T-078-19
Sentencia
T-078/19
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad
PRECEDENTE
CONSTITUCIONAL-Concepto
REGIMEN
DE TRANSICION PREVISTO EN EL ARTICULO 36 DE LA LEY 100 DE 1993-Reiteracion
de jurisprudencia
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia
por cuanto no se desconoció el precedente judicial sobre cálculo del IBL en el
régimen de transición
Referencia:
Expedientes T-6.976.397; T-6.982.079; T-6.976.718 y T-6.982.080
Demandantes: Martha Lucía Amariles
Duque, Rosa Amelia Mogollón Hernández, Jacinto Cáceres y Ángel Custodio Cáceres
Joya
Demandados:
Tribunal Administrativo de Risaralda y Tribunal Administrativo de Cundinamarca
Magistrado
Sustanciador:
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D. C.,
veintiséis (26) de febrero de dos mil diecinueve (2019).
La Sala Quinta
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Antonio
José Lizarazo Ocampo, quien la preside, Gloria Stella Ortiz Delgado y Cristina
Pardo Schlesinger, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En la revisión
de las siguientes decisiones judiciales:
(i) Expediente
T-6.976.397
La providencia
del 9 de agosto de 2018, proferida por la Sección Quinta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que confirmó el fallo del 5
de julio de 2018 de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo de la misma Corporación, dentro de la acción de tutela promovida
por Martha Lucía Amariles Duque contra el Tribunal Administrativo de Risaralda,
que amparó los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad de la
accionante.
(ii) Expediente
T-6.982.079
La providencia
del 6 de julio de 2018, proferida por la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro de la acción de tutela
promovida por Rosa Amelia Mogollón Hernández contra el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que amparó los derechos fundamentales
a la pensión de vejez, al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad,
al trabajo y al acceso a la administración de justicia de la accionante y, en
consecuencia, dejó sin efectos la sentencia del 5 de septiembre de 2017, que
revocó la sentencia proferida el 11 de mayo de 2017 por el Juzgado Diecinueve
Administrativo del Circuito de Bogotá.
(iii) Expediente
T-6.982.080
La providencia
del 28 de junio de 2018, proferida por la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro de la acción de tutela
promovida por Jacinto Cáceres contra el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que amparó los derechos
fundamentales al debido proceso, a la seguridad social e igualdad del
accionante y, en consecuencia, dejó sin efectos la sentencia proferida el 5 de
octubre de 2017 por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca.
(iv) Expediente
T-6.976.718
La providencia
del 31 de julio de 2018, proferida por la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro de la acción de tutela
promovida por Ángel Custodio Cáceres Joya contra el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que revocó la sentencia proferida
el 14 de junio de 2018 por la Sección Quinta del Consejo de Estado y amparó los
derechos fundamentales a la seguridad social, a la igualdad y al debido proceso
del accionante y, en consecuencia, dejó sin efectos la sentencia del 7 de
febrero de 2018 proferida por la Subsección  C de la Sección Segunda del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que revocó la sentencia proferida el
18 de enero de 2016 por el Juez Octavo Administrativo del Circuito de Bogotá.
Los expedientes llegaron a la Corte
Constitucional en virtud de lo ordenado por los artículos 86 (inciso 2°) de la
Constitución y 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991. Mediante auto de 13 de octubre
de 2017, la Sala Número Nueve de Selección de Tutelas de esta Corporación, a
través de auto del 28 de septiembre de 2018, dispuso acumular entre sí los
expedientes T-6.976.397, T-6.976.718, T-6.982.079 y T-6.982.080, por presentar
unidad de materia, para que sean fallados en una sola sentencia, de
considerarlo pertinente por parte de la Sala  de Revisión.
ANTECEDENTES
1. Presentación general de los casos
objeto de estudio
Los casos objeto
de esta sentencia tienen como elemento en común que inician con las
reclamaciones efectuadas por beneficiarios del régimen de transición en
pensiones para obtener la reliquidación de sus montos pensionales, en los que
se tome como promedio lo dispuesto en las reglas sobre el ingreso base de
liquidación (IBL) de los regímenes anteriores a la Ley 100 de 1993.
Luego de obtener
respuestas desfavorables de la administración a sus pretensiones de
reliquidación y agotar los recursos ordinarios para controvertir esas
decisiones, los beneficiarios del régimen de transición ejercieron el medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el propósito de que se
anularan las resoluciones que calcularon y otorgaron sus prestaciones
pensionales y, en consecuencia, se ordenara su reliquidación con base en el
promedio de los factores salariales devengados en el último año de servicios.
En los cuatro
casos objeto de análisis los jueces de primera instancia, en la Jurisdicción de
lo Contencioso Administrativo, accedieron a las pretensiones de reliquidación
de las mesadas pensionales, con base en el promedio de los factores salariales
devengados en el último año de servicios. Sin embargo, las entidades demandadas
apelaron los respectivos fallos y, en segunda instancia, los Tribunales de
Risaralda y Cundinamarca revocaron tales decisiones, dando aplicación a las
reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL) contenidas en los artículos 21 y
36 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el criterio de la Corte
Constitucional, según el cual el IBL no es un aspecto sujeto al régimen de
transición en pensiones.
Ante esas
decisiones judiciales, los respectivos beneficiarios del régimen de transición
reclaman la protección de sus derechos al debido proceso, acceso a la
administración de justicia, igualdad y seguridad social, al considerar que las
decisiones de segunda instancia incurren en defectos fáctico, sustantivo y
desconocimiento del precedente judicial, pues se apartan de lo decidido en  sentencias
de unificación del Consejo de Estado sobre el tema y violan sus derechos
adquiridos en materia pensional.
En suma, la
discusión planteada en los cuatro casos relacionados gira en torno a la
exclusión del ingreso base de liquidación del régimen de transición en materia
pensional, y en la aplicación de las reglas fijadas por la Corte Constitucional
sobre el IBL a los casos específicos de estas acciones de tutela.
2. Exposición particular y detallada de
los expedientes acumulados
2.1 Expediente
T-6.976.397. Martha Lucía Amariles Duque contra el Tribunal Administrativo de
Risaralda
2.1.1 Hechos y
pretensiones
La señora Martha
Lucía Amariles Duque nació el 17 de noviembre de 1957, a la fecha tiene 61
años.
Según
certificados de tiempo de servicio que se encuentran en el expediente, se
vinculó a la Secretaría de Educación del Municipio de Pereira el 10 de agosto
de 1979, hasta el 17 de noviembre de 2012.
A la actora le
fue reconocida pensión de jubilación mediante resolución No. 0105 del 18 de
febrero de 2013, expedida por el Fondo Nacional de prestaciones Sociales del
Magisterio, en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales que
percibió el año anterior al cumplimiento del status pensional. El valor de la
mesada pensional, según la Fiduprevisora, ascendió a $1.292.756 pesos, que
corresponde al 75% del promedio de factores salariales devengados en el último
año de servicio anterior al status. La mesada se hizo efectiva a partir del 18
de noviembre de 2012.
El 1 de octubre de 2014 solicitó el
reconocimiento, liquidación y pago de los factores salariales de prima de
navidad y los demás que devengaba al momento de adquirir el estatus de pensionada.
Sin embargo, tal solicitud fue negada, a
través de acto administrativo No. 31667 del 9 de octubre de 2014 el Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por conducto de la Secretaria
de Educación del Municipio de Pereira.
Posteriormente, la señora Amariles
Duque interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho
en contra de la Nación, el Ministerio de Educación Nacional y el Fondo Nacional
de Prestaciones Sociales del Magisterio, para que se declarara la nulidad del acto
administrativo No. 31667 del 9 de octubre de 2014 y, en consecuencia, se acceda
a su solicitud de reliquidación de la pensión.
El Juzgado Cuarto Administrativo del
Circuito de Descongestión de Pereira, ahora Juzgado Sexto Administrativo emitió
sentencia el 24 de octubre de 2016, a través de la cual declaró la nulidad del
oficio No. 27937 del 10 de septiembre de 2014, mediante el cual la Secretaría
de Educación del Municipio de Pereira negó la reliquidación de la pensión de
jubilación de la ahora actora. En consecuencia de tal declaración y a título de
restablecimiento del derecho, se ordenó la reliquidación de la pensión de
jubilación, en cuantía equivalente al 75% de todos los factores salariales
devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de cumplimiento del
status de pensionada.
No obstante, las partes demandadas
interpusieron recurso de apelación de la referida providencia.
Así entonces, el Tribunal Administrativo
de Risaralda emitió sentencia de segunda instancia el 27 de septiembre de 2017,
mediante la cual revocó el fallo puesto a su consideración, en atención a lo
dispuesto por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230
de 2015, ratificado en  la sentencia SU-395 de 2017, frente a que el IBL “no
está incluido en los parámetros aplicables al reconocimiento de las pensiones
regidas por normas anteriores a la Ley 100 de 1993 en virtud del régimen de
transición, y, por otra parte, se señaló que la liquidación de pensiones
de regímenes especiales no puede incluir todos los factores salariales, en
tanto solo deben incorporarse aquellos sobre los cuales hayan sido realizados
los aportes al sistema de seguridad social.(…) Frente a la fuerza
vinculante de estas providencias, en recientes pronunciamientos el Tribunal
Máximo Constitucional al revisar la constitucionalidad de unas normas que le
dan alcance al precedente judicial de los órganos de cierre ordinario y de lo
contencioso administrativo, concluyó que tales precedentes jurisprudenciales
deben respetar la interpretación vinculante que efectúe dicha Corporación, ‘la
cual es prevalente en materia de interpretación de los derechos fundamentales y
de la Constitución en general’, en consecuencia, precisó el criterio según el
cual, las autoridades administrativas y judiciales al emitir una decisión de su
competencia no solo deben tener en cuenta el precedente judicial de su
respectivo superior jerárquico sino que de manera análoga deben tener en cuenta
de manera preferente y prevalente los pronunciamientos del Máximo órgano
Constitucional ‘que interpreten las normas constitucionales aplicables a la
resolución de los asuntos de su competencia. Esto, sin perjuicio del carácter
obligatorio erga omnes de las sentencias que efectúen el control abstracto de constitucionalidad.
(…) Por lo tanto, es obligatorio para las autoridades darle prioridad al
precedente jurisprudencial constitucional antes que a los pronunciamientos
expedido por su Órgano de cierre, por la simple razón que este deber nace del
sometimiento general a la Constitución Política y luego entonces, las
decisiones de su máximo interprete.(…) Por los razonamientos expuestos, esta
Sala de Decisión viene recogiendo el criterio que ha sido aplicado a quienes
pretenden la reliquidación de la pensión, en sentido de reconocer todos los factores
salariales devengados por el pensionado sin importar que sobre los mismos no se
hubiere realizado, aportes al sistema de seguridad social en pensiones tal cual
lo desarrollo el Consejo de Estado en la pluricitada sentencia de unificación
del 4 de agosto de 2010, dando así, aplicación inmediata al precedente emitido
por la Corte Constitucional como interprete autorizada en este tipo de
asuntos.” (Énfasis original)
El 23 de enero
de 2018 la señora Amariles Duque interpuso acción de tutela contra el Tribunal
Administrativo de Risaralda, para que se amparen sus derechos fundamentales al
acceso a la administración de justicia, debido proceso, igualdad, seguridad
social, entre otros, y que se revoque la sentencia dictada en segunda
instancia, por incurrir en “defecto sustantivo”, pues, en su criterio, controvierte
un tema resuelto por la misma Jurisdicción Contencioso Administrativa, ya que
según la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 4 de agosto de 2010[1], la pensión
debe ser liquidada con base en la totalidad los factores salariales percibidos
durante el último año de servicio, como quiera que la Ley 33 de 1985 no indica
de forma taxativa los factores salariales que  integran la base de liquidación
pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados.
2.1.2 Actuación
procesal
Mediante auto del 25 de enero de 2018,
la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
admitió la acción de tutela presentada; ordenó la notificación del auto al Tribunal
Administrativo de Risaralda, a la autoridad judicial que haya asumido el
conocimiento de los procesos del Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión
del Circuito de Pereira, a la Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), como tercero
interesado en el resultado del proceso, y a la Agencia Nacional de Defensa
Jurídica del Estado.
(i) Respuesta
del Ministerio de Educación Nacional
En escrito del 9
de febrero de 2018 precisó que debe ser desvinculado del presente trámite,
teniendo en cuenta que no tiene competencia para pronunciarse sobre los hechos
y las pretensiones.
Por otra parte,
manifestó que en el caso sujeto a examen no se configuran plenamente los
requisitos de procedibilidad de la acción de tutela y, por tanto, debe ser
denegada.
(ii) Respuesta
de la Fiduprevisora S.A., en calidad de vocera y administradora del Patrimonio
Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio
A través de
escrito del 13 de febrero de 2018, la entidad subrayó que no advierte que se
configure un defecto orgánico, pues el Tribunal Administrativo de Risaralda era
competente para emitir la providencia que se objeta en la presente acción de
tutela. Tampoco se evidencia un defecto procedimental absoluto, pues la
accionante ha tenido acceso a la administración de justicia. Menos un defecto
fáctico, en torno a la valoración de las pruebas que obran dentro del proceso o
una violación directa de la Constitución. De otra parte, precisó que la
decisión estuvo debidamente motivada y no se advierte un error inducido. Por lo
anterior, solicitó negar el amparo solicitado.
(iii) Respuesta
del Tribunal Administrativo de Risaralda
El Magistrado Fernando
Alberto Álvarez Beltrán, en su escrito del 19 de febrero de 2018, explicó que
la Sala de Decisión de la cual hace parte viene dando aplicación al precedente
emanado de la Corte Constitucional, como interprete autorizada en este tipo de
asuntos.  En razón de lo expuesto, solicitó rechazar por improcedente la acción
de tutela o se deniegue el amparo, pues la sentencia que se acusa no adolece de
vicio alguno.
2.1.3 Decisiones
objeto de revisión y otros
(i) Sentencia de
primera instancia
La Sección Cuarta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 5 de julio de 2018, amparó
los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad de la señora Martha
Lucía Amariles Duque y, en consecuencia, dejó sin efectos la sentencia del 27
de septiembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda.
Por lo anterior, ordenó al Tribunal Administrativo de Risaralda que en un
término no mayor a 20 días emita una nueva decisión.
En el fallo se hicieron las siguientes
consideraciones, respecto al desconocimiento del precedente judicial: “La
interpretación que hace la Corte Constitucional en la sentencia SU-230 de 2015
en relación con el ingreso base de liquidación (IBL) de las personas
beneficiarias del régimen de transición previsto en el inciso 2 del artículo 36
de la ley 100 de 1993, no es aplicable en casos como el presente, pues como
queda dicho, los docentes vinculados antes de la Ley 812 de 2003, como es el
caso de la accionante, no están regidos por el régimen general de pensiones de
la Ley 100 de 1993. En consecuencia, al tener como norma aplicable la Ley 33 de
1985, para efectos de establecer el IBL para la liquidación de la pensión de la
accionante quien se  desempeñó como docente nacionalizada al servicio del
Ministerio de Educación Nacional, debe acogerse el precedente de unificación de
la Sala Plena de Sección Segunda del Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010,
que interpretó la Ley 33 de 1985. Esa jurisprudencia, que tiene plena vigencia,
dejó establecido que los factores salariales descritos en el artículo 3º. de la
Ley 33 de 1985, modificado por el artículo 1º. de la Ley 62 del mismo año, que
comportan la base de liquidación pensional, lo están por vía enunciativa y no
taxativa, por eso se indicó en forma clara la posibilidad de incluir ´todos
aquellos que fueron devengados por el trabajador, previa deducción de los
descuentos por aportes que dejaron de efectuarse’”.
