T-931-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-931/13
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE DERECHOS
PENSIONALES-Procedencia excepcional
por ser sujetos de especial protección
ACCION DE TUTELA PARA EL RECONOCIMIENTO DE
INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE PENSION DE VEJEZ-Procedencia cuando afecta mínimo vital y demás
derechos de personas de la tercera edad
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Consagración constitucional/CONSAGRACION DE LA SEGURIDAD
SOCIAL EN LOS INTRUMENTOS JURIDICOS INTERNACIONALES
INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE LA PENSION DE VEJEZ-Finalidad
La indemnización sustitutiva es un
beneficio pensional que se otorga a las personas que cumplen de forma parcial
con los requisitos para acceder a la pensión de vejez, es decir, que si bien
tienen el requisito de la edad, no han cotizado el número de semanas exigidas
por la Ley -en el régimen de prima media. En efecto, y con relación de la liquidación y pago de
la misma, el artículo 2 del Decreto 1730 de 2001, “Por medio del cual se
reglamentan los artículos 37, 45 y 49 de la Ley 100 de 1993 referentes a la
indemnización sustitutiva del régimen solidario de prima media con prestación
definida”, indica que para determinar el monto de la indemnización sustitutiva
a que haya lugar, se deberá tener en cuenta la totalidad de las semanas
cotizadas, “aún (sic) las anteriores a la Ley 100 de 1993.”
INDEMNIZACION SUSTITUTIVA Y DEVOLUCION DE SALDOS EN EL
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Reiteración
de jurisprudencia
IMPRESCRIPTIBILIDAD DE LA INDEMNIZACION SUSTITUTIVA-Puede ser solicitada en cualquier tiempo
INDEMNIZACION SUSTITUTIVA-Enriquecimiento sin causa de entidades a las que se
realizaron aportes por no reconocimiento de quienes cotizaron antes de la Ley
100/93
DERECHO A LA INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE LA PENSION
DE VEJEZ-Se deben tener en cuenta las
semanas cotizadas con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley 100 de
1993
Cuando se trate de personas que realizaron sus aportes
a seguridad social con anterioridad a la Ley 100 de 1993, y que por sus
circunstancias específicas no continuaron cotizando durante la vigencia de la
misma, no cumpliendo así con el tiempo mínimo para acceder a la pensión de
vejez,  se les debe reconocer y pagar la indemnización sustitutiva.
DERECHO A LA INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE LA PENSION
DE VEJEZ Y PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN MATERIA LABORAL-No se debe exigir como presupuesto para el
reconocimiento haber cotizado después de la vigencia de la Ley 100 de 1993
La indemnización sustitutiva es una prestación a la
que pueden acceder, entre otras, aquellas personas, que no cumplen con el
requisito de semanas cotizadas necesarias para consolidar la pensión de vejez,
independientemente de haberse encontrado afiliadas o no al Sistema Integral de
Seguridad Social en el momento en que entró en vigencia la Ley 100 de1 1993.
Tampoco es necesario que la persona haya cotizado en vigencia del mencionado
sistema, pues lo establecido en la nombrada disposición, se aplica para las
situaciones descritas, aunque éstas  hubieren tenido lugar antes de su vigencia
y aun cuando las normas  aplicables a ellas, fueran normas anteriores a esta,
pues lo que se tiene en cuenta para decidir en estos casos es, entre otros,  el
fenómeno de la retrospectividad, de la favorabilidad y los principios de
equidad, solidaridad e igualdad.
DERECHO AL MINIMO VITAL DE PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Orden de reconocer y pagar indemnización sustitutiva
de pensión de vejez
Referencia: expedientes T-4029947 y
acumulados.
Acciones de tutela instauradas por María
Herminda Ríos Torres, Álvaro Villarraga, y Ana Joaquina Rodríguez de Martínez
contra Cajanal EICE en liquidación y por José de Jesús Henao contra el
Departamento de Antioquia.
Derechos fundamentales invocados: a la seguridad
social, a la vida digna, al mínimo vital.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., nueve (9) de diciembre de dos mil trece
(2013)
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional,
conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub -quien la
preside-, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, y específicamente de las previstas en
los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la
Constitución Política, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión de los fallos proferidos (i)
por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Ibagué, Tolima, el 15 de mayo de
2013, y por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué Sala Penal, el
26 de junio de 2013 (Expediente T-4029947); (ii) por el Juzgado Primero
Penal del Circuito Especializado de Ibagué, Tolima, el 8 de mayo de 2013,  y
por el Tribunal del Distrito Judicial de Ibagué Sala de Decisión Penal, el 20
de junio de 2012 (Expediente T- 4029951); (iii) por el  Juzgado Vigésimo
Sexto Penal del Circuito de Medellín, el 10 de mayo de 2013, y por el Tribunal
Superior de Medellín, Sala Penal, el 21 de junio de 2013 (Expediente T-
4032312) y (iv) por el Juzgado Quinto Penal del Circuito de Pereira, Risaralda,
el 6 de mayo de 2013, y por el Tribunal Superior de Pereira Sala Penal, el 3 de
julio de 2013 (Expediente T-4035137), dentro de las acciones de tutela
promovidas por, María Herminda Ríos Torres, Álvaro Villarraga, José de Jesús
Henao, y Ana Joaquina Rodríguez de Martínez.
Conforme a lo consagrado en los artículos 86 de la
Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la
Sala de Selección Número Cinco de la
Corte Constitucional eligió, para efectos de su revisión, el asunto de la
referencia.
De acuerdo con el artículo 34 del Decreto 2591 de
1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la sentencia correspondiente.
1.
ANTECEDENTES
1.1.
EXPEDIENTE T-4029947
1.1.1.
Hechos
1.1.1.1.
La señora María Herminia Ríos
Torres invocó la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al
debido proceso, a la vida digna, a la seguridad social , al mínimo vital, y a
los derechos de las personas de la tercera edad, pues señala que dichos
derechos le han sido violados por Cajanal E.I.C.E. y/o la
UGPP, al negarse a reconocerle y pagarle la indemnización sustitutiva que
solicitó, por estimar que conforme a los elementos aportados, la actora no
realizó cotizaciones al Sistema General de Pensiones con posterioridad a su vigencia.
1.1.1.2.
La señora María Herminda Ríos
Torres, indica que laboró en la rama judicial en los siguientes periodos: del 9
de marzo al 15 de julio de 1970, del 1 de septiembre al 31 de diciembre de
1971, del 1 de enero al 31 de diciembre de 1972, del 1 de enero al 31 de
diciembre de 1973, del 1 de enero al 31 de diciembre de 1974, del 1 de enero al
31 de agosto de 1975.
1.1.1.3.
Luego del 31 de agosto de
1975, la accionante afirma que prestó sus servicios en la
Dirección de Aduanas Nacionales (DIAN) en los siguientes periodos: del
8 de febrero de 1977 al 28 de abril de 1979 y del 19 de diciembre de 1979 al 2
de septiembre de 1983.
1.1.1.4.
La accionante señala que en
los periodos mencionados, siempre realizó las cotizaciones debidas.
1.1.1.5.
Indica que nació el 25 de mayo
de 1937, de lo cual se deduce que actualmente cuenta con 75 años de edad.
1.1.1.6.
Afirma que, luego de 1983, no
volvió a trabajar y, por lo tanto, no continuó cotizando para su pensión, pues
indica que se dedicó a las labores del hogar y, en la actualidad, es una
persona que no recibe ningún tipo de ingreso económico, ni renta, ni pensión
que la ayude a solventar sus gastos de manutención.
1.1.1.7.
Manifiesta que solicitó el
reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva, a la cual considera
tiene el derecho de acceder.
1.1.1.8.
En respuesta a la mencionada
solicitud, la accionante señala que le negaron el aludido reconocimiento,
mediante la Resolución RDP 012266 del 9 de octubre de 2012.
1.1.1.9.
Expresa la actora, que
interpuso recurso de reposición, pero mediante de Resolución RDP 006777 del 14
de febrero de 2013, se confirmó la decisión que negaba el mencionado
reconocimiento y pago de la pensión solicitada. En el mismo escrito, se señala,
según indica la accionante, la peticionaria debía anexar certificado de
factores salariales y de tiempo de servicios que había prestado a la
Rama Judicial, puesto que se afirmó que los que obraban dentro del
expediente, no eran válidos. Por tal razón, la señora Ríos solicitó dicha
certificación ante la entidad encargada, quien la entregó cuando ya se había
expedido Resolución negando la pensión a la accionante.
1.1.1.10.
Expresa la señora Ríos, que se
encuentra separada de su esposo hace más de 20 años, no posee bienes inmuebles,
no recibe renta alguna, no goza de ninguna pensión, sufre de problemas
cardiacos severos, es hipertensa, diabética, padece de gastritis severa, tiene
sobrepeso tipo II, y se encuentra próxima a ser operada de la cara por un
acceso que debe serle retirado de manera inmediata.
1.1.2.
Traslado y contestación de
la demanda
Radicada la acción de tutela el 26 de abril de 2013, y
mediante auto del 29 de abril de 2013,  el Juzgado Séptimo Penal del Circuito
de Ibagué la admitió y ordenó correr traslado a Cajanal E.I.C.E. en liquidación
y la UGPP para que ejercieran su derecho a la defensa.
1.1.2.1.
Respuesta de la
UGPP
Mediante escrito del 8 de mayo de 2013, la
UGPP  aduce que la acción de tutela interpuesta por la señora Ríos no procede,
por cuanto considera que la parte accionante no ha hecho uso, en su totalidad,
de los mecanismos judiciales previstos por el legislador para la discusión y
decisión de sus pretensiones. Tal como lo indica, la solución viable del
conflicto suscitado se debe buscar a través del ejercicio de la acción
ordinaria o contenciosa. Además, añade que la presente acción de tutela, como
mecanismo residual o subsidiario, no procede en este caso, pues estima que la
accionante cuenta con otros mecanismos judiciales para hacer valer sus
derechos, por lo que el juez constitucional no es competente para avocar
conocimiento de las pretensiones expuestas por la parte actora.
1.1.2.2.
Respuesta de Cajanal
E.I.C.E. en liquidación.
Mediante escrito del 10 de mayo de 2013, la
UGPP consideró necesario informar al despacho, que Cajanal E.I.C.E., a partir
del 1 de diciembre de 2012, se encontraba ante la imposibilidad de reconocer
prestaciones sociales a sus afiliados, función que, a partir de la citada
fecha, se asumió y se ejecutó por la UGPP, así como los trámites establecidos
sobre administración de la nómina de pensiones.
Por lo anterior, alega falta de legitimación por
pasiva, pues estima que no se integró debidamente el contradictorio teniendo en
cuenta que  se debió dirigir la acción respecto de aquel sujeto obligado, legal
o contractualmente, a satisfacer los derechos que se consideran violados. Por
lo anterior, pretende que Cajanal E.I.C.E. sea desvinculado de la presente
acción de tutela.
1.1.3.
Pruebas y Documentos
En el expediente obran como pruebas, entre otros, los
siguientes documentos:
1.1.3.1.
Copia del Registro Civil de
Nacimiento de María Herminda Ríos Torres[1].
1.1.3.2.
Copia de la cédula de
ciudadanía de la accionante.[2]
1.1.3.3.
Copia de Certificación de
Salario Base para liquidación y emisión de bonos pensionales[3].
1.1.3.4.
Copia de Certificado de
Información laboral de periodos de vinculación para Bonos Pensionales y
Pensiones de la
Señora Ríos Torres[4].
1.1.3.5.
Copia de la
Resolución No. RDP 012266 del 19 de Octubre de 2012, por medio de la cual se
le niega a la accionante la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez[5].
1.1.3.6.
Copia de la
Resolución No. RDP 0066777 del 14 de febrero de 2013, mediante la cual se
resuelve el recurso de reposición al cual acudió la accionante, en contra de la
Resolución No. 012266 del 19 de octubre de 2012, el cual se confirma[6].
1.1.3.7.
Copia de documento médico
mediante el cual se le diagnostica a la señora Ríos Torres, obesidad debida a
exceso de calorías[7].
1.1.4.
Decisiones Judiciales
1.1.4.1.
Decisión de primera instancia
- Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Ibagué-
1.1.4.1.1.
Mediante fallo proferido el 15
de mayo de 2013, el juez de primera instancia ordenó negar, por improcedente,
el amparo constitucional al derecho fundamental al debido proceso, a la
igualdad, al mínimo vital y a la seguridad social en cabeza de la señora Ríos,
por considerar que existe otro mecanismo judicial para lograr el reconocimiento
y pago de la prestación económica solicitada.
1.1.4.1.2.
En efecto, el juez señaló que la
Ley le otorga a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de las
controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se
susciten entre los afiliados, beneficiarios u usuarios, los empleados y las
entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la
relación jurídica y de los actos que se controviertan.
1.1.4.1.3.
Manifestó que aunque la
accionante padece quebrantos de salud, se vislumbra que se encuentra afiliada,
en calidad de cotizante, al sistema de seguridad social en salud, por lo cual
está recibiendo el tratamiento médico necesario. Por lo anterior, el juez de
primera instancia consideró que no puede afirmarse que la señora Ríos Torres se
encuentre en estado de vulnerabilidad que la convierta en sujeto de protección
constitucional especial.
1.1.4.1.4.
Estimó también, que no se
encuentra acreditado el cumplimiento de los presupuestos de procedibilidad de
la tutela, en particular, por cuanto no consideró que se hubiera demostrado
debidamente la existencia de un perjuicio irremediable.
1.1.4.2.
Impugnación
La accionante impugnó el fallo de primera instancia,
argumentando que el juez de tutela no tuvo en cuenta que se trata de una
persona perteneciente a un grupo especial de la población al tener 75 años de
edad, por lo cual requiere protección reforzada por parte de toda la sociedad.
Además de esto, subrayó que se encuentra en estado de vulnerabilidad, pues no
goza de ninguna renta ni pensión, ni posee bienes que le generen ingresos
económicos. Afirmó igualmente, que las Resoluciones que le negaron el reconocimiento
y pago de la indemnización sustitutiva, atentan contra el derecho fundamental
al debido proceso, por la indebida interpretación en que incurren los
funcionarios, al no aplicar el artículo 37 de la
Ley 100 de 1993.
1.1.4.3.
Sala Penal del Tribunal
Superior del Distrito Judicial del Tolima
Mediante fallo del 26 de junio de 2013, el juez de
tutela decidió confirmar la sentencia impugnada, pues estimó que existen
circunstancias que impiden acceder a las pretensiones de la accionada. En
efecto, la acción no resulta procedente, pues se consideró que la señora Ríos
Torres cuenta con otros mecanismos de defensa judicial idóneos, como la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, en la cual puede cuestionar los
actos administrativos a través de la revocatoria directa o la acción de simple
nulidad, las cuales se pueden intentar en cualquier momento, la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, o la jurisdicción ordinaria laboral.
1.2.
EXPEDIENTE T- 4029951
1.2.1.
Hechos
1.2.1.1.
El señor Álvaro Villarraga
solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la vida digna, a la seguridad
social y al mínimo vital por cuanto Cajanal E.I.C.E, le negó el reconocimiento
y pago de la indemnización sustitutiva aduciendo que el actor no acreditó el
número de semanas cotizadas al Sistema General de Pensiones con posterioridad a
la vigencia de la Ley 100 de 1993.
1.2.1.2.
El accionante sostiene que nació
el 25 de mayo de 1938 y que el 13 de enero de 2011, el Ministerio de Ambiente,
Vivienda Desarrollo Territorial, expidió certificado de información laboral del
tiempo de servicios que prestó el actor al INURBE en el periodo comprendido
entre el 21 de mayo de 1982 y el 21 de marzo de 1992 al INURBE, como celador
III,  tiempo durante el cual se realizaron los respectivos aportes para pensión
a Cajanal E.I.C.E.
1.2.1.3.
El día 28 de abril de 2011,
solicitó a Cajanal E.I.C.E., el reconocimiento, liquidación y pago de la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, por considerar que cumplía
con los requisitos para acceder a dicha prestación.
1.2.1.4.
Señaló que mediante Resolución
UGM 009598 del 21 de septiembre de 2011, Cajanal E.I.C.E. le negó la prestación
reclamada argumentando que “…conforme a las normas anteriormente
transcritas, y los elementos aportados por el peticionario, se observa que el
señor Villarraga Álvaro no realizó cotizaciones al Sistema General de Pensiones
con posterioridad a su vigencia, no siendo viable reconocer la prestación
solicitada.”
1.2.1.5.
Apunta que, en una oportunidad
anterior, en el año 2005, Cajanal E.I.C.E. también le había negado la
prestación solicitada, mediante Resolución 39531.
1.2.2.
Traslado y contestación de
la demanda
Recibida la acción de tutela, el Juzgado Primero Penal
del Circuito Especializado de Ibagué, Tolima, la admitió y ordenó vincular, en
calidad de autoridad accionada, a Cajanal  E.I.C.E. para pronunciarse sobre los
hechos resaltados en la demanda, y de manera oficiosa, a la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social -UGPP- y a la
Unidad de Gestión Pensional de Cajanal E.I.C.E. en liquidación, Bogotá, por
considerar que podrían tener responsabilidad en la presunta vulneración de los
derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana, a la seguridad social, a
la salud y al mínimo vital.
