T-033-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-033/12
ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE LOS DERECHOS
FUNDAMENTALES DE LA POBLACION DESPLAZADA-Procedencia
ATENCION HUMANITARIA DE EMERGENCIA PARA DESPLAZADOS-Prórroga
AYUDA HUMANITARIA DE EMERGENCIA-Es una de las medidas que debe adoptar el Estado
dirigidas a garantizar los derechos de la población desplazada, en particular
el derecho al mínimo vital
PRORROGA DE AYUDA HUMANITARIA-Naturaleza
La
prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia deberá ser otorgada siempre que
la entidad encargada para ello compruebe que persisten las circunstancias de
vulnerabilidad, marginalidad e indefensión de las personas desplazadas
POBLACION DESPLAZADA-Reiteración de jurisprudencia sobre protección
constitucional
AYUDA HUMANITARIA DE EMERGENCIA-Reiteración de jurisprudencia
SISTEMA DE TURNOS-Situaciones en las que la espera del turno correspondiente, puede
resultar muy gravosa para el sujeto que se halla en urgencia manifiesta
Es así como, en aplicación del
principio de igualdad material, la jurisprudencia ha establecido que pueden
existir situaciones en las que la espera del turno  correspondiente, puede
resultar muy gravosa para el sujeto que se halla en una condición aún más
vulnerable, lo que causa un estado de urgencia manifiesta que altera la
situación de igualdad inicial y exige una medida afirmativa de protección. Los
criterios antes expuestos, han sido reiterados en casos concretos como; a) en
materia de salud, cuando una cirugía o tratamiento es ordenado por el médico
tratante por requerirse de manera urgente; b) en el ámbito judicial, en
relación con los turnos para fallar; y c) en el suministro de la ayuda
humanitaria de emergencia en el caso de la población en condiciones de
desplazamiento. De esa manera, la Corte ha señalado que una vez verificadas las
circunstancias de vulnerabilidad, que derivan en una condición de urgencia
manifiesta, se hace necesario alterar los turnos respectivos y darle atención
prioritaria al actor que se encuentra en una situación más gravosa en
comparación con los demás
SISTEMAS DE TURNOS-Excepciones en las cuales se pueden alterar los turnos cuando se
configura un estado de urgencia manifiesta
Referencia: expediente T-3.195.011
Acción de Tutela instaurada por José Eduardo Gallego
Ruiz, contra Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional Acción Social –hoy Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., primero (1) de febrero de dos mil doce
(2012).
La
Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub -quien la preside, Humberto Antonio Sierra Porto y Luís Ernesto Vargas
Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la
Constitución Política, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la sentencia de segunda
instancia proferida el 5 de agosto de 2011, por el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Pereira, Sala Civil- Familia, que revocó parcialmente la
sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Primero de Familia de
Pereira el 22 de junio de 2011, dentro de la acción promovida por José Eduardo Gallego
Ruiz contra Acción Social.
El expediente llegó a la Corte Constitucional por
remisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira, Sala Civil-
Familia, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. La
Sala de Selección No. 9 de la Corte, el 29 de septiembre de 2011, eligió para
efectos de su revisión el asunto de la referencia.
1.
ANTECEDENTES
1.1.
SOLICITUD
José Eduardo Gallego Ruiz solicita al juez
de tutela que ampare sus derechos fundamentales a la vida digna y la
integridad, y en consecuencia, pide se ordene a Acción Social (hoy Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas)
que le entregue la prórroga de la atención humanitaria de emergencia que le
concedió y que por motivos de salud no pudo reclamar oportunamente.
1.1.1.  Hechos y relato contenido en la demanda
1.1.1.1.      José Eduardo Gallego Ruiz se encuentra incluido junto
con su núcleo familiar en el Registro Único de la Población Desplazada –RUPD-,
desde el 7 de mayo de 2000.
1.1.1.2.      El accionante de 82 años de edad manifiesta que
presentó una petición hace más de un año a Acción Social con el fin de
solicitar la prórroga de la atención humanitaria de emergencia en razón a su
delicado estado de salud. Relata que la prórroga le fue otorgada hace tres
meses, pero que no le fue posible reclamarla porque se encontraba enfermo.
1.1.1.3.      Indica que en Acción Social le informaron que la suma
de dinero que le correspondía fue consignada en el Banco Agrario, permaneció
allí durante un mes, y luego fue devuelta debido a su no reclamación.
1.1.1.4.      El actor señala que al enterarse de la situación
mencionada anteriormente, solicitó nuevamente la prórroga y que en la entidad
le informaron que ésta le sería otorgada, pero que debía someterse al
correspondiente turno, para lo cual le correspondió el No. 196.786.
1.1.1.5.      Manifiesta que necesita el dinero para subsistir, ya
que no cuenta con otro ingreso y que debido a su edad avanzada y a que padece
de trombosis, no puede trabajar.  Por lo anterior, considera vulnerados sus
derechos fundamentales a la vida digna y a la integridad.
1.2.
TRASLADO Y CONTESTACIÓN DE LA
DEMANDA
El Juzgado Primero de Familia de Pereira, mediante
auto del 8 de junio de 2011, admitió la demanda y concedió tres días a la
entidad demandada para pronunciarse sobre los hechos en que se fundamenta la
acción.
