T-235-07
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-235/07
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Procedencia
excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE
PERDIDA DE INVESTIDURA-Existencia
de medio alternativo de defensa judicial/RECURSO DE REVISION CONTRA
SENTENCIA DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Procedencia
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA EN
PROCESO DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Circunstancia excepcional de procedencia aunque se haya interpuesto
recurso de revisión
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA EN
PROCESO DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Reglas jurisprudenciales que se deben seguir
Puede afirmarse que en lo concerniente a la
procedencia o no de la acción de tutela contra la sentencia que resuelve el
recurso extraordinario de revisión, existen las siguientes reglas
jurisprudenciales que deben ser tenidas en cuenta en este tipo de procesos: (1)
La acción de tutela no procede de manera directa contra la sentencia que
decreta la pérdida de investidura, puesto que el recurso extraordinario
especial de revisión resulta ser un medio de defensa judicial idóneo para la
protección de los derechos fundamentales de los congresistas, en especial del
derecho al debido proceso. (2) Dado que no existe un medio de defensa judicial
contra la sentencia que resuelve el recurso extraordinario especial de
revisión, es procedente entonces la acción de tutela, si en tal decisión se
incurre en alguna de las causales de procedibilidad mencionadas (vías de hecho)
y se afectan los derechos fundamentales de un ex parlamentario. (3) Los
cuestionamientos y reparos de orden legal o constitucional que se invoquen
contra la sentencia de pérdida de investidura en el recurso especial de
revisión, deben ser los mismos que se acrediten en sede de tutela, porque
presentar “estratégicamente” en la tutela nuevos cargos que no se alegaron en
la revisión, hace improcedente esta acción constitucional. (4) Para la
procedencia de la acción de tutela en estos casos, se requiere, además, que la
vía de hecho que se alega responda a alguna de las tres hipótesis señaladas en
la sentencia SU-1159 de 2003, esto es: que  la vía de hecho (i) “tenga origen
en el fallo que resuelve el recurso extraordinario especial de revisión, o en
el proceso de revisión en sí mismo considerado; (ii) que haya ocurrido durante
el proceso de pérdida de investidura y haya sido invocada en el recurso
extraordinario especial de revisión, pero el análisis del Consejo de Estado
respecto de la violación del derecho fundamental contradiga la Constitución o
la jurisprudencia constitucional aplicable; o (iii) sea una vía de hecho
ocurrida en el proceso de pérdida de investidura pero, o bien no podía ser
alegada mediante un recurso en contra de la sentencia de pérdida de
investidura, o bien fue alegada, pero el Consejo de Estado la dejó de lado por
completo y no la analizó o lo hizo desconociendo el derecho claramente
aplicable”.
PROCESO DE PERDIDA DE INVESTIDURA DE
CONCEJAL-Tiene doble
instancia
RECURSO DE REVISION CONTRA SENTENCIA DE
PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONCEJAL-Procedencia
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA EN
PROCESO DE PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONCEJAL-Improcedencia por cuanto el actor no agotó los medios
de defensa que tenía a su alcance
El demandante en esta oportunidad no agotó los medios
de defensa judiciales a los que podía acudir, conforme a las exigencias
jurisprudenciales en la materia, por lo que la acción de tutela resulta
improcedente en el caso concreto. En el presente caso el actor tenía abierta la
posibilidad de interponer el recurso extraordinario especial de revisión para
obtener la protección de su derecho fundamental al debido proceso que se habría
violado por la sentencia del Consejo de Estado que ordenó la pérdida de su
investidura como concejal, y no lo hizo, ni adujo razón alguna para haber
omitido esa actuación judicial.
Referencia: expediente T-1494059
Acción de tutela instaurada por Álvaro
Guzmán Orjuela contra el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Primera.
Magistrado Ponente
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá D.C., treinta (30) de marzo de dos mil siete
(2007).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Manuel José Cepeda Espinosa,
Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo de tutela
proferido por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda -
Subsección “A” - del Consejo de Estado, del
12 de octubre de 2006, respecto de la acción instaurada por  Álvaro Guzmán
Orjuela contra la sentencia de segunda instancia de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, Sección Primera, que confirmó su pérdida
de investidura.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
1.1. El señor Álvaro Guzmán Orjuela, fue elegido como
concejal del Municipio de Girardot en los comicios del 26 de octubre de 2003,
para el periodo constitucional 2004-2007,[1] por el partido
Colombia Siempre.
1.2. El ciudadano José Andrés Rojas Villa, en ejercicio de
la acción contemplada en el artículo 48 de la Ley 617 de 2000,[2]
presentó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitud de pérdida
de investidura del concejal Álvaro Guzmán Orjuela, invocando la violación del
régimen de incompatibilidades y de conflicto de intereses aplicable a los
Concejales, de acuerdo con los artículos 45 (numeral 2º),[3]
55 (numeral 2º)[4] y 70  de la Ley 136 de
1994,[5] así como de los artículos
36,[6]
39[7]
numeral 1 y 40 de la Ley 734 de 2002.[8] Las razones aducidas  por
el ciudadano para el efecto, se fundan en que el concejal realizó, - en algunos
casos con poder y  en otras sin él -, actuaciones en representación de
intereses particulares ante la Secretaría de Hacienda del Municipio de Girardot
y ante la Administración Municipal[9], a saber:
(a) Mediante escrito radicado el 2 de febrero de 2004
en la Secretaría de Hacienda del Municipio de Girardot, con poder debidamente
otorgado por los propietarios del predio 101-14-1 del primer sector del
Condominio Campestre El Peñón, - señores Mario Antonio Hurtado Salamanca y
Maria Victoria Méndez Hurtado -, el concejal solicitó la prescripción del
impuesto predial del lote mencionado, para los años 1995, 1996, 1997, y 1998,
toda vez que las actuaciones de cobro de las obligaciones fiscales prescriben
en 5 años. A su vez, solicitó la aprobación de la liquidación de los años 1999,
2000, 2001, 2002, 2003 y 2004 y la reliquidación del impuesto predial del
citado predio.[10]
(b) Igualmente, por medio de escrito
radicado el 25 de mayo de 2004[11], el concejal en mención,
en su calidad de Gerente y Representante Legal del Condominio Campestre El
Peñón de Girardot, presentó petición ante el Secretario de Hacienda del
Municipio de Girardot  con el propósito de que éste consintiera el registro del
reglamento de propiedad horizontal del Condominio Campestre El Peñón de
Girardot, protocolizado en escritura pública No 144 de enero 31 de 2003, en
cada uno de los folios de matricula inmobiliaria de cada una de las unidades
privadas afectadas por la medida de enajenación por el no pago de la
valorización. Se solicitó para ello, librar oficio con destino a la Oficina de
Instrumentos Públicos, autorizando el registro de la escritura señalada.
(c) El concejal solicitó a la Secretaría de Hacienda
del municipio de Girardot, mediante escrito del 6 de mayo de 2004[12],
con poder debidamente otorgado por los dueños del predio anteriormente
mencionado, el reconocimiento del silencio administrativo positivo respecto de
la solicitud de prescripción del impuesto predial de los años 1995 a 1998 del
predio 101-14-1 del primer sector del Condominio Campestre El Peñón[13],
presentada el 2 de febrero de ese año, - como se expuso previamente -, ante el
silencio de la Administración Municipal con respecto a esa petición.[14]
Para el solicitante de la pérdida de investidura, el
hecho de que el señor Guzmán Orjuela sea el representante legal del Condominio
Campestre El Peñón y haya realizado estas actuaciones en representación de
terceros, implica un conflicto de intereses, en la medida en que dada su
posición en el municipio podría obtener ventajas para sus clientes en el pago
de los impuestos. Por ende, a juicio del ciudadano el señor Guzmán Orjuela
debió declararse impedido para actuar en los trámites indicados, en la medida
en que  en su calidad de concejal representa los intereses generales de los
ciudadanos y no los intereses de particulares  relacionados con tales predios,
o incluso los suyos propios como gerente y representante legal del condominio
campestre en mención.
1.3. En el proceso judicial
ante el Tribunal, el concejal Álvaro Guzmán Orjuela, actuando mediante
apoderado, presentó a su favor las siguientes consideraciones:
(a) Desde 1994 ostenta el cargo de
administrador de la copropiedad del Condominio Campestre El Peñón, entidad sin
ánimo de lucro que se rige por las normas de propiedad horizontal. Como
representante legal de esa entidad, el concejal debe ejercer todo tipo de
actuaciones ante la Administración Municipal  y Secretaría de Hacienda, dado
que el Condominio El Peñón es una persona jurídica sujeta a derechos y
obligaciones y él, como Gerente, debe representarla tanto judicial como
extrajudicialmente. Así, de acuerdo al artículo 32 de la Ley 675 de 2001 sobre
propiedad horizontal, sus funciones son las de “administrar correcta y
eficazmente los bienes comunes. Mejorar los asuntos de interés común de los
propietarios de bienes privados y cumplir y hacer cumplir la Ley y el
reglamento de propiedad horizontal”.
(b) En ejercicio de tales
atribuciones y actuando como “cualquier ciudadano”, solicitó mediante
derecho de petición, la prescripción de los impuestos prediales del lote número
101-14-1, obligación que debía adelantar en cumplimiento del Acta del Consejo
de la Administración del 22 de octubre de 2003[15], ya que ese
bien le fue entregado al condominio en dación en pago, por el no pago de las
cuotas de administración. Para formalizar esa situación, fue necesario
instaurar demanda ejecutiva en Girardot, secuestrar el bien, emitir estados de
cuenta incluyendo el impuesto predial, firmar la promesa de compraventa,
solicitar paz y salvo de valorización ante la Secretaría de Hacienda, registrar
el reglamento, solicitar terminación del proceso, oficiar a la Oficina de
Instrumentos Públicos para el desembargo del lote, pagar el impuesto predial y
finalmente correr las escrituras donde se registró la venta y el desenglobe y
englobe de los predios afectados. Los dineros objeto de estos trámites fue
recibido directamente por el Condominio Campestre El Peñón.
(c) Con respecto a las conductas que
el ciudadano presenta como justificativas de su solicitud, el señor Guzmán
explicó, que el inmueble recibido en dación en pago tenía una deuda de impuesto
predial. Por ello, en ejercicio del derecho de petición, solicitó la
prescripción de ese impuesto. A su vez, en ejercicio de sus atribuciones como
representante legal de la Copropiedad, elevó petición al Secretario de Hacienda
para  que permitiera el registro del reglamento de propiedad del condominio
campestre en cada uno de los folios de matrícula inmobiliaria de cada una de
las unidades privadas afectadas por la medida de enajenación por el no pago de
la valorización, solicitud que generó toda una polémica en la Administración
Municipal relacionada con si  estaba incurso o no en una causal de inhabilidad
dado éste proceder. A juicio del Concejal, como se lo manifestó a la
Administración Municipal, él  estaba ejerciendo su derecho como cualquier
ciudadano que representa a una persona jurídica por lo que propuso ante las
inquietudes suscitadas, la excepción del artículo 128 de la ley 136 de 1994[16],
en concordancia con el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000[17].
De hecho, considera que como es administrador del condominio, debe ejercer
tales actuaciones ante la Administración Municipal y la Secretaría de Hacienda,
por lo que la supuesta causal de incompatibilidad que se le endilga es a su
juicio, inexistente.
(d) Finalmente concluyó el concejal,
en lo concerniente a la acusación de conflicto de intereses,  que la Ley 136 de
1994, le permite como representante legal de una persona jurídica como es el
Condominio Campestre El Peñón, ejercer este tipo de gestiones ante la
Administración municipal y la Secretaría de Hacienda. Alega que las actuaciones
que adelantó las realizó “como cualquier ciudadano que representa una
persona jurídica”, por lo que conforme con el numeral 1º del artículo 48 de
la Ley 617 de 2000:  “no existirá conflicto de intereses cuando se trate de
considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de
condiciones a las de la ciudadanía en general”.
1.4. La Sala Plena del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia del 1º de septiembre de
2005, - por mayoría de 26 votos de 28 -,  decretó la pérdida de investidura
del concejal Álvaro Guzmán Orjuela, por violación del régimen de
incompatibilidades, conforme a lo dispuesto en el artículo 48 numeral 1º de la
Ley 617 de 2000.[18]
Para el Tribunal, el acervo
probatorio obrante en el expediente permitió constatar que en el tiempo en el
que el señor Guzmán Orjuela se desempeñaba como concejal, solicitó ante la
Secretaría de Hacienda del Municipio de Girardot aprobación de la liquidación y
prescripción de impuestos de un inmueble de propiedad de los señores Hurtado
Salamanca y Méndez de Hurtado. Esta conducta, resulta ser para la Primera
Instancia contraria al régimen de incompatibilidades a que hace referencia el
numeral 2º del artículo 45 de la Ley 136 de 1994[19],
debido a que las actuaciones se surtieron en representación de terceros y la
ley prohíbe expresamente a los concejales ser apoderados ante las entidades
públicas del respectivo municipio o ante las personas que administren tributos
del mismo ente territorial.
Así,  independientemente de que  el
concejal sea o no abogado o que el poder conferido sea válido o no, - elementos
que se invocaron en los alegatos de conclusión para desvirtuar su posibilidad
de ser “apoderado” de terceros -, el Tribunal de instancia consideró que
tales afirmaciones no desvirtuaron que se viera  incurso en la prohibición
legal señalada, porque la causal  se configuró al haber actuado como representante
de terceras personas. Interpretar esa causal en otro sentido, permitiría en
opinión del Tribunal suponer que el numeral 2º del artículo 45 de la Ley 136 de
1994 no se aplica a concejales no abogados, - como es el caso del actor -,  lo
que resulta ser una conclusión ajena al texto de la ley.  En ese sentido
consideró el Tribunal, que si bien es cierto que la ley no consagra como causal
de incompatibilidad el hecho de que los concejales obren como representantes
legales de una persona jurídica de derecho privado, la ley sí  impide que el
concejal  actúe como apoderado de una entidad o de terceras personas en
general, ante el municipio en el que fue elegido. Ello se aplica especialmente
al área tributaria, porque el Concejo tiene la función de votar los tributos y
gastos locales. Por ende, dado que tal actuación no se encuentra cobijada
dentro de las excepciones establecidas en el artículo 46 de la Ley 136 de 1994[20]
que le permite a los concejales formular reclamos por el cobro de impuestos,
multas, etc., respecto de ellos mismos, su cónyuge, sus padres o sus hijos,
concluyó el Tribunal que el concejal efectivamente incurrió en la
incompatibilidad que da lugar a la causal consagrada en el inciso 1º artículo
48  de la Ley 617 de 2000.[21]
En lo concerniente al conflicto de
intereses alegado por el ciudadano y consagrado en el artículo 70 de la Ley
136 de 1994[22], el Tribunal consideró
que tal conflicto ocurre cuando el servidor público por alguna situación
específica no puede tomar parte en el trámite o decisión de algún asunto
sometido a su consideración en el Concejo, so pena de romper la imparcialidad e
independencia propia de su actividad pública. De atender su propia conveniencia
o la de sus parientes próximos, amigos personales o socios, incurriría en la
causal mencionada.  Bajo esta óptica, consideró la primera instancia en el
trámite de pérdida de investidura descrito, que de las pruebas aportadas no se
puede percibir un interés directo particular y concreto del concejal en
relación con sus actuaciones, que lo obligara a declararse impedido o afectara
su imparcialidad. Esto especialmente porque las situaciones que se presentan como
causales para la pérdida de investidura, no estaban sujetas a aprobación alguna
por parte del Concejo Municipal.
Por último, el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca consideró que en lo concerniente a las
acusaciones relacionadas con la violación de algunas disposiciones de la Ley
734 de 2000, - Código Único Disciplinario -, esas normas no podían ser
aplicadas en el caso de  la pérdida de la investidura de los concejales, debido
a que las causales que establece la ley para el efecto son taxativas y obedecen
a un proceso judicial especifico. Las causales consagradas en la Ley 734 de
2000 son causales de naturaleza disciplinaria y administrativa, por lo que
resultan ajenas a la acción pública presentada por el ciudadano.
