C-363-00
Sentencia C-363/00
Sentencia
C-363/00
CONVENIO DE
COOPERACION TURISTICA CON LA REPUBLICA DE CUBA-Representación del Estado colombiano en la
celebración
CONVENIO DE
COOPERACION TURISTICA CON LA REPUBLICA DE CUBA-Plenos poderes para la firma
CONVENIO DE
COOPERACION TURISTICA CON LA REPUBLICA DE CUBA-Antecedentes
TURISMO-Papel de los Estados
TURISMO-Importancia de la industria
CONVENIO
INTERNACIONAL EN MATERIA DE TURISMO-Objeto
Es indudable que
la celebración de tratados y convenios internacionales en materia de turismo
busca hacer efectivas las finalidades propias de la internacionalización de las
relaciones económicas, e igualmente, pretende asegurar una mayor cooperación
cultural, económica, social y política entre los pueblos, logrando así
garantizar el cumplimiento del objetivo de promover y comercializar el producto
turístico colombiano, que requiere para ello avanzar en el conocimiento de los
mercados internacionales, mejorar los productos que se ofrecen en materia
turística, fortalecer el proceso de elaboración de planes de mercadeo y
promoción y diseñar una política comercial estratégica.
CONVENIO
INTERNACIONAL EN MATERIA DE TURISMO-Acuerdos complementarios
CONVENCION DE
VIENA-Acuerdos
simplificados
TURISMO-Beneficios sociales y económicos
Referencia:
expediente L.A.T.-149
Revisión oficiosa de
la Ley 513 del 4 de agosto de 1999, “por medio de la cual se aprueba el
“Convenio de Cooperación Turística entre el Gobierno de la República de
Colombia y el Gobierno de la República de Cuba”, hecho en la ciudad de la
Habana a los veintiún (21) días del mes de octubre de mil novecientos noventa y
cinco (1995).
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR
GALVIS
Santafé de Bogotá
D.C.,  (29) de marzo de dos mil (2000).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I.                                                                                                                  ANTECEDENTES
El Gobierno
Nacional, por conducto del Secretario Jurídico de la Presidencia de la
República, remitió a esta Corporación el día 6 de agosto de 1999, copia auténtica
de la Ley 513 del 4 de agosto de 1999 “por medio de la cual se aprueba el
“Convenio de Cooperación Turística entre el Gobierno de la República de
Colombia y el Gobierno de la República de Cuba”, hecho en la ciudad de la
Habana a los veintiún (21) días del mes de octubre de mil novecientos noventa y
cinco (1995).
Para los efectos del
ejercicio del control de constitucionalidad, mediante auto del 26 de agosto de
1999, se avocó el conocimiento de esos actos y, luego de surtidos los trámites
requeridos en la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991 para esta
clase de procesos, la Corte Constitucional procede a pronunciarse sobre el
particular.
II.      TEXTO
DE LA LEY Y DEL CONVENIO QUE SE REVISAN
A continuación se
transcribe el texto de la Ley 513 de 1999, tomado del ejemplar cuya copia
auténtica remitió el Gobierno Nacional:
“LEY 513 DE 1999
(agosto 4)
por medio de la cual se aprueba el
"Convenio de Cooperación Turística entre  el Gobierno de la República de
Colombia y el Gobierno de la República de Cuba”, hecho en la ciudad de la
Habana a los veintiún (21) días del mes de octubre de mil novecientos noventa y
cinco (1995).
El Congreso de Colombia
Visto el texto
del "Convenio de Cooperación Turística entre el Gobierno de la República
de Colombia y el Gobierno de la República de Cuba", hecho en la ciudad de
La Habana a los veintiún (21) días del mes de octubre de mil novecientos
noventa y cinco (1995), que a la letra dice:
(Para ser
transcrito: Se adjunta fotocopia del texto íntegro del Instrumento
Internacional mencionado, debidamente autenticado por el Jefe de la Oficina
Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores).
Convenio de
Cooperación Turística entre el Gobierno de la República de Colombia y el
Gobierno de la República de Cuba
El Gobierno de la
República de Cuba y el Gobierno de la República de Colombia, en adelante
denominados: Las Partes.
Inspirados en las
relaciones amistosas que existen entre los dos países.
Conscientes de la
importancia que el desarrollo de las relaciones turísticas puede tener, no
solamente a favor de las respectivas economías, sino también para fomentar un
más profundo conocimiento entre los dos pueblos.
Deseosos de
fortalecer los lazos en el campo del Turismo y desarrollar, sobre la base de igualdad
y el beneficio mutuo, la cooperación turística entre los dos países.
Han convenido lo
siguiente.
ARTICULO I
Las Partes
impulsarán y pondrán en marcha programas tendientes a promover y estimular el
desarrollo del turismo entre los dos países de conformidad con sus objetivos y
políticas internas de turismo y las disponibilidades económicas, técnicas y
financieras dentro de los límites que les marca la legislación propia, con el
fin de obtener una mayor comprensión de la infraestructura turística de cada
país, facilitar la promoción y poder definir claramente los campos en que sea
beneficioso recibir asesoría, adiestramiento, intercambiar información y
experiencias y realizar transferencia de tecnología.
ARTICULO II
Las Partes
facilitarán y promoverán las actividades de los prestadores de servicios
turísticos como: tour operadores, agencias de viajes, cadenas hoteleras y otras
empresas relacionadas con el turismo.
ARTICULO III
Las Partes darán
cumplimiento al presente Convenio mediante acuerdos complementarios que
contemplarán el desarrollo de programas y proyectos de cooperación a través de:
1. Transferencia
de tecnología y suministro de servicios técnicos turísticos.
2. Intercambio de
información, documentación y experiencias. Para el suministro de la información
estadística sobre el volumen y características de la actividad turística las
Partes adoptarán los parámetros establecidos por la Organización Mundial de
Turismo.
3. Intercambio de
expertos, científicos e información en las diferentes áreas de desenvolvimiento
de la actividad turística, principalmente en las áreas de planificación,
promoción y comercialización, formación e investigación, calidad del servicio,
financiación y contabilidad turística.
4. Mutuo
suministro de facilidades de entrenamiento a diferentes niveles.
5. Estudio,
preparación y ejecución de proyectos técnicos, definiendo para cada proyecto
específico los compromisos y obligaciones de carácter técnico, administrativo y
financiero.
6. Rondas de
negocios que faciliten el diseño y comercialización de productos turísticos
binacionales, así como la participación en seminarios, conferencias y ferias.
7. Promoción
conjunta de multidestinos en terceros países.
Para los efectos
del presente Convenio se podrán establecer y operar oficinas oficiales de
representación turística en el territorio de la otra Parte, encargadas de
promover el intercambio turístico, sin facultades para ejercer ninguna
actividad de carácter comercial.
ARTICULO IV
Las Partes, de
acuerdo con su legislación respectiva, analizarán y promoverán los negocios e
inversiones en el sector turismo.
ARTICULO V
Las Partes,
acuerdan cooperar en materia de capacitación y formación profesional del
personal empleado en el ámbito turístico, a través de programas bilaterales,
entrenamientos, intercambio de planes de enseñanza en materia de turismo,
servicio de asesoramiento y visitas de trabajo.
Con esta
finalidad, se facilitarán recíprocamente información sobre las convocatorias de
becas de estudio y perfeccionamiento en materia turística destinadas a
extranjeros, con el objeto de que puedan solicitarlas los ciudadanos del otro
país que cumplan los requisitos y condiciones establecidos en las
convocatorias.
ARTICULO VI
Los Ministerios
del ramo respectivo de cada una de las Partes coordinarán con las entidades
ejecutoras y con sus respectivo sector empresarial, la aplicación del presente
Convenio, para lo cual desarrollarán las siguientes actividades:
1. Realizar la
supervisión, seguimiento y análisis de la ejecución del presente Convenio para
proponer las medidas que se consideren necesarias con el fin de lograr la
correcta aplicación de la cooperación entre las dos Partes.
