C-590-92
Sentencia No
Sentencia
No. C-590/92
TRANSITO
CONSTITUCIONAL
El
juicio de constitucionalidad de ésta ha de hacerse frente a la nueva Carta en
cuanto respecta al aspecto material o de contenido, ya que si bien es cierto
que la legislación anterior continúa vigente con el advenimiento del nuevo
Estatuto Superior, ello será así a condición de que no sea incompatible con él.
RENTAS
DE DESTINACION ESPECIFICA
Consisten
en la técnica presupuestal de asignar una determinada renta recibida por una
carga impositiva para la financiación de una actividad gubernamental previamente
establecida en la ley de presupuesto.  La técnica hacendítisca, en términos
generales, las repudia porque tales rentas le restan flexibilidad al
presupuesto nacional, ya que desconocen el principio de la unidad de caja al
detraer  del mismo los dineros correspondientes, con la consiguiente merma del
mismo para satisfacer las necesidades de carácter general de la comunidad,
tomada en su conjunto.
INVERSION
SOCIAL
La
"Inversión Social", sólo aparece en la Constitución de l991. Cuando
se habla de "inversión Social" se hace referencia directa al manejo
presupuestal del Estado y ella, hace parte del presupuesto de gastos o ley de
apropiaciones, en la forma en que lo determina el artículo 7o. literal b) de la
ley 38 de l989 el cual discrimina las erogaciones estatales así: gastos de
funcionamiento, servicio de la deuda y gastos de inversión, los cuales deben
estar clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos. La
inversión social puede definirse entonces como todos los gastos incluidos dentro
del presupuesto de inversión, que tienen como finalidad la de satisfacer las
necesidades mínimas vitales del hombre como ser social, bien sea a través de la
prestación de los servicios públicos, el subsidio de ellos para las clases mas
necesitadas o marginadas y las partidas incorporadas al presupuesto de gastos
para la realización de aquellas obras que por su importancia y contenido
social, le reportan un beneficio general a la población.
RENTAS
DE DESTINACION ESPECIFICA/ INSTITUTO DE MERCADEO AGROPECUARIO
En
la medida en que las actividades  realizadas por el Idema por concepto de
importaciones u otras actividades reasignadas a otras entidades, entrañen una
inversión social, recibirán el beneficio de compensación de la falta de los
ingresos correspondientes, con el producto de las rentas provenientes de
aranceles y sobretasas de que trata el artículo 3o. inciso 3° demandado. Lo
mismo ha de predicarse de cualquier otro ente oficial que se encuentre en tales
circunstancias, esto es, que efectúe actividades de inversión social. Siendo
entonces la regla general la de la prohibición de establecer rentas de
destinación específica, la norma acusada habrá de declararse inconstitucional,
dejando la salvedad de su exequibilidad si se da el supuesto de la inversión
social, en los términos antes explicados. Del mismo modo habrá de declararse
inconstitucional la última parte del precepto cuestionado, en cuanto, una vez
concluidos los dos años del beneficio de la compensación antes anotado, no
obstante ingresar las rentas de destinación especial aludidas al Presupuesto
Nacional, éstas mantienen dentro del mismo igual destinación lo que está vedado
por la Carta.  Naturalmente que, a semejanza de lo expresado sobre la primera
parte del artículo 3o. inciso 3°, si está de por medio una inversión social del
ente público, será permitido el destino especial de tales rentas dentro del
presupuesto.
Ref.: Proceso
No. D-052
Acción
de  inconstitucionalidad                                                    contra
el  artículo 3o. inciso                                                        3o.
de la Ley 07 de 1991.
Violación
de los artículos 350 y                                                    351
de la Constitución Nacional.
Demandante:
LUIS
CARLOS GOMEZ JARAMILLO
Magistrado
Ponente:
DR.
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Santafé
de Bogotá, D.C., treinta (30) de noviembre de mil novecientos noventa y dos
(1992).
I.
ANTECEDENTES.
El
ciudadano Luis Carlos Gómez Jaramillo, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241-5 y 379 de la Carta,
solicitó en escrito dirigido a la Corte Constitucional declarar inexequible el
artículo 3o. inciso 3o. de la ley 07 de l991.
Cumplidos
los trámites del Decreto 2067 de l991 y oido el concepto del Procurador General
de la Nación en la forma prevista en los numerales 2o. y 4o. del artículo 242
de la Constitución Nacional, la Corte Constitucional procede a dictar
sentencia.
II.
NORMAS ACUSADAS.
El
actor demanda la inconstitucionalidad del artículo 3o. inciso 3o. de la Ley 7a.
de l991 porque en su concepto la norma cuestionada establece prerrogativas
especiales en el sentido que algunas entidades públicas gozarán durante el
período de dos años a partir de la vigencia de esta ley, de rentas específicas
provenientes de los aranceles y de la sobretasa aplicable a las importaciones
de productos sobre los cuales tenían el monopolio de su importación.
Del
siguiente tenor, es el contenido de la norma presuntamente violada de la
Constitución Nacional, la cual señala el actor en la demanda, así:
"Las
entidades del sector público cuyos ingresos resulten afectados por la
eliminación de la exclusividad en las importaciones, o cuyas actividades fueren
reasignadas conforme a las anteriores medidas, serán compensadas con rentas de
destinación específica provenientes de los aranceles y de la sobretasa
aplicable a las importaciones de los productos involucrados, durante un período
de 2 años, de acuerdo con las actividades que desarrollen. Después de estos dos
años, tales rentas ingresarán al presupuesto nacional y se asignarán
necesariamente al mismo sector y a las mismas entidades, prioritariamente,
manteniendo la participación del producto de las mismas dentro del presupuesto
nacional".
De
conformidad con el orden lógico del demandante en su escrito en donde señala la
inconstitucionalidad de las normas anteriormente reseñadas, y por lo tanto como
violatorias de la Carta Fundamental, seguidamente enuncia los preceptos
constitucionales infringidos, así:
"La
disposición cuya declaratoria de inconstitucionalidad se solicita, viola el
artículo 359 de la Constitución Nacional, que es el del siguiente tenor:
No
habrá rentas nacionales de destinación específica.
Se
exceptúan:
1.        Las
participaciones previstas en la Constitución en favor de los departamentos,
distritos y municipios.
2.        Las
destinadas para inversión social.
3.        Las
que, con base en leyes anteriores, la Nación asigna a entidades de previsión
social y a las antiguas intendencias y comisarias.
Es,
igualmente, violatoria del artículo 350 de la Constitución en cuanto ordena
que:
"La
Ley de apropiaciones deberá tener un componente denominado gasto público social
que agrupará las partidas de tal naturaleza, según la definición hecha por la
ley orgánica respectiva. Excepto en los  casos de guerra exterior o por razones
de seguridad nacional, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier
otra asignación".
Los
criterios que tiene el demandante para haber invocado esta acción de
inconstitucionalidad, son la conclusión de la comparación que hace entre el
artículo 3o. inciso tercero de la ley 7a. de l991 frente a las normas de la
Constitución señaladas, es decir los 350 y 359, concepto que en sus propias
palabras expresa de la siguiente manera:
"CONCEPTO
DE LA VIOLACION
La
norma demandada, al disponer que algunas entidades del sector público gozarán
durante un período de dos años a partir de la publicación de la Ley que la
incorpora, de rentas específicas provenientes de los aranceles y de la sobretasa
aplicable a las importaciones de productos sobre las cuales tenían el monopolio
de su importación, viola de manera flagrante y ostensible el Artículo 359 de la
Constitución Nacional en cuanto éste prohibe el establecimiento de rentas
nacionales con destinación específica.
No
hay lugar a duda que los impuestos de aduana (aranceles y sobretasas a las
importaciones) tienen el carácter de nacionales y como tales están incorporados
en el Presupuesto de Rentas de la Nación.
De
otra parte, ni las rentas cuya destinación se hace de manera específica ni las
entidades beneficiarias, están dentro de las excepciones establecidas en el
Artículo 359 violado. Se trata de entidades del sector público nacional que,
como el Idema, resultan afectadas en sus ingresos por la eliminación de la
exclusividad que tenían en la importación de ciertos productos y la cual
perdieron por la misma Ley 07 de l991. Ninguna norma otorga exclusividad para
importar, como arbitrio rentístico, producto alguno, a los departamentos, distritos,
municipios, intendencias, comisarías o entidades de previsión social por lo
cual no es a ellos a los cuales se refiere la disposición cuya inexequibilidad
se demanda. Además de que no parece que se trate de rentas destinadas para
inversión social, es claro que lo que la norma pretende es compensar la pérdida
de ingresos ordinarios para el cumplimiento de los objetivos propios de las
entidades públicas que los perdieron, al quitarles el monopolio que tenían para
importar determinados productos. Esto en cuanto hace a la primera parte de la
disposición acusada. El segundo parágrafo de la misma, mantiene la destinación
específica de las rentas, sólo que en lugar de ingresar directamente a las
entidades beneficiarias, les llega a través del Presupuesto Nacional al cual,
al cabo de dos años contados a partir de la vigencia de la Ley 07, se
incorporarán. Vale la pena transcribir el aparte de que se trata.
