T-558-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-558/14
(Bogotá
D.C., Julio 25)
LEGITIMACION
POR ACTIVA Y LEGITIMACION POR PASIVA EN TUTELA-Requisitos
generales de procedencia
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD E INMEDIATEZ EN LA ACCION
DE TUTELA-Requisitos de
procedibilidad
FACULTADES JURISDICCIONALES A LA SUPERINTENDENCIA
NACIONAL DE SALUD-Art 41
Ley 1122/07
La Ley 1122 de 2007, en el artículo 41, le
confirió a la Superintendencia Nacional de Salud facultades jurisdiccionales
para resolver ciertas controversias entre entidades promotoras de salud y sus
afiliados, con las potestades para fallar en derecho, tal como lo hace un juez.
Lo anterior, bajo la autorización que confiere el artículo 116 de la
Constitución Política, que “excepcionalmente
la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a
determinadas autoridades administrativas. (…)”. Del mismo
modo, el numeral 2º del artículo 13 de la Ley 270 de 1996 señala que ejercen
función jurisdiccional, “las autoridades administrativas respecto de conflictos
entre particulares, de acuerdo con las normas sobre competencia y procedimiento
previstas en las leyes.”
LEY 1438/11-Reformó el Sistema
General de Seguridad Social en Salud, ampliando el ámbito de competencia de la
Superintendencia Nacional de Salud, e instituyó un procedimiento “preferente y
sumario"
DERECHO A LA SALUD Y AL MINIMO
VITAL DEL MENOR-Improcedencia por cuanto no se cumplió el requisito de
subsidiariedad y no se configuró un perjuicio irremediable, ya que al menor no
se le negó la prestación de ningún tipo de servicio médico
Referencia: Expediente T-4.295.922.
Fallo de
tutela objeto de revisión: Sentencia proferida
por el Juzgado 10º Civil del Circuito de Medellín el 18 de diciembre de 2013,
que confirmó la providencia proferida por el Juzgado 25 Civil Municipal de
Medellín el 31 de octubre de 2013, que negó el amparo de los derechos
fundamentales.
Accionante: Estefania Monsalve Cárdenas.
Accionado: Sura EPS.
Magistrados de la
Sala Segunda de Revisión: Mauricio González
Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
I.
ANTECEDENTES.
1.     Demanda
de tutela[1].
1.1. Elementos y pretensión.
1.1.1. Derechos fundamentales invocados: salud y vida
digna.
1.1.2. Conducta que causa la vulneración: la omisión
de la EPS accionada de asumir los gastos en los que ha incurrido la accionante
como consecuencia de la atención prestada con la hospitalización en urgencias
de un menor.
1.1.3. Pretensión: ordenar
a la entidad promotora de salud que cancele los copagos que le están cobrando a
la accionante, por concepto de la hospitalización en urgencias de su hijo menor
de edad, por el término de seis días.
1.2. Fundamentos de la pretensión.
1.2.1. El 14 de septiembre de 2013, la señora Estefanía Monsalve
Cárdenas se afilió al Sistema General de Seguridad Social en Salud en el
régimen contributivo a través de la EPS Sura. Sin embargo, afirmó que en ese
momento la EPS no aceptó a su hijo menor de 9 meses de edad[2], Emiliano Guisao
Monsalve, como beneficiario. Antes de esa fecha, la familia estaba incluida en
el Sisben con un puntaje de 46.89[3].
1.2.2. El 6 de octubre de 2013, el menor Emiliano fue trasladado a
urgencias del Hospital General de Medellín, por presentar un cuadro clínico de
diarrea y gastroenteritis presuntamente infeccioso[4].  El 8 de
octubre de 2013, el menor fue incluido como beneficiario de su madre en el régimen
contributivo, en la EPS Sura[5].
Dicha entidad envió un mail al Hospital informando: “paciente con solo
derecho a urgencias, inicio cobertura integral el 08/11/2013”.
1.2.3. Emiliano Guisao fue dado de alta el 13 de octubre de 2013,
por lo cual, el Hospital General de Medellín le exigió a la señora Estefania
Monsalve la firma de un pagaré por dos millones cuatrocientos mil pesos, de
copagos por la hospitalización en urgencias y el tratamiento integral.
1.2.4. De acuerdo a lo anterior, la señora Estefania Monsalve
interpuso acción de tutela contra la EPS Sura, por la presunta vulneración de
los derechos a la vida digna y salud de su hijo menor, al omitir el
reconocimiento de los gastos  generados como consecuencia del tratamiento
integral de su hijo de 12 meses de edad, pues según la EPS el menor solo tenía
derecho a la atención por urgencias, y a la fecha, el Hospital General de
Medellín le está cobrando la suma de dos millones de pesos, sin que la
accionante cuente con los recursos económicos para sufragarlos.
2.
Respuesta de las entidades accionadas.
2.1. EPS
Sura.
Si bien la
entidad promotora de salud fue notificada de la admisión de la acción de
tutela, en el término concedido para la contestación, no suministró una
respuesta a la presente acción de tutela.
