T-148-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-148/02
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional pago de acreencias laborales
DERECHO AL PAGO OPORTUNO DEL SALARIO-Hipótesis fácticas mínimas de
vulneración/DERECHO AL MINIMO VITAL DEL TRABAJADOR-Hipótesis fácticas mínimas de vulneración
por no pago de salarios
Las hipótesis fácticas mínimas que
deben cumplirse para que puedan tutelarse el derecho fundamental al mínimo
vital mediante la orden de pago oportuno del salario debido son las siguientes:
(1) Que exista un incumplimiento salarial (2) que afecte el mínimo vital del
trabajador, lo cual (3) se presume si el incumplimiento es prolongado o
indefinido, salvo que (4) no se haya extendido por más de dos meses excepción
hecha de la remuneración equivalente a un salario mínimo, o (5) el demandado o
el juez demuestren que la persona posee otros ingresos o recursos con los
cuales puede atender sus necesidades primarias vitales y las de su familia, (6)
sin que argumentos económicos, presupuestales o financieros puedan justificar
el incumplimiento salarial.
DERECHO AL
MINIMO VITAL-Carácter individual
Es de anotar que el derecho fundamental
al mínimo vital es un derecho fundamental individual y no colectivo. Ello es
así por que el ejercicio y goce del mencionado derecho, en particular del
aseguramiento de los recursos necesarios para una existencia digna, es
individual. La persona humana, en sí misma considerada, requiere de los
recursos materiales mínimos para asegurar su subsistencia. Siendo el ejercicio
del derecho al mínimo vital algo personal, la caracterización de este derecho
como uno colectivo, cuya titularidad estaría en cabeza de la familia, es
errónea. Si bien el mínimo vital de una persona depende de si tiene personas a
su cargo o no, lo cierto es que el alcance del mínimo vital – esto es si cubre
también las necesidades de la familia – no debe confundirse con el carácter
individual o colectivo del derecho mismo.
DERECHO AL
MINIMO VITAL DEL TRABAJADOR-Presunción de
afectación por ausencia prolongada en pago de salarios/JUEZ DE TUTELA-Actividad
probatoria para determinar afectación del mínimo vital/PRINCIPIO DE LA
AUTONOMIA INDIVIDUAL-Vulneración por incumplimiento del empleador en pago
de salarios
Para la Corte no son de recibo las
razones que el fallador aduce para desvirtuar la presunción de afectación del
mínimo vital ante el incumplimiento prolongado – cuatro meses de salario – y
reiterado – mínimo en dos ocasiones – en el pago del salario por la
administración local de Colosó y, en consecuencia, denegar la tutela del
derecho fundamental al mínimo vital. No bastaba al juez presuponer que si el
cónyuge de la petente recibía su sueldo de docente, entonces la subsistencia
digna de la petente estaba asegurada. Faltó entonces por parte del juez de
tutela una actividad probatoria adecuada para determinar si en efecto el mínimo
vital de la peticionaria no estaba comprometido por el no pago prolongado y
reiterado de su salario por la administración municipal. Una razón normativa
refuerza la necesidad de corregir la sentencia de tutela objeto de revisión. Se
trata de la imposibilidad constitucional de desconocer el principio la autonomía
individual. Tal principio se vería injustificadamente restringido al exigir al
trabajador que ha cumplido con sus obligaciones pasar a depender integralmente
de su cónyuge en caso del incumplimiento salarial del empleador. La persona del
trabajador perdería así gran parte de su independencia como consecuencia
exclusiva del incumplimiento patronal, lo que es contrario a su libertad.
ADMINISTRACION
CENTRAL-Decisiones no eximen a las autoridades
locales del cumplimiento de obligaciones laborales
Es de observar que al Alcalde
Municipal demandado no le bastaba simplemente exculpar su incumplimiento en el
pago de los salarios a los docentes municipales con fundamento en las
decisiones de la administración central. El descenso en la actividad económica
y el menor recaudo de impuestos son hechos previsibles que pueden en cualquier
momento afectar el monto de las partidas municipales correspondientes a la
participación de los entes territoriales en los ingresos corrientes de la
Nación. Es por ello que un mandatario local podía planear – como es su deber –
el manejo de los recursos económicos y financieros del Municipio que gobierna
de tal forma que tales eventualidades no afectaran el cumplimiento de las
obligaciones laborales respecto de los servidores públicos, y en especial de
los docentes a quienes está encomendada la educación de los futuros ciudadanos.
Referencia:
expediente T-400077
Acción de tutela instaurada por HERNA YOLANDA
ROMERO ALVAREZ contra el Alcalde Municipal del Municipio de Colosó (Sucre).
Temas:
- Derecho fundamental al mínimo vital –
Hipótesis fácticas mínimas de vulneración por el no pago de salarios
- Derecho al mínimo vital – Carácter
individual
- Incumplimiento salarial en el sector
docente y deberes de la administración local
Magistrado ponente:
Dr.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., marzo primero (1) de dos mil
dos (2002).
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados, Manuel José Cepeda Espinosa,
Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo del
dieciocho (18) de octubre de dos mil (2000), proferido por el Juzgado Promiscuo
Municipal de Colosó, Sucre, al resolver la acción de tutela instaurada por HERNA
YOLANDA ROMERO ALVAREZ contra el Alcalde Municipal del Municipio de Colosó
(Sucre).
I.
ANTECEDENTES
1.     Hechos
1.1 La señora Herna Yolanda Romero Alvarez,
en su calidad de docente de tiempo completo en la Escuela Rural de Arenitas del
municipio de Colosó (Sucre) e inscrita en la nómina municipal, presentó acción
de tutela contra el Alcalde de la localidad. A su juicio, la omisión en el pago
de los salarios correspondientes a los meses de diciembre de 1999, junio,
julio, agosto y septiembre de dos mil (2000) y la no cancelación de los aportes
al régimen de salud por parte del mandatario local, vulnera sus derechos
fundamentales al trabajo, a la salud en conexidad con la vida, a la seguridad
social, a la dignidad humana y a la subsistencia.
