C-511-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-511/04
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ausencia de cargos
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y FACULTADES
EXTRAORDINARIAS
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No aplicación a decretos expedidos en
ejercicio de facultades extraordinarias
El principio de unidad de materia se predica de las
leyes en sentido formal, producto de la actividad legislativa del Congreso,
como una manera de garantizar la transparencia del debate y la coherencia
temática en las leyes, pero no resulta aplicable a los decretos expedidos en
ejercicio de facultades extraordinarias legislativas, cuyo régimen se gobierna por
otros principios constitucionales, en particular por la precisión que, de
acuerdo con el artículo 150 numeral 10 de la Carta, deben tener las facultades
extraordinarias, y por la necesaria congruencia que las disposiciones expedidas
en ejercicio de las facultades extraordinarias legislativas deben tener con la
ley que confiere tales facultades. Dicho principio busca, fundamentalmente,
proteger el proceso deliberativo que caracteriza la formación de las leyes y
que por definición está ausente en el trámite de expedición de los decretos con
fuerza de ley por el gobierno.  En este último caso, es claro que el principio
de unidad de materia tiene una papel determinante en la fase previa de
expedición de la ley de facultades que define el marco de la acción del
gobierno, de modo tal que éste solo puede regular aquellas materias que estén
comprendidas en el preciso ámbito de las facultades extraordinarias.
LEY ORGANICA-Materias específicas de reserva
CODIGO-Reserva de ley ordinaria
De acuerdo con lo dispuesto el inciso tercero del
numeral 10º del artículo 150 de la Constitución la expedición de códigos está
sometida a reserva de ley ordinaria. Dicha reserva comprende también, ha dicho
la Corte, las modificaciones que afecten la estructura esencial de un código.
Por el contrario, de acuerdo con la jurisprudencia, están excluidas de esa
reserva especial, las modificaciones puntuales de un código, que no afecten
dicha estructura esencial.
CODIGO-Requisitos para calificación
CODIGO-Inexistencia de condición de estar en presencia de un
cuerpo normativo
COMPILACION DE NORMAS-Objeto
CODIGO-Inexistencia de condición de manifestación de
voluntad del poder legislativo
REGIMEN DE PETROLEOS-Nueva distribución de competencias
ESCISION DE LA EMPRESA COLOMBIANA DE
PETROLEOS Y CREACION DE LA AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS Y LA SOCIEDAD
PROMOTORA DE ENERGIA DE COLOMBIA S.A.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA ESCINDIR
ENTIDADES DEL ORDEN NACIONAL-Traslado
de funciones a nuevo ente creado
CODIGO-Norma sobre estructura orgánica de la administración
no sujeta a reserva de ley ordinaria
ESCISION DE LA EMPRESA COLOMBIANA DE
PETROLEOS Y CREACION DE LA AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS-Normas sobre estructura orgánica y normas
sobre derogatorias
ESCISION DE LA EMPRESA COLOMBIANA DE
PETROLEOS Y CREACION DE LA AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS-Normas sobre derogatorias consecuencia de
la nueva distribución de funciones
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION EN MATERIA
DE ADMINISTRACION, EXPLORACION Y EXPLOTACION DE HIDROCARBUROS-Modificación
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION EN MATERIA
DE ADMINISTRACION, EXPLORACION Y EXPLOTACION DE HIDROCARBUROS-Derogación tácita de disposiciones que
resultan contrarias a la nueva estructura
CODIGO-No consideración que norma derogatoria tácita es
contraria per se a la reserva de ley ordinaria
EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES NO
RENOVABLES-Determinación
por ley de condiciones así como los derechos de las entidades sobre los mismos
FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE DE
LA REPUBLICA-Habilitación
excepcional para expedición de normas con fuerza de ley
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Condiciones más rígidas
LEY ORDINARIA-Reserva especial/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-No
concesión para expedición de códigos
ESTATUTO ORGANICO DE ENTIDAD PUBLICA-Expedición por el legislador ordinario o
extraordinario
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Expedición de disposiciones que afectan
estructura orgánica de Ecopetrol
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA RENOVAR LA
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION
ESTRUCTURA ORGANICA DE ENTIDAD
ADMINISTRATIVA-Aspectos
que comprende
ESCISION DE LA EMPRESA COLOMBIANA DE
PETROLEOS, MODIFICACION DE ESTRUCTURA ORGANICA Y CREACION DE ENTIDADES
FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN ESCISION DE
LA EMPRESA COLOMBIANA DE PETROLEOS Y CREACION DE LA AGENCIA NACIONAL DE
HIDROCARBUROS Y LA SOCIEDAD PROMOTORA DE ENERGIA DE COLOMBIA-Definición de estructura orgánica y
distribución de competencias
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA ESCISION DE
LA EMPRESA COLOMBIANA DE PETROLEOS-Realización de estudio técnico
FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN ESCISION DE
LA EMPRESA COLOMBIANA DE PETROLEOS Y CREACION DE LA AGENCIA NACIONAL DE
HIDROCARBUROS-Redefinición
de estructura orgánica de la administración en el ámbito petrolero/FACULTADES
EXTRAORDINARIAS EN ESCISION DE LA EMPRESA COLOMBIANA DE PETROLEOS Y CREACION DE
LA AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS-Derogatoria de disposiciones que es
consecuencia necesaria de la nueva distribución de competencias
ECOPETROL-Reforma administrativa que tiene como eje separación
de competencias
Referencia: expediente D-4934
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 5 numeral 5.1 y el artículo 57 parcial del Decreto Ley 1760 de 2003.
Actor: Alfredo Castaño Martínez
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D. C.,  veinticinco (25) de mayo de dos mil
cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Alfredo Castaño Martínez demandó el artículo
5º numeral 5.1 y el artículo 57 parcial del Decreto Ley 1760 de 2003.
El Magistrado Sustanciador, mediante auto del siete de
noviembre de 2004, admitió la demanda, dispuso su fijación en lista, y
simultáneamente, corrió traslado al Procurador General de la Nación para lo de
su competencia. En la misma providencia, ordenó comunicarla al Presidente de la
República, al Ministro de Minas y Energía, al Director General de la Agencia
Nacional de Hidrocarburos (ANH), al Presidente de la Empresa Colombiana de
Petróleos (ECOPETROL S.A.) y al Presidente del Sindicato de la Empresa Colombiana
de Petróleos, para que intervinieran si lo consideraban conveniente.
Una vez cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.  NORMA DEMANDADA
A continuación se transcriben los artículos acusados,
conforme a su publicación en el Diario Oficial número 45.230 de junio 26 de
2003, subrayando los apartes demandados:
DECRETO NUMERO 1760 DE 2003
(junio 26
)
por el cual se escinde la Empresa
Colombiana de Petróleos, Ecopetrol, se modifica su estructura orgánica y se
crean la Agencia Nacional de Hidrocarburos y la sociedad Promotora de Energía
de Colombia S. A.
Artículo 5°. Funciones. Son funciones de la Agencia
Nacional de Hidrocarburos, ANH, las siguientes:
5.1.         Administrar las áreas
hidrocarburíferas de la Nación y asignarlas para su exploración y explotación.
(...)
Artículo 57. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la
fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean
contrarias, en especial los Decretos  0030 de 1951 y 2310 de 1974.
III.
LA DEMANDA
El accionante considera que los artículos 5º numeral
5.1. y 57 parcial del Decreto 1760 de 2003 vulneran el Preámbulo y los artículos
1, 2, 4, 150 numerales 1, 2 y 10, 158, 332, 334, 338 y 360 de la Constitución
Política.
Primer cargo. Vulneración del
Preámbulo y de los artículos 1 y 2 de la Constitución
Sin precisar la manera como los artículos 5 numeral
5.1. y 57 del Decreto 1760 de 2003 desconocen el Preámbulo de la Constitución
Política y sus artículos 1, 2 y 4, el actor simplemente transcribe, con algunas
alteraciones, y sin citar la fuente, un aparte de la Sentencia C-479 de 1992 en
el que se resaltan los conceptos de eficacia y eficiencia como principios
rectores de la gestión pública dentro de un Estado Social de Derecho como
Colombia.
Segundo Cargo. Vulneración
de los numerales 1, 2 y 10 del artículo 150
Para el demandante, el Presidente de la República se
extralimitó en el ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el
Congreso al dictar los artículos 5, numeral 5.1., y 57 del Decreto 1760 de
2003, vulnerando con ello  los numerales 1, 2 y 10 del artículo 150.
A su juicio, dentro de las facultades extraordinarias
conferidas a través de la Ley 790 de 2002 no se encontraba la de modificar y
adicionar el régimen de administración y contratación para la exploración y
explotación del subsuelo de propiedad nacional potencialmente hidrocarburífero,
contenido en el Código de Petróleos y las normas que lo complementan. Resalta
que, según el artículo 1º de la Ley 790 de 2002, el propósito de la
habilitación legislativa era el de racionalizar la organización y el funcionamiento
de la actividad estatal para garantizar la sostenibilidad financiera de la
Nación a través de las precisas facultades comprendidas en su artículo 16[1], las cuales básicamente
se limitan a señalar los mecanismos para la renovación de la Administración
Nacional, y no se puede entender que expresa o tácitamente se hubiese
autorizado al Ejecutivo para que derogara el Decreto 2310 de 1974 y el artículo
12 de la Ley 20 de 1969, referentes a la administración, exploración y
explotación  de las áreas del subsuelo de reserva nacional hidrocarburífera. Al
respecto, el accionante precisó que:
“las facultades la (sic) extraordinarias no incluyeron las normas
legales de otros ramos de la legislación nacional diferentes a las que regulan
la estructura de la Administración pública como estatutos básico o propios de
las entidades públicas o descentralizadas que conforman la rama ejecutiva del
orden nacional, que podían ser objeto de derogatoria, modificación o
adición,(...)”
Complementa esta posición, su percepción de que las
medidas establecidas no garantizan la sostenibilidad financiera de la Nación, y
por lo tanto no cumplieron con la finalidad señalada en el artículo 1º de la
Ley 790 de 2002.
Además de no
contar con la habilitación legislativa para regular esta materia, el inciso 3º
del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución tampoco lo permite, puesto
que constitucionalmente se prohíbe la expedición de códigos y de leyes
orgánicas en ejercicio de facultades extraordinarias.
