C-372-09
Sentencia C-372/09
Sentencia C-372/09
NORMA QUE AUTORIZA AL GOBIERNO PARA
REGLAMENTAR LA CONDICION DE DESPLAZADO-No vulnera la Constitución, pues el Legislador no se
desprende de su competencia regulatoria/NORMA QUE AUTORIZA AL GOBIERNO PARA
REGLAMENTAR LA CONDICION DE DESPLAZADO-Cumple sentido y finalidad de
potestad reglamentaria/DETERMINACION DE CONDICION DE DESPLAZADO-No es
materia sometida a reserva de ley
La condición de desplazado, como descripción que es de
una situación de hecho, no conlleva una regulación integral de derechos
fundamentales, ni de sus elementos próximos, aunque evidentemente contribuye a
su exigibilidad; tampoco implica restricciones a tales derechos, pues, por el
contrario, la regulación de esa situación fáctica está orientada a lograr que
quienes sufren el desplazamiento forzado puedan recibir atención oportuna e
integral por parte del Estado y reclamarla en caso de que no le sea prestada.
Además, la especificación de un desplazado no puede quedar petrificada dentro
del rígido molde de la ley, sea esta ordinaria o estatutaria, ya que por
derivar de una realidad en constante evolución, el Estado no podría actuar con
celeridad para actualizar su contenido a fin de hacer efectivos los derechos de
los afectados y ampliar su cobertura, tarea que sí puede realizarse a través de
la potestad reglamentaria que le permite al Gobierno expedir con prontitud
medidas normativas, adaptando así la respuesta institucional a situaciones
cambiantes que requieren flexibilidad de regulación, con miras a la más
favorable realización de los derechos fundamentales de la población
desplazada.  De ahí que permitir que el Gobierno pueda reglamentar lo que se
entiende por condición de desplazado es además una medida indispensable, dado
que las necesidades de protección para los desplazados internos varían
permanentemente, en razón de la cambiante situación del orden público. Así, la
Corte concluye que facultar al Gobierno, en el parágrafo del artículo 1° de la
Ley 387 de 1997, para reglamentar lo que se entiende por condición de
desplazado, no vulnera la Constitución, ya que el legislador no se desprende de
su competencia regulatoria, y del sentido y finalidad de la potestad
reglamentaria para dictar normas orientadas a la correcta y cumplida ejecución
de la ley.
POTESTAD DEL GOBIERNO PARA REGLAMENTAR LA
CONDICION DE DESPLAZADO-La
ley fijó los parámetros que constituyen los criterios mínimos para el ejercicio
de la atribución
La ley al definir el concepto de desplazado fijó
previamente en esa misma disposición unos criterios mínimos, que en todo
momento deben ser observados por el Gobierno al ejercer dicha facultad, y tales
parámetros hacen alusión a los elementos descriptivos de la noción de
desplazado, consignados en ese artículo 1° de la Ley 387 de 1997, que enuncia
las circunstancias esenciales de dicho concepto, en armonía con amplios y
flexibles criterios que han sido delimitados por la jurisprudencia y por las
determinaciones internacionales, prevalecientes en el orden interno según la
previsión del artículo 93 superior, que la aplicación del parágrafo censurado
nunca podrá colocar en riesgo ni posibilidad de ser desatendido, a saber: (i)
La coacción, que obliga al afectado a desplazarse dentro del territorio
nacional, así como su permanencia dentro de las fronteras del territorio
nacional; (ii) La amenaza o efectiva violación de derechos fundamentales, toda
vez que la definición legal indica que ese desplazamiento se produce porque la
vida, la integridad física, la seguridad y la libertad personal “han sido
vulneradas o se encuentran directamente amenazadas”; y (iii) La existencia de
unos hechos determinantes, tales como el conflicto armado interno; disturbios y
tensiones interiores; violencia generalizada, violaciones masivas de los
Derechos Humanos; infracciones al Derecho Internacional Humanitario, “u otras
circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o
alteren drásticamente el orden público”.
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Sentido y
finalidad
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Diferencia entre “procedencia de la acción”
y “prosperidad de los cargos”
La procedencia de la acción alude a la posibilidad de tomar una decisión
de fondo cuando la demanda cumple los requisitos formales mínimos, en tanto que
la prosperidad de los cargos constituye un aspecto sustancial que toca
directamente con el acierto o no de las razones de inconstitucionalidad
invocadas por el accionante y que, por tal razón, exige un estudio más detenido
por parte de la Corte en pleno.
