C-033-93
Sentencia No
Sentencia C-033/93
LIBERTAD DE
INFORMACION/DERECHOS FUNDAMENTALES
La libertad de
información se constituye en un derecho fundamental cuyo ejercicio goza de
protección jurídica y a la vez implica obligaciones y responsabilidades. Es
pues un derecho-deber, esto es, un derecho no absoluto sino que tiene una carga
que condiciona su realización. Para el usuario o receptor de la información, la
plena realización de su derecho constitucional fundamental se garantiza en la
medida en que la información reuna tres requerimientos: que ella sea cierta,
objetiva y oportuna. El de la información es un derecho de doble vía, en cuanto
no está contemplado, ni en nuestra Constitución ni en ordenamiento ni
declaración alguna, como la sola posibilidad de emitir informaciones, sino que
se extiende necesariamente al receptor de las informaciones y, más aún, las
normas constitucionales tienden a calificar cuáles son las condiciones en que el
sujeto pasivo tiene derecho a recibir las informaciones que le son enviadas.
Una información falsa, tendenciosa o inoportuna, o una violación de la
intimidad y la honra de una persona, no constituyen pues una manifestación de
la libertad de expresión sino justamente lo contrario: una violación, por
abuso, de la libertad de expresión. El derecho a la libertad de información y
de expresión encuentra deberes correlativos. Por tanto tal derecho no es
absoluto sino que tiene cargas que debe soportar.
MEDIOS DE COMUNICACION
La expresión
"medios de comunicación" es un concepto que se encuentra entre dos
derechos: para su propietario, los medios de comunicación son una manifestación
de la libertad de empresa y, en últimas, de la propiedad privada, pero en ambos
casos la Constitución dice que es un derecho con funciones sociales en aras del
interés general. Y para las demás personas, ellos son un mecanismo a través del
cual realizan su derecho a la expresión e información veraz e imparcial. Se
trata por tanto de una institución jurídica muy especial, atravesada por dos
derechos, por dos ópticas, por dos formas de aproximarse a su análisis.
ESTADOS DE
EXCEPCION-Restricción de
derechos
Cuando para el
ejercicio de un derecho se establezcan requisitos mínimos razonables, que
apuntan a hacer más viable el derecho mismo y que no desconocen su núcleo
esencial, no puede aducirse que se está violando de plano tal derecho. La
Constitución es clara en afirmar que los derechos humanos durante los estados
de excepción constitucional -como es el caso de la Conmoción Interior, no
podrán suspenderse, pero no dice que no podrán restringirse. De hecho la no
suspensión es una advertencia del constituyente para salvaguardar el núcleo
esencial de los derechos, pero tácitamente se está reconociendo que justamente
la crisis institucional implicará ciertamente un menor goce de los derechos.
Debe existir una razonabilidad entre los motivos que determinaron la
declaración del Estado de Conmoción Interior y las medidas de excepción.
PREVALENCIA DE
TRATADOS INTERNACIONALES
El artículo 93 de
la Constitución, en efecto, le confiere a los Tratados Internacionales sobre
Derechos Humanos ratificados por Colombia el carácter de norma prevalente en el
orden interno si se ajustan al orden constitucional; además les otorga la
condición de criterio de interpretación constitucional para buscar el sentido
de los derechos y deberes consagrados en la Carta Fundamental.
LIBERTAD DE
EXPRESION/ORDEN PUBLICO/DERECHO A LA INFORMACION-Núcleo Esencial/DERECHO A LA INFORMACION-Límites
La libertad de
expresión y ausencia de censura  y la preservación del orden público en aras
del interés general, no cabe duda de que ambos derechos son compatibles a
partir de la teoría del núcleo esencial de los derechos. El núcleo esencial del
derecho a la información protege el derecho de las personas a informar y ser
informadas aún en estados de excepción, con algunas limitaciones razonables que
moldean el derecho o lo restringen parcialmente pero no lo niegan ni lo
desnaturalizan. La norma debe ser entendida en el sentido de que "no se
permite divulgar entrevistas de miembros activos de organizaciones
guerrilleras, terroristas o vinculadas al norcotráfico", pero sí se permite
informar acerca del hecho noticioso como tal, despojado de toda apología del
delito.
REF: Expediente N° R.E-012
Revisión de
constitucionalidad del  Decreto N° 1812 del 9 de noviembre de 1992, "Por
el cual se toman medidas en materia de información y se dictan otras
disposiciones"
Magistrado Sustanciador:
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Santafé de Bogotá, febrero ocho (8) de mil novecientos
noventa y tres (1993).
La Corte Constitucional de la República de Colombia,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
revisión de constitucionalidad del Decreto N° 1812 del 9 de noviembre de 1992,
dictado por el Gobierno Nacional con base en las facultades conferidas por la
Constitución durante los Estados de Conmoción Interior.
I.ANTECEDENTES
Mediante el Decreto
1793 del 8 de noviembre de 1992 el Gobierno declaró el Estado de Conmoción
Interior en todo el territorio nacional.
En ejercicio de las
facultades que tal declaratoria le confería, el Presidente de la República, con
la firma de sus ministros, expidió el Decreto N° 1812 del 9 de noviembre de
1992, "Por el cual se toman medidas en materia de información y se dictan
otras disposiciones".
1. De la norma
objeto de revisión
El Decreto N° 1812
del 9 de noviembre de 1992 tiene el siguiente texto:
DECRETO NUMERO 1812 DEL 9 NOVIEMBRE DE 1992
Por el cual se toman medidas en material de
información y se dictan otras disposiciones.
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las facultades que le
confiere el artículo 213 de la Constitución Política y en desarrollo del
Decreto 1793 de 1992, y
CONSIDERANDO
Que en virtud del
Decreto 1793 del 8 de noviembre de 1992 se declaró el Estado de Conmoción
Interior en todo el territorio nacional.
Que entre los
motivos para declararlo se encuentra el hecho de que "en las últimas
semanas la situación de orden público en el país, que venía perturbada de
tiempo atrás, se ha agravado significativamente en razón de las acciones
terroristas de las organizaciones guerrilleras y de la delincuencia
organizada";
Que una de las
razones fundamentales determinantes de la adopción de dicha medida, consistió
en que los grupos guerrilleros y organizaciones narcoterroristas se han
aprovechado de algunos medios de comunicación para entorpecer la acción de las
autoridades, hacer apología de la violencia, justificar sus acciones
delincuenciales y crear confusión y zozobra entre la población;
Que en efecto, tales
grupos guerrilleros y organizaciones de narcotráfico o terroristas, han venido
utilizando, de una u otra forma, varios de los canales radioeléctricos
concedidos a particulares para la prestación del servicio de radiodifusión
sonora y los espacios adjudicados a las programadoras de televisión, con el
evidente propósito de hacer que se transmitan por ellos informaciones
perturbadoras del orden público y la tranquilidad ciudadana;
Que según se
consignó en el preámbulo de la Constitución Nacional, uno de los fines del
Estado es el de fortalecer la unidad de la nación y asegurar a sus integrantes
la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento,
la libertad y la paz....."
Que en desarrollo de
dicho fin, el inciso segundo del artículo 2º de la Carta Política, dispuso
perentoriamente que "las autoridades de la República están instituidas
para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra,
bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y asegurar el cumplimiento de
los deberes sociales del Estado y de los particulares";
Que, adicionalmente,
la propia Constitución garantizó, en su artículo 22 la paz como un derecho y un
deber de obligatorio cumplimiento;
Que si bien es
cierto que el artículo 20 de la Carta garantiza a toda persona la libertad de
información, no lo es menos, que en la misma norma se estableció la
responsabilidad social que corresponde a los medios masivos de comunicación;
Que si bien en todo
momento es deber fundamental del Estado "garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes, consagrados en la Constitución...., defender la
independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la
convivencia de un orden justo", el cumplimiento de ese deber resulta de
insoslayable urgencia en circunstancias de grave perturbación del orden
público, como las actuales, en donde las acciones armadas de la guerrilla y de
la delincuencia común, se han encaminado fundamentalmente y de modo
indiscriminado, contra la vida, la honra y los bienes de los ciudadanos;
Que, por otra parte,
la ley que regula actualmente la utilización de los medios de comunicación y la
prestación de los servicios de telecomunicaciones, dispone que ellos serán
utilizados "responsablemente para contribuir a la defensa de la
democracia, a la promoción de la participación de los colombianos en la vida de
la Nación y la garantía de la dignidad  humana y de otros derechos
fundamentales consagrados en la Constitución, para asegurar la convivencia
pacífica";
Que en concordancia
con la norma anterior, el artículo 2º de la Ley 14 de 1991, dispone que los
"fines del servicio de televisión son formar, informar y recrear,
contribuyendo al desarrollo integral del ser humano y la consolidación de la
democracia, la cohesión social, la paz interior y exterior y la cooperación
internacional".
