T-856-11
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-856/11
ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE LOS DERECHOS
FUNDAMENTALES DE LA POBLACION DESPLAZADA-Procedencia especialmente cuando se trata de ancianos y discapacitados
AYUDA HUMANITARIA DE EMERGENCIA-Prórroga automática para discapacitados y adultos
mayores desplazados
En reiteradas oportunidades, esta Corte ha definido la
AHE como un derecho fundamental de la población desplazada encaminado al
socorro y a la ayuda, con el objetivo de permitir la supervivencia digna de ese
grupo, “en especial de personas que se encuentren en condiciones de extrema
vulnerabilidad tales como niños, ancianos, personas con discapacidad física o mental”.
El trascendental fallo T-025 de 2004, tantas veces citado, impuso el deber a
las autoridades competentes de no permitir que las personas que han visto
restringido el goce efectivo de sus derechos fundamentales por causa del
desplazamiento forzado, terminen desapareciendo o continúen viviendo en
condiciones atentatorias contra la dignidad humana, “a tal punto que esté en serio peligro su subsistencia
física estable y carezcan de las oportunidades mínimas de actuar como seres
humanos distintos y autónomos”.
DERECHO AL MINIMO VITAL Y A LA VIDA EN CONDICIONES
DIGNAS DE LOS DESPLAZADOS-Entrega
inmediata de la ayuda humanitaria a persona de 83 años y su núcleo familiar
Referencia: expediente T-3145278.
Acción de tutela instaurada por Luis
Carlos Jiménez González, contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y
la Cooperación Internacional, Acción Social.
Procedencia: Juzgado Cuarto Penal del
Circuito de Manizales.
Magistrado ponente:
NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D. C., quince (15) de noviembre dos
mil once (2011)
La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto
Antonio Sierra Porto, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo único de
instancia proferido por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Manizales, dentro
de la acción de tutela promovida por Luis Carlos Jiménez González, contra la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, en
adelante Acción Social.
El expediente llegó a esta Corte por remisión que hizo
el mencionado Juzgado, en virtud de lo ordenado por el inciso final del
artículo 31 del Decreto 2591 de 1991; en julio 28 de 2011, la Sala Séptima de
Selección lo eligió para revisión.
I. ANTECEDENTES
Luis Carlos Jiménez González instauró
acción de tutela en mayo 18 de 2011, contra Acción Social, aduciendo conculcación
a sus derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital y al debido
proceso, por los hechos que a continuación son resumidos.
A. Hechos y narración efectuada en la
demanda
1. El actor de
83 años de edad, víctima de desplazamiento forzado y padre cabeza de familia, manifestó
que su hogar se encuentra integrado por su esposa, de 76 años de edad, quien
padece cáncer terminal, su nieta de 34 años de edad, quien sufre de “trastornos
mentales tipo epilepsia” y su bisnieto de 9 años de edad, “también con
padecimientos mentales” (f. 3 cd. inicial).
2. Aseveró que dada su avanzada edad, la
hipertensión arterial y la diabetes que le afligen, le es imposible conseguir
un sustento económico que le permita subsistir dignamente con su familia, pues debido
a la omisión de Acción Social en suministrarle cada tres meses la ayuda
humanitaria de emergencia, en adelante AHE, debe vivir de la caridad de amigos
y vecinos.
3. Afirmó el demandante que se encuentra en una
situación económica y social crítica, que le impide acceder a una vivienda
digna, anotando que “las convocatorias para tierra no son viables por lo
menos para población desplazada”, aunado a la dificultad para acceder a
préstamos de dinero con el fin de iniciar una actividad productiva (f. 3 ib.).
4. En consecuencia, por ser la prórroga de la AHE el
único recurso económico con el que puede satisfacer su mínimo vital y el de su
familia, requirió amparo para sus derechos; de tal manera, pide que se ordene a
Acción Social que, en cumplimiento de la normatividad y de la jurisprudencia
constitucional, realice a su residencia “visita de evaluación de la
situación actual”, con el fin de establecer si es procedente “la
prórroga de la AHE” (f. 4 ib.).
B. Documentos relevantes cuya copia obra en el
expediente
1. Solicitud de procedimientos médicos
expedida por Oncólogos del Occidente S. A., donde consta que a la señora María
Elena Martínez de Jiménez, esposa del actor, le fue diagnosticado un tumor de
mama maligno (fs. 9 y 10 ib.).
2. Cédula de ciudadanía del señor Luis
Carlos Jiménez González (f. 21 ib.).
II. ACTUACIÓN PROCESAL
El Juzgado Cuarto Penal del Circuito de
Manizales, mediante auto de mayo 19 de 2011, admitió la acción de tutela y
corrió traslado a Acción Social, para que se pronunciara acerca de los hechos
que dieron origen a la demanda (f. 22 ib.).
A. Respuesta de Acción Social
La jefa de la oficina asesora de jurídica
respectiva, mediante escrito de mayo 26 de 2011, indicó que el señor Luis
Carlos Jiménez González se encuentra inscrito en el Registro Único de Población
Desplazada, RUPD, como cabeza de hogar junto con su esposa, un menor de edad y
2 personas más, así:
Nombres
Documento
Parentesco
Valoración
Activo
Declarante
María
Elena Martínez de Jiménez
Cédula
Esposa
Incluido
Sí
No
Luz
Emilse Martínez Anzola
Cédula
Otros
Incluido
Sí
No
Luis
Carlos Jiménez González
Cédula
Jefe de hogar
Incluido
Sí
Sí
Dahiana
Henao Martínez
Registro civil
Otros
Incluido
Sí
No
Jeison
Fabián Martínez
No informa
Otros
Incluido
Sí
No
Aseveró que, sin desconocer la situación
de desplazamiento y vulnerabilidad del actor, éste “no es sujeto de especial
protección constitucional a fin de reconocer la prórroga en cuestión, pues de
un lado no ha llegado a la denominada tercera edad (sic), y por el
contrario se trata de una persona en edad productiva respecto a quien no se ha
demostrado la existencia de discapacidad que le permita obtener los ingresos
necesarios para satisfacer sus necesidades básicas (sic); además…,
integra su núcleo familiar con otras personas adultas, en relación con las
cuales no se probó padeciera (sic) enfermedad o limitación física o
mental que le (sic) impida colaborar al jefe de hogar en el
sostenimiento del mismo” (f. 25 ib.).
