T-812-00
Sentencia T-812/00
Sentencia
T-812/00
ACCION DE TUTELA-Subsidiariedad/ACCION DE TUTELA-Improcedencia
por no demostración de perjuicio irremediable
Referencia:
expediente T-298511
Acción de tutela
instaurada por Bernardo Montoya Puerta, en su calidad de Alcalde de Fredonia
(Antioquia) contra el Departamento Nacional de Planeación.
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá, D.C. julio cuatro (4) de
dos mil (2000).
La Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Antonio Barrera Carbonell,
Alfredo Beltrán Sierra y Eduardo Cifuentes Muñoz, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de los
fallos adoptados por el Juzgado Promiscuo de Familia de Fredonia (Antioquia) y
la Sala de Decisión de Familia del Tribunal Superior de Antioquia, en el
trámite de la acción de tutela instaurada por Bernardo de Jesús Montoya Puerta,
en su calidad de Alcalde de Fredonia (Antioquia) contra el Departamento
Nacional de Planeación.
I. ANTECEDENTES.
1. Hechos.
El señor Bernardo Montoya Puerta, en su
calidad de Alcalde del municipio de Fredonia (Antioquia), coadyuvado por la
Personera de ese municipio, interpuso acción de tutela como mecanismo
transitorio con el fin de evitar un perjuicio irremediable en la población mas
pobre y vulnerable de ese municipio, en contra del Departamento Nacional de
Planeación, con fundamento en los siguientes hechos:
1.1. El municipio de Fredonia, envió por
correo certificado de ADPOSTAL, el 13 de abril de 1998, con destino al
Departamento Nacional de Planeación, la documentación necesaria para el cálculo
de la eficiencia fiscal, que según el artículo 3 del Decreto 896 de 1997 debía
ser remitida y radicada en ese Departamento antes del 30 de abril de ese año.
1.2. La información fue entregada a su
destino por la empresa de correos en el mes de mayo, es decir, por fuera del
término establecido por el citado decreto.
1.3. Como consecuencia de lo anterior, el
Departamento Nacional de Planeación se abstuvo de considerar la información del
cálculo de la eficiencia fiscal para efectos de su participación en los
ingresos corrientes de la Nación, aduciendo su recibo extemporáneo. Por este
hecho, el municipio de Fredonia dejará de percibir aproximadamente la suma de
cuatrocientos cincuenta y cinco millones trescientos mil pesos
($455.300.000.oo.), que le hubieran sido asignados si la información se hubiera
recibido y radicado dentro del término indicado en la ley.
1.4. Anota el
demandante que para aplicar dicha sanción no le fue notificado ningún acto
administrativo, lo que impidió ejercer los recursos de la vía gubernativa
contra esa actuación administrativa.
1.5. Por lo anterior, el municipio de
Fredonia solicitó al Director Nacional de Planeación que produjera un acto
administrativo contra el cual se pudieran interponer los recursos de la vía
gubernativa que decidiera acerca de los dineros dejados de percibir, petición a
la que se dio respuesta negativa mediante oficio No. OAJ 0611 del 23 de
septiembre de 1999.
1.6. Considera el actor que con la decisión
del Departamento Nacional de Planeación se vulneraron los derechos
fundamentales a la salud, la educación, el deporte, el saneamiento básico, la
cultura, la vivienda de interés social de la población de municipio de
Fredonia, a quien estaban destinados esos recursos.
2. Pretensión.
Aunque el actor en su demanda no hace una
petición concreta de lo que solicita, de ese escrito y de su ampliación se
deduce que el derecho fundamental que considera violado es el debido proceso,
porque la sanción de que fue objeto el municipio, se efectuó sin ninguna
formalidad, por lo que se considera que su petición va dirigida a que se le
concedan los recursos administrativos contra la decisión tomada por el ente
demandado.
3. Sentencias objeto de revisión.
Primera instancia.
El Juzgado Promiscuo de Familia de Fredonia
(Antioquia), mediante providencia del 10 de diciembre de 1999, concedió la
tutela como mecanismo transitorio, de los derechos a la prevalencia del derecho
sustancial y a la participación del municipio de Fredonia en los ingresos
corrientes de la Nación, así como también el derecho a la seguridad social, a
la salud en conexidad con el derecho a la vida, a la educación, al saneamiento
básico, a la recreación y a la vivienda de interés social de los habitantes de
dicho municipio, ordenando al Departamento Nacional de Planeación que, en 48
horas, levante la sanción impuesta al municipio y a sus gentes, y disponga que
se recalcule el índice de esfuerzo fiscal con la consiguiente entrega de los
dineros que se asignen a esa localidad, para que se le de la destinación social
que la administración tiene proyectada.
