T-327-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-327/12
(Bogotá
D.C., mayo 3)
ACCION DE TUTELA PARA
RECONOCIMIENTO DE PENSION DE INVALIDEZ-Procedencia para proteger derechos
fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social
RECONOCIMIENTO Y PAGO DE
PENSION DE INVALIDEZ-Requisitos
ACCION DE TUTELA PARA
RECONOCIMIENTO DE PENSION DE INVALIDEZ-Procedencia excepcional
FECHA DE ESTRUCTURACION DE LA
INVALIDEZ-Concepto
FECHA DE ESTRUCTURACION DE
INVALIDEZ POR PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL-Se deben tener en cuenta
historia clínica y exámenes médicos
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ-Reiteración
de jurisprudencia
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ-Excepciones
respecto a las personas de la tercera edad y en mal estado de salud
JUNTA DE CALIFICACION DE
INVALIDEZ-Deber de motivar las decisiones adoptadas y mínimo de
argumentación
Esta Corporación ha sostenido que el acto de calificación
de invalidez debe ser motivado, expresando de manera clara, las razones
científicas y técnicas que sirvieron de sustento para la decisión del caso
concreto y las justificaciones necesarias que le permitió a la entidad
apartarse de la historia clínica de la accionante. Así, al no existir una
motivación clara y suficiente del acto de calificación de la invalidez,
específicamente respecto a la determinación de la fecha de estructuración de la
invalidez, se afecta el derecho al acceso a la seguridad social.
Referencia: expediente
T-3.291.828
Fallos de tutela objeto de
revisión: Sentencia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Barranquilla, del catorce (14) de octubre de 2011 que confirmó la decisión
proferida por el Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Barranquilla del
cuatro (4) de agosto de 2011, que negó el amparo constitucional.
Accionante: Ana Elena
Castellar de Alvarado.
Accionado: I.S.S.
Magistrados de la Sala Segunda de Revisión:
Mauricio González Cuervo, Adriana Guillén Arango y Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
Magistrado sustanciador: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
1. Demanda del accionante
La señora Ana Elena Castellar, actuando por medio de
apoderado judicial, basa su pretensión de amparo constitucional en los
siguientes hechos y consideraciones[1]:
1.1. Derechos fundamentales invocados: mínimo vital,
vida digna, seguridad social, salud.
1.2. Conducta que causa la vulneración: la
negativa del reconocimiento y pago de la pensión de invalidez por parte de la
entidad accionada, basada en que la accionante no cumple con el requisito de
densidad de semanas cotizadas dentro de los 3 años inmediatamente anteriores a
la fecha de estructuración de la invalidez, establecido en el artículo 39 de la
Ley 100 de 1993.
1.3. Pretensión: el reconocimiento y pago de la
pensión de invalidez.
1.4. Fundamentos de la pretensión:
1.4.1. La
señora Ana Elena Castellar, a sus 61 años[2],
fue diagnosticada de enfermedad coronaria desde 2005 y fue a varios
procedimientos quirúrgicos derivados de su enfermedad; como consecuencia de lo
anterior, se produjeron varias incapacidades. Ella se desempeñaba como técnico
de medicina nuclear, es decir funciones de alto riesgo.
1.4.2. El 25
de marzo de 2009, después de completar los 180 días de incapacidad, fue
calificada por el ISS con una pérdida de capacidad laboral del 71.51%, por
enfermedad común estructurada el 13 de noviembre de 2007[3], por medio del Dictamen
No. 894 de 2009. La entidad accionada fundamentó la calificación de invalidez
en la historia clínica y exámenes paraclínicos que informan que la señora Ana
Elena Castellar tiene una enfermedad coronaria denominada cardiopatia
isquemica, hipertensión arterial, aneurisma aórtico, pérdida de funciones
mentales y en el año 2007 fue diagnosticada con glaucoma[4].
1.4.3.
Posteriormente, mediante Resolución No. 5237 del 6 de abril de 2010[5], el ISS negó
la pensión de invalidez de la señora Castellar argumentando que, aun cuando la
accionante cotizó 497 semanas al Sistema General de Seguridad Social en
Pensiones, sólo cotizó 14 semanas en los tres (3) años anteriores a la fecha de
estructuración de la invalidez, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 100 de
1993.
1.4.4. Sin
embargo, la entidad accionada no tuvo en cuenta las semanas cotizadas por la
señora Ana Elena Castellar con posterioridad a la fecha de estructuración de la
invalidez, es decir, durante el lapso comprendido entre agosto de 2007 y abril
de 2009, esto es, 69 semanas más[6].
1.4.5.
Afirmó la apoderada, que de conformidad con la historia clínica de la señora
Castellar, el diagnostico definitivo de sus deficiencias físicas tienen fecha
del 2 de marzo de 2009, por cirugía cardiovascular, “lo cual permitiría
definir la fecha de estructuración el 2 de marzo de 2009 como patología que
definiría el derecho a la pensión de invalidez”[7].
