T-588-03
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-588/03
DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Término para resolver
Cuando el derecho de petición es
ejercido frente a entidades o personas a cuyo cargo existe la obligación de
reconocimiento y pago de pensiones, los términos constitucionales para resolver
sobre las peticiones son los siguientes: (i) de quince días hábiles (cuando se
trata de recursos en el trámite administrativo o de peticiones de información
general sobre el trámite adelantado), (ii) de cuatro meses (cuando se trata de
peticiones enderezadas al reconocimiento de pensiones) y (iii) de seis meses
(cuando se trata de peticiones o de trámites enderezados al pago efectivo de
las mesadas).
DERECHO DE
PETICION PARA RESOLVER RECONOCIMIENTO Y PAGO DE PENSIONES-Término de cuatro meses/PRECEDENTE JUDICIAL APLICABLE-Término
de cuatro meses para resolver solicitudes de pensiones/PENSIONES-Término
de seis meses para trámite y pago
DERECHO DE
PETICION PARA RELIQUIDACION DE PENSIONES-Aplicación
término definitivo de quince días
El término aplicable para responder
solicitudes de reliquidación de pensiones debe ser el de quince (15) días, por
las siguientes razones: toda la jurisprudencia constitucional sobre este punto
se ha erigido sobre la previa actividad del legislador. Ahora, la Sala constata
que en el caso de las solicitudes de reliquidación no existe una norma expresa
que contemple un término específico que sujete la actividad de las entidades o
personas encargadas de resolverlas. Por lo tanto, ante la inexistencia de una
norma expresamente aplicable en estos asuntos, se debe seguir la regla general
establecida en el artículo 6º del C.C.A. Por otro lado, la Sala considera que
toda solicitud de reliquidación pensional, presupone que ya se haya efectuado
un estudio sobre la certeza y existencia del derecho, luego, el oficio o la
tarea de la entidad en lo que hace referencia a los presupuestos fácticos y
jurídicos necesarios para declarar el reconocimiento del derecho está en buena
medida cumplida. El objeto de la reliquidación es la revisión de alguno de
estos aspectos, que por lo general son de tipo contable, lo que implica que  su
trámite no demande la misma cantidad de tiempo que el necesario para el
reconocimiento, por lo cual podría considerarse que el término de quince (15)
días es un término razonable.
INTERPOSICION DE RECURSOS EN TRAMITE
ADMINISTRATIVO-Término de
quince días para resolver reconocimiento de pensiones/PRECEDENTE JUDICIAL
APLICABLE-Término de quince días para resolver recursos en trámite
administrativo para reconocimiento de pensiones
Referencia: expedientes T-728343, T-726914
y T-728127
Acciones de tutela instauradas por María Abigail Marín Botero,
Myriam Forero de Ramos y María Ernestina Uribe Jaramillo contra Cajanal.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá D.C., diecisiete (17) de  julio de
dos mil tres (2003).
La Sala Séptima de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Clara Inés Vargas Hernández,
Álvaro Tafur Galvis y Eduardo Montealegre Lynett, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las
previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en
los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de los fallos dictados
por el Juzgado Diecisiete (17) Laboral del Circuito de Bogotá y la Sala
Laboral  del Tribunal Superior de Bogotá en primera y segunda instancia
respectivamente, en el expediente de tutela T-728343; el Juzgado Veinticinco
(25) Penal del Circuito de Bogotá y la Sala Penal del Tribunal Superior de
Bogotá en primera y segunda instancia respectivamente, en el expediente de
tutela T-726914; y por el Juzgado Veintiséis (26) Civil del Circuito de Bogotá
en primera (única) instancia, en el expediente de tutela T-728127.
I. ANTECEDENTES.
Expediente
T-728343
Hechos.
El treinta (30) de julio de dos
mil dos (2002), María Abigail Marín Botero presentó escrito ante la Caja
Nacional de Previsión Social (Cajanal) en el que solicitaba la reliquidación de
la Pensión Gracia, a la cual, afirmaba, tenía derecho. Para estos efectos anexó
la documentación pertinente.
Pasados cuatro (4) meses y
cinco (5) días, exactamente el cinco (5) de diciembre de dos mil dos (2002), la
misma señora presentó acción de tutela contra la referida entidad, alegando la
vulneración a sus derechos fundamentales de petición (artículo 23) trabajo
(artículo 25) protección especial del estado (artículo 13) y seguridad social
(artículo 48 y jurisprudencia de la Corte Constitucional). La petición de
amparo se sustentó en la conducta omisiva de Cajanal, quien, pasados cuatro
meses después de la presentación de la petición no había ofrecido respuesta
alguna.
