C-330-16
Sentencia C-330/16
NORMA
SOBRE MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL
CONFLICTO ARMADO INTERNO-Criterio de buena fe “exenta de
culpa” debe ser valorado por los jueces frente a segundos ocupantes de
predios objeto de restitución que demuestren condición de vulnerabilidad y no
hayan tenido relación directa o indirecta con el despojo
NORMA
SOBRE MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL
CONFLICTO ARMADO INTERNO-Exhorto al Congreso de la República y Gobierno
Nacional acerca de necesidad de establecer e implementar política pública sobre
situación de segundos ocupantes en el marco de la justicia transicional
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Pretensión de condicionamiento siempre
que satisfaga requisitos argumentativos
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Cargas argumentativas que debe asumir el ciudadano/DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Exigencia
de carga argumentativa
ACCION
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carácter público/ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione
NORMA
SOBRE MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL
CONFLICTO ARMADO INTERNO-Situación de terceros ocupantes de
predios despojados o abandonados
ACCESO
A LA TIERRA, CONFLICTO ARMADO INTERNO Y DESPOJO-Relación
PROBLEMAS DE ACCESO A LA TIERRA-Contexto histórico
ACCESO
A LA TIERRA-Problemas persistentes
ABANDONO
Y DESPOJO FORZADO DE LA TIERRA, LAS VIVIENDAS Y EL PATRIMONIO-Punto
de vista jurídico
ABANDONO
Y DESPOJO DE TIERRAS-Adopción de normas relativas al proceso
transicional de tierras
PROCESO
Y JUEZ DE RESTITUCION DE TIERRAS-Dimensión constitucional
ACCION
DE RESTITUCION DE TIERRAS A POBLACION DESPOJADA O DESPLAZADA VICTIMA DEL
CONFLICTO INTERNO-Garantía del derecho a la reparación y
restitución de tierras/DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS-Carácter
fundamental
RESTITUCION
DE TIERRAS-Alcance
ACCION
DE RESTITUCION DE TIERRAS-Conjunto de medidas adoptadas en un
escenario de justicia transicional
ACCION
DE RESTITUCION DE TIERRAS-Alcance
JUEZ
DE RESTITUCION DE TIERRAS-Función jurisdiccional
JUEZ-Atención
de reglas o principios fijados en la Ley 1448 de 2011 para el trámite de la
acción de restitución de tierras
JUEZ
DE RESTITUCION DE TIERRAS-Protección derechos de los segundos
ocupantes, según los Principios Pinheiro
PROCESO
DE RESTITUCION DE TIERRAS-Esquema
PROCESO
DE RESTITUCION DE TIERRAS-Jurisprudencia constitucional sobre
fundamentos del Derecho Internacional de Derechos Humanos y el Derecho
Internacional Humanitario
DERECHOS
DE LAS VICTIMAS A LA REPARACION, VERDAD Y JUSTICIA FRENTE A PROCESOS DE RESTITUCION-Tratados
e instrumentos internacionales
VICTIMAS
DE ABANDONO Y DESPOJO DE BIENES-Derecho a la propiedad o posesión
y al uso, goce y libre disposición a partir de parámetros y normas contenidos
en instrumentos internacionales
DERECHO
INTERNACIONAL DE DERECHOS HUMANOS Y DOCTRINA IUSINTERNACIONALISTA-Derecho
blando/PROCESOS DE RESTITUCION DE TIERRAS-Reconocimiento de documentos
internacionales
DERECHO
INTERNACIONAL DE DERECHOS HUMANOS-Derecho de las víctimas a
interponer recursos y obtener reparaciones/DERECHO INTERNACIONAL DE DERECHOS
HUMANOS-Principios sobre restitución de viviendas y patrimonio o Principios
Pinheiro/DERECHO INTERNACIONAL DE DERECHOS HUMANOS-Principios rectores
de desplazamientos internos o Principios Deng
PRINCIPIOS
DEL DERECHO INTERNACIONAL DE DERECHOS HUMANOS-Herramientas
hermenéuticas ineludibles al momento de determinar marco de protección de
derechos de las víctimas/DERECHOS DE LAS VICTIMAS Y OBLIGACIONES DEL ESTADO
EN PROCESOS DE RESTITUCION DE TIERRAS-Constitucionalización de documentos
internacionales
DERECHO
A LA PROPIEDAD-Principios del Derecho Internacional de Derechos
Humanos que delimitan su contenido y alcance en el marco del conflicto armado
DERECHO
DE LAS VICTIMAS A INTERPONER RECURSOS Y OBTENER REPARACIONES-Alcance
de los principios y directrices básicos
VICTIMAS
DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Alcance del Principios Deng
DERECHO
A LA RESTITUCION DE TIERRAS-Alcance de los Principios Pinheiro
DERECHOS
DE POSEEDORES, OCUPANTES Y TENEDORES-Principios
Pinheiro/PRINCIPIOS PINHEIRO-Contenido
PRINCIPIOS
PINHEIRO-Valor
normativo según sentencia C-035 de 2016
DERECHO
A LA RESTITUCION DE TIERRAS-Fundamento según sentencia C-035 de
2016/RESTITUCION DE TIERRAS COMO COMPONENTE DEL DERECHO A LA
REPARACION INTEGRAL DE VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO
PRINCIPIOS
PINHEIRO E
INSTRUMENTOS INTERNACIONALES SOBRE RESTITUCION-Marco general de
protección del derecho de las víctimas a la restitución según Ley 1448 de 2011
DERECHO
A LA RESTITUCION DE TIERRAS-Jurisprudencia constitucional
DERECHO
A LA VERDAD, JUSTICIA Y REPARACION-Marco de
protección interno
RESTITUCION
DE TIERRAS-Mecanismo que satisface el derecho a la reparación
integral y su conexión con derechos de las víctimas a la justicia y verdad
REPARACION
INTEGRAL-Carácter
fundamental/DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS A VICTIMAS DE ABANDONO
FORZADO, DESPOJO O USURPACION DE BIENES-Mecanismo preferente
DERECHO
A LA RESTITUCION DE LAS VICTIMAS-Componente preferencial y
esencial del derecho a la reparación integral
DERECHO
A LA VERDAD, JUSTICIA Y REPARACION DE LAS VICTIMAS-Normas
sustantivas y procedimentales en el contexto de justicia transicional
LEY
DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Medidas de
reparación
LEY
DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Retorno,
reubicación y restitución de bienes/LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE
TIERRAS-Medidas de restitución/LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Principios
LEY
DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Situación de
despojo y abandono forzado de tierras
LEY
DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Titularidad de
la acción/RESTITUCION JURIDICA Y MATERIAL DE LAS TIERRAS DESPOJADAS O
ABANDONADAS FORZADAMENTE-Tipos de personas como titulares del derecho
TITULARES
DEL DERECHO A LA RESTITUCION-Jurisprudencia constitucional
LEY
DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Personas que
pueden presentar la acción de restitución de tierras
LEY
DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Proceso de
restitución de tierras/PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS-Etapas
PROCESO
DE RESTITUCION DE TIERRAS-Fase administrativa/FASE
ADMINISTRATIVA DEL PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS-Requisito de
procedibilidad de la acción judicial
LEY
DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Medidas de
protección del predio
LEY
DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Etapa de
oposición a la solicitud de restitución
LEY
DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Traslado de la
solicitud de restitución
LEY
DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Sentencia
definitiva sobre la propiedad, posesión del bien u ocupación del baldío
LEY
DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Proceso de
restitución previsto en la Ley 1448 de 2011 es de única instancia
PROCESO
DE RESTITUCION DE TIERRAS-Tramite acaba cuando han sido cumplidas
las órdenes de protección y restitución contenidas en la sentencia
PROCESO
DE RESTITUCION DE TIERRAS-Buena fe exenta de culpa
PRINCIPIO
DE LA BUENA FE-Reconocimiento constitucional
PRINCIPIO
DE LA BUENA FE-Función integradora en el ordenamiento y reguladora
de las relaciones entre particulares y Estado
BUENA
FE-Régimen
civil/BUENA
FE SIMPLE-Principio y forma de conducta
BUENA
FE CUALIFICADA O EXENTA DE CULPA-Operancia
BUENA
FE SIMPLE Y BUENA FE EXENTA DE CULPA-Diferencias/BUENA
FE EXENTA DE CULPA-Elementos
BUENA
FE EXENTA DE CULPA EN LA LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Acreditación
de actos que tercero pretenda hacer valer en relación con la tenencia,
posesión, usufructo, propiedad o dominio de predios/BUENA FE EXENTA DE
CULPA-Comprobación lleva a los terceros a ser merecedores de una
compensación
DESPOJO O
ABANDONO FORZADO DE BIENES-Presunciones
PROCESO
DE RESTITUCION DE TIERRAS-Distinción entre
opositores y segundos ocupantes
LEY
DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Tipos de
oposiciones
CONFLICTO
ARMADO-Ocupación
secundaria de predios en el ámbito internacional
SEGUNDOS
OCUPANTES-Definición
según los Principios Pinheiro
CONFLICTO
ARMADO-Segundos
ocupantes de predios abandonados o despojados
SEGUNDOS
OCUPANTES EN PROCESOS DE JUSTICIA TRANSICIONAL EN EL MARCO DE LA RESTITUCION DE
TIERRAS-Aplicación
de los Principios Pinheiro
PRINCIPIOS
PINHEIRO EN EL DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS-Hacen parte del
bloque de constitucionalidad en sentido lato
SEGUNDOS
OCUPANTES EN PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS DESPOJADAS O ABANDONADAS
FORZOSAMENTE-Inciden en la estabilidad, seguridad jurídica
y eficacia material de derechos
CONCEPTO
DE “OPOSITOR” Y “SEGUNDO OCUPANTE”-No son sinónimos/CONCEPTO
DE “OPOSITOR” Y “SEGUNDO OCUPANTE”-No es conveniente asimilarlos al momento
de interpretar y aplicar la ley de víctimas y restitución de tierras
LEY
DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Exige
demostrar la buena fe exenta de culpa para acceder a una compensación
BUENA
FE EXENTA DE CULPA-Carga de la
prueba y el hecho o conducta a probar
LEY
DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Configuración de
la buena
fe calificada/LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Exige
al opositor una carga ordinaria en los procesos judiciales/CARGA PROBATORIA
CALIFICADA Y CARGA DE PROBAR UNA CONDUCTA O UN HECHO CALIFICADO-Diferencia
BUENA
FE EXENTA DE CULPA EN LA LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE
TIERRAS-Consecuencia
jurídica/BUENA FE EXENTA DE CULPA EN LA LEY DE
VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Acceso
a la compensación económica equivalente al valor probado del predio
OPOSITOR EN LA
LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-No
tiene legalmente una expectativa de permanecer en el predio sino de recibir una
suma de dinero justa ante la obligación de entregarlo
LEY
DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-No
ordena ni prohíbe que opositores puedan beneficiarse de las políticas públicas
para la población vulnerable
DISCRIMINACION
PARA
ACCEDER A LA COMPENSACION ECONOMICA EN LA LEY DE
VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Violación del
principio de igualdad de opositores como segundos ocupantes vulnerables
PRINCIPIO
DE IGUALDAD EN EL ESTADO CONSTITUCIONAL DE DERECHO-Importancia/PRINCIPIO
DE IGUALDAD-Regulación constitucional
ESTADO
SOCIAL DE DERECHO-Trato diferencial y positivo a favor de
víctimas de discriminación o en situación de
debilidad manifiesta
PRINCIPIO
DE IGUALDAD-Juicio o test de igualdad/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Carácter
relacional
IGUALDAD-Trasgresión
cuando el Estado establece normas o medidas que impactan a ciertos grupos o
personas en condiciones de vulnerabilidad o debilidad manifiesta
SEGUNDOS
OCUPANTES-Comparación en el marco del principio y derecho a la
igualdad
LEY
DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Discriminación
indirecta frente a personas vulnerables que no tuvieron que ver con el despojo
LEY
DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Refiere
exclusivamente a víctimas y opositores respecto del
trámite de restitución
LEY
DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-No
establece diferenciación ni prevé trato especial para segundos ocupantes
vulnerables sin relación con el despojo
PRINCIPIO
DE IGUALDAD-Razonabilidad y proporcionalidad
LEY
DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Ignora a los
segundos ocupantes vulnerables/LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-No
existe manera de determinar porque no se da trato especial a personas
vulnerables que no tuvieron relación directa ni indirecta con el despojo
PROCESO
DE RESTITUCION DE TIERRAS-Fines esenciales de las normas/LEY DE
VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Tratamiento
diferencial favorable para las víctimas
PROCESO
DE RESTITUCION DE TIERRAS-Naturaleza constitucional y especializada
Referencia:
expediente D-11106
Actor:
Luis
Alejandro Jiménez Castellanos
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 88, 91, 98 y 105
(parciales) de la Ley 1448 de 2011, por la cual se dictan medidas de atención,
asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y
se dictan otras disposiciones.
Magistrada
Ponente:
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá,
D.C., veintitrés (23) de junio de dos mil dieciséis (2016).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano
Luis Alejandro Jiménez Castellanos, presidente de la Asociación Nacional de
Usuarios Campesinos (ANUC), presentó acción de inconstitucionalidad contra la
expresión exenta de culpa, contenida en los artículos 88, 91, 98 y 105
de la Ley 1448 de 2011, por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y
reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan
otras disposiciones (En adelante, Ley de víctimas y restitución de tierras).
II. NORMAS
DEMANDADAS
A continuación
se transcriben las disposiciones objeto de la demanda y se señala la expresión
acusada en cada uno de ellos:
“LEY
1448 DE 2011
(junio
10)
Diario
Oficial No. 48.096 de 10 de junio de 2011
CONGRESO
DE LA REPÚBLICA
Por
la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las
víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.
EL
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
DECRETA:
ARTÍCULO
88. OPOSICIONES.  Las oposiciones se deberán presentar
ante el juez dentro de los quince (15) días siguientes a la solicitud. Las
oposiciones a la solicitud efectuadas por particulares se presentarán bajo la
gravedad del juramento y se admitirán, si son pertinentes. Las oposiciones que
presente la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas, cuando la solicitud no haya sido tramitada con su intervención
deberá ser valorada y tenida en cuenta por el Juez o Magistrado.
La Unidad
Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, cuando
no haya actuado como solicitante podrá presentar oposición a la solicitud de
restitución.
Al escrito de
oposición se acompañarán los documentos que se quieran hacer valer como prueba
de la calidad de despojado del respectivo predio, de la buena fe exenta de
culpa, del justo título del derecho y las demás pruebas que pretenda hacer
valer el opositor en el proceso, referentes al valor del derecho, o la tacha de
la calidad de despojado de la persona o grupo en cuyo favor se presentó la
solicitud de restitución o formalización.
Cuando la
solicitud haya sido presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión
de Restitución de Tierras Despojadas de conformidad con lo previsto en este
capítulo y no se presenten opositores, el Juez o Magistrado procederá a dictar
sentencia con base en el acervo probatorio presentado con la solicitud.
ARTÍCULO
91. CONTENIDO DEL FALLO. La sentencia se pronunciará de
manera definitiva sobre la propiedad, posesión del bien u ocupación del
baldío objeto de la demanda y decretará las compensaciones a que hubiera
lugar, a favor de los opositores que probaron buena fe exenta de culpa
dentro del proceso. Por lo tanto, la sentencia constituye título de propiedad
suficiente […]
r. Las órdenes
necesarias para garantizar que las partes de buena fe exenta de culpa
vencidas en el proceso sean compensadas cuando fuera del caso, en los términos
establecidos por la presente ley;
[…]
ARTÍCULO 98.
PAGO DE COMPENSACIONES. El valor de las compensaciones
que decrete la sentencia a favor de los opositores que probaron la buena fe exenta
de culpa dentro del proceso, será pagado por el Fondo de la Unidad
Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas. En
ningún caso el valor de la compensación o compensaciones excederá el valor del
predio acreditado en el proceso.
En los casos en que no sea
procedente adelantar el proceso, y cuando de conformidad con el artículo 97 proceda la compensación en
especie u otras compensaciones ordenadas en la sentencia, la Unidad Administrativa
Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas tendrá competencia
para acordar y pagar la compensación económica correspondiente, con cargo a los
recursos del fondo. El Gobierno Nacional reglamentará la materia.
El valor de las compensaciones
monetarias deberá ser pagado en dinero.
ARTÍCULO
105. FUNCIONES DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN
DE TIERRAS DESPOJADAS. Serán funciones de la Unidad
Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas las
siguientes:
1. Diseñar,
administrar y conservar el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas
Forzosamente de conformidad con esta ley y el reglamento.
2. Incluir en el
registro las tierras despojadas y abandonadas forzosamente, de oficio o a solicitud
de parte y certificar su inscripción en el registro.
3. Acopiar las
pruebas de despojos y abandonos forzados sobre los predios para presentarlas en
los procesos de restitución a que se refiere el presente capítulo.
4. Identificar
física y jurídicamente, los predios que no cuenten con información catastral o
registral y ordenar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos la
consecuente apertura de folio de matrícula a nombre de la Nación y que se les
asigne un número de matrícula inmobiliaria.
5. Tramitar ante
las autoridades competentes los procesos de restitución de predios de los
despojados o de formalización de predios abandonados en nombre de los titulares
de la acción, en los casos previstos en esta ley.
6. Pagar en
nombre del Estado las sumas ordenadas en las sentencias de los procesos de
restitución a favor de los terceros de buena fe exenta de culpa.
7. Pagar a los
despojados y desplazados las compensaciones a que haya lugar cuando, en casos
particulares, no sea posible restituirles los predios, de conformidad con el
reglamento que expida el Gobierno Nacional.
8. Formular y
ejecutar programas de alivios de pasivos asociados a los predios restituidos y
formalizados.
9. Crear y
administrar programas de subsidios a favor de los restituidos o de quienes se
les formalicen los predios de conformidad con este capítulo, para la
cancelación de los impuestos territoriales y nacionales relacionados
directamente con los predios restituidos y el alivio de créditos asociados al
predio restituido o formalizado.
10. Las demás
funciones afines con sus objetivos y funciones que le señale la ley
[…]”.
III. LA DEMANDA
1. El veintiocho
(28) de octubre de dos mil quince (2015), el señor Luis Alejandro Jiménez
Castellanos, presidente de la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (en
adelante, ANUC), radicó en la Secretaría de la Corte Constitucional demanda de
inconstitucionalidad contra el enunciado “exenta de culpa”, contenido en
los artículos 88, 91, 98 y 105 de la Ley 1448 de 2011 (Ley de víctimas y
restitución de tierras).
2. El demandante
plantea como pretensión principal que se declare inexequible de la expresión “exenta
de culpa” contenida en las disposiciones citadas, pues en su concepto
genera una omisión legislativa relativa, por déficit  de protección a un
conjunto de personas.
Subsidiariamente,
propone que se declare la constitucionalidad condicionada del enunciado, en el
entendido de que “los opositores que no hayan tenido relación con los hechos
victimizantes que causaron el despojo o abandono forzado del predio objeto de
restitución, se hayan asentado a él con anterioridad a la focalización de
predios efectuada por la Unidad Administrativa Especial para la Gestión de
Restitución de Tierras y que no cuenten con los medios para acceder a una
vivienda y/o se haga manifiesta su situación de desfavorabilidad, o tengan
condición de niños, niñas, mujeres, personas de la tercera edad o sufran de
alguna discapacidad, puedan acceder a la compensación respectiva o se adopten
las medidas de atención adecuadas y necesarias por parte de los jueces y
magistrados de restitución previo reconocimiento de su condición”.
3. Las medidas
de atención a las que hace referencia son el acceso a tierras, vivienda y
proyectos productivos, en concordancia con el marco normativo internacional que
integra el ámbito de interpretación de la Ley de víctimas y restitución de
tierras.
4. Considera que
los mandatos acusados violan el preámbulo, y los artículos 1º, 2º, 4º, 13,
29, 44, 47, 51, 60, 64, 83, 93, 94, 150, 229 y 66 transitorio de la
Constitución Política; y que desconocen normas del bloque de
constitucionalidad, como el artículo 25 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos (sobre el derecho a un recurso judicial efectivo) y los
Principios sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los
refugiados y las personas desplazadas (principios Pinheiro) y, específicamente,
el principio 17.3 de este Instrumento.
5. Explica que
la Restitución de Tierras consta de una etapa administrativa y otra judicial.
Durante la primera, la Unidad de Restitución de Tierras efectúa una serie de
acciones que culminan con la decisión de incluir o no a los solicitantes y a
los predios objeto del trámite en el Registro de Tierras. En la segunda etapa,
los jueces o magistrados especializados en restitución de tierras deciden
mediante sentencia sobre las solicitudes.
6. De acuerdo
con lo contemplado en los artículos 91 y 98 de la Ley 1448 de 2011 en la etapa
judicial los falladores podrán ordenar compensaciones a favor de la víctima en
los casos en que la restitución del bien resulta imposible, o a favor de
terceros que se hayan constituido como opositores dentro del proceso judicial y
que demuestren la buena fe exenta de culpa sin que, en ningún caso, el
valor de la compensación exceda el del predio acreditado en el proceso.
7. En ese orden
de ideas, sostiene que la inconstitucionalidad alegada se deriva de la
exigencia del estándar de buena fe exenta de culpa a cualquier persona, sin
tener en cuenta la multiplicidad de condiciones de quienes se constituyen como
opositores dentro del proceso judicial, y que podrían hallarse en imposibilidad
de demostrar ese estándar probatorio:
“[E]l
derecho a recibir una compensación excluye a los opositores que no lograron
demostrar la buena fe exenta de culpa, entre los cuales se encuentran grupos de
personas muy heterogéneos que no necesariamente tuvieron relación con los
hechos victimizantes, o que a pesar de haber actuado de buena fe al momento de
acceder al predio, no demostraron una actuación plenamente informada para no
incurrir en el error, también es posible que dentro de este grupo de excluidos
existan opositores que accedieron al predio objeto de restitución en razón a su
condición de vulnerabilidad, situación de pobreza o insatisfacción del derecho
a la vivienda y/o subsistencia. Lo cual permite aseverar que con esta
circunstancia se están (sic) impidiendo el ejercicio de sus derechos
fundamentales que se hallan vinculados con una relación de interdependencia con
su condición procedimental y judicial. De manera tal que, el derecho a la
oposición se tornará en un derecho a organización y procedimiento por medio del
cual se materializan los derechos fundamentales”.
8. Por otro lado
–indica– debe reconocerse que entre las razones que motivaron la expedición de
la ley de víctimas y restitución de tierras se encuentra la  relación entre
despojador y victimario; no obstante, este sistema ha revelado nuevas
relaciones frente a los terceros u opositores no vinculados con ninguna de las
dos partes indicadas. Al respecto, en el marco de la relación víctima y
victimario, “la exigencia de la buena fe exenta de culpa como presupuesto
para obtener compensación para los ocupantes pretendería aportar certeza sobre
situaciones como las compras forzadas a menor valor, o los traspasos a terceros
de aparente buena fe y en general todas las formas del despojo de tierras
legalizado con transferencias forzadas” lo que justificaría, en principio,
la medida; sin embargo, esta diferenciación de trato impone una carga
desproporcionada a un significativo número de familias o individuos que, a
pesar de no tener relación con los hechos victimizantes de despojo o abandono
de tierras y hallarse en situación de vulnerabilidad, no están en capacidad de
demostrar la buena fe exenta de culpa.
9. Ello
trasgrede diversas normas constitucionales y del Derecho Internacional de los
Derechos Humanos asociadas al deber de los Estados de “proporcionar
alternativas de vivienda y tierras a los segundos ocupantes cuando su desalojo
sea justificado e inevitable con el fin de facilitar la restitución oportuna y
efectiva a las víctimas”, y no es coherente el deber estatal de “garantizar
en condiciones de igualdad los derechos a la vivienda y el disfrute de los
derechos económicos sociales y culturales de todas las personas” en el marco
de los desalojos forzosos, explicado por el Consejo Económico y Social de las
Naciones Unidas.
10. El actor describe
y contextualiza los derechos de los segundos ocupantes en el contexto de la
acción de restitución, a la luz del derecho internacional y constitucional. Se
refiere a los problemas que ha suscitado la ocupación secundaria en el marco de
los procesos de restitución de tierras y a las normas que imponen al Estado el
deber de proteger a los segundos ocupantes cuando no dispongan de medios para
acceder a una vivienda adecuada o cuando hayan tenido que abandonar la que
ocupaban (principios Pinheiro; principio 17.3), o cuando se encuentren en
situación de indigencia, desalojo injustificado y otras situaciones que puedan
afectar sus derechos humanos (Manual sobre la Restitución de las Viviendas y el
Patrimonio de Refugiados y Personas Desplazadas), en un contexto transicional.
11. Posteriormente,
se refiere al marco normativo que ordena a los Estados dar prioridad a los
segundos ocupantes que se encuentren en condiciones desfavorables, a partir de las
observaciones 4 y 7 del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas.
Agrega que, como correlato de este deber, existe el derecho de las personas a
no ser desalojadas forzosamente, sin una protección adecuada, y destaca que
esta garantía no está condicionada a declaración judicial. También propone que
los desalojos deben realizarse en consonancia con los principios de razonabilidad
y proporcionalidad, y no deben llevar a que algunas personas se queden
sin vivienda, o expuestas a violaciones de derechos humanos.
12. Luego,
realiza una descripción e identificación del marco jurídico que reconoce, tanto
de manera general[1],
como frente a sectores específicos de la población[2], el derecho
a un nivel de vida satisfactorio que incluye la garantía de acceso a una
vivienda digna. Además hace alusión a la regulación de la propiedad[3] y destaca
que a nivel constitucional en los artículos 58 y 64 CP “se establece un
deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra
de los trabajadores agrarios y a que el Estado garantice el derecho a la
propiedad y a los derechos adquiridos”. De acuerdo con lo expuesto, el
actor encuentra que el derecho a la vivienda digna goza de un nivel más amplio
de protección que la propiedad y sostiene que a través del primero se logra
materializar el segundo.
13. Concluye que
“al no consagrarse un mecanismo expreso en la Ley 1448 de 2011 a través del
cual se garantice el acceso a tierras y a la vivienda a favor de los segundos
ocupantes en la acción de restitución, y que el mecanismo de compensación para
terceros se circunscriba a quienes demuestren la buena fe exenta de culpa, sin
tener en cuenta las condiciones desfavorables de esta población o la necesidad
de tratos diferenciados, de forma directa se configura una vulneración de los
artículos 58 y 64 superiores”.
14. Más adelante,
se refiere al sentido de la jurisprudencia constitucional en torno a la situación
de los segundos ocupantes. Indica que en la sentencia C-795 de 2014 la Corte
Constitucional, reconociendo la importancia de los estándares internacionales,
destacó la obligación de los Estados de proteger y garantizar los derechos de
los segundos ocupantes en el marco de la justicia restitutiva.
15. Después se
ocupa de los conceptos de buena fe y buena fe exenta de culpa, y
afirma que la segunda establece la necesidad de desplegar, más allá de una
actuación honesta, un comportamiento exento de error, diligente y oportuno de
acuerdo con la finalidad perseguida y con los resultados que se esperan, y se
encuentran previstos en la ley. Argumenta que respecto del opositor en el
proceso de restitución de tierras, se entiende que “este actuó de buena fe
exenta de culpa, si tuvo conciencia de obrar con honestidad, lealtad y rectitud
y con la seguridad de haber empleado todos los medios a su alcance para saber
si al momento de realizar un negocio jurídico, quien lo celebraba era legítimo
titular de derechos sobre el predio, si pagaba el precio justo, y si el predio
no había sido despojado o abandonado por la violencia”.
16. La exigencia
de demostrar la buena fe exenta de culpa por parte de los opositores dentro del
proceso de restitución para acceder a la compensación es un requisito demasiado
estricto, que impone a todas las personas una carga probatoria idéntica, sin evaluar
sus condiciones particulares, lo que puede llevar a situaciones injustas que
agravarían los conflictos sociales y, en consecuencia, no cumpliría los
objetivos de sostenibilidad, acción sin daño y garantías para el retorno, así
como los mandatos internacionales que imponen al Estado el deber de adoptar
medidas de protección a los segundos ocupantes, incluido el acceso efectivo a
la justicia (artículo 229 CP). Indica que así lo ha reconocido la justicia de
tierras en un amplio número de trámites.
17. Afirma que la
omisión legislativa relativa legislativa se produce a raíz de las normas
contenidas en los artículos 91 y 98, pues estos “debería[n] incluir también
a los segundos ocupantes que no lograron demostrar la buena fe exenta de culpa
ante el Juez”, en virtud de la obligación del Estado de adoptar programas y
medidas positivas a su favor, para garantizar el acceso a una vivienda digna, o
a la tierra, cuando estos no tienen recursos para obtener otra.
18. Señala que
ninguno de los artículos demandados autoriza al juez de tierras a dar un trato
diferencial en lo que tiene que ver con el estándar de la buena fe exenta de
culpa, desconociendo las particularidades y la situación especial en los
contextos complejos en los que se desarrolla la acción de restitución y que, en
criterio del actor, es el elemento esencial para armonizar el texto legal con
los mandatos de la Carta. Agrega que ello implica un trato discriminatorio,  prohibido
por la Constitución Política.
19. Resalta que
la normatividad internacional no limita las medidas positivas a favor de los
segundos ocupantes (en particular, los que deben abandonar el predio y no
cuentan con alternativas para hacer efectivos sus derechos fundamentales), ni
las condiciona al cumplimiento de exigencias probatorias como la buena fe
exenta de culpa.
20. Por último,
sostiene que la imposibilidad del fallador de aplicar un tratamiento
diferenciado al aplicar el estándar de la buena fe exenta de culpa frente a
ciertos grupos de opositores genera una desigualdad negativa y los excluye del
acceso a derechos de rango fundamental.
“Hasta
aquí es posible inferir que la aplicación de la regla de la buena fe exenta de
culpa, tal y como se encuentra contemplada actualmente en la Ley 1448 de 2011,
no resulta adecuada para el fin constitucional que persigue, atendiendo a que termina
imponiendo unas cargas desproporcionadas a aquellos opositores que no
participaron de hechos constitutivos de desalojo o abandono de predios, se
encuentran en situación desfavorable y son sujetos de especial protección
constitucional. Esta situación vulnera el derecho a la igualdad consagrado en
el artículo 13 de la Constitución Política que además autoriza la incorporación
de criterios diferenciales, y sacrifica los derechos de acceso a la justicia,
debido proceso, reparación, vida digna (mínimo vital), derecho de acceso a la
vivienda, entre otros, debido a que les niega el acceso a la compensación y
expresamente no se autoriza al juez a que adopte medidas de atención en su
favor de acuerdo con las prescripciones del derecho internacional de los
derechos humanos […].
Además
no resulta necesaria, al existir otros medios menos onerosos para observar la
intención y condiciones socioeconómicas del opositor e impedir premiar a
aquellos que se han beneficiado del despojo, estos medios pueden ser entre
otros la inmediación judicial subjetiva y las pruebas institucionales sobre
pobreza y vulnerabilidad.”
IV.
INTERVENCIONES
En el caso
objeto de estudio se presentaron un amplio número de intervenciones, extensas y
argumentativamente complejas. A continuación se presenta un cuadro que resume
las peticiones que cada participante en el trámite eleva a la Corte, con el
propósito de guiar después la lectura de sus intervenciones.
Solicitudes de
la demanda y las intervenciones
Organización o
entidad
Petición
principal
Petición
subsidiaria o concurrente
Asociación
Nacional de Usuarios Campesinos, ANUC
(Demandante)
Inexequibilidad
simple
Exequibilidad
condicionada, en el entendido de que “los opositores que no
hayan tenido relación con los hechos victimizantes que causaron el despojo o
abandono forzado del predio objeto de restitución, se hayan asentado a él con
anterioridad a la focalización de predios efectuada por la Unidad
Administrativa Especial para la Gestión de Restitución de Tierras y que no
cuenten con los medios para acceder a una vivienda y/o se haga manifiesta su
situación de desfavorabilidad, o tengan condición de niños, niñas, mujeres,
personas de la tercera edad o sufran de alguna discapacidad, puedan acceder a
la compensación respectiva o se adopten las medidas de atención adecuadas y
necesarias por parte de los jueces y magistrados de restitución previo
reconocimiento de su condición”.
Ministerio
de Justicia
Exequibilidad
simple.
Afirma que no
se cumple el primero de los requisitos para que se configure una omisión
legislativa relativa, pues (i) las normas impugnadas no excluyen de sus
beneficios a un sector de la población en desventaja de otro; y (ii) existe
un marco normativo de protección a los derechos de los segundos ocupantes,
destacando los Principios sobre la Restitución de las Viviendas y el
Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas de las Naciones
Unidas (2005), y el Acuerdo 021 de 2015 de la Unidad Administrativa Especial
de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas.
Unidad
Administrativa Especial de Gestión de restitución de Tierras Despojadas
Exequibilidad
condicionada, “bajo el entendido de que es un
estándar que debe ser valorado por el juez de restitución de manera
diferenciada para el caso de los Segundos Ocupantes, quienes al no tener
relación con la situación de despojo o abandono forzado del predio objeto de
restitución, asentados con anterioridad al proceso de restitución, y por el
hecho de encontrarse en situación de vulnerabilidad (sujetos especiales de
protección o sin recursos suficientes para acceder a una vivienda) no podrán
fácilmente acreditarlo, de lo que se colige la necesidad de modular la
exigencia probatoria de la buena fe calificada, con el fin de que aquellos,
una vez probada ese estándar diferenciado, sean titulares de compensación y
otras medidas de protección a través de programas sociales.”
Defensoría
del Pueblo
Exequibilidad condicionada, bajo el
entendido de que no resulta aplicable respecto de segundos ocupantes en
condiciones de vulnerabilidad dentro de los predios objeto de restitución.
Exhorto al Congreso de la República para que
adopte medidas tendientes a la protección de segundos ocupantes de los
predios que se encuentren en condiciones de vulnerabilidad, y que por esta
situación no puedan demostrar su buena fe exenta de culpa al interior de los
procesos de restitución de tierras.
Procuraduría
General de la Nación
Exequibilidad
condicionada, bajo el entendido de que “no resulta
aplicable a quienes, en calidad de segundos ocupantes, tengan a su vez la
condición de víctimas o concurran en ellos circunstancias de debilidad
manifiesta debido a su condición sexual, mental o física”.
Ministerio
de Agricultura
Exequibilidad.
Afirma que los
actores no establecen claramente el concepto de violación, mediante una
argumentación adecuada, suficiente y razonable.
Sin embargo, estima que actualmente
los segundos ocupantes son acogidos por  los Principios Pinheiro que
establecen obligaciones a su favor en cabeza del Estado; lineamientos
adoptados por la Corte Constitucional, la URT y la Defensoría, que tienen en
cuenta a esta población como sujetos de relevancia constitucional dentro de
la acción de restitución de tierras.
Ministerio
de Hacienda y Crédito Público
Inhibición.
La demanda no cumple los requisitos
para la configuración de una omisión legislativa relativa, porque las normas
acusadas (i) contemplan consecuencias jurídicas para los diferentes grupos
poblaciones que se ven involucrados en su aplicación; y (ii) no establecen un
trato diferenciado injustificado entre ocupantes de buena fe exenta de culpa
y segundos ocupantes.
Ministerio
del Interior
Exequibilidad
simple
Señala que la interpretación de la
norma debe ser sistemática, pues si bien la Ley 1448 no desarrolló el
contenido de la expresión “exenta de culpa” esta sí ha tenido un
desarrollo por parte de la jurisprudencia constitucional. Indica que el derecho
debe responder a los cambios sociales, y en ese sentido, aunque el proceso de
restitución de tierras en su evolución mostrará las soluciones para cada caso
concreto, es ideal la construcción de una doctrina probable por parte del
Juez, coadyuvada por el procurador que interviene en el proceso.
Codhes,
CCJ y Equipo de Verificación de la Comisión de Seguimiento de la Situación de
Desplazamiento Forzado (CSPD)
Exequibilidad
simple
La norma acusada es constitucional teniendo
en cuenta (i) el contexto de justicia transicional en el que se enmarca; y
(ii) que la Ley 1448 y el proceso de restitución otorgan un carácter
preferente del derecho de las víctimas. No obstante, estima que a pesar de
que la norma no se refiera expresamente a los segundos ocupantes y terceros
sujetos de especial protección constitucional, estos deben ser reconocidos
por los funcionarios administrativos y judiciales encargados de su
aplicación, en virtud de las normas internacionales integradas al ordenamiento
y a lo dispuesto por la jurisprudencia constitucional.
Dejusticia
Exequibilidad condicionada El
condicionamiento consiste en que la evaluación de la debida diligencia, como
un componente de la buena fe exenta de culpa, debe observar las condiciones
de los sujetos a quienes se exige. En concreto, debe evaluar si el opositor
se encuentra en situación de vulnerabilidad o especial protección
constitucional.
Nota: Dejusticia propone que la
demanda involucra dos problemas distintos. Uno, acerca de la buena fe exenta
de culpa, y otro, sobre la atención a segundos ocupantes afectados por el
proceso de restitución de tierras. Afirma que sobre el segundo punto, el
sistema jurídico ya tiene respuestas institucionales.
Observatorio
de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria
Exequibilidad
condicionada, bajo el entendido de que cuando los
jueces y magistrados de restitución de tierras adviertan en los opositores
una circunstancia de debilidad manifiesta, deberán adoptar todas las medidas
necesarias para garantizarles sus derechos a la vivienda digna y el acceso
progresivo a la tierra conforme a la normativa vigente.
Unidad
para la atención y reparación integral a las víctimas (UARIV)
Inhibición, porque la demanda
carece del requisito de certeza, pues el actor desconoce que la ley 1448 de
2011 se enmarca en el contexto de justicia transicional, donde un tratamiento
excepcional, destinado a satisfacer los derechos de las víctimas es válido.
Exequibilidad, teniendo en cuenta
que la ley 1448 protege de manera preferente los derechos de las víctimas, y
que los derechos de los opositores en condiciones de vulnerabilidad  han sido
protegidos en la práctica por los jueces y magistrados de tierras.
Departamento
Nacional de Planeación (DNP)
Inhibición, pues
la demanda carece de los requisitos de claridad, suficiencia y precisión,
toda vez que la acusación plantea consideraciones de carácter subjetivo que
no hacen posible efectuar una verdadera confrontación en el marco
constitucional.
Exequibilidad simple
Debido a que
la buena fe cualificada resulta necesaria teniendo en cuenta la complejidad
del asunto regulado y en su criterio, no es una medida discriminatoria ni
atenta contra el derecho a la igualdad.
Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social (DAPS)
Exequibilidad simple
A pesar de
señalar que la demanda no evidencia una confrontación entre las disposiciones
legales acusadas y las normas constitucionales aparentemente violadas, ni
cumple con los requisitos de suficiencia y certeza, efectúa
algunas consideraciones en defensa de la constitucionalidad de la norma
acusada.
