C-537-19
Sentencia
C-537/19
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte
Constitucional
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Juicios de validez y de vigencia
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Norma derogada
DEROGATORIA
DE LEY-Clases
NORMATIVIDAD
PRECONSTITUCIONAL-Postulados básicos para análisis de
vigencia
INCONSTITUCIONALIDAD
SOBREVINIENTE-Jurisprudencia constitucional
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia frente a norma que no se
encuentra vigente ni está produciendo efectos jurídicos
Referencia:
Expediente D-13202
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículo 109 (parcial) de la Ley
1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” y 35 (parcial) de la Ley
270 de 1996 “Estatutaria de la Administración de Justicia”.
Demandantes:
Jorge
Manuel Ortiz Guevara y José Daniel Ortiz Olarte
Magistrada
Ponente:
DIANA
FAJARDO RIVERA
Bogotá D.C., trece
(13) de noviembre de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial la prevista en el numeral 4 del artículo 241 de la
Constitución Política, y una vez cumplidos los trámites y requisitos
contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política,
los ciudadanos Jorge Manuel Ortiz Guevara y José Daniel Ortiz Olarte
presentaron demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 109 (parcial)
de la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” y 35 (parcial) de la Ley
270 de 1996 “Estatutaria de la Administración de Justicia”.[1]
Una vez
cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política
y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca
de la demanda de la referencia.
II. NORMAS
DEMANDADAS
A continuación
se transcriben las normas demandadas y se subraya los apartes que fueron objeto
de cuestionamiento por parte de los accionantes:
“LEY 1437 DE
2011
(enero 18)
Diario Oficial
No. 47.956 de 18 de enero de 2011
Por la cual se
expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
Artículo 109.
Atribuciones de la Sala Plena. La Sala Plena del Consejo de Estado tendrá las
siguientes atribuciones:
(…)
5. Proveer las
faltas temporales del Contralor General de la República”.
“LEY 270 DE 1996
(marzo 7)
Diario Oficial
No. 42.745, de 15 de marzo de 1996
ESTATUTARIA DE
LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
EL CONGRESO DE
COLOMBIA
(…)
DECRETA:
(…)
Artículo 35. Atribuciones de
la Sala Plena.
La Sala Plena del Consejo de Estado tendrá las siguientes atribuciones administrativas:
(…)
4. Proveer las
faltas temporales del Contralor General de la República”.
III. LA  DEMANDA
1. Los
accionantes consideran que las normas demandadas vulneran el inciso 6 del
artículo 267 de la Constitución Política. En su concepto existe una clara
contradicción entre lo dispuesto en la citada norma constitucional y las normas
demandas, ya que mientras estas últimas atribuyen a la Sala Plena del Consejo
de Estado la facultad de proveer las faltas temporales del Contralor General de
la República, el texto constitucional señala que solamente el Congreso de la
República es el ente encargado de ejercer dicha función.
2. Explican que,
si bien el texto original del inciso 6 del artículo 267 de la Constitución
Política indicaba que las faltas temporales del Contralor General de la
República eran provistas por el Consejo de Estado, el Acto Legislativo 02 de
2015, “Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y
reajuste institucional y se dictan otras disposiciones”, modificó aspectos
relativos a la elección del Contralor General de la República y dispuso que
solamente el Congreso de la República podía proveer las faltas absolutas y
temporales de este funcionario. Por tanto, señalan en la demanda:
“Si
únicamente el Congreso de la República, por decisión del Constituyente en el
año 2015 expresada en norma Constitucional, puede nombrar al Contralor General,
y únicamente dicho cuerpo legislativo puede proveer las faltas temporales, no
puede existir norma de inferior categoría que permita que el Consejo de Estado
en su sala Plena, intervenga para proveer la falta temporal de dicho cargo o
servidor público. La simple comparación de las normas, deja en evidencia que
existe una evidente, clara e incontrovertible contradicción entre el actual
mandato constitucional, y la atribución asignada a la sala Plena del Consejo de
Estado, razón por la cual se deben retirar del ordenamiento jurídico las normas
demandas, para evitar que el máximo órgano de lo contencioso administrativo
intervenga de alguna manera, en elección temporal del Contralor General de la
República”.[2]
3. De otra
parte, los demandantes advierten que, si bien esta Corte ya se pronunció sobre
la constitucionalidad del artículo 35 de la Ley 270 de 1996 mediante sentencia
C-037 de 1996, en la que declaró la exequibilidad de dicha norma, no existe
cosa juzgada constitucional porque la comparación de las normas no es la misma.
En efecto, en la citada sentencia el parámetro de control fue el inciso 6 del
anterior artículo 267 de la Constitución Política en su versión original,
mientras que en la demanda que se propone en esta oportunidad la norma
constitucional que sirve de parámetro es el artículo 267 constitucional
modificado por el Acto Legislativo 02 de 2015.
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de
Justicia
El Director de
Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia
solicita a la Corte proferir una decisión inhibitoria respecto de los cargos
expuestos en la demanda de constitucionalidad. Después de analizar la
jurisprudencia constitucional en los casos en los que se presenta una oposición
manifiesta de normas legales frente a nuevos preceptos constitucionales, indicó
que la Corte Constitucional debe determinar en cada caso si se presenta una
derogatoria tácita de las normas demandas, o si, ante la duda de tal
derogatoria, debe pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de estas.
