C-282-95
Sentencia No
Sentencia No. C-282/95
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Informalidad
En
las demandas de inconstitucionalidad no se puede exigir un rigorismo técnico
especializado, pues siendo ésta una acción pública ciudadana el excesivo
formalismo entrabaría el ejercicio pleno de un derecho constitucional que se ha
querido fortalecer y proteger.
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Vicios de forma
Peticiones
de esta índole no son del todo extrañas a los juicios constitucionales por
vicios de procedimiento en la formación de las leyes, pues si la Corte al
efectuar el examen correspondiente encuentra vicios formales de carácter
subsanable, debe proceder de conformidad con lo ordenado en el parágrafo del
artículo 241 de la Constitución, esto es, devolver la ley a la Cámara
correspondiente para que enmiende el defecto observado, ya sea ordenando que se
ejecute una actividad que no se realizó, se repita un trámite legislativo por
no haberse respetado los términos fijados, se incluya un artículo que se omitió
a pesar de haber sido debidamente aprobado, etc., ya que la declaración de
inexequibilidad en estos eventos sólo opera por vicios insubsanables. Conviene
precisar que los demandantes en juicios de constitucionalidad como en
cualesquier otros, bien pueden hacer las peticiones que consideren necesarias,
pues el estudio de su pertinencia o conducencia es labor que debe cumplir el
juez, en este caso la Corte Constitucional, y si las encuentra impertinentes o
improcedentes ha de desecharlas.
NORMA
ACUSADA-Modificaciones
en el Congreso/COMISION ACCIDENTAL-Funciones
Es
evidente que entre el texto del artículo aprobado por la Plenaria del Senado de
la República y el aprobado por la Cámara de Representantes, existen diferencias
sustanciales. Ante la notable disparidad de textos, correspondió a la comisión
accidental conciliar las diferencias existentes y fue así como surgió una nueva
norma que vendría a reemplazar las disímiles. Así las cosas, no les asiste
razón a los accionantes pues sí hubo diferencias entre los textos aprobados por
las Plenarias del Senado y la Cámara, lo que motivó que ese precepto fuera
objeto de conciliación por parte de la comisión accidental designada para el
efecto, trámite que se ajusta a los cánones constitucionales que rigen la
materia.
COMISION
ACCIDENTAL-Funciones
La
función de la comisión accidental es la de preparar el texto del artículo o
artículos que habrán de reemplazar a aquél o aquellos que presentaron
disparidad o diferencia en las plenarias de Senado y Cámara, siempre y cuando
se adecuen al querer mayoritario del Congreso Nacional. Las comisiones
accidentales al conciliar los textos disímiles bien pueden introducirles las
reformas que consideren convenientes o crear nuevos textos en reemplazo de esos
artículos, siempre y cuando obtengan la aprobación de las Plenarias de las
Cámaras y no se modifique sustancialmente el proyecto o se cambie su
finalidad.
DERECHO
A LA SALUD DE COMUNIDAD INDIGENA/LEY DE SEGURIDAD SOCIAL
La
ausencia de definición, en la ley acusada, de la expresión "comunidades
indígenas", no vulnera el derecho a la salud de las personas que las
conforman, pues la misma norma acusada las enuncia como sujetos del régimen
subsidiado de salud, y por tanto, beneficiarias de los servicios
correspondientes.
REF.: Expediente No. D-692
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 157 de la ley 100 de 1993
Demandantes: Gabriel Muyuy Jacanmejoy y Edgar Pardo Rodríguez
Magistrado Ponente: Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ
Acta No. 25
Santafé de Bogotá, D.C.,
veintinueve (29) de junio de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos GABRIEL MUYUY JACANMEJOY y
EDGAR PARDO RODRIGUEZ presentan demanda contra el artículo 157 de la ley 100 de
1993, por vicios de procedimiento en su formación.
Cumplidos como están los
trámites constitucionales y legales estatuídos para procesos de esta índole,
procede la Corte a decidir.
II. NORMA ACUSADA
El texto del precepto legal
impugnado, es el que sigue:
LEY 100 DE 1993
"Por la cual se crea el
sistema de seguridad social integral y se adoptan otras disposiciones".
"........
"Artículo 157. Tipos
de participantes en el sistema general de seguridad social en salud. A
partir de la sanción de la presente ley, todo colombiano participará en el
servicio esencial de salud que permite el sistema general de seguridad social
en salud. Unos lo harán en su condición de afiliados al régimen contributivo o
subsidiado y otros lo harán en forma temporal como participantes vinculados.
A. Afiliados al sistema de
seguridad social.
Existirán dos tipos de
afiliados al sistema general de seguridad social en salud;
1. Los afiliados al sistema mediante el régimen contributivo son las
personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos,
los pensionados y jubilados y los trabajadores independientes con capacidad de
pago. Estas personas deberán afiliarse al sistema mediante las normas del
régimen contributivo de que trata el capítulo I del título III de la presente
ley.
2. Los afiliados al sistema mediante el régimen subsidiado de que
trata el artículo 211 de la presente ley son las personas sin capacidad de pago
para cubrir el monto total de la cotización. Serán subsidiadas en el sistema de
seguridad social en salud la población más pobre y vulnerable del país en las
áreas rural y urbana. Tendrán particular importancia, dentro de este grupo, personas
tales como las madres durante el embarazo, parto y postparto y periodo de
lactancia, las madres comunitarias, las mujeres cabeza de familia, los niños
menores de un año, los menores en situación irregular, los enfermos de Hansen,
las personas mayores de 65 años, los discapacitados, los campesinos, las
comunidades indígenas, los trabajadores y profesionales independientes,
artistas y deportistas, toreros y sus subalternos, periodistas independientes,
maestros de obra de construcción, albañiles, taxistas, electricistas,
desempleados y demás personas sin capacidad de pago.
B. Personas vinculadas al
sistema.
Los participantes vinculados
son aquellas personas que por motivos de incapacidad de pago y mientras logran
ser beneficiarios del régimen subsidiado tendrán derecho a los servicios de
atención de salud que prestan las instituciones públicas y aquellas privadas
que tengan contrato con el Estado.
A partir del año 2.000, todo
colombiano deberá estar vinculado al sistema a través de los regímenes
contributivo o subsidiado, en donde progresivamente se unificarán los planes de
salud para que todos los habitantes del territorio nacional reciban el Plan
Obligatorio de Salud de que habla el artículo 162.
PARAGRAFO 1. El Gobierno Nacional establecerá un régimen de estímulos,
términos, controles y sanciones para garantizar la universalidad de la
afiliación.
PARAGRAFO 2. La afiliación podrá ser individual o colectiva, a través de las
empresas, las agremiaciones o por asentamientos geográficos, de acuerdo a la
reglamentación que para el efecto se expida. El carácter colectivo de la
afiliación será voluntario, por lo cual el afiliado no perderá el derecho a
elegir o trasladarse libremente entre entidades promotoras de salud.
PARAGRAFO 3. Podrán establecerse alianzas o asociaciones de usuarios, las
cuales serán promovidas y reglamentadas por el Gobierno Nacional con el fin de
fortalecer la capacidad negociadora, la protección de los derechos y la
participación comunitaria de los afiliados al sistema general de seguridad social
en salud. Estas agrupaciones de usuarios podrán tener como referencia empresas,
sociedades mutuales, ramas de actividad social y económica, sindicatos,
ordenamientos territoriales u otros tipos de asociación, y podrán cobrar una
cuota de afiliación.
