T-221-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-221/06
ESTABILIDAD LABORAL EN CONTRATOS A TERMINO
FIJO
Ha sostenido esta Corporación que aun en
los contratos a término fijo debe respetarse el principio de estabilidad
laboral consagrado en la Carta Política, de tal suerte que los trabajadores que
han sido vinculados bajo esta modalidad contractual y que tengan una
expectativa racionalmente fundada de permanencia en el empleo, vean dicha
expectativa correspondida con la prórroga del contrato. La racionalidad se
predica, para estos efectos, tanto de la viabilidad del trabajo en términos de
tiempo, lugar y labores desempeñadas, entre otras condiciones, como del
desempeño de las funciones en debida forma, todo lo cual permite colegir que si
se sigue requiriendo la prestación de un servicio y éste se presta de manera
idónea, no hay lugar a la terminación unilateral del contrato de trabajo con
previo aviso, sin que se vulnere el principio de estabilidad laboral. Si bien
es cierto que la señora se encontraba padeciendo una enfermedad pulmonar, no
consta en ninguna de las manifestaciones de las partes que ello haya influido
directamente en el rendimiento laboral; es decir, no existe afirmación alguna
dirigida a sostener que el motivo de la desvinculación laboral fue la
incapacidad de la accionante para desempeñar sus funciones. De ello se
desprende que la decisión tomada por el empleador atendió únicamente a su
liberalidad y por tanto, transgredió la expectativa de la trabajadora de
permanecer en el trabajo. A la accionante le asistía la legítima expectativa de
encontrar la renovación de su contrato toda vez que el puesto de trabajo
persistía bajo las mismas condiciones de modo, tiempo y lugar con que se
pactaron originariamente y ella se encontraba realizando sus labores en debida
forma. No obstante, el empleador de manera inmotivada dio por terminado el
contrato de trabajo en enero de 2005 dando el aviso de no prórroga que exige la
Ley laboral con el término de anticipación correspondiente. Sin embargo, como
ha sido expuesto, no basta con presentar dicho aviso para que el empleador
quede investido de facultades legítimas para terminar la relación laboral
regida por un contrato a término fijo.
DERECHO AL TRABAJO Y ESTABILIDAD LABORAL EN
CONTRATOS A TERMINO FIJO-No
se puede dar orden de reubicación laboral por avanzada edad y por pérdida de
capacidad laboral
La Corte considera que aunque se concreta
una vulneración del derecho fundamental al trabajo, existen otras piezas del
elemento fáctico que permiten concluir que el restablecimiento del derecho en
el sentido de impartir una orden al empleador de reubicar a la señora en su
puesto de trabajo no consigue concretar la justicia material, por cuanto la
accionante por su avanzada edad y su pérdida de capacidad laboral arriesgaría
su salud y vida en desarrollo de la actividad laboral.
SEGURIDAD SOCIAL-Concepto
La Seguridad Social ha sido entendida por esta
Corporación como el "conjunto de medios de protección institucionales
frente a los riesgos que atentan contra la capacidad y oportunidad de los
individuos y sus familias para generar los ingresos suficientes en orden a una
subsistencia digna"; de igual forma, puede ser calificada como el conjunto
de instituciones orientadas de manera armónica y sistemática a la realización
de los derechos de las personas con miras a amparar la dignidad humana y en
procura de un desarrollo integral de la persona.
SEGURIDAD SOCIAL-Derecho de segunda generación/ SEGURIDAD
SOCIAL-Naturaleza asistencial o prestacional
Centrando la atención en la calidad de
derecho que le es inherente a la seguridad social, debe sostenerse que éste ha
sido reconocido en el Estado colombiano, así como en la legislación comparada,
como un derecho de segunda generación, un derecho de naturaleza asistencial o
prestacional que debe ser garantizado de manera progresiva.
PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DE LA SEGURIDAD
SOCIAL-Son los que
coadyuvan a la materialización del derecho
De acuerdo con el artículo 48 Superior,
existen unos principios fundamentales que coadyuvan a la materialización del
derecho a la seguridad social, dentro de los que se destacan la eficiencia,
universalidad, solidaridad y progresividad.
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD EN SEGURIDAD
SOCIAL
El principio de progresividad, inherente a
los derechos de segunda generación  y predicable del derecho a la seguridad
social por expreso mandato del artículo 48 constitucional, ha sido desarrollado
in extenso por la jurisprudencia de esta Corporación; así, la misma ha
sostenido que "existen unos contenidos mínimos o esenciales de
satisfacción de ese derecho que el Estado debe garantizar a todas las personas.
Esto es, la progresividad hace referencia al reconocimiento de prestaciones
mayores y superiores en relación con cada uno de esos derechos sociales
prestacionales, pero ese mandato de progresividad no excusa el incumplimiento
del deber del Estado de asegurar, tan pronto como sea posible, coberturas
universales de los contenidos mínimos de esos derechos, tal y como esta Corte
ya lo había reconocido con anterioridad.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
SEGURIDAD SOCIAL-Límites
En materia de configuración legislativa en torno a la
seguridad social, la Carta Política le reconoce al legislador un amplio margen
de configuración política, al sostener en el artículo 48 que su prestación será
de acuerdo a la Ley, radicando así en cabeza del Congreso la tarea de procurar
la materialización de los principios de acuerdo a su criterio, en el entendido
de que por ser un órgano colegiado y de representación política, puede
materializar la voluntad general y acometer de manera progresiva los fines del
Estado. Dicha libertad de configuración del legislador, no obedece a una
interpretación amplia de sus facultades generales, sino al tenor de la
Constitución que en su artículo 48 sostiene que la seguridad social deberá
prestarse con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad, "en los términos que establezca la Ley"; otorgando
así una competencia específica al legislador y reconociéndole un amplio margen
de libertad de configuración para regular la materia. No obstante, la libertad
de configuración del legislador en ese campo no es absoluta sino que, por el
contrario, encuentra límites sustanciales que delimitan su actuación en aras de
proteger los principios fundantes del Estado Social de Derecho, de tal suerte
que se le impone un alto grado de responsabilidad social y política.
PENSION DE INVALIDEZ POR RIESGO COMUN-Requisitos establecidos en Ley 100/93 y en
Ley 860/03
Para tener derecho a la pensión deben reunirse los
requisitos establecidos por el artículo 39 de la Ley 100 de 1993. Este artículo
en su versión original disponía que el acceso a la pensión se sujetaba a la
calificación de la situación de invalidez aunada al cumplimiento de uno de dos
requisitos: a) Que el afiliado se encuentre cotizando al régimen y hubiere
cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas, al momento de producirse el
estado de invalidez. b) Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere
efectuado aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas del año
inmediatamente anterior al momento en que se produzca el estado de invalidez.
Ahora bien, por virtud de la reforma introducida por la Ley 860 de 2003, los
requisitos para acceder a la pensión se tornaron más estrictos, lo cual se
advierte no sólo al hacer una comparación con la legislación precedente, sino
también con cuerpos normativos que regulan la materia en otros países. Así, a
la luz de la normatividad vigente, se exige además de la calificación de
invalidez, que la persona haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los
últimos tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración
del estado de invalidez y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al
menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en
que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del
estado de invalidez.
REGIMEN DE TRANSICION EN PENSION DE
INVALIDEZ- Inexistencia
Es preciso anotar que esta Corte, al resolver una
demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, en
su versión original, destacó que a diferencia de lo ocurrido con el sistema de
pensión de vejez, el legislador de 1993 no previó en materia de pensión de
invalidez un régimen de transición para garantizar su reconocimiento a las
personas que estaban próximas a obtenerla en el sistema anterior. Esta
Corporación encontró justificado el hecho de no crear un régimen de transición
para el sistema de pensión de invalidez y consideró que el legislador tomó tal
determinación "muy seguramente porque la Ley 100, en cuanto amplía sustancialmente
la cobertura de la prestación, puede decirse que favorece, en términos
generales, a las personas afectadas con la disminución o pérdida de su
capacidad laboral en porcentajes superiores al 50%". Complementa esta
consideración, en el sentido de encontrar justificable la falta de creación de
un régimen de transición en la pensión de invalidez. Corolario de esta posición
jurisprudencial es que el legislador, al gozar de un amplio margen de
configuración, puede prescindir de la creación de un régimen de transición en
materia de pensiones, cuando la reforma legislativa implica una medida
favorable para las personas, es decir, cuando se está en presencia de una
regulación progresiva.
LEY 860/03-Impone mayores exigencias para acceder a pensión de
invalidez
Resulta contrario a la lógica propia de los derechos
económicos y sociales que el legislador introduzca una medida regresiva, como
parece ocurrir con el artículo primero de la Ley 860 de 2003, que impone
requisitos más exigentes a las personas para acceder a la pensión de invalidez,
sin crear mecanismos que protejan a quienes venían haciendo parte del régimen
de seguridad social en pensiones bajo otros requerimientos menos exigentes para
causar a su favor el derecho a la pensión. La Corte encuentra que la norma que
ha sido aplicada al caso que suscitó la presente acción de tutela es regresiva
en materia de seguridad social en pensiones, por establecer una serie de
requisitos que imponen mayores exigencias a los afiliados al sistema para gozar
del beneficio de la pensión de invalidez. Si bien es cierto que no toda
regulación más exigente puede ser catalogada como regresiva, es claro que en el
presente caso, por virtud de las condiciones particulares de la accionante, que
serán evaluadas en acápite posterior, la norma, aplicada al caso concreto,
vulnera la vida, la subsistencia y la dignidad humana de la actora.
EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Del Artículo 39 de la ley 100/93 subrogado
por el artículo 1 de la ley 860/03/PENSION DE INVALIDEZ-Norma que
establece requisito de fidelidad/PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Violación
por artículo 1 de ley 860/03
Resulta claro que la aplicación del artículo 1º de la
Ley 860 de 2003, a la situación fáctica concreta de la accionante, es inconstitucional
por contrariar el mandato de la progresividad, habida cuenta de que se trata de
una persona que pertenece a la tercera edad y que por fuerza de su situación
económica y social se vio compelida a ingresar tardíamente al mercado laboral
y, de contera, al sistema de seguridad social. Debe recalcarse, para efectos de
hacer explícita la precaria situación económica de la actora, que la
vinculación de la accionante al sistema de seguridad social sucedió en edad
posterior a la que el sistema de pensiones tiene como modelo de referencia para
el acceso a la pensión de vejez, bajo el presupuesto de que existe una
exigencia de cotización de 1000 semanas y se establece como edad mínima para
acceder a la pensión de invalidez la de 55 años para las mujeres y 60 años para
los hombres, de lo cual se colige que el sistema da por supuesto que las
personas deben vincularse a éste entre los 25 y los 40 años, para poder acceder
al pleno de beneficios que de él se derivan, teniendo que el caso de la actora
es atípico en relación con este modelo ideal de cotización al sistema, por
cuanto la accionante se vinculó al mismo tan solo con posterioridad a la edad
considerada para el acceso a la pensión, esto es, después de los 60 años de
edad. Así las cosas, la norma tiene entre sus destinatarios a personas que
deben ser sometidas a un tratamiento privilegiado por el Estado y a una
protección reforzada, de tal suerte que una vulneración al principio de
progresividad afectaría en gran medida a este específico grupo poblacional,
tornándose la norma inconstitucional para el caso concreto  y requiriéndose la
actuación del juez de tutela en el sentido de amparar los derechos
fundamentales vulnerados inaplicando la norma en referencia. La norma, para el
caso concreto, debe ser inaplicada por inconstitucional al vulnerar los
artículos 13, 46 y 48 de la Carta Política relativos, en su orden, a la
especial protección que merecen las personas en circunstancia de debilidad
manifiesta, a la protección y asistencia que merecen las personas
pertenecientes a la tercera edad, y al derecho a la seguridad social.
CULTURA DE FIDELIDAD AL SISTEMA DE
PENSIONES-Resultó
penalizando a personas que carecen de un hábito en ese sentido
Se desprende que la consideración para la adopción de
la norma giró en torno a la premisa de construcción de una cultura de fidelidad
al sistema de pensiones. Así las cosas, resulta paradójico que, so pretexto de
promover la cultura de afiliación, se penalice a aquellas personas que carecen
de un hábito en tal sentido. La norma jurídica en revisión establece un
incentivo para los agentes en el sentido de afiliarse desde temprana edad, toda
vez que solo así podrán gozar de las garantías propias en materia de seguridad
social en pensiones; pero resulta contrario a la lógica jurídica que una norma
posterior que establezca nuevos requisitos para acceder a la pensión de
invalidez bajo el prurito del fomento de la cultura de afiliación, castigue a
quienes se comportaron de acuerdo a la legislación imperante hasta antes de la
entrada en vigencia de la Ley 860 de 2003. La cultura de afiliación al sistema
no se puede promover castigando a quienes no vienen participando de ella. No
puede por tanto el legislador, pretender infundir una cultura de afiliación
desprotegiendo a ciertos sectores de la población, sin crear un régimen de
transición o un mecanismo similar que ampare a las personas que bajo diferentes
condiciones venían cotizando al sistema. Si bien el legislador comprendió que
la reforma redundaría en beneficio de las personas de mayor edad, por cuanto
tendrían más semanas cotizadas, merced a la cultura que se pretende crear con
la norma, tal efecto debe ser entendido como una proyección y, por tanto, no es
predicable respecto de las personas que al momento de entrar en vigencia la
norma ya hacían parte de la tercera edad, toda vez que sobre ellos ya no puede
recaer la pretendida "culturización". La especial protección que el
Estado debe ofrecer a las personas con discapacidades y de la tercera edad se
torna inocua a la luz de este precepto legal, en la medida en que se abandona a
su suerte a las personas de avanzada edad que no tuvieron la fidelidad
requerida por el sistema para causar a su favor la pensión de invalidez.
EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD CON
EFECTO INTER PARTES
La Corte encuentra que para el caso
concreto de la accionante, la norma contraría de forma ostensible la Carta
Política y por tanto debe ser inaplicada; es pertinente, por consiguiente, dar
una revisión del caso concreto para dar lugar en éste, con efecto inter partes,
a la figura de la excepción de inconstitucionalidad.
EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
La inaplicación que el funcionario
competente haga de una norma por encontrar palmaria su incompatibilidad con la
Constitución Política no excluye del ordenamiento jurídico la norma inaplicada,
porque ello solo compete al juez constitucional en sede de control abstracto de
constitucionalidad del precepto normativo, que se despliega como consecuencia
del ejercicio ciudadano de la acción pública de inconstitucionalidad o del
control automático y previo en los casos expresamente consagrados en la
Constitución. Ahora bien, la Corte ha sostenido que para que surja en el
operador jurídico la facultad de aplicar la figura de la excepción de inconstitucionalidad
es menester que la incompatibilidad de la norma inaplicada con la Constitución
política sea evidente. Es decir, es necesario que de una primera revisión surja
para el intérprete la inequívoca conclusión de que la norma revisada se
encuentra en contravía de los principios y mandatos Superiores. La
administradora de fondos de pensiones, Colfondos S.A., negó la concesión de la
pensión de invalidez sustentando su decisión en la aplicación del artículo 39
de la Ley 100 de 1993 subrogado por el artículo 1º de la Ley 860 de 2003. Con
dicha actuación Colfondos S.A. vulneró los derechos fundamentales alegados por
la accionante, toda vez que aplicó una norma que de acuerdo a los hechos
concretos de la presente acción de tutela resulta ostensiblemente inconstitucional.
Ello es así dado que, de acuerdo a los fundamentos expuestos en los acápites
anteriores, la norma aplicada vulnera de manera directa los artículos 13, 46 y
48.
INCAPACIDAD ECONOMICA DE PERSONA ENFERMA
TERMINAL A QUIEN NO SE LE RECONOCIO PENSION DE INVALIDEZ
La Corte encuentra que la accionante se encontraba en
estado de debilidad manifiesta por su condición económica, dado que ella alega
en la acción de tutela, sin que exista controversia al respecto, que requería
del ingreso proveniente de su trabajo para mantener su propia existencia y la
de personas a su cargo. Esta afirmación es de recibo por esta Corporación, en
la medida en que de los hechos que fueron relatados en el trámite de la acción
de tutela se desprende que la accionante no tenía ninguna persona que pudiera
responder por ella. A tal conclusión se arriba bajo el entendido de que de
haber tenido a quien reclamar alimentos legalmente la actora no se hubiera
visto en la necesidad de trabajar a la edad de 73 años, exponiendo su salud e
integridad personal.
LEY 860/03-Regulación regresiva en materia de pensión de
invalidez
Retomando el punto de la vulneración de la
Carta por parte de la Ley 860 de 2003 por contener una regulación que puede ser
considerada como regresiva en materia de pensión de invalidez, es pertinente
reiterar lo dicho en líneas precedentes en el sentido de que tal
inconstitucionalidad se predica respecto del caso en concreto por cuanto la
medida afecta a una persona que se encuentra dentro de un grupo poblacional
objeto de protección reforzada, esto es, la señora es una persona con pérdida
de capacidad laboral, por motivo del cáncer pulmonar que la aqueja, y por tal
virtud, se encuentra en condiciones económicas y físicas que concretan su
debilidad manifiesta, además de ser una señora que pertenece a la tercera edad,
al contar con 73 años de vida.
EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD Y
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD EN CASO DE PENSION DE INVALIDEZ
El punto de la progresividad es
altamente relevante para la inaplicación de la norma por inconstitucional; la
Corte ha sostenido que “el mandato de progresividad implica que una vez
alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de
configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve menguada, al
menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado
debe presumirse en principio inconstitucional, y por ello está sometido a un
control judicial estricto. Para que pueda ser constitucional, las autoridades
tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese
paso regresivo en el desarrollo de un derecho social prestacional".
Referencia: expediente T-1225522
Accionante: Isolina Trillos de Pallares
Demandado: Sociedad Agrícola del Toribio
S.A., Compañía Colombiana administradora de Fondos de pensiones y cesantías
Colfondos S.A. e Instituto de Seguros Sociales.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO
ESCOBAR GIL
Bogotá D. C., veintitrés (23) de marzo de dos mil seis
(2006)
La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y
Humberto Antonio Sierra Porto, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos proferidos por
el Juzgado Cuarto laboral del circuito de Santa Marta y la  Sala Laboral del
Tribunal Superior de Distrito Judicial de Santa Marta, dentro de la acción de
tutela instaurada por Isolina Trillos de Pallares contra la Sociedad Agrícola
del Toribio S.A., el Instituto de Seguro Social y Colfondos S.A.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
El 29 de marzo de 2005 la señora Isolina
Trillos de Pallares, actuando mediante apoderado, presentó acción de tutela
contra la Sociedad Agrícola del Toribio S.A., la Compañía Colombiana
administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Colfondos S.A. y el Instituto
de Seguros Sociales, con motivo de la presunta vulneración de los derechos a la
salud, a la vida, al trabajo y a la subsistencia, por los hechos que a
continuación se sintetizan.
Reseña la accionante que por el término de
ocho[1] años sostuvo una
relación laboral con la Sociedad Agrícola del Toribio S.A., por virtud de
contratos de trabajo a término fijo prorrogados de manera sucesiva e
ininterrumpida hasta enero de 2005.
Señala la actora que en vigencia del
contrato de trabajo sufrió un cáncer pulmonar como enfermedad profesional que
comprometió gravemente su sistema respiratorio, lo que condujo a que el
empleador decidiera no otorgar nueva prórroga del contrato de trabajo, dejando
de tal forma a la accionante en estado de indefensión toda vez que quedó sin
ingreso salarial y sin acceso al sistema de seguridad social.
Tras haber sido desvinculada del trabajo,
la accionante fue calificada por la Junta Regional de Calificación de Invalidez
del Magdalena con una pérdida de capacidad laboral equivalente al 58,6% por
riesgo común, razón por la cual elevó petición ante Colfondos para que le fuera
otorgada la pensión de invalidez, que no obstante sus condiciones le fue
negada.
2. Fundamentos de la acción y pretensiones.
La accionante considera que la
desvinculación laboral y la falta de reconocimiento de la pensión de invalidez
son actuaciones lesivas de derechos y principios constitucionales tales como la
salud, la vida, el trabajo, la solidaridad y el mínimo vital y móvil, entre
otros.
Sustenta su consideración en el hecho de
que es una persona de 73 años que además de soportar los quebrantos de salud
propios de su edad, tiene una disminución de su capacidad laboral y debe velar
por su familia, todo lo cual la hace pertenecer a un grupo especial de la
sociedad merecedor de una protección reforzada.
Sustenta normativamente su acción en los
artículos 11, 25, 46 y 23 Superiores, en el Código Sustantivo del Trabajo que
en su artículo 62 numeral 5to, establece la imposibilidad del empleador de
despedir al trabajador incapacitado y en jurisprudencia de la Corte
Constitucional en la que se determina la estabilidad laboral en los contratos
de trabajo a término fijo y se indica la procedencia de la acción de tutela en
asuntos laborales respecto de enfermos terminales.
Concreta la vulneración de las normas
esgrimidas en el hecho de haber sido desvinculada del trabajo, dejando de
percibir remuneración mensual y no habiéndosele reconocido pensión de
invalidez, por lo cual solicita que se tutelen los derechos mencionados y se
ordene a la Sociedad Agrícola del Toribio S.A. reconocer el derecho al trabajo
y a la seguridad social, ordenando el reintegro laboral o en su defecto el
reconocimiento y pago inmediato de la pensión por invalidez.
3. Oposición a la demanda de tutela
3.1. Oposición de la Sociedad Agrícola del
Toribio S.A.
La Sociedad Agrícola del Toribio S.A.,
mediante apoderado, se opuso a las pretensiones de la accionante, reseñando los
hechos que en su parecer llevarían al juez de tutela a la indefectible
conclusión de inexistencia de hechos violatorios de los mandatos
constitucionales.
En primer lugar señala que entre la
Sociedad demandada y la accionante existía una relación laboral regida por un
contrato de trabajo a término fijo, que por virtud de las prórrogas a que fue
sometido, comprendió el término entre el 2 de enero de 2000 y el 1 de enero de
2005, llegando a su fin conforme a las disposiciones legales, dado que el aviso
de no prórroga fue notificado en noviembre de 2004.
Manifiesta que el 14 de enero de 2005 la
sociedad canceló la liquidación definitiva de prestaciones sociales y que
durante todo el tiempo de vigencia del contrato cumplió con su obligación de
afiliación al sistema de seguridad social.
Finalmente indica que tras la
desvinculación de la accionante y luego de conocer su pérdida de capacidad
laboral, la sociedad ofreció asesoría respecto del trámite necesario para
acceder a la pensión de invalidez, sin que pueda dar constancia de si la actora
adelantó el trámite pertinente ante la administradora de fondos de pensiones.
3.2. Comunicación de Colfondos
El representante legal de la Compañía
Colombiana Administradora de Fondos de Pensiones y de Cesantías S.A. COLFONDOS,
mediante oficio, dio respuesta al requerimiento del Juzgado Cuarto Laboral del
Circuito en el sentido de comunicar si había otorgado o no la pensión de
invalidez.
Para tal efecto, establece que la señora
Isolina Trillos de Pallares se vinculó a Colfondos como trasladada de régimen
en fecha primero de marzo de 2000, efectuando cotizaciones por concepto de
pensión obligatoria en el período comprendido entre abril de 2000 y diciembre
de 2004.
Señala que la Junta Regional de
Calificación del Magdalena dictaminó un porcentaje de pérdida de capacidad
laboral de 58,6%, por riesgo común, indicando como fecha de estructuración de
la invalidez el día 24 de septiembre de 2004. Establece que el 16 de marzo de
2005, Colfondos rechazó la solicitud de pensión que hiciere la accionante por
cuanto ella no cumple con los requisitos establecidos en el artículo 39 de la
Ley 100 de 1993, modificado por la Ley 860 de 2003, norma que aplica para el
caso en comento.
Para sustentar la negativa al requerimiento
de pensión de invalidez, hace un recuento de las normas aplicables, destacando
los requisitos para acceder a ella consagrados en el artículo 1º de la Ley 860
de 2003, en virtud del cual se requiere que el afiliado que sea declarado inválido
acredite la cotización de cincuenta semanas dentro de los últimos tres años
inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración y la fidelidad de
cotización para con el sistema de por lo menos el veinte por ciento (20%) del
tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte años de edad y la
fecha de la primera calificación del estado de invalidez.
Ulteriormente, se pronuncia sobre el caso
concreto señalando que la señora Isolina Trillos de Pallares cumple con el
requisito de las cincuenta semanas de cotización, pero no con la fidelidad
requerida, razón por la cual procedió bajo el amparo legal al denegar la
solicitud de pensión, informando a la accionante el derecho que le asiste a la
devolución de saldos. Por ello solicita al juez que tenga en consideración los
hechos señalados para arribar a la conclusión de la inexistencia de vulneración
a los derechos y principios constitucionales.
Finalmente sostiene que la acción de tutela
no es un mecanismo viable para dar solución al conflicto planteado, toda vez
que ésta no sustituye las vías ordinarias para aclarar la controversia.
4. Pruebas que obran en el expediente
La accionante aporta los siguientes
documentos:
a.
Prórroga del contrato
de trabajo, del 1 de enero de 2004 hasta el 1 de enero de 2005 (folio 7).
b.
Carta de aviso de no
prórroga del contrato de trabajo fechada de 1 de diciembre de 2004 (folio8).
c.
Prórroga del contrato
de trabajo del 1 de enero de 2003 hasta el 1 de enero de 2004 (folio 9).
d.
Liquidación definitiva
de prestaciones sociales (folio 10).
e.
Dictamen de Junta
Regional de Calificación de Invalidez en el que se establece una pérdida de
capacidad laboral equivalente a 58,6% por riesgo común (folios 11 a 13).
f.