2.2. E.S.E.
Hospital General de Medellín[6].
Afirmó el
gerente del Hospital[7]
que la IPS no ha realizado ninguna acción u omisión que vulnere los derechos
fundamentales de la accionante y su hijo menor, pues ha prestado los servicios
que ha requerido, de acuerdo con los servicios que éste puede proveerle y la
capacidad instalada. Informó que mientras el menor no cuente con una entidad
promotora de servicios, el costo de los servicios médicos debe ser asumido por
cuenta de los familiares. En ese orden de ideas, sostuvo que los gastos
incurridos por la cobertura de hospitalización al menor Emiliano Guisao
Monsalve y los demás servicios prescritos por los médicos del Hospital General
de Medellín debe ser asumida o por una entidad promotora de salud o por los
familiares, sin que el Hospital tenga la obligación legal de costearlo. En
virtud de lo anterior, se debe cancelar la suma de dos millones de pesos al ESE
Hospital General de Medellín, por el valor total de la atención médica prestada
oportunamente al menor y para ello, es necesario establecer un plazo
perentorio. Por último, sostuvo que los gastos por los servicios médico
asistenciales, ascendieron a la suma de cuatro millones doscientos, “suma
que será confirmada o variada al momento de que se emita la correspondiente
factura”.
3. Decisiones judiciales objeto de revisión.
3.1. Sentencia del Juzgado Veinticinco Civil Municipal de Medellín, del 31 de
octubre de 2013[8].
Decidió negar el amparo de los derechos
fundamentales invocados. Consideró que respecto a la conducta del Hospital
General de Medellín no hubo vulneración de los derechos fundamentales porque
suministró todos los servicios médicos requeridos por el menor Emiliano hasta
el día que fue dado de alta, ni éste condicionó la prestación de los servicios
de salud a la firma del pagaré, solo que fue necesario firmar un título valor,
pero no hay certeza respecto al cobro del mismo por parte de la entidad y
cuando llegue la oportunidad, la accionante podrá ejercer las acciones legales
que considere pertinentes. Estimó que la acción de tutela tenía una pretensión
de orden económico, porque ni siquiera hay certeza del cobro de la obligación a
la que la accionante hace alusión.
3.2. Impugnación[9].
La accionante impugnó la decisión proferida
por el a quo, tras estimar que ella es una madre soltera que no cuenta con
recursos económicos para costear la cantidad de dinero que le están cobrando
como consecuencia de la prestación del servicio médico suministrado a su hijo
menor. Afirmó que ella es responsable económicamente de sus padres y su hijo, y
al ser menor de un año tiene derecho a que se le preste la atención por
urgencias. Informó que aunque ella está afiliada desde septiembre de 2013 al
régimen contributivo, el menor Emiliano no pudo ser afiliado por estar en un
“plan canguro”, que el Sisben cubría hasta que tuviera un año de edad. Sin
embargo, reitera que no tiene la capacidad económica para costear los gastos
que se derivaron de la atención en urgencias y que aunque la afiliación al
régimen contributivo fue tardía, esto obedece a un problema de desinformación.
3.3. Sentencia del Juzgado Décimo Civil
del Circuito de Medellín, del 18 de diciembre de 2013[10].
Decidió confirmar la sentencia proferida
por el a quo. Sostuvo que la pretensión de la accionante era que se ordenará a
la EPS Sura asumir los gastos de la atención integral que fue objeto el menor
Emiliano Guisao por el Hospital General de Medellín desde el 6 hasta el 13 de
octubre del año 2013, porque dicha entidad promotora se negó a asumir el costo
por no contar con el tiempo necesario para tener derecho a cobertura integral,
sino solo a urgencias. Consideró que no hay vulneración o amenaza del derecho a
la salud del menor, pues él fue debidamente atendido y recibió el tratamiento
integral a pesar de que se hubiera suscrito un pagaré como obligación civil
para garantizar el pago de la atención médica suministrada, sin que se pueda
exonerar el pago a través de la acción de tutela, pues para ello existen otros
mecanismos judiciales ordinarios.
II.
CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para revisar la decisión judicial mencionada, con base
en la Constitución Política -artículos 86 y 241 numeral 9- y lo desarrollado en
el Decreto 2591 de 1991 -artículos 31 a 36[11].
2. Procedencia de la demanda de
tutela.
2.1. Alegación de afectación de un
derecho fundamental. Se alega la vulneración de
los derechos fundamentales a la vida digna y salud (arts. 1, 11, 44
C.P).
2.2. Legitimación activa. La señora Estefania Monsalve
Cárdenas, interpuso la acción de tutela en nombre de su hijo, Emiliano Guisao Monsalve
de 1 año de edad. En el caso concreto, la accionante manifestó actuar en
representación de los intereses de su hijo menor de edad, en razón de la
representación legal que ejercen los padres respecto a sus hijos[12],
la accionante se encuentra legitimada por activa.
