C-201-01
Sentencia C-201/01
Sentencia C-201/01
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Derogación
de norma
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos
de inconveniencia y aplicación práctica
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Señalamiento
de razones
La Corte estima
que, si bien la acción de inconstitucionalidad, en razón de su carácter
popular, no presenta las connotaciones formalistas ni las exigencias
sacramentales de otros mecanismos de defensa ante los jueces, el ciudadano que
ante ella pone en tela de juicio la ejecutabilidad de una norma por considerar
que contradice la Constitución, debe indicar, al menos en forma sumaria -no
necesariamente técnica-, cuáles son las razones que sustentan el criterio que
lo ha llevado a plantear la demanda.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto
de violación
Este no puede
consistir simplemente en expresar que los preceptos acusados son incompatibles
con los principios o mandatos fundamentales, sino que, para orientar el
análisis que han de emprender los jueces constitucionales, ha de dejar
explícita -así sea en forma sencilla- la causa por la cual quien demanda estima
desconocida la preceptiva constitucional. Los motivos de violación deben ser
relacionados al menos de manera suscinta, con el contenido de lo impugnado, de
modo que pueda darse un cotejo, siquiera elemental, entre los dos extremos de
la proposición expuesta ante el Tribunal Constitucional por el ciudadano que,
en defensa del orden jurídico, acude a sus estrados.
Referencia:
expediente D-3183
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 41 (parcial), 42 (parcial), 43, 44 y
46 de la Ley 454 de 1998
Actor: William Duque
Idárraga
Magistrado Ponente:
Dr. JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO
Bogotá, D.C.,
veintiuno (21) de febrero de dos mil uno (2001).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con
la demanda de inconstitucionalidad que, en uso de su derecho político, presentó
el ciudadano William Duque Idárraga contra los artículos 41 (parcial), 42
(parcial), 43, 44 y 46 de la Ley 454 de 1998.
I. TEXTO DE LAS
NORMAS ACUSADAS
A continuación
se transcribe, subrayando lo demandado, el texto de las disposiciones objeto de
proceso:
"LEY 454 DE 1998
(agosto 4)
por la cual se determina el marco
conceptual que regula la economía solidaria, se transforma el Departamento
Administrativo Nacional de Cooperativas en el Departamento Administrativo
Nacional de la Economía Solidaria, se crea la Superintendencia de la Economía
Solidaria, se crea el Fondo de Garantías para las Cooperativas Financieras y de
Ahorro y Crédito, se dictan normas sobre la actividad financiera de las
entidades de naturaleza cooperativa y se expiden otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 41.-
Cooperativas de ahorro y crédito. Son cooperativas de ahorro y crédito los organismos cooperativos
especializados cuya función principal consiste en adelantar actividad
financiera exclusivamente con sus asociados, su naturaleza jurídica se rige
por las disposiciones de la Ley 79 de 1988 y se encuentran sometidas al
control, inspección y vigilancia de la Superintendencia de la Economía
Solidaria.
Para adelantar las
operaciones propias de las cooperativas de ahorro y crédito, se requiere la
autorización previa y expresa en tal sentido de la Superintendencia de la
Economía Solidaria, entidad que la impartirá únicamente cuando acrediten el
monto de aportes sociales mínimos que se exija para este tipo de entidad.
La  Superintendencia
de la Economía Solidaria se cerciorará, por cualesquiera investigaciones que
estime pertinentes de la solvencia patrimonial de la entidad de su idoneidad y
de la de sus administradores.
Parágrafo 1. El
Gobierno Nacional podrá establecer la obligación para las cooperativas de
ahorro y crédito de mantener un fondo de liquidez en entidades segundo grado de
la economía solidaria que desarrollen actividad financiera, y determinar sus
características, modalidades y sanciones.
Parágrafo 2. Las cooperativas
que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley se encuentren
sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria, podrán optar por la
transformación en cooperativas de ahorro y crédito dentro del año siguiente a
esa fecha. En consecuencia si es del caso, deberán dar aviso a la
Superintendencia Bancaria para fijar un plan de ajuste que permita ajustarse
(sic) a la relación establecida en el artículo 43 de la presente ley.
Este mecanismo
también podrá ser ordenado por la Superintendencia Bancaria como medida de
salvamento aplicable a cooperativas financieras.