Cartas contentivas de
comunicaciones entre la accionante, Colfondos y la Junta Regional de
Calificación de Invalidez, conforme al proceso de solicitud de pensión de invalidez
(folios 14 a 16).
g.
Historia Clínica de la
accionante en la que se diagnostica hemoptisis persistente, hemoptisis activa
procedente del segmento apicoposterior del lóbulo superior izquierdo, mucosa
infiltrada que obstruye en un 100% la luz del bronquio del lóbulo superior
izquierdo y sospecha de cáncer broncogénico lóbulo superior izquierdo (folios
17 a 23).
La Sociedad Agrícola del Toribio S.A. anexó
las siguientes pruebas:
a.
Certificado de
existencia y representación legal (folios 37 a 39).
b.
Copia del contrato de
trabajo a término fijo pactado originalmente entre enero de 2000 y el dos de
julio de 2000 (folio 40).
c.
Copias de contrato de
afiliación al sistema de salud y de pensiones al Seguro Social y a Colfondos,
respectivamente (folios 43 a 44).
II. DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN
1. Primera Instancia
El Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de
Santa Marta, mediante providencia del catorce (14) de abril de 2005, resolvió
la acción de tutela denegando las pretensiones de la accionante bajo las
siguientes consideraciones.
Sostiene el juez de conocimiento que el
decreto 2591 de 1991 en su artículo sexto establece como causal de
improcedencia del recurso de amparo la existencia de otros recursos o medios de
defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable.
Señala que no toda disputa puede ser
resuelta en los estrados judiciales invocando la acción de tutela como único
mecanismo de solución cuando existen procedimientos que ofrecen posibilidades
suficientes para discernir cual es la solución a  la controversia. Refiere, con
base en jurisprudencia de la Corte, que no cabe la acción de tutela para
alcanzar propósitos susceptibles de ser logrados por los procedimientos
ordinarios.
Concluye que como en el caso estudiado
existe el proceso ordinario laboral, no es acertado el uso de la acción de
tutela y por tanto procede a rechazar la solicitud.
2. Impugnación del Fallo.
El apoderado de la señora Isolina Trillos
de Payares solicita que se revoque el fallo proferido por el juzgado cuarto
laboral del circuito de Santa Marta, recordando que la accionante es una señora
que pertenece a la tercera edad, que se encuentra padeciendo una enfermedad
terminal y que ha quedado sin el sustento necesario para atender su
alimentación y servicios médicos.
Establece que Colfondos asumió el riesgo
común al afiliar a la accionante sin hacer ninguna consideración respecto de su
estado de salud, de lo cual se colige que al momento de surtirse la afiliación,
ella se encontraba sin el padecimiento que hoy la aqueja. De otra parte, señala
que Colfondos pretende abstraerse de su responsabilidad aduciendo la
aplicabilidad de una norma que no tiene cabida en el caso concreto.
Finalmente considera que sí es dable la
procedencia de la acción de tutela, como mecanismo transitorio, para amparar
los derechos presuntamente vulnerados en el caso concreto.
3. Fallo de Segunda Instancia
La Sala Laboral del Tribunal Superior de
Distrito Judicial de Santa Marta confirma la decisión del A-quo sosteniendo en
igual sentido que la acción de tutela es de carácter subsidiario o residual,
salvo que se ejerza como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable. Del caso concreto concluye que al accionante le asisten  otros
mecanismos de defensa y por tanto la acción no está llamada a prosperar,
precisando que tampoco procede como mecanismo transitorio porque no se
acreditaron las condiciones para ello.
III. CONSIDERACIONES
1. Competencia.
Es competente esta Sala de la Corte
Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela
de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de
1991.
2. Problema Jurídico.
Corresponde a la Corte, en esta
oportunidad, pronunciarse sobre la presunta vulneración de los derechos a la
vida, a la salud y al trabajo por parte de las entidades demandadas, conforme a
los hechos reseñados.
Para tal efecto, es pertinente que la
Corporación aborde en primer lugar la situación jurídica de la accionante
frente a su empleador, y en segunda instancia, la relación frente a la
administradora de fondos de pensiones.
En cuanto al primer asunto objeto de
análisis la Corte debe determinar la forma en que se ha entendido el principio
de estabilidad en los contratos a término fijo, para establecer si a la
accionante se le ha vulnerado el derecho al trabajo.
De otra parte, en materia de pensiones,
deberá la Corte establecer los principios que irradian el Sistema General de
Seguridad Social y concretamente al sistema de pensiones, para determinar si la
negación en el otorgamiento de la pensión de invalidez constituye una violación
a los principios legales y constitucionales que sirven de sustrato a la seguridad
social en Colombia.
3. Estabilidad en los contratos a término
fijo.
El trabajo, entendido en nuestra
legislación como "toda actividad humana libre, ya sea material o
intelectual, permanente o transitoria, que una persona natural ejecuta
conscientemente al servicio de otra, y cualquiera que sea su finalidad, siempre
que se efectúe en ejecución de un contrato de trabajo", ha sido
reconocido a partir de la Constitución de 1991 como un principio fundante del
Estado Social y como un derecho fundamental y una obligación social, objeto de
una especial protección.
El constituyente estableció una serie de
principios mínimos fundamentales sobre los cuales reposa la protección jurídica
en materia laboral y que coadyuvan a la materialización del derecho al trabajo,
dentro de los que se destacan la remuneración mínima vital y móvil, la
irrenunciabilidad a beneficios mínimos y la estabilidad en el empleo.
La libertad para elegir profesión u oficio,
el derecho al trabajo y la libertad de empresa, entre otros derechos de
raigambre constitucional, determinan el escenario del mercado laboral en el que
las personas pueden concurrir libremente para establecer vínculos laborales
bajo distintas modalidades contractuales, dentro de las que se destaca la de
los contratos a término fijo.
Estos contratos se sustentan en el
principio de la autonomía de la voluntad de las partes, pero encuentran
limitaciones de orden legal y de creación jurisprudencial que adecuan la
configuración contractual a los fines del Estado colombiano. Así, los contratos
a término fijo según el artículo 46 del Código Sustantivo del Trabajo deben
constar siempre por escrito; de lo contrario se entiende que se ha pactado un
contrato de trabajo a término indefinido. De otra parte, de acuerdo con el mismo artículo, los contratos a término
fijo pueden pactarse por un tiempo inferior a un año. En este caso, son
renovables sucesivamente hasta por tres períodos iguales o inferiores al
inicialmente pactado, al cabo de los cuales no podrán ser renovados por un
término inferior a un año.
Ahora bien, por vía
jurisprudencial se ha señalado que si bien los contratos de trabajo a término
fijo se pactan, como su nombre lo indica, para regular la relación entre
empleador y trabajador por un período limitado en el tiempo, esto no significa
que el principio de estabilidad en el empleo, consagrado en el artículo 53 de
la Constitución, no les sea aplicable. Al respecto, la Corte ha señalado que:
"es obvio que el
contrato a término fijo responde a la idea de la estabilidad del empleo, porque
aun cuando las partes en el ejercicio de la autonomía de la voluntad determinan
libremente, acorde con sus intereses, las condiciones de la durabilidad de la
relación de trabajo, ésta puede prolongarse indefinidamente en el tiempo, más
aún cuando se da la circunstancia de que subsiste la materia del trabajo y las
causas que le dieron origen al contrato. En otros términos, más que la fijación
de espacio de tiempo preciso en la duración inicial de la relación de trabajo,
lo relevante es la expectativa cierta y fundada del trabajador de conservar el
empleo en cuanto cumpla con sus obligaciones laborales y el interés del
empleador, motivado en las necesidades de la empresa, de prolongar o mantener
el contrato".[2]
Con base en esta última consideración de la
Corte, debe precisarse que la disposición legal que articula la estabilidad
laboral con el contrato a término fijo es el artículo 46 del Código Sustantivo
del Trabajo, que en su numeral primero establece que "si antes de la
fecha del vencimiento del término estipulado, ninguna de las partes avisare por
escrito a la otra su determinación de no prorrogar el contrato, con una
antelación no inferior a treinta (30) días, éste se entenderá renovado por un
período igual al inicialmente pactado, y así sucesivamente".
Una lectura preliminar de este precepto
legal lleva a dos conclusiones básicas: En primer lugar, se desprende de la
norma que si el empleador no presenta oportunamente aviso de no prórroga al
trabajador, el contrato de trabajo se entiende prorrogado automáticamente; de
otra parte, se colige del artículo en cita que al empleador y al trabajador les
asiste la posibilidad legal de no prorrogar el contrato de trabajo dando aviso
con un término de antelación de 30 días a la fecha de terminación del período
pactado.
Esta última conclusión que se deriva de la
norma es legalmente acertada y no comporta la inconstitucionalidad de la misma;
no obstante, al establecer una ponderación entre el principio de la autonomía
de la voluntad y el de estabilidad laboral, la Corte encuentra que el primero
debe ceder frente al último. Por tanto, la interpretación del precepto en
comento no puede ser de tal entidad que torne al principio de estabilidad
laboral en una categoría ilusoria, sino que debe permitir su materialización.
Así las cosas, ha sostenido esta
Corporación que aun en los contratos a término fijo debe respetarse el
principio de estabilidad laboral consagrado en la Carta Política, de tal suerte
que los trabajadores que han sido vinculados bajo esta modalidad contractual y
que tengan una expectativa racionalmente fundada de permanencia en el empleo,
vean dicha expectativa correspondida con la prórroga del contrato. La
racionalidad se predica, para estos efectos, tanto de la viabilidad del trabajo
en términos de tiempo, lugar y labores desempeñadas, entre otras condiciones,
como del desempeño de las funciones en debida forma, todo lo cual permite
colegir que si se sigue requiriendo la prestación de un servicio y éste se
presta de manera idónea, no hay lugar a la terminación unilateral del contrato
de trabajo con previo aviso, sin que se vulnere el principio de estabilidad
laboral.
Así, en sentencia C-016 de 1998 esta
Corporación sostuvo que el principio de estabilidad laboral era inherente a los
contratos a término fijo cuando se configuraban los siguientes presupuestos: "Cuando
el trabajador tiene la certidumbre y la garantía de que conservará el empleo,
en la medida en que subsista la materia de trabajo y él haya cumplido
satisfactoriamente con sus obligaciones, de manera tal que el empleador,
motivado por las necesidades de la empresa, deba renovar el contrato"[3].
De esta manera, si subsisten las
condiciones materiales del trabajo y el empleado ha cumplido con las cláusulas
contractuales, no bastará con el vencimiento del término pactado para que el
empleador quede investido de facultades legítimas para dar por terminada la
relación laboral, toda vez que se imponen los principios de estabilidad y de
primacía de la realidad sobre la forma.
Con base en el primero se garantiza la
materialización de la expectativa cierta y fundada del trabajador de mantener
su empleo[4]
y, con sustento en la segunda, se tiene que “más que las palabras usadas por
los contratantes para definir el tipo de relación que contraen, o de la forma
que pretendan dar a la misma, importa, a los ojos del juez y por mandato
expreso de la Constitución, el contenido material de dicha relación, sus
características y los hechos que en verdad la determinen”[5].
El marco de libertad que el legislador
otorga a los trabajadores y empleadores para concurrir al mercado mediante
contratos que se ajusten a las expectativas y necesidades de cada caso
concreto, no faculta a las partes a desconocer principios superiores que
irradian la materia laboral y que compelen a los empleadores, por la naturaleza
tuitiva del derecho laboral, a respetar la vocación de permanencia que pueda
razonablemente desprenderse de una situación de trabajo, en la medida en que
subsistan las condiciones que sirvieron de sustento a la vinculación preliminar
mediante el contrato de trabajo a término fijo.
De esta forma, la interpretación adecuada
que debe darse a la norma contenida en el artículo 46 del Código Sustantivo del
Trabajo, es aquella en virtud de la cual, bajo el amparo del principio de la
estabilidad, el trabajador tiene derecho a que el contrato de trabajo le sea
renovado sin solución de continuidad si no existiere una notificación con la
precedencia que la Ley exige; y que en el caso de que exista dicha notificación
de no prórroga ella estuviere debidamente justificada, lo cual se entiende en
los eventos en que desaparecen las condiciones que le dieron origen a la
relación laboral, o que persistiendo estas características, el trabajador haya
bajado su rendimiento a tal punto que no cumpla con las expectativas iniciales
que dieron lugar a su contratación.
Corolario de lo anterior es la
interpretación que la Corte ha venido adoptando para los contratos a término
fijo que consiste en que siempre que "subsistan la materia de trabajo y
las causas que lo originaron y el trabajador haya cumplido efectivamente sus
obligaciones, a éste se le deberá garantizar su renovación"[6].
