C-135-16
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia C-135/16
CAMARA DE COMERCIO-Naturaleza jurídica/CAMARA
DE COMERCIO-Funciones
De acuerdo con el artículo 78 del Código de Comercio, las Cámaras de
Comercio son institucionales de orden legal con personería jurídica, creadas
por el Gobierno Nacional, de oficio o a petición de los comerciantes del
territorio donde vayan a funcionar, y se encuentran representadas por sus
respectivos presidentes. En cuanto a las
funciones que les compete ejercer a tales instituciones, por virtud de la
asignación que les hizo el legislador extraordinario en el artículo 86 del
Código de Comercio, les corresponde primordialmente llevar el registro
mercantil y certificar sobre los actos y documentos inscritos en él. Además,
leyes posteriores les han asignado otras funciones como llevar el registro
único de proponentes, el registro de entidades privadas sin ánimo de lucro, y
de forma más reciente el Decreto Ley 019 de 2012 (Ley Anti trámites) les otorgó
la administración de cinco nuevos registros: el registro nacional de turismo,
el registro de todas las entidades de la economía solidaria, el registro de
veedurías ciudadanas, el registro nacional de vendedores de juegos de suerte y
azar, y el registro de entidades privadas extranjeras sin ánimo de lucro. Tales
registros integrados y que administran las Cámaras de Comercio se conocen como
Registro Único Empresarial y Social (RUE). Así mismo, como lo ha reconocido
esta Corte, según previsiones de orden legal, las Cámaras de Comercio
desarrollan funciones especiales en el marco de lo previsto en el artículo 116
Superior, relacionadas con el carácter judicial como son las que se cumplen a
través de los centros de conciliación y arbitraje que aquellas se encargan de
organizar y desde los cuales transitoriamente se realiza el servicio de
administrar justicia.
EJERCICIO DE FUNCIONES PUBLICAS POR PARTICULARES O ENTIDADES
DESCENTRALIZADAS QUE SE SOMETEN AL REGIMEN DE DERECHO PRIVADO-Jurisprudencia constitucional
El artículo 210 de la Constitución señala que los particulares
pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley,
por lo cual además, están sometidos en su desarrollo a los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad,
sin que ello implique una mutación en la naturaleza de la institución a la que
se le atribuye la función, ya que por el contrario conserva inalterada su
condición de sujeto privado sometido al régimen del derecho privado en lo
atinente a la organización y al desarrollo de las actividades relacionadas con
su específica finalidad. En efecto, las personas jurídicas cuando son
investidas de la facultad de ejercer funciones administrativas, participan de
la naturaleza administrativa en cuanto toca con el ejercicio de esas funciones,
en cuyo desempeño ocupan la posición de autoridad estatal con las prerrogativas
del poder público, siendo una de ellas el estar sometidas a la disciplina del
derecho público y concretamente a la responsabilidad que éste impone. Ello
brinda garantías para el resto de los asociados y justifica la operación de
controles especiales ubicados en cabeza de la administración pública.
CAMARA DE COMERCIO RESPECTO AL EJERCICIO DE FUNCIONES PUBLICAS-Se encuentran sometidas como sujetos disciplinables al Código
Disciplinario Unico
CAMARA DE COMERCIO-Persona jurídica de
derecho privado, de naturaleza corporativa, gremial/CAMARA DE COMERCIO-Control
y vigilancia a través de la Superintendencia de Industria y Comercio
Las Cámaras de Comercio son personas jurídicas de derecho privado,
de naturaleza corporativa, gremial y sin ánimo de lucro, que por expresa
disposición legal ejercen funciones públicas mediante la figura de la
descentralización por colaboración. En su calidad de particulares se encuentran
sometidas a los principios de la función administrativa que establece el
artículo 209 de la Constitución Política, respecto del cumplimiento de las
funciones públicas encomendadas, sin que ello implique una mutación en su
condición de sujeto sometido al régimen privado en lo atinente a su
organización y al desarrollo de sus actividades propias, las cuales se
encuentran bajo la vigilancia y control de la Superintendencia de Industria y
Comercio.
ORGANOS DE ADMINISTRACION Y GOBIERNO DE LAS CAMARAS DE COMERCIO
Las Cámaras
de Comercio son administradas y gobernadas por los comerciantes matriculados en
el respetivo registro mercantil que tengan la calidad de afiliados. Así, cada
Cámara tiene una Junta Directiva que es el máximo órgano de administración y
cuenta con un presidente ejecutivo que obra como representante legal
dependiente de la Junta Directiva.
MIEMBROS DE JUNTA DIRECTIVA DE LAS CAMARAS DE COMERCIO-Requisitos
De acuerdo con el artículo 85 del Código de Comercio, para ser
miembro de la Junta Directiva de una Cámara de Comercio se requiere ser
ciudadano colombiano en ejercicio de sus derechos políticos, no haber sido
sancionado por los delitos que prohíben el ejercicio del comercio señalados en
el artículo 16 ibídem, estar domiciliado en la respectiva circunscripción y ser
persona de reconocida honorabilidad. Además de ello, el artículo 4º de la Ley
1727 señaló que se requiere haber ostentado ininterrumpidamente la calidad de
afiliado durante los dos últimos años calendario previo al 31 de marzo del año
correspondiente a la respectiva elección. Este último requisito, según fue
expuesto en la motivación de la ley, busca evitar la postulación de
comerciantes de otras regiones en una circunscripción cameral ajena al ejercicio
normal de sus actividades como afiliado, ya que fueron identificados
“preocupantes casos de manipulación en la masa electoral y de inscripción de
comerciantes que en realidad no tienen tal calidad y que ingresan oportunamente
en el registro mercantil con la única finalidad de inclinar la balanza a favor
de uno u otro candidato”. En reconocimiento de esa problemática, se fijó este
requisito estricto para que un comerciante afiliado pueda ser elegido en la
Junta Directiva de una Cámara de Comercio.
POTESTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACION-Se encuentra sujeta al principio de legalidad integrado por el
principio de reserva de ley y el principio de tipicidad, como parte fundamental
del derecho al debido proceso
Esta Corporación ha sostenido que el derecho administrativo
sancionador se encuentran al igual que el derecho penal, sujeto al principio
constitucional de legalidad que a su vez se encuentra integrado por los
principios de tipicidad y reserva de ley, los cuales constituyen pilares
rectores del debido proceso, junto al principio de proporcionalidad. No
obstante, tales principios consagrados en la Carta Política adquieren matices
de flexibilidad y menos rigurosidad para el caso del derecho administrativo
sancionador en sus modalidades disciplinaria en sentido estricto frente a sus
propios servidores, y correccional que aplica a la generalidad de los
administrados.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA DE POTESTAD SANCIONATORIA-Finalidad
Las finalidades que persigue el principio de legalidad son (i)
otorgar certidumbre normativa sobre la conducta y la sanción a imponer; (ii)
exige que el texto predeterminado tenga fundamento directamente en la ley, sin
que sea posible transferir tal facultad al Gobierno o a las autoridades administrativas,
por ser competencia privativa del Legislador; (iii) constituye una salvaguarda
de la seguridad jurídica de los ciudadanos; (iv) protege la libertad
individual; (v) controla la arbitrariedad administrativa; y (vi) asegura la
igualdad de todas las personas ante el poder punitivo y sancionador del Estado.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Integrado por los
principios de reserva de ley y de tipicidad
PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY-Concepto
La
Corte ha señalado que es una manifestación del principio de democracia y de
división de los poderes, el cual exige que ciertas materias deban ser
directamente reguladas por el legislador mediante la expedición de leyes y no a
través de regulaciones de menor jerarquía como lo son los reglamentos expedidos
por el Gobierno Nacional. Por consiguiente, este principio impone la obligación
de que los núcleos esenciales de la materia objeto de reserva estén contenidos
o definidos en una ley.
RESERVA DE LEY FORMAL Y MATERIAL-Alcance
En el caso de
la reserva material, la función primaria de producción  de la ley corresponde
al Congreso, aun cuando la Constitución permite que en determinadas condiciones
dicha atribución sea trasladada al Presidente de la República, para que de
manera excepcional, actúe como legislador extraordinario, conservando la norma
expedida un rango legal y garantizándose la intervención del Congreso de la
República en la definición precisa de la materia, límites y condiciones de
habilitación legislativa. . En cuanto a la reserva de ley en sentido formal, el
único habilitado para intervenir en la producción normativa es directamente el
Congreso de la República como órgano máximo de deliberación política y de
representación democrática, por lo tanto, sólo él puede establecer leyes
orgánicas, estatutarias y marco, además de decretar impuestos o expedir
códigos. Con relación a esas especiales materias, las autoridades
administrativas, incluido el Gobierno Nacional, carecen de competencia para
expedir regulaciones sobre las mismas.
RESERVA DE LEY EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Finalidad
La
reserva de ley flexibilizada en el derecho administrativo sancionador existe
para que el legislador como mínimo indique (i) los elementos básicos de la
conducta típica que será sancionada; (ii) el procedimiento sancionador; (iii)
la definición misma de la sanción o los criterios para determinarla con
claridad; y, (iv) los entes encargados de imponerla.
LEGISLADOR-No
puede atribuir integralmente la reglamentación de la materia al Gobierno al
punto de desprenderse de la competencia constitucionalmente conferida a él/POTESTAD
REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO-Exige que la ley haya configurado previamente
una regulación básica o materialidad legislativa
PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Elementos
El
principio que integra el de legalidad como parte del derecho administrativo
sancionador, es el principio de tipicidad. Éste se manifiesta en los siguientes
tres elementos, a saber: (i) que la conducta sancionable esté descrita de
manera específica y precisa, bien porque esté determinada en el mismo cuerpo
normativo o sea determinable, a partir de otras normas jurídicas; (ii) que
exista una sanción cuyo contenido material esté definido en la ley; y (iii) que
exista correlación entre la conducta y la sanción.
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD Y TIPICIDAD EN DERECHO SANCIONADOR-Las conductas
sancionables como las sanciones deben estar descritas y predeterminadas en una
norma previa
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD Y TIPICIDAD EN DERECHO SANCIONADOR-Corresponde
al legislador definir los lineamientos del procedimiento sancionatorio que se
debe cumplir
REGIMEN
DISCIPLINARIO Y SANCIONATORIO DE MIEMBROS DE JUNTA DIRECTIVA DE LAS CAMARAS DE
COMERCIO-Inexequibilidad del artículo 32 de la ley 1727/14
Referencia: expediente D-10951
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 32
de la Ley 1727 de 2014 “Por medio de la cual se reforma el Código de
Comercio, se fijan normas para el fortalecimiento de la gobernabilidad y el
funcionamiento de las Cámaras de Comercio y se dictan otras disposiciones”.
Demandante: Milton José Pereira Blanco.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil
dieciséis (2016).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el
artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los
trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Milton José Pereira
Blanco presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 32 de la Ley
1727 de 2014 “[p]or medio de la cual se reforma el Código de Comercio, se
fijan normas para el fortalecimiento de la gobernabilidad y el funcionamiento
de las Cámaras de Comercio y se dictan otras disposiciones”.
Mediante providencia del 3 de septiembre de 2015, la
Magistrada (e) Myriam Ávila Roldán dispuso admitir la demanda por considerar
que reunía los requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991,
trasladarla al Procurador General de la Nación, y comunicar el inicio del
proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, así como al
Ministro del Interior, al Ministro de Justicia y del Derecho, y a la Ministra
de Comercio.
Al mismo tiempo, invitó a participar en el presente
juicio a las Facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia,
Javeriana, Nacional de Colombia, de Los Andes, de la Sabana, ICESI de Cali,
Libre, Eafit de Medellín, del Atlántico, Industrial de Santander, de Ibagué, de
Antioquia y del Rosario, al igual que a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Confederación
Colombiana de Cámaras de Comercio – Confecámaras, y a las Cámaras de Comercio
de Bogotá, Medellín, Barranquilla y Cali, con el objeto de que emitieran
concepto técnico sobre la demanda, de conformidad con lo previsto en el
artículo 13 del Decreto 2067 de 1991.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta
clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II. LA NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la norma
demandada:
“LEY 1727
DE 2014
(julio 11)
Diario Oficial No. 49.209
de 11 de julio de 2014
CONGRESO
DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se
reforma el Código de Comercio, se fijan normas para el fortalecimiento de la
gobernabilidad y el funcionamiento de las Cámaras de Comercio y se dictan otras
disposiciones.
EL
CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
TÍTULO
IV.
DISPOSICIONES
FINALES, VIGENCIA Y DEROGATORIAS.
(…)
ARTÍCULO 32. RÉGIMEN
DISCIPLINARIO Y SANCIONATORIO. Los
miembros de Junta Directiva de las Cámaras de Comercio estarán sometidos al
régimen disciplinario y sancionatorio establecido por el Gobierno Nacional y
deberá contener el catálogo de conductas constitutivas de faltas graves, leves,
levísimas y sanciones a las que haya lugar, consistentes en amonestaciones
verbales o escritas, suspensión y destitución.
Las Cámaras de Comercio y la Superintendencia de
Industria y Comercio ejercerán las facultades disciplinarias y sancionatorias
bajo los procedimientos establecidos por el Gobierno Nacional e impondrán las
sanciones a que hubiere lugar”.
III. LA DEMANDA
1. El demandante considera que el artículo 32 de la Ley
1727 vulnera el debido proceso administrativo que consagra el artículo 29 de la
Carta Política, porque desconoce el principio de legalidad al establecer que la
competencia para determinar el régimen disciplinario y sancionatorio de los
miembros de las juntas de las Cámaras de Comercio corresponde al Gobierno
Nacional, siendo esa facultad privativa y reservada al legislador.
2.   Señala que de acuerdo con el artículo 29 Superior,
el debido proceso “se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas”, constituyéndose en la regulación jurídica previa que
limita los poderes del Estado y garantiza la protección de los derechos de los
administrados, de manera que ninguna de las actuaciones de la autoridad pública
dependan de su propio arbitrio, sino que se encuentran sometidas a los
procedimientos establecidos en la Ley.
Así mismo, indica que el artículo constitucional en
comento prescribe que “nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes
preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con
observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”, todo ello
con el fin de garantizar el debido proceso, dentro del cual se reconoce como
pilar fundamental el principio de legalidad.
3. Aduce que el principio de legalidad exige que el
señalamiento de la sanción sea hecho directamente por el legislador, que éste
señalamiento sea previo al momento de la comisión del ilícito y también al acto
que determina la imposición de la sanción, y que la sanción se determine
plenamente, es decir, sea determinada y no determinable. En criterio del actor,
dichas exigencias operan con el fin de proteger libertades individuales,
controlar la arbitrariedad y asegurar la igualdad de todas las personas ante el
poder punitivo del Estado.
