T-051-99
Sentencia T-051/99
Sentencia T-051/99
DEBIDO PROCESO
POLICIVO-Notificación de
terceros interesados
Si bien, de conformidad con lo establecido
en el Código de Policía de Santa Fe de Bogotá, los procedimientos policivos,
entre ellos la querella, incluyen como partes de la misma al querellante, que
puede ser cualquier persona y al presunto infractor, ello no quiere decir que
sean  los únicos que puedan acreditar un interés legítimo, razón por la cual la
autoridad administrativa que lo impulsa y desarrolla, en el caso que nos ocupa
el alcalde local, no puede invocar una interpretación restrictiva de las normas
para rechazar a terceros que acreditan un interés legítimo, en la medida en que
se verán directamente afectados por las decisiones que la misma adopte.
DEBIDO PROCESO
POLICIVO-Notificación a
propietarios de apartamentos por orden de demolición fachada de edificio
DEBIDO PROCESO
JUDICIAL Y ADMINISTRATIVO-Notificación
de terceros interesados
Sobre la obligatoriedad, importancia y el
alcance de las notificaciones a terceros interesados en los procesos judiciales
y administrativos, esta Corporación ha manifestado que ellos acreditan un
interés legítimo, que exige de las autoridades que den pleno cumplimiento a los
principios de publicidad y contradicción del proceso, para lo cual es
imperativo que los notifiquen, con las formalidades y solemnidades que dicho
acto demanda, de las diligencias que en desarrollo del mismo se surtan.
DERECHO A LA VIDA-Orden de demolición de fachada de edificio
que pone en peligro a los habitantes
ACTO
ADMINISTRATIVO-Falsa
motivación
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Inconsistencias
en proceso de querella
TUTELA
TRANSITORIA-Suspensión
orden de demolición fachada de edificio que pone en peligro la vida de
habitantes
Referencia:
Expediente T-179745
Actor: Bernardo
Cerón De Sousa
Demandado: Alcaldía
Local De Usaquén
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORÓN
DÍAZ.
Santafé de Bogotá D.C., dos (2) de febrero
de mil novecientos noventa y nueve (1999).
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción de tutela
consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, el ciudadano BERNARDO
CERÓN DE SOUSA, obrando a través de apoderado judicial, solicitó
protección para sus derechos fundamentales a la defensa y al debido proceso,
los cuales, en su opinión, fueron vulnerados por actuaciones que atribuye a la
Alcaldía Local de Usaquén.
Señala el demandante, que la Alcaldía Local
demandada adelantó un proceso de policía originado en una querella presentada
por el Señor Andrés Umaña Rojas, que culminó con la orden de demolición de la
fachada del edificio “Santa Ana 110”, inmueble en el cual es propietario de un
apartamento que habita desde septiembre de 1997, pues según la accionada, tal
edificación violó las normas distritales de urbanismo.
Relata que como resultado del referido
proceso policivo, la Alcaldía Local de Usaquén, el día 14 de julio de 1995
dictó una resolución sin número, en la que ordenó la demolición de la fachada
del inmueble; posteriormente, mediante resolución de fecha 18 de mayo de 1998,
determinó llevar a cabo la diligencia de demolición el día 6 de julio de 1998,
la cual, insiste la accionada, fue notificada mediante aviso que fijó en la
puerta del edificio, hecho que niega el actor.
Alega el demandante, que no obstante su
calidad de propietario y a pesar de tener un interés directo y legítimo en el
trámite y resultado del proceso policivo y en la diligencia de demolición que la
demandada ordenó practicar, nunca fue notificado, como tampoco lo fueron sus
vecinos propietarios, de la existencia del proceso ni de las diligencias que en
el curso del mismo se efectuaron y tampoco fue llamado a ser parte en el mismo.
Es más, anota que cuando algunos de los propietarios quisieron hacerse parte en
el proceso, el Alcalde Local se rehusó a admitirlos, según él por ser terceros
no interesados.
El actor considera que al no ser notificado
de las actuaciones que se surtieron dentro de dicho proceso, sus derechos
fundamentales a la defensa y al debido proceso fueron desconocidos, por lo que
solicita que se decrete la nulidad de lo actuado dentro del mismo,
específicamente de la resolución que ordenó la demolición de la fachada del
edificio en el que se encuentra su propiedad, en el cual además habita.
La solicitud del demandante fue coadyuvada
por los señores Roberto Pachón Vargas, Ismael Silva, Jairo Prada Vanegas,
Camilo Orejuela, Luis Francisco Barreto, Claudia P. Rodríguez, y, Dory Misas de
Silva, propietarios todos de apartamentos que hacen parte del inmueble objeto
de controversia, quienes de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación
estaban legitimados para unirse a la acción :
“Es perfectamente
válido, en aras de la economía procesal y de la informalidad que caracteriza a
la acción de tutela, que personas afectadas por los mismos hechos y que aspiran
a obtener la defensa de sus derechos constitucionales fundamentales, en lugar
de actuar separadamente su pretensión, mediante sendas acciones, se unan y
promuevan una sola.” (Corte Constitucional, Sentencia T-304 de 1996, M.P. Dr.
Jorge Arango Mejía)
II. LAS DECISIONES DE INSTANCIA
Primera Instancia
Luego de admitir la acción de tutela y
practicar las pruebas conducentes a la comprobación de los hechos narrados por
el actor, el JUZGADO VEINTIOCHO CIVIL DEL CIRCUITO, en fallo proferido
el 21 de julio de 1998, resolvió denegar el amparo solicitado por el
demandante, fundamentado su decisión en los siguientes argumentos:
La acción de tutela no se estableció para
sustituir procesos específicos ni para modificar la competencia de los jueces.
