C-274-03
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-274/03
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Relación de conexidad y no directa
SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO EN
COMPETENCIA DESLEAL-Incidente
de liquidación de perjuicios
SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Ejercicio excepcional de funciones
judiciales
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DE
SISTEMA FINANCIERO Y ASEGURADOR-Relación constitucional
Referencia:
expediente D-4323
Demanda de inconstitucionalidad en contra
del artículo 52, parcial, de la Ley 510 de 1999 “Por la cual se dictan
disposiciones en relación con el sistema financiero y asegurador, el mercado público
de valores, las Superintendencias Bancaria y de Valores y se conceden unas
facultades.”
Actor: Jorge Hernán Gil Echeverri
Magistrado
Ponente:
Dr.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Bogotá, D.C., primero (1) de abril de dos
mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los
artículos 241 y 242 de la Constitución Política, el ciudadano Jorge Hernán Gil
Echeverri presentó demanda contra el artículo 52, parcial, de la Ley 510 de
1999.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda de la referencia.
II.  NORMA DEMANDADA.
A continuación, se transcribe el texto de
la disposición acusada y se subraya lo demandado.
“Ley 510 de 1999
“Por la cual se dictan disposiciones en relación con
el sistema financiero y asegurador, el mercado público de valores, las
Superintendencias Bancaria y de Valores y se conceden unas facultades.”
Artículo 52.- El artículo 148 de la Ley 446 de 1998, quedará así :
Artículo 148. Procedimiento. El procedimiento que utilizarán
las Superintendencias en el trámite de los asuntos de que trata esta parte será
el previsto en la Parte Primera, Libro I, Título I del Código Contencioso
Administrativo, en especial el correspondiente al ejercicio del derecho de
petición en interés particular y las disposiciones contenidas en el capítulo
VIII. Para lo no previsto en este procedimiento, se aplicarán las disposiciones
del Proceso Verbal Sumario consagradas en el procedimiento civil.
Las Superintendencias deberán proferir la decisión definitiva dentro
del término de los treinta (30) días hábiles siguientes a la fecha en que se
reciba la petición de manera completa. No obstante, en todo el trámite del
proceso las notificaciones, la práctica de pruebas y los recursos interpuestos
interrumpirán el término establecido para decidir en forma definitiva.
Los actos que dicten las Superintendencias en uso de sus facultades
jurisdiccionales no tendrán acción o recurso alguno ante las autoridades
judiciales. Sin embargo, la decisión por la cual las entidades se declaren
incompetentes y la falta de fallo definitivo, serán apelables ante las mismas.
Las notificaciones personales que deban surtirse durante estos
procesos, respecto de las entidades vigiladas se realizarán depositando copia
de la petición junto con sus anexos, en el casillero asignado por la respectiva
Superintendencia a cada una de ellas, si es del caso.
(...)”
III.
LA DEMANDA.
Considera
el actor que la norma demandada vulnera el principio de la unidad de materia
consagrado en el artículo 158 de la Constitución, por las razones que se
resumen así:
En primer lugar, señala como hechos los
siguientes : el artículo 52 de la Ley 510 de 1999 está vigente; modificó el
artículo 148 de la Ley 446 de 1998; este artículo ha sido objeto de varios
pronunciamientos de la Corte Constitucional, no hay cosa juzgada, pues los
cargos que ahora se aducen son diferentes a los estudiados por la Corporación.
Explica que el objetivo señalado en el
preámbulo de la Ley 510 de 1999  regula tres campos : el sistema financiero y
asegurador; el mercado público de valores; y, las Superintendencias Bancaria y
de Valores. De allí que los incisos demandados del artículo 52 rompen el
principio de unidad de materia dado que se refieren a asuntos diferentes a los
consagrados en la exposición de motivos y en el preámbulo de la Ley 510 de
1999. Esta Ley constituye, entonces, un estatuto específico en materia financiera
y de valores que no guarda conexidad alguna con la Ley 446 de 1998. Sobre la
unidad de materia,  la Corte Constitucional se ha expresado en las sentencias
C-390 de 1996, C-579 de 2001, C-992 de 2001 y C-1144 de 2001, en el sentido de
que para que exista la misma, los textos normativos deben guardar relación de
conexidad con la materia de la Ley.