4. Expone que el principio de legalidad que rige las
actuaciones judiciales y administrativas, está integrado a su vez por dos
principios: el de reserva de ley y el de tipicidad. De conformidad con el
primero, solo el legislador está constitucionalmente autorizado para consagrar
las conductas de carácter delictivo, contravencional o correccional, establecer
las sanciones disciplinarias y fijar los procedimientos administrativos que se
deben seguir para efectos de su imposición.
Así las cosas, plantea que en un Estado democrático de
derecho, el único facultado para establecer el régimen disciplinario y sancionatorio,
es el legislador, para decir que, citando la sentencia C-1161 de 2000 (MP
Alejandro Martínez Caballero), uno de los principios esenciales del derecho
sancionador es el de la legalidad, el cual exige que las conductas sancionables
tengan una regulación previa y un fundamento legal, cuya definición no puede
ser delegada al Gobierno o a una autoridad administrativa. Por consiguiente,
indica que la norma censurada al trasladar al Ejecutivo la potestad de definir
las faltas y las sanciones aplicables a los miembros de las juntas directivas
de las Cámaras de Comercio, desconoce una de las exigencias del principio de
legalidad y, de contera, el debido proceso administrativo.
5.  Según el demandante, de conformidad con la
jurisprudencia constitucional, los principios del derecho penal se aplican a
todas las formas de actividad sancionadora del Estado, y por ello el principio
de legalidad como parte del debido proceso se proyecta y sirve como límite a la
actividad sancionatoria de la administración, aunque con menor rigor por las
matices en su aplicación que impiden asimilarlo al esquema del derecho penal,
ya que no afecta la libertad personal. Por ello, los criterios o las exigencias
que integran el principio de legalidad se flexibilizan en el derecho
administrativo sancionador, sin implicar que desaparezcan.
Por tal razón, expone que si bien el uso de los
conceptos indeterminados es admisible en una infracción administrativa, es
necesario que dichos conceptos sean determinables en forma razonable, esto es,
que sea posible concretar su alcance en virtud de remisiones normativas o de
criterios técnicos, lógicos, empíricos, o de otra índole que permitan prever
con suficiente precisión el alcance de los comportamientos prohibidos y
sancionados. Plantea que por el contrario cuando el concepto es abierto, no
puede ser concretado de forma razonable, y se desconoce el principio de legalidad
referido a la tipicidad “porque el comportamiento prohibido queda abandonado
a la discrecionalidad de las autoridades administrativas, que valoran y
sancionan libremente la conducta sin referentes normativos precisos, tal es la
situación del artículo 32 de la ley 1727 de 2014, en donde el legislador dejó
totalmente abierta la facultad de crear infracciones y sanciones administrativas
en manos del Gobierno Nacional, siendo ello inconstitucional”.
6. Plantea que la delegación de esa facultad en el
Gobierno Nacional, deja en manos de éste la definición de manera íntegra de los
elementos de la relación infracción/sanción, sin que la norma censurada
contenga siquiera lineamientos básicos de las infracciones y sus
correspondientes sanciones mediante remisiones a la ley o a los reglamentos,
desconociendo además con ello la reserva de ley que rige el principio de
legalidad en la potestad sancionadora del Estado. Así, insiste en que es la ley
la que debe contener los elementos básicos de la infracción y de la sanción
tales como (i) los supuestos de la infracción administrativa, (ii)
los sujetos a quiénes se dirige el régimen sancionador, (iii) las clases
de sanciones y los criterios para su imposición, (iv) las autoridades
encargadas de imponer la sanción, (v) los procedimientos sancionadores.
Indica que en algunos casos se ha llegado a demandar las remisiones normativas
precisas en el supuesto de un tipo en blanco lo cual, indica el actor, no es el
caso del precepto acusado que dejó de manera abierta la facultad de establecer
el régimen disciplinario y sancionatorio de los miembros de las juntas
directivas de las Cámaras de Comercio, en cabeza del Gobierno Nacional, siendo
ello contrario al artículo 29 de la Constitución.
De tal modo que, según el demandante, las leyes que
deleguen sin más en los reglamentos la actividad punitiva de la administración,
sin que incluya los elementos básicos de las infracciones y las sanciones, no
cumplen con la exigencia de la reserva de ley en el marco del derecho
administrativo sancionador. Lo anterior porque en ningún caso el legislador
puede otorgar esa facultad abierta al Gobierno Nacional, pues estaría
entregando competencias legislativas que no le son propias, a las autoridades
administrativas.
7. Con base en lo anterior, el demandante solicita a
esta Corporación declarar la inexequibilidad del artículo 32 de la Ley 1727,
por quebrantar el artículo 29 Superior.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervenciones oficiales
1.1.
Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo
El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de dicho
Ministerio[1]
solicita declarar exequible el precepto demandado, porque no desconoce el
artículo 29 de la Constitución Política.
Para sustentar su petición, indica que en los términos
del artículo 78 del Código de Comercio, las Cámaras de Comercio son
instituciones de orden legal con personería jurídica, creadas por el Gobierno
Nacional, de oficio o por solicitud de los comerciantes del territorio donde vayan
a operar. Éstas pueden ser ejercidas por particulares siguiendo los artículos
209 y 210 de la Carta Política, y a pesar de tener naturaleza jurídica privada,
desempeñan funciones públicas como llevar el registro mercantil. De esta forma,
la norma acusada vincula a los participantes del ejercicio de la función
pública llevada a cabo por las Cámaras de Comercio, a las normas establecidas
en el Código Único Disciplinario contenido en la Ley 734 de 2002.
Aduce que el derecho administrativo sancionador se
encuentra, al igual que el derecho penal, regido por los principios
constitucionales de legalidad, publicidad, tipicidad y reserva de ley, pero
tales principios adquieren matices de flexibilidad y menor rigurosidad cuando
se trata de evaluar el comportamiento disciplinario de los funcionarios
públicos.
En esa línea, explica que el artículo demandado al
regular que los miembros de la Junta Directiva de las Cámaras de Comercio
estarán sometidos al régimen disciplinario y sancionatorio establecidos por el
Gobierno Nacional, lo que indica es que “previo al ejercicio de la acción
impositiva de sanciones disciplinarias administrativas, debe existir, como en
efecto existe, un código que señala las conductas, procedimientos y las
sanciones a que haya lugar, el cual se halla contenido en las normas
establecidas en el Código Único Disciplinario contenido en la Ley 734 de 2002,
con el cual se cumple el principio de legalidad de la falta y de la sanción
disciplinaria, cuyos sujetos pasivos, también son los particulares que ejerzan
funciones públicas, como lo son potencialmente los miembros de junta directiva
de las Cámaras de Comercio, a que alude la norma acusada”.
En tal sentido, advierte que el derecho fundamental al
debido proceso administrativo que el demandante indica como violado, “se
materializa dentro del proceso disciplinario y, no antes de que éste ocurra,
hipotéticamente”. Así que, “previo a la existencia de un determinada
acción disciplinaria en contra de un sujeto también determinado, no puede
alegarse que se está violando un debido proceso, que aún no existe”. Por
consiguiente, concluye que el cargo no está llamado a prosperar porque no es
predicable una afectación al debido proceso administrativo.
1.2.
De la Superintendencia de Industria y
Comercio
La Coordinadora del Grupo de Trabajo de Gestión Judicial[2] de la Superintendencia
de Industria y Comercio (en adelante SIC) pide declarar la exequibilidad de la
norma acusada, por cuanto no contraviene el derecho fundamental al debido
proceso administrativo establecido en el artículo 29 de la Constitución
Política.
Para sustentar lo anterior, comienza precisando que
dentro de las funciones fijadas en el Decreto 4886 de 2011, corresponde a la
SIC el control y la vigilancia de las cámaras de comercio, sus federaciones y
confederaciones, por lo que se encuentra facultada para decretar, previa
investigación, la suspensión o cierre de las cámaras, imponer multas, aprobar
su reglamento interno, vigilar las elecciones de sus juntas directivas y como
entidad es la responsable de vigilar la observancia y el cumplimiento de las
disposiciones contenidas en el artículo 32 de la Ley 1727.
A renglón seguido plantea que las Cámaras de Comercio
son entidades sin ánimo de lucro de naturaleza corporativa, gremial y privada
que por autorización expresa de la ley, desarrollan funciones públicas. En este
orden de ideas, indica que la función registral que realizan las Cámaras de Comercio
corresponde al servicio público que la ley les asignó y por ello están
sometidas a los principios de la función administrativa que consagra el
artículo 209 de la Constitución Política.
Refiriéndose a la norma censurada, plantea que la misma
se ajusta a la Constitución porque es razonable en la medida que persigue un
fin legítimo establecido por el legislador, cual es garantizar el correcto
cumplimiento de los principios y las normas de gobernabilidad de las cámaras de
comercio. Indica que el precepto busca evitar que personas sin las suficientes
cualidades accedan o permanezcan en el cargo, “impidiendo así que
situaciones como las acaecidas en las elecciones de miembros de junta directiva
en el año 2012 vuelvan a presentarse en Colombia, estableciéndose
direccionamientos claros para el correcto funcionamiento de los entes camerales
y sus juntas directivas”. En ese sentido, considera que la finalidad de la
norma satisface el interés general plasmado en el correcto ejercicio de las
funciones de las cámaras de comercio del país, a través de la disciplina
impuesta a los miembros de sus juntas directivas.
Estima que la norma demandada es proporcionada ya que la
sanción consagrada en el artículo 32 impugnado no es una medida excesiva para
alcanzar el fin mencionado, pues se genera como consecuencia de conductas
contrarias al buen funcionamiento de las cámaras de comercio por parte de los
miembros de las juntas directivas, que no solo afectan a la institución como
tal, sino también al país pues las funciones otorgadas a estos entes son de
interés general. En otras palabras, según la interviniente “existe una
relación de proporcionalidad entre el fin perseguido con la sanción impuesta en
la norma acusada, dada la gravedad de las conductas de las personas que adoptan
decisiones dentro del órgano colegiado de la cámara”.
Además, considera que dada la naturaleza jurídica de las
cámaras de comercio “no es procedente la aplicación del derecho
administrativo en materia sancionatoria” porque son entidades privadas a
las cuales se les asignó funciones públicas respecto del registro mercantil, hecho
que por sí solo no transforma su naturaleza jurídica privada de sus directivos,
los cuales se ciñen exclusivamente al régimen del derecho privado. Sobre el
punto, agrega que dichos directivos ejercen funciones ajenas a la función
pública de registro, como quedó establecido en los artículos 7º de la Ley 1727 y
10 del Decreto 2042 de 2014, que fijan los deberes de los miembros de las
juntas directivas de las Cámaras de Comercio.
Sostiene que la razón por la cual la Ley 1727 le otorga
la facultad al Gobierno Nacional de establecer el catálogo de conductas constitutivas
de faltas y sus sanciones, tiene su origen en que es precisamente el Gobierno
Nacional el superior jerárquico de las Cámaras de Comercio del país, pues
recuerda que el Ejecutivo es el encargado de vigilar el correcto funcionamiento
de los entes camerales a través de la SIC, por lo que es válido que se delegue
en su superior la regulación concerniente al régimen disciplinario y
sancionatorio de los miembros de las juntas directivas y no, como lo pretende
el actor, a través del régimen disciplinario administrativo.
Por consiguiente, aduce que siendo claro que las cámaras
de comercio son entidades de carácter privado, estas instituciones no están
llamadas a aplicar los principios y normas generales del derecho disciplinario
administrativo para los miembros de las juntas directivas, y por ende, no
aplica la reserva de ley a la que alude el demandante.
Finaliza indicando que la norma censurada no quebranta
el principio de legalidad porque establece las sanciones a las que serían
sometidos los miembros de las juntas directivas de las cámaras de comercio así:
amonestación verbal o escrita, suspensión y destitución. Entonces, fue el mismo
legislador quien señaló, de forma expresa, las sanciones procedentes.
2.
Intervenciones gremiales
2.1.
De la Confederación Colombiana de Cámaras
de Comercio – Confecámaras y de la Red de Cámaras de Comercio de Colombia.
Por intermedio de su Presidente[3], Confecámaras y la Red
de Cámaras de Comercio de Colombia solicitan a la Corte declarar que el artículo
32 de la Ley 1727, se ajusta a la Constitución.
En línea de principio, indican que las Cámaras de
Comercio son entidades de naturaleza privada, sujetas en la ejecución de todos
sus actos de administración, gestión y contratación al régimen del derecho
privado, y en concordancia con lo dispuesto en los artículos 123 y 210 de la
Carta Política, cumplen funciones públicas en el marco de la figura de
descentralización por colaboración, que atañe exclusivamente a llevar los
registros públicos legalmente delegados. Señalan que a través tales funciones
se realizan los fines constitucionales de promoción de la prosperidad general
del empresariado, la libertad de empresa como base del desarrollo nacional, la
solidaridad y la participación en la vida económica nacional.
Precisan que aunque es cierto que las Cámaras de
Comercio tienen sin duda una faceta pública, ese hecho no muta su carácter de
entidades públicas, y en consecuencia tampoco muta la naturaleza de sus
funcionarios y directivos, los cuales se ciñen enteramente a las reglas del
derecho privado. Así, los miembros de las juntas directivas que son
comerciantes inscritos con calidad de afiliados, no adquieren la condición de
servidores públicos ni de ninguna figura asimilable, porque conservan una
vinculación de naturaleza particular que los hace acreedores del régimen
privado.
Aducen que el artículo 642 del Código Civil consagra de
forma expresa la facultad disciplinaria y sancionatoria que le compete a las
Cámaras de Comercio como corporaciones, pues les asigna sobre sus miembros el
“derecho de policía correccional” que refiere al poder disciplinario de toda asociación
privada sobre sus miembros. Lo anterior significa, según los interviniente, que
las organizaciones privadas tienen la capacidad de autorregularse, lo que
implica la articulación y adopción de un régimen disciplinario propio, que para
el caso de las Cámaras de Comercio se encuentra definido en el artículo 32 de
la Ley 1727 de 2014.
Plantean que en el artículo censurado el legislador se
encargó de fijar los parámetros del régimen disciplinario y sancionatorio
propio de los miembros de las juntas directivas de las Cámaras de Comercio,
describiendo los tipos de faltas y definiendo la graduación de las sanciones
que se deben aplicar. Igualmente, delegó a la SIC como ente de inspección,
vigilancia y control de las Cámaras de Comercio, en conjunto con las mismas
como entes encargados de ejercer las facultades disciplinarias y
sancionatorias, con el objetivo de garantizar la imparcialidad, la igualdad, el
derecho de defensa y el debido proceso.
Exponen que aunque la ley previó el ejercicio de la
facultad disciplinaria en cabeza de los particulares, el régimen disciplinario
que se adopte debe contener una estructura procedimental y sustancial que
respete las garantías constitucionales relacionadas con el debido proceso.
