C-647-16
Sentencia C-647/16
NORMA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 SOBRE DEROGACION DE
DISPOSICIONES QUE ORDENABAN LA SUSTITUCION DE LICENCIAS DE CONDUCCION-Inhibición para emitir un pronunciamiento de
fondo/NORMA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 SOBRE DEROGACION DE
DISPOSICIONES QUE ORDENABAN LA SUSTITUCION DE LICENCIAS DE CONDUCCION-Juicio
de constitucionalidad no es viable, en la medida que recae sobre un precepto
legal que no es susceptible de producir efectos jurídicos
LICENCIA DE CONDUCCION-Límites
temporales de vigencia
ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Juicio de validez y vigencia
JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Presupuestos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Criterios para valorar la aptitud de la demanda y
determinar su procedencia y alcance del juicio de constitucionalidad
La
Corte ha fijado dos pautas para valorar la aptitud de la demanda y para
determinar la procedencia y alcance del juicio de constitucionalidad. En primer
lugar, teniendo en cuenta que la acción pública de inconstitucionalidad fue
concebida en la Carta Política como el mecanismo jurisdiccional por excelencia
para garantizar la superioridad y la integridad de la Constitución dentro del
sistema jurídico, esta Corporación ha concluido que únicamente son susceptibles
de ser valorados en esta instancia aquellas problemáticas que apunten a poner
en evidencia la incompatibilidad y la oposición entre las normas
infra-constitucionales y el ordenamiento superior. Esta exigencia tiene al
menos tres implicaciones: (i) por un lado, las acusaciones ajenas a esta
problemática, como aquellas que apuntan a controvertir el uso que los
operadores jurídicos le han dado al precepto en escenarios específicos, o a
cuestionar la disposición legal a partir de argumentos de conveniencia, no
están llamados a ser valorados en este escenario, por ser ajenos a su
naturaleza; (ii) asimismo, los cargos planteados en el proceso deben dar cuenta
de los elementos estructurales del juicio de constitucionalidad: los preceptos
constitucionales que sirven como referente del escrutinio judicial, el
contenido normativo cuestionado, y las razones plausibles de la oposición entre
el precepto legal demandado y el ordenamiento superior; esto, en la medida en
que sin la indicación de los elementos básicos del juicio de validez, el juez
constitucional carecería de los insumos fundamentales para valorar la
constitucionalidad del precepto demandado; (iii) sin perjuicio de que la
individualización de estos componentes fundamentales del juicio de
constitucionalidad es una condición sine qua non del pronunciamiento judicial,
la valoración de los cargos planteados en el proceso debe tener un nivel
razonable de flexibilidad y apertura, sin que se supedite el pronunciamiento
judicial al cumplimiento de tecnicismos o formalismos ajenos a la indicación de
los componentes fundamentales del juicio de validez; de esta manera, incluso si
estos elementos se encuentran dispersos o desarticulados a lo largo de la
demanda, o incluso si los cargos no revisten mayor grado de sofisticación o
elaboración, es viable el pronunciamiento judicial si la conformación de los
componentes medulares de la litis pueden obtenerse a partir de una revisión
integral de los planteamientos de la demanda, de las intervenciones y del
concepto del Ministerio Público. En segundo lugar, en la medida en que según la
Carta Política la decisión del juez constitucional debe obtenerse a partir de
dinámicas deliberativas abiertas, públicas y participativas, en las que la
ciudadanía, la sociedad civil organizada, la academia, las instancias estatales
encargadas de la implementación de la medida atacada y los sujetos
potencialmente afectados con la normatividad tengan la posibilidad de exponer su
punto de vista, de controvertir las aproximaciones distintas, y de suministrar
al juez constitucional los elementos de juicio para que ésta efectúe una
valoración imparcial, ponderada, reflexiva y rigurosa del precepto legal
cuestionado, la Corte ha concluido que, en principio, solo son susceptibles de
ser valoradas las acusaciones que han sido objeto de este debate democrático.
Referencia:
Expediente D-11431
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 267 (parcial) de la Ley 1753 de
2015, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018.
‘Todos por un nuevo país’”.
Actor:
Elizabeth Montoya Cárdenas
Magistrado Sustanciador:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá D. C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales, profiere la presente sentencia con fundamento en
los siguientes
I.
ANTECEDENTES
1.     La demanda de inconstitucionalidad
1.1.  Normas demandadas
En ejercicio de la
acción pública de constitucionalidad, la ciudadana Elizabeth Montoya Campo
demandó el aparte del artículo 267 de la Ley 1753 de 2015 que deroga los
parágrafos 1 y 2 del artículo 17 de la Ley 769 de 2002.
El fragmento
impugnado se transcribe y subraya a continuación:
“LEY
1753 DE 2015
(junio 9)
Diario Oficial No.
49.538 de 9 de junio de 2015
CONGRESO
DE LA REPÚBLICA
Por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.
EL
CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 267. VIGENCIAS Y DEROGATORIAS. La presente ley rige a partir de su publicación y
deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.
Se
deroga expresamente el artículo 121 de la Ley 812 de 2003; los artículos 21, 120 y 121 de la Ley 1151 de 2007; los artículos 9o, 17, 31, 53, 54, 55, 58, 65, 66, 67, 68, 70, 71, 72, 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83, 89, 93, 94, 95,97, 109, 117, 119, 124, 128, 129, 150, 167, 172, 176, 182, 185, 186, 189, 199, 202, 205, 209, 217, 225, 226,
el parágrafo del artículo 91,
y parágrafos 1o y 2o del artículo 261 de la Ley 1450 de 2011.
Con
el fin de dar continuidad a los planes, programas y proyectos de mediano y
largo plazo, los artículos de las Leyes 812 de 2003, 1151 de 2007 y 1450 de 2011 no derogados expresamente en el inciso
anterior o por otras leyes continuarán vigentes hasta que sean derogados o
modificados por norma posterior.
Se
deroga en especial el parágrafo del artículo 88 de la Ley 99 de 1993; el numeral 6 del artículo 2o
de la Ley 310 de 1996; el inciso
7o del artículo 13 de la Ley 335 de 1996; el numeral 5 del artículo 2o
de la Ley 549 de 1999; el artículo 85 de la Ley 617 de 2000; el parágrafo del artículo 13 del Decreto ley 254 de 2000; literales
a) y c) del parágrafo 1o del artículo 2o
de la Ley 680 de 2001; los parágrafos 1o y 2o del artículo 17 de la Ley 769 de 2002; los artículos 18 de la Ley 1122 de 2007; el inciso 1o del artículo 58 de la Ley 1341 de 2009; el artículo 82 de la Ley 1306 de 2009; el numeral 16-7 del artículo 16,
el parágrafo transitorio del artículo 112 de la Ley 1438 de 2011; el artículo 1o
del Decreto ley 4185 de 2011; el artículo 178 del Decreto ley 019 de 2012; el numeral 2 del artículo 9o
y el numeral 1o del artículo 10 de la Ley 1530 de 2012; los artículos 1o, 2o, 3o
y4o
de la Ley 1547 de 2012 y el artículo 10 de la Ley 1709 de 2014.”
