C-523-19
Sentencia C-523/19
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud de la demanda
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
LEY-Presunción de
constitucionalidad
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Etapas de admisión y rechazo se encuentran claramente
definidas
INHIBICION DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL-No estructuración de un verdadero cargo de inconstitucionalidad
INHIBICION DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de
requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en
los cargos
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia de un fallo de fondo
Referencia: Expediente D-11972
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 27 de la Ley 1826 de 2017, “por medio de la cual se establece un
procedimiento penal especial abreviado y se regula la figura del acusador
privado.”
Demandantes: Yucera Yohana Ditta Peinado
Magistrado Sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá, D.C., cinco (5) de noviembre de dos mil
diecinueve (2019)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en
el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos los
trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, profiere la
siguiente sentencia:
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 40-6 de la Constitución Política, la ciudadana Yucera Yohana Ditta
Peinado presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 27 de la
Ley 1826 de 2017, “Por medio de la cual se establece un procedimiento penal
especial abreviado y se regula la figura del acusador privado”, por
considerar que vulnera los artículos 116, 228, 250, 251 y 252 de la
Constitución Política y el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la
Administración de Justicia.
Mediante providencia del 17 de marzo de 2017, se
admitió la demanda al constatar que reunía los requisitos exigidos por el
artículo 2° del Decreto 2067 de 1991.
En la misma providencia, se corrió traslado al
Procurador General de la Nación, para que emitiera su concepto en los términos
de los artículos 242-2 y 278-5 de la Carta; se fijó en lista con el objeto de
que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma, y se comunicó la
iniciación del proceso al Presidente del Congreso, para los fines previstos en
el artículo 244 Superior, así como al Ministerio de Justicia y del Derecho, a
la Fiscalía General de la Nación y a la Secretaría Jurídica de la Presidencia
de la República.
Se invitó a participar en este trámite a la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, Academia Colombiana de Abogacía, Comisión
Colombiana de Juristas, DeJusticia, Instituto Colombiano de Derecho Procesal,
Corporación Centro de Estudios Juan Gelman (Justicia Penal Internacional y
Derechos Humanos) y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las
Universidades de Antioquia, Rosario, Andes, Norte, Distrital Francisco José de
Caldas, Externado de Colombia, Libre, Militar, Nacional de Colombia, Pontificia
Javeriana, UIS, Sergio Arboleda y Autónoma de Bucaramanga, para que si lo
consideraban conveniente, intervinieran dentro del proceso con el propósito de
rendir concepto especializado sobre la constitucionalidad de la norma sometida
a control, con sujeción a lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de
1991.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de este proceso, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la
referencia.
II. DISPOSICIÓN DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la
disposición demandada, artículo 27 de la Ley 1826 de 2017, conforme a su
publicación en el Diario Oficial, No. 50114 de enero 12 de 2017.
“Artículo 27. La Ley 906 de 2004 tendrá un nuevo artículo 549,
así:
Artículo 549. Acusador privado. El acusador privado es aquella persona que
al ser víctima de la conducta punible está facultada legalmente para ejercer la
acción penal representada por su abogado.
El acusador privado deberá reunir las mismas calidades
que el querellante legítimo para ejercer la acción penal.
En ningún caso se podrá ejercer la acción penal
privada sin la representación de un abogado de confianza. Los estudiantes de
consultorio jurídico de las universidades debidamente acreditadas podrán fungir
como abogados de confianza del acusador privado en los términos de ley.
También podrán ejercer la acusación las autoridades
que la ley expresamente faculte para ello y solo con respecto a las conductas
específicamente habilitadas.”
III. DEMANDA
La demandante considera que el artículo demandado
viola de forma directa los artículos 116, 228, 250, 251 y 252 de la
Constitución Política e indirectamente el artículo 12 de la Ley 270 de 1996,
Estatutaria de la Administración de Justicia, por las siguientes razones:
En relación con los artículos 116, 228, 250, 251 y 252
de la Constitución Política afirma, de una parte, que son desconocidos en
cuanto hacen referencia a las autoridades públicas que conforman la Rama
Judicial del Poder Público. De otra parte, señala que la función judicial es de
naturaleza pública y que las disposiciones mencionadas indican que la función
de investigación de los hechos punibles le corresponde de manera privativa a la
Fiscalía General de la Nación y que, ni en los estados de excepción, el
Gobierno podrá suprimir o modificar las autoridades responsables ni las funciones
básicas de acusación y juzgamiento.
Argumenta que la función de administrar justicia, por
regla general, sólo la pueden ejercer las autoridades judiciales, de acuerdo
con el artículo 116 de la Constitución Política y, por vía de excepción, otras
autoridades administrativas e, incluso, los particulares quienes pueden ser
árbitros o conciliadores. Además, los artículos 250 y 251 Superiores prescriben
que es función exclusiva de la Fiscalía General de la Nación la investigación
de los delitos.