De allí que, el legislador partiendo de la base de la
naturaleza privada de las Cámaras de Comercio, en donde es inaplicable el
principio de reserva de ley en materia sancionatoria, facultó a la SIC para
aplicar con las Cámaras de Comercio un régimen sancionatorio homogéneo que
garantice la transparencia e imparcialidad, con el objeto de evitar que la
imposición de sanciones quede sujeta a la voluntad y arbitrio de cada una de
las 57 Cámaras de Comercio que funcionan en el país. La idea de unificar un
solo régimen, indica que es garantizar la igualdad y la legitima defensa para
todos los miembros de las juntas directivas de las Cámaras a nivel nacional,
estableciendo unos mínimos.
2.2.
De la Cámara de Comercio de Bogotá
El Director de Asesoría Jurídica Corporativa de la
Cámara de Comercio de Bogotá[4],
solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma demandada.
Comienza señalando que la naturaleza jurídica de las
Cámaras de Comercio es privada y que ejercen funciones delegadas por el Estado,
relacionadas principalmente con el deber de llevar diferentes registros
públicos, tales como el registro mercantil, el registro único de proponentes,
el registro nacional de turismo, el de entidades sin ánimo de lucro, entre otros.
Debido a ello, sus actos de administración, gestión y contratación se rigen por
el derecho privado, pues no tienen la connotación de entidades públicas, motivo
por el cual se descarta la aplicación del principio de reserva de ley en
materia sancionadora porque no les aplica el derecho administrativo
disciplinario para efectos de investigar y sancionar a un miembro de su junta
directiva.
Plantea que al ser entes camerales privados que cumplen
algunas funciones públicas registrales, su superior es una entidad del Gobierno
Nacional, por lo que es válido que se delegue en el superior la regulación del
régimen disciplinario. Para el caso puntual indican que la SIC es la encargada
de ejercer la inspección, vigilancia y control de esas funciones públicas delegadas
por el Estado. Así, al ser el Ejecutivo el encargado de vigilar, según el
interviniente resulta lógico que sea el Gobierno Nacional quien determine el
régimen disciplinario de los miembros de las juntas directivas de las Cámaras
de Comercio de todo el país.
Indica que tampoco se transgrede el principio de
legalidad porque siempre deben aplicarse las normas preexistentes, en aras de
garantizar la seguridad jurídica y el debido proceso para los vinculados en
determinados procesos y actuaciones, sumado a que el artículo acusado
estableció que las sanciones consisten en amonestación verbal o escrita,
suspensión o destitución del cargo.
Así las cosas, concluye que de ninguna manera el
legislador dejó al arbitrio de las Cámaras de Comercio o del Gobierno Nacional,
establecer todo el régimen de responsabilidad, por el contrario, el marco
normativo se encuentra de manera previa y solo se espera que el superior
jerárquico de estas entidades gradúe las conductas que se consideran faltas en
el régimen, esto es, determinar qué se considera falta grave, leve y levísima.
Tanto es así que en el marco de la Ley 1727 de 2014 se estableció la
responsabilidad subjetiva de los miembros de las juntas directivas de las
Cámaras de Comercio, al exigirles actuar con dolo o culpa grave durante su
gestión.
2.3.
De la Cámara de Comercio de Medellín
El representante legal suplente de la Cámara de Comercio
de Medellín[5],
intervino ante la Corte solicitando declarar que el artículo 32 de la Ley 1727
se ajusta a la Constitución Política, por cuanto establece normas para el
fortalecimiento de la gobernabilidad de esas entidades gremiales.
Indica que la competencia otorgada al Gobierno Nacional
para regular el régimen disciplinario de los miembros de las juntas directivas
de las Cámaras de Comercio, busca garantizar las facultades otorgadas a los
particulares para preservar el orden de sus instituciones sin ánimo de lucro.
Así, precisa que las cámaras pueden regular su régimen disciplinario y que esta
facultad no está sometida al principio de reserva legal.
3.
Intervenciones académicas
3.1.
De la Academia Colombiana de
Jurisprudencia
El Secretario General[6]
de la Academia Colombiana de Jurisprudencia remitió a esta Corporación el
concepto rendido por uno de sus académicos[7],
en el cual solicita declarar la inexequibilidad del artículo 32 de la Ley 1727.
Para tal fin, indica que la delegación que realiza el
Legislador al Gobierno Nacional per se no es inconstitucional, pues al mismo
tiempo puede consagrar alguna clase de remisión configurándose de este modo un
tipo en blanco. Empero, el Legislador debe determinar las conductas típicas y
las respectivas consecuencias de su transgresión, teniendo la facultad de
establecer remisiones que, en todo caso, no pongan en peligro el principio de
legalidad de la sanción.
Plantea que en el análisis de la norma demandada, se
advierte que el Legislador decidió delegar el establecimiento de las conductas
constitutivas de faltas al Gobierno Nacional, así como sus respectivas
sanciones, no obstante determinar que éstas últimas consistirán en
amonestaciones verbales o escritas, supresión o destitución. Así las cosas,
señala que tal delegación a pesar de establecer previamente las clases de
sanciones, configura una violación al principio de legalidad de la sanción
porque la tipicidad de las faltas que constituyen este régimen sancionatorio
quedó radicada en competencia del Gobierno Nacional, en el cual también
descansa la potestad de establecer el procedimiento respetivo, situación que
además desconoce la reserva de ley frente a la fijación del procedimiento
administrativo sancionatorio.
Para finalizar resalta que en la versión del proyecto de
Ley 097 de 2013 Cámara “por medio del cual se reforma el Código de Comercio,
se fijan normas para el fortalecimiento de la gobernabilidad y el
funcionamiento de las cámaras de comercio y se dictan otras disposiciones”,
radicado el 18 de septiembre de 2013 y publicado en la GC 747 de la misma
fecha, el artículo demandado no hacía parte el texto original. Fue introducido
con otra redacción en la informe de ponencia para segundo debate en la Plenaria
de la Cámara de Representantes, y en tercer debate ante la respectiva Comisión
del Senado de la República fue modificado sin mayor justificación para incluir
lo referente a que “deberá contener el catálogo de conductas constitutivas
de faltas graves, leves, levísimas y sanciones a las que haya lugar,
consistentes en amonestaciones verbales o escritas, suspensión o destitución”.
El interviniente indica que el artículo fue aprobado sin que tuviera
justificación y sin haberse discutido sobre la posible afectación al principio
de legalidad de la sanción delegada al Gobierno Nacional.
3.2.
De la Universidad Javeriana
El Grupo de Acciones Públicas del Departamento de
Derecho Público de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Pontificia
Universidad Javeriana[8],
rindió concepto académico solicitando declarar la inexequibilidad del artículo
censurado.
Explican que el debido proceso en materia sancionatoria
se rige, entre otros, por los principios de reserva de ley que exige al
Legislador regular tal materia, y de tipicidad que refiere al señalamiento
previo, claro e inequívoco de la conducta sancionable, lo que implica que dicho
señalamiento no lo puede dejar incierto como lo hace el artículo 32 de la Ley
1727 de 2014, al no expresar las conductas sancionables dejando la
responsabilidad de expedir el régimen disciplinario y sancionatorio al Gobierno
Nacional, quien aducen, carece de la competencia para legislar en un tema tan
amplio, pues solo el Congreso de la República puede producir las normas de
carácter sancionatorio por medio de las cuales el Estado ejerce el ius
puniendi disciplinario.
Esgrimen que frente al principio de tipicidad implícito
en el de legalidad, el no establecer por parte del Legislador las conductas
sancionables, los sujetos activos, la predeterminación de la sanción y el
procedimiento que garantice el derecho de defensa, vulnera el debido proceso
administrativo. Así, permitir al Gobierno Nacional que defina el régimen
disciplinario y sancionatorio para los miembros de las Juntas Directivas de las
Cámaras de Comercio, quebranta el principio de legalidad y la reserva de ley
porque solo el Legislador tiene esas atribuciones.
3.3.
De la Universidad del Rosario
La Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del
Rosario[9]
pide a la Corte declarar la inconstitucionalidad del artículo 32 de la Ley 1727,
porque al permitírsele al Ejecutivo establecer las conductas y sanciones que
deben ser impuestas a los miembros de Juntas Directivas de las Cámaras de
Comercio, se vulnera el principio de legalidad, pues el competente para ello es
directamente el legislador.
Para fundamentar el argumento, explica que de acuerdo
con los artículos 78 del Código de Comercio y 1° del Decreto 2042 de 2014, las
Cámaras de Comercio son personas jurídicas de derecho privado, de carácter
corporativo, gremial y sin ánimo de lucro, administradas y gobernadas por los
comerciantes matriculados en el respectivo registro mercantil que tengan la
calidad de afiliados. Una de las funciones principales de dichas Cámaras,
consiste en inscribir y certificar los actos y documentos mercantiles, razón
por la cual de acuerdo con el artículo 123 Superior, esa labor se enmarca en el
ejercicio de funciones públicas y están al servicio del Estado y de la
comunidad. Aclara que lo anterior no significa que las Cámaras de Comercio sean
entidades públicas o que quienes laboran en ellas tenga la naturaleza de
servidores públicos per se, pues la figura que se emplea en cuanto las
funciones registrales es una descentralización por colaboración ejercida por
particulares.
Así, plantea que el artículo 210 de la Constitución
habilita a los particulares para que cumplan funciones públicas, caso en el cual,
la ley es la encargada de establecer el régimen jurídico de las entidades
descentralizadas y la responsabilidad de sus presidentes, directores o
gerentes. De tal forma que “siendo los miembros de las juntas directivas de
las cámaras de comercio los encargados de direccionar las políticas y
funcionamiento de las mismas, es la propia ley, por mandato constitucional, la
llamada a determinar el régimen de responsabilidad”.
Si bien considera que en principio es viable delegar al
Gobierno Nacional para determinar regímenes disciplinarios juntos con sus
correspondientes sanciones, señalan que las conductas sancionables y sus
consecuencias solo pueden estar descritas en una norma previa para garantizar
el respecto al principio de tipicidad, y deben tener un fundamento legal. Por
consiguiente, el legislador es a quien le corresponde describir la falta
disciplinaria en términos previos y absolutos.
Con base en lo anterior, señala que el artículo acusado
no cuenta con una delimitación de las conductas sujetas a reglamentación por
parte del Ejecutivo para determinar el régimen sancionatorio de los miembros de
las Juntas Directivas de las Cámaras de Comercio y, en cambio, faculta
libremente al Gobierno Nacional para que éste sea quien las precise. Como en
materia disciplinaria el principio de legalidad exige que el legislador defina
las conductas sancionables, al delegar tal competencia al Ejecutivo, se
desconoce el principio de legalidad que hace parte del debido proceso y que
busca evitar la arbitrariedad.
Por último, indica que a los particulares que ejercen
funciones públicas de forma permanente o transitoria, se les aplica la Ley 200
de 1995, sin brindar mayores argumentos.
3.4.
De la Universidad de Ibagué
El Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de
Ibagué[10]
solicita declarar la inconstitucionalidad del artículo demandado.
Empieza señalando que el ius puniendi del Estado,
integrado por el derecho penal y por la potestad sancionadora de la
administración, se enmarcan dentro de los principios que rigen el debido
proceso, siendo algunos de ellos el principio de legalidad, de tipicidad y de
reserva de ley. Indica que en el derecho disciplinario las conductas
sancionables y sus consecuencias deben ser definidas por la ley y, por tanto,
las normas reglamentarias quedan excluidas como fuentes originarias de
infracciones y sanciones.
Partiendo de lo anterior, aduce que la norma acusada se
limitó a establecer una clasificación de conductas reprochables en faltas
graves, leves y levísimas, sin especificar el catálogo constitutivo de cada una
de dichas faltas, que dan lugar a la imposición de una sanción. Por
consiguiente, el legislador al entregar de manera abierta esa facultad al
Gobierno Nacional, desconoce el principio de legalidad porque las conductas
sancionables no sólo deben estar descritas en la norma previa, sino que,
además, deben tener un fundamento legal.
En relación con las consecuencias jurídicas, manifiesta
que el texto del artículo en discusión fijó las sanciones que se pueden derivar
de la comisión de las conductas constitutivas de faltas; no obstante, omitió
prescribir qué tipo de faltas darían lugar a la imposición de una amonestación
verbal o escrita, a la suspensión y a la destitución. Por ello, advierte que no
existe certidumbre normativa, lo cual implica el quebrantamiento del principio
de legalidad.
Igualmente, señala que la norma demandada no establece
los elementos estructurales que se consideren faltas y tampoco define los
criterios mínimos necesarios a tener en cuenta para la graduación e imposición
de las sanciones.
Entonces, concluye que al no estar definidos por el
legislador los comportamientos sancionables, las sanciones, los criterios para
su determinación y los procedimientos previos para su imposición, se desconoce
el principio de legalidad y, por ende, el derecho fundamental al debido
proceso.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN:
El Procurador General de la Nación, en ejercicio de las competencias
previstas en los artículos 242-2 y 278 de la Constitución Política, presentó
concepto dentro del trámite de la referencia, en el que solicita a la Corte declarar
inexequibles las expresiones “establecido por el Gobierno Nacional y” y “bajo
los procedimientos establecidos por el Gobierno Nacional” del artículo 32
de la Ley 1727 de 2014. Así mismo, pide declarar exequible el resto del
artículo demandado y exhortar al Congreso de la República para que fije el
régimen disciplinario aplicable a los miembros de las Juntas Directivas de las
Cámaras de Comercio, a fin de subsanar el vacío evidente que sobre la materia
existiría luego de la declaratoria de inexequibilidad de las expresiones
indicadas.
Para tal efecto, en primer lugar aduce que la potestad reglamentaria
del Presidente de la República tiene un sustento constitucional en el artículo
189 Superior y la característica principal es que se trata de una facultad
limitada. En consecuencia, le está vedado ampliar o restringir el sentido de la
Ley y éste tampoco puede suprimir o modificar las disposiciones previstas en la
legislación.
En segundo lugar, precisa que el derecho fundamental al debido
proceso del cual hacen parte el principio de legalidad, es predicable del
control disciplinario. Por consiguiente, las prohibiciones y las distintas
categorías de faltas disciplinarias que se pueden imponer tanto a los
servidores públicos como a los particulares que ejercen funciones públicas,
deben estar previamente establecidas en una norma legal.
Así mismo, expone que una de las dimensiones formales del principio
de legalidad es la reserva de ley, la cual constituye una garantía del debido
proceso disciplinario. Por esa razón, “las infracciones y sanciones
disciplinarias en las que incurre un servidor público o un particular
habilitado para ejercer funciones públicas deben estar establecidas en una ley
y no en un acto administrativo”.