El a-quo, en su primera consideración,
señala que la acción de tutela no es un mecanismo sustitutivo de los procesos
específicos que la jurisdicción ordinaria pone al alcance de los administrados
para desatar sus controversias; así mismo, que no les da a los litigantes la
“opción de rescatar pleitos ya perdidos”
Por eso, dice, en el caso concreto en el
que la tutela incoada pretende la nulidad de la resolución expedida por la
Alcaldía Local de Usaquén, a través de la cual dicha autoridad administrativa
impuso como sanción a la empresa constructora del edificio en el que tiene su
apartamento, la demolición de su fachada, el actor debe agotar primero la vía
gubernativa, para luego, si es el caso, recurrir a la jurisdicción de lo
contencioso, lo que hace que la tutela sea un mecanismo improcedente para hacer
valer sus pretensiones, pues existe otro medio de defensa judicial.
Los derechos al debido proceso y a la
defensa no fueron desconocidos por la entidad demandada.
El juez de primera instancia argumenta en
su segunda consideración, que los derechos al debido proceso y a la defensa del
actor no le fueron conculcados, ya que la resolución cuestionada fue proferida
con anterioridad a su vinculación al proceso, la cual se produjo cuando dicho
acto administrativo ya había quedado en firme.
Igualmente estima que dentro del proceso
precitado no hay obligación de citar a las partes previamente y que el
apoderado de los afectados dispuso de los medios defensa que la ley establece
para salvaguardar sus derechos; además, anota, el apartamento del actor no va a
ser afectado por la medida de demolición decretada por la Alcaldía demandada.
En el caso concreto hay carencia de
fundamento legal y constitucional para la acción de tutela incoada.
Para el a-quo, es evidente que la tutela
interpuesta es temeraria, ya que carece de todo fundamento legal y constitucional.
Señala, que los argumentos que esgrime el apoderado judicial del actor,
claramente dejan entrever que existen otros medios judiciales de defensa para
la situación planteada y además que no se puede pretender por vía de tutela la
nulidad de la resolución que ordenó la demolición de la fachada del edificio.
Una vez anotado lo anterior, el juez de
primera instancia impuso una sanción por temeridad al demandante y su
apoderado, sanción que consistió en una multa equivalente a diez (10) salarios
mínimos mensuales vigentes, y en la condena en costas.
Segunda Instancia
El fallo del a-quo fue impugnado por el
apoderado del actor, correspondiéndole a la SALA CIVIL DEL TRIBUNAL SUPERIOR
DE SANTAFÉ DE BOGOTÁ conocer en segunda instancia de la acción de tutela de
la referencia. Dicha instancia, a través de sentencia proferida el 14 de agosto
de 1998, decidió confirmar el fallo del a-quo en lo relativo a su decisión de
denegar la tutela de los derechos al debido proceso y a la defensa del
demandante, y revocarlo en cuanto a la decisión de imponer una sanción por
temeridad al actor y a su apoderado, por considerar improcedente dicha medida.
Los argumentos que sustentaron la
impugnación presentada por el demandado.
El recurso de apelación que presentó el
demandado a través de su apoderado contra el fallo de primera instancia, se
sustenta en los siguientes argumentos:
Que el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca decidió favorablemente una tutela interpuesta por otro de los
residentes del edificio “Santa Ana 110”, fallo que amparó los derechos a la
defensa y al debido proceso del demandante, al confirmar que efectivamente
fueron desconocidos dentro del trámite policivo adelantado, dada la falta de
notificación de la resolución que ordenó la demolición de la fachada del
edificio.
Que la sanción pecuniaria por haber
incurrido en temeridad al presentar la acción de tutela de la referencia y la
condena en costas que ordenó el a-quo, son improcedentes, dado que no se
cumplen las condiciones que esta misma Corporación ha señalado como
indispensables para que una tutela sea considerada como temeraria. Esto es, de
acuerdo con lo expresado en la sentencia T-007 de 1994, cuyo Magistrado Ponente
fue el doctor Alejandro Martínez Caballero, cuando se ha presentado en varias
oportunidades, cuando se realice sin motivo expresamente justificado, y cuando
las varias tutelas sean presentadas por las mismas personas o su representante.
En el caso examinado, manifiesta el
apoderado del actor, lo que se pretende es hacer valer derechos fundamentales
del demandante, el derecho a la defensa y al debido proceso, lo que  es
procedente tal como lo afirmó de manera expresa el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, al decidir sobre una acción de tutela interpuesta por otro de los
propietarios del inmueble objeto de controversia, a quien le tuteló dichos
derechos, al señalar que “...los demás propietarios del edificio podrán
intentar acciones de tutela similares a fin de lograr el amparo de iguales
derechos.” (al folio 70 del expediente, reposa copia del auto del Magistrado
del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el cual señala lo dicho.)
Que en el expediente obran pruebas
suficientes que indican que la demolición de la fachada del edificio, afecta en
gran magnitud las viviendas de los propietarios de los apartamentos del mismo,
y que por ello se debe decretar la nulidad de la resolución que ordena la
demolición. Además, agrega, la Alcaldía demandada no tuvo en cuenta al tomar
esa decisión, los graves perjuicios que se les causarán a los propietarios de
los apartamentos y desconoció los derechos que éstos tienen de impugnar una
medida que les ocasionará, sin duda, un perjuicio irremediable.
Teniendo como base lo anterior, el
apoderado del actor solicita se revoque el fallo de primera instancia y en su
lugar se conceda el amparo a los derechos fundamentales a la defensa y al
debido proceso del demandante, y que además se decrete la nulidad de la
resolución que determinó la demolición de la fachada del edificio en donde reside.
Los fundamentos que sirvieron de base al
ad-quem para revocar parcialmente la decisión del juez constitucional de
primera instancia y confirmarlo en lo relacionado con la denegación del amparo
solicitado.
Como se dijo, el fallo del a-quo fue impugnado
por el apoderado del actor, impugnación que le correspondió conocer y resolver
a la Sala Civil del Tribunal Superior de Santafé de Bogotá, D.C.,  la cual, a
través de sentencia proferida el 14 de agosto de 1998, revocó parcialmente la
decisión de primera instancia, específicamente lo referido a la sanción
impuesta al actor y a su apoderado por temeridad de la demanda, y confirmó la
decisión de denegar el amparo solicitado para los derechos a la defensa y al
debido proceso del actor.
