C-386-97
Sentencia C-386/97
Sentencia
C-386/97
SISTEMA GENERAL
DE PENSIONES-Principios
que la inspiran/FONDO PENSIONAL-Prestación de trabajo respecto a un
mismo patrono o varios
El sistema
general de pensiones que consagra la ley 100/93 contiene una serie de
previsiones que obedecen a los principios que la inspiran como son los de
eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación,
destinadas a garantizar a la población, el amparo contra las contingencias
derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de
las pensiones y prestaciones que en ella se determinan, así como la de
propender la ampliación progresiva de su cobertura a los segmentos de población
no cubiertos con un sistema de pensiones, bajo las características que señala
el art. 13 de aquélla, que tienen como sustrato básico los aportes que hagan
los afiliados a dicho sistema. De este modo, poco interesa que los servicios
que en desarrollo de una relación de trabajo subordinada, se presten a un mismo
patrono o a diferentes patronos, pues lo que cuenta es la contribución a través
de los aportes que el trabajador hace al fondo pensional respectivo, pues el
principio de unidad obedece a la idea de la "articulación de políticas,
instituciones, regímenes, procedimientos y prestaciones para alcanzar los fines
de la seguridad social".
_DERECHO A LA
PENSION DE JUBILACION DEL AVIADOR CIVIL-Prestación del servicio a uno o varios empleadores/REGIMEN
PENSIONAL DE TRANSICION DEL AVIADOR CIVIL-Desconocimiento límites señalados
por legislador
Al establecer la
norma acusada como requisito para que los aviadores civiles pudieran obtener su
derecho a la pensión que el tiempo de servicio se prestara a una misma empresa,
desconoció, en forma flagrante, la precisión y el límite señalado por el
legislador para que el Gobierno pudiera, al regular el régimen pensional de
transición de los aviadores civiles, armonizarlo y ajustarlo con las normas de
la ley 100 de 1993 que prevén la pensión por el sistema de aportes de los
trabajadores vinculados laboralmente a uno o varios empleadores. Por lo tanto,
es evidente que la norma resulta incongruente o desentona con las
características del régimen general de pensiones que establece la referida ley,
aparte de que desatendió el mandato de la ley habilitante en el sentido de
proteger y mantener la situación favorable de los aviadores civiles y no crear
condiciones mas gravosas que les impidieran la obtención de la pensión de
jubilación.
REGIMEN PENSIONAL
DE AVIADOR CIVIL-Vulneración
de igualdad
La norma acusada
desconoce el principio de igualdad, porque no se justifica objetivamente que a
los trabajadores afiliados al sistema general de pensiones que con sus aportes
contribuyen a la creación de un fondo pensional, se les dé un trato
esencialmente diferente, al que corresponde a los aviadores civiles que a
través de las empresas de aviación igualmente han hecho aportes a CAXDAC para
la integración de un fondo de igual naturaleza. Ante una situación igual desde
el punto de vista fáctico y jurídico necesariamente debía corresponder un
tratamiento también igual, que no se aprecia en la norma acusada.
Referencia:
Expediente D-1547
Norma Acusada:
Artículo 4° (parcial)
del Decreto 1282 de 1994, "Por el cual se establece el Régimen Pensional
de los Aviadores Civiles".
Demandante: José
Miguel Alvarado Bestene
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá,
D.C., agosto diecinueve (19) de mil novecientos noventa y siete (1997).
I. ANTECEDENTES.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios del proceso a que da lugar la
acción pública de inconstitucionalidad, procede la Corte a decidir de mérito
sobre la demanda formulada por el ciudadano José Miguel Alvarado Bestene,
contra un aparte del artículo 4 del Decreto 1282 de 1994, "Por el cual se
establece el Régimen Pensional de los Aviadores Civiles", con fundamento
en la competencia que le otorga el artículo 241-5 de la Constitución Política.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA.
Se transcribe a
continuación el texto de la norma del art. 4o. del decreto 1282 de 1994, y se
subraya el aparte impugnado.
DECRETO NUMERO 1282 DE 1994
"Por el cual se establece el régimen
pensional de los aviadores civiles"
EL MINISTRO DE GOBIERNO DE LA REPUBLICA DE
COLOMBIA
DELEGATARIO DE LAS FUNCIONES PRESIDENCIALES
En uso de sus
facultades constitucionales y legales, de conformidad con el Decreto 1266 de
1994 y en especial de las conferidas en el numeral 2° del artículo 139 de la
Ley 100 de 1993,
DECRETA:
"Artículo
4°. Beneficios del régimen de transición.
