C-343-95
Sentencia No
Sentencia C-343/95
INICIATIVA
LEGISLATIVA PARA GASTO PUBLICO
La iniciativa
parlamentaria para presentar proyectos de ley que decreten gasto público, no
conlleva la modificación o adición del presupuesto general de la Nación.
Simplemente esas leyes servirán de título para que posteriormente, a iniciativa
del Gobierno, se incluyan en la ley anual de presupuesto las partidas
necesarias para atender esos gastos. Algunos miembros del Congreso de la
República sí podían presentar el proyecto de ley bajo examen y, por ende,
podían también ordenar la asignación de partidas para la reparación y
manutención del Templo de San Roque en la ciudad de Barranquilla. Naturalmente,
en virtud de lo expuesto, tanto la Constitución como la ley exigen que la
ejecución del gasto decretado en ese proyecto dependa de su inclusión en el
presupuesto general de la Nación, para lo cual necesariamente habrá de contarse
con la iniciativa o con la autorización expresa del Gobierno Nacional, en
particular la del señor ministro de Hacienda y Crédito Público. Esta Corte
declarará la exequibilidad formal del proyecto de ley, en cuanto no era
necesaria la iniciativa o el aval gubernamental para el trámite legislativo del
mismo.
AUXILIOS O
DONACIONES-Prohibición
El fin primordial
que busca la erradicación de los denominados “auxilios parlamentarios”, es,
ante todo, el que exista un control previo y posterior a la ejecución de los
dineros públicos destinados a la realización de actividades conjuntas de
interés público o social. Por ello el contrato que se estipula en el inciso
segundo del artículo superior en comento, al tener que estar en concordancia
con los planes de desarrollo, prevé idéntica finalidad.
MONUMENTO
NACIONAL-Carácter otorgado
por el Congreso/CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA
Si el legislador
delegó en el Consejo de Monumentos Nacionales ciertas atribuciones, ello no
obsta para que, en virtud de la cláusula general de competencia, pueda el
Congreso darle directamente el carácter de monumento nacional a una obra
pública como el Templo de San Roque. El hecho de que no se hubiese contado con
la participación del Consejo de Monumentos Nacionales para la toma de la
decisión consignada en el proyecto de ley que se revisa, es, pues, un argumento
de conveniencia pero no de constitucionalidad.
PATRIMONIO
CULTURAL DE LA NACION-Protección/TEMPLO
DE SAN ROQUE
Encuentra la
Corte que la asignación de unos recursos a  la ciudad de Barranquilla para los
efectos comentados, en nada vulnera lo dispuesto en el artículo 355 superior.
En efecto, téngase en consideración que las partidas deberán ser giradas
directamente al municipio y no a una persona natural o jurídica de derecho privado.
Por lo mismo, mal puede considerarse que el Templo de San Roque revista tal
carácter. En otras palabras, no se trata de un “auxilio”, sino del
establecimiento de una obligación a cargo de una entidad territorial, para lo
cual necesariamente deberá contar con los medios económicos pertinentes. Por lo
demás, la determinación del legislador encuentra suficiente asidero
constitucional en lo previsto en los artículos 8o y 72 superiores, a través de
los cuales el Estado se compromete a proteger las riquezas y el patrimonio
cultural de la Nación.
MONUMENTO
NACIONAL-Junta de
conservación
Esa Junta tiene
como cometido primordial el de que tanto autoridades como particulares -que
pueden asumir esas funciones en virtud del artículo 210 constitucional- se comprometen
a velar por la correcta destinación de los fondos que para esos propósitos
recibe el municipio. Ello no implica, y la Corte lo entiende así, que la Junta
pueda disponer libremente de esos recursos, pues el ordenador del gasto en
estos eventos deberá ser únicamente el señor alcalde de Barranquilla, toda vez
que el municipio es quien recibe las partidas. Bajo estos criterios, entonces,
en cualquier contrato que se celebre para efectos de la conservación o
restauración del Templo de San Roque, deberá observarse lo dispuesto por la
Carta Política y, en especial, en la Ley 80 de 1993.
Ref.: Expediente
No. O.P. 006
Objeciones
Presidenciales al Proyecto de Ley No. 156 de 1993 del Senado de la República y
45 1993 de la Cámara de Representantes  "Por medio del cual se declara
monumento nacional el Templo de San Roque, en el barrio San Roque de la ciudad
de Barranquilla, Departamento del Atlántico."
Magistrado
Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA.
Temas:
*Iniciativa
legislativa para presentar proyectos relativos al gasto público
*La prohibición de
decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de
derecho privado.
Santafé de Bogotá D.C.,  dos (2) de agosto
de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES.
Mediante oficio de fecha veintiuno (21) de
junio de l995, el presidente del Senado de la República envió a la Corte
Constitucional el proyecto de Ley No. 156 de 1993 del Senado de la República y
45 de 1993 de la Cámara de Representantes, “Por medio del cual se declara
monumento nacional el Templo de San Roque, en el barrio San Roque de la ciudad
de Barranquilla, Departamento del Atlántico”, el cual fue remitido por
el presidente de la Cámara de Representantes, mediante oficio No. 524 del
veintiuno (21) de diciembre de l994 para la sanción ejecutiva. La Presidencia
de la República devolvió a esa célula legislativa, el proyecto de ley en
mención, por haberse encontrado vicios de constitucionalidad desde el punto de
vista formal y material.