1.2.  Cargos
La demanda
de inconstitucionalidad contiene dos tipos de consideraciones: las primeras,
relativas a la presunta infracción del principio de unidad de materia, y las
segundas, relativas al presunto efecto jurídico del precepto impugnado de
sustraer al Estado de las herramientas para garantizar la seguridad vial del
país.
1.2.1. Desconocimiento del principio de unidad de materia
1.2.1.1.
En primer lugar, la actora
sostiene que la medida legislativa desconoce el principio de unidad de materia,
como quiera que no guarda ninguna relación con el contenido de la ley en que se
encuentra contenida, vale decir, con los objetivos, metas y propósitos del  Plan
Nacional de Desarrollo.
Con
el objeto de acreditar la vulneración de dicho principio principio, la
accionante identifica los estándares para valorar  los cargos por la infracción
del principio de unidad materia en el caso específico de las leyes del Plan
Nacional de Desarrollo, y luego evalúa la validez del precepto demandado a la
luz de los referidos parámetros.
1.2.1.2.
Con respecto al primer punto, la
accionante sostiene que como las leyes del Plan Nacional de Desarrollo son por
su propia naturaleza multitemáticas y multipropósito, en cuanto a través de
ellas se dirige la acción estatal “hacia todos los frentes que impactan una
gestión de un gobierno que debe asumir múltiples objetivos durante cuatro
años”, el principio de unidad de materia exige no solo que la totalidad de
las disposiciones de la ley se enmarquen dentro de las materias generales
previstas en la ley del Plan, sino además, que las medidas adoptadas tengan una
relación de conexidad directa e inmediata con los objetivos y programas allí
previstos. Es decir, debe existir un vínculo calificado, de tipo teleológico,
entre las líneas de acción propuestas por el gobierno y las metas estatales,
por lo cual, el tipo de análisis que se efectúa en este contexto es de tipo
finalístico, para verificar la relación de funcionalidad e instrumentalidad
entre los referidos elementos. En este entendido, el análisis se debe orientar
a determinar la ubicación y el alcance de la norma impugnada, y a establecer si
ésta es instrumental a los objetivos, metas, plantes o estrategias del Plan, y
si realmente existe un vínculo directo e inmediato entre la medida cuestionada
y los referidos fines.[1]
1.2.1.3.
Teniendo en cuenta los referentes
anteriores, la accionante evalúa el precepto demandado, concluyendo que vulnera
el principio de unidad de materia por cuanto ésta deroga unas disposiciones
relativas al “sector de tránsito y las licencias de conducción”, cuando dicha
derogatoria no se corresponde con ningún objetivo, meta, plan o estrategia del
Plan Nacional de Desarrollo. De hecho, “en ningún artículo o exposición de
motivos del Plan Nacional de Desarrollo, se fundamentó como objetivo del mismo
la modificación de las condiciones de otorgamiento de la licencia de
conducción. Mucho menos se habló de la seguridad vial y ni siquiera de forma
global sobre el régimen normativo de la regulación de tránsito o movilidad”. Así
las cosas, como de ninguno de las finalidades del Plan Nacional de Desarrollo
se derivaba la necesidad de modificar o alterar la normatividad vigente
relativa a la seguridad vial, la disposición impugnada es inconstitucional.
1.2.1.4.
En este orden de ideas, en la
medida en que la normatividad demandada desconoce el principio de unidad de
materia, debe ser declarada inexequible.
1.2.2.  La afectación de la seguridad vial del país
1.2.2.1.
El segundo tipo de
consideraciones de la demanda se orienta a demostrar que la derogatoria
prevista en los preceptos demandados tiene como efecto privar al Estado de los
instrumentos necesarios para garantizar la seguridad vial del país.
1.2.2.2.
Según la accionante, la seguridad
vial ha constituido una prioridad en la política y en la agenda gubernamental.
Y a su turno, la formación y la cualificación de los conductores constituye un
elemento neurálgico de la seguridad vial, según se evidencia en los análisis
que antecedieron al Plan Nacional de Seguridad Vial 2011-2016 y al de los años
2013-2021. Es así como en los diagnósticos previos a los referidos documentos se
arribó a las siguientes conclusiones: (i) la falta de capacitación y la falta
de verificación de las condiciones de idoneidad de los conductores produce una
alta tasa de accidentalidad vial, cuyas víctimas suelen ser los peatones; (ii)
la exigencia de obtención y de renovación periódica de las licencias de
conducción garantiza la formación y la idoneidad de los conductores; (iii) se
debe  diseñar un sistema de otorgamiento y de renovación de licencias de
conducción que atienda a estas dos necesidades.
1.2.2.3.
Pese a que la formación y la
cualificación permanente de los conductores y a que el sistema de otorgamiento
y de renovación de las licencias de conducción constituyen piezas clave de la
seguridad vial del país, la norma demandada bloquea la acción estatal en este
frente.
En
efecto, las normas derogadas en virtud del artículo 267 de la Ley 1753 de 2016 tenían
por objeto garantizar la seguridad vial por vía de la actualización de los
requisitos de conducción, ya que en los parágrafos 1 y 2 del artículo 17 de la
Ley 769 de 2002 se dispuso que cuando las licencias de conducción no cumpliesen
con las condiciones técnicas establecidas en la legislación, debían ser
sustituidas en los 48 meses siguientes a la expedición de la promulgación de la
Ley 1383 de 2010. Así las cosas, la norma creaba un sistema control permanente de
las condiciones de los conductores, y especialmente “de las personas que después
de un tiempo no puedan seguir detrás de un volante”, y así “reducir la
siniestralidad vial, los lesionados y fallecidos que dejan día a día la
imprudencia de los conductores en las calles de nuestro país”.
Paradójica
e inexplicablemente, el precepto demandado dejó “al Ministerio sin
herramientas eficaces que permitan reducir la inseguridad vial generada por la
impericia de muchos conductores y (…) dejó al gobierno nacional sin mecanismos
eficaces para garantizar (…) la seguridad vial”, como quiera que ya no se
contempla la actualización permanente de los requisitos para la obtención de la
licencia de conducción. Actualmente, entonces, “ya no existe norma que
obligue a los conductores a revisar su idoneidad al momento de conducir un vehículo”.
1.3.
Solicitud
Con
fundamento en las consideraciones anteriores, la accionante presenta a esta
Corporación dos tipos de requerimientos: (i) en primer lugar, se solicita a declarar
la inexequibilidad del aparte normativo impugnado; (ii) y en segundo lugar, se
solicita ampliar el plazo legal previsto en la Ley 1450 de 2011 para acreditar
el cumplimiento de las condiciones técnicas de las licencias de conducción, ya
que según la referida norma, este plazo vencía en junio de 2015; de modo que para
dotar de efectos jurídicos a la decisión judicial y para hacer efectiva la
obligación constitucional de proteger la seguridad vial, se debe disponer que
una vez declarada la inexequibilidad, se revive el plazo legal de 48 meses para
la sustitución de las licencias de conducción.
2.