1.2 En declaración rendida por la accionante
ante el juez de tutela manifestó que el salario devengado por el ejercicio de
su labor docente era su única fuente de ingreso y que a su esposo, también docente,
sí le paga el salario.
1.3. El Alcalde Municipal de Colosó (Sucre),
señor Efraín Negrette Torres, reconoció ante el juez de tutela que la
demandante está vinculada laboralmente como docente del municipio y que se le
adeudan, así como a otros muchos empleados municipales incluido él mismo,
varios meses de salario. La razón del retraso gubernamental en el pago de la
nomina docente consiste en los recortes o reajustes de los recursos que el
gobierno nacional debe girar al municipio. Manifestó que las fuentes de ingreso
del municipio de Colosó (Sucre) provienen en un 95% de los ingresos corrientes
de la nación y que el recorte en las transferencias del poder central ha
ocasionado el incumplimiento en el pago de los salarios y los aportes al
régimen de salud al cual están afiliados los docentes municipales.
2. Lo solicitado
La accionante solicita se condene "al
municipio de Colosó (Sucre) y/o a su representante legal o a quien haga sus
veces, al pago de los salarios vencidos y demás factores que deriven de
ello".
3. Sentencia objeto de revisión
3.1. El Juzgado Promiscuo Municipal de
Colosó – Sucre, en sentencia del dieciocho de octubre de dos mil (2000), no
tuteló el derecho al trabajo. Se limitó a conceder la tutela del “derecho
fundamental a la seguridad social” y ordenó a la administración municipal
demandada, en un término de veinte días a partir de la notificación de la
providencia, ponerse al día en el pago de los aportes en salud de la
demandante.
3.2. El fallador fundamentó la denegatoria de la tutela del derecho
al trabajo con el argumento de que la petente dispone de otros medios de
defensa judicial y que en el presente caso no se ve comprometido su mínimo
vital que habría podido hacer procedente la acción de tutela, ya que ella vive
con su esposo quien recibe un sueldo, “de lo que se infiere que dicha
accionante no está en un peligro inminente por afectación del mínimo vital, ya
que es de suponer que su marido, quien vive con ella, le suministra lo
necesario para su subsistencia”.
3.3. La anterior decisión fue remitida a la Corte Constitucional
para su eventual revisión. Habiendo sido seleccionada mediante auto del once
(11) de diciembre de dos mil (2000), correspondió a la Sala Tercera de Revisión
su conocimiento.
4. Pruebas decretadas y recibidas
4.1. Mediante auto de marzo veinte (20)
de dos mil uno (2001), el magistrado sustanciador decretó la práctica de
pruebas para establecer algunos aspectos concernientes a la cancelación de
salarios y aportes al régimen de salud en el municipio demandado, en especial
lo referente a los factores que explican el incumplimiento estatal en el pago
de los salarios del sector docente. El siguiente es un resumen de las pruebas
acopiadas según la entidad pública consultada:
4.2. En abril 5 de 2001, el Alcalde
Municipal comunica a la Corte que los salarios correspondientes a diciembre de
1999, agosto, septiembre, octubre y noviembre del año 2000 ya han sido
cancelados a la demandante. Manifiesta que se adeuda a los docentes municipales
los meses de diciembre de 2000, enero, febrero y marzo de 2001, para cuyo pago
se están "gestionando los recursos" (folio 48).
4.3. El Ministerio de Educación Nacional
suministra información sobre la situación de la educación en el municipio de
Colosó:
- Los alumnos matriculados suman 2.618 y
son atendidos por 155 docentes, para una relación de 17 alumnos por docente,
cifra inferior al promedio nacional que es de 26.
- Del total de docentes municipales, el
58% es personal financiado con recursos del situado fiscal, 12% con recursos
departamentales y 30% con recursos propios del municipio.
- Los sueldos y prestaciones sociales de
los docentes municipales se cancelan con los recursos provenientes de la
participación municipal en los ingresos corrientes de la Nación y con los
recursos propios provenientes del presupuesto ordinario del municipio.
- La situación de no pago del salario a
los docentes y los traumatismos que para la prestación del servicio de
educación se derivan de ese hecho, son atribuidos (i) a las crisis fiscales por
las que atraviesan las administraciones locales para atender las necesidades
educativas, (ii) al nombramiento injustificado de docentes sin el respaldo
presupuestal que asegure su sostenibilidad, (iii) la difícil situación de las
finanzas de la nación o (iv) a la "falta de gestión de los alcaldes para
reorganizar las plantas de docentes y mejorar las relaciones técnicas de
alumno/docente".
- El departamento de Sucre  – al igual
que los demás departamentos del país – desarrollan planes de reorganización del
sector educativo para racionalizar el personal docente y aliviar la carga
salarial y prestacional de los entes territoriales mediante la aplicación de
criterios de equidad en la distribución y reasignación de docentes financiados
con recursos del situado fiscal.
4.4. El Departamento Nacional de
Planeación (DNP) manifiesta que el servicio de educación posibilita tres tipos
de planta, dependiendo de la procedencia de las fuentes de financiación: planta
del situado fiscal, plantas departamentales y plantas municipales.
- En cuanto a la planta del situado
fiscal, esta corresponde a los docentes que pertenecían a la nómina nacional
antes de la descentralización de la educación iniciada en 1993. Los recursos y
los docentes del situado fiscal son administrados por los departamentos y
ubicados en cada municipio de su jurisdicción.
- En lo que se refiere a la planta
departamental, las administraciones departamentales tienen que enfrentar
factores como el desplazamiento de población, concentración de docentes en la
capital del departamento, etc. Los docentes adicionales que contraten deben ser
cancelados con recursos propios, bien sea vinculándolos a nómina o mediante
orden de prestación de servicios. Los departamentos que han presentado déficit
han recibido ayuda de la Nación mediante créditos o la incorporación de
docentes al régimen del situado fiscal. Los docentes que pertenecen a la nómina
municipal pueden ser asignados para prestar el servicio en alguno de sus
municipios.