2.3. Legitimación pasiva. La EPS Sura es una entidad particular prestadora del servicio público de salud a la cual se
encuentra afiliado el menor[13]; como tal, es demandable en el proceso de
tutela (CP, art. 86; D. 2591/91, art. 42).
2.4. Inmediatez. La demanda de tutela fue presentada[14] tres días
después de que el menor Emiliano Guisao fuera dado de alta de urgencias el 13
de octubre de 2013, fecha en la cual el Hospital General de Medellín hizo
firmar a la accionante un pagaré para cubrir el monto de los gastos en los que
la IPS incurrió como consecuencia de la hospitalización, esto es, un término
razonable para la interposición de la acción de tutela.
2.5. Subsidiariedad.
2.5.1. Normatividad sobre el requisito
de subsidiaridad.
2.5.1.1 El artículo 86 de la
Constitución Política consagra la acción de tutela como un mecanismo judicial
preferente y sumario para la protección de los derechos fundamentales cuando
éstos sean vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad
pública o de un particular. Además establece que ésta procede en los casos en
que el afectado no cuente con otro medio judicial ordinario para la defensa de
sus intereses, o cuando se interponga como mecanismo transitorio para efectos
de evitar la consumación de un perjuicio irremediable.
2.5.1.2 A su vez, el artículo 6º del
Decreto 2591 de 1991, establece como causal de improcedencia de la demanda de
tutela, la existencia de otros recursos o mecanismos judiciales para solicitar
la protección de los derechos constitucionales fundamentales.
2.5.2 Las facultades jurisdiccionales de
la Superintendencia Nacional de Salud.
2.5.2.1
La Ley 1122 de 2007, en el artículo 41, le confirió a la Superintendencia Nacional de Salud facultades jurisdiccionales para resolver ciertas
controversias entre entidades promotoras de salud y sus afiliados, con las
potestades para fallar en derecho, tal como lo hace un juez. Lo anterior, bajo
la autorización que confiere el artículo 116 de la
Constitución Política, que “excepcionalmente la ley podrá atribuir función
jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas.
(…)”. Del mismo modo, el numeral 2º del artículo 13 de la
Ley 270 de 1996 señala que ejercen función jurisdiccional, “las
autoridades administrativas respecto de conflictos entre particulares, de
acuerdo con las normas sobre competencia y procedimiento previstas en las
leyes.”
En este orden de ideas, el artículo 41 de la
Ley 1122 de 2007 le confirió competencia a la Superintendencia para resolver controversias
relativas a: (i) la negativa de reconocimiento de prestaciones de salud
contenidas en el plan obligatorio, cuando dicha negativa amenace la salud del
afiliado; (ii) el reconocimiento de gastos económicos en los que haya incurrido
el usuario por concepto de atención de urgencias autorizadas por las EPS, en
instituciones (IPS) con las que éstas no tengan contrato, o porque las EPS
nieguen dicho reconocimiento por incapacidad, imposibilidad, negativa
injustificada o negligencia demostrada; (iii) problemas de multiafiliación; y
(iv) conflictos relacionados con la libertad de escogencia de entidad
prestadora de servicios o IPS y problemas que se susciten con el traslado
dentro del Sistema General de Seguridad en Salud.[15]
En estos casos, el trámite que se debía surtir era el establecido en el
artículo 148 de la Ley 446 de 1998,
esto es, el proceso verbal sumario[16].
2.5.2.2. Así las cosas, la jurisprudencia
constitucional, en la sentencia C-117 de 2008, declaró exequible el artículo 41
de la ley en comento, respecto al cargo de desconocimiento del principio de
independencia e imparcialidad judicial. En esta oportunidad, la
Corte estableció que los funcionarios que ejerzan potestades jurisdiccionales
en la Superintendencia no podrán pronunciarse sobre los casos que haya conocido
previamente en ejercicio de sus funciones administrativas de inspección,
vigilancia y control.