Por lo anteriormente expuesto es dable
afirmar que los contratos a término fijo aun cuando están diseñados para regir
la relación laboral por el término inicialmente pactado, abren la puerta a la
renovación de forma continua del vínculo jurídico mientras subsistan las
condiciones que le dieron origen, de tal manera que se ampare al trabajador su
derecho al trabajo y por consiguiente su mínimo vital y la vida digna; así lo
ha reconocido esta Corporación:
"El principio de la estabilidad en
el empleo, que es aplicable a todos los trabajadores, independientemente de que
sirvan al Estado o a patronos privados, le permite asegurar al empleado gozar
de una certeza mínima en el sentido de que el vínculo laboral contraído no se
romperá de manera abrupta y sorpresiva, de manera que no esté expuesto en forma
permanente a perder su trabajo y con él los ingresos que permiten su propio
sustento y el de su familia, por la decisión arbitraria del patrono"[7].
4. Caso concreto: Ineficacia de la solución
por vía de restablecimiento del empleo.
La accionante, Isolina Trillos de Pallares,
sostuvo por el término de cinco años una relación laboral con la Sociedad
Agrícola del Toribio S.A., a través de contratos a término fijo inferiores a un
año renovados de manera consecutiva hasta el año 2005.
Con la anticipación legal requerida esto
es, 30 días, el empleador notificó a la accionante la no prórroga del contrato
de trabajo y la consecuente terminación del mismo a partir de enero de 2005. La
desvinculación del trabajo fue inesperada por parte de la señora Isolina
Trillos de Pallares, dado que de acuerdo al sustento fáctico, la prórroga del
contrato de manera sucesiva por el término de cinco años, la subsistencia
material de las condiciones del empleo y su rendimiento acorde con las
expectativas propias del empleador en relación con las funciones laborales,
solidificaban la expectativa cierta y fundada de la accionante en el sentido de
continuar laborando para la empresa.
Si bien es cierto que la señora Isolina
Trillos de Pallares se encontraba padeciendo una enfermedad pulmonar, no consta
en ninguna de las manifestaciones de las partes que ello haya influido
directamente en el rendimiento laboral; es decir, no existe afirmación alguna
dirigida a sostener que el motivo de la desvinculación laboral fue la
incapacidad de la accionante para desempeñar sus funciones. De ello se
desprende que la decisión tomada por el empleador atendió únicamente a su
liberalidad y por tanto, transgredió la expectativa de la trabajadora de
permanecer en el trabajo.
De esta forma, se puede concluir que a la
accionante le asistía la legítima expectativa de encontrar la renovación de su
contrato toda vez que el puesto de trabajo persistía bajo las mismas
condiciones de modo, tiempo y lugar con que se pactaron originariamente y ella
se encontraba realizando sus labores en debida forma.
No obstante, el empleador de manera
inmotivada dio por terminado el contrato de trabajo en enero de 2005 dando el
aviso de no prórroga que exige la Ley laboral con el término de anticipación
correspondiente. Sin embargo, como ha sido expuesto, no basta con presentar
dicho aviso para que el empleador quede investido de facultades legítimas para
terminar la relación laboral regida por un contrato a término fijo.
En desarrollo de los principios de
estabilidad laboral y primacía de la realidad sobre la forma, se impone, al
empleador, el deber de conservar la relación laboral si subsisten las
condiciones de trabajo que dieron lugar a la contratación inicial y si el
trabajador se comporta de tal forma que satisfaga las cláusulas que rigen la
relación de trabajo.
Tales circunstancias se presentan en el
caso concreto por lo que se impone la conclusión de que el empleador ha
vulnerado el derecho fundamental al trabajo y por tanto la Corte debe entrar a
restablecer la situación determinando las medidas necesarias para garantizar el
derecho y salvaguardar la vida, salud y subsistencia de la accionante, que se
ven amenazados al carecer de un ingreso mensual para satisfacer sus necesidades
mínimas vitales.
La Corte, sin embargo, encuentra que la
condición de la señora Isolina Trillos de Pallares, en el sentido de padecer
una enfermedad respiratoria grave como consecuencia del cáncer pulmonar que la
aqueja, hace que el amparo del derecho fundamental al trabajo pueda ser
ineficaz en el caso concreto.
Así, dado que la accionante ha sido
calificada por la junta Regional de Calificación de Invalidez del Magdalena con
una pérdida de capacidad laboral equivalente al 58,6%, es claro que la señora
Isolina Trillos del Pallares no puede continuar con la prestación de sus
servicios sin que ello afecte de manera significativa su estado de salud.
Por tanto, la Corte considera que aunque se
concreta una vulneración del derecho fundamental al trabajo, existen otras
piezas del elemento fáctico que permiten concluir que el restablecimiento del
derecho en el sentido de impartir una orden al empleador de reubicar a la
señora en su puesto de trabajo no consigue concretar la justicia material, por
cuanto la accionante por su avanzada edad y su pérdida de capacidad laboral
arriesgaría su salud y vida en desarrollo de la actividad laboral.
Es por tanto necesario dar paso al análisis
de la relación de la accionante con la administradora de fondos de pensiones,
para dilucidar si existe en tal vínculo una vulneración a los derechos fundamentales
de la actora y un mecanismo idóneo para salvaguardarlos y garantizar su
efectividad.
5. Seguridad Social en Colombia
A partir de 1991 Colombia asume la calidad
de Estado Social de Derecho, adquiriendo de esta forma un compromiso activo con
los asociados en el sentido de garantizar la efectividad de los principios y
derechos consagrados en la Carta Política, ejerciendo una protección, no
solamente desde la arista negativa, esto es procurando que no se vulneren los
derechos consagrados para las personas, sino desde el punto de vista activo, es
decir, garantizando de manera universal, eficiente y progresiva la
materialización de las libertades y derechos conferidos por mandato
constitucional a todos los habitantes del territorio.
Así las cosas, se tiene que es papel
determinante del Estado colombiano, por virtud de su definición como Estado
Social de Derecho, el de garantizar la efectividad de los principios y derechos
consagrados en la Carta Fundamental, con el fin de asegurar la prosperidad general
de los asociados. Para tal fin, respecto de la materia que compete revisar,
surge el deber del estado de garantizar la prestación de una "Seguridad
Social integral, que proteja a las personas ante las distintas contingencias
que puedan menguar su estado de salud y su capacidad económica, con afectación
de sus medios de subsistencia o los de su núcleo familiar"[8].
La Seguridad Social ha sido entendida por
esta Corporación como el "conjunto de medios de protección
institucionales frente a los riesgos que atentan contra la capacidad y
oportunidad de los individuos y sus familias para generar los ingresos
suficientes en orden a una subsistencia digna"[9]; de igual forma, puede
ser calificada como el conjunto de instituciones orientadas de manera armónica
y sistemática a la realización de los derechos de las personas con miras a
amparar la dignidad humana y en procura de un desarrollo integral de la
persona.
La seguridad social bebe de las fuentes de
la solidaridad y el altruismo social como filosofías fundantes del Estado,
guarda relación con los principios esenciales del Estado y propugna por la
conservación de la calidad de vida de las personas; en este sentido, la Corte
ha sostenido que "[e]n un Estado social de derecho como el nuestro, la
seguridad social adquiere una trascendental importancia pues con ella se busca
no sólo la protección de la persona humana, cualquiera que sea su sexo, raza,
edad, condición social, etc., sino también contribuir a su desarrollo y
bienestar, con especial énfasis a las personas marginadas y a las de los
sectores más vulnerables de la población para que puedan lograr su integración
social"[10].
De acuerdo con el artículo 48
Constitucional, la seguridad social es, de una parte, un servicio público que
debe ser prestado de manera obligatoria por parte del Estado y de los
particulares autorizados para tal fin y, de otra, un derecho que debe ser
garantizado a todos los habitantes[11],
de tal suerte que puede asegurarse que ella goza de doble naturaleza: "En
nuestro ordenamiento constitucional la seguridad social tiene una doble
connotación. De una parte es un derecho irrenunciable de todas las personas,
que adquiere el carácter de fundamental por conexidad, "en la medida en
que con su vulneración resultan comprometidos otros derechos que participan de
esa naturaleza" vr. gr. la salud, la vida, la dignidad humana, la
integridad física y moral, entre otros. Y de otra, es un servicio público, de
carácter obligatorio, que pueden prestar las entidades públicas o privadas,
según lo establezca la Ley, bajo la dirección, coordinación y control del
Estado y con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad. (arts. 48 y 49 C.P.)"[12].
Desde la perspectiva del servicio público,
debe anotarse que la Constitución encomienda al Estado la tarea de dirigir,
coordinar y controlar la prestación del servicio público de seguridad social,
sin que ello implique que el Estado se erija en único prestatario del mismo,
toda vez que el artículo 48 Superior en su inciso tercero sostiene que la
prestación de los servicios se hará conjuntamente con los particulares,
procurando la universalidad y la cobertura progresiva del mismo. En este
sentido, tanto el Estado como los particulares pueden desarrollar, bajo el
amparo legal, la actividad económica destinada a la prestación del servicio
público de la seguridad social, obteniendo por tal razón, un beneficio propio.
No obstante, la prestación de la seguridad
social no puede ser entendida únicamente como una actividad empresarial en la
que concurren el Estado y los particulares, sino que debe comprenderse como una
actividad solidaria desplegada por todos los asociados en procura del bienestar
general; así, se concluye que "La seguridad social es un asunto que
"no sólo interesa a los fines del Estado, entendido éste como la
institución organizada para lograr sus objetivos sociales, sino que debe
comprometer a la sociedad en general, en la búsqueda de los objetivos de
brindarle al hombre la protección contra todos los riesgos de carácter social y
contra las distintas cargas familiares (…).”[13]"[14]
Ahora bien, centrando la atención en la
calidad de derecho que le es inherente a la seguridad social, debe sostenerse
que éste ha sido reconocido en el Estado colombiano, así como en la legislación
comparada, como un derecho de segunda generación, un derecho de naturaleza
asistencial o prestacional que debe ser garantizado de manera progresiva. Así
lo ha sostenido esta Corporación:
"Tal como lo entendieron el
Constituyente y el Legislador, la Corte considera en principio, el derecho a la
seguridad social como un derecho asistencial  o prestacional que la Carta sitúa
en su capítulo 2o. del título II, de los derechos sociales, económicos y
culturales.  Se trata de un derecho calificado por el tenor literal de la Carta
como de la Segunda Generación; tiene además por su contenido material una
naturaleza asistencial o prestacional que no permite su eficacia con la sola
existencia de la persona titular, sino que, requiere una reglamentación que lo
organice y una agencia pública o privada autorizada que le suministre los
bienes y servicios  que lo hacen realidad.  Adicionalmente, un aspecto
relacionado con la capacidad fiscal o financiera del ente encargado de la
asistencia o prestación, le da a este derecho a la seguridad social un carácter
temporo-espacial, reconocido por el constituyente, que en proyecciones sentadas
por la propia Carta (art. 48), lo viene a diseñar con una cobertura progresiva
que comprenda todos los servicios que, como parte de él, determine la Ley”[15].
De acuerdo con el artículo 48 Superior,
existen unos principios fundamentales que coadyuvan a la materialización del
derecho a la seguridad social, dentro de los que se destacan la eficiencia,
universalidad[16],
solidaridad[17]
y progresividad, los cuales han sido desarrollados por esta Corte en los
siguientes términos:
"El servicio público se prestará,
por mandato superior, con sujeción a los principios de eficiencia,
universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación, que definirá,
como en efecto lo hace, la Ley. EFICIENCIA, es la mejor utilización social y
económica de los recursos administrativos, técnicos y financieros disponibles
para que los beneficios a que da derecho la seguridad social sean prestados en
forma adecuada, oportuna y suficiente. UNIVERSALIDAD, es la garantía de la
protección para todas  las personas, sin ninguna discriminación, en todas las
etapas de la  vida.  SOLIDARIDAD, Es la práctica de la mutua ayuda entre las
personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones  y las
comunidades bajo el principio de protección del más fuerte hacia el más débil;
es deber del Estado garantizar la solidaridad en el régimen  de seguridad
social mediante su participación, control y dirección del mismo; los recursos
provenientes del erario público en el sistema de seguridad se aplicarán siempre
a los grupos de población más vulnerables. INTEGRALIDAD. Es la cobertura de
todas las contingencias que afectan la salud, la capacidad económica y en
general las condiciones de vida de toda la población.  Para este  efecto cada
quien contribuye según su capacidad y recibe lo necesario para atender sus
contingencias; UNIDAD, es la articulación de políticas, instituciones,
regímenes, procedimientos y prestaciones para alcanzar los fines de la
seguridad social; PARTICIPACION, es la intervención de la comunidad a través
de los beneficios de la seguridad social en la organización, control, gestión y
fiscalización de las instituciones y del sistema en su conjunto.  Estos
conceptos, sumados al de la progresividad que retoma el legislador en la
Ley que se revisa, aportan una mejor comprensión de los alcances que de los
mismos se fija en las disposiciones de la Carta sobre seguridad social"[18].
