C-572-12
Sentencia C-572/12
Sentencia
C-572/12
CREACION DE AUTORIDAD NACIONAL DE
LICENCIAS AMBIENTALES-Contenido normativo
AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS
AMBIENTALES-ANLA-Naturaleza
FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE
DE LA REPUBLICA-Presupuestos
constitucionales
FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL EJECUTIVO-Conceptos de
precisión y amplitud  no son excluyentes entre si/FACULTADES EXTRAORDINARIAS
AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Exigencia de requisitos/MANDATO CONSTITUCIONAL
DE PRECISION-Respeto/LEY HABILITANTE EN FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Presupuestos
para que se cumpla el mandato constitucional de precisión
La
jurisprudencia ha enfatizado que en el otorgamiento de las facultades
extraordinarias al ejecutivo, merece aclaración y relevancia que los conceptos
de precisión y amplitud no son excluyentes entre sí. La precisión
constitucional exigida para que el Presidente de la República pueda ser
revestido de dichas facultades, se torna imprescindible para determinar
claramente la materia objeto de autorización extraordinaria, pero ello no
significa que la ley de delegación tenga que predeterminar en detalle el cabal
desarrollo de todo lo que se le está encomendando al ejecutivo, lo cual
constituiría una duplicación sin sentido, donde resultaría superfluo no estar
simplemente a lo que expidiera el Congreso. Efectuada esa salvedad, recuérdese
entonces la doctrina constitucional que ha desarrollado esta Corte sobre los
requisitos que ha de reunir la habilitación legislativa para que se respete el
mandato constitucional de precisión y se cumpla una de las exigencias contenidas
en el artículo 150.10 superior. Tales requisitos pueden resumirse en el deber
del Congreso de i) indicar la materia que delimite, como ámbito sustantivo, el
campo de acción del ejecutivo; ii) señalar la finalidad que encaminará al
Presidente de la República en el ejercicio de las facultades; y iii) enunciar
los criterios que han de orientar las decisiones de la Rama Ejecutiva, respecto
de las opciones de diseño de política pública dentro del ámbito material
general de la habilitación. El alcance de dichos requisitos se ha detallado en
la jurisprudencia, así: 1. El señalamiento de la materia que delimita el ámbito
sustantivo de acción de la Rama Ejecutiva, donde la precisión “se refiere no al
grado de amplitud de la ley de facultades, sino a su nivel de claridad en
cuanto a la delimitación de la materia a la que se refiere”, de manera que
puedan ser “individualizados, pormenorizados y determinados”, según se
desprende del artículo 150.10 de la Constitución. 2. La indicación de la
finalidad a la cual debe dirigirse el Presidente de la República al ejercer las
facultades. Es necesario que el Congreso haga claridad sobre los propósitos o
finalidades que animan la concesión de las facultades extraordinarias al
Presidente, debiendo orientarse al legislador extraordinario, de forma que
pueda respetar el mandato otorgado. 3. La enunciación de criterios inteligibles
y claros que orienten las decisiones de la Rama Ejecutiva, respecto de las
opciones de diseño de política pública dentro del ámbito general de la
habilitación para alcanzar la finalidad que motivó al Congreso a otorgar las
facultades extraordinarias. Este tercer requisito para que se cumpla el mandato
constitucional de precisión, se relaciona con los estrictos criterios
específicos y restrictivos que permiten la delimitación del ámbito de la
competencia atribuida al Presidente, sin los cuales sería en extremo difícil
determinar si Presidente actuó dentro del marco establecido por la
habilitación. De esa manera, la exigencia de tal precisión en la ley de
facultades contenida en la carta política, determina de manera precisa e
inequívoca la materia sobre la cual el Presidente de la República puede expedir
normas con fuerza de ley, a través del ejercicio de las facultades
extraordinarias que le han sido conferidas, concluyendo siempre que es
suficiente con que en ellas se establezcan los límites claros dentro de los
cuales actuará el ejecutivo, sin que su generalidad implique un desconocimiento
del mandato superior.
FACULTADES OTORGADAS AL PRESIDENTE EN
LEY 1444 DE 2011-Contenido
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LEY
DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO-Jurisprudencia
constitucional
CONGRESO Y PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA-Competencias
compartidas para la definición de la estructura y el funcionamiento de la
administración nacional
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION
NACIONAL-Reserva
de ley/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Puede otorgar facultades
extraordinarias al Presidente, según el numeral 10 del Artículo 150 de la
Constitución
AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS
AMBIENTALES-Finalidad
de su creación
NORMA SOBRE CREACION DE AUTORIDAD
NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES-No hubo exceso en el ejercicio de
facultades legislativas extraordinarias
Referencia: expediente D-8856
Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto 3573 de septiembre 27 de 2011, “por la
cual se crea la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA- y se dictan
otras disposiciones”.
Demandante: Remberto Quant González
Magistrado Ponente: NILSON PINILLA
PINILLA
Bogotá,
D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil doce (2012)
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 241 y 242 de la
carta política, el ciudadano Remberto Quant González presentó ante esta
corporación demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto 3573 de
septiembre 27 de 2011, “Por la cual se crea la Autoridad Nacional de
Licencias Ambientales -ANLA- y se dictan otras disposiciones”, expedido en ejercicio de las
facultades extraordinarias conferidas al Gobierno Nacional por los literales
d), e) y f) del artículo 18 de la Ley 1444
de 2011.
Mediante
auto de diciembre 19 de 2011, el Magistrado sustanciador admitió la demanda y
ordenó la fijación en lista, al tiempo que dispuso dar traslado al Procurador
General de la Nación para que rindiera su concepto y comunicó la iniciación del
asunto a los Presidentes de la República y del Congreso, al igual que a
los Ministros del Interior, de Justicia y del Derecho, de Hacienda y Crédito
Público, de Minas y Energía, de Agricultura y Desarrollo Rural, de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, y de Vivienda, Ciudad y Territorio.
También
se ordenó invitar a la Dirección
del Departamento Administrativo de la Función Pública y a las facultades y/o
departamentos de ambiente o
similares de las Universidades Javeriana, de los Andes, Externado de Colombia,
Industrial de Santander, de Antioquia, del Rosario, Santo Tomás de Bogotá y
Nacional de Colombia, al igual que a la Academia Colombiana de Jurisprudencia,
al Consejo Nacional Ambiental, a la Asociación de Corporaciones Autónomas
Regionales y de Desarrollo Sostenible, al Sistema Nacional Ambiental SINA, y al
Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales IDEAM, para que si lo
estimaban pertinente intervinieran dentro del presente proceso, expresando su
criterio sobre la exequibilidad de la norma en torno a la cual se aceptó la
demanda.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, la
Corte procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMA
DEMANDADA
A continuación
se trascribe el texto de la norma demandada.
“DECRETO 3573 DE 2011
(septiembre 27)
Diario Oficial No. 48.205 de 27 de septiembre de 2011
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
Por el cual se crea la Autoridad Nacional de Licencias
Ambientales –ANLA– y se dictan otras disposiciones.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le
confieren los literales d), e) y f), del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, y
CONSIDERANDO:
Que es necesario contar con un organismo técnico con
autonomía administrativa y financiera que se encargue del estudio, aprobación y
expedición de licencias, permisos y trámites ambientales que contribuirá a mejorar
la eficiencia, eficacia y efectividad de la gestión ambiental y al desarrollo
sostenible.
Que el literal d) del artículo 18
de la Ley 1444 de 2011 otorga facultades para reasignar funciones y competencias
orgánicas entre las entidades y organismos de la Administración Pública
Nacional y entre estas y otras entidades y organismos del Estado.
Que el literal e) del artículo 18
de la Ley 1444 de 2011 concede facultades extraordinarias para crear, escindir
y cambiar la naturaleza jurídica de los establecimientos públicos y otras
entidades u organismos de la Rama Ejecutiva del orden nacional; facultad que se
ejercerá para la creación de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales en
el Sector del Ambiente y Desarrollo Sostenible.
Que el literal f) del artículo 18
de la Ley 1444 de 2011 concede facultades extraordinarias para señalar y
determinar los objetivos y la estructura orgánica de las entidades resultantes
de la creación, facultad que se ejercerá para Autoridad Nacional de Licencias
Ambientales.
DECRETA:
CAPÍTULO I.
CREACIÓN, OBJETO, FUNCIONES, RECURSOS Y DIRECCIÓN.
ARTÍCULO 1o. CREACIÓN AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS
AMBIENTALES –ANLA–. Créase la Unidad Administrativa Especial del orden
nacional, denominada Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– en los
términos del artículo 67
de la Ley 489 de 1998, con autonomía administrativa y financiera, sin personería
jurídica, la cual hará parte del Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo
Sostenible.
ARTÍCULO 2o. OBJETO. La Autoridad Nacional de
Licencias Ambientales –ANLA– es la encargada de que los proyectos, obras o
actividades sujetos de licenciamiento, permiso o trámite ambiental cumplan con
la normativa ambiental, de tal manera que contribuyan al desarrollo sostenible
ambiental del País.
ARTÍCULO 3o. FUNCIONES. La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA–
cumplirá, las siguientes funciones:
1. Otorgar o negar las licencias, permisos y trámites
ambientales de competencia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
de conformidad con la ley y los reglamentos.
2. Realizar el seguimiento de las licencias, permisos
y trámites ambientales.
3. Administrar el Sistema de Licencias, Permisos y
Trámites Ambientales –SILA– y Ventanilla Integral de Trámites Ambientales en
Línea –Vital–.
4. Velar porque se surtan los mecanismos de
participación ciudadana de que trata la ley relativos a licencias, permisos y
trámites ambientales.
5. Implementar estrategias dirigidas al cuidado,
custodia y correcto manejo de la información de los expedientes de licencias,
permisos y trámites ambientales.
6. Apoyar la elaboración de la reglamentación en
materia ambiental.
7. Adelantar
y culminar el procedimiento de investigación, preventivo y sancionatorio en
materia ambiental, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 1333
de 2009 o la norma que la modifique o sustituya.
8. Adelantar los cobros coactivos de las sumas que le
sean adeudadas a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– por
todos los conceptos que procedan.
9. Ordenar la suspensión de los trabajos o
actividades, en los casos en los que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible haga uso del ejercicio discrecional y selectivo sobre los asuntos
asignados a las Corporaciones Autónomas Regionales.
10. Aprobar los actos administrativos de licencias
ambientales para explotaciones mineras y de construcción de infraestructura
vial y los permisos y concesiones de aprovechamiento forestal de que tratan los
artículos 34,
35
y 39
de la Ley 99 de 1993.
11. Dirimir los conflictos de competencia cuando el
proyecto, obra o actividad sujeto a licencia o permiso ambiental se desarrolle
en jurisdicción de dos o más autoridades ambientales.
12. Desarrollar la política de gestión de información
requerida para el cumplimiento de su objeto.
13. Asumir la representación judicial y extrajudicial
de la Nación en los asuntos de su competencia.
14. Las demás funciones que le asigne la ley.
ARTÍCULO 4o. RECURSOS. Los recursos de la Autoridad Nacional de Licencias
Ambientales –ANLA– estarán constituidos por:
1. Las partidas asignadas en el Presupuesto General de
la Nación.
2. Los bienes que le sean transferidos del Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible, por la Nación y otras entidades públicas
del orden nacional para el estudio, aprobación y expedición de licencias,
permisos y trámites ambientales.
3. Los recursos provenientes del Fondo Nacional
Ambiental –Fonam– establecidos en el numeral 2 del artículo 6o del Decreto 4317
de 2004.
4. El producto de los empréstitos externos o internos
que el Gobierno Nacional contrate para la administración y manejo de la
Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA–.
5. Los recursos obtenidos de la cooperación técnica
nacional e internacional.
6. Las donaciones.
7. Los demás recursos que señale la ley.
El Fondo Nacional Ambiental –Fonam– en cada vigencia
fiscal transferirá a la Autoridad Nacional de Licencias – ANLA– los recursos
necesarios para su funcionamiento, que serán equivalentes al valor que se
apropie en el Presupuesto General de la Nación para dicha Unidad Administrativa
Especial.