El proyecto de ley fue objeto de estudio
por parte del Congreso de la República. El siguiente es el trámite a que fue
sometido en ambas Cámaras:
- El día veintiséis (26) de octubre de 1993
fue debatido y aprobado el proyecto de ley en la Comisión Segunda de la Cámara
de Representantes.
- El día dos (2) de diciembre de 1993 fue
debatido y aprobado el proyecto de ley en la plenaria de la Cámara de
Representantes.
- El día catorce (14) de septiembre de 1994
fue debatido y aprobado el proyecto de ley en la Comisión Segunda del Senado de
la República.
- El día ocho (8) de noviembre de 1994 fue
debatido y aprobado el proyecto de ley en la plenaria del Senado de la
República.
- El día quince (15) de diciembre de 1994
fue aprobado el informe de la Comisión Conciliadora, en la cual se acogió en su
integridad el texto aprobado por el Senado de la República en sesión llevada a
cabo el día ocho (8) de noviembre de 1994.
Las mesas directivas del Senado de la
República y Cámara de Representantes, ante la tacha de inconstitucionalidad del
proyecto de ley por parte del Ejecutivo, nombraron sendas comisiones
accidentales para que rindieran el concepto de rigor. En informes  aprobados en
las plenarias del Senado y de la Cámara respectivamente,  se insiste en la
constitucionalidad del proyecto de ley. Por ello, y de conformidad con el
inciso tercero del artículo 167 de la Constitución Política, el presidente del
Senado de la República lo envió a esta Corte Constitucional para que decida
sobre su exequibilidad.
II. TEXTO DEL PROYECTO OBJETADO POR
INCONSTITUCIONAL.
El texto del proyecto de ley objetado por
inconstitucional es el siguiente:
"EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA :
"ARTICULO
PRIMERO: Declárase
Monumento Nacional el "Templo de San Roque", ubicado en el barrio San
Roque de la ciudad de Barranquilla, Departamento del Atlántico.
"ARTICULO
SEGUNDO: Este
Templo como Monumento Nacional será objeto de especial cuidado y conservación
por parte de la Administración Local, Departamental y Nacional; para lo cual,
en sus respectivos presupuestos anuales, se asignarán sendas partidas
presupuestales para su  mantenimiento y conservación.
PARAGRAFO: El Gobierno Nacional, a través del
Instituto Nacional de Vías, asignará los recursos necesarios para terminar la
total restauración del Templo de San Roque. Para ello, una vez aprobada la
presente ley, la Subdirección de Monumentos Nacionales del Instituto Nacional
de Vías, estudiará, aprobará y asignará los recursos necesarios para el
proyecto.
"ARTICULO
TERCERO: Las
partidas asignadas según el artículo anterior serán giradas al Municipio de
Barranquilla y administradas por la Junta de Conservación del Monumento
Nacional, que para el efecto de ésta ley se crea. El control fiscal lo
ejercerán las contralorías respectivas.
ARTICULO
CUARTO: La Junta De
Conservación Del Monumento Nacional "templo de San Roque, previsto en el
artículo anterior, estará conformada por:
1. El Gobernador
del Atlántico, o su delegado.
2. El Alcalde de
Barranquilla, o su delegado.
3. El Arzobispo
de Barranquilla o su delegado.
4. El Párroco de
la Iglesia de San Roque, quien además será el Secretario de la Junta.
5. Por dos
representantes de la Asociación de exalumnos del Colegio de San Roque de la
Ciudad de Barranquilla, escogidos por la Junta Directiva.
6. Un
representante de la Sociedad de Ingenieros del Atlántico, escogido por la Junta
Directiva.
7. Un
representante de la Academia de Historia del Departamento del Atlántico,
escogido por su Mesa Directiva.
PARAGRAFO: Esta Junta recopilará la historia
religiosa, espiritual, cultural y sociológica del "Templo de San
Roque" y de toda la zona suroriental de Barranquilla, para lo cual contará
con su presupuesto asignado de manera independiente por el Ministerio de
Educación Nacional y las Secretarías de Educación del Atlántico y de
Barranquilla, respectivamente.
De dicha
recopilación, una vez aprobada por la Junta de Conservación del Monumento
Nacional del "Templo San Roque", se editará una edición de cinco mil
ejemplares (5.000), con cargo al Fondo de Publicaciones de la Cámara de
Representantes y contratado por ésta.
ARTICULO
QUINTO: A la
entrada principal del "Templo de San Roque" se colocará una placa de
mármol con el texto de la presente ley, el nombre del autor, así como también
los fundadores y gestores del Templo; lo mismo que los nombres de los párrocos
que a lo largo de su historia lo han regentado, destacando particularmente el
nombre del Reverendo Padre STANLEY MATUTIS.
ARTICULO
SEXTO: La presente
ley rige a partir de  su promulgación."
El Presidente del
Honorable Senado de la República,
JUAN
GUILLERMO ANGEL MEJIA
El Secretario
General del Honorable Senado de la República,
PEDRO
PUMAREJO VEGA
El Presidente de
la Honorable Cámara de Representantes,
ALVARO
BENEDETTI VARGAS
El Secretario
General de la Honorable Cámara de Representantes,
DIEGO
VIVAS TAFUR".
