T-580-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-580/12
ACTUACION TEMERARIA EN TUTELA-Presentación de varias tutelas conlleva al rechazo o
decisión desfavorable conforme al art. 38 del Decreto 2591/91
TEMERIDAD-Requisitos
constitucionales para determinar su configuración
La
jurisprudencia de esta Corporación determinó tres requisitos determinantes para
considerar la configuración de la temeridad: (i) que exista identidad en los
procesos; (ii) que el caso no sea un caso excepcional explícitamente
determinado por la ley y/o la jurisprudencia, como uno que no configura
temeridad; (iii) y que de presentarse una demanda de tutela que pretenda ser
distinta a una anterior con la que guarda identidad, a partir de una
argumentación diferente, se demuestre por parte del juez que el proceso
propuesto y la tutela anterior se reducen a unas mismas partes, una misma
solicitud y unas mismas razones.
ACCION DE TUTELA TEMERARIA-Casos en que pese a la identidad de
procesos no se configura temeridad
ACCION DE TUTELA TEMERARIA-Supuestos fácticos en los cuales la acción de tutela
no puede considerarse temeraria a pesar de la interposición de dos acciones de
tutela que presenten la triple identidad
Con
referencia a la verificación de que el caso no configure una excepción al uso
temerario de la tutela pese a la presunta triple identidad de los procesos, la
Corte ha desarrollado varios criterios. Se ha sostenido que la declaratoria de
improcedencia de la tutela por temeridad debe analizarse desde una perspectiva
distinta a la meramente procedimental, cuando el ejercicio simultáneo o
repetido de la acción de tutela se funda en: (i) la condición del actor que lo
coloca en estado de ignorancia o indefensión, propio de aquellas situaciones en
que los individuos obran por miedo insuperable o por la necesidad extrema de
defender un derecho y no por mala fe, (ii) en el asesoramiento errado de los
profesionales del derecho, (iii) en la consideración de eventos nuevos que
aparecieron con posterioridad a la interposición de la acción o que se
omitieron en el trámite de la misma, o cualquier otra situación que no se haya
tomado como base para decidir la(s) tutela(s) anterior(es) que implique la
necesidad de proteger los derechos fundamentales del demandante, y por último
(iv) se puede resaltar la posibilidad de interponer una nueva acción de amparo
cuando la Corte Constitucional profiere una sentencia de unificación, cuyos
efectos hace explícitamente extensivos a un grupo de personas que se consideran
en igualdad de condiciones, incluso si con anterioridad a dicha sentencia
presentaron acción de tutela por los mismos hechos y con la misma pretensión.
DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Naturaleza, contenido y alcance
DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Instrumentos internacionales que hacen parte del
bloque de constitucionalidad
DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION-Estándares internacionales sobre su naturaleza,
contenido, características, objeto y restricciones y reglas jurisprudenciales
respecto al alcance constitucional
DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION EN LA PRESTACION DE
SERCICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Contenido
y alcance
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre requisitos
generales y especiales de procedibilidad
ACCION DE TUTELA CONTRA EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS-Orden de suministrar
información concerniente a parámetros de medición, número de usuarios y niveles
de pérdida de energía que dan lugar a cobro de consumo distributivo comunitario
Referencia: expediente T-3374480
Acción de tutela instaurada por Jaime
Jesús Hernández Figueroa contra la  Superintendencia de Servicios Públicos
domiciliarios – Regional Norte y la empresa ELECTRICARIBE S.A., E.S.P.
Magistrado ponente:
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá D.C., diecinueve (19) julio de dos mil doce
(2012).
La
Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional integrada por los
Magistrados Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside, Luis Ernesto
Vargas Silva y María Victoria Calle Correa, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, especialmente las de los artículos 86 y 241 numeral
9º de la Constitución Política y los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo proferido en
primera instancia por el Juzgado Octavo (8) Penal del Circuito de Conocimiento
de Barranquilla y en segunda instancia por la Sala Penal del Tribunal Superior
del Distrito Judicial del mismo lugar.
I.
ANTECEDENTES
El
ciudadano Jaime Jesús Hernández Figueroa interpuso acción de tutela contra la
empresa ELECTRICARIBE S.A., E.S.P. y la Superintendencia de Servicios Públicos
domiciliarios – Regional Norte, por la presunta vulneración de los derechos
fundamentales al debido proceso, a la defensa y petición. El accionante
sustenta sus pretensiones en los siguientes
1.
Hechos
1.1.
El señor Jaime Jesús Hernández
Figueroa es residente de la Urbanización Las Moras – calle 60 No. 23-45 –,
ubicada en el municipio de Soledad­ – Atlántico, construida en el año 1983,
constituida por viviendas adjudicadas por parte del Instituto de Crédito
Territorial.
1.2.
Desde su inicio, ha contado con
todos los servicios públicos domiciliarios totalmente normalizados y
legalizados, entre ellos, el servicio de energía, prestado por la empresa
ELECTRICARIBE S.A., E.S.P. No obstante, desde el mes de septiembre de 2009, la
empresa de energía viene facturando en forma ininterrumpida una tasa denominada
Consumo Distributivo Comunitario a todos los usuarios de la respectiva
urbanización, por pertenecer a una zona especial de difícil gestión[1].
1.3.
El cobro de la tasa denominada
Consumo Distributivo Comunitario, corresponde a las pérdidas de energía
producida mensualmente en la prestación del servicio de energía a los usuarios
de la zona especial, distribuida equitativamente entre los residentes. Este
tipo de medición consiste en colocar un medidor totalizador que registra el
consumo general de energía mensual de la zona, el cual debe coincidir con las
sumas de consumo individuales; si esta suma es menor, significa que hay una
pérdida de energía, cuya cantidad es dividida por la empresa entre todos los
habitantes de la zona especial.
1.4.
Señala el petente que la empresa
accionada no ha probado los niveles de pérdida de energía o Consumo
Distributivo Comunitario que se produce en la prestación del servicio de
energía, por el contrario, se ha limitado a cobrar en la factura un valor
mensual por dicho concepto, sin hacer alusión a la cuantificación de los
niveles de pérdida de energía registrados por el medidor totalizador, ni al
número de usuarios en que se ha de distribuir dichas pérdidas, medición que
hace la empresa accionada de forma clandestina.
1.5.
El accionante ha estado
oponiéndose, mes a mes, al cobro del Consumo Distributivo Comunitario, para lo
cual ha presentado las respectivas reclamaciones, junto con los recursos de
reposición y apelación de la vía gubernativa.  En sus memoriales de petición
manifiesta que la energía eléctrica es un fenómeno físico medible, por lo cual
solicita a la empresa ELECTRICARIBE S.A., E.S.P. que pruebe, en la actuación
administrativa, la cuantificación de las pérdidas de energía que mensualmente
dan lugar al referido cobro.
1.6.
La empresa accionada resuelve
desfavorablemente las peticiones del accionante con el argumento que la
información solicitada se encuentra reservada a los usuarios y suscriptores del
servicio público de energía, siendo el Consorcio Montajes Servicios de
Ingeniería - representante suscriptor comunitario - el legitimado para solicitar
la información especializada que se pretende obtener. Apoya su decisión en el
artículo 152 de la ley 142 de 1994, bajo el entendido que “el primer
presupuesto para ejercer tales derechos o facultades frente a las entidades que
prestan el servicio, incluido el de pedir y obtener información especializada,
es poseer la calidad de usuarios…”[2]
1.7.
Las reclamaciones que el actor
presenta mensualmente a la empresa ELECTRICARIBE S.A., E.S.P., son similares
respecto a las circunstancias fácticas y los derechos alegados, solo varían
respecto al periodo y el valor cobrado.
1.8.
No obstante lo anterior, advierte
el accionante que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
confirma unas decisiones y revoca otras, sin prueba alguna que demuestre la
cantidad de energía perdida.[3]
2.
Solicitud de tutela
La
tutela interpuesta por el ciudadano Jaime Jesús Hernández Figueroa pretende que
se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y
petición presuntamente vulnerados por las accionadas a partir de la negativa a
suministrar la información solicitada y, en consecuencia, que se ordene dejar
sin efecto las comunicaciones de fecha 4 de enero de 2010, 3 de noviembre de
2010, 6 de octubre de 2010, 8 de septiembre de 2010 y 16 de junio de 2010,
emitidas por ELECTRICARIBE S.A., E.S.P y, así mismo, que la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios – Regional Norte profiera acto administrativo
que revoque o deje sin efectos las mencionadas resoluciones, hasta tanto se
demuestre la cuantificación de los niveles de pérdida de energía que
justifiquen el cobro de la tasa denominada Consumo Distributivo Comunitario.
3.
Respuesta de la
Superintendencia de Servicio Públicos Domiciliarios
Mediante
escrito presentado por la Directora Territorial del Norte, la Superintendencia
de Servicios Públicos Domiciliarios solicita se deniegue el amparo de los
derechos fundamentales presuntamente vulnerados, por la improcedencia de la
acción de tutela. Fundamenta su solicitud en los siguientes términos.
Por
un lado, si el actor no comparte las decisiones adoptadas por la entidad, con
que se agotó la vía gubernativa, puede entonces acudir a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo para demandar el acto administrativo proferido, a
través de la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Por
otro lado, manifiesta que los derechos reclamados por el accionante son de
orden legal y no constitucional, siendo la tutela un mecanismo extraordinario
previsto por el ordenamiento jurídico para reclamar derechos de carácter
constitucional, no para controversias de carácter patrimonial.
4.
Respuesta de la empresa
ELECTRICARIBE S.A., E.S.P.
Mediante
escrito presentado por apoderado judicial, ELECTRICARIBE S.A., E.S.P. solicita
se deniegue  la protección de los derechos fundamentales supuestamente
vulnerados, por la improcedencia de la acción de tutela. Fundamenta su
solicitud en los argumentos que se exponen a continuación.
Manifiesta
que la prestación del servicio en el Barrio Las Moras tiene un régimen jurídico
distinto por pertenecer a una Zona Especial, de acuerdo a los esquemas
diferenciales previstos en los decretos 3735 de 2003 y 4978 de 2007, marco
jurídico de la legalidad del concepto de Consumo Distribuido Comunitario, razón
por la cual no existe violación alguna de los derechos invocados por el
accionante.
Aunado
a lo anterior, en el curso de la presente acción de amparo el actor no
demuestra la existencia de un peligro inminente que haga procedente la acción
constitucional. Lo pretendido por el petente es anular las facturas de energía
eléctrica expedidas, lo que se traduce en intereses de tipo económico, ajenos
al objeto previsto en el ordenamiento jurídico para la interposición de la
acción de tutela.
Finalmente,
apunta la existencia de temeridad en la presente acción de tutela por parte del
señor Jaime Jesús Hernández Figueroa, por cuanto ha interpuesto el mecanismo de
tutela por los mismos supuestos fácticos en otros despachos judiciales.
II.
ACTUACIONES PROCESALES
1.
Primera instancia
Mediante
sentencia de seis (6) de octubre de 2011 el Juzgado octavo (8) Penal del
Circuito con funciones de conocimiento de Barranquilla declaró improcedente la
acción de tutela impetrada por el señor Jaime Hernández Figueroa en contra de
las entidades ELECTRICARIBE S.A., E.S.P., y la Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios Regional Norte. Según consideraciones del a-quo,
existen otros medios de defensa judicial idóneos a través de los cuales se
puede ventilar la presente controversia, esto es, la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho o la acción de simple nulidad ante la jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo.
2.
Impugnación
La
sentencia de primera instancia fue apelada por la accionante, quien manifestó
su inconformidad con el fallo, de conformidad con las razones que se exponen a
continuación:
En
primer lugar, los derechos invocados no serán amparados con mayor celeridad y
efectividad en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en atención a
que el cobro de la tasa denominada Consumo Distribuido Comunitario es de tracto
sucesivo, razón por la cual “tendría que presentar una demanda por cada
factura emitida”.
