C-508-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-508/14
(Bogotá D.C., 16 de julio de 2014)
ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA
REPUBLICA-Funciones de la Contraloría Delegada para la Participación
Ciudadana
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
El
Decreto 2067 de 1991, que contiene el régimen procedimental de los juicios y
actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional, precisa que las
demandas de inconstitucionalidad deben presentarse por escrito, en duplicado, y
deben cumplir con los siguientes requisitos: (i) señalar las normas cuya
inconstitucionalidad se demanda y transcribir literalmente su contenido o
aportar un ejemplar de su publicación oficial; (ii) señalar las normas
constitucionales que se consideran infringidas; (iii) presentar las razones por
las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) si la demanda se basa en un
vicio en el proceso de formación de la norma demandada, se debe señalar el
trámite fijado en la Constitución para expedirlo y la forma en que éste fue
quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de
la demanda. El tercero de los requisitos antedichos, que se conoce como
concepto de la violación, implica una carga material y no meramente formal que
no se satisface con la presentación de cualquier tipo de razones o motivos,
sino que exige unos mínimos argumentativos, que se aprecian a la luz del
principio pro actione, de tal suerte que dichas razones o motivos no sean
vagos, abstractos, imprecisos o globales, al punto de impedir que surja una
verdadera controversia constitucional.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia
constitucional sobre oportunidad procesal para definir la aptitud de la demanda
Demanda de inconstitucionalidad: en contra del numeral 8 del artículo 55 del Decreto
Ley 267 de 2000.
Referencia: Expediente D-10011.
Actor: George Zabaleta Tique.
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
I. ANTECEDENTES
1. Texto
normativo demandado.
El
ciudadano George Zabaleta Tique, en ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40.6, 241 y
242 de la Constitución Política, demandó la declaratoria de
inconstitucionalidad del numeral 8 del artículo 55 del Decreto Ley 267 de 2000,
cuyo texto -con lo demandando en subrayas- es el siguiente:
DECRETO 267 DE 2000
(febrero 22)
Diario Oficial No. 43.905, del 22 de febrero de 2000
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
Por el cual se dictan normas sobre organización y
funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su
estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan
otras disposiciones.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le
confiere el artículo 1o. de la ley 573 del 7 de Febrero del
2000 y previo concepto del Contralor General de la República,
DECRETA:
(…)
TITULO II.
FUNCIONES DE LAS DEPENDENCIAS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA
REPÚBLICA
(…)
CAPITULO III.
CONTRALORÍAS DELEGADAS
(…)
SECCIÓN II.
CONTRALORÍAS DELEGADAS GENERALES
ARTICULO 55. CONTRALORIA DELEGADA PARA LA PARTICIPACION
CIUDADANA. Son funciones de la Contraloría Delegada para la Participación
Ciudadana:
1.
Presentar ante las distintas instancias de la Contraloría General las
iniciativas de la comunidad frente a los procesos de participación ciudadana en
el control fiscal.
2.
Ordenar y dirigir la recepción, sistematización y evaluación de las denuncias
ciudadanas sobre presuntos malos manejos de los recursos del Estado, encauzando
dichas denuncias hacia los procesos de investigación fiscal correspondientes e
informar y difundir los resultados de la acción de la Contraloría General
frente a las denuncias de la ciudadanía.
3.
Efectuar el seguimiento de las quejas y denuncias derivadas de las acciones
ciudadanas de acuerdo con la información que suministren sobre el particular
las dependencias competentes.
4.
Establecer las estrategias de promoción de la participación ciudadana para
coadyuvar eficazmente en la vigilancia de la gestión fiscal e identificar los
mecanismos institucionales, metodológicos y técnicos que la garanticen.
5.
Dirigir el apoyo al desarrollo de las veedurías que constituya la sociedad
civil para que contribuyan al eficaz ejercicio de la vigilancia fiscal
participativa.
6.
Disponer lo necesario para organizar, administrar y difundir la red nacional de
información ciudadana para el control fiscal participativo.
7.
Establecer las estrategias para promover los mecanismos de control ciudadano en
los proyectos de alto impacto social, económico y ambiental.
8.