- Respecto de las plantas municipales, el
Departamento Nacional de Planeación atribuye a las inequitativas distribuciones
de docentes (de la nómina del situado fiscal y departamental) hacia los
municipios, el que las administraciones municipales nombren maestros
adicionales con cargo a sus propios recursos. El pago de los docentes de la
planta municipal procede básicamente de la participación del Municipio en los
ingresos corrientes de la Nación, los que se giran en un 90% durante la vigencia
en cuotas bimestrales y el 10 % restante en el mes de abril del año
inmediatamente siguiente. Es el municipio entonces quien debe programar los
giros y asegurar los recursos necesarios para realizar el pago mensual de
salarios y previsión de prestaciones a los docentes. Cuando los maestros son
financiados con recursos municipales como es el caso de la señora Romero –
sostiene el DNP – "la responsabilidad de su pago está en cabeza de la
alcaldía municipal (…)".
4.4.1. Informa el DNP que aunque no dispone
de información exhaustiva, es posible afirmar que “más del 80% de los
municipios del país tienen o han tenido problemas para el pago de los maestros
que están en su planta o que son vinculados con órdenes de prestación de
servicios”.
4.4.2. En cuanto a la debida provisión de
recursos destinados al pago de los salarios y prestaciones a nivel municipal
con antelación a la prestación del servicio por parte de los educadores, el DNP
manifiesta que análogamente al proceso departamental, los municipios deben
realizar un proceso eficiente de programación de su presupuesto para asegurar
el flujo de recursos necesarios para el pago del personal, con la salvedad que
la “principal fuente es la Participación del municipio en los ingresos
corrientes de la Nación, la cual no depende de decisiones locales, sino que es
calculada, comunicada y distribuida por el nivel nacional”.
4.5. El Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social informa que carece de competencia en materia de control respecto del
pago de salarios y prestaciones a los docentes municipales. En cuanto al
incumplimiento en el pago de las prestaciones sociales, informa que el gerente
Administrativo del Instituto de Seguros Sociales – Seccional Sucre, presentó
denuncia contra el Alcalde Municipal de Colosó, y que se adelanta la
investigación correspondiente.
4.6. Consultada sobre la situación de
mora en el pago de salarios y prestaciones a los docentes municipales, la
Federación Colombiana de Municipios conceptúa que “existe una disfunción
estructural del sistema educativo oficial en Colombia, respecto de la enseñanza
preescolar a media”. Atribuye esta disfunción a que los Municipios deben asumir
parte del costo de la educación y la salud, pese a que debería ser la Nación, a
través del incremento del situado fiscal, la que asumiera dicho costo, para que
los municipios pudieran destinar sus propios recursos a otras áreas
prioritarias de inversión social, como por ejemplo agua potable, saneamiento
básico y vivienda. “(L)os municipios se han visto obligados a sostener, sin
fuentes financieras suficientes, estos servicios de educación, porque ni
sumando el situado fiscal y la participación en los ingresos corrientes de la
Nación se alcanza a cubrir sus costos”. Considera, en consecuencia, que las
autoridades nacionales, de planeación y de hacienda, son las responsables de la
situación de mora en el pago de los docentes municipales. En su concepto, el
Congreso de la República debería asumir el compromiso de ampliar el situado
fiscal, una vez el gobierno nacional realice el estudio correspondiente, o de
redistribuir los recursos existentes, en caso de que el problema radique en su
errónea o inequitativa distribución, como asegura el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
4.7. El Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, por su parte, afirma desconocer los factores que explican la situación
de mora en el pago de salarios y prestaciones sociales a los docentes
municipales del Municipio de Colosó-Sucre. Sostiene que dicho ministerio ha
dado cumplimiento a la Constitución y a la Ley girando los recursos a que está
obligado. Informa que el Gobierno Nacional, altamente preocupado por la
situación financiera y presupuestal de las entidades territoriales, propició la
aprobación de la Ley 617 de 2000, la cual busca implementar un programa de
saneamiento fiscal y financiero mediante la adopción de medidas de
reorganización administrativa, racionalización del gasto, reestructuración de
deudas, saneamiento de pasivos y fortalecimiento de los ingresos. Manifiesta
igualmente que la responsabilidad del manejo financiero está en cabeza del
gobierno municipal. Este debe expedir el respectivo certificado de
disponibilidad presupuestal previo al nombramiento de cualquier funcionario
público, de manera que se garanticen los recursos para su financiamiento. Por
último, aduce que en virtud del artículo 357 de la Constitución, desarrollado
por el artículo 21 de la Ley 60 de 1993, se regularon las competencias de la
Nación y de las entidades territoriales, entre otras, en materia de educación, correspondiéndole
al Municipio la prestación del servicio de educación y a la Nación, en virtud
del principio de subsidiariedad, la toma de medidas excepcionales de
intervención técnica y administrativa por motivos previamente calificados por
el CONPES.
4.8. El Centro Interdisciplinario de
Estudios Regionales – CIDER – de la Universidad de los Andes rinde un informe
al despacho en el que analiza la situación de incumplimiento en el pago de
salarios y prestaciones a los docentes municipales. Afirma que dos tendencias
generales pueden explicar esta situación: la desequilibrada distribución de la
planta docente en el país y el debilitamiento financiero de las entidades
territoriales. Con respecto a la primera, estima que si bien la
descentralización preveía que el pago de docentes se haría principalmente con
recursos del situado fiscal, lo cierto es que la asignación del situado fiscal
no ha sido tan racional como sería deseable, “pues ha tenido un alto componente
inercial” y ha tendido a desfavorecer a los municipios más pobres. Además,
afirma el Cider, la planta docente se ha caracterizado por ser muy inflexible
lo que, aunado a la insuficiencia de la planta del situado fiscal, ha llevado a
las entidades municipales a contratar docentes financiados principalmente con
la participación en los ingresos corrientes de la Nación. Ante el aumento de la
nómina y la nivelación salarial, el Gobierno Nacional proporcionó recursos
adicionales a los municipios a través del Fondo Educativo de Compensación,
creado en la Ley del Plan de 1995. En relación con la segunda tendencia, el
Cider considera que el debilitamiento de los fiscos territoriales obedece a
factores como “la deficiente gestión tributaria, el crecimiento de los gastos
de funcionamiento, el pago de pensiones, el servicio de la deuda y la
desaceleración de la economía”. Por último, en cuanto las medidas que deberían
adoptarse para superar la situación de incumplimiento salarial y prestacional
existente respecto de los docentes municipales, recomienda un tratamiento
integral, el cual abarca desde el ajuste de las fórmulas de repartición del
situado fiscal – para garantizar la correspondencia a la población a ser
atendida, según los cambios en su composición y sus necesidades de educación –
hasta el refinanciamiento, la reestructuración y recomposición de la deuda con
el fin de permitir un alivio a las finanzas territoriales.