"Después
de dos años, tales rentas ingresarán al presupuesto nacional y se asignarán
necesariamente al mismo sector y a las mismas entidades, prioritariamente,
manteniendo la participación del producto de las mismas dentro del presupuesto
nacional". (subrayo).
La
simple lectura del parágrafo no deja ninguna duda sobre que es violatorio del
Artículo 359 de la Constitución Nacional que prohibe la creación de rentas con
destinación específica. Pero, además, se opone al Artículo 350 ibídem, conforme
al cual el único gasto prioritario dentro del presupuesto nacional es el gasto
público social excepto en los casos de guerra exterior o por razones de
seguridad nacional. Viola, pues, la Constitución la norma demandada, en cuanto
hace al aparte transcrito, al disponer una asignación prioritaria en favor de
unas entidades públicas, cuando tal prioridad sólo puede establecerse en lo que
se refiere al gasto público o social en caso de guerra exterior o por razones
de seguridad nacional.
Con
muy buen sentido el Constituyente de l991 suprimió las rentas con destinación
específica, para que al elaborarse el presupuesto con base en el Plan Nacional
de Desarrollo previsto en los Artículos 339 a 342 de la Constitución, el
Gobierno y el Congreso puedan tener los recursos suficientes para atender las
necesidades prioritarias. Las existencias de rentas con destinación específica,
como es el caso de la disposición cuya inconstitucionalidad se pide,
imposibilita o por lo menos dificulta en grado sumo este propósito".
Finalmente
señala que la Constitución es norma de normas y en caso de incompatibilidad
entre la ley y los preceptos constitucionales, éstos se aplicarán por su
superior categoría.
Que
por todas las circunstancias anotadas, debe declararse la inexequibilidad del
inciso 3o. del artículo 3o. de la ley 07 de l991.
III.
LA IMPUGNACION DE LA DEMANDA.
a) Del Ministerio de Comercio Exterior.
En
el término de fijación en lista en la Secretaría de la Corporación el día 8 de
junio de l992, el Ministerio de Comercio Exterior, impugnó la demanda
presentada por Luis Carlos Gómez Jaramillo.
El
Ministerio dice que la norma cuestionada se ajusta tanto a la ley fundamental
anterior, como a la Constitución actual. Estos son sus argumentos al respecto:
La
ley citada conocida como la ley de Apertura Económica, fue promulgada bajo el
imperio de la Constitución de l886, norma que no prohibía las llamadas "Rentas
de Destinación Específica", argumento central de la presente
inconstitucionalidad.
La
nueva Constitución sí prohibió esas rentas de destinación específica por lo que
según el demandante, en esas condiciones, se estaría frente a una
inconstitucionalidad sobreviniente.
El
Ministerio dice que la ley 7a. de l991 eliminó una serie de privilegios para
las personas naturales y jurídicas de derecho privado o públicas dedicadas a
las actividades mercantiles de exportación e importación. Que por el derecho
adquirido de estas entidades hubo necesidad de indemnizar temporalmente los
perjuicios que recibían con el desmonte del monopolio que había sido creado a
su favor.
Que
es muy diferente la indemnización temporal que consagra la ley en estas
condiciones de la figura jurídica de contenido patrimonial de la creación de
Rentas de Destinación Específica para estas entidades damnificadas con la ley
7a. de l991.
Que
las entidades públicas tenían un derecho monopolístico adquirido y que la
Constitución Nacional en su artículo 58 protege estos derechos que sabiamente
es lo que hace la ley cuestionada en su artículo 3o. inciso 3o. señalado.
Por
último señala que la norma no crea ninguna Renta de Destinación Específica ya
que no se crearon aranceles, ni sobretasas, los cuales fueron creados por otra
disposición legal.
En
lo relacionado con la asignación prioritaria dice que no viola el artículo 359
ya que el contenido de la norma demandada en ningún momento ha afectado el gasto
social. Que al tenor del artículo 350, lo que hizo este fue crear el gasto
público social y lo dotó del carácter del prioritario pero no prohibió que la
ley pueda establecer otras prioridades, sometidas al precepto constitucional y
así solicita que se declare la constitucionalidad de la norma demandada.
b) Del Congreso de la República.
El
Presidente del Senado también expuso sus criterios respecto de la
constitucionalidad del artículo 3o. inciso 3o. de la ley 7a de l991, con
fundamento en lo ordenado en los artículos 244 de la Constitución Nacional y 11
del Decreto 2067 de l991, conceptos que argumentó así:
La
constitucionalidad de disposiciones legales respecto de normas posteriores, no
ha recibido un tratamiento uniforme de la jurisprudencia.
Señala
que en el presente caso de esta presunta inconstitucionalidad sobreviviente la
Corte Suprema de Justicia se ha pronunciado en sentencias del 9 de abril de
l970, 11 de agosto de l988 y 5 de septiembre de l991.
Dice
que "la ley que viola la disposición constitucional anterior a la que
le debe obedecimiento, es inconstitucional. Y en tal caso, sí es necesaria la
declaración expresa de la transgresión por el organismo competente para retirar
del ordenamiento jurídico la norma transgresora, pero la disposición legal no
puede transgredir la disposición constitucional posterior, sólo que ésta deroga
a aquélla..."
Que
no es cierta la afirmación del demandante que el inciso 3o. del artículo 3o. de
la ley 7a de l991 es inconstitucional, porque las disposiciones de la
Constitución de l991, son posteriores y por lo tanto solicita se le niegue la
solicitud al demandante.
IV.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO.
El
Procurador General de la Nación, emitió su concepto dentro del término legal,
documento en donde solicita a la Corte Constitucional que declare exequible el
artículo 3o. inciso tercero de la ley 7a. de l991, teniendo como fundamento las
siguientes razones:
La
ley 7a. de l991, tanto en el Estatuto Constitucional anterior como en el
actual, tiene la calificación de Ley Marco, es decir, es de aquellas leyes que
señalan principios, pautas, medios y políticas generales de las actividades
gubernamentales. Además que ella tuvo como preámbulo la modernización de la
economía nacional.
Respecto
de la violación del artículo 359 cuando él dice que no habrá rentas de
destinación específica, se remite en lo pertinente a las normas que han
caracterizado y reglado el manejo presupuestal en Colombia como el Decreto 294
de l973 y la actual ley 38 de l989, que consagran los principios de unidad de
presupuesto, unidad de caja y la no asignación de Rentas, si se tiene en cuenta
que los dineros del Estado se manejan en un fondo común. Define las Rentas de
Destinación Específica de conformidad con el artículo 10 del Decreto 294 de
l973, ya derogado, y se refiere a las "Rentas atadas" para
definirlas como aquellos recursos que se limitan a proveer la financiación de
unos gastos específicos, cual es el caso del situado fiscal "donde se
asigna no a un impuesto determinado, sino una porción de los ingresos
ordinarios para el financiamiento de los gastos de educación, salud, etc.".
Expresa
que la Constitución de l991 acabó con las rentas de destinación específica,
porque según ese Despacho obstaculizan el manejo  flexible del presupuesto e
impiden el cumplimiento del principio de la unidad de caja.
Seguidamente
señala el Procurador las excepciones a la unidad presupuestal que la misma
Constitución previó, como rentas de destinación específica, por ejemplo, las
que señala el mismo artículo 359, el 336 inciso cuarto, 356 incisos primero y
segundo, 361, 150-12 y 338 inciso primero.
Que
la Comisión Legislativa también creó rentas de destinación específica en el
presupuesto de l992, apoyada en la disertación del Contralor General de la
República quien manifestó en el seno de las deliberaciones de la Comisión su
conveniencia y utilidad.
Dice
el Procurador en su concepto: "Invocando el clima coyuntural, ya
expuesto, dentro del cual nace la ley parcialmente examinada nos encontramos
con una norma cuyo destinatario único es el Instituto de Mercadeo Agropecuario
(IDEMA)".
Para
reafirmar su posición trae el concepto del CONPES de l990, el cual señala el rumbo
de la política agropecuaria, que en su parte final así expresó:
"En
la medida que las actividades de compra interna de cosechas por parte del IDEMA
se han venido financiando con el producto de los aranceles de las importaciones
efectuadas por el mismo Instituto, se hace necesario garantizarle los recursos
suficientes en la nueva orientación de la política. Por ello, en los proyectos
de Ley Marco de comercio exterior y de regulación de cambios internacionales se
ha solicitado la inclusión de cláusulas para garantizar, por un período de dos
años, la financiación del IDEMA con recursos obtenidos a través de los
aranceles recaudados en las importaciones de productos del sector.
Posteriormente, su financiación se hará con cargo al Presupuesto General de la
Nación".