Promover un especial seguimiento, con el apoyo de las demás contralorías
delegadas, a los recursos estatales destinados a la participación ciudadana, a las
emergencias y a los desastres.
9.
Las demás que le asigne la ley.
2.
Demanda: pretensión y cargo.
2.1.
Pretensión. Se solicita a este tribunal declare la inexequibilidad del
numeral 8 del artículo 55 del Decreto Ley 267 de 2000, por considerarse que
vulnera el artículo 267 de la Constitución.
2.2. Cargo: En los dos
párrafos que conforman el concepto de la violación, el actor destaca que el
control fiscal a cargo de la Contraloría General de la República es posterior y
selectivo (art. 267 CP), a diferencia de lo previsto antes de la Constitución
de 1991, cuando este control era “previo, perceptivo y posterior”. La
norma demandada, al prever las funciones a cargo de la Contraloría Delegada
para la Participación Ciudadana, trata de revivir el modelo de control fiscal
anterior al año 1991, “con el prurito de que una vez perfeccionado el
contrato sin que se haya ejecutado ya se puede establecer responsabilidad
fiscal, lo cual es equivocado, pues solamente hasta que se dé la ejecución se
puede producir el daño al patrimonio público”. Y es que “el seguimiento
en tiempo real no puede ser tomado como excusa para coadministración y no puede
ser una manera de revivir el control previo”, pues de hacerlo se afectaría la
Constitución y se interferiría la competencia de los entes responsables de
adelantar procesos disciplinarios o penales, sin que ello implique que la
contraloría no pueda hacer uso de la función de advertencia.
3. Intervenciones.
3.1. Intervención de la
Contraloría General de la República: inhibición y, en subsidio, exequibilidad. Con
base en la Sentencia C-029 de 2011 recuerda los requisitos que debe satisfacer
la demanda, para advertir que es “evidente que el demandante simple y
llanamente objeta la forma como el precepto normativo acusado, a su parecer,
está siendo aplicado (lo cual no es cierto)”; precisa que la débil y escueta
argumentación de la demanda: (i) ignora el rol de la Contraloría Delegada
para la Participación Ciudadana y la propia participación ciudadana, pues si
bien la fiscalización comienza donde termina la administración, esto no
significa que haya necesidad de esperar “a que se agoten por completo los
actos de gestión fiscal”, pues “el control fiscal conlleva la vigilancia
permanente sobre la forma como están siendo administrados los recursos públicos
y, por ende, tiene una dimensión preventiva insoslayable”, como se
reconoció en el numeral 5 del artículo 7.5 del Decreto Ley 267 de 2000 y como
se reconoce en el literal d) del artículo 129 de la Ley 1174 de 2011; y (ii)
pretende darle a la norma un alcance que no tiene y que es errado, ya que
promover un seguimiento especial no equivale a un control previo, ni a
coadministrar o coautorizar, sino a una “observación minuciosa del
desarrollo del proceso”.
3.2. Intervención del
Departamento Administrativo de la Función Pública: inhibición y, en subsidio,
exequibilidad. Comparte la precisión hecha en el auto admisorio de la
demanda de que la norma demandada no distingue el ámbito temporal del
seguimiento, es decir, si es previo, concomitante o posterior, ni su ámbito
material, valga decir, si es sobre algunos recursos seleccionados por medio de
una metodología, o sobre todos los recursos; en este contexto, considera que no
se puede afirmar que dicho seguimiento implique controles diferentes a los
posteriores y selectivos, a menos que se haga una inteligencia inadecuada de la
norma, como en efecto ocurre en la demanda. Esta interpretación inadecuada hace
que el cargo planteado carezca de certeza y pertinencia, pues de la norma no se
sigue que de los contratos perfeccionados no ejecutados pueda establecerse
responsabilidad fiscal, ni que se confunda esta responsabilidad con otras
responsabilidades como la penal o la disciplinaria, ni que se autorice a
coadministrar o coautorizar.