Para apoyar los argumentos respecto de la función de
administrar justicia y sus dos características, judicial y pública, la
demandante cita apartes de varias sentencias de esta Corporación.
Adicionalmente indica que, conforme a los antecedentes
legislativos, es claro que la modificación legislativa se justifica porque le
permite a un particular investigar un delito, en aquellos casos donde la propia
organización estatal no tiene una respuesta rápida y efectiva. Sostiene que el
legislador se excedió al ignorar las prescripciones constitucionales antes
anotadas, ya que “autoriza y faculta a un particular que no se encuentra
investido de autoridad ni ejerce una función permanente y gratuita para que
haga o despliegue actividades de investigación (…) Ahora bien, si la norma
tiene un fin plausible como es la descongestión del aparato judicial en nuestro
país, ello no significa que ante la ineficacia de las autoridades encargadas de
la persecución de los delitos pueda trasladar la función investigativa a un
particular.”
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de Justicia
La Directora de Desarrollo del Derecho y del
Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho, en cumplimiento
de lo dispuesto en el artículo 15, numeral 6, del Decreto – Ley 2897 de 2011, y
en ejercicio de la delegación de representación judicial conferida mediante
resolución 0641 de 2012, solicitó declarar exequible la norma acusada, con
fundamento en las siguientes razones:
(i) Existe una clara diferenciación entre el ejercicio
de la acción penal y la facultad de administrar justicia (sancionar y castigar,
atribución radicada exclusivamente en el Estado). Lo anterior, puesto que quien
ejerce el derecho de acción sólo pone en movimiento el aparato estatal buscando
que un juez o alguna persona investida de facultades jurisdiccionales, decida
sobre su proceso, sin que exista una expresa prohibición constitucional
respecto de la desconcentración o desmonopolización del ejercicio de la acción,
máxime cuando ello fue lo decidido por el Acto Legislativo 06 de 2011 (por el
cual se reforma el artículo 250 de la Constitución), que habilitó para el
ejercicio de la acción penal a la víctima o a las autoridades administrativas.
Por tanto, la facultad de administrar justicia en los términos del artículo 116
constitucional no se vulnera por el artículo demandado.
(ii) Al incluir el parágrafo segundo en el artículo
250 Superior, que reza: “atendiendo la naturaleza del bien jurídico y la
menor lesividad de la conducta punible, el legislador podrá asignarle el
ejercicio de la acción penal a la víctima o a otras autoridades distintas a la
Fiscalía General de la Nación. En todo caso, la Fiscalía General de la Nación
podrá actuar en forma preferente”. Por tanto, el constituyente derivado
desconcentró el ejercicio de la acción penal hacia las víctimas y otras
autoridades, manteniendo en la Fiscalía General de la Nación un poder
preferente para actuar cuando lo considere necesario, con lo cual se resguarda
la idea de que la acción penal debiera ser sólo ejercida por la Fiscalía, ya
que esta no se desprende de manera absoluta de aquella.
(iii) Finalmente, precisó que bajo el esquema descrito
no se asigna la posibilidad de ejercer la acción penal a cualquier particular y
en relación con cualquier tipo de conducta penal, sino a la víctima del delito,
en relación con las conductas que el legislador establezca “atendiendo a la
naturaleza del bien jurídico y la menor lesividad de la conducta punible.”
2. Fiscalía General de la Nación
El Director Nacional de Estrategia en Asuntos
Constitucionales de la Fiscalía General de la Nación, hizo referencia a que las
disposiciones acusadas están ajustadas al parágrafo segundo del artículo 250
constitucional, de manera que  “cuando las normas demandadas hacen alusión a
los términos de “acusador privado”, “acción penal privada” o “conversión de la
acción penal de pública a privada” no están implementando mecanismos de
privatización de la justicia,” ya que tales expresiones se usaron para
establecer cómo las víctimas harían las veces de acusadores en determinadas
causas y se les facultaría para el ejercicio de la acción penal.
No obstante, ello no significa que se presente una
sustitución de las funciones de administración de justicia que se encuentra en
cabeza de los jueces de control de garantías y de conocimiento. En esos
términos la Fiscalía puede conceder el ejercicio de la acción penal a las
víctimas, pero siempre conservando la potestad de reasumirla cuando lo
considere pertinente.
Por lo expuesto, solicitó a la Corte (i) se declare
inhibida para pronunciarse de fondo sobre la demanda, en tanto adolece de
ineptitud sustantiva y (ii) en caso que decida pronunciarse de fondo, declare
la exequibilidad de los artículos 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37,
38, 39, 40, 41 y 42, que integran el Título II de la Ley 1826 de 2017.