Artículo 42.-
Aportes sociales mínimos. Las
cooperativas financieras deben acreditar y mantener un monto mínimo de aportes
sociales pagados equivalente a una suma no inferior a mil quinientos millones
de pesos ($1.500.000.000).
Las cooperativas
de ahorro y crédito y las cooperativas multiactivas e integrales con secciones
de ahorro y crédito, deberán acreditar y mantener un monto mínimo de aportes
sociales pagados no inferior a quinientos millones de pesos ($500.000.000).
El Gobierno Nacional
podrá establecer montos mínimos inferiores a los señalados en este artículo,
teniendo en cuenta el vínculo de asociación, y la insuficiencia de servicios
financieros en el área geográfica de influencia. En todo caso, el ejercicio de
esta facultad deberá responder a la fijación de criterios generales aplicados a
las cooperativas que se ajusten a ellos.
Parágrafo 1. En
concordancia con lo dispuesto en la Ley 79 de 1988 deberá establecerse en los
estatutos que los aportes sociales no podrán reducirse respecto de los valores
previstos en el presente artículo.
Parágrafo 2. Las
cooperativas que adelanten actividad financiera en los términos de la presente
ley, se abstendrán de devolver aportes cuando ellos sean necesarios para el
cumplimiento de los límites previstos en el presente artículo así como de los
establecidos en las normas sobre, margen de solvencia.
Parágrafo 3. El
monto mínimo de capital previsto por este artículo deberá ser cumplido de
manera permanente por las entidades en funcionamiento.
Parágrafo 4. Los
valores absolutos indicados en este artículo se ajustarán anual y
acumulativamente a partir de 1999, mediante la aplicación de la variación del
índice de precios al consumidor, total ponderado, que calcula el DANE.
Artículo 43.
Conversión. Las
cooperativas de ahorro y crédito estarán obligadas a solicitar autorización
para su conversión en cooperativas financieras, cuando durante dos (2) meses
consecutivos la proporción del total de captaciones respecto a sus pasivos
alcance o supere, el cincuenta y uno por ciento (51%).
En todo caso, las
cooperativas que se encuentren en esta situación, deberán informar
inmediatamente, del hecho a la Superintendencia de la Economía Solidaria,
presentar dentro del mes siguiente el plan de ajuste, para el cumplimiento de
los requisitos establecidos para la conversión en cooperativas financieras. El
procedimiento a seguir será el establecido para la conversión de
establecimientos de crédito. Si la entidad cuenta con un sistema de
autocontrol, el organismo correspondiente deberá informar en el momento en que
tenga conocimiento del hecho.
En caso de que la
Superintendencia Bancaria no autorice la conversión, la cooperativa deberá
ajustarse a la mayor brevedad posible la relación fijada en este artículo y, en
todo caso, dentro del plazo que señale la Superintendencia de la Economía
Solidaria.
Parágrafo 1. Lo
dispuesto en el presente artículo no se aplicará a las cooperativas
intervenidas o que se encuentren en causal de disolución.
Parágrafo 2. El
incumplimiento de lo dispuesto en el presente artículo dará lugar a sanciones y
multas por parte del organismo de control. Las multas podrán ser sucesivas
mientras subsista el incumplimiento de la norma.
Artículo 44.
Especialización. Las
cooperativas multiactivas o integrales con sección de ahorro y crédito deberán
especializarse para el ejercicio de la actividad financiera cuando durante más
de dos (2) meses consecutivos, el monto total del patrimonio de la cooperativa
multiplicado por la proporción que represente el total de depósitos de
asociados respecto al total de activos de la entidad, arroje un monto igual o
superior al necesario para convertirse en cooperativa financiera en los
términos previstos en el artículo 42 de la presente ley.
En todo caso, las
cooperativas que se encuentren en esta situación, deberán informar
inmediatamente del hecho a la Superintendencia de la Economía Solidaria y
presentar dentro del mes siguiente el plan de ajuste para el cumplimiento de
los requisitos necesarios para constituirse como cooperativas financieras ante
la Superintendencia Bancaria. Una vez autorizada la conversión o
especialización en algunas de las alternativas que se señalan en el artículo
siguiente, el plan de ajuste deberá cumplirse dentro del plazo que se acuerde
con la Superintendencia Bancaria. El organismo de autocontrol correspondiente y
las entidades de integración que desarrollen programas de autocontrol también
deberán informar en el momento en que tengan conocimiento del hecho.