D E C R E T A:
ARTICULO 1º Prohíbese la difusión total o parcial, por
medios de radiodifusión sonora o audiovisual, de comunicados que se atribuyan o
provengan de grupos guerrilleros y demás organizaciones delincuencias
vinculadas al narcotráfico y al terrorismo. Dichos medios solo podrán informar
al respecto.
ARTICULO 2º Por cualquier medio masivo de comunicación,
prohíbese indentificar persona alguna que hubiere presenciado los actos de
terrorismo definidos en la ley o las conductas de rebelión, sedición, asonada,
secuestro, extorsión o narcotráfico. Tampoco podrá identificarse a las personas
que puedan aportar pruebas relacionadas con las citadas conducta delictivas.
Se entiende por
identificación revelar el nombre de la persona transmitir su voz, divulgar su
imagen y publicar información que conduzca inequívocamente a su identificación.
ARTICULO 3º  Por la radio y la televisión no se podrá
divulgar entrevistas de miembros activos de organizaciones guerrilleras o
vinculadas al narcotráfico.
ARTICULO 4º Por los servicios de radiodifusión sonora y
de televisión prohíbese la transmisión en directo de hechos de terrorismo,
subversión o narcotráfico mientras estén ocurriendo.
ARTICULO 5º Facúltase al Ministerio de Comunicaciones
para que en caso de violación de las disposiciones de este decreto, suspenda
hasta por seis meses el uso o recupere el dominio pleno de las frecuencias o
canales de radiodifusión y de los espacios de televisión explotados por
particulares. Esta facultad la ejercerá el Ministerio de Comunicaciones
mediante resolución motivada.
ARTICULO 6º Facúltase al Ministerio de Comunicaciones
para que, mediante resolución motivada, imponga sanciones pecuniarias hasta por
una cuantía equivalente a 1.000 salarios mínimos mensuales, a los medios de
comunicación que contravengan lo dispuesto en el presente decreto.
ARTICULO 7º Las sanciones de multa y suspensión de uso
serán impuestas por el Ministro de Comunicaciones, de conformidad con el
siguiente procedimiento:
a) Conocida la
ocurrencia de la presunta infracción, el Ministerio formulará por escrito los
cargos correspondientes al imputado, mediante escrito que se enviará por correo
certificado o por cualquier otro medio escrito, idóneo y eficaz, a la última
dirección conocida del respectivo medio de comunicación.
b) El medio de
comunicación dispondrá de 72 horas para presentar los correspondientes
descargos y aportar las pruebas que considere pertinentes, plazo que se contará
a partir de la fecha de recibo de los cargos a que hace referencia el literal
anterior.
Para estos efectos
se presumirá, salvo prueba en contrario, que la fecha de recibo del pliego de
cargos es la misma de la fecha de introducción al correo, tratándose de medios
de comunicación cuya sede es la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., o el tercer
día siguiente a la misma fecha, tratándose de medios de comunicación ubicados
fuera de la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C.
c) Una vez elevados
los descargos o transcurrido el plazo de que trata el literal anterior, el
Ministerio decidirá mediante resolución motivada, contra la cual solo procede
el recurso de reposición, en efecto devolutivo, el cual deberá interponerse
dentro del término de 3 días hábiles contados a partir de la fecha de
notificación del respectivo acto.
ARTICULO 8º La sanción de recuperación de frecuencias
solo podrá ser impuesta cuando el medio de comunicación, después de haber sido
sancionado con suspensión o multa, incurra en una nueva infracción. En este
caso los plazos establecidos en el artículo anterior se triplicarán y los
recursos se interpondrán en el efecto suspensivo.
ARTICULO 9º Las acciones contenciosas contra las
resoluciones a que se refieren los artículos anteriores serán de competencia
del Consejo de Estado. En caso de solicitud de suspensión provisional de las
resoluciones, el auto correspondiente del Consejo de Estado deberá ser
proferido en el término máximo de 10 días.
ARTICULO 10º El presente decreto rige a partir de la
fecha de su publicación, suspende las disposiciones que le sean contrarias y
mantienen su vigencia durante el Estado de Conmoción Interior, sin perjuicio de
que el Gobierno Nacional la prorrogue según lo previsto en el inciso tercero
del artículo 213 de la Constitución Política
COMUNIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE
Dado en Santa Fé de
Bogotá, D.C., a los 9 Noviembre de 1992 (siguen firmas).
2. De la
intervención de terceros
2.1. Intervención ciudadana:
2.1.1. Intervención de los ciudadanos Jorge Eliécer
Acosta, Juan Carlos Quiroga y Nelly Ovalle.
La petición de los
anteriores ciudadanos viene también suscrita por el menor Emerson Sánchez, cuya
suscripción del documento no es tomada en cuenta por la Corte Constitucional ya
que este tipo de participación procesal está reservada para los ciudadanos, de
conformidad con el artículo 242 inciso 1° de la Constitución. Los
intervinientes solicitan entonces la declaración de inconstitucionalidad del
Decreto en examen, basándose en las siguientes consideraciones: estiman los
ciudadanos que la norma es violatoria de los artículos 20 y 214 inciso 2° de la
Carta, porque "no es conveniente que se aisle, que se oculte la realidad.
Lo que se debe legislar es el límite de veracidad de la información".
Afirman, además, que el motivo de su intervención "es que el pueblo tenga
un concepto claro y sea consciente de la realidad de nuestro país. De lo
contrario se tergiversarán las situaciones ocasionando con ello desconfianza,
pánico e inseguridad".
2.1.2. Intervención del ciudadano Pedro Pablo
Camargo.
El ciudadano Pedro
Pablo Camargo, mediante escrito presentado en la Secretaría General de la
Corte, expresa su inconformidad con la disposición sub-examine, solicitando
la declaratoria de su inconstitucionalidad, fundamentado en las siguientes
razones: "el artículo 20 de la Constitución Política del 91 es terminante:
"NO HABRA CENSURA". En todo tiempo. Y se trata de un derecho
fundamental de aplicación inmediata, por mandato del art. 86 de la ley suprema,
que no puede ser suspendido en los estados de excepción, tal como lo ordena el
art. 214, numeral 2°, de la Constitución. No puede tampoco tener excepciones y
se extiende a todos los medios de comunicación social: prensa, radio y
televisión".
2.1.3. Intervención del ciudadano Orlando Pion
Noya.
El ciudadano Pion
Noya impugna el Decreto de la referencia por lo siguiente: estima que se viola
el artículo 20 de la Constitución, pues "si se dictan normas que limiten
el derecho de informar o recibir información, se está entonces restringiendo
una norma constitucional; y con la implantación de la censura que no sólo
consiste en la revisión inicial de lo que se va a informar, sino también en
decir que tales noticias no pueden ser dadas a la sociedad". Alega también
el impugnador la violación del artículo 73 de la Carta, y conceptúa que es
necesaria "la protección del Estado a la actividad periodística, porque
sin ella carecerá de independencia". Estima, también, que el artículo 213
de la Constitución es violado por el Decreto en estudio, ya que dicho decreto
"legisla durante su vigencia, para imponer censura". Del mismo modo
sostiene que el numeral 2° del artículo 214 de la norma de normas fue
quebrantado, ya que el gobierno tiene la facultad, al declarar el Estado de
Conmoción Interior, "de suspender las leyes que sean incompatibles con él,
pero nunca, jamás, tiene la facultad de suspender una norma
constitucional".
2.1.4. Intervención del ciudadano Rafael Barrios
Mendivil.
El ciudadano Barrios
Mendivil estima que los artículos 1º, 3º y 4º del Decreto en estudio son
violatorias de los artículos 1º, 2º, 20 y 73 de la Constitución, por las
siguientes razones: considera que "se viola el art. 1° de la Carta
Política ... si el pueblo no puede ser informado integralmente y se regresa al
viejo autoritarismo de Estado, para qué entonces hablamos de participación y de
pluralismo? ... Se está invitando a la ciudadanía para que tome parte activa en
la guerra declarada a la subversión, pero se quiere impedir que la opinión
conozca la posición de los confrontados". Continúa el impugnador
expresando que se conculcan los artículos 2º y 20 de la Norma Superior, ya que
"los que tienen como profesión informar no pueden ser objeto de censura y
no puede negarse tampoco el derecho a la participación para expresar y difundir
libremente el pensamiento y las opiniones. Los que tenemos el derecho a ser
informados no podemos consentir por inconstitucional e inconveniente que la
información nos llegue incompleta". Finalmente, el ciudadano afirma que el
artículo 73 de la Carta Política es infringido debido a la obligación que
entraña a cargo del Estado "de proteger la actividad del periodista y
garantizar su libertad e independencia profesional. Si se le censura, de hecho
se está violando la razón de ser de esta actividad".