Al confirmar el fallo, lo primero que anota
la Sala Civil del Tribunal Superior de Santafé de Bogotá, D.C., es que “...en
los procesos policivos se siguen procedimientos especiales y expeditos en orden
a conjurar los hechos que afecten la tranquilidad y paz públicas...”, y que los
procesos por contravenciones comunes relativas a obras, se regulan íntegramente
en el Código Nacional de Policía, norma que determina que la legitimación en la
causa, “...tanto por activa como por pasiva...”, la tiene en el primer caso
cualquier persona interesada en salvaguardar las normas que regulan el
desarrollo urbanístico de la ciudad, o de la localidad en particular, y en el
segundo, necesariamente, la persona que “construye o construyó” sin la
respectiva licencia, o extralimitando los parámetros fijados en la misma. En
este caso, afirma el a-quo, que no siempre el querellado puede ser el
propietario de la edificación, aunque en más de las veces coincida tal calidad
en el constructor.
En el caso que concretamente se examina,
concluyó el fallador de segunda instancia, el proceso policivo que originó la
demanda del actor se inició en el año de 1994, año en el que se tomó la
determinación por parte de la Alcaldía, de ordenar la demolición de la fachada
del edificio, lo que indica que obviamente el actor no fue vinculado al
proceso, pues a la fecha en la que éste se inició él no había adquirido el
apartamento 302 del edificio objeto de controversia, ni residía en el mismo[1]. Por ende y en este
punto concreto, teniendo en cuenta las especiales características del proceso
en curso, el actor debe ser vinculado al mismo en el estado en que éste se
encuentre, es decir sin que le sea dable argumentar que no se le notificaron
diligencias y actuaciones que se llevaron a cabo cuando él no residía en el
inmueble y no tenía la calidad propietario.
De otra parte, señala el ad-quem, de
llevarse a cabo la diligencia de demolición, el actor y los demás residentes
afectados podrán repetir contra el vendedor de los inmuebles, a fin de que los
indemnice y sanee su patrimonio, dado el detrimento que al mismo le ocasionará
la demolición de la fachada del edificio.
El fallador de segunda instancia anota
también, que el alcance de la tutela en los procesos policivos se limita a
controlar la amenaza o vulneración de derechos constitucionales fundamentales,
no a analizar la oportunidad o conveniencia de las decisiones proferidas por
las autoridades administrativas. Para ello, los directamente perjudicados con
este tipo de decisiones, pueden agotar la vía gubernativa y acudir luego a las
acciones contencioso administrativas que son reguladas expresamente por el
artículo 67 de la Ley 9ª de 1989, a fin de cuestionar la validez y eficacia del
acto administrativo.
Por último, el ad-quem revoca el numeral 4º
de la sentencia proferida por el Juzgado 28 Civil del Circuito de Santafé de
Bogotá, D.C., considerando que la sanción impuesta al actor y a su apoderado,
consistente en el pago de diez (10) salarios mínimos mensuales vigentes, por
temeridad en la acción incoada y la condena en costas, es improcedente, por
cuanto no se vislumbra mala fe en el proceder del promotor de la acción de
tutela, máxime si para interponerla se guió por lo decidido por la autoridad
judicial correspondiente, en una tutela que instauró otro propietario en una
situación similar a la del actor, fallo que amparó los derechos fundamentales a
la defensa y al debido proceso del mismo.
Revisión del fallo por parte de la Corte
Constitucional.
Después del fallo de segunda instancia,
proferido por la Sala Civil del Tribunal Superior de Santa Fe de Bogotá, el
expediente, en cumplimiento del lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591
de 1991, fue remitido a esta Corporación el 25 de agosto de 1998 para su
eventual revisión.
A través de Auto de fecha 15 de septiembre
de 1998, la Sala de Selección Número Nueve de esta Corporación, excluyó el
expediente de revisión, no obstante, con fecha 30 de septiembre de 1998, el
Magistrado Alejandro Martínez Caballero, haciendo uso de la facultad que le
confiere el artículo 33 del Decreto ley 2591 de 1991, insistió en la selección
del expediente, por considerar “...interesante estudiar los temas de debido
proceso en asuntos policivos y el de vinculación posterior a la notificación de
habitantes de un edificio cuya demolición se encuentra en trámite.”[2]
El 2 de octubre de 1998, la Sala de
Selección Número Diez de la Corte Constitucional, aceptó la insistencia y
seleccionó para su revisión el Expediente No. T-179745, correspondiéndole por
reparto al Magistrado Fabio Morón Díaz.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
Primera. La Competencia.
La Sala Octava de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional es competente para pronunciarse en el proceso de la
referencia, el cual fue debidamente seleccionado por la Sala correspondiente y
repartido al Magistrado Sustanciador, conforme lo establece el reglamento de
esta Corporación, de acuerdo con los artículos 86 y 241-9 de la Constitución
Política, y 33 a 36 del decreto 2591 de 1991 respectivamente.
Segunda. La Materia.
En esta oportunidad le corresponde a la
Sala revisar los fallos del Juzgado 28 Civil del Circuito de Santa Fe de
Bogotá, que denegó la acción de tutela de la referencia, argumentando que la
misma era improcedente dada la existencia de otro medio de defensa judicial y
la ausencia de hechos que permitieran probar que los derechos fundamentales a
la defensa y al debido proceso del actor fueron efectivamente vulnerados por la
demandada. Así mismo, el fallo de la Sala Civil del Tribunal Superior de Santa
Fe de Bogotá, a la que le correspondió conocer de la impugnación que presentó
el demandante contra la sentencia del a-quo. El Tribunal confirmó la decisión
del a-quo que denegó el amparo para los derechos fundamentales del demandante,
y revocó la decisión que él mismo adoptó en el sentido de imponer una sanción
al actor y a su apoderado, por considerar que la acción que interpusieron había
sido temeraria.