Decisiones de
instancia
El Juzgado Diecisiete (17) Laboral del Circuito de
Bogotá decidió negar el amparo. Consideró el a quo que como quiera que
no se había vencido el término para dar respuesta, establecido en el artículo 4
de la ley 700 de 2001, no se configuraba la alegada vulneración a los derechos
invocados, especialmente el derecho de petición.
La Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá
confirmó la decisión del a quo con idénticas razones. Además agregó que
en el presente caso, no se estaba frente a la eventual causación de un
perjuicio irremediable ante "la evidencia de que a la demandante le
está siendo reconocida la pensión gracia, pues el derecho de petición que
invoca, tiene como fundamento su reliquidación y no su reconocimiento".
Expediente
T-726914
Hechos.
El veinticuatro (24) de junio
de dos mil dos (2002), Myriam Forero de Ramos presentó escrito ante la Caja
Nacional de Previsión Social (Cajanal) en el que solicitaba la revisión y
reliquidación de la Pensión Gracia, a lo cual, afirmaba, tenía derecho. Para
estos efectos anexó la documentación pertinente.
Pasados cuatro (4) meses y ocho (8) días,
exactamente el primero (1) de noviembre de dos mil dos (2002), la misma
ciudadana presentó acción de tutela contra la referida entidad, alegando la
vulneración a sus derechos fundamentales de petición (artículo 23), pago
oportuno y reajuste periódico de las pensiones (artículo 53) y protección
especial a las personas de la tercera edad (artículo 46). Presentó como
fundamento fáctico el que desde la fecha de la radicación de la petición
hubiese transcurrido un tiempo superior al establecido en el C.C.A. para que
Cajanal se pronunciara y resolviera la solicitud.
Decisiones de
instancia
El Juzgado Veinticinco (25) Penal del
Circuito de Bogotá decidió negar el amparo. Consideró el a quo que, a
pesar de haber transcurrido cinco meses desde la presentación de la solicitud
de reliquidación, de manera alguna se vulneran o conculcan los derechos
fundamentales invocados, como quiera que a la fecha se encontraba vigente la
ley 700 de 2001, la cual en su artículo 4º, establece que entidades como
Cajanal cuentan con un término no mayor a seis meses para pronunciarse respecto
de las peticiones ante ellas elevadas.
La Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá confirmó
la decisión del a quo. Igualmente, desestimó las razones de la
impugnación, en el sentido en que no debía dársele aplicación al artículo 19
del Decreto 656 de 1994, por considerar que dicha disposición había perdido
vigencia, precisamente con ocasión de la expedición de la ley 700 de 2001. Lo
anterior si se tiene en cuenta que el artículo 4º de esta ley indica que dentro
del término de seis meses "ha de decidirse todo lo concerniente a la
cancelación de las mensualidades al pensionado, es decir, la admisión o rechazo
de la documentación, el reconocimiento de la prestación laboral, y lógicamente,
la orden de pago."
Expediente
T-728127
Hechos.
El siete (07) de octubre de dos
mil dos (2002) la señora María Ernestina Uribe Jaramillo presentó escrito ante
la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) en el que solicitaba la
reliquidación de la Pensión Gracia, a la cual, afirmaba, tenía derecho.
Pasados cuatro (4) meses y diez (10)
días, exactamente el diecisiete (17) de febrero de dos mil tres (2003), la
misma señora presentó acción de tutela contra la referida entidad, alegando la
vulneración a sus derechos fundamentales de petición (artículo 23). Presentó
como fundamento fáctico el que desde la fecha de la radicación de la petición
Cajanal no se había pronunciado acerca de su solicitud.
Decisión de
instancia
El Juzgado Veintiséis Civil del Circuito decidió negar
el amparo solicitado. Consideró que la petición elevada ante Cajanal, no reunía
los requisitos exigidos por el artículo 5º del C.C.A. Que por el contrario
parecía más bien un escrito de apelación lo que según su entendido implicaba
"que el recurso está surtiendo su curso legal debiendo someterse al
riguroso trámite administrativo que tiene previsto, respetando el turno que
corresponda, en aras a no vulnerar derechos fundamentales de los solicitantes
que presentaron otras peticiones con anterioridad"
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA REVISIÓN.
Competencia.
1. De conformidad con lo establecido en
los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en los artículos
31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional es competente para
revisar las decisiones judiciales mencionadas.
Presentación del caso.