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto/PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
La Corte ha entendido que la acción de
inconstitucionalidad, dado su carácter público, está regida por el principio pro
actione que obliga a no proceder con excesivo rigor al examinar el cumplimiento
de los requisitos de la demanda, prefiriendo una decisión de fondo antes de la
inhibitoria, pues esta última podría restringir el derecho de participación
ciudadana y frustrar el acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte, “dando
lugar a una suerte de denegación de justicia constitucional”. Por ello, más
allá de los errores puramente formales de presentación o de técnica jurídica,
debe darse trámite a las acciones ciudadanas en las que se identifique al menos
un cargo de inconstitucionalidad, a partir del cual la Corte pueda confrontar
la norma legal demandada frente al Estatuto Superior. En el presente caso, pese
al laconismo del argumento acusador sobre la presunta violación del artículo
189-11 superior, esta corporación, en aplicación del principio pro actione, se
pronunciará de fondo sobre el cargo, advirtiendo que en razón de ésta
circunstancia la cosa juzgada derivada del presente fallo tendrá efectos
relativos, por cuanto se restringirá únicamente al examen de dicha acusación.
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Alcance/POTESTAD
REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-No es absoluta
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 189-11
de la Constitución, corresponde al Presidente de la República, ejercer la
potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y
órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes, siendo en
consecuencia la potestad reglamentaria o poder reglamentario, una competencia
propia constitucionalmente otorgada al Jefe del Ejecutivo en su condición de
autoridad administrativa, que lo habilita para dictar normas necesariamente
orientadas a la correcta ejecución de la ley, atribución que no requiere de
disposición expresa que la conceda. En razón de ese carácter la potestad
reglamentaria es inalienable e intransferible, inagotable e irrenunciable, y no
es absoluta, pues tiene como límite y radio de acción a la Constitución y la
ley.
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO-Exige que la ley haya configurado una
regulación básica o materialidad legislativa
El desarrollo de la potestad reglamentaria por el
Gobierno exige que la ley haya previamente configurado una regulación básica o
materialidad legislativa, a partir de la cual el Gobierno pueda ejercer la
función de reglamentar la ley, con miras a su debida aplicación; si el
legislador no define ese presupuesto normativo básico estaría delegando en el
Gobierno lo que la Constitución ha querido que no sea materia de reglamento
sino de ley, pues el requisito fundamental que supone la potestad reglamentaria
es la existencia previa de un contenido legal por reglamentar.
POTESTAD REGLAMENTARIA-Límites por reserva de ley
La regulación de los elementos esenciales de materias
sometidas a reversa de ley y que recaigan sobre asuntos administrativos, no son
susceptibles de ser regulados a través del ejercicio de la potestad
reglamentaria, salvo en cuestiones accesorias y de detalle.
RESERVA DE LEY-Pluralidad de significados o acepciones/RESERVA DE
LEY EN MATERIA DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Concepto/ RESERVA DE LEY-Sinónimo
del principio de legalidad o de cláusula general de competencia del Congreso
La reserva de ley tiene distintos significados: en
primer lugar hace referencia a la prohibición general de que puedan
establecerse restricciones a los derechos constitucionales fundamentales en
fuentes diferentes a la ley, sólo normas con rango de ley pueden realizar una
regulación principal que los afecte; también se utiliza como sinónimo del principio
de legalidad o de cláusula general de competencia del Congreso, significando
que, en principio, todos los temas pueden ser regulados por el órgano
legislativo mediante ley y que la actividad de la administración, a través de
su potestad reglamentaria, debe estar fundada en la Constitución cuando se
trate de disposiciones constitucionales con eficacia directa, o en la ley; también
es una técnica de redacción de disposiciones constitucionales en las que el
constituyente ordena al legislador que ciertos temas, en razón de su
trascendencia,  deban ser desarrollados por una fuente específica: la ley.
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Asunto no atribuido expresamente a autoridad
específica
Conforme a la cláusula general de competencia, si
determinado asunto no está expresamente atribuido por la Constitución a una
autoridad específica, debe ser desarrollado por el legislador, sin que tenga
obligatoriamente que agotar toda la materia, pues puede delimitar el tema y
permitir su concreción a través de reglamentos administrativos, salvo cuando se
trate de una materia amparada con reserva legal.
PRINCIPIOS RECTORES DEL DESPLAZAMIENTO
INTERNO-Fuerza vinculante
PRINCIPIOS RECTORES DEL DESPLAZAMIENTO
INTERNO-Parámetros para la
creación normativa e interpretación de regulación del desplazamiento y atención
al desplazado
DESPLAZADO-Definición legal
El artículo 1° de la Ley 387 de 1997, define al
desplazado como toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del
territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividad
económica habituales, porque su vida digna, su integridad física, su seguridad
y libertades personales han sido vulneradas o se encuentran directamente
amenazadas, con ocasión de cualesquiera de las siguientes situaciones:
conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencias
generalizadas, violaciones masivas de los derechos humanos, infracciones al
Derecho Internacional Humanitario u otras situaciones emanadas de las
circunstancias anteriores que alteren o puedan alterar el orden público.