Inhibición, frente al cargo de
omisión legislativa relativa, pues las normas
acusadas “no contiene[n] exclusiones en sus consecuencias jurídicas y
todas las personas pueden acceder a los beneficios, siempre que acrediten
haber actuado de buena fe exenta de culpa, por tal razón no existe una
regulación incompleta”.
Convenciones
Para
facilitar la exposición, la Sala utilizará las siguientes convenciones:
Ley
1448 de 2001, sobre derechos de las víctimas y restitución de tierras
Ley
de víctimas y restitución de tierras
Jueces
y tribunales de restitución de tierras
Jueces
de tierras
Unidad
Administrativa Especial de Gestión y Restitución de Tierras Despojadas
Unidad
de Restitución de Tierras
Unidad
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
Unidad
de Víctimas
Ministerio
del Interior
Mininterior
Ministerio
de Justicia y del Derecho
Minjusticia
Ministerio
de Hacienda y Crédito Público
Minhacienda
Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural
Minagricultura
Centro
Comisión
histórica del conflicto y sus víctimas
Comisión
histórica
Asociación
Nacional de Usuarios Campesino
ANUC
Defensoría
del Pueblo
La
Defensoría
Procuraduría
General de la Nación
La
Procuraduría
Observatorio
de restitución y regulación de derechos de propiedad agraria
Observatorio
de Tierras
Comisión
Colombiana de Juristas, Consultoría para los derechos humanos y Equipo de
verificación de la Comisión de Seguimiento de la Situación de Desplazamiento
Forzado.
CCJ,
Codhes y CSPD.
Los principios
y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones de las
normas internacionales de derechos humanos y del derecho internacional
humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones.
Principios
y directrices para la reparación de las víctimas.
Los principios
sobre la restitución de viviendas y patrimonio con motivo del regreso de los
refugiados y desplazados internos
Principios
Pinheiro
Los principios
rectores de los desplazamientos internos
Principios
Deng
V.
CONSIDERACIONES
Competencia
La Corte
Constitucional es competente para resolver la demanda de la referencia, en
virtud del artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política
Cuestión
previa. De la aptitud de la demanda.
1. El
accionante, en representación de la ANUC, cuestiona la expresión ‘exenta de
culpa’ contenida en los artículos 88, 91, 98 y 105 de la Ley 1448 de 2011 y que
califica la conducta de buena fe que deben demostrar los opositores que
pretendan acceder a una compensación económica, en el marco de los procesos
judiciales de restitución de tierras. En su concepto, lesiona los derechos
fundamentales de aquellos opositores que (i) no tuvieron relación con el
despojo, (ii) se asentaron en el predio con posterioridad a su micro
focalización, (ii) carecen de medios para acceder a una vivienda, (iii) presenten
una situación de “desfavorabilidad” manifiesta o sean personas vulnerables,
tales como mujeres, niños y personas con discapacidad.
Afirma que el Legislador incurrió en una
omisión legislativa y generó un déficit de protección, que afecta a la
población mencionada pues, en su criterio, la carga de acreditar que actuaron
de buena fe exente de culpa es desproporcionada. Por eso solicita a la Corte que
declare la inexequibilidad de la expresión mencionada (exenta de culpa) o su
constitucionalidad condicionada, de manera que las personas mencionadas puedan
acceder a “la compensación respectiva” o a “medidas de atención adecuadas y
necesarias”, adoptadas por los jueces de restitución de tierras.
2. Los intervinientes ofrecen puntos de
vista distintos. Algunos comparten los argumentos de la demanda y la necesidad
de que la Corte declare la exequibilidad condicionada propuesta por el actor;
otros, están de acuerdo con sus razones, aunque consideran que debe adoptarse
una interpretación distinta; algunos estiman que debe precisarse el problema
jurídico; y, finalmente, un grupo de intervenciones cuestiona la aptitud de la
demanda. En el último caso, porque consideran que no cumple los requisitos
argumentativos de la acción de inconstitucionalidad o aquellos específicos de
la omisión legislativa relativa. Estiman que la ley sí prevé la protección de
los sujetos mencionados o afirman que no se demostró que la ley deje de regular
algunos casos, como lo supone la omisión.
3. En ese contexto es imprescindible
comenzar por un estudio de la aptitud sustantiva de la demanda. Para ello, la Sala
analizará a continuación la aptitud de la demanda. Primero, se ocupará primero de
la viabilidad de las pretensiones (inexequibilidad o constitucionalidad
condicionada); después, del cumplimiento de los requisitos generales de
argumentación; y, finalmente, de los que tienen que ver con la doctrina de la
omisión legislativa relativa.
3.1. Sobre las pretensiones planteadas
en la demanda.
El actor solicita la declaratoria de
inexequibilidad de la expresión demandada (‘exenta de culpa’) y, de forma
subsidiaria, la declaratoria de constitucionalidad condicionada, en los
términos ya explicados.
Para empezar, se observa que la
pretensión de inexequibilidad es incompatible con las razones expuestas en la
demanda para definir el concepto de la violación, pues el accionante no
cuestiona de forma general o absoluta la exigencia de que el opositor demuestre
que obró de buena fe exenta de culpa si pretende una compensación; por el
contrario, afirma que este es un elemento cardinal en el diseño del proceso de
restitución de tierras. La pretensión que guarda relación con las premisas de
la demanda es la de constitucionalidad condicionada. En cambio, su solicitud de
condicionamiento es consistente con la argumentación que edifica la demanda.
La Sala considera que la situación
descrita es explicable, debido a que la jurisprudencia constitucional, durante
un período, sostuvo que los demandantes no podían acudir al Tribunal para
solicitar una decisión modulada, como única pretensión. Sin embargo, en la
sentencia C-020 de 2015[4],
la Corporación aclaró que sí es posible presentar una demanda con tal
pretensión (condicionamiento), siempre que satisfaga los demás requisitos
argumentativos de la demanda, pues no es admisible desde el punto de vista
constitucional exigirle a los ciudadanos que actúen en contra del principio de
lealtad procesal (ocultando su pretensión) y abandonen su pretensión de
justicia, al requerir que se dicte una sentencia incompatible con lo que –en su
criterio– ordena la Constitución.
En consecuencia, de las pretensiones de
la demanda no se deduce su ineptitud.
3.2.
Requisitos argumentativos de la demanda
De
conformidad con el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, las demandas de
inconstitucionalidad deben cumplir requisitos formales mínimos, que se
concretan en (i) señalar las norma acusadas y las que se consideran infringidas;
(ii) referirse a la competencia de la Corte para conocer del acto demandado;
(iii) explicar el trámite desconocido en la expedición del acto, de ser
necesario, y (iv) presentar las razones de la violación.
La
última de esas condiciones exige al ciudadano asumir cargas argumentativas
mínimas, con los propósitos de (i) evitar que la Corporación establezca por su
cuenta las razones de inconstitucionalidad, convirtiéndose entonces en juez y
parte del trámite y generando una intromisión desproporcionada del Tribunal
Constitucional en las funciones propias del Congreso de la República; (ii)
evitar que, en ausencia de razones comprensibles, que cuestionen seriamente la
presunción de corrección de las decisiones adoptadas en el foro democrático, se
profiera un fallo inhibitorio, que frustre el  objeto de la acción; y (iii)
propiciar un
amplio debate participativo.
En
ese orden de ideas, las razones de inconstitucionalidad deben ser “(i) claras,
es decir, seguir un curso de exposición comprensible y presentar un
razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la
Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no deben basarse en
interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos
demandados, sino exponer un contenido normativo que razonablemente pueda
atribuírseles; (iii) específicas, lo que excluye argumentos genéricos o
excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera que planteen un
problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las decisiones
legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos del Texto
Superior; y (v) suficientes, esto es, capaces de generar una duda
inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada”. (C-1052
de 2001. MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
En los casos en
que el accionante afirma que existe una omisión legislativa relativa, debe
asumir unas cargas especiales que, en realidad, hacen parte de la condición de
suficiencias. Concretamente, debe acreditar:
“(i)
Que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii)
que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser
asimilables, tendrían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o
que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la
Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos
de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un
principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad
genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa
frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y
(v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico
impuesto por el constituyente al legislador”[5].
Ahora bien, la acción de
inconstitucionalidad es de naturaleza pública y constituye una de las
herramientas más poderosas de defensa de la supremacía de la Constitución y un
derecho político de todo ciudadano. Por ello, la Corte ha explicado que la
evaluación de los requisitos mencionados debe efectuarse con base en el
principio pro actione, y que estas condiciones no son formalidades, sino
herramientas para verificar si la demanda genera un auténtico problema de
constitucionalidad.[6]
Procede
la Corte a analizar el cumplimiento de las cargas argumentativas de claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.
3.2.1. Claridad
La demanda cumple este requisito. Como
puede verse de la síntesis presentada en los antecedentes, no existen
dificultades serias para entender los argumentos y razones sobre los que se
estructura la pregunta de constitucionalidad propuesta por el actor. El escrito
posee un hilo argumentativo fácil de identificar y discernir. Esta impresión
inicial se ve corroborada por el hecho de que ningún interviniente ha
considerado que sea difícil, desentrañar el sentido de la demanda.
3.2.2. Certeza
Esta condición hace referencia al deber
de identificar adecuadamente, de manera plausible o razonable, lo que ordenan
las normas o expresiones demandadas. Es decir, su contenido semántico.
Como lo afirma la ANUC, la expresión
cuestionada exige a los opositores en los procesos de restitución de tierras
acreditar que la relación de tenencia, posesión, ocupación o propiedad del
predio objeto del trámite  está amparada por la buena fe exenta de culpa, como
condición para acceder a una compensación económica. Es un acercamiento al
contenido normativo de los artículos 88, 91, 98 y 10, que se desprende
directamente de su tenor literal y, por lo tanto, resulta plausible y
razonable.
Ello no excluye la existencia de
disputas interpretativas en torno a algunos términos contenidos en la ley, que
pueden ser relevantes al momento de determinar el problema jurídico o abordar
el fondo del cargo; pero que no se oponen, en esta mirada inicial, a continuar
con el juicio abstracto de constitucionalidad.
3.2.3. Pertinencia.
El cargo elevado por los actores gira en
torno a la compatibilidad entre los mandatos demandados y normas de la Carta
Política, tales como el principio de igualdad, los derechos de las víctimas,
los derechos de los segundos ocupantes, y los de la población vulnerable en el
marco de la aplicación de las normas de justicia transicional de la ley de
víctimas y restitución de tierras, el derecho a un recurso judicial efectivo y
al acceso a la administración de justicia. Además, se solicita contrastar las
normas con los principios Pinheiro (sobre la
restitución de viviendas y patrimonio con motivo del regreso de los refugiados
y desplazados internos).
Es cierto, como lo indican algunos
intervinientes, que el accionante utiliza, en apartes de la demanda, casos
hipotéticos para explicar el concepto de la violación. Sin embargo, ello no implica
que la demanda se torne inepta. Si bien los problemas de control abstracto no
están diseñados para discutir casos concretos, el actor lo que utiliza es una
estrategia argumentativa para mostrar cómo la experiencia de la implementación
de la ley de tierras podría llevar a concebir problemas generales, o
susceptibles de ser generalizados.
3.3.4. Especificidad
Este requisito se dirige a que los
cargos no se limitan a mencionar una posible violación de la Carta, sino que se
esfuercen por demostrarla. La Sala observa que el actor plantea la violación de
un amplísimo conjunto de mandatos superiores, pero no explica la manera en que
la expresión demandada los desconoce. Esto ocurre con la presunta violación al
preámbulo, los fines del Estado, el principio de eficacia de los derechos
fundamentales, la supremacía constitucional, los derechos de los niños o las
personas con discapacidad, la protección de la familia, el principio de buena
fe, la potestad de configuración del Congreso o el marco jurídico para la paz.
La explicación del actor gira en torno a
la situación de un grupo de personas que podrían presentarse como opositores y
que enfrentarían problemas para acceder a la justicia en busca de una
compensación; o tendrían que asumir cargas desproporcionadas para lograrlo; e
indica que se trata de personas que tendrían que dejar los predios objeto del
trámite, para que sean restituidos a las víctimas. Tales argumentos permiten,
únicamente, construir un cargo por violación a los artículos 13, 29, 228 de la
Constitución y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y en
relación con los principios Pinheiro, previamente citados.
Esta conclusión se reflejará en la
definición del problema jurídico y en consideraciones ulteriores.
3.4.5. Suficiencia
Esta condición exige que la demanda
genere una duda inicial acerca de la constitucionalidad de la expresión
demandada. Además, cuando el cuestionamiento involucra el principio de
igualdad, es necesaria la definición de los grupos en torno a los cuales se hará
la comparación. A su vez, en los cargos por omisión legislativa, es
indispensable la identificación del mandato constitucional que exigía su
incorporación, de la norma legal que debió incorporarlo y de las consecuencias
inconstitucionales que se desprenden de lo que la legislación calla. Todas las
condiciones descritas son relevantes, pues la Defensoría plantea que este caso
debe estudiarse a la luz del principio de igualdad, mientras otros
intervinientes cuestionan el cumplimiento de los requisitos especiales para que
la Corte se pronuncie sobre omisiones legislativas.
Al respecto, el actor identifica las
normas objeto de control. Se trata de aquellos contenidos normativos que exigen
al opositor interesado en obtener una compensación en el proceso de restitución
de tierras demostrar que obró de buena fe al generar una relación con el predio
reclamado (requisito i) y brinda un amplio conjunto de argumentos para
demostrar que esta situación es resultado del incumplimiento de deberes
constitucionales y del DIH (principios de igualdad, protección a segundos
ocupantes, acceso a la administración de justicia).
En concepto de la Sala, si bien podrían
existir dudas acerca de la fuerza de los argumentos de la demanda para iniciar
una evaluación por la existencia de una omisión legislativa relativa, debido a
que el núcleo de la argumentación no radica en que haga falta incluir un
elemento normativo que se añora en las disposiciones demandadas, sino en la
forma en que su aplicación afecta derechos de grupos vulnerables, lo cierto es
que la demanda sí presenta razones suficientes para adelantar un estudio por la
posible violación del principio de igualdad. En efecto, el actor aporta
elementos suficientes para entender a qué grupo de personas se refiere, al
describir su situación de vulnerabilidad, el hecho de que no tuvieron que ver
con el despojo, y que carecen de alternativas de vivienda; e incluye un breve
juicio de igualdad para apoyar su punto de vista, a partir del cual propone que
las normas demandadas imponen una carga desproporcionada para la eficacia de
sus derechos.
Con independencia de la conclusión a la
que llegue la Sala Plena al evaluar el cargo, a la luz de los distintos
argumentos incorporados a este trámite, esa pregunta genera una cuestión de
inconstitucionalidad relevante, a la luz del concepto de discriminación
indirecta, al que la Corte Constitucional se ha referido para explicar la
situación en que una medida de carácter general impacta de forma especial a
grupos vulnerables, personas en situación de debilidad manifiesta o sujetos de
especial protección constitucional.
Por otra parte, el actor también afirma
que no existen actualmente otras medidas de protección en la ley de víctimas y
restitución de tierras para la protección de los derechos de la población
vulnerable que pueda enfrentar consecuencias negativas en el marco de los
procesos de restitución. Ese déficit de protección, en concepto de algunos
intervinientes, sí se presenta en la Ley 1448 de 2011, aunque estiman que actualmente
se encuentra superado gracias a un conjunto de actos administrativos dictados
por la Unidad de Restitución de Tierras y especialmente los acuerdos 021 de
2015 y 016 de 2016.
En concepto de la Corte este
cuestionamiento se refiere a una eventual omisión legislativa absoluta en torno
a  los deberes de atención del Estado frente a grupos especialmente
vulnerables, más allá de la compensación y la demostración de la buena fe
exenta de culpa. Aunque la Corte Constitucional no tiene competencia para pronunciarse
acerca de la constitucionalidad de este tipo de omisiones, la Sala hará
referencia a este asunto al abordar el análisis del cargo, para determinar si
resulta procedente dirigir un exhorto a los órganos políticos competentes, en
el marco de los principios de colaboración armónica y supremacía constitucional
Problema jurídico planteado.
Así las cosas, los problemas jurídicos
que debe resolver la Sala son los siguientes: ¿incurrió el Legislador en una violación
al principio de igualdad al establecer la exigencia de buena fe exenta de culpa
para todos los opositores que pretendan acceder a la compensación económica de
la que hablan las normas demandadas (artículos 88, 91, 98 y 105 de la Ley de
víctimas), sin tomar en cuenta que entre estos puede haber personas en situación
de vulnerabilidad, sin alternativas para el acceso a la tierra, y que no
tuvieron relación alguna (ni directa, ni indirecta) con el despojo?
PRIMERA PARTE.
ACCESO A LA
TIERRA, CONFLICTO Y DESPOJO.
1.
El
problema jurídico planteado habla de la situación de terceros ocupantes de
predios despojados o abandonados por las víctimas del conflicto armado interno.
2. La adecuada comprensión de las normas
demandadas o, en términos amplios, de la política pública destinada a la
atención de los derechos de las víctimas y, específicamente, a la defensa,
protección y garantía de su derecho fundamental a la restitución de tierras. En
ese contexto, es posible hallar un consenso académico e incluso institucional
acerca de la existencia de una relación entre el acceso a la tierra y el
conflicto armado interno[7].
3. En la misma línea, diversos analistas[8]
han señalado que la concentración del uso y propiedad de la tierra, aunada a
elementos institucionales como la ausencia de información catastral confiable y
políticas fiscales que estimulan la acumulación de tierras ociosas, han
constituido factores relevantes en el escenario de conflicto.
4. Los informes de órganos de
seguimiento a la situación del desplazamiento muestran que los departamentos
con mayor concentración de propiedad tienen los índices y cifras más altos de
desplazamiento[9].
Estos factores incrementan la concentración y, como contrapartida, la exclusión
de un amplio número de colombianos, o un acceso restringido a pequeñas parcelas
(minifundios). En el campo de la política y el derecho, los intentos por
cambiar el panorama a través de una reforma a las estructuras de tenencia,
ocupación y posesión de la tierra[10]
han culminado con reacciones de diverso semblante, pero coincidentes en la
defensa del régimen imperante.
Capítulo 1.
Contexto histórico sobre los problemas de acceso a la tierra[11].
5. Desde la conquista española hasta
bien entrada la República, la “historia del campo” en Colombia es la historia
de la propiedad de la tierra. En cambio, la historia del campesino se asocia a
la aparición del Estado interventor, hacia las primeras décadas del Siglo XX y,
especialmente, a la reforma constitucional de 1936, la ley 200 del mismo año y
el proyecto político de La Revolución en Marcha, en la Presidencia de Alfonso
López Pumarejo.
6. Los reyes de España sólo se
desprendían del dominio de las tierras que consideraban propias bajo la
condición de que se explotaran económicamente. La simple posesión, sin título
de adjudicación, se consideraba ‘usurpación dolosa’, y no representaba,
ni podía convertirse, en título de propiedad particular. De igual manera, de
acuerdo con la legislación indiana, la ocupación de hecho, incluso a ‘título de
justa prescripción’, no consistía ni expectativa, ni título de domino. Esta
situación persistió hasta la primera mitad del Siglo XIX. En el período
colonial, la adquisición de tierras tenía lugar a través de capitulaciones
otorgadas por el soberano a los conquistadores; y los repartimientos entre
estos últimos y los fundadores. El conjunto de normas que se sucedieron durante
los siglos siguientes indica que las ocupaciones de hecho eran toleradas por
las leyes indianas y la República, “bajo la condición de que en unos plazos
determinados se legalizaran mediante la expedición del correspondiente título
de propiedad por parte del Estado”.
7. Hacia 1819 surgió un primer momento
de interés por modificar la estructura agraria. Con ocasión de las luchas de
independencia, muchos españoles y criollos cercanos a la Corona perdieron
terrenos, a través de la confiscación. Sus predios pasaron al Estado, que los
adjudicó principalmente a miembros del ejército patriota. A pesar de ello,
permanecieron vigentes figuras como la amortización de bienes de ‘manos
muertas’[12],
que reforzaron el proceso de acumulación de y exclusión de la propiedad rural[13].
8. La guerra de
independencia dejó, sin embargo, una enorme deuda externa que afectó la
estabilidad fiscal durante la mayor parte del Siglo XIX y dio lugar a una
política de venta de bonos de tierras que, posteriormente, dieron lugar a la
apropiación de amplísimas extensiones, únicamente para personas con capacidad
económica, jurídica y social, para asumir una compra de esta naturaleza, y
comprender adecuadamente el funcionamiento de la figura.
De igual manera,
la construcción de vías ferroviarias y carreteras se intentó estimular mediante
la adjudicación de baldíos a las empresas que contribuyeran en su desarrollo.
Estas, comprendían grandes extensiones de tierras y, sólo hasta el tercer
cuarto de siglo se plantearon límites, primero de 5.000 hectáreas y,
posteriormente, de 2.500 a este tipo de reparto de tierras[14].
La política de
inmigración, de poco éxito, admitía la entrega de amplias extensiones a
pobladores extranjeros, y se combinó con las políticas de fomento a la
colonización de la frontera por parte de los nacionales. En el caso de la
colonización campesina, los primeros intentaban atraer más personas para
generar un comercio y vías de comunicación, generando así un proceso de
migraciones sucesivas. Sin embargo, salvo en el caso de Antioquia, se trataba
de pequeños fundos, posteriormente, fragmentados en procesos hereditarios, que
generaban un amplio conjunto de pequeños propietarios, con dificultades para
garantizar su propia subsistencia[15].
Con todo, sólo la expansión del comercio
y la aparición de un mercado para algunos productos, intensificaron la
adjudicación de baldíos[16].
El protagonismo de estos productos favoreció también la consolidación de un
modelo económico orientado al comercio y la libertad empresarial[17],
con los gobiernos liberales de Tomás Cipriano de Mosquera y José Hilario López.
9. Años más tarde, el cultivo del café
favoreció la colonización de la zona cafetera central del país y la aparcería,
“modalidad de trabajo […] a través de la cual un campesino arrendaba la
tierra y dejaba la mayor parte de su producción al propietario de la misma a
cambio de un pago en especie (arriendo) o salario inferior al corriente”[18].
10. El proceso hacia otras formas de
acceso a la tierra se suele asociar a una decisión judicial proferida por la
Corte Suprema de Justicia, de 1926, en la que se estableció que, quien
pretendiera un derecho sobre una porción de tierra rural debía estar en
capacidad de demostrar un título original, para probar que el territorio había
salido del dominio estatal, exigencia se ha denominado por los analistas, como
“la prueba diabólica” de la propiedad[19].
En sentido similar, la Ley 74 de 1926 exigió a los propietarios la prueba
judicial de sus títulos y fijó un procedimiento para el avalúo de mejoras.
Además, facultó por primera vez al Estado a expropiar tierras con fines de
parcelación, aunque la obligación correlativa de consignar el valor de la
tierra a los afectados, superó “las posibilidades fiscales del Estado”[20].
11. Desde otros espacios, la
inconformidad con las relaciones entre la tierra; entre los propietarios y
quienes buscaban el acceso, se manifestó, primero, en levantamientos indígenas
ante la explotación de la Casa Arana, cauchera peruana; luego, en las tomas de
tierra lideradas por el líder caucano Manuel Quintín Lame, que abarcaron cuatro
departamentos y son conocidas como La quintiniada; y en las  huelgas, por
ejemplo, de la industria ferroviaria y las plantaciones bananeras, con su saldo
de represión y violencia[21].
12. Estos hechos ambientan la discusión
acerca de políticas que modifiquen la estructura agraria del país. El Estado
interventor, asociado a un conjunto de transformaciones que tuvieron lugar en
Europa durante las primeras décadas del Siglo XX, basado en el fomento al
trabajo y la necesidad de intervención estatal para contrarrestar los ciclos de
la economía y preservar un mínimo de equidad social, influyó en la misma
dirección y dio cuerpo a las políticas reformistas de La Revolución en Marcha,
de Alfonso López Pumarejo y a la Reforma Constitucional de 1936, que introdujo
la función social de la propiedad.
13. En ese contexto surge la primera Ley
de Reforma Agraria, (Ley 200 de 1936) que, bajo el lema “la tierra es para
quien la trabaja”, estableció un conjunto de medidas en torno al acceso a
la propiedad para los colonos que trabajaran la tierra y la amenaza constante
de expropiación en caso de ausencia de explotación por parte de los
propietarios: la explotación de buena fe por 5 años creaba derechos sobre la
tierra, la explotación durante 10 los extinguía[22].
14. Los grandes propietarios
reaccionaron ante la amenaza, con desalojos masivos, acciones y lanzamientos,
permitidos por la ley. Tales conflictos derivaron en la expedición de la Ley
100 de 1944, en la el contrato de aparcería retomó su papel central en la
explotación de la tierra, al ser declarado de “conveniencia nacional”, con el
propósito de rescatar la productividad afectada, de acuerdo con el diagnóstico
de la época, por la ley 200 de 1936 y la crisis económica de 1929, en Estados
Unidos. Pero también la animó el propósito de atenuar los conflictos sociales
entre propietarios y arrendatarios. Para lograrlo, el Estado compraba tierra a
particulares y vendía a los campesinos, concediéndoles subsidios e instrumentos
para aumentar la producción de alimentos, incentivos fiscales o exenciones para
la compra de maquinaria agrícola[23].
15. El estallido de la violencia
partidista de mitad de Siglo (conocida como La Violencia) llevó al
empobrecimiento y abandono de grandes extensiones de tierra en el campo y al
éxodo de la población rural a la ciudad, de forma tal que “[a]l finalizar la
década de los cincuenta el mayor reto consistía en enfrentar la necesidad de
modernizar la producción rural y devolver el campesino al campo”, pensando
más en el fomento a la producción agraria que en el bienestar del campesino[24].
16. El Frente Nacional, concebido como
un pacto político celebrado entre los partidos tradicionales para terminar con
el conflicto armado, se enmarca en un período basado en el interés por un
modelo de desarrollo de producción intensiva en el campo; y un descontento
social que da origen a movimientos insurgentes que se materializan en las
guerrillas comunistas de las Farc, el ELN y el EPL. Sin ahondar en las
características, propósitos y fines de cada una, nuevamente entre la visión
estatal y la de las guerrillas permanecen las discrepancias acerca del acceso a
la tierra y el control de las poblaciones, como interés estratégico[25].
17. Durante la Presidencia de Alberto
Lleras Camargo, y en ese contexto de ideas acerca del desarrollo del campo, la
insurgencia y la contrainsurgencia, se concreta el segundo intento de reforma
agraria, a nivel legal, mediante la aprobación de la Ley 135 de 1961 (Ley sobre
Reforma Agraria Social), posteriormente modificada por la Ley 1ª de 1968. Estas
normas persiguen el acceso del campesino a la propiedad de la tierra y
defienden un modelo de desarrollo rural, a través de temas estratégicos como
(i) el contrato de  aparcería, (ii) el régimen de baldíos, (iii) las relaciones
entre propiedad y producción, todo ello bajo un nuevo órgano institucional
encargado de desarrollar la política agraria (el Incora)[26].
18. Esa doble inspiración, entre acceso
a la tierra y desarrollo económico, se concretó en un modelo de adjudicación de
mediana extensión, destinado a que la familia campesina pudiera desarrollar su
vida, habitar la tierra y obtener ingresos suficientemente amplios para
satisfacer su sostenimiento y atender el pago de los subsidios obtenidos, la
asesoría técnica y la asistencias necesarias para alcanzar altos niveles de
productividad y comercialización de sus productos.
19. A pesar de esta orientación general,
en la que la UAF se concibió en una extensión de 450 Has, el modelo previó
distintas excepciones en tamaño y acceso. En zonas de menor densidad
poblacional se permitieron mayores extensiones, y con el propósito de fomentar
el desarrollo agroindustrial se dispusieron excepciones en cuanto a la
acumulación de predios de mayor extensión, y la posibilidad de efectuar
adjudicaciones a personas jurídicas (empresas), sin cumplimiento del requisito
de explotación previa, durante cinco años (en lugar de ello, se previó la
posibilidad de celebrar contratos de explotación de baldíos con el Estado).[27]
20. Este segundo intento de reforma
tampoco logró gran efectividad. Pocos años después de la Ley 1ª de 1968,
diversos acuerdos entre los partidos políticos y los grandes propietarios de
tierras (Acuerdo o Pacto de Chicoral) llevaron a la expedición de la Ley 4ª de
1973, “que significó a juicio de los analistas un retroceso […], al
estimular, en lugar de la redistribución de tierras, el fomento de la
colonización, así como el acceso a la tierra a través de las negociaciones directas,
al mismo tiempo que los propietarios de la tierra deberían pagar una mayor
tributación a partir del establecimiento de la renta presuntiva agrícola, como
forma de incentivar el uso productivo de la tierra y penalizar su apropiación
improductiva. Como consecuencia, no se adelantaron expropiaciones, de modo que
la actividad del Incora se redujo sustancialmente”. Poco después se dictó
la Ley 6ª de 1975, que estimuló los contratos de aparcería[28].
21. Estas decisiones no sólo
obstaculizaron la redistribución, sino que generaron mayor acumulación de la
propiedad de la tierra, situación que intentó matizarse a través de las Leyes
36 de 1982, de amnistía, y 30 de 1998, de coordinación institucional, para
elevar el nivel de vida de la población, simplificar los trámites para la
adquisición de tierras y proveer recursos al Incora para el desarrollo de su
misión.
22. El tercer intento de reforma agraria
inició con la expedición de la Constitución Política de 1991, entre cuyos
rasgos centrales se encuentra: la función social de la propiedad, aunada a una
función ecológica; la imprescriptibilidad de los bienes baldíos de la nación;
los mandatos expresos de fomento al acceso a la tierra de los trabajadores
agrarios y fomento a la producción agropecuaria y de alimentos; el conjunto de
mandatos que conforman la Constitución Ecológica, y que tienen notable
incidencia en el acceso, uso y distribución de la tierra (definiendo nuevos
límites geográficos, creando prohibiciones para un desarrollo sostenible y
obligando a estado y particulares a la adopción de medidas positivas de diversa
índole), y la protección de tierras de comunidades o pueblos étnicamente
diferenciados.
23. A nivel legal, el mandato de acceso
progresivo a la tierra recibió concreción en la Ley 160 de 1994, por la cual se
creó el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino (Ley
de Reforma y Desarrollo Rural; 1994), entre cuyas características, la Corte
destacó las siguientes:
“[A través de la
Ley 160 de 1994] se favoreció el sistema de subsidios de un 70% del valor de la
UAF y amortización del crédito restante a un plazo no inferior de 12 años. De
este modo, la decisión de compra de predios a los campesinos operó mediante la
venta directa por parte de los propietarios, con el fin dinamizar el mercado de
tierras. A su turno, durante la redacción del proyecto, se estimó
que resultaba excesiva la adjudicación de unidades agrícolas en una extensión
de 450 hectáreas, toda vez que dicha extensión no consultaba las
características agrológicas y topográficas que determinaran razonablemente, en
cada caso, la superficie real requerida para lograr una explotación rentable.
Sobre este punto en el proyecto de ley se consideró necesario tener en cuenta
que la tecnología disponible permitía modificar las condiciones de los suelos,
de manera que se contempló la incorporación de estos mejoramientos para
potenciar el uso productivo y evitar la concentración ociosa.  En ese
orden, la UAF, se definió no a partir de una extensión sino a partir de la calidad
de la tierra”[29]
24. Acerca de la Constitución de 1991,
es importante destacar cómo el problema agrario se concibe en sus dimensiones
social, ambiental y económica. Para empezar, acerca del mandato de propiciar el
acceso a la tierra de los trabajadores agrarios (artículo 64, CP), ha señalado
la Corte:
“[…] el
derecho constitucionalmente establecido en el artículo 64 Superior, implica un
imperativo constituyente inequívoco que exige la adopción progresiva de medidas
estructurales orientadas a la creación de condiciones para que los trabajadores
agrarios sean propietarios de la tierra rural. [E]l derecho de acceder a la
propiedad implica no sólo la activación de derechos reales y personales que
deben ser protegidos, sino también la imposición de mandatos que vinculen a las
autoridades públicas en el diseño e implementación de estrategias normativas y
fácticas para estimular, fomentar e impulsar dicho acceso a la tierra, pero
además la permanencia del campesino en ella, su explotación, su participación
en la producción de riqueza y en los beneficios del desarrollo. En la medida en
que el Estado sólo concentre su propósito y actividad en la producción de la
tierra,  olvidando su deber constitucional de vincular al campesino en
dicho proceso, su actuar se tornará inconstitucional. [Además], el acceso a la
propiedad [rural] debe tener al menos las mismas garantías del régimen común
(art. 58)
25. El artículo 65 superior refuerza lo
expresado, mediante la defensa de la producción de alimentos en el campo.
Sin embargo, este tercer esfuerzo de
reforma se ha visto afectado por diversas razones. Especialmente, la
persistencia e intensificación del conflicto armado, el aumento de la
producción de drogas y de las acciones criminales de las mafias del
narcotráfico, y la forma en que estos fenómenos han permeado a la sociedad en
su conjunto (y de forma dramática a sus instituciones), llevaron a la
inevitable ausencia de eficacia de la tercera política de reforma.
26. Al tiempo que el panorama descrito
demuestra la permanente relación entre violencia y tierra, oculta dos grandes
realidades.
La de las comunidades negras, cuya
relación con sus tierras y territorios se vio ultrajada con el desarraigo, la
trata y la esclavización; y cuya alternativa de supervivencia consistió en
resistir, a través del cimarronaje, y la ubicación en zonas aisladas de la
geografía nacional. En ese contexto, también la población negra incursionó en
procesos de colonización, antes de la abolición de la esclavitud buscando
refugio en la selva tropical para formar palenques o colonias agrícolas, a las
que los blancos no podían penetrar, principalmente, en Chocó, Antioquia, Cauca,
Valle Cundinamarca y los llanos orientales. Tras la abolición definitiva, en
1851, el traslado a baldíos de esta población aumentó, en busca de
independencia económica (Legrand; 1988, pg. 46).
Sin embargo, la histórica invisibilidad
de la situación de la población negra permaneció aún a la entrada en vigencia
de la Constitución Política de 1991 pues incluso en ese momento, cuando se
difirió el reconocimiento efectivo de sus tierras y territorios colectivos al
Legislador, lo que sólo ocurrió a través de la Ley 70 de 1993.
27. También se oculta la realidad de los
pueblos indígenas, desde la primera gran negación de sus derechos territoriales,
mediante el concepto de res nullius (tierra de nadie); organizados en
resguardos y pueblos de indios por parte de los conquistadores, con fines de
control social y recaudo de impuestos; las medidas de amparo, de carácter
tutelar desde derecho indiano y la concesión de cédulas de la Corona sobre sus
territorios, hasta la posterior disolución de los resguardos, bien entrada la
República y bajo las banderas de la libertad de comercio.
Tras las normas que propiciaron la
disolución de los resguardos, en la República, el pueblo indígena (en su
conjunto) emprende la defensa de sus territorios también a través de la Ley 89
de 1890 y mediante movimientos regionales de recuperación de tierras y defensa
de los resguardos[30].
Finalmente, sus derechos territoriales se plasmaron en la Constitución de 1991,
donde los territorios indígenas gozan de tres atributos esenciales para su
preservación. De acuerdo con el artículo 63 de la CP, son inalienables,
inembargables e  imprescriptibles (atributos que se extienden a las tierras de
los consejos comunitarios de comunidades negras).
28. Como lo ha expresado la Corte, la
relación de los pueblos originarios con sus tierras y territorios ha oscilado
ente dos concepciones, una, según la cual la tierra se toma como un bien
susceptible de entrar al mercado; y, otra, en la que lo trascendental es el
territorio, ligado directamente a la existencia, preservación y subsistencia de
los pueblos originarios, enfoque acogido por la Constitución Política de 1991 y
el Derecho Internacional de los Derechos Humanos.
29. Pero el conflicto armado interno es
intransigente frente a las conquistas constitucionales de los pueblos
étnicamente diferenciados. Como lo explicó la Corte Constitucional en los autos
004 y 005 de 2009[31],
los actores armados (en ocasiones aliados al poder económico) generan presiones
intensas y diferenciales en los derechos territoriales de los pueblos étnicos.
Capítulo 2. Problemas
persistentes.
30. El diagnóstico actual no varía mucho
en relación con los hechos brevemente descritos. En sentencia T-488 de 2014[32],
la Corte retomó los informes que dan cuenta de la inequidad en la concentración
de la tierra. Indicó que, según el índice de Gini, una herramienta económica
utilizada para evaluar cómo se comporta la distribución de un bien, que se
ubica en valores entre el 0 y el 1, en el que 0 significa una distribución
plenamente equitativa del recurso y el 1, la absoluta inequidad, explicó que en
Colombia, este índice se encuentra en 0.86, cifra que no toma en cuenta los
efectos del testaferrato.
“Sin
considerar siquiera los problemas de subregistro y las posibles irregularidades
en la adjudicación[33],
el nivel de concentración de la tierra se hace manifiesto cuando se observa que
los predios con áreas adjudicadas menores a 1 hectárea representan 34.5% del
total de predios y el 0.15% del área, con 35.834 Ha. Por otro lado, los predios
con más de 500 hectáreas representan casi el 40% del área adjudicada y el 1.11%
de los predios, impulsando un sistema de minifundio y latifundio que
distorsiona el concepto de Unidad Agrícola Familiar (UAF)[34] propuesto
desde la Ley 160 de 1994.
Dicha tendencia
regresiva en el campo colombiano fue igualmente señalada por el Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo Humano haciendo uso del índice Gini, el cual
se utiliza como un indicador del grado de concentración de la propiedad. Cuanto
más cercano a 1 se encuentre, más concentrada está la propiedad (pocos
propietarios con mucha tierra), y cuanto más cercano a cero, mejor distribuida
está la tierra (muchos propietarios con mucha tierra). Según los datos
recopilados por la Universidad de los Andes y el Instituto Geográfico Agustín
Codazzi, para el año 2009 el Gini de propietarios ascendió a 0,875, el de
tierras a 0,86 y el de avalúos a 0,84. Con preocupación, el informe concluye
que Colombia registra una de las más altas desigualdades en la propiedad rural
en América Latina y el mundo[35].
31. En segundo lugar, los autores
coinciden en que los problemas de catastro afectan todas las políticas de
acceso a la tierra para los campesinos[36].
El sistema de información se encuentra desactualizado, en ocasiones no registra
predios, sino las mejoras a las viviendas y no cuenta con sistemas de
georreferenciación que den seguridad de los datos y permitan conocer mejor las
características de los bienes.
32. También observan que existe una
política fiscal que fomenta la propiedad sobre grandes extensiones, pero no su
explotación productiva. Dado que la gran propiedad ejerce presión sobre la
frontera agraria o desplaza la colonización hacia las márgenes del territorio,
también crea un efecto económico que eleva los precios de la tierra, a favor de
los grandes terratenientes, y permite su preservación con fines especulativos.
