T-560-17
Sentencia T-560/17
LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Formas previstas por ordenamiento jurídico
LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Persona natural que actúa en defensa de sus propios intereses
LEGITIMACION POR
PASIVA EN TUTELA-Autoridad pública
PRINCIPIO DE
INMEDIATEZ COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Debe ponderarse bajo el criterio del plazo razonable y
oportuno
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA
ACCION DE TUTELA-Juez debe verificar si ante la existencia de otro
medio de defensa judicial, éste es eficaz e idóneo
ACCION
DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS DEFINITIVOS, DE TRAMITE O PREPARATORIOS-Procedencia excepcional
Por regla
general la acción de tutela es improcedente para controvertir actos
administrativos definitivos, al existir un mecanismo de defensa judicial en la
jurisdicción contenciosa administrativa. Lo mismo, sucederá con los actos de
trámite o preparatorios, pues al ser actos que no tienen efectos jurídicos
claros y concretos, su control su solamente se realizará frente al acto
definitivo, interponiendo los recursos procedentes contra él o denotando alguna
causal de anulación ante la jurisdicción en lo contencioso administrativa. Sin
embargo, cabe precisar que, si en el asunto se verifica el acto de trámite resuelve
un asunto de naturaleza sustancial y de fondo, que evidencie una actuación
irrazonable o desproporcionada por parte del funcionario que la emita, la
acción de tutela se activará para conceder un amparo transitorio o definitivo.
ACCION DE TUTELA PARA RESOLVER ASUNTOS RELACIONADOS CON EL
USO DE LOS SUELOS EN LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Improcedencia por existir
otro medio de defensa judicial y no acreditar perjuicio irremediable
Referencia: Expediente: T-6.120.107
Asunto: Acción de tutela instaurada por Luis
Gerardo López Lasso contra Departamento Administrativo de Planeación Municipal
de Santiago de Cali
Magistrada Ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá DC, primero (1) de septiembre de dos mil
diecisiete (2017).
La Sala Novena de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, integrada por el Magistrado Carlos Bernal Pulido, el Magistrado
Luis Guillermo Guerrero Pérez y la Magistrada Diana Fajardo Rivera, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución Política, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo de tutela dictado
el 23 de noviembre de 2016, por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito con
Funciones Conocimiento de Cali, que, a su turno revocó el emitido por el
Juzgado Treinta y Uno Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de
la misma ciudad, del 18 de octubre de 2016, en el marco del amparo iusfundamental
presentado por el señor Luis Gerardo López Lasso contra el Departamento
Administrativo de Planeación Municipal de Santiago de Cali.
El asunto fue conocido por la Corte Constitucional por
remisión realizada por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito con Funciones
Conocimiento de Cali, en virtud de lo ordenado en el artículo 31 del Decreto
2591 de 1991. Mediante auto del 15 de mayo de 2017, notificado el 31 de mayo
del mismo año, la Sala de Selección Número Cinco de esta Corporación, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, seleccionó el asunto
para su eventual revisión.
I.
ANTECEDENTES
El 5 de octubre de 2016, el señor Luis Gerardo López
Lasso impetró acción de tutela contra el Departamento Administrativo de Planeación
Municipal de Santiago de Cali. El actor invoca la protección a sus derechos
fundamentales al debido proceso, a la igualdad, el trabajo y al principio de confianza
legítima, los cuales considera transgredidos por la entidad anteriormente
reseñada, al desconocer actos administrativos y conceptos que se encontraban en
firme, que reconocían que el predio de su propiedad se encuentra ubicado en
zona urbana, y no dentro del perímetro rural como se calificó recientemente.
1.
Hechos
1.1.
El accionante,
ingeniero civil y constructor, manifiesta que es propietario de un terreno en
el sector de Aguacatal, Santiago de Cali[1].
Refiere que pretende realizar un proyecto de urbanización en el citado predio[2], cuya
extensión total es de 609.302,54 metros cuadrados[3].
1.2.
Con el fin de dar
trámite a la respectiva licencia de construcción del predio a comienzos del año
2014[4], solicitó a
la Subdirección del Plan de Ordenamiento Territorial y Servicios Públicos de
Cali, adscrita al Departamento Administrativo de Planeación Municipal, la
expedición de dos (2) documentos: (i) concepto de localización o de uso de
suelo[5]
y (ii) esquema básico[6]. Para el efecto, canceló la suma de
$13.100.000 de pesos correspondiente al derecho de expedición del esquema básico[7].
1.3.
Afirma que el 25 de
abril de 2014, la mencionada entidad profirió concepto de localización a través
del cual se precisó que, de conformidad con el Acuerdo 069 de 2000 (Plan de
Ordenamiento Territorial –POT–), una parte del predio se encontraba ubicado
dentro del perímetro urbano y otra en zona rural[8].
1.4.
Del mismo modo, el 24
de noviembre de 2014, la Subdirección de Ordenamiento Urbanístico –DAPM–expidió
el esquema básico[9]
estableciendo las condiciones técnicas del predio, de conformidad con lo
dispuesto en el Acuerdo 069 de 2000, con una vigencia de dos (2) años[10].
1.5.
Bajo el entendido que
cumplía con los requisitos legales para obtener la licencia de construcción para
el proyecto de urbanización planeado, en el transcurso del año 2015, el
accionante acudió a las Curadurías Urbanas No. 3 y 1 de Santiago de Cali. No
obstante, las citadas entidades negaron sus pretensiones y le informaron que el
esquema básico había sido expedido según los criterios de un Plan de
Ordenamiento Territorial que ya no se encontraba vigente. Por lo anterior, el
citado documento debía ser actualizado conforme con las condiciones normativas
del Acuerdo 0373 de 2014 (Nuevo Plan de Ordenamiento Territorial –POT–).
1.6.
Como consecuencia de
lo anterior, el 15 de octubre de 2015, el actor solicitó a la entidad accionada
que se indicara la clasificación del predio de acuerdo con el Nuevo POT[11] teniendo
como base el Acuerdo 069 de 2000; POT derogado, que, según el accionante, incluía
al terreno como parte del perímetro urbano.
1.7.
Mediante respuesta
del 9 de diciembre de 2015, la entidad municipal aseveró que, en virtud de lo
dispuesto en el Acuerdo 069 de 2000, el predio nunca había sido calificado como
urbano sino como rural bajo la categoría de Área de Transición de Ladera. De
igual manera, señaló que, conforme al nuevo POT, el terreno objeto de consulta se
encontraba clasificado “en dos áreas de manejo de Suelo Rural del municipio
de Santiago de Cali bajo las categorías de área de manejo de la Zona Rural de
Regulación Hídrica y Reserva Forestal Nacional de Cali”[12]. En efecto,
refirió que la determinación del suelo como rural obedecía a estudios generales
ambientales establecidos por la Corporación Autónoma Regional del Valle del
Cauca.
1.8.
Expone que en las
anotadas circunstancias y ante la incertidumbre frente a la clasificación de su
predio, elevó varias peticiones ante el Departamento Administrativo de
Planeación Municipal de Santiago de Cali, con el fin de que le fuera aclarado
si el mismo hacía parte del perímetro urbano[13].
No obstante, en reiteradas ocasiones, la entidad accionada le manifestó que el
territorio se encontraba dentro del perímetro rural[14].
1.9.
Como consecuencia de
lo anterior, presentó queja a la Personería Municipal de Santiago de Cali,
entidad que realizó dos mesas de trabajo los días 19 de junio de 2016 y 5 de
septiembre de 2016. En las dos ocasiones, el actor alegó que existían sendos
documentos de hace más de doce (12) años proferidos por la Administración que
acreditaban que el predio se encontraba clasificado como urbano[15].
1.10.
Arguyó que, precisamente,
a través de oficio No. 004046 del 22 de abril de 2004[16], el
Director del Departamento Administrativo de Planeación Municipal, había dado concepto
a dos entidades del municipio frente a inquietud respecto del perímetro
urbano de Santiago de Cali establecido en el POT, en el que se señaló que “en
la descripción de los vértices que definen el perímetro urbano dada por el POT
(Acuerdo 069 de 2000) (…) no se precisan las características de la línea que
une los vértices No. 33 y 34, por lo cual deberá tomarse como una línea recta”.
Así las cosas, bajo el entendido que el predio de su propiedad se encontraba en
la ubicación reseñada, éste debía ser considerado como urbano. Asimismo, de
acuerdo con la Infraestructura de Datos
Espaciales de Santiago de Cali  -IDESC-[17]
, el predio se encontraba clasificado como urbano.
1.11.
En respuesta, la
entidad expresó que, pese a que hasta el año 2016, en el sistema virtual IDESC
el predio había sido catalogado como urbano, después de observada la
cartografía oficial del Concejo Municipal se había encontrado que el mismo
siempre había sido clasificado como rural[18].
Por otro lado, refirió que no tenía conocimiento del oficio No. 004046 del 22
de abril de 2004 que había interpretado “la línea del perímetro como recta a
pesar de que los planos del POT manifiestan que era curva”[19].