Para el actor,
el Código de Petróleos (Decreto-Ley 1056 de 1953) y sus disposiciones legales
complementarias contenidas en las leyes orgánicas 10 de 1961 y 20 de 1969, el
Decreto 1895 de 1973 y el Decreto-Ley 2310 de 1974 reúnen las características
de un código en cuanto constituyen el régimen legal unificado y armónico para
la explotación de hidrocarburos en Colombia.
Adicionalmente,
aduce que el régimen de la explotación del subsuelo de la Nación y de los
recursos naturales no renovables sólo puede ser regulado por una ley orgánica,
que de acuerdo con el numeral 10º del artículo 150 sólo puede ser expedida por
el Congreso.
Partiendo del
entendimiento anterior, sostiene que el hecho de que el artículo 57 del Decreto
1760 de 2003 derogue expresamente el Decreto-Ley 2310 de 1974 y tácitamente
derogue el Decreto-Ley 1056 de 1953 y la Ley orgánica 20 de 1969, implica la
inconstitucional modificación sustantiva de un código y de una ley orgánica en
ejercicio de facultades extraordinarias.
Tercer cargo. Vulneración
del artículo 158 de la Constitución
Para
el accionante, la no sujeción del Presidente a las precisas facultades que le
fueron conferidas por la Ley 790 de 2002 implica el desconocimiento del principio
de unidad de materia. Como quiera que las disposiciones controvertidas
modifican y derogan normas del Código de Petróleos y versan sobre el régimen de
exploración y explotación de hidrocarburos en Colombia, ellas no guardan
relación alguna con la reestructuración de la rama ejecutiva del orden
nacional, asunto que delimitaba el alcance de la competencia del gobierno.
Cuarto cargo. Vulneración del
artículo 360 de la Constitución
Finalmente, el actor señala que los artículos 5,
numeral 5.1., y 57 del Decreto 1760 de 2003 desconocen los artículos 332, 334,
338 y 360 de la Constitución en los que se sujeta a reserva legal la regulación
del régimen de explotación del subsuelo de la Nación y de los recursos
naturales no renovables. Insiste en que el contenido de los artículos
controvertidos modifica el régimen de explotación de los recursos naturales no
renovables, y sostiene que es el legislador el único competente para regular
este tema, sin que le sea permitido trasladar esta función al Presidente de la
República para que la ejerza a través de facultades extraordinarias.
IV.  INTERVENCIONES
1.      Intervención de ECOPETROL S.A.
El apoderado de ECOPETROL S.A. intervino en el proceso
de la referencia, solicitando la declaratoria de exequibilidad de los artículos
demandados.
A pesar de que solicitó a la Corte declararse inhibida
para pronunciarse de fondo por ineptitud de la demanda en relación con el cargo
por la presunta vulneración al principio del Estado Social de Derecho,
aduciendo que el demandante no precisó las razones que lo soportan, el
interviniente resaltó que la escisión de ECOPETROL y la reasignación de su
función de administrar las áreas hidrocarburíferas de la Nación en cabeza de la
Agencia Nacional de Hidrocarburos, busca la eficiencia en el manejo de los
bienes del Estado dentro del marco jurídico establecido por el constituyente.
Frente a la alegada extralimitación del Presidente de
la República en el ejercicio de las funciones extraordinarias otorgadas por el
Congreso, el interviniente defendió la competencia del ejecutivo para expedir
las normas demandadas. Señaló que el contenido de los artículos 5º, numeral
5.1., y 57 del Decreto 1760 de 2003 se ajusta a las facultades delegadas por la
Ley 790 de 2002, puesto que se sujetaron a las recomendaciones del estudio
técnico realizado para modernizar la rama ejecutiva del orden nacional y lograr
su sostenibilidad financiera. En efecto, sostuvo que la asignación de la
función de administrar las áreas hidrocarburíferas de la Nación a la Agencia
Nacional de Hidrocarburos, así como la derogación expresa del Decreto 2310 de
1974 que le asignaba dicha función a ECOPETROL, tienen fundamento en la precisa
habilitación legal para escindir entidades u organismos administrativos del
orden nacional, señalar la estructura orgánica de las entidades resultantes de
las fusiones o escisiones y las de aquellas entidades a las cuales se trasladen
las funciones de las entidades suprimidas o escindidas. Al respecto señaló:
“Así la derogatoria del Decreto 2310 de
1974 al ser una consecuencia natural del cambio de funciones de entidades
escindidas y creadas, para nada tenía que estar específicamente mencionada o
señalada en la ley de facultades extraordinarias, dado que la expedición de una
regulación normativa que asuma temas ya tratado (sic) en disposiciones
anteriores, necesariamente conllevará derogaciones implícitas que pueden ser
por beneficio de claridad normativa, señaladas en la regulación que se expide.”
Para el interviniente, la derogatoria expresa del
Decreto 2310 de 1974 sencillamente aclaró el alcance de la regulación expedida,
pudiendo haberse omitido su señalamiento toda vez que su derogación es
consecuencia natural del traslado de funciones de una entidad escindida a una
creada.
Sostuvo que a través del ejercicio de las facultades
extraordinarias no se modificó estructuralmente un código, así como tampoco se
reguló un tema reservado a ley orgánica. La reasignación de funciones entre
entidades escindidas y creadas no implica la modificación sustancial del
régimen de explotación del subsuelo de la Nación o de los recursos naturales no
renovables de que trata el Código de Petróleos. Tan solo implica un ajuste en
la estructura de la entidad con el objeto de racionalizar funciones y lograr la
sostenibilidad financiera del Estado. Siendo que el traslado de esta función no
implicó la regulación del recurso en sí, el Código de Petróleos no fue
modificado estructuralmente así como tampoco fue regulado a través de
facultades extraordinarias ninguno de los asuntos que según el artículo 151 de
la Constitución son de competencia exclusiva de leyes de naturaleza orgánica.
Considerando demostrado que las normas controvertidas
no regularon aspectos sustanciales relacionados con la administración de
recursos naturales no renovables, el interviniente concluyó que no hay
fundamento para considerar que el Decreto 1760 de 2002 se separó de su
finalidad exclusiva de reestructurar la rama ejecutiva del orden nacional, por
lo que no desconoció el principio de unidad de materia.
2.      Intervención de la Agencia Nacional de
Hidrocarburos
La Agencia Nacional de Hidrocarburos intervino en el
proceso de la referencia, a través de apoderado, para solicitar a la Corte
Constitucional que se declare la exequibilidad de los artículos demandados.
Resalta el interviniente que el demandante omitió
estructurar el cargo por la violación al Preámbulo y a los artículos 1 y 2 de
la Constitución, sin embargo, en gracia de discusión, asume que a través de
dicho cargo se pretendió controvertir el cumplimiento por parte de las
disposiciones demandadas del principio de la prevalencia del interés general en
las actuaciones de la administración. Con base en esta interpretación del
cargo, trajo a colación las recomendaciones del Estudio Técnico efectuado para
superar las ineficiencias de la Empresa Colombiana de Petróleos, según las
cuales:
“Desde la perspectiva de la
transformación estructural
.- la principal medida que hay que tomar es
separar la actividad asociada de ECOPETROL como administrador de tierras, tal
como se conoce actualmente, a través de la cual se asignan las áreas de
exploración y se apropia de la renta petrolera. Esta es posiblemente la
principal fuente de ineficiencia de ECOPETROL, (...)
Independizar el manejo de las operaciones
asociadas, tal como se conocen hoy, de ECOPETROL implica crear una institución
que asigne las áreas de exploración y reciba directamente la realización del
petróleo y gas que corresponda al Estado ...”
En consecuencia, argumentó que el Decreto 1760 de 2002
no hizo más que ajustarse a las facultades conferidas por la Ley 790 de 2002,
adoptando las medidas necesarias para hacer de la Empresa Colombiana de
Petróleos una entidad más eficiente, de conformidad con el Estado Social de
Derecho y la prevalencia del principio del interés general.  Adujo que en la
sentencia C-880 de 2003 la Corte Constitucional declaró ajustadas al Estado
Social de Derecho las disposiciones de la Ley 790 de 2002.
Consideró también que las disposiciones demandadas se
ajustan a las condiciones del traslado temporal y excepcional de competencias
legislativas que exige el numeral 10 del artículo 150 Superior. Argumentando
que los artículos 5.1 y 57 del Decreto 1760 de 2003 no hacen referencia a los
temas que expresamente requieren de la expedición de una ley orgánica para su
regulación, que no pretenden reglamentar las condiciones para la explotación de
los recursos naturales no renovables ni tampoco modifican la estructura general
del Código de Petróleos, el Presidente de la República podía ser habilitado por
el legislador para su expedición.
Por lo demás, el interviniente sostuvo que las normas
demandadas guardan relación con la facultad extraordinaria establecida en el literal
e) del artículo 16 que para modernizar la rama ejecutiva del orden nacional le
fueron otorgadas al Presidente de la República. De acuerdo al estudio técnico
realizado, era imperativo reasignar la función de administrar las áreas
hidrocarburíferas que le pertenecía a la escindida ECOPETROL en aquella entidad
que representara al Estado como propietario del subsuelo petrolífero, es decir,
en la nueva Agencia Nacional de Hidrocarburos. Así, como quiera que la nueva
entidad denominada ECOPETROL S.A. sólo tendría competencia para el desarrollo
comercial de exploración y explotación de las áreas vinculadas a todos los
contratos celebrados por la misma hasta el 31 de diciembre de 2003, la que
estuviere operando directamente a la fecha de la vigencia del Decreto 1760 de
2002 y las que le fueren asignadas por la Agencia Nacional de Hidrocarburos, la
derogación del Decreto Legislativo 2310 de 1974 hubiese operado, tácita o
expresamente.
Tampoco encuentra el interviniente que
las normas demandadas vulneren la unidad de materia por cuanto guardan relación
material, objetiva, racional y evidente con la habilitación legislativa y con
el tema del Decreto, es decir, con la reestructuración del sector de los
hidrocarburos.