En
segundo lugar, si bien la vía gubernativa se agotó, no se garantizaron los
derechos fundamentales al debido proceso y defensa, por cuanto no se aportaron
las pruebas solicitadas por el usuario para justificar el cobro de la tasa Consumo
Distribuido Comunitario.
En
tercer lugar, el cuestionamiento no radica en la legalidad del cobro de la
referida tasa, sino en la ausencia de prueba de cantidad de energía de perdida
como hecho generador del impuesto.
En
cuarto lugar, el petente señala que el fallo de primera instancia, al centrar
el debate en relación a actuaciones de irregularidades o defraudaciones de
energía, esta descontextualizado, puesto que en eso no radica la problemática
de la referencia.
3.
Segunda Instancia
La
Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla,
mediante sentencia proferida el nueve (9) de diciembre de 2011, decidió
rechazar por temeraria la presente acción de tutela.
La
decisión tuvo fundamento en que se constató que el señor Jaime Hernández
Figueroa interpuso en nombre propio dos acciones de tutela en las que se
demandaron los mismos hechos y pretensiones en contra de las mismas entidades,
sin justificación alguna acerca de su presentación.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Es competente esta Sala de la Corte Constitucional
para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela de la
referencia de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral
9o., de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Presentación
del caso y problema jurídico
Corresponde
a esta Sala proferir la sentencia de revisión de la tutela impetrada por el
señor Jaime Jesús Hernández Figueroa en contra de ELECTRICARIBE S.A., E.S.P., y
la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Regional Norte, en
donde aquel solicita la cuantificación de las pérdidas de energía que
mensualmente dan lugar a la tasa denominada Consumo Distributivo
Comunitario.
En
primera instancia, el Juzgado dieciocho (18) Civil Municipal de Barranquilla
declaró improcedente la acción de tutela impetrada por la existencia de otros
medios de defensa judicial idóneos previstos por el ordenamiento para el asunto
de la controversia. En segunda instancia, la Sala Penal del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, decidió rechazar por uso
temerario de la acción de tutela.
El problema jurídico que plantea la acción interpuesta
consiste en determinar si de la negativa a suministrar la información
concerniente a los parámetros de medición, el número de usuarios y los niveles
de pérdida de energía que mensualmente dan lugar al cobro de la tasa denominada
Consumo Distributivo Comunitario a los usuarios de la urbanización La
Mora y demás integrantes de la Zona Especial, por parte de la empresa
ELECTRICARIBE S.A., E.S.P., avalado por la  Superintendencia de Servicios Públicos
domiciliarios – Regional Norte, se deriva una vulneración de los derechos de
acceso a la información, al debido proceso, a la defensa y petición del
accionante.
Para resolver el problema jurídico planteado el análisis de
la Sala se va a concentrar en determinar i) la temeridad como factor de rechazo
de la acción de tutela; ii) el contenido, alcance y naturaleza del derecho de
acceso a la información; iii) el derecho de acceso a la información de los
usuarios de los servicio públicos domiciliarios y iv) finalmente se dará
solución al caso concreto.
3.
La temeridad como factor de
rechazo de la acción de tutela.
El artículo 38 del Decreto-ley 2591 de 1991 señala
terminantemente que “[c]uando, sin motivo expresamente justificado, la misma
acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante
varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas
las solicitudes.” Esta figura está no sólo prevista en el trámite de la
acción de tutela, sino que aparece regulada en distintos estatutos procesales.
La jurisprudencia constitucional ha señalado que “[l]a temeridad se
ha entendido como la actitud de quien demanda o ejerce el derecho de
contradicción a sabiendas de que carece de razones para hacerlo, o asume
actitudes dilatorias con el fin de entorpecer el desarrollo ordenado y ágil del
proceso.”[4]
Así también, sobre la utilización de la acción de
amparo con la actitud descrita, la Corte Constitucional ha sostenido que la
actuación temeraria es aquella que supone una "actitud torticera",[5]
que "delata un propósito desleal de obtener la satisfacción del interés
individual a toda costa",[6] que expresa un abuso del
derecho porque "deliberadamente y sin tener razón, de mala fe se
instaura la acción",[7] o, finalmente que
constituye "un asalto inescrupuloso a la buena fe de los
administradores de justicia".[8]
Ahora bien, desde el punto de vista de los supuestos
que el juez constitucional debe verificar para declarar la configuración de la
temeridad, han de tenerse en cuenta tres requisitos determinantes. (i) Que
exista identidad en los procesos, lo cual significa que el proceso fallado con
antelación y el proceso propuesto al juez tienen una “triple identidad”[9],
esto es, en ambos se identifican las mismas partes, la misma solicitud y las
mismas razones de dicha solicitud. (ii) Que el caso no sea un caso excepcional
explícitamente determinado por la ley y/o la jurisprudencia, como uno que no
configura temeridad. Esto es, casos frente a los cuales se ha autorizado la
procedencia del proceso propuesto a pesar del fallo anterior con el cual guarda
identidad. Y, (iii) que de presentarse una demanda de tutela que pretenda ser
distinta a una anterior con la que guarda identidad, a partir de una
argumentación diferente, se demuestre por parte del juez que el proceso
propuesto y la tutela anterior se reducen a unas mismas partes, una misma
solicitud y unas mismas razones.
Identidad de los procesos
Como se dejó anotado en el aspecto relativo a la
identidad de procesos, el juez de tutela debe establecer la existencia de
características comunes en éstos, tales como: (i) La identidad de partes,
es decir, que ambas acciones de tutela se dirijan contra el mismo demandado y,
a su vez, sean propuestas por el mismo sujeto en su condición de persona
natural, ya sea obrando a nombre propio o a través de apoderado judicial, o por
la misma persona jurídica a través de cualquiera de sus representantes legales;
(ii) la identidad de causa petendi, o lo que es lo mismo, que el
ejercicio simultáneo o repetido de la acción se fundamente en unos mismos
hechos que le sirvan de causa; y (iii) la identidad de objeto,
esto es, que las demandas busquen la satisfacción de una misma pretensión
tutelar o sobre todo el amparo de un mismo derecho fundamental.[10]
Se debe señalar, que la verificación de este requisito
coincide con la prohibición general de que se de un nuevo pronunciamiento por
parte del juez, sobre un proceso que guarde identidad jurídica - en el sentido
explicado- con uno anteriormente decidido. Ya que según lo establecido por el
artículo 332 del Código de Procedimiento Civil “la sentencia ejecutoriada
proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada(…)”.
Cabe resaltar que en materia constitucional cuando se
configura triple identidad entre la demanda de tutela y una o varias
demandas pendientes de fallo, implica la declaración de improcedencia de la
misma. Así como también cuando lo anterior se da respecto de una acción de
tutela ya fallada. Con relación a esto la Corte Constitucional ha precisado
que:
“Admitir que los fallos de tutela definitivamente
decididos o excluidos para revisión sean luego objeto de una nueva acción de
tutela, sería como instituir un recurso adicional ante la Corte Constitucional
para la insistencia en la revisión de un proceso de tutela ya concluido, lo
cual es contrario a la Constitución (art. 86 C.P.), a la ley (art. 33 del Decreto 2591 de 1991) y a las normas reglamentarias en la materia (arts. 49 a 52 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional).
Las Salas de Selección de la Corte Constitucional, salvo sus facultades
legales y reglamentarias, no tienen la facultad de seleccionar lo que ya ha
sido excluido de selección para revisión ni una acción de tutela contra uno de
sus fallos de tutela. Esto por una poderosa razón. Decidido un caso por la
Corte Constitucional o terminado el proceso de selección para revisión y
precluido el lapso establecido para insistir en la selección de un proceso de
tutela para revisión (art. 33 del Decreto 2591 de 1991 y art. 49 a 52 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional[11]), opera el fenómeno
de la cosa juzgada constitucional (art. 243 numeral 1 C.P.). Una vez ha quedado definitivamente en firme una sentencia de tutela por decisión judicial de
la Corte Constitucional, no hay lugar a reabrir el debate sobre lo decidido.” [12]
Ahora
bien, la Corte distinguió también entre el fenómeno de la cosa juzgada en materia
ordinaria y en materia referida a la vulneración de derechos fundamentales por
parte de sentencias judiciales. “[M]ientras que en el primer caso es
generalmente admitida la procedencia de la acción de tutela por vías de hecho,
en el segundo caso, tratándose de un proceso judicial constitucional, donde se
persigue en forma explícita y específica la protección de los derechos
fundamentales y la observancia plena del orden constitucional, la oportunidad
para alegar la existencia de vías de hecho en los fallos de tutela es hasta la
finalización del término de insistencia de los Magistrados y del Defensor del
Pueblo respecto de las sentencias no seleccionadas. Una vez terminados
definitivamente los procedimientos de selección y revisión, la sentencia hace tránsito
a cosa juzgada constitucional (art. 243 numeral 1 C.P.), y se torna, entonces, inmutable y definitivamente vinculante.” [13]
En conclusión, el juez de tutela debe verificar si la
demanda de tutela propuesta en su despacho guarda identidad de partes, de causa
o hechos que la motivan y de objeto o pretensión, con otra tutela anteriormente
decidida o pendiente de resolución.
Casos en que pese a la identidad de procesos no se
configura temeridad.
Con referencia a la verificación de que el caso no
configure una excepción al uso temerario de la tutela pese a la presunta triple
identidad de los procesos, la Corte ha desarrollado varios criterios. Se ha
sostenido que la declaratoria de improcedencia de la tutela por temeridad debe
analizarse desde una perspectiva distinta a la meramente procedimental, cuando
el ejercicio simultáneo o repetido de la acción de tutela se funda en: (i) la
condición del actor que lo coloca en estado de ignorancia[14]
o indefensión, propio de aquellas situaciones en que los individuos obran por
miedo insuperable o por la necesidad extrema de defender un derecho y no por
mala fe[15], (ii) en el
asesoramiento errado de los profesionales del derecho[16],
(iii) en la consideración de eventos nuevos que aparecieron con posterioridad a
la interposición de la acción o que se omitieron en el trámite de la misma, o
cualquier otra situación que no se haya tomado como base para decidir la(s)
tutela(s) anterior(es) que implique la necesidad de proteger los derechos
fundamentales del demandante[17], y por último (iv) se
puede resaltar la posibilidad de interponer una nueva acción de amparo cuando la
Corte Constitucional profiere una sentencia de unificación, cuyos efectos hace
explícitamente extensivos a un grupo de personas que se consideran en igualdad
de condiciones, incluso si con anterioridad a dicha sentencia presentaron
acción de tutela por los mismos hechos y con la misma pretensión.[18]
Respecto
del primer criterio, la Corte ha sostenido que las condiciones particulares de
los demandantes pueden dar lugar a que se haga uso impropio de la acción de
tutela. De tal forma que los requisitos formales de la misma se convierten en
una carga desproporcionada para ciertas personas. Así, la situación de algunos
sujetos de especial protección constitucional, como también condiciones
extremas de necesidad o ignorancia, traen consigo la imposibilidad de una
asesoría idónea para hacer buen uso del amparo, o de estructurar una solicitud
elaborada y clara ante el juez. En estos casos, cuando el uso inadecuado de la
acción de tutela se manifiesta mediante la interposición de varias acciones o
la omisión de datos relevantes para decidir, el deber del juez de amparo es
procurar la protección de los derechos fundamentales antes que declarar la
improcedencia con base en la temeridad.
Sobre el
particular se dijo en la T-1215 de 2003: “La Corte considera que la
situación de agobio y zozobra del peticionario ante la carencia de sustento
permanente y de techo para su familia, teniendo a su cargo 4 hijos y a su
señora madre, sumada a la precariedad de conocimientos jurídicos, justifican la
presentación de la nueva demanda, aún cuando no por ello el amparo tenía
vocación de éxito. La Sala no cuestiona que la tutela resultara improcedente,
pues es claro que al peticionario ya se le ha brindado la ayuda humanitaria
requerida, pero sí estima que teniendo en cuenta sus especiales
características, el hecho de haber acudido por segunda vez a la acción de
tutela no puede catalogarse como una actitud temeraria o fraudulenta.”
