C-125-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-125/04
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Llamamiento en garantía a agentes del
Estado
Referencia: expediente D-4738
Demanda de inconstitucionalidad contra el
parágrafo del artículo 19 de la Ley 678 de 2001, “por medio de la cual se
reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del
Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en
garantía con fines de repetición.”
Actor: Laura Sofía Mosquera Martínez
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D. C., diecisiete (17 ) de
febrero de dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, la ciudadana Laura Sofía Mosquera Martínez demandó el
parágrafo del artículo 19 de la Ley 678 de 2001, “por medio de la cual se
reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del
Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en
garantía con fines de repetición.”
El Magistrado Sustanciador, mediante Auto del 28 de
julio de 2003, admitió la demanda, dispuso su fijación en lista, y
simultáneamente, corrió traslado al Procurador General de la Nación para lo de
su competencia. En la misma providencia, ordenó comunicar al Presidente del
Congreso de la República para que interviniera en el proceso si lo considera
conveniente.
Una vez cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.      NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el artículo acusado,
conforme a su publicación en el Diario Oficial número 44.509 del 4 de agosto de
2001, subrayando el parágrafo demandado:
LEY 678 DE 2001
(agosto 3)
“por medio de la cual se reglamenta la
determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado
a través del ejercicio de la acción de
repetición
o de llamamiento en garantía con fines de
repetición.”
Artículo 19.
Llamamiento en garantía. Dentro de los procesos de responsabilidad en contra
del Estado relativos a controversias contractuales, reparación directa y
nulidad y restablecimiento del derecho, la entidad pública directamente
perjudicada o el Ministerio Público, podrán solicitar el llamamiento en
garantía del agente  frente al que aparezca prueba sumaria de su
responsabilidad al haber actuado con dolo o culpa grave, para que en el mismo
proceso se decida la responsabilidad de la administración y la del funcionario.
Parágrafo. La entidad pública no podrá llamar en
garantía al agente si dentro de la contestación de la demanda propuso
excepciones de culpa exclusiva de la víctima, hecho de un tercero, caso
fortuito o fuerza mayor.
III.
LA DEMANDA
La accionante considera que el parágrafo Del artículo
19 de la Ley 678 de 2001 vulnera los artículos 13, 29, 90 y 229 de la
Constitución Política por las siguientes razones:
3.1. En primer lugar, la actora estima que el
parágrafo controvertido desconoce el derecho a la igualdad previsto en el
artículo 13 de la Constitución, en la medida en que “(...) le da un
tratamiento discriminatorio al Estado frente a los particulares, pues estos pueden
ejercer el derecho procesal de llamar en garantía a terceros dentro de los
procesos judiciales a los que son convocados sin limitación alguna respecto de
los medios exceptivos que presentan como medios de defensa, tal como ocurre,
por ejemplo, en los artículos 54 y 62 del Código de Procedimiento Civil, o
dentro de los mismos procesos ante la jurisdicción contenciosa administrativa
cuando tales particulares son convocados a uno de tales procesos por el fuero
de atracción, sin que exista ninguna justificación razonable y lógica de tal
discriminación.”
Por el contrario, advierte que en virtud
del parágrafo objeto de controversia, las entidades públicas demandadas se
encuentran impedidas para llamar en garantía al agente contra el cual exista
prueba sumaria de haber comprometido la responsabilidad del Estado por su
actuación dolosa o gravemente culposa, solamente por el hecho de haber
propuesto alguna de las excepciones  eximentes de responsabilidad (culpa
exclusiva de la víctima, hecho de un tercero y ocurrencia de caso fortuito o
fuerza mayor).
Comparando, entonces, los dos regímenes procesales, la
accionante estima que no existe una justificación razonable y lógica para que
los particulares puedan acudir sin restricción procesal a esta figura, mientras
que las entidades estatales se encuentren sujetas al sentido en que lleven a
cabo su defensa.
3.2. En segundo lugar, la actora considera que la
disposición demandada limita los derechos al debido proceso y de defensa de las
entidades públicas, toda vez que restringe sus posibilidades de defensa dentro
de los procesos de responsabilidad en los que actúen como demandados. A su
juicio, la restricción señalada en el parágrafo controvertido ocasiona que, de
ser hallado el Estado responsable, éste deba iniciar una acción de repetición
para determinar si el agente actuó con culpa grave o dolo, lo cual habría
podido ser declarado de manera más expedita dentro del mismo proceso inicial.
