C-349-20
Sentencia C-349/20
Referencia:
Exp. OG-160
Asunto: Objeciones
presidenciales al proyecto de Ley 206 de 2016 Senado – 094 de 2015 Cámara, “por
medio del cual se modifica el número de semanas por cotizar para acceder a la
pensión por parte de las mujeres”
Magistrado
Ponente:
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá D. C., veintiséis (26)
de agosto de dos mil veinte (2020)
La Sala Plena,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, y en particular, de las que
le confieren los artículos 167 y 241.8 de la Carta Política, profiere la
siguiente sentencia, con fundamento en las siguientes
I.
ANTECEDENTES
1.
Texto objetado
Mediante oficio radicado en esta
corporación el día 30 de mayo de 2018, el Secretario General del Senado de la
República remitió el Proyecto de Ley 2016 de 2016 Senado – 094 de 2015 Cámara, “por
medio del cual se modifica el número de semanas por cotizar para acceder a la
pensión por parte de las mujeres”. La iniciativa legislativa fue objetada por
el gobierno nacional por razones de inconstitucionalidad, de acuerdo con lo
dispuesto en los artículos 165 y 167 de la Constitución Política.
El texto del proyecto de ley objeto
del presente debate constitucional es el siguiente:
“LEY No. ____
“Por medio de la cual se modifica el número de semanas a
cotizar para acceder a la pensión por parte de las muaderes
El Congreso de Colombia
DECRETA
Artículo 1º.- Modifíquese el numeral 2 del artículo 33
de la Ley 100 de 1993, el cual quedará así:
2.
Haber cotizado
un mínimo de mil ciento cincuenta (1.150) semanas si es mujer o mil trescientas
(1.300) si es hombre.
Parágrafo
1. En los casos
previstos en el numeral 2 del presente artículo, si la mujer lo estima
conveniente podrá seguir cotizando a fin de alcanzar el monto de la pensión
consagrado en el artículo 34.
Parágrafo
2. El beneficio de
pensionarse con 1.1.50 semanas cotizadas obrará exclusivamente en favor de las
mujeres que cumplen con el requisito de garantía de pensión mínima.
En
todo caso, la suma de la pensión, rentas y remuneraciones de la afiliada o sus
beneficiarios no superará dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Lo
dispuesto en el presente parágrafo aplica al régimen de primera media y al
régimen de ahorro individual.
Artículo 2.- Modifíquese el artículo 34 de la Ley 100
de 1993, el cual quedará así:
Artículo
34.- Monto de la pensión de vejez. El monto mensual de la pensión correspondiente al número de
semanas mínimas de cotización requeridas según el artículo 33 de la presente
ley, será el equivalente al 65% del ingreso base de liquidación de los
afiliados. Dicho porcentaje se calculará de acuerdo con la fórmula siguiente:
r
= 65.50 – 050s, donde:
r
= porcentaje del ingreso de liquidación
s
= número de salarios mínimos legales mensuales vigentes.
El
monto mensual de la pensión de vejez será un porcentaje que oscilará entre el
65% y 55% del ingreso base de liquidación de los afiliados, en forma
decreciente en función de su nivel de ingresos calculado con base en la fórmula
señalada.
Por
cada cincuenta (50) semanas adicionales a las mínimas requeridas, el porcentaje
se incrementará un 1.5% del ingreso base de liquidación, llegando a un monto
máximo de pensión entre el 80 y el 70.5% de dicho ingreso, en forma decreciente
en función del nivel de ingresos de cotización, calculado con base en la
fórmula establecida en el presente artículo. El valor total de la pensión no
podrá ser superior al ochenta (80%) del ingreso base de liquidación, ni
inferior a la pensión mínima.
Artículo 3º. La presente ley entra a regir a partir de
su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias”.
2.       Objeciones planteadas por el gobierno
nacional
El Presidente de la República y el
Ministro de Hacienda y Crédito Público formularon
tres tipos de cuestionamientos al proyecto de ley, todas fundadas en razones de
inconstitucionalidad, las cuales se detallan a continuación.
2.1.    Carencia del aval gubernamental
2.1.1. El gobierno nacional argumenta que por la naturaleza y el contenido de
las medidas adoptadas por el Congreso de la República, se requería del aval
gubernamental previsto en el artículo 154 de la Carta Política, pero que este nunca
fue otorgado.
A juicio del Ejecutivo, el referido precepto constitucional
exige que las leyes que decretan exenciones de impuestos, contribuciones o
tasas nacionales sean dictadas o reformadas a iniciativa del gobierno. Y en la
medida en que los aportes al sistema general de seguridad social son contribuciones
parafiscales, la supresión de la obligación de cotizar total o parcialmente al
sistema pensional constituye un beneficio tributario cuya consagración legal
debía contar con la iniciativa, o al menos con el aval gubernamental, en cabeza
del Ministerio de Hacienda y Crédito. Y al no haberse contado con esta
aprobación, se habría vulnerado del artículo 154 de la Constitución.
2.1.2. Para fundamentar esta postura, el gobierno ofrece dos
tipos de consideraciones: (i) primero, se indican las razones por las que la
medida legislativa objetada se encuentra comprendida por la exigencia del
artículo 154 de la Carta Política, de contar con la iniciativa o en su defecto
con el aval gubernamental; (ii) y segundo, se indican las razones por las que,
en el caso concreto del proyecto de ley objetado, el Congreso no solo no contó
con el aval del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para tramitar la
iniciativa legislativa, sino que además lo hizo en franca y clara oposición a
la postura del gobierno nacional, expresada de manera clara e inequívoca a lo
largo del trámite parlamentario.
2.1.3. Con respecto a lo primero, se argumenta que, de manera
expresa, el inciso 2 del artículo 154 de la Carta Política dispone que “solo
podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes (…) que
decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales”, y
que, según la propia jurisprudencia de este tribunal, los aportes y
cotizaciones al sistema de seguridad social en salud y en pensiones tienen la
naturaleza de contribución parafiscal de destinación específica, por lo cual,
cualquier medida que tenga por objeto o efecto reducirlas o suprimirlas, deben
contar con esta aprobación gubernamental.
Citando abundante jurisprudencia[1], se afirma que los
tributos son de tres tipos, a saber, impuestos, tasas y contribuciones, y que,
en particular, las cotizaciones al sistema de seguridad social en salud son
contribuciones parafiscales de destinación específica que hacen parte del
sistema tributario, en tanto constituyen un gravamen  impuesto en desarrollo de
la soberanía fiscal del Estado que se cobra obligatoriamente a determinadas
personas para satisfacer sus propias necesidades en el ámbito de la salud y en
el ámbito pensional, pero que no comportan una contraprestación equivalente a
la tarifa fijada, y que también se destinan a la financiación global de los
sistemas públicos en salud y en pensiones. De este modo, “es claro entonces
que el pago que se realiza al Sistema General de Seguridad Social, por concepto
de pensiones, denominado cotizaciones, supone el pago de un tributo, y
específicamente de una contribución parafiscal, y en esa medida, cualquier
disposición que implique la modificación del hecho generador y la no causación
de la misma, supone una disposición de naturaleza tributaria”.
Dado que los aportes al sistema pensional
constituyen una modalidad de tributo, la decisión de reducirlo, incluso por vía
de modificar el hecho generador del mismo, debe estar precedida de la
iniciativa gubernamental, o en su defecto por un aval posterior en cabeza del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Esta exigencia contenida en el
artículo 154 superior también habría sido ratificada por la Corte
Constitucional en diferentes oportunidades.
En el caso de los aportes al sistema de
seguridad social en salud, en la sentencia C-838 de 2008 este tribunal evaluó
las objeciones presentadas por el gobierno nacional a un proyecto de ley en el
que se dispuso una tarifa de cotización en salud para los pensionados del 12%
de la mesada, concluyendo que, en virtud del requerimiento del artículo 154 de
la Carta Política, el proyecto de ley requería del aval del Ejecutivo por
recaer sobre una contribución parafiscal. Una línea semejante se habría seguido
en la sentencia C-1707 de 2000, en relación con un proyecto de ley que tenía
por objeto exonerar a los pensionados de las cuotas moderadoras y copagos en el
sistema de salud, concluyendo, por las mismas razones, que la iniciativa era del
gobierno nacional.
Así las cosas, en la medida en que el
proyecto de ley objeto de análisis dispone una reducción de 150 semanas de
cotización al sistema pensional para las mujeres, es decir, un beneficio
tributario, una exención o una exoneración en el pago de una contribución
parafiscal, por vía de impedir el nacimiento de la obligación tributario en
relación con determinados sujetos, resulta forzoso concluir que la medida debía
ser de iniciativa gubernamental, o que al menos debía contar con el aval del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que es la cartera competente en
materia tributaria, en cuanto le corresponde definir, formular y ejecutar la
política económica del país, y participar en los procesos de aprobación
normativa en materia fiscal y tributaria.
2.1.4. Pese a lo anterior, el Congreso dio trámite a la
iniciativa, sin que esta se originara en el gobierno nacional, y pese a los
señalamientos que este formuló enfáticamente a lo largo del proceso de
aprobación parlamentaria.
En este sentido, el gobierno aclara que el
Ministerio de Trabajo radicó una carta de comentarios al proyecto de ley
considerando en principio viable la iniciativa, pero subordinando el concepto a
“que no se comprometa la sostenibilidad financiera del sistema conforme a la
normatividad vigente, con sujeción a las normas de carácter presupuestal y en
el marco del Estado Social de Derecho”, y que, en cualquier caso, dicha
cartera de Estado carecía de las potestades para avalar iniciativas de índole
fiscal y tributaria. Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
radicó cuatro escritos en los que de manera clara e inequívoca se opuso a la
norma examinada, y en los que solicitó el archivo del proyecto de ley, tal como
consta en las cartas y comentarios al texto aprobado en primer debate,
contenida en la Gaceta No. 1001 de 2015, al texto de la ponencia de 2º debate,
contenida en la Gaceta No. 303 de 2016, y al texto de la ponencia de tercer
debate, contenida en la Gaceta No. 276 de 2017, y en la carta de comentarios a
la ponencia de cuarto debate, no publicada.
Así las cosas, como la medida objeto de
análisis no fue de iniciativa del gobierno, y además no fue avalada por el
mismo, el proyecto debe ser declarado inexequible por este tribunal.
2.2.
Desconocimiento
de la sostenibilidad financiera del sistema pensional
2.2.1. De igual modo, en la objeción gubernamental se
sostiene que la medida legislativa desconoce la sostenibilidad financiera que
debe irradiar el sistema pensional, en contravía del artículo 48 de la Carta
Política.
Para evidenciar la vulneración del referido
mandato constitucional, se hacen unas precisiones sobre el contenido y alcance
del artículo 48 a partir de una interpretación histórica, textual y sistemática
del texto constitucional, así como del entendimiento que del mismo se ha tenido
en la comunidad jurídica, particularmente la Corte Suprema de Justicia y la
Corte Constitucional, para luego indicar las razones por las que el proyecto de
ley infringe el referido precepto.
2.2.2. Con respecto al artículo 48 de la Carta Política, se
sostiene que este supedita la validez de las leyes que versan sobre el sistema
pensional a que aseguren la conservación del equilibrio financiero, de modo
que, de no existir estas garantías, la respectiva normatividad es
inconstitucional.
Esta exigencia no se explica únicamente por
razones de política macro-económica, sino también, y fundamentalmente, porque
el equilibrio y la sostenibilidad financiera constituyen una condición
necesaria para el acceso en condiciones de igualdad a la pensión, y por tanto,
una condición para el goce efectivo de este derecho.
De hecho, en la Exposición de Motivos a la
reforma constitucional que introdujo este mandato, se argumentó que la
sostenibilidad financiera tenía el status de principio constitucional, en la
medida en que la preservación del equilibrio económico en el sistema pensional
era condición necesaria de este derecho prestacional: “En la medida en que
el país ha venido haciendo un esfuerzo considerable por sanear el problema
pensional, es fundamental establecer mecanismos para evitar que en un futuro
dicho esfuerzo pueda verse desperdiciado. Por tal razón, se propone incluir
como principio constitucional el de la sostenibilidad financiera del Sistema.
Lo anterior implica, por consiguiente, que en cualquier regulación futura que
se haga del régimen pensional se debe preservar su equilibrio financiero”.
Este requisito, a su turno, habría sido
reconocido por los operadores de justicia, y en particular por la Corte Suprema
de Justicia y la Corte Constitucional, instancias que habrían determinado que
el artículo 48 impone al legislador la obligación específica de evaluar el
impacto que tienen las medidas de intervención en el sistema pensional, de
asegurar que las mismas preserven su equilibrio, tanto a corto, como a mediano
y largo plazo, y de no adoptar esquemas pensionales insostenibles desde el
punto de vista financiero.[2]
De esta manera, “la libertad de
configuración legislativa está mediada por la obligación constitucional expresa
del legislador de asegurar la sostenibilidad financiera de las medidas que
pretenda convertir en ley. Lo anterior implica que el principio de
sostenibilidad financiera es un imperativo que exige ampliación paulatina de la
cobertura y el mejoramiento de las condiciones de acceso a las prestaciones que
ofrece el sistema pensional, garantiza su materialización en condiciones de
estabilidad para los afiliados”.
2.2.3. Partiendo de esta base, se identifican tres frentes en
los que el proyecto de ley objetado impactaría negativamente la sostenibilidad
financiera del sistema pensional.
Primero, reduce el recaudo del régimen de
prima media, reduciendo de manera inmediata, y hacia el futuro de manera
indefinida, la fuente de financiación de las pensiones actuales. En efecto, la
iniciativa legislativa reduce el recaudo por cotizaciones, en tanto las mujeres
potencialmente beneficiarias de la misma dejarán de cotizar 150 semanas al
sistema pensional, lo que significa que el fondo común de vejez dejará de
percibir una porción de los aportes que actualmente financian las mesadas que
hoy día se pagan mensualmente, y que se calculan en $10.3 billones a precios
del 2017 por cada año.
Segundo, como el proyecto de ley anticipa
el status pensional de las mujeres que tendrán mesadas iguales o inferiores a dos
salarios mínimo, el efecto de este modelo es el incremento en el subsidio para
la financiación de dichas pensiones. Esto se explica por el aumento en el
déficit en la autofinanciación de las pensiones de las mujeres que recibirán
pensiones inferiores a dos salarios mínimo, teniendo en cuenta que en el
régimen de prima media las mujeres reciben un mayor nivel de subsidio que el
promedio recibido por los pensionados, debido a que su edad de pensión es cinco
años inferior a la de los hombres, y a que su expectativa de vida es cuatro
años mayor que la de estos últimos, con lo cual, la medida prevista en el
proyecto de ley tiene como efecto el aumento en el valor del subsidio para la
financiación de estas pensiones, por vía de reducir el capital aportado por la
afiliada al fondo común para financiar su propia pensión.