En general, frente a la caracterización de
los núcleos familiares, afirmó que ésta consiste en valorar tanto los
beneficios reconocidos por las entidades del Sistema Nacional de Atención
Integral a la Población Desplazada, como las necesidades de cada familia, con
la finalidad de realizar la inscripción en los diferentes programas que les
permita auto sostenerse y alcanzar el goce efectivo de sus derechos
fundamentales (f. 26 ib.).
Manifestó que a Acción Social le resulta
imposible fijar una fecha exacta para la entrega de la prórroga de la AHE,
puesto que eso dificultaría “garantizar la entrega prioritaria a aquella
población que se encuentra dentro de los grupos de especial protección y
que cumplan varias de las condiciones reconocidas por la Corte Constitucional y
que por ende requieren atención prioritaria en los términos del Auto 005 de 2009” (está en negrilla en el texto original, f. 27 ib.).
Refirió que la caracterización y la
asignación de turno, son procedimientos que “van de la mano”, debido a
que mediante la primera “se evalúa el grado de vulnerabilidad del núcleo
familiar que solicita la entrega de la atención humanitaria a través de un
puntaje que determina la letra posterior al primer número que establece el
turno, lo cual permite a ACCIÓN SOCIAL, coordinar la entrega al usuario de
manera inmediata o con posterioridad, pero en cualquier caso es CIERTA y
PERTINENTE en observación estricta de sus necesidades y la capacidad
presupuestal de la entidad” (está en mayúscula en el texto original, f. 27
ib.).
Adujo que con la expedición de la
Resolución N° 03069 de mayo 21 de 2010 y la Circular N° 001 de mayo 13 del
mismo año, que reglamentan la asignación de turno y la entrega de la AHE, la
acción de tutela encaminada a requerir los referidos procedimientos se torna improcedente,
pues lo contrario convierte el amparo constitucional en un “mecanismo
efectivo para burlar la igualdad establecida con los turnos asignados luego de
un riguroso estudio como lo es el de caracterización adoptado por la entidad en
pos de la protección del desplazado” (f. 28 ib.).
Informó que el artículo 8° de la citada
Resolución caracteriza los grupos de especial protección, para la entrega de la
AHE cuando al menos uno de los miembros se encuentre en los siguientes casos:
a) Mujer cabeza de hogar.
b) Niños, niñas y adolescentes (niños que
no tengan acudiente).
c) Discapacitados.
d) Adultos mayores.
e) Población indígena.
f) Población afrocolombiana.
g) Cuando el jefe de familia no posea
capacidad de auto sostenimiento.
Indicó que el actor no ha pedido previamente
la prórroga de la AHE, presupuesto indispensable para la aprobación de la
prestación económica requerida, por lo que estima que la presente acción de
tutela debe negarse, pues para su amparo se debió “acreditar la presentación
de una solicitud formal de prórroga ante la entidad competente, y la
realización de gestiones para su vinculación en los programas de las entidades
del SANIPD” (f. 29 ib.).
Igualmente, solicitó se tenga en cuenta
que Acción Social ha estado atenta a la autorización de las prórrogas de AHE,
entre diciembre 21 de 2004 y octubre 29 de 2008, tal como consta en el cuadro
adjuntado por la entidad accionada, donde clasifica las referidas prestaciones
en acompañamientos psicosociales, asistencias alimentarias, apoyos de
alojamiento y emprendimiento.
Por otra parte, a pesar de haber manifestado
que el actor no acreditó requerir la inclusión de programas especiales de ayuda
ante las entidades que integran el SNAIPD, más adelante señaló (f. 32 ib.):
“… es importante resaltar que la
accionante han llevado a cabo (sic),
ante las entidades que hacer parte del Sistema Nacional de Atención a la
Población Desplazada SNAIPD, las actividades tendientes a obtener ayudas para
lograr su estabilización socioeconómica recibiendo por ello beneficios por
dichas entidades así:
5.1. Atención en Salud
A la fecha Luis Carlos Jiménez González
se encuentra afiliada (sic) al RÉGIMEN
SUBSIDIADO DE SALUD.”
Afiliación
Régimen
Administradora
Fecha afiliación
Estado
afiliación
Condición
beneficiario
DPTO/MUN
Salud Subsidiado
Caprecom
01/04/2010
Activo
No aplica
Caldas/ Manizales
“4.2. Respecto a la atención en
vivienda
El núcleo familiar de la señora (sic) LUIS CARLOS JIMÉNEZ GONZÁLEZ aplicaron
para vivienda y están excluidas (sic) por las razones expuestas por FONVIVIENDA.”
