C-455-02
PROYECTO DE SENTENCIA
Sentencia C-455/02
RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO Y RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE AGENTSE DEL ESTADO-Distinción
RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO Y RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE AGENTES DEL ESTADO-Distinción
COSA JUZGADA
RELATIVA-Presunciones de dolo o culpa grave en
agente público
PRESUNCION DE
DOLO O CULPA GRAVE EN AGENTES DEL ESTADO PARA ACCION DE REPETICION-No son contrarios a derecho
PRESUNCION DE
DOLO O CULPA GRAVE EN AGENTES DEL ESTADO PARA ACCION DE REPETICION-Supone responsabilidad civil y permite presentar pruebas de descargo
PRESUNCION DE DOLO O CULPA GRAVE EN AGENTES DEL ESTADO PARA ACCION
DE REPETICION-Presentación
de prueba en contrario que lo libere de responsabilidad civil
PRESUNCION
IURIS TANTUM EN PRESUNCION DE DOLO O CULPA GRAVE EN AGENTES DEL ESTADO
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Presunciones de dolo o culpa grave
en agente público
PRESUNCION DE
DOLO O CULPA GRAVE EN AGENTES DEL ESTADO PARA ACCION DE REPETICIÓN-Distinción de tipo conceptual que no influye en definición de
responsabilidad patrimonial
PRESUNCION DE
DOLO O CULPA GRAVE EN AGENTES DEL ESTADO PARA ACCION DE REPETICION-Enumeración no disminuye ni altera alcances indemnizatorios
DOLO O CULPA
GRAVE EN AGENTES DEL ESTADO PARA ACCION DE REPETICION-Responsabilidad patrimonial es la misma
PRESUNCION DE
DOLO O CULPA GRAVE EN AGENTES DEL ESTADO PARA ACCION DE REPETICION-Enumeración de hipótesis no influye en determinación de
responsabilidad patrimonial
La enumeración de las hipótesis a
partir de las cuales es posible presumir el carácter doloso o culposo de la
conducta no tiene influencia jurídica en la determinación de la responsabilidad
patrimonial del agente estatal. Tal como lo sostuvo recientemente la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, aquella es apenas una instrucción,
dirigida al juez de la causa, en la que se determinan los parámetros bajo los
cuales se debe juzgar la conducta del agente del Estado que incurre en la
conducta civilmente reprochable.
PRESUNCION
DE DOLO O CULPA GRAVE EN AGENTES DEL ESTADO PARA ACCION DE REPETICION-Hipótesis no son las únicas
CULPA
GRAVE-Concepto/DOLO-Concepto
DOLO Y
CULPA GRAVE-Distinción
PRESUNCION
DE DOLO EN AGENTES DEL ESTADO PARA ACCION DE REPETICION-Obrar con desviación de poder
ACCION
DE REPETICION-Finalidad/ACCION DE REPETICION-No
aplicación de categorías propias de la responsabilidad penal
El proceso mediante el cual se
tramita la acción de repetición no busca cosa distinta que determinar la
responsabilidad civil del agente estatal. De allí que resulte incorrecto
aplicar a un proceso de definición de responsabilidad patrimonial categorías
propias de la responsabilidad penal, como son las que tienen que ver con la
supuesta necesidad que existe en la acción de repetición de probar el elemento
subjetivo de la conducta.
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumplimiento de ciertas
exigencias sustanciales
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos predicables de
normas demandadas/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Contradicción entre
contenido de disposición acusada y texto de la Constitución/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos
no fundamentados en aplicación práctica de una autoridad/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-No cuestionamiento de supuestos no regulados por
disposición/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos deben ser suficientes
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
PRESUNCION-Imposibilidad de juicios de inconstitucionalidad sobre aplicación
concreta
PRESUNCION-Competencia para definición de consecuencias prácticas
PRESUNCION
DE DOLO EN AGENTES DEL ESTADO PARA ACCION DE REPETICION-Acto administrativo expedido con vicios en su motivación
PRESUNCION
DE INOCENCIA EN MATERIA DE PRESUNCION DE DOLO
PRESUNCION
DE DOLO EN AGENTES DEL ESTADO PARA ACCION DE REPETICION-Inexistencia de hechos que motivaron expedición del acto/PRESUNCION
DE DOLO EN AGENTES DEL ESTADO PARA ACCION DE REPETICION-Falta de fundamento
legal en expedición de acto administrativo con vicios en su motivación
ACCION
DE REPETICION-Calificación y valoración por
funcionario judicial
ACCION
DE REPETICION-Resolución en el terreno práctico de
compatibilidad o no de decisión concreta en proceso penal
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo que no se deriva del
texto de la norma
PRESUNCION
DE DOLO EN AGENTES DEL ESTADO PARA ACCION DE REPETICION-Expedición de acto administrativo con falsa motivación
PRESUNCION
DE DOLO CIVIL EN ACCION DE REPETICION-No quebranta
garantías procesales penales
PRESUNCION
DE DOLO EN AGENTES DEL ESTADO PARA ACCION DE REPETICION-Conducta catalogada a la vez como penal o disciplinaria
PRESUNCION
DE DOLO EN AGENTES DEL ESTADO PARA ACCION DE REPETICION-Falta objetiva de cuidado
ACCION
DE REPETICION-Providencia del juez penal es
autónoma y sólo produce efectos en el campo penal
PRESUNCION
DE DOLO EN AGENTES DEL ESTADO PARA ACCION DE REPETICION-Providencia del juez penal como pieza procesal en determinación de
responsabilidad patrimonial
ACCION
DE REPETICION-Procesos que resuelven legalidad del
acto, define responsabilidad patrimonial y determina responsabilidad penal
FALTA
DISCIPLINARIA-Afectación de patrimonio particular
PRESUNCION
DE DOLO O CULPA POR SERVIDOR JUDICIAL PARA ACCION DE REPETICION-Hipótesis
LEY
ESTATUTARIA-Adición por ley ordinaria
Si la adición que realiza la ley
ordinaria a la ley estatutaria modifica el régimen previsto por ésta, dicha
circunstancia debe ser tenida por incompatible con el régimen constitucional.
Contrario sensu, si la adición constituye apenas un complemento de la medida
que tiene jerarquía estatutaria o un desarrollo de la misma, entonces deberá
aplicarse el principio general establecido por la jurisprudencia constitucional
según el cual, la normatividad estatutaria está encargada de desarrollar
aspectos precisos de rango constitucional pero no está llamada a regular “en
forma exhaustiva y casuística cualquier evento ligado a ellos”. Esto por cuanto
que, “el hecho de que una materia general sea o haya sido objeto de una ley
estatutaria, no significa que todos los asuntos que guardan relación funcional
con ella queden automáticamente excluidos del ámbito normativo propio de la ley
ordinaria.” Partiendo de esta premisa fundamental, habría que reconocer que la
adición hecha a una ley estatutaria por parte de una ley ordinaria no
quebranta, per se, el ordenamiento jurídico superior, y que por eso resulta
indispensable -en cada caso particular- determinar si tal adición constituye un
complemento legítimo de la legislación general o una verdadera modificación de
disposiciones de mayor jerarquía.
PRESUNCION
DE DOLO O CULPA GRAVE EN FUNCIONARIO O EMPLEADO JUDICIAL PARA ACCION DE
REPETICION-Enumeración de causales no es taxativa
PRESUNCION
DE DOLO O CULPA GRAVE EN LEY ESTATUTARIA DE LA JUSTICIA PARA ACCION DE
REPETICION-Causales no taxativas
PRESUNCION
DE DOLO EN AGENTES DEL ESTADO PARA ACCION DE REPETICION-Decisión manifiestamente contraria a derecho en proceso judicial
PRESUNCION
DE DOLO EN AGENTES DEL ESTADO PARA ACCION DE REPETICION-Violación manifiesta del orden jurídico
PRESUNCION
DE CULPA GRAVE EN AGENTES DEL ESTADO PARA ACCION DE REPETICION-Violación manifiesta e inexcusable de normas de derecho
CULPA
GRAVE-Inexcusabilidad
CULPA
GRAVE-Error inexcusable
ACCION
DE REPETICION-Error inexcusable
CULPA
GRAVE-Manifestabilidad/CULPA GRAVE-Error
manifiesto
PRESUNCION
DE CULPA GRAVE EN AGENTES DEL ESTADO PARA ACCION DE REPETICION-Omisión de formas sustanciales o de esencia para validez de actos
por error inexcusable/PRESUNCION DE CULPA GRAVE EN AGENTES DEL ESTADO PARA
ACCION DE REPETICION-Violación del debido proceso manifiesta e inexcusablemente
en detenciones arbitrarias y dilación de términos
DAÑO-Efectos nocivos de conducta en el mundo de los hechos
DAÑO
ANTIJURIDICO-Producción aunque acto no exista
ACTO-Aunque no nazca a la vida jurídica puede afectar intereses
particulares
PRESUNCION
DE CULPA EN AGENTES DEL ESTADO PARA ACCIONES DE REPETICION-Retenciones o privaciones de libertad que vayan más allá de los
estrictos términos
PRESUNCION
DE CULPA GRAVE EN FUNCIONARIO JUDICIAL PARA ACCION DE REPETICION-Inconstitucionalidad de condición de manifiesto e inexcusable en
retención indebida de persona
PRESUNCION
DE CULPA GRAVE EN FUNCIONARIO JUDICIAL PARA ACCION DE REPETICION-Cualquier error que implique desconocimiento de términos procesales
LEY
ORDINARIA-Complemento y precisión del alcance de
ley estatutaria
LEY
ORDINARIA-No disminución de garantías fijadas por
ley estatutaria
RESPONSABILIDAD
DEL ESTADO POR ERROR JURISDICCIONAL-No reclamo por
actuación de altas corporaciones judiciales
ERROR
JUDICIAL EN RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL-Exclusión
de magistrados de altas cortes
Referencia:
expediente D-3826
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículo 5º y 6º (parciales) de la Ley 678
de 2001.
Actor:
Luis Eduardo Montoya Medina
Magistrado
Ponente:
Dr.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, D.C., doce (12) de junio de dos mil dos (2002)
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Doctores Marco Gerardo
Monroy Cabra -quien la preside-, Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra,
Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil,
Eduardo Montealegre Lynettt, Alvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández,
ha proferido la presente sentencia de acuerdo con los siguientes,
I.
ANTECEDENTES
El  ciudadano
Luis Eduardo Montoya Medina, actuando en nombre propio y en ejercicio del
derecho consagrado en el artículo 241-4 de la Constitución Política, demandó
ante esta Corporación la inconstitucionalidad de los artículos 5º y 6º
(parciales) de la Ley 678 de 2001 “por medio de la cual se reglamenta la
determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través
del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines
de repetición”,
por considerarlos contrarios al preámbulo y a los artículos 29, 150-1, 150-2,
152, 153, 228, 229, 230, 238 y 243 de la Constitución Política.
II. NORMAS
DEMANDADAS
Se transcribe a
continuación el  texto de las disposiciones acusadas, con la advertencia que se
subraya lo demandado:
“LEY 678 DE 2001
(agosto 3)
“CAPITULO
I
“Aspectos
sustantivos
“Artículo
5°. Dolo. La conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la
realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado.
“Se
presume que existe dolo del agente público por las siguientes causas:
1.
Obrar con desviación de poder.
2.
Haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por
inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le
sirve de fundamento.
3.
Haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por desviación de la
realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de
la administración.
4.
Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los
mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial
del Estado.
5.
Haber expedido la resolución, el auto o sentencia manifiestamente contrario a
derecho en un proceso judicial.
“Artículo
6°. Culpa grave. La conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando
el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley
o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las
funciones.
“Se
presume que la conducta es gravemente culposa por las siguientes causas:
1.
Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho.
2.
Carencia o abuso de competencia para proferir de decisión anulada, determinada
por error inexcusable.
3.
Omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos
administrativos determinada por error inexcusable.
4.
Violar manifiesta e inexcusablemente el debido proceso en lo referente a
detenciones arbitrarias y dilación en los términos procesales con detención
física o corporal.”
III.  LA DEMANDA
Para empezar, el demandante hace un breve
recuento del origen y evolución de las posiciones que, en Colombia, han
permitido la estructuración de la teoría de la responsabilidad patrimonial del
Estado y sus nexos con el servicio público. Basado en tales precisiones, el
actor expone como premisa fundamental que la responsabilidad que se le achaca
al Estado es objetiva mientras que la que cabe al agente estatal es
eminentemente subjetiva, es decir, sólo es predicable a título de dolo o culpa
grave.
El primer cargo de la demanda se estructura
sobre la afirmación según la cual, la Constitución Política no estableció una
diferencia de trato, para determinar la responsabilidad subjetiva del agente
estatal, entre los conceptos de dolo y culpa grave. En ese sentido, el hecho
que la Ley acusada haya creado regímenes independientes para el dolo y la culpa
grave, genera violación del inciso segundo del artículo 90 superior.
En segundo lugar, el actor afirma que las
normas acusadas quebrantan el artículo 29 de la Constitución Política porque
mientras éste consagra los principios de presunción de inocencia y exigencia de
declaración judicial de la culpabilidad, aquellos presumen el dolo y la culpa
grave del agente del Estado. A juicio del demandante, la labor de probar el
dolo o la culpa pertenece al juez y no al legislador, por lo que con ello se
incurre en una extralimitación de la competencia configurativa que ostenta el
legislador en virtud del artículo 150-1 y 150-2 de la Constitución Política.
En el mismo sentido, es inconstitucional
que la Ley 678 haya creado un régimen independiente para el tratamiento del
dolo y la culpa grave en materia de acción de repetición y llamamiento en
garantía, ya que aquellos conceptos no admiten parcelaciones.