Por su parte, Acción Social se pronunció el 10 de
junio de 2011 y solicitó negar las peticiones elevadas por José Eduardo
Gallego, en razón a que aseguró que la entidad ha realizado, dentro del marco
de sus competencias, todas las gestiones necesarias para cumplir los mandatos
legales y constitucionales. Así mismo, mencionó que la Entidad había programado
de nuevo el giro para ponerlo a disposición del accionante, y en esa medida, no
podía condenársele por el juez de tutela. Advirtió, sustentándose en
jurisprudencia de la Corte Constitucional, la garantía del tratamiento
igualitario de la población desplazada basado en el respeto estricto de los
turnos para recibir la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia.
1.3.
DECISIONES JUDICIALES
1.3.1.
Sentencia de primera
instancia
Mediante sentencia proferida el 22 de junio de 2011, el
Juzgado Primero de Familia de Pereira, basándose en las condiciones de
indefensión del actor, concedió el amparo constitucional a los derechos
fundamentales a la vida digna y a la protección especial de los adultos
mayores, y ordenó a la entidad, en un término de 10 días, si aún no lo había
hecho, desembolsar la prórroga de la atención humanitaria depositada con
anterioridad al accionante, con fundamento en el pronunciamiento de la Corte
Constitucional de la sentencia C-287 de 2007 que declaró inexequible algunos
apartes de la Ley 387 de 1997 y señaló: “la Ayuda Humanitaria de Emergencia
debe continuar hasta que las necesidades sean superadas por la persona o el
hogar en virtud de su ingreso a la etapa de estabilización socioeconómica”.
1.3.2.
Impugnación
Acción Social impugnó el fallo de tutela de primera
instancia el día 28 de junio de 2011, bajo el argumento de que no existen
fundamentos fácticos y jurídicos que permitan deducir vulneración o amenaza a
los derechos fundamentales invocados por el señor José Eduardo Gallego.
1.3.3.
Sentencia de segunda
instancia
El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira,
Sala Civil- Familia, mediante sentencia proferida el 5 de agosto de 2011, revocó
el ordinal segundo de la sentencia de primera instancia, que ordenaba a la
entidad accionada que en un término de 10 días desembolsara la prórroga de la
ayuda humanitaria. En su  lugar, concedió la acción de tutela solamente al
derecho de petición, razón por la cual modificó el ordinal primero de la
sentencia proferida en primera instancia y ordenó al representante legal de
Acción Social decir “la época en la cual se hará efectivo el pago de la
ayuda humanitaria que le aprobó al accionante de esta acción, dentro de un
término razonable y oportuno”, todo ello con el respeto de los turnos
anteriores.
1.4.
PRUEBAS
1.4.1.
En el expediente
- Fotocopia de la cédula de ciudadanía del accionante.
1.4.2.
Solicitadas por la Corte en
sede de Revisión
Mediante Auto de 7 de diciembre de 2011 el Magistrado
Sustanciador le solicitó a Acción Social -ahora el Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - allegar; 1) “Respuesta
que le suministró al accionante en cumplimiento del fallo de segunda instancia
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira, Sala Civil-Familia”; y
2) “Especificar la fecha en la que se va a ser efectivo el pago de la prórroga
de la ayuda humanitaria de emergencia al tutelante”.
Acción Social –hoy Unidad Administrativa Especial para
la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - no allegó respuesta a las
solicitudes realizadas por la Sala de Revisión a la fecha de la presente
sentencia.
2.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
2.1.
COMPETENCIA Y OPORTUNIDAD
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, en desarrollo de las
facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la
Constitución, es competente para revisar los fallos de tutela adoptados en el
proceso de esta referencia. Además, procede la revisión en virtud de la
selección realizada por la sala correspondiente y del reparto verificado en la
forma establecida por el reglamento de la Corporación.
2.2.
PROBLEMA JURÍDICO
La Sala debe estudiar si Acción Social
–hoy Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a
las Víctimas -  violó los derechos fundamentales al mínimo vital y a la
igualdad del accionante, por no realizar la entrega de la prórroga de la ayuda
humanitaria de emergencia que le fue concedida, a pesar de ser un adulto mayor,
que además sufre de trombosis y depende únicamente de esta fuente de ingreso
para su subsistencia.
En ese orden, la Sala procederá i) a
reiterar la jurisprudencia establecida por esta Corporación en lo referente a
la atención humanitaria de emergencia y la procedencia de su prórroga, ii) los
casos en los que se ha alterado el orden del sistema de turnos, especialmente
en los casos de las personas en situación de desplazamiento; y finalmente, iii)
se realizará el análisis del caso concreto.
2.3.
LA FUNCIÓN DE LA ATENCIÓN
HUMANITARIA DE EMERGENCIA
2.3.1.  El artículo 20 del Decreto 2569 de 2000 “Por el
cual se reglamenta parcialmente la Ley 387 de 1997 y se dictan otras
disposiciones”, dispone que la atención humanitaria de emergencia es una “ayuda
temporaria e inmediata encaminada a acciones de socorro, asistencia y apoyo a
la población desplazada, a fin de mitigar las necesidades básicas en
alimentación, salud, atención sicológica, alojamiento, transporte de
emergencia, elementos de hábitat interno y salubridad pública”, definición
que también se encuentra contemplada en el Decreto 250 de 2007 y la Ley 387 de
1997[1].
Al respecto, esta Corporación ha manifestado que ésta “se refiere tanto a la
ayuda humanitaria de emergencia, que se presta al producirse el desplazamiento,
como a los componentes de asistencia mínima durante las etapas de
restablecimiento económico y de retorno”[2].