2.5.2.2.1. Por su parte, en la sentencia
C-119 de 2008 esta Corporación estudió la demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 por la violación de los artículos
228 y 229 de la
Constitución Política en concordancia con el artículo 29.  Entre otras cosas,
el demandante consideraba que la
Superintendencia, al ejercer las competencias judiciales que le atribuye el
artículo acusado, podría usurpar las funciones que ejercen los jueces de tutela
al amparar el derecho fundamental a la salud y además se le estaría facultando
para inaplicar el contenido del POS. En esta ocasión, la
Corte declaró exequible el artículo 41 al estimar que la Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales actuaría
de forma prevalente y principal observando las normas aplicables y con las
potestades propias de un juez; sin que de dicha manera se contradigan los
preceptos constitucionales, señaló:
“[…] según se
prevé en el inciso tercero del artículo 86 de la
Constitución Política, la acción de tutela tiene un carácter subsidiario o
residual, que implica que sólo resulta procedente cuando no existen otros
mecanismos de defensa judicial, salvo cuando habiéndolos, se interponga como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Así las cosas, cuando
en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, la Superintendencia Nacional de Salud conozca y falle en derecho, con carácter definitivo y con
las facultades propias de un juez, asuntos referentes a la ‘(c)obertura de
los procedimientos, actividades e intervenciones del plan obligatorio de salud
cuando su negativa por parte de las entidades promotoras de salud o entidades
que se les asimilen, ponga en riesgo o amenace la salud del usuario’, en
modo alguno estará desplazando al juez de tutela, pues la competencia de este
último es residual y subsidiaria, mientras que la de la Superintendencia será principal y prevalente. Sin que lo anterior implique que la acción
de tutela no esté llamada a proceder “como mecanismo transitorio”, en caso de
inminencia de consumación de un perjuicio irremediable, o cuando en la práctica
y en un caso concreto, las competencias judiciales de la Superintendencia resulten ineficaces para amparar el derecho fundamental cuya protección se
invoca, pues entonces las acciones ante esa entidad no desplazarán la acción de
tutela, que resultará siendo procedente. Ciertamente, la
Corte ha explicado que ‘la procedencia de la acción de tutela se determina
según si el demandante carece o no de un medio judicial idóneo y expedito para
proteger sus derechos fundamentales, para lo cual no basta con registrar en
abstracto la eventual existencia de otros instrumentos procesales, sino que se
torna necesario evaluar su eficacia a la luz de las circunstancias concretas’”[17].
(Se subraya)
Igualmente, la
Corte recordó que los jueces de tutela no son los únicos llamados a inaplicar
por inconstitucional los preceptos normativos del Plan Obligatorio de Salud que
prevean una exclusión de algún procedimiento, tratamiento o servicio médico y
en el caso concreto amenace o vulnere la vida, dignidad o salud de las personas.
Lo anterior, con fundamento en lo establecido en el artículo 4 de la
Constitución Política, todos los jueces tienen el deber de inaplicar una
normatividad que, en un caso objeto de estudio, resulte contraria a la
Carta.
Por
lo tanto, se consideró que, en principio, el mecanismo establecido en el
artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, debe ser ejercido pero evaluando la
eficacia e idoneidad de dicho procedimiento en el caso concreto y verificando
la configuración de un perjuicio irremediable, para que la tutela proceda como
mecanismo transitorio. Así las cosas, determinó que el caso bajo estudio se
podía evidenciar un perjuicio irremediable ante la urgencia de la protección
que requería el accionante, en atención a las patologías que éste padecía.
2.5.2.2.2. Asimismo, en la sentencia T-760 de 2008 se recopilaron las
decisiones judiciales que hasta el momento habían analizado las funciones
jurisdicciones de la Superintendencia Nacional de Salud, así:
“Recientemente, el legislador
concedió facultades jurisdiccionales a la Superintendencia Nacional de Salud para resolver algunos de los conflictos suscitados con
ocasión de la prestación de los servicios de salud (Ley 1122, art. 41). Esta
decisión legislativa ha sido revisada hasta el momento en dos ocasiones por la
Corte Constitucional. En la primera ocasión se resolvió declarar
constitucional la norma por lo cargos estudiados en la demanda, “en el
entendido de que ningún funcionario de la
Superin­tendencia Nacional de Salud podrá ejercer funciones jurisdic­cionales
respecto de casos en los cuales se hubiera pronunciado con anterioridad, en
razón de sus funciones administrativas ordinarias de inspección, vigilancia y
control”.[18] En la
segunda ocasión, también se declaró constitucional la norma por los cargos
analizados en la sentencia,[19] pues se consideró que adjudicar funciones judiciales a
la Superintendencia Nacional de Salud no implica, en modo alguno, que la acción
de tutela deje de ser un medio judicial idóneo para reclamar la protección del
derecho a la salud.[20] La Corte también advirtió
que los funcionarios de la Superintendencia, en el ejercicio de sus funciones
judiciales, están obligados a usar la excepción de inconstitucionalidad, al
igual que cualquier otro juez de la
República, por lo que no pueden dejar de aplicar la
Constitución o de garantizar el goce efectivo de un derecho constitucional
fundamental a una persona, so pretexto de aplicar de manera preferente normas
regulatorias contrarias a la
Constitución, de rango inferior, bien sean legislativas o administra­tivas
(decretos, resoluciones, acuerdos, etc.).[21]”
Sin
embargo, reconoció que aunque el artículo 41 había consagrado un medio de
defensa alternativo para la defensa del derecho a la salud, al otorgarle a la Superintendencia facultades jurisdiccionales, recordó que de conformidad con la
jurisprudencia constitucional, la acción de
tutela es el mecanismo idóneo para defender el derecho la salud para garantizar
el goce efectivo del mismo y que éste no encuentre supeditado en parte a los
recursos materiales e institucionales disponibles.
2.5.3. La reforma introducida por la
Ley 1438 de 2011.
2.5.3.1. La
Ley 1438 de 2011, que reformó el Sistema General de Seguridad
Social en Salud, en el artículo 126 modificó el artículo 41 de la
Ley 1122 de 2007, extendiendo el ámbito de las competencias jurisdiccionales
de la Superintendencia Nacional de Salud y cambiando el tipo de procedimiento
por medio del cual éstas se ejercerían.