Para la demandante, no resulta incompatible llamar en
garantía a un agente cuando se ha propuesto la excepción de culpa exclusiva de
la víctima, hecho de un tercero, ocurrencia de caso fortuito o fuerza mayor. De
hecho, señala que la estrategia más apropiada para la defensa de una entidad es
llamar en garantía al funcionario que por su culpa grave o dolo haya podido
comprometer la responsabilidad de la entidad, ante la posibilidad de que las
excepciones propuestas no prosperen.
Por lo cual, solicita que el parágrafo del artículo 19
de la Ley 678  de 2001 sea declarado inexequible, por resultar desfavorable
para la defensa del patrimonio de las entidades estatales.
3.3. En tercer lugar, la accionante considera que el
parágrafo demandado desconoce el derecho-deber de las entidades estatales de
repetir contra las funcionarios o agentes que hayan comprometido su
responsabilidad. Señala que, si bien la Ley 678 de 2001 prevé la acción de
repetición y el llamamiento en garantía como formas procesales para la
obtención del reembolso de las indemnizaciones que la entidad sea condenada a
pagar como responsable por los perjuicios ocasionados por las actuaciones de
sus agentes, a través del llamamiento en garantía esta reparación se logra mas
rápida y eficazmente. Por consiguiente, el condicionamiento establecido por el
legislador para la utilización de esta figura atenta contra la economía y la
celeridad procesal, así como contra el derecho-deber de las entidades
establecido en el artículo 90 de la Constitución.
3.4. Finalmente, la actora estima que la disposición
controvertida vulnera el artículo 229 Superior, toda vez que establece una
condición irrazonable para que la jurisdicción contenciosa puede pronunciarse
en un mismo proceso sobre la responsabilidad estatal y la del agente que la
comprometió.
IV.  INTERVENCIONES
1.      Intervención del Ministerio del Interior y de
Justicia
La Directora del Ordenamiento Jurídico del Ministerio
del Interior y de Justicia intervino en el proceso de la referencia,
solicitando que el parágrafo del artículo 19 de la Ley 678 de 2001 sea
declarado exequible por esta Corporación.
Para su intervención, la funcionaria partió de la
premisa que la limitación establecida por el legislador a la facultad procesal
de llamar en garantía es jurídicamente razonable, “en la medida en que al
constituir dichas excepciones eximentes de responsabilidad y al invocarse
cualquiera de ellas allegando al menos la prueba sumaria correspondiente, no
puede alegarse simultáneamente la responsabilidad del agente por dolo o culpa grave
en su actuación.”
Teniendo lo anterior en consideración, la
interviniente estimó que la disposición acusada no vulnera el artículo 13
Superior, puesto que el hecho de que el Estado administre el patrimonio y los
intereses públicos justifica que la regulación de sus facultades procesales sea
diferente a las de los particulares.
Por último, resaltó que el llamar en
garantía a un agente sin tener el sustento probatorio para demostrar que actuó
con culpa grave o dolo, puede comprometer la responsabilidad estatal, “(...)
lo contrario implicaría posteriormente mayores costos para la administración en
pago de perjuicios por adelantar acciones judiciales sin fundamento. El
ejercicio arbitrario e injustificado del derecho de acción genera el pago de
perjuicios aún entre particulares, con mayor razón cuando estén en juego el
patrimonio y los intereses públicos.” Lejos de vulnerar el derecho de
defensa y debido proceso de la entidad, la disposición obliga a que esta figura
procesal sea utilizada únicamente cuando realmente exista prueba sumaria que
comprometa al funcionario, evitando con ello responsabilidades posteriores por
abuso en su utilización.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nación, en su concepto,
solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de los apartes
demandados.
Advierte, de manera previa, que los cargos de la
presente acción de inconstitucionalidad son esencialmente los mismos que fueron
instaurados en el proceso de constitucionalidad D-4539, razón por la cual,
señala que es posible que para el momento en que la Corporación se pronuncie
sobre la presente demanda, exista una sentencia con fuerza de cosa juzgada que
se refiera a la exequibilidad o inexequibilidad del parágrafo del artículo 19
de la Ley 678 de 2001.