PARAGRAFO 4. El Consejo Nacional de Seguridad Social definirá y reglamentará
los grupos de afiliación prioritaria al subsidio."
III. LA DEMANDA
En esta oportunidad se
presenta una demanda de inconstitucionalidad por omisión, pues se acusa al
artículo 157 de la ley 100 de 1993 por no incluir en su texto algunos apartes
que, según los actores, fueron aprobados debidamente por las Plenarias de
Senado y Cámara, concretamente en lo que se refiere a la definición de
comunidades indígenas. Conviene, entonces, transcribir textualmente los hechos
que se aducen en la demanda para pedir la inexequibilidad del precepto citado.
"Recientemente se
tramitó en el Congreso de la República el proyecto de ley que se conoce como de
seguridad social -ahora ley 100 de 1993-, en el segundo debate que se dió en la
Cámara de Representantes a que fue sometido dicho proyecto en cada una de las
respectivas Corporaciones se incluyó en el capítulo 2, lo referente a los
afiliados al sistema entre ellos (sic) como lo menciona el literal b), y lo
define el parágrafo cuarto del artículo 157."
"Al revisar el texto
del artículo 157, parágrafo cuarto, notamos la ausencia de las definiciones de
los afiliados al sistema en particular en lo que tiene que ver con las
comunidades indígenas."
"Según el texto de la
ley 100, el parágrafo cuarto del artículo 157, excluye las definiciones de los
afiliados al sistema y le otorga facultades al Consejo Nacional de Seguridad
Social, para definir y reglamentar los grupos de afiliación prioritaria al
subsidio."
"La Comisión redactora
omitió lo acordado en los últimos debates, por lo cual la mencionada ley se
encuentra incursa en la causal de inconstitucionalidad por vicios de forma
según lo establece el numeral cuarto del artículo 241 de la Constitución Nacional".
Y, agregan que dicha
anomalía viola el artículo 161 de la Carta, "puesto que las comisiones de
conciliación sólo pueden modificar los textos y llegar a acuerdos sobre ellos
cuando surgieren discrepancias en lo aprobado en una y otra Cámara; pero el parágrafo
4o. del artículo 162 del Senado se (sic) corresponde en su integridad con el
parágrafo 4o. del artículo 157 aprobado por la Cámara de Representantes".
Para finalizar, manifiestan
que "la arbitrariedad cometida al eliminar un texto aprobado íntegramente,
afecta gravemente las conquistas legales adquiridas por las comunidades
indígenas, como la gratuidad del servicio de salud. La frase clave 'sin
perjuicio de lo dispuesto en el decreto 1811 de 1990 y demás legislación
concordante', fue aprobada por iniciativa propuesta por los senadores indígenas
con el visto bueno de los ponentes de ambas Cámaras".
En este orden de ideas,
solicitan a la Corte que haga los siguientes pronunciamientos:
1.-  "Se ordene la inclusión en el artículo 157 de la mencionada
ley, de la totalidad de los incisos del parágrafo 4o., correspondientes al
artículo 157 del proyecto de ley 204 aprobado por la Corporación-Cámara de
Representantes, en particular lo referente a COMUNIDADES INDIGENAS, de la
manera como fue aprobado en esa corporación, según Gaceta del Congreso No. 397,
del martes 16 de noviembre de 1993."
2.- "Se ordene la inclusión en el artículo 157 de la mencionada
ley de seguridad social -100 de 1993- de la totalidad de los incisos del
parágrafo 4o. del artículo 162, del proyecto de ley No. 155, aprobado en la
Corporación - Senado de la República, y de la manera como fue aprobado de
acuerdo al texto publicado en la Gaceta del Congreso No. 434 del viernes 3 de
diciembre de 1993".
IV. INTERVENCION CIUDADANA.
Dentro del término legal
estatuído para el efecto, se presentaron varios escritos, algunos destinados a
justificar la constitucionalidad de lo acusado y otros, para impugnar la
demanda. Veamos:
1.- La Ministra de Trabajo y Seguridad Social, actuando por
intermedio de apoderado, pide a la Corte que en caso de encontrar vicios de
procedimiento subsanables, devuelva el expediente al Congreso para que los
corrija y, en subsidio de lo anterior, se declare exequible el artículo objeto
de demanda.
Luego, manifiesta que  no son
de recibo las razones que esgrimen los demandantes, quienes no precisan los
vicios de procedimiento en la formación de la ley, pues simplemente presentan
los proyectos aprobados en ambas Cámaras para indicar que "no había
discrepancia en torno a ese artículo en particular y, por ende, no podían
conformarse comisiones de conciliación"; por que de acuerdo con lo
establecido en el artículo 161 Superior, dichas comisiones accidentales se
crean cuando existen discrepancias en el proyecto, tomado éste como "unidad
sistemática, sin limitar la conciliación a la modificación y ajuste de las
normas o artículos que no coincidan en ambas aprobaciones. Una interpretación
de este tipo restringiría la conciliación e impediría terceras soluciones. La
finalidad de la norma constitucional consiste en que las diferencias de
criterio entre las Cámaras encuentren solución política, para la cual está
permitido elaborar cualquier clase de texto que deberá ser aprobado en sesiones
plenarias de éstas".
Y concluye que el artículo
157 de la ley 100 de 1993, fue producto de "un acuerdo político, celebrado
conforme lo ordena el artículo 161 de la Carta y aprobado por las plenarias de
ambas Cámaras, entonces, no puede predicarse vicio de inconstitucionalidad
alguno".
2.- El ciudadano JESUS VALLEJO MEJIA impugna la demanda, pues
considera que ésta no reúne los requisitos que exige el artículo 2o. del
decreto 2067 de 1991, según el cual en las acciones públicas de
inconstitucionalidad debe indicarse, "cuando fuere el caso, el señalamiento
del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado
y la forma como fué quebrantado", lo que no cumplieron los demandantes en
esta oportunidad.
Por tanto, considera que
"los demandantes debieron explicar cuáles fueron las circunstancias que
dieron lugar a que se integrara una comisión accidental de conciliación para
resolver discrepancias entre el Senado y la Cámara respecto del contenido del
proyecto de ley; cómo fue la propuesta que aprobó dicha comisión; si su texto
fue sometido a decisión final en cada Cámara; y cuál fue el resultado de esa
decisión. Sólo así podría la Corte Constitucional pronunciarse acerca de si la
expresión y los incisos que los demandantes consideran irregularmente omitidos
se aprobaron por el Congreso o no".
Por otra parte, sostiene que
las pretensiones de la demanda adolecen de fallas técnicas insubsanables, ya
que se pide incluir unos apartes en el artículo 157 de la ley 100 de 1993, sin
tener en cuenta que éstos "deben ser consecuencia de alguna declaración de
inconstitucionalidad que en forma previa y como supuesto de ello se
solicite", en consecuencia, solicita a la Corte que se declare inhibida
para fallar.
3.- El ciudadano MAURICIO FAJARDO GOMEZ solicita a la Corte que
declare exequible la disposición acusada, pero en caso de llegar a aceptarse la
tesis de "la falta de competencia" para emitir pronunciamiento sobre
las pretensiones de los demandantes, se declare inhibida.
Las consideraciones en que
se basa para hacer estas peticiones, son las que se resumen en seguida.