Finalmente, en la intervención se
transcriben las observaciones del Estudio Técnico para hacer más eficiente y
viable financieramente el sector de los hidrocarburos, recomendando la
separación de las funciones de formulador de política, regulador y
administrador del recurso petrolero, de las funciones comerciales, con el fin
de demostrar que las medidas adoptadas a través de los artículos demandados
cumplieron con el propósito de la reestructuración.
3. Intervención del Ministerio del Interior y de
Justicia
La Directora del Ordenamiento Jurídico del Ministerio
del Interior y de Justicia intervino en el proceso de la referencia, aduciendo
básicamente los mismos argumentos señalados por la Agencia Nacional de
Hidrocarburos para la defensa de exequibilidad de la norma, salvo el primer
cargo sobre el cual no hizo referencia alguna.
4. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público
A través de delegado, el Ministro de Hacienda y
Crédito Público intervino en el proceso de la referencia, solicitando la
exequibilidad de las normas demandadas.
Haciendo remisión a la exposición de motivos del
proyecto de ley que luego se convirtió en la Ley 790 de 2002,[2] el interviniente
concluyó que el legislador podía válidamente trasladar sus facultades para
escindir entidades del orden nacional; para señalar, modificar y determinar los
objetivos y la estructura orgánica de las entidades resultantes de las
escisiones y para crear las entidades requeridas para el desarrollo de los
objetivos que cumplían las entidades escindidas, competencias cuidadosamente
observadas por el Presidente de la República al escindir y crear entidades que,
de acuerdo al artículo 38 de la Ley 489 de 1998, integran la Rama Ejecutiva del
Poder Público.[3]
En cuanto al traslado de la función de administrar las
áreas hidrocarburíferas de la Nación y asignarlas para su exploración y
explotación resaltó que con ello no se están determinando las condiciones para
la explotación de hidrocarburos y agregó “que las actividades propias que
realizaba ECOPETROL comprometían el ejercicio de actividades involucradas en la
explotación de recursos naturales renovables. Por ello, es algo inherente a su
permanencia, extinción o escisión tocar las temas que la antigua empresa tenía
inmersos en su objeto social.”
A juicio del interviniente, no tiene sentido invocar
el principio de unidad de materia frente a un acto unipolar como lo es un
decreto ley dictado por el Ejecutivo, toda vez que la finalidad de este
principio es garantizar la tecnificación del proceso democrático que realiza el
Congreso de la República, permitiendo “el conocimiento explícito y previo de
las disposiciones que se pretenden concretar como leyes de la república.”
En lo demás, la posición del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público coincide en su integridad con la argumentación de los demás
intervinientes.
5.      Intervención del Ministerio de Minas y Energía
De manera extemporánea, el Ministerio de Minas y
Energía intervino a través de apoderado judicial para solicitar a esta
Corporación que declare exequibles las disposiciones controvertidas,
básicamente por las mismas razones expuestas por los demás intervinientes.
Sin embargo, de su escrito se resaltan las
consideraciones en torno a la prioridad que representaba para esa cartera la
estructuración de un esquema que permitiera el funcionamiento más eficiente del
sector de minas y energía, así como el fortalecimiento de la función del Estado
como administrador de los hidrocarburos, en aras de cumplir con los objetivos
trazados por el legislador en la Ley 790 de 2002. Advirtió, además, que la
especificidad y complejidad de los temas involucrados en esta reestructuración,
hacían indispensable que el legislador trasladara esta función al Ejecutivo.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nación, en concepto No.
3466 recibido el 22 de enero de 2004, solicitó a la Corte Constitucional
declarar exequibles los artículos 5º, numeral 5.1., y 57 del Decreto 1760 de
2003, como quiera que considera desacertada la premisa sobre la cual el actor
fundamenta todos los cargos invocados.
En efecto, a juicio del Ministerio Público, las normas
demandadas no tienen el alcance que el accionante señala, puesto que mientras
que el régimen de exploración y explotación de los recursos naturales no
renovables se encuentra contenido en el Código de Petróleos -Decreto 1056 de
1953- y otras normas que lo modifican y adicionan -como las Leyes 10 de 1961 y
20 de 1969 y el Decreto 1895 de 1973-, las funciones de ECOPETROL se encuentran
señaladas en disposiciones diferentes -tales como la Ley 165 de 1948 y los
Decretos 0030 de 1951, 3211 de 1959, 0062 de 1970 y 1569 de 1981-. En este
contexto, señala, “… las normas acusadas lo que hacen es, asignar unas
funciones a una entidad u organismo de carácter nacional que ha sido creado con
ocasión de la escisión de ECOPETROL, y derogar el decreto que le es contrario;
por lo tanto, los preceptos demandados se refieren exclusivamente a la
transferencia de funciones de una entidad a otra y en manera alguna tienen
relación con la regulación de los recursos naturales no renovables”. En
consecuencia, “[c]omo las normas acusadas no se refieren al régimen de
exploración y explotación de los recursos naturales no renovables no pueden
prosperar los cargos de inconstitucionalidad que tienen como fundamento la consideración
de que las disposiciones demandadas se relacionan con dicho régimen.”
Tampoco consideró el Procurador, que el Presidente se
hubiese extralimitado en el ejercicio de las facultades extraordinarias que le
fueron delegadas a través de la Ley 790 de 2003.  La escisión de la Empresa
Colombiana de Petróleos –ECOPETROL-y el traslado de las funciones de
administrar las reservas de hidrocarburos de la Nación y otorgar la
autorización para su exploración y explotación a la nueva Agencia Nacional de Hidrocarburos,
se ajustó a la habilitación para escindir y crear entidades pertenecientes a la
Rama Ejecutiva del orden nacional, con la consecuente reasignación de las
funciones desarrolladas por la entidad escindida.
Finalmente, en relación con los cargos relativos a la
prohibición de expedir códigos y leyes orgánicas en ejercicio de facultades
extraordinarias legislativas, así como respecto del cargo por violación del
principio de unidad de materia, el Ministerio Público expresó:
“4.1.1. El artículo 151 de la Carta
Política expresamente determina cuáles son las leyes orgánicas, dentro de las
cuales no se encuentran las que tiene que ver con la regulación de los recursos
naturales no renovables y menos aún las que se refieren a la asignación o
reasignación de funciones a los organismos del orden nacional; motivo por el
cual no le asiste razón al demandante cuando concluye que las normas que fueron
modificadas y derogadas por los preceptos demandados hacen parte de las que
regulan los recursos naturales no renovables y tienen el carácter de orgánicas,
y por ende, se encuentran bajo la prohibición prevista en el inciso segundo del
numeral 10 del artículo 150 de la Carta Política, que impide expedir leyes
orgánicas en virtud de facultades extraordinarias.
4.1.2. Aún cuando los artículos 332 y 360
de la Carta Política, facultan al legislador para regular la explotación de los
recursos naturales no renovables, se reitera que las normas acusadas no se
ocupan de dicha regulación sino de la asignación de funciones a una entidad del
orden nacional; motivo por el cual no le asiste razón al demandante cuando
sostiene que los preceptos demandados sólo pueden ser proferidos por el
legislador ordinario, ya que dentro de las prohibiciones de expedir normas en
virtud de facultades extraordinarias no se encuentran las que tiene que ver con
la asignación de funciones a las entidades del orden nacional y tampoco las que
tiene que ver con la regulación de los recursos naturales no renovables.
4.1.3. Como las disposiciones acusadas no
hacen parte del Código de Petróleos ni de las normas que lo modifican o
adicionan, tampoco le asiste razón al actor cuando sostiene que las normas
acusadas desconocen la prohibición prevista en el inciso segundo del numeral 10
del artículo 150 de la Carta Política.
4.1.4. Teniendo en cuenta que las normas
demandadas no se relacionan con la administración, exploración y explotación de
las áreas del subsuelo de reserva nacional hidrocarburíferas tampoco prosperan
los cargos relacionados con la transgresión del principio de unidad de materia
y con la imprecisión de las facultades extraordinarias, máxime cuando en
relación con el primero de dichos cargos no se expusieron las razones de
inconstitucionalidad, y respecto del segundo no se acusó la norma que confiere
las facultades extraordinarias, única respecto de la cual se puede predicar la
imprecisión de dichas facultades.”
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
Por dirigirse la demanda contra disposiciones que
hacen parte de un decreto con fuerza de ley, corresponde a esta Corporación
adelantar el respectivo juicio de inconstitucionalidad, tal como lo dispone el
numeral 5° del artículo 241 de la Carta Política.
2.      Problemas jurídicos a resolver
En orden a identificar los problemas jurídicos que
habrán de resolverse en esta providencia, encuentra la Corte necesario
precisar, en primer lugar, el alcance de los cargos presentados por el
accionante.
2.1. Inexistencia de cargos en relación con el
Preámbulo y los artículos 1, 2,  4, 332, 334 y 338 de la Constitución.
Aunque el actor manifiesta que las disposiciones
acusadas son manifiestamente violatorias del Preámbulo y de los artículos 1, 2,
4, 332, 334 y 338 de la Constitución, no presenta una sola consideración
orientada a establecer de qué manera se produce esa oposición.  En esta materia
se limita a transcribir, sin referenciar y con levísimas alteraciones, un
aparte de la Sentencia C-479 de 1992 en relación con el Estado Social de
Derecho, sin presentar argumento alguno que indique la manera como las normas
acusadas resultarían contrarias a las disposiciones constitucionales que se
citan como violadas.
No se cumplen, por consiguiente, en relación con las
citadas disposiciones constitucionales, los presupuestos mínimos que la
jurisprudencia ha identificado para las demandas de inconstitucionalidad, y la
Corte no se referirá a ellas.
2.2. Unidad de materia y facultades extraordinarias
legislativas
El demandante plantea un cargo por violación del
principio de unidad de materia, que asocia a la imprecisión de las facultades
conferidas por el Congreso al Gobierno Nacional a través de la Ley 790 de 2002.
Señala el demandante que las disposiciones acusadas
contravienen el principio de unidad de materia puesto que a través de ellas se
reglamenta la administración, exploración y explotación de las áreas del
subsuelo de reservas hidrocarburíferas, al paso que las facultades
extraordinarias se solicitaron y se confirieron exclusivamente con el objeto de
expedir las normas para renovar la estructura de la rama ejecutiva del orden
nacional.