2.1.5. Intervención de las ciudadanas Maria Nelly
Sierra,     Rosana Yanett Vanegas y Stella Hurtado.
Las mencionadas
ciudadanas juzgan que la normatividad en evaluación quebranta el artículo 20 de
la Carta y para ello basan su argumento en un aparte de una publicación que no
se referencia, que dice: "tanto en la Comisión Primera como en plenaria,
los constituyentes, de manera unánime, repudiaban la censura o la prohibición
de los medios de comunicación y por ello en el artículo 20 de la constitución
no cabe ningún tipo de interpretación".
2.2. Intervención de los representantes
legales de los medios de comunicación.
En Auto del 17 de
noviembre de 1992, el Magistrado Sustanciador del presente negocio invitó a
hacerse presente en el proceso a los siguientes medios de comunicación,
mediante traslado formal del Decreto revisado, "para que si desean,
impugnen o defiendan la constitucionalidad del Decreto en revisión":
Asomedios,
Andiarios, Círculo de Periodistas de Bogotá, Asociación Colombiana de
Periodistas, Sociedad Interamericana de Prensa; Noticieros RCN Radio, Caracol
Radio, Todelar, Radio Super, Colmundo Radio, Radio Santafé; Noticiero de las
Siete, Noticiero 24 Horas, QAP Noticias, CMI Noticias, Noticiero Nacional, NTC
Noticias, Noticiero Criptón, Notivisión, Noticiero del Mediodía, Noticiero TV
Hoy; El Tiempo, El Colombiano, El Espectador, El Mundo, El Espacio, La
República, La Prensa, El Nuevo Siglo, El País, El Occidente, El Heraldo, El
Universal, Vanguardia Liberal, La Patria, La Tarde, El Diario del Otún, El
Derecho, El Informador; Revista Semana, Cromos, Consigna y la Voz Proletaria.
De los 43 medios
invitados a participar en este proceso, solamente los siguientes dos medios
intervinieron:
2.2.1. Intervención del periódico  "EL
COLOMBIANO".
La representante
legal y directora de "El Colombiano", señora Ana Mercedes Gómez de
Mora, se hizo presente en el proceso constitucional para expresar su
inconformidad con el Decreto 1812 de 1991 y, en consecuencia, solicitar su inexequibilidad.
En prueba de sus afirmaciones la ciudadana  presenta cuatro editoriales del
periódico El COLOMBIANO, de fechas 10, 11, 16 y 18 de noviembre de 1992, en los
cuales se exponen los argumentos aplicables al caso en concreto. Entre dichos
editoriales se destacan los siguientes apartes: "más que control previo
debe haber autocontrol de los medios y sanciones posteriores para quienes no
informen con responsabilidad y acaben por hacer una apología de la violencia.
La Constitución basta: "Los medios  son libres pero tienen una
responsabilidad social". Otro editorial de EL COLOMBIANO afirma que
"el gobierno impuso una modalidad de la censura de prensa al expedir ayer
el Decreto 1812 ... Tal norma deja en suspenso los artículos 20 y 73 de la Constitución
Nacional. El primero garantiza el derecho a la información y a la libertad de
prensa y determina en forma breve, clara y perentoria: "No habrá
censura". El segundo dispone que "la actividad periodística gozará de
protección para garantizar su libertad e independencia profesional". Las
prohibiciones comprendidas en el Decreto antes mencionado... limitan el derecho
a la información -que está inscrito en la Declaración de Derechos Humanos-,
recortan la libertad de prensa, restringen las garantías de las que debe estar
rodeada la actividad periodística y desobedecen la norma constitucional que
proscribe la censura. Además de lo anterior, en el Decreto referido está
patente una extralimitación de las atribuciones asignadas al gobierno en el
capítulo 6 de la Constitución, donde trata de los estados de excepción... la
libertad de prensa y el derecho a la información tienen ese carácter de
prerrogativas fundamentales, a la luz del derecho".
2.2.2. Intervención del Noticiero CMI.
El representante
legal y director del Noticiero CMI, señor Yamit Amat, cree que el Decreto N°
1812 de 1992 se ajusta a la Constitución Política, según los siguientes
argumentos: estima el señor Amat que "aunque tales medidas son
consideradas como censura por algunos observadores, consideramos que se ajustan
a la órbita del ejecutivo para, en tiempos de paz, adoptar las decisiones que
según su propia y autónoma evaluación contribuyan al restablecimiento del orden
público en el territorio nacional". Añade el ciudadano que "así como el
gobierno tiene la obligación constitucional de mantener el orden público, los
medios de comunicación tienen también la obligación constitucional de informar
y ser responsables. el punto de equilibrio entre estos dos mandatos de nuestra
Carta Política es ideal en tiempos de normalidad. Sin embargo, en tiempos de
perturbación, se impone la defensa de las instituciones como bien supremo de la
nación y por ello, aún contra nuestro querer, debemos acatar medidas del
ejecutivo, que dentro de la autonomía y responsabilidad que le otorga el
artículo 213, opte por fijar".
2.3. Intervención del Ministerio De
Comunicaciones:
El Ministro de
Comunicaciones, Doctor William Jaramillo Gómez, interviene en el proceso de la
referencia para defender la constitucionalidad de la norma sub-examine. El
Ministerio inicia la exposición realizando un análisis sobre la motivación de
cada artículo y su sentido; seguidamente explica la relación de causalidad
entre la norma revisada y el Decreto declaratorio de conmoción; luego se
expresa la finalidad del Decreto -el restablecimiento del orden público-, que
no se puede tomar como una medida ordinaria de policía. Así mismo expresa el
Ministro que no existen en el Estado de Derecho contemporáneo derechos o
libertades que puedan predicarse absolutos, por tanto la expresión "no
habrá censura" involucra un concepto relativo. Añade el Ministro que es
criterio orientador de la interpretación constitucional los tratados
internacionales; por consiguiente trae a colación la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, que en su artículo 27, al contemplar la suspensión de
garantías, no excluye de la lista de derechos no suspendibles a la libertad de
pensamiento y expresión. El Ministro señala que el Decreto de la referencia
respeta el núcleo esencial del derecho a la información, pues dicha disposición
apunta "sólo la forma y circunstancias como se transmite una información y
no al contenido de la misma ni a la divulgación de las opiniones".
2.4. Intervención de la Comisión Andina de
Juristas:
Esta entidad
interviene en el proceso de la referencia por conducto de los ciudadanos
Gustavo Gallón y José Manuel Barreto para impugnar el Decreto N° 1812 de 1992.
La Comisión estima que "contra esta enunciación expresa de la facultad de
imponer la censura durante los estados de excepción, se dirigió la voluntad de
la Asamblea Constituyente al disponer de manera tajante: "no habrá
censura". Así, de manera enfática, sin dejar lugar a distinciones entre
tiempos de paz o no, eliminó la posibilidad que la anterior Constitución
otorgaba para limitar la libertad de expresión, como efectivamente se hizo, en
caso de turbación del orden público". La Comisión Andina indica que
"estas medidas afectan la posibilidad de que la sociedad civil cumpla, a
través de la expresión de sus aspiraciones y denuncias, con la tarea de la
democratización del Estado".
3. Del concepto
del Procurador General de la Nación
El Ministerio
Público, en su concepto de rigor, comienza por realizar un examen formal y de
conexidad de la norma en estudio -examen que se aprueba-, para luego sumergirse
en el estudio material de la disposición en comento. En este último aspecto, el
Procurador estima que "los límites constitucionales a la libertad de
prensa y la consignación con este rango de que no habrá censura, entendida esta
última como la intervención directa del Estado en la relación informativa entre
el sujeto informador y una pluralidad indeterminada de sujetos receptores
encaminada a impedir su divulgación, no permite afirmar que exista una total
inmunidad para esta libertad que desplace la actuación estatal. Tampoco permite
inferir que ella se ha consagrado como un derecho ilimitado cuyo ejercicio en
un momento dado pudiere desconocer otras garantías tuteladas
constitucionalmente". Luego la vista fiscal resalta "que con estas
disposiciones el Gobierno Nacional no está negando el derecho a la información,
toda vez que los medios pueden dar a conocer al público la noticia
correspondiente; lo que se pretende evitar, es que los delincuentes la utilicen
como escenarios para lavar y propiciar sus actos violentos y provocar
alteraciones de orden público".
Cumplidos, como
están, los trámites previstos en la Constitución  y en el Decreto 2067 de 1991,
procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
II- FUNDAMENTO JURIDICO
1. De la
competencia
Es competente la
Corte Constitucional para conocer de la revisión del Decreto 1812 de 1992, de
conformidad con el artículo 241 de la Carta, que dice:
A la Corte
Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal
fin, cumplirá las siguientes funciones:
... 7. Decidir
definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que
dicte el gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la
Constitución.