Partiendo de lo anterior, el Ministerio Público señala que la norma
censurada remite al poder ejecutivo para que, mediante un acto administrativo,
establezca las conductas que constituyen faltas graves, leves, levísimas y las
sanciones a que haya lugar, con la única indicación de que las sanciones pueden
ser amonestaciones verbales o escritas, suspensión y destitución. Debido a
ello, la Vista Fiscal considera que se desconoce el principio de legalidad,
concretamente la reserva de ley como garantía del debido proceso, toda vez que
la habilitación que hace el legislador al ejecutivo para reglamentar la materia
es demasiado amplia e indeterminada, lo que daría lugar a que sea el Gobierno
Nacional quien termine fijando por completo el régimen disciplinario y
sancionatorio aplicable a los miembros de las juntas directivas de las Cámaras
de Comercio.
Según plantea el Procurador General de la Nación, la violación de la
reserva de ley solo es predicable del inciso 1º de la norma demandada, motivo
por el cual solicita la inexequibilidad de la expresión “establecido por el
Gobierno Nacional y”, habida cuenta que el inciso 2º que refiere a la
competencia de las Cámaras de Comercio y de la SIC para ejercer facultades disciplinarias
y sancionatorias, las cuales encuentra ajustadas a la Constitución salvo la
expresión “bajo los procedimientos establecidos por el Gobierno Nacional”
porque tales facultades deben sujetarse a la ley.
VI. FUNDAMENTOS
DE LA DECISIÓN
Competencia de la Corte
1.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo
241, numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad que
se formula en esta ocasión, contra un artículo de una Ley de la República.
Asunto bajo revisión
2. El demandante considera que el artículo 32 de la Ley 1727 de 2014
vulnera el canon 29 de la Constitución Política, porque desconoce el principio
de legalidad como parte fundante del debido proceso administrativo en materia
sancionatoria, al establecer que la competencia para determinar el catálogo de
conductas constitutivas de faltas y las sanciones aplicables a los miembros de
Junta Directiva de las Cámaras de Comercio, recae en el Gobierno Nacional que
incluso puede fijar el procedimiento. Según el actor, la reserva de ley como
vertiente del principio de legalidad señala que solo el legislador está
constitucionalmente autorizado para consagrar las conductas delictivas,
contravencionales o correccionales, definir las sanciones y fijar los
procedimientos administrativos que se deben seguir para efectos de su imposición,
sin que pueda delegar esa facultad al Ejecutivo para que la realice mediante
acto administrativo. Como la norma traslada la potestad sancionatoria del
Estado al Gobierno Nacional, estima que es inconstitucional.
Así mismo, advierte que la norma demandada desconoce el principio de
legalidad porque conlleva un concepto indeterminado de la infracción al no ser
posible concretar su alcance de forma razonable mediante remisiones normativas
u otros criterios, quedando en criterio del actor, la definición del
comportamiento prohibido a la discrecionalidad de las autoridades
administrativas a quien se le trasladó la competencia de crear infracciones y
sanciones para los miembros de las Juntas Directivas de las Cámaras de Comercio
del país, sin tener lineamientos básicos para su definición.
3.   Las posiciones de los intervinientes se encuentran divididas. Una
primera postura liderada por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, la
Superintendencia de Industria y Comercio, Confecámaras, la Red de Cámaras de
Comercio de Colombia y las Cámaras de Comercio de Bogotá y Medellín, solicita
declarar exequible el precepto censurado porque se ajusta al artículo 29
Superior, en tanto consagra una medida razonable que persigue un fin legítimo
definido por el legislador, cual es, garantizar el correcto cumplimiento de los
principios y de las normas de gobernabilidad de las cámaras de comercio a través
de la disciplina a los miembros de la Junta Directiva para que ejerzan sus
funciones bajo direccionamientos previos y claros. Por consiguiente, el
Gobierno Nacional en su calidad de superior jerárquico es el competente para
establecer el régimen disciplinario y sancionatorio, y la SIC la encargada de
vigilar el correcto funcionamiento de los entes camerales garantizando la
transparencia e imparcialidad.
Señalan que dada la naturaleza jurídica de las cámaras de comercio
que operan como entidades privadas a pesar de cumplir funciones públicas
respecto del registro mercantil, no es procedente aplicar el derecho
administrativo sancionador a los miembros que integran las Juntas Directivas
porque éstos se ciñen exclusivamente al régimen del derecho privado ya que
ejercen funciones ajenas al registro. De tal forma, indican que no es
predicable la reserva de ley que invoca el demandante porque las cámaras de
comercio pueden adoptar un régimen disciplinario propio, el cual se pretende
unificar.
4.  La segunda postura pide a la Corte declarar inexequible la
disposición acusada, habida cuenta que el legislador al delegar el
establecimiento de las conductas constitutivas de faltas disciplinarias y
sancionatorias al Gobierno Nacional, así como las respectivas sanciones, incurre
en una violación del principio de legalidad que desconoce el debido proceso
administrativo sancionador porque aquellas deben estar descritas en una norma
previa y tener fundamento legal. Aducen que esa competencia reside directamente
en el legislador a través de la reserva de ley porque las cámaras de comercio,
y por ende los miembros que las representan, son particulares que mediante la
descentralización por colaboración ejercen funciones públicas concretas y se
encuentran sometidos al ius puniendi del Estado respecto de ellas. Estos
argumentos son compartidos por la Academia Colombiana de Jurisprudencia y las
Universidades Javeriana, del Rosario y de Ibagué.
Esta postura también es apoyada con planteamientos similares por la
Vista Fiscal, quien solicita declarar inexequible solo las expresiones “establecido
por el Gobierno Nacional” y “bajo los procedimientos establecidos por el
Gobierno Nacional”, porque las faltas y sanciones que se imponen tanto a
los servidores públicos como a los particulares que ejercen funciones públicas,
deben estar previamente definidas en una norma legal como garantía del debido
proceso sancionador y no en un acto administrativo expedido por el Ejecutivo. No
obstante, considera que la violación de la reserva de ley sólo es predicable
del inciso 1º del artículo 32 de la Ley 1727 de 2014, por cuanto el inciso 2º
refiere a la competencia de las Cámaras de Comercio y de la SIC para ejercer
facultades disciplinarias y sancionatorias, lo cual aduce que se encuentra
ajustado a la Constitución frente a los deberes privados que deben cumplir los
miembros de las Cámaras de Comercio, salvo la expresión “bajo los
procedimientos establecidos por el Gobierno Nacional.
Así mismo, ante la consecuente inexequibilidad de las expresiones
señaladas, solicita exhortar al Congreso de la República para que legisle
fijando el régimen disciplinario aplicable a los miembros de Junta Directiva de
las Cámaras de Comercio, a fin de subsanar el vacío evidente que dejarían las
expresiones en caso tal de ser retiradas del ordenamiento jurídico.
Formulación
del problema jurídico y metodología de decisión
5. De acuerdo con los argumentos expuestos en la demanda, la Sala
estima que el problema jurídico se concreta en el siguiente interrogante: ¿Desconoce
el Congreso de la República el principio de legalidad integrado por reserva de
ley y tipicidad como parte del debido proceso administrativo sancionador, al
delegar al Gobierno Nacional para que mediante acto administrativo establezca
el régimen disciplinario y sancionatorio aplicable a los miembros de la Junta
Directiva de las Cámaras de Comercio, facultándolo para definir el catálogo de
conductas constitutivas de faltas y los procedimientos?
6. Para abordar el estudio del problema jurídico, esta Corporación
adoptará la siguiente metodología de decisión: comenzará por recordar la
naturaleza jurídica de las Cámaras de Comercio, de las funciones que cumplen y
de la organización de sus directivos; luego analizará el desarrollo
jurisprudencial del principio de legalidad en materia del derecho administrativo
sancionador, con especial enfoque en los principios de reserva de ley y
tipicidad que lo integran; y finalmente, asumirá el
estudio concreto de la norma demandada.
Naturaleza jurídica y funciones de las Cámaras de Comercio. La
descentralización por colaboración en el desempeño de funciones públicas
ejercidas por particulares.
7. De acuerdo con el artículo 78 del Código de Comercio, las Cámaras
de Comercio son institucionales de orden legal con personería jurídica, creadas
por el Gobierno Nacional, de oficio o a petición de los comerciantes del territorio
donde hayan a funcionar, y se encuentran representadas por sus respectivos
presidentes.
Por su parte, el artículo 1º del Decreto 2042 de 2014, define su naturaleza
jurídica como “personas jurídicas de derecho privado, de carácter
corporativo, gremial y sin ánimo de lucro, administradas y gobernadas por los
comerciantes matriculados en el respetivo registro mercantil que tengan la
calidad de afiliados. Son creadas de oficio o a solicitud de los comerciantes
mediante acto administrativo del Gobierno Nacional y adquieren personería
jurídica en virtud del acto mismo de creación, previo cumplimiento de los
requisitos legales exigidos para el efecto y verificación de su sostenibilidad
económica que garantice el cumplimiento eficiente de sus funciones”.
8. En cuanto a las funciones que les compete ejercer a tales
instituciones, por virtud de la asignación que les hizo el legislador
extraordinario en el artículo 86 del Código de Comercio, les corresponde
primordialmente llevar el registro mercantil y certificar sobre los actos y
documentos inscritos en él.
Además, leyes posteriores les han asignado otras funciones como
llevar el registro único de proponentes[11],
el registro de entidades privadas sin ánimo de lucro[12], y de forma más reciente
el Decreto Ley 019 de 2012 (Ley Antitrámites) les otorgó la administración de
cinco nuevos registros: el registro nacional de turismo, el registro de todas
las entidades de la economía solidaria, el registro de veedurías ciudadanas, el
registro nacional de vendedores de juegos de suerte y azar, y el registro de
entidades privadas extranjeras sin ánimo de lucro. Tales registros integrados y
que administran las Cámaras de Comercio se conocen como Registro Único
Empresarial y Social (RUE).
Así mismo, como lo ha reconocido esta Corte, según previsiones de
orden legal, las Cámaras de Comercio desarrollan funciones especiales en el
marco de lo previsto en el artículo 116 Superior, relacionadas con el carácter
judicial como son las que se cumplen a través de los centros de conciliación y
arbitraje que aquellas se encargan de organizar y desde los cuales
transitoriamente se realiza el servicio de administrar justicia.
9. Todas las anteriores funciones asignadas por ley a las Cámaras de
Comercio corresponden en principio asumirlas a la administración pública, pero
por expresa habilitación constitucional (artículo 123 y 365 de la Carta
Política) es posible que ésta no preste determinados servicios sino que el
legislador autorice que una actividad sea asumida por los particulares mediante
la figura de la descentralización por colaboración.
10. Justamente, en la descentralización por colaboración, un
determinado tipo de entidad privada, nacida de la libre iniciativa de los
particulares, y que inicialmente se constituye para cumplir propósitos que sólo
interesa a éstos, en razón del conocimiento y la experiencia por ella
acumulados, es investida por la ley de determinadas funciones públicas, bajo la
consideración de que su cumplimiento resulta más eficiente en cabeza suya que
bajo la titularidad directa de una entidad estatal. Así, en cada caso es la
misma ley la encargada de regular cuidadosamente todos los aspectos
relacionados con el carácter público de la función encomendada. De allí que la
función administrativa no ataña exclusivamente al poder público, pues también
incumbe a personas privadas porque la Constitución permite la participación de
éstas en las decisiones administrativas de la Nación, según establece el
artículo 2º Superior.
En ese sentido, importa resaltar que el artículo 210 de la
Constitución señala que los particulares pueden cumplir funciones
administrativas en las condiciones que señale la ley, por lo cual además, están
sometidos en su desarrollo a los principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad[13], sin que ello implique
una mutación en la naturaleza de la institución a la que se le atribuye la
función, ya que por el contrario conserva inalterada su condición de sujeto
privado sometido al régimen del derecho privado en lo atinente a la
organización y al desarrollo de las actividades relacionadas con su específica
finalidad.
11. En efecto, las personas jurídicas cuando son investidas de la
facultad de ejercer funciones administrativas, participan de la naturaleza
administrativa en cuanto toca con el ejercicio de esas funciones, en cuyo
desempeño ocupan la posición de autoridad estatal con las prerrogativas del
poder público, siendo una de ellas el estar sometidas a la disciplina del
derecho público y concretamente a la responsabilidad que éste impone. Ello
brinda garantías para el resto de los asociados y justifica la operación de
controles especiales ubicados en cabeza de la administración pública[14].
12. Como lo reconoció esta Corporación desde su jurisprudencia
temprana, las Cámaras de Comercio tienen una naturaleza corporativa, gremial y
privada. En la sentencia C-144 de 1993[15],
reiterada en las sentencias C-602 de 2000[16]
y C-1142 de 2000[17],
la Corte identificó que los entes camerales a pesar de ejercer las anotadas
funciones, no son entidades públicas. Incluso precisó que “excluida la
función de llevar el registro mercantil, las restantes funciones de las cámaras,
su organización y dirección, las fuentes de sus ingresos, la naturaleza de sus
trabajadores, la existencia de estatutos que las gobiernan (…), ponen de
presente que sólo a riesgo de desvirtuar tales elementos no se puede dudar
sobre su naturaleza corporativa, gremial y privada”.
De allí que las funciones que desarrollan las Cámaras de Comercio se
pueden diferenciar entre aquellas que ejercen como particulares que cumplen
funciones públicas a las cuales ya se hizo referencia, y las demás que se relacionan
con su finalidad propia como entes camerales[18],
como por ejemplo, servir de órgano de los intereses generales del comercio ante
el Gobierno y ante los comerciantes mismos, adelantar investigaciones
económicas sobre comercio interior o exterior, promover el desarrollo y
fortalecimiento empresarial a través de exposiciones, conferencias y
capacitaciones que aumenten la competitividad, prestar sus buenos oficios a los
comerciantes para hacer arreglos entre acreedores y deudores en calidad de
amigables componedores, y promover veedurías cívicas en temas de interés
general, entre otras  (arts. 86 del CCo y 4º del Decreto 2042 de 2014).
13. Precisamente, las Cámaras de Comercio en lo que respecta al
ejercicio de funciones públicas permanentes se encuentran sometidas como
sujetos disciplinables al Código Disciplinario Único (art. 53 de la Ley 734 de
2002, modificado por el art. 44 de la Ley 1437 de 2011). De esta forma, dada su
naturaleza de personas jurídicas de derecho privado identificadas como
corporaciones, la responsabilidad disciplinaria se predica del representante
legal y de los miembros de la Junta Directiva en relación con el incumplimiento
de los deberes funcionales públicos que les han sido asignados[19]. Para tal fin, ese
código estableció las inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y
conflictos de interés, así como un catálogo de las faltas gravísimas sancionables
a título de dolo o culpa, según las sanciones principales allí definidas.