1.2.2.1.
Respuesta de la
UGPP
1.2.2.1.1.Mediante escrito del 7 de mayo de 2013, la
UGPP afirma que la acción de tutela interpuesta por el señor Villarraga, es
improcedente, por cuanto considera que el actor contaba con otros mecanismos
judiciales para hacer valer los derechos que invoca.
1.2.2.1.2.Adicionalmente, se afirma que el interesado no
acredita las cotizaciones realizadas al Sistema General de Pensiones con
posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, por lo que afirma que  no
resulta viable reconocer la pensión solicitada.
1.2.2.1.3.Finalmente, explica que no hay existencia de un nexo
de causalidad entre la presunta violación de derechos fundamentales y el
accionar de la entidad, pues considera que ni en las manifestaciones realizadas
por el solicitante, ni en su escrito, ni en los documentos allegados con el
mismo, se encuentra probado que exista una relación directa entre la acción u
omisión de la UGPP y el daño que se considera causado.
1.2.3. Pruebas y documentos
1.2.3.1.  Copia del Registro de Nacimiento del
señor Álvaro Villarraga[8].
1.2.3.2.  Copias del certificado del Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial de salario base y certificación de
salarios mes a mes del accionante[9].
1.2.3.3.  Certificación de la
INURBE, en la cual consta que el actor prestó       sus servicios en esa
entidad desde mayo 21 de 1982 hasta el 31 de         marzo de 1992[10].
1.2.3.4.  Acta de declaración extra proceso de la
Notaría Séptima del Círculo de Ibagué[11].
1.2.3.5.  Resolución No. UGM 009598 de Cajanal
E.I.C.E., mediante la cual se niega la solicitud de reconocimiento de la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez al señor Villarraga[12].
1.2.3.6.  Copia de orden de intervención o
procedimiento ambulatorio para citoscopia transuretral, realizada al señor
Álvaro Villarraga, pues padecía cáncer de próstata[13].
1.2.3.7.  Cédula de ciudadanía del señor Álvaro
Villarraga[14].
1.2.4. Decisiones Judiciales
1.2.4.1.  Decisión de primera instancia -Juzgado
Primero Penal del Circuito Especializado de Ibagué, Tolima-
1.2.4.1.1.
Mediante fallo
proferido el 8 de mayo de 2013, el juez de primera instancia decide negar la
acción de tutela, pues considera que la entidad demandada no vulneró, en manera
alguna, los derechos del actor. El juez afirma que el accionante presentó dos
solicitudes a la misma entidad para obtener su pensión sustitutiva, una en el
año 2005, y la segunda en el año 2011, las cuales le fueron negadas, y que, en
dichos años, no utilizó los recursos de ley para atacar las decisiones, sino
que esperó hasta el año 2013, para interponer la acción de tutela.
1.2.4.1.2.
Manifiesta
también que lo pretendido por el accionante es la emisión de una orden de
reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de pensión de vejez, la
cual es una prestación de carácter laboral y/o pensional, que debe realizarse
ante la justicia contenciosa administrativa. Por lo cual concluye que el accionante
tiene otros medios distintos de la tutela, razón por la cual afirma que la
presente acción de tutela se hace procedente.
1.2.4.1.3.
Finalmente,
señala también, que la solicitud resulta a todas luces improcedente, pues
considera que de las pruebas allegadas y conforme a la actuación adelantada por
Cajanal E.I.C.E., no se aprecia violación de derecho fundamental alguno.
1.2.4.2.
Impugnación
1.2.4.2.1.
Mediante escrito del 16 de
mayo de 2013, el señor Villarraga afirma que en los casos en que se trate de
una persona titular de especial protección constitucional, como es su caso, el
juicio de procedibilidad de tutela se torna menos riguroso y debe atender a las
circunstancias fácticas y probatorias que revele el asunto bajo estudio.
1.2.4.2.2.
Añade además, que cuando la
vulneración al derecho a la seguridad social implique un agravio a un derecho
fundamental como la vida, el mínimo vital o el debido proceso, el juez
constitucional deberá evaluar la realidad fáctica puesta a su conocimiento para
establecer la necesidad de brindar una protección urgente e inmediata a los
derechos conculcados.
1.2.4.2.3.
Señala también que, en cuanto
a la pensión que reclama, todas las semanas cotizadas deben tenerse en cuenta
para acceder al reconocimiento y fijar el monto de la indemnización
sustitutiva, sin importar que las cotizaciones se hayan realizado con
anterioridad o no a la vigencia de la Ley 100 de 1993. Por lo tanto, aduce que
el derecho a reclamar la indemnización sustitutiva puede ser reclamado por
personas que, independientemente de haber estado o no afiliados al Sistema
Integral de Seguridad Social en el momento de entrada en vigencia de la
Ley 100 de 1993, cumplen en cualquier tiempo con la edad exigida para acceder
a la pensión de vejez, pero no con las semanas mínimas de cotización al
sistema.
1.2.4.3.
Decisión de segunda instancia-Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Ibagué Sala de Decisión Penal.-
1.2.4.3.1.
Mediante fallo del 20 de junio
de 2013, el Juez de segunda instancia, confirmó la sentencia impugnada, pues
afirmó que, analizada la situación expuesta por el señor Villarraga, se observó
que no fueron agotados los otros mecanismos de defensa judicial a que pudo
haber acudido el actor, además de no haber agotado los recursos de la vía
gubernativa. Por lo expresado, la Sala encontró que ciertamente existen
circunstancias que impiden acceder a las pretensiones invocadas.
1.2.4.3.2.
Señaló también que la tutela
no procede para ordenar el reconocimiento de pensiones, así como tampoco para
obtener el reajuste de una pensión ya reconocida, cuando existan medios
ordinarios idóneos para tramitar dichos asuntos.
1.2.4.3.3.
Concluyó que no se afectó el
derecho fundamental al mínimo vital, pues señaló que el actor no demostró que
careciera de bienes o que sus familiares no velaran por su cuidado, por lo que
la acción de tutela no fue interpuesta para evitar un perjuicio irremediable.
1.3.
EXPEDIENTE
T-4032312
1.3.1. Hechos
1.3.1.1.
El señor José de
Jesús Henao, víctima de desplazamiento forzado invocó la protección de sus
derechos fundamentales a la vida digna, a la seguridad social y al mínimo
vital, los cuales considera violados por la entidad accionada, quien le negó el
reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva que solicitó, por considerar que la comentada prestación fue
creada para personas afiliadas al régimen solidario de prima media con
prestación definida, condición que afirma, no cumple el actor, por cuanto para
la fecha en que dejó de laborar, ni siquiera había entrado en vigencia la
Ley 100 de 1993, la cual creó la comentada prestación.
1.3.1.2.   Expone que se desempeñó como trabajador
oficial en la Secretaría de Obras Públicas del Departamento de Antioquia desde
el 23 de abril de 1973 hasta el 23 de enero de 1985.
1.3.1.3.   Afirma que actualmente cuenta con el
requisito de la edad para acceder a la pensión de vejez, aunque no cumple con
el número de semanas exigidas para su reconocimiento.
1.3.1.4.   Señala que no cuenta con los medios de
subsistencia necesarios para sostener un nivel de vida en condiciones dignas,
sumado a que por su avanzada edad, no le es fácil vincularse al campo laboral.
1.3.1.5.   Indica que, debido a que no cumple con el
tiempo requerido de cotizaciones para acceder a la pensión, el 8 de mayo de
2012 presentó la solicitud ante el Departamento de Antioquia para reclamar la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.
1.3.1.6.   El 8 de junio de 2012, mediante
resolución número 052539, en respuesta a su solicitud, le fue negado el
reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva aduciendo que para la
época en que el actor laboró en el ente territorial, no realizó cotización alguna
al Sistema General de Pensiones. Se señaló también que para tal época, 1973
a 1985, ni siquiera existía la figura de la indemnización sustitutiva.
Finalmente, también se indicó que  “…el Departamento de Antioquia no ostenta
la calidad de Administradora de régimen de prima media con prestación
definida”.
1.3.1.7.   Aduce el actor, que frente a la
mencionada resolución, presentó recurso de reposición, pero, una vez más,
mediante la Resolución número 063740, le fue negado el derecho a acceder a la
indemnización sustitutiva.
1.3.1.8.   A raíz de lo anterior, el señor Henao
interpuso recurso de apelación, y antes de que éste fuera resuelto, acudió
también a la acción de tutela para obtener el reconocimiento y pago de la
indemnización sustitutiva.
1.3.1.9.   En el fallo del 19 de diciembre de 2012,
el Juzgado Trece Civil del Circuito de Medellín manifestó que al momento de
presentarse la acción de tutela, el recurso de apelación no había sido
resuelto, razón por la cual, la decisión que negó la solicitud no se encontraba
en firme. En el mismo fallo se afirmó que “…no puede el Departamento de
Antioquia escudarse, para el no pago de la prestación, en que las cotizaciones
realizadas por el accionante se dieron antes de la vigencia de la
Ley 100 de 1993, pues como se indicó en la parte considerativa de esta
providencia, cuando se trata de estos casos, debe dársele aplicación a la norma
vigente al momento de solicitar la prestación, máxime si se tiene en cuenta que
antes de la citada norma, cada empleado manejaba el régimen pensional…”
1.3.1.10. El 20 de diciembre de 2012, en respuesta al recurso de
apelación que había interpuesto el actor, se le informó que se confirmaba la
Resolución 052539, la cual le negaba el reconocimiento y pago de su pensión
sustitutiva.
1.3.2. Traslado y Contestación de la demanda
Recibida la solicitud de
tutela, el Juzgado Vigésimo Sexto Penal del Circuito con Funciones de
Conocimiento de Medellín, Antioquia, mediante auto de 30 de abril de 2013, la
admitió y ordenó vincular, en calidad de autoridad accionada, al Departamento
de Antioquia (Dirección de Prestaciones Sociales y Nómina), para pronunciarse
sobre los hechos resaltados en la demanda.
1.3.2.1.   Contestación del Departamento de
Antioquia
Mediante escrito del 6 de
mayo de 2013, el Departamento de Antioquia manifestó que no ha violado derecho
fundamental alguno al accionante. Consideró que la presente acción de tutela es
improcedente, puesto que en casos como este, es necesario que la resolución de
la situación se busque por actuación administrativa  posterior a la decisión
del ente público, por el agotamiento de la vía gubernativa o de la jurisdicción
ordinaria, lo cual, afirmó, el actor evadió. Adicionalmente, señaló que no
existe omisión por parte del Departamento de Antioquia y tampoco se configura
la existencia de un perjuicio irremediable para el accionante. Indicó también,
que a pesar de tratarse de un adulto mayor, no existe material probatorio que determine,
de manera clara, que por sus condiciones, se estén violando o amenazando sus
derechos fundamentales.
1.3.3. Pruebas y Documentos
En el expediente obran como
pruebas, entre otros, los siguientes documentos:
1.3.3.1.   Copia de la solicitud realizada por el
actor al Departamento de Antioquia, en la cual reclama el reconocimiento y pago
de su pensión sustitutiva de la pensión de vejez presentada el 3 de mayo de
2012[15].
1.3.3.2.   Copia de la
Resolución 052539 del 8 de junio de 2012, por medio de la cual se niega la solicitud
de reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez[16].
1.3.3.3.   Copia de la
Resolución 063740 del 23 de octubre de 2012, por medio de  la cual se decide
no reponer la Resolución 052539 del 8 de junio de 2012[17].
1.3.3.4.   Copia de la
Resolución 068921 del 20 de diciembre de 2012, por medio de la cual se decide
confirmar la Resolución 052539 del 8 de junio de 2012[18].
1.3.3.5.   Copia de la cédula de ciudadanía del
actor, el señor José de Jesús Henao[19].
1.3.4. Decisiones Judiciales.
1.3.4.1.
Decisión de primera
instancia -Juzgado Vigésimo Sexto Penal de  Medellín-
1.3.4.1.1.
El juez de
primera instancia, mediante fallo proferido el 10 de mayo de 2013, consideró
que el accionante no puede alegar violación a derecho fundamental alguno.
Sostuvo que en este caso, se utilizó la acción de tutela como “una especie de
trampolín”, para evadir las acciones alternas que se deben utilizar en estos
casos.
1.3.4.1.2.
Además, señaló
que la finalidad del señor Henao, es lograr que, después de casi 30 años, se
logre la redención de un bono pensional. Por lo tanto, argumenta que la
inactividad o la demora para ejercer acciones ordinarias, cuando éstas proveen
una protección eficaz, impide que resulte procedente la acción de tutela.
1.3.4.1.3.
Por lo
explicado, el juez de primera instancia, negó, por improcedente, la acción de
tutela instaurada por el señor Henao.
1.3.4.2.
Impugnación presentada por
el señor José de Jesús Henao.
1.3.4.2.1.
El accionante manifestó su
inconformidad con el fallo proferido en primera instancia, pues afirmó que
declarar la improcedencia de la tutela, como se hizo en su caso, es equivocado,
pues el mismo ordenamiento dispone que, cuando los medios ordinarios de defensa
no son eficaces o idóneos, como en su caso, ésta acción constitucional se torna
procedente.
1.3.4.2.2.
Indica además, que con
respecto a la inmediatez para interponer la acción, el actor debió esperar para
cumplir la edad requerida, pues sin dicho requisito, no era posible empezar a
reclamar su pensión. Es por tal razón, que aunque el último año trabajado
hubiera sido en 1985, en dicho momento no podría solicitar la pensión, pues
sólo podía hacerlo años después, cuando ya tuviera la edad prevista para tal
efecto. Además, aduce que la prestación que reclama es imprescriptible y puede
ser reclamada en cualquier tiempo.
1.3.4.2.3.
El actor se refiere también a
su avanzada edad y a su difícil situación económica, para afirmar que tiene
derecho a una protección constitucional reforzada y que debe tomarse en
consideración su situación de vulnerabilidad.
1.3.4.3.
Decisión de la
Sala Penal del Tribunal Superior de Medellín
1.3.4.3.1.
En sede de impugnación, el
fallo de primera instancia fue confirmado en su integridad, aduciendo que
efectivamente existen otros medio de defensa judicial, diferentes a la acción
de tutela, a los cuales pudo acudir el actor. En efecto para esa Sala, el
reconocimiento o no de la pensión pretendida es un asunto litigioso, el cual
pudo haber sido iniciado años antes.
1.3.4.3.2.
En la decisión se afirmó que
la compensación económica de la pensión que se pretende, no incide en el mínimo
vital del señor Henao, pues de dichos dineros no depende su subsistencia, en
tanto que ha sido una suma con la que hasta el momento, nunca había contado.
1.4.
EXPEDIENTE T-4035137
1.4.1.
Hechos
1.4.1.1.
La Señora Ana Joaquina Rodríguez de Martínez considera que la
UGPP, entidad accionada en el presente caso, le vulneró los derechos fundamentales
a la seguridad social, al mínimo vital, a la igualdad y a los derechos de las
personas de la tercera edad, pues le negó el reconocimiento y pago de la indemnización
sustitutiva de su esposo, quien ya falleció, considerando que su cónyuge no
cumplió con los requisitos para acceder a dicha prestación, por no haberse
encontrado afiliado al Sistema General de Pensiones y por lo mismo, por no
haber cotizado durante esta vigencia a dicho sistema.
1.4.1.2.
La señora Rodríguez indica que
estuvo casada con el señor Edgardo Alberto Martínez González, según Registro
Civil de Matrimonio de la
Notaría Primera de Barranquilla.
1.4.1.3.
Según afirma la accionante, su
esposo el Señor Edgardo Alberto Martínez González, laboró para el servicio de la
Contraloría General de la República, 17 años, 6 meses y 11 días.
1.4.1.4.
El señor Martínez se
encontraba afiliado a Cajanal E.I.C.E., en el régimen de prima media, con
prestación definida.
1.4.1.5.
Señala la accionante que su
esposo falleció el 3 de mayo de 1990.
1.4.1.6.
La accionante manifiesta que
solicitó a Cajanal,  en calidad de cónyuge del señor Martínez, el
reconocimiento y pago de su pensión de jubilación.
1.4.1.7.
Cajanal E.I.C.E., a través de la
Subdirección General de Prestaciones Económicas, negó, en varias ocasiones,
el reconocimiento de lo solicitado, habida cuenta que el señor Martínez sólo
laboró 17 años, 6 meses y 11 días, requiriéndose  20 años para acceder a ello.
1.4.1.8.
La señora Rodríguez inició
proceso ordinario laboral ante el Juzgado Laboral del Circuito de Pereira, en
el año 2004, pretendiendo, esta vez,  que se condenara a Cajanal E.I.C.E., a
reconocer y a pagar la indemnización sustitutiva. Sin embargo, el juez de primera
instancia decidió, en el año 2006, absolver a Cajanal de las pretensiones
incoadas en su contra considerando que, por no haberse encontrado afiliado al
Sistema General de Pensiones en vigencia de la
Ley 100 de 1993, no tenía derecho a acceder a dicha prestación.