3.3. Intervención de la
Universidad del Rosario: exequibilidad. Su concepto técnico empieza por
precisar el alcance del control fiscal y sus características, a partir de las
Sentencias C-529 de 1993, C-167 y C-374 de 1995, C-499 de 1998, C-712 de 2002,
C-1176 de 2004 y C-382 de 2008; destaca que este control, además de ser
posterior y selectivo, es integral, “pues comprende tanto el control
financiero, como el de legalidad, de gestión y de resultados”. Para ejercer
el control fiscal, además de los sistemas de control financiero, de legalidad,
de gestión, de resultados, de revisión de cuentas y de evaluación del control
interno, es posible emplear otros sistemas de control que, al tenor del
parágrafo del artículo 9 de la Ley 42 de 1993, “impliquen mayor tecnología,
eficiencia y seguridad”, como es el caso del sistema de especial
seguimiento, definido en el artículo 11 de la Resolución Orgánica 6680 de 2012.
En este contexto objetivo, afirma que “esta actuación especial de control
fiscal [seguimiento especial] en ninguna forma se equipara al control
previo como manifiesta el demandante, por cuanto en ella no se establece
ninguna autorización previa por parte de la Contraloría para la ejecución o
implementación de la política, programa o proyecto, y lo que se reglamenta es
la recolección y análisis de información para tomar decisiones de vigilancia y
control, como la función de advertencia”.
3.4. Intervención de la
Universidad Externado de Colombia: inhibición y, en subsidio, exequibilidad. A
partir del Auto 132 de 2008, establece dos deficiencias en la demanda: (i) no
identifica bien la norma demandada: se alude al artículo 15 de la Ley 1640 de
2013 y se transcribe el artículo 55 del Decreto Ley 267 de 2000; (ii) “presupone
sin ofrecer prueba alguna al respecto, que al dotar la norma a la Contraloría
Delegada para la Participación Ciudadana de una facultad de coordinación y
acompañamiento a otras delegaturas en los temas relativos a recursos públicos
destinados a las emergencias y a los desastres, se está reviviendo el control
previo en el control fiscal colombiano”. Por tanto, considera que “esta
demanda debe ser rechazada”. Para sustentar su solicitud subsidiaria,
propone centrar el análisis en la expresión: “promover un especial
seguimiento”; con base en la definición del diccionario de la RAE de las
palabras promover y seguimiento, afirma que “El significado de dicha
expresión, en ninguna de sus interpretaciones lógicas, puede dar lugar a
colegir la aparición de una facultad que permita un control previo sobre las
operaciones presupuestales”; el control previo tiene implicaciones
diferentes, que ilustra con la Sentencia C-716 de 2002, no predicables de la
norma demandada, que “establece más un deber de cooperación y de sinergia
entre los diferentes niveles de las autoridades de control fiscal”.
4. Concepto del Procurador
General de la Nación: exequibilidad.
4.1. En el Concepto 5706, el
Ministerio Público sostiene que “la norma acusada no vulnera el contenido
del artículo 267 Superior, habida cuenta que el numeral acusado no estableció
un sistema de control previo y perceptivo, sino que prevé una forma de control
fiscal acorde con la Constitución Política”.
4.2. Para sustentar la
anterior afirmación, precisa el control fiscal a partir de las perspectivas
sustancial e instrumental, con fundamento en las Sentencias C-529 de 1993,
C-167 de 1995 y C-557 de 2009; destaca que este control, según el inciso
segundo del artículo 267 de la Constitución, “se ejerce en forma posterior y
selectiva conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca
la ley” (Ley 42 de 1993); recuerda cómo era el ejercicio del control fiscal
bajo la vigencia de la Constitución de 1886 (Ley 20 de 1975 y Decreto 925 de
1976), para señalar que: “el sistema previo de control fiscal parte
de un supuesto concreto: el ejercicio de éste es concurrente o con antelación
al proceso de formación de los actos definitivos, de suerte que las actuaciones
no podían surtirse sin que previamente la Contraloría ejerciera un control de
legalidad sobre los mismos”.