III. LA OBJECION PRESIDENCIAL.
Mediante oficio sin fecha, firmado por el
señor presidente de la República, doctor Ernesto Samper Pizano, y por el señor
ministro de Hacienda y Crédito Público, doctor Guillermo Perry Rubio, dirigido
al doctor Alvaro Benedetti Vargas, presidente de la Cámara de Representantes,
se devolvió sin la sanción ejecutiva, por razones de inconstitucionalidad, el
proyecto de Ley No. 156 de 1993 del Senado de la República y 45 1993 de la
Cámara de Representantes  “Por medio del cual se declara Monumento Nacional el
Templo de San Roque, en el barrio San Roque de la ciudad de Barranquilla,
Departamento del Atlántico.”
El señor presidente objetó por
inconstitucional el artículo segundo del mencionado proyecto de ley, ya que,
“como lo afirmó el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en misiva del 1o.
de noviembre de 1994, dirigida al Presidente del Senado, a propósito de este
proyecto de ley:
‘ ...son eventos
generadores de gasto público, que requieren la iniciativa gubernamental, o aval
de este Ministerio, según lo dispuesto en el artículo 154, inciso 2o. de la
Constitución Política y 163 de la Ley 5 de 1992.
‘La Corte
Constitucional, mediante sentencia del 13 de julio de 1993, se pronunció
respecto de las objeciones ..., y en dicha oportunidad sostuvo:
‘...el incremento
del gasto público no puede provenir de la exclusiva iniciativa del Congreso,
sino que debe contar con la anuencia del Gobierno...(C-270/93).
‘Por tanto, -se lee en el oficio en
comento- siendo este artículo relativo al gasto, y no haber tenido iniciativa o
aval gubernamental, sino por el contrario, en su oportunidad tuvo expreso
rechazo del Gobierno, no resta sino concluir que la norma es contraria a la
Carta Política.”
En segundo lugar, afirma que el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, en carta de 20 de enero de 1995, sostuvo que el
Templo de San Roque no es de propiedad de una entidad pública, “y por tanto le
es aplicable la prohibición contenida en el artículo 355, inciso 1o. de la
Constitución Política, que evita la asignación, por mera liberalidad, de
recursos de los presupuestos públicos a personas de derecho privado, asunto
sobre el cual ya se ha pronunciado la Corte Constitucional, al interpretar por
vía de jurisprudencia, los términos donaciones y auxilios a que se refiere el
artículo citado...(C-372/94).”
En tercer lugar, considera el Ejecutivo que
el artículo tercero del proyecto de ley es inconstitucional ya que contempla el
procedimiento para hacer efectivo un gasto público que no tuvo su origen
gubernamental, y que además trata de hacer efectivo un auxilio prohibido por la
Constitución.
Finalmente se afirma que, al ser
inconstitucionales los artículos segundo y tercero, lo es también el parágrafo
del artículo cuarto, por unidad de materia.
IV. INFORMES RENDIDOS
POR LAS COMISIONES CONCILIADORAS DE SENADO Y CAMARA SOBRE LAS OBJECIONES
PRESIDENCIALES.
1. Informe del Senado de la República.
La comisión conciliadora designada por la
mesa directiva del Senado de la República, rindió informe sobre las objeciones
del Gobierno Nacional al proyecto de ley No  156 de 1993 Senado y 45 de 1993
Cámara, en el que se concluye que dichas objeciones deben declararse
infundadas. Al respecto, se afirma: “El proyecto comenzó su trámite en la
Cámara de Representantes con un texto aprobado por el entonces Ministro de
Hacienda, Rudolf Hommes, el 27 de agosto de 1993. En ningún momento se violó el
inciso segundo del artículo 154 de la Constitución Nacional, concordante con el
artículo 163 del actual reglamento del Congreso. El señor Ministro de Hacienda,
no solo avaló el Proyecto, sino que lo hizo en el Salón de la Comisión Segunda
junto a otros proyectos. Así las cosas, la inconstitucionalidad afirmada en las
objeciones por la falta de aval, está plenamente desvirtuada.”
En cuanto a la presunta violación del
artículo 355 de la Constitución Política, se sostiene en el informe en comento
que precisamente lo que pretende el proyecto de ley objetado es convertir al
Templo de San Roque en un monumento nacional, con el fin de restaurar dicha
obra arquitectónica y destinar dineros públicos autorizados legalmente para su
conservación, tal como lo prevé dicho proyecto.
Finalmente, se argumenta que en cuanto a la
expresión “y administrados por una Junta de conservación que para el efecto de
ésta ley se crea”, se someterán a lo que decida la Corte Constitucional.
2. Informe de la Cámara de Representantes.
La comisión conciliadora designada por la
mesa directiva de la Cámara de Representantes, rindió informe sobre las
objeciones del Gobierno Nacional al proyecto de ley No 156 de 1993 Senado y 45
de 1993 Cámara, en el que se concluye que dichas objeciones deben declararse
infundadas, con fundamento en los mismos argumentos expuestos por la comisión
conciliadora del Senado de la República.
El informe fue aprobado por la plenaria de
la Cámara de Representantes en sesión celebrada el día 14 de junio de 1995.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
En la oportunidad legal, el señor
procurador general de la Nación se pronunció sobre las objeciones
presidenciales formuladas al proyecto de ley sub-examine y solicitó a
esta Corporación que se declare la exequibilidad de dicho proyecto. El citado
funcionario realizó, en primer lugar, un recuento del trámite legislativo
surtido por el proyecto de ley sub-examine. Respecto a las objeciones,
afirma que el escrito que contiene las apreciaciones expuestas por el
presidente de la República no aparece fechado, pero que “es de suponer que
éstas fueron presentadas por antes del 26 de enero de 1995, dado que dieron
lugar a la insistencia congresional y que el proyecto de ley fue recibido en la
Presidencia el 18 de enero del presente año, de conformidad con el sello que
aparece al folio 60 de la actuación.”
