C-132-18
Sentencia C-132/18
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Características/CONCEPTO
DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
ACCION DE TUTELA-Naturaleza subsidiaria
La naturaleza subsidiaria de la
tutela pretende evitar que se soslayen los cauces ordinarios para la resolución
de las controversias jurídicas, se convierta en un instrumento supletorio
cuando no se han utilizado oportunamente dichos medios, o sea una instancia
adicional para reabrir debates concluidos.
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD COMO REQUISITO DE
PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Reiteración de
jurisprudencia/PRINCIPIO DE
SUBSIDIARIEDAD COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Excepciones
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia
excepcional
La jurisprudencia constitucional ha establecido
que cuando se trata de objetar o controvertir actos administrativos, en
principio se debe acudir a la jurisdicción contencioso administrativa y no a la
acción de tutela,salvo que el juez determine que tales mecanismos no
proporcionan una eficaz y pronta protección a los derechos que se pretenden
salvaguardar o se esté ante la posibilidad que se configure un perjuicio
irremediable, pero en todo caso las acciones judiciales contencioso
administrativas no pueden haber caducado al momento de interponerse la acción
de tutela.
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS DE CARACTER
GENERAL, IMPERSONAL Y ABSTRACTO-Improcedencia/ACCION
DE TUTELA CONTRA ACTOS DE CARACTER GENERAL, IMPERSONAL Y ABSTRACTO-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia
excepcional
Atendiendo a las características de la acción de
tutela, la Corte ha explicado que ésta procederá contra actos de contenido
general, impersonal y abstracto, sólo excepcionalmente y como mecanismo
transitorio de protección de los derechos fundamentales, siempre y cuando se
trate de conjurar la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable y, además,
sea posible establecer que el contenido del acto de carácter general,
impersonal y abstracto afecta clara y directamente un derecho fundamental de
una persona determinada o determinable. Solo en
estos casos el juez puede hacer uso de la facultad excepcional consistente en
ordenar la inaplicación del acto para el caso concreto, con un carácter
eminentemente transitorio mientras se produce la decisión de fondo por parte
del juez competente
Referencia:
Expediente D-12713
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 6º, numeral 5 del Decreto Ley 2591 de
1991, “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el
artículo 86 de la Constitución Política”.
Actor: Alfonso
Fernando Atahualpa Carrillo Velásquez
Magistrado
Ponente:
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Bogotá,
D.C., veintiocho (28) de noviembre  de dos mil dieciocho (2018).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro
Linares Cantillo, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera,
Luis Guillermo Guerrero Pérez, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella
Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y
Alberto Rojas Ríos, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y  una
vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de
1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
El ciudadano Alfonso Fernando Atahualpa Carrillo
Velásquez
presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6º, numeral 5 del
Decreto Ley 2591 de 1991, “por el cual se reglamenta la acción de tutela
consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
El
Magistrado Sustanciador, mediante auto del treinta y uno (31) de mayo de 2018,
dispuso: i) admitir la demanda; ii) correr traslado al Procurador General de la
Nación para que rindiera el correspondiente concepto; (iii) comunicar la
admisión de la demanda a la Presidencia de la República; (iv) comunicar al
Ministerio del Interior, como también al Ministerio de Justicia y del Derecho;
(v) invitar a las facultades de derecho de las Universidades de los Andes,
Colegio Mayor del Rosario, Externado de Colombia, Nacional de Colombia y
Pontificia Universidad Javeriana, como también a la Corporación Excelencia en
la Justicia; y (vi) fijar en lista este asunto por el término de diez (10) días
para efectos de la intervención ciudadana.
II.  TEXTO
DE LA NORMA ACUSADA
A
continuación se transcribe el artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 1991,
subrayando el numeral demandado:
DECRETO
2591 DE 1991[1]
DEPARTAMENTO
ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
por
el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el
artículo 86 de la Constitución Política.
(…)
ARTICULO
6o. CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción de tutela no
procederá:
1.
Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla
se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La
existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su
eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.
(Inciso
2o. INEXEQUIBLE)
2.
Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus.
3.
Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás
mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no
obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o
violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre
que se trate de impedir un perjuicio irremediable.
4.
Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado,
salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho.
5.
Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.
III.    LA DEMANDA
Según el demandante, la interpretación gramatical del
segmento impugnado infringe el principio de supremacía constitucional, debido a
que lleva a desconocer lo establecido en el artículo 86 superior. Pretende el
accionante que se declare la exequibilidad condicionada del aparte censurado, “…
bajo el entendido de que NO podrá interpretarse de forma gramatical, por cuanto
esta interpretación conlleva a transgredir el artículo 86 de la Constitución
Nacional”.[2]
Para el actor, el numeral 5º del artículo 6º del
Decreto Ley 2591 de 1991 es violatorio del artículo 86 superior, porque esta
disposición prevé que la acción de tutela procede cuando los derechos
fundamentales sean vulnerados o amenazados “por la acción de cualquier
autoridad pública”, siendo los actos administrativos generales una forma de
accionar de la administración, el amparo procede cuando estos actos amenacen o
vulneren derechos fundamentales; afirma: “… una interpretación gramatical
del numeral 5, artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 contraría a la Constitución,
pues de una lectura a tenor literal se determina que NO procederá la tutela
contra actos generales”.
Según el accionante: “… si bien existe una regla de
improcedencia de la acción de tutela por existir un mecanismo ordinario de
defensa como es la demanda de Nulidad Simple, la Corte ha interpretado de forma
sistemática que satisfecho el principio de subsidiariedad de la tutela, será
procedente contra un acto administrativo general cuando este (sic.) vulnere o
amenace derechos fundamentales.”
El argumento principal de la demanda se contrae a lo
siguiente: “La tutela procede contra actos administrativos generales, impersonales
y abstractos al ser estos una forma de accionar la administración”. A su
vez, la pretensión del accionante es la siguiente “Que se declare LA
EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del numeral 5, artículo 6 del Decreto 2591 de 1991,
bajo el entendido que NO podrá interpretarse de forma gramatical, por cuanto
esta interpretación conlleva a transgredir el artículo 86 de la Constitución
Nacional”.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Universidad Externado de Colombia[3]
El
vocero de este centro académico solicita a la Corte que se declare inhibida
para pronunciarse por ineptitud sustantiva de la demanda, y subsidiariamente
que declare la exequibilidad de la disposición demandada. Considera que la
demanda adolece de falta claridad, certeza y suficiencia. Lo primero porque el actor
se refiere al principio de supremacía constitucional pero lo hace de manera muy
superflua, pues no detalla su relación con la armonización que puede realizar
el juez al interpretar las normas que examina en curso de un juicio por
inconstitucionalidad.
El
interviniente considera que la procedencia excepcional de la acción de tutela
para controvertir actos administrativos de carácter general, ha sido reconocida
por la Corte para proteger derechos fundamentales, por lo que el texto atacado
no es inexequible. Agrega que, atendiendo al principio de subsidiariedad, la
acción de tutela en estos casos estará condicionada a que el interesado ejerza
en tiempo las acciones previstas en la legislación administrativa, entre ellas
la de nulidad por inconstitucionalidad; nulidad simple; y nulidad y
restablecimiento del derecho.
Para
el docente que interviene la demanda no es clara porque presenta un cuadro
ilustrativo de cómo se vulnera la Constitución tras aplicar una interpretación
gramatical al texto censurado, argumento considerado poco coherente porque está
fundado en la sentencia C-054 de 2016, la cual explica que este tipo de
interpretación siempre está subordinada a la Constitución.
Concluye
precisando que la demanda no aporta razones suficientes porque no guarda una
estricta relación con todos los elementos necesarios para emitir un juicio de
fondo, por cuanto una interpretación gramatical del texto atacado daría a
entender que es inexequible, pero las sentencias citadas por el demandante dan
fe de lo contrario, con lo cual se demuestra que esta clase de interpretación
(gramatical) se encuentra subordinada a la Constitución y que el juez debe
aplicar el principio de “interpretación conforme” para desechar toda
interpretación contraria a la Carta.
2.
Ministerio de Justicia y del Derecho[4]
El
representante de esta entidad del Estado solicita a la Corte que se inhiba para
emitir un pronunciamiento de mérito o, en su defecto, declare exequible el
texto demandado. Señala que no es razonable pretender mediante una acción de
inconstitucionalidad que se desnaturalice la regulación de la acción de tutela,
convirtiéndola en un medio universal de control de constitucionalidad de los
actos de carácter general. Con fundamento en la jurisprudencia de la Corte
explica que la acción de tutela sí procede contra actos administrativos de tal
naturaleza, pero en forma excepcional, frente a la amenaza o vulneración de
derechos fundamentales, cuando se avizore un perjuicio irreparable causado por
la aplicación de esta clase de actuación administrativa.
En
palabras del interviniente: “… el cargo formulado por el accionante parte de
una lectura no sistémica e integral de la Constitución Política, la cual
claramente establece una finalidad de protección residual y subsidiaria de
derechos fundamentales para la acción de tutela, mientras que prevé para las
acciones y controles regulados por los artículos 237 y 241 superiores, la
finalidad de proteger la supremacía constitucional frente a contenidos
infraconstitucionales incompatibles con el texto superior.
(…)
En
conclusión, encontramos que la Corte Constitucional podría declararse inhibida
de pronunciarse de fondo frente al cargo formulado, dado que, en nuestro
criterio, éste no surge de una lectura armónica de los propios contenidos constitucionales
de los artículos 86, 237 y 241 de la Constitución Política, sino de una
interpretación subjetiva y descontextualizada frente a un texto normativo
superior”.
3.
Ministerio del Interior[5]
Interviene
la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica (e) del Ministerio para solicitar a la
Corte que se declare inhibida para resolver en cuanto al fondo del asunto, por
ineptitud sustantiva de la demanda o, en subsidio, declarar exequible la norma acusada.