En la vigencia fiscal de 2011, la Nación con recursos
diferentes a los del Fondo Nacional Ambiental – Fonam – podrá atender parte o
totalidad de los gastos de funcionamiento de este órgano. Excepcionalmente, en
las siguientes vigencias fiscales, lo podrá realizar, siempre y cuando se
demuestre que los recaudos del Fondo no serán suficientes para efectuar la
transferencia enunciada.
ARTÍCULO 5o. DOMICILIO. El domicilio de la Autoridad
Nacional de Licencias Ambientales –ANLA–, será la ciudad de Bogotá, D. C.
ARTÍCULO 6o. DIRECCIÓN. La Dirección de la Autoridad Nacional de Licencias
Ambientales –ANLA– estará a cargo del Director General quien será empleado
público de libre nombramiento y remoción, designado por el Ministro de Ambiente
y Desarrollo Sostenible.
ARTÍCULO 7o. CONSEJO TÉCNICO CONSULTIVO. El
Consejo Técnico Consultivo es un órgano consultivo de la Autoridad Nacional de
Licencias Ambientales –ANLA– y, estará conformado por:
1. El Ministro o el Viceministro de Ambiente y
Desarrollo Sostenible.
2. El Director General de la Autoridad Nacional de Licencias
Ambientales –ANLA–.
3. El Director o directores del Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible que por su especialidad tengan conocimiento del tema
objeto de estudio.
4. El Ministro o Viceministro delegado del sector
pertinente.
5. El Director o Directores de los institutos de
investigación, adscritos o vinculados al Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, que por su especialidad tengan conocimiento del tema objeto de
estudio.
PARÁGRAFO. El Ministro de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, según propuesta del Director General de la Autoridad Nacional de
Licencias Ambientales –ANLA– podrá invitar a las sesiones del Consejo Técnico
Consultivo, expertos nacionales y/o internacionales, cuyo perfil debe responder
a la especialidad del tema.
ARTÍCULO 8o. DEL CONSEJO TÉCNICO CONSULTIVO. El
Consejo Técnico Consultivo asesorará a la Autoridad Nacional de Licencias
Ambientales –ANLA–, en temas especializados que sean sometidos a su
consideración por el Director General y emitirá recomendaciones sobre los
proyectos que de acuerdo con el Sistema Técnico de Clasificación deban ser
sometidos a su consideración.
El Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible emitirá
concepto vinculante sobre los procesos de licenciamiento ambiental, que de
acuerdo con el Sistema Técnico de Clasificación deban consultarse con el
Consejo Técnico Consultivo.
PARÁGRAFO 1o. Una vez el Consejo Técnico reciba la
información correspondiente, se suspenderá por un plazo máximo de treinta (30)
días hábiles los términos del procedimiento administrativo para el otorgamiento
de la licencia ambiental, período dentro del cual el Comité debe formular sus
recomendaciones y el Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible emitirá el
respectivo concepto.
PARÁGRAFO 2o. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible adoptará el Sistema Técnico de Clasificación, teniendo en cuenta los
lineamientos de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA–.
CAPÍTULO II.
ESTRUCTURA Y FUNCIONES DE LAS DEPENDENCIAS.
ARTÍCULO 9o. ESTRUCTURA. La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA–
tendrá la siguiente estructura para el cumplimiento de su objeto y funciones:
1. Despacho del Director General.
1.1 Oficina Asesora de Planeación.
1.2 Oficina Asesora Jurídica.
2. Subdirección Evaluación y Seguimiento.
3. Subdirección de Instrumentos, Permisos y Trámites
Ambientales.
4. Subdirección Administrativa y Financiera.
5. Órganos de Asesoría y Coordinación.
ARTÍCULO 10. FUNCIONES DEL DESPACHO DEL DIRECTOR
GENERAL DE LA AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES. Las
funciones del Despacho del Director General son las siguientes:
1. Dirigir la Autoridad Nacional de Licencias
Ambientales –ANLA–.
2. Otorgar o negar las licencias, permisos y trámites
ambientales.
3. Dirigir la evaluación de los estudios allegados en
los procesos de licencias, permisos y trámites ambientales.
4. Expedir los actos administrativos mediante los
cuales se imponen medidas preventivas y sancionatorias ambientales por presunta
infracción en materia ambiental en los asuntos objeto de su competencia.
5. Convocar las reuniones del Consejo Técnico
Consultivo.
6. Apoyar la elaboración de la reglamentación en
materia ambiental.
7. Resolver los conflictos de competencia cuando el
proyecto, obra o actividad sujeto a licenciamiento ambiental o permiso
ambiental se desarrolle en jurisdicción de dos o más autoridades ambientales.
8. Resolver los recursos de reposición que se
interpongan contra los actos administrativos proferidos por la Autoridad
Nacional de Licencias Ambientales –ANLA–.
9. Aprobar los actos administrativos de licencias
ambientales para explotaciones mineras y de construcción de infraestructura
vial y los permisos y concesiones de aprovechamiento forestal de que tratan los
artículos 34,
35
y 39
de la Ley 99 de 1993.
10. Presidir las audiencias públicas ambientales
realizadas en el proceso de licencias, permisos y trámites ambientales, de
conformidad con la Ley 99
de 1993.
11. Orientar la política de gestión de información
requerida para el cumplimiento de su objeto.
12. Ejercer la facultad nominadora respecto de la
planta de empleos del organismo, de conformidad con las normas legales, así
como ejercer en segunda instancia la función disciplinaria.
13. Crear, organizar y conformar comités, comisiones y
grupos internos de trabajo, teniendo en cuenta la estructura interna, las
necesidades del servicio y los planes y programas trazados para el adecuado
funcionamiento del organismo.
14. Ordenar el gasto de los recursos asignados a la
Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– y vigilar la ejecución
presupuestal.
15. Aprobar los anteproyectos de presupuesto de
inversión y de funcionamiento de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales
–ANLA– y vigilar la ejecución del presupuesto.
16. Gestionar ante las autoridades competentes la
consecución de fuentes de financiación con destino a la Autoridad Nacional de
Licencias Ambientales –ANLA–.
17. Suscribir de conformidad con el Estatuto General
de Contratación Pública y el Estatuto Orgánico del Presupuesto, los contratos
relativos a asuntos propios de la ANLA, función que podrá ser delegada.
18. Dirigir la administración de personal conforme a
las normas sobre la materia.
19. Aprobar el Plan Operativo de Inversión Anual de
los recursos asignados a la Unidad.
20. Dirigir la implementación del Sistema Integral de
Gestión de Calidad, garantizar el ejercicio del Control Interno y supervisar su
efectividad y la observancia de sus recomendaciones.
21. Las demás que le asigne la ley o que sean
necesarias para el normal funcionamiento de la Autoridad Nacional de Licencias
Ambientales –ANLA–.
ARTÍCULO 11. FUNCIONES DE LA OFICINA ASESORA DE
PLANEACIÓN. Las funciones de la Oficina Asesora de Planeación son
las siguientes:
1. Diseñar y desarrollar los instrumentos de
planificación de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA–.
2. Definir y actualizar los indicadores de gestión y
resultados de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA–.
3. Elaborar en coordinación con las otras dependencias
de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– los planes
estratégicos y de acción, el Plan Operativo Anual y Plurianual, y apoyar a las
dependencias del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en la
elaboración del Plan de Desarrollo Sectorial y de todos aquellos a que haya
lugar.
4. Elaborar el presupuesto anual de Inversión, el Plan
Indicativo y de Acción y realizar su seguimiento y evaluación.
5. Verificar el cumplimiento de los planes, programas
y proyectos de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– y elaborar
los informes de seguimiento y propuesta de ajuste a los mismos.
6. Desarrollar y validar indicadores de gestión,
producto e impacto de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– y
hacer seguimiento a través de sistemas establecidos para el efecto.
7. Apoyar la formulación del componente ambiental del
Plan Nacional de Desarrollo.
8. Planificar, mantener y hacer control de la gestión
de los procesos y procedimientos de la Autoridad Nacional de Licencias
Ambientales –ANLA–.
9. Elaborar estudios, propuestas e investigaciones de
carácter económico y financiero, para mejorar la calidad de los servicios.
10. Apoyar la gestión estratégica y operativa de las
dependencias de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA–.
11. Recomendar las modificaciones a la estructura
organizacional de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– que
propendan por su modernización.
12. Atender las peticiones y consultas relacionadas
con asuntos de su competencia.
13. Apoyar y participar en la elaboración y ejecución
del plan estratégico de tecnologías de la información y comunicación de la
Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA–.
14. Asesorar al Director General y a los subdirectores
en los procesos de planeación.
15. Preparar la información y rendir los informes que
le soliciten las autoridades competentes.
16. Planificar, mantener y hacer el control de la
gestión de los procesos y procedimientos de la Autoridad Nacional de Licencias
Ambientales –ANLA– en lo relacionado con asuntos de su competencia.
17. Las demás funciones que le sean asignadas y que
correspondan a la naturaleza de la dependencia.
ARTÍCULO 12. FUNCIONES OFICINA ASESORA JURÍDICA. Las
funciones de la Oficina Asesora Jurídica son las siguientes:
1. Brindar apoyo jurídico en la interpretación y
aplicación de las normas relacionadas con las funciones de la Autoridad
Nacional de Licencias Ambientales –ANLA–.
2. Analizar, proyectar y avalar para la firma del
Director General los actos administrativos que este le indique y que deba
suscribir conforme a la Constitución Política y la ley.
3. Elaborar, estudiar, avalar y conceptuar sobre
proyectos de actos administrativos, contratos y/o convenios que deba suscribir
o proponer el Director General, y sobre los demás asuntos que se le asignen.
4. Representar judicial y extrajudicialmente a la
Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– en los procesos y
actuaciones que se instauren en su contra o que esta deba promover mediante
poder o delegación del Director General de la misma y supervisar el trámite de
los mismos.
5. Llevar a cabo actuaciones encaminadas a lograr el
cobro efectivo de los valores que se adeuden por todo concepto, adelantando los
procesos ejecutivos por jurisdicción coactiva.
6. Atender las solicitudes que en virtud del ejercicio
del Derecho de Petición se presenten ante la Autoridad Nacional de Licencias
Ambientales –ANLA–.
7. Analizar y conceptuar sobre los proyectos de ley en
los cuales se traten temas de competencia de la ANLA.
8. Atender los requerimientos de los organismos de
control.
9. Asesorar al Director General de la Autoridad
Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– en los mecanismos de participación
ambiental.
10. Apoyar el desarrollo y sostenimiento del Sistema
Integrado de Gestión Institucional y la observancia de sus recomendaciones en
el ámbito de su competencia.
11. Las demás funciones que le sean asignadas y que
correspondan a la naturaleza de la dependencia.
ARTÍCULO 13. FUNCIONES DE LA SUBDIRECCIÓN DE
EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO. Las funciones de la Subdirección de Evaluación y
Seguimiento son las siguientes:
1. Evaluar las solicitudes de licencias ambientales
para definir la viabilidad ambiental de los proyectos, obras o actividades.
2. Emitir conceptos técnicos que soporten los actos
administrativos para el otorgamiento de las licencias ambientales y los que
sustenten los actos administrativos en la etapa de seguimiento ambiental.
3. Preparar los actos administrativos mediante los
cuales se otorgan o niegan licencias ambientales.
4. Preparar los actos administrativos que se deban
proferir dentro del procedimiento de investigación, preventivo y sancionatorio
en materia ambiental, en los temas de su competencia.
5. Velar por el cumplimiento de los mecanismos de
participación ciudadana en materia ambiental, en los temas de su competencia.
6. Ejercer la Secretaría Técnica del Consejo Técnico
Consultivo.
7. Elaborar los conceptos técnicos para apoyar la
defensa en los procesos judiciales en los que sea parte, en los temas de su
competencia.
8. Elaborar los proyectos de actos administrativos
mediante los cuales se dirimen los conflictos de competencia que puedan surgir
entre las autoridades ambientales respecto a un permiso ambiental o al
licenciamiento ambiental de un proyecto, obra o actividad que se realice en
jurisdicción de dos o más autoridades ambientales.
9. Realizar el seguimiento a las licencias
ambientales.