En la
Sentencia T-721/03 se sostuvo lo siguiente “(...) cuando el presunto
infractor del artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, es una persona en estado de
especial vulnerabilidad e indefensión, como lo están los afectados por
desplazamiento forzado, en especial los niños, las mujeres y los ancianos, el
Juez constitucional deberá ser en extremo cuidadoso antes de negarles la
protección constitucional, cuando advierte que sus derechos constitucionales
están siendo conculcados, porque su proceder podría dejar a los afectados
desprovistos de amparo, a la luz de la jurisprudencia constitucional al
respecto”.
Y en otro
caso, resuelto mediante la sentencia T-184 de 2005 se aseveró que: “…[t]ratándose
de un enfermo de VIH/SIDA, quien a pesar de tener un fallo favorable en tutela
con respecto al suministro de algunos medicamentos, ante la falta de entrega de
los mismos por parte del Seguro Social, procedió a promover una nueva acción de
amparo constitucional con idéntica pretensión, iguales hechos y fundamentos en
derecho. Si bien esta Corporación rechazó el amparo pretendido por duplicidad
en el ejercicio de la acción tutelar, no accedió a la imposición de la sanción
pecuniaria, por estimar que el accionante actúo bajo la necesidad extrema de
defender un derecho, y no por móviles o motivos contrarios a la moralidad
procesal, constitutivos de una actuación temeraria.”
De igual manera el uso inadecuado de la acción de
amparo, del cual se deriva la interposición simultánea o repetida de la misma,
puede ser atribuida al asesor jurídico y no al ciudadano que reclama la
protección de sus derechos fundamentales. En este sentido no es acertado
declarar la temeridad pues el asesor jurídico es el que tiene la carga del
manejo técnico de los mecanismos judiciales y no el ciudadano, quien al margen
de esto tiene derecho a que se le protejan sus garantías constitucionales.
En la sentencia T-721 de 2003, se dijo al respecto: “(…)
la Corte determinó la inexistencia de una actuación temeraria en el ejercicio
simultáneo de la acción de tutela por un grupo de desplazados, a quienes se les
negó el amparo constitucional al que tenían derecho, por el error atribuible a
los abogados que actuaron en su representación al interponer varias veces la
misma acción. En dicha oportunidad, esta Corporación encontró que la conducta
temeraria no le era imputable a la accionante, pues dado su escaso nivel
educativo (segundo grado de educación básica primaria), no era consciente de
las cargas procesales previstas en materia de tutela”.
Por último, la Corte ha detectado situaciones en las
que la vulneración se configura después de interpuesta o fallada la acción de
tutela, pues surgen eventos cuya consecuencia genera un perjuicio
iusfundamental, en una misma situación de hecho en la que se había determinado
que la tutela no era procedente.
En sentencia T-149/95, se concluyó que no se
configuraba temeridad en una situación en la que el propio fallo de tutela
configuró un hecho generador de discriminación, lo cual autorizó que se
interpusiera una acción de amparo posterior, pero que tuviera en cuenta la
discriminación sobreviniente. Se dijo entonces: “La actuación temeraria
presupone la violación del principio de la buena fe. No es explicable por qué
si la situación fáctica denunciada desde un principio era supuestamente la
misma, y comprendía la discriminación salarial, los peticionarios se limitaron
a solicitar la entrega de comprobantes de pago, y a estas precisas pretensiones
se circunscribieron los fallos de tutela iniciales. Tampoco es suficiente para
inferir una actitud torticera, suponer que los peticionarios debían <conocer
el valor real de su sueldo> al momento de interponer la primera solicitud de
tutela. Una probable explicación del comportamiento de los actores sería la de
que éstos buscaban constituir las pruebas necesarias para demostrar
posteriormente la existencia de un trato discriminatorio. Esta interpretación,
a diferencia de la presupuesta por los falladores de tutela, consulta el
principio de la presunción de buena fe en las gestiones que los particulares
adelantan ante las autoridades (CP art. 83)”.
En la sentencia T-566/01 se sostuvo: “(…) a pesar
de que hay similitud en los hechos de las dos tutelas presentadas, existió un
motivo justificado para presentar la tutela en razón de que la jurisdicción
constitucional no se había pronunciado sobre la real pretensión de la actora.
Al no haberse resuelto la petición, el fallo del Juzgado no produjo efectos en
lo referente al amparo del derecho a la salud”.
En las sentencias T-458/03 y T-919/03 se dijo que en “casos
en que se presente una violación por un mismo concepto, cuando la violación se
mantenga o se agrave por otra u otras violaciones, el afectado podrá optar por
insistir en el cumplimiento ante el juez competente o acudir nuevamente a la
acción de tutela”. Y en la sentencia T-919/03 citada se agregó que “(…)
cuando la vulneración está mediada además por un riesgo adicional ocasionado
por la negativa de las E.P.S a suministrar medicamentos y exámenes de carácter
necesario, el accionante puede también recurrir nuevamente a la acción de
tutela como medio expedito para la efectiva protección de sus derechos
fundamentales.
En la sentencia T-707 de 2003 se analizó lo siguiente:
“[s]i bien (…) tanto la primera tutela, como la que es objeto de
revisión, contienen iguales pretensiones, los hechos relevantes expuestos en la
segunda tutela y que sirven para justificar la misma, no habían tenido
ocurrencia antes, ni habían sido de conocimiento del actor al momento en que
éste formuló la primera acción de tutela. De esta manera, las circunstancias
que rodean el presente caso son realmente diferentes, pues a partir de los
nuevos hechos expuestos en el expediente, queda demostrado que en esta
oportunidad, existe un inminente perjuicio que atenta directamente contra el
derecho a la vida del actor, entendido éste desde el punto de vista biológico
(…)”
Como se puede observar, la vulneración no alegada o no
configurada en el trámite y fallo de la tutela, cuando aparece posteriormente
va respaldada por la ocurrencia o consideración de un hecho imposible de
descubrir antes. Por ello, si de este nuevo evento se deriva la configuración
de una vulneración a los derechos constitucionales de los ciudadanos, no se
configura temeridad en la medida en que los supuestos de hecho tienen uno o
varios elementos adicionales. La Sala considera pertinente sin embargo,
insistir en que no todos los hechos acaecidos o descubiertos en una misma
situación de hecho después de un fallo de tutela, permiten la reapertura de la
discusión mediante una tutela posterior; sino sólo aquellos que permitan concluir
la vulneración de un derecho fundamental.
Por otro lado, también la unificación de la jurisprudencia
de la Corte Constitucional como máximo órgano de la jurisdicción
constitucional, puede dar lugar a que se autorice la interposición de acciones
de tutela posteriores a fallos de amparo que hayan tratado sobre el mismo
asunto y hayan declarado su improcedencia, siempre y cuando la misma Corte
consigne explícitamente la posibilidad de recurrir nuevamente al amparo constitucional.
En otras palabras, cuando la Sala Plena de esta Corporación unifica el alcance
de la protección de un derecho por vía de tutela, y extiende sus efectos a
casos de tutela fallados con anterioridad en los que no se protegió el derecho,
no se configura temeridad.
En este sentido, en la SU-388 de 2005 se aseveró: “Pues bien, en el asunto objeto de estudio la Sala
considera que la medida de protección debe hacerse extensiva a todas aquellas
madres cabeza de familia que, en aplicación del límite temporal indebidamente
creado (artículo 16 del Decreto 190 de 2003 y Ley 812 de 2003), fueron
desvinculadas de TELECOM a partir del 1 de febrero de 2004. En efecto, a juicio
de la Corte no existe ninguna justificación para no amparar a quienes
presentaron la acción de tutela y sus asuntos no fueron seleccionados para
revisión o en todo caso fueron decididos en forma adversa a sus pretensiones.
Lo anterior siempre y cuando las ex trabajadoras (i) reunieren los requisitos
para permanecer en la entidad, (ii) hayan acreditado su condición de madres
cabeza de familia y Telecom hubiere reconocido dicha calidad mediante las
certificaciones correspondientes, (iii) a la fecha de esta sentencia hubieran
presentado acción de tutela por considerar vulnerados sus derechos
fundamentales y, (iv) sus procesos no se hayan seleccionado para revisión en la
Corte Constitucional o en todo caso hubieren sido resueltos desfavorablemente.
De esta manera, aquellas madres cabeza de familia que así lo deseen, si se
encuentren en las condiciones descritas, deben acudir directamente ante el
Liquidador de TELECOM para solicitar su reintegro y el pago de acreencias
laborales.”
De otra parte, es importante resaltar que en el análisis de
una demanda de tutela, dirigido a determinar si se configura o no uso temerario
de la acción de amparo, el juez constitucional puede verse obligado a hacer un
estudio argumental del escrito de la demanda. Pues, puede ocurrir que mediante
estrategias de redacción o de estructura y exposición de los argumentos se
pretenda presentar como distinto, un caso que guarda identidad con otro ya
fallado o pendiente de fallo en sede de tutela. En estas situaciones, el juez
de tutela debe reducir el caso a una pretensión, una motivación y unas partes
determinadas. Así, independientemente de la estructura argumental con que se
presente la demanda de tutela, el caso jurídico está constituido de manera
clara por el contenido mínimo descrito, por lo que el juez podrá establecer si
sobre dicho contenido ya existe una sentencia de tutela o hay un proceso de
amparo en curso. De esta manera es posible analizar si se ha hecho un uso
temerario de la acción de tutela.
Se reitera entonces que ante la existencia de un fallo
anterior o pendiente que guarda identidad con uno posterior, el simple cambio o
reestructuración de los argumentos que sustentan la interposición de una acción
de tutela, la hacen improcedente; si los mencionados nuevos argumentos no están
respaldados por la demostración de hechos nuevos o no considerados en el fallo
anterior, tal como se explicó más arriba.
En este orden de ideas, cuando se interpone una nueva
acción de amparo respecto de un caso que guarda identidad con otro anterior,
procurando mediante técnicas y estrategias argumentales ocultar la mencionada
identidad, es presumible prima facie el uso temerario de la acción de
tutela. Esto por cuanto el cambio de estrategia argumental o la relación de
hechos que en realidad ni son nuevos ni fueron omitidos en el fallo anterior,
conlleva la intención de hacer incurrir en error al juez, y sacar beneficio de
ello. Resulta pues inaceptable que con dicho interés se haga uso del mecanismo
judicial de la tutela. Por ello si el juez de amparo detecta que el caso
jurídico que se le presenta, en su contenido mínimo (pretensión, motivación y
partes) guarda identidad con otro pendiente de fallo o ya fallado, debe
declarar improcedente la acción. Aunque, no sólo esto, sino además si llegase a
determinar que por medio de la interposición de la tutela se persiguen fines
fraudulentos, deberá entonces tomar las medidas sancionatorias que para estos
casos dispone el ordenamiento jurídico.
4.
Contenido, alcance y
naturaleza del derecho de acceso a la información
El
derecho de acceso a la información se encuentra contenido en el artículo 20 de la Constitución Política que señala “Se
garantiza a toda persona la libertad de expresar y difundir su pensamiento y
opiniones, la de informar y recibir información veraz e imparcial, y la
de fundar medios masivos de comunicación”. (Subraya fuera del texto)
A
su vez, la garantía iusfundamental de acceso a información de carácter pública,
encuentra manifestación en el artículo 74 de la Constitución Política en los
siguientes términos: “Todas las personas tienen derecho a acceder a los
documentos públicos salvo los casos que establezca la ley”.
Este
derecho guarda estrecha relación con el derecho de petición, el cual a su vez
puede ser un mecanismo para acceder a información de carácter público. En
efecto, cabe recordar que las solicitudes dirigidas a las autoridades públicas
pueden versar precisamente sobre documentos públicos o sobre información
pública, razón por la cual en ocasiones el objeto protegido por ambos derechos
parece confundirse, aunque en todo caso es susceptible de ser diferenciado.