Después de formular cargos generales contra
los artículos 5º y 6º de la Ley 678, el demandante procede a establecer
reproches particulares contra cada uno de sus numerales.
1. Es así como señala que el numeral
primero del artículo 5º de la Ley 678, al presumir el dolo cuando el agente
obra con “desviación de poder”, quebranta las garantías previstas en el
artículo 29 de la Constitución, dado que el agente del Estado puede verse
involucrado en dos situaciones:
a)
Que el acto administrativo expedido con
desviación de poder sea demandado en vía jurisdiccional mediante acción de
nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho o reparación directa, pero sin
la presencia del agente del Estado que lo emite. En este caso, dado que el
proceso se tramita sin la presencia del agente estatal, no podría, sin violarse
su derecho de defensa, presumirse el dolo.
b)    En el caso de los llamamientos en garantía la presunción del dolo
por desviación de poder también vulnera los principios del debido proceso
porque constituye una forma de imputación objetiva, proscrita expresamente por
la Constitución.
El demandante reconoce, no obstante, que la
posible violación del régimen superior desaparecería si la Corte produce una
sentencia que module la lectura de la norma estableciendo que es perentorio e
inexcusable que se le demuestre la relación de causalidad existente entre la
desviación de poder y su voluntad, más allá de toda duda razonable.
2. Frente a la segunda hipótesis de la
norma según la cual, el dolo se presume cuando el acto administrativo ha sido
expedido con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de
la decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento, el demandante
considera aplicables las razones expuestas para el primer numeral del artículo
5º.
Precisa que en el caso del llamamiento en
garantía, cuando el acto administrativo que genera la vulneración ha sido
expedido con base en hechos inexistentes, es necesario esperar a que la
jurisdicción penal determine que esa circunstancia proviene del dolo del agente
estatal. Sin ella, la imputación que se haga es objetiva.
Ahora bien, ante la circunstancia de que el
acto administrativo haya sido expedido sin fundamento legal, la presunción de
dolo es inconstitucional porque el ordenamiento jurídico no puede abarcar la
gran cantidad de variables fácticas que el agente estatal debe afrontar al
momento de expedir el acto. Esto hace que no siempre haya norma que sustente su
actuación.
En relación con
este punto, sostiene finalmente que sin una decisión judicial de tipo penal que
compruebe la existencia del dolo en la expedición de los actos administrativos
producidos sin fundamento fáctico o legal, se está atentando contra las
garantías del debido proceso del agente estatal.
3. La tercera
causal de presunción del dolo consiste en “haber expedido el acto
administrativo con falsa motivación por desviación de la realidad u
ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la
administración”. A esta causal le son aplicables los reproches formulados
contra el numeral segundo, en el sentido en que si el proceso jurisdiccional
contra el acto administrativo lesivo se sigue en ausencia del agente del Estado
que lo profirió, se desconoce la presunción de inocencia al presumirse el dolo.
Si se trata del llamamiento en garantía, es necesario contar con una decisión
judicial de tipo penal que indique el dolo en la falsa motivación, en la
desviación de la realidad o en el ocultamiento de los hechos que sustentan la
actuación administrativa.
4. En concepto
del demandante, la presunción de dolo contenida en el numeral 4º del artículo
5º de la Ley 678 de 2001 también es inconstitucional porque la declaración de
responsabilidad penal o disciplinara hecha por el juez competente no tiene la
virtud de comprometer la validez del acto administrativo. En otros términos, el
actor considera que el juez natural para determinar la legalidad del acto
administrativo es el juez administrativo, por lo que no es posible que el juez
penal o la autoridad disciplinaria determinen la existencia del dolo sin
atender a la decisión de aquél.
Adicionalmente,
dice que el dolo del acto administrativo no afecta al particular sino al
Estado, en cuanto a la conservación de la administración pública se refiere, y
que en materia disciplinaria, no todas las faltas disciplinarias generan daños
antijurídicos a los particulares, sino al Estado. En esa medida, como el acto
administrativo generalmente afecta los intereses públicos, no los particulares,
entonces no hay lugar a ejercer la acción de repetición por perjuicio causado
al patrimonio público.
5. La última de
las presunciones de dolo, contenida en el numeral 5º de la norma, prescribe que
éste se presumirá cuando el agente expida resolución, auto o sentencia
manifiestamente contraria a derecho en un proceso judicial. A juicio del
demandante, esta norma modifica el régimen de responsabilidad del Estado por
error judicial, por lo que debió ser adoptada mediante ley estatutaria,
violándose con ello los artículos 152 y 153 de la Carta.
Agrega que la
determinación de la legalidad de la resolución, auto o sentencia corresponde a
la jurisdicción competente, por lo que no puede hablarse de presunción de dolo
si no se reconoce de antemano que existe esa prejudicialidad. Además, en los
trámites judiciales que determinan la legalidad de la resolución, auto o
sentencia no se estudia el aspecto subjetivo del funcionario que lo expide, por
lo que no es posible determinar el dolo.
6. En cuanto a
las hipótesis de presunción de la culpa grave, contenidas en el artículo 6º de
la Ley 678 de 2001, el demandante asegura que son inconstitucionales porque en
la acción de repetición no debe hacerse la diferencia entre dolo y culpa grave,
pues así no lo hizo el artículo 90 de la Constitución.
En lo que
respecta a la primera causal del artículo, según la cual la culpa grave se
presume cuando hay violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho,
la demanda establece que esta circunstancia es común a las que constituyen la
presunción del dolo de acuerdo con el artículo 5º de la Ley 678. En ese
sentido, la norma incurre en una falta de precisión conceptual que podría
llevar a considerar dolosa la conducta gravemente culposa y viceversa.
Adicionalmente, el demandante afirma con no muy claros argumentos que si el
error es excusable, entonces deja de haber culpabilidad, por lo que es
innecesario hacer esa claridad en la norma.
7. La carencia
o abuso de competencia para proferir la decisión anulada, determinada por error
inexcusable, entendida como la segunda presunción de culpa grave, es
inconstitucional porque incurre en la misma imprecisión. El demandante sostiene
que si no existe error inexcusable, la conducta es dolosa, diferencia que de
todos modos resulta irrelevante a la luz del tratamiento homogéneo dado a estos
dos conceptos por el artículo 90 de la Constitución.
8. En igual
sentido, la presunción de culpa grave por omisión de las formas sustanciales o
de la esencia para la validez de actos administrativos, determinada por error
inexcusable, es inconstitucional porque cuando a un acto administrativo le
faltan elementos de su esencia o tiene defectos sustanciales, simplemente no
existe, y en esa medida no tiene la potencialidad de causar daño antijurídico.
9. La violación
manifiesta e inexcusable del debido proceso en lo referente a las detenciones
arbitraria y dilaciones en los términos procesales con detención física o
corporal, como hipótesis que presume la culpa grave, cae dentro de los mismos
reproches formulados previamente. La demanda aduce además que la norma
restringe la presunción al campo del derecho penal, lo que no es justificable,
pero también señala que esta es materia estatutaria por cuanto modifica el
régimen de responsabilidad estatal en la administración de justicia.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio de
Justicia y del Derecho.
Dentro de la
oportunidad procesal prevista, intervino en el proceso el doctor José Camilo
Guzmán Santos para defender la exequibilidad de las normas acusadas, previa
aclaración que dicho Ministerio había participado en un proceso similar
adelantado contra las mismas disposiciones ante esta Corporación.
Según el
Ministerio, el régimen de presunción de dolo y culpa introducido por la Ley 678
de 2001 no establece una presunción ab initio que pretenda invertir la
carga de la prueba de la culpabilidad en el agente del Estado accionado en un
proceso de repetición. A juicio del Ministerio, el régimen de la Ley 678 tiene
una simple finalidad probatoria y no busca presumir responsabilidades. En ese
sentido, el objetivo de las normas es el de proporcionar elementos de juicio
que sirvan para acrecentar la seguridad jurídica a la hora de juzgar
comportamientos que pudieran ser considerados dolosos o culposos.
Los hechos
catalogados por el Legislador como dolosos o culposos son aquellos que, según
la experiencia y la lógica, permiten deducir que el agente actuó contrariamente
a las finalidades del servicio. A efectos de demostrar que las conductas
descritas en los artículos demandados sí constituyen motivo suficiente para
presumir el dolo o la culpa grave del agente que incurre en ellas, el
Ministerio analiza uno por uno los numerales de las disposiciones atacadas y
señala cómo en todos ellos, las hipótesis legales constituyen situaciones de
las que puede deducirse la intención positiva de infringir daño o contravenir
cometidos estatales.
No obstante, esa
dependencia aclara que el régimen de presunción de dolo y culpa contenido en la
Ley 678 de 2001 no es aplicable a los funcionarios y empleados de la rama
judicial, toda vez que éstos se rigen de acuerdo con las normas que, sobre la
misma materia, se encuentran recopiladas en la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia, Ley 270 de 1996.
El interviniente
hace mención expresa de la primera causal de presunción de la culpa grave –la
violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho- y sostiene que
sobre ese particular la Corte Constitucional se manifestó, mediante Sentencia
C-037 de 1996, diciendo que el error inexcusable en el conocimiento de las
normas de derecho hace referencia a una equivocación cualificada e intensa y
no, simplemente, a un yerro humano en el ejercicio de la interpretación
jurídica.
El Ministerio de
Justicia precisa que, en relación con la primera causal de presunción del dolo
–la de desviación de poder-, no es necesario probar la intención contraria a
los fines perseguidos por el Estado, pues la verificación misma de que se ha
actuado con intención de satisfacer un interés particular configura tal
desviación. Asegura además que la declaración judicial de anulación no se
convierte en demostración del dolo del autor de la norma sino, apenas, como una
condición de procedibilidad de la acción de repetición.
Las causales 2º
y 3º de presunción del dolo deben ser interpretadas, dice el Ministerio, desde
la nueva concepción del dolo introducida por la Ley 678 de 2001 que atiende,
principalmente, al concepto de función pública. En ese sentido, no podría haber
prejudicialidad penal porque quien califica el dolo en la acción de repetición
es el juez administrativo.
Finalmente, en
relación con la causal 4ª, el interviniente manifiesta que si bien la condena
penal o disciplinaria es fundamento para iniciar la acción de repetición,
también es necesario que exista condena administrativa y pago, por parte del
Estado, de lo perjuicios que se busque repetir contra el agente estatal.
2. Intervención de la Auditoría General
de la República.
En
representación de la Auditoría General de la República, intervino en el proceso
la doctora Doris Pinzón Amado, quien solicitó a la Corte desestimar los cargos
de la demanda.
Luego de
realizar un extenso análisis de la evolución del concepto de responsabilidad
patrimonial del Estado, la entidad interviniente asegura que las presunciones
contenidas en los artículos 5º y 6º de la Ley 678 de 2001 son presunciones
meramente legales y no presunciones de derecho, por lo que admiten prueba en
contrario. En ese sentido, el legislador está habilitado para insertarlas en el
ordenamiento legal, sin que por ello se entienda quebrantado el principio
constitucional de presunción de buena fe.
Señala así mismo
que las hipótesis a partir de las cuales el legislador presume el dolo o la
culpa grave, son las que la legislación contencioso administrativa ha concebido
como causales de anulabilidad de los actos administrativos. En ese sentido,
afirma que la desviación de poder y la falsa motivación son circunstancias de
las que es evidente deducir la existencia del dolo, pero que ello no vulnera la
buena fe porque admiten prueba en contrario.
La consecuencia
de esta afirmación es que en la acción de repetición, el dolo se acredita con
la sentencia del juez administrativo que declara la nulidad del acto dictado
con desviación de poder o falsa motivación y que dentro del proceso de
repetición, así como en el proceso en que el autor del acto ha sido llamado en
garantía, le corresponde a éste probar que su actuación no se realizó con dolo.
Ahora, las
causales de presunción del dolo no afectan el principio de presunción de legalidad
del acto administrativo porque la declaración de que la conducta del agente del
Estado es dolosa, debe estar contenida en la sentencia que defina la desviación
de poder o la falsa motivación.
Para el
intervinientes es claro que las causales de presunción del dolo enumeradas en
el artículo 5º no son taxativas y que el juez puede encontrar otra fuente de
dolo en conductas que podrían dar lugar a acción de reparación directa o
contractual.
Aclara que el
numeral 5º del mismo artículo opera para definir la responsabilidad de los
servidores del Estado, excepto los de la rama judicial, para quienes existe
tratamiento específico en la Ley 270 de 1996. Advierte que el numeral 4º del
artículo 5º debería condicionarse a que la expedición de la resolución, auto o
sentencia se produzca por error manifiesto inexcusable para que pueda
presumirse el dolo.
En relación con
las causales de presunción de la culpa grave, la interviniente afirma que caben
las mismas razones que las expuestas para la presunción del dolo, así como las
consideraciones vertidas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-037 de
1996, en donde la Corporación estudió el tema del error inexcusable como fuente
de responsabilidad del servidor público.
3.
Intervención de la Contraloría General de la República
Dentro de la oportunidad legal prevista y
en representación de la Contraloría General de la República, intervino en el
proceso el doctor Milton Alberto Villota Ocaña para defender la
constitucionalidad de las normas demandadas.
Según concepto de la Contraloría,  los
servidores públicos tienen un grado de responsabilidad mayor al de los
particulares, ya que, de acuerdo con el artìculo 6º de la Constitución
Política, aquellos no solo son responsables por las acciones que realicen en
ejercicio de sus funciones, sino también por las omisiones en que puedan
incurrir en desempeño de las mismas.
