T-491-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-491/06
CALIFICACION DE INVALIDEZ-No corresponde
hacerla al juez de tutela
DERECHO A LA SALUD DE PERSONA DISCAPACITADA-Protección
PERJUICIO IRREMEDIABLE-Demandante puede
verse enfrentada a éste si se la excluye de prestación de servicios de salud
La discusión
que se surte ante la jurisdicción laboral no diluye su invalidez demostrada y,
por tanto, no elimina la necesidad apremiante de los servicios de salud
ofrecidos por el sistema. El debate que la peticionaria ha puesto a
consideración del juez laboral tiene la finalidad de decidir cuál de las
entidades del sistema de seguridad social está obligada a reconocer y pagar la
pensión que debe tramitar, debate que, se repite, no disminuye la certeza sobre
su invalidez.
DERECHO A LA SALUD DEL DISCAPACITADO-Protección
transitoria a demandante que quedó ciega mientras laboraba para empresa/JURISDICCION
LABORAL-Debe determinar si origen de la enfermedad de la demandante es
común o profesional
Establecido
que la demandante, debido a sus circunstancias particulares, presenta una
invalidez de más del 75% y que, por tanto, como sujeto de especial protección
constitucional, requiere de atención en salud continua, esta Sala considera
indispensable conceder el amparo transitorio requerido en la demanda. La
transitoriedad del amparo deprecado se justifica en la medida en que todavía no
existe certeza acerca de la entidad de seguridad social que por virtud de la
sentencia judicial laboral estará encargada permanentemente de la prestación de
los servicios de salud de la peticionaria. No obstante, como tal incertidumbre
no puede conducir al desamparo de la salud de la señora, la Sala dispondrá que,
mientras se resuelve el litigio ante la jurisdicción, EPS-ISS es la encargada
de ofrecer la atención requerida. En efecto, en vista de que el dictamen de la
junta de calificación de invalidez determinó que el origen de la enfermedad
padecida por la demandante es común y no profesional, la Sala encuentra
razonable que sea la EPS-ISS la que, como encargada de la prestación del
servicio de salud requerido por pensionados por invalidez de origen común,
asuma transitoriamente la atención de la actora. La transitoriedad del servicio
se prolongará hasta que la jurisdicción laboral decida, de manera definitiva,
acerca del origen –profesional o común- de la enfermedad de la peticionaria.
Así las cosas, si la jurisdicción laboral decide, al poner punto final al
proceso, que la enfermedad padecida por la demandante es de origen común,
entonces habrá de suponerse que el ISS cumplió durante el proceso laboral con
las obligaciones derivadas de dicha consideración. Por el contrario, si la
sentencia del juez laboral decide que la enfermedad de la demandante es de
origen profesional, entonces habrá de suponerse que aquella debe pasar a ser
atendida por la administradora de riesgos profesionales competente, sin
perjuicio de que la EPS-ISS repita contra ésta por los servicios médicos que
suministró sin haber estado obligado a hacerlo.
Referencia: expediente T-1317337
Peticionaria: Alba Lucía Vásquez
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D.C., veintinueve (29) de junio de dos mil seis (2006)
La Sala Sexta de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional,
conformada por los magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio
Sierra Porto y Álvaro Tafur Gálvis, ha proferido la siguiente,
S E N T E N C I A
en la revisión
del fallo de tutela correspondiente al proceso T-1’317.337, adelantado por Alba
Lucía Vásquez en contra de Cooperativa de Impresores y Papeleros del Oriente
Ltda. -“Coimpresores del Oriente Ltda”-.
I.
ANTECEDENTES
El expediente de
la referencia fue seleccionado el 6 de abril de 2006 por auto de la Sala de
Selección Número Cuatro de la Corte Constitucional.
1. Hechos de
la demanda
La tutelante
describe así los hechos de la demanda:
1)
Asegura que el 3 de septiembre de 2001, mientras
laboraba en frente de su computador, perdió la visión del ojo izquierdo.
2)
Ante el hecho, fue autorizada por el gerente
general para acudir al ISS, pero debido al paro por el que atravesaba esa
entidad, y al mal servicio, acudió a un oftalmólogo particular que la remitió a
un neurólogo.
3)
Acudió a neurología del ISS pero no fue atendida
por “falta de contratos”, lo que nuevamente la obligó a buscar los servicios de
un médico particular, que le recetó unos medicamentos y le ordenó unos
exámenes.
4)
Cuando solicitó la transcripción de la orden
médica, el ISS le contestó que no tenía contratos. La gerencia de la
cooperativa en que trabaja le sugirió entonces que iniciara la acción de
tutela, la cual finalmente interpuso en octubre de 2001 y fue fallada de manera
favorable a sus intereses. A raíz del fallo judicial, recibió tratamiento en el
ISS, que incluyó una cirugía.
5)
Cuando se vinculó de nuevo a su trabajo, debió
soportar largas jornadas laborales, pues tuvo que actualizar el desorden que
había quedado en su ausencia. El esfuerzo al que se sometió le valió perder la
visión del ojo derecho, por lo que quedó invidente.
6)
Sostiene que el ISS fue negligente en el
tratamiento de su enfermedad, al retardar el tratamiento, así como lo fue la
empresa para la que trabajaba, que no reportó oportunamente el accidente
laboral a la ARP y a la EPS y la obligó a trabajar a pesar de su dolencia.
Sostiene que la empresa pretende vulnerar sus derechos al intentar despedirla
alegando justa causa, a sabiendas de que fue el incumplimiento de sus
responsabilidades lo que ocasionó la enfermedad.
7)
Aduce que el fondo de pensiones suspendió sus
incapacidades con el fin de permitirle a la empresa configurar la justa causa
de despido. Fue valorada entonces por la Junta de Calificación de Invalidez del
Norte de Santander, que le cobró el monto de un salario mínimo legal por la
entrega de los resultados, a lo cual la demandante y su esposo se opusieron
directamente, pues juzgaron que los honorarios de la junta debían ser asumidos
por la ARP.
8)
Dice, además, que un crédito que había adquirido
con Comfaoriente fue saldado con dinero de sus cesantías, porque no lo pudo
seguir pagando a raíz de su enfermedad.
9)
Sostiene que acudió al ISS para que se le
suministrara rehabilitación por el mecanismo Brayle (sic), pero la EPS
le aseguró que el tratamiento lo debía dar la ARP. El fondo de pensiones
solicitó a la Junta de Calificación del departamento agilizar la calificación
de la demandante con el fin de determinar la entidad responsable de su
tratamiento. La junta hizo la calificación correspondiente, por parte de un
médico que no tenía la historia médica de la paciente. Finalmente, la Junta
califica la enfermedad como de origen común, por lo que se solicita la pensión
al fondo de pensión al que se encuentra afiliada, fondo que le niega la pensión
porque la peticionaria no cumple con los requisitos exigidos.
10)
Sostiene que la empresa le solicitó que para
reconocerle la pensión de origen común, debía suscribir un documento de
aceptación de pérdida de su capacidad laboral. No obstante, sostiene que se
negó a suscribirlo por estar convencida de que su enfermedad es de origen
profesional, como lo demuestra las normas que obligan a las empresas a reportar
oportunamente a la ARP cualquier accidente laboral que ocurra en sus
instalaciones.
11)
Sostiene que la empresa la desvinculó de todo
vínculo laboral sin notificarle la terminación del contrato laboral y que sólo
recibe los aportes de seguridad social.
2. Petición
La demandante solicita que se proteja su derecho fundamental a la
salud. Esto debido a que la administradora de riesgos profesionales manifiesta
que no es responsable de su rehabilitación, la EPS del seguro social sostiene
que no existe claridad sobre el origen de la enfermedad y la misma no le presta
los servicios correspondientes dado que el empleador la retiró definitivamente
de los servicios del Seguro Social. Solicita se ordene a la empresa empleadora
pagar los aportes de seguridad social correspondientes, mientras se define el
sujeto responsable del pago de la pensión de invalidez.