2.3.2.  De la misma manera, la jurisprudencia de esta
Corporación ha sostenido que la ayuda humanitaria de emergencia es una de las
medidas que debe adoptar el Estado dirigidas a garantizar los derechos de la
población desplazada, en particular el derecho al mínimo vital. En ese sentido,
la Corte ha señalado: “La política pública para la atención de la población
desplazada dispuso la ayuda humanitaria con el fin de socorrer y asistir de
manera oportuna a esta población, ayuda que ha sido interpretada por esta
Corporación como expresión del derecho fundamental al mínimo vital del que son
titulares las personas desplazadas”[3].
Sobre este asunto, la Corte además ha sido
clara en indicar que el derecho no se ve satisfecho con el acto administrativo
que concede la ayuda humanitaria de emergencia o su prórroga, sino cuando se ha
comunicado la decisión y se ha hecho entrega efectiva del dinero o de los componentes
a la persona interesada. Así, el derecho al mínimo vital puede verse vulnerado
cuando habiéndose notificado, no se ha realizado entrega efectiva de los
componentes de la ayuda humanitaria.[4]
2.3.3.  Para poder reclamar la ayuda humanitaria de
emergencia, es necesario acreditar la condición de desplazado, lo cual se puede
demostrar, por ejemplo, con la inclusión en el Registro Único de Población
Desplazada – RUPD, para lo cual es necesario presentar una declaración
juramentada ante el Ministerio Público, Personerías, Defensorías del Pueblo,
Procuraduría o Despachos Judiciales sobre los hechos que originaron el
desplazamiento. Los organismos mencionados, se encargan de radicar la
declaración recibida ante Acción Social[5],
entidad competente de hacer la valoración de la información, y establecer si la
persona o el grupo de personas que presentaron la declaración, debe o no ser
incluido en el Registro Único de Población Desplazada, y así poder acceder a
los beneficios que les otorga la Ley 387 de 1997, y ahora la Ley 1448 de 2011[6].
2.3.4.  Ahora bien, la naturaleza de la ayuda humanitaria es
de carácter temporal, ya que la misma deberá ser otorgada a las personas que se
encuentran en condición de desplazamiento que no pueden por sí mismas sufragar
las necesidades básicas de ellas y su familia, hasta tanto logren una
estabilización económica. No obstante, si la situación de vulnerabilidad
persiste, el interesado puede solicitar la prórroga de la ayuda humanitaria por
un periodo semejante, realizando el trámite ante Acción Social[7], y esta entidad deberá
ocuparse de verificar las condiciones de vulnerabilidad en las que se encuentra
la persona y/o su grupo familiar. En palabras de la Corte: “(…) la prórroga
de la ayuda humanitaria de emergencia deberá ser otorgada siempre que la
entidad encargada para ello compruebe que persisten las circunstancias de
vulnerabilidad, marginalidad e indefensión de las personas desplazadas”[8].
En la sentencia T- 025 de 2004[9] se establecieron dos
tipos de personas, quienes por la particularidad de su situación, tienen
derecho a la prórroga de la ayuda humanitaria. En este sentido, esta
Corporación manifestó: “se trata de (a) quienes estén en situación de
urgencia extraordinaria, y (b) quienes no estén en condiciones de asumir su
autosostenimiento a través de un proyecto de estabilización o restablecimiento
socio económica,  como es el caso de los niños que no tengan acudientes y las
personas de la tercera edad quienes por razón de su avanzada edad o de sus
condiciones de salud no están en capacidad de generar ingresos; o las mujeres
cabeza de familia que deban dedicar todo su tiempo y esfuerzos a cuidar a niños
menores o adultos mayores bajo su responsabilidad. En estos dos tipos de
situación, se justifica que el Estado continúe proveyendo la ayuda humanitaria
requerida para la subsistencia digna de los afectados, hasta el momento en el
cual la circunstancia en cuestión se haya superado –es decir, hasta que la
urgencia extraordinaria haya cesado, o hasta que los sujetos que no estén en
posibilidad de cubrir su propio sustento adquieran las condiciones para ello -.
Ello deberá evaluarse, necesariamente, en cada caso individual.”. (Negrilla
fuera de texto)
2.3.5.
Con base en las anteriores
consideraciones, y dentro de este contexto, es posible concluir que el objeto
de la ayuda humanitaria de emergencia es garantizar los derechos fundamentales
a las personas desplazadas, en particular, el derecho fundamental al mínimo
vital. Dicha protección tiene una naturaleza temporal, es decir, mientras la
persona beneficiaria logra estabilizarse económicamente. Sin embargo, pueden
existir situaciones en las que por condiciones especiales, la situación de la
persona desplazada la hace aun más vulnerable y persiste su incapacidad para
autosostenerse –entiéndase, madres cabeza de familia, personas en condiciones
de discapacidad, niños y niñas sin tutor y personas de la tercera edad-, y es
allí donde la entidad competente deberá determinar si se debe otorgar la
prórroga a la ayuda humanitaria, para que no se lesione el derecho al mínimo
vital.
2.4.
EXCEPCIONES A LOS SISTEMAS
DE TURNOS
2.4.1.  El mecanismo de turnos para establecer un orden para
el reconocimiento de beneficios o la determinación de cargas u obligaciones,
está fundamentado en el principio “primero en el tiempo, primero en los
derechos”. Esto resulta un criterio válido para resolver problemas de igualdad,
puesto que utiliza un criterio de diferenciación objetivo: el tiempo[10]. En ese
orden de ideas, en el caso en el que hay situaciones de igualdad inicial, es
decir, si todos los sujetos están en condición personal igual y tienen una
misma necesidad de bienes, el sistema de turnos es un mecanismo para resolver
el orden de distribución de los beneficios de una forma objetiva.