De allí que la responsabilidad de los
servidores públicos sea doble, pues responden tanto como particulares como
agentes del Estado. La responsabilidad de los agentes del Estado se manifiesta
en las órbitas disciplinaria, legal, fiscal y patrimonial, correspondiéndole al
legislador determinar las condiciones en que aquella debe juzgarse.
El interviniente asegura que la
responsabilidad patrimonial del agente del Estado, en que incurre por razón del
ejercicio de sus funciones, debe ser diferenciada de la responsabilidad
patrimonial del Estado. Es esa la razón por la cual, el constituyente permitió
enderezar la acción de repetición contra el servidor público que, debido a su
comportamiento doloso o gravemente culposo, compromete la integridad
patrimonial del Estado al avocarlo a una condena jurisdiccional de
resarcimiento de perjuicios.
Reconociendo que la figura de la
responsabilidad patrimonial del agente estatal no es novedosa y que, en cambio,
se remonta al artículo 77 del Código Contencioso Administrativo, a la ley 446
de 1998 y a la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, el interviniente
señala que el tratamiento del dolo y la culpa grave como elementos subjetivos
susceptibles de presunción ya había sido previsto por la normatividad. En ese
sentido, asegura que el artículo 71 de la Ley Estatutaria de la Administración
de Justicia previó causales de presunción de dolo o culpa grave. Dicha
presunción, que por disposición de la norma, es de naturaleza legal, fue
encontrada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia que revisó la
constitucionalidad de la mencionada ley estatutaria.
Además, dice, ese tipo de presunciones no
son novedosas en el ordenamiento jurídico, pues es claro que en materia
tributaria el Decreto 624 de 1989 establece una presunción de culpabilidad en
el contribuyente que no hubiere presentado su declaración tributaria con el
lleno de los requisitos legales, la cual, a su vez, fue encontrada exequible
por la Corte Constitucional en la Sentencia C-054 de 1999.
La legislación civil, en el aspecto
patrimonial, también contiene, a su parecer, normas que presumen el dolo, como
es el caso de quien detiene u oculta un testamento, previsto en el artículo
1025 del Código Civil, o del albacea que lleve una disposición del testador
contraria a las leyes (Art. 1358 ibídem).
Agrega que la presunción de la culpa o el
dolo no dependen de las circunstancias particulares del agente que realiza la
conducta sino de una valoración de la misma desde la perspectiva de la conducta
que realizaría un individuo arquetípico, colocado en circunstancias históricas
y sociales acordes con el estado actual de la civilización, tal como lo
estableció la Corte Suprema de Justicia en Sentencia del 2 de junio de 1958.
Estas consideraciones, a juicio del
interviniente, son aplicables en materia de acción de repetición porque dicha
acción, tal como lo reconoce la propia ley, es de naturaleza patrimonial, por
lo cual se le atribuyen las consecuencias que en materia de dolo y culpa
consigna la legislación civil.
Afirma que las disposiciones acusadas no
quebrantan el derecho al debido proceso por cuanto las presunciones consignadas
en las normas demandadas pueden ser desvirtuadas durante las diligencias
judiciales.
Respecto de los cargos particulares contra
cada uno de los numerales de los artículos 5º y 6º demandados, el interviniente
de la Contraloría manifiesta que la distinción hecha por el demandante en
relación con los procesos en que intervenga el agente estatal y aquellos en que
intervenga como llamado en garantía es irrelevante, porque la presunción del
dolo y la culpa grave tienen como objetivo, precisamente, permitir la
iniciación del proceso de repetición contra el agente estatal, proceso en el
que, por definición, éste siempre deberá estar presente, precisamente, por
ostentar la calidad de demandado y por ser un proceso distinto al contencioso
administrativo que se siga contra el acto administrativo vulneratorio.
La prejudicialidad alegada por el
impugnante tampoco tiene soporte jurídico pues la Corte ha manifestado que la
responsabilidad fiscal, disciplinaria y penal son independientes y pueden
reclamarse de manera separada. Es por ello por lo que no es necesario finalizar
el proceso disciplinario para iniciar la acción de repetición contra el mismo
agente.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
Dentro de la oportunidad que le concede la
Ley, el señor Procurador General de la Nación, Edgardo Maya Villazón, intervino
en el proceso para defender la exequibilidad de las normas demandadas.
A juicio de la Procuraduría y luego de
analizar los términos generales de la acción de repetición, el objetivo de
dicho procedimiento judicial es el de mantener incólume el patrimonio estatal,
el cual está destinado a satisfacer las necesidades de todo el conglomerado, en
especial, de los sectores cuyas necesidades básicas permanecen insatisfechas. La
Procuraduría agrega que la responsabilidad patrimonial tiende a resarcir el
daño causado por acciones, conductas o hechos y que esta puede tener origen en
un contrato o fuera de él.
Sostiene que la responsabilidad contractual
de los servidores públicos está definida por las normas incluidas en la Ley 80
de 1993 y que la responsabilidad extracontractual se deriva de las acciones o
conductas asumidas por el servidor en ejercicio de sus funciones. En ambos
casos, el Estado está obligado a resarcir los perjuicios, y en todos, de
repetir contra el agente suyo que por culpa grave o dolo, causó el daño. En
este sentido, para que la repetición del Estado contra el agente suyo tenga
lugar, es necesario que éste sea efectivamente su agente, que haya actuado con
dolo o culpa grave y que dicha actuación haya dado lugar a una condena de
indemnización de perjuicios.
Tomando por sentado que la acción de
repetición es una acción eminentemente civil que tiende a la reparación del
daño patrimonial, los argumentos del demandante que se refieren a la violación
de las normas del debido proceso, de la igualdad y de buena fe no son de
recibo, porque éstos son aplicables en tratándose de la responsabilidad penal
del agente. En ese sentido, los conceptos de dolo y culpa no pueden ser
analizados desde la óptica de la responsabilidad penal, sino de la
responsabilidad civil, y no les pueden ser aplicados los criterios establecidos
para aquella.
Así las cosas, el Procurador manifiesta que
a diferencia del campo penal, en donde lo que se presume es la inocencia, en
materia de responsabilidad civil es posible presumir la culpa y el dolo, según
las prescripciones del artículo 66 del Código Civil, que señala que las
presunciones legales pueden ser desvirtuadas mediante prueba en contrario.
Es por ello por lo que la Vista Fiscal
estima que el legislador no quebranta los principios constitucionales al
establecer las presunciones de culpa grave y dolo en materia de acción de
repetición, pues ésta tiene como base la condena al Estado respecto de un daño
que ésta no está obligado a soportar. Además, las reglas que comandan las
instituciones del dolo y la culpa grave en el derecho civil son diferentes a
las que lo hacen en materia penal, donde el principio rector es el in dubio
pro reo.
En relación con la primera causal de
presunción del dolo, el Ministerio Público considera que la no comparecencia
del agente que profirió el acto administrativo viciado de dolo no constituye
reproche de constitucionalidad contra la norma porque el objetivo del proceso
contencioso administrativo no es el de definir la responsabilidad patrimonial
del servidor público sino del Estado. El proceso de repetición se desarrolla de
manera independiente al proceso contencioso administrativo. Si la vinculación
del agente se da en calidad de llamado en garantía, nada impediría, dice el
Procurador, que se prueben los hechos que dan lugar a establecer la
responsabilidad del servidor público.
La segunda y tercera causales de presunción
de dolo, a las cuales se refiere el demandante como causal inconstitucional por
ser necesario un procedimiento penal previo que defina en calidad de qué actuó
el agente que emite un acto administrativo contrario a los hechos y al derecho,
la Procuraduría advierte que debido al espíritu eminentemente civilista de la
disposición, esa prejudicialidad no es necesaria y que por el contrario,
constituye materia susceptible de regulación legislativa.
En relación con la cuarta hipótesis de
presunción de dolo, la Vista Fiscal advierte que el demandante da una
inadecuada interpretación  a la norma, dado que aquella se refiere a todas las
acciones u omisiones en que pudiera incurrir el servidor estatal y que deriven
en una sanción penal o disciplinaria. Agrega que, tal como lo dice el
demandante, es necesario que se establezca de antemano la producción de un
daño, pues si esta no se prueba, no hay lugar a entablar la acción de
repetición.
La quinta causal, según la cual la acción
de repetición también se ejercerá contra funcionarios de la Rama Judicial, es
constitucional porque no contradicen la reserva de ley estatutaria en materia
de acción de repetición contra dichos funcionarios. Las presunciones de dolo
contenidas en la Ley 678 se adicionan a las específicas que contiene la Ley 270
de 1996, las cuales sólo se refieren al error judicial y a la vía de hecho. En
este sentido, la Ley 678 de 2001 no deroga sino que complementa las causales de
presunción de dolo que consagra la Ley Estatutaria de la Administración de
Justicia. En todo caso, dice la Procuraduría, es necesario que se respete la
garantía procesal de desvirtuar la presunción de dolo.
Las presunciones primera y segunda de culpa
grave, contenidas en el artículo 6º de la Ley 678, son constitucionales porque
el legislador decidió que sólo la culpa grave, es decir, aquella que proviene
de error manifiesto e inexcusable del servidor público, podía ser entendida
como causal para adelantar la acción de repetición a favor del Estado. El
elemento de la inexcusabilidad tiene que ver con la imposibilidad de romper el
nexo de causalidad entre la conducta u el resultado dañoso, nexo que se
mantiene mientras no se logre demostrar la existencia de causales excluyentes
tales como el caso fortuito, la fuerza mayor o la culpa exclusiva de la
víctima.
Así las cosas, la existencia de los
términos “manifiesto” e “inexcusable” contenidos en las normas no contradice el
espíritu del artículo 90 constitucional pues van implícitos en el concepto de
culpa grave, lo que hace que los argumentos del demandante sean meramente
semánticos.
Respecto de las causales numero 3 y 4, la
Procuraduría advierte que la culpa grave sólo puede ser causal de acción de
repetición cuando genera daño efectivo al patrimonio del Estado. A ese objetivo
se dirigen las normas de la Ley 678 de 2001. De allí que sea de elemental
raciocinio que si el acto jurídico no produce daño, no sea procedente la acción
de repetición.
Finalmente, la
Procuraduría reitera la posición sentada en el concepto 2272 del 15 de
noviembre de 2001, en el que advirtió que las causales de presunción de culpa
grave no podían ser consideradas como taxativas sino que constituyen criterios
que debe tener en cuenta el juez a la hora de valorar la conducta del servidor
público sometido a procedimiento judicial. En ese orden de ideas, la quinta
causal de presunción de culpa grave no quebranta la constitución y es, apenas,
desarrollo de la facultad legislativa de definir los criterios que se deben
tener en cuenta para enjuiciar el comportamiento del servidor público que
propicia la condena patrimonial del Estado. Así, cuando en cualquier proceso,
diferente del Penal, existen conductas que ocasionan reparación de daños a
cargo del Estado, se puede recurrir a la acción de repetición en los términos
dispuestos por el legislador.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente
para resolver definitivamente sobre la constitucionalidad de los apartes
demandados, por estar insertos en una Ley de la República.
2. Problemas jurídicos planteados
por la demanda
En primer lugar, el demandante
formula dos cargos genéricos contra los artículos 5º y 6º de la Ley 678 de
2001. Ellos tiene que ver con el tratamiento que dicha Ley da a los conceptos
de dolo y culpa en el marco de la acción de repetición. Así, el demandante
sostiene que el artículo 90 constitucional no establece ninguna diferencia de
trato entre el dolo y la culpa grave como elementos legitimantes de la acción
de repetición, por lo que es inconstitucional que el legislador establezca un
régimen de presunciones independiente para cada uno.
El segundo cargo genérico de la
demanda se vincula con el principio constitucional de la presunción de
inocencia pues advierte que resulta incompatible con dicho principio el hecho
que el legislador presuma el dolo y la culpa grave a partir de las hipótesis
planteadas en los numerales respectivos de los artículos 5º y 6º de la Ley 678.
El tercer grupo de reproches
constitucionales va dirigido particularmente contra los numerales que integran
los artículos demandados de la Ley 678 y a cuya pertinencia se hará referencia
en su oportunidad.
En la medida en que la estructura de
la demanda permite dividir su temática en tres áreas de discusión, esta Corte
procederá a resolver los problemas jurídicos planteados por los dos primeros
cargos, pues se trata de reproches genéricos contra el manejo del dolo y la
culpa grave en la acción de repetición, y posteriormente analizará la
exequibilidad particular de cada uno de los numerales que componen las normas
acusadas.
3. Fallo previo de la Corte
Constitucional
Mediante providencia C-285 de 2002,
M.P. Dr. Jaime Córdoba Triviño, la Corte Constitucional decidió declarar la
exequibilidad del inciso primero del artículo 6º de la Ley 678 de 2001, pero
restringió los efectos de dicha declaratoria a los cargos analizados en la
Sentencia.
Dichos cargos tienen que ver
–primero- con la supuesta vulneración del artículo 90 superior, ya que la norma
acusada, al contemplar que sólo la culpa genera responsabilidad patrimonial del
agente cuando constituya infracción directa, error inexcusable o
extralimitación en el ejercicio de funciones, estaría restringiendo el alcance
del artículo constitucional citado, según el cual, el daño patrimonial debe ser
indemnizado cuando quiera que éste sea antijurídico.
El tribunal consideró que la norma se
ajustaba a los parámetros de la Constitución Política en la medida en que no
podían confundirse, como lo hizo el demandante, la responsabilidad patrimonial
del Estado con la responsabilidad patrimonial de sus agentes.