En caso de que la
Superintendencia Bancaria no autorice la especialización, la cooperativa deberá
ajustarse a la mayor brevedad posible al límite de captaciones fijado en este
artículo y, en todo caso, dentro del plazo que señale la Superintendencia de la
Economía Solidaria.
Parágrafo 1. Lo
dispuesto en el presente artículo no se aplicará a las cooperativas
intervenidas o que se encuentren en causal de disolución.
Parágrafo 2. El
incumplimiento de lo dispuesto en el presente artículo dará lugar a sanciones y
multas por parte del organismo de control. Las multas podrán ser sucesivas
mientras subsista el incumplimiento de la norma.
(...)
Artículo 46.
Excepciones a la conversión y especialización. No estarán obligadas a convertirse ni a
especializarse las cooperativas de ahorro y crédito y las multiactivas o
integrales con sección de ahorro y crédito que estén integradas por asociados
que se encuentren o hayan estado vinculados laboralmente a una misma entidad
pública o privada".
II. LA DEMANDA
El actor
considera que las expresiones demandadas -"actividad financiera" y
"exclusivamente"-, contenidas en el artículo 41 de la Ley 454 de
1998,  no guardan relación con la naturaleza y el título de la misma
disposición, ya que, en criterio del impugnante, de lo que se trata es de
definir qué es una entidad de ahorro y crédito -según el encabezado de esta
disposición-, como sí ocurre en el artículo 40 de la misma Ley, en el cual se
define a las cooperativas financieras como aquellas que tienen como actividad
principal el ejercicio de la actividad financiera.
El argumento
central planteado por el demandante consiste en que el concepto "servicio
de ahorro y crédito" es claro como está definido en los decretos 1134 y
1481, ambos de 1989, pero que la Ley 454 de 1998, en los artículos acusados, al
cambiar esta expresión por la de "actividad financiera", genera
graves perjuicios para las cooperativas cerradas, ya que existe una diferencia
abismal entre las actividades que desarrollan las cooperativas financieras que
tienen múltiples servicios de intermediación, y las desarrolladas por las
pequeñas cooperativas, como las cerradas, que como única actividad tienen la
del servicio de ahorro y crédito.
A juicio del
impugnante, las normas demandadas generan conflicto en cuanto a los derechos
reconocidos a estas cooperativas -las cerradas-, los cuales habían sido
reconocidos antes de la expedición de la Ley 454 de 1998.
De otra parte,
manifiesta que los artículos acusados vulneran el derecho de libre asociación,
porque si los asalariados con vínculo laboral común pertenecientes a una misma
entidad pública o privada quisieran constituir una cooperativa cerrada con
servicios de ahorro y crédito para sus asociados, igual al establecido para los
fondos de empleados, si no reúnen el requisito de unos aportes sociales mínimos
-es decir, los establecidos en el inciso 2 del artículo 42-, no lo pueden
hacer, restricción que no existe para los fondos de empleados.
Esta situación,
a juicio del impugnante, ocasiona la vulneración del principio de igualdad y de
los artículos 38, 58 y 333 de la Constitución Política relativos a la
protección y promoción de formas asociativas y solidarias de propiedad, y
perjudica de manera evidente la libertad de la actividad económica y la
iniciativa privada, a la vez que conspira contra el fortalecimiento y estímulo
de las organizaciones solidarias y desarrollo empresarial.
Sostiene que los
artículos 43 y 44 demandados desconocen la natural autonomía de las cooperativas,
ya que al fijárseles ciertos límites en el monto de sus aportes, están en la
obligación de convertirse en cooperativas financieras o en la especializarse en
el ejercicio de la actividad financiera; conversión o especialización que las
desnaturaliza y les quita el carácter solidario de servicio social, ayuda mutua
y sin ánimo de lucro para colocarlas a un paso de las entidades que sí tienen
fines mercantilistas.
Expresa que las
disposiciones sobre actividad financiera tampoco cobijan los fondos de empleados
con captaciones o aportes sociales pagados que superen los límites señalados en
la Ley 454 de 1998, pero sí a las entidades solidarias denominadas cooperativas
de ahorro y crédito, sin importar su tamaño y si son cooperativas abiertas o
cerradas.