2.4.2.  Es por ello que la jurisprudencia de la Corte ha sido
clara en afirmar que el respeto estricto por los turnos guarda relación directa
con la protección del derecho a la igualdad[11],
toda vez que las personas que se encuentran en idénticas condiciones deben
recibir el mismo trato. Acorde con lo anterior, la Corte ha afirmado además,
que resulta improcedente la acción de tutela que busca “saltarse” los turnos
preestablecidos para la atención de los requerimientos de los administrados,
pues no existe un criterio razonable para dar prioridad, estando en situación
de igualdad[12].
En dichas situaciones la Corte exige que la entidad competente, al menos,
informe una fecha cierta que esté dentro de un periodo razonable para resolver
la solicitud.
2.4.3.  No obstante, la Corte ha tenido la oportunidad de
analizar casos en los que, a pesar de que se utiliza un sistema de turnos, es
necesario alterarlos para proteger derechos fundamentales en riesgo de personas
en situaciones de urgencia manifiesta derivada de sus condiciones de
vulnerabilidad y del tiempo desproporcionado de espera al que han sido
sometidas. En estos casos, en virtud del principio de igualdad material, la
corporación ha concluido que los peticionarios deben acceder prioritariamente
al respectivo beneficio.
En el mismo sentido, esta Corporación ha
afirmado que “pueden existir necesidades de bienes o condiciones personales
distintas que resulten relevantes para describir la situación inicial de
igualdad o desigualdad. Por ejemplo, no es lo mismo realizar un juicio de
igualdad sobre la distribución de recursos para mujeres y realizar dicho juicio
cuando una o alguna de ellas es mujer cabeza de familia”[13]. Es
así como, en aplicación del principio de igualdad material, la jurisprudencia
ha establecido que pueden existir situaciones en las que la espera del turno
correspondiente, puede resultar muy
gravosa para el sujeto que se halla en una condición aún más vulnerable, lo que
causa un estado de urgencia manifiesta que altera la situación de igualdad
inicial y exige una medida afirmativa de protección.
Los criterios antes expuestos, han sido
reiterados en casos concretos como; a) en materia de salud, cuando una cirugía
o tratamiento es ordenado por el médico tratante por requerirse de manera
urgente[14];
b) en el ámbito judicial, en relación con los turnos para fallar[15]; y c) en el
suministro de la ayuda humanitaria de emergencia en el caso de la población en
condiciones de desplazamiento[16].
De esa manera, la Corte ha señalado que una vez verificadas las circunstancias
de vulnerabilidad, que derivan en una condición de urgencia manifiesta, se hace
necesario alterar los turnos respectivos y darle atención prioritaria al actor
que se encuentra en una situación más gravosa en comparación con los demás.
2.4.4.  Por ejemplo, en materia de salud, en la sentencia T-
645 de 2003[17],
la Corte analizó el caso de una señora desplazada que sufría de “lipoma hombro
izquierdo” y necesitaba una valoración urgente por cirugía general. A pesar de
su estado de salud, las entidades territoriales la sometieron a una gran
cantidad de trámites burocráticos y le asignaron un turno para la atención
requerida. La acción de tutela fue concedida en primera instancia, y revocada
por la sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, sustentándose
en que el juez de tutela no podía tomar decisiones que afectaran la
programación presupuestal de las entidades nacionales, y por ende, la actora
debía esperar el turno asignado para su atención.
La Sala Segunda de Revisión, consideró que
había lugar para conceder la acción de tutela y proteger el derecho a la salud
de la actora, toda vez que “En cuanto al respeto de los turnos, la Sala
considera que este argumento debe examinarse cuidadosamente, tal como lo ha
dicho la Corte en varias ocasiones. Si se está ante una situación de urgencia
manifiesta, no puede someterse al afectado al respeto de los turnos. En estos
eventos la atención debe ser inmediata”. La Corte ordenó en esta ocasión,
que en las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del fallo,
la entonces Red de Solidaridad Social iniciara las gestiones necesarias
tendientes a garantizar la atención integral de la peticionaria.
2.4.5.
Con el mismo criterio y frente
a la mora judicial, en la sentencia T-708 de 2006[18], se estudió el caso de
una señora que solicitó por medio de acción de tutela, alterar el turno para
que se fallara la sentencia de la acción de reparación directa que había
presentado ante la jurisdicción contenciosa administrativa contra DAMA, IDU y
el IDRD, debido a la incapacidad total y permanente que le produjo la caída de
un árbol en la ciudad de Bogotá. La acción de reparación directa resultó
favorable en primera instancia luego de 4 años de interpuesta, y fue apelada
por las entidades estatales. Por ello, la accionante interpuso acción de
tutela, alegando que no era justo esperar más de siete años para que el Consejo
de Estado profiriera la decisión de segunda instancia, puesto que se encontraba
en una situación de debilidad manifiesta debido a las secuelas graves del
accidente que le impedían trabajar y obtener ingresos para su familia.
Con base en dichos hechos, la Corte, teniendo en
cuenta la precaria situación económica que vivía la accionante y su delicado
estado de salud, consideró que se encontraba en un estado de urgencia
manifiesta. En consecuencia, para evitar la vulneración a sus derechos
fundamentales, la Corte señaló que: “Por las anteriores consideraciones,
encuentra la Sala que existe en este caso una razón de orden constitucional
para que, en orden a proteger los derechos fundamentales a la igualdad, a la
vida en condiciones dignas y de acceso a la administración de justicia de la
accionante, se altere el orden para fallo en la Sección Tercera del Consejo de
Estado, motivo por el cual habrá de concederse el amparo solicitado.”