Los aviadores
civiles beneficiarios del Régimen de Transición, tendrán derecho al
reconocimiento de su pensión de jubilación conforme al régimen que se venía
aplicando, esto es, al Decreto 60 de 1973, a cualquier edad cuando hayan
cumplido veinte (20) años de servicio continuos o discontinuos, en la misma
empresa, siempre que ésta haya efectuado aportes a CAXDAC. Así mismo, se
mantendrán las condiciones de valor y monto máximo de la pensión anteriormente
aplicables, es decir, el 75% del promedio de lo devengado en el último año de
servicios, de conformidad con el Código Sustantivo del Trabajo".
III. LA DEMANDA.
Según el actor,
la norma impugnada resulta violatoria de los artículos 13, 25, 48, 53 y 150
numeral 10 de la Constitución Política. El concepto de la violación lo expone
de la siguiente manera:
La seguridad social
que es un servicio público y al mismo tiempo un derecho de carácter
irrenunciable, por su dimensión social posee una garantía de naturaleza
expansiva que debe desarrollarse bajo los principios de eficiencia,
universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación. Es además, un
derecho directamente asociado con la protección al trabajo el cual es
garantizado como principio fundante del Estado Social y como un derecho
fundamental de las personas.
"El principio
legal de la unidad (art. 2 ley 100) hace referencia a la concurrencia de
esfuerzos, instituciones, entidades, fondos o entidades encargadas de la
prestación del servicio para garantizar su eficiencia y la universalidad, es
decir, la posibilidad de su extensión a personas, grupos y sectores excluidos
de los beneficios".
Desarrollo de los
aludidos principios lo constituye la posibilidad de sumar semanas cotizadas o
el tiempo de servicios registrados en el ISS o en cualquier caja, fondo o
entidad de previsión social del sector público o privado.
Dado que la
seguridad social, nace ligada a una relación laboral, el derecho a la pensión
de jubilación se origina cuando la persona cumple los requisitos de modo,
tiempo de cotización y edad. Por lo tanto, estando inspirado el derecho a la
seguridad social en principios como el de la unidad y el del pago oportuno y
reajuste periódico de las pensiones y en el derecho a la igualdad, no son de
recibo las regulaciones que generen injustificada y arbitrariamente situaciones
que afecten negativamente a grupos de trabajadores o personas.
En el caso que se
examina, la exigencia de que el tiempo requerido para que los aviadores puedan
tener derecho al reconocimiento de una pensión de jubilación sea en una misma
empresa, configura un trato adverso, discriminatorio, injustificado y no
razonable.
Tanto la ley 71 de
1988 como la ley 100 de 1993 consagraron la posibilidad de acumular tiempo de
servicios en distintas empresas de previsión para el reconocimiento de la
pensión de jubilación, pero la norma acusada, sin justificación válida, la
niega.
La norma atacada desconoció
el artículo 150-10 de la Constitución, pues en los términos de la autorización
contenida en el artículo 139-2 de la Ley 100, no era posible establecer la
limitación establecida en el artículo 4º que se estudia. La función del
legislador delegado se limitaba a armonizar y ajustar las normas sobre
pensiones y no comprendía la atribución de modificar requisitos o condiciones,
en forma regresiva, para el reconocimiento de las pensiones del sistema que
ampara a los beneficiarios de aquél.
Además, dicha norma
vulnera la libertad de trabajo, pues la condición de permanecer en una misma
empresa para acceder a la pensión ata al trabajador a aquélla, sin poder
aspirar a otras opciones de trabajo.
IV.
INTERVENCIONES.
1. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
El ciudadano Juan
Fernando Romero Tobón, en calidad de apoderado del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, intervino en el proceso y sin pronunciarse en pro o en contra
de la constitucionalidad del segmento normativo acusado, luego de reseñar la
evolución histórica del régimen de seguridad social y de analizar los
antecedentes del sistema pensional, expuso su opinión en torno al problema
planteado en la demanda de la siguiente manera:
"....en el caso
que se estudia las obligaciones pensionales no dejaron de estar de cargo del
patrono pues, en momento alguno, fueron asumidas por el entonces Instituto
Colombiano de Seguros Sociales  (hoy Instituto de Seguros Sociales). De esta
manera, con anterioridad a la asunción de dichos riesgos y prestaciones por la
mencionada entidad pública, el legislador prodigó un tratamiento sectorial,
especial y exclusivo, a los empleados de la aviación. Para el reconocimiento de
sus pensiones, la Ley 32 de 1961 determinó que las diferentes empresas de
aviación nacional constituirían una Caja mediante la cual se irían cancelando
las mismas".
"Una vez
asumido el sistema asociativo para los aviadores en los aportes a la mencionada
Caja, es necesario precisar que, dada esta situación, las pensiones a las
cuales tienen derecho nunca han estado a cargo del Instituto ni de ninguna
entidad pública de seguridad social que de alguna manera tuviera que responder
por ellas". Tal régimen, no ha guardado relación alguna con el sistema
consagrado en la Ley 100, toda vez que en ningún momento se acordaron
prestaciones mutuas, ni hubo conexiones entre sí, en virtud de las cuales se
pudiera afirmar, en gracia de discusión, la existencia de una interdependencia
entre ellas.