3. Academia Colombiana de Jurisprudencia
Esta institución precisó que distintas referencias
normativas constitucionales citadas por la demandante corresponden a textos
constitucionales reformados y carecen de validez y pertinencia para fundar la
pretendida inexequibilidad de la norma demandada. En punto al tema, cita la
reforma del artículo 250 Superior, que en su parágrafo 2 da explícita cobertura
a lo establecido en el artículo 27 de la Ley 1826 de 2017, a través de la
redacción de un nuevo artículo, el 549 de la Ley 906 de 2004, que se refiere al
acusador privado.
Estimó, en conclusión, que los fundamentos de la
demanda objeto de estudio carecen de una mínima argumentación jurídica.
4. Universidad Industrial de Santander
Integrantes de Litigio Estratégico de la Universidad
Industrial de Santander[1],
presentaron escrito en el cual manifestaron que el parágrafo 2º del artículo
250, así como los artículos 116 y 250 de la Constitución, se encuentran
vigentes, por lo cual se puede concluir que “al existir esta contradicción
entre normas de igual rango, la Corte debe tomar la decisión de declararse
inhibida para decidir de fondo sobre la exequibilidad del artículo 27 de la Ley
1826 de 2017, ya que de no hacerlo, estaría dando prevalencia a un precepto
constitucional sobre otro.”
Con base en ello, solicitó a la Corte declararse
inhibida para tomar una decisión de fondo sobre la constitucionalidad de la
norma demandada, hasta tanto no se solucione la contradicción de los preceptos
constitucionales ya referidos.
5. Universidad Libre
El Director del Observatorio de Intervención Ciudadana
Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre; solicitó,
junto con varios egresados de la Facultad de Derecho de esta misma universidad[2],
se declare exequible la norma demandada, por los motivos que a continuación se
enuncian:
(i) La demanda no presenta un hilo conductor en la
identificación del precedente jurisprudencial respecto del tema cuestionado.
(ii) Respecto del concepto de lo privado en la Ley
1826 de 2017, explicaron que se refiere al nomen iuris de la institución
creada por el legislador, “pero que de acuerdo con la construcción legal de
dicha institución, es plausible considerar que la víctima y su representante
toman características especiales de la función pública, tales como la
responsabilidad disciplinaria y penal que se les aplica tanto para los fiscales
como para el acusador privado, razón por la cual el legislador optó por adecuar
la institución del acusador privado como función pública de carácter
transitorio. Razón por la cual no hay un ejercicio real de administración de
justicia penal ni persecución penal privada, puesto que además de ser la
víctima y su representante legal el real fiscal de un determinado caso, no es
menos cierto que debe haber manifestaciones estatales concretas (…) y
consecuentes para la autorización y ejecución de dicha potestad, lo cual en sí
misma lo convierte en acción pública.”
(iii) La actuación del Congreso se justifica debido a “una
ampliación de los derechos de las víctimas, puesto que dicha configuración
responde a que la víctima utilizando causas institucionales proceda a buscar
justicia, la posibilidad de impulsarlo a través de una participación más
acusatoria, lo que desemboca en la confrontación real entre víctima y
victimario en la búsqueda real de los hechos, sin crear una desventaja contra
el victimario, puesto que participan autoridades públicas encargadas de la
verificación de la verdad material bajo una garantía real de participación de
la víctima y su representante (…)”.
(iv) Los cargos de la demanda no van enfocados a que
la Corte haga un control respecto de los límites al poder de configuración del
legislador, en el caso de la política criminal, un control sobre la
razonabilidad, la proporcionalidad y el cumplimiento de estricta legalidad de
las decisiones adoptadas por el Congreso.
6. Universidad Sergio Arboleda
Manifestó que no es inconstitucional por cuanto “las
actividades relacionadas con la investigación de los hechos punibles no le
corresponden de modo privativo o exclusivo a ningún sujeto procesal (ni
siquiera a la Fiscalía General de la Nación)”; y, por cuanto, “la
constitución autoriza expresamente al legislador para regular los casos en que,
de modo excepcional, las víctimas-u otras autoridades- distintas de la Fiscalía
General de la Nación puedan ejercer la acción penal”  de conformidad con el
artículo 250 de la Carta que así lo autoriza, siempre que sea el legislador
quien fije las condiciones para ello y que las autorizadas para tal fin sean
las víctimas.
7. Universidad del Rosario
La facultad de Jurisprudencia, representada por varios
estudiantes, quienes obran como miembros de la Clínica Rosarista Observatorio del
Sistema Penal Acusatorio, adscrita al Consultorio Jurídico de la Universidad
del Rosario[3],
explicaron que en el caso analizado la norma no fue transcrita y entendida en
su totalidad por la demandante, incurriendo en error en la interpretación y
alcance de la misma. En la demanda no se reconoce la diferencia entre (i) la
figura del acusador privado, (ii) la función del fiscal al momento de ejercer
la reconvención penal y (iii) las atribuciones del legislador al momento de
legislar.