Hace
énfasis en los objetivos sociales del Idema y cuál es el concepto sobre
inversión social, definición que no existe legalmente, para llegar hasta la
desmembración del presupuesto de gastos y su división en gastos de
funcionamiento e inversión. Y al respecto cita domento del Departamento
Nacional de Planeación dirigido al Conpes en donde se señalan algunas
actividades susceptibles de generar inversión social.
Que
el Departamento Nacional de Planeación Nacional y el Conpes trataron de
clasificar la lista de lo que podría significar inversión social y reafirma el
Ministerio Público que: "En este orden de ideas es forzoso concluir que
la modalidad de rentas cedidas de que trata el inciso acusado se enmarca dentro
de las exceptuadas en la nueva Constitución por su destinación a inversión
social. (...).  Existen muchas otras labores que como las del IDEMA mejoran la
calidad de vida de muchas personas, cuando a través de los precios de
sustentación promueve la producción agrícola, y el mejoramiento de los ingresos
de los pequeños productores".
En
cuanto al segundo cargo de que el inciso tercero del artículo 3o. de la ley 7a.
de l991, manifiesta que el actor cae en un yerro interpretativo por cuanto la
norma constitucional lo que expresa es que hay una prioridad en cuanto al gasto
público social sobre cualquier otra asignación y excepcionalmente en caso de
guerra o cuando se presentan problemas de seguridad nacional.
Por
estas razones, solicita a la Corporación, declarar exequible el inciso tercero
del artículo 3o. de la ley 7a de l991.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
a)
La Competencia.
Con
fundamento en el ordenamiento del artículo 241-5 de la Constitución Nacional,
la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda, instaurada
contra el inciso tercero artículo 3o. de la ley 7a de l991.
b)
La Materia.
En
el presente caso se solicita en la demanda, se declare la inconstitucionalidad
del inciso tercero del artículo 3o. de la ley 07 de l991, norma ésta que según
lo  señaló el actor, es violatoria de los artículos 350 y 359 de la
Constitución Nacional.
1.      Ha de
decirse en relación con las inquietudes que plantea el Presidente del Congreso sobre
el tránsito de normación constitucional frente a la disposición acusada, que el
juicio de constitucionalidad de ésta ha de hacerse frente a la nueva Carta en
cuanto respecta al aspecto material o de contenido, ya que si bien es cierto
que la legislación anterior continúa vigente con el advenimiento del nuevo
Estatuto Superior, ello será así a condición de que no sea incompatible con él.
Al
respecto se ha pronunciado la Corte Suprema de Justicia:
"La
nueva preceptiva constitucional lo que hace es cubrir retrospectivamente y de
manera automática, toda la legalidad antecedente, impregnándola con sus
dictados superiores, de suerte que, en cuanto haya visos de desarmonía entre
una y otra, la segunda queda modificada o debe desaparecer en todo o en parte
según el caso; sin que sea tampoco admisible científicamente la extrema tesis,
divulgada en algunos círculos de opinión, de acuerdo a la cual ese ordenamiento
inferior fué derogado en bloque por la Constitución de 1991 y es necesario
construir por completo ostra sistemática jurídica a partir de aquella.  Tal es
el alcance que debe darse al conocido principio de que la Constitución es ley
reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente, acogido
explícitamente entre nosotros por el artículo 9o.  de la Ley 153 de 1887, el
cual, como para que no queden dudas, añade:  'Toda disposición legal anterior a
la Constitución y que sea claramente contraria a su letra o a su
espíritu, se desechará como insubsistente '(subraya la Corte).  A la Corte
Suprema, pues, le incumbe decidir de mérito los asuntos que como juez
constitucional se le han encomendado".[1]
2.      La
ley 7a. de l991, es de esas normas que reglamentan materias especiales como es
lo relativo al comercio exterior.
El
artículo 76 de la Constitución anterior disponía:
"Corresponde
al Congreso hacer las leyes
Por
medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones:
(...)
22.
Dictar las normas generales a las cuales deba sujetarse el Gobierno para los
siguientes efectos: organizar el crédito público; reconocer la deuda nacional y
arreglar su servicio; regular el cambio internacional y el comercio exterior;
modificar los aranceles tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen
de aduanas;..."
El
Constituyente de ese entonces le estaba dando una especial competencia al
Congreso de legislar sobre esas materias, referidas al crédito y la deuda
pública y el cambio internacional, normas marcos que siempre han tenido un
especial tratamiento legal.
El
artículo precedente tiene estrecha relación con el 120-22 de ese mismo
estatuto, por cuanto las materias en aquél señaladas debe desarrollarlas el
Presidente de conformidad con tales leyes.
La
Constitución de 1991 conserva dichas leyes cuadros respecto de los temas antes
indicados y aumenta su cobertura para incluir la regulación de las actividades
financieras, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público; la fijación
del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros
del Congreso Nacional y de la fuerza pública;  y la regulación del régimen de
prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales (art. 150-19).
3.      La
Ley 7a. de l991.
a) Antecedentes de la Ley.
Dentro
del sistema legislativo colombiano hay algunas materias que tienen solo
iniciativa gubernamental como es el caso de aquellos proyectos de ley que
llevan implícito un gasto, una erogación presupuestal. Pero hay otras
iniciativas legislativas que indistintamente pueden ser presentados por el
Gobierno o por los parlamentarios.
La
iniciativa en la presentación de este proyecto de ley, se originó en el
Gobierno Nacional, concretamente a través del Ministerio de Desarrollo
Económico, quien en el último semestre de l990, se dió a la tarea de renovar
las instituciones que regían los destinos del comercio exterior. El ambiente a
nivel universal de abrir las fronteras y propiciar un comercio más ágil y
dinámico para fortalecer las economías de las naciones, fué el motivo principal
que impulsó a esta dependencia gubernamental a presentar esta estrategia legal
de cambio institucional para lograr la internacionalización de la economía.
Fue
así como el día 28 de septiembre de l990 se presentó el proyecto de ley en la
Secretaría del Senado. En los apartes de la exposición de motivos se dijo:
"La
conveniencia de reorientar el manejo del comercio exterior del país se apoya,
además, en la necesidad de modernizar el aparato  productivo colombiano.
Venimos operando bajo un modelo restringido de desarrollo, en el cual se
condiciona nuestro crecimiento industrial a suplir los reducidos mercados
locales. Como consecuencia nuestra subdimensionada industria manufacturera está
constituída por empresas de baja capacidad instalada, localizadas además, a
centenares de kilómetros de nuestras costas y facilidades portuarias. Solamente
la apertura de nuevos mercados nos permitirá ampliar nuestras fábricas,
renovarlas tecnológicamente para adecuarlas a la competencia externa e iniciar
un proceso de relocalización para acercarlas a las costas.
Como
es evidente, un elemento adicional que refuerza la reorientación de una
estrategia de desarrollo es la fuerte tendencia a la globalización de la
economía mundial. De esta tendencia dan fé la acelerada apertura del viejo
bloque conformado por las economías asiáticas de la Cuenca del Pacífico, el
tratado de libre comercio entre Canadá y los Estados Unidos y la reciente
"iniciativa para las américas" del Presidente Bush.
A
nivel latinoamericano, la tendencia generalizada a la liberación comercial de
nuestros principales socios comerciales, el nuevo y acelerado programa de
liberación Andino aprobado en las Islas Galápagos y el dinamismo de acuerdos
multilaterales de diverso corte son elementos del mismo proceso. En este
contexto, los esfuerzos de modernización e internacionalización de la economía
colombiana se perfilan con un carácter de urgencia que no tenían hasta hace
poco tiempo. El país no puede quedar ausente de una tendencia que ha adquirido
tendencias universales".1
En
el proceso legislativo de tramitación de las leyes, muchos fueron los
comentarios favorables que recibió esta iniciativa gubernamental, hasta
convertirse en ley de la República. El ambiente regional americano y el
internacional que imperaba tanto en Europa como en Asia, motivaron más la
voluntad de los legisladores quienes le brindaron su respaldo y apoyo
institucional en ese cuerpo deliberante. Oportuno es citar también otros de los
acertados comentarios que se expresaron para manifestar no solo las bondades
sino las conveniencias que esta ley le reportaría a la economía colombiana. Así
lo afirma el siguiente concepto:
"El
Gobierno ha expresado reiteradamente la voluntad de impulsar el programa de
internacionalización y modernización de la economía, y ha obrado en
consecuencia no sólo mediante la adopción de medidas de carácter administrativo
de singular connotación sino mediante la formulación de un denso plan
legislativo que incluye la totalidad de las reformas que las estructuras
legales vigentes requieren para el éxito de la nueva política.
