T-333-00
Sentencia T-333/00
Sentencia
T-333/00
DECOMISO
PREVENTIVO DE PRODUCTOS ELABORADOS CON INSUMOS TOXICOS-Trascendencia pública así tenga
repercusiones económicas/DERECHO A LA SALUD DEL CONSUMIDOR-Utilización
de sustancia química prohibida en fabricación de productos alimenticios
El decomiso
preventivo de productos elaborados con insumos tóxicos, su destrucción, la
práctica de pruebas químicas, entre otros procedimientos sanitarios, son hechos
que trascienden al público y no pueden permanecer en la clandestinidad, así
ello tenga repercusiones económicas para los agentes involucrados. No puede
pretender una firma que usa como insumo una sustancia tóxica prohibida, peligrosa
para la salud humana, que el informe de la autoridad sanitaria no se conozca
por el público, más aún si parte de la producción por este motivo fue
decomisada. Si el nivel de ventas desciende y se reduce su participación en el
mercado, ello obedece a la conducta ilegal e inmoral de la empresa. No puede
exigir quien ha contaminado un producto alimenticio o utilizado en su
fabricación una sustancia química prohibida, que sobre esto se mantenga el
sigilo a fin de no perder clientes, como si el nivel de ventas debiera
mantenerse o incrementarse a toda costa sin tener en cuenta la salud de los
consumidores, y por fuera de toda consideración acerca de las estrategias
lícitas o ilícitas empleadas para ello. El derecho a la ganancia es legítimo y
se garantiza por el derecho; pero no es tan absoluto como para asegurarlo a
quien se lucra envenenando a la población.
DERECHO A LA
SALUD DEL CONSUMIDOR FRENTE AL DERECHO A LA GANANCIA-Conocimiento por el público de informe de
autoridad sanitaria sobre contaminación de productos alimenticios
DEBER DE
SOLIDARIDAD-Información
sobre empleo de sustancia química prohibida en alimento básico
DERECHO A LA
SALUD Y SEGURIDAD DEL CONSUMIDOR Y USUARIO-Productores y comercializadores de bienes y servicios
no la pueden afectar
DERECHO DE ACCESO
A LA INFORMACION SOBRE COMPOSICION Y EFECTOS DE BIENES Y SERVICIOS-Protección de salud y seguridad integral
DERECHO A LA
SALUD HUMANA-Utilización
de sustancia química prohibida en fabricación de panela
DERECHO A LA
SALUD DEL CONSUMIDOR-Prohibición
de usar anhídrido sulfuroso como insumo en la producción de panela
FEDERACION
NACIONAL DE PRODUCTORES DE PANELA-Recaudo de cuota de fomento panelero/CONTRIBUCION PARAFISCAL-Conciliación
de cuota de fomento panelero por productores/DEBER TRIBUTARIO-Obstaculización
FEDERACION
NACIONAL DE PRODUCTORES DE PANELA-Prohibición de limitar recaudo a productores que se ajusten a pautas y
parámetros legales de elaboración del producto
PROCEDIMIENTOS
PREVENTIVOS Y PUNITIVOS-Consagración
legal
INSTITUTO NACIONAL
DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS-Adopción de medidas sanitarias preventivas o
imposición de sanciones
Referencia:
expediente T-267601
Acción de tutela
instaurada por Carlos Alberto Ledesma O. contra la Federación Nacional de
Productores de Panela - FEDEPANELA -
Magistrado ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa fe de Bogotá,
D.C., marzo veintitrés (23) de dos mil (2000).
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
en el proceso de
revisión del fallo adoptado por el Juez Cuarenta Penal del Circuito de Bogotá y
la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, dentro de
la acción de tutela instaurada por Alberto Ledesma O. contra la Federación
Nacional de Productores de Panela - FEDEPANELA -.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
El día 5 de marzo de
1999 el Instituto Municipal de Salud de Pereira decomisó 88 bolsas de panela
marca V, producidas por Panela del Valle E.A.T., en el establecimiento de
comercio Mercasa, en la ciudad de Pereira. Dicha panela fue sometida a un
análisis de laboratorio, que dio como resultado trazas de anhídrido sulfuroso
(SO2), sustancia cuya presencia está prohibida en la panela. Las muestras y las
contramuestras fueron depositadas en una bodega de la entidad municipal y, el
día 12 de marzo (folio 23 del segundo cuaderno), fueron hurtadas.  Por este
hecho se ha iniciado proceso penal.
El día 8 de abril,
en un retén de alimentos, la misma entidad tomó muestras de la Panela marca V.