El
derecho de acceso a la información pública también es reconocido en tratados
internacionales de derechos humanos que hacen parte del bloque de
constitucionalidad y en otros instrumentos internacionales de derechos humanos,
los cuales son relevantes para establecer el contenido constitucionalmente
protegido del derecho.
En
principio la Convención Americana de Derechos Humanos[19]
no reconoce de manera expresa el derecho de acceso a la información pública. Su
artículo 13, consagra el derecho de buscar, recibir y difundir informaciones
e ideas de toda índole, por cualquier medio. Sin embargo, ha sido
entendido que el derecho de acceso a la información queda comprendido dentro
del contenido normativo de esta disposición, la cual hace alusión expresa al
derecho a buscar información[20]. Algo similar
ocurre con el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[21]
que en su artículo 19 se refiere a la libertad de expresión e incluye
expresamente la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas
de toda índole.
Existen
otros instrumentos de derecho internacional de los derechos humanos relevantes
en la materia, tales como la Declaración de Chapultepec, la Declaración de
Principios sobre la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos, los Principios de Johannesburgo y los llamados Principios de
Lima. Los cuales si bien en principio no integran el  bloque de
constitucionalidad, en todo caso constituyen doctrina relevante para
interpretar los tratados internacionales que hacen parte del mismo.
Los
estándares internacionales en la materia han sido recogidos en el “Estudio
especial sobre el derecho de acceso a la información”, elaborado por la
Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos en el año 2007. Entre ellos cabe destacar los siguientes:
·
Es un derecho de titularidad
universal, en consecuencia la información debe ser entregada sin necesidad de
acreditar un interés directo o una afectación personal.
·
El Estado tiene la obligación
positiva de suministrar la información solicitada o de otorgar una respuesta
fundamentada ante una solicitud de información.
·
Están obligados a suministrar
información todos los órganos y poderes del Estado, no sólo las autoridades
administrativas.
·
El objeto del derecho es la
información, no exclusivamente los documentos públicos. La palabra información
abarca los procedimientos -acopiar, almacenar, tratar, difundir, recibir- así
como los tipos- hechos, noticias, datos, opiniones, ideas-; y sus diversas
funciones; al igual que los actos considerados como oficiales, correspondencia,
memoranda, libros, planos, mapas, dibujos, fotografías, registros fílmicos,
microfilms, grabaciones, videos y cualquier otro.
·
El acceso a la información en
poder del Estado se rige por los principios de máxima divulgación, publicidad y
transparencia. Estos principios llevan aparejada la obligación estatal de
producir información, conservarla y ponerla oficiosamente a disposición del
público interesado.
·
Para garantizar el ejercicio del
derecho de acceso a la información mediante la formulación de una solicitud,
los Estados deben implementar un procedimiento simple, rápido y no oneroso, que
en todo caso garantice la revisión por una segunda instancia de la negativa de
la información requerida.
·
En materia de protección judicial
del derecho al acceso a la información debe existir un recurso sencillo, rápido
y efectivo para determinar si se produjo una violación al derecho de quien
solicita información y, en su caso, ordene al órgano correspondiente la entrega
de la información.
·
Las restricciones al derecho deben
(i) Estar fijadas por la ley. (ii) Deben perseguir un fin legítimo a la luz de la
Convención Americana de Derechos Humanos (tales como los señalados en el
artículo 13 de la CADH: los derechos o reputación de los demás, la seguridad
nacional, el orden público, la salud o moral pública). Específicamente en esta
materia el Principio 8 de los Principios de Lima establece, entre otros
aspectos, que las restricciones al derecho de acceso por motivos de seguridad
nacional sólo serán válidas cuando estén orientadas a proteger la integridad
territorial del país y en situaciones excepcionales de extrema violencia que
representen un peligro real e inminente de colapso del orden democrático. (iii)
La negativa del Estado de suministrar información que le es solicitada debe ser
proporcional para la protección de ese fin legítimo protegido y debe ser
necesaria en una sociedad democrática. (iv) La negativa a suministrar
información debe darse por escrito y ser motivada. (v) La limitación al derecho
de acceso debe ser temporal y/o condicionada a la desaparición de su causal.
En
el panorama nacional ha correspondido a la jurisprudencia de la Corte
Constitucional precisar la naturaleza, el contenido y los alcances del derecho
de acceso a la información en el ordenamiento jurídico colombiano.
En
primer lugar ha destacado la relación existente entre este derecho y el
funcionamiento del modelo democrático.[22]
Igualmente
ha puesto de relieve los vínculos existentes entre el derecho de acceso a la
información y los principios de transparencia y publicidad que deben
caracterizar la actuación de los poderes públicos en un Estado de Derecho[23]
ya que contribuye al control ciudadano sobre las agencias estatales al
obligarlas a explicar públicamente las decisiones adoptadas y el uso que le han
dado al poder y a los recursos públicos, se convierte por lo tanto en un
instrumento para combatir la corrupción y para hacer efectivo el principio de
legalidad, entendido como el sometimiento de los servidores públicos a los
fines y procedimientos que les impone el derecho. Finalmente se ha convertido
en una herramienta esencial para la satisfacción del derecho a la verdad de las
víctimas de actuaciones arbitrarias y de violaciones de derechos humanos y para
garantizar el derecho a la memoria histórica de la sociedad[24].
Las
principales reglas jurisprudenciales sobre el alcance del derecho de acceso a
la información pública son las siguientes:
·
Se trata de un derecho cuya titularidad
es universal, por lo tanto puede ser ejercido por personas naturales y
jurídicas, nacionales y extranjeras.
·
Como obligación correlativa al
derecho de acceder a la información pública, las autoridades tienen que
entregar, a quien lo solicite, la información que tenga carácter público. Las
informaciones suministradas deben ser claras, completas, oportunas, ciertas y
actualizadas. La información solicitada debe ser suministrada de manera
fácil de entender. Este derecho comprende la expedición de copias.
·
Los documentos públicos no se
limitan a aquellos que son producidos por órganos públicos, sino que se
extiende a aquellos documentos privados que por ley, declaración formal de sus
titulares o conducta concluyente, se entienden públicos[25].
·
La información personal reservada
que está contenida en documentos públicos, no puede ser revelada. Respecto de
documentos públicos que contengan información personal privada y semi-privada,
el ejercicio del derecho al acceso a documentos públicos se ejerce de manera
indirecta, por conducto de las autoridades administrativas o judiciales (según
el caso) y dentro de los procedimientos (administrativos o judiciales)
respectivos. Sólo los documentos públicos que contengan información personal
pública puede ser objeto de libre acceso[26].
·
Están obligados a suministrar
información las autoridades públicas[27], pero también los
particulares que prestan servicios públicos o cumplen funciones públicas cuando
sea información de interés público[28]. La jurisprudencia
constitucional no ha descartado su procedencia respecto de organismos
internacionales[29].
·
Las normas que limitan el derecho
de acceso a la información  deben ser interpretadas de manera restrictiva y
toda limitación debe estar adecuadamente motivada. A este respecto la Corte ha
señalado que existe una clara obligación del servidor público de motivar la
decisión que niega el acceso a información pública y tal motivación debe reunir
los requisitos establecidos por la Constitución y la ley. En particular debe
indicar expresamente la norma en la cual se funda la reserva, por esta vía el
asunto puede ser sometido a controles disciplinarios, administrativos e incluso
judiciales[30]. Los límites del derecho
de acceso a la información pública debe estar fijados en la ley, por lo tanto
no son admisibles las reservas que tienen origen en normas que no tengan esta
naturaleza, por ejemplo actos administrativos[31]. No son admisibles las
normas genéricas o vagas en materia de restricción del derecho de acceso a la
información porque pueden convertirse en una especie de habilitación general a
las autoridades para mantener en secreto toda la información que
discrecionalmente consideren adecuado. La ley debe establecer con claridad y
precisión (i) el tipo de información que puede ser objeto de reserva, (ii) las
condiciones en las cuales dicha reserva puede oponerse a los ciudadanos, (iii)
las autoridades que pueden aplicarla y (iv) los sistemas de control que operan
sobre las actuaciones que por tal razón permanecen reservadas. Los límites al
derecho de acceso a la información sólo serán constitucionalmente legítimos si
tienen la finalidad de proteger derechos fundamentales o bienes
constitucionalmente valiosos como (i) la seguridad nacional, (ii) el orden
público, (iii) la salud pública y (iv) los derechos fundamentales y si además
resultan idóneos (adecuados para proteger la finalidad constitucionalmente
legítima) y necesarios para tal finalidad, es decir, las medidas que establecen
una excepción a la publicidad de la información pública deben ser objeto de un
juicio de proporcionalidad[32]. Así, por ejemplo, se
han considerado legítimas las reservas establecidas (1) para garantizar la
defensa de los derechos fundamentales de terceras personas que puedan resultar
desproporcionadamente afectados por la publicidad de una información; (2) para
garantizar la seguridad y defensa nacional; (3) para asegurar la eficacia de
las investigaciones estatales de carácter penal, disciplinario, aduanero o
cambiario; (4) con el fin de garantizar secretos comerciales e industriales[33].
·
La reserva puede operar respecto
del contenido de un documento público pero no respecto de su existencia[34].
·
La reserva debe ser temporal. Su plazo
debe ser razonable y proporcional al bien jurídico constitucional que la misma
busca proteger. Vencido dicho término debe levantarse[35].
·
La reserva puede ser oponible a
los ciudadanos pero no puede convertirse en una barrera para impedir el control
intra o interorgánico, jurídico y político, de las decisiones y actuaciones
públicas de que da cuenta la información reservada.[36]
·
La reserva legal sólo puede operar
sobre la información que compromete derechos fundamentales o bienes de
relevancia constitucional pero no sobre todo el proceso público dentro del cual
dicha información se inserta[37].
·
Existe una obligación estatal de
producir información sobre su gestión necesaria para permitir el control
ciudadano, al igual que de mantener la información disponible y en buen estado
para que pueda ser consultada.
·
Durante el periodo amparado por la
reserva la información debe ser adecuadamente custodiada de forma tal que
resulte posible su posterior publicidad. La pérdida o deterioro de los
documentos en los que reposa esta información puede dar lugar a graves
sanciones disciplinarias e incluso penales y por ello las entidades que
custodian la información así como los organismos de control deben asegurarse
que dicha información se encuentre adecuadamente protegida[38].
El
principal cuerpo normativo que regula este derecho es la Ley 57 de 1985. A pesar de su carácter preconstitucional la Corte ha considerado “constitucionalmente
admisible” el procedimiento de acceso a información fijado por esta ley, por lo
tanto tales reglas deben ser tenidas en cuenta por el juez constitucional a la
hora de definir si en un determinado caso existe vulneración del derecho
fundamental bajo estudio[39].
Los
artículos 21 al 25 de la mencionada Ley fijan el procedimiento administrativo y
el recurso judicial para el ejercicio del derecho de acceso a la información.
Respecto al procedimiento administrativo estas disposiciones señalan que las
personas interesadas ejercen este derecho mediante una solicitud dirigida a la
Administración para que permita la consulta de determinados documentos o la
copia o fotocopia de los mismos. Esta solicitud supone a su vez el ejercicio
del derecho de petición, lo que ha llevado a la confusión entre ambos derechos
a pesar de que tengan un contenido autónomo diferenciado. La petición puede
presentarse y tramitarse directamente por los particulares o por medio de
apoderado debidamente constituido y acreditado y deberá resolverse por las
autoridades correspondientes en un término máximo de diez (10) días. Si en ese
lapso no se ha dado respuesta al peticionario se entenderá, para todos los
efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada. En consecuencia,
el correspondiente documento será entregado dentro de los tres (3) días
inmediatamente siguientes. Es decir se trata de una previsión expresa de la
configuración del silencio administrativo positivo. La Administración sólo
podrá responder negativamente mediante providencia motivada que señale su
carácter reservado, indicando las disposiciones legales pertinentes.