Por lo cual solicitaron a la Corte declararse inhibida
por ineptitud de la demanda o subsidiariamente decrete exequible el artículo
demandado.
8. Universidad Militar Nueva Granada
La Decana de la Facultad de Derecho de la Universidad
Militar Nueva Granada, solicitó declarar exequible la norma demandada, teniendo
en cuenta que:
(i) La intención del ejecutivo, que posteriormente
desarrolla el legislador, al expedir el actual Código de Procedimiento Penal
(Ley 906 de 2004), “era la mejora ostensible en la aplicación de justicia
penal y la superación atávica de sistemas procesales escriturales que impedían
la adopción de un sistema oral con novedosas instituciones como el Juez de
Control de Garantías y el Juez de Conocimiento, a su vez la separación de las
fases de indagación y juzgamiento y la afortunada limitación de la posibilidad
de decisión y terminación de procesos penales por parte de la Fiscalía General
de la Nación.”
(ii) La figura del acusador privado debe ser declarada
exequible, pues no “desdibuja la naturaleza del sistema procesal penal por
el contrario se basa en la materialización de la aplicación directa del
artículo 116 de la C. Pol. de C. Inciso 3 donde se instituye la posibilidad de
dejar en cabeza de los particulares la administración de justicia. Al día de hoy
tenemos que esa disgregación ha demostrado la efectivización del derecho, (…)”
Agrega que la disposición que se ataca en esta
oportunidad se encuentra plenamente vigente, como quiera que en dos
oportunidades la Corte Constitucional ha decidido la ineptitud de las demandas
de inconstitucionalidad presentadas contra la misma normativa (Sentencias C-433
y C-336 de 2013).
En torno a criterios tales como la “naturaleza del
bien jurídico” y “la menor lesividad” de la conducta punible,
precisó que busca mejorar la percepción y materialización de la justicia a
través de otros órganos diferentes a la Fiscalía General de la Nación, como son
las víctimas o acusador privado, que pueden exigir de un juez la persecución
penal cuando los asuntos no impliquen injerencia o afectación sustancial de los
derechos fundamentales de los procesados, en el primer caso. En torno del
segundo, dijo que desde la dogmática se entiende como la afectación a un bien
jurídico protegido por el legislador sin una justa causa y ésta debe ser
analizada en contexto, bajo las categorías de antijuridicidad material y
formal.
9. Universidad El Bosque
Miembros activos del Consultorio Jurídico de la
Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad El Bosque[4],
intervinieron en el proceso y manifestaron que “la función del acusador
privado no puede ser ejercida por los estudiantes de los consultorios jurídicos
pues los estudiantes, aunque tengan el acompañamiento de un profesor, ni el
estudiante ni el consultorio jurídico cuenta con la capacidad económica y
técnica para adelantar la indagación preliminar y ejercer plenamente la función
de investigación.” En su concepto, esto se traduce en una violación al
derecho a la igualdad de las víctimas.
Por lo tanto, solicitaron declarar exequible el
artículo 27 acusado, salvo la habilitación para los estudiantes de los
consultorios jurídicos que piden se declare inexequible.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En criterio del Procurador General de la Nación la
Corte Constitucional debe declararse inhibida para fallar de fondo sobre la
demanda instaurada contra el artículo 27 de la Ley 1826 de 2017 y,
subsidiariamente, estarse a lo resuelto en la sentencia que decidió la demanda
radicada bajo el expediente D-11945[5],
en el que solicitó declarar exequible el artículo 27 de la precitada ley, en
atención a los siguientes argumentos:
(i) Falta especificidad y suficiencia en los
argumentos expuestos. Lo anterior, ya que la demanda no es clara en definir de
qué manera la norma acusada vulnera la Constitución y, por el contrario, no
tiene en cuenta el parágrafo 2 del artículo 250 Superior, que contempla la
posibilidad de asignar el ejercicio de la acción penal a la víctima o a otras
autoridades diferentes al fiscal. Además, los argumentos esbozados por la
accionante no generan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma,
en el entendido de que el artículo impugnado no puede desconocer el artículo
250 Superior, en tanto el legislador establece los términos para que los
particulares ejerzan la acción penal.
(ii) Encuentra importante tener en cuenta que los
objetivos de la figura del acusador privado, fueron: “reducir la congestión
judicial, la impunidad, dar una respuesta efectiva a las víctimas y garantizar
mayores niveles de acceso a la justicia.”
En conclusión, para la Procuraduría la norma demandada
no es contraria a la Carta Política, por cuanto el artículo 250 Superior, en su
parágrafo 2, permite a los particulares ejercer la acción penal en los delitos
que no generan un mayor impacto social, como son los querellables, sin que esto
signifique que se esté privatizando la acción penal, sino que se les confiere a
dichos particulares un ejercicio de función pública de manera transitoria, con
el fin de tener un mayor acceso a la justicia.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para conocer de
la presente demanda conforme a lo dispuesto en el artículo 241-4 de la
Constitución, por estar dirigida contra una disposición que forma parte de una
ley, en este caso el artículo 27 de la Ley 1826 de 2017.
