C-004-92
Sentencia Revisón de Constitucionalidad de Mayo /92
Sentencia No. C-004/92
EMERGENCIA
SOCIAL/DECRETO LEGISLATIVO-Revisión/CONTROL
AUTOMATICO DE CONSTITUCIONALIDAD-Naturaleza/PREVALENCIA DEL DERECHO
SUSTANCIAL/CONTROL JURISDICCIONAL
El control
jurídico constitucional debe ser integral y no parcial o limitado a uno solo de
los aspectos de la institución, cual es el mero procedimiento formal como
quiera que la defensa atribuída a esta Corte por las normas constitucionales,
no se contrae a una parte de la Constitución sino que se refiere a toda ella.
En las actuaciones en cuya virtud los órganos constituídos cumplen la función de
administrar justicia, es imperativa la prevalencia del derecho sustancial.
ESTADOS DE
EXCEPCION/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Discrecionalidad/CONTROL
POLITICO/CONTROL JURIDICO
La Corte
Constitucional interpreta el conjunto de normas que el Estatuto Fundamental
dedica a los estados de excepción, en el sentido de límite y freno al abuso de
la discrecionalidad.  Pero igualmente ese conjunto normativo, con las
limitaciones y cautelas que incorpora, confiere al Presidente un innegable
margen de discreción en lo que hace al ejercicio de los poderes excepcionales
derivados de los mencionados estados de anormalidad.
Los decretos que
se dictan como consecuencia de la declaración de la emergencia, responden a una
competencia discrecional -el Presidente valora en cada caso lo que exige el
interés público y escoge entre varias alternativas de acción-, tratándose del
decreto que produce la declaración, la libertad del Presidente se reduce a
tomar la decisión de efectuar dicha declaración determinando el momento para hacerlo
y señalando los hechos que la justifican, pero en lo que concierne a la
efectiva configuración del presupuesto objetivo de la misma, no dispone de
discrecionalidad alguna y no hay alternativas distintas a su existencia o
inexistencia.
En el estado de
emergencia, el control político se extiende al pronunciamiento expreso
sobre la conveniencia y oportunidad de las medidas, con lo cual se adentra
mucho más el Congreso en la esfera de discrecionalidad del Presidente.
El control
jurídico sobre los decretos que el Presidente expide en el curso de los estados
de excepción y que compete a la Corte Constitucional examinar, representa otro
límite a su discrecionalidad.
EMERGENCIA
SOCIAL-Causales
No es cierto que
una grave perturbación laboral no pueda dar lugar a la declaratoria del estado
de emergencia. En principio, los decretos que se dicten en desarrollo de la
emergencia, no tienen límite en razón de la materia. Lo decisivo es que tales
Decretos tengan relación directa con las causas de la perturbación y se dirijan
a conjurarla o a impedir la extensión de sus efectos. Es evidente que si la
causa tiene raíz laboral, como es el caso del deterioro acelerado del salario
de los empleados públicos, los Decretos tengan un contenido laboral ya que de
lo contrario no se podría poner término a la emergencia.
REF:
Radicación
R.E.-001
Revisión
constitucional del                                                  Decreto 333
de febrero 24 de 1992                                             "por el
cual se declara el Estado                                   de Emergencia
Social."
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Aprobado
según Acta No. 46
Santafé de Bogotá,
D.C., mayo siete (7) de mil novecientos noventa y dos (1992).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente Simón Rodríguez Rodríguez y
por los Magistrados Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio
Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Jaime Sanín
Greiffenstein,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
Revisión Constitucional del Decreto 333 de febrero 24 de 1992, "por el
cual se declara el Estado de Emergencia Social".
I.
ANTECEDENTES
En obedecimiento a
lo ordenado por el parágrafo del artículo 215 C.N., el Gobierno Nacional, por
intermedio del Secretario General de la Presidencia de la República, remitió a
la Corte al día siguiente de su expedición el decreto 333 de 1992, para su
revisión constitucional.
Para asegurar la
intervención ciudadana se efectuó la fijación en lista del negocio.  Se surtió
también el traslado al Despacho del señor Procurador General de la Nación quien
en tiempo oportuno rindió el concepto de rigor.
II. TEXTO DEL
DECRETO ACUSADO
El
tenor literal del Decreto 333 de 1992 es el siguiente:
Decreto número 333 de 1992
(24 de febrero)
Por el cual se declara el Estado
de Emergencia Social
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
en ejercicio de la facultad  que le
confiere el artículo 215 de la Constitución Política, y
CONSIDERANDO:
Que en los
últimos días el clima laboral en el sector oficial se ha perturbado
significativamente, en especial por la falta de alza oportuna de salarios, lo
cual amenaza causar graves traumatismos en el funcionamiento de la
administración pública y perturbar gravemente el orden social del país.
Que por la
especial y única coyuntura de transición del régimen constitucional anterior al
creado por la Constitución Política de 1991 en materia de fijación de salarios,
y a pesar del celo y diligencia del Congreso al comienzo de la presente
legislatura, no va a ser posible expedir oportunamente la ley que permita dar
respuesta al grave clima de perturbación laboral.
Que dicho clima
también se ha extendido a miembros de la fuerza pública por las misma razones.
Que por lo tanto
han sobrevenido hechos que amenazan perturbar en forma grave e inminente el
orden social del país.
Que el Presidente
de la República tiene el deber de mantener el orden.
Que el artículo
215 de la Constitución Política faculta al Presidente, con la firma de todos
los Ministros para declarar el Estado de Emergencia con el fin de afrontar
hechos sobrevinientes que "amenacen perturbar en forma grave e inminente
el orden económico, social y ecológico del país".
DECRETA:
ARTICULO 1o. Con
el fin de conjurar la situación a que hace referencia la parte motiva del presente
Decreto, declárase el estado de Emergencia Social en todo el territorio
nacional, desde la fecha de vigencia del presente decreto, y hasta las cero
(0.00) horas del día martes 25 de febrero del año en curso.
ARTICULO 2o. El
presente Decreto rige a partir de la fecha de su expedición.
PUBLIQUESE,
COMUNIQUESE Y CUMPLASE.
Dado en Santafé
de Bogotá, D.C. 24 de febrero 1992.
III.
LA INTERVENCION CIUDADANA
Con miras a
garantizar el derecho de intervención ciudadana  que consagran los artículos
242-1 C.N. y 37 del decreto 2067 de 1991, el cuatro (4) de marzo del corriente
año la Secretaría de la Corporación fijó en lista el proceso por el término de
cinco (5) días.  Según lo acredita el informe que dicha dependencia rindió el
once (11) del mismo mes y año, dicho término transcurrió y venció en silencio.
IV.
elementos de juicio
Con el fin de
allegar al proceso elementos de juicio  sobre aspectos relevantes para la
decisión, el primer Magistrado ponente Dr. Ciro Angarita Barón, en uso de sus
competencias constitucionales y legales, solicitó al Presidente del Congreso el
envío de informaciones escritas, precisas y pertinentes acerca de las
circunstancias que impidieron a ese órgano culminar el trámite del proyecto en
materia de fijación de salarios presentado por el Gobierno el 19 de diciembre
pasado, así como sobre el estado en que  se encontraba la tramitación del
susodicho proyecto, en febrero 24 pasado.  La respuesta respectiva reposa a
folios 38 a 42  del expediente.
Con ese mismo fin,
solicitó a los señores Ministros de Defensa, Hacienda, Gobierno y Trabajo
informaciones de la índole indicada, relativas a la gravedad e inminencia de
los hechos sobrevinientes que amenazaron perturbar el orden y que hicieron
necesaria la declaración del estado de emergencia social, las cuales obran a
folios 10 a 31
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador
General de la Nación, mediante oficio No. 002 de abril 1 de 1992, rindió en
tiempo  el concepto fiscal de rigor.  En él solicita a esta Corporación
declarar constitucional el decreto sub-examine, con base en los
razonamientos que a continuación se resumen conservando  los acápites en que el
Agente Fiscal los expone.
a.   Competencia
de la Corte sobre los decretos legislativos          del artículo 215
Constitucional
y su alcance.
Para el Procurador,
no es de recibo la jurisprudencia de la Corte sobre la constitucionalidad de
los Decretos 1970 de 1974, 2919 y 3748 de 1982 y 3405 de 1986, según la cual el
análisis debe contraerse a los requisitos estrictamente formales. Estima que
respecto del decreto que declara la emergencia, no es posible ni la inhibición
(como lo sostenía el Ministerio Público),  ni el control meramente formal (como
lo sostuvo reiteradamente la Corte Suprema de Justicia). En consecuencia, el
control constitucional debe ser tanto material como formal recogiendo así la
tesis que en ese sentido sostuvo desde 1974 el magistrado Luis Sarmiento
Buitrago.  Fundamenta su posición en los siguientes razonamientos:
1. La tesis del
control meramente formal, a más de contravenir los artículos 4, 215 y 241 de la
nueva Carta, conduciría a una limitación que reduciría el papel de la Corte
Constitucional al de una simple actuación notarial que además resultaría
contraria a la prevalencia de lo material sobre lo formal, que manda el art.
228 de la Constitución.
2. El control de
fondo es aún más imperioso ahora, que ha sido eliminado el control previo que
la anterior Constitución le atribuía al Consejo de Estado.
3. Del hecho de que
la Constitución otorgue al Congreso el control político sobre el decreto de
emergencia y sobre los que con fundamento en él se expidan, no se infiere que
la Corte Constitucional esté inhabilitada para ejercer el control integral que
la Carta le ha atribuído. A su juicio el simple control político no es
suficiente pues éste se traduce en un juicio de "conveniencia y
oportunidad".  El control jurídico que la Carta ha encomendado a la Corte
Constitucional, por el contrario,
"...se
relaciona con un problema de adecuación y conexidad y, particularmente, en lo
que respecta al decreto que declara la emergencia, con unos requisitos de fondo
y forma que hacen que su utilización no sea discrecional sino reglada por ambos
aspectos..."(Cfr. Fl. 85)
"...
"4. Porque
en tratándose de una atribución exceptiva como la que autoriza el artículo 215,
atribución que, en el caso particular del Decreto 333 objeto de examen le
permite al Ejecutivo convertirse constitucionalmente en legislador, asumiendo
también de modo constitucional una competencia que de ordinario debería estar
precedida de una ley marco expedida por el Congreso de la República en
ejercicio de la atribución a que se refiere el literal e) del ordinal 19 del
artículo 150 de la Carta, hace ineludible el control jurídico de la Corte
Constitucional, tanto en el fondo como en la forma, no solo por la naturaleza
exceptiva de la habilitación, sino también por el hecho de que es al Congreso
al que, a voces del artículo 114 le corresponde, "hacer las leyes". Si
en tiempos de paz económica, social o ecológica, la Corte ha de ser exigente en
el análisis de las medidas dictadas al amparo de la Carta, con más razón en
épocas de turbación del orden que dichos conceptos representan, no pudiendo
restringir su función a lo meramente formal. Como se ha dicho con razón sobre
este punto, el control debe ser integral o no tiene razón de ser. La
competencia es sobre el fondo y la forma, para que la Constitución sea norma de
normas y el control integral de constitucionalidad que la Carta postula, sea,
en verdad, efectivo."(Cfr.
fl. 86 y 87; Subrayas fuera de texto)
b.   Los
requisitos de fondo y forma exigibles del decreto   legislativo que declara el
estado de emergencia        económica social o ecológica.
En este punto el
agente fiscal se refiere a los aspectos de fondo y forma exigibles en abstracto
por el artículo 215 de la  Carta a dicho acto.
c.   Análisis del
Decreto Legislativo 333 de 1992.
Procede en este
punto el agente del Ministerio Público al análisis de dicha norma, en la
siguiente forma:
1. Análisis de
fondo
Aquí examina el
Señor Procurador los siguientes aspectos:
- Que los hechos
sean distintos de los mencionados en los artículos 212 y 213 de la Carta.
- Que sean hechos
sobrevinientes;
- Que sean hechos
perturbadores o constitutivos de amenaza de turbación del orden a que se
refiere el art. 215.
1.1
Hechos distintos
Para la
Procuraduría, las circunstancias fácticas    relacionadas por el Gobierno en el
Decreto 333 son distintas a las que darían origen a las medidas de excepción
previstas en los  artículos 212 y 213 . Al respecto sostiene:
"El factor
salarial se erige como la etiología esencial de la perturbación del orden
social, expresión última a la que hace alusión el artículo 215 constitucional y
que debe interpretarse frente a la institución del Estado de Emergencia como un
presupuesto asociativo y no como una finalidad en sí.
"...
"Las
circunstancias laborales son desestabilizadoras, porque tradicionalmente se
venía aumentando el salario de los empleados públicos en Diciembre del año
anterior; no obstante, esto no se había producido hasta la fecha de expedición
de la norma que se revisa y frente a una economía de inflación y devaluación
evidentes..." (Cfr. Fl 89)
A
lo cual agrega:
"De otra parte,
no contaba el Gobierno con la herramienta jurídica con la que tradicionalmente
realizaba el alza de salarios del sector público, cual era la
"habilitación legislativa extraordinaria", debido al tránsito
constitucional que prevé en adelante la sujeción a una ley marco para que
dentro de los parámetros que fijara el Congreso en la misma, desarrollara el
ejecutivo los objetivos o criterios que este le señalara para  fijar el régimen
salarial" (Cfr. Fl 90)
1.2
Hechos Sobrevinientes.
A
este propósito el concepto fiscal expresa:
"... sin duda
estos factores son hechos sobrevinientes es decir, exceptivos, infrecuentes,
inhabituales, cuya irrupción es repentina. El panorama laboral por el hecho que
el gobierno demorara dos meses el decretar el alza habitual de salarios, así
como la amenaza de paro de los miembros de las fuerzas militares, que no se
presentaban en el país desde 1974, la falta del instrumento jurídico ya
reseñado son hechos evidentemente inusuales...(Cfr Fl 90)
"..."
1.3 Hechos
perturbadores o constitutivos de amenaza  de turbación del orden a que se
refiere el  Canon   215 de la Carta.
Considera finalmente
que los hechos son perturbadores o constitutivos de amenaza de turbación del
orden social porque:
"La
coyuntura laboral así reseñada, de connotación eminentemente social y
económica, tenía la virtualidad de alterar el orden público en forma mediata  y
no inmediata, porque el acontecer social no es previsible y, por ende, el
instrumento llamado a utilizarse por el ejecutivo era el del artículo 215
constitucional y no el de los artículos 212 y 213 Superiores.
"..."
"Separadas
por el Constituyente la noción de orden público político de la de orden público
económico, al que se suman hoy las de social y ecológico, y que en últimas
determina su validez constitucional, es aquella que tiene una relación de INMEDIATEZ con la situación que se
pretende conjurar." (
Subrayas fuera de texto; Cfr. Fl. 91)
2. Análisis de forma
El Ministerio
Público constata que se cumplen todos los requisitos formales (firma del
presidente y los ministros, motivos, definición del término, etc) pero hace la
observación de que los motivos contenidos en el Decreto no están
suficientemente desarrollados, como debe acontecer en casos futuros, aunque
son inteligibles.