En ese contexto, el Ministerio Público reiteró el
concepto enviado anteriormente a la Corte Constitucional y en el cual solicitó
que se declarase la exequibilidad condicionada de la disposición acusada,
“(...) porque se hace necesario precisar el alcance  de las acciones en las
cuales se posibilita tal mecanismo a efectos que se garantice efectivamente el
derecho de acción de las entidades públicas.”  En relación con el parágrafo que
es objeto de acusación en este proceso, sostuvo que el mismo “(...) atempera
con los principios de la lógica jurídica, toda vez que quien no reconoce su
responsabilidad tampoco puede endilgarla a uno de sus agentes.” Agregó que
sería contradictorio intentar demostrar, por un lado, que al Estado no le es
imputable el perjuicio que se solicita sea reparado, mientras que por el otro,
se pretenda comprobar que la actuación del funcionario fue dolosa o gravemente
culposa. Sobre el particular señaló que “(...) si la culpa es exclusivamente
de la víctima, la causa eficiente del daño es imputable sólo a ésta, si tal
responsabilidad es imputable al hecho de un tercero, falta el vínculo del
responsable con el Estado y si se presentan los eventos del caso fortuito o la
fuerza mayor no puede hablarse del Estado como centro de imputación jurídica
porque así lo ha establecido la doctrina y la jurisprudencia.” La
acreditación de tales eventos, sostiene, comporta la virtualidad de anular la
culpa del demandado.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
Por dirigirse la demanda
contra una disposición que forma parte una Ley de la República, la Corte
Constitucional es competente para decidir sobre su constitucionalidad, tal y
como lo prescribe el artículo 241-4 de la Constitución Política.
2.  Cosa juzgada constitucional
Estando en curso el presente proceso de
inconstitucionalidad, la Corte, mediante Sentencia C-965 de 2003, decidió
“(...) CUARTO.- Del artículo 19 de la Ley 678 de 2001, declarar EXEQUIBLE
el parágrafo y las expresiones acusadas “relativos a controversias
contractuales, reparación directa y nulidad y restablecimiento del derecho” y
“directamente” contenidas en su inciso 1°. (...)”.
En relación con el Parágrafo del Artículo
19 de la Ley 678 de 2001 ahora acusado, el pronunciamiento de exequibilidad en
la Sentencia C-965 de 2003 fue puro y simple, sin que en la parte resolutiva se
hubiese limitado el alcance del fallo y sin que de la parte motiva de esa
sentencia pueda concluirse que la consideración de la disposición acusada que
entonces hizo la Corte hubiese sido parcial o limitada sólo a los cargos del
demandante. Por el contrario, como puede apreciarse a partir de los apartes de
ese fallo que se transcriben a continuación, la Corte realizó en relación con esa
norma un análisis integral de constitucionalidad.
Dijo la Corte en la sentencia C-965 de 2003:
“5.2.12. Finalmente, en lo que se relaciona
con el parágrafo del artículo 19 de la citada Ley 678 de 2001, que le impide a
la entidad demandada llamar en garantía cuando promueve en su defensa la
ocurrencia de una de las causales eximentes de responsabilidad, considera la
Sala que dicha limitación resulta apenas lógica, del todo coherente y
consecuente con el proceder de la administración, pues en los eventos en que
ésta excusa su responsabilidad en la culpa exclusiva de la víctima, el hecho de
un tercero y la fuerza mayor o el caso fortuito, la estrategia de defensa se
dirige a demostrar que la responsabilidad total del daño que se ha ocasionado
es imputable a un sujeto distinto de sus agentes o a un fenómeno
extraordinario; de forma tal que de llegarse a demostrar en el proceso uno de
esos hechos, el Estado no sería condenado y no se vería conminado al pago de la
indemnización, quedando también liberada la potencial responsabilidad del
agente.
