C-410-15
Sentencia C-410/15
MEDIDAS Y DISPOSICIONES PARA PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE-Saneamientos por
motivos de utilidad pública/PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2010-2014-Saneamientos
por motivos de utilidad pública
EXCLUSION DE LA POSIBILIDAD DE INSTAURAR
ACCIONES INDEMNIZATORIAS CONTRA LA ENTIDAD PUBLICA ADQUIRENTE DE BIENES POR
MOTIVOS DE UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL-Constituye
una vulneración de los derechos de propiedad y de acceso a la administración de
justicia, como también, un desconocimiento a la cláusula general de
responsabilidad del estado por el daño antijurídico
La decisión se funda en la vulneración de la cláusula general de
responsabilidad del Estado, ya que las normas demandadas, al eliminar la
posibilidad de formular acciones indemnizatorias, transgrede lo establecido en
el artículo 90 de la Constitución, porque suprime la posibilidad de atribuir
responsabilidad a una autoridad pública adquiriente, en el evento en que se
demuestre que ésta haya causado un daño antijurídico, así como la correlativa
posibilidad de obtener una indemnización por la lesión sufrida. Igualmente, la
inexequibilidad de la disposición cuestionada también encuentra sustento en la
vulneración del derecho a la propiedad consignado en el artículo 58 Superior, en
virtud de que la expresión alegada como inconstitucional elimina la garantía
integral del patrimonio de los ciudadanos que supone las acciones
indemnizatorias, lo que implica que el afectado no podría promover los
respectivos medios de control para obtener una compensación por la afectación
patrimonial que pueda acarrearle la adquisición del inmueble alegado de su
propiedad. Finalmente, la consecuencia jurídica de excluir la preposición
“diferentes a la entidad pública adquirente” del contenido normativo de las
tres disposiciones estudiadas que regulan el saneamiento automático de bienes
adquiridos por motivos de utilidad pública o interés social, encuentra
fundamento en la vulneración al acceso a la administración de justicia
(artículo 229 C.N.). Esta transgresión se desprende del hecho de que a pesar de la eventual existencia de un daño antijurídico, la persona
no podría acudir a la jurisdicción para obtener su reparación, en razón a que
la misma ley impone una barrera infranqueable para ello. Lo anterior en
desconocimiento de que el mencionado derecho no admite una excepción que
signifique la prohibición de llevar al conocimiento de los jueces una
pretensión en derecho.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
INTEGRACION DE LA UNIDAD NORMATIVA-Procedencia/INTEGRACION DE UNIDAD
NORMATIVA-Condiciones para su procedencia
INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Procedencia excepcional
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Parámetro de control constitucional/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL
DEL ESTADO-Jurisprudencia constitucional
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR
DAÑO ANTIJURIDICO-Premisas jurídicas distintas
Del contenido del artículo 90, la Corte ha extraído dos premisas
jurídicas distintas, aunque poseedoras de una lógica dependencia instrumental:
la primera hace referencia a la responsabilidad patrimonial del Estado, y el
deber de responder por el daño antijurídico que le sea imputable, el cual puede
ser igualmente generado por la acción o la omisión de las autoridades públicas;
y la segunda, referida a la responsabilidad del servidor público por el daño
antijurídico causado con su conducta dolosa o gravemente culposa como agente
estatal, y al deber del Estado de repetir en su contra.
CLAUSULA GENERAL DE RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO-Contenido y alcance/CLAUSULA
GENERAL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Jurisprudencia
constitucional/CLAUSULA GENERAL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Cualificación/CLAUSULA
GENERAL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Requisitos/CLAUSULA
GENERAL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE ESTADO-Carácter imperativo sin
que quiera decir que se trata de una norma de ius cogens
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO
POR DAÑO ANTIJURIDICO-Jurisprudencia constitucional/DAÑO
ANTIJURIDICO-Concepto/DAÑO ANTIJURIDICO-Descripción según la
jurisprudencia contencioso administrativa/DAÑO-Antijuridicidad
La Corte Constitucional, ha entendido el daño antijurídico como
aquél que sufre la víctima sin tener el deber jurídico de soportarlo,
constituyéndose así en un perjuicio injusto a su patrimonio. Por su parte, la
jurisprudencia contencioso administrativa lo ha descrito como: “la lesión de un
interés legítimo, patrimonial o extrapatrimonial, que la víctima no está en la
obligación de soportar”. Bajo esta definición, Considera la Sala oportuno
aclarar, como lo ha hecho en otras ocasiones, que la antijuridicidad del daño
no corresponde a la ilicitud del acto realizado por el agente u órgano del
Estado o quien actúe como tal, pues esa actuación puede serlo o por el
contrario ser perfectamente lícita y de igual forma generar un daño
antijurídico. La antijuridicidad, se predica del carácter insoportable que
tiene para la víctima el perjuicio sufrido y por lo que incluso, teniendo como
fuente una actividad lícita, constituye una responsabilidad del Estado llevar a
cabo la adecuada reparación como consecuencia de la afectación patrimonial que
se ha presentado.
PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL
DEL ESTADO-Cláusula general
El principio de responsabilidad patrimonial del Estado, deriva en la
construcción de una cláusula general bajo la cual el Estado debe responder por
todos los daños antijurídicos –piedra angular del sistema- generados por las
acciones u omisiones de quienes ejerzan el poder público. Dicha Cláusula
General de Responsabilidad del Estado es una garantía constitucional que busca
proteger y garantizar los derechos de todos los administrados, y se constituye
como un valor democrático que soporta nuestro Estado Social de Derecho.
DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-Contenido y límites/PROPIEDAD PRIVADA-Naturaleza/PROPIEDAD
PRIVADA-Derecho subjetivo propio de los regímenes liberales/DERECHO A LA
PROPIEDAD PRIVADA-Principios/DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-Función
social/DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-Instrumento internacional
PROPIEDAD O DOMINIO-Concepto/PROPIEDAD O DOMINIO-Atribuciones o elementos/DERECHO
A LA PROPIEDAD-Características/PROPIEDAD-Modos para su adquisición
PROPIEDAD PRIVADA-Concepto
Frente al concepto de propiedad privada, esta Corporación ha
establecido que se trata de un derecho subjetivo que se tiene sobre una cosa
corporal o incorporal, que faculta a su titular para usar, gozar, explotar y
disponer de ella, siempre y cuando se respeten sus inherentes funciones
sociales y ecológicas, encaminadas al cumplimiento de deberes constitucionales
estrechamente vinculados con la noción de Estado Social de Derecho, como son la
protección al medio ambiente, la salvaguarda de los derechos ajenos, la
promoción de la justicia y la equidad y el interés general  prevalente. Así, ha
entendido la Corte, que es necesario que el ordenamiento jurídico adopte
límites al derecho a la propiedad privada, que permitan la consolidación de los
derechos del propietario con las necesidades de la colectividad, enmarcadas en
la consecución de las citadas funciones que encuentran su fundamento en la
Carta (artículos 1, 2, 58, 59 y 95 nums. 1 y 8).
DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-Alcance
DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-No es absoluto
DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-Utilidad pública e interés social como unos de los límites
constitucionales que determinan su alcance/PRIVACION DE LA TITULARIDAD DEL
DERECHO A LA PROPIEDAD CONTRA LA VOLUNTAD DEL TITULAR-Requisitos
Considera la Corte en esta oportunidad que la expropiación o
cualquier otra forma de adquisición del dominio por parte del Estado debe
respetar, en primer lugar, un principio de legalidad que implica que sólo serán
expropiables aquellos bienes que sean necesarios para que la administración
alcance con ellos un fin de utilidad pública o interés social, previamente
determinados en la Ley. En segundo lugar, es necesario que el proceso de
adquisición se adelante con atento respeto por las garantías judiciales,
buscando el consentimiento del titular del bien y sólo recurriendo a la vía
administrativa cuando esto haya sido imposible, sin perjuicio de que exista la
posibilidad de recurrir al ejercicio de medios de control contencioso-administrativos
frente a cualquier elemento de la decisión que prescribe el derecho del hasta
ese momento propietario. En tercer lugar, la expropiación u otra forma de
adquisición, sólo podrá ser considerada respetuosa de lo establecido en la
Carta, si el traspaso del derecho de dominio del particular a la
administración, fue antecedido del pago de una indemnización justa por la
pérdida del bien. De esta forma, la expropiación
o adquisición de un bien por razones de utilidad pública e interés social, será
acorde con los mandatos constitucionales si respeta los valores fundamentales
del Estado Social de Derecho, entre ellos: principio de legalidad, debido
proceso, acceso a la justicia y una indemnización justa.
DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-Obligación imperativa de la administración de acceder a bienes
necesarios para el desarrollo de sus fines por la vía de la enajenación
voluntaria o de expropiación y no por la mera ocupación del mismo
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE
JUSTICIA-Contenido y alcance/DERECHO DE ACCESO A
LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Parámetro de control constitucional
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE
JUSTICIA Y DEBIDO PROCESO-Relación/DERECHO DE
ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y DEBIDO PROCESO-Garantías que
constituyen límites materiales al alcance de las facultades del Estado
PROTECCION DE DERECHOS DE GARANTIAS
JUDICIALES Y PROTECCION JUDICIAL-Instrumentos
internacionales
ACCION INDEMNIZATORIA COMO RESTRICCION AL
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Limitación
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE
JUSTICIA-Criterios esenciales según la
jurisprudencia interamericana
La jurisprudencia interamericana ha desarrollado dos criterios
esenciales para entender el acceso a los recursos internos como un paso previo
para fortalecer la subsidiariedad y el sistema judicial de los Estados. Estos
recursos estatales deben ser adecuados y efectivos. La primera de estas
características apunta a una evaluación objetiva y teórica del recurso mismo
pues implica que sea una medida idónea para proteger la situación jurídica
infringida. Entre tanto, la segunda característica, referente a la efectividad
corresponde a una evaluación de los efectos que produce el recurso y su
relación con el tiempo de la misma. Mientras que
una de las características se orienta a la existencia de un recurso, la otra
evalúa si el impacto del mismo es el que se esperaba con su creación,
produciendo así el efecto protector de los derechos humanos. Al leer de manera
conjunta el alcance del deber del acceso a la justicia con el derecho al debido
proceso se puede vislumbrar la importancia de las formas procesales que se
derivan de estos derechos, los cuales persiguen un fin que trasciende lo
meramente administrativo. No es sólo el poder acceder a la administración de
justicia, sino que de manera adecuada y en la práctica, ello tenga un impacto
en la protección que se busca.
SANEAMIENTO AUTOMATICO DE BIENES INMUEBLES
POR MOTIVOS DE UTILIDAD PUBLICA-Antecedente
legislativo
SANEAMIENTO AUTOMATICO EN FAVOR DE ENTIDADES
PUBLICAS-Alcance/SANEAMIENTO AUTOMATICO POR
MOTIVOS DE UTILIDAD PUBLICA-Contenido y alcance/SANEAMIENTO DE BIENES
INMUEBLES A FAVOR DEL ESTADO-Contenido y alcance
SANEAMIENTO AUTOMATICO DE BIENES INMUEBLES
POR MOTIVOS DE UTILIDAD PUBLICA-Requisitos que debe
cumplir la entidad pública con el fin de garantizar el derecho a la
oponibilidad de terceros
Referencia: Expediente D-10494
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 21 (parcial) de la Ley 1682 de 2013 “Por la cual se adoptan medidas
y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se
conceden facultades extraordinarias” y el artículo 245 (parcial) de la Ley
1450 de 2011 “Por la cual se expide
el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.”.
Demandante: Abraham Antonio Haydar Berrocal.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., primero (1°)
de julio de dos mil quince (2015)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y con el cumplimiento de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada
en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Abraham Antonio
Haydar Berrocal, promovió demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 21
(parcial) de la Ley 1682 de 2013 “Por la cual se adoptan medidas y
disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden
facultades extraordinarias” y el artículo 245 (parcial) de la Ley 1450 de
2011 “Por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.”.
El accionante planteó a través de su demanda,
la inconstitucionalidad del artículo 21 de la Ley 1682 de 2013 y por unidad
normativa, del artículo 245 de la Ley 1450 de 2011, normas que establecen el
saneamiento automático de la propiedad de los inmuebles adquiridos por entidad
pública con destino a proyectos de utilidad pública e interés social, por
considerar que dichos preceptos vulneran los artículos 90, 58 y 229 de la Carta
Política.
A través de Auto del veinticinco
(25) de noviembre de dos mil catorce (2014), el Despacho admitió la demanda
correspondiente al expediente D-10494, por considerar que cumplía con los
requisitos establecidos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991.
II.  NORMAS
DEMANDADAS
A continuación se transcriben las normas demandadas y se señalan los
apartes impugnados:
LEY 1682 DE 2013
(Noviembre 22)
Diario Oficial No. 48.987 de 27 de noviembre de 2013
(Publicación original: Diario Oficial No. 48.982 de 22 de noviembre
de 2013)
(…)
TÍTULO IV
GESTIÓN Y ADQUISICIÓN PREDIALES, GESTIÓN AMBIENTAL, ACTIVOS Y REDES
DE SERVICIOS PÚBLICOS, DE TIC Y DE LA INDUSTRIA DEL PETRÓLEO, ENTRE OTROS Y
PERMISOS MINEROS Y SERVIDUMBRES.
CAPÍTULO 1
GESTIÓN Y ADQUISICIÓN PREDIAL
(…)
ARTÍCULO 21.
SANEAMIENTOS POR MOTIVOS DE UTILIDAD PÚBLICA. La adquisición de inmuebles por los motivos
de utilidad pública e interés social consagrados en las leyes gozará en favor
de la entidad pública del saneamiento automático de cualquier vicio relativo a
su titulación y tradición, incluso los que surjan con posterioridad al proceso
de adquisición, sin perjuicio de las acciones indemnizatorias que por cualquier
causa puedan dirigirse contra los titulares inscritos en el respectivo folio de
matrícula inmobiliaria, diferentes a la entidad pública adquirente.
El saneamiento automático de que trata el
presente artículo será aplicable a los inmuebles adquiridos para proyectos de
infraestructura de transporte, incluso antes de la vigencia de la Ley 9ª de
1989, de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional en un
plazo no mayor de ciento veinte (120) días calendario.
PARÁGRAFO 1o. El saneamiento automático será invocado por
la entidad adquirente en el título de tradición del dominio y será objeto de
registro en el folio de matrícula correspondiente.
PARÁGRAFO 2o. La entidad pública que decida emplear el
mecanismo de saneamiento automático deberá verificar si el inmueble a adquirir
se encuentra inscrito en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas
Forzosamente creado por la Ley 1448 de 2011, a cargo de la Unidad
Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, si
existe en curso proceso judicial de restitución, así como si existen medidas de
protección inscritas por la vía individual o colectiva a favor del propietario
que no hayan sido levantadas, en virtud de lo previsto al efecto por la Ley 387 de 1997 y el Decreto número 2007 de 2001.
En estos casos se entenderá que los propietarios carecen de la capacidad para
enajenarlos voluntariamente.
En los casos en que solo se encuentren
solicitudes de restitución o inscripción en el Registro de Tierras Despojadas o
Abandonadas procederá adelantar la expropiación y se pondrá a disposición del
juez de conocimiento de estos procesos el valor de los predios en depósito
judicial, para que una vez se inicie el proceso de restitución este ponga el
correspondiente depósito a órdenes del juez de restitución.
La inclusión del predio en los proyectos
viales aprobados por el Gobierno Nacional se entenderá en los términos del
artículo 72  de la Ley 1448 de 2011 como una imposibilidad jurídica
para la restitución que impondrá al Fondo de la Unidad Administrativa Especial
de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas compensar a las víctimas con un
predio de similares condiciones, en el orden y lineamientos establecidos en el
artículo 98 de la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios.
Sin embargo, en estos casos, el pago de la compensación se realizará con cargo
a los recursos que se consignen en el depósito judicial efectuado por la
entidad propietaria con cargo al proyecto, en virtud del proceso de
expropiación.
En caso de que esté en trámite el proceso
de restitución, se iniciará el proceso de expropiación, pero se esperarán las
resultas del proceso de restitución para determinar a quién se consigna el
valor del predio. En caso de que proceda la restitución, el valor consignado se
transferirá al Fondo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas para que compense las víctimas cuyo bien es
jurídicamente imposible de restituir, en los términos previstos en el artículo 98 de la Ley 1448 de 2011 y sus normas
reglamentarias.
El saneamiento automático no desvirtuará
las medidas de protección inscritas en el Registro Único de Tierras Despojadas
con fines publicitarios a favor de los poseedores, sin embargo, la prueba se
considerará constituida para los respectivos efectos en eventuales procesos de
restitución que se adelanten en el futuro sobre el bien.
Si el objeto de la expropiación fuere la
adquisición parcial de un inmueble determinado, sujeto a los casos previstos en
el presente parágrafo, en el Folio de Matrícula Inmobiliaria de la parte
restante que no sea objeto de adquisición, deberán mantenerse las medidas de
protección inscritas. Además, teniendo en cuenta que no quedan afectos a los
proyectos, procederá la restitución, siempre que se den los elementos y
requisitos exigidos en la Ley 1448 de 2011.
Cumplido el procedimiento especial para la
adquisición de predios vinculados a la restitución de tierras o con medidas de
protección, procederá el saneamiento por motivos de utilidad pública.
No obstante lo anterior, la entrega
anticipada de los predios la podrá solicitar la entidad responsable del
proyecto de infraestructura ante el juez de conocimiento del proceso de
expropiación. En cualquier caso, el juez de expropiación o el juez comisionado,
durante la diligencia de entrega, deberá informar que se ha hecho la
consignación del valor del predio a órdenes del juzgado de restitución.
PARÁGRAFO 3o. En todo caso ningún saneamiento automático
implicará el levantamiento de servidumbres de utilidad pública frente a redes y
activos, ni el desconocimiento de los derechos inmobiliarios que hayan sido
previamente adquiridos para
el establecimiento de la infraestructura de servicios públicos domiciliarios y
actividades complementarias, Tecnologías de la Información y las Comunicaciones
y la industria del Petróleo.
LEY 1450 DE 2011
(Junio 16)
Por la cual
se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014
(…)
Artículo
245. Saneamientos por motivos de
utilidad pública. La adquisición de inmuebles por
los motivos de utilidad pública e interés social consagrados en las leyes,
gozará del saneamiento automático en favor de la entidad pública, respecto a su
titulación y tradición, frente a aquellos posibles vicios en los títulos que
aparezcan durante el proceso de adquisición o con posterioridad al mismo.
Dichos vicios originan por ministerio de la ley meras acciones indemnizatorias
que podrán dirigirse contra cualquiera de los titulares inscritos en el
respectivo folio de matrícula inmobiliaria diferentes a la entidad
pública adquirente.
III. LA DEMANDA
Según lo expuesto por el actor, el artículo
21 (parcial) de la Ley 1682 de 2013 y por unidad normativa, el artículo 245
(parcial) de la Ley 1450 de 2011, vulneran la Carta Política en sus artículos
90 (responsabilidad patrimonial del Estado y derecho de repetición), 58 (derecho
a la propiedad privada) y 229 (acceso a la administración de justicia), en
virtud de que las normas demandadas establecen una limitación indemnizatoria
arbitraria a favor del Estado.
En su demanda, el ciudadano Haydar Berrocal
solicita se declare la inconstitucionalidad de los apartes acusados de los
artículos impugnados, por su infracción a los mencionados preceptos
constitucionales, exponiendo los siguientes argumentos:
3.1. En el primero
de los cargos, el demandante alega la inconstitucionalidad de las expresiones “diferentes
a la entidad pública adquirente”, contenidas en el artículo 21 de la Ley
1682 de 2013 y en el artículo 245 de la Ley 1450 de 2011, por considerar que
vulneran el artículo 90 de la Constitución, en cuanto desconocen la cláusula
general de responsabilidad del Estado consagrada en esta disposición superior,
toda vez que en virtud de los segmentos normativos acusados se genera una
irresponsabilidad estatal que lleva a que el legislador ordinario termine
desconociendo la voluntad del constituyente.
De acuerdo con la demanda, las disposiciones
parcialmente impugnadas  desconocen el mandato y la garantía reparadora que
emanan del artículo 90 de la Carta Política, como quiera que, por un lado, pretenden
establecer la irresponsabilidad estatal frente a los daños antijurídicos que se
pudieran causar a un tercero con derechos sobre el inmueble objeto de
saneamiento y que resulten imputables a la entidad pública; y por el otro,
privan al eventual afectado del derecho a acudir ante el juez contencioso, en
procura de lograr la reparación de los daños que ha sufrido producto del
cercenamiento de los derechos que poseía sobre el bien saneado por virtud de
los preceptos normativos contenidos en los artículos 21 de la Ley 1682 de 2013
y 245 de la Ley 1450 de 2011.