Aduce el actor
que el artículo 46 de la Ley 454 de 1998 y el parágrafo primero del artículo 7
del Decreto 1840 de 1999 tienen en cuenta la distinción en el concepto de
actividad financiera y el de actividad o servicios de ahorro y crédito de las
cooperativas cerradas.
Concluye su
libelo afirmando que existe un conflicto originado en la expresión
"actividad financiera", que se le aplica a cooperativas de ahorro y
crédito, cuando lo lógico, lo coherente, lo objetivo y lo real es reemplazar la
expresión "actividad financiera" por la de "actividad de ahorro
y crédito", para eliminar la discriminación, marginamiento e inequidad en
que han sido colocadas las cooperativas cerradas.
III. INTERVENCIONES
El ciudadano Juan
Fernando Romero Tobón, actuando en representación del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, solicita a la Corte declarar exequibles los artículos 41 y 42
en los apartes demandados, así como los artículos 44 a 46 de la Ley 454 de
1998. Así mismo pide que la Corporación se declare inhibida para pronunciarse
de fondo respecto del artículo 43 o que, en caso contrario, declare su
exequibilidad.
Manifiesta que el
artículo 43 fue modificado por el 104 de la Ley 510 de 1999. En consecuencia
-afirma-, respecto de esta disposición no es procedente un juicio de
constitucionalidad, pues se trata de una norma que fue derogada a mediados del
año 2000 y que a la fecha no está produciendo efectos.
En cuanto a los
objetivos de la regulación financiera, aduce que la expedición de la Ley 454
tuvo como uno de sus fines primordiales el de fortalecer la prestación del
servicio financiero desarrollado por las cooperativas.
De otro lado
sostiene que es preciso distinguir la cooperativa de ahorro y crédito de las
multiactivas, que cuentan con sección de ahorro y crédito. De acuerdo con el
ordenamiento legal en estudio, las cooperativas de ahorro y crédito son
entidades de carácter especializado cuya función principal es la actividad
financiera descrita en el artículo 39 de la misma Ley y que no se les otorga el
mismo tratamiento de aquellas que sólo tienen sección de ahorro y crédito,
salvo que tal actividad resulte representativa desde el punto de vista
cuantitativo en el desarrollo de la actividad financiera.
A juicio del
interviniente, las cooperativas con sección de ahorro y crédito y las
multiactivas e integrales deben acceder a la calidad de cooperativas
financieras siempre y cuando sobrepasen ciertos indicadores.
En criterio del
representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, resulta oportuno
reiterar que las clases de cooperativas no sufren alteración alguna, pues el
objetivo de la regulación de la intermediación financiera es ampliamente
tratado, con el fin de evitar situaciones de crisis.
Al respecto
manifiesta en su extenso escrito lo siguiente:
"...la
impugnación, así no lo quiera ni expresamente se oponga a ello, contiene una
interpretación laxa del control y la sujeción normativa, precisamente lo que se
pretendió evitar con la expedición de una regulación como la que se estudia. En
consecuencia, no sería acertado por un lado exigir una mayor presencia estatal
en la protección del ahorro, y, de otro lado, desestimar su intervención por
considerar que lastra el proceso cooperativo. La intención del legislador con
la expedición de la Ley 454 fue, sin duda, dar respuesta a una crisis. Pero a
su vez, garantizar la prestación del servicio financiero por parte de las
cooperativas o, lo que es lo mismo, fortalecer el cooperativismo dentro de la
función de prestación de un servicio de importancia para su desarrollo".
En otro aspecto de
su intervención sostiene que las normas enjuiciadas establecen un plan de
ajuste que resulta consustancial a los requisitos establecidos por las
cooperativas financieras en el artículo 40 de la Ley 454, situación que acarrea
una serie de reformas para que la cooperativa tenga dicha calidad. Tal
situación conduce a que los cooperados participen en tal determinación y, si
pueden mantenerse dentro de determinados límites, optar por dicha alternativa
mediante la reducción de sus captaciones.
Finalmente, respecto
de la diferencia de tratamiento legal entre los fondos de empleados y las
cooperativas de una misma entidad, expresa que aunque esta Corporación ha
considerado que los primeros guardan semejanza con las segundas, existen
marcadas diferencias y regímenes distintos.