Dicho producto fue congelado y posteriormente sometido a análisis de
laboratorio. Los resultados arrojaron, nuevamente, rastros de SO2. El día 9 de
abril se sometió a control una de las contramuestras, la cual dio el mismo
resultado. Por tal motivo, se procedió al "decomiso y
desnaturalización" de las muestras, las que se depositaron en un relleno
sanitario.
El ciudadano Carlos
Ledesma, gerente de Panela del Valle EAT, envió al Instituto Municipal de Salud
de Pereira copias de los análisis que el servicio de salud del Valle realizó
sobre muestras de panela tomadas en el Trapiche Lucerna - sitio donde se
produce la panela marca V -, y de panela marca V, tomadas de establecimientos
de comercio en la ciudad de Cali, en los que se señala que no existen rastros
de anhídrido sulfuroso (SO2). Lo anterior, con el objeto de demostrar que la
panela producida por Panela del Valle EAT cumple con los requisitos de ley.
Mediante
comunicación del 6 de mayo de 1999, numerado con el 2277, dirigida al señor
Ledesma, el Instituto Municipal de Salud de Pereira hace un recuento pormenorizado
de los hechos del 5 de marzo y del 8 de abril; asegura que la información que
se recibió del servicio de salud del Valle es inaceptable por tratarse de
muestras tomadas de lotes, en lugares y de marcas distintas. Finalmente,
sostiene que la contramuestra oficial, tomada el 12 de abril, en poder del
instituto, sería enviada al Instituto Nacional de Salud, para que dicha entidad
emitiera una decisión definitiva.
El día 2 de junio de
1999, el Gerente de FEDEPANELA envió a Luz Helena Arango, Jefe de Compras de
CADENALCO S.A. el siguiente mensaje por vía FAX:
Ref: Remisión documento Instituto Municipal
de Salud
Anexo enviamos para
su información y fines pertinentes el Documento N° 2277 del Instituto Municipal
de Salud del Valle (se refiere al de Risaralda), con relación a los análisis de
panelas realizados a las Panelas del Valle E.A.T., de propiedad del Señor
Carlos Alberto Ledesma O.
Esperamos que
ustedes tomen atenta nota al respecto.
FIRMADO
LUIS FERNANDO
LONDOÑO R.
Gerente.
El mismo día se
envió a GERMAN JARAMILLO OLANO, Presidente de CADENALCO S.A., el siguiente
mensaje:
Ref: Remisión documento Instituto Municipal
de Salud
Anexo enviamos para
su información y fines pertinentes el Documento N° 2277 del Instituto Municipal
de Salud de Risaralda, con relación a los análisis de panelas realizados a las
Panelas del Valle E.A.T., de propiedad del Señor Carlos Alberto Ledesma O.
Este documento
también fue remitido por nosotros a la Doctora Luz Eugenia Arango, Jefe del
Departamento de Compras, de esa misma entidad.
Esperamos que esta
información pueda ser tenida en cuenta por Ustedes y nos apoyen en el proceso
de mejoramiento de la calidad de la panela y la posterior depuración del
mercado panelero.
FIRMADO
LUIS FERNANDO
LONDOÑO R.
Gerente.
Este mismo mensaje
fue enviado a José Perea, Jefe de Compras de MERCAR, el día 1 de julio de 1999.
De acuerdo con lo
expresado por el demandante, a raíz de estos mensajes, "las principales
cadenas caleñas, que con tanto trabajo ganamos (ejemplo Cadenalco, Belalcazar,
Mercar, etc.) retirarán nuestra mercancía de sus anaqueles y cancelarán los
pedidos. Es así como nuestras ventas han disminuido en un 50% por ciento y ha
sido difícil convencerlos pues desde su punto de vista, entratándose del
mercado panelero, Fedepanela tiene la palabra".
Fedepanela, además
de enviar los mensajes antes mencionados, adoptó la decisión de abstenerse de
entregarle a Panela del Valle E.A.T. las etiquetas que sirven de constancia de
pago de la cuota panelera. El gerente de la empresa demandante solicitó al
gerente de Fedepanela que explicara las razones de su decisión. En comunicación
del 9 de julio de 1999, el gerente de Fedepanela le manifestó al señor Ledesma
que:
"Como es de su
conocimiento, la Federación esta en la obligación de vigilar y proteger dentro
del marco legal vigente a los productores paneleros, la calidad de producto y
el interés de los consumidores tanto a nivel nacional como internacional.
En tal sentido se
vienen fortaleciendo nuestras acciones en varios frentes de trabajo pero ante
todo con las diferentes entidades oficiales de quienes dependen las acciones de
control y vigilancia.