- Al examinar el trámite
dado en el Congreso de la República a la ley 100 de 1993, se advierte la
existencia de discrepancias entre el Senado y la Cámara sobre varias de sus
disposiciones, entre otras, el artículo 157, materia de acusación, lo que
motivó el nombramiento de una comisión accidental, que propuso un nuevo texto
normativo, el que fue aprobado por las Plenarias de las dos Cámaras; entonces,
no existe violación de la Constitución porque tal comisión contaba con facultades
suficientes para modificar el texto original del artículo precitado.
- En lo que respecta a las pretensiones de los demandantes para que
se ordene incluir algunos apartes normativos en el texto final del artículo 157
demandado, sostiene que la Corte Constitucional sólo tiene facultades para
decidir si una norma está en concordancia con la Carta, declarándola exequible
o inexequible, "pero nunca tiene la facultad de subsanar ella misma una
ley estatuyendo (sic) el poder legislativo", por tanto, la Corte debe
declararse inhibida y no acceder a esas peticiones.
4.- El Secretario Jurídico de la Presidencia de la República
considera que la disposición demandada está conforme con la Constitución, pues
según consta en las Gacetas del Congreso, el literal b) del artículo 157
demandado, en el texto aprobado por el Senado aparece con 18 grupos de personas
beneficiarias del sistema subsidiado de seguridad social, y 11 definiciones en
el parágrafo 4o. del mismo artículo; en cambio, en el texto aprobado por la
Cámara, sólo figuran 11 grupos de beneficiarios los que fueron definidos en su
totalidad, situación que ameritaba la unificación de los textos disímiles,
labor que correspondió a la Comisión Accidental, que presentó como texto
definitivo el que se acusa, el cual fue aprobado por las Plenarias de las dos
Cámaras, y que, a su juicio, tiene "más coherencia, técnica jurídica y
justicia con los otros 7 grupos de beneficiarios no incluídos inicialmente, al
establecer que: 'El Consejo Nacional de Seguridad Social definirá y
reglamentará los grupos de afiliación prioritaria al subsidio'".
Igualmente, señala que la no
inclusión de la definición de "comunidades indígenas" no viola el
derecho de éstas a la salud, en los términos establecidos en el decreto 1811 de
1990 y demás legislación concordante, pues estas normas "siguen incólumes,
ya que la ausencia de una norma que de manera redundante decía que una
disposición vigente seguía vigente, no implica la desaparición de tal
disposición. En otras palabras, la modificación introducida por la Comisión
Accidental y acogida por las plenarias es inocua respecto de los derechos a la
salud de los indígenas."
V. CONCEPTO FISCAL
Ante el impedimento
manifestado por el Procurador General de la Nación y aceptado por esta Corporación
mediante auto del 1o. de diciembre de 1994, correspondió al Viceprocurador
emitir el concepto fiscal, el que concluye solicitando a la Corte que declare
exequible el artículo 157 demandado, pero únicamente en lo que atañe al cargo
formulado.
Son estas algunas de las
argumentaciones en que se fundamenta dicho concepto.
- Después de transcribir el trámite legislativo surtido por la
disposición acusada en el Congreso de la República, considera que "de no
haberse modificado sus preceptivas en el sentido de eliminar las definiciones
que se proponían en las versiones originales, se presentaría una falla de
técnica jurídica que a la vez podría ocasionar en su interpretación y
aplicación eventuales conflictos de igualdad, puesto que si bien enumeraba 18
grupos de beneficiarios sólo definía a 11 de ellos, estableciendo así una
verdadera diferencia de categorías y con ello una escala de privilegios, lo
cual fue dirimido a nuestro juicio por la comisión accidental, al generalizar
los mandatos de la norma acusada. Eliminó entonces, de manera oportuna la
Comisión Accidental, los desacuerdos que en torno a esta materia existían entre
las Cámaras Legislativas, por lo que su trabajo se adecuó a los mandatos del
artículo 161 de la Constitución que se dicen infringidos".
- En cuanto atañe a la solicitud de los demandantes en el sentido
de que se ordene la modificación o adición de la norma acusada, manifiesta que
no es procedente porque la Corte sólo puede declarar la exequibilidad o
inexequibilidad de las normas sometidas a su examen, caso distinto sería si
antes de pronunciarse sobre la constitucionalidad ordena que se enmiende un
vicio de procedimiento que sea subsanable, como sería el de incluir un
parágrafo que fue aprobado en debida forma.
- Finalmente, considera que la modificación del artículo demandado,
no vulnera el derecho a la salud de las comunidades indígenas, además de que
las disposiciones del decreto 1811 de 1990 siguen vigentes.
VI. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE
a. Competencia
Dado que la acusación se
dirige contra una disposición que forma parte de una ley de la República,
compete a esta Corporación decidir sobre su constitucionalidad al tenor de lo
dispuesto en el artículo 241-4 del Estatuto Superior.
b. La solicitud de
inhibición
En primer término, debe la
Corte referirse a la petición que hacen dos de los intervinientes en el sentido
de que se declare inhibida para pronunciarse, pues el primero considera que la
demanda no reúne los requisitos formales estatuídos en el artículo 2o. del
decreto 2067 de 1991, y el segundo, que las pretensiones de los demandantes son
improcedentes.
Se afirma que cuando se
demanda una norma por vicios de trámite en su formación, debe "señalarse
con toda precisión el trámite debido, el que efectivamente se surtió y las
discrepancias entre uno y otro, pues son esos enunciados los que delimitan la
competencia de la Corte Constitucional para decidir si hubo vicios de
procedimiento en la formación de la ley acusada", requisitos que, en
criterio de uno de los intervinientes, no se observaron en el presente caso,
aseveración que no comparte la Corporación por no ajustarse a la realidad, como
se demostrará en seguida.
Cierto es que, de
conformidad con lo dispuesto en el numeral 4o. del artículo 2o. del decreto
2067 de 1991, contentivo del régimen procedimental de los juicios
constitucionales, cuando se impugnan normas por vicios de procedimiento en su
formación, la demanda debe contener "el señalamiento del trámite impuesto
por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue
quebrantado". En el evento que se examina dicha exigencia se cumplió, a
pesar de que la demanda no es un escrito que se caracterice por su claridad en
la formulación de los cargos. Dicen textualmente los demandantes:
"Recientemente se
tramitó en el Congreso de la República el proyecto de ley que se conoce como de
seguridad social -ahora ley 100 de 1993-, en el segundo debate que se dió en la
Cámara de Representantes a que fue sometido dicho proyecto en cada una de las
respectivas Corporaciones se incluyó en el capítulo 2, lo referente a los
afiliados al sistema entre ellos como lo menciona el literal b), y lo define el
parágrafo cuarto del artículo 157."
"Al revisar el texto
del artículo 157, parágrafo cuarto, notamos la ausencia de las definiciones de
los afiliados al sistema en particular en lo que tiene que ver con las
comunidades indígenas."
"Según el texto de la
ley 100, el parágrafo cuarto del artículo 157, excluye las definiciones de los
afiliados al sistema y le otorga facultades al Consejo Nacional de Seguridad
Social, para definir y reglamentar los grupos de afiliación prioritaria al
subsidio."
"La comisión redactora
omitió lo acordado en los últimos debates, por lo cual la mencionada ley se
encuentra incursa en la causal de inconstitucionalidad por vicios de forma
según lo establece el numeral cuarto del artículo 241 de la Constitución
Nacional".