Afirma que, mientras
los fondos de empleados no desarrollan actividad financiera en los términos del
artículo 39 de la Ley 454, sí prestan servicios de ahorro y crédito en forma
directa y exclusivamente a sus asociados. Así mismo, tampoco cuentan con un
soporte en entidades como el Fondo de Garantías de las Cooperativas, FOGACOOP.
En cuanto a las cooperativas, estas sí se encuentran afiliadas a ese organismo
y deben cotizar por su afiliación. De igual manera las cooperativas, acceden a
los fondos de liquidez creados para sustentar su operación.
Por su parte, el
ciudadano Antonio José Sarmiento Reyes, en representación de la
Superintendencia de la Economía Solidaria, expresa que, mientras los fondos de
empleados se rigen por el Decreto Ley 1481 de 1989, las cooperativas
conformadas por trabajadores vinculados laboralmente a una misma entidad
pública o privada se gobiernan por la Ley 79 de 1988. Así mismo, recuerda que
el Decreto 1134 de 1989, sobre actividad financiera cooperativa, fue objeto de
derogatoria orgánica mediante la Ley 454 de 1998, que es una norma de rango
legal y carácter especial.
Por lo expuesto, a
juicio del representante de la Superintendencia de la Economía Solidaria, mal
puede el actor tratar de sustentar la definición de actividad financiera del
sector cooperativo apoyándose en el Decreto 1134, cuando la Ley 454 de 1998
redefinió tal concepto en sus artículos 39 y siguientes.
Afirma que, luego de
la crisis del sector cooperativo, el legislador vio la necesidad de establecer
límites a la actividad de las cooperativas de ahorro y crédito, motivo por el
cual con la expedición de la Ley 454 de 1998,  se establecieron requisitos
tales como  autorización expresa, montos mínimos de aportes pagados y otra
serie de controles para poder captar depósitos, bien sea de asociados o de
terceros, para su posterior aprovechamiento, colocación o inversión.
Sostiene el
interviniente que, con la actual legislación, se crean básicamente dos clases
de entidades a saber: las cooperativas financieras y las cooperativas
especializadas de ahorro y crédito, que mediante la adopción de una serie de
medidas han permitido conjurar la crisis en que venía sumido el sector y evitar
que entidades sin la solvencia patrimonial necesarias ni la idoneidad de sus
directivos siguieran manejando el ahorro privado, sin ningún control, bajo el
sofisma de estar prestando servicios solamente a sus asociados.
Descarta el
argumento según el cual las normas acusadas violan los artículos 13, 38, 58 y
333 de la Constitución Política, toda vez que -a juicio del interviniente- la
demanda no sustenta los cargos de una manera clara, exponiendo las razones y
motivos por los cuales existe una supuesta vulneración a las normas superiores
citadas.
Por tanto -dice el
apoderado de la Superintendencia de la Economía Solidaria- que mal puede
argumentarse, como lo hace el actor, que el hecho de establecer unos montos
mínimos de aportes sociales pagados no reducibles durante la existencia de las
cooperativas financieras o de ahorro y crédito constituya una vulneración al
principio de igualdad, al derecho de asociación, a la obligación de promover y
estimular a las organizaciones solidarias y asociativas de propiedad, y que
tampoco atenta contra el fortalecimiento de tales entidades ni obstaculiza el
desarrollo empresarial.
IV. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de los
artículos 41, 42 (inciso segundo, parágrafos 1 y 2), 44 y 46 de la Ley 454 de
1998, así como declararse inhibida para conocer de la constitucionalidad del
aparte acusado del artículo 43, por sustracción de materia, al haber sido
derogado por el artículo 113 de la Ley 510 de 1999.
Manifiesta que la
Carta Política, en varias de sus disposiciones, hace referencia a la propiedad
solidaria, la cual guarda estrecha relación con el principio de solidaridad y
con la concepción de democracia económica propia de un Estado Social de
Derecho, entendida esta forma de propiedad como una alternativa a las
necesidades individuales y colectivas de los miembros de la comunidad.
Por esta razón,
sostiene que la legislación actual del sector solidario y en particular las
disposiciones de la Ley 454 de 1998 que son objeto del presente examen
constitucional, deben evaluarse en consonancia con los postulados fijados por
el Texto Fundamental y a la luz de las actuales circunstancias del sistema
económico, para evitar crisis como la que recientemente afrontó este sector,
cuya protección hizo necesario el replanteamiento de su régimen jurídico.