Esto genera una espiral de consecuencias negativas para la satisfacción del
artículo 64 de la Carta Política. Disminuye la disponibilidad de tierras,
aumenta sus precios, y obliga a campesinos individuales a extender la frontera
agrícola, en áreas de menor control estatal y con mayor influencia de grupos al
margen de la ley. Para terminar, a medida que disminuye la disponibilidad de
tierras, la colonización puede llegar a territorios ancestrales y colectivos de
los pueblos originarios y las comunidades negras, y generar intensas presiones
en ecosistemas ambientales estratégicos.
Capítulo 3. El
abandono y el despojo forzado de la tierra, las viviendas y el patrimonio.
Entre violencia y derecho.
33. Desde el punto de vista jurídico, la
historia descrita muestra cómo, mientras la vida campesina se desenvuelve en el
marco de la ocupación de hecho, la explotación agrícola, la producción de
alimentos y la celebración de contratos informales, el sistema jurídico
privilegia la constitución formal de la propiedad, afincada en el registro en
el folio de matrícula. Por ello, la prueba de la propiedad o los conflictos
derivados de negocios simulados o afectados por cualquier otro tipo de
irregularidad, afectan intensamente a la población titular de las medidas de
reforma agraria y favorece a los poderosos, que pueden acceder a notarias y
oficinas de registro con asesoría legal calificada. Desde la Ley 200 de 1936 se
creó la jurisdicción agraria, prevista para equilibrar las cargas del proceso,
pero los juzgados nunca entraron en funcionamiento, de manera que los
conflictos fueron resueltos por los jueces civiles, bajo los principios de
igualdad procesal y autonomía de la voluntad[37].
34. Los problemas de acceso, uso y
distribución de la tierra, especialmente, en el campo, dan origen a distintas
tensiones sociales y ambientales. En el marco del conflicto armado, estos
problemas se ven atravesados por la actuación de los distintos grupos al margen
de la ley y de la Fuerza Pública. Para los actores armados el control del
territorio es parte esencial de sus estrategias bélicas y un presupuesto para
obtener un respaldo o una base social que legitime sus actuaciones. La
aparición del narcotráfico, especialmente, desde los años 80 del siglo pasado
genera también el uso de las tierras para cultivos de plantas utilizadas para
la producción de estupefacientes. Las grandes fortunas asociadas a esta
actividad generan nuevas desigualdades sociales y permite la acumulación del
bien, en desmedro de la población campesina. Finalmente, estas fuentes de
ingresos y los problemas de corrupción que afectan las instituciones se suman a
este conjunto de factores de acumulación y exclusión.
35. Los agentes económicos requieren
tierras para adelantar proyectos agropecuarios, ganadería, minería y
exploración y explotación de hidrocarburos. Algunas de estas actividades hacen
parte de los planes de desarrollo propuestos por el Gobierno Nacional pero, a
la vez, pueden generar mayor concentración de la tierra, suelen despertar
conflictos con los pueblos étnicamente diferenciados y afectar ecosistemas
estratégicos en la protección del ambiente o el derecho a un ambiente sano.
36. Estos hechos han generado el
desplazamiento de millones de personas y el abandono de un enorme número de
predios rurales. Tras el miedo, la coacción y la violencia, se desarrolla un
amplio conjunto de estrategias para dar apariencia de legalidad al despojo. En
ese sentido, la Ley de víctimas y restitución de tierras hace parte de un
conjunto de medidas de transición, caracterizadas por su carácter temporal y un
objetivo específico; superar las consecuencias de la guerra, en un marco
normativo respetuoso de los derechos de las víctimas, y consciente de la
necesidad de medidas excepcionales para alcanzar los fines propuestos y
principalmente, para asegurar a los colombianos una paz estable. La ley de
tierras pretende alcanzar sus objetivos en un término de diez años y ampara a
un universo específico de víctimas. Fue propósito del Legislador incorporar en
ella, directamente, las normas referentes al proceso judicial (al que se hará
referencia, infra, capítulo 3).
37. Precisamente un conjunto de
reflexiones en torno a las causas del abandono, la dinámica de la usurpación y
las estrategias de despojo, llevó a la adopción de las normas relativas al
proceso transicional de tierras. Es del todo pertinente citar las
consideraciones vertidas en el Informe de ponencia para primer debate del
proyecto que posteriormente se convirtió en Ley 1448 de 2011:
[…] Cerca de 750.000 hogares campesinos fueron
desplazados de sus territorios por la fuerza en las últimas dos décadas, de los
cuales 460.000 abandonaron un poco más de tres millones de hectáreas. De las
tierras abandonadas, una parte permanece así, otra está cuidada por parientes o
vecinos, o ha sido repoblada con campesinos a quienes los jefes armados
adjudicaron tierras despojadas y otra parte fue transferida de hecho o de
derecho a terceros, generalmente personas sin conexión aparente con los
victimarios.
El despojo asumió varias modalidades, desde las
compras forzadas a menor valor hasta el destierro, la usurpación física de la
posesión y la destrucción de las viviendas y cercas que delimitaban los
predios. El despojo de tierras fue legalizado, muchas veces, con transferencias
forzadas, con la participación de notarios y registradores, y el rastro de los
despojadores fue borrado por testaferros y múltiples traspasos a terceros de
aparente buena fe.
Otras
veces el despojo afectó derechos de tenencia y posesión, interrumpiendo el
término de prescripción, y terceros obtuvieron títulos de adjudicación o
titularon por vía judicial a su favor. En ocasiones el INCORA o el INCODER
declararon caducados los títulos de beneficiarios de reforma agraria cuando se
desplazaron y readjudicaron las parcelas a otras personas. Otras veces el IGAC
englobó los predios despojados en otro mayor, alterando el catastro para
desaparecer la cédula catastral de los despojados.
[…]
en circunstancias tan irregulares y masivas, la posibilidad de la restitución
depende de diseñar un sistema de justicia transicional capaz de restablecer los
derechos usurpados por violencia, y para lograrlo requiere contar con normas
excepcionales, adecuadas a las modalidades del despojo, que den prelación a los
derechos perdidos, aunque cuenten con pruebas precarias y una gran debilidad de
defensa legal, sobre los derechos usurpados, pero que ostenten todas las
pruebas legales y grandes capacidades de defensa judicial […]”[38]
38. El proceso de tierras de la Ley 1448
de 2011 se basa entonces en un reconocimiento de la forma en que se llevó a
cabo el despojo material y jurídico de las tierras y en la necesidad de adoptar
medidas excepcionales, distintas a las que rigen el proceso civil, para
revertirlo.
39. En la sentencia C-715 de 2012, la
Corte, entre otros asuntos debió definir si el Legislador incurrió en una
omisión legislativa relativa al prever un conjunto de medidas para el despojo y
no para el abandono forzado de predios, según la lectura que los demandantes
hacían del artículo 74 de la Ley de víctimas y restitución de tierras, y de
otras normas que giraban en torno al concepto de ‘despojo de tierras’. La Corte
consideró que, con independencia de las relevantes discusiones teóricas y
sociales acerca de estos fenómenos[39],
las medidas legislativas dictadas en respuesta al despojo son también
aplicables al abandono de tierras:
“Para la Corte,
si bien los conceptos de abandono y despojo son fenómenos distintos, es claro
que ambos producen la expulsión de la tierra de las víctimas, lo que genera una
vulneración masiva de los derechos fundamentales de las víctimas del conflicto
interno, razón por la cual esta Corporación en múltiples y reiteradas ocasiones
ha reconocido normativa y jurisprudencialmente a  las víctimas de despojo y
abandono sin ninguna distinción, como sucede con la definición del delito de
desplazamiento forzado. En este orden, la Ley 1448 de 2011 y especialmente los
artículos que ahora se demandan –arts. 28 y 72– dejan ver el carácter
asimilable de las víctimas de despojo, de usurpación y de abandono forzado de tierras,
de tal manera que ambas son incluidas y tenidas en cuenta por el Legislador en
el marco de la Ley 1448 de 2011”.
40. A partir de lo expuesto, entra la Corporación
a definir las características del proceso de restitución de tierras. Primero,
su dimensión constitucional; segundo, su estructura y normas relevantes para el
análisis del cargo; y, tercero, lo relativo a la buena fe (exenta o no de
culpa, en el marco de la restitución de tierras).
SEGUNDA
PARTE. EL PROCESO DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS. Dimensión constitucional,
dimensión procedimental.
Capítulo 4. La dimensión
constitucional del proceso de restitución de tierras y el Juez de restitución
de tierras.
41. Este capítulo busca describir la
forma en que la jurisprudencia constitucional ha comprendido el derecho
fundamental a la restitución de la tierra: por un lado, como componente
preferente y principal de la reparación integral a víctimas y, por otro, como una política
dirigida a favorecer la recomposición del tejido social y la construcción de
una paz sostenible, especialmente, en los territorios golpeados por la
violencia; indica las consecuencias de esa comprensión en la labor de los
jueces de tierras (dimensión sustancial del proceso), y efectúa una descripción
del procedimiento y del principio de buena fe (dimensión procedimental).
42. La
comprensión adecuada de la acción de restitución de tierras a la población
despojada o desplazada víctima del conflicto interno colombiano, en los
términos establecidos en los artículos 3º, 72 y subsiguientes de la Ley 1448 de
2011, comienza por su enmarque dentro de la garantía del derecho a la
reparación, específicamente, del derecho fundamental a la restitución de
tierras.
43. En términos generales, la
restitución de tierras supone la implementación y la articulación de un
conjunto de medidas administrativas y judiciales encaminadas al
restablecimiento de la situación anterior a las violaciones sufridas como
consecuencia del conflicto armado interno. Además, tomando en cuenta que esa
posibilidad (el regreso en el tiempo) no es materialmente posible, el
Legislador definió dentro del proceso una serie de acciones subsidiarias, a
modo de compensación.
44. La acción de
restitución es parte de un conjunto de medidas adoptadas en un escenario de
justicia transicional, en el que los derechos de las víctimas a la verdad,
justicia, reparación y no repetición constituyen el eje fundamental sobre el
que se edifican las normas y políticas públicas. Como se expuso, la lucha por
el control de la tierra ha sido causa de violaciones particularmente intensas
de sus derechos humanos y, en consecuencia, el proceso de restitución responde
al imperativo jurídico y ético de propender por su dignificación.
45. Estos
presupuestos se proyectan sobre la labor de los jueces de tierras y las
decisiones que les corresponde efectuar en cada trámite. En esa dirección, a
continuación se presentan consideraciones relacionadas con (i) el daño que
pretende ser reparado con la restitución, (ii) los derechos que se encuentran
en juego en el marco del proceso, y (iii) la finalidad de la intervención
judicial. Veamos:
El hecho lesivo
que origina la pretensión de restitución afecta bienes mucho más amplios que el
conjunto de facultades sobre un terreno, en que se concreta el derecho de
propiedad o el hecho de la posesión, es decir, la relación material de la
persona con su predio. Ese hecho desconoce o vulnera bienes iusfundamentales
adicionales, como la vivienda digna, el mínimo vital, el acceso a la tierra y
la producción de alimentos. Genera entonces un desarraigo, que incide en
el ejercicio del derecho a la autonomía y menoscaba la dignidad de la persona.
Esa situación se extiende en el tiempo, desde el hecho desencadenante del
abandono o despojo hasta el momento en que sea posible la reparación.
Todo lo expuesto
se inscribe además en el marco de un conflicto armado interno y una situación
de inequidad social, en los cuales  la tierra es un bien preciado, cuya
acumulación se persigue por cualquier medio y generan un contexto especial, que
debe ser tenido en cuenta por la justicia de tierras.
46. Por lo
anterior, la acción de restitución, además del restablecimiento de condiciones
materiales para la existencia digna de la persona, incide en una amplia gama de
intereses, que tienen que ver con la comprensión individual del sentido de la
existencia y con el concepto de sociedad construido colectivamente. Así las
cosas, los jueces no se ocupan únicamente de asuntos de tierras; dentro de una
visión de interdependencia e integralidad de los derechos de las víctimas, les
corresponde contribuir a la paz y a la equidad social y propiciar la
democratización del acceso a la tierra, elementos cardinales del orden
constitucional de 1991.
47. Además, a
través de la narración del episodio de violencia por parte de la víctima, como
presupuesto lógico del inicio del proceso, esta reivindica su derecho a ser
oída. El conjunto de relatos aportarán a la construcción de la memoria del
conflicto y le permitirá a cada juez, al amparo de las normas aplicables, proferir
una decisión ajustada al principio de legalidad, con efectos hacia la
construcción de una institucionalidad basada en derechos. El desarrollo del
proceso de restitución de tierras, en el mediano plazo, y en una visión de
conjunto, enriquecerá la verdad individual y colectiva acerca de los hechos que
han permitido o propiciado la prolongación del conflicto armado interno durante
más de medio siglo.
48. Sobre este
aspecto, es oportuno efectuar dos precisiones: (a) aunque la verdad procesal
posee limitaciones institucionales que la separan de la verdad y memoria
históricas, una visión adecuada del proceso no puede desconocer su relevancia,
la cual se potencializa en la medida en que los jueces de tierras asuman un rol
como parte fundamental de la justicia transicional; y, (b) pese a que la acción
de restitución prevista en la Ley 1448 de 2011 no involucra al perpetrador del
hecho violento, las intervenciones que se pueden presentar a través de la
oposición sí pueden dar lugar a un debate fáctico, cuya solución exige un juez
consciente de propender por la efectividad de los distintos intereses
constitucionales que concurren en un proceso de esta naturaleza.
49. En estos
términos, el juez de restitución de tierras es un actor fundamental en la
protección efectiva de los derechos de las víctimas en el marco de una acción
constitucional y dentro de un contexto de conflicto. Sus actuaciones deben
reflejar sensibilidad por el tema objeto de conocimiento y el compromiso
Estatal de construcción (o reconstruir) en las víctimas una confianza en la
legalidad, condición imprescindible para desarticular los ciclos de la
violencia que han afectado al país.
50. Así las
cosas, en el ejercicio de su función jurisdiccional el operador en estos
procesos no solo garantiza el derecho a la restitución, como medida de
reparación del daño causado, sino que tiene la obligación de satisfacer los derechos
a la verdad, mediante la participación de la víctima y demás interesados y
del ejercicio de su investidura en la búsqueda decidida de la historia que
determinó el despojo o el desplazamiento; justicia, impulsando las
actuaciones a que haya lugar y que se encuentren a su disposición para el
correcto trámite de su proceso y para aquellos a los que pueda haber lugar con
ocasión de los hechos conocidos por virtud de su función; y, no repetición,
profiriendo las medidas indicadas en cada caso, de acuerdo con el material
probatorio recaudado en el proceso y gracias a la facultad de preservar su
competencia hasta la ejecución efectiva de sus órdenes.
51. El Juez está
en la obligación de atender a los parámetros normativos (reglas o principios)
que fijó el legislador en la Ley 1448 de 2011 para el trámite de la acción de
restitución de tierras, dentro de los cuales se destacan las presunciones establecidas
a favor de las víctimas[40],
la regla sobre la carga de la prueba[41],
su participación en el proceso y el mantenimiento de la competencia del juez de
con posterioridad a la sentencia[42].
De igual manera, el Informe para primer debate de los proyectos acumulados 107
de 2010 y 85 de 2010 (ambos de Cámara), hace referencia a la necesidad de
incorporar enfoques diferenciales[43].
52. Sin embargo,
tampoco puede perder de vista la manera en que sus decisiones inciden en los
derechos de acceso progresivo a la tierra por los trabajadores agrarios, las
implicaciones ambientales y sociales de sus fallos, las posibles tensiones que
surjan con los pueblos originarios y las comunidades negras (preservando a toda
costa los derechos sobre sus territorios), y la ambición de que la justicia
transicional propicie arreglos estables y no sea el germen de nuevos
conflictos. Para terminar, el juez de tierras debe proteger los derechos de los
segundos ocupantes, de acuerdo con lo dispuesto por los Principios Pinheiro, a
los que se hará referencia en el siguiente capítulo.
53. En los
últimos años, la justicia constitucional ha venido evidenciando que una
perspectiva que (i) no comprende que las reparaciones constituyen una
oportunidad para adoptar medidas para superar las condiciones de desigualdad,
exclusión y discriminación a las que están sometidas las víctimas;
y (ii) no considera que la decisión sobre la restitución
tiene consecuencias en los territorios de los predios restituidos y que supone
la posibilidad de promover una transformación pacífica de los tejidos sociales,
económicos y culturales como condición de garantía de no repetición
de la situación de victimización resulta limitada y problemática
para el cumplimiento de los mandatos constitucionales superiores.
Capítulo 5. Esquema
o descripción del proceso de restitución de tierras.
a.
Fundamentos
del derecho internacional de los derechos humanos y la jurisprudencia
constitucional.
54. La jurisprudencia de esta
Corporación ha mostrado con suficiencia cómo la restitución encuentra claros y
sólidos referentes normativos en el Derecho Internacional de los Derechos
Humanos y el Derecho Internacional Humanitario[44].
54.1.- En relación con los tratados e instrumentos
internacionales más relevantes sobre los derechos de las víctimas a la
reparación, a la verdad y a la justicia que permiten comprender el alcance de
las obligaciones del Estado frente a los procesos de restitución, esta Corte ha
identificado los siguientes:
a)    La Declaración Universal de Derechos
Humanos (arts. 1, 2, 8 y 10)
b)   La Declaración Americana de Derechos
del Hombre (art. XVII),
c)    El Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos (arts. 2, 3, 9, 10,  14 y 15);
d) La Convención
Americana sobre Derechos Humanos (arts. 1, 2, 8, 21, 24, 25 y 63), y
e) El Protocolo
II adicional a los Convenios de Ginebra (art. 17), entre otros.
A partir de los
parámetros y normas contenidos en estos instrumentos internacionales, la
Corporación ha sostenido que las víctimas de abandono y despojo de bienes
tienen el derecho fundamental a que el Estado conserve su derecho a la
propiedad o posesión y les restablezca el uso, goce y libre disposición[45].
54.2. Adicionalmente,
ha reconocido que, además de los tratados y las declaraciones, en el DIDH
existen importantes documentos que han sistematizado y definido con mayor
precisión las reglas y directrices señaladas en el párrafo anterior.
Para la Corte,
estos documentos, denominados por la doctrina iusinternacionalista “derecho
blando”, son particularmente relevantes pues le permiten a los operadores
jurídicos interpretar el contenido y el alcance de las obligaciones de los
Estados frente a las víctimas en general. Para el caso objeto de examen, las
obligaciones específicas en procesos de restitución de tierras[46]. Específicamente,
en esta materia, esta Corporación ha reconocido la relevancia de tres
de estos documentos:
(i)
Los
principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de
violaciones de las normas internacionales de derechos humanos y del derecho internacional
humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones[47];
(ii)
Los
principios sobre la restitución de viviendas y patrimonio con motivo del
regreso de los refugiados y desplazados internos (conocidos como los
“Principios Pinheiro”)[48];
y
(iii)
Los
principios rectores de los desplazamientos internos (conocidos como los
“Principios Deng”)[49]
55. En su
conjunto, estos documentos sistematizan los estándares más altos de protección
para las víctimas. En estricto sentido, no crean nuevas reglas[50] o nuevos
derechos, sino que destacan, reivindican y precisan el alcance de los ya
existentes en el derecho vigente, con el fin de facilitar su defensa,
protección y garantía, por parte de los estados para que, de esta forma,
contribuyan vigorosamente a remediar las debilidades de protección a la que se
encuentran sometidas las víctimas.
56. Ello explica
la altísima relevancia que durante años le ha asignado esta Corporación a este
tipo de instrumentos, y el motivo por el cual se han convertido en herramientas
hermenéuticas ineludibles al momento de determinar el marco de protección de
los derechos de las víctimas y de las obligaciones del Estado en los procesos
de restitución de tierras. Actualmente, los documentos citados hacen parte del
cuerpo de derecho jurisprudencial (normas adscritas o subreglas) desarrolladas
por el Tribunal Constitucional. Es decir, se encuentran constitucionalizados.
57. En concreto,
ese conjunto de principios delimitan el contenido y el alcance del derecho a la
propiedad –reconocido desde hace décadas por normas vinculantes del derecho
internacional de los derechos humanos[51]
y normas de la Constitución Política–, pero lo hace considerando la situación
específica de las víctimas de distintos tipos de violencias, especialmente, de
aquellas violaciones de derechos humanos ocurridas en el marco de conflictos
armados.
58. Es así como
los Principios y Directrices básicos sobre el derecho de las
víctimas a interponer recursos y obtener reparaciones, resultado de un trabajo
reflexivo de expertos independientes por un período de casi dos décadas y un
largo proceso participativo de consulta, que incluyó el punto de vista de los
Estados, las organizaciones internacionales y las organizaciones de la sociedad
civil, disponen un amplio espectro de medidas que pueden ser adoptadas como
respuesta a violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos
humanos e infracciones graves al DIH. En esa dirección, establecen que los
Estados deben proveer la existencia de mecanismos o recursos procesales genuinos,
que permitan un desagravio final positivo, a través de la reparación integral.
59. Por su
parte, los Principios Deng definen derechos y garantías de protección a favor
de las personas que han padecido el flagelo del desplazamiento forzado. Así,
definen la responsabilidad de los Estados de proteger y asistir a este tipo de
víctimas durante los desplazamientos y también durante su regreso,
reasentamiento y reintegración.
60. Estos
principios también caracterizan la prohibición de la
privación arbitraria de la propiedad y posesiones de la población en situación
de desplazamiento,  y señalan la obligación de proteger la propiedad respecto
de diferentes tipos de actos como el pillaje, los ataques directos o
indiscriminados u otros actos de violencia; la utilización como personas como
escudos de operaciones u objetos militares; los actos de represalia y las
destrucciones o expropiaciones como forma de castigo colectivo.
61. De la misma
forma, establecen el deber del Estado de proteger la propiedad y las posesiones
que hayan sido abandonadas por las personas en condición de desplazamiento
forzado, frente a actos de destrucción y apropiación, ocupación o usos
arbitrarios e ilegales. En cuanto al derecho al retorno, prevén la obligación
de apoyo en cabeza de los Estados, así como el ejercicio de acciones que
permitan a las víctimas obtener la restitución o una compensación adecuada.
62. Por último, los
Principios Pinheiro, centrales en este trámite, contemplan una serie de
previsiones normativas más amplias y detalladas frente a la protección del
derecho a la restitución. Por un lado, establecen que los derechos de
propiedad, posesión y reparación para las víctimas del desplazamiento[52]
constituyen un elemento central para la solución de conflictos, la consolidación
de la paz, el regreso seguro y sostenible de las poblaciones desplazadas y el
establecimiento del Estado de Derecho. Por otro lado, señalan que tales
derechos son un eje de la justicia restitutiva, encaminada a impedir la
repetición de las situaciones que generaron el desplazamiento. A partir de esa
premisa, prevén
la existencia del derecho a la restitución de toda propiedad despojada a las
víctimas, a menos de que sea fácticamente imposible, caso en el cual deberá
proveerse una compensación justa.
63. Adicionalmente,
hacen referencia a los derechos de las personas que tengan una relación
jurídica con los bienes, distinta a la propiedad, como los poseedores,
ocupantes y tenedores. Por su importancia para el trámite bajo juicio, es
importante referirse más ampliamente a su contenido:
63.1. El
principio 17.1 establece la obligación de los Estados de “velar por que los
ocupantes secundarios estén protegidos contra el desalojo forzoso arbitrario o
ilegal”. Señala que en caso de que el desplazamiento sea inevitable para
efectos de restitución de viviendas, tierras y territorios, los Estados deben
garantizar que el desalojo “se lleve a cabo de una manera compatible con los
instrumentos y las normas internacionales de derechos humanos”, otorgando a los
afectados garantías procesales, como las consultas, la notificación previa,
adecuada y razonable, recursos judiciales y la posibilidad de reparación[53].
63.2.
El principio 17.2 Señala que los Estados deben velar por las garantías
procesales de los segundos ocupantes, sin menoscabo de los derechos de los
propietarios legítimos, inquilinos  u otros titulares, a retomar la posesión de
las viviendas, tierras o patrimonio abandonado o despojado forzosamente[54].
63.3.
El principio 17.3 Indica que, cuando el desalojo sea inevitable, los estados
deben adoptar medidas para proteger a los segundos ocupantes, en sus derechos a
la vivienda adecuada o acceso a tierras alternativas, “incluso de forma
temporal”, aunque tal obligación no debe restar eficacia al proceso de restitución
de los derechos de las víctimas[55].
63.4.
El Principio 17.4 establece que los ocupantes secundarios que han vendido las
viviendas, tierras o patrimonio a terceros de buena fe, podrían ser titulares
de mecanismos de indemnización. Sin embargo, advierte que  la gravedad de los
hechos de desplazamiento puede desvirtuar la formación de derecho de buena fe[56].
En la
sentencia C-035 de 2016 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado) la Corte
Constitucional se refirió una vez más al valor normativo de los Principios
Pinheiro. Explica que si bien no son normas de un trato internacional y por lo
tanto no hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto, “sí
hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato, en la medida en
que concretan el sentido de normas contenidas en tratados internacionales de
derechos humanos ratificados por Colombia”, y añadió que estos constituyen un
desarrollo de la doctrina internacional sobre el derecho fundamental a la
reparación integral consagrado en el ámbito internacional a través de diversos
tratados, y han sido aplicados por distintos organismos de protección de
derechos. “Por lo tanto, los Principios Pinheiro pueden ser parámetros para el
análisis de constitucionalidad de las leyes que desarrollan estos derechos[57]”, de acuerdo con la sentencia T-821
de 2007[58].
Recordó
la Corte en la sentencia citada C-035 de 2016 que el derecho a la restitución
tiene como fundamento “el deber de garantía de los derechos de los ciudadanos
por parte del Estado, consagrado en el artículo 2º de la Constitución; el
principio de dignidad humana reconocido en el artículo 1º de la Carta Política,
los derechos de acceso a la administración de justicia (artículo 229), debido
proceso (artículo 29) y la cláusula general de responsabilidad del Estado
(artículo 90)” y puntualizó que el ordenamiento colombiano reconoce la
restitución como un componente fundamental de los derechos a la verdad, la
justicia y la reparación integral de las víctimas, especialmente, de aquéllas
“despojadas de sus predios”[59].
En
consecuencia, la Ley
1448 de 2011 desarrolló el marco general de protección del derecho fundamental
de las víctimas a la restitución, de acuerdo con los parámetros establecidos
por los instrumentos internacionales sobre la materia, como es el caso de los
Principios Pinheiro. Para terminar, consideró la Corte que estos principios
“constituyen un criterio de interpretación para la Corte, toda vez que brindan
el alcance del derecho fundamental a la restitución e imponen una serie de
obligaciones a cargo de las autoridades públicas con el fin de garantizar el
derecho a la reparación de las víctimas”[60].
64.
En la sentencia C-795 de 2014 (decisión sobre el pago de compensaciones,
previa la entrega material del bien), después de revisar los distintos cuerpos
normativos mencionados, esta Corporación concluyó que se puede advertir cómo el
orden internacional de los derechos humanos “(…)
prevé el derecho a la reparación integral, que tratándose de las víctimas del
desplazamiento forzado conlleva el derecho a que se les restituyan sus
viviendas, tierras y patrimonio, o en su defecto se les indemnice, en aras de
hacer cesar las consecuencias de la violación de sus derechos. Además debe
velarse porque las garantías procesales de los ocupantes secundarios no menoscaben
el derecho de los propietarios legítimos a volver a tomar posesión de sus
bienes de forma justa y oportuna.”
65.
Luego de revisar los estándares de protección internacional y la forma en que
encuentran un correlato en nuestro orden constitucional, esta Corporación ha
señalado que la restitución constituye un componente preferente y principal del
derecho fundamental a la reparación integral de las víctimas del conflicto
armado. En
la sentencia C-820 de 2012, la Corte sostuvo que el derecho a la
restitución es “la facultad que tiene la victima despojada o que se ha visto
obligada a abandonar de manera forzada la tierra, para exigir que el Estado le
asegure, en la mayor medida posible y considerando todos los intereses
constitucionales relevantes, el disfrute de la posición en la que se encontraba
con anterioridad al abandono o al despojo”.
66.
Al analizar el marco de protección interno frente a los derechos a la verdad,
la justicia y la reparación, la Corte Constitucional ha identificado una serie
de mandatos Superiores (arts. 2, 29, 93, 229, 250 numerales 6 y 7 de la CP) de
los cuales puede desprenderse el carácter fundamental del derecho a la
restitución de tierras[61].
Para la Corporación, la restitución de tierras constituye un mecanismo que
satisface en mayor medida el derecho a la reparación integral y su conexión con
los derechos de las víctimas a la justicia y la verdad.
67.
Como la reparación integral[62]
hace parte de la triada esencial de derechos de las víctimas, y el derecho a la
restitución de tierras a víctimas de abandono forzado, despojo o usurpación de
bienes es el mecanismo preferente y más asertivo para lograr su eficacia, la
restitución posee también el estatus de derecho fundamental. La precisión de su
contenido, como se ha explicado, sólo es posible a partir de los instrumentos
de derecho internacional recién citados e incorporados a la jurisprudencia de
este tribunal en un conjunto de decisiones uniformes.
68.
Esta Corporación, luego de revisar los distintos cuerpos normativos internacionales
y nacionales mencionados y los parámetros que, frente a la restitución, de
ellos se desprenden, sostuvo en la sentencia C-715 de 2012[63],
reiterada luego por la C-795 de 2014[64],
lo siguiente:
“De
los estándares internacionales, la Constitución Política y la jurisprudencia
constitucional sobre el derecho a la restitución de las víctimas como
componente preferencial y esencial del derecho a la reparación integral se
pueden concluir las siguientes reglas:
(i)
La restitución debe entenderse como el medio preferente y principal para la
reparación de las víctimas al ser un elemento esencial de la justicia
restitutiva.
(ii)
La restitución es un derecho en sí mismo y es independiente de que se las
víctimas despojadas, usurpadas o que hayan abandonado forzadamente sus
territorios retornen o no de manera efectiva.
(iii)
El Estado debe garantizar el acceso a una compensación o indemnización adecuada
para aquellos casos en que la restitución fuere materialmente imposible o
cuando la víctima de manera consciente y voluntaria optare por ello.
(iv)
Las medidas de restitución deben respetar los derechos de terceros ocupantes de
buena fe quienes, de ser necesario, podrán acceder a medidas compensatorias.
(v)
La restitución debe propender por el restablecimiento pleno de la víctima y la
devolución a la situación anterior a la violación en términos de garantía de
derechos; pero también por la garantía de no repetición en cuanto se trasformen
las causas estructurales que dieron origen al despojo, usurpación o abandono de
los bienes.
(vi)
En caso de no ser posible la restitución plena, se deben adoptar medidas
compensatorias, que tengan en cuenta no solo los bienes muebles que no se
pudieron restituir, sino también todos los demás bienes para efectos de
indemnización como compensación por los daños ocasionados.
(vii)
El derecho a la restitución de los bienes demanda del Estado un manejo integral
en el marco del respecto y garantía de los derechos humanos, constituyendo un
elemento fundamental de la justicia retributiva, siendo claramente un mecanismo
de reparación y un derecho en sí mismo, autónomo e independiente.
b.
Normas legales (sustantivas y
procedimentales)
69. Con el fin
de materializar estos mandatos en un contexto de justicia transicional, que
permitiera hacer efectivo el goce de los derechos a la verdad, a la justicia y
a la reparación de la víctimas fue expedida en el país la Ley 1448 de 2011[65]. El título
IV de esta ley está dedicado, específicamente, al tema de la reparación de las
víctimas[66].
En concreto, el artículo 69 establece:
“Las
víctimas de que trata esta ley, tienen derecho a obtener las medidas de
reparación que propendan por la restitución, indemnización, rehabilitación,
satisfacción y garantías de no repetición en sus dimensiones individual,
colectiva, material, moral y simbólica. Cada una de estas medidas será
implementada a favor de la víctima dependiendo de la vulneración en sus
derechos y las características del hecho victimizante”.
70. Por su
parte, el artículo 70 establece que “El Estado
colombiano, a través del Plan Nacional para la Atención y Reparación Integral a
las Víctimas, deberá adoptar un programa integral dentro del cual se incluya el
retorno de la víctima a su lugar de residencia o la reubicación y la
restitución de sus bienes inmuebles.”.
Y
el artículo 71 precisa que la ley “entiende por restitución, la realización
de medidas para el restablecimiento de la situación anterior a las violaciones
contempladas en el artículo 3º de la
presente Ley”. Para el efecto, el artículo 73 definió los siguientes
principios: el carácter preferente, la independencia, la progresividad, la
estabilización, la seguridad jurídica, la prevención, la participación y la
prevalencia constitucional[67].
71. El artículo
74 hace referencia a las figuras de “despojo” y “abandono” Frente
a lo que debe entenderse como una situación de despojo, el artículo 74 dispuso “la
acción por medio de la cual, aprovechándose de la situación de violencia, se
priva arbitrariamente a una persona de su propiedad, posesión u ocupación, ya
sea de hecho, mediante negocio jurídico, acto administrativo, sentencia, o
mediante la comisión de delitos asociados a la situación de violencia”. Por
abandono forzado de tierras entiende “la situación temporal o
permanente a la que se ve abocada una persona forzada a desplazarse, razón por
la cual se ve impedida para ejercer la administración, explotación y contacto
directo con los predios que debió desatender en su desplazamiento durante el
periodo establecido en el artículo 75”.[68]
72. Frente a la
titularidad de la acción, el artículo 75 de la Ley de víctimas y restitución de
tierras indica: “Las personas que fueran propietarias o poseedoras de
predios, o explotadoras de baldíos cuya propiedad se pretenda adquirir por
adjudicación, que hayan sido despojadas de estas o que se hayan visto obligadas
a abandonarlas como consecuencia directa e indirecta de los hechos que
configuren las violaciones de que trata el artículo 3º de la presente
Ley, entre el 1o de enero de 1991 y el término de vigencia de la Ley,
pueden solicitar la restitución jurídica y material de las
tierras despojadas o abandonadas forzadamente, en los términos
establecidos en este capítulo”.
73. Como se
puede observar, se identifican dos tipos de personas como titulares del derecho
a la restitución jurídica y material de las tierras despojadas o abandonadas
forzadamente: (i) las propietarias o poseedoras de predios y (ii) las
explotadoras de baldíos que pretendan adquirir la propiedad por adjudicación,
en ambos casos, que hayan sido despojadas de las tierras u obligadas a
abandonarlas como consecuencia de los hechos que configuren las violaciones
definidas en el artículo 3º de la ley, entre el 1 de enero de 1991 y el término
de vigencia de ésta.
74. En la
sentencia C-715 de 2012[69]
la Corte se pronunció en torno a una demanda que cuestionaba, entre otras
cosas, que la ley no considerara como titulares de la acción a los tenedores de
tierra, ni a los ocupantes de baldíos. Frente a los primeros, esta Corporación
indicó:
“ (…) a juicio
de la Sala, si bien a los tenedores víctimas del conflicto, no se les puede
aplicar en estricto sentido jurídico el derecho a la restitución de una
propiedad o de una posesión, restitución que procede respecto de los
propietarios, los poseedores u ocupantes, estas víctimas que ostentaban el
derecho de tenencia no quedan desprotegidas frente a su legítimo derecho de
reparación integral, el cual no solo incluye la restitución de bienes
inmuebles, sino también medidas de indemnización y otros componentes
reparatorios, sin perjuicio de que puedan acudir a la vía judicial ordinaria
para la reivindicación de sus derechos (…)”
75. Por
consiguiente, concluyó que el Legislador no incurrió en una omisión legislativa
relativa, al no incluir como titular del derecho a la restitución, al tenedor
del bien.
76. El artículo
81 de la Ley 1448 de 2011 se refiere a las personas que pueden presentar la
acción: quienes fueran propietarios o poseedores de predios, o explotadores de
baldíos con fines de adjudicación (artículo 75); su cónyuge o compañero
permanente con quien convivía al momento de los hechos que desencadenaron el
despojo o abandono; los llamados a sucederlos según el Código Civil, la Unidad
de Restitución de Tierras, en representación de menores de edad (sucesores) y
personas con discapacidad[70].
77. El proceso
de restitución de tierras está compuesto por dos etapas: una administrativa,
a cargo de la Unidad de Restitución de Tierras (artículo 82 de la Ley 1448 de
2011), y otra judicial, a cargo de los jueces y magistrados
especializados de restitución de tierras.
78. Durante la
fase administrativa, que constituye un requisito de procedibilidad de la acción
judicial, se busca que la URT identifique física y jurídicamente los predios,
determine el contexto de los hechos victimizantes, individualice a las víctimas
y sus núcleos familiares, identifique la relación jurídica de la víctima con la
tierra y establezca los hechos que dieron origen al despojo o abandono forzado.
Esta etapa termina con la decisión de la Unidad de Restitución de Tierras de
incluir o no a los solicitantes y a los predios objeto del trámite en el
Registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente[71].
La etapa
administrativa empieza con la solicitud que presentan los propietarios,
poseedores, ocupantes de predios, o los explotadores de baldíos de predios
baldíos, ante la Unidad de Restitución de Tierras para que inscriba los predios
objeto de la solicitud en el registro. Hecha esta petición, la Unidad informa
del trámite de inscripción a quien o a quienes figuren oficialmente como
propietarios, poseedores u ocupantes del predio que se quiere registrar, con la
finalidad de permitirle acreditar su relación jurídica con éste, y que esta se
configuró como resultado de su buena fe exenta de culpa.
79. La Unidad de
Restitución de Tierras cuenta entonces con sesenta días para decidir si incluye
el predio en el Registro de tierras. Si el bien es inscrito, las víctimas o su
apoderado pueden dirigirse ante los jueces civiles del circuito especializados
en restitución de tierra y formular la solicitud de restitución o
formalización. Esta también puede ser elevada por la Unidad de Restitución, en
nombre y representación de la víctima[72].
80. El artículo
86 de la Ley de tierras prevé un conjunto de medidas de protección del predio,
que deben adoptarse al momento de la admisión de la solicitud: la inscripción
del predio en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, la sustracción
provisional del comercio del bien, la suspensión de procesos declarativos de
derechos reales sobre el mismo, y la notificación al representante legal del
municipio en que se encuentra el predio, y al Ministerio Público[73].
Luego de
proferido este auto en los términos anteriormente señalados se da inicio a la
etapa de oposición, concepto esencial para la solución del
problema jurídico planteado.