Para la representante de la Entidad, el actor pasa por alto que (i) la norma
demandada tiene como fin que la acción de tutela sea ejercida sobre actos
particulares, pues se trata de un instrumento creado para la defensa de los
derechos personales; (ii) el texto acusado tiene como finalidad que quien
ejerza la acción lo haga ante la amenaza real contra un derecho fundamental;
(iii) la acción de tutela es un mecanismo residual, es decir, para el control
de la actividad administrativa existen otros mecanismos previstos en el CPACA;
y (iv) pretender que se declare exequible la procedencia de la acción de tutela
contra actos de carácter general sería desinstitucionalizar el sistema
jurídico, por cuanto se trata de un medio excepcional de protección judicial en
favor de las personas individualmente consideradas.
Continúa
la agente del Ministerio explicando que el texto demandado se limita a definir
los derroteros a seguir cuando se trata de ejercer la acción de tutela contra
actos de carácter general, teniendo en cuenta que en estos casos las personas
afectadas cuentan, en principio, con los medios jurídicos ordinarios previstos
en la legislación contencioso administrativa.
Fundamenta
su petición de inhibición en la falta de claridad, especificidad y pertinencia
de los cargos formulados, debido a que están fundados en la particular
interpretación hecha por el demandante quien propone una controversia entre su
lectura de la norma y la llevada a cabo por la Corte, es decir, “interpretación
contra interpretación”. No se trata, entonces, de un conflicto entre normas
sino de una interpretación llevada a cabo por el actor, lo que hace que la
demanda no cumpla con las condiciones exigidas por la jurisprudencia de la
Corte.
4.
Universidad Libre[6]
Los
representantes de este centro académico solicitan a la Corte que declare la exequibilidad
condicionada del texto demandado, bajo el entendido que la acción de tutela
procede contra actos administrativos de carácter general, siempre y cuando se
cumplan las condiciones establecidas en la jurisprudencia para esta clase de
eventos.
Los
intervinientes citan varias sentencias de la Corte Constitucional, en las
cuales se ha explicado que a pesar de tratarse de actos objetivos pueden ser
atacados a través de esta acción cuando exista una amenaza o vulneración a un
derecho fundamental, se requiere (i) desvirtuar los medios de control comunes u
ordinarios; y (ii) que las herramientas ordinarias no protejan de manera
oportuna e integral los derechos fundamentales (SU-355 de 2015 y T-361 de
2017).
5.
Corporación excelencia en la justicia[7]
A
partir de un recuento sobre la jurisprudencia de la Corte en materia de acción
de tutela contra actos administrativos, la representante de la Corporación
reseña que es posible accionar contra un acto de carácter general cuando de
éste derive una amenaza cierta o una vulneración de un derecho fundamental de
ciertas personas o determinado grupo de personas, y no de la población en
general, sin necesidad de que se aplique el texto demandado, debido a que en
este escenario procede la acción como mecanismo alternativo para evitar un
perjuicio irremediable.
Explica
que, según la Corte, cuando de un acto administrativo de carácter general se
derive una amenaza cierta o una vulneración de derechos fundamentales, procede
la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable. Esta explicación acompasa con la explicación sobre los conceptos
de amenaza cierta, vulneración de derechos fundamentales y perjuicio
irremediable, los cuales deben converger para que se configure la excepción a la
regla de improcedencia de la acción de tutela contra actos administrativos de
carácter general.
Dice
la representante de la Corporación: “… la jurisprudencia constitucional ha
desarrollado vastamente los elementos que deben concurrir para que se configure
la excepción a la regla de improcedencia de la tutela, establecida en el
artículo 6, numeral, 5 del Decreto 2591 de 1991. Con esto, es posible afirmar
que las sentencias de la Corte Constitucional han establecido que la excepción
a la causal de improcedencia se determina a través del análisis del caso a
caso, puesto que es necesario confirmar la concurrencia de los elementos de
amenaza cierta o vulneración de derechos, y el posible perjuicio irremediable
que podría ocasionar la actuación administrativa, caso en el que la tutela
sería el mecanismo transitorio idóneo”.
Concluye
la interviniente expresando que la Corte tiene establecida la subregla de
procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio y excepcional
frente a la causal establecida en el numeral 5 del artículo 6º  del Decreto
2591 de 1991, por lo que pide a la Corporación que declare la exequibilidad
condicionada de la norma, por considerar que este pronunciamiento es necesario
para unificar los criterios jurídicos sobre la materia.
V.      CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN[8]
Empieza su
concepto con el análisis sobre la admisibilidad de la demanda, encuentra que la
misma reúne las condiciones previstas en el Decreto Ley 2067 de 1991 y
desarrolladas por la jurisprudencia, por lo cual recomienda a la Corte resolver
sobre el fondo de la cuestión planteada, la cual se contrae a determinar si el
texto impugnado vulnera el artículo 86 superior al establecer la improcedencia
de la acción de tutela contra actos de carácter general, cuando estos vulneren
o amenacen derechos fundamentales.
El Jefe
del Ministerio Público cita jurisprudencia de la Corte relacionada con la
procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos de
carácter general, abstracto e impersonal, recordando que en estos casos el juez
de tutela sólo puede ordenar la inaplicación del acto en cuestión, de manera
transitoria, hasta que el juez administrativo resuelva en los términos del
artículo 8º del Decreto Ley 2591 de 1991.
Recuerda
el Procurador General que la Corte, en desarrollo del principio de
subsidiariedad, ha precisado los eventos en los cuales procede la acción contra
actos administrativos de carácter general, sin embargo, en su criterio, el
texto demandado establece en forma tajante que el mecanismo del artículo 86
superior no puede ser empleado respecto de esta clase de actuaciones.
Por lo
anterior, la Vista Fiscal propone una interpretación sistemática de la norma
demandada con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución, para determinar
que la acción de tutela sí procede contra actos administrativos de carácter
general, cuando estos amenacen o vulneren derechos fundamentales y ante la
inminencia de que se esté ante un perjuicio irremediable, y habiendo evaluado
en cada caso la procedencia del otro medio de defensa judicial.
Concluye
el Jefe del Ministerio Público solicitando a la Corte que declare exequible el
aparte demandado, bajo el entendido que el mismo no puede interpretarse en el
sentido de no admitir excepción alguna para la procedencia de la acción de
tutela.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
En virtud
de lo dispuesto por el artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer de la demanda de inconstitucionalidad
de la referencia.
2. Aptitud de la demanda
Algunos de los intervinientes[9] han
señalado que la demanda no es apta para que la Corte pueda llevar a cabo un estudio
de fondo sobre la constitucionalidad del precepto atacado. En contraposición,
el Procurador General de la Nación[10]
y la Universidad Libre[11]
consideran que la demanda cumple con los requisitos establecidos en el
ordenamiento jurídico y, por tanto, la Corporación debe resolver sobre la
petición formulada por el ciudadano Alfonso Fernando Atahualpa Carrillo
Velásquez.
Respecto
de los requisitos de la demanda el Procurador General de la Nación expresó: “En
relación con la aptitud de la demanda para producir un fallo de fondo, el
Ministerio Público considera que se cumple con dicha condición. En efecto, la
demanda apunta a que la Corte declare la exequibilidad condicionada del numeral
5 del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, y el cargo está dirigido a
sustentar esta pretensión.”[12]
2.1. Como lo ha explicado
reiteradamente esta Corporación, las demandas de inconstitucionalidad deben
cumplir con unos requisitos mínimos a partir de los cuales resulte posible una
confrontación entre la norma impugnada y las disposiciones superiores
presuntamente vulneradas, sin el cumplimiento de esta condición el Tribunal no
contará con los elementos necesarios para adoptar una decisión de mérito en
virtud de la cual decidirá sobre la permanencia en el ordenamiento jurídico del
precepto atacado, decisión que tendrá efectos erga omnes y hará tránsito
a cosa juzgada.
2.2. El
análisis que precede la admisión de una demanda de inconstitucionalidad ha
llevado a la Corte a decantar una línea jurisprudencial en la cual ha ponderado
entre el derecho que tienen los ciudadanos a ejercer la acción pública de
inconstitucionalidad (C. Po. arts. 40-6 y 241-4) y el deber que tiene el
Tribunal de resolver atendiendo a razones jurídicas aptas para, según el caso, retirar
una norma del ordenamiento jurídico (C. Po art. 241). Al mismo tiempo, la
Corporación ha ponderado entre el principio pro actione y el deber de
los ciudadanos de motivar adecuadamente las peticiones formuladas ante las
autoridades.
En virtud
del principio pro actione[13]
la Corte reitera que al resolver sobre la admisión de la demanda no se
exige del actor un profundo conocimiento de las instituciones jurídicas, como
tampoco una exposición académicamente erudita. Mediante el escrito respectivo
el ciudadano pone en movimiento la estructura de la jurisdicción constitucional
buscando excluir del sistema una norma, generando así controversias sociales y
políticas con consecuencias para toda la comunidad. Por estas razones, al
ciudadano no se le exige un conocimiento especializado sobre la materia, pero
se le requiere para que exponga en forma razonada y clara los motivos por los
cuales considera que un precepto resulta contrario a lo dispuesto por el
constituyente.
2.3. Con
el propósito de llegar a una conclusión jurídicamente válida y razonada, el
Tribunal ha solicitado[14] de quien ejerce este tipo de acción el cumplimiento
del deber de precisar: (i) el objeto demandado,  (ii) el concepto
de la violación,  y (iii) la razón por la cual la Corte es competente[15].
El
concepto de violación está referido a la exposición de las
razones por las cuales el actor considera que el contenido de una norma de
rango constitucional es vulnerado por las disposiciones que son objeto de la
demanda. El actor tiene el deber de concretar los cargos que formula contra las
disposiciones acusadas, siendo necesario que exponga los elementos del texto
constitucional que por ser relevantes resultan vulnerados por las normas
impugnadas[16].