Trámite procesal
Mediante auto del día 14 de junio de 2016, el
magistrado sustanciador admitió la demanda, ordenando lo siguiente: (i) Correr traslado de la demanda al Procurador
General de la Nación; (ii) fijar en lista la disposición acusada, con el objeto
de que fuese impugnada o defendida por cualquier ciudadano; (iii) comunicar de
la iniciación del proceso a la Presidencia de la República, a la Presidencia
del Congreso, al Ministerio de Transporte, y al Departamento Nacional de
Planeación; (iv) invitar a participar dentro del proceso a las facultades de
Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana, Externado de Colombia, de los
Ande, Sabana, Nacional de Colombia, Libre y de Antioquia, a la Corporación
Excelencia en la Justicia, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la
Comisión Colombiana de Juristas y al Centro Colombiano de Derecho Procesal
Constitucional.
3.
Intervenciones (Departamento Nacional de Planeación,
Ministerio de Transporte y Presidencia de la República)
La totalidad de las intervenciones en este
proceso solicitan la declaratoria de exequibilidad del precepto demandado, a
partir de tres tipos de consideraciones.
3.1. Consideraciones sobre la eficacia del
precepto demandado y de la normatividad derogada[2]
3.2.1. Un primer tipo de argumentos se orienta
a demostrar que el precepto demandado dispuso la derogación de unas normas
cuyos efectos jurídicos habían cesado.
A juicio de los intervinientes, el precepto
legal impugnado derogó los parágrafos 1 y 2 del artículo 17 de la Ley 1753 de
2015, parágrafos que impusieron la obligación de los conductores de sustituir dentro
de los 48 meses siguientes a la entrada en vigencia de la Ley 1383 de 2010 el
documento físico contentivo de la licencia de conducción, para que todos se
ajusten a un formato único nacional diseñado por el propio gobierno. Así las
cosas, como este plazo ya había expirado al entrar en vigencia la norma
demandada, ésta última no hace sino formalizar un fenómeno consolidado
previamente, retirando del ordenamiento una disposición que ya no era
susceptible de producir efectos jurídicos: “Repárese en que los citados
parágrafos contenían una obligación sometida a un plazo que ya se venció, por
lo que tiene lógica, dentro del propósito de modernizar los sistemas de
seguridad vial en el país, suprimir el condicionamiento a esa obligación, con
el fin de hacerla acorde con los plazos de renovación actualmente vigentes”[3].
En últimas, la accionante pretende
controvertir un precepto legal ineficaz, y propone al juez constitucional un
ejercicio carente de utilidad: “como el mismo parágrafo establecía un plazo
perentorio de 48 meses para adelantar las gestiones administrativas tendientes
a la expedición del formato, implica que el cargo de la demandante parte de un
craso error por desconocimiento de los hechos y del derecho, y es además
inoficioso, en el entendido de que el plazo establecido desde el 2010, había
vencido para el momento de la derogatoria expresa de la norma que lo contenía”[4].
3.2. Consideraciones sobre el vínculo entre la
norma demandante y el contenido del Plan Nacional de Desarrollo[5]
3.2.1. Un segundo tipo de consideraciones
apunta a desvirtuar el cargo por la presunta infracción del principio de unidad
de materia, poniendo en evidencia el vínculo entre la norma atacada y el
contenido general de la Ley 1753 de 2015, y por ende, a desvirtuar.
3.2.2. En este sentido, el Departamento
Nacional de Planeación, el Ministerio de Transporte y la Presidencia de la
República argumentan que existe un vínculo teleológico directo y estrecho entre
la medida cuestionada y los objetivos y estrategias trazadas  en las Bases del
Plan Nacional de Desarrollo[6],
así: (i) primero, en el referido documento se establece que para el logro de
los objetivos del gobierno para el período 2014-2018, existen seis estrategias
transversales: la competitividad y la infraestructura estratégica, la movilidad
social, la transformación del campo, la seguridad, justicia y democracia para
la construcción de la paz, el buen gobierno y el crecimiento verde; (ii)
segundo, la estrategia relativa al desarrollo de la competitividad y de la
infraestructura contiene un capítulo sobre el desarrollo de la infraestructura
y los servicios de transporte, cuyo objetivo es “proveer la infraestructura
y los servicios para la logística y para el transporte para la integración
territorial”, para facilitar y promover la interconexión entre las regiones
y el desarrollo económico del país y “romper las barreras que históricamente
moldearon un país cerrado, desigual y con territorios con alta incidencia de
conflicto armado”; (iii) tercero, como estrategia para facilitar el
transporte, en las Bases del Plan se prevé el fortalecimiento de la seguridad
vial, y en particular, la formación y cualificación de los conductores,
formación y cualificación que se acredita mediante las licencias de conducción[7];
(v) finalmente, en el mismo documento se establece que las licencias de
conducción deben ajustarse a un único formato actualizado que contenga la
información relevante e incorpore la tecnología necesaria para permitir el
adecuado control de los conductores, y que para este propósito, la sustitución
se supeditaría al esquema de renovación de licencias previsto en el Decreto 019
de 2012, de modo que los documentos se irían cambiando progresivamente, en la
medida en que las licencias fueren venciendo y en que se solicite su renovación:
“Con base en el Decreto 019 de 2012, y con el propósito de facilitar al
ciudadano el cambio de su licencia de conducción al nuevo formato, el
Ministerio de Transporte exigirá la renovación de las licencias de conducción,
en el tiempo determinado de acuerdo al tipo de servicio y a la edad de los
ciudadanos, y será el mecanismo para el cambio de documento de conducción. En
tal sentido, la conducción de las licencias se hará gradualmente mediante el
proceso de renovación de la licencia en la medida en que se vaya venciendo”.
3.2.3. Teniendo en cuenta que el precepto
demandado atiende al objetivo de materializar un nuevo esquema de sustitución
de licencias de conducción, distinto al previsto en la normatividad derogada, y
teniendo en cuenta que este objetivo se enmarca dentro de las estrategias y
objetivos gubernamentales contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo, los
intervinientes concluyen el cargo por la presunta infracción del principio de
unidad de materia no está llamado a prosperar:  “El objetivo del artículo
demandado sí tiene relación de conexidad con los objetivos generales de la ley
del Plan, en concreto porque se refieren a la necesidad de consolidar un
sistema de seguridad vial moderno para el país, propósito en el que se enmarca
la expedición, renovación, sustitución o actualización de las licencias de
conducción existentes”[8].
3.3. Consideraciones sobre los efectos de la
norma demandada en la seguridad vial del país[9]
3.3.1. Finalmente, un tercer grupo de
consideraciones apunta a desvirtuar la apreciación de la demandante, según la
cual la derogatoria prevista en aparte normativo impugnado tiene como efecto despojar
al Estado de una importante herramienta para garantizar la seguridad vial en el
país.
