C-107-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-107/04
DEBIDO PROCESO-Extensión a toda clase de actuaciones
El debido
proceso se erige a partir de la actuación individualmente considerada, que a su
turno es susceptible de integrarse con otras actuaciones en una suerte de
etapas que progresivamente se estructuran al amparo un procedimiento
previamente establecido, redundando ulteriormente como presupuesto básico para
la adopción de una decisión que resuelva el caso planteado.
DEBIDO PROCESO-Derecho a postular y excepcionar
DEBIDO PROCESO-Previa existencia de régimen normativo sobre
actuaciones y procedimientos
La cabal realización del debido proceso
implica la previa existencia de un régimen normativo que contemple todos los
extremos de las potenciales actuaciones y procedimientos; esto es, un estatuto
rector que establezca y regule los principios, las hipótesis jurídicas y sus
consecuencias; los actos y etapas, los medios probatorios, los recursos e
instancias correspondientes, y por supuesto, la autoridad competente para
conocer y decidir sobre los pedimentos y excepciones que se puedan concretar al
tenor de las hipótesis jurídicas allí contempladas. El debido proceso debe
comprender todos estos aspectos, independientemente de que su integración
normativa se realice en una sola ley o merced a la conjunción de varias leyes.
ALEGATOS DE CONCLUSION-Importancia
Sobre la base de las pruebas
incorporadas al proceso, los alegatos de conclusión juegan un destacado papel
en orden al mejor entendimiento de los hechos, de los intereses en conflicto,
de la forma en que cada extremo asume los motivos de hecho y de derecho –a
favor y en contra -, y por tanto, en lo concerniente a la mejor comprensión del
universo jurídico y probatorio que ampara los intereses en conflicto. Por
consiguiente, de una parte, la dinámica de los alegatos de conclusión tiene la
virtualidad de facilitarle a los interesados o contendientes la oportunidad
para esgrimir sus argumentos culminantes en procura de sus propios derechos e
intereses; y de otra, tal dinámica se ofrece a los ojos de la autoridad
administrativa o del juez correspondiente como un conjunto de razonamientos que
a manera de referente interpretativo les permite examinar retrospectivamente
todas y cada una de las actuaciones surtidas. Lo cual, sin duda alguna, se
constituye en hito procesal de significativa importancia para la salvaguarda de
la postulación y la excepción, al propio tiempo que se atiende a la depuración
de la certeza jurídica que requiere el fallador para decir el derecho.
DEBIDO PROCESO-Naturaleza, sentido y alcance
DERECHO DISCIPLINARIO-Razón de ser y características
ALEGATOS DE CONCLUSION EN PROCESO DISCIPLINARIO-Etapa procesal para notificación sobre
término de traslado/ALEGATOS DE CONCLUSION EN PROCESO DISCIPLINARIO-No
señalamiento de término a partir del cual el investigado puede ejercerlo
CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Reglas de remisión
REGLA DE REENVIO EN CODIGO DISCIPLINARIO UNICO
REGLA DE REENVIO EN DERECHO DISCIPLINARIO-Aplicación del procedimiento penal
NORMA DE REENVIO PARA ALEGATOS DE CONCLUSION EN
PROCESO DISCIPLINARIO-Aplicación
del procedimiento penal/ALEGATOS DE CONCLUSION EN PROCESO DISCIPLINARIO-Término
para presentación
En desarrollo
de esta norma de reenvío, la solución al caso se consigue mediante la
aplicación del artículo 165 del Código de Procedimiento Penal, esto es,
entendiendo que el término de traslado para alegar es de cinco (5) días
contados a partir de la ejecutoria de la notificación del auto pertinente. Auto
que deberá expedirse en concordancia con el artículo 169 de la ley 734 de 2002,
a saber:  (i) si no hubiere pruebas que practicar, el funcionario de
conocimiento proferirá el auto el día siguiente al de la fecha de vencimiento
del término para presentar descargos;  (ii) si se decretaron y practicaron
pruebas, dicho funcionario expedirá el auto el día siguiente al de la fecha de
vencimiento del término probatorio. Quedando así claramente definido el término
dentro del cual el investigado puede presentar sus alegatos de conclusión.
Referencia: expediente D-4557
Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 8º del artículo 92
de la ley 734 de 2002.
Demandante: Hélmult Dioney Vallejo Tunjo
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D. C., diez (10) de febrero de dos mil cuatro
(2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I-  ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano HÉLMULT DIONEY VALLEJO TUNJO presentó
demanda contra el numeral 8º del artículo 92 de la ley 734 de 2002.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede
a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II- LA NORMA ACUSADA
A continuación
se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a la edición
oficial No. 44.699 de 5 de febrero de 2002.
LEY 734
por la cual se expide el Código Disciplinario Unico.
Artículo 92. Derechos del investigado. Como sujeto
procesal, el investigado tiene los siguientes derechos:
1.
Acceder a la
investigación.
2.
Designar defensor.
3.
Ser oído en versión
libre, en cualquier etapa de la actuación, hasta antes del fallo de primera
instancia.
4.
Solicitar o aportar
pruebas y controvertirlas, e intervenir en su práctica.
5.
Rendir descargos.
6.
Impugnar y sustentar
las decisiones cuando hubiere lugar a ello.
7.
Obtener copias de la
actuación.
8.
Presentar
alegatos de conclusión antes del fallo de primera o única instancia.