2. Determinar y
evaluar los sectores prioritarios para la realización de proyectos específicos
de cooperación turística.
3. Proponer
programas de cooperación turística.
Las Partes, se
reunirán por lo menos una vez al año con el fin de cumplir los objetivos previstos,
en el lugar y fecha que consideren apropiados.
Se podrán
efectuar, sin embargo, consultas sobre cualquiera de los temas anteriores
cuando cualquiera de las Partes lo estime conveniente.
ARTICULO VII
1. El presente
Convenio entrará en vigor en la fecha de la última notificación en que una de
las Partes le comunique a la otra, el cumplimiento de los procedimientos
constitucionales, y legales correspondientes.
2. El presente
Convenio será válido por un período de tiempo de cinco años, renovable automáticamente
por períodos de igual duración, a menos que cualquiera de las Partes manifieste
su voluntad de darlo por terminado, mediante notificación escrita dirigida a la
Otra, por la vía diplomática, con tres meses de antelación a la fecha de su
terminación.
3. El presente
Convenio podrá ser denunciado por cualquiera de los Estados Parte mediante
notificación escrita por vía diplomática, la cual surtirá sus efectos ciento
ochenta (180) días después de recibida por la otra Parte.
Lo dispuesto en
el presente Convenio no afectará a las obligaciones derivadas de otros Tratados
suscritos con anterioridad.
Salvo que las
Partes convengan lo contrario, en caso de terminación de la vigencia de este
Convenio, los programas y proyectos en ejecución no se verán afectados y
continuarán hasta su finalización.
Hecho en la
ciudad de La Habana, a los 21 días del mes de octubre de mil novecientos
noventa y cinco, en dos ejemplares originales en idioma español, siendo ambos
textos igualmente válidos.
Por el Gobierno
de la República de Colombia,
(Firma ilegible).
Por el Gobierno
de la República de Cuba,
(Firma ilegible).
El suscrito Jefe
de la Oficina Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores,
HACE CONSTAR:
Que la presente
reproducción es fiel copia del texto original del "Convenio de Cooperación
Turística entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la
República de Cuba", hecho en la ciudad de La Habana a los veintiún (21)
días del mes de octubre de mil novecientos noventa y cinco (1995), documento
que reposa en los servicios de la Oficina Jurídica de este Ministerio.
Dada en Santa Fe
de Bogotá, D. C., a los dieciséis (16) días del mes de junio de mil novecientos
noventa y siete (1997).
El Jefe Oficina
Jurídica,
Héctor Adolfo
Sintura Varela.
RAMA EJECUTIVA DEL PODER PUBLICO –
PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
Santa Fe de
Bogotá, D. C., 22 de septiembre de 1997
Aprobado.
Sométase a la consideración del honorable Congreso Nacional para los efectos
constitucionales.
(Fdo.),
ERNESTO SAMPER
PIZANO
La Ministra de
Relaciones Exteriores,
(Fdo.) María Emma
Mejía Vélez.
DECRETA:
Artículo 1º. Apruébase el "Convenio de Cooperación
Turística entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la
República de Cuba", hecho en la ciudad de La Habana a los veintiún (21)
días del mes de octubre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Artículo 2º. De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 1º de la Ley 7ª de 1944, el "Convenio de Cooperación Turística
entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de
Cuba", hecho en la ciudad de La Habana a los veintiún (21) días del mes de
octubre de mil novecientos noventa y cinco (1995), que por el artículo 1º de
esta ley, se aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se
perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
Artículo 3º. La presente Ley rige a partir de la fecha
de su publicación.
El Presidente del
honorable Senado de la República,
Fabio Valencia
Cossio.
El Secretario
General del honorable Senado de la República,
Manuel Enríquez
Rosero.
El Presidente de
la honorable Cámara de Representantes,
Emilio Martínez
Rosales.
El Secretario
General de la honorable Cámara de Representantes,
Gustavo
Bustamante Moratto.
REPUBLICA DE COLOMBIA – GOBIERNO NACIONAL
Comuníquese y publíquese.
Ejecútese previa
revisión de la Corte Constitucional, conforme al artículo 241-10 de la
Constitución Política.
Dada en Santa Fe
de Bogotá, D. C., a 4 de agosto de 1999.
ANDRES PASTRANA
ARANGO
El Ministro de
Relaciones Exteriores,
Guillermo
Fernández de Soto.
El Ministro de
Desarrollo Económico,
Fernando Araújo
Perdomo”.
III.                                                                                                               PRUEBAS
DECRETADAS
Se ofició por
intermedio de la Secretaría General de esta Corporación, a los Secretarios
Generales del Senado de la República, de la Cámara de Representantes y de las
Comisiones Segundas Constitucionales Permanentes de ambas células legislativas,
así como a los Ministros de Relaciones y de Desarrollo Económico, con el fin de
que allegaran al proceso copia auténtica del expediente legislativo y de todos
los antecedentes del proyecto que culminó con la expedición de la Ley 513 del 4
de agosto de 1999. A este material probatorio, se hará referencia en las
consideraciones que fundamentarán la parte resolutiva de esta providencia.
IV.                                                                                                               INTERVENCION
DE AUTORIDADES PUBLICAS
Según informes de la
Secretaría General de la Corte Constitucional fechados 14 y 17 de septiembre de
1999, intervinieron dentro del término de fijación en lista el Ministerio de
Relaciones Exteriores y el Ministerio de Desarrollo Económico, en los términos
que se resumen a continuación:
1.
Intervención del
Ministro de Relaciones Exteriores.
El Ministro de
Relaciones Exteriores, mediante oficio DM/OJ.AT 26024 del 13 de septiembre de
1999, solicitó que se declare la constitucionalidad del “Convenio de
Cooperación Turística entre el Gobierno de la República de Colombia y el
Gobierno de la República de Cuba”, hecho en la ciudad de la Habana a los
veintiún (21) días del mes de octubre de mil novecientos noventa y cinco
(1995), así como de su respectiva ley aprobatoria, por ser compatibles con la
Constitución Política.
Señala que el
instrumento sometido a revisión fue celebrado después del restablecimiento de
relaciones diplomáticas plenas con la República de Cuba, en el año de 1993, y
forma parte de una serie de importantes tratados y convenios bilaterales con
los cuales se buscan estimular y propiciar los intercambios con esa nación amiga.
La celebración de este instrumento se enmarca dentro de los postulados
constitucionales relativos a la orientación de la política exterior hacia la
integración latinoamericana y del Caribe y a la internacionalización de las
relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad,
reciprocidad y conveniencia nacional.
Afirma que el objeto
del Convenio según lo dispuesto en el artículo I, consiste en impulsar y poner
en marcha programas tendientes a promover y estimular el desarrollo del turismo
binacional, acciones que se llevarán a cabo dentro de un marco muy concreto de
conformidad con los objetivos y políticas internas de turismo y las
disponibilidades técnicas, económicas y financieras dentro de los límites que
les señala la legislación propia. La cooperación tendrá como fines múltiples
los siguientes: obtener una mayor comprensión de la infraestructura de cada
país; facilitar la promoción y poder definir los campos en que sea beneficioso
recibir asesoría, adiestramiento, intercambiar información y experiencias y
realizar transferencia de tecnología. Hace referencia también al artículo II,
que establece que las partes deberán facilitar y promover las actividades de
los particulares que se dedican a la industria del turismo, en especial a los
llamados “tour operadores”, las agencias de viajes, las cadenas hoteleras y
otras empresas afines.