Además, señaló que el diagnostico de “alzheimer” no fue tenida en cuenta
por el ISS para dictaminar la pérdida de capacidad laboral.
1.4.6.
Igualmente, señaló que la señora Castellar era quien aportaba el sustento
económico de su familia razón por la cual se encuentra en unas condiciones
especiales de vulnerabilidad pues su estado físico es limitado y su situación
económica es precaria[8].
2.
Respuesta del accionado.
El Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Barranquilla
vinculó al proceso de tutela a la entidad accionada mediante oficio del
veinticinco (25) de julio de 2011[9].
No obstante, vencido el tiempo para pronunciarse, la entidad guardó silencio
frente a las pretensiones de la demanda.
3. Decisiones judiciales objeto de revisión:
3.1. Decisión de Primera
Instancia: Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Barranquilla[10].
El juez decidió denegar la acción
de tutela, considerando que dado que la controversia que se suscita es de
carácter legal, por lo cual corresponde a la jurisdicción ordinaria dirimir el
conflicto. Sostuvo que el reconocimiento de prestaciones sociales esta a cargo
de otras jurisdicciones, al igual que la valoración probatorio del contenido de
los dictámenes de calificación de la invalidez y la fecha de estructuración de
la misma. Por lo tanto, como la acción de tutela tiene un carácter residual y
subsidiario es improcedente para resolver los conflictos relacionados con el
reconocimiento y pago de prestaciones sociales.
3.2. Impugnación[11].
El apoderado judicial impugnó la
decisión del a quo invocando las mismas razones expuestas en el escrito
de tutela.
3.3. Decisión de Segunda
Instancia: Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, Sala
Laboral[12].
La Sala Laboral del Tribunal
Superior confirmó el fallo impugnado. Estimó que la acción de tutela era
procedente por cuanto la poderdante es un adulto mayor y tiene un delicado
estado de salud, por lo cual la acción opera como un mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable.
No obstante, el ad quem
precisó que de acuerdo al material probatorio allegado a la acción de tutela,
la señora Ana Elena Castellar no cumple con los requisitos exigidos por la
normatividad aplicable, esto es, el artículo 39 de la Ley 100 de 1993,
modificado por la Ley 860 de 2003, pues dentro de los tres años anteriores a la
fecha de estructuración de la invalidez -13 de noviembre de 2007-, la
accionante no cotizó el numero de semanas exigidas, razón por la cual decidió
confirmar la sentencia del a quo.
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La Corte Constitucional es
competente para revisar la decisión judicial mencionada, con base en la
Constitución Política -artículos 86 y 241 numeral 9- y lo desarrollado en el
Decreto 2591 de 1991 -artículos 31 a 36[13].
2. Procedencia de la demanda
de tutela.
2.1. Alegación de afectación
de un derecho fundamental. Se alega la vulneración del derecho a la
seguridad social pensional y el mínimo vital de una persona discapacitada
laboralmente.
2.2. Legitimación activa.
La propia afectada quien, a través de apoderado judicial, presentó demanda de
tutela[14].
2.3. Legitimación pasiva. El Instituto de Seguros
Sociales –ISS- es una entidad pública, en cuanto se trata de una empresa
industrial y comercial del Estado, descentralizada por servicios del orden
nacional, con personería jurídica, vinculada al Ministerio de Salud y
Protección Social[15];
y como tal, es demandable en proceso de tutela (CP, art. 86; D. 2591/91, art.
13).
2.4. Subsidiaridad. El amparo constitucional, en
principio es improcedente para aquellos casos en que existen mecanismos
ordinarios de protección, como el procedimiento ordinario previsto en la
legislación laboral para resolver este tipo de controversias[16]. Sin embargo, la Corte ha
admitido la procedencia excepcional de la acción de tutela, cuando el medio de
defensa ordinario resulta ineficaz e inidóneo para lograr la protección
inmediata de los derechos fundamentales amenazados o para garantizar la
protección de los derechos fundamentales de sujetos de especial protección
constitucional, como por ejemplo, las personas de la tercera edad y sujetos en
condiciones de discapacidad[17].
También, excepcionalmente, al tratarse de un perjuicio irremediable, procede la
acción de tutela como mecanismo transitorio para impedirlo[18]. En el presente caso, la
accionante padece graves afecciones de salud, razón por la cual fue calificada
con una pérdida de capacidad laboral del 71.51%, así las cosas, se trata de un
sujeto de especial protección constitucional y se busca evitar un perjuicio
irremediable.