DESPLAZADO-Constituye una situación de hecho que da derecho a
reclamar garantías fundamentales
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Elementos cruciales de su definición
La jurisprudencia de esta corporación le ha reconocido
un carácter amplio a la definición de desplazado y ha manifestado que sea cual
fuere la descripción que se adopte sobre desplazados internos, todas contienen
dos elementos cruciales: la coacción que hace necesario el traslado y la
permanencia dentro de las fronteras de la propia nación. Si estas dos
condiciones concurren, no hay la menor duda de que se está ante un problema de
desplazamiento forzado.
PRINCIPIO PRO HOMINE-Aplicación
DESPLAZADO-No es un derecho o facultad/DESPLAZADO-Es una
noción que describe una situación fáctica cambiante
Desde el punto de vista jurídico, el concepto de
desplazado no es un derecho o facultad sino una noción que describe una
situación fáctica cambiante, de la cual se desprende la exigibilidad de
derechos y garantías para el afectado y su núcleo familiar, y de ahí que deba
ser entendida y aplicada de manera amplia con arreglo al principio pro homine,
tal como lo recomiendan la jurisprudencia de esta corporación y los organismos
internacionales, tomando en consideración, por lo menos tres elementos básicos:
(i) la coacción; (ii) la permanencia dentro de las fronteras de la propia
nación y (iii) la inminencia o efectiva ocurrencia de hechos que puedan
propiciar desarraigo.
Referencia: expediente D-7473.
Demanda de inconstitucionalidad contra el
parágrafo del artículo 1° de la Ley 387 de 1997, “Por la cual se adoptan
medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección,
consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por
la violencia de la República de Colombia”.
Demandante: José Fernando Valencia Grajales
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D. C., mayo veintisiete (27) de dos mil nueve
(2009).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano José Fernando Valencia
Grajales, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40-6 y
242-1 de la Constitución, presentó demanda de inconstitucionalidad contra el
parágrafo del artículo 1° de la Ley 387 de 1997.
Admitida la demanda, se comunicó la iniciación del presente proceso al Presidente de la República y al
Presidente del Congreso, y también se informó a los Ministros de Interior y de
Justicia; Defensa Nacional; Protección Social; Hacienda y Crédito Público;
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; Agricultura y Desarrollo Rural;
Educación Nacional; a la Directora del Departamento Nacional de Planeación; al
Consejero para los Derechos Humanos y el Desplazamiento CODHES; al Contralor
General de la República; al Defensor del Pueblo; al Director General de la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional; al
Alto Comisionado para la Paz y al Presidente del Consejo Nacional de Atención
Integral de la Población Desplazada.
También se invitó a la Comisión Colombiana de Juristas; a la Mesa
Nacional de Desplazados; Comisión de la Sociedad Civil; Oficina en Colombia del
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, ACNUR, y a las
facultades de derecho de las universidades de Antioquia, Industrial de
Santander, Pontificia Javeriana, Nacional de Colombia, Rosario, Andes y
Externado de Colombia, para que emitieran su opinión sobre el asunto.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de esta clase de juicios  y previo concepto del Procurador General de la
Nación, procede la Corte a decidir de fondo la demanda en referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto de la disposición
demandada, perteneciente a la Ley 387 de 2007, publicada en el Diario Oficial, N°
43.091 de julio 24 de ese mismo año, subrayando lo acusado:
“LEY 387 DE 1997
(Julio 18)
Por la cual se adoptan medidas para la
prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y
estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la
República de Colombia.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
TITULO I.
DEL DESPLAZADO Y DE LA RESPONSABILIDAD DEL
ESTADO
ARTICULO 1o. DEL DESPLAZADO. Es desplazado toda persona que se ha visto
forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de
residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad
física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran
directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes
situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores,
violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos,
infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias
emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren
drásticamente el orden público.
PARAGRAFO. El Gobierno Nacional reglamentará lo
que se entiende por condición de desplazado.”
III. LA DEMANDA
Para el actor el parágrafo acusado del artículo 1° de la
Ley 387 de 1997 quebranta los artículos 4º, 93, 150-10 y 189-11 de la
Constitución Política, “en su parte formal”, pues como la primera parte
de la norma define la condición de desplazado, “su descripción no requiere
de una nueva configuración, en primer lugar, porque no es potestad del
Presidente determinar, describir, crear o reglamentar” dicha condición.