2. En el presente caso tres personas
presentaron acción de tutela contra Cajanal, al considerar que dicha entidad
había desconocido su derecho fundamental de petición. Lo anterior, en razón a
que transcurrieron más de cuatro meses sin que dicha entidad resolviera el
objeto de sus peticiones (enderezadas a la reliquidación de la pensión gracia)
o informara acerca del estado del trámite administrativo. La entidad demandada
a pesar de haber sido notificada, no contestó la demanda ni otorgó informe
alguno durante el trámite. Los jueces de instancia decidieron negar el amparo
solicitado, pues consideraron que la entidad no había desconocido el término
legal para decidir, que en el caso de reclamaciones o asuntos relacionados con
la seguridad social en pensiones, es de seis meses, según el artículo 4º de la
ley 700 de 2001.
Problema jurídico y asuntos
constitucionales.
3. Corresponde a la Corte definir si la
interpretación de la ley 700 de 2001 realizada por los jueces de instancia, en
tanto que incide en el contenido del derecho fundamental de petición, es o no
contraria a la Constitución.
Como quiera que la Corte se ha
pronunciado en varias oportunidades sobre la correcta interpretación del
artículo 4º de la ley 700 de 2001 y su relación con el derecho fundamental de
petición en asuntos muy similares al ahora debatido, con el fin de resolver el
problema jurídico, esta Sala indagará por el contenido y alcance de la
doctrina constitucional y de los precedentes jurisprudenciales sobre el asunto.
La doctrina constitucional sobre el
término para resolver peticiones relacionadas con el trámite para el
reconocimiento, la reliquidación y el pago de pensiones.
4. Para fijar cuál es el término que
establece la ley para resolver sobre las peticiones relacionadas con las
prestaciones de la seguridad social en pensiones, y en este sentido definir
cuál es exactamente el contenido del derecho fundamental de petición en este
punto, la Corte ha recurrido a una interpretación integral de tres normas
diversas pero que concurren a la configuración legal del derecho de petición.
Estas normas están contenidas en el artículo 6º del C.C.A., en el artículo 19º
del Decreto 656 de 1994 y en el artículo 4º de la ley 700 de 2001, cuyos textos
son los siguientes:
Artículo 6º del Decreto ley 01 de 1984
“por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo”.
“Artículo
6º. Las peticiones se resolverán o contestarán dentro de los quince (15)
días siguientes a la fecha de su recibo. Cuando no fuere posible resolver o
contestar la petición en dicho plazo, se deberá informar así al interesado,
expresando los motivos de la demanda y señalando a la vez la fecha en que se
resolverá o dará respuesta.”
Artículo 19º del Decreto 656 de 1994 “por
el cual se establece el régimen jurídico y financiero de las sociedades que
administren fondos de pensiones”.
“Artículo 19º.  El Gobierno nacional establecerá los plazos y
procedimientos para que las administradoras decidan acerca de las solicitudes
relacionas con pensiones por vejez, invalidez y sobrevivencia[1], sin que en ningún caso puedan exceder de cuatro (4) meses.”[2]
Artículo 4º de la ley 700 de 2001
“mediante la cual se dictan medidas tendientes a mejorar las condiciones de
vida de los pensionados”.
“ Artículo 4º.
A partir de la vigencia de la presente ley, los operadores públicos y privados
del sistema general de pensiones y cesantías, que tengan a su cargo el
reconocimiento del derecho pensional, tendrán un plazo no mayor de seis meses a
partir del momento en que se eleve la solicitud de reconocimiento por parte del
interesado para adelantar los trámites necesarios tendientes al pago de las
mesadas correspondientes.”
5. Ahora, para determinar cuál es el
contenido del derecho de petición en materia de pensiones, la Corte ha tenido
que fijar el alcance del enunciado del artículo 4º de la ley 700 de 2001. Para
ello la Corte ha recurrido a una interpretación sistemática de las normas que
regulan el ejercicio del derecho de petición en materia de seguridad social en
pensiones (CCA, Decreto 656 de 1994 y ley 700 del 2001), y a una interpretación
literal del enunciado del referido artículo 4º. Sobre el punto, en la sentencia
T-001 de 2003 la Corte afirmó:
(...)
Como se
observa, el máximo plazo para decidir o contestar una solicitud
relacionada con pensiones de vejez, invalidez y sobrevivencia es de cuatro
meses. Hasta el momento no hay norma alguna que fije un término
diferente para la respuesta a la solicitud en materia de pensión para las
sociedades administradoras de fondos del régimen de ahorro individual, para el
Seguro, o para Cajanal. En consecuencia, se debe seguir aplicando por analogía
el artículo 19º  trascrito.
(...)
