento
y remoción y, excepcionar el cumplimiento de la regla de la carrera
administrativa en la provisión de tales cargos públicos.
Mediante
fallo C- 079 de 2012 M.P. Mendoza Martelo, el Tribunal Constitucional estudió
una acusación contra el artículo 3° del Decreto 268 de 2000, decidiendo estarse
a lo resuelto en la reseñada C- 284 de 2011.
6.2.3.2
En síntesis, la jurisprudencia constitucional, al estudiar el acceso a la
función pública en el marco de la
Contraloría General de la República,  ha mantenido la regla de la carrera
administrativa y ha declarado la inconstitucionalidad de diversas disposiciones
que han establecido el libre nombramiento y remoción como criterio de provisión
de cargos como los de Director y en alguna ocasión el de profesional
universitario.
6.2.4
Normas que regulan la organización y funcionamiento de la
Contraloría General de la República
6.2.4.1. La
Constitución, en su artículo 268, ordinal 10º, dispone que los cargos en la
Contraloría se asignan mediante concurso público. Así, en esta entidad de
eminente naturaleza técnica, prevalece el principio constitucional de la
carrera administrativa. No obstante lo anterior, la
Carta también establece que la ley determinará un régimen especial de carrera
administrativa para la selección, promoción y retiro de los funcionarios de
esta entidad.
6.2.4.2. El marco normativo que regula la estructura
de la Contraloría se compone de diferentes leyes y decretos.
Inicialmente, la
Ley 106 de 1993 “Por la cual se dictan normas
sobre organización y funcionamiento de la
Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se
determina la organización y funcionamiento de la
Auditoría Externa, se organiza el Fondo de Bienestar Social, se determina el
Sistema de Personal, se desarrolla la
Carrera Administrativa Especial y se dictan otras disposiciones”, contenía
toda la regulación relativa a la organización administrativa, la estructura
interna, el sistema de personal de la entidad, la clasificación, denominación y
grado de los empleados y todo lo referente al sistema de carrera administrativa
para la Contraloría. Casi todo el contenido de dicha ley fue derogado en
decretos expedidos con posterioridad.
En ejercicio de las facultades extraordinarias
concedidas al Presidente de la República por la
Ley 573 de 2000, se expidieron los Decretos Ley 267, 268, 269, 270, 271 y 272
de 2000. Para efectos del presente análisis es importante destacar los tres
primeros decretos ley mencionados.
El Decreto Ley 267 de 2000 “Por el cual
se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la
Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se
fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones”,
describe, como su nombre lo indica, la estructura de la entidad, determina la
naturaleza, misión y objetivos de la misma, los niveles de organización, señala
las funciones de los Despachos del Contralor, el Vicecontralor, de las
diferentes oficinas y de las gerencias departamentales, entre otros.
El Decreto Ley 268 de 2000 “Por el cual
se dictan las normas del régimen especial de la carrera administrativa de la
Contraloría General de la República” define el sistema de carrera como “un
sistema técnico de administración del talento humano que tiene por objeto
alcanzar la eficiencia, la tecnificación, la profesionalización y la excelencia
de sus empleados con el fin de cumplir su misión y objetivos”, y establece
los fundamentos del mismo. En su artículo 3, precisa que son cargos de carrera
administrativa todos los empleos de la
Contraloría General de la República, con excepción de los de libre
nombramiento y remoción o bien los que correspondan a Vicecontralor, Contralor
Delegado, Secretario Privado, Tesorero y “los empleos cuyo ejercicio
implique especial confianza o que tengan asignadas funciones de asesoría para
la toma de decisiones de la entidad o de orientación institucional y estén
creados en los Despachos del Contralor General, del Vicecontralor, del
Secretario Privado, de la Gerencia del Talento Humano y de la
Gerencia de Gestión Administrativa y Financiera”. Agrega el mismo artículo
que en todo caso son cargos de libre nombramiento y remoción: (1) Aquellos que
sean creados y señalados en la nomenclatura con una denominación distinta pero
que pertenezcan al ámbito de dirección y conducción institucional, de manejo o
de especial confianza; (2) Los empleos cuyo ejercicio implique la
administración y el manejo directo de bienes, dinero y valores del Estado; (3)
Aquellos que no pertenezcan a los organismos de seguridad del Estado, cuyas
funciones, como las de escolta, consistan en la protección y seguridad personal
de los servidores de la Contraloría General de la
República.
El Decreto Ley 269 de 2000 “por el cual
se establece la nomenclatura y clasificación de los empleos de la
Contraloría General de la República y se dictan otras disposiciones”,
determina, entre otros asuntos, la clasificación de los empleos de la entidad
según la naturaleza general de sus funciones, la índole de sus responsabilidades
y los requisitos exigidos para su desempeño, de acuerdo con los niveles
administrativos directivo, asesor, ejecutivo, profesional, técnico y
asistencial.
6.2.4.3. La
Contraloría goza entonces de un régimen especial dispuesto por la
Constitución, en el que prevalece la asignación de cargos por concurso público
pero se permite al legislador regular ciertos aspectos del sistema de carrera
incluidas sus excepciones. En este sentido, la normatividad en esta materia ha
fijado las funciones, la organización de la entidad, el organigrama y la
clasificación y nomenclatura de los cargos, a sí como su naturaleza.
6.3. Análisis del cargo
6.3.1.
Teniendo en cuenta lo anterior, procede la
Corte a examinar si se desconoce la regla general contenida en el artículo 125 de la
Constitución sobre la provisión
preferente de empleos en los órganos y entidades del Estado por el sistema de
carrera administrativa, por haberse creado a través del artículo 128
de la Ley 1474 de 2011, dos cargos de director grado 03, cinco de profesional
universitario grado 02 y tres cargos asistenciales grado 04 en la planta global
de la Contraloría General de la República[34].
6.3.2.
Con el fin de facilitar el examen de constitucionalidad, de acuerdo con cada
uno de los grupos de cargos de libre nombramiento y remoción creados por el
Estatuto Anticorrupción, es importante considerar, en detalle, las funciones
que deben cumplir las Unidades creadas en la
Ley 1474 de 2011 y tener como referencia tanto el Decreto Ley 268 de 2000, que
fija las reglas del régimen especial de la carrera administrativa
de la Contraloría General de la República, como el Decreto Ley 269 de 2000, que
establece la nomenclatura y clasificación de los empleos de la
Contraloría General de la República.