Termina el
Procurador su concepto haciendo unas consideraciones que el mismo califica de
marginales:
"...el tema del
alza salarial de los servidores públicos, ha debido ser objeto tanto por la
Asamblea Constituyente como por el Ejecutivo, de un tratamiento más cuidadoso
que evitara la perturbación que finalmente motivó la expedición del Decreto que
aquí se revisa.
"...Al analizar
el contenido de los sesenta artículos transitorios que finalmente expidió la
Asamblea, en veinticuatro de ellos aquella otorga facultades al Presidente,
para adoptar decisiones que eran tan urgentes como las del alza salarial
"...tales
consideraciones, empero, no tienen la virtud de cuestionar la
constitucionalidad del Decreto 333.
"...el tiempo
hizo que el tema salarial pasara de la "regularidad de la
anormalidad" a la "enormidad de la anormalidad". De ahí la
constitucionalidad del Decreto 333 y del proceder del Gobierno Nacional al
expedirlo. (Cfr. Fls. 93 y 94)
"..."
Solicita, en
consecuencia a la Corte Constitucional la declaratoria de su exequibilidad.
VI.
LA OPINION DE LOS EXPERTOS
En ejercicio de sus
atribuciones legales y con el fin de allegar al proceso elementos de juicio, el
Primer Magistrado Ponente, Dr. Ciro Angarita Barón, invitó a expertos en las
materias relacionadas con el tema que aquí se debate, a presentar concepto por
escrito, lo cual hicieron oportunamente en la forma que a continuación se
resume:
l.       Concepto
del abogado Gustavo Gallón, presidente           de la Comisión Andina de
Juristas.
Considera este
experto que es equivocado concluir que hay cuatro circunstancias distintas e
inconexas que permiten decretar el ESTADO DE EMERGENCIA (perturbación del orden
económico, perturbación del orden social, perturbación del orden ecológico, o
grave calamidad pública). Las deliberaciones de la Asamblea Constituyente
permiten concluir, por el contrario, que sólo hay una causal principal que
permite la declaratoria de emergencia: la grave calamidad pública. Ella puede
presentarse indistintamente por perturbaciones graves e inminentes del orden
económico, social  y ecológico del país, lo que permite pensar que en la nueva
Constitución existe un único "estado de emergencia", a secas.
A esa conclusión se
llega, entre otras razones, por la derrota que sufrió la propuesta del Gobierno
de instituir un Estado de Alarma, que fusionaba los conceptos de orden público
político, económico y social.
La Comisión Quinta,
en la cual se originó la redacción del actual artículo 215, quiso, por el
contrario, mantener la separación del concepto de orden público material de la
noción de orden económico y social, que existe desde 1968, y alrededor de la
cual hubo consenso en la Asamblea.
La propuesta que se
presentó a la Comisión fue igual a la que se presentó a la plenaria, con la
diferencia de que en la primera se hablaba de "orden económico, ecológico
o social del país", y en la segunda de "orden económico, social y
ecológico del país", que fue como quedó finalmente. La conclusión lógica
es que las tres clases de órdenes perturbados son uno solo: la calamidad
pública. El concepto de calamidad pública nunca se consideró como un evento
distinto de las perturbaciones de orden económico, social y ecológico. La grave
calamidad pública debe ser la consecuencia de alguna de esas perturbaciones
para que pueda considerarse la situación como de Emergencia. Ya el Presidente
Lleras Restrepo, en 1969, había dicho que el Estado de Emergencia sólo puede
decretarse ante una CRISIS, expresión que equivale al concepto de GRAVE
CALAMIDAD PUBLICA.
Incluso en materia
ecológica, los ejemplos traídos a cuento en la ponencia para justificar su
consagración, constituyen todos grave calamidad pública.
La causal, entonces,
para decretar el Estado de Emergencia, es la ocurrencia de una grave calamidad
pública, entendida ésta como catástrofe, tragedia, desastre, suceso
extraordinario de gravedad descomunal, y, por supuesto, para que den lugar a la
declaratoria de Emergencia, tienen que ser distintas a las referidas al orden
público político; deben ser relativas al "orden público no-político".
"...En
últimas, para que pueda decretarse un Estado de Emergencia se requiere que
ocurra o esté a punto de ocurrir una grave calamidad pública que perturbe o
amenace perturbar en forma grave o inminente el orden público no político (bien
sea en el terreno económico, social o ecológico). Por grave calamidad pública
debe entenderse un desastre, una tragedia, o una catástrofe, causada por un
hecho imprevisto, extraordinario e irresistible, originado la mayoría de las
veces en fuerzas de la naturaleza, y en ocasiones también en actos del ser humano."
(Subrayas fuera de texto; Cfr. fl. 62)
El clima de
perturbación laboral en el sector oficial, en lenguaje técnico constitucional,
es un típico hecho de perturbación del orden público político, y, además, son
remotas las posibilidades de que ocurra una tragedia, en estricto sentido, como
consecuencia de una perturbación laboral. No es un hecho de los previstos en el
art. 215 de la Carta, pues aunque se admitiera, que es un hecho distinto de los
previstos en los arts. 212 y 213 de la Carta, no es imprevisible ni
irresistible, ni excepcionalmente extraño.
El Dr. Gallón no
cree entonces que haya sobrevenido una Emergencia, en el sentido consignado en
la Constitución. Las causas que se arguyen, de carácter complejo, y permanente,
o episódicas y simples, no implican la existencia de una situación de
Emergencia en la forma prevista por el Art. 215. Además, existían otros
instrumentos jurídicos gubernamentales alternativos. El intento de
concertación, por ejemplo. Dialogar, analizar puntos de vista enfrentados,
intentar llegar a acuerdos, es una de las primeras posibilidades para asumir y
procurar resolver conflictos en todo Estado Democrático. El paro que se veía
venir, hubiera podido ser afrontado con las medidas de policía ordinarias -en
los casos en que procedieran- o, en su defecto, asumir políticamente la
protesta.
De otra parte estima
que aceptar que un Gobierno pueda declarar un estado de excepción cuando el
Congreso no le responde como él desea, es negar el principio de la separación
de poderes, desconocer la razón de ser del órgano legislativo y poner en
entredicho el Estado de Derecho. El derecho internacional de los derechos
humanos, insiste cada vez más decididamente en la importancia de que ninguna
otra autoridad podrá  asumir funciones legislativas por motivo de un Estado de
Excepción.
Termina el Dr.
Gallón insistiendo en que no es riguroso hablar de un Estado de Emergencia
Social. Parece que se quiere utilizar esta figura como sustituto del
"Estado de Alarma", que no fue aprobado en la Constituyente. (Cfr.
Fls. 50 a 72)
2.   Concepto del
Dr. Oscar Rodríguez Salazar, Director
del         Centro
de Estudios Sociales de la Universidad         Nacional.
Opina que para que
se decrete la emergencia deben darse hechos distintos a los contemplados en los
arts. 212 y 213. Los considerandos del decreto establecen como hechos distintos
la perturbación del clima laboral en el sector oficial, extendido a miembros de
la fuerza pública y originado en la restricción salarial.
Las estadísticas
revelan que el deterioro salarial entre enero de 1991 y febrero de 1992, fueron
del 42.34 %. Una pérdida del salario real de más del 40% se puede considerar
como un hecho distinto a lo establecido en el artículo 212 y 213 y por tanto
amerita una declaratoria del estado de emergencia.
También se detectaba
una amenaza de perturbación del orden social, por las marchas y manifestaciones
programadas por las organizaciones del Estado, en particular FENALTRASE, y por
el anuncio de un paro en la policía, ambas motivadas por el deterioro salarial.
Para que una
perturbación configure "EMERGENCIA SOCIAL", debe tener
características como el atentado colectivo y social contra los derechos
fundamentales; un deterioro del medio ambiente; una catástrofe natural o
movimientos huelguísticos generalizados. En últimas, lo que en sociología se
llama FLUJOS DE MOVIMIENTOS SOCIALES.
El deterioro de los
indicadores económicos y sociales se pueden tomar como perturbación de las
condiciones y calidad de vida, que ameritan legislación excepcional y
configuran un estado de emergencia. El alza de salarios contrarresta
eficazmente la Emergencia Social, soluciona problemas de coyuntura y aminora
temporalmente la amenaza de conflicto. (Cfr. Fls. 73 a 75)
3.   Concepto del Dr. Alvaro Camacho,
consultor de          Fedesarrollo.
Considera que tres
hechos parecen haber generado el clima de perturbación laboral que se aduce en
los considerandos del Decreto 333 de 1992.
a) La amenaza de
huelga general de los trabajadores del                  sector energético;
b) los sucesos
militares de Venezuela;
c) la supuesta
intención de los miembros de la Policía Nacional de ir a cese de actividades.
a) A su juicio, la
huelga general de los trabajadores del sector energético tuvo dos componentes:
" de una parte,
es tradicional en el país que en estas épocas del año se presenten pliegos
petitorios de organizaciones obreras."(Cfr.Fl. 77)
De otra parte se
presentó
" la exigencia
obrera de que se declarara la unidad de empresa en el sector de modo que el
pliego petitorio y la eventual convención colectiva cobijara a la totalidad de
los trabajadores".(Cfr. Fl. 77)
A lo cual agrega:
" Si bien hubo
algunos actos perturbadores del orden público... estos hechos no han sido
exclusivos de este período, y los gobiernos nacionales cuentan tanto con la
experiencia necesaria como con los instrumentos legales requeridos para hacer
frente a situaciones de esa índole... No parece por tanto, que, este hecho
tuviera la gravedad que se invocó para la declaratoria de emergencia
social". (Cfr. Fl. 77)
b) El episodio
militar de Venezuela tampoco podría ser tomado como causal, pues, tal como lo
ha reconocido el propio Presidente Gaviria, las condiciones de Colombia
difieren bruscamente de las del vecino país.
c) Admite que la
supuesta intención de miembros de la Policía Nacional de ir al cese de
actividades, sí parecería ser una amenaza real, que se deduce de fragmentarias
informaciones de prensa, aunque no es posible conocer la magnitud real de la
intención. Si el episodio se hubiera materializado, habría producido una
emergencia en la medida en que, a diferencia de otros países, la Policía
Nacional pertenece al Ministerio de Defensa, y por lo tanto está sujeta a un
régimen paramilitar en el que la disciplina y la obediencia estricta predominan
sobre cualquier otra consideración.
El problema central
parece ser que si bien con el decreto se conjuró la amenaza, la opinión pública
no está en condiciones de saber si con medidas disciplinarias internas se
hubiera podido recurrir a la declaratoria de emergencia social. Sólo es posible
aceptar que el gobierno tendría razones válidas, para declarar la emergencia,
pero no es posible saber si verdaderamente las tenía.
Cabe una
interpretación alternativa: es posible pensar que ante los evidentes peligros,
y a pesar de que el Estado cuenta con mecanismos regulares para enfrentarlos,
el Ejecutivo decidió que, tratándose de exigencias basadas en situaciones
reales de pobreza y mala situación laboral, la respuesta más adecuada sería
proceder con la declaratoria de emergencia para responder a las demandas con un
alza de salarios, en lugar de utilizar mecanismos de represión existentes.
Esta parece ser una
presunción de oportunidad del Gobierno, al afirmar que:
"... a pesar
del celo y la diligencia del Congreso en dar trámite al proyecto de ley
presentado por el Gobierno al comienzo de la presente legislatura, no va a ser
posible expedir oportunamente la ley que permita dar respuesta al grave clima
de perturbación laboral...".
El problema con esta
interpretación es que sólo puede aceptarse de buena fe el argumento
gubernamental de la oportunidad, o justificarse a la luz de principios
filosóficos, con los cuales se puede estar o no de acuerdo, pero que no fueron
esgrimidos en los considerandos del decreto en cuestión y por tanto sólo pueden
ser considerados como posibles bases de interpretación.
Termina
el Dr. Camacho diciendo que
"...A pesar
de la complejidad del asunto, no parece que la magnitud de los hechos, ni la
argumentación gubernamental son suficientes para tomar una medida que, como la
que se comenta, tiene el riesgo de crear unos antecedentes muy nocivos para el
país. En efecto, si se aceptara la generosa interpretación dada arriba, nada
hay en el horizonte político y social colombiano que permita pensar que más
adelante este u otro gobierno no decida recurrir al mecanismo para tomar
medidas que respondan no a la justicia social y a la democracia económica, sino
a otras razones filosóficamente menos defendibles." (Subrayas fuera de texto. Cfr. Fl. 79)
(Los apartes
relacionados con antecedentes (1), la intervención ciudadana (2), elementos de
juicio (3), concepto del Procurador General de la Nación (4) y opinión de los
expertos (5) corresponden al texto de la ponencia inicialmente presentada a
consideración de la Sala Plena por parte del Honorable Magistrado Dr.  Ciro
Angarita Barón).
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
COMPETENCIA
1. En sentir de la
Corte, es claro e indudable que por virtud de lo dispuesto en los artículos
4o., 214, 215, 228 y 241-7, de la nueva Carta Política, el control del decreto
que declara el estado de emergencia es integral lo cual supone que sea
imperativamente de mérito y no simplemente de forma.
En consecuencia,
esta Corporación comparte la opinión del señor Procurador General de la Nación
y prohija la posición que desde octubre 15 de 1974 sostuvo el Magistrado Luis
Sarmiento Buitrago en salvamento de voto a la sentencia mayoritaria de esa
fecha, y hace suyos los razonamientos que dicho magistrado esgrimió entonces
para sustentar el control integral de los decretos expedidos en virtud del
artículo 122 de la expirada Carta Política, por cuanto ellos son plenamente
predicables de la regulación que de dicho estado de excepción hace el artículo
215 de la Carta en vigor.
Sosteníase
entonces y  ahora se reitera que:
"...En
tratándose del estado de emergencia (social, económica, o grave calamidad)
también acepta la Corte su competencia para decidir de la constitucionalidad
del decreto que la declara, solamente por razones de forma. Este control, que
bien puede confiarse al radicador de decretos o simplemente a la Secretaría de
la entidad, no corresponde al concepto que el constituyente, ha tenido siempre
de entregar al más alto tribunal jurisdiccional la guarda de la integridad de
la Constitución.
"...
"Ni en el
Estado de Sitio, menos en el de Emergencia, puede haber actos discrecionales,
omnímodos, actividades que el Gobierno pueda desarrollar arbitrariamente.
"...
"Si la Corte
no analiza los motivos de la emergencia y los encuentra reales, cómo puede
cumplir la función que le confía la Carta sobre que los Decretos que dicte el
Presidente con fuerza legal 'tengan relación directa y específica con la
situación que determine el estado de emergencia'?
"...