En
el catálogo de proyectos de ley aparece la iniciativa que busca,
primordialmente, darle sustento legal al principio de la libertad del comercio
exterior, fijarle pautas al gobierno en la ejecución de acciones que en el
contexto emergente, deberá desarrollar, modernizar el manejo de las zonas
francas, organizar un nuevo esquema para la correcta administración, por el
Estado, de esta área de la política económica, crear el Banco de Comercio
Exterior y tomar providencias relacionadas con el estímulo a las exportaciones.
La
importancia que su texto ostenta tiene pues, relación con la ejecución de una
política trascendente que busca superar el modelo tradicional de desarrollo
fundado en la sustitución de importaciones, la protección a la industria, los
estímulos y los subsidios a los exportadores, reemplazándolo por un nuevo
enfoque que se afianza, con firmeza, en la inserción de la economía en las
corrientes del comercio internacional".2
De
este tenor fueron las demás exposiciones que se hicieron en defensa del
proyecto de ley que fija los parámetros para el comercio exterior, iniciativa
que contó con el consenso de la mayoría parlamentaria, y que  había generado la
expectativa tanto en el poder legislativo como en el Gobierno Nacional, para
sacar a través de esta ley al Estado del modelo de economía local y primaria y
convertirla en internacional, técnica, competitiva y por lo tanto en generadora
de divisas.
Se
buscó con esta iniciativa legal, la oportunidad para tecnificar todos los
renglones de la economía nacional, si se tiene en cuenta que la productividad
depende de los medios que se utilicen para procesar la materia prima, y así en
la medida en que se acreciente la producción de los bienes de consumo, mayores
serán los excedentes de  exportación, con los consiguientes beneficios para el
pueblo y para el Estado.
Existe
entonces, un beneficio social con el fenómeno de la internacionalización de la
economía, porque se fortalece el fisco nacional con el ingreso de divisas y
particularmente, porque beneficia a la comunidad quien a la postre puede
recibir adecuados servicios y el estímulo para la obtención de mejores medios
de subsistencia.
b) Contenido de la Ley.
Es
la Ley Marco por medio de la cual se dictan normas generales a las cuales debe
sujetarse el Gobierno Nacional para regular el comercio exterior del país, se
crea el Ministerio de Comercio Exterior, se determina la composición y
funciones del Consejo Superior de Comercio Exterior y el fondo de Modernización
de la Economía, se le confieren unas autorizaciones al Presidente y se dictan
otras disposiciones. Es pues una ley de amplias proporciones en materia de
comercio exterior como que trata de coordinar y armonizar los órganos afines y
determina una serie de parámetros tendientes a buscar la modernización
económica del país, a lo que se le ha llamado también comunmente como la
apertura económica.
En
su artículo 1o. previene la norma al Gobierno Nacional para que de conformidad
con el artículo 120 numeral 22 en concordancia con el 76-22 de la anterior
Constitución, dicte las normas aplicables al Comercio Exterior, las cuales le
otorgarán a éste una mayor libertad de acción en cuanto lo permitan las condiciones
económicas.
Seguidamente
el artículo 2o. señala los principios generales que deberá tener en cuenta el
Gobierno al dictar las normas para el ejercicio del comercio exterior y entre
ellos señala la internacionalización de la economía, su fomento, el estímulo a
los procesos de integración, la búsqueda de la modernización y la eficiencia de
la economía, la facilitación de la competencia equitativa en la producción
local, el apoyo y otorgamiento de oportunidades a la iniciativa privada y la
coordinación de las políticas y las regulaciones sobre la materia.
Exige
que las importaciones y las exportaciones de bienes y tecnología se realice
dentro de los principios de libertad de comercio exterior e igualmente que
ellas no sean realizadas con exclusividad del sector público.
Crea
las exenciones o devoluciones de los derechos de importación de materias
primas, insumos, servicios, maquinarias, equipos, repuestos y tecnologías
siempre que ellos sean destinados a la producción de bienes y sirvan de
estímulo al valor agregado nacional.
Se
autoriza al Gobierno Nacional para reglamentar el tránsito de las mercancías y
pasajeros, en un mercado abierto para generar la competencia y el ingreso de
divisas.
Establece
los presupuestos generales para el funcionamiento de las zonas francas y
autoriza al gobierno Nacional para que organice su estructura, funcionamiento
interno, manejo de bienes fabricados, sistemas de contratación, manejo y
creación de zonas francas transitorias y lo pertinente al régimen cambiario
tributario y aduanero.
Considera
a los Certificados de Reembolso Tributarios Cert, como un instrumento libre y
negociable, los cuales según la ley tendrán como criterios estimular las
exportaciones mediante la devolución de sumas equivalentes a la totalidad o a
una porción de los impuestos indirectos pagados por el exportador, los cuales
deben tener como finalidad promover aquellas actividades que tiendan a
incrementar el volumen de exportaciones.
Crea
la ley los sistemas de aranceles variables con el objetivo de estabilizar los
costos de importación de los productos agropecuarios o agroindustriales, si los
precios de estos productos son inestables en el mercado exterior.
Obliga
al Gobierno a amparar la producción nacional contra las prácticas desleales y
restrictivas del comercio internacional.
Expresa
que es obligación del Gobierno regular y vigilar las zonas fronterizas, para el
logro de una mayor participación e integración binacional.
Crea
el Consejo Superior de Comercio Exterior y señala sus integrantes en el
artículo 12, como órgano asesor en materias relativas al comercio exterior y le
asigna funciones al mismo en el artículo 14.
Igualmente
determina la ley la creación de la Comisión Mixta de Comercio Exterior
integrada por el Consejo Superior de Comercio Exterior y representantes del
sector privado designados por el Consejo.
En
el Capítulo III artículos 17 y siguientes, la ley 7a de l991 crea el Ministerio
de Comercio Exterior y por último en el Capítulo IV artículos 21 y siguientes
institucionaliza el Banco de Comercio Exterior y el Fondo de Modernización de
la Economía.
Se
ve entonces, que la norma comentada trae una secuencia relativa a las
actividades comerciales externas de Colombia, por medio de la cual se abren las
compuertas de esta actividad tanto interna como externamente, puesto que al
sector privado le da la oportunidad de competir en igualdad de condiciones con
el sector público nacional, e internacionalmente crea una serie de incentivos a
los importadores siempre y cuando con esta actividad favorezca el producto
Interno Bruto Colombiano.
V.
CONSIDERACIONES DE FONDO.
El
demandante cuestiona el contenido del artículo tercero inciso tercero de la Ley
7a. de l991, porque esa disposición  consagra una Renta de Destinación
Específica a las entidades del sector público que resulten afectadas por la
eliminación de la exclusividad de las importaciones. Por lo que se considera
importante para tratar de precisar el tema, la Corte estima procedente
transcribir la norma enjuiciada como violatoria de la Constitución:
"Las
entidades del sector público cuyos ingresos resulten afectados por la
eliminación de la exclusividad en las importaciones, o cuyas actividades fueren
reasignadas conforme a las anteriores medidas, serán compensadas con rentas de
destinación específica provenientes de los aranceles y de la sobretasa
aplicable a las importaciones de los productos involucrados, durante un período
de dos años, de acuerdo con las actividades que desarrollen. Después de estos
dos años, tales rentas ingresarán al Presupuesto Nacional y se asignarán
necesariamente al mismo sector y a las mismas entidades, prioritariamente,
manteniendo la participación del producto de las mismas dentro del Presupuesto
Nacional".
Las
Rentas de Destinación Específica, son entonces el tema central de esta
controversia jurídica, porque como lo señala el artículo 359 de la Constitución
Nacional, "No habrá rentas nacionales de destinación
específica...", como norma general, aunque la misma disposición señala
unas excepciones dentro de las cuales se puede otorgar estas rentas.
Conviene,
entonces precisar en qué consisten las Rentas de Destinación Específica para
saber el momento histórico y la oportunidad legal, dentro de los cuales se
puede afirmar la existencia de estas Rentas especiales.
Constitucionalmente,
como se sabe, no se acostumbra a hacer esta clase de definiciones, porque ello
contraría la técnica constitucional y porque la constitución como instrumento
jurídico eminentemente técnico-político y filosófico se encarga de señalar los
preceptos esenciales, básicos y fundamentales bajo los cuales debe funcionar el
Estado.
No
hay tampoco definición legal de esta clase de rentas, por lo que habrá la
oportunidad de acogerse a los criterios autorizados de las autoridades que
manejan los temas fiscales y presupuestales, para tenerlos como punto de
referencia en el caso presente.
En
efecto, el Contralor General de la República al tratar de precisar una
definición de Rentas de Destinación Específica dijo:
"Las
Rentas de Destinación Específica (RDE) propiamente dichas, podrían definirse
(...) como aquellos impuestos, tasas, multas y rentas contractuales de índole
nacional, de las cuales el Estado no puede disponer libremente, pues las normas
legales han predeterminado que sean destinadas a fines específicos; o, como lo
hace el informe de la misión BIRD- WIESNER: la práctica de asignar la renta
recibida por un impuesto individual a la financiación de una actividad
gubernamental definida".3
Se
les ha denominado rentas atadas, y consisten en la técnica presupuestal de
asignar una determinada renta recibida por una carga impositiva para la
financiación de una actividad gubernamental previamente establecida en la ley
de presupuesto.  La técnica hacendítisca, en términos generales, las repudia
porque tales rentas le restan flexibilidad al presupuesto nacional, ya que
desconocen el principio de la unidad de caja al detraer  del mismo los dineros
correspondientes, con la consiguiente merma del mismo para satisfacer las
necesidades de carácter general de la comunidad, tomada en su conjunto.
En
acertados comentarios que sobre el contenido del artículo 359 de la
Constitución Nacional en la obra Interpretación y Génesis de la Constitución
Nacional ya citada, se lee:
"Cuál
es el alcance de la expresión. '¿rentas nacionales de destinación específica?'
En principio podría pensarse que abarca cualquier ingreso, actual o potencial
de la Nación, ordinario o extraordinario, sea de naturaleza tributaria o no.
Si se acoge este criterio, ¿Cómo aplicar entonces el principio de la
descentralización por servicios que la propia Constitución consagra en los
artículos 150-7 y 210?.
No
podría el Legislador afectar al patrimonio de una entidad de esta naturaleza
ningún arbitrio restístico, ni siquiera aquellos que sirven, teóricamente, de
sustento a los monopolios estatales que el constituyente resolvió preservar a
través de los artículos 336 y 362, con los cuales estaría en abierta
contradicción, al menos en lo concerniente a aquellos cuyos titulares sean las
entidades territoriales.
"La
tesis, sostenida por algunos defensores de tal criterio, según la cual las
entidades descentralizadas son simples administradoras de recursos de propiedad
del Tesoro Nacional, no corresponde a la realidad administrativa y económica de
diversos institutos del orden nacional cuyos patrimonios se conforman en virtud
de ingresos percibidos como contraprestación de servicios que el mismo
legislador les ha asignado. Lo cierto es que se trata en general, de
patrimonios autónomos cuya destinación no es otra que la de garantizar la
prestación de los servicios que se les han confiado, su ampliación y
mejoramiento progresivos. Por ello si el manejo de sus recursos presupuestarios
en cuanto a asignación de los mismos, definición de prioridades, inversión y
disposición de excedentes generados, se centraliza en cabeza de la Dirección
General correspondiente, del Ministerio de Hacienda, también deberá
centralizarse su administración: mantener escindidos contra toda lógica
gerencial, aspectos que por su naturaleza son complementarios, sólo puede
conducir a distorsiones económicas e ineficiencia en la gestión.
A
la luz de estos planteamientos y del reconocimiento constitucional de la
descentralización por servicios, a nuestro juicio, no deben considerarse como
de "destinación específica", aquellas rentas generadas, de manera
regular, sistemática y continuada, por actividades o servicios cuya prestación
ha confiado el legislador a determinados entes de derecho público, como tampoco
los bienes de cualquier orden que el mismo legislador haya afectado al
establecimiento patrimonial de tales entes.  Cosa diferente ocurriría con
rentas de naturaleza tributaria a las cuales se pretenda señalar por el
legislador, una finalidad concreta, que las excluya del acervo global de
ingresos del erario". (Págs. 595 y 596).
La
Constitución consagra, empero, casos especiales de rentas de destinación
específica, así:
a)      Artículo
359.
La
participación previstas en la Carta en favor de los departamentos, distritos y
municipios.
Las
destinadas a inversión social.
Las
rentas que con base en leyes anteriores, asigna la Nación a entidades de
previsión social y a las antiguas intendencias y comisarías.
b)      Artículo
336 inciso 4o.
Las
rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores estarán destinadas
preferencialmente a los servicios de salud y educación.
c)       Artículo
356, incisos 1o. y 2o..
Destinación
específica de los recursos del situado fiscal para atender servicios de
educación y de salud.
d)      Artículo
361.
Asignación
específica de los recursos del Fondo Nacional de Regalías a las entidades
territoriales a fines de promoción de la minería, a la preservación del
ambiente y a la financiación de proyectos regionales de inversión definidos
como prioritarios en los planes de desarrollo de tales entidades.
e)       Artículo
131.
La
tributación especial de las notarías, de los ingresos percibidos por los
servicios que prestan, a favor de la administración de justicia, según la
reglamentación de la ley.
f)       Contribuciones
fiscales y parafiscales, en relación con las cuales se faculta a las
autoridades para fijar la tarifa que cobren a los contribuyentes para recuperar
los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios
que les proporcionen.
Supone
la definición que estas rentas son de origen nacional como primera condición,
pero que no obstante su origen, el Estado no puede hacer uso de ellas porque
hay una norma que así lo establece y determina, y las rentas así concebidas
deben ser invertidas en un fin previamente establecido.
Tienen
entonces tanto un origen como un fin conocido, a diferencia de los demás
recursos del presupuesto, en que sí se sabe la génesis de su captación, pero no
tienen un fin determinado porque el presupuesto en la forma en que lo concibe
la Constitución, es de carácter técnico, general, impersonal, universal y
abstracto.
Con
base en la aproximación de la definición de Rentas de Destinación Específica,
se procede a determinar cuándo es viable la captación de estos recursos, ya que
el artículo 359 establece su oportunidad, y la viabilidad que estas rentas se
reciban siempre y cuando se trate de:
"1.
Las participaciones previstas en la Constitución en favor de los departamentos,
distritos y municipios.
2.
Las destinadas para inversión social.
3.
Las que con base en leyes anteriores, la Nación asigna a entidades de previsión
social y a las antiguas intendencias y comisarías".
Lo
anterior significa que la prohibición que consagra la destinación de rentas
específicas, no es absoluta porque las tres excepciones que señala la norma
precedentemente transcrita, así lo determina.
En
cuanto hace al concepto de inversión social, se anota lo siguiente:
La
"Inversión Social", sólo aparece en la Constitución de l991.
La Ley Orgánica del Presupuesto Nacional (Ley 38 de l989), habla a secas de
inversión, sin que en parte alguna de su articulado se refiera a esta
expresión, tal como se desprende de los artículos 12 en su parágrafo 2o. el
cual habla "de la inversión de los recursos originados en los aportes
de la Nación", el 52 dice que " El presupuesto de inversión se
repetirá hasta por su cuantía total", en los precisos casos en que el
Proyecto de Presupuesto no hubiere sido presentado en los primeros diez días de
sesiones ordinarias o no hubiere sido aprobado por el Congreso; cuando
se refiere a inversión el artículo 55, señala que " Para determinar los
gastos, el Programa de Caja Comprenderá: a) las obligaciones por Servicios
Personales, Gastos Generales, Transferencias, Gastos de Operación, Servicio de
la Deuda e Inversión"; el 58, se refiere a las solicitudes que deben
hacerse al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para incluir en el acuerdo
de gastos los pagos que deban hacerse por concepto del "Servicio de la
deuda de Inversión" y el 66 solo señala que el Gobierno Nacional
presentará al Congreso Nacional proyectos de ley sobre traslados y créditos
adicionales al presupuesto entre otros eventos, "para el servicio de la
Deuda Externa e Interna de Inversión".
Cuando
se habla de "inversión Social" se hace referencia directa al manejo
presupuestal del Estado y ella, hace parte del presupuesto de gastos o ley de
apropiaciones, en la forma en que lo determina el artículo 7o. literal b) de la
ley 38 de l989 el cual discrimina las erogaciones estatales así: gastos de
funcionamiento, servicio de la deuda y gastos de inversión, los cuales
deben estar clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos.
Lo
anterior significa que siempre que hay una inversión desde el punto de vista
que se viene tratando, hay un gasto, sin que esa inversión signifique en
términos estrictamente económicos, afán de lucro en beneficio del Estado,
porque como lo establece el artículo 2o. de la Constitución Nacional, "son
fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad
general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución,..." fines que dentro del ámbito de las
sociedades de consumo jamás se llegarían a cumplir, si no hay voluntad y
disposición económica para cubrir los costos que demandan las inversiones
encaminadas a la realización de obras o a la prestación de los servicios
públicos, gestiones a las cuales socialmente se encuentra obligado el Estado.
Si
bien es cierto que no está precisada la cobertura del término inversión social
y qué gastos deben ser realizados en cumplimiento de este fin social del
Estado, esta Corporación estima conveniente reseñar el contenido del artículo
366 de la Constitución Nacional cuando dice: El bienestar general y el
mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del
Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las
necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de
agua potable. Para tales efectos  en los planes y presupuestos de la Nación y
de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre
cualquier otra asignación".
De
su lado el artículo 49 ibidem enseña que "La atención de la salud y el
saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado.   Se garantiza
a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y
recuperación de la salud" .  El artículo 334 constitucional a su turno
contempla la intervención del Estado en la economía  para "asegurar a
todas las personas...acceso efectivo a los bienes y servicios públicos".