Por tales motivos, encontró que no era
dado aplicar lo establecido en las sentencias SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017
emitidas por la Corte Constitucional.
Además, indicó que la actora se vinculó
como docente nacionalizada, al servicio del Ministerio de Educación Nacional
antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, por lo que se le aplican
los postulados contemplados en la Ley 33 de 1985 y no los señalados en el
régimen general de pensiones de la Ley 100 de 1993.
(ii) Impugnación
El Magistrado
del Tribunal Administrativo de Risaralda, Fernando Alberto Álvarez Beltrán,
ponente de la providencia objeto de reproche, el 6 de julio de 2018, formuló
impugnación a la sentencia el 5 de julio de 2018, emanada de la Sección Cuarta
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Al efecto,
argumentó que “en lo atinente a los factores salariales que deben ser
tenidos en cuenta para el reconocimiento prestacional, debe atenderse aquellos
que sean directamente remunerativos del servicio sobre los cuales los
beneficiarios hayan realizado los correspondientes aportes o cotizaciones a las
pensiones por imperativo legal.” Así dijo que no cabía otra decisión que la
de revocar la sentencia de primera instancia, ya que el análisis
elaborado estuvo encaminado a la inclusión del 75% de todos los factores salariales
devengados por la docente en el año anterior a la adquisición del estatus de
pensionada, pero “según obra a folio 4 el formato único para la expedición
de certificado de salario, en el recuadro de factores salariales, solamente
aparece de los enlistados en la normativa arriba transcrita [Artículo 1 de la
Ley 62 de 1985 que modificó la Ley 33 de 1985] la asignación básica, factor
salarial que en la resolución por medio de la cual le fue reconocida la pensión
de jubilación obrante a folio 3 y vto (sic) fue incluida”.
En ese orden de
ideas, precisó que en ningún momento se configuró defecto sustantivo o
desconocimiento del precedente jurisprudencial y, por ende, no se ha vulnerado
ningún derecho de la accionante y solicitó sea revocado el fallo.
(iii) Sentencia
de segunda instancia
A través de
providencia del 9 de agosto de 2018, la Sección Quinta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado confirmó la decisión proferida
el 5 de julio de 2018, en primera instancia; ya que concluyó que la autoridad
judicial cuestionada desconoció el precedente fijado en la sentencia de
unificación del 4 de agosto de 2010 emitida por la Sección Segunda de la Sala
de lo Contencioso Administrativo de esa corporación.
Al efecto, hizo
las siguientes consideraciones: “La Sala en recientes pronunciamientos ha
sostenido que el régimen pensional aplicable a los docentes depende del momento
de su vinculación, por lo que si se trata de una persona vinculada con
anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, como acontece en
el caso de la tutelante, a el es aplicable la Ley 33 de 1985 por remisión de la
Ley 91 de 1989 ‘Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales
del Magisterio’ y no en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993,
por lo que es viable que se liquide su beneficio pensional con la inclusión de
todos los factores salariales que percibió en el último año de servicio
anterior al status.”
También, hizo
referencia a que las reglas establec1idas en la sentencia SU-395 de 2017 no son
aplicables en este caso, pues tal pronunciamiento no hizo referencia al régimen
exceptuado que rige la pensión de jubilación de los docentes, sino solamente al
señalado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Además, resaltó que la actora
fue vinculada como docente antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de
2003, por lo que le corresponde el régimen consagrado en las Leyes 33 de 1985 y
91 de 1989.
No obstante lo
anterior, advirtió que “la controversia actualmente discutida carece de
objeto por hecho superado toda vez que el motivo que sustentaba la decisión
adoptada por el a quo desapareció con el referido proveído [sentencia de
remplazo]; no obstante, procederá a confirmar el amparo concedido, en vista de
que la satisfacción de las pretensiones del escrito de tutela corresponde al
cumplimiento del fallo de primera instancia y para el momento en que se
profirió el mismo la vulneración de los derechos fundamentales al debido
proceso y a la igualdad de la señora Amariles Duque era evidente.”
2.1.4 Pruebas
que obran en el expediente
En el auto
admisorio de la acción de tutela, del 25 de enero de 2018, la Sección Cuarta de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado solicitó, en
calidad de préstamo, el expediente del proceso de nulidad y restablecimiento
del derecho radicado con el No. 66001-33-33-752-2015-00413-00, que adelantó la
accionante contra la Nación- Ministerio de Educación Nacional-FOMAG.
Una copia
digital del mencionado proceso reposa a folio 61 del cuaderno principal de la
acción que se tramita.
2.2 Expediente
T- 6.982.079. Rosa Amelia Mogollón Hernández contra el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca
2.2.1 Hechos y pretensiones
La señora Rosa Amelia Mogollón Hernández
nació el 28 de mayo de 1955, a la fecha cuenta con 63 años.
Prestó sus servicios como empleada
pública en la Secretaría de Educación Distrital Fondo Educativo Regional Bogotá
y en la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos, desde el 10 de septiembre de
1977, hasta el 1 de enero de 2011.
A través de Resolución No. 6410 del 27
de febrero de 2012 el Instituto de Seguros Sociales le reconoció pensión de
vejez, por valor de $1.005.775 pesos, dejando en suspenso el ingreso a nómina
hasta demostrar el retiro definitivo del servicio.
Mediante Resolución No. 349075 del 10 de
diciembre de 2013 se modificó la Resolución No. 6410, cuyo artículo primero
quedó así “DEJAR EN SUSPENSO el ingreso a nómina y el pago de la mesada
pensiona (sic), de la prestación económica reconocida a la asegurada, hasta
tanto nos e (sic) aporte al expediente fotocopia auténtica del acto
administrativo mediante el cual acredite el retiro del servicio, así como el
retiro del Sistema General de Pensiones. De igual forma en ese instante, se
procederá a reliquidar la pensión conforme lo indica el artículo  150 de la Ley
100 de 1993, si a ello hubiere lugar (…)”
El 23 de julio de 2014, Colpensiones
expidió la Resolución No. 266030, a través de la cual se reconoce el pago de la
pensión de vejez a favor de la actora, por valor de $1.206.093 pesos, a partir
del 2 de marzo de 2014.
Contra la Resolución No. 2660030
interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, a fin de que se
modificara y liquidara la pensión de vejez con todos los factores salariales y
prestacionales devengados en el último año de servicios.
Habiendo transcurrido siete meses desde
la interposición de los recursos contra el acto administrativo referido,
Colpensiones no los había resuelto.
Así entonces, la accionante promovió el
medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de
Colpensiones, para que se declarara la existencia del acto presunto negativo,
por configuración del silencio administrativo producto de la falta de decisión
de los recursos de reposición y apelación interpuestos por la demandante el 11
de agosto de 2014, en contra de la resolución No. 266030 del 23 de julio de
2014; se declarara la nulidad de la resolución referida por no reconocer la
pensión a partir del 28 de febrero de 2014, fecha del retiro del servicio
oficial y no liquidar la pensión de vejez  conforme a lo ordenado por las Leyes
33 y 62  de 1985, el artículo 10 del CPACA y la sentencia del 4 de agosto de
2010 emitida por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado.
El 11 de mayo de 2017 el Juzgado
Diecinueve Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá emitió sentencia,
a través de la cual declaró la nulidad parcial de la Resolución 266030 del 23
de julio de 2014, que reconoció la pensión de vejez, única y exclusivamente en
cuanto tuvo en cuenta el régimen aplicable y los factores salariales devengados
durante el último año de servicios por la entonces demandante; la nulidad de
las Resoluciones No.112019 del 20 de abril de 2015, que modificó la anterior
decisión y la No. 61195 del 14 de septiembre de 2015, que confirmó la
Resolución No. 112019. Como consecuencia de tal declaración, y a título de
restablecimiento del derecho, condenó a Colpensiones a reliquidar la pensión de
vejez de la demandante, con base en el 75% del salario promedio mensual
devengado en el último año de servicio, incluyendo la totalidad de factores
salariales. Las demás pretensiones se negaron.
La demandada interpuso recurso de
apelación y la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, el 12 de septiembre de 2017, dictó sentencia a través de la
cual revocó la de primera instancia y en consecuencia, negó las pretensiones,
en atención a lo dispuesto por la Corte Constitucional en las sentencias C-258
de 2013 y SU-230 de 2015. El Tribunal argumentó que “la Sala de Decisión en
sesión del 3 de noviembre de 2016, decidió acoger la postura que al respecto ha
expresado la Corte Constitucional en sentencias SU-230 de 2015 y recientemente
en SU-427 de 11 de agosto de  2106, en cuento a que el régimen de transición de
la Ley 100 de 1993 lo es para los aspectos tales como edad, monto y tasa de
reemplazo de la pensión, por tanto no siendo el IBL un aspecto sometido por el
legislador a la transición, en dicho aspecto debe aplicarse el régimen general
de pensiones. (…) De la anterior sentencia de unificación, se advierte que la
Sala Plena de la Corte Constitucional, hace un estricto seguimiento de la
interpretación fijada en la Sentencia C-258 de 2013, en lo relacionado con el
régimen de transición de la Ley 100 de 1993, indicando que ésta respecta
solamente la edad, el tiempo de servicios o cotizaciones y el monto; y sobre el
ingreso base de liquidación (IBL), sostuvo que no era un aspecto a tener
en cuenta en la transición, por lo que debía darse cumplimiento a lo dispuesto
en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993. Destaca
el Tribunal, que la Corte Constitucional fundó la decisión de la sentencia de
unificación de acuerdo con la ratio de la sentencia C-258 de 2013, que ‘constituye
un precedente interpretativo de acatamiento obligatorio que no puede ser
desconocido en forma alguna’, pronunciamiento en sede de control abstracto
de constitucionalidad que define la interpretación de los incisos segundo y
tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que es obligatorio en razón a
sus efectos erga omnes y de cosa juzgada constitucional y que constituye
precedente a seguir. Al respecto, en sentencia C-582 de 6 de julio de 2012, la
Corte Constitucional indicó que sus fallos ‘tanto en ejercicio del control
concreto como abstracto de constitucionalidad, hacen tránsito a cosa juzgada
y tienen fuerza vinculante, en su  parte resolutiva (erga omnes en el caso de
los fallos de constitucionalidad de leyes, e inter partes para los fallos de
tutela) y, en ambos casos, las consideraciones de la ratio decidendi
tienen fuerza vinculante para todas las autoridades públicas. Esto en razón de
la jerarquía del sistema de fuentes formales de derecho y el principio de
supremacía constitucional, que obligan a la aplicación preferente de las
disposiciones de la Carta Política y, en consecuencia, de los contenidos
normativos identificados por la jurisprudencia constitucional, en ejercicio de
su labor de interprete autorizado del Texto Superior. (…) Y en sentencia
C-816 de 1º. de noviembre de 2011, la misma corporación concluyó que su
jurisprudencia ‘en materia de interpretación de la Constitución y los
derechos fundamentales, tiene preminencia en relación con la jurisprudencia de
los órganos judiciales de cierre de las diferentes jurisdicciones, dada la
supremacía de la Constitución sobre la normatividad restante del sistema jurídico
y las competencias constitucionales de la Corte.” (Énfasis original)
La accionante interpuso acción de tutela,
el 31 de enero de 2018, en contra de la sentencia de segunda instancia emitida
por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que se le protejan sus
derechos al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad, entre otros,
pues tal providencia adolece de un “defecto fáctico”; ya que desconoció
las pruebas que demuestran que se encuentra cobijada por el régimen de
transición pensional de acuerdo con las Leyes 33 y 62 de 1985 y la
jurisprudencia del Consejo de Estado. Además, precisó que también se configura el
“desconocimiento del precedente judicial”, por apartarse de lo decidido
en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, emitida por la Sección
Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y no
presentar argumentos suficientes para sustentar su posición.
2.2.2 Actuación procesal
A través de auto de 12 de febrero, la
Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, admitió la acción de tutela  interpuesta y dispuso notificar de tal
decisión al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,
Subsección A y comunicarla al Juez Diecinueve Administrativo del Circuito de
Bogotá, a Colpensiones y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
(i) Administradora Colombiana de
Pensiones-Colpensiones
A través de escrito del 5 de marzo de
2018, solicitó se declare la improcedencia de la acción de tutela, teniendo en
cuenta que no se ha vulnerado ningún derecho fundamental de la accionante, pues
lo resuelto en la sentencia tiene sustento en el artículo 36 de la Ley 100 de
1993, en la sentencia C-258 de 2013, proferida por la Corte Constitucional, y
en la sentencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado del 25 de febrero de
2016, lo que trae como consecuencia que la liquidación del IBL deba hacerse con
fundamento en el promedio de los factores salariales devengados durante los
últimos 10 años de servicio.
Igualmente, señaló que en atención a la
declaratoria de constitucionalidad condicionada de los artículos 10 y 102 del
CPACA, entre la sentencia de unificación del Consejo de Estado y la de la Corte
Constitucional, debía darse aplicación a esta última.
No se presentaron otras intervenciones.
2.2.3 Decisiones objeto de revisión
(i) Sentencia de primera instancia
A través de sentencia del 6 de julio de
2018 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado, amparó los derechos fundamentales a la pensión de vejez, al debido
proceso, a la seguridad social, a la igualdad, al trabajo y al acceso a la
administración de justicia de la accionante.  En consecuencia, dejó sin efectos
la sentencia del 5 de septiembre de 2017, que revocó la sentencia proferida el
11 de mayo de 2017 por el Juzgado Diecinueve Administrativo de Bogotá y ordenó
a la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, proferir una nueva sentencia de segunda instancia, de conformidad
con las consideraciones expuestas en la providencia y los precedentes fijados
por esa corporación.
La decisión se basó en las siguientes
consideraciones:
“El tribunal al proferir la sentencia
acusada, efectúo una errónea aplicación de las providencias C-258 de 2013 y
SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016 proferidas por la Corte Constitucional, toda
vez que los presupuestos fácticos y jurídicos que fundamentan dichas decisiones
no se adecuan a la situación fáctica y jurídica del accionante, motivo por el
cual no constituyen precedente de la controversia planteada. Al respecto debe
ponerse de presente que, las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional
en sede de tutela, y aún aquellas de unificación, no son precedente de
obligatorio cumplimiento para los tribunales y Jueces de la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo, en tanto existen sentencias de unificación dictadas
como Tribunal supremo de la jurisdicción y con fundamento en el artículo 271 de
la ley 1437 de 2011, que fijan el criterio unificado de la Corporación respecto
de la determinación de índice base de liquidación de las pensiones sometidas al
régimen de transición, y que en concreto señalan que en virtud del principio de
inescendibilidad, para el efecto debe tenerse en cuenta la regulación contenida
en la ley anterior y no lo previsto en el artículo 21 de la ley 100 de 1993.
(…) la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional, únicamente aplica
para personas que se encuentran en el régimen pensional de congresistas y de
altas dignidades del Estado y que, en tal virtud, la regla de interpretación en
ella contenida que se hizo extensiva a todos los regímenes especiales con la
sentencia SU-230 de 2015, ‘[…] no contiene todos los elementos
necesarios para resolver cada uno de los casos particulares del régimen de
transición que ocupa la atención de esta Corporación como órgano de cierre y
que constituyen el precedente en la jurisdicción Contenciosa Administrativo
(sic) […]’
”(Negrillas dentro del texto)
(ii) Impugnación
La solicitud elevada el 31 de julio de
2018 por la Administradora Colombiana de Pensiones- Colpensiones fue rechazada
por extemporánea, a través de auto del 13 de agosto de 2018.
2.2.4 Pruebas presentadas
con la acción de tutela
Se allegó copia
de la sentencia de segunda instancia, dictada por la Subsección A de la Sección
Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 12 de septiembre de
2017.