A juicio del demandante, las normas acusadas
transgreden el citado artículo 90 Superior, en la medida en que establecen que
se sanearán automáticamente incluso los vicios que “surjan con posterioridad
al proceso de adquisición”, lo que se traduce en que es perfectamente
factible, que el daño antijurídico sea solo imputable a la Administración,  resaltando
que es precisamente la entidad pública la que adelanta y dirige el proceso de
enajenación del bien que pretende adquirir por razones de utilidad pública e
interés social.
En resumen, el accionante alega que: “(…)
los cánones acusados transgreden la cláusula general de responsabilidad
consagrada en el artículo 90 Superior, en tanto y en cuanto impiden que las
acciones indemnizatorias se dirijan contra la entidad pública adquiriente, sin
condicionar la obligación reparadora a que el daño no resulte imputable al
Estado”.[1]
(Negrilla utilizada en el texto original).
3.2. En cuanto
al segundo cargo planteado, el ciudadano considera que las expresiones
normativas demandadas vulneran el artículo 58 de la Constitución, toda vez que
si bien reconoce que el derecho a la propiedad a la luz de la Carta Política no
es absoluto, ya que tiene una función social que implica la posibilidad de que
sea limitado por razones de interés general, observa que “(…) nada habilita
al Estado para privar de tal derecho al ciudadano sin la respectiva
indemnización por los daños que tal cercenamiento de derechos comporta”.[2]
Sostiene, que en el caso de que un sujeto
tenga un derecho real sobre el inmueble saneado (v.gr. aduce titulación de
falsa tradición), dicho derecho quedará cercenado por virtud de la ley (efecto
del saneamiento), quedándole solo al afectado un derecho personal limitado
(acción indemnizatoria), habida cuenta que no podrá dirigir la mencionada
acción contra la entidad adquiriente que detenta la titularidad del bien, en
franca vulneración del derecho de propiedad consagrado en el art. 58
constitucional, en tanto y en cuanto, el derecho de propiedad que tenía esa
persona sobre el bien, desapareció con ocasión del saneamiento automático,
echándose de menos la expropiación con indemnización previa de que trata la
Constitución o, lo que es peor, limitando y privando el derecho a la reparación
del daño con la prohibición de dirigir la acción indemnizatoria contra la
entidad adquiriente”.[3]
En el mismo sentido, aclara el demandante el
referido cargo en el escrito de corrección que dio respuesta al Auto mediante
el cual se inadmitió la demanda, concluyendo que“(…) en virtud de la
aplicación de la figura del saneamiento automático, el Estado puede terminar
cercenando derechos reales que terceras personas tenían sobre el inmueble
saneado, sin reconocerles a esas personas perjudicadas con tal desconocimiento
la acción indemnizatoria necesaria para la reparación del daño; esto es, el
Estado se hace de un derecho real (del tercero) sin compensación de ninguna
naturaleza, lo que de verdad transgrede el art. 58 de la Constitución
Política que garantiza el derecho de propiedad de todos los ciudadanos”.[4] (Negrilla
utilizada en el texto original).
3.3. En el tercer
cargo, el demandante alega la inconstitucionalidad de las expresiones “diferentes
a la entidad pública adquirente”, contenidas en el artículo 21 de la Ley
1682 de 2013 y el artículo 245 de la Ley 1450 de 2011,
por vulneración del derecho de toda persona a acceder a la administración de
justicia contenido en el artículo 229 de la Carta. Según el actor, las disposiciones acusadas desconocen esta garantía constitucional, por
cuanto  imposibilitan o cercenan el derecho de acción que tendría una persona
que pretenda demandar a la entidad pública adquiriente por el daño antijurídico
que ésta le ha causado con ocasión del saneamiento automático del predio sobre
el cual tenía un derecho que a la postre resulta desconocido.[5]
Con base en la anterior consideración, el ciudadano sostiene en el
escrito de corrección de la demanda, que las normas impugnadas contradicen el
antes mencionado parámetro de control constitucional, toda vez que: “(…) no
pueden prohibir ni impedir que las acciones indemnizatorias se dirijan contra
la entidad pública adquiriente (no pueden prohibir ni impedir que se ejerza el
derecho de acción), en tanto y en cuanto el ejercicio de ese elemental derecho
es una garantía consagrada en el art. 229 constitucional, otra cosa muy
diferente es que la entidad adquiriente sea la que deba responder por los daños
ocasionados al tercero, empero, como se sabe, ese es precisamente el asunto que
se resolverá en el juicio que se inicia con el ejercicio del elemental derecho
de acción tantas veces referido”. (Negrilla utilizada en el texto original).
IV. intervenciones
4.1. Universidad Externado de Colombia
En escrito dirigido a esta Corporación, la Universidad Externado de
Colombia intervino en el presente proceso para defender la constitucionalidad
de las normas demandadas. En primer lugar, en cuanto a la contradicción con el
artículo 90 de la Constitución Política alegada en la demanda de
inconstitucionalidad, afirma que las normas no limitan indebidamente la
cláusula general de responsabilidad del Estado con respecto a entidades
estatales adquirentes.
Esto, ya que la figura del saneamiento automático pretende proteger
los bienes adquiridos con el propósito de ser utilizados en proyectos de
infraestructura de transporte, lo cual podría generar ciertos daños
antijurídicos a los verdaderos propietarios derivados de los problemas de
titulación no atribuibles a la entidad estatal en la medida en que no tiene
ella que ver con la cadena de títulos que vulneró los derechos del propietario
real. En este sentido, en los términos del artículo 90 de la Carta, sostiene
que “no basta que una entidad estatal se vea relacionada con el daño
antijurídico así sea de manera indirecta, para ello será necesario atribuirle
ese daño, elemento que no se satisface en el saneamiento automático (…). En esa
medida, no se ve que exista ninguna limitación real sobre el punto, sino
solamente una protección jurídica y ajustada a la Constitución.”[6]
Adicionalmente, argumenta que la intención de la norma es retornar
al régimen de derecho privado, específicamente a la aplicación de la teoría de
la buena fe exenta de culpa para proteger los proyectos de infraestructura
debido a su importancia. De esta manera, bajo este concepto no se podría hablar
de una vulneración al derecho de propiedad sino de la protección de los
derechos de un tercero de buena fe. Además, nuevamente se reitera que los que violentarían
este derecho son los involucrados en los vicios de titulación y tradición más
no el tercero de buena fe, como lo es, la entidad estatal.
Por último, en lo que respecta a la violación del artículo 229
superior, considera que la demanda adolece de ineptitud en este punto y no se
pronuncia sobre la materia.
4.2.
Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario
La Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario intervino
en el trámite de esta acción para solicitar se declare la exequibilidad
de las normas demandadas. Aduce que el demandante interpretó erróneamente la
normatividad acusada extralimitando su alcance y pretendiendo resarcimiento por
cualquier menoscabo, cuando aquél únicamente procede ante daños antijurídicos
imputables a la entidad del Estado.
Sostiene que el régimen de responsabilidad a que aluden las normas
demandadas se acopla al establecido por el artículo 90 de la Constitución
Política, puesto que refiriéndose a la antijuridicidad, el perjuicio no es tal
que se pueda considerar como “un daño que los administrados no estén en la
obligación de soportar. Ello en razón a que la propiedad no es un derecho
absoluto sino susceptible de limitación puesto que encarna una función social
que implica obligaciones; obligaciones cuya exigibilidad aumenta tratándose de
motivos de utilidad pública (…) y que implican a los administrados soportar
ciertas cargas en pro del bien común.” [7]
Por otro lado, debido al principio de buena fe y a la presunción de
legalidad que cobijan a la entidad estatal adquirente, corresponde a los
administrados cumplir con la carga probatoria para desvirtuar la actuación e
imputar el daño; carga que no logró cumplir el demandante en los eventos de
responsabilidad por enajenación voluntaria ni en el de responsabilidad por
expropiación, es decir, que no se concretó de manera alguna, la distinción
existente entre los supuestos regulados en los artículos 58 y 90 de la
Constitución Política.
Por último, concluye que el espíritu de la norma es crear
herramientas para acelerar el desarrollo de la infraestructura de transporte en
beneficio del interés general. En vista de esto, sostiene que no se podría
afirmarse  que las normas acusadas crean desprotección a la propiedad ni
constituyen un régimen de irresponsabilidad estatal.
4.3. Universidad de La Sabana
La Universidad de La Sabana realizó una intervención en el presente
proceso solicitando se declare la inconstitucionalidad de la expresión
contenida en las normas demandadas. Lo anterior, ya que afirma que “el
debate jurídico, como lo expresa el accionante no recae sobre el saneamiento
automático en la titulación sino en excluir a la entidad pública que adquiere
los inmuebles, de la obligación de indemnizar, en el evento que se cause daño
antijurídico, que puede generarse como consecuencia de su acción u omisión
durante el proceso de adquisición o con posterioridad al mismo”.[8]
Bajo este presupuesto, sostiene que el precedente constitucional
determina claramente la responsabilidad que tiene el Estado de indemnizar
siempre que exista un daño antijurídico imputable a una conducta suya. En este
sentido, argumenta que en los casos concretos se vulneraría el derecho de los
administrados si se aplican las normas acusadas, por cuanto éstas establecen
una modificación a la cláusula general de la responsabilidad extracontractual
del Estado creando un eximente por medio de una ley ordinaria. Lo anterior, al liberar
de responsabilidad a las entidades del Estado cuando vulneren derechos de los
administrados y causen daños antijurídicos imputables en el contexto de la
adquisición de inmuebles por motivos de utilidad pública o interés social.
Teniendo en mente lo anterior, concluye afirmando que de mantener la
norma impugnada en el ordenamiento, se tendría que alegar la excepción de
inconstitucionalidad cada vez que se pretenda aplicar el artículo 21 de la Ley
1682 de 2013.
4.4. Departamento
Nacional de Planeación
Mediante apoderado, el Departamento Nacional de Planeación solicitó
a esta Corporación se inhiba frente a la acusación de fondo por ausencia
concreta de cargos y subsidiariamente que declare la exequibilidad de las
normas acusadas. En este sentido, sostiene que el demandante planteó
consideraciones de carácter subjetivo sin concretarlas en violación alguna del
articulado constitucional, de manera que la demanda no se puede debatir en el
marco constitucional al no cumplir con los requisitos de especificidad,
suficiencia y claridad.
Por otro lado, refiriéndose al fondo del asunto, afirma que las
normas no pueden ser consideradas inconstitucionales ya que si bien se refieren
a situaciones de hecho donde se genera un detrimento patrimonial y un
perjuicio, este no es causado por la entidad pública por lo cual no se trata de
un caso de irresponsabilidad estatal. En este sentido, argumenta que “al
haberse enriquecido sin justa causa el titular del predio vendido a la entidad
pública, por haberse aprovechado de una tradición viciosa, es contra éste que
debe dirigirse cualquier acción que pretende impetrar quien quisiera acreditar
la condición de propietario afectado.”[9]
Finalmente, se concluye que esta limitación es en realidad una
protección a la entidad adquirente en el proceso de tradición en casos de
utilidad pública, que no comporta un desconocimiento del derecho a acceder a la
administración de justicia.
4.5. Ministerio de Minas y Energía
El Ministerio de Minas y Energía, por medio de apoderado, intervino
en el proceso solicitando la Corte se declare inhibida por ineptitud
sustantiva de la demanda o en su defecto, para que se declare la constitucionalidad
de las normas objeto de estudio. En primera medida, entendiendo que el
transporte es un servicio público en interés de la comunidad, considera que las
normas acusadas desarrollan la función social de la propiedad consagrada en el
artículo 58 Superior.
En cuanto a los otros cargos, manifiesta que la expropiación ha sido
definida por la Corte Constitucional como un caso de daño legítimo que es
resarcido por el Estado, tratándose de una carga que deben soportar los
administrados. Bajo este contexto, el saneamiento automático permite que “el
Estado adquiera el pleno dominio de la propiedad del inmueble quedando
resueltas a su favor todas las disputas o litigios relativos a la propiedad sin
perjuicio de los conflictos que puedan existir  entre terceros sobre el
inmueble, los cuales se resolverán a través de diferentes formas de resolución
de conflictos.”[10]
Por consiguiente, esta normatividad garantiza la protección del interés general
sin negar el acceso a la justicia ni truncar el debido proceso.
4.6. Ministerio
de Transporte
A través de apoderado el Ministerio de Transporte intervino en el
presente proceso para defender la constitucionalidad de las normas
demandadas. De esta manera, se expresa que en el contexto de las normas objeto
de la demanda, se hace referencia a la adquisición por enajenación voluntaria y
por consiguiente existe un interés general representado en la necesidad de
construir una infraestructura de transporte que es protegido a través de
herramientas como el saneamiento automático.
En este sentido, no se creó una cláusula de irresponsabilidad debido
a que “existe todo un procedimiento reglamentario que permite a los
titulares de derechos sobre bienes afectos a los proyectos de infraestructura
en transporte, efectuar negociaciones y reclamaciones frente a la entidad
pública adquirente y por otra parte, (…) las reclamaciones por vicios del
inmueble  no pueden ser efectuadas a este nuevo adquirente y propietario, tiene
todo el sentido en el evento en que los vicios del inmueble, no son imputables
a la entidad pública.”[11]
Así, considera que en ningún momento se establece una exclusión de
responsabilidad sino que se encauza la obligación de responder por los daños generados
a aquellos que efectivamente los produjeron, bajo el entendido que la figura
demandada se refiere a vicios que existían sobre los inmuebles antes de la
adquisición por la entidad estatal. Aunque se admite que la redacción de la
norma podría dar pie a una interpretación errónea, esto es que se exime la
responsabilidad incluso de los vicios que surjan con posterioridad al proceso
de adquisición, la realidad de conformidad con los antecedentes es que se habla
del surgimiento de vicios desconocidos al momento de la adquisición y que se
conocen cuando ya la entidad es propietaria del inmueble.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
La Procuraduría General de la Nación, presentó escrito ante esta
Corporación para solicitar la exequibilidad de las normas acusadas. Lo
anterior, por cuanto al tratarse de bienes inmuebles expropiados, tal como lo
ha señalado la Corte Constitucional,  no existe un daño antijurídico imputable
a la entidad estatal, presupuesto necesario para configurarse responsabilidad
del Estado.  Esto, ya que no se puede considerar como un daño que los
administrados no están en la obligación de soportar bajo el presupuesto del
artículo 58 de la Constitución Colombiana.
Se ha establecido en numerosas ocasiones que el derecho a la
propiedad no es absoluto sino que tiene una función social que implica posibles
intervenciones estatales para el interés general como el mejoramiento económico
de sectores marginados y la solución  de conflictos que afectan a la sociedad.
De esta manera, el daño resultado de la expropiación debe ser soportado por el
administrado sin esto significar que no es resarcido al tener derecho a una
indemnización previa que comprende el valor del bien y de los perjuicios
ocasionados a raíz de la transferencia de propiedad al Estado.
Además, una interpretación sistemática de la normatividad aplicable
permite concluir que los derechos a la indemnización que puedan tener terceros
poseedores, en específico las acciones para su ejercicio, pueden ser dirigidas
tanto a los titulares inscritos en el folio de matrícula como a las entidades
adquirentes. Adiciona que “no es cierto que con la figura del saneamiento
automático por expropiación, como lo afirma el accionante, se pretenda eximir
de la responsabilidad (…) Es más los terceros que aparezcan luego de terminado
el proceso podrán no solamente iniciar acciones indemnizatorias contra los
poseedores indemnizados, sino que también podrán solicitar a la entidad
adquirente el reconocimiento de lo que les corresponda”.[12]
Por consiguiente, alega la vista fiscal que, no se puede predicar
que existe vulneración alguna al acceso a la justicia toda vez que se pueden
interponer acciones y recursos para que terceros puedan acceder a una
indemnización si les asiste el derecho, como lo establece el artículo 4 del
Decreto 737 de 2014. Lo anterior encuentra sustento normativo en los recursos
judiciales dispuestos en el artículo 28 de la Ley 1682 de 2013 y el numeral 11
del artículo 399 del Código General del Proceso, que permite iniciar incidente
para reclamar indemnización, para procesos judiciales, así como administrativos
establecidos en el artículo 71 de la Ley 338 de 1997 que faculta la
interposición de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
VI. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1.     Competencia
La Corte Constitucional
es competente para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241
numeral 4º de la Carta.
2.
Planteamiento del caso y
aptitud de la demanda
2.1. Planteamiento del
caso
La demanda solicita que la Corte
Constitucional declare la inconstitucional de las expresiones “diferentes a
la entidad pública adquirente”, contenidas en el artículo 21 de la Ley 1682
de 2013 y el artículo 245 de la Ley 1450 de 2011, los cuales establecen a favor
de entidades públicas la figura del saneamiento automático de aquellos bienes
inmuebles qué, por razones de utilidad pública, han sido adquiridos por tales
entidades; medida que como está dispuesta en las normas impugnadas, considera
el accionante vulnera la Carta Política en sus artículos 90 (responsabilidad
patrimonial del Estado y derecho de repetición), 58 (derecho a la propiedad
privada), y 229 (acceso a la administración de justicia), al establecer una
limitación indemnizatoria arbitraria a favor del Estado.
En su primer cargo, el actor sostiene que las
disposiciones demandadas, desconocen la cláusula general de responsabilidad del
Estado contenida en el artículo 90 de la Constitución, toda vez que se impide
que la entidad pública responda en el eventual caso en que le sean atribuibles
conductas irregulares o arbitrarias en el proceso de adquisición o incluso con
posterioridad a él, que le causen un daño antijurídico a un tercero que tenga
derechos sobre el inmueble objeto de saneamiento.
En la misma línea, se alega en la demanda que
las normas parcialmente acusadas no permiten que quien considere que sus
derechos han sido vulnerados por la actuación de la entidad pública, puedan si
quiera iniciar una acción indemnizatoria ante el juez contencioso
administrativo en contra del Estado, que estudie si realmente es la entidad la
responsable del perjuicio causado y establezca en caso afirmativo la
correspondiente reparación, debido a que -estima el accionante- las normas
cuestionadas prohíben el ejercicio de esa acción contra la entidad adquirente,
tornándola exclusivamente procedente en contra de los titulares inscritos.
Con respecto al segundo cargo, en el texto de
la acción de inconstitucionalidad se alega la vulneración del derecho a la
propiedad privada contenido en el artículo 58 Superior, debido a que el
accionante considera que el saneamiento automático a favor de entidades
públicas, de cualquier vicio
relativo a la titulación y tradición de bienes inmuebles adquiridos por estas
por motivos de utilidad pública e interés social, podría cercenar los
derechos de terceras personas sobre el inmueble adquirido sin otorgarle ninguna
compensación, desconociendo con ello la obligación de indemnización previa dispuesta
en la citada norma Superior.
Entiende el accionante que la pérdida de un
derecho de quien se considera justo titular del mismo a causa de la adquisición
por parte de una entidad del inmueble presuntamente de su propiedad, implica a
la luz de la figura del saneamiento automático una limitación a la posibilidad
de solicitar la reparación del daño causado por el desconocimiento del antes
mencionado derecho, como consecuencia de la prohibición de dirigir la acción
indemnizatoria contra la entidad adquirente.
Finalmente, como argumentos que justifican su tercer cargo de
inconstitucionalidad, la demanda plantea la contradicción de las normas
impugnadas al derecho de acceso a la administración de justicia contenido en el
artículo 229 de la Carta Política, toda vez que entiende que una  prohibición
que evite que las acciones indemnizatorias se dirijan contra la entidad
adquiriente contradice dicho parámetro de control constitucional, pues ni
siquiera permite entrar a resolver si efectivamente el Estado es responsable o
no de un daño antijurídico, ya que de plano cierra cualquier posibilidad de
reclamación.
2.2. Aptitud de la
demanda
El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 consigna los requisitos que
debe contener toda demanda de inconstitucionalidad, uno de los cuales es el
registrado en el numeral tercero de la citada disposición, a saber: el
señalamiento de las razones por las cuales las normas constitucionales
invocadas se estiman violadas. La Corte Constitucional se ha pronunciado de
manera reiterada sobre esta exigencia, en el sentido de advertir que, si bien
es cierto la acción pública de inconstitucionalidad no está sometida a mayores
rigorismos y debe prevalecer la informalidad[13],
deben existir requisitos y contenidos mínimos que permitan a este Tribunal la
realización satisfactoria del estudio de constitucionalidad, es decir, el
líbelo acusatorio debe ser susceptible de generar una verdadera controversia
constitucional.