2.5.3.2. Con respecto a las
competencias, estableció que la
Superintendencia también podía, en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales
conocer sobre: (i) las prestaciones de salud excluidas del Plan de Beneficios; (ii)
los conflictos derivados de “las devoluciones o glosas a las facturas entre
entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”; (iii) estudiar
y decidir sobre “el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas por
parte de las EPS o del empleador”.
2.5.3.3. A su vez modificó el parágrafo 2º del artículo 41
que establecía el tipo de procedimiento por medio del cual se ejercerían las
funciones jurisdiccionales de la
Superintendencia por medio de un proceso“preferente y
sumario” el cual se debe llevar a cabo “con arreglo a los
principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía,
celeridad y eficacia, garantizando debidamente los derechos al debido proceso,
defensa y contradicción”.
2.5.3.3.1. De conformidad con la aludida
norma, este procedimiento jurisdiccional tiene las siguientes características:
i) se inicia a petición de parte con una solicitud dirigida a la
Superintendencia Nacional de Salud, en la cual se debe expresar con claridad,
la causal que la motiva –dentro de las consagradas en el artículo 41 de la
Ley 1122 de 2007-, el derecho que se considere violado, las circunstancias de
tiempo, modo y lugar, así como el nombre, documento de identidad, dirección,
teléfono fijo, celular, y correo electrónico del solicitante; (ii) la solicitud
misma y su presentación no requiere de ninguna formalidad o autenticación, ni
es necesario actuar por intermedio de apoderado judicial; (iii) puede ser
presentada mediante memorial, telegrama u otro medio de comunicación que se
manifieste por escrito, para lo cual la ley establece que se gozará de
franquicia; (iv) una relación de pruebas que se pretendan hacer valer (original
o copia); (v) en el trámite del procedimiento jurisdiccional prevalece la
informalidad y la Superintendencia debe ordenar las medidas provisionales que
considere pertinentes para lograr la efectiva protección del usuario; (vi)
dentro de los diez días siguientes a la solicitud, la Superintendencia dictará fallo, el cual se notificará por telegrama o por otro medio expedito
que asegure su cumplimiento; (vii) dentro de los tres días siguientes a su
notificación, el fallo podrá ser impugnado.
2.5.3.4.
Así, se puede concluir que en los casos en los cuales se presente un conflicto
relacionado con una de las causas establecidas en el artículo 41 de la
Ley 1122 de 2007 que confiere potestades a la Superintendencia Nacional de Salud, se debe agotar en principio el mecanismo establecido en
el mismo artículo. Pues tal como se expuso en los párrafos anteriores, la
competencia de la Superintendencia en esta materia es de carácter principal
y prevalente.
No obstante, tal como lo ha reconocido la jurisprudencia de
esta Corporación, de acuerdo con el carácter subsidiario de la acción de
tutela, ésta sólo resulta procedente cuando no existen otros mecanismos de
defensa judicial o cuando la tutela se interpone como mecanismo transitorio
para evitar la consumación de un perjuicio irremediable, o cuando en el caso
concreto, los mecanismos resulten ineficaces para amparar el derecho
fundamental a la salud y la vida digna[22].
(ii) debe verificar si la Superintendencia tiene la competencia para lograr la efectiva protección de los derechos
fundamentales de la persona o si por el contrario dicha protección sólo es
posible a través del ejercicio de las facultades del juez constitucional, ya
que -por ejemplo- puede darse el caso que alguna de las pretensiones del actor
desborde la misma o que la actuación de la entidad accionada vulnere o amenace
algún derecho fundamental diferente a la salud.
2.5.3.5. Aun cuando esta Corporación no ha podido
verificar la idoneidad del mecanismo jurisdiccional establecido en la Ley 1438
de 2011, para estudiar casos de vulneración del derecho a la salud por la falta
de prestación de servicios médicos que no están incluidos en el Plan
Obligatorio de Salud, por lo cual, generalmente, es procedente la acción de
tutela. No obstante, el mecanismo jurisdiccional si resulta idóneo cuando, en
primer lugar, no se logra verificar la existencia de un perjuicio irremediable
y, en segundo lugar, se trata de pretensiones de carácter económicas que pueden
ser resueltas por medio del procedimiento previsto en esta última ley en su
artículo 126.
2.5.4. Conclusión de la procedencia de
la acción de tutela en el caso concreto.
2.5.4.1. En el caso objeto de revisión,
corresponde a la Sala evaluar si procede la acción de tutela cuando la
accionante –actuando como agente oficioso de su hijo menor de un año, Emiliano
Guisao– alega la vulneración de los derechos fundamentales a la salud y la vida
digna, porque Sura EPS ha omitido asumir el costo de la hospitalización
y el tratamiento integral que le fue suministrado a su hijo de 9 meses en el
Hospital General de Medellín, del 6 al 13 de octubre[23] por un cuadro clínico de diarrea y gastroenteritis presuntamente infeccioso[24].