Considera que en este caso debe proferirse un fallo inhibitorio, y precisa: “al
ser clara, manifiesta y evidente la incompatibilidad de las normas legales
acusadas frente al nuevo texto y contenido de la norma superior que en su
redacción inicial les servía de fundamento, estamos frente a una derogatoria
tácita de tales normas legales y, por consiguiente, se hace improcedente un
pronunciamiento de fondo por parte de la Corte, por tratarse de normas que
actualmente no se encuentran vigentes ni están produciendo efecto alguno”.[3]
2. Consejo de
Estado
La Presidenta
del Consejo de Estado considera que en la demanda bajo estudio se presenta una
inconstitucionalidad sobreviniente y advierte que “el asunto de la
referencia amerita el pronunciamiento de la Corte Constitucional para
esclarecer el sentido y vigencia de las normas objeto de escrutinio
constitucional, pues aunque la presunta contradicción no sea evidente, de la
exposición de motivos del Acto Legislativo 002 de 2015, se deduce que el
propósito del legislador no fue otro diferente al de asignar exclusivamente al
Congreso de la República la función de proveer las faltas temporales y
absolutas del Contralor General de la república”.[4] Finalmente, aclara que en el presente caso
no existe cosa juzgada constitucional absoluta porque el pronunciamiento de la
Corte Constitucional respecto de la exequibilidad del artículo 35 de la Ley 270
de 1996 se realizó antes de la expedición del Acto Legislativo 02 de 2015 y
desde la entrada en vigencia de tal reforma la Corte no se ha pronunciado sobre
este tema.
3. Universidad
Externado de Colombia
La Universidad
Externado de Colombia solicita a la Corte declararse inhibida para pronunciarse
de fondo sobre la demanda en cuestión por haberse configurado sobre las normas
demandadas una derogatoria tácita debido a la expedición del Acto Legislativo
02 de 2015. De manera subsidiaria, solicita se declare la inexequibilidad de
las normas demandadas por existir una inconstitucionalidad sobreviviente.
Señala en primer lugar que no se presenta cosa juzgada constitucional porque
con la reforma realizada por el Acto Legislativo 02 de 2015 al artículo 267 de
la Constitución Política cambió el parámetro de control. En segundo lugar,
advierte que la Corte debería en este caso declarase inhibida porque “la
contradicción con la nueva norma constitucional es tan evidente, que se puede
afirmar que las normas fueron derogadas tácitamente por inconstitucionalidad
sobreviniente”,[5] el cual
tiene lugar cuando “concurre una reforma constitucional, cuyos contenidos
normativos tienen efectos derogatorios respecto de las disposiciones legales
expedidas con anterioridad y que se muestran contrarios a los nuevos preceptos
superiores”.[6] Finalmente,
sostiene que, en caso de considerarse que las normas demandas aún tienen
vigencia, debe declararse la inexequibilidad de las mismas debido a que el
Constituyente optó por radicar la competencia para proveer las faltas
temporales y absolutas del Contralor General de la República en el Congreso
General de la República.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
1. El Procurador
General de la Nación, en ejercicio de las facultades previstas en los numerales
2 y 5 de los artículos 242 y 278 de la Constitución Política, respectivamente,
emitió el Concepto número 6602 de 10 de julio de 2019, por medio del cual
solicitó a la Corte Constitucional que, de manera principal, se declare
inhibida para conocer de la presente demanda debido a la derogatoria de las
disposiciones demandadas y, de manera subsidiaria, se declaren inexequibles el
numeral 5 del artículo 109 de la Ley 1437 de 2011 y el numeral 4 del artículo
35 de la Ley 270 de 1996 que establecen a la Sala Plena del Consejo de Estado
la atribución de proveer las faltas temporales del Contralor General de la
República.
2. Para
comenzar, la Procuraduría General de la Nación reseñó la jurisprudencia
constitucional que indica que la legislación expedida con anterioridad a la
Constitución conserva su vigencia salvo que resulte manifiestamente contraria a
sus principios, caso en el cual deben entenderse derogada, por lo que no es
necesario un pronunciamiento de fondo de la Corte Constitucional. Al respecto explicó:
“las disposiciones son manifiestamente inconstitucionales, razón por la cual
están derogadas, pues en el modelo actual del artículo 267 se establece que
solo el Congreso puede proveer las faltas temporales del Contralor General de
la República y las disposiciones acusadas establecen esa competencia en cabeza
de la Sala Plena del Consejo de Estado. Por otra parte, el Ministerio Público
no cuenta con pruebas que acrediten que las disposiciones están produciendo
efectos”.[7]
3. En segundo
término, la Procuraduría advirtió que, en caso de que la Corte considere que
hay lugar a un pronunciamiento de fondo porque las normas demandadas no eran
evidentemente inconstitucionales o aún producen efectos, se debía declarar la
inexequibilidad de estas. Aclaró que no existe cosa juzgada constitucional a
pesar de que la Corte ya declaró la exequibilidad del artículo 35 de la Ley 270
de 1996, debido a que cambió el parámetro de control. Sobre el fondo del
asunto, consideró que, de acuerdo a los antecedentes legislativos del Acto
Legislativo 02 de 2015, era claro que una de sus finalidades era la de eliminar
las funciones electorales en los órganos de cierre de la Administración de
Justicia, por lo que la supresión de la facultad que tenía el Consejo de Estado
para proveer las faltas temporales del Contralor General de la República y
asignarla al Congreso de la República respondía al objetivo de la reforma
introducida en el citado Acto Legislativo, razón por la cual las normas
acusadas vulneraban el inciso 6 del artículo 267 de la Constitución Política.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
La Corte
Constitucional es competente para decidir la demanda de la referencia, de
conformidad con lo establecido en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución
Política.
2.