1.4.1.9.
La accionante interpuso
recurso de apelación en contra del fallo de primera instancia ante el Tribunal
Superior del Distrito, Sala Laboral, el cual, confirmó la sentencia de primera
instancia en el año 2006, fallando en noviembre del mismo año.
1.4.1.10.
La actora interpuso acción de
tutela, en mayo del 2011, ante el Consejo Seccional de la
Judicatura, pretendiendo que se declarara sin valor ni efecto la sentencia del
Tribunal Superior del Distrito y que se le ordenara a Cajanal, el
reconocimiento y pago la mencionada indemnización sustitutiva. La sentencia
dictada por el Consejo a ese respecto, no obra en el expediente, aunque se
puede deducir que habría negado el amparo, puesto que un mes después, en junio
de 2011, la accionante interpuso nuevamente acción de tutela ante la
Corte Suprema de Justicia con la misma pretensión.
1.4.1.11.
En dicha oportunidad, ante la
Corte Suprema de Justicia, no se resolvió de fondo, pues se declaró la
improcedencia de la acción de tutela.
1.4.2.
Traslado y contestación de
la demanda
Radicada la acción de tutela el 24 de abril de 2013, el
Juzgado Quinto Penal del Circuito de Pereira, Risaralda, mediante auto del 25
de abril de 2013, la admitió y ordenó a la
UGPP que se pronunciara sobre los hechos de la demanda, ejerciendo así su
derecho a la defensa.
1.4.2.1.
Respuesta de la
UGPP
1.4.2.1.1.Mediante escrito del 6 de mayo de 2013, la accionada
se refiere a la inexistencia de un nexo de causalidad entre la presunta
violación de derechos fundamentales y el accionar de la entidad.
1.4.2.1.2.Aduce que la acción de tutela para la protección de
los derechos prestacionales no procede, pues considera que si la accionante no
se encuentra satisfecha con la decisión tomada por la entidad, puede asistir a
la jurisdicción ordinaria o contencioso administrativa, siendo estas las
autoridades competentes para conocer de la inconformidad.
1.4.2.1.3.Afirma que en ningún momento la entidad ha incurrido
en la violación de los derechos fundamentales de la accionante. Por lo tanto,
señala  que en casos como el presente, el actor no puede pretender que, a
través de la acción de tutela, se ordene la protección de un derecho
fundamental cuando no hay entidad pública que haya realizado una acción u
omisión en detrimento del accionante, pues considera que en asuntos como el
examinado, se debe tramitar derecho de petición para que la entidad
correspondiente pueda actuar con relación a la afectación que alega el actor.
1.4.3.
Pruebas y documentos
En el expediente obran como pruebas, entre otros, los
siguientes documentos:
1.4.3.1.
Copia de la cédula de ciudadanía
del señor Edgardo Alberto Martínez González[20].
1.4.3.2.
Copia del registro de
defunción del Señor Edgardo Alberto Martínez González[21].
1.4.3.3.
Copia de certificación de
tiempo de servicios del Señor Martínez[22].
1.4.3.4.
Resolución de Cajanal, No.
19528, del 20 de septiembre de 1993, mediante la cual se afirma que como el
Señor Martínez solo labró 17 años en la
Contraloría, la accionante no tiene derecho al reconocimiento de la pensión y,
por lo tanto, se señala que no hay lugar a la pensión de sustitución puesto que
las normas legales exigen 20 años laborados en el sector oficial[23].
1.4.3.5.
Copia del recurso de apelación
interpuesto por la accionante contra la
Resolución No. 09057 que negó el reconocimiento y pago de la prestación
social[24].
1.4.3.6.
Copia de la
Resolución No. 6573 del 13 de agosto de 2004, por medio de la cual se
resuelve el recurso de apelación y en la que se confirma la decisión inicial[25].
1.4.3.7.
Copia de la historia clínica
básica de la accionante, en la cual se le diagnostica tumor maligno del
cuadrante superior externo de la mama[26].
1.4.4.
Decisiones Judiciales
1.4.4.1.
Decisión de primera
instancia. Juzgado Quinto Penal del Circuito
1.4.4.1.1.
El juez de primera instancia,
mediante fallo proferido el 6 de mayo de 2013, decidió declarar improcedente la
acción de tutela interpuesta por la señora Rodríguez, pues estimó que, en el
presente caso, no se reúnen los presupuestos para estudiar de fondo las pretensiones
de la accionante a través de la vía constitucional, pues considera que no está
demostrada la afectación del derecho fundamental al mínimo vital o una
debilidad manifiesta para hacer viable un amparo transitorio.
1.4.4.1.2.
Tampoco estima que la actora
se encuentre en peligro inminente, descartándose así, un perjuicio
irremediable.
1.4.4.1.3.
Además, destaca que la
accionante no acudió al derecho de petición para que la administración se
pronunciara de fondo, sobre las pretensiones de la señora Rodríguez.
1.4.4.1.4.
Manifiesta que tampoco se cumple con el principio de
inmediatez, toda vez que la muerte del causante data de más de 23 años. Además,
subraya el hecho de que en el año 2006 quedó en firme la última sentencia
judicial ordinaria que resolvía el caso de la actora.
1.4.4.1.5.
Indica finalmente, que las
pretensiones incoadas por la accionante han sido negadas, tanto en la
jurisdicción ordinaria, como en la constitucional,  y subraya, que el caso ha
sido llevado también ante la Corte Suprema de Justicia, por parte de la
accionante, con resultados negativos nuevamente para la
Señora Rodríguez.
1.4.4.2.
Impugnación
Mediante escrito del 16 de mayo de 2013, la accionante
impugnó el fallo de primera instancia, pues considera, entre otras cosas, que
la tutela, cuando se trata del reconocimiento de derechos pensionales, sí
procede, de manera excepcional, si están por configurarse afectaciones a derechos
fundamentales o ante la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Además, hace
referencia a sus condiciones personales, pues se trata de una mayor adulta, sin
ingresos económicos, y quien padece de Cáncer de mama, por lo que considera que
se encuentra en condición de vulnerabilidad y debilidad manifiesta.
1.4.4.3.
Decisión del Tribunal
Superior de Pereira Sala Penal.
El juez del Tribunal, en el fallo del 3 de julio de
2013, decidió confirmar la sentencia de primera instancia, argumentando lo
siguiente:
1.4.4.3.1.
Indicó que, por las especiales
circunstancias de la accionante, en este caso sí procede la acción de tutela,
por tratarse de una adulta mayor, enferma  y que no ha sido pasiva en la
búsqueda de la defensa de su derecho.
1.4.4.3.2.
Añadió que, teniendo en cuenta
que lo que solicitaba la accionante en la presente acción de tutela era el
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes y, subsidiariamente, de la
indemnización sustitutiva, y teniendo presente que, en cuanto a esta última
prestación, la accionante ya había agotado los recursos, pues en el pasado
había iniciado proceso ordinario laboral e interpuesto dos acciones de tutela
solicitando lo mismo, lo cual siempre le fue negado, sólo se haría referencia a
la pensión de sobrevivientes en la sentencia.
1.4.4.3.3.
Por lo anterior, en la
sentencia de segunda instancia, no se resolvió acerca de la indemnización
sustitutiva, pues el juez se centró en lo relativo a la pensión de
sobrevivientes  y en el no cumplimiento de requisitos para acceder a ella en el
caso estudiado, por no haberse alcanzado el número de semanas requeridas para
acceder a dicha prestación económica.
2.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
2.1.
COMPETENCIA
Con base en las facultades conferidas por
los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la
Constitución, la Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela
adoptados en el proceso de la referencia.
2.2.
PROBLEMA
JURÍDICO
En atención a lo expuesto, corresponde a
la Corte Constitucional determinar si las entidades accionadas vulneraron los
derechos a la seguridad social, a la vida digna y al mínimo vital de los
actores, por haberles negado el reconocimiento y pago de la indemnización
sustitutiva, creada por la Ley 100 de 1993, bajo el argumento de que, aunque
realizaron aportes a la seguridad social durante varios años, ninguno cotizó durante
la vigencia de la Ley 100 de 1993.
Con el fin de dar solución al problema jurídico
planteado, la Sala entrará a estudiar los siguientes temas: primero, se
referirá a la procedencia excepcional de la acción de tutela para resolver los
conflictos de reconocimiento o pago de prestaciones económicas; segundo,
analizará el contenido y la naturaleza jurídica del derecho a la seguridad
social; tercero, expondrá lo referente al derecho a la indemnización
sustitutiva, su consagración y la aplicación de dicha prestación en el tiempo.
Posteriormente, con base en dichos presupuestos, abordará los casos concretos.
2.3.
PROCEDIBILIDAD
EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA PARA RESOLVER LOS CONFLICTOS DE
RECONOCIMIENTO O PAGO DE LA
PENSIÓN DE VEJEZ.–REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA-
Como lo establece el artículo 86 de la
Constitución Política, la
finalidad para la cual fue concebida la acción de tutela, es la protección
inmediata de los derechos fundamentales de las personas ante la vulneración o
amenaza generada por las autoridades públicas o, en ciertos casos, por los
particulares, teniendo un  carácter excepcional, subsidiario y residual.
En la
Sentencia T-660 de 1999[27], se
establece que con el ejercicio de la acción de tutela, no es viable que se  resuelvan
asuntos cuya discusión plantea una controversia por fuera del ámbito
constitucional. Además, se  precisa que resulta ajeno a la competencia de los
jueces de tutela, entrar a fallar sobre los conflictos jurídicos que surjan
alrededor del reconocimiento, u orden de pago de una prestación social, por
cuanto para ello, existen las respectivas instancias, procedimientos y medios
judiciales establecidos por la ley;
En efecto, de conformidad con la
jurisprudencia constitucional, se ha manifestado que el medio judicial idóneo
para resolver las controversias relacionadas con el reconocimiento de las
prestaciones sociales, específicamente en lo concerniente a las pensiones, no
es la acción de tutela. [28]
Así como se señaló en la sentencia T-1089
de 2005[29],
y tal como lo ha precisado la jurisprudencia constitucional en diferentes
providencias, entre otras, las sentencias  T-776 y T-245 de 2005,
M.P. Alfredo Beltrán Sierra, T-607 y T-562 de 2005,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T- 692 y T-487 de 2005 y T- 692 de 2004,
M.P. Álvaro Tafur Galvis, la acción de tutela, no procede, en principio,  para
obtener el reconocimiento de derechos pensionales, ya que al tratarse de
derechos litigiosos de naturaleza legal, la competencia que prevalece para
resolver dicho tipo de conflictos, es la justicia laboral o la contenciosa
administrativa según el caso, pues de tal manera lo establece el ordenamiento
jurídico. Por lo anterior, las autoridades mencionadas, son las llamadas a
garantizar el ejercicio de los nombrados derechos cuando se demuestre su
amenaza o violación.
Lo anterior se encuentra fundamentado en el
carácter excepcional, subsidiario y residual del mecanismo de la acción de
tutela, tal y como lo establece el artículo 86 de la
Constitución Política[30].
Como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación, negar lo anterior
sería desnaturalizar “…la esencia y finalidad de la acción de tutela como
mecanismo de protección especial pero extraordinario de los derechos
fundamentales de las personas y se ignoraría la índole preventiva de la labor
de los jueces de tutela frente a la amenaza o vulneración de dichos derechos
que les impide dictar órdenes declarativas de derechos litigiosos de
competencia de otras jurisdicciones.”[31]
De igual manera, en la
Sentencia T-660 de 1999[32],
haciendo referencia a los casos de conflicto de reconocimiento o pago de
pensión de vejez, se reitera lo manifestado en la
Sentencia T-038 de 1997[33]
con relación a las características que presenta el reconocimiento de un
derecho a pensión ante la jurisdicción constitucional:
“La
Corte Constitucional ha considerado que la protección del derecho a la
seguridad social de las personas no entraña la posibilidad de reconocimiento de
los derechos pensionales de las personas por parte del juez de tutela.
La acción de tutela es un instrumento idóneo para
solicitar el pago de una pensión ya reconocida por la institución de seguridad
social respectiva. Sin embargo, cuando se trata de una pensión que aún no ha
sido reconocida, el particular tiene derecho a obtener una decisión por parte
de la administración con base en su derecho fundamental de petición, sin que
ello lo libere de la obligación de cumplir con el trámite legal previsto para
el reconocimiento.”
Sin embargo, más adelante, en la sentencia T-463 de
2003[34], se hace
referencia a una de las circunstancias en las cuales resulta factible recurrir
a la acción de tutela al tratarse de una controversia acerca del reconocimiento
o pago de la pensión cuando se trata de derechos de personas que se encuentran
en situación de debilidad manifiesta, como es el caso de los adultos mayores. A
este respecto, la Corte señaló que entre los sujetos de especial protección
constitucional, se encuentran los adultos mayores, quienes, por sus especiales
circunstancias, entre otras, por la pérdida progresiva de la fuerza laboral,
física, resulta especialmente grave la no cancelación o la cancelación parcial
de las mesadas pensionales. Entre otras cosas, lo anterior podría menoscabar
los derechos fundamentales a la vida digna[35]
y al mínimo vital[36] de las
personas ancianas.
A este respecto, en la misma sentencia, se reitera lo
señalado en la Sentencia T-456 de 1994, en la cual se establece lo siguiente:
"Si una persona sobrepasa el índice de promedio
de vida de los colombianos (se estima en 71 años), y ella considera que se le ha dado un trato discriminatorio
en el reajuste pensional y por tal motivo ha reclamado ante juez competente,
pero se estima razonablemente que el solicitante ya no existiría para el
momento que se produjera la decisión judicial, debido a su edad
avanzada, unido esto al alto volumen de procesos que razonablemente producen
demora en la decisión, pese al comportamiento diligente del juzgador, entonces,
ese anciano no tiene otro medio distinto al de la tutela para que,
provisionalmente, mientras se decide el fondo del asunto por el juez
natural, se ordene el respeto a su derecho. Por supuesto que el Juez de
Tutela debe hacer un equilibrado análisis en cada caso concreto, no olvidando
que en el momento de transición institucional que vive el país, es posible
una demora en las decisiones judiciales. O sea, no se puede
adoptar una solución mecánica para todos los casos sino que debe analizarse
individualmente a cada uno de ellos”[37]
De la misma manera, resulta pertinente hacer
referencia a los requisitos a los cuales está condicionada la procedencia de la
acción de tutela cuando se trata de un adulto mayor que reclama su pensión, los
cuales se encuentran mencionados en la sentencia T-634 de 2002[38]:
"La jurisprudencia constitucional ha señalado con
absoluta claridad que la acción de tutela no procede para obtener la
reliquidación de mesadas pensionales. Sin embargo, como también ha sido
explicado, en ciertos casos y de manera excepcional ella puede constituir el
mecanismo idóneo para proteger transitoriamente los derechos invocados, pero su
procedencia está condicionada a la concurrencia de los siguientes requisitos:
a) Que la persona haya agotado los recursos en sede
administrativa y la entidad mantenga su decisión de no reconocer el derecho.
b) Que se hubiere acudido ante la jurisdicción
respectiva, se estuviere en tiempo de hacerlo o ello fuere imposible por motivos ajenos al
peticionario.
c) Que
además de tratarse de una persona de la tercera edad, ésta demuestre la amenaza
de un perjuicio irremediable, esto es, que el perjuicio afecte la dignidad
humana, la subsistencia en condiciones dignas, la salud, el mínimo vital, que
existan lazos de conexidad con derechos fundamentales, o que evidencie
que someterla a los trámites de un proceso ordinario le resultaría demasiado
gravoso.
d) En concordancia con lo anterior, para determinar si
la acción de tutela es o no
procedente como mecanismos transitorio, no resulta suficiente invocar
fundamentos de derecho, sino que son necesarios también fundamentos fácticos
que den cuenta de las condiciones materiales de la persona. En caso contrario,
el asunto adquiere carácter estrictamente litigioso y por lo mismo ajeno a la
competencia del juez de tutela.”
En el mismo sentido, en  la sentencia T-167 de 2004[39]
, se advierte que las reclamaciones cuyo objeto es el reconocimiento
y pago de mesadas pensionales, teniendo en cuenta que en principio deben plantearse
ante las autoridades administrativas o judiciales competentes, por el grave
compromiso que supone la falta del reconocimiento o pago de dicha prestación en
perjuicio de los adultos mayores que la reclaman,  una vez comprobada la
conexidad entre la falta de cancelación de la nombrada prestación y la
vulneración de las condiciones mínimas vitales de supervivencia, se permite que
sea procedente la acción de tutela.
De lo anterior se desprende entonces que cuando la relación directa entre la
presunta vulneración del derecho prestacional y la grave afectación del derecho
fundamental no está probada, la vía más adecuada para plantear este tipo de
controversias será la ordinaria.