Considera que esa potestad tampoco puede ser delegada
por el legislador al Ejecutivo, “ya que esta no hace parte de las facultades
del artículo 150-10 de la Constitución Política, por ser esta materia de leyes
estatutarias al regular derechos fundamentales y mucho menos pueden ser
reguladas por el Ejecutivo por no encontrarse dentro de sus facultades en el
artículo 189”.
Señala que “no es necesario” reglamentar qué se
entiende por desplazado,  “ya que el ‘Protocolo adicional a los Convenios de
Ginebra del 12 de agosto de 1949, relativo a la protección de las víctimas de
los conflictos armados sin carácter internacional (Protocolo II)’ reguló
extensivamente el tema”.
Afirma que “en su parte material”,
la facultad que la norma acusada atribuye el Gobierno permitió dictar el
Decreto 2569 de 2000, que reglamenta la Ley 387 de 1997, y se ha convertido “en
un obstáculo” para que los desplazados puedan recibir las ayudas del
Gobierno, en razón de que les impone la obligación de inscribirse en el
Registro Único de la Población Desplazada, “lo que lleva a deducir que quien
no esté inscripto, no es legalmente desplazado”.
Concluye que por lo anterior, “se pierde
la calidad de desplazado por no estar registrado, imponiéndole trabas en el
tiempo, en el tipo de ayudas, hasta llegar a imponerles sanciones penales, lo
que atenta contra el derecho de igualdad y al trato diferente, en donde es el
Estado quien debe buscar al desplazado y no el desplazado, ya que este es una
víctima que en muchos casos es de carácter estatal”.
IV. INTERVENCIONES
1. Agencia Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional, Acción Social.
Solicita la inhibición de la Corte, al
considerar que la acusación carece
de pertinencia en tanto se limita a expresar (i) un punto de vista subjetivo del
actor y (ii) un análisis de conveniencia dirigido a establecer la ausencia de necesidad
de la atribución establecida en el parágrafo.
Estima que el argumento acusador se funda
en un análisis de conveniencia que expresa un particular punto de vista del
demandante acerca de la necesidad de reglamentar la definición de desplazado, pues
no plantea una tesis que demuestre una confrontación entre la disposición
demandada y el texto constitucional y, por ello, carece de un contenido
constitucionalmente relevante.
Advierte que la determinación de si el
ejercicio de la facultad reglamentaria es requerido, inocuo o no necesario para
la adecuada ejecución de la ley, es un asunto que escapa al control de
constitucionalidad.
Destaca que el ejercicio de la potestad
reglamentaria en esta materia, ha resultado de enorme trascendencia a efectos
de hacer posible la ejecución adecuada de las disposiciones legales,
enderezadas a satisfacer las necesidades de la población desarraigada, pues el
desplazamiento forzado en Colombia se manifiesta de diferente forma y en
diferentes escenarios, lo cual justifica que el Gobierno, con el propósito de
ejecutar adecuadamente la política pública en esta materia, adopte medidas para
encauzar la ley al plano de la realidad.
Considera que al margen de la determinación
acerca del carácter estatutario o no de la definición de desplazado,
contemplada en el primer inciso del artículo 1° de la ley 387 de 1997, no
demandado por el actor, es claro que lo dispuesto en el parágrafo del referido
artículo, no implica la atribución de ninguna competencia para la expedición de
disposiciones con fuerza de ley, sino se limita a establecer que la competencia
del Gobierno Nacional se contrae a la reglamentación de quien debe considerarse
desplazado.
Señala que la disposición demandada no
confiere al Gobierno la facultad de expedir decretos leyes de conformidad con
lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, evento en el
cual, con sujeción a las precisas condiciones temporales y materiales
contempladas en el numeral mencionado, el Congreso se despoja transitoriamente
de sus funciones legislativas.
Sostiene que el parágrafo del artículo 1°
de la Ley 387 de 1997, por el contrario, se limita a asignar una competencia de
reglamentación de una materia de conformidad con la habilitación
constitucional, radicada en el Gobierno Nacional, de reglamentar las leyes,
que, desde luego, deberá sujetarse a la ley, la Constitución y las
disposiciones que se integran al bloque de constitucionalidad.
Aduce que la proposición a partir de la
cual el actor estructura su argumento es inexistente y no encuentra apoyo en el
parágrafo del artículo 1° de la Ley 387 de 1997, en cuanto considera que la
disposición demandada desconoce el artículo 150-10 de la Constitución, debido a
que atribuye una competencia legislativa que se encuentra asignada de forma
exclusiva al Congreso de la República.