Sobre dicho particular la Corte
sostuvo:
“Ahora bien, el mismo constituyente estableció el
deber del Estado de repetir contra el agente que generó la declaración de
responsabilidad estatal pero claramente le dio a la responsabilidad personal de
las autoridades públicas un fundamento diferente del que le imprimió a
aquella.  Así, sólo permitió la derivación de responsabilidad personal para el
agente en los casos en que la declaración de responsabilidad estatal haya sido
consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa.  De ello se infiere
con claridad que no existe identidad entre el fundamento de la responsabilidad
patrimonial del Estado y el fundamento de la responsabilidad personal de sus
agentes pues en tanto que ella procede por la producción de un daño
antijurídico, esta procede únicamente en aquellos eventos en que el daño
antijurídico y la condena sobreviniente son consecuencia del obrar doloso o
gravemente culposo del agente.
“De esa manera, no se puede hacer una equiparación
entre dos instituciones estrechamente relacionadas pero diferentes, como son la
responsabilidad patrimonial del Estado y la responsabilidad personal de sus
agentes, para afirmar que cuando el legislador enuncia los supuestos de culpa
grave está restringiendo el fundamento que el constituyente le imprimió a la
responsabilidad estatal pues como lo ha expuesto esta Corporación:
“(...)
“Ahora bien, en los supuestos de responsabilidad
estatal no generados en dolo o culpa grave, si bien hay lugar a declaración de
tal responsabilidad, el Estado no se halla legitimado para repetir contra el
funcionario.  Pero en los supuestos de dolo o culpa grave no solo hay lugar a
la declaración de responsabilidad estatal sino que, además, el Estado tiene el
deber de repetir contra el agente.  Con todo, esta circunstancia no implica
que se esté circunscribiendo el espacio de la responsabilidad estatal a
contornos más estrechos que los previstos por el constituyente pues el
legislador, aparte de respetar el fundamento constitucional de tal
responsabilidad, ha enunciado los parámetros a los que remiten las múltiples
hipótesis de culpa grave y lo ha hecho con estricto apego a la menor cobertura
que el constituyente le fijó a la acción de repetición.  Por ello, la Corte
debe resaltar que la responsabilidad patrimonial del Estado se rige por la
cláusula general contenida en el artículo 90 de la Carta y que ella constituye
el fundamento de los distintos regímenes de responsabilidad establecidos en la
ley y desarrollados por la jurisprudencia[1].
“En las condiciones expuestas, fácil resulta
comprender que no hay motivos para afirmar la vulneración de los artículos 84 y
90 de la Carta pues la norma demandada no está estableciendo requisitos
adicionales para el ejercicio de un derecho reglamentado de manera general ni,
mucho menos, está restringiendo el fundamento de la responsabilidad patrimonial
del Estado.  Ella regula un ámbito diferente cual es el de la
responsabilidad personal por culpa grave de los agentes estatales y en manera
alguna está restringiendo la cláusula general de responsabilidad patrimonial
del Estado.”  (Subrayados fuera del original)
No obstante que dicho pronunciamiento
declaró exequible la disposición acusada, es evidente que la relatividad de la
cosa juzgada del fallo permitió a la Corte volver a pronunciarse sobre otros
aspectos del artículo 6º de la Ley 678 de 2001.
En segundo lugar, la sentencia se
inhibió de fallar respecto de la exequibilidad del numeral 3º del artículo 6º
de la Ley 678 por cuanto consideró que los cargos de la demanda eran ineptos.
4. Cosa Juzgada constitucional
respecto de los artículos 5º y 6º de la Ley 678 de 2001.
En virtud de la Sentencia C-374 de
2002 (M.P. Dra Clara Inés Vargas Hernández), esta Corporación estudió la
constitucionalidad de los artículos 5º y 6º de la Ley 678 de 2001 y tras
analizar la pertinencia jurídica de los argumentos formulados por los
demandantes, decidió que las prescripciones legales no eran contrarias a la
Carta Política.
Tras considerarse inhibida para
fallar respecto de las demandas D-3756 y D- 3763, que planteaban cargos ineptos
contra el artículo 6º de la ley referenciada, la Corte procedió a analizar los
cargos del proceso D-3757, que se acumuló a los dos iniciales y que, en lo
fundamental, coinciden con los cargos de la demanda de esta referencia.
El impugnante de turno planteaba que
las presunciones de dolo y culpa contenidas en los artículos 5º y 6º de la Ley
678 de 2001 eran contrarias a la Carta Política por poner en entredicho la
presunción de inocencia a que se refiere el artículo 29 superior y admitir que
la responsabilidad del agente no requiere ser probada. Argüía que la presunción
de inocencia tiene carácter iuris tantum y que, en esa medida admite
prueba en contrario; además de lo cual, advertía que en defensa de los
principios del derecho sancionatorio, la carga de la prueba de la culpabilidad
del sujeto sancionado no podía ser trasladada a éste sino que recaía
exclusivamente en el Estado.
La Corporación desvirtuó los
reproches de la demanda con fundamento en la siguiente argumentación:
La Corte manifestó que las
presunciones no son un juicio anticipado que desconozca la presunción de
inocencia, “ya que se trata de un típico procedimiento de técnica jurídica
adoptado por el legislador, en ejercicio de su facultad de configuración de las
instituciones procesales, con el fin de convertir en derecho lo que simplemente
es una suposición fundada en hechos o circunstancias que generalmente ocurren,
ente el riesgo de que la dificultad de la prueba pueda significar la pérdida de
ese derecho afectando bienes jurídicos de importancia para la sociedad”.
La providencia en cita advierte que
las presunciones proceden de los hechos que usual y regularmente ocurren, por
lo que son suposiciones derivadas de la ley o del juicio del juez a partir de
la observación de la realidad. Señala también que las presunciones constituyen
medios indirectos y críticos para alcanzar la verdad a partir de hechos con los
cuales se encuentran lógicamente conectados.
Acudiendo a la legislación pertinente
del Código Civil (art. 66 C.C.), la providencia explica cómo a quien se
encuentra favorecido por una presunción legal le basta con probar los hechos
constitutivos de la misma, correspondiéndole la carga de desvirtuarla a quien
no lo favorece. Agrega que la existencia de presunciones en la ley no excluye
la posibilidad de probar en contrario, pues el fundamento de estas herramientas
apenas descansa en una probabilidad fáctica.
La providencia continúa diciendo:
“Las presunciones legales tienden a corregir la
desigualdad material que pueda llegar a existir entre las partes respecto del
acceso a la prueba, y a proteger a la parte que se encuentre en situación de
indefensión o de debilidad manifiesta, para lo cual el legislador releva a
quien las alega en su favor de demostrar el hecho deducido, promoviendo, de
esta forma, relaciones procesales más equitativas y garantizando bienes
jurídicos particularmente importantes.”
Acorde con lo anterior, la sentencia
concluye que las presunciones contenidas en los artículos 5º y 6º no constituyen
una imputación automática de culpabilidad en cabeza del agente contra el cual
se dirige la acción de repetición ni, por las mismas razones, implican el
desconocimiento del principio constitucional de la igualdad.
La Sentencia C-374/02 sostiene que “...con
estas presunciones legales de dolo y culpa grave el legislador busca hacer
efectivo el ejercicio de la acción de repetición en la medida en que el Estado,
al formular la correspondiente demanda, deberá probar solamente el supuesto
fáctico en el que se basa la presunción que alega para que ésta opere,
correspondiéndole al demandado la carga de desvirtuar el hecho deducido a fin
de eximirse de responsabilidad, con lo cual no sólo se garantiza su derecho de
defensa sino que se logra un equilibrio en el debate probatorio que debe
surtirse en esta clase de actuaciones, sin que pueda pensarse que por esta
circunstancia se vulnera el debido proceso.”
La Corte recaba en su providencia
que, de no haber apelado el legislador al sistema de las presunciones en
materia de acción de repetición, muy difícil sería adelantar exitosamente el
juicio correspondiente, al tiempo que se harían nugatorios los propósitos
perseguidos por la propia Ley 678 de 2001.
Además de lo dicho, el pluricitado
fallo afirma que la presunción contenida en las normas acusadas no quebranta el
principio de presunción de inocencia toda vez que la acción de repetición es
una acción netamente civil -no es una acción penal-, razón por la cual es
permitido presumir la culpa o el dolo.
Por último, la Corporación asevera
que el principio de presunción de buena fe tampoco se ve vulnerado por los
artículos acusados por cuanto que aquél va dirigido a proteger a los
particulares frente a las actuaciones que deben surtir ante las autoridades
administrativas –las cuales se presumirán adelantadas de buena fe-, y en el
caso particular no se habla propiamente de una gestión de los particulares
frente al Estado.
Del resumen que ha sido extraído del
fallo, esta Corte evidencia que el cargo fundamental de la demanda presentada
por el señor Montoya Medina ha quedado desvirtuado. Ciertamente, la Corte
Constitucional enfatizó en aquella oportunidad que las presunciones de dolo y
culpa contenidas en los artículos 5º y 6º de la Ley 678 no son contrarias a
derecho, pues de lo que se trata no es de presumir la responsabilidad penal del
agente estatal sino de suponer su responsabilidad civil, proceso en el cual
bien pueden presentarse pruebas de descargo que desvirtúen las presunciones de
la ley.
De lo anterior se deduce, sin lugar a
equívocos, que pese al cumplimiento de alguna de las hipótesis previstas en los
artículos 5 y 6 de la Ley 678, el agente estatal contra el cual se dirija la
acción de repetición siempre podrá presentar prueba en contrario que lo libere
de responsabilidad civil. Las presunciones contenidas en las normas acusadas
son, entonces, de las llamadas presunciones iuris tantum, pues admiten
prueba en contrario, y no de las presunciones iuris et de iure, que no
lo hacen.
En virtud de las previsiones
anteriores, la Corte Constitucional decidirá, en esta oportunidad, estarse a lo
resuelto en la Sentencia C-374/02, en relación con los cargos analizados en
dicha providencia.
5. Cargo por diferencia de trato
entre dolo y culpa grave en la Ley 678 de 2001.
Además del cargo que ya fue evacuado
por la Corte Constitucional, el demandante aduce que como el artículo 90
constitucional de la Carta no establece diferencia alguna entre el dolo y la
culpa grave, para efectos de determinar la responsabilidad patrimonial del
agente estatal, la Ley 678 de 2001 quebranta dicha unidad de trato al
establecer regímenes de presunciones diferentes para uno y otra.
Para responder a este aspecto de la
demanda se dirá simplemente que la diferencia de trato otorgada por la Ley 678
de 2001 al dolo y la culpa, desde la perspectiva de las diferentes hipótesis
que permiten formular las presunciones respectivas, constituye apenas una
distinción de tipo conceptual que no influye en la definición de la
responsabilidad patrimonial del agente estatal.
En efecto, si bien el constituyente
dio un trato unívoco a dichos conceptos, al considerarlos como fuente exclusiva
de la responsabilidad patrimonial del particular, el legislador de la Ley 678
no contradijo la Carta al establecer un régimen independiente de presunciones
para el dolo y la culpa grave. La enumeración contenida en dichas disposiciones
no disminuye ni altera los alcances indemnizatorios del artículo 90 de la
Carta, al menos por las siguientes razones.
En primer lugar, porque la categoría
–dolosa o gravemente culposa- con la cual se califica la conducta del agente
estatal, no incide de manera alguna en la definición de su responsabilidad
patrimonial. En otras palabras, la responsabilidad patrimonial del servidor
público contra el cual se intenta la acción de repetición es la misma, tanto si
su conducta es catalogada como dolosa, como si lo es por gravemente culposa.
Del contenido general de la Ley 678
de 2001 no se ve norma ninguna de la que pudiera inferirse que el dolo genera
un tipo de responsabilidad patrimonial diferente a la culpa grave. Ambas tienen
las mismas consecuencias en el marco de la acción de repetición y si,
eventualmente, una norma tal existiera, sería respecto de ella que habría lugar
a formular reproches de constitucionalidad.
La enumeración de las hipótesis a
partir de las cuales es posible presumir el carácter doloso o culposo de la
conducta no tiene influencia jurídica en la determinación de la responsabilidad
patrimonial del agente estatal. Tal como lo sostuvo recientemente la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, aquella es apenas una instrucción,
dirigida al juez de la causa, en la que se determinan los parámetros bajo los
cuales se debe juzgar la conducta del agente del Estado que incurre en la
conducta civilmente reprochable[2].
Por similares razones, debe
advertirse que las presunciones contempladas en los numerales 5 y 6 de la ley
678 no son las únicas de las cuales pueden deducirse las conductas dolosas o
culposas de los agentes estatales. En otros términos, el juez de la causa es
libre de apreciar comportamientos dolosos o culposos en otras conductas no mencionadas
en dichos numerales. Así, en la medida en que dicha lista no limita al juez
encargado de resolver la acción de repetición, el hecho que régimen de
presunciones se presente de manera individualizada no influye en la
determinación de la responsabilidad patrimonial del sujeto accionado.
Por último, puede decirse que la
diferencia conceptual que en este punto acoge el legislador corresponde
sencillamente a la diferencia ya reconocida por la normatividad civil. En
efecto, el artículo 63 del Código Civil precisa que la culpa grave es la
negligencia grave consistente en no manejar los negocios ajenos con aquel
cuidado que aun las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en
sus negocios propios, mientras que el dolo es la intención positiva de inferir
injuria a la persona o propiedad del otro.
Aunque, por virtud del inciso segundo
del artículo 63 citado, la culpa grave en materia civil equivale al dolo -lo
cual implica que los efectos jurídicos previstos para una y otro sean
similares-, lo evidente de esta disposición es que aquellas entidades son
sustancialmente diferentes. De allí que no sea posible catalogar de incorrecta
la posición del legislador de la Ley 678, por el simple hecho de reconocer tal
distinción.
En virtud de lo aquí establecido,
este cargo tampoco está llamado a prosperar, por lo que, por este aspecto, las
normas acusadas siguen teniéndose por constitucionales.