El sistema general
administrado por el Instituto de Seguros Sociales, asumía sus cargas como lo
hacían los diferentes sistemas pensionales de carácter especial tales como
Caxdac. La integración de recursos y prestaciones era fragmentaria por lo que
ciertos sectores de la población se beneficiaban de la existencia de una
entidad pública (Instituto de Seguros Sociales o Caja Nacional de Previsión),
siempre y cuando tales entidades hubiesen asumido dicho riesgo y por el
contrario, sería del resorte de la respectiva empresa cuando ésta no hubiese sido
suplantada en su obligación por la mencionada entidad.
Al sistema que se
encuentra gobernado por la Ley 100 de 1993, sólo es posible imputarle lo que se
ha consolidado bajo sus disposiciones, pero en manera alguna puede asumir las
cargas que se venían gestando con base en disposiciones anteriores.
La Caja especial
creada con fundamento en la Ley 32 sigue siendo de naturaleza privada y su
financiación se realiza por particulares. Lo anterior ha sido afirmado por la
C.S.J. en varios fallos en los cuales se ha ocupado del tema, haciendo énfasis
en la asunción de la obligación pensional por parte de Caxdac.
"En este orden
de ideas, al analizar la especial situación que cobija a los aviadores, el
tránsito legislativo y el particular evento que aquí nos convoca, éste no debe
hacerse a expensas de toda la población pues ella tampoco se benefició de los
aportes de CAXDAC ni sobre la base de otros fondos particulares ni con los
rendimientos de los mismos como tampoco de los fondos del Estado al cual no
aportaron. Al respecto, debe aclararse que la mencionada Caja se nutre de los
denominados fondos propios, los fondos legales y los fondos extralegales. El
sistema, desde un inicio, fue administrado por una entidad de carácter privado
(como lo aclara la propia ley que la creó) y es ella, con todos sus recursos,
la que debe garantizar las pensiones a sus afiliados. Si por alguna razón su
situación financiera lo impide la responsabilidad sobre las mismas, como
establecía el Código Sustantivo del Trabajo, radicaría en el patrono
(empleador), siguiendo, en consecuencia, la filosofía que gravita en el sistema
especial que gobernaba a los aviadores civiles".
2. Intervención
de la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores
Civiles -Caxdac-.
La ciudadana Mónica
Romero Guerrero, intervino en representación de la Caja de Auxilios y
Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles (Caxdac), para
solicitar la declaración de inexequibilidad del aparte acusado, con base en las
siguientes consideraciones:
La posibilidad de
que se pudieran computar para efectos de la pensión de vejez tiempos de
servicios de trabajadores públicos y privados, prestados a distintos
empleadores, fue regulada por la Ley 71 de 1988, que creó la llamada pensión por
aportes.
Con la expedición de
la Constitución de 1991 y la posterior creación del Sistema de Seguridad Social
Integral, se permitió a los trabajadores esa misma posibilidad para efectos de
la obtención de la pensión de vejez, sin importar el tipo de empleador al que
se hubiere prestado los servicios y efectuado las cotizaciones.
Al establecer el
artículo 4º del decreto 1228 de 1994 que, para el reconocimiento de la pensión
de los aviadores del régimen de transición, los servicios deben haber sido
prestados en la misma empresa de aviación, se violan en forma flagrante los
artículos 48, 25 y 13 de la Constitución, porque se obliga al trabajador a
servir a un mismo empleador por el tiempo requerido. Esto, aunado al hecho de
que el acceso a la pensión dependería de la voluntad del empleador, lo cual
coloca a esta clase de trabajadores en una situación de evidente desigualdad
frente a los demás trabajadores en similares condiciones de riesgo.
V. CONCEPTO DE LA
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION.
En la oportunidad
legal, el señor Procurador General de la Nación se pronunció sobre la demanda
presentada por el actor y solicitó a esta Corporación la declaración de
inconstitucionalidad del aparte normativo acusado, con fundamento en los
argumentos que se resumen así:
El Sistema General
de Pensiones contenido en la Ley 100 de 1993, por la cual se creó el Sistema de
Seguridad Social Integral, extiende su ámbito de aplicación a todos los
habitantes del territorio nacional, en desarrollo de lo ordenado por el inciso
segundo del articulo 48 de la Carta Política.
Se exceptúan de
dicho régimen, entre otros, los miembros de la Fuerza Pública, el personal al
servicio del Estado regido por el Decreto 1214 de 1990 -salvo aquél vinculado a
partir de la vigencia de la ley; los miembros no remunerados de las
Corporaciones Públicas y los afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales del
Magisterio.
