T-876-04
II
Sentencia T-876/04
ESTABILIDAD LABORAL EN EL PROGRAMA DE
RENOVACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Protección especial
De conformidad con la ley 790 de 2002, dentro del
programa de renovación de la administración pública, se estableció una
protección especial encaminada a otorgar cierta estabilidad laboral a un grupo
de personas que por su condición, merecían este tratamiento. Norma que fue
declarada exequible por la Corte, al considerar que dicha disposición, lejos de
consagrar algún tipo de discriminación, establecía como regla general la
permanencia en el empleo de la mujer cabeza de familia, como una consecuencia
de la obligación estatal consagrada en el artículo 43 de la Carta Política. Protección
que esta Corporación, consideró necesario extender a los hombres que se
encontraran en la misma situación, pues finalmente, se estableció que lo que la
norma trata de proteger es el grupo familiar que depende de un sólo trabajador,
en especial los derechos de los niños. Debe tenerse en cuenta que fue decisión de la
administración, quien antes de proceder a la disolución y liquidación de la
Empresa Nacional de Telecomunicaciones, tuvo en cuenta situaciones especiales,
atendiendo los postulados contemplados en los artículos 25 y 53 de la
Constitución, para otorgar un tratamiento preferencial, dadas las
circunstancias particulares de cada caso en concreto, como lo es, la posición
de padre o madre cabeza de familia sin alternativa económica, o de persona
limitada físicamente, entre otras.
INDEMNIZACION POR DESPIDO INJUSTO-Improcedencia de tutela
Si se recibe el pago de una indemnización como
consecuencia del proceso de reestructuración, no es procedente la acción de
tutela, pues en cierta medida recibir esta suma de dinero, aminora los efectos
negativos que pueda tener la decisión de suspender unilateralmente un contrato
de trabajo. Sólo si se demuestra que el trabajador retirado de una empresa no
recibió el pago de la indemnización compensatoria se considerará que existe un
perjuicio irremediable que haga viable la acción de tutela.
MADRE CABEZA DE FAMILIA-Protección especial/PADRE CABEZA DE
FAMILIA-Protección especial
La decisión de esta Corporación al analizar los casos
de la referencia, es la de proteger los derechos de las madres y padre cabeza
de familia que acudieron a esta instancia judicial, así como de quienes por
padecer una enfermedad merecen un tratamiento especial, pues, fue por decisión
unilateral de la empresa demandada que se suspendieron sus contratos de
trabajo, desconociendo sus derechos fundamentales.
Referencia: expedientes T-927993, T-890462,
T-890488, T-890503, T-926697, T-926950, T-928464, T-928476, T-911121, T-912018,
T-912518, T-916298, T-916694, T-918698, T-919525, T-936111.
Acciones de tutela de Wither del Socorro Gutiérrez
Mazo y otros, en contra de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones – Telecom.
Procedencia: Corte Suprema de Justicia,
Juzgado 16 Civil del Circuito de Bogotá, Tribunal Superior de Bogotá - Sala Civil,
Tribunal Superior de Arauca, Sala Única, Tribunal Superior de Bogotá, Sala
Penal, Juzgado Penal del Circuito de Acacias, Tribunal Superior de Bucaramanga
– Sala Civil, Juzgado 2 Penal del Circuito de Pereira,  Tribunal Superior de
Manizales – Sala Penal, Tribunal Superior de Manizales – Sala laboral, Juzgado
5 Penal del Circuito de Pereira, Tribunal Superior de Pereira – Sala Civil,
Tribunal Superior de Cali – Sala Laboral y Juzgado 4 de Familia de Manizales.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Bogotá, D.C.,
nueve (9) de septiembre de dos mil cuatro (2004).
La Sala Segunda (2a.) de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los magistrados Alfredo Beltrán Sierra,
Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión de los fallos
proferidos por la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia, Juzgado 16 Civil
del Circuito de Bogotá, Tribunal Superior de Bogotá - Sala Civil, Tribunal
Superior de Arauca, Sala Única, Tribunal Superior de Bogotá – Sala Penal,
Juzgado Penal del Circuito de Acacias, Tribunal Superior de Bucaramanga – Sala
Civil, Juzgado 2 Penal del Circuito de Pereira,  Tribunal Superior de Manizales
– Sala Penal, Tribunal Superior de Manizales – Sala laboral, Juzgado 5 Penal
del Circuito de Pereira, Tribunal Superior de Pereira – Sala Civil, Tribunal
Superior de Cali – Sala Laboral y Juzgado 4 de Familia de Manizales, dentro de
las acciones de tutela instauradas en contra de la Empresa Nacional de
Telecomunicaciones – Telecom.
Los expedientes llegaron a la Corte
Constitucional, por remisión que hicieron las secretarías de los despachos
judiciales mencionados.
La Sala de Selección No. 6 de Tutelas de la
Corte, por auto del  diecisiete (17) de junio de 2004, ordenó la revisión de
los casos de la referencia, así como la acumulación de los expedientes al
expediente T-927993, para ser decididos en una sola sentencia, si así lo
consideraba pertinente la Sala de Revisión.