III- LA DEMANDA
Considera el demandante que el numeral 8º del artículo
92 de la ley 734 de 2002 vulnera el artículo 29 de la Constitución.  Sus
argumentos se resumen así:
- Hay infracción manifiesta del artículo 29 superior
por cuanto se desprotege el derecho de contradicción del disciplinado frente a
la etapa probatoria concluida al tenor del artículo 128 y siguientes de la ley
734 de 2002, toda vez que si bien se enuncia el derecho, por otra parte no se
fija una etapa procesal para que al disciplinado le sea notificado en debida
forma el traslado  a efectos de que alegue, indicándole el término para
presentar el escrito;  ni mucho menos cuando ha terminado la etapa probatoria,
dando así pie, no sólo a la pretermisión de este importante derecho, sino
también, a la opción de que el operador jurídico fije topes en dichos términos,
a acuda a otros regímenes tales como el contencioso administrativo o penal, tan
disímiles uno del otro, pero que vulnerarían el derecho de defensa del
investigado, tal como podría ocurrir si se aplica el artículo 210 del C.C.A.,
configurándose así una inseguridad jurídica, dado que se podría tomar el
término que para fallar establece el artículo 169 del C.D.U., el cual prevé un
término de 20 días para presentar el escrito, y suponiendo que este término se
contempló para presentar alegatos de conclusión, dependería del cúmulo de
actuaciones que se tramitan en el Ministerio Público, que usualmente rebasa
este término, o por el contrario, en épocas de descongestión puede verse que
los fallos se expiden antes del término fijado, pues los 20 días constituyen el
máximo con que cuenta el operador disciplinario para proferir el respectivo
fallo.
- En esta forma, creyendo el disciplinado contar con
20 días para presentar su alegato, es decir, antes del término que tiene el
operador disciplinario para producir el fallo de primera o única instancia, es
sorprendido, por ejemplo, en el día número 10 con una resolución sancionatoria
sin haber presentado su escrito de alegatos de conclusión, pues al no existir
procedimiento, ni notificación de la etapa a la que se le da inicio, como lo es
la del fallo y la que culmina:  la probatoria, en la que se le informe sobre la
oportunidad para presentar los alegatos, es dejado al libre albedrío del
operador disciplinario.
- En el caso de las actuaciones disciplinarias mal
puede alegarse que el disciplinado no podía desconocer la posibilidad que le
confiere la ley de acudir en pro de su derecho de defensa, interponiendo los
recursos y ejerciendo sus derechos, por cuanto el estatuto disciplinario no
contiene una regla para la presentación de los alegatos, en aras del derecho de
defensa y del debido proceso.
- Las autoridades disciplinarias tienen el deber de
comunicarle a los administrados la existencia de la actuación administrativa y
el objeto de la misma, al igual que notificarle a los interesados las
decisiones que le pongan término a dicha actuación, con la indicación de los
recursos que proceden y la oportunidad para interponerlos, advirtiendo que los
términos son preclusivos.  En este sentido le corresponde al Legislador
determinar las formas procedimentales que deben regir la tramitación de los
respectivos procesos ante las distintas jurisdicciones.
IV- INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio del Interior y
de Justicia
La ciudadana Ana Lucía Gutiérrez Quingue en
representación de este Ministerio interviene para defender la
constitucionalidad de la  norma demandada.  Sus argumentos se resumen así:
-  El cargo formulado carece de sustento, pues no es
cierto que la norma demandada vulnere el debido proceso.  Al respecto conviene
precisar lo siguiente:  La ley 734 establece dos clases de procedimiento, el
ordinario y el especial.  En relación con el primero, surtida la notificación
del pliego de cargos se inicia la etapa de descargos por el término de diez
días;  posteriormente se ordena la práctica de pruebas, y si no hubiere pruebas
que practicar, el funcionario de conocimiento proferirá el fallo dentro de los
veinte días siguientes al vencimiento del término para presentar descargos, o
al del término probatorio, según el caso.
- La norma no es inconstitucional ya que establece
claramente que el investigado tiene derecho a presentar alegatos de conclusión
antes del fallo de primera o de única instancia, con lo cual se precisa la
oportunidad procesal para hacer uso de este derecho.  Ahora bien, de acuerdo
con la normatividad disciplinaria la presentación de alegatos no se encuentra
definida como una etapa procesal, sino como un derecho del que puede hacer uso
el investigado antes de proferirse el fallo correspondiente.  Dicha oportunidad
se encuentra claramente definida si se tiene en cuenta que el Legislador fijó
el término de cada una de las etapas procesales, señalando para la
investigación uno de seis meses contados a partir de la apertura, para la
práctica de pruebas un plazo no mayor de noventa días, a tiempo que para el
fallo estipuló que el mismo se debe proferir dentro de los veinte días
siguientes al vencimiento del término probatorio.
-  Teniendo el investigado acceso a la investigación
en cualquier momento del proceso, y por tanto, teniendo derecho a ser oído, a
solicitar y aportar pruebas, así como a controvertirlas e intervenir en su
práctica, a rendir descargos y a impugnar las decisiones que se profieran, no
se puede aducir incertidumbre respecto de la oportunidad para presentar
alegatos de conclusión, la cual se encuentra claramente definida en la ley.
V- CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación, mediante concepto
de octubre 15 de 2003 solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma
acusada.  Sus argumentos se resumen así:
-  El derecho disciplinario en cuanto regulador de la
conducta oficial se constituye en una herramienta de administración, en cuanto
persigue que los funcionarios públicos no se alejen de su objetivo principal de
servir al Estado y a la comunidad en la forma establecida en el orden jurídico,
a cuyos efectos el poder coercitivo estatal juega un papel central,
primeramente a través del Congreso, quien tiene la competencia para regular la
responsabilidad de los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones;
sentido en el cual el Legislador goza de la más amplia libertad de
configuración para establecer la ética del servidor público, las
responsabilidades por su incumplimiento y el método para hacerlas efectivas, y
todo, al amparo de los principios y valores constitucionales.
-  El debido proceso se estructura mediante un
conjunto de derechos básicos, a saber:  (i) derecho a la jurisdicción o
competencia;  (ii) el derecho al juez o funcionario natural;  (iii) el derecho
a la defensa judicial o administrativa, entendido como la posibilidad y
garantía de empleo de todos los medios legítimos y adecuados para hacerse
escuchar y obtener, de ser procedente, una decisión favorable.  Hacen parte igualmente
los derechos a la presunción de inocencia, a los términos, al uso y disposición
de los medios adecuados para la defensa, lo cual incorpora la posibilidad de
presentar alegatos de conclusión, a la asistencia de un abogado, a la igualdad
ante la ley procesal, a la buena fe y lealtad de las demás personas que
intervienen en el proceso;  (iv) el derecho a un proceso público sin
dilaciones;  (v) el derecho a la independencia e imparcialidad del funcionario
judicial o administrativo;  (vi) el derecho de demandar o pedir.
-  Los alegatos de conclusión son un mecanismo
procedimental que materializa en un momento decisivo el derecho de defensa, el
derecho resarcitorio o los intereses de la sociedad, según la calidad del
sujeto procesal interviniente.  Mediante los alegatos el interesado se hace
escuchar, presentando sus opiniones, análisis y argumentos de hecho y de
derecho, con apoyo en el acervo probatorio y su percepción sobre lo actuado.
Se denominan de conclusión porque se presentan justo antes de que la autoridad
acometa la tarea de decidir en sede judicial o administrativa.
-  En términos generales le corresponde al Legislador
decidir lo atinente a los mecanismos procesales judiciales y administrativos
que informan el debido proceso y el derecho de defensa, de acuerdo con la
naturaleza del proceso y el derecho sustantivo que se tutela, observando al
efecto un trato razonable y proporcionado.  En este sentido, la ley establece
en qué tipo de procesos y bajo qué parámetros opera la figura de las alegaciones
de conclusión.  Así, en lo contencioso administrativo los alegatos de
conclusión operan tanto para las actuaciones administrativas de manera informal
–en tanto que para adoptar decisiones se debe haber dado oportunidad a los
interesados para expresar sus opiniones, como en los procesos ordinarios y
especiales.  Lo propio acontece en los procedimientos civil y penal.
-  De la demanda se deduce un tácito reproche por
omisión legislativa, al no consagrarse en la norma acusada el término en que
procede la presentación de los alegatos de conclusión y la notificación para
que esta etapa del proceso se verifique.
-  Es necesario advertir que el derecho disciplinario,
por su naturaleza sancionatoria es una especie de derecho punitivo, que implica
que mutatis mutandis le son aplicables las garantías sustanciales y
procesales del derecho penal.  En este sentido, cuando la ley 734 de 2002
consagró la oportunidad procesal de presentar alegatos de conclusión antes del
fallo de primera o de única instancia, le concedió un derecho al disciplinado
para garantizarle su derecho de defensa.  Figura que se encuentra debidamente
delimitada procesalmente, ya que procede antes del fallo de primera o única
instancia, esto es, antes de que empiece a correr el término para fallar
(artículos 169 y 170-4 de la ley).  En este aspecto no se presenta vacío alguno
que pueda llenar discrecionalmente el operador disciplinario, lo que no genera
inseguridad jurídica que pueda vulnerar el derecho de defensa de los
ciudadanos.
-  En lo tocante a la notificación del cierre de
investigación para correr traslado para alegar y al término procedimental
aplicable, el Código Disciplinario Único contempla la figura de la integración
normativa mediante la cual se llenan los vacíos normativos, según voces del
artículo 21 ibídem, el cual remite a los códigos de procedimiento penal y
civil.  Así, de acuerdo con el artículo 165 del C.P.P. el término para alegar
de conclusión es de cinco días contados a partir de la ejecutoria de la
notificación pertinente, toda vez que este artículo dispone que:  “el
funcionario judicial señalará el término en los casos en que la ley no lo haya
previsto, sin que pueda exceder de cinco días”, término que es igual al del
C.P.C.
-  En este
orden de ideas, en aplicación del artículo 21 de la ley 734 de 2002 no existe
omisión legislativa, pues resulta claro ante su remisión que el término aludido
no es otro que el de cinco días, el cual opera en el procedimiento ordinario,
dado su trámite escrito.  Cuando el proceso es verbal o especial ante el
Procurador General de la Nación, quien conduce el proceso fija el momento
procesal para presentar los alegatos de conclusión, antes de proferir el
correspondiente fallo.
-  En relación con la notificación, de acuerdo con los
artículos 21, 101, 105 y 106 de la ley 734 de 2002, ésta debe hacerse conforme
a lo dispuesto en los artículos 321, 325 y 331 del C.P.C.  Si el proceso es
ordinario la notificación se hace por estado, la cual quedará ejecutoriada al
tercer día de notificada.  Si el proceso es verbal la notificación se hace en
estrados, la cual queda en firme inmediatamente se haga el pronunciamiento, se
encuentren o no presentes los sujetos procesales.