"Carece de
respetabilidad pensar que el Constituyente de Colombia, hubiera querido limitar
la función de control jurisdiccional a una simple actuación notarial para lo
cual no hubiera sido necesario entregar a la más alta Corporación Judicial
integrada por magistrados que el propio constituyente se esforzó en revestir
con la más absoluta independencia de las otras ramas del poder público. El
control debe ser en consecuencia integral o no tiene razón de existir.
La competencia
tiene que ser por aspectos de forma y de fondo o la guarda de la Constitución
no es integral."
(Subrayas fuera de texto; Cfr. Gaceta Judicial Tomo CXLIX-CL, No. 2390-2391,
pp. 427 a 436)
2. El numeral 7o.
del artículo 241 de la Constitución Nacional, al asignar a la Corte
Constitucional la función de "decidir definitivamente sobre la
constitucionalidad de los Decretos Legislativos que dicte el Gobierno con
fundamento en los artículos 212, 213, 215 de la Constitución" no excluye a
los que declaran uno de tales estado de excepción ni circunscribe dicha
competencia a los decretos que se dicten en desarrollo de la misma. Como se ve,
no hace excepción alguna al respecto.
Por tanto, el
decreto que declara el estado de excepción queda, por razón de su propia
denominación, comprendido en el alcance de dicho precepto y, como tal, está
sujeto al control jurisdiccional de la Corte como quiera que el tenor literal
de la norma en comento es claro al indicar que todos ellos son objeto de
control.
3. Repárese además
que el susodicho precepto tampoco distingue entre un control por vicios de
forma y control por vicios materiales o de contenido, por lo cual ni al
intérprete ni al juez les es dable hacer esa distinción. De otro lado el
parágrafo del artículo 215, que reitera la sujeción de dichos actos al control
jurisdiccional constitucional, no distingue entre esas categorías. Ello es
cierto ahora, y también lo era a la luz de la Constitución anterior.
4. Pero sobre todo,
el ejercicio de un control integral sobre los actos de los poderes constituídos
asegura la primacía de la Constitución como Norma de Normas que manda la regla
4a. del Estatuto Máximo y la misión confiada a su guardiana de preservar su
"supremacía e integridad" por el constituyente en el artículo 215
superior. Si el Gobierno decreta la emergencia sin que existan hechos
SOBREVINIENTES, GRAVES O INMINENTES que perturben el orden económico, social o
ecológico o amenacen perturbarlo, NO ESTA ACASO VIOLANDO LA INTEGRIDAD DE LA
CONSTITUCION?. Un decreto con esas características sería abiertamente
inconstitucional y no tendría razón de ser que ello no pudiera establecerse por
el órgano creado para tal fin,  esto es, la Corte Constitucional. Si así no se
hiciere, se estaría violando la integridad de la Constitución por la misma
entidad a la cual le fue confiada su guarda.
Dicho de otro
modo, si la Corte elude el control material de los decretos que declaran un
estado de excepción, ello significaría que las facultades del Presidente de la
República en esta materia serían supraconstitucionales. Y más aún: que esta
Corte podría tolerar la actividad inconstitucional del Ejecutivo renunciando
así a su deber de restablecer el imperio del Estatuto Supremo.
La voluntad del
constituyente a este respecto, se pone así mismo de resalto, si se armoniza el
precepto mencionado, con la expresión inequívoca empleada en la primera parte
del artículo 241 en comento, según la cual a la Corte le corresponde la guarda
de la "integridad" y de la "supremacía" de la Constitución.
No cabe duda que si un acto del Ejecutivo, - como sería el caso del decreto que
constituye el supuesto hipotético materia de esta glosa, - pudiera por razón de
su motivación violar impunemente la Constitución del Estado, ya no estaría la
Corte defendiendo la "integridad" de la misma sino apenas una parte
de ella.
Por lo expuesto,
el control jurídico-constitucional debe ser integral y no parcial o limitado a
uno solo de los aspectos de la institución, cual es el mero procedimiento
formal como quiera que la defensa atribuída a esta Corte por las normas
aludidas, no se contrae a una parte de la Constitución sino que se refiere a
toda ella.
La Carta no
contempla en su propio texto la posibilidad de que algunas de las ramas del
poder cuya actividad regula pudiera vulnerarla, amparada en la inexistencia de
controles, o, peor aún, en la existencia de controles formales o parciales, que
terminan siendo a la postre controles ficticios.
5. De otra parte,
debe recordarse que, atendiendo a su propia naturaleza, la Constitución
califica el estado de emergencia como un ESTADO DE EXCEPCION. En tal virtud, la
interpretación de su alcance ha de ser restrictiva, y su declaratoria y
aplicación han de estar sometidas a los más estrictos controles, precisamente
porque aún bajo su vigencia impera el Estado Social de Derecho que consagra el
artículo 1o. de la Constitución.
6.  Adviértase
además que, conforme lo consagra el artículo 228 de la Carta en vigor, en las
actuaciones en cuya virtud los órganos constituídos cumplen la función de
administrar justicia, es imperativa la prevalencia del derecho sustancial. En
presencia de tan claro y categórico mandato, cómo podría justificarse que la
Corte Constitucional contrajera el control que le compete ejercer al ámbito de
lo meramente formal?
EXAMEN DE LOS REQUISITOS DE FORMA
7. La Corte
encuentra que el Decreto 333 de 1992 cumple con las exigencias formales que
exige el artículo 215 de la Constitución Política para los de su clase.
En efecto:
A) La declaración ha
sido motivada en la medida en que en el texto mismo del decreto y a modo de
considerandos se consignen las razones que dieron lugar a la declaratoria, lo
cual es suficiente para que se tenga por debidamente satisfecho este requisito,
en el aspecto que ahora ocupa la atención de la Corte. El aspecto material,
amerita un análisis que se hará posteriormente en acápite separado.
B) El decreto que se
revisa fue firmado por el Presidente y todos sus Ministros.
C) El período para
el cual se declaró - desde el 24 de febrero de 1992, fecha de entrada en
vigencia del decreto hasta la cero (0.00) horas del 25 de febrero del mismo
año- se encuentra dentro del límite máximo por el cual la Constitución autoriza
al Ejecutivo hacer uso de las facultades propias de este estado de excepción,
siendo ésta la primera vez que se decreta en el presente año calendario.
Así las cosas, por
cuanto dice relación al aspecto analizado, el decreto en revisión se conforma a
las prescripciones del Estatuto Superior.
(Los
considerandos 1 a 7 corresponden al proyecto de fallo presentado por el
Honorable Magistrado Dr. Ciro Angarita Barón y que la Corte acoge)
NORMALIDAD Y
ANORMALIDAD
EN LA
CONSTITUCION POLITICA
8. La regulación
constitucional de los estados de excepción - estado de guerra exterior, estado
de conmoción interior y estado de emergencia - responde a la decisión del
Constituyente de garantizar la vigencia y eficacia de la constitución aún en
situaciones de anormalidad. La necesidad no se convierte en fuente de
derecho y en vano puede apelarse, en nuestro ordenamiento, al aforismo salus
reipublicae suprema lex esto, cuando, ante circunstancias extraordinarias,
sea necesario adoptar normas y medidas que permitan enfrentarlas. Los Estados
de Excepción constituyen la respuesta jurídica para este tipo de situaciones.
La particular estructura, naturaleza y limitaciones de la respuesta que ofrece
el ordenamiento constitucional, obedece a que ella es precisamente una respuesta
jurídica.
9.  Los estados de
excepción delimitan los escenarios de la normalidad y de la anormalidad, en los
que la constitución actuará como pauta fundamental del comportamiento
colectivo. Las hipótesis de anormalidad son portadoras de excepciones y
limitaciones de diverso género e intensidad respecto del régimen constitucional
de la normalidad, que se consideran necesarias para regresar a tal situación,
en la cual la constitución adquiere su pleno sentido normativo y que
constituye, por lo tanto, el campo preferente y natural de aplicación de la
misma. Los principios generales, en cierta medida comunes a los estados de
excepción, encuentran explicación en su definición a partir de la idea de
normalidad y en su función como medio para retornar a ella. Para corroborar el
anterior aserto basta detenerse a analizar tales principios comunes a los diferentes
estados de excepción, predicables igualmente del estado de emergencia.
10. En tanto que la
normalidad no necesita definición ya que como presupuesto material de la
constitución se supone corresponde a lo existente, la anormalidad sí debe ser
definida a partir de las hipótesis que el constituyente de manera circunscrita
y taxativa determina, precisamente como alteraciones extraordinarias de la
normalidad. Según este numerus clausus propio de la anormalidad, el
régimen de excepción sólo podrá destinarse a conjurar las siguientes
situaciones de anormalidad previstas expresamente por el constituyente:
- guerra exterior.
- grave perturbación
del orden público que atente de  manera inminente contra la estabilidad
institucional del estado, su seguridad o la convivencia ciudadana, y que no
pueda ser conjurada mediante el uso de atribuciones ordinarias de las
autoridades de policía.
- Ocurrencia de
hechos diferentes de los anteriores, que perturben o amenacen perturbar en
forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que
constituyan grave calamidad pública.
11. El ingreso a la
anormalidad en el orden constitucional debe venir precedido de una específica
declaración que suscribe el Presidente y los Ministros y en la que se expresa
la correspondiente situación de anormalidad (guerra exterior, conmoción
interior o emergencia).  Este principio de formalidad cumple variados
propósitos:  1) notificar a la población la situación de anormalidad y
la consiguiente entrada en vigor en el territorio nacional o en parte de él, de
un régimen de excepción;  2) expresar la verificación de una situación de
anormalidad contemplada como presupuesto habilitante para que el
Gobierno pueda, en las condiciones y en los términos de la constitución, ejercer
la función legislativa y expedir decretos legislativos; 3) dar curso a
los controles de tipo jurídico y político sobre el Gobierno por parte de las
restantes ramas del poder público (Congreso y Corte Constitucional). Tan pronto
cesa la anormalidad - guerra exterior o conmoción interior -, según el
principio de paralelismo de las formas, se declara dicha circunstancia, y el
régimen de la normalidad sustituye nuevamente al de la anormalidad. Por su
parte, en el estado de emergencia, en el mismo decreto que la declara se
establece su duración.
12. Los estados de
excepción en cuanto significan el acrecentamiento  temporal de los poderes del
Presidente y la introducción de restricciones y limitaciones de distinto orden
respecto del régimen constitucional común, deben aparejar el mínimo
sacrificio posible, atendidas las circunstancias extraordinarias, del
régimen constitucional ordinario y garantizar el rápido retorno a
la normalidad. Este principio de eficacia y economía de los poderes
excepcionales, tiene entre otras proyecciones, las siguientes: 1) no podrán
suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales;  2) no se
interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los
órganos del Estado;  3)  el plus de facultades que adquiere el
Presidente será el estrictamente necesario para conjurar la situación de
anormalidad;  4) los Decretos que se expidan deberán referirse únicamente
a materias que tengan relación directa y específica con la situación de
anormalidad y su consiguiente superación;  5) las medidas que el Presidente
adopte deberán ser proporcionales a la gravedad de los hechos;  6) el
régimen de excepción es eminentemente temporal (CP arts 214-4 y 215); 7) el
Presidente y los Ministros serán responsables por cualquier abuso que
cometieren en el ejercicio de las facultades durante la situación de
anormalidad.
13. Los estados de
excepción no pueden desconocer el principio democrático llamado a  no
decaer ni siquiera en épocas de anormalidad. Si bien bajo los estados de
excepción se modifica transitoriamente la técnica de legitimidad que rige en
épocas de normalidad, ella se mantiene.  En los estados de excepción, primero
se adopta la medida que se incorpora en un decreto legislativo y luego, por la
vía de los controles político y jurídico (Congreso y Corte Constitucional), se
busca el consenso democrático. De ahí que el Congreso potencie su papel de
censor y que éste órgano del poder se convierta en foro de discusión sobre la
actuación del Gobierno.
14. En los Estados
de excepción, la anormalidad no desvirtúa la separación de poderes. La visión
de una rígida separación de los poderes debe ser superada en la concepción que
concilia el ejercicio de funciones separadas - que no pertenecen a un órgano
sino al estado - con la colaboración armónica para la realización de sus fines,
que no son otros que los del servicio a la comunidad (CP arts. 2 y 113). La
técnica de organización del poder que la constitución contempla para épocas de
anormalidad, consulta fundamentalmente la necesidad de estructurar una
respuesta rápida y eficaz frente a la misma con la preservación de un mecanismo
particular de separación de funciones. La función legislativa es asumida por el
Gobierno y sin agotar el trámite legislativo ordinario, por la vía de los
decretos legislativos, se busca articular un eficiente mecanismo de respuesta.
La función de control, según la técnica clásica de frenos y contrapesos, le
corresponde al Congreso que, de todas maneras, conserva la plenitud de sus
atribuciones.
15. La relación
normalidad-anormalidad no quiere decir que el sistema construido por la
constitución no sea capaz en condiciones de normalidad de afrontar con medios
ordinarios las perturbaciones, conflictos y demandas del ambiente social,
económico, político y cultural, tanto de orden interno como externo. Este
sistema está diseñado para que opere sobre un medio sometido a todo tipo de
presiones y produzca respuestas, adaptativas y transformadoras, de manera que
el Estado-aparato en el proceso de modernización sea instrumento de cambio y
vehículo de la cooperación social y, al mismo tiempo, defensor y custodio de
las pautas y valores fundamentales de la nacionalidad, que deben persistir pese
a los inevitables y deseables cambios y vicisitudes del discurrir social.
16. El ámbito de las
instituciones de la anormalidad se reserva para aquellas perturbaciones que
pueden poner en peligro elementos y condiciones esenciales del sistema
económico, político, social o del medio ambiente, más allá de lo que resulte
ser en un momento dado su rango normal de existencia o funcionamiento y que
tengan la posibilidad de  amenazar con superar un límite crítico. la función de
los gobernantes es la de crear condiciones para vivir en la normalidad y
controlar que las tensiones no rebasen los márgenes normales, actuando en todo
caso cuando todavía se dispone de una capacidad de respuesta antes de que una
de ellas llegue al punto crítico y la sociedad y sus instituciones se expongan
al colapso.
MARGEN DE
APRECIACION Y DISCRECIONALIDAD EN LOS  ESTADOS DE EXCEPCION Y ESPECIALMENTE EN
EL DE EMERGENCIA
17. El relativo
detalle de la regulación constitucional de los estados de excepción, la
diferenciación de los mismos, y la distinción de las figuras de guerra
exterior, orden público y orden público económico, social y ecológico, se
inspira en el rechazo que en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente se
manifestó contra el abuso del estado de sitio.
No está ausente del
repudiado abuso de las instituciones de excepción, aparte de las violaciones a
los derechos humanos que puedan cometerse bajo su amparo, la virtual
expropiación de la función legislativa por parte del Presidente - modificando
de hecho el diseño de la organización y división del poder público establecida
en la Constitución - cuando se recurra a la declaratoria de un estado de
excepción sin reunirse objetivamente las causales para su procedencia.
Por esta razón, la
Corte Constitucional interpreta el conjunto de normas que el Estatuto
Fundamental dedica a los estados de excepción, en el sentido de límite y freno
al abuso de la discrecionalidad.