81. De acuerdo
con el artículo 87  de la Ley de víctimas y restitución de tierras), la
solicitud deberá trasladarse a (i) quienes figuren como titulares
inscritos de derechos en el certificado de tradición y libertad de matrícula
inmobiliaria donde esté comprendido el predio sobre el cual se solicite la
restitución y (ii) a la Unidad de Restitución de Tierras, cuando la
solicitud no haya sido tramitada con su intervención. Además, “[c]on la
publicación a que se refiere el literal e) del artículo anterior se entenderá
surtido el traslado de la solicitud a las personas indeterminadas que
consideren que deben comparecer al proceso para hacer valer sus derechos
legítimos y a quienes se consideren afectados por el proceso de restitución”.
82. Según el
artículo 88, ibídem, si alguno de estos sujetos se hace parte en el proceso
judicial adquiere la condición de opositor.
82.1 Las
oposiciones deben presentarse ante el juez dentro de los quince (15) días
siguientes a la notificación de la admisión, acompañando los documentos que se
pretendan hacer valer como prueba de la calidad del despojado del predio, de la
buena fe exenta de culpa, del justo título, y las demás, acerca del valor del
derecho o la calidad de despojado del solicitante (artículo 88 Ley de víctimas
y restitución de tierras).
82.2. Durante el
término probatorio siguiente, de treinta días, los operadores judiciales deben
actuar en protección de los derechos de la víctima, en quien opera una
inversión de la carga de la prueba (artículo 78 Ley de víctimas y restitución
de tierras). Los principales dispositivos previstos en esta etapa a favor de
las víctimas son los siguientes:
(a) Basta con la
acreditación de prueba sumaria de la propiedad, posesión u ocupación y el
reconocimiento como desplazado o la prueba sumaria del despojo para que se
traslade la carga de la prueba a quienes pretendan oponerse a la pretensión de
la víctima en el proceso de restitución;
(b) Además de
las víctimas, las autoridades concernidas en el proceso de restitución también
deben asumir un rol activo y comprometido, encaminado a determinar la
ocurrencia del daño sufrido. Esto supone que los funcionarios y las
funcionarias deben obrar al mismo tiempo con celeridad y flexibilidad razonable
frente al recaudo, la aceptación y valoración de las pruebas a favor de la
víctima.
(c)  Quienes
administran justicia en los procesos de restitución deben contribuir a evitar
la duplicidad en la práctica de pruebas y las dilaciones innecesarias en el
proceso, ocasionada en la práctica de pruebas impertinentes e inconducentes
(artículo 89).
82.3. Cumplido
el período probatorio, de acuerdo con el artículo 91 de la Ley 1448 de 2011, la
sentencia “se pronunciará de manera definitiva sobre la propiedad, posesión
del bien u ocupación del baldío objeto de la demanda y decretará las
compensaciones a que hubiera lugar, a favor de los opositores que probaron
buena fe exenta de culpa dentro del proceso […]”. (Destaca
la Sala)
82.4. El proceso
de restitución previsto en la Ley 1448 de 2011 es de única instancia[74]. La Corte
Constitucional, en sentencia C-099 de 2013, consideró razonable esta
previsión normativa al ponderar la limitación que entraña la ausencia de una
instancia de revisión, con la finalidad constitucionalmente válida perseguida
por la norma. Adicionalmente, explicó que el derecho de contradicción, en
particular, y el debido proceso en general se encuentran garantizados
por la estructura misma del procedimiento de restitución[75].
82.5. Por
último, es importante mencionar que, a diferencia de lo que ocurre en otras
jurisdicciones, donde el trámite concluye con la ejecutoria de la última
decisión adoptada, ello no ocurre en el proceso de restitución de tierras, pues
el parágrafo 1º del artículo 91 de la Ley 1448 de 2011 prevé que “el Juez o
Magistrado mantendrá la competencia para garantizar el goce efectivo de los
derechos del reivindicado en el proceso, prosiguiéndose dentro del mismo
expediente las medidas de ejecución de la sentencia”, lo que significa que
el trámite sólo acaba cuando efectivamente han sido cumplidas las órdenes de
protección y restitución contenidas en la sentencia.
A partir de ella
fue que esta Corte, en la sentencia C-795 de 2014 de manera enfática, señaló “[l]a
restitución de la tierra en la justicia transicional es un elemento impulsor de
la paz.”.
c. Buena fe
exenta de culpa en el proceso de restitución de tierras. Parámetros de
interpretación.
83. En este acápite, en primer lugar, se
revisará la forma en que nuestro sistema constitucional ha entendido la figura
de la buena fe en general y la buena fe exenta de culpa, en
particular y, especialmente, la manera como se ha perfilado el contenido de
este estándar en el marco transicional de la Ley 1448 de 2011 y dentro de los
procesos de restitución de tierras.
84. El principio de buena fe encuentra
su reconocimiento constitucional en el artículo 83 Superior que dispone que “[L]as
actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a
los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que
aquellos adelanten ante estas”.
85. Esta
Corporación ha analizado en un amplio conjunto de decisiones y en asuntos muy
diversos, tanto en sede de control abstracto como en revisión de tutela, el
alcance del concepto, que pasó de ser un principio general del derecho a
convertirse en una norma de carácter constitucional con la Carta de 1991. En estos
casos, la Corte ha destacado la proyección que
la buena fe ha adquirido y, especialmente, su función integradora del
ordenamiento y reguladora de las relaciones entre los particulares, y
entre estos y el Estado[76].
86.
Nuestro ordenamiento constitucional y, especialmente, el régimen civil han
desarrollado además del concepto de buena fe como mandato constitucional
general, la figura de buena fe simple como principio y forma de
conducta. Esta “equivale a obrar con lealtad, rectitud y honestidad, es la
que se exige normalmente a las personas en todas sus actuaciones. El Código Civil,
al referirse a la adquisición de la propiedad, la define en el artículo 768
como la conciencia de haberse adquirido el dominio de la cosa por medios
legítimos, exentos de fraude y de todo otro vicio. Esta buena fe se denomina
simple, por cuanto, si bien surte efectos en el ordenamiento jurídico,
estos  sólo consisten en cierta protección que se otorga a quien así obra.
Es así que, si alguien de buena fe adquiere el derecho de dominio sobre un bien
cuyo titular no era el verdadero propietario, la ley le otorga ciertas garantías
o beneficios, que si bien no alcanzan a impedir la pérdida del derecho si
aminoran sus efectos. Tal es el caso del poseedor de buena fe condenado a la
restitución del bien, quien no será condenado al pago de los frutos producidos
por la cosa (C.C. art. 964 párr. 3º); o del poseedor de buena fe que adquiere
la facultad de hacer suya la cosa poseída (C.C. arts. 2528 y 2529).”[77]
87. De otra
parte, en diferentes escenarios, también opera lo que se ha denominado buena
fe cualificada o exenta de culpa. Al respecto, este Tribunal ha explicado:
“Esta buena fe
cualificada, tiene la virtud de crear una realidad jurídica o dar por existente
un derecho o situación que realmente no existía. La buena fe
creadora o buena fe cualificada, interpreta adecuadamente una máxima legada por
el antiguo derecho al moderno: ‘Error communis facit jus’, y que ha sido
desarrollada en nuestro país por la doctrina desde hace más de cuarenta años,
precisando que ‘Tal máxima indica que si alguien en la adquisición de un
derecho o de una situación comete un error o equivocación, y creyendo adquirir
un derecho o colocarse en una situación jurídica protegida por la ley, resulta
que tal derecho o situación no existen por ser meramente aparentes, normalmente
y de acuerdo con lo que se dijo al exponer el concepto de la buena fe simple,
tal derecho no resultará adquirido. Pero si el error o equivocación es de tal
naturaleza que cualquier persona prudente y diligente también lo hubiera
cometido, por tratarse de un derecho o situación aparentes, pero en donde es
imposible descubrir la falsedad o no existencia, nos encontramos forzosamente,
ante la llamada buena fe cualificada o buena fe exenta de toda culpa’.”[78]
88.
De lo anterior pueden extraerse algunas diferencias precisas entre la buena fe
simple y la buena fe exenta de culpa. Si bien es cierto que en los dos eventos
se parte del supuesto de que la persona obró con lealtad, rectitud y
honestidad, la buena fe simple se presume de todas las actuaciones o gestiones
que los particulares realizan ante el Estado, de ahí que sea éste quien deba
desvirtuarla. Por su parte, la buena fe exenta de culpa exige ser probada por
quien requiere consolidar jurídicamente una situación determinada.
Así,
la buena fe exenta de culpa exige dos elementos: de un lado, uno subjetivo,
que consiste en obrar con lealtad y, de otro lado, uno objetivo,
que exige tener la seguridad en el actuar, la cual solo puede ser resultado de
la realización actuaciones positivas encaminadas a consolidar dicha certeza.
89.
En relación con el tema que ocupa la atención de la Corte, vale decir que la
aplicación y la interpretación de la buena fe exenta de culpa a
que se refiere la Ley de víctimas y restitución de tierras en los artículos
demandados se circunscribe a la acreditación de aquellos actos que el tercero
pretenda hacer valer en relación con la tenencia, la posesión, el usufructo, la
propiedad o dominio de los predios objeto de restitución. Estos actos pueden
ser, entre otros, posesiones de facto, negocios jurídicos de carácter
dispositivo o situaciones que tienen origen en órdenes judiciales o actos
administrativos. La comprobación de la buena fe exenta de culpa lleva
a los terceros a ser merecedores de una compensación, como lo dispone la Ley
1448 de 2011.
90. En ese
sentido (como se profundizará posteriormente) la regulación obedece a que el
Legislador, al revisar las condiciones de violencia generalizada que se dieron en
el marco del conflicto armado y que originaron el despojo, halló un sinnúmero
de modos de dar apariencia de legalidad a los actos de usurpación y despojo y,
en consecuencia, previó medidas estrictas hacia los opositores, dirigidas a
evitar una legalización basada en tres factores inadmisibles
constitucionalmente: el aprovechamiento abusivo de las condiciones de
violencia, que viciaron el consentimiento jurídico de las víctimas; la
corrupción, que puso parte de la institucionalidad al servicio de los
despojadores; y el formalismo del derecho, que favoreció a la parte más
poderosa en el  ámbito administrativo y judicial.
91. Además, la
norma guarda relación con la eficacia de las presunciones establecidas en el
artículo 77 de la Ley 1448 de 2011, previstas por el legislador, considerando
que el contexto de violencia permite presumir un desequilibrio en las
relaciones entre particulares y favorece las dinámicas de despojo y abandono
forzado. Es así como, en un marco de justicia hacia la transición a la paz, la
lógica que irradia el proceso es fuerte en relación con el opositor para ser
flexible con las víctimas.
Con base en los
elementos normativos y de contexto recién presentados, la Sala entra a resolver
el cargo de la demanda.
TERCERA
PARTE.
ESTUDIO
DEL CARGO DE INCONSTITUCIONALIDAD
El caso objeto
de estudio involucra asuntos interpretativos relevantes y complejos que deben
ser considerados antes de resolver el cargo planteado[79]. La Sala
comenzará por despejar estos asuntos. Posteriormente, resolverá el jurídico  y,
finalmente, determinará el alcance de la decisión a adoptar.
Capítulo
6. Problemas de interpretación.
a. Una
distinción necesaria: opositores y segundos ocupantes[80].
92. Los artículos demandados hacen
referencia a personas que actúan en el trámite de restitución de tierras como
“opositores”, es decir, quienes presentan “oposición” dentro del trámite. De
acuerdo con el artículo 88 de la Ley de víctimas y restitución de tierras
existen tres tipos de oposiciones distintas: (i) aquellas que persiguen
demostrar la calidad de víctima de despojo en relación con el mismo predio
objeto del trámite de restitución de tierras (supuesto regulado por el artículo
78 de la misma Ley[81]);
(ii) las destinadas a tachar la condición de víctima del solicitante y (iii)
las que pretenden demostrar la existencia de una relación jurídica o material
sobre el predio objeto del trámite, generada por una conducta de buena fe
exenta de culpa. La expresión demandada en los artículos 88, 91, 98 y 105
de la Ley de víctimas y restitución de tierras tiene que ver exclusivamente con
el tercer tipo de oposición.
93. El accionante plantea que la
situación violatoria de derechos fundamentales afecta a un número limitado de
opositores: aquellos que pretenden obtener la compensación económica definida
por la Ley de víctimas y restitución de tierras, que no tienen que ver con el
despojo, llegaron al predio antes de su micro focalización y se hallan en
situación desfavorable o de vulnerabilidad por ser mujeres, niños y niñas, o
personas con discapacidad y, por distintas razones, no están en capacidad de
demostrar que actuaron de buena fe exenta de culpa al momento de establecer una
relación jurídica o material con el predio objeto de restitución.
Frente a esta población identifican dos
problemas. Primero, que no podrán acceder a la compensación económica y,
segundo, la inexistencia de medidas adecuadas de atención para su situación.
Los intervinientes se refieren también a la situación de estas personas.
Algunos, sin embargo, los llaman indistintamente opositores o segundos
ocupantes del predio objeto de restitución, mientras que otros proponen que la
demanda se refiere exclusivamente a los “segundos ocupantes”. Por ello, para la
Sala resulta relevante explicar que existe una diferencia conceptual entre
estas categorías, que debe tenerse en cuenta, con miras al estudio del cargo.
Aunque dentro del extenso articulado de
la Ley de víctimas y restitución de tierras ninguna disposición hace referencia
a los segundos ocupantes, estas personas sí son mencionadas en los Principios
Pinheiro, cuyo principio 17 comprende cuatro grandes directrices acerca de su
situación.
La ocupación secundaria de predios en
conflictos armados es ampliamente conocida en el ámbito internacional. Un
ejemplo paradigmático se encuentra en la situación de países del este de Europa
en los que la Segunda Guerra Mundial, primero; la llegada de regímenes
comunistas, después, y la caída del bloque y los nuevos gobiernos democráticos
finalmente, generaron una superposición histórica de propietarios, poseedores u
ocupantes de las tierras, viviendas y el patrimonio de las víctimas, refugiados
y desplazados internos de estos procesos políticos, así como un amplio número
de conflictos y sucesivas leyes de restitución, compensación y reparaciones[82].
En fechas más recientes, la situación de
los segundos ocupantes ha sido considerada como un “obstáculo” para la
efectividad de los procesos de restitución de tierras en Bosnia Herzegovina,
Kosovo, Azerbaiyán, Ruanda, entre muchos otros, pues una atención inadecuada de
esta población puede generar inestabilidad en la transición y amenazar la
seguridad jurídica y material de la vivienda, para las víctimas restituidas[83],
lo que explica que, finalmente, hayan sido explícitamente cobijados por los
principios Pinheiro.
Si bien en los Principios Pinheiro no se
presenta una definición específica de los segundos ocupantes, la Sala estima
adecuado acudir a la que se encuentra en el Manual de aplicación de los mismos,
publicados por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados, para comprender, a grandes rasgos, a quiénes cobija la expresión: “Se
consideran ocupantes secundarios todas aquellas personas que hubieran establecido
su residencia en viviendas o tierras abandonadas por sus propietarios
legítimos a consecuencia de, entre otras cosas, el desplazamiento o el
desalojamiento forzosos, la violencia o amenazas, o las catástrofes naturales
así como las causadas por el hombre” (Destaca la Sala).
94. Los segundos ocupantes
son entonces quienes, por distintos motivos, ejercen su derecho a la vivienda
en los predios que fueron abandonados o despojados en el marco del conflicto
armado interno.
Pero los segundos ocupantes no
son una población homogénea: tienen tantos rostros, como fuentes diversas tiene
la ocupación de los predios abandonados y despojados. A manera ilustrativa,
puede tratarse de colonizadores en espera de una futura adjudicación; personas
que celebraron negocios jurídicos con las víctimas (negocios que pueden
ajustarse en mayor o menor medida a la normatividad legal y constitucional);
población vulnerable que busca un hogar; víctimas de la violencia, de la
pobreza o de los desastres naturales; familiares o amigos de despojadores;
testaferros o ‘prestafirmas’ de oficio, que operan para las mafias o
funcionarios corruptos, u oportunistas que tomaron provecho del conflicto para
‘correr sus cercas’ o para ‘comprar barato’.
Desde un punto de vista más amplio, la
ocupación secundaria puede ser resultado de estrategias de control territorial
de los grupos inmersos en el conflicto, o surgir como consecuencia de problemas
históricos de equidad en el reparto de la tierra[84];
sin embargo, con independencia de esa heterogeneidad constituyen una población
relevante en procesos de justicia transicional, y especialmente en el marco de
la restitución de tierras, como lo confirma el Manual de aplicación de los
Principios Pinheiro, previamente citado:
“Los Principios
[Pinheiro] se ocupan de este fenómeno partiendo de la base de que la ocupación
secundaria de hogares de personas desplazadas a menudo constituye un obstáculo
para el retorno. En efecto, la ocupación secundaria a gran escala ha impedido
en el pasado el éxito de los esfuerzos de retorno en Azerbaiyán, Armenia,
Ruanda, Bután, Bosnia Herzegovina, Croacia, Georgia, Kósovo y otros lugares. La
posesión no autorizada de viviendas y patrimonio es frecuente tras los
conflictos armados. Si bien determinados casos de ocupación secundaria han de
ser a todas luces revocados (sobre todo si la ocupación en cuestión ha servido
como instrumento de limpieza étnica en el marco de un conflicto de este tipo, o
si es fruto del oportunismo, la discriminación, el fraude o la corrupción), no
hay que olvidar la necesidad de proteger a los ocupantes secundarios frente a
la indigencia así como frente a desalojos injustificados u otras posibles
violaciones de derechos humanos […]”[85].
95. La Corte
Constitucional ha señalado en un amplio número de decisiones que los Principios
Pinheiro[86]
hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato[87]
y son indispensables para la comprensión del derecho a la restitución de tierras.
Más allá de su calificación normativa, estos principios poseen innegable
autoridad epistemológica para la solución de casos concretos de manera
compatible con las obligaciones estatales en lo que tiene que ver con la
restitución de tierras de víctimas de la violencia[88].
96. El Principio
17 de este Documento tiene una característica muy particular, en tanto no se
refiere directamente a las víctimas de desplazamiento (ni a desplazados ni a
refugiados), sino a las personas que denomina segundos ocupantes. Pero ello no
resulta casual, pues concebir la restitución de tierras sin pensar en los
segundos ocupantes es un riesgo para todo proceso y política pública de
restitución de tierras despojadas o abandonadas forzosamente, en un escenario
de transición. Las políticas públicas, normas y medidas que adopte el Estado en
torno a esa población tienen un enorme significado para las víctimas, pues
inciden en la estabilidad del proceso, en la seguridad jurídica de la
restitución y en la eficacia material de sus derechos.
En ese orden de ideas, los conceptos “opositor”
y “segundo ocupante” no son sinónimos, ni es conveniente asimilarlos
al momento de interpretar y aplicar la ley de víctimas y restitución de
tierras. En muchos casos los opositores son segundos ocupantes, pero es posible
que haya ocupantes que no tengan interés en presentarse al proceso, así como
opositores que acuden al trámite sin ser ocupantes del predio.
La pregunta que anima la demanda es
clara en términos de segundos ocupantes. Algunos de ellos reflejan las
dinámicas del despojo; otros, son sujetos que merecen especial protección
estatal. Pero las fronteras entre unos y otros son difusas, al punto que el
Principio Pinheiro 17.4, al tiempo que ordena su protección, manifiesta también
que en ciertos contextos de violencia su actuación no podría considerarse de
buena fe, por la gravedad de las violaciones de derechos humanos que rodearon
su actuar. La Ley de víctimas y restitución de tierras les exige a todos por
igual demostrar la buena fe exenta de culpa para acceder a una compensación.
b. La carga de la prueba y el
hecho (la conducta) a probar.
97. Los intervinientes en este trámite
coinciden en señalar que las normas demandadas, al hacer referencia la ‘buena
fe exenta de culpa’, imponen una carga probatoria o procesal desproporcionada
para algunas personas.
98. La Corte considera necesario señalar
que la buena fe calificada a la que se refieren las disposiciones cuestionadas
se configura al momento en que se inició o se consolidó algún tipo de relación
material o jurídica con el predio objeto de restitución, de manera que su
exigencia hace referencia a un parámetro de probidad en las actuaciones de las
personas que llegaron, adquirieron u ocuparon un predio en el grave contexto de
violación de derechos generado por el conflicto armado interno, donde el
desplazamiento forzado, el despojo, usurpación y abandono de predios, afectaron
a gran parte de la población, especialmente, en el país rural. Así las cosas,
se trata de una carga sustantiva y no procesal. En términos probatorios, lo que
la Ley exige al opositor es una carga ordinaria en los procesos judiciales, que
consiste en probar el hecho que alega como sustento de sus derechos y
pretensiones. Esta precisión será retomada al momento de establecer el alcance
de la decisión. Sin embargo, es importante mantener presente esta diferencia
entre una carga probatoria calificada y la carga de probar una
conducta (un hecho) calificado.
Cuadro 2. Hecho
a probar, carga de la prueba, y exigencia al opositor
Hecho a probar
y carga de la prueba
Exigencias al
opositor
Hecho a probar
Buena fe exenta de culpa.
Carga de la prueba
El que alega, prueba (ordinaria)
c.
La consecuencia jurídica de las normas demandadas
99. La consecuencia jurídica de probar
la buena fe exenta de culpa en el marco de las normas demandadas es el acceso a
la compensación económica equivalente al valor probado del predio (artículo 88
Ley de víctimas y restitución de tierras).
Aunque en realidad no existe una
discusión en torno a este punto, sí es importante señalar que el opositor
al que hacen referencia las normas demandadas no tiene legalmente una
expectativa de permanecer en el predio,  sino de recibir una suma de dinero
justa ante la obligación de entregarlo. Esta expectativa es relevante para
lograr la eficacia de sus derechos al mínimo vital y a la vivienda de forma
inmediata, pero no solucionará por sí sola sus expectativas de acceso a la
tierra. Esta aclaración tiene como propósito precisar las tensiones
constitucionales que suscita el cuestionamiento de la demanda.
Así, una vez esclarecida la consecuencia
jurídica de probar o no la buena fe exenta de culpa, es preciso indicar que la
Ley de víctimas y restitución de tierras, en los artículos demandados, no se
refiere a medidas distintas a esta compensación, de manera que no ordena ni
prohíbe que los opositores, sin importar su relación con el predio objeto de
restitución, puedan beneficiarse de las políticas públicas para la población
vulnerable, si cumplen las condiciones para ello.
Conclusiones interpretativas. En síntesis,
las precisiones efectuadas permiten señalar que: (i) la distinción entre
opositores y segundos ocupantes es relevante para comprender adecuadamente el
problema jurídico planteado en la demanda. La primera expresión hace referencia
a una categoría procesal incorporada a la ley de restitución de víctimas y
restitución de tierras. El segundo concepto se refiere a una población que debe
ser tenida en cuenta al momento de establecer políticas, normas y programas de
restitución de tierra en escenarios de transición, como presupuesto para el
éxito y la estabilidad de las medidas, y para la seguridad en los derechos de
las víctimas restituidas, especialmente, en lo que tiene que ver con la
tenencia de la tierra, la vivienda y el patrimonio. (ii) La buena fe exenta de
culpa, en el contexto de la ley de víctimas y restitución de tierras es un
estándar de conducta calificado, que se verifica al momento en que una persona
establece una relación (jurídica o material) con el predio objeto de
restitución. La carga de la prueba para los opositores es la que se establece
como regla general en los procesos judiciales: demostrar el hecho que alegan o
que fundamenta sus intereses jurídicos. Cuando se habla de una persona
vulnerable, entonces, debe tomarse en cuenta si se hace referencia al momento
de la ocupación o al momento en que se desarrolla el proceso. (iii) La
consecuencia jurídica que establece la ley de tierras en relación con la buena
fe exenta de culpa es la posibilidad de acceder, o no, a la compensación
económica. La ley no hace referencia, es decir, no prohíbe ni ordena, la
aplicación de otras medidas para la población vulnerable, en el marco del
proceso.
Capítulo 7.
Respuesta al problema jurídico.
a. El caso objeto de estudio
refleja un problema de ‘discriminación indirecta’.
Como se explicó al establecer el
problema jurídico a resolver, la demanda plantea la existencia de una violación
al principio a la igualdad, derivada de la siguiente situación. Tomando en
consideración las precisiones previas, este problema puede ser parafraseado en
los siguientes términos: aunque existen opositores que son segundos ocupantes
vulnerables, que no poseen alternativa de vivienda y que no tuvieron que ver
con el despojo, el Congreso de la República les exige, para acceder a la
compensación económica mencionada, lo mismo que a personas que no enfrentan
ninguna de las condiciones descritas, lo que supone una clara injusticia. Un
trato igual a personas en situación distinta.
En concepto de la Sala, el actor acierta
en su cuestionamiento, como pasa a explicarse:
100. El principio de igualdad es una de
las normas más importantes dentro del estado constitucional de derecho. La
Corte Constitucional ha explicado que este posee una estructura compleja. Así,
el artículo 13 Superior, en su primer inciso, concreta la igualdad ante la ley,
propia del Estado clásico de derecho, y la prohibición de discriminación
elimina la arbitrariedad y las decisiones que distribuyen beneficios o cargas
en torno a criterios inadmisibles, o sin un principio de razón válido desde el
punto de vista constitucional.
101. El Estado social de derecho exige
también a las autoridades adoptar medidas de trato diferencial y positivas a
favor de grupos que tradicionalmente han sido víctimas de discriminación, y
promover el bienestar de quienes se encuentran en situación de debilidad
manifiesta. Estos últimos mandatos se entrelazan con normas específicas de la
Carta, que definen los grupos merecedores de tales medidas.
102. La Corte Constitucional ha
desarrollado un conjunto de herramientas destinadas a verificar la existencia
de una violación del principio de igualdad, denominado el juicio o test de
igualdad. Este instrumento parte de considerar que la igualdad de trato se
presume válida, en la medida en que las personas tienen iguales derechos y, en
consecuencia, corresponde a la autoridad que impone una medida diferencial
justificarla, demostrar que persigue un fin legítimo y que no afecta de manera
desproporcionada los derechos de uno de los grupos en comparación, de acuerdo
con el carácter relacional del principio.
103. Ahora bien, la Corte Constitucional
también ha explicado que la igualdad se ve trasgredida cuando el Estado
establece normas o medidas generales que impactan intensamente a ciertos grupos
o personas, que enfrentan diversas condiciones de vulnerabilidad o debilidad
manifiesta, en virtud de los mandatos de igualdad material e igualdad
promocional recién descritos. Al respecto, resulta particularmente relevante lo
señalado en la sentencia T-209 de 2009, acerca de la situación de los
recicladores tradicionales frente a las grandes empresas que entraron al
mercado del reciclaje:
“La
igualdad es uno de los pilares sobre los que se funda el Estado colombiano. La
Constitución reconoce la igualdad, como un principio, como un valor, y como un
derecho fundamental, que va más allá de la clásica formula de igualdad ante la
ley, para erigirse en un postulado que apunta a la realización de condiciones
de igualdad material. Bajo esta perspectiva, un propósito central de la
cláusula de igualdad, es la protección de grupos tradicionalmente discriminados
o marginados; protección que en un Estado social de derecho, se expresa en una
doble dimensión: por un lado, como mandato de abstención o interdicción de
tratos discriminatorios (mandato de abstención) y, por el otro, como un mandato
de intervención, a través del cual el Estado está obligado a realizar acciones
tendentes a superar las condiciones de desigualdad material que enfrentan
dichos grupos (mandato de intervención)”.
En el mismo fallo, la Corte precisó:
“Un
punto que merece la pena resaltarse, por ser objeto de controversia en el caso
que ocupa a la Corte, es que el mandato de abstención que se deriva del primer
inciso del artículo 13 constitucional, no se dirige exclusivamente a evitar que
la administración adopte medidas, programas o políticas, abiertamente
discriminatorias. También va encaminado a evitar que medidas, programas o
políticas, así éstas hayan sido adoptadas bajo el marco de presupuestos
generales y abstractos, impacten desproporcionadamente a grupos marginados o
discriminados o, en otras palabras, los coloque en una situación de mayor
adversidad. Es decir, que la Constitución prohíbe, tanto las llamadas
discriminaciones directas –actos que apelan a criterios sospechosos o
potencialmente prohibidos, para coartar o excluir a una persona o grupo de
personas del ejercicio de un derecho o del acceso a un determinado beneficio,
como las discriminaciones indirectas – [como] las que se derivan de la
aplicación de normas aparentemente neutras, pero que en la práctica generan un
impacto adverso y desproporcionado sobre un grupo tradicionalmente marginado o
discriminado”. (Se destaca).
104.
En la reciente sentencia C-754 de 2015[89], la Corporación se refirió
nuevamente al concepto de discriminación indirecta. El problema jurídico
consistía en que el Legislador, al proferir la Ley 1719 de 2014, decidió que
las entidades prestadoras de servicios de salud podían establecer un
protocolo especial para la atención de las víctimas de violencia sexual, a
pesar de que una norma reglamentaria anterior, la Resolución 459 de 2012, del
Ministerio de Salud y Protección Social, ya había establecido que la
elaboración de tal protocolo sería obligatoria. De esa manera, la norma legal
cuestionada convertía en facultativo algo que con anterioridad era imperativo
para las prestadoras de servicios de salud lo que, en concepto de las
demandantes, violaba el principio de progresividad, el derecho a la salud y el
principio de igualdad.
Dejando de lado otros aspectos del
caso, la Corte consideró que la medida cuestionada, en efecto, generaba un
problema constitucional de igualdad, debido a que las víctimas de violencia
sexual son, principalmente, mujeres; y añadió que la discriminación detectada
resultaba más intensa para aquellas que enfrentan distintas condiciones de
vulnerabilidad (discriminación múltiple o interseccional). Lo dicho en esa
providencia resulta especialmente relevante para la comprensión del problema
objeto de estudio en esta oportunidad, a la luz de la complejidad del principio
de igualdad, en la Constitución Política colombiana.
[…] Es
decir, la Constitución prohíbe adoptar medidas que de forma abierta excluyan o
diferencien a una persona o a un grupo de personas con el objeto de reducir o
anular el reconocimiento, disfrute o ejercicio de un derecho o una libertad
fundamental, en razón al género, posición socioeconómica, raza, estatus
particular, entre otros (discriminación directa); así como prescribe tratos u
omisiones que tengan como resultado un impacto desproporcionado en personas
parte de ese grupo en el sentido de coartar o excluir del reconocimiento,
disfrute o ejercicio de un derecho o libertad fundamental (discriminación
indirecta).
105. En el caso objeto de estudio, las
reflexiones adelantadas hasta el momento permiten concluir que, en efecto, es
posible identificar dos grupos de personas entre quienes puede efectuarse una
comparación, en el marco del principio y derecho a la igualdad. Los segundos
ocupantes que se encuentran en situación ordinaria y tuvieron que ver o se
aprovecharon del despojo; y los segundos ocupantes que enfrentan alguna
condición de vulnerabilidad y no tuvieron ninguna relación, ni tomaron provecho
del despojo.
La norma demandada generaría una
discriminación indirecta, en la medida en que exige a todos los opositores
interesado demostrar una conducta calificada y no da un trato diferencial a
personas que lo merecen, es decir, los segundos ocupantes en condición de
vulnerabilidad que no tuvieron relación directa ni indirecta con el despojo o
el abandono forzado de los predios.
La Ley de víctimas y restitución de
tierras, según se explicó ampliamente en los fundamentos de esta providencia se
enfoca principalmente en la defensa de los derechos fundamentales de las
víctimas dentro de un escenario de transición, y a ello responde la estructura
probatoria del proceso en su etapa judicial. Además, estas normas asumen como
premisa las dificultades que las víctimas tienen para demostrar los hechos que
dan fundamento a sus pretensiones, derivadas del conflicto de violencia
generalizada y de todas las formas que se desarrollaron para vestir el despojo
y el abandono forzados con un manto de legalidad. Finalmente, el legislador
presumió válidamente que los opositores no enfrentan las mismas condiciones de
las víctimas.
Sin embargo, a medida que el proceso
avanza, y como se ha constatado en el ámbito del derecho internacional de los
derechos humanos, resulta claro que también existen opositores que están en
condiciones de debilidad, especialmente, en lo que tiene que ver con el acceso
a la tierra, la vivienda y el trabajo en el campo. Frente a estas personas, los
fines citados no se ven favorecidos y, en cambio, al pasar por alto su
situación, sí puede generarse una lesión inaceptable a otros mandatos
constitucionales, asociados a la equidad en el campo, el acceso y la
distribución de la tierra, el mínimo vital y el derecho al trabajo. Es precisamente
esta situación la que permite a la Corte Constitucional concluir que la demanda
acierta en la descripción de un problema de discriminación indirecta,
exclusivamente, frente a quienes son personas vulnerables que no tuvieron que
ver con el despojo, aspecto en el que debe insistirse.
Como se explicó ampliamente, la Ley de
víctimas y restitución de tierras no toma en consideración su situación, ya
que, en lo que tiene que ver con el trámite de restitución se refiere
exclusivamente a víctimas y opositores. A excepción del artículo
78 de ese ordenamiento, que establecer reglas para el supuesto en el que
concurren personas que se consideran víctimas de despojo o se vieron obligadas
a abandonar forzosamente el mismo predio, la Ley no establece diferenciación
alguna, ni prevé un trato especial para ese grupo de opositores especial, que
se ha denominado segundos ocupantes vulnerables, sin relación con el despojo.
En armonía con lo expuesto al comienzo
de este acápite, el principio de igualdad se viola cuando dos grupos,
situaciones o personas que se hayan en condiciones iguales desde el punto de
vista de los hechos reciben un trato distinto por el derecho, o cuando, a pesar
de estar en condiciones distintas en términos fácticos, el derecho les da un
tratamiento igual, sin que exista una razón para hacerlo. Por ello, el
examen de igualdad comienza por el estudio de razonabilidad de las medidas,
entendida como la existencia de un motivo válido a la luz de las cláusulas
superiores para el establecimiento de la medida cuestionada, para luego
establecer si esta es proporcionada, es decir, si establece un balance
admisible entre los principios en juego.
Ahora bien, como la Ley de víctimas y
restitución de tierras ignora a este grupo de personas, no es posible para la
Corte hallar el fundamento o las razones constitucionales que llevaron a la
inexistencia de medidas especiales para responder a su situación y, en
consecuencia, no es tampoco posible avanzar en el estudio de idoneidad,
necesidad y proporcionalidad en sentido estricto de la medida. No existe, en
otros términos, una manera de determinar la razón que tuvo el Legislador para
no dar un trato especial a las personas vulnerables que no tuvieron relación,
directa ni indirecta, con el despojo de las tierras.
Con todo, es necesario dejar en claro
que esta conclusión no tiene que ver con una comparación entre víctimas y
opositores. La Corte ha explicado, y ahora reitera, que la estructura
probatoria del proceso, marcadamente favorable a las víctimas es constitucionalmente
admisible, pues refleja la imperiosa necesidad de revertir el despojo y develar
las distintas maneras de encubrirlo. Los grupos en comparación, vale redundar,
son los opositores que tienen la condición de segundos ocupantes vulnerables
que no tuvieron relación con el despojo, de una parte, y los demás opositores,
de otra.
b. Alcance de la decisión
106. Una vez se ha concluido que sí
existe un problema de igualdad en la aplicación de los artículos demandados,
contenidos en la Ley de víctimas y restitución de tierras, debe señalarse
también que la definición o identificación de las personas vulnerables en este
contexto es controversial, como lo demuestra la discusión sostenida entre los
intervinientes, las reflexiones sobre la aptitud de la demanda y la doctrina
acerca de los segundos ocupantes. Así, por ejemplo, en torno a las categorías
que propone la demanda, parece que el solo hecho de ser mujer o persona con
discapacidad no sería condición suficiente para solicitar una excepción o una
aplicación diferencial en lo que tiene que ver con la buena fe exenta de culpa
si, por ejemplo, se trata de mujeres y personas con discapacidad que poseen
tierras o poder económico. El caso de los niños y niñas (que serán
representados por sus padres o por el Estado en el proceso), seguramente
dependerá de la actuación de terceros. En ese contexto, para establecer el
alcance de la decisión a adoptar, la Sala considera necesario retomar las
consideraciones normativas vertidas en la parte motiva de la providencia, en
torno a los fines del proceso y el papel de los jueces de tierras.
107. Las normas del proceso de
restitución de tierras persiguen dos fines esenciales: la protección de los
derechos de las víctimas y la posibilidad de develar y revertir los patrones de
despojo. De igual forma, la ley supone un tratamiento diferencial favorable
para las víctimas, destinado a recuperar el equilibrio roto por la violencia,
mediante un conjunto de reglas probatorias favorables para las víctimas, en lo
que tiene que ver con las cargas procesales y probatorias, y uno exigente para
los demás actores. Pero, además de esos propósitos, explícitos en el trámite
legislativo y en la regulación de la Ley, la Corte señaló en la segunda
parte de esta providencia que las normas de la Ley 1448 de 2011 deben
interpretarse y aplicarse de manera que satisfagan otro conjunto de principios,
lo que hace este tipo de casos particularmente complejos. Para empezar, su
aplicación debe ser favorable a la transición y a una expectativa de paz
estable, pero, además, deben armonizarse con los principios de reforma agraria
y producción de alimentos de los artículos 64 y 65 de la Constitución; hacerse
compatibles con los derechos territoriales de los pueblos indígenas y las
comunidades afrocolombiana, y tomar en cuenta las eventuales tensiones
ambientales asociadas.
108. Estas tensiones surgen de la
naturaleza a la vez constitucional y especializada del proceso de restitución
de tierras, y tienen como consecuencia especiales exigencias para los jueces de
tierras. En ese sentido, es inevitable que en un proceso constitucional surjan
conflictos de difícil solución y, en buena medida, corresponde a los jueces
definir su respuesta a través de la ponderación y la creación de precedentes
que hagan estable la aplicación del derecho. Sin embargo, el proceso de
restitución de tierras no es sólo un proceso constitucional, sino también uno
especializado, en el que los jueces deben tener plenas destrezas y un profundo
conocimiento en la comprensión del derecho civil y agrario, además de las
distintas estrategias (legales e ilegales) del despojo.
109. Ello genera la siguiente paradoja:
por una parte, la naturaleza constitucional del proceso insinúa entonces que
las tensiones y los casos difíciles deben ser asumidos mediante una
justificación que se acerque al modelo de decisión de los jueces
constitucionales, cercano a la ponderación de principios (aunque no por ello
ajeno a la aplicación de reglas), cuyo contenido es amplio y en el que se
requiere un intenso ejercicio argumentativo para resolver las tensiones que se
generan entre estos; pero, por otra, la dimensión técnica (sustantiva y
procedimental) del trámite aconseja una toma de decisiones basada más en la
aplicación de reglas estrictas, con supuestos de hecho claramente definidos.
Finalmente, la ausencia de un tribunal de cierre en la justicia de tierras hace
más difícil escoger entre uno y otro modelo[90].