2. Cuestión previa: ineptitud sustantiva de la demanda
Teniendo en cuenta las solicitudes de declaratoria de inhibición
presentadas por los intervinientes y el Procurador General de la Nación, la
Sala analizará la aptitud sustantiva de los cargos que propone la demandante,
de cuyo estudio concluirá la ineptitud sustantiva de la demanda, como se expone
a continuación:
2.1 Requisitos de la acción pública de
inconstitucionalidad. Estudio sobre la aptitud sustantiva de la demanda
Con el fin de dar respuesta a la pretensión
inhibitoria que presentaron algunos intervinientes, entre ellos la Fiscalía
General de la Nación y el Procurador General de la Nación, la Corte recordará
los requisitos que establece el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia
constitucional, para estructurar un verdadero cargo de inconstitucionalidad.
Luego abordará el estudio concreto, a partir de cuyo estudio se arribará a la
conclusión de que los cargos presentados por la demandante no son aptos para
emitir un pronunciamiento de fondo.
Las condiciones argumentativas de las demandas de
inconstitucionalidad. Reiteración de jurisprudencia
El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 prevé los
requisitos formales de las demandas de inconstitucionalidad. Partiendo de su
contenido, la jurisprudencia constitucional ha precisado que, para que exista
demanda, y en su medida, la Corte pueda entrar a emitir pronunciamiento de
fondo sobre la declaratoria de inexequibilidad de leyes o decretos leyes, el demandante,
además de (i) señalar las normas que se acusan como inconstitucionales, y (ii)
las disposiciones superiores que estima infringidas, (iii) debe exponer las razones
o motivos por los cuales la norma acusada viola la Constitución, lo que se
traduce, a su vez, en la formulación de por lo menos un cargo de
inconstitucionalidad[6].
Tratándose de esta última condición de admisibilidad,
la jurisprudencia constitucional ha determinado que las razones esgrimidas
deben cumplir requisitos mínimos, destinados a que la argumentación que formule
la demanda logre configurar un verdadero cargo de inconstitucionalidad, de
manera que plantee un problema jurídico de naturaleza constitucional, que
permita a su vez un pronunciamiento de fondo.
Estos requisitos se refieren a la claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia que deben cumplir las
razones que fundamentan el cargo de inconstitucionalidad[7].
La claridad de un cargo se satisface cuando la
demanda contiene una coherencia argumentativa tal que permite a la Corte
identificar con nitidez el contenido de la censura y su justificación.
La certeza de los argumentos de
inconstitucionalidad hace referencia a que los cargos se dirijan contra una
proposición normativa efectivamente contenida en la disposición acusada y no
sobre una distinta, inferida por el demandante, implícita o que hace parte de
normas que no fueron objeto de demanda. Lo que exige este requisito, entonces,
es que el cargo de inconstitucionalidad cuestione un contenido normativo
verificable a partir de la interpretación del texto acusado.
El requisito de especificidad resulta
acreditado cuando la demanda contiene al menos un cargo concreto en contra de
las normas que acusadas de ser contrarias a la Carta Política. Este requisito
se refiere a que los argumentos expuestos por el demandante sean precisos, ello
en el entendido de que “el juicio de constitucionalidad se fundamenta en la
necesidad de establecer si realmente existe una posición objetiva y verificable
entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando
inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de
argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”[8]
que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se
acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle
la discusión propia del juicio de constitucionalidad.”[9]
Las razones que sustentan el concepto de la violación
son pertinentes en tanto estén construidas con base en argumentos de
índole constitucional, esto es, fundados “en la apreciación del contenido de
una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado”[10].
En ese sentido, cargos que se sustenten en simples consideraciones legales
o doctrinarias; la interpretación subjetiva de las normas acusadas por parte
del demandante y a partir de su aplicación a un problema particular y concreto;
o el análisis sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas
inconstitucionales, entre otras censuras, incumplen con el requisito de
pertinencia del cargo de inconstitucionalidad.
Por último, la condición de suficiencia, de
conformidad con lo expresado por el Pleno de la Corte en la Sentencia C-050 de
2015, persigue “(…) que la carga argumentativa que recae sobre el actor,
debe desarrollarse de una forma mínima y proporcional al objetivo de demostrar
la inconstitucionalidad del enunciado normativo demandado. De esta manera, se
deben exponer razonamientos lo bastante fundados para que pueda pretender
desvirtuar la presunción de corrección frente al texto constitucional que se
deriva del principio democrático y de las reglas formales y sustanciales del
procedimiento democrático de producción de normas y por tanto amerite el
adelantamiento de un estudio de constitucionalidad”.