Este último principio, el de progresividad,
implica, de una parte, el deber del Estado de avanzar en la materialización del
derecho en cabeza de todas las personas, procurando el alcance de mayores
beneficios por parte de la población y, de otra, la prohibición general, en
principio, de establecer medidas regresivas, es decir, medidas que desconozcan
reconocimientos que se hayan logrado a favor de los asociados.
El principio de progresividad, inherente a
los derechos de segunda generación  y predicable del derecho a la seguridad
social por expreso mandato del artículo 48 constitucional, ha sido desarrollado
in extenso por la jurisprudencia de esta Corporación; así, la misma ha
sostenido que "existen unos contenidos mínimos o esenciales de
satisfacción de ese derecho que el Estado debe garantizar a todas las personas.
Esto es, la progresividad hace referencia al reconocimiento de prestaciones
mayores y superiores en relación con cada uno de esos derechos sociales
prestacionales, pero ese mandato de progresividad no excusa el
incumplimiento del deber del Estado de asegurar, tan pronto como sea posible,
coberturas universales de los contenidos mínimos de esos derechos, tal y como
esta Corte ya lo había reconocido con anterioridad[19]"[20].
(negrilla fuera de texto).
Ahora bien, en materia de
configuración legislativa en torno a la seguridad social, la Carta Política le
reconoce al legislador un amplio margen de configuración política, al sostener
en el artículo 48 que su prestación será de acuerdo a la Ley, radicando así en
cabeza del Congreso la tarea de procurar la materialización de los principios
de acuerdo a su criterio, en el entendido de que por ser un órgano colegiado y
de representación política, puede materializar la voluntad general y acometer
de manera progresiva los fines del Estado. Así, lo ha sostenido esta
Corporación:
"Teniendo
en cuenta su naturaleza de derecho prestacional, la Constitución no optó por un
único modelo en esta materia sino que confió al Legislador la tarea de
configurar su diseño, por ser éste el foro de discusión política y democrática
por excelencia donde deben ser analizadas reposadamente las diferentes
alternativas a la luz de las condiciones económicas, los esquemas
institucionales y las necesidades insatisfechas (entre otros factores),
teniendo siempre como norte su realización progresiva en cuanto a calidad y
cobertura se refiere"[21]
Dicha libertad de configuración del
legislador, no obedece a una interpretación amplia de sus facultades generales,
sino al tenor de la Constitución que en su artículo 48 sostiene que la
seguridad social deberá prestarse con sujeción a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad, "en los términos que establezca la
Ley"; otorgando así una competencia específica al legislador y
reconociéndole un amplio margen de libertad de configuración para regular la
materia.
No obstante, la libertad de configuración
del legislador en ese campo no es absoluta sino que, por el contrario,
encuentra límites sustanciales que delimitan su actuación en aras de proteger
los principios fundantes del Estado Social de Derecho, de tal suerte que se le
impone un alto grado de responsabilidad social y política. Así, ha sostenido
esta Corporación que la ya referenciada libertad de configuración legislativa,
"no significa que la decisión legislativa sea completamente libre, ni
que la reglamentación adoptada esté ajena al control constitucional, pues es
obvio que existen límites, tanto de carácter formal (competencia, procedimiento
y forma) como de carácter material (valores y principios en que se funda el
Estado Social de Derecho), señalados directamente por el Constituyente y que
restringen esa discrecionalidad[22]"[23].
En desarrollo de la potestad reconocida al
legislador en materia de Seguridad Social, éste profirió la Ley 100 de 1993 por
la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral, procurando realizar y
conciliar los principios mencionados precedentemente. Respecto de este cuerpo
normativo esta Corporación ha sostenido lo siguiente:
"La Ley 100 de 1993, por la cual se
crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones,
define desde su preámbulo los alcances de la seguridad social integral como el
conjunto de instituciones, normas y procedimientos, de que disponen la persona
y la comunidad para gozar de una calidad de vida, mediante el cumplimiento
progresivo de los planes y programas que el Estado y la sociedad desarrollen
para proporcionar la cobertura integral de las contingencias, especialmente las
que menoscaban la salud y la capacidad económica, de los habitantes del
territorio nacional, con el fin de lograr el bienestar individual y la
integración de la comunidad.  En consecuencia, contiene la Ley normas sobre
principios generales  del sistema de la seguridad social; objeto,
características, afiliación, cotizaciones, fondo de solidaridad del sistema
pensional; pensión de vejez; pensión de invalidez por riesgo común; pensión  de
sobrevivientes; prestaciones adicionales; entidades administradoras del régimen
solidario de prima media con prestación definida; régimen de ahorro individual
con solidaridad; modalidades de   pensión; pensiones mínimas; prestación y
beneficios adicionales; entidades administrativas del régimen de ahorro
individual con solidaridad; bonos pensionales; disposiciones aplicables a los
servidores públicos; el sistema general  de seguridad social en salud;  de los
afiliados  al sistema; del régimen de beneficios; de la dirección del sistema y
de la seguridad social en salud; de las instituciones prestadoras de servicios
de salud; régimen de la empresas  sociales del Estado; de los usuarios; del
régimen contributivo; del régimen  subsidiado; del fondo de solidaridad y
garantía; de la vigilancia y control del sistema;  y normas sobre transición
del sistema y otras disposiciones afines o complementarias; sistema general de
riesgos profesionales, accidente y enfermedad profesionales,  y servicios
sociales complementarios"[24].
Es pertinente dar paso al estudio de la
pensión de invalidez, institución propia de la seguridad social, de la cual son
predicables las consideraciones anteriores.
7. Pensión de Invalidez
El Estado colombiano asume la responsabilidad de
brindar especial protección a las personas disminuidas físicamente, en
seguimiento de lo expresamente señalado en el inciso tercero del artículo 13
Superior que reza lo siguiente: "El Estado protegerá especialmente a
aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se
encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o
maltratos que contra ellas se cometan".
En desarrollo de tal mandato que deviene de los
principios fundantes del Estado y en especial del principio de solidaridad, que
determina la naturaleza del conglomerado social e impone obligaciones activas
al Estado, éste ha promovido una serie de medidas tendientes a la realización
efectiva de la especial protección que recae sobre los miembros de los grupos
poblacionales disminuidos en su capacidad física o económica.
Dentro de las medidas asumidas por el Estado para
materializar la protección especial de este grupo poblacional, se encuentra el
régimen de seguridad social que dedica amplio espacio a la configuración de un
sistema dirigido a soportar las contingencias que diezman las capacidades
humanas, disponiendo para tal fin de soluciones tendientes a garantizar la vida
digna de tales personas. Dentro de este sistema se encuentra la pensión de
invalidez, institución de gran relevancia social en la medida en que garantiza
a los asociados que padecen de limitaciones significativas, el acceso a una
fuente de ingreso para solventar sus necesidades vitales[25].
La Corte ha definido la pensión de invalidez como
"una prestación destinada a proteger los riesgos o contingencias que
provocan estados de incapacidad, con cargo al sistema de seguridad social, de
acuerdo con las directrices del Estado y con sujeción a los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad previstas en la Carta Política”[26].
Para el caso concreto que compete estudiar
en esta oportunidad, es pertinente hacer una breve revisión de la pensión de
invalidez por riesgo común:
Como se indicó anteriormente, según el
artículo 38 del régimen de seguridad social, "se considera inválida la
persona que por cualquier causa de origen no profesional, no provocada
intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral".
El estado de invalidez es declarado por una Junta Regional, en primera
instancia, y por la Junta Nacional, en segunda,  ajenas a la entidad
prestadora, designada de acuerdo con la reglamentación expedida por el Gobierno
Nacional[27].
Para tener derecho a la pensión deben reunirse los
requisitos establecidos por el artículo 39 de la Ley 100 de 1993. Este artículo
en su versión original disponía que el acceso a la pensión se sujetaba a la
calificación de la situación de invalidez aunada al cumplimiento de uno de dos
requisitos: a) Que el afiliado se encuentre cotizando al régimen y hubiere
cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas, al momento de producirse el
estado de invalidez. b) Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere
efectuado aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas del año
inmediatamente anterior al momento en que se produzca el estado de invalidez.
Ahora bien, por virtud de la reforma introducida por
la Ley 860 de 2003, los requisitos para acceder a la pensión se tornaron más
estrictos, lo cual se advierte no sólo al hacer una comparación con la
legislación precedente, sino también con cuerpos normativos que regulan la
materia en otros países[28].
Así, a la luz de la normatividad vigente, se exige además de la calificación de
invalidez, que la persona haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los
últimos tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración
del estado de invalidez y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al
menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en
que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del
estado de invalidez.
Es preciso anotar que esta Corte, al
resolver una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 39 de la Ley
100 de 1993, en su versión original, destacó que a diferencia de lo ocurrido
con el sistema de pensión de vejez, el legislador de 1993 no previó en materia
de pensión de invalidez un régimen de transición para garantizar su
reconocimiento a las personas que estaban próximas a obtenerla en el sistema
anterior. Esta Corporación encontró justificado el hecho de no crear un régimen
de transición para el sistema de pensión de invalidez y consideró que el
legislador tomó tal determinación "muy seguramente porque la Ley 100,
en cuanto amplía sustancialmente la cobertura de la prestación[29], puede
decirse que favorece, en términos generales, a las personas afectadas con la
disminución o pérdida de su capacidad laboral en porcentajes superiores al 50%"[30].
Complementa esta consideración, en el sentido de
encontrar justificable la falta de creación de un régimen de transición en la
pensión de invalidez, en los siguientes términos:
"Ahora bien, es claro que al legislador
compete fijar los contenidos de los derechos prestacionales y señalar los
requisitos para acceder a ellos, atendiendo a políticas económicas y sociales
orientadas a la eficiencia, a la universalidad y a la solidaridad, propias del
servicio publico de seguridad social, dentro del marco constitucional; de
modo que resulta entendible que la Ley 100 de 1993 restrinja la cobertura para
pérdidas menores al 50% de capacidad laboral y simultáneamente incremente la
protección para pérdidas mayores a dicho porcentaje, mediante la disminución
representativa del número de semanas necesarias para acceder a la prestación".
(Negrilla fuera del texto).
Corolario de esta posición jurisprudencial es que el
legislador, al gozar de un amplio margen de configuración, puede prescindir de
la creación de un régimen de transición en materia de pensiones, cuando la
reforma legislativa implica una medida favorable para las personas, es decir,
cuando se está en presencia de una regulación progresiva.
En sentido contrario, si el legislador crea una medida
regresiva, por tratarse de derechos sociales y económicos debe procurar que la
lesión que se cause a las personas pertenecientes al régimen de seguridad
social sea mínima, de tal suerte que resulte lógica la creación de un régimen
de transición o, en caso de que el legislador no lo considere prudente, la
justificación plena de las razones que lo llevan a tomar una medida regresiva
en materia de derechos económicos y sociales sin la precaución de salvaguardar
las expectativas legítimas de las personas de acceder a una pensión de
invalidez en caso de que les sobrevenga una contingencia que merme su capacidad
laboral en cuantía superior al cincuenta por ciento (50%).
Así las cosas, resulta contrario a la lógica propia de
los derechos económicos y sociales que el legislador introduzca una medida
regresiva, como parece ocurrir con el artículo primero de la Ley 860 de 2003,
que impone requisitos más exigentes a las personas para acceder a la pensión de
invalidez, sin crear mecanismos que protejan a quienes venían haciendo parte
del régimen de seguridad social en pensiones bajo otros requerimientos menos
exigentes para causar a su favor el derecho a la pensión.
La Corte encuentra que la norma que ha sido aplicada
al caso que suscitó la presente acción de tutela es regresiva en materia de
seguridad social en pensiones, por establecer una serie de requisitos que
imponen mayores exigencias a los afiliados al sistema para gozar del beneficio
de la pensión de invalidez.
Si bien es cierto que no toda regulación más exigente
puede ser catalogada como regresiva, es claro que en el presente caso, por
virtud de las condiciones particulares de la accionante, que serán evaluadas en
acápite posterior, la norma, aplicada al caso concreto, vulnera la vida, la
subsistencia y la dignidad humana de la actora.
Finalmente, debe recordarse que la Corte ha sostenido
que en casos especiales como el que nos ocupa, en los que la asignación
pensional por concepto de invalidez representa el único ingreso que garantice
la vida digna de la persona que ha sufrido una pérdida de capacidad laboral
significativa, el derecho a la pensión de invalidez cobra la dimensión de
derecho fundamental[31]
y en tal medida el escenario de la acción de tutela se torna en el idóneo para
reclamar su materialización.