3. Contestación de la demanda
En la oportunidad procesal prevista, la Cooperativa de Impresores y
Papeleros del Oriente Ltda., -Cooimpresores del Oriente- dio contestación a la acción
de tutela de la referencia.
La cooperativa niega que la enfermedad de la demandante sea de
origen laboral, tal como lo demuestra el concepto de la Junta de Calificación
del departamento y el examen de ingreso a la empresa, en donde ya se detectaba una
falla en la visión de la tutelante. Dice que la enfermedad de la peticionaria
la aquejaba desde 1999, como consta en el expediente.
Sostiene que las diligencias adelantadas por la tutelante para
atender sus dolencias no fueron conocidas por la cooperativa, pese a lo cual
ésta siempre cumplió sus obligaciones, además de que siempre mantuvo la
vinculación a la seguridad social de la petente. Tampoco le impidió asistir a
las entidades de salud para recibir sus tratamientos
Indica que el tratamiento de la salud de la demandante es
responsabilidad de la EPS, y que su orbita de acción se limitó a efectuar los
aportes oportunos, cosa que se cumplió a cabalidad. Adicionalmente, afirma que
nunca se le exigió a la demandante el desarrollo de jornadas más extensas de lo
permitido, y que se la recibió cuando volvió de su incapacidad.  Advierte que
el origen de la enfermedad, calificado de común por la Junta de Calificación,
ya ha sido certificado por dicha autoridad. A lo anterior se suma que la
empresa suministró a la peticionaria la suma de $1’150000 como auxilio
monetario no constitutivo de salario.
Precisa que la cooperativa ha colaborado con el reconocimiento de la
pensión de la tutelante -a pesar de que no es su obligación­-, pero que ha sido
la propia solicitante la que se ha negado a cumplir con los trámites exigidos,
tal como lo manifiesta el ISS en oficio del 16 de diciembre de 2002, al igual
que la ARP Colpatria. La cooperativa reitera que la enfermedad de la peticionaria
fue catalogada como de origen común por la Junta de Calificación de Invalidez,
por lo que el reconocimiento de la pensión debe solicitarse al ISS. Al
respecto, asegura que la demandante confunde el origen de la enfermedad con el
hecho de que la misma genere una incapacidad laboral, hecho que no la convierte
en enfermedad profesional.
La Cooperativa informa además que, en cumplimiento de acuerdos
sostenidas con la accionante, y de conciliaciones surtidas ante el Ministerio
de Protección Social, asumió la obligación de cancelarle el 66% de las
incapacidades mientras se calificara la naturaleza de la enfermedad de la
peticionaria, cosa que ocurrió incluso después de que se dio por terminado el
contrato laboral.
Arguye que la empresa no ha obligado a la demandante a pensionarse,
pues esa es función ajena a sus posibilidades. Al respecto, sostiene que la
demandante se ha negado a cumplir con las exigencias impuestas para el
reconocimiento de su pensión, por lo que de dicha situación no puede
endilgársele responsabilidad. A ello se suma que la demandante no interpuso los
recursos frente al dictamen de la junta de calificación de invalidez.
En suma, sostiene que la responsable del pago de la pensión es la
EPS del Seguro Social, y no a la ARP ni el empleador, pues la enfermedad no es
de origen profesional y el empleador cumplió siempre con sus obligaciones
legales de aportes.
4. Vinculación e intervención del Instituto de Seguros Sociales,
Seccional Norte de Santander
En el trámite del proceso de tutela, el juez competente ordenó la
vinculación del Instituto de Seguros Sociales como litisconsorte de la parte
demandada.
En memorial del 4 de octubre de 2005, el Instituto presentó
descargos ante el despacho judicial. En primer lugar, aseguró que la demandante
fue retirada del sistema de salud y pensiones por el empleador a partir del mes
de junio de 2005. En consecuencia, la demandante no es beneficiaria de los
servicios de salud que se derivaban de su condición de cotizante al régimen
contributivo. Estos le fueron prestados hasta tres meses después de su
vinculación, como lo ordena la ley.- En estas condiciones, la tutelante no
podría adquirir el derecho a recibir los beneficios del sistema hasta que no
adquiera la condición de pensionada.
Sostiene que, de lo dicho por la cooperativa demandada, a la
peticionaria se le reconoció una incapacidad producto de una enfermedad de
origen común y no profesional, y que tal decisión se encuentra en firme. En
tales condiciones, es deber de la demandante dirigirse al ISS Pensiones, con el
fin de tramitar allí el reconocimiento de su pensión, y no por vía de acción de
tutela. Por ello, considera que la decisión de acudir a esta acción judicial es
equivocada.
Finalmente, el ISS asegura que de conformidad con las previsiones
del Decreto 1382 de 2000, el competente para conocer de la tutela de la
referencia no es el juez municipal, sino el juez de circuito, por lo que
solicita darle el trámite correspondiente a la tutela.
5. Decisión de primera instancia
La demanda de tutela fue tramitada en primera instancia por el
Juzgado 10 Civil Municipal de Cúcuta que, luego de haberla recibido como
consecuencia de la resolución de un conflicto de competencias, dictó sentencia
desestimatoria mediante fallo del 4 de octubre de 2005
Apelada la decisión de instancia, correspondió conocer de la
impugnación al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Cúcuta. No obstante, por
decisión del 11 de noviembre de 2006, el despacho judicial decretó la nulidad
de lo actuado en virtud de que el juzgado de primera instancia integró a una
entidad pública del orden nacional como litisconsorte de la parte demandada,
por lo cual debió obrar de conformidad con lo indicado en el Decreto 306 de
1992 en relación con la asignación de la competencia jurisdiccional. El despacho
judicial ordenó enviar el expediente a reparto de los jueces del circuito.
En cumplimiento de lo dispuesto por la autoridad judicial, el
expediente fue repartido al Juzgado Primero Civil del Circuito de Cúcuta,
despacho que dictó sentencia desestimatoria el primero de diciembre de 2005.
Luego de hacer algunas consideraciones generales sobre la naturaleza
de la acción de tutela y sobre su procedencia para la protección de los
derechos fundamentales a la vida y a la salud, el despacho judicial manifiesta
que, de las pruebas recaudadas, no existe evidencia de exámenes pendientes por
realizar a cargo de la entidad de seguridad social o que hayan sido negados por
ésta.
Sostiene que la demandante equivocó la vía judicial de reclamo, pues
-a su juicio-, aquella debió acudir a las vías incidentales dispuestas por el
ordenamiento para obtener el cumplimiento de la sentencia que previamente le
confirió la protección de su derecho a la salud, en lugar de acudir a una nueva
acción judicial con el fin de que le practiquen los exámenes que sostiene no le
han sido ordenados.
Para el despacho judicial, a raíz de la terminación del contrato
laboral entre la demandante y la empresa acusada, concluyó para la entidad de
seguridad social la obligación de prestar la atención médica solicitada, por lo
que la demandante puede acudir al régimen subsidiado o a la red pública para
solicitar la atención que requiere.
En cuanto a  la pensión de la demandante, el juez de circuito
advierte que no ha sido la inactividad de la Administración la que ha
propiciado la falta de reconocimiento de dicha prestación, sino el hecho de que
la impugnante no ha estado de acuerdo con el resultado de la calificación de su
invalidez dictado por la junta respectiva, la que determinó que la enfermedad
de aquella es de origen común. Al respecto, manifiesta que la jurisprudencia
constitucional ha precisado la improcedencia general de la tutela como
mecanismo de reconocimiento de prestaciones sociales, no siendo éste uno de los
casos exceptivos, pues no se configuran los elementos de la procedencia
transitoria de la acción judicial.