Como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, los
particulares que cumplen funciones públicas se encuentran sometidos, por
criterio material derivado de la naturaleza de la función encomendada, al
derecho administrativo sancionador como especie del ius puniendi que
ejerce el Estado, “dado que tal ejercicio de funciones públicas no puede
estar despojado de los necesarios controles ni hallarse exento de las
responsabilidades que en sí mismo implica, eventos en los cuales la
responsabilidad del particular es material y la aplicación del régimen
disciplinario objetiva”[20].
De tal forma que el criterio esencial para determinar si un particular puede
ser sujeto o no del control disciplinario, lo constituye el hecho de que cumpla
o no funciones públicas[21].
14. En cuanto a las funciones propias de las Cámaras de Comercio, el
legislador extraordinario dispuso que su cumplimiento estaría sujeto a la
vigilancia y control administrativo y contable de la Superintendencia de
Industria y Comercio, quien previa investigación tiene competencia para imponer
multas o decretar la suspensión o cierre del ente cameral (art. 87 del CCo). Esa
misma facultad la consagró el Decreto 4886 de 2011, señalando que corresponde a
aquella Superintendencia el control y vigilancia de las Cámaras de Comercio, de
sus federaciones y confederaciones, así como coordinar lo relacionado con el
Registro Único Empresarial y Social y aprobar el reglamento interno que cada cámara,
entre otras. Dicha vigilancia y control por parte del Estado se da en el marco
de la intervención de éste en la economía y con la finalidad de proteger el
bien empresa como base del desarrollo que tiene una función social.
15. En síntesis, concluye la Sala, las Cámaras de Comercio son
personas jurídicas de derecho privado, de naturaleza corporativa, gremial y sin
ánimo de lucro, que por expresa disposición legal ejercen funciones públicas
mediante la figura de la descentralización por colaboración. En su calidad de
particulares se encuentran sometidas a los principios de la función
administrativa que establece el artículo 209 de la Constitución Política,
respecto del cumplimiento de las funciones públicas encomendadas, sin que ello
implique una mutación en su condición de sujeto sometido al régimen privado en
lo atinente a su organización y al desarrollo de sus actividades propias, las
cuales se encuentran bajo la vigilancia y control de la Superintendencia de
Industria y Comercio.
16. Con esta precisión, seguidamente la Corte abordará el estudio de
los órganos de administración y gobierno de las Cámaras de Comercio, centrando
su análisis en la composición, calidades y enunciación amplia de algunos
deberes especiales de los miembros de juntas directivas de los entes
camerales.
Órganos de administración y gobierno de las Cámaras de Comercio.
17. Las Cámaras de Comercio son administradas y gobernadas por los
comerciantes matriculados en el respetivo registro mercantil que tengan la
calidad de afiliados. Así, cada Cámara tiene una Junta Directiva que es el máximo
órgano de administración y cuenta con un presidente ejecutivo que obra como
representante legal dependiente de la Junta Directiva.
18. Con el fin de brindar un marco de gobernabilidad y
funcionamiento a las Cámaras de Comercio, el Gobierno Nacional presentó la
iniciativa legislativa que culminó con la expedición de la Ley 1727 de 2014 “por
medio de la cual se reforma el Código de Comercio, se fijan normas para el
fortalecimiento de la gobernabilidad y el funcionamiento de las Cámaras de
Comercio y se dictan otras disposiciones”. En esa oportunidad la exposición
de motivos indicó que dado el papel que cumplen las Cámaras de Comercio en
promover los intereses de los empresarios y su desarrollo, llevar el registro
mercantil y el de las entidades sin ánimo de lucro, e impulsar y hacer
efectivas diversas medidas en búsqueda de aumentar la competitividad
empresarial del país, era necesario reformular el régimen electoral con el fin
de definir los requisitos mínimos de aquellos que pueden votar y ser elegidos
en los cuerpos directivos, además de modernizar y actualizar el esquema de
gobernabilidad cameral con la intención de promover estándares de competencia
local e internacional. También señaló que la reforma propuesta tenía por
finalidad servir de fortalecimiento institucional y reforzar de manera indirecta
la función registral de las Cámaras de Comercio[22].
19. Con ese norte, la regulación legal estableció que las Juntas
Directivas de las Cámaras de Comercio están conformadas por afiliados elegidos
y por representantes designados por el Gobierno Nacional, teniendo miembros
principales y suplentes. De esa forma, el Gobierno Nacional en el acto de
creación de los entes camerales o vía modificación del mismo, es el encargado
de fijar el número de miembros que conforman la Junta Directiva de cada cámara,
teniendo en cuenta para ello el número de afiliados total y la importancia
comercial de la correspondiente circunscripción, siendo 6 el número mínimo de
miembros y 12 el máximo. En todo caso, la tercera parte de los miembros que
integran la Junta Directiva de cada cámara son representantes del Gobierno
Nacional que no tienen periodo designado, mientras que los restantes miembros
son elegidos para un periodo institucional de 4 años con posibilidad de
reelección inmediata por una sola vez.
20. De acuerdo con el artículo 85 del Código de Comercio, para ser
miembro de la Junta Directiva de una Cámara de Comercio se requiere ser
ciudadano colombiano en ejercicio de sus derechos políticos, no haber sido
sancionado por los delitos que prohíben el ejercicio del comercio señalados en
el artículo 16 ibídem[23],
estar domiciliado en la respectiva circunscripción y ser persona de reconocida
honorabilidad. Además de ello, el artículo 4º de la Ley 1727 señaló que se
requiere haber ostentado ininterrumpidamente la calidad de afiliado durante los
dos últimos años calendario previo al 31 de marzo del año correspondiente a la
respectiva elección.
Este último requisito, según fue expuesto en la motivación de la
ley, busca evitar la postulación de comerciantes de otras regiones en una
circunscripción cameral ajena al ejercicio normal de sus actividades como
afiliado, ya que fueron identificados “preocupantes casos de manipulación en
la masa electoral y de inscripción de comerciantes que en realidad no tienen tal
calidad y que ingresan oportunamente en el registro mercantil con la única
finalidad de inclinar la balanza a favor de uno u otro candidato”[24].
En reconocimiento de esa problemática, se fijó este requisito estricto para que
un comerciante afiliado pueda ser elegido en la Junta Directiva de una Cámara
de Comercio.
21.   Teniendo presente que las Cámaras de Comercio son
corporaciones de derecho privado que se dan sus propios estatutos con fuerza
obligatoria (art. 641 del CC) -también conocido como reglamento interno- y que
en ellos se consignan de forma puntual las funciones que cumplen los miembros
de la Junta Directiva de cada ente cameral, importa señalar que la Ley 1727 de
2014 con el fin de establecer un marco común de gobernabilidad, consagra de
forma amplia la enunciación general de algunos deberes especiales de la Junta
Directiva, sin fijar una regulación específica. Concretamente el artículo 7º
indica que “sus directivos actuarán de buena fe, con lealtad, diligencia,
confidencialidad y respeto”. Así mismo, el inciso 2º precisa que en el
desarrollo de sus funciones, la Junta Directiva “será responsable de la
planeación, adopción de políticas, el control y la evaluación y gestión de la
respectiva Cámara de Comercio” y que “se abstendrá de coadministrar o
intervenir en la gestión y en los asuntos particulares de su ordinaria
administración, por fuera de sus competencias legales y estatutarias”.
Derivado de lo anterior, el artículo 9 de la Ley 1727 de 2014
consagra que los miembros de las Juntas Directivas, así como los representantes
legales de las personas jurídicas que integran las juntas directivas, están
sometidos a las inhabilidades e incompatibilidades previstas en las Leyes 80 de
1993, 734 de 2004, 1150 de 2007 y 1474 de 2011, además de las enumeradas
taxativamente en tal artículo.
22. Ahora bien, el Presidente de la República en ejercicio de la
potestad reglamentaria que le confió el artículo 189-11 de la Constitución Política
y la Ley 1727 de 2014, expidió el Decreto 2042 de 2014 definiendo algunos de
los deberes propios que deben cumplir los miembros de las Juntas Directivas de
las Cámaras de Comercio. Precisó que deben velar por la eficiente
administración de sus recursos, priorizando la visión regional, la gestión
empresarial y la competitividad en concordancia en las normas que establezcan o
reglamenten las funciones a cargo de las cámaras de comercio, indicando que
están sujetos al régimen de responsabilidades que señale la ley y el reglamento
de cada cámara.
23. En este orden de ideas, como resalta la Sala, el legislador en
la Ley 1727 enunció de forma amplia algunos deberes especiales que deben
cumplir los miembros de las Juntas Directivas como máximo órgano de
administración de las Cámaras de Comercio, y el Presidente en uso de la
potestad reglamentaria precisó otras obligaciones más concretas que éstos deben
cumplir. No obstante, corresponde a cada Cámara de Comercio fijar de manera
detallada en su reglamento interno, las funciones puntuales que desempeñan
aquellos miembros y el consecuente régimen de responsabilidades interno, para
lo cual deben contar con la aprobación de la Superintendencia de Industria y
Comercio.
24. Planteado el anterior panorama, a continuación la Corte
analizará el desarrollo jurisprudencial del principio de legalidad en materia
del derecho administrativo sancionador -disciplinario y correccional-, con especial
enfoque en los principios de reserva de ley y de tipicidad que lo integran y
constituyen pilares rectores del derecho fundamental al debido proceso que
consagra el artículo 29 de la Constitución, el cual en el presente caso obra
como parámetro de control.
La potestad sancionatoria del Estado y la especial proyección del
principio de legalidad integrado por el de reserva de ley y el de tipicidad,
como parte fundante del derecho fundamental de debido proceso
25. Como lo ha reconocido de viaja data la jurisprudencia
constitucional, la potestad sancionatoria administrativa es una clara
manifestación del ius puniendi del Estado, disciplina compleja que como
género tiene varias especies: el derecho penal delictivo, el derecho
contravencional, el derecho disciplinario y el derecho correccional[25]. Dicha potestad
resulta necesaria para el adecuado cumplimiento de las funciones de la
administración y la ejecución de sus fines[26],
porque permite realizar los valores del orden jurídico institucional y es la
respuesta a la inobservancia por parte de los administrados de las
obligaciones, deberes y mandatos generales o específicos que se han ideado para
garantizar la organización y el funcionamiento de la administración.
26. Ahora bien, el ejercicio de la potestad sancionadora
administrativa está subordinada a las reglas propias del debido proceso. El
Constituyente hizo extensivo el debido proceso a toda clase de actuaciones
judiciales y administrativas (artículo 29 Superior), por lo que las garantías
mínimas del debido proceso penal resultan aplicables con ciertos matices
a las actuaciones administrativas sancionatorias, ya que se trata de proteger
bienes jurídicos diferentes[27].
En ese sentido, esta Corporación ha sostenido que el derecho
administrativo sancionador se encuentran al igual que el derecho penal, sujeto
al principio constitucional de legalidad que a su vez se encuentra integrado
por los principios de tipicidad y reserva de ley, los cuales constituyen pilares
rectores del debido proceso, junto al principio de proporcionalidad. No
obstante, tales principios consagrados en la Carta Política adquieren matices
de flexibilidad y menos rigurosidad[28]
para el caso del derecho administrativo sancionador en sus modalidades
disciplinaria en sentido estricto frente a sus propios servidores, y
correccional que aplica a la generalidad de los administrados[29].
27.  El inciso 2° del artículo 29 de la Constitución Política
instituye que “nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes
al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de
la plenitud de las formas propias de cada juicio”. Este precepto que busca
garantizar el debido proceso, consagra el principio de legalidad en
virtud del cual las conductas sancionables no sólo deben estar descritas en la
norma previa sino que, además, deben tener un fundamento legal, por lo cual su
definición no puede ser delegada a las autoridades administrativas[30]. Además, este
principio también exige que la sanción se encuentre predeterminada, ya que debe
haber certidumbre normativa previa sobre la sanción a ser impuesta.
Entonces, este principio comprende una doble garantía. De un lado,
una de orden material y de alcance absoluto, que refiere a que es necesario que
la conducta y la sanción estén previamente señaladas a la comisión de la falta
o infracción (lex praevia) que permitan predecir con suficiente grado de
certeza la conducta (lex certa). Y del otro lado, una de orden formal
relacionada con que los aspectos de la conducta y la sanción estén contenidos
en una norma de rango legal, la cual podrá hacer remisión a otra ley o un
reglamento siempre y cuando queden determinados los elementos estructurales de
la conducta antijurídica[31].
Apelando a los matices, en el derecho administrativo sancionador -disciplinario
en sentido estricto y correccional-, el legislador puede establecer normas con
mayor grado de generalidad, que no implican per se la vulneración del
principio de legalidad, siempre y cuando se establezca un marco de referencia
cierto para la determinación de la infracción y de la sanción en un caso
concreto.
De allí que las finalidades que persigue el principio de legalidad
son (i) otorgar certidumbre normativa sobre la conducta y la sanción a
imponer; (ii) exige que el texto predeterminado tenga fundamento
directamente en la ley, sin que sea posible transferir tal facultad al Gobierno
o a las autoridades administrativas, por ser competencia privativa del
Legislador; (iii) constituye una salvaguarda de la seguridad jurídica de
los ciudadanos; (iv) protege la libertad individual; (v) controla
la arbitrariedad administrativa; y (vi) asegura la igualdad de todas las
personas ante el poder punitivo y sancionador del Estado[32].
28. Ahora bien, de la definición del principio de legalidad se
desprende que está integrado a su vez por los principios de reserva de ley y de
tipicidad, que guardan entre sí una estrecha relación. Según el primero de
ellos “sólo el legislador está constitucionalmente
autorizado para consagrar conductas infractoras de carácter delictivo,
contravencional o correccional, establecer penas restrictivas de la libertad o
sanciones de carácter administrativo o disciplinario, y fijar los
procedimientos penales o administrativos que han de seguirse para efectos de su
imposición”. De acuerdo con el segundo, “el legislador está
obligado a describir la conducta o comportamiento que se considera ilegal o
ilícito, en la forma más clara y precisa posible, de modo que no quede duda
alguna sobre el acto, el hecho, la omisión o la prohibición que da lugar a
sanción de carácter penal o disciplinario. Igualmente, debe predeterminar la
sanción indicando todos aquellos aspectos relativos a ella, esto es, la clase,
el término, la cuantía, o el mínimo y el máximo dentro del cual ella puede
fijarse, la autoridad competente para imponerla y el procedimiento que ha de
seguirse para su imposición”[33].
29.
Frente al principio de reserva de ley, la Corte ha señalado que
es una manifestación del principio de democracia y de división de los poderes,
el cual exige que ciertas materias deban ser directamente reguladas por el
legislador mediante la expedición de leyes y no a través de regulaciones de
menor jerarquía como lo son los reglamentos expedidos por el Gobierno Nacional[34]. Por consiguiente, este principio impone
la obligación de que los núcleos esenciales de la materia objeto de reserva
estén contenidos o definidos en una ley.