A su juicio, no es eso lo que dispone el
enunciado demandado, dado que se reduce a expresar, en un sentido técnico, que
le corresponde al Gobierno Nacional reglamentar lo que se entiende por condición
de desplazado. En consecuencia el cargo no es cierto dado que recae sobre una
norma inexistente y, por ello, no tiene la aptitud para activar la competencia
de la Corte Constitucional.
Expresa que el parágrafo demandado tampoco
atribuye una competencia de regulación estatutaria al Ejecutivo y ninguna
competencia legislativa, dado que ella sólo puede ejercerse en las hipótesis
establecidas en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución y a través de
decretos leyes dictados en ejercicio de facultades extraordinarias (arts. 212,
213, 214 y 215 ib.).
En su criterio el cargo carece de certeza,
en tanto supone que el parágrafo demandado atribuye una competencia diversa a
la reglamentaria, cuando realmente se limita a precisar una competencia de
reglamentación claramente establecida a favor del Presidente de la República en
el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política
Considera impertinente la acusación de que
las disposiciones expedidas por el Gobierno Nacional, en desarrollo de la
facultad establecida en el parágrafo del artículo 1° de la Ley 387 de 1998, se
ha traducido en el establecimiento de múltiples obstáculos para el ejercicio de
los derechos de los desplazados, pues no se fundamenta en la contradicción con la
Carta, sino en la presunta aplicación indebida de la facultad de reglamentación
como consecuencia de la expedición del Decreto 2569 de 2000.
En su parecer, es evidente que el actor dirige
su objeción no a la facultad de reglamentación establecida en el parágrafo
demandado sino a las consecuencias de su ejercicio, expresando entonces un
desacuerdo referido a su aplicación concreta y no al carácter inconstitucional
de la disposición demandada.
Indica que en cualquier caso, la expedición
del Decreto 2569 de 2000 por parte del Gobierno Nacional ha contribuido a
desarrollar adecuadamente el sistema de atención a la población desplazada y,
al mismo tiempo, forma parte de un amplio espectro de actuaciones normativas
encaminadas a abordar efectivamente los problemas derivados del desplazamiento
forzado.
2. Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural
Considera que la norma impugnada es exequible,
por cuanto (i) la facultad reglamentaria del Gobierno Nacional es de orden
constitucional y no puede ser vaciada de contenido por el legislativo y (ii) porque
es legítimo el ejercicio de esta facultad en el tema del desplazamiento
forzado, siempre y cuando se respeten las normas de superior jerarquía.
Expresa que los reparos relacionados con la
falta de necesidad de la reglamentación de la condición de desplazado y lo
desafortunado que habría resultado la reglamentación realizada en el Decreto
2569 de 2000, carecen de los requisitos de un cargo de constitucionalidad y,
por lo tanto, la Corte Constitucional debe inhibirse de efectuar un
pronunciamiento sobre ellos.
Afirma que la definición establecida en el
artículo 1° de la Ley 387 de 1997 es un contenido legal a desarrollar, que deja
abierta la posibilidad de que el Gobierno Nacional lo reglamente en aquellos
aspectos no comprendidos en la norma mencionada, de modo que el parágrafo
impugnado no vulnera disposición constitucional alguna.
Explica que la potestad reglamentaria tiene
origen constitucional y es de carácter permanente y para su ejercicio no
requiere ninguna clase de autorización por parte del legislador, pues sólo
puede ejercerse en la medida en que exista la ley y no vaya más allá de lo que
ella permite.
Aduce que el actor al señalar que lo
referente a la definición de desplazado interno es un asunto materia de ley
estatutaria, desconoce que es una condición material y no un derecho
fundamental, no obstante que de ella se derive una serie de derechos.
Expresa que el hecho de que la Ley 387 de
1997 y la doctrina internacional hayan definido el concepto de desplazado
interno, no priva al Ejecutivo de la facultad de reglamentar tal condición, más
aun cuando existe una variedad de acepciones y hay aspectos que no han sido
objeto de desarrollo legislativo.
En su parecer, los reparos relacionados con
la falta de necesidad de la reglamentación de la condición de desplazado y lo
desafortunado de la reglamentación realizada en el Decreto 2569 de 2000 sobre
el desplazamiento interno, no configuran cargos de inconstitucionalidad en los
términos que ha definido la Corte Constitucional.
Por lo anterior, solicita declarar la
constitucionalidad del parágrafo acusado por el cargo relacionado con la
imposibilidad de reglamentación del concepto de desplazado interno y con
respecto a los restantes cargos solicita a la Corte que se inhiba de
pronunciarse.
3. Ministerio de Educación Nacional
Coadyuva el escrito de defensa de la
exequibilidad presentada por Acción Social y pide a la Corte declararse
inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda, advirtiendo que en el evento
de que decida fallar de fondo, declare la constitucionalidad de la norma
acusada.