18. Pero igualmente
ese conjunto normativo, con las limitaciones y cautelas que incorpora, confiere
al Presidente un innegable margen de discreción en lo que hace al ejercicio de
los poderes excepcionales derivados de los mencionados estados de anormalidad.
La Constitución
confía al Presidente la conservación del orden público en todo el territorio
nacional y su restablecimiento donde fuere turbado (CP art.189-4). Lo que
equivale al deber de velar por el bienestar, la tranquilidad y la seguridad
materiales de la nación.
El obligado y
permanente contacto del Gobierno con las exigencias y necesidades de la
comunidad, lo colocan en una posición privilegiada para determinar el
advenimiento de la anormalidad y la adopción de las medidas idóneas para su
conjuración.
La Constitución no
prevé las medidas concretas que frente a una singular situación de anormalidad
declarada pueda adoptar el Gobierno, tarea de suyo imposible de ser definida en
abstracto, por lo variado, imprevisto y contingente de los hechos que pueden en
la realidad trastocar gravemente la normalidad. La Constitución satisface su
función preventiva - y en cierto modo tutelar de su eficacia - instituyendo
poderes excepcionales para enfrentar la anormalidad y, al mismo tiempo,
controles, igualmente acentuados, para evitar su ejercicio abusivo y garantizar
el rápido retorno a la normalidad.
La escogencia de las
medidas concretas dirigidas a restablecer el orden público - en cualquiera de
sus manifestaciones - es una función que corresponde al Presidente, y para cuyo
buen suceso resulta necesario conferirle un adecuado margen de discreción, pues
si hay algo que conspira contra la eficaz solución  de una situación de
anormalidad es la estricta predeterminación de las medidas que ante
circunstancias extraordinarias - muchas veces desconocidas e imprevisibles -
puedan o deban tomarse.
El régimen de
excepción debe, por tanto, interpretarse también en el sentido de instrumento
legítimo, para proteger a la comunidad, a la democracia y a sus
instituciones y al medio ambiente cuando resulten gravemente comprometidos en
su integridad y funcionamiento como consecuencia de situaciones o eventos no
susceptibles de ser tratados con el repertorio de medios ordinarios.
19. El control no
puede tornar anodino el instrumento de excepción pero este no puede tampoco
acarrear la negación del Estado social de derecho y la vigencia del principio
democrático que lo sustenta, menos todavía si se tiene presente que su designio
último y primero es su defensa.  La razón de ser de los mecanismos de control
estriba en conciliar la necesaria eficacia de las instituciones de excepción
con la máxima preservación posible, en circunstancias extraordinarias, de los
principios esenciales del ordenamiento amenazado.
20. La declaratoria
de los estados de excepción da lugar a un tipo de control político por parte
del Congreso, aunque con modalidades propias para cada uno de ellos.
Tratándose de los
estados de guerra exterior y conmoción interior, los artículos 212 y 213 de la
CP ordenan al Presidente informar al Congreso sobre "los decretos que haya
dictado y la evolución de los acontecimientos", en el primer caso, y pasar
a aquél" un informe motivado sobre  las razones que determinaron la
declaración", en el segundo.
Por su parte, el
artículo 215 señala que el Congreso - como consecuencia de la declaratoria del
estado de emergencia - "examinará por un lapso de treinta (30) días
prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente
el Gobierno sobre las causas que determinaron el estado de emergencia y las
medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y
oportunidad de las mismas".
Según los artículos
214-5 y 215 de la carta, el Presidente y los Ministros serán responsables
cuando declaren los estados de excepción sin haber ocurrido las situaciones de
anormalidad que los justifiquen y lo serán también, al igual que los demás funcionarios,
por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de sus facultades.
21. Entre los varios
objetivos a los cuales se endereza el control político que corresponde ejercer
al Congreso bajo los estados de excepción, cabe destacar el relacionado con el
concreto ejercicio de la discrecionalidad del poder Presidencial en estas
situaciones.
El juicio de
responsabilidad que puede seguirse al Presidente y a sus Ministros cuando
declaren los estados de excepción sin reunirse las causales respectivas, pone
un primer límite a su discrecionalidad. La responsabilidad que a estos altos
funcionarios del Estado puede igualmente endilgárseles por abuso en el
ejercicio de las facultades extraordinarias, pone de presente un segundo límite
a la discrecionalidad. Finalmente en el estado de emergencia, asunto que
interesa particularmente para los efectos de esta sentencia, el control
político se extiende al pronunciamiento  expreso  sobre la conveniencia
y oportunidad de las medidas, con lo cual se adentra mucho más el Congreso en
la  esfera de discrecionalidad del Presidente.
22. El acentuado
control político que ejerce el Congreso en los estados de excepción, cumple una
función democrática de contrapeso al poder ampliado que adquiere el Presidente.
Pero, adicionalmente, se pretende que con ocasión del mismo, se adelante en el
seno del Congreso, sede natural del diálogo y de la deliberación nacional, un
debate sobre la específica problemática que originó el correspondiente estado
de excepción, con el objeto de ventilar públicamente responsabilidades,
examinar sus causas últimas, estudiar las diferentes alternativas de acción y
promover hacia el futuro los cambios y medidas que se juzguen más convenientes.
Los valores
esenciales de la democracia y de la participación exigen que con ocasión de
cada estado de excepción, particularmente los de conmoción interior y
emergencia, el control político del congreso se ejerza con plenitud y de lugar
al más amplio y profundo debate público en torno de los hechos que los suscitaron
y de sus soluciones. Ningún sistema político puede persistir si la comunidad y
las instituciones que la representan no tienen la posibilidad de recuperar su
historia e introducir los cambios y transformaciones que las variadas
circunstancias exijan, máxime si éstas han sobrevenido como hechos
perturbadores de la normalidad.
23. El control
jurídico sobre los decretos que el Presidente expide en el curso de los estados
de excepción y que compete a la Corte Constitucional examinar, representa otro
límite a su discrecionalidad. Si bien las anotaciones generales siguientes
giran alrededor de los decretos relativos al estado de emergencia, en lo
pertinente ellas son de recibo para los otros estados de excepción.
24. El Decreto que
declare el estado de emergencia sólo podrá haberse dictado si en efecto han sobrevenido
hechos distintos a la guerra exterior o a la conmoción interior que perturben o
amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y
ecológico del país,o que constituyan grave calamidad pública (CP art 215).
Los hechos
anteriores constituyen el presupuesto objetivo del decreto que declara
la emergencia económica, y su ausencia determina la inexequibilidad del acto y
la responsabilidad del Presidente y sus Ministros (CP art. 215). Es claro que a
luz de la Constitución, la verificación de la realidad del supuesto de hecho
configurador de la emergencia, no entraña el ejercicio de ningún poder
discrecional por parte del Presidente. El artículo 215 de la constitución no
deja ninguna duda sobre el particular: "...El Presidente y los Ministros
serán responsables cuando declaren el estado de emergencia sin haberse
presentado alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero..."
Las diferentes
situaciones de anormalidad que constituyen el presupuesto objetivo de la
declaratoria del estado de emergencia, no son definibles en abstracto
apriorísticamente, pues el constituyente ha utilizado fórmulas o conceptos
jurídicos indeterminados que sólo resultan determinables frente al respectivo
evento concreto, tales como hecho que perturbe o amenace perturbar en forma
grave e inminente el orden económico, o la noción de grave calamidad
pública.
El Gobierno no puede
arbitrariamente definir cualquier circunstancia como sobreviniente y gravemente
perturbadora del orden económico, social o ecológico del país o constitutiva de
grave calamidad pública.  Se precisa que el hecho señalado por el Gobierno
quede incluído en el ámbito conceptual y significativo de tales conceptos.
La inclusión de una
"cláusula general", de un "concepto jurídico indeterminado"
o de una "fórmula abierta "en una norma constitucional, no inhibe a
la Corte Constitucional para efectuar el correspondiente juicio sobre la
adecuación del acto bajo su control con respecto a los indicados parámetros
constitucionales. Al hacerlo la Corte no se transforma en  Tribunal político y,
por el contrario, apelando a un método estrictamente judicial, extrae de los
principios indeterminados plasmados en la constitución  la regla más justa y
apropiada a su esencia, contribuyendo así por la vía de la interpretación, a su
correcta explicitación y actualización concretas. Por lo demás, la  nueva
constitución ha  introducido otros principios - igualdad, justicia, equidad
etc. - cuyo sentido normativo e inspirador del entero ordenamiento no sufre
mengua por el contenido general y abierto de su construcción positiva.
La consagración
constitucional de los hechos constitutivos de las causales de la emergencia,
bajo la forma de conceptos jurídicos indeterminados - pero determinables frente
a cada caso - significa que el juicio subyacente al decreto declaratorio de la
misma, en cuanto hace a la verificación de uno de tales hechos no es de tipo
discrecional como referido a la oportunidad y conveniencia, sino  cognoscitivo
y, por lo tanto, interpretativo.
Al paso que los
decretos que se dictan como consecuencia de su declaración responden a una
competencia discrecional - el Presidente valora en cada caso lo que exige el
interés público y escoge entre varias alternativas de acción -, tratándose del
decreto que produce la declaración, la libertad del Presidente se reduce a
tomar la decisión de efectuar dicha declaración determinando el momento para
hacerlo y señalando los hechos que la justifican, pero en lo que concierne a la
efectiva configuración del presupuesto objetivo de la misma, no dispone de
discrecionalidad alguna y no hay alternativas distintas a su existencia o
inexistencia. En este extremo, dominado por la interpretación - no por la
discrecionalidad - el Presidente debe acertar, so pena de comprometer su
responsabilidad política y penal, pues su apreciación está unívocamente vinculada
a los criterios primarios de calificación de los únicos hechos que pueden
sustentar la respectiva declaración. En cada momento histórico, conforme a
dichos criterios, sólo habrá una solución que corresponda al correcto
entendimiento de tales categorías constitucionales. De lo contrario, carecería
de sentido la admonición del artículo 215 que hace responsables al Presidente y
los Ministros "cuando declaren la emergencia sin haberse presentado
algunas de las circunstancias previstas en el inciso primero".
De otra parte,
perdería toda sindéresis el control constitucional de los decretos dictados
durante la emergencia, siendo su marco de referencia un presupuesto falaz y
discutible. En fin, ni siquiera cabría imaginar los efectos de
desestabilización institucional a que podría conducir abandonar al mero juicio
de oportunidad y conveniencia, la verificación del presupuesto objetivo de la
declaración de emergencia, vía franca para que el Presidente pueda a su
arbitrio sustituir al Congreso en el ejercicio de la función legislativa. Lo
expuesto torna imperioso el examen y escrutinio rigurosos, como lo ha decidido
esta Corte, del decreto que declara la emergencia.
La Corte tiene en
cuenta que un juicio de existencia sobre el presupuesto objetivo de una
eventual declaratoria, en cuanto está ligado a conceptos complejos que
envuelven criterios de valoración no estrictamente técnicos -como gravedad,
inminencia, amenaza, etc, debe necesariamente comportar un margen de discreta
apreciación por parte del Presidente que, de todas maneras, no es en modo alguno
discrecional, no puede ignorar la existencia real de los hechos que dan base a
sus calificaciones, ni sustraerse a un escrutinio lógico y racional del nexo de
probabilidad que pueda enlazarse a sus manifestaciones y previsiones, así como
de la misma congruencia de su argumentación a la luz de las circunstancias cuya
existencia se proclama.
Se deduce de lo
anterior, la necesidad perentoria de motivar adecuadamente los decretos que
declaren la emergencia y acreditar, por parte del Presidente, la efectiva
ocurrencia de las causales que se alegan para la misma.  la Corte, por su
parte, sin considerarse para el efecto estrictamente vinculada a la preceptiva
legal que gobierna la recaudación de las pruebas judiciales, apelará a todos
los medios a su alcance para ilustrar su juicio sobre la efectiva ocurrencia de
las causales y motivos aducidos por el Gobierno para declarar cualquier estado
de excepción.
25. La revisión
constitucional de los decretos que se expiden como consecuencia de la
declaratoria de emergencia, no necesita ser analizada en esta sentencia, y sólo
brevemente se alude a ella para indicar que su examen completa el control
jurídico instituído por el Constituyente sobre el ejercicio de los poderes
excepcionales y que, por su parte, cumple la función de vigilar que la
discrecionalidad del Presidente sea la adecuada para enfrentar la anormalidad y
garantizar el inmediato retorno a la normalidad.
La Constitución
establece, para la fase que sigue a continuación de la declaración de la
emergencia, esto es, para el ejercicio de las facultades extraordinarias que
asume el Presidente y que entrañan un necesario margen de discrecionalidad, el
siguiente límite que podría considerarse de orden dinámico:
"Mediante tal declaración, el Gobierno tendrá las facultades estrictamente
necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la
extensión de sus efectos" (CP. art. 215).
EXAMEN DEL
PRESUPUESTO OBJETIVO DE LA DECLARACION DE EMERGENCIA
26. El Presidente
invoca como hecho que sustenta la declaratoria de emergencia, el siguiente: una
significativa perturbación del clima laboral en el sector oficial originada en
la falta de alza oportuna de salarios, extendida inclusive a los miembros de la
fuerza pública, para conjurar la cual carecía - en razón del tránsito del
régimen constitucional - de instrumento legal adecuado y que se tornaba en
grave amenaza perturbadora del funcionamiento de la administración pública y el
orden social del país.
27. La perturbación
del clima laboral en el sector oficial es una circunstancia que a la luz de las
informaciones recogidas por la Corte Constitucional, parece plenamente probada.
Sobre su existencia real aseveran los Ministros de Gobierno, Hacienda y Crédito
Público, Defensa Nacional y de Trabajo y Seguridad Social. Un documento de
inteligencia de la Dijín, da cuenta de una profusión de manifestaciones de los
sindicatos y centrales de trabajadores, especialmente en el campo oficial en
áreas vitales para la vida comunitaria como el sector eléctrico, petrolero, bancario
y de comunicaciones, que acreditan un proceso de creciente tensión y cuyo
contenido reivindicativo podía ser aprovechado para inducir un mayor grado de
conflictualidad social por parte de las FARC y el ELN. En este informe se
refieren varios indicios sobre la agitación que se estaba fraguando en el
personal de agentes de la Policía Nacional de Santa Fe de Bogotá, originada en
sus condiciones salariales, entre los cuales cabe resaltar la circulación de
volantes que invitaban a una cesación en la prestación del servicio.
En los informes de
los expertos Doctores Oscar Rodríguez Salazar, Director del CES, y Alvaro
Camacho Guizado, consultor de Fedesarrollo, ambos ajenos al Gobierno, no se
desconoce la situación fáctica de agitación laboral presente en el sector
oficial y que antecedió a la expedición del Decreto 333 de 1992, pese a que el
último experto discrepa sobre la oportunidad de la medida.