De hecho, una mesada de Colpensiones
equivalente a 1.87 salarios mínimos supone un subsidio de un 22.5%, y bajo el
nuevo modelo, el subsidio equivaldrá a un 31.4% de ese mismo valor. Esto
implica, a su turno, que habrá un incremento del 39.6% en los subsidios que
actualmente asume el Estado para garantizar dichas prestaciones[3].
Finalmente, se advierte que la medida
aumenta el número de pensionados reales, incrementando el pasivo pensional del
régimen de prima media. Ello implica no sólo una reducción en la capacidad de
recaudo del sistema, sino también la asunción de nuevas obligaciones pensionales
sin existir una fuente adicional de financiación. Este pasivo pensional se
calcula en 67 billones de pesos a precios de 2017, que constituye el 8,6 del
PIB, y se incrementaría entre 100.000 y 500.000 mil millones anuales en solo siete
años (entre los años 2018 y 2025), y la tendencia se mantendría para superar el
billón de pesos anuales a partir del año 2050, hasta estabilizarse en alrededor
de 2.6 billones.
2.2.4. Aunque el solo incremento en el costo fiscal no
constituye per se una violación del principio de sostenibilidad fiscal,
sí se configura la transgresión constitucional cuando el legislador no adopta
medidas para asegurar el equilibrio del sistema, o no se precisa la fuente de
financiación para suplir los costos. A lo largo del trámite parlamentario el
gobierno advirtió sobre el peligro que representaba la medida en términos de
sostenibilidad financiera, pero el Congreso obvió estos cuestionamientos claros
y precisos, y deliberadamente insistió en la reforma legal, sin adoptar medidas
que hicieran frente a los citados señalamientos, por lo cual, se mantiene la
inconstitucionalidad del proyecto de ley, por violación del artículo 48 de la
Carta Política.
2.3.
Violación
del principio de equidad
2.3.1. Finalmente, el gobierno argumenta que la medida
legislativa rompe con el principio de equidad, en tanto impone obligaciones
excesivas en cabeza de los afiliados al sistema pensional que no son
proporcionales a los beneficios recibidos, y confiere un privilegio
injustificado en favor de un grupo poblacional específico que debe ser
financiado por otros que se encuentran en situación de debilidad socioeconómica.
Lo anterior genera una infracción de los principios de equidad, universalidad,
eficiencia y solidaridad, que también informan el sistema pensional.
2.3.2. En efecto, en razón de estos principios, el sistema
pensional se estructuró en función de una regla fundamental, según la cual “todos
los afiliados deben aportar en una proporción equivalente durante un tiempo
para acceder a una pensión, sin que unos deban esforzarse más que otros para
obtener una prestación de similares características”. Esta regla explica,
por ejemplo, el esquema de cotización y determinación de prestaciones en el
régimen de prima media, prueba de lo cual es el hecho de que, si bien el
porcentaje de cotización varía en función del IBC, la variación es mínima, con
el objeto de garantizar esfuerzos proporcionalmente similares a todos los
afiliados del régimen. De igual modo, esta regla subyacente al sistema
pensional explica el cálculo de la tasa de remplazo.
El proyecto objeto de análisis invierte la
lógica a partir de la cual se estructuró el modelo pensional, en tanto creó un
beneficio en favor de un grupo poblacional reducido y específico, que, en
cambio, debe ser subsidiado por los demás afiliados al régimen de prima media,
sin que se hayan adoptado medidas específicas que reduzcan su impacto en los
afiliados afectados, generándose provoca un desequilibrio en las cargas
impuestas a los afiliados al régimen de prima media que no son mujeres o que no
cumplen la condición de acceder a una pensión promedio igual o inferior a 2
smlmv. De esta manera, lo que en principio pretendía ser una medida de acción
afirmativa en favor de un grupo discriminado, terminó convirtiéndose en un
privilegio insostenible, cuyos costos deben ser asumidos por los afiliados al
régimen de prima media, muchos de los cuales se encuentran en una posición de
alta vulnerabilidad, y deben cumplir las condiciones técnicas para acceder a
una pensión (densidad de cotización, edad y monto de la pensión), que, en
cambio, no son satisfechas por el grupo beneficiado.
Esto, además de que, al ponerse en peligro
la sosteniblidad financiera del sistema, “es altamente probable que los
afiliados al régimen que no podrán beneficiarse de esta medida, en el futuro
tengan que asumir una carga económica adicional para devolver al sistema la
estabilidad financiera que esta iniciativa le resta”.
3.
Insistencia del
Congreso en el proyecto de ley
3.1.    Una vez radicadas las objeciones
gubernamentales, el Congreso dio trámite a las mismas, surtiéndose las
siguientes actuaciones.
3.2.    En primer lugar, la Comisión Accidental
para el estudio de las objeciones[4]
rindió informe aprobado el día 4 de abril de 2018, proponiendo declararlas infundadas.
La proposición se opuso a los reparos planteados por el Ejecutivo sobre tres
bases: primero, la medida legislativa no es de iniciativa exclusiva del
gobierno nacional, segundo tiene un impacto menor en la sostenibilidad del
sistema pensional, y finalmente, responde a la necesidad de preservar la
proporcionalidad entre el número de semanas requeridas para acceder a la
pensión y la edad mínima, a un grupo social vulnerable y sujeto de especial
protección constitucional, como es la mujer.
3.3.    Con respecto a la necesidad del aval
gubernamental, se argumenta que el contenido del proyecto de ley no se
encontraba comprendido dentro de la exigencia del artículo 154 superior, en
tanto en este se modificaba el régimen pensional, y no contiene, propiamente
hablando, disposiciones de índole tributaria, que son las que deben contar con
el respaldo del gobierno nacional según la Constitución Política.
A su juicio, si bien los aportes al sistema
de seguridad social constituyen contribuciones parafiscales de destinación
específica según la jurisprudencia constitucional, la exigencia del artículo
154 de la Carta Política sobre la iniciativa gubernamental se refiere únicamente
a las disposiciones legales que decreten exenciones de impuestos,
contribuciones o tasas nacionales. En este caso, en cambio, el proyecto de ley modifica
los requisitos legales adquirir el derecho a la pensión de las mujeres, y no
introduce exenciones o exoneraciones de pago de algún tributo, máxime cuando el
tiempo de cotización, al igual que la edad, constituyen los requisitos de
acceso a la pensión. Por tal motivo, la variación anotada no puede ser
calificada como un beneficio tributario que deba ser de iniciativa
gubernamental. Adicionalmente, la iniciativa mantiene incólume las tarifas de
cotización previstas originalmente por el legislador, esto es, el 16% del
ingreso base de cotización (IBC).
Lo anterior no descarta, sin embargo, la
intervención del gobierno prevista en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, para
asegurar que la adopción de normas legales que ordenen gastos o que otorguen
beneficios sean consistentes con los parámetros fiscales de mediano y largo
plazo, y que, en general, sean sostenibles fiscalmente. Esta intervención, sin
embargo, es distinta de la exigida en el artículo 154 de la Carta Política, y
no tiene fuerza vinculante ni puede ser entendida como un poder general de veto
legislativo en cabeza del Ejecutivo, según determinó expresamente la Corte
Constitucional en las sentencias C-625 de 2010 y C-313 de 2014, al establecer
que “el mencionado artículo [7 de la Ley 819 de 2003] debe interpretarse en
el sentido de que su fin es obtener que las leyes que se dicten tengan en
cuenta las realidades macroeconómicas, pero sin crear barreras insalvables en
el ejercicio de la función legislativa ni crear un poder de veto legislativo en
cabeza del Ministerio de Hacienda. Y en este proceso de racionalidad
legislativa la carga principal reposa en el Ministerio de Hacienda, que es el
que cuenta con los datos, los equipos de funcionarios y la experticia en
materia económica”.
En conclusión, en la medida en que el
proyecto de ley no introduce una exención tributaria, sino que modifica los
requisitos del derecho a la pensión, no era de iniciativa exclusiva del
gobierno nacional, y el Congreso podía configurar libremente este derecho, sin
sujeción al criterio gubernamental.
3.4.
Con respecto a la
presunta infracción del artículo 48 de la Carta Política, se argumenta que,
contrariamente a lo sostenido por el gobierno nacional, durante el trámite
parlamentario se efectúa el análisis sobre el potencial impacto financiero de
la reforma. Resultado de ello es que el propio Congreso optó por limitar el
monto de los beneficios pensionales, determinando que cuando se acceda a este
derecho con 1150 semanas, la mesada sería equivalente al 60.5% del ingreso base
de liquidación. De esta suerte, con los aportes disminuidos, “el monto de la
pensión disminuirá un 5% en comparación con aquellas que coticen las 1300
semanas”.
Este argumento fue replanteado en la nota
aclaratoria aprobada el día 13 de diciembre de 2017.  En efecto, en este
documento se reconoció que el Congreso no disminuyó la tasa de remplazo, como
se sostuvo originalmente en el informe de objeciones, pero que, en su lugar, se
restringió el espectro del beneficio. En tal sentido, se expuso que originalmente
el proyecto contemplaba una reducción generalizada en la densidad de
cotizaciones para todas las mujeres, sin alterar el monto de la mesada. Luego
de evaluar el impacto de esta medida, se optó por mantener esta reducción en el
requisito de acceso a la pensión, con las 1.150 semanas planteadas
inicialmente, pero se dispuso que cuando la densidad de cotizaciones sea
inferior a las 1.300, la mesada sería de hasta dos smmlv.
Bajo este nuevo esquema, simultáneamente se
facilita el acceso de todas las mujeres a la pensión, y se causa un “mínimo
impacto al sistema al disminuir el monto mensual de la pensión al mismo tiempo
que se reducen las semanas cotizadas”.
3.5.    Finalmente, con respecto al desconocimiento
de los principios de equidad, solidaridad y eficiencia, se argumenta que,
aunque en principio la medida restringe el alcance del principio de
solidaridad, en cualquier caso la Corte Constitucional ha considerado que este
principio puede ser limitado y que no tiene un carácter absoluto, y que,
además, la medida tiene por objeto y efecto proteger un grupo históricamente
discriminado y en condiciones de alta vulnerabilidad, como son las mujeres.
En este sentido, se reseña jurisprudencia
de este tribunal en la que se ha considerado admisible la limitación de los
principios de equidad y de solidaridad, cuando esta restricción persigue la
materialización de otros principios, derechos u objetivos, incluso en materia
pensional[5].
De hecho, en la sentencia C-838 de 2008 este tribunal habría validado una
medida que reducía la tarifa de cotización en salud para los pensionados, y
que, por ende, afectaba los referidos principios constitucionales; según este
tribunal, la vulnerabilidad y debilidad de este grupo, derivada de su edad,
condición de invalidez o fallecimiento de un familiar que les proveía de su
sustento, justificaba la medida a pesar de implicar una afectación en la
solidaridad que debe irradiar el sistema pensional.
Partiendo de este criterio general, se
sostiene que la iniciativa legislativa se justifica en tanto atiende a la
necesidad de proteger un grupo vulnerable e históricamente discriminado en
todas las facetas de su vida, y que por tratarse de un grupo históricamente
discriminado y marginado, debe ser objeto de una protección especial y
reforzada por parte del Estado, incluso a través de medidas diferenciales.
De hecho, ya la Corte consideró
constitucionalmente admisibles las medidas diferenciadoras entre hombres y mujeres
en materia pensional que pretenden hacer frente a la situación de
vulnerabilidad y debilidad de estas últimas. En particular, este tribunal
declaró la exequibilidad de la disposición contenida en la Ley 100 de 1993, en
la que se establece una edad pensional inferior a la de los hombres, teniendo
en cuenta las dificultades que estas atraviesan para acceder a la pensión de
vejez, y vinculadas, por ejemplo, a las cargas que deben cumplir en las labores
domésticas no retribuidas ni reconocidas, a su rol reproductivo, y a los
obstáculos que enfrentan para acceder y para permanecer en el mercado laboral.
Toda esta compleja situación que coloca a
las mujeres en una situación de alta vulnerabilidad justifica ampliamente la
medida diferenciadora, y descarta las acusaciones del gobierno nacional sobre
la vulneración de los principios de solidaridad y equidad.
4.
Intervenciones
4.1.
Mediante escrito radicado el día
3 de julio de 2018, Asofondos solicita a este tribunal que acoja las objeciones
planteadas por el gobierno nacional, y que, en consecuencia, declare la
inexequibilidad del proyecto de ley.
Con este propósito, la
entidad identifica los criterios con arreglo a los cuales deben ser evaluadas
las reformas legales en materia pensional, para luego examinar los reparos
formulados por el Ejecutivo al proyecto de ley, y luego concluir que la
iniciativa del Congreso es inconstitucional, por no estar precedida del
procedimiento calificado requerido por la Constitución para decidir sobre la
reducción en las cargas tributarias, y porque, bajo el argumento de pretender
hacer frente a la discriminación de género, se otorgó un beneficio injustificado
a un grupo poblacional específico de la sociedad, a costa de la sostenibilidad
financiera del sistema pensional y de los recursos que deberían estar
destinados a la población de adultos mayores más vulnerables de la sociedad
colombiana.
4.2.
Con respecto a los estándares de
valoración de las reformas al sistema pensional, se sostiene que los tres
grandes retos a los que este se enfrenta son la cobertura, la sostenibilidad y
la equidad. Por ello, aunque las iniciativas legislativas pueden atender a
objetivos loables como el reconocimiento de mayores contenidos prestacionales,
en ningún caso pueden pasar por alto los impactos que puedan llegar a tener en
estos tres componentes, ni profundizar los ya graves problemas de inequidad,
cobertura y sostenibilidad que atraviesan los sistemas pensionales en el país.
Evaluado el proyecto de ley en función de estas tres
variables de análisis, el interviniente concluye que aunque en principio la
iniciativa legislativa pretende contribuir a la equidad de género, teniendo en
cuenta que las mujeres suelen tener una etapa improductiva durante el embarazo
y la lactancia, que muchas veces son la parte débil en las relaciones
laborales, y que normalmente enfrentan mayores problemas de informalidad que
impactan negativamente su nivel de cotizaciones al sistema pensional, en
realidad la reforma legal resulta lesiva de los principios básicos que orientan
la seguridad social:
Primero, tiene un impacto nulo en términos de
cobertura, ya que no logra hacer frente a los problemas de base que impiden a
la mayor parte de la población colombiana contar con una pensión durante la
vejez, ni tiene como efecto un incremento en el otorgamiento de pensiones, ni
en términos absolutos ni en términos relativos.
Segundo, profundiza la inequidad en función del género
y de la condición económica, en tanto el beneficio legal no se otorga a las
mujeres que se encuentran en mayores condiciones de vulnerabilidad por
encontrarse en la informalidad o por contar con un bajo período de cotización, sino
únicamente a aquellas mujeres que están próximas a pensionarse, que son
justamente las pocas que han tenido mayores oportunidades económicas y sociales.
Adicionalmente, el proyecto desconoce los mecanismos compensatorios que de
hecho contemplan los regímenes pensionales actuales para hacer frente y para
contrarrestar las desventajas a las que se encuentran las mujeres, como son la
edad temprana para la adquisición del derecho a la pensión, o el otorgamiento
de mayores subsidios para financiar las mesadas en condiciones de
extralongevidad, teniendo en cuenta la mayor expectativa de vida de las mujeres
en relación con los hombres.