-  La posición aquí planteada se encuentra en
consonancia con la Resolución No. 173 de 2003, “por medio de la cual se
adopta la guía del proceso disciplinario para la Procuraduría General de la
Nación y se modifica la Resolución 041 de 2002 en cuanto al Macro Proceso
Disciplinario”.
VI- CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.  Competencia
Esta Corporación es competente para decidir en
definitiva sobre la constitucionalidad de la norma acusada, con arreglo a lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la Carta Política, toda vez que
ellas forman parte integrante de una ley.
2. Planteamiento del Problema
El demandante afirma que el numeral 8 del artículo 92
de la ley 734 de 2002 es contrario al artículo 29 de la Constitución, en la
medida en que entraña una incertidumbre frente a la oportunidad procesal de que
dispone el disciplinado para presentar sus alegatos de conclusión.  Esto es,
que se desprotege el derecho de contradicción del disciplinado frente a la
etapa probatoria concluida al tenor del artículo 128 y siguientes de la ley 734
de 2002, toda vez que si bien se enuncia el derecho, por otra parte no se fija
una etapa procesal para que al disciplinado le sea notificado en debida forma
el traslado  a efectos de que alegue, indicándole el término para presentar el
escrito;  ni mucho menos cuando ha terminado la etapa probatoria, dando así
pie, no sólo a la pretermisión de este importante derecho, sino también, a la
opción de que el operador jurídico fije topes en dichos términos, a acuda a
otros regímenes tales como el contencioso administrativo o penal, tan disímiles
uno del otro, pero que vulnerarían el derecho de defensa del investigado.
A efectos de dilucidar y decidir el presente asunto,
la Sala se remitirá al estudio de los siguientes aspectos:  (i) el debido
proceso a partir de la Constitución Política;  (ii) razón de ser y
características del procedimiento disciplinario;  (iii) el caso concreto.
3.  El debido proceso a partir de la Constitución
Política
Dentro de los
varios propósitos de la nueva Constitución Política de Colombia obran en su
Preámbulo los de la convivencia, la justicia, la igualdad y la paz, los cuales
entrañan especial relevancia frente a la configuración práctica del debido
proceso.  El cual, en términos del artículo 29 superior se aplica a toda clase
de actuaciones judiciales y administrativas, poniéndose de presente el amplio
carácter tuitivo de esta disposición en cuanto no restringe el debido proceso a
los procedimientos en sentido estricto sino que lo hace extensivo a toda
clase de actuaciones.  Es decir, el debido proceso se erige a partir de la
actuación individualmente considerada, que a su turno es susceptible de
integrarse con otras actuaciones en una suerte de etapas que progresivamente se
estructuran al amparo un procedimiento previamente establecido, redundando
ulteriormente como presupuesto básico para la adopción de una decisión que
resuelva el caso planteado.
En este sentido
toda persona tiene derecho a presentar peticiones, quejas, demandas y recursos
a efectos de que la autoridad competente le resuelva sobre lo pedido con apoyo
en las normas vigentes y en las pruebas regularmente allegadas.
Correlativamente, toda persona tiene derecho a contestar, excepcionar, alegar,
recurrir, y en general, a defenderse de las peticiones, quejas, demandas y
recursos que puedan presentarse en su contra, con fundamento en las normas
vigentes y en las pruebas de descargo a que haya lugar.  De este modo, en el
ámbito del debido proceso el primer derecho que asiste a toda persona se
desdobla en dos caras de un mismo cuerpo, a saber:  postular y excepcionar.
La cabal
realización del debido proceso implica la previa existencia de un régimen
normativo que contemple todos los extremos de las potenciales actuaciones y
procedimientos;  esto es, un estatuto rector que establezca y regule los
principios, las hipótesis jurídicas y sus consecuencias;  los actos y etapas,
los medios probatorios, los recursos e instancias correspondientes, y por
supuesto, la autoridad competente para conocer y decidir sobre los pedimentos y
excepciones que se puedan concretar al tenor de las hipótesis jurídicas allí
contempladas.  El debido proceso debe comprender todos estos aspectos,
independientemente de que su integración normativa se realice en una sola ley o
merced a la conjunción de varias leyes.
En este
contexto, sobre la base de las pruebas incorporadas al proceso, los alegatos de
conclusión juegan un destacado papel en orden al mejor entendimiento de los
hechos, de los intereses en conflicto, de la forma en que cada extremo asume
los motivos de hecho y de derecho –a favor y en contra -, y por tanto, en lo
concerniente a la mejor comprensión del universo jurídico y probatorio que
ampara los intereses en conflicto.  Por consiguiente, de una parte, la
dinámica de los alegatos de conclusión tiene la virtualidad de facilitarle
a los interesados o contendientes la oportunidad para esgrimir sus argumentos
culminantes en procura de sus propios derechos e intereses;  y de otra, tal dinámica
se ofrece a los ojos de la autoridad administrativa o del juez correspondiente
como un conjunto de razonamientos que a manera de referente interpretativo les
permite examinar retrospectivamente todas y cada una de las actuaciones
surtidas.  Lo cual, sin duda alguna, se constituye en hito procesal de
significativa importancia para la salvaguarda de la postulación y la excepción,
al propio tiempo que se atiende a la depuración de la certeza jurídica que
requiere el fallador para decir el derecho.