DPTO/MUN
Residencia
Modalidad de
vivienda
Convocatoria
postulación
Caja
de Compensación
Estado
Causal rechazo
Caldas/ Manizales
Adquisición de
vivienda  nueva o o usada
para hogares
propietarios
Desplazados
2007
C.C.F. de Caldas
Excluido por
agotamiento
de la vía
gubernativa
Beneficiario de
entidad diferente
a Fonvivienda
y cuya fecha de
asignación no fue
suministrada por
la entidad
“5.3. Respecto al acceso a los
programas FAMILIAS EN ACCIÓN, JUNTOS Y RESA
A través del programa FAMILIAS EN
ACCIÓN las familias desplazadas son beneficiadas con subsidios destinados a la
nutrición de los menores de edad del núcleo familiar que se encuentren en etapa
escolar (7-18 años) o en edades de la primera infancia (1-6 años), esto con el
propósito de garantizar su sano crecimiento y así mismo evitar que se ausenten
de las aulas escolares.”
Nombre
Nombre
Apellido
Apellido
Fecha
nacimiento
Último
pago
Pagos
acumulados
Dpto/Mun
SIFA
Luis
Carlos
Jiménez
González
14/10/1927
No registra
0
No registra
Por lo expuesto, pidió negar las
pretensiones de la demanda al estimar que Acción Social, dentro de sus
competencias, ha efectuado los trámites necesarios para cumplir con los
mandatos legales y constitucionales.
Además de dicho escrito, fue anexada copia
de los siguientes documentos:
(i) Resolución Nº 4346 de julio 2 de 2009,
mediante la cual se delegó el cumplimiento de las órdenes judiciales que se
profieran contra Acción Social en el Subdirector del Programa de Atención a
Población Desplazada (f. 44 ib.).
(ii) Resolución Nº 06260 de agosto 6 de
2010, por medio de la cual se aclara y adiciona la Resolución Nº 4346 de 2009
(f. 42 ib.).
(iii) Resolución N° 03069 de mayo 12 de
2010 que reglamenta la entrega de la AHE (fs. 46 a 50 ib.).
(iv) Circular N° 001 de mayo 13 de 2010,
por medio de la cual se reglamenta los componentes de la atención humanitaria y
otras disposiciones con ocasión de los desplazamientos individuales (fs. 51 a 59 ib.).
B. Sentencia única de instancia
El Juzgado Cuarto Penal del Circuito de
Manizales, en junio 1° de 2011, negó el amparo al estimar que, si bien el
peticionario y su familia pertenecen a un grupo poblacional de especial
protección, no se ha realizado ningún requerimiento tendiente a que la entidad
accionada valore el grado de vulnerabilidad.
Así, concluyó señalando la
importancia de que el accionante cumpla con el mencionado paso, para que a
Acción Social le sea posible estudiar si le asiste derecho a la prórroga de la
AHE, “a fin de determinar si se hace acreedor de la ‘Atención especial
prioritaria’, y de esta forma acceder al beneficio con prontitud que lo amerita
su caso” (f. 68 ib.).
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Primera. Competencia
Esta corporación es competente para decidir
esta acción, en Sala de Revisión, al tenor de lo dispuesto en los artículos 86
y 241 numeral 9º de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda. El asunto objeto de análisis
Corresponde a esta Sala de Revisión
determinar si Acción Social ha conculcado los derechos fundamentales a la vida
digna, al mínimo vital y al debido proceso del actor, al interrumpir la entrega
de la AHE desde octubre 29 de 2008, a pesar de ser una persona de 83 años, cuyo
núcleo familiar está integrado por su esposa, de 76 años de edad, quien padece
cáncer terminal, su nieta de 34 años de edad, con “trastornos mentales tipo
epilepsia” y su bisnieto de 9 años de edad, “también con padecimientos
mentales”.
Tercera. Procedencia de la acción de tutela para la
protección de la población desplazada, en especial ancianos y discapacitados.
Reiteración de jurisprudencia
Un Estado social de derecho debe procurar a sus
habitantes los mecanismos suficientes para el disfrute de sus garantías mínimas,
de manera que puedan llevar la vida en condiciones dignas. Así, la Constitución
Política colombiana, con el objetivo de lograr una efectiva protección de los
derechos del conglomerado social, en especial de aquellas personas que dadas
sus condiciones físicas, psíquicas, económicas y sociales, se hallen en estado
de debilidad manifiesta y de mayor vulnerabilidad estableció, en lo ahora
atinente, un especial tratamiento para las víctimas de desplazamiento forzado.
Con el fin de desarrollar la presente temática, serán invocados
los precedentes que ha trazado esta Corte sobre la vulneración de derechos
fundamentales de las víctimas de desplazamiento forzado[1],
merecedoras de especial protección por hallarse en una situación de grave
apremio, al haber soportado cargas injustas, urgentes de contrarrestar para la
efectiva satisfacción de sus necesidades.
Según jurisprudencia de esta corporación, resulta desproporcionado
exigir el agotamiento previo de trámites ordinarios, como requisito para
procurar un amparo efectivo a personas que han sido desarraigadas, dejando
atrás la mayoría de sus derechos para tratar de preservar la propia vida y la
del núcleo familiar, frecuentemente disminuido. Así se ha expresado:
“… debido a la gravedad y a la extrema urgencia a la
que se ven sometidas las personas desplazadas, no se les puede someter al
trámite de las acciones judiciales para cuestionar los actos administrativos de
la Red, ni a la interposición de interminables solicitudes a la coordinadora
del Sistema. Aquello constituye la imposición de cargas inaguantables, teniendo
en cuenta las condiciones de los connacionales desplazados, y son factores que
justifican la procedencia de la acción de tutela. En este contexto, se ha
admitido que cuando quiera que en una situación de desplazamiento forzado una
entidad omita ejercer sus deberes de protección para con todos aquellos que
soporten tal condición, la tutela es un mecanismo idóneo para la protección de
los derechos conculcados.”[2]
Cabe reiterar lo
señalado en el fallo T-611 de agosto 13 de 2007, con ponencia de quien ahora
cumple igual función, donde se tuvo en cuenta la definición contenida en la Ley
387 de 1997 (art. 1°), respecto de la adopción de medidas para prevenir el
desarraigo forzado y la atención, protección, consolidación y estabilización
socioeconómica del desplazado, quien se ha visto forzado a migrar dentro del
territorio nacional, abandonando su localidad de residencia o actividades
económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o
libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente
amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: conflicto
armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada,
violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho
Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones
anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público.