Igualmente, en
atención a las características de ciertas labores en particular, tales como el alto
riesgo que su desempeño entraña para la salud o la integridad del trabajador,
la ley ha previsto la posibilidad de que se establezcan regímenes especiales;
garantía la cual excluye la aplicación de la Ley 100 para los trabajadores por
ellos protegidos.
Mediante lo reglado
por el artículo 139, numeral 2º de la Ley 100, el legislador autorizó al
Presidente de la República para determinar, atendiendo a criterios
técnico-científicos y de salud ocupacional, las actividades que ameriten una
modificación en relación con el número  de semanas de cotización para alcanzar
el beneficio pensional, o en torno al monto del mismo. Es este el supuesto que
da origen a la expedición del Régimen Pensional de los Aviadores Civiles,
contenido en el Decreto 1282 de 1994, el cual establece que la normatividad
aplicable a este grupo de trabajadores en materia de pensiones es la consagrada
en el régimen general de la ley 100 de 1993, salvo lo dispuesto en relación con
quienes se encuentren cobijados por el régimen de transición, o por las normas
especiales que en el citado decreto se incluyen.
La existencia de
regímenes excepcionales o especiales en materia de seguridad social, obedece
bien a la necesidad de preservar todos los derechos, beneficios, prerrogativas,
garantías y servicios alcanzados por los trabajadores, o a la de asegurar la
prevalencia del principio de igualdad, dadas las especiales condiciones de una
actividad específica. Solamente esta circunstancia justifica su permanencia en
el ordenamiento jurídico.
En esa medida, es
pertinente anotar que el régimen general contenido en la Ley 100 derogó
expresamente el artículo 260 del Código Sustantivo del Trabajo, permitiendo a
los trabajadores alcanzar el derecho a la pensión una vez cumplidos los
requisitos en términos de edad y semanas de cotización, sin que para ello sea
óbice el haber laborado en empresas distintas o ante varios patronos; de modo
que la regulación antecedente, relativa a los aviadores civiles, resulta
francamente desfavorable frente al régimen general de pensiones.
Es de considerar
también que la posibilidad de desempeñar una actividad personal ante diversos
empleadores, es expresión pura del principio de la libertad del ser humano,
quien debe gozar, sin otras restricciones que las basadas en el orden público y
el respeto a los derechos de los demás, de la oportunidad de escoger ante quien
presta sus servicios, así como la de buscar mejores condiciones de vida, mas
altos ingresos o mayor satisfacción personal.
De manera que la
constricción que representa la obligación de laborar ante una misma empresa por
el término de veinte años, para poder acceder a los servicios derivados de la
seguridad social, resulta a todas luces contraria a la Carta, y opera en
desmedro del principio de igualdad real propugnado desde el artículo 13 de la
misma.
De otra parte, y de
acuerdo con lo reglado por la ley 32 de 1961, las empresas de aviación civil
deben efectuar los aportes correspondientes a las prestaciones sociales de sus
trabajadores a la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana
de Aviadores Civiles-CAXDAC-, entidad la cual asume el pago de las mismas,
quedando las empresas exentas de pagar a los aviadores y navegantes civiles la
pensión de jubilación y demás beneficios de orden laboral. Lo cual hace,
además, irrazonable la exigencia del requisito de pertenecer a una misma
empresa para poder gozar de la pensión.
Por lo anterior,
cabe concluir “que en virtud de la aplicación del artículo 4º del Decreto 1282
de 1994, efectivamente se impone a los aviadores civiles un trato diferente,
desprovisto de justificación y claramente lesivo de sus intereses y, por lo
mismo, opuesto a la Constitución”.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE .
1.
Consideraciones previas.
La norma acusada,
esto es, el artículo 4° del decreto ley 1282 de 1994, había sido modificada por
el artículo 1° del decreto ley 1302 de 1994.
La Corte mediante
sentencia C-610/96[1]
declaró inexequible esta norma, por considerar que el Gobierno agotó su
competencia para hacer uso de las facultades conferidas por el art. 139 de la
ley 100/93, cuando expidió la disposición primeramente citada y, por
consiguiente, no le era dable volver a regular la materia atinente al régimen
pensional de los aviadores civiles que han prestado sus servicios en empresas
aportantes de la Caja de Auxilios y Prestaciones Sociales de ACDAC -CAXDAC.
En virtud de dicha
decisión, recobró vigencia la norma del art. 4° del decreto 1282/94, contra la
cual se dirige la demanda.
2. Alcance del
pronunciamiento de la Corte.
Aun cuando en el
presente caso la demanda se dirige solamente contra la expresión "en
la misma empresa", contenida en el artículo 4º. del decreto 1282 de 1994,
la Corte entiende que lo demandado es el siguiente aparte de dicha norma: “en
la misma empresa, siempre que ésta haya efectuado aportes a CAXDAC”, en
virtud de que considera que la referida expresión configura una unidad
normativa que es inescindible.