A juicio del
funcionario interviniente, el artículo III es uno de los más importantes del
Convenio, por cuanto consagra los instrumentos o medios de que se han de valer
las partes para poner en funcionamiento práctico las medidas acordadas de
cooperación en el campo del turismo. Uno de ellos es la celebración de
“acuerdos complementarios” y el establecimiento de oficinas de representación
turística, las cuales buscan preservar el carácter esencialmente oficial de las
mismas e impedir que se abuse de dicho carácter y de los privilegios que este
conlleva, para ejercer cualquier tipo de competencia desleal con respecto a las
empresas mencionadas en el artículo II.
El artículo IV se
contrae a la promoción de inversiones y negocios en el sector turístico,
actividad que las partes deberán desarrollar de acuerdo con legislación
respectiva.
Por su parte, el
artículo V regula la capacitación y formación profesional del personal que
labora en el campo del turismo. Sobre el particular, el inciso primero consagra
un compromiso de cooperar en esta materia a través de programas bilaterales,
entrenamientos, intercambio de planes de enseñanza, servicios de asesoramiento
y visitas de trabajo, mientras que el inciso segundo contempla la obligación
más específica de intercambiar recíprocamente información sobre convocatorias
de becas de estudio y perfeccionamiento destinadas a extranjeros con el fin de
que los nacionales de ambos países puedan beneficiarse de las mismas, siempre
que cumplan los requisitos fijados en las respectivas convocatorias.
Así mismo,
manifiesta que el artículo VI estipula los mecanismos de seguimiento de la
ejecución y aplicación del Convenio, los cuales contemplan la intervención
activa de los sectores empresariales de los dos países, la realización de
reuniones anuales entre las partes y la realización de consultas especiales
cuando una de las partes lo estime conveniente. En este marco operacional están
las de efectuar el seguimiento y evaluación de la ejecución del Convenio,
determinar y evaluar los sectores prioritarios para la realización de proyectos
específicos de cooperación y proponer los respectivos programas de cooperación
turística.
Finalmente, el
artículo VII establece las cláusulas formales del Convenio, como su entrada en
vigor, su duración y su denuncia.
Ahora bien, señala
que al establecer el artículo III del Convenio que las partes darán
cumplimiento al mismo mediante “acuerdos complementarios”, para ofrecer a los
Estados Partes un mecanismo ágil y expedito mediante el cual se puedan poner en
operación las diversas acciones de cooperación en materia turística que ya
acordaron, constituye el objeto y fin mismos del Convenio. De lo anterior, se
concluye que la ejecución puesta en práctica o implementación de las acciones
de cooperación convenidas por los países quedará subordinada en gran parte a
que se puedan celebrar tales “acuerdos complementarios”.
En el campo
turístico como en cualquier otro de las relaciones internacionales, la
cooperación y asistencia entre las naciones se canaliza mediante proyectos y
programas de cooperación que son objeto de reglamentación concreta para cada
caso, el cual se plasma en los llamados “acuerdos complementarios”, que se
definen como los instrumentos derivados de los tratados solemnes.
Aduce que la
legislación colombiana es clara, en cuanto al régimen de los tratados
internacionales, los cuales son celebrados por el Presidente de la República,
aprobados por el Congreso de la República y luego revisada su
constitucionalidad por la Corte Constitucional, posteriormente luego son
ratificados por el Presidente de la República y una vez perfeccionados deben
ser promulgados para posteriormente entrar a regir en el orden interno y si se
trata de tratados de naturaleza comercial acordados en el ámbito de organismos
internacionales, el Presidente puede darles aplicación provisional, hasta que
sean aprobados por el Congreso de la República.
Señala el funcionario
interviniente que hay otros actos que el Jefe de Estado realiza y que por su
naturaleza no deben ser sometidos a la aprobación legislativa y a la revisión
constitucional, por ser actos ejecutados en ejercicio de la facultad exclusiva
de dirigir las relaciones internacionales (actos jurídicos unilaterales, los
“acuerdos de caballeros”, los acuerdos verbales internacionales, los acuerdos
ejecutivos).
En relación con  la
definición de tratado y acuerdo, hace un análisis comparativo: los primeros son
aquellos actos jurídicos complejos en los que se plasman derechos y
obligaciones para el Estado Colombiano, éstos son los que siguen un trámite
complejo. De otra parte, los acuerdos no constituyen tratados pues y se
concluyen siguiendo un procedimiento simple en virtud de un acto único. No
crean ni dan origen a nuevas relaciones internacionales y su adopción y
autenticidad se produce en el mismo momento de la manifestación de
consentimiento, la mayor parte de estos acuerdos en forma simplificada son de naturaleza
técnica y se refiere a materias para las cuales el órgano ejecutivo es
competente, se basa en desarrollo de tratados anteriores y regulan asuntos
provisionales o urgentes. Manifiesta que esta práctica ha sido aceptada como
costumbre internacional para los Estados, según la Convención de Viena de 1969
sobre el derecho de los tratados.
Por lo expuesto,
considera que supeditar estas acciones al agotamiento de los procedimientos que
la Constitución reserva para los tratados internacionales, conduciría a frenar
buena parte de las acciones del Estado en el plano internacional. Por ello, la
costumbre internacional es la que ha establecido la distinción entre acuerdos
simplificados y tratados propiamente dichos, por ésta razón Colombia no puede
desconocer éstas prácticas, pues iría en contravía de los principios
internacionales que la Constitución reconoce en su artículo 9º y que hacen
parte de nuestro ordenamiento interno.
2.     Intervención
del Ministro de Desarrollo Económico.
El Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Desarrollo Económico remitió a esta
Corporación los antecedentes del Convenio materia de revisión y señala que de
conformidad con las cláusulas acordadas entre el Gobierno de Colombia y el
Gobierno de Cuba dentro del Convenio de Cooperación Turística suscrito en la
ciudad de la Habana el 21 de octubre de 1995, estos instrumentos se sujetan a
lo dispuesto por la Constitución Política y su ejecución representa para el
país un inmenso beneficio al turismo, máxime que esta industria es una de las
más importantes a nivel internacional.
V.                                                                                                                 CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
Mediante concepto
No. 1947, recibido el 9 de noviembre de 1999 en la Secretaría de la Corte
Constitucional, el Jefe del Ministerio Público solicitó a la Corte declarar la
constitucionalidad de los actos sub examine, pero siempre y cuando el
tratado haya sido suscrito por servidor público colombiano investido de plenos
poderes, en razón a que a la verificación de la competencia de las autoridades
que participaron por el Gobierno de la República de Colombia en la firma del
presente Acuerdo, no se estableció quien actúo en su representación y si se
requería o no del otorgamiento de plenos poderes de conformidad con el artículo
7º de la Convención de Viena de 1969 sobre el derecho de los Tratados; tampoco
se pudo establecer si el Instrumento Internacional se sometió o no a aprobación
por parte del Presidente de la República, en el evento que no hubiesen recibido
plenos poderes para su negociación y suscripción. En su análisis, destacó lo
siguiente:
El Convenio tiene
como objetivo fortalecer las relaciones entre los países firmantes y fomentar
la cooperación turística, como fuente de desarrollo económico y social; las
partes establecieron que para dar cumplimiento al convenio mediante acuerdos
complementarios que buscarán estimular el desarrollo de proyectos de
cooperación en los aspectos de transferencia tecnológica, suministro de
servicios técnicos, entre otros. En cuanto a su contenido, manifiesta que éste
desarrolla los preceptos constitucionales de los artículos  9º, 70, 71, 150-16,
189-2, 224, 226, 227, 333 y 337 de la Carta Política.
Por lo anterior,
señala que comparte los argumentos expuestos en la exposición de motivos en relación
con los beneficios que reportará la celebración y cumplimiento del mencionado
Convenio. En cuanto a su contenido señala que de la ley bajo examen no se
observa ningún vicio de inconstitucionalidad, pues ella se limita a aprobar el
contenido del Convenio y a disponer lo pertinente para la entrada en vigor del
instrumento público internacional, y en cuanto a los requisitos de forma, se
observa el cumplimiento del trámite constitucional y legal.