6.3.3.
Como se anotó anteriormente, la Ley 1474 de 2011 se orienta a crear mecanismos
que promuevan las acciones encaminadas a luchar contra la corrupción, y a
fortalecer las herramientas que fomenten el buen gobierno, la transparencia y
la participación ciudadana, en respuesta al aumento de la percepción de la
corrupción en el país[35].
Tal y como lo resaltó la exposición de motivos de dicha ley, la corrupción se
constituye en un fenómeno perjudicial  para todos los sectores de la sociedad, cada
vez más sofisticado y difícil de descubrir. En la
Convención de Naciones Unidas contra la
Corrupción, se destacan los problemas que la corrupción plantea para los
países al poner en riesgo la estabilidad y la seguridad social, la justicia, la
ética, las instituciones y la democracia. Preocupa en particular el vínculo
entre la delincuencia organizada y la delincuencia económica, que amenaza la
estabilidad política y el desarrollo sostenible de los Estados.
En
este contexto, resulta fundamental, no solo proponer nuevas medidas
administrativas y penales para combatir la corrupción, sino, igualmente,
fortalecer entidades como la Contraloría, cuya misión se orienta a ejercer el
control de los recursos y bienes del Estado, buscando resarcir los daños que se
causen a su patrimonio.
6.3.4.
En este orden de ideas, la Ley 1474 de 2011 creó cuatro nuevas Unidades
adscritas al Despacho del Contralor, cuyas funciones fueron precisadas en
resoluciones posteriores.
(1)
La Unidad de Investigaciones Especiales contra la
Corrupción, de acuerdo con el Estatuto
Anticorrupción, realiza a través de Contralores delegados, auditorías
especiales o investigaciones relacionadas con hechos de impacto nacional que
exijan la intervención inmediata de la entidad por el riesgo inminente de
pérdida o afectación indebida del patrimonio público o para establecer la
ocurrencia de hechos constitutivos de responsabilidad fiscal y recaudar y
asegurar las pruebas para el adelantamiento de los procesos correspondientes.
Tal
y como se desprende de la Resolución 6397 de 2011, la
Unidad se encarga, en términos generales, de proponer políticas, planes y
estrategias para el desarrollo de la vigilancia de la gestión fiscal, ejercer
las auditorias especiales relacionadas con hechos de impacto nacional que
exijan intervención inmediata, coordinar con las respectivas contralorías la
conformación de grupos especiales de reacción inmediata, participar en la
orientación del proceso de control fiscal micro y el proceso de responsabilidad
fiscal que requieran intervención inmediata y urgente, apoyar los procesos
transversales de la entidad, entre otras.[36]
(2) La Unidad de Apoyo Técnico al Congreso, es según la
Ley 1474 de 2011, la dependencia que se encarga de prestar apoyo a las
plenarias, las comisiones constitucionales y legales, las bancadas
parlamentarias y los senadores y representantes a la
Cámara para el ejercicio de sus funciones legislativa y de control político,
mediante el suministro de información que no tenga carácter reservado, el
acompañamiento en el análisis, evaluación y la elaboración de proyectos e
informes especialmente en relación con su impacto y efectos fiscales y
presupuestales, así como la canalización de las denuncias o quejas de origen
parlamentario.
A
partir del análisis específico de las funciones de dicha Unidad, contenidas en la
Resolución 6518 de 2012, se deduce que estas son eminentemente de apoyo y
acompañamiento al Congreso, asistencia al Despacho del Contralor y de otras
dependencias de la entidad en materia legislativa, de control político,
seguimiento y monitoreo, y de fortalecimiento de relaciones entre ambas
entidades[37].
(3)
La Ley 1474 de 2011, establece que la
Unidad de Seguridad y Aseguramiento Tecnológico e Informático está llamada a
prestar apoyo profesional y técnico para la formulación y ejecución de las
políticas y programas de seguridad de los servidores públicos, de los bienes y
de la información de la entidad, garantizando también la confidencialidad e
integridad de los datos manejados por la institución.
Las funciones específicas consisten, de acuerdo con la
Resolución 205 de 2012, en la dirección y adopción de políticas, planes y
programas así como el el diseño de estrategias de seguridad para los
funcionarios de la entidad y del aseguramiento tecnológico de la información
que esta deposita, la promoción y celebración de convenios con otras entidades
nacionales e internacionales, el uso y adecuado mantenimiento y guarda de los
equipos de seguridad[38].
(4) A la  Unidad de
Cooperación Nacional e Internacional de Prevención, Investigación e Incautación
de Bienes, la Ley 1474 de 2008 le asigna la función principal
de promoción e implementación de tratados, acuerdos o convenios con entidades
internacionales o nacionales para obtener el intercambio de información,
pruebas y conocimientos por parte de personal experto o especializado que
permita detectar bienes, cuentas, inversiones y otros activos de personas
naturales o jurídicas investigadas o responsabilizadas por la causación de
daños al patrimonio público para solicitar el decreto de medidas cautelares en
el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal y de cobro coactivo o en
las acciones de repetición.
La Resolución 247 de 2013
consignó las funciones específicas de la
Unidad, las cuales, se contraen, de manera general, a la formulación de
políticas, planes y programas en materia de búsqueda de bienes a nivel
internacional, de personas investigadas o responsabilizadas fiscalmente por la
Contraloría, procurando con ello su recuperación. Igualmente, se encarga de la
promoción e implementación de acuerdos o convenios con entidades
internacionales, con miras a intercambiar información.[39]
6.3.5.
En síntesis, las Unidades son dependencias que por mandato del legislador y con
la finalidad de fortalecer las actividades en contra de la corrupción fueron
creadas en el marco de la
Contraloría General de la República, están adscritas al Despacho del Contralor
General y deben ser dirigidas por un Jefe de Unidad del mismo nivel de los
Jefes de las oficinas asesoras. Con la finalidad de llevar a cabo los
propósitos específicos, la Ley dispuso la creación de los cargos cuya
asignación por vía del libre nombramiento y remoción, ha sido cuestionada por
el actor.
6.3.6.