La controversia que plantea el actor y que
en sede de revisión le corresponde conocer a la Sala, se puede sintetizar de la
siguiente manera :
El 10 de junio de 1997 el actor adquirió, a
título de compra, el apartamento No. 302 del Edificio Santa Ana 110, ubicado en
la Transversal 4a. No. 110 A-08, según consta en la Escritura Pública No. 0942
de la Notaría 44 del Círculo de Santa fe de Bogotá.
Contra los constructores de dicho edificio,
Sociedad Santa Ana Oriental 110 Ltda.,  el señor Andrés Umaña Rojas instauró,
en mayo  de 1994, una querella, que le correspondió conocer y resolver a la
Alcaldía Local de Usaquén, despacho que decidió ordenar la demolición de la
fachada de dicho inmueble, por considerar que se produjo una infracción
consistente en la violación del régimen de obras, por incumplimiento de lo
aprobado en la licencia de modificación No. 003499 de 1992, según se lee en la
Resolución sin número expedida el día 14 de julio de 1995.
Señala el demandante, que el fallo de la
Alcaldía demandada se produjo, no obstante la decisión de la Inspección Primera
“A” Especial de Policía, Urbanismo y Construcción de Obras de Santa Fe de
Bogotá, que ante querella presentada también por el citado señor Andrés Umaña
Rojas, resolvió, a través de providencia de fecha 4 de mayo de 1993, esto es un
año antes, “...absolver al señor Rafael Fajardo Rodríguez representante de la
Sociedad Santa Ana 110 Ltda., por contravención al régimen de obras en el
predio ubicado en la Transversal 4a. No. 110 A-08 de esta Ciudad”. Copia de
dicha providencia reposa al folio 337 del expediente.
Así mismo, que a pesar de los requerimientos
de varios de los propietarios de los apartamentos del edificio, la demandada se
negó a permitirles hacerse parte en el proceso policivo, por considerar que al
mismo sólo podían vincularse el querellante y el presunto infractor.
Esa situación produjo como consecuencia, en
primer lugar una acción de tutela que instauró la arquitecta responsable del
proyecto, y en segundo lugar, entre otras, una acción de tutela que interpuso
el señor Jairo Hernán Prada Vanegas, propietario del apartamento No. 201 del mismo
edificio, acción que se fundamentó en los mismos hechos.
El primero de los mencionados procesos, el
que instauró la arquitecta responsable del proyecto, se fundó en el hecho de
que ella consideraba violado su derecho fundamental al debido proceso, ya que
la construcción cuestionada no sólo en nada viola las normas urbanísticas, sino
que de hacerlo era susceptible de legalización, hechos que no tuvo oportunidad
de presentar a consideración de la alcaldía, ni de demostrar dentro del proceso
de querella.
Dicho proceso fue resuelto en segunda
instancia por la Sala de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de
Estado, la cual concluyó de la siguiente manera[3] :
“No encuentra la
Sala ni en el texto de la resolución ni en los antecedentes allegados y tampoco
en la explicación suministrada por la Alcaldía, que se hubiera demostrado que
lo construido en contravención de lo consignado en la licencia, viole normas
urbanísticas y que por ello no sea susceptible de legalización
“Establecido lo
anterior, para la Sala es claro que de ejecutarse la orden de demolición se
violaría el derecho fundamental del debido proceso, toda vez que se estaría
impidiendo la posibilidad establecida por la misma ley de legalizar la obra, en
el evento de que ella no contravenga las normas urbanísticas.”
Con base en lo anterior, esa Corporación
resolvió revocar la decisión de primera instancia que había denegado la acción
de tutela, y en su lugar ordenó a la Alcaldía de Usaquén, que dentro de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de ese fallo,
solicitara al Departamento Administrativo de Planeación Distrital, que
dictaminara  si la obra en cuestión violaba o no las normas urbanísticas, o si
por el contrario era susceptible de legalización; así mismo ordenó suspender la
diligencia de demolición hasta tanto se definiera lo dicho.
El segundo de los procesos fue instaurado
por el propietario de uno de los apartamentos que hacen parte del edificio
objeto de la querella, quien argumentó también la violación de su derecho
fundamental al debido proceso, dado que el Alcalde Local de Usaquén se rehusó a
aceptar su intervención en el proceso, por considerar que “...él mismo no
admite a terceros que no son parte de ella.”
Dicho proceso concluyó con la decisión de
segunda instancia, proferida por la Sección Primera del Tribunal de lo
Contencioso Administrativo de Cundinamarca[4],
el cual revocó la decisión del a-quo, que había denegado la acción, pues previa
verificación de que “...efectivamente el accionante no fue vinculado a la
querella ni a la diligencia de demolición, a pesar de haberlo solicitado
oportunamente...” y de tener interés legítimo en su resultado, decidió amparar
sus derechos a la defensa y al debido proceso, para lo cual le ordenó a la
demandada aceptar inmediatamente la intervención del accionante en las
diligencias programadas hasta esa fecha, “...y en las demás actuaciones
procesales que de ella se desprendan.”
Esos dos asuntos, referidos ambos al
proceso de querella que originó la acción de tutela que se revisa, dirimidos en
las instancias judiciales a las que les correspondió conocer en sede de
constitucionalidad y en segunda instancia los problemas propuestos en relación
con dicho proceso, el cual como se dijo concluyó con la orden de demolición de
la fachada del edificio objeto de controversia, son en esencia los mismos que
plantea en este caso el actor; es decir, primero que sus derechos fundamentales
al debido proceso y a la defensa fueron violados por la alcaldía acccionada, al
no reconocerle ésta interés legítimo en la querella y en consecuencia no
notificarlo de las actuaciones que dentro de la misma se surtieron, no obstante
ser directo afectado, y segundo, que la orden misma de demolición es violatoria
del derecho al debido proceso, pues no se probó en el mismo que la construcción
cuestionada en efecto viola normas urbanísticas, o que en caso de que ello
ocurra no se trate de una infracción saneable.