3. El problema
jurídico planteado.
3.1. Según el
demandante, la norma acusada al consagrar los beneficios del régimen pensional
de transición en favor de los aviadores civiles que han prestado sus servicios
a CAXDAC, conforme al cual, éstos adquieren a cualquier edad el derecho a la
pensión de jubilación cuando hayan cumplido 20 años de servicios continuos o
discontinuos en una misma empresa, es violatoria de las normas constitucionales
que invoca, porque desconoce el principio de igualdad al otorgar un trato
discriminatorio a dichos trabajadores en materia pensional, sin justificación
alguna, diferente al que se dispensa a los trabajadores a quienes se les aplica
la ley 100/93, atenta contra la libertad de trabajo al obligar al trabajador a
permanecer al servicio de un solo patrono para poder tener derecho a la pensión
y desatiende el mandato del legislador contenido en la ley de facultades, en el
sentido de que ellas estaban dirigidas a "armonizar y ajustar las normas
que sobre pensiones rigen para los aviadores civiles...." y no para establecer
un régimen totalmente regresivo.
Tanto la ciudadana
interviniente en favor de Caxdac como el señor Procurador General de la Nación
consideran, en acuerdo con los planteamientos de la demanda que el segmento
normativo acusado debe ser declarado inexequible.
3.2.
Debe la Corte, en
consecuencia, analizar los siguientes aspectos: el alcance de las atribuciones
otorgadas al Gobierno en virtud del art. 139 de la ley 100/93; si al ejercer
dichas atribuciones el Gobierno se ajustó a las normas habilitantes de su
competencia y sí la norma acusada se ajusta o no a las normas de la
Constitución.
4. La solución al
problema planteado.
4.1. Mediante al
art. 139 de la ley 100/93 se concedieron facultades extraordinarias al
Presidente de la República, entre otros fines, para lo siguiente:
"2. Determinar,
atendiendo a criterios técnico-científicos y de salud ocupacional, las
actividades de alto riesgo para la salud del trabajador, que requieran
modificación en el número de semanas de cotización y el monto de la pensión.
Las demás condiciones y requisitos para acceder a la pensión, se regirán por
las disposiciones previstas en esta ley, sin desconocer derechos adquiridos y
en todo caso serán menos exigentes. Quedando igualmente facultado para armonizar
y ajustar las normas que sobre pensiones rigen para los aviadores civiles y los
periodistas con tarjeta profesional".
(....)
"4. Establecer
la manera como las Cajas, fondos o entidades del sector privado que subsistan,
deben adaptarse a las disposiciones contenidas en la presente ley, señalando
las funciones adicionales a la Superintendencia Bancaria, y a la de Salud, a
fin de que dichas entidades adopten sus estatutos y reglas de
funcionamiento".
4.2. Inicialmente el
Gobierno, cuando hizo uso de las facultades extraordinarias y expidió la norma
acusada, que establece los beneficios del régimen de transición para los
aviadores civiles que prestaron sus servicios en empresas aportantes a CAXDAC
estableció el requisito de que dichos servicios fueran prestados en forma
continua o discontinua a una misma empresa.
Sin embargo, bien
pronto se dio cuenta el Gobierno del error cometido al expedir dicha norma y
fue asi como pretendió corregirlo mediante el art. 1° del decreto 1302/94, el
cual no preveía la exigencia de que los servicios se prestaran en una misma
empresa. Pero como esta norma fue declarada inexequible por la Corte, como se
dijo antes, y recobró vigencia el art. 4° del decreto 1282/94, es preciso
adelantar el examen de su constitucionalidad.
4.3. De los textos
transcritos del art. 139 de la ley 100/93 se pueden deducir los propósitos
específicos a los cuales apuntaba el legislador al otorgar las referidas
facultades y que constituían un condicionamiento o delimitación a la actividad
normativa del ejecutivo. En efecto, le correspondía al Gobierno regular las
siguientes materias :
La determinación,
según criterios técnico científicos y de salud ocupacional, de las actividades
de alto riesgo para la salud del trabajador, que justifiquen una modificación
en el número de semanas de cotización y el monto de la pensión. Y aun cuando se
conservan las demás condiciones y requisitos para acceder a la pensión,
previstas en la ley 100/93, se prohibe al Gobierno hacerlos mas exigentes y
desconocer los derechos adquiridos por los trabajadores con sujeción a las
regulaciones anteriores sobre la materia.
La revisión del
régimen de pensiones vigente para los aviadores y periodistas con tarjeta
profesional, lo cual debe ser el resultado de armonizar y ajustar dicho régimen
a las regulaciones establecidas sobre la materia por la propia ley 100/93.
El establecimiento
de las reglas conforme a las cuales las entidades de previsión social del
sector privado que subsistan deben adaptarse a las disposiciones de la ley 100/93.