2.5. Inmediatez. El ISS
expidió la Resolución No. 5237 el 6 de abril de 2010, en la cual decidió negar
la pensión de invalidez a la señora Ana Elena Castellar. Por su parte, la
accionante interpuso la acción de tutela el 15 de julio de 2011, es decir, un
periodo de un año y tres meses posteriores a la última actuación de la entidad
accionada. La jurisprudencia constitucional ha
establecido maneras de establecer la razonabilidad del tiempo comprendido entre
el momento que se amenazo o vulneró los derechos fundamentales y el momento en
que se interpuso la acción de tutela. Así, ésta debe ser evaluada en cada caso
en concreto y determinar: “(i) si existe un motivo válido para
la inactividad de los accionantes; (ii) si la inactividad injustificada vulnera
el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión y (iii)
si existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la
vulneración de los derechos fundamentales del interesado.”[19] De la misma manera, se ha dispuesto que los casos en los
cuales no es exigible el requisito de inmediatez son: (i) frente a la
vulneración efectiva y continuada de derechos fundamentales[20], (ii) cuando
existen motivos válidos para la inactividad del accionante[21], (iii) la
condición de sujeto de especial protección constitucional, pues en este caso se
“convierte en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a
un juez; por ejemplo el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría
de edad, incapacidad física, entre otros”[22].  En el caso concreto,
la tardanza en la interposición de la acción de tutela se puede justificar, si
se tiene en cuenta que se trata de un adulto mayor, con graves deficiencias
físicas y de invalidez y sin ingresos salariales.
3. Problema jurídico constitucional.
De acuerdo con la situación fáctica expuesta, corresponde a
esta Sala de Revisión determinar si la negativa del Instituto de Seguros
Sociales a reconocer la pensión de invalidez a la señora Ana Elena Castellar es
violatorio de su derecho a la seguridad social y al mínimo vital, por basarse
en una fecha de estructuración de la invalidez fijada sin considerar el momento
en que perdió de forma definitiva y permanente su capacidad física y funcional
para laborar, tal como lo consagra el artículo 3º del Decreto 917 de 1999.
4. Cargo de inconstitucionalidad: vulneración del derecho
al mínimo vital y la seguridad social.
4.1. El derecho a la seguridad social al reconocimiento y pago de la
pensión de invalidez, de acuerdo con los requisitos establecidos en la
normatividad vigente. Reiteración de jurisprudencia.
4.1.1. El artículo 48 de la Constitución Política define que
la seguridad social es un derecho económico, social y cultural, de carácter
irrenunciable y fundamental por conexidad, cuando de su desconocimiento resultan
afectados derechos como la vida digna y el mínimo vital. En las normas
relativas al sistema de seguridad social establecidas en la Ley 100 de 1993, se
consagra como objeto del sistema en materia de pensiones, “garantizar a la
población, el amparo contra las contingencias derivadas de (…) la invalidez y
la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se
determinan en la presente ley (…)”[23].
Igualmente, dicha ley consagró los requisitos para acceder a la pensión de
invalidez, al igual que los trámites administrativos para el reconocimiento y
pago de la misma.
4.1.2. La pensión de invalidez es una prestación económica
que conforma el derecho a la seguridad social y tiene como finalidad resguardar
las necesidades básicas de aquellas personas cuya capacidad laboral se ve
disminuida, como consecuencia de una enfermedad de origen común o un accidente
no profesional, con el acceso a una fuente de ingreso para solventar una vida
en condiciones de dignidad[24].
4.1.3 Por su parte, el artículo 39 de la Ley 100 de 1993 -modificado
por el artículo 1° de la Ley 860 de 2003- consagra los requisitos para acceder
al derecho a la pensión de invalidez, de tal forma que el afiliado debe: (i)
acreditar la pérdida de la capacidad laboral, es decir, del cincuenta por
ciento (50%) o más[25];
(ii) haber cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años
inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez o al
hecho causante de la misma.
4.2. La calificación de
invalidez.
4.2.1 De acuerdo con lo que se reseñó en el acápite
anterior, el primer requisito para acceder a la pensión de invalidez es que se
dictamine una pérdida de capacidad laboral del 50% o superior. La normatividad
nacional reguló en diferentes disposiciones el trámite para la calificación de
la invalidez[26],
al igual que las entidades competentes para ello y los criterios para la
calificación de la invalidez, tanto en la Ley 100 de 1993 artículos 41 al 43,
el Decreto 917 de 1999, el Decreto 2463 de 2001, entre otros.
4.2.2 Según dichas reglamentaciones, el dictamen de la
calificación de la pérdida de capacidad laboral es determinado en una “primera
oportunidad”, por Instituto de Seguros Sociales, las Administradoras de
Riesgos Profesionales, las compañías de seguros que asuman el riesgo de
invalidez y las Entidades Promotoras de Salud. De no estar de acuerdo con la
calificación, el afiliado podrá dentro los diez (10) días siguientes manifestar
su inconformidad ante la entidad que la dictaminó y ésta deberá remitirlo a la
Junta Regional de Calificación de Invalidez, decisión que podrá ser recurrida
ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez[27].
4.2.3. Por su parte, de acuerdo con el artículo 31 del
Decreto 2463 de 2001, los dictámenes emitidos por las Juntas de Calificación de
Invalidez, “deben contener las decisiones expresas y claras sobre el origen,
fecha de estructuración y calificación porcentual de pérdida de la capacidad
laboral”, con base en los exámenes médicos, historia clínica y demás
elementos probatorios que sirvan para determinar una relación causal entre la
enfermedad o la limitación física y la pérdida de capacidad de trabajo.