4.9. La Federación Colombiana de
Educadores (FECODE) señala en su informe ante la Corte que los recursos
correspondientes a situado fiscal y participación municipal en los ingresos
corrientes de la Nación han disminuido ostensiblemente desde 1996 como
consecuencia de un alto crecimiento en los gastos corrientes, un bajo
crecimiento en los ingresos corrientes de la Nación y un acelerado ritmo de inversión
acompañado de un elevado endeudamiento. A esto se suma que los ingresos
tributarios de los departamentos y municipios, los cuales cubrían 65% y 40% de
los gastos totales departamentales y municipales en 1990 respectivamente, en
1998 apenas representan el 20% de los gastos totales de ambos niveles.
Por otra parte anota la representante de
FECODE que no es cierta la afirmación de que las transferencias a los entes
territoriales por concepto de educación y salud comprometen más del 50% de los
ingresos totales de la Nación, ya que la Nación recibe cuantiosos recursos que
no hacen parte de los ingresos corrientes y éstos últimos en realidad
representan “menos del 20% de los recursos que tiene a su disposición y
efectivamente maneja el Gobierno en el presupuesto nacional.” Además acusa el
incumplimiento de las normas sobre vinculación de docentes por parte de los
Alcaldes, con lo que las administraciones municipales ponen a los educadores a
soportar las cargas de la ineficiencia del Estado al no recibir cumplidamente
sus salarios y prestaciones sociales. Afirma como, por ejemplo, en el municipio
de Colosó fueron vinculados treinta y nueve docentes, nueve de los cuales no
presentaron concurso. Es así como desde enero de 2000 dicho municipio presenta
irregularidades en el pago de salarios.
4.10. La Corte decretó la práctica de
nuevas pruebas mediante auto de junio 1º de 2001, con miras a establecer los
factores que llevaron al incumplimiento estatal en el pago de los salarios a
los docentes en el Municipio de Colosó, así como las posibles medidas que
podrían adoptarse para evitar tal situación.
4.10.1. El Departamento Nacional de
Planeación sostiene que con la aprobación del acto legislativo 012, “mejoraría
la situación en mención, debido a que en la bolsa que conforma el sistema
general de participaciones se incorpora el situado fiscal, el fondo educativo
de compensación, la participación de los municipios en los ingresos corrientes
de la Nación y el costo de los docentes departamentales y municipales pagados
con recursos propios a diciembre de 2000.” En relación con la pregunta sobre la
periodicidad de los giros a los municipios por concepto de su participación en
los ingresos corrientes de la Nación, el DNP manifiesta que se realizan por
bimestre vencido, pero que los municipios reciben en el mes de enero el último
giro del año inmediatamente anterior y en el mes de abril las reservas de los
recursos del año anterior. Así los cosas, sostiene que “el problema de
cumplimiento con el pago a los docentes a cargo del municipio de Colosó, es más
un problema de programación de PAC que de disponibilidad de recursos”.
Finalmente sostiene que la obligación de cubrir el pago de nómina municipal es
única y exclusiva del municipio.
4.10.2. El Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, ante la pregunta sobre la periodicidad y la modalidad en que se
realizan los pagos al Municipio de Colosó por concepto de su participación en
los ingresos corrientes de la Nación manifiesta que la Dirección del Tesoro
Nacional se ciñe a los instructivos de pago enviados por el Departamento
Nacional de Planeación de conformidad con lo dispuesto por la Ley 60 de 1993.
4.10.3. En respuesta a la remisión hecha
por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Director de Desarrollo
Territorial del Departamento Nacional de Planeación informa a la Corte lo
siguiente:
4.10.3.1. Participación del Municipio de
Colosó (Sucre) en los ingresos corrientes de la Nación
Participación en los ingresos corrientes de la Nación
Asignación
(Pesos corrientes)
Variación nominal
PICN 1994
PICN 1995
PICN 1996
PICN 1997
PICN 1998
PICN 1999 + REAFORO 1997
PICN 2000 + REAFORO 1998
PICN 2001*
375.430.000
561.504.901
777.120.000
1.137.472.340
1.425.359.388
1.752.247.427
2.050.294.488
1.979.565.627
1994-1995    49.6%
1995-1996    38.4%
1996-1997          46.4%
1997-1998          25.3%
1998-1999          22.9%
1999-2000          17.0%
2000-2001           -3.4%
* Corresponde al 90% de los recursos según Conpes de 2000.
4.10.3.2. Asignación situado fiscal en
educación para el Departamento de Sucre
Situado Fiscal
Asignación
Variación nominal
EDUCACIÓN 1995
EDUCACIÓN 1996
EDUCACIÓN 1997
EDUCACIÓN 1998
EDUCACIÓN 1999 INCLUYE LIBRE Y REAF
1997 Y REAF 1998
EDUCACIÓN 2000
EDUCACIÓN 2001*
25.202.988.437
34.365.305.529
38.932.115.308
44.449.385.315
63.498.440.768
61.651.865.181
81.942.965.079
1995-1996            36.4%
1996-1997            13.3%
1997-1998            14.2%
1998-1999            42.9%
1999-2000             -2.9%
2000-2001             32.9%
* Con base en la distribución de los recursos de libre destinación
reportados por el departamento Conpes 051.