2.4. Al
presentar el concepto de violación, el actor debe exponer razones claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. La Corte, refiriéndose al
contenido de los argumentos aptos para incoar la acción de inconstitucionalidad
ha expresado:
“La
efectividad del derecho político depende, como lo ha dicho esta Corporación, de
que las razones presentadas por el actor sean claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes.  De lo contrario, la Corte terminará
inhibiéndose, circunstancia que frustra ‘la expectativa legítima de los
demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte
Constitucional’.
La claridad
de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia
del concepto de la violación, pues aunque ‘el carácter popular de la acción de
inconstitucionalidad, por regla general, releva al ciudadano que la ejerce de
hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la
norma que acusa y el Estatuto Fundamental’, no lo excusa del deber de seguir un
hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el
contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.
Adicionalmente,
las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas
significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y
existente ‘y no simplemente sobre una deducida por el actor, o implícita’ e
incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto
concreto de la demanda.  Así, el ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una
norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de
su propio texto; ‘esa técnica de control difiere, entonces, de aquella otra
encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido
suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad
de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden’.
De otra
parte, las razones son específicas si definen con claridad la
manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a
través ‘de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto
contra la norma demandada’. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la
necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y
verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución
Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad
a partir de argumentos ‘vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y
globales’ que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones
que se acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se
desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad.
La pertinencia
también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de
inconstitucionalidad.  Esto quiere decir que el reproche formulado por el
peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la
apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al
precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que
se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o
aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que
‘el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que
está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como
podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico’;
tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma
demandada en un análisis de conveniencia, calificándola ‘de inocua, innecesaria,
o reiterativa’ a partir de una valoración parcial de sus efectos.
Finalmente,
la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de
inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de
todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para
iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de
reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se
tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su
vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que
supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la
fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas
sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del
razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a
la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie
convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si
despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma
impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar
la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace
necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”[17].
2.5. Los requerimientos sistematizados por la
jurisprudencia de la Corte se pueden resumir de la siguiente manera: (i)
ser comprensible (claridad), (ii) recaer sobre el contenido de la
disposición acusada y no sobre uno inferido por quien demanda (certeza),
(iii) señalar cómo la disposición vulnera la Carta Política, mediante
argumentos determinados, concretos y precisos que recaigan sobre la norma en
juicio (especificidad), (iv) ofrecer razonamientos de índole
constitucional
que se refieran al contenido normativo de las disposiciones demandadas (pertinencia),
todo lo cual redunda en (v) suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad
de la norma que se estima contraria a la Carta Política (suficiencia).
2.6. En el
presente caso, el demandante propone el cotejo entre el artículo 86 de la
Constitución Política, según el cual la acción de tutela procede contra toda
acción u omisión de las autoridades, y el numeral 5 del artículo 6º del Decreto
Ley 2591 de 1991,  que proscribe el uso de este mecanismo contra actos
administrativos de carácter general, impersonal y abstracto. Agrega que existen
actos de la administración que siendo impersonales o generales pueden amenazar
o vulnerar derechos fundamentales, circunstancia que los haría pasibles de la
acción de tutela, lo que demostraría la inconstitucionalidad del segmento
demandado.
En palabras del demandante:
“Es claro, que el constituyente estipulo (sic.) que la acción de tutela era
procedente para controvertir cualquier acción o manifestación que sea
proveniente de alguna autoridad pública, pues el Constituyente instituyo (sic.)
este instrumento jurídico como mecanismo de defensa a favor del ciudadano al
estar este en un vínculo de subordinación frente a las decisiones que ella
tome, además de estar los actos administrativos cobijados con presunción de
legalidad.”[18]
En criterio del
actor, la Corte debe considerar que la interpretación gramatical del texto
atacado conduciría inexorablemente a la inconstitucionalidad del mismo,
mientras que una interpretación sistemática y teleológica, acompañada del
principio de preservación del derecho, llevaría a la declaratoria de constitucionalidad
condicionada, bajo el entendido que la acción de tutela procede contras actos
administrativos de carácter general, cuando éstos amenacen o vulneren derechos
constitucionales fundamentales de una persona.
2.6. La Sala
observa, entonces, que la argumentación de la demanda es clara, el actor
pretende que se retire del ordenamiento jurídico un texto (art. 6º, num. 5 del
Decreto Ley 2591 de 1991), porque lo considera contrario a lo dispuesto en el
artículo 86 de la Constitución Política.
Las razones
expuestas por el accionante son ciertas, no derivan de reflexiones personales ni
de inferencias elaboradas por el demandante, objetivamente hay contradicción
entre los dos textos, el superior permite ejercer la acción de tutela respecto
de actos de las autoridades públicas que afecten derechos fundamentales,
mientras el segundo prohíbe su ejercicio respecto de actos generales o
impersonales.
Los motivos de la
demanda son específicos, el planteamiento es de fácil comprensión, el actor
explica razonadamente cómo el texto impugnado contradice lo establecido en el
artículo 86 superior, no se necesitan mayores elucubraciones para advertir que
objetivamente hay contradicción entre las dos normas.
La demanda también
es pertinente
porque el reproche formulado está basado en el texto del artículo 86 de la
Carta Política, nada de lo argumentado tiene fundamento en explicaciones
globales ni genéricas. Los fundamentos de la demanda derivan del contenido de
la norma superior, en cuanto ella permite a toda persona ejercer la acción de
tutela contra toda actuación de las autoridades que pueda significar amenaza o
vulneración a los derechos fundamentales.
Los motivos son
suficientes
para dar paso a un juicio por inconstitucionalidad, en cuanto no son necesarias
pruebas ni argumentos de más para examinar la presunta inexequibilidad del
aparte censurado. Los argumentos generan duda sobre la constitucionalidad del
texto impugnado, por lo cual se entiende superado el requisito relacionado con
la suficiencia de la demanda.
Por lo anterior, la
Corte considera que la demanda cumple con los requerimientos propios de esta
clase de asunto, por lo cual, contrario a lo expresado por varios de los
intervinientes, llevará a cabo el examen de mérito sobre la exequibilidad del
segmento impugnado.
Ahora bien,
respecto de la petición relacionada con la expedición de una sentencia
condicionada es pertinente recordar que, en principio, las demandas ante la
Corte Constitucional son instauradas con el propósito de retirar del sistema
jurídico una norma considerada contraria a la Carta Política. Sin embargo, como
ocurre en el presente caso, el actor solicita que las expresiones acusadas
permanezcan dentro del sistema, pero bajo los criterios de una interpretación
sistemática en virtud de la cual se reconozca, con fundamento en la
jurisprudencia, que la acción de tutela excepcionalmente procede contra actos
administrativos de carácter general.
La demanda en
virtud de la cual el actor solicita una declaración de constitucionalidad
condicionada debe ser examinada ab initio para establecer si a pesar de
esta clase de petición ella contiene los elementos mínimos requeridos para dar
trámite al juicio de inconstitucionalidad, es decir, tal solicitud no excluye per
se la posibilidad de resolver sobre el fondo de la cuestión planteada.
En el asunto sub
examine, aunque el actor requirió una sentencia modulativa, la Corte
admitió la demanda, la encontró sustancialmente apta y procederá a resolver
sobre el mérito de la cuestión planteada.
3.
Problema jurídico
La Corte
deberá determinar si el numeral 5 del artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 1991 desconoce
el artículo 86 superior, al establecer la improcedencia de la acción de tutela
contra actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto, por
cuanto parece establecer una regla de improcedencia absoluta frente a este tipo
de actuaciones.
3.1.
Método de solución
Después de verificar que la demanda es
apta para dar inicio al juicio por inconstitucionalidad del aparte impugnado, la
Sala procederá a (i) reiterar su jurisprudencia sobre la naturaleza subsidiaria
de la acción de tutela; (ii) estudiar la procedibilidad de la acción de tutela
respecto de actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto;
y (iii) al examen de constitucionalidad del aparte demandado.
4. Naturaleza
subsidiaria de la acción de tutela. Reiteración
El artículo 86 de la Constitución Política establece:
Toda
persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento
y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por
quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
La
protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita
la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato
cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo
remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio
de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable.
En
ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y
su resolución.
La
ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra
particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta
afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el
solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión. (Destaca la
Sala).
El inciso tercero de este artículo consagra el principio de
subsidiariedad de la acción de tutela, se trata de una condición de
procedibilidad del mecanismo concebido para la adecuada y eficaz protección de
los derechos fundamentales. En desarrollo del artículo 86 superior, el numeral
1º del artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 1991, establece que la acción de
tutela será improcedente cuando existan otros medios de defensa judicial
eficaces para resolver la situación particular en la que se encuentre el
solicitante.
4.1. Desde sus primeros pronunciamientos, refiriéndose al carácter
residual y subsidiario de la acción de tutela, la Corte explicó:
“… la
acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a
situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la
transgresión o la amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el
sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado
ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho; es decir, tiene
cabida dentro del ordenamiento constitucional para dar respuesta eficiente y
oportuna a circunstancias en que, por carencia de previsiones normativas
específicas, el afectado queda sujeto, de no ser por la tutela, a una clara
indefensión frente a los actos u omisiones de quien lesiona su derecho
fundamental.  De allí que, como lo señala el artículo 86 de la Constitución,
tal acción no sea procedente cuando exista un medio judicial apto para la
defensa del derecho transgredido o amenazado, a menos que se la utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable entendido éste último
como aquél que tan sólo puede resarcirse en su integridad mediante el pago de
una indemnización (artículo 6º  del Decreto 2591 de 1991).
Así,
pues, la tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no
es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del
interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se
da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece
-con la excepción dicha- la acción ordinaria.”[19] (Subraya la Sala)[20].