La Corte ha sistematizado las exigencias materiales que debe cumplir
la demanda y ha señalado que, sin caer en formalismos técnicos, incompatibles
con la naturaleza popular y ciudadana de la acción de inconstitucionalidad, los
cargos formulados por el demandante deben ser claros, ciertos, específicos,
pertinentes y suficientes[14].
Esto significa que la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y
recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta).
Además el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta
(especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no
legales ni puramente doctrinarios ni referidos a situaciones puramente
individuales (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no sólo estar
formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda
sobre la constitucionalidad de la norma impugnada (suficiencia).
La demanda de la referencia cumple con los requisitos establecidos
por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, como se demuestra a continuación:
a)
Los cargos son ciertos, pues efectivamente la expresión “(…) diferentes a la entidad pública
adquirente”, contenida en el artículo 21 de la Ley 1682 de 2013 y el
artículo 245 de la Ley 1450 de 2011, impide, como consecuencia del saneamiento
automático, la presentación de acciones indemnizatorias por vicios relativos a
la titulación y tradición de inmuebles adquiridos por razones de interés social
y utilidad, en contra del entidades públicas.
b)
Son claros, ya que el accionante explica de
manera detallada los argumentos por los cuales considera que la expresión
contenida en las normas impugnadas, genera una vulneración a la cláusula
general de responsabilidad del Estado (artículo 90 de la Constitución), al
derecho a la propiedad privada (artículo 58) y al acceso a la administración de
justicia (artículo 229).
c)
Son pertinentes, pues el problema jurídico
planteado sobre la imposibilidad de presentar acciones indemnizatorias en
contra de una entidad que haya adquirido un inmuebles por razones de interés
social o utilidad pública, tiene clara relevancia constitucional, y estrecha
relación con lo dispuesto en el derecho a la propiedad consignado en el
artículo 58 de la Carta Política.
d)
Son suficientes, ya que la demanda señala ampliamente
las razones por las cuales el accionante considera que la expresión “(…) diferentes a la entidad pública adquirente” contenida
en las normas impugnadas, genera una contradicción a lo consagrado en los
artículos 90, 58 y 229 de la Constitución.
e)
Son específicos, pues se formula un cargo
concreto relacionado con las disposiciones que se acusan.
2.3.
Vigencia
La Ley 1753 de 2015 “por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 "todos por un
nuevo país", que entró en vigor el día 9 de junio de la presente
anualidad, en su artículo 267 dispuso derogatorias expresas de varias
disposiciones, entre las cuales no se encuentra el artículo 245 de la Ley 1450
de 2011 objeto de la demanda.
Adicionalmente, el nuevo
plan de desarrollo estableció que con el fin de dar continuidad a los planes,
programas y proyectos de mediano y largo plazo contenidos en la Ley 1450 de
2011 que no hubiesen sido objeto de derogatoria expresa, estos continuarán
vigentes hasta tanto no sean derogados o modificados por una norma posterior.
De acuerdo con lo
anterior, el aparte del artículo 245 de la Ley 1450 de 2011 sigue vigente y,
por tanto, es objeto de control por parte de esta Corporación.
2.4.
Integración de la
Unidad Normativa
Según lo previsto en el inciso 3º del artículo 6º del Decreto 2067
de 1991, la Corte puede integrar la unidad normativa[15], con
el objeto de buscar evitar, que proferido un pronunciamiento parcial, se
genere incertidumbre acerca del contenido armónico e integrado de la disposición
legal objeto de análisis.[16]
La jurisprudencia ha señalado que la integración de la unidad normativa
procede en los siguientes eventos: “(i) cuando un ciudadano demanda una
disposición que, individualmente, no tiene un contenido deóntico claro o
unívoco, de manera que, para entenderla y aplicarla, resulta absolutamente
imprescindible integrar su contenido normativo con el de otra disposición que
no fue acusada; (ii) en aquellos casos en los cuales la disposición cuestionada
se encuentra reproducida en otras normas del ordenamiento que no fueron
demandadas, con el propósito de evitar que un fallo de inexequibilidad resulte
inocuo; (iii) cuando la norma demandada se encuentra intrínsecamente
relacionada con otra disposición que, a primera vista, presenta serias dudas de
constitucionalidad”.[17]
La
aplicación de esta figura es excepcional por cuanto implica un control oficioso
del ordenamiento jurídico, en la medida que el juicio de validez recae sobre
disposiciones que no fueron expresamente demandadas. Así mismo, restringe el
carácter participativo de las acciones de inconstitucionalidad, en cuanto los intervinientes
en el proceso no tienen la oportunidad de pronunciarse sobre los preceptos con
los que se conformó la unidad y no fueron demandados. Por tal razón, la
interpretación de las causales anteriores debe ser restrictiva.[18]
Sin embargo, la Sala Plena considera que en este caso se configura
la segunda causal para la aplicación de la integración de la unidad
normativa, ya que la expresión “diferentes a la entidad pública
adquirente”, se encuentra reproducida en el artículo 156 de la Ley 1753 de
2015 Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, promulgada
el 9 de junio de 2015, norma que además, posee el mismo contenido deóntico que
las dos disposiciones demandadas en el caso sub examine, como se expone
a continuación:
“Artículo 156. Saneamiento por motivos de
utilidad pública. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 245° de la Ley
1450 de 2011, la adquisición de inmuebles realizada por entidades públicas con
ocasión de la ejecución de proyectos de utilidad pública e interés social en lo
que atañe al Fondo Adaptación, gozará en favor de la entidad que los adquiere
del saneamiento automático respecto de cualquier vicio de forma o de fondo,
medidas cautelares, gravámenes que afecten la libre disposición del derecho de
propiedad y, en general, de cualquier vicio relativo a su titulación y
tradición, incluso los que surjan con posterioridad al proceso de adquisición,
sin perjuicio de las acciones indemnizatorias que por cualquier causa puedan
dirigirse contra los titulares inscritos en el respectivo folio de matrícula
inmobiliaria, diferentes a la entidad pública adquirente. El
saneamiento automático será invocado por la entidad adquirente en el título de
tradición del dominio y será objeto de registro en el folio de matrícula
correspondiente.
(…)”.
Por lo anterior la Corte
Constitucional estudiará la constitucionalidad de la expresión “diferentes a la entidad pública adquirente”, contenida en el artículo 156 de la Ley 1753 de 2015, con el fin de
garantizar los efectos jurídicos de esta Sentencia, teniendo en cuenta que
entre la mencionada  disposición y las dos demandadas, existe una identidad
exegética, un mismo contenido material y una conexidad temática que así lo
justifican.
3.     Problema jurídico y alcance de los cargos
Las normas demandadas plantean la aplicación
del saneamiento automático de los bienes inmuebles adquiridos por motivos de
utilidad pública e interés social, por parte de entidades del Estado. Bajo
dicha figura, los vicios relacionados con su titulación y tradición, incluso
los que surjan con posterioridad a la adquisición, serán saneados, “sin
perjuicio de las acciones indemnizatorias que por cualquier causa puedan
dirigirse contra los titulares inscritos en el respectivo folio de matrícula
inmobiliaria, diferentes a la entidad pública adquirente”, según lo preceptúa
la parte final del artículo 21 de la Ley 1682 de 2013, consignado de idéntica
forma en el artículo 156 de la Ley 1753 de 2015, con el que la Corte decidió
hacer integración de la Unidad Normativa, y formalmente diferente aunque con el
mismo sentido material, por el artículo 245 de la Ley 1450 de 2011, también
impugnado alegando unidad de materia, de acuerdo con el cual “[d]ichos
vicios originan por ministerio de la ley meras acciones indemnizatorias que
podrán dirigirse contra cualquiera de los titulares inscritos en el respectivo
folio de matrícula inmobiliaria diferentes a la entidad pública adquirente”.
El accionante, alega que las disposiciones impugnadas
vulneran la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado
contenida en el artículo 90 Superior, el derecho a la propiedad privada
consignado en el artículo 58 de la Carta y el artículo 229 de la Constitución
que establece el derecho de acceso a la administración de justicia, toda vez que
–según  él- instituyen una limitación arbitraria a la acción indemnizatoria, favoreciendo
a entidades del Estado que puedan llegar a ser responsables de cometer un error
en el proceso de adquisición de inmuebles por razones de utilidad pública o
interés social, que tenga la identidad suficiente para viciar la titulación o
tradición del bien adquirido en perjuicio de terceros, quienes de acuerdo con
la norma, se encuentran imposibilitados de actuar en contra de la entidad
pública adquirente.
Así, corresponderá a la Corte Constitucional establecer si la
expresión “(…) diferentes a la entidad pública adquirente”, contenida en
los artículos 21 de la Ley 1682 de 2013; 245 de la Ley 1450 de 2011 y 156 de la
Ley 1753 de 2015, vulnera los parámetros constitucionales de control
desarrollados en los artículos 58, 90 y 229 de la Carta Política.
Lo anterior, en virtud que el segmento normativo demandado establece
a favor del Estado el saneamiento automático de cualquier vicio relativo a la
titulación y tradición de inmuebles adquiridos por motivos de utilidad pública
o interés social, prohibiendo la posibilidad de que acciones indemnizatorias se
dirijan contra la entidad adquirente, sin perjuicio de que sí las puedan
interponer por cualquier causa en contra de otros  titulares inscritos en el
folio de matrícula.
4.
La Responsabilidad Patrimonial del Estado
como parámetro de control constitucional
Como ha sido reconocido por el Tribunal Constitucional colombiano[19], la institución de la
responsabilidad patrimonial del Estado fue, hasta la Carta Política del 91, un
desarrollo primordialmente jurisprudencial, que surgió  como reacción a la
concepción imperante en nuestro país hasta finales del Siglo XIX que
consideraba que el Estado, en su calidad de persona jurídica, no podía ser declarado
responsable en virtud de la aplicación del principio de soberanía.
Para ilustrar el mencionado sentido de irresponsabilidad
–jurisdiccional- del Estado, prevalente en la época, resulta muy apropiada la
referencia hecha en la Sentencia C-832 de 2001 de la frase del Profesor y
Consejero de Estado Francés Edouard Laferrière, publicada en su tratado de 1887
sobre jurisdicción administrativa y recursos contenciosos: “Le propre de la
souveraineté est de s’imposer à tous sans qu’on puisse réclamer d’elle aucune
compensation” –lo propio de la soberanía es que se nos imponga a todos sin
que podamos reclamar de ella alguna compensación-. Idea que, a pesar de ser
incluida en el trabajo académico, posterior en el tiempo, del Profesor
Laferrière, venía siendo cuestionada por el derecho administrativo francés,
desde la sentencia que dio origen a l’arrêt Blanco en 1873 y que
estableció la institución de la responsabilidad de los  poderes públicos.
En Colombia, como ha sido expuesto en providencias anteriores de esta
Corporación[20],
los principales desarrollos en materia de responsabilidad patrimonial del
Estado se llevaron a cabo inicialmente por la Corte Suprema de Justicia y
posteriormente por el Consejo de Estado, utilizando como fuentes el modelo de
responsabilidad planteado para las relaciones privadas en el Código de Civil y
los principios propios del Estado de Derecho. Así, por primera vez en una
decisión del 22 de octubre de 1896, la Corte Suprema consideró que: “a pesar
de que las entidades estatales sean personas jurídicas y, por tanto,
irresponsables penalmente por los daños que ocasionaran a los ciudadanos, sí se
encontraban obligadas objetivamente a las reparaciones civiles por los
perjuicios que resultaren de una conducta punible imputable a los funcionarios
públicos”.[21]
Posteriormente, alcanzó cierto valor normativo sólo a partir de la
expedición de la Ley 167 de 1941, en la que se le otorgó competencia al Consejo
de Estado para conocer de las acciones reparatorias por daños antijurídicos
atribuibles a las entidades públicas[22].
El ejercicio de esa función, se estructuró sobre la base de un sistema de
responsabilidad objetiva y directa, fundada en el principio general nemine
laedere, el cual le imponía a toda persona natural o jurídica, pública o
privada, el deber de responder por los perjuicios que se generen a otro; en el
caso particular del Estado, surgido como consecuencia de la denominada falla en
el servicio.[23]
Fue hasta la expedición de la Constitución de 1991, que la
Responsabilidad Patrimonial del Estado adquirió el carácter de valor
constitucional incorporando en el texto de la Carta Política el artículo 90 que
recogía los desarrollos realizados en la jurisprudencia de la Corte Suprema y
del Consejo de Estado, en el marco de un contexto normativo que hasta ese
momento, no tenía un régimen propio que estableciera la responsabilidad de la
administración pública.
El mencionado principio constitucional que servirá en el caso sub
examine  como parámetro de control del ordenamiento jurídico, dispone que: “Artículo
90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le
sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades
públicas. || En el evento de ser condenado el Estado a la reparación
patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta
dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra
éste”.
Del contenido del artículo 90, la Corte ha extraído dos premisas
jurídicas distintas, aunque poseedoras de una lógica dependencia instrumental:
la primera hace referencia a la responsabilidad patrimonial del Estado, y el
deber de responder por el daño antijurídico que le sea imputable, el cual puede
ser igualmente generado por la acción o la omisión de las autoridades públicas;
y la segunda, referida a la responsabilidad del servidor público por el daño
antijurídico causado con su conducta dolosa o gravemente culposa como agente
estatal, y al deber del Estado de repetir en su contra.[24]
En razón a los elementos de los cargos sometidos a consideración de
la Sala Plena, esta Corporación se enfocará en esta oportunidad en el análisis
del  primero de los elementos mencionados, el cual se materializa en la cláusula
general de responsabilidad patrimonial y en el deber de resarcir el daño
antijurídico. Así, resulta pertinente resaltar la importancia de la
obligación de reparar los perjuicios causados por la acción u omisión del
Estado, la cual ha sido considerada como uno de los principios fundantes sobre
los cuales reposa el Estado de Derecho. Al respecto ha afirmado la Corte:
“El Estado de Derecho se funda en dos
grandes axiomas: El principio de legalidad y la responsabilidad patrimonial del
Estado. La garantía de los derechos y libertades de los ciudadanos no se
preserva solamente con la exigencia a las autoridades públicas que en sus
actuaciones se sujeten a la ley sino que también es esencial que si el
Estado en ejercicio de sus poderes de intervención causa un daño antijurídico o
lesión lo repare íntegramente. Al ciudadano cuando acude a la jurisdicción
de lo contencioso administrativo en demanda de justicia, no le interesa tanto
obtener una declaración de nulidad de un acto administrativo como si la
imposición de una condena al Estado para que se le indemnice integralmente
una lesión o daño antijurídico”. (Negrilla
fuera del texto original).
En el mismo sentido, la Corte Constitucional ha considerado que la
posibilidad que tienen los asociados de reclamar por las vías judiciales o
administrativas la responsabilidad contractual o extracontractual del Estado,
se erige en nuestro entramado normativo como una “garantía constitucional de
las personas frente a los daños antijurídicos que puedan causar los distintos
órganos estatales en el ejercicio de los poderes de gestión e intervención”.[25] Es decir que, la
responsabilidad patrimonial del Estado, debe ser entendida como una
garantía/principio que busca proteger a los ciudadanos del ejercicio arbitrario
del poder público, esencial para la convalidación de nuestro Estado Social de
Derecho. En esa línea se pronunció en sus inicios esta Corporación, en la
Sentencia C-333 de 1996 en los siguientes términos:
“Desde el punto de vista sistemático, la
Corte considera que esta acepción del daño antijurídico como fundamento del
deber de reparación del Estado armoniza plenamente con los principios y valores
propios del Estado Social de Derecho (CP art. 1º), pues al propio Estado
corresponde la salvaguarda de los derechos y libertades de los particulares
frente a la actividad de la administración. Así, la  responsabilidad
patrimonial del Estado se presenta entonces como un mecanismo de protección de
los administrados frente al aumento de la actividad del poder público, el cual
puede ocasionar daños, que son resultado normal y legítimo de la propia actividad
pública, al margen de cualquier conducta culposa o ilícita de las autoridades,
por lo cual se requiere una mayor garantía jurídica a la órbita patrimonial de
los particulares. Por ello el actual régimen constitucional establece
entonces la obligación jurídica a cargo del Estado de responder por los
perjuicios antijurídicos que hayan sido cometidos por la acción u omisión de
las autoridades públicas, lo cual implica que una vez causado el perjuicio
antijurídico y éste sea imputable al Estado, se origina un traslado patrimonial
del Estado al patrimonio de la víctima por medio del deber de indemnización”.
4.1. El contenido y alcance la Cláusula General de Responsabilidad
Patrimonial del Estado
La Jurisprudencia de este Tribunal así como la Administrativa[26], han sostenido en
varias oportunidades que el inciso primero del artículo 90 superior, consagra
una cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado. Ello
supone que lo señalado en la citada disposición constitucional, incluye una
garantía a la luz de la cual, "todos los daños antijurídicos causados
por las actuaciones y abstenciones de los entes públicos",[27] deben ser objeto de
responsabilidad patrimonial.
La cualificación de la mencionada cláusula como general, se deriva
del hecho de que ella aplica a los distintos regímenes de responsabilidad, sin
importar si su naturaleza es contractual o extracontractual, toda vez que todos
ellos (los distintos regímenes) se encuentran englobados en el concepto central
de daño antijurídico.[28]
Igualmente, su generalidad también permite concluir que hace
referencia a todas las autoridades públicas sin importar su nivel de
vinculación o la rama del poder público a la que pertenecen, pues se trata de
una responsabilidad integral y de carácter institucional del Estado.[29]
En cuanto a los requisitos que se deben cumplir para que se
configure la responsabilidad patrimonial del Estado, a la luz de lo establecido
en el artículo 90 Superior, no existe un acuerdo que permita consolidar la
Jurisprudencia de la Corte, ya que algunas de sus decisiones, al igual que en
las del Consejo de Estado, alegan que se deben presentar dos requisitos, otras
que se deben presentar tres. Al respecto y con el fin de zanjar la discusión,
la antes citada sentencia C-957 de 2014 afirmó:
“Para la Sala, independientemente de si se
alegan dos o tres requisitos derivados del artículo 90 superior, -que vistos en
conjunto incluyen en ambos casos las exigencias propias de esa disposición
constitucional pero que se presentan de manera diferente,- la determinación de
la responsabilidad patrimonial del Estado requiere para su demostración
básicamente: la existencia de un daño antijurídico, causado por la acción o la
omisión de las autoridades públicas, que le sea imputable al estado, y donde
exista una relación de causalidad entre el daño antijurídico y la acción u
omisión del ente público, que es de la que se desprende la imputabilidad
estatal”.
Finalmente, la jurisprudencia constitucional le ha reconocido a la
Cláusula General de Responsabilidad Patrimonial del Estado, un carácter
imperativo (sin que esto quiera decir en ningún momento que se trata de una
norma de ius cogens) a la luz del cual, el artículo 90 de la Carta:
“(…) ordena al Estado responder
patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables[30],
concediendo paralelamente a los asociados, la protección a sus derechos y la
garantía de una eventual indemnización, ante daños antijurídicos que pueda
generarle el Estado. La jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido esta garantía,
al sostener que: || “(...) el actual régimen constitucional establece la
obligación jurídica a cargo del Estado de responder por los perjuicios
antijurídicos que hayan sido cometidos por la acción u omisión de las
autoridades públicas, lo cual implica que una vez causado el perjuicio
antijurídico y que éste le sea imputable al Estado, se origina un traslado
patrimonial del Estado al patrimonio de la víctima por medio del deber de
indemnización[31]”.[32]
4.2. El concepto de daño antijurídico
Tratándose del concepto de daño antijurídico, la jurisprudencia
constitucional lo ha reconocido como una noción constitucional indeterminada en
la Carta, que debe ser llenada a través de un ejercicio hermenéutico. En la
Sentencia C-333 de 1996, se llevó a cabo un análisis histórico que remitió los
orígenes del concepto como elemento fundamental del régimen de responsabilidad
al constitucionalismo español. Al respecto concluyó la providencia:
“Así, desde el punto de vista histórico,
en los antecedentes de la Asamblea Nacional Constituyente se observa la
intención de plasmar en la normatividad constitucional esta noción de daño
antijurídico, que es tomado a su vez del artículo 106 de la Constitución
española que consagra la responsabilidad patrimonial del Estado en los
siguientes términos: || “Los particulares, en los términos establecidos por
la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en
cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor,
siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios
públicos. ||  Nótese que el sistema español consagra un sistema de
responsabilidad patrimonial del Estado que no representa un mecanismo
sancionatorio: la indemnización no es una pena que deba sufrir el agente del
daño en razón de su culpa, sino que es un dispositivo que se funda en la
posición de la víctima pues se busca garantizar que el menoscabo del orden
patrimonial o extrapatrimonial que ésta haya sufrido sea adecuadamente
reparado”. (Negrilla fuera del texto original).