2.2.5 Pruebas decretadas
y allegadas en sede de revisión
A través de auto
del 30 de octubre de 2018, el Magistrado Sustanciador solicitó al Juzgado
Diecinueve Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, como elemento de
prueba, para mejor proveer, copia digital del expediente correspondiente al
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el No.
11001333501920150028601, que promovió la señora Mogollón Hernández en contra de
Colpensiones. Solicitud que reiteró a través de auto de 21 de noviembre de
2018. La copia referida fue allegada el 5 de diciembre del mismo año.
2.2.6 Escritos
allegados en sede de revisión
(i)
Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones
En su escrito
del 4 de diciembre de 2018, refirió que la acción de tutela es improcedente, en
la medida que la sentencia objeto de queja no adolece de defecto sustantivo por
desconocimiento de la ratio decidendi de la sentencia C-258 de 2013 y el
contenido del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ni mucho menos deja de lado el
precedente contenido en las sentencias SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-395
de 2017 y SU-631 de 2017, de la Corte Constitucional.  En dicho fallo se estableció
que el régimen de transición aplicable únicamente comprende los conceptos de
edad, monto y semanas de cotización, excluyendo el ingreso base de cotización,
el cual debe establecerse en la forma indicada en los artículos 21 y 36, inciso
3ero. de la Ley 100 de 1993, postura mantenida por la Sala Plena de la Corte
Constitucional, que supone que la liquidación del IBL debe efectuarse tomando
el promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicio.
2.3
Expediente
T- 6.982.080. Jacinto Cáceres contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
2.3.1 Hechos y pretensiones
El señor Jacinto Cáceres nació el 6 de
junio de 1957, actualmente cuenta con 70 años.
Trabajó en Multiplast S.A y el Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar entre el 15 de enero de 1979 y el 1 de julio
de 2009.
Colpensiones le
reconoció pensión de jubilación, mediante Resolución No. GNR 3853 del 8 de
enero de 2015, por valor de $761.625, pesos. Sin embargo, se dejó en suspenso,
hasta tanto acreditara el retiro del servicio público, aplicando una tasa de
remplazo del 75% y tomando en cuenta los factores del último año de servicios.
A través de
Resolución No. 51075 del 17 de febrero de 2016 se ordenó el pago de la pensión
de vejez, en cuantía de $842.949 pesos, efectiva a partir del 1 de marzo de 2016.
Mediante
Resolución No. VPB 23114 del 25 de mayo de 2016 Colpensiones resolvió un
recurso de apelación y modificó la anterior resolución, en el sentido de
reliquidar la pensión de vejez en cuantía de $842.949 pesos, efectiva a partir
del 1 de febrero de 2016, aplicando una tasa de remplazo del 75%, tomando en
cuenta los últimos 10 años de servicio.
A través de Resolución
No. GNR 193725 del 30 de junio de 2016 Colpensiones negó la petición de reliquidación
de la pensión de vejez.
Contra la anterior
decisión se interpuso recurso de apelación, pero a través de Resolución No. VPB
34495 del 2 de septiembre de 2016, se confirmó el acto administrativo recurrido.
El actor presentó
demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra Colpensiones, correspondió
al Juzgado Diecinueve Administrativo del Circuito de Bogotá, a través de fallo
del 8 de junio de 2017, declaró la nulidad de las resoluciones GNR 193725 del
30 de junio de 2016, por medio de la cual se negó la reliquidación de la
pensión reconocida al demandante y VPB 34495 del 2 de septiembre de 2016, que
confirmó la negativa al desatar el recurso de apelación interpuesto en su
contra. En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, se condenó a
Colpensiones a reliquidar la pensión de jubilación, con base en el 75% del
salario promedio mensual devengado en el último año de servicios, incluyendo la
totalidad de factores salariales.
La demandada interpuso recurso de
apelación y el 5 de octubre de 2017 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
revocó el fallo de primera instancia, en atención a lo dispuesto por la Corte
Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015. Los argumentos
expuestos al efecto por el Tribunal son los mismos que se usaron para resolver
el caso de la señora Rosa Amelia Mogollón Hernández, dentro del expediente
identificado con el No. T-6.982.079, antes referenciado.[2]
2.2.1 Hechos y pretensiones
El accionante presentó acción de tutela
el 11 de diciembre de 2017, en contra del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, por vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso,
a la seguridad social, a la igualdad, entre otros, teniendo en cuenta que, en
su criterio,  se configuró una vía de hecho por “desconocimiento del precedente
judicial” en sentido vertical, ya que el fallo desconoció el precedente
sentado por sentencia emitida por la Sección Segunda de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 4 de agosto de 2010 y las
emitidas el 25 de febrero de 2016[3],
que reitera la no aplicación de las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 y
la reliquidación de las pensiones con el 75% de todos los factores salariales
devengados en el último año de servicios; y el 24 de noviembre del mismo año[4], que
extiende los efectos de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 y
reitera la no aplicación de las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y
SU-427 de 2016.
2.3.2 Actuación procesal
Por medio de auto del 18 de diciembre de
2017, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, admitió la acción de tutela; ordenó vincular al Juzgado
Diecinueve Administrativo de Circuito de Bogotá y a la Administradora de
Colombiana de Pensiones-Colpensiones, en calidad de terceros con interés legítimo
y ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, entre otros.
(i) Administradora Colombiana de
Pensiones - Colpensiones
A través de escrito del 2 de febrero de
2018, solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, ya que encontró
que no se vulneraron los derechos fundamentales del actor.
Además, precisó que pese a que el actor
era beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y cumplía con
los requisitos para que su pensión de jubilación fuera reconocida conforme a lo
establecido en la Ley 33 de 1985, lo cierto es que para la conformación del IBL
se debía aplicar lo dispuesto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100, con los
factores salariales consagrados en el Decreto 1158 de 1994 y no con todos los
factores salariales devengados en el último año de servicios.
No se presentaron otras intervenciones.
2.3.3 Decisiones objeto de revisión
(i) Sentencia de primera instancia
A través de sentencia del 28 de junio de
2018, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado amparó los derechos fundamentales del accionante y, en
consecuencia, dejó sin efecto la sentencia proferida el 5 de octubre de 2017
por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con
el No. 11001-33-35-019-2016-00274 01, promovido por el accionante en contra de
Colpensiones y ordenó proferir una nueva sentencia.
Lo anterior, teniendo en cuenta que se
incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente establecido
por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010
y reiterado en sentencias posteriores, las cuales conforme a las reglas de
aplicación de precedentes constituían precedente vinculante y de obligatorio
cumplimiento.  Además, no existe pronunciamiento de control de
constitucionalidad proferido por la Corte Constitucional que fije un alcance
distinto al artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
También explicó que, las decisiones
adoptadas por la Corte Constitucional en sede de tutela y aún aquellas de
unificación, no son precedente de obligatorio cumplimiento para los tribunales
y jueces de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en tanto existen sentencias
de unificación dictadas por el Consejo de Estado como Tribunal Supremo de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa y con fundamento en el artículo 271 del
CPACA, que fijan el criterio unificado de la corporación respecto de la
determinación del IBL de las pensiones sometidas al régimen de transición y que
señalan que, en virtud del principio de inescendibilidad, debe tenerse en
cuenta la regulación contenida en la ley anterior y no lo previsto en los
artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993.
De otra parte, la sentencia C-258 de
2013 no constituye un precedente, ya que no examinó un problema jurídico
semejante al que se abordó en la citada providencia. Por lo tanto, concluyó que
la autoridad judicial accionada no cumplió con la carga argumentativa
pertinente, suficiente y necesaria para apartarse del criterio del Consejo de
Estado en sus sentencias de unificación jurisprudencial.
EL fallo referido no fue objeto de
recurso de apelación.
2.3.4 Pruebas presentadas con la acción
de tutela
Se anexaron copias de los siguientes
documentos: Cédula de ciudanía de la accionante; certificación de todos los
factores salariales devengados en el último año de servicios; petición de reliquidación
de la pensión con el 75% de todos los factores salariales devengados en el
último año de servicios, con fundamento en la Ley 33 de 1985; fallos de primera
y segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho radicado con el No. 1001 0335 019 2016 00274 01y fallos proferidos por la
Sección Segunda del Consejo de Estado el 4 de agosto de 2010 y el 25 de febrero
de 2016.
2.3.5 Pruebas decretadas y allegadas en
sede de revisión
A través de auto
del 30 de octubre de 2018 el Magistrado Sustanciador solicitó al Juzgado
Diecinueve Administrativo del Circuito de Bogotá, como elemento de prueba, para
mejor proveer, copia digital del expediente correspondiente al proceso de
nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el No.1001 0335 019 2016
00274 01, que promovió el señor Cáceres en contra de Colpensiones. Solicitud
que reiteró a través de auto de 21 de noviembre de 2018.
El 11 de
diciembre de 2018 el Juzgado Diecinueve Administrativo del Circuito de Bogotá,
a través de oficio No. 913, informó que el expediente referido se encontraba en
calidad de préstamo en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Por lo
anterior,
a través de auto del 21 de enero de 2019, se solicitó al Tribunal Administrativo
de Cundinamarca que remita copia digital del expediente mencionado.
En atención a lo
solicitado, el 28 de enero de 2019 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
remitió copia digital del expediente radicado con el No.1001 0335 019 2016
00274 01.
2.3.6 Escritos
allegados en sede de revisión
(i)
Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones
En su escrito
del 4 de diciembre de 2018 refirió que la acción de tutela es improcedente, en
la medida que la sentencia objeto de queja no adolece de defecto sustantivo por
desconocimiento de la ratio decidendi de la sentencia C-258 de 2013 y el
contenido del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ni mucho menos deja de lado el
precedente contenido en las sentencias SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-395
de 2017 y SU-631 de 2017, de la Corte Constitucional. Ya que en tal fallo se
definió que el régimen de transición aplicable únicamente comprende los
conceptos de edad, monto y semanas de cotización, excluyendo el ingreso base de
cotización, el cual debe establecerse en la forma indicada en los artículos 21 y
36, inciso 3ero., de la Ley 100 de 1993, postura mantenida por la Sala Plena de
la Corte Constitucional, que supone que la liquidación del IBL debe efectuarse
tomando el promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicio.
2.4 Expediente T-6.976.718.
Ángel Custodio Cáceres Joya contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
2.4.1 Hechos y pretensiones
El señor Ángel
Custodio Cáceres Joya nació el 26 de noviembre de 1943, a la fecha tiene 75
años.
El actor ingresó
al servicio de la Aeronáutica Civil el 1 de julio de 1975 hasta el 30 de marzo
de 2000.
Mediante
Resolución No. 015213 del 13 de Diciembre de 1999 CAJANAL reconoció y ordenó el
pago de pensión de vejez a favor del actor, en cuantía de $347.901,70 pesos, a
partir del 1 de diciembre de 1998. Dicho acto administrativo quedó condicionado
a demostrar el retiro definitivo del servicio para el disfrute de la pensión.
Mediante
Resolución No. 017949 del 10 de julio de 2001 se reliquidó la pensión de vejez,
y se elevó la cuantía a $497.673,60 pesos, efectiva a partir del 1ero. de abril
de 2000.
A través de
Resolución No. RDP 039469 del 27 de agosto de 2013 se negó la extensión de
jurisprudencia solicitada por el actor, en el sentido de reliquidar la pensión
con el porcentaje del 75% y todos los factores devengados en el último año de
servicios.
El señor Cáceres Joya interpuso la
demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, que falló en
primera instancia el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bogotá, el
18 de enero de 2016, declarando la nulidad de la Resolución No. RDP 039469 del
27 de agosto de 2013, que negó la reliquidación de la pensión de vejez del
actor, con la totalidad de los factores devengados en el último año de
prestación de servicios. En consecuencia, a título de restablecimiento del
derecho, ordenó a la UGPP efectuar una nueva liquidación de la pensión de
vejez, equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados en el último
año de prestación de servicios.
Sin embargo, la demandada apeló y el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 7 de febrero de 2018, revocó el
fallo de primera instancia, en atención a lo dispuesto por la Corte
Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015. Los argumentos
expuestos al efecto por el Tribunal son los mismos que se usaron para resolver
el caso de la señora Rosa Amelia Mogollón Hernández, dentro del expediente
identificado con el No. T-6.982.079, antes referenciado.[5]
El accionante interpuso demanda de
tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 18 de mayo de
2018, al encontrar que la providencia de segunda instancia le vulneraba sus
derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a una pensión justa,
como consecuencia de la negativa de reconocer el derecho que le otorgan los
artículos 86 y 87 de la Constitución y los Decretos 2591 de 1991 y 306 de 1992.
Lo anterior, partiendo de los diferentes pronunciamientos que sobre la materia
existen en el Consejo de Estado frente al reconocimiento de los derechos
pensionales, cuando una persona se encuentra cobijada por un régimen de
transición, con lo cual considera la providencia objeto de reproche se “aparta
del precedente judicial” fijado por el órgano límite de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa en la sentencia del 4 de agosto de 2010, proferida por
la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo.
2.4.2 Actuación procesal
A través de auto del 23 de mayo de 2018
la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar tal decisión al Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C y al Juez Octavo
Administrativo del Circuito de Bogotá y comunicarla a la directora de la UGPP,
por tener interés en la actuación.
(i) Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C
A través de escrito 29 de mayo de 2018,
el magistrado ponente de la decisión que se cuestiona argumentó que no se
incurrió en vía de hecho, defecto fáctico o sustantivo, ni se vulneró los
derechos invocados por el tutelante, pues la decisión se profirió de
conformidad con las normas pertinentes y los planteamientos fijados por la Corte
Constitucional respecto del tema objeto de debate, asimismo, con prevalencia de
los principios de la sana crítica y la buena fe.
Indicó que la reliquidación pensional
del señor Cáceres Joya, como beneficiario del régimen de transición previsto en
el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, debía efectuarse aplicando el IBL
contenido en la mencionada ley y los factores del Decreto 1158 de 1994.
Agregó que la acción de tutela resulta
improcedente, toda vez que no se cumplen los requisitos dispuestos para el
efecto.
(ii) Juzgado Octavo Administrativo del
Circuito de Bogotá
En escrito del 29 de mayo de 2018, luego
de hacer un breve recuento de las actuaciones judiciales adelantadas por el
despacho, precisó que los fundamentos jurídicos de la sentencia de primera
instancia están contenidos en su parte motiva. Dentro de cuyas consideraciones
se tuvo en cuenta, como precedente judicial, la sentencia del 16 de febrero de
2012 del Consejo de Estado, que acata lo previsto en la sentencia de
unificación proferida por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso
Administrativo de la misma corporación, el 4 de agosto de 2010.
(iii)Unidad Administrativa Especial de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP
En escrito de fecha 31 de mayo de 2018, luego
de hacer un recuento de los antecedentes administrativos que dieron origen a la
presente acción, de las sentencias de la Corte Constitucional, del Consejo de
Estado y de la Corte Suprema de Justicia y de un concepto del Ministerio
Público, atinentes al tema objeto de estudio, señaló que el ingreso base de
liquidación aplicable a las personas beneficiarias de la transición de la Ley
100 de 1993 corresponde al establecido en el artículo 36 ibídem, por lo tanto,
la decisión contenida en la sentencia acusada se ajusta a los preceptos
normativos pertinentes y a la jurisprudencia mencionada.
Adicionalmente, indicó que la acción de
tutela resulta improcedente, toda vez que no se cumplen los requisitos establecidos
normativa y jurisprudencialmente.