Para el Juzgado, la demandante cuenta con otros mecanismos de
defensa judicial, como son los ofrecidos ante la jurisdicción laboral,
jurisdicción encargada de resolver el conflicto que plantea ante el juez de
tutela, como se deduce que lo hará, según el escrito de descargo de la demanda.
6. Impugnación
Inconforme con la decisión de instancia, la demandante formuló
impugnación mediante memorial del 16 de enero de 2006. A su juicio, el Seguro
Social se niega a prestarle el tratamiento que se inició cuando estaba
vinculada a la Cooperativa demandada. Indica que la cooperativa dio por
terminado el contrato laboral, lo cual considera reprochable teniendo en cuenta
la enfermedad que la aqueja.
La impugnante es consciente de la existencia de una demanda laboral
en contra de la EPS Seguro Social, la Cooperativa Coimpresores del Oriente y la
ARP Colpatria, pero asegura que no puede esperar a que la justicia ordinaria
decida su caso, pues está en juego su salud, la cual habrá sufrido perjuicios
“desastrosos” para cuando salga la sentencia.
Dice que no es aceptable que la Cooperativa demandada y las
entidades como el seguro social dejen al azar su salud y su vida, por lo que
pide que se le presten los servicios requeridos. Sostiene que deben atenderla
porque ella estaba afiliada al seguro cuando se generó el derecho y cuando
estaba incapacitada. Solicita medicamentos para atender su enfermedad, así como
rehabilitación integral por el método Braille, que fue ordenado por los
médicos que conocieron de su padecimiento.
7. Sentencia de Segunda Instancia
En providencia del 14 de febrero de 2006, el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Cúcuta, Sala Civil-Familia, decidió confirmar la sentencia
de primera instancia en el proceso de la referencia.
A su juicio, la tutela de la referencia no es pertinente, dado que
existe un proceso judicial de naturaleza laboral en curso, en el cual deben
resolverse las pretensiones de la demandante. En virtud de que la actora no
tiene la calidad de cotizante, pues su vínculo laboral es inexistente, tampoco
resulta pertinente acceder a lo pedido, además de que no puede ordenarse al
I.S.S. la prestación de ningún servicio, pues no se ha cotizado al sistema.
El Tribunal entiende que se realicen esfuerzos para solucionar los
problemas que aquejan a la demandante, pero atendiendo a los documentos y
pruebas recaudados, no se dan los elementos necesarios para la prosperidad de
la tutela, pues existe otro mecanismo judicial y ya se ejerció el legítimo
derecho, como lo indica la cooperativa. En este sentido, coinciden con el juez
de primera instancia, para el cual lo expuesto es un asunto de naturaleza
contractual. Por otro lado, la demandante cuenta con el régimen subsidiado, si
no tiene recursos para vincularse al contributivo.
8. Material probatorio
Entre otras, las siguientes son las pruebas de mayor relevancia en
el expediente:
a)
Copias de diagnósticos oftalmológicos. Informes
sobre pérdida de la visión del ojo izquierdo. (folios 2 a 6, cuaderno 2)
b)
Oficio de remisión de la paciente, dirigido el
16 de diciembre de 2002 por el Gerente de Pensiones y Riesgos Profesionales al
Gerente de la EPS, Seguro Social, en el que se informa sobre la renuencia de la
misma a aceptar el origen común de la enfermedad.
c)
Oficio de remisión de la solicitud de la
tutelante, en la que pide se certifique el origen profesional de su enfermedad.
Dirigido por la Gerente seccional del ISS -5 de marzo de 2003- (Folio 9,
cuaderno 2)
d)
Oficio dirigido el 8 de julio de 2003 por
Profesional Universitario de pensiones al Secretario de la Junta Regional de
Calificación, con el fin de que se agilice la calificación de la incapacidad de
la demandante (folio 10, cuaderno 2)
e)
Oficio del 24 de octubre de 2003 remitido por el
Departamento de Pensiones del ISS a la tutelante, en la que se le informa los
requisitos que debe cumplir para dar inicio a los trámites de reconocimiento de
la Pensión de Invalidez. El penúltimo punto del oficio le advierte a la
peticionaria que debe remitir al Seguro Social la carta de aceptación de la
pérdida de capacidad laboral con el fin de adelantar los trámites pertinentes
(folio 12, cuaderno 2).
f)
Certificado médico que da cuenta de la atrofia
óptica y la consecuente ceguera bilateral de la demandante. El certificado
indica que la patología es crónica, irreversible e incapacitante, al tiempo que
señala que la misma se diagnostica y maneja desde 1999 (folio 13, cuaderno 2)-.
g)
Oficio remitido el 18 de junio de 2003 por la
demandante a la Gerente de Coimpresores del Oriente Ltda. en el que le solicita
se dé cumplimiento al acuerdo suscrito entre la actora y la empresa ante el
Ministerio de Trabajo, por virtud del cual la cooperativa se comprometió a
pagar el 66% del salario devengado hasta que se califique el origen de la
enfermedad padecida (folio 28, cuaderno 2).
h)
Oficio remitido el 11 de noviembre de 2003 por
la demandante a la Gerente de Coimpresores del Oriente Ltda., en el que le
informa su desacuerdo con la clasificación del origen de la enfermedad que
padece, pues sostiene que no fue atendida cuando sufrió el percance y el
accidente no fue reportado oportunamente a riesgos profesionales (folio 29,
cuaderno 2).
i)
Oficio remitido el 31 de octubre de 2003 por la
Gerente de Coimpresores del Oriente Ltda. a la peticionaria, en el que se le
informa sobre la existencia de la valoración de incapacidad dictada por la
Junta Regional de Calificación de Santander el 29 de septiembre de 2003. El oficio
da cuenta de que a la demandante se le informó sobre los requisitos exigidos
para el trámite de la pensión de invalidez, le solicita a la peticionaria
adelantar el reclamo prontamente (folio 31, cuaderno 2).
j)
Memorial dirigido el 25 de febrero de 2003 por
la peticionaria a la Junta Regional de Calificación de Norte de Santander en el
que solicita se reconozca que el origen de su enfermedad es profesional y no
común (folios 34 a 38, cuaderno 2).
k)
Copia del Formulario de dictamen para
calificación de la pérdida de capacidad laboral determinación de invalidez.
Certifica incapacidad total de 75.20%, de origen común (folio 47, cuaderno 2)
l)
Memorial del 10 de noviembre de 2003, mediante
el cual la demandante se opone a la calificación de su enfermedad como de
origen común (folio 49, cuaderno 2).
m)   Oficio del 16 de marzo de 2004 mediante el cual Coimpresores de
Oriente Ltda. solicita al Ministerio de la Protección Social autorización para
dar por terminado el contrato de la demandante, como consecuencia de la
incapacidad prolongada a que se ha visto sometida (folio 52, cuaderno 2).
n)
Acta de conciliación N° 1175 del 3 de septiembre
de 2003, suscrita ante la inspección de trabajo de la Dirección Territorial
Norte de Santander, en la que la Cooperativa se compromete a pagar el
equivalente al 66.6% del salario de la demandante, hasta cuando la
administradora reconozca de manera efectiva el pago de la Pensión de Invalidez
(folio 56, cuaderno 2).
o)
Copia de la sentencia de tutela resuelta el 24
de octubre de 2001 por el Juzgado Sexto Civil Municipal de Cúcuta a favor de la
demandante (Folio 61, cuaderno 2).
p)
Oficio del 12 de febrero de 2003 remitido por el
Director Médico de la ARP Colpatria, Regional Bucaramanga, al Gerente de la
Cooperativa de Impresores y Papeleros del Oriente en el que le informa que la
ARP no ha recibido reporte alguno que señale que la enfermedad de la
trabajadora Alba Lucía Vásquez es de origen profesional (Folio 74, cuaderno 2).
q)
Oficio del 21 de noviembre de 2002 dirigido por
el Director médico de ARP Colpatria a la demandante, en el que le informa que
la ARP no ha recibido ninguna información que determine el origen profesional
de la disminución de su agudeza visual (folio 76, cuaderno 2).
r)
Diagnóstico oftalmológico del 8 de agosto de
1996 en el que se advierte que la peticionaria sufre de atrofia del nervio
óptico OI secundario a migraña y que constituye una enfermedad que no se supone
progresiva, por lo que habilita para trabajar en computador (folio 81, cuaderno
2).
s)
Copia del certificado de paz y salvo expedido a
favor de la tutelante, por concepto del pago de un crédito de vivienda -26 de
marzo de 2004- (folio 89, cuaderno 2).
t)
Memorial del 9 de junio de 2003 remitido por la
peticionaria a la Procuraduría Regional del Norte de Santander en donde expone
y denuncia su caso (folio 97, cuaderno 2).
u)
Oficio del 19 de noviembre de 2003 mediante el
cual la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Santander informa a la
peticionaria que los recursos interpuestos contra el dictamen de calificación
de invalidez son extemporáneos y que el memorial en el que aquella “rechaza”
el dictamen no especifica cuáles recursos se presentan contra la decisión.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.