4.4. Según las
previsiones de la ley habilitadora de la competencia asignada al Gobierno, el
ejercicio de las facultades debería estar dirigido a crear normas destinadas a
asegurar la transición entre el antiguo y nuevo régimen pensional para los aviadores
civiles, de modo que las respectivas regulaciones debían responder a la
necesidad de conciliar y ajustar las normas que sobre pensiones venían rigiendo
para los aviadores civiles con las disposiciones de la ley 100/93. Es decir,
que las nuevas disposiciones que debían dictarse en materia pensional en
relación con los aviadores civiles, debían conformarse y adecuarse y guardar la
necesaria correspondencia, como las partes de un todo, con respecto a los
principios que en materia pensional se establecen en la ley 100/93.
El sistema general
de pensiones que consagra la ley 100/93 contiene una serie de previsiones que
obedecen a los principios que la inspiran como son los de eficiencia,
universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación, destinadas a
garantizar a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la
vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y
prestaciones que en ella se determinan, así como la de propender la ampliación
progresiva de su cobertura a los segmentos de población no cubiertos con un
sistema de pensiones, bajo las características que señala el art. 13 de
aquélla, que tienen como sustrato básico los aportes que hagan los afiliados a
dicho sistema.
De este modo, poco interesa
que los servicios que en desarrollo de una relación de trabajo subordinada, se
presten a un mismo patrono o a diferentes patronos, pues lo que cuenta es la
contribución a través de los aportes que el trabajador hace al fondo pensional
respectivo, pues el principio de unidad (art. 2°) obedece a la idea de la
"articulación de políticas, instituciones, regímenes, procedimientos y
prestaciones para alcanzar los fines de la seguridad social".
Ya la Corte en la
sentencia C-012/94[2],
al referirse a las pensiones a través de aportes sufragados en cualquier tiempo
y acumulados en una o varias entidades de previsión social oficial y en el
Instituto de los Seguros Sociales había sostenido que "la filosofía de la
acumulación de aportes, prevista en el art. 7° de las ley 71 de 1988, es la de
que la parte de ingresos de empleado oficial o trabajador que se destina a la
formación de los fondos de pensiones en las entidades de previsión social,
permitan a éstas cumplir con el pago de la pensión de jubilación, en cuantía
proporcional al tiempo aportado a cada una de ellas".
Al establecer la
norma acusada como requisito para que los aviadores civiles pudieran obtener su
derecho a la pensión que el tiempo de servicio se prestara a una misma empresa,
desconoció, en forma flagrante, la precisión y el límite señalado por el
legislador para que el Gobierno pudiera, al regular el régimen pensional de
transición de los aviadores civiles, armonizarlo y ajustarlo con las normas de
la ley 100 de 1993 que prevén la pensión por el sistema de aportes de los
trabajadores vinculados laboralmente a uno o varios empleadores. Por lo tanto,
es evidente que la norma resulta incongruente o desentona con las características
del régimen general de pensiones que establece la referida ley, aparte de que
desatendió el mandato de la ley habilitante en el sentido de proteger y
mantener la situación favorable de los aviadores civiles y no crear condiciones
mas gravosas que les impidieran la obtención de la pensión de jubilación.
También la norma
acusada desconoce el principio de igualdad, porque no se justifica
objetivamente que a los trabajadores afiliados al sistema general de pensiones
que con sus aportes contribuyen a la creación de un fondo pensional, según la
ley 100/93, se les dé un trato esencialmente diferente, al que corresponde a
los aviadores civiles que a través de las empresas de aviación igualmente han
hecho aportes a CAXDAC para la integración de un fondo de igual naturaleza.
Ante una situación igual desde el punto de vista fáctico y jurídico
necesariamente debía corresponder un tratamiento también igual, que no se
aprecia en la norma acusada.
Es significativo que
el legislador al otorgar las facultades extraordinarias hubiera determinado que
el Gobierno debía armonizar y ajustar el régimen pensional de los aviadores
civiles con el previsto en la ley 100/93, porque ello guarda congruencia con lo
dispuesto en el art. 289 de dicha ley, que derogó los arts. 269, 270 y 271 del
C.S.T., que regulaba el derecho a la pensión de los aviadores civiles bajo la
idea de que los servicios se prestaran a una misma empresa. Es decir, que si el
sistema pensional para los aviadores civiles ya no tenía como punto de referencia
las disposiciones especiales para ellos establecidas en el Código Sustantivo
del Trabajo, por efecto de la mencionada derogatoria, mucho menos podía la
norma acusada revivir la vigencia de unas normas que partían del supuesto de la
generación del derecho pensional en razón de los servicios prestados a una
misma empresa.