Finalmente, la reforma legal agrava la sostenibilidad
financiera, ya que se genera un alto costo fiscal que afecta tanto el sistema
pensional como el presupuesto del Estado, que debería orientarse a la
satisfacción de las necesidades de la población vulnerable, sin que este alto
costo tenga como como contrapartida un beneficio social equivalente.
4.3.
Con respecto a la ausencia del
aval gubernamental, Asofondos argumenta que los recursos destinados a la
financiación del sistema pensional tienen naturaleza parafiscal, y que como el
artículo 154 de la Carta Política exige que las leyes que establecen exenciones
a las contribuciones parafiscales deben ser de iniciativa gubernamental, el
proyecto de ley objetado debía contar con este respaldo del Ejecutivo.
4.3.1. En efecto, según se desprende del artículo 29 del
Estatuto Orgánico del Presupuesto, los aportes al sistema pensional son una contribución
parafiscal, en tanto son obligatorios, impuestos por ley, y afectan a un
determinado sector social en su propio beneficio, que en este caso son los
trabajadores y empleadores.
Esta conclusión se encuentra respaldada por la propia
Corte Constitucional, organismo para el cual los recursos del sistema pensional
son contribuciones parafiscales, según se ha indicado, entre otras, en la
sentencia C-243 de 2006[6]:“los
aportes obligatorios que realizan los afiliados al Sistema de Seguridad Social
en pensiones, según la jurisprudencia constitucional, revisten el carácter de
contribuciones parafiscales. Dichas contribuciones fueron definidas por el
artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, sobre las cuales la Corte ha
indicado que son recursos con una destinación determinada y precisa, lo que no
las convierte en renta de destinación específica, y además, pueden estar
incluidas dentro del Presupuesto General de la Nación sin que por ello entren a
engrosar el erario público ya que mantienen su afectación especial”.
En el escenario del sistema de salud este tribunal
habría arribado a las mismas conclusiones sobre la naturaleza parafiscal de los
aportes que hacen los afiliados, y las razones de esta calificación son
perfectamente aplicables a las cotizaciones de los afiliados en el sistema
pensional. Dentro de tales fallos se encuentran las sentencias C-155 de 2004[7],
C-818 de 2001[8]
y C-895 de 2009[9].
4.3.2.  Una vez esclarecida la naturaleza de los recursos del
sistema pensional, se indican las razones por las que, a juicio de la entidad,
el proyecto de ley se encuentra comprendido dentro de la previsión del artículo
154 de la Carta Política, y por las que, a su juicio, ha debido contar con el
aval gubernamental.
En efecto, el referido precepto constitucional determina
que las leyes que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas
nacionales, sólo pueden ser dictadas o reformadas por iniciativa del gobierno.
En la medida en que los aportes al sistema pensional son contribuciones
parafiscales, y en la medida en que la alteración de los requisitos para
acceder al sistema pensional dispuesta en el proyecto de ley tiene como efecto
jurídico material una disminución en las cargas asociadas a dichas
cotizaciones, el forzoso corolario es que la iniciativa debía contar con el
respaldo del Ejecutivo. Es decir, como se reducen los aportes en 150 semanas
para las mujeres, se configura una exención o disminución de las contribuciones
en el régimen de prima media, por lo cual, era al gobierno nacional a quien correspondía
presentar el correspondiente proyecto de ley, o en su defecto otorgar el aval, “so
pena de que la ley adolezca de un vicio insubsanable de forma”.
De hecho, en distintos pronunciamientos este tribunal
ha hecho esta exigencia en casos que son materialmente equivalentes al que se
examina en esta oportunidad, así: (i) en la sentencia C-838 de 2008[10]
se concluyó que la previsión legal para que se fijara una tarifa de cotización
del 12% de la pensión al sistema de salud, constituía una exención que debía
contar con la iniciativa o con el aval gubernamental; (ii) por su parte, en la
sentencia C-1707 de 2000[11]
se arribó a esta misma conclusión, al evaluarse una iniciativa que buscaba
exonerar a los pensionados del pago de las cuotas moderadoras y copagos en el
sistema de salud, sobre la base de que todos los recursos que ingresan al
mismo, cualquiera sea su denominación u origen, tienen la naturaleza de
contribución parafiscal, y de que las leyes que disponen un alivio en estas
cargas deben contar con la iniciativa o el aval del Ejecutivo; (iii) en la
sentencia C-341 de 1998[12]
se hizo esta misma calificación con respecto a la norma que contemplaba una
excepción a la exención prevista en el artículo 6 de la ley 218 de 1995 para
las materias primas agropecuarias o pesqueras, para las materias primas
industriales producidas en la subregión andina, así como para los equipos o
enseres que no se destinan en forma directa a la producción; (iv) asimismo, en
la sentencia C-602 de 2015[13]
se evaluó la constitucionalidad de las medidas que contemplaban estímulos
tributarios para las empresas o personas que se vincularan a los programas de
trabajo y educación en cárceles y penitenciarías, o que incentivaran la
inversión en los centros de privación de la libertad, concluyendo que tales
figuras debían contar con el respaldo gubernamental; (v) finalmente, en el
salvamento de voto a la sentencia C-183 de 1998[14],
se aclaró, con ocasión de una norma que contemplaba unos servicios exentos de
IVA, que todas aquellas leyes que dispusieran una exención de impuestos,
contribuciones o tasas nacionales, debían tener origen en el propio gobierno
nacional, o contar con el aval de esta instancia.
En este orden de ideas, Asofondos concluye que el
proyecto de ley, en tanto se refiere a las cotizaciones al sistema pensional, y
en tanto dispone una reducción en las cargas económicas asociadas a tales
contribuciones, ha debido ser el resultado de la iniciativa gubernamental, o
que al menos ha debido contar con el aval de dicha instancia.
4.4.
Finalmente, con respecto a la
objeción por el presunto desconocimiento de los principios de equidad y
sostenibilidad, Asofondos considera que igualmente es procedente, al menos
desde dos perspectivas.
4.4.1. En efecto, en principio el proyecto de ley pretende
hacer frente a las dificultades que las mujeres tienen para acceder a los
beneficios del sistema pensional, debido a la etapa improductiva generada por
el embarazo y la lactancia, a que normalmente son la parte débil en las
relaciones laborales, y a que sufren en mayor medida los efectos de la
informalidad. Sin embargo, de hecho el sistema pensional contempla una serie de
dispositivos que neutralizan los factores discriminatorios anteriores. Así, en
los regímenes de prima media y de ahorro individual se garantizan las
cotizaciones durante el embarazo y la lactncia, se prevé una edad temprana para
la pensión que hoy en día equivale a cinco años menos que para los hombres, y
finalmente, debido a la mayor expectativa de vida de las mujeres, estas reciben
las mesadas por mayor tiempo. En el régimen de prima media, lo anterior se
traduce en que el Estado debe otorgar un mayor nivel de subsidios a las
mujeres, teniendo en cuenta que dentro de este este modelo de financiación el
Estado asume un subsidio implícito que equivale a la diferencia entre lo que
recibe una persona pensionada durante la vejez, y lo que contribuyó en su etapa
de acumulación, y teniendo en cuenta que el periodo durante el cual las mujeres
reciben dicha prestación, y por ende el subsidio estatal,  es mayor en el caso
de las mujeres.
4.4.2.
Por otro lado, desde la
perspectiva de la condición económica que ocupan las personas en el
conglomerado social, la iniciativa legislativa resulta igualmente inequitativa,
en tanto direcciona los recursos públicos a quienes se encuentran en una mejor
posición. En efecto, la medida desconoce el contexto político, económico y
social en el que se inscribe el proyecto de ley, y, en particular, la
circunstancia de que la mayor parte de la población colombiana devenga menos de
un salario mínimo y se encuentra en la informalidad, y que por tanto, no cotiza
al sistema pensional. De hecho, el 45% de las personas ocupadas devengan menos
del salario mínimo, lo que equivale a cerca de 10.8 millones de colombianos,
mientras que únicamente el 6.3% gana más de 3 SMMLMV, que equivale a 1,4
millones. En un escenario como este, el efecto material de la norma objetada es
que los recursos público se destinan, no a las personas más vulnerables y que
se encuentran en una situación más crítica durante su vejez, sino a las que
devengan al menos un salario mínimo, a los que han tenido una vida laboral más
estable, y los que hacen parte de la formalidad: “Cuando en la percepción de
quienes hacen política pública la población más vulnerable son quienes tienen
ingresos iguales o levemente superiores a un salario mínimo, se tienden a
concentrar los beneficios en esta población, dejando a las personas más
vulnerables con muy pocos recursos para los programas mejor focalizados”.
Lo anterior tiene el agravante de que, al
incrementarse la destinación de los recursos para subsidiar el sistema
pensional, automáticamente se disminuyen los destinados a los adultos mayores
más pobres. Estos últimos únicamente tienen la posibilidad de percibir algunas
pocas prestaciones del programa Colombia Mayor, programa que, paradójicamente,
comprende a un número de personas mucho más alto, al mismo tiempo que cuenta
con un presupuesto muy inferior al que se destina al sistema pensional, y que
apenas otorga un subsidio por debajo de la línea de pobreza extrema estimada
por el DANE, equivalente a $75.000 mensuales, cuando la línea de pobreza
extrema o indigencia está en $120.000. Así, mientras que 1.274.770 personas se encuentran
pensionadas, 1.473.574 hacen parte de Colombia Mayor, y 2.794.133 no reciben
ningún tipo de apoyo estatal: “Cuando una disposición se centra
exclusivamente en la población más formal, buscando aumentar los beneficios
para esta población, se generan mayores inequidades. Hoy en día se pagan 52
billones de pesos de recursos públicos a pensiones, de los cuales 40 billones
salen del Presupuesto General de la Nación, siendo el mayor rubro de todo el
presupuesto, y se destina únicamente para pagar 2,1 millones de pensiones
públicas. Pensiones de la población que durante su vida laboral fue más formal,
tuvo mejores ingresos y tenía todas las posibilidades de ahorrar para su propia
vejez. Si estos recursos se comparan con los 1,5 billones que reciben los beneficiarios
de Colombia Mayor, o con los 5.9 billones que tiene el Bienestar Familiar, o
cerca de los dos billones que tiene Familias en Acción, se hace evidente la
inequidad del sistema pensional colombiano: pocos beneficiarios, a un altísimo
costo social y con subsidios dirigidos a la población de mayores ingresos”.
4.5.
De este modo, el proyecto de ley
es constitucionalmente inadmisible desde distintas perspectivas. Desde el punto
de vista procedimental, al disponer una liberación parcial de las obligaciones
asociadas a las cotizaciones al sistema pensional, debía contar con el respaldo
del Ejecutivo, y, deliberadamente, el Congreso prescindió de ello, incluso en
contravía de los conceptos desfavorables rendidos en el proceso. Y desde el
punto de vista material, el cambio en el modelo pensional no solo no tiene la
potencialidad de remediar la situación de discriminación de la mujer a en
función de la cual fue estructurada, sino que además profundiza las inequidades
inexistentes en razón del género y de la posición económica, a un costo fiscal
muy alto que termina por desviar los recursos públicos de la población más
vulnerable hacia aquellas personas que han logrado permanecer en la formalidad
de manera sostenida a lo largo del tiempo.
5.
Concepto del Ministerio
Público
5.1.
Mediante escrito radicado el día
12 de junio de 2018, la Procuraduría General de la Nación rindió concepto,
haciendo dos tipos de requerimientos a este tribunal: (i) primero, que declare
infundadas las objeciones gubernamentales relacionadas con la presunta
vulneración de los artículos 154 y 48 de la Carta Política, esto es, con los
reparos por la falta del aval gubernamental y por la violación de los
principios de solidaridad, eficiencia y equidad en el sistema pensional; (ii) y
segundo, que se ordene la devolución del proyecto al Congreso de la República,
para que incluya las medidas necesarias para asegurar la sostenibilidad
financiera de la normatividad cuestionada, y que, una vez regrese a la Corte,
se adopte un fallo definitivo.
A modo de pretensión subsidiaria, se solicita que, en
defecto de la orden de devolución, se modulen los efectos del fallo de
constitucionalidad, fijando un programa de cumplimiento gradual de la reforma
legal, que asegure el cumplimiento del Marco Fiscal.
5.2.
Con respecto al trámite de las
objeciones, el Ministerio Público considera que este se surtió regularmente,
según las previsiones de la Carta Política, teniendo en cuenta los siguientes
elementos:
-
Primero, las objeciones fueron
planteadas por los funcionarios competentes, habida consideración de que fueron
suscritas por el Ministro Delegatario de Funciones Presidenciales y por el
Viceministro Técnico de Hacienda y Crédito Público, los cuales tenían la
atribución para oponerse a la iniciativa legislativa. En efecto, el Ministerio
de Delegatario de Funciones Presidenciales contaba con la potestad, dada la
delegación que se efectuó mediante el Decreto 1184 de 2017 por la visita
presidencial, de carácter oficial, a la República de Cuba, los días 16 y 17 de
julio de 2017. Por su parte, el Viceministro Técnico de Hacienda y Crédito
Público contaba con la competencia para suscribir la objeción, dado que para la
fecha en que fueron suscrita y radicadas, este funcionario se encontraba
encargado de las funciones del despacho de la respectiva cartera.
Por
otro lado, la firma del ministro del trabajo no era necesaria, ya que, aunque
en principio la materia objetada guarda relación con asuntos laborales, el
asunto específico con fundamento en el cual se formularon las objeciones se
relaciona con la dimensión fiscal del proyecto, dimensión esta que no es de
competencia del Ministerio del Trabajo. Un entendimiento diferente implicaría
exigir la concurrencia al debate constitucional de una instancia que carece de
las herramientas para evaluar la validez de la medida cuestionada, e incapaz de
valorar los verdaderos impactos del asunto objetado, y de adoptar una postura
objetiva y ponderada. Prueba de lo anterior es que el mismo Ministerio de
Trabajo, al conceptuar sobre el proyecto, sostuvo expresamente que no podía
rendir informe sobre el impacto fiscal de la medida, y que esto correspondía
exclusivamente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
-
Con respecto a la temporalidad en
la presentación de las objeciones, la Vista Fiscal aclara que carece de los
elementos de juicio para determinar el cumplimiento de esta exigencia, como
quiera que el escrito de objeciones tiene una “firma manuscrita que parece
ser la constancia de recibido”, pero de la cual no se puede tener la
certeza de que corresponde a la constancia de recepción en el Congreso de la
República. En cualquier caso, de asumirse este hecho, se habría cumplido el
requisito de temporalidad contemplado en el artículo 166 de la Carta Política,
esto es, la presentación de las objeciones dentro de los seis días hábiles
siguientes a la recepción del proyecto para la sanción, cuando el mismo tiene
menos de 20 artículos.