Competencia
La Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en
desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9°
de la Constitución Política, y los artículos 33 al 36 del Decreto 2591 de 1991,
es competente para revisar las providencias del juzgado del circuito y del
Tribunal Superior de Cúcuta, mediante las cuales se resolvió en primera y
segunda instancia la tutela de la referencia.
2. Identificación del problema jurídico e improcedencia de la acción
de tutela respecto de algunas reclamaciones de la demandante
La peticionaria
de la referencia plantea hechos diversos en su memorial demandatorio: relata
los que dieron origen a la enfermedad que padece, relaciona las circunstancias
en que fue atendida por las instituciones de prestación del servicio de salud y
hace sobresalir las dificultades que encontró para recibir dichos tratamientos.
Acusa a las entidades encargadas del reconocimiento de su pensión de actuar
negligentemente, censura el comportamiento de la Junta de Calificación de
Invalidez, y acusa a los implicados de actuar malintencionadamente al
desconocer su derecho a pensionarse según el régimen de riesgos profesionales.
Adicionalmente, formula su inconformidad con el hecho de que la empresa para la
cual trabajaba haya dejado de hacer los aportes requeridos a la seguridad
social, que el Seguro Social haya dejado de prestarle los servicios de salud
que requiere y que la junta de calificación de invalidez le haya dado a su
padecimiento la categoría de enfermedad de origen común.
Del cúmulo de
acusaciones que la actora formula en su libelo de demanda pueden identificarse
problemas jurídicos variados, cada uno de los cuales merecería un estudio
independiente por parte de la jurisdicción respectiva.
No obstante,
tras depurar la petición de la demanda, esta Sala encuentra que sólo uno de los
aspectos indicados en ella tiene cabida en el terreno propio de discusión de
esta acción de tutela. En otras palabras, la acción de tutela no es procedente
para obtener la satisfacción de la mayoría de los reclamos de la peticionaria,
tal como se indica a continuación.-
Ciertamente, la
peticionaria asegura que trabajaba para la cooperativa Coimpresores del Oriente
Ltda. y que se encontraba afiliada a la E.P.S. del Seguro Social. El
desencadenamiento de su enfermedad –una ceguera bilateral irreversible- condujo
a la terminación del contrato laboral, a la suspensión de los aportes y abrió
las puertas a la reclamación de la pensión de invalidez. Con el fin de darle
trámite a la pensión de invalidez, la demandante fue sometida a estudios
diagnósticos por parte de la Junta Regional de Calificación de Invalidez, que
calificó la suya como de origen común, con un porcentaje del 75.20%. Inconforme
con esta decisión, la demandante inició proceso laboral encaminado a obtener el
reconocimiento de que la suya, por las circunstancias alegadas, es una
enfermedad de origen profesional, no común.
En la
actualidad, la discusión acerca del origen de la enfermedad de la peticionaria
se debate ante la jurisdicción laboral ordinaria y con ello también la
definición de la responsabilidad del empleador y la justificación de la
terminación del contrato laboral suscrito con la peticionaria. En esa medida,
visto que la acción de tutela es de naturaleza subsidiaria, no correspondería
al juez constitucional dilucidar el conflicto jurídico.
Sobre el
particular, la Corte Constitucional ha sido enfática al señalar que, en
principio, la función de calificación de la invalidez es asunto ajeno a la
competencia del juez de tutela, por lo que deben ser las autoridades
correspondientes, tanto en la esfera administrativa como en la jurisdiccional,
las encargadas de definir el origen y el grado de incapacidad de un individuo.
Lo anterior es entendible si se repara en el hecho de que el juez de tutela no
tiene el experticio médico para definir aspectos fundamentales de la
estructuración de la invalidez de un individuo, pero tampoco cuenta con
términos procesales y espacios probatorios amplios que le permitan resolver el
debate científico.
En Sentencia
T-067 de 2002, la Sala Segunda de Revisión de tutelas de la Corte hizo los
siguientes comentarios a este respecto:
Sobre el primer punto, la inconformidad del demandante con el hecho
de que su hija no sea considerada como incapaz permanente, en los términos y
con los efectos del artículo 163 mencionado, en razón de la certificación del
Jefe de Medicina Laboral de Pensiones del ISS, de fecha 24 de julio de 2000, en
la que se certificó que la pérdida de la capacidad laboral de (..) es 37%
(folio 21), es asunto que no corresponde resolver en esta acción de tutela,
pues, tal como lo dijo el juez en la sentencia que se revisa, la controversia
puede ser resuelta en otras instancias, como por ejemplo, acudir a la Junta
Calificadora de Invalidez, o a la justicia ordinaria. Es decir, por este
aspecto, la tutela es improcedente. (Sentencia T-062 de 2002 M.P. Alfredo
Beltrán Sierra) (Subrayas fuera del original)
Adicional a lo
anterior, la tutela de esta referencia tampoco procede para obtener del ex
empleador de la tutelante la reanudación de los aportes a la seguridad social
que ésta reclama. Esto, en primer lugar, porque el contrato laboral suscrito
entre ambos culminó hace algo más de dos años, lo cual descarta la existencia
de una relación de subordinación o indefensión de la demandante respecto de la
cooperativa accionada.
Ahora bien, dado
por terminado el contrato laboral, la demandante inició los trámites de
reconocimiento de su pensión de invalidez mediante el sometimiento a la
calificación de su enfermedad por parte de la junta de calificación de
invalidez. Debido a que la demandante estuvo en desacuerdo con la decisión de
la junta de calificación de invalidez, el reconocimiento de su pensión ha
venido dilatándose.
En estas
condiciones, es claro que tal aplazamiento no es atribuible a la Cooperativa de
Impresores del Oriente (antiguo empleador de la demandante), sino a la marcada
oposición que la peticionaria viene haciendo al proceso de reconocimiento de su
pensión de invalidez. Es esta razón adicional para descartar la procedencia de
la acción de tutela en contra de la Cooperativa demandada, pues no ha sido su
negligencia, tampoco su aludida arbitrariedad, lo que ha impedido la atención
de la demandante por parte del sistema de seguridad social, atención a la cual
tendría derecho si ésta ya hubiese adelantado las diligencias tendientes a
obtener el reconocimiento de su pensión de invalidez.
En relación con
la ARP Colpatria y la Junta de Calificación de Invalidez de Santander, la
improcedencia de la tutela es manifiesta. Ello es así porque aunque la
peticionaria formuló acusaciones imprecisas en relación con su comportamiento a
lo largo del trámite de atención y calificación de su enfermedad, la señora
Alba Lucía Vásquez no presentó formalmente la demanda contra ninguna de ellas.
En tal sentido, en relación con las mencionadas personas jurídicas, la
reclamación no pasa de ser una inconformidad con el procedimiento que aplicaron
en cada una de sus competencias.