Y el Decreto 1812
fue ciertamente dictado "en ejercicio de las facultades que le confiere el
artículo 213 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto 1793 de
1992". La primera de dichas normas consagra constitucionalmente el Estado
de Conmoción Interior y la segunda fué el Decreto que declaró tal Estado.
El artículo 214
numeral 6° reitera la competencia de la Corte en el negocio de la referencia.
2. De los
requisitos de forma
Los decretos
legislativos que dicte el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades que
le confiere la Constitución durante los estados de excepción constitucional
deben reunir tres requisitos de forma, de conformidad con los artículos 213 y
214 de la Carta, que dicen:
ARTICULO 213.- En
caso de grave perturbación del orden público que atente de manera inminente
contra la estabilidad institucional, la seguridad del estado, o la convivencia
ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones
ordinarias de las autoridades de policía, el presidente de la república, con la
firma de todos los ministros, podrá declarar el estado de conmoción interior,
en toda la república o parte de ella, por término no mayor de noventa días,
prorrogable hasta por dos períodos iguales, el segundo de los cuales requiere
concepto previo favorable del Senado de la República.
Mediante tal
declaración, el gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para
conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos...
ARTICULO 214.- Los
estados de excepción a que se refieren los artículos anteriores se someterán a
las siguientes disposiciones:
1. Los decretos
legislativos llevarán la firma del presidente de la república y todos sus
ministros y solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y
específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del estado
de excepción...
La norma que nos
ocupa reune a satisfacción los requerimientos formales, como se demuestra a
continuación, razón por la cual la Corte encuentra que desde el punto de vista
formal el Decreto 1812 de 1992 es conforme con la Constitución:
a) Firmas: el Decreto 1812 de 1992 está firmado
por el señor Presidente de la República, por once Ministros y tres
Viceministros encargados de las funciones de los Despachos de los Ministros
respectivos.
b) Tiempo: El Decreto 1812 fué expedido el
día 9 de noviembre de 1992, esto es, al día siguiente de haberse proferido el
Decreto 1793 de 1992, que declaró el Estado de Conmoción Interior en todo el
territorio nacional, de suerte que desde el punto de vista temporal el Decreto
objeto de revisión fué lógicamente expedido dentro del término de los noventa
días que establece la Carta.
c) Conexidad: el Decreto objeto de revisión
debe guardar una doble relación de causalidad entre las causas que generaron la
declaratoria del Estado de Conmoción Interior y su finalidad y entre las causas
de su expedición y la materia regulada.
En cuanto a lo
primero, en el Decreto 1793 de 1992 se declaró el Estado de Conmoción Interior
porque, entre otras razones, "en las últimas semanas la situación de orden
público en el país, que venía perturbada de tiempo atrás, se ha agravado
significativamente en razón de las acciones terroristas de las organizaciones
guerrilleras y de la delincuencia organizada".
Ahora bien, entre
las acciones terroristas más significativas se encuentra el hecho de que, según
el decreto 1812, "los grupos guerrilleros y organizaciones
narcoterroristas se han aprovechado de algunos medios de comunicación para
entorpecer la acción de las autoridades, hacer apología de la violencia,
justificar sus acciones delincuenciales y crear confusión y zozobra entre la
población".
En consecuencia la
Corte Constitucional estima que existe conexidad entre los Decretos 1793 y 1812
de 1992, pues este último está destinado exclusivamente a "conjurar las
causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos" (art. 213
CP). en otras palabras, la materia del Decreto 1812 guarda "relación
directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria
del estado de excepción" (art. 214.1 CP).
Y en cuanto a lo
segundo, la Corporación estima de nuevo que existe conexidad entre los
considerandos y el articulado del Decreto 1812, pues mientras en aquéllos se
afirma que "los grupos guerrilleros y organizaciones narcoterroristas se
han aprovechado de algunos medios de comunicación para entorpecer la acción de
las autoridades, hacer apología de la violencia, justificar sus acciones
delincuenciales y crear confusión y zozobra entre la población", en éste
se toman correctivos para evitar tal situación.
El objeto específico
del Decreto 1812 de 1992, en efecto, es la regulación del manejo de la
información, toda la información y nada más que la información que provoca
perturbación del orden público.
En consecuencia,
desde el punto de vista de la forma, la Corte encuentra ajustado a la Carta
Política el Decreto objeto de revisión.
3. Del análisis
de fondo
3.1. La prensa en
la Carta de 1991
Se estudian aquí
tanto los derechos humanos relacionados con la prensa como los medios de
comunicación en la Constitución Política de 1991.
Se trata de dos
formas de aproximarse a una misma materia: el primer tema aborda los derechos
humanos sobre comunicación y el segundo un fenómeno institucional. Son pues
como las dos caras de una misma moneda.
3.1.1. Prensa y
derechos humanos
La Constitución de
1991 es una Carta finalista porque persigue la consecución de unos valores de
índole humanista. El principal valor es la vida digna del ser humano, de
conformidad con el preámbulo y el artículo 1°.  La realización efectiva de
tales valores es uno de los fines esenciales del Estado, según el artículo 2°
idem. Dichos valores irradian todo el ordenamiento jurídico colombiano. Este
caso concreto, relacionado con la libertad de prensa, no es la excepción.
Tampoco lo es en lo
atinente a otros fines esenciales del Estado estrechamente relacionados con la
norma sub-examine, como lo son el "mantener la integridad
territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden
justo". Estos últimos fines traducen el derecho constitucional fundamental
a la paz, de que trata el artículo 22 de la Carta.
Se observa de paso
que es función del Presidente de la República conservar y restablecer el orden
público, de conformidad con el artículo 189.4 de la Constitución.
Ahora bien, se
analizan a continuación los diversos derechos humanos que se vinculan con la
libertad de prensa, para en última instancia estudiar propiamente esta última.
3.1.1.1. El
derecho al libre desarrollo de la personalidad
El artículo 16 de la
Constitución Política de 1991 prescribe lo siguiente:
Todas las personas
tienen derecho al libre desarrollo de su personalidad sin más limitaciones que
las que imponen los derechos de los demás y el orden jurídico.
Este derecho,
relativo a la autonomía personal, es simultáneamente una manifestación de la
dignidad humana y la base de la libertad de expresión e información. Es
evidente, en efecto, que la personalidad no será libre si le censuran la
información que el Estado decide que se puede impartir o no impartir.
3.1.1.2. La
libertad de conciencia
La libertad de
conciencia está consagrada en el artículo 18 de la Carta, que dice:
Se garantiza la
libertad de conciencia. Nadie será molestado por razón de sus convicciones o
creencias ni compelido a revelarlas ni obligado a actuar contra su conciencia.
Este derecho protege
la libertad de cada persona para creer y pensar autónomamente. Es una
manifestación evidente de la libre personalidad. Como en el caso anterior, la
libertad de conciencia se relaciona con la libertad de expresión y de información
en la medida en que tanto en calidad de emisor como de receptor, la persona no
puede ser compelida a hacerse una cierta imagen de las cosas a partir de una
información sesgada o falsa, sino que tiene derecho a que le informen la verdad
para que ella autónomamente arribe a sus propias convicciones.
3.1.1.3. Derecho
a la intimidad
En el inciso primero
del artículo 15 de la Constitución Política se establece:
Todas las personas
tienen derecho a su intimidad personal y familiar y a su buen nombre, y el
Estado debe respetarlos y hacerlos respetar. De  igual modo tienen derecho a
conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre
ellas en bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas.
Este derecho hace
referencia a la vida privada, en la que  cada uno, resguardado del mundo
exterior, encuentra las posibilidades de desarrollo de su personalidad. El tema
de la vida privada en general y de la intimidad en particular plantea las dos
dimensiones  fundamentales del hombre: la individual y la social. La humanidad
ha asistido a un largo proceso de sociabilización caracterizado por la
manifestación social, la concentración urbana y el intervencionismo estatal. En
este marco se inscribe el estudio de la intimidad en la sociedad contemporánea.
Como anota Foucault, "vivimos en una sociedad que se caracteriza por una
vigilancia permanente sobre los individuos por alguien que ejerce sobre ellos
un poder"1. Ya antes Ortega y Gasset había llamado
la atención sobre los peligros que engendra la colectivización de la humanidad.
En efecto, este autor afirma que "la socialización del hombre es una faena
pavorosa. Por que no se contenta con exigirme que lo mío sea para los demás...
sino que me obliga a que lo de los demás sea mío."[1] En este sentido, el
derecho de la intimidad y al buen nombre tiende a proteger al hombre en su
aislamiento necesario frente a sus semejantes y frente al Estado pero
particularmente frente a la prensa.
3.1.1.4. Derecho
a la honra
El artículo 21 de la
Constitución colombiana de 1991 prescribe lo siguiente:
Se garantiza el
derecho a la honra. La ley señalará la forma de su protección.