1.12.    Por lo anterior, el 13 de septiembre de
2016, el actor volvió a solicitar a la entidad demandada que se verificaran las
condiciones de desarrollo del predio. En contestación del 30 de septiembre del
año en cita, la entidad aseguró que los conceptos técnicos (esquema básico y el
concepto de uso de suelo) a los cuales el accionante se refería “se
generaron con base en una alteración de la información cartográfica de
clasificación del suelo urbano que se encontraba en el IDESC” y estaba
siendo objeto de investigación por las autoridades competentes. Concluyó
que, según la cartografía oficial anexa al Plan de Ordenamiento Territorial del
Acuerdo 069 de 2000, el predio del accionante “se encontraba y se encuentra
en suelo clasificado como Rural de Santiago de Cali”[20].
1.13.    El actor esgrime que se le está
conculcando su derecho a la igualdad, por cuanto otros predios contiguos han
sido calificados como parte del perímetro urbano. Precisamente, el predio
lindante a su terreno obtuvo licencia de construcción y urbanización bajo la
vigencia del Acuerdo 069 de 2000, que resultó en la edificación de la Unidad
Mirador de Aguacatal II[21].
1.14.    Considera que se le ha vulnerado su
derecho al debido proceso y al principio de confianza legítima, ya que a través
de oficio No. 004046 del 22 de abril de 2004, proferido por el Director del
Departamento Administrativo de Planeación Municipal que, junto con la
expedición del concepto de localización y el esquema básico, la entidad
demandada había creado una certeza jurídica respecto de la condición urbana del
predio de su propiedad.
1.15.    Por último, refiere que se encuentra en
estado de indefensión frente a la entidad accionada, además de habérsele
causado un detrimento a su patrimonio. Al respecto, señaló que no ha podido
desarrollar su profesión, pues está imposibilitado a realizar el proyecto de
urbanización.
2.
Fundamentos de
la solicitud
Ateniendo a las circunstancias fácticas anteriormente
descritas, el señor Luis Gerardo López Lasso solicita que: (i) se amparen sus
garantías iusfundamentales al debido proceso, a la igualdad, al trabajo
y al principio de la confianza legítima; (ii) se ordene al Departamento
Administrativo de Planeación Municipal de Cali reconocer que su predio siempre
ha estado dentro del perímetro urbano de la citada ciudad, de conformidad con
el POT vigente en el momento que solicitó el concepto de localización y esquema
básico, documentos indispensables para dar trámite a la licencia de
construcción y, (iii) ordenar que se entienda como válido el oficio No. 004046
de 2004, proferido por el Director del Departamento Administrativo de
Planeación Municipal del cual se colige que el predio del accionante se encuentra
dentro del perímetro urbano.
3.
Contestación
de la entidad accionada. Departamento Administrativo de Planeación Municipal de
Santiago de Cali
Dentro del término legal correspondiente, la Directora
del Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Santiago de Cali respondió
la acción de tutela. Primeramente, advirtió que, de acuerdo a los usos y
aprovechamientos asignados por el POT vigente para el predio objeto de
controversia, el mismo se encontraba en dos (2) áreas de manejo del Suelo Rural
del Municipio de Santiago de Cali, bajo las categorías de área de manejo de la
Zona Rural de Regulación Hídrica y Reserva Forestal Nacional.
Seguidamente, argumentó que la
expedición de documentos, como lo son el esquema básico y concepto de
localización, no podían modificar la clasificación de un terreno establecido en
el Plan de Ordenamiento Territorial. De igual forma, manifestó que los mismos, no
eran actos administrativos ni constituían derechos adquiridos que implicaran
una confianza legítima para el accionante, por cuanto dichos dictámenes no eran
definitivos ni absolutos.
Asimismo, manifestó que no se le estaba conculcando el
derecho a la igualdad del actor como consecuencia de la falta de homologación
de la clasificación del predio con terrenos colindantes, pues la facultad de
clasificación del Plan de Ordenamiento Territorial era del Consejo Municipal y
no del Departamento de Planeación Municipal. Precisamente, la entidad que
dirigía solo estaba encargada de realizar las correcciones cartográficas y de
normas, así como garantizar la consistencia de los mapas y salidas
cartográficas con las disposiciones normativas contenidas en el Plan de
Ordenamiento Territorial.
Por otro lado, refirió que, en concordancia con lo señalado
en el artículo 23 de la Constitución Política, la entidad había dado respuesta
a todas las solicitudes elevadas por el actor de manera clara, integra y de
fondo.
Finalmente, solicitó que se declarara improcedente la
acción de tutela, por cuanto el actor no había demostrado la evidente vulneración
a sus derechos iusfudamentales. Al respecto, refirió que el actor no
había demostrado la ocurrencia de un perjuicio irremediable que hiciera
plausible activar el mecanismo de amparo. Así las cosas, el peticionario contaba
con otros mecanismos de defensa judicial para dirimir la controversia suscitada
en torno al predio.
4.
Sentencias objeto
de revisión
4.1. Decisión de Primera Instancia
Mediante providencia del 18 de octubre de 2016, el
Juzgado Treinta y Uno Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de
Cali declaró improcedente la acción de tutela, al considerar que no se
evidenciaba una vulneración o amenaza a los derechos fundamentales del actor.
En efecto, arguyó que, a través del mecanismo constitucional, se pretendía dirimir
una discusión relacionada con la clasificación y condición de un predio. En esa
medida, el accionante contaba con otros mecanismos ordinarios de defensa
judicial ante la jurisdicción contenciosa administrativa.
4.2. Impugnación del fallo
En la oportunidad procesal oportuna, el accionante
ratificó lo esbozado en la acción de tutela y añadió que la transgresión al
debido proceso resultaba de la actuación de la entidad accionada al desconocer actos
administrativos y conceptos que ya se encontraban en firme, los cuales
indicaban que el predio se encontraba dentro de un perímetro urbano.
De otro lado, adujo que, como consecuencia de las
actuaciones del Departamento Administrativo de Planeación Municipal, no ha podido
desarrollar un proyecto de urbanización que constituía su único sustento. En
ese sentido, añadió que había invertido todo su patrimonio para ejecutar dicho
trabajo el cual constituía su única fuente de ingreso. Aunado a lo anterior,
refirió que había invertido $200.000.000 en la compra del predio; $13.100.000
por el derecho a la expedición del esquema básico y $80.000.000 para efectuar
diseños arquitectónicos, estudios de suelo, cálculos estructurales que le
fueron retribuidos a profesionales.
Para finalizar, señaló que la jurisdicción contenciosa
administrativa no resultaba ser un mecanismo eficaz ni idóneo para resolver la
controversia objeto de acción de tutela, por cuanto estaba ante la amenaza de
una quiebra. Precisamente, ante la certeza de que el terreno se encontraba
calificado como urbano, había decidido hipotecar su vivienda.
4.3.
Sentencia de Segunda
Instancia
El 23 de noviembre de 2016, el Juzgado
Cuarto Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Cali decidió revocar
la sentencia de primera instancia y, concedió el amparo de los derechos
fundamentales al debido proceso y al principio de confianza legítima del
accionante.
Con ese criterio, decidió ordenar que, en
el término de cuarenta y ocho horas (48) horas, se dejara “sin efecto
jurídico el oficio No. 20164132200067161 de 30 de septiembre de 2016, remitido
por la Directora del Departamento de Planeación Municipal de Santiago de Cali
al señor Luis Gerardo López” y que se “convalide los actos
administrativos que determinaron que su predio identificado con matrícula No.
370-72424 se encuentra ubicado en el perímetro urbano del municipio de Santiago
de Cali, toda vez que en virtud del principio de confianza legítima la misma
administración ha permitido que sucedan esta clase de hechos”[22].
Para llegar a la referida conclusión, empezó
por señalar que la administración municipal había modificado de forma
sorpresiva actos administrativos que se encontraban en firme desde el año 2004,
los cuales habían determinado que la ubicación del predio objeto de la
controversia se encontraba en el perímetro urbano de Santiago de Cali. Para el ad
quem, el oficio No. 004046 de 2004, proferido por el Director del
Departamento Administrativo de Planeación Municipal acreditaba que se habían
consolidado derechos no solo para el actor, sino para los propietarios de los
predios colindantes. Justamente, como se encontraba probado, se habían otorgado
varias licencias de urbanización y construcción a predios ubicados en los
vértices No. 33 y 34. Asimismo, consideró que el Esquema Básico, cuya vigencia
era de dos (2) años demostraba que existía una situación jurídica consolidada
para el actor que evidenciaba que el predio se encontraba calificado como
urbano conformidad con el Acuerdo 069 de 2000.
De acuerdo con lo anterior, para el
operador judicial, la actuación del Departamento Administrativo de Planeación
de Santiago de Cali atentaba contra la confianza legítima del actor. En esa
dirección, argumentó que si la entidad accionada deseaba modificar sus propios
actos administrativos debía interponer la acción de lesividad ante la
jurisdicción contenciosa administrativa.
5.
Actuaciones en
sede de revisión
El 17 y 24 de agosto de 2017, el señor Luis Gerardo
López Lasso presentó escrito ante la Secretaría General de esta Corporación,
con el fin de presentar algunos argumentos para ser tenidos en cuenta en el
trámite de revisión. Para el efecto, reiteró lo esbozado en su escrito de tutela
y agregó que, después de que el Juzgado Cuarto Penal del Circuito con Funciones
de Conocimiento le amparara sus derechos fundamentales al debido proceso y el
principio de confianza legítima, se había presentado algunos obstáculos para el
cumplimiento de la orden del fallo de tutela.