Con fundamento en las anteriores
consideraciones, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió declarar la
pérdida de investidura del concejal Álvaro Guzmán Orjuela, con fundamento en la
incompatibilidad establecida en el numeral 2º del artículo 45[23]
de la Ley 136 de 1994.[24]
1.5. Esta decisión mayoritaria del
Tribunal de Cundinamarca, sin embargo, contó con una serie de votos disidentes
y aclaraciones. La Magistrada  Carmen Alicia Rengifo Sanguino salvó su voto,
porque a su juicio el concejal Álvaro Guzmán, “al solicitar la prescripción
del impuesto predial del predio 101-14, (...) estaba asistido por un interés
legítimo, pues al ser entregado el inmueble a la copropiedad en dación en pago,
la prescripción en el pago de impuestos favorecía directamente a quien
representaba y (...) además necesitaba realizar el pago de dichas obligaciones
tributarias para poder formalizar el negocio jurídico de compraventa que
posteriormente se proponía”.
Por consiguiente considera que la
conducta realizada por el concejal no merecía reproche. La causal que se le
imputa al señor Guzmán Orjuela, es desde su perspectiva una causal dirigida
especialmente a los abogados, ya que  pretende que los concejales no ejerzan su
profesión de manera permanente ante las entidades públicas del respectivo
municipio en donde fungen como servidores públicos. Afirma que esta
interpretación de la norma se corrobora con el artículo 2º de la Ley 583 de
2000, que se prohíbe actuar como abogados a Senadores, representantes a la
Cámara, Diputados y Concejales, en los casos de incompatibilidad que señale la
Constitución y la ley. De tal forma que considera que no se le puede endilgar
al demandado haber actuado como apoderado, sin ser abogado, especialmente
cuando no obra un contrato de mandato[25] entre las partes, por lo
que a su juicio no era procedente la declaratoria de pérdida de investidura en
su caso concreto.
El Magistrado Juan Carlos Garzón
Martínez, también se separó de la decisión mayoritaria, porque estimó que
actuar en representación de un ente privado no puede ser un hecho que pueda
derivar en la causal del numeral 2 del articulo 45 de la Ley 136 de 1994, en la
medida en que ello llevaría a la conclusión de que el cargo de Administrador de
un conjunto campestre, es incompatible con la función de Concejal. También
considera que no es válido el argumento mayoritario relacionado con que la
excepción consagrada en el artículo 46 de la Ley 136 de 1994 no se puede
aplicar en este caso, en la medida en que la actuación adelantada por el
Concejal no fue para sí, o para su familia, dado que si se está ejerciendo una
función que acorde con  la ley no es incompatible con ser Concejal, lo lógico
es concluir que no existe incompatibilidad en el ejercicio de tal función. Para
el magistrado disidente, lo importante en este caso era determinar si la
actuación del apoderado estaba inscrita o no dentro de la labor de
administrador del Condominio El Peñón, circunstancia que a su juicio no se
evaluó en la sentencia.
La doctora Luz Mary Cárdenas Velandia[26],
por último, aclaró su voto en esta providencia, señalando que en la medida en
que las sanciones son de interpretación restrictiva y que el Consejo de
Administración  autorizó al Concejal recibir en consignación el inmueble y
hacer las gestiones necesarias ante la Secretaría de Hacienda, era necesario
establecer claramente si el actuar del demandado se encontraba incluido dentro
de las actividades que debía y podía ejercer como administrador. Para la
magistrada, la sentencia debió entonces determinar este elemento con precisión.
1.6. El concejal Álvaro Guzmán
Orjuela, impugnó la decisión del Tribunal,  por estimar  que en su caso
no se dieron los presupuesto fácticos y jurídicos necesarios para que se le
pudiera aplicar el numeral 2 del artículo 45 de la Ley 136 de 1994, en la
medida en que sus actuaciones se encontraban previstas en las excepciones
contenidas en los literales a) y b) del artículo 46[27]
de la Ley 136 de 1994. Para precisar estos argumentos, el demandado presentó
las siguientes observaciones:
(a)
El
poder que le fue otorgado por los señores Mario Antonio Hurtado Salamanca y
María Victoria Méndez de Hurtado, se hizo con el único propósito  de disponer
del lote 101-14-1, para el pago de las cuotas de administración, tal y como lo
dispuso el Acta de Administración del Condominio Campestre El Peñón indicada.
En el Acta, se acordó recibir el inmueble en consignación y que los
propietarios otorgaran poder al condominio para su venta.
(b) El representante legal del
Condominio, conforme con la Ley 675 de 2001, artículos 50 y 51, tiene entre
otras, las funciones de “cobrar y recaudar, directamente o a través de
apoderado cuotas ordinarias y extraordinarias, multas y en general, cualquier
obligación de carácter pecuniario a cargo de los propietarios u ocupantes de
bienes de dominio particular del edificio en conjunto, iniciando oportunamente
el cobro judicial de las mismas, sin necesidad de autorización alguna y
representar judicial y extrajudicialmente a la persona jurídica y conceder
poderes especiales para tales fines, cuando la necesidad lo exija”. Así, en
atención a  su derecho al trabajo, actuó como cualquier ciudadano,
elevando peticiones ante la Administración para el efecto.
(c) En ese sentido, como la función
de administrador o representante legal no está expresamente prohibida ni
relacionada con el régimen de incompatibilidades, dado que como representante
del Condominio Campestre El Peñón los asuntos de esa persona jurídica son de su
interés, estima que se debe considerar que en su caso se está frente a la
excepción consagrada en el numeral primero del artículo 46 de la Ley 136 de
1994[28], que excluye aquellos
asuntos que sean de su interés, de la aplicación de la causal invocada.
Considera frente a este aspecto, que como la norma  no distingue entre persona
natural o jurídica, él puede en nombre de una persona jurídica “tramitar
ante las autoridades administrativas y jurisdiccionales lo que le compete”.
(d)   A su vez, afirma que el
artículo 45 de la Ley 136 de 1994, adicionado por el artículo 41 de la Ley 617
de 2000, dispuso una nueva causal de incompatibilidad, que impide expresamente
a los concejales ser “representantes legales, miembros de juntas o consejos
directivos, auditores o revisores fiscales, empleados o contratistas de
empresas que presten servicios  públicos domiciliarios o de seguridad social
con el respectivo municipio”. Esta causal, a juicio del servidor demandado,
no se extiende a la empresa privada, por lo que al haber realizado la petición
de prescripción de impuestos acorde con su actividad, tal solicitud se hizo
exclusivamente en ejercicio de sus funciones y en atención al interés legítimo
de la persona jurídica que representa. Bajo este supuesto afirma que no se le
puede aplicar la causal de pérdida de investidura indicada.
En el mismo sentido considera que la
prohibición que trae el numeral 2º del artículo 45 de la Ley 136 de 1994, de
que los concejales no pueden ser apoderados ante las entidades públicas del
respectivo municipio o ante las personas que administren tributos procedentes
del mismo, no se le puede aplicar en su caso, porque el poder  que le fue
conferido como administrador por los señores Mario Antonio Salamanca y Maria
Victoria Méndez, no fue conferido por escritura pública y por lo tanto
técnicamente no tiene la calidad de apoderado. Por ende, podía elevar una petición
a la administración municipal en ejercicio del derecho constitucional
consagrado en el artículo 23 de la Carta, como cualquier ciudadano, para
obtener una respuesta.
(d) Finalmente concluye que se deben
apreciar del expediente, las pruebas en su conjunto y que se debe respetar su
derecho fundamental a la igualdad, y a las diferencias entre el régimen
aplicable a los alcaldes, a los concejales, a los diputados y  a los gobernadores,
por lo que se debe tener en cuenta a la hora de decidir, la naturaleza del
cargo, la calidad de las funciones y la responsabilidad correspondiente.
Por consiguiente[29],
solicita que se revoque el fallo de primera instancia.
1.7.  El Consejo de Estado, en
sentencia del 13 de julio de 2006, decidió confirmar en su totalidad el
fallo del Tribunal Superior de Cundinamarca y oficiar a la Procuraduría General
de la Nación la situación de su conocimiento, con fundamento en las siguientes
consideraciones:
(a)
Es
necesario que quienes representan los intereses de la comunidad local se
dediquen con seriedad e integridad a la gestión a su cargo, lo que justifica el
señalamiento en la ley de unas causales de inhabilidad e incompatibilidad que
aseguren  que los concejales y alcaldes en el ejercicio de sus funciones, no
usen su posición para obtener beneficios  particulares y se alejen de la
defensa de los intereses de la comunidad. Además, conforme al artículo 209 de
la Carta, el ejercicio de la función pública debe realizarse conforme a unos
parámetros mínimos de conducta, que son exigibles a quienes pretenden aspirar a
tales cargos.
(b)
Con
respecto a las normas disciplinarias presentadas por el demandante, para la
Sala “la acción disciplinaria es independiente de la acción de pérdida de
investidura; por ello ninguna consecuencia puede tener en el presente proceso,
los resultados a que se llegue en un proceso disciplinaria”, que es el
escenario en el que se pueden aducir las causales de la Ley 734 de 2002 que
invocó en su escrito, el ciudadano. En consecuencia, el Consejo de Estado
desestimó en su estudio, las normas invocadas por el actor respecto del Código
Único Disciplinario.
(c) En lo concerniente a la causal
relacionada con el numeral 2º del artículo 45 de la Ley 136 de 1994, dado que
se acreditaron plenamente en el proceso los poderes y demás documentos
relacionados con la gestión  del actor ante las autoridades municipales
descritas, dijo el Consejo de Estado lo siguiente:
“ [E]ncuentra la Sala  que la
conducta del demandado está enmarcada dentro de las causales de pérdida de
investidura por violación del régimen de incompatibilidades por incurrir en la
causal consagrada en el numeral 2º del artículo 136 de la Ley 136 de 1994
(...).
Es importante resaltar que la ley no
tiene como causal de incompatibilidad de los concejales, el ser representante
legal de una persona jurídica de derecho privado; lo que no permite la ley es
que el concejal- representante legal de una persona jurídica privada actúe como
apoderado de ésta última ni de terceras personas  en general, ante el municipio
del cual es concejal y en esta incompatibilidad es determinante la real y
activa participación del concejal en la gestión del negocio. (...)
Esta incompatibilidad apunta a la
transparencia de la gestión de quienes ostentan la calidad de concejales, no
permitiendo que quien esté revestido de poder, dada su condición, influya en
los funcionarios del municipio en beneficio suyo o de terceros.
Ahora bien, de conformidad con las
pruebas obrantes en el expediente está demostrado que el concejal demandado
acudió a la Secretaría de Hacienda del Municipio de Girardot para representar
intereses particulares con el fin de obtener la prescripción de impuestos y el
decreto del silencio administrativo positivo a favor de sus poderdantes, así
como el consentimiento de la Secretaría de Hacienda para inscribir una
escritura  pública, en interés del Condominio El Peñón, persona jurídica ésta
de la cual es su representante legal.
A folio 69 y 78 obran documentos
suscritos por el demandado dirigidos a la Secretaría de Hacienda que a la letra
dicen respectivamente:
“Álvaro Guzmán Orjuela... obrando en
representación de los señores ... propietarios del predio en referencia;
mediante poder debidamente conferido, acudo a esta administración ...”  y
“Álvaro Guzmán Orjuela.... obrando en
representación de los señores.... propietarios del predio en referencia,
solicito se decrete el silencio positivo....” .
A folio 74 se encuentra el poder
conferido por los ciudadanos dueños del lote y si bien el Concejal Álvaro
Guzmán Orjuela manifiesta que no es abogado, ello no obsta para que su conducta
se adecue a la prohibición en mención, independientemente de que el poder así
conferido se ajuste o no a los preceptos legales, pues lo que lleva a que se
tipifique la causal es que haya actuado en interés de terceras personas.
Igual ocurre en relación con su
actuación ante la Secretaría de Hacienda, a la cual acude como representante
del Condominio Campestre el Peñón de Girardot, es decir en interés de la
persona jurídica.
Por lo anterior no es dable aplicar
la excepción del artículo 46 que permite a los concejales, ya directamente o
por medio de apoderado, actuar en las diligencias o actuaciones administrativas
y jurisdiccionales en las cuáles conforme a la ley, ellos mismos, su cónyuge,
sus padres o sus hijos tengan interés y formular reclamos por el cobro de
impuestos, contribuciones tasas y de multas que graven a las mismas personas,
como quiera que ninguno de esos supuestos se dan en el caso objeto  examen”.[30]
Por los motivos expuestos, el Consejo
de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, concluyó que
el Concejal Álvaro Guzmán Orjuela había incurrido en la causal de pérdida de
investidura consagrada en el numeral 2º del artículo 45 de la Ley 136 de 1994 y
conforme a ello, decidió confirmar el fallo proferido por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, en el caso de la referencia.
2. Demanda de tutela  y solicitud.
2.1. El señor Álvaro Guzmán Orjuela
presentó acción de tutela[31] contra el fallo de
segunda instancia del 13 de julio de 2006, proferido por la Sección  Primera,
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por considerar que
esa Corporación incurrió en una vía de hecho por defecto sustantivo, vulnerando
con su providencia, sus derechos fundamentales al debido proceso (Art. 29 C.P.)
e igualdad (art. 13 C.P.).  Las razones que presenta como fundamento de esta
consideración, son las siguientes: (1) Las incompatibilidades, conflicto de
intereses e inhabilidades, se encuentran taxativamente consagradas en la Ley,
por lo que el conflicto de intereses  que denunció  el ciudadano - artículo 70
de la Ley 136 de 1994 -, no es aplicable a su caso, en la medida en que las
peticiones y actuaciones ante la Secretaría de Hacienda que realizó en su
momento, nada tienen que ver con las decisiones que toma el cuerpo colegiado al
que pertenecía.  El conflicto de intereses se da cuando se debate un proyecto
que beneficia a un concejal, sus familiares o socios y eso no ocurrió en su
caso concreto, por lo que no era procedente que se tuviera que declarar impedido
en ningún caso, por tales actuaciones. (2) Sostiene que dado que nunca
ha ostentado el título de abogado, no puede aplicársele el numeral 2º del
artículo 45 de la Ley 136 de 1994, ni se le puede dar la denominación de apoderado
para gestionar tributos, toda vez que el poder no fue otorgado por medio de
escritura pública como lo exige el artículo 572 del Estatuto Tributario. El
poder que le fue otorgado, se hizo con el único propósito de poder disponer del
lote 101-14-1 como lo estipulaba el Acta No 364 del Consejo de Administración
del Condominio Campestre El Peñón. (3) Como representante de esa persona
jurídica, estaba interesado en adelantar esa gestión, por lo que en su
caso debió  aplicársele  la excepción del literal a) del artículo 46 de la Ley
136 de 1994 respecto de la pérdida de investidura, que le permite estas
gestiones en asuntos que sean de su propio interés. (4) Aduce que las funciones
de administrador, están consagradas en el articulo 86 del reglamento de
propiedad horizontal en concordancia con el artículo 51 de la Ley 675 de 2001,
en especial el numeral 10, que le permite representar judicial y
extrajudicialmente al Condominio y conceder poderes especiales cuando la
necesidad lo exija. Por ende, sus actuaciones fueron legítimas, no sólo porque
tenía las atribuciones de ley para el efecto, sino porque ejerció las funciones
actuando como cualquier ciudadano, con el fin de lograr un
pronunciamiento de la autoridad municipal y luego la constancia de silencio, “pues
el personal de la administración se cerró a no dar respuesta alguna porque la
petición la elevaba un concejal”. (5) Además, el cargo de administrador no
es incompatible con el de Concejal, pues las causales de incompatibilidad son
taxativas, en los términos del artículo 45 de la Ley 136 de 1994 y el numeral
5º del artículo 41 de la Ley 617 de 2000.[32]
Por las anteriores razones,  considera que el Consejo
de Estado incurrió en un “defecto sustantivo fundado en la aplicación
inadecuada del numeral 2º del artículo 45 de la Ley 136 de 1994” y solicita
que por vía de tutela, se le “devuelva su investidura de concejal del
Municipio de Girardot.”