La Ley 446 de 1998, conocida como el
Estatuto de la descongestión, eficiencia y acceso a la justicia, dentro de los
mecanismos alternativos de solución de conflictos regula el ejercicio de las
funciones jurisdiccionales por parte de las Superintendencias (Parte IV, Título
I). Contiene normas de carácter general y especificas. Es decir, esta Parte IV
del Título I está diseñada para cualquier tipo de Superintendencias, su
contenido es de carácter general, no se limita sólo a las Superintendencias
Bancaria y de Valores, y se aplica a las Superintendencias de Sociedades,
Industria y Comercio, de Servicios Públicos, etc.
Agrega el demandante que “la materia de la
Ley 446 está determinada por la descongestión de los despachos judiciales. Por
su parte, la Ley 510 desarrolla la normatividad prevista en el art. 150,
numeral 19 literal d) de la Constitución y se refiere exclusivamente a las
actividades financieras, aseguradora, bursátil o cualquiera otra relacionada
con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados al público
en general (Corte Constitucional C-501 de mayo 15 de 2001).”
Por esta razón, la disposición en lo
acusado podía modificar válidamente la Ley 446 si hubiese limitado su alcance
sólo a las Superintendencias Bancaria y de Valores, pero no podía hacerlo,
porque el artículo 148 de la Ley en mención es de carácter general y comprende
toda clase de Superintendecias.
De allí que considera que la Corte podría
declarar la constitucionalidad condicionada de los incisos primero y segundo
del artículo 52 de la Ley 510 de 1999, en el entendido de que corresponde sólo
a estas dos clases de Superintendencias.
Concluye el demandante el escrito de
demanda así : “En resumidas, el art. 148 de la Ley 446 de 1998, consagró un
Régimen General de Procedimiento para todo tipo de Superintendencias que
ejerzan funciones jurisdiccionales. La misma Ley 466, en capítulos especiales y
por separado, también reguló las funciones jurisdiccionales atribuidas a la
Superintendencia Bancaria y de Valores. De manera que para conservar el
principio de la unidad de materia, la Ley 510 podía modificar los títulos
correspondientes a las Superintendencias de Valores y Bancaria, pero no al
título general, del cual forma parte el art. 148 porque por esta vía rompe el
principio constitucional de la unidad de materia.” (fl. 9)
IV. INTERVENCIÓN.
En este proceso intervino el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, a través del ciudadano Carlos Andrés Guevara Correa, con el
fin de solicitar a la Corte que  declare la exequibilidad del precepto acusado.
Afirma que la Corte Constitucional en la sentencia
C-501 de 2001 se pronunció en forma clara y contundente sobre el artículo
acusado y la unidad de materia. Para ello transcribe apartes de esta sentencia.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El señor Procurador General de la Nación, en el
concepto No. 3109, de fecha 13 de diciembre de 2002, solicitó a la Corte
declarar la exequibilidad del precepto parcialmente acusado.
En primer lugar, considera que si bien en la sentencia
C-501 de 2001, la Corte se pronunció sobre la unidad de materia respecto del
artículo 52 acusado, en la parte resolutiva no se reflejó el análisis por lo
que no se puede hablar de la existencia de la cosa juzgada.
Sin embargo, el señor Procurador manifiesta que
comparte lo expresado por la Corte en esa oportunidad respecto de la no
violación del principio de unidad de materia. Agrega que si bien es cierto que
la regulación del procedimiento que deben seguir las Superintendencias
distintas de la Bancaria y de Valores, no tiene relación directa con el objeto
de la Ley 510 de 1999 “no debe desconocerse que ésta estableció dicha
regulación a partir de un referente común, como es el desempeño excepcional de
funciones jurisdiccionales por parte de las superintendencias, referente común
o de conexidad, que es requisito fundamental para que no se presente la ruptura
de la regla de la unidad de materia, exigida en el artículo 158
constitucional.” (fl. 39)
Insiste, entonces, el señor Procurador que el análisis
en relación con la unidad de materia debe ser laxo, con el fin de respetar el
principio democrático que subyace en el debate legislativo. El estudio debe ser
objetivo y razonable, en procura de determinar la conexidad existente entre la
materia de una ley y los temas en ella desarrollada.
Con base en estas explicaciones, solicita a la Corte
declarar la exequibilidad del precepto acusado.
VI.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.  Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241, numeral 4, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para
conocer de esta demanda, pues, el artículo acusado es de carácter legal.