Igualmente, por auto de treinta (30) de
junio de 2004, la Sala de Selección de Tutelas No. 6 ordenó la revisión y
acumulación entre si de los expedientes números T-911121, T-912018, T-912518,
T-916298, T-916694, T-918698, T-919525.
Asimismo, mediante auto de agosto doce
(12) de 2004, la Sala de Selección de Tutelas No. 8 ordenó la revisión del
expediente T-936111.
Encuentra esta Sala de Revisión que por
existir identidad en los hechos que motivaron las dieciséis (16) acciones de
tutela, como en el ente que se acusa, es procedente tanto la acumulación
decretada por la Sala de Selección, como la acumulación de los últimos ocho (8)
expedientes, razón por la que se proferirá un solo fallo para resolver la
totalidad de las acciones de la referencia.
I. ANTECEDENTES.
Los hechos que dieron origen a las acciones
de la referencia pueden resumirse de la siguiente manera, teniendo en cuenta
que la mayoría de ellas se presenta en un formato al que únicamente se le
cambia el nombre del peticionario y la fecha de vinculación a la entidad
acusada.
1. Hechos.
Las personas que instauran esta acción de
tutela, son mujeres (excepto en el expediente T-928464 en donde quien acude
a esta instancia judicial es un hombre) que laboraban en la empresa
demandada, vinculados como trabajadores oficiales.
En términos generales, argumentan que son
madres cabeza de familia, pues  tienen únicamente a su cargo el sostenimiento
de su hogar y sus hijos. Todos fueron inscritos en el denominado “retén social”
según el cual, en el programa de renovación de la administración pública, de
conformidad con el artículo 12 de la ley 790 de 2002, no podían ser retirados
del servicio, por su condición de cabeza de familia sin alternativa económica.
Expresan que posteriormente, el Presidente
de la República, basado en sus facultades constitucionales de reglamentación,
expidió el decreto 190 de 2003, en el cual impuso una limitante en el tiempo al
denominado retén social. Por ello, se dijo que la estabilidad laboral cesará
una vez termine el programa de renovación de la administración, sin que pueda
exceder del 31 de enero de 2004.
En consecuencia, a partir de la mencionada
fecha la empresa dio por terminados los contratos de trabajo aún de quienes se
encontraban inscritos en el denominado retén social.
2. Las demandas de tutela.
Los actores solicitan la protección de sus
derechos fundamentales a la familia, la igualdad y los derechos de los niños,
por cuanto su trabajo es su único medio de subsistencia. Piden que se ordene el
reintegro a los cargos que venían desempeñando.
3. Trámite procesal.
Una vez admitidas las acciones de la
referencia, los distintos despachos judiciales, ordenaron su notificación a la
entidad demandada.
-  Respuesta
de la Empresa de Telecomunicaciones – Telecom.
A través de un formato anexó a cada uno de
los expedientes, el apoderado de Telecom en liquidación, solicitó al
correspondiente juez de instancia que deniegue las pretensiones de los
demandantes, pues en su concepto, para la empresa, no es posible sustraerse del
cumplimiento del ordenamiento legal vigente, por cuanto la norma sobre la cual
se solicita su inaplicación, es una norma de orden público y de obligatorio
cumplimiento; por lo tanto mal haría la entidad en acceder a las pretensiones
de los actores y obviar el cumplimiento de una ley.
Igualmente, citó varios pronunciamientos de
la Corte y consideró que la controversia que se plantea en estos casos, son
asuntos laborales que puede resolverse a través de mecanismos judiciales
diversos a la acción de tutela.
Finalmente, señaló que en virtud del
decreto 1615 del 12 de junio de 2003 “todos aquellos funcionarios a quienes en
virtud de la supresión y liquidación de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones
se les termine el contrato de trabajo, se les realizará el pago de la
indemnización a que legalmente tienen derecho”. En consecuencia, no hay un
perjuicio irremediable que deba protegerse a través de la acción de tutela.
4. Sentencias de primera y segunda
instancia.
4.1. Son diversos los despachos judiciales
que conocieron de las dieciséis (16) acciones de tutela a las que habrá de
referirse esta providencia. Para el efecto y con el fin de tener mayor claridad
de los fallos, a continuación se individualizan los datos esenciales de las
acciones de tutela interpuestas, contra la Empresa de Telecomunicaciones –
Telecom..
No EXP
DEMANDANTE
FECHA DE VINCULACIÓN
LIQUIDACIÓN CON O SIN INDEMNIZACIÓN
PRIMERA INSTANCIA
DECISIÓN
SEGUNDA INSTANCIA
T-927993
Wither del Socorro Gutiérrez Mazo.
9 de mayo de 1990
No recibió indemnización.
Tribunal Superior de
Medellín. Sala Civil
NIEGA
CONFIRMA
T-890462
Lidia Isabel Amaya Rojas.
1 de diciembre  de 1979
Si recibió indemnización.
Juzgado 16 Civil del Circuito de Bogotá.
NIEGA
NO HUBO
T-890488
Maria del Pilar Clavijo González
18 de enero de 1990
No recibió indemnización.