La situación
descrita deja al descubierto el problema jurídico que realmente exige la
atención de esta Sala. Su identificación es posible a partir del escrito de
impugnación de la demandante, en donde aquella claramente señala que mientras
la justicia ordinaria laboral decide sobre la impugnación planteada contra la
calificación de la Junta de Calificación de Invalidez, es deber de la EPS del
Seguro Social prestarle la atención médica requerida. La forma en que se
plantea la reclamación refleja la verdadera intención de la demanda: la peticionaria
pretende obtener la protección transitoria ofrecida por la acción de tutela
mientras la jurisdicción ordinaria resuelve sobre el origen de la enfermedad
que la incapacitó laboralmente y dicha protección la solicita frente a la EPS
Seguro Social, con el fin de que la entidad le preste el servicio de salud que
requiera, así como que le permita adelantar un programa de rehabilitación por
el mecanismo Braille de lectura.
Identificado el
problema jurídico de la demanda, procede la Sala a determinar el alcance de la
protección del derecho que se invoca, atendiendo a las circunstancias
particulares de la demandante, que es invidente.
3. Protección
del derecho a la salud en caso de persona discapacitada
De conformidad
con el artículo 86 de la Carta, la acción de tutela está diseñada para disponer
la protección de derechos fundamentales, cuando sus titulares no cuenten con
mecanismos judiciales ordinarios de defensa o cuando los mismos resulten
insuficientes.
El derecho a la
salud, consagrado en el artículo 49 de la Constitución Política, no es, en
principio, un derecho fundamental. Su ubicación dentro de los llamados derechos
sociales, económicos y culturales lo relega de tal clasificación. No obstante,
más allá de la simple interpretación literal del texto, atendiendo mejor al
carácter social del Estado de Derecho en Colombia, la jurisprudencia de la
Corte ha reconocido que el derecho a la salud adquiere carácter fundamental en
circunstancias específicas.
En primer lugar,
que es la hipótesis más común, el derecho a la salud es fundamental cuando se
vincula por conexidad con derechos de rango fundamental, tales como la vida o
la dignidad humana[1].
Adicionalmente,
el derecho a la salud adquiere categoría fundamental cuando deja de convertirse
en una proyección programática de atención a la comunidad y se concreta en un
mandato específico fijado por el legislador, que le otorga a un titular
individual la posibilidad de hacerlo exigible por vía judicial. Esta posición
ha sido reconocida por la Corte en las sentencias T-549 de 1994, T-251 de 1995,
SU-225 de 1998 y SU-819 de 1999, entre otras, pero fue concretada en la
Sentencia SU-111 de 1997 del siguiente modo:
"Los derechos económicos, sociales y culturales, pese a su
vinculación con la dignidad humana, la vida, la igualdad y la libertad, no son
de aplicación inmediata, pues necesariamente requieren de la activa
intervención del legislador con miras a la definición de las políticas públicas
y de su adecuada instrumentación organizativa y presupuestal. Los derechos
individuales de prestación, que surgen de la ejecución legal del mandato de
procura existencial que se deriva del Estado social, se concretan y estructuran
en los términos de la ley. Le corresponde a ella igualmente definir los
procedimientos que deben surtirse para su adscripción y, de otro lado,
establecer los esquemas correlativos de protección judicial."(Sentencia
SU-111 de 1997 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz)
Finalmente, el
derecho a la salud adquiere rango fundamental cuando se predica de sujetos para
los cuales el Estado ha dispuesto mayores esfuerzos asistenciales en razón de
su condición de indefensión. La jurisprudencia constitucional reconoce, en esta
órbita, las diferencias naturales de los titulares de derechos subjetivos
-diferencias admitidas y resaltadas por la misma Carta Política- por lo cual
concluye que el derecho a la salud adquiere una relevancia preponderante
respecto de aquellos individuos cuyas condiciones personales les impiden
acceder a las oportunidades sociales en condiciones de equidad. En concordancia
con esta posición, la Corte ha dicho:
En reiterada jurisprudencia esta Corporación ha precisado que el
derecho a la salud, a pesar de ser, en principio, un derecho prestacional,
puede por conexidad con el derecho a la vida, ser catalogado como un derecho
fundamental, de carácter prestacional y fundado sobre el respeto a la vida y a
la dignidad humana.
La salud es un concepto que guarda íntima relación con el bienestar
del ser humano y que dentro del marco del Estado social, al convertirse en
derecho, se constituye en un postulado fundamental del bienestar ciudadano al
que se propende en el nuevo orden social justo, a fin de garantizar un mínimo
de dignidad a las personas. En este sentido se ha explicado que el derecho a la
salud comprende la facultad que tiene todo ser humano de mantener la normalidad
orgánica funcional, tanto física como en el plano de la operatividad mental, y
de restablecerse cuando se presente una perturbación en la estabilidad orgánica
y funcional de su ser. Implica, por tanto, una acción de conservación y otra de
restablecimiento.[2]
(…)
La protección de los derechos antes mencionados resulta más compleja
en casos en que la persona que es titular de ellos no puede hacerlos valer por
si misma dada su disminución física, sensorial o síquica, pues para ese fin
requerirá siempre la intervención de terceros. En todo caso conforme lo ordena
el artículo 47 Superior, a estas personas debe prestárseles la atención
especializada que requieran ya por cuenta del Estado o de sus familias quienes
deben, en desarrollo del deber constitucional de solidaridad, responder con
acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud
de las personas (Art. 95-2 C.P.). (Sentencia T-003 de 2005 M.P. Jaime Córdoba
Triviño)
En la misma
línea, en otra de sus providencias, la Corte resaltó la protección que el
Estado debe suministrar a las personas discapacitadas, reconocidas por la
Constitución Política como sujetos de especial protección:
“Tal como lo ha señalado esta Corte reiteradamente, el Estado Social
de Derecho impone a las autoridades el deber primordial de promover la
corrección de las desigualdades socioeconómicas, la inclusión de los débiles
y marginados, y el mejoramiento progresivo de las condiciones de vida de los
sectores más desfavorecidos, empleando todos los medios que estén a su alcance
(Art. 1, C.P.). De allí que, y tal como lo consagra el artículo 13 de la Carta
Política, exista una obligación de contenido positivo en cabeza de las
autoridades, en especial a favor de aquellas personas que por su condición
económica, física o mental se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta,
consistente en adoptar todas las medidas que sean necesarias para lograr una
igualdad real y no simplemente formal.
“Esta obligación también se encuentra plasmada en las normas
constitucionales que consagran una protección especial a favor de grupos
especialmente vulnerables: (i) el artículo 47 que dispone que “el Estado
adelantará una política de previsión, rehabilitación e integración social para
los disminuidos físicos, sensoriales y síquicos, a quienes se prestará la atención
especializada que requieran”, (ii) el artículo 54 que prescribe que el Estado
debe “garantizar a los minusválidos el derecho a un trabajo acorde con sus
condiciones de salud”, y (iii) el artículo 68 que establece que es obligación
especial del Estado “la educación de personas con limitaciones físicas o
mentales”. Tal como lo señaló recientemente la Corte en la sentencia T-397 de
2004,[3]
“la voluntad constituyente que inspiró cada uno de estos artículos fue clara:
eliminar, mediante actuaciones positivas del Estado y de la sociedad, la
silenciosa y sutil marginación de las personas con cualquier tipo de
discapacidad, que se encuentra arraigada en lo más profundo de las estructuras
sociales, culturales y económicas predominantes en nuestro país, y es
fundamentalmente contraria al principio de dignidad humana sobre el que se
construye el Estado Social de Derecho.”
“Son múltiples las oportunidades en las que la Corte Constitucional
ha precisado el alcance de la protección especial otorgada a las personas con
discapacidad:[4].