Esbozó que se había visto forzado a presentar
incidente de desacato. Sobre el particular, reseñó que el 1º de diciembre de
2016, el Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Cali había
solicitado aclarar el alcance del amparo, interrogando sí para el cumplimiento
de la orden del adquem era necesaria la expedición de nuevos actos
administrativos mediante la revisión y ajustes al Plan de Ordenamiento
Territorial; el alcance de la orden del fallo de tutela para las Curadurías de
la ciudad y, sobre de la facultad del Concejo Municipal respecto a la
clasificación del uso del suelo, entre otras.
Advirtió que, aunque no sabía cuál había sido la
respuesta del operador judicial respecto a los interrogantes de la entidad
demandada, como había quedado expuesto en la providencia de segunda instancia,
la entidad demandada debía convalidar y refrendar el esquema básico y el oficio
No. 004046 de 2004, proferido por el Director del Departamento Administrativo
de Planeación Municipal, que establecían que el predio del cual es titular se
encuentra calificado como urbano. Lo anterior, con el fin de no seguir
quebrantando sus derechos fundamentales y así poder dar trámite a las licencias
de construcción y subdivisión, bajo el entendido que solo iban a ser utilizados
10,000 metros cuadrados de la totalidad del predio de su propiedad para el
proyecto de construcción en Aguacatal.
Agregó que, había solicitado concepto ante las
Curadurías No. 1 de la ciudad de Santiago de Cali[23], para que se
le diera un trámite efectivo a su licencia de construcción. La misma precisó el
alcance del fallo de segunda instancia señalando que “la convalidación es un
mecanismo jurídico que permite subsanar los vicios que afectan a un acto
administrativo, así que el juez de tutela y el Departamento Administrativo de
Planeación Municipal, al convalidar el acto, le otorga vigencia al esquema
básico (..) y los oficios aclaratorios (…) indicando que del predio de 609.302.
52, existe un 99.36% de área rural y un 0.64% de área urbana al que le es
aplicable las disposiciones del Acuerdo 069 de 2000”[24].
Finalmente, solicitó a la magistrada
ponente que se ordenara a las empresas de servicios públicos domiciliarios de
Cali, la expedición de la certificación acerca de la disponibilidad de
servicios públicos del predio, requisito indispensable para dar trámite a su
licencia de urbanización. Lo anterior, con el fin de dar una solución integral
al asunto objeto de controversia y así evitar presentar nuevamente acciones
judiciales para proteger sus derechos constitucionales.
Ahora bien, el 12 de septiembre de 2017,
la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió al despacho
sustanciador un informe proferido por la Directora del Departamento
Administrativo de Planeación que abordaba la situación actual respecto al
predio del accionante con número predial No. Y001100160000.
Para el efecto, remitió oficios de las
Curadurías No. 1 y 2 de Santiago de Cali en las que se señaló que no existían
licencias urbanísticas respecto al predio citado. Sumando a lo anterior, aportó
escrito de la Curaduría No. 3 en el que se indicó que “para el predio (…) se
encuentra otorgada una licencia de urbanización y construcción de obra nueva
bajo la Resolución CU3-001625 de mayo 31 de 2002, consistente en una vivienda
multifamiliar de interés social conformada por dos sectores, obrando como
propietario los seños H&5 S.A.”.
En esa línea, informó que después de
haber realizada una visita en el terreno objeto de controversia, se encontró
que “a la fecha no se encuentran obras ejecutadas que consistan en los
[ocho] edificios de [cinco] pisos de Multifamiliares, que indica la citada
licencia ni tampoco otro tipo de construcciones”.
Llegado a este punto, aseveró que si bien
el Curador Urbano No. 3 había expedido una licencia de construcción mediante
Resolución No. CU3-001625 del 31 de mayo de 2002, dichos hechos “serán
puestos a consideración de la Subdirección de Espacio Público y Ordenamiento
Urbanístico, por cuanto no es dado la expedición de este tipo de licencia en
una zona que corresponde a un corregimiento del Municipio, toda vez que la
norma vigente al momento de expedición de la licencia urbanística (…),
correspondía al Acuerdo 069 de 200, el cual clasificaba el mencionado predio
Y001100160000 como suelo rural del municipio de Santiago de Cali”.
II.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.     Competencia
La Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional es competente para analizar las sentencias proferidas dentro de
la acción de tutela de la referencia. Lo anterior, con fundamento en los
artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y, los artículos 31 a
36 del Decreto 2591 de 1991. Adicionalmente, atendiendo
a la selección y el reparto efectuados mediante auto de la Sala de Selección
Número Cinco del 15 de mayo de 2014, notificado el 31 de mayo del mismo año.
2.     Problema jurídico y metodología de
decisión
Como se señaló en el acápite de los
hechos, el señor Luis Gerardo López Lasso considera que sus garantías iusfundamentales
al debido proceso, a la igualdad, al trabajo y al principio de confianza
legítima, están siendo conculcadas por el Departamento Administrativo de
Planeación Municipal de Santiago de Cali.
Para
resolver el asunto, conforme a lo establecido en el artículo 86 de la
Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia
constitucional, la Sala Novena de Revisión deberá determinar, sí la presente
acción de tutela es formalmente procedente para analizar la presunta
vulneración de los derechos fundamentales del señor Luis Gerardo López Lasso
por parte del Departamento Administrativo de Planeación de Santiago de Cali. Lo
anterior, por cuanto considera que la citada entidad desconoció actos
administrativos que, presuntamente, reconocían la condición urbana de un predio
y modificó su calificación para considerarla como parte del perímetro rural.
Para ello,
la Sala deberá comprobar si se cumplen los requisitos establecidos por la
jurisprudencia de esta Corporación para que proceda la acción de tutela para controvertir actos y decisiones
de entidades territoriales respecto a asuntos relacionados con el uso de los
suelos en los Planes de Ordenamiento Territorial. En esa línea, se analizará si
el juez de segunda instancia, quien protegió los derechos iufundamentales al
actor, siguió los criterios jurisprudenciales establecidos por la Corte
Constitucional para conceder la tutela en el asunto concreto.
3.     Consideraciones frente a
la procedencia formal de la acción de tutela
La Sala Novena de Revisión concluye que la acción de tutela formulada
por Luis Gerardo López Lasso contra el Departamento Administrativo de
Planeación de Santiago de Cali no resulta ser formalmente procedente para resolver
el asunto sub examine.
Es de precisar que: (i) el actor está legitimado para promoverla; (ii)
se dirigió contra una autoridad pública que presuntamente transgredió los
derechos fundamentales del actor; y, (iii) el amparo fue presentado en un
término razonable tras la ocurrencia de los hechos que suscitaron la infracción
iusfundamental alegada.
No obstante, no se cumplen los factores de subsidiariedad y
residualidad del amparo constitucional. Lo anterior, por cuanto: (i) el actor
cuenta con mecanismos de defensa procesales y judiciales para alegar las
inconformidades surgidas con ocasión a las decisiones proferidas por la entidad
accionada, en tanto no se encuentra en presencia de un perjuicio irremediable;
y (ii) la acción de tutela es improcedente para controvertir decisiones de
entidades territoriales respecto de asuntos relacionados con el uso de los
suelos establecidos en los Planes de Ordenamiento Territorial. Para desarrollar
la anterior conclusión, la Sala se apoya en las siguientes consideraciones.
3.1.
Legitimación
por activa
El artículo 86 de la Constitución Política establece
que toda persona tiene la facultad de incoar el amparo constitucional, por sí
misma o por quien actúe en su nombre, con el fin de reclamar ante los jueces la
protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando considere que estos
han sido transgredidos por la acción u omisión de una autoridad pública o de
los particulares, en los casos que determine la ley.
De acuerdo con ello, en el presente caso, es posible
concluir que el señor Luis Gerardo López Lasso, es una persona natural que
reclama la protección de sus garantías iusfundamentales al debido
proceso, a la igualdad, al trabajo y al principio de confianza legítima,
presuntamente vulnerados por el Departamento Administrativo de Planeación
Municipal de Santiago de Cali. Por consiguiente, este requisito se encuentra
satisfecho, en tanto quien alega la vulneración de los derechos es el mismo
accionante.
3.2.
Legitimación
por pasiva
De acuerdo con los artículos 86 de la Constitución
Política y 1° del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede contra la
acción u omisión de cualquier autoridad pública que amenace o vulnere derechos
fundamentales.
Es importante señalar que, en reiteradas ocasiones, la
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que la legitimación
por pasiva se refiere a la aptitud legal que tiene la persona contra la que se
dirige el mecanismo de protección iusfundamental y quien está llamada a
responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental alegada por la
parte accionante[25].
En desarrollo a lo anterior, la Sala observa que en el
asunto sub examine el amparo constitucional se presentó contra el
Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Cali, entidad adscrita a
la Alcaldía de Santiago de Cali, por el presunto desconocimiento de actos
administrativos y conceptos que se encontraban en firme, que reconocían que el
predio de propiedad del accionante se encuentra ubicado en zona urbana, y no
dentro del perímetro rural como se calificó recientemente. Así las cosas, bajo el entendido que la acción de
tutela se dirige contra una autoridad pública, que aparentemente lesionó
derechos fundamentales, está acreditado en este asunto la legitimación por
pasiva.
3.3.