2.4.3 Decisiones objeto de revisión
(i) Sentencia de primera instancia
La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, el 14 de junio de 2018, negó la acción de
tutela promovida por el señor Cáceres Joya, teniendo en cuenta que las
posiciones de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado son contrarias en
cuanto a los factores y al periodo a liquidar que debe cubrir el régimen de
transición que establece el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues para la
Corte éste no incluye el IBL y para el Consejo aquél si es un ítem que está
cobijado por este régimen.
No obstante, precisó que de acuerdo con
las reglas fijadas por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013, que
se reiteraron en las sentencias SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395 de
2017, cuya posición prima frente a las que puedan tener los otros órganos de
cierre, el IBL no es un aspecto sujeto a transición y, por tanto, debe
sujetarse a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. En
consecuencia, a quienes son beneficiarios del régimen de transición establecido
en la mencionada ley se les calculará el IBL con base en el promedio de los
factores salariales sobre los cuales se cotizó los últimos 10 años de servicio
o todo el tiempo si este fuere superior o inferior.
(ii) Impugnación
El 22 de junio de 2018 el accionante
presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia,
teniendo en cuenta, entre otros aspectos, que se desconoció lo dispuesto en la
sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, proferida por la Sección
Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; que
el IBL está constituido por todos los emolumentos devengados por el trabajador;
se desconoce el principio de inescindibilidad de la ley y la sentencia T-615 de
2016 no tiene efectos retroactivos.
(iii) Sentencia de segunda instancia
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, a través de fallo del 31 de julio de
2018, revocó la sentencia proferida el 14 de junio de 2018.  En consecuencia,
amparó los derechos fundamentales a la seguridad social, a la igualdad y al
debido proceso del accionante y dejó sin efectos la sentencia del 7 de febrero
de 2018, que revocó la sentencia del 18 de enero de 2016. Además, ordenó
proferir una nueva sentencia de segunda instancia.
Tuvo en cuenta para adoptar la decisión
que “no existe sino una línea que debe ser atendida por la Jurisdicción
Contencioso Administrativa a la hora de resolver litigios en los cuales se
controvierta la aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 frente a
situaciones jurídicas concretas, siempre y cuando no se refiera al régimen de
congresistas, y es la contenida en la sentencia de unificación del 4 de agosto
de 2010 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en el expediente
identificado con el número de radicación 25000-23-25-000-2006-07509-01, puesto
que fue el ente que el ordenamiento jurídico erigió para esos efectos, esto es,
como órgano de cierre encargado de determinar el significado y el sentido de
las disposiciones que regulan este tipo de relaciones jurídicas, que se
desenvuelven en normas de orden legal y no constitucional (…) En atención a que
la sentencia cuestionada no se fundamenta en el precedente jurisprudencial
establecido por la Sección Segunda de esta Corporación en materia de
determinación del IBL para la liquidación de las pensiones de las personas
cobijadas por el régimen de transición, el cual se ha mantenido sin
modificación alguna, aún después de la expedición de las sentencias C-258 de
2013 y SU-230 de 2015, SU-210 de 2017, así como el Auto No. 229 del 10 de mayo
de 2017 de la Corte Constitucional es de concluir que incurrió en el defecto
desconocimiento del precedente alegado por el actor .”
2.4.5 Pruebas
presentadas con la acción de tutela
A la acción de
tutela se anexaron copias de: Cédula de ciudadanía del accionante; sentencias
de primera y segunda instancia proferidas dentro del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho radicado con el No.110013335-008-2015-00596;
certificado del tiempo de servicios del accionante, suscrito por el DAS;
Resolución de retiro No. 000905 de marzo 17 de 2000; Resolución No. 015213 del
13 de diciembre de 1996; Resolución No. 017949 del 10 de julio de 2001;
Resolución No. RDP-039469 del 27 de agosto de 2013 y certificación de factores salariales
del último año de servicio.
2.4.6 Pruebas decretadas
y allegadas en sede de revisión
A través de auto
de 30 de octubre de 2018, el Magistrado Sustanciador solicitó al Juzgado Octavo
Administrativo del Circuito de Bogotá, como elemento de prueba, para mejor
proveer, copia digital del expediente correspondiente al proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho radicado con el No.110013335-008-2015-00596, que
promovió el señor Cáceres Joya en contra de la UGPP.
A través de
oficio No. 233/CAOJ, del 10 de diciembre de 2018, el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda-Subsección C, remitió copia digital del
expediente de la referencia.
III.
CONSIDERACIONES
Competencia
La Sala Quinta de Revisión de la
Corte Constitucional es competente para conocer los fallos de tutela proferidos
dentro de los procesos de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política, en concordancia con
los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Asunto objeto de análisis y problemas jurídicos
En los casos
objeto de análisis, los beneficiarios del régimen de transición en pensiones,
luego de agotar los recursos de reposición y/o apelación, ejercen el medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se anulen
las resoluciones que calcularon y otorgaron su prestación pensional y, en
consecuencia, se ordene su reliquidación de forma tal que el ingreso base de
liquidación (IBL) sea considerado como parte del régimen de transición
pensional.
En todos los
casos los jueces de primera instancia, en la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, accedieron a las pretensiones de reliquidación de las mesadas
pensionales, con base en el promedio de los factores salariales devengados en
el último año de servicios. Sin embargo, las entidades demandadas apelaron los
respectivos fallos y en segunda instancia los Tribunales Administrativos de
Risaralda y Cundinamarca revocaron tales decisiones, dando aplicación a las
reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL) contenidas en los artículos 21 y
36 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el criterio de la Corte
Constitucional, según el cual el IBL no es un aspecto sujeto al régimen de
transición en pensiones.
Ante esas
decisiones judiciales, los respectivos beneficiarios del régimen de transición
reclaman la protección de sus derechos al debido proceso, acceso a la
administración de justicia, igualdad y seguridad social, al considerar que las
decisiones de segunda instancia incurren en defectos sustantivo, fáctico y
desconocimiento del precedente judicial, pues desconocen sentencias de
unificación del Consejo de Estado y violan sus derechos adquiridos en materia
pensional.
A partir de lo
anterior, la Sala debe inicialmente resolver el siguiente problema jurídico: ¿Las
acciones de tutela interpuestas por las personas beneficiarias del régimen de
transición cumplen los requisitos generales de procedencia excepcional contra
providencias judiciales?
En caso de ser procedentes, será
preciso analizar el fondo de los casos objeto de estudio, los cuales plantean el
interrogante que se explica a continuación: ¿Incurre en defecto fáctico,
sustantivo o por desconocimiento del precedente judicial una
sentencia mediante la cual se niega la reliquidación pensional por considerar
que el ingreso base de liquidación no es un aspecto incluido en el régimen de
transición?
Para abordar los problemas jurídicos
planteados, la Sala (i) reiterará la jurisprudencia constitucional sobre la
procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales.
Posteriormente, (ii) analizará la procedencia de los casos concretos y, de
superar dicho examen, la Sala insistirá en: (iii) la caracterización de los defectos
fáctico, sustantivo y por desconocimiento del precedente judicial, como
requisitos específicos de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales, (iv) la interpretación jurisprudencial del artículo 36
de la Ley 100 de 1993; y (v) para resolver los problemas jurídicos de fondo
procederá al análisis de la existencia o no de los defectos fáctico, sustantivo
y del desconocimiento del precedente judicial en los casos concretos.
Procedencia excepcional de la tutela contra
decisiones judiciales. Reiteración de jurisprudencia[6]
El artículo 86
de la Constitución Política consagró la acción de tutela como mecanismo de
protección de derechos fundamentales, cuando quiera que resulten amenazados o
vulnerados por acción u omisión de cualquier autoridad pública, incluidas las
autoridades judiciales.
En desarrollo de
este precepto, los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991 previeron la
posibilidad de que cuando los jueces emitieran decisiones que vulneraran
garantías fundamentales, las mismas fueran susceptibles de verificación por vía
de tutela. Sin embargo, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-543 de
1992[7],
declaró la inexequibilidad de los referidos artículos. En ese fallo, la Corte
precisó que permitir el ejercicio de la acción de tutela contra providencias
judiciales, transgredía la autonomía y la independencia judicial y contrariaba
los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.
A pesar de tal
declaración de inexequibilidad, esta Corporación sostuvo la doctrina de las vías
de hecho, mediante la cual se plantea que la acción de tutela sí puede ser
invocada contra una providencia judicial, cuando ésta es producto de una
manifiesta situación de hecho, creada por acciones u omisiones de los jueces,
que implican trasgresión o amenaza de un derecho fundamental.
En esa medida, a
partir de 1992 se permitió la procedencia de la acción de tutela para atacar,
por ejemplo, sentencias que se hubieran basado en normas inaplicables,
proferidas con carencia absoluta de competencia o bajo un procedimiento ajeno
al fijado por la legislación vigente. Tales vías de hecho fueron
identificándose caso a caso[8].
Con
posterioridad, esta Corte emitió la Sentencia C-590 de 2005[9], en la
cual la doctrina de las vías de hecho fue replanteada en los términos de
los avances jurisprudenciales que se dieron en ese interregno. En dicho fallo,
la Corte diferenció dos tipos de requisitos de procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales, así: (i) requisitos generales de
naturaleza procesal y (ii) causales específicas de procedibilidad, de
naturaleza sustantiva.
Requisitos
generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias
judiciales
En la Sentencia
C-590 de 2005, la Corte buscó hacer compatible el control por vía de tutela
de las decisiones judiciales, con los principios de cosa juzgada, independencia
y autonomía judicial y seguridad jurídica. Por ello, estableció diversas
condiciones procesales que deben superarse en su totalidad, a fin de avalar el
estudio posterior de las denominadas causales especiales.
Tales
condiciones son: (i) que la cuestión sea de relevancia constitucional; (ii)
que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial al alcance; (iii)
que se cumpla el principio de inmediatez; (iv) si se trata de una
irregularidad procesal, que la misma sea decisiva en el proceso; (v) que
se identifiquen, de manera razonable, los hechos que generaron la vulneración
de derechos fundamentales y (vi) que no se trate de una tutela contra
tutela.
Frente a la
exigencia de que lo discutido sea de evidente relevancia constitucional, esta
Corte ha dicho que obedece al respeto por la órbita de acción tanto de los
jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones. Debe el juez
de tutela argumentar clara y expresamente por qué el asunto puesto a su
consideración es realmente una cuestión de relevancia constitucional, que
afecta los derechos fundamentales de las partes.
El deber de
agotar todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al
alcance del afectado, guarda relación con la excepcionalidad y subsidiariedad
de la acción de tutela, pues de lo contrario se convertiría en una alternativa
adicional para las partes en el proceso. Esta exigencia trae consigo la
excepción consagrada en el artículo 86 Superior, en tanto puede flexibilizarse
cuando se trata de evitar la consumación de un perjuicio irremediable.
Adicionalmente,
el juez debe verificar que la acción de tutela se invoque en un término
razonable y proporcionado, contado a partir del hecho vulnerador, a fin de
cumplir el requisito de la inmediatez. De no ser así, se pondrían en
riesgo la seguridad jurídica y la institución de la cosa juzgada, pues las
decisiones judiciales estarían siempre pendientes de una eventual evaluación
constitucional.
Asimismo, cuando
se trate de una irregularidad procesal, ésta debe haber sido decisiva o
determinante en la sentencia que se impugna y debe afectar los derechos
fundamentales del peticionario. Este requisito busca que sólo las
irregularidades verdaderamente violatorias de garantías fundamentales tengan
corrección por vía de acción de tutela, de manera que, se excluyan todas
aquellas que pudieron subsanarse durante el trámite, bien por el paso del
tiempo o de las actuaciones, bien por la ausencia de su alegato.
También se exige
que la parte accionante identifique razonablemente los hechos que generaron la
vulneración de derechos fundamentales. Este requisito pretende que el
demandante ofrezca plena claridad en cuanto al fundamento de la afectación de
derechos que se imputa a la decisión judicial. En este punto, es importante que
el juez de tutela verifique que los argumentos se hubieren planteado al
interior del proceso judicial, de haber sido esto posible.
La última
exigencia de naturaleza procesal que consagró la tipología propuesta en la
C-590 de 2005, fue que la sentencia atacada no sea de tutela. Así se buscó
evitar la prolongación indefinida del debate constitucional, más aún cuando
todos los fallos de tutela son sometidos a un proceso de selección ante esta
Corporación, trámite después del cual se tornan definitivas.
Análisis de los requisitos generales de procedencia
de la acción de tutela contra providencias judiciales en los casos concretos
Los
requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela de (a) legitimación
para actuar por activa y pasiva, (b) inmediatez, (c) subsidiariedad, (d) relevancia
constitucional, (e) identificación de los hechos generadores de la vulneración
y los derechos fundamentales afectados y (f) que no se interpone contra
sentencias de tutela, serán analizados en forma conjunta para los cuatro casos
que se revisan en esta oportunidad.
Legitimación por activa y pasiva
Conforme
al artículo 86 de la Carta Política, toda persona podrá presentar acción de
tutela ante los jueces para procurar la protección inmediata de sus derechos
fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u
omisión de cualquier autoridad pública o particular.
En
los casos objeto de estudio, se encuentra acreditado que los accionantes tienen
legitimación por activa para interponer la acción de tutela ya que son los
titulares de los derechos fundamentales cuya protección inmediata se solicita.
Por su parte, la legitimación por pasiva dentro del trámite de amparo hace referencia a
la capacidad legal del destinatario de la acción de tutela para ser demandado,
pues está llamado a responder por la vulneración o amenaza del derecho
fundamental en el evento en que se acredite la misma en el proceso.
En los asuntos de la
referencia se constata que los jueces colegiados accionados son
autoridades públicas a quienes se les endilgan los hechos presuntamente
violatorios de los derechos fundamentales y de las cuales se puede predicar
acciones para que cesen o impidan que la presunta vulneración de los derechos
al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad y seguridad
social se siga produciendo.
Requisitos generales de procedencia de
la acción de tutela contra providencias judiciales
Todos
los casos que se analizan en esta oportunidad cumplen los requisitos generales
de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de (a)
relevancia constitucional, (b) identificación de los hechos generadores de la
vulneración y los derechos fundamentales afectados y (c) que no se interponen
contra sentencias de tutela.
Las
cuatro acciones de tutela analizadas involucran un asunto de relevancia
constitucional como es la presunta vulneración de los derechos
fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, la
igualdad y la seguridad social. De este modo, el asunto objeto de análisis
trasciende la protección de derechos de tipo exclusivamente legal.
En
todas las acciones de tutela que se revisan se identifican en forma
suficiente los hechos que vulneran los derechos fundamentales al debido
proceso, al acceso a la administración de justicia, la igualdad y la seguridad
social.
En los
expedientes que se revisan los accionantes señalaron que las
providencias judiciales que negaron sus pretensiones de reliquidación en aplicación
de las reglas generales sobre cálculo del IBL previstas en los artículos 21 y
36 de la Ley 100 de 1993 constituyen un desconocimiento de sus derechos
fundamentales, pues incurren en defecto fáctico, sustantivo y/o
desconocimiento del precedente judicial.
Por
último, a ninguna de las decisiones judiciales se le atribuyó una
irregularidad procesal y ninguna de las acciones de tutela revisadas se
interpone contra fallos de la misma naturaleza. Se refieren a sentencias
proferidas en segunda instancia que resolvieron las demandas interpuestas en
ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de
aquellos beneficiarios del régimen de transición que pretendían la
reliquidación pensional.
Requisito de
subsidiariedad
El
requisito de subsidiariedad se encuentra cumplido en los cuatro expedientes bajo
estudio. En efecto, los accionantes agotaron los recursos ordinarios
disponibles al acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
para pretender la reliquidación pensional en ejercicio del medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho.
Contra
las decisiones judiciales que resolvieron las demandas de nulidad y
restablecimiento del derecho las entidades demandadas interpusieron el
correspondiente recurso de apelación, el cual fue resuelto en segunda instancia
en todos los casos.