En este contexto, encuentra la Corte que el cargo
resulta inepto, por cuanto el principio de unidad de materia se predica de las leyes
en sentido formal, producto de la actividad legislativa del Congreso, como una
manera de garantizar la transparencia del debate y la coherencia temática en
las leyes, pero no resulta aplicable a los decretos expedidos en ejercicio de
facultades extraordinarias legislativas, cuyo régimen se gobierna por otros
principios constitucionales, en particular por la precisión que, de acuerdo con
el artículo 150 numeral 10 de la Carta, deben tener las facultades
extraordinarias, y por la necesaria congruencia que las disposiciones expedidas
en ejercicio de las facultades extraordinarias legislativas deben tener con la
ley que confiere tales facultades.
En efecto, el principio de unidad de materia está
contenido en los artículos 158 y 169 de la Constitución, de conformidad con los
cuales “[t]odo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán
inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella…”
y “[e]l título de las leyes deberá corresponder exactamente a su contenido”.
Dicho principio busca, fundamentalmente, proteger el proceso deliberativo que
caracteriza la formación de las leyes y que por definición está ausente en el
trámite de expedición de los decretos con fuerza de ley por el gobierno.  En
este último caso, es claro que el principio de unidad de materia tiene una
papel determinante en la fase previa de expedición de la ley de facultades que
define el marco de la acción del gobierno, de modo tal que éste solo puede
regular aquellas materias que estén comprendidas en el preciso ámbito de las
facultades extraordinarias.
De esta manera, la coherencia temática de los decretos
que se expidan en ejercicio de las facultades extraordinarias está determinada
por el ámbito preciso de dichas facultades. Tal precisión, por su parte se
predica de la ley habilitante y no de los decretos expedidos al amparo de la
misma.
Por consiguiente, si un Decreto Ley se extiende a
regular materias distintas de aquellas que definen el preciso ámbito de la
competencia extraordinaria del Presidente de la República, tal decreto sería
contrario a la Constitución por desbordar el ámbito de las facultades
extraordinarias, no por desconocer el principio de unidad de materia, el cual
resulta aplicable, si, a la ley de facultades, en la medida en que las mismas
sólo pueden conferirse de manera precisa sobre una materia claramente
determinada.
En este punto debe tenerse en cuenta que el Decreto
1760 de 2003, “por el cual se escinde la Empresa Colombiana de Petróleos,
Ecopetrol, se modifica su estructura orgánica y se crean la Agencia Nacional de
Hidrocarburos y la sociedad Promotora de Energía de Colombia S. A.”, del
que hacen parte las disposiciones demandadas, se expidió por el Presidente de
la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confieren
los literales d), e) y f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002, y que sobre
dichas facultades ya se pronunció la Corte en la Sentencia C-121 de 2004[4], en la que resolvió “[d]eclarar
EXEQUIBLES los literales d), e) y f), del artículo 16 de la Ley 790 de
2002 ‘por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de
renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades
extraordinarias al Presidente de la República’, por los cargos analizados en
esta providencia.” En esa oportunidad, la Corte, de manera expresa, se
refirió a la exigencia de precisión en las facultades y al respecto manifestó
que “[l]os literales e) y f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002, no
adolecen de falta del requisito de precisión que exige el artículo 150, numeral
10 de la constitución Política.”
Después
de referirse ampliamente al alcance de la exigencia constitucional de
precisión, la Corte concluyó que “… lo que exige la Constitución es que la
ley habilitante determine en forma inequívoca la materia sobre la cual el
Presidente de la República puede legislar, a través de facultades claras,
precisas, concretas y determinadas, lo que a juicio de la Corte acontece en el
caso sub iudice, pues se faculta al Ejecutivo para dictar normas con fuerza de
ley sobre la estructura de la Administración nacional, bien sea señalando,
modificando o determinando los objetivos y la estructura orgánica de las
entidades u organismos que resulten de las fusiones o escisiones, así como de
las entidades a las cuales se trasladen las funciones de las suprimidas; ya
creando las que sean necesarias para desarrollar los objetivos que cumplían las
que se supriman, escindan, fusionen o transformen.”,  y agregó que  “[n]o
les asiste razón a los demandantes cuando afirman que las facultades adolecen
de falta del requisito de precisión, porque la ley habilitante no indica cuáles
son las entidades u organismos que serán objeto del ejercicio de las facultades
extraordinarias acusadas pues, como se expresó, no son otras que las entidades
u organismos de la Administración pública nacional a las que se refiere el
artículo 38 de la Ley 489 de 1998, sin que sea necesario indicar taxativamente
y en forma detallada y minuciosa cuáles son, porque precisamente eso hace parte
de las facultades que le fueron conferidas al Ejecutivo, quien se deberá
sujetar eso sí, a la materia, finalidad y criterios que la ley habilitante
establece como límites al ejercicio de esas atribuciones, elementos que hacen
parte del requisito de precisión exigido por la Constitución Política que deben
ser observados con rigor al expedir los decretos que con fuerza de ley profiera
el Presidente de la República.”
A la luz de las anteriores consideraciones, encuentra
la Corte que no obstante que el actor cita como violado el artículo 158 de la
Constitución, en realidad no formula un cargo por violación del principio de
unidad de materia, lo cual, como se ha visto,  no es posible en relación con
los decretos con fuerza de ley, sino que se argumentación se orienta a
establecer la que considera una extralimitación del gobierno en el ejercicio de
las facultades conferidas por la Ley 790 de 2002, asunto que será objeto de
estudio separado en esta providencia.
Del mismo modo, las consideraciones relativas a la
precisión que exige el numeral 10º del artículo 150 superior resultan
aplicables, no a las normas demandadas, sino a la ley de facultades, sobre la
cual, en relación con esta materia, ya se pronunció la Corte.
Por las anteriores razones resultan ineptos los cargos
por violación de los artículos 150 numeral 10º, en relación con la precisión de
las facultades, y 158 de la Constitución, y la Corte no se pronunciará en
relación con los mismos.
2.3. Reserva de ley ordinaria para la expedición de
Códigos (Artículo 150 numerales 1, 2 y 10)
Señala el
demandante que el inciso 3º del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución
prohíbe la expedición de códigos y de leyes orgánicas en ejercicio de
facultades extraordinarias.
En su concepto,
como quiera que el Código de Petróleos (Decreto-Ley 1056 de 1953) y sus
disposiciones legales complementarias contenidas en las leyes orgánicas 10 de
1961 y 20 de 1969, el Decreto 1895 de 1973 y el Decreto-Ley 2310 de 1974 reúnen
las características de un código en cuanto constituyen el régimen legal
unificado y armónico para la explotación de hidrocarburos en Colombia, las
disposiciones acusadas, en la medida en que modifican o derogan esas normas,
resultan contrarias a la reserva de ley ordinaria que rige para la expedición o
modificación de códigos.
2.4.   Desconocimiento de la reserva de ley orgánica
(Art. 150 numeral 10)
Expresa el
actor que el régimen de la explotación del subsuelo de la Nación y de los
recursos naturales no renovables sólo puede ser establecido o modificado por
una ley orgánica, razón por la cual las disposiciones acusadas, en cuanto que
modifican o derogan  normas que hacen parte de ese régimen, resultarían
contrarias a esa especial reserva legislativa.
Sin embargo, el actor no expone las razones por las
cuales considera que el régimen de explotación de los recursos naturales no
renovables se encuentra sometido a reserva de ley orgánica. En esta materia se
limita a señalar, sin sustentarlo o explicarlo, que las leyes 10 de 1961 y 20
de 1969 son leyes orgánicas, a partir de lo cual parece concluir que las
materias a las que ellas se refieren, que tienen que ver con el régimen de
explotación de los recursos naturales no renovables, están sometidas a reserva
de ley orgánica.
Sobre este particular cabe observar que la
Constitución distingue entre leyes orgánicas y leyes ordinarias y atribuye a
cada una de ellas la regulación de materias diversas. Adicionalmente, la
Constitución, de manera expresa, excluye la posibilidad de que se confieran
facultades extraordinarias legislativas para la expedición de leyes orgánicas.
De acuerdo con el artículo 151 de la Constitución
Política, ley orgánica es aquella que contiene  las normas “a las cuales
estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa” en las materias
expresamente señaladas en la Carta.
En la Sentencia C-540 de 2001, sobre este
particular la Corte puntualizó que “… la reserva de ley orgánica exige una
determinación específica en la Constitución Política y sus alcances materiales
son restrictivos en su interpretación.”  Agregó la Corporación que “[l]a
Constitución consagra cuatro materias específicas de reserva de ley orgánica,
las cuales, según la denominación dada en la doctrina y en la jurisprudencia,
corresponden a las siguientes: Ley Orgánica del Congreso, Ley Orgánica de
Planeación, Ley Orgánica del Presupuesto y Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial. De esta manera, la definición constitucional de las leyes
orgánicas se elabora a partir de este criterio material.”
El actor no
aporta una sola consideración orientada a establecer que las disposiciones
acusadas versan sobre materias sometidas por la Constitución a reserva de ley
orgánica y por consiguiente el cargo resulta inepto y no será objeto de
pronunciamiento por la Corte.
2.5.
Cargo por
violación del artículo 360 de la Constitución
Señala el actor que del artículo 360 de la
Constitución se deriva una reserva especial de ley ordinaria para la regulación
de lo atinente a la explotación de los recursos naturales no renovables y a los
derechos que tienen las entidades territoriales sobre los mismos.
En criterio del actor, las disposiciones acusadas, en
cuanto que derogan, tácitamente “el cuerpo normativo relativo al Código de
Petróleos y sus disposiciones legales complementarias” y expresamente el
Decreto 2310 de 1974 “… en lo relativo al régimen legal especial de la
explotación del subsuelo de propiedad nacional y de los recursos naturales no
renovables como lo son el petróleo y el gas natural o asociado …”, resultan
contrarias a esa reserva especial de ley ordinaria.
2.6.
Cargo en
relación con la extralimitación en el ejercicio de las facultades
extraordinarias conferidas por la Ley 790 de 2002.