4.11. Mediante auto de junio 27 de 2000 la Corte apremio al
Gobernador de Sucre y al Alcalde de Colosó para que suministraran la
información solicitada en auto de junio 1 del mismo año.
4.11.1. El Gobernador de Sucre informa a la Corte que el
Departamento cuenta con 25 municipios y que la planta de personal docente varía
según los traslados avalados por la Junta Departamental de Educación, las
necesidades de docentes en escuelas y colegios, la intensidad de las cargas
académicas y los desplazamientos forzados de población. En cuanto al municipio
de Colosó reporta que éste tiene un numero de 89 docentes. En cuanto a la
variación del situado fiscal para educación sostiene que la variación fue la
siguiente con respecto al año anterior: 1995, 7.91%; 1996, 48.80%; 1997,
22.44%; 1998, -2.46%; 1999, 44.60%; 2000, 3.53%.
4.11.2. El Alcalde de Colosó informa a la Corte respecto de la
peticionaria y la situación de la educación en el municipio:
- La accionante está vinculada en propiedad a la nómina del
Municipio desde el 21 de marzo de 1996 hasta la fecha de presentación de la
tutela.
- El Municipio cuenta con 38 docentes en nómina.
- El número de docentes que laboran en el municipio financiado mediante
diferentes fuentes es: con recursos del situado fiscal: 80 (67.2%); con
recursos departamentales: 1 (0.9%); con recursos propios del municipio: 0; con
recursos de transferencias de los ingresos corrientes de la Nación: 38 (31.9%).
- La relación entre docente y número de alumnos en Colosó (1:17) en
contraste con el promedio nacional (1:26) obedece al problema socio-político
que afecta a la zona de los Montes de María, de los cuales Colosó no es la
excepción, que ha provocado el desplazamiento forzado de habitantes y con ello
la disminución del número de alumnos.
4.12. La Corte, mediante auto de agosto 30 de 2001 solicitó al
Director de Desarrollo Territorial del Departamento Nacional de Planeación
informar si la variación en el monto de los giros efectuados en el año 2000 al
municipio de Colosó por concepto de su participación en los ingresos corrientes
de la Nación obedeció exclusivamente a la variación en los ingresos corrientes
de la Nación. Al respecto el mencionado servidor público respondió en oficio
del 3 de septiembre de 2001:
“La distribución inicial de la participación en los
ingresos corrientes de la Nación para la vigencia 2000 fue aprobada mediante el
documento CONPES Social N° 048 del 18 de enero del 2000. Distribución del
Situado Fiscal y de la Participación en los Ingresos Corrientes de la Nación de
la vigencia 2000 y autorización de un sector de inversión. De acuerdo con la
asignación aprobada en este documento al municipio de Colosó le correspondieron
$2.202.032.269.
Posteriormente, teniendo en cuenta que debido
al descenso de la actividad económica y a la reducción del recaudo de los
ingresos corrientes de la Nación estimados para la vigencia 2000, se efectuó
una reducción del Presupuesto General de la Nación para ese año, mediante el
Decreto 934 de 2000, la cual implicó una disminución de los recursos de la
participación en los ingresos corrientes de la Nación. Con base en lo dispuesto
por el Decreto 934 de 2000, se aprobó una reliquidación de las participaciones
municipales mediante el documento CONPES Social 049 del 1 de junio de 2000.
Según esta redistribución Colosó quedó con una asignación de $ 2.004.643.811.
Por último, se presentó una nueva
modificación a la distribución de las participaciones municipales
correspondientes a la vigencia 2000, esta vez como consecuencia de la inclusión
de un nuevo municipio como beneficiario de la participación en los ingresos
corrientes de la Nación a instancias de los efectos de una sentencia del
Consejo de Estado, expediente 5279 del 17 de marzo de 2000, que confirmó la
validez de la creación de un municipio denominado El Roble segregado de
Corozal, San Benito Abad y Sincé (Sucre). Ante esta situación se realizó una
nueva reliquidación, la cual fue aprobada mediante el documento CONPES Social
050 del 14 de julio de 2000. De acuerdo con esta reliquidación a Colosó (Sucre)
le fueron asignados $2.003.100.919, por concepto de la participación en los
ingresos corrientes de la Nación para la vigencia 2000.”
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.  Competencia
La Sala es
competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 241, numeral 9º de la Constitución, y 33 y 34 del
Decreto 2591 de 1991.
2. Situación fáctica
La accionante es una docente de tiempo completo, vinculada en
propiedad a la nómina del municipio de Colosó desde marzo de 1996 hasta el
presente y que, junto con 37 docentes más, es remunerada con recursos
procedentes de transferencias de ingresos corrientes de la Nación, según consta
en pruebas allegadas al proceso (folio 178). La mencionada enseña las
asignaturas de básica primaria en la Escuela Rural de Arenitas del municipio de
Colosó. Ante la no cancelación de su salario equivalente a los meses de diciembre
de 1999 y de junio, julio, agosto y septiembre de 2000, así como la no
cancelación de los aportes al régimen de salud por parte del Alcalde Municipal,
la demandante aduce que se le vulneran sus derechos fundamentales al trabajo, a
la salud en conexidad con la vida, a la seguridad social, a la dignidad humana
y a la subsistencia. El Alcalde de Colosó reconoce el incumplimiento del pago
de los salarios a los docentes municipales y lo explica con los recortes o
reajustes realizados por el Gobierno Nacional a los recursos que debe girar al
municipio.
La sentencia objeto de revisión deniega la tutela del derecho al
trabajo, tutela el derecho a la seguridad social y ordena al Alcalde cancelar
los aportes en salud de la tutelante. Considera el fallador que no hay lugar a
tutelar el derecho al trabajo, ya que la petente dispone de otro medio de
defensa judicial para el cobro de los salarios debidos y no se afecta su mínimo
vital, ya que vive con su esposo, también docente, que sí recibe el sueldo, por
lo que se presume que éste le suministra lo necesario para su subsistencia. La
Corte pudo establecer que si bien a abril de 2001 lo adeudado a la peticionaria
ya había sido cancelado, nuevamente se le adeudaban – así el propio Alcalde en
su respuesta a la Corte – los sueldos correspondientes a diciembre de 2000,
enero, febrero y marzo de 2001.