Vigencia de las normas objeto de control
Teniendo
en cuenta que tanto el Ministerio Público como dos de los intervinientes del
presente proceso solicitaron a la Corte declararse inhibida para pronunciarse
sobre la constitucionalidad de las disposiciones demandas, debido a la supuesta
derogatoria de las mismas en virtud de la expedición del Acto Legislativo 02 de
2015, la Corte se referirá a la vigencia de las normas objeto de control.
2.1.
El análisis de vigencia de las normas demandas que debe realizar la Corte
Constitucional para determinar su competencia
2.1.1.
La jurisprudencia constitucional ha señalado que el control de
constitucionalidad de las normas sólo procede, en principio, frente a los
preceptos que se encuentren vigentes, por lo que es necesario constatar esta
circunstancia antes de realizar el control constitucional.[8]
Al realizar este análisis de vigencia de la norma, la Corte debe (i) corroborar
la ocurrencia de la derogatoria de la norma, bien sea expresa,[9]
tácita[10] u
orgánica[11] o a
través de la subrogación[12] o el
cumplimiento de la hipótesis prescriptiva;[13] y (ii)
si se está en presencia de alguna de estas situaciones, determinar si dicha
norma sigue produciendo de efectos jurídicos.[14] En
consecuencia, sólo en caso de que se verifique que la norma objeto de control
constitucional no ha sido derogada o continúa produciendo efectos jurídicos, la
Corte Constitucional será competente para adelantar el juicio de
constitucionalidad, mientras que si se advierte su derogatoria y se constata
que no se encuentra produciendo efectos jurídicos, la Corte debe acudir a la
figura de la sustracción de materia o carencia actual de objeto e inhibirse
para pronunciarse de fondo. De esta manera se pretende racionalizar el
ejercicio de la administración de justicia, tal y como lo manifestó esta
Corporación en la Sentencia C-215 de 2017:
“Su
incompetencia para pronunciarse sobre demandas contra normas que no están en
vigor ni producen efectos jurídicos busca racionalizar el ejercicio de la
administración de justicia. Al contraer los pronunciamientos a demandas
dirigidas contra disposiciones en vigor o que produzcan o tengan vocación de
producir efectos jurídicos se evita que cualquier ley del pasado republicano o
cualquier proyecto de legislación sea sometido a control, pese a que en
realidad no sean jurídicamente aplicables ni haya razones objetivas para
sostener que puedan serlo. Al concentrar la jurisdicción constitucional en los
asuntos que supongan una amenaza o vulneración actual y efectiva a
la integridad y supremacía de la Constitución, y abstenerse de destinar sus
esfuerzos a problemas con intereses “simplemente teóricos o puramente
docentes” (C-467 de 1993), la doctrina de la carencia actual de objeto
persigue la realización del derecho fundamental de acceso a una justicia
constitucional oportuna y eficaz (CP arts 2, 29, 228 y 229)”.[15]
2.1.2. En suma,
la vigencia de una norma y la producción de efectos jurídicos de esta es un
tema que afecta la competencia de la Corte para resolver las demandas de
inexequibilidad contra las diferentes normas legales. Si se advierte que el
precepto demandado no está vigente y no produce efectos jurídicos al momento de
decidir una demanda de inconstitucionalidad, este Tribunal deberá declararse inhibido para adoptar una decisión de
fondo. En caso contrario, la Corte mantendrá la competencia para para
adelantar el juicio de constitucionalidad y decidir sobre la exequibilidad de la norma demandada.
2.2. Vigencia de las normas preconstitucionales o anteriores a una
reforma constitucional y competencia de la Corte Constitucional para
pronunciarse sobre su contenido material
2.2.1. La jurisprudencia ha señalado que un tránsito constitucional no
implica que las normas expedidas con anterioridad al nuevo texto constitucional
resulten derogadas, salvo que resulten notoriamente contrarias a los
contenidos constitucionales que entran a regir. Al respecto, en la Sentencia
C-014 de 1993 la Corte precisó:
“La
doctrina, por su parte, destaca que la subsistencia de la legislación
preexistente sólo se afecta cuando ella tiene una diferencia de carácter
material y no simplemente procedimental con la nueva Constitución y, por tanto,
‘La
incompatibilidad entre la Constitución y la Ley es algo más que la simple
diferencia; para que se entienda que el texto legal ha desaparecido del
ordenamiento por inconstitucional, no basta con que el asunto se regule en la
Constitución en forma diferente, sino que la diferencia debe llegar al nivel de
la incompatibilidad, es decir, que sean proposiciones contradictorias las
contenidas en la Constitución y la ley. Pero para que la norma legal
desaparezca del ordenamiento, no necesariamente debe ser inconstitucional, ya
que como se verá más adelante, lo que opera en estos casos en realidad no es la
inaplicabilidad por inconstitucionalidad, ni la declaratoria de inexequibilidad
en juicio objetivo de constitucionalidad, sino, que procede la derogatoria de
la legislación preexistente, como claramente se ha advertido’.4
Puesto
que por las razones aducidas, la regla general es la de la subsistencia de la
legislación preexistente, la diferencia entre la nueva Constitución y la ley
preexistente debe llegar al nivel de una incompatibilidad real, de una
contradicción manifiesta e insuperable entre los contenidos de las
proposiciones de la Carta con los de la ley preexistente. Por tanto, no basta
una simple diferencia.
Es
esto lo que en forma clara y contundente consagra el texto del artículo 9o de
la ley 153 de 1887, norma que ha resistido airosa el transcurso del tiempo y
que resuelve problemas derivados de la vigencia de la Carta de 1991 sin
contradecir su espíritu sino, muy por el contrario,  de acuerdo con el mismo,
tal como se desprende de su texto:
"La
Constitución es ley reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente.