Para el demandante, el Presidente de la República se extralimitó en el
ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso, porque
dentro de las mismas no se encontraba la de modificar y adicionar el régimen de
administración, exploración y explotación del subsuelo de propiedad nacional
potencialmente hidrocarburífero, contenido en el Código de Petróleos y las
normas que lo complementan, y que, por consiguiente, la ley de facultades no
autorizó al gobierno para que, de manera expresa, derogara el Decreto 2310 de
1974 y, de manera tácita, el artículo 12 de la Ley 20 de 1969 y otras normas
del régimen de petróleos referentes a la administración, exploración y
explotación  de las áreas del subsuelo de reserva nacional hidrocarburífera.
Complementa esta posición, su percepción de que las
medidas establecidas no garantizan la sostenibilidad financiera de la Nación, y
por lo tanto no cumplieron con la finalidad señalada en el artículo 1º de la
Ley 790 de 2002, por cuanto al privar a ECOPETROL de la función de administrar
las áreas de reserva nacional potencialmente petrolíferas del país, se pone
fin  al modelo de aprovechamiento de los recursos petroleros que había venido
operando exitosamente en el país, con el consiguiente efecto negativo sobre las
finanzas públicas y la estabilidad macroeconómica.
2.7.
De acuerdo con
los anteriores planteamientos del actor, encuentra la Corte que los problemas
que es necesario dilucidar en la presente oportunidad son:
2.7.1.  Si las materias objeto de regulación en las disposiciones
acusadas están sujetas a la reserva de ley ordinaria que rige para la
expedición de códigos.
2.7.2.  Si de acuerdo con el artículo 360 de la Constitución
existe una reserva especial de ley ordinaria sobre las materias que son objeto
de regulación en las disposiciones demandadas, las cuales, por consiguiente, no
podrían ser objeto de un decreto ley.
2.7.3.  Si el gobierno se extralimitó en el ejercicio de las
facultades extraordinarias, al regular en las disposiciones acusadas aspectos
del régimen de hidrocarburos que no estaban comprendidos en el ámbito de las
precisas facultades que le fueron conferidas por la Ley 790 de 2002.
3.      La reserva de ley ordinaria para la expedición
de Códigos
De acuerdo con lo dispuesto el inciso tercero del numeral
10º del artículo 150 de la Constitución la expedición de códigos está sometida
a reserva de ley ordinaria. Dicha reserva comprende también, ha dicho la Corte,
las modificaciones que afecten la estructura esencial de un código. Por el
contrario, de acuerdo con la jurisprudencia, están excluidas de esa reserva
especial, las modificaciones puntuales de un código, que no afecten dicha
estructura esencial.
Por otro lado, en la Sentencia C-692 de 2003 esta
Corporación puso de presente que de conformidad con la jurisprudencia
Constitucional, “… no toda recopilación normativa puede ser calificada como
‘código’. La Corporación ha establecido una serie de requisitos para que dicho
calificativo sea posible. Así, la misma ha sostenido que para que ello pueda
ocurrir es indispensable que la compilación normativa constituya un cuerpo
dispositivo destinado a regular un tópico de manera sistemática, integral y
completa; y que el legislador haya reconocido que tal compilación es ‘código’.”
Sobre este particular, la Corte se remitió a la
Sentencia C-362 de 1996[5],
en la que se expresó:
“...para que un cuerpo normativo pueda ser
calificado como un código debe cumplir por lo menos con los dos requisitos
siguientes:
“a) Que el cuerpo normativo trate una
materia determinada en una forma completa, integral y sistemática. Es decir, no
cabe pensar que se está en presencia de un código cuando el texto en análisis
deja muchos temas sin resolver, o cuando coexisten con él un gran número de
normas que se ocupan de la misma materia, sin que en este último caso dicho
cuerpo legal disponga que esas normas se consideran parte integrante del mismo;
“b) Que exista una manifestación de
voluntad por parte del Poder Legislativo para que un cuerpo legal sea elevado a
la categoría de código. La Corte ha expresado ya en varias ocasiones (ver
supra) que no todas las sistematizaciones normativas constituyen un código.
También se han elaborado fórmulas que contribuyen a diferenciar los códigos de
los estatutos y de las recopilaciones. Sin embargo, subsisten aún situaciones
en las cuales los criterios diferenciadores no son suficientes para resolver
las dudas. Esta Corporación estima que en estos casos se ha de recurrir a la
cláusula general de competencia que en materia legislativa contempla la
Constitución a favor del Congreso. Esta competencia comprende la de que el
Legislativo pueda determinar qué campos legales se reserva, elevándolos a la
categoría de códigos, de manera que únicamente él pueda decidir sobre la
aprobación, derogación o modificación de leyes determinadas. Dado que los
códigos constituyen ‘una técnica legislativa’, como es de aceptación general,
es lógico que sea el órgano encargado de dictar las leyes el que precise cuál
de éstas configura un código, concluyéndose entonces que en los casos en los
que el Congreso no resuelve darle esta calidad a un cuerpo normativo se ha de
respetar su voluntad de no hacerlo.”
El demandante considera que un conjunto diverso de
cuerpos normativos, relativos todos al régimen de explotación de los
hidrocarburos, y entre los que menciona el Decreto Ley 1056 de 1953 “por el
cual se expide el código de petróleos”, las leyes 10 de 1961 y 20 de 1969, y
los Decretos 1895 de 1973 y 2310 de 1974,  constituyen el código de petróleos y
que, por consiguiente, las materias que allí se regulan están sometidas a
reserva de ley ordinaria, y no podía el Presidente de la Republica regularlas
en ejercicio de las facultades conferidas por la Ley 790 de 2002.
Frente a la pretensión del demandante cabe
observar, en primer lugar, que el régimen de petróleos al que él se refiere no
satisface la primera de las condiciones contempladas por la jurisprudencia para
identificar la presencia de un código, esto es, que se esté en presencia de un
cuerpo normativo que trate una materia determinada en una forma completa,
integral y sistemática. Por el contrario, tal como se desprende de la propia
demanda y como lo pone de presente la Vista Fiscal, las materias a las que se
refiere la demanda están contenidas en un conjunto diverso de leyes y decretos
que no ha sido integrado por el legislador en un solo cuerpo normativo y
comprende no solo la regulación sustantiva de los
recursos naturales no renovables, sino también las normas relativas a las
funciones de ECOPETROL, tales como la Ley 165 de 1948 y los Decretos 0030 de
1951, 3211 de 1959, 0062 de 1970, 1569 de 1981, 1209 de 1994 y 2933 de
1997.
Podría argumentarse, sin embargo, que el
actor restringe la calificación de lo que considera como código de petróleos,
al Decreto 1056 de 1953 y a las normas que lo modifican o adicionan. De esta
manera, no obstante que esas normas modificatorias o complementarias no se han
incorporado formalmente al denominado Código de Petróleos, harían parte del
mismo en razón de la materia regulada y estarían sujetas a la reserva de ley
ordinaria.
Esa línea de razonamiento parte, sin embargo, de una
premisa equivocada, cual es suponer que el Decreto 1056 de 1953 es un Código y
que las materias en él reguladas están por consiguiente sometidas a la reserva
de ley ordinaria que rige para expedición o modificación de los códigos.
En la Sentencia C-537 de 1998[6], la Corte se pronunció
sobre la naturaleza jurídica del Decreto 1056 de 1953, para precisar que el
mismo no había sido expedido en ejercicio de facultades extraordinarias
legislativas, sino de las facultades previstas en el numeral 11 del artículo 76
de la Constitución entonces vigente, conforme a las cuales el Presidente de la
República podía ser autorizado para “… ejercer otras funciones dentro de la
órbita constitucional”. De esta manera, expresó la Corte, aunque la ley
autorizó al gobierno para codificar las normas sobre petróleos, en cuanto que
no se le confirieron facultades legislativas, el alcance de la tarea
encomendada y desarrollada por el gobierno es el de una compilación.
Dijo sobre el particular la Corte:
“a) - La autorización de compilar las
disposiciones legales sobre petróleos  que el Congreso le otorgó al Presidente
en la ley 18 de 1952, artículo 23, es una función que como lo dijo la Suprema
de Justicia, tenía que limitarse a “coleccionar las disposiciones positivas que
rijan en el país” en materia de petróleos. Es decir, la norma legal ya debía existir.
El ejecutivo no podía crearla.
En este punto, es pertinente señalar la
diferencia que hizo esta Corte en la sentencia C-129 de 1995:
“Como en reiteradas oportunidades lo ha
establecido esta Corporación, la característica principal de un código es la de
ser “un conjunto de normas que regulan de manera completa, sistemática y
coordinada las instituciones constitutivas de una rama del derecho”1
Sin embargo, conviene precisar que existen otras situaciones en las que se
sistematizan, se integran o se armonizan unas normas jurídicas, sin que ello
implique la expedición de un cuerpo jurídico nuevo, pleno e integral. En otras
palabras, todo código implica per se una sistematización, pero no todo acto
ordenador o sistemático equivale a la expedición de un código.” (M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa)”
En el caso que ahora ocupa la atención de la Corte, no
estaría presente la segunda de las condiciones previstas por la jurisprudencia
para la definición de un código, esto es, que “… exista una manifestación de
voluntad por parte del Poder Legislativo para que un cuerpo legal sea elevado a
la categoría de código…”, porque tal decisión debe plasmarse en la
actuación directa de quien cumpla la función legislativa, esto es, el Congreso
de la República, o en el régimen constitucional anterior a la Carta de 1991,
también el Presidente de la República, cuando hubiese sido investido de
expresas facultades extraordinarias legislativas para el efecto.
Como quiera que de acuerdo con la jurisprudencia,
tanto de la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercía la competencia del control
de constitucionalidad, como de la Corte Constitucional, el Decreto 1056 de 1953
fue expedido en ejercicio de facultades conferidas “… al Gobierno, en la ley
18 de 1952, artículo 23, para hacer la que denominó una codificación, pero que
en realidad corresponde a una compilación…” [7]
de las disposiciones vigentes sobre petróleos, entre las cuales, de acuerdo con
la ley habilitante, se encuentran normas tanto legales como reglamentarias,[8] las materias contenidas
en el mismo no están sometidas a la reserva especial que rige para la
expedición o modificación de los códigos.