6. Análisis de los cargos
individuales dirigidos contra los numerales del artículo 5º de la Ley 678 de
2001.
Luego de establecer que los dos
primeros cargos de la demanda ya fueron analizados por esta Corporación, la
Corte Constitucional procede a despachar los cargos subsiguientes, que se
refieren en particular a cada uno de los numerales que componen los artículos 5º
y 6º de la ley 678 de 2001.
Con todo, es necesario advertir que
los argumentos generales expuestos por los antecedentes de la jurisprudencia
servirán como fundamento del análisis que se haga respecto de cada uno de los
numerales que constituyen los artículos impugnados. Es más, muchos de los
cargos particulares que se analizan en esta segunda parte de la sentencia están
inspirados o dependen de las consideraciones generales que se hicieron respecto
de las presunciones de dolo y culpa contenidas en los artículos 5º y 6º de la
Ley 678, por lo que, en algunos casos, la referencia que de ellas se haga será
suficiente para despacharlos.
1. El primer cargo de este segundo
aparte de la demanda va dirigido contra el numeral primero del artículo 5º. El
numeral prescribe que el dolo se presume cuando el agente obra con desviación
de poder. El reproche del demandante consiste en sostener que esta presunción
del dolo quebranta las garantías procesales del artículo 29 porque si el
proceso adelantado ante la jurisdicción contencioso administrativa contra el
acto acusado de haber sido expedido con desviación de poder se tramita sin la
presencia del agente que lo expidió, la presunción del dolo afecta su derecho
de defensa, pues éste no tendría oportunidad de contradecir las acusaciones
formuladas contra el acto.
Si, por el contrario, el agente del
Estado está presente –en calidad de llamado en garantía- en el proceso que se
adelanta contra el acto acusado de haber sido expedido con desviación de poder,
la presunción del dolo constituye una imputación objetiva proscrita por la
Constitución.
La formulación de los cargos
anteriores, vista a partir de los conceptos generales estudiados por la Corte
en las sentencias C-235/02 y C-374/02, demuestran que el actor confunde los
conceptos involucrados en su razonamiento.
Tal confusión se da como consecuencia
de creer que el dolo que se presume por virtud del artículo 5º de la Ley 678 es
el mismo dolo penal. La acusación de la demanda también está montada sobre una
equiparación conceptual que en realidad no existe y que considera que la acción
de repetición persigue fines similares a los de la acción penal. En el capítulo
generales de esta providencia se estableció que el proceso mediante el cual se
tramita la acción de repetición no busca cosa distinta que determinar la
responsabilidad civil del agente estatal. De allí que resulte incorrecto
aplicar a un proceso de definición de responsabilidad patrimonial categorías
propias de la responsabilidad penal, como son las que tienen que ver con la
supuesta necesidad que existe en la acción de repetición de probar el elemento
subjetivo de la conducta.
Con todo, los argumentos anteriores
son predicables de la acusación general que el demandante esgrime en contra de
la totalidad de los numerales que integran los artículos 5º y 6º, porque en lo
que respecta a los reproches particulares, esgrimidos contra el numeral primero
del artículo 5º y relacionados con los inconvenientes de orden constitucional
que pudieran presentarse en la tramitación concreta del proceso de repetición,
esta Corporación no puede hacer pronunciamiento alguno en razón a que los
mismos no cumplen los requisitos establecidos por la Constitución y la
jurisprudencia para servir de sustento a una decisión de fondo.
En efecto, la jurisprudencia de esta
Corporación ha sostenido reiteradamente que además de los requisitos formales
que toda demanda debe cumplir, y que se encuentran reseñados en el artículo 2º
del Decreto 2067 de 1991, es necesario que la demanda cumpla ciertas exigencias
sustanciales para que pueda darse un verdadero debate de fondo sobre la
constitucionalidad de las normas acusadas.
A este respecto, la Corte ha
sostenido que los cargos de la demanda deben tener la característica de ser
predicables de las normas demandadas, es decir, deben guardar conexión lógica
con ellas, además de lo cual deben plantear una verdadera contradicción entre
el contenido normativo de la disposición que se acusa con el texto de la
Constitución Política[3];
los cargos de inconstitucionalidad no pueden estar fundamentados en la
aplicación práctica que de ellos haga una autoridad pública[4], ni tampoco tener como
fundamento hipótesis que extra-normativas, es decir, no pueden estar dirigidos
a cuestionar la validez constitucional de supuestos que no han sido regulados
por la disposición que se ataca. De otro lado, los cargos deben ser
suficientes, lo cual quiere decir que deben sustentar de forma completa la
inconstitucionalidad de la ley impugnada y del modo más claro posible[5].
Para ilustrar mejor la posición que
ahora se resalta, valga citar la siguiente providencia de la Corporación, que
analiza detenidamente los requisitos de la demanda de inconstitucionalidad:
“3.4. Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción
pública de inconstitucionalidad contra una norma determinada, debe referir con
precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la
razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. Estos
son los tres elementos, desarrollados en el texto del aludido artículo 2 del
Decreto 2067 de 1991 y por la Corte en sus pronunciamientos, que hacen posible
el pronunciamiento de fondo por parte de este Tribunal.
“3.4.1. Así, tendrá que identificar, en primer lugar,
el objeto sobre el que versa la acusación, esto es, el precepto o
preceptos jurídicos que, a juicio del actor, son contrarios al ordenamiento
constitucional.  Esta identificación se traduce en (i.) “el señalamiento
de las normas acusadas como inconstitucionales” (artículo 2 numeral 1 del
Decreto 2067 de 1991).  Pero además, la plena identificación de las normas que
se demandan exige (ii.) “su transcripción literal por cualquier medio o
la inclusión de “un ejemplar de la publicación de las mismas” (Artículo 2
numeral 1 del Decreto 2067 de 1991). Se trata de una exigencia mínima “que
busca la indispensable precisión, ante la Corte, acerca del objeto específico
del fallo de constitucionalidad que habrá de proferir, ya que señala con
exactitud cuál es la norma demandada y permite, gracias al texto que se
transcriba, verificar el contenido de lo que el demandante aprecia como
contrario a la Constitución”[6].
Ahora bien: estos requerimientos fueron cabalmente cumplidos en el presente
caso.
“3.4.2. El segundo elemento de toda demanda de
inconstitucionalidad es el concepto de la violación, que supone la
exposición de las razones por las cuales el actor considera que el contenido de
una norma constitucional resulta vulnerado por las disposiciones que son objeto
de  la demanda.  En este orden de ideas, al ciudadano le corresponderá (i.)
hacer “el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren
infringidas” (artículo 2 del numeral 2 del Decreto 2067 de 1991), pues “si bien
cada ciudadano es libre de escoger la estrategia que considere conveniente para
demostrar la inconstitucionalidad de un precepto (siempre y cuando respete los
parámetros fijados por la Corte), considera la Corte que… el [particular] tiene
el deber de concretar el o los cargos contra las disposiciones acusadas, lo que
implica realizar un esfuerzo por identificar de manera relativamente clara las
normas constitucionales violadas”[7].
Este señalamiento supone, además, (ii.) la exposición del contenido
normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas
demandadas, es decir,  manifestar qué elementos materiales del texto
constitucional son relevantes y resultan vulnerados por las disposiciones
legales que se impugnan[8].
No basta, pues, con que el demandante se limite a transcribir la norma
constitucional o a recordar su contenido.
“Finalmente, (iii.) tendrán que presentarse las
razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución
(artículo 2 numeral 3 del Decreto 2067 de 2000).  Esta es una materia que ya ha
sido objeto de análisis por parte de la Corte Constitucional y en la que se
revela buena parte de la efectividad de la acción pública de
inconstitucionalidad como forma de control del poder público.  La efectividad
del derecho político depende, como lo ha dicho esta Corporación, de que las razones
presentadas por el actor sean claras, ciertas, específicas, pertinentes
y suficientes[9].
De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra “la
expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo
por parte de la Corte Constitucional”[10].
“La claridad de la demanda es un requisito
indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues
aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla
general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y
técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto
Fundamental”[11],
no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que
permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones
en las que se basa.
“Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos
de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga
sobre una proposición jurídica real y existente[12] “y no simplemente
[sobre una] deducida por el actor, o implícita”[13] e incluso sobre otras
normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda[14].  Así, el ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto
constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir
de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere,
entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes,
que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la
inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”[15].
“De otra parte, las razones son específicas si
definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera
la Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo
constitucional concreto contra la norma demandada”[16]. El juicio de constitucionalidad
se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición
objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la
Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su
inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales”[17]
que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se
acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se
desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad[18].
“La pertinencia también es un elemento esencial
de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad.  Esto
quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de
naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de
una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este
orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de
consideraciones puramente legales[19]
y doctrinarias[20],
o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los
que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino
que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular,
como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”[21]; tampoco prosperarán
las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis
de conveniencia[22],
calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa”[23] a partir de una
valoración parcial de sus efectos.
“Finalmente, la suficiencia que se predica de
las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer
lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y
probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto
del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el
trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha
sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué
consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991),
circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la
Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas
y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia
del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto
es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie
convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si
despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma
impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar
la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace
necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.” (Sentencia
C-1052 de 2001)
Descendiendo al caso particular, el
numeral acusado prescribe –llanamente- que el dolo se presume cuando el acto ha
sido expedido con desviación de poder. Descartada la inconstitucionalidad por
razón de la simple presunción y partiendo de la escueta redacción del texto, a
la Corte le resulta jurídicamente imposible aventurar juicios de
inconstitucionalidad que analicen la aplicación concreta de dicha presunción o
los posibles conflictos   que pudieran derivarse de los escenarios judiciales
en que se discuta la responsabilidad patrimonial del agente del Estado,
precisamente por las razones expuestas anteriormente acerca de los requisitos
de un cargo de inconstitucionalidad.
En este orden de ideas, del simple
texto del numeral acusado no es posible deducir la violación prevista por el
demandante, dado que las consecuencias prácticas que esta presunción pueda
tener en los procesos de repetición deben ser definidas por los funcionarios
judiciales competentes. Así las cosas, la cuestión de si la declaración de
desviación de poder que se adopta en un proceso judicial adelantado ante el
Contencioso Administrativo, constituye o no imputación automática de dolo en el
proceso de repetición surtido contra el agente estatal, es un asunto que debe
resolver el juez del proceso de repetición; aunque bien podría ser estudiada
por esta Corporación si eventualmente se atacara la disposición jurídica que
así lo consagra.
No obstante, partiendo del texto del
numeral primero del artículo acusado, tal discusión es imposible. En este
sentido, dichos cargos son ineptos y no permiten a la Corporación hacer
pronunciamiento alguno a su respecto.
La Corte considera que el numeral
primero del artículo 5º de la Ley 678 de 2001 es exequible por no quebrantar el
principio de presunción de inocencia ni comprometer el alcance del artículo 90
en cuanto a la diferencia conceptual que existe entre dolo y culpa grave, pero
se abstendrá de emitir pronunciamiento alguno en relación con el último cargo
analizado. En los términos de esta decisión, quedaría abierta la posibilidad de
que los mismos numerales sean demandados por razones diversas a las analizadas
en esta providencia, siempre y cuando dichos cargos resulten coherentes con el
contenido normativo de las disposiciones correspondientes.
2. Argumentos similares a los
generalmente expuestos contra el numeral primero sirven para responder a las
acusaciones dirigidas contra el numeral 2º del artículo 5º, que presume el dolo
cuando el acto administrativo ha sido expedido con vicios en su motivación por
inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le
sirve de fundamento.
Como ya se dijo a este respecto, la
simple presunción del dolo, dispuesta por la norma legal, no va en contravía de
las disposiciones constitucionales que elevan a rango superior el principio de
presunción de inocencia.
Por otro lado, el actor aduce que,
siendo el supuesto de la presunción de dolo, la inexistencia de los hechos que
motivaron la expedición del acto o la falta de fundamento legal del mismo, es
necesario que dichas circunstancias se prueben en el proceso penal que, por
falsedad ideológica, tendría que adelantarse contra del funcionario que expide
el acto administrativo.
Aunque en principio podría
respondérsele que -como ya se explicó- la acción de repetición es una acción
autónoma que no busca endilgar responsabilidad penal alguna y, por tanto, no
pueden confundirse el dolo penal con el dolo civil, esta Corporación considera
que los problemas jurídicos planteados por el demandante, a propósito de la
presunción atacada, no se derivan de la disposición que la contiene, sino de
situaciones hipotéticas que, no por probables, dejan de estar al alcance del
juicio de constitucionalidad que debe adelantar el juez de la Carta.
Ciertamente, el hecho que la norma
demandada presuma que existe dolo, como fuente de responsabilidad civil, cuando
el acto administrativo no se expide con fundamento en hechos ciertos,
constituye una presunción razonable que indica que el servidor público no tuvo
la precaución de verificar la realidad del supuesto fáctico a la hora de
expedir el acto correspondiente. Lo mismo ocurre si la decisión ha sido
adoptada sin aparente sustento legal. Ahora bien, esa misma circunstancia
producirá efectos distintos de acuerdo con el tipo de proceso que se adelante
contra el servidor: las consideraciones que haga el juez penal que adelanta la
supuesta falsedad ideológica tendrán el cariz del juicio subjetivo de
responsabilidad por quebrantamiento del orden jurídico en el apartado
específico de la fe pública. Consultarán entonces las condiciones personales y
concretas del acusado en relación con la expedición del acto administrativo
carente de piso fáctico y procederán a formular un reproche personal que tendrá
en cuenta el papel jugado por su voluntad al momento de expedir el acto
administrativo que se cuestiona.