No obstante lo dicho
anteriormente, para la Sala resulta claro que aún con anterioridad a la ley
100/93 y a raíz de la creación de la Caja de Auxilios y Prestaciones de ACDAC
-CAXDAC que asumió el pago de las pensiones de los aviadores civiles, no se
requería que el tiempo de servicios por el término de 20 años que daba lugar a
la pensión se prestara en una sola empresa, con fundamento en las siguientes
consideraciones:
- El Decreto Legislativo
1015 del 3 de mayo de 1956 (art. 8o.), expedido por el Gobierno con fundamento
en el artículo 121 de la Constitución, autorizó la creación por la Asociación
Colombiana de Aviadores Civiles de una Caja, sin ánimo de lucro, de carácter
privado y mediante el aporte de sus afiliados, "para atender el
mejoramiento económico, cultural y técnico de los aviadores civiles", y
dispuso, además, que "las prestaciones sociales que por ley corresponden a
los Aviadores Civiles dejaran de estar a cargo de los patronos o empresas de
aviación civil, cuando la Caja, de que trata el artículo anterior, vaya
asumiendo el riesgo de ellas de acuerdo con sus propios reglamentos y con las
normas especiales que al efecto fije el Gobierno", (art. 9o).
- En virtud de la
ley 32/61, se impuso a las empresas nacionales de aviación civil que tengan a
su servicio miembros del escalafón de reserva de segunda clase de la fuerza
aérea, la obligación de contribuir con sus aportes a la financiación de CAXDAC,
en la cuantía y con las condiciones que determine el Gobierno, con base en los
estudios actuariales que esta entidad elaborase, con el fin de que esta
entidad, asumiera "el pago de las prestaciones sociales que corresponden a
las empresas nacionales de aviación de acuerdo con sus propios reglamentos y
con las normas especiales que al efecto fije el Gobierno", quedando de
este modo las empresas que cubran los referidos aportes exentas de pagar a los
aviadores y navegantes civiles la pensión de jubilación establecida en el
C.S.T.
- El Decreto No. 60
de 1973, reglamentario de la ley 32, reiteró, como era natural, la naturaleza
jurídica de CAXDAC, como una caja de previsión de carácter privado y sin ánimo
de lucro, encargada de asumir el pago de las prestaciones sociales que por ley
corresponden a las empresas aportantes en favor de los pilotos, copilotos y
nevegantes civiles (art. 6o).
El artículo 11 del
referido decreto, había establecido en favor de dichos trabajadores el derecho
"al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, cumplidos veinte
(20) años de servicios aunque estos se hayan prestado a empresas aportantes
diferentes", pero esta norma fue declarada nula por el Consejo de Estado
mediante sentencia de fecha 24 de octubre de 1983, por considerar que se había
excedido por el Gobierno la potestad reglamentaria.
No obstante, con
base en las normas reglamentadas la jurisprudencia de la Sala de Casación
Laboral consideró que era posible la acumulación del tiempo servido en varias
empresas[3].
En efecto, según
dicha jurisprudencia se sostuvo reiteradamente que CAXDAC en virtud de la ley y
sus estatutos, sustituyó a las empresas de aviación en la obligación de pagar
la pensión de jubilación a los mencionados trabajadores, a través de la
creación de un fondo común que se nutre con los aportes de las empresas, sus
rendimientos y los recursos o fondos propios de dicha entidad, y que el
derecho  a la pensión se causaba cuando los servicios se prestaban a uno o a
varios patronos. Dijo asi la Corte Suprema de Justicia en la sentencia del 11
de octubre de 1984, con ponencia del Magistrado Fernando Uribe Restrepo:
"El artículo 2º
de la Ley 32 de 1961 dispone que la Caja irá asumiendo el pago de las
prestaciones sociales de los afiliados de acuerdo con sus propios reglamentos y
con las normas especiales que al efecto fije el Gobierno. Consecuentemente, el
artículo 3º ibídem establece que las empresas de aviación que cubran los
aportes fijados por el Gobierno, quedan exentas de pagar la pensión de
jubilación establecida por el CST".
"Se trata por
tanto de una entidad de seguridad social que tiene por objeto asumir el pago de
prestaciones, para lo cual debe formar necesariamente un fondo común, según el
principio de la solidaridad, y en el cual las compensaciones ocurren de modo
automático, ante la absoluta imposibilidad de determinar con absoluta precisión
los ingresos y los egresos futuros. No se trata pues de una simple entidad
pagadora, que lleva cuentas corrientes individuales (de hacerlo debería
reconocer intereses), como lo sostiene el censor: No debe olvidarse que dentro
de los mecanismos de previsión o de seguridad social, incluso el llamado de
capitalización individual, se requiere una gran acumulación de capital en un
fondo común o fondo de reserva”.