2. Lo que se debate.
2.1 Para el demandante, el hecho de que el artículo
52, incisos primero y segundo, de la Ley 550 de 1999 se refiera al
procedimiento de Superintendencias distintas a la Bancaria y a la de Valores,
rompe el principio de la unidad de materia establecido en el artículo 158 de la
Constitución, pues, el objeto de la mencionada Ley corresponde, como el propio
título lo dice : “Por la cual se dictan disposiciones en relación con el
sistema financiero y asegurador, el mercado público de valores, las
Superintendencias Bancaria y de Valores y se conceden unas facultades”, sólo a
esta clase de Superintendencias, y no a las demás.
Agrega que la Corte podría declarar la exequibilidad
de lo acusado bajo la condición de que se entienda que corresponde sólo a estas
dos Superintendencias : Bancaria y de Valores.
2.2 Quienes intervinieron en este proceso solicitaron
la exequibilidad de la disposición en lo acusado, principalmente porque la
Corte, en la sentencia C-501 de 2001, se pronunció sobre la unidad de materia
respecto de este artículo 52. Sin embargo, el señor Procurador puso de presente
que el análisis de la parte motiva no se reflejó en la parte resolutiva.
2.3 Planteada de esta forma este proceso, se estudiará
si la Corte en la mencionada sentencia ya se pronunció de fondo y en relación
con esta disposición, sobre el cargo de violación del principio de unidad de
materia.
3. Análisis sobre si la sentencia C-501 de 2001 se
pronunció sobre este cargo.
3.1 El artículo 52 de la Ley 510 de 1999 ha sido
objeto de varios pronunciamientos de esta Corporación, así : la sentencia C-384
de 2000 declaró exequible el inciso tercero, bajo la condición expresada en la
parte resolutiva de la providencia; la sentencia C-1641 de 2000 declaró
exequible el artículo 52 por el cargo estudiado (funciones jurisdiccionales de
las Superintendencias) e inexequible el parágrafo 1º.; la sentencia C-501 de
2001 declaró exequible el parágrafo tercero del artículo 52 por el cargo
estudiado; y, la sentencia C-415 de 2002 declaró exequible el inciso tercero
del artículo 52, bajo la condición expresada en la parte resolutiva.
3.2 Sin embargo, no ha habido un pronunciamiento expreso
sobre los dos primeros incisos del artículo 52 de la Ley 510 de 1999 por el
cargo de violación del artículo 158 de la Constitución, concerniente al
principio de unidad de materia. Como lo advirtieron quienes intervinieron en
este proceso, en la sentencia C-501 de 2001, en la parte motiva, la Corte hizo
un examen de fondo sobre la unidad de materia y la conexidad de la Ley 510 de
1999 al regular un asunto relativo a una Superintendencia distinta a la
Bancaria y de Valores.
En efecto, en la sentencia en mención C-501 de 2001,
la Corte consideró que no se violó el principio señalado cuando el legislador
incluyó en el artículo 52, parágrafo 3, de la Ley 550 de 1999, un precepto
relativo al trámite incidental que puede seguirse ante la Superintendencia de Industria
y Comercio para liquidar los perjuicios correspondientes en conductas
constitutivas de competencia desleal. Para el demandante tal disposición
desconocía el  principio de unidad de materia, dado que el este tema no guarda
ninguna relación con el resto del articulado ni con el título de la Ley. La
Corte declaró exequible el parágrafo porque no encontró la vulneración alegada.
3.3 Sin embargo, si bien la Corte se pronunció en el
sentido de que existe la relación necesaria entre la Ley 510 de 1999 y la
regulación del artículo 52, parágrafo 3, sobre la Superintendencia de Industria
y Comercio, y que, por consiguiente no hay violación del artículo 158 de la
Constitución, subsiste el problema planteado por el actor en relación con las
demás Superintendencias, que no son la Bancaria o de Valores, y que, por lo
tanto resultan extrañas a una Ley relacionada con el sistema financiero, como
son por ejemplo, las Superintendecias de Servicios Públicos domiciliarios, de
Salud, de Notariado y Registro, etc.
3.4 Para lograr una respuesta a esta situación, hay
que verificar si la Ley  446 de 1998 reguló todas las Superintendencias, o si
sólo se refirió a las que ella misma mencionó : Bancaria, de Sociedades, de
Valores y de Industria y Comercio y si el pronunciamiento de la Corte en la
tantas veces señalada sentencia C-501 de 2001 resolvió este asunto. De la
conclusión a que se llegue dependerá si le asiste razón o no al actor en este
proceso.