Con base en estas consideraciones, la Corte pasa a establecer si los cargos
creados en estas Unidades por el inciso 6º del artículo 128 de la
Ley 1474 de 2011 fueron justificadamente catalogados por el Legislador, como
de libre nombramiento y remoción. El criterio que la
Sala tendrá en cuenta al momento de evaluar cada uno de los empleos es el del
tipo de funciones, pues, ellas permitirán advertir si se trata de tareas que
implican una especial confianza o, bien de cometidos de manejo, conducción u
orientación institucional en cuyo ejercicio se definan o adopten políticas
públicas.
6.3.7
Cargos de Director grado 03
En
primer lugar, cabe precisar que la Ley estableció cuál es el personal que
integrará al menos dos (2) de las cuatro (4) Unidades instituidas en la 1474 de
2011. De un lado, el inciso 2º del artículo 128 del mencionado cuerpo
legislativo, al referirse a la Unidad de Investigaciones Especiales contra la
Corrupción, creó once (11) cargos de Contralor Delegado Intersectorial, los
cuales, deberán atender las funciones de la
Dependencia. De otro lado, al concebirse la
Unidad de Cooperación Nacional e Internacional de prevención, investigación e
incautación de bienes; se indicó que estaría conformada por los servidores
públicos de la planta de personal de la
Entidad, asignados en misión al nuevo Despacho. De lo anterior se puede
concluir que los cargos en estudio no corresponden a las dos (2) Unidades
mencionadas, pues, sus plantas de personal han sido previamente definidas por
el Congreso de la República en función legislativa. Adicionalmente, cabe anotar
que la resolución 205 de 2012, por medio de la cual se determina el
funcionamiento de la Unidad de Seguridad y Aseguramiento Tecnológico e
informático, contempló en los artículos 5 y 6 las funciones de dos (2)
Direcciones. En el artículo 5 se aludió a la
Dirección de Seguridad y en el 6 a la
Dirección de Aseguramiento Tecnológico e Informático.
La
consideración precedentemente hecha, permite afirmar que los dos (2) cargos de
Director en estudio corresponderían a la
Unidad de Seguridad y Aseguramiento Tecnológico e informático y, eventualmente
a la Unidad de Apoyo Técnico al Congreso de la
República. Por ende, la Sala revisará las funciones de estas Unidades, pues,
es de conformidad con ellas que se debe definir si resultó ajustado a la
Constitución la calificación de libre nombramiento y remoción para las tantas
veces referidas Direcciones.
Por
lo que respecta a la Unidad de Apoyo Técnico al Congreso, el inciso 4 del
artículo 128 dispuso lo siguiente:
“(…) prestará asistencia técnica a las Plenarias las
Comisiones Constitucionales y Legales, las bancadas parlamentarias y los
Senadores y Representantes a la Cámara para el ejercicio de sus funciones(…)
mediante el suministro de información que no tenga carácter reservado, el
acompañamiento en el análisis, evaluación y elaboración de proyectos e informes
especialmente con su impacto y efectos fiscales y presupuestales, así como la
canalización de las denuncias o quejas de origen parlamentario(…)”
Como
se puede apreciar, ninguna de estas actividades comporta la adopción de
políticas públicas, se trata básicamente de una gestión de apoyo,
acompañamiento, análisis y atención a las inquietudes del Congreso. Tampoco
encuentra la Sala que dichas actividades supongan un especial grado de
confianza que deba superar el grado ordinario de confianza propio del ejercicio
de la función pública. Entiende la Sala que los cometidos ordenados a la
Unidad, se satisfacen con la diligencia exigible a un profesional que ponga al
servicio de sus tareas sus conocimientos académicos. Para la
Corte, no se advierte ningún elemento que exija del Director un grado especial
de reserva, ni actividades que resulten críticas para el funcionamiento general
de la Institución.  En suma, no cabria predicar para este caso una nominación
de libre nombramiento y remoción.
En
lo concerniente a la Unidad de Seguridad y Aseguramiento Tecnológico e Informático
que, por lo demás, ha incorporado, por vía de resolución, dos (2) Direcciones,
el legislador dispuso, en el inciso 5º del varias veces mencionado artículo 128
de la Ley 1474 de 2011, lo siguiente:
“(...) prestará
apoyo profesional y técnico para la formulación y ejecución de las políticas y
programas de seguridad de los servidores públicos, de los bienes y de la
información de la entidad; llevará el inventario y garantizará el uso adecuado
y mantenimiento de los equipos de seguridad adquiridos o administrados por la
Contraloría; promoverá la celebración de convenios con entidades u organismos
nacionales e internacionales para garantizar la protección de las personas, la
custodia de los bienes y la confidencialidad e integridad de los datos
manejados por la institución (…)”
Como
se puede observar, la gestión de la Unidad se concentra en prestar apoyo
profesional y técnico, llevar el inventario y garantizar el uso adecuado de los
equipos de seguridad y promover la celebración de convenios que conduzcan a la
protección de las personas, la custodia de los bienes y la confidencialidad e
integridad de los datos de la
Institución. Ninguna de estas funciones presupone la adopción de políticas
públicas, con lo cual, no cabe sostener que por esta razón resultase admisible
constitucionalmente la calificación del cargo de Director en esta dependencia,
como de libre nombramiento y remoción.
Para
la Sala, tampoco se observan razones que permitan colegir un grado especial de
confianza en el ejercicio de la labor de la
Unidad. Labores como el prestar apoyo profesional y técnico y, llevar el
inventario y garantizar el uso adecuado y mantenimiento de equipos, no
requieren de algún grado especial de reserva y prudencia, propias del servidor
público diligente. Igualmente, no encuentra la
Corporación que la tarea de promoción de celebración de convenios con miras a
la protección de personas, custodia de bienes y confidencialidad e integridad
de los datos; exija un nivel excepcional de diligencia, prudencia y reserva.
Obsérvese, como en la última de las actividades referidas, la gestión consiste
en la promoción de la celebración de convenios y no puntualmente, en la
celebración y ejecución de los mismos, lo cual, podría requerir un análisis
adicional por este Juez Constitucional.
En
síntesis, dadas las funciones de las Unidades de Seguridad y Aseguramiento
Tecnológico e Informático y, Apoyo Técnico al Congreso, no resulta
constitucionalmente aceptable que la dirección o direcciones de dicha
dependencia sean asignadas mediante el mecanismo de libre nombramiento y
remoción.