2.2. La Magistrada Martha Sofía Sanz Tobón, ponente en
la decisión del 13 de julio de 2006 de la Sección Primera del Consejo de Estado
que confirmó la pérdida de investidura del actor, en escrito remitido al
Consejo de Estado el 22 de septiembre de 2006, precisó sobre la afirmación del
demandante  relacionada con una aparente vía de hecho por defecto sustantivo de
esa Corporación, lo siguiente:
“ (...) Ahora bien, de la lectura del
escrito de tutela se infiere que para el solicitante la sentencia controvertida
incurrió en defecto sustantivo, por haberse aplicado de manera inadecuada  el
numeral 2º del artículo 45 de la Ley 136 de 1994; argumento que no puede ser
tenido en cuenta, toda vez que como se precisó  en dicha decisión, en el
expediente se encontraba plenamente demostrado que el señor Álvaro Guzmán
Orjuela, en ejercicio del cargo que ostentaba como Concejal del Municipio de
Girardot, Cundinamarca, acudió  a la Secretaria de Hacienda del citado ente
territorial como apoderado de los propietarios del Condominio El Peñón con el
fin de representar intereses particulares y obtener así la prescripción de
impuestos  y la declaración de ocurrencia del silencio administrativo positivo
a favor de los mencionados señores, infringiendo la preceptiva aludida, que
prohíbe a los concejales  ser apoderado, entre otros, ante entidades públicas
del respectivo municipio, como sucedió en este caso, sobre todo por no
cobijarlo ninguna de las excepciones contempladas en el artículo 46 de la Ley
136 de 1994.
Por lo anterior no se puede sostener que la
sentencia cuestionada hubiese configurado vía de hecho alguna por defecto
sustantivo, por cuanto la norma con fundamento en la cual se confirmó el fallo
proferido por el Tribual Administrativo de Cundinamarca, que declaró la pérdida
de investidura del Concejal Álvaro Guzmán Orjuela, era la que debía aplicarse
para el caso concreto, como en efecto se hizo.
(...) Finalmente es del caso anotar que la
actuación judicial que se censura no quebrantó ningún derecho fundamental, y
menos aún los invocados como violados, es decir la igualdad y el debido
proceso, con mayor razón porque el solicitante dejó de probar  que a un
Concejal que hubiese estado en las mismas circunstancias a las suyas no se le
hubiera declarado la pérdida de investidura y por cuanto del proceso se
cumplieron todas la ritualidades  exigidas en las normas aplicables al asunto
que fue de conocimiento de la Sección Primera del Consejo de Estado, de la cual
hago parte”.
Concluyó afirmando que la inconformidad del actor con
el resultado obtenido en el proceso de pérdida de investidura, no significa que
la providencia goce en sí misma de un defecto o que  sea necesaria la
protección del actor en sede de tutela, pues a su juicio ello desborda el
objeto de la acción constitucional respectiva, que es la protección de derechos
fundamentales, que en este caso no se encuentran vulnerados.
II.  DECISIÓN JUDICIAL OBJETO DE
REVISIÓN
Sentencia de primera instancia.
1. La acción de tutela fue decidida en primera
instancia por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda -
Subsección “A”del Consejo de Estado, integrada por los doctores Ana Margarita
Olaya Forero, Alberto Arango Mantilla y Jaime Moreno García, mediante providencia del 12 de octubre de
2006.[33]
Los Magistrados de esa Corporación, luego de hacer un
breve recuento relacionado con la historia de la procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales, concluyeron que:
“..[La] Corte Constitucional ha venido
ampliando paulatinamente el criterio que inicialmente adoptó, mediante
sentencias de distinto tipo que terminaron desdibujando el efecto de cosa juzgada
constitucional definido en la sentencia C-543 de 1992.
Con ello, además de correr el lindero que
delimita la autonomía del juez natural, la Corte está desconociendo sus propios
precedentes, en abierta contradicción con el artículo 234 de la Constitución
Política.
Teniendo en cuenta lo anterior, y a pesar
de que se venia conociendo excepcionalmente de acciones de tutela contra
providencias judiciales, se acoge la tesis mayoritaria del Consejo de Estado,
según la cual las providencias judiciales se dictan en un procedimiento que
contiene medios idóneos para la protección de los derechos fundamentales
En este orden de ideas y como quiera que
por mandato constitucional la acción de tutela sólo opera cuando el afectado no
disponga de otro medio de defensa judicial, lo que no ocurrió en el caso
sub-lite, debe la Sala rechazarla por improcedente”.
Por las razones anteriores la Sala decidió rechazar
sin más,  por improcedente, la acción de tutela de la referencia.
2. Contrariamente a la posición mayoritaria, el
Consejero Jaime Moreno García, salvó el voto en esta providencia, observó lo
siguiente:
“Aunque la Corte Constitucional, mediante
sentencia C-543 del 1º de octubre de 1992 declaró la inconstitucionalidad de
los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 que contemplaban la procedencia de
la tutela contra tales decisiones, se señaló en tal providencia que “no riñe
con los preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante
actuaciones de hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se
desconozcan o amenacen derechos  fundamentales” argumento que dio lugar a
que se construyera por vía jurisprudencial la noción de  “vía de hecho
judicial”, definida como: i) la violación flagrante y grosera de la
Constitución por parte del Juez”[34]; ii) La actuación que
“obedece a su sola voluntad o capricho” o iii) las apariencias de providencias
judiciales que vulneran los derechos básicos de las personas; iv) “los
supuestos defectos sustantivos, orgánicos o procedimentales, v) la equivocada
apreciación de las pruebas, “ya sea por ausencia de apreciación o por
manifiesto error en su entendimiento”.
A mi juicio, la acción de tutela contra las
decisiones judiciales no implica una desestabilización de la seguridad jurídica
ni desvirtúa la institución de la cosa juzgada, sino que se trata de un
mecanismo para enmendar los yerros judiciales en que puede incurrir el
juzgador, dado que no es infalible.
Además, no puede pasarse por alto que los
jueces estamos sometidos al marco constitucional  y en tratándose de derechos
fundamentales, el control constitucional no puede hacerse sino a través de la
tutela.
Ciertamente el Consejo de Estado, como
tribunal supremo de lo contencioso administrativo constituye la jurisdicción
límite en la materia, pero a la Corte Constitucional el constituyente primario
le otorgó la facultad de revisar todas las tutelas y esta revisión
necesariamente debe conducir a una confirmación o modificación.
Por lo anterior considero que se debe
entrar a estudiar de fondo el derecho fundamental alegado y presuntamente
vulnerado al decir del actor”.
3. La providencia de tutela no fue impugnada por el
actor[35], por lo que el fallo de
instancia  fue enviado  a la Corte Constitucional para su eventual revisión[36].
III. CONSIDERACIONES y
fundamentos
1. Competencia
Esta Sala es competente para revisar la decisión
proferida dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los
artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política.
2.      Consideraciones preliminares.       Los cargos
dirigidos contra la providencia del Consejo de Estado y los problemas jurídicos
objeto de análisis constitucional.
2.1. El señor Guzmán Orjuela considera que la Sección
Primera, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante
sentencia del 13 de julio de 2006, vulneró sus derechos fundamentales al debido
proceso (Art. 29 C.P) y su derecho a  la igualdad (Art. 13 C.P), en la medida
en que incurrió en una vía de hecho por defecto sustantivo en la providencia
que confirmó su pérdida de investidura.
Al respecto explica que se incurrió en tal defecto
porque se le aplicó indebidamente la  causal de pérdida de investidura
contenida en el numeral 2º del artículo 45 de la Ley 136 de 1994, así:  (i)
la causal invocada exige que se haya actuado como “apoderado ante las
entidades públicas del respectivo municipio o ante las personas que administren
tributos, por sí o por interpuesta persona”, lo que  a juicio del actor no
ocurrió en su caso, en la medida en que (a) nunca ha ostentado el título de
abogado, (b) no se le puede dar la denominación de “apoderado” para
gestionar tributos en estricto sentido, porque el poder que le fue otorgado
para realizar las peticiones no se realizó  mediante escritura pública como lo
exige el artículo 572 del Estatuto Tributario y (c) el propósito del poder que
suscribió con los propietarios del lote 101-14-1, fue el de facilitar el
proceso de dación en pago de ese inmueble, como lo estipulaba el Acta No 364
del Consejo de Administración del Condominio Campestre El Peñón.  (ii)
El artículo 51 de la Ley 675 de 2001, en especial el numeral 10, permite a los
Administradores de propiedad horizontal representar judicial y
extrajudicialmente al Condominio y conceder poderes especiales cuando la
necesidad lo exija.  De hecho,  el cargo  de administrador no es incompatible
con el de Concejal, ya que es una ocupación que figura como aquellas prohibidas
o incompatibles con tal servicio público. En el mismo sentido, (iii) el
actor considera que no incurrió en la causal de pérdida de investidura
enunciada, pues ejerció las funciones actuando como cualquier ciudadano en
ejercicio de ese derecho de petición, y además lo hizo con un claro interés
personal, como representante de una persona jurídica, por lo que considera que
en su caso  se debía aplicar la excepción del literal a) del artículo 46 de la
Ley 136 de 1994, relativa al interés propio como excepción. Por último, (iv)
concluye que  tampoco le era aplicable el artículo 70 de la Ley 136 de
1994, porque las actuaciones adelantadas por él no involucraron conflicto de
intereses alguno que le exigiera declararse impedido,  ya que no se trataba de
ningún proceso o actividad en la que el cuerpo colegiado tuviese que tomar una
decisión, o del debate un proyecto que beneficiara a un concejal, a sus
familiares o socios.
Por estas razones solicita que se
deje sin efecto el fallo de segunda instancia en su proceso de pérdida de
investidura y se le restablezca su dignidad como concejal de Girardot.
2.2. La Magistrada Ponente en la
providencia que se acusa, explicó que en este caso se probó debidamente que el
actor se encontraba incurso en la causal del numeral 2º del artículo 45 de la
Ley 136 de 1994, en la medida en que efectivamente actuó en representación de
intereses de terceros ante autoridades municipales, - como aparece acreditado
en el expediente-,  en la misma entidad territorial en la que se desempeñaba
como concejal, incurriendo por lo tanto en la prohibición legal mencionada. Afirma
en consecuencia, que la providencia no incurrió en defecto sustantivo dado que
se le aplicaron  al concejal las normas jurídicas pertinentes en su caso, se
desvirtuaron otras causales y se le respetó claramente su debido proceso. La
inconformidad del actor  no es suficiente para permitir que se predique un
defecto en la providencia, o la violación de derechos fundamentales, menos aún
cuando el actor afirma que se violó el derecho a la igualdad pero omite hacer
cualquier observación o aportar pruebas que justifiquen el aparente tratamiento
diferente que se dio en su caso concreto. De hecho, no acompaña prueba que
permita establecer que en un caso similar al suyo esa Corporación actuó en un
sentido distinto, respecto de otros concejales. Por estas razones, considera
que la tutela no está llamada a prosperar, en la medida en que no se vulneró
con la providencia ninguno de los derechos fundamentales  invocados por el
actor.
2.3. En el fallo de tutela, el
Consejo de Estado se limitó a realizar un análisis muy breve de los elementos
formales de improcedencia de la tutela desde la perspectiva de esa
Corporación,  y por consiguiente se apartó de su deber de realizar una
valoración de los derechos fundamentales invocados. Como resultado de ello, no
estudió de fondo ninguno de los supuestos previstos por el demandante,
relacionados con su afirmación de que  existe una vía de hecho por defecto
sustantivo en el fallo de segunda instancia en el proceso de pérdida de
investidura, decidido por la Sección Primera del Consejo de Estado, sino que
rechazó simplemente la tutela por improcedente, frente a providencias
judiciales.
2.4. En mérito de lo expuesto, deberá
la Corte tomar en consideración en la situación de la referencia, los
siguientes problemas jurídicos:
·  ¿Cumple la demanda de tutela, las exigencias
constitucionales de procedibilidad contra providencias judiciales tal y como lo
exige  la jurisprudencia?
Si la respuesta a esta pregunta es
afirmativa, corresponderá a la Sala estudiar desde una perspectiva material el
siguiente problema jurídico:
·  ¿Incurrió el Consejo de Estado en una vía de hecho por
defecto sustantivo en la sentencia de segunda instancia de la Sección Primera,
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 13 de julio de
2006, que confirmó la pérdida de investidura del demandante, en la medida en
que aplicó indebidamente el numeral 2 del artículo 45 de la Ley 136 de 1994 y
desconoció la excepción del artículo 46 de la misma ley, - como lo afirma el
actor -, violándose con ello sus derechos fundamentales a la igualdad y al
debido proceso?
Para analizar cada uno de los
problemas jurídicos planteados, la Sala considera necesario aludir preliminarmente
a algunos aspectos que resultan pertinentes en los casos de tutela contra
providencias judiciales en materia de pérdida de investidura. El objetivo es el
de recordar el marco conceptual dentro del cual se inscribe el ejercicio de las
competencias constitucionales de esta Corte, en este tipo de procesos. Tales
temas a analizar son los siguientes: (i) la procedibilidad excepcional
de la acción de tutela contra providencias judiciales, especialmente en casos
de pérdida de investidura; y   (ii) la naturaleza jurídica y finalidad
de la acción de pérdida de investidura  de los concejales y su régimen de
incompatibilidades. Una vez analizados estos aspectos, procederá esta Sala de
Revisión a evaluar la solicitud del ex concejal Guzmán Orjuela en la situación
de la referencia.
3.
Causales generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales.
3.1.
La acción de tutela contra providencias judiciales es, conforme a una
exhaustiva línea jurisprudencial establecida por la Corte Constitucional[37],
una figura de carácter eminentemente subsidiario y excepcional. Sólo es
procedente ante situaciones en que no exista otro mecanismo judicial idóneo
para salvaguardar un derecho fundamental vulnerado o amenazado, o cuando
existiendo otro medio de defensa judicial,  éste a) no resulte tan eficaz para
la protección de los derechos de los asociados como la tutela, o, b) la persona
afectada se encuentre ante un perjuicio irremediable.
La seguridad jurídica se encuentra soportada, en
consecuencia, en actuaciones judiciales legítimas y razonables,  y no en
aquellas que no lo son. Por eso, en situaciones concretas en las que mediante
providencias judiciales se desconozcan derechos fundamentales de los asociados
en abierta contradicción con el compromiso constitucional impuesto a todas las
autoridades, -incluyendo a las judiciales-, de propugnar  por la realización de
los derechos fundamentales conforme a la Constitución (Art. 2 C.P.), puede
proceder la acción de tutela.
3.2. Desde esta perspectiva, algunas de las
consideraciones del Consejo de Estado en la providencia de  primera instancia
en el proceso de tutela de la referencia, no se enmarca dentro de la evolución
de la jurisprudencia constitucional y desconocen la expectativa legítima de
protección constitucional que esperan los ciudadanos de la figura
constitucional del artículo 86 de la Carta. De hecho, la figura de la acción de
tutela contra providencias judiciales, tiene un claro fundamento normativo. No
sólo al tenor del artículo 2º constitucional descrito, sino también conforme al
mandato del artículo 86 de la norma superior, disposición  que  reconoce que la
tutela procede cuando los derechos fundamentales “resulten vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.
Sobre este punto, si bien la sentencia C-543 de 1992
(M.P. José Gregorio Hernández Galindo), estudió la constitucionalidad de los
artículos 11 y 12 del Decreto 2591 de 1991 y declaró inexequibles las
disposiciones acusadas por considerar que desvirtuaban las reglas de
competencia fijadas por la Constitución Política, lo cierto es que la
providencia que se cita también matizó su decisión de inexequiblidad en su
parte motiva, al prever en la ratio decidendi de la sentencia, que la
acción de tutela podía llegar a ser procedente contra actuaciones judiciales en
circunstancias excepcionales, cuando ellas resultarán ser una vía de hecho. La
Sala Plena de esta Corporación, en la sentencia C-543 de 1992, afirmó  al
respecto que:
“(…) nada obsta para que por la vía de la tutela se ordene al juez que
ha incurrido en dilación injustificada en la adopción de decisiones a su cargo
que proceda a resolver o que observe con diligencia los térmi­nos judiciales, ni
riñe con los preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante
actuaciones de hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se
desconozcan o amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la
decisión pueda causar un perjuicio irremediable, para lo cual sí está
constitucionalmente autorizada la tutela pero como mecanismo transitorio cuyo
efecto, por expreso mandato de la Carta es puramente temporal y queda
supeditado a lo que se resuelva de fondo por el juez ordinario competente
(artículos 86 de la Constitución Política y 8º del Decreto 2591 de 1991).  En
hipótesis como éstas no puede hablarse de atentado alguno contra  la seguridad
jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer realidad los fines que
persigue la justicia.” (Las subrayas fuera del texto original).