110. Para hallar una decisión adecuada,
la Sala explicará la naturaleza de las experiencias que, de acuerdo con las
intervenciones y el análisis desarrollado hasta el momento, pueden presentarse
en el trámite de restitución de tierras, distinguiendo además entre las que
tienen que ver con la posibilidad de asumir la carga de la prueba y aquellas
que se relacionan con la exigibilidad del requisito sustantivo de buena fe
exenta de culpa. De una parte, se discute la posibilidad de que una persona que
actúa como opositor en el trámite de restitución de tierras pueda hallarse en
una situación de debilidad similar a la de la víctima. Por otra, se han
descrito distintas hipótesis en las que podría considerarse problemático exigir
la demostración de la buena fe exenta de culpa. El siguiente cuadro ilustra
algunas de esas dificultades:
Cuadro
4. Posibles dificultades
Ámbito de la regulación
Experiencias que generan los casos
difíciles
Carga de la prueba
Debilidad procesal (ausencia de
asesoría legal, dificultades para acudir al proceso, ausencia de medios
económicos o técnicos para obtener las pruebas requeridas)
Hecho a probar: actuación de buena fe
exenta de culpa al momento de ocupar el predio
La aplicación
del estándar general a personas que carecen de vivienda, son vulnerables para
económicamente, se encuentran situación de desplazamiento, no tuvieron
relación con el despojo, llegaron al lugar en virtud de la necesidad de
satisfacer un derecho fundamental (estado de necesidad), o por coacción,
entre otras posibles.
111. Pues bien, para enfrentar las
dificultades descritas, lo primero que debe decirse es que la ‘vulnerabilidad’
o las condiciones personales de debilidad relevantes deben analizarse en torno
al escenario normativo en donde se solicita un trato diferencial favorable.
Así, en lo que tiene que ver con la carga de la prueba, la vulnerabilidad
tendría que ver con la debilidad procesal o la presencia de circunstancias que
hacen surgir en el juez la obligación de alivianar las cargas procesales,
mientras que la característica  en lo que concierne al hecho a probar, se
refiere a las condiciones personales del interesado al momento de llegar al
predio y con la pregunta acerca de cuál es el nivel de diligencia con el que
debió actuar.
112. El sentido de la decisión debe
tomar en consideración, entonces, dos aspectos distintos: la vulnerabilidad en
el marco del proceso (debilidad procesal), la vulnerabilidad en lo que tiene
que ver con la aplicación de la buena fe exenta de culpa.
112.1. En lo que tiene que ver con la
carga de la prueba para personas vulnerables en términos procesales, la Sala
estima que esta debe ser asumida directamente por los jueces, en virtud de los
principios de igualdad (compensación de cargas), prevalencia del derecho
sustancial (eliminación de obstáculos para llegar a una decisión justa) y
dirección judicial del proceso.
En este
escenario ocurre algo similar a una situación ampliamente estudiada por la
Corte, en el ámbito de la acción de tutela. Dada la diversidad de condiciones
de los sujetos que acuden al amparo constitucional, no existe una regla
distinta para cada uno de ellos. Pero la Corte Constitucional ha explicado que
las cargas procedimentales deben ser objeto de una evaluación diferencial
cuando el accionante es un sujeto vulnerable, se encuentra en condición de
debilidad manifiesta o es titular del derecho a una protección constitucional
especial (T-1316 de 2001). Incluso la comprensión de un problema constitucional
varía en torno a las condiciones del sujeto. Por ello, la Corte ha ordenado
analizar de manera más amplia el cumplimiento de requisitos como la
subsidiariedad e inmediatez para determinados grupos poblacionales (C-588 de
2011)
Ahora bien, la
tutela no establece cargas ordinarias de la prueba, sino que ordena al juez
adelantar todas las acciones necesarias para llegar a una conclusión acerca de
la violación del derecho. El proceso de tierras no tiene ese alcance, pues uno
de sus intereses primordiales es develar las estrategias de despojo. Pero la
similitud es relevante, pues hace referencia a la conciencia que debe tener el
juez acerca de sus deberes como director del proceso y las facultades que el
ordenamiento le confiere, no solo en las normas de la Ley 1448 de 2011, sino en
una interpretación sistemática, que permita aplicarlas con el conjunto de
mandatos constitucionales mencionados.
Esto significa que la forma de proteger
a las personas vulnerables que actúan como opositores dentro del proceso
judicial de restitución de tierras, sin imponer nuevas cargas a las víctimas,
consiste en procurarle asistencia de la Defensoría Pública cuando lo requiera y
decretar las pruebas de oficio que considere necesarias, siempre que cuente con
elementos de juicio para considerar que el ejercicio de esta facultad es
necesario para acercar la verdad real a la verdad procesal.
112.2. En lo que tiene que ver con el
hecho calificado, o la buena fe exenta de culpa al momento de ocupar el predio,
lo primero que debe resaltarse es que esta constituye la regla general, que
debe  observarse en la gran mayoría de los casos, pues es la decisión adoptada
por el Legislador en defensa de las víctimas, y en consideración a la magnitud
del despojo, la usurpación y el abandono forzado de los predios, derivados del
conflicto armado interno.
Sin embargo, en casos excepcionales,
marcados por condiciones de debilidad manifiesta en lo que tiene que ver con el
acceso a la tierra, la vivienda digna o el trabajo agrario de subsistencia, y
siempre que se trate de personas que no tuvieron que ver con el despojo, el
juez deberá analizar el requisito con flexibilidad o incluso inaplicarlo,
siempre al compás de los demás principios constitucionales a los que se ha
hecho referencia y que tienen que ver con la equidad, la igualdad material, el
acceso a la tierra por parte de la población campesina, o la protección de
comunidades vulnerables. De no ser así, las decisiones podrían tornarse en
fuente de las mismas injusticias que se pretenden superar.
En otros términos, la Sala considera que
una interpretación de la Ley de víctimas y restitución de  tierras que supone
para los jueces la obligación de aplicar los artículos cuestionados sin tomar
en consideración las circunstancias de vulnerabilidad descrita, y la relación
del opositor con el despojo, podría derivar en decisión susceptibles de afectar
los derechos vulnerables. Una interpretación adecuada de la norma, conforme a
la Constitución Política, exige comprender la naturaleza constitucional del
proceso de tierras, un ejercicio vigoroso de las facultades de dirección del
proceso por parte de los jueces de tierras, y una consideración constante a los
demás principios superiores citados en este acápite.
Ahora bien, en la medida en que el
proceso de restitución de tierras no tiene un órgano de cierre, y la
responsabilidad de los jueces de tierras hacia una transición eficaz es muy
notable, la Sala estima necesario establecer unos parámetros mínimos para su
interpretación y aplicación. Antes de hacerlo, sin embargo, resulta
imprescindible hacer mención a la presunta inexistencia de otras medidas de
atención para los segundos ocupantes, mencionada en la demanda.
Los actores  afirmaron en la demanda
que, además del problema estrictamente relacionado con la buena fe exenta de
culpa, existe una dificultad más amplia para las personas vulnerables que, en
virtud de la obligación de entregar un predio objeto de restitución, van a enfrentar
distintas amenazas a sus derechos fundamentales, derivadas de sus condiciones
de vulnerabilidad. Agregaron que los jueces de tierras actualmente no están en
la obligación de decretar ninguna medida a su favor, puesto que la Ley de
víctimas y restitución de tierras únicamente hace referencia a la compensación
económica equivalente al valor del predio, demostrado en el proceso.
113. Sobre este punto, existen
interpretaciones distintas por parte de los intervinientes. Así, la Defensoría
del Pueblo le da la razón al demandada y afirma que la Corte debe dictar un exhorto
al Congreso para que establezca medidas de protección para esta población; en
cambio, el Ministerio de Justicia, la Unidad de Restitución de Tierras y la
organización Dejusticia consideran que las normas actuales ya incluyen las
medidas a las que hacen referencia los accionantes, tal como lo demuestran los
acuerdos 021 de 2015 y 029 de 2016, dictados por la Unidad de Restitución de
Tierras[91].
114. La situación de la población
vulnerable en el marco de la restitución de tierras es un problema de amplio
alcance, en el marco de la justicia transicional. Para la Corte, la
inexistencia de normas de rango legal específicamente diseñadas para su
atención es un problema serio, que puede traer consecuencias inequitativas
indeseables. Sin embargo, por su propia dimensión, el asunto no puede ser
resuelto por una decisión de este Tribunal, que carece de competencias para la
creación, elaboración o implementación de políticas públicas.
En otros términos, si bien es cierto que
la Ley no prevé medidas para los segundos ocupantes (más allá de lo expresado
acerca de la compensación económica) y ello constituye un problema
constitucional, lo cierto es que ello evidencia una omisión legislativa
absoluta, supuesto en el que este Tribunal Constitucional carece de competencia
para pronunciarse, aunque, en virtud de los principios de colaboración armónica
y supremacía de la Carta sí puede dirigir un exhorto a los órganos políticos
para que colmen la laguna mencionada.
En contra de esta alternativa, podría
pensarse que los acuerdos de la Unidad de Restitución de Tierras ya demuestran
la existencia de esa política pública, lo que tornaría innecesario el exhorto.
115. La Sala no comparte esa posición,
por las razones que pasan a exponerse.
La Corte Constitucional no tiene
competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad o legalidad de los
actos administrativos, de manera que no se pronunciará sobre el contenido de
los acuerdos 021 de 2015 y 029 de 2016, en los que hoy se centra la atención
estatal de los segundos ocupantes. Sin embargo, es claro para la Corporación
que la respuesta a un vacío institucional tan serio no puede quedar reducida a
la expedición de normas de tal jerarquía, por parte de una Unidad
Administrativa Especial.
Dejando de lado una evaluación del
contenido de los acuerdos, pues la Corte Constitucional no es el juez de
legalidad ni constitucionalidad de los mismos, la respuesta al vacío descrito
no puede quedar reducida al ámbito de la expedición de actos administrativos
por parte de una Unidad administrativa especial, pues estos enfrentan un
déficit de estabilidad y legitimidad política que debe ser superado de forma
urgente e integral. Las medidas de atención a los segundos ocupantes, distintas
de la compensación a la que se refiere la Ley de víctimas y restitución de tierras,
deben ser parte de una política comprensiva, adecuada y suficiente, discutida
en el foro democrático representativo y, posteriormente, desarrollada por los
órganos gubernamentales, siempre, con base en los principios constitucionales,
la jurisprudencia constitucional relevante y los estándares que otorgan los
principios 17.1 a 17.4 de los principios Pinheiro.
116. Por ello, aunque la Corte toma nota
de los esfuerzos adelantados por la Unidad de Restitución de Tierras, también
estima necesario extender un exhorto a los órganos políticos para que
desarrollen una política integral que encauce adecuadamente los recursos para
esas medidas de atención en materia de vivienda, proyectos productivos y de
cualquier otra naturaleza que estos estimen necesarias.
En lo que tiene que ver con el proceso
de restitución de tierras, los acuerdos de la Unidad de Tierras, así como la
caracterización que esta realice, constituyen insumos relevantes para su
trabajo, siempre tomando en cuenta que estos pueden ser acogidos o rechazados
por los funcionarios judiciales, en el marco de su competencia.
117. Así las cosas, la Corte declarará
la exequibilidad condicionada de los artículos demandados, en el entendido de
que los jueces deben tomar en consideración los factores de vulnerabilidad al
aplicarlos, y exhortará a los órganos políticos para que establezcan una
normatividad adecuada y una política pública integral, comprensiva y suficiente
para la situación de los segundos ocupantes.
118. Finalmente, la Sala entra a definir
los parámetros para esa aplicación diferencial:
Primero. Los parámetros para dar una
aplicación flexible o incluso inaplicar el requisito de forma excepcional deben
ser de tal naturaleza que (i) no favorezcan ni legitimen el despojo (armado o
pretendidamente legal) de la vivienda, las tierras y el patrimonio de las
víctimas; (ii) no debe favorecer a personas que no enfrentan condiciones de
vulnerabilidad en el acceso a la tierra y (iii) no puede darse para quienes
tuvieron una relación directa o indirecta con el despojo.
No es posible ni
necesario efectuar un listado específico de los sujetos o de las hipótesis en
que se cumplen estas condiciones. Ello corresponde a los jueces de tierras,
quienes deben establecer si la persona cumple todas las condiciones
descritas, y evaluar si lo adecuado es, entonces, entender la buena fe exenta
de culpa de manera acorde a su situación personal, exigir buena fe simple, o
aceptar la existencia de condiciones similares al estado de necesidad, que
justifiquen su conducta.
En cambio, debe
señalarse de forma expresa que personas que no enfrentan ninguna condición de
vulnerabilidad no deben ser eximidos del requisito, pues no resulta admisible
desde el punto de vista constitucional, que hayan tomado provecho de los
contextos de violencia para su beneficio personal, ni que hayan seguido un
estándar de conducta ordinario en el marco del despojo y la violencia
generalizada, propios del conflicto armado interno.
Segundo. La
compensación económica persigue fines de equidad social. Y se basa en los
derechos de los segundos ocupantes, derivados de los principios Pinheiro y,
principalmente, del principio 17, en el principio de igualdad material, en los
derechos fundamentales a la vivienda digna y el mínimo vital, y en los
artículos que promueven el acceso a la tierra y el fomento del agro (artículos
64 y 64 CP). Aunque sin ánimo de exhaustividad, son estas las normas que deben
guiar la aplicación flexible del requisito.
Tercero. La
vulnerabilidad procesal debe ser asumida por los jueces de tierras a partir de
su papel de directores del proceso. El apoyo de la Defensoría del Pueblo y la
facultad de decretar pruebas de oficio, siempre que existan suficientes
elementos que permitan suponer que estas son necesarias para alcanzar la verdad
real y dar prevalencia al derecho sustancial, son un presupuesto del acceso
a la administración de justicia.
Los jueces de
tierras deben tomar en consideración la situación de hecho de los opositores
dentro del proceso de restitución de tierras para asegurar el acceso a la
administración de justicia. Esta obligación es independiente de qué tipo de
segundo ocupante se encuentra en el trámite.
Cuarto. Existe,
para algunos intervinientes, la percepción de que los contextos de violencia
eliminan cualquier posibilidad de desvirtuar la ausencia de relación con el
despojo, debido a que si la violencia, el despojo y el abandono eran hechos
notorios en algunas regiones, nadie puede alegar que no conocía el origen
espurio de su derecho, o que actuó siquiera de buena fe simpe.
Los contextos
descritos hacen parte de los medios de construcción de la premisa fáctica, es
decir, de los elementos a partir de los cuales los jueces establecen los hechos
materiales de cada caso, y deberán ser valorados en conjunto con los demás
elementos probatorios. Por ello, a través del principio de inmediación de la
prueba, serán los jueces quienes determinen, caso a caso, si es posible
demostrar el hecho.
Para ciertas
personas vulnerables, en términos de conocimientos de derecho y economía, puede
resultar adecuada una carga diferencial, que podría ser la buena fe simple, la
aceptación de un estado de necesidad, o incluso una concepción amplia (transicional)
de la buena fe calificada.
Quinto. Además
de los contextos, los precios irrisorios, la violación de normas de acumulación
de tierras, o la propia extensión de los predios, son criterios relevantes para
determinar el estándar razonable, en cada caso.
Sexto. La aplicación diferencial o
inaplicación del requisito, en los términos del artículo 4º Superior, exige una
motivación adecuada, transparente y suficiente, por parte de los jueces de
tierras. Aunque, en general, la validez y legitimidad de las sentencias yace en
su motivación, en este escenario ese deber cobra mayor trascendencia, dada la
permanente tensión de principios constitucionales que deben resolverse, y en
virtud a las finalidades constitucionales que persigue la buena fe exenta de
culpa.
Séptimo. Los jueces deben establecer si
proceden medidas de atención distintas a la compensación de la ley de víctimas
y restitución de tierras para los opositores o no. Los acuerdos de la Unidad de
Tierras y la caracterización que esta efectúe acerca de los opositores
constituyen un parámetro relevante para esta evaluación. Sin embargo,
corresponde al juez establecer el alcance de esa medida, de manera motivada.
De igual manera, los jueces deben
analizar la procedencia  de la remisión de los opositores a otros programas de
atención a población vulnerable por razones económicas, desplazamiento forzado,
edad, o cualquier otra, debe ser evaluada por los jueces de tierras.
Conclusión
119. La expresión ‘exenta de culpa’
contenida en los artículos 88, 91, 98 y 105 de la Ley de víctimas y restitución
de tierras es un elemento relevante del diseño institucional del proceso, que
obedece a fines legítimos e  imperiosos: proteger los derechos fundamentales de
las víctimas en materia de restitución de tierras, revertir el despojo y
desenmascarar las estrategias legales e ilegales que se articularon en el
contexto del conflicto armado interno para producirlo.
120. Sin embargo, esa medida general
puede traducirse en una carga desproporcionada o inequitativa para una
población específica, protegida por el derecho internacional de los derechos
humanos, y acerca de la cual el Legislador guardó silencio. Esa población está
constituida por los segundos ocupantes (personas que habitan en los predios
objetos de restitución o derivan de ellos su mínimo vital), que se encuentran
en condición de vulnerabilidad y que no tuvieron ninguna relación (ni directa,
ni indirecta) con el despojo o el abandono forzado del predio.
121. Dada la complejidad de los casos de
restitución de tierras, en fácticos y normativos, la Sala considera que
corresponde a los jueces de tierras estudiar estas situaciones de manera
diferencial, tomando en consideración el conjunto de principios
constitucionales que pueden hallarse en tensión, entre los que se cuentan los
derechos de las víctimas y la obligación de revelar las distintas estrategias
del despojo, en el marco del derecho civil y agrario; el principio de igualdad
material; la equidad en la distribución, acceso y uso de la tierra; el derecho
a la vivienda digna, el debido proceso, el trabajo y el mínimo vital de quienes
concurren al trámite.
Dada la inexistencia de un órgano de
cierre en la justicia de tierras, y la consecuente imposibilidad de que se
establezca un sistema de precedentes sólidos y reglas jurisprudenciales
sentadas desde la cúspide del sistema jurídico, la Sala avanzó algunos
criterios mínimos a ser tenidos en cuenta por los jueces de tierras para
cumplir su delicada misión constitucional, sin ánimo de exhaustividad, y
resaltando siempre que la regla general es la buena fe exenta de culpa, y que
cualquier aplicación flexible del requisito debe estar acompañada de una
motivación clara, transparente y suficiente. Esta posibilidad no debe cobijar a
quienes se encuentran en una situación ordinaria, o a quienes detentan poder
económico, como empresarios o propietarios de tierras.
122. En ese orden de ideas, la Sala
concluyó que existe un problema de discriminación indirecta que afecta
exclusivamente a los segundos ocupantes en situación de vulnerabilidad y que no
tuvieron relación (ni directa, ni indirecta) con el despojo o el abandono
forzado del predio objeto de restitución; consideró, además, que este problema
debe ser tomado en cuenta por los jueces de tierras en el marco de sus competencias;
e incorporó un conjunto de criterios para la aplicación conforme de la ley de
tierras a la Carta Política, tomando en consideración que, en virtud de la
complejidad de las tensiones constitucionales que se dan en estos trámites y
debido a la ausencia de un órgano de cierre en la justicia de tierras, los
funcionarios judiciales requieren un conjunto de criterios orientadores para
llevar solucionar la situación constitucionalmente problemática a la que se
hizo referencia en esta providencia.
123. Además,
debido a la complejidad de la problemática de la ocupación secundaria en el
marco de un proceso de transición, más allá de lo que tiene que ver con la
compensación económica prevista en las normas demandadas, la Sala exhortará al
Congreso de la República y al Gobierno Nacional  para que creen unas normas, un
marco institucional y unas políticas públicas comprensivas, adecuadas y
suficientes para hacer frente a esta arista del proceso de restitución de
tierras.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.
Declarar EXEQUIBLE la expresión “exenta de culpa” contenida en los
artículos 88, 91, 98 y 105 de la Ley 1448 de 2011, en el entendido de que es un
estándar que debe ser interpretado por los jueces de forma diferencial, frente
a los segundos ocupantes, que demuestren condiciones de vulnerabilidad, y no
hayan tenido relación directa o indirecta con el despojo, de acuerdo con lo
establecido en la parte motiva de esta providencia.
Segundo.- EXHORTAR
al Congreso de la República y al Gobierno Nacional acerca de la necesidad de
establecer e implementar una política pública comprensiva acerca de la
situación de los segundos ocupantes en el marco de la justicia transicional.
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
con salvamento parcia de voto
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con impedimento
ALBERTO
ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
ANEXO
I. INTERVENCIONES
Unidad
administrativa especial de gestión de restitución de tierras despojadas (URT)
La Unidad de
Restitución de Tierras intervino con el propósito de defender la exequibilidad
de los preceptos demandados y solicitar a la Corte que dicte una sentencia
condicionada, por los argumentos que se resumen a continuación.
Para empezar, la
Unidad presenta un diagnóstico sobre el fenómeno de ocupación secundaria a
partir del cual propone que “si bien la exigencia probatoria de la buena fe
exenta de culpa en relación con el tercero que se convierte en opositor (…) se
justifica en razón al cumplimiento de principios como la carga dinámica de la
prueba y la prevalencia de los derechos de las víctimas para facilitar su
camino a la restitución, su sentido debe permitir la incorporación de criterios
diferenciales en su comprensión, para que terceros u opositores que se
encuentran en situación desfavorable, y que no han participado en hechos de
violencia en el marco del conflicto, puedan acceder a la compensación o frente
a esta misma población, la justicia especializada en restitución de tierras
profiera medidas de atención […] en consonancia con los deberes
constitucionales y los estándares internacionales en materia de derechos
humanos que establecen la obligación del Estado de atender integralmente a los
segundos ocupantes y abstenerse de incurrir en desalojos forzosos”.
Explica que, de
acuerdo con la Ley de víctimas y restitución de tierras, cuando la restitución
del predio resulta imposible se deben ordenar compensaciones a favor de la
víctima o de terceros que demuestren la buena fe exenta de culpa y que se hayan
constituido como opositores en el proceso judicial. A pesar de esta consagración
legal, la Unidad de tierras, los jueces y magistrados de tierras, y la
Defensoría del Pueblo coinciden en que un significativo número de personas y
familias que no han participado en hechos victimizantes, y que se encuentran en
condición de vulnerabilidad social no pueden acceder a la compensación, lo que
se traduce en un importante número de segundos ocupantes con derechos y
necesidades insatisfechas, situación que impide que la restitución de tierras
cumpla sus fines constitucionales.
Luego, realiza
una descripción detallada de cifras y casos emblemáticos sobre ocupación
secundaria. Indica que en la actualidad se han identificado 6.426 posibles
segundos ocupantes (157 en etapa administrativa, 2.079 en etapa judicial y
4.190 en etapa post fallo) y de esa cifra 3.204 se encuentran caracterizados
por la Unidad de Restitución de Tierras.
Señala que
actualmente los jueces y tribunales de tierras han proferido en total 25
providencias judiciales, en las que de manera separada y diversa se adoptaron
decisiones relacionadas con las medidas de protección, donde (i) hay un
reconocimiento del opositor como ocupante secundario, sin disponerse medidas
concretas a su favor; (ii) se ha dispuesto que la atención de esta población
está a cargo de diversas entidades, entre las que se encuentran el Incoder, el
Ministerio de Agricultura o los entes territoriales; (iii) se ha ordenado la
referida atención a cargo de la Unidad de Restitución de Tierras (algunas de
conformidad con el Acuerdo 021 de 2015);  o (iv) se han dispuesto medidas, con
fundamento en instrumentos internacionales, a través de parámetros sobre el
enfoque de la acción sin daño.
Propone que en
cuatro de esas decisiones se reconoció como segundos ocupantes a personas que a
pesar de tener una relación con el predio al momento del fallo, no presentaron
oposición en la etapa judicial y por tal razón fueron reconocidos con esa
calidad por los juzgados civiles de circuito especializado en restitución pero
no por el Tribunal.
La Unidad
reconoce que cada caso de segundos ocupantes es particular, pero considera
relevante explicar tres casos paradigmáticos. El primero muestra la
imposibilidad de materializar el derecho a la restitución jurídica y material
del predio a favor de las víctimas y los derechos fundamentales de los segundos
ocupantes, mientras que el segundo y el tercero, a través del análisis de la
condición de vulnerabilidad socioeconómica de los segundos ocupantes del predio
por parte del juez y de la acción administrativa de la Unidad de Restitución de
Tierras garantizó el derecho a la restitución de los solicitantes y concibió
medidas de atención a favor de segundos ocupantes.
Adicionalmente,
estima imprescindible establecer lineamientos para identificar adecuadamente la
población de segundos ocupantes, de modo que en la práctica se termine
favoreciendo a personas que no requieren asistencia social o que se han
beneficiado con la situación de conflicto y del consecuente despojo y abandono
de tierras. Es por esta razón que jueces, magistrados y la Unidad de
Restitución de Tierras han consolidado los siguientes criterios de
identificación:
“a) Son personas
naturales; b) son personas que no han sido declaradas de buena fe exenta de
culpa en el fallo de restitución; c) han tenido una relación con el predio
solicitado en restitución, de la que incluso puede derivarse su sustento, y que
se pierde en razón al fallo que ordena restituírselo al solicitante. Esta
relación  debe ser de propiedad, posesión u ocupación; d) estas personas no han
participado de manera alguna en hechos que hayan dado lugar al despojo y/o
desplazamiento forzado; e) las medidas a su favor deben otorgarse por una sola
vez y por núcleo familiar, lo que implica que si una persona ya ha sido
beneficiaria de este tipo de atención, no puede serlo por segunda vez; f)
resulta razonable exigir que los segundos ocupantes hayan conservado su
relación con el predio objeto de restitución hasta antes de la
macrofocalización de la zona donde este se encuentra. Lo anterior con la
finalidad de no incentivar las vías de hecho por parte de terceros en las zonas
habilitadas para adelantar el trámite de restitución; g) por obvias razones, de
llegarse a comprobar que el segundo ocupante beneficiario de medidas de
atención haya utilizado de manera ilícita los recursos recibidos o se demuestre
que este tuvo alguna relación con hechos de despojo o abandono forzado y otros
actos ilícitos, se deberá configurar la condición resolutoria y éste deberá
devolver las medidas otorgadas. De igual manera se correrá traslado de la
situación a las autoridades competentes”.
Finalmente,
expone las razones que apoyan su solicitud de exequibilidad condicionada de las
normas acusadas. Señala que en el proceso de la Ley 1448 se presentan
situaciones problemáticas en relación con las garantías de los segundos
ocupantes de los predios, las cuales no pueden ser imputables a la acción del
Legislador, pero sí a las circunstancias posteriores al despojo o abandono, que
produjeron efectos sociales inesperados y procesos de victimización de personas
en condición de vulnerabilidad, como sucede con los segundos ocupantes. Existe,
entonces, una población vulnerable que no cuenta con suficiente respaldo
normativo, lo que llevó a la Unidad a proferir el Acuerdo 021 de 2015, para
amparar sus derechos, a través de la extensión de las medidas existentes en el
ordenamiento para ello, o como respuesta al desfase entre las intenciones de la
Ley de víctimas y restitución de tierras y sus efectos no deseados.
Por lo expuesto,
solicita a la Corte Constitucional que se declare la exequibilidad de las
disposiciones impugnadas “bajo el entendido de que es un estándar que debe
ser valorado por el juez de restitución de manera diferenciada para el caso de
los segundos ocupantes, quienes al no tener relación con la situación de
despojo o abandono forzado del predio objeto de restitución, asentados con
anterioridad al proceso de restitución, y por el hecho de encontrarse en
situación de vulnerabilidad (sujetos especiales de protección o sin recursos
suficientes para acceder a una vivienda) no podrán fácilmente acreditarlo, de
lo que se colige la necesidad de modular la exigencia probatoria de la buena fe
calificada, con el fin de que aquellos, una vez probada ese estándar
diferenciado, sean titulares de compensación y otras medidas de protección a
través de programas sociales.”
Ministerio de Justicia y del Derecho
El Ministerio de
Justicia intervino en el presente asunto para defender la constitucionalidad de
las normas demandadas, por encontrarlas acordes con la Constitución Política y
con el bloque de constitucionalidad en materia de derechos humanos y de
protección a los segundos ocupantes en el proceso de restitución de tierras,
como se pasa a explicar.
En su criterio,
en el caso de la norma acusada no se configura la omisión legislativa relativa
propuesta por el actor, pues (i) no se cumplen los requisitos que exige la
jurisprudencia constitucional para su configuración, y (ii) existe un marco
normativo de protección a los derechos de los segundos ocupantes.
Recuerda que en
sentencia C-795 de 2014 la Corte Constitucional se pronunció acerca de la
diferenciación entre la buena fe y la buena fe cualificada, señalando que la
primera otorga algunos beneficios a quien la alega, mientras la segunda otorga
verdaderos derechos.
Luego, explica
que las normas demandadas establecen el derecho de los poseedores de buena fe
exenta de culpa a una compensación, por verse obligados a perder su relación
con un predio, como consecuencia de la decisión de restituir el bien a las
víctimas del conflicto armado; sin embargo, en virtud de la finalidad de la ley
de crear un espacio de conciliación y en aplicación de las normas del bloque de
constitucionalidad que protegen los derechos de los segundos ocupantes, y de la
normatividad interna concordante, el juez o magistrado está en la facultad de
adoptar las medidas de protección necesarias a favor de esta población, cuando
no ha participado en los hechos victimizantes o se encuentre en condiciones de
vulnerabilidad.
Resalta que la sentencia
mencionada se refiere a instrumentos internacionales como los Principios sobre
la restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las
personas desplazadas de las Naciones Unidas (2005), que establecen obligaciones
de los Estados frente a los segundos ocupantes, cuando su desplazamiento se
considere justificable e inevitable en el contexto de restitución de viviendas,
tierras y patrimonio, para garantizar que el desalojo sea compatible con
las normas internacionales de derechos humanos; se les proporcionen las
garantías procesales como la notificación previa, adecuada y razonable, y se
les dé acceso a recursos jurídicos y a una reparación adecuada, así como a
adoptar medidas positivas para proteger a aquellos ocupantes que no cuentan con
medios para acceder a otra vivienda adecuada y esforzarse por proporcionar
viviendas o tierras alternativas a dichos ocupantes.
Posteriormente,
indica que si bien el legislador brinda un trato preferente a los derechos de
las víctimas en los procesos de restitución, tratándose de segundos ocupantes
que no participaron en hechos victimizantes y que también constituyen población
vulnerable, igualmente se les debe otorgar un trato favorable. “Al respecto,
los jueces y magistrados en tales procesos bien pueden aplicar el criterio
diferencial respecto de los mismos, adoptando las medidas de protección del
caso”
Considera que,
de acuerdo con la Corte Constitucional en materia de omisiones legislativas
relativas, en el caso de las disposiciones impugnadas no es posible afirmarse
que excluyen supuestos o que según el actor, deberían estar contenidos en la
regulación. Al respecto, el interviniente destaca que el Acuerdo 021 de 2015 de
la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas
determina medidas de atención a los segundos ocupantes dentro del marco de la
acción de restitución.
En este caso no
se cumple el primero de los requisitos descritos, pues las normas impugnadas no
excluyen de sus beneficios a un sector de la población en desventaja de otro,
por lo tanto, la Corte debería declarar la exequibilidad de las disposiciones
demandadas.
Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social
El Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social intervino en el presente asunto
solicitando a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad de la
expresión “exenta de culpa” contenida en los artículos 88, 91, 98 y 105 de la
Ley 1448 de 2011, y que se declare inhibida frente a la solicitud de
exequibilidad condicionada por ineptitud sustantiva de la demanda.
En primer lugar
analiza los aspectos formales de la demanda e indica que esta no cumple con el
requisito contenido en el numeral 3 del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991,
referente a las razones por las cuales las disposiciones constitucionales se
estiman vulneradas. Señala que el accionante se limitó a afirmar que la
expresión acusada “constituye una carga procesal desproporcionada para los
opositores reconocidos dentro de los procesos de restitución de tierras (…) y
fundamenta el cargo de inconstitucionalidad en el carácter determinante que
dicho requisito comporta para el reconocimiento de la compensación económica
(…), en la imposibilidad que tendrían las personas opositoras que se encuentren
en una situación de especial protección constitucional de cumplir dicha
exigencia; así como en la presunta omisión que se configuraría al no haber
previsto un trato diferenciado a menos exigente para el referido grupo
poblacional”. No obstante, en la demanda no se evidencia una confrontación
entre las disposiciones legales acusadas y las normas constitucionales
aparentemente violadas, lo que impide determinar las razones por las que el
actor considera que se configura la vulneración constitucional. Asimismo la
demanda no satisface el requisito de suficiencia, pues las razones expuestas
por el actor señalan la aplicación de las normas acusadas y sus supuestos
efectos negativos pero no sustentan cómo se vulneran los preceptos
constitucionales.
De acuerdo a lo
anterior, el interviniente sostiene que los argumentos expuestos en la demanda
constituyen afirmaciones generales, inexactas, vagas y carentes de la carga
argumentativa exigida por la ley y la jurisprudencia constitucional, que no
ameritan un pronunciamiento de fondo en relación con la acusación formulada.
Sin embargo, considera relevante efectuar algunas consideraciones en defensa de
la constitucionalidad del inciso segundo del artículo 10 de la Ley 1448 de
2011.
Afirma que en
virtud de los artículos 1 y 3 de la Carta Política, el Congreso de la República
materializa la representatividad de la voluntad popular a través de la
actividad legislativa, la cual está subordinada a los preceptos de rango
constitucional y principalmente, a los fines esenciales del Estado. Para el ejercicio
de la función legislativa, el Congreso cuenta con lo que se denomina facultad
de configuración legislativa, entendida como el margen de discrecionalidad
en la labor de desarrollo de las normas superiores.
Luego indica que
el presente caso conlleva al análisis de la calificación de la buena fe para
efectos del reconocimiento de la compensación económica a los opositores dentro
de los procesos de restitución de tierras. Frente al principio de buena fe
(art. 83 CP) sostiene que dicha presunción no es absoluta, y tratándose de
contextos especiales como la justicia transicional, amerita la adopción de
medidas especiales que garanticen la finalidad de la Ley 1448.
En ese orden de
ideas, el DPS expresa que “resulta evidente que la Ley 1448 de 2011 consagra
unas previsiones especiales frente a la aplicación del principio constitucional
de buena fe. No se trata de simplemente una carga procesal aislada o
injustificada prevista en las normas demandadas; por el contrario, hace parte
de un conjunto de garantías que el legislador dispuso a favor de las víctimas
reconocidas en el marco de la misma ley, y particularmente para las víctimas
del despojo de tierras. En consecuencia, el legislador contaba con un amplio
margen de libertad para asignar la carga de la prueba (demostrar la buena fe) y
calificar el comportamiento de los opositores (exenta de culpa).”
Por otro lado,
explica que el demandante plantea la existencia de una omisión legislativa
relativa que, según el actor, radica en la carga que impone el legislador al
opositor de buena fe de probar dentro del proceso judicial de restitución de
tierras que su actuación está exenta de culpa, excluyendo de manera
injustificada a un grupo de terceros que no demuestren que su actuación está
desprovista de culpa o que se encuentran o que se encuentran en condición de
vulnerabilidad.
Al respecto, el
interviniente manifiesta que la situación planteada por el actor sobre la
referida exclusión injustificada no se da, teniendo en cuenta que dentro del
marco del proceso judicial de restitución de tierras la problemática del
despojo comprende la participación de la víctima (que busca la restitución de
sus bienes), la de terceros de buena fe (que han celebrado negocios jurídicos
sobre los predios a restituir), y además del Estado (que en algunos casos
intervino en titulación de predios baldíos).
Con relación a
los opositores y la buena fe exenta de culpa, la Corte Constitucional se
pronunció en sentencia C-795 de 2014 al expresar que la buena fe cualificada en
estos procesos se orienta a (i) proteger a las víctimas de despojo para que no
sean revictimizadas en su derecho a la restitución bajo el argumento de que el
opositor actuó de buena fe simple; (ii) que el opositor demuestre no solo la
conciencia de haber actuado correctamente, sino también la presencia de un
comportamiento encaminado a verificar la regularidad de la situación, lo que
conlleva a brindarles un protección reconociendo en su favor el derecho a la
compensación.
En ese
entendido, las normas acusadas “no contiene[n] exclusiones en sus
consecuencias jurídicas y todas las personas pueden acceder a los beneficios,
siempre que acrediten haber actuado de buena fe exenta de culpa, por tal razón
no existe una regulación incompleta”.
Por último,
estima que el cargo de inconstitucionalidad no cumple con el requisito de
certeza, puesto que el demandante le da a las normas acusadas una
interpretación deducida por este y no la que realmente se deriva de las
disposiciones, y por lo tanto la Corte debe inhibirse de proferir un
pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda.
Defensoría
del Pueblo
-
La Entidad presentó su concepto ante la Corte Constitucional para solicitar que
se declare condicionalmente exequible la expresión exenta de culpa,
contenida en las normas demandadas en el presente asunto, bajo el entendido de
que la misma no resulta aplicable respecto de segundos ocupantes en condiciones
de vulnerabilidad dentro de los predios objeto de restitución. De igual manera,
solicita a hacer un llamado al legislador para que adopte medidas tendientes a
la protección de segundos ocupantes de los predios que se encuentren en
condiciones de vulnerabilidad, y que por esta situación no puedan demostrar su
buena fe exenta de culpa al interior de los procesos de restitución de tierras.
-
En su análisis jurídico sostiene que de accederse a la pretensión principal de
la demanda (declaratoria de inexequibilidad), se daría lugar a controversias
respecto del reconocimiento de un derecho de compensación para opositores. En
su lugar, la interviniente propone una solución jurídica a la problemática en
el presente asunto que parte de: i) analizar si se configura o no una omisión
legislativa relativa por ausencia de protección de los segundos ocupantes en
relación con el alcance del principio de buena fe exenta de culpa dentro de los
procesos de restitución de tierras; y ii) explicar el deber de protección
estatal frente a estos últimos en materia de desalojos.
- A
partir de los antecedentes jurisprudenciales de la Corte Constitucional en
relación con el alcance del control de constitucionalidad de las omisiones
legislativas, la Defensoría sostiene que “técnicamente
en el problema jurídico formulado en la demanda no se configura una omisión
legislativa relativa, pues las normas acusadas en vez de excluir de sus
consecuencias jurídicas casos similares u omitir ingredientes o condiciones
esenciales para armonizarse con la Constitución, lo que hacen es dar un
tratamiento igual a situaciones de hecho distintas, esto es, impone una carga
probatoria más onerosa tanto a opositores como a segundos ocupantes, a pesar de
no encontrarse en las mismas condiciones.” Lo
que observa es que el legislador no contempló un trato diferencial para
aquellos opositores que se encuentren en condición de vulnerabilidad, lo que
conlleva a que estos asuman el proceso de restitución de tierras en condiciones
de desigualdad y se vean expuestos a desalojos forzados en desconocimiento del
especial deber de protección estatal sobre sus derechos fundamentales.