29.1.
En virtud de este principio el constituyente primario desarrolló las siguientes
clases de reserva de ley: (i) material, son aquellos asuntos
regulados por el Congreso mediante ley, pero que de manera excepcional, los
podrá reglamentar el Presidente de la República mediante una norma con rango
legal, en calidad de legislador extraordinario con facultades expresamente
otorgadas; y, (ii) formal, son aquellos casos que sólo pueden ser
regulados por el Congreso, debido a las materias restringidas o a los trámites
especiales que se requieren.
29.2.
Justamente, en el caso de la reserva material, la función primaria de producción
de la ley corresponde al Congreso, aun cuando la Constitución permite que en
determinadas condiciones dicha atribución sea trasladada al Presidente de la
República, para que de manera excepcional, actúe como legislador
extraordinario, conservando la norma expedida un rango legal y garantizándose
la intervención del Congreso de la República en la definición precisa de la
materia, límites y condiciones de habilitación legislativa[35].
Sobre
el punto, la sentencia C-619 de 2012 precisó que “[l]a Corte
Constitucional ha reconocido que hay asuntos que a pesar de tener reserva de
ley pueden ser “delegadas” mediante ley de facultades extraordinarias al
Ejecutivo para que sea éste quien regule la materia mediante decretos leyes,
pero no pueden ser “deslegalizadas”, esto es, que el legislador no puede
delegar al Ejecutivo que regule esa materia mediante reglamento, en desarrollo
del artículo 189.11 de la Constitución”.
29.3. En
cuanto a la reserva de ley en sentido formal, el único habilitado para
intervenir en la producción normativa es directamente el Congreso de la
República como órgano máximo de deliberación política y de representación
democrática, por lo tanto, sólo él puede establecer leyes orgánicas,
estatutarias y marco, además de decretar impuestos o expedir códigos. Con
relación a esas especiales materias, las autoridades administrativas, incluido
el Gobierno Nacional, carecen de competencia para expedir regulaciones sobre
las mismas[36].
29.4. En este
orden de ideas, la reserva de ley flexibilizada en el derecho administrativo
sancionador existe para que el legislador como mínimo indique (i) los
elementos básicos de la conducta típica que será sancionada; (ii) el
procedimiento sancionador; (iii) la definición misma de la sanción o los
criterios para determinarla con claridad; y, (iv) los entes encargados
de imponerla[37].
29.5. Desde
esa perspectiva, la reserva de ley limita la potestad reglamentaria (art.
189-11 Superior) porque exige que ciertos asuntos sean regulados por normas de
rango legal, sin que ello implique el vaciamiento de la competencia del
reglamento para desarrollar aspectos puntuales de materias dispuestas por el
legislador, cuando ellas se circunscriben a un marco de referencia concreto
dado por éste. Lo anterior significa que si bien el Congreso no está obligado a
desarrollar de manera íntegra todas las materias, debe delimitar los temas para
evitar ambigüedades y debe fijar reglas específicas para que opere la debida
ejecución de la ley.
Sobre éste
último punto, la jurisprudencia constitucional ha decantado que “en
muchos casos, la naturaleza misma de las materias objeto de regulación no
excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas
reglamentarias a efectos de permitir su cumplida ejecución, y que en tales
casos el contenido de la reserva está referido al núcleo esencial de la materia
reservada, de tal manera que el reglamento se limite a desarrollar,
complementar y precisar lo que ya ha sido de manera expresa contemplado en la
ley.|| Quiere lo anterior decir que corresponde al legislador regular
directamente el núcleo de las materias reservadas, el objeto propio de la
reserva, sin perjuicio de la posterior especificación que, en ciertos
supuestos, se deje a la actuación administrativa”[38]. Además
de indicar que “(…) en materia de derecho administrativo sancionador, el
legislador puede establecer normas con un mayor grado de generalidad, que no
implican per se la vulneración del principio de legalidad, siempre y cuando se
establezca un marco de referencia cierto para la determinación de la infracción
y de la sanción en un caso concreto”[39].
En
caso tal de que el legislador no defina el marco de referencia concreto o la
materialidad legislativa, estaría delegando en el Gobierno Nacional lo que la
Constitución ha querido que no sea materia de reglamento sino de ley. Como lo
indicó la sentencia C-823 de 2011, “(…) el requisito fundamental que supone
la potestad reglamentaria es la existencia previa de un contenido o materia
legal para reglamentar. La jurisprudencia constitucional ha enfatizado que la
competencia reglamentaria se dirige a la producción de actos administrativos
por medio de los cuales lo que se busca es convertir en realidad el enunciado
abstracto de la ley”.
29.6. Bajo esa línea, ha considerado admisible una técnica
legislativa distinta a la que opera en derecho penal, mediante la cual se acuda
a clasificaciones más o menos generales en las que puedan quedar subsumidos los
diferentes tipos de faltas o infracciones, siempre y cuando se establezcan “unos
criterios que han de ser atendidos por los funcionarios encargados de
imponer la respectiva sanción, criterios que tocan, entre otros, con la
proporcionalidad y razonabilidad que debe presentarse entre la conducta o hecho
que se sanciona y la sanción que pueda imponerse, lo que le permite tanto al
administrado como al funcionario competente para su imposición, tener un marco
de referencia cierto para la determinación de la sanción en un caso concreto”[40]
Para la Corte,
en consecuencia, la flexibilidad que puede establecer el legislador en materia
de derecho administrativo sancionador es compatible con la Constitución,
siempre que esta característica no sea tan amplia que permita la arbitrariedad
de la administración. Un cierto grado de movilidad a la administración para
aplicar las hipótesis fácticas establecidas en la ley guarda coherencia con los
fines constitucionales de esta actividad sancionatoria administrativa, en la
medida que le permite cumplir eficaz y eficientemente con las obligaciones
impuestas por la Carta. Sin embargo, ha advertido que esta flexibilidad
no puede tener un carácter extremo, al punto que se permita la arbitrariedad de
la administración en la imposición de las sanciones o las penas[41].
30. El otro
principio que integra el de legalidad como parte del derecho administrativo
sancionador, es el principio de tipicidad. Éste se manifiesta en
los siguientes tres elementos, a saber: (i) que la conducta sancionable
esté descrita de manera específica y precisa, bien porque esté determinada en
el mismo cuerpo normativo o sea determinable, a partir de otras normas
jurídicas; (ii) que exista una sanción cuyo contenido material esté
definido en la ley; y (iii) que exista correlación entre la conducta y
la sanción[42].
30.1. A
partir de lo anterior, la Corte ha admitido que mediante el principio de
tipicidad se desarrolla el principio fundamental “nullum crimen, nulla poena
sine lege”, es decir, la abstracta descripción que tipifica el legislador
con su correspondiente sanción, debe ser de tal claridad que permita que su
destinatario conozca exactamente la conducta punitiva con el fin de evitar la
indeterminación para no incurrir en una decisión subjetiva y arbitraria[43].
30.2. No
obstante, también ha señalado que las conductas o comportamientos que
constituyen falta disciplinaria o administrativa, no tienen por qué estar
descritos con la misma minuciosidad y detalle que se exige en materia penal,
imponiendo por consiguiente un criterio de mayor flexibilidad y menor
rigurosidad en la adecuación típica[44], siendo éste uno de
los matices predicables en el derecho administrativo sancionador diferente del
penal. Ello por cuanto la naturaleza de las conductas reprimidas, los bienes
jurídicos involucrados y la teleología de las facultades sancionatorias, así como
los sujetos sancionables y los efectos jurídicos que se producen frente a la
comunidad, son diferentes en el derecho administrativo sancionador
disciplinario y correccional, que en el penal.
30.3. Dicha
flexibilización admite que la forma típica tenga un carácter determinable, pero
en todo caso exige como imprescindible que la ley establezca criterios
objetivos que permitan razonablemente concretar la hipótesis normativa que
define la falta o la infracción. De esta forma, como mínimo el legislador debe
fijar “los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada, las
remisiones normativas precisas cuando haya lugar a un tipo en blanco o los
criterios por medio de los cuales se pueda determinar con claridad la conducta,
al igual que exige que en la ley se establezca también la sanción que será
impuesta o, igualmente, los criterios para determinarla con claridad”[45].
Así las
cosas, en el derecho administrativo sancionador disciplinario y correccional es
admisible el uso de conceptos jurídicos indeterminados[46]
y de tipos en blanco[47], siempre y cuando
sean determinables de forma razonable con el fin de que sea posible definir su
alcance en virtud de remisiones normativas a otras leyes o a los reglamentos, o
de criterios técnicos que señalen con precisión los comportamientos prohibidos
y sancionados.
Por el
contrario, como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional “(…) si el
concepto es a tal punto abierto, que no puede ser concretado en forma
razonable, entonces dichos conceptos desconocen el principio de legalidad [en
su versión de tipicidad], pues la definición del comportamiento prohibido queda
abandonada a la discrecionalidad de las autoridades administrativas, que
valoran y sancionan libremente la conducta sin referentes normativos precisos”[48].
31. Ahora
bien, frente a los principios indicados, además de las providencias
referenciadas, cabe resaltar que esta Corporación en sentencia C-1161 de 2000[49],
declaró inexequible el artículo 52 del Decreto Ley 663 de 1993 (actualización
al EOSF) que delegaba en el Gobierno Nacional, en ejercicio de la función de
intervención, señalar las sanciones pecuniarias correspondientes a las
infracciones de las disposiciones sobre actividades financieras y aseguradoras,
así como respecto de la captación de recursos del público. En esa oportunidad,
la demanda de inconstitucionalidad planteó la vulneración del artículo 29
Superior por desconocimiento del principio de legalidad -reserva de ley y
tipicidad-, ya que el artículo cuestionado no fijaba criterios mínimos para
establecer los comportamientos castigados ni las correlativas sanciones
pecuniarias.
Al realizar
el estudio de la norma, la Corte señaló como ratio decidendi que en el
derecho sancionador tanto las conductas sancionables como las sanciones deben
estar descritas y predeterminadas en una norma previa, y además deben contar
con un fundamento legal, por lo cual su definición no puede ser transferida al
Gobierno Nacional a través de una facultad abierta sin contar con un marco de
referencia específico y determinado. De allí evidenció el quebranto al
principio de legalidad y devino la mencionada inexequibilidad.
Y en otra
ocasión la Corte analizó en la sentencia C-726 de 2009, una demanda de
inconstitucionalidad contra el literal e) del artículo 5° de la Ley 182 de 1995
que facultaba a la Comisión Nacional de Televisión para establecer “el
régimen sancionatorio aplicable a los particulares concesionarios, operadores y
contratistas de televisión, de conformidad con las normas previstas en
la ley y en los reglamentos”. El cargo aducido también se enfocaba a la
violación del debido proceso por desconocimiento del principio de legalidad,
habida cuenta que la norma acusada no establecía un marco de referencia claro
para que la autoridad administrativa vía potestad reglamentaria, definiera las
infracciones y las sanciones correspondientes.
En el estudio
concreto la Sala Plena declaró exequible la expresión censurada, indicando que
otra disposición de la misma Ley 182 de 1995, facultaba a la Comisión Nacional
de Televisión como ente autónomo para ejercer la potestad reglamentaria en
materia sancionatoria contractual por cuanto definía un marco de referencia
para establecer el régimen sancionatorio, al remitir mediante tipos en blanco a
normas legales y a los reglamentos. Así, consideró satisfecho el principio de
legalidad flexible o débil que domina la actividad de los entes administrativos
o autónomos en el asunto contractual relacionado con la potestad sancionatoria
pública.
32. Relacionado
lo anterior, a título de síntesis, la Sala concluye que en el derecho
administrativo sancionador que ejerce el Estado, el principio de legalidad -integrado
a su vez por los de reserva de ley y tipicidad- como garantía del derecho
proceso, admite matices de flexibilidad y menor rigurosidad que en el campo
penal, por lo cual la ley puede establecer un marco de referencia de la
conducta típica y de las consecuentes sanciones para que la autoridad
administrativa reglamente el régimen, sin que sea viable admitir enunciaciones
tan abiertas y amplias que no puedan ser concretadas de forma razonable en la
ley y que, por ende, trasladen al Gobierno Nacional la definición de los
comportamientos o la imposición de las sanciones, incurriendo la administración
en un ámbito de arbitrariedad. Así mismo, corresponde al legislador definir los
lineamientos del procedimiento sancionatorio que se debe cumplir.
Análisis de
la norma demandada
33.  El artículo
32 de la Ley 1727 de 2014, se compone de dos incisos. El primero de ellos
señala que el Gobierno Nacional es el encargado de establecer el régimen
disciplinario y sancionatorio al cual estarán sometidos los miembros de la
Junta Directiva de las Cámaras de Comercio del país. Tal régimen “deberá
contener el catálogo de conductas constitutivas de faltas graves, leves y
levísimas y sanciones a las que haya lugar, consistentes en amonestaciones
verbales o escritas, suspensión o destitución”.
Por su parte,
el inciso 2° indica que las Cámaras de Comercio y la Superintendencia de
Industria y Comercio son las competentes para ejercer las facultades
disciplinarias y sancionatorias bajo los procedimientos establecidos por el
Gobierno Nacional, y que son las encargadas de imponer las sanciones respectivas.
34. En primer
lugar, haciendo un estudio histórico sobre el contenido de esta norma con el
fin de dilucidar su espíritu, la Sala advierte que en la versión original del
proyecto de ley que presentó el Gobierno Nacional por intermedio del Ministro
de Comercio, Industria y Turismo, no figuraba este artículo[50].
Su inclusión aconteció en el informe de ponencia para segundo debate ante la
Plenaria de la Cámara de Representantes, con un texto más corto[51],
pero sin que el ponente explicara las razones puntuales que lo llevaron a introducir
esa propuesta legislativa ni el objeto de la misma. A pesar de ello, fue
aprobada en segundo debate sin modificación alguna[52].
En el informe
de ponencia para tercer debate rendido ante la Comisión Tercera del Senado de
la República, el ponente propuso ampliar el texto el artículo con la redacción
que actualmente tiene. Sin embargo, en esa ocasión tampoco se dió explicación
de los argumentos que llevaron a su modificación[53].
Aun así, fue aprobado por dicha Comisión y por la Plenaria del Senado de la
República, siendo posteriormente conciliado por ambas cámaras para acoger el
texto definitivo aprobado en aquella, pero sin consagrar una motivación
concreta[54]. Por ende, respecto
del espíritu de la norma es poca la información que se puede obtener.
35. En
segundo lugar, la Sala advierte que en el contexto de la Ley 1727, las
facultades que se le otorgan al Gobierno Nacional en el artículo acusado no
derivan de una habilitación expresa para actuar como legislador extraordinario,
sino que corresponden al ejercicio de la potestad reglamentaria para que
mediante acto administrativo fije el régimen disciplinario y sancionatorio de
los miembros de las Juntas Directivas de las Cámaras de Comercio.