Ahora bien, son
múltiples las ocasiones en que esta Corporación se ha pronunciado sobre la
naturaleza, sentido y alcance del debido proceso, destacando al efecto sus
lineamientos fundamentales.  Así por ejemplo, en sentencia T-001 de 1993 se
afirmó:
Es debido aquel proceso que satisface todos los requerimientos,
condiciones y exigencias necesarios para garantizar la efectividad del derecho
material. El derecho al debido proceso comprende los siguientes derechos:
a) El derecho a la jurisdicción, que a su vez
implica los derechos al libre e igualitario acceso ante los jueces, a obtener
de la rama judicial del poder público decisiones motivadas, a impugnar las
decisiones judiciales ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento
de lo decidido en el fallo.
b)        El derecho al juez natural,
identificado este con el funcionario que tiene la capacidad o aptitud legal
para ejercer la jurisdicción en determinado proceso de acuerdo con la
naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo
establecida por el legislador entre los miembros de la judicatura.
c)        El derecho a la defensa judicial,
entendida como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para hacer
oír y obtener una decisión favorable. De este derecho hacen parte, el derecho
al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los
derechos a la asistencia de un abogado, a la igualdad ante la ley procesal, el
derecho a la buena fe a la lealtad de todas las demás personas que intervienen
en el proceso.
d) El derecho a un proceso público, desarrollado
dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso no se vea sometido
a dilaciones injustificadas o inexplicables.
e)        El derecho a la independencia del
juez, que solo tiene efectivo reconocimiento cuando los servidores públicos a
los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen
funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo.
f) El derecho a la imparcialidad del juez,
funcionario que siempre deberá decidir con fundamento en los hechos, de acuerdo
con los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni
prevenciones, presiones o influencias ilícitas.
En sentencia
C-540 de 1997 se dijo también:
El debido proceso se instituye en la Carta
Política de 1991 como un derecho de rango fundamental de aplicación inmediata
(arts. 29 y 85) que rige para toda clase de actuaciones, sean estas judiciales
o administrativas, sometiéndolas a los procedimientos y requisitos legal y
reglamentariamente establecidos, para que los sujetos de derecho puedan
tramitar los asuntos sometidos a decisión de las distintas autoridades, con
protección de sus derechos y libertades públicas, y mediante el otorgamiento de
medios idóneos y oportunidades de defensa necesarios, de manera que garanticen
la legalidad y certeza jurídica en las resoluciones que allí se adopten.
De esa forma, se asegura la prevalencia de
las garantías sustantivas y procesales requeridas, la imparcialidad del
juzgador y la observancia de las reglas predeterminadas en la ley a fin de
esclarecer los hechos investigados, así como la práctica, contradicción y
valoración de las pruebas recaudadas y allegadas y la definición de los
responsables y sus respectivas sanciones[1].
Su aplicación en los procesos
administrativos ha sido reiterada por esta Corporación en diversos fallos,
precisándose que quien participe en ellos debe tener la oportunidad de ejercer
su defensa, presentar y solicitar pruebas, con la plena observancia de las
formas propias que los rija.[2]
Así pues, el desconocimiento en cualquier
forma del derecho al debido proceso en un trámite administrativo, no sólo
quebranta los  elementos esenciales que lo conforman, sino que igualmente
comporta una vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia,
del cual son titulares todas las personas naturales y jurídicas (C.P., art.
229), que en calidad de administrados deben someterse a la decisión de la
administración, por conducto de sus servidores públicos competentes.
4.  Razón de
ser y características del derecho disciplinario
La realización
de los fines del Estado demanda tanto la existencia de unos presupuestos
institucionales mínimos como la disponibilidad de múltiples instrumentos y
medios de orden jurídico y fáctico.  Discurriendo entre los primeros con singular
importancia la noción de función pública en sus diferentes ámbitos, a tiempo
que entre los segundos es pertinente destacar las medidas de estímulo, al lado
de los mecanismos de prevención y corrección de conductas oficiales contrarias
a derecho y al servicio mismo.
En este
sentido, las tareas del Estado se cumplen a instancias de una vocación de
servicio que se nutre con los elementos del Estado Social de Derecho, de suyo
llamado a concretarse mediante las políticas estatales, la planeación, la legislación,
el reglamento, la ejecución y los controles de todo orden.  Escenario dentro
del cual, al lado de las reglas sobre reconocimiento y estímulo al mérito del
servidor público, las normas de derecho disciplinario cumplen
finalísticamente un rol preventivo y correctivo, en orden a garantizar la
efectividad de los principios y propósitos previstos en la Constitución, la ley
y los tratados internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la
función pública.  Dichas normas, según lo reconoce la jurisprudencia
constitucional, constituyen una especie del derecho sancionador del Estado.
En torno a este tema dijo la
Corte en sentencia C-948 de 2002:
De tiempo atrás esta Corporación,
siguiendo los criterios que ya había enunciado la Corte Suprema de Justicia,
cuando ejercía la guarda de la Constitución, ha señalado que el derecho
sancionador del Estado es una disciplina compleja pues recubre, como género, al
menos cinco especies, a saber: el derecho penal delictivo, el derecho
contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional y el derecho
de punición por indignidad política o "impeachment"[3].