El cumplimiento de los requisitos enunciados asegura
que la Corte cuente con herramientas jurídico argumentativas que le permitan
resolver un debate cierto dirigido a desvirtuar la presunción de
constitucionalidad que ampara toda norma legal y la habilita para emitir un
pronunciamiento de mérito.
Ahora bien, conviene precisar que el artículo 6 del
Decreto Ley 2067 de 1991 establece que se rechazarán las demandas cuando no
cumplan con las condiciones formales para ello. Si bien, como regla general, el
examen sobre la aptitud sustantiva de la demanda se debe realizar en la etapa
de admisión, la norma en mención admite que este tipo de decisiones se adopten
en la sentencia, debido a que no siempre resulta evidente en esa fase
preliminar el incumplimiento de los requisitos mencionados, permitiendo a la
Sala Plena abordar un análisis con mayor detenimiento y profundidad en la
sentencia.
2.2 La ineptitud sustantiva de los cargos invocados en
la presente demanda de inconstitucionalidad
A juicio de este Tribunal no se logra
configurar un verdadero cargo de inconstitucionalidad, por cuanto la
argumentación presenta deficiencias en su exposición y estructuración. Así, al
analizar cuidadosamente su contenido, la Sala encuentra que en ella no
concurren las condiciones mínimas necesarias para emitir un pronunciamiento de
fondo, en cuanto no despierta una duda mínima acerca del desconocimiento de los
mandatos de orden superior invocados.
Como se señaló, la actora dirige su acusación contra
el artículo 27 de la Ley 1826 de 2017, que modifica el artículo 549 de la Ley
906 de 2004, el cual establece la figura del “acusador privado”, pues considera
que éste viola los artículos 116, 228, 250, 251 y 252 Superiores, en el
entendido de que dicho acusador privado queda facultado para ejercer la función
de administrar justicia, cuando como su nombre lo indica, investiga y acusa.
Estas funciones, en criterio de la accionante, son exclusivamente de naturaleza
pública y, por tanto, por regla general, sólo las pueden desplegar las
autoridades públicas, en este caso la Fiscalía General de la Nación, con las
excepciones contenidas en el artículo 116 Superior (jurados en las causas
criminales, conciliadores o árbitros) y, ni en los estados de excepción, el
Gobierno podría suprimir o modificar las autoridades responsables ni las
funciones básicas de acusación y juzgamiento.
Pues bien, en el asunto sujeto a examen, la Corte
considera que la demanda (i) no ha explicado con claridad porqué
el artículo 27 de la Ley 1826 de 2017 desconoce los artículos 116, 228, 250,
251 y 252 Superiores e indirectamente el artículo 12 de la Ley 270 de 1996,
Estatutaria de la Administración de Justicia, ya que no sustenta razonablemente
su argumento en el sentido de que esta norma desconoce la función judicial, que
es de naturaleza pública, y la función investigativa de los hechos punibles que
corresponde de manera general y preferente a la Fiscalía General de la Nación.
Tampoco fundamenta en forma coherente porqué entiende suprimidas o privatizadas
tales funciones desconociendo la Constitución cuando, por el contrario, se
evidencia la existencia de una disposición de orden Superior que prevé
expresamente la posibilidad de la figura jurídica del acusador, privado bajo
ciertos condicionamientos excepcionales, contenida en el artículo 250 parágrafo
2º.
(ii) Tampoco tiene certeza el cargo, ya que los
razonamientos de inconstitucionalidad de la demanda parten de una proposición
que no es jurídica, real ni existente, pues la acusación se predica de una
lectura subjetiva del contenido del artículo 27, ya mencionado, cuando la
demandante hace referencia al alcance normativo de la figura del “acusador
privado” y de la “acción penal privada”, conceptos jurídicos que por estar
sustentados en un mandato constitucional –artículo 250 parágrafo 2º- no pueden
contradecir la disposición Superior que les otorga fundamento ni tienen los
efectos que la demandante considera contrarios a la Constitución Política.
Así, el Acto Legislativo 06 de 2011 reformó el
artículo 250 Superior y, entre otros aspectos, adicionó un parágrafo en el que
se autoriza al legislador para, en determinados eventos, asignarle el ejercicio
de la acción penal a la víctima o a otras autoridades distintas a la Fiscalía
General de la Nación[11].
En esta oportunidad, la Sala observa que, si bien la
demanda incorpora en su escrito una mención del parágrafo 2º del artículo 250
Superior, su argumentación central se basa en que la acción penal sólo puede
ser ejercida por (a) la Fiscalía General de la Nación y, muy especialmente, (b)
no puede ser conferida a particulares.