Por las razones
expuestas, solicita a la Corte Constitucional se declare la constitucionalidad
del Convenio de Cooperación Turística entre el Gobierno de la República de
Colombia y el Gobierno de la República de Cuba así como también se declare la
constitucionalidad de la Ley aprobatoria.
VI.                                                                                                               CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1.                                                                                                                 Competencia.
En los términos del
numeral 10 del artículo 241 de la Carta Política, la Corte Constitucional es
competente para pronunciarse en forma definitiva, sobre la exequibilidad del “Convenio
de Cooperación Turística entre el Gobierno de la República de Colombia y el
Gobierno de la República de Cuba”, hecho en la ciudad de la Habana a los
veintiún (21) días del mes de octubre de mil novecientos noventa y cinco (1995)
y de la Ley 513 del 4 de agosto de 1999 que lo aprueba.
2.     Examen
de constitucionalidad del Convenio y de su ley aprobatoria.
La Corte ha
resaltado en forma reiterada, que el control de constitucionalidad integral,
previo y automático que ejerce respecto de los Tratados y de sus leyes
aprobatorias, en virtud del mandato del artículo 241-10 de la Ley Fundamental,
comprende la totalidad del contenido material de esos actos jurídicos, tanto en
sus aspectos formales como de fondo. A continuación, la Sala se propone
adelantar dicho control integral con el alcance anunciado.
2.1.     La constitucionalidad en los aspectos formales.
En cuanto a la
revisión de la constitucionalidad del Convenio de la referencia, así como de su
ley aprobatoria, por aspectos de forma, debe precisarse que el examen de
constitucionalidad se realiza tanto con respecto a la facultad de
representación del Estado colombiano para la firma del respectivo instrumento
internacional, como en lo referente al trámite legislativo de su ley
aprobatoria ante el Congreso de la República, con sujeción a los ordenamientos
superiores.
2.1.1    La
representación del Estado colombiano en la celebración del Convenio.
De conformidad con
el numeral 2o. del artículo 189 de la Carta Política, corresponde al Presidente
de la República, como Jefe de Estado, dirigir las relaciones internacionales y
en desarrollo de las mismas “...celebrar con otros Estados y entidades de
derecho internacional tratados o convenios”, para lo cual, podrá
otorgar plenos poderes a plenipotenciarios para que adelanten las negociaciones
y firmen los mencionados instrumentos.
A partir de los
documentos que reposan en el expediente, se tiene que el 21 de octubre de 1995,
en la ciudad de la Habana, Cuba, se reunieron los Ministros de Economía y
Planificación de Cuba, y de Desarrollo Económico de Colombia, quienes, en
representación de sus respectivos estados, decidieron suscribir el “Convenio de
Cooperación Turística entre el Gobierno de la República de Colombia y la
República de Cuba.
Para ese fin, el
Presidente de la República en ejercicio, Dr. Ernesto Samper Pizano, el día
cuatro (4) de octubre de 1995, con la firma del Viceministro de Relaciones
Exteriores encargado de las funciones del Despacho del señor Ministro, doctor
Camilo Reyes Rodríguez, determinó conferir PLENOS PODERES al Doctor Rodrigo
Marín Bernal, Ministro de Desarrollo Económico, para que en nombre del Gobierno
Nacional proceda a la firma de dicho Instrumento Internacional (folio 168A).
Por consiguiente, en
cuanto el señor Ministro de Desarrollo Económico, doctor Rodrigo Marín Bernal,
quien suscribió en nombre del Gobierno Colombiano el mencionado Convenio de
Cooperación Turística, estaba legitimado por el Jefe de Estado para hacerlo, en
virtud del otorgamiento de los plenos poderes, la Sala encuentra que no existe
reparo alguno frente a la circunstancia relacionada con la facultad de
representación legítima del Estado colombiano en la negociación y celebración
del mencionado instrumento internacional.
2.1.2  Trámite legislativo para la formación de la
Ley 513 de 1999.
Con fundamento en
las pruebas allegadas al proceso, las certificaciones remitidas a la Corte, los
antecedentes legislativos y las actas publicadas en las Gacetas del Congreso de
la República, se pudo determinar que el trámite surtido en esa Corporación para
la expedición de la Ley No. 513 de 1999, fue el siguiente:
1.
El día 22 de
septiembre de 1997, el Gobierno Nacional, a través de los Ministros de
Relaciones Exteriores y de Desarrollo Económico, presentó ante la Secretaría
General del Senado de la República el proyecto de ley para aprobar el Convenio
en estudio, junto con la respectiva exposición de motivos, el cual fue radicado
bajo el número 30 de 1998-Senado y publicado en la Gaceta del Congreso No. 136
del martes 4 de agosto de 1998.
2.
El Presidente del Senado
de la República procedió a repartirlo y remitirlo a la Comisión Segunda
Constitucional Permanente, con el fin de que se iniciara su trámite en los
términos del Reglamento del Congreso de la República (Ley 5a. de 1992),
ordenando su publicación en la Gaceta Legislativa del Congreso.
3.
La ponencia
para dar curso al primer debate, ante la Comisión Segunda Constitucional
Permanente del Senado de la República, fue presentada por el Senador ponente
Nestor Alvarez Segura, y publicada en la Gaceta del Congreso No. 245 del día 30
de octubre de 1998. El proyecto de ley fue considerado y aprobado por la
mencionada Comisión, el día 11 de noviembre de 1998, con el quórum
deliberatorio y decisorio requerido (nueve de los trece miembros de la
Comisión), según consta en la certificación expedida el 30 de agosto de 1998
por su Secretario General.
4.   Para el
segundo debate ante la Plenaria del Senado de la República, el Senador Nestor
Alvarez Segura elaboró la ponencia, siendo publicada en la Gaceta del Congreso
No. 275 del 17 de noviembre de 1998. En dicha Plenaria celebrada el día 10 de
diciembre de 1998, se aprobó debidamente el proyecto de ley, con el
cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales, y con un quórum de
97 Senadores, según el Acta No. 31 de la sesión de 10 de diciembre de 1998,
publicada en la Gaceta del Congreso No. 359 del 21 de diciembre de 1998 y según
la constancia expedida por el Secretario General del Senado suscrita el 24 de
septiembre de 1999.
5.   Posteriormente, el proyecto de ley en
mención fue radicado en la Cámara de Representantes con el número 166 de
1998-Cámara, correspondiéndole a la Comisión Segunda Constitucional Permanente
adelantar el primer debate.
6.   Dicha Comisión Segunda Constitucional, con
base en la ponencia presentada por la Representante Nelly Moreno Rojas, dada a
conocer en la forma autorizada por el inciso 2o. del artículo 156 de la Ley 5ª
de 1992 y publicada en la Gaceta No. 47, del día 16 de abril de 1999, aprobó el
proyecto de ley con el quórum deliberatorio y decisorio reglamentario (16
Representantes), en sesión ordinaria del día 21 de abril de 1999, según consta
en el Acta No. 019 de la misma fecha, publicada en la Gaceta 118 del 24 de mayo
de 1999, con la respectiva constancia del 2 de septiembre del mismo año
expedida por el Secretario General de esta Comisión.
7.   La ponencia
para segundo debate la presentó la Representante Nelly Moreno Rojas, la cual
fue publicada en la Gaceta No. 103, del día 20 de mayo de 1999, siendo el
proyecto de ley aprobado mediante la sesión plenaria de la Cámara de
Representantes el día 15 de junio de 1999, con el quórum deliberatorio y
decisorio reglamentario (107 Representantes), según la constancia suscrita por
el Secretario General de la Cámara el 2 de septiembre del mismo año.
8.   El día 4 de agosto de 1999, el
Presidente de la República sancionó la ley aprobatoria del Convenio objeto de
revisión, bajo el número 513 de 1999.