Por lo dicho, le corresponde a esta Sala de
Revisión determinar si en efecto, en el caso del actor, como él lo afirma, la
demandada incurrió en las actuaciones y omisiones que le atribuye, violando en
consecuencia los derechos fundamentales a la defensa y al debido proceso del
mismo.
Tercera. Los propietarios de los apartamentos
que hacen parte del edificio objeto de la querella, son terceros interesados
que acreditan un interés legítimo, y que como tales debieron ser notificados de
cada una de las actuaciones que en desarrollo de dicho proceso adelantó la
Alcaldía demandada.
Si bien, de conformidad con lo establecido
en el Código de Policía de Santa Fe de Bogotá[5],
los procedimientos policivos, entre ellos la querella, incluyen como partes de
la misma al querellante, que puede ser cualquier persona y al presunto
infractor, ello no quiere decir que sean  los únicos que puedan acreditar un
interés legítimo, razón por la cual la autoridad administrativa que lo impulsa
y desarrolla, en el caso que nos ocupa el alcalde local, no puede invocar una
interpretación restrictiva de las normas para rechazar a terceros que acreditan
un interés legítimo, en la medida en que se verán directamente afectados por
las decisiones que la misma adopte.
Es claro, que desde un principio la
autoridad local se rehusó a admitir a los propietarios de los apartamentos del
edificio, como partes interesadas y legitimadas para defender sus intereses y
presentar pruebas que desvirtuaran la infracción que se le atribuía a la
empresa constructora, y que por lo mismo no procedió a la notificación de las
diligencias que ordenó dentro del proceso de querella, como en efecto lo
comprobaron los jueces de segunda instancia que en sede de constitucionalidad
conocieron de las acciones de tutela que se originaron en los mismos hechos, no
obstante que ellos invocaron el derecho fundamental al debido proceso
consagrado en el artículo 29 de la C.P.
En el caso que se revisa, todos los
propietarios de los apartamentos que hacen parte del edificio objeto de la
querella, coinciden en afirmar que nunca fueron notificados, ni personalmente
ni por edicto, de las actuaciones de la alcaldía, pues señalan que los avisos
que ésta alega haber colocado en el edificio, de haberlo sido porque ellos
nunca los vieron, no se adecuan a los parámetros señalados por el Código de
Policía para el efecto.
Tampoco en el expediente se encuentra
prueba alguna que demuestre que la demandada procedió a esas notificaciones, lo
único que ésta remitió al proceso de tutela que se revisa fue fotocopia de un
aviso cuyo recibo niegan los propietarios y habitantes del edificio, en el cual
no aparece firma alguna que permita verificar que fue recibido o conocido tal
como lo asegura la accionada, situación que confirma la administradora del
inmueble, quien negó expresamente tal hecho en la diligencia de inspección que
realizó el Despacho del Magistrado Sustanciador[6].
Es más, ni siquiera después del fallo de
tutela del Tribunal Contencioso de Cundinamarca al que se ha hecho referencia,
que ordenó proceder a las notificaciones correspondientes, la demandada
procedió al efecto, actuación que se explica pero no se justifica, en la
interpretación restrictiva que ésta hace de las normas que rigen los
procedimientos policivos, que equivocadamente la llevan sostener, que en el
caso de contravenciones a las normas urbanísticas sólo es posible la
intervención del personero, del querellante y del presunto infractor, que en su
criterio sólo puede ser el constructor, excluyendo a todos los demás.
Así lo manifestó el señor Alcalde Local de
Usaquén, al responder una de la acciones de tutela que se originó también en el
proceso de querella que se analiza, en la que el actor también reclamaba
protección para su derecho fundamental al debido proceso por no haber sido
notificado del mismo; en efecto, a través de oficio fechado el 9 de diciembre
de 1996, dirigido a la Sala Penal del Tribunal Superior de Santa fe de Bogotá,
cuya copia reposa al folio 379 del expediente, el alcalde responsable del
proceso de querella cuestionado expresó lo siguiente :
“ La intervención de
terceros en este proceso [qerella No. 1042 de 1994] es extemporánea e improcedente
porque en el proceso policivo de obras sólo interviene el personero y los
contraventores y la alcaldía local que actúa como fallador, ... inclusive al
quejoso al otorgar poder al doctor Jaime Duque en auto (sic) del 14 de julio de
1994, no se le reconoció personería. Aunque los terceros resultaron
indirectamente lesionados (sic) sus intereses con la medida correctiva
impuesta, están en su derecho de acudir a la justicia ordinaria en defensa de
los mismos. “
Precisamente, sobre la obligatoriedad,
importancia y el alcance de las notificaciones a terceros interesados en los
procesos judiciales y administrativos, esta Corporación ha manifestado que
ellos acreditan un interés legítimo, que exige de las autoridades, en este caso
administrativas, que den pleno cumplimiento a los principios de publicidad y
contradicción del proceso, para lo cual es imperativo que los notifiquen, con
las formalidades y solemnidades que dicho acto demanda, de las diligencias que
en desarrollo del mismo se surtan :
“La notificación es
el acto material de comunicación por medio del cual se ponen en conocimiento de
las partes o terceros interesados, los actos de particulares o
las decisiones proferidas por la autoridad pública. La notificación
tiene como finalidad garantizar el conocimiento de la existencia de un proceso
o actuación administrativa y de su desarrollo, de manera que se garanticen los
principios de publicidad, de contradicción y, en especial, de que se prevenga
que alguien pueda ser condenado sin ser oído. Las notificaciones permiten que
materialmente sea posible que los interesados hagan valer sus derechos, bien
sea oponiéndose a los actos de la contraparte o impugnando las decisiones de la
autoridad, dentro del término que la ley disponga para su ejecutoria. Sólo a
partir del conocimiento por las partes o terceros de las decisiones definitivas
emanadas de la autoridad, comienza a contabilizarse el término para su
ejecutoria.“ (Corte Constitucional, Sentencia T-503 de 1996, M. P. Dr. Antonio
Barrera Carbonell)
Ahora bien, como lo señaló la Sala Civil
del Tribunal Superior de Santa Fe de Bogotá, al conocer en segunda instancia
del proceso de tutela que se revisa, el actor no pudo haber sido notificado de
la resolución que ordenó la demolición de la fachada del edificio, expedida por
la alcaldía demandada el día 15 de julio de 1995, pues en esa fecha, como quedó
demostrado, él no había adquirido su apartamento, sin embargo, él mismo sí
debió ser notificado de las actuaciones que se produjeron a partir de esa fecha,
especialmente de la resolución expedida por la accionada el 18 de mayo de 1998,
a través de la cual fijó la fecha de demolición para el 6 de julio del mismo
año, pues al adquirir el título de propietario del apartamento 302 del edificio
querellado, en junio de 1997, se configuró como tercero interesado titular de
un interés legítimo.