Al momento de ser hospitalizado por urgencias, 6 de octubre
de 2013, el menor Emiliano Guisao se encontraba afiliado al Sisben, mientras
que su madre estaba afiliada a la EPS Sura, pero a partir del 8 de octubre de
2013, el menor fue incluido como su beneficiario en el régimen contributivo.
Sin embargo, el 13 de octubre cuando el Hospital General de Medellín le dio de
alta al menor, cobraron la suma de dos millones de pesos por concepto de
copagos, razón por la cual, la accionante firmó un pagaré.
La accionante afirma que no tiene recursos
económicos para sufragar el costo de los copagos y que ella es responsable
económicamente de sus padres y su hijo, que al ser menor de un año tiene
derecho a que se le preste la atención por urgencias de manera gratuita y que,
aunque la afiliación al régimen contributivo fue tardía, esto obedece a un
problema de desinformación.
Por su parte, la EPS Sura no dio respuesta
a la acción de tutela, pero el Gerente del Hospital General de Medellín sostuvo
que los gastos incurridos por la cobertura de hospitalización al menor Emiliano
Guisao Monsalve y los demás servicios prescritos por los médicos del Hospital
debe ser asumida o por una entidad promotora de salud o por los familiares,
además informó que el Hospital suministró todos los servicios médicos que
requirió con necesidad el menor, pero como esta entidad no tiene porque asumir
la obligación del pago, es necesario establecer cuál es la persona jurídica o
natural a la cual se “debe facturar el costo total de los servicios de salud
prestados al paciente”[25].
Sin que hasta la fecha de la interposición de la acción de tutela, el Hospital
haya ejecutado el título valor que la accionante firmó.
Considera la Sala que en el caso concreto no existe
vulneración del derecho a la salud,  en la medida en que el
menor Emiliano no se le negó la prestación de ningún tipo de servicio médico
condicionándolo previamente a la cancelación de los copagos, pues el Hospital
General de Medellín prestó de manera oportuna e integral la atención médica
requerida. No obstante, la atención médica prestada al menor, implicó el cobro
de dos millones cuatrocientos mil pesos, por concepto de copagos y por lo cual,
la accionante firmó un pagaré.
2.5.4.2. Ahora bien, tal como se expuso
anteriormente, el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 le otorgó a la Superintendencia Nacional de Salud la facultad de conocer y fallar en derecho, con carácter
definitivo y con facultades propias de un juez, los conflictos derivados
de “las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema
General de Seguridad Social en Salud”; para lo cual la entidad debe aplicar
el procedimiento preferente y sumario consagrado en el artículo 126 de la
Ley 1438 de 2011.
En el presente caso, la acción de tutela
instaurada por la señora Estefania Monsalve resulta improcedente, en la medida
en que no se cumplió el requisito de subsidiariedad y que no se vislumbra la
configuración de un perjuicio irremediable,  porque al menor Emiliano no se le
negó la prestación de ningún tipo de servicio médico condicionándolo a la
cancelación de los copagos, pues el Hospital General de Medellín suministró de
manera oportuna e integral la atención médica requerida. No obstante, dicha entidad,
al no estar obligada a asumir el costo de los servicios incluidos en el POS,
porque son responsabilidad de las EPS, requirió a la señora Monsalve a que
firmará un pagaré por concepto de copagos, sin que hasta la fecha: (i) este se
haya cobrado, (ii) se tenga certeza del monto total de la obligación, ni (iii) cuál
es el origen del cobro –es decir, si la suma de dos millones de pesos
corresponde exclusivamente a los copagos por concepto de urgencias o por el
tratamiento integral-, por lo cual, tampoco existe actualmente la amenaza o
vulneración del derecho al mínimo vital.
En este orden de ideas, no se acreditó la
configuración de un perjuicio irremediable que hiciera procedente la acción de
tutela como mecanismo transitorio, por el contrario, los anteriores elementos
probatorios descritos permiten comprobar que no se existe una afectación
inminente, grave y urgente al derecho fundamental a la salud del menor de edad,
ni al mínimo vital de la señora Monsalve.
Así las cosas, la pretensión de la
accionante y la conducta que alega como vulneradora de los derechos
fundamentales a la vida digna y la salud, pueden ser alegados ante la
Superintendencia Nacional de Salud, pues a la luz del
numeral b) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, tiene competencia para
resolver este tipo de conflictos y a través del procedimiento previsto para
ello, puede esclarecer el origen de la obligación y la entidad competente para
costearlo.
2.5.4.3 Asimismo, el procedimiento
introducido por la Ley 1438 de 2011 para tramitar este tipo de conflictos es
eficaz e idóneo para lograr la protección efectiva de los derechos de la señora
Estefanía Monsalve, por cuanto su carácter informal,
sumario, principal y preferente, le otorga a la Superintendencia, entre otras, la posibilidad de decretar medidas cautelares dentro del
trámite que se surta y con la celeridad de diez días para resolver de fondo
sobre el problema planteado.