Juzgado 21 Civil del Circuito de Bogotá
NIEGA
CONFIRMA
T-890503
Franncy Martínez Oliveros
1 de agosto de 1997
No recibió indemnización
Juzgado 29 Civil del Circuito de Bogotá
CONCEDE
REVOCA
T-926697
Clara Inés Sánchez Mojica
11 de agosto de 1989
No recibió indemnización
Juzgado 12 Único Promiscuo del Circuito de Saravena
– Arauca
CONCEDE
REVOCA
T-926950
Diana Marcela Angulo
2 de septiembre de 1996
No recibió indemnización
Juzgado 47 Penal del Circuito de Bogotá
CONCEDE
CONFIRMA
T-928464
Ruben Francisco Muños Rodríguez
29 de junio de 1989
Si recibió indemnización
Juzgado Penal del Circuito de Acacias
NIEGA
NO HUBO
T-928476
Isabel Cortes Uribe
11 de enero de 1990
Si recibió indemnización
Juzgado  3 Civil del Circuito de Bucaramanga
NIEGA
CONFIRMA
T-911121
Olga Piedad Castañeda Cérquera
4 de octubre de 1993
No recibió indemnización
Juzgado 2 Penal del Circuito de Pereira
NIEGA
NO HUBO
T-912018
Carmenza Giraldo Echeverri
3 de abril de 1995
No recibió indemnización
Juzgado 2 Penal del Circuito de Manizales
CONCEDE
REVOCA
T-912518
Esperanza Solís Torres
10 de abril de 1995
No recibió indemnización
Juzgado 1 Laboral del Circuito de Manizales
CONCEDE
REVOCA
T-916298
Ana Cecilia Pérez Alzate
21 de diciembre de 1993
Si recibió indemnización
Juzgado 5 Penal del Circuito de
Pereira
NIEGA
NO HUBO
T-916694
Zulma Rivera Osorio
2 de abril de 1996
Si recibió indemnización
Juzgado 5 Civil del Circuito de Pereira
NIEGA
CONFIRMA
T-918698
Acenelia Correa Sánchez
26 de dic de 1995
Si recibió indemnización
Juzgado 4 de Familia de Pereira
NIEGA
CONFIRMA
T-919525
Victoria Eugenia Padilla Aguilar
20 de agosto de 1996
No recibió indemnización
Juzgado 2 Laboral del Circuito de Cali
CONCEDE
REVOCA
T-936111
Luz Myriam Echeverri López
1 de noviembre de 1995
No recibió indemnización
Juzgado 4 de Familia de Manizales
NIEGA
NO HUBO
4.2. Como se ve, diez (10) de los despachos
judiciales que conocieron de las acciones de tutela instauradas contra Telecom,
resolvieron negar la protección impetrada. Los argumentos para
arribar a tal decisión, fueron coincidentes y se pueden resumir de la siguiente
manera:
El Gobierno Nacional, a través de
decreto 1615 de 2003, ordenó la supresión y liquidación de la Empresa Nacional
de Telecomunicaciones, igualmente estableció el llamado retén social o
protección especial de algunos empleados, entre ellos las madres cabeza de
familia, las cuales no podrían ser retiradas del servicio en el programa de
renovación de la empresa, pero la mencionada protección cesaría el 31 de enero
de 2004.
Aunque los demandantes no estén de acuerdo
con la temporalidad de la medida, ésta decisión no puede cuestionarse a través
de este mecanismo preferente y sumario, pues no es competencia del juez de
tutela decidir sobre la constitucionalidad o conveniencia de las normas que se
adoptan.
Tampoco procede la acción de tutela como
mecanismo transitorio, ya que a la fecha de instaurarla, los actores se
encuentran desvinculados por la supresión de sus cargos.
Finalmente, señalaron que el Gobierno
Nacional, dispuso indemnizar a los trabajadores retirados por el plan de
renovación de la empresa, razón por la que algunos de ellos ya recibieron el
monto de la indemnización correspondiente. Sin embargo, otros deben esperar a
que se realicen las gestiones pertinentes para cancelar la indemnización, junto
con las prestaciones correspondientes.
Estas decisiones fueron confirmadas
en segunda instancia por el superior jerárquico respectivo, quien en cada
caso concreto en forma similar, agregó que no es procedente la acción de tutela,
por cuanto los demandantes cuentan con otros mecanismos judiciales ordinarios
destinados por el legislador para restablecer el derecho presuntamente
vulnerado.
Tampoco resulta apropiado conceder la
acción de manera transitoria pues no se evidencia la presencia de un perjuicio
irremediable.
4.3. Por otra parte, seis (6) despachos
judiciales en primera instancia concedieron la protección de los
derechos invocados, atendiendo no sólo la condición de las demandantes de ser
“madre cabeza de familia” sino que por ejemplo en el expediente T-890503
se analizó la situación especial de la señora Martínez Oliveros, quien además
de velar por el sostenimiento de su hogar, padece de insuficiencia renal
crónica que debe ser tratada permanentemente con diálisis peritoneal.