Ahora bien, frente
al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, consagrado en el
artículo 256 del CPACA, cuyo fin es “asegurar la
unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar
los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la
providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos
a tales sujetos procesales”, en relación con la sentencia de unificación proferida
por la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 4 de agosto de 2010,
dentro del expediente radicado con el No. 2006-07509 (0112-2009), Consejo
Ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila, tal como se desprende de los hechos antes
relacionados, en ninguno de los casos objeto de examen se advierte que haya
procedido su interposición, pues en las sentencias dictadas en segunda
instancia por los Tribunales Administrativos de Cundinamarca y Risaralda no se abordó el estudio de asuntos cuyas pretensiones o la condena,
fueran iguales o excedieran el monto de la cuantía señalado en el numeral
primero del artículo 257 de la referida normatividad, “1.
Noventa (90) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de
nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de
un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de
cualquier autoridad.”
En
ese orden de ideas, no existen otros medios de defensa al alcance de los
accionantes para controvertir las decisiones que negaron la pretensión de
reliquidación.
Causales específicas de
procedibilidad
Las causales específicas aluden a la concurrencia de defectos en el
fallo atacado que, en razón de su gravedad, hacen que éste sea incompatible con
los preceptos constitucionales. En resumen, estos defectos son los siguientes:
Defecto orgánico: Ocurre cuando el funcionario judicial que profirió la
sentencia impugnada carece en forma absoluta de competencia.
Defecto procedimental absoluto: Se origina cuando el juez actuó completamente al
margen del procedimiento establecido.
Defecto fáctico: Se presenta cuando el juez carece del apoyo probatorio
que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión,
o cuando la valoración de la prueba fue absolutamente equivocada.
Defecto material o sustantivo: Se configura cuando se decide con base en normas
inexistentes, inconstitucionales o claramente inaplicables al caso concreto, o
cuando se presenta una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y
la decisión.
Error inducido: sucede cuando el Juez o Tribunal fue víctima de un
engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión
que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación: implica el incumplimiento de los servidores
judiciales del deber de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de
sus decisiones.
Desconocimiento del precedente: se configura cuando por vía judicial se ha
fijado el alcance sobre determinado asunto y el funcionario judicial, desconoce
la regla jurisprudencial establecida.
Violación directa de la Constitución: se estructura cuando el juez ordinario adopta
una decisión que desconoce, de forma específica, postulados de la Carta
Política.
Considerados los fundamentos de las acciones de
tutela objeto de estudio sobre las decisiones judiciales que controvierten, la
Sala profundizará en la naturaleza de los defectos fáctico, sustantivo y
desconocimiento del precedente judicial.
Caracterización de los defectos fáctico, sustantivo
o material y  desconocimiento del precedente judicial. Reiteración de
jurisprudencia[10]
Defecto
fáctico
Se establece
sobre la malinterpretación de los hechos expuestos en un proceso, la cual
deviene de una inapropiada valoración probatoria, bien porque el juez no
contaba con pruebas para sustentar sus afirmaciones, ora porque al estimar su
valor demostrativo fue arbitrario[11].
La Corte ha
dicho que tal arbitrariedad debe ser “de tal
magnitud que pueda advertirse de manera evidente y flagrante, sin que quepa
margen de objetividad alguno que permita explicar razonablemente la conclusión
a la cual llegó el juez[12]. En igual sentido, es imprescindible que tal yerro
tenga una trascendencia fundamental en el sentido del fallo, de manera que si
no se hubiera incurrido en él, el funcionario judicial hubiera adoptado una
decisión completamente opuesta[13]”.
Para que proceda
el amparo, el juez de tutela:
“debe indagar si el
defecto alegado tiene incidencia en el respeto, vigencia y eficacia de los
derechos fundamentales. De no ser así, la posibilidad de controlar errores
fácticos debe mantenerse en el marco de los recursos de la legalidad, (…)precisándose que:  “las diferencias de valoración en la
apreciación de las pruebas no constituyen defecto fáctico pues, si ante un
evento determinado se presentan al juez dos interpretaciones de los hechos,
diversas pero razonables, le corresponde determinar al funcionario, en el
ámbito su especialidad, cuál resulta más convincente después de un análisis
individual y conjunto de los elementos probatorios.”[14]
Defecto
sustantivo o material
Conforme con la
línea jurisprudencial en la materia, el defecto sustantivo se atribuye a una
decisión judicial, cuando ella se edificó a partir de fundamentos de derecho
que se tornan inaplicables al caso concreto, cuando éste se definió sin los que
le rigen o con base en “una interpretación que contraríe los postulados
mínimos de la razonabilidad jurídica”[15]. De tal modo, en
términos generales se presenta “cuando, en ejercicio de su autonomía e
independencia, la autoridad judicial desborda con su interpretación la
Constitución o la ley”[16].
Las hipótesis anteriores se configuran en los eventos en los cuales:
“(i) (…) la decisión impugnada se funda
en una disposición indiscutiblemente no aplicable al caso; // (ii) (…) el
funcionario realiza una ‘aplicación indebida’ de la preceptiva concerniente; //
(iii) (…) la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto
concreto desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido su
alcance; //(iv) (…) la interpretación de la norma se hace sin tener en
cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para
efectuar una interpretación sistemática;// (v) (…) la norma aplicable
al caso concreto es desatendida y por ende inaplicada;// (vi) (…) a pesar de
que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecua a la
situación fáctica a la cual se aplicó; porque la norma aplicada, por ejemplo,
se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el
legislador”[17].
El defecto
sustantivo, o material como también se le conoce, se erige como una limitación
al poder de administrar justicia y a la autonomía e independencia judicial que
conlleva, en el marco del Estado Social de Derecho al que sirve y que ata la
interpretación judicial a los principios y valores constitucionales, como a las
leyes vigentes. El desconocimiento de los mismos, en la medida en que
comprometan derechos fundamentales, habilita la intervención del juez
constitucional para su protección. En consecuencia, si bien:
“el juez de tutela, en principio, no
está llamado a definir la forma correcta de interpretar el Derecho Penal,
Civil, Laboral, Comercial, etc. Sin embargo, en aquellos eventos en los que la
interpretación dada por el juez ordinario carece de razonabilidad, y cuando se
cumplen los requisitos anteriormente mencionados, se hace procedente (…) [su]
intervención (…). En este caso, el juez de tutela tiene la carga de demostrar
fehacientemente la existencia de una vulneración del Derecho Constitucional de
los derechos fundamentales como condición previa para poder ordenar la
revocatoria de la decisión judicial impugnada”[18].
Con todo, cabe
anotar que como lo ha sostenido esta Corporación[19] el
defecto sustantivo abarca múltiples posibilidades que generan un yerro en la
aplicación del derecho y, por su trascendencia, el desconocimiento del derecho
al debido proceso de las partes, a causa de la elección de fuentes
impertinentes o de la omisión de normas aplicables, que bien pueden surgir de
las reglas jurisprudenciales que rijan la materia.
Desconocimiento
del precedente judicial
El precedente
judicial es la figura jurídica, que sirve como dispositivo de preservación de
la confianza de la ciudadanía en el ordenamiento, pues hace previsibles las
consecuencias jurídicas de sus actos[20].
En tal sentido, se concibe como “la sentencia o el conjunto de ellas,
anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia y semejanza en los
problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las
autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”[21]. Sin
embargo, el precedente no debe identificarse plenamente con toda la sentencia,
sino con la regla que de ella se desprende, aquella decisión judicial que se
erige, no como una aplicación del acervo normativo existente, sino como la
consolidación de una regla desprendida de aquel y extensible a casos futuros[22],
con identidad jurídica y fáctica.
Con ocasión de
la citada definición, y bajo el entendimiento de que “no todo lo que dice
una sentencia es pertinente para la definición de un caso posterior, como se ha
visto”[23],
esta Corporación ha diferenciado entre lo que se denomina antecedente
jurisprudencial y precedente, en sentido estricto. En las sentencias T-830
de 2012 y T-714 de 2013 precisó al respecto que:
“El
(…) –antecedente- se refiere a una decisión de una controversia anterior
a la que se estudia, que puede tener o no algunas similitudes desde el punto de
vista fáctico, pero lo más importante es que contiene algunos puntos de Derecho
(e.g. conceptos, interpretaciones de preceptos legales, etc.) que guían
al juez para resolver el caso objeto de estudio. Por tanto, los antecedentes
tienen un carácter orientador, lo que no significa (a) que
no deban ser tenidos en cuenta por el juez a la hora de fallar, y (b) que
lo eximan del deber de argumentar las razones para apartarse, en virtud de los
principios de transparencia e igualdad. (…)
[Entretanto,
el] –precedente-, por regla general, es aquella
sentencia o conjunto de sentencias que presentan similitudes con un caso nuevo
objeto de escrutinio en materia de (i) patrones fácticos
y (ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio
decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que
sirve también para solucionar el nuevo caso.”[24]
Puede predicarse
la existencia de un precedente, en los eventos en los cuales:
“(i) los hechos
relevantes que definen el asunto pendiente de fallo son semejantes a los
supuestos de hecho que enmarcan un caso del pasado.
(ii) la
consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la
pretensión del caso presente.
(iii) la regla
jurisprudencial no ha sido cambiada en una distinta o más específica que
modifique algún supuesto de hecho para su aplicación”[25].
Aquel que puede
considerarse precedente para un caso posterior, debe consultar la
materia del debate que se ventila y la fuente a la que obedece.
Una modalidad
particular del precedente es el constitucional, definido como el conjunto de pautas
de acción que informan un determinado asunto, identificadas por el órgano de
cierre de la jurisdicción constitucional, sobre el alcance de las garantías
constitucionales o de la congruencia entre las demás normas que componen el
ordenamiento jurídico, y la Constitución. Su carácter es vinculante, no solo en
forma vertical, sino también para los órganos de cierre de las demás
jurisdicciones, que en aras de la constitucionalización del derecho, deben
procurar por una interpretación sistemática del mismo, que comprende la
interpretación auténtica de la Constitución[26]. En esa medida, tal como
se ha establecido previamente:
“las
decisiones judiciales que sean contrarias a la jurisprudencia emitida en Sala
de Revisión de la Corte Constitucional, pueden ser objeto de tutela contra
providencia judicial por desconocimiento del precedente constitucional.
Igualmente, ha indicado esta Corporación que una actuación contraria a la
jurisprudencia constitucional es violatoria de la Carta Política porque atenta
contra el desarrollo de un precepto superior contenido en la sentencia, sea de
constitucionalidad o de tutela”[27].
Valga señalar que “el deber de
acatamiento del precedente judicial se hace más estricto cuando se trata
de jurisprudencia constitucional”[28] al
tenerse en cuenta el principio de supremacía constitucional y la importancia
que tienen las decisiones sobre la interpretación y alcance de los preceptos
constitucionales.
Además,
respecto de la relevancia particular de las sentencias de unificación es que
una de las razones que fundamentan la obligatoriedad de las providencias
proferidas por la Corte Constitucional que unifican la jurisprudencia es que
garantizan el principio de igualdad.[29] Esta razón conduce a que “la interpretación y alcance que se le
dé a los derechos fundamentales en los pronunciamientos realizados en los
fallos de revisión de tutela deben prevalecer sobre la interpretación llevada a
cabo por otras autoridades judiciales, aun cuando sean altos tribunales de
cierre de las demás jurisdicciones”[30]. A su vez, “en el caso de las
sentencias de unificación de tutela (SU) […], basta una sentencia para que
exista un precedente, debido a que […] unifican el alcance e interpretación de
un derecho fundamental para casos que tengan un marco fáctico similar y compartan
problemas jurídicos”[31].
La necesidad de
guardar el precedente judicial, como fuente de derecho, está sustentada,
básicamente en dos razones. La primera, la protección del derecho a la igualdad
de quien acude a la administración de justicia y de la seguridad jurídica; la
segunda, el carácter vinculante[32]
de las decisiones judiciales “en especial si son adoptadas por órganos cuya
función es unificar jurisprudencia”[33].
El
deber de aplicación del precedente no es absoluto, por lo que el funcionario judicial
puede apartarse válidamente de él, bajo las garantías que le otorgan los
principios de independencia y autonomía judicial. Para hacerlo, el juzgador
debe: (i) hacer referencia al precedente que va a dejar de aplicar; y (ii)
ofrecer una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada, que
haga manifiestas las razones por las que se aparta de la regla jurisprudencial
previa.
Significa ello
que el carácter vinculante del precedente no se erige como un mandato absoluto,
en desmedro de la independencia y la autonomía judicial. El derecho se ha
reconocido como un sistema en movimiento[34], por lo que si bien es
preciso resolver los casos concretos con uniformidad, ante situaciones de hecho
y de derecho similares, aquel no es el único camino para dilucidar los
diferentes casos.
De este modo,
aun cuando haya una regla aplicable a un caso concreto sobreviniente, el
fallador se puede apartar motivadamente de ella, por cuanto (i) en la ratio
decidendi de una sentencia previa se encuentre una regla jurisprudencial
aplicable al caso a resolver; (ii) la ratio resuelva un problema jurídico
semejante al propuesto en el nuevo caso; y (iii) los hechos del caso
sean equiparables a los resueltos anteriormente[35].
En
esa medida, solo cuando un juez se aísla de un precedente establecido, sin
cumplir con la carga ya descrita, incurre en la causal especial de procedencia
de la acción de tutela contra providencias judiciales, referente al
desconocimiento del precedente judicial. Debido a que, con ese actuar, vulnera
los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de las personas
que acudieron a la administración de justicia.
Interpretación jurisprudencial del artículo 36 de la
Ley 100 de 1993. Reiteración de jurisprudencia[36]
Antes de la
expedición de la Constitución de 1991 y de la Ley 100 de 1993, el Estado
colombiano no contaba con un sistema integral de pensiones, sino que
coexistían múltiples regímenes, administrados por distintas entidades de
seguridad social. Para ilustrar, en el sector oficial, el reconocimiento y pago
de las pensiones de los servidores públicos correspondía en general a CAJANAL y
a las cajas de las entidades territoriales, aun cuando también existían otras
entidades oficiales encargadas de ese manejo para determinados sectores de empleados,
como los miembros de la Fuerza Pública, los docentes y los congresistas.
A su vez, el
reconocimiento y pago de las pensiones de los trabajadores privados era
responsabilidad directa de ciertos empresarios[37], ya que la
jubilación, conforme a la legislación laboral, en especial según las Leyes 6 de
1945[38] y
65 de 1946[39] y
el artículo 260 del Código Sustantivo del Trabajo, era una prestación especial
únicamente para ciertos empleados que hubieren laborado, en principio, como
mínimo 20 años para la misma compañía[40]. Por otra
parte, en algunos casos, y para determinados sectores económicos, la
normatividad laboral admitió que se constituyeran cajas de previsión privadas,
como, por ejemplo, Caxdac. Por último, sólo a partir de 1967, el Instituto de
Seguros Sociales empezó a asumir el reconocimiento y pago de las pensiones de
los empleados del sector privado, a pesar de haber sido establecido con
la Ley 90 de 1946[41].
Así pues, puede
señalarse que coexistían dos grandes modelos de seguridad social en pensiones y
varios sistemas que se enmarcaban dentro de aquellos, los cuales funcionaban
independientemente, con lógicas distintas y tenían formas de financiación
propias. Ciertamente, un primer modelo se caracterizaba por la obligación del
empleador de garantizar el riesgo de vejez de sus trabajadores a través del
reconocimiento de una pensión de jubilación, siempre y cuando se acreditara un
determinado tiempo de servicio, y el segundo se basó en un sistema de aportes
en el cual se debían realizar cotizaciones de manera exclusiva a una
administradora pública o privada, que reconocería una mesada periódica al
momento de cumplirse con cierta edad y número específico de contribuciones.