Existe un documento
público emitido por la Secretaria de Salud de Risaralda de Mayo 6 de 1999 en
donde claramente se dan a conocer los resultados del análisis de las panelas
que usted produce.
Ante este hecho y
por considerar que las autoridades competentes que usted viene operando por fuera
de la norma, todas las consignaciones efectuadas por concepto de pagos a esta
contribución parafiscal en cuentas del Fondo Nacional Panelero, sin la previa
autorización de esta Federación, no tienen validez alguna.
Por consiguiente
procedemos a reintegrar los dineros que a partir del mes de mayo ha consignado
una vez usted nos suministre a la mayor brevedad por escrito el número de la
cuenta en la cual le podemos efectuar la consignación".
El día 21 de julio
de 1999, el señor Carlos Alberto Ledesma interpuso acción de tutela en contra
del señor Luis Fernando Londoño, en su calidad de gerente general de la
Federación Nacional de Productores de Panela - FEDEPANELA -, por violación de
sus derechos fundamentales a la honra, al buen nombre y al debido proceso.
En su concepto,
FEDEPANELA viola sus derechos constitucionales cuando considera exclusivamente
lo ocurrido en el departamento de Risaralda (mercancía que no representa el 2%
de la producción de la empresa), para descalificar la totalidad de la
producción. "La actitud asumida por el gerente general de
"Fedepanela", no constituye una actitud ajustada a derecho. En
efecto, manifestar públicamente prevención contra nuestros productos, sin
permitirnos recurrir a mecanismos de defensa idóneos para lograr su desagravio,
lesiona de manera fehaciente el derecho de nuestra empresa al buen nombre, que
en otras circunstancias no sería vulnerado, precisamente porque la deducción
parcializada que se hace de nuestra mercancía trascendió a un ámbito general de
conocimiento público - entiéndase compradores - e indiscriminado, que hace que
la imagen de nuestros productos se tergiverse".
FEDEPANELA, asegura
el demandante, no puede suplantar a una autoridad pública, como lo es INVIMA,
quien es la única encargada de controlar la calidad de la panela (artículo 21
de la resolución 002284 del 27 de junio de 1995).
Por lo tanto,
solicita que se ordene a FEDEPANELA que, "con el mismo despliegue se
rectifique la información remitida a los diferentes supermercados".
En relación con la
violación al debido proceso, considera que la decisión de FEDEPANELA sobre las
consignaciones de las cuotas parafiscales paneleras, se adoptó sin seguirse
procedimiento alguno, sino que respondió al "capricho" del gerente de
la entidad.
El juez de instancia
envió un cuestionario al demandando.  Este, en su escrito, dio contestación a
la demanda de tutela.
A la pregunta
relativa a los parámetros sobre los cuales se emitieron "las
circulares" a las cadenas de almacenes, FEDEPANELA responde que:
"Antes de todo
es vital aclararle al Despacho que en ningún momento FEDEPANELA ha emitido
"circular" alguna a las cadenas de almacenes citadas por usted. Lo
que hizo Fedepanela, mediante comunicación personalizada dirigida al doctor Germán
Jaramillo Olano Presidente de Cadenalco S.A. en Medellín, a la doctora Luz
Eugenia Arango Jefe de Compras de Cadenalco S.A. en Medellín y al señor José
Perea Jefe de Compras de Mercar en la ciudad de Cali, fue poner en conocimiento
a cada una de las personas mencionadas, el documento público N° 2277 de mayo 6
de 1999, que el Instituto Municipal de Pereira le dirige al señor Carlos
Alberto Ledesma, relacionado con los análisis efectuados a las Panelas del
Valle E.A.T., y en virtud de la importancia del contenido de la mencionada
comunicación se le solicita sea tenida en cuenta por la entidad a la que se le
dirige, solicitándole el apoyo para el mejoramiento de la calidad de la panela
y la posterior depuración del mercado panelero.....
Ahora bien, dichas
comunicaciones son dirigidas por la Federación como ente que aglutina a los
productores de panela del país, y el cual entre muchas de sus funciones está la
de procurar que la panela sea producida y comercializada dentro de los claros
parámetros establecidos tanto en la Ley 40 de 1990 como en sus Decretos
Reglamentarios y demás normas concordantes.
Igualmente, cuando
una Entidad de Salud comunica a Fedepanela los resultados de los análisis
practicados a las muestras y contramuestras de las panelas producidas por una
determinada persona, los cuales concluyen inobjetablemente que dichas panelas
contienen sustancias prohibidas por la Ley para la producción de las mismas, no
puede hacer caso omiso a la obligación tanto legal como constitucional que
tiene toda persona y/o entidad de bien, de poner en conocimiento a las personas
que pudiesen en un momento dado verse involucradas al adquirir para su
posterior reventa productos que contengan sustancias nocivas que afectan la
calidad nutritiva de un producto o pongan en peligro la salud
humana........."