2.5.5. En consecuencia, la
Sala procederá a revocar la sentencia proferida por el Juzgado 10º Civil del
Circuito de Medellín el 18 de diciembre de 2013 que confirmó la providencia
proferida por el Juzgado 25 Civil Municipal de Medellín el 31 de octubre de
2013, que negó el amparo de los derechos fundamentales; y en su lugar,
declarará la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por la señora
Estefania Monsalve contra Sura EPS. Sin embargo, se compulsarán copias del
presente expediente a la Superintendencia Nacional de Salud para que AVOQUE el conocimiento inmediato del asunto
tratado en los expedientes de referencia y proceda a tramitarlo de acuerdo con
el procedimiento consagrado en la Ley 1438 de 2011.
III. CONCLUSIONES.
1. Síntesis del caso.
La señora Estefanía Monsalve interpuso
acción de tutela porque considera Sura EPS vulneró los derechos a la salud y
vida digna de su hijo menor, al omitir asumir los gastos en los que ha
incurrido la accionante como consecuencia de la atención prestada con la
hospitalización en urgencias de un menor, sin embargo, la Sala considera que en
el caso concreto no cumple con el requisito de subsidiariedad
de la acción de tutela, toda vez que puede acudir ante la Superintendencia
Nacional de Salud y no se vislumbró la configuración de un perjuicio
irremediable.
2. Regla de decisión.
La acción de tutela es improcedente cuando
se demuestra que el proceso establecido por la
Ley 1438 de 2011 para surtir trámite a los casos que conozca la Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, es un
mecanismo eficaz e idóneo para la protección del derecho a la salud, razón por
la cual debe acudirse a éste antes de interponer una demanda de tutela, para
efectos de cumplir el requisito de subsidiaridad.
IV. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la
Sala Segunda de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la
Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR
la sentencia proferida por el Juzgado 10º Civil del Circuito de Medellín el 18
de diciembre de 2013 que confirmó la providencia proferida por el Juzgado 25
Civil Municipal de Medellín el 31 de octubre de 2013, que negó el amparo de los
derechos fundamentales. En su lugar, se DECLARA LA IMPROCEDENCIA de la acción
de tutela interpuesta por la señora Estefania Monsalve contra Sura EPS.
SEGUNDO.- ENVIAR copias del presente expediente a la Superintendencia Nacional de Salud, para que AVOQUE el conocimiento inmediato del asunto
tratado en los expedientes de referencia y proceda a tramitarlo de acuerdo con
el procedimiento consagrado en la Ley 1438 de 2011.
TERCERO.- Sobre las actuaciones llevadas a cabo en el presente caso, la
Superintendencia deberá informar a esta Sala, en un término no menor a un mes a
partir del momento en que se avoque conocimiento del asunto.
Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO
PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Acción de tutela presentada el dieciséis (16) de octubre de 2013.
(Folios 2 a 8).
[2] Nació el 26 de enero de 2013, según consta en la copia de la
historia clínica. (Folios 11 a 16).
[3] Según consta en la base de datos del Departamento Nacional de
Planeación.
[4] Folio 10, 12 a 16.
[5] Folio 11 y 49.
[6] Vinculado por el Juzgado Veinticinco Civil Municipal de Medellín,
por medio de auto del 22 de octubre de 2013. (Folio 18).
[7] Folios 25 a 41.
[8]  Folios 53 a 56.
[9] Folio 61.
[10] Folios 74 a 77.
[11] En Auto del nueve (9) de abril de 2014 la Sala de Selección de
tutela Número Cuatro de la
Corte Constitucional, se dispuso la revisión de la providencia en cuestión y
se procedió a su reparto.
[12] El artículo 306 del Código Civil
establece: “La representación
judicial del hijo corresponde a cualquiera de los padres.
El hijo de
familia sólo puede comparecer en juicio como actor, autorizado o representado
por uno de sus padres. Si ambos niegan su consentimiento al hijo o si están
inhabilitados para prestarlo o si autorizan sin representarlo, se aplicarán las
normas del Código de Procedimiento Civil para la designación del curador ad
litem.
En las acciones civiles
contra el hijo de familia deberá el actor dirigirse a cualquiera de sus padres,
para que lo represente en la litis. Si ninguno pudiere representarlo, se
aplicarán las normas del Código de procedimiento Civil para la designación de
curador ad litem”.
[13]
Tal como consta en la base de datos única de afiliación al Sistema de Seguridad
Social del Fosyga. (Folio 49).
[14] La acción de tutela fue interpuesta el dieciséis (16) de octubre de
2013.
[15] Cf. Artículo 41 de la Ley 1122 de 2007.
[16] El artículo 148 de la Ley 446 de 1998 establece: “El procedimiento que utilizarán las Superintendencias en el trámite
de los asuntos de que trata esta parte será el previsto en la
Parte Primera, Libro I, Título I del Código Contencioso Administrativo, en
especial el correspondiente al ejercicio del derecho de petición en interés
particular y las disposiciones contenidas en el capítulo VIII. Para lo no
previsto en este procedimiento, se aplicarán las disposiciones del Proceso
Verbal Sumario consagradas en el procedimiento civil.”