Finalmente, al margen de las anteriores
consideraciones, observa la Corte que las disposiciones acusadas no modifican
el régimen de petróleos contenido en el Decreto 1056 de 1953, en cuanto que,
como lo señala la vista fiscal, el numeral 5.1. del artículo 5 del Decreto 1760
de 2003 asigna a la Agencia Nacional de Hidrocarburos unas funciones que antes
correspondían a ECOPETROL, y se encontraban previstas en ordenamientos
distintos de aquellos que el actor identifica como integrantes del Código de
Petróleos, y la derogatoria del Decreto 2310 de 1974, en relación con ese mismo
punto, es una mera consecuencia de la nueva distribución de competencias que se
da en la materia, sin que pueda tenerse como una alteración estructural de ese
complejo normativo que el actor caracteriza como Código de Petróleos.
De este modo, resulta equivocado sostener que las
normas que definían la estructura orgánica de ECOPETROL hacían parte de un
Código de petróleos y que las normas acusadas, en cuanto que afecten dicha
estructura resultarían contrarias a la reserva de ley ordinaria.
El examen de las normas acusadas hace evidente que
carece de asidero la anterior pretensión del actor:
Así, el artículo 5, numeral 5.1. acusado se limita a
señalar que a la Agencia Nacional de Hidrocarburos corresponde “administrar las
áreas hidrocarburíferas de la Nación y asignarlas para su exploración y
explotación”. Esto implica trasladar unas funciones que de acuerdo con el
Decreto 2310 de 1974 y las disposiciones reglamentarias correspondientes
ejercía ECOPETROL, a un nuevo ente creado por el gobierno en ejercicio de las
facultades extraordinarias conferidas para escindir las entidades que integran
la administración nacional. Se trata de una norma sobre estructura orgánica de
la administración nacional que no está sujeta a la reserva de ley ordinaria
aplicable a los códigos.
En cuanto hace a las normas sobre derogatorias,
resulta claro, por un lado, que, en lo acusado por el actor, la derogatoria
expresa del Decreto 2310 de 1974 es un corolario de la nueva distribución de
funciones prevista en el Decreto 1760 parcialmente demandado, en la medida en
que el Decreto 2310 de 1974 dejaba a cargo de ECOPETROL la exploración y
explotación de hidrocarburos de propiedad nacional, actividad que podría llevar
a efecto directamente o por medio de contratos de asociación, operación, de
servicios o de cualquier otra naturaleza distintos de los de concesión. Ello
implicaba atribuir a dicha entidad la doble competencia de, por un lado,
administrar las áreas hidrocarburíferas de la Nación,  y, por otro, intervenir
directamente en las labores de exploración, explotación y comercialización del
recurso, materia en la que precisamente se centró el Decreto 1760 de 2003, al
escindir ECOPETROL para distribuir esas competencias entre la Agencia Nacional
de Hidrocarburos, a la cual corresponde, de acuerdo con la disposición
acusada,  “administrar las áreas hidrocarburíferas de la Nación y asignarlas
para su exploración y explotación” (Decreto 1760/03 artículo 5.1);  ECOPETROL,
que tendrá entre sus objetivos “[l]a exploración y explotación de las áreas
vinculadas a todos los contratos celebrados hasta el 31 de diciembre de 2003,
las que hasta esa fecha estén siendo operadas directamente y las que le sean
asignadas por la Agencia Nacional de Hidrocarburos, ANH.” (Decreto 1760/03
artículo 34.1); y la Sociedad Promotora de Energía de Colombia, que tendrá como
objetivo principal “… la participación e inversión en compañías cuyo objeto
social se relacione con actividades del sector energético o con actividades
similares, conexas o complementarias.” (Decreto 1760/03 artículo 24).
La derogatoria expresa del Decreto 2310 de 1974, es
por consiguiente, una consecuencia de la nueva estructura que en materia de
administración, exploración y explotación de hidrocarburos desarrolla el
decreto demandado y, por tal razón, como se ha visto, no se encontraba sometida
a reserva de ley ordinaria.
Por otro lado, el actor acusa también la derogatoria
tácita que se desprende del artículo 57 del Decreto 1760 de 2003, porque, en su
criterio, afecta a distintas disposiciones que adicionan o complementan el
Código de Petróleos, en particular, el artículo 12 de la Ley 20 de 1969.
De manera preliminar observa la Corte que, como lo
anota en su intervención la Agencia Nacional de Hidrocarburos, en el artículo
325 del Decreto 2655 de 1988 (Anterior Código de Minas), se derogó de manera
expresa “… la ley 20 de 1969, con excepción de los artículos 1º y 13…”. Por
esta razón la norma cuya derogatoria tácita el actor atribuye al artículo 57
demandado ya había sido derogada y el cargo carece de sustento.
No obstante lo anterior, en la medida en que el actor
cuestiona también el citado artículo 57 de manera genérica, por cuanto estima
que su efecto derogatorio se extiende a distintas disposiciones que hacían
parte del régimen de hidrocarburos, entra la Corte a considerar este asunto.
En cuanto a la derogatoria tácita que se deriva del
Decreto 1760 de 2003 es claro que sólo pueden tenerse como derogadas aquellas
normas que hacían parte del ordenamiento vigente preexistente y que resulten
contrarias a las disposiciones del mencionado decreto.
En la medida en que, en lo acusado, el Decreto 1760 de
2003 tiene el alcance de modificar la estructura de la administración pública
en materia de administración, exploración y explotación de hidrocarburos, sólo
pueden tenerse por derogadas tácitamente las normas que resulten contrarias a
la nueva estructura, sin que corresponda a la Corte entrar a examinar toda la
normatividad pre-existente sobre la materia para establecer cuales normas deben
entenderse derogadas. Si se pretende que hay un vicio de inconstitucionalidad
por este concepto el mismo tendría que encontrarse  en la norma que define la
nueva estructura, con lo cual, de constatarse el mismo, consecuencialmente
también resultaría inconstitucional la derogatoria tácita de las normas que le
sean contrarias. Pero sin establecer esa inconstitucionalidad del contenido de
regulación actual, no puede tenerse como inconstitucional, en si misma y
asiladamente considerada, la norma de derogatoria tácita.
La inconstitucionalidad de una cláusula de derogatoria
tácita solo puede obrar como consecuencia de la inconstitucionalidad de los
contenidos normativos a los que se atribuye ese efecto. Pero no puede dársele a
esa cláusula un efecto derogatorio autónomo para plantear a partir de allí su
inconstitucionalidad en relación con distintos contenidos normativos que en
criterio del actor deben tenerse como derogados.
Mal puede entonces considerarse que una norma de
derogatoria tácita es contraria per se a la reserva de ley ordinaria en
materia de códigos.
Por las anteriores consideraciones no procede el cargo
contra los artículos 5.1 y 57 del Decreto 1760 de 2003 por violación de la
reserva especial de ley ordinaria para la expedición o modificación de códigos.
4.      El artículo 360 de la Constitución Política no
establece una reserva especial de ley ordinaria en relación con la explotación
de los recursos naturales no renovables.
De acuerdo con el artículo 360 Superior “[l]a ley
determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no
renovables así como los derechos de las entidades sobre los mismos”. Es
claro, entonces, que sobre la materia existe una expresa reserva de ley.
En nuestro sistema constitucional, sin embargo, las
materias que corresponde regular a la ley pueden desarrollarse por una ley que
lo sea en sentido formal  y material o por una que lo sea solo en sentido
material, como cuando la normatividad respectiva se expide por el gobierno en
ejercicio de facultades extraordinarias legislativas. De este modo, en general,
es posible, con el cumplimiento de las condiciones establecidas en el numeral
10 del artículo 150 de la Constitución, conferir facultades extraordinarias
legislativas al Presidente de la República para la regulación de materias
sujetas a reserva de ley. Ese es, precisamente, el alcance propio de la
institución de las facultades extraordinarias. A través de ellas el Ejecutivo
es habilitado de manera excepcional para expedir normas con fuerza de ley  en
materias cuya regulación, de ordinario, corresponde al Congreso de la República
en virtud de la cláusula general de competencia asignada al Legislador.
Dentro de ese marco general, el constituyente de 1991
consideró necesario restringir la institución de las facultades extraordinarias
haciendo más rígidas las condiciones en las que las mismas pueden conferirse y
estableciendo lo que la jurisprudencia ha denominado como reserva especial de
ley ordinaria.
Por virtud de dicha reserva especial, determinadas
materias deben regularse necesariamente por el legislador ordinario, sin que en
relación con las mismas quepa conferir facultades extraordinarias al ejecutivo.
Esas materias sometidas a reserva de ley ordinaria están expresamente previstas
en la Constitución, la cual, en el inciso tercero del numeral 10 del artículo
150 establece que no se podrán conferir facultades extraordinarias legislativas
“… para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el
numeral 19 de este artículo, ni para decretar impuestos.”
La Corte ha sido clara en señalar que “las
materias que no pueden ser delegadas por el Congreso son taxativas y no admiten
interpretación extensiva.”[9]
De manera particular ha expresado esta Corporación que los estatutos orgánicos
por medio de los cuales se determina la estructura de la administración nacional
“… pueden ser expedidos por el Legislador ordinario o extraordinario”.[10] En este sentido, en la
Sentencia C-368 de 1996[11]
la Corte, al establecer la diferencia entre tales estatutos y las leyes orgánicas
expresó: “En cambio, nada se opone a que los estatutos orgánicos de las
entidades públicas, cuyo contenido es específico y totalmente diferente del que
se acaba de recordar, y que están contemplados en el numeral 7 del artículo 150
de la Carta, puedan ser objeto de facultades extraordinarias, pues no se hallan
cobijados por la prohibición del numeral 10 Ibídem.”
Así, es equivocada la apreciación del actor conforme a la cual el
artículo 360 de la Constitución establece una reserva especial de ley ordinaria
para determinar las condiciones para la explotación de los recursos naturales
no renovables, en la medida en que esa materia no puede encuadrarse en ninguno
de los enunciados que de manera taxativa se encuentran en el inciso tercero del
numeral 10 del artículo 150 de la Carta y que determinan el ámbito de esa
reserva especial.
Por las anteriores razones encuentra la Corte que el
Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias
conferidas por la Ley 790 de 2002, podía expedir, sin desconocer lo dispuesto
en el artículo 360 superior, disposiciones que afecten la estructura orgánica
de ECOPETROL en relación con la explotación de un recurso natural no renovable
como el petróleo.
5.