Igualmente,
en la sentencia T-220 de 2007[19],
la Corte se ocupó del caso de un señor que solicitó alterar el turno para
fallar la acción de reparación directa presentada por él ante la jurisdicción
contenciosa administrativa, por haber quedado inválido con ocasión de una
acción del personal del ejército nacional. La sentencia de primera instancia,
proferida por la jurisdicción contencioso administrativa, resultó favorable a
sus intereses luego de 11 años de esperar la decisión; no obstante, la entidad
demandada apeló el fallo. En sede  constitucional, el actor alegó que se
encontraba en circunstancias de pobreza, ya que al ser anciano y minusválido no
conseguía trabajo, razón por la cual solicitaba que el recurso fuera resuelto
con prioridad, con mayor razón teniendo en cuenta que ya había sido sometido a
una espera de 11 años. Después de ser verificados los hechos descritos, la Sala
Quinta de Revisión consideró al actor como sujeto de especial protección, en
una situación de urgencia manifiesta por las circunstancias expuestas. Por ello
la Corte, con el fin de proteger sus derechos fundamentales, manifestó:
“Por
las anteriores razones y reiterando la jurisprudencia de la Corte, no es
constitucionalmente admisible la aplicación al actor de un trato igual al de
las demás personas que esperan un turno de sentencia en la corporación
accionada, por lo que resulta viable proteger los derechos fundamentales a la
igualdad, a la vida en condiciones dignas y a un real acceso a la
administración de justicia, por lo que se ordenará que se altere el orden para
fallo de la acción de reparación directa  que en segunda instancia cursa
ante el despacho judicial accionado.
La prelación que se ordenará dar para proferir el
fallo del actor, es independiente de la decisión a tomar, la cual deberá ser en
consonancia con lo probado en el proceso, pues lo que aquí se protege es el
derecho de una persona que se encuentra en situación de debilidad manifiesta,
para que se le resuelva en forma definitiva, pronta y cierta, la situación
jurídica correspondiente, pues el ad quem goza de plena independencia sobre el
contenido y el sentido de la determinación a adoptar, de acuerdo con el
artículo 230 de la Constitución”.
2.4.6.  Ahora bien, descendiendo a la situación concreta de la
población en condición de desplazamiento, es necesario mencionar que la entrega
de la ayuda humanitaria de emergencia o de su prórroga puede estar también
sometida a un sistema de turnos que garantice que su suministro sea realizado
en virtud del momento en que se radica la solicitud de apoyo económico por
parte de cada persona o núcleo familiar, garantizando el derecho a la igualdad[20]. Sin
embargo, la Corte ha aplicado el mismo criterio de “urgencia manifiesta”
para alterar los turnos del suministro de la ayuda humanitaria o de su
prórroga, pero ha dejado claro, que dada su finalidad, en todo caso ninguna
persona en situación de desplazamiento puede ser sometida a un término
desproporcionado de espera; en otras palabras, en tanto la ayuda humanitaria de
emergencia está dirigida a garantizar los derechos de esta población en
situación de “emergencia”, si bien su suministro puede someterse a un sistema
de turnos, la entrega efectiva siempre debe hacerse en un término razonable.
En ese orden de ideas, en la sentencia
T-1086 de 2007[21],
se estudió el caso de dos señoras que solicitaron a Acción Social la prórroga
de la ayuda humanitaria de emergencia que les fue aprobada y nunca fue
entregada. Al momento de emitir la sentencia de revisión en mención, no se
había hecho entrega de la respectiva ayuda en razón del orden de los turnos. En
esa medida, esta Corporación ordenó a la entidad accionada que entregara
inmediatamente la ayuda aprobada con anterioridad, sustentándose en las
precarias condiciones en las que se encontraban las accionantes, quienes
estaban a cargo de su núcleo familiar.
En efecto, la Corte observó que en el caso de una de
las tutelantes, su esposo había sufrido un accidente de tránsito que lo dejó
incapacitado, lo que obligó a la accionante a solicitar la prórroga de la ayuda
en octubre de 2006, solicitud a la que Acción Social respondió un mes después
positivamente. Sin embargo, a la fecha de emitida la sentencia de revisión –más
de un año después, la entidad no había entregado la ayuda aprobada, por lo que
para resolver el caso concreto en esa oportunidad, esta Corporación manifestó: “(…)
Acción Social está vulnerando el derecho fundamental al mínimo vital de la
accionante y en esa medida, ante las circunstancias de urgencia manifiesta de
la accionante, se ordenará a la entidad que haga entrega inmediata de la
prórroga aprobada. Resalta la Corte que dada la especial situación de
vulnerabilidad de la accionante, y la aprobación previa de la prórroga de la
ayuda no se desconoce el derecho a la igualdad a que tiene derecho la población
desplazada”. (Subrayas fuera de texto)
En esta misma sentencia, en el caso de la otra
demandante, la Corte constató las precarias condiciones en las que se
encontraba y la situación de discapacidad de uno de los miembros del núcleo
familiar. Con base en dichos hechos, esta Corporación protegió su derecho al
mínimo vital, considerando que “[A]nte esta situación de urgencia
manifiesta, la Corte encuentra que Acción Social está vulnerando el derecho
fundamental al mínimo vital de la accionante al no realizar la entrega de la
prórroga previamente aprobada. Reitera la Corte las consideraciones sobre la no
existencia de un desconocimiento del precedente en materia de igualdad ante las
circunstancias de urgencia manifiesta y aprobación previa de las ayudas
humanitarias. Como en el anterior caso, la Corte ordenará la entrega inmediata
de la ayuda humanitaria”.