[17] Sentencia C-119 de 2008.
[18] Corte Constitucional, sentencia C-117 de 2008. En este
caso se decidió seguir la jurisprudencia constitucional acerca de ‘las
condiciones bajo las cuales puede entenderse que las facultades
jurisdiccionales asignadas a una Superintendencia son constitucionales’, a
saber, “(i) las materias específicas deben estar precisadas en la ley, (ii) no
pueden tener por objeto la instrucción de sumarios o el juzgamiento de delitos
y, (iii) al interior de la Superintendencia debe estar estructuralmente diferenciado el ámbito de la función judicial
del correspondiente a las funciones administrativas de inspección, vigilancia y
control. Por lo tanto, no pueden ser ejercidas ambas funciones por los mismos
funcionarios.” En casos similares, la
Corte Constitucional, para asegurar la diferenciación estructural y funcional,
ha condicionado la exequibilidad de varias disposiciones acusadas [sentencias
C-649 de 2001 y C-1071 de 2002.
[19] Corte Constitucional, sentencia C-119 de 2008; en este
caso se resolvió declarar exequible el artículo 41 de la
Ley 1122 de 2007, con relación al cargo presentado por la demanda, según el
cual “cuando la Superintendencia ejerza las funciones judiciales que le han
sido otorgadas a para definir en ciertos casos la cobertura del plan
obligatorio de salud (cuando su negativa ponga en riesgo o amenace la salud del
usuario), esta entidad incurrirá en una violación del debido proceso (C.P art.
29), porque sólo los jueces de tutela tienen la competencia para amparar el
derecho a la salud inaplicando normatividad de rango legal o reglamentario.”
[20] La Corte Constitucional dijo al respecto: “(…) cuando
en ejercicio de sus funciones juris­dic­cionales, la Superintendencia Nacional de Salud conozca y falle en derecho, con carácter definitivo y con
las facultades propias de un juez, asuntos referentes a la ‘(c)obertura
de los procedimientos, actividades e intervenciones del plan obligatorio de
salud cuando su negativa por parte de las entidades promotoras de salud o
entidades que se les asimilen, ponga en riesgo o amenace la salud del
usuario’(art. 41, Ley 1122 de 2007), en modo alguno estará desplazando
al juez de tutela, pues la competencia de este último es residual y
subsidiaria, mientras que la de la
Superintendencia será principal y prevalente. Sin que lo anterior implique que
la acción de tutela no esté llamada a proceder ‘como mecanismo
transitorio’, en caso de inminencia de consumación de un perjuicio
irremediable, o cuando en la práctica y en un caso concreto,  las
competencias judiciales de la
Superintendencia resulten ineficaces para amparar el derecho
fundamental cuya protección se invoca, pues entonces las acciones ante esa
entidad no desplazarán la acción de tutela, que resultará siendo procedente.
Ciertamente, la Corte ha explicado que ‘la procedencia de la acción de
tutela se determina según si el demandante carece o no de un medio judicial
idóneo y expedito para proteger sus derechos fundamentales, para lo cual no
basta con registrar en abstracto la eventual existencia de otros instrumentos
procesales, sino que se torna necesario evaluar su eficacia a la luz de las
circunstancias concretas.’(T-067 de 1998)” Sentencia C-119 de 2008.
[21] La Corte indicó al respecto: “De otro lado, el cargo
que se analiza parte también de otro supuesto errado al considerar que sólo el
juez de tutela puede inaplicar por inconstitucional la normatividad que
consagra los procedimientos, tratamientos y medicamentos incluidos en el Plan
Obligatorio de Salud, POS, y en el Plan Obligatorio de Salud Subsidiado, POSS,
cuando dichas normas consagran exclusiones que en el caso concreto pongan en
riesgo la vida o la dignidad de las personas. Ciertamente, esta inaplicación es
una forma de ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad, que no es una posibilidad
reservada a los jueces constitucionales sino que, con fundamento en lo
dispuesto por el artículo 4° de la
Constitución Política, debe ejercerse por todos los jueces que, al estar
llamados a aplicar una disposición jurídica en un caso concreto, encuentren que
ésta resulta incompatible con la
Constitución. En efecto, el artículo 4° superior indica con toda claridad que ‘(e)n
todo caso de incompatibilidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales’. (Destaca la
Corte).  || Así las cosas, cuando en ejercicio de funciones
jurisdiccionales la
Superintendencia Nacional de Salud encuentre que la aplicación de las normas
que definen la cobertura del POS o del POSS, en el caso concreto conlleva la
vulneración de derechos fundamentales como el de la salud en conexión con la
vida o con la dignidad, deberá inaplicar dicha normatividad.” Corte
Constitucional, sentencia C-119 de 2008 .
[22] Sentencia C-119 de 2008.
[23] Según consta en la copia de la historia clínica. (Folios 11
a 16)
[24] Folio 10, 12 a 16.
[25] Folio 44-45.