10. Dar lineamientos y directrices en materia de
licencias ambientales de competencia del Ministerio, sujetos a la inversión
forzosa del 1% y/o compensación forestal, previstas en la Ley 99 de 1993,
artículo 43
y el Decreto 1900 de 2006 o la norma que lo modifique o sustituya.
11. Apoyar el desarrollo y sostenimiento del Sistema
Integrado de Gestión Institucional y la observancia de sus recomendaciones en
el ámbito de su competencia.
12. Las demás funciones que le sean asignadas y que
correspondan a la naturaleza de la dependencia.
ARTÍCULO 14. FUNCIONES DE LA SUBDIRECCIÓN DE
INSTRUMENTOS, PERMISOS Y TRÁMITES AMBIENTALES. Las funciones de la Subdirección
de Instrumentos, Permisos y Trámites Ambientales son las siguientes:
1. Evaluar las solicitudes de permisos y trámites
ambientales para definir la viabilidad ambiental de los proyectos, obras o
actividades.
2. Emitir conceptos técnicos que soporten los actos
administrativos para el otorgamiento de permisos y trámites ambientales y los
que sustenten los actos administrativos en la etapa de seguimiento ambiental.
3. Preparar los actos administrativos mediante los
cuales se otorgan o niegan permisos y trámites ambientales.
4. Preparar los actos administrativos que se deban
proferir dentro del procedimiento de investigación, preventivo y sancionatorio
en materia ambiental, en los temas de su competencia.
5. Velar por el cumplimiento de los mecanismos de
participación ciudadana en materia ambiental, en los temas de su competencia.
6. Elaborar los conceptos técnicos para apoyar la
defensa en los procesos judiciales en los que sea parte, en los temas de su
competencia.
7. Realizar
el seguimiento a los permisos y trámites ambientales.
8. Diseñar e implementar un sistema de información
geográfica alimentado con la información de los proyectos, obras y actividades
que sean de competencia de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales
–ANLA–.
9. Proponer los instrumentos para la evaluación y
seguimiento de proyectos, obras o actividades sujetos a licencia ambiental, que
serán adoptados por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
10. Apoyar el fortalecimiento de las agendas
interinstitucionales en coordinación con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible.
11. Desarrollar e implementar un esquema de evaluación
económica de impactos ambientales dentro de las actividades de evaluación y
seguimiento que adelanta la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA–,
en el marco del proceso licenciamiento ambiental en coordinación con el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
12. Apoyar el desarrollo y sostenimiento del Sistema
Integrado de Gestión Institucional y la observancia de sus recomendaciones en
el ámbito de su competencia.
13. Las demás funciones que le sean asignadas y que
correspondan a la naturaleza de la dependencia.
ARTÍCULO 15. FUNCIONES DE LA SUBDIRECCIÓN
ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA. Las funciones de la Subdirección Administrativa y
Financiera son las siguientes:
1. Asistir a la Dirección General en la determinación
de las políticas, objetivos y estrategias relacionadas con la administración de
la ANLA.
2. Dirigir los asuntos contractuales, administrativos,
financieros y de recursos humanos de la ANLA.
3. Planificar, dirigir y coordinar los procesos de
contratación y suscripción de convenios que requiera el organismo, así como
elaborar los proyectos de actos administrativos relacionados con dichos
procesos.
4. Administrar el sistema de información en materia de
contratación, coordinar el suministro de información a los organismos de control,
autoridades administrativas o jurisdiccionales, en especial lo relacionado con
el Diario Único de Contratación, Cámara de Comercio, Procuraduría General de la
Nación y Contraloría General de la República.
5. Planificar, dirigir y coordinar los procesos
relacionados con la administración de bienes y servicios, manejo de recursos y
soportes tecnológicos que requiera la ANLA.
6. Prestar apoyo técnico en la formulación, diseño y
ejecución de los planes de desarrollo informático de la ANLA; así como de la
infraestructura requerida.
7. Dirigir la elaboración de plan de contratación del
organismo.
8. Dirigir, controlar y coordinar las actividades relacionadas
con proveedores, la adquisición, almacenamiento, custodia, mantenimiento,
distribución e inventarios de los elementos, equipos y demás bienes necesarios
para el funcionamiento de la ANLA.
9. Dirigir y coordinar la prestación de los servicios
de archivo y correspondencia de la ANLA, y custodiar los expedientes de
licencias, permisos y trámites ambientales.
10. Planificar, dirigir y coordinar los procesos de
presupuesto, contabilidad y tesorería de la ANLA.
11. Preparar y consolidar el anteproyecto de
presupuesto de funcionamiento y velar por su articulación con el presupuesto de
inversión.
12. Preparar y presentar el Programa Anual de Caja, de
conformidad con las obligaciones financieras adquiridas.
13. Controlar la ejecución de los recursos asignados.
14. Implementar las políticas y programas de
administración de personal, bienestar social, salud ocupacional, selección,
registro y control, capacitación, incentivos y desarrollo del talento humano y
dirigir su gestión.
15. Coordinar el grupo encargado de las
investigaciones de carácter disciplinario que se adelanten contra los
funcionarios de la institución y resolverlas en primera instancia.
16. Velar por la debida prestación del servicio al
ciudadano y por la atención de quejas y reclamos que presenten los ciudadanos
sobre el desempeño de las dependencias o personas que laboran en la ANLA.
17. Realizar los cobros por concepto de los servicios
de evaluación y seguimiento en los casos previstos en el artículo 28
de la Ley 344 de 1996 modificada por el artículo 96
de la Ley 633 de 2000, en los asuntos de su competencia.
18. Administrar el Sistema de información de Licencias
Ambientales – SILA, la Ventanilla Integral de Trámites Ambientales en Línea –
Vital y el Sistema de Gestión Documental –Siged.
19. Las demás funciones que le sean asignadas y que
correspondan a la naturaleza de la dependencia.
ARTÍCULO 16. ÓRGANOS DE ASESORÍA Y COORDINACIÓN. La
Comisión de Personal, y el Comité de Coordinación del Sistema de Control
Interno, y demás órganos de asesoría y coordinación que se organicen e integren
cumplirán sus funciones de conformidad con lo señalado en las Leyes 909
de 2004, 87
de 1993 y las demás disposiciones legales y reglamentarias vigentes.
CAPÍTULO III.
DISPOSICIONES FINALES.
ARTÍCULO 17. ADOPCIÓN PLANTA DE PERSONAL. El
Gobierno Nacional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales
procederá a adoptar la Planta de Personal de la Autoridad Nacional de Licencias
Ambientales –ANLA–, de conformidad con la estructura establecida en el presente
Decreto.
ARTÍCULO 18. CONTRATOS Y CONVENIOS VIGENTES. Los
contratos y convenios actualmente vigentes, celebrados por el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, cuyo objeto corresponda a las
funciones y actividades propias de la Autoridad Nacional de Licencias
Ambientales –ANLA–, se entienden subrogados a esta entidad, la cual continuará
con su ejecución en los mismos términos y condiciones.
La documentación relacionada con dichos contratos debe
allegarse a la Subdirección Administrativa y Financiera de la Autoridad
Nacional de Licencias Ambientales –ANLA–, en el término que se fije para el
efecto.
Aquellos contratos y convenios que por su naturaleza y
objeto no sea posible enmarcarlos dentro de las funciones de la Autoridad
Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– por corresponder a una actividad de
carácter transversal, teniendo en cuenta las necesidades del servicio
continuarán su ejecución en el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
ARTÍCULO 19. PROCESOS CONTRACTUALES. Los
procesos contractuales actualmente en curso del Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial cuyo objeto verse sobre las funciones y
actividades propias de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA–
serán asumidos por esta entidad.
ARTÍCULO 20. TRANSFERENCIA DE BIENES, DERECHOS Y
OBLIGACIONES. A partir de la fecha de entrada en vigencia del
presente decreto se entienden transferidos a título gratuito por ministerio de
la ley, todos los bienes muebles e inmuebles, derechos y obligaciones del
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible a la Autoridad Nacional de
Licencias Ambientales –ANLA–, que tengan relación con las funciones
establecidas para esta Autoridad Nacional en las normas legales y en el
presente decreto.
Los bienes estarán identificados en las Actas que para
el efecto suscriban el representante legal del Ministerio y de la Autoridad
Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– o sus delegados, las cuales serán
registradas en la respectiva oficina de Registro, cuando a ello hubiere lugar.
ARTÍCULO 21. ENTREGA DE ARCHIVOS. Los
archivos de los cuales sea el titular el Ministerio Ambiente y Desarrollo
Sostenible, a la entrada en vigencia del presente decreto, y que tengan
relación con las competencias de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales
–ANLA–, deberán ser transferidos a esta entidad, en los términos señalados por
la ley y acorde con las indicaciones que fijen el Secretario General del
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Director General Autoridad
Nacional de Licencias Ambientales –ANLA–.
ARTÍCULO 22. TRANSFERENCIA DE PROCESOS JUDICIALES, DE
COBRO COACTIVO Y DISCIPLINARIOS.
El Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, debe transferir a la Autoridad Nacional de Licencias
Ambientales –ANLA– los procesos judiciales, de cobro coactivo y disciplinarios
que por su naturaleza, objeto o sujeto procesal deban ser adelantados por esta
entidad; los cuales serán transferidos dentro de los dos (2) meses siguientes a
la entrada en vigencia del presente decreto, y constará en las actas que se
suscriban para el efecto.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
continuará con las acciones y trámites propios de cada proceso, hasta tanto se
haga efectiva la mencionada transferencia.
ARTÍCULO 23. TRANSICIÓN. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
continuará adelantando las funciones en materia de licencias, permisos y
trámites ambientales, hasta cuando entre en funcionamiento la Autoridad
Nacional de Licencias Ambientales – ANLA–.
ARTÍCULO 24. VIGENCIA. El presente decreto rige a partir de la fecha de su
publicación, deroga los artículos 3o y 4o del Decreto 3266 de 2004 y, demás
normas que le sean contrarias.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. C., a 27 de septiembre de 2011.
JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
JUAN CARLOS ECHEVERRY GARZÓN.
La Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial,
BEATRIZ URIBE BOTERO.
La Directora del Departamento Administrativo de la
Función Pública,
ELIZABETH RODRÍGUEZ TAYLOR.”
III. LA DEMANDA
El actor
considera que el Decreto 3573 de 2011, “por la cual se
crea la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA- y se dictan otras
disposiciones”, contraría los
numerales 7° y 10° del artículo 150 de la Constitución, por razones que pueden
ser resumidas así:
3.1. Señala que el Decreto 3573 de 2011
es inconstitucional porque vulnera el numeral 10° del artículo 150 superior al
considerar que “excede las facultades extraordinarias de las cuales se
revistió al Presidente de la República en los literales d), e) y f) del
artículo 18 de la Ley 1444 de 2011”; luego trascribe los apartes de la
norma referida y agrega “con fundamento en estas facultades el Gobierno
Nacional expide el Decreto – Ley 3573 de 2011, creando una nueva Autoridad
Nacional de Licencias Ambientales, situación que no estaba contemplada en la
Ley 1444 de 2011, tal y como quedo claramente establecido en los artículos 11
al 15 de la mencionada Ley”.
Enfoca sus argumentos en torno a los
artículos 11 y 12 de la Ley 1444 de 2011, los cuales hacen referencia a la
escisión y reorganización del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, señalando que “el Congreso de la Republica, al otorgar las
facultades extraordinarias al Gobierno Nacional, le fijo con claridad que el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, continúa con las funciones y
competencias asignadas en la Ley 99 de 1993, dentro de las que se cuenta la de
otorgar o negar Licencias Ambientales y que de ninguna manera se
desnaturalizaría este Ministerio, con la creación de una Unidad de Licencias
Ambientales, como la creada por el Decreto 3573 de 27 de septiembre de 2011, lo
cual no lo contempló el Congreso de la República, al revestir al Presidente de la
República de las facultades extraordinarias otorgadas mediante la Ley 1444 de 2011”.
Por lo anterior, manifiesta que el
Gobierno Nacional con la expedición del demandado (Decreto 3573 de 2011) usurpó
algunas funciones propias del legislador, no concedidas por la Ley 1444 de 2011
y que a la postre no estaba facultado para crear la ANLA, por lo tanto “la
creación de esta nueva autoridad nacional de licencias, es abiertamente
inconstitucional”.