Estas afirmaciones carecen de certeza ya que el
parágrafo 2º del artículo 250 prevé expresamente que, en consideración a la
naturaleza del bien jurídico y la menor lesividad de la conducta punible, el
Legislador puede asignarle la acción penal “a la víctima o a otras autoridades
distintas a la Fiscalía General de la Nación”, aunque esta última conserva el
poder de actuar de forma preferente. Ahora bien, la disposición no determina privatizar
la acción penal, como lo supone la demandante, lo que implicaría que no es
el Estado, sino los particulares los encargados de ejercer la acción penal en
todo momento. Lo que permite la disposición superior es que, bajo ciertas
condiciones y circunstancias y, en todo caso conservando en la Fiscalía General
el poder preferente de asumir el ejercicio de la acción penal, esta puede ser
ejercida por particulares y otras autoridades.
En este orden de ideas, es evidente que la demanda
intenta derivar de la disposición objetada un contenido que no establece, esto
es, que privatiza la acción penal y, por lo mismo, desmonopoliza el ius
puniendi del Estado, lo cual se encuentra prohibido por mandato
constitucional. Las razones alegadas en la demanda carecen entonces de certeza,
pues no se demuestra ciertamente que el contenido de la norma se oponga
razonablemente a los artículos constitucionales que se consideran vulnerados,
en especial al artículo 250, particularmente en su parágrafo 2º.
(iii) En cuanto a las exigencias de especificidad y pertinencia,
estas igualmente no se cumplen, pues en el cargo se plantea un problema que en
realidad no es de orden constitucional, ya que como se vio anteriormente, la
norma demandada es precisamente un desarrollo del mandato superior que prevé la
posibilidad de asignarle el ejercicio de la acción penal a la víctima o a otras
autoridades distintas a la Fiscalía General de la Nación en casos excepcionales
y, por tanto la demanda no alcanza a demostrar el presunto desconocimiento del
monopolio del ius puniendi que corresponde al Estado, que es de
naturaleza pública y no logra demostrar la presunta privatización de la
justicia penal.
Por tanto, el principal problema que la Sala encuentra
en la demanda es que la premisa esencial del presunto cargo desconoce el
contenido normativo del artículo 250 Superior: el Estado tiene el monopolio de
la acción penal y esta se encuentra en cabeza de la Fiscalía, tal como lo
argumenta la demanda, pero existe una excepción directamente establecida en la
Constitución, que permite asignarle el ejercicio de la acción penal a la
víctima, bajo estrictos presupuestos normativos.
Este yerro se torna, además, insuperable, puesto que
todos los argumentos de la demanda asumen que la excepción mencionada no es
válida o, en otros términos, que el monopolio estatal de la acción penal es una
regla absoluta, cuando el propio constituyente derivado decidió incorporar el
supuesto excepcional en el artículo 250 de la CP.
Adicionalmente, la argumentación de la demanda da
lugar a otro problema, esto es, que si la demandante considera que la excepción
prevista en el artículo 250 Superior parágrafo 2º, es inconstitucional, resulta
entonces que su demanda se dirige, no contra la regulación legal contenida en
el artículo 27 de la Ley 1826 de 2017, sino contra la propia norma Superior de
la cual es desarrollo dicho artículo, o plantea un problema de contradicción
entre normas constitucionales del mismo rango jerárquico, entre el artículo 250
y los artículos 116, 228, 251 y 252 Superiores y el artículo 12 de la Ley 270
de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, que también constituye
parámetro de control de constitucionalidad.
Lo anterior evidencia claramente la falta de
especificidad y pertinencia, ya que el control de constitucionalidad de las
leyes es un ejercicio en el que se constata la compatibilidad, en abstracto, de
normas de distinta jerarquía, y no de distintos contenidos constitucionales
(como serían en este caso los artículos 116, 228, 250, 251 y 252
constitucionales), pues en virtud del artículo 4º de la Carta las normas del
orden superior se entienden de manera integral y no pueden ser
inconstitucionales.
Para terminar, la demanda no demuestra que la norma
objetada haya desbordado el límite regulativo que permite el parágrafo 2º del
artículo 250 Superior. Es decir, no demuestra que estas normas privaticen
la acción penal, eliminando así la competencia general preferente de la
Fiscalía General de la Nación prevista en la misma disposición constitucional,
de forma que en la demanda se omite una interpretación integral y sistemática
respecto de la totalidad de las normas constitucionales que se consideran presuntamente
infringidas.
En suma, el cargo carece de especificidad y
pertinencia, pues, no se evidencia la construcción de un razonamiento
detallado acerca de la violación o de la incompatibilidad de la norma
inferior demandada con los artículos constitucionales que se alegan violados,
especialmente con el artículo 250 Superior, sino que se expone un
cuestionamiento vago, genérico, que no responde a una objeción de orden
constitucional, ni a una interpretación integral y sistemática con la
Constitución, sino que demuestra más bien la inconformidad con la norma
objetada.