La Corte Constitucional, ha entendido el daño antijurídico como
aquél que sufre la víctima sin tener el deber jurídico de soportarlo,
constituyéndose así en un perjuicio injusto a su patrimonio.[33] Por su parte, la
jurisprudencia contencioso administrativa lo ha descrito como: “la lesión de
un interés legítimo, patrimonial o extrapatrimonial, que la víctima no está en
la obligación de soportar”.[34]
Bajo esta definición, considera la Sala oportuno aclarar, como lo ha
hecho en otras ocasiones, que la antijuridicidad del daño no corresponde a la
ilicitud del acto realizado por el agente u órgano del Estado o quien actúe
como tal, pues esa actuación puede serlo o por el contrario ser perfectamente
lícita y de igual forma generar un daño antijurídico. La antijuridicidad, se
predica del carácter insoportable que tiene para la víctima el perjuicio
sufrido y por lo que incluso, teniendo como fuente una actividad lícita, constituye
una responsabilidad del Estado llevar a cabo la adecuada reparación como consecuencia
de la afectación patrimonial que se ha presentado.
A la luz del análisis realizado, concluye la Corte que el principio
de responsabilidad patrimonial del Estado, deriva en la construcción de una cláusula
general bajo la cual el Estado debe responder por todos los daños
antijurídicos –piedra angular del sistema- generados por las acciones u
omisiones de quienes ejerzan el poder público. Dicha Cláusula General de
Responsabilidad del Estado es una garantía constitucional que busca proteger y
garantizar los derechos de todos los administrados, y se constituye como un
valor democrático que soporta nuestro Estado Social de Derecho.
Por lo anterior, desconocer o simplemente modificar la mencionada
garantía constitucional, resulta contrario a lo dispuesto por la Norma de
Normas, como lo manifestó inicialmente la Corte en la Sentencia C-043 de 2004 y
fue reiterado recientemente por esta Sala Plena en la C-957 de 2014:
“(…) La superioridad jerárquica de las
normas constitucionales [consagrada en el artículo 90], impide al Legislador
diseñar un sistema de responsabilidad subjetiva para el resarcimiento de los
daños antijurídicos que son producto de tales relaciones sustanciales o
materiales que se dan entre los entes públicos y los administrados. La
responsabilidad objetiva en el terreno de esas relaciones sustanciales es un
imperativo constitucional, no sólo por la norma expresa que así lo define, sino
también porque los principios y valores que fundamentan la construcción del
Estado según la cláusula social, así lo exigen”.
(Negrilla fuera del texto original).
5.     El contenido del derecho a la propiedad privada y sus límites
Como consecuencia del reconocimiento de nuestro país como un Estado
Social de Derecho, la Carta Política estableció dentro de sus fines, el que las
autoridades de la República estuviesen “(…) instituidas para proteger a
todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes,
creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de
los deberes sociales del Estado y de los particulares”.[35]
(Negrilla fuera del texto original).
En cumplimiento de esa función propia del Estado Social, la Norma de
Normas reconoce en su artículo 58 el derecho constitucional a la propiedad
privada, disponiendo que:
“Se garantizan la propiedad privada y los
demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden
ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación
de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultare
en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella
reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.
La propiedad es una función social que
implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica.
El Estado protegerá y promoverá las formas
asociativas y solidarias de propiedad.
Por motivos de utilidad pública o interés
social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia
judicial e indemnización previa. Este se fijará consultando los intereses de la
comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha
expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior
acción contenciosa-administrativa, incluso respecto del precio”.
Esta Corporación ha
reiterado en numerosas oportunidades la naturaleza de la  propiedad privada
como un derecho subjetivo propio de los regímenes liberales, consagrado en el
artículo 58 de la Constitución Política. De acuerdo con la jurisprudencia de
esta Corte, este texto constitucional contiene seis principios que delimitan el
contenido del derecho:
“i)
la garantía a la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo
a las leyes civiles; ii) la protección y promoción de formas asociativas y solidarias
de propiedad; iii) el reconocimiento del carácter limitable de la propiedad;
iv) las condiciones de prevalencia del interés público o social sobre el
interés privado; v) el señalamiento de su función social y ecológica; y, vi)
las modalidades y los requisitos de la expropiación”.[36]
La
naturaleza del derecho a la
propiedad privada en Colombia tiene intrínsecamente ligada una función social,
en virtud de la cual ha establecido la jurisprudencia constitucional que:
“La propia Constitución
señala que la propiedad privada debe cumplir una función social que implica
obligaciones.   Indica igualmente, la procedencia de la
expropiación  (Arts. 58 y 59), la promoción estatal del acceso a la
propiedad  (Art.60),  la protección de la propiedad intelectual
(Art. 61), la imposibilidad de variar el destino de las donaciones (Art. 62),
la inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad de los bienes de uso
público  (Art. 63) y la promoción del acceso progresivo a la propiedad de
la tierra (Art. 64).
Es de
resaltar, que de manera específica, la norma superior indica que por sentencia
judicial se puede declarar la extinción del dominio sobre bienes adquiridos
mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave
deterioro de la moral social.  La misma norma y de manera expresa, prohíbe
como pena la confiscación.”[37]
De igual manera, la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, instrumento internacional que hace parte del bloque
constitucional y que por ende prevalece en el orden interno a la luz de lo
previsto en el artículo 93 Superior, también reconoce en su artículo 21 el
derecho a la propiedad privada en los siguientes términos:
“Artículo 21.  Derecho a la Propiedad
Privada
1. Toda persona tiene derecho al uso y
goce de sus bienes.  La ley puede subordinar tal uso y goce al interés social.
2. Ninguna persona puede ser privada de
sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de
utilidad pública o de interés social y en los casos y según las formas establecidas
por la ley.
3. Tanto la usura como cualquier otra
forma de explotación del hombre por el hombre, deben ser prohibidas por la
ley”.
En cuento al concepto de la propiedad,
también llamada dominio, encontramos que este se encuentra definido en la ley
civil cómo: “el derecho real en una cosa corporal, para gozar y disponer de
ella, no siendo contra ley o contra derecho ajeno”.[38] La Jurisprudencia
Constitucional, por su parte, le ha reconocido una serie atribuciones o
elementos, unas características y unos modos para su adquisición.
Frente a sus atribuciones o elementos,
consideró esta Corporación que las mismas se han mantenido incólumes desde el
Derecho Romano “(…) se resumen en los actos materiales y jurídicos que
permiten a su titular el aprovechamiento de su derecho, en concreto, a través
de los beneficios del uso, el fruto y la disposición. En cuanto al primero,
reconocido como el ius utendi, se limita a consagrar la facultad que le asiste
al propietario de servirse de la cosa y de aprovecharse de los servicios que
pueda rendir. Por su parte, el segundo, que recibe el nombre de ius fruendi o
fructus, se manifiesta en la posibilidad del dueño de recoger todos los
productos que acceden o se derivan de su explotación. Finalmente, el tercero,
que se denomina ius abutendi, consiste en el reconocimiento de todas aquellas
facultades jurídicas que se pueden realizar por el propietario y que se
traducen en actos de disposición o enajenación sobre la titularidad del bien”.[39]
Igualmente, el Tribunal Constitucional
colombiano ha reconocido que al derecho a la propiedad se le atribuyen una
serie de características, dentro de las cuales se destacan: “(i) Es un
derecho pleno porque le confiere a su titular un conjunto amplio de
atribuciones que puede ejercer autónomamente dentro de los límites impuestos
por el ordenamiento jurídico y los derechos ajenos; (ii) Es un derecho
exclusivo en la medida en que, por regla general, el propietario puede
oponerse a la intromisión de un tercero en su ejercicio; (iii) Es un derecho
perpetuo en cuanto dura mientras persista el bien sobre el cual se
incorpora el dominio, y además, no se extingue -en principio- por su falta de
uso; (iv) Es un derecho autónomo al no depender su existencia de la
continuidad de un derecho principal; (v) Es un derecho irrevocable, en
el sentido de reconocer que su extinción o transmisión depende por lo general
de la propia voluntad de su propietario y no de la realización de una causa
extraña o del solo querer de un tercero, y finalmente; (vi) Es un derecho
real teniendo en cuenta que se trata de un poder jurídico que se otorga
sobre una cosa, con el deber correlativo de ser respetado por todas las
personas”.[40]
(Negrilla fuera del texto constitucional).
Con respecto a los modos de adquirir la
propiedad, la Corte Constitucional, haciendo un llamado a lo dispuesto en el
Código Civil, reconoce que ellos son: “La ocupación, la accesión, la
tradición, la sucesión por causa de muerte y la prescripción”.[41]
En conclusión, frente al concepto de
propiedad privada, esta Corporación ha establecido que se trata de un derecho
subjetivo que se tiene sobre una cosa corporal o incorporal, que faculta a su
titular para usar, gozar, explotar y disponer de ella, siempre y cuando se
respeten sus inherentes funciones sociales y ecológicas, encaminadas al
cumplimiento de deberes constitucionales estrechamente vinculados con la noción
de Estado Social de Derecho, como son la protección al medio ambiente, la
salvaguarda de los derechos ajenos, la promoción de la justicia y la equidad y
el interés general  prevalente. Así, ha entendido la Corte, que es necesario
que el ordenamiento jurídico adopte límites al derecho a la propiedad privada,
que permitan la consolidación de los derechos del propietario con las
necesidades de la colectividad, enmarcadas en la consecución de las citadas
funciones que encuentran su fundamento en la Carta (artículos 1, 2, 58, 59 y 95
nums. 1 y 8).[42]
En cuanto al alcance que se le ha dado al
derecho a la propiedad privada en los Tribunales Internacionales en materia de
Derechos humanos, la Corte Constitucional reseñó en la Sentencia C-364 de 2012:
“A su turno, la jurisprudencia
interamericana ha “(…) desarrollado un concepto amplio de propiedad que abarca,
entre otros, el uso y goce de los bienes, definidos como cosas materiales
apropiables, así como todo derecho que pueda formar parte del patrimonio de una
persona. Dicho concepto comprende todos los muebles e inmuebles, los elementos
corporales e incorporales y cualquier otro objeto inmaterial susceptible de
valor[43].
(…) La Corte observa, sin embargo, que el derecho a la propiedad no es un
derecho absoluto, pues en el artículo 21.2 de la Convención se establece que
para que la privación de los bienes de una persona sea compatible con el
derecho a la propiedad debe fundarse en razones de utilidad pública o de
interés social, sujetarse al pago de una justa indemnización, limitarse a los
casos, practicarse según las formas establecidas por la ley[44]y
efectuarse de conformidad con la Convención.”[45]. (Negrilla fuera del texto original).
En el mismo sentido se pronunció la Corte
Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013, al reiterar como lo ha hecho en
otras oportunidades, que del contenido normativo constitucional del derecho a
la propiedad privada, se desprende que éste no es de naturaleza absoluta y, por
el contrario, la misma Carta Política, como se identificó en el concepto
desarrollado anteriormente, le impone ciertos límites. Sostuvo la referenciada
providencia de esta Corporación:
“No obstante, aunque con este modelo
de Estado [Estado Social de Derecho]  desaparecieron como límites a los
derechos, la moral cristiana, la tranquilidad pública o el orden público u
otros conceptos indeterminados, ello no significa que se haya establecido
que los derechos allí reconocidos sean absolutos o ilimitados. Por
ejemplo, el artículo 58 Superior dispone que la propiedad privada tiene una
función social y ecológica, implica obligaciones y debe ceder ante el interés
público o social, al punto que es posible que el Estado lleve a cabo
expropiaciones por motivos de utilidad pública o de interés social definidos
por el Legislador. A su turno, el artículo 59 de la Carta indica que la
propiedad privada debe también ceder frente al interés público en caso de
guerra, para atender los requerimientos propios del enfrentamiento, lo cual
incluye la posibilidad de que la propiedad inmueble sea ocupada temporalmente
según las necesidades del conflicto. El artículo 332, por otra parte, señala
que la libre iniciativa privada –como derecho- debe ejercerse dentro de los
límites del bien común, y habilita al Legislador para que delimite el alcance
de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y
el patrimonio cultural de la Nación”.
Del carácter no absoluto que tiene el derecho
a la propiedad privada, se desprenden la utilidad pública y el interés social
como unos de los límites constitucionales que determinan su alcance, tal y como
lo prescribe el inciso 4º del artículo 58 Superior, así como el numeral 2º del
artículo 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Con el fin de
salvaguardar el núcleo esencial de dicho derecho, la Corte ha sido enfática en
identificar los requisitos que, con motivo de la privación de la titularidad
del derecho a la propiedad contra la voluntad del titular,  deben respetar las
autoridades estatales:
“(…) La Constitución en el mismo
artículo 58 indica que  por motivos de utilidad pública o
de interés social definidos por el legislador, puede
presentarse la expropiación la cual debe efectuarse a través
de sentencia judicial e indemnización previa.  Solamente
en los casos que establezca el legislador la expropiación puede
adelantarse por vía administrativa, aunque está sujeta a una posterior acción
contenciosa administrativa.
En este orden de ideas, la privación de la
titularidad del derecho de propiedad privada contra la voluntad de su titular,
requiere del cumplimiento de los siguientes requisitos:
i) Que existan motivos de utilidad
pública o de interés social definidos por el legislador.
ii) Que exista decisión judicial o
administrativa, esta última sujeta a posterior acción contencioso
administrativa incluso respecto del precio.
La adopción de dicha decisión presupone
que se adelante el procedimiento establecido en la ley, con garantía del
derecho fundamental al debido proceso del titular del derecho de propiedad. Dicho
procedimiento comprende una etapa previa, lógicamente fallida, de enajenación
voluntaria o negociación directa, con base en una oferta por parte de la
entidad pública.
iii) Que se pague una indemnización
previamente al traspaso del derecho de propiedad a la Administración, la cual
debe ser justa, de acuerdo con lo previsto en el Num. 21.2 del Art. 21 de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos”.[46] (Negrilla fuera del texto original).
Bajo esos requisitos fundados en la
Constitución y reconocidos por la jurisprudencia de este Tribunal, considera la
Corte en esta oportunidad que la expropiación o cualquier otra forma de
adquisición del dominio por parte del Estado debe respetar, en primer lugar, un
principio de legalidad que implica que sólo serán expropiables aquellos bienes
que sean necesarios para que la administración alcance con ellos un fin de
utilidad pública o interés social, previamente determinados en la Ley. En
segundo lugar, es necesario que el proceso de adquisición se adelante con
atento respeto por las garantías judiciales, buscando el consentimiento del
titular del bien y sólo  recurriendo a la vía administrativa cuando esto haya
sido imposible, sin perjuicio de que exista la posibilidad de recurrir al
ejercicio de medios de control contencioso-administrativos frente a cualquier
elemento de la decisión que prescribe el derecho del hasta ese momento
propietario. En tercer lugar, la expropiación u otra forma de adquisición, sólo
podrá ser considerada respetuosa de lo establecido en la Carta, si el traspaso
del derecho de dominio del particular a la administración, fue antecedido del
pago de una indemnización justa por la pérdida del bien.
De esta forma, la expropiación o adquisición
de un bien por razones de utilidad pública e interés social, será acorde con
los mandatos constitucionales si respeta los valores fundamentales del Estado
Social de Derecho, entre ellos: principio de legalidad, debido proceso, acceso
a la justicia y una indemnización justa.
Finalmente, la Corte también ha resaltado la
obligación imperativa que tiene la administración de acceder a los bienes
necesarios para el desarrollo de sus fines por la vía de la enajenación voluntaria
o de expropiación y no por la mera ocupación del mismo. Al respecto consideró
esta Corporación que:
“Las autoridades públicas tienen el deber
constitucional de respetar el derecho de propiedad privada sobre toda clase de
bienes y, por consiguiente, cuando requieran  bienes inmuebles para
cumplir los fines del Estado consagrados en el Art. 2º de la Constitución deben
obrar con sujeción al principio de legalidad y garantizando el derecho al
debido proceso contemplado en el Art. 29 ibídem, o sea, deben adquirir el
derecho de propiedad sobre ellos en virtud de enajenación voluntaria o de
expropiación si aquella no es posible, en las condiciones contempladas en
la ley, y no pueden obtenerlos mediante su ocupación por la vía de los hechos.
No obstante, cuando el Estado ha
ocupado de hecho los inmuebles, con fundamento en lo dispuesto en el Art. 90 de
la Constitución debe responder patrimonialmente e indemnizar en forma plena y
completa al titular del derecho de propiedad privada, por el daño antijurídico
causado, es decir, por el daño que no tenía el deber de soportar.
Así mismo, si en tales circunstancias
la entidad pública es condenada a pagar la indemnización, es razonable que se
ajuste a Derecho, así sea a posteriori, la adquisición del vulnerado derecho
de propiedad privada por parte de aquella, pues como efecto del pago ulterior y
cierto de la condena por parte del Estado no existe jurídicamente ninguna
justificación para que el titular de dicho derecho continúe siéndolo. Si
así fuera, se configuraría un enriquecimiento sin causa de este último a costa
del Estado, pues aunque en virtud de la ocupación aquella adquirió la posesión
del inmueble, la misma no tendría el poder jurídico de disposición del bien, a
pesar de haberle sido impuesta la obligación de reparar todo el derecho.”.[47] (Negrilla fuera del texto original).
Cuando la administración incumple su deber de
no ocupar bienes por vías de hecho, impone en el particular una carga que no
está obligada a soportar, distinto a lo que pasa en los casos de la enajenación
voluntaria o de la expropiación en los que en aras del interés social o la
utilidad pública esta se hace legítimamente soportable, generándole un daño
antijurídico y con él la correlativa responsabilidad del Estado. Esa situación
irregular frente al derecho de la propiedad, podrá ser subsanada con el pago de
una indemnización plena a favor del titular del derecho de propiedad privada.
Así, de presentarse duda frente a la
titularidad de dicho bien, la imposibilidad del particular afectado de iniciar
la correspondiente acción indemnizatoria en contra de la entidad adquirente del
bien, vulneraría el derecho a la propiedad privada, pues además de sufrir un
daño antijurídico que generaría la pérdida del derecho de dominio, el Estado no
lo compensaría por ello.
6.
Derecho del
acceso a la administración de justicia
6.1.