3.3.2. En este sentido, los intervinientes
consideran que la apreciación de la accionante es infundada por las siguientes
razones: (i) primero, porque la norma derogada no se refería a la renovación de
las licencias de conducción, como erróneamente supuso la accionante, sino a la
sustitución del documento físico, por lo que la pérdida de vigencia dispuesta
en el precepto acusado no tiene como efecto jurídico la eliminación de las
exigencias para la renovación del referido permiso: “es necesario evidenciar
el yerro conceptual en que incurre la demandante, al igualar los conceptos de
sustitución de licencias de conducción y renovación de las licencias de conducción
y al pretender una extraña relación entre una norma que tenía una vigencia
limitada en el tiempo cuyo objetivo era una modificación de las condiciones
técnicas de un documento y su inexistente injerencia en la seguridad vial”[10];
esto mismo habría sido ratificado en la propia Resolución 3260 de 2009, en la
que queda claro que la figura de la sustitución se refiere al cambio en el
formato del documento, y que, en cambio, la figura de la renovación se refiere
al permiso de conducción como tal; (ii) como consecuencia de lo anterior, los
requisitos para obtener y para renovar las licencias de conducción, previstas
en la Ley 769 de 2002, aún se encuentran vigentes: “es completamente errado
pretender que la derogatoria del parágrafo que establecía la forma y plazo de
sustitución de formatos, es decir, que contenía disposiciones sobre la forma
del documento, pueda tener incidencia en la formación y cualificación de los
conductores, como lo plantea la demandante”; (iii) de este modo, la derogatoria
contemplada en la norma atacada no elimina los requisitos para la obtención o para
la renovación de la licencia de conducción, que es justamente el presupuesto a
partir del cual se estructuraron las acusaciones de la demanda; lo que sucede,
por el contrario, es que dentro del nuevo esquema previsto en el Decreto 019 de
2012 y en la Ley 1753 de 2015, la sustitución de los documentos físicos que
acreditan la licencia de conducción, opera cuando se produzca su renovación.
3.3.3. De acuerdo con estos planteamientos,
los intervinientes concluyen que la medida cuestionada no afecta en modo alguno
la seguridad vial del país, pues no elimina la obligación de renovar
periódicamente las licencias de conducción, como erróneamente supuso la
accionante.
4.
Concepto de la Procuraduría
General de la Nación
4.1.
Mediante concepto rendido el día 29 de julio de 2016, el Ministerio Público
solicita a esta Corporación inhibirse de pronunciarse sobre los cargos de la
demanda, y en su defecto, declarar la exequibilidad del fragmento normativo
impugnado.
4.2.
Con respecto a la solicitud de inhibición, la Procuraduría sostiene, que no hay
lugar a evaluar los cargos de la demanda, ya que según la propia Corte Constitucional,
“cuando la acción pública de inconstitucionalidad se dirige contra una
disposición de efecto temporal y el término de vigencia ha vencido para el
momento en que la Corte debe emitir su fallo, una decisión de fondo carece de
sentido”[11],
y en este caso particular las normas que fueron derogadas contemplaban un
plazo para sustituir los documentos de conducción que expiró el 16 de junio de
2015, de modo que un pronunciamiento judicial sobre una norma que no produce
efectos jurídicos carece de objeto. En otras palabras, no es viable el
escrutinio judicial propuesto por la demandante, al haberse configurado el
fenómeno jurídica de la pérdida de la fuerza normativa,  por existir, en
consecuencia, una carencia actual de objeto.
4.3.
El Ministerio Público estima, sin embargo, que en caso de que la Corte opte por
evaluar la validez del precepto demandado, debe declarar su exequibilidad.
A su
juicio, las acusaciones  de la accionante resultan infundadas, porque el
artículo 339 de la Constitución Política establece que cuando en un Plan
Nacional de Desarrollo se opta por no dar continuidad a los propósitos y
objetivos nacionales de largo plazo o a las metas de mediano plazo establecidas
en el anterior Plan Nacional de Desarrollo, el cambio en la política
gubernamental debe quedar consignado en la parte general del nuevo Plan Nacional,
como efectivamente ocurrió en el presente caso.
En
este escenario, el análisis por la presunta infracción del principio de unidad
de materia se efectúa confrontando la medida cuestionada y los objetivos y
programas del Plan Nacional de Desarrollo que le dieron origen, y no con
respecto a la norma que la derogó, como efectivamente solicitó la accionante: “Así
las cosas, aún evaluando la constitucionalidad de una norma que viene de otros
planes de desarrollo y que fue derogado por uno posterior, a efectos de
establecer si se vulneró en ella o no el principio de unidad de materia, lo que
procede es analizar si existe conexidad entre esa disposición instrumental y
los objetivos y programas del Pla Nacional de Desarrollo que le dieron origen,
mas no respecto de la norma que la prorrogó o derogó, como equívocamente lo ha
solicitado la accionante en el presente proceso”. Y en este contexto, es
claro que no existe una incongruencia entre la norma demandada y la Ley del
Plan Nacional de Desarrollo.
4.4.
De acuerdo con esto, el Ministerio Público solicita a esta Corporación
inhibirse de pronunciarse sobre los cargos de la demanda, y en su defecto,
declarar su exequibilidad.
II.     CONSIDERACIONES
1.     Competencia
En
virtud de lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Carta Política, esta
Corporación es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad de los
textos demandados, como quiera que se trata de enunciados contenidos en una
ley.
2.
Asuntos a resolver
De
acuerdo con los antecedentes expuestos, la Corte debe resolver los siguientes
asuntos:
En
primer lugar, debe establecerse la viabilidad del pronunciamiento judicial, ya
que a lo largo de este proceso el Ministerio Público y los intervinientes alegaron
el acaecimiento de diferentes circunstancias que, a juicio de la Corte,
eventualmente podrían tornar improcedente el juicio de constitucionalidad
propuesto por la accionante. En efecto, los referidos sujetos procesales
argumentaron que ni el precepto demandado ni las normas derogadas por aquel
producían efectos jurídicos, y que además, las acusaciones de la demanda se
amparaban en un entendimiento manifiestamente inadecuado de la legislación, hechos
ambos que podrían impedir el escrutinio judicial planteado en la demanda de
inconstitucionalidad. Así las cosas, se debe establecer si hay lugar a una
valoración de fondo del fragmento del artículo 267 de la Ley 1753 de 2015 que
dispone la derogación de los parágrafos 1 y 2 del artículo 17 de la Ley 769 de
2002, a la luz del principio de unidad de materia y a la luz del deber del
Estado de garantizar la seguridad vial, teniendo en cuenta los señalamientos
formulados en este proceso con relación a la eficacia del precepto demandado y
a los términos del escrito de acusación.
En
segundo lugar, en caso de dar una respuesta afirmativa al interrogante
anterior, se debe evaluar la constitucionalidad de la previsión normativa
demandada, teniendo como referente las acusaciones planteadas en este proceso.
En este sentido, se debe determinar si la regla que dispone la derogación de
los parágrafos 1 y 2 del artículo 17 de la Ley 769 de 2002, desconoce el principio
de unidad de materia o el deber del Estado de garantizar la seguridad vial, por
no tener una relación directa con los objetivos, metas y estrategias
transversales del Plan Nacional de Desarrollo, y por eliminar la exigencia de
la renovación periódica de las licencias de conducción.