La
negativa de la autoridad competente de permitir el acceso a la información de
carácter público da lugar a la activación del mecanismo judicial previsto por la
Ley 57 de 1985 para proteger el derecho objeto de estudio, el cual ha sido
denominado recurso de insistencia. En este evento, si la persona
interesada insiste en su solicitud, corresponderá al Tribunal de lo Contencioso
Administrativo que tenga jurisdicción en el lugar donde se encuentren los
documentos decidir en única instancia si se acepta o no la petición formulada o
si se debe atender parcialmente. Para tales efectos el funcionario respectivo
enviará la documentación correspondiente al Tribunal para que éste decida
dentro de los diez (10) días hábiles siguientes. Se interrumpirá este término
en el caso de que el Tribunal solicite copia o fotocopia de los documentos
sobre cuya divulgación deba decidir y hasta la fecha en la cual los reciba
oficialmente. La competencia para conocer de este recurso fue modificada por el
artículo 134-A del Código Contencioso Administrativo (adicionado por el
artículo 42 de la Ley 446 de 1998), según este precepto los jueces
administrativos conocen en única instancia del recurso prescrito por los
artículos 21 y 24 de la Ley 57 de 1985, cuando la providencia haya sido
proferida por funcionario o autoridad del orden municipal o Distrital[40].
Ahora, la Ley 1437 de 2011 – nuevo código contencioso administrativo – prevé en
su artículo 26 el recurso de insistencia a la solicitud de información
en los siguientes términos:
“Si la persona interesada insistiere en su petición de
información o de documentos ante la autoridad que invoca la reserva,
corresponderá al Tribunal Administrativo con jurisdicción en el lugar donde se
encuentren los documentos, si se trata de autoridades nacionales,
departamentales o del Distrito Capital de Bogotá, o al juez administrativo si
se trata de autoridades distritales y municipales decidir en única instancia si
se niega o se acepta, total o parcialmente, la petición formulada.”
Igualmente
resultan relevantes en materia de regulación del derecho de acceso a la
información otras disposiciones contenidas en la Ley 80 de 1993[41],
la Ley 130 de 1994[42], la Ley 594 de 2000[43]
y la Ley 850 de 2003.
Con
todo lo anterior,  siempre que se presten servicios públicos, sea el Estado o
particulares que cumplen funciones públicas, se tiene que garantizar el acceso
a la información, de acuerdo con los principios de transparencia, publicidad,
control social e interés general que caracterizan la gestión pública, para lo
cual el ordenamiento prevé herramientas jurídicas para su exigibilidad.
5.
El derecho de acceso a la
información en la prestación de servicios públicos domiciliarios.
En el marco del modelo de Estado Social de Derecho
previsto en  la Constitución de 1991, los artículos 365 a 370 de la Carta disponen los servicios públicos como factores esenciales para materializar los
fines del Estado. Por consiguiente, la eficiencia, la oportunidad y el mayor
cubrimiento de los servicios públicos, son los medios más adecuados que tiene
el Estado para asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de todas las
personas y dar solución a las necesidades básicas insatisfechas de la
población, de tal suerte que muchos de los factores que regulan legalmente su
prestación deben tener como consideración fundamental el interés social que
ellos revisten. Es en los anteriores términos que la misma Constitución delegó
en la ley la función reguladora de tales servicios públicos, estableciendo que
los mismos pueden estar a cargo del Estado de manera exclusiva o indirectamente
por comunidades organizadas o por particulares.
En este contexto, el acceso a la información es
indispensable para que los usuarios puedan gozar efectivamente de los servicios
públicos domiciliarios, a través de una relación fluida con las empresas
prestadoras de los mismos, por medio del suministro de información oportuna y
veraz. Por consiguiente, la negativa al suministro de información en la
prestación de los servicios públicos constituye una vulneración de los derechos
fundamentales de los usuarios, teniendo en cuenta la posición de indefensión en
la que se encuentran respecto a las empresas prestadoras de servicios públicos.
El derecho de acceso a la
información en la prestación de los servicios públicos domiciliarios se
encuentra regulado en el inciso cuarto del artículo 9 de la Ley 142 de 1994, como un
derecho de los usuarios en los siguientes términos:
“9.4.
Solicitar y obtener información completa, precisa y oportuna, sobre todas las
actividades y operaciones directas o indirectas que se realicen para la
prestación de los servicios públicos…”.
De
acuerdo con lo anterior, la accesibilidad comprende el derecho de solicitar,
recibir y difundir información veraz y oportuna sobre las cuestiones relacionadas
con la prestación de servicio público domiciliario.
De
otra parte, en el Título V, Capítulo I, de la misma ley, se autoriza como
instrumento de control social de los servicios públicos domiciliarios, la
organización de "Comités de Desarrollo y Control social",
integrado por usuarios, suscriptores y usuarios potenciales, que tienen entre
sus funciones las de examinar las actividades y operaciones de las empresas e
indagar todo aquello que les permita cumplir su acción de vigilancia y control.
A
partir de lo anterior, se podría entender que la posibilidad de solicitar
información o ejercer el derecho de petición en las empresas de servicios
públicos domiciliarios esta reservada a los representantes suscriptores de
dichos servicios, una vez constituidos. Sin embargo, lo anterior no significa
que se excluya en forma absoluta a los demás usuarios, si con su ejercicio se
busca la satisfacción o protección de derechos públicos o sociales, debido a que
el funcionamiento permanente, eficiente y oportuno de los servicios públicos,
se enmarca en el cumplimiento de las finalidades esenciales del Estado Social
de Derecho.
Ahora
bien, según la definición prevista en el numeral 33 del artículo 14 de la Ley
142 de 1994, usuario es toda “Persona natural o jurídica que se beneficia
con la prestación de un servicio público, bien como propietario del inmueble en
donde este se presta, o como receptor directo del servicio. A este último usuario
se denomina también consumidor”; y de acuerdo con el numeral tercero del
artículo 5 la Ley 1480 – Estatuto del Consumidor - el consumidor o usuario es “Toda
persona natural o jurídica que, como destinatario final, adquiera, disfrute o
utilice un determinado producto, cualquiera que sea su naturaleza para la
satisfacción de una necesidad propia, privada, familiar o doméstica y
empresarial cuando no esté ligada intrínsecamente a su actividad económica. Se
entenderá incluido en el concepto de consumidor el de usuario.”. Por
consiguiente, los usuarios de los servicios públicos domiciliarios son
consumidores en el entendido que son los destinatarios finales del servicio
para la satisfacción de las necesidades básicas, y en ese sentido les aplica la
Ley 1480 de 2011 como complemento a la Ley 142 de 1994.
Pues
bien, uno de los principios cardinales del Estatuto del Consumidor es el acceso
a la información adecuada, que cobija “Todo contenido y forma de dar a
conocer la naturaleza, el origen, el modo de fabricación, los componentes, los
usos, el volumen, peso o medida, los precios, la forma de empleo, las
propiedades, la calidad, la idoneidad o la cantidad, y toda otra característica
o referencia relevante respecto de los productos que se ofrezcan o pongan en
circulación, así como los riesgos que puedan derivarse de su consumo o
utilización.”[44]. Ahora, la
referida normatividad no se conforma con indicar la definición de la
información, sino que la califica como uno de los derechos de los consumidores
el de recibir información “…completa, veraz, transparente, oportuna,
verificable, comprensible, precisa e idónea respecto de los productos que se
ofrezcan o se pongan en circulación, así como sobre los riesgos que puedan
derivarse de su consumo o utilización, los mecanismos de protección de sus
derechos y las formas de ejercerlos.”[45]
En
conclusión, la obligación de suministro de información pública cobija a las
autoridades públicas, así como a los particulares que prestan servicios
públicos o cumplen funciones públicas, en atención a su importante aporte en la
consolidación de los fines del Estado Social de Derecho. Así, siempre que
corresponda a información pública relativa a la prestación del servicio
público, estarán legitimados para exigirla los usuarios y consumidores titulares
del servicio.
6.
Análisis del caso concreto
En el presente asunto el señor Jaime Jesús Hernández
Figueroa considera vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a
la defensa y petición por parte de la empresa ELECTRICARIBE S.A., E.S.P. y la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios – Regional Norte, como
consecuencia de la negativa a suministrar la información relativa al
procedimiento de cuantificación de las pérdidas de energía que mensualmente dan
lugar al cobro de la tasa denominada Consumo Distributivo Comunitario.
El juez de primera instancia declaró improcedente la acción de tutela impetrada por
la existencia de otros medios de defensa judicial idóneos previstos por el
ordenamiento para el asunto de la controversia. Por su parte, el juez de
segunda instancia rechazó la presente acción de tutela por temeridad.
De manera que el problema jurídico a solucionar en el
presente asunto consiste en determinar si de la negativa a suministrar la información
concerniente a los parámetros de medición, el número de usuarios y los niveles
de pérdida de energía que mensualmente dan lugar al cobro de la tasa denominada
Consumo Distributivo Comunitario a los usuarios de la urbanización La
Mora y demás integrantes de la Zona Especial, por parte de la empresa
ELECTRICARIBE S.A., E.S.P., avalado por la  Superintendencia de Servicios
Públicos domiciliarios – Regional Norte, se deriva una vulneración de los
derechos de acceso a la información, al debido proceso, a la defensa y petición
del accionante.
No obstante, y
en virtud del fallo de segunda instancia, antes de examinar el fondo de la
cuestión, esto es la presunta vulneración de los derechos de acceso a la
información, al debido proceso, a la defensa y petición del señor
Hernández Figueroa, es preciso resolver la cuestión relacionada con la
procedencia de la acción de tutela impetrada.
De la
exposición fáctica y probatoria contenida en acápites precedentes de esta
decisión resulta que el accionante interpuso una acción de tutela por hechos y
pretensiones similares con anterioridad, respecto de la cual avocó conocimiento
el Juzgado Doce (12) Civil del Circuito de Barranquilla, el cual mediante
sentencia de agosto once (11) de 2010 denegó el amparo de los derechos
fundamentales invocados (Folio 160-169, Cuaderno 2).
Tal como se
señaló en la consideraciones de la presente providencia, el artículo 38 del
Decreto-ley 2591 de 1991 contempla la improcedencia de la tutela por temeraria
“[c]uando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela
sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o
tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes”.
A partir de lo
anterior, la jurisprudencia de esta Corporación determinó tres requisitos
determinantes para considerar la configuración de la temeridad: (i) que exista
identidad en los procesos; (ii) que el caso no sea un caso excepcional
explícitamente determinado por la ley y/o la jurisprudencia, como uno que no
configura temeridad; (iii) y que de presentarse una demanda de tutela que
pretenda ser distinta a una anterior con la que guarda identidad, a partir de
una argumentación diferente, se demuestre por parte del juez que el proceso
propuesto y la tutela anterior se reducen a unas mismas partes, una misma
solicitud y unas mismas razones.
Respecto al
primero de los requisitos, referido a la identidad de los procesos, encontramos
que en el acápite de los hechos de la sentencia de agosto once (11) de 2010 se
narra:
“2.
Señala que es usuario del servicio de energía prestado por Electricaribe, en el
inmueble ubicado en la calle 60 No. 23-45, urbanización las Moras de Soledad,
el cual se encuentra registrado con el NIC 214697.
“3.
Que desde el mes de septiembre de 2009, Electricaribe ha estado facturando a
los usuarios de las Moras una suma promedio de $19.000.oo por concepto de
CONSUMO DISTRIBUIDO COMUNITARIO, oponiéndose él y otros usuarios mes a mes al
cobro del consumo, por lo cual se han presentado los recursos y reclamos
respectivos”
“8.
Arguye que no está determinado o probado con claridad y precisión, los niveles
de pérdida de energía que la empresa está facturando como Consumo Distribuido
Comunitario a los usuarios de la urbanización las Moras, entre los cuales se
encuentra él. Por cuanto, la empresa se limita a facturar dicho cobro y el
usuario obligado a pagar, lo que constituye abuso de la posición dominante”.
“9.