En este sentido, ha sostenido la jurisprudencia de
esta Corporación:
"Cuando la pensión de invalidez
adquiere relevancia constitucional por su relación directa con la protección de
derechos fundamentales tales como el derecho a la vida, al mínimo vital, a la
integridad física, al trabajo o la igualdad,[32]
su reconocimiento y pago sí pueden ser reclamados mediante el ejercicio de la
acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.[33]
Considerados estos factores, el derecho
a la pensión de invalidez adquiere el carácter de derecho fundamental por sí
mismo, por tratarse de personas que por haber perdido parte considerable de
su capacidad laboral, no pueden acceder al mercado de trabajo, de modo que
dicha pensión se convierte en la única fuente de ingresos con la que cuentan
para la satisfacción de sus necesidades básicas y las de su familia, así como
para proporcionarse los controles y tratamientos médicos requeridos. Esta
penosa situación coloca a dichos individuos en un completo estado de
indefensión y vulnerabilidad que hace indispensable la adopción de medidas
urgentes para evitar la consumación de un perjuicio irremediable"[34].
(Negrilla fuera de texto).
8. Excepción de Inconstitucionalidad del
artículo 39 de la Ley 100 de 1993 subrogado por el artículo 1 de la Ley 860 de
2003.
a. Aproximación a la noción de inconstitucionalidad prima
facie en materia de derechos prestacionales.
Como ha sido expuesto en los acápites anteriores, el
principio de progresividad es inherente a los derechos económicos, sociales y
culturales y su efectividad debe ser garantizada en el seno de un Estado Social
de Derecho como el nuestro. Así las cosas, resulta claro que las normas
relativas a la Seguridad Social, y en concreto al sistema de pensiones, deben
guardar relación con este principio de tal suerte que una medida regresiva
devendría, inicialmente, inconstitucional[35].
Esta doctrina ha sido prohijada por la Corte
Constitucional, recibiendo la denominación de inconstitucionalidad prima
facie, entendida ésta como la prohibición preliminar impuesta al legislador
en el sentido de establecer medidas regresivas en materia de derechos
prestacionales.
Si bien es cierto que el legislador tiene dentro del
ámbito de sus facultades, amplia libertad de configuración legislativa en
materia de derechos prestacionales y asistenciales, ella encuentra límites en
relación con el principio de progresividad[36],
de tal forma que inicialmente no le es dado establecer normas que desconozcan
conquistas en materia de estos derechos.
No obstante, es
factible que el legislador establezca regulaciones regresivas en tratándose de
derechos sociales y económicos, cuando éstas sean razonables y proporcionales y
se encuentren debidamente justificadas. En la Sentencia C-38 de 2004, la Corte
se refirió a estos presupuestos señalando que, tratándose de medidas
regresivas, el legislador debe acreditar que las mismas no fueron adoptadas en
forma inopinada, sino que fueron el resultado de un estudio cuidadoso, en el
cual se tuvieron en cuenta distintas alternativas. Además, debe establecerse
que las distintas alternativas, menos lesivas en términos de protección de los
derechos involucrados, no eran igualmente eficaces. Finalmente, debe poder
acreditarse que la medida no sea desproporcionada, en estricto sentido, de
manera que el retroceso en la protección del derecho afectado no aparezca
excesivo frente a los logros obtenidos.
b. Análisis de la posible regresividad del artículo 39
de la Ley 100 de 1993 subrogado por el artículo 1º de la Ley 860 de 2003 a la
luz de la situación fáctica concreta.
El artículo 39 del Régimen de Seguridad Social,
subrogado por el artículo 1º de la Ley 860 de 2003, consagra los requisitos
para acceder a la pensión de invalidez, señalando que éstos son: (i) Pérdida de
la capacidad laboral superior al cincuenta por ciento (50%), (ii) 50 semanas de
cotización durante los tres años anteriores a la estructuración de la invalidez
y (iii) densidad de cotización equivalente al veinte por ciento (20%) del
tiempo transcurrido entre el momento en que la persona cumplió 20 años y el tiempo
en que se dio la primera calificación de invalidez.
Todos estos requisitos podrían ser considerados como
un retroceso en el régimen de seguridad social en pensiones, en la medida en
que en el sistema de pensiones bajo la vigencia de la Ley 100 de 1993, solo se
requería para acceder a la pensión de invalidez la calificación de invalido
según las normas pertinentes y un tiempo de cotización de 26 semanas anteriores
al tiempo de producirse el estado de invalidez.
Así, con la Ley que rige actualmente, no solamente se
aumentaron las semanas de cotización requeridas sino que se estableció un nuevo
requisito consistente en la fidelidad al sistema, esto es una cotización con
una densidad de 20% del tiempo transcurrido entre los extremos que la Ley
señala.
De otra parte, se tiene que la norma que se considera
no afecta a la población en general sino que va en desmedro de las expectativas
de sectores minoritarios cuales son las personas discapacitadas que merecen una
especial atención por parte del Estado. Además de tales destinatarios que se
desprenden del supuesto fáctico que comprende la norma, para el caso concreto
que nos ocupa, sus efectos se dirigen de forma directa a una persona de 73
años, perteneciente a la tercera edad y agobiada por un cáncer pulmonar,
circunstancias fácticas que deben incidir en la valoración que haga el juez de
tutela del caso concreto.
En efecto, resulta claro que la aplicación del
artículo 1º de la Ley 860 de 2003, a la situación fáctica concreta de la
accionante, es inconstitucional por contrariar el mandato de la progresividad,
habida cuenta de que se trata de una persona que pertenece a la tercera edad y
que por fuerza de su situación económica y social se vio compelida a ingresar
tardíamente al mercado laboral y, de contera, al sistema de seguridad social.
Debe recalcarse, para efectos de hacer explícita la
precaria situación económica de la actora, que la vinculación de la accionante
al sistema de seguridad social sucedió en edad posterior a la que el sistema de
pensiones tiene como modelo de referencia para el acceso a la pensión de vejez,
bajo el presupuesto de que existe una exigencia de cotización de 1000 semanas y
se establece como edad mínima para acceder a la pensión de invalidez la de 55
años para las mujeres y 60 años para los hombres, de lo cual se colige que el
sistema da por supuesto que las personas deben vincularse a éste entre los 25 y
los 40 años, para poder acceder al pleno de beneficios que de él se derivan,
teniendo que el caso de la actora es atípico en relación con este modelo ideal
de cotización al sistema, por cuanto la accionante se vinculó al mismo tan solo
con posterioridad a la edad considerada para el acceso a la pensión, esto es,
después de los 60 años de edad.
Así las cosas, la norma tiene entre sus destinatarios
a personas que deben ser sometidas a un tratamiento privilegiado por el Estado
y a una protección reforzada, de tal suerte que una vulneración al principio de
progresividad afectaría en gran medida a este específico grupo poblacional,
tornándose la norma inconstitucional para el caso concreto  y requiriéndose la
actuación del juez de tutela en el sentido de amparar los derechos
fundamentales vulnerados inaplicando la norma en referencia.
Dado que la norma establece un requisito de fidelidad,
es claro que entre mayor edad tenga la persona que ha sido calificada como
inválida mayor será el número de semanas que debe haber cotizado para cubrir el
requisito de densidad en la cotización al sistema. Cuestión que nos lleva a
concluir que la población más afectada por esta norma es la de la tercera edad,
tornándose así evidente la incompatibilidad de la norma, en el caso concreto de
las personas disminuidas en su capacidad laboral y pertenecientes a la tercera
edad, frente a los mandatos constitucionales, por cuanto desprotege a este
grupo poblacional objeto de especial protección por parte del Estado.
En seguimiento del nuevo requisito incorporado por la
Ley 860 de 2003, se tiene que, para cumplir con la exigencia de fidelidad al
sistema, las personas deben cumplir con las siguientes semanas de cotización al
sistema:
Edad en que se presenta la configuración de
invalidez
Semanas de cotización requeridas
Entre 20 y 30 años
Entre 0 y 104
Entre 30 y 40 años
Entre 104 y 208
Entre 40 y 50 años
Entre 208 y 312
Entre 50 y 60 años
Entre 312 y 416
Entre 60 y 70 años
Entre 416 y 520
Entre 70 y 80 años
Entre 520 y 624
Entre 80 y 90 años
Entre 624 y 728
Se pone de manifiesto, entonces, que la norma puede
lesionar en forma significativa a las personas mayores, porque les exige un
tiempo más alto de fidelidad al sistema. De esta manera, si bien es cierto que
la Corte Constitucional ha sostenido que “es claro que no toda regulación
más estricta de la forma de satisfacer un derecho social implica per se un
retroceso en este campo. Por ejemplo, un incremento en la cotización en
seguridad social no es en sí mismo un retroceso pues no disminuye las
protecciones ya alcanzadas por la población”[37],
en el caso concreto se tiene que la regulación más estricta sí es directamente
vulneradora del principio de progresividad toda vez que al tornar más pedregoso
el camino para acceder a la pensión de invalidez deja a los grupos
discapacitados en estado de abandono, además de repercutir de manera más lesiva
respecto de los grupos poblacionales de mayor edad.
Así las cosas, encontramos que la norma,
para el caso concreto, debe ser inaplicada por inconstitucional al vulnerar los
artículos 13, 46 y 48 de la Carta Política relativos, en su orden, a la
especial protección que merecen las personas en circunstancia de debilidad
manifiesta, a la protección y asistencia que merecen las personas
pertenecientes a la tercera edad, y al derecho a la seguridad social.
De otra parte, puede sostenerse que la
norma contenida en el artículo 1º de la Ley 860 de 2003 carece de justificación
suficiente para que la Corte encuentre razonable el retroceso en la protección
del derecho a la seguridad social que ella implica frente a las personas
inválidas de la tercera edad, toda vez que la norma, de acuerdo a su historia
legislativa[38],
propende por la generación de la cultura de afiliación al sistema y a la
reducción de los fraudes al mismo, finalidad que no por ser loable deja de ser
desproporcionada, en cuanto desconoce las garantías mínimas ofrecidas a las
personas en general, y en concreto a las personas de la tercera edad que se
encuentran padeciendo de una limitación en sus capacidades laborales.
En efecto, la Corte puede concluir, del
escrutinio de la historia legislativa de la norma que reforma el reconocimiento
de la pensión de invalidez, que no existió un análisis significativo para la
adopción de la medida. La falta de justificación de la adopción de la reforma y
la consecuente carencia de discernimiento sobre los efectos de la misma en los
distintos grupos poblacionales, se pone de presente en la escueta argumentación
sostenida en la exposición de motivos, reproducida y aceptada sin discusión en
los cuatro debates a que fue sometido el proyecto en las Cámaras Legislativas y
que dio lugar a la expedición de la Ley 860 de 2003. Dicha argumentación es del
siguiente tenor:
"Artículo 2º. Condiciones para
acceder a la pensión de Invalidez.
Se modifican los requisitos para acceder a
la pensión de invalidez. El requisito no se establece en términos de semanas
sino de densidad de cotización.
Para tener derecho a la pensión de
invalidez causada por enfermedad común, se exige que el afiliado haya cotizado
al menos el 25% del tiempo transcurrido entre los 20 años, y la edad en que
ocurre el siniestro. Cuando la causa sea un accidente, el requisito es el 20%
de cotización durante el mismo período.
Al requerirse más semanas, cuando se tiene
mayor edad, se impone la cultura de la afiliación a la seguridad social y se
controlan los fraudes.
Cuando un afiliado haya cotizado 20 años o mil semanas, la cobertura del seguro
se mantiene en forma vitalicia, así haya dejado de cotizar por un tiempo
prolongado"[39]
(Subraya fuera de texto).
De la cita precedente se desprende que la
consideración para la adopción de la norma giró en torno a la premisa de
construcción de una cultura de fidelidad al sistema de pensiones. Así las
cosas, resulta paradójico que, so pretexto de promover la cultura de
afiliación, se penalice a aquellas personas que carecen de un hábito en tal
sentido. La norma jurídica en revisión establece un incentivo para los agentes
en el sentido de afiliarse desde temprana edad, toda vez que solo así podrán
gozar de las garantías propias en materia de seguridad social en pensiones;
pero resulta contrario a la lógica jurídica que una norma posterior que
establezca nuevos requisitos para acceder a la pensión de invalidez bajo el
prurito del fomento de la cultura de afiliación, castigue a quienes se
comportaron de acuerdo a la legislación imperante hasta antes de la entrada en
vigencia de la Ley 860 de 2003.
La cultura de afiliación al sistema no se
puede promover castigando a quienes no vienen participando de ella. No puede
por tanto el legislador, pretender infundir una cultura de afiliación
desprotegiendo a ciertos sectores de la población, sin crear un régimen de
transición o un mecanismo similar que ampare a las personas que bajo diferentes
condiciones venían cotizando al sistema.
Si bien el legislador comprendió que la
reforma redundaría en beneficio de las personas de mayor edad, por cuanto
tendrían más semanas cotizadas, merced a la cultura que se pretende crear con
la norma, tal efecto debe ser entendido como una proyección y, por tanto, no es
predicable respecto de las personas que al momento de entrar en vigencia la
norma ya hacían parte de la tercera edad, toda vez que sobre ellos ya no puede
recaer la pretendida "culturización".
La especial protección que el Estado debe
ofrecer a las personas con discapacidades y de la tercera edad se torna inocua
a la luz de este precepto legal, en la medida en que se abandona a su suerte a
las personas de avanzada edad que no tuvieron la fidelidad requerida por el
sistema para causar a su favor la pensión de invalidez.