La honra es la buena
reputación de una persona ante los demás. Aunque honra y honor sean
corrientemente considerados como sinónimos, existe una diferencia muy clara
entre ellos. Honor se refiere a un valor propio que de sí mismo tiene la
persona, independiente de la opinión ajena; en cambio la honra o reputación es
externa, llega desde afuera, como ponderación o criterio que los demás tienen
de uno, con independencia de que realmente se tenga o no honor; uno es el
concepto interno -el sentimiento interno del honor-, y otro el concepto
objetivo externo que se tiene de nosotros -honra-. En este sentido, existe
violación de la honra cuando la información suministrada por los medios de
comunicación no se está fundamentada en la verdad.
3.1.1.5. Derecho
a la publicidad y a la reserva
El artículo 74 de la
Carta Política de 1991 es del siguiente tenor:
Todas las personas
tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que
establezca la ley.
El secreto
profesional es inviolable.
Se trata de un
derecho de dos caras: el derecho a conocer cierta información y el derecho a
que no se conozca cierta información. En este segundo caso las causas son de
dos órdenes: legales -por motivos de interés público (art. 1° CP)- y
constitucionales -el secreto profesional-. Ahora bien, los asuntos reservados
no deben ser comunicados, pues ello constituye delito. En efecto, dice así el
inciso 2º del artículo 332 del nuevo Código de Procedimiento Penal:
La publicación en
medio de comunicación de informaciones de carácter reservado constituirá
presunción de violación de la reserva, y hará incurrir en sanción a los
empleados y sujetos procesales responsables como al medio de difusión.
Se advierte en
consecuencia que no toda información puede ser comunicada, por disposición de
la Constitución. Tal prohibición no puede ser mirada como una censura sino como
una relativización del derecho a la libertad de expresión e información.
3.1.1.6. La
libertad de expresión
Luego del estudio de
los anteriores cinco derechos constitucionales -los cuatro primeros
fundamentales-, relacionados con la libertad de expresión e información, a
continuación se analiza el artículo 20 de la Constitución, que dice:
Se garantiza a toda
persona la libertad de expresar y difundir su pensamiento y opiniones, la de
informar y recibir información veraz e imparcial, y la de fundar medios masivos
de comunicación.
Estos son libres y
tienen responsabilidad social. Se garantiza el derecho a la rectificación en
condiciones de equidad. No habrá censura.
Se consagra aquí
también un derecho constitucional fundamental, relativo a la expresión de los
pensamientos y las ideas así como a la transmisión de informaciones, que
concierne de modo directo, además del individuo, a la colectividad, cuyo
desarrollo e intereses están íntimamente ligados a su preservación. La Constitución
Política de 1991 amplió considerablemente la concepción jurídica de esta
garantía y avanzó hacia su consagración como derecho humano que cubre ya no
solamente la posibilidad de fundar medios periodísticos y, en general, medios
de comunicación, y de acceder a ellos para canalizar hacia la colectividad la
expresión de ideas y conceptos, sino que cobija las actividades de
investigación y obtención de informaciones, al igual que el derecho de
recibirlas, difundirlas, criticarlas, complementarlas y sistematizarlas. Se
establece igualmente el derecho a la rectificación y la ausencia de censura.
Este último derecho
se encuentra en el centro de la discusión de este proceso. Es él al mismo
tiempo la forma negativa de presentar un principio positivo -la libertad de
expresión- y la otra cara del deber consistente en la responsabilidad social de
los mass media.
Se observa en este
artículo 20 superior que la libertad de información se constituye en un derecho
fundamental cuyo ejercicio goza de protección jurídica y a la vez implica
obligaciones y responsabilidades. Es pues un derecho-deber, esto es, un derecho
no absoluto sino que tiene una carga que condiciona su realización.
Para el usuario o
receptor de la información, la plena realización de su derecho constitucional
fundamental se garantiza en la medida en que la información reuna tres
requerimientos: que ella sea cierta, objetiva y oportuna.
- La información es
cierta cuando ella dice la verdad, esto es, cuando ella tiene sustento en la
realidad.
- La información es
objetiva cuando su forma de transmisión o presentación no sea sesgada,
tendenciosa o arbitraria. Como lo ha establecido la Corte Constitucional, es
necesario que la información "se halle despojada de toda manipulación o
tratamiento arbitrario; libre de inclinación tendenciosa y deliberada; ajena a
la pretensión de obtener de las informaciones efectos normalmente no derivados
de los hechos u opiniones que las configuran, considerados en sí mismos, sino
del enfoque usado por el medio para distorsionarlas".[2]
- Y la información
es oportuna cuando entre los hechos y su publicación existe inmediación, esto
es, que no medie un lapso superior al necesario para producir técnicamente la
información, o bien que entre el hecho y su publicación no transcurra un
período tal de tiempo que la noticia carezca de incidencia e interés, pasando
de ser "noticia" a ser historia.
De conformidad con
las tres características anteriores, "el de la información es un derecho
de doble vía -sostiene la Corte Constitucional-, en cuanto no está contemplado,
ni en nuestra Constitución ni en ordenamiento ni declaración alguna, como la
sola posibilidad de emitir informaciones, sino que se extiende necesariamente
al receptor de las informaciones y, más aún, las normas constitucionales
tienden a calificar cuáles son las condiciones en que el sujeto pasivo tiene
derecho a recibir las informaciones que le son enviadas".[3]
En consecuencia la
relación informativa lleva implícita una relación jurídica entre el emisor y el
receptor.
3.1.2. Los medios
de comunicación
Se estudia aquí el
aspecto institucional y profesional de la prensa, respectivamente.
3.1.2.1. Nociones
generales
De un lado, y como
se afirmó anteriormente, en virtud del artículo 20 de la Carta las personas
pueden ejercer libremente la actividad periodística, en cuanto ello es un
desarrollo de la libertad de expresar y de difundir el propio pensamiento, de
dar y recibir información y de fundar medios masivos de comunicación. Y por
otro lado el artículo 333 de la Carta dice que "la actividad económica y
la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común..."
Luego la expresión
"medios de comunicación" es un concepto que se encuentra entre dos
derechos: para su propietario, los medios de comunicación son una manifestación
de la libertad de empresa y, en últimas, de la propiedad privada, pero en ambos
casos la Constitución dice que es un derecho con funciones sociales en aras del
interés general. Y para las demás personas, ellos son un mecanismo a través del
cual realizan su derecho a la expresión e información veraz e imparcial. Se
trata por tanto de una institución jurídica muy especial, atravesada por dos
derechos, por dos ópticas, por dos formas de aproximarse a su análisis.
Una información
falsa, tendenciosa o inoportuna, o una violación de la intimidad y la honra de
una persona, no constituyen pues una manifestación de la libertad de expresión
sino justamente lo contrario: una violación, por abuso, de la libertad de
expresión.
3.1.2.2. La
libertad e independencia del periodista
El artículo 73 de la
Constitución consagra el siguiente mandato:
La actividad
periodística gozará de protección para garantizar su libertad e independencia
profesional.
Este artículo debe
ser concordado con el 74 constitucional -reserva profesional- y con el 20
-prohibición de la censura-, ambos precitados.
La ruptura entre los
medios de comunicación y el poder estatal es una condición de la democracia. La
verdad no es, no puede ser, una cuestión del Estado. La verdad pertenece al ser
de las cosas. Ella es un concepto ontológico, no político-cultural. Y si bien,
como anota Foucault, no es posible desligar completamente el poder de la verdad[4], es posible al menos
desligar la verdad del poder. Como anotó el periódico el Colombiano, "el
periodismo es una actividad incómoda para el poder, que cuando no puede
dominarlo a través de la lisonja, de los halagos y las prebendas burocráticas
busca someterlo por medio de la imposición de severas restricciones".[5]
Los periodistas
tienen pues una misión muy delicada y una responsabilidad muy grande ante el
individuo y la sociedad civil, como quiera que ellos ayudan a diseñar la
opinión pública y, por su audiencia, poseen un enorme poder para inclinarla.
3.1.2.3. Normas
adicionales
Por último, la
Constitución regula en los artículos 75 y 76 el espectro electromagnético en
general y la televisión en particular, respectivamente. El artículo 77, por su
parte, establece la dimensión institucional del manejo de la televisión en
Colombia.
3.1.3. Los
deberes
El artículo 95 de la
Constitución Política dispone lo siguiente:
"El ejercicio
de las libertades y derechos reconocidos en esta Constitución implica
responsabilidades. Toda persona está obligada a cumplir la Constitución y las
leyes.