El desplazamiento forzado interno ha afectado grandes
grupos de población en el territorio nacional, siendo tan serio el drama que la
Corte Constitucional declaró un estado inconstitucional de cosas[3],
calificándolo como una crisis humanitaria y una tragedia nacional, que debe ser
atendida por todas las personas de manera solidaria, empezando por los
servidores públicos, por encontrarse lesionada, entre otras potestades, la
dignidad de miles de familias, poniéndose en riesgo la estabilidad de la
sociedad y el futuro de la Nación [4]. Se ha indicado además:
“… al Estado le compete impedir que el desplazamiento
se produzca, porque las autoridades han sido establecidas para respetar y hacer
respetar la vida, honra y bienes de los asociados, pero también ha dicho que si
‘no fue capaz de impedir que sus asociados fueran expulsados de sus lugares de
origen, tiene por lo menos que garantizarle a los cientos de miles de
colombianos que han tenido que abandonar sus hogares y afrontar en condiciones
extremas de existencia la atención necesaria para reconstruir sus vidas’. Lo
anterior comporta que la situación de cada una de las personas y familias
desplazadas por la violencia deba ser un asunto prioritario de las
autoridades.”[5]
En ese sentido, cabe indicar que el desplazamiento
forzado conlleva degradación contra múltiples derechos, conglobados en torno a la
supervivencia digna, que deben ser resguardados y restablecidos cuanto antes,
entre otras razones para evitar nuevas victimizaciones.
Esta Corte, a través de diversos autos, ha erigido una
especial protección a la población desplazada que se encuentre en riesgo
acentuado, como las mujeres, los niños, niñas y adolescentes, las comunidades
indígenas y afrodescendientes, los adultos mayores y las personas con
discapacidad.
Así, en auto 006 de enero 26 de 2009, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, se expresó que del ordenamiento jurídico interno e
internacional se deriva una protección reforzada para personas de la tercera
edad y discapacitados[6], de lo cual se desprende
un conjunto de deberes en cabeza de las autoridades públicas y de los
particulares, con el fin de garantizar el goce efectivo de sus derechos. Al
respecto, en dicha providencia se lee (no está en negrilla en el texto
original):
“… el común denominador de la política
de atención a la población desplazada es la indiferencia frente sus
particulares necesidades en todas las etapas del desplazamiento. Así, lejos de
cumplir con su obligación de identificar y remover barreras que generan
discapacidad[7], el Estado con su
indiferencia profundiza la discapacidad y la discriminación que sufre la
población desplazada con limitaciones físicas, mentales, intelectuales o
sensoriales. La omisión del Estado en la materia conduce a anular o restringir
los derechos y libertades de las personas con discapacidad víctimas del
desplazamiento y a excluirlas de beneficios y oportunidades necesarios para
mejorar sus condiciones de vida.
La omisión del Estado frente a la población desplazada
con discapacidad, no tiene en cuenta que la relación entre el conflicto armado,
el desplazamiento y la discapacidad no es excepcional, ni puede considerarse
intrascendente[8]. En razón del
conflicto armado y del desplazamiento forzado, la población en general corre el
riesgo de adquirir una discapacidad y de sufrir, en consecuencia, el impacto
desproporcionado que se deriva de la interacción de estas circunstancias. La edad avanzada, la baja escolaridad, la
desocupación, la pérdida de roles sociales, la pérdida de familiares y amigos,
las condiciones materiales de vida inadecuada, las enfermedades crónicas, son
factores que se han identificado c0omo potenciadores de condiciones de
discapacidad.[9]”
Ahora bien, expuestas (i) las condiciones
extraordinarias que generan  la procedencia de la tutela para personas que se
encuentran en situación de desplazamiento, y (ii) la especial asistencia que
debe procurarse para hacer efectivo el amparo en beneficio de ellas, acorde con
sus necesidades especiales que se agudizan por el conflicto armado interno, se
estudiará la prórroga automática de la AHE para el caso de los discapacitados y
los adultos mayores.
Cuarta. La prórroga automática de la ayuda humanitaria
de emergencia para discapacitados y adultos mayores
4.1. En reiteradas oportunidades, esta Corte ha
definido la AHE como un derecho fundamental de la población desplazada
encaminado al socorro y a la ayuda, con el objetivo de permitir la
supervivencia digna de ese grupo, “en especial de personas que se encuentren
en condiciones de extrema vulnerabilidad tales como niños, ancianos, personas
con discapacidad física o mental”[10].
El trascendental fallo T-025 de 2004, tantas veces
citado, impuso el deber a las autoridades competentes de no permitir que las
personas que han visto restringido el goce efectivo de sus derechos
fundamentales por causa del desplazamiento forzado, terminen desapareciendo o
continúen viviendo en condiciones atentatorias contra la dignidad humana, “a tal punto que esté en serio peligro su subsistencia
física estable y carezcan de las oportunidades mínimas de actuar como seres
humanos distintos y autónomos”.
A partir de ese criterio y con base en los referidos
Principios Rectores del Desplazamiento, en dicho fallo se fijó un mínimo
prestacional, que “siempre” debe ser satisfecho por el Estado (no está
en negrilla en el texto original):
“1.  El derecho a la vida, en el sentido que
establece el artículo 11 C.P. y el Principio 10.
2. Los derechos a la dignidad y a la integridad
física, psicológica y moral (artículos 1 y 12 C.P.), tal y como se particularizan en el Principio 11.