Inmediatez
En virtud de lo señalado
en el artículo 86 de la Constitución Política y la jurisprudencia
constitucional, la acción de tutela propende la protección inmediata y urgente de
los derechos fundamentales. Con ese criterio, se ha concluido que, para la
procedencia del mecanismo constitucional, resulta necesario que el mismo
sea presentado en un término razonable entre la presunta vulneración de los
derechos fundamentales y la fecha de presentación de la acción constitucional.
En el caso objeto de
estudio, se dilucida que el 5 de octubre de 2016, el señor Luis Gerardo López
Lasso impetró acción de tutela ante el juez de primera instancia. Es decir, cinco
(5) días después de que la Directora del Departamento Administrativo de
Planeación Municipal de Santiago de Cali emitiera oficio del 30 de septiembre
de 2016[26],
mediante el cual se dio respuesta al interrogante del actor respecto a las
condiciones del predio. En el mismo, se indicó que, de acuerdo a la cartografía
anexa al Plan de Ordenamiento Territorial, el predio de propiedad del
accionante siempre había sido clasificado como suelo rural en la citada ciudad.
De lo expuesto, se puede concluir que el asunto sub examine cumple el requisito
de inmediatez para que proceda el amparo constitucional.
3.4.
Subsidiariedad de la acción de tutela
En virtud de lo
establecido en los artículos 86 de la Constitución Política y 6º del Decreto
2591 de 1991, la subsidiariedad es un requisito de procedibilidad de la acción
de tutela. En este sentido, solo procederá cuando el afectado no disponga de
otro medio de defensa judicial para el amparo de sus derechos fundamentales o cuando
sea utilizada como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un
perjuicio irremediable[27].
Justamente, en la
Sentencia SU-961 de 1999[28]
esta Corporación señaló que el juez constitucional deberá determinar si las
acciones disponibles en el ordenamiento jurídico colombiano le otorgan una
protección eficaz e idónea a quien presenta la acción de tutela. De carecer de
las mencionadas características, el operador judicial deberá determinar si
otorga el amparo de forma transitoria o definitiva.
Así, se concederá de
manera transitoria si, las acciones ordinarias son amplias para proveer un
remedio integral, pero no son lo suficientemente expeditas para evitar el
acontecimiento de un perjuicio irremediable. En otras palabras, procederá “cuando
el peligro que se cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud que
afecta con inminencia y de manera grave su subsistencia, requiriendo por tanto
de medidas impostergables que lo neutralicen”[29].
Desde esa perspectiva, la Corte
Constitucional ha desarrollado algunas características que comprueban la
existencia de un perjuicio irremediable:
(i)
Que
el perjuicio sea inminente, es decir que no basta con que exista una mera
posibilidad de que se produzca el daño;
(ii)
Que
las medidas que se requieren para evitar la configuración del perjuicio, sean
urgentes;
(iii)      Que el perjuicio que se
cause sea grave, lo que implica un daño de gran intensidad sobre la persona
afectada;
(iv)      Que la acción de tutela
sea impostergable, es decir que de aplazarse, se corra el riesgo de que ésta sea
ineficaz por inoportuna[30].
Ahora bien, esta
Corporación ha señalado que el amparo iusfundamental procede como
mecanismo principal cuando se pueda concluir que el mecanismo de defensa
judicial establecido por el legislador para resolver las reclamaciones, no
resulta idóneo o eficaz para proteger adecuada, oportuna e integralmente los
derechos fundamentales presuntamente afectados.
Concretamente, el examen de idoneidad
de los medios de defensa permite verificar la capacidad del mecanismo ordinario
para solucionar el problema jurídico propuesto. Por su parte, en el estudio de
la eficacia del instrumento ordinario, se deberá comprobar el potencial para
proteger de manera oportuna e integral el derecho[31].
3.4.1. Procedencia excepcional de la acción de tutela para
controvertir actos definitivos y de tramite expedidos por la Administración
Generalmente,
la acción de tutela es improcedente para controvertir actos administrativos
definitivos, de trámite o preparatorios, pues el accionante cuenta con mecanismos
idóneos de defensa procesal en el ordenamiento jurídico colombiano, tales como
solicitar nulidades, interponer recursos o intervenir en el trámite en procura
de defender sus derechos, o acudir a la jurisdicción contencioso
administrativa. En el caso de actos definitivos, se ha considerado que se
cuentan con los recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción contencioso
administrativa. Por su parte, los actos de trámite o preparatorios, podrán ser
controvertidos cuando esté en firme el acto administrativo definitivo.
No
obstante, esta Corporación ha estudiado la procedencia excepcional de la acción
de tutela para controvertir actos definitivos y de trámite de las entidades de
orden nacional y territorial, distinguiéndolos según su naturaleza. Al
respecto, ha establecido que los primeros, son aquellos que incluyen “la
manifestación de la voluntad de la administración, tendiente a producir efectos
jurídicos ya sea creando, modificando o extinguiendo derechos para los
administrados o en contra de éstos, tiene como presupuestos esenciales su
sujeción al orden jurídico y  el respeto por las garantías y derechos de los
administrados”[32].
Mientras que los segundos, “no expresan en concreto la voluntad de la
administración, simplemente constituyen el conjunto de actuaciones intermedias
que preceden a la formación de la decisión administrativa que se plasma en el
acto definitivo”[33].
En
lo relacionado con la procedencia de la acción de tutela para la protección de
los derechos fundamentales que pudieran verse amenazados o vulnerados por actos
definitivos emitidos por la administración, la Corte Constitucional ha
manifestado que los administrados cuentan con los recursos de la vía gubernativa
y la jurisdicción contencioso administrativa[34].
Precisamente,
el artículo 74 del CPACA, establece que contra
los actos definitivos procederán los recursos de reposición, ante quien expidió la decisión para que la
aclare, modifique, adicione o revoque; el de apelación, ante el inmediato
superior administrativo o funcional; y el de queja, cuando se rechace el de
apelación. Es de precisar que resulta imprescindible el agotamiento de los
recursos de la vía gubernativa para que los actos definitivos sean
controvertibles ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa[35].
Desde
esa óptica, la Corte ha señalado que la acción de tutela solo resultará
procedente para controvertir actos administrativos definitivos “cuando éstos
vulneran derechos fundamentales y existe la posibilidad de ocurrencia de un
perjuicio irremediable, de tal manera que se haga necesaria la protección
urgente de los mismos”[36]. En esta medida, si no se logra probar el perjuicio
en el asunto, el amparo se tornará improcedente, bajo el entendido que existen
mecanismos de defensa judicial ordinarios ante la jurisdicción contencioso
administrativa[37].
Ahora bien, en virtud de lo señalado en el artículo 75 del
mismo Código, los actos de
trámite, preparatorios, o de ejecución, no son susceptibles, por regla
general, de recursos en vía gubernativa. Lo anterior, por cuanto los mismos
contribuyen a la efectiva realización de una actuación, más no le pone fin a
esta[38].
Precisamente, en Sentencia SU- 201 de 1994[39]
la Corte Constitucional indicó que:
“Los actos de trámite y preparatorios, como su nombre
lo indica, dan impulso a la actuación preliminar de la administración, o
disponen u organizan los elementos de juicio que se requieren para que ésta
pueda adoptar, a través del acto principal o definitivo, la decisión sobre el
fondo del asunto”.
En consecuencia, al ser un acto que no define una actuación
determinada, que contenga una declaración de la administración que cree,
transforme o extinga una situación jurídica determinada, se ha considerado que “sería
inane una declaración judicial sobre un acto que analizado individualmente, no
tiene efectos jurídicos claros y concretos”[40]. Así las cosas, su control
solamente será viable frente al acto definitivo, ya sea interponiendo los
recursos procedentes contra él, o bien denotando alguna causal de anulación
ante la jurisdicción en lo contencioso administrativa[41].
A
la luz de lo expuesto, esta Corporación ha considerado que, en la medida que
los actos de trámite o preparatorios tienen por objeto impulsar las actuaciones
administrativas, que tendrán reflejo en un acto principal posterior, la acción
de tutela es, por regla general, improcedente. Sin
embargo, a título de excepción, en aquellos casos en los que el acto de trámite
resuelva un asunto de naturaleza sustancial, que evidencie una actuación irrazonable
o desproporcionada y, que amenace o vulnere derechos fundamentales, será
procedente el amparo como mecanismo definitivo[42].
Así, ha dicho la Corte que las razones que justifican la
procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos de
trámite, siempre y cuando decidan una cuestión sustancial dentro de una
actuación administrativa, son:
“- Esta clase de actos no son susceptibles de acción
contenciosa administrativa y, en tal virtud, no existe medio alternativo de
defensa judicial que pueda ser utilizado para amparar los derechos
constitucionales fundamentales vulnerados o amenazados de manera inmediata.