El
Tribunal Constitucional estima que si bien es cierto las Unidades fueron
adscritas al Despacho del Contralor, de conformidad con las funciones
revisadas, no cabe ninguna de las excepciones que den lugar a la exclusión de
los cargos de Director del régimen regular de carrera administrativa.
Para
la Corte, los motivos previamente expuestos se corresponden con la línea
trazada en las decisiones en las cuales se ha decidido sobre la
constitucionalidad de disposiciones legislativas en las que se ha establecido como
de libre nombramiento y remoción el cargo de director en la
Contraloría General de la República. Estos pronunciamientos ya fueron
reseñados en el apartado  6.2.3 de esta providencia.
Acorde
con lo considerado esta Corporación declarará la inexequibilidad de la
exclusión del cargo de Director grado 03 del régimen de carrera.
6.3.8
Cargos de Profesional universitario grado 02.
Los
cargos de profesional universitario 02, hacen parte del nivel denominado
profesional en el Decreto 269 de 2000 en los que se agrupan los “empleos a los cuales corresponde el desempeño de funciones
cuya naturaleza demanda la aplicación de los conocimientos propios de cualquier
carrera profesional reconocida por la ley”[40].
Este tipo de cargos en la planta de la
Contraloría están orientados a ejecutar políticas, planes, programas y
orientaciones fijados por el personal del nivel directivo, aplicando
conocimientos profesionales de orden académico y especializado que puede llevar
a cabo un empleado de carrera.
Como se razonó para el caso de los Directores
grado 03 el hecho de que las Unidades se encuentren directamente adscritas
al Despacho del Contralor, no justifica tampoco que dichos empleos se
sustraigan del sistema de concurso por cuanto, en todo caso, se trata de cargos
que no implican la participación en la adopción de la política de la entidad.
Al no tener responsabilidades de dirección
y manejo, o de creación de políticas, y al establecerse en el nivel meramente
ejecutor, la Corte declarará inexequible para este tipo de cargos, la expresión
“libre nombramiento y remoción” al no verificarse el cumplimiento del
criterio subjetivo o material que justifique su exclusión del régimen de
carrera.
6.3.9
Cargos asistenciales grado 04.
Los
Cargos asistenciales grado 04, se encuentran descritos de manera genérica en el
Manual de Funciones de la entidad. Su objetivo principal es “apoyar al
Directivo en el manejo de la información y documentación de la dependencia, de
acuerdo a las normas, metodologías y procedimientos establecidos, para dar
respuesta a los requerimientos del cliente interno y externo”[41].
El
Decreto 269 de 2000 define el nivel asistencial como aquel que comprende “los empleos cuyas funciones implican el ejercicio de
actividades de orden operativo y/o administrativo, complementarias de las
tareas propias de los niveles superiores, o de labores caracterizadas por el
predominio de actividades manuales o tareas de ejecución”[42].
Al
tratarse de cargos que implican labores operativos y de apoyo tales como
transcripción de comunicaciones, trámites, actualización del archivo, de la
información de las bases de datos y del inventario físico de la dependencia,
atención telefónica o virtual de solicitudes, manejo de agenda del jefe
inmediato, solicitud y distribución de los elementos de consumo de la
dependencia, no encuentra la Corte que, en principio, se justifique su
clasificación como cargos de libre nombramiento y remoción, al no exigir una
confianza cualificada ni al tratarse de trabajos de dirección, manejo u
orientación institucional.
III. Síntesis de los fundamentos
En el presente caso, la Corte debía establecer si la creación por el
legislador dentro de la planta global de la
Contraloría General de la República, de dos cargos de director grado 03, cinco
cargos de profesional universitario grado 02 y tres cargos asistenciales grado
04, con el carácter de cargos de libre nombramiento y remoción, desconoció los
preceptos constitucionales que consagran el régimen de carrera administrativa
como sistema preferente e igualitario de acceso a los cargos públicos.
La Corte comenzó por
recordar que la Constitución Política en su artículo 125 estableció como regla
general para la vinculación de los servidores públicos a los empleos en los
órganos y entidades del Estado el sistema de carrera, cuya finalidad es la de
preservar la eficiencia y eficacia de la función pública, así como garantizar a
los trabajadores del Estado la estabilidad en sus cargos y la posibilidad de
promoción y ascenso, previo el lleno de las condiciones y requisitos que para
el efecto exija la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes.
Al mismo tiempo, el propio constituyente dispuso, en el citado artículo
125, que pueden presentarse excepciones a la regla general de la carrera, en
cuatro supuestos: a) los empleos de elección popular; b) los de libre
nombramiento y remoción; c) los trabajadores oficiales; y d) los demás que
determine la ley. Reiteró que la competencia para definir los cargos de esta
categoría no supone una facultad absoluta que pueda terminar desvirtuando la
regla general de la carrera administrativa, hasta el punto de convertirla en la
excepción. La jurisprudencia constitucional ha establecido que son dos
condiciones alternativas las que habilitan a clasificar por excepción, un
determinado cargo como de libre nombramiento y remoción: (i) que el cargo tenga
asignadas funciones directivas, de manejo, de conducción u orientación
institucional, en cuyo ejercicio se definan o adopten políticas públicas; o
(ii) que el cargo tenga asignadas funciones y responsabilidades que exijan un
nivel especial y cualificado de confianza, adicional al que se le puede exigir
a todo servidor público. En cada caso en particular, el cargo público ha de ser
exceptuado de la carrera administrativa en forma específica y concreta por el
legislador; no han sido admitidas por la
Corte disposiciones generales aplicables en abstracto a varios cargos
públicos, sino que ha exigido que tales excepciones a la carrera administrativa
sean específicas, concretas y unívocas. (Sentencia C-195/94).
En el caso concreto, a partir del análisis de las funciones específicas
que les corresponden, la Corporación encontró que ninguna de las categorías de
cargos creados en la norma acusada para las Unidades de Investigaciones
Especiales contra la Corrupción, Cooperación Nacional e Internacional de
Prevención, Investigación e Incautación de Bienes, Apoyo Técnico al Congreso y
de Seguridad y Aseguramiento Tecnológico e Informático, correspondiente a
director grado 03, profesional universitario grado 02 y asistenciales grado 04,
encuadran en las condiciones señaladas por la jurisprudencia. Para la
Corte, las funciones que corresponden a estos cargos no justifican la
excepción a la regla general de la carrera administrativa, toda vez que se
encargan fundamentalmente de labores de ejecución, apoyo y asistencia
profesional y técnica en cada uno de los campos asignados a dichas Unidades.