La calificación y valoración que haga
el funcionario judicial encargado de resolver la acción de repetición se
conducirá por derroteros diferentes, principalmente vinculados con modelos
objetivos de conducta que consultan niveles de prudencia generales y
abstractos, exigidos de manera indeterminada a los hombre en el manejo de
asuntos propios y ajenos.
Esta diferencia de trato explica por
qué los reproches formulados por el actor no pueden derivarse del texto que fue
demandado. La disposición que aquél impugna se circunscribe rigurosamente al
campo civil de la responsabilidad y en ese contexto debe mirársela. La
compatibilidad o incompatibilidad que la decisión judicial concreta pueda tener
con el proceso penal es asunto que deberá resolverse en el terreno práctico, no
en el abstracto del control constitucional.
De allí que resulte equivocada la
apreciación del demandante cuando sostiene que “ sin que se demuestre que la
voluntad del servidor se apartó conscientemente del propósito legal de no
falsificar los hechos, presumirlo como dolo a partir de la inexistencia de ellos
es, inconstitucional pues se le atribuye la comisión de un ilícito sin
demostrárselo competentemente.” Esto, sin duda, constituye una confusión no
permisible, que precisamente se ha tratado de esclarecer en esta
jurisprudencia.
En consecuencia de lo anterior, la
Corte encuentra que el numeral 2º es exequible pero en relación con el cargo
genérico de violación del principio de presunción de inocencia; no en relación
con el último cargo analizado, pues éste no se deriva del texto de la norma.
3. En contra del tercer numeral del
artículo 5º, que presume el dolo cuando el acto administrativo se expide con
falsa motivación por desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que
sirven de sustento a la decisión de la administración, se esgrimen básicamente
los mismos cargos genéricos. Por ello, les son aplicables las respuestas dadas
con anterioridad.
La presunción del dolo civil no
quebranta las garantías procesales penales del servidor público en contra de
quien se ejerce la acción de repetición, pues se trata de acciones diferentes
que persiguen objetivos distintos y autónomos.
Esta norma es exequible por razón del
cargo genérico relativo a la presunción de inocencia.
4. La impugnación contra el numeral
4º del mismo artículo se estructura sobre una base distinta. El numeral indica
que el dolo se presume en el servidor cuya conducta, causante del daño
patrimonial al Estado, ha sido a su vez catalogada como penal o
disciplinariamente dolosa por la autoridad competente. El demandante sostiene
que la decisión penal o disciplinaria no tiene la virtud de anular el acto
administrativo, por lo que una decisión de este tipo no puede desvirtuar la
principio de legalidad sobre el cual se erigen este tipo de actos.
Es evidente que en este caso el cargo
de la demanda también involucra hipótesis no contempladas en la norma y que,
por ello, resulta inepto para suscitar un juicio de constitucionalidad
adecuado. La disposición en cita no contiene ninguna consideración relativa a
la validez de ningún acto administrativo. Se limita a señalar una consecuencia
que parece lógica a los ojos de la juridicidad: que siendo la conducta dolosa,
desde el punto de vista penal o disciplinario, aquella debe reputarse también
dolosa desde el civil. En otros términos, si el agente del estatal ha actuado
dolosamente en el campo penal y disciplinario, es decir, si su conducta ha sido
reprochada por quebrantar de manera consciente y voluntaria el orden jurídico,
es por demás evidente que aquella también puede catalogarse como constitutiva
de una falta objetiva de cuidado.
Con todo, la norma tampoco autoriza
al juez penal a desvirtuar la validez del acto administrativo constitutivo del
perjuicio. De hecho, la norma no contempla esa hipótesis. La providencia del
juez penal es autónoma y sólo produce efectos en el campo penal. Además, la
sentencia del juez penal se produce como resultado de la investigación surtida,
de manera independiente a la que tenga lugar en relación con la validez del
acto administrativo. Que la providencia del juez penal sea posteriormente pieza
procesal en la determinación de la responsabilidad patrimonial del agente
estatal, es consecuencia del interés por el cual se busca que el responsable
del daño asuma en su integridad los resultados de su conducta.
Tampoco es legítimo equiparar, como
lo hace el demandante, el proceso administrativo que resuelve sobre la
legalidad del acto, el proceso mediante el cual se define la responsabilidad
patrimonial del agente estatal y aquel que determina su responsabilidad penal,
aunque -en últimas- la injerencia de unos en otros constituya una circunstancia
posible porque eventualmente se discutan asuntos concomitantes. No obstante, es
necesario reiterar que cada proceso judicial conserva su independencia, ya que
se trata de vías que persiguen fines diferentes.
Contra el mismo artículo, aduce el
demandante que como no todas las faltas disciplinarias generan daños
antijurídicos a los particulares, no habría lugar a ejercer la acción de
repetición por perjuicio causado al patrimonio público.
La hipótesis planteada por el
demandante carece de fundamento jurídico por generalización infundada. Desde la
teoría es imposible descartar la posibilidad de que una falta disciplinaria
afecte el patrimonio particular.  Son múltiples las hipótesis que podrían
imaginarse en las que una falta meramente disciplinaria conduciría a la
afectación de un derecho patrimonial indemnizable. Por otra parte, es obvio que
si el Estado no se ve obligado a indemnizar el daño antijurídico, porque la
conducta de su agente no transcienda al patrimonio individual, tampoco habrá
legitimidad para utilizar la acción judicial a que se refiere la Ley demandada.
Este cargo no prospera porque parte
de un supuesto extraño a los descritos en la norma.
5. El cargo
expuesto contra la presunción de dolo del numeral 5º del artículo 5º es el
siguiente: el demandante advierte que esta norma debió ser adoptada mediante
ley estatutaria porque modifica el régimen de responsabilidad del Estado por
error judicial, consignado en la Ley Estatutaria de la Administración de
Justicia -Ley 270 de 1996-. La norma dice que se presume el dolo cuando se ha “expedido
la resolución, el auto o sentencia manifiestamente contrario a derecho en un
proceso judicial”.
Para iniciar, es preciso recordar que
mediante Sentencia C-037 de 1996, la Corte Constitucional declaró la
exequibilidad del artículo 71 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la
Administración de Justicia (LEAJ). El artículo en cuestión establece una tabla
de hipótesis en que pueden incurrir los funcionarios y empleados de la rama
judicial, hipótesis a partir de las cuales se presumen el dolo y la culpa
grave, a saber:
ARTICULO 71.
DE LA RESPONSABILIDAD DEL FUNCIONARIO Y DEL EMPLEADO JUDICIAL. En el evento de
ser condenado el Estado a la reparación patrimonial por un daño antijurídico
que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un
agente suyo, aquél deberá  repetir contra éste.
En
aplicación del inciso anterior, lo pagado por una entidad pública como
resultado de una conciliación equivaldrá a condena.
Para los
efectos señalados en este artículo, se presume que constituye culpa grave o
dolo cualesquiera de las siguientes conductas:
1.      La
violación de normas de derecho sustancial o procesal, determinada por error
inexcusable.
2.      El
pronunciamiento de una decisión cualquiera, restrictiva de la libertad física
de las personas, por fuera de los casos expresamente previstos en la ley o sin
la debida motivación.
3.      La
negativa arbitraria o el incumplimiento injustificado de los términos previstos
por la ley procesal para el ejercicio de la función de administrar justicia o
la realización de actos propios de su oficio, salvo que hubiere podido evitarse
el perjuicio con el empleo de recurso que la parte dejo de interponer.
Vista la transcripción de la norma
anterior, la duda que resalta es si una ley estatutaria puede ser adicionada
por una ley ordinaria. Es claro que la Ley 678 de 2001, que no tiene jerarquía
especial, adicionó una causal de presunción de dolo a las que ya incluía la Ley
270 de 1996, que es estatutaria. ¿Constituye una adición como ésta, violación a
la estructura jerárquica de las normas jurídicas?
Sobre el particular esta Corte
considera que si la adición que realiza la ley ordinaria a la ley estatutaria
modifica el régimen previsto por ésta, dicha circunstancia debe ser tenida por
incompatible con el régimen constitucional. Contrario sensu, si la
adición constituye apenas un complemento de la medida que tiene jerarquía
estatutaria o un desarrollo de la misma, entonces deberá aplicarse el principio
general establecido por la jurisprudencia constitucional según el cual, la
normatividad estatutaria está encargada de desarrollar aspectos precisos de
rango constitucional pero no está llamada a regular “en forma exhaustiva y
casuística cualquier evento ligado a ellos”[24].
Esto por cuanto que, “el hecho de que una materia general sea o haya sido
objeto de una ley estatutaria, no significa que todos los asuntos que guardan
relación funcional con ella queden automáticamente excluidos del ámbito
normativo propio de la ley ordinaria.”[25]
Partiendo de esta premisa
fundamental, habría que reconocer que la adición hecha a una ley estatutaria
por parte de una ley ordinaria no quebranta, per se, el ordenamiento
jurídico superior, y que por eso resulta indispensable -en cada caso
particular- determinar si tal adición constituye un complemento legítimo de la
legislación general o una verdadera modificación de disposiciones de mayor
jerarquía.
En el evento que se estudia, la
adición hecha por la Ley 678 de 2001 al régimen de presunción de dolo y culpa
grave de la Ley Estatuaria es legítima por las siguientes razones.
En primer lugar,
porque la enumeración de las causales de presunción de dolo y culpa hecha en la
LEAJ no es taxativa. La razón fue expuesta por la Corte Constitucional en
reciente pronunciamiento, aunque precisamente no haya sido hecho en relación
con la LEAJ sino con la propia Ley 678.
En respuesta a la
propuesta hecha por el Procurador General de la Nación para que se condicionara
la exequibilidad del artículo 6º de la Ley 678 en el sentido en que la lista de
presunciones allí contenida no era taxativa, la Corte dijo que dicho
condicionamiento era innecesario porque “resultaría insólito pretender que
la ley taxativamente detalle el universo de aquellas posibles conductas de los
agentes estatales susceptibles de valorarse como gravemente culposas.  De allí
que una interpretación razonable, sin necesidad de condicionamiento alguno,
permita advertir en el inciso primero del artículo 6 demandado no la
enumeración taxativa de los supuestos fácticos constitutivos de culpa grave
sino los parámetros a los que debe atenerse el juez que conoce la acción de
repetición para verificar, en cada evento, si se está o no ante un supuesto de
culpa grave que legitime al Estado para repetir contra su agente.”.[26]
Aunque, como se
dijo, estas precisiones tuvieron lugar con ocasión del estudio del artículo 6º
de la Ley 678, es claro que el criterio jurídico aplica también para la lista
de presunciones de la Ley Estatutaria. No podría pensarse con sensatez que el
legislador ha agotado todas las posibilidades de acciones irregulares en sólo
tres numerales y que por fuera de dichas hipótesis, el funcionario judicial no
actúa con dolo o culpa. Tal como lo dijo la Corte en la sentencia que se cita,
aquellas apenas constituyen parámetros que debe tener en cuenta el juez para
juzgar la conducta del funcionario respectivo.
Como las causales
de presunción de dolo y culpa grave, previstas en la LEAJ para los funcionarios
y empleados judiciales, no son taxativas y, por tanto, el juez puede deducir el
dolo o la culpa de otras conductas, en nada afecta al régimen estatutario que
dichas deducciones sean propuestas por una ley ordinaria. Si, por decirlo de
otro modo, la Ley Estatutaria no agotó, por imposibilidad material, la
totalidad de las conductas que dan lugar a presumir el dolo y la culpa grave en
las actuaciones judiciales, nada obsta para que otras tantas presunciones
puedan ser adicionadas por una ley ordinaria, teniendo en cuenta siempre que
éstas constituyen, apenas, “criterios mínimos a los que debe acudir el juez
para determinar en cada caso particular si la conducta en que incurrió el
agente o ex agente estatal constituye la culpa grave que exige la Constitución
para que prospere la acción de repetición.”[27]
Bajo este entendido, el cargo del
demandante no prospera, pues al no ser la determinación de estas causales,
materia de reserva exclusiva estatutaria, bien podía la ley ordinaria incluir
las adiciones pertinentes.
Ahora bien, la presunción contenida
en el numeral 5º del artículo 5º que se estudia advierte que se presumirá el
dolo en las decisiones manifiestamente contrarias a derecho en un proceso
judicial. En relación con la exigencia de que la decisión sea manifiestamente
contraria a derecho podría oponerse el argumento según el cual, como la Ley
Estatutaria no incluye tal requisito, la ley ordinaria estaría restringiendo el
alcance de una ley de jerarquía superior.
No obstante, tal argumento resulta
inoponible en la medida en que sólo la violación manifiesta del orden jurídico
daría lugar a considerar la conducta como dolosa. En efecto, teniendo en cuenta
la forma en que se desarrolla la actividad judicial y dado que en el proceso de
aplicación de la ley, una misma norma puede dar pie a diferentes
interpretaciones, todas válidas, sobre su alcance, contenido y finalidad, no
sería razonable presumir como dolosa la conducta del funcionario judicial que
simplemente se aleja del sentido de la misma. Es claro que en desarrollo de sus
funciones -pues el juez tiene autonomía para manipular la norma jurídica-,
aquél pueda dar a una determinada disposición un sentido que no está acorde con
el comúnmente aceptado por la comunidad jurídica. De allí que resulte razonable
exigir, como lo hace el legislador, que el desconocimiento de la norma, para
que aquél pueda ser catalogado como dolo, sea manifiesto y contrario al sentido
obvio de la disposición.
No basta entonces que la resolución,
auto o sentencia sean contrarios a derecho, sino que de la conducta del agente
público se deduzca que éste actuó en contra de la ley en forma evidente, o que
contravino sin razón alguna una interpretación constitucional dada por la Corte
Constitucional o que desconoció, sin fundamento jurídico sensato, el precedente
consolidado en la materia.