En
la publicación Interpretación y Génesis de la Constitución de Colombia de
Carlos Lleras de la fuente, Carlos Adolfo Arenas, Juan Manuel Charry y Augusto
Hernández, Pág. 593, en relación con lo que se ha denominado gasto público
social, ellos expresan:
"En
materia de criterios de asignación de estos recursos, en lineas generales, son
los tres previstos en el artículo 350 para la distribución del gasto público
social: número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población
y la eficiencia fiscal y administrativa. Sin embargo, se añaden dos: el nivel
relativo de pobreza, concepto que incorpora indicadores adicionales al método
de establecer las necesidades básicas insatisfechas, y el de progreso
demostrado en calidad de vida, que guarda relación con la evolución en el
comportamiento de los mismos indicadores utilizados para medir el nivel
relativo de pobreza".
La
inversión social puede definirse entonces como todos los gastos incluidos
dentro del presupuesto de inversión, que tienen como finalidad la de satisfacer
las necesidades mínimas vitales del hombre como ser social, bien sea a través
de la prestación de los servicios públicos, el subsidio de ellos para las clases
mas necesitadas o marginadas y las partidas incorporadas al presupuesto de
gastos para la realización de aquellas obras que por su importancia y contenido
social, le reportan un beneficio general a la población.
En
documento del Departamento Nacional de Planeación dirigido al Conpes se
expresan los siguientes quehaceres, manifestaciones de inversión social:
"a.)
Educación:  Pago de maestros, construcción, ampliación, remodelación,
dotación y mantenimiento de colegios y financiación de becas.
b.)       Salud:
Pago de médicos, enfermeras y demás personal especializado o subsidios para
el acceso de la población pobre a la atención médica del primer nivel;
construcción, mantenimiento y dotación de infraestructura hospitalaria  y de
centros y de puestos de salud; promoción de salud, control y vigilancia.  En
nutrición, restaurantes escolares y bienestar materno infantil en cualquiera de
sus modalidades.
c.)
Vivienda: Subsidios a los beneficiarios con ingresos inferiores a los
dos salarios mínimos, para compra directa, lotes con servicio o construcción.
Participación en programas específicos de solución de vivienda de interés
social.
d.)       Agua
potable y saneamiento básico: Preinversión en diseños y estudios; diseño e
implantación de estructuras institucionales para la administración y operación
del servicio; construcción de acueductos y alcantarillados; saneamiento básico
rural, tratamiento y exposición final de basuras, conservación de micro-cuencas;
construcción y mantenimiento de plazas de mercado y mataderos públicos;
tratamiento de residuos y construcción, ampliación y mantenimiento de jagüeyes,
pozos, letrinas, plantas de mantenimiento y redes.
e.)
Subsidio para la población pobre:  Garantizar el acceso de la población
pobre a los servicios públicos domiciliarios a través de subsidios a la
conexión a las tarifas.
f.)
Asistencia técnica agropecuaria:  Creación, dotación, mantenimiento y
operación de las UMATAS.  Capacitación del personal.
g.)       Grupos
vulnerables: Construcción, dotación, mantenimiento y atención de centros de
vida urbanos y rurales para los ancianos, casas para la juventud, y centros
para la atención de las personas con deficiencias físicas, mentales y alteraciones
psíquicas.
h.)
Justicia: De acuerdo con convenios y contratos con el nivel nacional, el
municipio podrá financiar gastos incrementales de funcionamiento e inversión
nuevas en los juzgados del orden municipal; mantenimiento de establecimientos
carcelarios; y financiación de los centros de conciliación municipal y las
comisarías de familia.
i.)        Protección
del ciudadano:     De acuerdo con convenios y contratos con el nivel
nacional, el municipio podrá financiar el pago del servicio adicional de policía
cuando sea necesario; dar apoyo financiero a los cuarteles de policía ya
existentes, a la policía judicial y al mejoramiento de la calidad de los
servicios de medicina legal.
Construir,
dotar y mantener instituciones para el menor infractor.
j.)
Educación física, recreación y deporte:       Inversión en
instalaciones deportivas, dotación a los planteles escolares de los
requerimientos necesarios para la práctica de la educación física y el deporte,
apoyo financiero a la realización de eventos deportivos, así como la inversión
en parques y plazas públicas.
k.)
Cultura:  Construir, mantener y rehabilitar las casas de cultura,
bibliotecas y museos municipales y apoyar financieramente los eventos
culturales.
l.)        Prevención
de desastres:
Adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo
y reubicación de asentamientos, prevención y atención de desastres.
m.)      Compra
de tierras:        Subsidios para la cofinanciación en la compra de tierras
a los campesinos pobres en zonas de reforma agraria.
n.)       Pago
del servicio de la deuda adquirida para financiar inversiones físicas en las
actividades autorizadas en los literales anteriores.
ñ.)       Los
otros sectores que el Departamento Nacional de Planeación, autorice para casos
especiales solicitados por los municipios".
En
vista de que tanto el demandante como el Procurador General de la Nación se
refieren al Instituto de Mercadeo Agropecuario- Idema-  como beneficiario de
rentas de destinación específica que otorga la Ley 7a. de 1991, artículo 3o.
inciso 3°., se hacen las siguientes consideraciones al respecto:
A
raíz de la expedición del Decreto 3078 de l954, norma que luego fue ratificada
por la Ley 141 de l961 y de los Decretos 1050 y 3130 de 1968 y 501 de 1989,  se
le dió la facultad al IDEMA, para importar en forma exclusiva una serie de
productos agrícolas, que por ciertas temporadas escaseaban en Colombia,
productos que hacían falta para el consumo nacional.
El
Idema era en esas condiciones el único ente estatal que detentaba la calidad de
monopolista para la importación de alimentos, cuando se diera la condición de
que esos productos hicieran falta para el consumo interno.
Este
concepto lo confirma el Procurador General de la Nación cuando en cita que hace
de un documento del Consejo Nacional de Política Económica y Social, se refiere
a esa empresa Industrial y Comercial del Estado, como la que va a salir
damnificada respecto de sus ingresos, por la eliminación del monopolio producto
de la apertura económica que se  genera con la ley de comercio exterior. Es muy
claro el documento citado por el Procurador cuando señala:
"En
la medida que las actividades de compra interna de cosechas por parte del IDEMA
se han venido financiando con el producto de los aranceles de las importaciones
efectuadas por el mismo Instituto, se hace necesario garantizarle los recursos
suficientes en la nueva orientación de la política. Por ello, en los proyectos
de Ley Marco de comercio exterior y de regulación de cambios internacionales se
ha solicitado la inclusión de cláusulas para garantizar, por un período de dos
años, la financiación del IDEMA con recursos obtenidos a través de los
aranceles recaudados en las importaciones de productos del sector.
Posteriormente, su financiación se hará con cargo al Presupuesto General de la
Nación".
Como
conclusión de lo anterior se tiene que las rentas de destinación específica a
las cuales se refiere el inciso tercero del artículo 3o. de la ley 7a. de l991,
irían a engrosar el patrimonio del Idema, por el término de dos años.
El
Idema, es una empresa Industrial y Comercial del Estado cuya misión específica
es la de regular el mercadeo de los productos provenientes de la explotación
agrícola y en ejercicio de esa misión debe cumplir con una serie de funciones
todas ellas encaminadas a buscar el desarrollo de la población campesina a
través de la comercialización de sus productos, lograr un equilibrio entre la
oferta y la demanda de las materias primas, insumos y producción de alimentos,
almacenamiento de los productos y su adecuación, conservación, importación de
los mismos que hagan falta y exportar los excedentes; debe propiciar la compra
de las cosechas a los productores y otorgar créditos a las cooperativas que se
encarguen de la comercialización de productos agrícolas, subsidiar la
producción de alimentos, mantener estudios actualizados sobre la situación de
mercadeo de los productos agropecuarios, promover y participar en la
organización de sistemas asociativos de mercadeo, almacenamiento, procesamiento
y distribución de productos agropecuarios incluyendo centros de acopio y venta
directa de alimentos en áreas de economía campesina en especial, en zonas de
rehabilitación de reforma agraria.
En
cumplimiento de este último objetivo social el IDEMA, presta una gran servicio
a las comunidades marginadas llevando los productos alimenticios a las
comunidades más apartadas de Colombia. Hizo famoso en los territorios
nacionales, los buques-tiendas que recorrían toda esa parte olvidada del
territorio patrio, haciendo de esta forma posible el que los pobladores de esa
región tuvieran acceso a los medios necesarios para su sustento diario. No solo
cumple en estos sitios con la tesonera labor de vender alimentos sino que está
comprometido en adquirir los productos de las mismas, y así presta un gran
servicio al campesino y al indígena, pues ellos tienen dificultades para
sacarlos de sus parcelas por la falta de medios de transporte. En fin, si no
fuera por la labor desarrollada por el Idema en estas regiones apartadas de la
otra Colombia, más difícil y penosa fuera la manera de vivir y la subsistencia
de miles de compatriotas que ven en esta entidad un alivio a sus males, porque
entre otras cosas, la Colombia rural, campesina y agraria, se ha ido
extinguiendo por la falta de incentivos y ayudas para con la clase más
deprimida del Estado, población que ha ido engrosando los conocidos cinturones
de miseria de las ciudades.