Los artículos constitucionales enunciados (2o y 86 de
la C.P.) y el precedente judicial anterior[38],  permitieron
que las distintas Salas de Revisión de la Corte Constitucional desde sus
orígenes, decidieran aplicar en los casos concretos que fueran de su
conocimiento, el precedente establecido por esta Corporación en la sentencia
C-543 de 1992[39]. La Corte Constitucional
desde entonces, ha  construido una nutrida línea jurisprudencial en materia de
tutela contra sentencias[40], que ha permitido la
procedencia de esa acción, cuando tales actuaciones judiciales han sido
dictadas en abierto desconocimiento del ordenamiento jurídico, es decir,
arbitrariamente, al presentar alguno de los siguientes cuatro defectos:
sustantivo, orgánico, fáctico y/o procedimental[41].
Esta línea jurisprudencial se conoció  inicialmente
bajo el concepto de “vía de hecho”. Sin embargo, esta Corporación
recientemente, con el propósito de superar una percepción restringida de esta
figura que había permitido su asociación siempre con el capricho y la
arbitrariedad judicial, sustituyó la expresión de vía de hecho, por la
de “causales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones
judiciales”[42] que
responde mejor a su realidad constitucional[43]. La sentencia
C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) da cuenta de esta evolución,
reseñando este avance jurisprudencial de la siguiente forma:
“[E]n los últimos años se ha venido
presentando una evolución de la jurisprudencia constitucional acerca de las
situaciones que hacen viable la acción de tutela  contra providencias
judiciales.  Este desarrollo ha llevado a concluir que las sentencias
judiciales pueden se atacadas mediante la acción de tutela por causa de otros
defectos adicionales, y que, dado que esos nuevos defectos no implican que la
sentencia sea necesariamente una “violación flagrante y grosera de la
Constitución”, es más adecuado utilizar el concepto de “causales genéricas
de procedibilidad de la acción” que el de “vía de hecho”.
3.3.  En ese orden de ideas, conforme a la consolidada
línea jurisprudencial de esta Corporación en materia de tutela contra
sentencias, entre las  causales de procedibilidad[44]
de la tutela en estos casos, podemos citar  en primer lugar,  aquellas
de carácter general, orientadas a asegurar el principio de subsidiariedad de la
acción de tutela, como son el agotamiento de otros medios de defensa
disponibles y la inmediatez. En segundo lugar, existen unas causales
específicas, centradas en los defectos de las actuaciones judiciales en sí
mismas consideradas, que son aquellas identificadas genéricamente como: (i)
defecto sustantivo; (ii) defecto fáctico; (iii) defecto orgánico y (iv) defecto
procedimental.
Frente a las primeras, es decir aquellas de carácter
general, es necesario que quien alega la vulneración de sus derechos
fundamentales haya agotado los medios de defensa disponibles en la
legislación para el efecto[45]. Esta exigencia responde
al principio de subsidiariedad de la tutela, que pretende asegurar que
la acción constitucional no sea considerada en sí misma una instancia más en el
trámite jurisdiccional, ni un mecanismo de defensa que reemplace  aquellos
otros diseñados por el legislador.[46] Menos aún, que resulte
ser un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes o
para corregir oportunidades vencidas[47] en los procesos
jurisdiccionales ordinarios[48].
Por lo tanto, es incorrecto pensar que la acción de
tutela puede asumirse como un medio de defensa judicial paralelo al sistema de
jurisdicciones y competencias ordinarias y especiales.[49] El
juez de tutela no puede entrar a reemplazar a la autoridad competente para
resolver aquello que le autoriza la ley[50],
especialmente si los mecanismos que permiten conjurar las posibles falencias
que se suscitan durante los trámites procesales no han sido utilizados ni
ejercidos por las partes, conforme a las atribuciones y competencias que
consagra la ley.
El agotamiento efectivo de los recursos y mecanismos
ordinarios de defensa judicial, resulta ser entonces, no sólo una exigencia
mínima de diligencia de los ciudadanos frente a sus propios asuntos procesales[51],
sino un requisito necesario para la procedibilidad de la acción de
tutela, salvo que por razones extraordinarias no imputables a quien alega la
vulneración la persona se haya visto privada de la posibilidad de utilizar los
mecanismos ordinarios de defensa dentro del proceso judicial;[52]
circunstancia que deberá ser debidamente acreditada en la acción de tutela.
Así, puede
proceder la acción de tutela contra una providencia judicial en dos eventos:
(i) cuando ante la vulneración ostensible de derechos fundamentales mediante
acciones u omisiones de los operadores jurídicos que vulneren de manera grave o
inminente tales derechos[53], no exista otro medio
de defensa judicial idóneo para proteger los derechos fundamentales invocados
y la actuación judicial acusada constituya una vía de hecho o, (ii) cuando se
emplee como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable en
materia de derechos fundamentales.[54] Esta segunda
hipótesis tiene lugar especialmente, cuando a la fecha de presentación  de la
tutela aún está pendiente alguna diligencia o instancia procesal, pero la
protección constitucional provisional se requiere de manera urgente para evitar
el perjuicio irremediable. En estos casos, naturalmente, la actuación
constitucional resulta generalmente transitoria.
Por otra
parte, fuera del agotamiento de los otros medios de defensa judiciales, el
segundo requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias, es el de inmediatez. Esta exigencia jurisprudencial
reclama la verificación de una correlación temporal entre la solicitud
de tutela y el hecho judicial vulnerador de los derechos fundamentales, que
puede explicarse de la siguiente forma: es improcedente la acción de tutela
contra actuaciones judiciales cuando el paso del tiempo es tan significativo,
que es irrazonable y desproporcionado un control constitucional de la actividad
judicial por la vía de la acción de tutela[55]. Desde esta
perspectiva, es necesario interponer la acción de tutela contra providencias
judiciales tan pronto se produce la vulneración o amenaza de los derechos
fundamentales, o en un plazo prudencial, porque de lo contrario la necesidad de
la protección constitucional por vía de tutela queda en entredicho. Permitir un
excesivo paso del tiempo ante la posibilidad de una reclamación constitucional,
puede afectar significativamente además la seguridad jurídica, por lo que la inmediatez
es claramente una exigencia ineludible en la procedencia de la tutela
contra providencias judiciales.
3.4. En segundo lugar, la procedencia
excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales requiere que
se consolide en la decisión judicial alguno de los defectos que la
jurisprudencia constitucional ha considerado contrarios a la Carta. La lista
que a continuación se presenta, si bien no es exhaustiva, si registra algunos
de los principales casos en los que esta Corporación ha encontrado  “una
manifiesta desconexión entre la voluntad del ordenamiento y la del funcionario
judicial”.[56] Tales defectos, en
consecuencia, pueden ser descritos genéricamente de la siguiente forma:
(i) Existe un defecto sustantivo en
la decisión judicial, cuando la actuación controvertida se funda en una norma indiscutiblemente
inaplicable[57], ya sea porque[58]
(a)
la norma perdió vigencia por cualquiera de las razones de ley[59],
(b)
es inconstitucional[60], (c) o porque el
contenido  de la disposición no tiene conexidad material con los presupuestos
del caso[61]. También puede
darse en circunstancias en las que a pesar del amplio margen interpretativo que
la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, se produce (d) un grave error
en la interpretación
de la norma[62] constitucional
pertinente, el cual puede darse por desconocimiento de sentencias  de la Corte
Constitucional con efectos erga omnes, o cuando la decisión judicial se
apoya en una interpretación  claramente contraria a la Constitución[63].
Se considera igualmente defecto sustantivo el hecho
de que la providencia judicial tenga problemas determinantes relacionados, (e) con una insuficiente
sustentación o justificación de la actuación[64]
que afecte derechos fundamentales; (f) cuando se desconoce el precedente
judicial[65] sin ofrecer un mínimo
razonable de argumentación, que hubiese permitido una decisión diferente[66]; o (g) cuando
el juez se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante
una violación manifiesta de la Constitución siempre que se solicite su
declaración por alguna de las partes en el proceso[67].
(ii) Se produce  un defecto fáctico en una
providencia, cuando de la actividad probatoria ejercida por el juez se
desprende, - en una dimensión negativa -, que se omitió[68]
la “valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los
hechos analizados por el juez[69]. En esta situación se
incurre cuando se produce “la negación o valoración arbitraria, irracional y
caprichosa de la prueba  que se presenta cuando el juez simplemente
ignora la prueba u omite su valoración,  o cuando sin razón valedera da por no
probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y
objetivamente”[70]. En
una dimensión positiva, el defecto fáctico tiene lugar, cuando “la
valoración de pruebas igualmente esenciales que el juzgador no se puede
apreciar, sin desconocer la Constitución”[71]. Ello
ocurre generalmente cuando el juez “aprecia pruebas que no ha debido admitir
ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas (artículo 29
C.P.)[72].  En
estos casos, sin embargo, sólo es factible fundar una acción de tutela  por vía
de hecho cuando se “observa que de una manera manifiesta, aparece arbitraria
la valoración probatoria hecha por el juez en la correspondiente providencia.
El error en el juicio valorativo de la prueba “debe ser de tal entidad que sea
ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia
directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una
instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que
ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia[73]”[74].
(iii) El llamado defecto orgánico tiene lugar,
cuando el funcionario judicial que profirió la providencia que se controvierte,
carece totalmente de competencia para ello conforme a la ley; y,
(iv) El defecto procedimental
ocurre,  cuando el juez de instancia actúa completamente ajeno al
procedimiento establecido[75], es decir, se desvía
ostensiblemente de su deber de cumplir con las “formas propias de cada
juicio”[76], con la
consiguiente perturbación o amenaza a los  derechos fundamentales de las partes. En estas circunstancias, el error procesal debe ser
manifiesto, debe extenderse  a la decisión final, y no puede ser en modo alguno
atribuible al afectado[77].
Fuera de las
causales anteriores, la jurisprudencia constitucional ha reconocido otra
adicional,  denominada[78] vía de hecho por
consecuencia, que puede ser descrita de la siguiente forma:
(v) La vía de hecho por consecuencia
se da cuando el defecto en la providencia judicial es producto de la inducción
al error de que es víctima el juez de la causa[79]. En este
caso, si bien el defecto no es atribuible al funcionario judicial, la actuación
final resulta  equivocada[80].
En la sentencia T-705 de
2002[81], la Corte precisó que la
vía de hecho por consecuencia se configura cuando especialmente, cuando la
decisión judicial “(i) se bas[a] en la apreciación de hechos o situaciones
jurídica, en cuya determinación los órganos competentes hayan violado derechos
constitucionales, y (ii) que tenga como conse­cuencia un perjuicio iusfundamental”.
Las causales de procedibilidad de la
acción de tutela contra providencias judiciales aquí descritas, fueron
recogidas en la Sentencia T-842 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Gálvis), de la
siguiente forma:
“(…) mediante doctrina constitucional de obligatorio
cumplimiento[82] [La Corte] tiene previsto que cuando
las actuaciones y decisiones judiciales i) se fundamenten en normas
derogadas, o declaradas inexequibles[83], ii) apliquen directamente
disposiciones constitucionales apartándose de las pautas de obligatorio
cumplimiento fijadas por esta Corte como su interprete autorizado[84]
iii) den a la norma en la que se basan un sentido o entendimiento
contrario a aquel que permitió que la disposición permaneciera en el
ordenamiento jurídico[85] iv) carezcan de sustento
probatorio, ya sea porque los hechos no fueron probados, las pruebas regularmente
aportadas se dejaron de valorar, o la valoración de las mismas fue subjetiva o
caprichosa[86], v) desconozcan las reglas
sobre competencia, o se profieran pretermitiendo el trámite previsto[87],
y vi) se aparten de criterios adoptados por el mismo funcionario ante
situaciones similares o idénticas[88] constituyen vías de hecho
susceptibles de ser infirmadas por el juez constitucional en trámite de
tutela”.
A continuación deberá determinar la Sala si la tutela
de la referencia resulta o no procedente desde un punto de vista formal, en lo
referente al presente caso de pérdida de investidura.
4. El recurso extraordinario de revisión en los casos
relacionados con la pérdida de investidura.
4.1. En los procesos de pérdida de investidura que
involucran especialmente a los congresistas, la jurisprudencia constitucional
ha sido consistente en señalar que el recurso extraordinario especial de
revisión (REER) consagrado en la Ley 144 de 1994, constituye un medio idóneo
para proteger los derechos fundamentales de quien ha sido despojado de la
investidura[89], al establecer un ámbito
judicial apropiado para controvertir la decisión que compromete la credencial
parlamentaria[90].
De hecho, la Ley 144 de 1994 en su artículo 17[91]
indica que son susceptibles del recurso extraordinario especial de revisión
(REER), las sentencias mediante las cuales haya sido levantada la investidura
de un parlamentario, “dentro de los cinco (5) años siguientes a su
ejecutoria”, por las causales establecidas en el artículo 188 del Código
Contencioso Administrativo[92], y por falta del debido
proceso o por  violación del derecho de defensa[93].
La sentencia T-193 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz),
en los primeros años de esta Corporación, consideró que  el Recurso
Extraordinario Especial de Revisión tenía el carácter de medio alternativo y
pertinente de  defensa judicial[94] en las circunstancias de
pérdida de investidura, y estimó bajo este supuesto, que la acción de tutela
como mecanismo constitucional de protección era improcedente, en este tipo de
casos. Providencias posteriores de la Corte Constitucional sin embargo,
encontraron que el recurso mencionado en esa sentencia era en términos reales “inane”,
porque la falta de regulación normativa de la figura en ese momento, hacía
imposible su aplicación efectiva, debido a los serios vacíos que existían en la
legislación con relación  a la competencia frente al recurso[95].
La sentencia SU-858 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar
Gil), reconoció posteriormente que con la expedición de la  Ley 446 de 1998, se
habían llenado los vacíos existentes frente a la aplicación del recurso de
revisión  enunciado en la ley 144 de 1994. Por lo tanto, podía concluirse que “dentro
del proceso de pérdida de investidura de los congresistas, si existía un medio
de defensa idóneo para la protección del derecho al debido proceso” [96].
Dijo la Corte, en esa oportunidad, lo siguiente:
“(...) tratándose de un proceso de única
instancia, la ley ha previsto como causal de revisión una con rango
constitucional, como es la violación del debido proceso, con el objeto de que, para
la protección de los derechos fundamentales del condenado, se le brinde la
oportunidad de controvertir la sentencia. (…) El ámbito de la revisión está
estrictamente demarcado por las causales taxativamente enunciadas en la ley. De
manera que, por fuera de esas causales, el afectado no puede pretender la
reapertura de controversias ya superadas. No obstante, en el Recurso
Extraordinario Especial de Revisión que la ley ha previsto para la pérdida de
la investidura, la causal de violación del debido proceso claramente permite
que en sede de revisión se controviertan los asuntos, que no obstante haber
sido planteados durante el trámite de la instancia, comporten una decisión
violatoria del debido proceso.”
(...) Así, el recurso de revisión se convierte en vía
apta para resolver, no sólo asuntos externos y generalmente sobrevinientes al
proceso, sino también aquellos que se deriven del error judicial en el curso
mismo del proceso”[97]
4.2. Con fundamento en estas consideraciones, en la
actualidad la Corte Constitucional ha supeditado la procedencia de la tutela en
materia de pérdida de investidura de  parlamentarios, al uso de todas las
herramientas judiciales previstas en el trámite judicial que estén disponibles,
incluyendo el recurso extraordinario especial de revisión. De allí que sea
manifiestamente improcedente una acción de tutela interpuesta de manera directa
contra la sentencia que declara la pérdida de la investidura de un congresista,
por existir otro medio de defensa judicial idóneo para controvertir la decisión
judicial, como es el recurso extraordinario especial de revisión. Ello reafirma
la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela en este tipo de procesos.
Sin embargo, si en una acción de pérdida de
investidura se utilizaron acuciosamente las herramientas previstas en el
proceso ordinario, - como es el recurso mencionado -,  y a pesar de ello se
incurrió en el desconocimiento de mandatos constitucionales en la sentencia que
resolvió el recurso extraordinario de revisión, afectando con ello derechos
fundamentales de un parlamentario, puede eventualmente proceder el amparo
constitucional para superar tal afectación de derechos de acuerdo al artículo
86 superior[98].