El contenido y alcance del acceso a la administración de justicia como
parámetro de control constitucional
El
artículo 229 Superior consagra el derecho a la tutela judicial efectiva, que
deriva en la posibilidad de acudir a las autoridades judiciales para buscar la preservación
del orden jurídico y la protección o restablecimiento de sus derechos,
con base en los procedimientos establecidos, y atendiendo a las garantías
fundamentales del ordenamiento. Su protección implica la salvaguarda real y
efectiva del acceso a las autoridades, para evitar escenarios de indefensión de
los particulares o la imposibilidad de resolver las
controversias que surjan entre ellos.[48]
La garantía de acceso a la
administración de justicia, no está restringida a la facultad de acudir
físicamente ante la Rama Judicial, sino que es necesario comprenderla desde un
punto de vista material, entendida también como la posibilidad que tiene toda
persona de poner en marcha el aparato judicial y de que la autoridad competente
resuelva, de manera oportuna, el asunto que le ha sido planteado, respetando el
debido proceso.[49] Las garantías de este derecho
implican un deber de contenido material que involucra la posibilidad real y
oportuna de obtener justicia a través de las decisiones de las autoridades
correspondientes.[50]
El derecho de acceso a la administración
de justicia guarda una estrecha relación con el derecho al debido proceso, de
manera que se generan garantías en las que se entrelazan elementos de ambos
derechos para su realización. Dentro de dichas garantías se encuentran las
siguientes, que constituye límites materiales al alcance de las facultades del
Estado[51]:
i)
El
derecho al juez natural, es decir, al juez legalmente competente para adelantar
el trámite y adoptar la decisión de fondo respectiva, con carácter definitivo;
dicho juez debe ser funcionalmente independiente e imparcial y por ello sólo
está sometido al imperio de la ley (Arts. 228 y 230 C. Pol.).
ii)     El
derecho a ser juzgado con la plenitud de las formas propias de cada juicio.
iii)   El
derecho a la defensa, que consiste en la facultad de pedir y allegar pruebas y
controvertir las que se alleguen en su contra, formular peticiones y
alegaciones e impugnar las decisiones que se adopten. El ejercicio de este
derecho tiene como presupuesto indispensable la publicidad del proceso,
mediante las citaciones para obtener comparecencia, los traslados de actos
procesales de las partes o de los auxiliares de la justicia, y las
notificaciones, comunicaciones y publicaciones de las decisiones adoptadas.
iv)
El derecho a obtener decisiones ceñidas exclusivamente al ordenamiento
jurídico, en razón de los principios de legalidad de la función pública y de
independencia funcional del juez, con prevalencia del derecho sustancial
(Artículos 6º, 121, 123, 228 y 230 C.N.)
v) El
derecho a que las decisiones se adopten en un término razonable, sin dilaciones
injustificadas.[52]
Las garantías del debido proceso rigen
las actuaciones judiciales y administrativas asegurando la protección de los
derechos de los ciudadanos en los procedimientos llevados ante las autoridades.[53] El
derecho de acceso a la justicia, se erige como un pilar fundamental en una
sociedad democrática en la medida en que se convierte en un medio de defensa
para el individuo, frente a intromisiones o abusos indebidos por parte de otros
miembros de la sociedad o del Estado. En tal sentido, el sistema judicial se
articula como una serie de herramientas para la defensa de los derechos del
ciudadano y sus intereses a través de las formas procesales.
La
jurisprudencia constitucional ha establecido una necesidad de “recursos de
acción, defensa e impugnación en medida suficiente para que se les
permitan hacer efectivas aquellas garantías consagradas en el ordenamiento
jurídico”. De manera que si dichos recursos resultan insuficientes para la
garantía de los derechos, hay una falla en el balance que debe haber entre el
elemento formal y el sustancial del proceso, lo cual afecta la jerarquía de los
valores constitucionales.[54]
A
la luz de ese orden de valores que irradian a los procedimientos en el Estado
de Derecho, surgen estándares para las formas procesales, en particular los
recursos judiciales. En concordancia con ello, los sistemas regionales de
protección de derechos humanos han establecido dos criterios específicos con
los que deben cumplir los recursos para que haya una garantía verdadera del
acceso a la justicia.
Así,
la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante Corte IDH)  ha
evaluado de manera conjunta la protección de los derechos de garantías
judiciales y protección judicial que corresponden a los artículos
8 y 25, respectivamente, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.[55]
En
casos de violaciones de derechos humanos en que se ha determinado la
responsabilidad internacional del Estado colombiano, las garantías para la
protección de ambos derechos han sido evaluadas de manera conjunta. En el Caso
de la Masacre
de Mapiripán contra Colombia, la Corte IDH
nuevamente hizo referencia al ineludible vínculo entre los artículos 25 (que
consagra el derecho al acceso a la justicia y a un recurso judicial efectivo) y
8 (garantías del debido proceso legal) de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos.[56]
En
el Caso de la Masacre de Pueblo Bello, se reiteró
dicha jurisprudencia. [57] Específicamente
en cuanto a los requisitos de los recursos judiciales como adecuados y
efectivos, en el Caso de las Masacres de Itüango,
agregó la Corte  Regional que:
“Al respecto, el Tribunal ha señalado
que en todos los ordenamientos internos existen múltiples recursos, pero no
todos son aplicables en todas las circunstancias. Si en un caso específico el
recurso no es adecuado, es obvio que no hay que agotarlo. Lo anterior, sin
perjuicio de la posibilidad de que todos los recursos disponibles en el derecho
interno puedan, en determinadas circunstancias, satisfacer de una manera
colectiva los requerimientos establecidos en los artículos 8 y 25 de la
Convención, incluso si ninguno de ellos, en lo individual, cumpla de una manera
integral con dichas disposiciones”.
Dicha
postura de la Corte Interamericana ha sido reiterada en otros casos contra
Colombia como el de la Masacre de la Rochela,[58]
Escué Zapata,[59] Valle
Jaramillo,[60] Manuel Cepeda
Vargas[61] y Vélez
Restrepo.[62]
En
conclusión, la protección del derecho al acceso a la administración de justicia
no se agota en la mera posibilidad de acudir a la jurisdicción, sino que
implica unas garantías del debido proceso de manera que son derechos que deben
ser analizados  en el caso concreto y siempre de manera conjunta.
6.2. Limitación de la
acción indemnizatoria como restricción al derecho de acceso a la administración
de justicia
La jurisprudencia
interamericana ha desarrollado dos criterios esenciales para entender el acceso
a los recursos internos como un paso previo para fortalecer la subsidiariedad y
el sistema judicial de los Estados. Estos recursos estatales deben ser
adecuados y efectivos.  La primera de estas características apunta a una
evaluación objetiva y teórica del recurso mismo pues implica que sea una medida
idónea para proteger la situación jurídica infringida. Entre tanto, la segunda
característica, referente a la efectividad corresponde a una evaluación de los
efectos que produce el recurso y su relación con el tiempo de la misma.[63]
Mientras que una de las
características se orienta a la existencia de un recurso, la otra evalúa si el
impacto del mismo es el que se esperaba con su creación, produciendo así el
efecto protector de los derechos humanos. Al leer de manera conjunta el alcance
del deber del acceso a la justicia con el derecho al debido proceso se puede
vislumbrar la importancia de las formas procesales que se derivan de estos
derechos, los cuales persiguen un fin que trasciende lo meramente
administrativo. No es sólo el poder acceder a la administración de justicia,
sino que de manera adecuada y en la práctica, ello tenga un impacto en la
protección que se busca.
En la norma objeto de
estudio, se proscribe la posibilidad de acceder a acciones indemnizatorias en
contra del Estado a través de la figura del saneamiento, por razones de
utilidad pública que motivan la adquisición de los predios. El impacto de la
medida debe ser evaluado a la luz de los derechos que podrían verse afectados
eventualmente por la aplicación automática de esta figura.
Dentro del margen de
apreciación que tienen los Estados para la protección de los derechos, está la
posibilidad de hacer algunas limitaciones en ciertas situaciones bajo parámetros
estrictos. Este examen ha sido desarrollado de manera extensa por la
jurisprudencia de la Corte Europea de Derechos Humanos, empleada en algunas
ocasiones por esta Corporación[64].
Tiene como elementos característicos[65]:
a.
Legalidad, debe
estar contenido en una norma aprobada mediante los procedimientos
constitucionalmente establecidos para tal efecto.
b.
La protección de un
objetivo legítimo en una sociedad democrática.
c.
Necesidad en una
sociedad democrática que implica la existencia de un requerimiento social
imperante que necesariamente se satisfaga mediante la medida adoptada.
El acceso a la
administración de justicia es un derecho cuya efectividad no guarda una
relación directa entre la manera como se ejerce por un individuo u otro, e
independientemente de las formas procesales que puedan llegar a permitir el
acceso a las autoridades judiciales, dicho acceso no puede ser de cualquier
manera, tiene que cumplir con unos requisitos más estrictos y unos estándares
mínimos en el ordenamiento jurídico interno y las normas internacionales sobre
derechos humanos.
Por su naturaleza misma,
el acceso a la justicia tiene en su núcleo esencial una serie de elementos que,
como fueron expuestos al inicio de este acápite, crean garantías que están
orientadas específicamente a proteger al individuo respecto de eventuales
atropellos por terceros.  Incluso en casos de gran complejidad  fáctica como
Estados de excepción y la regulación que le ha dado la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, hay una serie de derechos cuya limitación está
proscrita como son la vida, la integridad personal, el principio de legalidad y
las garantías judiciales indispensables para su protección.[66]
En la medida en que el
acceso a la justicia es una herramienta que articula las garantías de los demás
derechos, los escenarios en que se puede restringir se reducen a condiciones
fácticas extremas como en el caso de la justicia transicional en el que se
hacen ajustes a los mecanismos judiciales y se busca la satisfacción de las
garantías incluso a través de medios no judiciales como las comisiones de la
verdad y mecanismos administrativos de reparación.[67]
En la norma demandada se
proscribe el uso de acciones indemnizatorias en contra del Estado para buscar
la reparación por perjuicios ocasionados en el marco de la expropiación
judicial o voluntaria, o algún otro medio por el cual una entidad adquirente
puede reemplazar a un tercero en la titularidad de un bien. Las implicaciones
de dicha norma requieren un análisis a la luz de los preceptos constitucionales
y los valores que subyacen a los procedimientos.
Al evaluar la norma, si
bien la restricción se establece en una ley, cumpliendo con el principio de
legalidad, debe evaluarse más a fondo el cumplimiento de otros elemento propios
del análisis que permita establecer si dicha medida respeta o no el derecho de
acceso a la administración de justicia. En cuanto a la legitimidad del objetivo
que se busca, podría resaltarse un interés por la seguridad jurídica y el
ejercicio pacífico de la propiedad pública tras la adquisición de inmuebles por
parte del Estado.
Sin embargo, al analizar
la necesidad de esta medida, la supresión de las acciones indemnizatorias en
contra del Estado, como medio para hacer efectivo ese interés de protección y
estabilidad de la propiedad pública, no se evidencia una relación directa entre
la medida y el objetivo perseguido. Adicionalmente, el impacto que genera la disposición
impugnada sobre los particulares que puedan resultar eventualmente afectados,
impide que haya un medio de defensa ante el daño eventual que se genere a
partir del proceso de expropiación u otro medio por el cual una entidad
adquirente puede reemplazar a un tercero en la titularidad de un bien.
Debe resaltarse que en
este caso la provisión inhibe la posibilidad de interponer acciones
indemnizatorias en contra del Estado por eventuales daños generados a partir de
la adquisición del predio, lo cual elimina la posibilidad de emplear acciones
como la reparación directa. Si bien hay un saneamiento automático, que puede
verse como una medida necesaria para el ejercicio de la propiedad pública,
legítima y además contemplada en la ley, ello no implica que la limitación del
acceso a la administración de justicia por parte de eventuales afectados sea un
medio adecuado en el marco de una sociedad democrática.
Adicionalmente, el
carácter indemnizatorio de las acciones proscritas no tiene un impacto sobre el
ejercicio de la propiedad pública, ni afecta el carácter jurídico del bien
enajenado, es posible continuar con el proceso de adquisición de bien por parte
del Estado o el goce de su derecho patrimonial, permitiendo al mismo tiempo a
los particulares acceder a medidas para la reparación de un daño antijurídico
que se pueda presentar.
Si se tiene en cuenta la
estrecha relación del derecho a la administración de justicia con otras
garantías consagradas en el ordenamiento, su vulneración mediante el bloqueo a
priori del acceso, como lo plantea esta norma, si puede derivar en la
desprotección de otros derechos.
La situación configura una privación anticipada del derecho al
acceso a un recurso judicial adecuado y efectivo, como herramienta para una
reparación por la afectación generada como consecuencia de las conductas del
Estado. En la medida en que se prohíbe el ejercicio de una acción jurídica que
tenga como fin la indemnización por el daño generado, en caso de generarse
responsabilidad del Estado por irregularidades que ocurran en el proceso de
adquisición de los bienes a los que se refiere la norma, y la imposibilidad de
acceder  a un recurso judicial adecuado.
7.
Antecedentes legislativos de la figura
del saneamiento por motivos de utilidad pública en la Ley 1682 de 2013 -Por la
cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura
de transporte y se conceden facultades extraordinarias-
La Corte considera pertinente hacer un
análisis de la evolución que tuvo en el trámite legislativo la figura del
saneamiento por motivos de utilidad pública, con el fin de entender el contexto
en el que fue desarrollada y de esa forma poder comprender el alcance que el
legislador buscaba darle a la medida finalmente contenida en el artículo 21 de
la norma estudiada.
Inicialmente, el Proyecto de Ley fue radicado
el 22 de marzo de 2013 ante la Secretaría General de
Senado y publicado esta misma fecha en la Gaceta de Senado 137 de 2013. En la
exposición de motivos del Proyecto, se desarrolla la importancia que tiene para
el país, en sincronía directa con el Plan de Desarrollo, el mejorar la
infraestructura de  transporte, toda vez que se trata de uno de los factores en
donde se presentaba un mayor atraso en comparación con otros países del mundo.
De acuerdo con estadísticas presentadas por el Gobierno:
“Colombia, comparado
con otros países del mundo, presenta un rezago considerable en el desarrollo de
infraestructura para el servicio público de transporte, y está bajamente
posicionado en materia de infraestructura de transporte. En efecto, en relación
con la calidad de sus carreteras, el país ocupa el puesto 124 entre 144
naciones, una posición similar a la de Lesoto (110) o Uganda (110), y muy
inferior a la de Kenia (72), Nicaragua (75) o República Dominicana (62). En
vías férreas, Colombia ocupa el puesto 109 y también tiene un atraso
considerable. La situación no varía para puertos (125) ni para transporte
aéreo”.[68]
Bajo el escenario descrito, y teniendo el mencionado
desarrollo de la infraestructura de transporte como una de sus prioridades, el
Gobierno Nacional conformó una Comisión de Expertos en el tema[69], quienes en octubre de
2012 presentaron un Informe que recogía, lo que ellos consideraban eran los
principales factores generadores del atraso en esa materia.[70]
Como respuesta al informe, fue presentada por
el Gobierno el Proyecto que concluiría su trámite como la Ley 1682 de 2013, la
cual, según su  exposición de motivos, planteaba como objetivo general: “(…)
construir un marco normativo que brinde algunas herramientas al sector para
superar el notorio atraso que el país presenta en infraestructura de transporte.
Lo anterior significa adoptar medidas que faciliten y viabilicen construir y
mantener, o continuar con mayor eficiencia la construcción de una red de
transporte moderna para el país”.[71]
Complementariamente, el Proyecto de Ley
también recogió los comentarios realizados por la Cámara Colombiana de
Infraestructura, de acuerdo con la cual uno de los principales factores de
atraso tenía relación con la complejidad, demora y sobrecosto de los trámites
de adquisición predial:
“Por tales razones, el proyecto incluye medidas que apuntan
a generar instrumentos jurídicos que faciliten la disponibilidad de los predios
de manera oportuna, para evitar demoras en el inicio y ejecución de las obras.
|| Esta ley consagra la construcción de infraestructura del transporte como un
nuevo motivo de utilidad pública para optar por la expropiación por vía
administrativa o judicial de acuerdo con los procedimientos regulados
por la Ley 388 de 1997 y Ley 9ª de 1989 y las previsiones especiales
que se incluyen en el proyecto, según lo decida la entidad a cuyo cargo se
encuentre la ejecución de cada uno de los proyectos de infraestructura del
transporte”.[72]
Así, se estableció en el cuerpo del Proyecto
inicial radicado ante la Secretaría el Senado, un Título IV sobre Gestión y Adquisición
Prediales, Gestión Ambiental, Redes de Servicios Públicos Domiciliarios, TICs e
Hidrocarburos y Permisos Mineros en Proyectos de Infraestructura de Transporte.
El primer capítulo del mencionado título se denominaba: Gestión y Adquisición
Predial y en él se encontraba el artículo que establecía la figura del
saneamiento por motivos de utilidad en los siguientes términos:
“Artículo 20. Saneamientos por motivos de utilidad
pública. La adquisición de inmuebles por los motivos de utilidad pública e
interés social consagrados en las leyes, gozará del saneamiento automático en
favor de la entidad pública, respecto a su titulación y tradición, frente a
aquellos posibles vicios en los títulos que aparezcan durante el proceso de
adquisición o con posterioridad al mismo. Dichos vicios originan por ministerio
de la ley meras acciones indemnizatorias que podrán dirigirse contra cualquiera
de los titulares inscritos en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria
diferentes a la entidad pública adquirente.
El
saneamiento automático de que trata el presente artículo será aplicable a los
inmuebles adquiridos para proyectos de infraestructura de transporte, incluso
antes de la vigencia de la Ley 9ª de 1989, de acuerdo con la
reglamentación que expida el Gobierno Nacional.
Parágrafo.
Si el titular o titulares del inmueble se encuentran fallecidos, la entidad
podrá adquirir el inmueble a la sucesión ilíquida, consignando el valor del
predio a órdenes de esta, mediante depósito judicial. Para estos efectos
también operará el saneamiento por motivos de utilidad pública”.[73]
Para el informe de ponencia para primer
debate del Proyecto de Ley 223 ante la Comisión Sexta del Senado presentado el
28 de mayo de 2013, los ponentes llevaron a cabo mesas de trabajo con las entidades gubernamentales relacionadas con el proyecto
de ley y con gremios y entidades del sector, lo cual les permitió realizar
varios cambios a la propuesta inicial de articulado. Puntualmente, en materia
de saneamiento por motivos de utilidad, se modificó la redacción del anterior
artículo 20 ahora artículo 21, se incluyó un nuevo parágrafo, y se incluyó en
el artículo de definiciones de la Ley la de dicha figura, así:
“PLIEGO
DE MODIFICACIONES PROPUESTO PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 223 DE
2013 SENADO
(…)
DEFINICIONES
EL ARTÍCULO 11 DEL PROYECTO PASA A SER EL
ARTÍCULO 12, SE AGREGAN EN ORDEN ALFABÉTICO LAS DEFINICIONES QUE ESTABAN
CONTEMPLADAS EN EL ARTÍCULO 43, SE MODIFICA EN SU REDACCIÓN EL ARTÍCULO Y SE
AGREGA PARÁGRAFO.
ARTÍCULO 12. En
lo que se refiere a la infraestructura de transporte terrestre, aeronáutica,
aeroportuaria y acuática, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:
Saneamiento automático: Es un efecto legal que opera por ministerio de la ley
exclusivamente a favor del Estado, cuando este adelanta procesos de adquisición
de bienes inmuebles, por los motivos de utilidad pública consagrados en la ley
para proyectos de infraestructura de transporte. En virtud de tal efecto legal,
el Estado adquiere el pleno dominio de la propiedad del inmueble quedando
resueltas a su favor todas las discusiones relativas a la propiedad.
Lo anterior, sin perjuicio de los conflictos que
puedan existir entre terceros sobre el inmueble, los cuales se resolverán a
través de las diferentes formas de resolución de conflictos, sin que puedan ser
oponibles al Estado.
(…)
EL ARTÍCULO 20 DEL PROYECTO, PASA A SER EL
ARTÍCULO 21, SE MODIFICA EN SU REDACCIÓN, SE AGREGA TÉRMINO DE REGLAMENTACIÓN Y
SE MODIFICA EL PARÁGRAFO, QUEDARÁ ASÍ:
ARTÍCULO 21. SANEAMIENTOS POR MOTIVOS DE UTILIDAD PÚBLICA. La
adquisición de inmuebles por los motivos de utilidad pública e interés social
consagrados en las leyes, gozará en favor de la entidad
pública del saneamiento automático de cualquier vicio relativo a
su titulación y tradición, cuando los mismos surjan durante el
proceso de adquisición o con posterioridad a este, sin perjuicio de
las acciones indemnizatorias que por cualquier causa puedan
dirigirse contra los titulares inscritos en el respectivo folio de matrícula
inmobiliaria, diferentes a la entidad pública adquirente.
El saneamiento automático de que trata el presente artículo
será aplicable a los inmuebles adquiridos para proyectos de infraestructura de
transporte, incluso antes de la vigencia de la Ley 9ª de 1989, de
acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional en un
plazo no mayor de ciento veinte (120) días calendario.
PARÁGRAFO. El
saneamiento automático será invocado por la entidad adquirente en el título de
tradición del dominio y será objeto de registro en el folio de matrícula
correspondiente”. (Negrilla en
el texto original señalando los cambios en el Proyecto).