De lo anterior se tiene que la
precisión incluida en el numeral que se ataca es necesaria a la luz del
concepto de dolo que pretende estructurar. Es por ello que la Corte no
considera inexequible el término “manifiesto” y por tanto, que no crea
viable retirar la norma del ordenamiento jurídico.
Así entonces, el numeral 5º del
artículo 5º de la Ley 678 de 2001 será declarado exequible, en relación con los
cargos que acaban de ser estudiados.
7. Análisis de los cargos contra
los numerales del artículo 6º de la Ley 678 de 2001.
6. El primer cargo que la demanda
formula contra este artículo sostiene que la norma confunde la regulación entre
dolo y culpa grave, a pesar de que el artículo 90 no hace tal distinción.
Ya se dijo en esta providencia que
debido a que esa diferencia de trato no producía efectos concretos y que
simplemente correspondía a un parámetro que debía acoger el juez respectivo
para identificar la culpa grave y el dolo en ciertas conductas de los
servidores del Estado, la distinción incluida en la norma no devenía
inexequible. De allí que el primer cargo de la demanda no esté llamado a
prosperar.
Ahora, la demanda dirigida contra el
numeral primero del artículo 6º consiste en afirmar que la presunción de culpa
grave por violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho es la
misma causal de presunción de dolo contenida en el numeral 1º del artículo 5º,
lo que indudablemente constituye una imprecisión legislativa conceptual que
hace de la norma una regla inexequible.
En respuesta al primer cargo esta
Corte debe resaltar la evidente diferencia que existe entre la norma atacada y
las demás que constituyen el artículo 5º de la Ley 678. De la simple lectura de
la disposición se observa que ésta incluye, además del ingrediente “manifiesto”,
el elemento de “inexcusabilidad”, el cual es ajeno a las demás normas
del artículo 5º. De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia, refrendada en este punto por la Corte Constitucional con ocasión del
estudio de la LEAJ, la inexcusabilidad es elemento fundamental de la culpa
grave, toda vez que “la disposición al exigir que el error sea de abolengo
de los inexcusables, pues siendo propio de la naturaleza humana el errar, la
ocurrencia de simples equivocaciones al administrar justicia no puede
descartarse.”
Y continúa la Corte Suprema
aclarando, respecto del error inexcusable, lo siguiente:
"Muy sabia resulta Si la comisión de hierros, sin
calificativo alguno, pudiera servir de estribo a procesos de responsabilidad
contra los jueces, tales contiendas judiciales proliferarían de una manera
inusitada; podría menguarse ostensiblemente la independencia y libertad que
tienen para interpretar la ley, y se abriría ancha brecha para que todo
litigante inconforme con la decisión procediera a tomar represalia contra sus
falladores, alegando simples destinos en faena tan difícil como es la de administrar
justicia.
"El error a que se refiere el numeral 3 del
artículo 40 del C. de P. Civil ha de entenderse como equivocación o desacierto
que puede dimanar de un falso concepto sobre lo que una cosa es realmente o de
ignorancia de la misma. De modo pues que la responsabilidad civil de jueces o
magistrados puede originarse en una equivocación, sea que ésta haya tenido como
causa un conocimiento falso de hechos o de normas legales o un completo
desconocimiento de los mismos.
"Pero es claro que la simple equivocación no es
fuente de responsabilidad, desde luego que exígese que el desatino sea de
aquellos que no pueden excusarse, que quien lo padece no pueda ofrecer motivo o
pretexto válido que sirva para disculparlo.
"Y, además, como antes se insinuó, la mera
demostración de que el funcionario obró con error inexcusable no es base
suficiente para deducir la responsabilidad civil de quien lo cometió. Para que
esta pueda imputarse, menester es también que se haya causado perjuicio a una
de las partes y que exista relación de causa a efecto entre el error
inexcusable y el daño sufrido por el litigante. Por esto mismo debe aparecer
acreditado que ese error fue determinante de la decisión, en el sentido que
causó el perjuicio, ya que si ésta, aún en el evento de que no se hubiera
conocido el dicho error, se hubiera pronunciado con idéntico contenido,
entonces no habría lugar a responsabilidad del fallador,  pues el factor
determinante del pronunciamiento no sería el yerro inexcusable. Del mismo modo,
si la causa exclusiva de ésta dimana de acto u omisión de quién luego lo invoca
como fuente de indemnización en su pro, siendo su obrar o su omitir lo que dio
causa a que el juez incurriera en el, en tal caso tampoco se podría deducir
responsabilidad judicial, pues nadie puede sacar provecho del error a que éste
fue inducido por aquél. Y finalmente se advierte que no podría existir error
inexcusable cuando se sostiene punto de vista defensable respecto a una materia
controvertida de derecho, como quiera que la incertidumbre en su interpretación
lo excusaría".[28]
(...)
"... No se encuentra el error inexcusable,
pues es claro que no toda especie de equivocación da lugar a responsabilidad
patrimonial, como que, de un lado, siendo así que la administración de justicia
es dispensada por personas, éstas, por su misma naturaleza, pueden incurrir en
error y de otra parte, en razón de que las normas jurídicas regulan hipótesis o
situaciones abstractas, en la aplicación concreta de las mismas pueden surgir
criterios distintos de interpretación a cargo del sentenciador  máxime si se
tiene en cuenta la función dinámica del derecho.
"De ahí que bajo las anteriores consideraciones
se haya dicho que sólo la torpeza absoluta del funcionario, o aquellos
desaciertos que no pueden excusarse, es decir los que no tengan razón válida
alguna que puedan exonerarlo o disculparlo, comprometen al juez o magistrado".[29] (Subrayas fuera del
original)
Las anteriores consideraciones son
suficientes para responder a los demás cargos esgrimidos contra los preceptos
que se acusan. Sostiene el demandante que resulta innecesario sancionar el
error inexcusable por cuanto que el dolo –a su juicio- también es excusable.
Arguye también que si el error es excusable, entonces deja de haber
culpabilidad, por lo que es innecesario hacer esa claridad en la norma.
Pese a lo abstruso de los argumentos
del demandante, esta Corte encuentra que la inclusión del término inexcusable
en las disposiciones atacadas es razonable e identifica, precisamente, el tipo
de error que permite catalogar la culpa como grave.
Como lo dice la Corte Suprema de
Justicia, no cualquier error tiene la potencialidad de comprometer la
responsabilidad del agente estatal: sólo aquel que por sus dimensiones no pudo
haber sido cometido sino mediante total o crasa negligencia del sujeto que
emite el acto, podría ser juzgado con esa calificación. En este sentido, es
cierto que si el error no es inexcusable, no existe responsabilidad patrimonial
por parte del agente del Estado. No obstante, como se vio, esto no debilita los
alcances del artículo 90 de la Constitución, porque al Estado lo ata, no la
culpa del agente, sino la antijuridicidad del daño.
Por similares razones, el
calificativo de “manifiesto” tampoco resulta atentatorio del artículo 90
de la Carta. Si se siguen los mismos criterios expuestos en relación con el
numeral último del artículo 5º de la Ley 678, se entenderá que la
manifestabilidad es requisito del concepto de culpa grave, ya que no cualquier
error, en este caso uno poco evidente, recóndito o nimio, podría ser
constitutivo de aquel tipo especial de culpa. Como se dijo en aquel otro
contexto, si el error no es manifiesto sino que procede del normal
desenvolvimiento de la actividad jurisdiccional, la culpa por él engendrada no
tendría por qué ser catalogada como grave.
El numeral 1º del artículo 6º de la
Ley 678 de 2001 será declarado exequible, con fundamento exclusivo en los
cargos aquí analizados.
7. Razones similares operan para los
cargos elevados contra los numerales 3º y 4º del artículo 6º.  El demandante
recalca que se trata de disposiciones que reducen la efectividad del artículo
90 porque sólo se refieren al error inexcusable, cuando el excusable también
genera responsabilidad.
Para responder a este cargo, no hace
falta esgrimir razones distintas a las que ya fueron expuestas. La
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia que se cita releva a esta Sala
de mayores justificaciones. Lo que identifica la culpa grave no es cualquier
error, sino el inexcusable. Por ello los numerales 3º y 4º, en lo que se
refiere a este particular reproche, no contravienen la Constitución Política.
8. Ahora, contra el numeral 3º del
artículo 6º el demandante formula un reparo adicional. Dice que como los actos
administrativos a los que falta un requisito de su esencia o de su sustancia no
existen, no pueden producir daño antijurídico. De allí que la norma deba ser
tenida por inconstitucional.
En verdad que sorprende el
razonamiento del cual parte el actor para impugnar esta regla de derecho: aquel
considera que porque el acto no existe (se olvida de decir “jurídicamente”)
no puede ocasionar daño alguno.
El daño es un concepto jurídico de
referencia fáctica que tiene que ver con los efectos nocivos de una conducta en
el mundo de los hechos. Aunque en el universo jurídico las reglas imponen
ciertas condiciones para la existencia o inexistencia de los actos jurídicos,
es innegable que muchos de ellos, imperfectos o inexistentes en el universo del
derecho, afectan de manera concreta el mundo de los hechos. En ese sentido,
aunque un acto no cumpla con alguno de los requisitos de su esencia y, por
ende, no nazca a la vida jurídica, no por ello se descarta que el fenómeno
producido en su creación ficticia afecte intereses particulares o produzca daño
antijurídico. De allí que el cargo no prospere y que la norma deba ser
declarada exequible, pero exclusivamente por este reproche.
9. Respecto de la última causal de
culpa grave, que está dirigida a servidores estatales vinculados con procesos
judiciales, cabría reiterar –en principio- lo dicho para la ultima de las
causales de presunción de dolo del artículo 5º.
El numeral 4º del artículo 6º
sostiene que se presume la culpa grave cuando se viola “manifiesta e
inexcusablemente el debido proceso en lo referente a detenciones arbitrarias y
dilación en los términos procesales con detención física o corporal”.
Podría decirse que esta norma coincide con algunos de los apartes de las tres
causales de presunción de dolo y culpa grave consignadas en la LEAJ, tal como
pasa a verse, y que por lo tanto repetiría las disposiciones estatutarias en la
materia:
Art. 71...
Para los
efectos señalados en este artículo, se presume que constituye culpa grave o
dolo cualesquiera de las siguientes conductas:
1.      La
violación de normas de derecho sustancial o procesal, determinada
por error inexcusable.
2.      El
pronunciamiento de una decisión cualquiera, restrictiva de la libertad física
de las personas, por fuera de los casos expresamente previstos en la ley o
sin la debida motivación.
3.      La
negativa arbitraria o el incumplimiento injustificado de los términos
previstos por la ley procesal para el ejercicio de la función de
administrar justicia o la realización de actos propios de su oficio, salvo que
hubiere podido evitarse el perjuicio con el empleo de recurso que la parte dejo
de interponer..
No obstante, aunque las normas
transcritas parecen coincidir en lo fundamental, de la lectura desprevenida del
texto resalta que mientras el artículo 72 de la LEAJ no establece condiciones
especiales para el error judicial, la regla de la Ley 678 de 2001 sí lo hace,
al exigir que éste sea manifiesto e inexcusable.
Aunque bien podría decirse, como se
dijo a propósito del artículo 5º-5 que sólo el error manifiesto e inexcusable
permitiría calificar como grave la conducta del agente estatal, tales
consideraciones no operan para la causal 4ª del artículo 6º.
Si se remite al texto de la norma se
verá que su sentido es el de proteger a las personas privadas de la libertad de
las conductas de los servidores públicos que incumplan los términos procesales.
De esta manera, la norma busca evitar retenciones o privaciones de la libertad
que vayan más allá de los estrictos términos previstos por la ley. Se intenta
que nadie permanezca retenido más tiempo del estrictamente necesario, en un
esfuerzo por reconocerle al derecho a la libertad, la primacía que le otorga el
régimen constitucional colombiano en su capítulo primero.
Así entendido, no cabe duda que las
limitantes impuestas por la presunción demandada, en el sentido en que sólo
constituirá culpa grave el error manifiesto e inexcusable en el cumplimiento de
dichos términos, implican una reducción inconstitucional del alcance de las
presunciones estatutarias incluidas en el artículo 71 de la LEAJ.
De igual manera, dichas restricciones
reducen el ámbito de protección del derecho a la libertad personal, fijado por
los artículos 28 y 29 de la Constitución Política, pues tales disposiciones
prohíben que alguien sea reducido a prisión o arresto, o detenido, si no es con
las formalidades legales y por motivos previamente definidos en la ley;
consagran el habeas corpus para que el juez decida sobre la situación
personal del detenido en el término de 36 horas, y establecen la necesidad de
respetar el debido proceso y de que toda decisión judicial respete los derechos
de los retenidos, uno de los cuales es el de recibir un tratamiento judicial
sin dilaciones injustificadas.
La condición de “manifiesto e
inexcusable” no fue entonces considerada por el constituyente y mal podría
el legislador incluirla para calificar la culpa del funcionario judicial como
grave. Es indiscutible que la retención indebida de una persona produce graves
perjuicios materiales y morales al procesado, por lo que, si son reclamados
ante el Estado mediante un proceso judicial, es razonable que éste repita
contra el agente suyo que los infligió.
Dada la importancia que reviste para
el régimen constitucional la preservación del derecho a la libertad personal,
no podría entonces justificarse, desde ningún punto de vista, que el único
error constitutivo de culpa grave fuese el error manifiesto e inexcusable. En
punto a la defensa de este derecho fundamental, cualquier error que implique el
desconocimiento de los términos procesales, de los cuales depende la libertad
del procesado, debe ser considerado grave.