Como se puede apreciar en los casos citados
anteriormente, esta Corporación, al constatar la situación de urgencia
manifiesta de los demandantes derivada de las precarias condiciones en las que
se encontraban y el tiempo desproporcionado de espera al que habían sido
sometidos, ordenó a Acción Social entregar de manera inmediata la prórroga de
la ayuda humanitaria que ya había sido aprobada anteriormente, con el fin de
preveer un perjuicio irremediable, pese a la asignación de turnos.
2.4.7.
Es importante además resaltar
que toda la jurisprudencia sobre el tema en cuestión, se ve reflejada y apoyada
legalmente con el nuevo texto de la Ley 1448 de 2011 “Por la cual se dictan
medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del
conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”, que consagra en
su artículo 13 el principio del “Enfoque diferencial” que reconoce que:
“hay poblaciones con características
particulares en razón de su edad, género, orientación sexual y situación de
discapacidad. Por tal razón, las medidas de ayuda humanitaria, atención,
asistencia y reparación integral que se establecen en la presente Ley, contarán
con dicho enfoque. El Estado ofrecerá especiales garantías y medidas de
protección a los grupos expuestos a mayor riesgo de las violaciones
contempladas en el artículo 3° de la presente Ley tales como mujeres, jóvenes,
niños y niñas, adultos mayores, personas en situación de discapacidad,
campesinos, líderes sociales, miembros de organizaciones sindicales, defensores
de derechos humanos y víctimas de desplazamiento forzado. Para el efecto, en la
ejecución y adopción por parte del Gobierno Nacional de políticas de asistencia
y reparación en desarrollo de la presente Ley, deberán adoptarse criterios
diferenciales que respondan a las particularidades y grado de vulnerabilidad de
cada uno de estos grupos poblacionales”. (…)
2.4.8.  Así las cosas, la Sala concluye que, en principio, los
sistemas de turnos deben respetarse en su estricto orden para garantizar la
igualdad, pero que es posible alterarlos en situaciones excepcionales, en las
que se ha valorado la situación de la persona y se ha acreditado, por ejemplo,
estados de extrema pobreza o un delicado estado de salud, circunstancias ambas
que configuran situaciones de urgencia manifiesta. Dicho trato prioritario, a
pesar de que pareciera ser una afectación al derecho a la igualdad, resulta ser
justificado con base en el riesgo inminente en el que se encuentra el actor, e
ilustra una aplicación del principio de la igualdad material.
Finalmente, la Sala resalta que para que proceda la
acción de tutela con el fin de alterar los turnos para recibir la ayuda
humanitaria, debe estar demostrada la solicitud previa ante Acción Social –hoy
Unidad Administrativa Especial de Atención a las Víctimas- para verificar que
el solicitante contaba con un turno, pero que conforme a sus circunstancias
especiales de urgencia manifiesta, no puede esperar y debe recibir el beneficio
de manera inmediata de acuerdo con un enfoque diferencial y en virtud del
principio de la igualdad material.
2.5.
CASO CONCRETO
2.5.1.
El accionante de 82 años de
edad, en razón a su delicado estado de salud, decidió solicitar la prórroga de
la ayuda humanitaria a mediados del año 2010. Está fue aprobada y en el mes de
marzo del año de 2011, le fue consignada en el Banco Agrario, permaneciendo
allí durante un mes.
Esta ayuda no pudo ser reclamada por el actor porque
se encontraba enfermo. Posteriormente, se dirigió al banco mencionado y allí le
informaron que la ayuda había sido devuelta a Acción Social[22] debido a que nadie la
había reclamado durante el mes siguiente de ser otorgada. El actor, al
enterarse de ello, se dirigió a Acción Social y solicitó la ayuda nuevamente,
siendo está aprobada, pero sometiendo al señor José Eduardo Gallego a una nueva
espera, asignándole el turno N ° 196786.
En vista de lo narrado anteriormente, el accionante
procedió a instaurar una acción de tutela contra Acción Social, solicitando el
amparo a sus derechos fundamentales a la vida digna y la integridad, demanda
que fue atendida por el Juzgado Primero de Familia de Pereira, quien concedió
el amparo a sus derechos fundamentales y ordenó a la entidad que en un término
de 10 días desembolsara la ayuda humanitaria depositada con anterioridad.
Acción Social procedió a impugnar la sentencia emitida
por el juez de primera instancia, con el argumento de que el fallo carecía de
fundamentos fácticos y jurídicos que permitieran deducir vulneración o amenaza
a los derechos fundamentales del accionante.
La mencionada impugnación fue conocida por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Pereira, Sala Civil-Familia, quien resolvió
revocar el ordinal segundo de la sentencia de primera instancia que ordenaba a
Acción Social desembolsar dentro del término de 10 días el dinero anteriormente
consignado; en su lugar, concedió el amparo al derecho de petición del actor
modificando para esto el ordinal primero del fallo del aquo, y ordenando
a la entidad accionada decir la época en la cual le va  a hacer entrega al
accionante de la ayuda que le fue aprobada, dentro de un término razonable y
oportuno.
2.5.2.
En sede de revisión se
solicitó a Acción Social información sobre el estado de la entrega de la
prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia, sin que hasta la fecha de
proferida esta sentencia se tenga alguna respuesta. Dadas las circunstancias,
se parte de la base que el actor no ha recibido lo que le corresponde de
prórroga de atención humanitaria.