Así, el artículo 4º del Decreto 917 de 1999 establece como
requisitos y procedimientos para la calificación de la invalidez y la
fundamentación del dictamen, lo siguiente:
a) Consideraciones de orden fáctico sobre la situación
que es objeto de evaluación, donde se relacionan los hechos ocurridos que
dieron lugar al accidente, la enfermedad o la muerte, indicando las
circunstancias de modo, tiempo y lugar dentro de las cuales sucedieron; y el
DIAGNOSTICO CLINICO de carácter técnico-científico, soportado en la historia
clínica, la historia ocupacional y con las ayudas de diagnóstico requeridas de
acuerdo con la especificidad del problema.
b) Establecido el diagnóstico clínico, se procede a
determinar la PERDIDA DE LA CAPACIDAD LABORAL del individuo, mediante los
procedimientos definidos en el presente manual. En todo caso, esta
determinación debe ser realizada por las administradoras con personal idóneo
científica, técnica y éticamente, con su respectivo reconocimiento académico
oficial. En caso de requerir conceptos, exámenes o pruebas adicionales, deberán
realizarse y registrarse en los términos establecidos en el presente manual.
c) Definida la pérdida de la capacidad laboral, se procede a la
CALIFICACION INTEGRAL DE LA INVALIDEZ, la cual se registra en el dictamen, en
los formularios e instructivos que para ese efecto expida el Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social, los cuales deben registrar por lo menos: el origen
de la enfermedad, el accidente o la muerte, el grado de pérdida de la capacidad
laboral causado por el accidente o la enfermedad, la fecha de estructuración de
la invalidez y la fundamentación con base en el diagnóstico y demás informes
adicionales, tales como el reporte del accidente o el certificado de defunción,
si fuera el caso.
d) El dictamen debe contener los mecanismos para que los
interesados puedan ejercer los recursos legales establecidos en las normas
vigentes, con el objeto de garantizar una controversia objetiva de su contenido
en caso de desacuerdo, tanto en lo substancial como en lo procedimental.
(Negrillas fuera del texto)
4.2.4. Por último, el Decreto 2463 de 2001 contempla el
procedimiento para que el afiliado realice una la solicitud de calificación
ante las Juntas de Calificación de la Invalidez, así: “el afiliado o su
empleador, el pensionado por invalidez o el aspirante a beneficiario, podrá
presentar la solicitud por intermedio de la administradora, compañía de seguros
o entidad a cargo del pago de prestaciones o beneficios, o directamente ante la
junta de calificación de invalidez”[28],
y estipula: los documentos que deben allegarse con la solicitud, la forma de
notificación de los mismos y los recursos que proceden en caso de existir
inconformidad respecto a los dictámenes emitidos por éstas[29].
4.3. La fecha de estructuración de la invalidez.
4.3.1 La disminución en la capacidad física que deriva en la
calificación de la pérdida de capacidad laboral, puede ser originada por una
enfermedad o por un accidente común, con la cual se afecta las aptitudes
productivas de una persona, en este último evento, la fecha de estructuración
de la invalidez coincide con la ocurrencia del hecho.
No obstante, existen casos en los que el momento en el cual
se pierde la capacidad para trabajar difiere de la fecha en que se diagnosticó
la enfermedad; esto se puede presentar en el caso de enfermedades crónicas,
padecimientos de larga duración, enfermedades degenerativas o congénitas, en
los cuales la pérdida de capacidad laboral es paulatina.
4.3.2 La Ley 100 en el artículo 41 señala que para definir “el
estado de invalidez será determinado de conformidad con lo dispuesto en los
artículos siguientes y con base en el manual único para la calificación de la
invalidez (…).” Por otro lado, en el artículo 3° del Decreto 917 de 1999[30], consagra lo
relativo a la declaración de la fecha de estructuración de la invalidez en los
siguientes términos: “[e]s la fecha en que se genera en el individuo
una pérdida en su capacidad laboral en forma permanente y definitiva.
Para cualquier contingencia, esta fecha debe documentarse con la historia
clínica, los exámenes clínicos y de ayuda diagnóstica, y puede ser anterior o
corresponder a la fecha de calificación. (…)” (Subrayado fuera de
texto).
En el mismo sentido y tal como se transcribió en el anterior
acápite, el artículo 4º señala los requisitos y procedimientos para la
calificación de la invalidez y la fundamentación del dictamen de pérdida de
capacidad laboral, en el cual se advierte que la calificación de invalidez debe
basarse en las situaciones fácticas del peticionario, el diagnostico clínico “de
carácter técnico-científico, soportado en la historia clínica”. Así las
cosas, la fecha de estructuración de la invalidez debe fijarse en el momento en
que se compruebe la pérdida de la capacidad laboral de manera permanente y
definitiva.