3. Problemas jurídicos
De la situación fáctica descrita y de las
pruebas decretadas y practicadas por el despacho surge la pregunta de sí el
incumplimiento en el pago de salarios a una docente que vive con su esposo
quien sí recibe sueldo, vulnera los derechos fundamentales de la docente, en
particular su derecho fundamental al mínimo vital. Pero antes de resolver este
aspecto, juzga la Corte relevante establecer las hipótesis fácticas mínimas que
deben verificarse para declarar la vulneración del derecho fundamental al
mínimo vital.
4. Hipótesis fácticas mínimas de la
vulneración del derecho fundamental al pago oportuno del salario por
incumplimiento patronal y presunción de afectación del mínimo vital
4.1. En repetidas oportunidades la Corte
constitucional ha sostenido que la acción de tutela no procede como mecanismo
principal[1]
para el cobro de acreencias laborales, salvo que se cumpla con precisas
condiciones fácticas que exceptúan dicha regla general. Ha dicho la
Corporación:
“La Corte
Constitucional ha sostenido de manera reiterada que la acción de tutela no
procede para el cobro de acreencias laborales, pues esta es una materia que, en
principio, debe ser debatida ante los jueces que hacen parte de la jurisdicción
laboral ordinaria a quienes corresponde resolver dichos asuntos de fondo. Sin
embargo, esta regla general tiene una clara excepción en aquellos eventos en
los que se comprueba que el no pago del salario atenta contra las condiciones
mínimas vitales del empleado, pues en estos casos, en los que los que se
constata que los ingresos del trabajador por tal concepto son su único medio de
subsistencia, sin duda, se compromete su derecho fundamental al mínimo vital.”[2]
De la jurisprudencia de la Corte en torno
al incumplimiento en el pago de salarios y la consecuente vulneración de su
derecho fundamental al mínimo vital es posible precisar las siguientes hipótesis
fácticas mínimas que gobiernan su reconocimiento por el juez de tutela.
Tales supuestos son:
1) Que exista un incumplimiento en el
pago del salario al trabajador que por su parte ha cumplido con sus
obligaciones laborales;
2) Que dicho incumplimiento comprometa el
mínimo vital de la persona. Esto se presume cuando
a) el incumplimiento es prolongado o
indefinido[3].
La no satisfacción de este requisito lleva a que no se pueda presumir la
afectación del mínimo vital, la cual deberá ser probada plenamente por el
demandante para que proceda la acción de tutela.
b) el incumplimiento es superior a dos
meses,[4]
salvo que la persona reciba como contraprestación a su trabajo un salario
mínimo.[5]
3) La
presunción de afectación del mínimo vital debe ser desvirtuada por el demandado
o por el juez, mientras que al demandante le basta alegar y probar siquiera
sumariamente[6]
que el incumplimiento salarial lo coloca en situación crítica,[7] dada la carencia de
otros ingresos o recursos diferentes al salario que le permitan asegurar su
subsistencia.[8]
4) Argumentos económicos, presupuestales
o financieros no son razones que justifiquen el incumplimiento en el pago de
los salarios adeudados al trabajador.[9]
Lo anterior no obsta para que dichos factores sean tenidos en cuenta al momento
de impartir la orden por parte del juez de tutela tendiente a que se consigan
los recursos necesarios para hacer efectivo el pago.
En resumen, las hipótesis fácticas
mínimas que deben cumplirse para que puedan tutelarse el derecho fundamental al
mínimo vital mediante la orden de pago oportuno del salario debido son las
siguientes: (1) Que exista un incumplimiento salarial (2) que afecte el mínimo
vital del trabajador, lo cual (3) se presume si el incumplimiento es prolongado
o indefinido, salvo que (4) no se haya extendido por más de dos meses excepción
hecha de la remuneración equivalente a un salario mínimo, o (5) el demandado o
el juez demuestren que la persona posee otros ingresos o recursos con los
cuales puede atender sus necesidades primarias vitales y las de su familia, (6)
sin que argumentos económicos, presupuestales o financieros puedan justificar
el incumplimiento salarial.
5. El derecho fundamental al mínimo
vital es un derecho individual. Vulneración del mismo en el caso objeto de
revisión
En el presente caso el juez de tutela
niega que el mínimo vital de la accionante se vea afectado por la mora
prolongada en el pago de su salario como docente, ya que su esposo también
docente sí recibe sueldo y es de suponer que “le suministra lo necesario para
su subsistencia”, razón que lo llevó a denegar la tutela solicitada. En vista
de este argumento, estima la Corte que es necesario determinar si el derecho al
mínimo vital ostenta el carácter de un derecho individual o de uno colectivo,
cuyo titular sería en este caso la familia, no la persona de la tutelante.
5.1. La Corte constitucional ha definido
en decisiones anteriores el mínimo vital a partir de su función que cumple en
la vida de la persona:
“El concepto de mínimo vital, que se ha definido por la
jurisprudencia como el conjunto de elementos necesarios e insustituibles para
que una persona supla sus necesidades básicas en condiciones de dignidad, se
presume afectado ante la falta prolongada e indefinida del salario, que
compromete las condiciones de vida del ex trabajador y su familia.”[10]
El mínimo
vital es concebido en la jurisprudencia constitucional como un concepto
indeterminado cuya concreción depende de las circunstancias particulares de
cada caso. De cualquier forma, la vulneración del derecho al mínimo vital puede
establecerse atendiendo las consecuencias que para la persona tiene la
privación de sus ingresos laborales en la situación concreta en que se
encuentra. Los elementos mínimos incluidos en el concepto de mínimo vital
también han sido determinados por la Corte:
“El pago
oportuno y completo de un salario garantiza el goce de lo que se ha denominado
el mínimo vital, considerado éste como aquellos recursos absolutamente
imprescindibles para solucionar y satisfacer no solamente las necesidades
primarias de alimentación y vestuario, sino aquellas relacionadas con la salud,
educación, vivienda, seguridad social y medio ambiente, factores insustituibles
para la preservación de calidad de vida.”[11]
No sobra advertir que la Corporación no
identifica el mínimo vital con el concepto de salario mínimo, pese a que tal
tesis haya sido esgrimida en algún momento en el pasado.[12] Al respecto la Corte
en sentencia SU-995 de 1999 unificó su jurisprudencia en el sentido de
diferenciar entre el salario mínimo y el mínimo vital.[13]
5.2. Con relación al punto específico
abordado por el juez de tutela al desestimar la tutela del derecho al mínimo
vital por contar la petente con un esposo que ve por ella, la Corte considera
necesario clarificar algunos puntos sobre el particular.