2.5.3.
Después de verificada por
parte de esta Sala la idoneidad del actor para impetrar esta acción; de
constatar que Acción Social[23]
es la entidad encargada de reconocerle al señor José Eduardo Gallego la entrega
de la prórroga de ayuda humanitaria; y de verificar la inmediatez con la que
presentó la acción de tutela, se procede a examinar la presunta vulneración
alegada por el demandante.
2.5.4.
Con base en el análisis hecho
por esta Sala del caso del señor José Eduardo Gallego, la Corte concederá la
tutela a los derechos al mínimo vital y a la igualdad material del accionante
por las siguientes razones:
A pesar de que en principio no se pueden irrespetar
los turnos establecidos para la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia,
con base en el principio de igualdad material y en el enfoque diferencial
aplicado por la jurisprudencia constitucional, esta Sala encontró ciertas
excepciones en las cuáles se pueden alterar los turnos. Dichas excepciones se
pueden realizar cuando la persona se encuentra ante una situación de urgencia
manifiesta debido a (i) sus actuales circunstancias de vulnerabilidad y (ii) al
tiempo desproporcionado de espera al que ha sido sometida, toda vez que la
ayuda siempre debería entregarse en un término razonable al ser un derecho
fundamental de la población desplazada. Las condiciones especiales de
vulnerabilidad a las que la jurisprudencia ha hecho referencia se presentan,
por ejemplo, en el caso en el que la persona en razón a sus condiciones -como
una enfermedad grave o su avanzada edad, no puede generar ingresos que garanticen
su mínimo vital, y por ende su auto sostenimiento, y requiere una asistencia
económica inmediata.
Como se puede observar, el accionante está ante tres
circunstancias de las varias que contempla esta Corporación en su
jurisprudencia para reconocer su especial vulnerabilidad en orden a acceder de
manera prioritaria a la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia[24]: i) se
encuentra enfermo de trombosis, ii) es una persona con 82 años, y iii) por su
avanzada edad y su enfermedad, no tiene una fuente de ingresos que asegure su
autosostenimiento. En ese orden de ideas, aplicando el principio de igualdad
material, y teniendo en cuenta que la ayuda humanitaria ya había sido otorgada,
no cabe duda que la situación del accionante configura un estado de urgencia
manifiesta que justifica la entrega prioritaria y la alteración de los turnos.
A esto se debe agregar que la ayuda humanitaria que le
fue concedida y que por razones de salud no pudo reclamar personalmente, fue
solicitada con más de un año de anterioridad, y ahora se le asignó de nuevo un
turno que lleva aproximadamente 8 meses de espera, lo que resulta un plazo irrazonable
y desproporcionado, perdiéndose la naturaleza misma de la ayuda humanitaria de
emergencia.
2.5.5.
De otro lado, a pesar de que
el actor interpuso la acción de tutela solicitando el amparo a su derecho
fundamental de petición, a juicio de la Sala, las circunstancias especiales del
caso evidencian la necesidad de proteger otros derechos fundamentales, estos
son los derechos al mínimo vital y a la igualdad material del accionante. En
concepto de la Sala, una respuesta de la entidad demandada y la asignación de
un turno no es suficiente para remediar la situación de urgencia manifiesta en
la que se halla el tutelante, razón por la cual la corporación debe revocar los
fallos de instancia y adoptar una decisión diferente. En otras palabras, los
hechos probados ponen en evidencia que la omisión de Acción Social, más que el
derecho de petición del tutelante, lesionó y sigue lesionando su derecho al
mínimo vital y a la igualdad material.
2.5.6.
Por las anteriores razones, se
revocarán los fallos de instancia dictados dentro del expediente de la
referencia y, en su lugar, se concederá la tutela al mínimo vital y a la
igualdad material del peticionario y se ordenará a la entidad accionada que,
dentro del término de diez (10) días calendario siguientes a la notificación de
esta providencia, haga entrega de la prórroga de la ayuda humanitaria que le
corresponde al señor José Eduardo Gallego que ya le había sido otorgada, pero
que por las circunstancias de salud descritas no pudo reclamar.
2.5.7.
Advertir a Acción Social –hoy
a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a
las Víctimas- que, a pesar de que se puede utilizar el sistema de turnos para
implantar un orden al suministro, la entrega de la ayuda humanitaria de
emergencia debe ser reconocida y efectivamente entregada en un término
razonable a toda la población desplazada con el fin de garantizar sus derechos
fundamentales.
3.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.-
REVOCAR el fallo proferido el 5 de
agosto de 2011, por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira, Sala
Civil- Familia, en cuanto tuteló el derecho de petición del accionante, y en su
lugar, CONCEDER la tutela al derecho al mínimo vital y a la igualdad
material del señor José Eduardo Gallego Ruiz.
SEGUNDO.-
En consecuencia, ORDENAR a
Acción Social o la entidad que haga sus veces que, en un término de diez (10)
días calendario siguientes a la notificación de esta providencia, haga entrega
de la prórroga de la ayuda humanitaria que le fue otorgada al accionante en el
2010 y que por salud no pudo reclamar.
TERCERO.- Líbrense
por Secretaría, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991.
Cópiese, notifíquese,
publíquese y cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA T-033/12
Con el respeto acostumbrado
por las decisiones de la Corte, me permito aclarar el voto en la presente
oportunidad, pues si bien comparto la decisión de ordenar la entrega de la
prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia (AHE) al accionante, considero
que el fundamento jurídico empleado para llegar a esta conclusión no es
pertinente y, por el contrario, puede constituir un precedente erróneo a la
hora de garantizar los derechos de quienes se encuentren en una situación
análoga a la del accionante.