Fundamentó su decisión en los siguientes
argumentos:
- El porcentaje calculado por esfuerzo
fiscal para los municipios es una forma más de repartir los ingresos corrientes
de la Nación , por tanto tienen rango constitucional, de conformidad con el
artículo 357 C.N. y al privar de esos dineros a un municipio se le está
causando un perjuicio irremediable, pues se le desconoce un derecho constitucional
que tiene como persona jurídica.
- El Departamento Nacional de Planeación
vulneró el derecho a la prevalencia del derecho sustancial del municipio de
Fredonia y por ende su derecho a la participación en los ingresos corrientes de
la Nación al aplicar una sanción automática por incumplir con un requisito o
condición de procedibilidad de una norma reglamentaria, sin tener en cuenta que
el municipio no omitió cumplir con el, sino que lo hizo en forma extemporánea,
sin tener en cuenta las razones que se tuvieron para ello.
- Si bien el peticionario goza de un medio
de defensa frente a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa para que se
ordene el pago de los dineros relativos al esfuerzo fiscal, por las exigencias
formales del correspondiente proceso y su tardanza, el fallo se produciría
demasiado tarde frente a los perjuicios causados a la comunidad.
Segunda instancia.
La Sala de Decisión de Familia del Tribunal
Superior de Antioquia, mediante providencia del 8 de febrero del 2000, revocó
la sentencia impugnada y en su lugar denegó la tutela de los derechos invocados
por el accionante.
Considero que la tutela interpuesta es
improcedente porque:
“La participación del municipio en el 6% de
los ingresos corrientes de la Nación por concepto de eficiencia fiscal, estaba
sometida a unos requisitos, siendo uno de ellos el del envío oportuno del
formulario correspondiente y su radicación en el Departamento Nacional de
Planeación a mas tardar el treinta de abril”
“En este caso se dio el envío, mas no llegó
en forma oportuna, razón por la cual no fue considerado el informe.”
“Al municipio de Fredonia no se le ha
vulnerado entonces su derecho a la participación en los ingresos corrientes de
la Nación, cuando se le han liquidado los que le corresponden por otros
conceptos, mas no aquellos para los cuales requería de la recepción en tiempo
del formulario respectivo; ni tampoco el debido proceso, puesto que en forma
oportuna le fue informado del valor de su participación en el factor
correspondiente a eficiencia fiscal.”
“Al comunicársele al accionante el valor
correspondiente a la participación del municipio en el 6% por eficiencia fiscal
tiene la posibilidad de acudir a la vía administrativa por ser esta
jurisdicción a la que corresponde conocer de la impugnación de los actos
administrativos.”
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA.
1. El problema jurídico planteado.
El asunto a dilucidar en el presente caso
consiste en determinar si al no asignarle el Departamento Nacional de
Planeación una participación por el rubro de eficiencia fiscal en los ingresos
corrientes de la Nación al municipio de Fredonia, se le vulneró a éste el
derecho al debido proceso, y si la tutela constituye el instrumento procesal
idóneo para proteger el derecho que el actor estima violado.
2. La solución al problema.
2.1. Solicita el
actor se le conceda la tutela como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable a la comunidad de Fredonia, en razón de la no asignación
de los recursos de eficiencia fiscal por el Departamento Nacional de
Planeación.
2.2. Sin embargo,
no existe constancia en el expediente de que el demandante hubiere instaurado
la correspondiente acción ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, lo cual en el caso concreto constituye un requisito ineludible
para la prosperidad de la tutela.
2.3. Por lo demás, tampoco se ha demostrado
la irremediabilidad del perjuicio en los términos de la jurisprudencia de esta
Corporación, según la cual para que éste tenga dicha connotación se requiere
que sea inminente, grave y que, además, sean urgentes e impostergables las
medidas que deban adoptarse para impedir su ocurrencia[1]. Por lo tanto en
improcedente la tutela como mecanismo transitorio.
2.4. Tampoco procede la tutela como
mecanismo definitivo, porque en el presente caso el actor contaba con otros
medios de defensa judicial, que se juzgan idóneos y eficaces, para la
protección de los derechos e intereses del municipio.
En efecto:
- El artículo 1 del Decreto 896 de 1997
establece que el Departamento Nacional de Planeación debe comunicar a los
municipios a mas tardar el 28 de febrero de cada año, la estimación preliminar
de los valores que le corresponderá a cada uno de ellos por concepto de la
participación en los ingresos corrientes de la Nación para la vigencia
siguiente, para que con base a esa información los alcaldes preparen el Plan de
Inversiones que ejecutarán con cargo a esos recursos.