Toda disposición legal anterior a la Constitución y que sea claramente
contraria a su letra o a su espíritu, se desechará como
insubsistente."(Subraya la Corte).
Es
claro que la norma transcrita consagra también como principio general la
subsistencia de la legislación preexistente. Ésta sólo desaparece del universo
del ordenamiento cuando entre ella y la nueva Carta exista un grado de
incompatibilidad tal que se traduzca en una  abierta contradicción entre el
contenido material o el espíritu de ambas normas.
Todo
lo anterior supone un análisis de profundidad realizado por el juez competente
quien será, en últimas, el llamado a determinar la naturaleza y alcance de la
contradicción. No toda diferencia, se repite,  implica contradicción de la
voluntad del Constituyente”.[16]
2.2.2. En el
mismo sentido, en la Sentencia C-155 de 1999 la Corte reiteró que en aquellos
casos en los que una norma preconstitucional resulte abiertamente contraria a
los principios de la nueva Constitución, su consecuencia es la desaparición del
ordenamiento jurídico. Concluyó que esta circunstancia debe entenderse como una
derogación tácita de dicha norma por inconstitucionalidad sobreviniente,
situación que exime a la Corte de realizar el juicio de constitucionalidad.[17]  Al respecto se dijo:
“la
norma manifiestamente contraria a la Constitución debe entenderse derogada, sin
necesidad de pronunciamiento alguno sobre su retiro del ordenamiento, ni sobre
su inconstitucionalidad.
La
derogación tácita por inconstitucionalidad sobreviniente, es, además, un
principio de interpretación legal avalado por la centenaria norma contenida en
el artículo 9° de la Ley 153 de 1887, que reza así:
‘La
Constitución es ley reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente.
Toda disposición legal anterior a la Constitución y que sea claramente
contraria a su letra o a su espíritu, se desechará como insubsistente.’
(subraya la Corte).
No
obstante, la Corte resalta que la contradicción determinante de la derogatoria
tácita por inconstitucionalidad sobreviniente, debe ser una manifiesta
incompatibilidad entre el contenido material o el espíritu de la nueva norma
superior y la antigua norma de menor rango.
Esta
circunstancia de manifiesta incompatibilidad, eximiría a la Corte de la
obligación de pronunciarse sobre la disposición así derogada, teniendo en
cuenta que constantemente esta Corporación ha rehusado conocer demandas que
versan sobre leyes o decretos que al momento de la decisión no tienen
efectividad por haber sido derogados, salvo que aún continúen produciendo
efectos jurídicos”.[18]
2.2.3. En
consecuencia, al abordar el análisis de constitucionalidad de una norma
preconstitucional, la Corte debe determinar si dicha norma se encuentra vigente
o si, por resultar manifiestamente contraria a la Constitución, debe entenderse
que ha sido derogada tácitamente por una inconstitucionalidad sobreviniente.
Por ende, este Tribunal sólo realizaría el juicio constitucional en caso de que
se establezca que la norma está vigente o, a pesar de haber sido derogada,
continua produciendo efectos jurídicos. En caso contrario, la Corte debería
inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo al haber operado la derogación
tácita del precepto demandado.
2.2.4.
Posteriormente, la Sentencia C-571 de 2004[19] retomó
lo señalado en la Sentencia C-014 de 1993[20] y
explicó que “no es suficiente con que exista una simple diferencia entre la
disposición preconstitucional y los fundamentos del nuevo Estatuto Superior,
sino que es necesario que se trate de proposiciones antinómicas e
irreconciliables para que se entienda que el texto legal ha desaparecido del
ordenamiento o debe desaparecer”. No obstante, indicó que en estos casos
debe preferirse la declaratoria de inconstitucionalidad de la disposición que
se encuentra en oposición al texto constitucional sobre la posibilidad de
dictar un fallo inhibitorio por carencia actual de objeto ante la presunta
ocurrencia del fenómeno jurídico de la derogatoria tácita. Al respecto se dijo:
“cuando
se genera un conflicto entre normas de distinto rango, siendo la norma superior
también la posterior, en estricto sentido no se está en presencia de un caso de
derogatoria tácita, sino de invalidez sobrevenida de la preceptiva inferior. Es
claro que, aun cuando para resolver tal incompatibilidad convergen los dos
principios lex posterior derogat prior y lex superior derogat inferior, como se
anotó, razones de seguridad jurídica impone que tal antinomia se resuelva
aplicando preferentemente el criterio jerárquico sobre el temporal, debiendo el
intérprete autorizado proceder a declarar la invalidez de la norma que genera
el conflicto.
La
declaratoria de invalidez por vía del control constitucional se explica en
estos casos, y prevalece sobre la institución de la derogatoria tácita, por dos
razones fundamentales, consustanciales al principio de seguridad jurídica.
-
La primera, por el hecho que la preceptiva constitucional suele emplear
conceptos demasiado abiertos y generalmente imprecisos en su estructura técnica
y en su eficacia normativa directa (como ocurre por ejemplo con la igualdad, la
autonomía de las entidades territoriales o la libertad, entre otros), lo cual
hace que su significado jurídico no sea en la mayoría de los casos fácilmente
detectable por los distintos operadores y oponible a las disposiciones legales
precedentes, que por lo general suelen regular de manera más específica y
explícita una determinada materia y, por ello, no contienen en sus textos una
simple enunciación de principios al estilo de las cláusulas constitucionales.