En efecto, según lo tiene estatuido la
jurisprudencia constitucional y contenciosa, uno de los presupuestos o
requisito sine qua non para que surja la responsabilidad patrimonial de
la administración, es la existencia de una relación de causalidad material
entre el daño antijurídico y la acción u omisión de la entidad pública; por lo
que una consecuencia natural y obvia de la ausencia de dicha relación causal,
es la imposibilidad jurídica de imputar al Estado y a sus agentes la
realización del daño y, por contera, el reconocimiento de una reparación o
indemnización a favor de la víctima o perjudicado.  Esta previsión no se presta
a equívocos en aquellos casos en que el origen del daño sea entonces un acontecimiento
ajeno y extraño al ámbito de influencia de la entidad pública, tal como ocurre
cuando el fenómeno tiene total ocurrencia por causa del sujeto lesionado, por
el hecho de un tercero, o por un caso fortuito o de fuerza mayor.
Por eso, se insiste, resulta del todo
razonable que la norma acusada impida llamar en garantía a la entidad pública,
cuando en la contestación de la demanda aquella haya propuesto las excepciones
de culpa exclusiva de la víctima, hecho de un tercero, caso fortuito o fuerza
mayor. Cabe aclarar que, el hecho de no haberse podido llamar en garantía en
estos casos, no libera de responsabilidad al agente en el evento de no lograrse
acreditar en el proceso la ocurrencia de la causal eximente de responsabilidad
invocada, y de haberse demostrado que la condena es producto de su conducta
dolosa o gravemente culposa. En estos casos, por virtud disposición expresa del
inciso 2° del artículo 90 Superior y demás normas legales concordante, el
Estado se encuentra en la obligación de repetir contra el servidor público a
través de la acción civil de repetición a la que se ha hecho expresa
referencia.
No obstante lo anterior, la lógica con que
se descarta el llamamiento en garantía en los casos en que se propone alguna
causal eximente de responsabilidad, no resulta tan evidente si lo que se
presenta es el fenómeno jurídico de la concurrencia de culpas, es decir, cuando
la lesión no es el resultado de un hecho unívoco y desconocido para la
administración, sino que, por oposición a ello, se presenta como consecuencia
de un conjunto de causas autónomas, que han ocurrido en forma sistemática y
armónica y que son atribuibles a distintos sujetos o fenómenos naturales. De
acuerdo con la doctrina especializada, la concurrencia de culpas tiene lugar en
dos supuestos: (i) cuando las distintas circunstancias causales influyen en
forma decisiva en la ocurrencia de la lesión, hasta el punto que sin la
presencia de una de ellas no se hubiere dado el resultado; (ii) y cuando
existiendo un concurso de causas, una de ellas alcanza la influencia necesaria
y definitiva para la ocurrencia del daño, en tanto que la intervención de la
otra es en realidad marginal, reposando la verdadera causa de la lesión en la
primera.
En estas hipótesis, en cuanto no se esta en
presencia de una causal eximente de responsabilidad, nada se opone para que la
administración pueda acudir al llamamiento en garantía contra el agente en el
porcentaje que considera le es imputable en la ocurrencia del daño. Contrario a
la consideración de la demanda, esta interpretación en manera alguna conlleva a
plantear una posible inconstitucionalidad del precepto en cuestión, ya que de
acuerdo a su tenor literal, la imposibilidad de la administración de llamar en
garantía solamente aplica “si dentro de la contestación de la demanda
propuso excepciones de culpa exclusiva de la víctima, hecho de un
tercero, caso fortuito o fuerza mayor”, con lo cual la norma esta dejando a
salvo la posibilidad de recurrir a ese mecanismo de repetición cuando el Estado
considere que se ha presentado el fenómeno de la concurrencia de culpas.
Acogiendo las consideraciones expuestas, la corte
declarará exequibles los apartes acusados del inciso 1° y del parágrafo del
artículo 19 de la Ley 678 de 2001.[1]
Por consiguiente, en relación con el
Parágrafo del Artículo 19 de la Ley 678 de 2001 existe cosa juzgada
constitucional y la Corte habrá de estarse a lo resuelto en la Sentencia C-965
de 2003.
VII.   DECISIÓN
En mérito de lo expuesto la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-965 de 2003, que declaró EXEQUIBLE el
Parágrafo del artículo 19 de la Ley 678 de 2001.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
[1]
En aquella ocasión la demanda se dirigió, entre otras normas,
contra algunas expresiones del primer inciso del artículo 19 de la Ley 678 de
2001 y contra la totalidad del parágrafo del mismo artículo.