3. El derecho a la familia y a la unidad familiar
consagrado en los artículos 42 y 44 CP y precisado para estos casos en el
Principio 17, especialmente aunque sin restringirse a ellos, en los casos de
familias conformadas por sujetos de especial protección constitucional ‑niños,
personas de la tercera edad, disminuidos físicos, o mujeres cabeza de familia ‑,
quienes tienen derecho a reencontrase con sus familiares.
4. El derecho a una subsistencia mínima como
expresión del derecho fundamental al mínimo vital, según está precisado en
el Principio 18, lo cual significa que ‘las autoridades competentes deben
proveer a las personas desplazadas, así como asegurar el acceso seguro de las
mismas, (a) alimentos esenciales y agua potable, (b) alojamiento y vivienda
básicos, (c) vestidos apropiados, y (d) servicios médicos y sanitarios esenciales.’[11]
También se dispone que las autoridades deberán realizar esfuerzos especiales
para garantizar la participación plena de las mujeres en condición de
desplazamiento en la planeación y la distribución de estas prestaciones básicas.
Este derecho debe leerse también a la luz de lo dispuesto en los Principios 24 a 27 reseñados en el Anexo 3, ya que es a través de la provisión de asistencia humanitaria que las
autoridades satisfacen este deber mínimo en relación con la subsistencia digna
de los desplazados. Esta asistencia humanitaria se refiere tanto a la ayuda
humanitaria de emergencia, que se presta al producirse el desplazamiento, como
a los componentes de asistencia mínima durante las etapas de restablecimiento
económico y de retorno.
… … …
5. El derecho a la salud (artículo 49 C.P.) cuando la prestación del servicio correspondiente sea urgente e indispensable para preservar
la vida y la integridad de la persona ante situaciones de enfermedad o heridas
que les amenacen directamente y prevenir las enfermedades contagiosas e
infecciosas, de conformidad con el Principio 19. Ahora bien respecto de los
niños y niñas se aplicará el artículo 44 y en relación con los menores de un
año, se aplicará el artículo 50 C.P.
6. El derecho a la protección (artículo 13 C.P.) frente a prácticas discriminatorias basadas en la condición de desplazamiento,
particularmente cuando dichas prácticas afecten el ejercicio de los derechos
que se enuncian en el Principio 22.
7. Para el caso de los niños en situación de
desplazamiento, el derecho a la educación básica hasta los quince años
(artículo 67, inciso 3, C.P.). Precisa la Sala que, si bien el Principio 23
establece como deber del Estado proveer la educación básica primaria a la
población desplazada, el alcance de la obligación internacional que allí se
enuncia resulta ampliado por virtud del artículo 67 Superior, en virtud del
cual la educación será obligatoria entre los cinco y los quince años de edad, y
debe comprender como mínimo un año de preescolar y nueve de educación básica.
También en virtud de lo dispuesto por la Carta Política, no es el Estado el
único obligado a garantizar la provisión del servicio educativo en los niveles
y a los grupos de edad referidos; también esta obligación cobija a los padres
de familia o acudientes –quienes no pueden impedir el acceso de sus hijos a la
educación en su lugar de desplazamiento- y a los menores –que están obligados a
asistir a los planteles educativos correspondientes -. Por su parte, el Estado
está obligado, como mínimo, a garantizar la provisión de un cupo escolar a cada
niño desplazado en edad de educación obligatoria, en un establecimiento
educativo público?. Es decir, la obligación mínima del Estado en relación con
la educación de los niños desplazados es la de garantizar su acceso a la
educación a través de la provisión de los cupos que sean necesarios en
entidades públicas o privadas de la zona.[12]
8. En relación con la provisión de apoyo para el
autosostenimiento (artículo 16 C.P.) por vía de la estabilización
socioeconómica de las personas en condiciones de desplazamiento –obligación
estatal fijada por la Ley 387 de 1997 y deducible de una lectura conjunta de
los Principios Rectores, en especial de los Principios 1, 3, 4, 11 y 18,
considera la Corte que el deber mínimo del Estado es el de identificar con la
plena participación del interesado, las circunstancias específicas de su
situación individual y familiar, su proveniencia inmediata, sus necesidades
particulares, sus habilidades y conocimientos, y las posibles alternativas de
subsistencia digna y autónoma a las que puede acceder en el corto y mediano
plazo, con miras a definir sus posibilidades concretas para poner en marcha un
proyecto razonable de estabilización económica individual, de participar en
forma productiva en un proyecto colectivo, o de vincularse al mercado laboral,
así como emplear la información que provee la población desplazada para
identificar alternativas de generación de ingresos por parte de los
desplazados.
… … …
9. Finalmente, en relación con el derecho al
retorno y al restablecimiento, las autoridades están obligadas a (i) no
aplicar medidas de coerción para forzar a las personas a que vuelvan a su lugar
de origen o a que se restablezcan en otro sitio; (ii) no impedir que las
personas desplazadas retornen a su lugar de residencia habitual o se
restablezcan en otro punto del territorio, precisándose que cuando existan
condiciones de orden público que hagan prever un riesgo para la seguridad del
desplazado o su familia en su lugar de retorno o restablecimiento, las
autoridades deben advertir en forma clara, precisa y oportuna sobre ese riesgo
a quienes les informen sobre su propósito de regresar o mudarse de lugar; (iii)
proveer la información necesaria sobre las condiciones de seguridad existentes
en el lugar de retorno, así como el compromiso en materia de seguridad y
asistencia socioeconómica que el Estado asumirá para garantizar un retorno
seguro y en condiciones dignas; (iv) abstenerse de promover el retorno o el
restablecimiento cuando tal decisión implique exponer a los desplazados a un
riesgo para su vida o integridad personal, en razón de las condiciones de la
ruta y del lugar de llegada por lo cual toda decisión estatal de fomentar el
regreso individual o colectivo de personas desplazadas a su lugar de origen, o
su restablecimiento en otro punto geográfico, debe estar precedida por un
estudio sobre las condiciones de orden público del lugar al cual habrán de
volver, cuyas conclusiones deberán comunicarse a los interesados en forma
previa al acto de retornar o restablecerse.”