(a) la igualdad de derechos y oportunidades entre las personas con discapacidad
y los demás miembros de la sociedad, con la consiguiente prohibición de
cualquier discriminación por motivos de discapacidad, (b) el derecho de las
personas con discapacidad a que se adopten todas las medidas necesarias para
poder ejercer sus derechos fundamentales en pie de igualdad con los demás, y
(c) el deber estatal correlativo de otorgar un trato especial a las personas
con discapacidad”. (Sentencia T-1095/04 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa)
Por último, en
el mismo sentido, la Corte Constitucional precisó en la Sentencia T-397 de
2004, que “el axioma del cual se debe partir en situaciones en las que esté
de por medio la materialización del amparo reforzado que brinda la Carta a los
derechos de una persona con discapacidad, es el de la igualdad fundamental de
derechos y oportunidades entre éste sujeto de especial protección
constitucional y las demás personas, igualdad que se debe promover, cuando ello
sea necesario, mediante el otorgamiento de un trato especial a los individuos
discapacitados, consistente en la realización de actuaciones positivas por las
autoridades en su favor. Ello guarda coherencia, no sólo con los mandatos
constitucionales que se han señalado (Arts. 1, 13, 47, 54 y 68, CP.), sino
también con varias disposiciones internacionales sobre la materia (...).”[5]
Establecido que
por sus condiciones particulares, el derecho cuya protección reclama la
demandante es de rango fundamental, pasa la Sala a determinar si procede la
protección transitoria del mismo.
4.
Procedencia de la tutela como mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio
irremediable
Visto que el
derecho a la salud adquiere categoría de fundamental cuando se predica de una
persona incapacitada, objeto de especial protección jurídica por parte del
Estado y que, por tal circunstancia, resulta susceptible de ser protegido por
vía de tutela, considera necesario la Sala hacer la salvedad de que la
procedencia del mecanismo judicial de defensa sólo se verifica cuando los
mecanismos ordinarios de garantía no existen, o resultan insuficientes para
evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual la tutela
procede como mecanismo transitorio.
Ciertamente, el artículo 8º del Decreto 2591 de 1991 establece que
la acción de tutela es procedente, a pesar de la existencia de mecanismos
judiciales ordinarios de defensa, cuando el titular del derecho enfrenta un
perjuicio irremediable que hace imperioso conferir el amparo transitorio.
Para la Corte Constitucional, el perjuicio irremediable es “aquel detrimento grave al que se enfrenta un
derecho fundamental, que por cuya seriedad exige de medidas de neutralización
urgentes e impostergables”.[6]
En uno de sus fallos, se define
el concepto en los siguientes términos:
5.-  El perjuicio irremediable y sus alcances
La Carta Política (art. 86 inc. 3o.) establece como requisito sine
qua non para que proceda la acción de tutela, el que no exista otro medio
de defensa judicial salvo que se trate de evitar un perjuicio irremediable.
Visto está que en el presente caso -al tener que protegerse un derecho que ha
sido vulnerado por la actividad de una autoridad pública-, no procede la acción
popular como "otro medio de defensa judicial". Con todo, esta Sala
estima indispensable analizar brevemente el tema del perjuicio irremediable.
(…)
El género próximo es el perjuicio; por tal, de acuerdo con el
Diccionario de la Real Academia de la Lengua, ha de entenderse el "efecto
de perjudicar o perjudicarse", y perjudicar significa -según el mismo
Diccionario- "ocasionar daño o menoscabo material o moral".  Por
tanto, hay perjuicio cuando se presenta un daño o menoscabo material o moral
injustificado, es decir, no como consecuencia de una acción legítima.
La diferencia específica la encontramos en la voz
"irremediable".  La primera noción que nos da el Diccionario es
"que no se puede remediar", y la lógica de ello es porque el bien
jurídicamente protegido se deteriora irreversiblemente hasta tal punto, que ya
no puede ser recuperado en su integridad.  Por ello se justifica la indemnización,
porque es imposible devolver o reintegrar el mismo bien lesionado en su
identidad o equivalencia justa.  La indemnización compensa, pero no es la
satisfacción plena de la deuda en justicia.
Para determinar la irremediabilidad del perjuicio hay que tener en
cuenta la presencia concurrente de varios elementos que configuran su
estructura, como la inminencia,  que exige medidas inmediatas, la urgencia que
tiene el sujeto de derecho por salir de ese perjuicio inminente, y la gravedad
de los hechos, que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como
mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos
constitucionales fundamentales.  La concurrencia de los elementos mencionados
pone de relieve la necesidad de considerar la situación fáctica que legitima la
acción de tutela, como mecanismo transitorio y como medida precautelativa para
garantizar la protección de los derechos fundamentales que se lesionan o que se
encuentran amenazados.  Con respecto al término "amenaza" es
conveniente manifestar que no se trata de la simple posibilidad de lesión, sino
de la probabilidad de sufrir un mal irreparable y grave de manera
injustificada.  La amenaza requiere un mínimo de evidencia fáctica, de suerte
que sea razonable pensar en la realización del daño o menoscabo material o
moral.
Al examinar cada uno de los términos que son elementales para la
comprensión de la figura del perjuicio irremediable, nos encontramos con lo
siguiente:
A).El perjuicio ha de ser inminente:
"que amenaza o está por suceder prontamente".  Con lo anterior se
diferencia de la expectativa ante un posible daño o menoscabo, porque hay
evidencias fácticas de su presencia real en un corto lapso, que justifica las
medidas prudentes y oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura
hipotética.  Se puede afirmar que, bajo cierto aspecto, lo inminente puede
catalogarse dentro de la estructura fáctica, aunque no necesariamente
consumada.  Lo inminente, pues, desarrolla la operación natural de las cosas,
que tienden hacia un resultado cierto, a no ser que oportunamente se contenga
el proceso iniciado.  Hay inminencias que son incontenibles: cuando es
imposible detener el proceso iniciado. Pero hay otras que, con el adecuado
empleo de medios en el momento oportuno, pueden evitar el desenlace efectivo.
En los casos en que, por ejemplo, se puede hacer cesar la causa inmediata del
efecto continuado, es cuando vemos que desapareciendo una causa perturbadora se
desvanece el efecto. Luego siempre hay que mirar la causa que está produciendo
la inminencia.
B). Las medidas que se requieren para conjurar el
perjuicio irremediable han de ser urgentes, es decir, como calidad de
urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar una cosa a su pronta
ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de la Real Academia.  Es
apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva actuación:  si la
primera hace relación a la prontitud del evento que está por realizarse, la
segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud.  Pero además la urgencia
se refiere a la precisión con que se ejecuta la medida, de ahí la necesidad de
ajustarse a las circunstancias particulares.  Con lo expuesto se verifica cómo
la precisión y la prontitud dan señalan la oportunidad de la urgencia.
C).                 No basta cualquier perjuicio, se
requiere que éste sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del
daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona. La
gravedad obliga a basarse en la importancia que el orden jurídico concede a
determinados bienes bajo su protección, de manera que la amenaza  a uno de
ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por parte de las autoridades
públicas.  Luego no se trata de cualquier tipo de irreparabilidad, sino sólo de
aquella que recae sobre un bien de gran significación para la persona,
objetivamente.  Y se anota la objetividad, por cuanto la gravedad debe ser
determinada o determinable, so pena de caer en la indefinición jurídica, a
todas luces inconveniente.
D).La urgencia y la gravedad determinan que la
acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para
restablecer el orden social justo en toda su integridad.  Si hay
postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser ineficaz por inoportuna.
Se requiere una acción en el momento de la inminencia, no cuando ya haya
desenlace con efectos antijurídicos.  Se trata del sentido de precisión y
exactitud de la medida, fundamento próximo de la eficacia de la actuación de
las autoridades públicas en la conservación y restablecimiento de los derechos
y garantías básicos para el equilibrio social.