Que el suscrito en su propio nombre y representación ha solicitado información
a través de reclamaciones presentadas el 5 de abril de 2010, 3 y 31 de mayo de
2010, las cuales no ha sido absueltas todas sus preguntas, negándose a suministrar
la información solicitada, siendo que la información es pública, por cuanto
corresponde a un servicio público”.
“10.
Que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios – Regional Norte,
sin hacer la más mínima investigación, está avalando el consumo Distribuido
Comunitario, por cuanto, ha confirmado decisión a este respecto, tal como se
comprueba mediante la resolución 20108200052545 de 30 de abril de 2010, lo cual
lo afecta”.
Pues bien, a partir de un análisis detallado del texto se
encuentra que si bien hay identidad de
partes, por cuanto en
ambas acciones de tutela el accionante es el señor Jaime Jesús Hernández
Figueroa en nombre propio y los demandados son la empresa Electricaribe S.A.,
E.S.P y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios; al igual que identidad de razones, ya que la causa de la presentación simultánea de la
acción de amparo reside en la falta de información que acredite los niveles de
energía que la empresa cobra como Consumo Distribuido Comunitario a los
habitantes de la urbanización Las Moras entre los que se encuentra el
accionante; no se evidencia identidad de
solicitud, puesto que
los hechos que dan lugar a la interposición del amparo de la referencia
corresponden a cobros reflejados en facturas de energía y solicitudes de
información distintas. Así, las reclamaciones que el usuario hace mensualmente
son similares en los hechos y derechos, pero se diferencian por el periodo que
se reclama y el valor que la empresa factura por concepto de Consumo
Distribuido Comunitario, teniendo en cuenta que el cobro es de tracto sucesivo.
De esta forma, las circunstancias fácticas que dan lugar a
la primera acción constitucional impetrada por el señor Jaime Jesús Hernández
Figueroa contra la empresa Electricaribe S.A., E.S.P. y la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios hallan fundamento en las solicitudes de
información interpuestas por el actor de 5 de abril de 2010, 3 de mayo de 2010
y 31 de mayo de 2010, y la resolución de la Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios No. 20108200052545 de 30 de abril de 2010; mientras que
los hechos de la segunda acción de tutela corresponden a las solicitudes de
información presentadas por el accionante a la empresa accionada el 3 de enero
de 2011, 2 de noviembre de 2010, 30 de septiembre de 2010, 23 de septiembre de
2010, 1° de julio de 2010, 31 de mayo de 2010, y las resoluciones de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios No SSPD – 20118200095775
de 19 de julio de 2011, No SSPD – 20118200034985 de 7 de abril de 2011, No SSPD
– 20118200023185 de 18 de marzo de 2011, No SSPD – 20118200065745 de 30 de mayo
de 2011, No SSPD – 20118200021835 de 18 de marzo de 2011, No SSPD –
20118200016815 de 9 de marzo de 2011.
En atención a los lineamientos establecidos por esta
Corporación, al desvirtuarse la existencia de una “triple identidad” en el proceso, no se hace necesario continuar con el
estudio de los demás requisitos previstos por la jurisprudencia de esta
Corporación para la configuración del uso temerario de la acción de tutela, por
cuanto es imperativo el cumplimiento de todos y cada uno de los requisitos
anotados, por lo que a falta de uno de aquellos no es posible calificar la
acción de amparo como temeraria.
Ahora, no obstante la existencia de mecanismos ordinarios
previstos por el ordenamiento jurídico para ventilar el asunto de la
referencia, se encuentra procedente la presente acción de amparo puesto que
éstos no resultan idóneos para dar solución al caso concreto, ya que no se
trata de una situación aislada reflejada en meses específicos, sino que la vulneración
viene causándose de forma periódica y continua, lo que puede configurar la
existencia de un perjuicio irremediable a partir de la persistencia y
prolongación de la trasgresión iusfundamental con el paso del tiempo.
Establecido que la acción de tutela es procedente en
el caso concreto, queda por resolver la cuestión de fondo referida a determinar
si de la negativa a suministrar la información concerniente a los parámetros de
medición, el número de usuarios y los niveles de pérdida de energía que mensualmente
dan lugar al cobro de la tasa denominada Consumo Distributivo Comunitario
a los usuarios de la urbanización La Mora y demás integrantes de la Zona
Especial, por parte de la empresas accionadas, se deriva una vulneración de los
derechos de acceso a la información, al debido proceso, a la defensa y petición
del accionante.
La jurisprudencia de esta Corporación ha sido enfática
en precisar que en un Estado Social de Derecho la obligación de suministrar
información es exigible tanto de las autoridades públicas como de los
particulares que prestan servicios públicos. En este último caso, bajo el
entendido que el suministro de
información pública por parte de las entidades prestadoras a los usuarios es
presupuesto de goce efectivo, transparencia y publicidad en la prestación de
los servicios públicos domiciliarios, entendidos como factores fundamentales
para materializar los fines del Estado.
A partir de los elementos probatorios que obran en el
expediente se demuestra que las sucesivas solicitudes elevadas por el señor
Jaime Jesús Hernández Figueroa a la entidad prestadora del servicio de energía,
Electricaribe S.A., E.S.P., pretenden el acceso a la información pública
relativa al procedimiento de cuantificación de los niveles de pérdida de
energía registrados por el totalizador de energía, que da lugar al cobro
mensual de la tasa Consumo Distribuido Comunitario y el número de
usuarios sobre el que se ha de distribuir dichas pérdidas.
“…[L]os
niveles de pérdida [sic] que supuestamente registra el totalizador, sólo los
conoce la empresa, no los hace público en la factura, por lo que el usuario no
tiene conocimiento como se cuantifican los consumos, como se valoran, como se
comparan estos y sus precios con los anteriores, es decir, el usuario está
sujeto al capricho de la empresa la cual puede establecer el consumo de energía
que a ésta le venga en gana o convenga establece, sin que el usuario pueda
intervenir, a pesar de que es este el que pago las pérdidas, que según la
empresa de producen.”[46].
Pues bien, es evidente que la información que solicita
el accionante reviste carácter público, teniendo en cuenta que corresponde a
información directamente relacionada con la prestación del servicio público de
energía. De otra parte, no se encuentra reserva expresa en la Constitución o la
Ley, no se trata de secreto comercial o industrial, no se refiere a materia de
defensa o seguridad nacional, no se encuentra cobijada por el secreto
profesional, no involucra aspectos de la privacidad e intimidad de una persona
ni corresponde a actividades de crédito público de la nación.[47]
De esta forma, por tratarse de información pública,
las solicitudes del accionante encuentran fundamento, por un lado, en la
normatividad constitucional, específicamente en el artículo 74 de la Constitución Política: “Todas las personas
tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que
establezca la ley”; y por otro lado, en la normatividad legal,
concretamente en el inciso cuarto del artículo 9 de la Ley
142 de 1994, como un derecho de los usuarios de las empresas
prestadoras de servicios públicos:“Solicitar
y obtener información completa, precisa y oportuna, sobre todas las actividades
y operaciones directas o indirectas que se realicen para la prestación de los
servicios públicos…”; y en el inciso
1.3 del artículo 3 de la Ley 1480 de 2011: “Derecho a recibir información:
Obtener información completa, veraz, transparente, oportuna, verificable,
comprensible, precisa e idónea respecto de los productos que se ofrezcan o se
pongan en circulación, así como sobre los riesgos que puedan derivarse de su
consumo o utilización, los mecanismos de protección de sus derechos y las
formas de ejercerlos.
Respecto a la titularidad del derecho de acceso a
información pública relacionada con la prestación de los servicios públicos, no
cabe duda sobre la legitimidad de los usuarios-suscriptores, como destinatarios
finales del servicio, para solicitar y recibir información de las entidades
prestadoras de servicios públicos, bajo el fundamento que el acceso a la
información es indispensable para que los usuarios puedan gozar efectivamente
de los servicios públicos domiciliarios, entendidos como presupuestos
esenciales para la materialización del Estado Social de Derecho.
En respuesta a las solicitudes del accionante, la
empresa Electricaribe S.A., E.S.P. se empeña en indicar la normatividad que
sustenta la legalidad del cobro de la tasa denominada Consumo Distribuido
Comunitario, de acuerdo a los
esquemas diferenciales previstos en los decretos 3735 de 2003 y 4978 de 2007,
distribuida equitativamente entre los residentes. Agrega en su negativa, que de
acuerdo con el artículo 152 de la Ley 142 de 1994, la información solicitada se
encuentra reservada al representante suscriptor comunitario del servicio de
energía encargado de hacer la medición de pérdida de energía, esto es, el
Consorcio Montajes Servicios de Ingeniería (Folio 144, Cuaderno 1),
circunstancia que en criterio de la accionada encuentra fundamento en la
relación usuario-empresa que comporta vínculos jurídicos que legitiman y
justifican el ejercicio del derecho a la información. Por consiguiente, indica
que no siendo el señor Jaime Jesús Hernández Figueroa el representante
suscriptor comunitario, no se encuentra legitimado para solicitar dicha
información especializada.
Sin
embargo, a partir de las definiciones legales de consumidor o usuario previstas
en la ley 142 de 1994[48] y 1480 de 2011 -
Estatuto del Consumidor –[49] es notoria la calidad de
usuario del servicio de energía del accionante en el asunto de la referencia,
toda vez que es el destinatario final o consumidor de la prestación, de ahí su
obligación de pago de la referida tasa. A partir de ahí se desprende la
legitimidad para solicitar y recibir información, como titular del derecho de
acceso a la información.
Contrariu sensu
a la perspectiva adoptada por la entidad accionada, encuentra esta Sala que la
creación de la figura representante suscriptor comunitario, prevista en el
Decreto 4978 de 2007[50], no puede significar la exclusión en forma absoluta del derecho a solicitar
información de los demás usuarios del servicio, interpretación que desconoce
flagrantemente la regulación legal que ostenta prevalencia jerárquica en el
ordenamiento jurídico.
Con todo lo
dicho, la Sala concluye que de la negativa a suministrar la información
concerniente a los parámetros de medición, el número de usuarios y los niveles
de pérdida de energía que mensualmente dan lugar al cobro de la tasa denominada
Consumo Distributivo Comunitario, por parte de la empresa Electricaribe
S.A., E.S.P., avalado por la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios, se deriva una vulneración al derecho de acceso a la información
del consumidor-accionante del servicio público de energía al privarlo de
recibir información completa, veraz, transparente, oportuna, verificable,
comprensible, precisa e idónea respecto del servicio público de energía
eléctrica del cual es titular.
En este mismo
sentido, advierte la Sala que de conformidad con la protección sustancial del
derecho de acceso a la información, Electricaribe S.A., E.S.P. - por ser la
empresa titular de la prestación del servicio de energía y por tanto, quien
realiza la factura y cobro de la tasa denominada Consumo Distribuido
Comunitario - no puede alegar que otra empresa, constituida como
representante del suscriptor comunitario, es la encargada de prestar el
servicio de medición de los niveles de pérdida de energía, incluso si a su vez
requiere solicitar la información al referido suscriptor.
Es preciso
aclarar que la protección del derecho de acceso a la información ningún efecto
tiene respecto de la obligación de realizar los pagos por concepto de cobro de
la tasa Consumo Distribuido Comunitario por parte del accionante o demás
usuarios de la zona especial de difícil gestión del circuito de Las Moras. En
este sentido, la acción de tutela no puede tener efectos de carácter
patrimonial en la relación usuario- empresa de servicios públicos
domiciliarios, sino sobre la obligación de la entidad prestadora del servicio
público de energía de suministrar la información completa, veraz y oportuna que
soliciten los usuarios del servicio, para la garantía del goce efectivo,
transparencia y publicidad del servicio público.
En
consecuencia, se ordenará a la empresa Electricaribe S.A., E.S.P. a suministrar
la información concerniente a los parámetros de medición, el número de usuarios
y los niveles de pérdida de energía que mensualmente dan lugar al cobro de la
tasa denominada Consumo Distributivo Comunitario a los usuarios de la
urbanización La Mora y demás usuarios del circuito Las Moras, de acuerdo con
las solicitudes de información elevadas por el accionante; y a la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios a revocar los actos
administrativos que confirman la negativa de la entidad prestadora de servicios
públicos domiciliarios a suministrar la información solicitada por el señor
Jaime Jesús Figueroa Hernández.