Conforme a lo
señalado, la Defensoría no estima procedente el cargo formulado por omisión
legislativa relativa, y argumenta que la declaratoria de inexequibilidad
pretendida por el demandante beneficiaría a opositores que sí estuvieron
relacionados con hechos de despojo y usurpación de tierras, al reducirle la
carga probatoria que deben acreditar como opositores a la solicitud de
restitución.
Si bien
considera que el Legislador hizo bien en contemplar la carga probatoria de
buena fe exenta de culpa en procesos de restitución de tierras porque “las
personas constituidas como opositores deben contar con la aptitud para explicar
cómo adquirieron los predios y así solicitar una justa compensación”, también
estima que ésta resulta siendo inconstitucional cuando los segundos ocupantes
se encuentran en condiciones de vulnerabilidad, al verse seriamente afectados
por el estándar probatorio al no tener los recursos ni las capacidades para
asumir una defensa técnica y demostrar su buena fe calificada, por lo cual
soportan una situación de desigualdad derivada de la alta exigencia probatoria
tasada para la justicia especializada en restitución de tierras frente a las
demás clases de opositores. Asimismo destaca el contexto rural donde la alta
informalidad en las relaciones de tenencia y propiedad de la tierra son
evidentes.
-
Posteriormente, señala que la jurisprudencia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por el
Comité de Naciones Unidas de derechos Económicos, Sociales y Culturales,
responsable de verificar el cumplimiento del Pacto Internacional de derechos
Económicos, Sociales y Culturales – PIDESC, ha cuestionado los desalojos
forzados en los cuales se vean comprometidas familias desplazadas y población
vulnerable, sin que se les otorgue una protección especial por parte del
Estado. Por su parte, el Consejo de Estado ha señalado que en los casos
donde por el daño especial ocasionado resulte más grave practicar un desalojo,
resulta razonable no llevarlo a cabo y, en su lugar, procede reparar al legítimo
propietario o poseedor[92].
- Menciona que
en el desarrollo de procesos judiciales de restitución de tierras, los
operadores jurídicos han reconocido la existencia de segundos ocupantes que a
pesar de no estar en la posibilidad de probar la buena fe exenta de culpa, a
raíz de las condiciones en que adquirieron los predios y a su condición de
vulnerabilidad (por ejemplo víctimas de conflicto armado), deben ser objeto de
un análisis diferencial. Añade que en este contexto, también se ha decretado la
compensación a favor del solicitante de restitución y la asignación del predio
objeto de litigio al segundo ocupante, con el propósito de evitar una
afectación a sus derechos fundamentales. No obstante, encuentra indispensable
una decisión de la Corte Constitucional orientada a unificar criterios de
interpretación jurisprudencial en relación al estándar probatorio de buena fe
exenta de culpa requerida para el reconocimiento de los derechos de segundos
ocupantes en condición de vulnerabilidad, a fin de adoptar medidas de atención
en su favor.
- Finalmente,
se refiere a la necesidad de establecer un trato diferencial en relación con
aquellas personas que por su condición de vulnerabilidad derivada directa o
indirectamente del conflicto armado interno y del fracaso de las políticas de
asignación de tierras a campesinos, hoy habitan los predios solicitados en
restitución, y agrega que el Código General del Proceso (Art. 42 numeral 4)
faculta a los jueces para emplear los poderes en materia de pruebas de oficio,
contenidos en ese cuerpo normativo que los conduzca a verificar los hechos
alegados por las partes. Por tanto, en el proceso de restitución de tierras, es
necesaria por parte del fallador: i) la distinción de la condición del
demandado con el propósito de determinar si han sido personas que no tuvieron
más alternativa que ocupar las tierras que están a su alcance bien sea por el
bajo precio o por encontrarlas sin ocupación y quienes además tienen
condiciones de vulnerabilidad que no pueden ser desconocidas; ii) la
ponderación de las cargas probatorias y la valoración de las pruebas; iii) y si
en este ejercicio encuentra que quien está en condición de segundo ocupante es
una persona vulnerable, se está en la obligación de garantizar sus derechos
fundamentales.
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
El Ministerio de
Agricultura intervino en el presente asunto para solicitar la declaratoria de
exequibilidad de la norma acusada.
Considera que
los cargos planteados en la demanda carecen de la fundamentación necesaria para
adelantar un juicio de constitucionalidad, pues se basan.
Concretamente,
el Ministerio estima que los cargos presentan las siguientes falencias: (i) las
consideraciones subjetivas en cuanto a las diferentes condiciones específicas
en que puedan estar inmersos los opositores en el marco de los procesos de
restitución de tierras; (ii) la transcripción de apartes jurisprudenciales, sin
un mínimo de congruencia y sin asumir la carga argumentativa necesaria en estos
trámites; (iii) dar un alcance distinto a las normas acusadas, “que
precisamente hacen una remisión a otros contenidos guardando la congruencia
para los destinatarios de la misma” .
Indica que, en
el marco de los procesos de restitución de tierras, existe una población
denominada “segundos ocupantes”, expresión que designa a las personas
situadas en el predio objeto de restitución, la cual debe ser tratada en los
trámites de restitución de conformidad con su contexto específico y en
concordancia con principios del bloque de constitucionalidad (Principios
Pinheiro), como lo ha indicado la Corte, por ejemplo, en la sentencia C-795 de
2014.
Este cuerpo
jurisprudencial ha llevado a que instituciones como la Unidad de Restitución de
Tierras y la Defensoría Pueblo tengan en cuenta a esta población como sujetos
de especial protección constitucional dentro de la acción de restitución de
tierras, lo que se logra a través de la Ley 1448 de 2011, pues esta normativa
faculta a los jueces y magistrados para proferir medidas de atención a esta
población y para incorporar al análisis de la exigencia de la buena fe exenta
de culpa criterios diferenciales.
En ese contexto,
considera que la población de segundos ocupantes está incluida en las
previsiones de la norma acusada y agrega que las disposiciones demandadas son
conformes a la Constitución Política, pues la Ley de Víctimas es consustancial
al modelo de Estado Social de Derecho y al alcance de la condición de víctimas
en el contexto del conflicto.
Ministerio del Interior
El Ministerio
del Interior intervino en el presente asunto, y solicitó a la Corte declarar la
exequibilidad de la disposición acusada.
Primero, indica
que el concepto de buena fe exenta de culpa exige acreditar no solo la
conciencia de haber actuado correctamente, sino la presencia de un
comportamiento orientado a verificar la regularidad de la situación.
Después, explica
que el artículo 83 constitucional establece el principio de buena fe, lo
articula con el de seguridad jurídica y dispone que esta debe presumirse en
todas las relaciones entre particulares; sin embargo, añade que es una
presunción que admite prueba en contrario. Añade que la Corte ha desarrollado
ampliamente el concepto de buena fe cualificada, creadora de derecho, o exenta
de culpa, señalando que posee efectos superiores, pues tiene la virtud de crear
una realidad jurídica o dar por existente un derecho que realmente no existía.
Indica que, mientras la buena fe simple exige solo la conciencia, la
buena fe exenta de culpa exige conciencia y certeza.
Añade que la buena
fe cualificada se aplica en el caso de los bienes adquiridos por compra y
permuta, y que provienen directa o indirectamente de una actividad ilícita. De
no cumplirse estos supuestos, en principio el adquirente no recibiría ningún
beneficio, pues nadie puede trasmitir un derecho que no tiene y además sería
procedente la extinción de dominio. No obstante, el adquirente debe ser
protegido si demuestra haber obrado con buena fe exenta de culpa, caso en el
que no deberá soportar las consecuencias de la extinción de dominio, es decir,
puede quedar amparado por el ordenamiento jurídico.
Para la
aplicación de la buena fe cualificada en los casos en que se genera un derecho
real a partir de una situación aparente, se deberán cumplir los siguientes
requisitos: (i) que tal derecho aparente tenga en su aspecto exterior todas las
condiciones de existencia real, de modo que cualquier persona prudente o
diligente no pueda descubrir la verdadera situación; (ii) que la adquisición
del derecho se verifique normalmente dentro de las condiciones exigidas por la
ley; (iii) la concurrencia de la buena fe en el adquirente.
Luego cita
doctrina acerca de la buena fe exenta de culpa y la confianza legítima en
restitución de tierras. Este sostiene que con la Ley 387 de 1997 se buscó
proteger los bienes despojados o abandonados de la población desplazada, y se
impuso a los particulares una actuación diligente frente a la adquisición de
bienes rurales ubicados en zonas de conflicto que consiste en la verificación
del predio negociado y además su posible incursión en el conflicto armado.
Agrega que este
criterio puede ser variable y su aplicación diferencial. Sin embargo, precisa
que la protección de los bienes de los desplazados llevó a la implementación de
un proceso administrativo que se basa en la prevalencia del interés general y
donde los particulares pueden invocar la violación de la confianza legítima.
Afirma que el proceso de restitución inclina la balanza a favor de la víctima,
y que ello supone un riesgo de arbitrariedad frente al opositor que, en caso de
sufrir un daño antijurídico podría posteriormente reclamar ante la jurisdicción
contencioso administrativa. Por ello considera que es ideal contar con la
sistematización de las sentencias de las que se deriven los precedentes
aplicables al proceso de justicia transicional.
Señala que el
derecho debe responder a cambios sociales y que en el proceso de restitución
los jueces deben llegar a las soluciones para cada caso, deben construir una
doctrina probable y contar con una Sala de revisión que opere como órgano de
cierre, finalidades a las que debe coadyuvar la Procuraduría.
Para terminar,
indica que la Carta Política consagra principios que facilitan la relación de
los asociados en un escenario jurídico, y que deben ser interpretados de
acuerdo con la evolución jurídica y social en que se aplican. En su criterio,
la interpretación de la norma debe ser sistemática; pues si bien la Ley 1448 no
desarrolló el contenido de la expresión “exenta de culpa” esta sí ha tenido un
desarrollo por parte de la jurisprudencia constitucional.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio de
Hacienda presentó concepto en el presente asunto. Solicita que la Corte
Constitucional se declare inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo,
debido a que la argumentación presentada por el demandante no satisface los
requisitos exigidos por la jurisprudencia para la configuración de una omisión
legislativa, pues las normas demandadas (i) contemplan consecuencias jurídicas
para los diferentes grupos poblaciones que se ven involucrados en su
aplicación; y (ii) no establecen un trato diferenciado injustificado entre
ocupantes de buena fe exenta de culpa y segundos ocupantes.
Explica que en
el proceso de restitución de tierras, si bien la principal pretensión del
legislador era dar cumplimiento al deber de atención a la población desplazada,
también se reguló la situación de los terceros que podrían tener algún derecho
y que se podrían ver afectados en caso de restitución, otorgándoles una compensación
a aquellos que acrediten que son opositores de buena fe exenta de culpa.
Luego, señala
que de las normas demandadas se desprenden situaciones donde (i) existen
terceros que son reconocidos por el juez como de buena fe exenta de culpa; o
(ii) no son reconocidos por el juez como de buena fe exenta de culpa, sea
porque no actuaron de buena fe al momento de adquirir el predio solicitado en
restitución, o porque a pesar de haber actuado de buena fe, no lograron
acreditar el estándar probatorio, de donde se concluye que no hay un vacío
regulativo.
Señala que los
segundos ocupantes pueden oponerse a través de los mecanismos previstos en la
norma y que la buena fe exenta de culpa tiene una justificación
constitucionalmente válida en el contexto del conflicto armado.
Finalmente,
considera que “de permitirse que cualquier poseedor, sin importar la existencia
o no de buena fe exenta de culpa, pudiera acceder a la compensación derivada de
la restitución de la tierra, se estarían promoviendo, desde la legislación,
situaciones que legitimarían el uso de la fuerza y la violencia para el despojo
y el desplazamiento” y esto llevaría a “una vulneración al principio general
del derecho que prescribe que nadie puede alegar su propia culpa  a su favor,
el cual hace parte del ordenamiento jurídico colombiano”.
Departamento Nacional de Planeación
El Departamento
Nacional de Planeación presentó concepto defendiendo la constitucionalidad de
la norma demandada y solicitando a la Corte declararse inhibida para pronunciarse
de fondo en el presente asunto, o  declarar la exequibilidad de la expresión
acusada.
Su análisis
jurídico se desarrolla en torno a (i) el acceso a la tierra y las medidas de
restitución a las víctimas; (ii) la necesidad de las presunciones; (iii) la
omisión legislativa planteada por la parte actora; y (iv) la solicitud de
inhibición frente a los cargos.
En primer lugar
sostiene que el propósito de la Ley 1448 es restaurativo, cuyo eje es el
reconocimiento de la condición de víctima de una persona por efectos del
conflicto armado y no necesariamente debe contener disposiciones por medio de
las cuales se ejecute un programa de reforma agraria, como lo pretende el
actor. Explica que si bien el proceso constituyente de 1991 consideró crucial
incorporar principios que garanticen el acceso a la propiedad y por lo tanto
esta responde a unas circunstancias y propósitos constitucionales, esto no
significa que en el contexto de la Ley 1448 el concepto de víctima deba quedar
relegado ante el desarrollo de una política de redistribución de la propiedad
ni quedar supeditado a ese proceso, sino que ambos aspectos deben ser
desarrollados por el Legislador: “El postulado esencial de la Ley 1448 es la
recuperación de las tierras por parte de quienes eran sus legítimos propietarios
o poseedores y que fueron obligados, directa o indirectamente a abandonar sus
tierras. De esta manera, dicha norma concibe el proceso dentro de la reparación
significa, específicamente, garantizar una condición de propiedad o posesión
anterior. En consecuencia, no parece acertado que el actor clame por una
política de redistribución de tierras como una política general. En realidad,
el efecto neto de esta reparación debe ser redistributivo pero en función del
carácter de víctima del conflicto y no como producto de un proceso donde tal
condición no sería relevante”. En criterio del DNP, lo anterior desvirtúa
las afirmaciones del demandante, que pretende utilizar el esquema de reparación
como una fórmula indirecta de distribución de la propiedad de la tierra o el
pago de compensaciones sin perjuicio de que ese sea el efecto.
Por otro lado,
explica que la ley 1448 desarrolló un esquema de presunciones justificadas en
la exposición de motivos al proyecto de ley 085 de 2010 (proyecto de ley de
restitución de tierras) que planteó la dificultad de presumir la buena fe de
quienes adquirieron a cualquier título tierras despojadas a sabiendas de las
circunstancias predominantes en las regiones de desplazamiento. Luego, cita la
sentencia C-795 de 2014 donde la Corte Constitucional analizó apartes de la Ley
1448 de 2011 y estableció la necesidad de la existencia de las presunciones de
buena fe y de la buena fe exenta de culpa. Con base en lo anterior el
interviniente afirma que la buena fe cualificada resulta necesaria teniendo en
cuenta la complejidad del asunto regulado y en su criterio, no es una medida
discriminatoria ni atenta contra el derecho a la igualdad. Adicionalmente, y
con base en la sentencia C-099 de 2013 donde la Corte revisó el tema de la igualdad
en el artículo 88 de la Ley 1448, el Departamento Nacional de Planeación estima
que las normas demandadas no establecieron un privilegio a favor de las
víctimas del despojo frente a los segundos ocupantes que sea contrario al
principio de igualdad, y en ese orden de ideas, considera que los cargos de la
demanda no están llamados a prosperar.
En cuanto a la
omisión legislativa planteada por el actor, cita algunos extractos
jurisprudenciales de las sentencias C-780 de 2003, C-100 de 2011 donde se ha
precisado en qué circunstancias se está frente a una omisión legislativa, y la
sentencia C-864 de 2008 donde la Corte se pronunció concretamente frente a un
cargo relacionado con una omisión legislativa relativa por violación del
derecho a la igualdad (artículo 13 constitucional), y con base en ello el DNP
concluye que existe un principio de razón suficiente para no haber incluido la
situación de los segundos ocupantes y haber exigido para la compensación una
buena fe cualificada.
Para finalizar,
afirma que los argumentos propuestos por en la demanda carecen de los
requisitos de claridad, suficiencia y precisión, toda vez que la
acusación plantea consideraciones de carácter subjetivo que no hacen posible
efectuar una verdadera confrontación en el marco constitucional.
Del
Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia)
Dejusticia
intervino en el presente asunto para solicitar a la Corte Constitucional que
declare la constitucionalidad condicionada de la expresión “exenta de culpa”,
contenida en los artículos 88, 91, 98 y 105 de la Ley 1448 de 2011.
En
primer lugar, explica que el objetivo de la demanda es evidenciar “el
déficit de protección que existe para los segundos ocupantes dentro del proceso
de restitución de tierras”, derivado de la exigencia probatoria de
acreditar la buena fe exenta de culpa para acceder a la compensación, debido a
que algunos son personas que se verán afectadas por el desalojo de un predio y
no tienen recursos u otros medios para satisfacer su derecho a la vivienda digna,
situación que resulta más gravosa y desproporcionada cuando se trata de
segundos ocupantes que enfrentan distintas situaciones de vulnerabilidad.
Afirma
que la demanda en realidad plantea dos cargos: el primero, por omisión
legislativa relativa; y el segundo, la inconstitucionalidad del estándar
probatorio de la buena fe exenta de culpa.
Señala que
las pretensiones de la demanda son improcedentes porque (i) la declaratoria de
inexequibilidad simple destruiría la lógica interna del proceso, mientras que
(ii) la formulación del condicionamiento propuesto no es adecuada, dado que “trata
de forma indistinta las compensaciones económicas y las medidas complementarias
y desconoce que la buena fe exenta de culpa es la exigencia probatoria para
acceder a las primeras, pero nada tiene que ver con las segundas”. Solicita
entonces que la Corte declare la constitucionalidad condicionada, pero en un
sentido distinto.
En
la delimitación del problema jurídico se refiere al contenido y alcance de la
compensación y de las medidas complementarias a terceros opositores. Expone que
la compensación se otorga en el proceso de restitución de tierras a terceros
opositores que acrediten su buena fe exenta de culpa. Señala que “el objeto
de esta medida es otorgar un reconocimiento económico para quien, de buena fe,
adquirió u ocupó el predio abandonado o despojado”. Por su parte, las
medidas complementarias son aquellas, distintas a la compensación, que buscan
garantizar la protección de los derechos de los terceros en condición de
vulnerabilidad que se encuentren ocupando el predio objeto de solicitud de
restitución.
Dichas
medidas se integran en un ámbito de protección derivado de estándares
internacionales y constitucionales sobre la prohibición de desalojos forzados.
Explica que la Corte Constitucional ha integrado los desarrollos de las
Observaciones Generales del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de la ONU, así como los Principios Pinheiro, para crear estándares
más sólidos de protección a la población afectada por los desalojos, de acuerdo
con los cuales las medidas complementarias citadas deben asegurar el derecho de
los sujetos de especial protección constitucional a una vivienda digna, a pesar
de prosperar el proceso de restitución del predio, y con independencia de si
estos probaron o no la buena fe exenta de culpa.
De
lo anterior se desprende que la buena fe exenta de culpa prevista en la Ley
1448 tiene un alcance distinto al que le da el accionante, pues en realidad es
exigible de manera exclusiva para acceder a la compensación económica. Con base
en lo expuesto, el problema jurídico que la Corte debe resolver en este asunto
se refiere, en realidad, a “la constitucionalidad de la exigencia a los
terceros opositores de la buena fe exenta de culpa – con respecto a la
adquisición u ocupación del predio – para acceder a la compensación económica”,
y aclara que “[e]sto no desconoce la situación de vulnerabilidad de los
segundos ocupantes, sólo delimita el objeto jurídico de la controversia
teniendo en cuenta el alcance y contenido normativo de la expresión demandada”.
(Negrillas del texto).
Para
resolver el problema planteado, se refiere al contenido, alcance y fines
constitucionales de la exigencia probatoria de la buena fe exenta de culpa, a
partir de tres ejes: i) el desarrollo conceptual de la buena fe exenta de culpa
p; ii) la buena fe exenta de culpa en la Ley 1448 de 2011; y iii) la necesidad
de aplicar un test de proporcionalidad estricto para establecer la validez de
la norma.
Para
comenzar, define la buena fe a partir de un amplio conjunto de clasificaciones
jurisprudenciales y doctrinarias, y concluye que en el ordenamiento jurídico
ordinario ésta tiene la vocación de adjudicar la titularidad de derechos
aparentes. Considera que el legislador es el competente para determinar cuándo
y en qué condiciones generales es operativa o exigible la buena fe exenta de
culpa.
En
el caso de la Ley 1448 de 2011, el estándar de buena fe exenta de culpa “ha
sido dispuest[o], no como una herramienta para convertir derechos aparentes en
reales, sino para que quienes adquirieron, ocupan o poseen predios que
actualmente están siendo solicitados en restitución puedan acceder a una
compensación económica”, y  para “evitar la legalización del despojo de
tierras, obligando a los opositores a demostrar que la adquisición del predio
se hizo con diligencia, prudencia y cuidado” adecuados a la situación
contextual del conflicto. La exigencia constituye entonces un límite al
aprovechamiento del contexto de la violencia, que “una vez superado a través
de la demostración de la buena fe exenta de culpa, da lugar a la compensación
para los opositores, aun cuando quien solicita el predio sea beneficiado con la
restitución del mismo”.
Argumenta
que en la práctica de la jurisdicción especial de restitución se ha acogido el
desarrollo doctrinal y jurisprudencial en relación al contenido y alcance de la
buena fe exenta de culpa en ese contexto particular. Sin embargo, propone que este
estándar probatorio no tiene un carácter absoluto en el marco de la Ley 1448 de
2011, a favor de las víctimas. “Por lo tanto, el legislador exceptuó y
relevó de la inversión de la carga de la prueba a las personas que estuvieran
en esta situación. Como consecuencia, en los casos en que tanto el solicitante
como el opositor son víctimas de abandono forzado o despojo del mismo predio,
ambos estarán cobijados por la presunción de buena fe que les permite allegar
pruebas sumarias para acreditar lo que afirman. En estas circunstancias, los
jueces, magistrados y la Unidad de Restitución deben asumir un papel más activo
en la valoración y consecución de pruebas”.
Por último,
Dejusticia afirma que resulta necesario acudir a un test estricto de
proporcionalidad para determinar si la exigencia de la buena fe exenta de culpa
es una carga proporcional para los opositores en el proceso de restitución.
Indica
que la medida persigue los fines de (i) Reparar a las víctimas de abandono
forzado y despojo de tierras y (ii) Esclarecer las circunstancias reales del
negocio jurídico para sancionar económicamente – a través de la pérdida de la
compensación – a quienes se aprovecharon del contexto de conflicto armado, propósitos
legítimos, compatibles con la jurisprudencia constitucional sobre derechos de
las víctimas; es adecuada, pues impide la legalización del despojo y
permite determinar con mayor certeza la situación jurídica del predio; es necesaria,
pues no existen medios alternativos menos lesivos y de similar efectividad para
alcanzar tales fines. La buena fe simple (una medida menos lesiva) esta no es
conducente ni idónea al propósito, pues, al tratarse de un estándar laxo de
cuidado en los negocios jurídicos que solo involucra el elemento subjetivo, “no
permite sancionar las omisiones, falta de cuidado, negligencia y aprovechamiento
al momento de negociar” y desnaturaliza el proceso de restitución y del
proceso, basado en equilibrar relaciones de poder desiguales.
Finalmente, es proporcional en sentido estricto, pues la exigencia
probatoria, si bien genera una carga para los opositores, crea también un
beneficio superior en la eficacia de los derechos de las víctimas de la
violencia.
En ese orden de
ideas, la exigencia probatoria de buena fe exenta de culpa a los opositores
dentro de un proceso de restitución es constitucional y proporcional, pero su
aplicación está supeditada al reconocimiento de las condiciones especiales en
los sujetos que se encuentren en situaciones de vulnerabilidad o sean titulares
de especial protección del Estado. En consecuencia, el condicionamiento debe
consistir en que la evaluación de la debida diligencia, como un componente
de la buena fe exenta de culpa, observe las condiciones de los sujetos a
quienes se exige.
La Comisión
Colombiana de Juristas (CCJ), la Consultoría para los Derechos Humanos y el
Desplazamiento (Codhes) y el Equipo Nacional de Verificación
de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento
Forzado (Comisión de Seguimiento a la Política de Desplazamiento o CSPD).
Las
organizaciones mencionadas intervinieron en el presente asunto con el propósito
de defender la constitucionalidad de los artículos 88, 91, 98 y 105 de la Ley
de Víctimas y Restitución de Tierras.
Exponen que la
Ley 1448 de 2011 y su capítulo especial de restitución de tierras se enmarcan
en la justicia transicional, escenario en el que el Legislador pretendió,
además de sistematizar los esfuerzos estatales para la protección de las
víctimas, reforzar dicha protección a través de mecanismos más contundentes.
Señalan que el
carácter transicional de la referida ley llevó a la Corte Constitucional en
sentencia C-280 de 2013 a concluir que se trata de un estatuto temporal y
especial, características que confieren al Legislador una amplia facultad para
establecer mecanismos de protección de los derechos de las víctimas y darles un
trato preferente, frente a otros sujetos de derecho.
Sostienen que,
al examinar los principios específicos que orientan el proceso de restitución
de tierras, descritos por la Corte Constitucional en sentencia C-099 de 2013 y
reiterados en la decisión C-795 de 2014, se desprende el fin constitucional de
protección reforzada a las víctimas reclamantes, encaminado al reconocimiento y
reparación de los daños ocasionados por la victimización, a la prevalencia del
derecho a la restitución, al restablecimiento de su proyecto de vida y a la
protección de su patrimonio. El proceso de restitución consagrado en la Ley
1448 de 2011 es entendido como un ámbito de protección reforzada, lo que tiene
plena justificación a la luz del derecho a la igualdad y los derechos de otras
personas, como los opositores.
Argumentan que
el despojo y abandono de tierras tiene por consecuencia una situación de
injusticia, que obliga al Estado a restablecer los derechos vulnerados mediante
mecanismos como el contemplado por la norma en mención. Estas situaciones
deslegitiman y cuestionan el orden constitucional, y en cuanto a la tenencia y
las transacciones sobre la tierra, implican un desafío  al derecho ordinario
que regulan la disposición de bienes y derechos, razón por la cual es deber del
Estado evaluar, a través de mecanismos rigurosos, el comportamiento de los
terceros que se oponen en las pretensiones de restitución.
En ese orden de
ideas el Legislador con la expedición de la Ley 1448, respondiendo a la
necesidad de establecer mecanismos de protección reforzada a las víctimas de
despojo y abandono de tierras, definió instrumentos probatorios especiales y
excepcionales como la buena fe exenta de culpa, como criterios hermenéutico y
herramienta para evaluar la conducta de los intervinientes en el proceso, que
permite suplir la ausencia de un orden jurídico capaz de sustentar la confianza
ciudadana, con una mayor exigencia probatoria en lo que tiene que ver con las
“conductas contractuales, posesorias y sociales de la persona, anteriores,
concomitantes y posteriores a los hechos que dan lugar al proceso de
restitución”.
Posteriormente
se refieren a los alcances de la buena fe exenta de culpa en la Ley 1448 de
2011. Aducen que este estándar probatorio constituye una carga procesal
específica dentro del proceso de restitución encaminada a obtener como
resultado el reconocimiento a un tercero opositor de una compensación
económica. Dicha compensación tiene implícitos al menos dos fines: ejercer justicia
para con el tercero opositor que ve afectado su vínculo legítimo con la tierra
reclamada en el escenario de restitución, y salvaguardar el carácter preferente
del derecho a la restitución de la víctima.
Negar la
compensación económica a una persona que no prueba la debida diligencia que
tuvo para conocer la situación del predio solicitado en restitución y de la
víctima como legítima propietaria o poseedora, no comporta un trato
discriminatorio o desproporcionado, sino un acto de justicia que busca equilibrar
las transacciones que suelen ocurrir en escenarios donde el desplazamiento de
la víctima dura muchos años y existe una cadena de transacciones en la que solo
algunos de los involucrados actuaron exentos de vinculación con la desposesión
originaria.
Algo distinto
sucede con los denominados “segundos ocupantes” y con los “terceros
sujetos de especial protección constitucional”; a pesar de que la Ley 1448
de 2011 no hace referencia expresa a tales categorías, ello no implica que no
deban ser reconocidas por los funcionarios administrativos y judiciales
encargados de aplicar la norma, con base en las normas del bloque de
constitucionalidad (Principios Pinheiro) y la jurisprudencia de la Corte
Constitucional (sentencias T-085 de 2010, T-167 de 2011, C-765 de 2012, entre
otras) que establecen los deberes que deben concretarse a su favor.
De existir un
déficit de protección a dichas personas, este no es atribuible a las
expresiones demandadas, pues los jueces y magistrados de restitución cuentan
con obligaciones y herramientas hermenéuticas para que, si se comprueba la
existencia de un estado de necesidad,  este se asimile a la debida diligencia
que exige la buena fe exenta de culpa, asimilen criterios de equidad, maticen
los niveles de culpa que se exigirían en la calificación de la buena fe y
encuentren soluciones diferenciales, que permitan la eventual compensación como
acción afirmativa parcial en casos muy excepcionales.
- Finalmente,
consideran que la demanda no satisface el requisito de procedencia del juicio
de omisiones legislativas relativas que consiste en demostrar “la exclusión
de las consecuencias jurídicas de la norma de aquellos casos o situaciones
análogas a las reguladas, que por ser asimilables debían estar contenidos en el
texto normativo cuestionado, o la omisión en el precepto demandado de un
ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial
para armonizar el texto legal con los mandatos de la carta”, pues no
explica acerca de cuál de los escenarios expuestos se predica la exclusión.
En cualquier
caso, los derechos de los ocupantes secundarios que no demuestran buena fe
exenta de culpa no se asemejan a los de los opositores que sí lo hacen, y la
fuente de las garantías de unos y otros es distinta. Los primeros, tendrían
derecho a una vivienda digna y a las garantías frente a desalojos forzados, con
base en los estándares internacionales (Principios Pinheiro), mientras que para
los segundos opera la compensación prevista en la Ley 1448 de 2011. Por lo tanto,
no es posible concluir que existe un trato desigual reprochable
constitucionalmente.
Observatorio de
restitución y regulación de derechos de propiedad agraria (Observatorio de
Tierras)
El Observatorio
de Tierras presentó concepto técnico, a través del cual solicita a la Corte que
declare la constitucionalidad condicionada de las disposiciones acusadas, en el
entendido de que “en los eventos que los jueces y magistrados de restitución
de tierras adviertan en los opositores una circunstancia de debilidad manifiesta,
deberán adoptar todas las medidas necesarias para garantizarles sus derechos a
la vivienda digna y el acceso progresivo a la tierra conforme a la normativa
vigente”.
- Su análisis
jurídico se refiere a (i) los fines constitucionales de la exigencia de la
buena fe exenta de culpa; (ii) las limitaciones de ciertos opositores para
acreditar la buena fe calificada; (iii) la configuración de una omisión
legislativa relativa.
- En primer
lugar, señala que la demanda parte de un supuesto cierto al indicar que la
exigencia de buena fe exenta de culpa impuesta a los opositores dentro del
proceso de restitución de tierras tiene como propósitos atender las diversas
dinámicas de despojo y abandono forzado, y contrarrestar su consolidación
jurídica. Estos propósitos fueron expuestos durante los debates del Congreso de
la República que llevaron a la promulgación de la Ley 1448 de 2011, donde la
buena fe exenta de culpa se estableció para evitar que se legalizaran
relaciones sobre predios de personas asociadas a grupos al margen de la ley o
de quienes, conociendo las circunstancias de violencia, compraron tierras a
precios irrisorios.
Sostienen que la
compensación económica es una garantía de protección de los derechos de quienes
logren demostrar la buena fe exenta de culpa en la adquisición de los predios
solicitados en restitución.
Afirma que
retirar de la Ley de Restitución de Tierras la expresión “exenta de culpa”
eliminaría las restricciones que impiden que las personas que se beneficiaron
dolosamente del despojo y abandono forzados consoliden jurídicamente estas
actuaciones, lo que comprometería los derechos de las víctimas a la reparación
integral y las garantías de no repetición y causaría un daño a la sociedad, en
conjunto. Por tal motivo, estima que la solicitud de inexequibilidad simple no
debe prosperar.
- Por otro lado,
considera pertinentes los argumentos del demandante sobre las deficiencias y la
problemática en que se encuentran ciertos grupos poblacionales para acudir en
forma debida y efectiva a los procesos de restitución, en aras de acreditar su
buena fe exenta de culpa. Así las cosas, aunque el estándar probatorio obedece
a propósitos legítimos, es cierto que frente ocupantes secundarios puede
tornarse en una exigencia desproporcionada y gravosa, que merece una discusión
constitucional.
Indica que esta
problemática ha sido abordada por los tribunales de restitución  de tierras, y
cita algunos fallos donde los funcionarios judiciales dan cuenta de opositores
que no corresponden a una categorización binaria de víctimas y despojadores;
además, algunos de ellos se encuentran en circunstancias de vulnerabilidad
similares o peores a las del solicitante, al ser víctimas del conflicto armado
y del desplazamiento o estar inmersos en situaciones que no se reducen a
condiciones de vida precarias o urgencias de carácter material. El Estado está
obligado entonces a adoptar un medio efectivo dentro del proceso de restitución
para que estos grupos poblacionales se hagan acreedores de una compensación al
acreditar su buena fe y para que se adopten medidas tendientes a cubrir sus
necesidades de vivienda y acceso a la tierra.
- Después se
refiere a diversos principios y normas internacionales (Principios Pinheiro,
Convención Americana de Derechos Humanos)  y constitucionales (artículos 51,
64, 229 CP) que, además de contemplar obligaciones del Estado frente a los
segundos ocupantes, establecen una serie de garantías encaminadas a la
salvaguarda de sus derechos fundamentales y prevén un deber especial de protección
para las personas en circunstancias de debilidad manifiesta que participan como
opositores dentro de los procesos de restitución; mandatos que, en su concepto,
han sido acogidos por la jurisprudencia constitucional (Sentencia T-349 de
2012) y por algunos fallos de los Tribunales de Restitución.
- En cuanto a la
omisión legislativa relativa, afirma que la argumentación de la demanda es
suficiente para acreditar la mayoría de los requisitos que exige la
jurisprudencia constitucional para su configuración; sin embargo, añade que la
protección de los derechos fundamentales de segundos ocupantes en
circunstancias de debilidad manifiesta es una situación no prevista por la
exigencia de buena fe exenta de culpa, lo que la hace contraria a los mandatos
de la Carta Política y a los deberes estatales ampliamente descritos.
Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas
(Unidad de Víctimas)
- La Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
solicita a la Corte Constitucional que se declare inhibida para pronunciarse de
fondo y, subsidiariamente, que declare la exequibilidad de los artículos 88,
91, 98 y 105 de la Ley 1448 de 2011.
Afirma que es
importante tener en cuenta el concepto de justicia transicional explicado por
la Corte Constitucional en sentencia C-052 de 2012, como “una institución
jurídica a través de la cual se pretenden integrar diversos esfuerzos, que
aplican las sociedades para enfrentar las consecuencias de violaciones masivas
y abusos generalizados o sistemáticos en materia de derechos humanos, sufridos
en conflicto, hacia una etapa constructiva de paz, respeto, reconciliación y
consolidación de la democracia, situaciones de excepción frente a lo que
resultaría de la aplicación de las instituciones penales corrientes”.
Señala que la
Ley 1448 de 2011 contempla el derecho a la restitución de tierras como una
medida de reparación integral para las víctimas del conflicto armado, que se
protege de manera preferente a través del restablecimiento del vínculo que
existía entre la víctima y el predio objeto del trámite y añade que desde
diversos pronunciamientos la Corte ha considerado que en el contexto de
transición son válidas normas excepcionales, que no lo serían en contextos
ordinarios.
Para explicar la
solicitud de inhibición, sostiene que los argumentos presentados por el
demandante carecen de certeza, pues “la expresión demandada, no encierra el
contexto que quiere presentar el demandante, ya que no toma en cuenta en su
integridad, lo dispuesto en los artículos demandados y hace una interpretación
[que va] más allá de lo que la expresión demandada señala”. Concretamente,
no tienen en cuenta que las disposiciones acusadas están enmarcadas en un
contexto de justicia transicional.
Respecto a la
exequibilidad, realiza unas consideraciones sobre los señalamientos del actor
sobre (i) el cargo por omisión legislativa y (ii) el estándar probatorio de la
buena fe exenta de culpa frente a cierto grupo de opositores,  como violatorio
al derecho a la igualdad.
En criterio del
interviniente no existe violación del principio de igualdad como lo afirma el
demandante, pues la compensación es una medida subsidiaria, a favor de las
víctimas, y constituye una forma de garantizar el derecho a la reparación,
cuando surge la imposibilidad fáctica y jurídica de regresar al inmueble
despojado; y que se extiende a los opositores que prueben su buena fe exenta de
culpa en los procesos judiciales de restitución de tierras. No existe entonces
una ausencia de regulación, como propone el demandante.
- Por último,
considera que la exigencia de la buena fe exenta de culpa se debe interpretar
en el marco de la justicia transicional, que atiende realidades jurídicas y
diferenciales de los ciudadanos sobre los que recae. Destaca que las
interpretaciones de los jueces y magistrados especializados en restitución de
tierras han permitido atender las necesidades de justicia, tanto de la
población víctima de despojo y abandono forzado, como de los opositores en estos
procedimientos, cuando convergen personas en condiciones de vulnerabilidad como
víctimas y como opositores, mediante la modulación del requisito. “[E] sto
permite inferir que la norma acusada no resulta inconstitucional sino que una
adecuada interpretación de la misma permite atender las condiciones del
opositor en el proceso de restitución de tierras”.
V. CONCEPTO DE
LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
El Jefe del
Ministerio Público, mediante concepto No. 6050 del 05 de febrero de 2016,
solicitó a la Corte Constitucional que declare exequible la expresión exenta
de culpa, contenida en los artículos 88, 91, 98 y 105 de la Ley 1448 de
2011, bajo el entendido de que “no resulta aplicable a quienes, en calidad
de segundos ocupantes, tengan a su vez la condición de víctimas o concurran en
ellos circunstancias de debilidad manifiesta debido a su condición sexual,
mental o física”.
Como cuestión
previa, aclara que los principios sobre la restitución de las viviendas y el
patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas de las Naciones Unidas
(2005), en los que se apoya el demandante para sustentar parte de sus cargos en
relación con obligaciones internacionales que el Estado debe cumplir tienen la
naturaleza soft law y, en consecuencia, no son vinculantes para los
Estados. No obstante, la Procuraduría encuentra parámetros constitucionales
suficientes para analizar la constitucionalidad de la expresión acusada.