De acuerdo con el Acta No. 43 del 29 de mayo de 2013, correspondiente a la
sesión de la Comisión Sexta del Senado de la misma fecha, publicada en la
Gaceta del Congreso No. 545 del 25 de junio de 2013, si bien no se llevaron a
cabo debates enfocados en la figura del saneamiento, el Senador Alexander López
Maya manifestó su desacuerdo con el régimen de adquisición de inmuebles dispuesto
en el Capítulo I del Título IV del Proyecto de Ley, incluyendo dentro de éste
al artículo 21 sobre la materia. Justificaba su oposición el Senador disidente
en la afectación que un “(…) modelo de expropiación adquisitiva, mucho más
rápida, mucho más unilateral, mucho más fuerte”, podría llegar a generar en
comunidades y en individuos, por lo que solicita al ponente que para el segundo
debate incluyan un artículo que disponga que: “(…) en últimas cualquier
decisión de expropiación o cualquier decisión que se tome de este tipo que
afecte a una comunidad o que afecte a una persona en su patrimonio, haya
también una justa compensación y una justa indemnización”, un artículo
incorporado al capítulo de la Ley que persiga, sostiene el Congresista, que independientemente
de las decisiones relacionadas con la adquisición de inmuebles “(…) no vayan
a quedar comunidades ni vayan a quedar familias afectadas por el desarrollo”.
Finalmente, uno de los ponentes aceptó la
propuesta del Senador López comprometiéndose a incluir el discutido artículo en
la norma, en los siguientes términos: “(…) buscaríamos
hacer que existiera compensación frente a todos los efectos socioeconómicos
sobre el sector, y segundo, hay que darle unas garantías y eso sí yo voy a
hacer una redacción si usted me la tiene en cuenta Senador Olano [coordinador
de ponentes] para que la agreguemos con relación al debido proceso para
aquellas personas a las cuales se le va a hacer la respectiva expropiación o
compra en esa materia”.[74] El articulado que
compone el Capítulo I del Título IV del Proyecto de Ley y que incluía el
artículo 21 sobre saneamiento, fue votado en bloque y aprobado con el anunciado
voto negativo del Senador Alexander López.
La Gaceta del
Congreso No. 419 del 17 de junio de 2013 que contiene el Informe de Ponencia
para Segundo Debate del Proyecto de Ley 223 de 2013 Senado ante la Plenaria de
la Cámara Alta, cambió la numeración de los artículos, pasando a ser el
artículo 21 el número 20, pero no su contenido. Por su parte, el Acta No. 68 de
la Sesión Ordinaria del día martes 18 de junio de 2013, publicada en la Gaceta
del Congreso No. 701 del 10 de septiembre de 2013, recoge la opinión del
Senador Carlos Eduardo Enríquez Maya, quien recordó a la Plenaria  que la
figura del saneamiento no era nueva pues se encontraba recogida en la Ley 1561
de 2012 - Por la cual se establece un proceso
verbal especial para otorgar títulos de propiedad al poseedor material de
bienes inmuebles urbanos y rurales de pequeña entidad económica, sanear la falsa
tradición y se dictan otras disposiciones-. Al respecto sostuvo el Congresista:
“(…)
en ese proyecto de ley que ha traído el Gobierno, uno mira una estructura
jurídica muy bien concebida, un instrumento fundamental para terminar con un
viejo problema que tenía el Estado cuando quería construir las vías se
encontraba con dos enfermedades de la propiedad, la denominada posesión sin
título y falsa tradición.
Hoy
el proyecto señor Presidente trae una figura novedosa, que se denomina el
saneamiento automático para superar esa dificultad. Decía que el Conservatismo
quiere hacer un aporte porque esta Bancada con el apoyo de todas las Bancadas
que tienen asiento en el Congreso de Colombia, pudo expedir la Ley 1561, señora
Ministra, que consagra un proceso verbal especial, rápido que puede coadyuvar
al buen propósito que trae el proyecto”.
El texto del en ese
momento artículo 20 –saneamiento por motivos de utilidad pública-, fue aprobado
por la plenaria del Senado sin modificaciones, según consta en la Gaceta del
Congreso número 572 del 30 de julio de 2013.
Después de haber
sido aprobado en la sesión Plenaria del Senado del 18
de junio de 2013, el Proyecto de Ley 345 Cámara 223 Senado, fue radicado en la
Cámara de Representantes el 24 de junio de 2013 y en la Comisión Sexta el 9
julio de 2013. Para el primer debate ante la mencionada célula legislativa, se
realizaron modificaciones en los dos artículos en los que se hace referencia al
saneamiento.
De acuerdo con la Gaceta del Congreso
No. 876 del 30 de octubre de 2013, en el artículo 12 que desarrollaba en
el Proyecto de Ley una serie de conceptos, se ajustó
la redacción de la definición de “Saneamiento automático”, cambiando la palabra
“discusiones” por “disputas o litigios” para darle una mayor precisión terminológica.
El nuevo texto del artículo quedó así:
“PLIEGO DE MODIFICACIONES PROPUESTO PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE
LEY NÚMERO 223 DE 2013 SENADO, 345 DE 2013 CÁMARA,
(…)
VII.
EN EL ARTÍCULO 12, (…)
SE
MODIFICAN LAS DEFINICIONES DE (…)  `SANEAMIENTO
AUTOMÁTICO¿, (…)
Artículo 12. En lo que se refiere a la infraestructura de transporte terrestre,
aeronáutica, aeroportuaria y acuática, se tendrán en cuenta las siguientes
definiciones:
(…)
Saneamiento
automático: Es un efecto legal que opera por
ministerio de la ley exclusivamente a favor del Estado, cuando este adelanta
procesos de adquisición de bienes inmuebles, por los motivos de utilidad
pública consagrados en la ley para proyectos de infraestructura de transporte.
En virtud de tal efecto legal, el Estado adquiere el pleno dominio de la
propiedad del inmueble quedando re sueltas a su favor todas las disputas o
litigios relativos a la propiedad.
Lo anterior, sin
perjuicio de los conflictos que puedan existir entre terceros sobre el
inmueble, los cuales se resolverán a través de las diferentes formas de
resolución de conflictos, sin que puedan ser oponibles al Estado”.
En cuanto al artículo 20 aprobado por el
Senado, que en el proyecto presentado para primer debate ante la Cámara de
Representantes pasa a ser el artículo 22, se adicionaron los parágrafos 2º y
3º, quedando finalmente el texto de la disposición así:
“XVIII. El artículo
20 pasa a ser el artículo 22 se agregan los parágrafos 2° y 3°, quedará así:
Artículo 22. Saneamientos por motivos de utilidad pública. La
adquisición de inmuebles por los motivos de utilidad pública e interés social
consagrados en las leyes, gozará en favor de la entidad pública del saneamiento
automático de cualquier vicio relativo a su titulación y tradición, incluso los
que surjan con posterioridad al proceso de adquisición, sin perjuicio de las
acciones indemnizatorias que por cualquier causa puedan dirigirse contra los
titulares inscritos en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria,
diferentes a la entidad pública adquirente.
El saneamiento
automático de que trata el presente artículo será aplicable a los inmuebles
adquiridos para proyectos de infraestructura de transporte, incluso antes de la
vigencia de la Ley 9ª de 1989, de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno
Nacional en un plazo no mayor de ciento veinte (120) días calendario.
Parágrafo 1°. El
saneamiento automático será invocado por la entidad adquirente en el título de
tradición del dominio y será objeto de registro en el folio de matrícula
correspondiente.
Parágrafo 2°. La
entidad pública que decida emplear el mecanismo de saneamiento automático,
deberá verificar si el inmueble a adquirir se encuentra inscrito en el Registro
de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente creado por la Ley 1448 de 2011,
a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de
Tierras Despojadas, si existe en curso proceso judicial de restitución, así
como si existen medidas de protección inscritas por la vía individual o
colectiva a favor del propietario que no hayan sido levantadas, en virtud de lo
previsto al efecto por la Ley 387 de 1997 y el Decreto 2007 de 2001. En estos
casos se entenderá que los propietarios carecen de la capacidad para
enajenarlos voluntariamente.
En los casos en que
solo se encuentren solicitudes de restitución o inscripción en el Registro de
Tierras Despojadas o Abandonadas procederá adelantar la expropiación y se
pondrá a disposición del juez de conocimiento de estos procesos el valor de los
predios en depósito judicial, para que una vez se inicie el proceso de
restitución este ponga el correspondiente depósito a órdenes del juez de
restitución.
La inclusión del
predio en los proyectos viales aprobados por el Gobierno Nacional se entenderá
en los términos del artículo 72 de la Ley 1448 de 2011 como una imposibilidad
jurídica para la restitución que impondrá al Fondo de la Unidad Administrativa
Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas compensar a las
víctimas con un predio de similares condiciones, en el orden y lineamientos
establecidos en el artículo 98 de la Ley 1448 de 2011 y sus Decretos
Reglamentarios. Sin embargo, en estos casos, el pago de la compensación se
realizará con cargo a los recursos que se consignen en el depósito judicial
efectuado por la entidad propietaria con cargo al proyecto, en virtud del
proceso de expropiación.
En caso de que esté en
trámite el proceso de restitución, se iniciará el proceso de expropiación, pero
se esperarán las resultas del proceso de restitución para determinar a quién se
consigna el valor del predio. En caso de que proceda la restitución, el valor
consignado se transferirá al Fondo de la Unidad Administrativa Especial de
Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para que compense las víctimas
cuyo bien es jurídicamente imposible de restituir, en los términos previstos en
el artículo 98 de la Ley 1448 de 2011 y sus normas reglamentarias.
El saneamiento
automático no desvirtuará las medidas de protección inscritas en el Registro
Único de Tierras Despojadas con fines publicitarios a favor de los poseedores,
sin embargo, la prueba se considerará constituida para los respectivos efectos
en eventuales procesos de restitución que se adelanten en el futuro sobre el
bien.
Si el objeto de la
expropiación fuere la adquisición parcial de un inmueble determinado, sujeto a
los casos previstos en el presente parágrafo, en el Folio de Matrícula
Inmobiliaria de la parte restante que no sea objeto de adquisición, deberán
mantenerse las medidas de protección inscritas. Además, teniendo en cuenta que
no quedan afectos a los proyectos, procederá la restitución, siempre que se den
los elementos y requisitos exigidos en la Ley 1448 de 2011.
Cumplido el
procedimiento especial para la adquisición de predios vinculados a la
restitución de tierras o con medidas de protección, procederá el saneamiento
por motivos de utilidad pública¿.
No obstante lo
anterior, la entrega anticipada de los predios la podrá solicitar la entidad
responsable del proyecto de infraestructura ante el juez de conocimiento del
proceso de expropiación o ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas.
Parágrafo 3°. En todo
caso ningún saneamiento automático implicará el levantamiento de servidumbres
de utilidad pública frente a redes y activos, ni el desconocimiento de los
derechos inmobiliarios que hayan sido previamente adquiridos para el
establecimiento de la infraestructura de servicios públicos domiciliarios y
actividades complementarias, Tecnologías de la Información y las Comunicaciones
y la industria del Petróleo”.
Adicionalmente, en el pliego de
modificaciones contenidas en el Informe para Primer Debate en la Comisión Sexta
de la Cámara, en la antes citada Gaceta del Congreso No. 876 de 2013 los
ponentes exponen las razones por las cuales se cambia el contenido del en ese
momento artículo 22 del Proyecto de Ley 345 Cámara y 223 Senado, alegando qué:
“Justificación
Esta
norma busca garantizar la debida obtención del dominio sobre los predios
declarados de utilidad pública.
Se
sugiere incluir un parágrafo que se refiera a las conocidas Acciones de
Saneamiento, buscando garantizar la debida adquisición de los derechos
inmobiliarios y de servidumbre, de empresas de servicios públicos que
aquí concurren y se destaca el concepto de servidumbres de utilidad pública.
Cabe
anotar, que con esto se busca estimular el derecho de propiedad en Colombia,
mejorando así las condiciones de los fundos, y mejorando las posibilidades de
acceso al sector financiero a los propietarios, poseedores u ocupantes.
Se incluye un parágrafo 2° para respetar
los derechos de las víctimas y armonizar la presente ley con los procesos de
restitución de tierras”.
En la discusión llevada a cabo en primer
debate en la Cámara de Representantes, el Coordinador de ponentes del Proyecto
de Ley realizó una explicación de las medidas desarrolladas en el Capítulo
referente a la adquisición predial, en el que se encuentra la figura del
saneamiento automático. Expuso ante la Comisión Sexta el Representante ponente:
“Los problemas en términos generales que
se han identificados en el tema predial es en la dilación de los procesos
administrativos y judiciales en la expropiación, la imposibilidad de registros
de compra de predios por el Estado, inexistencia de estándares para los métodos
de avaluó y demoras por trámites complejos o accidentados, estos trámites de
acuerdo a la experiencia se han tomado hasta tres años para poder resolverlos
¿Con este proyecto que pretendemos? Que haya entrega anticipada de los predios,
que pueda llevarse a cabo avalúos por entidades privadas o el IGAC, que se
pueda sanear el inmueble de manera inmediata, esto no significa que si hay
afectaciones o compromisos con el predio no es que se le vaya a desconocer
aquellos que estén reclamando lo que les correspondan, quiero significar con
ello que la compra se le hará al titular del predio que aparezca en el registro
inmobiliario si ese bien o ese predio tiene afectaciones ya se determinara, o
la ley tiene, permite un procedimiento que permita garantizar el pago a esas
otras personas y queda saneado automáticamente”.[75] (Negrilla fuera del texto original).
El proyecto fue aprobado el 6 de noviembre de
2013 en la correspondiente Comisión y sobre él se realizaron dos ponencias con
propósitos distintos ante la Plenaria de la Cámara de Representantes. Por un
lado, según consta en la Gaceta del Congreso No. 910 del 13 de noviembre de
2013, uno de los ponentes presentó ponencia negativa con el propósito de que la
plenaria decidiera archivar el proyecto de ley 345 de 2013 cámara, 223 de 2013
Senado. Por otra parte, como aparece consignado en la Gaceta del Congreso No.
911 del 13 de noviembre de 2013, el Representante Coordinador de ponentes
presentó ante la plenaria proposición positiva para que el Proyecto fuese ley
de la República.
La propuesta negativa, realizaba las
siguientes disquisiciones sobre las medidas adoptadas por el Proyecto de Ley
encaminadas a la efectiva adquisición de inmuebles con el fin de adelantar
proyectos de infraestructura, enfocándose en la figura del saneamiento
automático:
“Respecto al articulado, el proyecto
contiene reglas especiales de expropiación frente a procesos de construcción de
infraestructura que hacen que la tensión ya fuerte existente entre el derecho a
la propiedad y la utilidad pública se desplace de manera inconstitucional en
favor de este último, empezando a configurarse un acto confiscatorio,
expresamente prohibido en el artículo 34 de la Constitución. (…)
El
proyecto encarna una nueva funcionalidad a los fines ocultos o no declarados
por el gobierno de la restitución de tierras ligada a la titularización de la
propiedad: En primer lugar, ya hemos denunciado desde el Congreso cómo desde el
gobierno se plantea que la ley de restitución de tierras a las víctimas no se
puede oponer a los proyectos agroindustriales que estén amparados bajo el ¿ropaje¿
-para nosotros insostenible en el contexto de violencia generalizada y pública
en el campo- de la buena fe exenta de culpa; ahora, so pretexto de favorecer a
los inversionistas en proyectos de infraestructura, nuevamente se concibe la
restitución de tierras como un obstáculo a tales proyectos, que debe ser
removido pues desde la óptica gubernamental, la tierra, en este caso la que ¿obstaculiza¿
los proyectos infraestructura, debe jugar en favor de los inversionistas so
pretexto de adecuar al país para el desarrollo y los acuerdos de libre
comercio. En suma, el derecho a la restitución material de las tierras a los
campesinos, considera este gobierno, que siempre debe ceder tanto ante los
intereses ligados a la inversión agroindustrial como ante los intereses
asociados a inversión en infraestructura, pues el gobierno en ambos casos
plantea como forma predilecta de solucionar la aparente contradicción por la
vía de la compensación económica, desconociendo que el acceso progresivo a la
propiedad de la tierra tiene como componente insoslayable , el acceso material
a ella.
El artículo 22, por ejemplo, referido
al llamado Saneamiento automático,
que se traduce en el establecimiento de ¿un efecto legal que opera por el
ministerio de la ley exclusivamente a favor del Estado, cuando este adelanta
procesos de adquisición de bienes inmuebles, por los motivos de utilidad
pública consagrados en la ley para proyectos de infraestructura de transporte. En
virtud de tal efecto legal, el Estado adquiere el pleno dominio de la propiedad
del inmueble quedando resueltas a su favor todas las discusiones relativas a la
propiedad¿ puede jugar un papel pernicioso en favor de muchos empresarios
que hoy tienen encartados sus títulos de propiedad al haber incurrido a
sabiendas en compras ilegales de tierras y, sin embargo, los hace merecedores
de indemnizaciones, cuando el proyecto de infraestructura tenga influencia
sobre la propiedad así adquirida”.[76] (Negrilla fuera del texto original salvo en la parte subrayada).
A la luz de su intervención en la plenaria,
el ponente que presentó proposición negativa considera que una consecuencia de
la aplicación de la figura del saneamiento automático, es que aquella persona
que tenga problemas con la titulación de un determinado inmueble, se haga
acreedor de una indemnización que no le corresponde haciendo a ese bien parte
de un proyecto de infraestructura.
En cuanto a la propuesta positiva consignada
en la Gaceta del Congreso No. 911 de 2013, se mantuvo el mismo contenido
material del antes artículo 22 sobre saneamiento por motivos de utilidad
pública, pero se modificó el número del artículo pasando a ser el veintiuno
(21).
Continuando con su trámite legislativo, el Proyecto de Ley 345
Cámara, 223 Senado, fue discutido en plenaria de la Cámara de Representantes,
en donde se desarrolló un breve debate entre uno de los Representantes y el
Coordinador de Ponentes con respecto al saneamiento automático. Según consta en
el Acta de Plenaria No. 250 del 19 de noviembre de 2013 que corresponde a la
sesión ordinaria del mismo día, publicada en la Gaceta del Congreso No. 54 del
20 de febrero de 2014, el ponente respondió a un planteamiento realizado por un
colega, resaltando que el predio que sea de utilidad pública o interés social
por ser necesario para la realización de un proyecto de infraestructura, será
comprado o adquirido a la persona o personas que aparezcan registradas como
titulares del predio en el Folio de la Matrícula Inmobiliaria:
“Palabras
del honorable Representante Germán Varón Cotrino:
(…)
Segundo. En los temas en
los cuales la ley trata sobre la adquisición de predios para permitir el
desarrollo de las concesiones, tema que comparto integralmente, no se habla
nada de las posesiones, y es peligrosísimo porque entonces estamos resolviendo
el tema de quienes son propietarios pero no de quienes son poseedores, y
ese régimen tiene que ver con el Código de Policía, y termina entonces quien
está en una circunstancia ilegal teniendo mayor posibilidad de entrabar esos
procesos, que quienes son propietarios.
(…)
Palabras del
honorable Representante Diego Patiño Amariles:
(…)
El proyecto prevé darle
agilidad al trámite de la compra de predios doctor Varón. Este proyecto no
pretende solucionar el problema de tierras en Colombia, por lo tanto allí se
ha establecido que solamente se le comprará o se adquirirá al titular del
predio que aparezca en el Folio de la Matrícula Inmobiliaria y habrá un
saneamiento automático, y de allí si alguien tiene que reclamar pues podrá
adelantar los trámites jurídicos que correspondan”. (Negrilla fuera del
texto original).
Finalmente, de acuerdo con lo establecido en las Gacetas del
Congreso número 935 y 936 del 19 de noviembre de 2013, Informe de Conciliación
al Proyecto de Ley 345 de 2013 Cámara. 223 de 2013 Senado, “Habiendo estudiado los textos aprobados por las
respectivas Plenarias de las Cámaras, hemos decidido acoger como texto
definitivo el aprobado el día miércoles 19 de noviembre en la Plenaria de la
Honorable Cámara de Representantes”.
Con lo cual el contenido material del artículo 21 del Proyecto de Ley siguió
siendo el mismo que se modificó para el Informe del Primer Debate en la Cámara
de Representantes, convirtiéndose así en el artículo 21 de la Ley 1682 de 2013,
demanda parcialmente.
8.
Contenido y alcance de la figura del
saneamiento por motivos de utilidad pública
La ley 1450 de 2011 –Por la cual se expide el
plan de desarrollo 2010 – 2014-, establece en su artículo 245 la figura del
saneamiento por motivos de utilidad pública en los siguientes términos: “La
adquisición de inmuebles por los motivos de utilidad pública e interés social
consagrados en las leyes, gozará del saneamiento automático en favor de la
entidad pública, respecto a su titulación y tradición, frente a aquellos
posibles vicios en los títulos que aparezcan durante el proceso de adquisición
o con posterioridad al mismo. Dichos vicios originan por ministerio de la ley
meras acciones indemnizatorias que podrán dirigirse contra cualquiera de los
titulares inscritos en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria diferentes
a la entidad pública adquirente”.