Ante todo es de anotar que el derecho
fundamental al mínimo vital es un derecho fundamental individual y no
colectivo. Ello es así por que el ejercicio y goce del mencionado derecho, en
particular del aseguramiento de los recursos necesarios para una existencia
digna, es individual. La persona humana, en sí misma considerada, requiere de
los recursos materiales mínimos para asegurar su subsistencia. Siendo el
ejercicio del derecho al mínimo vital algo personal, la caracterización de este
derecho como uno colectivo, cuya titularidad estaría en cabeza de la familia,
es errónea. Si bien el mínimo vital de una persona depende de si tiene personas
a su cargo o no, lo cierto es que el alcance del mínimo vital – esto es si
cubre también las necesidades de la familia – no debe confundirse con el
carácter individual o colectivo del derecho mismo.
5.3. Para la Corte no son de recibo las
razones que el fallador aduce para desvirtuar la presunción de afectación del
mínimo vital ante el incumplimiento prolongado – cuatro meses de salario – y
reiterado – mínimo en dos ocasiones – en el pago del salario por la
administración local de Colosó y, en consecuencia, denegar la tutela del
derecho fundamental al mínimo vital. No bastaba al juez presuponer que si el
cónyuge de la petente recibía su sueldo de docente, entonces la subsistencia
digna de la petente estaba asegurada. Ello no sería el caso, por ejemplo, si el
salario del esposo, por si mismo, no alcanzara para cubrir las necesidades
básicas de la familia, en particular la alimentación, los servicios públicos,
la educación de los hijos etc. Faltó entonces por parte del juez de tutela una
actividad probatoria adecuada para determinar si en efecto el mínimo vital de
la peticionaria no estaba comprometido por el no pago prolongado y reiterado de
su salario por la administración municipal. Una razón normativa refuerza la
necesidad de corregir la sentencia de tutela objeto de revisión. Se trata de la
imposibilidad constitucional de desconocer el principio la autonomía
individual. Tal principio se vería injustificadamente restringido al exigir al
trabajador que ha cumplido con sus obligaciones pasar a depender integralmente
de su cónyuge en caso del incumplimiento salarial del empleador. La persona del
trabajador perdería así gran parte de su independencia como consecuencia
exclusiva del incumplimiento patronal, lo que es contrario a su libertad.
6. Las decisiones de las instancias
administrativas centrales no eximen a las autoridades locales del cumplimiento
oportuno de sus obligaciones laborales
6.1. De las pruebas decretadas por el
despacho resulta fehacientemente demostrado que la iliquidez de la
administración municipal a mitades del año 2000 obedeció a los recortes y
reajustes de las partidas correspondientes a las transferencias del Gobierno
Nacional por participación en los ingresos corrientes de la Nación. En efecto,
según oficio del Director de Desarrollo Territorial del Departamento Nacional
de Planeación fechado el 3 de septiembre de 2001, la participación de Colosó en
los ingresos corrientes de la Nación presupuestados para el año 2000 se vio
recortada por el descenso de la actividad económica que llevó a un menor recaudo
de ingresos, así como a la creación de un nuevo municipio en el departamento de
Sucre – el Roble –que implicaría una nueva reducción de los recursos destinados
al Municipio de Colosó.
6.2. No corresponde a la Corte en esta
ocasión pronunciarse sobre si las decisiones de la administración central – en
particular del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) –
consistentes en recortar los recursos destinados a educación y salud locales
violan los derechos fundamentales de los docentes afectados por dichas
determinaciones. Lo anterior porque contra tal autoridad pública no fue
presentada la acción de tutela. No obstante, es de observar que al Alcalde
Municipal demandado no le bastaba simplemente exculpar su incumplimiento en el
pago de los salarios a los docentes municipales con fundamento en las
decisiones de la administración central. Si bien la creación de nuevos
municipios no es cuestión de todos los días y, en tal sentido, es este un hecho
imprevisible, no sucede lo mismo con la menor disponibilidad de recursos
presupuestados provenientes de los ingresos corrientes de la Nación de los que
depende en gran parte el pago de los salarios de los docentes municipales. El
descenso en la actividad económica y el menor recaudo de impuestos son hechos
previsibles que pueden en cualquier momento afectar el monto de las partidas
municipales correspondientes a la participación de los entes territoriales en
los ingresos corrientes de la Nación. Es por ello que un mandatario local podía
planear – como es su deber – el manejo de los recursos económicos y financieros
del Municipio que gobierna de tal forma que tales eventualidades no afectaran
el cumplimiento de las obligaciones laborales respecto de los servidores
públicos, y en especial de los docentes a quienes está encomendada la educación
de los futuros ciudadanos.
En consecuencia, la Corte revocará la
sentencia objeto de revisión y tutelara a la accionante su derecho fundamental
al mínimo vital, para lo cual ordenará al Alcalde Municipal de Colosó que
cancele, si no lo ha hecho, los salarios adeudados a la petente, o que de
afrontar problemas presupuestales o de liquidez debidamente justificados ante
el juez de tutela de primera instancia, tome todas las medidas necesarias para
que en el plazo máximo de tres meses contados desde la notificación de la
presente sentencia pague a la accionante los salarios dejados de cancelar en el
pasado.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR
PARCIALMENTE el fallo del dieciocho (18) de octubre de dos mil (2000),
proferido por el Juzgado Promiscuo Municipal de Colosó, Sucre, y CONCEDER la
tutela de su derecho fundamental mínimo vital a la señora HERNA YOLANDA ROMERO
ALVAREZ.