Resulta claro para esta Corporación que la
medida asumida por el legislador es desproporcionada porque para fomentar los
fines expuestos, sacrifica el cuidado que merecen las personas objeto de
especial protección por parte del Estado colombiano. Además de
desproporcionada, la norma es injustificada porque no existió al interior del
cuerpo legislativo un debate sobre la incidencia de la norma, ni
consideraciones sobre medidas alternativas para acometer los mismos propósitos
procurando disminuir el impacto negativo sobre la población.
Por virtud de las consideraciones
expuestas, la Corte encuentra que para el caso concreto de la accionante, la
norma contraría de forma ostensible la Carta Política y por tanto debe ser
inaplicada; es pertinente, por consiguiente, dar una revisión del caso concreto
para dar lugar en éste, con efecto inter partes, a la figura de la
excepción de inconstitucionalidad.
c. Caso Concreto: Excepción de
inconstitucionalidad.
El constituyente de 1991 declaró que la
Carta política es norma de normas; así lo dispuso en el artículo 4 Superior, en
los siguientes términos: "La Constitución es norma de normas. En todo
caso de incompatibilidad entre la Constitución y la Ley u otra norma jurídica,
se aplicarán las disposiciones constitucionales".
De tal aserto se desprenden consecuencias
significativas para el ordenamiento jurídico colombiano, una de las cuales es
la institución de la excepción de inconstitucionalidad, en virtud de la cual se
hace patente la escala jerárquica normativa en la que la Constitución Política
es la norma fundante que irradia el orden jurídico y de la cual emanan los
demás cuerpos normativos que deben sujetarse a ésta de manera sustancial y
formal.
El Consejo de Estado reconoció esta
situación en la siguiente afirmación: "La Constitución reafirmó la
jerarquización del ordenamiento jurídico, del cual se desprende, como corolario
lógico, el principio de que una norma superior señala el contenido, la
competencia y el procedimiento para la creación de otras normas jurídicas. Son,
en otros términos, los principios de validez y eficacia de la norma"[40].
El principio de la excepción de inconstitucionalidad
es un corolario de la manifestación constitucional contenida en el artículo 4º
Superior, en el sentido de que la Carta es norma de normas, toda vez que se
faculta a todo operador jurídico a sujetarse a los mandatos constitucionales de
tal suerte que en eventos en que una norma de jerarquía inferior contradiga, en
forma clara y ostensible, un presupuesto Superior, el funcionario pertinente
estará en la obligación de inaplicar la norma para el caso en concreto, dando
primacía a los principios y garantías constitucionales.
En este sentido ha dicho la jurisprudencia de esta
Corporación:
"Dentro de la supremacía que tiene
y debe tener la Constitución, esta se impone como el grado más alto dentro de
la jerarquía de las normas, de manera que el contenido de las Leyes y de las
normas jurídicas generales está limitado por el de la Constitución. Así pues,
debe existir siempre armonía entre los preceptos constitucionales y las normas
jurídicas de inferior rango, y si no la hay, la Constitución Política de 1991
ordena de manera categórica que se apliquen las disposiciones constitucionales
en aquellos casos en que sea manifiesta y no caprichosa la incompatibilidad
entre las mismas, por parte de las autoridades con plena competencia para ello.
Desde luego que la norma inaplicable por
ser contraria a la Constitución en forma manifiesta, no queda anulada o
declarada inexequible, pues esta función corresponde a los organismos
judiciales competentes, en virtud del control constitucional asignado por la
Carta Fundamental en defensa de la guarda de la integridad y supremacía de la
norma de normas (artículos 237 y 241 C.P.)".[41]
Como se desprende claramente de este pronunciamiento
jurisprudencial, la inaplicación que el funcionario competente haga de una
norma por encontrar palmaria su incompatibilidad con la Constitución Política
no excluye del ordenamiento jurídico la norma inaplicada, porque ello solo
compete al juez constitucional en sede de control abstracto de
constitucionalidad del precepto normativo, que se despliega como consecuencia
del ejercicio ciudadano de la acción pública de inconstitucionalidad o del
control automático y previo en los casos expresamente consagrados en la
Constitución.
Ahora bien, la Corte ha sostenido que para que surja
en el operador jurídico la facultad de aplicar la figura de la excepción de
inconstitucionalidad es menester que la incompatibilidad de la norma inaplicada
con la Constitución política sea evidente. Es decir, es necesario que de una
primera revisión surja para el intérprete la inequívoca conclusión de que la
norma revisada se encuentra en contravía de los principios y mandatos
Superiores. Así ha sostenido esta Corte:
"...son incompatibles dos normas
que, dada su mutua contradicción, no pueden imperar ni aplicarse al mismo
tiempo, razón por la cual una debe ceder ante la otra; en la materia que se
estudia, tal concepto corresponde a una oposición tan grave entre la disposición
de inferior jerarquía y el ordenamiento constitucional que aquella y éste no
puedan regir en forma simultánea. Así las cosas, el antagonismo entre los
dos extremos de la proposición ha de ser tan ostensible que salte a la vista
del intérprete, haciendo superflua cualquier elaboración jurídica que busque
establecer o demostrar que existe"[42]. (Negrilla fuera de
texto).
En referencia concreta del caso que suscita
el presente fallo de tutela, se tiene que la accionante, Isolina Trillos de
Pallares, alega la vulneración de sus derechos a la vida, la salud, el trabajo
y la subsistencia por cuanto se ha negado el acceso a la pensión de invalidez,
siendo que en su criterio había reunido los requisitos legales para obtener tal
beneficio.
La administradora de fondos de pensiones,
Colfondos S.A., negó la concesión de la pensión de invalidez sustentando su
decisión en la aplicación del artículo 39 de la Ley 100 de 1993 subrogado por
el artículo 1º de la Ley 860 de 2003.
Con dicha actuación Colfondos S.A. vulneró
los derechos fundamentales alegados por la accionante, toda vez que aplicó una
norma que de acuerdo a los hechos concretos de la presente acción de tutela
resulta ostensiblemente inconstitucional.
Ello es así dado que, de acuerdo a los fundamentos
expuestos en los acápites anteriores, la norma aplicada vulnera de manera
directa los artículos 13, 46 y 48.
En este sentido, el precepto es vulneratorio del
artículo 13 Superior toda vez que en sus incisos segundo y tercero se señala
que: “El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y
efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados. El
Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición
económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad
manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan”.
Así las cosas, se tiene que la señora Isolina Trillos
de Pallares, accionante en la presente tutela, se encuentra en situación de
debilidad manifiesta en la medida en que su avanzada edad conjuntamente con su
delicado estado de salud le imposibilitan desenvolverse en sociedad con plenas
capacidades económicas y físicas, diezmándose de tal manera su calidad de vida
y poniéndose en peligro su propia existencia.
Igualmente, la Corte encuentra que la accionante se
encontraba en estado de debilidad manifiesta por su condición económica, dado
que ella alega en la acción de tutela, sin que exista controversia al respecto,
que requería del ingreso proveniente de su trabajo para mantener su propia
existencia y la de personas a su cargo. Esta afirmación es de recibo por esta
Corporación, en la medida en que de los hechos que fueron relatados en el
trámite de la acción de tutela se desprende que la accionante no tenía ninguna
persona que pudiera responder por ella. A tal conclusión se arriba bajo el
entendido de que de haber tenido a quien reclamar alimentos legalmente la
actora no se hubiera visto en la necesidad de trabajar a la edad de 73 años,
exponiendo su salud e integridad personal.
De otra parte, respecto del artículo 46, la
vulneración se torna ostensible, toda vez que este precepto señala que: “El
Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la protección y la asistencia
de las personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa
y comunitaria. El Estado les garantizará los servicios de la seguridad social
integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia”.
En este sentido, la negativa en el otorgamiento de la
pensión de invalidez deja en un estado de desprotección a la accionante y le
produce una merma en su calidad y expectativa de vida, librándose a la fortuna
su alimentación, cuidado en salud y sustento, por cuanto su imposibilidad de
trabajar y sus escasos recursos la conminan a soportar los flagelos de la
indiferencia del sistema de la seguridad social que bajo el amparo de la Ley
860 de 2003 materializan los operadores del sistema en desmedro de la calidad
de vida de un sector de los afiliados.
De otra parte, la norma jurídica es violatoria del
artículo 48 de la Constitución Política en la medida en que este precepto
legal, como ya ha sido revisado en acápites anteriores de esta providencia, impone
el principio de la progresividad en la ejecución de las políticas en materia de
seguridad social.
Así, dado que se ha evidenciado la regresividad
injustificada de la norma, es palmaria la contradicción de ésta con la Carta
Fundamental, requiriéndose indefectiblemente su inaplicación para dar cabida a
la justicia material y al restablecimiento de los derechos que hasta la fecha
han sido vulnerados a la accionante por la aplicación indebida de una norma que
en su caso concreto resulta inconstitucional.
Esta Corporación se ha pronunciado sobre la
inaplicación de normas en materia de seguridad social, contrarias a la
Constitución Política en los siguientes términos:
"En caso de que exista una disposición
legal que conlleve injusticias manifiestas en su aplicación y que contradiga la
naturaleza del Estado Social de Derecho Colombiano y el funcionario
administrativo no aplique la excepción de inconstitucionalidad, tal actuación
constituiría una vía de hecho y perdería su validez.
El funcionario que aplica la norma no solamente debe tener
en cuenta durante su ejercicio el tenor literal de las Leyes. Su actuar debe
verse iluminado por las reglas y principios de carácter constitucional. En
referencia a este aspecto, y estudiando la  materia de pensiones, dijo la Corte:
“Ese principio de reconocer la eficacia
real de los derechos de las personas, y uno de esos derechos es la seguridad
social en pensiones, plantea la obligación para los operadores jurídicos (entre
ellos los funcionarios que tramitan las solicitudes de pensiones en el I.S.S.) de
superar las simples normas reglamentarias, para poner especial cuidado en los
principios constitucionales y ponderar y reflexionar sobre los valores
jurídicos y los derechos fundamentales constitucionales (T-715/99, M.P.
Alejandro Martínez Caballero). O sea que  no solamente se deben leer los
reglamentos del I.S.S. sino que hay que aplicar de manera preferencial la
Constitución, las Leyes de la República e interpretarlas respetándose los
derechos, los principios y los valores. Por consiguiente, las Resoluciones del
I.S.S. que solo tienen en cuenta la reglamentación interna de la Institución y
la Ley 100 de 1993, carecen de motivación suficiente porque pasan por alto la
Constitución Política y otras Leyes que pueden y generalmente son necesarias
para resolver cada caso concreto”[43]"[44].
Retomando el punto de la vulneración de la
Carta por parte de la Ley 860 de 2003 por contener una regulación que puede ser
considerada como regresiva en materia de pensión de invalidez, es pertinente
reiterar lo dicho en líneas precedentes en el sentido de que tal
inconstitucionalidad se predica respecto del caso en concreto por cuanto la
medida afecta a una persona que se encuentra dentro de un grupo poblacional
objeto de protección reforzada, esto es, la señora Isolina Trillos de Pallares
es una persona con pérdida de capacidad laboral, por motivo del cáncer pulmonar
que la aqueja, y por tal virtud, se encuentra en condiciones económicas y
físicas que concretan su debilidad manifiesta, además de ser una señora que
pertenece a la tercera edad, al contar con 73 años de vida.
Así, el punto de la progresividad es
altamente relevante para la inaplicación de la norma por inconstitucional; la
Corte ha sostenido que “el mandato de progresividad implica que una vez
alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de
configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve menguada, al
menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado
debe presumirse en principio inconstitucional, y por ello está sometido a un
control judicial estricto[45].
Para que pueda ser constitucional, las autoridades tienen que demostrar que
existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo en el
desarrollo de un derecho social prestacional"[46]. (Negrilla
fuera de texto).
En este sentido, esta Corporación viene
afirmando que "[e]l principio de progresividad también constituye un
parámetro de valoración en el juicio de constitucionalidad, pues a menos que
existan razones extraordinarias muy poderosas que justifiquen la prevalencia de
otro principio, su observancia es obligatoria, primero por el Legislador y,
posteriormente, cuando se adelanta el control de constitucionalidad ante la
Corte"[47].
(Negrilla fuera de texto).
Por lo anterior, la Corte tutelará los
derechos de la accionante inaplicando por inconstitucional el artículo 39 de la
Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 1 de la Ley 860 de 2003.
En consecuencia, para la solución de la situación
jurídica de la accionante, la administradora de fondos de pensiones accionada
deberá dar aplicación al artículo 39 de la Ley 100 de 1993 en su versión
original, de acuerdo al texto publicado en el diario oficial No. 41.148, de 23
de diciembre de 1993, que es del siguiente tenor:
"ARTÍCULO 39. Tendrán derecho a la
pensión de invalidez, los afiliados que conforme a lo dispuesto en el artículo
anterior sean declarados inválidos y cumplan alguno de los siguientes
requisitos:
a. Que el afiliado se encuentre cotizando
al régimen y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas, al momento
de producirse el estado de invalidez.
b. Que habiendo dejado de cotizar al
sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas
del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca el estado de
invalidez.