IV. DECISION
En mérito
de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR por las razones que se exponen en la
presente providencia,
el fallo de nueve (9) de diciembre de 2011 proferido por la Sala
Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, en segunda
instancia, y en su lugar TUTELAR el derecho fundamental de acceso a la
información del señor Jaime Jesús Hernández Figueroa.
Segundo.- ORDENAR a la empresa Electricaribe
S.A., E.S.P. a suministrar la información concerniente a los parámetros de
medición, el número de usuarios y los niveles de pérdida de energía que
mensualmente dan lugar al cobro de la tasa denominada Consumo Distributivo
Comunitario, de acuerdo con las solicitudes de información elevadas por el
señor Jaime Jesús Hernández Figueroa. ABSTENERSE de incurrir en nuevas
vulneraciones del derecho de acceso a la información por hechos análogos que se
presenten en el futuro.
Tercero.-
ORDENAR a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios a revocar
los actos administrativos que confirman la negativa de la entidad prestadora de
servicios públicos domiciliarios a suministrar la información solicitada por el
señor Jaime Jesús Hernández Figueroa.
Cuarto.- LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con aclaración de voto
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE
VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA
T-580/12
TEMERIDAD EN LA ACCION DE TUTELA-Inexistencia por hechos nuevos (Aclaración de voto)
La
providencia olvido reseñar uno de los supuestos que fungen como excepción a la
configuración de la temeridad, aun cuando se presente la igualdad de partes, de
causa y de objeto. Dicha hipótesis consiste en que las sentencias de las Salas
de Revisión que constituyen una doctrina constitucional sobre un derecho, son
consideradas como hecho nuevo. Así, al existir pronunciamiento en este sentido
no se configura la institución referida, y en consecuencia un actor tiene de nuevo
la posibilidad de solicitar el amparo de sus derechos frente a circunstancias
que ya fueron objeto de estudio por parte del juez de tutela.
Con
el respeto acostumbrado por las decisiones de la Sala Octava de Revisión, me
permito aclarar el voto en el asunto de la referencia.
1.
Comparto el sentido de la sentencia T-580 de 2012 y los argumentos que
sustentaron la decisión. Sin embargo, me veo obligado a precisar las
consideraciones del fallo respecto de los casos en que si bien existe identidad
de procesos no se presenta temeridad.
La sentencia señaló que el juez constitucional para
determinar la existencia de la temeridad debe verificar si la demanda de amparo
guarda identidad de partes, de causa que la motivan y de objeto, con relación a
otra tutela anteriormente decidida o pendiente a resolución. Además subrayó que
a pesar de que se presente la trilogía señalada, la temeridad no se configura
en los eventos en que: i) el actor se encuentre inmerso en una situación de
miedo insuperable o por necesidad extrema de defender un derecho y no por mala
fe que lo coloca en un estado de ignorancia o indefensión; ii) el peticionario
actúe según el errado asesoramiento de los profesionales en derecho; iii)
surjan nuevos hechos con posterioridad a la interposición de la acción de
tutela o se omitió su estudio en el trámite de la misma o en cualquier otra
situación en la que no se hayan tomado como base para decidir; y iv) la Corte
Constitucional profiera una sentencia de unificación, cuyos efectos se hace
explícitamente extensivos a un grupo de personas que se consideran en igualdad
de condiciones, incluso si con anterioridad a dicha sentencia presentaron
acción de tutela por los mismos hechos y pretensión.
2.
Estimo que la providencia olvido reseñar uno de los supuestos que fungen como
excepción a la configuración de la temeridad, aun cuando se presente la
igualdad de partes, de causa y de objeto. Dicha hipótesis consiste en que las
sentencias de las Salas de Revisión que constituyen una doctrina constitucional
sobre un derecho, son consideradas como hecho nuevo. Así, al existir
pronunciamiento en este sentido no se configura la institución referida, y en
consecuencia un actor tiene de nuevo la posibilidad de solicitar el amparo de
sus derechos frente a circunstancias que ya fueron objeto de estudio por parte
del juez de tutela. Esta posición ha sido defendida en la sentencia T-009 de
2000 (M.P. Manuel José Cepeda Espinoza), y más recientemente en el fallo T-266
de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
Atendiendo
a estas razones, me veo obligado a aclarar el voto en la presente providencia
Fecha ut supra,
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
[1] La zona especial se encuentra integrada por los barrios
Terranova y Alto de Sevilla; y por las urbanizaciones Las Moras, La Viola, La Viola II, Villa Kananga, Villa Estadio Reubicación y Moras del Norte, del municipio
de Soledad, Atlántico.
[2] Folio 28, Cuaderno 1.
[3] A través de las Resoluciones N° SSPD – 20118200095775 de
19-07-2011; N° SSPD – 20118200034985 de 07-04-2011; N° SSPD – 20118200023185 de
18-03-2011; N° SSPD – 20118200021835 de 18-03-2011; N° SSPD – 20118200016815 de
09-03 de 2011 se confirma el cobro de la tasa Consumo Distribuido Comunitario.
A través de la Resolución N° SSPD – 20118200040245 de 14-04-2011 se revoca la
decisión y en su defecto, se ordena retirar de la factura el cobro por concepto
de Consumo Distribuido Comunitario.
[4] Sentencia T-327 de 1993
[5] Sentencia T-149 de 1995
[6] Sentencia T-308/95.
[7] Sentencia T-443/95
[8] Sentencia T-001/97
[9] Sentencia T-919/03
[10]  Sentencia T-184/04
[11] [Cita del aparte transcrito] Reglamento Interno de la Corte Constitucional, Artículo 49. Sala de Selección de Tutelas. (…) Según el
artículo 33 del decreto 2591 de 1991, es facultad de la Sala de Selección escoger de forma discrecional las sentencias de tutela que serán objeto de
revisión. En tal virtud, las peticiones que se reciban de personas interesadas
en que se revise un fallo de tutela, serán respondidas por el secretario
general de la Corporación, de conformidad con lo ordenado por la Sala de Selección (Acuerdo 01 de 1997).
De la misma manera, se procederá en caso de
petición de insistencia de los particulares en la revisión de un fallo excluido
de revisión, la cual es facultativa del Defensor del Pueblo o de un magistrado
de la Corte Constitucional, en los términos del citado artículo 33 del decreto
2591 de 1991 (Acuerdo 01 de 1997).
Artículo 51. Insistencia. Además de los treinta días de que dispone la Sala de Selección y en virtud de lo dispuesto por el artículo 33 del Decreto 2591 de 1991,
cualquier Magistrado titular o el Defensor del Pueblo, podrá insistir en la
selección de una o más tutelas para su revisión, dentro de los quince días
calendario siguientes a:
1. La comunicación de la Secretaría General de la Corte al despacho del Magistrado sobre la decisión negativa de la Sala de Selección.
2. El recibo de dicha información por parte del
Defensor del Pueblo.
(Acuerdo 04 de 1992)
Mediante sentencia del Consejo de Estado del 28
de julio de 1995, se resolvió no acceder a la petición de nulidad de este
artículo.
Artículo 52. Trámite de la insistencia. Recibida la solicitud, la Sala de Selección de turno entrará a reexaminar en los términos y por las causales previstas
en el artículo 33 del Decreto 2591 de 1991, la tutela objeto de insistencia. Si
encuentra procedente la selección, así lo hará y dispondrá su reparto. Si la
decisión fuere negativa, se informará de ello al solicitante dentro de los tres
días siguientes. Contra las decisiones de selección no procederá recurso alguno
(Acuerdo 04 de 1992).
Mediante sentencia del Consejo de Estado del 28
de julio de 1995, se resolvió no acceder a la petición de nulidad de este
artículo.
[12] Sentencia SU-1219/01
[13] Ibídem.
[14] Sentencia T-184 de 2005.
[15] Sentencias T-1215/03, T-721/03, T-184 de 2005. También
las sentencias T-308 de 1995, T-145 de 1995, T-091 de 1996, T-001 de 1997
[16] Sentencia T-721 de 2003.
[17] Sentencias T-149/95, T-566/01, T-458 de 2003, T-919/03, T-707/03
[18] Sentencia SU-388/05.
[19] Aprobado por la Ley 16 de 1972.
[20] En el caso Claude Reyes (Sentencia de septiembre 19 de 2006, Serie C No.151) la Corte Interamericana de Derechos Humanos sostuvo que el acceso
a la información era un derecho humano que hace parte del derecho a la libertad
de expresión, enunciado en el artículo 13 de la CADH.
[21] Aprobado por la Ley 74 de 1968.
[22] Así ha establecido que el acceso a la
información es requisito indispensable para “el
fortalecimiento de una democracia constitucional” porque
“la publicidad de la información permite que la persona pueda controlar la
gestión pública, en sus diversos órdenes: presupuestal, grado de avance en los
objetivos planteados, planes del Estado para mejorar las condiciones de vida de
la sociedad, entre otros (…) En tal sentido, el control efectivo de los
ciudadanos sobre las acciones públicas requiere no sólo una abstención por
parte del Estado de censurar la información sino que demanda una acción
positiva consistente en proporcionarle a los individuos  los medios para que
accedan a los archivos y documentos en los cuales se plasma, día a día, la
actividad estatal”Sentencia C-872 de 2003 F. J. 3.
[23] Ver por ejemplo la sentencia C-491 de 2007 F. J. 7.
[24] Cfr. Sentencia C-491 de 2007 F. J. 9.
[25] Sentencia T-473 de 1992.
[26] Sentencia T-216 de 2004 F. J. 19. Cobra entonces importancia la distinción establecida en la sentencia T-729 de 2002: “La primera gran tipología, es aquella
dirigida a distinguir entre la información impersonal y la información
personal. A su vez, en esta última es importante diferenciar igualmente la
información personal contenida en bases de datos computarizadas o no y la
información personal contenida en otros medios, como videos o fotografías, etc.(…)
La segunda gran tipología que necesariamente se superpone con la anterior, es
la dirigida a clasificar la información desde un punto de vista cualitativo en
función de su publicidad y la posibilidad legal de obtener acceso a la misma.
En este sentido la Sala encuentra cuatro grandes tipos: la información pública
o de dominio público, la información semi-privada, la información privada y la
información reservada o secreta. Así, la información pública, calificada como
tal según los mandatos de la ley o de la Constitución, puede ser obtenida y ofrecida sin reserva alguna y sin importar si la misma sea
información general, privada o personal. Por vía de ejemplo, pueden contarse
los actos normativos de carácter general, los documentos públicos en los
términos del artículo 74 de la Constitución, y las providencias judiciales
debidamente ejecutoriadas; igualmente serán públicos, los datos sobre el estado
civil de las personas o sobre la conformación de la familia. Información que
puede solicitarse por cualquier persona de manera directa y sin el deber de
satisfacer  requisito alguno La información semi-privada, será aquella que por
versar sobre información personal o impersonal y no estar comprendida por la
regla general anterior, presenta para su acceso y conocimiento un grado mínimo
de limitación, de tal forma que la misma sólo puede ser obtenida y ofrecida por
orden de autoridad administrativa en el cumplimiento de sus funciones o en el
marco de los principios de la administración de datos personales. Es el caso de
los datos relativos a las relaciones con las entidades de la seguridad social o
de los datos relativos al comportamiento financiero de las personas.
La información privada, será aquella que por versar
sobre información personal o no, y que por encontrarse en un ámbito privado,
sólo puede ser obtenida y ofrecida por orden de autoridad judicial en el
cumplimiento de sus funciones. Es el caso de los libros de los comerciantes, de
los documentos privados, de las historias clínicas o de la información extraída
a partir de la inspección del domicilio.