La sentencia SU-1159 de 2003[99]
consideró sobre este aspecto, que en el caso de la pérdida de investidura:
“(...) la Corte pone de presente dos
consideraciones. La primera de ellas es que no existe un medio de defensa
judicial frente a la sentencia que resuelve el recurso extraordinario especial
de revisión. Entonces, la acción de tutela procedería contra la sentencia que
resuelve el recurso contra la sentencia que decretó la pérdida de la
investidura, si ésta incurre en una vía de hecho y afecta los derechos
fundamentales del congresista. La segunda consideración es que de acuerdo a la
jurisprudencia constitucional, la acción de tutela no procede en contra de la
sentencia que decreta la pérdida de la investidura, puesto que el recurso
extraordinario especial de revisión constituye un medio de defensa judicial
idóneo para la protección de los derechos fundamentales de los congresistas, en
especial el derecho al debido proceso. En efecto, dicho recurso extraordinario
especial procede por las siguientes causales: “(a) falta del debido proceso;
(b) violación del derecho de defensa”,[100] además de
las establecidas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo.[101]
4.3. El reconocimiento de la idoneidad del recurso
extraordinario de revisión ha llevado a la Corte, además, a señalar la
improcedencia de la acción de tutela contra la sentencia que decide ese
recurso, si los argumentos que se alegan para controvertir la pérdida de
investidura en el recurso extraordinario especial de revisión, son distintos a
los que se pretende invocar  de manera estratégica en la acción de tutela. Al
respecto, la sentencia SU -1159 de 2003, sostuvo lo siguiente:
“(..)  El recurso extraordinario especial
de revisión es el medio adecuado para controvertir una vía de hecho en el
trámite de pérdida de investidura ante el Consejo de Estado. Por tal razón,
los cargos que se tengan en contra de la sentencia que resuelva la pérdida de
la investidura deben ser presentados en sede de revisión y no pueden ser
guardados estratégicamente para ser invocados luego en un proceso de tutela.
La acción de tutela procede residualmente cuando el Consejo de Estado en sede
de revisión, foro judicial señalado por la Constitución y la ley para resolver
dichas controversias, ha desconocido en sus actuaciones judiciales los derechos
fundamentales de algún Senador o Representante a la Cámara en los términos antes
mencionados. (…) ¨[C]ómo se dijo, no es aceptable guardar argumentos
estratégicamente con el fin de presentarlos únicamente ante el juez de tutela,
pretendiendo cambiar así el “foro judicial” designado por el propio
Constituyente para resolver las controversias con relación a los procesos de
pérdida de investidura.”[102]
Atendiendo esta regla
jurisprudencial, en la sentencia T-920 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño)
esta Corporación negó la tutela solicitada por un congresista contra la
providencia del Consejo de Estado que declaró la pérdida de su investidura y
contra la que resolvió el recurso extraordinario de revisión,  porque en esa
oportunidad  no se plantearon en el trámite de tal recurso, los mismos
argumentos que luego se propusieron en sede de tutela, lo que tornó  improcedente
el amparo.  Dijo así tal sentencia:
“(...) ¨[E]l impugnante en revisión
extraordinaria, no canalizó a través de las causales previstas por el
ordenamiento jurídico y ante el foro judicial establecido por la Constitución,
los severos cuestionamientos que ahora por vía de tutela formula contra la
sentencia que concluyó en el despojo de la investidura, y que pretende
estructurar como vía de hecho. (...).
Para análisis del asunto bajo examen,
resulta de significativa relevancia que el impugnante no hubiese aducido en el
ámbito del medio alterno de defensa que le ofrece el orden jurídico, la
vulneración del debido proceso, piedra angular sobre la cual sostiene su
argumentación para descalificar como vía de hecho la decisión que
decretó la pérdida e investidura.  Ello permite afirmar que se incurrió en la
impropiedad que la jurisprudencia constitucional ha señalado en el sentido de
omitir la formulación de los cargos que se tengan contra la sentencia en el
recurso extraordinario de revisión, para luego ser presentados estratégicamente
en el escenario de la tutela.  Esto comporta dos consecuencias que revierten en
la improcedencia de la tutela, de una parte la pretensión de subvertir el foro
judicial que el propio Constituyente ha establecido para la controversia de las
decisiones relacionadas con la pérdida de investidura, y de otra, sustrae a la
autoridad judicial que ha producido la decisión cuestionada por vía de tutela,
de la posibilidad de enmendar el error, si ése es el caso, o de pronunciarse en
su propio ámbito acerca de las censuras que se formulan contra sus actos”. [103]
4.4. En coherencia con el anterior planteamiento, la
Sala Plena de esta Corporación ha reconocido que dado el carácter excepcional
de la acción de tutela contra sentencias y la excepcionalidad aún mayor de la
tutela en casos que involucren un recurso extraordinario especial de revisión[104],
dada la naturaleza de ese recurso que permite revisar la providencia de pérdida
de investidura aún por razones constitucionales, - además de los requisitos
generales de procedencia de la tutela contra providencias -, se deben
corroborar los siguientes requisitos para que proceda la acción de tutela, en
estos casos:
“(…)En estos
casos la tutela procede (i) cuando se alegue una vía de hecho que
específicamente tenga origen en el fallo que resuelve el recurso extraordinario
especial de revisión, o en el proceso de revisión en sí mismo considerado;
(ii) cuando se alegue una vía de hecho que ocurrió durante el proceso de
pérdida de investidura, que fue invocada en el recurso extraordinario especial
de revisión, pero cuyo análisis por parte del Consejo de Estado acerca de la
violación del derecho fundamental contradice la Constitución o la
jurisprudencia constitu­cional aplicable; y  (iii) cuando se trate de una vía
de hecho que ocurrió en el proceso de pérdida de investidura pero que, o bien
no podía ser alegada mediante un recurso en contra de la sentencia de pérdida
de investidura, o bien fue alegada pero el Consejo de Estado la dejó de lado
por completo y no la analizó o lo hizo desconociendo el derecho claramente
aplicable”[105].
En conclusión, puede afirmarse con fundamento en las
sentencias SU-858 de 2001[106] y SU-1159 de 2003[107],
que en lo concerniente a la procedencia o no de la acción de tutela contra la
sentencia que resuelve el recurso extraordinario de revisión, existen las
siguientes reglas jurisprudenciales que deben ser tenidas en cuenta en este
tipo de procesos: (1) La acción de tutela no procede de manera directa contra
la sentencia que decreta la pérdida de investidura, puesto que el recurso
extraordinario especial de revisión resulta ser un medio de defensa judicial
idóneo para la protección de los derechos fundamentales de los congresistas, en
especial del derecho al debido proceso[108]. (2) Dado
que no existe un medio de defensa judicial contra la sentencia que resuelve el
recurso extraordinario especial de revisión, es procedente entonces la acción
de tutela, si en tal decisión se incurre en alguna de las causales de
procedibilidad mencionadas (vías de hecho) y se afectan los derechos
fundamentales de un ex parlamentario. (3) Los cuestionamientos y reparos de
orden legal o constitucional que se invoquen contra la sentencia de pérdida de
investidura en el recurso especial de revisión, deben ser los mismos que se
acrediten en sede de tutela, porque presentar “estratégicamente” en la
tutela nuevos cargos que no se alegaron en la revisión, hace improcedente esta
acción constitucional. (4) Para la procedencia de la acción de tutela en estos
casos, se requiere, además, que la vía de hecho que se alega responda a alguna
de las tres hipótesis señaladas en la sentencia SU-1159 de 2003, esto es: que
la vía de hecho (i) “tenga origen en el fallo que resuelve el recurso
extraordinario especial de revisión, o en el proceso de revisión en sí mismo
considerado; (ii) que haya ocurrido durante el proceso de pérdida de
investidura y haya sido invocada en el recurso extraordinario especial de
revisión, pero el análisis del Consejo de Estado respecto de la violación del
derecho fundamental contradiga la Constitución o la jurisprudencia constitu­cional
aplicable; o (iii) sea una vía de hecho ocurrida en el proceso de pérdida de
investidura pero, o bien no podía ser alegada mediante un recurso en contra de
la sentencia de pérdida de investidura, o bien fue alegada, pero el Consejo de
Estado la dejó de lado por completo y no la analizó o lo hizo desconociendo el
derecho claramente aplicable”[109].
4.5. A diferencia de lo que ocurre con los
Congresistas, los procesos de pérdida de investidura en el caso de los
concejales no son ya de única instancia[110], como era lo
provisto en la Ley 136 de 1994, sino de doble instancia. Precisamente, en
virtud de lo dispuesto por el artículo 48 de la Ley 617 de 2000,  la sentencia
de primera instancia puede ser apelada[111] ante el
Consejo de Estado, como lo consagra el  parágrafo segundo del artículo 48 que
se invoca, que reza lo siguiente:
“Parágrafo 2°. La pérdida de la
investidura será decretada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo con
jurisdicción en el respectivo departamento de acuerdo con la ley, con plena
observancia del debido proceso y en un término no mayor de cuarenta y cinco
(45) días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la
mesa directiva de la asamblea departamental o del concejo municipal o por
cualquier ciudadano. La segunda instancia se surtirá ante la sala o
sección del Consejo de Estado que determine la ley en un término no mayor de
quince (15) días”. (Subrayas fuera del original).
En este sentido, es requisito necesario de procedencia
de la tutela contra las sentencias judiciales relacionadas con la pérdida de
investidura de concejales, que se haya apelado la providencia en los términos
del artículo 48 de la Ley 617 de 2000.
4.6. Con respecto a la aplicación del recurso
extraordinario de revisión contenido en la Ley 144 de 1994 a los procesos de
pérdida de investidura de los concejales, el máximo tribunal de lo Contencioso
Administrativo ha señalado en reiteradas ocasiones en lo concerniente al
procedimiento fijado en la Ley 136 de 1994[112] para esa
figura, lo siguiente:
“5. Las causales de revisión extraordinaria frente a
un fallo de pérdida de investidura de Concejal.
Previo a cualquier otro análisis, la Sala considera
oportuno reiterar lo ya expresado en la providencia donde se planteó el
conflicto de competencia con la Sección Quinta para conocer de este proceso,
donde se dijo:
"3°. La Ley 136 de 1994 no consagra el recurso
extraordinario especial de revisión respecto de los fallos de pérdida de
investidura de los concejales proferidos por los Tribunales Administrativos.
"Pero si el procedimiento comprende
los sujetos procesales, los actos procesales (términos, régimen probatorio,
recursos, etc.) y los procesos, ha de aceptarse que todo lo previsto en
relación con tal materia en la Ley 144 de 1994 para los congresistas, incluido
el recurso extraordinario especial de revisión, debe tener aplicación respecto
de los concejales". (Auto de 17 de abril de 1996)
Con la misma óptica ha de decirse que las causales que
dan lugar al recurso extraordinario especial de revisión no pueden ser sino las
que señala el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, esto es, las establecidas en
el artículo 188 del C.C.A. amén de la falta del debido proceso y la violación
del derecho de defensa”[113].
En el mismo sentido, la Sala Plena de esa Corporación
ha sostenido  en otras ocasiones que:
[C]ontra las sentencias de pérdida de investidura
proferidas por los Tribunales Administrativos, no procede el recurso de apelación,
por ser un proceso de única instancia, pero que, en cambio, son pasibles del
recurso extraordinario especial de revisión, correspondiendo su conocimiento al
órgano superior de dichos tribunales, esto es, al Consejo de Estado, por cuanto
el art. 185 del C.C.A. le adscribe esa competencia. Esta circunstancia, aunada
a las diversas decisiones adoptadas también por la sala Plena de lo Contencioso
del Consejo de Estado, como la del 28 de mayo de 1996 por medio de la cual se
dispuso que a esta sección correspondía conocer del presente recurso, no dejan
dudas de la competencia de la Sección Primera para pronunciarse en relación con
el recurso extraordinario especial de revisión impetrado. La ley 136 de 1994 no
contiene disposición alguna que regule el procedimiento para conocer del
recurso extraordinario especial de revisión. Sin embargo, en aplicación del
principio constitucional de prevalencia del derecho sustancial, la sala
entiende que a dicho recurso, no obstante el calificativo de "especial"
que le ha atribuido la ley, debe darse el trámite que el C.C.A. señala para el
recurso extraordinario de revisión en el Capítulo II del Título XXIII, dada la
idéntica finalidad de uno y otro. El Consejo de Estado ha reiterado que el
recuso extraordinario de revisión no constituye una tercera instancia, razón
por la que no es admisible en él la continuación del debate probatorio, sobre
el fondo del asunto, debiendo circunscribirse a las precisas causales señaladas
taxativamente por la ley, cuyo examen y aplicación obedecen a un estricto y
delimitado ámbito interpretativo[114].
Con respecto a la naturaleza procesal de este recurso,
ha afirmado el Consejo de Estado que el recurso extraordinario de revisión, en
el caso de los concejales, no puede ser concebido como una tercera instancia
sino  exclusivamente como un recurso que permite valorar la decisión que se
haya tomado, conforme a las causales del artículo 144 de 1994, de acuerdo al
criterio jurisprudencial previamente enunciado. A este respecto,  el Consejo de
Estado también ha reiterado que:
“(…) el recurso extraordinario de revisión
no constituye una tercera instancia, razón por la cual no es admisible en él la
continuación del debate probatorio, sobre el fondo del asunto, debiendo
circunscribirse a las precisas causales señaladas taxativamente por la ley,
cuyo examen y aplicación obedecen a un estricto y delimitado ámbito
interpretativo.[115].
4.7. Dado que con la Ley 617 de 2000 se
modificaron algunos aspectos de la Ley 136 de 1994 en materia de competencias
respecto del proceso de pérdida de investidura para los concejales, pero nada
se dijo  en relación con el recuso extraordinario de revisión de la Ley 144 de
1994, - como tampoco lo había hecho en su momento la Ley 136 de 1994 -, puede
entenderse válidamente que para los concejales es posible interponer tal
recurso extraordinario, con fundamento en las consideraciones jurisprudenciales
del Consejo de Estado  enunciadas anteriormente respecto a la procedencia del
mismo ante la Ley 136 de 1994.
Esta reflexión se ajusta además a estudios
posteriores del máximo Tribunal Contencioso Administrativo relacionados con la
vigencia de  las inhabilidades para los concejales en el caso de la transición
legislativa entre la Ley 136 de 1994 y la Ley 617 de 2000, en la medida que
para esa Corporación el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 no reguló en su
totalidad el tema de las causales de perdida de investidura del artículo 55 de
la Ley 136 de 1994 en mención, por lo que resulta pertinente considerar que sin
modificaciones trascendentes del proceso, perviven las reflexiones anteriores
sobre el particular. Dijo el Consejo de Estado al respecto lo siguiente:
“En efecto, respecto del
aludido artículo 55 de la Ley 136 de 1994, expresamente, nada se precisa en la
nueva ley sobre su íntegra o total insubsistencia, de ahí que la regulación
posterior sobre el punto sólo derogaría lo que entraña incompatibilidad con la
disposición precedente”.
“Tal regulación reconoce de
manera expresa la vigencia, y por ende, la obligatoriedad de lo que otras leyes
señalan al respecto. Y es preciso tener en cuenta que la Ley 617 de 2000 (..)
sólo introdujo cambios parciales al Código de Régimen Municipal, pues no se
trató de una derogatoria total ni de una "sustitución en bloque",
aspecto en el que resulta muy ilustrativo su título o encabezamiento en el que
se precisa su alcance así: "Por la cual se reforma parcialmente la Ley
136 de 1994...”.
“Además, la disposición
controvertida de la Ley 136 de 1994 no resulta contraria al espíritu de la Ley
617 de 2000, que, como ya se dijo, buscó entre otras finalidades, el
fortalecimiento del régimen de inhabilidades e incompatibilidades mediante la ampliación
de causales de pérdida de investidura para concejales y diputados”[116].
(Subrayas fuera del original)
4.8. También puede considerarse eventualmente como un
mecanismo de defensa relevante en estos casos, - de desestimarse por el Consejo
de Estado en su jurisprudencia el recurso extraordinario especial -,  aquel
genérico de revisión contenido en los artículos 185 y siguientes del C.C.A.
contra la sentencia de segunda instancia de ser el caso.  Este recurso
extraordinario, por tratarse de un medio de defensa que impone exigencias
técnicas específicas y causales concretas para su procedencia (Art. 188 C.C.A)[117],
podría permitir la protección frente a la sentencia proferida en segunda
instancia por el Consejo de Estado, en estos casos.
5. Del caso concreto
5.1. La improcedencia de la acción de
tutela en el caso de la referencia
5.1.1. Para esta Sala de Revisión de la Corte
Constitucional, conforme a su reiterada jurisprudencia antes indicada, resulta
claro que el demandante en esta oportunidad no agotó los medios de defensa
judiciales a los que podía acudir, conforme a las exigencias jurisprudenciales
en la materia, por lo que la acción de tutela resulta improcedente en el caso
concreto
5.1.2. Efectivamente, en una
providencia de esta Corporación, relacionada particularmente con la procedencia
de la acción de tutela en un caso de pérdida de investidura de un diputado, la
Corte estimó relevante que el actor en esa situación, hubiese utilizado el
recurso extraordinario de revisión para controvertir su caso. Al respecto, la
sentencia T-1285 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) presentó como
hechos pertinentes en el caso del diputado, entre otros, los siguientes:
“(…) Destaca que mediante
sentencia de fecha 20 de febrero de 2004, el Tribunal Administrativo del Tolima
negó las pretensiones relativas a la pérdida de investidura por lo que la parte
accionante interpuso recurso de apelación que fue conocido por la Sección
Primera del Consejo de Estado. Adicionalmente, explica que una vez ordenada la
presentación de alegaciones, sólo hizo uso de dicha oportunidad procesal la
parte accionada y el Ministerio Público; este último se opuso a la solicitud de
pérdida de investidura.
Señala que dicha Corporación en
sentencia del 21 de julio de 2004 determinó: “REVOCASE la sentencia apelada,
y, en su lugar, se dispone DECRÉTESE la pérdida de investidura del Diputado
señor RUBEN DARIO RODRÍGUEZ GÓNGORA”.  Agrega que mediante decisión del 20
de agosto de 2004, a petición de la parte accionante, se adicionó esta
providencia.
Indica que a través de
apoderado judicial interpuso recurso extraordinario de revisión contra dicha
sentencia y contra la providencia que la adicionó y complementó.  Sin embargo
el Consejo de Estado, el 18 de enero de 2005, declaró improcedente la
formulación del recurso mencionado.
Aclara que la declaratoria de
pérdida de investidura le ocasionó un perjuicio como quiera que no le permite
aspirar en el futuro a cargo alguno de elección popular, y además carece de
otro medio de defensa judicial para lograr el restablecimiento de sus derechos
fundamentales.” (Las subrayas fuera del original).
5.1.3. En el
presente caso el actor tenía abierta la posibilidad de interponer el recurso
extraordinario especial de revisión para obtener la protección de su derecho
fundamental al debido proceso que se habría violado por la sentencia del
Consejo de Estado que ordenó la pérdida de su investidura como concejal, y no
lo hizo, ni adujo razón alguna para haber omitido esa actuación judicial.
Ese medio le
permitiría alegar la controversia sobre el debido proceso que plantea en esta
oportunidad por vía constitucional, bajo los mismos presupuestos que presenta
en esta acción. Así, tal y como lo ha indicado esta Corporación en sus
sentencias de unificación, “el recurso extraordinario especial de revisión y
el de tutela tendrían identidad de causa petendi y de petitum, y resulta claro
que no puede haber, sobre la misma causa, dos pronunciamientos judiciales
concurrentes”.[118]
Por consiguiente dado que la Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección “A” del Consejo de
Estado, integrada por los doctores Ana Margarita Olaya Forero, Alberto Arango
Mantilla y Jaime Moreno García, mediante
providencia del 12 de octubre de 2006, declaró improcedente la acción de tutela
de la referencia, esta Corporación confirmará esta sentencia pero por las
razones presentadas en esta providencia.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, esta Sala de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR el fallo proferido por la Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda - Subsección “A” - del Consejo de Estado, del 12 de octubre de 2006, por las razones
señaladas en este providencia.
Segundo.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
AUSENTE EN COMISION
MARTHA VICTORIA SÁCHICA  MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folio 112, Libro 2.
[2] Artículo
48 Ley 617 de 2000: “Pérdida de investidura de diputados, concejales
municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los
diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas
administradoras locales perderán su investidura:
1. Por violación del régimen de incompatibilidades o
del de conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se
trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de
condiciones a las de la ciudadanía en general. (...)”
[3] El artículo 45 de la Ley 136 de 1994, numeral 2º,
dice lo siguiente: “Incompatibilidades. Los concejales no podrán: (...)
2. Ser apoderado ante las entidades públicas del respectivo municipio o ante
las personas que administren tributos procedentes del mismo, o celebrar con
ellas, por sí o por interpuesta persona, contrato alguno, con las excepciones
que más adelante se establecen”.
[4] El artículo 55 de la Ley 136 de 1994, numeral 2º,
reza lo siguiente: “Pérdida de la Investidura de Concejal: Los concejales
perderán su investidura por: (...) 2. Por violación del régimen de
inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses”.
[5] Artículo 70 de la Ley 136 de 1994: “Conflicto de
Interés: Cuando para los concejales exista interés directo en la decisión
porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera
permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de
consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de
derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o
votaciones respectivas.
Los
concejos llevarán un registro de intereses privados en el cual los concejales
consignarán la información relacionada con su actividad económica privada.
Dicho registro será de público conocimiento. Cualquier ciudadano que tenga
conocimiento de una causal de impedimento de algún concejal, que no se haya
comunicado a la respectiva corporación, podrá recusarlo ante ella”.
[6] Ley 734 de 2002. Código Disciplinario Único:
“Artículo 36. Incorporación de inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades
y conflicto de intereses. Se entienden incorporadas a este código las
inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y conflicto de intereses
señalados en la Constitución y en la ley”.
[7] El artículo 39, numeral 1º de la Ley 734 de 2002 reza
lo siguiente: “Otras incompatibilidades. Además, constituyen incompatibilidades
para desempeñar cargos públicos, las siguientes: 1. Para los gobernadores,
diputados, alcaldes, concejales y miembros de las juntas administradoras
locales, en el nivel territorial donde hayan ejercido jurisdicción, desde el
momento de su elección y hasta cuando esté legalmente terminado el
período:  a) Intervenir en nombre propio o ajeno en asuntos, actuaciones
administrativas o actuación contractual en los cuales tenga interés el
departamento, distrito o municipio correspondiente, o sus organismos; b) Actuar
como apoderados o gestores ante entidades o autoridades disciplinarias,
fiscales, administrativas o jurisdiccionales”.
[8] Artículo 40. “Conflicto de intereses. Todo servidor
público deberá declararse impedido para actuar en un asunto cuando tenga
interés particular y directo en su regulación, gestión, control o decisión, o
lo tuviere su cónyuge, compañero o compañera permanente, o algunos de sus
parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o
primero civil, o su socio o socios de hecho o de derecho. Cuando el interés
general, propio de la función pública, entre en conflicto con un interés
particular y directo del servidor público deberá declararse impedido”.
[9] Folios 46 a 50, Libro 2.
[10] El derecho de petición presentado, obra en fotocopia,
en el folio 226 libro 2 del expediente. En el encabezado del texto dice los
siguiente: “ALVARO GUZMÁN ORJUELA, mayor de edad, identificada (sic) como
aparece al pie de mi firma, obrando en representación de los señores MARIO
ANTONIO HURTADO SALAMANCA Y MARIA VICTOIA MENDEZ HURTADO,  propietarios del predio
de la referencia, mediante poder debidamente conferido.....”. La  petición  al parecer no fue resuelta
oportunamente por la Secretaría de Hacienda.
[11] Folio 233 libro 2.
[12] Folio 231 Libro 2. La Solicitud de Silencio
Administrativo Positivo, en su encabezado reza: “ALVARO GUZMÁN ORJUELA,
mayor de edad, identificada (sic) como aparece al pie de mi firma , obrando en
representación de los señores MARIO ANTONIO HURTADO SALAMANCA Y MARIA VICTOIA
MENDEZ HURTADO,  propietarios del predio de la referencia ,solicito (...)”.
[13] Folios 10 a 12  del Libro 1.
[14] La Administración Municipal contestó que no operaba
la prescripción, porque se había notificado el mandamiento de pago, por lo que
se procedió a cancelar el impuesto.
[15] Folio 136 Libro 2.  Dice el acta lo siguiente en lo
pertinente: “(...) Manuel Torres informa al Consejo, que los Copropietarios del
predio 101-14 del primer sector tienen una deuda por concepto de Administración
que sumado con impuestos asciende a la suma de 52 millones de pesos. Estos
copropietarios están proponiendo dación en pago. El general Peláez propone que
se autorice al Gerente para que reciba, pero que en próximo boletín se informe
a las personas que este se pone en subasta. El Consejo de la Administración
aprueba por unanimidad que se reciba el inmueble en consignación para la venta.
Se haga entrega física del lote al Condominio para que pueda disponer del mismo
al momento de comprometerlo a la venta. Los propietarios otorguen poder
irrevocable, amplio y suficiente al Condominio para que se venda, se acuerde el
precio y la forma de pago, firmen escrituras y demás documentos y con el
producto de la venta pague los impuestos prediales pendientes y el saldo le
impute la deuda pendiente por cuotas de administración con lo que los
propietarios quedarían a paz y salvo por ese concepto.
Se
autoriza a la administración para que junto con la Asesora Jurídica se realicen
los trámites tendientes a formalizar lo anteriormente aprobado.”.  (La negrilla está fuera del original).
[16] El artículo 128 de la Ley 136 de 1994 dice lo
siguiente: “EXCEPCIONES: Lo dispuesto en los artículos anteriores no obsta para
que se pueda, ya directamente o por medio de apoderado, actuar en los
siguientes asuntos:   a) En las diligencias o actuaciones administrativas y
jurisdiccionales en las cuales conforme a la ley, ellos mismos, su cónyuge, sus
padres o sus hijos tengan legítimo interés; b) Formular reclamos por cobro de
impuestos, contribuciones, tasas y multas que gravan a las mismas personas; c) Usar los bienes y servicios que las
entidades oficiales de cualquier clase, las prestadoras de servicios públicos
domiciliarios y de seguridad social ofrezcan al público, bajo condiciones
comunes a todos los que lo soliciten. (Modificado por la ley 617 de 2000)  d) Ser apoderados o defensores en los procesos que se
ventilen ante la Rama Jurisdiccional del Poder Público”.
[17] En lo concerniente a que “no existirá conflicto
de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o
diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general”.
[18] Artículo
48 Ley 617 de 2000: “Pérdida de investidura de diputados, concejales
municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los
diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas
administradoras locales perderán su investidura:
1. Por violación del régimen de incompatibilidades
o del de conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate
de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de
condiciones a las de la ciudadanía en general. (...)” (El resaltado fuera del
original).
[19] El artículo 45 de la Ley 136 de 1994, numeral 2º,
dice lo siguiente: “Incompatibilidades. Los concejales no podrán: (...)
2. Ser apoderado ante las entidades públicas del respectivo municipio o ante
las personas que administren tributos procedentes del mismo, o celebrar con
ellas, por sí o por interpuesta persona, contrato alguno, con las excepciones
que más adelante se establecen”.
[20] El artículo 46 de la ley en mención señala lo
siguiente: “Excepciones: Lo dispuesto en los artículos anteriores no obsta para
que los concejales puedan ya directamente o por medio de apoderado, actuar en
los siguientes asuntos:
a)
En las diligencias o actuaciones administrativas y jurisdiccionales en las
cuales conforme a la ley, ellos mismos, su cónyuge, sus padres o sus hijos,
tengan interés;
b)
Formular reclamos por el cobro de impuestos, contribuciones, tasas y de multas
que graven a las mismas personas;
c)
Usar los bienes y servicios
que las entidades oficiales de cualquier clase, las prestadoras de servicios
públicos domiciliarios y de seguridad social ofrezcan al público, bajo
condiciones comunes a todos los que lo soliciten.
d)
Ser apoderados o defensores en los procesos que se ventilen ante la Rama
Jurisdiccional del Poder Público. Sin embargo, los concejales durante su
período Constitucional no podrán ser apoderados ni peritos en los procesos de
toda clase que tengan por objeto gestionar intereses fiscales o económicos del
respectivo municipio, los establecimientos públicos, las empresas industriales
y comerciales del orden municipal y las sociedades de economía mixta en las
cuales las mismas entidades tengan más del cincuenta por ciento (50%) del
capital.”
[21] Artículo
48 Ley 617 de 2000: “Pérdida de investidura de diputados, concejales
municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los
diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas
administradoras locales perderán su investidura:
1. Por violación del régimen de incompatibilidades
o del de conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se
trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de
condiciones a las de la ciudadanía en general. (...)” (El resaltado fuera del
original).
[22] Artículo 70 de la Ley 136 de 1994: “Conflicto de
Interés: Cuando para los concejales exista interés directo en la decisión
porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera
permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de
consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de
derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o
votaciones respectivas.
Los
concejos llevarán un registro de intereses privados en el cual los concejales
consignarán la información relacionada con su actividad económica privada.
Dicho registro será de público conocimiento. Cualquier ciudadano que tenga
conocimiento de una causal de impedimento de algún concejal, que no se haya
comunicado a la respectiva corporación, podrá recusarlo ante ella”.
[23] El artículo 45 de la Ley 136 de 1994, numeral 2º,
dice lo siguiente: “Incompatibilidades. Los concejales no podrán: (...)
2. Ser apoderado ante las entidades públicas del respectivo municipio o ante
las personas que administren tributos procedentes del mismo, o celebrar con
ellas, por sí o por interpuesta persona, contrato alguno, con las excepciones
que más adelante se establecen”.
[24] También se decidió oficiar a la Procuraduría conforme a los establecido en el
artículo 174 de la ley 734 de 2002.
[25] Folios 70 a 74 libro 2.
[26] Folio 78 y 19 libro 2.
[27] El artículo 46 de la ley en mención señala lo
siguiente: “Excepciones: Lo dispuesto en los artículos anteriores no obsta para
que los concejales puedan ya directamente o por medio de apoderado, actuar en
los siguientes asuntos:
a)
En las diligencias o actuaciones administrativas y jurisdiccionales en las
cuales conforme a la ley, ellos mismos, su cónyuge, sus padres o sus hijos,
tengan interés;
b)
Formular reclamos por el cobro de impuestos, contribuciones, tasas y de multas
que graven a las mismas personas;
[28] El artículo 46 de la ley en mención señala lo
siguiente: “Excepciones: Lo dispuesto en los artículos anteriores no obsta para
que los concejales puedan ya directamente o por medio de apoderado, actuar en
los siguientes asuntos:
a)
En las diligencias o actuaciones administrativas y jurisdiccionales en las
cuales conforme a la ley, ellos mismos, su cónyuge, sus padres o sus hijos,
tengan interés; (...)”.
[29] Folios 39 a 45 Libro 2.
[30] Folio 30 Libro 2.
[31] Folio 1, libro 2.
[32] Dice el numeral 5º del artículo 41 de la Ley 617 de
2000 como prohibición expresa: “Ser representantes legales, miembros de
juntas o consejos directivos, auditores o revisores fiscales, empelados o
contratistas de empresas que presten servicios públicos domiciliarios o de
seguridad social con el respectivo municipio”.
[33] La acción de tutela de la referencia fue
inicialmente  repartida al Consejo Superior de la Judicatura, Sala
Jurisdiccional Disciplinaria, integrada por los Magistrados Guillermo Bueno
Miranda, Fernando Coral Villota, Eduardo Campo Soto y Rubén Darío Henao Orozco,
quienes al tenor de lo establecido en el Decreto 1382 de 2000, decidieron “Abstenerse
de conocer de la acción de tutela de la referencia  y remitir el expediente al
Consejo de Estado” de acuerdo al artículo 1º, numeral 2º , inciso segundo
de ese decreto.  El Doctor Guillermo Bueno Miranda, sin embargo, aclaró el voto
respecto de esta decisión, afirmando que la regla de competencia establecida en
los incisos 1 y 2 del numeral 2º del artículo 1 del Decreto 1382 de 2000 no garantiza
el principio de la doble instancia. Precisó sin embargo, que “siendo evidente
que la teleología de la norma implica que las tutelas contra autoridades
judiciales deben ser tramitadas al interior de cada jurisdicción, se impone
respetar dicho postulado y remitir al órgano máximo de cada jurisdicción las
tutelas que aquí se presenten contra las autoridades judiciales que las
integran, llamando comedidamente la atención para que se disponga a su interior
lo que se estime pertinente en aras a que se resguarde el principio de la doble
instancia (...) Vale agregar, que de ninguna manera sería válido entender que a
través de un Decreto que el Presidente emite en ejercicio de sus facultades
reglamentarias pueda ser modificada una Ley en sentido material, de forma tal
que no sería aceptable entender que el decreto 1382 de 2000 podía contener
excepciones al principio de doble instancia”.
[34] Corte Constitucional sentencia T-173 de 1993; T-07 de
1993; T-368 de 1993; T-231 de 1994; SU-477 de 1997.
[35] Folio 300 Libro 2. Reposa copia en el expediente de
oficio de notificación al demandante, de la providencia del 12 de octubre de
2006, proferida por el Consejo de Estado.
[36] La acción de tutela de la referencia fue inicialmente
repartida al Consejo Superior de la Judicatura conforme a lo indicado en la
cita de pie de página número 33. Por ende, si bien el actor en su solicitud de
revisión del fallo de la referencia indicó que se le violó el principio de la
doble instancia, concluye la Corte que esa afirmación no responde a las pruebas
que aparecen en el expediente y se funda más en la crítica presentada en la
aclaración de voto por el Dr. Guillermo Bueno Miranda en relación con el
Decreto 1382 de 2000 desde una perspectiva general, dado que en concreto: a)
En  el folio 285 del expediente aparece oficio con constancia de notificación
de la admisión de la tutela  por parte del  Consejo de Estado, dirigida al
actor, el 21 de septiembre 2006. b) En el folio 300 aparece también constancia
de oficio notificándole la decisión del Consejo de Estado  del 12 de octubre de
2006, con fecha del 26 de octubre del mismo año, informándole que a los diez días
siguientes de ejecutoria sería enviado el expediente a la Corte Constitucional
para su eventual revisión.  En ambos casos los oficios fueron dirigidos al
Condominio Campestre el Peñón  conforme a la dirección de notificación
presentada en la acción de tutela.
[37] Consultar al respecto, entre otras, las
sentencias  C-543 de 1992, T-079 de 1993, T-231 de 1994, T-329 de 1996, T-483
de 1997, T-008 de 1998, T-567 de 1998, T-458 de 1998, SU-047 de 1999, T-1031 de
2001, SU-622 de 2001, SU-1299 de 2001, SU-159 de 2002, T-108 de 2003, T-088 de
2003,   T-116 de 2003,  T-201 de 2003, T-382 de 2003 y T-441 de 2003.
[38] Sobre el carácter vinculante de este precedente y las
decisiones subsiguientes de la Corte Constitucional al respecto, puede verse
las sentencias C-800A de 2002 y T-292 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,
entre otras.
[39] Corte Constitucional. Sentencia C-543 de 1992. M.P.
José Gregorio Hernández Galindo. Desde esta sentencia, la Corte Constitucional expresó que salvo en
aquellos casos en que se haya incurrido en una vía de hecho, la acción de
tutela no procede contra providencias judiciales.
[40] Ver al respecto las sentencias C-037 de 1996 (M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa) que declaró exequible de manera condicionada el artículo
66 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y C-384 de 2000 (M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa) en la que la Corte condicionó la exequibilidad de las
normas acusadas, a que se admitiera la procedencia de la tutela contra
providencias judiciales. Un ejemplo de la viabilidad de la tutela contra
sentencias, es entre otras, la sentencia T-079 de 1993, en la que la Corte
Constitucional decidió confirmar el fallo proferido por la Sala de Casación
Civil de la Corte Suprema de Justicia dentro de un proceso de acción de tutela,
en el que esa Corporación confirmó la decisión del juez de tutela de primera
instancia, por considerar que era evidente la vulneración del derecho
fundamental al debido proceso de la accionante. En ese caso, el  fundamento de la
decisión del funcionario judicial en un proceso ordinario, eran las
declaraciones allegadas al expediente que habían sido rendidas como versiones
libres y espontáneas y no bajo la gravedad del juramento. Para la Corte
Suprema, conforme a la legislación vigente, las pruebas testimoniales deben ser
ordenadas mediante auto del funcionario instructor, y contra ellas debe ser
posible ejercer el derecho de contradicción. La pruebas no aportadas en estas
difícilmente podían ser definitivas en una decisión, sin vulnerar el debido
proceso. Por consiguiente se consideró que existía claramente una vía de hecho
en la sentencia. Otras providencias que pueden ser revisadas sobre este tema,
entre las muchas que existen, son la sentencia T-158 de 1993 (M.P. Vladimiro
Naranjo); T-173 de 1993 (M.P. José Gregorio Hernández); T-231 de 1994 (M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz); T-008 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); SU-1185
de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y la SU-159 de 2002 (M.P. Manuel José
Cepeda) , entre otras.
[41] Corte Constitucional. Sentencia T-231 de 1994 M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[42] Ver entre otras, las sentencias T-774 de 2004 (M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa) y  T-200 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas). En la
sentencia T-949 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), por ejemplo,  la
Corte decidió que “(…) la infracción del deber de identificar correctamente
la persona sometida al proceso penal, sumada a la desafortunada suplantación,
constituye un claro defecto fáctico, lo que implica que está satisfecho el
requisito de procedibilidad exigido por la Jurisprudencia para la procedencia
de la acción de tutela contra providencias judiciales.” En la sentencia T-774 de 2004 (M.P. Manuel
José Cepeda), la Corte sostuvo lo siguiente:  “(...) la Sala considera
pertinente señalar que el concepto de vía de hecho, en el cual se funda la
presente acción de tutela, ha evolucionado en la jurisprudencia
constitucional.  La Corte ha decantado los conceptos de capricho y
arbitrariedad judicial, en los que originalmente se fundaba la noción de vía de
hecho”. Actualmente no “(...) sólo se trata de los casos en que el juez
impone, de manera grosera y burda su voluntad sobre el ordenamiento, sino que
incluye aquellos casos en los que se aparta de los precedentes sin argumentar
debidamente (capricho) y cuando su discrecionalidad interpretativa se desborda
en perjuicio de los derechos fundamentales de los asociados (arbitrariedad).
Debe advertirse que esta corporación ha señalado que toda actuación estatal,
máxime cuando existen amplias facultades discrecionales (a lo que de alguna
manera se puede asimilar la libertad hermenéutica del juez), ha de ceñirse a lo
razonable.  Lo razonable está condicionado, en primera medida, por el respeto a
la Constitución”.
[43] Un ejemplo de ello, es la vía de hecho por
consecuencia que se explica mejor más adelante. Ver al respecto las sentencias
SU-014 de 2001 M.P. Martha Sáchica Méndez; T-407 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar
Gil;  T-1180 de 2001.M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[44] Ver entre otras, las sentencias T-774 de 2004 Manuel
José Cepeda Espinosa y  T-200 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas. En la sentencia
T-949 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), por ejemplo, la  Corte decidió
que “(…) la infracción del deber de identificar correctamente la persona
sometida al proceso penal, sumada a la desafortunada suplantación, constituye
un claro defecto fáctico, lo que implica que está satisfecho el requisito de
procedibilidad exigido por la Jurisprudencia para la procedencia de la acción
de tutela contra providencias judiciales.”
[45] Corte Constitucional. Ver sentencias T-441 de 2003 M.P. Eduardo
Montealegre Lynett; T-742 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas y T-606 de 2004 M.P.
Rodrigo Uprimny Yepes,  entre otras.
[46] Corte Constitucional. Sentencia SU-622 de 2001 M.P. Jaime Araujo
Rentería.
[47] Corte Constitucional. Sentencias C-543 de 1992 M.P. José Gregorio
Hernández; T-567 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-511 de 2001 M.P.
Eduardo Montealegre Lynett; SU-622 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería y  T-108
de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis, entre otras.
[48] Corte Constitucional. Sentencia T-200 de 2004 M.P.
Clara Inés Vargas.
[49] Corte Constitucional. Sentencia C-543 de 1992.
M.P. José Gregorio Hernández.
[50] Corte Constitucional. Sentencia T-038 de 1997. M.P. Hernando Herrera
Vergara.
[51] Corte Constitucional. Sentencia T-116 de 2003. M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.
[52] Corte Constitucional. Sentencia T-440 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda.
La Corte concedió la tutela a una entidad bancaria y algunos usuarios de la
misma, por considerar que en el trámite de una acción de grupo la autoridad
judicial les desconoció los derechos a la intimidad y al debido proceso, al
remitir al proceso varios documentos que implicaban la revelación de datos
privados. Sobre la procedencia de la
tutela la Corte señaló: “(...) En segundo lugar, la Corte también desestima la consideración según la
cual existió una omisión procesal por parte de los usuarios del Banco. Dichas personas no integraban el
pasivo del proceso de acción de grupo (...). Por lo tanto, difícilmente podían los ahora tutelantes
controvertir providencias judiciales que no les habían sido notificadas, y que,
por demás, habían sido proferidas en el transcurso de un proceso judicial de
cuya existencia no estaban enterados.”. Cfr. también las sentencias T-329 de
1996 M.P. José Gregorio Hernández Galindo y T-567 de 1998 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[53] Corte Constitucional. Sentencia T-1009 de 2000. M.P.
Carlos Gaviria Díaz.
[54] Corte Constitucional. Sentencias SU-1159 de 2003 y
T-578 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[55] Corte Constitucional. Sentencia T-578 de 2006. M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[56] Corte Constitucional. Sentencia T-231 de 1994. M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[57] Corte Constitucional. Sentencia T-774 de 2004 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[58] Corte Constitucional. Sentencia SU-120 de 2003  M.P.
Álvaro Tafur Galvis.
[59] Vgr. ha sido derogada o declarada inexequible.
[60] Corte Constitucional. Sentencia T-292 de 2006. M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[61] Corte Constitucional. Sentencia SU-1185 de 2001. M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[62] En
la sentencia T-1031 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett)  la Corte decidió
que la acción de tutela procede contra una providencia judicial que omite, sin
razón alguna, los precedentes aplicables al caso o cuando “su
discrecionalidad interpretativa se desborda en perjuicio de los derechos
fundamentales de los asociados”.
Puede verse además la sentencia T-1285 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas y la
sentencia T-567 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[63] Corte Constitucional. Sentencias SU-1184 de 2001;
T-1625 de 2000 y T-1031 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.  También la T-047 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas. En
estos casos, si bien el  juez de la causa es quien le fija el alcance a la
norma que aplica, no puede hacerlo en oposición a los valores, principios y
derechos constitucionales, de manera que, debiendo seleccionar entre dos o más
entendimientos posibles, debe forzosamente acoger aquél que se ajuste a la
Carta política.
[64] Corte Constitucional. Sentencia T-114 de 2002. M.P.
Eduardo Montealegre Lynett. Sentencia T- 1285 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas.
[65] Ver la sentencia T-292 de 2006. M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa. También las sentencias SU-640 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz y  T-462 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[66] Corte Constitucional. Sentencia T-1285 de 2005. M.P.
Clara Inés Vargas. En la sentencia T-193 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria), esta
Corporación señaló: "Es razonable exigir, en aras del principio de
igualdad en la aplicación de la ley, que los jueces y funcionarios que
consideren autónomamente que deben apartarse de la línea jurisprudencial
trazada por las altas cortes, que lo hagan, pero siempre que justifiquen de
manera suficiente y adecuada su decisión, pues, de lo contrario, estarían
infringiendo el principio de igualdad (CP art.13). A través de los recursos que
se contemplan en cada jurisdicción, normalmente puede ventilarse este evento de
infracción a la Constitución”. Sobre este tema, también puede consultarse
la sentencia T-949 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).
[67] Sobre el tema pueden consultarse además, las
sentencias SU-1184 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett; T-1625 de 2000;
T-522 de 2001;  T-047 de 2005.
M.P. Clara Inés Vargas. En la sentencia
T-522 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, la Corte señaló que:  “es
evidente que se desconocería y contraven­dría abiertamente la Carta Política si
se aplica una disposición cuyo contenido normativo es precisamente, y
solamente, impedir que se otorguen medi­das de aseguramiento a los sindicados
porque los procesos se adelantan ante jueces especializados”, razón por la cual
el juez, al constatar su existencia, tendría que haber aplicado la excepción de
inconstitucionalidad.
[68] Corte Constitucional. Sentencia SU-159 de 2002. M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[69] Cfr., por ejemplo, la ya citada sentencia T-442 de
1994.
[70] Corte Constitucional. Sentencia SU-159 de 2002. M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[71] Ibídem.
[72] En la sentencia SU-159 de 2002 M.P. Manuel José
Cepeda,  se precisó que en tales casos, “aún en el evento en el que en el conjunto de pruebas sobre las
que se apoya un proceso penal se detecte la existencia de una ilícitamente
obtenida, los efectos de esta irregularidad son limitados. Para la Corte, “el
hecho de que un juez tenga en cuenta dentro de un proceso una prueba
absolutamente viciada, no implica, necesariamente, que la decisión que se
profiera deba ser calificada como vía de hecho”. Así, “sólo en aquellos
casos en los que la prueba nula de pleno derecho constituya la única
muestra de culpabilidad del condenado, sin la cual habría de variar el juicio
del fallador, procedería la tutela contra la decisión judicial que la tuvo en
cuenta, siempre y cuando se cumplan, por supuesto, los restantes requisitos de
procedibilidad de la acción”. De tal manera que la incidencia de la prueba
viciada debe ser determinante de lo resuelto en la providencia cuestionada.”
[73] Cfr. sentencia T-442 de 1994 M.P. Antonio Barrera
Carbonell.
[74] Corte Constitucional. Sentencia SU-159 de 2002. M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[75] Corte Constitucional. Sentencia T-774 de 2004 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[76] Corte Constitucional. Sentencia SU-1185 de 2001. M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[77] En la sentencia SU-158 de 2002 (M.P. Manuel José
Cepeda) se consideran que este tipo de defecto puede producirse, a título de
ejemplo, cuando se pretermiten
eventos o etapas señaladas en la ley para asegurar el ejercicio de todas las
garantías que se le reconocen a los sujetos procesales de forma tal que, por
ejemplo, no: (i.) puedan ejercer el derecho a una defensa técnica, que
supone la posibilidad de contar con la asesoría de un abogado –en los eventos
en los que sea necesario -, ejercer el derecho de contradicción y presentar y
solicitar las pruebas que considere pertinentes para sustentar su posición;
(ii.) se les comunique de la iniciación del proceso y se permita su
participación en el mismo y (iii.) se les notifiquen todas las providencias
proferidas por el juez, que de acuerdo con la ley, deben serles notificadas.
[78] Corte Constitucional. Sentencias T-462 de 2003 y T-441 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett y T-047 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas,
entre otras.
[79] Ver entre otras las Sentencias SU-014 de 2001 M.P.
Martha Sáchica Méndez;  T-407 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil;  T-1180 de
2001.M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[80]  Corte Constitucional. Sentencia T- 1285 de 2005. M.P. Clara Inés
Vargas.
[81] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[82] Ver entre otras las sentencias C-131 de 1993, C-083
de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-036 de 1996 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
En la sentencia T-292 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, puede
encontrarse una reseña histórica y un análisis sobre los fundamentos de la
obligatoriedad de la jurisprudencia constitucional.
[83] Tienen el carácter de cosa juzgada erga omnes la
parte resolutiva de las sentencias proferidas en los juicios de
constitucionalidad, la motivación de los mismos que guarde con lo resuelto
unidad de sentido y los apartes que la Corte, en la misma decisión indique.
–entre otras sentencias C-131 de 1993 M. P. Alejandro Martínez Caballero; C-083
de 1995 M.P. Carlos Gaviria Díaz y T-522 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[84] Sentencias C-083 de 1995 M.P. Carlos Gaviria Díaz y
T-739 de 2001.
[85] Ver, entre otras, las sentencias C-542 de 1992, C-473
y 496 de 1994, C-083 de 1995 y 739 de 2001.
[86] Sentencias T-442 de 1994 M.P. Antonio Barrera
Carbonell; T-329 de 1996 M.P. José Gregorio Hernández Galindo y SU-477 de 1997
M.P. Jorge Arango Mejía, entre otras.
[87] Sentencia T-008 de 1998 M.P Eduardo Cifuentes Muñoz.
[88] Ver T-123 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz;
T-321 de 1998 M.P. Alfredo Beltrán Sierra y  T-068 de 2001. M.P. Álvaro Tafur
Galvis.
[89] La sentencia C-207 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil
(S.V. Clara Inés Vargas), en la que la Corte examinó el contenido normativo
previsto en la aplicación de los artículos 17 de la Ley 144 de 1994 y 33 de la
Ley 446 de 1998, sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión
[90] Así lo estableció la Corte en sentencias T-193 de
1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz; T-965 de 2002 y SU-1159 de 2003 M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa; SU-858 de 2001, M.P .Rodrigo Escobar Gil.
[91] En la sentencia C-207 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar
Gil; Salvamento parcial de voto de la Magistrada Clara Inés Vargas Hernández)
la Corte resolvió declarar exequible esta norma “en el entendido que el recurso
extraordinario de revisión allí previsto también procede para todas las
sentencias ejecutoriadas antes de la vigencia de la Ley 446 de 1998, incluidas
las proferidas con anterioridad a la vigencia de la Ley 144 de 1994, y que el
término de caducidad de cinco años, para éstos casos, se cuenta a partir del 8
de julio de 1998, fecha de publicación de esta última ley.”
[92] Código Contencioso Administrativo, artículo 188.-
(Modificado por la  Ley 446 de 1998, art. 57) Causales de revisión. Son
causales de revisión: 1. Haberse dictado la sentencia con fundamento en
documentos falsos o adulterados. 2. Haberse recobrado después de dictada la
sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una
decisión diferente, y que el recurrente no pudo aportar al proceso por fuerza
mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 3. Aparecer, después de
dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mayor derecho para
reclamar. 4. No reunir la persona en cuyo favor se decretó una pensión
periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria, o perder
esa aptitud con posterioridad a la sentencia, o sobrevenir alguna de las
causales legales para su pérdida.  5. Haberse dictado sentencia penal que
declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 6.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la
que no procede recurso de apelación. 7. Haberse dictado la sentencia con base
en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su
expedición.  8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa
juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo,
no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de
cosa juzgada y fue rechazada.
[93] Sobre la caducidad del recurso extraordinario de
revisión, puede verse la sentencia C-207 de 2003, que declaró exequible el
artículo 17 de la ley 144 de 1994.  Sin embargo el Consejo de Estado considera
que “sólo a partir de la vigencia de la ley 446 de 1998, esto es el 8 de
julio de 1998, que atribuyó la competencia para conocer el recurso a la Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo (art. 33), era posible su ejercicio y
por lo tanto, sólo a partir de esa fecha corre el término de cinco (5) años
establecido en el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, para su interposición”(Sentencia
C.E. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 11 de octubre de 2005.
Consejera Ponente: Ligia López Díaz. No 11001-03-15-000-2003-00794-01.
[94] Corte Constitucional, sentencia T-193 de 1995 (M.P.
Carlos Gaviria Díaz). En el caso analizado por esa sentencia, la Corte resolvió
confirmar la providencia proferida por el juez de instancia, por medio de la
cual se denegó la tutela impetrada por el Senador Ricaurte Losada Valderrama en
contra de la decisión del Consejo de Estado de decretar la pérdida de su
investidura como Senador de la República, al existir otro medio de defensa
judicial pertinente.
[95] El cambio jurisprudencial se dio con la sentencia
T-162 de 1998. Al respecto la sentencia SU-858 de 2001 señaló que “(…) la
Corte en Sentencia T-193 de 1995 afirmó la improcedencia de la acción de tutela
por cuanto el recurso extraordinario de revisión constituía un medio idóneo y
alternativo de defensa. Descartó también la Corte, en esa oportunidad, la
procedencia de la tutela como mecanismo transitorio. Por otra parte, en la
sentencia T-162-98 la Sala Tercera de Revisión de la Corte había afirmado que,
no obstante lo dispuesto en la sentencia T-193 de 1995 sobre que el recurso
extraordinario de revisión constituía un medio alternativo e idóneo de defensa
judicial, en la práctica tal recurso se había tornado inane, porque si bien el
mismo se encuentra consignado en el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, hasta el
momento de proferir la sentencia, la ley no había establecido el juez
competente para conocer del anotado recurso. El Consejo de Estado, en
consonancia con ese criterio de la Corte, en auto de noviembre 11 de 1997,
había manifestado que ‘[m]ientras el legislador no señale expresamente la compe­tencia,
le está vedado a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo conocer de un
recurso extraordinario especial de revisión como el que ahora se interpone, por
la sencilla razón de que la competencia debe ser expresamente atribuida por la
ley, y solamente el legislador podrá señalar quien es competente para conocer
del recurso extraordinario especial de revisión consagrado en el artículo 17 de
la ley 144 de 1994...’  La observación de la Sala Tercera de Revisión se vio
superada meses después, con la expedición de la Ley 446 de 1998 y encuentra la
Corte necesario unificar la jurisprudencia sobre este particular. En la
sentencia T-162 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), se consideraron
acertadas las dos decisiones que había tomado el juez instancia, a saber:  (i)
avocar de fondo el conocimiento de la tutela interpuesta contra una providencia
del Consejo de Estado de perdida de investidura, y (ii) establecer que la
providencia no había incurrido en una vía de hecho al decretar la pérdida de
investidura de Senador de la República a Félix Salcedo Baldión” (Sentencia
de agosto 26 de 1994 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado. C.P. Delio Gómez Leyva; AC-1499).
[96] Corte Constitucional, sentencia SU-858 de 2001. M.P.
Rodrigo Escobar Gil. En este caso se resolvió revo­car el fallo de instancia
por medio del cual se resolvió negar la tutela interpuesta por Edgar José Perea
Arias en contra del Consejo de Estado, y en su lugar se declaró la
improcedencia de la acción, por existir otro medio de defensa judicial. La Corte negó el amparo por considerar que
el peticionario contaba con otro medio de defensa judicial aún pendiente de
tramitarse: el recurso extraordinario especial de revisión.  Los Magistrados Jaime Araujo Rentaría y Alfredo
Beltrán Sierra salvaron su voto por considerar que la acción de tutela sí era
procedente; para ellos el Consejo de Estado había desconocido los derechos del
accionante al decretar la pérdida de su investidura con base en una causal que
a su juicio no se encuentra contemplada en la Constitución ni en la ley.
[97] Sentencia T-920 de 2005. M.P.Manuel José
Cepeda Espinosa., citando la SU- 858 de 2001, MP Rodrigo Escobar Gil.
[98] Sentencia T-1285 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas.
[99] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[100] Ley 144 de 1994 (Por la cual se establece el
procedimiento de pérdida de la investidura de los congre­sistas) “artículo
17.- Son susceptibles del recurso extraordinario especial de revisión,
interpuesto dentro de los cinco (5) años siguientes a su ejecutoria, las
sentencias mediante las cuales haya sido levantada la investidura de un
parlamentario, por las causales establecidas en el artículo 188 del C.C.A. y
por las siguientes:  a.- Falta del debido proceso;  b.- Violación del derecho
de defensa”. Recientemente en la sentencia C-207 de 2003 (M.P. Rodrigo
Escobar Gil; Salvamento parcial de voto de la Magistrada Clara Inés Vargas
Hernández) la Corte resolvió declarar exequible esta norma “(…) en el
entendido que el recurso extraordinario de revisión allí previsto también
procede para todas las sentencias ejecutoriadas antes de la vigencia de la Ley
446 de 1998, incluidas las proferidas con anterioridad a la vigencia de la Ley
144 de 1994, y que el término de caducidad de cinco años, para éstos casos, se
cuenta a partir del 8 de julio de 1998, fecha de publicación de esta última ley.”
[101] Código Contencioso Administrativo, artículo 188.-
(Modificado por la  Ley 446 de 1998, art. 57) Causales de revisión. Son
causales de revisión: 1. Haberse dictado la sentencia con fundamento en
documentos falsos o adulterados.  2. Haberse recobrado después de dictada la
sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una
decisión diferente, y que el recurrente no pudo aportar al proceso por fuerza
mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.  3. Aparecer, después
de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mayor derecho para
reclamar.  4. No reunir la persona en cuyo favor se decretó una pensión
periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria, o perder
esa aptitud con posterioridad a la sentencia, o sobrevenir alguna de las
causales legales para su pérdida.  5. Haberse dictado sentencia penal que
declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia.  6.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la
que no procede recurso de apelación.  7. Haberse dictado la sentencia con base
en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su
expedición.  8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa
juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo,
no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de
cosa juzgada y fue rechazada.
[102] Corte Constitucional. Sentencia SU-1159 de 2003, MP
Manuel José Cepeda Espinosa. Esta posición ha sido reiterada por la Corte en
pronunciamientos posteriores, entre los que se destacan la sentencia T-920 de
2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[103] La solicitud de nulidad en contra de dicha sentencia
fue denegada por la Sala Plena de la Corte Constitucional. En lo pertinente, el
auto 197 de 2006 dice: “En conclusión, no encuentra la Sala que en la
sentencia T- 920 de 2005 se hubiese incurrido en una indebida aplicación de la
jurisprudencia relativa a la procedibilidad de la acción de tutela contra la
decisión que resuelve el recurso extraordinario especial de revisión contra la
decisión que declara la pérdida de investidura parlamentaria (S.U. 1159 de
2003), que comporte una variación de la jurisprudencia de  Sala Plena. Lo que
el peticionario de la nulidad califica como “imposición de requisitos extremos,
irracionales y desproporcionados en lo relativo al agotamiento del mecanismo
alterno de defensa”, responde en realidad a la aplicación, en la sentencia cuestionada,
de las reglas jurisprudenciales que ha trazado la Corte en materia de
procedencia excepcional de la acción de tutela contra decisiones judiciales,
doctrina que se ha desarrollado con un mayor grado de detalle cuando se dirige
contra las decisiones del Consejo de Estado que se pronuncian sobre la pérdida
de la investidura parlamentaria. Esas reglas jurisprudenciales responden además
a un legítimo interés de promover y garantizar que el juez que ostenta el fuero
constitucional para decidir los asuntos de pérdida de investidura
parlamentaria, tenga la oportunidad de pronunciarse, y corregir si es del caso,
las disfunciones de relevancia constitucional en que hubiere podido incurrir en
el proceso o en las decisiones que profiera sobre esta materia. El juez
constitucional cumple aquí su labor residual y subsidiaria en la protección de
los derechos fundamentales, cuando el Juez ordinario, para el caso el Consejo
de Estado, persiste en la vulneración, a pesar de haberse agotado adecuadamente
los procedimientos ordinarios que le hubiesen permitido pronunciarse sobre la
vulneración. Así las cosas, ninguno de los cuestionamientos expuestos en la
solicitud de nulidad reviste  idoneidad para estructurar una causal de
violación del debido proceso, con capacidad de invalidación de la sentencia.”
[104] Corte Constitucional. Sentencia T-920 de 2005. M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[105] Corte Constitucional. Sentencia SU-1153 de 2003. M.P.  Manuel José Cepeda Espinosa.
[106] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[107] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[108] Al respecto, la  sentencia T-920 de 2005. M.P. Jaime
Córdoba Triviño, cita entre otras, las sentencias SU -858 de 2001, MP Rodrigo
Escobar Gil y SU-1159 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[109] Corte
Constitucional. Sentencia SU-1159 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[110] Inicialmente la Sala Plena  de lo Contencioso
Administrativo en atención a lo predicho por la Ley 136 de 1994 respecto a la
figura de la pérdida de investidura de los concejales,  en auto del 25 de
enero de 1995, con ponencia del Consejero Carlos Betancur Jaramillo (Exp
AC-2220) señaló que contra las providencias de pérdida de investidura
proferidas por los Tribunales Administrativos no procedía el recurso de
apelación, por ser el proceso de pérdida de investidura un trámite de única
instancia, en los mismos términos de la pérdida de investidura de Congresistas.
Sin embargo, se concluyó que era posible acudir al recurso de revisión
consagrado en el articulo 185 del CCA., “correspondiendo  su conocimiento al
órgano superior de dichos Tribunales, esto es al Consejo de Estado, por cuanto
el artículo 185 del C.C.A le adscribe esa competencia”.  Para ello se
utilizaba el proceso aplicable en la Ley 144 de 1994, conforme a lo indicado
por la parte final del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 que reza lo siguiente:
“La pérdida de la investidura será decretada por el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo de la respectiva jurisdicción, siguiendo el procedimiento
establecido para los congresistas, en lo que corresponda”.  Nótese
que no se hablaba de extender por analogía a los concejales la figura
consagrada expresamente en el artículo 17 de la Ley 144 de 1994 que permite el
Recurso Extraordinario Especial de Revisión (REER) para los Congresistas,
porque ese recurso estaba previsto en tal artículo de manera expresa para los
“Parlamentarios”, pero si de la figura genérica consagrada en el artículo 188
del C.C.A. Al respecto pueden consultarse entre otras las siguiente
providencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, 19 de
enero de 1996,  Consejero Ponente Carlos Arturo Orjuela Góngora Actor Rafael
Duran Leal; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, junio 27
de 1996. Consejero Ponente Juan Alberto Polo Figueroa  Actora Cecilia Elena
Álvarez y  Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,  Sección
Primera. Consejero Ponente Manuel Santiago Urueta, providencia del 2 de marzo
de 2001. Actor. Gonzalo Javier Zambrano.
[111] Conforme a un pronunciamiento de la Sala Plena del
Consejo de Estado, del 25 de enero de 1995, las impugnaciones contra las
sentencias de pérdida de investidura  proferidas por lo Tribunales
Administrativos son de Conocimiento de la Sección Primera del Consejo de
Estado.
[112] Artículo 55 de la Ley 136 de 1994. La norma que se
reseña dijo lo siguiente: PERDIDA DE LA
INVESTIDURA DE CONCEJAL: Los concejales perderán su investidura por:
1.
La aceptación o desempeño de un cargo público, de conformidad con el artículo 291 de la Constitución Política,
salvo que medie renuncia previa, caso en el cual deberá informar al Presidente
del Concejo o en su receso al alcalde sobre este hecho.
2.
Por violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto
de intereses.
3.
Por indebida destinación de dineros públicos.
4.
Por tráfico de influencias debidamente comprobado.
La
pérdida de la investidura será decretada por el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo de la respectiva jurisdicción, siguiendo el procedimiento
establecido para los congresistas, en lo que corresponda.
[113] Consejero
Ponente, Dr. Juan Alberto Polo Figueroa,
[114] Al
respecto pueden consultarse entre otros, el auto de 25 de enero de 1995 de la
Sala Plena, Exp. AC-2220, Consejero Ponente Dr. CARLOS BETANCUR JARAMILLO,
Actor: Jairo Álvaro Álvarez Martelo y el auto de 28 de mayo de 1996 de la Sala
Plena, Exps. C-311, C-313 y C-314.
[115] Consejo
de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera Consejero
Ponente. Dr. Juan Alberto Polo Figueroa, del trece de marzo de mil novecientos
noventa y siete. Ref.: Expediente núm. 3712. Recurso Extraordinario de Revisión
actor: Fabio Otero Paternina.
[116] Sala Plena del  Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 23 de abril de
2002 Expediente núm. 7177. Actor: Julio Vicente Niño Mateus; Consejero Ponente
doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[117] Artículo 188 C.C.A. “Causales de revisión. Son
causales de revisión: 1. Haberse dictado la sentencia con fundamento en
documentos falsos o adulterados. 2. Haberse recobrado después de dictada la
sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una
decisión diferente, y que el recurrente no pudo aportar al proceso por fuerza
mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 3. Aparecer, después de
dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para
reclamar. 4. No reunir la persona en cuyo favor se decretó una pensión
periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria, o perder
esa aptitud con posterioridad a la sentencia, o sobrevenir alguna de las
causales legales para su pérdida. 5. Haberse dictado sentencia penal que
declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 6.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra a
que no procede recurso de apelación. 7. Haberse dictado la sentencia con base
en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su
expedición. 8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa
juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo,
no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de
cosa juzgada y fue rechazada”.
[118] Corte Constitucional. Sentencia SU-868 de 2001. M.P.
Rodrigo Escobar Gil.