Ahora bien, y como se afirmó en la sentencia
T-919 de 2005[40],
en los casos en  los cuales la acción de tutela es ejercida por adultos mayores
como mecanismo transitorio, en el análisis acerca de la existencia del
perjuicio irremediable, el juez constitucional, debe tener presente que se
trate de personas que realmente dependan de su mesada pensional, que al llegar
a determinada edad, vean disminuida su capacidad laboral,  y con ella, la
posibilidad de ejercer plenamente todos sus derechos. En ese evento, el juez
podrá conceder al amparo transitorio, aun si el solicitante ha acudido ante el
juez competente, siempre y cuando se estime que en el momento en que la
respectiva decisión judicial se produzca, será probable que el actor no esté
presente para poder disfrutar del derecho que le fue reconocido.
Adicionalmente, debe tenerse en cuenta la
protección especial dirigida a personas que se encuentren en circunstancias de
debilidad manifiesta, pues  la
Carta Política garantiza a las personas de la tercera edad, entre otras, los
servicios de seguridad social integral (art. 46 inc. 2
C.P.), por lo que la cobertura de los servicios públicos y de seguridad social
a las personas que no gozan de la plenitud de sus capacidades y vean por ello
coartada su autonomía, debe ser proveída por el Estado. Por lo tanto, si se da
el caso en el cual se desatienda los deberes sociales estatales, desconociendo
derechos fundamentales de determinada persona, tal situación sí amerita la
intervención del juez constitucional para impedir que dicha vulneración
continúe.[41]
De otro lado, y de acuerdo con el principio
de subsidiariedad de la tutela, esta Corporación ha sido clara en afirmar que ciertamente es improcedente la acción de tutela para
el reconocimiento de un derecho pensional[42],
aunque, si se da el caso de la ineptitud del medio judicial establecido en el
ordenamiento jurídico, para tramitar el asunto de que se trate o de la
ocurrencia de un  perjuicio irremediable[43],
el cual haga viable el amparo tutelar transitorio y urgente con el fin de
evitar la vulneración irreparable de los derechos fundamentales que se
encuentren en juego, mientras se resuelve el asunto por la vía ordinaria, sí
puede acudirse a la acción de tutela.
Como se indica en la sentencia T-658 de
2008[44],
la pretensión de amparo del derecho a la seguridad social, sí resulta admisible
por vía de tutela siempre y cuando se cumpla con los requisitos previstos para
dicho efecto. Es entonces necesario que se acredite el cumplimiento de lo
siguiente: (i) es menester, en primer lugar, que el conflicto que se plantea,
suponga una controversia de relevancia constitucional, conclusión a la cual se
llega cuando el juez de tutela, a partir del estudio  del conjunto de
condiciones objetivas en las cuales se encuentra el accionante, adelanta un
análisis del problema, a partir de un prisma constitucional, el cual permite
concluir que es necesario realizar un pronunciamiento con el que se garantice
la aplicación de  los principios superiores en el caso concreto[45].
(ii) En segundo lugar, resulta necesario que la cuestión constitucional que se
plantea, se encuentre probada de forma que no sea preciso, para la verificación
del derecho fundamental, llevar a cabo un esfuerzo probatorio que desborde las
competencias y facultades del juez de tutela[46].(iii)
En último término, es requerido que se demuestre que el mecanismo judicial
ordinario, no resulta suficiente para proteger, en el caso concreto, la
garantía a la seguridad social como instrumento de materialización de la
dignidad humana.
A este respecto, en la sentencia T-301 de
2010[47],
se señala que la jurisprudencia constitucional ha establecido dos excepciones a
la ya mencionada regla general de la improcedencia. La primera de ellas, tiene
lugar en el momento en que no existe mecanismo de defensa judicial o
existiendo, no resulta idóneo ni eficaz para lograr la protección inmediata de
los derechos fundamentales comprometidos en el caso concreto. La segunda
excepción implica que el accionante esté en presencia de un perjuicio
irremediable, caso en el cual se concede la acción de tutela como mecanismo
transitorio.
Sobre las mencionadas excepciones, en el
pronunciamiento citado se indica que:
“En
el primer caso, para determinar la procedencia excepcional de la acción, el
juez debe hacer un análisis de la situación particular del actor[48]
y establecer si el medio de defensa judicial ordinario es lo suficientemente
idóneo para proteger de manera integral sus derechos fundamentales[49],
ya que, en caso de no serlo, el conflicto planteado trasciende del nivel
puramente legal para convertirse en un problema de carácter constitucional.[50]
Por ejemplo, cuando se trata de adultos mayores, esta
corporación ha manifestado que, “por la disminución de sus capacidades físicas,
la reducción de las expectativas de vida y la mayor afectación en sus
condiciones de salud, estas personas constituyen uno de los grupos de especial
protección constitucional”[51] y, por
este motivo, resulta para ellos desproporcionado ser sometidos a esperar que en
un proceso ordinario se resuelvan sus pretensiones.”
En lo concerniente a la presencia de un perjuicio irremediable, caso en el que
procede la acción de tutela como mecanismo transitorio, el artículo 86 de la
Constitución establece que la acción de tutela por regla general no procede
cuando existan otros medios o mecanismos de defensa judiciales. Dice la norma:
“Toda persona tendrá la acción de tutela para reclamar
ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente
y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata
de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos
resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier
autoridad pública.  (…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no
disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. (…)”
Asimismo, la Corte manifestó,
como se señaló en la Sentencia T-207 de 2013[52],
que la tutela contra actos de la administración “se caracteriza por ser
subsidiaria y residual, lo cual implica que ella será procedente para la
protección de derechos fundamentales siempre que entre otras circunstancias,
se promueva como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un
perjuicio irremediable”[53].
En dicho escenario, la decisión que se profiera buscará otorgar una medida
transitoria que impida la causación de un perjuicio irremediable en tanto se
decide acerca de la legalidad de la actuación ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.
De otro lado, cabe anotar que para que la acción de
tutela proceda, resulta necesario que se cumpla con el requisito de la
inmediatez. En efecto, en la Sentencia T-207 de 2013[54]
se hace referencia a tal exigencia al apuntar que debe acudirse a lo sostenido por
esta corporación en cuanto a que “la acción debe ser interpuesta dentro de
un plazo razonable y oportuno con el fin de evitar que se emplee como
herramienta que premia la desidia, negligencia o indiferencia de los actores o,
peor aún, se convierta en un factor de inseguridad jurídica”[55].
Sobre este aspecto, en sentencia SU-961 de 1999[56]
se sostuvo que “la razonabilidad de este plazo está determinada por la
finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De
acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la
tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado”.
Habiendo analizado las circunstancias en que la acción
de tutela procede cuando se trata de conflictos de reconocimiento y pago de
prestaciones sociales, resulta necesario hacer referencia a la importancia e
implicaciones del derecho a la
Seguridad Social en el Estado Social de Derecho.
2.4.
DERECHO A LA
SEGURIDAD SOCIAL.
2.4.1.
Consagración del derecho a
la seguridad social
Dentro del ámbito constitucional, el artículo
49 de la Carta Política consagra el derecho fundamental a la seguridad social,
y de manera particular, hace referencia a la seguridad social en pensiones. Según
la disposición en comento, la seguridad social es (i) un servicio público de
carácter obligatorio, cuya cobertura se debe ampliar de manera progresiva  y se
encuentra bajo la dirección, coordinación y control del Estado y, (ii) un
derecho irrenunciable que debe garantizarse a todos los habitantes.
Adicionalmente, el artículo 53 de la
Constitución, regula los principios mínimos fundamentales de la relación
laboral, dentro de los cuales se encuentra la garantía a la seguridad social,
la cual implica la exigencia al Estado de garantizar el derecho al pago
oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales.
Al respecto la
Corte Constitucional ha expresado que la seguridad es un derecho fundamental
cuyo desarrollo, aunque ha sido confiado a entidades específicas que participan
en el sistema general de seguridad social,  tiene una configuración normativa
ya establecida, tanto en el texto constitucional, como en los tratados
internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad, los cuales
dan cuenta de una categoría iusfundamental arraigada al derecho
fundamental de la dignidad humana.[57]
En lo concerniente al marco del derecho
internacional, cabe precisar que el derecho a la seguridad social se
encuentra consagrado en diversos instrumentos de carácter internacional ratificados
por Colombia, razón por la cual al pertenecer al bloque de constitucionalidad,
evidentemente hacen parte del ordenamiento interno colombiano, tal como se
establece en el artículo 93 de la
Carta. Entre otros tratados, puede hacerse referencia al Pacto Internacional de Derechos
Económicos Sociales y Culturales, y el Protocolo Adicional a la
Convención Americana Sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, el Protocolo de San Salvador y la
Declaración Universal de los Derechos Humanos.
En efecto, el artículo 22 de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 establece:
“toda persona como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social,
y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional,
habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción
de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad
y al libre desarrollo de su personalidad.”
Del mismo modo,  el artículo 9 del
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[58]
establece que los Estados Partes (…) reconocen el derecho de toda persona a
la seguridad social, incluso al seguro social.
Igualmente el artículo 9, del Protocolo
de San Salvador también hace alusión  al derecho estudiado, como un derecho
del cual gozan todas las personas a ser protegidas “contra las consecuencias de la vejez y de la
incapacidad que la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios
para llevar una vida digna y decorosa”.
Con la breve indicación de aquellas
disposiciones que consagran y obligan a garantizar el derecho a la seguridad
social, puede observarse que se trata de un derecho íntimamente ligado al
derecho fundamental a la dignidad humana, que prevé razonablemente que si por
determinada circunstancia, sea vejez, invalidez o muerte, una persona no pueda
continuar trabajando, no quede sin sustento alguno ella o su familia, pues con
el mencionado derecho se quiere asegurar que quienes se encuentran en la
situación descrita, reciban el dinero para su sostenimiento, manteniendo así
una vida digna.
Para concluir, el Estado es quien debe
fijar las condiciones necesarias para hacer efectiva la protección que implica
el derecho a la seguridad social  y para que, de manera progresiva, se amplíe
su cobertura.
Luego de haber expuesto lo relativo al
derecho a la seguridad social, se procederá a establecer el concepto y
aplicación en el tiempo del derecho a la indemnización sustitutiva.
2.5.
LA INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA Y SU APLICACIÓN.-REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA-
2.5.1.
Consagración del derecho a
la indemnización sustitutiva.
Resulta pertinente recordar que en el marco de la Ley
100 de 1993, es decir, en el Sistema General de Pensiones, el legislador
estableció dos regímenes solidarios excluyentes entre sí, pero que coexisten:
el régimen de prima media con prestación definida y el régimen de ahorro
individual con solidaridad. La afiliación a cada uno de ellos es obligatoria y
su elección es libre y voluntaria para el afiliado, quien luego de vincularse,
se encuentra obligado a cumplir con los aportes legales que le permitirán, de
cumplir con los requisitos establecidos para el efecto, consolidar el derecho a
cada una de las prestaciones que el sistema tiene previstas.
En efecto, en el evento en que una persona no cumpla
con las condiciones legales requeridas para que una de ellas se configure, la
misma ley prevé la opción de que se reconozca y pague una indemnización
sustitutiva. Es decir, en el caso en el que una persona, independientemente
del régimen al que se encuentre afiliado, no cumpla con los requisitos
necesarios para consolidar su derecho a la pensión de vejez, se encuentra
prevista una prestación diferente para cubrir dicha contingencia.[59]
A ese respecto, el literal p), del artículo 13 de la
Ley 100 de 1993, establece que los afiliados, que al cumplir la edad de pensión
de vejez, no reúnan los demás requisitos para acceder a ella, tendrán derecho a
una devolución de saldos o indemnización sustitutiva de acuerdo con el régimen
al cual se encuentren afiliados y de conformidad con lo previsto en dicha ley.
Ahora bien, como se encuentra expresado en la sentencia
817 de 1999[60]:
“La norma es clara en el sentido de que esa
indemnización opera sólo cuando no se ha cotizado el número de semanas
exigidas; sólo cuando es imposible continuar cotizando y sólo cuando el
interesado, habiendo cumplido la edad, se declara en imposibilidad de seguir
cotizando. Si no se cumplen estos requisitos no hay la indemnización. Como
tampoco la hay, si se llega a la edad y no se ha cotizado el mínimo, pero esto
último no impide la contribución mediante bonos pensionales y/o otras
situaciones especiales como la de la Ley 50 de 1886 y del decreto 753 de 1974.”
Según fue indicado en sentencia T-981 de 2003[61],
esta prestación se encuentra orientada a ofrecer a las personas que están
cotizando al sistema de seguridad social, una suerte de “compensación”
en cuya virtud se restituye el capital aportado de acuerdo con las fórmulas
designadas en la ley y en los reglamentos correspondientes.[62]
En la
Sentencia C-375 de 2004[63], se declaró
la constitucionalidad condicionada de la mencionada disposición en el sentido
de que el precepto no ordena el retiro del trabajador, pues su finalidad es
permitirle optar por la solicitud de la indemnización sustitutiva, o por la
devolución del saldo, según sea el caso. Por lo tanto, la persona puede decidir
no laborar más o continuar en su trabajo hasta alcanzar el número de semanas
cotizadas requeridas para acceder a su pensión de vejez. En dicho
pronunciamiento, la Corte decidió:
“Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados,
literal p del artículo 2° de la ley 797 de 2003, en el entendido de que dicho
literal no ordena el retiro del trabajador, sino que le confiere la facultad de
solicitar la cancelación de la indemnización sustitutiva o la devolución de
saldos o continuar cotizando hasta alcanzar el monto requerido para acceder a
la pensión mensual vitalicia de jubilación.”
Igualmente, esta Corporación sostuvo lo siguiente:
“la norma acusada es un desarrollo posible de la
libertad de configuración del legislador, que no desconoce los principios
constitucionales que regulan el derecho a la seguridad social, pues se limita a
normar un supuesto de hecho particular en punto de sistemas pensionales. En ese
sentido, el literal acusado se limita a presentar la posibilidad a los
afiliados que, luego de haber llegado a la edad de pensión (i) no hayan
alcanzado a generar la pensión mínima (ii) no hayan cotizado al menos 1150
semanas, de solicitar la devolución de saldos o la indemnización sustitutiva de
acuerdo con el régimen al cual se encuentren afiliados. Resta precisar que tan
sólo en el entendido que el literal acusado incorpora una facultad en cabeza
del afiliado, más no un deber de recibir la devolución o indemnización
correspondientes, es constitucional la norma demandada.”
Del mismo modo, en  sentencia T-750 de 2006[64]
la Corte manifestó de manera expresa que por esta vía se reconoce una
auténtica acreencia que le permite al cotizante “recuperar los
aportes efectuados durante el período laboral, ante la imposibilidad de obtener
la pensión”.
Igualmente, resulta pertinente hacer referencia a lo
establecido en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, el cual consagra la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez para los eventos bajo los
cuales el afiliado, aunque cumple con la edad prevista para acceder a la
pensión, no ha cumplido con las semanas cotizadas necesarias para el mencionado
efecto. Esta disposición señala:
“ARTÍCULO 37. INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA DE LA
PENSIÓN DE VEJEZ. Las personas que habiendo cumplido la edad para obtener la
pensión de vejez no hayan cotizado el mínimo de semanas exigidas, y declaren su
imposibilidad de continuar cotizando, tendrán derecho a recibir, en
sustitución, una indemnización equivalente a un salario base de liquidación
promedio semanal multiplicado por el número de semanas cotizadas; al resultado
así obtenido se le aplica el promedio ponderado de los porcentajes sobre los
cuales haya cotizado el afiliado.”
Por su parte, el artículo 1° del Decreto 4640 de 2005, establece:
“Causación del derecho. Habrá lugar al
reconocimiento de la indemnización sustitutiva prevista en la
Ley 100 de 1993, por parte de las Administradoras del Régimen de Prima Media
con Prestación Definida, cuando los afiliados al Sistema General de Pensiones
estén en una de las siguientes situaciones:
a) Que el afiliado se retire del servicio habiendo
cumplido con la edad, pero sin el número mínimo de semanas de cotización
exigido para tener derecho a la pensión de vejez y declare su imposibilidad de
seguir cotizando;
b) Que el afiliado se invalide por riesgo común sin
contar con el número de semanas cotizadas exigidas para tener derecho a la
pensión de invalidez, conforme al artículo 39 de la
Ley 100 de 1993;
c) Que el afiliado fallezca sin haber cumplido
con los requisitos necesarios para que su grupo familiar adquiera el derecho a
la pensión de sobrevivientes, conforme al artículo 46 de la
Ley 100 de 1993;
d) Que el afiliado al Sistema General de Riesgos
Profesionales se invalide o muera, con posterioridad a la vigencia del
Decreto-ley 1295 de 1994, como consecuencia de un accidente de trabajo o una
enfermedad profesional, la cual genere para él o sus beneficiarios pensión de
invalidez o sobrevivencia de conformidad con lo previsto en el artículo 53 del
Decreto-ley 1295 de 1994".