- Según el art. 209 de la C.P., ‘[l]a función administrativa esta
(sic) al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en
los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad...’ y el artículo 29 de la C.P, garantiza el debido
proceso en las actuaciones administrativas. La tutela contra actos de trámite
que definen una cuestión esencial dentro de la actuación administrativa, a la
manera de una medida preventiva, como se explicó antes, persigue la finalidad
de que las actuaciones administrativas adelantadas con anterioridad a la
adopción de la decisión final se adecuen a los mencionados principios y
aseguren el derecho de defensa de los administrados. De esta manera, se logra
la efectividad de los derechos de los administrados en forma oportuna, se les
evita el tener que acudir necesariamente a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo para obtener su protección, a través de la impugnación del acto
definitivo y, consecuencialmente, se conjura la proliferación de los procesos
ante dicha jurisdicción, lo cual indudablemente redunda en beneficio del
interés público o social.”[43]
Por lo anterior, le corresponderá al juez constitucional
analizar si un determinado acto de trámite o preparatorio tiene la virtud de
definir una situación especial y sustancial dentro de la actuación
administrativa, y que por consiguiente, sea susceptible de ocasionar la
vulneración o amenaza de violación de un derecho constitucional fundamental, para que proceda el amparo de tutela de manera
definitiva.[44]
En definitiva, por regla general la acción de tutela es
improcedente para controvertir actos administrativos definitivos, al existir un
mecanismo de defensa judicial en la jurisdicción contenciosa administrativa. Lo
mismo, sucederá con los actos de trámite o preparatorios, pues al ser actos que
no tienen efectos jurídicos claros y concretos, su control su solamente se
realizará frente al acto definitivo, interponiendo los recursos procedentes
contra él o denotando alguna causal de anulación ante la jurisdicción en lo
contencioso administrativa. Sin embargo, cabe precisar que, si en el asunto se
verifica el acto de trámite resuelve un asunto de naturaleza sustancial y de
fondo, que evidencie una actuación irrazonable o desproporcionada por parte del
funcionario que la emita, la acción de tutela se activará para conceder un amparo
transitorio o definitivo.
3.4.2. Improcedencia de la acción de tutela para resolver
asuntos relacionados con el uso de los suelos en los Planes de Ordenamiento
Territorial
De acuerdo con la Carta Política de 1991, Colombia se define como una
República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales, democrática, participativa y pluralista (art. 1º). A su turno, los
artículos 286, 287 y 288 Superiores establecen que son entidades territoriales
los departamentos, los distritos, los municipios y los resguardos indígenas,
los  cuales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses,  al tiempo que distribuyen sus
competencias con la Nación de conformidad a los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad.
En
esa línea, los artículos 311[45]
y 313 numeral 7[46]
de la Constitución Política, el artículo
41 de la Ley 152 de 1994[47]
y la Ley 388 de 1997, que actualizó las normas existentes sobre planes de
desarrollo municipal -Ley 9ª de 1989-, hacen mención a la competencia de los municipios
para definir y modificar el ordenamiento de los territorios. Precisamente, la Ley
388 de 1997, establece los mecanismos que le permiten a los municipios, en
ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento territorial, el uso
equitativo y racional del suelo, y la preservación y defensa del patrimonio
ecológico localizado en su jurisdicción (artículo 1°)[48], a través de la adopción de los Planes de
Ordenamiento Territorial (artículo 7°).
En
este contexto, esta Corporación ha señalado que el Plan de Ordenamiento
Territorial es el “instrumento básico para desarrollar el proceso de
ordenamiento del territorio municipal, entendido como el conjunto de
directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas que
debe adoptar cada municipio para orientar y administrar el desarrollo físico
del territorio y la utilización del suelo”.[49]
Así,
se ha entendido que el Plan de Ordenamiento Territorial constituye un
instrumento fundamental para cumplir la función del ordenamiento territorial y
dentro de ella la de los usos del suelo, pues mediante este instrumento se
pretende “salvaguardar los intereses generales que confluyen en el ámbito de
la propiedad privada mediante la definición de una regulación que asegura un
disfrute de este derecho individual que sea socialmente útil o compatible con
las necesidades colectivas (…)”[50].
De
lo expuesto, se puede colegir la trascedental tarea asignada a los alcaldes y concejos
distritales y municipales, de conformidad con los artículos 311 y 313 numeral
7, 24 y 25 de la Ley 388 de 1997, y lo imprescindible que resulta su
participación en la reglamentación de los usos del suelo. En esa dirección ha
dicho la Corte:
“Lo fundamental que es que en un Estado unitario, con
autonomía de sus entidades territoriales y que adopta como pilar fundamental la
participación de sus habitantes en las decisiones que los afectan, se entienda
el papel de estas corporaciones como un elemento identificador de la esencia y
determinador del desarrollo práctico del régimen territorial previsto por la
Constitución”[51].
Desde
esa perspectiva, queda claro que conforme al principio de autonomía
territorial, es el Concejo municipal quien debe determinar los usos de los
suelos a través de los Planes del Ordenamiento Territorial. Por lo anterior, si
un juez de tutela se ve forzado a conocer de un asunto relacionado con la
clasificación o el uso del suelo, este se debe limitar a analizar la inminencia
del peligro que se cierne sobre los derechos fundamentales alegados y tomar
medidas que los garantice, pero sin exceder su competencia. En este sentido, el
operador judicial no podrá entrar a modificar los usos del suelo de un POT,
pues existen los mecanismos legales y judiciales para ello, señalados en la Ley
388 de 1997 y la Carta Política[52].
De
igual manera, bajo el entendido que los Planes de Ordenamiento Territorial, son
actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto, no resulta
procedente la acción de tutela, en virtud de lo señalado en el artículo 6,
numeral 5 del Decreto 2591 de 1991[53].
Al respecto, este Alto Tribunal ha precisado que  “la acción de tutela no
procede para controvertir actos de carácter general, aun cuando su contenido
pueda ser contrario a normas sobre derechos fundamentales, porque para ello se
han previsto otras vías procesales”[54].
No
obstante lo anterior, es de resaltar que, excepcionalmente, es posible acudir
al mecanismo de amparo constitucional, cuando se compruebe que de la aplicación
o ejecución de un acto de carácter general se origina la vulneración o amenaza
a algún derecho iusfundamental. Para el efecto, el accionante deberá  demostrar
la configuración de un perjuicio irremediable en los términos definidos por la
jurisprudencia constitucional anteriormente reseñados[55].
En
conclusión, la acción de tutela no resulta procedente para controvertir actos y
decisiones de entidades territoriales relacionadas con el uso de los suelos previamente
establecidos en los Planes de Ordenamiento Territorial, salvo que en el asunto
objeto de estudio, se pretenda evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable a los derechos fundamentales de quien solicita el amparo
constitucional.
4.
Caso concreto. Improcedencia de la acción de tutela para cuestionar
actos proferidos por el Departamento Administrativo de Planeación Municipal de
Santiago de Cali relacionados con el uso y clasificación del suelo establecidos
en el Plan de Ordenamiento Territorial, por cuanto existen otros mecanismos de
defensa judicial ordinarios
En el asunto objeto de estudio, la acción de tutela resulta ser improcedente, en la medida que no se cumple con el requisito
general de subsidiariedad de la acción constitucional. Lo anterior, por cuanto:
(i) el actor cuenta con mecanismos de defensa legales para alegar las posibles contradicciones
surgidas en las decisiones proferidas por la entidad accionada, en tanto no se
encuentra en presencia de un perjuicio irremediable y, (ii) la acción de tutela
no es procedente para controvertir las posibles contradicciones que surjan de
las decisiones o actos administrativos de entidades territoriales respecto de
asuntos relacionados con el uso de los suelos establecidos en los Planes de
Ordenamiento Territorial. Con ese criterio, se procederá a revocar la sentencia
de segunda instancia, proferida el Juzgado Cuarto Penal Municipal del Circuito con Funciones de Conocimiento
de Cali que amparó los derechos iusfundamentales al debido proceso y a
la confianza legítima del señor Luis Gerardo López Lasso.
Para empezar, es importante resaltar que el actor
presentó la acción de tutela con el fin último de que un predio de su
propiedad, ubicado en Aguacatal, Santiago de Cali, sea reconocido y clasificado
como parte del perímetro urbano de la citada ciudad y, así poder dar trámite a una
licencia de urbanización para un proyecto de vivienda. Con ese propósito, en el
escrito de amparo el señor López Lasso aseveró que el Departamento
Administrativo de Planeación Municipal de Santiago de Cali había desconocido
sus propios actos administrativos y conceptos que reconocían que el terreno de
su propiedad se encuentra ubicado en un área de perímetro urbano y no en zona
rural, como ahora lo asevera la entidad accionada.
Para el efecto, relacionó que la entidad accionada había
transgredido el principio de confianza legítima, pues esta había creado una
situación jurídica consolidada respecto al uso del suelo, a través de la
expedición de distintos actos administrativos tales como: (i) el esquema básico
fechado del 25 de abril de 2014; (ii) el concepto de localización o uso del
suelo del 24 de noviembre de 2014, (iii) el oficio No. 004046 del 22 de abril
de 2004 y, (iv) la información cartográfica en la plataforma virtual IDESC, que
dan cuenta que su predio se encontraba clasificado como urbano, según Acuerdo
069 de 2000; Plan de Ordenamiento Territorial –POT– vigente en el momento en
que inició los trámites para la licencia de urbanización.
Conforme a tal línea de orientación y en aplicación al
principio de confianza legítima, mediante providencia del 23 de noviembre de
2016, el Juzgado Cuarto Penal Municipal del Circuito con Funciones de
Conocimiento de Cali decidió revocar la sentencia del a quo que había
declarado improcedente la acción de tutela elevada por el señor Luis Gerardo
López Lasso. Así, ordenó que se convalidaran los actos administrativos que
habían determinado que su predio hacía parte del perímetro urbano con el fin de
que el accionante continuara con el trámite para obtener la licencia de
urbanización.