En relación con la primera objeción del
Gobierno, consistente en que el artículo segundo del proyecto es inconstitucional
porque se refiere a un gasto público y por tanto ha debido tener iniciativa
gubernamental, afirma que no debe prosperar ya que, tal como lo interpretó la
Corte Constitucional en Sentencia C-490 de 1994, al Congreso le corresponde la
tarea de "decretar" el gasto público mientras que al Gobierno le
compete "fijarlo" dentro del proyecto de presupuesto. Además, señala
que el artículo 345 de la Constitución Política prevé que se puede realizar un
gasto público que haya sido decretado por el Congreso de la  República. Así,
considera que “el Congreso está cumpliendo cabalmente su función constitucional
de decretar el gasto público, que para el caso particular se expresa en la
destinación de dineros del presupuesto para la conservación del monumento nacional
que así se declara, determinación que además encuentra respaldo superior en los
textos de los artículos 8o. y 72 de la Constitución Política que prescribe para
el Estado la obligación de protección del patrimonio cultural de la Nación.”
En segundo lugar, afirma que no es cierto
que el proyecto objetado decrete un auxilio, ya que, como lo ordena su artículo
tercero, las partidas asignadas deberán ser giradas al municipio de
Barranquilla, para que dicho ente atienda las necesidades que implica la
declaración del Templo de San Roque como monumento nacional, lo cual “se adecua
además al mandato del artículo 356 constitucional, en virtud del cual no se
podrá descentralizar responsabilidades sin la previa asignación de los recursos
financieros suficientes para atenderlas, puesto que precisamente en el
parágrafo del artículo segundo objetado se garantiza el flujo de recursos para
atender el propósito enunciado”.
Finalmente advierte que pese a que el
proyecto que se revisa no infringe los mandatos de la Carta Superior, es cierto
que al momento de tramitar dicha iniciativa legislativa se ha debido contar con
el concepto del Consejo de Monumentos Nacionales, en los términos de la ley 163
de 1959, ya que, en caso contrario, “se corre el riesgo de que las declaratorias
como monumento nacional no correspondan a las características urbanísticas,
históricas, culturales, etc., que realmente así lo identifican.”
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. La Competencia.
Esta Corporación es competente para conocer
de las objeciones presidenciales hechas al proyecto de ley No. 156 de l994
Senado y 45 de l993 Cámara por inconstitucional, de conformidad con los
artículos 167 y 241-8 de la Constitución Nacional .
2. Pruebas decretadas por la Corte
Constitucional
Mediante auto de fecha diez (10) de julio
de 1995, el magistrado sustanciador ordenó oficiar a la Secretaría General de
la Cámara de Representantes, para que, dentro del término de tres (3) días,
certificara  la fecha en la cual se recibió en dicha célula legislativa el
escrito de objeciones al Proyecto de Ley No. 156 de 1993 del Senado de la
República y 45 1993 de la Cámara de Representantes,  suscrito por el señor
Presidente de la República y por el señor Ministro de Hacienda y Crédito
Público.
Igualmente ordenó oficiar a la Secretaría
General del Senado de la República, para que, dentro del mismo término,
certificara la fecha en la cual se aprobó el informe de la comisión nombrada
para evaluar las objeciones presidenciales, nombrada por la mesa directiva de
dicha Cámara, así como el quórum de dicha sesión.
3. Término
para presentar las objeciones presidenciales
El artículo 166 de
la Carta, señala que el Gobierno dispone del término de seis  (6) días para
devolver con objeciones cualquier proyecto de ley, cuando no conste de más de
veinte artículos. El proyecto bajo examen se compone de seis (6) artículos.
Ahora bien, debido a que la fecha en que el Gobierno recibió el proyecto sub
lite se encuentra poco legible -según aparece en el folio 60 del
expediente-, debe considerarse que ello ocurrió o el trece (13) o el dieciocho
(18) de enero de 1995. En uno u otro evento, y teniendo en consideración que el
proyecto de ley fue devuelto el veintitrés (23) de enero del mismo año -de
conformidad con las pruebas ordenadas por el magistrado sustanciador-, la Corte
encuentra que, al contabilizarse el término de que trata el artículo 166
superior en días hábiles, el Ejecutivo actuó dentro de los parámetros que
establece la Constitución.
4. Trámite de
las objeciones presidenciales en el Congreso de la República.
La Comisiones
Conciliadoras designadas por las Mesa Directivas del Senado y de la Cámara de
Representantes, presentaron sendos informes sobre las objeciones hechas por el
Gobierno al proyecto de ley, los cuales fueron aprobados -con el quórum debido-
en las respectivas sesiones plenarias del veinte (20) de junio de 1995 y del
catorce (14) de junio de ese mismo año.
Habida cuenta que,
ante la objeción presidencial, el proyecto de ley bajo examen regresó a las
cámaras y allí se surtió el debate exigido, con la decisión de insistir en su
tenor y declarar infundadas parcialmente las observaciones aducidas por el
Gobierno, el Congreso de la República se ajustó al trámite previsto en el
artículo 167 de la Constitución Política.