28. Es un hecho
público y notorio que para la época de ocurrencia de los hechos que integran el
presupuesto objetivo de la declaratoria de la emergencia, no era posible, en
razón de la situación de tránsito del régimen constitucional y del tiempo
mínimo que debe transcurrir entre la presentación de un proyecto de ley y su
aprobación por el Congreso, que el Gobierno, no habiéndose expedido la ley
marco sobre salarios y prestaciones de los empleados públicos, pudiera dar
respuesta a la perturbación laboral.
29. La grave
perturbación laboral es un hecho distinto de la guerra exterior y de la
conmoción interior. No obstante que la constitución, por las razones anotadas,
mantiene un tratamiento diferenciado para las perturbaciones del denominado orden
público político (CP art.213) y del orden económico, social y ecológico (CP
art.215), no puede descartarse ab initio que la etiología última del
estado de conmoción interior pueda residir en graves factores de tensión de
orden económico o social. Por el contrario, parecería, si se revisa la
historia, que ésta es la constante. Lo que interesa, para los efectos constitucionales,
es la naturaleza de la causa inmediata de la perturbación y la ubicación
precisa de la deficiencia que impide resolver a través del régimen ordinario el
insuceso que induce al estado de excepción. En el presente caso, la
perturbación obedeció a la falta oportuna de aumento de salarios a los
empleados públicos, incluídos en su condición de tales, los miembros de la
fuerza pública; y, la falta oportuna de respuesta, no se debió a una falencia
insuperable de los poderes de policía ordinaria, sino a la ausencia de un
instrumento legal de política salarial. De otra parte, la agitación laboral,
principalmente se manifestó como perturbación del orden social y no como
conmoción interior. De ahí que la potenciación de la capacidad de respuesta del
sistema frente a la tensión creada - objetivo de los estados de excepción - no
fuera lógico buscarla en el incremento del poder de policía sino en la adopción
de una medida económica: el alza de salarios.
30. Con el objeto de
verificar si los hechos invocados en el decreto reunen intrínsecamente los
demás criterios de calificación exigidos en la norma constitucional, es
procedente precisar - frente a las situaciones concretas invocadas - el sentido
de la enunciación del presupuesto fáctico contemplado en el estatuto
fundamental como condición esencial para la declaratoria de emergencia.
Una necesidad
importante y extraordinaria e improrrogable en el tiempo es una hipótesis que entra en el concepto
de hecho sobreviniente con aptitud para erigirse en amenaza grave e inminente
del orden social. La necesidad extraordinaria es aquella que no puede ser
satisfecha, en un tiempo razonable, a través de los medios de la legislación
ordinaria. Esa necesidad es improrrogable en el tiempo y es importante si, en
el contexto social y político del momento, su solución reviste carácter de
urgencia y da respuesta a un interés vital para la sociedad, cuya negación
puede y  tiene la aptitud para afectar la tensión social normal y desplazarla hacia
un nivel crítico.
31. Los hechos
aducidos por el Presidente en el Decreto examinado reunen,  a juicio de la
Corte, las notas anteriores.
Para hacerle frente
al extenso clima de agitación laboral, el Presidente carecía de instrumentos
jurídicos. Antes de la vigencia del nuevo ordenamiento constitucional, el
régimen salarial y prestacional de los servidores públicos era competencia del
legislador que, regularmente confería facultades extraordinarias al Presidente,
de modo que los emolumentos oficiales eran reajustados durante el primer mes de
cada año. De acuerdo con la constitución actual, dicho régimen debe ser fijado
por el Gobierno, ciñéndose a los criterios y normas  generales que  mediante
ley señale el Congreso (CP art. 150-19) El manejo normal de la política laboral
en el sector oficial, dió  paso a una situación súbita de anormalidad en la
cual frente a manifestaciones de descontento laboral de variada intensidad, el
Presidente carecía de medios idóneos para  encarar la situación. De otra parte,
no era posible, que en un tiempo razonable, se pudiese dictar la ley marco del
régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. Todavía  hoy setenta
y cuatro (74) días después de decretada la emergencia no se ha expedido la
mencionada ley. Sobra destacar que aparte del reajuste de salarios, ninguna
otra medida era concebible para conjurar el creciente malestar laboral, de modo
que sin instrumento legal, éste tendería a adoptar un curso impredecible,
pudiendo llegar la tensión social hasta un nivel crítico.
La pérdida del poder
adquisitivo del salario real entre enero de 1991 y febrero de 1992, según
cálculos del CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL, fue del
orden del 42.34%. Este deterioro salarial marcado, requería de un inmediato
reajuste, por lo menos para restablecerlo al nivel original, pues de lo
contrario se hubiera continuado incubando un malestar social de incalculables
proporciones, que, por lo demás, ya comenzaba a exteriorizarse a través de
diversas manifestaciones. El acelerado deterioro del salario, particularmente,
en este caso, del correspondiente a los empleados de menores ingresos, afecta
un interés que no puede desconocerse como vital, dado que el salario es la base
de la reproducción material de la existencia y sustento de la familia, núcleo
esencial de la sociedad (CP art.42).
La urgencia de la
necesidad resulta igualmente convalidada por el contexto social y político del
momento,que exigía una pronta solución al problema planteado, máxime si se
tiene en cuenta que el deterioro salarial era creciente en el tiempo y su
remedio, así fuese el simple paliativo del reajuste, no se conciliaba con la
prevista duración mínima del proceso legislativo ordinario.
No es cierto que una
grave perturbación laboral no pueda dar lugar a la declaratoria del estado de
emergencia. En principio, los decretos que se dicten en desarrollo de la
emergencia, no tienen límite en razón de la materia. Lo decisivo es que tales
Decretos tengan relación directa con las causas de la perturbación y se dirijan
a conjurarla o a impedir la extensión de sus efectos. Es evidente que si la
causa tiene raíz laboral, como es el caso del deterioro acelerado del salario
de los empleados públicos, los Decretos tengan un contenido laboral ya que de
lo contrario no se podría poner término a la emergencia. Si la consideración
del trabajo como valor fundante del Estado impidiera la declaratoria de la
emergencia - concebida como medio para contrarrestar un abrupto y grave
deterioro salarial generador de un agudo malestar social -, en una situación
tan particular como la que se refiere en esta sentencia, éste resultaría
desplegando un efecto antinómico de su misma esencia protectora y defensora del
trabajo, del trabajador y de su salario. En fin, si bien es cierto que el
Gobierno no puede desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante
los Decretos de Emergencia, nadie ha negado - y no lo podría hacer - que a
través de ellos se puedan mejorar y con mayor razón evitar que se desmejoren.
A la luz de las
evidencias con que ha contado esta Corte y en razón de la naturaleza de los
hechos expuestos, cabe advertir su aptitud para convertirse en grave amenaza
del orden social. Este conjunto de circunstancias indican a la Corte que al
apreciar la probabilidad real de amenaza que tales hechos entrañaban, el
Presidente ha hecho uso adecuado del discreto margen de apreciación que en esta
materia debe reconocérsele. La posibilidad de parálisis de la administración
pública y la eventual y a todas luces ilegal cesación de funciones de los
miembros de la fuerza pública, no podían ser descartadas si el horizonte del
conflicto laboral hubiese continuado dilatándose. La potencialidad de grave
daño social asociado a las crecientes manifestaciones de malestar y sus
posibilidades de efectiva actualización, fueron justamente apreciadas por el
Presidente. Es injusto con el cuerpo social y compromete la responsabilidad del
Presidente - conciencia por excelencia previsora del sistema social - esperar a
que la amenaza haga su tránsito ineluctuable a calamidad pública, para que
entonces se decida a actuar. Esa exigencia no se lee en el artículo 215 de la
Constitución.
VIII.  DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional,
R E S U E L V E
Declárase CONSTITUCIONAL
el Decreto 333 de febrero 24 de 1992, "Por el cual se declara el
Estado de Emergencia Social".
Comuníquese al
Presidente de la República y al Presidente del Congreso, publíquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
CIRO ANGARITA
BARON         EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado                      Magistrado
-Salvamento de Voto-
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ G.  ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
FABIO MORON
DIAZ            JAIME SANIN GREIFFENSTEIN
Magistrado
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO DE
VOTO A LA SENTENCIA C-004 DE MAYO 7 DE 1992,
ESTADOS DE
EXCEPCION/EMERGENCIA SOCIAL/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Discrecionalidad (Salvamento de voto)
La Corte no puede
limitarse a verificar si el presupuesto objetivo alegado por el Presidente como
causa de la declaratoria de emergencia, existe fácticamente o nó; por el
contrario, su papel fundamental estriba en evaluar si a la luz del ordenamiento
constitucional y principalmente de la manera como ella regula la dinámica
normalidad-anormalidad, el hecho reputado como factor generativo de anormalidad
puede, por su naturaleza y génesis, recibir ese calificativo y por ende,
obtener el tratamiento propedeútico que su normatividad contempla para los de
esa clase.
El "margen
de apreciación" que corresponde al gobierno durante los estados de
excepción no equivale en modo alguno a potestad discrecional de apreciación de
los hechos invocados como causa de la declaratoria ni mucho menos a facultad de
decidir de manera arbitraria, desprovista de toda regulación por fuera de la
omnímoda y caprichosa voluntad del actor.
EMERGENCIA
SOCIAL-Causales (Salvamento de voto)
El deterioro del
salario real, que es entendido como el hecho que dio origen a la agitación
laboral, no puede considerarse como de carácter sobreviniente, puesto que no
fue impredecible ni se presentó de improviso.
La situación era
grave y no existían medios de solución; pero no se trataba de una crisis en la
sociedad sino de una crisis en el gobierno; de una crisis en la relación entre
éste y sus súbditos, ocasionada por la puesta en marcha de una política de
restricción de salarios. Permitir que el Presidente de la República haga uso de
la declaratoria de excepción constitucional en este tipo de coyunturas es, ni
más ni menos, convertir la norma constitucional en una herramienta a
disposición de la política.
Es claro que los
conflictos laborales, propios de la dinámica obrero-patronal de nuestro sistema
económico capitalista, a partir de la vigencia de la Carta de 1991 se ubican
exclusivamente en el amplio universo de la normalidad y deben solucionarse
mediante instrumentos jurídicos ordinarios, como corresponde a su nueva y
privilegiada naturaleza constitucional.
CONMOCION
INTERIOR/PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD(Salvamento de voto)
La vigencia del
principio de subsidiariedad, contemplado dentro de la normatividad del Estado
de conmoción interior, fue extendida por la Corte al caso del Estado de
Emergencia. De acuerdo con él, las medidas de excepción sólo pueden emplearse
una vez se hayan hecho ineficaces los instrumentos ordinarios del Estado. La
Corte entiende que este requisito se configuró al no existir en su momento un
instrumento legal de política salarial, debido a que los términos
constitucionales para el tránsito de un proyecto de ley en el Congreso impedían
una respuesta oportuna a la perturbación laboral.
No obstante, en
el momento en que se expidió el decreto que se refería a la materia de la ley
en curso en el Congreso, no se habían agotado aún los instrumentos ordinarios
que tenía el Estado para resolver las crisis, en este caso la actuación de la
cabeza de la rama legislativa.
PROCESO R.E - 001
EN DEFENSA DE LA NORMALIDAD QUE LOS
COLOMBIANOS
HEMOS DECIDIDO CONSTRUIR
Desde el tranquilo
refugio de mi conciencia autónoma y en mi condición de autor del proyecto de
fallo parcialmente improbado, el suscrito Magistrado expone las razones que lo
han movido a salvar su voto y que aparecen agrupadas para mejor comprensión de
cualquier curioso lector en los siguientes acápites:
1. El control material:
discreto o inexistente?
2. El decreto 333 de
1992 es inconstitucional
3. La
inexequibilidad diferida
4. Premio a la
irresponsabilidad y agravio a la justicia
5. El Congreso, para
qué?
6. La Corte
Constitucional, para qué?
7. El Estado Social
de Derecho y los Estados de Excepción
8. Control material
por el Congreso?
9. Crisis
Gubernamental, crisis social?
10.        Normalidad
y anormalidad
11.        El
trabajo: elemento esencial de la nueva legitimidad
1. EL CONTROL MATERIAL:
DISCRETO O INEXISTENTE?
Para comenzar con la
exposición de las razones por las cuales me separo abiertamente de la
sentencia, estimo pertinente manifestar que con relación al alcance de la
competencia de la Corte en lo concerniente al control constitucional del
decreto que declara el estado de excepción, hago míos los razonamientos que el
Magistrado Luis Sarmiento Buitrago expuso en salvamento de voto a la sentencia
mayoritaria del 15 de octubre de 1974 para sustentar el control integral de los
decretos expedidos en virtud del Artículo 122 de la expirada Carta Política,
por cuanto estimo que ellos conservan toda su vigencia frente a la regulación
que del estado de excepción hace hoy el artículo 215 de la Constitución de
1991.
Movido por esta
honda convicción procedí inmediatamente a solicitar al señor Presidente del
Congreso el envío de informaciones escritas, precisas y pertinentes acerca de
las circunstancias que impidieron a ese órgano culminar el trámite del proyecto
en materia de fijación de salarios presentado por el Gobierno el 19 de diciembre
pasado, así como sobre el estado de su tramitación en febrero 24 pasado. La
respuesta reposa a folios 38 a 42 del expediente.
Con el mismo fin
solicité a los señores Ministros de Defensa, Hacienda, Gobierno y Trabajo
informaciones relativas a la gravedad e inminencia de los hechos sobrevinientes
que amenazaron perturbar el orden y que hicieron necesaria la declaración del
estado de emergencia social, las cuales obran a folios 10 a 31.
Aunque la sentencia
de la Corte recoge en lo fundamental los planteamientos que acerca del control
material me permití formular en el proyecto, no me propongo aquí reivindicar
ninguna coautoría en la elemental tarea de interpretar y aplicar principios jurídicos
que bien mirados son hoy evidentes acerca de la misión que esta Corte tiene
como guardiana de la integridad y supremacía de la Carta. Es, pues, mi voluntad
que la modestísima cuota que pudiera corresponderme eventualmente en el nuevo
rumbo de la jurisprudencia constitucional acrezca la porción de mis ilustres
predecesores en la causa, ahora triunfante, del control constitucional integral
y entre ellos, en primer lugar la que en justicia debe corresponderle al
Magistrado Sarmiento Buitrago.
Pero en virtud de lo
anterior es claro, asímismo, que no comparto en absoluto la menguada concepción
de un control material discreto, o, de un control material por parte del
Congreso que ha sido acogida benévolamente en la sentencia. Porque como espero
demostrarlo, tal concepción reduce a su mínima expresión el control jurídico
amplio que enhorabuena la Constitución de 1991 ha confiado a esta Corte en
defensa no sólo de los derechos fundamentales y de los transitorios intereses
de un gobierno sino también y en forma prevalente, de los intereses de la
nación colombiana.
En efecto, en los
términos en los que la decisión de mayoría concibe el "margen de
apreciación y discrecionalidad" que corresponde al Presidente de la
República en los Estados de Excepción y especialmente en la Emergencia, es
claro que el control material es a tal punto discreto que deviene en
inexistente.