En criterio del Jefe
del Ministerio Público, la legislación anterior relativa a la economía
solidaria y en particular al funcionamiento de las cooperativas, era más
flexible con los requisitos exigidos para su creación y funcionamiento, lo cual
se constituyó en un factor que contribuyó a la crisis del sector cooperativo y
que hizo necesaria una reformulación de su reglamentación legal.
Manifiesta que las
normas contenidas en la Ley 79 de 1988 sobre legislación cooperativa; en el
Decreto 1482 referente a administraciones públicas cooperativas; en el Decreto
1134 sobre actividades financieras de las cooperativas; en el Decreto Ley 1481
relativo a los Fondos de empleados y en el Decreto 1480 sobre asociaciones
mutuales, todos expedidos en 1989, quedaron modificados y derogados por la Ley
454, de conformidad con el artículo 3 de la Ley 153 de 1887.
Arguye el alto
funcionario público que corroborando lo anterior, en el propio título de la Ley
454 y en su artículo 69 se señala que esta norma deroga las disposiciones que
le resulten contrarias y en su artículo 1, señala los objetivos, quedando
trazado el marco conceptual que regula la economía solidaria y la actividad
financiera de las entidades de naturaleza cooperativa.
En cuanto al
análisis constitucional de los artículos 40 y 41 de la Ley 454, mediante los
cuales se define a las cooperativas financieras y las cooperativas de ahorro y
crédito, no encontró el Despacho del Procurador, ningún reparo de
inconstitucionalidad en las expresiones "actividad financiera" y
"exclusivamente con sus asociados", siendo irrelevante el hecho de
que el Decreto 1134, considerara que las cooperativas de ahorro y crédito no
serían consideradas como cooperativas con actividad financiera, por cuanto,
sencillamente la ley deroga esta disposición, consagrándolas como cooperativas
especializadas que realizan actividad financiera.
Respecto de los
requisitos establecidos en el artículo 42 demandado, el Jefe del Ministerio
Público recuerda que su inciso 3 fue modificado por el artículo 104 de la Ley
510 de 1999, no vulnera ningún precepto constitucional ya que esta facultad de
establecer montos mínimos inferiores, garantiza la posibilidad de promover la
constitución de cooperativas, sin poner en riego a los cooperantes ni a
terceros, al requerir la autorización de la Superintendencia de la Economía
Solidaria.
Tampoco observa
violación al principio de igualdad, por cuanto los Fondos de empleados son
asociaciones pertenecientes a la economía solidaria pero no de carácter
cooperativo, lo que implica características y régimen jurídico diferente. En
igual sentido afirma que, los requisitos que el legislador fije en uno u otro
tipo de organización no vulnera el derecho de asociación, pues quienes tengan
intención de formar una organización de economía solidaria, podrán escoger el
tipo asociativo que mejor se ajuste a sus objetivos, sin que ello implique
renunciar a su ánimo asociativo.
En punto a
establecer la constitucionalidad del artículo 43 acusado, el Procurador
manifiesta que esta disposición fue derogada por el artículo 113 de la Ley 510
de 1999, motivo por el cual al no estar vigente ni estar produciendo efectos,
solicita a esta Corporación declararse inhibida para fallar.
De otra parte,
considera que las medidas contenidas en el artículo 44 acusado, pretenden
garantizar la estabilidad de las cooperativas al establecer un monto de aportes
sociales, una relación sostenible entre captaciones y pasivo y un control más estricto
cuando se superen estos montos en las cooperativas especializadas, multiactivas
e integrales, pasando a ser homologadas a las cooperativas financieras,
situación que en ningún momento atenta contra las disposiciones
constitucionales ni contra las que reglamentan el espíritu solidario de las
cooperativas, como tampoco las está forzando a convertirse en sociedades
mercantiles con ánimo de lucro como lo entiende el actor.