4.2. Más recientemente, en la sentencia T-1008 de 2012, esta
Corporación estableció que, por regla general, la acción de tutela procede de
manera subsidiaria y, por lo tanto, no constituye un medio alternativo o
facultativo que permita complementar los mecanismos judiciales ordinarios
establecidos por la ley. Adicionalmente, la Corte señaló que no se puede
abusar del amparo constitucional ni vaciar de competencia a la jurisdicción
ordinaria, con el propósito de obtener un pronunciamiento más ágil y expedito,
toda vez que éste no ha sido consagrado para reemplazar los medios judiciales
dispuestos por el Legislador para tales fines.
Las sentencias T-373 de 2015 y T-630
de 2015 sirvieron luego para que la Corte reiterara que ante la existencia de otros
mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para
solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o
vulnerados, el afectado debe emplearlos de forma principal y no utilizar
directamente la acción de tutela. En consecuencia, una persona que acude a la
administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos,
no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento
jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las
del funcionario que debe conocer del asunto dentro del marco estructural de la
administración de justicia.
4.3. La jurisprudencia unánime, pacífica y reiterada de la Corte
ha precisado que en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 superior y 6º
del Decreto 2591 de 1991, aunque exista un mecanismo ordinario que permita la
protección de los derechos que se consideran vulnerados, se presentan algunas
excepciones al principio de subsidiariedad que harían procedente la acción de
tutela.
La primera de ellas es que se compruebe que el mecanismo judicial
ordinario diseñado por el Legislador no es idóneo ni eficaz para proteger los
derechos fundamentales vulnerados o amenazados; y la segunda; que “siendo
apto para conseguir la protección, en razón a la inminencia de un perjuicio
irremediable, pierde su idoneidad para garantizar la eficacia de los postulados
constitucionales, caso en el cual la Carta prevé la procedencia excepcional de
la tutela”[21].
En el primer supuesto, la aptitud del medio de defensa ordinario
debe ser analizada en cada caso concreto, en consideración a las
características procesales del mecanismo y al derecho fundamental involucrado.
Entonces, un medio judicial excluye la procedencia de la acción de tutela,
cuando salvaguarda de manera eficaz el derecho fundamental invocado[22].
4.4. En cuanto a la idoneidad del recurso ordinario, esta
Corporación en la sentencia SU-961 de 1999 indicó que en cada caso, el
juez de tutela debe evaluar y determinar si el mecanismo judicial al alcance
del afectado puede otorgar una protección completa y eficaz, de no cumplirse
con los mencionados presupuestos el operador judicial puede conceder el amparo
de forma definitiva o transitoria según las circunstancias particulares que se
evalúen.
Igualmente,
la sentencia T-230 de 2013 indicó que una de las formas para determinar que el
mecanismo judicial ordinario no es idóneo, se presenta cuando éste no ofrece
una solución integral y no resuelve el conflicto en toda su dimensión. En
consecuencia, la aptitud del medio debe analizarse en cada caso concreto y en
su estudio se considerarán: (i) las características del procedimiento; (ii) las
circunstancias del peticionario; y (iii) el derecho fundamental involucrado.
4.5.
En suma, la acción judicial ordinaria es considerada idónea cuando es
materialmente apta para producir el efecto protector de los derechos
fundamentales, y es eficaz cuando está diseñada para brindar una protección
oportuna a los derechos amenazados o vulnerados. Así, la idoneidad del
mecanismo judicial ordinario implica que éste brinda un remedio integral para
la protección de los derechos amenazados o vulnerados, mientras que su eficacia
supone que es lo suficientemente expedita para atender dicha situación.
4.6. Respecto de la ocurrencia de un perjuicio irremediable, este
Tribunal, en la sentencia T-225 de 1993, señaló que de acuerdo con el
inciso 3º del artículo 86 superior, aquel se presenta cuando existe un
menoscabo moral o material injustificado que es irreparable, debido a que el
bien jurídicamente protegido se deteriora hasta el punto que ya no puede ser
recuperado en su integridad.
4.7.
Adicionalmente, en la sentencia T-808 de 2010, reiterada en la T-956 de
2014, la Corte estableció que se debe tener en cuenta la presencia de varios
elementos para determinar el carácter irremediable del perjuicio.
En
primer lugar, estableció que el daño debe ser inminente, es
decir que está por suceder en un tiempo cercano, a diferencia de la mera
expectativa ante un posible menoscabo. Este presupuesto exige la acreditación
probatoria  de la ocurrencia de la lesión en un corto plazo que justifique
la intervención del juez constitucional. Es importante resaltar que la
inminencia no implica necesariamente que el detrimento en los derechos esté
consumado.
También
indicó que las medidas que se debían tomar para conjurar el perjuicio
irremediable deben ser urgentes y precisas ante
la posibilidad de un daño grave evaluado por la
intensidad del menoscabo material a los derechos fundamentales de una persona. La
Corte señaló que la gravedad del daño depende de la importancia que el orden
jurídico le concede a determinados bienes bajo su protección.
Finalmente
estableció que la acción de tutela debe ser impostergable para
que la actuación de las autoridades y de los particulares sea eficaz y pueda
asegurar la debida protección de los derechos comprometidos.
4.8.
A pesar de su carácter informal, la Corte ha hecho especial énfasis en la
necesidad de que los jueces de tutela corroboren los hechos que dan cuenta de
la vulneración del derecho fundamental[23]. Así, la sentencia T-702 de
2000 determinó que los jueces no pueden conceder una tutela si no existe
prueba de la transgresión o amenaza del derecho fundamental que requiera el
amparo constitucional en un proceso preferente y sumario.
En
la sentencia T-131 de 2007, la Corte estableció que en sede de tutela el
accionante tiene la carga de probar las vulneraciones invocadas. Quien pretenda
el amparo de un derecho fundamental debe acreditar probatoriamente los hechos
que fundamentan sus pretensiones con la finalidad de que el juez adopte una
decisión con plena certeza y convicción de la amenaza o vulneración del derecho
invocado. No obstante, también reconoció que existen situaciones en las que la
carga de la prueba se debe invertir por las condiciones de indefensión en las
que se encuentra el peticionario.
La
Corte se ha pronunciado sobre las facultades que tiene el juez constitucional
de solicitar las pruebas de oficio en los casos en los que el actor no aporte
las evidencias que sustentan sus pretensiones. En particular, en la sentencia
T-864 de 1999, afirmó que la práctica de pruebas resulta un deber inherente
para la función de los jueces constitucionales, en la medida que las decisiones
exigen una definición jurídicamente cierta, justa y sensata del asunto
analizado. Igualmente, en la sentencia T-498 de 2000, precisó que en casos
de tutela el funcionario judicial debe adelantar actuaciones mínimas y
razonables para verificar los hechos sometidos a su decisión, lo que exige una
mayor participación por parte de los jueces para lograr la máxima efectividad
de la norma superior.
En
la sentencia T-571 de 2015 la Corte reiteró las sentencias anteriormente
citadas e indicó que la informalidad que caracteriza a la acción de tutela no
significa que el juez pueda sustraerse de verificar la veracidad de las
afirmaciones que presentan las partes en el proceso.
4.9.
La Corte ha reiterado, entonces, que la acción de tutela procede cuando se han
agotado los mecanismos de defensa judicial ordinarios; sin embargo, existen
situaciones en las que puede demostrarse la ocurrencia o amenaza de un
perjuicio irremediable, razón por la que resulta urgente la protección
inmediata e impostergable por parte de las autoridades correspondientes para
evitar la afectación de un bien jurídicamente protegido. Sobre esta materia
recientemente la Corporación ha expresado:
“En
este sentido, la Corte ha determinado que la acción de tutela no procede como
mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que resulten
amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos,
salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de
un perjuicio irremediable, evento en el que el juez de tutela únicamente podrá
suspender la aplicación del acto administrativo mientras se surte el respectivo
proceso ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa (artículos 7 y 8 del
Decreto 2591 de 1991).[24]
De conformidad con
lo anterior, se tiene que en este último evento, la persona que solicita el
amparo deberá demostrar de forma suficiente la necesidad de la medida
para evitar la consumación de un perjuicio irremediable,
cuyos elementos han sido fijados por la jurisprudencia constitucional de la
siguiente manera: (i) que se esté ante un perjuicio inminente o
próximo a suceder, lo que exige un grado suficiente de certeza respecto de los
hechos y la causa del daño; (ii) el perjuicio debe ser grave,
esto es, que conlleve la afectación de un bien susceptible de determinación
jurídica, altamente significativo para la persona; (iii) se
requieran de medidas urgentes para superar el daño, las cuales
deben ser adecuadas frente a la inminencia del perjuicio y, a su vez, deben
considerar las circunstancias particulares del caso; y (iv)
las medidas de protección deben ser impostergables, lo que
significa que deben responder a condiciones de oportunidad y eficacia, que eviten
la consumación del daño irreparable.”[25]
4.10. Como se observa, desde sus inicios
hasta la actualidad la Corte Constitucional ha enseñado el carácter subsidiario
y residual de la acción de tutela, según sus pronunciamientos a pesar de la
existencia de otros mecanismos judiciales llamados ordinarios es posible acudir
al medio excepcional previsto en el artículo 86 superior, como ocurre cuando se
trata de actos administrativos bien sean éstos subjetivos o de carácter
impersonal, siempre y cuando los instrumentos judiciales comunes u ordinarios
no cumplan con los criterios de eficacia e idoneidad requeridos para la
adecuada protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados.
4.11. En materia de tutela la Corte
sistemáticamente acude al examen del caso concreto para determinar el grado de
eficacia e idoneidad del otro mecanismo de defensa judicial, examina, entre
varios aspectos, la naturaleza del otro juicio, los términos para resolver, las
pruebas aportadas, la valoración de las mismas, la posibilidad de decretar
medidas cautelares, la eventualidad de evitar un perjuicio irremediable, la
inminencia y gravedad del mismo, si es menester conceder el amparo transitorio
o si es pertinente otorgar la protección definitiva aun cuando exista el otro
medio judicial.