-
Asimismo, con respecto a la
aprobación del informe, se afirma que según la documentación aportada se siguió
el trámite de ley, en los siguientes términos: (i) el 3 de abril de 2018 se
anunció la aprobación del informe por la Cámara de Representantes, según consta
en el Acta 277 de ese mismo día, publicada en la Gaceta 226 de 2018; (ii) el 4
de abril fue aprobado el informe de objeciones por parte de la Plenaria de la
Cámara de Representantes, según consta en el Acta 278 de esta fecha, publicada
en la Gaceta 226 de 2018; (iii) el día 14 de diciembre de 2017 se anunció la
aprobación del informe, según consta en el Acta 46 de dicha fecha; (iv) el 20
de marzo de 2018 las objeciones fueron aprobadas por la plenaria del Senado,
según consta en el Acta No. 47 de dicha fecha.
Sobre este punto, la Vista Fiscal aclara que la
aprobación del informe de objeciones en la Cámara de Representantes se efectuó
mediante votación ordinaria, votación que, a su juicio, es constitucionalmente
admisible, ya que aunque el artículo 2 de la Ley 1431 de 2011 dispuso que por
regla general las votaciones deben ser nominales y públicas, el artículo 1 de
este mismo cuerpo normativo fijó como excepción la unanimidad en la respectiva
comisión o plenaria para aprobar o  negar todo o parte del articulado de un
proyecto. En este orden de ideas, es viable este sistema de votación, no porque
se trate de una objeción por inconstitucionalidad, como erradamente sostuvo el
presidente de la Cámara en su momento, sino porque se configuró la unanimidad.
Adicionalmente, se aclara que “en la votación efectuada en forma
inmediatamente anterior se constató una votación en la que concurrieron 92
Representantes, de lo cual se puede inferir que existía el quórum suficiente
para adoptar por unanimidad una decisión que requería mayoría simple, según el
artículo 199 de la Ley 5ª”.
5.3.
Una vez avalado el trámite de las
objeciones, la entidad examina los señalamientos formulados por gobierno,
relativos a la inexistencia la iniciativa o de la aprobación gubernamental, y
al presunto desconocimiento de los principios de solidaridad y de
sostenibilidad fiscal.
5.4.
Con respecto al primer vicio, la
Procuraduría argumenta que la exigencia constitucional de la iniciativa o del
aval gubernamental no se extiende a las materias reguladas en el proyecto de
ley, y que por tanto, que el Ejecutivo
manifestara sus discrepancias en relación con la iniciativa, no configura
ningún vicio de inconstitucionalidad.
A su juicio, para impedir el vaciamiento de las
competencias normativas del Congreso resulta indispensable realizar una
interpretación restrictiva de las disposiciones que regulan la intervención del
gobierno nacional en el proceso legislativo, interpretación que obliga, por un
lado, a entender la expresión “exención fiscal” contenida en el artículo 154
superior según el alcance limitado que le confiere en el lenguaje ordinario, y
por otro, a acoger las pautas generales con arreglo a las cuales se otorga al
Congreso un poder normativo amplio, y al Ejecutivo un poder de intervención
limitado.
Partiendo de este marco, a juicio de la Vista Fiscal
es claro que el aval gubernamental previsto en el artículo 154 superior se
refiere únicamente a las disposiciones que otorgan un beneficio o una ventaja
fiscal frente al Estado, cosa que no ocurre en el presente caso, pues el
proyecto de ley únicamente contempla una disposición en relación con la
prestación de los servicios públicos, propia del Congreso de la República según
lo establecido en el artículo 150.23 de la Carta Política. De este modo, aunque
la reconfiguración de los servicios públicos se traduce en un alivio económico para
sus usuarios, ello no significa que esto equivalga a una exención. Un
entendimiento semejante implicaría que todos los ajustes orientados a la
adecuación o modernización de los servicios públicos son constitutivos de una
exención que requiere del aval del Ejecutivo, y en general, en el otorgamiento
de un poder de veto general en favor de este poder público, lo cual sería
inaceptable desde cualquier perspectiva.
De hecho, en la sentencia C-838 de 2008[15] este tribunal evaluó
la constitucionalidad del proyecto de ley que contemplaba la disminución
gradual de la cotización de los pensionados al sistema de salud, en unos
términos distintos a los propuestos originalmente por el gobierno nacional. En
dicha oportunidad la Corte concluyó que la circunstancia de que el Congreso se
hubiese alejado de la propuesta gubernamental no infringía la Constitución, “porque
su facultad de enmienda a los proyectos, incluso los de iniciativa
gubernamental, no estaba condicionada a la iniciativa”. Con ello, el juez
constitucional reconoció que no toda exención requiere del aval del Ejecutivo,
y que cuando un asunto puede ser enmarcado dentro de una competencia que no
requiere aval o de la iniciativa del gobierno, puede ser desarrollado
libremente por el órgano legislativo.
Con mayor razón en este caso debe descartarse la tesis
de la necesidad de la iniciativa o de la aprobación gubernamental, como quiera
que realmente no se modificó el modelo de aportes al sistema pensional por
parte de un grupo de mujeres, sino que se variaron los elementos estructurales
del derecho para acceder la pensión, con el propósito de corregir las
asimetrías existentes entre la edad para pensionarse de las mujeres, y las
semanas que se requieren para tal fin.
Así las cosas, la objeción por el desconocimiento de
la exigencia del aval del Ejecutivo, es infundada.
5.5.
Con respecto al reparo
por el presunto desconocimiento de los principios de equidad, solidaridad y
eficiencia en el sistema pensional, la Vista Fiscal sostiene que es igualmente
inviable, ya que, aunque el proyecto altera la distribución en las cargas
públicas, de esta sola circunstancia no se sigue una infracción de los
principios que irradian la seguridad social.
La razón de ello es que aunque la disminución en el
tiempo de cotización genera un mayor nivel de subsidios a cargo del sistema
pensional, este efecto se encuentra soportado en un principio de razón
suficiente, en tanto que “la asignación de la referida ayuda estatal
corresponde a la corrección de la asimetría existente entre el tiempo de
cotización exigido y la edad autorizada para la pensión de las mujeres, en
especial, frente a aquellas de menores recursos, quienes por su situación
laboral, difícilmente alcanzan a acceder a las semanas mínimas de cotización
exigidas”.
5.6.
Finalmente, con
respecto a la objeción por el presunto desconocimiento del principio de
sostenibilidad fiscal, el Ministerio Público sostiene que efectivamente el
Congreso de la República prescindió de este principio al no adoptar medidas
para evitar la desfinanciación del sistema pensional, pero que la consecuencia
jurídica de esta circunstancia no consiste en impedir definitivamente la
introducción de la iniciativa legislativa al ordenamiento jurídico, sino en la
necesidad de remitir el proyecto al Congreso de la República para que este
aborde directa y expresamente la problemática, y, en consecuencia con ello,
adopte las medidas tendientes a preservar el citado principio constitucional, o
en su defecto, en modular los efectos de declaratoria de constitucionalidad
para que la reforma se aplique progresivamente y en consonancia con el Marco
Fiscal.
Para fundamentar esta posición, la Vista Fiscal
precisa el contenido y el alcance del principio de sostenibilidad fiscal, para
luego analizar y determinar si en el caso concreto las exigencias inherentes a
este principio fueron desconocidas, y finalmente, determinar las consecuencias
de su vulneración.
Es así como el artículo 48 superior determina que
todas las disposiciones legales que tengan impacto o incidencia en el sistema
pensional deben contar con un sistema de garantías que impida su
desfinanciación, ya sea fijando una fuente alternativa de recursos, o ya sea
disponiendo recortes de gastos equivalentes a la nueva carga. Este deber en
cabeza del legislador debe aplicarse siempre que las medidas adoptadas tengan
algún efecto en el recaudo de las contribuciones parafiscales, sin excepción
alguna.
En este caso particular, la disminución en el número
de semanas de cotización necesarias para acceder a la pensión de jubilación no
vino acompañada de un sistema de salvaguardias para asegurar la sostenibilidad
del sistema pensional; de hecho, durante el trámite parlamentario se propuso
disminuir el monto de la pensión para los destinatarios del beneficio, pero
esta iniciativa no fue acogida en el Congreso. Asimismo, aunque durante el
trámite de las objeciones se argumentó que el beneficio se focalizaría en las
mujeres que se pensionaran con dos salarios mínimos, esta focalización tampoco
satisface las exigencias del artículo 48 superior, porque de cualquier manera
con el nuevo modelo se genera una reducción en el recaudo de contribuciones y
en un incremento en las cargas financieras del sistema, que no fueron
acompañadas de medidas compensatorias.
La consecuencia de la infracción del artículo 48 de la
carta Política, sin embargo, no debe consistir en la declaratoria de
inconstitucionalidad del proyecto de ley, ya que este, en sí misma considerado,
no es necesariamente inviable desde el punto de vista financiero, y en
cualquier caso el principio de sostenibilidad financiera no debe ser entendido
como una barrera para la materialización del Estado Social de Derecho, sino
como una exigencia de buscar caminos institucionales para la satisfacción
progresiva de los derechos.
En este orden de ideas, la solución para la omisión
del legislador debe consistir en abrir y activar canales para superar la
falencia advertida. Por ello, aplicando el mecanismo de subsanación de yerros
contemplado en el artículo 199 de la Ley 5ª de 1992, la Corte debe remitir el
proyecto al Congreso para permitir la deliberación acerca de las medidas para
la preservación del principio de sostenibilidad financiera, y únicamente después
de que se remita nuevamente el proyecto a este tribunal, este se debe
pronunciar sobre la presunta infracción del principio de sostenibilidad.
Y en caso de que se concluya que no es viable la
remisión del proyecto al Congreso, debe darse aplicación a la Ley 1695 de 2013,
que contempla distintos mecanismos de colaboración armónica entre los poderes
públicos en escenarios de potencial afectación de la sostenibilidad financiera,
modulando los efectos del fallo, bien sea directamente, o bien sea a través de
la apertura de un incidente de impacto fiscal.
5.7.
Con fundamento en las
consideraciones anteriores, la Vista Fiscal solicita a la Corte, por un lado,
declarar infundadas las objeciones por el presunto desconocimiento de la
exigencia del aval gubernamental, así como por la presunta violación de los
principios de solidaridad, equidad y eficiencia. Y por otro, regresar al
proyecto al Congreso para que se diseñen las salvaguardias para preservar la
sostenibilidad financiera del sistema pensional mediante la aplicación gradual
y armónica de la norma objetada con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, o en su
defecto, modular directamente los efectos de la normatividad cuestionada.
6.
Actuación procesal
en la Corte Constitucional
6.1.
El día 30 de mayo de 2018, el
Congreso de la República remitió a esta corporación el expediente
correspondiente al proyecto de ley de la referencia, para definir la viabilidad
de las objeciones planteadas por el gobierno nacional.
6.2.
Sin embargo, como para el
análisis anterior se requería verificar la regularidad en el trámite de las
objeciones gubernamentales, mediante autos de los días 6 y 20 de junio de 2018
se requirió a los secretarios de ambas cámaras para que remitieran la
documentación respectiva, remisión esta que se efectuó los días 13 y 14 de
junio, y 11 de julio de 2018.
Paralelamente, al darse inicio al proceso
constitucional, la Procuraduría General de la Nación rindió concepto el día 12
de junio de 2018, y la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de
Pensiones y Cesantías (Asofondos) presentó su intervención el 3 de julio de
2018.
6.3.
En el auto No. 653 de 2018[16]
la Corte Constitucional concluyó, primero, que el Congreso falló al aprobar el
proyecto de ley mediante votación ordinaria en la Cámara de Representantes y,
segundo que hasta tanto no se enmendaran las irregularidades en el trámite de
las objeciones gubernamentales, no había lugar al escrutinio judicial.
En tal sentido, este tribunal consideró que el examen
de los reparos del gobierno al proyecto de ley por razones de
inconstitucionalidad, tiene como presupuesto su presentación por el Ejecutivo y
su rechazo por el Congreso con sujeción a las directrices procedimentales
establecidas en la Carta Política, de suerte que, previamente al análisis
judicial de la controversia planteada por el gobierno, la Corte debe verificar
y comprobar la regularidad en el trámite de las objeciones[17].
Partiendo de esta premisa, la Corte encontró que,
según reiterada jurisprudencia, el informe de objeciones debe ser objeto de
votación nominal y pública[18],
y que, en el caso particular, la aprobación parlamentaria se canalizó a través
de una votación ordinaria cuando fue sometida a consideración de la Cámara de
Representantes.
Teniendo en cuenta la configuración del vicio
anterior, así como la posibilidad de que este tipo de irregularidades de tipo
procedimental sean subsanadas por el Congreso de la República[19],
mediante auto No. 653 de 2018 este tribunal adoptó dos decisiones: (i) primero,
ordenó devolver el expediente legislativo para que se subsanara el vicio
consistente en la omisión del requisito de votación nominal y pública del
informe de objeciones gubernamentales; con este propósito, se otorgó el plazo
de treinta días hábiles contados a partir de la notificación de la providencia,
para enmendar la falencia anterior; (ii) de igual modo, se determinó que una
vez subsanado el vicio, el Presidente del Congreso de la República debía
remitir a la Corte el proyecto de ley objetado por el gobierno, para resolver
sobre la constitucionalidad del mismo, en los términos del artículo 167 de la
Carta Política.
6.4.
El día 18 de febrero de 2020, el
Secretario General del Congreso de la República remitió a este tribunal el
expediente legislativo, informando que la subsanación del vicio identificado
por este tribunal se produjo el día 20 de noviembre de 2018, cuando se realizó
la votación del informe de objeciones presidenciales en la Cámara de
Representantes.
6.5.
Con el objeto de verificar la
información anterior, en el auto 070 de 2020 se ordenó al Congreso de la
República remitir a este tribunal las gacetas donde constan las actas de
plenaria que dan cuenta de la votación en la Cámara de Representantes, así como
la certificación donde consta el sistema de votación empleado, las mayorías
obtenidas, y el número de votos a favor y en contra alcanzados en la plenaria
de dicha célula legislativa.
El día 11 de marzo de 2020, el Secretario General del
Congreso de la República remitió a esta corporación la certificación y las
gacetas No. 1248 de 2019 y 66 de 2020, en las que se encuentran publicadas el
Acta de Plenaria No. 128 del 14 de noviembre de 2018 y el Acta de Plenaria No.
029 del 20 de noviembre de 2018, requeridas previamente.
II.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
Este
tribunal es competente para pronunciarse sobre el asunto de la referencia, ya
que, en virtud de lo dispuesto en los artículos 167 y 241.8 de la Carta
Política y en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional tiene
la atribución para decidir sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley
que hubieren sido objetados por el gobierno nacional por razones de
inconstitucionalidad, cuando el Congreso insiste en la aprobación del texto
objetado.
2.