Finalmente
manifiesta el Procurador General lo siguiente:
"En suma, las
normas cuestionadas no modifican ninguno de los elementos propios de las
cooperativas, por lo cual no puede afirmarse como lo hace el actor, que se
obligue a los asociados a modificar la forma societaria, situación en la cual
sí se vulnerarían los preceptos señalados por el demandante, como ocurriría con
el inciso segundo del artículo 10 del Decreto 2331 de 1998, que consagraba
circunstancias en las cuales se obligaba a la transformación de las
cooperativas en sociedades por acciones".
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
1. Sustracción de
materia
Como dice el
Procurador General de la Nación, el aparte demandado del artículo 43 de la Ley
454 de 1998 fue derogado por el artículo 113 de la Ley 510 de 1999.
De conformidad con
reiterada jurisprudencia de esta Corte, entonces, carece de objeto que se
profiera un fallo de mérito por cuanto la norma en cuestión no está produciendo
efecto alguno.
Se proferirá al
respecto decisión inhibitoria.
2. Ineptitud
sustancial de la demanda
Ha reiterado la
Corte que los cargos formulados contra las normas que según el artículo 241 de
la Constitución pueden ser demandadas por inconstitucionalidad deben recaer
sobre el contenido de las normas o sobre el trámite seguido para su aprobación
o expedición, pero no sobre su aplicación por parte de los operadores jurídicos
ni tampoco sobre las conveniencias o inconveniencias de su ejecución.
"Tampoco es
admisible la demanda de proposiciones inexistentes en la norma acusada, como lo
ha expresado esta Corporación:
Para que la Corte
Constitucional pueda establecer, con fuerza de verdad jurídica, la
inexequibilidad que ante ella se solicita, es indispensable que la demanda
recaiga sobre un texto real y no simplemente deducido por el actor o implícito.
Es verdad que la
Corte, al efectuar el cotejo de una norma con la Constitución puede introducir
en ella distinciones, para declarar la exequibilidad condicionada, excluyendo
del ordenamiento jurídico determinado alcance del precepto objeto de su fallo.
Es decir, puede la
Corte, en ejercicio de sus atribuciones, al analizar una norma que ante ella se
demanda, o que debe revisar oficiosamente, diferenciar entre varios sentidos
posibles del precepto admitiendo aquéllos que se avienen a la Constitución y
desechando los que la contradicen.
La misma función del
control constitucional, para que sea efectiva, exige que la autoridad encargada
de ejercerla pueda condicionar en casos excepcionales la decisión de exequibilidad,
cuando de la propia disposición enjuiciada pueden surgir efectos jurídicos
diversos o equívocos, por lo cual se requiere que el juez de constitucionalidad
defina hasta dónde llega el precepto en su ajuste a la Constitución, y donde y
porqué principia a quebrantarla.
Pero esa técnica de
control difiere de aquella encaminada a establecer proposiciones inexistentes,
que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la
inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden.
Esta es la circunstancia del caso en estudio, en el cual los demandantes piden
que no se declare inexequible ninguna parte de la norma vigente sino una
hipótesis arbitrariamente inferida de ella.
No resulta posible
resolver sobre cada uno de los casos particulares hipotéticamente cobijados por
un precepto legal, introduciendo comparaciones con otros casos igualmente
particulares no previstos en él.
Para llegar a la
declaración de inexequibilidad total o parcial de una disposición de la ley es
menester definir si existe una oposición objetiva y verificable entre lo que
dispone el precepto acusado y lo que manda la Constitución". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-504 del 9 de noviembre de 1995).
La Corte estima que,
si bien -como lo ha dicho varias veces- la acción de inconstitucionalidad, en
razón de su carácter popular, no presenta las connotaciones formalistas ni las
exigencias sacramentales de otros mecanismos de defensa ante los jueces, el
ciudadano que ante ella pone en tela de juicio la ejecutabilidad de una norma
por considerar que contradice la Constitución, debe indicar, al menos en forma
sumaria -no necesariamente técnica-, cuáles son las razones que sustentan el
criterio que lo ha llevado a plantear la demanda. Así surge con claridad del artículo
2 del Decreto 2067 de 1991, que no se limita a exigir el señalamiento de las
disposiciones supuestamente violadas sino el concepto de violación. Este no
puede consistir simplemente en expresar que los preceptos acusados son
incompatibles con los principios o mandatos fundamentales, sino que, para
orientar el análisis que han de emprender los jueces constitucionales, ha de
dejar explícita -así sea en forma sencilla- la causa por la cual quien demanda
estima desconocida la preceptiva constitucional.