Son deberes de la
persona y del ciudadano:
1. Respetar los
derechos ajenos y no abusar de los propios;
2. Obrar conforme al
principio de solidaridad social, respondiendo con acciones con acciones
humanitarias ante situaciones que   pongan en peligro la vida o la salud de las
personas;
3. Respetar y apoyar
a las autoridades democráticas legítimamente constituidas para mantener la
independencia y la integridad nacionales;
4. Defender y
difundir los derechos humanos como fundamento de la convivencia pacífica;
5. Participar en la
vida política, cívica y comunitaria del país;
6. Propender al
logro y mantenimiento de la paz;
7. Colaborar para el
buen funcionamiento de la administración de la justicia;
8. Proteger los
recursos culturales y naturales del país y velar por la conservación de un
ambiente sano;
9. Contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de
justicia y equidad".
Se advierte que
tanto en el encabezamiento del artículo como en seis de los nueve numerales -el
1°, 2°, 3°, 4°, 6° y 7°-, el derecho a la libertad de información y de
expresión encuentra deberes correlativos. Por tanto tal derecho no es absoluto
sino que tiene cargas que debe soportar.
Ello es una
aplicación de la teoría del derecho-deber, elaborada por Peces-Barba cuando
afirmó que el derecho-deber "supone que el mismo titular del derecho tiene
al mismo tiempo una obligación respecto a ésas conductas protegidas por el
derecho fundamental. No se trata que frente al derecho del titular otra persona
tenga un deber frente a ese derecho, sino que el mismo titular del derecho
soporta la exigencia de un deber. Se trata de derechos valorados de una manera
tan importante por la comunidad y por el ordenamiento jurídico que no se pueden
abandonar a la autonomía de la voluntad sino que el Estado establece deberes
para todos, al mismo tiempo que les otorga facultades sobre ellos".[6]
3.2. De las
facultades del Ejecutivo en los estados de          excepción constitucional
Luego de haber
analizado los derechos humanos relacionados con el negocio que nos ocupa, la
Corte se ocupa ahora de las facultades del Ejecutivo durante los estados de
excepción, para efectos de establecer debidamente los nexos
derechos-restricciones de excepción.
Dice así el artículo
214 de la Constitución:
Los estados de
excepción a que se refieren los artículos anteriores se someterán a las
siguientes disposiciones:
... 2. No podrán
suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales. En todo caso
se respetarán las reglas del derecho internacional humanitario... Las medidas
que se adopten deberán ser proporcionales a la gravedad de los hechos.
Se advierte que el
constituyente del 91, en su afán de preservar los derechos humanos no sólo en
tiempos de paz sino también en tiempos de excepción constitucional, impuso tres
limitantes para proteger los derechos frente a las facultades gubernamentales
de excepción:
- Primero, no se
podrán suspender los derechos humanos: esta norma no es otra cosa que la
consagración de la teoría del núcleo esencial de los derechos.
"Se denomina
contenido esencial -afirma Häberle-, al ámbito necesario e irreductible de
conducta que el derecho protege, con independencia de las modalidades que asuma
el derecho o de las formas en que se manifieste. Es el núcleo básico del
derecho fundamental, no susceptible de interpretación o de opinión sometida a
la dinámica de coyunturas o ideas políticas".[7]
Según la teoría del
núcleo esencial de los derechos, éstos pueden en consecuencia ser canalizados
en sus diferentes expresiones, sin ser desconocidos de plano; ellos pueden ser
moldeados pero no pueden ser objeto de desnaturalización.
Ahora bien, cuando
para el ejercicio de un derecho se establezcan requisitos mínimos razonables,
que apuntan a hacer más viable el derecho mismo y que no desconocen su núcleo
esencial, no puede aducirse que se está violando de plano tal derecho.
En este orden de
ideas, la Constitución es clara en afirmar que los derechos humanos durante los
estados de excepción constitucional -como es el caso de la Conmoción Interior
que nos ocupa-, no podrán suspenderse, pero no dice que no podrán restringirse.
De hecho la no suspensión es una advertencia del constituyente para
salvaguardar el núcleo esencial de los derechos, pero tácitamente se está
reconociendo que justamente la crisis institucional implicará ciertamente un
menor goce de los derechos.
- Segundo, el
artículo 213 inciso segundo de la Constitución establece lo siguiente:
Mediante tal
declaración, el gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para
conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos.
Se hace referencia
aquí a la proporcionalidad, esto es la razonabilidad que debe mediar
entre la medida de excepción y la gravedad de los hechos.
De conformidad
entonces con la norma precitada, concordante con el artículo 214.2 de la Carta,
debe existir una razonabilidad entre los motivos que determinaron la
declaración del Estado de Conmoción Interior y las medidas de excepción -el
Decreto 1812 de 1992-, como se verá más adelante.
- Y tercero, la
Carta reenvía al derecho internacional sobre derechos humanos. El
artículo 93 de la Constitución, en efecto, le confiere a los Tratados
Internacionales sobre Derechos Humanos ratificados por Colombia el carácter de
norma prevalente en el orden interno si se ajustan al orden constitucional;
además les otorga la condición de criterio de interpretación constitucional
para buscar el sentido de los derechos y deberes consagrados en la Carta
Fundamental.
En este sentido se
destacan los siguientes instrumentos internacionales relacionados con la norma sub-examine:
a) Declaración Universal de Derechos Humanos
(1948), artículo 29:
1. Toda persona
tiene deberes respecto a la comunidad, puesto que sólo en ella puede
desarrollar libre y plenamente su personalidad.
2. En el ejercicio
de sus derechos y en el disfrute de sus libertades, toda persona estará
solamente sujeta a las limitaciones establecidas por la ley, con el único fin
de asegurar el reconocimiento y el respeto de los derechos y libertades de los
demás, y de satisfacer las justas exigencias de la moral, del orden público y
del bienestar general en una sociedad democrática.
3. Estos derechos y
libertades no podrán, en ningún caso, ser ejercidos en oposición a los
propósitos y principios de las Naciones Unidas.
b) Convención Americana sobre derechos humanos
"Pacto de San José de Costa Rica" (1969), artículo 13:
Libertad de
pensamiento y expresión
1. Toda persona
tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho
comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de
toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en
forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.
2. El ejercicio del
derecho previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a previa
censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar
expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar:
a) el respeto de los
derechos o la reputación de los demás, o
b) la protección de
la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas.
3. No se puede
restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales como el
abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de
frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de
información o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la
comunicación y la circulación de ideas y opiniones.
4. Los espectáculos
públicos pueden ser sometidos por la ley a censura previa con el exclusivo
objeto de regular el acceso a ellos para la protección moral de la infancia y
la adolescencia, sin perjuicio de los establecido en el inciso 2.
5. Estará
prohibida por la ley toda propaganda en favor de la guerra y toda apología del
odio nacional, racial o religioso que constituya incitaciones a la violencia o
cualquier otra acción ilegal similar contra cualquier persona o grupo, por
ningún motivo, inclusive los de raza. color, religión, idioma u origen nacional
(negrillas no originales).
c) Convención Americana sobre derechos humanos
"Pacto de San José de Costa Rica" (1969), artículo 27:
1. En caso de
guerra, de peligro público o de otra emergencia  que amenace la independencia o
seguridad del Estado Parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida
y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación,
suspendan las obligaciones contraídas en virtud de la Convención, siempre que
tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les
impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en
motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.
2. La disposición precedente
no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los siguientes
artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica; 4 (Derecho
a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la
Esclavitud y Servidumbre); 9(Principio de legalidad y de Retroactividad; 12
(Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la Familia); 18
(Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la Nacionalidad); y
23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la
protección de tales derechos.
3. Todo Estado Parte
que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los
demás Estados Partes en la presente Convención, por conducto del Secretariado
General de la Organización de los Estado Americanos, de las disposiciones cuya
aplicación haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión y
de la fecha en que haya dado terminada tal suspensión.
d) Declaración Americana de los derechos y
deberes del hombre (1948), preámbulo:
Todos los hombres
nacen libres e iguales en dignidad y derechos y, dotados como están por
naturaleza de razón y conciencia, deben conducirse fraternalmente los unos con
los otros.
El cumplimiento del
deber de cada uno es exigencia del derecho de todos. Derechos y deberes se
integran correlativamente en toda actividad social y política del hombre. Si
los derechos exaltan la libertad individual los deberes expresan la dignidad de
esa libertad.
e) Pacto Internacional de derechos civiles y
políticos (1966), artículo 19:
1. Nadie podrá ser
molestado a causa de sus opiniones.
2. Toda persona
tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de
buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin
consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o
artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.
3. El ejercicio del
derecho previsto en el párrafo 2 de este artículo entraña deberes y
responsabilidades especiales. Por consiguiente, puede estar sujeto a ciertas
restricciones, que deberán, sin embargo, estar expresamente fijadas por la
ley y ser necesarias para:
a) Asegurar el
respeto a los derechos o a la reputación de los demás;
b) La protección de
la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas
(negrillas de la Corte).
De los instrumentos
citados se concluye lo siguiente:
Los derechos tienen
deberes, según la Declaración Universal y la Declaración Americana.