De acuerdo con lo que se ha esbozado sobre el perjuicio
irremediable, se deduce que hay  ocasiones en que de continuar las
circunstancias de  hecho en que se encuentra una persona, es inminente e
inevitable la destrucción grave de un bien jurídicamente protegido, de  manera
que urge la protección inmediata e impostergable por parte del Estado ya en
forma directa o como mecanismo transitorio. (Sentencia T-225 de 1993 M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa)
Visto el concepto de perjuicio
irremediable y analizados los elementos que lo componen, para esta Sala es
evidente que la demandante puede verse enfrentada a un perjuicio irremediable
si se la excluye de la prestación de los servicios de salud del sistema de
seguridad social.
De los elementos fácticos con que
cuenta la Sala se deduce que la demandante desarrolló un grado severo de
invidencia y que en la actualidad no tiene trabajo, que, como ella misma lo
afirma, sus padecimientos se han incrementado y ha derivado nuevos malestares,
para los cuales requiere de medicamentos constantes, todo lo cual no podría ser
atendido con recursos propios por una persona que recientemente perdió un
porcentaje significativo de su capacidad laboral. De la situación de la
demandante la Sala deriva un perjuicio irremediable en caso de que no pueda
acceder a los servicios de salud que requiera para mejorar sus condiciones
físicas, para mantener el control del avance de su enfermedad y, eventualmente,
para recuperar su independencia personal frente a las consecuencias negativas
de la misma.
Establecido que
la protección transitoria del derecho a la salud es procedente, pasa la Corte a
verificar si la existencia de la violación por parte de la autoridad demandada.
5. Análisis
del caso concreto
Tal como se dijo
en el aparte destinado a despejar el problema jurídico de esta tutela, la
acción de la referencia no está encaminada a obtener el reconocimiento de la
pensión de invalidez de la tutelante, pues la definición del debate acerca del
origen de su enfermedad ha sido entregada por decisión suya a la jurisdicción
ordinaria.
Adicionalmente,
la autoridad pública respecto de la cual se eleva la reclamación no se ha
negado a reconocer dicha pensión. Todo lo contrario, del expediente resalta que
el Seguro Social se ha comunicado con ella para solicitarle que cumpla con los
requisitos señalados en la ley, con el fin de darle trámite a la solicitud de
reconocimiento.
No obstante,
basta con mirar las respuestas de la entidad demandada para evidenciar que lo
que sí se niega a prestar la EPS-ISS es la atención en salud requerida por la
demandante, en vista de que ésta no ha adquirido la condición de pensionada.
En efecto, en
memorial del 30 de noviembre de 2005, por el cual la EPS Seguro Social
intervino para defender sus intereses en el proceso de tutela, la entidad de
seguridad social expresamente manifestó que “la accionante fue retirada del
sistema de salud y pensiones por el empleador a partir del mes de junio de
2005. Al no tener la condición de afiliada-cotizante a la EPS-ISS, ni la
accionante ni sus beneficiarios, la EPS-ISS no tiene la obligación de brindarle
la atención en salud, correspondiéndole al régimen subsidiado o al contributivo
si acredita la afiliación y pago de aportes al sistema.// Los servicios de
salud que la paciente ha requerido en su condición de afiliada al sistema de
salud, la EPS-ISS se lo ha brindado hasta la fecha en que el empleador, efectuó
el retiro, servicios que se le extendieron hasta tres meses después del retiro
tal como lo determinan las normas del sistema de salud” (folio 299,
cuaderno 2).
En estas
circunstancias, el panorama indica que la entidad de prestación del servicio de
salud no ha suministrado los servicios requeridos porque la demandante no tiene
la calidad de afiliada al sistema, y que ésta no ha adquirido tal calidad
porque, inconforme con el dictamen que califica el origen de su enfermedad,
decidió demandarlo ante la jurisdicción laboral.
Un primer
acercamiento al tema permite observar que ha sido la propia demandante la que
ha impedido que la EPS-ISS cumpla sus requerimientos de atención en salud, pues
ha sido su reticencia a admitir el dictamen de la junta de calificación de
invalidez lo que no le permite acceder a los beneficios del sistema. Dicho de
otro modo, la actitud litigiosa de la demandante la ha relegado del derecho a
obtener la pensión de invalidez, lo que la priva a su vez de ser incluida en el
sistema para recibir la atención en salud que requiere, situación que indica
que, indirectamente, es ella la responsable de no recibir los beneficios
correspondientes.
Esta perspectiva
del asunto sometido a estudio parecería justificar, en primer término, la
actitud reticente de la entidad de salud. Tanto es así que los jueces de
instancia denegaron la protección tutelar, amparados por el mismo argumento: la
Administración ha sido diligente en el trámite de las peticiones y se halla
dispuesta a adelantar la solicitud de reconocimiento de la pensión de
invalidez, por lo que ha sido la propia peticionaria la que al demandar el
dictamen de la junta, viene impidiendo su afiliación al sistema y la
consecuente recepción de los servicios de salud.
Con todo, a
juicio de la Sala, dicha conclusión resulta inatinente si se la estudia a la
luz de los principios constitucionales que obligan al Estado a proteger
especialmente los derechos fundamentales de las personas puestas en debilidad
manifiesta y que consagran el derecho a la seguridad social como derecho
irrenunciable de las personas. Las razones por las cuales esta Sala considera
que la argumentación anterior no justifica la decisión de abstenerse de prestar
los servicios de salud a la demandante son las siguientes:
Lo primero que
debe tenerse en cuenta es que la posibilidad de impugnar por vía jurisdiccional
el dictamen de la junta de calificación de invalidez es un derecho que el
ordenamiento jurídico ofrece a todo individuo que someta su enfermedad a la
calificación de una de dichas juntas. El fin de la acción consagrada contra el
acto de la junta es la de dotar de efectos definitivos de cosa juzgada el
dictamen médico (Decreto 2463/01). Así las cosas, puede decirse que la acción
judicial contra el dictamen médico es el mecanismo propicio, dispuesto por la
normativa, para cubrir de fuerza indiscutible los resultados de la junta.
Siendo así las
cosas, resultaría abiertamente ilegítimo privar al paciente de la posibilidad
de disentir del dictamen médico mediante la presentación de una demanda ante la
jurisdicción ordinaria.
En el caso
sometido a estudio, es claro que el la EPS-ISS no ha impedido de manera expresa
el ejercicio de dicha acción. De los oficios remitidos al proceso se tiene, por
el contrario, que la entidad ha decidido someterse a lo que sobre el particular
decida la jurisdicción laboral.
No obstante,
pese a dicha consideración, es un hecho innegable que la demandante sigue sin
recibir atención en salud por parte de la entidad pública y que está destinada
a no recibirla mientras se resuelve el proceso laboral que adelantó con el fin
de controvertir el dictamen de la junta de calificación.
La circunstancia
de que la demandante se vea avocada al desamparo del sistema de salud por el
hecho de haber decidido ejercer legítimamente el derecho de contradicción no
desdice de su condición de invalidez y, por tanto, no la excluye de la
necesidad de recibir atención oportuna.
Y es que la Sala
no puede perder de vista las circunstancias particulares de este caso, que
obligan a considerar prioritariamente la situación vital de la peticionaria,
antes que su condición de demandante en el proceso laboral: en primer lugar, la
señora Vásquez quedó ciega mientras laboraba para una empresa. El trámite de la
calificación de su invalidez condujo a que la Junta de Calificación Regional
clasificara su enfermedad como de origen común y le diera un porcentaje del
75.20%. La demandante cuestiona ante la jurisdicción laboral, no el porcentaje
de una invalidez suficientemente certificada, respecto de la cual no existe
debate alguno, sino el origen de la misma. Visto así, la decisión de demandar
ante el juez laboral la calificación de la junta no pone en entredicho su
condición de invalidez. La demanda presentada ante la jurisdicción laboral no
extiende manto de duda respecto de su incapacidad laboral, del hecho de que en
sus condiciones actuales poco probable resulta que acceda al mercado laboral y
de que su invidencia bilateral pone en entredicho su propia dignidad, si no se
la cubre con los beneficios del sistema de salud.