3. La objeción presidencial desde el punto
de vista formal: todo proyecto de ley que decrete un gasto público debe ser
presentado o avalado por el Gobierno Nacional.
El señor presidente de la República y el
señor ministro de Hacienda argumentan que los artículos 2o y 3o y el parágrafo del artículo 4o del proyecto
de ley bajo revisión, contravienen lo dispuesto en el inciso 2o del artículo 154 superior,
toda vez que,  según ellos, los “eventos generadores del gasto público”
requieren la iniciativa gubernamental o, cuando menos, el aval del Ministerio
de Hacienda, según lo previsto en el artículo 163 de la Ley 5a de 1992.
De conformidad con lo anterior, se señala
en el escrito de objeciones que al tratarse el presente asunto de un proyecto
de ley en el que se ordena la asignación de unos recursos para la
reconstrucción y mantenimiento del templo de San Roque en la ciudad de
Barranquilla, y al no haberse dado el visto bueno por parte del señor ministro
de Hacienda, entonces el trámite legislativo dado al proyecto en mención
adolece de un vicio de inconstitucionalidad, por vulneración del precepto
superior citado.
Al respecto, debe señalarse que el tema de
la iniciativa legislativa en materia de gasto público ha sido objeto de
diversas discusiones y análisis a través de la historia constitucional
colombiana. En principio, el debate recaía sobre la facultad que podría tener
el Congreso de la República para decretar un gasto, o para incluir dentro de la
respectiva ley de presupuesto determinados gastos públicos que no hubiesen sido
definidos, estudiados o aprobados con antelación por el Gobierno Nacional.
Asimismo, se planteaba la necesidad de que, al ser el Gobierno el responsable
de realizar el cálculo de las rentas y de los gastos, así como de ejecutar el
presupuesto, entonces resultaba indispensable que únicamente el ejecutivo
pudiese someter a consideración del legislativo el proyecto de ley de
presupuesto. Esta última posición fue recogida en las reformas constitucionales
de 1945 y 1968, principalmente, en las que se establecieron algunas
limitaciones al Congreso de la República al momento de aprobar la respectiva
ley anual de presupuesto. Era el caso, por ejemplo, de la prohibición de
aumentar las partidas de gastos propuestas por el gobierno o la imposibilidad
de reducir o eliminar las partidas de que trataba el numeral 4o del artículo 76
de la Constitución Política de 1886. De igual forma, a partir de la reforma de
1968, se prohibió a los congresistas presentar proyectos de ley relacionados
con gastos, obras e inversiones públicas, es decir, se les quitó la iniciativa
del gasto público.
La Asamblea Constituyente de 1991, en lo
referente al gasto público, debatió sobre la necesidad de devolver la plenitud
de la iniciativa legislativa al Congreso. Para ello, se planteó una distinción
necesaria entre la capacidad para decretar un gasto y la posible competencia
del legislador para presentar el proyecto de ley anual de presupuesto. Se concluyó
a favor de la primera posibilidad, pero se mantuvo la iniciativa gubernamental
en materia presupuestal.
Sobre el particular, el constituyente
Hernando Yepes Arcila anotó:
“Pensamos que es
necesario devolver al Congreso la iniciativa en materia de gastos, que no puede
confundirse con la iniciativa o capacidad de modificar las partidas propuestas
por el Gobierno en el proyecto de presupuesto.  Son dos figuras radicalmente
distintas.  En la teoría política cuando se enuncia y comenta la restricción de
la iniciativa parlamentaria de gastos, siempre se hace referencia al
presupuesto, que es un acto-condición y no a la ley previa creadora de
situaciones jurídicas de carácter general.  Por lo demás respecto a la
realización o desembolso de las inversiones existen dos actos-condiciones: el
primero, su incorporación a los planes y programas de desarrollo económico y
social, el segundo su incorporación en los rubros de gastos presupuestales; dos
instancias capaces de refrenar la demagogia y manirrotismo parlamentarios.”[1]
La distinción entre presupuesto y leyes que
decretan gasto público quedó, pues, establecida en la Constitución Política de
1991. Lo anterior resulta relevante si se tiene en consideración que el
artículo 154 superior, referente a la iniciativa legislativa, no estableció
excepciones en favor del gobierno para la presentación de proyectos de ley en
los que se decrete gasto público -como inversiones públicas-, salvo que se
trate de alguno de los eventos contemplados en los numerales 3, 9 y 11 del
artículo 150, que se ordene la participación en rentas nacionales o
transferencias de las mismas, o que se autorice aportes o suscripciones del
Estado a empresas comerciales o industriales, entre otros.  Por tal motivo,
debe reconocerse, entonces, que a partir de la vigencia de la Carta Política
los congresistas readquirieron la iniciativa para presentar proyectos de ley
que decreten gasto público.
Al respecto, debe añadirse que en
reiteradas oportunidades la Corte Constitucional se ha ocupado de analizar
tanto el alcance de la iniciativa legislativa como del principio de legalidad
en materia de gasto público[2].