4.3.3 De la misma forma, la jurisprudencia constitucional ha
reconocido que la fecha de estructuración de la invalidez debe realizarse
conforme a la valoración que se realice de cada caso en concreto, ya que existen
eventos en que la enfermedad o deficiencia física que padece la persona le
permiten seguir desarrollando sus labores, mientras otras que le impiden
funcionalmente seguir desenvolviéndose en el trabajo que desempeñaba. Por lo
tanto, se ha dicho que la fecha de estructuración de la invalidez se puede
dictaminar: (i) en el momento que se pierde la aptitud para trabajar y el
peticionario le sea imposible proveerse los medios económicos para subsistir[31], (ii) a
partir de la fecha en que se diagnosticó la enfermedad o sufrió un accidente, (iii)
próxima al momento en que se emite el dictamen de calificación, salvo prueba en
contrario[32],
y (iv) en tratándose de enfermedades catastróficas o terminales, donde la
pérdida de capacidad laboral puede ser paulatina,  sólo hasta el momento en que
la persona pierde de manera definitiva y permanente su capacidad laboral.[33]
4.3.4. Por lo tanto, esta Corporación ha censurado los
dictámenes que establecen la fecha de estructuración de la invalidez sin tener
en cuenta el momento de la mengua definitiva y permanente de la capacidad
laboral y ha concedido la protección de los derechos fundamentales a la
seguridad social. Lo anterior, en razón de que por medio del dictamen se
desconocería que la pérdida de capacidad laboral puede ser gradual, como en el
caso de las enfermedades crónicas, degenerativas o congénitas, razón por la
cual la persona que padece éste tipo de enfermedades puede continuar
desarrollando una actividad productiva.
4.4. Caso concreto.
4.4.1. En el presente caso, la señora Ana Elena Castellar de
Alvarado considera vulnerado sus derechos fundamentales al mínimo vital y la
seguridad social, como consecuencia de que el Instituto de Seguros Sociales
negó el reconocimiento de la pensión de invalidez, al tener como fecha de
estructuración de la misma el 13 de noviembre de 2007, momento en el cual se le
realizó la primera cirugía de bypass para tratar su problema cardiaco
hipertensivo[34]
y no el día en que perdió de manera definitiva y permanente su capacidad
laboral, que según el escrito de tutela, tiene fecha del 2 de marzo de 2009,
por cirugía cardiovascular, “lo cual permitiría definir la fecha de
estructuración (…) como la patología que definiría el derecho a la pensión de
invalidez”[35],
pues cuenta con una pérdida de capacidad laboral del 71.51%, dictaminado el 25
de marzo de 2009, por medio del Dictamen No. 891 de 2009. Asimismo, porque el
dictamen olvidó pronunciarse respecto al diagnostico de trastornos en la
memoria para dictaminar la pérdida de capacidad laboral.
4.4.2. Tal
como se mencionó en los acápites precedentes, para efectos de acceder a la
pensión de invalidez, es necesario: (i) ser calificado con una pérdida de capacidad
laboral del 50% o superior, (ii) haber cotizado 50 semanas durante los 3 años
anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez. Y, en efecto, la
señora Ana Elena Castellar fue dictaminada por el ISS con una pérdida de
capacidad laboral del 71.51% como consecuencia del diagnostico de “cardiopatía
isquémica, catecismo cardiaco, enfermedad coronaria aterosclerótica severa y
(…) pérdida de funciones mentales superiores”[36]
(requisito i)); y cotizó al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones un
total de 497 semanas[37]
desde 1990[38]
hasta el año 2009[39].
No obstante, de acuerdo con la entidad accionada, sólo “cotizo a este
Instituto de forma interrumpida un total de 14 semanas (…) que corresponden a
los últimos 3 años anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez”
(requisito ii).
4.4.3 La
apoderada en el escrito de tutela señaló que, el ISS erró en el establecimiento
de la fecha de estructuración de la invalidez, dado que al realizar el dictamen
calificó las deficiencias de “pan arteriopatía severa oclusiva MIII de 40% y
este porcentaje define el porcentaje de calificación de la invalidez, (…) lo
cual permitiría definir la fecha de estructuración del 2 de marzo de 2009 como
patología que definiría el derecho a la pensión de invalidez”. Además, en
la historia clínica[40]
aportada por la accionante, constan diferentes diagnósticos de su enfermedad
cardiaca y patologías como glaucoma[41],
trastornos de memoria[42],
datan del 2007 hasta la actualidad.
Y, tal como
consta en el reporte de semanas cotizadas en el ISS, el empleador Asociación
Médica de Medicina Nuclear cotizó desde el 1 de agosto de 2007 hasta el 30 de
abril de 2009 un total de 83.57 semanas cotizadas[43], con lo cual se deduce
que la señora Castellar siguió trabajando y cotizando al sistema hasta abril
del año 2009, es decir, desde el periodo que el ISS estableció como fecha de
estructuración de la invalidez (13 de noviembre de 2007), 69 semanas más.