Al no producirse dicha notificación, como
lo sostiene el demandante, se violó su derecho fundamental al debido proceso,
pues la demandada no desvirtúo tal omisión, ni en relación con el actor ni en
relación con sus coadyuvantes.
En efecto, los coadyuvantes también
debieron ser notificados de esas diligencias en tanto propietarios de los
apartamentos del edificio objeto de controversia, pues la decisión de la
demolición de la fachada indudablemente los afectará, no sólo por el detrimento
que la misma ocasionará a su patrimonio, sino porque no existe garantía, desde
el punto de vista técnico, de que esa demolición no afecte la estructura de la
edificación, pues la alcaldía demandada no realizó los estudios técnicos
correspondientes, limitándose a solicitar el concepto de una empresa cuya
credibilidad cuestionan los afectados, por ser, según ellos, la misma a la que
se le encargó el trabajo de demolición, folio 416 del expediente.
Vale aclarar que la demandada, al ser
interrogada por el Despacho del Magistrado Sustanciador, durante la diligencia
de inspección que éste realizó al inmueble, sobre la realización de dichos
estudios, no supo responder de manera clara si ellos se habían efectuado o no,
por lo que a través de Auto de fecha 20 de enero de 1999, la Sala le volvió a
preguntar si se efectuaron, “si o no”, los estudios técnicos necesarios para
establecer si la demolición de la fachada del edificio...., ordenada por su
Despacho, afecta la estructura del mismo.”
En respuesta a ese requerimiento, la
accionada, a través de oficio No. 45 de 22 de enero de 1999, manifestó que ella
le solicitó un concepto a la firma Orbita Asociados, a la cual le había
encomendado los  trabajos de demolición[7],
que es precisamente lo que objeta el actor, pues, según él, no se trata de un
estudio técnico específico, y además proviene de una empresa que tiene directo
y claro interés en que se realice la demolición.
El concepto técnico de la alcaldía
demandada[8]
y de la empresa a la que consultó sobre el particular, contradice lo expresado
por la Sociedad Colombiana de Arquitectos y por la Sociedad Colombiana de
Ingenieros, al responder las consultas que sobre el particular les formularon
la arquitecta responsable del proyecto y el señor Antonio Castilla Samper[9], por entonces
propietario de uno de los apartamentos del edificio, respectivamente, pues
dichos organismos coinciden en señalar, primero, que la orden de demolición de
la fachada debe estar precedida de un estudio técnico específico, pues puede
ocasionar serios problemas a la estructura del inmueble y poner en peligro su
estabilidad; y segundo, que los conceptos emitidos por la alcaldía demandada y
por Planeación Distrital son contradictorios y desconocen aspectos esenciales
del problema específico, además de que en algunos casos provienen de personal
no especializado.
Tal afirmación la pudo constatar la Sala,
al analizar los varios conceptos que sobre el problema ha emitido Planeación
Distrital[10],
pues sin definir claramente en ninguno de ellos si existe o no infracción y si
ésta es o no saneable, en uno de ellos, el radicado bajo el No. S14207 del 16
de enero de 1998, cuya copia reposa al folio 427 del expediente,  manifiesta lo
siguiente:
“ ...Con relación al
predio objeto de la solicitud, observamos que a pesar de no cumplir a cabalidad
con las dimensiones estipuladas en sus planos aprobados, ....es el único
predio en el costado de manzana que deja su antejardín con las características
adecuadas para que contribuya a conformar espacio público y así satisfacer las
necesidades urbanas colectivas que según el artículo 70 del Acuerdo 6 de 1990
pueden trascender los límites de los intereses privados de los habitantes.”
Dadas las varias contradicciones que emanan
de los diferentes conceptos, la Sala, a través de auto del 20 de enero de 1999,
requirió de la Directora del Departamento Administrativo de Planeación
Distrital una respuesta definitiva sobre, si es saneable, “si o no”, la
infracción que se le atribuye a la construcción de la fachada del inmueble
sobre el que versa la controversia. A dicho interrogante la funcionaria
respondió, a través de oficio N. 00848, recibido en la Secretaría General de
esta Corporación el 25 de enero del año en curso, que “...a la luz tanto de las
normas vigentes como de las licencias que autorizaron la construcción del
edificio, no es saneable la construcción de la fachada del predio...”, concepto
que contrasta con el ya referido de la misma institución, contenido en el oficio
No. S14207 del 16 de enero de 1998, que admite, que no obstante no cumplir a
cabalidad con las dimensiones estipuladas, es el único cuyo antejardín presenta
las características adecuadas para contribuir a conformar espacio público.