(Negrillas y subrayas fuera de texto)
Cabe también precisar el concepto de devolución de
saldos, el cual se encuentra consagrado en el artículo 66 de la
Ley 100 de 1993, y en el que se afirma que las personas con la edad requerida
para consolidar su derecho a la pensión de vejez, que “no hayan cotizado el número mínimo de semanas exigidas, y
no hayan acumulado el capital necesario para financiar una pensión por lo menos
igual al salario mínimo, tendrán derecho a la devolución del capital acumulado
en su cuenta de ahorro individual, incluidos los rendimientos financieros y el
valor del bono pensional, si a éste hubiere lugar, o a continuar cotizando
hasta alcanzar el derecho.”[65]
Tal como puede observarse en la sentencia
T- 286 de 2008[66],
en la cual el actor no cumple con los requisitos consagrados en la
Ley 100 de 1993, pues no cuenta con el tiempo de semanas cotizadas requeridas,
se afirma que esta Corporación ha sostenido que la finalidad de la indemnización
sustitutiva, no es otra que la de “permitir a las personas que luego de haber llegado a la
edad de pensión y que (i) no hayan alcanzado a generar la pensión mínima o (ii)
no hayan cotizado al menos 1150 semanas[67],
reclamar la devolución de saldos o la indemnización sustitutiva de sus aportes.
La hipótesis contraria implicaría que, aún cuando los cotizantes hayan
alcanzado la edad en la cual ley presume la disminución significativa de la
capacidad laboral, y pese a que los mismos declaren la imposibilidad de seguir
cotizando, el Estado institucionalice la obligación de seguir aportando, sin
tomar en consideración las condiciones fácticas que impiden a los sujetos
hacerlo.”[68]
En el
mismo pronunciamiento, se señala que, tal como lo ha sostenido la
Corte en oportunidad anterior, “(…) de la indemnización sustitutiva, se
encuentra en conexidad con el derecho a la vida, la integridad física, el
trabajo y la igualdad, entre otros, por cuanto a través de dicha prestación, lo
que pretende el Estado es dar cumplimiento al mandato constitucional que impone
como deber el de garantizar a todos los habitantes "el derecho
irrenunciable a la seguridad social”[69].
Se puede ver claramente que la
indemnización sustitutiva es un beneficio pensional que se otorga a las
personas que cumplen de forma parcial con los requisitos para acceder a la
pensión de vejez, es decir, que si bien tienen el requisito de la edad, no han
cotizado el número de semanas exigidas por la
Ley -en el régimen de prima media. En efecto, y con relación de la liquidación y pago de la misma,
el artículo 2 del Decreto 1730 de 2001, “Por medio del cual se reglamentan
los artículos 37, 45 y 49 de la Ley 100 de 1993 referentes a la indemnización
sustitutiva del régimen solidario de prima media con prestación definida”,
indica que para determinar el monto de la indemnización sustitutiva a que haya
lugar, se deberá tener en cuenta la totalidad de las semanas cotizadas, “aún
(sic) las anteriores a la Ley 100 de 1993.”[70]
También cabe resaltar, tal como se observa
en la sentencia T-957 de 2010[71],
que tanto la indemnización sustitutiva como la devolución de saldos, son
prestaciones que actúan como sucedáneas de la pensión de sobrevivientes en
aquellos casos en los que, a pesar de cumplir con el requisito de la edad, la
persona no satisfizo a plenitud las exigencias establecidas por la
Ley de seguridad social para obtener el reconocimiento y pago de la mesada
pensional[72],
bien porque el número de semanas
cotizadas no alcanza el total requerido por el artículo 9 de la
Ley 797 de 2003 en el régimen de prima media, o debido a que el capital
ahorrado no resulta suficiente en el caso del régimen de ahorro individual.[73]
2.5.2.
La aplicación en el tiempo
del derecho a la indemnización sustitutiva.
Resulta pertinente empezar recordando que en sentencia
C-230 de 1997[74] la
Corte resolvió el interrogante a propósito de la eventual prescripción del
derecho a la indemnización sustitutiva. Sobre el particular, y tal como se
reiteró en sentencia T-546 de 2008[75], esta
Corporación indicó que el punto de partida desde el cual ha de iniciar esta
indagación se encuentra en el principio de la imprescriptibilidad de los
derechos pensionales que se encuentra consagrado en el texto constitucional en
los artículos 1°, 46 y 48. Puntualmente, en la providencia en comento la
Sala indicó lo siguiente:
“En efecto y comoquiera que se trata
de una garantía establecida por el legislador que busca sustituir la pensión de
vejez, invalidez y sobrevivientes, cuando no se cumplen los requisitos para que
sea reconocida cualquiera de ellas, es claro mutatis mutandis que puede
equipararse a un derecho pensional, razón por la cual el parámetro de
imprescriptibilidad para este tipo de derechos, fijado por la jurisprudencia
constitucional, debe aplicarse en este ámbito, es decir, que su exigibilidad
puede hacerse en cualquier tiempo, sujetándose únicamente a normas de
prescripción, una vez ha sido efectuado su reconocimiento por parte de la
autoridad correspondiente.”
A este respecto, es pertinente mencionar
lo establecido en la Sentencia T- 957 de 2006[76],
en la cual la Corte indicó las disposiciones en las que se encuentra la
regulación legal de la indemnización sustitutiva y de la devolución de saldos,
de perentorio cumplimiento y cuya ejecución debe ser asegurada en “todas
aquellas situaciones que al momento de su expedición no se hubieren consolidado”.
En el mismo sentido, en la sentencia T-1088
de 2007[77], al hacer
referencia al ya nombrado artículo 37 de la
Ley 100 de 1993, se indica que este “no consagró ningún límite temporal a su aplicación ni
condicionó la misma a circunstancias tales como que la persona hubiera
efectuado las cotizaciones con posterioridad a la fecha en que empezó a regir la
Ley 100 de 1993 o que aquél que pretenda acceder a ella hubiere cumplido la
edad para pensionarse bajo el imperio de la nueva normatividad, razón por la
cual es evidente que el ámbito de aplicación de la misma está dado por la regla
general en materia de normas laborales, esto es, por su carácter de normas de
orden público de inmediata y obligatoria aplicación.”
Así las cosas, la
Corte concluyó, en el mismo pronunciamiento, que las normas que regulan lo
referente a la indemnización sustitutiva, también tienen aplicación con
relación a las personas que cotizaron bajo la vigencia de la anterior
normatividad y cuya situación jurídica no se consolidó en aplicación de normas
precedentes, lo que exige que su definición se efectúe bajo el imperio de la
Ley 100 de 1993. En consecuencia, las entidades encargadas de su
reconocimiento no pueden oponerse a lo mencionado, bajo el argumento de que las
cotizaciones se hayan realizado con anterioridad a la
Ley 100 de 1993 y que, en consecuencia, no son aplicables las disposiciones normativas
de dicha Ley, ya que las disposiciones establecidas en la norma mencionada son
de orden público, lo que implica que ellas son de inmediato y obligatorio
cumplimiento y, por tanto, afectan situaciones no consolidadas que se
encuentren en curso.
Con relación a los dos pronunciamientos
citados, en la Sentencia 957 de 2010[78],
se señala que las disposiciones mencionadas son
aplicables también a personas que hubiesen llevado a cabo la cotización exigida
por el ordenamiento, antes de la entrada en vigencia de la
Ley 100 de 1993, por las tres siguientes razones:
“(i) Los contenidos normativos objeto
de análisis hacen parte de la Ley de seguridad social, la cual a su turno
enriquece el contenido del corpus del derecho laboral. En ese sentido, es
menester tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 16 del Código Sustantivo
del Trabajo a propósito de la aplicación de estas normas, las que “por ser de
orden público, producen efecto general inmediato”. En esta misma dirección, se
halla lo dispuesto en el artículo 11 de la
Ley 100 de 1993: “El sistema general de pensiones, con las excepciones
previstas en el artículo 279 de la presente Ley, se aplicará a todos los
habitantes del territorio nacional”.
(ii)Para efectos de asegurar la satisfacción de los
principios de eficiencia y continuidad del servicio, en la
Ley que en nuestro ordenamiento inauguró el Sistema de Seguridad Social
Integral se dispuso el reconocimiento de los períodos cotizados con antelación
a su entrada en vigencia para efectos de determinar el cumplimiento de los
requisitos establecidos para acceder a las pensiones de vejez, invalidez y
sobrevivientes. De manera puntual, el literal f) del artículo 13 de la
Ley 100 de 1993 señala que “para el reconocimiento de las pensiones y
prestaciones contempladas en los dos regímenes, se tendrán en cuenta la suma de
las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente Ley, al
Instituto de Seguros Sociales o a cualquier caja, fondo o entidad del sector
público o privado, o el tiempo de servicio como servidores públicos, cualquiera
sea el número de semanas cotizadas o el tiempo de servicio”. Más aun, de
acuerdo con lo prescrito en el artículo 2° del Decreto 1730 de 2001, al momento
de realizar la estimación pecuniaria del monto de la indemnización sustitutiva
reclamada es preciso tomar en consideración la totalidad de las semanas
cotizadas, “aún las anteriores a la Ley 100 de 1993”.
(iii) Finalmente, en atención a que las disposiciones
legales encargadas de regular el alcance y la aplicación de estas prestaciones
no establecieron limitación alguna en lo relativo a eventuales exclusiones por
razón del momento en que fueron realizadas las cotizaciones, debe aplicarse la
regla general anteriormente indicada -art. 16
C. S. T.- sobre la ejecución inmediata de la ley laboral dado su talante de
orden público.”
En efecto, resulta necesario hacer referencia a lo
expresado en  la sentencia T-515 de 2012[79],
la cual reitera lo manifestado por la Corte en sentencia T- 1046 de 2007[80].
En dicho pronunciamiento, se analiza el caso de una señora de la tercera edad
solicitante de la pensión de sobrevivientes, a la que consideraba tener derecho
por la muerte de su hija, y que la entidad encargada negó su reconocimiento y
pago, por cuanto el régimen legal vigente al momento de la muerte de la
causante no consagraba a los ascendientes como beneficiarios de la pensión de
sobrevivientes, pues dicha figura se creó en legislación posterior a la muerte
de la causante. Frente a tal situación, la
Corte expresó que aunque tal beneficio para los ascendientes no existió sino
después de la muerte de la causante, se trata de una obligación que deben
asumir las entidades que recibieron aportes, aunque la ley no les haya
atribuido de forma directa tal deber, en virtud de la teoría del
enriquecimiento sin causa, que constituye a su vez, una manifestación del
principio de equidad.
Se dijo además, que “en eventos que resultan
similares al asunto objeto de estudio (aunque no idénticos en virtud del
problema jurídico resuelto), la
Corporación ha dado paso a la equidad en eventos en los cuales las personas
reúnen un amplio número de semanas pero no cumplen los requisitos legales de
acceso a la prestación pensional que solicitan.”
Por lo anterior, sea de pensión de sobrevivientes o de
indemnización sustitutiva, siendo las dos figuras creadas en legislaciones
posteriores a las aplicables en cada caso, debe respetarse el razonamiento de la
Corte ya señalado, pues no resulta justo ni concebible que la entidad de que
se trate, se enriquezca con aportes sin causa alguna, y menos, siendo los
solicitantes personas de la tercera edad con altas necesidades.
Conforme a lo anteriormente mencionado, puede
afirmarse que cuando se trate de personas que realizaron sus aportes a
seguridad social con anterioridad a la Ley 100 de 1993, y que por sus
circunstancias específicas no continuaron cotizando durante la vigencia de la
misma, no cumpliendo así con el tiempo mínimo para acceder a la pensión de
vejez,  se les debe reconocer y pagar la indemnización sustitutiva.
De la misma manera, puede citarse el caso analizado
por la Corte en la Sentencia T-730 de 2008[81],
en  el cual se estudió una acción de tutela promovida por la madre
de un docente fallecido que solicitaba el reconocimiento de la pensión post
mortem, dado que su hijo laboró durante más de diecinueve (19) años en
planteles oficiales y no dejó beneficiarios con mejor derecho. En dicho asunto,
el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio le negó el
reconocimiento y pago de dicha prestación  porque la regulación que era
aplicable al momento de la muerte del causante, no incluía a los padres como
beneficiarios de esa modalidad pensional, pues dicha inclusión tuvo lugar
mediante ley posterior.
En el caso mencionado, la
Sala Novena de Revisión, amparó los derechos fundamentales de la accionante, y
ordenó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes aplicando la
Ley 100 de 1993, y los beneficios incluidos en ella, considerando que, aunque
la muerte del causante había ocurrido bajo la vigencia de una norma anterior,
en el asunto estudiado no había una razón constitucionalmente válida para que a
una persona de la tercera edad se le exigieran requisitos más gravosos para
acceder al beneficio pensional, que los consagrados en el régimen general.[82]
Concluyó la Sala:
“(…)elementales razones de equidad y justicia
señalan que [la accionante] debería estar amparada en alguna forma por
una prestación económica que supla la ayuda económica que en vida le
proporcionaba su hijo, sobre todo por cuanto éste prestó sus servicios y
efectuó aportes a un sistema de seguridad social durante un periodo tan
prolongado.”; y agregó “la inexistencia de normas legales o
reglamentarias que consagren una prestación que permita atender las
circunstancias de debilidad manifiesta de la peticionaria no puede argüirse
como pretexto válido desde la perspectiva constitucional para prorrogar el
estado de indefensión que la aqueja.”
De lo anterior se destaca el importante rol que juega
el principio de la solidaridad en casos como los comentados. Dicho principio
es, en efecto, fundamento esencial de nuestro sistema jurídico y un elemento
primordial en el sistema de seguridad social[83].
La solidaridad es, en primer lugar, un deber de los ciudadanos consistente en
brindar su apoyo activo y decidido para la consecución de los fines
constitucionales, y especialmente en el marco de la seguridad social, para el
correcto funcionamiento y financiación del sistema. En segundo lugar, la
solidaridad puede crear derechos subjetivos y obligaciones jurídicas que se
derivan de su aplicación armónica con el principio de igualdad[84].
Por lo expuesto, es una característica del sistema de
seguridad social que las personas coticen y aporten, siempre y cuando se
encuentren en condiciones de hacerlo y, correlativamente, existe un derecho,
para las personas que se encuentran en condición de debilidad manifiesta,
acceder a los beneficios que la mencionada solidaridad reporta. Así, aquélla
persona que semana tras semana realiza cotizaciones para el sistema, satisface
claramente su deber de solidaridad y deberá, si en un momento dado se
encontrara en situación de debilidad manifiesta, recibir un trato especial que
le permita subsistir como lo venía haciendo. [85]
En efecto, si una persona que realizó determinados
aportes al sistema de seguridad social año tras año, y que, al momento de
solicitar su pensión de vejez encuentra que sus cotizaciones no alcanzan el número
requerido, tiene derecho a que la indemnización sustitutiva le sea reconocida y
pagada, pues aunque dicha prestación haya sido creada en una ley posterior a la
que le aplicaba a la persona en su momento. De no hacerse así, se violaría el
derecho fundamental  a la igualdad y la entidad de que se trate, estaría
enriqueciéndose con dichos aportes, sin justa causa.
Acerca de lo anterior, resulta pertinente mencionar la
sentencia T-110 de  2011, la cual hace alusión al fenómeno de la
retrospectividad de las normas, así:
“La
Corte Constitucional en sentencia T-389 de 2008 puntualizó que el efecto en el
tiempo de las normas jurídicas es por regla general, su aplicación inmediata y
hacia el futuro, “pero con retrospectividad, […] siempre que la misma norma no
disponga otro efecto temporal…”. De este modo, “aquello que dispone una norma
jurídica debe cumplirse de inmediato, hacia el futuro y con la posibilidad de
afectar situaciones que se han originado en el pasado (retrospectividad), es
decir, situaciones jurídicas en curso al momento de entrada en vigencia de la
norma”.
En dicha oportunidad, la
Corte estudió el caso de una persona a quien le negaron el reconocimiento y
pago de la sustitución pensional por jubilación de que gozaba su compañero
permanente fallecido en 1990, bajo el argumento de que la norma pensional a
ella aplicable, no incluía dicho beneficio, el cual sólo se incluyó en una
norma posterior. En este pronunciamiento, y respecto del tema de la
retrospectividad, la Corte puntualizó:
“[e]l fenómeno de la retrospectividad de las normas de
derecho se presenta, como ya se anticipó, cuando las mismas se aplican a partir
del momento de su vigencia, a situaciones jurídicas y de hecho que han estado
gobernadas por una norma anterior, pero cuyos efectos jurídicos no se han
consolidado al momento de entrar a regir la nueva disposición. Este instrumento
ha sido concebido por la jurisprudencia nacional como un límite a la
irretroactividad, asociando su propósito a la satisfacción de los principios de
equidad e igualdad en las relaciones jurídicas de los asociados, y a la
superación de aquellas situaciones marcadamente discriminatorias y lesivas del
valor justicia que consagra el ordenamiento jurídico colombiano, de conformidad
con los cambios sociales, políticos y culturales que se suscitan en nuestra
sociedad.”
Tal razonamiento puede ser aplicado también al caso
referente a la aplicación de la indemnización sustitutiva, la cual puede
aplicarse  a situaciones jurídicas que hayan estado gobernadas por una norma
anterior, pero cuyos efectos jurídicos no se hayan consolidado al momento de
entrar a regir la nueva disposición.