Ninguno de esos servidores públicos tiene facultad para formular o adoptar políticas
institucionales o imponer directrices misionales o la orientación de la entidad
en tales materias o que exijan un nivel cualificado de confianza. Su tarea en
relación con esas políticas se ubica es en el ámbito técnico y de ejecución de
las mismas. Específicamente, en relación con el cargo de director 03, advirtió
que ya la Corte ha determinado en las sentencias C-514/94, C-405/95 y C-284/11,
que la clasificación del cargo de “director” en la
Contraloría General de la República entre otros cargos de libre nombramiento y
remoción, infringe el artículo 125 de la
Constitución, como quiera que, no obstante su denominación, no lleva consigo
en esa entidad el ejercicio de funciones de dirección, de conducción u orientación
institucional, que justifiquen su exclusión del régimen de carrera, toda vez
que se desempeñan en el nivel propio de ejecución. En el caso de los cargos de
profesional universitario grado 02 y asistenciales grado 04 es aún más claro,
puesto que no tienen responsabilidades de dirección y manejo, o de creación de
políticas, sino que se ubican el nivel meramente ejecutor, en el caso del
profesional universitario y los asistenciales cumplen actividades de orden
operativo y/o administrativo, complementarias de los niveles superiores.
A lo anterior se agrega, la independencia y autonomía de que debe gozar
la Contraloría General como órgano de control, sustraída del quehacer político
y de la injerencia en la conformación de su planta de personal, la cual debe
basarse en una estricta aplicación de la meritocracia, más aún, tratándose de
cargos de las unidades especiales creadas para fortalecer institucionalmente a la
Contraloría, en acciones contra la corrupción.
Por las anteriores razones, el Tribunal procedió a declarar inexequible
la expresión “de libre nombramiento y remoción”, que hacía parte del inciso
sexto del artículo 128 de la Ley 1474 de 2011.
IV.
DECISIÓN
En
mérito de lo anterior, la
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar
INEXEQUIBLE la expresión “de libre nombramiento y remoción” contenida en el
inciso sexto del artículo 128 de la Ley 1474 de 2011.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e
insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional.
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto-
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento parcial de voto-
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
EDGARDO VILLAMIL PORTILLA
Conjuez
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA C-824/13
CARGOS DE DIRECTOR GRADO 03 CONTENIDO
EN NORMA SOBRE FORTALECIMIENTO DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Debieron haber sido excluidos de los cargos de carrera
que hacen parte del nivel ejecutivo (Salvamento parcial de voto)
REGIMEN DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Criterios de exclusión (Salvamento parcial de voto)
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 128 (parcial) de la Ley 1474 de 2011 “Por la cual se dictan normas
orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción
de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”.
A
continuación expongo los motivos que me llevan a apartarme de la decisión
mayoritaria tomada por la Sala.
En el presente caso, la
Corte examinó la constitucionalidad del artículo 128 (parcial) de la
Ley 1474 de 2011 y se planteó el problema de establecer si los cargos de libre
nombramiento y remoción, correspondientes a dos cargos de director grado 03,
cinco de profesional universitario grado 02 y tres cargos asistenciales grado
04 en la planta global de la
Contraloría General de la República, para la
Unidad de Investigaciones Especiales contra la
Corrupción, la Unidad de Cooperación Nacional e Internacional de Prevención,
Investigación e Incautación de Bienes, la
Unidad de Apoyo Técnico al Congreso y la
Unidad de Seguridad y Aseguramiento Tecnológico e Informático, creadas en la
Ley 1474 de 2011, podían ser excluidos por el Legislador del régimen de
carrera sin desconocer la
Constitución.
La Sala Plena tomó la decisión de
declarar inexequible la expresión acusada, y determinó que los cargos creados
por el artículo 128 de la Ley 1464 de 2011 no podían ser de libre nombramiento
y remoción.
Discrepo parcialmente de esta decisión en
la medida en la que considero que los cargos de director grado 03 deberían
haber sido excluidos del régimen de carrera. En efecto, dichos cargos a hacen
parte de los cargos de nivel directivo, que según el Decreto 269 de 2000 “comprende los empleos a los cuales corresponde el desempeño
de funciones de dirección general, de formulación de políticas y adopción de
planes, programas y proyectos”[43].
Se
trata de aquel tipo de funciones que el Decreto 268 de 2000
ha excluido expresamente del régimen de carrera, al disponer que son cargos de
libre nombramiento y remoción los empleos “cuyo
ejercicio implique especial confianza o que tengan asignadas funciones de
asesoría para la toma de decisiones de la entidad o de orientación
institucional y estén creados en los Despachos del Contralor General, del
Vicecontralor, del Secretario Privado, de la
Gerencia del Talento Humano y de la
Gerencia de Gestión Administrativa y Financiera”[44].
De
este modo, estimo que la exclusión del régimen de carrera de los directores
grado 03 es acorde con la
Constitución, por la jerarquía del cargo catalogado de dirección, e igualmente
por las responsabilidades que se desprenden del mismo y que se encuentran
asociadas con temas sensibles para la entidad que exigen máxima prudencia y
confidencialidad[45].
En otras palabras, este tipo de empleos responde a los dos criterios reiterados
en las consideraciones de esta sentencia que justifican la excepción al régimen
de carrera administrativa: 1) De acuerdo con el criterio material, se trata de
cargos de dirección, orientación y manejo; 2) Con respecto al criterio
subjetivo, se requiere para estos cargos un tipo de confianza cualificada y de
prudencia especial.
Si
bien, el régimen de carrera administrativa con sus componentes de concurso
público, mérito e igualdad de oportunidades para acceder, permanecer y ascender
a los cargos públicos constituye el sistema preferente de acceso a la función
pública y se constituye en eje definitorio de la
Constitución,  considero que la decisión mayoritaria de la
Corte en este caso, no solo desconoce la jurisprudencia en esta materia sino
que restringe de manera desproporcionada la facultad de configuración del
Legislador otorgada por el propio Constituyente en el artículo 125,
constituyéndose en un precedente que desconoce los criterios subjetivo y
material de exclusión del régimen de carrera.