También ha señalado la jurisprudencia que
si bien hay elementos comunes a los diversos regímenes sancionadores es lo
cierto que las características específicas de cada uno de ellos  exigen
tratamientos diferenciales[4].
En ese orden de ideas, la Corte ha
expresado que “entre el derecho penal y los otros derechos sancionadores
existen diferencias que no pueden ser desestimadas. Así, el derecho penal no
sólo afecta un derecho tan fundamental como la libertad sino que además
sus mandatos se dirigen a todas las personas, por lo cual es natural que en
ese campo se apliquen con máximo rigor las garantías del debido proceso. En
cambio, otros derechos sancionadores no sólo no afectan la libertad física,
pues se imponen otro tipo de sanciones, sino que además sus normas operan en
ámbitos específicos, ya que se aplican a personas que están sometidas a una
sujeción especial - como los servidores públicos- o a profesionales que tienen
determinados deberes especiales, como médicos, abogados o contadores. En estos
casos, la Corte ha reconocido que los principios del debido proceso se
siguen aplicando pero pueden operar con una cierta flexibilidad en relación con
el derecho penal.”[5].
- subrayas fuera de texto -.
En la doctrina[6]se
postula, así mismo, sin discusión que la administración o las autoridades
titulares de funciones administrativas lo sean de potestad sancionadora y que
ésta en cuanto manifestación del ius puniendi del Estado está sometida a claros
principios generalmente aceptados, y en la mayoría de los casos proclamados de
manera explicita en los textos constitucionales. Así, a los principios de
configuración del sistema sancionador como los de legalidad (toda sanción
debe tener fundamento en la ley), tipicidad (exigencia de descripción
especifica y precisa por la norma creadora de las infracciones y de las
sanciones, de las conductas que pueden ser sancionadas y del contenido material
de las sanciones que puede imponerse por la comisión de cada conducta, así como
la correlación entre unas y otras) y de prescripción (los particulares no
pueden quedar sujetos de manera indefinida a la puesta en marcha de los
instrumentos sancionatorios), se suman los propios de aplicación del sistema
sancionador, como los de culpabilidad o responsabilidad según el caso –
régimen disciplinario o régimen de sanciones administrativas no disciplinarias-
(juicio personal de reprochabilidad dirigido al autor de un delito o falta[7]), de proporcionalidad o
el denominado non bis in ídem.
Así mismo dentro del ámbito sancionador administrativo cabe destacar
la aceptación de la interdicción de las sanciones privativas de la libertad, la
instauración de la multa como sanción prototípica y la necesaria observancia de
un procedimiento legalmente establecido[8].
4.2.1.2  La especificidad del derecho disciplinario
De conformidad con la jurisprudencia
constitucional, los  principios del derecho penal - como forma paradigmática de
control de la potestad punitiva- se aplican, a todas las formas de actividad
sancionadora del Estado[9].
Sin embargo en los otros ámbitos distintos al derecho penal dicha aplicación ha
de considerar como lo ha señalado reiteradamente la Corporación, sus
particularidades (C.P., art. 29) [10].
Dicha especificidad en lo que tiene que
ver con el derecho disciplinario ha sido objeto de  consideración por esta
Corporación en numerosas ocasiones[11],
en las que se ha referido particularmente  a tres aspectos que, por lo demás,
revisten especial importancia para el examen de los cargos planteados por el
actor, ello son  (i) la imposibilidad de transportar integralmente los
principios del derecho penal al derecho disciplinario, (ii) el incumplimiento
de los deberes funcionales como fundamento de la responsabilidad
disciplinaria  y (iii) la vigencia en el derecho disciplinario del sistema de sanción de las faltas disciplinarias
denominado de los números abiertos, o numerus apertus, por oposición al
sistema de números cerrados o clausus del derecho penal.
El derecho
disciplinario encuentra especial arraigo en los artículos 124 y 277 de la
Constitución, conforme a los cuales le corresponde al Legislador determinar la
responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva.
Igual predicamento se puede hacer en relación con los particulares que cumplan
funciones públicas, quienes por tal circunstancia asumen atribuciones de
autoridad con las responsabilidades correlativas que se deriven al tenor del
artículo 6 superior[12],
en concordancia con los artículos 116, 123, 210 y 267 ibídem.
En este orden
de ideas el Congreso de la República expidió la ley 734 de 2002, contentiva del
Código Disciplinario Único, determinando como destinatarios de sus mandatos a
los servidores públicos, a los particulares que ejerzan funciones públicas o
labores de interventoría en los contratos estatales, a los indígenas que
administren recursos del Estado, así como a los gerentes de cooperativas,
fundaciones, corporaciones y asociaciones que se creen y organicen por el
Estado o con su participación mayoritaria[13].
Se exceptúan expresamente los miembros de la Fuerza Pública por gozar de un
régimen especial (arts. 25, 53, 58 y 224 ib.).  Código éste que, para su mejor
inteligencia y aplicación prevé al tenor de su artículo 21 unas reglas sobre
principios e integración normativa, enfatizando así su carácter sistémico a
partir del bloque de constitucionalidad[14]
y frente a otros estatutos de rango legal que al efecto se señalan.
5.  El caso
concreto
El actor
demanda la inconstitucionalidad del numeral 8 del artículo 92 de la ley 734 de
2002 porque en su opinión el mismo resulta lesivo del debido proceso, dado que,
si bien el dispositivo enuncia el derecho a presentar alegatos de conclusión
dentro del proceso disciplinario, por contraste no fija una etapa procesal para
que el investigado sea notificado en debida forma sobre el término de traslado
para alegar, dejando en manos del operador disciplinario la determinación de
los topes relativos a dicha oportunidad procesal.