4.2. Debe precisarse que la Ley 387 de 1997, ya
citada, que reglamenta las medidas de protección tendientes a la prevención del
desplazamiento forzado y la necesidad de la estabilización socioeconómica de las
víctimas de esa expansión del conflicto interno, en el parágrafo de su artículo
15 establecía la AHE como un derecho que se tiene por “máximo” tres
meses, prorrogables “excepcionalmente por otros tres (3) meses más”,
expresiones (las citadas entre comillas) que fueron declaradas inexequibles,
mientras el resto del parágrafo fue
declarado exequible, en el entendido de que el término de la atención
humanitaria de emergencia previsto en esa norma será prorrogable hasta que el
afectado esté en condiciones de asumir su auto sostenimiento.
Entonces se manifestó que si bien es conveniente que
la referencia temporal exista, debe ser flexible, sujeta a que la reparación
sea real, con medios eficaces y continuos, según las particularidades del caso,
hasta superar la situación de vulnerabilidad que se cierne sobre los
desarraigados, particularmente en la etapa de la atención humanitaria, en la
cual se deben garantizar condiciones de vida digna que permitan paulatinamente
una estabilización económica y social.
4.3. Por todo lo expuesto, se advirtió que la ausencia
de un trato diferencial para los discapacitados y los ancianos, que merecen protección
reforzada, “se presume como un acto en sí mismo de discriminación en contra
de esta población[13], pues lleva a que la
condición de desigualdad y desprotección a la que se ve expuesta se perpetúe.[14]
En consecuencia, frente a esta presunción las autoridades tienen la carga de la
prueba para desvirtuar lo contrario[15]”[16].
Por consiguiente, con el fin de aliviar ese estado
acentuado de marginalidad e indefensión de víctimas del desplazamiento interno,
en el auto recién citado se impuso a las autoridades que conforman el SNAIPD el
deber de establecer, dentro de sus programas y procedimientos ordinarios, dos
presunciones constitucionales que garanticen la protección reforzada a las
personas que, además de ser desplazadas, sean discapacitadas:
“a. La presunción constitucional de vulnerabilidad
acentuada de las personas desplazadas con discapacidad, para efectos de su
acceso a los distintos componentes del SNAIPD y de la valoración integral de su
situación por parte de los funcionarios competentes para atenderlas; y
b. La presunción constitucional de prórroga automática
de la ayuda humanitaria de emergencia a favor de las personas con discapacidad
desplazadas, hasta que se compruebe su plena estabilización socio económica,
directamente o gracias a sus familias.”
Como puede apreciarse, en las establecidas
presunciones constitucionales que conllevan al reconocimiento de la prórroga
automática de la AHE, no se incluyó expresamente a las personas de avanzada
edad; sin embargo, a ellas se extenderá, por todo lo expuesto y mediante (i)
una interpretación conforme de la Constitución Política, (ii) observando los
presupuestos que motivaron elevar la protección reforzada de la que gozan las
personas desplazadas con discapacidad y las de la tercera edad, (iii) y
teniendo en cuenta que durante las consideraciones de esa providencia se le dio
igual tratamiento a las referidas personas.
Entonces, es relevante puntualizar que para el caso de
los adultos mayores en condición de desplazamiento, se presume una condición de
vulnerabilidad acentuada y la necesidad de la prórroga de la AHE hasta que se
compruebe de manera fehaciente una auto suficiencia integral y en condiciones
dignas de su parte, o gracias a su familia; por lo tanto, Acción Social o el
órgano que haga sus veces tiene el deber de guiar y acompañar a ese grupo poblacional,
que goza de una especial protección reforzada, para que pueda acceder a las
ayudas establecidas en la Ley 387 de 1997, en especial las que garantizan el
suministro y prórroga de la AHE, la provisión de subsidios para arriendo, la
adecuada cobertura de servicios de salud y, en general, el acceso a los
mecanismos de reparación a las víctimas de la violencia.
Quinta. Análisis del caso concreto
5.1. Se analiza la situación del señor Luis Carlos Jiménez González, ciudadano desplazado
por el conflicto armado, de 83 años de edad, quien impetró tutela contra Acción
Social por haberle suspendido la AHE desde octubre 29 de 2008, a pesar de ser cabeza de familia, a cuyo cargo se encuentra su esposa, de 76 años de edad,
quien padece cáncer terminal, su nieta de 34 años de edad, que sufre “trastornos
mentales tipo epilepsia” y su bisnieto de 9 años de edad, “también con
padecimientos mentales”.
El Juzgado Cuarto Penal del Circuito de
Manizales, en junio 1° de 2011, mediante sentencia única de instancia, negó el
amparo constitucional al estimar que el peticionario no ha realizado ninguna
solicitud tendiente a obtener una valoración por parte de la entidad accionada,
con el fin de que se determine la procedencia y conveniencia de la prórroga de la
AHE.
5.2. Esta Corporación, teniendo en cuenta
la especial situación de vulnerabilidad de la población desplazada, ha establecido
que la tutela es procedente para el efectivo reconocimiento de sus derechos,
por lo cual esta Sala de Revisión encuentra el amparo constitucional idóneo,
expedito y eficaz para el restablecimiento de los derechos fundamentales
invocados por el actor quien, como persona de la tercera edad, enfermo y carente
de ingresos que le permitan subsistir en condiciones dignas, se encuentra en situación
que genera la ineficacia de los mecanismos administrativo ordinarios a los que
podría acudir para debatir la controversia aquí planteada.