4. Ministerio de la Protección Social
Solicita a la Corte abstenerse de fallar,
por considerar que el demandante fundamenta su argumentación en un presupuesto
normativo inexistente, pues el parágrafo demandado no atribuye una competencia
de regulación estatutaria al Ejecutivo y tampoco ninguna competencia
legislativa específica, que a su juicio sólo puede ejercerse en las hipótesis
establecidas en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución y en los
artículos 212, 213, 214 y 215 ib.
Opina que el parágrafo demandado se reduce
a precisar una competencia de reglamentación claramente establecida a favor del
Presidente de la República en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución
Política; además la argumentación del demandante recae sobre una norma
inexistente y, por ello, no tiene la aptitud para activar la competencia de la Corte
Constitucional.
Estima que la acusación se funda en un
análisis de conveniencia, pues expresa un particular punto de vista del
demandante acerca de la necesidad de reglamentar la definición de desplazado,
sin realizar una confrontación entre la disposición demandada y el texto
constitucional y, por ello, el cargo carece de un contenido constitucionalmente
relevante.
Recalca que la determinación de si el
ejercicio de la facultad reglamentaria es requerido, inocuo o no necesario para
la adecuada ejecución de la ley, es un asunto que escapa al control de
constitucionalidad.
Para el interveniente son impertinentes los
cuestionamientos del actor acerca de la indebida aplicación del parágrafo
demandado, con apoyo en el cual se ha expedido del Decreto 2569 de 2000, pues se
refieren a la aplicación de la norma demandada y no a su incompatibilidad con la
Constitución.
Considera que si el actor estima que las
disposiciones reglamentarias expedidas al amparo del parágrafo demandado,
desconocen la Constitución o la ley el debate debe llevarlo a efecto ante
la jurisdicción contenciosa administrativa.
Reitera que la expedición del Decreto 2569
de 2000 por parte del Gobierno Nacional ha contribuido a desarrollar
adecuadamente el sistema de atención a la población desplazada y concluye que a
pesar de la informalidad que cabe predicar de la acción pública de
inconstitucionalidad, en tanto derecho político a través del cual se expresa el
carácter participativo del Estado colombiano, es inaceptable que en su
ejercicio se acuda a argumentos que, además de ser presentados sin suficiente
fundamentación, se apoyan en premisas normativas inexistentes.
5. Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial
Solicita la inhibición de la Corte, pues en
su parecer el concepto de
violación no es claro y pertinente, en la medida que el actor no expone los
motivos en que fundamenta la violación, planteando en cambio una especulación,
sin explicar en qué consiste la inconstitucionalidad del parágrafo atacado.
A su juicio la demanda de inconstitucionalidad
se fundamenta en una interpretación que no se deduce o se deriva necesariamente
de lo que establece la disposición acusada, cayendo en una simple hipótesis
especulativa.
Afirma que si el demandante considera que
el decreto reglamentario de la Ley 387 de 1997 se ha convertido en un obstáculo
en ciertos casos, y que ello constituye una vulneración a normas de superior
jerarquía, no es la acción de inconstitucionalidad el mecanismo apropiado para
discutir esta supuesta vulneración, pues debió haber recurrido a un mecanismo
jurídico para atacar la legalidad de ese acto administrativo.
En cuanto al argumento relativo a la
necesidad de dar aplicación al numeral 10 del artículo 150 de la Constitución
Política, para que el Gobierno pudiera reglamentar la materia,  expresa que esa
norma no es aplicable al supuesto del parágrafo demandado que claramente se
refiere a la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional, establecida en el
artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, y no al ejercicio de
facultades extraordinarias.
Considera que en este caso no es necesario
discutir si existe reserva de ley estatutaria, pues la norma acusada solo
pretendió que el Gobierno Nacional reglamentara ciertas condiciones para hacerla
aplicable, lo que en modo alguno se podría asemejar a una delegación para la
expedición de una norma con fuerza de ley o una facultad de regular materias
propias de una ley estatutaria ni las de reserva de ley ordinaria.
6. Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
Pide a la Corte declararse inhibida para
fallar, pues en su criterio de
la simple lectura de los argumentos de la demanda se desprende que el actor se
limitó a leer superficialmente las normas acusadas, trascribirlas y compararlas
formalmente con las normas que invoca como vulneradas.
Opina que el actor se
limitó únicamente a afirmar que el Gobierno Nacional carecía de facultad
reglamentaria para definir la condición de desplazado y que no era necesario regular
el tema porque ya se encuentra definido en el Protocolo II de Ginebra, resultando
evidente la falta de profundidad en el análisis realizado que impide realizar
el juicio constitucional.