Sea lo primero
destacar la estructura procedimental establecida por la ley 734 de 2002 –Código
Disciplinario Único- en su Libro IV bajo la denominación PROCEDIMIENTO
DISCIPLINARIO, donde al respecto se encuentran los siguientes títulos:
1- La acción
disciplinaria
2- La
competencia
3- Impedimentos
y recusaciones
4- Sujetos
procesales
5- La actuación
procesal
6- Pruebas
7- Nulidades
8- Atribuciones
de policía judicial
9-
Procedimiento ordinario
10- Ejecución y
registro de las sanciones
11-
Procedimientos especiales
12- Del régimen
de los funcionarios de la rama judicial
Dentro del
Título IV  -SUJETOS PROCESALES- del Código obra el numeral 8º del artículo 92,
conforme al cual, dentro de los derechos del procesado está el de “Presentar
alegatos de conclusión antes del fallo de primera o de única instancia”.
Sin que al respecto se señale el término a partir del cual el investigado puede
ejercer tal derecho.
Se pregunta
entonces la Sala:  ¿tal situación implica una violación del artículo 29
superior?  Al respecto se tiene:
Desde el punto
de vista de la suficiencia de contenidos normativos el Código Disciplinario
Único se caracteriza por ser un régimen jurídico propicio a la presencia de
reglas de remisión, tal como ocurre, por ejemplo, con las disposiciones
relativas a deberes y prohibiciones de todo servidor público.  Sentido en el
cual ha dicho esta Corte:  “Las normas disciplinarias tienen un complemento
normativo compuesto por disposiciones que contienen prohibiciones, mandatos y
deberes, al cual debe remitirse el operador disciplinario para imponer las
sanciones correspondientes, circunstancia que sin vulnerar los derechos de los
procesados permite una mayor adaptación del derecho disciplinario a sus
objetivos”.[15]
Es decir, por razones de técnica jurídica frente a la multiplicidad de
temas que puede implicar una ley o un código, como lo es el disciplinario, la
norma de remisión resulta de gran utilidad a efectos de comprender las
disposiciones de otras leyes o códigos que han de darle precisión y
especificidad para cada caso particular.  De este modo, la preceptiva normativa
de la ley 734 se completa a la manera de un concierto sistemático de reglas de
derecho que al unísono contribuyen al mejor entendimiento y aplicación del
Código Disciplinario Único.
Ahora bien,
según se expuso en el numeral 3º de esta sentencia, el debido proceso debe
comprender todos sus elementos estructurantes, independientemente de que su
integración normativa se realice en una sola ley o merced a la conjunción de
varias leyes.  A estos efectos el artículo  21 de la ley 734 de 2002 establece:
“Aplicación de principios e integración normativa.
En la aplicación del régimen disciplinario prevalecerán los principios rectores
contenidos en esta ley y en la Constitución Política. En lo no previsto en esta
ley se aplicarán los tratados internacionales sobre derechos humanos y los
convenios internacionales de la OIT ratificados por Colombia, y lo dispuesto en
los códigos Contencioso Administrativo, Penal, de Procedimiento Penal y de
Procedimiento Civil en lo que no contravengan la naturaleza del derecho
disciplinario.
Según se
observa, a través de su artículo 21 la ley 734 de 2002 fija una regla de
reenvío que tiene como fin el completar la preceptiva rectora del Código
Disciplinario Único.  De suerte tal que, en el evento de la norma de reenvío el
operador jurídico se halla ante una regla que le ordena al operador – frente a
lo no previsto- dirigirse al artículo o a los artículos correspondientes de
otra u otras leyes, en orden a la correcta solución del caso concreto que se
plantea.
Por lo mismo,
en el ordenamiento jurídico la regla de reenvío se erige como un valioso
instrumento para la atención y solución de determinadas hipótesis jurídicas,
donde, a tiempo que se actualiza la preeminencia del debido proceso, se realiza
en cabeza de cada titular el derecho que el ordenamiento jurídico le dispensa.
De lo cual se sigue que, la regla de reenvío se acompasa plenamente con el
Estado Social de Derecho y la materialización de sus fines, particularmente,
para el caso bajo examen, en lo concerniente a la concreción de la justicia
administrativa.
En lo
concerniente a la figura del reenvío dice la doctrina:
Un segundo problema interesante es el de
los reenvíos de las leyes.  ¿En qué casos se habla de reenvío y cuántas clases
de reenvíos existen?   En principio, se puede hablar de reenvío “ cuando un
texto legislativo (la llamada norma de remisión) se refiere a otro de
forma tal que su contenido deba considerarse como parte de la normativa que
incluye la norma de remisión”. En otras palabras, se está frente a un reenvío
cuando una norma se refiere a otra como parte de su contenido, creando una
dependencia respecto de ella en orden a la determinación de su propio sentido.[16]
Pues  bien, de
acuerdo con el artículo 21 de la ley 734 de 2002 el Código Disciplinario Único
debe aplicarse privilegiando los principios establecidos en esta ley y en la
Constitución Política.  En lo no previsto se aplicarán los tratados
internacionales sobre derechos humanos y los convenios internacionales de la
OIT ratificados por Colombia[17],
y lo dispuesto en los códigos Contencioso Administrativo, Penal, de Procedimiento
Penal y de Procedimiento Civil en lo que no contravengan la naturaleza del
derecho disciplinario.