La enunciación a título de ejemplo de los
elementos a considerar en cada caso concreto demuestra que la subsidiariedad de
la acción de tutela es un principio que se actualiza con las realidades y las
circunstancias vividas por las personas afectadas en sus derechos
fundamentales, por lo que resulta imposible elaborar un listado taxativo de
eventos en los cuales la acción de tutela pueda ser ejercida contra actos
administrativos de carácter impersonal o abstractos.
4.12. Los eventos en los cuales esta
acción procede excepcionalmente contra decisiones objetivas de la
administración vienen siendo explicados por la Corte a partir de litigios
sometidos a su conocimiento, pero, como ocurre con la jurisprudencia, no se
trata de una tarea acabada, el Tribunal seguirá actualizando sus criterios a
medida que los conflictos traigan nuevos elementos de juicio. Por esta razón,
la Sala expondrá en seguida el estado del arte en materia de procedencia de la
acción de tutela contra actos administrativos de carácter abstracto.
5. Procedibilidad de la acción de
tutela respecto de actos administrativos de carácter general, impersonal y
abstracto
El texto demandado establece que la
acción de tutela no procede contra actos de carácter general, impersonal y abstracto.
En el presente caso el accionante circunscribe los cargos al evento de los
actos administrativos  de carácter general, es decir, respecto de aquellas
actuaciones de la administración que crean, modifican o extinguen una situación
jurídica objetiva, se trata de decisiones de las autoridades que, en principio,
no afectan de manera directa a una persona determinada o determinable.
Habiendo sido concebido
como un mecanismo excepcional para la protección individual o subjetiva de los
derechos fundamentales, en principio, la
acción de tutela no constituye el medio apto para impugnar judicialmente actos
administrativos de carácter general o impersonal[26], debido a
que en el ordenamiento están previstos otros medios de verificación de
constitucionalidad y de legalidad que permiten el examen de esta clase de
actuaciones, entre ellos los establecidos en los artículos 135[27] y 137[28] de la Ley
1437 de 2011, dispuestos como herramientas procesales aptas para acusar los
actos administrativos de carácter general por vulneración de normas de superior
jerarquía.
A estos instrumentos se agrega lo establecido
en el artículo 241-5 de la Carta Política, en virtud del cual la Corte es
competente para “Decidir
sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra
los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los
artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución, por su contenido material o
por vicios de procedimiento en su formación”. Se trata de un medio de control respecto de un acto
de carácter general, expedido por el Ejecutivo en ejercicio de facultades
extraordinarias otorgadas por el Congreso de la República, para que el Gobierno
actúe excepcionalmente como legislador, por lo que se le reconoce materialmente
como una Ley.
5.1. Usualmente los actos
administrativos de carácter general son llevados ante la jurisdicción
administrativa a través del medio de control previsto en el artículo 137 de la
Ley 1437 de 2011, creado para permitir que toda persona pueda actuar en defensa
del orden jurídico objetivamente considerado, mas no para la satisfacción de
intereses individuales o subjetivos[29].
Refiriéndose a la naturaleza de
este mecanismo en el Código Contencioso Administrativo (Decreto Ley 01 de
1984), dijo la Corte: “esta
acción se encuentra consagrada en interés general para que prevalezca la
defensa de la legalidad abstracta sobre los actos de la administración de
inferior categoría, y por ello puede ser ejercida en todo tiempo por cualquier
persona”[30].  Respecto
del contenido del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 y su diferencia con el
artículo 84 del Código Contencioso Administrativo que regulaba la acción de
nulidad simple, la Corte ha precisado:
“…
la norma anterior no diferenciaba los actos administrativos objeto de control,
mientras que el nuevo artículo, siguiendo una
versión o varias de la doctrina de los móviles y finalidades, expresamente
dispone que sólo procede el medio de control cuando se acusan actos
administrativos de carácter general. Y, excepcionalmente, procede la nulidad
de actos administrativos de carácter particular cuando: i) con la
demanda no se persiga o de la sentencia que se produjere no se genere el
restablecimiento automático de un derecho subjetivo, ii) se trate de
recuperar bienes de uso público; iii) los efectos nocivos del acto
administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico,
social o ecológico: iv) la ley lo consagre expresamente. En todo caso, si
de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de
un derecho, se tramita conforme a las reglas del medio de nulidad y
restablecimiento del derecho.”[31]
5.2. Un recorrido por la jurisprudencia de la Corporación
permite reseñar que en la Sentencia T-097 de 2014, la Corte estudió la demanda
de tutela promovida por los alcaldes de Bogotá y de Soacha en contra de actos
administrativos de carácter general y una disposición de la Ley 1625 de 2013,
normas que impidieron la convocatoria de una consulta popular para definir la
creación del área metropolitana del Distrito Capital de Bogotá. En esa
oportunidad, la Sala Novena de Revisión declaró improcedente la acción, porque
los demandantes tenían a su disposición el mecanismo ordinario de nulidad ante
la jurisdicción de lo contencioso administrativo con el fin de cuestionar los
actos administrativos generales que expidió la Registraduría Nacional del
Estado Civil. Además, advirtió que no existía riesgo de que se configurara un
perjuicio irremediable en los derechos de las entidades territoriales que fungieron
como peticionarias, dado que esa lesión recaía sobre intereses colectivos ajenos
a la naturaleza de derecho fundamental.
5.3. En Sentencia T-494 de 2014, la Corte reiteró el
precedente de improcedencia mencionado, al estudiar la censura propuesta contra
un acto administrativo general que había sido proferido por parte el Consejo
Superior de la Judicatura y que no había prorrogado la existencia del Juzgado
Segundo de Ejecución de Penas y de Medidas de Seguridad de San Gil, dijo
entonces la Corte:
“A la luz de la Constitución, de la
ley y de la jurisprudencia constitucional, considera la Sala que la presente
acción de tutela resulta improcedente frente al Acuerdo No. PSAAA13-1991 del 26
de septiembre de 2013 expedido por Consejo Superior de la Judicatura, ello por
cuanto, este mecanismo de amparo residual no es el llamado a sustituir los
medios ordinarios de defensa judicial, que el legislador previó en la
jurisdicción contencioso administrativa (acción de nulidad) para controvertir
la legalidad de los actos administrativos de carácter general”.
5.4. En la Sentencia SU-355 de 2015 la
Corte reconoció la posibilidad de que la acción de tutela resulte procedente
para cuestionar actos, actuaciones y omisiones de las autoridades bajo ciertas
circunstancias, a saber: cuando (i) quede desvirtuada la idoneidad de los
medios de control que existen en la jurisdicción de lo contencioso
administrativo; o (ii) las herramientas procesales consagradas en la ley 1437
de 2011 no proporcionen una protección oportuna e integral de los derechos
fundamentales del demandante. En esta decisión la Corte precisó:
“El juez de tutela tiene la
obligación de calificar, en cada caso particular, la idoneidad de los medios
judiciales para enfrentar la violación de derechos fundamentales cuando ella tenga por causa la
adopción o aplicación de actos administrativos. Para el efecto, deberá tener en
cuenta los cambios que recientemente y según lo dejó dicho esta providencia,
fueron incorporados en la Ley 1437 de 2011. Sólo después de ese análisis podrá
establecer la procedencia transitoria o definitiva de la acción de tutela,
teniendo como único norte la efectiva vigencia de las normas de derecho
fundamental.
En consecuencia, no obstante los
importantes cambios legislativos que en materia de medidas cautelares introdujo
la Ley 1437 de 2011 y en particular en lo que se refiere a la denominada
suspensión provisional, la acción de tutela podría proceder, entre otros
eventos, (i) cuando la aplicación de las normas del CPACA no proporcione una
protección oportuna de los derechos fundamentales o (ii) cuando el contenido o
interpretación de las disposiciones de dicho Código no provean un amparo
integral de tales derechos.” (Subraya la Sala).
5.5. La Corte también ha
establecido excepciones a la regla general de improcedencia de la acción de
tutela contra actos administrativos de carácter abstracto y general, se trata
de eventos relacionados con la ausencia de idoneidad del medio ordinario de
defensa judicial y la inminente configuración de un perjuicio irremediable.
La Corporación ha aceptado las demandas
de amparo: cuando (i) la persona afectada carece de medios ordinarios para procurar
la defensa de sus derechos fundamentales, dado que no tiene legitimación para
cuestionar esa clase decisiones de la administración, o el asunto objeto de
debate es de naturaleza constitucional; y cuando (ii) la aplicación del acto
administrativo general amenace o vulnere los derechos fundamentales de una
persona. Además, ha precisado que la acción de tutela es procedente contra las
determinaciones de orden general en el evento que éstas causen daños a los
derechos fundamentales de las personas y que devengan en perjuicios
irremediables.
5.6. Respecto de la falta de
idoneidad del medio de control de nulidad simple, la Sala Octava de Revisión (Sentencia
T-315 de 1998), advirtió que era procedente la demanda de tutela instaurada
contra un acto administrativo de carácter general que reglamentó un concurso de
méritos de acceso a la carrera judicial. En esa oportunidad, esta Corporación
negó las pretensiones del actor de inaplicar el reglamento cuestionado. La
importancia de esta providencia está dada en la referencia llevada a cabo
respecto de las excepciones a la regla de improcedencia de la acción de amparo:
“En primer lugar, se trata de
aquellos casos en los que la persona afectada no tiene un mecanismo distinto de la acción de
tutela, para defender eficazmente sus derechos porque no está legitimada para
impugnar los actos administrativos que los vulneran[32] o porque
la cuestión debatida es eminentemente constitucional[33]. En
segundo lugar, procede la tutela cuando, por las circunstancias excepcionales
del caso concreto, es posible afirmar que, de no producirse la orden de amparo,
podrían resultar irremediablemente afectados los derechos fundamentales de la
persona que interpone la acción. Estos casos son más complejos que los que
aparecen cobijados por la excepción anterior, pues en ellos existen cuestiones
legales o reglamentarias que, en principio, deben ser definidas por el juez
contencioso administrativo pero que, dadas las circunstancias concretas y la
inminente consumación de un daño iusfundamental deben ser, al menos
transitoriamente, resueltas por el juez constitucional”.