Mediante oficio UAEDT-DPST-041 de fecha
enero 29 de 1999, un mes antes de lo estipulado en la norma, el jefe de la
Unidad Administrativa Especial de Desarrollo Territorial del Departamento de
Planeación Nacional informó al Alcalde de Fredonia que por concepto de
eficiencia fiscal no fue asignado ningún recurso a ese municipio, cumpliendo
con lo estipulado en la ley. En efecto, ésta no exige la expedición formal de
una resolución o acto administrativo determinado; basta con que se adopte la
decisión correspondiente y que ésta sea dada a conocer a través de la
comunicación. De esta manera, el oficio mencionado es al mismo tiempo el acto
administrativo que materializa la decisión y el instrumento para darle
publicidad a ésta.
Dado que no se trata de un acto
administrativo de aquéllos que ponen fin a un negocio o actuación
administrativa (inciso 3 del art. 43 C.C.A.), no se requería cumplir con las
formalidades de notificación y señalamiento de los recursos que normalmente
proceden contra las decisiones que constituyen el remate de un procedimiento
administrativo, previstas en el art. 47 de la misma obra.
Por tanto, frente a la comunicación
precitada, el Alcalde debió acudir a la jurisdicción contencioso
administrativa, que es la competente para conocer de las impugnaciones de los
actos administrativos, y que además, de conformidad con el artículo 152 del
C.C.A. es la facultada para suspender los actos administrativos, cuando así se
le solicite y sea procedente.
- Además de la acción contenciosa
correspondiente, el Alcalde de Fredonia tenía la posibilidad de acudir a la
Comisión Veedora de Transferencias, que según el artículo 12 de la Ley 60 de
1993, ejerce vigilancia sobre la liquidación y distribución del situado fiscal
y la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y
tiene competencia para dirimir este tipo de conflictos. Naturalmente esta vía
administrativa no excluye las acciones a que haya lugar ante la jurisdicción de
lo contencioso administrativo.
2.5. Aduce el actor que al no recibir estos
dineros se causa un perjuicio a la población más pobre y vulnerable del
municipio a quien estaban dirigidos esos recursos; pero observa la Sala que de
conformidad con las normas que regulan la participación de los municipios en
los ingresos corrientes de la Nación, el Alcalde del municipio de Fredonia no
podía preparar el Plan de Inversiones para la ejecución de los mismos, hasta
tanto no recibiera por parte del Departamento Nacional de Planeación la
estimación preliminar de los valores que le corresponderían.
Por lo tanto, sólo cuando Planeación
Nacional comunicare la decisión acerca de la cuantía de los recursos asignados
para premiar la eficiencia fiscal, podía el Alcalde presentar al Concejo
Municipal el Proyecto de Plan de Inversiones donde estuvieran incluidos esos
recursos, que provienen de la participación municipal conforme a la Ley 60 de
1993.
En consecuencia, los referidos dineros no
tenían ni un destinatario ni un programa específicos; sólo existía una mera
expectativa en la asignación de esos recursos, en el evento que se cumplieran
por el municipio determinados requisitos exigidos por la ley.
Ante la ausencia de personas determinadas a
quienes estuvieran destinados dichos recursos, por sustracción de materia, no
puede hablarse de un perjuicio concreto que pueda haberlas afectado, a pesar de
que la posibilidad de recibirlos pudiera contribuir a solucionar, en parte, los
innumerables problemas que aquejan a los habitantes de ese municipio.
2.6. En conclusión, por ser la tutela un
mecanismo residual, teniendo el actor medios alternativos a los cuales podía
acudir para conseguir lo solicitado, sin necesidad de que el juez de tutela
invada competencias de los jueces ordinarios para satisfacer su pretensión, y
no habiéndose demostrado la existencia de un perjuicio irremediable que hiciera
procedente la tutela, habrá de confirmarse la sentencia proferida por la Sala
de Decisión de Familia del Tribunal Superior de Antioquia.
IV. DECISION.
En mérito de lo expuesto la Sala Primera de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: CONFIRMAR la sentencia
proferida por la Sala de Decisión de Familia del Tribunal Superior de Antioquia
el 8 de febrero del 2000, dentro de la acción de tutela interpuesta por el
Alcalde de Fredonia (Antioquia) contra el Departamento de Planeación Nacional.
Segundo: Por Secretaría líbrese la
comunicación prevista en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte constitucional y cúmplase.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Sentencia T-449/98, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.