4.4.4 De acuerdo
con las pruebas aportadas en el expediente de tutela, se puede constatar que la
señora Ana Elena Castellar, a pesar de las múltiples afecciones a su salud,
trabajó y cotizó al Sistema desde 1990 hasta abril de 2009, así:
1.
En el Certificado expedido por el ex Liquidador de la E.S.E
Hospital Universitario de Barranquilla en Liquidación, “durante los periodos
antes señalados a la señora ANA CASTELLAR VILLA le fueron realizados los
descuentos de las cuotas de afiliación y cuotas periódicas en pensión con
destino a la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL (CAJANAL)”[44]:
Nombre o Razón Social
Cotizante
Periodo
Sueldo
Fondo de Pensiones
E.S.E Hospital Universitario de Barranquilla en
Liquidación
Ana Elena Castellar Villa
1990
41.454
Cajanal
E.S.E Hospital Universitario de Barranquilla en
Liquidación
Ana Elena Castellar Villa
1991
52.500
Cajanal
E.S.E Hospital Universitario de Barranquilla en
Liquidación
Ana Elena Castellar Villa
1992
82.131
Cajanal
E.S.E Hospital Universitario de Barranquilla en
Liquidación
Ana Elena Castellar Villa
1993
193.600
Cajanal
E.S.E Hospital Universitario de Barranquilla en
Liquidación
Ana Elena Castellar Villa
1994
232.320
Cajanal
E.S.E Hospital Universitario de Barranquilla en
Liquidación
Ana Elena Castellar Villa
1995
278.784
Cajanal
E.S.E Hospital Universitario de Barranquilla en
Liquidación
Ana Elena Castellar Villa
1996
328.965
Cajanal
E.S.E Hospital Universitario de Barranquilla en
Liquidación
Ana Elena Castellar Villa
1997
430.548
Cajanal
E.S.E Hospital Universitario de Barranquilla en
Liquidación
Ana Elena Castellar Villa
1998
505.894
Cajanal
E.S.E Hospital Universitario de Barranquilla en
Liquidación
Ana Elena Castellar Villa
1999
581.778
Cajanal
2.
De conformidad con el
reporte de semanas cotizadas en pensiones, expedido por el ISS[45]:
Identificación del Empleador
Nombre o razón Social
Desde
Hasta
Último Salario
Semanas
800197424
Asociación Médica
de Medicina Nuclear
01/08/2007
31/12/2007
$434.000
21.43
800197424
Asociación
Médica de Medicina Nuclear
01/01/2008
31/12/2008
$461.500
47.14
800197424
Asociación
Médica de Medicina Nuclear
01/01/2009
31/03/2009
$497.000
12.86
800197424
Asociación
Médica de Medicina Nuclear
01/04/2009
30/04/2009
$248.450
2.14
TOTAL SEMANAS COTIZADAS:
83.57
Por lo tanto, de acuerdo a las normas relativas a la
calificación de la invalidez y la jurisprudencia constitucional,[46] la fecha de
estructuración de la invalidez “está directamente ligado a aquel en que la
persona no pudo seguir laborando, al sobrevenirle disfunciones físicas o
mentales”[47].
En este orden de ideas, como se evidencia, existe una discrepancia respecto
a la fecha en el que la actora perdió de forma definitiva y permanente la
capacidad laboral, pues tal como consta en el acervo probatorio son varios los
diagnósticos médicos en los que se fundamenta su pérdida de capacidad laboral,
también son diferentes las épocas en los que éstos fueron tratados y además, la
señora Ana Elena, trabajó aparentemente hasta el año 2009.
4.4.5 Así las cosas, en el
dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral y determinación de
invalidez realizado por el ISS, no consta la información clara, expresa y
suficiente de las razones en las que se funda la determinación de la fecha de
estructuración de la invalidez. Esta Corporación ha sostenido que el acto de
calificación de la invalidez debe ser motivado, expresando de manera clara, las
razones científicas y técnicas que sirvieron de sustento para la decisión del
caso concreto y las justificaciones necesarias que le permitió a la entidad
apartarse de la historia clínica de la accionante[48]. Así, al no existir una
motivación clara y suficiente del acto de calificación de la invalidez,
específicamente respecto a la determinación de la fecha de estructuración de la
invalidez, se afecta el derecho al acceso a la seguridad social de la señora
Ana Castellar y el derecho a conocer la información en la que se fundamenta la
negativa del reconocimiento de la pensión de invalidez, ignorándose la
evidencia médica y científica en la que se soportó la pretensión de la
peticionaria.
La Resolución No. 5237 del 6 de abril de 2010, que negó el
reconocimiento de la pensión de invalidez, tomó como fecha de estructuración de
la invalidez el momento en que se manifestó por primera vez la enfermedad de la
agenciada, sin pronunciarse sobre los demás elementos probatorios que sirven
para dilucidar una fecha de estructuración diferente. Esto  conduce a que el
ISS deba realizar un nuevo dictamen, en el que valore los elementos probatorios
que sirvan para establecer el momento en que la señora Contreras perdió de
forma definitiva y permanente la capacidad para trabajar.