4.3. En este contexto,
considera plausible sostener que la norma demandada no establece un control
previo, porque:
[…] de la circunstancia de que los
recursos estatales destinados a la participación ciudadana, a las emergencias y
a los desastres, sean objeto de un seguimiento especial, no se sigue, y menos
de manera necesaria, como lo asume el actor, que se introdujeron modificaciones
al sistema de control establecido en la Constitución Política en su dimensión
instrumental. Y no puede seguirse, porque dicha observancia especial prevista
por el legislador, no puede interpretarse en el sentido de habilitar a la
Contraloría General de la República para examinar –en ejercicio del control
fiscal- “(…) con antelación a la ejecución de las transacciones u
operaciones, los actos y documentos que las originan o respaldan, para
comprobar el cumplimiento de las normas, leyes, reglamentaciones y
procedimientos establecidos”, tal y como quedó definido el sistema de
control fiscal previo en la legislación derogada.
Contrario a lo expuesto en la
demanda, el Ministerio Público considera que la norma acusada coincide, de una
parte, con el principio de participación y, de otra, con la colaboración
armónica de los poderes.
II.
FUNDAMENTOS.
1.
Competencia.
La
Corte es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad del numeral 8 del artículo 55 del Decreto Ley 267 de
2000, atendiendo lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 241 de la
Constitución Política.
2.
Cuestión preliminar: la aptitud de la demanda.
2.1. Tres
intervinientes consideran que la demanda carece de aptitud sustancial, porque
(i) según la Universidad Externado de Colombia no identifica bien la norma
demandada;[1]
(ii) conforme a la Contraloría General de la Nación ignora que el control de la
gestión fiscal tiene una dimensión preventiva insoslayable, que permite no
esperar a que se agoten por completo los actos de gestión fiscal[2]; y (iii)
de acuerdo al Departamento Administrativo de la Función Pública asume, sin
justificación, que el especial seguimiento implica controles diferentes a los
posteriores y selectivos[3].
2.2. El Decreto
2067 de 1991, que contiene el régimen procedimental de los juicios y
actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional, precisa que las
demandas de inconstitucionalidad deben presentarse por escrito, en duplicado, y
deben cumplir con los siguientes requisitos: (i) señalar las normas cuya
inconstitucionalidad se demanda y transcribir literalmente su contenido o
aportar un ejemplar de su publicación oficial; (ii) señalar las normas
constitucionales que se consideran infringidas; (iii) presentar las razones por
las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) si la demanda se basa en un
vicio en el proceso de formación de la norma demandada, se debe señalar el
trámite fijado en la Constitución para expedirlo y la forma en que éste fue
quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de
la demanda. El tercero de los requisitos antedichos, que se conoce como
concepto de la violación, implica una carga material y no meramente formal que
no se satisface con la presentación de cualquier tipo de razones o motivos,
sino que exige unos mínimos argumentativos, que se aprecian a la luz del
principio pro actione, de tal suerte que dichas razones o motivos no
sean vagos, abstractos, imprecisos o globales, al punto de impedir que surja
una verdadera controversia constitucional.
2.3. Entre
otras, en las Sentencias C-1052 de 2001 y C-856 de 2005, la Corte precisa el
alcance de los mínimos argumentativos de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia, al decir que hay claridad cuando existe un
hilo conductor de la argumentación que permite comprender el contenido de la
demanda y las justificaciones en las cuales se soporta; hay certeza
cuando la demanda recae sobre una proposición jurídica real y existente y no en
una que el actor deduce de manera subjetiva, valga decir, cuando existe una
verdadera confrontación entre la norma legal y la norma constitucional; hay especificidad
cuando se define o se muestra cómo la norma demandada vulnera la Carta
Política; hay pertinencia cuando se emplean argumentos de naturaleza
estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de mera
conveniencia; y hay suficiencia cuando la demanda tiene alcance
persuasivo, esto es, cuando es capaz de despertar siquiera una duda mínima
sobre la exequibilidad de la norma demandada.
2.4. En la Sentencia C-623 de 2008,
reiterada, entre otras, en las Sentencias C-894 de 2009, C-055 y C-281 de 2013,
este tribunal precisó la oportunidad procesal para definir la aptitud de la
demanda en los siguientes términos:
Aun cuando en
principio, es en el Auto admisorio donde se define si la demanda cumple o no
con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese primer análisis responde a
una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo únicamente por
cuenta del Magistrado Ponente, razón por la cual, la misma no compromete ni
define la competencia del Pleno de la Corte, que es en quien reside la función
constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad
que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley
(C.P. art. 241-4-5).