Esta
entidad también ha hecho parte de las políticas sociales de los últimos
gobiernos. Por ejemplo colabora estrecha y armónicamente con el Plan Nacional
de Rehabilitación impulsado por la Presidencia de la República para llevar
algún alivio a las zonas azotadas por la lucha social. Como ya se ha
comprobado, además de abaratar los precios para el consumidor de los alimentos
básicos de la dieta de los Colombianos, el IDEMA es el único ente estatal que
recorre el Magdalena Medio, los territorios nacionales y otras regiones
deprimidas por la violencia y llega hasta el campesino a quien le compra sus
cosechas con precios de sustentación, que cubran al menos, los costos de la
producción y es más, les paga a los campesinos en forma oportuna con el
propósito de ayudar a mejorar la calidad de vida de estas personas marginadas
del desarrollo.
Para
cumplir con esta función, el IDEMA, como ya se dijo, ha construido una
verdadera infraestructura móvil como en el caso de los buques-tiendas
mencionados, los mercados-móviles con vehículos que se trasladan de un sitio a
otro donde venden alimentos a la población a precios subsidiados y, por último
para cumplir con el propósito de adquirir alimentos cuenta con los centros de
acopio, donde almacena los productos alimenticios, comprados en las regiones
más apartadas de Colombia.
La
gestión empresarial del Estado es de amplios espectros sociales. Así se
reconoce por las autoridades nacionales:
"La
creciente participación del Estado en la promoción y ejecución de múltiples
actividades vinculadas al proceso de desarrollo económico y social, ha tenido,
en materia de organización, una respuesta histórica orientada hacia una
especialización funcional. El pasaje del Estado tradicional al que conocemos
actualmente como promotor de desarrollo, prestador de servicios públicos
básicos explotados de las naturalezas estratégicas, regulador de precios y de
la comercialización de los artículos básicos de consumo masivo, y que
intermedia activamente en las corrientes financieras, ha implicado el
desarrollo y diversificación de las entidades descentralizadas".4
Según
lo expresado en el texto anterior cumple el Estado a través de las
Instituciones descentralizadas por servicios, un doble papel: el económico,
porque con estas entidades se compite en igualdad de oportunidades con los
particulares pero lo más importante es que el Estado cumple con un objetivo
social, cual es el de buscar el desarrollo integral del hombre como ser social
como por ejemplo en el caso específico del servicio de contenido eminentemente
social que le presta a la comunidad el Idema.
Nadie
pone en duda la proyección social que ostenta la Constitución Nacional; es la
esencia de nuestro Estado de Derecho y es el hombre, como persona, como
individuo el protagonista por excelencia de su contenido y destinatario final
de sus preceptos jurídicos políticos y filosóficos.
En
su preámbulo invoca un orden político, económico y social justo, dentro de los
principios fundamentales; en el artículo 1o. expresa que Colombia es un
Estado Social de derecho,el artículo 2o. determina que las autoridades de
la República están instituídas para asegurar el cumplimiento de los deberes
sociales del Estado y de los particulares, el Título II Capítulo I establece
los derechos fundamentales de la persona, derechos que consagran una serie de
obligaciones para cumplir por parte de las Instituciones.
La
producción, distribución y comercialización de alimentos están íntimamente
relacionados con la alimentación del pueblo y su bienestar.
Estas
situaciones no escapan de los ordenamientos de la Constitución y es así como
ésta en su artículo 43 prescribe que la mujer embarazada "Gozará de
especial asistencia y protección del Estado, y recibirá de éste subsidio
alimentario, si entonces estuviere desempleada o desamparada". Sobre
el mismo tema de la alimentación el artículo 44 cuando señala los derechos
fundamentales de los niños determina como un derecho de especial
característica, el derecho a una alimentación equilibrada. Y el 46 del mismo
estatuto Constitucional, indica en su inciso final, que "El Estado
garantizará los servicios de seguridad social integral y el subsidio alimentario
en caso de indigencia", cuando se trate de personas de la tercera
edad.
En
cuanto a la actividad económica del Estado encaminada a la producción,
comercialización y desarrollo tecnológico de los alimentos, esas actividades de
vital importancia como renglón primario de cualquier economía, goza de especial
protección del Estado en la forma que lo prescribe el artículo 65 de la
Constitución Nacional. Por mandato de esta norma el Estado está en la
obligación de otorgar prioridad al desarrollo integral de las actividades
agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, procurar la
construcción de obras públicas de infraestructura física y promover la
adecuación de tierras. Del crédito agropecuario, los riesgos de las cosechas y
las calamidades ambientales se encarga el artículo 66 y anteriormente, el
artículo 64 cuando habla de la obligación estatal de promover el acceso
progresivo a la propiedad de la tierra por parte de los trabajadores, le señala
también el compromiso al Estado para que adelante las políticas pertinentes de
la comercialización de los productos agrícolas, actividad estatal que cumple
específicamente a través del Instituto de Mercadeo Agropecuario, Idema.
Esta,
la función que cumple el Instituto, no es un objetivo cualquiera.  Es en cierta
forma, de los cometidos básicos que debe cumplir el Estado, como que se trata
de proveer de los medios de subsistencia para la comunidad, es en fin de
cuentas, la alimentación, una necesidad fundamental, una necesidad primaria que
debe ser satisfecha por cualquier ser viviente.
De
ahí entonces que en la medida en que las actividades  realizadas por el Idema
por concepto de importaciones u otras actividades reasignadas a otras
entidades, entrañen una inversión social, recibirán el beneficio de
compensación de la falta de los ingresos correspondientes, con el producto de
las rentas provenientes de aranceles y sobretasas de que trata el artículo 3o.
inciso 3° demandado.
Lo
mismo ha de predicarse de cualquier otro ente oficial que se encuentre en tales
circunstancias, esto es, que efectúe actividades de inversión social.
Siendo
entonces la regla general la de la prohibición de establecer rentas de
destinación específica, la norma acusada habrá de declararse inconstitucional,
dejando la salvedad de su exequibilidad si se da el supuesto de la inversión
social, en los términos antes explicados.
Del
mismo modo habrá de declararse inconstitucional la última parte del precepto
cuestionado, en cuanto, una vez concluidos los dos años del beneficio de la
compensación antes anotado, no obstante ingresar las rentas de destinación
especial aludidas al Presupuesto Nacional, éstas mantienen dentro del mismo
igual destinación lo que está vedado por la Carta.  Naturalmente que, a
semejanza de lo expresado sobre la primera parte del artículo 3o. inciso 3°, si
está de por medio una inversión social del ente público, será permitido el
destino especial de tales rentas dentro del presupuesto.
Ha
de anotarse en todo caso que la primera parte del texto acusado, esto es, el
artículo 3o. inciso 3° de la Ley 7a. de 1991, solo tiene operancia por un lapso
de dos años que vence el próximo 16 de enero de l993, pues aquélla se publicó
en el Diario Oficial No. 39621 de 16 de enero de 1991.
El
otro cargo que se le hace al artículo 3o. inciso tercero de la ley 7a. de l991,
es el de que con esa norma se quebranta el artículo 350 de la Constitución
Nacional cuando ella prescribe:
"La
Ley de apropiaciones deberá tener un componente denominado gasto público social
que agrupará las partidas de tal naturaleza, según la definición hecha por la
ley orgánica respectiva. Excepto en los casos de guerra exterior o por razones
de seguridad nacional, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier
otra asignación".
Comprende
este precepto sobre técnica de manejo presupuestal, dos cuestiones básicas
sobre esta materia, a saber:
a)
Que la ley de apropiaciones, entendida como la norma que establece las partidas
que van a ser giradas con cargo al presupuesto nacional, deberá por fuerza
mayor tener un componente denominado gasto público social, el cual será
definido e individualizado por la respectiva ley de liquidación del
presupuesto.
b)
El gasto público social, tendrá prioridad sobre cualquier otro gasto, con la
sola excepción de los gastos de guerra exterior y de seguridad nacional. No
dice la norma, entonces, que no se pueda hacer cualquier otro gasto, sino
simplemente que establece un orden de prioridades donde ocupa el primer lugar
el nombrado gasto público social, luego los demás gastos que realice el
gobierno y sus instituciones en cumplimiento de las partidas asignadas en la
ley de presupuesto de la vigencia fiscal correspondiente, no habrán de merecer
ninguna glosa u observación fiscal, porque la norma no es prohibitiva, no
determina ninguna restricción al gasto, como se dijo, si hay el suficiente
respaldo legal en materia de apropiaciones.