4.4.6 Por lo tanto, esta Sala revocará las sentencias de
instancia que negaron el amparo de los derechos fundamentales invocados y en su
lugar, amparará el derecho de la señora Ana Elena Castellar de Alvarado a la
seguridad social, manifestada en: i) que el dictamen proferido por la entidad,
se base en las directrices de orden fáctico y científico, establecidas en el
Manual Único de Calificación de la Invalidez, y ii) en recibir información
clara, expresa y suficiente sobre los motivos en los cuales se fundamenta la
determinación de la estructuración de la invalidez, como un elemento sustancial
para acceder al derecho a la seguridad social en materia pensional.
Así las cosas, se ordenará al Instituto de Seguros Sociales que emita
un nuevo dictamen sobre la fecha de estructuración de la invalidez de la señora
Ana Elena Castellar, basado en su situación de orden fáctico, la historia
clínica y demás elementos probatorios que sirvan para justificar la fecha de
estructuración de la invalidez, de acuerdo con la normatividad aplicable e
informe en el dictamen las razones por las cuales fundamento su decisión, con
la referencia expresa, clara y suficiente de la valoración de la evidencia
técnica-científica en la que soporta determinación. Lo anterior, sin entrar a revisar el porcentaje de
pérdida de la capacidad laboral ya dispuesto, ni desmejorar la situación de la
accionante. Asimismo, después de realizado el dictamen, expida un nuevo acto
administrativo en el se pronuncie sobre el reconocimiento de la pensión de
invalidez, debiendo ésta ser favorable si se verifican cumplidos los requisitos
necesarios para que la señora Castellar sea beneficiaria de la misma, una vez
establecida la nueva fecha de estructuración de la invalidez.
5. Razón de la decisión
La acción de tutela es el mecanismo idóneo para la
protección del derecho fundamental a la seguridad social de las personas que se
encuentran en una situación de discapacidad, al tratarse de sujetos de especial
protección constitucional. Así, cuando el acto por medio del cual se dictamina
la pérdida de capacidad laboral no está motivado, ni expone de manera clara,
expresa y suficiente las razones ni elementos de prueba en los que se
fundamenta y desconoce la normatividad aplicable, se lesiona el derecho al
acceso a la seguridad social.
III. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE:
PRIMERO.- CONCEDER el
amparo del derecho a la seguridad social y, en consecuencia, REVOCAR la
sentencia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, del
catorce (14) de octubre de 2011 que confirmó la decisión proferida por el
Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Barranquilla del cuatro (4) de agosto de
2011, que lo negó.
SEGUNDO.- ORDENAR
al Instituto de Seguros Sociales que, dentro de los quince (15) días hábiles a
partir de la notificación de esta decisión, emita un nuevo dictamen sobre la
fecha de estructuración de la invalidez de la señora Ana Elena Castellar de
Alvarado basado en su situación de orden fáctico, la historia clínica y demás
elementos probatorios, e informe en el dictamen las razones por las cuales
fundamenta su decisión, específicamente respecto a la fecha de estructuración
de la invalidez. Lo anterior, sin entrar a
revisar el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral ya dispuesto.
TERCERO.- ORDENAR al Instituto de Seguros Sociales
que, después de realizado el nuevo dictamen sobre la fecha de estructuración de
la pérdida de la capacidad laboral y dentro de un término que no supere los treinta
(30) días posteriores a la notificación de la presente providencia, expida un
nuevo acto administrativo en el que se pronuncie sobre el reconocimiento o no
reconocimiento de la pensión de invalidez, debiendo ser favorable si se
verifican cumplidos los requisitos necesarios para que la señora Ana Elena
Castellar sea beneficiaria de la pensión, de conformidad con lo expuesto en la
parte motiva de la esta providencia.
CUARTO.- LIBRAR por
Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
ADRIANA GUILLÉN
ARANGO      GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
Magistrada (E)
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Acción de tutela presentada  el quince (15) de julio de dos mil once (2011).
[2] Según consta en la copia de la cédula de cíudadania
la señora Ana Elena Castellar nació el 31 de julio de 1948. Folio 9 del
cuaderno principal.
[3]
Folio 16 del cuaderno principal.
[4]
Folios 16, 18 al 32 del cuaderno principal.
[5]
Folio 10 del cuaderno principal.
[6]
Folio 13 del cuaderno principal.
[7]
Folio 3 del cuaderno principal.
[8]
Folio 52 del cuaderno principal.
[9]
Mediante auto del veinticinco (25) de julio de 2011 el Juzgado Décimo Laboral
del Circuito de Barranquilla admitió la acción de tutela de referencia y
concedió un término de dos días para que la entidad accionada –ISS- se
pronunciara sobre los hechos de la demanda. (Folio 75 del cuaderno principal).