En cuanto a los cargos de la demanda, el
Gerente de Fedepanela expresa su rechazo.  Asegura que no es posible calificar
de violatoria la conducta de la entidad, pues (i) la información que se
suministró a las distintas cadenas de supermercados fue emitida por la
autoridad competente en la materia y (ii) que, dado que el consumo de panela
que tenga SO2 (panela adulterada) representa un peligro para la salud humana,
la entidad tiene el deber jurídico y moral de poner en conocimiento a la
opinión pública de estos hechos.
Sobre la presunta violación al debido
proceso, señala que de las normas vigentes (Ley 40 de 1990 y Decreto 719 de
1995) únicamente le autorizan a FEDEPANELA entregar las etiquetas que sirven de
comprobante de pago de la cuota de fomento panelero a aquellos productores de
panela que cumplan con los requisitos de ley:
"la obligación
de Fedepanela es la de entregar etiquetas a todas las personas naturales y
jurídicas QUE PRODUZCAN Y VENDAN PANELA DENTRO DE LAS ORMAS ESTABLECIDAS EN LA
LEY 40 DE 1990 Y DEMAS NORMAS RELACIONADAS CON LA ACTIVIDAD PANELERA, como
constancia de pago de la cuota de fomento, pero en ningún momento dichas
etiquetas constituyen un sello de calidad.
Por consiguiente,
cuando Fedepanela tiene conocimiento del resultado de las investigaciones
adelantadas por las autoridades de salud correspondientes, respecto que el
producto producido por una determinada persona es PANELA ADULTERADA, no
puede suministrarle las etiquetas que dicho productor exija, por el simple
hecho de que este último hubiese consignado una determinada cantidad de dinero,
supuestamente en cumplimiento de lo establecido en la Ley frente a la cuota de
fomento, porque Señora Juez, la obligación de Fedepanela de entregar las etiquetas
es por concepto de la venta de PANELA como lo establece la Ley y no por
concepto de un producto diferente y que a la luz de los resultados emanados de
una autoridad de salud competente, estos son panela adulterada"
(Mayúsculas y negrillas en el original).
Finalmente, sostiene
que "la producción de panela adulterada está consagrada en nuestro Código
Penal como delito, como se puede observar en la simple lectura del Artículo 206
de dicho ordenamiento..." y le solicita al juez que, en caso de que el
Instituto Municipal de Salud de Pereira no hubiese presentado la respectiva
denuncia, que "en desarrollo de lo dispuesto en el inciso segundo del
Artículo 25 del C. de P.P. a poner en conocimiento a la autoridad penal
competente el ilícito a que nos hemos venido refiriendo".
2. Sentencias
objeto de revisión
2.1  Sentencia de
primera instancia
La demanda de tutela
fue presentada ante el juzgado diecinueve penal del circuito de Cali. Sin
embargo, debido a que el demandado tiene su domicilio en la ciudad de Bogotá,
dicho juzgado estimó que el proceso debía tramitarse ante un juez penal del
circuito de esta última ciudad. Remitido el proceso, fue tramitado ante el
juzgado cuarenta penal del circuito de Bogotá.
El día diecisiete
(17) de agosto de mil novecientos noventa y nueve (1999), la Juez cuarenta
penal del circuito de Bogotá dictó fallo de primera instancia, en el cual
denegó, por improcedente, la tutela presentada por el señor Carlos Alberto
Ledesma Osorio contra la Federación Nacional de Productores de Panela -
FEDEPANELA -.
En concepto de la
Juez 40 Penal del Circuito de Bogotá, en el presente caso no se reúnen los
requisitos necesarios para que proceda la tutela contra particulares.  En
primer lugar, sostiene que FEDEPANELA es una entidad privada, sin ánimo de
lucro, que no tiene nexo alguno con el Estado y que no presta servicios
públicos.
Asegura que el
demandante cuenta con otros medios de defensa judicial, a través del proceso
penal o ante la jurisdicción civil por vía de reclamación de perjuicios, para
lograr la protección de su honra y buen nombre.  Por otra parte, sostiene que
no se presenta subordinación, ya que "el concepto de dependencia o
subordinación constituye elemento del contrato de trabajo y no existe entre
aquél y la entidad accionada FEDEPANELA, relación laboral".