Con todo, resulta de particular interés para efectos del asunto bajo examen,
reiterar la doctrina establecida por esta Corporación en la cual se determina
que la iniciativa parlamentaria para presentar proyectos de ley que decreten
gasto público, no conlleva la modificación o adición del presupuesto general de
la Nación. Simplemente esas leyes servirán de título para que posteriormente, a
iniciativa del Gobierno, se incluyan en la ley anual de presupuesto las
partidas necesarias para atender esos gastos. En efecto, en Sentencia No. C-490
de 1994, la Corte, a propósito de unas objeciones presidenciales, con especial
énfasis señaló:
“Dado que está
prohibido hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluída en el
presupuesto de gastos (CP art. 345) y que éste lo propone el Gobierno, no
pudiendo aumentarse partida alguna sin su anuencia, admitir la libre
iniciativa legislativa del Congreso para presentar proyectos de ley - con la
salvedad del que establece las rentas nacionales y fija los gastos de la
administración y de los demás a que alude el artículo 154 de la CP -, así
representen gasto público, no causa detrimento a las tareas de coordinación financiera
y disciplina fiscal a cargo del Gobierno.
“(2) El
presupuesto estima los ingresos fiscales y autoriza los gastos, no los crea. Las
partidas de gasto que se incorporan en el presupuesto corresponden a los gastos
públicos decretados por el Congreso en virtud de leyes anteriores a la que lo
adopta. En la ley de apropiaciones se ‘fijan’ los gastos de la
administración (CP art. 150-11), con base en las leyes precedentes que los han
decretado.
“No se discute
que respecto de la ley de presupuesto, la Constitución reserva al Gobierno la
iniciativa exclusiva para presentarla (CP art. 154) y la atribución de aceptar
o rehusar modificaciones a sus propuestas de gastos y a su estimativo de rentas
(CP arts. 349 y 351). A juicio del Gobierno, la anterior reserva se
extiende inclusive a las leyes ‘que sirven de soporte al ejecutivo para incluir
gastos en el presupuesto general de la Nación’, esto es, cobija todas las leyes
anteriores que decretan gasto público.
“(3) El principio
general predicable del Congreso y de sus miembros en materia de iniciativa
legislativa no puede ser otro que el de la libertad. A voces del artículo 154
de la CP: ‘Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las cámaras a
propuesta de sus respectivos miembros, del Gobierno Nacional, de las entidades
señaladas en el artículo 146, o por iniciativa popular en los casos previstos
en la Constitución’.
“Por vía
excepcional, la Constitución, en el artículo citado, reserva a la iniciativa
del Gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los
literales a), b) y e), del numeral 19 del artículo 150, así como aquellas que
ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las
mismas, las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales
o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o
tasas nacionales”.
“Salvo el caso de
las específicas materias de que pueden ocuparse las leyes mencionadas, no se
descubre en la Constitución una interdicción general aplicable a la iniciativa
de los miembros del Congreso para presentar proyectos de ley que comporten
gasto público.
“En realidad,
analizadas en detalle las excepciones, ninguna de éstas se traduce en
prohibición general para que el Congreso pueda por su propia iniciativa dictar
leyes que tengan la virtualidad de generar gasto público, lo cual, de otra
parte, sólo será efectivo cuando y en la medida en que se incorpore la
respectiva partida en la ley de presupuesto. No obstante, la Corte subraya que
las leyes que decreten gasto público, no pueden por sí mismas ordenar traslados
presupuestales para arbitrar los respectivos recursos. Tampoco, en concepto
de esta Corte, sin que se hubiere incorporado la partida necesaria en la Ley de
Presupuesto, se podría pretender, en desarrollo del artículo 87 de la C.P.,
exigir el cumplimiento material de la ley aprobada por el Congreso que comporte
gasto público.
“Las anotadas
excepciones se refieren a las siguientes materias: Plan nacional de
desarrollo y de inversiones públicas (CP art. 150-3); estructura de la
administración nacional (CP art. 150-7); autorizaciones al Gobierno para
celebrar contratos (CP art. 150-9 ); presupuesto general de la Nación (CP art.
150-11); Banco de la República y su Junta Directiva (CP art. 150-22); normas
generales sobre crédito público, comercio exterior y régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos, miembros del Congreso y de la Fuerza
Pública (CP art. 150-19, literales a), b) y e) ); participación en las rentas
nacionales o transferencias de las mismas (CP art. 154); aportes o
suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales (CP art. 154);
exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales (CP art. 154).
“Por fuera de
las materias indicadas, se impone el principio de libertad en punto a la
iniciativa legislativa. Las excepciones si bien cubren diversas fuentes de
gasto público, no agotan el universo de situaciones que pueden ser objeto de
ley y que, de manera directa o indirecta, pueden eventualmente representar
gasto público, desde luego si con posterioridad se incorpora la partida
necesaria en la ley de apropiaciones.
“Podría
sostenerse que la función del Congreso de ‘establecer las rentas nacionales y
fijar los gastos de la administración’ (CP art. 15-11), referida a una materia
de iniciativa gubernamental, comprende toda suerte de leyes que decreten gasto
público. No obstante, este punto de vista ignora la naturaleza especial de la
ley general de presupuesto - a la cual se remite el citado literal -, cuya
función se contrae a estimar para el respectivo período fiscal los ingresos y
establecer los gastos a los que se aplicarán, todo lo cual presupone la previa
existencia de leyes distintas, unas que hayan arbitrado rentas y otras que
hayan decretado gastos.