3.2. En vista de ello, indica que “teniendo
en cuenta que el Gobierno Nacional, no estaba facultado para expedir el Decreto
3573 de 2011, no se hace necesario entrar a estudiar uno a uno el articulado
del mismo, sino que el decreto completo es inexequible, por la falta de
facultades para su expedición”. Al respecto, primero trascribe algunos
apartes de las sentencias C-498 de 1995, C-415 de 1992 y C-562 de 1996, los
cuales hacen referencia a facultades extraordinarias conferidas por el Congreso
al Ejecutivo, y luego realiza un recuento normativo sobre las licencias
ambientales, con lo cual procura sustentar la argumentación.
3.3. Por otra parte, el demandante
denota inquietud por la eventual responsabilidad de servidores públicos, en
especial aquellos relacionados con la expedición del Decreto 3573 de 2011,
remitiéndose a los artículos 6°, 123 y 124 de la Constitución, con la idea de
que ello conduce a que la Corte declare la inconstitucionalidad de la
preceptiva demandada.
3.4. Así mismo, argumenta que el Decreto
3573 de 2011 es inconstitucional porque vulnera el numeral 7° del artículo 150
de la carta política, al considerar que “el Presidente de la Republica, no
tenia facultades extraordinarias, para crear una nueva Unidad Administrativa o
una nueva Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, lo cual es de
competencia exclusiva del Congreso de la Republica, según las voces del numeral
7 del articulo 150 superior”
Con base en las
anteriores razones, solicita a esta corporación declarar “inexequible el Decreto
3573 de 2011”, en el entendido de que contraría lo dispuesto en los
numerales 7° y 10° del artículo 150 superior, al estimar que “fue expedido
excediendo las facultades extraordinarias de las que fue revestido el Presidente
de la Republica mediante la Ley 1444 de 2011”.
IV.
INTERVENCIONES
1. Secretaria
Jurídica de la Presidencia de la República
1.1. Con el fin
de defender la exequibilidad de la norma, la Secretaria Jurídica de la
Presidencia de la República responde al cargo por violación de lo normado en el
numeral 10° del artículo 150 de la carta política, por el presunto exceso en el
ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por los literales d), e)
y f) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, indicando que ésta “faculta al
Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley destinados a
‘crear, escindir y cambiar la naturaleza jurídica de los
establecimientos públicos y otras entidades u organismos de la rama
ejecutiva del orden nacional’”.
En ejercicio de
ello, “el Gobierno creó la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales
–ANLA-, con el fin de desconcentrar la función de otorgamiento de licencias
ambientales, pero vinculado al Sector Administrativo del Medio Ambiente y
Desarrollo Sostenible, que administrativamente dirige el Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible”.
Por tal razón, a
ANLA “no se le concedió personería jurídica propia, por lo que debe
entenderse que se trata de una entidad adscrita a la administración central del
Estado (art. 1° Decreto 3573 de 2011) y la designación de sus directivas
corresponde al Ministerio de Ambiente y Desarrollo sostenible (art. 6° ibídem),
dado que por disposición del articulo 1°, la ANLA hace parte del Sector
Administrativo de Ambiente”.
La autonomía de
que goza la ANLA es meramente administrativa y financiera (art. 1° ib.), frente
a lo cual se infiere que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
conserva un poder jerárquico respecto de las decisiones adoptadas en materia de
licencias ambientales.
Agregó que dicha
autoridad “es una dependencia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
que por razones de eficiencia, eficacia y efectividad de la gestión ambiental y
el desarrollo sostenible se hizo cargo de la expedición de licencias
ambientales”, por lo cual “el otorgamiento de competencias en materia de
concesión de licencias ambientales no se desligó completamente del Ministerio
de Ambiente y… éste sigue teniendo la primacía en el señalamiento de los
criterios que deben acogerse para la concesión de dichas licencias”.
Indicó también
que el artículo 12 de la Ley 1444 de 2011 “no contiene propiamente una
prohibición que le impida al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
desconcentrar su función de expedición de licencias ambientales”, marcando
distancia “respecto de las funciones que le fueron desagregadas por virtud
de la escisión de sus Viceministerios de Vivienda y Desarrollo Territorial y
Agua y Saneamiento Básico, a que se refiere el artículo 11 de la misma Ley”.
Así, el correcto
entendimiento de la “norma debe ser el de que el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible seguirá al tanto de los asuntos ambientales, pero dejará
de atender los relativos a la vivienda, al manejo del agua y de saneamiento
básico, pero no el de que no pueda, por razones de eficiencia y eficacia,
entregarse la expedición de las licencias ambientales a una entidad del propio
sector del Medio Ambiente”.
En conclusión,
argumentó que haciendo una interpretación armónica de las disposiciones de la
Ley 1444, es posible asegurar que la finalidad del artículo 12 no fue impedir
que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible fuera objeto de una
restructuración ni de una reasignación de funciones, “sino de enfatizar que
dicha cartera ministerial no estaría a cargo, en lo sucesivo, de las funciones
que alguna vez ejerció en materia de vivienda, desarrollo territorial, manejo
de aguas y saneamiento básico. Esa era la finalidad de la expresión ‘el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible continuará cumpliendo los
objetivos y funciones señalados en las normas vigentes’.”
De tal manera,
concluyó frente al cargo de violación a lo estatuido en el numeral 10° del
artículo 150 de la carta política, que “el argumento del demandante no está
llamado a prosperar” y, por ende, solicitó a la Corte “declarar la
exequibilidad del Decreto 3573 de 2011”.
1.2. Frente al
cargo por violación del numeral 7° del artículo 150 superior, respecto a que la
creación de una unidad administrativa como ANLA sea competencia exclusiva del
legislador “y no podía delegarse mediante facultades extraordinarias”,
conceptuó que “para el caso concreto, en la lista de temas para los cuales
se prohíbe conceder facultades extraordinarias no aparece la potestad de
determinar la estructura de la administración pública nacional, ni la de
disponer la creación de las entidades públicas. De allí que el Decreto 3573 de
2011, que dispone la creación de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales,
no constituya una invasión del Ejecutivo en supuestas competencias exclusivas
del Congreso”.
De tal manera,
aseguró que la preceptiva superior no permite que las facultades
extraordinarias se utilicen para los fines indicados en el inciso final del
numeral 10° del citado artículo 150, quedando en libertad el Congreso “de
concederlas para los demás asuntos que le sean solicitadas por el Ejecutivo”,
en sustento de lo cual transcribe un aparte de la sentencia C-633 de 1996.
2. Departamento
Administrativo de la Función Pública.
Pidiendo la
declaración de exequibilidad de la norma, el apoderado de este Departamento
Administrativo
señaló:
“… según lo establecido por el
Parágrafo 1° del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, las facultades
extraordinarias conferidas al Presidente de la Republica están encaminadas a
‘garantizar la eficiencia en la prestación del servicio público, hacer
coherente la organización y funcionamiento de la Administración Pública y
lograr la mayor rentabilidad social en el uso de los recursos públicos’, nada
obsta para que el Ejecutivo Nacional, en desarrollo de tales postulados y
orientaciones y en ejercicio de las autorizaciones consagradas en los literales
d), e) y f) del artículo 18 de la ley habilitante , haya creado, organizado y
reasignado a un organismo técnico y especializado como… ANLA, las funciones
concernientes al manejo de proyectos, obras y actividades sujetos de
licenciamiento, permiso o trámite ambiental, lo cual se enfatiza en el hecho de
que el Ministerio es un organismo formulador y evaluador de políticas públicas
en materia ambiental…”
Conforme a lo anterior, realzó que el Ministerio
es un organismo que fórmula y evalúa políticas públicas ambientales,
“actividades que no resultan ciertamente compatibles con las llamadas a cumplir
por parte de la nueva Agencia de la Administración Pública Nacional”, de lo
cual “devienen insustanciales e improcedentes los cargos de inexequibilidad”.
3. Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural
En defensa de la
exequibilidad del Decreto 3573 de 2011, el Jefe de la Oficina Jurídica de dicho
Ministerio recordó que las acciones desplegadas por el ejecutivo en ejercicio
de las facultades extraordinarias estuvieron circunscritas a la potestad
conferida en la Ley 1444 de 2011 (art. 18), hacia la modificación de la
estructura administrativa del Estado.
Además, “el
legislador tiene un amplio margen de configuración legislativo”, estando el
Congreso facultado para crear y suprimir entidades y organismos públicos del
nivel nacional, “a través de una  ley ordinaria, pero también está
autorizado para delegar en el Presidente de la República la competencia para
tomar aquel tipo de decisiones, evento en el cual deberán atenderse las
condiciones fijadas en el artículo 150 numeral 10 superior”.
De este modo,
refirió que “en el Presidente pueden concurrir simultáneamente las
facultades permanentes, asignadas por el artículo 189 numeral 15 superior y las
facultades extraordinarias, para legislar sobre las atribuciones contenidas en
el artículo 150 numeral 7 de la Constitución”. Por ello, lo analizado está
dentro de la orbita de la ley habilitante para la reorganización del sector, de
tal suerte que el Presidente de la República sí estaba facultado para crear el
nuevo organismo.
4. Ministerio de
Minas y Energía
El apoderado especial del mencionado
Ministerio, solicitó a esta Corte declararse “inhibida para decidir la
demanda presentada contra la totabilidad del Decreto 3573 de 2011, por
ineptitud sustantiva de la demanda o en su defecto se declare su exequibilidad”,
bajo los siguientes argumentos:
“… se concluye
que las normas acusadas no están violando los numerales 7 y 10 del artículo 150
de la Constitución por las siguientes razones: 1) El Decreto – Ley 3573 de
2011, cumplió a cabalidad con el requisito temporal, esto quiere decir que se
expidió dentro de los seis meses de promulgación de la ley habilitante; 2) Las
facultades extraordinarias otorgadas no trata (sic) de
temas reservados exclusivamente al Congreso Nacional por el constituyente
primario; 3) En el artículo 18 literales e), f), g) y h) de la Ley 1444 de
2011, el Congreso Nacional estableció unas facultades extraordinarias precisas
y concretas que le permiten al Presidente de la República crear la Autoridad
Nacional de Licencias Ambientales; 4) Las facultades pueden ser generales y
amplias, ha reconocido la misma jurisprudencia que, en tanto se pueda
determinar o establecer un vínculo causal directo entre las materias delegadas
y las disposiciones expedidas por el Gobierno, no puede hablarse de una
afectación al requisito de ‘precisión’, ni tampoco es posible la declaratoria
de inconstitucionalidad del decreto ley que ha sido acusado por dicha causa; y
5) El artículo 18 literal d), faculta al Presidente de la República para
reasignar funciones y competencias entre las entidades y organismos de la
administración Pública Nacional.”
Respecto de los requisitos mínimos de la
acción pública de inconstitucionalidad, afirmó que “el actor se limitó a
enunciar las normas que considera violadas, sin precisar de manera clara y
concreta los argumentos en los cuales se fundamentan sus pretensiones,
limitándose a leer superficialmente la norma acusada”. Por tal
razón, luego de transcribir varios párrafos de la sentencia C-183 de 2002,
reiteró su petición de inhibición o que “en su defecto se declare su
exequibilidad”.
5. Intervenciones extemporáneas.
La Secretaría General de esta
corporación informó que con posterioridad al vencimiento del término de
fijación en lista, fueron recibidas otras cuatro intervenciones, a saber:
5.1. El Jefe de la Oficina Jurídica de
ANLA pidió “declarar la exequibilidad” del Decreto 3573 de 2011, al
estimar que no vulnera ninguna norma superior, pues “en la lista de temas
para los cuales se prohíbe conceder facultades extraordinarias no aparece la
potestad de determinar la estructura de la administración pública nacional, ni
la de disponer la creación de entidades públicas. De allí que el Decreto 3573
de 2011, que dispone la creación de la Autoridad Nacional de Licencias
Ambientales, no constituya una invasión del Ejecutivo en supuestas competencias
exclusivas del Congreso”.