Esta
posibilidad per se no genera la inconstitucionalidad del precepto
censurado, por cuanto el legislador puede delegar la regulación específica,
siempre y cuando establezca un marco legal de referencia claro y determinado o
determinable, a partir del cual se puedan definir los elementos mínimos de la
falta o infracción, de la sanción a imponer y del procedimiento que se debe
seguir.
36. En el
presente caso, el inciso 1º del artículo 32 de la Ley 1727 refiere al régimen
disciplinario y sancionatorio. Frente al primero de ellos, el criterio estricto
del derecho administrativo sancionador en la especie disciplinaria, señala que
sólo es aplicable a aquellos servidores públicos y particulares que ejercen
función pública permanente o transitoria. En tal caso, como se explicó en esta
providencia [supra f.j. 13], los miembros de la Junta Directiva de las
Cámaras de Comercio se encuentran sometidos al Código Único Disciplinario sí
dentro de sus funciones legales o reglamentarias toman decisiones relacionadas
con el ejercicio o la ejecución de aquellas funciones. De tal forma que
pretender ampliar o alternar el catálogo de faltas más allá de las consideradas
en la Ley 734 de 2002, exige que se cumplan los supuestos del principio de
legalidad en sus vertientes de reserva de ley y de tipicidad. Lo anterior
porque dado el criterio materia de la función que les fue encomendada, se
encuentran sometidos a la disciplina del ius puniendi que ejerce el
Estado y, por ende les son aplicables las prorrogativas del artículo 29
Superior.
37. Sin
embargo, a partir del contexto integral de la Ley 1727 de 2014 que fijó normas
para fortalecer la gobernabilidad, el funcionamiento interno y la
institucionalidad de las Cámaras de Comercio, la Sala advierte que el régimen
disciplinario y sancionatorio que señala la norma es predicable frente a las
funciones propias de gestión y administración que desempeñan los miembros de la
Junta Directiva de los entes camerales [supra f.j. 14 y 21]. Por
consiguiente, más allá de la anterior claridad referente a la aplicación del
derecho disciplinario sancionador en sentido estricto, la norma puntualmente
busca establecer un régimen correccional común integrado por faltas
disciplinarias e infracciones con sus correspondientes sanciones. Esto por
cuanto el Estado puede intervenir en la economía generando vigilancias y
controles a las corporaciones, federaciones y confederaciones de empresarios,
las cuales justamente ejerce a través del Presidente de la República como
suprema autoridad administrativa y de la Superintendencia de Industria y
Comercio como entidad que tiene a su cargo la vigilancia y el control
específico de las Cámaras de Comercio. De allí que la administración, previa
habilitación legal que garantice el debido proceso, puede imponer las sanciones
necesarias a los particulares que vigila frente a sus obligaciones incumplidas.
38. Justamente,
el inciso 1º fija la competencia para regular el régimen disciplinario y
sancionatorio en cabeza del Gobierno Nacional como autoridad administrativa,
por lo cual la Sala debe determinar si la norma establece un marco de
referencia claro que respete el principio de legalidad como parte integrante
del debido proceso, por cuanto éste es aplicable a toda clase de actuaciones
judiciales y administrativas.
39. En ese
sentido, tal inciso precisa que el régimen al cual se someterán los miembros de
la Junta Directiva de las Cámaras de Comercio “deberá contener el catálogo
de conductas constitutivas de faltas graves, leves y levísimas y sanciones a
las que haya lugar, consistentes en amonestaciones verbales o escritas,
suspensión o destitución”. De ello colige la Cort que el legislador
directamente predeterminó las sanciones aplicables señalando que son amonestaciones
verbales o escritas, suspensión o destitución, pero en cuanto al catálogo de
conductas constitutivas de faltas se limitó a establecer la clasificación
amplia de las mismas en graves, leves y levísimas.
39.1. Según
informa el artículo 29 Superior, en el marco del derecho fundamental de debido
proceso, nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al
acto que se le imputa. De tal forma que el régimen disciplinario y sancionador
debe ceñirse al principio de legalidad con las matices de flexibilidad y menos
rigurosidad que fueron expuestas, por lo cual la conducta sancionable debe
estar descrita previamente en la norma o tener unos elementos mínimos de
referencia determinados o determinables razonablemente vía remisión a otra ley
o a los reglamentos, y contar con un fundamento legal definiendo el núcleo esencial
de la materia reservada, por cuanto su determinación total no puede ser
delegada al Gobierno Nacional como autoridad administrativa.
39.2. Del
contenido literal del inciso 1º acusado, la Corte advierte que no existe frente
al catálogo de conductas constitutivas de faltas disciplinarias y
sancionatorias, la referencia a los elementos mínimos que las tipifican y que
fundamentan su base legal, por cuanto corresponden a un concepto amplio que la
Sala considera no se puede concretar de forma razonable; incluso la disposición
no contempla tipos en blanco y remisiones normativas con el fin de definir las
mismas.
39.3. Apelando
al criterio de mayor flexibilidad del principio de legalidad, la Corte
identificó que el artículo 32 demandado a pesar de no dar elementos suficientes
que permitan dilucidar qué conductas constituyen faltas disciplinarias y
sancionatorias, así como el fundamento legal de las mismas, el legislador en el
artículo 7º de la Ley 1727 de 2014 estableció que los miembros de la Junta
Directiva de las Cámaras de Comercio tienen como deberes especiales actuar con
buena fe, con lealtad, diligencia, confidencialidad y respeto. Además, en el
desarrollo de sus funciones son responsables de la planeación, adopción de políticas,
el control y la evaluación de la gestión del respetivo ente cameral, temas que
corresponden a un amplio margen que impide concretar con certidumbre normativa
y razonabilidad técnica, lógica o empírica el marco de referencia o los
lineamientos básicos suficientes para definir las conductas objeto de sanción y
servir de fundamento legal.
El artículo
7º en referencia consagra de manera amplia la enunciación muy general de
algunos deberes y responsabilidades de los miembros de la Junta Directiva, sin
que de allí se pueda derivar un marco de referencia cierto, concreto y
razonable para la determinación de las faltas o de las infracciones. Si bien el
Congreso no está obligado a desarrollar de manera íntegra todas las materias, debe
limitar los temas para evitar ambigüedades y debe fijar reglas específicas para
que opere la debida ejecución de la ley. De lo contrario, termina trasladando
su competencia legislativa a la autoridad administrativa, como advierte la
Corte acontece en el caso bajo examen porque el inciso 1º faculta al Gobierno
Nacional para que libre y posiblemente de forma arbitraria, defina el catálogo
de faltas disciplinarias y sancionatorias que someterán a los miembros de la
Junta Directiva de las Cámaras de Comercio.
En ese
sentido, la Corte reitera que la flexibilidad que puede establecer el
legislador en materia de derecho administrativo sancionador es compatible con
la Constitución, siempre que esta característica no sea tan amplia ni extrema
que permita la arbitrariedad de la administración en el ejercicio de la
potestad reglamentaria de las faltas y de las sanciones, al terminar
deslegalizada la materia sometida a reserva de ley.
39.4. Así las
cosas, la Sala estima que el inciso 1º del artículo 32 de la Ley 1727 de 2014 no
establece los elementos básicos o la materialidad legislativa de la conducta
típica que será sancionada mediante amonestaciones verbales o escritas, suspensión
o destitución, al tiempo que no la describe de manera específica y precisa
habida cuenta que el catálogo de faltas no fue determinado en el mismo cuerpo
normativo, ni es determinable a través de otras normas jurídicas. Lo anterior
conlleva a la vulneración del principio de legalidad integrado por los de
reserva de ley y tipicidad, situación que desconoce el derecho fundamental de
debido proceso que consagra el artículo 29 de la Constitución Política y que implica
la declaratoria de inexequibilidad de la totalidad del inciso 1º ante la
imposibilidad legal de determinar los supuesto de las faltas administrativas.
40. En cuanto
al inciso 2º del artículo 32 de la Ley 1727 de 2014, éste radica de forma
expresa las facultades disciplinarias y sancionatorias sobre los miembros de la
Junta Directiva de los entes camerales, en cabeza de las Cámaras de Comercio y
de la Superintendencia de Industria y Comercio. No obstante, seguidamente
señala que tales facultades se guiarán “bajos los procedimientos
establecidos por el Gobierno Nacional” e impondrán las sanciones a que
hubiere lugar.
Sobre el
punto, como lo señala el demandante y varios intervinientes de la academia, de
acuerdo con el artículo 29 Superior existe una reserva de ley para que sea el
legislador el que defina la plenitud de las formas propias del procedimiento
administrativo sancionador, como garantía del principio de legalidad propio del
Estado social de derecho.
En el
presente caso, la Sala observa que el legislador delegó en el Gobierno Nacional
como autoridad administrativa, la determinación total del procedimiento que se
debe seguir al momento de someter al régimen disciplinario y sancionatorio a
los miembros de la Juntas Directiva de las Cámaras de Comercio, esto es, delegó
en los reglamentos el establecer las etapas, los términos, los recursos y los
demás aspectos que rodean el procedimiento administrativo sancionador. Esa
situación quebranta la cláusula general de competencia de que goza el
legislador y la reserva legal para señalar los procedimientos e implica una
afectación al debido proceso porque el administrado no tendría una garantía legal
que defina los formas propias del juicio sancionatorio, con miras a brindarle
seguridad jurídica en la actuación. Lo anterior pone de presente la
inconstitucionalidad de la expresión “bajos los procedimientos establecidos
por el Gobierno Nacional” porque afectar el artículo 29 de la Constitución
Política.
41. Ahora
bien, debido a la inconstitucionalidad evidenciada respecto del inciso 1º del
artículo 32 de la Ley 1727 de 2014 que deja sin fundamento legal el
establecimiento del régimen disciplinario y sancionatorio al cual se deben
someterse los miembros de la Junta Directiva de las Cámaras de Comercio, y de
la vulneración a la reserva ley en materia de procedimientos hallada en el
inciso 2º del mismo artículo que implica el desconocimiento del principio de
legalidad por parte de la expresión “bajos los procedimientos establecidos
por el Gobierno Nacional”, la Corte considera necesario declarar la
inexequibilidad de todo el inciso 2º con el fin de que el Congreso de la
República expida la legislación correspondiente y establezca los parámetros completos
de esa facultad administrativa sancionatoria.
42. Al margen
de lo anterior, las Cámaras de Comercio en su calidad de corporaciones pueden
ejercer las facultades correccionales que los reglamentos internos les
confieran, de acuerdo con el artículo 642 del Código Civil. En igual sentido,
la Superintendencia de Industria y Comercio seguirá cumpliendo las funciones de
inspección, vigilancia y control sobre las Cámaras de Comercio, según la
normatividad vigente.
Conclusiones
43. De
acuerdo con las anteriores consideraciones, la Sala Plena declarará la
inexequibilidad del artículo 32 de la Ley 1727 de 2014, porque como lo planteó
el actor y algunos intervinientes, desconoce el artículo 29 de la Constitución
Política, relacionado con la afectación al principio de legalidad -reserva de
ley y tipicidad- como pilar del derecho proceso administrativo sancionador. Lo
anterior por cuanto (i) delegó en el Gobierno Nacional como autoridad administrativa,
la potestad abierta de fijar el catálogo de conductas constitutivas de faltas
disciplinarias y sancionatorias aplicables a los miembros de la Junta Directiva
de las Cámaras de Comercio, sin contar con un marco de referencia legal claro,
cierto y razonable que así lo permitiera; y, (ii) fijó en el Gobierno
Nacional la competencia para establecer los procedimientos que guían este
régimen disciplinario y sancionatorio especial, desconociendo la reserva legal
que opera en la materia y que le impone definir los lineamientos básicos del
trámite administrativo sancionador.  Así lo señala a continuación en la parte
resolutiva de este fallo.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE
el artículo 32 de la Ley 1727 de 2014 “Por medio de la cual se reforma
el Código de Comercio, se fijan normas para el fortalecimiento de la
gobernabilidad y el funcionamiento de las Cámaras de Comercio y se dictan otras
disposiciones”, de acuerdo con las razones señaladas en la parte motiva de
esta providencia.
Notifíquese
y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Ausente
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
A LA SENTENCIA C-135/16
REGIMEN DISCIPLINARIO Y SANCIONATORIO DE MIEMBROS DE JUNTA DIRECTIVA
DE LAS CAMARAS DE COMERCIO-Competencia (Salvamento
parcial de voto)
REGIMEN DISCIPLINARIO Y SANCIONATORIO DE MIEMBROS DE JUNTA DIRECTIVA
DE LAS CAMARAS DE COMERCIO-Fundamento
constitucional (Salvamento parcial de voto)/REGIMEN DISCIPLINARIO Y
SANCIONATORIO DE MIEMBROS DE JUNTA DIRECTIVA DE LAS CAMARAS DE COMERCIO-Reserva
de ley (Salvamento parcial de voto)
PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO-Alcance
(Salvamento parcial de voto)/REGIMEN DISCIPLINARIO Y SANCIONATORIO DE
MIEMBROS DE JUNTA DIRECTIVA DE LAS CAMARAS DE COMERCIO FRENTE AL PRINCIPIO DE
CONSERVACION DEL DERECHO-Procedía la declaración de exequibilidad
(Salvamento parcial de voto)
Expediente D-10951. Demanda de inconstitucionalidad con el artículo
32 de la Ley 1727 de 2014 “Por medio de la cual se reforma el Código de
Comercio, se fijan normas para el fortalecimiento de la gobernabilidad y el
funcionamiento de las Cámaras de Comercio y se dictan otras disposiciones.”
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la mayoría, a
continuación presento brevemente las razones por las cuales he salvado
parcialmente el voto respecto de la sentencia C-135 de 2016 que dispuso
declarar inexequible el artículo 32 de la Ley 1727 de
2014 “Por medio de la cual se reforma el Código de Comercio, se fijan normas
para el fortalecimiento de la gobernabilidad y el funcionamiento de las Cámaras
de Comercio y se dictan otras disposiciones.”
1. El artículo declarado inconstitucional tenía
el siguiente texto:
“Artículo 32. Régimen disciplinario y sancionatorio.
Los miembros de Junta Directiva de las Cámaras de Comercio estarán sometidos al
régimen disciplinario y sancionatorio establecido por el Gobierno Nacional y
deberá contener el catálogo de conductas constitutivas de faltas graves, leves,
levísimas y sanciones a las que haya lugar, consistentes en amonestaciones
verbales o escritas, suspensión y destitución.
Las Cámaras de Comercio y la Superintendencia de Industria y
Comercio ejercerán las facultades disciplinarias y sancionatorias bajo los
procedimientos establecidos por el Gobierno Nacional e impondrán las sanciones
a que hubiere lugar.”