Indica que la Corte Constitucional tiene
competencia para conocer de la demandas de inconstitucionalidad interpuestas
por los ciudadanos contra leyes y decretos con fuerza de ley expedidos por el
Gobierno Nacional en ejercicio de facultades extraordinarias, pero no sobre
decretos ordinarios expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria
constitucionalmente reconocida al Presidente de la República.
Considera que no le asiste razón al
demandante, en la medida en que la facultad reglamentaria otorgada por el
artículo cuya inexequibilidad se pretende, lejos de ser inconstitucional, es
aplicación de dicha potestad constitucional radicada exclusivamente en el
Presidente de la República.
Explica, que la potestad reglamentaria
otorgada constitucionalmente al Presidente de la República se traduce en la
expedición de normas jurídicas de carácter general y abstracto, con el objetivo
principal de desarrollar o complementar una ley para efectos de su cumplida
ejecución, teniendo como límite los mandatos constitucionales y legales, que es
lo que ocurre con el artículo 1° de la Ley 387 de 1997, que está autorizando de
manera expresa al Ejecutivo para que mediante reglamento, indique y defina las
características especiales que deben cumplir las personas que ostenten la condición
de desplazados.
Señala que si bien el fenómeno del desplazamiento
involucra la vulneración de derechos fundamentales, la definición de dicha condición
por parte del Gobierno Nacional no implica que se estén regulando
procedimientos frente a dichos derechos, como tampoco mecanismos para su
protección, pues únicamente está indicando cuales son las calidades específicas
que deben acreditar las personas que aduzcan ser desplazados, con el fin de que
le sean otorgados los beneficios establecidos en la Ley 387 de 1997.
Afirma que el Protocolo II de Ginebra, no
define la calidad de desplazado, como equivocadamente lo afirma en la demanda,
toda vez que, frente al tema del desplazamiento forzado establece su
prohibición en el artículo 17.
Manifiesta que el Registro Único de
Población Desplazada, lejos de ser inconstitucional, es un mecanismo que ha
sido concebido para facilitar la atención y garantizar los derechos de ese
grupo poblacional, dentro del marco de los principios de racionalidad y
planeación, que la misma Corte ha reconocido y promovido en varios de sus
pronunciamientos.
Estima que en el evento en el que se
declarara inexequible el artículo 1° de la Ley 387 de 1997, desaparecería el
Registro Único de Población Desplazada, lo cual ocasionaría dificultades para
efectos de determinar el ingreso y salida de la población beneficiaria.
7. Ministerio del Interior y de Justicia
Solicita la inhibición de la Corte, pues en
su parecer el demandante, sin fundamentar el concepto de violación expresa
simple y llanamente que el parágrafo objeto de demanda está violando cánones
constitucionales (4, 93,150 y 189), acusación que carece de una argumentación
coherente y precisa que no permite realizar el juicio de constitucionalidad al
precepto legal acusado.
A su juicio la demanda no se ajusta a los
parámetros desarrollados por este Alto Tribunal, porque se erige sobre una base
legal inexistente, pues de la simple lectura del parágrafo acusado se infiere
que no confiere facultades extraordinarias sino una auténtica función propia
del Ejecutivo, la cual se ha cristalizado en el Decreto 2569 de 2000 que
reglamenta la Ley 387 de 1997, cuya expedición se realizó con base en el artículo
189-11 superior.
Estima que el impugnante realiza una
inferencia errada del alcance del Decreto 2569 al pretender  impugnarlo ante
esta Corte y cuestionarlo porque en su entender impone la obligación a los
desplazados de su inscripción en el Registro Único de Población Desplazada, que
constituye una herramienta técnica que busca identificar a la población
afectada por el desplazamiento.
8. Comisión Colombiana de Juristas
Respalda la pretensión del accionante de
que la norma acusada sea declarada inconstitucional, por vulnerar el principio
de reserva legal y la separación de poderes. Explica la Comisión que en algunos
casos la reserva legal exige que las normas que regulen una materia tengan fuerza
de ley, lo cual se logra cuando el legislador directamente aprueba una norma o
cuando delega al Ejecutivo su regulación (reserva de ley material), lo que será
constitucionalmente válido si se cumplen los requisitos del artículo 150-10 superior;
en otros casos, la reserva legal exige que determinadas materias puedan ser
reguladas exclusivamente por medio de ley, excluyendo toda forma de
intervención del Ejecutivo en su regulación (reserva de ley formal).