Las
disposiciones demandadas no desbordan el ámbito de las facultades
extraordinarias conferidas al gobierno.
5.1.   La Ley 790 de 2002 confirió facultades extraordinarias al Presidente de la República para renovar
la estructura de la Administración Pública Nacional, con el propósito de racionalizar
su organización y funcionamiento y con el objeto de garantizar la
sostenibilidad financiera de la Nación (Ley 790/02, artículo 16, Parágrafo 1).
De manera precisa las facultades, en lo que atañe al tema que ahora ocupa la
atención de la Corte, se confirieron para “(…) d) Escindir entidades u
organismos administrativos del orden nacional creados o autorizados por la ley;
e) Señalar, modificar y determinar los objetivos y la estructura orgánica de
las entidades u organismos resultantes de las fusiones o escisiones y los de
aquellas entidades u organismos a los cuales se trasladen las funciones de las
suprimidas;  f) Crear las entidades u organismos que se requieran para
desarrollar los objetivos que cumplían las entidades u organismos que se supriman,
escindan, fusionen o transformen, cuando a ello haya lugar; (…)”
Esta Corporación ha señalado que cuando se hace
referencia a la estructura orgánica de una entidad
administrativa, se comprende en esa denominación a todos los elementos del
respectivo órgano del Estado entre los cuales se cuentan su naturaleza
jurídica, su composición, sus funciones, el régimen jurídico de sus actos y el
de sus servidores, así como los recursos con los que cuenta para la realización
de sus cometidos.[12]
El Decreto 1760 de 2003, “Por el cual se escinde la
Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol, se modifica su estructura orgánica
y se crean la Agencia Nacional de Hidrocarburos y la Sociedad Promotora de
Energía de Colombia S.A.” se expidió por el Presidente de la República con
base en las facultades extraordinarias que le fueran conferidas por la Ley 790
de 2002, en su artículo 16, literales d), e) y f), “… para escindir
entidades u organismos administrativos del orden nacional, modificar la
estructura orgánica y determinar los objetivos de las entidades u organismos
resultantes de las escisiones y crear las entidades u organismos que se
requieran para desarrollar los objetivos que cumplían las entidades
escindidas”.
Para fundamentar su decisión el Gobierno señaló, entre
los considerandos del Decreto 1760, que  “… el programa de renovación de la
administración pública nacional, tiene como propósito racionalizar la
organización y funcionamiento de la administración pública o garantizar la sostenibilidad
financiera de la Nación” y que “…  el Gobierno Nacional, en el marco del
programa anteriormente citado, ha determinado de conformidad con el respectivo
estudio técnico, la necesidad y conveniencia de separar las actividades de
naturaleza industrial y comercial de exploración, explotación, refinación,
transporte y comercialización de hidrocarburos, derivados y productos, de las
actividades de administración de las reservas de hidrocarburos de propiedad de
la Nación y de la administración de activos no estratégicos representados en
acciones y participaciones en diferentes sociedades y negocios …”.
En desarrollo de lo anterior, en el Decreto 1760 de
2003, el Gobierno, en síntesis, escindió la Empresa Colombiana de Petróleos, y
para que asumieran los objetivos y las funciones que ya no estarían a cargo de
ECOPETROL, creó la Agencia Nacional de Hidrocarburos y la Sociedad Promotora de
Energía de Colombia S.A. Como consecuencia de ello, definió la estructura
orgánica de esas entidades y distribuyó entre ellas las competencias que hasta
ese momento había ejercido ECOPETROL de manera exclusiva.
5.2.   Es claro para la Corte que en ese proceso el
gobierno se ciñó a los objetivos para los cuales se confirieron las facultades
extraordinarias, en la medida en que las decisiones adoptadas responden a las
conclusiones de un estudio técnico conforme al cual, precisamente, una de las
mayores fuentes de ineficiencia, tanto en el desempeño de ECOPETROL, como en la
asignación de los recursos petroleros que corresponden al Estado, residía en la
doble condición de la entidad como administradora del recurso, y como empresa
de exploración y explotación de hidrocarburos.
Así, señala el estudio técnico elaborado por el
Gobierno, ECOPETROL desempeñaba “… funciones propias de la autoridad
administrativa o del Estado propiamente dicho, como son las de administrar las
áreas hidrocarburíferas en virtud de lo cual éstas se encuentran reservadas a
favor de la Empresa, asignarlas para sí o para explorarlas y explotarlas con terceros,
y celebrar los contratos respectivos.” Simultáneamente, ECOPETROL, además
de otras responsabilidades como autoridad administrativa que le asignaba la
ley, como las relacionadas con el  “… recaudo de regalías, lo mismo que de
giro y de préstamos y avances de las participaciones en las mismas a las
entidades territoriales y al Fondo Nacional de Regalías; abastecimiento de
combustibles en las Zonas de Frontera, asumir los subsidios de los combustibles
líquidos, y desarrollar los programas para combatir el hurto y el contrabando
de combustibles …”, en su condición de empresa industrial y comercial del
Estado debía cumplir, también, con las actividades propiamente empresariales de
exploración, explotación y comercialización de petróleo.
El estudio de manera puntual recomendaba:
“La principal medida que hay que tomar es
separar la actividad asociada de ECOPETROL como administrador de tierras, tal
como se conoce actualmente, a través de la cual se asignan las áreas de
exploración y se apropia de la renta petrolera. Esta es posiblemente la
principal fuente de ineficiencia de Ecopetrol, dado que provee recursos
inmensos sin contraprestación por riesgo e inversión. Bajo el esquema actual
los demás negocios son ineficientes y viven a expensas de estos recursos.
Independizar el manejo de las operaciones
asociadas, tal como se conocen hoy, de ECOPETROL implica crear una institución
que asigne las áreas de exploración y reciba directamente la realización del
petróleo y gas que corresponda al Estado. Varios países (Brasil, Perú, Noruega,
entre otros) han optado con mucho éxito por este esquema y las empresas
estatales (Petrobras, Statoil,...) compiten en igualdad de condiciones con  las
empresas privadas por las áreas de exploración o se asocian con ellas bajo
esquemas estrictamente empresariales. ECOPETROL deberá definir, bajo criterios
empresariales en que proyectos participa y bajo que formas de asociación.
Dos virtudes tiene este esquema
institucional: en primer lugar hace que ECOPETROL abandone tareas no
empresariales (asignación de áreas) y se concentre en aquellas que están
vinculadas con la generación de valor; en segundo lugar, al impedir que la
captura por parte del Estado de la renta petrolera pase por el P&G de
ECOPETROL, obliga a ésta a depender exclusivamente de la rentabilidad de sus
inversiones y actividades empresariales. Obviamente al no contar con rentas que
no se originan en sus inversiones, ECOPETROL se obliga a ser eficiente.
Para el actor el esquema adoptado por el gobierno significa
la “inviabilidad empresarial” de ECOPETROL y constituye una seria amenaza para
las finanzas públicas y la estabilidad macroeconómica. Para fundamentar sus
afirmaciones, se refiere a lo que considera una política petrolera exitosa en
los últimos 30 años, fundada, precisamente, en la calidad de ECOPETROL como
administradora de las áreas hidrocarburíferas, y en el aporte de la Nación para
sus actividades de exploración y explotación.
Sin embargo, no obstante que es posible no compartir,
ni los argumentos, ni las conclusiones del estudio técnico elaborado por el
gobierno, y que se pueden presentar alternativas que, en criterio de sus
promotores, respondan mejor a los criterios de eficiencia en la administración
pública y sostenibilidad de las finanzas del Estado que inspiran la ley de
facultades, tales discrepancias no conducen a concluir que el Gobierno se
apartó de los objetivos señalados para las  facultades que le fueron
conferidas.
El legislador, confirió unas facultades
extraordinarias al Ejecutivo, precisamente para que fuese el gobierno el que
evaluase las alternativas de reestructuración de la administración pública que
mejor se acomodasen a los objetivos previstos en la ley.
Las consideraciones del Decreto 1760 de 2003 y el
estudio técnico que le sirve de base permiten concluir razonablemente que las
medidas adoptadas por el Gobierno, y en particular, la de separar de ECOPETROL,
para atribuirla a la Agencia Nacional de Hidrocarburos, la función de “administrar
las áreas hidrocarburíferas de la Nación y asignarlas para su exploración y
explotación”, se encuadran dentro de los objetivos de las facultades
extraordinarias conferidas en el artículo 16 de la Ley 790 de 2002.
5.3.   Por otra parte, el demandante considera que
atribuir a la Agencia Nacional de Hidrocarburos la función prevista en el
artículo 5.1. demandado, desborda el ámbito de las facultades extraordinarias
conferidas al Gobierno, puesto que, al paso que estás tienen por objeto la
reestructuración de la Administración Pública, la norma acusada comporta una
modificación del régimen de exploración y explotación de los recursos naturales
no renovables.
Observa la Corte que el contenido normativo del
artículo 5.1. demandado es una consecuencia directa de la decisión de escindir
ECOPETROL. La ley expresamente facultó al gobierno para escindir entidades u
organismos administrativos del orden nacional; para modificar la estructura
orgánica y determinar los objetivos de las entidades u organismos resultantes
de las escisiones, y para  crear las entidades u organismos que se requieran
para desarrollar los objetivos que cumplían las entidades escindidas.
En ese contexto, no puede afirmarse que el gobierno
desbordó el ámbito de las facultades que le fueron conferidas cuando atribuye a
la Agencia Nacional de Hidrocarburos, entidad resultante de la escisión y
creada por el Gobierno en ejercicio de facultades expresas para el efecto, el
cumplimiento de una función que hasta ese momento correspondía a ECOPETROL.
Es cierto que esa reasignación de funciones comporta
una alteración del régimen jurídico aplicable a la exploración y explotación
del petróleo, pero tal alteración es una consecuencia propia del ejercicio
legítimo de las facultades, en la medida en que las mismas comprenden, tanto el
señalamiento de los objetivos propios de las distintas entidades del Estado
sometidas o que resulten del proceso de reestructuración, como de la estructura
orgánica de las mismas, la cual, a su vez, comprende la definición de su
naturaleza jurídica, su composición, sus funciones, el régimen jurídico de sus
actos y el de sus servidores, así como los recursos con los que cuenta para la
realización de sus cometidos.