Bajo esa óptica, consideró que el esquema básico
fechado del 25 de abril de 2014, dejaba claro que una situación jurídica
consolidada para el actor, que calificaba el predio de su propiedad como
urbano, de conformidad con el Acuerdo 069 de 2000. En la misma línea, concluyó
que el oficio No. 004046 de 2004, proferido por el Director del Departamento
Administrativo de Planeación Municipal había consolidado derechos no solo para
los predios colindantes al terreno del actor, sino también para el mismo.
Sobre el particular, es necesario traer a colación,
que esta Corporación ha hecho una distinción respecto de la procedencia de la
acción de tutela para la protección de los derechos fundamentales que pudieran
verse amenazados o vulnerados por actos administrativos definitivos y de
trámite expedidos por entidades de orden nacional o territorial.
Precisamente, en el caso de los actos administrativos
definitivos o de carácter general, la acción de tutela solo será procedente
cuando existe la posibilidad de la ocurrencia de un perjuicio irremediable para
quien solicita el amparo. Lo anterior, bajo el entendido que existen otros
mecanismos de defensa judicial para la protección de los derechos, como lo
sería la vía gubernativa y la jurisdicción contenciosa administrativa.
Ahora bien, tratándose de actos administrativos de trámite, la acción de tutela es, por regla general
improcedente, pues al ser un acto que carece de una declaración de la
administración que cree, transforme o extinga una situación jurídica, resulta
inane para el juzgador pronunciarse frente a un acto que no tiene efectos
jurídicos claros y concretos. La misma solo será procedente en aquellas
situaciones en los que el acto administrativo de trámite resuelva un asunto de
naturaleza sustancial, que evidencie una actuación irrazonable o
desproporcionada por parte del funcionario que la emita.
Ateniendo los anteriores elementos de juicio, la Sala
Novena de Revisión concluye que el
operador jurisdiccional profirió una providencia que desconoce las reglas
fijadas por la Corte Constitucional relacionadas con la procedencia del amparo
constitucional para controvertir
posibles contradicciones de actos y decisiones de entidades territoriales
respecto a asuntos relacionados con el uso del suelo.
Como se observa del análisis de la decisión judicial,
el ad quem entró a estudiar vía tutela la validez de actos
administrativos sin definir previamente su existencia, alcance y naturaleza.
Específicamente, entró a resolver el fondo de asunto en concreto, sin siquiera determinar
la naturaleza de los mismos, y así hacer un estudio de los requisitos de
procedibilidad de la acción constitucional para dirimir asuntos relacionados
con actos administrativos definitivos o de trámite.
Como consecuencia de lo anterior, la Sala considera necesario
analizar la naturaleza y carácter de los actos proferidos por la entidad
demandada, que fueron convalidados por el juez de segunda instancia para
amparar los derechos fundamentales del actor. Para el efecto, se deberán
estudiar los fines y efectos que en la vida jurídica produjeron su expedición.
Llegado a este punto, del material probatorio del
expediente, se puede colegir que el esquema básico del 25 de abril de 2014, proferido
por la Subdirección del Ordenamiento Urbanístico del Departamento
Administrativo de Planeación de Santiago de Cali, podría entenderse como un
acto administrativo de trámite. Lo anterior, por cuanto en virtud de lo
señalado en el artículo 395 del Acuerdo 069 de 2000 y el artículo 5 del Decreto
Municipal 00419 de 1995, el mismo es un concepto técnico que no crea, extingue
o transforme efectos jurídicos o reconocen derechos. El esquema básico es
entonces, un acto que proporciona elementos de juicio para definir si se otorga
la licencia de urbanización, la cual si tiene carácter de acto administrativo
definitivo[56].
En efecto, el mismo es uno de los requisitos previos indispensables para el
trámite y la expedición de licencia de urbanización del predio a desarrollar[57].
Es importante destacar que el esquema básico en el
asunto sub examine determinó que, conforme al Acuerdo 069 de 2000, POT
vigente para el momento en el que el accionante empezó a gestionar los trámites
para la obtención de la licencia de urbanización, estableció que el predio con No. Predial No.Y001100160000 tiene un
área de actividad -Área Rural – Área de Transición (99.36%) y Área Urbana
(0.64%) – RMI-IC Reordenamiento y Mejoramiento Integral de Intervención
Complementaria. En el mencionado documento se indicó que de conformidad con el
Acuerdo 069 de 2000, “se debía ceder a título gratuito el área
correspondiente para zona verde y equipamiento colectivo institucional (…) ya
que el 99.96% del predio se encuentra en un sector no parcelado del suelo rural
y un 0.64% del predio se encuentra en un sector no urbanizado del suelo
urbano”. De lo anterior, se puede colegir que contario a lo que señala el
accionante, el predio no se encontraba clasificado como urbano.
Ahora bien, en lo que respecta al oficio No. 004046
del 22 de abril de 2004, proferido por el Director del Departamento
Administrativo de Planeación de Santiago de Cali mediante el cual se dio
respuesta a una consulta elevada por la Subdirección Administrativa de
Impuestos, Rentas y Catastro y el Departamento Administrativo de Hacienda
Municipal, vale decir que la misma pretendía dar concepto sobre el perímetro
urbano de los vértices No. 33 y 34 establecidos en el Plan de Ordenamiento
Territorial dispuesto en el Acuerdo 069 de 2000.
Hay que resaltar que, haciendo uso de esta
interpretación, las curadurías otorgaron varias licencias de construcción y
urbanización en la citada localización. Justamente,
como se vio probado, los curadores en el ejercicio de su función pública,
entendieron ese concepto como de carácter vinculante, ya que además de ser
expedida con antelación al otorgamiento de licencias urbanísticas, los curadores
no podían tomar una decisión contraria a lo dispuesto por la entidad de
planeación, quien es la competente para dar interpretaciones de las normas
urbanísticas[58].
De lo expuesto, se puede colegir que el oficio del año 2004, sería un
acto administrativo de carácter general, que en los términos del artículo 102 de la Ley 388 de 1997[59], tendría
el carácter de circular que establece doctrina para lo relacionado con el
ordenamiento del territorio y acciones urbanísticas.
Conviene destacar que el Consejo de Estado ha
considerado que las circulares pueden ser acusadas ante la jurisdicción
contencioso administrativa solo cuando sean actos administrativos, esto es “conductas y abstenciones capaces de producir efectos
jurídicos y en cuya realización influyen de modo directo o inmediato la
voluntad o la inteligencia, si además, han sido publicadas”[60].
En la misma línea,  ha manifestado
que:
“Si la circular no tiene la virtud de producir esos
efectos jurídicos externos, bien porque permanezca en el interior de los
cuadros de la Administración como una orientación para el desarrollo de la
actividad administrativa, o bien porque se limite a reproducir la decisión de
una autoridad diferente, no se considerará entonces un acto administrativo
susceptible de control jurisdiccional, porque en dicha hipótesis no se presenta
la posibilidad de que los derechos de los administrados sean vulnerados”[61].
Con arreglo a los anteriores criterios, los dos actos
administrativos convalidados por el juez de segunda instancia, que clasificaron
el uso del suelo del predio del actor, son susceptibles de ser controvertidos
ante la jurisdicción administrativa.
En el caso del esquema básico, su control se podría
realizar después realizado el trámite de licencia de urbanización ante la
respectiva curaduría. En ese sentido, de ser negada la licencia de urbanización
el accionante podrá interponer los recursos de la vía gubernativa y
posteriormente, cuestionar el acto de trámite mediante el proceso ante la
jurisdicción contencioso administrativa que estudie el acto administrativo
definitivo[62].
Ahora bien, bajo el entendido que oficio No. 004046
del 22 de abril de 2004, proferido por el Director del Departamento
Administrativo de Planeación de Santiago de Cali, implicó la modificación de
varias situaciones jurídicas en particular, el mismo sería susceptible de ser
controvertida vía contencioso administrativa por las vías procesales de la nulidad y el restablecimiento del derecho
o de la simple nulidad.
Por otro lado, es necesario resaltar que el operador
judicial no podía interferir en un asunto que es de plena competencia de los
Concejos Municipales y las entidades de planeación. Justamente, en virtud del
principio de autonomía territorial, son estas entidades quienes deben resolver
las controversias relacionadas con los usos de los suelos de los Planes de
Ordenamiento Territorial y su clasificación.
Como se observa de las circunstancias fácticas, de
acuerdo a los usos y aprovechamientos del Acuerdo 0373 de 2014, nuevo Plan de
Ordenamiento Territorial el predio del actor se encuentra clasificado “en
dos áreas de manejo de Suelo Rural del municipio de Santiago de Cali bajo las
categorías de área de manejo de la Zona Rural de Regulación Hídrica y Reserva
Forestal Nacional de Cali”. En efecto, como mencionó la entidad accionada,
la referida determinación del suelo como rural obedecía a estudios generales
ambientales establecidos por la Corporación Autónoma Regional del Valle del
Cauca.
Bajo esta óptica, el juez constitucional no estaba
acreditado para realizar una interpretación del desarrollo físico del predio
del accionante y su utilización, pues las entidades territoriales gozan de
autonomía para definir y modificar el ordenamiento de su territorio conforme a
los Planes de Ordenamiento Territorial.