9.   Finalmente, y como ya se indicó, el
texto de la Ley 513 de 1999 fue remitido a la Corte Constitucional por el
Gobierno Nacional, el 5 de agosto de 1999, dentro del término máximo de 6 días
señalados para el efecto por el artículo 241, numeral 10, de la Carta Política.
Con base en lo
expuesto, no existe reparo en cuanto al trámite legislativo otorgado a la Ley
513 de 1999, toda vez que cumplió con los requisitos exigidos, razón por la
cual éste se encuentra ajustado en los aspectos formales a los preceptos
constitucionales.
2.2.  La
constitucionalidad del Convenio y de su ley aprobatoria en los aspectos de
fondo.
Como lo ha señalado
esta Corporación, el análisis de fondo de las disposiciones jurídicas adoptadas
como resultado de las negociaciones internacionales de los Estados, se refiere
a la confrontación de aquellas con el ordenamiento superior vigente, a partir
de “criterios eminentemente jurídicos”[1],
que son los que regirán en el presente examen, desplazando así, los criterios
de conveniencia u oportunidad. Por lo tanto, los siete artículos que hacen
parte del texto del Convenio objeto de examen y que conforman la ley que lo
aprueba, serán sometidos a una revisión material normativa, mediante la
presentación y estudio de sus preceptos, a fin de determinar su conformidad con
la Constitución Política de 1991.
2.2.1.  Consideraciones previas de la Corte.
a)
Antecedentes
del Convenio sometido a examen constitucional
El Convenio de
Cooperación Turística entre los Gobiernos de las Repúblicas de Colombia y de
Cuba fue celebrado y firmado en el mes de octubre de 1995 en la ciudad de la
Habana, con la finalidad primordial de impulsar y poner en marcha programas
tendientes a promover y estimular el desarrollo del turismo entre los dos
países, para lograr con ello una mayor comprensión de la infraestructura
turística de cada país, y así facilitar la transferencia de tecnología. Pero en
especial, como lo señalara el Ministro de Relaciones Exteriores durante la
intervención pública, éste instrumento fue celebrado poco después del
restablecimiento de relaciones diplomáticas con la República de Cuba efectuado
en 1993, buscando propiciar y estimular los intercambios con esa nación amiga,
con la cual Colombia atraviesa una etapa de singular acercamiento.
Ahora bien, dentro
de un contexto internacional, donde la tendencia del mundo está encaminada a
establecer mercados más abiertos como consecuencia de los procesos de
internacionalización y globalización, y por ende exige desarrollar actividades
bien planificadas que consulten una estrategia básica que permita integrar el
ordenamiento físico-espacial, la dinámica del mercado y el soporte tecnológico,
el Convenio materia de revisión busca lograr una mayor cooperación entre los
dos países que permita diseñar una estrategia de globalización que facilite el
desarrollo del turismo en los dos países a nivel internacional. E igualmente,
la celebración del Convenio se enmarca dentro de los postulados
constitucionales relativos a la orientación de la política exterior hacia la
integración latinoamericana y del Caribe y a la internacionalización de las
relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad,
reciprocidad y conveniencia nacional.
En cuanto a los
beneficios que según el Gobierno Colombiano le reporta la firma del Convenio de
Cooperación Turística con Cuba, pueden destacarse: la posibilidad de acceder a
los desarrollos tecnológicos de la República de Cuba en materia turística; el
mayor conocimiento de las características, evolución y tendencias del mercado
turístico de los dos países; el intercambio de experiencias, expertos y
científicos en áreas como la planificación turística, la formación e
investigación, la promoción y la comercialización y calidad del servicio, para
que el producto turístico sea altamente competitivo a nivel internacional; el
facilitar escenarios de negociación para la promoción y comercialización de los
productos turísticos colombianos, y el mayor conocimiento del contexto en que
se desenvuelve la formación y capacitación turística.
Así mismo, como lo
expresó el Gobierno en la exposición de motivos al proyecto de ley aprobatoria
del Convenio, éste se constituye en un elemento importante para dar
cumplimiento a los objetivos que se ha trazado el gobierno en materia de
política exterior, los cuales buscan favorecer la integración con el Caribe.
b)
Contenido del Convenio sometido a examen constitucional
El Convenio sometido
a revisión constitucional está conformado por un preámbulo y siete artículos,
de cuyo contenido se destacan los siguientes aspectos:
En cuanto al
preámbulo, éste señala que la celebración del Convenio está inspirada en las
relaciones amistosas que existen entre los dos países, los cuales son
conscientes de la importancia que el desarrollo de las relaciones turísticas
tiene en favor de las economías y del fomento de un mayor conocimiento entre
los dos pueblos. E igualmente, que los dos gobiernos pretenden el
fortalecimiento de los lazos en el campo del turismo, para lo cual es
fundamental desarrollar sobre bases de igualdad y beneficio mútuo, la
cooperación turística entre los dos países.
Por su parte, el artículo
I del Convenio se refiere a que las partes impulsarán y pondrán en marcha
programas tendientes a promover y estimular el desarrollo del turismo según sus
objetivos y políticas internas de turismo y las disponibilidades económicas,
técnicas y financieras dentro de los límites que les impone la legislación
interna, todo ello con el fin de obtener una mayor comprensión de la
infraestructura turística de cada país, de facilitar la promoción y de definir
los campos en que es propicio recibir asesoría, adiestramiento, intercambio de información
y de experiencias y realizar transferencia de tecnología.
Para hacer efectivo
lo anterior, dispone el artículo II que las partes facilitarán y
promoverán las actividades de los prestadores de servicios turísticos.
El artículo III
señala que las partes darán cumplimiento al Convenio mediante la suscripción de
acuerdos complementarios que contemplarán el desarrollo de programas y
proyectos de cooperación a través de instrumentos como: la transferencia de
tecnología y suministro de servicios técnicos; el intercambio de información,
documentación y experiencias; el intercambio de expertos, científicos e
información en las diferentes áreas de desenvolvimiento de la actividad
turística; el mutuo suministro de facilidades de entrenamiento; el estudio,
preparación y ejecución de proyectos técnicos; las rondas de negocios que
faciliten el diseño de proyectos técnicos, y la promoción conjunta de
multidestinos en terceros países. Para estos efectos, dispone la norma que se
podrán establecer y operar oficinas oficiales de representación turística en el
territorio de la otra parte encargadas de promover el intercambio turístico.
Por su parte, el artículo
IV señala que las partes según su legislación interna, analizarán y
promoverán los negocios e inversiones en el sector turístico.
Así mismo, el artículo
V dispone que las partes acuerdan cooperar en materia de capacitación y
formación profesional del personal empleado en el ámbito turístico a través de
programas bilaterales, entrenamientos, intercambio de planes de enseñanza en
materia de turismo, servicio de asesoramiento y visitas de trabajo. Para ello,
se facilitará información sobre convocatorias de becas de estudio y
perfeccionamiento en materia turística.
El artículo VI
establece que los Ministerios del ramo de cada una de las partes coordinarán
con las entidades ejecutoras y con su respectivo sector empresarial, la
aplicación del Convenio, para lo cual desarrollarán actividades como: la
supervisión, el seguimiento y el análisis de la ejecución del Convenio para
proponer las medidas necesarias con el fin de lograr la correcta aplicación de
la cooperación entre las partes; la determinación y evaluación de los sectores
prioritarios para la realización de proyectos específicos de cooperación
turística, y la proposición de programas de cooperación turística. Para cumplir
dichos objetivos, dispone el Convenio que las partes se reunirán por lo menos
una vez al año.