En razón de lo anotado,
concluyen que dicha anomalía viola el artículo 161 de la Carta, "puesto
que las comisiones de conciliación sólo pueden modificar los textos y llegar a
acuerdos sobre ellos cuando surgieren discrepancias en lo aprobado y en una y
otra cámara; pero el parágrafo 4o. del artículo 162 del Senado se (sic) corresponde
en su integridad con el parágrafo 4o. del artículo 157 aprobado por la Cámara
de Representantes".
Además, consideran que
"la arbitrariedad cometida al eliminar un texto aprobado íntegramente,
afecta gravemente las conquistas legales adquiridas por las comunidades
indígenas, como la gratuidad del servicio de salud. La frase clave 'sin
perjuicio de lo dispuesto en el decreto 1811 de 1990 y demás legislación
concordante', fue aprobada por iniciativa propuesta por los senadores indígenas
con el visto bueno de los ponentes de ambas Cámaras".
Así las cosas, entiende la
Corte que los demandantes se quejan de que se hubiera modificado parte del
artículo 157 de la ley 100 de 1993, del texto que fue aprobado en la Cámara de
Representantes, pues en el parágrafo 4o. no se incluyeron las definiciones de
los afiliados al sistema de seguridad social que sí aparecían en dicho
proyecto, específicamente en cuanto se refiere a las comunidades indígenas y,
en su lugar, se otorgaron facultades al Consejo Nacional de Seguridad Social
para definir y reglamentar los grupos de afiliación prioritaria al subsidio,
omisión o reforma que encuentran inconstitucional.
También aducen que el texto
aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes, que se identifica con
el aprobado por el Senado, no tenía por qué reformarse por la comisión
accidental cuya función se limita a llegar a acuerdos cuando existan
"discrepancias" y, en este caso, no las hubo.
Ante esta circunstancia,
considera la Corte que los demandantes cumplieron con los requisitos formales
al indicar en qué consiste el vicio de procedimiento de que, a su juicio,
adolece la norma objeto de acusación, y exponer las razones por las que se
quebrantó.
Es que en las demandas de
inconstitucionalidad no se puede exigir un rigorismo técnico especializado,
pues siendo ésta una acción pública ciudadana el excesivo formalismo entrabaría
el ejercicio pleno de un derecho constitucional que se ha querido fortalecer y
proteger.
Ahora bien: en cuanto atañe
a la improcedencia de las pretensiones que hacen los demandantes, por pedir que
se ordene al Congreso incluir en el artículo 157 de la ley 100 de 1993, la
totalidad de los incisos que contenía el parágrafo 4o. en la forma como
aparecen en el texto del proyecto aprobado en las Plenarias de Cámara y Senado,
estima la Corporación que ese hecho no constituye causal alguna de inhibición,
pues además de que claramente se pide en la demanda la inconstitucionalidad por
vicios de forma de la norma acusada, las peticiones impertinentes o improcedentes
que se hayan hecho en nada alteran su competencia para decidir de fondo.
No obstante lo anterior,
considera la Corporación que peticiones de esta índole no son del todo extrañas
a los juicios constitucionales por vicios de procedimiento en la formación de
las leyes, pues si la Corte al efectuar el examen correspondiente encuentra
vicios formales de carácter subsanable, debe proceder de conformidad con lo
ordenado en el parágrafo del artículo 241 de la Constitución, esto es, devolver
la ley a la Cámara correspondiente para que enmiende el defecto observado, ya
sea ordenando que se ejecute una actividad que no se realizó, se repita un
trámite legislativo por no haberse respetado los términos fijados, se incluya
un artículo que se omitió a pesar de haber sido debidamente aprobado, etc., ya
que la declaración de inexequibilidad en estos eventos sólo opera por vicios
insubsanables.
Por otra parte, conviene
precisar que los demandantes en juicios de constitucionalidad como en
cualesquier otros, bien pueden hacer las peticiones que consideren necesarias,
pues el estudio de su pertinencia o conducencia es labor que debe cumplir el
juez, en este caso la Corte Constitucional, y si las encuentra impertinentes o
improcedentes ha de desecharlas.
En este orden de ideas y, al
no encontrar la Corte motivo alguno para abstenerse de emitir pronunciamiento
de fondo, entra a resolver la acusación formulada.
c. Caducidad de la acción
De conformidad con lo
dispuesto en el numeral 3o. del artículo 242 de la Constitución, las acciones
por vicios de forma caducan en el término de un (1) año, contado a partir de la
publicación del respectivo acto.
En el caso a examen se tiene
que la ley 100 de 1993 se publicó el 23 de diciembre de 1993 en el Diario
Oficial No. 41.148 de la misma fecha, y que la demanda se presentó el 21 de
julio de 1994, es decir, antes de vencerse el término fijado por el
Constituyente para el ejercicio de la acción correspondiente. No había
caducado, pues, la acción cuando se presentó la demanda.
d. Trámite dado en el
Congreso de la República al artículo 157 de la ley 100 de 1993.
A continuación se indicará
cuál fue el trámite dado en el Congreso de la República a la norma demandada.
d.1 Primer debate
Las Comisiones Séptimas
Constitucionales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes,
atendiendo la solicitud del Gobierno sobre trámite de urgencia, celebraron
sesiones conjuntas para estudiar el proyecto de ley que luégo se convertiría en
la No. 100 de 1993.
El proyecto que dichas
comisiones aprobaron en primer debate aparece publicado en las Gacetas del
Congreso Nos. 254 y 281 de 1993, y en él figura como texto del artículo 157,
materia de acusación, el siguiente:
"CAPITULO II.
"De los afiliados al
sistema
"Artículo 162.
Tipos de afiliados. Existirán dos tipos de afiliados al Sistema General de
Seguridad Social en salud:
a) Los afiliados al sistema mediante el régimen contributivo son las
personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos,
los pensionados y jubilados y los trabajadores independientes con capacidad de
pago. Estas personas deberán afiliarse al sistema mediante las normas del
régimen contributivo, de que trata el capítulo I del título III de la presente
ley.
b) Los afiliados al sistema mediante el régimen subsidiado de que
trata el capítulo II del título III de la presente ley, son las personas sin
capacidad de pago para cubrir el monto total de la cotización. Serán
subsidiados en el sistema de seguridad social en salud las poblaciones más
pobres y vulnerables del país de las áreas rural y urbana. Tendrán particular
importancia dentro de este grupo, las madres durante el embarazo, parto y
postparto y durante el periodo de lactancia, las madres comunitarias, las
mujeres cabeza de familia, los niños menores de un año, la tercera edad, los
discapacitados, los campesinos, los trabajadores independientes sin capacidad
de pago y los desempleados.
Parágrafo 1. El Gobierno Nacional establecerá un régimen de estímulos,
términos, controles y sanciones para garantizar la universalidad de la
afiliación.
Parágrafo 2. La afiliación podrá ser individual o colectiva a través de las
empresas, las agremiaciones o por asentamientos geográficos, de acuerdo con la
reglamentación que para el efecto se expida. El carácter colectivo de la
afiliación será voluntario por lo cual el afiliado no perderá el derecho a
elegir o trasladarse libremente entre entidades promotoras de salud.
Parágrafo 3. Para efectos de determinar los afiliados al subsidio de que trata
el literal b) del presente artículo se entiende por:
- Mujer embarazada o
gestante. Toda mujer que se encuentre en estado
fisiológico de gestación comprobable, desde que concibe hasta el momento de la
culminación del parto.