Desde esa óptica, el juez de segunda instancia debía limitarse a analizar la inminencia de un perjuicio
irremediable sobre los derechos fundamentales alegados y tomar las medidas
necesarias, sin entrar a definir a interpretar o establecer los usos del suelo
de un Plan de Ordenamiento Territorial interpretando actos administrativos,
pues existen los mecanismos legales y judiciales para ello, señalados en el
Decreto 1469 de 2010, la Ley 388 de 1997 y la Constitución Política.
De acuerdo con lo anterior, queda claro que el
accionante cuenta con mecanismos alternativos procesales y judiciales ante la
jurisdicción contencioso administrativa para salvaguardar los derechos
fundamentales al debido proceso y confianza legítima invocados. Precisamente,
no existen elementos en el expediente que le permitan a la Sala Novena arribar
a la conclusión de que si no se actúa con la prontitud e inminencia propia de
la acción de tutela, se le pueda irrogar al señor López Lasso un perjuicio
irremediable.
Por el contrario, del acervo probatorio se puede
deducir que si existía el riesgo de que sufriera un daño, este no sería grave
desde un punto de vista constitucional, pues no amenaza con privarlo de las
condiciones que hagan posible una existencia que atente contra su vida digna o
mínimo vital. Lo anterior, por cuanto puede advertirse que, en definitiva, solo
se le podría ocasionar un perjuicio de carácter puramente patrimonial, elemento
que resulta insuficiente para sostener que la acción de tutela deba declararse
procedente a pesar de existir otros medios de defensa judicial.
Ahora bien, en lo relacionado con la transgresión al
derecho a la igualdad, es de precisar que, como fue expuesto por el
Departamento de Planeación Municipal de Santiago de Cali, los conceptos
técnicos y las posteriores licencias de urbanización otorgadas en el sector de
Aguacatal, se generaron con base en una alteración de la información geográfica
de la Infraestructura de Datos Espaciales de Santiago de Cali –IDESC-,
situación que se encuentra en investigación por las autoridades de control.
Precisamente, existe una inconsistencia entre los planos de la plataforma
digital y los planos cartográficos originales del Consejo Municipal en lo
relacionado con la clasificación de los predios de la zona de Aguacatal. Por lo
anterior, la Sala incurriría en un yerro al generar un juicio de igualdad sobre
licencias urbanísticas ya otorgadas con fundamento en unos criterios que a la
fecha se encuentran controvertidos.
En consecuencia, la Sala Novena de Revisión revocará la
decisión proferida por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito con Funciones
Conocimiento de Cali del 23 de noviembre de 2016. En su lugar, declarará
improcedente la acción de tutela interpuesta por el accionante.
5.     Síntesis
En el asunto objeto de revisión, la
Sala Novena concluye que la presente acción de tutela es improcedente para
cuestionar actos proferidos por el Departamento Administrativo de Planeación
Municipal de Santiago de Cali relacionados con el uso del suelo establecidos en
el Plan de Ordenamiento Territorial, por cuanto no se cumple con el requisito
de subsidiariedad de la acción de tutela.
Particularmente, el señor Luis
Gerardo López Lasso podría acudir a la jurisdicción contencioso administrativa
para alegar las posibles contradicciones surgidas con la expedición de actos
administrativos proferidos por la entidad accionada, por cuanto no se probó la
existencia de un perjuicio irremediable que active el amparo constitucional.
Finalmente, no se probó la inminencia
de un daño para que el juez constitucional entre a resolver asuntos
relacionados actos y decisiones de entidades territoriales relacionadas con el
uso de los suelos previamente establecidos en los Planes de Ordenamiento
Territorial. Lo anterior, por
cuanto, la competencia del ordenamiento de los territorios recae en los alcaldes
y consejos municipales, de conformidad con los
artículos 311 y 313 numeral 7, 24 y 25 de la Ley 388 de 1997.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR la decisión proferida por el Juzgado Cuarto
Penal del Circuito con Funciones Conocimiento de Cali del 23 de noviembre de
2016, que revocó la dictada por el Juzgado Treinta y Uno Penal Municipal con
Funciones de Control de Garantías de la misma ciudad, del 18 de octubre de
2016, en el marco de la acción de tutela presentada por el señor Luis Gerardo
López Lasso contra el Departamento Administrativo de Planeación Municipal de
Santiago de Cali. En su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela
interpuesta por el accionante.
SEGUNDO.- LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991 para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO
RIVERA
Magistrada
CARLOS BERNAL
PULIDO
Magistrado
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ROCÍO LOAIZA
MILIAN
Secretaria General (e)
[1] Escritura Pública Número No.3895 (Folio 115-133,
Cuaderno 2).
[2]
Predio identificado con No. Predial Y001100160000 y Folio de Matrícula
Inmobiliaria No. 370-72424
[3]
Folio 109, Cuaderno 2.
[4]
Folio 184, Cuaderno 2.
[5] Decreto
564 de 2006.Artículo 45, numeral 3: “(…) es el dictamen escrito por medio
del cual el curador urbano o la autoridad municipal o distrital competente para
expedir licencias o la oficina de planeación o la que haga sus veces, informa
al interesado sobre el uso o usos permitidos en un predio o edificación, de
conformidad con las normas urbanísticas del Plan de Ordenamiento Territorial y
los instrumentos que lo desarrollen, y que no otorga derechos ni obligaciones a
su peticionario”.
[6]
Acuerdo 069 de 2000. Artículo 395: Esquema Básico. Las licencias de
urbanismo que concedan los Curadores Urbanos para la parcelación de un predio
en suelo rural o suburbano, para el loteo, subdivisión y cualquier tipo de
construcción en predios, para desarrollo en el suelo urbano, deberán proyectarse
sobre el Esquema Básico que, para cada predio a urbanizar, parcelar o
construir, expida la entidad municipal competente. En el Esquema Básico se
proyectarán todas las vías obligadas, parámetros de estructura urbana y
determinantes para la localización de las zonas de cesión correspondiente,
necesaria para plantear el proyecto respectivo. Decreto Municipal 00419 de
1999. Artículo 5: Parágrafo 2. La solicitud y expedición del Esquema Básico
es requisito previo indispensable para la tramitación de la solicitud de
licencia de urbanismo de predio a desarrollar, ante alguna de las Curadurías
Urbanas del Municipio de Cali.
[7]
Decreto 0419 de 1999.Artículo 6, Parágrafo: “ Una vez elaborado el Esquema
Básico, se liquidará el derecho de expedición del Esquema Básico y se entregará
al solicitante el comprobante de Rentas Varias respectivo, el cual deberá
cancelarse por el interesado en la Tesorería Municipal y presentado luego para
reclamar el Esquema Básico expedido”.
[8]
Concepto de localización predio No. Y001100160000. Oficio No. 20144113220031111
proferido por la Subdirección del Plan de Ordenamiento Territorial y Servicios
Públicos de Cali, en la que se informa que “la mayor parte del predio se
localiza en Área Rural del Municipio de Santiago de Cali y dentro de esta una
parte en Área de Transición de la Ladera [art. 457 Acuerdo 069 de 2000. Las
normas contenidas en el presente artículo regulan los asentamientos de ladera
calificados como concentrados, suburbanos y parcelaciones por agrupación. Como
condición general y obligatoria, todo nuevo desarrollo suburbano en esta área
deberá contar con los estudios de suelos y demás estudios requeridos para su
aprobación por la autoridad ambiental, requisito sin el cual no se podrá
proceder a la solicitud de licencia en la Curaduría Urbana] , y en otra área
de Reserva Forestal [art. 428 Acuerdo 069 de 2000, Será destinada
exclusivamente al establecimiento o mantenimiento y utilización racional de los
bosques que en ella existan, garantizando la recuperación y supervivencia de
los mismos. En esta área sólo se permite el bosque protector, el bosque
productor y el protector productor; ello indica la realización del
aprovechamiento forestal, con los criterios y restricciones establecidos por el
Ministerio del Medio Ambiente] y una mínima parte del predio se localiza en
Área Urbana del Municipio de Santiago de Cali (..) Polígono Normativo PUR-PN58
RMI-IC, Subárea 1 [Desarrollada y edificada por el Sistema de No Agrupación
en solución de Loteo Individual para vivienda y otros usos de carácter
institucional] (Folios 42-54, Cuaderno 2).
[9] De
acuerdo a lo plasmado en el Esquema Básico SOU-21112-DAP-2014, el documento
corresponde solo a una información técnica elaborada con base en la información
suministrada por el interesado y sin tener conocimiento sobre la titularidad
del inmueble. En la misma, se plasmó que el predio con No. Predial
No.Y001100160000 tiene un área de actividad -Área Rural – Área de Transición
(99.36%) y Área Urbana (0.64%) – RMI-IC Reordenamiento y Mejoramiento Integral
de Intervención Complementaria. En el mencionado documento se indicó que de
conformidad con el Acuerdo 069 de 2000, “se debía ceder a título gratuito el
área correspondiente para zona verde y equipamiento colectivo institucional (…)
ya que el 99.96% del predio se encuentra en un sector no parcelado del suelo
rural y un 0.64% del predio se encuentra en un sector no urbanizado del suelo
urbano”.
[10] Oficio No. SOU-24112-DAP2014 de Esquema Básico proferido
por la Subdirección de Ordenamiento Urbanístico. Departamento Administrativo de
Planeación (Folios 55 y 56, Cuaderno 2).