PARÁGRAFO. Para efectos del cómputo de las
semanas a que se refiere el presente artículo se tendrá en cuenta lo dispuesto
en los parágrafos del artículo 33 de la presente Ley"
Con base en tal precepto legal deberá la
accionada iniciar el trámite para la adjudicación de la pensión de invalidez
que corresponda.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: TUTELAR los derechos a la vida y la salud de la
señora Isolina Trillos de Pallares y, en consecuencia, REVOCAR los
fallos proferidos por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Santa Marta y
la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Santa Marta.
SEGUNDO: Ordenar a la Compañía Colombiana administradora de
Fondos de pensiones y cesantías Colfondos S.A. que, en el término de cuarenta y
ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, dé aplicación
al artículo 39 de la Ley 100 de 1993 en su versión original, y proceda a
tramitar el reconocimiento de la pensión de invalidez por riesgo común a favor
de la señora Isolina Trillos de Pallares desde la fecha en que la accionante
solicitó su reconocimiento; norma cuyo tenor literal es el siguiente:
"ARTÍCULO 39. Tendrán derecho a la
pensión de invalidez, los afiliados que conforme a lo dispuesto en el artículo
anterior sean declarados inválidos y cumplan alguno de los siguientes
requisitos:
a. Que el afiliado se encuentre cotizando
al régimen y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas, al momento
de producirse el estado de invalidez.
b. Que habiendo dejado de cotizar al
sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas
del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca el estado de
invalidez.
PARÁGRAFO. Para efectos del cómputo de las
semanas a que se refiere el presente artículo se tendrá en cuenta lo dispuesto
en los parágrafos del artículo 33 de la presente Ley"
TERCERO: Líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del decreto
2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese,
insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y Cúmplase.
RODRIGO ESCOBAR
GIL
Magistrado
Ponente
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] De acuerdo a las pruebas relacionadas al proceso, la
relación laboral abarcó cinco años comprendidos entre enero de 2000 y enero de
2005.
[2] Sentencia C-588 de 1995, M.P. Antonio Barrera
Carbonell.
[3] Corte Constitucional, Sentencia C-16 de 1998, M.P.
Fabio Morón Díaz.
[4] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-16 de 1998,
M.P. Fabio Morón Díaz.
[5] Corte Constitucional, Sentencia T-166 de 1997, M.P.
José Gregorio Hernández Galindo.
[6] Corte Constitucional, Sentencia C-16 de 1998, M.P.
Fabio Morón Díaz.
[7] Corte Constitucional, Sentencia T-40 A de 2001, M.P.
Fabio Morón Díaz.
[8] Ibídem.
[9] Corte Constitucional, Sentencia T-116 de 1993, M.P.
Hernando Herrera Vergara.
[10] Corte Constitucional, Sentencia C-125 de 2000, M.P.
Carlos Gaviria Díaz.
[11] Respecto de esta dicotomía en materia de naturaleza
jurídica de la seguridad social, la Corte expuso lo siguiente con el ánimo de
armonizar las aristas de la institución de la seguridad social: "La Carta dispone la facultad del legislador
para regular los contenidos de la seguridad social, entendiendo por tal, a un
tiempo, un "servicio público de carácter obligatorio" y "un
derecho irrenunciable". Técnicamente esta antinomia resulta
irreconciliable.  Sin embargo, la interpretación integradora de distintos
elementos concurrentes en determinadas realidades constitucionales, permite
afirmar que la seguridad social es un derecho de la persona que se materializa
mediante la prestación de un servicio público de carácter obligatorio". Corte Constitucional, Sentencia
C-408 de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz.
[12] Corte Constitucional, Sentencia C-125 de 2000, M.P.
Carlos Gaviria Díaz.
[13] Corte Constitucional, Sentencia T-116 de 1993, M.P. Hernando
Herrera Vergara.
[14] Corte Constitucional, Sentencia C-125 de 2000, M.P.
Carlos Gaviria Díaz.
[15] Corte Constitucional, Sentencia C-408 de 1994, M.P.
Fabio Morón Díaz.
[16] En relación con el alcance del principio de
universalidad, esta Corporación ha señalado lo siguiente: "La universalidad implica que la
cobertura deba extenderse paulatinamente a una población cada vez mayor, y que,
dentro de este proceso de extensión de la cobertura no pueden aceptarse como
constitucionalmente válidas las discriminaciones hacia sectores determinados de
la población". Corte
Constitucional, Sentencia SU-623 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[17] En
relación con el alcance del principio de solidaridad, la Corte ha sostenido que
éste implica “La idea y las proyecciones del Estado Social de Derecho, que
es característico de nuestra organización política, según lo expuesto por el
artículo 1º de la Carta, y que proclama una responsabilidad estatal mucho más
ligada a la obtención de resultados favorables a la satisfacción de las
necesidades primigenias de la comunidad y de los asociados, dentro del orden
jurídico, que al encasillamiento formal de sus actuaciones en los moldes
normativos. En el actual sistema jurídico, el principio de solidaridad,
contemplado en los artículos 1 y 95 de la Constitución Política, al que están
obligados los particulares pero que es primordialmente exigible al Estado, si
bien no bajo una concepción paternalista que establezca una dependencia
absoluta. A tal concepto se ha referido esta misma Sala, indicando que tiene el
sentido de un deber, impuesto a toda persona por el sólo hecho de su
pertenencia al conglomerado social, consistente en la vinculación del propio
esfuerzo y actividad en beneficio o apoyo de otros asociados o en interés
colectivo”. (Corte Constitucional, Sentencia T-309 de 1995, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo)."Ahora bien, el significado concreto del
principio de solidaridad en materia de seguridad social fue definido por el
legislador indicando que en este terreno comporta "la práctica de la mutua
ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las
regiones y las comunidades bajo el principio del más fuerte hacia el más
débil”, y que es deber del Estado garantizar la efectividad de la solidaridad
en el Régimen de Seguridad Social “mediante su participación, control y dirección
del mismo”. Agregó el legislador que “los recursos provenientes del erario
público en el Sistema de Seguridad se aplicarán siempre a los grupos de
población más vulnerables”. (Corte Constitucional, Sentencia C-1054 de
2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[18] Corte Constitucional, Sentencia C-408 de 1994, M.P.
Fabio Morón Díaz.
[19] Ver, entre otras, las sentencias C-251 de 1997, M.P.
Alejandro Martínez Caballero y SU-225 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[20] Corte Constitucional, Sentencia C-38 de 2004, M.P.
Eduardo Montealegre Lynett.
[21] Corte Constitucional, Sentencia C-791 de 2002, M.P.
Eduardo Montealegre Lynett.
[22] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-616 de 2001, M.P.
Rodrigo Escobar Gil y C-130 de 2002, M.P. Jaime Araujo Rentería.
[23] Corte Constitucional, Sentencia C-791 de 2002, M.P.
Eduardo Montealegre Lynett. Reiterando lo anterior, la Corte ha sostenido en
Sentencia SU-623 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil: “Los criterios a partir de los cuales se va ampliando
progresivamente la cobertura del servicio son múltiples y si bien están
limitados por aspectos normativos constitucionales, existen otros factores,
económicos y demográficos, entre otros, que le compete ponderar en primer
término al legislador. Dentro de este análisis le corresponde al legislador
determinar qué grupos sociales requieren con mayor urgencia la cobertura para
que la distribución de beneficios se haga de acuerdo con las necesidades
sociales comprobadas".
[24] Corte Constitucional, Sentencia C-408 de 1994, M.P.
Fabio Morón Díaz.
[25] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-227 de 2004,
M.P. Manuel José Cepeda Espinoza.
[26] Corte Constitucional, Sentencia T-951 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[27] La integración, financiación y funcionamiento de las
Juntas de Calificación de Invalidez se encuentran reglamentados por el Decreto
1346 de 1994.
[28]  A la luz de una revisión normativa comparada, pueden
identificarse tres requisitos para el acceso a la pensión de invalidez: i)
Calificación del Estado de invalidez, que en algunos países se concreta con la
pérdida de capacidad laboral superior al cincuenta por ciento (50%), mientras
que en otros se materializa con pérdida superior a las dos terceras partes de
la capacidad laboral (66%); ii) Número mínimo de semanas cotizadas al sistema;
iii) Densidad de cotización al sistema. En México, España, Argentina y Chile,
como muestra representativa de la legislación comparada, se tiene la
convergencia de uno y sólo uno de los dos últimos requisitos al primero, de tal
manera que las exigencias se concretan en la calificación del estado de
invalidez y a un tiempo de cotización, bien en términos absolutos, esto es un
mínimo de semanas definido por el legislador, o en términos relativos, es
decir, un porcentaje de semanas respecto de la edad de la persona. No obstante,
en Colombia, a partir de la Ley 860 de 2003, se hacen converger los tres
requisitos como requerimientos para poder gozar de la pensión, erigiéndose de
tal suerte en una legislación altamente restrictiva para el acceso a la pensión
de invalidez.
[29] Sobre el carácter progresivo de las protecciones que
brinda la seguridad social se puede consultar la sentencia C-125 de 2000, M.P.
Carlos Gaviria Díaz.
[30] Corte Constitucional, Sentencia T-951 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[31] Corte Constitucional, Sentencia T-653 de 2004, M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[32] Sobre la relación de la pensión de invalidez con la
protección de ciertos derechos fundamentales, ha manifestado esta Corporación: "Se
garantiza el derecho a la vida, pues se reconoce en favor de quien ha sufrido
merma en su capacidad laboral una suma de dinero mensual que le permita velar por
su subsistencia, y en caso dado, por la de su familia, y además la integridad
física por cuanto como consecuencia de su estado de salud y de sus limitaciones
permanentes, el Estado le brinda una especial protección, además de la
asistencia médica derivada de su situación personal; se garantiza el derecho al
trabajo, ya que cuando el afectado no puede ofrecer al menos la mitad de su
capacidad laboral, se le exime de su obligación social de trabajar, y a la vez
se preserva su derecho en cuanto si recupera su capacidad, puede volver a
desempeñarse en el ejercicio de sus actividades laborales." Corte
Constitucional, Sentencia T-619 de 1995, M.P. Hernando Herrera Vergara.
[33] Ver al respecto la sentencia T-156 de 2000, M.P. José
Gregorio Hernández. En dicha ocasión la Corte conoció el caso de un pensionado
al que Avianca le había suspendido el pago de la pensión convencional que le
había reconocido, una vez el Instituto de Seguros Sociales le reconoció la
pensión de jubilación a la que tenía derecho, por considerar que dicha pensión
era incompatible con la convencional. Esta Corporación concedió, entonces, la
tutela a los derechos fundamentales del actor, y como medida transitoria ordenó
a la demandada continuar pagando las mesadas correspondientes a la pensión
convencional hasta que la jurisdicción ordinaria se pronunciara definitivamente
sobre la compatibilidad de las pensiones.
[34] Corte Constitucional, Sentencia T-653 de 2004, M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[35] Al respecto, ver entre otras, las sentencias C-251 de
1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero,  SU-624 de 1999, M.P. Alejandro Martínez
Caballero, C-1165 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra y C-1489 de 2000, M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[36] Corte Constitucional, Sentencia C-38 de 2004, M.P.
Eduardo Montealegre Lynett. "el mandato de progresividad implica que una
vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de
configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve restringida,
al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado
es constitucionalmente problemático puesto que precisamente contradice el
mandato de progresividad".
[37] Corte Constitucional, Sentencia C-38 de 2004, M.P.
Eduardo Montealegre Lynett.
[38] Cfr. Congreso de la República. Gaceta del Congreso
No. 593. Bogotá, D.C., viernes 14 de noviembre de 2003.
[39] Congreso de la República. Gaceta del Congreso No.
593. Bogotá, D.C., viernes 14 de noviembre de 2003, página 10.
[40] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, Sentencia de primero de abril de 1997, Número de Radicación:
S-590, C.P. Juan de Dios Montes Hernández.
[41] Corte Constitucional, Sentencia C-69 de 1995, M.P.
Hernando Herrera Vergara.
[42] Corte Constitucional, Sentencia T-614 de 1992, M.P.
José Gregorio Hernández Galindo.
[43] Ver sentencia T-827/99, M.P. Alejandro Martínez
Caballero
[44] Corte Constitucional, Sentencia T-49 de 2002, M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[45] Al respecto, ver entre otras, las sentencias C-251 de
1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero,  SU-624 de 1999, M.P. Alejandro
Martínez Caballero, C-1165 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra y C-1489 de
2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[46] Corte Constitucional, Sentencia C-38 de 2004, M.P.
Eduardo Montealegre Lynett.
[47] Corte Constitucional, Sentencia C-671 de 2002, M.P.
Eduardo Montealegre Lynett.