- Periodo de postparto. Tiempo transcurrido entre la culminación del parto y el final de
la sexta semana siguiente del mismo.
- Periodo de lactancia. Tiempo transcurrido entre el nacimiento del niño y el final del
sexto mes de vida.
- Menor de un año. Todo ser humano, desde el momento de su nacimiento y hasta que
cumpla su primer año de vida.
- Campesino. Se entiende por campesino al pequeño productor rural que deriva
al menos el 75% de sus ingresos de la actividad agropecuaria, y que explota en
forma directa principalmente, con el concurso de su familia, un predio rural,
con tenencia a cualquier título y cuya superficie no supere aquella necesaria
para generar los ingresos de una unidad agrícola familiar. Se incluyen los
jornaleros de estas unidades agrícolas familiares.
- Discapacitados. Son todas aquellas personas que presentan una disminución de sus
funciones físicas, sensoriales o mentales, como consecuencia de una alteración
de carácter congénito o adquirido, previsiblemente permanente y que dificulte
cualitativa y/o cuantitativamente sus posibilidades de integración educativa,
laboral o social y que además no dependa económicamente de algún afiliado
cotizante.
- Desempleado. Es la persona que no tiene empleo formal ni informal que se
encuentre buscando trabajo, que sea jefe de familia y que hubiere estado
devengando a la fecha de la pérdida del empleo, dos (2) o menos salarios
mínimos legales mensuales vigentes".
d. 2 Segundo Debate en el
Senado de la República
El proyecto de ley pasó al
Senado de la República, corporación que decidió nombrar dos subsomisiones para
el estudio de los distintos temas que conforman la ley, así: una, que se
encargaría de lo referente a pensiones, y otra del campo de la salud. Esta
última introdujo al artículo objeto de demanda, que se identificó allí con el
No. 162, algunas modificaciones, en el sentido de adicionar el literal b) y el
parágrafo 3o. para incluir a los deportistas, artistas, menores en situación
irregular, comunidad indígena, y modificar la definición de campesino,
además de introducir un parágrafo nuevo, reformas que se presentaron a
consideración de la Plenaria y una vez discutidas se aprobaron por unanimidad,
como aparece en la Gaceta del Congreso No. 383 del 5 de noviembre de 1993.
(Subraya la Corte)
Posteriormente se reabrió el
debate sobre el mismo artículo 162 a petición de la Senadora María Isabel Cruz,
para adicionar en el literal b) "toreros y subalternos", sometiéndose
a consideración del Senado en Pleno no sólo la reapertura del artículo 162,
sino también la modificación propuesta, siendo aprobadas por unanimidad, tal
como se lee en la Gaceta del Congreso 405 del 22 de noviembre de 1993.
En consecuencia, el texto
del artículo 162, hoy 157 de la ley 100 de 1993, con las modificaciones que le
introdujo la Plenaria del Senado, quedó así:
"CAPITULO II.
"DE LOS AFILIADOS AL
SISTEMA"
"Artículo 162.
Tipos de afiliados. Existirán dos tipos de afiliados al Sistema General de
Seguridad Social en salud:
a) Los afiliados al sistema mediante el régimen contributivo son las
personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos,
los pensionados y jubilados y los trabajadores independientes con capacidad de
pago. Estas personas deberán afiliarse al sistema mediante las normas del
régimen contributivo, de que trata el capítulo I del título III de la presente
ley.
"b) Los
afiliados al sistema mediante el régimen subsidiado de que trata el artículo
204 de la presente ley son las personas sin capacidad de pago para cubrir el
monto total de la cotización. Serán subsidiadas en el sistema de seguridad
social en salud las poblaciones más pobres y vulnerables del país en las áreas
rural y urbana. Tendrán particular importancia, dentro de este grupo, las
madres durante el embarazo, parto y postparto y durante el periodo de
lactancia, las madres comunitarias, las mujeres cabeza de familia, los niños
menores de un año, los menores en situación irregular, las personas mayores de
60 años, los discapacitados, los campesinos, las comunidades indígenas, los
trabajadores independientes, artistas y deportistas, toreros y sus subalternos
sin capacidad de pago y los desempleados.
Parágrafo 1. El Gobierno Nacional establecerá un régimen de estímulos,
términos, controles y sanciones para garantizar la universalidad de la
afiliación.
Parágrafo 2. La afiliación podrá ser individual o colectiva, a través de las
empresas, las agremiaciones o por asentamientos geográficos, de acuerdo con la
reglamentación que para el efecto se expida. El carácter colectivo de la
afiliación será voluntario, por lo cual el afiliado no perderá el derecho a
elegir o trasladarse libremente entre entidades promotoras de salud.
Parágrafo 3. El Gobierno Nacional promoverá las asociaciones de usuarios del
sistema general de seguridad social en salud con el fin de fortalecer su
capacidad negociadora en el ejercicio y protección de sus derechos, de
conformidad con el reglamento. Estas asociaciones podrán tener como referencia
empresas, ramas de actividad económica, sindicatos u ordenamientos
territoriales. Las entidades promotoras de salud podrán ofrecer servicios
complementarios adicionales o tarifas especiales por la afiliación de usuarios
asociados.
Parágrafo 4. Para efectos de determinar los afiliados al subsidio de que trata
el literal b, del presente artículo se entiende por:
- Mujer embarazada o
gestante. Toda mujer que se encuentre en estado
fisiológico de gestación comprobable, desde que concibe hasta el momento de la
culminación del parto.
- Periodo de postparto. Tiempo transcurrido entre la culminación del parto y el final de
la sexta semana siguiente del mismo.
- Periodo de lactancia. Tiempo transcurrido entre el nacimiento del niño y el final del
sexto mes de vida.
- Menor de un año. Todo ser humano, desde el momento de su nacimiento y hasta que
cumpla su primer año de vida.
- Campesino. Se entiende por campesino quien labora en el área rural que
deriva al menos el 75% de sus ingresos de la actividad agropecuaria o que
explota en forma directa con o sin el concurso de su familia un predio rural,
con tenencia a cualquier título, y cuya superficie no supere aquella necesaria
para generar los ingresos de una unidad agrícola familiar. Se incluyen los
jornaleros de estas unidades agrícolas familiares.
- Discapacitados. Son todas aquellas personas que presentan una disminución de sus
funciones físicas, sensoriales o mentales, como consecuencia de una alteración
de carácter congénito o adquirido, previsiblemente permanente y que dificulte
cualitativa y/o cuantitativamente sus posibilidades de integración educativa,
laboral o social y que además no dependa económicamente de algún afiliado cotizante.
- Desempleado. Es la persona que no tiene empleo formal ni informal, que se
encuentre buscando trabajo, que sea jefe de familia y que hubiere estado
devengando a la fecha de la pérdida del empleo, dos (2) o menos salarios
mínimos legales mensuales vigentes.".
- Deportistas. Son aquellas personas que se dedican profesionalmente, y con
dedicación exclusiva, a la práctica de un deporte, que sus ingresos familiares
mensuales no superen el equivalente a dos salarios mínimos legales vigentes y
que se encuentre afiliado a alguna de las ligas o federaciones de deporte
reconocidas por el Gobierno Nacional."