-
La segunda, estructurada en los efectos que genera la derogatoria tácita, en el
sentido que si bien por su intermedio se limita en el tiempo la vigencia de una
norma, esto es, se suspende su aplicabilidad y capacidad regulatoria, en todo
caso el precepto sigue amparado por una presunción de validez (específicamente
tratándose de aquellas situaciones ocurridas bajo su vigencia y hasta tanto no
exista pronunciamiento por vía de autoridad que avale su derogatoria). En estos
eventos, la discrecionalidad judicial y la ausencia de mecanismos de
unificación de jurisprudencia pueden conducir a que, al momento de determinar
su utilización, se produzcan consecuencias muy diversas respecto de casos
idénticos. Así, mientras un operador jurídico detecta la incompatibilidad
normativa y opta por inaplicar el texto que considera sin efectos, el otro
intérprete puede llegar a concluir lo contrario, es decir, que dicha
incompatibilidad no tiene lugar, procediendo a aplicar la misma norma para
definir una situación fáctica similar a la anterior”.[21]
2.2.5. De manera
más reciente, en la Sentencia C-568 de 2016[22] se
retomó la teoría de la inconstitucionalidad sobreviniente, expuesta en la
Sentencia C-155 de 1999, y se reiteró que en estos casos se debe determinar si
la norma está vigente o, a pesar de estar derogada, continua produciendo
efectos jurídicos, a efectos de establecer si procede un pronunciamiento de
fondo sobre la norma demanda o si, por el contrario, esta ha sido derogada
tácitamente y la Corte debe declarase inhibida.
2.3.
Los artículos 109 (parcial) de la Ley 1437 de 2011 y 35 (parcial) de la Ley 270
de 1996, fueron derogados tácitamente por el artículo 22 del Acto Legislativo 02 de 2015
2.3.1.
Los apartes demandados (incisos 5 y 4 respectivamente) de los artículos 109 de
la Ley 1437 de 2011 y 35 de la Ley 270 de 1996  atribuyen a la Sala Plena del
Consejo de Estado la función de proveer las faltas temporales del Contralor
General de la República. Sin embargo, el artículo 22 del Acto Legislativo 02 de
2015, “Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y
reajuste institucional y se dictan otras disposiciones”, modificó los
incisos quinto y sexto del artículo 267 de la Constitución Política y
estableció: “Solo el Congreso puede admitir la renuncia que presente el
Contralor y proveer las faltas absolutas y temporales del cargo”. En
consecuencia, a efectos de determinar si la Corte debe realizar un juicio de
constitucionalidad sobre las normas demandas, o si debe declarase inhibida para
emitir un pronunciamiento de fondo, corresponde establecer si dichas normas
fueron derogadas tácitamente por el mencionado Acto Legislativo y, de ser así,
verificar si, a pesar de haber sido derogadas, aún continúan produciendo
efectos jurídicos.
2.3.2.
La Corte advierte que, tal como lo señalaron los diferentes intervinientes en
el presente proceso, las
normas demandadas resultaban manifiesta y abiertamente contrarias al inciso 6º
del artículo 267 de
la Constitución Política, modificado por el artículo 22 del Acto Legislativo 02
de 2015. En efecto, mientras la legislación preexistente a la reforma
constitucional indicaba que la Sala Plena del Consejo de Estado proveía las
faltas temporales del Contralor General de la República, el mencionado Acto
Legislativo, de manera expresa, atribuyó esta función únicamente al Congreso de
la República. Así mismo, de la exposición de motivos del Acto Legislativo 02 de
2015, se advierte con claridad que el propósito del Legislador, en relación con
la modificación introducida al inciso 6º del artículo 267, no fue otro
diferente al de eliminar la función que tenía la Sala Plena del Consejo de
Estado de proveer las faltas temporales del Contralor General de la República y
asignarla, en adelante, al Congreso de la República, toda vez que se buscaban
excluir algunas funciones y competencias de los diferentes órganos judiciales
relativas a la nominación y nombramiento de funcionarios públicos.[23] En
la justificación de la reforma constitucional se indicó:
“Uno
de los puntos de mayor importancia que intenta la presente iniciativa de
reforma constitucional, es la eliminación de las funciones electorales, en
cabeza de los órganos de cierre o límite de las diferentes jurisdicciones
(Consejo de Estado, Corte Suprema de Justicia y Corte Constitucional). (…) es
prudente eliminar las funciones electorales en cabeza de las altas cortes, para
intervenir en la postulación o elección del Procurador General de la Nación, el
Contralor General de la República, el Defensor del Pueblo y Auditor General,
manteniéndose las del Fiscal General y el Registrador Nacional del Estado
Civil”.[24]
2.3.3.
Aunado a lo anterior, el propio Consejo de Estado, en la intervención presentada
en este proceso, señaló que dicha función se ejerció legítimamente hasta el
momento en que se expidió el Acto Legislativo 02 de 2015, norma que “eliminó
esa atribución en cabeza del Consejo de Estado y la asignó al Congreso de la
República sin derogar expresamente lo dispuesto en las leyes 1437 de 2011 y 270
de 1996”.[25]
2.3.4.
En consecuencia, ante la manifiesta incompatibilidad de las normas demandas con
el Acto Legislativo 02 de 2015, la Corte advierte que, de acuerdo a la
jurisprudencia constitucional, en este caso se está en presencia de una derogatoria
tácita del
numeral 5 del artículo 109 de la Ley 1437 de 2011 y del numeral 4 del artículo
35 de la Ley 270 de 1996
por inconstitucionalidad sobreviniente. En este caso la derogatoria tácita
resulta evidente y no genera ninguna incertidumbre jurídica porque las normas
demandas resultan abierta y manifiestamente contrarias a un precepto
constitucional que dista de ser abierto e impreciso, pues adjudica una
competencia clara a un órgano determinado, sin que se generen múltiples
interpretaciones al respecto. Además, las normas demandas, en la medida en que
asignaban una función específica, estaban dirigidas a una única entidad, esto
es, el Consejo de Estado, quien, como se dijo en el párrafo anterior, admitió
que la atribución de proveer las faltas temporales del Contralor General de la
República fue eliminada por el Acto Legislativo 02 de 2015.