Obsérvese cómo el artículo 4º (de la ley 700 de 2001) establece un
término de seis meses no para decidir sobre las solicitudes en
materia de pensión, como lo hace el artículo 19º del Decreto 656 de 1994, sino
para adelantar los trámites necesarios para el reconocimiento y pago de
las mesadas; es decir, para el desembolso efectivo del monto de las
mismas.
(...)
Estos dos términos aplicables con respecto al trámite de pensiones se
ven complementados con un tercero. Según la jurisprudencia de la Corte
Constitucional para la resolución de recursos interpuestos ante
decisiones que resuelven sobre el reconocimiento o no reconocimiento de una
pensión “sigue vigente y le resulta aplicable (...) el término de 15 días
hábiles a que hace referencia expresa el artículo 6 del Código
Contencioso Administrativo” (Sentencias T-1086 de 2002 y T-795 de 2002)
El término de 15
días, consagrado en el artículo 6º del Código Contencioso Administrativo, se
aplica también en caso de que se presenten derechos de petición en los cuales
se solicite, simplemente, información acerca del estado del trámite
adelantado en materia de pensión o copias sobre documentos ya
existentes dentro del expediente de la solicitud de pensión.” (resaltados fuera
de texto)
De lo anterior se sigue que, cuando el
derecho de petición es ejercido frente a entidades o personas a cuyo cargo
existe la obligación de reconocimiento y pago de pensiones, los términos
constitucionales para resolver sobre las peticiones son los siguientes: (i) de
quince días hábiles (cuando se trata de recursos en el trámite administrativo o
de peticiones de información general sobre el trámite adelantado), (ii) de
cuatro meses (cuando se trata de peticiones enderezadas al reconocimiento de
pensiones) y (iii) de seis meses (cuando se trata de peticiones o de trámites
enderezados al pago efectivo de las mesadas).
6. En este sentido existe un deber constitucional,
derivado del derecho fundamental de petición, que pesa sobre las personas o
entidades responsables del reconocimiento y pago de pensiones el cual comporta:
(i) responder diligentemente las peticiones presentadas respetando los términos
previstos por la ley, (ii) informar sobre el trámite a las personas que acuden
a sus dependencias mediante peticiones respetuosas y (iii) efectuar los pagos,
cuando en derecho haya lugar, antes de que se cumplan los 6 meses previstos en
la ley 700 de 2001, que precisamente fijó condiciones tendientes a mejorar la
calidad de vida de los pensionados.
Esta ha sido la posición de la Corte
desde la sentencia T-001 de 2003 que se ha convertido en la doctrina aplicable,
al momento de resolver casos que presenten similitud temática con lo aquí
establecido.
7. Ahora, en el presente asunto,
corresponde a la Corte definir si la interpretación dada por los jueces de
instancia al término establecido en el artículo 4º de la ley 700 se ajusta o no
a la Constitución, en el caso en que el objeto de la petición de las actoras es
la revisión y reliquidación de la pensión gracia (primer y segundo caso) y la
resolución de un recurso en el trámite administrativo para el reconocimiento y
pago de la pensión gracia (tercer caso).
Sobre el punto, es necesario revisar la
jurisprudencia de la Corte, con el fin de identificar precedentes
jurisprudenciales que sean aplicables. Pues a pesar que la doctrina de la Corte
atrás señalada ha sido suficientemente reiterada, no todas las sentencias que contienen
dicha doctrina constituyen precedentes aplicables. Por lo cual, corresponde a
la Corte identificar los hechos, establecer su identidad y decidir si en efecto
existen precedentes vinculantes o por el contrario resultan procedentes las
distinciones.
Precedentes jurisprudenciales en
materia del término aplicable para resolver peticiones relacionadas con el
reconocimiento y pago de pensiones:  Tres asuntos disímiles.
Primer asunto: solicitud de
reconocimiento y pago
8. La Sala encuentra que en este caso no
existen dudas sobre la aplicabilidad del término de cuatro meses. En efecto,
tanto en la jurisprudencia anterior[3]
a la expedición de la ley 700 de 2001 como en la posterior, la Corte ha
considerado que la inobservancia del término de cuatro meses, para resolver
sobre peticiones de reconocimiento de pensiones, desconoce el derecho
fundamental de petición y constituye precedente jurisprudencial aplicable.
Así, en el caso de la sentencia T-001 de
2003, el actor consideraba que la no respuesta oportuna por parte de la entidad
acerca de su solicitud de reconocimiento de pensión de jubilación vulneraba su
derecho de petición. La Corte negó el amparo, no sólo porque en el caso se
presentó un hecho superado, sino porque al momento de la interposición de la
acción de tutela, no habían transcurrido los cuatro meses exigibles, ante lo
cual la entidad no había vulnerado el derecho fundamental. Consideró la Corte:
“El Seguro Social conoció de la solicitud desde el 14 de febrero  y
el 6 de  junio de 2002 se interpuso la presente tutela. En esa medida, aún no
habían transcurrido los 4  meses que tendría el Seguro Social para responder.