3.  Aptitud de la demanda y viabilidad del escrutinio
judicial
Tal
como se explicó en los acápites precedentes, en el auto admisorio de la demanda
el magistrado sustanciador efectuó una valoración provisional del escrito de
acusación, concluyendo que, en principio, los cargos de la demanda eran
susceptibles de ser valorados en el escenario del control abstracto de
constitucionalidad. No obstante, en la medida en que a lo largo del proceso
judicial se sostuvo que la ineficacia del precepto demandado y los deficientes
términos de las acusaciones hacían inviable el juicio de constitucionalidad,
corresponde a la Corte determinar si los problemas planteados en el proceso son
susceptibles de ser resueltos en este escenario.
3.1.  Los cuestionamientos a la eficacia del precepto
demandado
3.1.1.  El primer cuestionamiento se refiere a la eficacia
del precepto demandado.
Según
el Ministerio de Transporte, las acusaciones de la demanda parten de un
desconocimiento de la realidad jurídica, por cuanto la derogación prevista en
la norma impugnada recaía sobre una norma con carácter temporal, cuyos efectos
jurídicos habían cesado previamente: “lo anterior aunado al hecho de que el
mismo parágrafo establecía un plazo perentorio de 48 meses para adelantar las
gestiones administrativas tendientes a la expedición del formato, implica que
el cargo de la demandante parte de un craso error por desconocimiento de los
hechos y del derecho, y es además inoficioso, en el entendido que el plazo
establecido desde el 2010, había vencido para el momento de la derogatoria
expresa de la norma que lo contenía”. En el mismo sentido la Presidencia de
la República sostuvo que la Ley del Plan de Desarrollo podía disponer la
derogación de los parágrafos 1 y 2 del artículo 17 de la Ley 769 de 2002, entre
otras cosas porque “dejaron de regir por agotamiento de su objeto hace más
de dos años (…) pues contenían una obligación sometida a un plazo que ya se
venció”. A juicio de los referidos intervinientes, sin embargo, la
ineficacia de las normas derogatorias y derogadas no hace inviable el
pronunciamiento judicial, sino que por el contrario, constituye un elemento de
juicio para valorar los cargos de la demandante en el proceso judicial, y en
particular, para descartar las acusaciones.
Por
su parte, la Procuraduría General de la Nación sostiene la misma tesis sobre la
ineficacia de las normas derogadas y derogatorias, pero considera que esta
circunstancia torna improcedente el juicio de constitucionalidad propuesto por
la accionante. En este sentido, el Ministerio Público argumenta que según
reiterada jurisprudencia de la Corte, el control no puede recaer sobre normas
que tienen un término de vigencia que ha vencido cuando se debe adoptar la
decisión judicial, y que como en este caso particular el precepto derogado por la
disposición acusada vencía el 16 de junio de 2015, “la norma impugnada no se
encuentra produciendo efectos, situación que imposibilita a la Corte para
juzgar su exequibilidad desde el punto de vista constitucional, por mera
carencia actual de objeto”.
Así
las cosas, los intervinientes y la Procuraduría coinciden en que el juicio de
constitucionalidad recae sobre una norma derogatoria de preceptos cuya eficacia
había cesado, pero difieren en las consecuencias jurídicas que atribuyen a esta
circunstancia: mientras esta última entidad considera que esto da lugar a un
fallo inhibitorio por carencia actual de objeto, los intervinientes estiman que
este hecho sirve como insumo del análisis constitucional, para desvirtuar los
cargos de la demanda.
En
este escenario, corresponde a la Corte determinar la procedencia del escrutinio
judicial propuesto por la demandante. Con este propósito, se esclarecerá la
vigencia y la eficacia de las normas derogatorias y derogadas, vale decir, del
artículo 267 de la Ley 1753 de 2015, así como de los parágrafos 1 y 2 del
artículo 17 de la Ley 769 de 2002, y se establecerá si es viable el control respecto
de preceptos legales que derogan normas cuya eficacia ha cesado en el tiempo.
3.1.2.
La Corte encuentra que el juicio
de constitucionalidad propuesto por la demandante no es viable, en la medida en
que recae sobre un precepto legal que no es susceptible de producir efectos
jurídicos, por disponer la derogación de normas que rigieron por un plazo
temporal que había expirado al momento de su entrada en vigencia.
En
efecto, tal como lo expresaron el Ministerio de Transporte, la Presidencia de
la República y la Procuraduría General de la Nación, el artículo 267 de la Ley
1753 de 2015 dispuso la derogación de los parágrafos 1 y 2 del artículo 17 de
la Ley 769 de 2002, preceptos que, sin embargo, ya habían dejado de regir por
haber expirado el plazo de su vigencia. Es así como estos parágrafos fueron
introducidos por el artículo 4 de la Ley 1383 de 2010, en los cuales se
estableció la obligación del Ministerio de Transporte de diseñar un formato
único nacional de licencias de conducción, y de los conductores de sustituir el
documento en los 48 meses siguientes a la entrada en vigencia de la norma, es
decir, hasta el 16 de marzo de 2014. A su turno, el parágrafo 1 del artículo 17
de la Ley 762 de 2002 fue modificado por el artículo 244 de la Ley 1450 de
2011, agregándose que las personas cuyas licencias tengan más de 5 años de
expedición, debían realizarse los respectivos exámenes médicos. Así, la
eficacia de la normatividad cuya derogación se dispuso en el precepto demandado
se extendió únicamente hasta el 16 de marzo de 2014[12].
Paralelamente,
el Decreto 019 de 2012 estableció un esquema de límites temporales a la
vigencia de las licencias de conducción, según el tipo de vehículo y según la
edad del conductor, y ordenó su renovación según su fecha de vencimiento, renovación
que se refiere, no ya al cambio en el documento como tal, sino a la necesidad
de contar con  una nueva autorización estatal para conducir, cuando ha expirado
el plazo de vigencia de la licencia. De este modo, para los vehículos de
servicio particular la vigencia es de 10 años para las personas menores de 60
años, de 5 para las personas entre 60 y 80 años, y de un año para las mayores
de 80; por su parte, las licencias para vehículos de servicio público tienen
una vigencia de 3 años para conductores menores de 60 años, y de un año para
los conductores mayores de 60 años.
Así
las cosas, a partir del 17 de marzo de 2014, la sustitución de la licencia de
conducción no opera según el mecanismo autónomo de cambio de documento previsto
en los parágrafos 1 y 2 del artículo 17 de la Ley 762 de 2002, sino que se
encuentra atada a la renovación, a la refrendación, y a la recategorización de
las licencias de conducción.
De
acuerdo con esto, resulta claro que la eficacia de la normatividad cuya
derogación se dispuso en el precepto demandado se extendió únicamente hasta el
16 de marzo de 2014, y que por tanto, la derogatoria allí contemplada versó
sobre normas que ya habían dejado de regir.
3.1.3.
De este modo, el aparte normativo
demandado corresponde a una norma secundaria o de segundo orden, es decir, no a
una norma de conducta sino a una norma sobre otra norma[13],  pero fallida, en tanto
“el carácter de las normas derogatorias es la prohibición para las
autoridades de aplicar las normas derogadas”[14],
y en este caso particular, el efecto jurídico en virtud del cual los operadores
jurídicos deben abstenerse de aplicar los parágrafos 1 y 2 del artículo 17 de
la Ley 762 de 2002 como consecuencia de su pérdida de vigencia, está dado, no
por el artículo 267 de la Ley 1753 de 2015, sino por estos mismos preceptos que
limitaron su eficacia en el tiempo.