5.2. El
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a través de apoderado, pidió
declarar “exequibles las normas enjuiciadas, toda vez que no vulneran
ninguna norma constitucional”, indicando que “el literal g) del artículo
18 de la Ley 1444 de 2011, facultó expresamente al Presidente de la República
para la creación de entidades requeridas para desarrollar los objetivos que
cumplían las entidades transformadas como lo es el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible”; en virtud de ello, la creación de ANLA “se
encuentra enmarcada en lo dispuesto en el numeral 7° del artículo 150 superior,
cuando establece la creación de otras entidades del orden nacional”.
5.3. El Grupo de
Investigación en Derecho del Medio Ambiente de la Universidad Externado de
Colombia consideró que el Decreto 3573 de 2011 “es exequible por haber sido
expedido en virtud de las precisas facultades extraordinarias otorgadas al
Presidente de la Republica en los incisos d), e) y f) del artículo 18 de la Ley
1444 de 2011”.
5.4. Finalmente,
el IDEAM envió un escrito que no guarda concordancia con la materia objeto de
estudio.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El jefe del
Ministerio Público, en concepto N° 5315 de febrero 29 de 2012, reseñó que el
artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 “fue objeto de una demanda de
inconstitucionalidad, de la que se da cuenta en el expediente D-8629”, que dio lugar a su concepto 5226, mediante el cual pidió declarar inexequible tal
artículo; de ordenarse allá la inconstitucionalidad, pidió a la Corte “estarse
a lo resuelto en el caso anterior y, en consecuencia, declare inexequible el
Decreto Ley 3573 de 2011”, concluyendo: “Si y sólo si la Corte declara
exequible el artículo en comento, el Ministerio Público solicita que se declare
exequible el Decreto Ley 3573 de 2011, por los cargos analizados.”
En
sustento de esta suerte de exequibilidad, el Procurador argumentó que crear una
Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, como se hace en el citado Decreto,
se enmarca dentro de las facultades conferidas al Presidente de la República en
el artículo 18 de la Ley 1444 de 2011.
ANLA
“es una Unidad Administrativa Especial del orden nacional, en los términos
del artículo 67 de la Ley 489 de 1998… ente con autonomía administrativa y
financiera, sin personería jurídica, que hace parte del sector Administrativo
de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y tiene por objeto que los proyectos,
obras o actividades sujetos a licencia, permiso o tramite ambiental, cumplan lo
previsto en las normas ambientales”, siendo su autonomía “limitada, pues
cumple funciones administrativas propias del citado Ministerio y, por lo tanto,
está sometida a su inspección y vigilancia”.
Así
mismo, reafirmó que fue porque el artículo 18 de la Ley 1444 facultó al
Presidente de la República “para crear establecimientos públicos y otras
entidades u organismos de la rama ejecutiva del orden nacional y para reasignar
funciones y competencias”, que se dictó el Decreto Ley 3573 de 2011,
creando a ANLA como unidad administrativa especial, asignándole algunas
funciones del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
En
virtud de lo dispuesto por el numeral 5° del artículo 241 de la Constitución, la
Corte Constitucional es competente para conocer de las acciones de inconstitucionalidad
presentadas contra decretos con fuerza de ley.
2. Problema
jurídico planteado
2.1. Para el
demandante, el Decreto 3573 de 2011, “por el cual se crea la Autoridad
Nacional de Licencias Ambientales –ANLA- y se dictan otras disposiciones”, es
inconstitucional debido a que contraría los numerales 7° y 10° del artículo 150
de la Constitución, en cuanto “excede las facultades extraordinarias de las
cuales se revistió al Presidente de la República en los literales d), e) y f)
del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011”.
Además, en términos generales argumentó
que los artículos 11 y 12 de la Ley 1444 de 2011, referidos a la escisión y
reorganización del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
fijaron “con claridad que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
continúa con las funciones y competencias asignadas en la Ley 99 de 1993”.
Para definir lo demandado, la Corte
expondrá i) sus lineamientos jurisprudenciales frente al otorgamiento de
facultades extraordinarias por el legislador al Presidente de la República; ii)
examinará específicamente las conferidas mediante la Ley 1444 de 2011, lo
cual iii) cotejará con cada uno de los cargos expuestos por el actor.
3. Presupuestos
constitucionales para el otorgamiento de facultades extraordinarias al
Presidente de la República.
3.1. La demanda se dirige contra el Decreto 3573 de 2011,
expedido con fundamento en las facultades extraordinarias otorgadas por el
Congreso al Presidente de la República mediante la Ley 1444 de 2011, sin que la
censura se extienda a ésta, frente a lo cual se observa que el contenido
autónomo del precepto acusado permite adelantar el juicio de
constitucionalidad, no siendo necesario aplicar una técnica de integración
normativa con la ley habilitante[1].
Sin embargo, como esta preceptiva constituye un referente de estudio obligado,
resulta pertinente señalar las características que han de observar las leyes de
facultades y los lineamientos que deben seguir los decretos expedidos en virtud
de aquellas[2].
3.2. El numeral
10° del artículo 150 de la Constitución permite al Congreso revestir al
Presidente de la República, hasta por seis meses, de precisas facultades
extraordinarias, expresamente solicitadas por el Gobierno, para expedir normas
con fuerza de ley, siempre que la necesidad lo exija o la conveniencia pública
lo aconseje, sin que ellas puedan ser conferidas cuando se trate de la
expedición de códigos, leyes estatutarias u orgánicas, decretar impuestos, ni
crear “servicios administrativos y técnicos de las cámaras”[3].
Esta corporación ha señalado que de allí
deriva un precepto habilitante extraordinario, “que plantea ventajas pero a
su vez implica riesgos. Así, de un lado, resulta útil para la regulación de
temas particularmente complejos por su contenido técnico, acelera la expedición
de normas con fuerza de ley cuando resulta necesario para conjurar crisis, o
facilita ajustes atendiendo razones de conveniencia pública. Pero, de otro, su
utilización excesiva debilita el principio democrático ante el empobrecimiento
de la deliberación al interior del Congreso, relativiza el principio de
separación de poderes y acentúa el carácter presidencialista del régimen político” [4].
Esa misma
sentencia C-691 de 2003 que acaba de ser citada, puntualizó:
“…
la Constitución de 1991 hizo más exigentes los requisitos para el otorgamiento
al Presidente de facultades extraordinarias, los cuales pueden reseñarse así:
(i) No pueden conferirse para expedir códigos, leyes estatutarias, leyes
orgánicas, leyes marco[5], ni decretar
impuestos, y en general para regular asuntos que tengan reserva exclusiva del
Congreso; (ii) la aprobación de la ley habilitante requiere de la mayoría
absoluta de los miembros de una y otra Cámara; (iii) el Congreso no puede
otorgarlas motu proprio, sino que deben ser expresamente solicitadas por el
Gobierno, ya sea por el Presidente de la República o por uno de sus ministros[6];
(iv) el término máximo por el cual pueden conferirse es de seis meses; (v) sólo
pueden otorgarse cuando la necesidad lo exija o por razones de conveniencia
pública; (vi) el Congreso conserva la potestad de modificar en cualquier tiempo
y por iniciativa propia los decretos dictados por el Gobierno en uso de
facultades extraordinarias; y finalmente, (vii) las facultades deben ser claras
y precisas.”
De
igual forma y en esa misma línea[7], la jurisprudencia ha
enfatizado que en el otorgamiento de las facultades extraordinarias al
ejecutivo, merece aclaración y relevancia que los conceptos de precisión y
amplitud no son excluyentes entre sí.
La
precisión constitucional exigida para que el Presidente de la República pueda
ser revestido de dichas facultades, se torna imprescindible para
determinar claramente la materia objeto de autorización extraordinaria, pero
ello no significa que la ley de delegación tenga que predeterminar en detalle
el cabal desarrollo de todo lo que se le está encomendando al ejecutivo, lo
cual constituiría una duplicación sin sentido, donde resultaría superfluo no
estar simplemente a lo que expidiera el Congreso.
Efectuada
esa salvedad, recuérdese entonces la doctrina constitucional que ha
desarrollado esta Corte sobre los requisitos que ha de reunir la habilitación
legislativa para que se respete el mandato constitucional de precisión y se
cumpla una de las exigencias contenidas en el artículo 150.10 superior.
Tales
requisitos pueden resumirse en el deber del Congreso de i) indicar la materia
que delimite, como ámbito sustantivo, el campo de acción del ejecutivo; ii)
señalar la finalidad que encaminará al Presidente de la República en el
ejercicio de las facultades; y iii) enunciar los criterios que han de orientar
las decisiones de la Rama Ejecutiva, respecto de las opciones de diseño de
política pública dentro del ámbito material general de la habilitación.
El
alcance de dichos requisitos se ha detallado en la jurisprudencia, así[8]:
3.2.1.
El señalamiento de la materia que delimita el ámbito sustantivo de acción de
la Rama Ejecutiva,
donde la precisión “se refiere no al grado de amplitud de la ley de
facultades, sino a su nivel de claridad en cuanto a la delimitación de la
materia a la que se refiere”, de manera que puedan ser “individualizados,
pormenorizados y determinados”[9], según se desprende del
artículo 150.10 de la Constitución.
3.2.2. La indicación de la
finalidad a la cual debe dirigirse el Presidente de la República al ejercer las
facultades. Es necesario que el Congreso haga claridad sobre los propósitos
o finalidades que animan la concesión de las facultades extraordinarias al
Presidente, debiendo orientarse al legislador extraordinario, de forma que
pueda respetar el mandato otorgado.
3.2.3.
La enunciación de criterios inteligibles y claros que orienten las decisiones
de la Rama Ejecutiva, respecto de las opciones de diseño de política pública
dentro del ámbito general de la habilitación para alcanzar la finalidad que
motivó al Congreso a otorgar las facultades extraordinarias. Este
tercer requisito para que se cumpla el mandato constitucional de precisión, se
relaciona con los estrictos criterios específicos y restrictivos que permiten
la delimitación del ámbito de la competencia atribuida al Presidente, sin los
cuales sería en extremo difícil determinar si Presidente actuó dentro del marco
establecido por la habilitación.
De esa manera, la exigencia de tal precisión en la ley
de facultades contenida en la carta política, determina de manera precisa e
inequívoca la materia sobre la cual el Presidente de la República puede expedir
normas con fuerza de ley, a través del ejercicio de las facultades
extraordinarias que le han sido conferidas, concluyendo siempre que es
suficiente con que en ellas se establezcan los límites claros dentro de los
cuales actuará el ejecutivo, sin que su generalidad implique un desconocimiento
del mandato superior.
4. Facultades otorgadas al Presidente
mediante la Ley 1444 de 2011
Referidos los parámetros
constitucionales que rigen el otorgamiento de facultades extraordinarias al
Presidente y la ley habilitante para el ejercicio de la misma, señalados por la
jurisprudencia, frente a los cargos formulados en la demanda de la referencia,
esta corporación considera necesario efectuar el análisis, en cuanto a dichas
potestades extraordinarias, del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 (“Por medio de la
cual se escinden unos Ministerios, se otorgan precisas facultades
extraordinarias al Presidente de la República para modificar la estructura de la
Administración Pública y la planta de personal de la Fiscalía General de la
Nación y se dictan otras disposiciones”) que estableció:
“ARTÍCULO 18. FACULTADES
EXTRAORDINARIAS. De conformidad con lo establecido en el artículo 150 numeral
10 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de
precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados
a partir de la fecha de publicación de la presente ley para:
a) Crear, escindir, fusionar y suprimir,
así como determinar la denominación, número, estructura orgánica y orden de
precedencia de los departamentos administrativos;
b) Determinar los objetivos y la
estructura orgánica de los Ministerios creados por disposición de la presente
ley, así como la integración de los sectores administrativos respectivos;
c) Modificar los objetivos y estructura
orgánica de los Ministerios reorganizados por disposición de la presente ley,
así como la integración de los sectores administrativos respectivos;
d) Reasignar funciones y competencias
orgánicas entre las entidades y organismos de la Administración Pública
nacional y entre estas y otras entidades y organismos del Estado;
e) Crear, escindir y cambiar la
naturaleza jurídica de los establecimientos públicos y otras entidades u
organismos de la rama ejecutiva del orden nacional;
f) Señalar, modificar y determinar los
objetivos y la estructura orgánica de las entidades u organismos resultantes de
las creaciones, fusiones o escisiones y los de aquellas entidades u organismos
a los cuales se trasladen las funciones de las suprimidas, escindidas,
fusionadas o transformadas, y de la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica
del Estado;
g) Crear las entidades u organismos que
se requieran para desarrollar los objetivos que cumplían las entidades u
organismos que se supriman, escindan, fusionen o transformen, cuando a ello
haya lugar;
h) Determinar la adscripción o la
vinculación de las entidades públicas nacionales descentralizadas;
i) Realizar las modificaciones
presupuestales necesarias para financiar los gastos de funcionamiento e
inversión necesarios para el cumplimiento de las funciones que se asignen a las
entidades creadas, escindidas, suprimidas, fusionadas o reestructuradas en
desarrollo de las facultades otorgadas por la presente ley;
j) Crear los empleos en la planta de
personal de la Fiscalía General de la Nación que se requieran para asumir las
funciones y cargas de trabajo que reciba como consecuencia de la supresión o
reestructuración del DAS. En los empleos que se creen se incorporarán los
servidores públicos que cumplan estas funciones y cargas de trabajo en la
entidad reestructurada o suprimida, de acuerdo con las necesidades del
servicio. Igualmente, se realizarán los traslados de recursos a los cuales haya
lugar.