En el Considerando
17 se afirma que:
"... la Corte Constitucional
interpreta el conjunto de normas que el Estatuto Fundamental dedica a los
estados de excepción en el sentido de límite y freno al abuso de la
discrecionalidad. (p. 23).
Sin embargo, en el
Considerando 18, a renglón seguido se señala:
"Pero igualmente ese conjunto
normativo, con las limitaciones y cautelas que incorpora, confiere al Presidente
un innegable margen de discreción en lo que hace al ejercicio de los poderes
excepcionales derivados de los mencionados estados de anormalidad (p.23).
"...
Y en el Considerando
24 se agrega:
"... la Corte tiene en cuenta que un
juicio de existencia sobre el presupuesto objetivo de una eventual
declaratoria, en cuanto está ligado a conceptos complejos que envuelven
criterios de valoración no estrictamente técnicos -como gravedad, inminencia,
amenaza, etc., debe necesariamente comportar un margen de discreta apreciación
por parte del Presidente que, de todas maneras, no es en modo alguno
discrecional, pues no puede ignorar la existencia real de los hechos que dan
base a sus calificaciones..." (p. 28).
En mi opinión, la
Corte no puede limitarse a verificar si el presupuesto objetivo alegado por el
Presidente como causa de la declaratoria de emergencia existe fácticamente o
no; por el contrario, su papel fundamental estriba en evaluar si a la luz del
ordenamiento constitucional y principalmente de la manera como ella regula la
dinámica normalidad-anormalidad (para hablar en los mismos términos de la
sentencia), el hecho reputado como factor generativo de anormalidad puede, por
su naturaleza y génesis, recibir ese calificativo y por ende, obtener el tratamiento
propedeútico que su normatividad contempla para los de esa clase.
Por ello, insisto en
afirmar, como lo hacía en el párrafo final que resultó eliminado del
considerando concerniente al alcance de la competencia de la Corte pese a haber
aprobado la Sala Plena la tesis del control material que era conclusión
necesaria de las premisas que lo antecedían y que si fueron acogidas, que el
"margen de apreciación" que corresponde al gobierno durante los
estados de excepción no equivale en modo alguno a potestad discrecional de
apreciación de los hechos invocados como causa de la declaratoria ni mucho
menos a facultad de decidir de manera arbitraria, desprovista de toda
regulación por fuera de la omnímoda y caprichosa voluntad del actor. Considero
que ello es así pues tales estados se sustentan en supuestos fácticos
consagrados en las propias normas que los regulan, que deben ser apreciados por
la Corte mediante criterios objetivos y razonables en el momento de juzgar la
constitucionalidad de su declaratoria.
Por esto, sostener,
como se hace en la sentencia que:
"18. ... El obligado y permanente
contacto del Gobierno con las exigencias y necesidades de la comunidad, lo
colocan en una posición privilegiada para determinar el advenimiento de la
anormalidad y la adopción de las medidas necesarias para su conjuración"
(El énfasis es mío).
Y que:
"La escogencia de las medidas
concretas dirigidas a restablecer el orden público -en cualquiera de sus
manifestaciones- es una función que corresponde al Presidente, y para cuyo buen
suceso resulta necesario conferirle un adecuado margen de discreción, pues si
hay algo que conspira contra la eficaz solución de una situación de anormalidad
es la estricta predeterminación de las medidas que ante circunstancias
extraordinarias -muchas veces desconocidas e imprevisibles- puedan o deban
tomarse (pp. 23-4)".
Me conduce a la
pregunta: Y si ello es así, entonces para qué control político y control
jurídico? Es que acaso la Corte Constitucional no dispone de condiciones y
elementos que le permitan pronunciarse con autoridad acerca de los supuestos
fácticos aducidos por el gobierno como razones de la declaratoria de un estado
de excepción?  Y si carece de ellos, cómo puede al propio tiempo afirmar que
realiza un control material sin incurrir en grave contradicción?
Hecha la anterior
aclaración, continuaré exponiendo, ahora con mayor tranquilidad, las razones
fundamentales de mi disentimiento de la sentencia en el orden que he anunciado.
2. EL DECRETO 333 DE 1992 ES
INCONSTITUCIONAL
Considero que este
decreto es a todas luces inconstitucional por cuanto los hechos que dieron
lugar a la declaratoria de la emergencia social no reunen las características o
calidades que la Carta exige, por las siguientes razones:
A.         Tales
hechos no son sobrevinientes;
B.          Tampoco
tienen la gravedad que la norma, la    jurisprudencia y la doctrina exigen;
C.          Ni son
distintos a los que dan lugar a los demás         estados de excepción.
A. Los
hechos no son sobrevinientes
"Nuestro sistema capitalista de
estirpe institucional democrática, asentado en el caso colombiano sobre
inveterados pilares de penuria y subdesarrollo económico, está diseñado con
suficiente consistencia y flexibilidad para resistir como inherentes a su
contextura y estructura los fenómenos cíclicos y coyunturales normales de la
inflación, la devaluación monetaria, del déficit fiscal constante, de la
emisión monetaria recurrente, de la crisis en los precios internacionales de
los productos de exportación, del desempleo, de la estanflación, entre otros,
dentro de mayores o menores grados de intensidad y confluencia, como
fenomenología propia del mecanismo, y esta situación se ha vuelto regular y no
es por tanto sobreviniente." (Magistrados Ponentes: Manuel Gaona Cruz,
Carlos Medellín y Ricardo Medina Moyano. C.S.J. Sentencia de Sala Plena de
febrero 23 de 1983. Gaceta Judicial, Tomo CLXXV No. 2413, pp. 68 ss).
Por la particular
autoridad que le confiere el no ser un pronunciamiento de validez simplemente
coyuntural, he querido tomar como epígrafe en esta parte la afirmación de los
Magistrados Ponentes de la sentencia del 23 de febrero de 1983, los cuales
señalaron claramente la naturaleza propia del hecho sobreviniente en términos
que hoy conservan su plena vigencia.
La sentencia que es
materia de este salvamento sostiene que:
"16.  El ámbito de las instituciones
de la anormalidad se reserva para aquellas perturbaciones que pueden poner en
peligro elementos y condiciones esenciales del sistema económico, político,
social o del medio ambiente, más allá de lo que resulte ser en un momento dado su
rango normal de existencia o funcionamiento y que tengan la posibilidad de
amenazar con superar un límite crítico". (P. 22; Enfasis fuera de
texto).
Empero, causa a lo
menos perplejidad el examen que del "presupuesto objetivo" de la
declaración de emergencia se hace a partir del Considerando 26 pues,
contrariamente a lo afirmado, se confiere carácter de anormalidad a hechos que
mal podrían considerarse como sobrevinientes, por ser absolutamente normales,
según pasa a sustentarse:
a) Como en su
momento tendré ocasión de exponerlo con algún detalle, el problema salarial es
inherente al tema del trabajo que, por mandato constitucional, es valor
fundamental del Estado colombiano. nada de lo que concierna al trabajo, puede,
pues, sorprender o coger desprevenido al Estado. Lo afirmado no significa que
ignore, como lo da a entender la sentencia en la página 32, "... que una
grave perturbación laboral no pueda dar lugar a la declaratoria del estado de
emergencia...".  Ciertamente pueden surgir por este motivo crisis
amenazantes de tal magnitud, que ameritan la declaratoria de la emergencia. En
todo caso, no es esta la situación, pues la reivindicación salarial y su
presión a través de manifestaciones, huelgas y demás formas de activismo
laboral, en cuanto reconocidas como legítimas por el orden constitucional, no
se inscriben dentro de la anormalidad.
b) Es ya una
costumbre cíclica que a principios de cada año se agite el clima laboral: Las
centrales, sindicatos y agrupaciones obreras entran entonces en el proceso de
negociación colectiva con base en los pliegos de peticiones, y la simultánea
escalada alcista de precios -habitual en los primeros meses del año- contribuye
a un calentamiento del clima laboral. Así que la agitación laboral propia del
sistema democrático y del estado social de derecho, y connatural en sistemas de
esta índole, se agudiza siempre por esta época. No es, pues, un fenómeno
sobreviniente.
c) Si,
coyunturalmente, ese habitual clima de agitación laboral estuvo más tenso que
de ordinario este año, ello es atribuíble en forma determinante a las medidas
tomadas por el gobierno para controlar la inflación. Así lo reconoce el propio
gobierno, como consta en el informe que, a propósito de las causas que
determinaron la emergencia, los ministros de Gobierno, Hacienda, Defensa y
Trabajo enviaron a esta Corte:
"En los días anteriores a la
declaratoria de emergencia, el Gobierno Nacional había registrado una
significativa perturbación en el clima laboral, particularmente por una
circunstancia extraordinaria y coyuntural, como era la demora en el aumento de
los salarios de los empleados públicos, que ya de suyo venían deprimidos por haberse
ajustado solamente el 22%, en enero de 1991". (Subrayas fuera del texto;
Cfr. fl. 10).
El deterioro del
salario real, que es entendido como el hecho que dio origen a la agitación
laboral, no puede considerarse como de carácter sobreviniente, puesto que no
fue impredecible ni se presentó de improviso. La existencia de un índice del
42.34% de disminución del poder adquisitivo de los salarios se dio por un
proceso de acumulación, en el que mes a mes la situación se agravaba en un
porcentaje casi constante.
Por tanto, a nadie
tomó por sorpresa la agitación social que resultó de las medidas
anti-inflacionarias.
b. Los hechos no tienen la
gravedad que la norma, la jurisprudencia y la doctrina exigen
Los hechos que
aparecen invocados en los considerandos del Decreto 333 que, según el
Presidente de la República condujeron a la declaratoria de Emergencia Social,
son fundamentalmente los siguientes:
- Una significativa
perturbación del clima laboral en el sector oficial.
- La falta de alza
oportuna de salarios en dicho sector.
- La extensión de la
perturbación a miembros de la fuerza pública.
Estos hechos fueron
explicados en la comunicación que los Ministros de Gobierno, Hacienda, Defensa,
y Trabajo, enviaron al suscrito que a la sazón actuaba como Magistrado
Sustanciador (Cfr. folios 10 a 13), a la cual anexaron un informe de
inteligencia acerca de las "Perspectivas-Jornada nacional de
protesta".
Sin desconocer en
modo alguno la potencialidad perturbadora de varios de tales hechos, este
Magistrado estima que, sin embargo, ellos no tenían en su conjunto la gravedad
que tanto el artículo 215 como la jurisprudencia y la doctrina exigen para
declarar un Estado de Emergencia.
Baste a este
propósito recordar que ya desde la carta que el entonces Presidente Lleras
Restrepo dirigió a los directorios de los dos partidos históricos en Mayo de
1969, se ponía de presente que el Artículo 122 de la Constitución -antecedente
necesario e inmediato del régimen actual en materia de estados de excepción-,
solo podía decretarse:
"... ante una crisis, es decir, ante
un hecho que interrumpa o altere el curso regular de las cosas: un desastre
natural; hechos anormales en el orden económico o social. Así, por ejemplo, no
creemos nosotros que se puede declarar el estado de emergencia para dictar una
tributaria. Pero, en cambio, si llegare a estallar en el mundo un conflicto
bélico y, como consecuencia de él, descendiere súbitamente el producto de los
derechos de aduana y se alterara el aprovisionamiento del país en artículos
esenciales, podrá decretarse el estado de emergencia y establecerse con
carácter transitorio una contribución extraordinaria o racionarse el consumo de
los productos escasos".
Refuerza la
interpretación que vengo sosteniendo el que en los posteriores desarrollos de
esta norma, la Corte Suprema de Justicia haya considerado que la crisis debe
tener la entidad objetiva de una calamidad. Así se desprende no solo de la
sentencia del 23 de febrero de 1983, sino de varias otras providencias de la
Corte Suprema y a las cuales me remito.
Este planteamiento
está expuesto con suficiente amplitud en el concepto del Dr. Gallón, reconocida
autoridad en este específico tema, quien concluye que:
"... la causal para decretar el estado
de emergencia es la ocurrencia de una grave calamidad pública. La perturbación
o amenaza de perturbación del orden económico no podría dar lugar a la
invocación del artículo 215 sino cuando implicara una grave calamidad pública.
Lo mismo debe decirse de la perturbación o amenaza de perturbación del orden
social y del orden ecológico".
Pero lo sucedido
tampoco llegó a configurar una amenaza extraordinaria del orden, razón por la
cual habría sido igualmente inadecuado declarar por su causa un estado de
conmoción interior. La agitación laboral que se presentó es un hecho normal de
la convivencia democrática. El fallo de la Corte no explica como los hechos que
dieron origen a la declaratoria revestían la gravedad que exige la emergencia.
Primero, porque no existe claridad respecto de si la declaratoria se dio por la
existencia de una perturbación del orden social o de una amenaza, o de ambas,
como lo afirman las consideraciones del decreto. Se dice que existió un clima
de agitación laboral, pero no se establecen sus magnitudes. Se afirma que había
un malestar de incalculables proporciones, sin que apareciesen probadas la
inminencia y la gravedad de la amenaza de perturbación.
Contra la opinión
del fallo, aquí es preciso dejar sentado que nunca se presentó una perturbación
laboral, puesto que no se había llevado a cabo huelga ni manifestación alguna;
apenas los sindicatos y unos volantes habían anunciado la realización de dichas
acciones. Tampoco se trataba de una amenaza de las requeridas para decretar una
emergencia, puesto que el ejercicio de los derechos civiles y sociales no puede
entenderse como una grave calamidad pública, ni tampoco como un atentado contra
las instituciones admitiendo, en gracia de discusión, que el Estado de
Emergencia pueda declararse en casos distintos de una grave calamidad pública
actual o inminente.
c. Los hechos no son distintos a los
contemplados en los
demás Estados de Excepción
El artículo 215 de
la Constitución Nacional, siguiendo la pauta vigente desde 1968, exige para la
declaratoria de la emergencia que los hechos sean distintos a los contemplados
para los casos de "guerra exterior" y de "conmoción
interior"; es decir, que se refieran a perturbaciones del "orden
público no-político".
En la Asamblea
Nacional Constituyente fue negada por significativa mayoría la propuesta del
Gobierno Nacional de introducir un Estado de Alarma, como una situación
adicional de excepción. Quiso con ello el Constituyente impedir que se consagrara
un estado de excepción para situaciones no-excepcionales, y, por sobre todo,
mantener la clara diferenciación entre el orden público político y el orden
público económico o social, afectado por graves calamidades públicas. No se
pueden conjurar las perturbaciones que afectan a aquél a través de la norma
contemplada para éste y viceversa. De ahí que la norma exija que para declarar
el Estado de Emergencia, sea menester que los hechos motivadores de la misma
sean distintos de los del orden público político.
Los informes que el
Gobierno Nacional allegó a esta Corte y la motivación misma del Decreto,
indican que las medidas se tomaron para conjurar una serie de actividades
propias de los mecanismos de presión laboral, y una escalada de la ofensiva
guerrillera. En particular, preocupaba el eventual paro en la policía nacional.