Con un contenido material muy similar y
exclusivamente con el fin de ser aplicable a aquellos inmuebles adquiridos para
proyectos de infraestructura de transporte[77],
el artículo 21 de la Ley 1682 de 2013 consigna la figura del saneamiento de la
siguiente forma: “La adquisición de inmuebles por los motivos de utilidad
pública e interés social consagrados en las leyes gozará en favor de la entidad
pública del saneamiento automático de cualquier vicio relativo a su titulación
y tradición, incluso los que surjan con posterioridad al proceso de
adquisición, sin perjuicio de las acciones indemnizatorias que por cualquier
causa puedan dirigirse contra los titulares inscritos en el respectivo folio de
matrícula inmobiliaria, diferentes a la entidad pública adquirente”. El referenciado
contenido, se reproduce de manera literal en el artículo 156 de la Ley 1753 de
2015, razón por la que la Corte decidió hacer integración de la Unidad
Normativa.
Si bien, éstas coinciden con ser las
disposiciones demandadas y la norma que adicionalmente integra la Unidad
Normativa, la Sala considera importante recordar que ellas no son las primeras
normas que reconocen la institución del saneamiento de bienes inmuebles, pues
esta medida había sido recogida en el artículo 45 de la Ley 9 de 1989
modificado por el artículo 36 de la Ley 3 de 1991 que preceptuaba el
saneamiento de la titulación de la vivienda de interés social.[78] Así mismo, y como fue
recordado en el análisis del trámite legislativo de la Ley 1682 de 2013, la
figura también fue consignada en la Ley 1561 de 2012, para la cual uno de sus
objetos consiste en “(…) sanear títulos que conlleven la llamada falsa
tradición, con el fin de garantizar seguridad jurídica en los derechos sobre
inmuebles, propiciar el desarrollo sostenible y prevenir el despojo o abandono
forzado de inmuebles”.[79]
Sin embargo, estima la Sala Plena oportuno
aclarar, que en ninguna de las disposiciones anteriores a la expedición de la
Ley 1682 de 2013 en las cuales se consignó la figura de saneamiento de
inmuebles, se planteó una disposición encaminada a evitar que las acciones
indemnizatorias fundamentadas en cualquier causa, pudiesen ser dirigidas contra
la entidad pública adquirente, siendo eso un elemento normativo novedoso,
propio de las normas demandadas en esta oportunidad.
Hecha la anterior salvedad, considera la
Corte igualmente importante resaltar que la figura del saneamiento por motivos
de utilidad pública, no se encuentra exclusivamente en el artículo 21 de la Ley
1682 de 2013, sino que es necesario entender que de ella hacen parte
materialmente un sistema conformado por varias disposiciones. En primer lugar,
para determinar el alcance de la mencionada figura, es necesario hacer
referencia al concepto de saneamiento automático incorporada al Título de
definiciones de la mencionada ley, según el cual:
“Saneamiento automático. Es un
efecto legal que opera por ministerio de la ley exclusivamente a favor del
Estado, cuando este adelanta procesos de adquisición de bienes inmuebles, por
los motivos de utilidad pública consagrados en la ley para proyectos de
infraestructura de transporte. En virtud de tal efecto legal, el Estado adquiere
el pleno dominio de la propiedad del inmueble quedando resueltas a su favor
todas las disputas o litigios relativos a la propiedad.
Lo anterior, sin perjuicio de los
conflictos que puedan existir entre terceros sobre el inmueble, los cuales se
resolverán a través de las diferentes formas de resolución de conflictos, sin
que puedan ser oponibles al Estado”.
Nuevamente como en el consideración hecha
párrafos atrás por la Corte, la definición es clara en establecer como la
finalidad del saneamiento automático es: que el Estado adquiera el pleno
dominio de la propiedad de un bien, sin que ésta pueda ser perturbada por
ninguna acción posterior, definición que no plantea como un elemento
teleológico o de cualquier otra naturaleza de la figura jurídica del
saneamiento, la imposibilidad de iniciar acciones indemnizatorias en contra de
la entidad pública adquirente.
Otro elemento normativo que considera esta
Corporación debe ser tenido en cuenta, como una herramienta hermenéutica que permite
a través de una interpretación sistemática dilucidar el contenido y alcance del
saneamiento de bienes inmuebles a favor del Estado, pero que bajo ninguna
circunstancia puede servir como una disposición que siendo de inferior rango a
la Ley permita enmendar elementos contrarios a la Norma de Normas que ésta
pueda tener, es el Decreto Reglamentario de la Ley. Lo anterior, fundamentado
en que es la misma Ley 1682 de 2013, la que dispone en su inciso 2º de su
artículo 21 que el Gobierno Nacional debía reglamentar la aplicación del
saneamiento a inmuebles adquiridos para proyectos de infraestructura en
transporte, en un plazo no mayor a ciento veinte (120) días calendario, con lo
cual, es el legislador quien en uso de su facultad configurativa, remitió la
función al Gobierno para determinar el detalle operacional de la mencionada
medida.
Dando cumplimiento a lo dispuesto en la Ley
1682 de 2013, el Presidente de la República expidió el Decreto 737 del 10 de
abril de 2014 -Por el cual se reglamenta el saneamiento automático por motivos
de utilidad pública e interés social de que trata el artículo 21 de la ley 1682
del 22 de noviembre de 2013-. Así, en su artículo 3º el mencionado Decreto
amplía el concepto de saneamiento automático después de reiterar lo dispuesto
en el inciso 1º del artículo 21 de la Ley 1682 de 2013:
“(…) En tal sentido, de conformidad con
los artículos 21 y 22 de la Ley 1682 de 2013, el saneamiento automático podrá
invocarse cuando la entidad pública adquirente, durante el proceso de
adquisición predial o al término del mismo, no haya podido consolidar el
derecho real de dominio a su favor por existir circunstancias que le hayan
impedido hacerlo, como por ejemplo, la transferencia imperfecta del dominio
por el vendedor, la existencia de limitaciones, gravámenes, afectaciones o
medidas cautelares que impidan el uso, goce y disposición plena del predio para
los proyectos de infraestructura de transporte.
Sin perjuicio de la historia jurídica del
bien, el saneamiento automático constituye un rompimiento del tracto
sucesivo cuando se adquiera la totalidad o parte del predio”. (Negrilla fuera del texto original).
A luz de la citada norma, se reitera que la
finalidad del saneamiento de los vicios en la titulación o tradición del
inmueble adquirido por motivo de utilidad pública, que se deriva de su
necesidad para desarrollar un proyecto de infraestructura de transporte, es
generar una transferencia plena del derecho de domino a favor del Estado, para
evitar que algo perturbe su ejercicio, poniendo en riesgo el proyecto y en ese
sentido la utilidad pública del mismo.
Por su parte, el artículo 4º del Decreto 737
de 2014, establece los requisitos que debe cumplir la entidad pública que
pretenda llevar a cabo el saneamiento automático, con el fin de garantizar el
derecho a la oponibilidad por parte de terceros. Para tal fin, la entidad
deberá: (i) oficiar a la Oficina de Registro Público competente para que
inscriba en la columna 09 OTROS del folio de matrícula inmobiliaria del predio,
la intención del Estado de adelantar en relación con éste, dicho saneamiento,
(ii) comunicar de manera directa a quienes posean derechos reales o personales
inscritos en el folio de matrícula inmobiliaria, y (iii) la publicación del
oficio en un medio de comunicación de amplia difusión en el lugar de ubicación
del inmueble. En todo caso, aclara el Decreto en el inciso final del
referenciado artículo, que: “Sin perjuicio del saneamiento automático
ordenado por ministerio de la ley, las personas que consideren tener un derecho
sobre el inmueble podrán solicitar administrativa o judicialmente su
reconocimiento pecuniario”.
De acuerdo con la última parte citada del
artículo 4º del Decreto 737 de 2014, pareciera presentarse una contradicción
con lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 1682 de 2013, reglamentado por el
primero, que claramente establece “(…) que las acciones indemnizatorias que
por cualquier causa puedan ser dirigidas contra los titulares inscritos en el
respectivo folio de matrícula inmobiliaria”, no podrán serlo contra “la
entidad pública adquirente”.
Otra posible forma de interpretar lo
dispuesto en el Decreto Reglamentario a la luz de lo establecido en la Ley 1682
de 2013, sin que la existencia de las dos normas lleve a una contracción, es
que la afirmación “las personas que consideren tener un derecho sobre el
inmueble podrán solicitar administrativa o judicialmente su reconocimiento
pecuniario”, debe ser hermenéuticamente complementada por la preposición: contra
los particulares inscritos como titulares en la matricula inmobiliaria, pero
nunca contra la entidad adquirente. Bajo esa interpretación, se mantendría
la imposibilidad de presentar acciones indemnizatorias en contra del Estado,
cuando éste adquiere un bien por motivos de utilidad pública, como se deduce de
la expresión normativa  acusada de inconstitucional en esta oportunidad.
En conclusión, de acuerdo con lo dispuesto en
el artículo 21 de la Ley 1682 de 2013, en concordancia con otras disposiciones
que permiten determinar su alcance, es que esta norma contiene dos elementos
teleológicos: (i) que una consecuencia del saneamiento automático, es que no se
podrán tomar medidas en contra de la titularidad que sobre el derecho de
dominio del inmueble adquirido, ahora reposa en cabeza de la entidad estatal,
teniendo como fundamento las razones de utilidad pública o interés social
dispuestas en la Ley; y (ii) que otra consecuencia, es que no se podrán
presentar acciones indemnizatorias en contra de la entidad estatal adquirente
del inmueble, pues éstas sólo procederán en contra de los demás titulares
inscritos en el folio de matrícula inmobiliaria.
Es precisamente en el marco de ese segundo
elemento normativo del artículo 21 de la Ley 1682 de 2013, que la Corte entrará
a evaluar a la luz de los cargos planteados por el demandante, que el limite a
la posibilidad de presentar acciones indemnizatorias derivado de la expresión “diferentes
a la entidad pública adquirente” contenida en la mencionada disposición,
resulta contraria a la Constitución o no.
9.
Análisis de los cargos en concreto
A la luz de los argumentos planteados en la
demanda de inconstitucionalidad, corresponderá a la
Corte establecer si la expresión “(…) diferentes a la entidad pública
adquirente”, contenida en los artículos 21 de la Ley 1682 de 2013; 245 de
la Ley 1450 de 2011 y 156 de la Ley 1753 de 2015, vulnera los parámetros
constitucionales de control desarrollados en los artículos 58, 90 y 229 de la
Carta Política.
Lo anterior, en virtud que el segmento normativo demandado establece
a favor del Estado el saneamiento automático de cualquier vicio relativo a la
titulación y tradición de inmuebles adquiridos por motivos de utilidad pública
o interés social, prohibiendo la posibilidad de que acciones indemnizatorias se
dirijan contra la entidad adquirente, sin perjuicio de que sí las puedan
interponer por cualquier causa en contra de otros  titulares inscritos en el
folio de matrícula.
9.1.
Primer cargo – la expresión “(…)
diferentes a la entidad pública adquirente”, contenida en los artículos 21
de la Ley 1682 de 2013, 245 de la Ley 1450 de 2011 y 156 de la Ley 1753 de 2015,
contradice la Cláusula General de Responsabilidad consignada en el artículo 90
de la Constitución
El artículo 90 de la Carta Política establece que: “El Estado
responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables,
causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”. Ese
precepto constitucional advierte que cada vez que una persona sufra un daño
antijurídico que no esté en deber de soportar, éste debe ser reparado. La norma
citada no establece excepción alguna que permita concluir que pueden existir
casos en los que se excluya la responsabilidad del Estado, máxime cuando esa
figura encuentra sustento en la dignidad humana de la persona.
Como fue resaltado en el acápite pertinente de esta providencia (ver
sección 4 de las consideraciones), el Estado de Derecho encuentra
fundamento en el Principio de Legalidad y en la Responsabilidad patrimonial del
Estado. La garantía de los derechos y las libertades de los ciudadanos, no se
logra exclusivamente con la sujeción de las autoridades públicas a la ley en
todas sus actuaciones, sino también de manera esencial, con la obligación del
Estado de reparar integralmente lo daños antijurídicos o lesiones que cause en
el ejercicio de sus poderes de intervención.[80]
Las normas atacadas en esta oportunidad preceptúan que el ciudadano
que se ve afectado por la adquisición de un inmueble por parte de la
administración, no podría iniciar una acción indemnizatoria contra la respectiva
entidad pública, prohibición que le impide al interesado atribuirle
responsabilidad al Estado en aquellos eventos en que haya causado un daño
antijurídico.
La descrita imposibilidad de asignar la responsabilidad a una
entidad estatal desconoce el artículo 90 de la Constitución, en la medida en
que elimina la opción de que un ciudadano afectado por las razones bajo estudio
identifique una entidad pública como causante del daño. Ese escenario afecta el
orden justo.
Adicionalmente, las normas atacadas evitan que en el escenario en
que una persona resulte perjudicada por la ocurrencia de un daño antijurídico
producto de la adquisición de un inmueble, el afectado obtenga una justa indemnización,
proposición que desatiende el mencionado imperativo que señala que el Estado
debe responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean
imputables. El artículo 90 de la Carta Política estableció que la compensación
es una forma de garantizar la protección de los derechos que fueron
quebrantados por parte de la administración, salvaguarda que las disposiciones
censurada suprimen al excluir las acciones indemnizatorias contra la entidad
pública adquirente.
La expresión impugnada, en tanto excluye de responsabilidad a
entidades del Estado que adquieran bienes inmuebles por motivos de utilidad
pública e interés social, es a todas luces una prescripción exceptiva de
carácter inconstitucional, porque desconoce la cláusula general de
responsabilidad del Estado, bajo la cual “todos los daños antijurídicos
causados por las actuaciones y abstenciones de los entes públicos”[81] tienen
que ser reparadas.
A la luz de lo anterior, no puede entenderse tampoco que la
responsabilidad del Estado con ocasión del saneamiento de los vicios sea  automática.
Queda a cargo del juez la valoración de los hechos frente a las pruebas para
establecer, en las circunstancias que generan el saneamiento de los derechos de
propiedad, la responsabilidad de la entidad o la de cualquiera de los miembros
de la cadena de tradición del inmueble.
Habiendo realizado esa salvedad, concluye la Corte que la norma
demandada, al eliminar la posibilidad de formular acciones indemnizatorias en
los términos descritos, contradice el artículo 90 de la Constitución, porque
suprime la posibilidad de atribuir responsabilidad a una autoridad pública
adquiriente que pudo haber causado un daño antijurídico, así como la opción de
obtener una indemnización por la lesión sufrida.
9.2.
Segundo Cargo - la expresión “(…)
diferentes a la entidad pública adquirente”, contenida en los artículos 21
de la Ley 1682 de 2013, 245 de la Ley 1450 de 2011 y 156 de la Ley 1753 de 2015,
vulnera el artículo 58 de la Constitución.
El inciso 4º del artículo 58 de la Carta Política establece que: “[p]or
motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador,
podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa.
Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los
casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía
administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa - administrativa, incluso
respecto del precio”.
El accionante considera que el saneamiento automático a favor de
entidades públicas, de cualquier vicio relativo
a la titulación y tradición de bienes inmuebles adquiridos por motivos de
utilidad general e interés social, puede transgredir los derechos reales
que tengan terceras personas sobre dichos bienes sin reconocerles ninguna
compensación; desconociendo con ello la obligación de indemnización previa
dispuesta en la citada norma superior.
Frente a este segundo cargo, la Corte considera que las normas
demandadas vulneran el artículo 58 de la Constitución, al establecer la
imposibilidad de acceder a la administración de justicia para obtener una
indemnización por parte de la entidad pública en cuyo favor se reconoce el
saneamiento automático de cualquier vicio relativo a la titulación y tradición
de inmuebles adquiridos por ella. Lo anterior, en razón de que esa proposición
jurídica elimina excepcionalmente y sin justificación constitucional, la
garantía integral del patrimonio de los ciudadanos que supone el ejercicio de
las acciones indemnizatorias. Bajo este régimen, el afectado no podría promover
los respectivos medios de control para obtener una compensación por la
afectación patrimonial que pueda acarrearle esta previsión jurídica. Inclusive,
su derecho de propiedad podría verse afectado sin que exista la reparación como
opción de restablecimiento por parte de la administración pública.
El saneamiento de los elementos necesarios para trasladar el derecho
de dominio de un predio, significa según las normas impugnadas, que el Estado tendría
la opción de privar a alguien de su derecho sobre un inmueble sin consecuencia
de responsabilidad ni reparación alguna. Dicho contenido normativo desconoce de
manera directa el artículo 58 superior, puesto que éste prescribe la
indemnización y acciones pertinentes necesarias para verificar la vulneración
del derecho constitucional reclamado.
Por lo anterior, la Corte Constitucional considera que la expresión “(…)
diferentes a la entidad pública adquirente”, contenida en los artículos 21
de la Ley 1682 de 2013 y 245 de la Ley 1450 de 2011, vulnera el artículo 58 de
la Constitución.
9.3.
Tercer Cargo - la expresión “(…)
diferentes a la entidad pública adquirente”, contenida en los artículos 21
de la Ley 1682 de 2013, 245 de la Ley 1450 de 2011 y en 156 de la Ley 1753 de
2015, vulnera el artículo 229 de la Constitución
La Constitución Política de Colombia de 1991, dispone en su artículo
229 que: “[s]e garantiza el derecho de toda persona para acceder a la
administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la
representación de abogado”.
La demanda plantea la contradicción, por parte de las normas
impugnadas, del derecho de acceso a la administración de justicia contenido en
el artículo 229 de la Carta Política, toda vez que una  prohibición que impida
que las acciones indemnizatorias se dirijan contra la entidad adquiriente
contradice dicho parámetro de control constitucional, pues ni siquiera permite
entrar a resolver si efectivamente el Estado es responsable o no de un daño
antijurídico, ya que de plano cierra cualquier posibilidad de reclamación.
Para la Corte, privar a una persona de las
acciones indemnizatorias vulnera de manera directa el derecho de acceso a la
administración de justicia, toda vez que el afectado no podría acudir a la
jurisdicción para discutir los hechos que hayan originado el desconocimiento de
sus derechos ni los actos administrativos que lo hayan consolidado.
A pesar de la eventual existencia de un daño
antijurídico, la persona afectada no podría acudir a la jurisdicción para
obtener su reparación, en razón a que la misma ley impone una barrera
infranqueable para ello. El derecho de acceso a la administración de justicia
no admite una excepción que signifique la prohibición de llevar al conocimiento
de los jueces una pretensión en derecho. Es más, el propio artículo 229 nunca reguló
excepción alguna, porque resulta contrario al Estado Social de Derecho la existencia
de actos que carezcan de control.
Nótese que las normas demandadas privan
injustamente al ciudadano de la posibilidad de acudir ante los jueces, opción
que operaría con los medios de control de reparación directa así como de
nulidad y restablecimiento del derecho. Las dos herramientas procesales poseen
elementos indemnizatorios que se excluyen en las normas bajo estudio como posibilidad
para demandar a las entidades públicas por la adquisición de bienes inmuebles. Por
un lado, la reparación directa tiene la finalidad de compensar el daño
antijurídico que sufre el ciudadano por una acción u omisión del  Estado, y por
otro, la nulidad y restablecimiento del derecho pretende eliminar del ordenamiento
una decisión arbitraria de la administración y resarcir el derecho que se ve
afectado con un acto administrativo[82].
Así las cosas, las normas
censuradas impiden que los afectados con la aplicación del saneamiento automático
a las adquisiciones de predios por parte de entidades públicas, puedan demandar
la indemnización de perjuicios que se pudiesen llegar a producir, escenario que
transgrede el derecho al acceso a la administración de justicia.
En el mismo sentido la
Corte Considera oportuno resaltar que todos los sujetos que integran la cadena
de tradición del bien inmueble expropiado, incluyendo la entidad pública, podrían
demandar o ser demandados, por quien o quienes consideren que se les han
vulnerado sus derechos, a efectos de obtener las reparaciones a que haya lugar,
con ocasión del saneamiento automático previsto en las normas bajo estudio de
la Corte.
9.4.