No le corresponde al Juez constitucional
entrar a dirimir esa controversia, pero si proteger los derechos fundamentales
de los accionantes, incluso aquellos cuya vulneración ellos no alegan, por eso,
en el caso que ocupa a la Sala, es claro que al no existir certeza sobre los efectos
que la demolición de la fachada puede ocasionar a la estructura del edificio,
existe una real posibilidad de que el derecho a la vida y a la seguridad de
quienes lo habitan puedan verse amenazados, si se autoriza la ejecución de esa
orden de la demandada, careciendo de los estudios técnicos correspondientes,
por lo que tutelará dichos derechos a los habitantes del inmueble cuya fachada
se ordenó demoler, entre ellos 8 niños, los cuales se verían amenazados si se
procede a dicha demolición, careciendo de los estudios técnicos que garanticen
la estabilidad del edificio.
Es de anotar, que la demandada ya en una
ocasión inició los trabajos de demolición de la fachada, los cuales fueron
suspendidos por orden del H. Consejo de Estado a través del fallo comentado,
situación que verificó el Despacho del Magistrado Sustanciador en la diligencia
de inspección que realizó al edificio, y que la alcaldía local lo hizo sin
prevenir a los habitantes del mismo de las posibles consecuencias, no obstante
que es evidente que tales obras afectan las instalaciones eléctricas y los
ductos del inmueble.
Todo lo anterior indica, que los
propietarios del edificio querellado tenían y tienen un interés legítimo y
directo en ese proceso, al cual quisieron vincularse, y que la negativa de la
autoridad administrativa a permitirlo y sobre todo su omisión de notificarles
las actuaciones que dentro del mismo se surtieron, en efecto violó del derecho
fundamental al debido proceso del actor.
Cuarta. En el caso sub-examine procede la acción
de tutela como mecanismo transitorio de protección y vía procesal preferente,
dada la expectativa de un perjuicio irremediable, pues no obstante la
existencia de otro medio de defensa judicial, éste no es tan eficaz como la
tutela para proteger los derechos fundamentales del actor.
No hay duda de que el proceso de querella
que adelantó la Alcaldía Local de Usaquén, distinguido con el No. 1042 de 1994,
presenta serias inconsistencias, contradicciones y vacíos y que no obstante las
órdenes impartidas por los jueces constitucionales de segunda instancia, en los
procesos de tutela originados en la misma, distintos al que se revisa,
dirigidas precisamente a corregirlas y a salvaguardar derechos fundamentales de
sus respectivos accionantes, ellas no se subsanaron, pues no fueron acatadas o
lo fueron parcialmente, todo lo que le sirve de base a los peticionarios para
alegar vicios de nulidad en el mismo; sin embargo, no es la tutela la vía para
definir ese aspecto, pues para el efecto el demandante cuenta con otros medios
de defensa judicial, previo el agotamiento de la vía gubernativa, por lo que no
accederá la Sala a la solicitud del actor, en el sentido de “decretar la
nulidad del proceso y de todo lo actuado”.
No obstante, la Sala otorgará amparo al derecho
fundamental al debido proceso del actor, en el que está incurso su derecho a la
defensa, y además, ante la expectativa de un perjuicio irremediable protegerá
el derecho a la vida y a la seguridad, no sólo de él, sino de todos los
habitantes del edificio, entre ellos ocho niños, pues permitir la ejecución
inmediata de la orden de demolición impartida por la alcaldía demandada, a
pesar de que no existen los estudios técnicos que garanticen que tal obra no
afectará la estabilidad del edificio, acarrea un riesgo para su seguridad e
incluso su vida, que le corresponde prevenir al Juez Constitucional :
“ La regla general
de la procedencia de la acción de tutela indica que cuando se da la violación o
amenaza de un derecho fundamental , y el titular del derecho violado o
amenazado  cuenta con un medio de defensa judicial  diferente a la tutela, ha
de preferirse ese otro medio de defensa y, la acción de tutela sólo procede
“como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (C.N. art.
86)”
“Sin embargo, parece
razonable exigir que el otro medio de defensa judicial para la protección del
derecho violado o amenazado, sea al menos tan eficaz para la defensa del
derecho como lo es la tutela; en caso contrario, la acción de tutela pierde su
carácter subsidiario y se convierte en vía procesal preferente, pues no sólo el
juez de tutela, sino toda la rama judicial y el Estado, tienen como fin
esencial de su actuación y razón de su existencia “...garantizar la efectividad
de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución...” (Corte
Constitucional, Sentencia T-100 de 1994, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz)
En el caso sub-examine, el actor alega la
violación de su derecho fundamental al debido proceso, la cual ya se había
comprobado en procesos de tutela interpuestos por otros propietarios y por la
arquitecta responsable del proyecto, tal como ha quedado demostrado; así mismo,
la falsa motivación del acto administrativo que ordenó la demolición, pues
según él la infracción que se le imputa a los constructores no existe, dado que
el inmueble no viola ninguna norma urbanística, pero además, sostiene, que aún
en caso de existir dicha infracción, la sanción impuesta sería desproporcionada
y violatoria del derecho a la igualdad, pues es evidente, y así pudo
constatarlo el Despacho del Magistrado Sustanciador en la diligencia de
inspección que realizó al inmueble objeto de controversia[11], que la única
construcción de la cuadra que respeta áreas de jardines y algunos metros para
el tránsito de los peatones, es precisamente la querellada, situación que
también destaca el Departamento Administrativo de Planeación Distrital en
concepto distinguido con el No. S14207 del 16 de enero de 1998, cuya copia
reposa al folio 437 expediente.
Lo anterior no quiere decir que no haya
invasión del espacio público o desconocimiento de normas urbanísticas, aspectos
que, como se ha dicho, deberá determinar y definir la autoridad judicial
competente. En efecto, sobre las inconsistencias, violaciones, contradicciones
y demás incongruencias que el actor le atribuye al proceso de querella, le
corresponde pronunciarse a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, si
la correspondiente acción se interpone, por lo que el amparo que se brindará a
los derechos fundamentales del actor en esta providencia, se mantendrá mientras
acude al juez competente, para lo cual contará con un plazo máximo de cuatro
(4) meses, contados a partir de la fecha de la respectiva notificación, vencido
el cual, si no ha hecho uso de las acciones que para el efecto determina la
ley, la demandada podrá proceder a ejecutar la orden impugnada, siempre y
cuando las estudios técnicos específicos que debe realizar, garanticen que tal
medida no afectará la estructura del edificio ni pondrá en peligro su
estabilidad.