5.7. En las hipótesis en que el
acto de orden general y abstracto causa una lesión irreparable a derechos
fundamentales, en Sentencia T-1073 de 2007 esta Corte protegió el derecho a la
intimidad de los actores y de sus familias, derechos que la Alcaldía Mayor de
Bogotá había vulnerado al expedir un acto administrativo que ordenaba la
difusión de información personal de los accionantes, quienes habían sido
condenados por delitos contra la libertad y la formación sexual, y cuyas
víctimas hubiesen sido menores de edad. En esa ocasión, la Sala Cuarta de
Revisión manifestó frente a la procedibilidad de la tutela contra un acuerdo
emitido por parte del Concejo de Bogotá que:
“… en casos como los presentes, en
los que se está ante un cuestionamiento que se dirige contra un acto de
carácter general, impersonal y abstracto, en los cuales, sin embargo, la
pretensión no considera el acto cuestionado en abstracto, sino que se orienta a
enervar sus eventuales efectos lesivos de derechos fundamentales en un caso
concreto, para determinar la procedencia de la acción de tutela es necesario
establecer, por un lado, que se está ante una amenaza cierta que de la
aplicación de un acto de carácter general, impersonal y abstracto, se derive
una afectación de los derechos fundamentales de una persona y que, en tal
eventualidad, el acudir a las vías ordinarias podría comportar la ocurrencia de
un perjuicio irremediable”.   (Negrillas no originales).
5.8.
En aplicación de estas reglas, la Sala Novena de Revisión (Sentencia T-576 de
2014) estimó que era procedente la acción de tutela promovida contra la
Resolución 121 de 2012, acto administrativo general que había convocado a los
representantes legales de los consejos comunitarios de comunidades negras que
tenían título colectivo adjudicado por el Instituto Colombiano de Desarrollo
Rural (Incoder) y a los representantes de los raizales de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina para que, en asambleas departamentales
reglamentaran la Comisión Consultiva de Alto Nivel y establecieran los
requisitos para el registro de los consejos comunitarios y de las
organizaciones de raizales.
Los
accionantes cuestionaron que en esa instancia de participación no se hubiese
llamado a la comunidad negra que carece de titulación sobre sus predios. Así, “la
Sala encuentra descartados, de nuevo, los argumentos de las decisiones que acá
se revisan, ya que, como se ha dicho, la tutela sí procede excepcionalmente
contra actos administrativos de carácter general, cuando su interposición
buscar evitar que se vulneren los derechos fundamentales de un sujeto
específico”. (Destaca la Sala).
La Corte concluyó que restringir la participación de las
comunidades negras a la existencia de un título colectivo de adjudicación
vulneraba sus derechos fundamentales. Por tanto, dejó sin efectos la Resolución
121 de 2012 y los actos administrativos reglamentarios que se expidieron bajo
su vigencia, por ejemplo el Decreto 2163 de 2012. Esta decisión demuestra
que la Corte ha eliminado la ejecutoriedad de determinaciones objetivas y
abstractas de la administración, cuando las mismas han vulnerado derechos
fundamentales.
5.9. La Sala Cuarta de Revisión (Sentencia T-766 de 2015)
reprodujo ese tipo de remedio judicial respecto de una decisión de la
administración. En esta oportunidad la Corte dejó sin efecto las resoluciones 429
de 2013, 180241 y 0045 de 2015, actos administrativos de carácter general que
delimitaron y declararon áreas estratégicas alrededor de 20 millones de
hectáreas en varios departamentos del país.
Esta decisión se justificó en que la reglamentación había
creado una restricción de los usos del suelo de las comunidades étnicas, al
imponer un modelo de desarrollo que se basaba en una industria extractiva que
puso en riesgo la subsistencia, la identidad cultural, los usos y las
costumbres de esos colectivos. La Corporación amparó el derecho a la consulta
previa, con efecto inter-comunis, de todas las comunidades indígenas y
afrodescendientes que se vieron afectadas con las mencionadas resoluciones. En
la procedibilidad, se resaltó que la acción de tutela, excepcionalmente, puede
cuestionar un acto administrativo de carácter general, en el evento que se
quebranten derechos fundamentales, entre ellos la concertación con los pueblos
étnicos diversos.
5.10. Posteriormente, en
Sentencia T-247 de 2015, esta Corporación evaluó la procedencia de una acción
de tutela contra un acto administrativo de carácter general que ordenaba “la
iniciación y ejecución del proceso de Actualización de la Formación Catastral
de las zonas urbanas y Formación rural y centros poblados de los municipios de
Puerto Carreño, Santa Rosalía, La Primavera y Cumaribo, en el departamento del
Vichada”. En dicha providencia, se consideró que la acción era
procedente, por cuanto la resolución cuestionada podría causar un perjuicio irremediable
a los derechos fundamentales de las comunidades étnicas diferenciadas
demandantes, quienes se encontraban discutiendo la titularidad del derecho de
dominio sobre los predios objeto de regulación catastral. Esa situación
desplazaba a la acción de nulidad simple y tornaba a la tutela en medio eficaz
para proteger sus derechos fundamentales[34].
5.11. La Sala Séptima de
Revisión (Sentencia T-213 de 2016) resolvió que era procedente la demanda instaurada
contra la presentación, trámite y eventual aprobación del Proyecto de Ley No.
223 de 2015 Cámara “Por el cual se crean y desarrollan las Zonas de Interés
de Desarrollo Rural, Económico y Social (Zidres) y se adicionan los artículos
31 y 52 de la Ley 160 de 1994”, impugnado por desconocer el procedimiento
de consulta previa. La Corte adoptó la decisión con independencia de que ese proyecto
se había convertido en la Ley 1776 de 2016. Estimó que la censura sobrepasaba el
estudio de forma, porque la Ley acusada podía causar un perjuicio irremediable
a los derechos de las comunidades indígenas, al ser una lesión:
“(i) inminente, al estar a punto
de implementarse la Ley acusada sin la debida elaboración de una consulta
previa; (ii) grave, ya que de llegarse a concluir que las
entidades accionadas tenían la obligación de adelantar el proceso de consulta a
favor de las comunidades indígenas representadas por la Opiac, debido a una
afectación directa a sus intereses, el daño o menoscabo material o moral
producido sería de tal aptitud, que la acción de tutela sería el mecanismo
adecuado para salvaguardar sus derechos; (iii) las medidas que se
requerirían para conjurar el perjuicio irremediable serían urgentes,
pues con la implementación de la Ley se afectarían las pretensiones
territoriales de las comunidades étnicas; (iv) la acción de tutela es impostergable
a fin de garantizar que se restablezca el orden social justo en toda su
integridad, ya que en caso de que la Ley se hubiese tramitado en violación del
derecho a la consulta previa, y que su implementación inmediata tenga la
potencialidad de generar una afectación grave e irremediable de los derechos
colectivos fundamentales de las comunidades indígenas, sería inaplazable el
amparo constitucional.”[35]
Además, indicó que la aprobación
del proyecto de ley no había agotado el objeto de la acción de tutela, por
cuanto ese estatuto carecía de implementación y de regulación, situación que
facultaba a la Corte para proferir medidas en el caso, ya sea inaplicación o
suspensión de precepto legal. Recalcó que los peticionarios de esa tutela
pretendían proteger sus derechos fundamentales y no cuestionar la validez de la
ley. A pesar de lo anterior, negó el amparo de los derechos de los demandantes,
dado que la vulneración de la consulta previa era inexistente.
5.12.  La causal de improcedencia establecida en el numeral
5 del artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 1991, se funda en el hecho que el
sistema jurídico ha dispuesto medios ordinarios de control judicial aptos para
cuestionar actos administrativos de carácter general, a lo cual se suma que la
acción de tutela fue concebida como remedio excepcional ante acciones u
omisiones que puedan amenazar o vulnerar derechos subjetivos o personales de
estirpe fundamental[36].
En principio la acción de tutela
dirigida a cuestionar actos administrativos de carácter general es
improcedente. No obstante, esta regla tiene excepciones, hipótesis que se
articulan con la ausencia de idoneidad e ineficacia del medio ordinario de
defensa judicial y la configuración de un perjuicio irremediable.
5.13. Las demandas de amparo de
derechos fundamentales son procedentes: (i) cuando la persona afectada carece
de un medio judicial ordinario para defender esos derechos, debido a que no
tiene legitimación para cuestionar esa clase decisiones de la administración, o
el asunto objeto de debate es de naturaleza constitucional; y (ii) cuando la
aplicación del acto administrativo general amenaza o vulnera los derechos
fundamentales de un individuo.
De otro lado, se adoptará la misma
decisión cuando las actuaciones de orden general de las autoridades amenacen o
vulneren los derechos fundamentales de las personas y se trate de perjuicios
irremediables. En esos dos eventos, esta Corporación tiene la potestad de
disponer la inaplicación o la pérdida de ejecutoria del acto general proferido
por la administración.
5.14.
Atendiendo a las características de la acción de tutela, la Corte ha explicado
que ésta procederá contra actos de contenido general, impersonal y abstracto,
sólo excepcionalmente y como mecanismo transitorio de protección de los
derechos fundamentales, siempre y cuando se trate de conjurar la posible
ocurrencia de un perjuicio irremediable y, además, sea posible establecer que
el contenido del acto de carácter general, impersonal y abstracto afecta clara
y directamente un derecho fundamental de una persona determinada o
determinable. Solo en estos casos el juez puede hacer uso de la facultad
excepcional consistente en ordenar la inaplicación del acto para el caso
concreto, con un carácter eminentemente transitorio mientras se produce la
decisión de fondo por parte del juez competente[37].