En el caso puesto a consideración
de la Sala, al accionante de 82 años de edad le fue adjudicada una prórroga de la
AHE, pero no pudo reclamarla por cuanto estuvo enfermo durante el tiempo en el
que la suma de dinero correspondiente estuvo consignada en el Banco Agrario.
Fue debido a esta aparente pérdida que el actor solicitó una nueva prórroga
pero, a cambio, le fue entregado un turno para el estudio de su petición. La
Sala resolvió acertadamente que en el término de diez días debía hacérsele
entrega de la prórroga de la AHE que no pudo ser reclamada, y no tomó ninguna
decisión sobre el turno para reclamar una nueva AHE. Pero, en contraste, la
parte resolutiva de esta sentencia centró su estudio sobre las razones que
justifican el respeto de los turnos para la entrega de las ayudas humanitarias
a la población desplazada, así como los eventos excepcionales en los que es
posible alterar estos plazos para dar prioridad a ciertas personas.
A mi juicio, el accionante
tiene derecho a la entrega de la prórroga que le concedió la entidad accionante
y no pudo reclamar, ya que las razones por las cuales no acudió al banco en el
tiempo esperado tuvieron que ver específicamente con su estado de salud, es
decir, escapaban a su voluntad. Debido a esta circunstancia, la negativa de la
entidad accionada respecto de la entrega de la prórroga ya adjudicada fue
desproporcionada y no consultó el deber de solidaridad que asiste a todas las
personas y entidades públicas frente a la población en condición de
desplazamiento. Desde esta perspectiva, considero que nada tiene que ver con el
amparo la entrega de un nuevo turno al accionante para el estudio de una nueva
prórroga de la AHE. De hecho, la exigencia de este nuevo turno desconoció el
derecho que tenía el accionante a reclamar la prórroga de la AHE ya adjudicada.
Esto sería irrelevante si
no es porque las consideraciones de la sentencia pueden interpretarse en un
sentido restrictivo, para llegar a la conclusión inadecuada de que cuando una
persona en condición de desplazamiento pierde la oportunidad de reclamar el
dinero de una prórroga ya concedida por razones justificables desde el punto
constitucional, debe solicitar un turno adicional para el estudio de otra
prórroga, valga decir, distinta a la que perdió, y que solo atendiendo a
situaciones personales excepcionales, podría alterarse el turno otorgado para
el efecto. Una regla en este sentido agregaría un requisito inexistente en la
ley para la entrega material de la AHE y las prórrogas a que tienen derecho las
personas en condición de desplazamiento.
Fecha ut supra.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
[1] Así mismo, la Ley 1448 de 2011 “Ley de víctimas y
restitución de tierras”, dispone en su artículo 64 que la Atención Humanitaria de Emergencia es “la ayuda humanitaria a la que tienen derecho las
personas u hogares en situación de desplazamiento una vez se haya expedido el
acto administrativo que las incluye en el Registro Único de Víctimas, y se
entregará de acuerdo con el grado de necesidad y urgencia respecto de su
subsistencia mínima”.
[2] Ver sentencias T-025 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-319
de 2009 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y T-192 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[3] Cfr. Sentencia T- 1086 de 2007 M.P. Jaime Córdoba Triviño
[4] Ver sentencia T-192 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[5] Se hace necesario aclarar, que dentro de un (1) año contado a partir
de la promulgación de la Ley 1448 de 2011, la entidad competente en valorar la
información de las declaraciones realizadas, será la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, tal
como lo disponen los artículos 154 y 155 de la mencionada norma.
[6] Ver el artículo 32 de la Ley 962 de 2005.
[7] El Decreto
2569 de 2000 en su artículo 21, dispone que dependiendo a la disponibilidad
presupuestal y atendiendo criterios de vulnerabilidad, solidaridad,
proporcionalidad e igualdad, esta ayuda se podrá prorrogar excepcionalmente por
tres meses más, posteriores a los tres meses que comprende la ayuda
humanitaria, esto teniendo en cuenta el tenor del parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997.
[8] Cfr. Sentencia T-497 de 2010 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[9] M.P. Manuel José Cepeda.
[10] Ver sentencia T- 499 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[11] Ver sentencia T- 210 de 2011 M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[12] Ver entre otras, sentencias T-025 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T- 373 de 2005 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[13] Cfr. Sentencia T- 499 de 2002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[14] Ver entre otras, por ejemplo, sentencias T- 499 de 2002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett y T- 900 de 2007 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[15] Ver entre otras, sentencias T- 429 de 2005 M.P. Alfredo Beltrán Sierra y T- 708 de 2006 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[16] Ver entre otras, sentencias T- 373 de 2005 M.P. Álvaro Tafur Galvis y T-025 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[17] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[18] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[19] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[20] La Corte ha analizado la importancia del sistema de turnos en
sentencias T-1161 de 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-373 de 2005 M.P. Álvaro Tafur Galvis y T-191 de 2007 M.P. Álvaro Tafur Galvis, entre otras.
[21] M.P. Jaime Córdoba Triviño
[22] Según el parágrafo 1ro del artículo 64 de la Ley 1448 de 2011 “La atención humanitaria de emergencia seguirá siendo entregada por la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional hasta tanto se le garanticen los recursos de operación de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas”.
[23] Ibidem.
[24] Ver sentencia T-1086 de 2007 M.P. Jaime Córdoba Triviño.