En otras
palabras, la discusión que se surte ante la jurisdicción laboral no diluye su
invalidez demostrada y, por tanto, no elimina la necesidad apremiante de los
servicios de salud ofrecidos por el sistema. El debate que la peticionaria ha
puesto a consideración del juez laboral tiene la finalidad de decidir cuál de
las entidades del sistema de seguridad social está obligada a reconocer y pagar
la pensión que debe tramitar, debate que, se repite, no disminuye la certeza
sobre su invalidez.
En estas
condiciones, la Sala se ve avocada a hacer una clara diferenciación en la
materia, pues una cosa es la discrepancia jurídica relativa al origen de la
enfermedad y, otra, muy distinta, la existencia de una necesidad palpable,
constante y apremiante de recibir los servicios ofrecidos por el sistema de
salud.
Así las cosas,
en este punto, la protección del derecho a la salud de la demandante se
preserva en virtud del principio de continuidad de la seguridad social, que
como lo ha reconocido la jurisprudencia de la Corte, implica la prestación
ininterrumpida de los servicios requeridos cuando las necesidades así lo
indican. Sobre el particular, la Corporación ha dicho:
La Jurisprudencia de esta Corte, de manera reiterada[7],
ha sostenido que en tanto el servicio de salud es considerado un servicio
público esencial, éste no debe ser interrumpido, sin justificación
constitucionalmente admisible.  Al respecto se afirma lo siguiente:
“La jurisprudencia constitucional se ha encargado de concretar el
contenido y alcance del derecho de los ciudadanos a no sufrir interrupciones
abruptas y sin justificación constitucionalmente admisible de los tratamientos
en salud que reciben. Los criterios que informan el deber de las E.P.S de
garantizar la continuidad de las intervenciones médicas ya iniciadas son: (i)
las prestaciones en salud, como servicio público esencial, deben ofrecerse de
manera eficaz, regular, continua y de calidad, (ii) las entidades que tiene a
su cargo la prestación de este servicio deben abstenerse de realizar
actuaciones y de omitir las obligaciones que supongan la interrupción
injustificada de los tratamientos, (iii) los conflictos contractuales o
administrativos que se susciten con otras entidades o al interior de la
empresa, no constituyen justa causa para impedir el acceso de sus afiliados a
la continuidad y finalización óptima de los procedimientos ya iniciados.”[8]
Por lo anterior,
la posibilidad de impugnar el dictamen médico por discrepancias sobre el origen
calificado de la enfermedad no puede dilatar la necesidad de atención requerida
por una persona que, precisamente, dadas sus condiciones particulares, la
necesita más que otras.
6. Protección
transitoria del derecho a la salud
Establecido
entonces que la demandante, debido a sus circunstancias particulares, presenta
una invalidez de más del 75% y que, por tanto, como sujeto de especial
protección constitucional, requiere de atención en salud continua, esta Sala
considera indispensable conceder el amparo transitorio requerido en la demanda.
La
transitoriedad del amparo deprecado se justifica en la medida en que todavía no
existe certeza acerca de la entidad de seguridad social que por virtud de la
sentencia judicial laboral estará encargada permanentemente de la prestación de
los servicios de salud de la peticionaria. No obstante, como tal incertidumbre
no puede conducir al desamparo de la salud de la señora Alba Lucía Vásquez, la
Sala dispondrá que, mientras se resuelve el litigio ante la jurisdicción,
EPS-ISS es la encargada de ofrecer la atención requerida.
En efecto, en
vista de que el dictamen de la junta de calificación de invalidez determinó que
el origen de la enfermedad padecida por la demandante es común y no
profesional, la Sala encuentra razonable que sea la EPS-ISS la que, como
encargada de la prestación del servicio de salud requerido por pensionados por
invalidez de origen común, asuma transitoriamente la atención de la actora. La
transitoriedad del servicio se prolongará hasta que la jurisdicción laboral
decida, de manera definitiva, acerca del origen –profesional o común- de la
enfermedad de la peticionaria.
Así las cosas,
si la jurisdicción laboral decide, al poner punto final al proceso, que la
enfermedad padecida por la demandante es de origen común, entonces habrá de
suponerse que el ISS cumplió durante el proceso laboral con las obligaciones
derivadas de dicha consideración.
Por el
contrario, si la sentencia del juez laboral decide que la enfermedad de la
demandante es de origen profesional, entonces habrá de suponerse que aquella
debe pasar a ser atendida por la administradora de riesgos profesionales
competente, sin perjuicio de que la EPS-ISS repita contra ésta por los
servicios médicos que suministró sin haber estado obligado a hacerlo.
De esta manera
se garantiza el equilibrio tanto prestacional como económico de la decisión,
pues mientras se evita el desamparo de la peticionaria respecto de los
beneficios del sistema -como consecuencia de la interinidad de un proceso
laboral- así mismo se prevé la compensación económica entre las entidades de
seguridad social involucradas, en caso de que la decisión judicial comprometa a
una o a otra.
III. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión  de la Corte Constitucional, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
Primero.- REVOCAR la sentencia del 14 de febrero de 2006, dictada por el el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, Sala Civil-Familia, mediante la cual
se decidió confirmar la sentencia del primero de diciembre de 2005, del Juzgado
Primero Civil del Circuito de Cúcuta, por la cual se denegó el amparo
solicitado y, en su lugar, CONCEDER la tutela del derecho a la salud de
la peticionaria como mecanismo transitorio.
Segundo.- ORDENAR a la EPS-ISS que, en el término de cuarenta y ocho (48)
horas, contadas a partir de la notificación de esta providencia, inicie la
prestación en los servicios de salud requeridos por la tutelante.
Tercero.- ADVERTIR a la EPS-ISS que la atención en salud a que hace referencia
el numeral anterior es transitoria, mientras la jurisdicción ordinaria laboral
decide acerca del origen de la enfermedad de la tutelante. PRECISAR, en
estas condiciones, que si la decisión de la jurisdicción ordinaria laboral
determina que el la EPS-ISS no es responsable de la atención en salud de
la demandante, la entidad de seguridad social podrá repetir contra aquella que
resulte responsable -de conformidad con lo decidido en el proceso
jurisdiccional- lo que respecta a los servicios prestados transitoriamente.
Cuarto.-
Por Secretaria General, LÍBRESE la comunicación prevista por el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO TAFUR
GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Cfr, entre muchas otras, las sentencias T-491 de 1992, T-571 de 1992,
T-046 de 1999, T-655 de 1999, T-701 de 1999, T-1003 de 1999, T449 de 2002,
T-632 de 2002, T-1076 de 2004, T-302 de 2005, T-322 de 2005..
[2] Corte Constitucional. Sentencia T-494 de 1993 M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[3] Corte Constitucional, Sentencia T-397 de 2004, MP: Manuel José
Cepeda Espinosa.
[4] Ver entre otras las sentencia T-288 de 1995, T-378 de 1997 MP.
Eduardo Cifuentes Muñoz y T-823 de 1999, MP. Eduardo Cifuentes Muñoz;  C-410 de
2001 y C-531 de 2000, MP: Álvaro Tafur Galvis; C-983 de 2002, MP. Jaime Córdoba
Triviño; C-401 de 1999, MP. Fabio Morón Díaz; T-1118 de 2002, MP. Manuel José
Cepeda Espinosa; C-128 de 2002, MP. Eduardo Montealegre Lynett; C-952 de 2000,
MP. Carlos Gaviria Díaz.
[5] Corte Constitucional, T-397 de 2004, MP:
Manuel José Cepeda Espinosa.
[6] Sentencia T-190 de 2004 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[7] Al respecto ver Sentencias  T-170/02, T-1210/03,
C-800/03, T-777/04 entre otras.
[8] Sentencia T-1198/03.  Magistrado Ponente:  Eduardo Montealegre Lynett.