Finalmente, estima
legítima la conducta de FEDEPANELA al comunicar los resultados de las
investigaciones adelantadas por el Instituto Municipal de Salud de Pereira:
"Tales
circunstancias [comunicación de los resultados de las investigaciones y efectos
perjudiciales para la salud humana del contenido de la panela producida por el
demandante], a todas luces no involucra ni el buen nombre, ni la honra del
accionante señor LEDESMA OSORIO, pues simplemente la asociación gremial asumió
una posición de defensa, ante el riesgo o peligro de consumirse aquél producto
y en pro de los intereses de la agremiación panelera, con la visión de depurar
el mercado, proteger sus derechos y de los demás asociados los cuales en la
producción deben observar la reglamentación legal establecida en defensa de la
salud de los consumidores en general".
En relación con la
entrega de las etiquetas, la juez considera que se trata de un asunto interno
de la Federación Nacional de Productores de Panela:
"Respecto de la
cuota de Fomento panelero, contribución de orden parafiscal, la determinación
adoptada por la entidad accionada de negar a la empresa de propiedad
mayoritaria del accionante señor CARLOS ALBERTO LEDESMA OSOSRIO, los
"stickers", para la comercialización del producto, aquella
corresponde al fuero interno de la misma agremiación dentro del ámbito de su
reglamentación.  Esto es cumplir con los requisitos de calidad para el consumo
humano"
2.2. Impugnación
de la sentencia de primera instancia
El demandante
presentó escrito de impugnación contra la sentencia de primera instancia.  En
él, recoge los argumentos contenidos en el escrito de demanda, pero añade que
la Ley 40 de 1990 no le asigna a FEDEPANELA ninguna función relacionada con la
fiscalización de la calidad de la panela.  Se apoya en los artículos 4 y 5 de
la misma ley, que establecen las sanciones imponibles a quienes incurran en
violación de las normas de calidad aplicables a la panela, las cuales deberán
ser impuestas por las autoridades locales de salud. Así, estima que FEDEPANELA
usurpó las funciones que le compete a las mencionadas entidades públicas.
2.3  Sentencia de
segunda instancia
Mediante sentencia
del 28 de octubre de 1999, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Santa Fe de Bogotá dictó sentencia en la que revocó la decisión de
primera instancia y, en cambio, concedió la tutela.
En opinión del
Tribunal, en el presente caso se observa una clara situación de indefensión y
subordinación del demandante respecto de FEDEPANELA, ya que con el envío de
"los comunicados a los distintos almacenes distribuidores del producto
provocó de facto una crisis al interior de Panela del Valle."
En cuanto a la
solicitud de rectificación de información, por vulneración de los derechos al
buen nombre y a la honra de Panela del Valle E.A.T., el tribunal toma en
consideración que FEDEPANELA nunca envió información en la que se precisara
cuál mercancía contenía SO2, lo que permitía pensar que toda la producción
estaba afectada, cuando, según lo indica el demandante, la muestra únicamente
era representativa del 2% de la producción.
Por otra parte,
explica la sala, de las comunicaciones y resultados de los análisis realizados
por la Secretaría de Salud del Valle a los productos de Panela del Valle
E.A.T., en los días 18 de mayo, 18 de junio y 18 de julio, que aporta el
demandante, se desprende que el problema de calidad que detectó el Instituto
Municipal de Salud de Pereira fue superado, "pero el nombre de su empresa
quedó enlodado para siempre con las comunicaciones enviadas por FEDEPANELA
a los almacenes comercializadores de este producto [panela], lo que le está
repercutiendo negativamente a Panela del Valle E.A.T, a punto de que sus
ventas están casi paralizadas...".  Por lo tanto, se tutelan los derechos
al buen nombre y a la honra de Panela del Valle E.A.T. y se ordena a FEDEPANELA
que rectifique la información, en el término de 48 horas.
En relación con la
cuota panelera, el Tribunal es de la opinión de que no puede calificarse a
FEDEPANELA como un simple particular, puesto que ejerce una clara función
pública:
"[c]uando
[FEDEPANELA] recauda aportes parafiscales los cuales se denominan "cotas
de fomento panelero", valores que abona a un fondo del Ministerio de
Agricultura y expide las etiquetas de pago que son necesarios para que el
comerciante los adhiera a sus productos y así ponerlos en el mercado..."
Ello implica que su
actuación está sometida, en esta materia, a los requisitos propios de las
actuaciones administrativas.
La Ley 40 de 1990
establece las sanciones imponibles a quienes incumplan las normas sobre
calidad: multa la primera vez, cierre temporal en caso de reincidencia y, a la
tercera, cancelación del registro de inscripción. En el proceso no existe
prueba alguna que indique que a la sociedad demandante se le haya impuesto
sanción alguna "razón por la cual, el proceder de FEDEPANELA vulnera el
debido proceso y se constituye en una vía de hecho su negativa a entregarle los
stickers a la persona jurídica accionante...".