Posteriormente,
en desarrollo de los principios de universalidad, eficiencia y solidaridad que
rigen la seguridad social acogidos por el Constituyente de 1991, el Legislador,
con la expedición de la Ley 100 de 1993, pretendió superar la desarticulación
entre los distintos modelos y regímenes pensionales, mediante la creación de un
sistema integral y general de pensiones, que permite la acumulación de tiempos
y semanas trabajadas, y genera relaciones recíprocas entre las distintas
entidades administradoras de pensiones con los fines de aumentar su capacidad
para cumplir con su función ejecutiva y de ampliar su cobertura.
Con tales
propósitos, se implementaron nuevos requisitos para el reconocimiento de la
pensión de vejez, se establecieron reglas sobre el cálculo de semanas de
cotización y se creó un régimen de transición con el fin de respetar las
expectativas legítimas. En torno a este último aspecto, el artículo 36 de la
Ley 100 de 1993 ofreció a los afiliados que se encontraban próximos a la
consolidación de su derecho pensional, beneficios que implicaban el efecto
ultractivo de los requisitos de edad, monto y número de semanas o tiempo de
servicio del régimen al cual estaban vinculados al momento de la
entrada en vigencia del nuevo sistema general de pensiones.
En relación con
el concepto de monto, esta Corporación ha identificado dos acepciones, una en
el marco de los regímenes especiales y, otra como beneficio del régimen de
transición. En efecto, la Sentencia T-060 de 2016[42], reiteró
que “en cuanto a la primera, está concebida como el resultado de
aplicar el porcentaje o tasa de reemplazo al promedio de liquidación del
respectivo régimen; y la segunda como un privilegio legal para aquellos
próximos a adquirir el derecho, pero que por razón de no haberlo consolidado,
serían destinatarios de unas reglas específicas y propias de la pensión causada
en vigencia de la transición, a través de las disposiciones contenidas en el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993 (…)”.
Específicamente,
como lo reseñó este Tribunal en la Sentencia T-078 de 2014[43],
los incisos segundo y tercero del mencionado artículo 36 fijan las siguientes
reglas en relación con el concepto de monto, aplicables para el reconocimiento
de las pensiones que se pretendan causar en virtud del régimen de transición:
“Inciso segundo[44]-
establece (i) los requisitos para acceder al régimen de transición -40 años
hombre / 35 mujer ó 15 años de tiempo de servicio-; (ii) los beneficios antes
mencionados -edad, monto, y semanas o tiempo de servicio- y (iii) dispone que
las demás condiciones y beneficios serán los de la Ley General de Pensiones.
Inciso tercero[45]- regula la
forma de promediar el ingreso base de liquidación de aquellos beneficiarios del
régimen de transición que están a menos de 10 años de consolidar el derecho,
los cuales cuentan con la posibilidad de: (i) liquidar la pensión con base en
el tiempo restante o (ii) con el promedio de toda la vida laboral si fuere
superior. No obstante, no mencionó a los afiliados que estando dentro del
régimen de transición les faltare más de 10 años para acceder al derecho
pensional, por lo que se entiende que se rige por la ley general, es decir, el
artículo 21 de la Ley 100/93”.
Sobre el
particular, esta Corporación en la Sentencia C-258 de 2013[46],
al estudiar la constitucionalidad de la expresión “durante el último
año” contenida en el artículo 17 de la Ley 4ta. de 1992, fijó una
interpretación clara de la aplicabilidad del artículo 36 de la Ley 100 de 1993,
en lo relacionado con el cálculo del ingreso base de liquidación de las
pensiones de las personas que fueran beneficiarias del régimen de transición.
En concreto, sostuvo:
“La Sala recuerda que el propósito
original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tal
como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes
legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes
tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales
que serían derogadas. Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de
transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las
reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con
los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo.
El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se
aprecia claramente en el texto del artículo 36. Hecha esta aclaración, la Sala
considera que no hay una razón para extender un tratamiento diferenciado
ventajoso en materia de Ingreso Base de Liquidación a los beneficiarios del
régimen especial del artículo 17 de la Ley 4 de 1992; en vista de la ausencia
de justificación, este tratamiento diferenciado favorable desconoce el
principio de igualdad”.
Así las cosas,
en aquella oportunidad esta Sala resolvió declarar inexequible la expresión
cuestionada, y condicionó la constitucionalidad del resto del precepto
normativo, según las siguientes conclusiones:
“En vista de que (i) no permitir la
aplicación ultractiva de las reglas de IBL de los regímenes pensionales
vigentes antes de la Ley 100 fue el propósito original del Legislador; (ii) por
medio del artículo 21 y del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100, el
Legislador buscó unificar las reglas de IBL en el régimen de prima media; (iii)
ese propósito de unificación coincide con los objetivos perseguidos por el Acto
Legislativo 01 de 2005, específicamente con los de crear reglas uniformes que
eliminen privilegios injustificados y permitan diseñar mecanismos que aseguren
la sostenibilidad del sistema -de ahí que la reforma mencione expresamente el
artículo 36 de la Ley 100- la Sala considera que en este caso el vacío que
dejará la declaración de inexequibilidad de la expresión “durante el último
año” debe ser llenado acudiendo a las reglas generales previstas en las dos
disposiciones de la Ley 100 referidas”.
En síntesis, en
la Sentencia C-258 de 2013, este Tribunal consideró que el cálculo del
ingreso base de liquidación bajo las reglas previstas en las normas especiales
que anteceden al régimen de transición, constituye la concesión de una ventaja
que no previó el legislador al expedir la Ley 100 de 1993, en la medida que el
beneficio otorgado consiste en la aplicación ultractiva de los regímenes a los
que se encontraba afiliado el peticionario, pero solo en lo relacionado con los
requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo,
excluyendo el ingreso base de liquidación.
Ahora bien, el
reconocimiento de una pensión de vejez o de jubilación con ocasión del régimen
de transición sin tener en cuenta la reseñada hermenéutica del artículo 36 de
la Ley 100 de 1993, puede derivar en un abuso del derecho[47] de
quien se aprovecha de la interpretación de las normas o reglas de los regímenes
prestacionales preconstitucionales, para fines o resultados incompatibles por
el ordenamiento jurídico.
En ese sentido,
este Tribunal ha aclarado que cuando, para estos efectos, se utilizan los
conceptos del abuso del derecho y fraude a la ley, no se trata de establecer la
existencia de conductas ilícitas o amañadas, sino del empleo de una
interpretación de la ley que resulta contraria a la Constitución y como
resultado de la cual, la persona accedió a una pensión, por fuera del sentido
conforme a la Carta del régimen pensional y que produce una objetiva
desproporción y falta de razonabilidad en la prestación.
Posteriormente
la Sentencia SU-230 de 2015 señaló que la Sentencia C-258 de 2013 no
solo “fijó unos parámetros determinados para el régimen especial dispuesto
en la Ley 4[ª] de 1992” sino que además “estableció una
interpretación sobre la aplicación del IBL a los regímenes especiales sujetos a
la transición del artículo 36 [de] la Ley 100”[48].
A su vez
mencionó la Sentencia T-078 de 2014 en la que se expuso que “la Sala
Plena de la Corte en la Sentencia C-258 de 2013, estableció que el régimen de
transición consiste en un beneficio de quienes hacen parte de regímenes
especiales que consiste en la aplicación ultractiva de los requisitos de
aquellos pero sólo los relacionados a la edad, tiempo de servicios y tasa de
reemplazo, y no el ingreso base de liquidación –IBL”[49].
Concluyó
entonces la Sala Plena de la Corte Constitucional en la Sentencia SU-230 de
2015 que “[d]e esa forma, la Sala Plena […] reafirmó la
interpretación sobre el artículo 36 de la Ley 100 establecida en la sentencia
C-258 de 2013, fallo en el que por primera vez la Sala analizó el IBL, en el
sentido de que, el modo de promediar la base de liquidación no puede ser la
estipulada en la legislación anterior, en razón a que el régimen de transición
solo comprende los conceptos de edad, monto y semanas de cotización y excluye
el promedio de liquidación. Por tanto, el IBL debe ser contemplado en el
régimen general para todos los efectos”[50].
El
Consejo de Estado había manifestado un criterio que disentía del fijado en las Sentencias
C-258 de 2013 y SU-230 de 2015. Lo anterior, teniendo en cuenta, en su
criterio, que para las personas beneficiarias del régimen de transición aplicaba
íntegramente la norma anterior, en cuanto a la edad, el tiempo de servicio,
número de semanas cotizadas y el monto de la pensión, y que la palabra “monto”
dispuesta en el inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, no estaba
haciendo alusión únicamente al porcentaje contemplado en el régimen anterior,
sino a los factores a tener en cuenta para establecer el ingreso base de
liquidación.[51]
Sin
embargo, la Corte Constitucional, en las referidas sentencias de control
abstracto y de unificación de jurisprudencia ha desestimado el criterio del
máximo tribunal de lo contencioso-administrativo y en su lugar ha fijado que la
interpretación clara del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 conduce a que el
cálculo del ingreso base de liquidación no debe realizarse según lo dispuesto
en la legislación anterior, sino de acuerdo al régimen general contenido en la
Ley 100 de 1993, como en la sentencia de unificación SU-023 de 2018, a
través de la cual la Sala Plena negó la acción de tutela al constatar que la
decisión adoptada por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia no se encontraba viciada de un defecto por desconocimiento del
precedente judicial, pues es consecuente con la jurisprudencia de unificación
en vigor de la Corte Constitucional, en materia de IBL para las personas del
régimen de transición.
Sin embargo,
cabe subrayar que en la sentencia de unificación de la Sala Plena del Consejo
de Estado, emitida el 28 de agosto de 2018[52],
esa corporación expresó que “En el caso de la
Ley 100 de 1993, el legislador quiso conciliar la finalidad que motivó la
reforma, con la protección frente al impacto que el tránsito legislativo iba a
generar, estableciendo un régimen de transición especial para el grupo de
personas a las que ya se ha hecho referencia; régimen   distinto
tanto del anterior como del nuevo, con unas reglas que conservaban los
requisitos del régimen anterior, pero con un elemento particular,
concretamente, el periodo que se iría a tener en cuenta para fijar el monto de
la mesada pensional; periodo que no es otro que el previsto en el inciso 3 del
artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 (…)91. Para la Sala Plena
de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley
100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que
las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de
vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de
reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36,
inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993. La regla establecida por
el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la
aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen
general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en
las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993
constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a
los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de
Pensiones, indudablemente, le son más favorables.”
Frente
a la fijación de la regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición,
la misma providencia explicó que “De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena
de lo Contencioso Administrativo sienta la siguiente regla jurisprudencial: “El
Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de
1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias
del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de
reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.”
Si bien este
pronunciamiento no puede tenerse como precedente ni para los jueces ordinarios
ni para los que resolvieron la acción de tutela materia de análisis, si orienta
el actual estado de la jurisprudencia en el Consejo de Estado y su
consideración del IBL, a partir de las reglas jurisprudenciales establecidas
por esta corporación.
En resumen, el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993 consagra un régimen de transición con el fin
de salvaguardar las expectativas legítimas que pudieran verse afectadas con la
creación del sistema general de seguridad social. Dicho beneficio consiste en
la aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraba afiliado el
peticionario, pero solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de
servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, excluyendo el ingreso base de
liquidación. Lo anterior, evita que se reconozcan pensiones con abuso del
derecho, en especial, con fundamento en vinculaciones precarias derivadas de
encargos que buscan distorsionar la relación entre el monto de cotización y el
monto de la pensión.
Análisis de los requisitos específicos de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales en los
casos concretos
En consideración con lo expuesto en
precedencia, ahora la Sala procede a resolver los problemas jurídicos
planteados respecto de las acciones de tutela que superaron el análisis de
procedibilidad anteriormente efectuado.
En las acciones
de tutela de los expedientes (i) T-6.976.397; (ii) T-6.982.079; (iii)
T-6.982.080 y (iv) T-6.976.718, el problema jurídico que corresponde resolver a
la Sala es si: ¿Incurre en defecto fáctico, sustantivo y/o desconocimiento
del precedente judicial una sentencia mediante la cual se niega la
reliquidación pensional por considerar que el ingreso base de liquidación no es
un aspecto incluido en el régimen de transición?
(i) Análisis del
defecto fáctico
En el expediente T-6.982.079, la señora
Rosa Amelia Mogollón Hernández interpuso acción de tutela en contra de la
sentencia de segunda instancia emitida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, el 12 de septiembre de 2017, para que se le protejan sus derechos
al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad, entre otros, pues tal
providencia, en su criterio, adolece de un “defecto fáctico”, ya que
desconoció las pruebas que demuestran que se encuentra cobijada por el régimen
de transición pensional, de acuerdo con las Leyes 33 y 62 de 1985 y la
jurisprudencia del Consejo de Estado. No obstante, no relacionó tales pruebas.
Sin embargo, tal como se desprende de la
sentencia, para la señora Mogollón Hernández y para los jueces de primera y
segunda instancia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa era claro que “la
parte actora cumplió la edad de 55 años en el 2010, ya que nació el 28 de mayo
de 1955, por lo tanto a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 contaba
con más de 35 años de edad, lo que la hace beneficiaria del el (sic) régimen de
transición de la citada disposición, y en consecuencia, deben aplicársele las
normas que regían con anterioridad, es decir, las Leyes 33 y 62 de 1985,
circunstancia que no discute la accionanda.” En la providencia se precisa
que la controversia “se centra en lo que respecta a los factores que se
deben tener en cuenta para establecer el Ingreso Base de Liquidación con el
cual ha de reconocerse el monto pensional a que se ha hecho alusión
precedentemente, el artículo 3º de la Ley 33 de 1985, modificado por el
artículo 1º de la Ley 62 de 1985 (...)”
Así las cosas, la
Sala encuentra que la autoridad judicial accionada no desconoció las pruebas
que permiten concluir que a la señora Mogollón Hernández le es aplicable el
régimen de transición pensional de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de
1993.
En consecuencia,
la Sala no encuentra configurado el defecto fáctico que alega la accionante.
(ii) Análisis
del defecto sustantivo
En el expediente T-6.976.397, la señora
Martha Lucía Amariles Duque interpuso acción de tutela contra el Tribunal
Administrativo de Risaralda, para que se amparen sus derechos fundamentales al
acceso a la administración de justicia, debido proceso, igualdad, seguridad
social, entre otros, y que se revoque la sentencia dictada en segunda instancia
el 27 de septiembre de 2017, por incurrir en “defecto sustantivo”, pues,
según indicó, controvierte un tema resuelto por la misma Jurisdicción
Contencioso Administrativa, ya que según sentencia de unificación proferida por
la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado el 4 de agosto de 2010[53],
la pensión debe ser liquidada con base en la totalidad de los factores
salariales percibidos durante el último año de servicio, como quiera que la Ley
33 de 1985 no indica, de forma taxativa, los factores salariales que  integran
la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente
enunciados.
Como se reseñó
en acápites anteriores, la jurisprudencia constitucional ha establecido que los
operadores judiciales incurren en un defecto sustantivo o material cuando la
decisión judicial se basa en fundamentos de derecho inaplicables al caso
concreto, o cuando éste es decidido con omisión de las normas que lo rigen.
En este sentido,
esta Corte ha considerado que estos supuestos en los que existe un defecto material
o sustantivo en la decisión judicial se configuran, por ejemplo, cuando se
funda en una disposición indiscutiblemente no aplicable al caso, cuando la
aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto
desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido su alcance,
o cuando la norma pertinente al caso concreto es inaplicada.