La
Corte, en abundante jurisprudencia[38],
ha desarrollado una línea de interpretación uniforme que, en primer lugar,
ratifica la regla general según la cual la acción de tutela no es el mecanismo
idóneo y apropiado para controvertir actos cuya naturaleza sea general,
impersonal y abstracta, resultando en estos casos improcedente[39], y en
segundo lugar admite que, excepcionalmente, es posible acudir al mecanismo
de amparo constitucional,  cuando se compruebe que de la aplicación o ejecución
de un acto de esta naturaleza se origina la vulneración o amenaza a algún
derecho fundamental de una persona determinada o determinable, y siempre que se
trate de conjurar la posible configuración de un perjuicio o daño irremediable
en los términos definidos por la jurisprudencia constitucional[40].
6. Examen de constitucionalidad del aparte demandado
La acción de tutela fue concebida como un mecanismo
judicial de carácter excepcional, para evitar la amenaza o vulneración de un
derecho constitucional fundamental, siempre que la agresión provenga de una
autoridad o de un particular, en éste caso únicamente en los eventos
previstos por el ordenamiento jurídico. Entre las características de este
recurso se cuentan su naturaleza residual y subsidiaria, por lo que sólo
resulta procedente ante la inexistencia de otro medio de defensa judicial o,
existiendo éste, una vez demostrado que no constituye un mecanismo idóneo ni
eficaz para la adecuada protección del accionante.
6.1. El recurso de amparo fue establecido, entonces,
para hacer frente a agresiones provenientes principalmente de las autoridades,
éstas a su vez ingresan a las relaciones jurídicas a través de diversos medios,
entre ellos los actos, hechos, contratos, operaciones y omisiones, refiriéndose
el texto demandado a una de las modalidades del acto: el general, abstracto,
impersonal u objetivo.
La estructura jurídica del numeral 5 del artículo 6º
del Decreto 2591 de 1991 es lógica, en la medida que la acción de tutela está
destinada a proteger derechos subjetivos, de allí que, en principio, resulte
improcedente su ejercicio contra actos de carácter general, impersonal y
abstracto. Por esta razón, la procedencia del recurso de amparo en este caso,
según lo ha explicado la Corte (supra fundamentos 5 a 5.14), resulta
excepcional.
6.2. Tanto los actos administrativos de contenido
particular y concreto, como los de naturaleza general, pueden ser demandados
ante la jurisdicción administrativa siguiendo para ello los parámetros de la
Ley 1437 de 2011, artículo 137 y siguientes; sin embargo, el artículo 86
superior permite el ejercicio excepcional de la acción de tutela contra estos
actos administrativos, siempre y cuando estén presentes los elementos que la
jurisprudencia ha decantado para esta clase de asunto.
Respecto de los actos de carácter general, como se ha
explicado en esta providencia, la regla de improcedencia de la acción de tutela
prevista en el texto sometido a examen tiene claras excepciones vinculadas todas
con la supremacía de los derechos fundamentales y la necesidad de protegerlos
de manera eficaz siempre que estén sometidos a amenaza o hayan sido vulnerados
por las autoridades. Así, el juez de tutela, en cada caso particular, deberá
mesurar las circunstancias para determinar cuándo resulta procedente el amparo
bien sea a título transitorio o definitivo.
6.3. El tenor literal de la norma demandada impide, sin
excepción alguna, ejercer la acción de tutela contra actos de contenido
general, según el numeral 5 del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, el
recurso no procederá: “Cuando se trate de actos de carácter general,
impersonal y abstracto”. La interpretación gramatical del segmento
impugnado lo hace inconstitucional, pues, el operador judicial, en algunos
casos y a pesar de la evidencia, tendría que permitir la afrenta a los derechos
fundamentales, contrariando así lo dispuesto en el artículo 86 superior.
Sin
embargo, el mismo artículo 86, inciso tercero, estableció el principio de
subsidiariedad, acorde con el cual la acción de tutela procede como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable, es decir, a pesar de estar
frente a un acto de carácter general el recurso de amparo bien puede ser
ejercido como remedio temporal mientras se acude a los mecanismos ordinarios o
comunes.
En
este sentido es pertinente recordar que el artículo 8º del Decreto Ley 2591 de
1991[41]
regula el ejercicio de la acción de tutela para casos en los cuales, a pesar de
existir otros medios de defensa judicial, la persona afectada puede utilizarla
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La
interpretación sistemática del artículo 86 superior y del artículo 8º del
Decreto Ley 2591 de 1991 permite afirmar que la acción de tutela
excepcionalmente procede contra actos administrativos generales, impersonales y
abstractos, cuando éstos amenacen o vulneren derechos individuales y exista una
amenaza de consumación de un perjuicio irremediable.
6.4.
Considera la Sala que en el presente caso la solución no está dada en la
posibilidad de proferir una sentencia modulativa o condicionada en los términos
requeridos por el demandante; la Corte encuentra que el medio para precisar el
contenido y el alcance del texto objeto de censura está dado en su
interpretación sistemática[42],
de esta manera se podrá demostrar su vínculo directo con el inciso tercero del
artículo 86 de la Constitución Política, en virtud del cual quedó inscrito el
principio de subsidiariedad que permite ejercer la acción de tutela aun cuando
existan otros medios judiciales de defensa, siempre y cuando éstos no resulten
idóneos ni eficaces para la debida y oportuna protección deprecada.
Asumir
la tesis del demandante, es decir, proferir una sentencia condicionada,
llevaría a la Corte a un escenario en el que cada disposición que haya
inaplicado al menos una vez en asuntos de tutela causaría por lo menos dos
consecuencias: (i) generaría un problema técnico porque se convertirían las
excepciones en reglas; y (ii) causaría un problema práctico, porque implicaría
un cúmulo indeterminado de normas y de situaciones que deberían seguir ese
camino procesal.
6.5.
La supuesta contradicción del texto acusado con el artículo 86 superior parte
de una interpretación literal que de ser aceptada impediría toda reglamentación
de la acción de tutela ajena a la literalidad, como sería, a título de ejemplo,
“en todo momento y lugar” causaría controversia frente a los criterios
de reparto; o respecto de la agencia oficiosa, pues dice “toda persona …”,
o “por quien actúe a su nombre…”, si se toma el texto literalmente no
podría haber límites a la agencia oficiosa, con lo cual quedaría excluida la
posibilidad de hacer interpretaciones razonables.
6.6.
La interpretación conforme con la Constitución llevada a cabo en el presente
caso a partir del método sistemático está vinculada con la denominada cláusula
tácita que habilita al juez de constitucionalidad para formular excepciones
ante lo constitucionalmente intolerable, esta cláusula surge de la aplicación
de los diferentes métodos de interpretación y de la competencia asignada al
Tribunal como guardián de la supremacía e integridad de la Carta (art. 241
C.Po.), se trata de estándares propios de un sistema jurídico interpretado
desde la perspectiva propia de la Constitución.
6.7.
Para el caso de los actos administrativos de carácter general o abstracto, como
lo ha explicado la Corte[43],
la acción de tutela resulta procedente como mecanismo subsidiario siempre y
cuando se demuestre la amenaza o vulneración a un derecho fundamental, en
cuanto, a pesar del contenido impersonal de la actuación, resulte posible
determinar quién es el titular del derecho conculcado.
6.8.
La Corporación, en concordancia con el concepto emitido por el Procurador General
de la Nación, concluye que la interpretación gramatical del texto demandado lo
haría contrario al artículo 86 de la Carta Política, por lo que a partir de una
lectura sistemática que comprende tanto el inciso tercero del artículo 86, como
el artículo 8º del Decreto Ley 2591 de 1991 (tutela como mecanismo transitorio)
declarará exequible el numeral 5 del artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 1991, por
el cargo examinado en esta providencia.
7.
Síntesis de la decisión
El
ciudadano Alfonso Fernando Atahualpa Carrillo Velásquez presentó demanda de
inconstitucionalidad contra el numeral 5 del artículo 6º del Decreto Ley 2591
de 1991, por considerar que esta norma, al declarar improcedente la acción de
tutela contra actos administrativos de carácter general, abstracto o
impersonal, vulnera el artículo 86 de la Carta política.
Señaló
que una interpretación gramatical del citado numeral 5 implicaría una
contradicción respecto de lo dispuesto en la norma superior, circunstancia que
podría salvarse mediante la expedición de una sentencia condicionada en virtud
de la cual la Corte precisara que el texto impugnado es exequible bajo el
entendido que el mismo no podrá interpretarse de forma gramatical sino
atendiendo al principio de subsidiariedad previsto en el inciso tercero del
artículo 86 de la Constitución Política.
7.1.
Varios de los intervinientes solicitaron a la Corte que se declarara inhibida
para resolver, excepción hecha de la Universidad Libre y del Procurador General
de la Nación quienes  pidieron a la Corporación un pronunciamiento de fondo
mediante el cual se acogiera la petición del demandante, es decir, que se
declarara exequible el texto examinado, bajo el entendido que la acción de
tutela sí procede contra actos de contenido general, siempre que estén
presentes los elementos establecidos en la jurisprudencia de la Corte.
7.2. El problema
jurídico a resolver es el de determinar si el numeral 5 del artículo
6º del Decreto Ley 2591 de 1991 desconoce el artículo 86 superior, al
establecer la improcedencia de la acción de tutela contra actos administrativos
de carácter general, impersonal y abstracto, por cuanto parece establecer una
regla de improcedencia absoluta frente a este tipo de actuaciones.
La Corte, después
de verificar la aptitud de la demanda, procedió a (i) reiterar su
jurisprudencia sobre la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela; (ii)
estudiar la procedibilidad de la acción de tutela respecto de actos
administrativos generales o impersonales; y (iii) al examen de
constitucionalidad del aparte demandado.