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. El primer aspecto
del fallo de instancia que debe ser examinado por la Sala se refiere a la orden
que se imparte a Fedepanela, entidad demandada, para que rectifique la
información suministrada a algunos expendedores de panela acerca de la calidad
de la panela producida por la empresa que gestiona el actor. La rectificación
se impone, según el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de
Bogotá, en razón de que los análisis practicados por el Instituto Municipal de
Salud de Pereira - que fueron remitidos a los distribuidores por parte de
Fedepanela - sólo se predican de una fracción de la producción de la empresa
Panela del Valle E.A.T. De otra parte, anota el Tribunal, muestras posteriores
efectuadas por el Laboratorio Departamental de Salud del Valle del Cauca, a
instancia del actor, demuestran que el defecto ha sido superado.
Se cuestiona la
legitimidad del comportamiento asumido por la asociación de productores de
panela - Fedepanela -, la cual luego de recibir un informe minucioso de una autoridad
sanitaria, sobre la presencia de una sustancia tóxica en el producto elaborado
por la empresa Panela del Valle E.A.T., comunicó ese hecho a algunos
comercializadores. A este respecto, conviene precisar que a la luz de la
legislación vigente está expresamente prohibida la utilización de
“[h]idrosulfito de sodio, anilinas, colorantes tóxicos y demás contaminantes y
mieles de ingenio que afecten la calidad nutritiva de la panela o pongan en
peligro la salud humana" (Ley 40 de 1990 art. 5º). El informe de la
autoridad sanitaria señala que en las muestras respectivas se detectó la
incorporación de la sustancia química prohibida - SO2 -, la cual pone en
peligro la salud humana.
El informe indicado
efectivamente fue rendido por el Instituto Municipal de Salud de Pereira y,
como se desprende de su lectura, se expone allí el resultado obtenido del
análisis de diferentes muestras del producto elaborado por la firma Panela del
Valle E.A.T. De otro lado, las cartas remisorias cursadas por Fedepanela
sustancialmente no agregan ningún dato a lo que se señala en el documento
expedido por ese instituto, ni tampoco se asevera en ellas que todos los lotes
de panela originados en esa misma fábrica adolezcan de indéntico defecto. Por
lo demás, no se remite a duda que la comunicación de la entidad municipal sea
un documento público y, pueda, por tanto, ser conocida por cualquier persona,
máxime si se tiene presente el interés general que reviste el asunto en ella
tratado.
El gremio de los
paneleros, a través de Fedepanela, al divulgar entre algunos distribuidores, el
documento emitido por la autoridad sanitaria, no falsificó la verdad ni
distorsionó los hechos, ni afectó ningún ámbito de intimidad. En estas
condiciones, resulta contrario a derecho obligar a esta asociación a desmentir
su dicho, el cual se sustenta en un documento irrefregable. La circunstancia de
que con posterioridad la firma comprometida en este ilícito proceder hubiese
sometido a examen químico ciertas muestras, no niega en absoluto que las que se
extrajeron antes de otros lotes por parte de la autoridad sanitaria de Pereira
resultaron portadoras de la sustancia prohibida.
El decomiso
preventivo de productos elaborados con insumos tóxicos, su destrucción, la
práctica de pruebas químicas, entre otros procedimientos sanitarios, son hechos
que trascienden al público y no pueden permanecer en la clandestinidad, así
ello tenga repercusiones económicas para los agentes involucrados. No puede
pretender una firma que usa como insumo una sustancia tóxica prohibida,
peligrosa para la salud humana, que el informe de la autoridad sanitaria no se
conozca por el público, más aún si parte de la producción por este motivo fue
decomisada. Si el nivel de ventas desciende y se reduce su participación en el
mercado, ello obedece a la conducta ilegal e inmoral de la empresa. No puede
exigir quien ha contaminado un producto alimenticio o utilizado en su
fabricación una sustancia química prohibida, que sobre esto se mantenga el
sigilo a fin de no perder clientes, como si el nivel de ventas debiera
mantenerse o incrementarse a toda costa sin tener en cuenta la salud de los
consumidores, y por fuera de toda consideración acerca de las estrategias
lícitas o ilícitas empleadas para ello. El derecho a la ganancia es legítimo y
se garantiza por el derecho; pero no es tan absoluto como para asegurarlo a
quien se lucra envenenando a la población.