El tiempo con el que contaba el Seguro Social para la respuesta de fondo a la
petición se cumplían el 14 de junio, fecha posterior a la interposición de la
tutela (Sentencia T-232 de 2001).
Por no ser exigible la respuesta para ese momento, en ese aspecto no
se vulneró el derecho de petición por parte de la entidad accionada.”
Segundo asunto: solicitud de
reliquidación
9. Frente al término para decidir sobre
la reliquidación de pensiones la situación es problemática. Pues en unos casos
se considera que el término para decidir es de cuatro (4) meses y en otros que
es de quince (15) días. Veamos:
En el caso de la Sentencia T-422 de 2003,
una persona presentó acción de tutela pues habían transcurrido 3 meses sin que
la entidad se pronunciara acerca de la su solicitud de reliquidación de pensión
de jubilación. La Corte consideró:
“En el caso objeto de revisión, el
accionante elevó ante Cajanal un derecho de petición solicitando reliquidación
de su pensión, el cual fue radicado el 17 de junio de 2002. A la fecha de
presentación de la tutela, septiembre 14 de 2002, aún no conocía respuesta
alguna de Cajanal, por ello consideró en su tutela vulnerada la garantía
constitucional del artículo 23 de la C. P.
En armonía con la interpretación que la
jurisprudencia reciente ha dado a los términos para resolver este tipo de
solicitudes,  se advierte en este caso que  en efecto aparece vulnerado el
derecho de petición del señor ABSALÓN  PALOMINO ARTEAGA, puesto que al momento
de presentar la tutela, si bien no habían transcurrido los cuatro (4) meses
establecidos por la jurisprudencia (sentencias T-325 y T-326 de 2003)  para
resolver de fondo la petición, la entidad accionada estaba en la obligación de
hacerle saber al accionante dentro de los quince (15) días siguientes a la
radicación de su solicitud, el estado en que se encontraba su petición y
señalarle a su vez la fecha en la que resolvería de fondo la solicitud elevada.
Así pues, el término preliminar de quince días señalado por la jurisprudencia
ya había vencido al momento de presentar la tutela y por ello se entiende conculcado
el derecho de petición en su núcleo esencial.
Los términos establecidos por la
jurisprudencia reciente de esta Corporación (sentencia T-325 de 2003) son
aplicables igualmente a la solicitud de reliquidación de  pensión, pues tal
como lo sostuvo el juez de primera instancia, si bien el trámite previsto en el
artículo cuarto (4) de la Ley 700 de 2001, apunta al reconocimiento del derecho
y ulterior pago de la prestación, la petición de reliquidación sí involucra un
nuevo estudio de la solicitud, constancias de trabajo, factores salariales,
aprobaciones, sustanciaciones etc.”
En este caso, el incumplimiento tanto de
la obligación de responder sobre el estado y curso del trámite adelantado con
ocasión de la petición de reliquidación de pensión de jubilación (que se
estableció en 15 días), como el de responder sobre el fondo de la solicitud de
reliquidación (que se consideró en cuatro meses), en tanto desconocía del
derecho fundamental de petición, constituyó la razón de la decisión o ratio
decidendi del caso.
Igualmente, en el caso de la sentencia
T-392 de 2003, una persona interpuso acción de tutela cinco meses después de
haber presentado una petición para obtener la reliquidación de su pensión de
jubilación. Dijo la Corte:
“En armonía con tal interpretación, se
advierte en este caso que el juez de instancia debió conceder la tutela, pues
en efecto aparecía vulnerado el derecho de petición de la señora Marleny
Hurtado Álvarez, en la medida en que no fue resuelta en tiempo su solicitud de
reconocimiento y pago (sic) de la  pensión de jubilación, teniendo en cuenta
que el término de cuatro meses dispuesto por la jurisprudencia para resolver
las solicitudes como la de la demandante ya había vencido al momento de
presentar la tutela.
Atendiendo entonces los términos señalados
en la jurisprudencia referida (sentencia T-325 y T-326 de 2003), la Caja
Nacional de Previsión Social debió resolver la petición del accionante antes
del 3 de noviembre de 2002, como quiera que presentó su solicitud el día 3 de julio
de 2002. Por lo tanto, si la acción de tutela fue presentada el 3 de diciembre
de 2002, y el término para resolver de fondo la petición era el 3 de noviembre
del mismo año, resulta evidente la vulneración del derecho de petición por la
Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal.”