Este tipo de hechos son claramente de índole política. De hecho, la historia
demuestra que en ocasiones similares estas situaciones se controlaban a través
de las medidas de Estado de Sitio (orden público político).
Este tipo de
situaciones eran precisamente las que se contemplaban en la fracasada propuesta
del estado de alarma. A lo sumo cabrían en la figura del Estado de Conmoción
Interior. Pero aplicarlo a situaciones de política laboral y de actividad
subversiva, implica un estiramiento imposible de la figura de la emergencia.
En este punto, es
pertinente la autorizada opinión del Dr. Gustavo Gallón, que este Magistrado
comparte en su totalidad:
"Puede ser una perturbación que no tenga
características graves, y que se inscriba simplemente dentro del normal
desarrollo de los conflictos que se presentan a diario en cualquier sociedad,
sea que se tramiten dentro de la legalidad o por fuera de ella. O puede
tratarse también de una perturbación excepcionalmente grave, "que atente
de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del
estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el
uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía", caso en
el cual eventualmente podría dar lugar a la declaratoria del estado de
conmoción interior, regulado por el artículo 213 de la constitución. Pero de
ningún modo podría encajar en el artículo 215 para motivar una declaratoria del
estado de emergencia, pues no tiene las características de imprevisibilidad,
irresistibilidad y rareza, propias de una catástrofe, una tragedia o un
desastre". (Subrayas fuera de texto; Cfr. Fl. 60).
Acerca de la
distinción entre los supuestos de la emergencia, de la guerra exterior, y de el
estado de conmoción interior, es desconcertante la tesis expuesta en el párrafo
29, según la cual una agitación laboral pueda manifestarse como
"perturbación del orden social" (causal entonces para decretar el
Estado de Emergencia) y no como conmoción interior. Con el anuncio de una serie
de acciones de los trabajadores para defender su salario, se presenta la
posibilidad de una perturbación laboral, por la eventual realización de huelga
y manifestaciones, circunstancia ésta que se enmarca dentro del orden público
político. Por eso no es un evento distinto de los previstos en el artículo 213
C.N., razón por la cual no puede dar lugar a la declaratoria del Estado de
Emergencia.
Por lo expuesto, no
entiendo cómo, si la sentencia sostiene que "el gobierno no puede
arbitrariamente definir cualquier circunstancia como sobreviniente y gravemente
perturbadora del orden económico, social o ecológico del país, o constitutiva
de grave calamidad pública" (pág.. 26) sí pueda la Corte hacer tal definición
por fuera del "ámbito conceptual y significativo de tales
conceptos".  No es esto una contradicción?
3. LA INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA
Plenamente
consciente de que el Juez del estado social de derecho no es un instrumento
mecánico al servicio de un ciego racionalismo sino un conciliador del derecho
positivo con los dictados de la equidad propios de una situación concreta y que
debe, por tanto, evitar las consecuencias injustas de la aplicación del derecho
vigente, el suscrito Magistrado no ignoró en ningún momento los efectos
sociales de su propuesta de declarar inexequible el Decreto 333 de 1992. Por
eso, propuso, en forma simultánea, que dicha inexequibilidad tuviera efecto
diferido a fin de no hacer recaer injustamente sobre los asalariados las
consecuencias negativas del fallo y lograr la efectiva supremacía e integridad
de la Carta.
Como se arguyera que
era preciso que el efecto diferido encontrara soporte adecuado en una norma no
de simple estirpe constitucional sino de rango constitucional,
oportunamente presenté un proyecto encaminado a adicionar el actual estatuto de
la Corte con un artículo del siguiente tenor:
"Artículo 52 A Nuevo:  Efectos de
las decisiones. La Sala Plena de la Corte determinará en cada caso el momento
a partir del cual surtirán efectos sus decisiones".
Era mi propósito
también el de contribuir modestamente a que se zanjara desde ahora la vieja e
inconclusa disputa acerca de los efectos constitutivos, declarativos o
especiales de los fallos de constitucionalidad. Puse de presente, además, que
no encontraba tan obvia la existencia de una norma de rango constitucional que
sirviera de fundamento sólido a lo dispuesto por el inciso 2 del artículo 21
del decreto 2067 de 1991 en materia de efectos de los fallos de la Corte.
Sin desconocerle
alguna bondad al proyectado artículo, mi propuesta fue finalmente derrotada por
considerársela no solo inconstitucional sino inoportuna y en contradicción
lógica con la presunta naturaleza de la inexequibilidad que hace imperativo su
cumplimiento inmediato. Nada pudieron pues las exigencias de la actual realidad
social del país contra un racionalismo a ultranza, contra un perverso
fundamentalismo jurídico que, por lo visto, terminaron por prevalecer.
Con todo, debo reconocer
que tal vez mi propuesta haya perdido su carácter de necesidad inmediata por
virtud de la próxima sanción de la ley marco de salarios.
4. PREMIO A LA IRRESPONSABILIDAD Y AGRAVIO
A LA JUSTICIA
En el informe sobre
las causas de la declaratoria de emergencia social que solicité a los señores
Ministros de Gobierno, Hacienda, Defensa y Trabajo se reconoce expresamente la
incidencia que ha tenido en el actual clima de agitación laboral medidas
tomadas por el gobierno para controlar la inflación. Los términos utilizados no
permiten abrigar duda alguna al respecto y es oportuno reproducirlos
textualmente:
"En los días anteriores a la
declaratoria de emergencia, el Gobierno Nacional había registrado una
significativa perturbación en el clima laboral, particularmente por una
circunstancia extraordinaria y coyuntural, como era la demora en el aumento de
los salarios de los empleados públicos que ya de suyo venían deprimidos por
haberse ajustado solamente el 22% en enero de 1991" (Subrayas fuera de
texto. Cfr. folio 10).
Como es claro que la
depresión de los salarios registrada en el presente año tuvo su origen en el
deficiente reajuste decretado en enero de 1991, cabe entonces preguntar con
explicable curiosidad y pertinencia: Quién hizo este reajuste y por qué tan
sólo ahora se reconoce que el 22% era una cifra manifiestamente injusta?
De otra parte, en
las informaciones que el señor Presidente del Congreso remitió al suscrito
Magistrado aparece claramente que el proceso de discusión de la ley marco de
salarios se venía adelantando en forma absolutamente normal. Sobre todo, si se
tiene en cuenta que el proyecto fue presentado por el Gobierno a la
consideración del Parlamento tan solo el 19 de diciembre de 1991, vale decir,
horas antes de que se clausuraran sus sesiones.
Además, si se repara
en el iter legislativo que este había cumplido, asiste plena razón al señor
Presidente del Congreso cuando afirma que su trámite nada tuvo que ver con la
declaratoria de la emergencia social.
Todo lo anterior
evidencia que la conducta del gobierno en la regulación de los salarios, dentro
del contexto de su política macroeconómica enderezada a controlar la inflación
como supremo y casi único desideratum, ha sido precisamente una de las causas determinantes
de la perturbación laboral que aparece en las motivaciones de decreto 333 de
1992.
Si, como es sabido,
al ciudadano común no le es permitido alegar su propia culpa para eximirse de
responsabilidad, puede hacerlo, en cambio, un gobierno, que reconoce sin pudor
alguno su omisión grave?
En estas
condiciones, de acuerdo con la justicia propia de un Estado Social de Derecho
debe premiárselo habilitándolo precisamente para expedir normas que
corresponden al Congreso a fin de conjurar una calamidad que el gobierno ha
contribuído en alto grado a desencadenar, actuando en forma que hace recordar a
un aprendiz de brujo?
Podemos contemplar
tranquilamente la aparición de minicrisis parcial o totalmente autogestadas
como motivación para acudir a la emergencia sin agraviar la justicia?
5. EL CONGRESO: PARA QUE?
Es bien sabido que
los estados de excepción han sido consagrados en la Carta para hacer frente a
hechos sobrevinientes que lleguen a adquirir las proporciones de una calamidad
pública real o potencial y que no puedan ser afrontados con los instrumentos
jurídicos ordinarios. Así lo ha señalado con especial claridad el Magistrado
Sarmiento Buitrago en su salvamento de voto en los siguientes términos que
considero oportuno reproducir:
"Los hechos enunciados como motivación
del estado de emergencia, son crónicos en la economía nacional: décadas de años
lleva el gobierno tratando de congelar precios, de mantener el valor real de
los salarios, de soportar huelgas de maestros y empleados por falta de pago de
salarios; de buscar la estabilidad del precio del café y principalmente de
evitar el desequilibrio fiscal y el déficit de tesorería. Es propiamente un
estado de normalidad dentro de la anormalidad económica que sufre no solo
Colombia sino el mundo entero, incluyendo a los países desarrollados.
La emergencia está instituída para cuando
sobrevengan hechos de tal anormalidad que perturben gravemente la misma
anormalidad que es propia de la economía nacional" (C.S.J. Sala Plena. Salvamento de voto a
la sentencia de octubre 15 de 1974. Subrayas fuera de texto. G.J. No.
2390-2391, p. 431).
Todo lo cual pone de
presente que a dichos estados sólo debe acudirse en circunstancias
excepcionalmente graves. No en aquellas otras alteraciones propias de una
comunidad en la cual el conflicto social encuentra instrumentos de solución
acordes con los imperativos de la normalidad y la dignidad humana.
Una interpretación
tolerante y laxa de los requisitos de los estados de excepción por parte de
esta Corte, bien puede llevar a cualquier gobierno a querer siempre sustituír
al Congreso con el fácil expediente de la declaratoria de emergencia.
En efecto, guardadas
proporciones, 2160 horas en las que de acuerdo con la Carta el gobierno puede
hacer uso anualmente de dichos estados, le permitirían expedir a través de
dicho recurso un número de normas igual o superior, tanto en calidad como en
cantidad al que el Congreso produce en una legislatura ordinaria. Recuérdese al
respecto que en el presente año ya se ha recurrido a dicho expediente en 2
ocasiones y que en desarrollo de las dos emergencias decretadas con un
intervalo menor a dos meses, se han expedido 3 decretos.
En estas condiciones
el ciudadano común tiene motivos suficientes para preguntarse, preocupado con
razón por la destinación de sus impuestos: el Congreso, para qué?
6. LA CORTE CONSTITUCIONAL: PARA QUE?
No habiendo
encontrado todavía respuesta satisfactoria a su interrogante, éste mismo
ciudadano que creía ingenuamente que la Constitución le había dado en la Corte
la más preciada guardiana de sus intereses, encuentra que es ella, paradoja de
paradojas, quien le recomienda en su sentencia que:
"19. El control no puede tornar
anodino el instrumento de excepción... La razón de ser de los mecanismos de
control estriba en conciliar la necesaria eficacia de las instituciones de
excepción con la máxima preservación posible, en circunstancias
extraordinarias, de los principios esenciales del ordenamiento amenazado. (Cfr.
p. 23; Enfasis fuera de texto)
"..."
Entonces, anonadado
o próximo ya a la desesperación, sólo le quedará el consuelo de reconocer, en
la honrosa compañía de Shakespeare, que lo que resta definitivamente es el
silencio.
7. EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO Y LOS
ESTADOS DE EXCEPCION
El argumento según
el cual la declaratoria del estado de excepción se justifica en el Estado
Social de Derecho, en vista de que el ejecutivo, a través de este recurso puede
desarrollar mejor sus postulados de compromiso y solidaridad social, carece de
validez. En primer lugar razones de este tipo han tenido todos los regímenes
que postulan una concentración de poderes; poco importa que la justificación se
haga en nombre de la justicia social, de la libertad, de la verdad o de la
voluntad general; lo grave no está en la justificación sino en lo justificado,
en el mecanismo de excepción; "lo grave -como dice Martín Krielle- no es
el derecho de excepción para momentos excepcionales, sino el abuso del derecho
de excepción en situaciones normales" (Introducción a la Teoría del
Estado; Depalma, 1981, p. 200). Es bien conocida la entronización de las ideas
absolutistas mediante la interpretación extensiva de la prerrogativa de
excepción (Auctoritas, non veritas facit legem) durante el gobierno de los
reyes Jacobo I y Carlos I en Inglaterra. También es bien conocido que los
orígenes del Constitucionalismo tuvieron lugar en aquella época, una vez el
pueblo inglés impuso restricciones y controles a la posibilidad que tenían los
reyes de interpretar las prerrogativas constitucionales.
En segundo lugar, la
idea del Estado social de Derecho no debe interpretarse como una muletilla más
o menos vacía, como un tópico que en el mejor de los casos se refiere a una
especie de solidaridad entre gobernantes y gobernados en aras de una sociedad
libre e igualitaria. Si la libertad e igualdad son un propósito cierto en el
Estado Social de Derecho, en todo caso ello no se logra a través de la inocente
pretensión del entendimiento entre todos los intereses y poderes sino
justamente en la aceptación de dichas divergencias para el establecimiento de
relaciones basadas en el control y en el respeto de las reglas de juego
constitucionales. Por lo demás, suplantar el control jurídico por el control
político del parlamento en la utilización de los estados de excepción,
significa, en teoría constitucional, una limitación difícil de aceptar y en la
práctica institucional colombiana una ingenuidad difícil de creer.
8. CONTROL MATERIAL POR EL CONGRESO?
La decisión de
mayoría confiere un inusitado énfasis al control político que la Constitución
otorga al Congreso respecto del decreto que declara un estado de excepción y
los que en desarrollo de él se expidan.
En efecto, en ella
se sostiene:
"13. Los estados de excepción no
pueden desconocer el principio democrático llamado a no decaer ni siquiera en
épocas de anormalidad. Si bien bajo los estados de excepción se modifica
transitoriamente la técnica de legitimidad que rige en épocas de normalidad,
ella se mantiene. En los estados de excepción, primero se adopta la medida que
se incorpora en un decreto legislativo y luego, por la vía de los controles
político y jurídico (Congreso y Corte Constitucional), se busca el consenso
democrático. De ahí que el Congreso potencie su papel de censor y que este
órgano de poder se convierta en foro de discusión sobre la actuación del
Gobierno".
"14. En los Estados de Excepción ...
la función de control, según la técnica clásica de frenos y contrapesos, le
corresponde al Congreso que, de todas maneras, conserva la plenitud de sus
atribuciones".
"21. Entre los varios objetivos a los
cuales se endereza el control político que corresponde ejercer al Congreso bajo
los Estados de Excepción, cabe destacar el relacionado con el concreto
ejercicio de la discrecionalidad del poder presidencial en estas
situaciones...".
"22. El acentuado control político que
ejerce el Congreso en los estados de excepción, cumple una función democrática
de contrapeso al poder ampliado que adquiere el Presidente..." (Enfasis
fuera del texto).
Se olvida así que el
control político difiere sustancialmente por sus fines, efectos y alcance del
jurídico, pese a que en el considerando 20 (pp. 23 y 24) se alude al artículo
215 de la Carta que consigna meridianamente la distinción entre ellos.