Razones de empresa,
absolutamente ilegítimas, que deben ser objeto de investigación penal, no
pueden llevar a que la persona que ha cumplido un deber de solidaridad -
informar a otros sobre el empleo en un alimento básico de una sustancia química
prohibida -, con el fin de prevenir el peligro a la salud asociado al consumo
humano, sea obligada a retractarse con el objeto de restablecer el inexistente
derecho de quien introdujo un tóxico en la panela. No puede olvidarse que los
productores y comercializadores de bienes y servicios, no pueden atentar contra
la salud y la seguridad de los consumidores y usuarios (C.P. art. 78). Tampoco
puede desvalorizarse el deber consagrado en el artículo 95-2 de la C.P.: “Obrar
conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones
humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las
personas”.
2. Los bienes y
servicios ofrecidos a los consumidores, que son producidos mediante
procedimientos más o menos complejos y en los que se emplean diversas materias
primas y elementos, pueden generar riesgos de distinta índole a los
consumidores y al ambiente. En unos casos existe conciencia sobre este punto y
sobre los niveles de tolerancia o inocuidad. En cambio, en muchos casos los
efectos negativos actuales o potenciales, singulares o combinados, se ocultan,
se desconocen o se infravaloran por la comunidad científica y los empresarios.
El conocimiento relativo a los productos y a los servicios ofrecidos, no
solamente no es uniforme sino que es desigual entre las personas y los países,
pese a que el riesgo creciente se difumina en toda la sociedad y puede
manifestarse en forma catastrófica. La asimetría de poder resultante donde la
persona y los colectivos, sobre los que se cierne en mayor medida el riesgo
difuso procedente del mundo de la producción y se exponen inermes a los
peligros más desconocidos o conocidos pero imbatibles, debe invertirse. La toma
de decisiones sobre el proceso productivo, la investigación, la ciencia y la
tecnología, tienen un contenido político indudable, puesto que afectan la vida
de las personas y las condiciones ambientales. A partir de esta premisa, justamente
con el fin de reducir la aludida disparidad, los miembros de la comunidad,
tienen el derecho constitucional de acceder a la información detallada y
relevante sobre la composición y efectos de los bienes y servicios que ingresan
al mercado y, desde luego, en los distintos ámbitos participativos tienen
también derecho a incidir también sobre los tipos de producción y consumo que
sean acordes con un desarrollo sostenible y con la protección de su salud y
seguridad integral.
En el caso de la
panela, es claro que el empleo del anhídrido sulfuroso genera serios peligros
para la salud humana. Respecto a este producto, como bien podría ocurrir con
tantos otros, las condiciones y procedimientos de su elaboración no se han
considerado como pertenecientes a la esfera exclusiva y excluyente del
empresario o del científico, sino que en este campo se ha estimado necesaria la
intervención de toda la sociedad, la cual ha considerado pertinente recurrir al
principio democrático para prohibir el uso de esa sustancia química como insumo
utilizable en su elaboración. En la sociedad actual, la política necesariamente
ha de ocuparse de estos temas, puesto que las dimensiones manifiestas y
latentes de los riesgos que se crean y ciernen en todo momento sobre la
sociedad y los individuos, sin consideración de clase, no puede escapar a los
centros de decisión colectiva. Por consiguiente, los derechos de participación
- más allá del circuito formal de la mera representación -, tienen una
definitiva y fecunda proyección en la identificación de riesgos y en la procura
de un sistema de producción que no sea fuente de peligros para la persona
humana y generadora de daños al ambiente.
No cabe, pues,
censurar, la actuación de la asociación demandada, que ha contribuido con su
actuación a que la comunidad se entere de un riesgo actual sobre la salud de
los consumidores, riesgo éste que por su gravedad fue objeto de debate
democrático y sobre el que existe tanta conciencia que se ha expresado en la
prohibición de usar el anhídrido sulfuroso como insumo en la producción de la
panela. Los derechos de los consumidores, por esencia de carácter difuso, sólo
pueden ejercitarse activamente si ellos disponen de información adecuada y
oportuna. El hecho de que los datos provengan de la asociación que aglutina a
los productores, no es lo usual, pero ello no demerita la información que se
suministra sobre la base de la verdad. Por el contrario, no deja de ser
reconfortante que este gremio propugne las mejores condiciones de producción y
de calidad de un bien de consumo popular.
3. El segundo
aspecto de la sentencia de instancia que debe analizarse es el relativo a la
negativa de Fedepanela para recaudar la cuota de fomento panelero -
contribución parafiscal establecida por la ley 40 de 1990 - que pretende
cancelar la empresa Panela del Valle E.A.T. La asociación demandada justifica
su abstención señalando que no obstante tener el carácter de administradora de
los dineros recaudados mediante esta contribución parafiscal, no puede cumplir
su función frente a una empresa que produce panela adulterada. Por ello no le
ha entregado las correspondientes etiquetas a la mencionada empresa, lo que se
hace como consecuencia del pago de la cuota y sin las cuales el producto no
puede legalmente ingresar al mercado.