Asuntos a resolver y
metodología de resolución
De
acuerdo con los antecedentes expuestos, la Corte debe resolver los siguientes
asuntos:
En
primer lugar, dado para dar curso al escrutinio judicial se debe verificar que
la formulación y el trámite de las objeciones gubernamentales se ajustó a las
exigencias establecidas en la Carta Política, y dado que en el auto 653 de 2018[20]
la Corte encontró que la Cámara de Representantes había errado al insistir en
el proyecto de ley mediante votación ordinaria y no mediante votación nominal y
pública, se debe determinar si el órgano legislativo subsanó la falencia
detectada previamente.
Y,
en segundo lugar, en caso de dar una respuesta afirmativa al interrogante
anterior, se debe abordar la controversia planteada por el Ejecutivo, evaluando
la constitucionalidad del proyecto de ley que contempla una reducción en el
número de semanas de cotización para que las mujeres adquieran el derecho a la
pensión de vez, a la luz de los estándares planteados por el gobierno nacional.
Con tal propósito, se establecerá si el proyecto de ley fue adoptado
irregularmente por no contar con el aval del gobierno nacional, y si desconoce los
principios de sostenibilidad financiera, y los de equidad, solidaridad y
eficiencia en el sistema pensional.
3.
La subsanación de los
vicios en la votación del informe de objeciones en la Cámara de Representantes
3.1.
Según se explicó en el acápite
precedente, el escrutinio de las objeciones gubernamentales por parte de este
tribunal tiene como presupuesto que tanto su formulación por el Ejecutivo, como
su insistencia por parte del Congreso, se hayan realizado conforme a las
directrices establecidas por el ordenamiento superior.
Por ello, cuando el expediente legislativo fue
remitido a este tribunal, en el auto No. 653 de 2018 se ordenó rehacer la
votación del informe de objeciones surtida en la Cámara de Representantes dentro
de los 30 días hábiles siguientes a la notificación del fallo, y remitir a la
Corte el proyecto, acompañado del expediente legislativo.
3.2.
Así las cosas, antes de evaluar
los señalamientos formulados por el gobierno nacional en contra del proyecto de
ley, se procederá a verificar si la falencia legislativa fue corregida
satisfactoriamente.
En tal sentido, se encuentran los siguientes hechos
relevantes:
-
Primero, la orden prevista en la
providencia judicial estaba orientada, primero, a que se efectuara una votación
nominal y pública en la Cámara de Representantes para insistir en el proyecto
de ley, y segundo, a que la subsanación se realizara dentro de los 30 días
hábiles siguientes a la notificación de la respectiva providencia. El mandato
judicial tiene entonces un componente sustantivo, para que la reforma legal se
adoptara mediante otro tipo de votación, y un componente temporal, para que la corrección
se realizara dentro del plazo allí determinado.
-
Segundo, el auto No. 653 de 2018
fue expedido el día 10 de octubre de 2018, y fue notificado en el Congreso de
la República el 2 de noviembre del mismo año; según consta en el informe de
Secretaría General de la Corte Constitucional, el término de ejecutoria, que
transcurrió entre el 6 y el 8 de noviembre, venció en silencio.
-
Tercero, el día 17 de febrero de
2020 el Secretario General del Congreso remitió a este tribunal el expediente
legislativo e informó que la corrección del vicio se efectuó en Sesión Plenaria
realizada el 20 de noviembre de 2018.
-
Cuarto, como soporte de los hechos
anteriores se encuentra la siguiente documentación: (i) primero, una
certificación suscrita por el Secretario de la Cámara de Representantes en la
que se da fe de que, el día 20 de noviembre de 2018, se realizó en dicho un
organismo la votación correspondiente al informe de objeciones al proyecto de
ley, registrándose ciento cincuenta y ocho (158) congresistas, el voto
favorable de ochenta y ocho (88) de ellos, y el negativo de  tres; (ii) asimismo,
se encuentran dos gacetas: la Gaceta No. 1248 del 24 de diciembre de 2019,
contentiva del acta de plenaria No. 28 del 14 de noviembre de 2018, en la que consta
el anuncio de la votación del informe de objeciones para el día 20 del mismo
mes[21];
y la Gaceta No. 66 del 17 de febrero de 2020, contentiva del Acta de Plenaria
No. 029 del 20 de noviembre de 2018, en la que consta la realización de la
votación.
3.3.
Con base en este marco fáctico y
probatorio, la Sala concluye que aunque el Congreso de la República incurrió en
una tardanza notable y significativa en la publicación del acta de plenaria en
la que consta la realización de la votación cuya subsanación se ordenó, así
como en la remisión del expediente legislativo a este tribunal para efectuar la
evaluación de las objeciones gubernamentales al proyecto de ley de la
referencia, el órgano legislativo logró enmendar el vicio identificado en el auto
No. 653 de 2018, en los términos establecidos en dicha providencia.
En
efecto, siguiendo las directrices del auto mencionado, la Cámara de
Representantes procedió a votar el informe de objeciones mediante votación
nominal y pública, constando entonces los congresistas que votaron a favor y en
contra del informe mencionado. Esta votación, además, se produjo dentro de los
30 días hábiles siguientes a la notificación de la orden judicial, ya que esta
última se produjo el día 2 de noviembre de 2018, y la corrección se presentó el
día 20 del mismo mes. En este orden de ideas, tanto desde el punto de vista
sustantivo, como desde el punto de vista temporal, las dos exigencias fueron
satisfechas.
3.4.
Podría argumentarse, sin embargo, que
como el acta de plenaria quedó recogida únicamente hasta el día 17 de febrero
de 2020 en la Gaceta No. 66 de 2020, y que como la remisión del expediente se
realizó un día después, esto es, un año y tres meses después de haberse
proferido la providencia judicial, la irregularidad fue subsanada tardíamente,
y que, por tanto, el proyecto de ley debe ser declarado inexequible.
Pese a la gravedad de la circunstancia anterior, la
Corte estima que esta no vicia el procedimiento de aprobación legislativa de la
iniciativa parlamentaria. En efecto, el principio de conservación del Derecho y
del principio democrático lleva a entender que la exigencia de corrección se
predica del procedimiento de aprobación parlamentaria como tal, esto es, de los
actos mediante los cuales se conforma la voluntad del órgano de deliberación y
de decisión democrática, y no de los instrumentos o documentos jurídicos que
dan cuenta de la subsanación, ni del acto de comunicación al juez
constitucional.
En este orden de ideas, como en el auto No. 653 de
2018 se determinó que el proyecto de ley fue tramitado según las directrices
constitucionales, con excepción de la votación del informe de objeciones en la
Cámara de Representantes, y como según la documentación allegada a este
tribunal esta última se rehízo en los términos exigidos por la Corte el 20 de
noviembre de 2018, antes de que feneciera el plazo determinado por este
tribunal, la Sala concluye que, al haberse satisfecho el trámite para la
expedición de la ley ordinaria, es viable el escrutinio judicial propuesto por
el Ejecutivo.
3.5.
Así las cosas, si bien se toma
nota de la tardanza del Congreso de la República en publicar el acta de
plenaria en la que consta la votación del proyecto de ley y en remitirlo a este
tribunal, se entiende subsanada la falencia identificada en el auto No. 653 de
2018, y se da paso a la revisión de los señalamientos formulados por el
Presidente de la República en contra del proyecto de ley que reduce el número
de semanas de cotización necesarias para la adquisición del derecho a la
pensión de vejez por parte de las mujeres.
4.  Análisis de la objeción por la carencia del aval
gubernamental
4.1.
Alcance de la
controversia
4.1.1.
Según se explicó en los
acápites precedentes, el gobierno nacional argumentó que la materia regulada
era de iniciativa gubernamental, y que, no obstante ello, el Congreso adoptó la
respectiva normatividad sin contar con la anuencia del Ejecutivo. Esta línea de
análisis fue acogida por la Asociación Colombiana de Fondos de Pensiones y Cesantías.
Según el artículo 154 de la Carta Política, las leyes
que consagran beneficios tributarios o que decretan exenciones de impuestos,
tasas o contribuciones, deben ser de iniciativa del gobierno nacional. Como en
este caso particular el proyecto de ley contemplaría un beneficio tributario en
relación con las contribuciones parafiscales propias sistema pensional, el
Congreso únicamente podía introducir esta medida en el ordenamiento jurídico si
previamente el gobierno nacional hubiese radicado el respectivo proyecto, o, al
menos, si durante el trámite de aprobación legislativa hubiese aceptado la
reforma legal.
Empero, esta aprobación no sólo no se otorgó, sino que,
además, de manera clara e inequívoca el Ejecutivo se opuso a la iniciativa a
través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, entidad que a lo largo del
trámite legislativo expresó su desacuerdo con la reforma legal y solicitó el
archivo respectivo en cuatro escritos que fueron radicados en las células
legislativas. Y si bien el Ministerio de Trabajo estimó que la reforma podría
ser viable, supeditó su aprobación “a que no se comprometa la sostenibilidad
financiera del sistema conforme a la normatividad vigente, con sujeción a las
normas de carácter presupuestal y en el marco del Estado Social de Derecho”, y
en todo caso carecía de las potestades para avalar normatividades de índole
fiscal y tributaria.
4.1.2.
En contraste con esta postura,
el Congreso de la República y la Procuraduría General de la Nación afirman que
las medidas dispuestas en el proyecto de ley no requerían de la anuencia del
Ejecutivo.
Según estas dos entidades, el espectro de la
iniciativa gubernamental contemplada en el artículo 154 de la Constitución
Política debe ser limitado y restringido, para impedir el vaciamiento de las
competencias normativas que, en general, corresponden al órgano legislativo. Así
las cosas, la exigencia constitucional aludida no se extiende a medidas que,
como esta, no persiguen el otorgamiento de un beneficio tributario sino la
modificación del régimen pensional. En efecto, el proyecto de ley solo
flexibiliza los requisitos para obtener el derecho a la pensión, en ningún
momento releva a los trabajadores y a los patronos de hacer los aportes al
sistema de seguridad social, y mantiene incólumes los elementos estructurales
de la obligación tributaria: la tarifa, la base gravable, el hecho generador y
los sujetos pasivos de la contribución, debiéndose pagar el 16% del ingreso
base de cotización (IBC) de los trabajadores.  Lo anterior no debe ser
confundido con el hecho de que, por los efectos presupuestales de la reducción
en los aportes al sistema pensional, se deban adoptar medidas para asegurar la
sostenibilidad fiscal, según las directrices de la Ley 819 de 2003.
Adicionalmente, al margen del debate sobre el alcance
del aval gubernamental, en el caso particular la voluntad del Ejecutivo fue
equívoca y ambigua, ya que el propio Ministerio del Trabajo consideró que la
flexibilización en los requisitos de cotización para acceder a la pensión
constituía una medida viable y conveniente para las mujeres, por lo que tampoco
es claro el rechazo del gobierno nacional a la medida propuesta.
4.1.3.
Planteado el debate en estos
términos, corresponde a este tribunal determinar, primero, si la medida prevista
en el proyecto de ley se encuentra comprendida por la exigencia del artículo
154 de la Carta Política, y, en caso afirmativo, si en el caso particular el
Congreso de la República adelantó el proceso legislativo con sujeción al
requerimiento constitucional.
4.2.
Pautas interpretativas para
determinar el alcance de la exigencia constitucional de iniciativa o de aval
gubernamental para la exención de impuestos, tasas y contribuciones
4.2.1.
En términos generales, la
Constitución Política ha fijado tres tipos de criterios para determinar el
espectro de la exigencia de intervención del Ejecutivo en el procedimiento de
aprobación legislativa, que han sido desarrolladas extensamente y en distintos
escenarios por este tribunal.
4.2.2.
En primer lugar, este tribunal ha
entendido que aunque la intervención del gobierno nacional en los procesos
legislativos es excepcional en virtud del principio de separación de poderes, la
interpretación del artículo 154 de la Carta Política debe favorecer la
mediación del aquel en aquellos escenarios en que la actividad legislativa comprometa
o impacte el ejercicio de los roles asignados al Ejecutivo o en los que se
reglamenten asuntos de alta complejidad y sensibilidad que requieran una cualificación
de los debates y de los procesos deliberativos y decisorios que se surten en
las instancias legislativas.
Desde esta perspectiva, en principio las reglas
constitucionales que contemplan la intervención del Ejecutivo en el proceso de
formación de las leyes deben atender a principios hermenéuticos restrictivos[22].
Empero, en virtud del principio de colaboración de poderes, la interpretación
del artículo 154 de la Constitución debe estar orientada a permitir que el
Ejecutivo se convierta en una garantía institucional del interés público,
cuando la legislación impacte las funciones y los roles esenciales asignados a
otros órganos del Estado, o cuando por su potencial impacto social y económico
y por su alto nivel de complejidad técnica, requiera de una instancia
calificada e imparcial de valoración.
Esto explica que el artículo 154 de la Constitución contemple la
iniciativa gubernamental en materias como el Plan Nacional de Desarrollo (art.
150.2), la estructura de la administración del orden nacional, la creación,
suspensión o fusión de ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias, establecimientos públicos, empresas industriales y
comerciales del Estado y sociedades de economía mixta (art. 150.7), la
autorizaciones al gobierno nacional para celebrar contratos, negociar
empréstitos o enajenar bienes nacionales (art. 150.9), la determinación de las
rentas nacionales y los gastos de la administración pública (art. 150.11), las
reformas a la estructura y al funcionamiento del Banco de la República y de su
junta directiva (art. 150.22), la organización del crédito público (art.
150.19.a), la regulación del comercio exterior y el régimen cambiario (art.
150.19.b), y la determinación del régimen salarial y prestacional de empleados
públicos, miembros del Congreso y de la Fuerza Pública  (art. 150.19.e). Se
trata, en general, de asuntos económicos de gran envergadura que requieren un
análisis técnico alejado de criterios políticos, y de materias que impactan directamente
el ejercicio de las funciones y los roles esenciales a cargo del Ejecutivo, y
en las que, por tanto, es necesario contar con la anuencia de este último.
Partiendo de este enfoque hermenéutico “expansivo”, en diferentes
escenarios este tribunal ha evaluado la constitucionalidad de múltiples
iniciativas legislativas que han sido objetadas por el gobierno nacional por no
haber concurrido su voluntad en el proceso de formación de la respectiva ley.
En las sentencias C-270 de 1993[23]
y C-1246 de 2001[24], por
ejemplo, la Corte sostuvo que no sólo las leyes que establecen el régimen
salarial y prestacional de los empleados públicos deben ser de iniciativa
gubernamental, sino también aquellas otras que interpretan dicha normatividad,
pues aunque formalmente no introducen ninguna modificación sustantiva al
ordenamiento jurídico, en cualquier caso los lineamientos hermenéuticos fijados
tienen una repercusión y un impacto significativo en el presupuesto nacional,
presupuesto que por ser manejado por Presidente de la República, debe ser
valorado por éste como una instancia calificada, técnica y especializada que
puede dimensionar el impacto de tales directrices interpretativas.