- Artistas. Son aquellas personas que tienen como actividad laboral de
dedicación exclusiva la expresión artística en cualquiera de sus formas, cuyos
ingresos familiares mensuales no superen los dos salarios mínimos legales
vigentes y que se encuentren afiliados a las asociaciones culturales
reconocidas por el Gobierno Nacional.
- Menores en situación
irregular. Son aquellos menores de 18
años que se encuentran abandonados en las calles o en cualquier institución de
protección o rehabilitación reocnocidas por el Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar".
- Comunidad indígena. Es el conjunto de familias de ascendencia amerindia que se
identifican como tales y que mantienen características y valores propios de su
cultura, así como formas de gobierno y control social que las distinguen de la
sociedad nacional. Estas comunidades serán beneficiarias del sistema general de
seguridad social en salud sin perjuicio de lo establecido en el decreto 1811 de
1990 y demás legislación concordante". Gaceta del Congreso No. 397/93.
d. 3 Segundo debate en la
Cámara de Representantes.
El proyecto de ley en la
Cámara de Representantes sufrió algunas modificaciones, dentro de ellas la
correspondiente al artículo 157, materia de impugnación, pues al texto del
literal b) aprobado por el Senado se le adicionaron siete (7) nuevas categorías
de personas beneficiarias del régimen subsidiado, como se puede observar en la publicación
que aparece en la Gaceta del Congreso No. 434 de 1993, y que en la
transcripción que se hace en seguida aparecen resaltadas. Veamos:
"Artículo 157. Tipos de afiliados. Existirán dos tipos de afiliados al sistema
general de seguridad social en salud:
a) Los afiliados al sistema mediante el régimen contributivo son las
personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos,
los pensionados y jubilados y los trabajadores independientes con capacidad de
pago. Estas personas deberán afiliarse al sistema mediante las normas del
régimen contributivo, de que trata el capítulo I del título III de la presente
ley.
b) Los afiliados al sistema mediante el régimen subsidiado de que
trata el artículo 210 de la presente ley son las personas sin capacidad de pago
para cubrir el monto total de la cotización. Serán subsidiadas en el sistema de
seguridad social en salud la población más pobre y vulnerable del país en las
áreas rural y urbana. Tendrán particular importancia, dentro de este grupo, las
madres durante el embarazo, parto y postparto y durante el periodo de
lactancia, las madres comunitarias, las mujeres cabeza de familia, los niños
menores de un año, los menores en situación irregular, los enfermos de
Hansen, las personas mayores de 60 años, los discapacitados, los
campesinos, las comunidades indígenas, los trabajadores independientes,
artistas y deportistas, toreros y sus subalternos, periodistas
independientes, maestros de obra de construcción, albañiles, taxistas,
electricistas y demás profesiones similares sin capacidad de pago y
los desempleados.
Parágrafo 1. El Gobierno Nacional establacerá un régimen de estímulos,
términos, controles y sanciones para garantizar la universalidad de la
afiliación.
Parágrafo 2. La afiliación podrá ser individual o colectiva, a través de las
empresas, las agremiaciones, o por asentamientos geográficos, de acuerdo a la
reglamentación que para el efecto se expida. El carácter colectivo de la
afiliación será voluntario, por lo cual el afiliado no perderá el derecho a
elegir o trasladarse libremente entre entidades promotoras de salud.
Parágrafo 3. El Gobierno Nacional promoverá las asociaciones de usuarios del
sistema general de seguridad social en salud con el fin de fortalecer su capacidad
negociadora en el ejercicio y protección de sus derechos, de conformidad con el
reglamento. Estas asociaciones podrán tener como referencia empresas, ramas de
actividad económica, sindicatos u ordenamientos territoriales. Las entidades
promotoras de salud podrán ofrecer servicios complementarios adicionales o
tarifas especiales por la afiliación de usuarios asociados.
Parágrafo 4. Para efectos de determinar los afiliados al subsidio de que trata
el literal b) del presente artículo se entiende por:
- Mujer embarazada o
gestante: Toda mujer que se encuentre en estado
fisiológico de gestación comprobable, desde que concibe hasta el momento de
culminación del parto.
- Periodo de postparto: Tiempo transcurrido entre la culminación del parto y el final de
la sexta semana siguiente del mismo.
- Periodo de lactancia: Tiempo transcurrido entre el nacimiento del niño y el final del
sexto mes de vida.
- Menor de un año: Todo ser humano, desde el momento de su nacimiento y hasta que
cumpla su primer año de vida.
- Campesino: Se entiende por campesino quien labora en el área rural que deriva
al menos el 75% de sus ingresos de la actividad agropecuaria o que explota en
forma directa con o sin el concurso de su familia un predio rural, con
tenencia  a cualquier título, y cuya superficie no supere aquella necesaria
para generar los ingresos de una unidad agrícola familiar. Se incluyen los
jornaleros de estas unidades agrícolas familiares.
- Discapacitados: Son todas aquellas personas que presentan una disminución de sus
funciones físicas, sensoriales o mentales, como consecuencia de una alteración
de carácter congénito o adquirido, previsiblemente permanente y que dificulte
cualitativa y/o cuantitativamente sus posibilidades de integración educativa,
laboral o social y que además no dependa económicamente de algún afiliado
cotizante.
- Desempleado: Es la persona que no tiene empleo formal ni informal, que se
encuentre buscando trabajo, que sea jefe de familia y que hubiere estado
devengando a la fecha de la pérdida del empleo, 2 o menos salarios mínimos
legales mensuales vigentes.
- Deportistas: Son aquellas personas que se dedican profesionalmente, y con
dedicación exclusiva, a la práctica de un deporte, que sus ingresos familiares
mensuales no superen el equivalente a dos salarios mínimos legales vigentes y
que se encuentre afiliado a alguna de las ligas o federaciones de deporte
reconocidas por el Gobierno Nacional.
- Artistas: Son aquellas personas que tienen como actividad laboral de
dedicación exclusiva la expresión artística en cualquiera de sus formas, cuyos
ingresos familiares mensuales no superen los dos salarios mínimos legales
vigentes y que se encuentren afiliados a las asociaciones culturales
reconocidas por el Gobierno Nacional.
- Menores en situación
irregular: Para los propósitos de esta
ley son aquellos menores de 18 años que se encuentran abandonados en las calles
o en cualquier institución de protección o rehabilitación reconocidas por el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
- Comunidad Indígena: Es el conjunto de familias de ascendencia amerindia que se
identifican como tales y que mantienen características y valores propios de su
cultura, así como formas de gobierno y control social que las distinguen de la
sociedad nacional. Estas comunidades serán beneficiarias del sistema general de
seguridad social en salud, sin perjuicio de lo establecido en el decreto 1811
de 1990 y demás legislación concordante."
Las modificaciones que se
introdujeron al artículo 157, objeto de impugnación, tanto en la Plenaria del
Senado de la República como en la de la Cámara de Representantes encuentran
pleno respaldo en el inciso 2o. del artículo 160 del Estatuto Superior, disposición
que autoriza a las Cámaras para efectuar durante el segundo debate las
modificaciones, supresiones o adiciones que consideren pertinentes en los
proyectos de ley.
d. 4 Comisión Accidental
Dada la existencia de
discrepancias entre los textos aprobados por las Plenarias de Senado y Cámara,
sobre algunas de las disposiciones que integraban el proyecto de ley, se
decidió nombrar una comisión accidental conformada por miembros de una y otra
Cámara, encargada de conciliar las diferencias surgidas, dentro de las cuales
se encuentra el precepto demandado, que se identificó en el Senado con el No.