[11] Folio 185, Cuaderno 2.
[12] Oficio No. 2015413220121311 del 9 de diciembre de 2015,
proferido por el Subdirector de Plan de Ordenamiento Territorial y Servicios
Públicos del Departamento de Planeación Municipal mediante el cual se aclara
clasificación del suelo del predio identificado con número predial No
Y001100160000 (Folio 79-82, Cuaderno 2).
[13] En la contestación de la acción de tutela, el Departamento
Administrativo de Planeación Municipal indicó que el actor había presentado
peticiones los días 6 de enero de 2016, el 29 de enero de 2016 y el 1 de
febrero de 2016.
[14] Folio 185, Cuaderno 2.
[15] Oficio No. 20162200084381 del 28 de agosto de 2016,
proferido por la Personería Municipal de Santiago de Cali mediante la cual se
remite Acta de Mesa de Trabajo del 19 de junio de 2016 (Folios 84-92, Cuaderno
2).
[16] Oficio No. 004046 fechado del 22 de abril de 2004,
proferido por el Director del Departamento de Planeación mediante el cual se da respuesta a una inquietud sobre el
perímetro urbano del Acuerdo 069 de 2000, elevada por el Departamento
Administrativo de Hacienda y la Subdirección Administrativa de Impuestos,
Rentas y Catastro en el que se da concepto sobre perímetro urbano establecido
en el POT (Folio 58, Cuaderno 2).
[17] “La Infraestructura de Datos Espaciales de Santiago de
Cali - IDESC, (…) pretende una eficiente gestión de la información geográfica
del Municipio.  La prioridad de la IDESC es armonizar los procesos de
captura, análisis, acceso, uso y distribución de la información geográfica que
ejecutan las dependencias de la Administración Municipal, empresas e
instituciones, públicas o privadas en Santiago de Cali, para evitar la
duplicidad de esfuerzos y promover el intercambio de datos espaciales, dotando
a la comunidad de herramientas para la planificación y toma de decisiones. (www.cali.gov.co/planeacion/publicaciones/).
[18] Folio 105, Cuaderno 2.
[19] Folio 106, Cuaderno 2.
[20] Oficio. No. 2016413220067161 del 30 de septiembre de 2016,
proferido por la Alcaldía Municipal de Cali mediante la cual se da respuesta a
petición elevada por el señor Luis Gerardo López (Folios 178-181, Cuaderno 2).
[21] Oficio No. 201641315007669 del 20 de septiembre de 2016,
proferido por el Subdirector de Catastro Municipal de la Alcaldía de Santiago
de Cali mediante el cual se indica que la Propiedad Horizontal del Aguacatal
II, se encuentra en el Área Urbana Comuna 1 desde el año 2008 (Folios 68 -72,
Cuaderno 2).
[22]
Folio 138, Cuaderno 2.
[23] De acuerdo a
Concepto 7600111700052 del 3 de febrero de 2017 proferida por la Curaduría
Urbana Uno de Santiago de Cali, “la convalidación es un mecanismo jurídico
que permite subsanar los vicios que afectan a un acto administrativo, así que
el juez de tutela y el Departamento Administrativo de Planeación Municipal al
convalidar el acto le otorga vigencia al esquema básico SOU-21112 –DAP-2014
indicando (….) que le es aplicable las disposiciones del Acuerdo 069 de 2000,
contenidas en la ficha normativa PCUR-PN-58 RMI-IC subárea 1- Desarrollada y
edificado por el Sistema de No. Agrupación en solución de Loteo Individual para
vivienda y otros usos de carácter institucional (…) para conjuntos verticales,
tipologías edificatorias destinadas para vivienda unifamiliar, bifamiliar o
multifamiliar”.
[24]
Folio 73, Cuaderno de Revisión.
[25] Sentencia T-373 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y
T-103 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras.
[26]
Folio 178-181, Cuaderno 2.
[27] Véanse,
entre otras, las Sentencias T-336 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Pérez, T-436
de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-785 de 2009, M.P. María Victoria
Calle Correa, T-799 de 2009, MP. Luis Ernesto Vargas Silva, T-130 de 2010, M.P.
Juan Carlos Henao Pérez y T-136 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[28] M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa.
[29] Ver Sentencias T-634 de 2006, MP. Clara Inés Vargas
Hernández, T-140 de 2013 MP. Luis Ernesto Vargas Silva, T-953 de 2013, MP. Luis
Ernesto Vargas Silva y T-578 de 2016, MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[30] Ver Sentencias T-702 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa, T-494 de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-1316 de 2011,
M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, T-232 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, T-527
de 2015, M.P. Gloria Stella Ortíz Delgado.
[31] Sentencia T- 030 de 2015, M.P. Martha Victoria Sáchica
Méndez y T-103 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortíz Delgado.
[32] Sentencia C-1436
de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[33] Sentencia SU-201
de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[34] Sentencia T- 552 de 1992, M.P. Fabio Morón Díaz y
Sentencia SU-713 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[35]  Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Art. 161.
[36] Sentencia T-012 de 2009, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[37] Sentencia T-016 de 2008, M.P. Mauricio González Cuervo,
T-012 de 2009 M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-041 de 2013, M.P. Mauricio
González Cuervo.
[38] Sentencia T- 533
de 2014 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[39] M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[40] Sentencia T- 682
de 2015 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Consejo de Estado, Sección
Tercera, agosto 19 de 2004, expediente 12279, Consejero Ponente Ramiro Saavedra
Becerra.
[41] Consejo de Estado, Sección Tercera, agosto 19 de 2004,
expediente 12279, Consejero Ponente Ramiro Saavedra Becerra
[42] Sentencia SU – 201 de 1994, M.P. Antonio Barrera
Carbonell, Sentencia 10-12 de 2010 M.P. María Victoria Calle Correa, SU-617 de
2013, M.P. Nilson Pinilla Pinilla, T-499 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva, Sentencia T- 682 de 2015, M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[43]
Sentencia SU – 201 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell. En esa oportunidad
la Corte estudio el cuestionamiento constitucional contra unos actos de trámite
(suspensión provisional del cargo y denegación de pruebas) expedidos por la
Personería del Distrito Capital de Bogotá dentro de un proceso disciplinario, y
determinó que la tutela era procedente porque se trataban de decisiones
sustanciales que influían en la decisión final.
[44]
Sentencia SU – 201 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[45] Al municipio como entidad fundamental de la división
político administrativa (sic) del Estado le corresponde prestar los servicios
públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso
local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación
comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las
demás funciones
que
le asignen la Constitución y las leyes.
[46] Corresponde a los concejos: Reglamentar los usos del suelo
y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y
controlar
las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles
destinados a vivienda.
[47] Planes de acción en las entidades territoriales. Con base
en los planes generales departamentales o municipales aprobados por el
correspondiente Concejo o Asamblea, cada secretaría y departamento
administrativo preparará, con la coordinación de la oficina de planeación, su
correspondiente plan de acción y lo someterá a la aprobación del respectivo
Consejo de Gobierno departamental, distrital o municipal. En el caso de los sectores
financiados con transferencias nacionales, especialmente educación y salud,
estos planes deberán ajustarse a las normas legales establecidas para dichas
transferencias.
[48] Sentencia C-123 de 2014, M.P. Alberto Rojas Ríos.
[49]  Sentencia C-051 de 2001, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.
[50] Sentencia C- 192
de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[51] Sentencia C-123 de 2014, M.P. Alberto Rojas Ríos.
[52] Sentencia T-537 de 2007 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y
Sentencia T-041 de 2013 M.P. Mauricio González Cuervo.
[53] Artículo 6º. causales de improcedencia de la tutela. (...)
5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.
[54] Sentencia SU-1052 de 2000 M.P. Álvaro Tafur Gálvis, Sentencia T-1073 de 2007 M.P. Rodrigo Escobar Gil,
T-097 de 2014 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, entre otras.
[55] Sentencia T-097
de 2014 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[56] Sentencia T-537
de 2013, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[57]
Los demás requisitos para solicitar licencia de urbanización se encuentran
establecidos en el artículo 21 y 22 del Decreto 149 de 2010.
[58]
Decreto 1469. Artículo 102.
[59] Decreto 1469. Artículo 102. Interpretación de las normas.
En el ejercicio de sus funciones, los curadores urbanos verificarán la
concordancia de los proyectos de parcelación, urbanización, construcción y
demás sometidos al trámite de licencias con las normas urbanísticas vigentes.
En los casos de ausencias de normas exactamente aplicables a una situación o de
contradicciones en la normativa urbanística, la facultad de interpretación
corresponderá a las autoridades de planeación, las cuales emitirán sus
conceptos mediante circulares que tendrán el carácter de doctrina para la
interpretación de casos similares.
[60] Sentencia 22 de
enero 1988, Consejo de Estado, Sección Cuarta. M.P. Hernán Guillermo Aldana
Duque.
[61] Consejo de
Estado. Fallo del 3 de febrero de 2000. M.P. Olga Inés Navarrete Barrero.
[62] En Sentencia
T-537 de 2013, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio se señaló que las licencias
urbanísticas o de construcción otorgadas por
los Curadores Urbanos son verdaderos actos administrativos, cuyo control de
constitucionalidad y legalidad corresponde, en principio, a los jueces de la
jurisdicción contencioso administrativa.