7.3. Consideró
la Sala que una interpretación literal del texto demandado podría conducir a la
inexequibilidad del mismo, mientras que la interpretación sistemática fundada
en el inciso tercero del artículo 86 superior, concordante con el artículo 8º
del Decreto Ley 2591 de 1991, a lo cual se suma la habilitación del juez de
constitucionalidad para formular excepciones ante lo constitucionalmente
intolerable, permite concluir que las expresiones acusadas son conformes con el
ordenamiento superior.
7.4. Para
la Corte la acción de tutela resulta excepcionalmente procedente como mecanismo
subsidiario, siempre que se demuestre la amenaza o vulneración a un derecho
fundamental, en cuanto, a pesar del contenido impersonal de la actuación administrativa,
resulte posible determinar quién es el titular del derecho conculcado.
Recordó la Sala que la acción de
tutela puede ser ejercida contra actos administrativos generales (i) cuando la
persona afectada carece de medios ordinarios para procurar la defensa de sus
derechos fundamentales, dado que no tiene legitimación para cuestionar esa
clase decisiones de la administración, o el asunto objeto de debate es de
naturaleza constitucional; y (ii) cuando la aplicación del acto administrativo
general amenace o vulnere los derechos fundamentales de una persona. Además, reiteró
que la acción de tutela es procedente contra las determinaciones de orden
general en el evento que éstas causen daños a los derechos fundamentales de las
personas y que devengan en perjuicios irremediables.
Por lo anterior, la Corte declara exequible el numeral
5 del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, por el cargo examinado en esta
providencia.
VII. DECISIÓN
Por lo expuesto,
la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el numeral 5 del artículo 6º
del Decreto Ley 2591 de 1991, por el cargo analizado en la presente
providencia.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese y archívese el expediente.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Presidente
Con aclaración de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Vicepresidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Ausente en comisión
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaría General
[1] Diario Oficial No. 40.165 de 19 de noviembre de 1991.
[2] Fl. 11 de la demanda.
[3] Fl. 35 y s.s. del expediente.
[4] Fl. 39 y s.s. del expediente.
[5] Fl. 51 y s.s. del expediente.
[6] Fl. 58 y s.s. del expediente.
[7] Fl. 62 y s.s. del expediente.
[8] Fl. 66 y s.s. del expediente.
[9] Cfr. intervenciones de la
Universidad Externado de Colombia (fl. 35 y s.s.), Ministerio de Justicia y del
Derechos (fl. 39 y s.s.), Ministerio del Interior (fl. 51 y s.s.) y Corporación
Excelencia en la Justicia (fl. 62 y s.s.).
[10] Fl. 66 y s.s. del expediente.
[11] Fl. 58 y s.s. del expediente.
[12] Fl. 67 del expediente.
[13]En virtud de este
principio toda demanda de inconstitucionalidad presentada ante la Corte debe
ser estudiada procurando que las dudas sobre admisibilidad y trámite sean
resueltas en favor del accionante, esto en razón de la naturaleza pública de la
misma.
[14] Sentencia C-1052 de 2001.
[15] Cfr. sentencia C-491 de 1997.
[16] Cfr. sentencia C-142 de 2001.
[17] Sentencia C-1052 de 2001.
[18] Fl. 5 de la demanda.
[19] Sentencia C-543 de 1992.
[20] En este
mismo sentido dijo la Corte en la sentencia SU-712 de 2013: “La
acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario diseñado para asegurar la
protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados por
la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares. De
acuerdo con el artículo 86 de la Carta Política, ‘sólo procederá cuando el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable’.
La naturaleza subsidiaria de la
tutela pretende evitar que se soslayen los cauces ordinarios para la resolución
de las controversias jurídicas, se convierta en un instrumento supletorio
cuando no se han utilizado oportunamente dichos medios, o sea una instancia
adicional para reabrir debates concluidos.”
[21] Sentencia T-705 de 2012.
[22]Cfr., entre otras,
sentencias T-441 de 1993, T-594 de 2006 y T-373 de 2015.
[23]Cfr.,
entre otras, las sentencias T-760 de 2008, T-819 de 2003 y T-846 de 2006.
[24] Cfr., entre otras, sentencias T-912 de 2006,
T-716 de 2013, T-030 de 2015, T-161 de 2017 y T-473 de 2017.
[25] Sentencia T-332 de 2018.
[26] Sentencia T-097 de 2014.
[27]ARTÍCULO 135. NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD. Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo,
solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de
los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya
revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los
artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción
directa de la Constitución.
(Inciso
CONDICIONALMENTE exequible) También podrán pedir la nulidad por
inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa
disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos
del Gobierno Nacional.
[28]ARTÍCULO 137. NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio
de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de
carácter general.
Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción
de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma
irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante
falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los
profirió.
[29] Sentencia C-199 de 1997.
[30] Ibídem.
[31] Sentencia C-259 de 2015.
[32] Cita la sentencia
T-046 de 1995.
[33] Cita la sentencia “Ello se
presenta, por ejemplo, cuando un sujeto tiene el derecho a encabezar la lista
de elegibles o acceder a un cargo público, porque ha obtenido el primer lugar
en el correspondiente concurso de méritos. En estos eventos, si la autoridad
nominadora se abstiene de nombrar y posesionar a quien tiene el correspondiente
derecho, se produce una discriminación que compromete seriamente la confianza
de los particulares en el Estado (art. 83 C.P.), el derecho de acceder en
igualdad de condiciones a los cargos públicos (art. 13 y 40 CP), el debido
proceso (art. 29 C.P.) y el derecho al trabajo (art. 25 C.P.). La cuestión a
resolver, en estos casos, es puramente constitucional, pues no existe ningún
asunto dudoso desde el punto de vista legal o reglamentario. De otra parte, el
mecanismo ordinario que podría ser utilizado, no es plenamente idóneo para
resarcir los eventuales daños. En consecuencia, siguiendo la doctrina de la
sentencia T- 100/94 (MP. Carlos Gaviria Díaz) la tutela se concede como
mecanismo principal para evitar la lesión de los derechos fundamentales
involucrados. En este sentido, pueden consultarse, entre otras, las sentencias
T-256/95 (M.P. Antonio Barrera Carbonell); T-286/95 (M.P. Jorge Arango Mejía);
T-325/95 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); T-326/95 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero); T-372/95  (M.P. Alejandro Martínez Caballero); T-398/95 (M.P. Fabio
Morón Díaz); T-433/95 (M.P. Herrando Herrera Vergara); 475/95 (M.P. Fabio Morón
Díaz); T-455/96 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); T-459/96 (M.P. Antonio Barrera
Carbonell); T-083/97 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); SU 133/98 (MP José Gregorio
Hernández Galindo)”.
[34] En Sentencia T-247 de 2015, se
advirtió que el “perjuicio sea inminente o próximo, considera esta sala que si
bien, ya se llevó a cabo lo ordenado en la Resolución Número 50-000-044-2012
(formación y actualización catastral en el municipio de Cumaribo), es el uso de
la información recolectada la que puede poner en riesgo los derechos de los
pueblos indígenas asentados en dicho territorio. Como se verá más adelante, la
información que obtiene el IGAC en los procesos de formación y actualización
catastral es empleada para tomar un gran número de decisiones de diferentes
órdenes (económico, jurídico y fiscal), decisiones que pueden afectar los
derechos fundamentales de estos pueblos y que esa afectación puede ser grave.
La incidencia de la información que recopila el INAC a través de estos procesos
y que es de uso continuo por parte de numerosas entidades, requiere que se
tomen acciones urgentes con el fin de evitar el perjuicio de estas comunidades
y garantizar la efectividad de sus derechos fundamentales”.
[35] Sentencia T-544 de 2013.
[36] Cfr., entre otras, las sentencias
SU-037 de 2009, que reiteró la  T-725 de 2003.
[37] Cfr. sentencia SU-037 de 2009.
[38] Cfr., entre otras, las sentencias
SU-037 de 2009, T-111 de 2008, T-1073 de 2007, T-645 de 2006, T-1015 de 2005,
T-435 de 2005, T-1098 de 2004, T-1497 de 2000, SU-1052 de 2000, T-815 de 2000,
T-287 de 1997, T-31 de 1993.
[39] Cfr., entre otras, la Sentencia
SU-1052 de 2000.
[40] Cfr., entre otras, las Sentencias SU-037
de 2009, T-710 de 2007, y T-384 de 1994.
[41]ARTICULO 8o. LA TUTELA COMO MECANISMO
TRANSITORIO. Aun cuando el
afectado disponga de otro medio de defensa judicial, la acción de tutela
procederá cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.
En el caso del inciso anterior, el juez señalará
expresamente en la sentencia que su orden permanecerá vigente sólo durante el
término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo
sobre la acción instaurada por el afectado.
En todo caso el afectado deberá ejercer dicha acción
en un término máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela.
Si no la instaura, cesarán los efectos de éste.
Cuando se utilice como mecanismo transitorio para
evitar un daño irreparable, la acción de tutela también podrá ejercerse
conjuntamente con la acción de nulidad y de las demás procedentes ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo. En estos casos, el juez si lo
estima procedente podrá ordenar que no se aplique el acto particular respecto
de la situación jurídica concreta cuya protección se solicita, mientras dure el
proceso.
[42] “La interpretación sistemática es
la lectura de la norma que se quiere interpretar, en conjunto con las demás que
conforman el ordenamiento en el cual aquella está inserta”. (Sentencia C-649 de
2001).
[43]Cfr., entre otras, las sentencias
T-681 de 2011, T-696 de 2011, T-923 de 2011, T-209 de 2015, T-234 de 2015,
T-425 de 2015, T-427 de 2015, T-773 de 2015, T-051 de 2016, T-147 de 2016,
T-307 de 2016, T-332 de 2016, T-385 de 2016, T-161 de 2017, T-187 de 2017,
T-458 de 2017, T-508 de 2017, T-508 de 2017, T-510 de 2017, T-521 de 2017,
T-076 de 2018 y T-299 de 2018.