En el escenario de las leyes que modifican la estructura de la
administración pública, en las sentencias C-266 de 1995[25] y C-078 de 2003[26] la Corte  determinó que las leyes
por medio de las cuales se dispone la creación, la reestructuración y el reajuste
institucional de las entidades gubernamentales, incluso de instancias descentralizadas
como el SENA o de las conformadas simultáneamente por particulares y por entidades
gubernamentales como el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, deben
contar con la anuencia del Ejecutivo en su proceso de formación, todo bajo la
lógica de que el destinatario de tales medidas es la propia administración
pública, y de que, por tanto, su voluntad debe concurrir en el proceso de
formación de las leyes.
Bajo esta misma perspectiva se han evaluado las leyes que consagran alguna
modalidad de beneficio tributario, bajo la premisa de que la decisión del
legislador de liberar de las cargas tributarias a algún sector o a alguna
actividad económica, debe ser valorada por las instancias gubernamentales que
se encargan de administrar los recursos públicos y de destinarlos a la
consecución del bienestar general, a la luz de criterios técnicos
especializados que deben acompañar las decisiones del legislador.
Ejemplo de esta línea hermenéutica flexibles es la sentencia C-932 de 2009[27], en la que esta corporación concluyó
que las leyes que extienden la vigencia de otras que, como la denominada Ley
Quimbaya, establecen una serie de exenciones tributarias, se encuentran
comprendidas por la exigencia del artículo 154 de la Carta Política, y deben contar
con la iniciativa gubernamental, especialmente cuando se alteran el alcance del
beneficio tributario. Lo anterior, en la medida en que el manejo de las
finanzas públicas se encuentra a cargo de las instancias gubernamentales, y en
la medida en que las afectaciones en el recaudo deben ser objeto de un análisis
calificado, por los órganos que manejan y operan directamente los recursos
públicos en beneficio general.
4.2.3.
En segundo lugar, la Corte ha
establecido algunas directrices sobre lo que, en el contexto del artículo 154
de la Carta Política, debe entenderse por contribución parafiscal. Este
desarrollo se ha efectuado especialmente en el escenario de las contribuciones
parafiscales al sistema de salud, y, en particular, en las sentencias C-066 de 2018[28],
C-838 de 2008[29]
y C-1707 de 2000[30].
En tal sentido, este tribunal ha concluido que la
exigencia de la iniciativa gubernamental se extiende a todos los tributos, esto
es, a los impuestos, a las tasas y a las contribuciones parafiscales,
incluyendo tanto las contribuciones del sector agropecuario, según se determinó
en la sentencia C-840 de 2003[31],
como las contribuciones destinadas al sistema público de salud y al sistema
pensional, según se aclaró en las sentencias C-066 de 2018[32],
C-838 de 2008[33]
y C-1707 de 2000[34].
De esta suerte, la exigencia de intervención
gubernamental en el proceso de aprobación legislativa se extiende a todas
aquellas materias que recaigan sobre los aportes a la seguridad social, incluyendo
las cotizaciones al sistema pensional, ya que se trata de gravámenes
obligatorios impuestos a un grupo o un sector económico específico, que deben
destinarse al mismo sector del cual son extraídos[35].
Estos elementos de obligatoriedad, singularidad y destinación sectorial son
predicables de los pagos efectuados al sistema pensional en el régimen de prima
media, tanto por los trabajadores en el marco de la relación laboral, como por
los trabajadores independientes, y los recursos obtenidos a través de este
tributo se destinan a financiar las prestaciones a cargo del sistema pensional,
considerado globalmente.
La calificación de los aportes al sistema de salud y
al sistema pensional como una modalidad de contribuciones parafiscales, ha sido
efectuada de manera unánime por este tribunal en muy distintos escenarios: (i)
en el marco de la Ley 1066 de 2006, que establece que el derecho al recobro de
las cuotas pensionales prescribe a los tres años siguientes al pago de la
respectiva mesada; en la sentencia C-895 de 2009[36]
este tribunal concluyó que la disposición legal recaía sobre contribuciones
parafiscales que debían ser destinadas únicamente a la financiación de las
prestaciones del sistema, aunque la prescripción allí prevista no transgredía
la destinación específica propia de este tributo, “pues las expresiones
demandadas se limitan a reconocer, sin más, el término de prescripción de las
obligaciones crediticias. Lo que se extingue es entonces el derecho subjetivo
de la entidad a recobrar, pero en ningún momento se autoriza un destino de los
recursos a otros fines”; (ii) en el marco de la Ley 633 de 2000, que
estableció una exención del Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF) para
las operaciones financieras realizadas con recursos del Sistema General de
Seguridad de Pensiones; en la sentencia C-828 de 2001[37]
este tribunal consideró que la exención allí prevista era consecuente con la
naturaleza de estos recursos, por tratarse de rentas parafiscales que, en esta
condición, no pueden entregarse a las arcas del Estado sino únicamente a la
financiación de las prestaciones del sistema pensional; (iii) Asimismo, en el
marco de la Ley 1739 de 2014, que permite deducir de la base gravable del
Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) las reservas matemáticas de los
seguros de pensiones de jubilación o vejez, invalidez y sobrevivientes, así
como sus rendimientos, pero no la reserva de estabilización y sus rendimientos;
en la sentencia C-422 de 2016[38]
la Corte reiteró que los aportes y cotizaciones que los afiliados efectúan al
sistema pensional constituyen contribuciones parafiscales, y que, en este
entendido, no pueden ser objeto de gravámenes. Esta misma calificación se
encuentra en las sentencias C-800 de 2003[39],
C-262 de 2013[40],
C-289 de 2014[41],
C-655 de 2003[42],
C-349 de 2004[43],
C-1000 de 2007[44],
C-430 de 2009[45],
C-066 de 2018[46]
y C-178 de 2016[47].
4.2.4.
Finalmente, la Corte ha
establecido algunos lineamientos sobre lo que, en el contexto del artículo 154
de la Carta Política, debe considerarse como una “exención”.
En particular, se han establecido las siguientes
pautas:
-
Primero, las exenciones implican
un trato preferencial a un sujeto pasivo del gravamen, liberándolo total o
parcialmente de una carga que, en principio, le correspondería asumir. En los
términos de las sentencias C-083 de 2018[48]
y C-657 de 2017[49],
“cuando habiéndose presentado el hecho generador, la ley estipula que no se
producirán sus consecuencias o ella ocurrirá de sólo de forma parcial”. Esto
ocurre, por ejemplo, cuando el legislador opta por reducir la tarifa para
calcular el aporte mensual de los pensionados al sistema de salud, como se
evidenció en las sentencias C-838 de 2008[50]
y C-066 de 2018[51];
en estos dos fallos la Corte estimó que los pensionados fueron liberados del
pago de una obligación tributaria que en principio les es extensiva en virtud
del principio de generalidad de los tributos, y que, por tanto, las medidas
tendientes a exonerarlos parcial o totalmente de estos pagos, requieren de la
iniciativa del Ejecutivo, o en su defecto, de su aval.
-
Segundo, la intervención del
Ejecutivo se extiende tanto a las leyes que fijan las exenciones tributarias,
como a las que amplían su vigencia o el espectro del beneficio, como quiera que
en todos estos escenarios el efecto jurídico de la reforma legal es la
alteración en las finanzas públicas y la liberación de cargas tributarias,
alteración y liberación que, a su turno, debe ser dimensionada y sopesada por
el Ejecutivo como ente calificado, técnico y especializado, encargado de su
administración y manejo. Un caso paradigmático de este entendimiento se
encuentra en la sentencia C-932 de 2009[52],
a la que se aludió anteriormente, en la que la Corte declaró la inexequibilidad
del proyecto de ley que pretendía extender la vigencia y el espectro de la Ley
Quimbaya sin la anuencia del gobierno, sobre la base, precisamente, de que los
beneficios tributarios otorgados por el legislador debían contar con el aval
del Ejecutivo.
-
Tercero, el requerimiento de la
iniciativa o del aval gubernamental se predica no sólo de las leyes que
contemplan una exoneración total de la obligación de pagar un tributo en favor
de un grupo o de una actividad económica específica, sino también de los beneficios
parciales que se otorgan a través de reducciones en la tarifa impositiva o de
reducciones en la base gravable de los impuestos, tasas y contribuciones.
-
Finalmente, este tribunal ha acogido
un criterio sustantivo, concluyendo que la exigencia de intervención
gubernamental se extiende a todas aquellas medidas legislativas que exoneran de
una carga tributaria previamente establecida en el ordenamiento jurídico a un
grupo o a una actividad económica, independientemente de la modalidad o de la
técnica empleada por el legislador para materializarla.
El beneficio se puede otorgar directamente, por vía de
alterar los elementos esenciales del impuesto, tasa o contribución, como puede
ocurrir, por ejemplo, con la reducción en la tarifa o la base gravable, o con
la exoneración de la obligación de tributar.
Sin embargo, también se puede producir por vías
indirectas, como cuando el acceso a un servicio o a una prestación se encuentra
supeditado al pago de un tributo, y en la ley se dispone el acceso directo a
estos servicios o prestaciones y se libera a un grupo de personas del
respectivo pago. Esta fue la modalidad de beneficio analizada en la sentencia
C-838 de 2008[53],
en la cual se evaluó la validez del proceso legislativo que antecedió a la ley
que exoneró a los pensionados que recibieran menos de dos salarios mínimos del
pago de las cuotas moderadores y copagos para acceder a los servicios del
sistema de salud. Aunque el proyecto de ley estableció que estas personas
tendrían derecho a acceder directamente a las prestaciones del sistema, sin la
mediación de estos pagos compartidos, la Corte concluyó que, de manera
indirecta, el legislador había creado una exención tributaria, y que, por
consiguiente, el respectivo acto normativo era de iniciativa gubernamental.
Sobre esta base, y al evidenciarse que no se había satisfecho este
requerimiento constitucional, se declaró la inexequibilidad del proyecto de
ley.
4.3.
La exigencia de la
iniciativa o del aval gubernamental para la adopción de leyes que reducen el
número de semanas de cotización requeridas para obtener el derecho a la pensión
de vejez para las mujeres
4.3.1.
Partiendo de las directrices
anteriores, pasa la Corte a determinar si la decisión del legislador de reducir
el número de semanas necesarias para que las mujeres adquieran el derecho a la
pensión de vejez, de 1.300 semanas a 1.150, se encuentra comprendida por la
exigencia de la iniciativa o del aval gubernamental, y, en caso afirmativo, si
este requisito fue satisfecho
Con tal propósito se debe establecer, primero, si el
proyecto de ley recae sobre un tributo, y, segundo, si respecto de dicho
tributo se estableció una exención. En caso de dar una respuesta afirmativa al
interrogante anterior, se examinará si el requerimiento constitucional fue
atendido por el Congreso.
4.3.2.
Con respecto al primer
interrogante, el proyecto de ley establece que las mujeres adquieren el derecho
a la pensión de vejez cuando cotizan, no las 1.300 semanas que en general se
requiere según la Ley 100 de 1993, sino únicamente 1.150. Es decir, la reforma
legal recae sobre los aportes individuales al sistema pensional.
Estas cotizaciones, por su parte, son contribuciones
parafiscales y, por tanto, la reforma al sistema pensional recae sobre un
tributo comprendido dentro de la exigencia del artículo 154 de la Carta
Política. Según se explicó en los acápites precedentes, las contribuciones
parafiscales son gravámenes obligatorios que recaen sobre un grupo o un sector
económico específico, que deben destinarse al mismo sector del cual son
extraídos[54].
Estos elementos de obligatoriedad, singularidad y destinación sectorial son
predicables de los pagos efectuados al sistema pensional en el régimen de prima
media tanto por los trabajadores en el marco de la relación laboral, como por
los trabajadores independientes, y los recursos obtenidos a través de este
tributo se destinan a financiar las prestaciones a cargo del sistema pensional,
considerado globalmente. De hecho, este tribunal ha considerado en múltiples
ocasiones, que los aporres al sistema de salud y al sistema pensional, son
modalidades especiales de contribución parafiscal, tal como consta en las
sentencias C-895 de 2009[55],
C-828 de 2001[56],
C-422 de 2016[57],
C-800 de 2003[58],
C-262 de 2013[59],
C-289 de 2014[60],
C-655 de 2003[61],
C-349 de 2004[62],
C-1000 de 2007[63],
C-430 de 2009[64],
C-066 de 2018[65]
y C-178 de 2016[66].
Así pues, no hay duda de que el proyecto de ley recae
sobre una contribución parafiscal.
4.3.3.
No obstante ello, no es claro si
el acto normativo consagra una exención tributaria, pues el requerimiento de
iniciativa legislativa previsto en el artículo 154 de la Carta Política no
recae sobre cualquier medida tributaria, sino solamente sobre las que dispongan
algún tipo de exención sobre un impuesto, una tasa o una contribución.
Según
explicaron el Congreso de la República y la Vista Fiscal, el artículo 154 de la
Constitución supedita la intervención gubernamental en el trámite legislativo,
a que la respectiva normatividad contemple una exención tributaria, esto es, a
que la medida tenga por objeto o efecto exceptuar a ciertos sujetos pasivos de
la obligación de pagar un tributo creado previamente por el legislador,
respecto del cual, el hecho gravado se encuentra claramente determinado en la
ley.
En
este caso, según estas entidades, el proyecto de ley analizado no contemplaría
una exoneración del pago de los aportes al sistema pensional, pues mantiene los
elementos esenciales de la obligación tributaria: el hecho generador, la
tarifa, la base gravable y los sujetos pasivos de las cotizaciones debidas al
sistema pensional por parte de los trabajadores dependientes e independientes. A
juicio de estas dos instancias, por tanto, la iniciativa recae sobre una
contribución parafiscal, más no consagra una exención tributaria, por lo cual
no se encuentra sujeta a la exigencia de la intervención gubernamental.
La
Corte se aparta de esta aproximación por tres razones fundamentales.
Primero,
porque, tal como se explicó anteriormente, en el contexto del artículo 154 de
la Carta Política las exenciones se producen cuando se libera total o
parcialmente a un grupo de contribuyentes de la obligación tributaria que, en
principio, y en razón de la generalidad de los tributos, deberían estar
contemplados por ella. En este caso, precisamente, el legislador estableció una
excepción para las mujeres afiliadas al RPM, a la regla general que rige en
materia pensional: la necesidad de efectuar cotizaciones durante 1300 semanas
para acceder a la pensión de vejez en el régimen de prima media.
Segundo,
porque como el derecho a la pensión de vejez está en función de los aportes
individuales efectuados al sistema pensional, y como la norma objetada contempla
una disminución en el número de semanas de cotización requeridas por las
mujeres para adquirir este derecho, de manera indirecta el proyecto de ley
prevé una liberación de las cargas tributarias para un segmento poblacional
específico: las mujeres afiliadas al régimen de prima media que accederían a
una mesada inferior a dos salarios mínimos.