Finalmente, el artículo
VII dispone que el Convenio entrará en vigor en la fecha de la última notificación
en que una de las partes le comunique a la otra el cumplimiento de los
procedimientos constitucionales y legales correspondientes, y que igualmente,
el Convenio será válido por un período de tiempo de 5 años renovable
automáticamente por períodos iguales, a menos que cualquiera de las partes
manifieste su voluntad de darlo por terminado mediante notificación escrita.
Así mismo, se señala
que el presente Convenio podrá ser denunciado por cualquiera de los Estados
Partes mediante notificación escrita por vía diplomática, y que lo dispuesto en
el Convenio no afectará las obligaciones derivadas de otros tratados suscritos
con anterioridad, así como que en caso de terminación de la vigencia del
Convenio, los programas y proyectos en ejecución no se verán afectados y
continuarán hasta su finalización.
2.2.2.
La promoción de las relaciones internacionales y la importancia
del turismo.
1.                                                                                                                  Conforme
al artículo 9º de la Constitución, las relaciones exteriores del Estado se
fundamentan en la soberanía nacional, en el respeto a la autodeterminación de
los pueblos y en el reconocimiento de los principios del derecho internacional
aceptados por Colombia.
El artículo 226
superior establece que el Estado promoverá la internacionalización de las
relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad,
reciprocidad y conveniencia nacional. Por su parte, el artículo 227 ibídem
señala que el Estado promoverá la integración económica, social y política con
las demás naciones y especialmente con los países de América Latina y del
Caribe mediante la celebración de tratados que sobre bases de equidad, igualdad
y reciprocidad, creen organismos supranacionales, inclusive para conformar una
comunidad latinoamericana de naciones.
En consecuencia,
según los mandatos superiores, el Estado Colombiano debe promover la
internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y
ecológicas, las cuales se fundamentan en la soberanía nacional, en el respeto a
la autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios
del derecho internacional aceptados por Colombia, sobre bases de equidad,
reciprocidad y conveniencia nacional. E igualmente, es fundamental dentro del
marco de la política exterior de Colombia, promover la integración
latinoamericana y del Caribe. Y es dentro de este contexto constitucional, que
se debe efectuar el análisis del Convenio de Cooperación materia de revisión.
2.    Acerca del papel que el turismo tiene en
los Estados, tuvo oportunidad de señalar la Corporación en la sentencia C-254
de 1999, MP. Dra. Martha V. Sachica Méndez que un paso trascendental en el
mejoramiento que se ha pretendido en la industria del turismo en el orden internacional,
lo constituye la exploración de nuevos mercados para la comercialización y el
desarrollo de los productos turísticos, en lo cual adquiere gran importancia el
fortalecimiento de las relaciones económicas que para esta actividad puedan
llevarse a cabo con otras naciones. Así pues, los tratados internacionales que
se celebren en materia turística buscan asegurar una mayor cooperación
cultural, económica, política, científica, social y tecnológica entre los
pueblos, y de esta manera cumplir con el objetivo pretendido por el Gobierno
Nacional en este sentido. Dijo igualmente, la Corporación:
“La importancia
de la industria del turismo radica principalmente en dos aspectos para
destacar: de un lado, por la incidencia que tiene en las relaciones entre los
países y regiones del mundo al contribuir a su acercamiento a pesar de las
diferencias culturales, ideológicas, políticas y económicas y, en función de
las mismas y, de otro, por estar considerada como la actividad de mayor
crecimiento en el comercio internacional, por generar un alto porcentaje de
ingresos en el valor total de las exportaciones mundiales, dinamizando las
economías nacionales, reduciendo los índices de desempleo y generando divisas
para los países.
Nuestro país ha
concentrado importantes recursos, actividades y esfuerzos para lograr ubicar su
industria turística con una imagen y unos productos determinados. La riqueza
natural, ecológica, cultural, arqueológica, histórica y geográfica con que
cuenta la nación colombiana, hace que la potencialidad del desarrollo de este
sector sea alta, no obstante que en la praxis no se haya podido consolidar su
presencia y competitividad según los indicadores internacionalmente aceptados,
por razones que para todos son conocidas, relacionadas con la seguridad
interna, la capacitación del recurso humano, la infraestructura vial,
aeroportuaria y de telecomunicaciones, la falta de integración empresarial y de
especialización del los productos, la débil promoción y la ausencia de
información actualizada del sector, las cuales restringen el impulso que se le
ha querido dar tanto el turismo doméstico como al receptivo.[2]
Sin embargo, es
dable afirmar que el sector del turismo colombiano en los últimos años ha sido
objeto de importantes reformas estructurales que han cobijado actualizaciones
en el ámbito normativo e institucional[3],
como respuesta al proceso de modernización del Estado, con el propósito de
ponerlo a tono con las exigencias de los mercados nacionales e internacionales,
a fin de que aumente su participación en la economía interna como sector
estratégico de la misma, mediante una industria dinámica, planificada, con
tendencia al crecimiento progresivo y con competitividad, cuyos efectos sin
duda redundarán igualmente en otros sectores como el social, cultural y ambiental
del país”.
2.2.3. Examen
constitucional del Convenio
1.       La cooperación internacional a que se
comprometen los Gobiernos de las Repúblicas de Colombia y de Cuba en el
Convenio objeto de revisión, encuadra dentro del ordenamiento constitucional,
en cuanto hace efectiva la integración con los países del Caribe, en especial
al estimular y promover la integración económica y la internacionalización de
las relaciones económicas y políticas. Configura, además, un mecanismo que
permite y fomenta el desarrollo económico en el ámbito turístico, con
repercusiones positivas para el mejoramiento de las condiciones de vida de los
habitantes del territorio nacional, la satisfacción de las necesidades básicas,
la prosperidad general y la garantía de los derechos y libertades de las
personas, así como para que a través de la cooperación entre las mencionadas
naciones, se proteja y promueva la difusión de las riquezas culturales y
naturales de los países, cumpliéndose con ello una de las finalidades del
Estado colombiano (CP. art. 2º).
Ahora bien, los
compromisos que adquiera Colombia a nivel internacional para llevar a término
acciones conjuntas para proteger las riquezas naturales de la Nación,
claramente desarrollan el propósito del Constituyente de 1991 de promocionar la
internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y
ecológicas de país sobre la base de la equidad, reciprocidad y
conveniencia nacional y la integración económica, social y política de la
nación colombiana, con las demás naciones del mundo (C.P., arts. 226 y 227).
2.                                                                                                                Dentro del objetivo claramente delimitado
por el Constituyente de 1991 en materia de la política exterior del Estado, de
procurar tanto la internacionalización de las relaciones económicas como la
integración económica especialmente con los países del Caribe, es indudable que
la celebración de un Convenio en materia de cooperación turística con la
República de Cuba, corresponde a la debida ejecución de los mandatos
superiores, y en consecuencia, se ciñe a los anteriores presupuestos
constitucionales, no sólo porque los Estados Partes son conscientes de la
importancia que el desarrollo de las relaciones turísticas pueden tener en
favor de las respectivas economías así como para fomentar un mayor conocimiento
entre los dos pueblos, sino que también porque éstos se comprometen, sobre las
bases de la equidad, la reciprocidad y la conveniencia nacional, a efectuar
acciones para fortalecer los lazos en el campo del turismo y a desarrollar
sobre las bases de igualdad y el beneficio común, la cooperación turística
entre los dos países. De esa manera, entonces, es evidente dentro del contenido
de las claúsulas del Convenio, el sometimiento que los Estados Partes manifiestan
al respeto a la soberanía nacional, a la autodeterminación jurídica de cada una
de ellas para su cumplimiento de forma tal que lo acordado no colisione con los
ordenamientos legales internos y se sujete a las disponibilidades técnicas,
financieras y económicas de cada uno de ellos.