La revisión que ha efectuado la Sala del
proceso de la referencia, y el análisis que adelantó del caso a partir del
acervo probatorio que descansa en el expediente y de las pruebas que recopiló,
servirá de base a la decisión que tomará de revocar los fallos de primera y
segunda instancia que denegaron la acción interpuesta, y en su lugar conceder
la tutela incoada por el actor para proteger sus derechos fundamentales al
debido proceso y a la defensa, consagrados en el artículo 29 de la C.P.,
suspendiendo la orden de demolición de la fachada del edificio, al menos
mientras el juez ordinario decide sobre el litigio que esa disposición de la
accionada desencadenó.
Con dicha medida la Sala también protege el
derecho a la seguridad y a la vida de los habitantes del edificio objeto de la
querella, pues no existen los estudios técnicos que garanticen que la medida
ordenada por la Alcaldía Local de Usaquén, demoler la fachada de dicho
inmueble, efectivamente no dañará la estructura del edificio y no pondrá el peligro
su estabilidad. En este punto la Sala llama la atención de la accionada, para
que en el futuro, al adelantar este tipo de procesos, obre con la prudencia y
prevención que exigen decisiones que afectan la seguridad de las personas y en
general de la comunidad.
Por último, la Sala confirmará parcialmente
el fallo de segunda instancia, que revocó la decisión del a-quo, de imponer una
sanción al actor y a su apoderado, por presunta temeridad de la demanda, pues
comparte los argumentos que sirvieron de base a dicha decisión.
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
Pueblo y por mandato de la Constitución Nacional,
RESUELVE
Primero. REVOCAR parcialmente la
Sentencia proferida en segunda instancia por la Sala Civil del Tribunal
Superior de Santa Fe de Bogotá, de fecha 14 de agosto de 1998, que confirmó el
fallo del Juzgado 28 Civil del Circuito de Santa Fe de Bogotá, de fecha 21 de
julio de 1998, a través del cual denegó la acción de tutela de la referencia, y
CONFIRMAR dicho fallo en cuanto revocó la sanción que el Juez de primera
instancia le impuso al actor y a su apoderado por presunta temeridad de la
demanda.
Segundo. CONCEDER la tutela al
derecho fundamental al debido proceso del demandante, y, ante la inminencia de
un perjuicio irremediable, tutelar en forma transitoria el derecho a la vida y
a la seguridad del tutelante como habitante del edificio objeto de la querella,
ordenando suspender la orden de demolición de la fachada del edificio, hasta
tanto la jurisdicción competente se pronuncie sobre la nulidad del proceso que
solicitan los demandantes, los cuales dispondrán de un término no superior a
cuatro (4) meses, contados a partir de la notificación de la presente providencia,
para interponer la correspondiente acción.
Tercero. Líbrense las comunicaciones
previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, insértese en la
gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General (E)
[1] Según la escritura
pública N. 0942 de 1997, cuya copia reposa en el expediente, folios 3 al 14, el
actor adquirió el apartamento No. 302 del Edificio Santa Ana 110, el 10 de
junio de  1997.
[2] El auto de insistencia
se encuentra al folio 61 del expediente.
[3] Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 20 de febrero de 1997, M.P.
Doctora Dolly Pedraza de Arenas.
[4] Tribunal de lo
Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Sentencia de 2 de
julio de 1998, M.P. Dr. Ernesto Rey Cantor.
[5] Acuerdo No. 18 de 1989,
expedido por el Concejo de Bogotá D.E.
[6] Tal afirmación  de la
administradora del inmueble se lee al folio 10 del Acta de la diligencia de
inspección, la cual reposa en el expediente, folios 282 a 283.
[7] La firma Orbita
Asociados, contratada por la Alcaldía demandada para realizar los trabajos de
demolición, respondió el requerimiento de la accionada aceptando el trabajo el
día 12 de junio de 1998. El día 2 de julio del mismo año, esto es después de
contratada, remite el concepto técnico en el que manifiesta que la demolición
no implica peligro para la estructura del edificio, siempre y cuando se adopten
algunas medidas relacionadas con el factor de seguridad de las vigas, lo que
implica que no había plena certeza desde el punto de vista técnico.
[8] En este punto la
Personería Distrital de Santa fe de Bogotá, en oficio DMA7405 de 14 de octubre
de 1997, que corresponde a investigación preliminar que sobre el incumplimiento
del fallo de tutela proferido por el Consejo de Estado, en relación con el
proceso de querella que se analiza, adelantó contra la demandada, manifiesta
que la orden de demolición se debe sustentar en un dictamen pericial y no en un
concepto de funcionarios no calificados adscritos a esa dependencia.
[9] La arquitecta
responsable del proyecto formuló consulta en diciembre de 1996, la cual fue
respondida por la Sociedad Colombiana Arquitectos a través de oficio SCA No.019
del 21 de enero de 1997, (folio 407 del expediente). El señor Antonio Castilla
Samper, formuló consulta a la Sociedad Colombiana de Ingenieros el 8 de julio
de 1998, la cual fue absuelta por dicho organismo el 15 de julio de 1998,
(folio 402 del expediente)
[10] Planeación Distrital ha
emitido, en relación con el proceso de querella que originó la acción de tutela
que se revisa, en total 13 conceptos, cuyas copias reposan en el expediente, a
los folios 287, 306, 313, 327, 417, 420, 422, 425, 427, 428, 44 y 449.
[11] La Sala Octava de
Revisión, a través de Auto de fecha 20 de octubre de 1998, ordenó practicar una
diligencia de inspección al edificio objeto de controversia ; dicha
diligencia se llevó a cabo el día 26 de noviembre de 1998