Finalmente, encontramos la información reservada, que
por versar igualmente sobre información personal y sobretodo por su estrecha
relación con los derechos fundamentales del titular - dignidad, intimidad y
libertad- se encuentra reservada a su órbita exclusiva y no puede siquiera ser
obtenida ni ofrecida por autoridad judicial en el cumplimiento de sus
funciones. Cabría mencionar aquí la información genética, y los llamados
"datos sensibles" o relacionados con la ideología, la inclinación
sexual, los hábitos  de la persona, etc.”
[27] Este concepto ha sido interpretado por la Corte de manera amplia  comprende a entidades públicas que se rigen por las reglas del
derecho privado, tales como las empresas de servicios públicos domiciliarios
oficiales o mixtas. Al respecto pueden consultarse las sentencias T-617 de 1998
y T-693 de 1999.
[28] En la sentencia T-1322 de 2000 la Corte Constitucional se pronunció in extenso sobre el alcance del derecho de acceso a la
información frente a particulares. En el caso bajo estudio se examinaba la
acción de tutela interpuesta contra un centro de diagnóstico automotor (sociedad
de economía mixta de nivel municipal) el cual había negado al actor una información solicitada, en su
calidad de veedor ciudadano, sobre el desarrollo del convenio
interadministrativo celebrado entre la empresa accionada y la Secretaria de Tránsito Municipal de Cali, alegando que se trataba de información elaborada
por una entidad privada. Sostuvo la Corte: “En este orden, el centro de diagnóstico no podía
negar la entrega del informe de gestión de un convenio interadministrativo
fundado en que contenía una información elaborada por un ente privado (U.T.
Cintra Valle) en cumplimiento de una obligación contractual, pues en estos
casos, salvo expresa disposición legal,  no opera la reserva. En consecuencia,
para mantener el secreto, la empresa hubiera tenido que demostrar que la ley le
autorizaba expresamente a reservar determinada información o que en los
respectivos archivos se encontraban datos estrictamente privados cuya difusión
podía afectar los intereses de la empresa privada y que no eran de interés
público por no tener relación con el contrato interadministrativo mencionado //
Ciertamente la información a la que se refiere la empresa accionada puede tener
– en determinados casos - carácter reservado. Sin embargo, esto no es razón
suficiente para negarle al veedor el conocimiento de la totalidad del informe
de gestión.  En efecto, si verdaderamente existe dentro del referido informe
algún dato cuya reserva esta legalmente autorizada, la entidad había podido
omitir la entrega de la referida información, señalando de qué tipo se trata e
indicando las razones de hecho y de derecho que justifican su actuación. En lo
demás, el informe debía ser suministrado al peticionario.”
[29] Al respecto puede consultarse la sentencia T-1029 de 2005. En ese caso
concreto la acción había sido interpuesta contra el Programa de la Naciones Unidas para el desarrollo –PNUD- pero la Sala Séptima de Revisión decidió no pronunciarse sobre la supuesta vulneración del derecho fundamental de acceso a los
documentos públicos por parte de la organización internacional pues encontró
que la Alcaldía Mayor de Bogotá podía suministrar la información solicitada.
[30] Sentencia T-074 de 1997.
[31] Así, la Corte en la sentencia T-1268 de 2001 tuteló el derecho
de un ciudadano a quien las autoridades aeronáuticas le negaban el acceso a una
cierta información con el argumento de que la misma era objeto de reserva según
un reglamento aeronáutico contenido en un acto administrativo.
[32] La sentencia C-038 de 1996 señaló al respecto: “La publicidad como principio constitucional que informa el ejercicio
del poder público, se respeta cuando se logra mantener como regla general y siempre
que la excepción, contenida en la ley, sea razonable y ajustada a un fin
constitucionalmente admisible. La medida exceptiva de la publicidad,
igualmente, deberá analizarse en términos de razonabilidad y proporcionalidad,
como quiera que ella afecta, según se ha anotado, un conjunto de derechos
fundamentales”. En el mismo sentido la sentencia C-527 de 2005 consigna:
“Más recientemente la  Corte ha reiterado que las limitaciones del derecho de acceso a la información  pública serán admisibles cuando se
compruebe: (i) la existencia de reserva legal en relación con la limitación del
derecho,  (ii) la necesidad que tales restricciones se sujeten a los principios
de razonabilidad y proporcionalidad y estén relacionados con la protección de
derechos fundamentales o de valores constitucionalmente protegidos, como sucede
con la seguridad y la defensa nacional; y (iii) el carácter temporal de la
restricción, en la medida en que la ley debe fijar un plazo después del cual
los documentos pasan al dominio público”.
[33] Sentencia C-491 de 2007 F. J. 11.
[34] Al respecto la Corte ha indicado que “el  secreto de un
documento público no puede llevarse al extremo de mantener bajo secreto su
existencia. El objeto de protección constitucional es exclusivamente el
contenido del documento. Su existencia, por el contrario, ha de ser pública, a
fin de garantizar que los ciudadanos tengan una oportunidad mínima a fin de
poder ejercer, de alguna manera, el derecho fundamental al control del poder
público (art. 40 de la C. P.)” Sentencia T-216 de 2004.
[35] Sentencia C-491 de 2007.
[36] Esta regla aparece recogida por el artículo 20 de
a Ley 57 de 1985.
[37] Sentencia C-491 de 2007. En la misma
decisión se hace alusión a la jurisprudencia de la sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia la cual ha considerado: 1) que la reserva legal del proceso penal
se levanta una vez ha terminado o se ha archivado la actuación; 2) que sólo
puede permanecer en reserva la información estrictamente necesaria para
proteger la vida o integridad de víctimas y testigos o la intimidad de sujetos
de especial protección como los menores; 3) que sólo se admite la reserva de
las piezas que han sido trasladadas a otro proceso que se encuentra en curso
pero no de la información restante del proceso archivado (sentencias de la Sala de Casación Penal de junio 17 de 1998 y  de 10 noviembre de 1999).
[38] Sentencia T-216 de 2004.
[39] Así lo ha considerado desde la sentencia
T-473 de 1992. El Capítulo II de esta Ley se titula “Acceso ciudadano a los
documentos”. El artículo 12 de la Ley establece textualmente que “Toda
persona tiene derecho a consultar los documentos que reposen en las oficinas públicas
y a que se le expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no
tengan carácter reservado conforme a la Constitución o la ley, o no hagan relación a la defensa o seguridad nacional.” El artículo 13 (modificado por el
artículo 28 de la Ley 594 de 2000) señala que la reserva sobre cualquier
documento cesará a los treinta (30) años de su expedición. Cumplido este plazo
el documento podrá ser consultado por cualquier ciudadano y la autoridad que
esté en su posesión adquiere la obligación de expedir a quien lo demande copias
o fotocopias del mismo. El artículo 14 precisa los sujetos obligados por la ley
y señala que son oficinas públicas “las de la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República, las entidades que hacen parte de la Rama Ejecutiva Nacional del nivel central y descentralizado por servicios (Ministerios, Departamentos Administrativos, las
Superintendencias y las Unidades Administrativas Especiales) y en el nivel
departamental y municipal y todas las demás respecto de las cuales la Contraloría General de la República ejerce el control fiscal”. El artículo 15
determina cual es el servidor público encargado de autorizar la consulta de
documentos oficiales y la expedición de copias o fotocopias: el jefe de la
respectiva oficina o el funcionario en quien éste haya delegado dicha facultad.
Según el artículo 17 la expedición de copias es onerosa pues “dará lugar al
pago de las mismas cuando la cantidad solicitada lo justifique”, suma que
todo caso no puede exceder al costo de la reproducción. Ahora bien, esta
previsión no significa que el derecho de acceso a la información tenga un
carácter oneroso pues la consulta de la información que reposa en las oficinas
públicas en principio no genera expensas a cargo del solicitante, salvo cuando
se soliste la expedición de copias. El artículo 19 excluye de la reserva las investigaciones de
carácter administrativo o disciplinario, precepto que debe ser interpretado de
conformidad con el artículo 95 de la Ley 734 de 2002.
[40] Debe entenderse por lo tanto que si la
autoridad que niega el acceso a la información es del orden departamental o
nacional la competencia continúa radicada en cabeza de los Tribunales
Administrativos.
[41] El artículo 23 consagra el principio de
transparencia en la contratación, uno de cuyos contenidos es la publicidad en
la contratación estatal, de conformidad con el numeral 3 de este precepto: “Las actuaciones de las autoridades serán públicas y los expedientes que
las contengan estarán abiertos al público, permitiendo en el caso de licitación
el ejercicio del derecho de que trata el artículo 273 de la Constitución Política”
[42] Estatuto Básico de los partidos y movimientos
políticos, en su artículo 33 regula el derecho a la información previsto en el
artículo 112 constitucional. Esta disposición prevé que los partidos y
movimientos políticos que no participen en el Gobierno tendrán derecho a que se
les facilite, en forma preferencial y con celeridad, la información y
documentación oficiales que no sean objeto de reserva dentro de los quince (15)
días siguientes a la presentación de la solicitud. Como puede observarse en
este caso el término para resolver las solicitudes de informaciones s mayor que
el previsto en la Ley 57 de 1985.
[43] El artículo 27 reconoce la titularidad de
todas las personas para consultar los documentos almacenados en los archivos
públicos y a que se les expida copia de los mismos, siempre que dichos
documentos no tengan carácter reservado conforme a la Constitución o a la ley.   El inciso segundo de este precepto asigna a las autoridades
responsables de los archivos públicos y privados la obligación de garantizar el
derecho a la intimidad personal y familiar, honra y buen nombre de las personas
cuyos datos reposan en dichos documentos. Les corresponderá por lo tanto a las
primeras velar porque el acceso a tal información no afecte los derechos de
terceros. El artículo 29 establece una restricción especial al acceso a
documentos históricos que presenten deterioro físico manifiesto, en ese caso
las instituciones suministrarán la información contenida en estos mediante un
sistema de reproducción que no afecte la conservación del documento.
[44] Ver Ley 1480 de 2011, artículo 5, numeral 7.
[45] Ver Ley 1480 de 2011, artículo 3, numeral 1.3
[46] Petición deducción provisional Consumo Distribuido Comunitario.
NIC. 2146947, dirigido a Electricaribe S.A., E.S.P. por el señor Jaime Jesús
Hernández Figueroa el 3 de enero de 2011. (Folio 25, Cuaderno 1)
[47] Ley 1437 de 2011, artículo 24. Informaciones y documentos reservados. Sólo tendrán carácter reservado las informaciones y documentos
expresamente sometidos a reserva por la Constitución o la ley, y en especial:
1. Los protegidos por el secreto
comercial o industrial.
2. Los relacionados con la defensa o
seguridad nacionales.
3. Los amparados por el secreto
profesional.
4. Los que involucren derechos a la
privacidad e intimidad de las personas, incluidas en las hojas de vida, la
historia laboral y los expedientes pensionales y demás registros de personal
que obren en los archivos de las instituciones públicas o privadas, así como la
historia clínica, salvo que sean solicitados por los propios interesados o por
sus apoderados con facultad expresa para acceder a esa información.
5. Los relativos a las condiciones
financieras de las operaciones de crédito público y tesorería que realice la Nación, así como a los estudios técnicos de valoración de los activos de la Nación. Estos documentos e informaciones estarán sometidos a reserva por un término de seis
(6) meses contados a partir de la realización de la respectiva operación.
[48] Artículo 14, num. 33. Usuario. “Persona natural o jurídica que se
beneficia con la prestación de un servicio público, bien como propietario del
inmueble en donde este se presta, o como receptor directo del servicio. A este
último usuario se denomina también consumidor.”
[49] Artículo 5, num. 3 “Toda
persona natural o jurídica que, como destinatario final, adquiera, disfrute o
utilice un determinado producto, cualquiera que sea su naturaleza para la
satisfacción de una necesidad propia, privada, familiar o doméstica y
empresarial cuando no esté ligada intrínsecamente a su actividad económica. Se
entenderá incluido en el concepto de consumidor el de usuario.”
[50] Citado en la contestación No. 944262 de 3 de noviembre de 2010 (Folio
41, Cuaderno 1).