Parágrafo 1°. Las facultades
extraordinarias conferidas al Presidente de la República en el presente
artículo para renovar y modificar la estructura de la Administración Pública
nacional serán ejercidas con el propósito de garantizar la eficiencia en la
prestación del servicio público, hacer coherente la organización y
funcionamiento de la Administración Pública y con el objeto de lograr la mayor
rentabilidad social en el uso de los recursos públicos.
Parágrafo 2°. El Presidente de la
República determinará la planta de personal necesaria para el funcionamiento de
las entidades creadas, escindidas, suprimidas, fusionadas o reestructuradas en
desarrollo de las facultades otorgadas por la presente ley.
Parágrafo 3°. Esta ley garantiza la
protección integral de los derechos laborales de las personas vinculadas a las
distintas entidades del Estado reestructuradas, liquidadas, escindidas,
fusionadas o suprimidas. Si fuese estrictamente necesaria la supresión de
cargos, los afectados serán reubicados o reincorporados, de conformidad con las
leyes vigentes.”
4.2. Esta
corporación en sentencia C- 240 de marzo 22 de 2012, con ponencia de quien
funge ahora como sustanciador, al efectuar el estudio sobre vicios de
procedimiento en su formación, junto a otro, declaró “exequible, por
los cargos analizados” ese artículo 18 trascrito, inciso 1° y literal j).
En
tal providencia, proferida dentro del expediente D-8629, con la cual se supera
la reserva expuesta por el Procurador General de la Nación en el concepto
rendido dentro de la presente actuación, se analizó la exposición de motivos
del proyecto de ley en su trámite legislativo y se indicó que su objeto era i)
garantizar la eficiencia en la prestación del servicio público; ii) hacer
coherente la organización y funcionamiento de la Administración Pública; y iii)
lograr la mayor rentabilidad social en el uso de los recursos públicos.
A
esos efectos, desde el proyecto de ley se planteaba la concesión de facultades
extraordinarias que permitiesen, no solo i) definir la estructura orgánica y
los objetivos de los Ministerios que serían creados, sino ii) la supresión de
Departamentos Administrativos; iii) la reasignación de funciones; iv) la
integración de sectores administrativos; y v) “en general la toma de todas
aquellas decisiones que se consideren necesarias en relación con la estructura
de la Administración Pública Nacional en el propósito de propender por la
eficacia y eficiencia del uso de los recursos públicos y hacer coherente la
organización y funcionamiento de la Administración”.
Al
respecto, es de señalar que en el proyecto de ley también se recordó que,
acorde con la Constitución, el Congreso de la República y el Gobierno poseen
competencias compartidas para la definición de la estructura y el
funcionamiento de la administración nacional.
Aunado
a lo anterior, por disposición expresa del numeral 7° del artículo 150
superior, el Congreso mediante leyes está facultado para “determinar la
estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar
ministerios, departamentos administrativos”, entre otras entidades del
orden nacional, función que constitucionalmente puede delegarle al Presidente
de la República, según el numeral 10° ibídem, permitiéndole, con el
otorgamiento de facultades extraordinarias, expedir normas con fuerza de ley,
salvo las excepciones allí contenidas, entre las cuales no está la estructuración
de la administración central.
Así, el Presidente como
suprema autoridad administrativa de la República, quedó facultado, con
ceñimiento a la Constitución (art. 150.10) y a lo determinado en la Ley 1444 de 2011, artículo 18, para i) reasignar
funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la
Administración Pública nacional y entre estas y otras entidades y organismos
del Estado (literal d); ii) crear,
escindir y cambiar la naturaleza jurídica de los establecimientos públicos y
otras entidades u organismos de la rama ejecutiva del orden nacional (literal e); y iii) señalar, modificar
y determinar los objetivos y la estructura orgánica de los entes resultantes de
las creaciones, fusiones o escisiones y de aquellos a los cuales se trasladen
las funciones de los suprimidos, escindidos, fusionados o transformados, y de la
Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado (literal f).
Bajo esos lineamientos
constitucionales, una vez establecidos por el legislador los parámetros
correspondientes, la Rama Ejecutiva puede desarrollar las facultades recibidas,
circunscribiéndose al marco que ha sido indicado.
5. Análisis de los ejes temáticos
planteados en la demanda de inconstitucionalidad
Los cargos planteados por el demandante
están orientados en dos sentidos:
5.1. En primer lugar, arguye que el Decreto 3573
de 2011 es inconstitucional porque vulnera el numeral 10° del artículo 150
superior, puesto que “excede las facultades extraordinarias de las
cuales se revistió al Presidente de la República en los literales d), e) y f)
del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011”.
Igualmente reitera y enfoca sus
argumentos desde los artículos 11 y 12 de la Ley 1444 de 2011, referidos a la
escisión y reorganización del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, señalando que “el Congreso de la Republica, al otorgar las
facultades extraordinarias al Gobierno Nacional, le fijo con claridad que el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, continúa con las funciones y
competencias asignadas en la Ley 99 de 1993, dentro de las que se cuenta la de
otorgar o negar Licencias Ambientales y que de ninguna manera se
desnaturalizaría este Ministerio”.
5.2. En segundo lugar, estima que el
referido Decreto quebranta el numeral 7° del artículo 150 en cuestión, pues “el Presidente
de la Republica, no tenía facultades extraordinarias, para crear una nueva
Unidad Administrativa o una nueva Autoridad Nacional de Licencias Ambientales,
lo cual es de competencia exclusiva del Congreso de la Republica”.
6. Frente a tales planteamientos, debe la
Corte estudiar si el ejecutivo al expedir el Decreto 3573 de 2011 (“Por el
cual se crea la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– y se dictan otras
disposiciones”), excedió las precisas facultades extraordinarias que le
fueron conferidas en “los literales d), e) y f), del artículo 18 de la Ley
1444 de 2011”, todo bajo las estrictas pautas constitucionales.
6.1. Como considerando para la
expedición del cuestionado, se observa: “Que es necesario contar con un
organismo técnico con autonomía administrativa y financiera que se encargue del
estudio, aprobación y expedición de licencias, permisos y trámites ambientales
que contribuirá a mejorar la eficiencia, eficacia y efectividad de la gestión
ambiental y al desarrollo sostenible.”
La ANLA fue creada por el ejecutivo, con
la finalidad de desconcentrar la función de otorgamiento de licencias
ambientales; tal autoridad hace parte del Sector Administrativo de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, con autonomía exclusivamente administrativa y
financiera, sin personería jurídica propia, adscrita a la
administración central del Estado, con ejecución a cargo del Director General,
designado por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de lo cual se
desprende la jerarquía concerniente a la expedición, otorgamiento y concesión
en materia de licencias ambientales.
La Ley 1444 de 2011 (“Por medio de la cual se escinden unos Ministerios, se
otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente de la
República para modificar la estructura de la administración pública…”), no
sólo señaló las materias sobre las cuales trasladaba temporalmente su
competencia legislativa al ejecutivo, sino que las delimitó, estableciendo
disposiciones claramente relacionadas con el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, así:
“ARTÍCULO 11. Escisión del
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Escíndase del
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial los objetivos y
funciones asignados por las normas vigentes a los Despachos del Viceministro de
Vivienda y Desarrollo Territorial y al Despacho del Viceministro de Agua y
Saneamiento Básico.
ARTÍCULO 12. Reorganización del
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Reorganícese el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial el cual se denominará
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y continuará cumpliendo los
objetivos y funciones señalados en las normas vigentes, salvo en lo
concerniente a la escisión de que trata el artículo 11de la presente ley.
PARÁGRAFO. Serán funciones del
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en todo caso, las asignadas al
Ministerio de Ambiente en la Ley 99 de 1993 y en la Ley 388 de 1997,
en lo relativo a sus competencias.
ARTÍCULO 13. Sector Administrativo
del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible. El Sector Administrativo del
Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible estará integrado por el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, las Superintendencias y demás entidades que
la ley defina como adscritas o vinculadas al mismo.
…   …   …
Artículo 18. Facultades Extraordinarias…
…   …   …
c) Modificar los objetivos y estructura
orgánica de los Ministerios reorganizados por disposición de la presente ley,
así como la integración de los sectores administrativos respectivos;
d) Reasignar funciones y competencias
orgánicas entre las entidades y organismos de la Administración Pública
nacional y entre estas y otras entidades y organismos del Estado;
e) Crear, escindir y cambiar la
naturaleza jurídica de los establecimientos públicos y otras entidades u
organismos de la rama ejecutiva del orden nacional;
f) Señalar, modificar y determinar los
objetivos y la estructura orgánica de las entidades u organismos resultantes de
las creaciones, fusiones o escisiones y los de aquellas entidades u organismos
a los cuales se trasladen las funciones de las suprimidas, escindidas,
fusionadas o transformadas, y de la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica
del Estado;…”
Esto bajo el propósito general de “garantizar
la eficiencia en la prestación del servicio público, hacer coherente la
organización y funcionamiento de la Administración Pública y con el objeto de
lograr la mayor rentabilidad social en el uso de los recursos públicos”[10].
6.2.
Aunado a lo anterior, es necesario en este punto hacer referencia a recientes
pronunciamientos efectuados por esta Corte, respecto a asuntos similares, como
en la sentencia C-366 de mayo 16 de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva, donde la Corte entró a resolver “si el Presidente de la República
desbordó las facultades legislativas extraordinarias otorgadas por el Congreso
mediante la Ley 1444 de 2011, al expedir el Decreto – Ley  3565 de 2011,
comoquiera que la ley habilitante no lo facultó expresamente para modificar las
funciones de las CAR, los períodos de los sus órganos de dirección, ni los
planes de acción de los mencionados establecimientos estatales”,
pronunciamiento en el cual se declaró la inexequibilidad de los artículos 1º, 2º y
3º del Decreto demandado, por haber sido proferidos por el Ejecutivo “con
extralimitación de las facultades que le fueran otorgadas por el literal d) del
artículo 18 de la Ley 1444 de 2011. Se desconoció el principio de precisión
derivado del numeral 10 del artículo 150 de la Carta, que como se explicó, en
virtud de esta reciprocidad en las obligaciones, vincula tanto al órgano que
otorga las facultades extraordinarias, como al que las desarrolla”.
Pronunciamiento
en el cual, pese a desarrollar cargos disímiles, son equiparables debido al
estudio efectuado respecto a la ley que otorgó facultades al Presidente de la
República y a las disposiciones relacionadas con el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, tales como su escisión (art. 11, Ley 1444);
su reorganización y cambio de denominación a Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible (art. 12 ib.), así como la creación del Sector
Administrativo del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible (art. 13 ib.), donde
también de manera explícita se prevé que este Ministerio “continuará
cumpliendo los objetivos y funciones señalados en las normas vigentes”, salvo
en lo concerniente a la separación del mismo de las funciones asignadas por las
normas vigentes a los despachos de los Viceministros de Vivienda y Desarrollo
Territorial, y de Aguas y Saneamiento Básico (arts. 11 y 12 ib.).