El derecho a la
libertad de expresión e información "puede estar sujeto a
restricciones" en los siguientes cinco casos: asegurar los derechos de los
demás, proteger la seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral públicas,
según el Pacto Internacional.
Y según la
Convención Americana, toda persona tiene libertad de pensamiento y expresión
(art. 13) -como lo dispone en forma concordante el artículo 20 de la
Constitución-, pero en caso de estado de excepción constitucional tal derecho
no figura en la lista de los derechos no suspendibles (art. 27), de suerte que,
a contrario sensu, la libertad de pensamiento y expresión, según el
Pacto de San José de Costa Rica, es suspendible en los estados de excepción.
Tal conclusión, a
juicio de esta Corte, sólo tiene en este caso efectos
"interpretativos" pero no vinculantes, pues los pactos
internacionales, según el inciso primero del artículo 93 de la Carta,
"prevalecen" en el orden interno en tanto que sean más generosos o
democráticos que éste.
Sin embargo la
normatividad internacional sobre la materia, ratificada por los países del
mundo o de América, según el caso, permite a esta Corte concluir que en todo
caso el derecho consagrado en el artículo 20 de la Constitución Política de
1991 -incluyendo por tanto la expresión "no habrá censura"-, no es
un derecho absoluto sino relativo.
En efecto, como
anota Eduardo Espín a propósito del caso español, "ningún derecho es
ilimitado, ni siquiera los derechos fundamentales de naturaleza constitucional
que cuentan, en todo sistema democrático, con la más intensa protección. La
libertad de expresión, no es tampoco, pese a su carácter preferencial, una
excepción".[8]
3.3. De la
cohabitación de derechos
El caso que ocupa a
la Corte Constitucional es un típico caso de coexistencia de derechos
constitucionales aparentemente contradictorios: la libertad de expresión y
ausencia de censura (art. 20 CP), de un lado, y la preservación del orden
público en aras del interés general (arts. 213 y 1° CP), de otro lado.
¿Son incompatibles
tales derechos? O, por el contrario, ¿ellos pueden cohabitar?
Para la Corte
Constitucional no cabe duda de que ambos derechos son compatibles a partir
de la teoría del núcleo esencial de los derechos.
En efecto, de
conformidad con la teoría anteriormente expuesta, el núcleo esencial del
derecho a la información protege el derecho de las personas a informar y ser
informadas aún en estados de excepción, con algunas limitaciones razonables que
moldean el derecho o lo restringen parcialmente pero no lo niegan ni lo
desnaturalizan.
En este sentido, al
estudiar el Decreto 1812 de 1992 se observa que la prohibición de difundir
comunicados pero preservando el derecho de informar al respecto (art. 1°); la
prohibición de identificar testigos para proteger sus vidas pero manteniendo el
derecho de informar sobre los actos presenciados  por el testigo (art. 2°); y la
prohibición de transmitir "en directo" hechos que vulneran el orden
público pero conservando el derecho de transmitirlo inmediatamente cese el
hecho desestabilizador (art. 4°), constituyen tres ejemplos de clara limitación
razonable del derecho de información sin que se menoscabe en ningún momento el
núcleo esencial de este derecho.
Ya desde el punto de
vista procedimental, el Decreto 1812 de 1992 regula las facultades del
Ministerio de Comunicaciones para sancionar mediante suspensión o multa
impuestas con posterioridad a la ocurrencia del hecho las violaciones a los
preceptos anteriores, en desarrollo del principio constitucional de la
responsabilidad social del medio de comunicación (arts. 5° y 6°) y el
procedimiento previsto para imponer tales sanciones conforme al derecho del
debido proceso material de que trata el artículo 29 superior (arts. 7°, 8° y
9°), en donde se observa de nuevo una mayor rigurosidad punitiva y procesal
pero que no desconoce ni menoscaba tanto el derecho a la información como el
derecho al debido proceso.
Merece especial
comentario el inciso segundo del literal b) del artículo 7° dice:
Para estos efectos
se presumirá, salvo prueba en contrario, que la fecha de recibo del pliego de
cargos es la misma de la fecha de introducción al correo, tratándose de medios
de comunicación cuya sede es la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., o el tercer
día siguiente a la misma fecha, tratándose de medios de comunicación ubicados
fuera de la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., o el tercer día siguiente a la
misma fecha, tratándose de medios de comunicación ubicados fuera de la ciudad
de Santa Fe de Bogotá, D. C..
Se advierte que se
trata de una presunción de recibo de la información, que incide en el tiempo de
que se dispone para ejercer el derecho de defensa. Ahora bien, cuando por algún
inconveniente en materia de correos el pliego de cargos no arribare a su
destinatario, éste podrá probar el no recibo de la comunicación, garantizándose
así su derecho de defensa. La Corte Constitucional interpreta así esta
disposición, de suerte que el Ministerio de Comunicaciones deberá permitir,
cuando fuere del caso, la prueba de tal evento por parte del medio de
comunicación. Se trata en el fondo de una simple inversión de  la carga de la
prueba respecto de la ausencia de recibo del pliego de cargos, como quiera que
el medio de comunicación tendrá que entrar a demostrar que no ha recibido tal
pliego. Por lo anterior la Corte estima que esta norma también se aviene a la
preceptiva constitucional.
Es por todo ello que
tales artículos son, a juicio de la Corte, conformes con la Constitución,
motivo por el cual los declarará exequibles en la parte resolutiva de esta
sentencia.
Es también
exequible el artículo 3° del Decreto 1812 de 1992, pero a partir de la
interpretación constitucional que a continuación realiza la Corte
Constitucional.
Dice el artículo 3°
del Decreto 1812 de 1992:
Por la radio y la
televisión no se podrá divulgar entrevistas de miembros activos de
organizaciones guerrilleras, terroristas o vinculadas al narcotráfico.
Observa la Corte que
esta disposición admite dos lecturas, así:
En virtud de una
primera lectura, de orden literal, se concluye que la imposibilidad de
transmitir dichas entrevistas viola el núcleo esencial del derecho a informar y
ser informado, ya que si tal hipótesis no es permitida no puede hacerse nada de
manera alternativa para garantizar que la noticia llegue al receptor. Se
trataría de una negativa de plano, no susceptible de ser compensada,
reemplazada o diferida. En tal evento habría censura tajante. El artículo 20 de
la Constitución resultaría así violado.
Y en virtud de una
segunda lectura, que es la que acoje la Corporación, la norma objeto de
comentario es exequible porque ella debe ser entendida en el sentido de que
"no se permite divulgar entrevistas de miembros activos de organizaciones
guerrilleras, terroristas o vinculadas al norcotráfico", pero sí se
permite informar acerca del hecho noticioso como tal, despojado de toda
apología del delito.
III- DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: Declarar EXEQUIBLE los artículos 1°, 2°,
4°, 5°, 6°, 7°, 8°, 9° y 10 del Decreto 1812,  de 1991, por los motivos expresados
en este fallo.
SEGUNDO: Declarar EXEQUIBLE el artículo 3° del
Decreto 1812 de 1991, pero a partir de la interpretación realizada por la Corte
Constitucional en la parte motiva de en esta sentencia.
Cúmplase, cópiese,
publíquese, comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
Dada en Santa Fe de
Bogotá, D.C., el ocho (8) del mes de febrero  de mil novecientos noventa y tres
(1.993).
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
CIRO ANGARITA
BARON                                      EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
FABIO  MORON
DIAZ                                  JAIME SANIN GREFFEINSTEIN
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia No. C-033/93
LIBERTAD DE
EXPRESION/LIBERTAD DE INFORMACION (Aclaración de voto)
Los derechos
previstos en el artículo 20 de la Constitución Política no son ni pueden ser
entendidos como absolutos, menos todavía frente a situaciones que, como las que
presupone con toda razón el Decreto revisado, representan en sí mismas grave
riesgo social y necesario estímulo a las actividades ilícitas que constituyen
causa de la actual perturbación del orden público.
DERECHO A LA
INFORMACION (Aclaración de
voto)
Ningún principio
constitucional podría esgrimirse para legitimar o pretender incluída dentro del
núcleo esencial del derecho a la información la indebida utilización de las
ondas radioeléctricas para la transmisión o reproducción de arengas,
entrevistas o discursos de quienes con su persistente acción al margen de la
ley tienen tan seriamente amenazada la pacífica convivencia entre los
colombianos, que es precisamente lo que busca contrarrestar mediante
atribuciones excepcionales el artículo 213 de la Constitución.
Ref.:
Expediente R.E. 012
Santafé de
Bogotá,D.C. ocho (8) de febrero de mil novecientos noventa y tres (1993).