Si como se ha visto,
ni siquiera con anterioridad a la expedición de la ley 100/93 era admisible la
idea de que la pensión de jubilación de los aviadores civiles a cargo de
CAXDAC, por virtud de las disposiciones antes mencionadas y de sus propios
estatutos, sólo se causara por el tiempo de servicio a una misma empresa, mucho
menos puede tener cabida la restauración de un régimen, como el desueto del
C.S.T. que se implantó a través de la norma acusada, con absoluto
desconocimiento de los límites señalados por el legislador al otorgar las
mencionadas facultades.
4.5.  En relación
con el condicionamiento que contiene la norma en el sentido de que la pensión
sólo se causa cuando se presten servicios a una empresa que haya efectuado
aportes a CAXDAC, la Corte igualmente considera que dicha exigencia es
violatoria de la Constitución. En efecto:
En la aludida
sentencia C-179/97, se llegó a la conclusión de que los aportes que las
empresas de aviación hacen a CAXDAC constituyen verdaderas contribuciones
parafiscales y que desde el momento de la creación de CAXDAC esta entidad entró
a administrar un régimen especial de reservas para un grupo de trabajadores,
los aviadores civiles, de manera similar al del Instituto de Seguros Sociales,
donde no existe una cuenta de ahorro individual por cada cotizante sino un
fondo común integrado por todos los aportes recaudados, el cual le permite
garantizar el pago de las prestaciones sociales, en especial las pensiones de
los aviadores civiles, razón por la cual dichos recursos tienen una naturaleza
comunitaria.
En concordancia con
lo anterior, igualmente en la referida sentencia se advirtió por la Corte que
para garantizar el principio de igualdad era necesario dar similar tratamiento
tanto a los aviadores civiles cuyas empresas han cumplido con el pago de
aportes a CAXDAC, como aquéllos aviadores cuyas empresas han incumplido con
dicho pago, para efectos del reconocimiento y goce de la pensión de jubilación.
Dijo asi la Corte:
".... no sería entendible que, habiendo
cumplido los requisitos para acceder a la pensión, algunos trabajadores se
vieran privados de esa prestación debido a circunstancias que, por ajenas a su
voluntad, no están obligados a soportar, como para el caso lo serían la actitud
renuente de las empresas a pagar el déficit y la no utilización, por Caxdac, de
las vías jurídicas de las que se le ha dotado con la finalidad de obtener esos
pagos".
“En reiterada
jurisprudencia la Corte ha indicado que las diferencias que se establezcan
entre sujetos ubicados en idéntica situación deben tener fundamento adecuado y
razonable y en verdad, bajo ningún punto de vista es razonable que las
consecuencias de la desatención de las obligaciones correspondientes a las
empresas o a la Caja sean trasladadas al trabajador que ha cumplido y
acreditado los requisitos para obtener su pensión y, en lugar de adecuado, es
altamente desproporcionado que el peso de esos incumplimientos recaiga de
manera tan abrupta sobre el trabajador, privándolo, en la práctica, de su
legítimo derecho. Ese sacrificio desmedido, lejos de  contribuir a consolidar
los fines de la seguridad social los desatiende".
“El criterio de
la cancelación efectiva de los aportes por las empresas no resulta atendible
como fundamento de una distinción semejante que, en últimas, deviene en sanción
aplicable a quienes no han concurrido con su conducta al incumplimiento de las
empresas aportantes o a la desidia de la Caja, dotada de instrumentos para
lograr la cancelación de las sumas adeudadas”[4].
Por lo  demás,
observa la Corte que mediante el decreto 675 de 1995 el Gobierno fijó al 31 de
diciembre de 1992 la cuantía y forma de pago del déficit actuarial a cargo de
las empresas de servicios aéreos comerciales y a favor de CAXDAC. En tal
virtud, le corresponde a esta entidad adelantar las gestiones y acciones
pertinentes para lograr el pago efectivo de dicho déficit, sin que su falta de
pago, como se anotó antes, pueda tener una consecuencia negativa en el pago de
las pensiones de los aviadores civiles a que alude la norma objeto del control
de constitucionalidad.
En razón de las
consideraciones precedentes, la Corte declarará inexequible la expresión
"en la misma empresa, siempre que ésta haya efectuado aportes a
CAXDAC".
VII. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLE
la expresión "en la misma empresa, siempre que ésta haya efectuado aportes
a CAXDAC", contenida en el artículo 4° del Decreto Número 1282 del 22 de
junio de 1994, "por el cual se establece el Régimen Pensional de los
Aviadores Civiles".
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] M.P. Antonio Barrera
Carbonell
[2] M.P.Antonio Barrera Carbonell
[3] Entre otras sentencias:
Sentencia del 17 de febrero de 1986 M.P. Rafael Baquero Herrera. Sentencia del
25 de julio de 1991 M.P. Rafael Baquero Herrera. Sentencia del 21 de enero de
1993 M.P. Ramón Zuñiga Valverde. Sala de Casación Laboral. Corte Suprema de
Justicia.
[4] Sentencia C-179/97 M.P.
Fabio Morón Díaz.