2.3.5. Una vez
verificada la derogatoria tácita de las normas demandas por el Acto Legislativo
02 de 2015, restaría por analizar si, a pesar de la pérdida de vigencia de
estas, aún continúan produciendo efectos jurídicos. Al respecto, debe señalarse
que la Corte no tiene ningún indicio de que el numeral 5 del
artículo 109 de la Ley 1437 de 2011 y el numeral 4 del artículo 35 de la Ley
270 de 1996 continúen produciendo algún efecto jurídico, tal como lo señaló el
Ministerio Público. La competencia de la Sala Plena del Consejo de Estado para
proveer las faltas temporales del Contralor General de la República cesó desde
el 1 de julio de 2015, fecha en la que se promulgó el Acto Legislativo 02 de
2015, pues sobre la disposición del artículo 22 de dicho Acto Legislativo que
confirió al Congreso de la República la función de proveer las faltas
temporales del Contralor General de la República no se estableció ninguna regla
de transición o una vigencia diferida de dicha norma. Por lo tanto, se constata
que las normas demandas, las cuales fueron derogadas por el referido Acto
Legislativo, no producen efecto jurídico alguno en la actualidad y, desde que
perdieron su vigencia, el Consejo de Estado no ha ejercido la competencia allí
prevista.
2.3.6.
Lo anterior lleva a la Corte a concluir que no existe fundamento alguno para un
pronunciamiento de fondo, ya que las normas acusadas desaparecieron del
ordenamiento jurídico, en virtud de la expedición del Acto Legislativo 02 de
2015, y no están produciendo efectos jurídicos, imponiéndose entonces la
declaratoria de inhibición por carencia actual de objeto sobre el cual decidir.
2.3.7.
Ahora bien, la Corte advierte que el 18 de septiembre de 2019 se promulgó el
Acto Legislativo 04 de 2019, el cual modificó nuevamente el artículo 267
constitucional, por lo que es preciso analizar de qué manera esta reforma
constitucional impacta la presente decisión.
3.
Modificación del parámetro de control constitucional
3.1. Los demandantes fundamentaron los
argumentos de la demanda en el artículo 267 de la Constitución Política, el
cual había sido modificado por el Acto Legislativo 02 de 2015. Sin embargo, la
Corte advierte que, entre el momento en que se presentó la demanda, 12 de abril
de 2019, y el de la emisión de esta sentencia, se profirió el Acto legislativo
04 del 18 de septiembre de 2019, el cual, en su artículo 1º, modificó el
referido artículo 267 en aspectos relevantes para la solución del presente
caso, pues señaló: “Solo el Congreso puede admitir la renuncia que presente
el Contralor y proveer las faltas absolutas y temporales del cargo mayores de
45 días”. En consecuencia, ante esta modificación del parámetro de control
constitucional, este Tribunal no puede realizar un análisis de fondo de los
cargos de la demanda, ya que en estos no se contemplaba el nuevo escenario
constitucional y la Corte no puede modificar o reinterpretar los argumentos que
proponen los demandantes. Además, ni los demandantes ni los intervinientes
tuvieron la oportunidad de pronunciarse sobre la nueva regla constitucional,
situación que afecta el principio de participación ciudadana. En la Sentencia
C-1187 de 2005 se analizó una situación similar a la presente y se dijo al
respecto:
“Bajo
este contexto, resulta poco viable emitir un pronunciamiento de fondo con
relación a los cargos expuestos por el actor, en la medida en que entre el
momento en que se presentó la demanda y el de la emisión de esta sentencia se
llevó a cabo la referida reforma constitucional. Por lo cual, ni el demandante
ni los intervinientes tuvieron la posibilidad de hacer referencia a dicho Acto
Legislativo. Por esta razón, la Corte no procederá al análisis de los cargos
expuestos en esta oportunidad, pues ello indefectiblemente configuraría la
realización de un control de tipo oficioso, lo cual no es propio de la tarea
que como guardián de la Constitución le corresponde efectuar a esta Corporación
en atención a las distintas demandas de inexequibilidad que se presenten contra
las normas legales.
En
ese orden de ideas, la Corte debe inhibirse, en la medida en que evidentemente
se ha producido un cambio en el parámetro de comparación constitucional, pues
dicho Acto no sólo reformó el artículo 48 de la Carta, sino que dispuso unas
reglas con relación directa a la existencia de los regímenes pensionales
especiales.
Por
otra parte, es menester señalar que en caso de que la Corte procediera a
adelantar el estudio de las normas impugnadas, sin tener en cuenta que ni el
demandante ni los intervinientes tuvieron la oportunidad de expresar su opinión
con relación a las nuevas reglas superiores contenidas en la señalada reforma
constitucional, se afectaría el principio de la participación ciudadana,
elemento integral del Estado social y democrático de derecho. Lo anterior, por
cuanto ante la ausencia de conocimiento de quienes intervinieron en este proceso,
esto es, demandante e intervinientes, respecto del Acto Legislativo, no podría
la Corte entrar a suponer los distintos puntos de vista de aquellos ni
fundamentarlos en forma oficiosa”.[26]
3.2.