3.4.1 En lo que atañe a la Ley 446 de 1998, al
examinar la Parte IV, que se denomina “Del acceso en materia comercial y
financiera”, que comprende los artículos desde el 133 al 148, se observa que
los distintos títulos que integran  esta parte, Títulos I, II, II, IV, V y VI
regulan únicamente lo concerniente a las Superintendencias Bancaria, de
Sociedades, de Valores y de Industria y Comercio.
Esto se explica porque la Ley 446 de 1998 al contrario
de lo que al parecer considera el actor, no le otorgó competencias ni funciones
judiciales a todas las Superintendencias. La Ley radicó estas competencias o
competencias  y funciones sólo en cabeza de aquellas Superintendencias que por
su carácter técnico consideró idóneas para resolver algunas contenciones. De
allí que a la Superintendencia Bancaria, como atribución excepcional de
competencias, le asignó funciones jurisdiccionales, tal como lo estableció en
el artículo 146 de la Ley 446.
3.4.2 Este mismo entendimiento lo advirtió la Corte en
la sentencia C-501 de 2001, al señalar que existe conexidad entre la materia de
la Ley 510 de 1999 cuando el legislador regula asuntos relativos a las
Superintendencias Bancaria, de Valores, de Industria y Comercio y de
Sociedades. Dijo la sentencia :
“En primer lugar, debe tenerse en cuenta
que lo que hizo el artículo 52 fue modificar el artículo 148 de la Ley 446 de
1998.  Esta es una ley de descongestión judicial y entre otras medidas
comprendió la asignación de competencias, en títulos separados, a las superintendencias
de Sociedades, Valores, Industria y Comercio y Bancaria.  Pero al mismo
tiempo, en un título común a todas ellas, punto que se resalta, se reguló el
procedimiento que debía adelantarse en cada caso.  Luego, si la regulación del
procedimiento se hizo con ese criterio de generalidad, una norma modificatoria
como el artículo 52 de la Ley 510 de 1999 no tenía necesariamente que ceñirse a
una superintendencia en particular, y específicamente a la Superintendencia
Bancaria.” (sentencia C-501 de 2001, M.P., doctor Jaime Córdoba Triviño) (se
subraya)
Entonces, si la materia de la Ley 510 de 1999
corresponde al sistema financiero y asegurador; al mercado público de valores;
y a las Superintendencias Bancaria y de Valores, salta a la vista que asuntos
relativos a Superintendencias directamente relacionadas con el sistema
financiero en general, guardan la relación exigida por el artículo 158 de la
Constitución Política, y, en consecuencia, deben reiterarse, en esta
oportunidad, las motivaciones expuestas por la Corte en la sentencia C-501 de
2001.
Por las razones anteriores, se declararán
exequibles los incisos primero y segundo del artículo 52 de la Ley 510 de 1999,
por no violar el principio de unidad de materia.
VII.
DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Declarar exequibles los incisos primero
y segundo del artículo 52 de la Ley 510 de 1999 “Por la cual se dictan
disposiciones en relación con el sistema financiero y asegurador, el mercado
público de valores, las Superintendencias Bancaria y de Valores y se conceden
unas facultades”, por el cargo estudiado.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que
el H. Magistrado doctor EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT, no firma la presente
sentencia por encontrase en comisión debidamente autorizada por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia C-274/03
Referencia: expediente D - 4323
Demanda
de inconstitucionalidad en contra del artículo 52, parcial, de la Ley 510 de
1999 “Por la cual se dictan disposiciones en relación con el sistema financiero
y asegurador, el mercado público de valores, las Superintendencias Bancaria y
de Valores y se conceden unas facultades.
Demandante :
Alirio Castellanos Mendoza
Magistrado Ponente:
Dr.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de esta Corporación, el suscrito Magistrado aclara el voto; como lo
exprese en la Sala Plena, la ponencia no avoca el tema del procedimiento
aplicable a las dos Superintendencias (Industria y Comercio y Sociedades).  En
mi sentir, la modificación cobija el procedimiento aplicable a las cuatro
Superintendencias mencionadas en la Ley 446 de 1998; de tal manera que hoy en
día existe un procedimiento común a las cuatro Superintendencias a pesar de que
la Ley 510 de 1999 sólo se refirió a la Superintendencia Bancaria y a la de Valores.
Fecha ut supra,
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado