T-248-06
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-248/06
ACCION DE TUTELA-Improcedencia general pago de acreencias laborales
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional pago mesadas
pensionales
Cuando se están afectando derechos fundamentales como
la vida, la dignidad humana, la integridad física y moral es procedente que
mediante este mecanismo residual y subsidiario se ordene el pago cumplido de
sus mesadas a la persona que adquirió debidamente el estatus de pensionado,
pues el pago oportuno de las mismas, se presenta como la manera de asegurar el
derecho a vivir dignamente de los pensionados. En ese sentido ha señalado este
Tribunal que el ser pensionado no es un privilegio, sino una compensación a la
cual tienen derecho todos los trabajadores que han cumplido con los requisitos
establecidos legalmente, quienes por haber agotado su capacidad de laboral,
merecen una especial protección del Estado. El sustento constitucional para
dicho amparo tiene fundamento en el artículo 53 de la Constitución Política que
a la letra dice “El Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste
periódico de las pensiones legales”; así como los mandatos superiores que
establecen como fin esencial del Estado la efectividad de los principios,
derechos y deberes establecidos constitucionalmente, así como el que ordena dar
primacía al derecho sustancial (C.P. arts. 2o., 8o. y 228).
JURISDICCION LABORAL-Pago de prestaciones
laborales
DERECHO AL MINIMO VITAL DEL PENSIONADO-Presunción
de afectación por ausencia prolongada en pago de mesadas
EMPLEADOR-Deber constitucional de cancelar cumplidamente mesadas
pensionales
Cuando un trabajador adquiere el status de pensionado
por cumplir los requisitos que le fueron exigidos para acceder a tal beneficio
y además ha logrado el reconocimiento de la entidad que tenía a su cargo dicha
obligación, no puede soportar que posteriormente ésta, alegando razones de
diferente índole, se abstenga de hacer efectivos los derechos que le han sido válidamente
reconocidos, desconociendo que el pensionado necesita de ese pago para poder
subsistir, por lo que requiere que el acto de ejecución se haga efectivo
mediante la inclusión en la respectiva nómina. En conclusión, cuando un
trabajador adquiere el status de pensionado, tiene derecho a que la entidad que
le reconoció tal derecho cancele sus mesadas completa y puntualmente, para que
de esta manera pueda continuar supliendo las necesidades básicas de
subsistencia de él y su familia.
EMPLEADOR-Situación económica o presupuestal no es óbice para desconocer
acreencias laborales
FUNDACION SAN JUAN DE DIOS-Controversia jurídica entre entes
administrativos no puede afectar derechos fundamentales de pensionados
Si bien puede parecer reprochable la actuación de la
entidad departamental y sus dilaciones en la suscripción del documento que
permite el pago de las mesadas pensiónales, en todo caso esta conducta parece
ser indicativa de un conflicto jurídico entre las entidades demandadas, por
saber cual de ellas es la responsable de efectuar los pagos de las mesadas
pensiónales de los jubilados de la extinta Fundación San Juan de Dios. Esta
controversia jurídica debe ser resuelta por la concertación entre los distintos
entes convocados o por las vías administrativas o judiciales apropiadas para
tal fin. Sin embargo, mientras se determina cuál entidad es la responsable de
hacer dichos pagos, los pensionados de la extinta fundación no deben ser
vulnerados en sus derechos fundamentales a la salud, a la dignidad humana y al
mínimo vital como consecuencia de las controversias entre el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, la Gobernación de Cundinamarca y la Beneficencia de
Cundinamarca.
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO-Pago mesadas
pensiónales Fundación san Juan de Dios
El Adicional No 8 al Contrato de
Concurrencia No 799 de 1998, suscrito por el Ministerio de Hacienda, el
Distrito Capital – Fondo Financiero Distrital de Salud- y la Beneficencia de
Cundinamarca, no es propiamente un contrato de concurrencia en el cual las
partes se obligan a asistir en el pago de una obligación, pues en este caso, si
bien quienes suscriben el Adicional en mención son tres entidades distintas,
sólo una adquiere, en virtud de éste, la obligación de hacer el pago de las
mesadas pensionales de los jubilados de la extinta Fundación San Juan de Dios,
ésta es, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En efecto, tal y como lo
consagra la consideración No 2 del Adicional en comento, con la ley 715 de 2001
se suprimió el Fondo del Pasivo Pensional del Sector Salud y se transfirió la
responsabilidad financiera de la Nación, al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, por lo que, las cláusulas primera (objeto) y segunda (valor del
convenio), y el parágrafo del Adicional ídem obligan al Ministerio a girar los
recursos para el pago de las mesadas pensionales de los jubilados de la
Fundación San Juan de Dios. En esa medida el Ministerio es la entidad
responsable del pago de las mesadas pensionales atrasadas.
Referencia: expedientes T-1233004 y
T-1233012
Acción de tutela instaurada por Blanca Inés
Pachón Castro y otra contra el Departamento de Cundinamarca, la Beneficencia de
Cundinamarca y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de marzo de dos mil seis
(2006)
La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional
integrada por los Magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Álvaro Tafur Galvis
y Humberto Antonio Sierra Porto,
quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de
1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de los fallos dictados
por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá, por el Juzgado Primero
Laboral del Circuito de Bogotá
y por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá,
dentro de las acciones de tutela presentadas por la señora Blanca Inés Pachón
Castro y Maria Elena David García contra el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, el Departamento de
Cundinamarca y la Beneficencia de Cundinamarca
I. ANTECEDENTES.
Las señoras Blanca Inés Pachón Castro y
María Elena David García, instauraron
acción de tutela contra el Departamento de Cundinamarca, la Beneficencia de
Cundinamarca y el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público por considerar que se vulneraron sus derechos a la
vida, a la dignidad humana, a la salud, a la seguridad social, al trabajo y al
mínimo vital.
Hechos.
1. Afirman las demandantes que son pensionadas del
Hospital San Juan de Dios, y
que desde el mes de mayo de 2005 no le han sido canceladas sus mesadas.
2. Manifiestan que el Hospital San Juan de Dios y el
Instituto Materno Infantil, hasta el 15 de febrero de 1979, eran administrados
por la Beneficencia de Cundinamarca.
3. Señalan
que mediante los decretos 290 del 15 de febrero de 1979 y 1374 de 8 de junio
del mismo año, se creó la Fundación San Juan de Dios, conformada por el
Hospital San Juan de Dios y por el Instituto Materno Infantil.
4. No obstante lo anterior, informan que mediante fallo del 8 de marzo de 2005,
la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado declaró la
nulidad de los mencionados decretos, lo que significa que la persona jurídica
Fundación San Juan de Dios dejó de existir.
5.  Como consecuencia de lo anterior, el Hospital San Juan de Dios y el Instituto
Materno Infantil, volvieron al estado en que se encontraban antes de la
expedición de los decretos citados, por lo que ahora son administrados por el
Departamento de Cundinamarca y la Beneficencia de Cundinamarca.
6. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el
Distrito Capital -Fondo Financiero Distrital de Salud- y la Fundación San Juan
de Dios, en cumplimiento de lo ordenado por la Ley 715 de 2001, -por medio de
la cual se suprime el Fondo
del Pasivo Prestacional del Sector Salud y se traslada su responsabilidad
financiera al Ministerio de Hacienda y Crédito Público-, han suscrito varios
contratos de concurrencia para el pago de las mesadas pensionales de los
pensionados de la extinta
Fundación San Juan de Dios y el Ministerio de Hacienda desde el mes de
diciembre de 2002 cancelaba las pensiones.
7. El 12 de mayo de 2005, mediante la celebración del
adicional No 7 al contrato de concurrencia No 799 de 1998, suscrito entre el
Distrito Capital -Fondo
Financiero Distrital de Salud-, la extinta Fundación San Juan de Dios y el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, éste último se comprometió a
concurrir al pago de las mesadas pensionales de los trabajadores de la
Fundación San Juan de Dios,
sin embargo, el pago de la mesada pensional de las demandantes fue suspendida
desde el mes de mayo de ese año.
8. Precisan que las pensiones son su
única fuente de ingresos, por cuanto son personas de edad avanzada y cesantes y
por tanto, no tienen otro medio judicial eficaz para la
defensa de los derechos fundamentales vulnerados.
Solicitud de tutela.
9. Las demandantes solicitan el amparo de sus derechos fundamentales a la vida, a la
dignidad humana, a la salud, a la seguridad social, al trabajo y al mínimo
vital y, en consecuencia, se ordene a los representantes legales del
Departamento de Cundinamarca, la Beneficencia de Cundinamarca, y al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, el pago inmediato de las mesadas pensionales adeudadas.
Intervención de las entidades demandadas.
Beneficencia de Cundinamarca
10. Mediante oficio del 25 de agosto de 2005, la
Gerente General de la Beneficencia
de Cundinamarca se pronunció respecto de las pretensiones de  las acciones de
tutela de la referencia, y sostuvo que no procede ninguna de ellas, ya que las
demandantes nunca prestaron sus servicios a la entidad que representa. De
acuerdo a lo anterior, señala
que la Beneficencia de Cundinamarca no tiene ninguna responsabilidad de
carácter laboral o prestacional con las accionantes.
Como fundamento de lo anterior, señala que dicha
entidad no es responsable del pago de la mesada pensional de las accionantes, toda vez que en el año 1979
saneó totalmente el pasivo prestacional que para el momento se había causado y
la Fundación por mandato del Gobierno asumió la administración y todas las
obligaciones laborales y pensionales de los trabajadores de las instituciones de salud que la
conformaban, y de este modo operó la sustitución patronal[1].
Igualmente, manifiesta que al declararse la nulidad de
los decretos que le reconocieron personería jurídica a la Fundación San Juan de Dios, lo que procede es la
disolución y liquidación de la misma incluyendo las obligaciones laborales que
estén vigentes. Deberán, añade la representante legal de la entidad, hacerse
las previsiones necesarias en cuanto a los posibles derechos pensionales de los trabajadores y
extrabajadores que han laborado a su servicio.
Aclara que la Beneficencia de Cundinamarca no puede
asumir la garantía de derechos y el cumplimiento de obligaciones contraídas
durante la existencia jurídica
de la Fundación San Juan de Dios, puesto que la sentencia del Consejo de Estado
que declaró la nulidad de los decretos que la crearon no contempló la
subrogación de la misma ni existe reglamentación legal que radique dicha
responsabilidad en cabeza del Departamento
de Cundinamarca ni de la Beneficencia.
Por lo anterior, la representante legal de la
Beneficencia de Cundinamarca considera, que dicha entidad debe ser exonerada de
toda obligación.
Departamento de Cundinamarca.
11. El apoderado del Departamento de Cundinamarca, en la intervención presentada ante el juez de
primera instancia, propuso falta de legitimación en la causa por pasiva, pues
el ente territorial no le reconoció la pensión a la actora ni está obligado al
pago de la misma. Apoyado en varias sentencias de
tutela que se han proferido al respecto, la entidad demandada considera que el
encargado de hacer el pago de la pensiones de las accionantes es el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público.
En ese sentido indicó que el artículo 61 de la Ley 715 de 2001 suprimió el Fondo
Prestacional del Sector Salud y definió que la responsabilidad financiera
estaría a cargo de la Nación, quien debe pagar las cesantías y pensiones de las
personas beneficiarias del mencionado fondo, teniendo en cuenta los convenios de concurrencia respectivos.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
12. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público
fundamenta su intervención en la inexistencia de la persona jurídica Fundación
San Juan de Dios. En efecto, reconoce que mediante los contratos de concurrencia suscritos entre la
Nación, el Distrito Capital y la Fundación San Juan de Dios, siendo el último
el Adicional No 7 al contrato 799 de 1998, se permitió el desembolso de
recursos para cancelar las mesadas adeudadas a los jubilados desde diciembre de 2004 hasta abril de 2005.
Advirtió, sin embargo, que con la ejecutoria del fallo de 8 de marzo de 2005 de
la Sala Plena del Consejo de Estado, por medio del cual se declaró la nulidad
de los decretos que crearon la Fundación San Juan de Dios, esta entidad desapareció del ámbito
jurídico y, en consecuencia, perdió la capacidad para ser sujeto de derechos y
obligaciones, lo que le impide a la Nación celebrar algún convenio con una
persona jurídica que ya no existe.
Así las cosas, la Nación -Ministerio de Hacienda y Crédito Público-,
con el propósito de continuar financiando el pasivo pensional de la Fundación
solicitó a la Beneficencia de Cundinamarca como la persona jurídica propietaria
de los Hospitales San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil que suscribieran el Adicional No
8 al contrato de concurrencia 799 de 1998, lo que permitirá girar los recursos
para tal fin, siendo ésta una solución transitoria.
Estimó
que la Beneficencia de Cundinamarca debe ser la entidad con quien suscriba el
Adicional No 8 al contrato de concurrencia 799 de 1998, pues teniendo en cuenta
el fallo del Consejo de Estado, ahora los Hospitales San Juan de Dios y el
Instituto Materno Infantil
dependen de dicha entidad descentralizada del orden departamental, que tiene
personería jurídica, lo que significa que tiene la facultad de ser sujeto de
derechos y obligaciones y puede suscribir contratos.
No obstante, la Beneficencia manifestó que no debe suscribir el contrato de
concurrencia y a lo único que está obligada es a recibir los bienes que entregó
a la Fundación San Juan de Dios, puesto que el mencionado fallo no podía
decretar obligaciones de carácter económico a su cargo. El Ministerio considera que esta actitud impide que
continué financiando el pasivo pensional de los jubilados del Hospital San Juan
de Dios y del Instituto Materno Infantil, toda vez que si se tiene en cuenta la
Ley 715 de 2001, no existe un título jurídico que apoye el desembolso de los recursos necesarios para
cubrir las mesadas que venían pagándose a través del Fondo del Pasivo Social de
Ferrocarriles Nacionales de Colombia.
Finalmente, solicita que no se ordene a la Nación el
giro de recursos para le pago de las mesadas pensionales de los jubilados de la fundación,
hasta que no se disponga de un soporte jurídico para tal fin. Además, que se
ordene a la Beneficencia de Cundinamarca suscribir de forma inmediata el
Adicional No 8 al contrato de concurrencia No 799 de 1998 como una medida transitoria mientras se decide de
forma definitiva el asunto.
Pruebas relevantes que obran en el expediente.
13. Copia de la Adicional No 7 al contrato de
concurrencia No 799 de 1998 suscrito entre el Ministerio de Hacienda y la
Fundación San Juan de Dios.
14. Copia de la comunicación del 13 de junio de 2005,
mediante la cual el señor Gobernador del Departamento de Cundinamarca, reconoce
la perdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo de reconocimiento de
personería jurídica de la
Fundación San Juan de Dios.
15. Copia del escrito de fecha 21 de julio de 2005,
mediante el cual el Presidente de la Asociación de Pensionados de los
Hospitales San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil ASPESAMI, solicita que
sea firmado el Adicional No 8
al contrato de Concurrencia, que le corresponde al Ministerio de Hacienda –
Secretaria Distrital de Salud y Beneficencia de Cundinamarca, en virtud del
fallo del 8 de marzo de 2005, emitido por la Sala Plena del Consejo de Estado.
16. Copia del oficio de fecha 1 de agosto de 2005, mediante el cual el Gerente de
la Beneficencia de Cundinamarca da respuesta a la petición presentada el día
21 de julio de 2005 por el Presidente de ASPESAMI, reitera que la entidad no
está llamada a firmar un contrato
de concurrencia que en su momento fue suscrito por la Nación –Ministerio de
Salud, Distrito Capital y Fundación San Juan de Dios, acción revestida de la
presunción de legalidad conforme lo establece el Consejo de Estado en su fallo
del 8 de marzo de 2005, al
considerar válidas todas las acciones suscritas con anterioridad a su vigencia.
17. Copia de la escritura división material de bienes
entre: Beneficencia de Cundinamarca y Fundación San Juan de Dios.
18. Copia del proyecto de adicional No 8 al contrato de concurrencia No 799 de 1998
suscrito entre el Ministerio de Hacienda, el Distrito Capital y la Fundación
San Juan de Dios con envió a la representante de la Beneficencia de
Cundinamarca.
19. Copia del Acuerdo No 007, por medio del cual se
adoptan medidas en relación
con la infraestructura física y los bienes que conformaban el Hospital San Juan
de Dios, suscrito por el Delegado del gobernador de Cundinamarca y el
Secretario General de la Beneficencia de Cundinamarca.
II. Sentencias objeto de revisión.
Expediente T-1233004. Blanca Inés Pachón Castro.
Primera instancia.
20. El Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá,
mediante fallo del 19 de septiembre de 2005, resolvió no amparar los derechos fundamentales invocados, al
considerar que la demandante no probó su condición de pensionada, “omisión probatoria que lleva al traste con
la prosperidad de la presente acción, ya que al no demostrarse su status de
pensionada, mal podría
generar la obligación o los derechos fundamentales derivados de esta condición,
razón por la cual no se amparan los derechos invocados por la demandante”.[2]
Impugnación.
21. La señora Blanca Inés Pachón Castro impugnó
la anterior decisión, por considerar que el decreto 2591 de 1991 consagra la
presunción de veracidad de los hechos alegados en las acciones de tutela,
siempre y cuando estos no hayan sido controvertidos durante el tramite de dicha
acción, situación que no se presentó en el proceso.
Segunda Instancia.
22. La Sala Laboral del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Bogotá, mediante fallo del 18 de octubre de 2005,
confirmó el fallo del a-quo, al concluir que no existe claridad respecto de cual de las entidades demandadas es la responsable del pago de las mesadas
pensionales de la señora Pachón Castro. Además señaló, que aunque se lograra
probar cual de las entidades demandadas es la responsable del pago de la
pensión la acción de tutela no es el mecanismo idóneo.
Expediente T-1233012. Demandante Maria Elena David
García.
Primera instancia.
23. Mediante fallo del 5 de septiembre de
2005, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá, decidió negar por
improcedente la solicitud de amparo. Como fundamento de
su decisión señaló que la acción de tutela no es el mecanismo judicial
procedente para obtener el reconocimiento de los derechos que considera
vulnerados la demandante, debido a que existen otros mecanismos ordinarios para
tal fin.
Segunda instancia.
24. La Sala Laboral del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Bogotá, resolvió confirmar el anterior fallo, por
considerar que de acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política la
acción de tutela sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se
utilice como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable. Teniendo en cuenta lo anterior, concluyó que le corresponde a la
accionante instaurar proceso ejecutivo laboral de
competencia de la jurisdicción ordinaria, en donde una vez aportadas las
pruebas que acreditan su condición de pensionada, podrá exigir el pago de las
mesadas pensionales reclamadas.
Revisión por la Corte Constitucional.
25. Remitidos los expedientes a esta Corporación, mediante auto del
veintiocho (28) de noviembre de dos mil cinco (2005), la Sala de Selección
correspondiente dispuso su revisión por la Corte Constitucional.
Así mismo, la Sala de Selección ordenó acumular los
expedientes de la referencia,
por presentar unidad de materia.
Pruebas allegadas en sede de revisión.
26. Por auto del 13 de marzo de 2006, el Magistrado
Sustanciador decretó la práctica de pruebas, toda vez que en el presente caso
antes de proferir una decisión
era necesario conocer el contenido del adicional No 8 al Contrato de
Concurrencia No 799 de 1998, suscrito por el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, la Secretaria de Salud Distrital y la Beneficencia de Cundinamarca. En
consecuencia, se le solicitó
al citado Ministerio que enviará a esta Corporación copia del adicional.
Mediante oficio del 16 de marzo de 2006, suscrito por
el Ministro de Hacienda y Crédito Público, se aportó copia del adicional
solicitado y se informó que en cumplimiento de la Sentencia de fecha 15 de diciembre de 2005 proferida por
esta Sala de Revisión, “el
Ministerio proyectó el modificatorio No 1 al adicional No 8, que permite
desembolsar recursos de la vigencia fiscal de 2006, para continuar pagando las
mesadas pensionales del
presente año, teniendo en cuenta que los recursos que quedaron comprometidos en
el citado adicional no alcanzaron para continuar el pago de las mesadas
pensionales de los jubilados y que debemos mantener vigente el mecanismo
jurídico que nos permite pagar las mesadas pensionales de estos jubilados en los términos señalados
en la sentencia mencionada”.
Igualmente alega el Ministerio, que este
modificatorio ha sido enviado en tres oportunidades a la Beneficencia de
Cundinamarca y que hasta el momento no ha sido
aceptado.
Pruebas aportadas por el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
27. Copia del adicional No 8 al Contrato
de Concurrencia No 799 de 1998, suscrito entre el Ministerio de Hacienda, el
Distrito Capital - Fondo Financiero Distrital de Salud y la Beneficencia de
Cundinamarca.
- Copia de los oficios de fecha 13 de febrero, 9 de marzo y 14 de marzo del 2006, mediante
los cuales el Ministerio de Hacienda y Crédito Público remite a la Beneficencia
de Cundinamarca el proyecto del modificatorio No 1 al adicional No 8 del
contrato de concurrencia No 799 de 1998, para su correspondiente firma.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1- Esta Corte es competente para conocer de los fallos
materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y
241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y demás
disposiciones pertinentes, así como por la escogencia del caso por la Sala de
Selección.
Presentación del caso y planteamiento del problema
jurídico.
2- Las demandantes presentaron acción de tutela contra
el Departamento de
Cundinamarca, la Beneficencia de Cundinamarca y el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público por considerar que se vulneraron sus derechos fundamentales a
la vida, a la dignidad humana, a la salud, a la seguridad social, al trabajo y
al mínimo vital, por el
incumplimiento en el pago de sus mesadas pensionales desde el mes de mayo de
2005.
A juicio de las accionantes, las entidades en mención
son las encargadas del pago de las mesadas pensionales reconocidas por la
Fundación San Juan de Dios, ya que, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Distrito
Capital –Fondo Financiero Distrital de Salud- y la Fundación San Juan de Dios
en cumplimiento de lo ordenado por la Ley 715 de 2001, -por medio de la cual se
suprime el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud y se traslada su responsabilidad
financiera al Ministerio de Hacienda y Crédito Público-, han suscrito varios
contratos de concurrencia para el pago de las mesadas pensionales, en virtud de
las cuales dicho Ministerio desde el mes de diciembre de 2002, venía cancelando las pensiones.
3. Los jueces de instancia decidieron denegar el
amparo, al considerar que la acción de tutela no es la vía idónea para proteger
los derechos fundamentales de las peticionarias, debido a que existen otros
mecanismo de defensa
ordinarios.
4. De acuerdo a lo anterior, esta Sala de Revisión
debe determinar, en primer lugar si existe vulneración a los derechos
fundamentales de las demandantes por el incumplimiento en el pago de su pensión
de jubilación, toda vez que ésta
es su único medio de subsistencia. En segundo lugar, deberá determinar cual es
la entidad obligada al pago de las mesadas pensionales de las demandantes.
Para resolver los problemas jurídicos planteados, esta
Sala reiterara la jurisprudencia en torno a la procedencia de la acción de tutela para obtener
el pago de deudas laborales y respecto del deber constitucional de cancelar
puntual y cumplidamente las mesadas pensionales.
La acción de tutela como mecanismo para obtener el
pago de deudas laborales:
improcedencia y excepción
5- Por regla general la acción de tutela, como
mecanismo de protección y defensa de los derechos fundamentales cuando estos
han sido violados o se encuentran en amenaza, es, en virtud del artículo 86 de
la Carta Política de Colombia,
del orden subsidiario y residual[3]. Esto quiere decir, en principio, que su
procedibilidad depende de la inexistencia de otros medios idóneos de defensa al
alcance de quien demanda. Sin
embargo, puede ocurrir, y así lo ha manifestado la Corte, que a pesar de contar
los sujetos procesales con los medios ordinarios dentro del proceso para
defender sus concretos intereses, ninguno de estos mecanismos actúe de manera
efectiva y eficiente. Es
precisamente en dichos casos, que el juez de tutela debe hacer un examen
razonable y ponderado en cuanto a la validez y efectividad del medio judicial
alternativo. Este dinamismo judicial consolida en un Estado Social de Derecho
la presencia de uno de sus
fines, que es, el asegurar la vigencia de un orden justo, de conformidad a lo
establecido en el artículo 2 Constitucional[4].
En relación con el argumento anterior, en un
pronunciamiento reciente, este Tribunal señaló:
“En diferentes fallos esta Corporación ha
reiterado que la acción de tutela no procede, en principio, para el
reconocimiento o pago de obligaciones pensionales, pues es claro que para ello
existen otros medios de defensa judicial, a los cuales ese mecanismo consagrado
en el artículo 86 de la Carta Política no puede sustituir ni reemplazar. Con
todo, la Corte Constitucional, en reiterada jurisprudencia ha considerado que
por vía de tutela se podrá exigir el pago de aquellas mesadas pensionales
dejadas de cancelar, cuando con el no pago de las mismas se pone en peligro o
atenta contra los derechos fundamentales a la vida digna y el mínimo vital;
particularmente cuando las mesadas dejadas de cancelar se constituyen en la
única fuente de recursos económicos para sufragar las necesidades básicas,
tanto personales como familiares o se haya demostrado la afectación del mínimo
vital del pensionado y de su familia, pues con dicha omisión, se está poniendo
a dichas personas en una situación de indefensión y subordinación respecto de
la entidad encargada de pagarles la correspondiente mesada”[5].
Consecuente con lo anterior puede afirmarse, que la
acción de tutela no es la vía judicial apropiada para lograr el efectivo pago
de acreencias laborales, como es en este caso el pago de pensiones atrasadas. Sin embargo, esta Corporación ha
reconocido que, excepcionalmente, la acción de amparo de los derechos
fundamentales será procedente si se presenta una situación en la que esté
demostrado la vulneración de los derechos fundamentales a la vida, a la salud, al mínimo vital y a la dignidad
humana ante la ausencia de pago de las obligaciones laborales reclamadas[6].
Lo anterior por la relevancia vital que
tiene la mesada para el pensionado, que como lo ha señalado esta Corporación “es
una fuente de manutención, una forma de asegurar dignamente el estado de
sobrevivencia, como lo ha considerado la doctrina constitucional, cuando ha
precisado que el ser pensionado no es un privilegio, sino una compensación que
se ha ganado previo cumplimiento de los requisitos establecidos para tal fin,
lo que indica que los pensionados merecen la protección del Estado, por cuanto
su capacidad laboral ya se extinguió.
Por regla general, quien vivió siempre del salario y
ahora lo hace de su pensión, especialmente si es exigua, ve afectada su
posibilidad real de subsistencia al no poder procurársela por otros medios, y
por tanto, sus derechos esenciales se ven atropellados por la falta de pago de
las mesadas que legítimamente le corresponden.”[7]
Teniendo en cuenta lo anterior, se puede deducir que
cuando se están afectando derechos fundamentales como la vida, la dignidad
humana, la integridad física y
moral es procedente que mediante este mecanismo residual y subsidiario se
ordene el pago cumplido de sus mesadas a la persona que adquirió debidamente el
estatus de pensionado, pues el pago oportuno de las mismas, se presenta como la
manera de asegurar el derecho
a vivir dignamente de los pensionados. En ese sentido ha señalado este Tribunal
que el ser pensionado no es un privilegio, sino una compensación a la cual
tienen derecho todos los trabajadores que han cumplido con los requisitos
establecidos legalmente,
quienes por haber agotado su capacidad de laboral, merecen una especial
protección del Estado.[8]
El sustento constitucional para dicho amparo tiene
fundamento en el artículo 53 de la Constitución Política que a la letra dice “El Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al
reajuste periódico de las pensiones legales”;
así como los mandatos
superiores que establecen como fin esencial del Estado la efectividad de los
principios, derechos y deberes establecidos constitucionalmente, así como el que ordena dar primacía
al derecho sustancial (C.P. arts. 2o., 8o. y 228).
Por último, debe observarse que la Corte ha concebido
como una presunción de afectación del mínimo vital del pensionado, la mora de
varios meses en el pago de las
mesadas pensionales. Esto quiere decir que la mera prueba de incumplimiento
periódico en el pago de las pensiones hace presuponer que el derecho
fundamental del pensionado y de sus dependientes se está vulnerando[9], por lo que la procedencia de la acción de
tutela, en principio, no estará condicionada a otro tipo de prueba.
Deber constitucional de cancelar puntual y
cumplidamente las mesadas pensionales.
6- La Corte ha reiterado en diferentes oportunidades
que las dificultades económicas y financieras por las que atraviesa un
empleador, sea éste de carácter público o privado, no son admisibles como
excusa válida para sustraerse de la obligación contraída con sus trabajadores y extrabajadores de
garantizar el pago completo y cumplido de las obligaciones laborales, de tal
manera que ha concedido la protección constitucional en casos en que está
claramente amenazado el mínimo vital, el cual se ha definido como aquella suma absolutamente indispensable
para cubrir las necesidades básicas de educación, alimentación, vestuario y
seguridad social y, sin la cual, la dignidad humana se ve afectada[10].
Así,
este Tribunal ha entendido que “los pensionados son ajenos a los temas administrativos o financieros
que comprometen la función de la entidad encargada del pago de sus mesadas
pensionales, por lo que la falta de disponibilidad presupuestal o cualquier otra dificultad financiera que afronten
entidades como la accionada, no justifica el incumplimiento en el pago de las
obligaciones laborales y menos aún, exime al ente del deber de pagar
oportunamente las mesadas pensionales, pues existe un imperativo constitucional (art. 53 C.P.), que obliga al
Estado a garantizar el pago oportuno de las pensiones legales”[11].
En efecto, los pensionados tienen el derecho
fundamental e inaplazable de recibir oportunamente sus mesadas y de no ser sometidos a la condición de que previamente se
resuelvan los problemas económicos internos para justificar la demora en el
pago de sus obligaciones y, en esta medida, las excusas de orden administrativo
que puedan llegar a darse por parte de la entidad obligada a pagar la pensión, no son de recibo por
la Corte Constitucional según el criterio jurisprudencial expuesto[12], pues el beneficiario de dicha pensión y
su familia no deben asumir las
consecuencias negativas de tales gestiones.
En reciente pronunciamiento de esta Corporación, la
Sala de Revisión No 8, al estudiar un caso similar al que se analiza en esta
oportunidad señaló:
“Debe tenerse en cuenta
que las acreencias laborales constituyen gastos de administración de
prioritario cumplimiento por lo que no puede avalarse la imprevisión
presupuestal en que con frecuencia incurren los empleadores, por cuanto los
entes pagadores deben prever las partidas presupuestales suficientes que
garanticen el pago oportuno y completo de las obligaciones laborales contraídas
previamente con sus pensionados.
Toda entidad independiente de su
naturaleza pública o privada que haya asumido de manera directa la
responsabilidad de reconocer y pagar las pensiones de sus extrabajadores, tiene
la obligación de asignar dentro de su presupuesto, una partida destinada de
manera exclusiva a garantizar el pago de dichas mesadas pensiónales, las que
deberán ajustarse periódicamente, cada vez que el número de pensionados a su
cargo varíe”.
De acuerdo a lo anterior, puede afirmarse que cuando
un trabajador adquiere el estatus de pensionado por cumplir los requisitos que
le fueron exigidos para
acceder a tal beneficio y además ha logrado el reconocimiento de la entidad que
tenía a su cargo dicha obligación, no puede soportar que posteriormente ésta,
alegando razones de diferente índole, se abstenga de hacer efectivos los derechos que le han sido válidamente reconocidos,
desconociendo que el pensionado necesita de ese pago para poder subsistir[13], por lo que requiere que el acto de ejecución se haga efectivo mediante la
inclusión en la respectiva nómina.
En conclusión, cuando un trabajador adquiere el
estatus de pensionado, tiene derecho a que la entidad que le reconoció tal
derecho cancele sus mesadas completa y puntualmente, para que de esta manera pueda continuar supliendo
las necesidades básicas de subsistencia de él y su familia.
Análisis del caso concreto.
7. Las demandantes consideran que el Departamento de
Cundinamarca, la Beneficencia de Cundinamarca y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público vulneraron sus
derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana, a la salud, a la
seguridad social, al trabajo y al mínimo vital, por no pagar sus mesadas
pensionales desde el mes de mayo de 2005.
8. En las respuestas de demanda de cada uno de los accionados, no se hace expresa
la aceptación de estar en mora en el pago de la mesada pensional de las
demandantes. En efecto, tanto en respuesta de la Beneficencia de Cundinamarca,
como en la de la Gobernación de Cundinamarca dicen no constarles dicho incumplimiento, puesto que, según
ellos, no fueron quienes otorgaron la pensión de jubilación a las accionantes,
ni tampoco los encargados de desembolsar los pagos correspondientes a la
mesadas pensionales.
Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, no se pronuncia al
respecto.
9. Los jueces de instancia consideraron para negar la
protección de los derechos fundamentales de las demandantes, que estas no
acreditaron su condición de pensionadas de la Fundación San Juan de Dios, por lo que carecían de
legitimidad activa en la causa. También argumentaron que la acción de tutela no
es el mecanismo idóneo.
Esta Sala encuentra que, efectivamente, es importante
que la persona que busca el pago de pensiones atrasadas vía acción de tutela, pruebe tanto su condición de
pensionada, así como el incumplimiento en el pago de la mesada pensional. Ahora
bien, aunque en efecto las accionantes no aportaron, por desconocimiento o
imprevisión, la prueba que demostrara su condición de pensionadas, considera esta Corporación que el
juez constitucional de tutela no puede decidir fundado en esa omisión,
conocedor que dentro de sus facultades se encuentra la de solicitar, decretar y
practicar pruebas de manera oficiosa.
No obstante lo anterior, las demandantes al sustentar los respectivos
recursos de impugnación aportaron copias de las respectivas resoluciones
mediante las cuales les fue reconocida la pensión de jubilación, sin embargo
los jueces de segunda instancia decidieron confirmar los fallos del a-quo, debido a la supuesta improcedencia de la acción de tutela para el
pago de las mesadas pensionales atrasadas.
Respecto de este último argumento, encuentra esta Sala
de Revisión que ni el obligado a pagar la mesada pensional ni el juez que conoce
de la solicitud de tutela pueden pretender que quien lleva varios meses sin
recibir el pago de su mesada pensional, sin una nueva vinculación laboral, sea
sometido al trámite de un dispendioso proceso ejecutivo laboral, sin que en esa
situación se vean comprometidos derechos constitucionales fundamentales
como la vida, la dignidad humana, la salud y la seguridad social.
En conclusión, es claro para
esta Sala de Revisión, una vez analizados los hechos expuestos por las
tutelantes, así como las pruebas aportadas a los respectivos procesos, que la cesación prolongada e indefinida en el pago de las
mesadas pensionales hace evidente la vulneración del mínimo vital de las
pensionadas y de las personas que de ellas dependen. Por tal razón, se
concederá el amparo solicitado. Adicionalmente el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
manifestó, en sus intervenciones en los procesos de la referencia, la necesidad
de un soporte legal que permita a dicha entidad seguir colaborando con la
financiación del pasivo
pensional de la Fundación San Juan de Dios. Lo anterior hace presumir que ante
la supuesta ausencia de título legal, ninguna de las anteriores entidades se ha
hecho cargo del pago de la mesadas pensionales debidas, de lo que se deduce el
incumplimiento del deber
prestacional y, de contera, la violación de los derechos fundamentales de las
demandantes.
10. Demostrada la vulneración de los derechos
fundamentales de las demandantes, esta Sala deberá determinar cual es la
entidad responsable de efectuar
el pago de las pensiones de los jubilados de la extinta Fundación San Juan de
Dios.
El día 12 de mayo de 2005, el Ministro de Hacienda y
Crédito Público, el Secretario de Salud Distrital y el Representante Legal de
la Fundación San Juan de Dios
suscribieron el adicional No 7 al contrato de concurrencia No 799 de 1998, en
virtud del cual se permitió el desembolso de los recursos de la colaboración de
la Nación para cancelar las mesadas adeudadas a los pensionados desde el mes de diciembre de 2004 hasta el mes de abril de
2005. Dicho Adicional debería seguir sirviendo como base legal para el
cumplimiento de la obligación recaída en cabeza del Ministerio, cual es, la
colaboración en el pago de las pensiones de los jubilados de la Fundación San Juan de Dios. Sin embargo, con
la declaratoria de nulidad, por parte de la Sala Plena del Consejo de Estado[14], de los decretos 290 de 1979 y 1374 de
1979 por medio de los cuales se otorgó personería jurídica a la Fundación San Juan de Dios, se produjo
su desaparición del ámbito jurídico y, por lo tanto, la pérdida de capacidad
para ser sujeto de derechos y obligaciones, lo que impidió la continuidad de
los efectos del Adicional No 7, por haber sido la Fundación extinta una de las partes que lo
suscribió.
11. Mediante la intervención presentada por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público ante esta Sala de Revisión, el señor
Alberto Carrasquilla Barrera, aduce que el proyecto del Adicional No 8, el cual
adjunta, constituye soporte
legal necesario para continuar colaborando en la financiación de las mesadas
pensionales de los jubilados de la extinta Fundación San Juan de Dios. No
obstante lo anterior, informa que dicho Ministerio proyectó el modificatorio No 1 al adicional No 8 que permite
desembolsar recursos de la vigencia fiscal de 2006 y mantener vigente el
mecanismo jurídico para el pago de las mesadas pensionales del presente año,
toda vez que los recursos que fueron comprometidos con el adicional en mención no alcanzaron para continuar con el
pago de las mesadas pensionales de los jubilados de la extinta Fundación San
Juan de Dios. Agrega, que dicho modificatorio ha sido enviado en tres
oportunidades a la Beneficencia de Cundinamarca y que no ha sido posible su suscripción por parte de dicha
entidad, a pesar de que se han acogido las modificaciones por ella planteadas.
Si bien puede parecer reprochable la actuación de la
entidad departamental y sus dilaciones en la suscripción del documento que
permite el pago de las mesadas
pensionales, en todo caso esta conducta parece ser indicativa de un conflicto
jurídico entre las entidades demandadas, por saber cual de ellas es la
responsable de efectuar los pagos de las mesadas pensionales de los jubilados
de la extinta Fundación San
Juan de Dios. Esta controversia jurídica debe ser resuelta por la concertación
entre los distintos entes convocados o por las vías administrativas o
judiciales apropiadas para tal fin. Sin embargo, mientras se determina cuál
entidad es la responsable de
hacer dichos pagos, los pensionados de la extinta fundación no deben ser
vulnerados en sus derechos fundamentales a la salud, a la dignidad humana y al
mínimo vital como consecuencia de las controversias entre el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, la
Gobernación de Cundinamarca y la Beneficencia de Cundinamarca.
12. En la sentencia T-1329 de 2005, esta
Sala de Revisión consideró pertinente aclarar, que el Adicional No 8 al
Contrato de Concurrencia No 799 de 1998, suscrito por el Ministerio de Hacienda, el Distrito Capital – Fondo Financiero
Distrital de Salud- y la Beneficencia de Cundinamarca, no es propiamente un
contrato de concurrencia en el cual las partes se obligan a asistir en el pago
de una obligación, pues en este caso, si bien quienes
suscriben el Adicional en mención son tres entidades distintas, sólo una
adquiere, en virtud de éste, la obligación de hacer el pago de las mesadas
pensionales de los jubilados de la extinta Fundación San Juan de Dios, ésta es,
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En efecto,
tal y como lo consagra la consideración No 2 del Adicional en comento, con la
ley 715 de 2001 se suprimió el Fondo del Pasivo Pensional del Sector Salud y se
transfirió la responsabilidad financiera de la Nación,
al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por lo que, las cláusulas primera
(objeto) y segunda (valor del convenio), y el parágrafo del Adicional ídem
obligan al Ministerio a girar los recursos para el pago de las mesadas
pensionales de los jubilados de la Fundación San Juan
de Dios. En esa medida el Ministerio es la entidad responsable del pago de las
mesadas pensionales atrasadas.
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR, por las razones expuestas los fallos proferidos por el
Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá, el día 19 de septiembre de
2005, por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, el día 18 de octubre de 2005, por el Juzgado
Primero Laboral del Circuito de Bogotá, el 5 de septiembre de 2005 y por la
Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, que denegaron la protección de
los derechos fundamentales invocados dentro de las acciones de tutela instauradas por las señoras Blanca
Inés Pachón Castro y María Elena David García contra el Departamento de
Cundinamarca, la Beneficencia de Cundinamarca y el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
SEGUNDO.- En su lugar, CONCEDER la protección de los derechos a la vida, a la salud, a la
seguridad social, a la dignidad humana y al mínimo vital de las demandantes. En
consecuencia, ORDENAR al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, que dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de este fallo, si no lo
hubiere hecho, efectúe el pago de las mesadas pensionales debidas desde el mes
de mayo de 2005 y, así mismo, prorrogue los efectos del Adicional No 8 al
contrato de concurrencia No 799 de 1998 para garantizar en el futuro el pago de las mesadas pensionales de
las demandantes, mientras se determina cuál es la entidad encargada de pagar
las mesadas pensionales de los jubilados de la Fundación San Juan de Dios.
TERCERO.- LÍBRESE por Secretaría la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado Ponente
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Adujo la representante de la entidad, “es
claro que la Beneficencia de Cundinamarca, saldó su obligación prestacional con
la Fundación San Juan de Dios, de manera que es inconducente que veinticinco
años después se le pretenda endilgar una responsabilidad que no le corresponde” Cuaderno 2, Folios 36 a 44.
[2] Cuaderno 2, folios 210 a 212.
[3] Ver sentencias T-408 de 2002,  T-432 de
2002, SU-646 de 1999 y T-007 de 1992
[4] Ver entre otras las sentencias T-479 de 2004,
T-303 y T-067 de 2004, T139 de 2004, T-1166 de 2003, T-524 de 2004, T-04 de
2004, T-1142 de 2004, T-390 de 2003, T-751 de 2002, T- 408 de 2002, T-432 de
2002 y SU- 646 de 1999.
[5] Ver sentencia T-715 de 2005.
[6] Ver entre otras, sentencias T- 948 de 2005,
T-049 de 2003, T-1097 de 2002, T-175 de 2003, T-601 de 2003, T-703 de 2002,
T-1221 de 2001, T-263 de 2000.
[7] Sentencia T-126/00.
[8] Sentencia T-126 de 2000.
[9] Ver Sentencias T-234 y T-524 de 2004.
[10] Ver entre otras, las Sentencias T-479 de
2004, T-1166 de 2003.
[11] Sentencia
T-479 de 2004.
[12] Además de la sentencia T-479 de 2004 ver también
T-067 de 2004, T139 de 2004 y T-1166 de 2003.
[13]
Respecto al derecho fundamental a la subsistencia ver la Sentencia de
Unificación 995 de 1999.
[14] Sentencia del 8 de marzo de 2005.