6.3. Así, de manera clara y asertiva el legislador
ordinario estableció en el parágrafo del artículo 12 de la ley de facultades: “Serán
funciones del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en todo caso, las
asignadas al Ministerio de Ambiente en la Ley 99 de 1993 y en la Ley 388
de 1997, en lo relacionado con su competencias.”
Por
su parte, la Ley 99 de 1993 en su artículo 5º numeral 15, entre otras funciones,
asigna al Ministerio de Ambiente la función de “evaluar los estudios
ambientales y expedir, negar o suspender la licencia ambiental correspondiente,
en los casos que se señalan en el Título VIII de la presente Ley”. Frente
a ello se infiere que dicha función, por razones de eficiencia, eficacia y
efectividad, fue desconcentrada por el legislador extraordinario, mediante el
Decreto 3573 de 2011, a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA, la
cual depende del Ministerio de Ambiente y Desarrollo sostenible, gozando de
autonomía exclusivamente administrativa y financiera.
6.4. Por otra parte, en
la sentencia C- 570 de julio 18 de 2012, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, fueron analizados apartes
de los numerales 10 y 14 del artículo 2° del Decreto Ley 3570 de 2011,
definiéndose que “el Presidente… no excedió las facultades legislativas
extraordinarias que le otorgó el Congreso”.
6.5.
Repítase que a partir de lo consagrado en el numeral 7° del artículo 150
superior, el Congreso tiene la facultad de expedir leyes para definir la
estructura de la administración, creando, suprimiendo o fusionando ministerios
y departamentos administrativos, entre otras entidades del orden nacional,
función que constitucionalmente puede deferir en el Presidente de la República,
de conformidad con lo estatuido por el numeral 10° ibídem, dotándole
excepcionalmente de facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza
de ley, con las salvedades ya comentadas.
De allí que el
Decreto 3573 de 2011, que dispone la creación de la Autoridad Nacional de Licencias
Ambientales, ANLA, no constituye un exceso de las precisas
facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República.
7. Conclusión
La Corte Constitucional ha observado
que, contrario a los planteamientos efectuados por el demandante, fue válida y
perfectamente realizada, a la luz de la carta política, la desconcentración por
el Gobierno Nacional de lo concerniente al otorgamiento de licencias,
permisos y trámites ambientales en una entidad administrativa como la Autoridad
Nacional de Licencias Ambientales, ANLA, ello “sin
perjuicio de las potestades y deberes de orientación e instrucción que
corresponde ejercer a los jefes superiores de la Administración”[11].
En síntesis, efectuado el estudio
normativo armónico y sistemático en precedencia, se dedujo clara y precisamente
que la ley habilitante, 1444
de 2011, sí
facultaba al efecto al Presidente de la República, existiendo la necesidad de contar con un
organismo que se encargue “del estudio, aprobación y expedición de
licencias, permisos y trámites ambientales que contribuirá a mejorar la
eficiencia, eficacia y efectividad de la gestión ambiental y al desarrollo
sostenible”, lo cual condujo a que válidamente emergiera la unidad
administrativa especial del orden nacional denominada Autoridad Nacional de
Licencias Ambientales, ANLA, en los términos del artículo 67 de la Ley 489 de
1998[12], con autonomía
administrativa y financiera, sin personería jurídica y haciendo parte del
Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
A tal conclusión se arribó una vez
agotado el análisis de los reproches expuestos en los dos cargos incluidos en
la demanda, demostrado como quedó que la preceptiva acusada en nada contraviene
lo instituido en los numerales 10° ni 7° del artículo 150 de la carta política,
por lo cual la Corte Constitucional declarará que el Decreto 3573 de
2011 demandado
es exequible.
VII.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar
EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el Decreto 3573 de 2011, “Por
el cual se crea la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– y se
dictan otras disposiciones”.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente. Cúmplase.
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Presidente
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA                 MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrada
Magistrado
ADRIANA MARÍA
GUILLÉN ARANGO          JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrada                                                           Magistrado
Con aclaración de
voto
NILSON PINILLA
PINILLA                         JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO              LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
ACLARACIÓN DE
VOTO DE LA MAGISTRADA
ADRIANA MARÍA
GUILLÉN ARANGO
A LA SENTENCIA
C-572/12
PRECEDENTE CONSTITUCIONAL EN RELACION
CON USO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA REASIGNAR FUNCIONES DEL MINISTERIO
DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE A LA ANLA-Desconocimiento
(Aclaración de voto)
Si
bien comparto la decisión adoptada de declarar la exequibilidad del Decreto
3573 de 2011 que crea la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA,
decidí aclarar mi voto por cuanto considero que la Sala Plena esta
desconociendo el precedente establecido en la sentencia C-366 de 2012 en que se
determinó el alcance de las facultades dadas por la Ley 1444 de 2011 con
relación a la reasignación de las funciones del Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, en que se consideró que la reasignación de una función
central del Ministerio a una entidad ajena a la escisión, no estaba comprendida
dentro de los ámbitos de la norma, y en ese sentido iba más allá de las
facultades otorgadas.
AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS
AMBIENTALES ANLA-Función
principal (Aclaración de voto)/AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES
ANLA-Carece de personería jurídica (Aclaración de voto)
La
Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA es la entidad cuya función
principal es otorgar o negar licencias, permisos y trámites ambientales de
competencia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de conformidad
con la ley y los reglamentos, y fue creada mediante Decreto 3573 de 2011 como
una entidad con autonomía administrativa y financiera, pero sin personería
jurídica.
RATIO DECIDENDI DE SENTENCIA DE
CONSTITUCIONALIDAD-Alcance
(Aclaración de voto)/RATIO DECIDENDI DE SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Carácter
vinculante (Aclaración de voto)
La
ratio decidendi de una decisión de la Corte Constitucional es parte del
ordenamiento jurídico, por ser una interpretación válida de la Constitución
Política y constituye una regla aplicable en todos los casos similares, salvo
que se cumpla con la carga de apartarse del mismo.
RATIO DECIDENDI-Su
desconocimiento vulnera la cosa juzgada constitucional y la Constitución
Política (Aclaración de voto)
PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Concepto
(Aclaración de voto)/PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Importancia (Aclaración
de voto)/PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Fuerza vinculante (Aclaración de
voto)
El
precedente ha sido definido como una regla universable, susceptible de
aplicarse a casos futuros con identidad de hipótesis y busca garantizar una
estabilidad en la aplicación del derecho, sin llegar a congelar su progreso
como reflejo del desarrollo de la sociedad. Esta Corporación ha sostenido que
las previsibilidad de las decisiones judiciales da certeza sobre el contenido
material de los derechos y obligaciones de las personas, y la única forma en
que se tiene dicha certeza es cuando se sabe que, en principio, los jueces han
interpretado y van a seguir interpretando el ordenamiento de manera estable y
consistente. Esta certeza hace posible a las personas actuar libremente,
conforme a lo que la práctica judicial les permite inferir que es un
comportamiento protegido por la ley.
PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Desconocimiento
(Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-8856
Demanda de inconstitucionalidad contra
el Decreto 3573 de septiembre 27 de 2011, “por la cual se crea la Autoridad
Nacional de Licencias Ambientales –ANLA- y se dictan otras disposiciones”.
Actor: Remberto Quant González
Magistrado Ponente:
NILSON PINILLA PINILLA
1.
Con el acostumbrado respeto, paso
a exponer las razones por las cuales, si bien comparto la decisión adoptada de
declarar la exequibilidad del decreto demandado, decidí aclarar mi voto por
cuanto considero que la Sala Plena esta desconociendo el precedente establecido
en la sentencia C-366 de 2012. En dicha providencia, se determinó el alcance de
las facultades dadas en la Ley 1444 de 2011 con relación a la reasignación de
las funciones del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, decisión de
la cual me aparte en su momento.
2.
El Decreto 3573 de 2011, en este
caso demandado, dispone la creación de la Autoridad Nacional de Licencias
Ambientales –ANLA-, entidad que cuenta con autonomía administrativa y
financiera, mas no con personería jurídica, y cuya función principal es otorgar
o negar las licencias, permisos y trámites ambientales de competencia del
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de conformidad con la ley y los
reglamentos, entre otras funciones desarrolladas por la Ley 99 de 1993, entre
otras.
3.
Según el demandante, dicha norma
excedía las facultades del Presidente, puesto que consideró que al Presidente
nunca le fue dada la facultad de crear una Autoridad Nacional de Licencias, al
no estar consagrada en la Ley de facultades. Además, explicó que de acuerdo a
los artículos 11 y 12 de la Ley 1444 de 2011, la función de asignar licencias y
permisos ambientales le pertenece en exclusiva al Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, como consecuencia de una escisión del Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, por cuanto modificar dicha función
llevaría a la desnaturalización de la entidad recién dividida.
4.
No obstante, para la Sala
Plena de esta Corporación, la norma no excedía las facultades otorgadas al Presidente
de la República, puesto que éste había sido dotado con facultades para ”crear
(…) otras entidades u organismos de la rama ejecutiva del orden nacional”[13],
bajo el propósito de “garantizar la eficiencia en la prestación del servicio
público, hacer coherente la organización y funcionamiento de la Administración
Pública y con el objeto de lograr la mayor rentabilidad social en el uso de los
recursos públicos”[14].  Encontró, entonces la
Corporación, que el Presidente se atuvo a la literalidad de la norma al crear
una Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, con el fin de mejorar la
eficiencia, eficacia y efectividad de la gestión ambiental y desarrollo
sostenible en el tema de licencias y permisos. Igualmente, consideró la Sala
que contaba la facultad de reasignar funciones entre las entidades de la
Administración Pública, concluyendo entonces, que válidamente podía
redistribuir la función de asignar licencias y permisos a la nueva entidad
creada, dotándola de finalidad en el ordenamiento jurídico.
Así
las cosas, encontró la Corte que el Presidente de la República no había
excedido las facultades extraordinarias otorgadas y declaró exequible la disposición.
5.
Sin embargo, es preciso recordar
que en la sentencia C-366 de 2012 dicha Sala Plena, al estudiar el artículo
primero del Decreto Ley 3565 de 2011[15] que reasignaba una
función del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible a las Corporaciones
Autónomas, concluyó que el Presidente había incurrido en un exceso de
facultades. En dicha oportunidad, se evaluó que no había una relación
teleológica entre la reasignación de funciones y la escisión del Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial que ordenaba la Ley de facultades y
se debía entender que las facultades de reasignar estaban directamente
relacionadas con el marco de la escisión y la reorganización de la rama
ejecutiva. Por tanto, consideró que la reasignación de la función del artículo
primero del Decreto 3565 de 2011, al referirse a traslado de una función
central del Ministerio a una entidad ajena a la escisión, no estaba comprendida
dentro de los ámbitos de la norma, y en ese sentido iba más allá de las
facultades otorgadas.
Asimismo,
en dicha sentencia, se estableció que también había un exceso, por cuanto el
legislador ordinario plasmó su voluntad inequívoca de radicar en el Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible las funciones señaladas en la Ley 99 de
1993 y de la Ley 399 de 1997, en razón de la escisión consagrada en el artículo
12 de la ley habilitante[16]. Por ello, entendió que
la función trasladada a las Corporaciones Autónomas por la norma demandada no
podía ser reasignada, puesto que la misma ley habilitante, a juicio de la Sala,
disponía específicamente que tal competencia permaneciera en cabeza del nuevo
Ministerio.
6.
En ese momento, me aparte de dicha
decisión por cuanto considere que la decisión radicaba en una interpretación
equivocada de la Ley de Facultades. En ese momento, considere que lo que
pretendía el Presidente por medio de la reasignación era mejorar la eficiencia
del servicio público en temas de desastres ambientales, y por tanto, al ser ese
el propósito mismo de la Ley habilitante, estaba actuando dentro de sus
competencias. Adicionalmente, en mi concepto, explique que el parágrafo del
artículo 12 de la Ley 1444 de 2011, en ningún momento limitaba las facultades
del Presidente, pues se trataba de la regulación necesaria para llevar a cabo
la escisión del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, y el
sólo hecho de reasignar una de las funciones consagradas en la Ley 99 de 1993,
no llevaba a la desnaturalización del acto del legislador ordinario de dotar de
funciones al nuevo Ministerio escindido.