En este caso es claro que el Gobierno no ha expedido
normas orientadas a establecer un nuevo régimen en materia de aprovechamiento
de los recursos naturales no renovables, sino que en desarrollo de expresas
facultades, ha adoptado unas medidas, como las demandadas, que, de manera
directa, redefinen la estructura orgánica de la administración pública en el
ámbito petrolero, con el efecto que ello tiene en relación con el régimen
jurídico que resulta aplicable a tales entidades.
5.4.   El accionante considera que la derogatoria
expresa del Decreto 2310 de 1974 desborda el ámbito de las facultades
extraordinarias, por cuanto ello implica modificar el régimen de exploración y
explotación del recurso hidrocarburífero. Sin embargo, encuentra la Corte que tal
derogatoria, en lo demandado, es una consecuencia necesaria de la nueva
distribución de competencias que sobre la materia adoptó el gobierno en
desarrollo de expresas facultades extraordinarias.
En efecto, es a partir del Decreto 2310 de 1974[13] que ECOPETROL adquirió
la doble condición de autoridad administrativa en materia petrolera y de
empresa encargada de la exploración, explotación y comercialización del
recurso. De este modo, una reforma administrativa que tenga como eje central la
separación de esas dos competencias, necesariamente debe derogar las normas que
las atribuían a una sola entidad y el régimen de administración del recurso que
de ello resultaba. Concretamente, de la reforma en la estructura de la
administración pública en materia petrolera, se derivaba la necesidad de
derogar el régimen jurídico que se había establecido para permitirle a
ECOPETROL administrar el recurso hidrocarburífero del país, que es función que
ahora se atribuye a la Agencia Nacional de Hidrocarburos.
En efecto, en el nuevo esquema ya no cabe que la
Agencia Nacional de Hidrocarburos acuda a la formula de los contratos de
asociación previstos en el Decreto 2310 de 1974, puesto que ahora la
administración de las áreas hidrocarburíferas y su asignación para efectos de
exploración y explotación, es una competencia separada de la de explorar y
explotar el recurso, y, por consiguiente, el esquema de los contratos de
asociación, que suponía la integración en un solo ente de esas dos actividades,
excede el ámbito de los objetivos y las competencias de la Agencia Nacional de
Hidrocarburos.
Tal efecto sobre el régimen de exploración y
explotación de los hidrocarburos, se repite, es una consecuencia de la escisión
de ECOPETROL, de la creación de la Agencia Nacional de Hidrocarburos y de la
nueva distribución de competencias prevista para esos entes, decisiones en
virtud de las cuales se pretende, al decir del Gobierno, concentrar la
actividad de ECOPETROL en la operación empresarial, dentro de criterios de
eficiencia, de manera que sus resultados financieros respondan directamente al
éxito de su gestión, y dejar las funciones públicas de administración del
recurso petrolero a una agencia especializada, de tamaño reducido y que sea responsable
de recibir directamente los recursos provenientes del petróleo y del gas que
correspondan al Estado.
Por consiguiente no prospera el cargo del actor en
relación con este aparte del artículo 57 del Decreto 1760 de 2003.
5.4.   En relación con el cargo que por exceso en el
ejercicio de las facultades extraordinarias formula el actor en relación con la
cláusula de derogatoria tácita contenida en el artículo 57 del Decreto 1760 de
2003, resultan aplicables las mismas consideraciones que sobre esta materia se
hicieron en el acápite de esta providencia relacionado con la reserva de ley
ordinaria para la expedición de códigos. Así no es posible afirmar que la
cláusula sobre derogatoria tácita, per se, sea contraria a la
Constitución por desbordar el ámbito de las facultades extraordinarias, porque
es claro que el efecto derogatorio de esa cláusula sólo se produce como
consecuencia de la oposición de una norma pre-existente con un contenido de
regulación de la nueva norma. Y en tal evento, la inconstitucionalidad de la
derogatoria solo podría producirse como resultado de la inconstitucionalidad de
dicho contenido de regulación, sin que quepa que la Corte entre a examinar la
cláusula derogatoria en si misma considerada, frente a todos los contenidos normativos
que en opinión del actor resulten afectados por ella.
Por tal razón, habrá de declararse la exequibilidad
del aparte del artículo 57 del Decreto 1760 de 2003 conforme al cual ese
decreto “deroga todas las disposiciones que le sean contrarias…”.
VII.   DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Declarar la EXEQUIBILIDAD del numeral 5.1. del
artículo 5° y los apartes acusados del artículo 57 del Decreto 1760 de 2003,
por los cargos estudiados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA
C-511 DE 2004 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
EXCESO DE
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Modificación de Código
(Salvamento de voto)
PRIVATIZACION
DE LA EXPLORACION Y EXPLOTACION DE PETROLEO-Fin
ilegítimo (Salvamento de voto)
REF: Expediente D-4934
Magistrado Ponente:
RODRIGO ESCOBAR GIL
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de la Corte Constitucional, me permito salvar el voto por las
razones que explico a continuación:
El demandante tiene razón cuando señala que no
existían facultades para expedir este decreto.
Lo normal, en el Estado de derecho, es que el
Legislador sea el Congreso.  La excepción es que el Gobierno pueda legislar;
por ser una excepción, es de interpretación estricta.  En consecuencia las
facultades nunca pueden ser implícitas, sino expresas.
No pueden existir facultades extraordinarias para
modificar códigos por mandato del artículo 150, numeral 10 de la Constitución;
y este decreto derogó normas de un código.
El fin de la norma no es tampoco legítima; ya que lo
que busca es privatizar el petróleo y extinguir lentamente a ECOPETROL, para
entregar a los particulares la exploración y explotación de petróleo, sin tener
en cuenta los intereses de la petrolera estatal.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] Ley 794 de 2003. Artículo 16. Facultades
extraordinarias. De conformidad con el artículo 150 numeral 10 de la
Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas
facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses contados a partir
de la fecha de publicación de la presente ley, para:  “a) Suprimir y fusionar
Departamentos Administrativos, determinar su denominación, número y orden de
precedencia. (...) b) Determinar los objetivos y la estructura orgánica de los
Ministerios; c) Reasignar funciones y competencias orgánicas entre las
entidades y organismos de la administración pública nacional; d) Escindir
entidades u organismos administrativos del orden nacional creados o autorizados
por la ley; e) Señalar, modificar y determinar los objetivos y la estructura
orgánica de las entidades u organismos resultantes de las fusiones o escisiones
y los de aquellas entidades u organismos a los cuales se trasladen las
funciones de las suprimidas; f) Crear las entidades u organismos que se
requieran para desarrollar los objetivos que cumplían las entidades u
organismos que se supriman, escindan, fusionen o transformen, cuando a ello
haya lugar; g) Determinar la adscripción o la
vinculación de las entidades públicas nacionales descentralizadas.”
[2]
En la exposición de motivos se señalan los
criterios para proceder a rediseñar la organización institucional pública, se
identifican los desafíos inmediatos del programa, los tipos de reforma
efectuarse y los alcances de la habilitación solicitada por el Gobierno.
[3]
En efecto, puntualizó que a través del Decreto
1760 de 2003 se escindió una empresa industrial y comercial del Estado (Empresa
Colombiana de Petróleos –ECOPETROL-), se creó una unidad administrativa
especial con personería jurídica (Agencia Nacional de Hidrocarburos) y se creó
una empresa industrial y comercial del Estado (Sociedad Promotora de Colombia
S.A.).
[4]
M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[5]
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[6]
M.P. Alfredo Beltrán Sierra
1
Corte Constitucional. Sentencia No. C-252/94 del 26 de mayo de 1994.
Magistrados Ponentes: Antonio Barrera Carbonell y Vladimiro Naranjo Mesa. Cfr.,
además, las sentencias C-558/92 y C-216/93.
[7]
Sentencia C-537 de 1998. El artículo 23 de la Ley 18 de 1952
"por la cual se dictan algunas disposiciones en el ramo de petróleos y se
modifican las Leyes 37 de 1931 y 160 de 1936" decía: “Artículo 23.
Facúltase al Gobierno para que elabore una codificación de las disposiciones
legales y reglamentarias sobre petróleos (e introduzca a la actual legislación
las reformas que demande tal codificación).La nueva numeración comenzará por la
unidad, y los capítulos se ordenarán con sujeción a la distribución de
materias.”  (la frase entre paréntesis fue declarada inexequible por la
Corte Suprema de Justicia, sentencia de la Sala Plena, 9 de febrero de 1960,
M.P., Hernando Morales M, Gaceta Judicial Nros. 2221-2222, precisamente
en cuanto que comportaba el ejercicio de función legislativa que desbordaba el
ámbito de la competencia para compilar.)
[8]
Esta circunstancia explica el por qué, para determinar la
competencia en materia de control de constitucionalidad de las disposiciones
del Decreto 1056 de 1953, sea necesario remitirse, como se hizo en la Sentencia
C-537 de 1998,  a la norma preexistente que fue recopilada. En esa
Sentencia,  la Corte se declaró competente para examinar la constitucionalidad
del primer inciso del artículo 16 del decreto 1056 de 1953, por cuanto se
trataba de una reproducción idéntica de la disposición contenida en la ley 37
de 1931, precisamente, una de las leyes que se autorizó compilar, y, por
consiguiente,  su rango es de orden legal y no ejecutivo.
[9]
C-1546 de 2000, M.P. Jairo Charry Rivas
[10]
Ibid
[11]
M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[12]
Ver Sentencia C-306 de 2004
[13]
El artículo 1º del Decreto 2310 de 1974, que es el
contenido normativo cuya derogatoria cuestiona el demandante, tiene el
siguiente tenor: “Con excepción de los contratos de concesión vigentes en la
fecha de expedición del presente Decreto, la exploración y explotación de
hidrocarburos de propiedad nacional estará a cargo de la Empresa Colombiana de
Petróleos, la cual podrá llevar a cabo dichas actividades, directamente o por
medio de contratos de asociación, operación, de servicios o de cualquier otra
naturaleza, distintos de los de concesión, celebrados con personas naturales o
jurídicas, nacionales o extranjeras./ Los contratos que celebre la empresa en
virtud de lo dispuesto en este artículo, requerirán para su validez ser
aprobados mediante Resolución del Ministerio de Minas y Energía”.