“Las excepciones
son de interpretación restrictiva, máxime si ellas suspenden o limitan el
principio democrático de la libre iniciativa legislativa, que como tal tiene el
carácter de regla general. En este orden de ideas, la interpretación del
Gobierno no se compagina con el tenor de la función constitucional contenida en
el numeral 11 del artículo 150 de la Carta, que sólo contempla la ley general
de presupuesto, mas no así las leyes impositivas y las que decretan gasto
público, las cuales sin embargo sirven de base para que se puedan establecer
las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración. Por lo
expuesto, la reserva que existe en materia presupuestal no puede analógicamente
extenderse a otras materias, aunque las mismas le sirvan de fundamento.
“La
interpretación que el Gobierno hace del artículo 150-11, de otra parte,
conduciría a reservar a la iniciativa del Gobierno las leyes que imponen
tributos, pues, ‘establecer las rentas’, no se limitaría a estimar los ingresos
sino que abarcaría el acto de su creación, del mismo modo que ‘fijar los
gastos’ contendría también la acción de crear o decretar los gastos. Si se
tiene presente que la Constitución separa cronológica y jurídicamente estos dos
momentos - creación y estimación de la renta; creación y autorización del gasto
-, se concluye que la tesis planteada carece de sustento.
“Desde otro
ángulo no resulta convincente la posición del Gobierno. Si el artículo 150-11
de la CP incluyese tanto la ley general de presupuesto como la generalidad de
las leyes sobre gasto público, no se entiende porqué el artículo 154 de la CP
no se limitó a reservar a la iniciativa del Gobierno las leyes derivadas de esa
función constitucional y, en cambio, adicionalmente impuso la reserva para
asuntos específicos que claramente involucraban gasto público, como por ejemplo
la autorización de aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales y
comerciales del Estado”.[3] (Negrillas fuera de texto original)
Así las cosas, encuentra esta Corporación
que algunos miembros del Congreso de la República sí podían presentar el
proyecto de ley bajo examen y, por ende, podían también ordenar la asignación
de partidas para la reparación y manutención del Templo de San Roque en la
ciudad de Barranquilla. Naturalmente, en virtud de lo expuesto, tanto la
Constitución como la ley exigen que la ejecución del gasto decretado en ese
proyecto dependa de su inclusión en el presupuesto general de la Nación, para
lo cual necesariamente habrá de contarse con la iniciativa o con la
autorización expresa del Gobierno Nacional, en particular la del señor ministro
de Hacienda y Crédito Público.
Al objetar el proyecto, por lo demás, el
presidente de la República invocó a favor de la inconstitucionalidad la
Sentencia No. C-270 del 13 de junio de 1993, proferida por esta Corte, relativa
a las objeciones presidenciales sobre un proyecto de ley que, so pretexto de
interpretar disposiciones anteriores, modificaba de manera inmediata las bases
para la liquidación de pensiones de congresistas y exempleados de la
Contraloría General de la República.
El caso entonces analizado por la Corte
Constitucional difiere a todas luces del presente y del resuelto mediante la
Sentencia No. C-490 del 3 de noviembre de 1994, por lo cual la referencia que
hace el Gobierno resulta impropia. En efecto, en la Sentencia No. C-270 de 1993
la Corte dejó en claro que no podía utilizarse una ley supuestamente
interpretativa para modificar “a partir de la fecha de su sanción” el
presupuesto Nacional que se venía ejecutando, como lo exige para aumentar las
partidas presupuestales el artículo 351 de la Constitución. En realidad el
proyecto pretendía modificar, sin seguir los requisitos constitucionales, el
presupuesto de gastos que se venía ejecutando.
En consecuencia, al no encontrarse fundada
la objeción presidencial, esta Corte declarará la exequibilidad formal del
proyecto de ley, en cuanto no era necesaria la iniciativa o el aval
gubernamental para el trámite legislativo del mismo.
3. La objeción presidencial desde el punto
de vista material: el proyecto de ley vulnera el artículo 355 de la Constitución
Política.
El Gobierno fundamenta su objeción en el
hecho de que el proyecto de ley prevé la asignación de partidas presupuestales
al Templo de San Roque, el cual “no es propiedad de una entidad pública”. Por
tanto, se aduce, “le es aplicable la prohibición contenida en el artículo 355,
inciso 1o de la
Constitución Política que evita la asignación, por mera liberalidad, de
recursos de los presupuestos públicos a personas de derecho privado (...)”.
En reiteradas
oportunidades esta Corporación se ha pronunciado acerca del alcance de la
prohibición contenida en el inciso 1o del
artículo 355, referente a la prohibición de decretar auxilios o donaciones en
favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado. En efecto, se ha
señalado que la norma en comento tuvo como antecedente los efectos nocivos
derivados de la errónea interpretación a lo dispuesto en la reforma
constitucional de 1968, toda vez que el gasto público -a través del auxilio- no
se orientó a fortalecer la justicia social, el orden justo y la prevalencia del
interés general,  en concordancia con los planes y programas de desarrollo,
sino que su cuestionable utilización llevó a un descontrol en su ejecución[4]. Por tal razón, el fin
primordial que busca la erradicación de los denominados “auxilios
parlamentarios”, es, ante todo, el que exista un control previo y posterior a
la ejecución de los dineros públicos destinados a la realización de actividades
conjuntas de interés público o social. Por ello el contrato que se estipula en
el inciso segundo del artículo superior en comento, al tener que estar en
concordancia con los planes de desarrollo, prevé idéntica finalidad[5].