De este modo,
cuando los jueces y tribunales recurren a fuentes impertinentes u omiten las
normas aplicables para resolver los casos concretos que incluso pueden surgir
de reglas jurisprudenciales en la materia generan un desconocimiento del
derecho al debido proceso de las partes, que amerita la intervención del juez
constitucional.
Sin embargo, en
el asunto objeto de estudio se advierte como necesaria una aproximación al
reproche planteado por la accionante desde el defecto por desconocimiento del
precedente, en razón a que el contenido material del mismo se ajusta más a
éste, ya que es precisamente la interpretación de las normas aplicables, respecto
al cálculo del IBL de personas beneficiarias del régimen de transición, lo que
se aborda en el examen del defecto por desconocimiento del precedente, que a
continuación se realiza.
(iii) Análisis
del desconocimiento del precedente judicial planteado
En el expediente T-6.982.079, la señora
Rosa Amelia Mogollón Hernández interpuso acción de tutela en contra de la sentencia
de segunda instancia emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el
12 de septiembre de 2017, para que se le protejan sus derechos al debido
proceso, a la seguridad social, a la igualdad, entre otros, pues tal
providencia “desconoce el precedente judicial”, por apartarse de lo
decidido en la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 4 de agosto de
2010 y no sustentar la adopción de tal posición.
Así mismo, en el
expediente T-6.982.080, el señor Jacinto Cáceres interpuso acción de tutela en
contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por vulneración de sus
derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad,
entre otros, teniendo en cuenta que, en su criterio, con la emisión de la
sentencia de segunda instancia del 5 de octubre de 2017, se configuró una vía
de hecho por “desconocimiento del precedente judicial” en sentido
vertical, ya que el fallo desconoció el precedente sentado por sentencia de
unificación emitida por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado el 4 de agosto de 2010 y las emitidas el
25 de febrero de 2016[54],
que reitera la no aplicación de las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 y
la reliquidación de las pensiones con el 75% de todos los factores salariales
devengados en el último año de servicios; y el 24 de noviembre del mismo año[55],
que extiende los efectos de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010
y reitera la no aplicación de las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y
SU-427 de 2016.
También, en el expediente T-6.976.718,
el señor Ángel Custodio Cáceres Joya interpuso demanda de tutela contra el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al encontrar que la providencia de
segunda instancia proferida el 7 de febrero de 2018 le vulneraba sus derechos
fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a una pensión justa, como
consecuencia de la negativa de reconocer el derecho que le otorgan los
artículos 86 y 87 de la Constitución y los Decretos 2591 de 1991 y 306 de 1992.
Lo anterior, partiendo de los diferentes pronunciamientos que sobre la materia
existen en el Consejo de Estado frente al reconocimiento de los derechos
pensionales cuando una persona se encuentra cobijada por un régimen de
transición, con lo cual considera que la providencia objeto de reproche se “aparta
del precedente judicial” fijado por el órgano límite de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa en la sentencia de unificación emitida por la
Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado el 4 de agosto de 2010.
Finalmente, como ya se anotó, en este
aparte también se abordará el análisis de los argumentos planteados en el
expediente T-6.976.397, por la señora Martha Lucía Amariles Duque, reseñados en
el punto (ii).
De acuerdo a la
jurisprudencia constitucional expuesta previamente se incurre en
desconocimiento del precedente judicial como causal específica de procedencia
de la acción de tutela contra providencias judiciales cuando un juez se aparta
de un precedente establecido sin cumplir las cargas de: (i) hacer referencia al
precedente que va a dejar de aplicar; y (ii) ofrecer una justificación
razonable, seria, suficiente y proporcionada con la que manifiesta las razones
por las que se aparta de la regla jurisprudencial previa.
Específicamente,
“las decisiones judiciales que sean contrarias a la jurisprudencia emitida
en Sala de Revisión de la Corte Constitucional, pueden ser objeto de tutela
contra providencia judicial por desconocimiento del precedente constitucional.
Igualmente, ha indicado esta Corporación que una actuación contraria a la
jurisprudencia constitucional es violatoria de la Carta Política porque atenta
contra el desarrollo de un precepto superior contenido en la sentencia, sea de
constitucionalidad o de tutela”[56].
Las providencias
judiciales objeto de acción de tutela, al negar las pretensiones de
reliquidación pensional, argumentaron la necesidad de aplicar la ratio
decidendi contenida en la Sentencia C-258 de 2013, reiterada
posteriormente en la Sentencia SU-230 de 2015, según la cual el IBL no
es un aspecto sometido al  régimen de transición en materia de pensiones.
Para los
accionantes tal actuación de los despachos judiciales significó un
desconocimiento del precedente judicial fijado por el Consejo de Estado sobre el carácter inescindible de las
normas para calcular el monto pensional y en el cual el ingreso base de
liquidación sí es objeto del régimen de transición. Entre las sentencias del
Consejo de Estado que se alegan desconocidas mencionan la providencia del 25 de
febrero de 2016[57],
24 de noviembre de 2016[58]
y la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010[59] que
fijan los factores que tienen carácter salarial y determinan que el monto de
las pensiones del régimen de transición pensional comprende la base
generalmente el ingreso salarial del último año de servicios.
La Sala
considera que en estos casos tampoco se configura un desconocimiento del
precedente. Las sentencias que se cuestionan a través de la acción de tutela
identifican a las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, como aquellas
anteriores y pertinentes para la resolución de las pretensiones de
reliquidación pensional. Las fechas de las providencias de
segunda instancia proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento
del derecho en cada expediente son: 27 de septiembre de 2017 (T-6.976.397); 12
de septiembre de 2017 (T-6.982.079), 5 de octubre de 2017 (T-6.982.080) y 7 de
febrero de 2018 (T-6.976.718). En efecto, todas las providencias proferidas por los
Tribunales Administrativos, como jueces de segunda instancia, dentro de los
procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, fueron adoptadas en fechas
posteriores a la que se adoptó la Sentencia SU-230 de 2015, esto es, el
29 de abril de 2015.
Sobre los
efectos en el tiempo de la Sentencia SU-230 de 2015, no puede pasar
desapercibido lo expuesto por algunas Secciones de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado para las cuales el hito temporal para
fijar si la Sentencia SU-230 de 2015 es un precedente aplicable, es la
fecha de causación del derecho pensional. Al respecto, debe precisarse que de
aceptarse esta tesis el propósito de unificación y el alcance de los preceptos
constitucionales y legales en torno al IBL y el régimen de transición carecería
de cualquier efecto útil y su ámbito de aplicación se vería seriamente
limitado.
Salvo las
circunstancias en las que la Corte Constitucional fija efectos distintos a sus
sentencias, estas tienen efecto inmediato y a futuro a partir de su adopción.
Una vez la sentencia es adoptada hace parte del conjunto de fuentes formales y
del derecho aplicable que los jueces deben identificar para resolver los casos
concretos. Exigir que una vez adoptada la Sentencia SU-230 de 2015
sea tenida en cuenta por los operadores judiciales que resuelven pretensiones
judiciales de reliquidación pensional, no implica conferirle efectos
retroactivos al fallo de unificación.
Respecto de la
pertinencia de la Sentencia SU-230 de 2015 para determinar la forma de
cálculo del ingreso base de liquidación de personas cobijadas por el régimen de
transición, vale la pena transcribir una de sus consideraciones:
“[a]unque la interpretación de las reglas del IBL establecidas en
la Sentencia C-258 de 2013 se enmarcan en el análisis del régimen especial
consagrado en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con fundamento (i) en que dicho régimen vulneraba
el derecho a la igualdad al conceder privilegios a una de las clases más
favorecidas de la sociedad y (ii) en la medida en que el
régimen especial de congresistas y magistrados contiene ventajas
desproporcionadas frente a los demás regímenes especiales, ello no excluye la
interpretación en abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100
de 1993 en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la
transición y, por tanto, son las reglas contenidas en este las que deben
observarse para determinar el monto pensional con independencia del régimen
especial al que se pertenezca”[60].
De ese modo, las providencias que
atacan los accionantes, identificaron correctamente el precedente vinculante
para resolver los casos concretos en los que solicitan reliquidaciones
pensionales, con fundamento en normas distintas a la Ley 100 de 1993.
Lo anterior,
comoquiera que en la Sentencia SU-230 de 2015 se precisó que: “la Sala Plena de la
Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013 fijó el
precedente en cuanto a la interpretación otorgada sobre el monto y el ingreso
base de liquidación en el marco del régimen de transición, y por ende, a todos
los beneficiarios de regímenes especiales. La sentencia fijó unos parámetros determinados
para el régimen especial dispuesto en la Ley 4 de 1992, pero además, estableció
una interpretación sobre la aplicación del IBL a los regímenes especiales
sujetos a la transición del artículo 36 la Ley 100”. De lo transcrito se concluye que lo dispuesto
en la Sentencia C-258 de 2013 sobre la exclusión del IBL del régimen de
transición, no solo es oponible a aquellos que obtuvieron su prestación
pensional como congresistas, sino a todo régimen especial al que pretenda
dársele aplicación, con fundamento en el régimen de transición.
Además,
las
providencias judiciales que se cuestionaron a través de acción de tutela,
acogieron explícitamente este criterio e identificaron la ratio decidendi
de éstas como un fundamento para negar las pretensiones de reliquidación del
monto pensional con base en normas distintas a las contenidas en la Ley 100 de
1993.
Así, las providencias que atacan los
accionantes dieron aplicación al precedente de obligatorio cumplimiento
contenido en la Sentencia SU-230 de 2015 que establece sin lugar a dudas
que el IBL no es un aspecto de la transición y que para su cálculo deben
observarse las normas generales contenidas en la Ley 100 de 1993. Si bien el
acatamiento del precedente constitucional sobre el IBL puede considerarse una
razón suficiente para omitir la mención de los precedentes contrapuestos de
otros tribunales de cierre, en algunas de las providencias judiciales atacadas
también es explícito el apartamiento justificado del precedente fijado por el
Consejo de Estado en cuanto a que el ingreso base de liquidación sí es un
aspecto integrado al régimen de transición. En este sentido, algunos Tribunales
Administrativos hicieron un recuento de la evolución jurisprudencial en la
materia, tanto en la jurisdicción de lo contencioso administrativo como en la
constitucional, y de este modo se encuentra cumplida la exigencia de
identificar el precedente del cual se apartan para dar cumplimiento al
precedente constitucional en la materia.
Ahora bien, en la contradicción que
puede existir entre precedentes fijados por los órganos de cierre de las
distintas jurisdicciones y el fijado por la Corte Constitucional debe tenerse
en cuenta que “el deber de acatamiento del precedente judicial se hace más
estricto cuando se trata de jurisprudencia constitucional”[61]. Lo
anterior como una actuación consecuente con el principio de supremacía
constitucional y con la relevancia que tienen las decisiones de esta
corporación en su labor de interpretar y dar alcance a los preceptos de la
Constitución y a la eficacia de los derechos fundamentales.
Al respecto, en los casos concretos
se observa la importancia que dieron los Tribunales accionados a la
jurisprudencia constitucional en la materia, al optar por una decisión que
acogiera el criterio fijado con efectos erga omnes sobre la
interpretación y alcance que debe dársele al artículo 36 de la Ley 100 de 1993
para resolver las demandas judiciales que pretenden reliquidaciones pensionales
con base en normas del régimen de transición.
Otra de las razones que fundamentan
la obligatoriedad de las providencias proferidas por la Corte Constitucional
que unifican la jurisprudencia es que garantizan el principio de igualdad.[62] Esta
razón conduce a que “la interpretación y alcance que se le
dé a los derechos fundamentales en los pronunciamientos realizados en los
fallos de revisión de tutela deben prevalecer sobre la interpretación llevada a
cabo por otras autoridades judiciales, aún sean altos tribunales de cierre de
las demás jurisdicciones”[63]. A su vez, “en
el caso de las sentencias de unificación de tutela (SU) […], basta una
sentencia para que exista un precedente, debido a que […] unifican el alcance e
interpretación de un derecho fundamental para casos que tengan un marco fáctico
similar y compartan problemas jurídicos”[64].
En
síntesis, las providencias atacadas acogieron lo dispuesto en el precedente
constitucional fijado en las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015.
Además de esta razón, para no optar por el precedente fijado por el Consejo de
Estado, este fue identificado explícitamente en las sentencias objeto de la
acción de tutela con lo cual se satisfizo la exigencia de mencionar los
precedentes de los cuales se aparta. El apartamiento se considera justificado
y, en consecuencia, no se configuró un desconocimiento del precedente porque el
acatamiento al precedente constitucional es una motivación seria, fundada y
razonable para no acoger el criterio fijado por el órgano de cierre de lo
contencioso administrativo sobre entender incluido el IBL en el régimen de
transición. Aunado a lo anterior, teniendo en cuenta que cuando un operador
judicial de cualquier jurisdicción actúa como juez de tutela, asume el compromiso
de garantía y eficacia de los derechos fundamentales, para resolver cada caso
debe tener en cuenta no solo el precedente proferido al interior de su
jurisdicción, sino también de manera armónica y sistemática, el proferido por
la Corte Constitucional como órgano especializado y de cierre.
Luego,
las sentencias objeto de reproche constitucional no incurrieron en defecto por
desconocimiento del precedente judicial.
Conclusiones
y órdenes a adoptar
(i) Expediente
T-6.976.397. Martha Lucía Amariles Duque contra el Tribunal Administrativo de
Pereira
La señora Martha Lucía Amariles Duque
controvierte la decisión judicial del 27 de septiembre de 2017, que negó sus
pretensiones de reliquidación con fundamento en la jurisprudencia constitucional
según la cual el IBL se calcula conforme a las reglas generales contenidas en
el artículo 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 y no son un aspecto incluido en el
régimen de transición. Alegó que la mencionada providencia judicial viola sus
derechos al debido proceso, a la igualdad y a la seguridad social, al incurrir
en un “defecto sustantivo”, ya que se controvierte un tema resuelto por
la misma Jurisdicción Contencioso Administrativa, pues según la sentencia de
unificación emitida por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado el 4 de agosto de 2010[65], la
pensión debe ser liquidada con base en la totalidad los factores salariales
percibidos durante el último año de servicio, como quiera que la Ley 33 de 1985
no indica de forma taxativa los factores salariales que  integran la base de
liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados.
La Sala concluyó que en
el presente caso se cumplieron los requisitos generales de procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales. Sin embargo, constató que la
providencia judicial cuestionada no incurrió en defecto sustantivo. En ese
sentido, la Corte consideró que la providencia atacada aplicó las normas
pertinentes sobre el cálculo del IBL de acuerdo a la jurisprudencia
constitucional establecida en las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015. De
ese modo, la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda
no violó los derechos fundamentales invocados por la accionante.
En consecuencia, se revocará la sentencia del 9 de
agosto de 2018 proferida por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, que confirmó el amparo de la tutela
emitido por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado el 5 de julio de 2018. En su lugar, se negará el amparo de
los derechos invocados.
Cabe precisar en este
caso, que si bien el juez de segunda instancia dentro del trámite de la acción
de tutela, expresó que operó el fenómeno de la carencia actual de objeto por
hecho superado, ya que el motivo que sustentaba la vulneración de los derechos
fundamentales de la accionante desapareció, al haberse proferido una nueva
sentencia, en cumplimiento del fallo de primera instancia, esta Sala observa
que la mencionada providencia, del 19 de julio de 2018, confirmó la sentencia
emitida por el Juez Sexto Administrativo del Circuito de Pereira, el 24 de
octubre de 2016, a través de la cual se ordenó la reliquidación de la pensión
de jubilación de la accionada, en cuantía equivalente al 75% de todos los
factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de
cumplimiento del status de pensionada, decisión que no se encuentra ajustada al
precedente sentado por esta corporación como órgano especializado y de cierre
en materia constitucional. Por lo tanto, no se advierte una carencia actual de
objeto por hecho superado, tratándose de una controversia de carácter jurídico,
que no se dirimió con el fallo de remplazo. En consecuencia, también se
procederá a dejar sin efectos la sentencia ya mencionada, emitida por el
Tribunal Administrativo de Risaralda, el 19 de julio de 2018.