162 y en la Cámara con el No.157.
Dicha Comisión Conciliadora
presentó un nuevo texto normativo del artículo 157, el que fue puesto a
consideración de las Plenarias de las dos Cámaras y aprobado por las mismas,
cuyo contenido es exactamente igual al que aparece en la ley sancionada, dice
así:
"Artículo 157. Tipos
de participantes en el sistema general de seguridad social en salud. A
partir de la sanción de la presente ley, todo colombiano participará en el
servicio esencial de salud que permite el sistema general de seguridad social
en salud. Unos lo harán en su condición de afiliados al régimen contributivo o
subsidiado y otros lo harán en forma temporal como participantes vinculados.
A. Afiliados al sistema de
seguridad social.
Existirán dos tipos de
afiliados al sistema general de seguridad social en salud:
1. Los afiliados al sistema mediante el régimen contributivo son las
personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos,
los pensionados y jubilados y los trabajadores independientes con capacidad de
pago. Estas personas deberán afiliarse al sistema mediante las normas del
régimen contributivo, de que trata el capítulo I del título III de la presente
ley.
2. Los afiliados al sistema mediante el régimen subsidiado de que
trata el artículo 211 de la presente ley son las personas sin capacidad de pago
para cubrir el monto total de la cotización. Será subsidiada en el sistema de
seguridad social en salud la población más pobre y vulnerable del país en las
áreas rural y urbana. Tendrán particular importancia, dentro de este grupo,
personas tales como las madres durante el embarazo, parto y postparto y periodo
de lactancia, las madres comunitarias, las mujeres cabeza de familia, los niños
menores de un año, los menores en situación irregular, los enfermos de Hansen,
las personas mayores de 65 años, los discapacitados, los campesinos, las
comunidades indígenas, los trabajadores y profesionales independientes,
artistas y deportistas, toreros y sus subalternos, periodistas independientes,
maestros de obra de construcción, albañiles, taxistas, electricistas,
desempleados y demás personas sin capacidad de pago.
B. Personas vinculadas al
sistema.
Los participantes vinculados
son aquellas personas que por motivos de incapacidad de pago y mientras logran
ser beneficiarios del régimen subsidiado tendrán derecho a los servicios de
atención de salud que prestan las instituciones públicas y aquellas privadas
que tengan contrato con el Estado.
A partir del año 2000, todo
colombiano deberá estar vinculado al sistema a través de los régimenes
contributivo o subsidiado, en donde progresivamente se unificarán los plantes
de salud para que todos los habitantes del territorio nacional reciban el Plan
Obligatorio de Salud de que habla el artículo 162.
Parágrafo 1. El Gobierno Nacional establacerá un régimen de estímulos,
términos, controles y sanciones para garantizar la universalidad de la afiliación.
Parágrafo 2. La afiliación podrá ser individual o colectiva, a través de las
empresas, las agremiaciones, o por asentamientos geográficos, de acuerdo a la
reglamentación que para el efecto se expida. El carácter colectivo de la
afiliación será voluntario, por lo cual el afiliado no perderá el derecho a
elegir o trasladarse libremente entre entidades promotoras de salud.
Parágrafo 3. Podrán establecerse alianzas o asociaciones de usuarios, las
cuales serán promovidas y reglamentadas por el Gobierno Nacional con el fin de
fortalecer la capacidad negociadora, la protección de los derechos y la
participación comunitaria de los afiliados al sistema general de seguridad
social en salud. Estas agrupaciones de usuarios podrán tener como referencia
empresas, sociedades mutuales, ramas de actividad social y económica,
sindicatos, ordenamientos territoriales u otros tipos de asociación y podrán
cobrar una cuota de afiliación.
Parágrafo 4. El Consejo Nacional de Seguridad Social definirá y reglamentará
los grupos de afiliación prioritaria al subsidio." Gaceta 478/93 y D.O.
41148/93.
De conformidad con lo
expuesto y en contra de lo afirmado por los demandantes, es evidente que entre
el texto del artículo aprobado por la Plenaria del Senado de la República y el
aprobado por la Cámara de Representantes, existen diferencias sustanciales, a
saber:
En el literal b) de la
versión del Senado aparecen catorce (14) grupos de personas beneficiarias del
régimen subsidiado de salud, de los cuales se definen en el parágrafo 4o. once
(11) de ellos; mientras que en el texto de la Cámara en ese mismo literal, se
consagran veinte (20) grupos de beneficiarios y el parágrafo 4o. no sufre
ninguna variación. De otra parte, en la definición de "menor en situación
irregular" se agregó en la Cámara de Representantes las expresiones
"Para los propósitos de esta ley...", que no aparecen en el texto del
Senado.
Ante la notable disparidad
de textos, correspondió a la comisión accidental conciliar las diferencias
existentes y fue así como surgió una nueva norma que vendría a reemplazar las
disímiles, en la que se eliminaron las definiciones de los grupos beneficiarios
del régimen subsidiado de salud, entre otras la de comunidades indígenas, a que
aluden los demandantes, sin que la cobertura de servicios para esta clase de
personas haya sufrido mengua alguna, como expresamente se lee en el literal b)
del artículo demandado, pues continúan amparadas por los beneficios que otorga
dicho régimen.
Así las cosas, no les asiste
razón a los accionantes pues sí hubo diferencias entre los textos aprobados por
las Plenarias del Senado y la Cámara respecto al artículo 157 de la ley 100 de
1993, lo que motivó que ese precepto fuera objeto de conciliación por parte de
la comisión accidental designada para el efecto, trámite que se ajusta a los
cánones constitucionales que rigen la materia.(arts. 160 y 161 C.N.)
e. Función de las comisiones
accidentales
Como ya lo ha expresado esta
Corporación, las comisiones accidentales se crearon para conciliar las
"discrepancias" que surgieren en los proyectos de ley aprobados por
las Plenarias de las Cámaras, esto es, todas las desigualdades o diferencias
que se presenten entre uno o varios de los artículos que conforman ese
ordenamiento.
Dichas comisiones son
mixtas, pues se integran con miembros de una y otra cámara, y para el ejercicio
de sus funciones deben celebrar reuniones conjuntas con el fin de preparar el
texto normativo correspondiente a las disposiciones disímiles, el que será
presentado a la consideración y aprobación de las Plenarias de Senado y Cámara.
En este orden de ideas, la función de la comisión accidental a que alude el
artículo 161 constitucional es, entonces, la de preparar el texto del artículo
o artículos que habrán de reemplazar a aquél o aquellos que presentaron
disparidad o diferencia en las plenarias de Senado y Cámara, siempre y cuando
se adecuen al querer mayoritario del Congreso Nacional.
Sostiene uno de los
intervinientes que las comisiones accidentales se nombran cuando existen
discrepancias en el proyecto de ley, entendido éste como "unidad
sistemática, sin limitar la conciliación a la modificación y ajuste de las
normas o artículos que no coincidan en ambas aprobaciones" ya que
"una interpretación de este tipo restringiría la conciliación e impediría
terceras soluciones. La finalidad de la norma constitucional consiste en que
las diferencias de criterio entre las Cámaras encuentren solución política para
la cual está permitido elaborar cualquier clase de texto que deberá ser
aprobado en sesiones plenarias de éstas", criterio que debe aclararse en
el siguiente sentido.