Es esa la razón por la cual, esta
Sala estima que la expresión “manifiesta e inexcusablemente”, incluida
en la norma acusada, debe ser retirada del ordenamiento jurídico. La ley
ordinaria, aunque está autorizada para complementar y precisar los alcances de
la estatutaria, no puede, sin quebrantar el ordenamiento constitucional,
disminuir las decisiones o reducir las garantías fijadas por ésta. En el caso
concreto del numeral 4º del artículo 6º de la Ley 678 de 2001, las expresiones
señaladas han reducido el alcance de protección que pretendía conferir la LEAJ
al derecho a la libertad y por ello serán declaradas inexequibles.
Por último, esta Corporación estima
necesario recordar que la responsabilidad de los funcionarios judiciales que
integran los máximos tribunales de la jurisdicción nacional no se sigue por los
parámetros aquí establecidos, sino que se encuentra sometida a las
consideraciones vertidas por la Corte Constitucional en la misma Sentencia
C-037 de 1996, en cuanto se refiere a la exequibilidad del artículo 33 de la
LEAJ, relativo al error judicial. Dijo en esa oportunidad la Corporación:
“Sentadas las precedentes
consideraciones, conviene preguntarse: ¿Respecto de las providencias proferidas
por las altas corporaciones que hacen parte de la rama judicial, cuál es la
autoridad llamada a definir los casos en que existe un error jurisdiccional? Sobre
el particular, entiende la Corte que la Constitución ha determinado un órgano
límite o una autoridad máxima dentro de cada jurisdicción; así, para la
jurisdicción constitucional se ha previsto a la Corte Constitucional (Art. 241
C.P.), para la ordinaria a la Corte Suprema de Justicia (art. 234 C.P.), para
la contencioso administrativa al Consejo de Estado (Art. 237 C.P.) y para la
jurisdiccional disciplinaria a la correspondiente sala del Consejo Superior de
la Judicatura (Art. 257 C.P.). Dentro de las atribuciones que la Carta le
confiere a cada una de esas corporaciones, quizás la característica más
importante es que sus providencias, a través de las cuales se resuelve en
última instancia el asunto bajo examen, se unifica la jurisprudencia y se definen
los criterios jurídicos aplicables frente a casos similares. En otras palabras,
dichas decisiones, una vez agotados todos los procedimientos y recursos que la
ley contempla para cada proceso judicial, se tornan en autónomas,
independientes, definitivas, determinantes y, además, se convierten en el
último pronunciamiento dentro de la respectiva jurisdicción. Lo anterior, por
lo demás, no obedece a razón distinta que la de garantizar la seguridad
jurídica a los asociados mediante la certeza de que los procesos judiciales han
llegado a su etapa final y no pueden ser revividos jurídicamente por cualquier
otra autoridad de la rama judicial o de otra rama del poder público.
“En virtud de lo anterior, la Corte juzga que la
exequibilidad del presente artículo debe condicionarse a que no es posible
reclamar por la actuación de las altas corporaciones de la rama judicial, una
responsabilidad del Estado a propósito del error jurisdiccional, pues ello
equivaldría a reconocer que por encima de los órganos límite se encuentran
otros órganos superiores, con lo cual, se insiste, se comprometería en forma
grave uno de los pilares esenciales de todo Estado de derecho, cual es la
seguridad jurídica.” (Sentencia C-037/96 M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa)
En desarrollo de lo dicho, el error
judicial como fuente de responsabilidad patrimonial quedaría excluido en
relación con los magistrados de las altas cortes. Los jueces de inferior
jerarquía sí seguirían sujetos a las reglas de juzgamiento que establece la
Ley.
VII.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
PRIMERO.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-374 de 2002, que decidió declarar exequibles los
artículos 5º y 6º de la Ley 678 de 2001 en relación con los cargos de la
demanda.
SEGUNDO.-
Declara EXEQUIBLES los numerales, 1,2,3,4 y 5 del artículo 5º de la Ley
678 de 2001, exclusivamente por los cargos analizados en esta providencia, e INHIBIRSE,
respecto de los demás cargos que fueron formulados contra las normas..
TERCERO.- Declara
EXEQUIBLES, sólo por los cargos analizados en esta providencia, los
numerales, 1,2,3 y 4 del artículo 6º de la Ley 678 de 2001, excepto la
expresión “manifiesta e inexcusablemente” , contenida en el numeral 4º
del mismo artículo, que cual será declarada INEXEQUIBLE. La Corte se INHIBE
de pronunciarse respecto de los demás cargos que fueron formulados contra las
normas.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
LA
SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que, el H. Magistrado doctor Rodrigo
Escobar Gil, no firma la presente sentencia por cuanto se encuentra en permiso,
el cual fue debidamente autorizado por la sala Plena de esta Corporación.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
LA
SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que, la H. Magistrada doctora Clara Inés
Vargas Hernández, no firma la presente sentencia por cuanto se encuentra en
comisión en el exterior, la cual fue debidamente autorizada por la sala Plena
de esta Corporación.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Corte Constitucional.  Sentencia
C-333-96.  M. P. Alejandro Martínez Caballero.  En este fallo la Corte declaró
la exequibilidad del aparte demandado del artículo 50 de la Ley 80 de 1993.  El
actor argumentaba que ese aparte limitaba la responsabilidad contractual del
Estado a las actuaciones, abstenciones, hechos y omisiones antijurídicos que le
sean imputables y que causen perjuicio a sus contratistas desconociendo que
según el artículo 90 de la Carta el fundamento de la responsabilidad es la
producción de un daño antijurídico independientemente de que él sea fruto de
una actuación regular o irregular de la administración.  No obstante, la Corte
encontró que ese aparte era exequible porque debía interpretarse en el marco
del régimen de la responsabilidad patrimonial fijado en la Carta y en el
Estatuto de Contratación Administrativa.
[2] Sentencia C-235 de 2002. M.P. Dr. Jaime
Córdoba Triviño
[3] Cfr. Sentencia C-1294 de 2001
[4] Cfr. Sentencia C-447 de 1997
[5] Cfr. Sentencia C-955 de 2000
[6] En la ya citada sentencia C-491 de 1997.
En dicho proceso uno de los intervinientes solicitó la inhibición de la Corte
por una razón diferente a la de carencia de objeto actual de la demanda por
agotamiento del propósito de la ley (argumento que finalmente sustentó el
fallo): consideraba que el hecho de que el actor no hubiera presentado copia de
la disposición impugnada era razón suficiente para inadmitir la demanda.  La
Corte desestimó dicha solicitud, pues el actor había corregido dicho error
antes del vencimiento del término para la admisión de su escrito ya añadió el
argumento que se transcribe.
[7] Cfr. Corte Constitucional Sentencia
C-142 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.  Se inhibió la Corte en esta
oportunidad para conocer de muchos de los cargos formulados contra algunos
numerales de los artículos 223 y 226 del Código Contencioso Administrativo,
pues el actor no identificó claramente las disposiciones constitucionales que
resultaban vulneradas.
[8] Cfr. Ibíd. Sentencia C-142 de 2001. En
dicha oportunidad, tal y como fue referido, la falta de claridad en la
identificación de las normas constitucionales que se consideraban vulneradas,
que sirvió de base para inhibir a la Corte de realizar un pronunciamiento de
fondo tuvo que ver con el siguiente hecho: el actor consideró que las normas
acusadas contrariaban 76 disposiciones constitucionales, no obstante, la Corte
encontró que sólo respecto de 10 de ellos el actor hizo manifiesta una
contradicción posible entre el sentido de la disposición constitucional
infringida y las normas demandadas, sobre el que precedía un pronunciamiento de
este Tribunal.
[9] Cfr., entre varios, los Autos de Sala
Plena 244 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y de 2001 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño). En dichas oportunidades la Corte, al resolver el recurso de súplica
presentados por los actores, confirmó los autos en los que se inadmitió la
demanda por no presentar razones “específicas, claras, pertinentes y
suficientes”.
[10] Cfr. Corte Constitucional Sentencia
C-898 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.  La Corte se inhibió de conocer
la demanda contra algunos apartes de los artículos 186, 196, 208 y 214  del
Decreto 1355 de 1970 por ineptitud en la demanda.
[11] Cfr Corte Constitucional Sentencia C-143
de 1993 M.P. José Gregorio Hernández.  Estudió la Corte en aquella ocasión la
demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 16 y 20 de la Ley 3a de 1986, 246, 249 y 250 del
Decreto 1222 de 1986. En el mismo sentido puede consultarse la Sentencia C-428
de 1996 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[12] Así, por ejemplo en la Sentencia C-362 de 2001; M.P. Alvaro Tafur
Gálvis, la Corte también se inhibió de conocer la demanda contra Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5º del Decreto
2700 de 1991, pues “del estudio más detallado de los
argumentos esgrimidos por el demandante, como corresponde a la presente etapa
procesal, puede deducirse que los cargos que se plantean aparentemente contra
la norma atacada no lo son realmente contra ella”.
[13] Sentencia C-504 de 1995; M.P. José
Gregorio Hernández Galindo. La Corte se declaró inhibida para conocer de la
demanda presentada contra el artículo 16, parcial, del Decreto 0624 de 1989
“por el cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados
por la Dirección General de Impuestos Nacionales”, pues la acusación carece de
objeto, ya que alude a una disposición no consagrada por el legislador.
[14] Cfr. Corte Constitucional Sentencia
C-1544 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.  La Corte se inhibe en
esta oportunidad proferir fallo de mérito respecto de los artículos 48 y 49 de
la Ley 546 de 1999, por presentarse ineptitud sustancial de la demanda, debido
a que el actor presentó cargos que se puedan predicar de normas jurídicas
distintas a las demandadas. En el mismo sentido C-113 de 2000 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo, C-1516 de 2000 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, y
C-1552 de 2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[15] En este mismo sentido pueden
consultarse, además de las ya citadas, las sentencias C-509 de 1996 (M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa), C-1048 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo),
C-011 de 2001 (M.P. Alvaro Tafur Gálvis), entre otras.
[16] Cfr. Corte Constitucional Sentencia
C-568 de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.  La Corte se declara inhibida para
resolver la demanda en contra de los artículos 125, 129, 130 y 131 de la Ley
106 de 1993, puesto que la demandante no estructuró el concepto de la violación
de los preceptos constitucionales invocados.
[17] Estos son los defectos a los cuales se
ha referido la jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de
una demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto
de la violación. Cfr. los autos 097 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y
244 de 2001 (M.P. Jaime Cordoba Triviño) y las sentencias C-281 de 1994 (M.P.
José Gregorio Hernández Galindo), C-519 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa),
C-013 de 2000 (M.P. Alvaro Tafur Gálvis), C-380 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa), C-177 de 2001 (M.P. Fabio Morón Díaz), entre varios pronunciamientos.
[18] Cfr. Corte Constitucional Sentencia
C-447 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero. La Corte se declara inhibida
para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del inciso primero del
artículo 11 del Decreto Ley 1228 de 1995, por demanda materialmente inepta,
debido a la ausencia de cargo.
[19] Cfr. la Sentencia C-447 de 1997, ya
citada.
[20] Cfr. Corte Constitucional Sentencia
C-504 de 1993; M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz. La Corte
declaró exequible en esta oportunidad que el Decreto 100 de 1980 (Código
Penal). Se dijo, entonces: “Constituye un error conceptual dirigir el cargo de
inconstitucionalidad contra un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto,
carente de obligatoriedad por no ser parte del ordenamiento jurídico. La
doctrina penal es autónoma en la creación de los diferentes modelos penales. No
existe precepto constitucional alguno que justifique la limitación de la
creatividad del pensamiento doctrinal - ámbito ideológico y valorativo por
excelencia -, debiendo el demandante concretar la posible antinomia jurídica en
el texto de una disposición que permita estructurar un juicio de
constitucionalidad sobre extremos comparables”.  Así, la Corte desestimaba
algunos de los argumentos presentados por el actor que se apoyaban en teorías
del derecho penal que reñían con la visión contenida en las normas demandadas y
con la idea que, en opinión del actor, animaba el texto de la Constitución.
[21] Cfr. Ibíd. Sentencia C-447 de 1997.
[22] Cfr. Corte Constitucional Sentencia
C-269 de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.  Este fallo que se encargó de
estudiar la Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 61 de 1993 artículo
1° literales b y f, es un ejemplo de aquellos casos en los cuales la Corte
desestima algunos de los cargos presentados por el actor, puesto que se limitan
a presentar argumentos de conveniencia.
[23] Son estos los términos descriptivos
utilizados por la Corte cuando ha desestimado demandas que presentan argumentos
impertinentes a consideración de la Corte. Este asunto también ha sido
abordado, además de las ya citadas, en la C-090 de 1996 (M.P. Antonio Barrera
Carbonell), C-357 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C, 374 de
1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) se desestiman de este modo algunos
argumentos presentados por el actor contra la Ley 333 de 1996 sobre extinción
de dominio, C-012 de 2000 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), C-040 de 2000 (M.P.
Fabio Morón Díaz), C-645 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-876 de
2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-955 de 2000 (M.P. )C-1044 de 2000
(M.P. Fabio Morón Díaz), C-052 de 2001 (M.P. Alvaro Tafur Gálvis), C-201 de
2001 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
[24] Cfr. Sentencia C-425 de 1994.
[25] Cfr. Sentencia C-670 de 2001
[26] Sentencia C-285 de 2002
[27] Ibídem
[28] Corte Suprema de Justicia. Sala de
Casación Civil. Sentencia del 26 de octubre de 1972. Magistrado Ponente: Germán
Giraldo Zuluaga.
[29] Corte Suprema de Justicia. Sala de
Casación Civil. Sentencia del 23 de febrero de 1988. Magistrado Ponente:
Eduardo García Sarmiento.