Segundo.- ORDENAR al Alcalde del
Municipio de Colosó (Sucre) que, si no lo ha hecho, en las cuarenta y ocho (48)
horas siguientes a la notificación del presente fallo, cancele a la
peticionaria los salarios adeudados hasta la fecha contestación de la demanda
de tutela. De no ser posible su cumplimiento por razones netamente
presupuestales o de manifiesta iliquidez, deberá informar al Juzgado Promiscuo
Municipal de Colosó, Sucre, en forma motivada, debiendo  iniciar los trámites
necesarios que deberán culminar con el pago en un término máximo de tres (3) meses.
Tercero.-
ADVERTIR al Alcalde de Municipio de Colosó (Sucre) sobre la necesidad de llevar
a cabo una debida planeación presupuestal que le permita asegurar el pago
completo y cumplido de los salarios de los docentes municipales, lo cual
incluye iniciar los tramites, recursos y acciones indispensables para obtener
oportunamente los recursos económicos procedentes del sector central.
Cuarto.- El
desacato a lo ordenado en esta providencia, se sancionará de conformidad con lo
señalado en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.
Quinto.- Por
Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cópiese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
En cuanto a la procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio
para el caso del incumplimiento salarial se aplican las reglas generales
concernientes a la existencia de un perjuicio irremediable.
[2]
Corte Constitucional, Sentencia T-1088 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[3]
Corte Constitucional, Sentencia T-725 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería:
“Sobre la afectación del mínimo vital  o de subsistencia ha dicho la
Corte, en reiterada jurisprudencia, que éste se presume afectado, cuando la
suspensión en el pago  del salario se prolonga indefinidamente en el
tiempo, de tal suerte que se coloca al trabajador y a su familia en una
situación económica crítica que afecta sus derechos fundamentales y que hace
necesaria la intervención rápida y eficaz del juez de tutela para restablecer
su goce, correspondiéndole al demandado la demostración de que el
peticionario de la tutela cuenta con otros ingresos o recursos, con los cuales
pueda atender sus necesidades primarias vitales y las de su familia”
(subrayas fuera de texto).
[4]
Corte Constitucional, Sentencia T-795 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa: “(L)a Corte ha establecido una presunción de afectación del mínimo
vital cuando la suspensión en el pago del salario es prolongada o
indefinida, salvo que se trate del incumplimiento de hasta dos
salarios mínimos mensuales” (subrayas fuera de texto).
[5]
Corte Constitucional, Sentencias T-241 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo y T-1026 de 2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[6]
Corte Constitucional, Sentencia T-795 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa: “(L)a Corte ha precisado que si se afirma que el derecho al mínimo
vital  está siendo vulnerado y ello se demuestra indiciariamente,
corresponde al juez de tutela determinar si en efecto se configura dicha
vulneración. Ello se desprende de la especial función asignada al juez de
garantizar los derechos fundamentales.”
[7]
“La acción de tutela procede sólo para proteger el mínimo vital  del
accionante, esto es, “para evitar que el trabajador sufra una situación crítica
económica y psicológica”, sentencias SU-342 de 1995, T-019 de
1997, T-081 de 1997, T-261 de 1997.
[8]
Corte Constitucional, Sentencia T-683 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra:
“En efecto, si hay elementos de juicio que indican que el trabajador tiene
otros ingresos que le permiten subsistir dignamente sin el salario, la tutela
no puede prosperar.” (subrayas fuera de texto)
[9]
Corte Constitucional, Sentencia T-035 de 2001, M.P. Cristina Pardo Schlesinger: “Si bien es conocida por parte de la Corte Constitucional la
crisis económica, presupuestal y financiera que aqueja a la mayoría de
entidades locales, y asumiendo la misma posición adoptada en casos similares al
que es objeto de revisión, esta Corporación ha señalado que una entidad
pública o privada que se encuentre inmersa en problemas de orden económico o
financiera, no la exime de su principal obligación como empleadora, cual es la
de cumplir oportunamente con el pago de las acreencias laborales...”
(subrayas fuera del texto).
[10]
Corte Constitucional, Sentencia T-907 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[11]
Corte Constitucional, Sentencia T-043 de 2001 M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[12]
En la sentencia T-081 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández, la Corte adujo que
el concepto de mínimo vital corresponde a la remuneración mímima vital y móvil
a la que todo trabajador tiene derecho de manera proporcional a la cantidad y
calidad de labor realizada. Tal tesis fue abandonada expresamente en decisiones
posteriores, incluso en sentencias de unificación.
[13]
Corte Constitucional, Sentencia SU-995 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz: “Si bien ciertos criterios económicos permiten
fijar un salario mínimo, como base ineludible para la negociación
colectiva o individual del salario entre las partes de una relación laboral,
ésta es una medición que no agota el aludido concepto de mínimo vital
protegida por la Constitución, ni puede identificarse con él sin dar al traste
con la cláusula del Estado Social de Derecho y desnaturalizar el principio de
igualdad consagrado en el artículo 13 Superior. En efecto, cada individuo que
ingresa al mercado laboral -independientemente del estrato que ocupe-, recibe
una retribución económica que, en principio, constituye la base de los gastos
de manutención que plausiblemente espera cubrir y de las carencias que aspira
superar.  De ahí, que la idea de un mínimo de condiciones decorosas de vida (v.gr.
vestido, alimentación, educación, salud, recreación), no va ligada sólo con
una valoración numérica de las necesidades biológicas mínimas por satisfacer
para subsistir, sino con la apreciación material del valor de su trabajo, de
las circunstancias propias de cada individuo, y del respeto por sus
particulares condiciones de vida.”