2.5. Merece la pena destacar que solo
después del auto admisorio los ciudadanos y el Ministerio Público tienen la
oportunidad de intervenir en el proceso y de manifestar sus opiniones y su
concepto a la Corte. Estas opiniones y concepto deben ser considerados por este
tribunal al momento de tomar una decisión, ya que contienen elementos de juicio
relevantes[4]. Dado que uno
de los temas que se puede trabajar en dichas opiniones y concepto es el de la
aptitud de la demanda, y en vista de que la decisión definitiva sobre la misma
corresponde a la Sala Plena de la Corte, esta cuestión puede y, cuando hay
solicitud sobre el particular, debe ser analizada por este tribunal incluso con
posterioridad al auto admisorio de la demanda.
2.6. Si bien la
demanda dice dirigirse en su párrafo inicial contra el artículo 15 de la Ley
1640 de 2013, pero al transcribir la norma demandada como en el concepto de la
violación parecería que en realidad la norma demandada es el numeral 8 del
artículo 55 del Decreto Ley 267 de 2000. Este lapsus calami se reafirma
al señalar la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la
demanda, pues se alude al artículo 241.4 de la Constitución, relativo a la
competencia para conocer de demandas contra leyes, a pesar que de seguir con lo
que parecería de la mencionada transcripción y del concepto violación, habría
debido aludirse al artículo 241.5, relacionado con la competencia para conocer
demandas contra decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con
fundamento en las facultades previstas en el artículo 150.10 ibídem. Esta
confusión reiterada de la demanda, que se puede verificar de manera objetiva en
su texto, hace que ésta no satisfaga el primero de los requisitos que debe
cumplir, al tenor de lo dispuesto en el artículo 2.1 del Decreto 2067 de 1991[5],
lo que origina su ineptitud sustancial.
2.7. Incluso si,
en razón del principio pro actione, se llegare a aceptar que la anterior
deficiencia objetiva es superable a partir de la interpretación de la demanda,
para asumir que la norma demandada es en realidad el numeral 8 del artículo 55
del Decreto Ley 267 de 2000, que es el texto legal transcrito y al cual se
acomodan de manera menos forzada los argumentos del concepto de la violación,
la demanda no remedia su ineptitud sustancial. Y no lo hace, porque su concepto
de la violación carece de certeza y de especificidad, ya que parte de una
proposición jurídica que no es real y existente, derivada de una interpretación
subjetiva e injustificada que hace el actor de la norma demandada. En efecto,
el actor cuestiona que la Contraloría General de la República pueda establecer
responsabilidad fiscal desde el perfeccionamiento del contrato, sin esperar a
que éste se haya ejecutado, lo que en realidad no se sigue de la competencia de
promover un especial seguimiento a los recursos estatales destinados a la
participación ciudadana, a las emergencias y a los desastres. Una cosa es
ejercer el control fiscal sobre los contratos y otra diferente es promover el
especial seguimiento de algunos recursos estatales.
2.8. En vista de
las anteriores circunstancias, la demanda no tiene aptitud sustancial y, por lo
tanto, este tribunal no puede proferir una decisión de fondo sobre la misma.
III. CONCLUSIONES.
1. Síntesis del caso.
Como cuestión previa, este
tribunal verificó la inaptitud sustancial de la demanda en tanto no señala la
norma demandada y el concepto de la violación que la sustenta carece de certeza
y especificidad, pues se basa en una proposición jurídica que no es real y
existente, derivada de una interpretación subjetiva e injustificada que hace el
actor de la norma demandada.
2. Razón de la decisión.
Este
tribunal no puede pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de una
norma jurídica, cuando la demanda no la señala con precisión y cuando el
concepto de violación de la misma no satisface los mínimos argumentativos de
certeza y especificidad.
IV.
DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declararse INHIBIDA para decidir de fondo sobre la
constitucionalidad del numeral 8 del artículo 55 del Decreto Ley 267 de 2000,
por ineptitud sustancial de la demanda.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
Cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
Impedimento aceptado
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA M.
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Supra I, 3.1.
[2]
Supra I, 3.2.
[3]
Supra I, 3.3.
[4] Cfr. C-1123 de 2008.
[5] Supra II, 2.2.