La Corte, al
respecto, reitera lo dicho en la C-955 del 26 de julio de 2000:
" En efecto, es
doctrina de la Corte la de que, pese al carácter informal de la acción pública
de inconstitucionalidad, que surge a la vez del derecho político, en cabeza de
todo ciudadano, y del interés colectivo en la preservación del ordenamiento
jurídico y de su estatuto básico, los jueces a quienes se encomienda la
delicada función de guarda de la integridad y supremacía de la Carta no pueden
cumplir su tarea si no se les indica, al menos en sencillo esbozo, las razones
en que se funda el ciudadano para pedir que una norma sea declarada contraria a
los preceptos fundamentales. No es cosa baladí poner en tela de juicio una
regla de Derecho, cuya vigencia no debería verse interrumpida por determinación
del organismo jurisdiccional competente, a menos que ante él se perfile un
razonamiento mínimo orientado a demostrar su incompatibilidad con postulados o
mandatos del Constituyente.
Desde ese punto de
vista, la sola inconformidad de un ciudadano con la disposición que se ha
puesto en vigencia, o las razones de inconveniencia que esgrima -que pueden ser
válidas y, en todo caso, son respetables desde el punto de vista de la libertad
de expresión-, no son suficientes para hacer que operen los mecanismos de
control de constitucionalidad, que requieren un elemental soporte argumentativo
expresado ante el juez para que se inicie, tramite y decida con fuerza de cosa
juzgada y de modo definitivo si el precepto acusado se aparta de la Constitución
Política.
Si a primera vista
el Sustanciador observa, al momento de resolver acerca de la admisión de la
demanda, que ésta carece de todo motivo en que pueda basarse el actor para
pedir su  inexequibilidad, ha de rechazarla, o inadmitirla -ordenando al
demandante que corrija su libelo-. Pero, en virtud de la prevalencia del
Derecho sustancial y para preservar el derecho político del ciudadano, si tal
apreciación inicial no arroja la clara e incontrovertible conclusión de la
ineptitud de la demanda, será la Sala Plena de la Corte la que, al dictar
sentencia, establezca sus alcances y su idoneidad, como en el presente caso
ocurre".
La Corte considera
que los motivos de violación deben ser relacionados al menos de manera
suscinta, con el contenido de lo impugnado, de modo que pueda darse un cotejo,
siquiera elemental, entre los dos extremos de la proposición expuesta ante el
Tribunal Constitucional por el ciudadano que, en defensa del orden jurídico,
acude a sus estrados.
En el presente caso,
el actor funda su ataque contra los artículos impugnados en los perjuicios que,
de acuerdo con su criterio, se causan a las cooperativas cerradas a raíz del
cambio de exposición usado por el legislador, quien pasó del concepto de
"servicio de ahorro y crédito" al de "actividad
financiera".
También asegura que
las normas demandadas ocasionan un conflicto referente a los derechos
reconocidos a las cooperativas cerradas, con anterioridad a la expedición de la
Ley 454 de 1998.
Dice, sin señalar
las razones para ello, que en la normatividad acusada se descuida la protección
promoción de formas asociativas y solidarias de propiedad, y se perjudica la
libre actividad económica y la iniciativa privada.
En cuanto a los
artículos 43 y 44 demandados, se sostiene que al fijarse ciertos límites en el
monto de los aportes, se obstruye la libertad de asociación, y de que la
conversión y especialización consagrada en dichas disposiciones desnaturaliza
el carácter solidario de servicio social de ayuda mutua que debe caracterizar a
las cooperativas.
Para la Corte es
claro que, si bien el actor menciona como violados algunos artículos de la
Constitución Política, no relaciona, ni siquiera de modo elemental, el
contenido de las disposiciones objeto de proceso con lo dispuesto en dichas
normas superiores, ni expresa las razones en las cuales funda su posible
inconstitucionalidad.
DECISION
Con fundamento en las
precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declararse INHIBIDA
para proferir fallo de mérito sobre la demanda instaurada por el ciudadano William
Duque Idarraga contra varios artículos de la Ley 454 de 1998.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
FABIO MORON DIAZ
Presidente
ALFREDO BELTRAN
SIERRA        MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR
GIL                                                               CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO   ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado                                                                 Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE
LYNETT                                      ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General