En el marco de
los procesos de restitución de tierras donde propietarios originales han sido
despojados forzosamente, existen dos grupos poblacionales que deben ser
atendidos: (i) los despojados y (ii) los segundos ocupantes; la expresión
demandada requiere un condicionamiento que le permita a las autoridades
competentes tener en cuenta las condiciones especiales de este segundo grupo y
evaluar la vulnerabilidad en cada caso de restitución de tierras, a partir del
contenido de la igualdad material.
Señala que con
el artículo 13 constitucional se superó el reconocimiento de la igualdad
abstracta o formal para dar lugar a la igualdad material, la cual se construye
a partir de las condiciones particulares en que se encuentran los sujetos que
hacen parte de un proceso judicial. Por otro lado, recuerda que el principio de
buena fe está contenido en el artículo 83 Superior y con base en su contenido,
ha sido definida por la jurisprudencia constitucional como un principio que
exige “a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus
comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que
podrán esperarse de una persona correcta”, mientras que la buena fe exenta
de culpa exige además de la conciencia de haber actuado correctamente, “acreditar
la presencia de un comportamiento encaminado a verificar la regularidad de la
situación”.
En ese sentido,
la buena fe exenta de culpa en los procesos de restitución de tierras, busca
que el opositor acredite, por lo menos, (i) que no intervino en los negocios
jurídicos sobre el predio objeto de restitución; (ii) que el valor por el que
se adquirió el predio corresponde a los precios que usualmente se cobraban en
la zona de su ubicación; y (iii) que las ventas que se hubieren podido efectuar
sobre el bien tienen un aumento razonable con relación a las mejoras
necesarias. Y en orden de ideas, la exigencia tiene finalidades
constitucionales legítimas, importantes e imperiosas, pues evita que en los
procesos de restitución de tierras se favorezca a despojadores y testaferros.
Así mismo, busca garantizar los derechos de las víctimas y es coherente con el
propósito de hacer efectivo el derecho a la reparación.
Sin embargo,
señala que existen casos donde el segundo ocupante también ha sido víctima del
conflicto armado y por lo tanto se encuentra en una situación análoga a la de
la víctima original de despojo. En esos casos, la exigencia es
irrazonable debido a que impone una carga sumamente onerosa para personas
que enfrentan condiciones de vulnerabilidad y debilidad manifiesta, lo que la
hace incompatible con el principio de igualdad material.
Señala que la
problemática planteada ya ha comenzado a ser abordada por las autoridades
competentes, como lo demuestra el Acuerdo No. 21 de 2015 expedido por el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Unidad de Restitución de
Tierras, donde, entre otros aspectos, se reconoce que la existencia de segundos
ocupantes que en sentencia de restitución no fueron declarados de buena fe
exenta de culpa, a pesar de no haber participado en los hechos que dieron lugar
al despojo o al abandono forzado, es un asunto que requiere de atención
prioritaria y coordinada por parte de las autoridades estatales.
Para terminar,
concluye que si bien la medida acusada es en principio razonable, para que sea
conforme al mandato constitucional de promover las condiciones para que la
igualdad sea real y efectiva (artículo 13 CP) debe condicionarse su
exequibilidad, de tal forma que este estándar probatorio no se aplique a
segundos ocupantes en estado de debilidad manifiesta.
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA
C-330/16
NORMA SOBRE MEDIDAS DE
ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO
INTERNO-Decisión proferida por
la Sala Plena puede generar graves consecuencias en los procesos de restitución
de tierras en curso, a tal punto de hacerlos en ciertos casos inoperantes en la
práctica (Salvamento parcial de voto)
NORMA SOBRE MEDIDAS DE
ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO
INTERNO-Respuesta
constitucional de cara a la acción pública presentada no debió buscar la
reducción de los requisitos probatorios, sino por el contrario fortalecer las
garantías constitucionales de los segundos ocupantes (Salvamento parcial de
voto)
Referencia:
expediente núm. D-11106
Demanda de
inconstitucionalidad contra la expresión exenta de culpa, contenida
en los artículos 88, 91, 98 y 105 de la Ley 1448 de 2011.
Magistrada
ponente:
María
Victoria Calle Correa
Con
el debido respeto por las decisiones de esta Corporación, presento salvamento
de voto al fallo adoptado por la Sala Plena dentro de la sentencia C-330 de
2016, mediante la cual se analizó la demanda de
inconstitucionalidad presentada contra los artículos 88, 91, 98 y 105 de la Ley 1448 de 2011, “Por
la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las
víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.”
Aunque
comparto las premisas centrales sobre las que se fundamenta la sentencia C-330
de 2016, tales como: (i) la existencia de un déficit de protección legal
respecto de los segundos ocupantes en el marco de los procesos de restitución
de tierras y (ii) el deber del Estado de adoptar medidas tendientes a no
generar mayores afectaciones a este grupo poblacional (principio de
intervención sin daño), considero que la decisión proferida por la Sala Plena
puede generar graves consecuencias en los procesos de restitución de tierras en
curso, a tal punto de hacerlos en ciertos casos inoperantes en la práctica.
Las
razones que sustentan el desacuerdo se exponen a continuación:
1.
La sentencia C-330 de 2016 en distintas oportunidades precisó que en los
eventos en los cuales se estuviera en presencia de personas que: (i)
carecían de vivienda, (ii) eran vulnerables económicamente, (iii) se
encontraban en situación de desplazamiento, (iv) no tenían relación con
el despojo o (iv) se encontraban en estado de necesidad, era posible “alivianar
las cargas procesales” o “flexibilizar” el deber de probar la buena
fe exenta de culpa, incluso hasta el grado de inaplicar dicho mandato.
En
este sentido la sentencia C-330 de 2016 precisó lo siguiente:
(i) “La buena fe
exenta de culpa constituye la regla general, que debe observarse en la gran
mayoría de los casos, pues es la decisión adoptada por el legislador en defensa
de las víctimas (…) sin embargo, en casos excepcionales (…) el juez deberá
analizar el requisito con flexibilidad o incluso inaplicarlo”.
(ii)
“Los jueces de tierras deben (…) evaluar si lo adecuado es, entonces, entender
la buena fe exenta de culpa de manera acorde a la situación personal, exigir
buena fe simple, o aceptar la existencia de condiciones similares al
estado de necesidad”.
(iii)
“Para ciertas personas vulnerables, en términos de conocimientos de derecho y
economía, puede resultar adecuada una carga diferencial, que podría ser la buena
fe simple, la aceptación de un estado de necesidad, o incluso una
concepción amplia (transicional) de la buena fe calificada”. (Negrillas
y subrayas fuera de texto)
Así las cosas, me aparto de la postura mayoritaria la cual dispuso
que en determinadas circunstancias los jueces y magistrados de restitución de
tierras pueden inaplicar en sus providencias el estándar de buena fe exenta de
culpa. Es decir, aquella buena fe “cualificada que tiene la potencialidad de
crear derecho, ya que es fruto de actuaciones prudentes y diligentes que
llevaban a la imposibilidad de descubrir la falsedad o no existencia de la
misma”[93].
Considero que bajo ninguna circunstancia es válido que los
funcionarios judiciales so pretexto de la condición de vulnerabilidad de
una de las partes, den al traste con toda la teleología del proceso de
restitución y desdibujen el mandato del legislador, permitiendo así, que en un
caso sean beneficiarios de las medidas de compensación sujetos que
constitucionalmente no lo merecen.
Creo que la respuesta constitucional para garantizar los derechos
de los segundos ocupantes ante la dificultad de contar con un abogado, no debió
ser la flexibilización de los estándares probatorios, sino aumentar o
potencializar la respuesta institucional de cara a sus particulares debilidades
económicas y financieras.
Es decir, en vez de reducir la carga probatoria para pasar de una
buena fe exenta de culpa a una buena fe simple, la Corte debió garantizar que a
los segundos ocupantes se les protegieran sus derechos en el marco de los
procesos de restitución de tierras, obligando a que el Ministerio Público o una
dependencia de la Unidad de Victimas representara los intereses de este grupo
poblacional ante los estrados judiciales. Lo anterior cuando estos: (i)
carecen de vivienda, (ii) son vulnerables económicamente, (iii)
se encuentran en situación de desplazamiento, (iv) no tuvieron relación
con el despojo o (v) se encuentran en estado de necesidad.
En conclusión, la respuesta constitucional de
cara a la acción pública presentada no debió buscar la reducción de los
requisitos probatorios, sino por el contrario fortalecer las garantías
constitucionales de los segundos ocupantes. Es más, creo que la sub regla
establecida podría llevar a que la población vulnerable sea
instrumentalizada en procesos de despojo, ya que solo bastaría que un bien sea
loteado y vendido a diferentes personas de escasos recursos y sin vivienda,
para que estas sean objeto de compensación bajo la teoría de segundos
ocupantes.
De
esta manera dejo expuestas las razones que me llevan a apartarme parcialmente
de la decisión adoptada en la sentencia C-330 de 2016.
Fecha ut supra,
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA
C-330/16
NORMA SOBRE MEDIDAS DE ATENCION,
ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Sentencia
introduce distinción relevante entre opositor y segundo ocupante para analizar
la acreditación de la buena fe exenta de culpa al momento de acceder a las
medidas de compensación sin llevar a buen término la distinción propuesta
(Salvamento parcial de voto)
NORMA SOBRE MEDIDAS DE ATENCION,
ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Aspecto
central de la diferencia entre opositor y segundo ocupante (Salvamento parcial
de voto)/NORMA SOBRE MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A
VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Características del opositor y
segundo ocupante (Salvamento parcial de voto)
NORMA SOBRE MEDIDAS DE ATENCION,
ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Consecuencias
jurídicas de la diferencia entre el opositor y segundo ocupante (Salvamento
parcial de voto)
NORMA SOBRE MEDIDAS DE ATENCION,
ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Medidas
para atender la situación de vulnerabilidad de los segundos ocupantes producto
de la sentencia de restitución, no son una compensación (Salvamento parcial de
voto)
COMPENSACION-Figura
que le reconoce al opositor un resarcimiento como consecuencia de la
restitución del bien a favor de la víctima solicitante (Salvamento parcial de
voto)
COMPENSACION-Acreditación
de la buena fe exenta de culpa del opositor cuando reivindica la titularidad
del bien (Salvamento parcial de voto)/COMPENSACION-Acreditación de la
buena fe exenta de culpa del opositor se instaura como el título jurídico para
acceder a la medida (Salvamento parcial de voto)
NORMA SOBRE MEDIDAS DE ATENCION,
ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Medidas
a que tiene derecho el segundo ocupante no se desprenden de la disputa por la
titularidad jurídica del bien, sino de la situación de vulnerabilidad que
enfrenta con ocasión de la sentencia de restitución (Salvamento parcial de
voto)
NORMA SOBRE MEDIDAS DE ATENCION,
ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Medidas
a que tiene derecho el segundo ocupante no son una compensación y no es
necesario exigir la buena fe exenta de culpa (Salvamento parcial de voto)
NORMA SOBRE MEDIDAS DE ATENCION,
ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Sala
Plena debió reconocer que es exequible poner un estándar procesal elevado en
contra de los opositores que incluye dejar en firme la exigencia de la buena fe
exenta de culpa para acceder a la compensación (Salvamento parcial de voto)
NORMA SOBRE MEDIDAS DE ATENCION,
ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Atención
sobre la situación de los segundos ocupantes que se vieron afectados por una
sentencia de restitución (Salvamento parcial de voto)/JUECES ESPECIALIZADOS
DE RESTITUCION DE TIERRAS-Deber de ajustar sus actuaciones al objetivo
primordial de conseguir la reconciliación y alcanzar la paz duradera y estable
(Salvamento parcial de voto)
DEBER DE RECONCILIACION Y PAZ DE
LOS JUECES ESPECIALIZADOS DE RESTITUCION DE TIERRAS-Involucra tanto
a los segundos ocupantes que no han abandonado el predio a pesar de haberse
dictado sentencia de restitución, como a aquellos que ya lo hicieron y están
enfrentando situaciones agudas de vulnerabilidad (Salvamento parcial de voto)
LEY SOBRE MEDIDAS DE ATENCION,
ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Amplias
facultades de los jueces para mantener la competencia sobre el proceso de
restitución incluso después de haber proferido el fallo (Salvamento parcial de
voto)/LEY SOBRE MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A
VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Autorización para adoptar medidas a
favor de los segundos ocupantes afectados por las sentencias de restitución
(Salvamento parcial de voto)
Referencia:
expediente D-11106.
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 88, 91, 98 y 105 (parciales) de la Ley 1448
de 2011, “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación
integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras
disposiciones”.
Actor: Luis
Alejandro Jiménez Castellanos.
Magistrada
Ponente:
María Victoria
Calle
Con el
acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la Sala Plena de esta
Corporación, manifiesto las razones que llevaron a apartarme parcialmente de la
posición mayoritaria en la sentencia C-330 de 2016, por la cual se declaró la exequibilidad
condicionada de los artículos 88, 91, 98 y 105 (parciales) de la Ley 1448
de 2011, “en el entendido de que los jueces deben tomar en consideración los
factores de vulnerabilidad al aplicarlos” y, además, se exhortó a “los órganos
políticos para que establezcan una normatividad adecuada y una política pública
integral, comprensiva y suficiente para la situación de los segundos
ocupantes”.
Encuentro con satisfacción
que la Magistrada Ponente incorporó en la sentencia gran parte de las
sugerencias que formulé, junto con otros Magistrados que integran esta
Corporación, a la versión inicial del proyecto. Con la introducción de estas
precisiones comparto, en términos generales, tanto el sentido como el resuelve
de esta sentencia. Aun así, considero pertinente salvar parcialmente mi voto
por el siguiente motivo: si bien estoy de acuerdo con la necesidad de que la
Corte Constitucional se pronuncie acerca de la situación de los segundos
ocupantes, buscando con ello garantizarles a estas personas los derechos que
están viendo afectados en ocasiones puntuales con las sentencias proferidas por
los jueces especializados de restitución de tierras, considero, no obstante,
problemática la manera como se abordó esta cuestión en la sentencia C-330
de 2016.
La sentencia
introduce una distinción (opositor/segundo ocupante) que es relevante
para analizar la acreditación de la buena fe exenta de culpa en el momento de
acceder a las medidas de compensación. No obstante, el texto no lleva a buen
término la distinción propuesta.
La sentencia
llama la atención sobre la necesidad de distinguir la categoría de los segundos
ocupantes frente a los opositores: “en muchos casos los opositores
son segundos ocupantes, pero es posible que haya ocupantes que no tengan
interés en presentarse al proceso, así como opositores que acuden al trámite
sin ser ocupantes del predio”.
A pesar de
plantear esta distinción, el proyecto no extrae adecuadamente las conclusiones
que de ella se derivan. El aspecto central de la diferencia, en mi opinión, es
la siguiente: aquello que caracteriza al opositor es la reivindicación
de la titularidad jurídica del bien objeto de restitución, mientras que la
categoría de segundo ocupante denota la situación fáctica y jurídica de quien
habita o deriva sus medios de subsistencia del bien objeto de la litis.
En otras palabras, la categoría de segundos ocupantes apunta a las
personas que, con ocasión de la sentencia de restitución, pierden la relación
jurídica y fáctica que guardaban con el predio y, con ello, se pueden encontrar
expuestas a situaciones de vulnerabilidad iguales o peores a aquellas que
padecen las personas que interpusieron la acción de restitución, tales como la
indigencia u otras posibles violaciones a sus derechos fundamentales.
De esta diferencia se siguen varias
consecuencias jurídicas que no fueron adecuadamente desarrolladas en la
sentencia C-330
de 2016.
La primera de ellas es que las medidas que se adopten para atender la situación
de vulnerabilidad de los segundos ocupantes, producto de la sentencia de
restitución, no son, en sentido estricto, una compensación.
Es preciso recordar que la compensación
es una figura que le reconoce al opositor, cuando demostró “no
solo la conciencia de haber actuado correctamente, sino también la presencia de
un comportamiento encaminada a verificar la regularidad de la situación”,[94] un
resarcimiento como consecuencia de la restitución del bien a favor de la víctima/solicitante.
El reconocimiento de este resarcimiento presupone que el opositor actuó
legalmente en aras de hacerse al justo título del bien objeto de restitución y,
por lo tanto, es independiente de si el opositor habita o deriva del bien
objeto de la litis sus medios de subsistencia.
En tanto el opositor reivindica la
titularidad del bien, es comprensible que se le exija una conducta “encaminada
a verificar la regularidad de la situación” (buena fe
exenta de culpa).  La acreditación de esta conducta, y no la situación de
dependencia frente al predio, se instaura como el título jurídico para acceder
a una medida de compensación. Por lo tanto, resulta extraño que la Sala Plena
haya considerado que “la compensación económica persigue fines de equidad
social”.
Las medidas a
las que tiene derecho el segundo ocupante, por el contrario, no se desprenden
de la disputa por la titularidad jurídica del bien, sino de la situación de
vulnerabilidad que enfrenta con ocasión de la sentencia de restitución. Estas
medidas no son una compensación por dos razones: su fundamento no se sustenta
en un comportamiento idóneo para hacerse al justo título del bien, con
independencia de que se ocupe o no el predio, sino que se deriva de la
situación de vulnerabilidad que puede producir la sentencia de restitución en
personas vulnerables. Las medidas a favor de los segundos ocupantes, en
consecuencia, sólo proceden en los casos en los que  habitan o derivan del
bien objeto de la litis sus medios de subsistencia y, ante la pérdida de
la relación jurídica y física con el predio, enfrentan situaciones acentuadas
de vulnerabilidad. Las medidas a favor de los segundos ocupantes, por lo tanto,
no consisten en el pago de una suma de dinero, en alguna manera proporcional al
valor del predio restituido, como sí ocurre con la compensación a favor de los
opositores (art. 36. D. 4829 de 2011); sino que incluyen, de acuerdo con cada
caso y la respectiva necesidad insatisfecha de los segundos ocupantes, acceso a
tierras, vivienda o generación de ingresos (Acuerdo 021 de 2015 de la Unidad de
Restitución de Tierras).
En tanto estas medidas no son una
compensación, no es necesario exigir la buena fe exenta de culpa, sino que
basta con determinar (a) si los segundos ocupantes participaron o no voluntariamente
en los hechos que dieron lugar al despojo o al abandono forzado; (b) la
relación jurídica y fáctica que guardan con el predio (es preciso establecer si
habitan o derivan del bien sus medios de subsistencia); y (c)  las medidas que
son adecuadas y proporcionales para enfrentar la situación de vulnerabilidad
que surge de la pérdida del predio restituido. Estas medidas, insisto, no
consisten en el pago de una suma de dinero, sino en las acciones que es
necesario emprender para garantizar el acceso, de manera temporal y permanente,
a vivienda, tierras y generación de ingresos.
Por lo tanto, no
hace falta que la
sentencia contemple la posibilidad de reducir la exigencia de acreditar la buena
fe exenta de culpa para acceder a la compensación económica, buscando con
ello atender la situación de vulnerabilidad de los segundos ocupantes. Porque
esta situación de vulnerabilidad tiene que garantizarse, de manera proporcional
en cada caso, y de acuerdo con el nivel de necesidades insatisfechas
respectivo, a través del acceso a medidas de generación de ingresos, vivienda y
tierras. Adoptar medidas de este tipo a favor de los segundos ocupantes no hace
parte de la órbita del análisis relativo a la procedencia de la compensación a
favor de los opositores que reivindican la titularidad del bien.
Una vez admitida la demanda, lo más
prudente hubiera sido declarar la exequibilidad simple. La
Sala Plena debió reconocer que, bajo los presupuestos que inspiraron la Ley
1448, es exequible poner un estándar procesal elevado en contra de todos los
opositores. Esto incluye dejar en firme la exigencia de la buena fe exenta de
culpa para acceder a la compensación.
Con el propósito de aportar elementos
para destrabar la situación de los segundos ocupantes, e ilustrar el razonamiento
de los jueces especializados en restitución de tierras, la sentencia hubiera
realizado un aporte valioso si se limitaba a señalar con precisión que las
exigencias impuestas a los opositores para acceder a una compensación
económica, no son las mismas que aquellas que tienen que satisfacer los
segundos ocupantes para acceder a medidas relacionadas con tierras, vivienda o
generación de ingresos, de manera proporcional a su situación de
vulnerabilidad.
Si esta distinción hubiera sido bien
desarrollada en el pronunciamiento, los jueces de restitución hubieran
encontrado razones jurídicas para no exigir la buena fe exenta de culpa a los
segundos ocupantes que solicitan medidas de asistencia y protección. Con ello,
se mantienen incólumes las cargas en contra de los opositores, diseñadas para
favorecer y proteger a las víctimas del despojo y del abandono de tierras, y se
ofrece una salida a la situación de los segundos ocupantes. No hacía falta
fracturar la estructura diseñada por el legislador que exige una carga procesal
elevada a los opositores, con la finalidad de atender la situación de
vulnerabilidad de los segundos ocupantes.
Finalmente, considero importante llamar
la atención, tal como lo insistí en los debates que tuvieron lugar en la Sala
Plena, sobre la situación de los segundos ocupantes que ya se vieron afectados
por una sentencia de restitución. Al respecto, no hay que olvidar que sobre los
jueces especializados de restitución de tierras recae el deber de ajustar todas
sus actuaciones al objetivo primordial de conseguir la reconciliación y
alcanzar la paz duradera y estable. (L. 1448. art. 9).
Este deber en cabeza de los jueces
involucra tanto a los segundos ocupantes que no han abandonado el predio, a
pesar de haberse dictado la sentencia de restitución, como a aquellos que ya lo
hicieron y, en consecuencia, están enfrentando en la actualidad situaciones
agudas de vulnerabilidad. Es urgente, en ambos casos, que los jueces ordenen
las medidas de generación de ingresos, vivienda y tierras que sean necesarias
no sólo para facilitar el desalojo del bien y así garantizar su restitución
material a favor de los solicitantes, propiciando con ello su retorno en
condiciones de seguridad, dignidad y voluntariedad; sino también para
interrumpir el ciclo de conflictividad y de violencia alrededor de la tierra
que se reproduce siempre que las personas se ven forzadas a abandonarla, de
manera intempestiva, y sin contar con alternativas que les permitan llevar una
vida digna.
El artículo 91 de la Ley 1448 dota a los
jueces con amplias facultades para mantener la competencia sobre el proceso de
restitución incluso después de haber proferido el fallo. Con ello, los autoriza
para adoptar medidas a favor de los segundos ocupantes que ya se vieron
afectados por las sentencias de restitución que, en su momento, no tuvieron en
cuenta su situación debido a la incertidumbre jurídica que recaía en la
materia.
Con
fundamento en todo lo expuesto, salvo parcialmente mi voto a la presente
providencia.
Fecha
ut supra
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
[1]
Menciona la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948); Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966).
[2]
Convención Internacional para la Eliminación de Todas las Formas de
Discriminación Racial (1965); Convención para la Eliminación de Todas las
Formas de Discriminación Contra la Mujer (1979); Convención sobre los Derechos
del Niño (1989); Convención Relativa a la Condición de los Refugiados (1959);
Principios sobre la Restitución de Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados
y las Personas Desplazadas (2004); Principios Rectores de los Desplazamientos
Internos (1998).
[3]
Art. 17 de Declaración Universal de Derechos Humanos; art. 21 de la Convención
Americana de Derechos Humanos; Resolución 1998/26 de Naciones Unidas de la
Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías.
[4] MP. María
Victoria Calle Correa.
[5]
Sentencia C-427
de 2000 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa), C-1549 de 2000 (MP. Martha Victoria
Sáchica Méndez), C-1255 de 2001 (MP. Rodrigo Uprimny Yepes), C-936 de 2010 (MP
Luis Ernesto Vargas Silva) C-833 de 2013 (MP María Victoria Calle Correa), entre
otras.
[6] Al respecto, en
la sentencia C-330 de 2013 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), explicó la Corte:
“No obstante, también ha resaltado, con base en el principio de pro actione que
el examen de los requisitos adjetivos de la demanda de constitucionalidad no
debe ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso y que debe preferirse
una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la
efectividad de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso
judicial efectivo ante la Corte. Este principio tiene en cuenta que la acción
de inconstitucionalidad es de carácter público, es decir abierta a todos los
ciudadanos, por lo que no exige acreditar la condición de abogado; en tal
medida, ‘el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no
puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio
el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del
demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo. [Sentencia
C-533 de 2012. M.P. Nilson Pinilla Pinilla, C-100 de 2011 M.P. María Victoria
Calle Correa y C-978 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva]
[7]
Darío Fajardo, Informe… “1.1.
¿Por qué la tierra? || La afirmación según la cual ‘la apropiación, el uso y la
tenencia de la tierra han sido motores del origen y la perduración del
conflicto armado’ [del Informe ¡Basta ya!, CHMH. 2013] abre un camino para
explorar estas dimensiones que lo hacen condición de viabilidad de la nación y
que conducen a momentos fundacionales de la misma. En la formación social
colombiana los grupos de poder han generados distintas modalidades de
apropiación de los recursos y de control de su población, separando a las
comunidades de sus tierras y territorios tradicionales y limitando el acceso a
los mismos mediante procedimientos en los que han combinado el ejercicio
sistemático de la violencia con políticas de apropiación y distribución de las
tierras públicas […]”.
Debido a las formas de apropiación de la
tierra derivada de las épocas coloniales y agravadas luego de las reformas de
mediados del siglo XIX, las formas de apropiación monopólica y excluyente de la
tierra se impusieron sobre esta estructura de la propiedad agraria,
restringiendo el desarrollo a la mediana y la pequeña propiedad. Las grandes
concesiones de tierras establecidas entre 1827 y 1931 y la expansión de las
haciendas sobre los baldíos fueron generando un cerco sobre las tierras
ocupadas por la pequeña y mediana propiedad. Limitadas por el agotamiento
productivo, el crecimiento demográfico y los conflictos y ante las limitaciones
del desarrollo económico del país, los campesinos debieron ‘saltar’ dicho cerco
e internarse en las colonizaciones más allá de las fronteras agrarias, dando
impulso a la espiral de la valorización de la tierras por la vía de los ciclos
‘colonización-conflicto-migración-colonización’ que perdura hasta hoy, empujado
por la guerra y por las ‘leyes para el destierro’. Posteriormente destaca los
altos niveles de concentración de la propiedad de la tierra y su relación con
la pobreza que, junto con otros factores políticos y económicos  configura un
cuadro de ‘extendidas contradicciones sociales’.” (Darío Fajardo; Estudio sobre
los orígenes del conflicto social armado, razones de su persistencia y sus
efectos más profundos en la sociedad colombiana; capítulo, ¿Por qué la tierra?)
Francisco Gutiérrez Sanín: “El segundo
factor fue la existencia de una gran desigualdad agraria creada y procesada a
través de la asignación política de los derechos de propiedad sobre la tierra.
Esta es la ‘bomba atómica de los diseños institucionales’ en el país. Los
agentes claves encargados de la asignación y especificación de los derechos de
propiedad (el ejemplo canónico son los notarios que han estado ligados de
manera directa y sin mediaciones a la política partidista competitiva. Más aún,
en el paisaje institucional anterior al Frente Nacional, esos mismos políticos
que ponían a notarios y alcaldes también tenían un papel crucial en la
designación de jueces y policías nacionales, así que podrían operar sobre el
conjunto de la vida local para garantizar acceso a la tierra protegido por la
coerción y la impunidad. Esto disparó dos tendencias contrapuestas, en las que
todavía sigue atrapado el país: por un lado, la acumulación constante de tierra
por parte de grandes propietarios a través de una combinación de contactos
políticos, abogados sofisticados, y violencia; y por otra parte, la creación de
incentivos muy fuertes para que los especialistas en violencia buscaran
enriquecerse exactamente de la misma manera. Es decir, por un lado
concentración y por otro movilidad social ascendente, ambos atados a la tierra,
al uso de la violencia, y a la política competitiva […]” Gutiérrez Sanín,
Informe para la comprensión del conflicto. 2015.
[8] Al respecto, la
Sala toma como referencias principales la sentencia C-644 de 2012 (MP Adriana
Guillén Arango), T-488 de 2014 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), SU-235 de 2016
(MP Gloria Stella Ortiz Delgado) (aún no publicada), el Informe ¡Basta ya! del
Centro Nacional de Memoria Histórica, de 2013 y los ensayos de Darío Fajardo en
la Comisión histórica, “Estudio sobre los orígenes del conflicto social armado,
razones para su persistencia y sus efectos más profundos en la sociedad
colombiana” y Francisco Gutiérrez Sanín, ¿Una historia simple?, de la Comisión
Histórica de 2015 (Publicado por editorial desde abajo); De manera
complementaria, se utilizaron como obras de consulta las siguientes fuentes
secundarias: Guerreros y campesinos Ed. Norma, 2009. Bogotá; La
reforma rural para la paz, de Alejandro Reyes Posada. Ed. Debate, 2016.
Bogotá; ¿De quién es la tierra?, Marco Palacios. Universidad de los Andes y
Fondo de Cultura Económica. Bogotá, 2011; La cuestión agraria. Tierra y
posconflicto en Colombia, Juan Camilo Restrepo y Andrés Bernal Morales (Ed.
Debate, 2014. Absalón Machado (2009), Ensayos para la historia de la política
de tierras en Colombia. De la colonia a la creación del frente nacional,
Universidad Nacional de Colombia, Bogotá. 2009, La lenta ruptura con el pasado
colonial (1810-1850) Hermes Tovar Pinzón (en Historia Económica de Colombia,
ensayos disponibles en Internet, www.barepcultural.org), Colonización
y protesta campesina en Colombia (1850-1950). Catherine Legrand, Universidad
Nacional de Colombia (Bogotá), 1988. La política de la memoria: Interpretación
indígena de la historia en los Andes colombianos; Universidad del Cauca, 2000;
La Quintiada; Julieta Lemaitre. Universidad de los Andes, Bogotá; 2013, entre
otros.
[9]
Informe Nacional de Desarrollo Humano y Codhes, informe de 2012, citados por
Fajardo, 2015.
[10]
Principalmente, las leyes de reforma agraria de 1936, 1961-1968 y 1994, sobre
las que se hablará más adelante.
[11] La
Corte Constitucional, en las sentencias C-644 de 2012 (MP Adriana Guillén
Arango) y T-448 de 2014 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), se ha referido a la
forma histórica de adquisición de la propiedad rural, y de los problemas
actuales en el acceso, uso y distribución de la tierra. El contexto histórico
que se presenta a continuación sigue muy de cerca la primera de estas
sentencias. Sin embargo, añade algunas consideraciones a partir del trabajo de
algunos expertos de la Comisión para la comprensión del conflicto armado
(especialmente de Darío Fajardo y Francisco Gutiérrez Sanín, que se ocupan del
tema de la tierra) y algunas referencias puntuales a bibliografía secundaria. A
nivel metodológico, siempre que no se indique lo contrario, la Sala toma como
base la C-644 de 2012.
[12] “La figura
jurídica de ‘amortizar’ se refiere a pasar un bien a manos muertas, es decir
que quedaba fuera del comercio. Lo contrario, desamortizar, consistía en volver
a poner un bien en circulación. En los países católicos de Europa y América la
mayoría de los bienes amortizados estaban en manos de la Iglesia. Durante el
siglo XVIII en Europa se adelantó el proceso de desamortización […] En
Hispanoamérica después de la independencia la mayoría de los países la llevaron
a cabo […] Hacia 1860, en Colombia una gran cantidad de bienes raíces, tanto
urbanos como rurales, estaban por fuera del mercado, pues eran propiedad de la
Iglesia Católica o sobre ellos presaban créditos hipotecarios, o censos, que
muchas veces resultaban impagables. Todos estos bienes, por lo tanto, estaban
amortizados, es decir por fuera del mercado, lo cual en muchos casos
dificultaba o imposibilitaba su adecuada explotación económica”. La
desamortización en el Caribe colombiano: una reforma urbana liberal, 1861-1881.
Adolfo Mesiel Roca e Irene Salazar Mejía; Cartagena, 2011. Disponible en
Internet.
[13] C-644 de 2012 (MP
Adriana Guillén Arango), cita, a su vez Vid. Roberto
Luis Jaramillo y Adolfo Meisel Roca. “Más allá de la retórica de la
reacción. Análisis económico de la desamortización en Colombia:
1861-1888”.  En  Revista Economía Institucional, vol.11 no.20,
Bogotá, enero/junio 2009. Pp. 45-81.
[14]
Cfr. Ley 48 de 1882 y Código Fiscal de 1912.
[15] Al
respecto, consultar Colonización y protesta campesina en Colombia; 1850-1950.
Catherine Legrand, Ed. Universidad Nacional de Colombia. 1988, obra
esclarecedora en cuanto a la política de baldíos, al acercarse por primera vez
a una fuente primaria privilegiada: la Correspondencia de Baldíos en Colombia.
[16] Hermes Tovar, la
Lenta Ruptura con el Pasado Colonial (1810-1850), citado.
[17] Explica Hermes
Tovar (ibídem): “El desarrollo económico de Colombia después de 1810 osciló
entre dos modelos: el que luchaba por reconstruir los fundamentos coloniales de
la economía nacional y el que aspiraba a una ruptura con múltiples trabas que
se oponían al desarrollo moderno. El segundo, que habría de triunfar hacia
1850, oponía al proteccionismo el libre cambio, a la intervención del Estado en
el ordenamiento de la economía la defensa de la empresa privada, y a los
esfuerzos de industrialización y protección de los productos nacionales la teoría
de que la agricultura y la minería para exportación deberían ser los ejes del
desarrollo” [La lenta ruptura con el pasado colonial 1810-1850; Hermes Tovar,
disponible en Internet].
[18] Sentencia C-644
de 2012 (MP Adriana Guillén Arango)
[19] Sentencia C-644
de 2012 (MP Adriana Guillén Arango), citando a su vez Guía de derecho agrario.
Incora. Héctor Calderón Alarcón.
[20] Sentencia C-644
de 2012 (MP Adriana Guillén Arango).
[21]
Sentencia C-644 de 2012 y Fajardo, Comisión Histórica 2015. Sobre las
luchas indígenas por la tierra a finales del Siglo XIX y comienzos del XX, ver
también, La quintiada, Julieta Lemaitre. Universidad de los Andes. 2013.
[22] C-644 de 2012
(MP Adriana Guillén Arango).
[23] Este es el
diagnóstico de Fajardo: ““El comienzo del declive modernizador, marcado por la
expedición de la ley 200 de 1936 inició la prolongada etapa de ‘restauración’
prolongada hasta el presente. Machado señala cómo, ‘la ley había conducido a
una evicción de millares de aparceros que salieron de las haciendas, en
especial cafeteras par ano seguir reconociéndoles las mejores, proceso éste que
buscaba también convertirlos en asalariados’” Machado, citado por Fajardo;
22”…”La escasez de alimentos derivada de las dificultades para contar con mano
de obra en los campos, agravada por las restricciones para las importaciones,
obligó al gobierno a retroceder en lo tocante al restablecimiento de los
contratos de aparcería, sin riesgo alguno para los propietarios que los
albergaran. || LA expresión jurídica de esta política fue la Ley 100 de 1944 en
la cual los contratos de aparcería y similares fueron declarados como ‘de
conveniencia pública’, eliminándose en ellos cualquier espacio que pudiera
facilitar reclamos contra los propietarios. En aplicación de esta ley se
extendió la expulsión de arrendatarios y la profundización de las condiciones
de pobreza de la población campesina […]” [Informe para entender el Conflicto,
citado]
[24] Ver, Fajardo;
Informe de la Comisión para la comprensión del conflicto; 2015.
[25] “las pérdidas de
sus tierras y patrimonios, con los del crecimiento económico en la medida en
que contó con una abundante oferta de mano de obra así como con tierras
abandonadas, muchas de ellas objeto de usurpación. Según Kalmanovitz, de 1945 a
1956 se produjo un aceleramiento de la acumulación de capital y en sus
palabras, el propio presidente Alberto Lleras llegó a asociar ‘la rapidez del
crecimiento económico con el período de turbulencia y violencia que lo
acompañó, para concluir que sangre y acumulación iban juntas”. [Cita a Kalmanovitz,
en Economía y Nación. Una breve historia de Colombia. Siglo XXI Editores,
Cinep, Unal. Pg. 379 A finales de la década de 1960 convergen el despegue de
cultivos de agricultura comercial y el malestar social, llegando a derivar en
formas de resistencia armada. La dirigencia estableció el programa Alianza
para el progreso, con nuevos propósitos de reforma agraria y guerra
contrainsurgente”. [Fajardo; 26]
[26] Cfr. C-644 de
2012 (MP Adriana Guillén Arango).
[27] Ibídem
[28] C-644 de 2012.
En el mismo sentido, el ensayo de Fajardo, en el Informe para la comprensión
del conflicto: ““Mariana Arango sintetiza de esta manera los resultados de la
aplicación de la reforma agraria: “entre 1962 y 1982 se entregaron 648.234
hectáreas al  Fondo Agrario Nacional (constituido con tierras compradas,
expropiadas o cedidas) a 34.918 familias, a razón de 18,5 hectáreas por parcela
y 2.111.236 hectáreas de extinción de dominio a 27.933 familias de 75.5
hectáreas cada una. Es decir, en 20 años, de las 800.000 familias sin tierras del
censo agropecuario de 1970 fue favorecido el 4,36 por el  Fondo Agrario
Nacional y el 7,9%, si se incluye la extinción de dominio”. (Citada por
Fajardo; Pg. 29)
[…] “El ‘Acuerdo’, centrado en asegurar
la protección de la propiedad agraria, fue desarrollado a través de las leyes
4ª de 1973 y 6ª de 1975. La primera de ellas estableció el criterio de ‘renta
presuntiva’, mediante el cual el estado reconocería la actividad productiva del
propietario de la explotación como garantía para no intervenirla y con ello
desapareció la posibilidad de redistribuir tierras en el interior de la
frontera; el acceso a la misma para los campesinos carentes de ella quedó
limitado a las titulaciones de baldíos (colonizaciones) en localidades de las
selvas húmedas y semi-húmedas de la Amazonia, la Orinoquia, el Pacífico y el
interior del Caribe. Las condiciones marginales de estos asentamientos y la
reducida atención del Estado propiciarían, unos pocos años más tarde, la
aparición de los primeros cultivos de marihuana, seguidos por los de coca y
amapola, en una ruta que conduciría al país al agravamiento de sus conflictos
armados internos, con proyecciones internacionales. La segunda dio nuevamente
reconocimiento a la aparcería como relación productiva que garantizaría la
producción y la estabilidad en el campo. Habría que señalar que la ‘reforma
agraria’ propuesta a través de la ley 135 de 1961 no solamente fue ‘marginal’
sino que la reacción generada entre sus opositores llevó en la práctica a su
revocatoria. || Entretanto y como resultado de la aplicación de la guerra
contrainsurgente, las regiones en donde habían surgido organizaciones
campesinas fueron arrasadas y el campesinado sometido a muy difíciles
condiciones de existencia”. (Fajardo; pg. 29)
[29] C-644 de 2012.