Como puede apreciarse, en este caso el
incumplimiento de la obligación de responder oportunamente sobre el fondo de la
solicitud de reliquidación de la pensión, al considerar que el término era de
cuatro meses, constituyó la razón de la decisión o ratio decidendi del
caso.
10. De otro lado, en la sentencia T-365
de 2003, una persona presentó acción de tutela contra Cajanal, pues habían
pasado más de seis meses sin que dicha entidad le hubiese resuelto su petición
de reliquidación de  pensión gracia.
“Aparece probado
en el expediente que la señora Arlinda Eloisa Gómez Redondo a través de
apoderado, presentó a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL, Seccional Bogotá,
escrito de revisión y reliquidación de su pensión gracia con fecha 12 de julio
de 2002. Discrepa la beneficiaria de la Resolución Nº 001220 de febrero 01 de
2001, porque no se liquidó correctamente.
Dentro del
expediente no aparece probado que el funcionario de la Seccional, informara a
la recurrente o a su poderdante sobre el curso de su petición, o la razón para
no decidir. Han pasado más de quince (15) días, sin resolverse la petición.
Este se formuló el día 12 de julio de 2002 y la tutela la presentó el 16 enero
de 2003, es decir, seis meses después.
Estando suficientemente demostrada la
omisión de la autoridad administrativa que motiva la presente acción, esta Sala
de Revisión procederá a revocar el fallo de instancia que negó el amparo
solicitado y, en su lugar, tutelará el derecho fundamental de petición.”
En este caso,
la Corte, al considerar que el término para resolver sobre reliquidación de
pensiones es de quince (15) días, los cuales se encontraban vencidos, consideró
que esta sola situación perfeccionaba la vulneración del derecho de petición.
En este sentido, se puede concluir que el incumplimiento del término de quince
días es el que, al motivar la orden de amparo,  constituye la razón de la
decisión.
11. Para la
Corte, esta decisión (sentencia T-365-03) junto con las dos anteriores (Sentencias
T-422-03 y T-392-03), evidencian una divergencia de criterios en lo relativo al
término, con que cuentan las entidades encargadas del reconocimiento y pago de
pensiones, para resolver sobre las peticiones de reliquidación o revisión de
pensiones; ya que, mientras la primera señala que es de quince (15) días, las
otras dos señalan que es de cuatro (4) meses.
Corresponde entonces a esta Sala elegir
entre una de las dos alternativas posibles, no sin antes señalar las razones
por las cuales tomará la decisión en uno u otro sentido.
Para la Sala el término aplicable para
responder solicitudes de reliquidación de pensiones debe ser el de quince (15)
días, por las siguientes razones:
(i) La determinación del contenido del
derecho de petición en lo relativo al término para la respuesta ha quedado
deferido al Legislador, quien goza de libertad para definir en el marco de lo
razonable los términos a los que  deben sujetarse las entidades o personas
obligadas a resolver peticiones respetuosas. En efecto, toda la jurisprudencia
constitucional sobre este punto se ha erigido sobre la previa actividad del
legislador. Ahora, la Sala constata que en el caso de las solicitudes de
reliquidación no existe una norma expresa que contemple un término específico
que sujete la actividad de las entidades o personas encargadas de resolverlas.
Por lo tanto, ante la inexistencia de una norma expresamente aplicable en estos
asuntos, se debe seguir la regla general establecida en el artículo 6º del
C.C.A.
(ii) Por otro lado, la Sala considera que
toda solicitud de reliquidación pensional, presupone que ya se haya efectuado
un estudio sobre la certeza y existencia del derecho, luego, el oficio o la
tarea de la entidad en lo que hace referencia a los presupuestos fácticos y
jurídicos necesarios para declarar el reconocimiento del derecho está en buena
medida cumplida. El objeto de la reliquidación es la revisión de alguno de
estos aspectos, que por lo general son de tipo contable, lo que implica que  su
trámite no demande la misma cantidad de tiempo que el necesario para el
reconocimiento, por lo cual podría considerarse que el término de quince (15)
días es un término razonable.
(iii) Para la Sala, como quiera que el
ejercicio del derecho de petición está ligado a las condiciones de goce
oportuno de los derechos constitucionales a la seguridad social y en ocasiones
al mínimo vital de las personas, la adopción de un término menor que obligue a
las entidades a responder es perfectamente armónico con el principio de
especial protección a las personas que integran los grupos vulnerables, como es
el caso de los pensionados (artículo 46 Superior), en este sentido, los
principios de igualdad real y efectiva y de equidad (artículo 13 superior)
operan como mandatos constitucionales moduladores de la garantía en que
consiste el derecho de petición.