Así lo dispone el
artículo I del Convenio al señalar que “las Partes impulsarán y pondrán en
marcha programas tendientes a promover y estimular el desarrollo del turismo
entre los dos países de conformidad con sus objetivos y políticas
internas de turismo y las disponibilidades económicas, técnicas y financieras
dentro de los límites que les marca la legislación propia, con el fin
de obtener una mayor comprensión de la infraestructura turística de cada país
(…)” (negrillas y subrayas fuera de texto). Por consiguiente, es evidente
dentro del contenido del Convenio, el respeto y obedecimiento a los mandatos
constitucionales (CP. artículos 9º, 226 y 227).
Así mismo, la
prevalencia del ordenamiento superior de los Estados Partes, y en particular en
el caso colombiano, se hace efectiva a lo largo de todo el Convenio, dándose
con ello cumplimiento al mandato constitucional que impone como fundamento de
las relaciones internacionales el respeto a la soberanía nacional y la autodeterminación
de los pueblos. En efecto, el artículo IV señala que “Las Partes de acuerdo
con su legislación respectiva, analizarán y promoverán los negocios e
inversiones en el sector turismo” (negrillas fuera del texto).
3.  Es indudable que la celebración de tratados
y convenios internacionales en materia de turismo busca hacer efectivas las
finalidades propias de la internacionalización de las relaciones económicas, e
igualmente, pretende asegurar una mayor cooperación cultural, económica, social
y política entre los pueblos, logrando así garantizar el cumplimiento del
objetivo de promover y comercializar el producto turístico colombiano, que
requiere para ello avanzar en el conocimiento de los mercados internacionales,
mejorar los productos que se ofrecen en materia turística, fortalecer el
proceso de elaboración de planes de mercadeo y promoción y diseñar una política
comercial estratégica.
Y ello se logra,
según el contenido del Convenio (artículo II), mediante el desarrollo de
programas y proyectos de cooperación, a través de transferencia de tecnología y
suministro de servicios técnicos turísticos, intercambio de información,
documentación, experiencias, expertos, científicos e información en las
diferentes áreas de desenvolvimiento de la actividad turística, entre otros.
Medidas éstas que, en su conjunto, no hacen otra cosa que darle efectividad a
los mandatos constitucionales que imponen la integración económica y la
internacionalización de la economía colombiana, en especial a través de la
integración económica y política con las naciones del Caribe (CP. preámbulo y
artículos 9º y 226).
4.                                                                                                                El
artículo III dispone que las Partes darán cumplimiento al presente Convenio
mediante, la celebración de acuerdos complementarios que contemplarán el
desarrollo de programas y proyectos de cooperación a través de diversos
mecanismos, como la transferencia de tecnología y el suministro de servicios
técnicos turísticos, el intercambio de información, documentación y
experiencias, entre otros, y a través de la posibilidad de establecer y operar
oficinas oficiales de representación turística en el territorio de la otra
Parte, encargadas de promover el intercambio turístico.
En relación con la
posibilidad que tienen los Estados Partes de celebrar acuerdos complementarios,
no estima la Corporación que se vulnere el ordenamiento superior, por cuanto
los mismos constituyen instrumentos esenciales y necesarios para darle
desarrollo y adecuada ejecución al Tratado internacional propiamente dicho
sometido a todas las formalidades propias, conforme al derecho internacional y
al derecho interno y que es objeto del control por la Corte. En efecto, la
finalidad de dichos acuerdos complementarios es ofrecerle a los Estados Partes
un instrumento ágil y eficaz mediante el cual se puedan poner en operación las
diversas acciones de cooperación en materia turística delimitadas en el
artículo III del Convenio, lo cual constituye el objetivo del mismo. En
consecuencia, de una lectura integral de todo el Convenio, en especial de los
artículos I y III, es evidente que la ejecución de las acciones de cooperación
turística entre las Partes queda subordinada fundamentalmente a que se celebren
los mencionados acuerdos complementarios.
Concretamente en
materia turística, la cooperación y la asistencia entre los Estados se efectúa
a través de la realización de proyectos y programas de cooperación que son
objeto de una reglamentación específica para cada caso concreto, la cual se
incorpora en un instrumento celebrado por escrito entre los Gobiernos involucrados,
los cuales se denominan “acuerdos complementarios”, que son precisamente
aquellos a los que alude el inciso primero del artículo III del Convenio. Ahora
bien, la importancia de estos acuerdos está en que, por la práctica del derecho
internacional, la celebración de tratados y convenios de cooperación, por su
naturaleza, implica la inclusión de cláusulas generales que exigen, por su
especialidad, de la celebración de acuerdos futuros que y complementen la
voluntad de los Estados incluída en el respectivo tratado o convenio
internacional.
Esos acuerdos
complementarios o de desarrollo de tratados ya incorporados a la legislación
colombiana corresponden a una de las clases de los llamados procedimientos
simplificados que  como se ha dicho y surge del texto de  Convenio sujeto a
análisis son instrumentos que buscan dar cumplimiento a las cláusulas
sustantivas de un tratado vigente y que no dan origen a obligaciones nuevas ni
puede exceder las ya contraídas por el Estado colombiano; la otra clase de
procedimientos simplificados se integra por aquellos acuerdos relativos a
materias que son de la órbita exclusiva del Presidente de la República,
directamente o por delegación, como director de las relaciones internacionales.
A juicio de la
Corporación, si se trata de un instrumento internacional que no genera nuevas
obligaciones para Colombia, por ser desarrollo directo de un tratado negociado,
suscrito, aprobado y revisado en la forma prevista en la Constitución Política
( artículos 189, numeral 2., 150, numeral 16., 241, numeral 10)  puede
prescindirse del trámite de aprobación parlamentaria y ponerse en vigor por el
Presidente de la República, en ejercicio de la competencia que posee para la
dirección de las relaciones internacionales. Al igual que cuando se trata de
declaraciones de enunciados políticos, de actos unilaterales del Estado
colombiano o de acuerdos verbales, instrumentos que no están sometidos a la
formalidad de la aprobación legislativa, la cual se aplica únicamente a los
tratados propiamente dichos.Ni menos aún a control constitucional por parte de
esta Corporación.
En efecto, si se
trata de instrumentos en los que simplemente se contempla la ejecución por el
Jefe de la Rama Ejecutiva de actividades que le son propias en virtud de sus funciones
y de sus competencias exclusivas y discrecionales, no hay lugar a que la
Corporación sea llamada a confrontar dichas acciones con la Carta.
En este punto es
pertinente precisar que las anteriores consideraciones no modifican la
orientación asumida por esta Corte en las sentencias C-710 de 1.998 y C- 187 de
1999 expresada en la primera de ellas en los siguientes términos :
“Anteriormente esta
Corporación no admitía su competencia para conocer acerca de la
constitucionalidad de los denominados “Acuerdos Simplificados”, al considerar
que estos regían con la sola firma o el canje de los respectivos instrumentos,
razón por la cual no se encontraban sometidos a control constitucional. A
partir de lo expresado en la sentencia C-400 de 1998 (MP. Dr. Alejandro
Martínez Caballero), dichos Acuerdos están sometidos a la exigencia según la
cual, para que el consentimiento pueda ser prestado por el representante
colombiano, debe haberse aprobado el tratado por el Congreso y verificada su
constitucionalidad por la Corte Constitucional.
Ahora bien, resulta
oportuno expresar que los Acuerdo Simplificados están previstos en los
artículos 12 y 13 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados
entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones
Internacionales, hecha en Viena el 21 de marzo de 1986, de los cuales puede
inferirse que tienen validez los tratados formales como los acuerdos en forma
simplificada”.