(iv) Finalmente, respecto del requisito de suficiencia,
este es también inobservado, en cuanto, prima facie, los argumentos que
sustentan el cargo contra el artículo 27 no alcanzan a generar una duda
mínima sobre la constitucionalidad de la norma acusada, porque la función
de administrar justicia, por regla general, sólo la pueden ejercer las
autoridades públicas, de acuerdo con el artículo 116 de la Constitución
Política y, por vía de excepción, otras autoridades e, incluso, los
particulares, quienes pueden ser árbitros o conciliadores. Tampoco genera una
duda sobre la validez de la disposición, en la medida en que en la demanda se
asume que el Congreso, con la sola introducción de una excepción al monopolio
estatal de la acción penal desconoce el artículo 250 Superior, cuando es el
propio artículo 250 de la Constitución (parágrafo 2) el que permite la
configuración de la figura del acusador privado y le ordena al legislador
adelantar la regulación de la materia.
Tales consideraciones llevan a la Corte a descartar la
aptitud del cargo formulado, pues no existen elementos de juicio suficientes
para permitirle a este Tribunal entrar a analizar la cuestión planteada y
proferir una decisión de fondo.
3. Síntesis de la decisión
A la Corte le corresponde resolver si el artículo 27
de la Ley 1826 de 2017, que modifica la Ley 906 de 2004, al regular la figura
del “acusador privado”, vulnera los postulados Superiores que consagran
la naturaleza pública de la función de administrar justicia (arts. 116 y 228
CP), ejercida como regla general por autoridades públicas, en este caso por la
Fiscalía General de la Nación (art. 250, 251 y 252 CP).
La Sala Plena encuentra que los cargos de
inconstitucionalidad formulados por la presunta violación de los artículos 116,
228, 250, 251 y 252, y  el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la
Administración de Justicia, basados en que la función de administrar justicia
es una competencia privativa de las autoridades judiciales, carecen de claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, toda vez que en la
demanda no se explica de qué manera la disposición legal acusada vulnera la
Constitución, no obstante que, por el contrario, el parágrafo 2 del artículo
250 la misma Carta contempla la posibilidad de asignar el ejercicio de la
acción penal a la víctima y a otras autoridades diferentes del Fiscal. A lo
anterior se agrega que los argumentos expuestos por la accionante no suscitan
una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma. Por consiguiente, la
Corte no cuenta con los elementos de juicio necesarios para abordar un examen
de fondo y proferir un fallo de mérito en esta oportunidad.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- LEVANTAR la suspensión de términos decretada dentro del
presente proceso mediante el Auto 305 del 25 de junio de 2017.
SEGUNDO.- INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo sobre la
constitucionalidad del artículo 27 de la Ley 1826 de 2017, por ineptitud
sustantiva de la demanda.
Notifíquese, comuníquese, publíquese y archívese el
expediente.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Impedimento aceptado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Javier Alejandro Acevedo
Guerrero, Ernesto Rueda Puyana y Clara Inés Tapias.
[2] Jorge Ricardo Palomares
García, profesor del área de Derecho Público; Javier Enrique Santander Díaz y
Edgar Valdeleón Pabón, como ciudadanos y abogados.
[3] Bajo la dirección y
supervisión de los Doctores Juanita María Ospina Perdomo -Directora General del
Consultorio Jurídico de la Universidad del Rosario-, Luis Gonzalo Ardila Gamboa
-Asesor del Área de Derecho Penal del Consultorio Jurídico-.
[4] Rocío Del Pilar Trujillo,
Jully Elizabeth Sarmiento, María Paula González, Luis Felipe Arévalo y Juan
Sebastián Arboleda.
[5] Sentencia C-016 de 2018.
[6] Sentencias C-236 de 1997,
C-447 de 1997, C-426 de 2002 y C-170 de 2004.
[7] La síntesis comprensiva de
este precedente se encuentra en la sentencia C-1052 de 2001.
[8] Estos son los defectos a los
cuales se ha referido la jurisprudencia de la Corte Constitucional cuando ha
señalado la ineptitud de una demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada
presentación del concepto de violación. Al efecto, ver los autos 097 de 2001 y
244 de 2001 y las sentencias C-281 de 1994, C-519 de 1998, C-013 de 2000, C-380
de 2000, C-177 de 2001, entre otros pronunciamientos.
[9] Sentencia C-1052 de 2001.
Fundamento Jurídico 3.4.2.
[10] Ibídem.
[11] Artículo 250, parágrafo 2,
adicionado por el Acto Legislativo 06 de 2011: “Atendiendo la naturaleza del
bien jurídico y la menor lesividad de la conducta punible, el legislador podrá
asignarle el ejercicio de la acción penal a la víctima o a otras autoridades
distintas a la Fiscalía General de la Nación. En todo caso, la Fiscalía General
de la Nación podrá actuar en forma preferente”.