(iv) Finalmente, la Sala considera que
siguiendo los términos del artículo 53 Superior, en  caso de duda acerca de la
disposición aplicable en un caso concreto, el juez o la administración debe preferir
aquella que favorezca al trabajador. En este sentido, se habla del principio de
favorabilidad en materia laboral y así deberá atenderse la norma constitucional
que indica ql deber de adoptar la "situación más favorable al
trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes
formales del derecho".
Ahora si se opera una transposición de los
términos en dicho mandato, se tiene que existe una duda sobre cuál de los dos
precedente (fuente formal) se deben aplicar, y se tiene como destinatario del
beneficio en vez del trabajador, el pensionado. Por lo tanto el juez de tutela
deberá preferir el precedente que más le favorezca a este último.
Así mismo, la Sala considera que en este
caso el derecho de petición funciona también como una garantía: la garantía de
una respuesta oportuna y pronta, que si es favorable, materializa y concreta el
derecho constitucional a recibir una pensión en las condiciones de la ley, por
lo tanto, la aplicación del precedente que establece un término de quince días,
en estos casos, hace más favorable dicha garantía para el pensionado.
Tercer asunto: Interposición de
recursos en el trámite administrativo.
12. La Sala encuentra que en este caso
tampoco existen dudas sobre la aplicabilidad del término de quince días. En
efecto, la Corte ha considerado que la inobservancia del término de quince días
para resolver sobre recursos en el trámite administrativo desconoce el derecho
fundamental de petición y constituye precedente jurisprudencial aplicable.
Así, en la sentencia T-303 de 2003 la
Corte resolvió el caso de una persona que presentó acción de tutela contra
Cajanal, porque pasados tres meses, dicha entidad no había dado respuesta a un
recurso de apelación interpuesto durante el trámite administrativo.
“En el caso particular, la demandante
presentó ante la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL un recurso de apelación
contra la resolución No.09793 que había negado su reliquidación de pensión. Al
momento de interponer la tutela habían transcurrido más de tres meses desde la
interposición del recurso sin obtener respuesta alguna.
Teniendo en cuenta la jurisprudencia
anterior y las disposiciones normativas que rigen las actuaciones de la
administración, el artículo 6 del Código Contencioso Administrativo prescribe
un término de 15 días hábiles para resolver de fondo las peticiones elevadas
ante ella. Señala la misma disposición, que de no ser posible resolver y
notificar la decisión administrativa respectiva, la autoridad deberá indicar los
motivos por los cuales se incumple el término y establecer el efectivamente
empleado para tal fin.
En el presente caso, se inició el trámite
de un recurso de apelación ante la administración, actuación que comprende la
llamada vía gubernativa, sin que el mismo hubiere sido resuelto al momento de
la interposición de esta tutela. (...)
Ignora este Despacho las razones por las
cuales la entidad no ha dado respuesta al recurso interpuesto por la
accionante, pero quiere aclarar la Corte que según jurisprudencia vigente,
tampoco los términos de la reciente Ley 700 de 2001, le son aplicables a las
controversias que se suscitan en la vía gubernativa con ocasión de una
prestación social.
(...)
En consecuencia, no existe duda de la clara
vulneración del derecho de petición por cuenta de Cajanal y, por consiguiente,
esta Sala revocará la decisión judicial revisada y protegerá el derecho
fundamental conculcado, toda vez que los términos para resolver el recurso de
apelación frente a la Resolución que impugnó la señora María Concepción
Saldarriaga Saldarriaga han vencido y no obra prueba de pronunciamiento alguno
de CAJANAL al respecto.”
En este caso, el incumplimiento del
término de quince días para resolver sobre los recursos interpuestos durante el
trámite administrativo, desconoció el derecho fundamental de petición. Esta es
la razón de la decisión o ratio decidendi del caso.
Una vez repasados los tres asuntos en los
cuales es necesario adelantar una labor interpretativa acerca de los términos
para resolver sobre peticiones relacionadas con el reconocimiento y pago de
pensiones, la doctrina de la Corte sobre la materia y los precedentes
jurisprudenciales vinculantes para el juez de tutela, la Sala pasará a resolver
los casos concretos.
De los casos concretos.