Síntesis de la decisión de la Sala Plena
Las normas demandadas plantean la aplicación
del saneamiento automático de los bienes inmuebles adquiridos por motivos de
utilidad pública e interés social, por parte de entidades del Estado. Bajo
dicha figura, los vicios relacionados con su titulación y tradición incluso los
que surjan con posterioridad a la adquisición de los inmuebles serán saneados, “sin
perjuicio de las acciones indemnizatorias que por cualquier causa puedan
dirigirse contra los titulares inscritos en el respectivo folio de matrícula
inmobiliaria, diferentes a la entidad pública adquirente”, según lo dispone
la parte final del artículo 21 de la Ley 1682 de 2013, consignado formalmente
diferente aunque con el mismo sentido material por el artículo 245 de la Ley
1450 de 2011, también impugnado alegando unidad de materia, y el artículo 156
de la Ley 1573 de 2014 integrado a la Unidad Normativa por la Sala Plena.
El accionante, alegaba que las normas
impugnadas vulneraban la cláusula general de responsabilidad patrimonial del
Estado contenida en el artículo 90 Superior, el derecho a la propiedad
consignado en el artículo 58 de la Carta y el artículo 229 de la Constitución
que establece el derecho de acceso a la administración de justicia, toda vez que
–de acuerdo con él- instituyen una limitación arbitraria a la acción
indemnizatoria, favoreciendo a entidades del Estado que pudieren llegar a ser
responsables de cometer un error en el proceso de adquisición de inmuebles por
razones de utilidad pública o interés social, que tenga la entidad suficiente
para viciar la titulación o tradición del bien adquirido en perjuicio de
terceros, quienes de acuerdo con las disposiciones cuestionadas, se encontrarían
imposibilitados de actuar en contra de la entidad pública adquirente.
Correspondió a la Corte establecer si la expresión “(…)
diferentes a la entidad pública adquirente”, contenida en el artículo 21 de
la Ley 1682 de 2013, en el 245 de la Ley 1450 de 2011 y en el artículo 156 de
la Ley 1753 de 2015, vulnera los parámetros constitucionales de control
desarrollados en los artículos 90, 58 y 229 de la Carta Política.
Lo anterior, en virtud que la disposición demandada establece a
favor del Estado el saneamiento automático de cualquier vicio relativo a la
titulación y tradición de inmuebles adquiridos por motivos de utilidad pública
o interés social, prohibiendo la posibilidad de que acciones indemnizatorias se
dirijan contra la entidad adquirente, sin perjuicio de que sí las puedan
interponer por cualquier causa en contra de otros  titulares inscritos en el
folio de matrícula.
Después de estudiar los cargos formulados en la demanda de
constitucionalidad por violación de la cláusula general de responsabilidad,
del  derecho a la propiedad y del acceso a la administración de justicia, la
Corte Constitucional declara la inexequibilidad de la expresión acusada: “diferentes
a la entidad pública adquirente”, contenida en los artículos 21 de la Ley
1682 de 2013, 245 de la Ley 1450 de 2011 y 156 de la Ley 1753 de 2015, como
quiera que impide que el afectado de una adquisición de bienes inmuebles por
parte de entidades públicas, demande ante la jurisdicción el resarcimiento de
perjuicios que por cualquier causa surja contra éstas como titulares inscritos
en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria.
Esa decisión se funda en la vulneración de la cláusula general de
responsabilidad del Estado, ya que las normas demandadas, al eliminar la
posibilidad de formular acciones indemnizatorias, transgrede lo establecido en
el artículo 90 de la Constitución, porque suprime la posibilidad de atribuir
responsabilidad a una autoridad pública adquiriente, en el evento en que se
demuestre que ésta haya causado un daño antijurídico, así como la correlativa posibilidad
de obtener una indemnización por la lesión sufrida.
Igualmente, la inexequibilidad de la disposición cuestionada también
encuentra sustento en la vulneración del derecho a la propiedad consignado en
el artículo 58 Superior, en virtud de que la expresión alegada como
inconstitucional elimina la garantía integral del patrimonio de los ciudadanos
que supone las acciones indemnizatorias, lo que implica que el afectado no
podría promover los respectivos medios de control para obtener una compensación
por la afectación patrimonial que pueda acarrearle la adquisición del inmueble
alegado de su propiedad.
Finalmente, la consecuencia jurídica de excluir la preposición “diferentes
a la entidad pública adquirente” del contenido normativo de las tres
disposiciones estudiadas que regulan el saneamiento automático de bienes
adquiridos por motivos de utilidad pública o interés social, encuentra
fundamento en la vulneración al acceso a la administración de justicia
(artículo 229 C.N.). Esta transgresión se desprende del hecho de que a pesar de la eventual existencia de un daño antijurídico, la persona
no podría acudir a la jurisdicción para obtener su reparación, en razón a que
la misma ley impone una barrera infranqueable para ello. Lo anterior en
desconocimiento de que el mencionado derecho no admite una excepción que
signifique la prohibición de llevar al conocimiento de los jueces una
pretensión en derecho.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE la expresión “diferentes
a la entidad pública adquirente”, contenida en los artículos 21 de la Ley
1682 de 2013, 245 de la Ley 1450 de 2011 y 156 de la Ley 1753 de 2015.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, e
insértese en la Gaceta de la Corte  Constitucional, y archívese el
expediente.
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
(e)
Con
aclaración de voto
MYRIAM
ÁVILA ROLDÁN
Magistrada
(E)
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente
con excusa
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-410/15
Referencia: Expediente
D-10494
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 21 (parcial) de la Ley 1682 de
2013 “Por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos
de infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias” y
el artículo 245 (parcial) de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo,
2010-2014.”.
Demandante: Abraham Antonio
Haydar Berrocal.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Suscribo esta decisión, pero aclaro el voto para precisar dos
puntos sobre su alcance.
En primer lugar, debe quedar claro que en esta sentencia la Corte
no se pronunció sobre la constitucionalidad del saneamiento automático de los
vicios, considerado en sí mismo. El objeto del juicio se contrajo a decidir
sobre la exequibilidad de la restricción para el ejercicio de la acción
indemnizatoria contra la entidad adquirente del bien. Esto se infiere no solo a
partir del segmento normativo cuestionado, que fue únicamente el referido a la
imposibilidad de demandar mediante acciones de esta naturaleza a la entidad que
adquiera el bien, sino además del problema jurídico y del desarrollo de la
decisión, en los cuales se advirtió que la cuestión residía en definir si
resultaba constitucional el saneamiento, no en sí mismo sino, en un contexto en
el cual se está “prohibiendo la posibilidad de
que acciones indemnizatorias se dirijan contra la entidad adquirente, sin
perjuicio de que sí las puedan interponer por cualquier causa en contra de
otros titulares inscritos en el folio de matrícula”.
En segundo lugar, es preciso señalar que el presente fallo solo
implica una reafirmación de la procedencia de la acción indemnizatoria contra
el Estado. Cuando esta sentencia dice entonces que la acción indemnizatoria sí
procede contra entidades estatales adquirentes de bienes inmuebles por utilidad
pública, no puede leerse como la negación de la procedencia de otras acciones
de reparación contra esos mismos entes que, sin estar expresamente mencionados
en las normas bajo control, están previstas en el orden constitucional para
todo daño antijurídico imputable al Estado. Esta decisión debe interpretarse
por tanto en el contexto de una Constitución que reconoce, sin otras
excepciones que las que provengan directamente de la propia Carta, que el
Estado “responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean
imputables, causados por la acción o por la acción de las autoridades públicas”
(CP art 90).
Fecha ut supra,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
[1]
Folio No. 31.
[2]
Folios No. 7 y 8.
[3]
Folio No. 8.
[4]
Folio No. 34.
[5]
Ibídem.
[6]
Folio No. 75
[7]
Folio No. 81
[8]
Folio No. 97
[9]
Folio No. 100
[10]
Folio No. 114
[11]
Folio No. 127
[12]
Folio No. 157
[13]
Cfr. Corte Constitucional, Auto del 29 de julio de 1997, expediente D-1718.
[14]
Ver, entre otras, las sentencias sentencia C-1052 de 2001 y C-1256 de 2001.
[15] Sentencia C-761 de 2009.
[16]
Sentencias C-560 de 1997, C-381 de
2005, C-1032 de 2006, C-544 de 2007, C-409 de
2009, y C-055 de 2010.
[17]
Sentencias C-539 de 1999,  C-055 de 2010, C-553 de 2010, C-879 de 2011,
C-889 de 2012, C-1017 de 2012 y C-814 de 2014.
[18]
Sobre el carácter excepcional de la conformación de la unidad normativa: Ver, Sentencia
C-595 de 2010. En ese caso, se demandó la inconstitucionalidad del parágrafo
del Artículo 1 de la Ley 1393 de 2009, que establece una presunción de culpa o
dolo en material ambiental por las infracciones a la legislación en esta
material. Pese a que varios de los intervinientes solicitaron la integración
normativa con disposiciones legales con un contenido similar, con fundamento en
el carácter excepcional de la figura, la Corte negó la petición, argumentando
que la norma cuestionada constituía un enunciado completo e independiente cuyo
contenido podía determinarse por sí solo, que aunque algunas de sus expresiones
se encontraban reproducidas en otros preceptos no demandados, se referían a
hipótesis fácticas distintas, y que la mera similitud no hacía imperiosa la
integración. Concluyó la Corte en esa oportunidad que: “no procede la
integración de la unidad normativa y, por lo tanto, el examen de
constitucionalidad habrá de recaer exclusivamente sobre el contenido normativo
demandado y bajo el cargo formulado”.
[19] Ver Sentencias C-832 de 2001, C-644 de 2011 y C-957 de 2014.
[20] Ibídem.
[21] Gaceta Judicial, Tomo XIV, N° 685, pág.56. Referenciada en la
Sentencia C-644 de 2011.
[22] Sentencias C-428 de 2002 y C-619 de 2002.
[23] Ver, Sentencia C-619 de 2002.
[24] Sentencia C-778 de 2003, reiterada en la Sentencia C-957 de 2014.
[25] Sentencia C-619 de 2002
[26] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección
Tercera Sub Sección A, Consejera Ponente: Olga Melida Valle de la Hoz, 28 de
enero de 2015, Radicación número: 41001-23-31-000-1994-07881-01 (30623).
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera Sub
Sección A. Consejera Ponente (E): Gladys Agudelo Ordoñez, 21 de febrero de
2011.Radicación número: 73001-23-31-000-1998-00842-01(16484)
[27] Sentencias C-892 de 2001 y C-957 de 2014.
[28] Sentencia C-333 de 1996.
[29] Ver, Sentencia C-484 de 2002: “Es claro, entonces, que el
sujeto de la imputación de responsabilidad es el Estado, vale decir que no hay
responsabilidad subjetiva del servidor público de manera directa con la víctima
de su acción u omisión, sino una responsabilidad de carácter institucional que
abarca no sólo el ejercicio de la función administrativa, sino todas las
actuaciones de todas la autoridades públicas sin importar la rama del poder
público a que pertenezcan, lo mismo que cuando se trate de otros órganos
autónomos e independientes creados por la Constitución o la ley para el
cumplimiento de las demás funciones del Estado”.
[30] Sentencia C-333 de 1996.
[31] Ibídem.
[32] Sentencia C-957 de 2014.
[33] Sentencias C-965 de 2003, C-892 de 2001 y C-333 de 1996.
[34] Consejo de Estado. Sentencia del 13 de julio de 1993.  Citada por
la sentencia C- 043 de 2004. Cita de la Sentencia C-957 de 2014.
[35]
Constitución Política de Colombia de 1991, artículo 2.
[36] Sentencia T-454 de 2012. Véase también sentencias
C-227 de 2011, C-147 de 1997, C-589 de 1995,  C-006 de 1993, C-428 de 1994,
C-216 de 1993.
[37] Sentencia C- 133 de 2009.
[38]
Código Civil, artículo 669.
[39]
Sentencia C-189 de 2006.
[40]
Ibídem.
[41]
Sentencia C-133 de 2009, haciendo referencia a lo dispuesto
en el artículo 673 del Código Civil.
[42]
Sentencias T-427 de 1998, C-189 de 2006 y C-133 de 2009, entre
otras.
[43] Cfr.
Caso Palamara Iribarne, supra nota
48, párr.102; Caso Comunidad Indígena Yakye Axa, supra nota 12,
párr. 137; Caso de la Comunidad Moiwana, supra nota 99, párr.
129, y Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni Vs. Nicaragua. Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de 2001. Serie C No. 79,
párr. 144.
[44] Cfr. Caso Palamara Iribarne, supra nota
48, párr. 108; Caso Comunidad Indígena Yakye Axa, supra nota
12, párrs. 145 y 148, y Caso Ivcher Bronstein Vs. Perú. Fondo, Reparaciones
y Costas. Sentencia de 6 de febrero de 2001. Serie C No. 74, párr. 128.
[45] Corte
Interamericana de Derechos Humanos. Caso Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez. Vs.
Ecuador. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia
de 21 de noviembre de 2007. Serie C No. 170. Párr. 174.
[46]
Sentencia C-133 de 2009.
[47]
Sentencia C-864 de 2004.
[48] Sentencia C-426 de 2002. Ver. Sentencia
C-1194 de 2005, Sentencia C-1083 de 2005 en C-437 de 2013. Ver también
Sentencia C-037 de 1996.
[49] Sentencia C-426 de 2006, y ver Sentencias de la Corte Constitucional Sentencia
C-437 de 2013, T-1177 de 2005, C-662 de 2004, T-240 de 2002,  T-597 de 1992; SU-067 de 1993;
T-451 de 1993; T-268 de 1996; T-275 de
1994;  T-416 de 1994; T-502 de
1997; C-652 de 1997; C-742 de 1999.
[50] Sentencia C-543 de 2011, C-437 de 2011,
T-577 de 1998.  En el mismo sentido las sentencias T-190 de 1995, T-546 de
1995, T-450 de 1998, C-181 de 2002, T-366 de 2005 y T-753 de 2005.
[51] Sentencias T-416 de 1998, y C-383 de
2000 Ver las Sentencias C-053 de 1993, C-259 de 1995, y C- 540 de 1997.
[52] Ver Sentencias T-416 de 1998, y C-383 de
2000
[53]  Ver las Sentencias C-053 de 1993,
C-259 de 1995, y C- 540 de 1997.
[54] Sentencia C-788 de 2002
[55] Ver Corte IDH. Caso Durand y Ugarte Vs.
Perú. Reparaciones y Costas. Sentencia de 3 de diciembre de 2001. Serie C No.
89, Corte IDH. Caso de la Masacre de Pueblo Bello Vs. Colombia. Sentencia de 31
de enero de 2006. Serie C No. 140, Corte IDH. Caso Defensor de Derechos Humanos
y otros Vs. Guatemala. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 28 de agosto de 2014. Serie C No. 283.
[56] Cançado, Antonio A. The Access of
Individuals to International Justice. Oxford University Press. p. 64.
[57] Corte IDH. Caso de la Masacre de Pueblo
Bello Vs. Colombia. Sentencia de 31 de enero de 2006. Serie C No. 140. Parr.169
[58] Corte IDH. Caso de la Masacre de La
Rochela Vs. Colombia. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 11 de mayo de
2007. Serie C No. 163. Párr. 145-147.
[59] Corte IDH. Caso Escué Zapata Vs.
Colombia. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 4 de julio de 2007. Serie
C No. 165. Párr. 98- 111
[60] Corte IDH. Caso Valle Jaramillo y otros
Vs. Colombia. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 27 de noviembre de
2008. Serie C No. 192. Párr. 135-170.
[61] Corte IDH. Caso Manuel Cepeda Vargas Vs.
Colombia. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de
26 de mayo de 2010. Serie C No. 213. Párr. 127-167
[62] Corte IDH. Caso Vélez Restrepo y
Familiares Vs. Colombia. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 3 de septiembre de 2012 Serie C No. 248. Párr. 233-252
[63] Corte I.D.H., Caso
Velásquez Rodríguez. Sentencia de 29 de julio de 1988. Serie C
No. 4.Párr. 64-66. Corte I.D.H., Caso
de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni. Sentencia de 31 de agosto de 2001.
Serie C No. 79, párrafo 111; Caso
Cantos. Sentencia de 28 de
noviembre de 2002. Serie C No. 97, párrafo 52; Caso Juan Humberto Sánchez. Sentencia de 7 de junio de 2003. Serie
C No. 99, párrafo 121; Caso
Maritza Urrutia. Sentencia de
27 de noviembre de 2003. Serie C No. 103, párrafo 117,
[64] Sentencias C- 1191 de 2001, C-741 de 2003, C-070 de 2009 , C-011
de 2013
[65] TEDH. Handyside v United Kingdom, no. 5493/72, §48. Véase también caso Dudgeon v
United Kingdom, no. 7525/76, ECHR 1981 A45, Lautsi v Italy, no. 30814/06, ECHR 2011., Hardy & Maile v United Kingdom, no. 31965/07, ECHR
2012.
C.S. Feingold, "The Doctrine of Margin of
Appreciation and the European Convention on Human Rights" (1977-1978) 53
Notre Dame Law 90 at 105.
G. Letsas, "Two Concepts of the Margin of
Appreciation", Oxford Journal of Legal Studies, 26 (2006) 4, 705-732.
[66] Convención Americana sobre Derechos Humanos. San José, Costa Rica  7 al 22 de noviembre de 1969
[67] Véase Corte Interamericana De Derechos
Humanos – Corte IDH-Caso de las comunidades afro-descendientes desplazadas de
la cuenca del río Cacarica (operación génesis) vs. Colombia. Sentencia del 20
de noviembre de 2013. Puntos resolutivos y párrafos citados supra. Párr. 470.
Corte IDH. Caso Masacres de El Mozote y lugares aledaños Vs. El
Salvador. Fondo, Reparaciones y Costas. Voto Concurrente del Juez Diego
García- Sayán. 25 de Octubre de 2010.
[68]
Gaceta del Congreso No. 137 del 22 de marzo de 2013.
Puntalmente en la Exposición de Motivos en este punto se hace referencia al Informe
de la Comisión de Infraestructura, p. 8, que a su vez cita un estudio del 2012
realizado Foro Económico Mundial.
[69] La Comisión de
Infraestructura estuvo conformada por: Carlos Angulo Galvis, Juan Benavides
Estévez Breton, Martín Carrizosa Calle, Martha Cediel de Peña, Armando
Montenegro Trujillo, Hugo Palacios Mejía, Guillermo Perry Rubio, Jorge Pinzón
Sánchez, y Bernardo Vargas.
[70]
El informe de la Comisión de Infraestructura de Octubre de
2012, puede ser consultado en la página web: http://www.fedesarrollo.org.co/wp-content/uploads/2011/08/Comisión-de-Infraestructura-Informe-Octubre-2012.pdf (Consultada el 21 de marzo de 2015).
[71]
Gaceta del Congreso No. 137 del 22 de marzo de 2013.
[72]
Gaceta del Congreso No. 137 del 22 de marzo de 2013.
[73]
Ibídem.
[74]
Gaceta del Congreso No. 545 del 25 de junio de 2013.
Acta No. 43 del 29 de mayo de 2013.
[75] Acta número 102 del 6 de noviembre de
2013, de la Comisión Sexta de la Cámara de Representantes.
[76] Gaceta del Congreso número 910 del 13 de
noviembre de 2013, Informe de Ponencia Segundo Debate Proyecto de Ley 345 de
2013 Cámara, 223 de 2013 Senado.
[77]
Ley 1682 de 2013, artículo 21, inciso 2º: “El saneamiento
automático de que trata el presente artículo será aplicable a los inmuebles
adquiridos para proyectos de infraestructura de transporte, incluso antes de la
vigencia de la Ley 9ª de 1989, de acuerdo con la reglamentación que expida el
Gobierno Nacional en un plazo no mayor de ciento veinte (120) días calendario”.
[78]
Ley 9 de 1989, artículo  45º.- Modificado por el art. 36, Ley 3° de 1991. “Con
el objeto de sanear la titulación de la vivienda de interés social existente a
la fecha de vigencia de la presente ley, el otorgamiento, la autorización y el
registro, de cualquier escritura pública de compraventa o de hipoteca de una
vivienda de interés social no requerirá de: || a) Ningún comprobante de paz y
salvo o declaración fiscal, excepto el paz y salvo municipal si la propiedad
figura en el Catastro; || b) El pago del impuesto de timbre y el pago de
retenciones en la fuente; || c) La presentación de la tarjeta o libreta
militar; || d) Los requisitos a), b) y d) de que trata el artículo siguiente”.
[79]
Ley 1561 de 2012, artículo 1º.
[80]
Sentencia C-832 de 2001
[81]
Sentencia C-957 de 2014
[82]
Sentencia C-426 de 2002