En
este orden de ideas, en la medida en que el fragmento impugnado no produjo el
efecto jurídico propio de la derogación, que es la imposibilidad, plena o
parcial, de aplicar la norma derogada como consecuencia de su pérdida de
vigencia, éste es ineficaz, no es susceptible de producir efectos jurídicos, y
por ello, siguiendo las reglas de esta Corporación sobre el alcance del control
abstracto de constitucionalidad, no es susceptible de ser objeto del escrutinio
judicial propuesto por la accionante[15].
Y así las cosas, como la norma derogatoria no tiene la virtualidad de vulnerar
la Carta Política, el escrutinio judicial carece de objeto.
Adicionalmente,
la Corte advierte que tampoco se presenta ninguna circunstancia especial que
justifique la intervención judicial, por las siguientes razones: (i) primero, el
control que se solicita recae sobre una disposición legal respecto de cual no
existe un control obligatorio y automático, sino que éste se activa mediante una
demanda de inconstitucionalidad; (ii) y segundo, como la disposición impugnada nunca
produjo efectos jurídicos por disponer la derogación de una norma actualmente
ineficaz, la intervención judicial no se justifica ni siquiera si se produce
una sentencia con efectos retroactivos.
Así
las cosas, la Corte concluye que no es viable la intervención judicial
propuesta en la demanda de inconstitucionalidad.
4.
La ineptitud de la demanda.
4.1.
Aunque la razón anterior por sí
sola es suficiente para que la Corte se abstenga de pronunciarse sobre las
pretensiones de la demanda, por haberse propuesto el control frente a una norma
que nunca produjo efectos jurídicos, la Corte considera necesario valorar los
señalamientos de los intervinientes, en el sentido de que las acusaciones de la
demanda parten de un entendimiento errado de la preceptiva impugnada.
En
efecto, el Departamento Nacional de Planeación como el Ministerio de Transporte
y la Presidencia de la República estimaron que los planteamientos de la
accionante habían partido de falsas premisas sobre el contenido y alcance de la
norma demandada y de la legislación concordante. Así por ejemplo, los
intervinientes advierten que mientras para la demandante la derogatoria
prevista en la norma acusada tiene como efecto jurídico la imposibilidad del
Estado de exigir a los conductores la actualización permanente de los
requisitos para conducir, en detrimento de la seguridad vial, para los
intervinientes esta apreciación es del todo infundada, ya que las normas
derogadas contemplaban, no la obligación de renovar periódicamente la licencia
de conducción, sino la de sustituir el documento que contiene el permiso
estatal para conducir. Aunque para los referidos sujetos procesales este
déficit no impide el pronunciamiento judicial, sino que sirve para descartar
las acusaciones mediante la declaratoria de exequibilidad de la preceptiva
demandada, la Corte considera que eventualmente estas falencias, de ser
ciertas, impedirían la estructuración del juicio de constitucionalidad.
Por
este motivo, la Corte pasa a evaluar la aptitud de la demanda.
4.2.
La Corte ha fijado dos pautas para
valorar la aptitud de la demanda y para determinar la procedencia y alcance del
juicio de constitucionalidad[16].
4.2.1.  En primer lugar, teniendo en cuenta que la acción pública
de inconstitucionalidad fue concebida en la Carta Política como el mecanismo
jurisdiccional por excelencia para garantizar la superioridad y la integridad
de la Constitución dentro del sistema jurídico, esta Corporación ha concluido
que únicamente son susceptibles de ser valorados en esta instancia aquellas
problemáticas que apunten a poner en evidencia la incompatibilidad y la
oposición entre las normas infra-constitucionales y el ordenamiento superior.
Esta
exigencia tiene al menos tres implicaciones: (i) por un lado, las acusaciones
ajenas a esta problemática, como aquellas que apuntan a controvertir el uso que
los operadores jurídicos le han dado al precepto en escenarios específicos, o a
cuestionar la disposición legal a partir de argumentos de conveniencia, no
están llamados a ser valorados en este escenario, por ser ajenos a su
naturaleza; (ii) asimismo, los cargos planteados en el proceso deben dar cuenta
de los elementos estructurales del juicio de constitucionalidad: los preceptos
constitucionales que sirven como referente del escrutinio judicial, el
contenido normativo cuestionado, y las razones plausibles de la oposición entre
el precepto legal demandado y el ordenamiento superior; esto, en la medida en
que sin la indicación de los elementos básicos del juicio de validez, el juez
constitucional carecería de los insumos fundamentales para valorar la constitucionalidad
del precepto demandado; (iii) sin perjuicio de que la individualización de
estos componentes fundamentales del juicio de constitucionalidad es una
condición sine qua non del pronunciamiento judicial, la valoración de
los cargos planteados en el proceso debe tener un nivel razonable de
flexibilidad y apertura, sin que se supedite el pronunciamiento judicial al
cumplimiento de tecnicismos o formalismos ajenos a la indicación de los
componentes fundamentales del juicio de validez; de esta manera, incluso si
estos elementos se encuentran dispersos o desarticulados a lo largo de la
demanda, o incluso si los cargos no revisten mayor grado de sofisticación o
elaboración, es viable el pronunciamiento judicial si la conformación de los
componentes medulares de la litis pueden obtenerse a partir de una revisión
integral de los planteamientos de la demanda, de las intervenciones y del
concepto del Ministerio Público.
4.2.2. En segundo lugar, en la medida en que según la Carta
Política la decisión del juez constitucional debe obtenerse a partir de
dinámicas deliberativas abiertas, públicas y participativas, en las que la
ciudadanía, la sociedad civil organizada, la academia, las instancias estatales
encargadas de la implementación de la medida atacada y los sujetos
potencialmente afectados con la normatividad tengan la posibilidad de exponer su
punto de vista, de controvertir las aproximaciones distintas, y de suministrar
al juez constitucional los elementos de juicio para que ésta efectúe una valoración
imparcial, ponderada, reflexiva y rigurosa del precepto legal cuestionado, la
Corte ha concluido que, en principio, solo son susceptibles de ser valoradas
las acusaciones que han sido objeto de este debate democrático.
A
partir de estas premisas, este tribunal ha entendido, por un lado, que en
principio el juicio de constitucionalidad recae sobre las acusaciones que  se
plantean en la demanda de inconstitucionalidad, y no necesariamente se extiende
a las que se introducen tardíamente a lo largo del proceso judicial, salvo que
por la ocurrencia de circunstancias excepcionales se logre configurar la
controversia jurídica en los términos descritos, como cuando todos o la mayor
parte de los intervinientes  y la Procuraduría coinciden en abordar una nueva
temática, o las nuevas acusaciones se encuentran indisolublemente vinculadas a
las planteadas originalmente en la demanda de inconstitucionalidad; asimismo,
se ha entendido que el juez constitucional no puede subsanar unilateralmente
las deficiencias del proceso deliberativo, o introducir nuevas problemáticas no
analizadas a lo largo del trámite judicial.