Me permito aclarar
mi voto en relación con la parte final de la motivación en que se funda la
sentencia, por cuanto considero que la norma en cuestión (artículo 3o. del
Decreto Legislativo materia de estudio) es plenamente exequible, por no violar
disposición alguna de la Carta y por no afectar ningún derecho fundamental
-menos aún en su núcleo esencial-.
Estimo que para
llegar a esa conclusión no se hace necesaria una segunda lectura del precepto,
como se dice en el fallo.
Los derechos
previstos en el artículo 20 de la Constitución Política no son ni pueden ser
entendidos como absolutos, menos todavía frente a situaciones que, como las que
presupone con toda razón el Decreto revisado, representan en sí mismas grave
riesgo social y necesario estímulo a las actividades ilícitas que constituyen
causa de la actual perturbación del orden público.
Los canales de
comunicación a los que se refiere la norma examinada no son de propiedad de los
medios ni de los periodistas. Se trata -como lo dice el artículo 75 de la
Carta- de bienes públicos que conforman el espectro electromagnético, cuyo uso
se permite a los particulares a título de concesión, sujeta en todo a las
previsiones constitucionales y legales, tal cual lo indican con meridiana
claridad, entre otras normas, las del Decreto 1900 de 1990 y las de la Ley 14
de 1991.
Ningún principio
constitucional podría esgrimirse para legitimar o pretender incluída dentro del
núcleo esencial del derecho a la información la indebida utilización de las
ondas radioeléctricas para la transmisión o reproducción de arengas,
entrevistas o discursos de quienes con su persistente acción al margen de la
ley tienen tan seriamente amenazada la pacífica convivencia entre los
colombianos, que es precisamente lo que busca contrarrestar mediante
atribuciones excepcionales el artículo 213 de la Constitución.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-033/93
LIBERTAD DE
EXPRESION-Límites/ESTADOS
DE EXCEPCION (Salvamento de voto)
Aceptar que
durante la Conmoción Interior la libertad de expresión se reduce a su núcleo
esencial es no sólo favorecer un retroceso en el alcance mismo del derecho sino
estimular la creencia infundada de que el artículo 20 de la Constitución
vigente posee un alcance más limitado que el 42 de la Carta de 1886. Cuando,
por el contrario, es lo cierto que tanto de los antecedentes del actual
artículo 20 en los debates de la Asamblea Nacional Constituyente como de la
severidad de su texto literal emerge clara la conclusión de que el
Constituyente de 1991 quiso ampliar el ámbito propio de la libertad de
expresión cuando significativamente no condicionó su ejercicio según que fuera
en tiempo de paz o de alteración del orden público. Es claro, entonces, que
prefirió la alternativa de una responsabilidad ulterior a la de permitir
restricciones en el ejercicio del derecho.
CENSURA-Prohibición/DEBER DEL CIUDADANO
(Salvamento de voto)
Es preciso
reconocer que en la Constitución de 1991 no hay espacio para censura de ningún
tipo en ningún tiempo, bajo formas categóricas o disimuladas.  Pero,
simultáneamente, los medios no están exentos de su deber y responsabilidad de
propender al logro y mantenimiento de la paz en los claros términos del
artículo 95 de nuestro Estatuto Superior.
REF.   EXPEDIENTE
No. R.E. 012
libertad de
expresion.censura esencial o fiebre obsidional?
Aplicando en forma
por demás singular la denominada teoría del núcleo esencial de los derechos la
sentencia afirma que durante la Conmoción Interior no podrán suspenderse los
derechos humanos pero sí restringirse.
Digo singular por
cuanto que la aludida teoría ha sido elaborada no tanto para resolver casos  en
que están de por medio limitaciones específicas de derechos fundamentales en
conflicto - tal como el que ha ocupado la atención de la Corte sino
primordialmente para garantizar su efectividad a partir de posibilidades
concretas compatibles con la realidad circundante.
En estas
condiciones, la referencia al núcleo esencial no puede lícitamente elevarse a
la condición de regla general que deba observarse con sumisión hierática sino
tan sólo en criterio auxiliar y funcional para lograr la efectividad del
derecho. Nunca como lo hace la sentencia, para reducirlo a su mínima expresión.
Cuando se pierde de
vista esta perspectiva en la hermenéutica constitucional se corre el peligro de
establecer - con respecto al ejercicio de la libertad de expresión, por ejemplo
- categorías bien extrañas como esta de la censura tajante, recogida en
el fallo, que connota la existencia de una censura indeterminada, incompatible
tanto con el núcleo esencial del mencionado derecho como son los términos de
los artículo 20 y 73 de la Carta vigente.
Revisando el decreto
No. 2204 del 25 de octubre de 1988 sobre control de información por estaciones
de radiodifusión sonora y canales de televisión en estado de sitio, la Corte
Suprema de Justicia - en sentencia del 19 de enero de 1989, Magistrado Ponente,
Dr. Jaime Sanín Greiffenstein - puso de presente que ni el pueblo ni el
gobierno ni la  misma Corporación pueden obrar dominados por la "fiebre
obsidional" o pavor caótico que se experimenta ante el asedio de la ciudad
amurallada, tal como ocurrió en la bíblica Jericó. Por tanto, el comportamiento
de la prensa sólo puede ser objeto de tratamiento excepcional cuando
efectivamente los hechos pongan de presente que constituye elemento alterante
del orden público o factor adicional de su agravación, vale decir, cuando sea
una amenaza real y no simplemente hipotética o imaginaria. Señaló también los
alcances del artículo 42 de la Carta de 1886 que disponía que la prensa es
libre en tiempo de paz pero responsable, en los siguientes términos:
"Y no se diga
que el artículo 42 de la Constitución Nacional consagra la libertad de prensa
en tiempo de paz y que, por lo tanto, en tiempo de no paz tal privilegio
desaparece, sin más."
"El argumento
es simplista y pálido no solamente por todo lo que con detalles se ha explicado
hasta aquí sino también porque el estado de sitio no tiene, no puede tener el desmesurado
efecto que aquí se le atribuye y de acabar con una institución tan vital por el
simple hecho de ser declarado; se requiere que ella misma sea perturbadora y
atentatoria contra el orden público y no apenas que rija el estado de
conmoción interior si ella no interviniere en tal alteración" (subraya
fuera de texto).
Con este antecedente
significativo en cuanto a los alcances de los poderes del Ejecutivo en estado
de sitio, aceptar que durante la Conmoción Interior la libertad de expresión se
reduce a su núcleo esencial es no sólo favorecer un retroceso en el alcance
mismo del derecho sino estimular la creencia infundada de que el artículo 20 de
la Constitución vigente posee un alcance más limitado que el 42 de la Carta de
1886.
Cuando, por el contrario,
es lo cierto que tanto de los antecedentes del actual artículo 20 en los
debates de la Asamblea Nacional Constituyente como de la severidad de su texto
literal emerge clara la conclusión de que el Constituyente de 1991 quiso
ampliar el ámbito propio de la libertad de expresión cuando significativamente
no condicionó su ejercicio según que fuera en tiempo de paz o de alteración del
orden público. Es claro, entonces, que prefirió la alternativa de una
responsabilidad ulterior a la de permitir restricciones en el ejercicio del
derecho.
Con todo, si se
pretende seguir hablando de núcleo esencial irreductible de dicho derecho, como
lo hace la sentencia, entonces será preciso reconocer también que dicho núcleo
no es otro que el  texto integral de los artículo 20 y 73 de la Carta vigente.
En consecuencia, es
preciso reconocer además que en la Constitución de 1991 no hay espacio para
censura de ningún tipo en ningún tiempo, bajo formas categóricas o
disimuladas.  Pero, simultáneamente, los medios no están exentos de su deber y
responsabilidad de propender al logro y mantenimiento de la paz en los claros
términos del artículo 95 de nuestro Estatuto Superior.
Por  todas estas
razones he salvado mi voto.
CIRO ANGARITA BARON
Magistrado
Fecha ut supra.
1 Foucault,
Michel.  La verdad y las formas jurídicas. Gedisa, Barcelona, 1.980 p
99.
[1]Ortega y Gasset, José. La
socialización del hombre. Obras completas, sexta edición, Editorial Revista de
Occidente. Madrid, 1.963, p 745.
[2]Cfr. Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Sentencia N°
T-512 de septiembre 9 de 1992
[3]Idem.
[4]Foucault, Op Cit.
[5]Cfr. artículo del jefe de redacción del periódico EL COLOMBIANO,
Alberto Velásquez. noviembre 16 de 1992, pag 5B
[6]Peces-Barba, Greogorio. Escritos sobre derechos fundamentales.
Eudema Universidad. Madrid, 1988. pag 209
[7]Häberle, Peter. El contenido esencial como garantía de los
derechos fundamentales. Grundgesetz 3 Auflage.
Heidelberg, 1983
[8]Véase Espín, Eduardo. Derecho Constitucional. Volumen I. Ed. Tirant
lo blanch. Valencia, 1991. pag 239