Respetuosamente,
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
[1]
C-404 de 2013
[2]
Art. 1º Ley 443 de 1998.
[3]
C-284 de 2011, C-671 de 2001.
[4]
C-195 de 1994.
[5]
C-405 de 1995.
[6]
C-588 de 2009, C-249 de 2012.
[7]
C-588 de 2009.
[8]
C-475 de 1999, C-540 de 1998.
[9]
C-161 de 2003.
[10]
C-380 de 1997.
[11]
C-181 de 2010, C-588 de 2006, C-356 de 1994, C-479 de 1992, entre otras.
[12]
C-195 de 1994.
[13]
C-040 de 1995.
[14]
En este sentido, el Artículo 2º de la
Ley 443 de 1998 establece los siguientes principios rectores: “Además de
los principios de moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad, consagrados en el artículo 209 de la
Constitución Política, la carrera administrativa deberá desarrollarse
fundamentalmente en los siguientes:
Principio de
igualdad, según el cual para el ingreso a los empleos de carrera se brindará
igualdad de oportunidades, sin discriminación de ninguna índole,
particularmente por motivos como credo político, raza, religión o sexo; de la
misma forma, para el ascenso, la estabilidad y la capacitación de quienes
pertenezcan a la carrera, las organizaciones y entidades garantizarán que los
empleados participen con criterio de igualdad y equidad.
Principio del mérito, según el cual el
acceso a cargos de carrera, la permanencia en los mismos y el ascenso estarán
determinados por la demostración permanente de las calidades académicas y la
experiencia, el buen desempeño laboral y la observancia de buena conducta de
los empleados que pertenezcan a la carrera y de los aspirantes a ingresar a
ella”.
[15]
SU-086 de 1999.
[16]
C-195 de 1994.
[17]
C-181 de 2010.
[18]
C-540 de 1998.
[19]
C-284 de 2011, C-161 de 2003, C-475 de 1999, C-479 de 1992, entre muchas otras.
[20]
C-514 de 1994.
[21]
C-540 de 1998.
[22]
C-195 de 1994.
[23]
C-514 de 1994.
[24] C-284 de 2011, C-506 de
1999, C-161 de 2003.
[25]
C-514 de 1994.
[26]
C-284 de 2011.
[27]
C-514 de 1994.
[28]
C-1177 de 2001.
[29]
Sentencia C-1177 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[30]
Sentencia C-514 de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
[31]
Sentencia C-1177 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[32]
C-284 de 2011.
[33]
Ibídem.
[34] Es
importante reiterar que dado que la Carta confirió al legislador la facultad de
dictar disposiciones especiales para la
Contraloría, la jurisprudencia ha reconocido la imposibilidad de establecer
equivalencias entre los cargos objeto de examen y los que tengan nombres
similares en las plantas de personal de otros organismos estatales (ver entre
otras la sentencia C-405 de 1995).
[35] Observatorio
Legislativo. Boletín de Seguimiento Legislativo-Estatuto Anticorrupción.
Septiembre de 2011. Boletín n. 188.
[36] Art.
4 de la Resolución 6397 de 2011.
“1. Proponer las políticas, planes,
programas y estrategias para el desarrollo de la vigilancia de la gestión
fiscal en el cumplimiento de la misión organizacional de la
Contraloría General de la República.
2. Ejercer, a través de los Contralores
Delegados Intersectoriales, las auditorías especiales o investigaciones
relacionadas con hechos de impacto nacional, que exijan la intervención
inmediata de la entidad por el riesgo inminente de pérdida o afectación
indebida del patrimonio público, para dar cumplimiento a la misión de la
Entidad.
3. Coordinar con las respectivas
Contralorías Delegadas Sectoriales y la
Contraloría Delegada de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción
Coactiva, la conformación de grupos especiales de reacción inmediata revestidos
con las facultades de policía judicial para que garanticen la pronta
recolección de pruebas y la orientación igualmente inmediata de la
investigación a que haya lugar.
4. Participar en la orientación del
Proceso de Control Fiscal Micro y el Proceso de Responsabilidad Fiscal en el
que converjan diferentes sectores, para avocar con celeridad y prontitud las
indagaciones preliminares y/o procesos de responsabilidad fiscal que demanden
una intervención inmediata y urgente de la
Contraloría General de la República.
5. Participar en la coordinación de los
distintos sectores que integran la planeación del control fiscal establecida
por el Ente de Control.
6. Adelantar a través de los Contralores
Delegados Intersectoriales, las indagaciones preliminares y los procesos de
responsabilidad fiscal que le sean asignados por el Contralor General de la
República.
7.
Apoyar los procesos transversales de la
Entidad, de acuerdo con las normas legales vigentes para dar cumplimiento a la
Misión de la Contraloría General de la
República”.
[37] Art. 1º
Resolución 6518 de 2012:
“1. Prestar apoyo técnico al Congreso de la
República en los términos del artículo 128 de la
Ley 1474 de 2011.
2. Asistir al Despacho del Contralor
General de la República en los temas y aspectos relativos al desarrollo de las
funciones legislativas y de control político del Congreso de la
República.
3. Realizar un seguimiento permanente a
las iniciativas legislativas relacionadas con las entidades, temas o sectores
objeto de vigilancia fiscal y/o de responsabilidad de la
Contraloría General de República o que tengan relevancia nacional, según las
instrucciones que imparta el Contralor General.
4. Contribuir a fortalecer las relaciones
técnicas entre las dos entidades, proporcionando y recibiendo información
oportuna, confiable y pertinente, para lo cual se apoyará en los enlaces
técnicos sectoriales o intersectoriales designados por las Contralorías
Delegadas y demás dependencias de apoyo de la
CGR.
5. Promover el mejoramiento continuo de
las relaciones interinstitucionales entre el Congreso de la
República y la Contraloría General de República y presentar las
recomendaciones que sean de su competencia para la consecución de estos fines.
6. Apoyar dentro de la esfera de su
competencia, la consecución de la información que no tenga carácter reservado
requerida por el Congreso de la República para el ejercicio del control
político y de la función legislativa.