4.3.  En este marco, la Corte encuentra que las acusaciones
de la demanda no suministran los insumos necesarios para el juicio de constitucionalidad.
4.3.1. En primer lugar, con respecto a la acusación por la
presunta infracción del principio de unidad de materia, la actora no
proporcionó al juez los elementos para valorar la acusación.
En
efecto, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el artículo 2 de
la Ley 1753 de 2015, las “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018:
Todos por un nuevo país”, son parte integral del Plan Nacional de Desarrollo y
constituyen un insumo relevante para determinar la conexidad entre las medidas
adoptadas en la ley y los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, y por
ende, para evaluar las disposiciones que integran las respectivas leyes a la
luz del principio de unidad de materia.
En
este escenario, como en las referidas Bases se establece que la competitividad
y la infraestructura constituyen una estrategia transversal para la consecución
de los objetivos gubernamentales, que la infraestructura y los servicios de
transporte fueron tenidos en cuenta de manera expresa como parte integral de
esta estrategia, y que en desarrollo de la misma se estableció que la
utilización de un único formato de licencias de conducción era necesario para
controlar el tránsito, y que la adecuación de estos permisos al nuevo formato
se podía garantizar mediante la renovación gradual de las licencias
respectivas, correspondía a la accionante explicar en qué sentido el precepto
legal que dispone la derogación de las normas que implementaban un sistema
distinto de sustitución de licencias, carece de toda relación con los fines y
objetivos y del Plan Nacional de Desarrollo. Esta explicación no fue
proporcionada en el escrito de acusación, porque la demandante únicamente
argumenta que “en ningún artículo o exposición de motivos del Plan Nacional
de Desarrollo se fundamentó como objetivo del mismo la modificación de las
condiciones de otorgamiento de la licencia de conducción. Mucho menos se habló
de la seguridad vial y ni siquiera de forma global sobre el régimen normativo
de la regulación de tránsito o movilidad”.
En
este contexto, la apreciación de la accionante no solo desconoce abiertamente
el texto del Plan Nacional de Desarrollo, sino que además no proporciona los
elementos de juicio para valorar el cargo.
4.3.2. Asimismo, las acusaciones por el presunto
desconocimiento del deber del Estado de garantizar la seguridad vial, adolecen
de distintas deficiencias que impiden estructurar el juicio de
constitucionalidad.
4.3.2.1.
En efecto, a las acusaciones
subyace la falsa premisa de que la derogatoria prevista en la normatividad
demandada tiene como efecto jurídico privar al Estado de las herramientas para
asegurar la seguridad vial, en tanto las normas derogadas obligaban a las
personas a renovar periódicamente las licencias de conducción, es decir, a
acreditar que satisfacen las condiciones que progresivamente se establecen para
conducir con idoneidad y solvencia, y ahora, como esta obligación fue eliminada
por vía de la derogación actualmente el Estado carece de este instrumento para
exigir la renovación de las licencias de conducción. En este sentido, la
accionante sostiene que “la derogatoria prevista en el artículo 267 de la
Ley 1753 de 2015, al eliminar los parágrafos señalados, acabó con la obligación
de revisar, por condiciones técnicas, las licencias de conducción, es decir,
dejó al Estado sin herramientas eficaces para garantizar la seguridad vial, la
cual, muchas veces, como será señalado es causa de la falta de cualificación y
formación de los conductores (…) el gobierno nacional requiere de herramientas
legales que la permitan implementar el plan de seguridad vial, entre ellas, el
fortalecimiento de la cualificación de los conductores. Al derogarse los
parágrafos agregados al artículo 17 de la Ley 769 de 2002, se dejó al
Ministerio sin herramientas eficaces que permitan reducir la inseguridad vial
generadas por la impericia de muchos conductores (…) pues no existe norma que
obliga a los conductores a revisar su idoneidad al momento de conducir un
vehículo”.
No
obstante, el efecto jurídico de la norma demandada es otro, como quiera que las
normas derogadas mediante aquella, vale decir, los parágrafos 1 y 2 del
artículo 17 de la Ley 1753 de 2015, no regulaban el sistema de renovación de
las licencias de conducción, sistema que se encuentra previsto en el Decreto
019 de 2012, sino el mecanismo para la sustitución de los documentos físicos, y
por ende, el peligro advertido por la demandante para la seguridad vial, no
tiene asidero en este contexto.
En
efecto, existen tres figuras claramente diferenciadas que implican el cambio en
la licencia de conducción: la renovación, la sustitución y la recategorización.
Este último mecanismo tiene por objeto cambiar la categoría de su titular, bien
sea para que pase de ser conductor de servicio público a conductor de servicio
particular o a la inversa, o para que dentro del servicio público se altere la
capacidad de los vehículos que puede conducir; teniendo en cuenta el objeto de
este mecanismo, el cambio opera cuando se acreditan las condiciones para la
categoría a la cual se pretende acceder. Por su parte, la renovación o
refrendación tiene por objeto extender temporalmente la autorización estatal
para conducir, según los plazos de vigencia de las licencias establecidos
previamente en la ley, en el entendido de que este permiso no es indefinido en
el tiempo y de que debe ser reiterado periódicamente, para garantizar que las
condiciones en razón de las cuales se otorgó el permiso para realizar la
referida actividad peligrosa, aún permanecen en el tiempo. Finalmente, la
sustitución se refiere al cambio del documento físico, según las
especificaciones técnicas y los formatos que sucesivamente se implementan.
Sobre
esta diferenciación entre la recategorización, la renovación y la sustitución,
y sobre la referencia del artículo 17 de la Ley 1753 de 2015 a la sustitución,
el Consejo de Estado ha expresado lo siguiente: “el artículo 17 de la Ley
769 de 2002 consagra la sustitución de la licencia de tránsito, que se diferencia
de otra figura que también regula el Código Nacional del Tránsito (Ley 769 de
2002) en precepto diferente (…) En efecto, existen en el mencionado Código por
lo menos tres formas en las que una licencia de conducción debe ser cambiada o
reemplazada: la recategorización, la renovación y la sustitución (…) la
recategorización de las licencias consiste en que el titular pretende el cambio
de una categoría por otra, ya sea de servicio público a particular, o viceversa,
o dentro del servicio público, la posibilidad de conducir vehículos de mayor
capacidad (…) la renovación o refrendación de las licencias de tránsito
implican su modificación, cambio o reemplazo por razón de su vigencia,
artículos 22 y 23 de la Ley 769 de 2002. Es decir, que se debe dar cuando
aquella expira (…) la sustitución, por su parte, se refiere a la  necesidad de
cambiar o reemplazar la licencia de conducción por no cumplir con las nuevas
especificaciones técnicas fijadas en la ley y la reglamentación que para el
efecto expida el órgano competente. En otros términos, este trámite corresponde
al cambio de un plástico por otro, en los términos el artículo 17 de la Ley 769
de 2002, modificado por los artículos 4 de la Ley 1383 de 2010 y 244 de la Ley
1450 de 2011”.