En esa forma incurre
la sentencia además en grave ingenuidad, pues con imperdonable desconocimiento
del acontecer nacional confunde el plano de lo normativo- formal con el de lo
fáctico-real, al fundamentar las consideraciones sobre ese tipo de control en
el modelo gobierno-oposición como si éste se vivenciara y practicara en nuestro
país a un nivel distinto del discurso y el simbolismo políticos. Lo dicho no
debe entenderse en desmedro del reconocimiento que me merece el órgano
legislativo como piedra angular del escenario democrático.
No puede ignorarse
que la dinámica de lo político en un sistema como el colombiano incide
significativamente en la realidad del control. Este no pasa de ser una utopía
en regímenes como el nuestro que se caracterizan porque el partido victorioso
dominante en el ejecutivo es también el mayoritario en el órgano legislativo y
en los que los partidos distintos del de gobierno, que por razones ideológicas
podrían hacer oposición-control al gobierno, son tan minoritarios que su
capacidad real de influir en las decisiones políticas es sensiblemente limitada
o en la práctica casi inexistente, a lo cual se agrega como factor debilitador
de la capacidad controladora el que además sean parte integrante del gobierno.
El juez no puede ser
parte.
9. CRISIS GUBERNAMENTAL, CRISIS SOCIAL?
Desde tiempos
remotos las personas que ejercen el poder han despertado la fascinación de los
individuos. La expresión más extrema de este sentimiento se encuentra en el absolutismo.
Bossuet, por ejemplo, sostenía sin vacilar que todo el Estado se encontraba
contenido en el príncipe, y que, en consecuencia, el pueblo quedaba absorbido
por éste. (Politique tirée des propres paroles de l'Ecriture Sainte, II, 2-1).
El absolutismo desconoce toda relación de confrontación entre gobernantes y
gobernados, y, en consecuencia, identifica toda crisis del gobierno con una
crisis de la sociedad.
Esta fascinación
absolutista parece inspirar el fallo de la Corte Constitucional: una crisis gubernamental,
ocasionada por el conflicto entre el Estado-patrón y la sociedad-trabajadora, y
enmarcada dentro de una política de apertura económica, desencadenó un
amenazante descrédito para el gobierno que fue interpretado por la Corte como
una amenaza de crisis para la sociedad. Basta una mínima información sobre los
orígenes modernos del constitucionalismo para reconocer que las relaciones
entre gobernantes y gobernados están fundadas en la confrontación y por lo
tanto en el control del ejercicio del poder. En consecuencia, una crisis del
gobierno no siempre conlleva perjuicios para la sociedad; más aún, en ocasiones
existe una especie de derecho ciudadano a que las crisis de los gobiernos
conduzcan a la caída de los mismos o por lo menos a su descrédito. El marasmo
de la vida institucional colombiana no estará, precisamente, en la dificultad
para llevar las crisis institucionales y de gobierno hasta sus últimas
consecuencias, impidiendo de esta manera que la solución final provenga de la
sociedad civil?
Esta preocupación
desmedida por la suerte política de los gobernantes se manifiesta en la
argumentación de la Corte al trivializar de tal forma el concepto de gravedad
social que el mismo queda reducido a una gravedad gubernamental. La situación
era grave y no existían medios de solución; pero no se trataba de una crisis en
la sociedad sino de una crisis en el gobierno; de una crisis en la relación
entre éste y sus súbditos, ocasionada por la puesta en marcha de una política
de restricción de salarios. Permitir que el Presidente de la República haga uso
de la declaratoria de excepción constitucional en este tipo de coyunturas es,
ni más ni menos, convertir la norma constitucional en una herramienta a
disposición de la política. Además, es permitir que la decisión de aplicar la
constitución en forma plena, o de aplicarla en la forma restringida que supone
el estado de excepción -aunque esté previsto por el derecho- dependa de la
buena o mala posición del gobierno frente a la sociedad. Acaso es necesario recordar
la historia de los pasados 45 años en Colombia para respaldar esta idea?
10. NORMALIDAD Y ANORMALIDAD
El término
normalidad, como el término norma, es ambiguo; con él se puede hacer referencia
a una situación sometida a reglas o a una situación desprovista de
manifestaciones excepcionales. Una tentación frecuente de los juristas consiste
en confundir las dos acepciones y en pensar que siempre que el derecho regula
una situación, en sentido jurídico, la normaliza, en sentido sociológico. Esta
confusión ha sido favorecida por el positivismo jurídico al desconocer la
separación entre legalidad y legitimidad.
La decisión tomada
por la Corte Constitucional se vale de esta ambigüedad para minimizar la
gravedad de la decisión gubernamental de recurrir al estado de excepción, con
el argumento de que al estar previsto por el texto constitucional se trata de
una solución jurídica y por lo tanto de una solución legítima o normal. De esta
manera, por su origen jurídico, el concepto de régimen de excepción constitucional
"se normaliza", se banaliza; así se llega al resultado paradójico de
un estado de excepción nada excepcional. Al eliminar las fronteras semánticas
que separan lo normal de lo anormal se desvanecen las fronteras jurídicas que
separan la regla de la excepción a la regla y, en consecuencia, la opción entre
lo uno y lo otro queda en manos de la voluntad política y no de la
interpretación jurídica. Dicho de otra manera: la norma constitucional que
define la excepción se convierte en una norma política que define la regla.
Pero eso no es todo;
es bien sabido que el derecho, regula los comportamientos sociales no sólo a
través de su capacidad para establecer sanciones, facultades y premios, sino
también a través de su capacidad para crear representaciones colectivas acerca
de las relaciones lícito/ilícito, legítimo/ilegítimo y también normal/anormal.
En este sentido, el derecho construye la realidad social a partir de su propia
enunciación y fijación del sentido de las relaciones anotadas. De acuerdo con
esto y con la decisión de la Corte, no fue suficiente la promulgación de una
nueva constitución para que los colombianos pudiésemos disfrutar de los
beneficios de una idea de anormalidad constitucional realmente excepcional. Es
justamente en este punto en donde se encuentra la divergencia fundamental que
me separa de la decisión mayoritaria de la Corte: interpretar con ligereza y
complacencia el recurso a los estados de excepción es desconocer la separación
cualitativa de tipo axiológico entre la normalidad y la anormalidad, que
consiste simple y llanamente en que lo primero es un beneficio y lo segundo un
mal necesario. La Corte con su interpretación parece afirmar que el estado de
excepción no sólo es un mal necesario para épocas calamitosas, sino también un
bien conveniente para tiempos difíciles.
En el momento de
clausurar las sesiones de la Asamblea Nacional Constituyente el señor
Presidente presentó la Carta de 1991 como un documento llamado a iniciar una
nueva era política para Colombia y a demostrar que la nueva democracia que se
comprometió a entregarle a sus ciudadanos puede funcionar y que no se trata de
una simple utopía ni de un ejercicio académico o de un invento de laboratorio.
Por tanto, es
frustrante en alto grado, por decir lo menos, que sea precisamente la Corte,
vale decir la guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución, la
misma que en su primer fallo declare a todos los vientos que las aspiraciones
de millones de colombianos a un normal funcionamiento de sus instituciones
jurídicas y dentro de los marcos propios de la nueva legalidad, están aún
lejanas; que debemos resignarnos todavía a hacer uso de instrumentos que
prolongan, reproducen y refuerzan la anormalidad a través de los denominados
estados de excepción, defendidos en la sentencia de la cual me aparto con la
cobertura de un conceptualismo jurídico aparentemente inocuo.
11. EL TRABAJO: ELEMENTO ESENCIAL
DE LA NUEVA LEGITIMIDAD
Debo observar además
que -como lo afirmé en la ponencia derrotada- cuando el constituyente de 1991
decidió garantizar un orden político, económico y social justo e hizo del
trabajo requisito indispensable del Estado, quiso significar con ello que la
materia laboral, en sus diversas manifestaciones, no puede estar ausente en la
construcción de la nueva legalidad.
Así se desprende
claramente del texto de la propuesta formulada en la Asamblea Constituyente y
acogida finalmente por ella, en el sentido de reconocerle en forma expresa al
trabajo en forma expresa al trabajo la categoría del fundamento esencial de la
República unitaria.
En dicha propuesta
se pone de presente que:
"... se trata de superar, con todas
sus consecuencias la concepción que ve en el trabajo únicamente un derecho
humano y una obligación individual y social...
"No se trata, como pudiera pensarse
con ligereza, de un simple retoque cosmético o terminológico. Se pretende
señalar un rumbo inequívoco y fundamental para la construcción de una nueva
legitimidad para la convivencia democrática, que debe nutrir el espíritu de la
estructura toda de la nueva carta. En estas condiciones, el trabajo humano se
eleva a rango de postulado ético-político necesario para la interpretación de
la acción estatal y de los demás derechos y deberes incluidos en la carta así
como factor indispensable de integración social". (Subrayas fuera de
texto; Cfr. Perry Guillermo, Serpa Horacio y Verano Eduardo. El trabajo como
valor fundamental. Proyecto de acto reformatorio de la Constitución
Política de Colombia No. 63. Gaceta Constitucional, martes 19 de 1991, p. 2).
Con tales
antecedentes, resulta imposible aceptar que las consecuencias de no haberse
producido oportunamente un alza de salarios en el sector oficial puedan
configurar una calamidad pública de tal naturaleza que amerite un tratamiento
jurídico excepcional, como lo es la declaratoria de emergencia.
Muy por el
contrario, el Constituyente se propuso incorporar la materia laboral en el
preciso marco de lo cotidiano y normal, queriendo con ello significar también
que su tratamiento jurídico no ha de adquirir normalmente la naturaleza de lo
excepcional o inusual o sobreviniente.
En su afán de
contribuír solícitamente a la solución de problemas coyunturales del actual
Gobierno, la Corte muestra en esta sentencia una notoria indiferencia ante las
necesidades permanentes de la Nación. No de otra manera puede explicarse su
reticencia bien notoria a reconocer que siendo hoy el trabajo, por expresa
voluntad del constituyente plasmada en el artículo primero de la Carta, materia
prima indispensable para la construcción de la nueva legitimidad, los
conflictos laborales no pueden ser relegados a las oscuras tinieblas de la
anormalidad acudiendo al cómodo expediente de distinguir ante conflictos
simplemente normales o graves perturbaciones. Al proceder así se desconoce
claramente la letra y espíritu de la Carta como la voluntad del Constituyente
que quiso reconocer al trabajo una preeminencia en el estado social de derecho
sólo parangonable con la dignidad humana.
Es claro entonces
que por virtud de todo lo anterior, los conflictos laborales, propios de la
dinámica obrero-patronal de nuestro sistema económico capitalista, a partir de
la vigencia de la Carta de 1991 se ubican exclusivamente en el amplio universo
de la normalidad y deben solucionarse mediante instrumentos jurídicos
ordinarios, como corresponde a su nueva y privilegiada naturaleza
constitucional.
En efecto, las
tensiones laborales propias de la relación capital-trabajo, que generalmente
aumentan con ocasión de la discusión de los asuntos salariales; el ejercicio de
los derechos constitucionales de huelga, reunión y manifestación, y la protesta
social, no constituyen más que el acontecer ordinario de un sistema político
bajo un Estado Social de Derecho y de democracia participativa. El conflicto
cotidiano entre intereses sociales contrapuestos, son ya desde la concepción
liberal de Kant en su "Filosofía de la Historia", no solo el
fundamento de la existencia de la democracia, sino también el motor de su
evolución. Por ello un Estado que tenga como principios rectores la protección
de los intereses sociales y la participación, no puede rechazar la concreción
de estos como perturbaciones de la normalidad. El conflicto es la normalidad en
la democracia. Sólo la presencia de situaciones extraordinarias de
enfrentamiento pueden dar lugar a la declaratoria del Estado de Excepción. Pero
en tal caso, el correspondiente sería el estado de conmoción interior, si la
gravedad de las circunstancias fuera verdaderamente excepcional.
La vigencia del
principio de subsidiariedad, contemplado dentro de la normatividad del Estado
de conmoción interior, fue extendida por la Corte al caso del Estado de
Emergencia. De acuerdo con él, las medidas de excepción sólo pueden emplearse
una vez se hayan hecho ineficaces los instrumentos ordinarios del Estado.
La Corte entiende
que este requisito se configuró al no existir en su momento un instrumento
legal de política salarial, debido a que los términos constitucionales para el
tránsito de un proyecto de ley en el Congreso impedían una respuesta oportuna a
la perturbación laboral.
No obstante, en el
momento en que se expidió el decreto que se refería a la materia de la ley en
curso en el Congreso, no se habían agotado aún los instrumentos ordinarios que
tenía el Estado para resolver las crisis, en este caso la actuación de la
cabeza de la rama legislativa. Por el contrario, el Congreso adelantaba el
trámite ordinario del proyecto cumpliendo las prescripciones de la
Constitución, y esta función no podía serle arrebatada por el ejecutivo, máxime
cuando éste había sido la causa de que no se hubiere avanzado en el estudio del
proyecto, puesto que había presentado su iniciativa sólo unas horas antes del
cierre de la anterior legislatura. El Ejecutivo no puede valerse de su
contribución directa al atraso en funcionamiento del Estado, para asumir
poderes de excepción.
Cuando se confunde
lo simplemente insólito con lo sobreviniente; cuando se considera que el
control constitucional material no debe ser riguroso sino discreto y que el
ejecutivo, regresando a una tesis que se creía afortunadamente superada, sigue
poseyendo los mejores elementos de juicio para evaluar la gravedad de los
hechos que conducen a la declaratoria de emergencia; cuando la preocupación
dominante parece ser, paradójicamente, la de que no pierdan vigencia los estos
de excepción; cuando el Estado social de derecho es concebido simplemente como
una famélica versión de un justicialismo de quinta clase; cuando se pretende
ignorar que la Carta de 1991 tiene como destinatario directo un sujeto no
sumiso, dotado de conciencia autónoma que toma sus decisiones activa y
responsablemente, como dueño que es de su destino, y que no está dispuesto a
permutar cualquier eventual prestación que pueda recibir del Estado por sus
derechos fundamentales; cuando a lo anterior se agrega una visión de la
justicia dominada por el formalismo ciego de conceptos celestiales ajenos a la
realidad circundante; entonces hay motivos para creer que estamos engendrando una
irreparable frustración en el complejo y dilatado proceso de reconciliar a los
colombianos con la eficacia de su nuevo ordenamiento.
Las dolorosas
experiencias de los últimos 45 años y el proceso que condujo a la convocatoria
de la Asamblea Nacional Constituyente y a la expedición de la Carta de 1991,
son títulos suficientes para que los colombianos podamos acceder sin escamoteos
o dilaciones, al ignorado reino de la normalidad real. Por eso era necesario
que desde el primer fallo de esta Corte Constitucional, la excepción no se
convirtiera en la regla. La historia enseña que una falta acarrea otra. Abyssus
abyssum invocat.
CIRO ANGARITA
BARON