7. Monitorear el trámite interno que se le
deberá dar en la Contraloría General de la
República, a través de las Contralorías Delegadas y dependencias de apoyo, a
los requerimientos efectuados por el Congreso de la
República, con la finalidad de contribuir al cumplimiento de los términos
legalmente establecidos.
8. Hacer acompañamiento a los debates de
carácter legislativo o de control político, en los que se discutan temas de
interés del Despacho del Contralor General de la
República y/o de las Contralorías Delegadas.
9. Asistir a las Contralorías Delegadas y
demás dependencias de la CGR en la coordinación de las actividades necesarias
para llevar a cabo el análisis de los proyectos de ley y de acto legislativo en
los temas de interés para la
Contraloría General de la República.
10. Suministrar a las dependencias
responsables de la preparación de los informes constitucionales y de ley que
deba presentar el Contralor General al Congreso de la
República, la información que requieran para su elaboración y oportuna
radicación en el Legislativo.
11. En coordinación con la
Oficina de Comunicaciones y Publicaciones proponer las temáticas de las
publicaciones especializadas de la CGR que tengan interés para el Congreso de la
República y que contribuyan al mejoramiento continuo de las relaciones
técnicas entre las dos Entidades. Para estos efectos, los servidores públicos
de la CGR con el aval de las Direcciones de Estudios Sectoriales y Dirección de
Estudios Macroeconómicos, podrán proponer artículos para las publicaciones
institucionales, igualmente podrán hacerlo columnistas invitados.
12. Elaborar bajo los parámetros del Jefe
de la Unidad, los informes atinentes a las Relaciones Técnicas con el Congreso
y los demás que sean solicitados en relación con sus actividades.
13. Efectuar seguimiento a las denuncias o
quejas de origen parlamentario de acuerdo con las instrucciones que imparta el
Contralor General y/o el Jefe de la Unidad.
14. Coordinar, de acuerdo con las
instrucciones del Jefe de la Unidad, las reuniones de los servidores de la
Dependencia y/o de los enlaces técnicos designados para la
Unidad de Apoyo Técnico al Congreso.
15. Recibir las solicitudes de control
excepcional que presenten los congresistas, dar oportuno traslado a la
Contraloría Delegada de Investigaciones y Juicios Fiscales y hacer seguimiento
sobre su trámite para mantener informados a los congresistas solicitantes.
16. Hacer seguimiento a los temas que
dominan la agenda legislativa, específicamente los relacionados con los
proyectos de ley o de acto legislativo, los debates de control político y de
análisis a políticas públicas.
17. Establecer sus propios planes de
trabajo, y
18. Las demás funciones que le asigne el Contralor
General de la República”.
[38] Art. 4 Resolución 205 de
2012.
“1. Dirigir y adoptar las
Políticas, Planes, Programas y estrategias para el desarrollo de la seguridad y
aseguramiento tecnológico en el cumplimiento de la misión organizacional de la
Contraloría General de la República.
2. Formular estrategias
encaminadas a ejecutar las políticas, planes y programas de seguridad de los
servidores públicos de la
Contraloría General de la República y de los bienes y de la información de la
entidad de acuerdo con las normas legales vigentes para el cumplimiento de los
objetivos institucionales.
3. Promover la celebración
de convenios con entidades y organismos nacionales e internacionales para
garantizar la protección de las personas, la custodia de los bienes y
confidencialidad e integridad de los datos manejados por la institución de
acuerdo con las normas legales vigentes para cumplir con la misión de la
entidad.
4. Garantizar el uso y
mantenimiento adecuado de los equipos de seguridad adquiridos o administrados
por la Contraloría General de la República de acuerdo con las normas legales
vigentes para el cumplimiento de los objetivos institucionales.
5. Presentar al Contralor
General de la República y al Vicecontralor las estrategias que coadyuven al
desarrollo de las políticas y programas de seguridad de la entidad.
6. Responder por el
inventario de los equipos de seguridad adquiridos o administrados por la
Contraloría General de la República, sin perjuicio de la responsabilidad
adquirida por cada funcionario responsable del bien en cada dependencia.
7. Apoyar los procesos
transversales de la entidad de acuerdo con las normas legales vigentes para dar
cumplimiento a la misión de la Contraloría.
8. Las demás funciones que
le sean asignadas de acuerdo con la naturaleza del cargo”.
[39]
De manera puntual tales funciones son según el artículo 3° de la
Resolución 247 de 2013 las siguientes:
1.
Formular políticas, planes y programas de la
Entidad en materia de búsqueda de bienes a nivel internacional, de personas
investigadas o responsabilizadas fiscalmente por la
CGR, por haber causado un detrimento patrimonial al Estado, y procurar su
recuperación.
2.
Adelantar, promocionar e implementar, acuerdos o convenios con Entidades
nacionales o internacionales, para obtener el intercambio de información,
pruebas y conocimientos, sobre bienes, cuentas, inversiones y otros activos de
personas naturales o jurídicas investigadas o responsabilizadas por la
CGR por haber causado detrimento patrimonial al Estado.
3.
Participar en redes a nivel nacional e internacional, tales como la
Red de Recuperación de Activos del Gafisud (RRAG), orientadas a la búsqueda y
detección de bienes, cuentas y otros activos ubicados en el exterior, de
personas naturales o jurídicas investigadas y/o responsabilizadas fiscalmente
por la Contraloría General de la República por haber causado detrimento
patrimonial al Estado.
4.
Actuar como punto focal en la Red Global de Recuperación de activos de la
INTERPOL/Iniciativa Star del Banco Mundial.
5.
Prestar apoyo técnico en materia de “asistencia jurídica recíproca”, a
las dependencias de la CGR y en especial a las Delegada para Investigaciones,
Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, la
Unidad de Investigaciones Especiales contra la
Corrupción, las Contralorías Delegadas, las Contralorías Delegadas
Intersectoriales y las Gerencias Departamentales colegiadas, la
Gerencia Distrital Colegiada, y la
Contraloría Auxiliar para el Sistema General de Regalías, así como a cualquier
otra área de la CGR o autoridad que lo requiera.
6.
Recibir las solicitudes que hagan las distintas dependencias de la
CGR, así como a cualquier autoridad competente, tendientes a requerir a
Autoridades Centrales de Estados Parte, a través de la “asistencia jurídica
recíproca”, consagrada en la Convención de la
ONU contra la corrupción (UNCAC) e Interamericana contra la corrupción de la
Organización de los Estados Americanos (OEA), en materias de competencia de la
Contraloría General de la República.