En sentencia
T-849A de 2009[86], reiterando
lo manifestado en la Sentencia T-529 de 2009[87],
se hace referencia a lo mencionado en el párrafo anterior y se expresa lo
siguiente, específicamente en el caso de la retrospectividad en cuanto a la
indemnización sustitutiva:
“En relación con la aplicación de las normas
contenidas en la Ley 100 1993, a fin de hacer efectiva la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez en aquellos casos en que los aportes al
sistema se dieron con anterioridad a la entrada en vigencia de dicha
ley, la Corte Constitucional ha reiterado que esta normatividad es
aplicable a todos los habitantes del territorio nacional y a todas
aquellas situaciones que al momento de su expedición no se hubieren consolidado.
Así lo sostuvo en Sentencia T-850 de 2008, al indicar:
“[E]l derecho a reclamar la indemnización sustitutiva
de la pensión de vejez se encuentra en cabeza de aquellas personas que,
independientemente de haber estado afiliadas al Sistema Integral de Seguridad
Social en el momento de entrada en vigencia la
Ley 100 de 1993, pero que habiendo cumplido con la edad para reclamar la
pensión, no cuenten con el número de semanas cotizadas para acceder a dicha
prestación. Además las entidades de previsión social a las que en algún momento
cotizó el accionante, deben reconocer y pagar la indemnización so pena de que
se incurra en un enriquecimiento sin causa”. (Negrillas fuera de texto)
Así pues, es inválida cualquier interpretación
restrictiva en la cual se establezca como requisito adicional para acceder
a la indemnización sustitutiva que el afiliado haya cotizado al sistema a
partir de la vigencia de la Ley 100 de 1993 o que al momento de la
desvinculación del trabajador éste haya cumplido con la edad exigida para
acceder a la pensión de vejez, pues ello (i) contradice de manera directa los artículos
48, 49 y 366 de la
Constitución Política, (ii) propicia un enriquecimiento sin justa causa de
la entidad a la cual se efectuaron los aportes y (iii) vulnera el principio
constitucional de favorabilidad en materia laboral, expresamente previsto
en el artículo 53 Superior. Sobre este último punto esta Sala de Revisión en
Sentencia T-180 de 2009 expuso:
“[C]abe advertir, que uno de los dispositivos que
plantea la
Constitución Política para la resolución de conflictos normativos en materia
laboral, es la aplicación del principio de favorabilidad previsto en el
artículo 53 superior.  En desarrollo de este precepto, la
Corte Constitucional ha ratificado que dentro de los principios mínimos en las
relaciones laborales se encuentra la aplicación de la situación más favorable
al trabajador en caso de duda en el  uso e interpretación de las
fuentes formales del derecho.   Por tanto, hacer una aplicación
restrictiva en el asunto sometido a estudio, aceptando la posición esbozada por
la entidad accionada, conllevaría no solo a desconocer los derechos de los
afiliados, sino además el aludido principio. ║ Conforme a lo
indicado, para la Sala no es viable exigir como presupuesto para el
reconocimiento de la indemnización sustitutiva consagrada en el artículo 37 de
la ley 100 de 1993, el haber cotizado al sistema a partir de su vigencia, pues
ello conllevaría a excluir a aquellas personas que se retiraron del servicio
antes de que entrara a regir la citada Ley, vulnerándose así el principio
constitucional de favorabilidad en materia laboral”.
4.4. Es de concluir, entonces, que el derecho a
reclamar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez está en cabeza de
todos los habitantes del territorio nacional que, habiendo cumplido con la edad
de pensión, no cuentan con el número de semanas de cotización exigidas para
acceder a esa prestación, independientemente de haber estado afiliadas o no
al Sistema Integral de Seguridad Social en el momento en que
entró en vigencia la Ley 100 de 1993.”
(Negrillas y subrayas fuera de texto)
En el mismo pronunciamiento citado, la
Corte subraya que en el caso mencionado, al invalidar cualquier restricción que
establezca algún requisitos adicional para acceder a la nombrada indemnización
sustitutiva, esta Corporación está recurriendo al principio de hermenéutica
laboral “in dubio pro operario”, aplicando estrictamente el principio
constitucional de la favorabilidad a dos situaciones concretas. La primera de
ellas, que es ilegal y no se puede establecer como requisito adicional, para
acceder a la indemnización sustitutiva, que el afiliado haya cotizado al
sistema a partir de la vigencia de la Ley 100 de 1993 y la segunda, que el
trabajador haya cumplido la edad exigida para la pensión de vejez al momento de
desvincularse.
Para concluir, con base a las consideraciones
desarrolladas, puede afirmarse que la indemnización sustitutiva es una
prestación a la que pueden acceder, entre otras, aquellas personas, que no
cumplen con el requisito de semanas cotizadas necesarias para consolidar la
pensión de vejez, independientemente de haberse encontrado afiliadas o no al
Sistema Integral de Seguridad Social en el momento en que entró en vigencia la
Ley 100 de1 1993. Tampoco es necesario que la persona haya cotizado en
vigencia del mencionado sistema, pues lo establecido en la nombrada
disposición, se aplica para las situaciones descritas, aunque éstas  hubieren
tenido lugar antes de su vigencia y aun cuando las normas  aplicables a ellas,
fueran normas anteriores a esta, pues lo que se tiene en cuenta para decidir en
estos casos es, entre otros,  el fenómeno de la retrospectividad, de la
favorabilidad y los principios de equidad, solidaridad e igualdad.
3.
CASOS CONCRETOS
3.1.
EXPEDIENTE
4.029.947
3.1.1.
De los hechos
narrados en el escrito de tutela y los documentos aportados en el trámite de la
acción, la Sala encuentra probados los siguientes sucesos:
(i)
La señora María Herminda Ríos
Torres, adulta mayor de 75 años  de edad, y quien padece quebrantos de salud,
entre otros, problemas cardiacos severos, laboró en la rama judicial desde el
año 1970 hasta el año 1975 y en la DIAN,  desde el 1979 hasta el año 1983, con
algunas suspensiones en las dos entidades.
(ii)
Durante los tiempos descritos,
se realizaron las debidas cotizaciones a Cajanal.
(iii)
La actora se retiró en el año
1983 y no volvió a cotizar para su pensión.
(iv)
La accionante solicitó, ante
Cajanal, el reconocimiento y el pago de la indemnización sustitutiva, lo cual
le fue negado mediante Resolución número RDP 01266  de octubre de 2012.
(v)
Al interponer recurso de
reposición, la solicitud le fue negada de nuevo mediante Resolución RDP 006777.
3.1.2. Consideraciones sobre el cumplimiento del requisito de subsidiariedad en el
caso estudiado.
En primer lugar, la
Sala deberá establecer la procedencia de esta acción de tutela, determinando
si la señora María Herminda Ríos Torres cuenta
con otro mecanismo de defensa judicial, distinto de la tutela, para la
protección de sus derechos fundamentales a la vida digna, a la seguridad social y al mínimo
vital.
3.1.2.1.
En el trámite de la presente
acción de tutela, se determinó su improcedibilidad por cuanto, en su opinión,
las acciones laborales ordinarias y contenciosas, constituyen medios de
impugnación adecuados e idóneos para la protección de los derechos
fundamentales. Aunque expresa que en ciertas ocasiones, cabría la acción de
tutela para los casos en mención, no sólo debe tenerse en cuenta si se trata de
una persona adulta mayor, sino que, además debe analizarse si en realidad el
actor acreditó la vulneración al derecho al mínimo vital o a los derechos
conexos a él, lo cual permita configurar la existencia de un perjuicio de
carácter irremediable, lo cual, a su modo de ver no fue probado por la actora.
En efecto, en el caso bajo estudio, debe tenerse en
cuenta que no sólo se trata de une mujer perteneciente a la tercera edad, sino
de una persona que, además, sufre de varias enfermedades degenerativas como son
la hipertensión, la diabetes, la gastritis crónica y los problemas coronarios,
lo cual se encuentra probado debidamente en el expediente.
Por su edad y su situación de salud, evidentemente
puede hablarse de un perjuicio irremediable, a lo que se hizo referencia precedentemente,
razón por la cual resulta urgente que la señora Ríos pueda contar con un
trámite eficaz, que pueda proveerle una pronta solución.
Por lo anterior, la
Sala encuentra probada la falta de eficacia del mecanismo ordinario de defensa
para el asunto estudiado.
En este orden, la presente acción de tutela es
procedente, pues se trata de una persona que requiere especial protección por
parte de toda la sociedad, por lo cual, someterla a los trámites propios de los
mecanismos judiciales ordinarios sería alargar de manera considerable el
proceso para su acceso a la prestación que requiere, pues la espera de un fallo
podría superar su expectativa de vida.
Se concluye entonces que la tutela presentada por la
señora Ríos sí es procedente por cuanto existe la necesidad de evitar un
perjuicio irremediable.
3.1.3. Las decisiones estudiadas constituyen una vulneración
de los derechos de la accionante.
3.1.3.1.  Esta Corporación debe pronunciarse sobre
la posible vulneración de los derechos a la vida digna,  a la seguridad social
y al mínimo vital de la demandante por parte de Cajanal E.I.C.E. en liquidación
y de la U.G.P.P., al haberle negado el reconocimiento y pago de la
indemnización sustitutiva, por considerar que conforme a la legislación
aplicable, y los elementos aportados por la accionante, se observó que la misma
no había realizado cotizaciones al Sistema General de Pensiones con
posterioridad a su vigencia, por lo cual, no estimó viable el reconocimiento de
la prestación reclamada.
Frente a dicho argumento, y tal como se
estableció en esta Sentencia, la indemnización sustitutiva no puede serle
negada a una persona bajo el argumento de que no se encontraba afiliada al
Sistema General de Pensiones, o que no cotizaba a dicho Sistema, pues puede
ocurrir que la persona, al haberse retirado antes de la vigencia de la
Ley 100 de 1993, no haya estado nunca afiliada al Sistema en mención, aunque
sí hubiera cotizado debidamente para su pensión años antes de dicha vigencia,
lo cual se presentó en el caso de la señora Ríos.
En efecto, la actora cuenta con
cotizaciones realizadas a Cajanal, efectuadas durante el tiempo en que trabajó,
razón por la cual esa entidad no tiene razón alguna para quedarse con dichos
aportes, así la accionante no haya alcanzado la cantidad requerida de
cotizaciones para acceder a la pensión de vejez, pues precisamente por eso
razón, tendría derecho a recibir su indemnización sustitutiva, sin olvidar que
además, cuenta con el requisito de la edad para dicho efecto.
3.2.
EXPEDIENTE T-4029951
3.2.1.
De los hechos
narrados en el escrito de tutela y los documentos aportados en el trámite de la
acción, la Sala encuentra probados los siguientes sucesos:
(i)
El señor Villarraga, adulto
mayor (74 años), y quien sufre de cáncer de  próstata, prestó sus servicios al
INURBE, desde el 21 de mayo de 1982 hasta el día 21 de marzo de 1992.
(ii)
Durante las 507 semanas en las
que el actor trabajó para el INURBE, se realizaron los debidos aportes para
pensión a Cajanal.
(iii)
El retiro del accionante y el
tiempo en que prestó sus servicios, tuvieron lugar años antes de la entrada en
vigencia de la Ley 100 de 1993.
(iv)
El actor no realizó
cotizaciones al Sistema General de Pensiones con anterioridad a la entrada en
vigencia de la Ley 100 de 1993.
(v)
Su solicitud de pago y
reconocimiento de la indemnización sustitutiva le fue negada por Cajanal, primero
mediante la Resolución 39531 de 2005, y posteriormente, mediante la
Resolución UGM 0099598 de 2011.
3.2.2. Consideraciones sobre el cumplimiento del requisito de subsidiariedad en el
caso estudiado.
En primer lugar, la
Sala deberá establecer la procedencia de esta acción, determinando si el señor
Álvaro Villarraga cuenta con otro mecanismo de defensa
judicial, distinto de la tutela, para la protección de sus derechos
fundamentales a la vida
digna, a la seguridad social y al mínimo vital.
3.2.2.1.   En el trámite de la presente acción de
tutela, tanto en primera, como en segunda instancia, se consideró que el actor
no atacó, por la vía administrativa, las resoluciones que negaban su solicitud,
pues por esa vía se lograría el objetivo que pretende el accionante y además,
interponiendo la acción de tutela, no estaría cumpliéndose con el requisito de
subsidiaridad. Además, manifestó, que lo solicitado por el señor Villarraga es
una prestación de carácter laboral y/o pensional, lo que debe realizarse ante
la justicia contencioso administrativa.
No obstante, dichas razones a las que alude
el juez para declarar improcedente la acción de tutela, demuestran que no se
tiene en cuenta la realidad fáctica y la difícil situación por la que atraviesa
el actor, pues tiene cáncer de próstata, y se trata de un adulto mayor.
En efecto, se ignora también, que los
mecanismos de defensa ordinarios no resultan suficientemente eficaces para
proteger, de manera pronta, los derechos presuntamente vulnerados de una
persona que, por su particular condición, es titular de protección especial, por
lo cual el juicio de procedibilidad de la tutela, no se analiza de manera tan
estricta, pues realmente existe en este caso, una necesidad de obtener lo
solicitado, en el menor tiempo posible.
Por lo anterior, la
Sala encuentra probada la falta de eficacia del mecanismo ordinario de defensa
para el asunto estudiado.
De la misma manera, en cuanto a lo
relativo a que, por tratarse de una solicitud de prestación de carácter laboral
y/o pensional, debe acudirse necesariamente a la
Justicia Contencioso Administrativa, es necesario recordar que, aunque en
principio debe ser así, la Corte ha contemplado circunstancias en las que sí
procede la tutela.
En efecto, como se manifestó en las
consideraciones de esta Sentencia, la tutela sí procedería en esos casos,
siempre y cuando se trate de una persona de la tercera edad que demuestre la
amenaza de un perjuicio que afecte la dignidad humana, la subsistencia en
condiciones dignas, el mínimo vital, entre otros, o que evidencie que someterse
a los trámites de un proceso ordinario le resultaría demasiado gravoso.
En el caso bajo estudio, se trata de un
adulto mayor, que además, padece de cáncer, situación que permite considerar
razonablemente que acudir a un mecanismo judicial ordinario le resultaría
demasiado gravoso, razón por la cual, se puede concluir que en esta ocasión sí
procedería la acción de tutela.
3.2.3. Las decisiones estudiadas constituyen una vulneración
de los derechos del demandante.
3.2.3.1.
Esta Corporación
debe pronunciarse sobre la posible vulneración de los derechos a la vida digna,
a la seguridad social y al mínimo vital del demandante por parte de Cajanal
E.I.C.E. en liquidación y de la U.G.P.P., al haberle negado el reconocimiento y
pago de la indemnización sustitutiva, por considerar que el peticionario no
acreditaba cotizaciones al Sistema General de Pensiones.
Como ya se manifestó a lo largo de esta sentencia,
la indemnización sustitutiva no puede serle negada a una persona bajo el
argumento de que no se encontraba afiliada al Sistema General de Pensiones, o
que no cotizaba a dicho sistema, pues puede ocurrir que la persona, al haberse
retirado antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, no haya estado afiliado al
sistema en mención, aunque sí hubiera cotizado debidamente para su pensión años
antes de dicha vigencia, lo cual se presentó en el caso del señor Villarraga.
En efecto, el actor cuenta con
cotizaciones realizadas a Cajanal, efectuadas durante el tiempo en que trabajó,
razón por la cual esa entidad no tiene razón alguna para quedarse con dichos
aportes, así el accionante no haya alcanzado la cantidad requerida de
cotizaciones para acceder a la pensión de vejez, pues precisamente por esto,
tendría derecho a recibir su indemnización sustitutiva, sin olvidar que además,
cuenta con el requisito de la edad para dicho efecto.
3.3.
EXPEDIENTE T-4032312
3.3.1.
De los hechos
narrados en el escrito de tutela y los documentos aportados en el trámite de la
acción, la Sala encuentra probados los siguientes sucesos.
(i)
El señor José de Jesús Henao,
víctima de desplazamiento forzado de 67 años de edad,  se desempeñó como
trabajador oficial en la Secretaría de Obras Públicas del Departamento de
Antioquia desde el 23 de abril de 1973 hasta el 23 de enero de 1985, con
algunas interrupciones,  época en la cual no contaba ni con la edad ni con las
semanas cotizadas requeridas para acceder a la pensión de vejez.
(ii)
El tiempo total en el que
prestó sus servicios fue de 11 años y 276 días.
(iii)
La entidad mencionada era
quien asumía totalmente el pago de la pensión de jubilación de sus empleados en
ese entonces, sin embargo, en el tiempo en que  el actor prestó sus servicios,
nunca efectuó ningún tipo de cotización.
(iv)
El tiempo de los servicios
prestados por el actor tuvo lugar antes de la entrada en vigencia de la
Ley 100 de 1993, por lo que no ostenta la calidad de afiliado al Sistema
General de Pensiones.