7.
De lo anterior, en mi criterio es
acertada la decisión tomada en esta sentencia por responder a una
interpretación histórica y finalista de la norma que siempre ha defendido; sin
embargo, es claro que la decisión desconoce la ratio decidendi de una
sentencia previa que ya había analizado el tema de la facultad extraordinaria
del Presidente de reasignar una función del Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible.  Así las cosas, las mismas consideraciones hechas en la C-366 de
2012, eran aplicables a la norma demandada en este caso: se trataba de una
entidad ajena a la escisión del Ministerio y de la transferencia de una función
central de la entidad recién separada que le había sido expresamente entregada
por la Ley habilitante, encontrándose la Sala en un supuesto idéntico al
anterior, y por tanto, en principio, debiendo llegar a la misma conclusión. No
obstante, la Sala decidió apartarse de su precedente, desconociendo el valor y
respeto debido por sus propias decisiones.
8.
El precedente, definido como una
regla universable, susceptible de aplicarse a casos futuros con identidad de
hipótesis, busca garantizar una estabilidad en la aplicación del derecho, sin
llegar a congelar su progreso como reflejo del desarrollo de la sociedad. En
esos términos, ha sostenido esta Corporación que “La previsibilidad de las
decisiones judiciales da certeza sobre el contenido material de los derechos y
obligaciones de las personas, y la única forma en que se tiene dicha certeza es
cuando se sabe que, en principio, los jueces han interpretado y van a seguir
interpretando el ordenamiento de manera estable y consistente.  Esta certeza
hace posible a las personas actuar libremente, conforme a lo que la práctica
judicial les permite inferir que es un comportamiento protegido por la ley. La
falta de seguridad jurídica de una comunidad conduce a la anarquía y al
desorden social, porque los ciudadanos no pueden conocer el contenido de sus
derechos y de sus obligaciones.  Si en virtud de su autonomía, cada juez tiene
la posibilidad de interpretar y aplicar el texto de la ley de manera distinta,
ello impide que las personas desarrollen libremente sus actividades, pues al
actuar se encontrarían bajo la contingencia de estar contradiciendo una de las
posibles interpretaciones de la ley.”[17]
9.
Así las cosas, la ratio
decidendi[18] de una decisión
de la Corte Constitucional es parte del ordenamiento jurídico por ser la
interpretación válida de la Constitución Política de 1991, y volverse una regla
a aplicar en todos los casos similares, salvo que se cumpla con la carga de
apartarse del mismo. En tanto, seguir los precedentes fijados por la Corte en
los diferentes temas constituye una garantía de un orden social y justo,
representado en el Estado Social de Derecho, y garantiza la armonía de la
Constitución Política como el centro de la organización social y política del
Estado Colombiano.
10.
En los momentos en que la
Corporación se pronuncia como juez de constitucionalidad sobre las normas que
conforman el sistema jurídico, dicha carga se convierte aún mayor, no sólo
porque sus decisiones constituyen parámetro para determinar los límites
constitucionales a las funciones legislativas o reglamentarias de los demás
poderes públicos, sino que hacen parte de la Carta misma. Lo anterior, ha
llevado a que la Corporación sostenga que “el desconocimiento del precedente
constitucional, en últimas se traduce en un desconocimiento directo de la Carta
Política”.[19]
11.
En ese mismo sentido, se
sostuvo que “En reciente decisión, T-254 de 2006[20],
la Corte reiteró que como máximo órgano de la jurisdicción constitucional al
cual se le ha confiado la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución (art. 241 Superior), fija el contenido y alcance de las
disposiciones constitucionales a través de sentencias de constitucionalidad y
de tutela. Así mismo, recordó que la jurisprudencia de la Corte Constitucional
puede desconocerse de cuatro (4) formas: “(i) aplicando disposiciones legales
que han sido declaradas inexequibles por sentencias de constitucionalidad; (ii)
aplicando disposiciones legales cuyo contenido normativo ha sido encontrado
contrario a la Constitución; (iii) contrariando la ratio decidendi de
sentencias de constitucionalidad; y (iv) contrariando el alcance de los
derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio
decidendi de sus sentencias de tutela”.[21]
12.
Ello no obsta para que, con miras
al progreso de la sociedad y del derecho, los jueces, en uso de su autonomía
interpretativa, se aparten del precedente establecido, siempre y cuando cumplan
la carga argumentativa requerida. Lo anterior, obliga a señalar ”elementos
de juicio no considerados en su oportunidad, (que) permiten desarrollar
de manera más coherente o armónica la institución jurídica o ante un tránsito
legislativo o un cambio en las disposiciones jurídicas aplicables,
circunstancias que pueden exigir una decisión fundada en otras consideraciones
jurídicas.”[22]
13.
Resaltaba la importancia de una
armonía en las decisiones judiciales, especialmente aquellas que se toman en un
proceso de revisión constitucional de las normas, es claro que no hubo un
apropiado manejo del mismo en la presente providencia. Lo cierto es que la
identidad de la situación fáctica en torno a las normas, llevaba a que la Sala,
vinculada por su precedente, decidiera en el mismo sentido en que lo hizo en su
momento en la C-366 de 2012, sin que hubiera un tránsito legislativo, o
circunstancia disímiles que llevaran a la decisión contraria.
14.
En ese sentido, aunque me adhiero
a la decisión tomada en la presente providencia, por considerar que parte de
una interpretación más ajustada de la ley habilitante y del marco de las
facultades, tal como lo sostuve desde la primera decisión, debo aclarar el voto
y señalar que en este caso específico la Sala Plena está desconociendo su
propio precedente al respecto, y en los términos de su jurisprudencia está
incurriendo en un desconocimiento de la propia Carta Política en cuanto a su
correcta interpretación, y proponiendo un ordenamiento jurídico carente de
seguridad jurídica y coherencia alguna.
Fecha
ut supra,
ADRIANA MARIA
GUILLÉN ARANGO
Magistrada
[1] En la sentencia C-670 de junio 28 de 2001, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, al pronunciarse sobre la procedencia de la integración
normativa con la ley habilitante, cuando ello fuere estrictamente necesario
para adelantar el juicio de constitucionalidad de un decreto-ley, la Corte señaló: “(...) 2.  Por estas razones, para respetar las reglas básicas del
procedimiento constitucional, asegurar la efectividad de los derechos de
participación y permitir una deliberación institucionalizada, el estudio que
realiza la Corte Constitucional respecto de los decretos expedidos en ejercicio
de facultades extraordinarias debe restringirse a los preceptos acusados. Será
posible ampliar el objeto del juicio de constitucionalidad a la ley de
facultades, en aquellos casos en los que la unidad o integración normativa sea
estrictamente necesaria, esto es, cuando para ejercer el control de
constitucionalidad sobre el decreto demandado tal operación resulta
indispensable, puesto que la proposición jurídica acusada, si bien tiene un
contenido propio, se encuentra tan íntimamente ligada con contenidos jurídicos
de la ley habilitante, que resulta imposible estudiar cabalmente su
constitucionalidad sin analizar la ley de facultades.”
[2] Cfr., C-691 de agosto 12 de 2003, M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[3] Numeral 20 del artículo 150 de la Constitución Política, pero obsérvese lo acotado a continuación, en el pie de página 3.
[4] Cfr. C-691 de agosto 12 de 2003, M. P. Clara Inés Vargas Hernández, donde se sintetizó lo consignado en los fallos C-510 de
septiembre 3 de 1992, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-074 de febrero 25 de 1993 M. P. Ciro Angarita Barón; C-050 de febrero 6 de 1997, M. P. Jorge Arango Mejía; C-1316 de
septiembre 26 y C-1493 de noviembre 2 de 2000, ambas con ponencia del
Magistrado Carlos Gaviria Díaz; C-895 de agosto 22 de 2001, M. P. Clara Inés Vargas Hernández; C-417 de mayo 28 de 2002, M. P. Eduardo Montealegre Lynett; C-1028 de noviembre 27 de 2002, M. P. Clara Inés Vargas Hernández y C-097 de
febrero 11 de 2003, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras.
[5] “Aun cuando en todas las ediciones de la Carta de l991 aparece citado este numeral 20 del artículo 150, que se refiere a ‘crear los
servicios administrativos y técnicos de las Cámaras’, todo parece indicar que
se trata de un error de codificación y que el constituyente quiso señalar como
excluidas de las facultades extraordinarias las llamadas ‘leyes cuadros’ o ‘leyes
marco’ de que trata el numeral 19 (…)’. Corte Constitucional, Sentencia
C-417/92. Ver también C-097/03.”
[6] “Ver también C-119/96 M.P. Antonio Barrera Carbonell.”
[7] C-074 de febrero 25 de 1993 M. P. Ciro Angarita Barón; C-119 de marzo 21 de 1996 M. P. Antonio Barrera Carbonell; C-050 de febrero 6 de 1997, M. P. Jorge Arango Mejía; C- 032 de enero 27 de 1999 M. P. Vladimiro Naranjo Mesa; C- 503 de
mayo 16 de 2001 M. P. Rodrigo Escobar Gil; C-895 de agosto 22 de 2001, M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[8] C-097 de febrero 11 de 2003, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[9]
C-1493 de noviembre 2 de 2000, M. P. Carlos Gaviria Díaz.
[10]
Ley 1444 de 2011, art. 18, parág. 1°.
[11] Ley 489 de 1998, art. 8° “Desconcentración Administrativa”.
[12] “ARTÍCULO 67. Organización y Funcionamiento
de Unidades Administrativas Especiales. Las Unidades Administrativas
Especiales son organismos creados por la ley, con la autonomía administrativa y
financiera que aquélla les señale, sin personería jurídica, que cumplen
funciones administrativas para desarrollar o ejecutar programas propios de un
ministerio o departamento administrativo.”
[13]Ley 1444
de 2011, artículo 18, literal e)
[14]Ley 1444
de 2011, artículo 18, Parágrafo 1.
[15]Expedido
en el marco de las facultades otorgadas por la Ley 1444 de 2011.
[16]“ARTÍCULO
12. REORGANIZACIÓN DEL MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO
TERRITORIAL. Reorganícese el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial el cual se denominará, Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible y continuará cumpliendo los objetivos y funciones señalados en las
normas vigentes, salvo en lo concerniente a la escisión de que trata el
artículo 11 de la presente ley.
PARÁGRAFO. Serán
funciones del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en todo caso, las
asignadas al Ministerio de Ambiente en la Ley 99 de 1993 y en la Ley 388 de 1997, en lo relativo a sus competencias.” (Subrayado fuera del
texto).
[17]C-836
de 2001. Decisión por medio de la cual se declaró la exequibilidad del artículo
4° de la ley 169 de 1896, por medio de la cual se regula la doctrina probable de
la Corte Suprema de Justicia, y se establece el valor del precedente.
[18]Según
la Corporación, la ratio decidendi “i) corresponde a la regla que aplica el
juez en el caso concreto, ii) se determina a través del problema jurídico que
analiza la Corte en relación con los hechos del caso concreto y iii) al ser una
regla debe ser seguida en todos los casos que se subsuman en la hipótesis
prevista en ella”.  (Sentencia T-117 de 2007)
[19]T-082
de 2002, estudió el caso de una sentencia de la Corte Suprema de Justicia que había desconocido el alcance que la Corte Constitucional la había dado al principio no reformatio in pejus en casación.
[20]M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[21]T-117
de 2007. En dicha sentencia que resolvió un problema de tutela contra una
sentencia del Consejo de Estado que desconocía el precedente horizontal y que
por lo tanto llevó a que se considerara que había incurrido en una violación al
debido proceso.
[22]T-292
de 2006. En aquella oportunidad la Corte se pronunció sobre el valor del
precedente de la Corte Constitucional cuando éste fue desconocido por una
empresa encargada de una pensión.