Cierto es que el artículo
161 de la Carta alude al nombramiento de comisiones accidentales cuando existan
discrepancias en el "proyecto de ley", pero es apenas obvio que
dichas comisiones no se pueden ocupar del estudio de aquellos artículos que no
presentaron diferencia o desigualdad en las Plenarias de las Cámaras, pues de
llegar a aceptarse lo contrario, esto es, que se vuelva sobre disposiciones que
no fueron objeto de desacuerdo, se estaría desconociendo abiertamente la
finalidad para la cual se crearon esas comisiones, que no es otra que la de
zanjar las diferencias que surgieren entre los textos aprobados por las plenarias.
Además, considera la Corte
que también se atentaría contra la existencia misma de las comisiones
constitucionales permanentes de las Cámaras, a quienes corresponde dar el
primer debate a los proyectos de ley, por que si las comisiones accidentales
pudieran sustituirlas, ¿qué sentido tendría la exigencia contenida en el
artículo 157-2 de la Carta, que establece como requisito indispensable para que
un proyecto se convierta en ley, el haber sido aprobado en primer debate en la
respectiva comisión permanente de cada Cámara?. Recuérdese que los preceptos
constitucionales que regulan el trámite legislativo conforman un todo
sistemático, de manera que sus disposiciones no pueden interpretarse en forma
aislada sino dentro del contexto de la institución a la que pertenecen.
Lo que sí es indudable es
que las comisiones accidentales al conciliar los textos disímiles bien pueden
introducirles las reformas que consideren convenientes o crear nuevos textos en
reemplazo de esos artículos, siempre y cuando obtengan la aprobación de las
Plenarias de las Cámaras y no se modifique sustancialmente el proyecto o se
cambie su finalidad.
También podría presentarse
el caso de que la modificación de un artículo implique el de otros con los
cuales guarda íntima relación, asunto que deberá tratarse con sumo cuidado por
parte de los miembros del Congreso, y sólo en eventos excepcionalísimos podrían
proceder a reformar los artículos conexos, siempre y cuando tal decisión se
someta a la aprobación mayoritaria de las Plenarias de las Cámaras.
Finalmente, cabe reiterar la
doctrina sentada por esta Corporación en la sentencia C-055/95, con ponencia
del Magistrado Alejandro Martinez Caballero, en la que se afirmó que la
improbación de un artículo modificado por la comisión accidental no conduce
necesariamente a la improbación o rechazo total del proyecto de ley al que
pertenece. Dijo la Corte:
"....Resulta absurdo
interpretar el tenor literal del artículo 161 de la Carta, de tal manera que se
concluya que la falta de acuerdo entre las Cámaras sobre algunos artículos
independientes de un proyecto acarrea inevitablemente el fracaso de la
totalidad del proyecto, a pesar de que exista acuerdo entre las Cámaras sobre
el resto del articulado. En efecto, una tal interpretación conduce a que una
institución creada por el Constituyente para agilizar el trámite de las leyes
(las comisiones de conciliación) se convierta en todo lo contrario, esto es, en
un mecanismo que entorpece la labor legislativa del Congreso, puesto que el
desacuerdo sobre ciertas partes de un proyecto puede comportar el hundimiento
global del mismo. Con ello no sólo se desnaturaliza la institución de las
comisiones de conciliación sino que se olvida que la finalidad global del
Constituyente, en materia de expedición de leyes, fue racionalizar y
flexibilizar su trámite. Además una tal hermenéutica tiene otro efecto
perjudicial, ya que erosiona el pluralismo y la libre discusión democrática,
puesto que es contrario al principio de mayoría que existiendo acuerdo sobre lo
esencial de un proyecto de ley, los desacuerdos relativos a disposiciones
accesorias al mismo, frustren todo el esfuerzo realizado para tramitar y
expedir una ley. Las normas constitucionales relativas al trámite legislativo
nunca deben interpretarse en el sentido de que su función sea la de entorpecer
e impedir la expedición de leyes, o dificultar la libre discusión democrática
en el seno de las corporaciones representativas, pues ello equivaldría a
desconocer la primacía de lo sustancial sobre lo procedimental........ La Corte
considera entonces que se adecua al sentido de la Constitución que si subsisten
las diferencias sobre un proyecto de ley después del segundo debate en las
cámaras, entonces se considerarán negados únicamente los artículos o
disposiciones materia de discrepancia, siempre que éstos no fueren
fundamentales al sentido de la nueva ley".
f. Otros cargos.
Afirman los demandantes que
"la arbitrariedad cometida al eliminar un texto aprobado íntegramente,
afecta gravemente las conquistas legales adquiridas por las comunidades
indígenas, como la gratuidad del servicio de salud. La frase clave 'sin
perjuicio de lo dispuesto en el decreto 1811 de 1990 y demás legislación
concordante, fue aprobada por iniciativa propuesta por los senadores indígenas
con el visto bueno de los ponentes de ambas cámaras"; olvidan los actores
que mientras un proyecto de ley no haya surtido todas las etapas exigidas por
la Constitución para convertirse en ley de la República, sus mandatos no producen
efecto alguno y, por tanto, mal pueden invocarse como violatorios de derechos
constitucionales, pues las disposiciones que vendrían a vulnerarlos serían las
de la ley mas no las contenidas en un proyecto, el que de acuerdo con la
Constitución puede ser objeto de modificaciones, adiciones o supresiones en el
segundo debate, según lo estatuído en el inciso segundo del artículo 160 del
Estatuto Supremo, y en caso de discrepancias, reformado por las comisiones
accidentales, como lo ordena el artículo 161 ibidem.
De otra parte, observa la
Corte que el decreto 1811 de 1990, que echan de menos los demandantes, es un
decreto reglamentario de la ley 10 de 1990, ordenamiento que como se lee en el
Título III, capítulo II de la misma ley 100 de 1993, sigue vigente al
establecerse que el "régimen de subsidios será complementario del sistema
de salud definido por la ley 10 de 1990", y que en el artículo 289 de la
misma ley que acusan parcialmente, expresamente se señala la derogación de
"las disposiciones que le sean contrarias".
Para terminar, hay que
anotar que la ausencia de definición, en la ley acusada, de la expresión
"comunidades indígenas", que dicho sea de paso se advierte también en
varios artículos de la Constitución (ver arts. 171, 329 y 330), no vulnera el
derecho a la salud de las personas que las conforman, pues como ya se expresó,
la misma norma acusada las enuncia como sujetos del régimen subsidiado de
salud, y por tanto, beneficiarias de los servicios correspondientes.
Además, es pertinente recordar
a los demandantes que existe legislación anterior a la impugnada, en la que se
consagra dicha definición; tal, el artículo 2o. del decreto 2001 de 1988, que
dice: "Entiéndese por comunidad indígena al conjunto de familias de
ascendencia amerindia que comparten sentimientos de identificación con su
pasado aborigen, manteniendo rasgos y valores propios de su cultura
tradicional, así como formas de gobierno y control social internos que los
distinguen de otras comunidades rurales" pero, aún en el supuesto de que
el legislador no hubiera definido esa expresión, ésta ha de entenderse de
acuerdo al uso general y corriente de los términos.
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLE el
artículo 157 de la ley 100 de 1993, pero únicamente en lo que respecta al vicio
formal analizado en esta sentencia.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese a quien corresponda, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO
MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General