Por lo anterior, en esta oportunidad la Corte se declarará inhibida para emitir
un pronunciamiento de fondo debido a la modificación del parámetro de control
constitucional que tuvo lugar en el transcurso del presente proceso, lo que
imposibilita que se analicen los cargos expuestos en la demanda, pues lo
contrario implicaría realizar un control oficioso, el cual resulta ajeno a este
tipo de procesos, y se vulneraría el principio de participación ciudadana.
4.
Síntesis de la decisión
4.1.
Los accionantes demandaron la constitucionalidad de los artículos
109 (parcial) de la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” y 35
(parcial) de la Ley 270 de 1996 “Estatutaria de la Administración de
Justicia”, pues consideraron que las disposiciones acusadas, al atribuir a la
Sala Plena del Consejo de Estado la facultad de proveer las faltas temporales
del Contralor General de la República, vulneraban el inciso 6 del
artículo 267 de la Constitución Política, norma modificada por el Acto
Legislativo 02 de 2015, el establece que solamente el Congreso de la República
es el ente encargado de ejercer dicha función.
4.2.
La Corte concluyó que, producto de la expedición del Acto Legislativo 02 de
2015, sobre las normas demandas se presentaba el fenómeno jurídico de la
derogatoria tácita por inconstitucionalidad sobreviniente, pues estas
resultaban manifiesta y abiertamente contrarias a lo dispuesto en el artículo
22 de dicho Acto Legislativo, el cual modificó el inciso 6 del artículo 267 de
la Constitución Política. Además, se constató que las normas demandas no
estaban produciendo ningún efecto jurídico. La Corte también advirtió que,
entre el momento en que se presentó la demanda de inconstitucionalidad y el de
la emisión de esta sentencia, se profirió el Acto Legislativo 04 de 2019, mediante
el cual se modificó el referido artículo 267 en aspectos relevantes para la
solución del presente caso, por lo que la Corte debía declarase inhibida para
emitir un pronunciamiento de fondo debido a la modificación del parámetro de
control constitucional.
VII. DECISIÓN
La Corte
Constitucional debe declararse inhibida para pronunciarse de fondo cuando se
presente una modificación del parámetro de control constitucional durante el
proceso de constitucionalidad, o resulte evidente que las normas demandadas han
sido derogadas tácitamente por la promulgación de una reforma constitucional
cuyo texto resulta en abierta y manifiesta contradicción con los preceptos
demandados y se advierte que estos no continúan produciendo efectos
jurídicos.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
DECLARARSE
INHIBIDA
para
pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del numeral 5 del
artículo 109 de la Ley 1437 de 2011 y el numeral 4 del artículo 35 de la Ley
270 de 1996, en consideración a las razones expuestas en la parte motiva de
esta providencia.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente.
Ausente en comisión
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con salvamento de voto
Impedimento aceptado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Mediante
Auto del 15 de mayo de 2019, la Magistrada sustanciadora dispuso: i) admitir la
demanda: ii) fijar en la lista el asunto  por el término de 10 días; iii)
correr traslado de la norma al Procurador General de la Nación, según lo
dispuesto en el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991; iv) comunicar al
Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, a la
Ministra del Interior, a la Ministra de Justicia, al Presidente del Consejo de
Estado y al Contralor General de la República; e v) invitar a las facultades de
Derecho de las Universidades Nacional de Colombia, Externado de Colombia, Libre
de Colombia, EAFIT, Javeriana, del Valle y del Norte para que emitieran su
concepto sobre las normas demandas.
[2] Folio 4 del expediente.
[3] Folio 36 del expediente.
[4] Folio 44 del expediente.
[5] Folio 30 del expediente.
[6] Folio 30 del expediente.
[7] Folio 48 del expediente.
[8]
En la
sentencia C-898 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa), la Corte indicó: “Cuando
la Corte ha entrado a definir si la norma demandada está vigente, lo ha hecho
para determinar la materia legal sujeta a su control. El análisis de vigencia
de la norma se vuelve entonces una etapa necesaria para determinar el objeto
del control, vgr., cuáles son las normas vigentes o que, a pesar de haber sido
derogadas, pueden seguir produciendo efectos jurídicos, respecto de las cuales
debe hacerse un juicio de inconstitucionalidad”.
[9] El artículo 71 del Código Civil
señala que la derogación de las leyes es expresa “cuando la nueva ley dice
expresamente que deroga la antigua”.
[10]
El artículo
71 del Código Civil señala que la derogación de las leyes es tácita “cuando
la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley
anterior”.
[11] De acuerdo al artículo 3º de la
Ley 153 de 1887, la derogatoria orgánica surge “por incompatibilidad con
disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regula
íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería”.
[12] En sentencia C-396 de 2019 (MP.
Alejandro Linares Cantillo) se explicó que la subrogación “ocurre en los
casos en los que se da la sustitución de una norma por otra posterior de igual
jerarquía y similar o idéntico contenido”.
[13] En la sentencia C-350 de 1994
(MP. Alejandro Martínez Caballero) se indica que este fenómeno tiene lugar “cuando
se demandan normas que contienen mandatos específicos ya ejecutados, es decir,
cuando el precepto acusado ordena que se lleve a cabo un acto o se desarrolle
una actividad y el cumplimiento de ésta o aquél ya ha tenido lugar”.
[14]
Al respecto,
ver, entre otras,
sentencias C-898 de 2001. MP. Manuel José Cepeda Espinosa; C-019 de 2015. MP.
Gloria Stella Ortiz Delgado; C-348 de 2017. MP. Iván Humberto Escrucería
Mayolo; C-396 de 2019. MP. Alejandro Linares Cantillo.