13. Como quiera que en el caso de los
expedientes T-728343, T-726914 objeto de revisión, las señoras María Abigail
Marín Botero y Myriam Forero de Ramos habían solicitado a Cajanal, mediante
escrito de petición, la reliquidación de la pensión gracia a la cual,
consideran, tienen derecho; y que se demostró que Cajanal no había dado
respuesta a la solicitud en el término de quince (15) días, según lo dispone el
C.C.A. De conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación la Sala
tutelará el derecho fundamental de petición de las actoras y en consecuencia,
ordenará a Cajanal para que si no lo ha hecho, en el término de 48 horas,
proceda a pronunciarse de fondo sobre el objeto de las peticiones elevadas.
Por otro lado, como quiera que en el caso
del expediente T-728127, María Ernestina Uribe Jaramillo presentó un recurso
durante el trámite administrativo respectivo, y se demostró que Cajanal no le
dio respuesta en el término de 15 días, según lo dispone el artículo 6º del
C.C.A. y la Jurisprudencia de esta Corporación; la Corte tutelará su derecho
fundamental de petición y en consecuencia, le ordenará a Cajanal, que si no lo
ha hecho,  proceda en el término de 48 horas a pronunciarse de fondo sobre el
objeto del recurso presentado.
Así mismo esta Corte, en ejercicio de la
facultad que le reconoce el inciso 2º del artículo  24 del Decreto 2591 de
1991, prevendrá al Representante Legal de Cajanal, para que someta su conducta
a los términos del C.C.A., del Decreto 656 de 1994 y de la ley 700 de 2001, en
lo relativo al derecho fundamental de petición de las personas que acuden a sus
dependencias de conformidad con lo dispuesto en esta sentencia.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
Primero.- Revocar las sentencias proferidas por el Juzgado Diecisiete (17) Laboral del
Circuito de Bogotá y la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá en primera
y segunda instancia respectivamente, en el expediente de tutela T-728343 y por
el Juzgado Veinticinco (25) Penal del Circuito de Bogotá y la Sala Penal del
Tribunal Superior de Bogotá en primera y segunda instancia respectivamente, en
el expediente de tutela T-726914 y en su lugar conceder la tutela del
derecho fundamental de petición de las ciudadanas María Abigail Marín Botero y
Myriam Forero de Ramos.
Segundo.- Revocar la sentencia proferida por el Juzgado Veintiséis (26) Civil del
Circuito de Bogotá en primera (única) instancia, en el expediente de tutela
T-728127 en el sentido de negar la tutela del derecho fundamental de petición,
y en su lugar  conceder la tutela del derecho fundamental de petición de
la ciudadana María Ernestina Uribe Jaramillo.
Tercero.- Ordenar al Representante legal de Caja Nacional de Previsión (Cajanal) que
si no lo ha hecho, en el término de 48 horas proceda a resolver de fondo el
objeto de las peticiones elevadas por las ciudadanas María Abigail Marín
Botero, Myriam Forero de Ramos y María Ernestina Uribe Jaramillo.
Cuarto.- Prevenir al Representante legal de la Caja Nacional de Previsión (Cajanal)
para que no vuelva a incurrir en este tipo de conductas lesivas del derecho
fundamental de petición, y someta su actuación a lo prescrito en el C.C.A., el
Decreto 656 de 1994 y la ley 700 de 2001, en lo relativo al derecho fundamental
de petición de las personas que acuden a sus dependencias, de conformidad con
lo dispuesto en esta sentencia.
Quinto.-
Por Secretaría General, efectuar las comunicaciones de que trata el
Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese,  notifíquese, publíquese,
insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase,
EDUARDO MONTEALEGRE
LYNETT
Magistrado ponente
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
Sin embargo es importante aclarar que en el caso de la  solicitud de
reconocimiento y pago de pensión de sobrevivientes, el artículo 1º de la ley
717 de 2001 fijó un término perentorio de dos meses.  Situación reconocida
entre otras en  la sentencia T-304 de 2003.
[2]
A pesar de que la norma refiere a las sociedades
administradoras de pensiones, la Corte la adoptó por vía analógica, como
criterio vinculante en la interpretación del contenido del derecho de petición,
cuando el mismo se ejerciera frente a personas o entidades que están obligadas
al reconocimiento y pago de pensiones pero que no son sociedades
administradoras de fondos de pensiones.  Sobre el punto sostuvo la Corte que
tal aplicación debe darse “en aras de preservar el principio de igualdad entre
los solicitantes de pensiones, ya que no pueden tener un tratamiento distinto
en un asunto de fundamental importancia sólo porque la entidad responsable de
dicha prestación no comparte determinada naturaleza jurídica (T-170 de 2000
T-1166 de 2001 y T-191 de 2002)”
[3]
Cfr. Especialmente la Sentencia T-170 de 2000