MP Adriana Guillén Arango.
[30]
Sobre la Ley 89 de 1890 y la relevancia que alcanzó para los pueblos indígenas
de Colombia, ya la Corte Constitucional se ha pronunciado en las sentencias
C-139 de 1996 (MP Carlos Gaviria Díaz) y C-463 de 2014 (MP María Victoria Calle
Correa).
[31] MP Manuel José
Cepeda Espinosa.
[32] MP Jorge Iván
Palacio Palacio.
[33]
Del reporte de la Contraloría General de la República, llama la atención que
aparecen 1.650 predios sin área adjudicada y 72.125 registros con cédula
repetida.
[34] De
acuerdo a la Ley 160, la UAF es la unidad de tierra pensada para que una
familia pueda explotar económicamente un terreno y obtenga un excedente
económico suficiente a su favor. Art. 38 “(…) Se entiende por Unidad
Agrícola Familiar (UAF), la empresa básica de producción agrícola, pecuaria,
acuícola o forestal cuya extensión, conforme a las condiciones agroecológicas
de la zona y con tecnología adecuada, permite a la familia remunerar su trabajo
y disponer de un excedente capitalizable que coadyuve a la formación de su patrimonio.
La
UAF no requerirá normalmente para ser explotada sino del trabajo del
propietario y su familia, sin perjuicio del empleo de mano de obra extraña, si
la naturaleza de la explotación así lo requiere.
La
Junta Directiva indicará los criterios metodológicos para determinar la Unidad
Agrícola Familiar por zonas relativamente homogéneas, y los mecanismos de
evaluación, revisión y ajustes periódicos cuando se presenten cambios
significativos en las condiciones de la explotación agropecuaria que la afecten,
y fijará en salarios mínimos mensuales legales el valor máximo total de la UAF
que se podrá adquirir mediante las disposiciones de esta Ley.
Para determinar
el valor del subsidio que podrá otorgarse, se establecerá en el nivel predial
el tamaño de la Unidad Agrícola Familiar”.
[35]
PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano 2011. Op. cit.
[36] Reyes; 2009 y
2016. Palacios, 2011. Corte Constitucional, T-448 de 2014 (MP Jorge Iván
Palacio Palacio).
[37] Reyes
Posada explica que el régimen de propiedad territorial en el país se
caracteriza por dos problemas: “la ilegalidad en la adquisición de grandes
propiedades (…) y la informalidad de un 60% de la posesión de pequeñas
porciones de tierra” (pág. 27 y 28).  Como el derecho civil resultaba
insuficiente a esa realidad producto del formalismo heredado de la revolución
francesa, se dio paso al derecho agrario, inspirado en el principio
constitucional de función social de la propiedad que obligaba al “Estado a
realizar un ordenamiento social de los derechos de propiedad  en beneficio de
los campesinos” (pág. 28). Estos intentos de derecho y reforma agraria de
la Ley 200 1936 seguida por la Ley 131 de 1961 fueron saboteados, en primer
lugar, por actores como las “élites feudales (…) clientelas políticas (…) y
redes criminales como las guerrillas y los paramilitares” (pág. 28). Así, “La
jurisdicción agraria no se instaló y los conflictos de tenencia fueron
remitidos a los jueces civiles que no aplican el criterio social de beneficiar
a la parte débil de los litigios, propios del derecho agrario, sino el de
proteger los derechos formales de los grandes propietarios, característico del
derecho civil” (pág. 28)
[38] Gaceta
865 de 2010. Proyecto 107 de 2010 Cámara, acumulado con el proyecto 085 de
2010, Cámara. Informe de ponencia para primer debate.
[39] Con base en
información de la superintendencia de notariado y registro, el Observatorio de
tierras recoge una clasificación de las distintas formas de despojo ocurridas
en el contexto del conflicto armado: (i) Ventas forzadas o realizadas bajo
presión; (ii) Ventas por un precio injustamente menor al de la cosa comprada;
(iii) suplantación del vendedor, para destruir la cadena de tradición del bien;
(iv) falsedad en documento público; (v) titulación de predios por el Incora o
el Incoder, contra prohibiciones legales; (vi) despojo masivo por transferencia
de dominio (una persona compra una amplia cantidad de predios en zonas de alto
desplazamiento); (vii) establecimiento de oficinas paralelas (y falsas) del
Incoder, el Incora o el IGAC; (viii) actualización de linderos en baldíos de la
nación (apropiación de baldíos); (ix) concentración de la propiedad a través de
la adquisición o compra de baldíos, para superar el área de la UAF en la
región; (x) ampliación del área, a través de declaraciones extra juicio; (xi)
predios en falsa tradición (manipulación de los de los códigos utilizados en la
oficina de registro para transformar la falsa tradición en pleno dominio; (xii)
aumento del área del predio a través de ventas de personas que ocupan terrenos baldíos,
con folio de matrícula de mejoras; (xiii) aumento del área por compraventa. El
título con el cual se adquiere el dominio tiene un área determinada y esta va
aumentando a medida que se dan ventas sucesivas; (xiv) aumento del área de
baldíos a través de figuras del derecho civil como la cesión, el aluvión o  la
accesión; (xv) destrucción de títulos adquisitivos de dominio, para borrar la
historia jurídica del predio. (Observatorio de tierras; la tipología del
despojo. Disponible en Internet).
[40]
Tales como la presunción de buena fe prevista en el artículo 5º o las
establecidas frente al despojo en el artículo 77.
[41] El
artículo 78 sostiene: “Inversión de la carga de la prueba.
Bastará con la prueba sumaria de la propiedad, posesión u ocupación y el reconocimiento
como desplazado en el proceso judicial, o en su defecto, la prueba sumaria del
despojo, para trasladar la carga de la prueba al demandado o a quienes se
opongan a la pretensión de la víctima en el curso del proceso de restitución,
salvo que éstos también hayan sido reconocidos como desplazados o despojados
del mismo predio”.
[42] De acuerdo con
la gaceta del Congreso en la que se acumularon el proyecto inicial de la ley de
víctimas con la iniciativa correspondiente al de restitución de tierras, y que
a la postre dio origen a la Ley 1448 de 2011, existieron referencias explícitas
a la buena fe exenta de culpa; algunas al modelo probatorio adoptado, y otras a
los fines del proceso, en general. Todas ellas resultan sin duda relevantes al
momento de determinar las justificaciones subyacentes de las reglas objeto de
estudio.
El
despojo no fue al azar ni enfrentó a ciudadanos con iguales recursos de poder,
sino que fue la aplicación de estrategias deliberadas de grupos armados
predatorios, en regiones determinadas, donde ejercieron el control del
territorio durante casi dos décadas y colapsaron masivamente los derechos de
las víctimas.
Aún
más, los grupos armados capturaron el control de autoridades locales e
instancias administrativas que contribuyeron a legalizar despojos de tierras, y
contaron además con representación parlamentaria […]  el problema se aleja del
terreno probatorio de la legalidad de las transferencias de propiedad, materia
del derecho civil, para reconocer y darle peso jurídico a la verdadera causa
generalizada del despojo, que fue la aplicación organizada de la fuerza para
desplazar a la población y quedarse con sus tierras, y de esta manera corregir
la injusticia colectiva contra comunidades campesinas, indígenas y negras […]
[…L]a
justicia debe aplicar las presunciones a favor de las víctimas para proteger
definitivamente sus derechos y agotar la eficacia de los recursos legales de
los actuales tenedores […].
La
capacidad de la violencia para generar situaciones sociales es enorme. Masacres
como la del Salado, Chengue o Mapiripán, causan un desplazamiento de cientos o
miles de personas, que abandonan sus predios y no pueden impedir que se desate
un proceso de apropiación abusiva y oportunista, con extensión de cercas,
destrucción de viviendas y ocupación con ánimo de apropiación. En estos casos
desaparece el libre consentimiento para transferir los derechos, aún si la
transferencia tiene apariencias de legalidad y el despojado recibió algún
dinero para poder huir y salvar su vida y la de los suyos
[…]
La buena fe de quienes adquirieron a cualquier título tierras despojadas a
sabiendas, por ser de público conocimiento que en esas regiones había ocurrido
el desplazamiento y el despojo, queda en duda, y no pueden prevalecer sus
títulos sobre la restitución de los derechos perdidos por violencia. Es muy
difícil presumir buena fe en las circunstancias predominantes en las regiones
de desplazamiento. Resulta contrario al principio de buena fe comprar tierras
muy baratas a una población que huye bajo el impacto del terror, o a sus
usurpadores […] Quien adquirió derechos sobre tierras despojadas, o
aprovechando la inferioridad de aquellos sometidos al terror organizado, debe
asumir parte de la pérdida patrimonial ocasionada por el conflicto […]
Por
el principio de legalidad de los contratos, quien demuestra buena fe exenta de
culpa tiene derecho a que el juez le reconozca una indemnización en dinero
equivalente a su derecho. En cuanto a la tierra, debe prevalecer el derecho del
despojado a la restitución de su inmueble, como una consecuencia de la función
social de la propiedad.
[…] El Capítulo
consagra la presunción legal de afectación por vicio del consentimiento de las
transferencias de propiedad, y de la suspensión o terminación de la posesión,
tenencia u ocupación o desalojo de tierras de los despojados, por causa de
actos generalizados de violencia armada ilegal […]”
Gaceta del
Congreso 865 de 2010. Informe de ponencia para primer debate del Proyecto de
ley 107 de 2010 (Cámara), acumulado con el proyecto de Ley 085 de 2010
(Cámara).
[43] Enfoque
diferencial. Igualdad real
“[…] Es
indispensable que un Proyecto de la magnitud del presente, haga explícito un
enfoque diferencial, en virtud del cumplimiento del principio mayor de
igualdad, diseñando políticas de atención y reparación integral que respondan a
las necesidades, pero sobre todo a los derechos de aquellos que por su
condición diferente sean más vulnerables”. Ibídem.
[44] Al respecto se
pueden observar los esfuerzos de sistematización hechos por la Corte en dos
decisiones: la sentencia C-715 de 2012, (MP. Luis Ernesto Vargas Silva) y  la
sentencia C-795 de 2014 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio)
[45] Ibíd.
[46] Corte
Constitucional, Sentencia C-795 de 2014, consideración jurídica VI.3.4.
[47] ONU,
Consejo Económico y Social, A/RES/60/147, del 21 de marzo de 2006.
[48]
ONU, Consejo Económico y Social, Doc. E/CN.4Sub.2/2005/17. 28 de junio de 2005
[49]
ONU. Informe del Representante del Secretario general, Sr. Francis
M. Deng,
presentado con arreglo a la resolución 1997/39 de la Comisión de Derechos
Humanos. Adición: Principios Rectores de los Desplazamientos Internos. ONU Doc.
E/CN.4/1998/53/Add.2. 1998.
[50] Por ejemplo, al
respecto, el
párrafo séptimo del preámbulo de los Principios  y directrices sobre
el derecho de las víctimas a interponer recursos y obtener reparaciones señala “Destacando
que los Principios y directrices básicos que figuran en el presente documento no
entrañan nuevas obligaciones jurídicas internacionales o nacionales, sino que
indican mecanismos, modalidades, procedimientos y métodos para el cumplimiento
de las obligaciones jurídicas existentes conforme a las normas internacionales
de derechos humanos y al derecho internacional humanitario, que son
complementarios, aunque diferentes en su contenido” (subraya
fuera de texto).
[51] Cfr.
Declaración Universal de Derechos Humanos, artículo 17; Convención sobre la
eliminación de todas las formas de discriminación racial, artículo 5, lit. d)
num. v); Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación
racial”, artículos 14, núm. 2. lit. g) y 16; Convenio 169 de la OIT, artículo
14; Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, artículo XXIII;
y Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 21.
[52] Es
necesario precisar que los Principios Pinheiro tienen un ámbito de aplicación
más amplio, pues no solamente se refieren a desplazados internos sino también a
refugiados. El artículo 1.2 de este documento señala que estos principios: “se
aplican por igual a todos los refugiados, desplazados internos y demás personas
desplazadas que se encuentren en situaciones similares y hayan huido de su país
pero que tal vez no estén encuadradas en la definición jurídica de refugiado, a
quienes se haya privado de forma arbitraria o ilegal de sus anteriores hogares,
tierras, bienes o lugares de residencia habitual, independientemente de la
naturaleza del desplazamiento o de las circunstancias que lo originaron”.
[53] Principios
Pinheiro. 17.1.
“Los Estados deben velar por que los ocupantes secundarios estén protegidos
contra el desalojo forzoso arbitrario o ilegal. En los casos en que su
desplazamiento se considere justificable e inevitable a los efectos de la
restitución de las viviendas, las tierras y el patrimonio, los Estados
garantizarán que el desalojo se lleve a cabo de una manera compatible con los
instrumentos y las normas internacionales de derechos humanos, proporcionando a
los ocupantes secundarios las debidas garantías procesales, incluida la
posibilidad de efectuar consultas auténticas, el derecho a recibir una
notificación previa adecuada y razonable, y el acceso a recursos jurídicos,
como la posibilidad de obtener una reparación”.
[54]
Principios Pinheiro. “17.2. Los Estados deben velar por que las garantías
procesales otorgadas a los ocupantes secundarios no menoscaben el derecho de
los propietarios legítimos, de los inquilinos o de otros titulares de derechos
a volver a tomar posesión de las viviendas, las tierras o el patrimonio en
cuestión de forma justa y oportuna”.
[55]
Principios Pinheiro. 17.3. “En los casos en que el desalojo de los ocupantes
secundarios sea justificable e inevitable, los Estados deben adoptar medidas
positivas para proteger a aquellos que no dispongan de medios para acceder a
otra vivienda adecuada cuando deben abandonar la que ocupan en ese momento, con
el fin de que no se queden sin hogar y de que su derecho a una vivienda
adecuada no se vea menoscabado de ningún otro modo. Los Estados deban
esforzarse por encontrar y proporcionar viviendas o tierras alternativas a
dichos ocupantes, incluso de forma temporal, con el fin de facilitar la
restitución oportuna de las viviendas, las tierras y el patrimonio de los
refugiados y desplazados. No obstante, la falta de dichas alternativas no
debería retrasar innecesariamente la aplicación y el cumplimiento de las
decisiones que los órganos competentes adopten respecto de la restitución de
las viviendas, las tierras y el patrimonio”.
[56]
Principios Pinheiro. 17.4. “En los casos en que los ocupantes secundarios hayan
vendido las viviendas, las tierras o el patrimonio a terceros que las hayan
adquirido de buena fe, los Estados pueden considerar la posibilidad de establecer
mecanismos para indemnizar a los compradores que hayan resultado perjudicados.
No obstante, cabe sostener que la gravedad del desplazamiento que originó el
abandono de los bienes puede entrañar una notificación implícita de la
ilegalidad de su adquisición, lo cual excluye en tal caso la formación de
derechos de buena fe sobre la propiedad.
[57] Sobre
la inclusión de los mencionados instrumentos internacionales en el ordenamiento
jurídico colombiano en virtud del boque de constitucionalidad en sentido lato,
ver las Sentencia C-715 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-821 de 2007
(M.P. Catalina Botero Marino), C-281 de 2013 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla)
[58] ““Ciertamente,
si el derecho a la reparación integral del daño causado a víctimas de
violaciones masivas y sistemáticas de derechos humanos, es un derecho
fundamental, no puede menos que afirmarse que el derecho a la restitución de
los bienes de los cuales las personas en situación de desplazamiento han sido
despojadas, es también un derecho fundamental. Como bien se sabe, el derecho a
la restitución es uno de los derechos que surgen del derecho a la reparación
integral. En este sentido es necesario recordar que el artículo 17 del
Protocolo Adicional de los Convenios de Ginebra de 1949 y los Principios
Rectores de los Desplazamientos Internos, consagrados en el Informe del
Representante Especial del Secretario General de Naciones Unidas para el Tema
de los Desplazamientos Internos de Personas (los llamados principios Deng), y
entre ellos, los Principios 21, 28 y 29 y los Principios
sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las
Personas desplazadas, hacen parte del Bloque de constitucionalidad en
sentido lato, en tanto son desarrollos adoptados por la doctrina internacional,
del derecho fundamental a la reparación integral por el daño causado
(C.P. art. 93.2)” (Subraya y negrilla fuera del texto). M.P.
Catalina Botero Marino.
[59]
C-035 de 2016 MP Gloria Stella Ortiz Delgado. SPV y AV María Victoria Calle
Correa; SPV y AV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[60]
Sobre la importancia de los principios Pinheiro en el marco de la restitución
de tierras, ver sobre todo las sentencias C-715 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas
Silva; SPV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SPV María Victoria Calle Correa;
SPV Mauricio González Cuervo; SPV Luis Guillermo Guerrero Pérez y SPV Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub) y C-795 de 2014 (MP Jorge Iván Palacio Palacio; SV
Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[61] Cfr. Corte
Constitucional, C-715 de 2012 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva)
[62] Así lo ha
sostenido la Corte en decisiones como las sentencias
T-085 de 2009 (Jaime Araujo Rentería) y T-821 de 2007 (MP. Catalina Botero
Marino). En esta última, señaló la Corte: “Ciertamente, si el derecho a la
reparación integral del daño causado a víctimas de violaciones masivas y
sistemáticas de derechos humanos, es un derecho fundamental, no puede menos que
afirmarse que el derecho a la restitución de los bienes de los cuales las
personas en situación de desplazamiento han sido despojadas, es también un
derecho fundamental. Como bien se sabe, el derecho a la restitución es
uno de los derechos que surgen del derecho a la reparación integral.” Este criterio ha
sido reiterado posteriormente en decisiones como las sentencias T-159 de 2011
(MP. Humberto Antonio Sierra Porto), C-820 de 2012 (MP. Mauricio González
Cuervo) y recientemente en la sentencia T-679 de 2015 (MP. Luis Ernesto Vargas
Silva)
[63] MP
Luis Ernesto Vargas Silva.
[64]
MP. Jorge Iván Palacio Palacio.
[65]
Diario Oficial No. 48.096 de 10 de junio de 2011, “Por la cual se dictan
medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del
conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.”
[66] El artículo 25
de esta ley dispone: “Las víctimas tienen derecho a ser
reparadas de manera adecuada, diferenciada, transformadora y efectiva por el
daño que han sufrido como consecuencia de las violaciones de que trata el
artículo 3º de la presente Ley. La reparación comprende las medidas de
restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no
repetición, en sus dimensiones individual, colectiva, material, moral y
simbólica. Cada una de estas medidas será implementada a favor de la víctima
dependiendo de la vulneración en sus derechos y las características del hecho
victimizante”.
[67] El artículo 73
de la Ley 1448 de 2011 los define de la siguiente manera: “1.
Preferente. La restitución de tierras, acompañada de acciones de apoyo
pos-restitución, constituye la medida preferente de reparación integral para
las víctimas; 2. Independencia. El derecho a la restitución de las
tierras es un derecho en sí mismo y es independiente de que se haga o no
el efectivo el retorno de las víctimas a quienes les asista ese derecho; 3.
Progresividad. Se entenderá que las medidas de restitución contempladas en la
presente ley tienen como objetivo el de propender de manera progresiva por el
restablecimiento del proyecto de vida de las víctimas; 4. Estabilización. Las
víctimas del desplazamiento forzado y del abandono forzado, tienen derecho a un
retorno o reubicación voluntaria en condiciones de sostenibilidad, seguridad y
dignidad; 5. Seguridad jurídica. Las medidas de restitución propenderán por
garantizar la seguridad jurídica de la restitución y el esclarecimiento de la
situación de los predios objeto de restitución. Para el efecto, se propenderá
por la titulación de la propiedad como medida de restitución, considerando la
relación jurídica que tenían las víctimas con los predios objeto de restitución
o compensación; 6. Prevención. Las medidas de restitución se producirán en un
marco de prevención del desplazamiento forzado, de protección a la vida e
integridad de los reclamantes y de protección jurídica y física de las
propiedades y posesiones de las personas desplazadas; 7. Participación. La
planificación y gestión del retorno o reubicación y de la reintegración a la
comunidad contará con la plena participación de las víctimas; 8. Prevalencia
constitucional. Corresponde a las autoridades judiciales de que trata la
presente ley, el deber de garantizar la prevalencia de los derechos de las
víctimas del despojo y el abandono forzado, que tengan un vínculo especial
constitucionalmente protegido, con los bienes de los cuales fueron despojados.
En virtud de lo anterior, restituirán prioritariamente a las víctimas más
vulnerables, y a aquellas que tengan un vínculo con la tierra que sea objeto de
protección especial.”
[68] En
cuanto a estas definiciones, es relevante indicar que en la sentencia C-715
de 2012, recién mencionada, señaló que las medidas de protección
establecidas en la Ley de víctimas y restitución de tierras deben dirigirse a
superar tanto el despojo como el abandono forzado de los predios.
[69] MP.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[70] Ley de víctimas
y restitución de tierras. Las personas a que hace referencia el
artículo 75.
Su cónyuge o
compañero o compañera permanente con quien se conviva al momento en que
ocurrieron los hechos o amenazas que llevaron al despojo o al abandono forzado,
según el caso.
Cuando el
despojado, o su cónyuge o compañero o compañera permanente hubieran fallecido,
o estuvieren desaparecidos podrán iniciar la acción los llamados a sucederlos,
de conformidad con el Código Civil, y en relación con el cónyuge o el compañero
o compañera permanente se tendrá en cuenta la convivencia marital o de hecho al
momento en que ocurrieron los hechos.
En los casos
contemplados en el numeral anterior, cuando los llamados a sucederlos sean
menores de edad o personas incapaces, o estos vivieran con el despojado y
dependieran económicamente de este, al momento de la victimización, la Unidad
Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas actuará
en su nombre y a su favor.
Los titulares de
la acción podrán solicitar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Tierras
Despojadas que ejerza la acción en su nombre y a su favor.
[71] Al
respecto señala el artículo 75 de la Ley 1448 de 2011 lo siguiente: “la
inscripción de un predio en el registro de tierras despojadas será requisito de
procedibilidad para iniciar la acción de restitución a que se refiere este
capítulo”
[72]
Ley 1448 de 2011, Artículo 84. Contenido de la solicitud. La
solicitud de restitución o formalización deberá contener:
a) La
identificación del predio que deberá contener como mínimo los siguientes datos:
la ubicación, el departamento, municipio, corregimiento o vereda, la
identificación registral, número de la matrícula inmobiliaria e identificación
catastral, número de la cédula catastral.
b) La constancia
de inscripción del predio en el registro de tierras despojadas.
c) Los
fundamentos de hecho y de derecho de la solicitud.
d) Nombre, edad,
identificación y domicilio del despojado y de su núcleo familiar, o del grupo
de personas solicitantes, según el caso.
e) El
certificado de tradición y libertad de matrícula inmobiliaria que identifique
registralmente el predio.
f) La
certificación del valor del avalúo catastral del predio.
[73] a)
La inscripción de la solicitud en la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos indicando el folio de matrícula inmobiliaria y la orden de remisión
del oficio de inscripción por el registrador al Magistrado, junto con el
certificado sobre la situación jurídica del bien, dentro de los cinco (5) días
siguientes al recibo de la orden de inscripción.
b) La
sustracción provisional del comercio del predio o de los predios cuya
restitución se solicita, hasta la ejecutoria de la sentencia.
c) La suspensión
de los procesos declarativos de derechos reales sobre el predio cuya
restitución se solicita, los procesos sucesorios, de embargo, divisorios, de
deslinde y amojonamiento, de servidumbres, posesorios de cualquier naturaleza,
de restitución de tenencia, de declaración de pertenencia y de bienes vacantes
y mostrencos, que se hubieran iniciado ante la justicia ordinaria en relación con
el inmueble o predio cuya restitución se solicita, así como los procesos
ejecutivos, judiciales, notariales y administrativos que afecten el predio, con
excepción de los procesos de expropiación.
d) La
notificación del inicio del proceso al representante legal del municipio a
donde esté ubicado el predio, y al Ministerio Público.
e) La
publicación de la admisión de la solicitud, en un diario de amplia circulación
nacional, con inclusión de la identificación del predio y los nombres e
identificación de la persona quien abandonó el predio cuya restitución se
solicita, para que las personas que tengan derechos legítimos relacionados con
el predio, los acreedores con garantía real y otros acreedores de obligaciones
relacionadas con el predio, así como las personas que se consideren afectadas
por la suspensión de procesos y procedimientos administrativos comparezcan al
proceso y hagan valer sus derechos.
[74] Ley 1448 de
2011, Artículo 79. Competencia para conocer de los procesos
de restitución. Los Magistrados de los Tribunales
Superiores de Distrito Judicial Sala Civil, especializados en restitución de
tierras, decidirán en única instancia los procesos de restitución de
tierras, y los procesos de formalización de títulos de despojados y de quienes
abandonaron en forma forzosa sus predios, en aquellos casos en que se
reconozcan opositores dentro del proceso. Así mismo, conocerán de las consultas
de las sentencias dictadas por los Jueces Civiles del Circuito, especializados
en restitución de tierras.
Los Jueces Civiles
del Circuito, especializados en restitución de tierras, conocerán y decidirán
en única instancia los procesos de restitución de tierras y los procesos
de formalización de títulos de despojados y de quienes abandonaron en forma
forzosa sus predios, en aquellos casos en que no se reconozcan opositores
dentro del proceso.
En los procesos
en que se reconozca personería a opositores, los Jueces Civiles del Circuito,
especializados en restitución de tierras, tramitarán el proceso hasta antes del
fallo y lo remitirán para lo de su competencia al Tribunal Superior de Distrito
Judicial.
Las sentencias
proferidas por los Jueces Civiles del Circuito especializados en restitución de
tierras que no decreten la restitución a favor del despojado serán objeto de
consulta ante el Tribunal Superior de Distrito Judicial Sala Civil, en defensa
del ordenamiento jurídico y la defensa de los derechos y garantías de los
despojados.”
[75] Al
respecto ver la parte considerativa de la Sentencia C-099 de 2013
(MP. María Victoria Calle Correa)
[76] Corte Constitucional, Sentencia C-071 de 2004 (MP.
Álvaro Tafur Galvis)
[77] Corte
Constitucional, C-740 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño) reiterada en la C-795
de 2015 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio).
[78] Ibíd.
[79] Al respecto, ver
el acápite sobre aptitud de la demanda, sobre la certeza de los cargos.
[80]
Este acápite toma por insumo un documento interno de la Sala de Verificación
sobre la Superación del Estado de Cosas Inconstitucional sobre el
Desplazamiento Forzado de la Corte Constitucional, como resultado de la mesa de
trabajo con la Unidad de Restitución de Tierras. Mimeo.
[81]
Ley 1448 de 2011. ARTÍCULO 78. INVERSIÓN DE LA CARGA DE LA
PRUEBA. Bastará con la prueba
sumaria de la propiedad,
posesión u ocupación y el
reconocimiento como desplazado en el proceso judicial, o en su defecto, la
prueba sumaria del despojo, para trasladar la carga de la prueba al demandado o
a quienes se opongan a la pretensión de la víctima en el curso del proceso de
restitución, salvo que estos también hayan sido reconocidos como desplazados o
despojados del mismo predio.
[82] Los orígenes de
las reclamaciones antagonistas de tierra en el Este de Europa Central. La
restitución en especie como un problema de división equitativa, en el que
efectúa un estudio comparado de esta superposición en los estados de Polonia,
Hungría y Checoslovaquia. Cfr, especialmente, 4.2. Factores internacionales en
la superposición histórica de las reclamaciones. Monika Nalepa, en Justicia
distributiva en sociedades en transición. Morten Bergsmo y otros (editores).
Torkel Opsahl Academic Epublisher, Oslo, 2012.
[83] Nuevas
tendencias en la restitución de la vivienda y la propiedad. Scott Leckie. ILSA,
El otro derecho, número 31-32. Agosto de 2004. “La segunda ocupación o la
posesión prolongada y no autorizada de las viviendas, tierras y propiedades de
los refugiados, a menudo (aunque no siempre) por personas y familias de otros
grupos étnicos, es una justificación que se escucha comúnmente para impedir el
ejercicio del derecho de los refugiados a regresas a sus antiguas viviendas. La
segunda ocupación ocurre normalmente poco tiempo después de la huida de los
refugiados o de las personas internamente desplazadas, y simplemente supone la
ocupación no autorizada de la vivienda o la propiedad del refugiado o la
persona internamente desplazada en su ausencia, bien espontáneamente por
ocupantes oportunistas o bien organizadamente a través de programas de
gobierno. A menudo se promueve o facilita por los funcionarios en un intento de
alterar permanentemente la demografía de una cierta zona o de premiar a los
seguidores políticos leales con casas que eran de  propiedad o estaban
registradas a nombre de los refugiados y de las personas internamente
desplazadas […] Este problema continúa dificultando el regreso y los esfuerzos
de restitución en Albania, Bosnia y Herzegovina, Croacia, Kosovo, Georgia,
Latvia, Rumania, Azerbaiján, Armenia, Ruanda, Bután, Sri Lanka, Palestina y
otros lugares. De hecho, este obstáculo concreto a la restitución ha sido
complicado salvo cuando se toman medidas adecuadas para asegurar que los
segundos ocupantes estarán protegidos frente a situaciones de falta de
vivienda, reubicación no razonable o cualquier otra violación de los derechos
humanos. Al mismo tiempo debe observarse, sin embargo, que si este problema se
aborda con decisión y de una manera en la que puedan contemplarse adecuadamente
los derechos de los afectados, el problema de la segunda ocupación puede
superarse, como lo de muestran los esfuerzos para la restitución en Suráfrica,
Bosnia y Herzegovina y Tayikistán.
[84] “En muchos
casos, las fuerzas que causaron inicialmente el desplazamiento imponen,
alientan o facilitan la ocupación secundaria, y los propios ocupantes
secundarios tal vez tengan escasas o nulas posibilidades de decisión acercad e
su realojamiento en una determinada vivienda. En otras circunstancias, puede
que las viviendas desocupadas hayan sido utilizadas para propósitos
humanitarios legítimos, por ejemplo, para alojar a otras personas desplazadas.
De este modo, son a menudo personas inocentes y de buena fe las que ocupan
viviendas que pertenecen a refugiados o desplazados”. Naciones Unidas, Consejo
Económico y Social, La devolución de bienes de los refugiados o de las personas
desplazadas, documento de trabajo presentado por el Sr. Paulo Sergio Pinheiro.
E/CN/ Sub 2/17.
En similar sentido, Consejo de
Derechos Humanos de 20 de diciembre de 2010. Asamblea General de Naciones
Unidas; A/HRC/16/42 Informe de la Relatora especial sobre una vivienda adecuada
como elemento integrante del derecho a un nivel de vida adecuado y sobre el
derecho de no discriminación a este respecto. Sra. Raquel Rolnik, relevante en
la medida en que señala las consecuencias de la ocupación secundaria para el
derecho a la vivienda: “En el caso de los conflictos [armados], el
desplazamiento y el despojamiento de grupos específicos son con frecuencia
estrategias deliberadas de un grupo o bando del conflicto contra el otro. Ello
puede acarrear la completa destrucción u ocupación secundaria de sus tierras y
hogares, y la obstaculización de sus  intentos de regresar y reclamar lo que es
suyo”. El párrafo 20, a su turno, indica: “Tanto en las situaciones posteriores
a desastres como en las situaciones que siguen a conflictos hay una tensión
inevitable entre la necesidad acuciante de actuar con rapidez y decisión para
facilitar el regreso de los desplazados a sus tierras y hogares, y la necesidad
de tratar de manera exhaustiva y minuciosa lo que en realidad son cuestiones
muy complejas. En las situaciones posteriores a los conflictos ello puede
llegar a ser especialmente complicado, con una tensión entre las demandas y
compromisos de la paz a corto plazo, y las necesidades a largo plazo de una
reconciliación duradera y el proceso de reconstrucción. Resulta muy importante
encontrar formas prácticas y localmente apropiadas de resolver el dilema. Dado
el contenido expansivo del derecho a una vivienda adecuada, la protección y el
ejercicio de ese derecho nunca constituyen un proceso nítido y lineal en el que
pueda establecerse fácilmente una relación causal evidente entre las medidas
adoptadas sobre el terreno y las repercusiones en última instancia. Los
desplazamientos masivos, la destrucción frecuente de los registros relacionados
con la tierra y la propiedad, la también frecuencia ausencia de documentación
que demuestre el historial de ocupación previa de los usuario y ocupantes no
reconocidos de tierras a largo plazo, el surgimiento de un ‘conflicto de
derechos’ (Como la ocupación frente a la restitución), la insuficiencia de los
marcos jurídicos que rigen la gestión de la tierra, la acción de los grupos de
interés poderosos que buscan aprovechar la oportunidad para hacer inversiones
rentables, son todos factores que en principio exigirían cautela y un cuidado análisis
de las opciones estratégicas. En situaciones de crisis, cuando los objetivos
iniciales y preeminentes del gobierno y de los agentes externos activos sobre
el terreno consistirían en primer lugar y ante todo en proporcionar cobijo de
emergencia y apoyo básico a los medios de subsistencia, puede parecer imposible
ocuparse de los derechos de vivienda y los retos en materia de tenencia de
tierras”.
[85]
Manual sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de refugiados y
personas desplazadas. Aplicación de los “Principios Pinheiro”. Marzo, 2007.
Publicado por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos (www.ohchr.or).
[86] Ver,
principalmente, T-821 de 2007 (MP Catalina Botero Marino; AV Jaime Araújo
Rentería), C-715 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva; SPV Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo; SPV María Victoria Calle Correa; SPV Mauricio González Cuervo;
SPV Luis Guillermo Guerrero Pérez; SPV Jorge Iván Palacio Palacio), C-280 de 2013
(MP Nilson Pinilla Pinilla. SPV María Victoria Calle Correa. SPV Luis Ernesto
Vargas Silva. AV Luis Guillermo Guerrero Pérez), C-795 de 2014 (MP Jorge Iván
Palacio Palacio; SV Luis Guillermo Guerrero Pérez), T-679 de 2015 (MP Luis
Ernesto Vargas Silva), C-035 de 2016 (SPV y AV María Victoria Calle Correa; SPV
y AV Luis Guillermo Guerrero Pérez; SPV y AV Alejandro Linares Cantillo; SPV y
AV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[87] Es
también relevante la precisión efectuada por la Corte Constitucional en la sentencia
C-035 de 2016 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado): “Ahora bien, podría ponerse en tela de juicio la incorporación de
los Principios Pinheiro y Deng al bloque de constitucionalidad, en la medida en
que estos dos instrumentos no constituyen tratados internacionales ratificados
por Colombia. En efecto, el artículo 93 de la Constitución Política sostiene
que los instrumentos de derechos humanos que prevalecen en el orden interno son
los tratados y convenios internacionales ratificados por Colombia. Según esta
interpretación, los mencionados principios sólo constituyen recomendaciones sin
ningún carácter vinculante.
Sin embargo, esta interpretación no
resulta aceptable para la Corte. No sólo simplifica indebidamente la
jurisprudencia de esta Corporación en materia de incorporación de instrumentos
internacionales al bloque de constitucionalidad, sino que desconoce la dinámica
propia de la política internacional. En particular, una interpretación
semejante haría caso omiso al hecho de que los tratados de derechos humanos son
el resultado de negociaciones complejas entre Estados con diferentes
concepciones respecto de la naturaleza, objeto y alcance de estos derechos. En
esa medida, los tratados sobre derechos humanos suelen tener un lenguaje
bastante general, disposiciones ambiguas y conceptos indeterminados, lo cual
obedece a la lógica necesidad de articular diferentes visiones y culturas a los
tratados sobre derechos humanos. Esto es lo que se ha llamado la textura
abierta de los tratados sobre derechos humanos. Por tal motivo, para darle un
efecto útil a las disposiciones del bloque de constitucionalidad incorporadas
vía artículo 93 de la Constitución Política resulta indispensable contar con
instrumentos que le permitan a esta Corporación precisar el contenido y alcance
de las disposiciones sobre derechos humanos contenidas en estos tratados
internacionales.
Aquí es donde resulta
pertinente reiterar que la jurisprudencia de la Corte ha establecido una
importante distinción entre el bloque de constitucionalidad en sentido
estricto, al cual pertenecen los tratados internacionales ratificados por
Colombia, y el bloque en sentido lato, compuesto por un conjunto más
heterogéneo de normas y criterios auxiliares de interpretación, que sirven a
esta Corporación para interpretar la naturaleza, el contenido, y el alcance de
las normas contenidas en los tratados sobre derechos humanos ratificadas por
Colombia. En esa medida, el bloque de constitucionalidad en sentido lato
constituye un complemento que permite que el bloque en sentido estricto tenga
un efecto útil dentro de nuestro ordenamiento constitucional.
Sin duda, los Principios Deng y
Pinheiro constituyen la concreción autorizada de diversos tratados
internacionales de derechos humanos. Esta misma posición ha sido adoptada por
la Asamblea General de las Naciones Unidas, tal y como consta en el Preámbulo
de los “Principios y directrices básicos
sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las normas
internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho
internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones”, aprobados el 16 de marzo de 2005. En efecto, en el referido
instrumento internacional, la Asamblea reconoció que la importancia de
determinar los principios para efectuar la reparación a las víctimas de graves
violaciones del Derecho Internacional Humanitario devenía directamente del
Estatuto de Roma, y que por lo tanto, no constituía una nueva fuente de
obligaciones internacionales”. C-035 de 2016. (MP Gloria Stella Ortiz Delgado).
[88]
Ver, supra, Fundamentos normativos, capítulo 5, parte a.
[89] MP
Gloria Stella Ortiz Delgado
[90] En ese sentido
la Corte recoge la preocupación expresada en la intervención del Ministerio del
Interior, acerca de la necesidad de un sistema adecuado de información que
sistematice las decisiones de la justicia de tierras, la importancia de un
sistema de precedentes y los retos que supone la inexistencia de un tribunal de
cierre.
[91] El Gobierno
Nacional, además, dictó el Decreto 4400 de 2011, con tres artículos que se
refieren a la situación de los segundos ocupantes, y la Unidad de Restitución
de Tierras afirma que se ha hecho cargo de su situación (de sus derechos) a
través del Acuerdo 029 de 2015. Organizaciones de defensa de los derechos humanos
han denunciado también la existencia de serios problemas en torno a los
segundos ocupantes, algunas de las cuales han sido recogidas por la Oficina del
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los derechos humanos. Aunque las
normas supra legales y las declaraciones de la sociedad civil no constituyen
parámetro de control, sí permiten comprender mejor el problema a resolver.
[92]
Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 27 de mayo
de 2015. Expediente 34.121. C.P. Hernán Andrade Rincón.
[93] Cfr C-740 de 2003 y C-795 de 2015.
[94] Corte Constitucional.  Sentencia C-820 de
2012 (M.P. Mauricio González Cuervo).