Eso
sí, habrá la obligación prioritaria de satisfacer el gasto social.
Luego
el artículo 3o. inciso 3°  de la Ley 7a. de 1991, no quebranta el artículo 350
de la Constitución.
VI.
DECISION.
En
mérito de lo expuesto la Corte Constitucional, Sala Plena, oido el concepto del
Procurador General de la Nación, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S
U E L V E :
Primero.
Declarar INEXEQUIBLE el artículo 3o. inciso 3° de la Ley 7a. de l991,
con la salvedad de la porción dedicada por el ente público de que se trate  a
inversión social, ya que en tal caso sí hay lugar a la correspondiente
compensación de ingresos por la vía de las rentas específicas de que da cuenta
el mencionado texto en la primera hipótesis por un término de dos años (primera
parte del inciso), y a través del mecanismo del presupuesto nacional en el
segundo supuesto, después de concluido el período bienal (última parte del
inciso).
Cópiese,
notifíquese, publíquese e insértese en la Gaceta Constitucional de esta
Corporación.
SIMON
RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
JAIME
SANIN GREIFFENSTEIN       CIRO ANGARITA BARON
Magistrado
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO  ALEJANDRO MARTINEZ                                          CABALLERO
Magistrado
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ               FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
MARTHA
V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
Aclaración
de voto a la Sentencia No. C-590
SENTENCIA
DE INEXEQUIBILIDAD-Naturaleza (Aclaración de voto)
Una
sentencia de inexequibilidad no puede dejar su parte decisoria -que es la
vinculante- a la libre interpretación de los llamados a aplicarla. Ella debe
ser diáfana e inequívoca, pues de lo contrario genera incertidumbre acerca de
su alcance y por ende, inseguridad jurídica.
RENTAS
DE DESTINACION ESPECIFICA (Aclaración de voto)
Ha
sido acusada una disposición legal que consagra a favor de ciertas entidades
del sector público rentas de destinación específica provenientes de los
aranceles y de la sobretasa aplicable a importaciones de productos -lo cual
indica que estamos ante rentas de orden nacional- a título de compensación por
la eliminación de la exclusividad en las importaciones. La norma cuestionada no
establece y ni siquiera permite inferir que tales rentas hayan de ser
destinadas a gastos de inversión social. Un principio elemental del Derecho
enseña que toda excepción es de interpretación restrictiva y, por lo tanto, en
el caso de la disposición acusada, siendo evidente que contrariaba el mandato
general, tan sólo le quedaba como posibilidad de validez la de que su contenido
-considerado objetivamente- encajara en una de las excepciones plasmadas en la
Carta. De no ser así, como según mi parecer no lo era en el presente caso, la
norma chocaba abierta y totalmente con la Constitución.
JUEZ
CONSTITUCIONAL-Facultades (Aclaración de voto)
Lo
que corresponde establecer al juez de constitucionalidad toca con la materia
misma de la disposición acusada o revisada, sin que interese a su juicio ni sea
de su comeptencia la definición acerca de si es adecuado el uso posteior o la
ejecución práctica de los mandatos en ella contenidos. Mas aún, en el momento
de adoptar el fallo, es imposible a la Corte prever cuál habrá de ser el rumbo
que tomen en eventos concretos los destinatarios de la norma invocando su
amparo. La sentencia debe concentrarse en el asunto objeto de juzgamiento, a
saber, para el caso de las leyes, la decisión definitiva en torno a si ellas son
constitucionales. Escapa a su función el estudio referente a la conveniencia u
oportunidad de las reglas o medidas dispuestas por el legislador -tarea que
compete a otros poderes- y también el examen de las opciones que puedan surgir
cuando se las desarrolla.
Ref.:
Proceso D-052
Acción
de inconstitucionalidad contra el artículo 3o. inciso 3o., de la Ley 7a. de
1991
Magistrado
Ponente:
Dr.
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Me
permito consignar a continuación los motivos por los cuales, compartiendo el
sentido del fallo en referencia en su aspecto fundamental, debo aclarar mi
voto.
1.
Principios inexcusables del control de constitucionalidad, dado el efecto que
tiene toda sentencia de esta Corte en el ordenamiento jurídico, son los de la claridad
de las decisiones y la consiguiente certeza que imprime -en especial la parte
resolutiva- a la posterior aplicación -o inaplicación- de la normatividad que
ha sido sometida a examen y fallada de manera definitiva.
Una
sentencia de inexequibilidad -para hacer referencia específica al caso que nos
ocupa- no puede dejar su parte decisoria -que es la vinculante- a la libre
interpretación de los llamados a aplicarla. Ella debe ser diáfana e inequívoca,
pues de lo contrario genera incertidumbre acerca de su alcance y por ende,
inseguridad jurídica.
2.
En el proceso de que se trata, ha sido acusada una disposición legal que
consagra a favor de ciertas entidades del sector público rentas de destinación
específica provenientes de los aranceles y de la sobretasa aplicable a
importaciones de productos -lo cual indica que estamos ante rentas de orden
nacional- a título de compensación por la eliminación de la exclusividad en las
importaciones.
La
norma cuestionada no establece y ni siquiera permite inferir que tales rentas
hayan de ser destinadas a gastos de inversión social.
3.
El artículo 359 de la Constitución dice:
"Artículo
359. No habrá rentas nacionales de destinación específica.
Se
exceptúan:
1.
Las participaciones previstas en la Constitución en favor de los departamentos,
distritos y municipios.
2.
Las destinadas para inversión social.
3.
Las que, con base en leyes anteriores, la Nación asigna a entidaes de previsión
social y a las antiguas intendencias y comisarías".
Como
se observa, hay en el precepto constitucional un mandato perentorio que rige
obligatoriamente salvo única y exclusivamente los casos contemplados en los
tres numerales que prevén excepciones a la regla general.
Un
principio elemental del Derecho enseña que toda excepción es de interpretación
restrictiva y, por lo tanto, en el caso de la disposición acusada, siendo
evidente que contrariaba el mandato general, tan sólo le quedaba como
posibilidad de validez la de que su contenido -considerado objetivamente-
encajara en una de las excepciones plasmadas en la Carta. De no ser así, como
según mi parecer no lo era en el presente caso, la norma chocaba abierta y
totalmente con la Constitución.
4.
Debe distinguirse entre la norma jurídica en sí misma y su aplicación. No es
aceptable que los dos elementos se confundan, menos todavía en un fallo que
recae directa y exclusivamente sobre el ajuste o discrepancia del precepto en
sentido objetivo y la normatividad superior.
En
efecto, lo que corresponde establecer al juez de constitucionalidad toca con la
materia misma de la disposición acusada o revisada, sin que interese a su
juicio ni sea de su comeptencia la definición acerca de si es adecuado el uso
posteior o la ejecución práctica de los mandatos en ella contenidos.
Mas
aún, en el momento de adoptar el fallo, es imposible a la Corte prever cuál
habrá de ser el rumbo que tomen en eventos concretos los destinatarios de la
norma invocando su amparo.
La
sentencia debe concentrarse en el asunto objeto de juzgamiento, a saber, para
el caso de las leyes, la decisión definitiva en torno a si ellas son
constitucionales (artículo 241-4 de la Carta Política). Escapa a su función el
estudio referente a la conveniencia u oportunidad de las reglas o medidas
dispuestas por el legislador -tarea que compete a otros poderes- y también el
examen de las opciones que puedan surgir cuando se las desarrolla. En esta
ocasión, no estaba en manos de la Corte Constitucional resolver si era
exequible la destinación que hicieran de los enunciados recursos las entidades
favorecidas por el artículo impugnado, menos todavía cuando la estructura del
precepto que permitía tal destinación con el carácter de específica ha sido
declarado inexequible. Que fueran o no de inversión social los gastos en que se
invirtieran esos dineros era algo externo a la norma examinada en cuanto no
formaba parte de su contenido directo y ni siquiera analógico.
El
artículo en cuestión ha debido ser declarado inexequible sin agregado ni distinción
alguna.
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
[1]Corte Suprema de Justicia. Sala
Plena. Sentencia No. 85.  Magistrado Ponente Dr. Pedro Augusto Escobar
Trujillo.
1 Doctor Ernesto Samper Pizano. Exposición de
motivos del Proyecto de Ley sobre Comercio Exterior.Anales del Congreso 3 de
octubre de l990. Pag.3.
2 Doctor Rodrigo Marín Bernal en la exposición
de Motivos para primer debate en la Comisión 3a. del Senado. Anales del
Congreso 13 de noviembre de l990. Pag. 12.
3 Dr. Luis Bernardo Flórez, Economía Pública y
Control Fiscal. Compilación. Contraloría General de la República. Tomo I. Pags.
410 y 411.
4 El Control de Gestión de los Entes Descentralizados.
Informe financiero de l985. Dr. Rodolfo González García. Pag. 9.