2. Comparto parcialmente la decisión en cuanto
declaró inexequibles las expresiones que conferían, al Gobierno Nacional, la
competencia para establecer el régimen sancionatorio, sustantivo y procesal,
aplicable a los miembros de las juntas directivas de las Cámaras de Comercio.
Desde una perspectiva constitucional (arts. 29, 124 y 150.23) el establecimiento
de los regímenes sancionatorios le corresponde –en virtud del principio de
legalidad- al legislador. No obstante que en el derecho administrativo
sancionador dicho principio no se exige con la misma intensidad que en materia
penal, es claro que un régimen que defina las faltas y las sanciones aplicables
a los servidores públicos o a los particulares que cumplen funciones públicas
debe encontrarse, al menos en sus aspectos más generales, en normas con fuerza
de ley. En este caso la disposición acusada dejaba en manos del Gobierno, en
ejercicio de facultades reglamentarias, (i) la fijación de las conductas objeto
de sanción, (ii) la definición de los eventos en que se aplican las sanciones
allí previstas y (iii) la configuración de los procedimientos que deben
desarrollarse.
La inconstitucionalidad encuentra entonces fundamento en los
artículos 29, 124 y 150.23 de la Constitución.
2. A pesar de mi acuerdo con la conclusión anterior, considero que
el establecimiento de un régimen disciplinario y sancionatorio especial para
los miembros de las juntas directivas de las Cámaras de Comercio, encuentra
fundamento constitucional directo en el artículo 123, en cuyo inciso final se
establece que la ley determinará el régimen aplicable a los particulares que
temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio. En
efecto, los integrantes de tales juntas pueden cumplir, en cuanto su actuación
se refiera por ejemplo a la administración de recursos públicos relativos al
registro mercantil, la clase de funciones a las que se refiere la citada
disposición constitucional.
Tal razón, unida al principio de conservación del derecho
-ampliamente reconocido por esta Corporación- que impone al juez constitucional
preferir aquellas interpretaciones que preserven la obra del legislador en
lugar de aquellas que la anulen, era procedente declarar exequibles las
expresiones “Los miembros de Junta Directiva de
las Cámaras de Comercio estarán sometidos al régimen disciplinario y
sancionatorio (…) y deberá
contener el catálogo de conductas constitutivas de faltas graves, leves,
levísimas y sanciones a las que haya lugar, consistentes en amonestaciones
verbales o escritas, suspensión y destitución” y
“Las Cámaras de Comercio y la Superintendencia de Industria y Comercio
ejercerán las facultades disciplinarias y sancionatorias (…) e impondrán
las sanciones a que hubiere lugar.”
3. Una decisión en esa dirección, además de reconocer la competencia
del Congreso para definir el régimen sancionatorio aplicable a los particulares
que cumplan funciones públicas, armonizaba plenamente con otras disposiciones
del ordenamiento jurídico. En efecto, era posible interpretar que el artículo
juzgado establecía que los miembros de las juntas directivas de las Cámaras de
Comercio, en cuanto cumplieran funciones públicas, eran destinatarios del
régimen disciplinario contenido en la Ley 734 de 2002[55]. Vista de esa forma la
disposición, podía concluirse que el Congreso reiteraba la aplicación de dicho
régimen a las referidas personas determinando que, sin perjuicio del poder
preferente del Procurador General de la Nación establecido en el artículo 277
de la Constitución, la función disciplinaria la podrían ejercer las mismas
Cámaras de Comercio y la Superintendencia de Industria y Comercio.
Tal interpretación suponía, adicionalmente, que el artículo
cuestionado exceptuaba de la regla que fija la competencia exclusiva de la
Procuraduría cuando el sujeto disciplinado es un particular (art. 75, inciso
segundo de la Ley 734 de 2002), el juzgamiento disciplinario de los integrantes
de la junta directiva de la Cámara de Comercio.
4. En síntesis y de acuerdo con lo expuesto, la razón de la
decisión, a mi juicio concordante con la Carta y respetuosa del principio de
conservación del derecho, hubiera podido ser la siguiente:
a) No es constitucionalmente admisible la delegación en el Gobierno
Nacional de facultades para establecer las faltas y fijar el procedimiento
sancionatorio de los miembros de la junta directiva de las Cámaras de Comercio.
En consecuencia, se oponen a la Carta (arts. 29, 124 y 150.23) las expresiones
“establecido por el Gobierno Nacional” y “bajo los procedimientos
establecidos por el Gobierno Nacional.”
b) El artículo acusado es en lo demás, al menos prima facie,
plenamente compatible con la Carta, en la medida en que confiere a las Cámaras
de Comercio y a la Superintendencia de Industria y Comercio -sin perjuicio del
poder preferente de la Procuraduría General de la Nación previsto en el
artículo 277 de la Constitución- la competencia para ejercer la función
disciplinaria respecto de los miembros de junta directiva en cuanto cumplan
funciones públicas.
c) El Congreso, en ejercicio de su libertad de configuración,
exceptuó de la regla que fija la competencia exclusiva de la Procuraduría
respecto de particulares que cumplen funciones públicas (art. 75 de la ley 734
de 2002), los casos en los que se investiga y juzga disciplinariamente a los
miembros de junta directiva de las Cámaras de Comercio, por las actuaciones
seguidas en ejercicio de tal tipo de funciones.
Dejo así expuestas las razones de mi desacuerdo parcial con la
sentencia C-135 de 2016.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
[1]
Dr. Diego Fernando Fonnegra Vélez.
[2]
Dra. Jazmín Rocío Soacha Pedraza.
[3]
Dr. Julián Domínguez Rivera.
[4]
Dr. Gustavo Andrés Piedrahita Forero.
[5]
Dr. Jorge Villegas Betancour.
[6]
Dr. Juan Bautista Parada Caicedo.
[7]
Dr. Gabriel de Vega Pinzón.
[8]
Este Grupo es liderado por la Dra. Vanessa Suelt Cock, y los
miembros que suscriben la intervención son Gabriela Patricia Parra Roa y Luisa
Moreno Franco.
[9]
Por instrucciones del Decano de la Facultad, Dr. Juan Carlos
Forero Ramírez, fueron delegados para rendir el concepto, el profesor Edgar
Iván León Robayo y la investigadora Diana María Sánchez Uribe.
[10]
Dr. Omar Mejía Patiño.
[11]
Fue creado originalmente por el artículo 22 de la Ley 80 de 1993, pero fue
modificado por el artículo 6 de la ley 1150 de 2007.
[12]
Artículos 42 a 45 y 144 del Decreto 2150 de 1995.
[13]
Sentencia C-909 de 2007 (MP Clara Inés Vargas Hernández).
[14]
Sentencia C-166 de 1995 (MP Hernando Herrera Vergara).
[15]
(MP Eduardo Cifuentes Muñoz).
[16]
(MP Eduardo Cifuentes Muñoz).
[17]
(MP José Gregorio Hernández Galindo).
[18]
Esta diferenciación no ha sido ajena a la jurisprudencia
constitucional. Por ejemplo, la sentencia C-909 de 2007 (MP Clara Inés Vargas
Hernández), al estudiar una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
86 del Código de Comercio que establece las funciones de las Cámaras de
Comercio y puntualmente el numeral 12 que fija competencia al Gobierno Nacional
para atribuirle funciones, declaró la exequibilidad condicionada de la
expresión “y el Gobierno Nacional”, en el entendido de que tales
atribuciones se circunscriben al desarrollo de actividades propias de la
naturaleza jurídica y objeto de las Cámaras. La consideración central de esa
sentencia diferenció entre las funciones públicas asignadas por el legislador
como llevar el registro mercantil, y aquellas privadas de naturaleza gremial y
corporativa.
[19]
La sentencia C-084 de 2013 (MP María Victoria Calle Correa)
declaró exequible la expresión “[c]uando se trate de personas jurídicas la
responsabilidad disciplinaria será exigible del representante legal o de los
miembros de la Junta Directiva”, contenida en el inciso cuarto del artículo
44 de la Ley 1474 de 2011, bajo el entendido que la falta le fuere imputable
por el incumplimiento de los deberes funcionales. En el mismo sentido se puede
consultar la sentencia C-1076 de 2002 (MP Clara Inés Vargas Hernández).
[20]
Sentencia C-338 de 2011 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
Al respecto también se puede consultar la sentencia C-181 de 2002 (MP Marco
Gerardo Monroy Cabra).
[21]
La sentencia C-1193 de 2008 (MP Jaime Araújo Rentería) hizo
una descripción básica de los sujetos a quienes le es aplicable el Código Único
Disciplinario. Allí incluyó a los particulares que cumplen funciones públicas,
y fundamentó que pueden ser objeto de responsabilidad disciplinaria en virtud
de lo dispuesto en el artículo 6 de loa Constitución Política.
[22]
Gaceta del Congreso No. 747 del 18 de septiembre de 2013, pág.
39 y ss.
[23]
Art. 16: Siempre que se dicte sentencia condenatoria por
delitos contra la propiedad, la fe pública, la economía nacional, la industria
y el comercio, o por contrabando, competencia desleal, usurpación de derechos
sobre la propiedad industrial y giro de cheques sin provisión de fondos o
contra cuentas canceladas, se impondrá como pena accesoria la prohibición para
ejercer el comercio de dos a diez años.
[24]
GC No. 747 de 2013.
[25]
Sentencias C-827 de 2001 (MP Álvaro Tafur Galvis) y C-530 de
2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett).
[26]
Sentencias C-597 de 1996 (MP Alejandro Martínez Caballero) y
C-595 de 2010 (MP Jorge Iván Palacio Palacio).
[27]
En la sentencia C-597 de 1996 (MP Alejandro Martínez
Caballero), la Corte señaló que “entre el derecho penal y los otros derechos
sancionadores existen diferencias que no pueden ser desestimadas. Así, el
derecho penal no sólo afecta un derecho tan fundamental como la libertad sino
que además sus mandatos se dirigen a todas las personas, por lo cual es natural
que en ese campo se apliquen con máximo rigor las garantías del debido proceso.
En cambio, otros derechos sancionadores no sólo no afectan la libertad física,
pues se imponen otro tipo de sanciones, sino que además sus normas operan en
ámbitos específicos, ya que se aplican a personas que están sometidas a una
sujeción especial -como los servidores públicos- o a profesionales que tienen
determinados deberes especiales, como médicos, abogados o contadores. En estos
casos, la Corte ha reconocido que los principios del debido proceso se siguen
aplicando pero pueden operar con una cierta flexibilidad en relación con el
derecho penal”.
[28]
Sentencias C-530 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett) y C-406 de 2004 (MP
Clara Inés Vargas Hernández).
[29]
Sentencias C-597 de 1996 (MP Alejandro Martínez Caballero).
[30]
Sentencia C-1161 de 2000 (MP Alejandro Martínez Caballero).
[31]
Esta doble garantía formal y material ha sido reiterada de forma sistemática
por esta Corte en las sentencias C-1011 de 2008 (MP Jaime Córdoba Triviño),
C-031 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), C-401 de 2013 (MP Mauricio
González Cuervo) y C-412 de 2015 (MP Alberto Rojas Ríos).
[32]
Sentencia C-031 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva).
[33]
Sentencias C-921 de 2001 (MP Jaime Araujo Rentería).
[34]
Sentencia C-412 de 2015 (MP Alberto Rojas Ríos).
[35]
Sentencia C-810 de 2014 (MP Mauricio González Cuervo),
reiterada en la sentencia C-412 de 2015 (MP Alberto Rojas Ríos).
[36]
Sentencia C-827 de 2001 (MP Álvaro Tafur Galvis).
[37]
Sentencias C-343 de 2006 (MP Manuel José Cepeda Espinosa) y
C-1011 de 2008 (MP Jaime Córdoba Triviño).
[38]
Sentencia C-400 de 2013 (MP Nilson Pinilla Pinilla).
[39]
Sentencia C-1011 de 2008 (MP Jaime Córdoba Triviño).
[40]
Sentencia C-564 de 2000 (MP Alfredo Beltrán Sierra).
[41]
Sentencia C-406 de 2004 (MP Clara Inés Vargas Hernández), reiterada en la
sentencia C-1011 de 2008 (MP Jaime Córdoba Triviño).
[42]
Sentencia C-343 de 2006 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).
[43]
Sentencias C-530 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett) y
C-401 de 2013 (MP Mauricio González Cuervo).
[44]
Sentencia C-406 de 2004 (MP Clara Inés Vargas Hernández).
[45]
Ibíd.
[46]
Son aquellos conceptos de valor o de experiencia utilizados por el legislador,
que limitan o restringen el alcance de los derechos y de las obligaciones que
asumen los particulares o las autoridades públicas.
[47]
Es una descripción incompleta de las conductas sancionadas, o en disposiciones
que no prevén la sanción correspondiente, pero que en todo caso pueden ser
complementados por otras normas a las cuales remiten las primeras.
[48]
Sentencia C-406 de 2004 (MP Clara Inés Vargas Hernández).
[49]
(MP Alejandro Martínez Caballero).
[50]
Gaceta del Congreso No. 747 de 2013.
[51]
“Artículo 33. Régimen Disciplinario y Sancionatorio. Los miembros de Junta
Directiva de las Cámaras de Comercio estarán sometidos al régimen disciplinario
y sancionatorio establecido por el Gobierno Nacional. Las Cámaras de Comercio y
la Superintendencia de Industria y Comercio ejercerán las facultades
disciplinarias y sancionatorias bajo los procedimientos establecidos por el
Gobierno Nacional e impondrán las sanciones a que hubiere lugar”.
[52]
Gaceta del Congreso No. 009 de 2014.
[53]
Gaceta del Congreso No. 202 de 2014.
[54]
Gacetas del Congreso No. 307 de 2014 y No. 302 de 2014.
[55] En
lo pertinente el artículo 53 de la Ley
734 de 2002, modificado por el artículo 44 de la Ley 1474 de 2011 dispone: “El
presente régimen se aplica a los particulares que cumplan labores de
interventoría o supervisión en los contratos estatales; también a quienes
ejerzan funciones públicas, de manera permanente o transitoria, en lo que
tienen que ver con estas, y a quienes administren recursos públicos u
oficiales. (…) Se entiende que ejerce función pública aquel particular que, por
disposición legal, acto administrativo, convenio o contrato, realice funciones
administrativas o actividades propias de los órganos del Estado, que permiten el
cumplimiento de los cometidos estatales, así como el que ejerce la facultad
sancionadora del Estado; lo que se acreditará, entre otras manifestaciones,
cada vez que ordene o señale conductas, expida actos unilaterales o ejerza
poderes coercitivos. (…) Administran recursos públicos aquellos particulares
que recaudan, custodian, liquidan o disponen el uso de rentas parafiscales, de
rentas que hacen parte del presupuesto de las entidades públicas o que estas
últimas han destinado para su utilización con fines específicos. (…)”