Y,
según ha entendido este tribunal, la exigencia de la iniciativa o del aval gubernamental apunta fundamentalmente a todas
aquellas hipótesis en las que la normatividad legal tiene por objeto o efecto
liberar de una carga tributaria a un grupo de contribuyentes, independientemente
de la técnica o de la modalidad empleada para producir este efecto. En este
caso, por vía de reconfigurar las exigencias sustantivas para acceder al
derecho a la pensión de vejez para un segmento poblacional, se libera a un grupo
de personas de una carga tributaria. Así pues, aunque el proyecto de ley no
modifica directamente los elementos de la obligación tributaria a cargo de los
trabajadores dependientes e independientes de hacer las cotizaciones al sistema
de salud, pues el hecho y la base gravable y la tarifa se mantienen en los
mismos términos, de manera indirecta sí libera a las mujeres de este gravamen
al permitirles acceder a la pensión de vejez con una cotización de 1.150
semanas.
Finalmente, el alcance de la exigencia de la intervención gubernamental
debe establecerse en función de su objetivo fundamental, que es el de brindar
una garantía institucional para que los asuntos de mayor envergadura dentro de
la organización política, sean objeto de un análisis cualificado por parte de
instancias técnicas especializadas, y no sólo de un examen basado en criterios
políticos, propios del órgano legislativo. En este caso, la decisión del
legislador de disminuir la cantidad de cotizaciones necesarias para acceder a
la pensión de vejez por parte de las mujeres, se traduce en una disminución en
los recursos del sistema que debe ser sorteada por el Fondo Común de Vejez y
por las instancias gubernamentales a través de la entrega de recursos públicos,
razón por la cual, una decisión semejante debe ser sopesada, dimensionada y
valorada por el Ejecutivo.
De hecho, en el régimen de prima media el pago de las mesadas pensionales
supone el aporte de subsidios cuyo monto varía en función de factores como el
sexo del beneficiario, su edad de jubilación, su esperanza de vida, la
existencia de personas a cargo, el ingreso base de cotización y de liquidación
de la pensión, entre muchos otros. Una medida que, como la prevista en el
proyecto de ley, disponga una disminución en los aportes al sistema, y por
tanto un incremento en el monto de los subsidios a cargo del Estado, debe ser
objeto de valoración por parte del Ejecutivo, en lineamiento con la previsión
del artículo 48 de la Constitución.
Esta línea decisional, por lo demás, no es ajena a los precedentes de este
tribunal. Según se explicó anteriormente, en el contexto del sistema público de
salud la Corte sostuvo en la sentencia C-066 de 2018 que medidas como la
disminución en los aportes al sistema debían ser de iniciativa gubernamental.
Lo anterior, en tanto este tipo de determinaciones tienen un impacto importante
en el sistema de salud, que se traduce, en últimas, en la necesidad de que el
gobierno disponga de recursos del presupuesto para garantizar su funcionalidad
y operatividad. Por las mismas razones esbozadas en dicho fallo, la Corte
concluye que, en este caso, el proyecto de ley es de iniciativa gubernamental,
ya que la liberación de las cargas tributarias tiene la potencialidad de
afectar directamente el recaudo de recursos públicos y la financiación de las
tareas estatales.
4.3.4. Una vez establecido que por la materia regulada el proyecto de ley
debía ser de iniciativa gubernamental, pasa la Corte a establecer si este
requisito fue satisfecho.
En primer lugar, vistos los antecedentes de la norma, se encuentra
que el proyecto de ley fue presentado por el senador Mauricio Lizcano Arango y
Sandra Villadiego Villadiego, y por los representantes a la Cámara Luz Adriana
Moreno Marmolejo, Didier Burgos Ramírez, Rafael Eduardo Palau Salazar,
Margarita María Restrepo Arango, Oscar de Jesús Hurtado Pérez, Cristóbal
Rodríguez Hernández y Edgar Alonso Gómez Román, el día 4 de agosto de 2015, en
la Comisión VII de la Cámara de Representantes.
En el Proyecto de Ley 049 de 2015, “por medio del cual se
modifica el número de semanas a cotizar para acceder a la pensión por parte de
las mujeres”, se dispone lo siguiente: (i) que para adquirir el derecho a
la pensión de vejez se requiere “haber cotizado un mínimo de 1150 semanas si
es mujer o mil trecientas (1300) semanas si es hombre; (ii) que el monto
mensual de la pensión así obtenida oscila entre el 65 y el 55% del ingreso base
de liquidación, que se calcula en forma decreciente según en función del nivel
de ingresos; (iii) que por cada cincuenta (50) semanas adicionales a las mínimas
requeridas, el porcentaje se incrementa en un 1.5% del ingreso base de
liquidación, hasta un monto máximo entre el 80 y el 70.5%; (iv) que el valor
total de la pensión no puede ser superior al 80% del ingreso base de
liquidación, ni inferior a la pensión mínima.
Una vez iniciado el trámite de aprobación legislativa, el gobierno
nacional se manifestó en los siguientes términos y oportunidades:
-
El día 22 de octubre de 2015 el
Ministerio del Trabajo presentó en el Congreso de la República un concepto técnico
en el que se supedita el juicio de oportunidad y conveniencia, a la valoración
que sobre el impacto fiscal de la reforma al sistema pensional hiciere el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En tal sentido, la cartera de Estado
manifiesta que aunque valora los objetivos sociales a los que apuntan proyectos
de ley como el l049 de 2015, relacionados con la consecución de mayores
ingresos para la población colombiana y una mejoría sustantiva en la calidad de
vida de los trabajadores, estos objetivos deben confrontarse con el impacto económico
de este tipo de iniciativas, por lo cual, la postura de la entidad frente a
dicha iniciativa y frente a otras que simultáneamente cursan en el Congreso que
tienen un trasfondo semejante, se fijará cuando se hayan identificado y
dimensionado sus efectos: “Hemos agrupado los proyectos de ley respecto de
los que tienen un impacto fiscal que afectaría el Sistema de Pensiones (…) para
efectos de solicitar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público información
sobre los costos fiscales que generarían la aprobación de estos proyectos (…)
el Gobierno Nacional valora el objetivo social que plantean muchos de estos proyectos
de ley presentados, al proponer una nueva realidad en materia social, familiar
y de empleo que permiten un mayor ingreso para la población y continuar
avanzando en la mejora de la calidad de vida de los trabajadores colombianos
(…) Sin embargo, también es importante considerar el potencial impacto que
tienen este tipo de iniciativas sobre la contratación. Es un propósito de este
Ministerio apoyar todas las iniciativas que busquen mejorar las condiciones
laborales de los trabajadores colombianos, pero siempre protegiendo al
trabajador activo y cesante, es decir, velando por el sano equilibrio entre
beneficios laborales y creación del empleo. En este sentido, consideramos que
las iniciativas deben analizarse en conjunto para poder determinar el impacto
fiscal y en materia de generación de empleo, para no contar con una mirada
parcial en materia de beneficios, toda vez que se podrían generar asimetrías no
deseables en el mercado laboral”. Así las cosas, es claro, primero, que el
Ministerio del Trabajo no se refirió específicamente al proyecto de ley
analizado, y segundo, que supeditó su concepto a la valoración que, sobre el
impacto fiscal de todas las iniciativas legislativas en trámite en el Congreso
de la República en materia laboral y pensional, efectuara el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.
-
Por su parte, el día 1 de febrero de
2015 el Ministerio de Hacienda y Crédito Público conceptuó ante el Congreso de
la República sobre el texto aprobado en primer debate en el seno de la Cámara
de Representantes. La agencia estatal manifestó que la iniciativa parlamentaria
es inaceptable desde dos perspectivas. Primero, la disminución en los aportes
de las mujeres para acceder a la pensión de vejez es una medida altamente
regresiva, pues permite que este segmento poblacional obtenga esta prestación
con un menor esfuerzo en los aportes, y que, por tanto, reciba un beneficio
económico con cargo a los recursos públicos, que se extraen de toda la
población. Se trataría entonces de una medida contraria a los principios de
igualdad, equidad y solidaridad.
Desde la perspectiva de la sostenibilidad, el Ministerio argumentó que la
iniciativa legislativa resulta incompatible con este principio constitucional,
ya que, por un lado, profundiza la asimetría entre los aportes al sistema de
pensiones por parte de los afiliados y los desembolsos que este tiene que hacer
para financiar las respectivas mesadas, y, por otro, que no se contempló una
fuente sustituta para cubrir este rezago. Esta última circunstancia resulta
lesiva, además, de la exigencia constitucional y legal de dimensionar el
impacto fiscal de este tipo de iniciativas, ya que según la Ley 819 de 2003 el
órgano legislativo estaba obligado a evaluar expresamente los efectos fiscales
del proyecto, a contemplar las fuentes de financiación, y a analizar su
compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Todo lo anterior se
traduce en que el sistema pensional tendrá que soportar una nueva fuente de
desfinanciación, y que lo anterior deberá ser asumido por el Estado con
recursos de la Nación, no previstos en el Presupuesto General de la Nación, ni
en el Marco Fiscal de Mediado Plazo. De hecho, la circunstancia de que, en
promedio, cada mujer deje de aportar las cotizaciones equivalentes a tres años,
provoca una desfinanciación de 19 billones de pesos anuales que deberán ser
asumidos por el gobierno nacional con cargo al Presupuesto, que representan el
7.3% del PIB, esto es, 60.1 billones de pesos a precios de 2015.
Lo anterior tiene el agravante de que la expectativa de vida de las
mujeres es en promedio cuatro años superior a la de los hombres y de que, bajo
la actual normativa su edad de pensión es de 57, frente a la de 62 de los
hombres, lo que se traduce en que la disminución en el monto global de los
aportes profundiza el esfuerzo económico que debe hacer el sistema pensional
para financiar la brecha de al menos nueve años entre los dos géneros. De esta
suerte, una pensión promedio otorgada por Colpensiones equivalente a 1.87
salarios mínimos, cuenta actualmente con un subsidio promedio del 22.5% de la
pensión, mientras que bajo el esquema propuesto en el proyecto de ley, el
subsidio viene a ser del 31.4%, incrementándose así en una 39.6%.
Finalmente, la entidad argumenta que, aunque existe un importante nivel de
desigualdad de las mujeres en el mercado laboral, la iniciativa legislativa no
hace frente a los problemas estructurales que enfrenta este grupo poblacional.
Fenómenos como las brechas salariales entre hombres y mujeres o las
dificultades de las mujeres para acceder al mercado laboral, permanecen
inalteradas con el proyecto de ley, pues “la propuesta no afecta el monto de
la pensión, y sólo asegura su obtención con un menor esfuerzo” y tampoco
elimina las barreras para acceder a un trabajo formal.
Con fundamento en las consideraciones anteriores, el Ministerio afirma que
“se abstiene de emitir concepto favorable al proyecto de ley en estudio y,
en consecuencia, de manera respetuosa solicita considerar la posibilidad de su
archivo”. Así las cosas, de manera expresa e inequívoca, el gobierno
nacional se opuso a la iniciativa legislativa. Esta misma comunicación se envió
a todas las células legislativas encargadas de tramitar el proyecto de ley.
-
El día 2 de agosto de 2016, luego de
haberse presentado la ponencia para segundo debate en la Cámara de
Representantes, el Ministerio del Trabajo conceptúa sobre el proyecto de ley
ante esta célula legislativa. Aunque la cartera de Estado considera que la
iniciativa es viable en la medida en que reconoce el rol trascendental que
cumplen las mujeres en la organización política y social, y en que tiene la
potencialidad de incrementar el número de mujeres que acceden a la pensión de
vejez, al mismo tiempo alerta sobre la necesidad de evaluar y dimensionar su
impacto fiscal en el sistema de seguridad social, para no afectar su sostenibilidad.
En tal sentido, la agencia gubernamental efectúa las siguientes
precisiones: (i) primero, se advierte que como el pago de la pensión de vejez
en el régimen de prima media se financia con los aportes individuales al
sector, con fundamento en el principio de solidaridad, la disminución en el
número de semanas de cotización puede afectar la sostenibilidad del esquema
prestacional; (ii) pese a que la iniciativa legislativa se encuentra soportada
en cifras sobre la participación de las mujeres en el mercado laboral y sobre
las brechas salariales, no se señala el impacto fiscal de la medida, ni tampoco
se señalan las fuentes de financiación a las que se podría recurrir para cubrir
los ingresos dejados de percibir por la disminución en los aportes; (iii) se
enfatiza en la importancia del análisis del impacto fiscal, ya que en el
régimen de prima media el Estado subsidia entre el 42% y el 72% del monto de
los beneficios percibidos por los pensionados, lo cual significa que al menos
un 5% del PIB debe destinarse a la financiación de estas prestaciones; además,
como ya de por sí el sistema pensional tiene un pasivo muy alto cuya
financiación no se encuentra asegurada, este déficit tendrá que ser asumido con
recursos del Presupuesto; de hecho, para el año 2015 este déficit equivale al
20% del PIB del año 2000, y para pagar las obligaciones pensionales ya causadas
y las que se deberán asumir en los siguientes 15 años, se requiere un flujo de
caja equivalente al 33% del déficit fiscal de la Nación; esta situación se
encuentra agravada por los cambios demográficos, dentro de los cuales se
destacada el envejecimiento progresivo de la población colombiana, el
incremento en la expectativa de vida, la disminución de la tasa de natalidad y
de fecundidad, y la mayor expectativa de vida de las mujeres; (iv) en la mayor
parte de países de América Latina la edad de jubilación de las mujeres es
inferior a la de los hombres, pero el tiempo de cotización es igual en ambos
géneros, tal como ocurre en Argentina, Bolivia, Cuba, Salvador, Honduras,
Panamá y Venezuela; (v) pese a las dificultades anteriores, la iniciativa
denota una preocupación por la igualdad de género y por la protección debida a
las mujeres en razón de fenómenos como la violencia de género, la menor participación
de la mujer en el mercado laboral, las brechas salariales, la informalidad
laboral, su dedicación a labores domésticas sin remuneración, la discontinuidad
en los aportes durante los períodos en que se dedican al cuidado de los hijos,
de adultos mayores o de personas con discapacidad pertenecientes al grupo
familiar; adicionalmente, la medida hace frente al hecho de, bajo el actual
modelo pensional, las mujeres deben cotizar las mismas semanas pero en menor
tiempo.
Con fundamento en las consideraciones anteriores, el Ministerio de
Trabajo concluye que la iniciativa legislativa es “meritoria”, en tanto
reconoce el rol de la mujer dentro en el país, pero que “es importante
conocer el impacto fiscal que genera la disminución en el número de semanas de
cotización tanto en el Sistema General de Pensiones como en el Sistema de
Seguridad Social Integral, de tal forma que no se comprometa la sostenibilidad
financiera”.
Así pues, el ministerio supeditó la viabilidad del proyecto de ley
a que se acreditara la sostenibilidad de la medida. Se trata, por tanto, de una
aceptación condicionada.