(v)
Las normas que le eran
aplicables al accionante en el momento de su retiro no contemplaban el pago de
la indemnización sustitutiva.
(vi)
Actualmente, cuenta con la
edad requerida para acceder a la pensión de vejez pero no con el tiempo
requerido para dicho efecto.
(vii)
El accionante obtuvo respuesta
negativa por parte de la Gobernación de Antioquia a su petición de
reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva.
3.3.2. Consideraciones sobre el cumplimiento del requisito de subsidiariedad e
inmediatez en el caso estudiado.
En primer lugar, la
Sala deberá establecer la procedencia de esta acción, determinando si el señor
José de Jesús Henao cuenta con otro mecanismo de defensa
judicial, distinto de la tutela, para la protección de sus derechos
fundamentales a la vida
digna, a la seguridad social y al mínimo vital.
3.3.2.1.
En el trámite de
la presente acción de tutela, en primera y segunda instancia, se consideró que
no se respetó el carácter residual y subsidiario de la tutela, pues el actor
estaría utilizando, después de treinta años,  este medio para evadir las
acciones alternas que se deben usar en estos casos.
Sin embargo, el argumento no puede ser
aceptado, pues deja de lado la realidad fáctica del caso e ignora que los
mecanismos de defensa ordinarios no son lo suficientemente eficaces para
proteger los derechos presuntamente vulnerados. Esto es así por cuanto el
tiempo y el dinero necesarios para que el señor Henao acuda a la jurisdicción
laboral, resultan verdaderamente excesivos ante su situación de desplazado,
pues dicho agravante, junto a su avanzada edad, hacen urgente la protección
constitucional solicitada, en cuanto al reconocimiento de su prestación
económica.
Por lo expuesto, y teniendo en cuenta que
el accionante se encuentra en una situación de vulnerabilidad, pues, además
afirma que (i) no cuenta con fuente de ingresos alguna para subsistir,  y (ii) se
trata de una persona en circunstancias de desplazamiento frente a la cual el
juicio de procedibilidad de la tutela no se aplica de forma tan estricta.
Por lo anterior, la
Sala encuentra probada la falta de eficacia del mecanismo ordinario de defensa
en el caso bajo estudio.
Ahora bien, en lo relativo al requisito
de la inmediatez, si bien es cierto que han pasado más de 30 años desde su
vinculación al Departamento de Antioquia, no debe olvidarse que el actor tuvo
que esperar el paso de los años para cumplir con la edad requerida de acceso a
la pensión de vejez, pues de lo contrario, no habría podido acceder a la
indemnización sustitutiva, pues para dicha prestación, aunque no hay requisito
de semanas cotizadas, sí lo hay en cuanto a la edad.
En este orden de ideas, se constata que
el actor no dejó pasar el tiempo en vano, pues al momento de cumplir con la
edad requerida, inició la actividad administrativa de solicitud de la
indemnización sustitutiva, la cual le fue negada por el Departamento de
Antioquia, por lo que seguidamente interpuso la acción de tutela.
Por lo anterior, no puede aceptarse lo
señalado por el juez de instancia en cuanto a la pasividad del actor, pues este
actuó en el momento indicado para solicitar la prestación deseada, razón por la
cual sí cumple con el requisito de la inmediatez para interponer acción de
tutela.
Para concluir, la presente tutela es
procedente en el caso particular, pues los mecanismos judiciales diferentes a
la acción de tutela son ineficaces en esta oportunidad y se encuentra
acreditado que el actor sí cumplió con el requisito de la inmediatez.
3.3.3. Las decisiones estudiadas constituyen una vulneración
de los derechos del demandante.
3.3.3.1.
Esta Corporación
debe pronunciarse sobre la posible vulneración de los derechos a la vida digna,
a la seguridad social y al mínimo vital del demandante por parte del
Departamento de Antioquia, al haberle negado el reconocimiento y pago de la
indemnización sustitutiva por considerar que el tiempo de servicios prestados
al Departamento de Antioquia fue con anterioridad a la entrada en vigencia de la
Ley 100 de 1993, época en la que las normas aplicables no contemplaban la
figura de indemnización sustitutiva y en la que esa entidad asumía totalmente
el pago de la pensión de vejez de sus empleados, por lo que el actor nunca
realizó cotización alguna. La entidad accionada estimó, además, que la
indemnización sustitutiva sólo procede para los afiliados al Sistema General de
Pensiones, encontrándose a cargo de las administradoras del régimen de prima
media con prestación definida. Finalmente, la entidad nombrada mencionó que el
retiro del actor tuvo lugar antes del momento de cumplir con la edad requerida
para acceder a la pensión de vejez.
Frente a las razones presentadas por la
entidad, tal como se estableció en las consideraciones generales de esta
sentencia, y como lo ha señalado la jurisprudencia de la
Corte, el reconocimiento y pago de la prestación en comento, debe llevarse a
cabo cuando se cumpla con los requisitos del artículo 37 de la
Ley 100 de 1993, independientemente de si la persona solicitante prestó sus
servicios antes de la entrada en vigencia de la
Ley 100 de 1993, y por lo mismo no hubiera estado afiliado al Sistema General
de Pensiones.
Por lo tanto, así el señor Henao, haya trabajado antes
de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, y por dicha situación, las normas
aplicables a su caso en ese momento hubieran sido las anteriores a la ley
nombrada, la indemnización sustitutiva debe serle reconocida así esta
prestación haya sido creada después de su retiro.
Asimismo, no puede admitirse que se requiera que al
momento del retiro, el trabajador haya cumplido con la edad exigida para
acceder a la pensión de vejez, pues esto sólo debe tenerse en cuenta al momento
de la solicitud de la indemnización sustitutiva que realice el interesado, para
decidir, ahí sí, si se cumplen con los requisitos para que se consolide la
citada prestación.
Finalmente, en cuanto a la afirmación de que la
indemnización sustitutiva se encuentra a cargo único y exclusivo de las
administradoras de prima media con prestación definida, el Departamento de
Antioquia no puede escudarse en esa razón para no reconocer ni pagar al señor
Henao la prestación reclamada por él, pues debe tenerse en cuenta lo
establecido en la jurisprudencia de la Corte, entre otros pronunciamientos, lo
señalado en la Sentencia T-099 de 2008[88].
En dicha ocasión, se ordenó al Departamento de Cundinamarca, en el cual el
accionante había prestado sus servicios con anterioridad a la vigencia de la
Ley 100 de 1993, reconocer y pagar la indemnización sustitutiva de la pensión
de vejez al actor, pues como se deja claro en dicho pronunciamiento, las
administradores de prima media con prestación definida no son las únicas que
tienen a su cargo la indemnización sustitutiva.
Por lo anterior, no pueden admitirse los argumentos
esbozados por la entidad accionada para negar el reconocimiento y pago de la
indemnización sustitutiva, pues contrarían lo establecido por la
Corte en su jurisprudencia, tal y como se expuso en la parte considerativa de
la presente sentencia.
3.4.
EXPEDIENTE T- 4035137
3.4.1. De los hechos narrados en el escrito de tutela y los
documentos aportados en el trámite de la acción, la
Sala encuentra probados los siguientes sucesos:
(i)
El señor Edgardo Alberto
Martínez González, esposo de la accionante, Ana Joaquina Rodríguez de Martínez,
laboró en la Contraloría General de la
Nación, durante 17 años, 6 meses y 11 días.
(ii)
Se encontraba afiliado a
Cajanal E.I.C.E, en el régimen de prima media con prestación definida y durante
el tiempo que laboró, se realizaron las debidas cotizaciones a Seguridad
Social.
(iii)
El señor Edgardo Alberto
Martínez González, falleció el 3 de mayo de 1990
(iv)
La señora Ana Joaquina
Rodríguez de Martínez, adulta mayor de 74 años de edad, y quien padece de cáncer
de mama, solicitó, desde el año 1993, en calidad de cónyuge supérstite del
señor Martínez, el reconocimiento y pago de su pensión de jubilación, la cual
le fue negada, mediante Resoluciones Número PN 2022 de 1993 y Número PE721 de
1997, pues su esposo no contaba con las semanas de cotización requeridas para
acceder a la pensión de vejez.
(v)
Frente a la negativa de pago y
reconocimiento de la pensión de jubilación, la actora acudió, en el año 2003
a la Contraloría General de la
Nación, solicitando, una vez más, la pensión de sobrevivientes. A dicha
solicitud, Cajanal respondió en el mismo año,  mediante Resolución S.G.P.E.
1286, de manera negativa, por cuanto no se cumplía con las semanas requeridas
para acceder a la pensión de vejez.
(vi)
Frente a dicha respuesta, la
actora presentó recurso de reposición, pretendiendo, esta vez, la indemnización
sustitutiva, a lo cual se le respondió de manera negativa una vez más.
(vii)
En el año 2006, inició proceso
laboral ordinario con el fin de acceder a la indemnización sustitutiva, lo cual
le fue negado tanto en primera, como en segunda instancia.
(viii)
Frente tal negativa, en el
año 2011, la actora interpuso acción de tutela ante el Consejo Seccional de la
Judicatura, y posteriormente ante la Corte Suprema de Justicia, siendo ambos
fallos negativos para la señora Rodríguez, pues no se ordenó el reconocimiento
y pago de la pretendida indemnización sustitutiva en ninguna oportunidad.
(ix)
Finalmente, interpone la presente
acción de tutela, en la cual la pretensión principal consiste en que se ordene
el pago y reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, y de manera subsidiaria,
pretende, el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva.
3.4.2. Consideraciones sobre la existencia de un perjuicio
irremediable,  cumplimiento
del requisito de inmediatez,  y ausencia de temeridad como supuestos para la
procedibilidad de la presente acción de tutela.
En primer lugar, la
Sala deberá establecer la procedibilidad de esta acción de tutela,
determinando si en el caso de la señora Ana Joaquina Rodríguez de Martínez sí
está de por medio un posible perjuicio irremediable y si se incumple con el requisito de la
inmediatez.
3.4.2.1.   En el trámite de la presente acción, se
señaló, en primera instancia, que en este caso no se está ante un peligro
inminente, pues quedaría desvirtuada la presunta urgencia, teniendo en cuenta
que el causante murió hace ya 23 años. Por dicha razón, se consideró que era
descartable un posible perjuicio irremediable.
Frente a lo anterior, debe ponerse de
presente que se trata, como bien lo manifestó el juez de segunda instancia al
concluir que la tutela sí era procedente, de una persona que pertenece a la población
de especial protección constitucional, por cuanto cuenta con 74 años de edad,
padece cáncer de mama, dependía económicamente de su esposo y actualmente no
cuenta con los recursos necesarios para satisfacer sus necesidades básicas.
Teniendo en cuenta la situación fáctica
de la señora Rodríguez, la Sala considera que resulta evidente que se está
frente a un peligro inminente, por lo que no debe ponerse en riesgo la vida en
condiciones dignas de la accionante, al imponerle que se someta a un proceso
ordinario, en el cual el fallo podría dictarse muy tarde para ella, por
tratarse de un mecanismo que en este caso no resulta eficaz.
Por lo manifestado, la
Sala considera que sí existe un peligro inminente, lo que hace que sea urgente
una solución a la situación de la accionante, por vía de tutela.
En cuanto al requisito de la inmediatez,
si bien es cierto que la presente acción de tutela se presentó en el año 2013,
y que el esposo de la accionante dejó de cotizar 23 años atrás, a causa de su
fallecimiento, no hay que olvidar que desde el año 1993, tal como se mencionó
en los hechos que se encontraron probados por la
Sala, la señora Rodríguez ha sido activa en la búsqueda del derecho que
considera tener, y así como bien lo manifestó el juez de segunda instancia, por
el contrario, ha agotado todas las instancias posibles para obtener la
protección de su derecho.
Considerando lo anterior, la
Sala encuentra que realmente no se ha presentado pasividad por parte de la
accionante, por lo que el requisito de la inmediatez se cumple cabalmente.
Tanto es así, que en segunda instancia, se señaló que podría existir temeridad
por parte de la actora, quien a acudido a numerosos mecanismos judiciales desde
el año 1997, para reclamar su derecho, pues en años anteriores inició proceso ordinario
y luego, interpuso dos acciones de tutela solicitando el reconocimiento y pago
de la indemnización sustitutiva, obteniendo siempre, respuesta negativa.
No obstante, se aclaró, en segunda
instancia, que la presente acción de tutela tiene como pretensión principal el
reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, y no de la indemnización
sustitutiva, pues ésta se solicitó de manera subsidiaria, razón por lo cual el
juez de segunda instancia consideró que sólo en cuanto a la pretensión principal,
no habría temeridad.
Por lo explicado, el mencionado juez se
refirió sólo a la pensión de sobrevivientes y no se pronunció acerca de la
indemnización sustitutiva al considerar dicho tema resuelto.
Frente a tales consideraciones,
compartimos lo señalado por el juez de segunda instancia en cuanto a que efectivamente
no puede hablarse de temeridad en el caso estudiado. Sin embargo, la
Sala aclara que en realidad, no existe temeridad ni en la pretensión sobre la
pensión de sobrevivientes, ni sobre aquella relativa a la indemnización
sustitutiva, pues es de anotar que en el proceso ordinario que se llevó a cabo,
se negó el derecho a acceder a dicha prestación, contraviniendo los criterios
jurisprudenciales establecidos por la
Corte Constitucional,  ya mencionados en la parte considerativa de esta sentencia.
En efecto, en el proceso ordinario, en
segunda instancia, se estableció que la accionante no tenía derecho a acceder a
la indemnización sustitutiva, pues su esposo había dejado de cotizar, años
antes de la vigencia del Sistema General de Pensiones, por lo que, al no estar
afiliado a éste, no era posible que accediera a la nombrada prestación.
Frente a dicho argumento, a lo largo de
esta sentencia se ha hecho referencia a lo establecido por la jurisprudencia de
esta Corporación sobre el tema. La Corte ha sostenido que en estos casos, la
indemnización sustitutiva no puede serle negada a una persona bajo el argumento
de que no se encontraba afiliada al Sistema General de Pensiones, o que no
cotizaba a dicho sistema, pues puede ocurrir que la persona, al haberse
retirado antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, no haya estado nunca
afiliada al Sistema en mención, aunque sí hubiera cotizado debidamente para su
pensión años antes de dicha vigencia, lo cual se presentó en el caso del esposo
de la accionante.
Cabe anotar que el esposo de la actora contaba
con cotizaciones realizadas a Cajanal, efectuadas durante el tiempo en que
trabajó, razón por la cual esa entidad no tiene razón alguna para quedarse con
dichos aportes, así no se haya alcanzado la cantidad requerida de cotizaciones
para acceder a la pensión de vejez, pues precisamente por eso razón, la
accionante sí tendría derecho a recibir su indemnización sustitutiva.
Expuesto lo anterior, se observa
claramente cómo en el proceso ordinario laboral que inició la actora, se
contravino de manera evidente los lineamientos establecidos por la
Corte Constitucional, razón por la cual la accionante tiene razones de peso
para solicitar, nuevamente, la protección de su derecho.
Por lo explicado, y teniendo en cuenta
que la accionante no ha obtenido solución de fondo ajustada a derecho, no existe
temeridad alguna, pues la señora Rodríguez tiene un razón justificada para
instaurar nuevamente una acción de tutela. A ese respecto, se ha referido  la
Corte en Sentencia T 162 de 1998[89]
así:
“Para la
Corte una actuación temeraria es ´aquella
que desconoce el principio de buena fe, en tanto la persona asume una actitud
indebida para satisfacer intereses individuales a toda costa y que expresa un
abuso del derecho cuando deliberadamente y sin razón alguna se instaura
nuevamente una acción de tutela´[90], y se
configura cuando, de forma concurrente, se presentan los siguientes elementos:  ´(i) identidad en el accionante; (ii) identidad en
el accionado; (iii) identidad fáctica[91]; (iv) ausencia
de justificación suficiente para interponer la nueva acción[92]´[93].”(Subraya fuera de texto)
En el presente caso, se evidencia que no se configura
la temeridad alegada, pues,
no existió pronunciamiento alguno de fondo, ya que se declaró la improcedencia
de la acción de tutela, sin que se hiciera referencia al derecho o no que se
tenía de  acceder a la indemnización sustitutiva.
Con lo expuesto, resulta claro que a la
señora Rodríguez, por un lado, en el proceso ordinario, se le negó el derecho
desconociendo los pronunciamientos jurisprudenciales de esta Corporación, y por
otro lado, en las instancias de tutela, sólo se hizo referencia a la improcedencia
de la misma, razón por la cual es evidente que nunca se le ha dado una correcta
respuesta de fondo a su pretensión.
Así, la
Sala estima que en segunda instancia sí debió resolverse lo atinente al
derecho a la indemnización sustitutiva, lo cual, hasta el momento, no había
sido debidamente resuelto.
De todo lo anterior se concluye que la
tutela sí es procedente por cuanto efectivamente se cumple con el requisito de
la inmediatez y  se evidencia la ausencia de temeridad, así como  la existencia
de un perjuicio irremediable.
3.4.3. Las decisiones estudiadas constituyen una vulneración
de los derechos de la accionante.