En desarrollo
de esta norma de reenvío, tal y como lo expresó la Vista Fiscal, la solución al
caso planteado por el actor se consigue mediante la aplicación del artículo 165
del Código de Procedimiento Penal, esto es, entendiendo que el término de
traslado para alegar es de cinco (5) días contados a partir de la ejecutoria de
la notificación del auto pertinente.  Auto que deberá expedirse en concordancia
con el artículo 169 de la ley 734 de 2002, a saber:  (i) si no hubiere pruebas
que practicar, el funcionario de conocimiento proferirá el auto el día
siguiente al de la fecha de vencimiento del término para presentar descargos;
(ii) si se decretaron y practicaron pruebas, dicho funcionario expedirá el auto
el día siguiente al de la fecha de vencimiento del término probatorio.
Quedando así claramente definido el término dentro del cual el investigado
puede presentar sus alegatos de conclusión.
Como bien se
aprecia, al tenor de esta aplicación sistemática el dispositivo cuestionado se
acompasa nítidamente con el artículo 29 de la Carta Política, debiendo al
efecto permanecer en el ordenamiento jurídico con todo su vigor, tal como se
resolverá.
VII- DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, oído el concepto del Procurador General de la Nación y
cumplidos los trámites y requisitos que contempla el decreto 2067 de 1991,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.
RESUELVE
1. Declarar la EXEQUIBILIDAD del numeral 8º del
artículo 92 de la ley 734 de 2002, por los cargos de esta sentencia.
2. Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (E)
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que
el H. Magistrado doctor EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT, no firma la presente
sentencia por cuanto en la fecha le fue aceptado impedimento para intervenir en
la presente decisión.
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
[1] Ver las Sentencias C-053/93, M.P. Dr. José Gregorio Hernández
Galindo y C-259/95, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara.
[2] Ver la Sentencia C-467/95, M.P.
Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.
[3] Sentencia 51 de la Corte Suprema de Justicia, del 14
de abril de 1983, MP Manuel Gaona Cruz, citada por la Corte Constitucional en
la Sentencia C-214 de 1994, MP Antonio Barrera Carbonell.
[4] Ver Sentencia C-827/01 M.P. Alvaro Tafur Galvis S.V.
Magistrados Rodrigo escobar Gil y Jaime Araujo Rentería.
[5] Sentencia C-597 de 1996, M.P. Alejandro Martínez
Caballero Esta orientación, de otra parte, coincide con líneas doctrinarias generalmente
aceptadas, como pone de presente Ramón Parada cuando expresa que en materia
penal el principio imperante debe ser el de reserva absoluta de ley mientras
que en materia sancionatoria administrativa debe imperar el principio llamado
de “cobertura legal” que “sólo exige cubrir con ley formal una descripción
genérica de las conductas sancionables y las clases y cuantías de las
sanciones, pero con la posibilidad de remitir a la potestad reglamentaria la
descripción pormenorizada de las conductas ilícitas es decir la tipicidad. Obra
citada en la nota 17.
[6] Juan Alfonso Santamaría Pastor. Principios de Derecho
Administrativo. Volumen II. Ed.
Centro de Estudios Ramón Areces. Madrid.
Tomo II. Segunda Edición. 2000.
[7] Ver Ramón Parada Vásquez. Derecho Administrativo. Tomo
I Marcial Pons. Madrid 1996. Luis Morell Ocaña. Curso de Derecho
Administrativo. Tomo II “La actividad de las administraciones públicas. Su
control administrativo y jurisdiccional”. Arandazi. Madrid. 1996.
[8] Ver Sentencia C-827/01 M.P. Alvaro Tafur Galvis S.V.
Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Jaime Araujo Rentería.
[9] Sentencia C-1161 de 2000, M.P. Alejandro Martínez
Caballero
[10] Ver, entre otras, las sentencias T-438 de 1992, M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz; C-195 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero;
C-244 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-280 de 1996, M.P. Alejandro Martínez
Caballero y C-827/01 M.P. Alvaro Tafur Galvis S.V. Magistrados Rodrigo escobar
Gil y Jaime Araujo Rentería.
[11] Al respecto ver la Síntesis efectuada en la Sentencia
C- 181/02 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra S.P.V.I. de los Magistrados Jaime
Cordoba Triviño, Eduardo Montealegre Lynett y Alvao Tafur Galvis.  Ver
igualmente entre otras las sentencias C-708/99 M.P. Alvaro Tafur Galvis,
C-155/02 M.P. Clara Inés Vargas Hernández  y C-373/02 M.P. Jaime Córdoba
Triviño S.P.V. de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduerdo Montealegre
Lynett.
[12] Sentencias C-558 de 2001;  SU-166 de 1999;  C-037 de 2003, entre
otras.
[13] En concordancia con el artículo 38 de la ley 489 de 1998.
[14] Sentencia C-067 de 2003.
[15] Sentencia C-948 de 2002.
[16] Véase Elementos de Técnica Legislativa, Miguel Carbonell y Susana
Talía Pedroza de la Llave, Universidad Nacional Autónoma de México, 1ª ed.
2000.  Pag. 215
[17] Al respecto deben tenerse en cuenta las precisiones hechas por la
Corporación en sentencia C-067 de 2003, a propósito del bloque de
constitucionalidad.