7.
Elaborar y presentar las solicitudes de “asistencia jurídica recíproca,”
a otras Autoridades Centrales de Estados Parte en las Convenciones
Internacionales contra la Corrupción, con el fin de buscar y ubicar bienes, solicitar
aplicación de medidas cautelares y cualquier otro trámite con respecto a los
procesos de responsabilidad fiscal o de jurisdicción coactiva, sobre personas
investigadas o responsabilizadas fiscalmente por la
CGR, u otra autoridad.
8.
Recibir las solicitudes de “asistencia jurídica recíproca,” en el marco
de las competencias legales de la CGR, enviadas por otras Autoridades Centrales
de Estados Parte, de acuerdo con la
Convención de la ONU Contra la Corrupción (UNCAC), e Interamericana Contra la
Corrupción de la Organización de los Estados Americanos (OEA), cuando el
Estado colombiano es requerido, tramitarlas y/o enviarlas a las autoridades
competentes.
9.
Realizar el seguimiento a los compromisos internacionales adquiridos por
Colombia con respecto a las competencias de la
Contraloría General de la República en lo relacionado, con las Convenciones de
la ONU Contra la Corrupción (UNCAC) e Interamericana Contra la
Corrupción de la Organización de los Estados Americanos (OEA).
10.
Apoyar los procesos transversales de la
Entidad de acuerdo con las normas legales vigentes para dar cumplimiento a la
misión de la Contraloría General de la
República y, en especial, coordinar con el grupo Búsqueda de Bienes, dicha
actividad.
11.
Coordinar con la Oficina de Capacitación, Producción de Tecnología y
Cooperación Técnica Internacional la realización de programas de capacitación
en asuntos y materias inherentes al desempeño de la
Unidad.
12.
Responder por el Control Interno en lo de su competencia como parte del Sistema
que en esta materia se establezca en la
Contraloría General y coordinarse con la dependencia responsable de la
materia.
13. Las
demás funciones que le sean asignadas por el (la) Contralor(a) General.
[40]
Art. 4 Decreto 269 de 2000.
[41]
Descripción de funciones especiales:
1. Tramitar la correspondencia
recibida y despachada de la dependencia para dar respuesta a los requerimientos
del cliente interno y externo.
2. Transcribir comunicaciones que
se originen en la dependencia para contribuir con la gestión documental de la
misma y el logro de los objetivos institucionales.
3. Mantener actualizado el
archivo documental para facilitar el acceso a la información relacionada  con
la dependencia.
4. Atender las solicitudes en
forma personalizada, telefónica y/o vía correo electrónico para dar respuesta a
los requerimientos de los clientes internos y externos de la dependencia.
5. Registrar en la agenda del
jefe inmediato las citas y compromisos adquiridos para contribuir con la
gestión de la dependencia.
6. Revisar y direccionar la
información allegada al correo electrónico del jefe inmediato, así como la
proveniente de otras dependencias o entidades para dar respuesta a los
requerimientos de los clientes internos y externos, cuando le sea asignada
dicha función.
7. Apoyar la administración del
talento humano de la dependencia para garantizar el cumplimiento de los
derechos y deberes de los servidores públicos, facilitar el desarrollo de
políticas de personal y fortalecer el clima laboral, cuando le sea asignada
esta función.
8. Solicitar y distribuir los
elementos de consumo de la dependencia para atender los requerimientos de los
clientes internos.
9. Mantener actualizado el
inventario físico de la dependencia para controlar los elementos devolutivos de
la Entidad.
10. Mantener actualizada la
información en las bases de datos y/o aplicativos creados para tal efecto con
el fin de contribuir al logro de los objetivos de la dependencia.
11. Realizar notificaciones y
publicar los edictos y comunicaciones oficiales de la dependencia para
contribuir al logro de los objetivos institucionales, cuando le sea asignada
esta función.
12. Realizar el seguimiento al
trámite de citaciones, notificaciones y correspondencia de la dependencia para
dar respuesta a los requerimientos del cliente interno y externo, cuando le sea
asignada esta función.
13. Participar en la
implementación de los proyectos y programas transversales que demande la
Entidad y la ley, para contribuir al mejoramiento institucional
14. Realizar las demás funciones
que le sean asignadas de acuerdo con la naturaleza del cargo.
[42]
Art. 4 Decreto 269 de 2000.
[43] Art. 4.
Decreto 269 de 2000 “por el cual se
establece la nomenclatura y clasificación de los empleos de la
Contraloría General de la República y se dictan otras disposiciones”.
[44]
Art. 3 Decreto 268 de 2000.
[45]
El Manual Específico de Funciones, Requisitos y
Competencias Laborales de los Empleos Públicos de la
Planta de Personal de la
Contraloría General de la República, describe de la
siguiente manera los cargos de Director 03 que crea la norma acusada:
-Director grado 03, de la
Dirección de Seguridad, en la Unidad de Segundad y Aseguramiento Tecnológico e
Informático (responde ante el Jefe de Unidad de Segundad y Aseguramiento
Tecnológico e Informático). El objetivo principal del cargo consiste en “Dirigir
las políticas y planes que en materia de seguridad deba adoptar la entidad para
el desarrollo de los objetivos institucionales, de acuerdo con las directrices
del Contralor General de la República, los protocolos y procedimientos establecidos”.
-Director
grado 03, de la Unidad de Apoyo Técnico al
Congreso (Resolución 225 de 2013) el objetivo principal de este Director es “Dirigir y coordinar las relaciones técnicas de la
Unidad de Apoyo al Congreso de la CGR y el Congreso de la
República con el fin de apoyar el ejercicio del control político y de la
función legislativa”(Originariamente
el otro Director grado 03 era el de la
Dirección de Aseguramiento Tecnológico e Informático, en la
Unidad de Segundad y Aseguramiento Tecnológico e Informático cuyo objetivo
principal era “Dirigir las políticas y planes que en materia de
aseguramiento tecnológico deba adoptar la entidad para el desarrollo de los
objetivos institucionales, de acuerdo con las directrices del Contralor General
de la República y procedimientos” pero mediante Resolución 7126 dicho cargo
se redistribuyó a la Unidad de Apoyo Técnico al Congreso).