Como se señaló en el apartado anterior,
en el proceso ordinario que inició la accionante, se negó el derecho a acceder
a la indemnización sustitutiva, desconociendo, de manera evidente, los
pronunciamientos de la Corte Constitucional a ese respecto. Además, en
instancia de tutela, tampoco se emitió un fallo de fondo, pues se declaró
improcedente la acción. Por tal razón, la
Sala considera que la accionante tiene derecho a que se emita sentencia que
resuelva de fondo, y conforme a la jurisprudencia de esta Corte, lo relativo a
la indemnización sustitutiva.
Por lo tanto, y como ya se demostró en el
apartado anterior, la accionante sí tiene derecho al reconocimiento y pago de
la indemnización sustitutiva, aun cuando su esposo haya dejado de cotizar antes
de la vigencia del Sistema General de Pensiones, y así nunca hubiere estado
afiliado a este, pues ya la Corte señaló que tal argumento no es válido para
negar la prestación en comento.
La Sala concluye entonces que la entidad accionada sí vulneró los derechos
fundamentales de la actora con su decisión de negarle el reconocimiento y pago
de la indemnización sustitutiva.
4.
CONCLUSIÓN Y
DECISIÓN A ADOPTAR
En suma, la
Sala concluye que en este caso, el Departamento de Antioquia, Cajanal EICE en liquidación  y/o  la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la
Protección Social-UGPP-, vulneraron los derechos fundamentales a la vida
digna, al mínimo vital y a la seguridad social de José de Jesús Henao, Álvaro
Villarraga, María Herminda Ríos Torres y Ana Joaquina Rodríguez de Martínez, por
cuanto negaron el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva a la
cual tenían derecho pues, tal como lo ha establecido la
Corte Constitucional jurisprudencialmente, por no haber estado afiliados al
Sistema General de Pensiones y por lo mismo, por no haber cotizado en vigencia
de este, no puede argumentarse que no existe el derecho a acceder a la prestación
en comento, tal como equivocadamente lo argumentaron las accionadas.
En consecuencia, la
Sala revocará las sentencias de instancia, y concederá el amparo de los
derechos fundamentales a la vida digna, a la seguridad social y al mínimo
vital.
Por lo tanto, la
Sala ordenará de manera definitiva al Departamento de Antioquia, a Cajanal EICE en
liquidación  y/o  a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la
Protección Social-UGPP, reconocer y pagar la indemnización sustitutiva de los
accionantes.
5.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR la decisión del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Ibagué, el 26 de junio de 2013, dentro del trámite de la
acción de tutela promovida por María Herminda Ríos Torres contra Cajanal
-Expediente T.4029947-, y en su lugar, CONCEDER el amparo a la seguridad
social, al mínimo vital y a la vida digna.
SEGUNDO.- ORDENAR a Cajanal E.I.C.E. en liquidación que, dentro de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la comunicación de esta providencia, proceda
al reconocimiento de la indemnización sustitutiva a la señora María Herminda
Ríos Torres - Expediente T.4029947-. De igual forma, una vez se
cumpla lo anterior, dentro de los diez días siguientes (10) se deberá empezar a
pagar la respectiva pensión de conformidad al monto que le corresponda en los
términos de la ley aplicable.
TERCERO.- REVOCAR la decisión adoptada por el Tribunal del
Distrito Judicial de Ibagué el 20 de junio de 2012, dentro del trámite de la
acción de tutela promovida por Álvaro Villarraga, contra Cajanal E.I.C.E en
liquidación -Expediente T.4029951- y en su lugar, CONCEDER el amparo a la
seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna.
CUARTO.- ORDENAR a Cajanal E.C.E. en liquidación que,
dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la comunicación de esta
providencia, proceda al reconocimiento de la indemnización sustitutiva al señor
Álvaro Villarraga -Expediente T.4029951-. De
igual forma una vez se cumpla lo anterior, dentro de los diez días siguientes
(10) se deberá empezar a pagar la respectiva pensión de conformidad al monto
que le corresponda en los términos de la ley aplicable.
QUINTO.- REVOCAR la decisión adoptada por el Tribunal
Superior de Medellín el 21 de junio de 2013, dentro del trámite de la acción de
tutela promovida por José de Jesús Henao contra el Departamento de Antioquia
-Expediente T. 4032312-, y en su lugar, CONCEDER el amparo a la
seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna.
SEXTO.- ORDENAR al Departamento de Antioquia que, dentro de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la comunicación de esta providencia, proceda
al reconocimiento de la indemnización sustitutiva al señor José de Jesús Henao
-Expediente T. 4032312-. De igual forma
una vez se cumpla lo anterior, dentro de los diez días siguientes (10) se
deberá empezar a pagar la respectiva pensión de conformidad al monto que le
corresponda en los términos de la ley aplicable.
SÉPTIMO.- REVOCAR la decisión del Tribunal Superior de
Pereira Sala Penal, el 3 de julio de 2013 dentro del trámite de la acción de
tutela promovida por Ana Joaquina Rodríguez de Martínez contra, Cajanal
E.I.C.E. en liquidación -Expediente T. 4035137- y en su lugar, CONCEDER el
amparo a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna.
OCTAVO.- ORDENAR a Cajanal E.C.E. en liquidación que,
dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la comunicación de esta
providencia, proceda al reconocimiento de la indemnización sustitutiva a la
señora Ana Joaquina Rodríguez de Martínez-Expediente T. 4035137-. De igual forma una vez se cumpla lo anterior, dentro
de los diez días siguientes (10) se deberá empezar a pagar la respectiva
pensión de conformidad al monto que le corresponda en los términos de la ley
aplicable.
NOVENO.- Por Secretaría General líbrese las comunicaciones de
que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS
RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente en
comisión
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1]
Folio 10, Cuaderno de Primera Instancia.
[2] Folio 11, Cuaderno de Primera
Instancia.
[3] Folios 13-14, Cuaderno de Primera Instancia.
[4] Folios
15-16, Cuaderno de Primera Instancia.
[5]Folios 54-55,
Cuaderno de Primer Instancia.
[6] Folios
52-53, Cuaderno de Primer Instancia.
[7] Folio
23, Cuaderno de Primer Instancia.
[8]
Folio 12, Cuaderno de Primera Instancia.
[9]
Folio 13-18, Cuaderno de Primera Instancia.
[10]
Folio 19, Cuaderno de Primera Instancia.
[11]
Folio 21, Cuaderno de Primera Instancia.
[12] Folios
23-25, Cuaderno de Primera Instancia.
[13] Folio
60, Cuaderno de Primera Instancia.
[14] Folio 72, Cuaderno de Primera Instancia.
[15] Folio 6,
Cuaderno de Primera Instancia
[16] Folio
7-10, Cuaderno de Primera Instancia.
[17] Folio
11-15, Cuaderno de Primera Instancia.
[18] Folio
16-19, Cuaderno de Primera Instancia.
[19] Folio
26, Cuaderno de Primera Instancia.
[20] Folio
2, Cuaderno de Primera Instancia.
[21] Folio
3, Cuaderno de Primera Instancia.
[22] Folio
5, Cuaderno de Primera Instancia.
[23] Folio
10, Cuaderno de Primera Instancia.
[24] Folio
22-24, Cuaderno de Primera Instancia.
[25] Folio
27-39, Cuaderno de Primera Instancia.
[26] Folio
82-83, Cuaderno de Primera Instancia.
[27]
M.P. Alvaro Tafur Galvis.
"[28] T-776 y T-245 de 2005, M.P., Alfredo Beltrán Sierra, T-607 y T-562
de 2005 M.P., Marco Gerardo Monroy Cabra, T- 692 y T-487 de 2005 y T- 692 de 2004
M.P. Alvaro Tafur Galvis. "
[29]
M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[30]
Sentencia T-1089 de 2005 M.P. Alvaro Tafur Galvis
[31]
Sentencia T-660 de 1999.
M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[32] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[33]
M.P. Hernando Herrera Vergara.
[34]
M.P. Eduardo Montealegre Lynett
"[35] Ver las sentencias T-042 de 2001, T-481 de 2000, T-099 de 1999, T-351
de 1997, T-426 de 1994 y T-116 de 1993"
"[36] Ver
las sentencias T-018 de 2001, T-827 de 2000, T-I0l de 2000, SU-062 de 1999,
T-313 de 1998 y T-351 de 1997 "
[37]
M.P. Alejandro Martínez Caballero
[38]
M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[39]
M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[40]
M.P. Jaime Córdoba Triviño
[41]
Al respecto, ver la Sentencia T-919 de 2005,
M.P. Jaime Córdoba Triviño
"[42] Ver las
Sentencias T-301/98, T-582/98, T-637/98, T-074/99, entre otras. "
[43] Ver
la Sentencia T-001/97, M.P.José Gregorio Hernández Galindo.
[44]
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
"[45]
Al respecto,  ver Sentencia T-335 de 2000: “La
definición de asuntos meramente legales o reglamentarios que no tengan una
relación directa con los derechos fundamentales de las partes o que no revistan
un interés constitucional claro, no puede ser planteada ante la jurisdicción
constitucional”
[46]
Sentencias T-079 de 1995, T-638 de 1996, T-373 de 1998,
T-335 de 2000.
[47]
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
"[48]
En la Sentencia T-1268 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, la
Corte expresó: “la procedencia de la tutela está sujeta a la ineficacia
del medio de defensa judicial ordinario, situación que sólo puede determinarse
en cada caso concreto”.
"[49]En
la  Sentencia T-1268 de 2005,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, se señaló: “(…) Para la
Corte, dado el carácter excepcional de este mecanismo constitucional de
protección de los derechos, la acción de tutela no puede desplazar ni sustituir
los mecanismos ordinarios establecidos en nuestro ordenamiento jurídico.
También ha señalado esta Corporación que, dada la responsabilidad primaria que
cabe a los jueces ordinarios en la protección de los derechos, la procedencia
de la tutela está sujeta a la ineficacia del medio de defensa judicial
ordinario, situación que sólo puede determinarse en cada caso concreto.”
[50]
Sentencia T-489 de 1999 M.P. (E)  Martha Victoria Sáchica de
Moncaleano .
[51] Sentencia
T-1316 de 2001, M.P. (E) Rodrigo Uprimny Yepes.
[52] M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio.
[53]
Al respecto, ver Sentencia T-012 de 2009,
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[54] M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio.
[55]
Sentencia T-675 de 2006, M.P. Clara Inéz Vargas Hernández.
[56] M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa.
[57] Al
respecto, ver la Sentencia T-658 de 2008,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[58] Ratificado por Colombia el 29 de octubre de 1969.
[59]
Al respecto, ver Sentencia T-566 de 2009,
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
[60]
M.P. Alejandro Martínez Caballero
[61] M.P. Eduardo
Montealegre Lynett
[62]
Al respecto, ver Sentencia T-957 de 2010,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[63]
M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[64]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[65]
Al respecto, ver Sentencia T-566 de 2009,
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
[66]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
"[67]
El artículo 67 de la
Ley 797 de 2003 prescribe al respecto: “Artículo 14. El artículo 65 de la
Ley 100 de 1993 quedará así: Artículo 65. Garantía de Pensión Mínima de Vejez.
En desarrollo de los artículos 13 y 48 de la
Constitución Política, créase el Fondo de Garantía de Pensión Mínima del
Régimen de Ahorro individual con Solidaridad, como un patrimonio autónomo con
cargo al cual se pagará, en primera instancia, la garantía de que trata este
artículo. El Gobierno Nacional definirá el régimen de organización y
administración de este fondo, así como la entidad o entidades que lo
administrarán. Los afiliados que a los sesenta y dos (62) años de edad, si son
hombres, y cincuenta y siete (57), si son mujeres, no hayan alcanzado a generar
la pensión mínima de que trata el artículo 35 de la
Ley 100 de 1993, y hubiesen cotizado por lo menos mil ciento cincuenta (1.150)
semanas tendrán derecho a que el Fondo de Garantía de Pensión Mínima del
Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, en desarrollo del principio de
solidaridad, les complete la parte que haga falta para obtener dicha pensión”.
[68]
Sentencia C-375 de 2004, Magistrado Ponente: Eduardo
Montealegre Lynett.
[69]
Ver entre otras las sentencias T-888/01, T-609/02,
T-259/03 y T-495/03.
[70]
Al respecto, ver Sentencia T-286 de 2008,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[71]
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[72]
Al respecto, ver  Sentencia T-1088 de 2007,
M.P. Rodrigo Escobar Gil
"[73]
A lo anterior es preciso agregar que esta prestación no se encuentra
circunscrita de manera exclusiva al caso de la pensión de vejez, pues resulta
igualmente exigible en los casos de invalidez o supervivencia en los dos
regímenes anteriormente referidos. Sobre el particular, consultar artículos 42
y 49 de la Ley 100 de 1993. "
[74]
M.P. Antonio Barrera Carbonell
[75]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[76]
M.P Rodrigo Escobar Gil
[77]
M.P. Rodrigo Escobar Gil
[78]
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[79]
M.P. María Victoria Calle Correa.
[80]
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[81]
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, SV. Jaime Araujo Rentería
[82]
Al respecto, ver Sentencia 515 de 2012,
M.P. María Victoria Calle Correa
"[83]
Al respecto, el artículo 2º de la Ley 100 de 1993, por la cual se crea
el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones,
establece: “Artículo 2o. Principios. El servicio
público esencial de seguridad social se prestará con sujeción a los principios
de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y
participación: (…) c. Solidaridad. Es la práctica de la mutua ayuda entre las
personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las
comunidades bajo el principio del más fuerte hacia el más débil. || Es deber
del Estado garantizar la solidaridad en el régimen de Seguridad Social mediante
su participación, control y dirección del mismo. || Los recursos provenientes
del erario público en el Sistema de Seguridad se aplicarán siempre a los grupos
de población más vulnerables.”
"[84]
En sentencia T-520 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil relativa a la aplicación
del principio de solidaridad a favor de personas víctimas de desaparición
forzada en el marco de los procesos ejecutivos hipotecarios, la
Corte explicó ampliamente cómo la solidaridad se concreta, en principio,
mediante desarrollo legislativo; pero, excepcionalmente y frente a grupos
vulnerables, puede dar lugar a posiciones subjetivas concretas de derecho
fundamental, en virtud de la dimensión promocional del principio de igualdad. "
[85]
Al respecto, ver Sentencia 515 de 2012,
M.P. María Victoria Calle Correa.
[86]
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[87]
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[88]M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[89]
M.P. Jaime Córdoba Triviño
[90]
Sentencia T-1215 de 2003. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.”
[91]
Así, en diversos casos, la Corte ha concluido que a pesar de constatarse la
identidad fáctica, de las partes, y de la pretensión perseguida con la acción
de tutela, de ello no se deriva una conducta temeraria por existir nuevas
circunstancias fácticas o jurídicas entre la presentación de una u otra acción.
Ver, entre otras, las sentencias T-988 de 2005 (M.P. Rodrigo Escobar Gil),
T-830 de 2005 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), T-812 de 2005 (M.P. Rodrigo
Escobar Gil). En sentido contrario, aunque de conformidad con el criterio según
el cual la evaluación de la conducta temeraria corresponde al juez de tutela, la
Corte señaló en sentencia T-407 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Treviño) que: “(...)la
mera existencia de una decisión de un juez constitucional de instancia en la
cual se concede la protección a quien, en criterio de los actores se encuentra
en sus mismas circunstancias, no constituye un hecho nuevo que justifique
suficientemente la interposición de una segunda acción de tutela.”
[92] En
sentencia T-951 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto la
Corte señaló que a pesar de que en la nueva tutela existían alegaciones
distintas ello no justificaba la presentación de una nueva tutela con identidad
de accionante, accionado y fáctica. En sentencia T-410 de 2005 (M.P. Clara Inés
Vargas Hernández) la Corte concluyó que si bien la presentación de una nueva
acción de tutela con similitud de partes no significaba una actuación
temeraria, al no existir una justificación que motivara la nueva acción si se
estaba incurriendo en temeridad. Igualmente, en sentencia T-1303 de 2005 (M.P.
Jaime Córdoba Treviño) la Corte consideró que si bien existía identidad de
accionante, no había similitud fáctica, pues aunque en la segunda acción de
tutela se hacía referencia a los hechos de la primera acción, estos aparecían a
manera de contexto. Además, la Corte comprobó que la nueva acción de tutela ya
no estaba dirigida contra el mismo accionado -INPEC- sino que se trataba de una
acción instaurada en contra del juez de tutela que había denegado la primera
tutela. Pueden consultarse, además, las sentencias T-662 de 2002 (M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra) y T-883 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).”
[93]
Vid. Sentencia T-568 de 2006 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño). Otras, en las cuales se efectúa un recuento similar, Sentencia
T-727 de 2006 (M.P. Catalina Botero Marino), T-020 de 2006, (M.P. Rodrigo
Escobar Gil) T-443 de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), T-082 de 1997
(M.P. Hernando Herrera Vergara), T-080 de 1998 (M.P. Hernando Herrera Vergara),
SU-253 de 1998 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), T-593 de 2002 (M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa), T-263 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y
T-707 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).”