En efecto, esa
orientación, dentro del contexto constitucional colombiano busca impedir que
sin el lleno de los requisitos constitucionales pueda el Estado Colombiano
comprometerse internacionalmente ex novo; por ello, en la medida en que el
acuerdo simplificado  forme parte, como necesario instrumento de ejecución, de
un tratado que haya sido sometido al trámite completo y propio de los tratados
y no contenga obligaciones nuevas que excedan el marco de los compromisos
expresamente enunciados en el tratado sujeto a aprobación legislativa y control
de constitucionalidad, no se ve razón  constitucional  que imponga la sumisión
a los trámites completos y al control de la Corte. En ese supuesto se estaría
confrontando el acuerdo no tanto con las normas constitucionales como con el
texto del Tratado a cuyo desarrollo y ejecución propende, lo cual excede de
manera evidente la precisa competencia de esta Corporación en la materia.
En consecuencia,
como ocurre en el presente caso, aprobado el Convenio de Cooperación Turística
con las formalidades establecidas en la Constitución, podrán validamente
celebrarse los mencionados acuerdos complementarios entre los Gobiernos de las
Repúblicas de Cuba y Colombia, con el objeto de poner en práctica las cláusulas
contenidas en el Convenio del cual derivan su validez. En estos casos,
entonces, la adopción del texto del acuerdo se produce en el mismo momento en
que se realiza la manifestación del consentimiento y por lo general, por medio
del mismo acto (la firma o el canje de notas que constituyen un acuerdo).
Por consiguiente, el
artículo III del Convenio que se revisa es constitucional.
5.                                                                                                                El Convenio en su artículo V establece que
con la finalidad de promover la cooperación en materia de capacitación y
formación profesional del personal empleado en el ámbito turístico a través de
programas bilaterales, entrenamientos e intercambio de planes y asesoramientos,
se facilitarán recíprocamente informaciones sobre becas de estudio y
perfeccionamiento en materia turística, con lo cual es evidente que dicha
regulación ha sido establecida por los Estados Partes sobre la base de
condiciones de igualdad, reciprocidad y equidad, ajustándose con ello a los
mandatos constitucionales (CP. artículo 226). Y todo ese intercambio de
información, de oportunidades y de actividades turísticas, así como de
obligaciones que asumen los Estados Partes, del cumplimiento de las mismas y de
los beneficios esperados por éstos, se hará, según las normas del Convenio, en
forma equitativa e igualitaria, tal como lo impone el ordenamiento superior
para el caso colombiano en materia de celebración de tratados internacionales
con otros Estados.
En cuanto a los
beneficios sociales y económicos que se producen en virtud del desarrollo de la
industria del turismo, ésta Corporación mediante providencia C-421 de 1997, MP.
Dr. Carlos Gaviria Díaz, señaló que el turismo comporta beneficios sociales
significativos, los cuales se traducen en varios ámbitos como se señala en
seguida:
“i.)
en materia de educación, dado que el impulso esperado para la industria
turística del país con el Convenio, asegurará el acceso a bienes y valores de
las culturas de ambos países, cuya promoción y fomento es deber del Estado;
ii.) en el área del conocimiento, la ciencia y la técnica, gracias al
intercambio de información, de expertos y de científicos previsto en el
instrumento objeto de estudio, para reforzar la consecución de los programas y
proyectos de cooperación previstos y así mismo el fin perseguido por las
partes; iii.) en el desarrollo integral de las personas, ya que sin duda el
Convenio facilita la efectividad del derecho a la recreación y aprovechamiento
del tiempo libre; iv.) en el campo laboral, en cuanto configura un fuente de
trabajo y v.) en el de la actividad económica y la iniciativa privada, así como
de la libre competencia, en la medida en que las acciones de promoción de la
actividad turística requieren de una vigorosa participación del sector privado,
de manera que el sector pueda consolidarse con una oferta de productos
importante y en forma competitiva (C.P., arts. 67, 70, 71, 52, 53 y 333)”.
6.                                                                                                                Dentro
del mismo orden de ideas, el artículo VI con cabal cumplimiento del  principio
constitucional en virtud del cual las relaciones exteriores del Estado
colombiano se fundamentan en la soberanía nacional y en el respeto a la
autodeterminación de los pueblos, señala que los Ministerios del ramo
respectivo de cada uno de los Estados Partes, coordinarán las entidades
ejecutoras y con su respectivo sector empresarial la aplicación del Convenio,
para lo cual desarrollarán, entre otras, actividades como la supervisión, el
seguimiento y el análisis de la ejecución del Convenio para proponer medidas
necesarias para la correcta aplicación de la cooperación entre las dos partes.
Y se agrega que para tales efectos, se reunirán los representantes de las
partes por lo menos una vez al año.
Con esta cláusula,
es indudable no sólo que el Convenio garantiza el respeto y el cumplimiento del
principio de la autodeterminación jurídica de los Estados Partes, en cuanto
cada uno de ellos, según la legislación interna, dispondrá los organismos que
garantizarán la efectividad de la cooperación en materia turística entre los
dos países, mediante instrumentos como la supervisión, evaluación y seguimiento
de la ejecución del Convenio, sino que además procura efectivizar la
realización de los programas de cooperación, finalidad primordial del
instrumento internacional sometido a revisión. En consecuencia, éste artículo
se encuentra ajustado al ordenamiento constitucional.
7.                                                                                                                 Finalmente,
estima la Corte que el artículo VII relativo a la aprobación, entrada en
vigencia, denuncia y terminación del Convenio, se encuentra conforme con la
Constitución Política y con los preceptos que para el efecto consagra la
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969.
2.3.
Conclusión
En consecuencia,
revisado el contenido formal y material del Convenio de Cooperación Turísitica
objeto de examen, encuentra la Corporación que éste se limita a establecer los
lineamientos generales que habrán de tenerse en cuenta para la celebración de
futuros acuerdos complementarios entre los Estados Partes -Colombia y Cuba- en
el plano de la cooperación turística, permitiendo que con su ejecución el
Estado colombiano pueda cumplir con los mandatos constitucionales que se
relacionan con el proceso de internacionalización de la economía y la promoción
y el fomento de esa industria, bajo criterios de equidad, reciprocidad,
igualdad y conveniencia nacional, con respeto a la soberanía nacional, la
autodeterminación de los pueblos y la sujeción a los principios del derecho
internacional vigentes.
Por consiguiente, la
Corte considera que el Convenio de Cooperación Turística suscrito entre los
Gobiernos de las Repúblicas de Colombia y de Cuba, así como la Ley 513 de 1999
que lo aprueba, se encuentran conformes en su integridad a la Constitución
Política de 1991, por lo cual serán declarados exequibles como así se dispondrá
en la parte resolutiva de esta providencia.
VII.                                                                                                             DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero.- Declarar
EXEQUIBLE el “Convenio de Cooperación Turística entre el Gobierno de la
República de Colombia y el Gobierno de la República de Cuba”, hecho en la
ciudad de la Habana a los veintiún (21) días del mes de octubre de mil
novecientos noventa y cinco (1995).
Segundo.- Declarar
EXEQUIBLE la Ley 513 del 4 de agosto de 1999, “por medio de la cual se
aprueba el “Convenio de Cooperación Turística entre el Gobierno de la República
de Colombia y el Gobierno de la República de Cuba”, hecho en la ciudad de la
Habana a los veintiún (21) días del mes de octubre de mil novecientos noventa y
cinco (1995).
Tercero.- Ordenar
la comunicación de la presente sentencia al Presidente de la República, al
Congreso de la República, al Ministro de Relaciones Exteriores y al Ministro de
Desarrollo Económico.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Sentencia C-333 de 1994, M.P.
Dr. Fabio Morón Díaz.
[2] Documento de “Política de Promoción y
Mercadeo Turísticos para Colombia” elaborado por el Ministerio de Desarrollo
Económico (Viceministerio de Turismo), de octubre de 1.998. De conformidad con
el mismo, Colombia no se aproxima a la cifra de 2.2. millones de turistas
internacionales por año necesaria para darle la connotación de país turístico,
según los parámetros de la Organización Mundial del Turismo.
[3] Expedición de la Ley 300 de 1.996 -Ley
General de Turismo-.