(ii) Expediente
T-6.982.079. Rosa Amelia Mogollón Hernández contra el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca
La señora Rosa Amelia Mogollón Hernández
controvierte la decisión judicial del 12 de septiembre de 2017, que negó sus
pretensiones de reliquidación con fundamento en la jurisprudencia constitucional
según la cual el IBL se calcula conforme a las reglas generales contenidas en
el artículo 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 y no son un aspecto incluido en el
régimen de transición. Alegó que la mencionada providencia judicial incurrió en
un “defecto fáctico” y con ello viola sus derechos al debido proceso, la
seguridad social e igualdad; ya que desconoció las pruebas que demuestran que se
encuentra cobijada por el régimen de transición pensional de acuerdo con las
Leyes 33 y 62 de 1985 y la jurisprudencia del Consejo de Estado.
No obstante, quedó demostrado que para
el juez de segunda instancia, dentro del mecanismo de control de nulidad y
restablecimiento del derecho, la aplicación del régimen de transición
contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, por ende, las Leyes 33 y
62 de 1985, en el caso de la accionante, nunca fue objeto de discusión, por lo
cual se descartó la configuración de un defecto fáctico.
Además, precisó que también se configura
el “desconocimiento del precedente judicial”, por apartarse de lo
decidido en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, emitida por la
Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado. En ese mismo sentido, consideró que no se explicaron los argumentos que
sustentan la adopción de una posición que contraviene lo dicho por la
Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Sobre el tema la Sala
constató que la providencia judicial cuestionada no incurrió en desconocimiento
del precedente judicial, teniendo en cuenta que la sentencia atacada aplicó las
normas pertinentes sobre el cálculo del IBL de acuerdo a la jurisprudencia
constitucional establecida en las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015. De
ese modo, la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca no violó los derechos fundamentales invocados por la accionante.
En consecuencia, se revocará la sentencia del 6 de
julio de 2018, proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, que tuteló los derechos fundamentales de
la accionante. En su lugar, se negará el amparo de los derechos invocados.
(iii) Expediente
T-6.982.080. Jacinto Cáceres contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
El señor Jacinto
Cáceres controvierte la decisión judicial del 5 de octubre de 2017, que negó
sus pretensiones de reliquidación con fundamento en la
jurisprudencia constitucional según la cual el IBL se calcula conforme a las
reglas generales contenidas en el artículo 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 y no
son un aspecto incluido en el régimen de transición. Alegó que la
mencionada providencia viola sus derechos al debido proceso, la igualdad y la
seguridad social, pues
configuró una vía de hecho por “desconocimiento del precedente judicial”
en sentido vertical, ya que el fallo desconoció el precedente sentado por
sentencia emitida por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, el 4 de agosto de 2010 y las emitidas el
25 de febrero de 2016[66],
que reitera la no aplicación de las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 y
la reliquidación de las pensiones con el 75% de todos los factores salariales
devengados en el último año de servicios y el 24 de noviembre del mismo año[67],
que extiende los efectos de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010
y reitera la no aplicación de las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y
SU-427 de 2016.
Sobre el tema la Sala
constató que la providencia judicial cuestionada no incurrió en desconocimiento
del precedente judicial, teniendo en cuenta que la Corte consideró que la
sentencia atacada aplicó las normas pertinentes sobre el cálculo del IBL de
acuerdo a la jurisprudencia constitucional establecida en las Sentencias C-258
de 2013 y SU-230 de 2015. De ese modo, la providencia proferida por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca no violó los derechos fundamentales invocados
por el accionante.
En consecuencia, se revocará la sentencia del 28 de
junio de 2018 proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, que tuteló los derechos fundamentales del
accionante. En su lugar, se negará el amparo de los derechos invocados.
(iv) Expediente T-6.976.718.
Ángel Custodio Cáceres Joya contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
El señor Ángel Custodio Cáceres Joya
controvierte la decisión judicial del 7 de febrero de 2018, que
negó sus pretensiones de reliquidación con fundamento en la
jurisprudencia constitucional según la cual el IBL se calcula conforme a las
reglas generales contenidas en el artículo 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 y no
son un aspecto incluido en el régimen de transición. Alegó que la
mencionada providencia judicial viola sus derechos al debido proceso, la
igualdad y una pensión justa, teniendo como base los diferentes
pronunciamientos que sobre la materia existen en el Consejo de Estado, frente
al reconocimiento de los derechos pensionales cuando una persona se encuentra
cobijada por un régimen de transición, con lo cual considera la providencia
objeto de reproche “desconoce el precedente judicial” fijado por el
órgano límite de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en la sentencia de
unificación emitida por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado el 4 de agosto de 2010.
Sobre el tema la Sala
constató que la providencia judicial cuestionada no incurrió en desconocimiento
del precedente judicial, teniendo en cuenta que la Corte consideró que la
sentencia atacada aplicó las normas pertinentes sobre el cálculo del IBL de
acuerdo a la jurisprudencia constitucional establecida en las Sentencias C-258
de 2013 y SU-230 de 2015. De ese modo, la providencia proferida por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca no violó los derechos fundamentales invocados
por la accionante.
En consecuencia, se revocará la sentencia del 31 de
julio de 2018 proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, que revocó la sentencia del 14 de junio
de 2018 emitida por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo de esa misma corporación y tuteló los derechos fundamentales del
accionante. En su lugar, se negará el amparo de los derechos invocados.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
Primero.- REVOCAR el fallo
proferido por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, el 9 de agosto de
2018, que confirmó el fallo de primera instancia de la Sección Cuarta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo de esa misma corporación, del 5 de julio
de 2018, dentro del expediente T-6.6.976.397; y en su lugar, NEGAR el amparo de los derechos
fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a
la igualdad y a la seguridad social de la señora Martha Lucía Amariles Duque,
por las razones expuestas en esta sentencia. En consecuencia, dejar sin efectos
la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 19 de
julio de 2018.
Segundo.- REVOCAR el
fallo proferido por la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 6 de julio
de 2018, que tuteló los derechos fundamentales de la accionante, dentro del
expediente T-6.982.079; y en su lugar, NEGAR el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y
a la seguridad social de la señora Rosa Amelia Mogollón Hernández, por las
razones expuestas en esta sentencia.
Tercero.- REVOCAR el
fallo proferido por la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 28 de junio
de 2018, que tuteló los derechos fundamentales del accionante, dentro del
expediente T-6.982.080; y en su lugar, NEGAR el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y
a la seguridad social del señor Jacinto Cáceres, por las razones expuestas en
esta sentencia.
Cuarto.- REVOCAR el
fallo proferido por la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 31 de julio
de 2018, que revocó el fallo de primera instancia de la Sección Quinta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo de esa misma corporación, del 14 de junio
de 2018, dentro del expediente T-6.976.718; y en su lugar, NEGAR el amparo de los derechos
fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la seguridad social del
señor Ángel Custodio Cáceres Joya, por las razones expuestas en esta sentencia.
Quinto.- Por
Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones a que se
refiere el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional. Cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 4 de
agosto de 2010, C.P Víctor Hernando Alvarado Ardila, rad.
25000-23-25-000-20006-07509-01.
[2] Aparte 2.2.1, páginas 10 y 11.
[3] Consejero Ponente Gerardo Arenas
Monsalve, Exp.25000234200020130154101.
[4] Consejero Ponente
Gabriel Valbuena Hernández, Exp. 11001-03-25-000-2013-01341—00 (3413-13)
[5] Aparte 2.2.1, páginas 10 y 11.
[6] Para la exposición de
las consideraciones sobre la procedencia excepcional de la tutela contra providencias
judiciales se tomarán como base las contenidas en la sentencia SU-168 de 2017,
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, SU-427 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez y T-039 de 2018 M.P. Gloria Ortíz Delgado.
[7] M. P. José Gregorio
Hernández Galindo
[8] Al respecto ver,
entre otras, las sentencias SU-159 de 2002 y T-522 de 2001, en ambas M. P.
Manuel José Cepeda Espinosa; T-462 de 2003 y T-1031 de 2001, en ambas M. P.
Eduardo Montealegre Lynett y T-1625 de 2000, M. P. Martha Victoria Sáchica
Méndez.
[9] M. P. Jaime Córdoba
Triviño. En este fallo se declaró inexequible una expresión del artículo 185 de
la Ley 906 de 2004, que impedía el ejercicio de cualquier acción, incluida la
tutela, contra las sentencias proferidas por la Sala de Casación Penal de la Corte
Suprema de Justicia.
[10] Para la exposición de
las consideraciones sobre el defecto fáctico, sustantivo o material y el
desconocimiento del precedente se tomarán como base las contenidas en las
Sentencias T-376 de 2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas, SU-631 de 2017 y
T-039 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[11] SU-632 de 2017
basándose en las SU-195 de 2012, T-143 de 2011,
T-456 de 2010 y T-567 de 1998.
[12] Sentencia T-456 de 2010. Recapitulada en la SU-632 de
2017.
[13] Sentencia T-311 de 2009. Recapitulada en la SU-632 de
2017.
[14] Sentencia SU222 de
2016.
[15] Sentencia T-073 de
2015. M.P. Mauricio González Cuervo.
[16] Sentencia T-065 de
2015. M.P. María Victoria Calle Correa.
[17] Sentencia T-073 de
2015. En la misma línea Sentencia T-065 de 2015 M.P. María Victoria Calle
Correa.
[18] Sentencia T-065 de
2015. M.P. María Victoria Calle Correa.
[19] Sentencia SU-298 de
2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[20] MARINONI, Luiz
Guilherme. El precedente en la dimensión de la Seguridad Jurídica. Ius et
Praxis, 2012, vol. 18, no 1, p. 249-266.
[21] Sentencia SU-053 de
2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[22] Sentencia T-737 de
2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Refiriendo el trabajo de ARRÁZOLA
JARAMILLO, Fernando. La seguridad jurídica ante la obligatoriedad del precedente
judicial y la constitucionalización del derecho. Universidad de los Andes.
Revista de Derecho Público. 34, 1-28, Enero de 2015. ISSN: 19097778.
[23] Sentencia T-292 de
2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[24] Sentencia T-714 de
2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[25] Sentencia T-794 de
2011. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[26] Sentencia SU-298 de
2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[27] Sentencia SU-298 de
2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[28] Sentencia T-656 de
2011, M.P. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[29] Sentencia T-351 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva.
[30] Sentencia T-566 de
1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz reiterada en la sentencia T-292 de 2006,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras posteriores.
[31] Sentencia T-830 de 2012 M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[32] Sentencia SU-298 de
2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[33] Sentencia SU-053 de
2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[34] Sentencia T-714 de
2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[35] Sentencia SU-053 de
2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[36] Para la exposición de
las consideraciones sobre el la interpretación jurisprudencial del artículo 36
de la Ley 100 de 1993 se tomarán como base las contenidas en las sentencias
C-258 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-492 de 2013, M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez; T-078 de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo; SU-230
de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-060 de 2016, M.P. Alejandro
Linares Cantillo; y SU-427 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[37] La Sala destaca que
en algunas empresas era común el establecimiento de pensiones convencionales,
las cuales eran pagadas directamente por las compañías al cumplirse ciertos
requisitos, que en muchos casos eran mucho más flexibles que los contemplados en
las leyes de la época.
[38] “Por la cual se
dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones
profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo”.
[39] “Por la cual se
modifican las disposiciones sobre cesantía y jubilación y se dictan otras”.
[40] Sobre el particular,
es importante mencionar que con el fin de proteger a los trabajadores que
llevaban un largo tiempo laborado para una misma empresa, pero que no cumplían
20 años de servicio, se establecieron prestaciones como la pensión sanción y la
pensión restringida de jubilación contempladas en la Ley 171 de 1961, “Por
la cual se reforma la ley 77 de 1959 y se dictan otras disposiciones sobre
pensiones.”
[41] “Por la cual se
establece el seguro social obligatorio y se crea el Instituto Colombiano de
Seguros Sociales”.
[42] M.P. Alejandro
Linares Cantillo.
[43] M.P. Mauricio
González Cuervo.
[44] Artículo 36, inciso
2° de la Ley 100 de 1993: “La edad para acceder a la pensión de vejez, el
tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión
de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan
treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más
años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados,
será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las
demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la
pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente
Ley”
[45] Artículo 36, inciso
3° de la Ley 100 de 1993: “El ingreso base para liquidar la pensión de vejez
de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez
(10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el
tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si
este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice
de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE (…)”.
[46] M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[47] En la Sentencia C-258
de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,  se consideró que “en
términos generales, comete abuso del derecho: (i) aquél que ha adquirido el
derecho en forma legítima, pero que lo utiliza para fines no queridos por el
ordenamiento jurídico; (ii) quien se aprovecha de la interpretación de las
normas o reglas, para fines o resultados incompatibles por el ordenamiento
jurídico; (iii) el titular de un derecho que hace un uso inapropiado e
irrazonable de él a la luz de su contenido esencial y de sus fines; y (iv)
aquél que invoca las normas de una forma excesiva y desproporcionada que
desvirtúa el objetivo jurídico que persigue”.
[48] Sentencia SU-230 de
2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, consideración jurídica no. 2.6.2.
[49] Sentencia SU-230 de
2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, consideración jurídica no. 2.6.3.2.
[50] Sentencia SU-230 de
2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, consideración jurídica no. 2.6.4.
[51] Este criterio se
expresa en sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado como las del
24 de junio de 2015, Radicado no.  25000-23-25-000-2011-00709-01; 17 de julio
de 2013, Radicado no. 25000-23-25-000-2010-00898-01; 26 de julio de 2012,
Radicado no. 25000-23-25-000-2009-00174-01; 15 de marzo de 2012, Radicado no.
25000-23-25-000-2008-00863-01
[52] Dictada dentro del
proceso radicado con el No. 52001-23-33-000-2012-00143-01 (IJ), C.P. César
Palomino Cortés.
[53] Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 4 de
agosto de 2010, C.P Víctor Hernando Alvarado Ardila, rad.
25000-23-25-000-20006-07509-01.
[54] Consejero Ponente
Gerardo Arenas Monsalve, Exp.25000234200020130154101.
[55] Consejero Ponente
Gabriel Valbuena Hernández, Exp. 11001-03-25-000-2013-01341—00 (3413-13)
[56] Sentencia SU-298 de
2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[57] Radicado no.
25000-23-42-000-2013-01541-01 (4683-13)
[58] Radicado no. 11001-03-25-000-2013-01341—00
(3413-13)
[59] Radicado interno no.
0112-2009.
[60] Sentencia SU-230 de
2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, consideración no. 3.2.2.2.
[61] Sentencia T-656 de
2011, M.P. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[62] Sentencia T-351 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva.
[63] Sentencia T-566 de
1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz reiterada en la sentencia T-292 de 2006, M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras posteriores.
[64] Sentencia T-830 de 2012 M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[65] Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 4 de
agosto de 2010, C.P Víctor Hernando Alvarado Ardila, rad.
25000-23-25-000-20006-07509-01.
[66] Consejero Ponente
Gerardo Arenas Monsalve, Exp.25000234200020130154101.
[67] Consejero Ponente
Gabriel Valbuena Hernández, Exp. 11001-03-25-000-2013-01341—00 (3413-13)