Asimismo, en el expediente T-926697
la acción fue instaurada no por una “madre cabeza de familia” sino por una
persona que padece de lupus eritomatoso, enfermedad que requiere constantes
tratamientos médicos, razón por la que invocando su limitación física solicitó
la continuidad de los servicios médicos otorgados a través de la empresa y por
ende su estabilidad laboral.
En consecuencia, en todos estos seis casos,
los jueces de instancia, ordenaron el reintegro laboral de cada uno de los
demandantes al mismo cargo que ocupaban antes de su despido o a otro de
categoría similar, sin solución de continuidad.
También se dijo que dada la prevalencia de
los derechos fundamentales, debía inaplicarse la decisión del Gobierno
Nacional, por ser contraria a la Constitución y la consolidada jurisprudencia
constitucional.
4.4. Los anteriores fallos fueron
impugnados y cinco (5) de ellos revocados en segunda instancia
bajo el argumento que la ley y el decreto que la reglamenta gozan de presunción
de legalidad que ampara los actos de la administración, como quiera que fue el
mismo legislador quien determinó que los beneficios contenidos en el programa
de renovación de la administración fenecían el 31 de enero de 2004.  Por tanto,
pretender que dicho beneficio se extienda ilimitadamente en el tiempo, sería
obligar a la empresa demandada a obrar en contra del ordenamiento jurídico.
Finalmente, los despachos coincidieron en
afirmar que no hay un perjuicio irremediable susceptible de ser tutelado.
4.5. No obstante lo anterior,
la acción de tutela presentada por la señora Diana Marcela Angulo (expediente
T-926950) fue confirmada en segunda instancia, por la Sala
Penal del Tribunal Superior de Bogotá, es decir se mantuvo la decisión de
conceder transitoriamente, la protección de los derechos invocados por la
demandante, inaplicando las normas contrarias a la Constitución.
Por ello, se sostuvo la orden
dada por el a-quo, de vincular a la actora y mantenerla en el llamado retén
social, siempre y cuando siga cumpliendo las calidades exigidas de madre cabeza
de familia. Pero, como la protección fue transitoria se le otorgó a la señora
Angulo el término de tres (3) meses para que presente la demanda de
inexequibilidad de las normas inaplicadas en este fallo.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
Primera.- Competencia.
La Sala es competente para decidir, de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 241, numeral 9o., de la
Constitución, y 33 y 34 del decreto 2591 de 1991.
Segunda.- Lo que se debate.
2.1. Corresponde a esta Sala decidir si, en
los casos sometidos a revisión la acción de tutela es procedente, teniendo en
cuenta que quienes reclaman la protección de sus derechos son en la mayoría de
los casos, mujeres cabeza de familia que laboraban en la Empresa Nacional de
Telecomunicaciones, entidad que fue reestructurada por decisión del Gobierno
Nacional.
2.2. La razón que argumentó el ente
demandado, para sustentar el despido de estos trabajadores, se encuentra
amparada en disposiciones legales, pues de conformidad con el decreto 190 de
2003, se estableció un limite temporal a la figura del retén social creada por
la ley 790 de 2002.
Tercera.-
Estabilidad laboral consagrada como protección especial en el programa de
renovación de la administración pública.
En
términos generales, cuando se habla de estabilidad laboral, debe entenderse que
se trata de una garantía, que dadas ciertas condiciones se consagra a favor del
trabajador, en el sentido de que pueda éste permanecer en el cargo en el cual
se desempeña y recibir los beneficios y prestaciones que legalmente le
correspondan, aún en contra de la voluntad de su empleador.
Para la Corte, es diferente la estabilidad laboral que
tiene un empleado de carrera, a la estabilidad laboral que pueda tener quien
ocupa un cargo de libre nombramiento y remoción. Al respecto, se ha afirmado :
“Los que ocupan cargos de carrera
administrativa, por haberse vinculado mediante calificación de méritos, tienen
una estabilidad laboral mayor que la de los servidores que ocupan cargos de
libre nombramiento y remoción; ésta se traduce en la imposibilidad que tiene el
ente nominador de desvincularlos por razones distintas a las taxativamente
previstas en la Constitución y la Ley.
En cambio, la estabilidad de los servidores
que ocupan cargos de libre nombramiento y remoción es, por así decirlo, más
débil, ya que pueden ser separados del mismo por voluntad discrecional del
nominador, según lo exijan las circunstancias propias del servicio. Aunque a la
luz de la Constitución y la jurisprudencia, se trata de un régimen excepcional,
debido al grado de flexibilidad y a la preeminencia del factor discrecional que
reposa en cabeza del nominador, el régimen legal tiene previsto un control
judicial de los actos de desvinculación para evitar posibles abusos de
autoridad.
No obstante, cabe aclarar que la
estabilidad laboral de un funcionario que ocupa un cargo de carrera
administrativa no se reduce por el hecho de que se encuentre en
provisionalidad. La Administración sólo podría desvincularlo por motivos
disciplinarios o porque se convoque a concurso para llenar la plaza de manera
definitiva, con quien obtuvo el primer lugar.[1]
Lo anterior no significa que frente a un proceso de
reestructuración, no pueda separarse a un trabajador de su empleo; el derecho a
permanecer en un puesto determinado, a estar vinculado a cierta institución o a
ejercer la actividad laboral en un sitio específico, no constituyen propiamente
derechos fundamentales, sino atribuciones derivadas del derecho al trabajo que,
en principio, no son amparables por vía de tutela.[2]
Sin embargo, es la propia Constitución, la que exige
que se respeten los derechos y las garantías de los trabajadores. Así por
ejemplo, el artículo 25 de la Carta, consagra la protección especial, a cargo
del Estado, de las distintas modalidades laborales, lo que impide que, bajo la
excusa de la reestructuración, liquidación, supresión, tecnificación o cambio
de propietarios de las empresas, estos derechos se vean desconocidos o
disminuidos.
A su vez, el artículo 53 C.P., señala que “la ley, los
contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la
libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores”.
Dentro de este contexto, el primer aspecto que se
analiza en las acciones de tutela de la referencia y que ponen de presente los
demandantes, es que de conformidad con la ley 790 de 2002, dentro del programa
de renovación de la administración pública, se estableció una protección
especial encaminada a otorgar cierta estabilidad laboral a un grupo de personas
que por su condición, merecían este tratamiento.
El artículo 12 de la ley 790 de diciembre 27 de 2002
dispuso que: “de conformidad con la reglamentación que establezca el
Gobierno Nacional, no podrán ser retirados del servicio en el desarrollo del
Programa de Renovación de la Administración Pública las madres cabeza de
familia sin alternativa económica, las personas con limitación física, mental,
visual o auditiva, y los servidores que cumplan con la totalidad de los
requisitos, edad y tiempo de servicio, para disfrutar de su pensión de
jubilación o de vejez en el término de tres (3) años contados a partir de la
promulgación de la presente ley.”
Norma que fue declarada exequible por la Corte, al
considerar que dicha disposición, lejos de consagrar algún tipo de
discriminación, establecía como regla general la permanencia en el empleo de la
mujer cabeza de familia, como una consecuencia de la obligación estatal
consagrada en el artículo 43 de la Carta Política. Protección que esta
Corporación, consideró necesario extender a los hombres que se encontraran en
la misma situación, pues finalmente, se estableció que lo que la norma trata de
proteger es el grupo familiar que depende de un sólo trabajador, en especial
los derechos de los niños. (ver sentencias C-184 de marzo 4 de 2003 y C-
1039 de noviembre 5 de 2003)
Sin embargo, con posterioridad a la expedición de la
ley 790 de 2002, y antes de que la Corte profiriera los fallos arriba
referenciados, el Presidente de la República, en ejercicio de sus facultades
expidió el decreto 190 de enero 30 de 2003, por medio del cual reglamentó la
mencionada ley 790 de 2002.
En dicho decreto, se definieron algunos conceptos y se
estableció una aplicación en el tiempo, limitando la estabilidad laboral
consagrada por la administración  pública, hasta cuando finalice el programa de
renovación de la administración, la cual no podrá exceder, en todo caso, el 31
de enero de 2004.
Por tal razón, y amparados en esta disposición los
contratos que la Empresa Nacional de Telecomunicaciones había suscrito con los
demandantes, terminaron a partir de esa fecha, pese a que en la mayoría de los
casos se trataba de mujeres cabeza de hogar, salvo los expedientes T-928464,
en el cual quien reclama la protección es un padre cabeza de familia y los
expedientes T-890503 y T-926697 en donde dos personas, en razón a sus
enfermedades (insuficiencia renal y lupus eritomatoso), solicitaron la
protección especial.
Es decir, en todos los dieciséis (16) fallos que ahora
se revisan, quienes acuden a la acción de tutela, pueden ser considerados como
beneficiarios de la estabilidad laboral que en principio, sin limite de tiempo,
consagró la ley 790 de 2002.
Por ello, para la Sala, debió mantenerse la
permanencia de estos trabajadores en los cargos que venían desempeñando, pues
fue la propia administración quien dentro de su programa de renovación, y
atendiendo circunstancias especiales, consagró la estabilidad laboral a favor
de este grupo de personas.
No obstante, la constitucionalidad o
inconstitucionalidad del decreto que reglamentó la ley 790 de 2002, o la
expedición de una ley posterior que consagró la temporalidad de la medida, no
es asunto que debe debatirse en sede de tutela, tampoco es esta la razón por la
que sería procedente conceder el amparo que se reclama, pues contrario a lo
decidido por los jueces de instancia que concedieron la acción de tutela de
manera transitoria (expediente T-926950), bajo el argumento de la
inaplicación de las mencionadas normas, mientras éstas eran demandadas por
inexequibles en el término de tres (3) meses[3],
para la Corte, lo que se trata de proteger en estos casos, es la situación
especial en la que se encuentran los demandantes, la prevalencia de los
derechos de los niños y el grupo familiar al que estos pertenecen.
Aunado a lo anterior, debe tenerse en cuenta que fue
decisión de la administración, quien antes de proceder a la disolución y
liquidación de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, tuvo en cuenta situaciones
especiales, atendiendo los postulados contemplados en los artículos 25 y 53 de
la Constitución, para otorgar un tratamiento preferencial, dadas las
circunstancias particulares de cada caso en concreto, como lo es, la posición
de padre o madre cabeza de familia sin alternativa económica, o de persona
limitada físicamente, entre otras.
Cuarto.- No es procedente la
acción de tutela, cuando se recibe el pago de una indemnización por despido
injusto.
El segundo aspecto que se analiza en las acciones de
tutela de la referencia, es que al momento de suprimir los cargos, la Empresa
demandada ordenó el pago de una indemnización a favor de todos aquellos
trabajadores que en principio, se encontraban incluidos en el denominado “retén
social”.
Sobre este aspecto, se aclara que ha sido criterio
constante de esta Corporación, argumentar que en tratándose de programas de
reestructuración de entidades públicas, el pago de una indemnización, excluye
la procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio.
En sentencia T-069 de 2001, reiterando posiciones
anteriores, la Corte precisó:
“[E]l pago de una indemnización  la excluye
como mecanismo transitorio de protección de los derechos vulnerados por la
supresión de los cargos en las reestructuraciones de las entidades públicas.
Concretamente  en  la sentencia
SU-879/2000 con ponencia del Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa, relativa al
caso de la Caja Agraria, la Corte dijo que:
“(...)el pago de la anterior indemnización
en principio excluye la posibilidad de conceder la presente acción como
mecanismo transitorio, por cuanto el posible perjuicio irremediable que hubiera
podido irrogar el despido masivo de los trabajadores de la Caja Agraria, a la
fecha ha sido remediado mediante el pago de una indemnización cancelada en los
términos de la convención colectiva y de las disposiciones legales vigentes en
el momento de su reconocimiento. La indemnización por la terminación unilateral
del contrato de trabajo, consagrada en el Decreto referido bajo el nombre de
bonificación, constituye una reparación anticipada del daño que recibe el
trabajador a causa de su despido, y por lo mismo excluye lógicamente la
presencia del perjuicio irremediable”.
(...)
“A
juicio de la Corte el pago de la indemnización mencionada repara efectivamente
todos los perjuicios o daños que los accionantes alegan haber recibido - los
anteriormente reseñados - pues les permite proveer a la satisfacción de sus
necesidades vitales durante el período en que estén cesantes, descartando la
situación de miseria económica que mencionan. Así, no existe un perjuicio
irremediable e inminente, que exija del juez constitucional la adopción de
medidas urgentes tendientes a evitar un daño grave. En lo que concierne a daño
que se deriva del despido, este ha sido indemnizado en los términos legales,
incluso respecto de aquellas personas que se encontraban en situaciones
particulares que merecían una especial protección, como pudiera serlo el caso
de las mujeres en estado de embarazo o lactancia, o los trabajadores afectados
de enfermedades, o en situación de incapacidad médica.
Acogiendo la doctrina según la cual la
reparación de un daño puede darse en forma “restitutoria (devolución del
mismo bien o restablecimiento de la situación afectada por la acción dañosa), reparadora
(entrega de una suma equivalente al daño causado comprensiva del daño emergente
y del lucro cesante) o compensatoria (entrega de una suma o de un bien
que no repara el daño en su integridad pero mitiga sus efectos negativos)”[4], tenemos que la
bonificación pagada a los ex trabajadores de la Caja Agraria, se ubica dentro
de una de estas dos últimas categorías jurídicas de reparación del daño o
perjuicio. Por ello, la Corte insiste en que la “reparación del daño” efectuada
mediante la indemnización, “remedia” el perjuicio irrogado, por lo cual, aunque
resulte obvio y parezca un juego de palabras, el mismo perjuicio ya no puede
considerarse “irremediable”[5]
En este orden de ideas, debe considerarse que si se
recibe el pago de una indemnización como consecuencia del proceso de
reestructuración, no es procedente la acción de tutela, pues en cierta medida
recibir esta suma de dinero, aminora los efectos negativos que pueda tener la
decisión de suspender unilateralmente un contrato de trabajo.
De igual manera, la Corte Suprema de Justicia, ha
señalado que no es posible acceder a la petición de reintegro, una vez
concedida la respectiva indemnización al considerar que:
..... El cierre total del lugar donde
prestaban el servicio los demandantes hace imposible el reintegro, porque esa
es una verdad axiomática. Más aún, para que una obligación exista es necesario
que sea física y jurídicamente posible, de manera que una persona no puede
obligarse por un acto o declaración de voluntad a cumplir lo imposible y, de la
misma manera, el juez no puede gravar al demandado, con una decisión judicial
suya, a que cumpla un hecho o un acto materialmente imposible. Cuando el hecho
debido se torna imposible, la obligación original (de dar, hacer o no hacer) se
resuelve en una de indemnizar perjuicios de modo que lo jurídicamente procedente
es la demanda judicial de los perjuicios.
Por otra parte, cuando el Tribunal sostiene
que el juez del trabajo debe analizar las circunstancias que aparezcan en el
juicio para decidir entre el reintegro o el pago de la indemnización y
encuentra que la desaparición de la empresa es una de esas circunstancias,
aplica principios básicos del derecho común sobre la posibilidad del objeto de
toda prestación, pues, como se dijo en el párrafo anterior, no es jurídicamente
posible asumir una obligación que tenga por objeto el cumplimiento de un hecho
o acto físicamente imposible, ni le está dado al juez hacer cumplir lo que se
escapa de las leyes físicas.
De acuerdo con las apreciaciones
anteriores, si el empleador, con desconocimiento de la ley, procede a efectuar
un cierre parcial o total de la empresa y esta circunstancia da lugar a la
terminación de contratos de trabajo, resulta jurídicamente inadmisible
pretender el reintegro, asi él se encuentre consagrado en la ley, en pacto
colectivo o en convención colectiva. El trabajador perjudicado solo tiene la
opción indemizatoria, que en el caso de los trabajadores oficiales puede ser
plena, como lo señala el artículo 11 de la ley 6ª. de 1945 y lo dice su decreto
reglamentario 2127, pero no le está dado pretender un reintegro imposible, pues
con ello desnaturalizaría el objeto del proceso ejecutivo para el cumplimiento
de la obligación de hacer, a sabiendas de su imposibilidad y con la pretensión
de obtener ventaja con el juramento estimatorio de los perjuicios, o sea, para
pasar por alto el objeto de la pretensión que efectivamente debió valer en el
juicio ordinario, con el onus probandi de los perjuicios. (Sala de Casación
Laboral, julio 17 de 1998, citada en la sentencia T-1020 de 1999)
Por ende, sólo si se demuestra que el trabajador
retirado de una empresa no recibió el pago de la indemnización compensatoria se
considerará que existe un perjuicio irremediable que haga viable la acción de
tutela.
Hechas las anteriores aclaraciones y siguiendo los
parámetros hasta aquí expuestos, la Sala entra a analizar los dieciséis (16)
casos objeto de revisión.
Quinto.-  De los casos objeto de revisión.
Para la Corte: “la Administración Pública esta
facultada para adecuar su funcionamiento a las necesidades del servicio, por lo
tanto, se encuentra legitimada para crear, modificar, reorganizar y suprimir
los cargos de su planta de personal, cuando las necesidades públicas o las
restricciones económicas se lo impongan, o cuando el desempeño de los
funcionarios así lo exigen, en cumplimiento de los fines impuestos por el
artículo 209 de la Constitución. Siendo ello así, la facultad de suprimir
cargos públicos, inclusive los que corresponden a la carrera administrativa,
por motivos de necesidades de servicio está debidamente autorizada por la
Constitución Nacional”[6].
En este orden de ideas, la razón que tuvo la
administración para proceder a la disolución y consecuente liquidación de la
Empresa Nacional de Telecomunicaciones obedeció a la necesidad del Estado de
intervenir en la prestación de servicios públicos, con el fin de asegurar su
eficiencia, y garantizar la ampliación de la cobertura de los servicios a todos
los habitantes del territorio nacional.
Pues bien, como puede verse en el cuadro hecho en los
antecedentes de esta providencia (punto 4), sólo seis de los peticionarios de
esta acción de tutela, al momento de instaurarla, habían recibido el pago de su
indemnización por despido injusto (expedientes T-890462, T-928464, T-928476,
T-916298, T-916694, T-918698). Decisiones que serán confirmadas por esta Sala,
por las razones expuestas anteriormente.
Los restantes peticionarios acudieron a esta instancia
judicial sin que les hubiera sido otorgada la indemnización respectiva, pese a
ello obtuvieron una decisión desfavorable por parte de los jueces que fallaron
sus tutelas.
Lo anterior significa que, en principio, para los
trabajadores que no obtuvieron la indemnización (expedientes T-927993,
T-890488, T-890503, T-926697, T-926950, T-911121, T-912018, T-912518 T-919525,
T-936111) sería procedente la protección a través de este medio de defensa
judicial, en el sentido que, como consecuencia del proceso de disolución y
liquidación de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones y a fin de menguar los
posibles daños causados por la supresión de sus cargos, tienen derecho a
recibir el pago de la misma.
No obstante lo anterior, la empresa demandada en
respuesta dada a los respectivos jueces de instancia afirmó que a todos los
trabajadores oficiales a quienes se les termine el contrato de trabajo, se les
reconocerá y pagará una indemnización, la que será cancelada en el término
establecido en el decreto 797 de 1949. Es decir, la entidad demandada, previó
esa indemnización y señaló un término de 90 días hábiles a la terminación de
los contratos de trabajo para el pago de todas las acreencias laborales.
Por ello, la decisión de la Corte con relación a los
trabajadores que no recibieron la indemnización al momento de su retiro, será
la de proteger sus derechos, pues era deber de la administración, una vez
suprimidos sus cargos, o finalizada la denominada protección especial, cancelar
a todos y cada uno de ellos los salarios, las prestaciones y la indemnización
compensatoria contemplada en la ley.
Sin embargo, teniendo en cuenta la fecha de esta
providencia y que una vez terminados los contratos de trabajo, se previó el
término de 90 días para la cancelación de la mencionada indemnización, puede
considerarse que ya no hay vulneración de ningún derecho fundamental, razón por
la que se confirmarán también estas decisiones, pero se prevendrá al liquidador
de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones que si aún no hubiere pagado la
indemnización contemplada en la ley, realice en el término de 48 horas las
gestiones necesarias para su pago, el que en ningún momento podrá exceder de 10
días.
Por otra parte, la acción de tutela instaurada por la
señora Diana Marcela Angulo (expediente T-926950) que fue concedida en primera
instancia y confirmada por su superior, será revocada parcialmente por esta
Sala, pues de conformidad con lo aquí explicado, no es procedente el reintegro de
la trabajadora. En consecuencia, la protección que se concede se limita
únicamente a asegurar que efectivamente a la demandante se le haya cancelado la
indemnización compensatoria a la que tiene derecho, en caso contrario, deberá
igualmente, el liquidador de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, o quien
haga sus veces, realizar en el término de 48 horas las gestiones necesarias
para el pago de la referida indemnización, el que en ningún momento podrá
exceder de 10 días.
En conclusión, la decisión de esta Corporación al
analizar los casos de la referencia, es la de proteger los derechos de las
madres y padre cabeza de familia que acudieron a esta instancia judicial, así
como de quienes por padecer una enfermedad merecen un tratamiento especial (expedientes
T-890503 y T-926697), pues, fue por decisión unilateral de la empresa demandada
que se suspendieron sus contratos de trabajo, desconociendo sus derechos
fundamentales.
Empero de conformidad con lo analizado por la
consolidada jurisprudencia constitucional, no es viable acceder a sus
peticiones de reintegro, ya que la empresa en la que laboraban fue liquidada.
Tampoco, se repite,  es está la vía idónea para analizar la constitucionalidad
de las disposiciones que pusieron un limite temporal a la protección
inicialmente pactada. Por ello y en aras de reparar el daño causado se concede
la protección de los derechos de quienes aún no han recibido el pago de la
indemnización a que tienen derecho.
III.- DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato  de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: Por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia
CONFIRMASE las sentencias proferidas por la Sala Civil de la Corte Suprema
de Justicia, Juzgado 16 Civil del Circuito de Bogotá, Tribunal Superior de
Bogotá - Sala Civil, Tribunal Superior de Arauca, Sala Única, Juzgado Penal del
Circuito de Acacias, Tribunal Superior de Bucaramanga – Sala Civil, Juzgado 2
Penal del Circuito de Pereira,  Tribunal Superior de Manizales – Sala Penal,
Tribunal Superior de Manizales – Sala laboral, Juzgado 5 Penal del Circuito de
Pereira, Tribunal Superior de Pereira – Sala Civil, Tribunal Superior de Cali –
Sala Laboral y Juzgado 4 de Familia de Manizales a que se refieren los
expedientes, radicados en esta Corporación bajo los números T-927993, T-890462,
T-890488, T-890503, T-926697, T-928464, T-928476, T-911121, T-912018, T-912518,
T-916298, T-916694, T-918698, T-919525, T-936111.
Segundo: PREVÉNGASE al liquidador de la Empresa Nacional de
Telecomunicaciones que si aún no hubiere pagado la indemnización contemplada en
la ley, realice en el término de 48 horas las gestiones necesarias para su
pago, el que en ningún momento podrá exceder de 10 días.
Tercero: Por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, REVOCASE
PARCIALMENTE la decisión proferida por el Tribunal Superior de Bogotá –
Sala Penal dentro de la acción de tutela instaurada por la señora Diana Marcela
Angulo (T-926950) que ordenó el reintegro de la trabajadora a su cargo.
En consecuencia, la protección que se concede se
limita únicamente a asegurar que efectivamente a la demandante se le haya
cancelado la indemnización compensatoria a la que tiene derecho, en caso
contrario, deberá el liquidador de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, o
quien haga sus veces, realizar en el término de 48 horas las gestiones
necesarias para el pago de la referida indemnización, el que en ningún momento
podrá exceder de 10 días
Cuarto: Por Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones a que se
refiere el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado.
MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA
TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Cfr. Sentencia SU-250/98 M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero
[2] Sentencia T-800/98 MP Vladimiro Naranjo
Mesa
[3] De conformidad con el artículo 8 del decreto 2591 de 1991,  la
acción de tutela de manera transitoria,  se concede para evitar un perjuicio
irremediable, así exista otro medio de defensa judicial. Por tanto, el juez deberá
señalar expresamente en la sentencia que su orden permanecerá vigente sólo
durante el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de
fondo sobre la acción instaurada por el afectado.  En todo caso el afectado
deberá ejercer dicha acción en el término máximo de cuatro (4) meses a
partir del fallode tutela. Si no la instaura cesarán sus efectos.
[4] Sentencia C- 531 de 1993, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[5] Sentencia  SU-879/2000 M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[6] Sentencia T-340 de 2000 M.P. Alvaro Tafur Galvis.