El derecho a
informar y, en este caso, el deber de hacerlo, ampara plenamente la conducta de
la asociación dirigida a coadyuvar la producción panelera ajustada a los
requerimientos de calidad establecidos en la ley. En cambio, la función de
recaudo a ella confiada en virtud de la ley, no puede ser utilizada para
perseguir fines distintos de la percepción de los fondos que obligatoriamente
los productores de panela deben entregarle a título de contribución parafiscal.
Los productores tienen el deber de cancelar la cuota de fomento panelero. No
puede, en consecuencia, la entidad encargada del recaudo, negarse a recibir
estos pagos e impedir que se cumpla la obligación tributaria. El comportamiento
de la asociación implica, de un lado, dejar de ejecutar la función que
legalmente se le ha delegado; de otro lado, obstaculizar la observancia del
deber tributario por parte de los obligados a pagar una determinada
contribución parafiscal.
Se percibe que el
propósito de Fedepanela puede resultar loable: limitar el recaudo a los
productores que se ajusten a las pautas y parámetros legales de elaboración del
producto. Por ello sólo a éstos se les suministraría las etiquetas, sin las
cuales las panelas producidas no pueden entrar a la fase de distribución y
comercialización. Sin embargo, esta decisión de la asociación la convierte en
autoridad dotada de competencias punitivas. Esto último no es posible, dado que
la ley sólo le ha otorgado competencias en lo que respecta al recaudo y
administración de la cuota de fomento panelero. La ley ha determinado los
supuestos de infracción - entre otros el uso de sustancias tóxicas -, y ha
señalado las autoridades encargadas de adoptar las medidas sanitarias
preventivas y de imponer las sanciones administrativas o penales a los responsables.
Igualmente, los procedimientos preventivos y punitivos se han consagrado en la
misma ley; éstos no pueden pretermitirse sin violar el debido proceso.
La Ley 9 de 1979 y
el Decreto 3076 de 1979, atribuye al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos
y Alimentos - INVIMA - y a las Entidades Territoriales de Salud, con base en la
naturaleza del producto, el tipo de servicio, o el hecho que origina la
violación de las disposiciones sanitarias o su incidencia sobre la salud
individual o colectiva, competencia para adoptar medidas sanitarias preventivas
o para imponer sanciones a las personas y empresas que violen las disposiciones
legales en esta materia (decomiso, amonestación, multas, suspensión o
cancelación del registro, congelación o suspensión temporal de la venta,
destrucción de productos, cierre temporal o definitivo del establecimiento,
etc.). En estas normas se han establecido los procedimientos que deben seguirse
para aplicar las distintas medidas allí previstas.
Fedepanela, en
consecuencia, no puede arrogarse competencias que exceden el recaudo de las
sumas que deben abonarle los productores de panela. La competencia circunscrita
a este objeto, no puede ejercitarse de manera estratégica con el objeto de
generar en los productores consecuencias materiales - por ejemplo, el retiro
del mercado - que sólo podrían sobrevenir como consecuencia directa o indirecta
de una medida preventiva o sancionatoria impuesta por la autoridad competente y
a través del procedimiento legalmente previsto.
Por lo expuesto, se
confirmará parcialmente la sentencia del tribunal de instancia, en lo que tiene
que ver con la violación del debido proceso administrativo y, de otra parte, se
revocará en lo que concierne a la orden de rectificación que se había
impartido.
III. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Revocar parcialmente la sentencia del 28
de octubre de 1999, de la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Santa Fe de Bogotá, en lo que a la protección de los derechos al
buen nombre y a la honra del demandante se refiere, y, su lugar, negar la tutela
por estos aspectos.
Segundo.- Confirmar la sentencia del 28 de octubre
de 1999, de la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa
Fe de Bogotá, respecto de la protección del debido proceso.
Tercero.- Ordenar que por Secretaría General se envíe
copia del expediente a la Fiscalía General de la Nación a fin de que, si
resulta procedente se inicie la correspondiente investigación penal.
Cuarto.- Ordenar que por Secretaría General se envíe
copia del expediente al Instituto Nacional de vigilancia de Medicamentos y
Alimentos, a fin de que, de conformidad con sus competencias, adelante la
investigación administrativa sobre la calidad de la panela producida por
Panelas del Valle EAT y con arreglo a las normas legales se adopten las medidas
preventivas o sancionatorias a las que haya lugar.
Quinto.- Por Secretaría General, LÍBRENSE
las comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del decreto 2591 de 1991
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General