[10]
Sentencia proferida el cuatro (4) de agosto de 2011. (Folios 82 al 90 del
cuaderno principal).
[11]
Folio 91 del cuaderno principal.
[12]
Sentencia  proferida el catorce (14) de octubre de 2011. (Folios 114 al 121 del
cuaderno principal).
[13] En Auto del catorce (14) de diciembre de 2011 de la Sala de Selección de tutela Número Doce de la Corte Constitucional, se dispuso la revisión de la providencia en cuestión y se procedió a su reparto.
[14]
La señora Ana Elena Castellar de Alvarado confirió poder especial a la abogada
Olga Lucía Anaya González para interponer acción de tutela en su nombre contra
el Instituto de Seguros Sociales-Seccional Atlántico. Folio 1 del cuaderno # 1.
[15]
Artículo 1° del Decreto 2148 del 30 de diciembre de 1992.
[16] El artículo 2° de la Ley 712 de 2001, consagra: “Competencia General: La jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de
seguridad social conoce de:             (…) 4. Las controversias referentes al
sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados,
beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o
prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los
actos jurídicos que se controviertan.”
[17] En la sentencia T-651 de 2009: En concordancia con el carácter fundamental del derecho a
la seguridad social, se debe indicar que la condición de sujeto de especial
protección constitucional refuerza la necesidad de conceder la protección
invocada de manera definitiva y de ordenar las medidas requeridas para la
efectividad del derecho.
[18] Entre otras, sentencias: T-225 de 1993, SU- 544 de 2001, T-561 de
2006.
[19]
Sentencia SU-961 de 1999.
[20]
Ver entre otras, sentencias: T-808 de 2007, T-129 de 2008, T-509
de 2010, T-502 de 2011, T-584 de 2011.
[21]
Sentencia T-1023 de 2007.
[22]
Ver, entre otras, sentencias T-158 de 2006 y T-792 de 2007
[23] Ley 100 de 1993. Artículo 10.
[24] Sentencia C-227 de 2004.
[25] Artículo 38 de la Ley 100 de 1993.
[26]
Ley 100 de 1993
[27] Artículo 41 de la Ley 100 de 1993.
[28] Parágrafo 1° del artículo 24 del Decreto 2463 de 2001.
[29] Artículo 22 al 40 del Decreto 2463 de 2001.
[30]
Manual único para la calificación de la invalidez.
[31]
Tesis sostenida por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia en agosto 17 de 1954. Citada por la Corte Constitucional en Sentencia T-268 de 2011.
[32]
Sentencia T-268 de 2011.
[33]
Sentencia T-561 de 2010, T-671 de 2011, T-432 de 2011 entre otras.
[34]
Según consta en la copia de la historia clínica, el 7 de noviembre de 2007 se
le ordena cirugía de bypass. Folio 27 del cuaderno principal.
[35]
Folio 3 del cuaderno principal.
[36]
Tal como consta en el Dictamen No. 894 del 25 de marzo de 2009 realizado por el
ISS. (Folio 16 del cuaderno principal).
[37]
En la Resolución No. 5237 del 6 de abril de 2010, proferida por el ISS, reconoce: “(…) el total de tiempo acreditado como funcionario público no cotizado al ISS suma 3381 días equivalente a 09 años, 04 meses y 21 días (…) por cuanto el total cotizado al sistema es de 497 semanas.” (Folios 10 y 11 del cuaderno principal).
[38]
Según consta en el certificado por el ex liquidador de la E.S.E Hospital Universitario de Barranquilla en Liquidación, la señora Ana Elena Castellar
trabajo “desde el 28 de agosto de 1990 y posteriormente a partir de 1194 en el
cargo de técnico de medicina nuclear hasta el 18 de enero de 2000. (Folios 50 a 51 del cuaderno principal).
[39]
De conformidad con el Reporte de Semanas cotizadas en pensiones proferido por
el ISS, al señora Castellar trabajo para la Asociación Médica de Medicina Nuclear desde el 1 de agosto de 2007 hasta el 4 de abril de
2009. (Folio 13 del cuaderno principal).
[40]
Folios 18 al 32 del cuaderno principal.
[41]
Según consta en la copia de la historia clínica el
diagnostico de “sospe de glaucoma” fue realizado en mayo y junio de
2010. (Folio 18 y 20 del cuaderno principal).
[42]
De conformidad con la copia de la historia clínica aportada,
la señora Ana Elena Castellar empezó los sintomas de “trastornos de memoria” en
diciembre de 2008 y ha sido tratada desde abril de 2009.
[43]
Folio 13 del cuaderno principal.
[44]
Folios 50 y 51 del cuaderno principal.
[45]
Folio 13 del cuaderno principal.
[46] Sentencias: T-595 de 2006, T-701 de 2008, T-509 de 2010, T-561 de
2010, T-268 de 2011, entre otras.
[47] Sentencia T-268 de 2011.
[48]
Sentencias T-424 de 2007, T-108 de 2007, T-701 de 2008,
T-268 de 2011.