5.3. Verificada la procedencia de la
acción de tutela, ha de indicarse que los hechos narrados en la demanda por el
señor Luis Carlos Jiménez González, se encuentran amparados por la presunción
de buena fe (art. 83 Const.), por lo que únicamente podrán ser desvirtuados por
los funcionarios competentes con pruebas fehacientes sobre la atención recibida
por el actor y las circunstancias socioeconómicas de su núcleo familiar.
Por tanto, de acuerdo con los supuestos
fácticos y pruebas que fundamentan la presente acción, se aprecia que en 2008 la
AHE fue suspendida, sin justificación constitucional. Así, aunque en el actor y
su grupo familiar concurren tres componentes de vulnerabilidad, que demandan
protección reforzada, como son la avanzada edad, la discapacidad y la presencia
de un menor, estas personas fueron abandonadas por Acción Social en el proceso
de acompañamiento y restablecimiento de sus derechos.
La anterior afirmación se fundamenta también
en la comunicación dirigida por Acción Social dentro del presente proceso al
juez de instancia, en la que se aprecia una conducta insensible y poco
diligente frente a la precaria situación del peticionario, dado que de manera
irrespetuosa, tanto para el servidor judicial como para el accionante, se
utiliza un formato de una respuesta anterior, en la que asevera que el octogenario
señor Jiménez González “no es sujeto
de especial protección constitucional a fin de reconocer la prórroga en
cuestión, pues de un lado no ha llegado a la denominada tercera edad, y por
el contrario se trata de una persona en edad productiva respecto a quien no se
ha demostrado la existencia de discapacidad que le permita obtener los ingresos
necesarios para satisfacer sus necesidades básicas; además, según se acaba
de anotar y aparece consignado en el correspondiente registro, integra su
núcleo familiar con otras personas adultas, en relación con las cuales no se probó
padeciera (sic) enfermedad
o limitación física o mental que le impida colaborar al jefe de hogar en el
sostenimiento del mismo” (no está en negrilla en el texto original, f.
25 ib.).
Cabe recordar a la entidad accionada que
esta Corte ha indicado que la avanzada edad puede convertirse en un factor de
discapacidad, limitación que al padre cabeza de familia le impide procurar para
él y para su hogar una subsistencia en condiciones dignas. Así, cuando ese tipo
de factores son desconocidos, ese grupo vulnerable es revictimizado,
colocándolo en condiciones inhumanas y atentándose contra los derechos fundamentales
a la vida, la dignidad humana y mínimo vital, entre otros.
En ese sentido, es necesario reiterar que detrás de
cada desplazado hay un grave incumplimiento de los deberes del Estado (art. 2°
Const., entre otros) y que la observancia del principio de progresividad, conlleva
la atención de necesidades que con el paso del tiempo se multiplican, así como
el deber perentorio de  no retroceder en la protección y garantía de los
derechos. Por tal motivo, en sentencia T-068 de febrero 4 de 2010, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub se expresó (está subrayado en el texto original):
“… en razón de este mismo principio el Estado debe
asumir, por una parte una actitud proactiva y diseñar proyectos y herramientas
para evitar que la situación en que se encuentra la población desplazada por la
violencia sea más gravosa y, por otra, inhibirse de, promover o ejecutar
políticas y programas regresivos en materia de derechos económicos, sociales y
culturales o de ejecutar, medidas particulares para casos concretos, que clara
y directamente agraven la situación de injusticia, de exclusión o de marginación
en que se encuentra un grupo social desplazado y que, supuestamente, se intenta
remediar.”
5.4. Por ende, se colige que Acción Social incurrió en
incuria ante la precaria situación de la familia de Jiménez González, que abandonó
sin mediar una evaluación que acreditara haber logrado una estabilidad
socioeconómica. En consecuencia, ante los excepcionales riesgos, resulta desproporcionado
exigir ahora al peticionario que realice una solicitud ante la autoridad
competente y, así, debe operar la presunción que genera la prórroga automática
de la AHE, hasta que se compruebe su efectiva estabilidad socioeconómica.
5.5. Con base en lo anterior, se revocará el fallo
único de instancia proferido por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de
Manizales en junio 1° de 2011, que negó la acción de tutela incoada por el
señor Luis Carlos Jiménez González, contra la Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social.
En su lugar, se ampararán los derechos del actor y de
su familia a la vida, a la dignidad humana, y al mínimo vital, ordenando a la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional,
Acción Social, o al órgano que asuma sus funciones, por conducto de su Director
o quien haga sus veces, que si aún no lo ha realizado, dentro de las cuarenta y
ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, aplique la
presunción constitucional de prórroga automática de la ayuda humanitaria de emergencia
y le entregue de manera completa al señor Luis Carlos Jiménez González y a su
familia los componentes previstos en la ley, en cuanto alimentación básica,
apoyo para alojamiento, implementos para habitación, cocina, aseo y vestuario,
en cantidad y calidad suficiente para suplir sus necesidades, lo cual deberá
seguir haciendo hasta que se acredite que han alcanzado condiciones de auto
sostenimiento.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
REVOCAR el fallo único de instancia
proferido por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Manizales en junio 1° de
2011, que negó la acción de tutela incoada por Luis Carlos Jiménez González
contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional, Acción Social; en su lugar, se dispone TUTELAR los derechos
fundamentales a la vida, a la dignidad humana, y al mínimo vital del
demandante y de su familia.