En
este orden de ideas, la acusación partió de una asimilación inadmisible entre
la renovación de las licencias de conducción, y la sustitución del documento
físico. Y a partir de esta confusión conceptual se derivó erróneamente la
consecuencia de que la norma demandada derogó las disposiciones que obligaban a
renovar el permiso estatal de conducción.
De
este modo, la Corte comparte las apreciaciones del Ministerio de Transporte,
del Departamento Nacional de Planeación y de la Presidencia de la República, en
el sentido de que las acusaciones de la demanda parten de un entendimiento
manifiestamente inadecuado del precepto acusado, pero difiere de los efectos
jurídicos que le atribuyen a esta circunstancia, pues mientras para estos intervinientes
la consecuencia de este yerro es que el precepto controvertido debe ser
declarado exequible, para esta Corporación es la imposibilidad de llevar a cabo
el juicio de constitucionalidad propuesto en el escrito de acusación.
4.3.2.2.
Pero incluso haciendo abstracción
del déficit anterior, las acusaciones de la demanda en relación con la
seguridad vial no están llamadas a ser valoradas en este escenario, puesto que tampoco
se explica de qué modo la derogación de las normas relativas a la renovación de
la licencia de conducción envuelven un desconocimiento del ordenamiento
superior.
En
efecto, en la demanda se argumenta que la seguridad vial constituye un elemento
estratégico de la política gubernamental, en la medida en que ésta constituye
un vehículo del desarrollo económico. Sin embargo, no se explica por qué el
hecho de que la norma demandada no atienda a las demandas de la seguridad vial
en el país, implica una violación de la Carta Política. Esta alusión global a
la seguridad vial, sin establecer ningún tipo de vínculo entre esta última y el
ordenamiento superior, implica plantear problemáticas ajenas a la naturaleza
del control abstracto de constitucionalidad, ligadas más bien a la conveniencia
de las políticas gubernamentales que a la compatibilidad de la legislación con
el ordenamiento superior.
4.4.
De este modo, en la medida en que
la demanda no proporciona los insumos básicos para la conformación del juicio
de constitucionalidad, la Corte se abstendrá de pronunciarse sobre la
exequibilidad del precepto impugnado.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
INHIBIRSE de emitir pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad
de la expresión “los parágrafos 1º y 2º del artículo 17 de la Ley 769 de
2002”, contenida en el artículo 267 de la Ley 1753 de 2015, “por la cual
se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
AQUILES IGNACIO ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (E)
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]  Estas consideraciones son extraídas y sustentadas en las
sentencias C-573 de 2004 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes), C-795 de 2004 (M.P.
Rodrigo Uprimny Yepes), C-305 de 2004 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y C-016
de 2016 (M.P. Alejandro Linares Cantillo).
[2]  Tesis del Ministerio de Transporte y de la Presidencia de la
República.
[3]  Intervención de la Presidencia de la República.
[4]  Argumento del Ministerio de Transporte.
[5]  Intervenciones del Departamento Nacional de Planeación, del
Ministerio de Transporte y de la Presidencia de la República.
[6]  En la intervención del Ministerio de Transporte se aclara que
según la jurisprudencia constitucional y el propio artículo 2 de la Ley 1753 de
2015, las Bases del Plan Nacional de Desarrollo constituyen un insumo relevante
para evaluar la relación de conexidad entre las medidas contenidas en la ley y
los objetivos generales de las respectivas leyes, y por ende, para determinar
la infracción del principio de unidad de materia. En este sentido, se cita la
sentencia C-016 de 2016, M.P Alejandro Linares Cantillo.
[7]  Según el Departamento Nacional de Planeación, los demás
componentes de esta política son los siguientes, además de la seguridad vial:
(i) el programa de concesiones 4G; (ii) red vial no concesionada; (iii)
corredores de transporte multimodal; (iv) infraestructura logística; (v)
infraestructura para la transformación del campo; (vi) capital privado; (vii)
acciones transversales; (viii) transporte público de calidad; (ix) movilidad y
desarrollo regional; (x) sistemas inteligentes de transporte; (xi) logística
para la competitividad; (xii) fortalecimiento de la supervisión.
[8]  Intervención de la Presidencia de la República.
[9]  Tesis del Departamento Nacional de Planeación, del Ministerio
de Transporte y de la Presidencia de la República.
[10]  Intervención del Ministerio de Transporte.
[11]  Como respaldo de esta aserción, el Ministerio Público cita las
sentencias C-387 de 2015 (M.P. María Victoria Calle Correa) y C-1114 de 2003
(M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[12]  La eficacia temporal de los parágrafos 1 y 2 del artículo 17
de la Ley 762 de 2002 fue reconocida en la sentencia de la Sección Quinta del
Consejo de Estado del 23 de enero de 2014, C.P. Alberto Yepes Barreiro, rad.
68001-23-33-000-2013-00846-01, y en la sentencia C-969 de 2012, M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo.
[13]  Sobre la distinción entre normas primarias y normas
secundarias cfr. Carla Huerta Ochoa, Artículos transitorios y
derogación, en Boletín Mexicano de Derecho Comparado, Nro. 102,
septiembre – diciembre de 2001, Universidad Nacional Autónoma de México, pp.
811-840. Documento disponible en: http://www.revistas.unam.mx/index.php/bmd/article/view/10478/9812.
Último acceso. 27 de octubre de 2016.
[14]  Carla Huerta Ochoa, Artículos transitorios y derogación,
en Boletín Mexicano de Derecho Comparado, Nro. 102, septiembre –
diciembre de 2001, Universidad Nacional Autónoma de México, pp. 811-840.
Documento disponible en: http://www.revistas.unam.mx/index.php/bmd/article/view/10478/9812.
Último acceso. 27 de octubre de 2016.
[15] Según Carla Huerta Ochoa, “las normas derogatorias son
obligatorias en virtud de sus carácter prescriptivo, y una vez producido su
efecto derogatorio, éste es definitivo e irreversible, pero la acción
derogatoria puede ser impedida cuando el efecto derogatorio no se ha producido.
La derogación como efecto constituye la función de la norma derogatoria, y se
refiere a la vigencia y aplicabilidad de otra norma, la derogada, no a la
propia. El efecto derogatorio impide la aplicación de las normas se dirige a la
autoridad obligada a aplicarlas y su carácter es el de una norma prohibitiva,
por lo que la autoridad competente, en caso de contravenir la norma
derogatoria, debería ser sancionada y su acto declarado mulo”.  Carla
Huerta Ochoa, Artículos transitorios y derogación, en Boletín Mexicano
de Derecho Comparado, Nro. 102, septiembre – diciembre de 2001, Universidad
Nacional Autónoma de México, pp. 811-840. Documento disponible en: http://www.revistas.unam.mx/index.php/bmd/article/view/10478/9812
[16]  Sobre los criterios para valorar la aptitud de la demanda de
inconstitucionalidad y para determinar la procedencia y el alcance el juicio de
constitucional cfr. las sentencias C-728 de 2015 (M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez)  y C-017 de 2016 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).