[15]
Sentencia
C-215 de 2017. MP. María Victoria Calle Correa.
4
Cfr. Atehortúa Ríos, Carlos Alberto.
Uribe Correa, Sergio. El Tránsito de Legislación.  en: “12 Ensayos sobre la
Nueva Constitucion”. Señal Editora, Medellín 1991. pp 111, 112.
[16] Sentencia
C-014 de 1993. MP. Ciro Angarita Barón.
[17] En la
Sentencia C-681 de 2003 (MP. Ligia Galvis Ortiz), la Corte reiteró lo dispuesto
en la Sentencia C-155 de 1999 y explicó que la inconstitucionalidad
sobreviniente “se presenta cuando se produce un call1bio [SIC]
de Constitución Política, en el tránsito de la vieja a la nueva Carta
Fundamental, normas que eran constitucionales bajo el imperio de la vieja
Carta, se vuelven incompatibles con la Nueva y este es el fenómeno de la
inconstitucionalidad sobreviniente. También ocurre el fenómeno en casos de
reforma constitucional”.
[18] Sentencia
C-155 de 1999. MP. Vladimiro Naranjo Mesa. En esta sentencia la Corte analizó
la constitucionalidad de un apartado del artículo 146 del Decreto Ley 960 de
1970, “Por el cual se expide el estatuto del Notariado”. En esta
oportunidad la Corte consideró que no era claro que la norma demandada hubiera
sido derogada tácitamente por la Constitución de 1991, y señaló: “surge el
interrogante acerca de si la norma que ocupa la atención de la Corte impone
necesariamente un fallo inhibitorio. Al respecto, estima esta Corporación que
la incompatibilidad entre la referida disposición y las normas superiores, no
es tan manifiesta como para que su derogatoria se deduzca de la simple lectura
de su texto frente al de la Constitución. A esta conclusión llega a partir de
la diversa interpretación que del precepto acusado hacen el demandante, el
interviniente en nombre de la Superintendencia de Notariado y Registro (único
interviniente en la presente causa) y el señor procurador general de la Nación.
Para el primero la norma está vigente, pero debe ser declarada
inconstitucional; para el segundo, ha perdido vigencia por derogatoria tácita
producida por la nueva Constitución; y para la vista fiscal, la norma acusada
se aviene a la Carta Política dado que el nombramiento sin concurso a que se
refiere, está destinado a proveer cargos en interinidad y no en propiedad. De
esta manera, es evidente que la simple lectura de la disposición acusada, no
conduce a todo el mundo a deducir una presunta incompatibilidad con la Carta,
por lo cual razones de seguridad jurídica imponen un pronunciamiento sobre su
inconformidad con la Constitución, que la Corte profiere con fundamento en las
consideraciones anteriormente expuestas, y que descartan la interpretación
llevada a cabo por el señor procurador. Así se hará en la parte resolutiva”. La
Corte resolvió declarar la inexequibilidad de la expresión demandada.
[19] MP. Rodrigo Escobar Gil.
[20] MP. Ciro Angarita Barón.
[21] Sentencia
C-571 de 2004. MP. Rodrigo Escobar Gil. En esta sentencia la Corte declaró la
inexequibilidad de algunas normas del Decreto 1222 de 1986, “por el cual se
expide el Código de Régimen Departamental”.
[22] Sentencia
C-568 de 2016. MP. Alejandro Linares Cantillo. En esta sentencia la Corte
analizó la constitucionalidad de un apartado del artículo 62 de la Ley 90 de
1946 “Por la cual se establece el seguro social obligatorio y se crea el
Instituto Colombiano de Seguros Sociales.” En esta oportunidad la Corte
consideró que, si bien la norma había sido derogada tácitamente, aún seguía
produciendo efectos jurídicos, pues en sentencias recientes de la Corte Suprema
de Justicia había servido de fundamento para tomar una decisión, por lo que la
Corte era competente para realizar un pronunciamiento de fondo. La Corte
declaró la inexequibilidad de las disposiciones demandadas.
[23] En la justificación del Acto
Legislativo 02 de 2015 se indicó: “Otro aspecto a resaltar es la
Administración de la Justicia que a lo largo del tiempo se ha distorsionado,
pues le han asignado funciones a la Rama Judicial distintas a las propias
misionales, nos referimos a aquellas competencias de nominación de funcionarios
de alto rango, entre otras. Es imperioso reseñar que las instituciones deben
estar ceñidas a los segmentos para los que constitucionalmente fueron llamadas,
pero infortunadamente, en el caso de la justicia, se han involucrado en su
ejercicio funciones diferentes a las de administrar justicia, que
indudablemente han afectado de manera considerable el eficiente funcionamiento
de esta”. Gaceta del Congreso de la República 138 del 26 de marzo de
2015.
[24] Gaceta del Congreso de la
República 695 del 10 de noviembre de 2014.
[25] Folio 44 del expediente.
[26] Sentencia C-1187 de 2005. MP.
Humberto Antonio Sierra Porto. En esta oportunidad se demandó la
constitucionalidad de los artículos 2 (parcial), 9 (parcial) y 17 de la Ley 4
de 1992, 14 (parcial) y 279 de la Ley 100 de 1993, y 1 de la Ley 238 de 1995,
normas que contemplaban regímenes pensionales especiales. Sin embargo, entre el
momento en que se presentó la demanda y el de la emisión de la sentencia, se
promulgó el Acto Legislativo 01 de 2015, el cual modificó el artículo 48 de la
Constitución Política y estableció que no habría regímenes pensionales
especiales ni exceptuados.