El proyecto de ley bajo revisión, contempla
la asignación de unos recursos que deberán ser girados al municipio de
Barranquilla y administrados por una “Junta de Conservación del Monumento
Nacional”, con el fin de procurar la restauración, el mantenimiento y la
conservación del Templo San Roque.
Antes de determinar si lo anterior
contraviene lo dispuesto en el artículo 355 constitucional, debe señalarse que
la Ley 163 de 1959 y el Decreto 264 de 1963, regulan lo pertinente a los
monumentos nacionales. Para efectos del asunto que interesa a esta Corte, debe
decirse que las referidas normas asignan al Consejo de Monumentos Nacionales, de
conformidad con las causales allí establecidas, la calificación y declaración
de los sectores de ciudades, zonas, accidentes geográficos o inmuebles que
habrán de declararse como monumentos nacionales. De igual forma, se prevé el
deber de las administraciones, nacional, departamental o municipal, de asignar
los recursos necesarios para la debida conservación de esas obras. Así las
cosas se tiene que si el legislador delegó en el Consejo de Monumentos
Nacionales ciertas atribuciones, ello no obsta para que, en virtud de la
cláusula general de competencia, pueda el Congreso darle directamente el
carácter de monumento nacional a una obra pública como el Templo de San Roque.
El hecho de que no se hubiese contado con la participación del Consejo de
Monumentos Nacionales para la toma de la decisión consignada en el proyecto de
ley que se revisa, es, pues, un argumento de conveniencia pero no de
constitucionalidad.
Ahora bien, encuentra la Corte que la
asignación de unos recursos a  la ciudad de Barranquilla para los efectos
comentados, en nada vulnera lo dispuesto en el artículo 355 superior. En
efecto, téngase en consideración que las partidas deberán ser giradas
directamente al municipio y no a una persona natural o jurídica de derecho
privado. Por lo mismo, mal puede considerarse que el Templo de San Roque
revista tal carácter. En otras palabras, no se trata de un “auxilio”, sino del
establecimiento de una obligación a cargo de una entidad territorial, para lo
cual necesariamente deberá contar con los medios económicos pertinentes. Por lo
demás, la determinación del legislador encuentra suficiente asidero
constitucional en lo previsto en los artículos 8o y 72 superiores, a través de
los cuales el Estado se compromete a proteger las riquezas y el patrimonio cultural
de la Nación.
Por otra parte, la decisión de que una
“Junta de Conservación del Monumento Nacional”, conformada por el gobernador
del Atlántico o su delegado, el alcalde de Barranquilla o su delegado, el
arzobispo de Barranquilla o su delegado, el párroco de la Iglesia de San Roque,
dos representantes de la Asociación de Exalumnos del Colegio de San Roque, un
representante de la Sociedad de Ingenieros del Atlántico y un representante de
la Academia de Historia del Atlántico, administre las partidas asignadas a la
ciudad de Barranquilla para la conservación del monumento, en nada vulnera la
Carta Política. Sobre el particular, encuentra la Corte que esa Junta tiene
como cometido primordial el de que tanto autoridades como particulares -que
pueden asumir esas funciones en virtud del artículo 210 constitucional- se
comprometen a velar por la correcta destinación de los fondos que para esos
propósitos recibe el municipio. Ello no implica, y la Corte lo entiende así,
que la Junta pueda disponer libremente de esos recursos, pues el ordenador del
gasto en estos eventos deberá ser únicamente el señor alcalde de Barranquilla,
toda vez que -se reitera- el municipio es quien recibe las partidas. Bajo estos
criterios, entonces, en cualquier contrato que se celebre para efectos de la
conservación o restauración del Templo de San Roque, deberá observarse lo
dispuesto por la Carta Política y, en especial, en la Ley 80 de 1993.
De conformidad con lo expuesto, al no
encontrarse fundada la objeción presidencial, esta Corte declarará la
exequibilidad material del proyecto de ley, en cuanto no se vulneró el artículo
355 de la Constitución Política.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General de la
Nación y cumplidos los trámites previstos en el decreto 2067 de 1991,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
PRIMERO.-       Declarar EXEQUIBLE, desde el punto
de vista formal, el Proyecto de Ley No. 156 de 1993 del Senado de la República
y 45 de 1993 de la Cámara de Representantes, por haberse encontrado infundada
la objeción que sobre el particular formuló el presidente de la República, en
cuanto no era necesaria la iniciativa o el aval gubernamental para el trámite
legislativo del proyecto.
SEGUNDO.-       Declarar EXEQUIBLE, desde el punto
de vista material, el Proyecto de Ley No. 156 de 1993 del Senado y 45 de 1993
de la Cámara, por haberse encontrado infundada la objeción que sobre el
particular formuló el presidente de la República, en cuanto no se vulneró el
artículo 355 de la Constitución Política.
Cópiese, notifíquese, publíquese,
comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la República, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado Ponente
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional N°67,
Sábado 4 de mayo de 1991, pág 5.
[2] Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena Sentencias Nos. C-488/92,
C-057/93, C-073/93 y C-270/93, entre otras.
[3] Corte Constitucional. Sala Plena Sentencia No. C-490 del 3 de
noviembre de 1994. Magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz
[4] Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena Sentencia No. C-372 del 25
de agosto de 1994. Magistrado ponente: Vladimiro Naranjo Mesa
[5] Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena Sentencias Nos. C-027/93,
C-375/94, C-506/94, C-520/94, entre otras.