Segundo.- ORDENAR
a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional,
Acción Social, o al órgano que asuma sus funciones, por conducto de su Director
o quien haga sus veces, que si aún no lo ha realizado, dentro del término de
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia,
aplique la presunción constitucional de prórroga automática de la ayuda
humanitaria de emergencia y le entregue de manera completa al señor Luís Carlos
Jiménez González y a su familia los componentes previstos en la ley, en cuanto
alimentación básica, apoyo para alojamiento, implementos para habitación,
cocina, aseo y vestuario, en cantidad y calidad suficiente para suplir sus
necesidades, lo cual deberá seguir haciendo hasta que se acredite que han
alcanzado condiciones de auto sostenimiento.
Tercero.- Por
Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que alude el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA
PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Cfr. T-285 de marzo 27 de 2008, M. P. Nilson Pinilla Pinilla, entre muchas otras.
6 T-086 de febrero 9 de 2006, M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[3]
T-025 de enero 22 de 2004, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa. Dentro de las
circunstancias que generaron esa declaración, cabe resaltar: (i) la vulneración
masiva y generalizada de derechos fundamentales a un gran número de la
población; (ii) la omisión prolongada de los deberes de las autoridades
estatales competentes para remediar esa conculcación; (iii) la ausencia de
adopción de medidas legislativas y administrativas efectivas; (iv) la
existencia de un grave y permanente problema social, cuya solución demanda un
alto presupuesto adicional.
[4]
SU-1150 de  agosto 30 de 2000, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[5]
T-721 de agosto 20 de 2003, M. P. Álvaro Tafur Galvis.
[6]
El catálogo de Los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, emitido
por las Naciones Unidas en febrero 11 de 1998, señala ciertas necesidades
específicas que padece esa población en los diferentes países que sobrellevan
el citado fenómeno y determina los derechos y garantías “pertinentes para la
protección de las personas contra el desplazamiento forzado y para su
protección y asistencia durante el desplazamiento y durante el retorno o el
reasentamiento y la reintegración”. Con ese propósito, el principio 4°
consagra (no está en negrilla en el texto original): “Ciertos desplazados
internos, como los niños, especialmente los menores no acompañados, las mujeres
embarazadas, las madres con niños pequeños, las mujeres cabeza de familia, las
personas con discapacidades y las personas de edad, tendrán derecho a la
protección y asistencia requerida por su condición y a un tratamiento que tenga
en cuenta sus necesidades especiales.”
[7] “La discapacidad se entiende como la interacción
entre una persona con deficiencias físicas, sensoriales, intelectuales o
mentales, con diversas barreras que impiden su participación plena y efectiva
en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás.”
[8] “Sobre la relación entre el conflicto armado y las
condiciones de discapacidad, vid: .International Disability and Development
Consortium, Disability and Conflict: Report of an IDDC Seminar May 29th – June
4th 2000, IDDC, Surrey, 2003, 31.”
[9]
“BAYARRE, Héctor. Prevalencia y factores de riesgo de discapacidad en
ancianos. Ciudad de La Habana y Las Tunas. 2000. Ciudad de La Habana, 2003, p. 5 y 6.”
[10]
T-025/04 ya citada y T-1086 de diciembre 14 de 2007, M. P. Jaime Córdoba Treviño, entre otras.
[11]
“La ayuda humanitaria de emergencia prevista en el artículo 15 de la Ley 387 de 1997 es similar, o inclusive más amplia en algunas prestaciones específicas. Dicho
artículo dice: ‘De la Atención Humanitaria de Emergencia. Una vez se produzca el desplazamiento, el Gobierno Nacional iniciará las acciones inmediatas
tendientes a garantizar la atención humanitaria de emergencia con la finalidad
de socorrer, asistir y proteger a la población desplazada y atender sus
necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos,
utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y
alojamiento transitorio en condiciones dignas. En todos los casos de
desplazamiento, las autoridades civiles y militares que se encuentren en las
zonas receptoras de población desplazada, garantizarán el libre paso de los
envíos de ayuda humanitaria, el acompañamiento nacional e internacional a la
población desplazada y el establecimiento de oficinas temporales o permanentes
para la defensa y protección de Derechos Humanos y el cumplimiento de las
normas del Derecho Internacional Humanitario.  Mientras persista la situación
de emergencia se auspiciará la creación y permanencia de equipos
interinstitucionales conformados por entidades estatales y gubernamentales del
orden nacional, departamental y municipal, para la protección del desplazado y
sus bienes patrimoniales El Ministerio Público y la Fiscalía General de la Nación emprenderán de oficio las investigaciones sobre los hechos
punibles que condujeron al desplazamiento. Parágrafo. A la atención humanitaria
de emergencia se tiene derecho por espacio máximo de tres (3) meses,
prorrogables excepcionalmente por otros tres (3) más.’”
[12]
“Esta fue la orden impartida por la Corte en la sentencia T-215 de 2002 a la Secretaría de Educación Municipal demandada: Disponer el ingreso al sistema educativo de
los niños tutelantes, usando los cupos disponibles en los colegios de la zona.
Este trato preferente a los niños en  condiciones de desplazamiento se
justifica no sólo por ser la educación un derecho fundamental del que son
titulares, como todos los demás menores de edad que se encuentren en territorio
nacional, sino porque dadas sus condiciones de especial vulnerabilidad son
sujetos de protección constitucional reforzada, lo cual se traduce en materia
educativa en que si no se garantiza como mínimo su educación básica, ello
agravará las repercusiones de su desplazamiento sobre su autonomía personal y
el ejercicio de sus derechos.”
[13]
“Sentencia C-401 de 2003.”
[14]
“Sentencia T-378 de 1997 (M.P: Eduardo Cifuentes Muñoz).”
[15]
“Sentencia T-608 de 2007.”
[16] Auto 006 de enero 26 de 2009, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.