4.3.5. Como puede advertirse, el proyecto de ley analizado no satisfizo
la exigencia del artículo 154 de la Carta Política. Primero, el texto no fue de
iniciativa del gobierno nacional, sino del propio Congreso. Y aunque este
tribunal ha concluido que la carencia de esta iniciativa puede subsanarse
durante el proceso de aprobación legislativa cuando el gobierno compaña y acepta,
expresa o tácitamente, la propuesta del Congreso de la República[67], en este caso particular no se contó
con la anuencia del Ejecutivo, pues el Ministerio de Hacienda propuso
expresamente el archivo del proyecto, y el Ministerio de Trabajo condicionó su
aceptación a que se hiciera un análisis del impacto fiscal, y esta condición
nunca se produjo.
4.3.6. Este tribunal ha considerado que este vicio no es subsanable, y
que, por tanto, da lugar a la declaratoria de inconstitucionalidad del proyecto
de ley[68]. Por lo
anterior, no hay lugar a examinar las objeciones planteadas por el gobierno
nacional por el presunto desconocimiento de los principios de sostenibilidad
financiera y de equidad, solidaridad, universalidad y eficiencia.
5.
Recapitulación y conclusiones
5.1.
El Congreso de la República aprobó el
proyecto de Ley No. 206 de 2016 Senado – 094 de 2015 Cámara, en el que dispuso
que las mujeres podrían pensionarse con 1150 semanas de cotizaciones, para
obtener una pensión de hasta dos salarios mínimos.
5.2.
El gobierno nacional objetó el
proyecto de ley, al considerar que era inconstitucional por las siguientes
razones: (i) primero, porque al haber dispuesto una exención en una
contribución parafiscal, requería del aval gubernamental previsto en el
artículo 154 de la Carta Política, y este nunca fue otorgado; (ii) segundo,
porque la reforma legal afecta gravemente la sostenibilidad del sistema
pensional, por reducir el recaudo de cotizaciones con las que se financian las
mesadas actuales y futuras, por anticipar el status pensional de las mujeres y aumentar
el monto de los subsidios a cargo del Estado, y por incrementar el pasivo
pensional derivado del aumento en el número de pensionados; (iii) finalmente,
porque la reducción en el número de semanas de cotización desconoce los
principios de equidad y solidaridad, por otorgar un privilegio injustificado a
un grupo de afiliados al régimen de prima medida, que debe ser asumido por los
demás afiliados que no acceden al beneficio.
5.3.
Una vez remitido el expediente a esta
corporación, la Corte encontró que el Congreso falló al aprobar el proyecto de
ley mediante votación ordinaria en la Cámara de Representantes, y que, hasta
tanto no se enmendaran las irregularidades en el trámite de las objeciones, no
había lugar al escrutinio judicial. Por ello, en el auto No. 653 de 2018 ordenó
devolver el expediente legislativo para que se subsanara la falencia
procedimental en los treinta días hábiles siguientes contados a partir de la
notificación de la providencia.
El día 18 de febrero de 2020, el Secretario General del Congreso
de la República remitió a este tribunal el expediente legislativo, informando
que la subsanación del vicio identificado en el auto No. 653 de 2018 se produjo
el día 20 de noviembre de 2018, cuando se realizó la votación nominal y pública
en la Cámara de Representantes.
La Sala encontró que, pese que el Congreso tardó más de un año en publicar
el acta de plenaria en la que consta la votación cuya subsanación se ordenó,
así como en la remisión del expediente legislativo a este tribunal, se había
subsanado oportuna y satisfactoriamente el vicio en la votación en la Cámara de
Representantes, y que por ello, era viable el escrutinio judicial propuesto por
el gobierno nacional.
5.4.
La Corte concluyó que las objeciones
gubernamentales tenían pleno asidero y que, por tanto, el proyecto de ley debía
ser declarado inexequible.
Primero, la iniciativa impuso una exención tributaria que, según
el artículo 154 de la Carta Política, debe contar con la iniciativa del
gobierno, o al menos con el aval del Ejecutivo. En este caso, la reforma legal modificó
el régimen de las cotizaciones al sistema pensional, cotizaciones que
constituyen una modalidad de tributo, por reunir los elementos de
obligatoriedad, singularidad y destinación sectorial, propios de las
contribuciones parafiscales, según se ha establecido en las sentencias C-895 de
2009, C-828 de 2001 y C-422 de 2016, entre muchas otras. Y frente a este
tributo, el proyecto de ley dispuso una liberación indirecta de las cargas
tributarias para las mujeres afiliadas al régimen de prima media, por vía de
reconfigurar las exigencias sustantivas para acceder a la pensión de vejez,
liberación que, por disminuir los recursos del sistema pensional, debía contar
con el apoyo del Ejecutivo.
No obstante que el proyecto debía ser de iniciativa gubernamental,
el Congreso la tramitó sin observancia de este requisito, e incluso, habiendo
conocido la oposición expresa y terminante del Ejecutivo a esta reforma. Por
tal motivo, se configuró la transgresión del artículo 154 de la Carta Política.
5.5.
Por las razones anteriores, la Corte
resolvió declarar la inconstitucionalidad del proyecto de ley objetado por el
gobierno nacional.
III.      DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia y en nombre del pueblo y por mandato de
la Constitución
RESUELVE
PRIMERO.- DECLARAR FUNDADAS las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por
el gobierno nacional contra el Proyecto de Ley
206 de 2016 Senado – 094 de 2015 Cámara, “por medio del cual se modifica el
número de semanas por cotizar para acceder a la pensión por parte de las
mujeres”.
SEGUNDO.- En
consecuencia, DECLARAR LA INCONSTITUCIONAIAD del Proyecto de Ley
206 de 2016 Senado – 094 de 2015 Cámara, “por medio del cual se modifica el
número de semanas por cotizar para acceder a la pensión por parte de las mujeres”.
TERCERO.- En virtud de lo
dispuesto en el artículo 167 de la Constitución, ordenar el ARCHIVO del Proyecto de Ley
206 de 2016 Senado – 094 de 2015 Cámara, “por medio del cual se modifica el
número de semanas por cotizar para acceder a la pensión por parte de las
mujeres”.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
(Con salvamento de voto)
RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES
Magistrado (E)
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
(Con aclaración de voto)
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
(Con aclaración de voto)
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
En particular, se citan y transcriben apartes de las
sentencias C-895 de 2009, C-307 de 2009, C-243 de 2005, C-1002 de 2004, C-824
de 2004, C-721 de 2004, C-155 de 2004, C-1040 de 2003, C-655 de 2003, C-791 de
2002, C-789 de 2002, C-086 de 2002, C-867 de 2001, C-821 de 2001, C-569 de
1999, T-569 de 1999, C-542 de 1998, C-577 de 1997, SU-480 de 1997 y C-308 de
1994.
[2]
Esta aproximación se ampara en la sentencia No. 38674 del 25
de julio de 2012 de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia, M.P. Carlos Ernesto Molina Monsalve y Luis Gabriel Miranda. Asimismo,
se sustenta en las sentencias T-832ª de 2013, C-258 de 2013, C-1024 de 2004 y
C-078 de 2017.
[3]
El cálculo se hace bajo el supuesto de que se trata de una
mujer que recibe una pensión con un ingreso base de 1.87 salarios mínimos, una
tasa de interés del 5%, habiendo ingresado a la fuerza laboral a los 20 años,
habiéndose pensionado a los 57, y habiendo tenido una carrera salarial plana.
[4]
Integrada por los senadores Nadie Blel Scaff y Edinson
Delgado Ruíz, y por los representantes Alfredo Ape Cuello Baute y Carlos
Abraham Jiménez López.
[5]
En este sentido, se transcriben algunos fragmentos de las
sentencias C-529 de 2010 y C-1054 de 2010, referidos a las limitaciones
constitucionalmente admisibles del principio de solidaridad en materia
pensional.
[6]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[7]
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[8]
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[9]  M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[10]  M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[11]  M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[12]  M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[13]  M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[14]  M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[15]  M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[16]  M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[17]
Sobre este punto se aclaró que aunque en principio la Corte solía
estudiar directamente las objeciones gubernamentales, progresivamente se amplió
el espectro del escrutinio judicial. La Corte entendió que los amplios términos
en que el artículo 241.8 de la Constitución la habilitaba para decidir sobre la
validez de los proyectos de ley objetados por el gobierno “tanto por su contenido
material como por vicios de procedimiento en su formación”, le permitían
evaluar integralmente las iniciativas legislativas, incluso por vicios
materiales no formulados expresamente por el gobierno nacional, y por vicios de
orden procedimental, cuando al las objeciones no se les da el trámite exigido
por el ordenamiento superior. Asimismo, la Corte consideró que el examen
de las objeciones resultaba particularmente relevante en escenarios de
conflicto entre los poderes del Estado, tal como ocurre cuando el gobierno nacional
se abstiene de sancionar un proyecto de ley y el Congreso insiste en la
iniciativa. Partiendo de esta base, a partir del año 2001 la Corte amplió
progresivamente el espectro del escrutinio judicial, incluyendo el control del
trámite de las objeciones, tal como se evidencia en los autos 031, 032, 086 y 242 de 2012, 343 de 2009, 476 de 2017 y
505 de 2018.
[18]
En este sentido, se aclaró que originalmente la Corte consideró que el
mencionado informe podía ser aprobado mediante votación ordinaria, teniendo en
cuenta que, por regla general, las decisiones en el Congreso podían ser
adoptadas mediante esta modalidad de votación, y que no existía en el
ordenamiento jurídico una norma expresa que exija algo distinto en la hipótesis
analizada. Esta línea decisional se mantuvo hasta el año 2012, en las
sentencias C-179 de 2002, C-838 de 2008, C-985 de 2006, C-036 de 2009, C-662 de
2009, C-441 de 2009, C-173 de 2009, C-290 de 2009 y C-306 de 2-009 y C-1040 de
2007, y en el auto 309 de 2009.  Sin embargo, a partir del año 2012 se varió
este entendimiento, ya que el Acto Legislativo 01 de 2009 invirtió el esquema
decisional en las corporaciones públicas de elección popular para promover la
publicidad y la transparencia en la toma de decisiones, determinando que, en
general, estas deben ser adoptadas mediante votación nominal y pública, salvo
en las hipótesis determinadas expresamente en la ley. A su turno, el artículo 1
de la Ley 1431 de 2011 consagró un catálogo cerrado de hipótesis exceptivas en
las que procede la votación ordinaria en el Congreso, ninguna de las cuales
habría hecho referencia directa y expresa a la aprobación de los informes a las
objeciones gubernamentales a los proyectos de ley. No obstante que el numeral
16 de dicho precepto permite apelar a la votación ordinaria para acoger o negar
el articulado de un proyecto de ley cuando exista unanimidad y cuando ninguno
de los congresistas solicite la votación nominal y pública, propiciando la
celeridad en las complejas dinámicas del órgano legislativo, evitando el
desgaste en la toma de decisiones, y al mismo tiempo preservando los fines de
esta modalidad de decisión, como es la identificación de los votantes y el
sentido de su voto, la Corte concluyó que la aprobación del informe de
objeciones debía efectuarse mediante votación nominal y pública. Lo anterior,
con fundamento en el carácter exceptivo de la votación ordinaria y en la
interpretación restrictiva de las hipótesis contempladas en el artículo 1 de la
Ley 1431 de 2011, cuyo numeral 16 remite a los proyectos de ley y no al informe
de objeciones, y con fundamento en la necesidad de que, en escenarios de alta complejidad
caracterizados por un conflicto de poderes, las decisiones se adopten con mayor
reflexión, rigor, seriedad, transparencia y responsabilidad institucional,
condiciones estas que se preservan en mayor medida con la votación nominal y
pública. Esta tesis ha sido acogida en los autos 031, 032, 089 y 242 de 2012,
255 de 2016 y 505 de 2018.
[19]
Autos 031 de 2012 (M.P. María Victoria Calle Correa), 032 de
2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), 089 de 2012 (M.P. Nilson Pinilla
Pinilla), 242 de 2012 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), 255 de 2016 (M.P.
María Victoria Calle Correa) y 505 de 2018 (M.P. José Fernando Reyes Cuartas).
[20]
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[21]
En el acta de plenaria consta lo siguiente: “Por
instrucciones el señor Presidente se anuncian los siguientes proyectos para la
sesión plenaria del día martes 20 de noviembre de 2018 o para la siguiente
sesión plenaria en la cual se debatan proyecto de ley o actos legislativos: 1.
Informe de objeciones presidenciales, corrección de vicio de procedimiento.
Proyecto de ley número 049 de 2015 Cámara, 206 de 2016 Senado”.
[22]  Un
ejemplo de esta aproximación se encuentra en las sentencias C-022 de 1994 (M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz), C-804 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), C-315 de
2008 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y C-029 de 2019 (M.P. Alberto Rojas Ríos).
Sobre esta base, en el primero de estos fallos se encontró que la norma que
facultaba a los patronos para deducir los gastos en que incurren para financiar
los estudios de sus trabajadores en instituciones de educación superior, no era
de iniciativa del Ejecutivo porque, propiamente hablando, no contemplaba una
exención tributaria sino una deducción. A la misma conclusión se arribó en las
sentencias C-804 de 2001 y C-315 de 2008 en relación con las normas que
contemplaban una “exención” al pago de compensación militar para los deudores
en mora, ya que, propiamente hablando, no se trataba de una exención sino de
una modalidad de amnistía, es decir, de una condonación o de una remisión de
deudas previamente generadas, y no de una desgravación ex ante de
obligaciones tributarias.
[23]  M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[24]  M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[25]
M.P. Hernando Herrera Vergara.
[26]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[27]
M.P. María Victoria Calle Correa.
[28]
M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[29]
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[30]
M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[31]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[32]
M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[33]
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[34]
M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[35]
Sobre la naturaleza de las contribuciones parafiscales cfr.
la sentencia C-333 de 2017, M.P. Iván Escrucería Mayolo.
[36]
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[37]
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[38]
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[39]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[40]  M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[41]  M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[42]  M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[43]  M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[44]  M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[45]
M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[46]
M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[47]
M.P. María Victoria Calle Correa.
[48]
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[49]  M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[50]
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[51]
M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[52]
M.P. María Victoria Calle Correa.
[53]
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[54]
Sobre la naturaleza de las contribuciones parafiscales cfr.
la sentencia C-333 de 2017, M.P. Iván Escrucería Mayolo.
[55]
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[56]
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[57]
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[58]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[59]  M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[60]  M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[61]  M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[62]  M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[63]  M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[64]
M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[65]
M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[66]
M.P. María Victoria Calle Correa.
[67]
Sentencias C-066 de 2018 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger),
C-015 de 2016 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), C-617 de 2012 (M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva), C-078 de 2011 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), C-375
de 2010 (M.P. Mauricio González Cuervo), C-838 de 2008 (M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra), C-177 de 2007 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-889 de
2006 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), C-370 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño y Álvaro Tafur Galvis), C-121 de 2003 (M.P. Clara Inés Vargas
Hernández), C-807 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y C-1707 de 2000 (M.P.
Cristina Pardo Schlesinger).
[68]
Al respecto cfr. las sentencias C-066 de 2018 (M.P.
Cristina Pardo Schlesinger), C-576 de 2006 (M.P. Manuel José Espinosa) C-872 de
2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), C-473 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa) y C-277 de 2007 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).