Señala que según la reiterada
jurisprudencia constitucional, el desarrollo de los derechos fundamentales es
una de las materias que está reservada a la configuración del legislador, por
lo menos en sus contenidos esenciales. En términos de la Corte, la reserva de
ley frente a derechos fundamentales hace referencia a la prohibición general de
que se puedan establecer restricciones a esos derechos en fuentes diferentes a
la ley, es decir, que sólo en normas con rango de ley se puede hacer una
regulación principal que los afecte.
En su parecer la condición de desplazado es
una materia que debe estar definida por normas con fuerza de ley, pues implica el reconocimiento de derechos
constitucionales, en caso de que sea otorgada, así como también puede
significar la negación de los mismos, en caso contrario, razón por la cual no puede
ser deslegalizada por el legislador.
Advierte que trasladar la competencia para
la definición de la condición de desplazado al Gobierno, para que éste lo
hiciera a través de una norma infra legal, con la posibilidad de dar contenido
concreto y por esta vía determinar  límites a los derechos derivados de la
condición de desplazamiento, el Congreso desconoció el mandato constitucional
de reservar para sí la expedición de normas que comprometan el núcleo esencial
de derechos fundamentales, lo cual resulta más grave si se considera que se
trata de derechos de los que son titulares sujetos de especial protección, como
las víctimas del conflicto armado interno.
Indica que la estrecha relación que existe
entre la condición de desplazado y la protección de derechos constitucionales
ha sido puesta de presente por la Corte Constitucional en su jurisprudencia, al
señalar que el sólo hecho del desplazamiento comporta violación de los derechos
tales como la vida en condiciones dignas, no sufrir tratos crueles, la
igualdad, la libertad, la personalidad jurídica, la familia, la salud, la
alimentación, la educación, la vivienda, el trabajo, la paz y la seguridad.
En parecer de la Comisión la materia del
parágrafo del artículo 1° de la Ley 387, al referirse a derechos fundamentales,
debió haber sido  regulada por el legislador directamente o haberla delegado
mediante facultades extraordinarias al Gobierno.
Señala que el parágrafo acusado no cumple
con los requisitos de una delegación de facultades extraordinarias, pues no hace
mención a ninguna restricción temporal  a su ejercicio y no fija criterios que
sirvan de base y sean tenidos en cuenta para fijar la condición de desplazado,
sino que atribuye esta potestad de manera genérica.
Manifiesta no entender la relación que
existe entre la autorización otorgada al Gobierno para regular la condición de
desplazado y la grave situación humanitaria y de derechos humanos que provocó
la expedición de la ley,  asunto del cual podía ocuparse el legislador; señala
además que ni en la exposición de motivos, ni en los informes de
ponencia se dejó constancia de que el Gobierno hubiera solicitado la delegación
y nunca se verificó que  dicha  ley fuera aprobada por la mayoría absoluta que la
Constitución requiere para la aprobación de leyes de facultades extraordinarias.
Expresa que al no verificarse esos
requisitos, el parágrafo constituye una verdadera “habilitación en blanco”,
que hace que el Congreso se desprenda definitivamente de una atribución que
pasa a estar en cabeza del Ejecutivo y agrega que a pesar de que el parágrafo
demandado está precedido de una definición legal, contenida en el mismo
artículo 1° de la Ley 387, su contenido la desestima.
Señala que en el parágrafo demandado el
legislador no establece una regulación básica, que es presupuesto
necesario para que se ejerza una facultad de naturaleza, pues la traslada al Ejecutivo
para que sea éste quien defina, sin arreglo a ningún parámetro legal, el
concepto que debería supuestamente reglamentar.
Afirma que con base en la ley fue expedido
el Decreto 2569 de 2000,  cuyo artículo 3° se ocupó de definir lo que se
entiende por persona en condición de desplazamiento, definición que al acrecer
de referente presenta matices y diferencias respecto de la que consagra la ley.
Estima que a pesar de que la condición de
desplazado es una materia que tiene reserva de ley, por cuanto guarda relación
estrecha con distintos derechos de las personas, el legislador, en la práctica,
delegó esta potestad en el Ejecutivo, razón por la cual la norma que hizo tal
delegación deviene inexequible.
Concluye que la declaratoria de
inexequibilidad de la norma acusada implica establecer que la competencia para
la regulación de la condición de desplazado está en cabeza del legislador,
quien debe ofrecer una regulación básica que será vinculante para la
generalidad de los casos de desplazamiento y para que el Ejecutivo
efectivamente reglamente la materia.
9. Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Refugiados - ACNUR
En opinión de esta organización, en
desarrollo del principio pro homine la potestad reglamentaria del Ejecutivo
en materia de derechos humanos en ningún caso podría restringir lo ya
establecido en normas y principios internacionales acerca de lo que se entiende
por la condición de desplazamiento forzado interno, más aún cuando el marco
jurídico existente entrega herramientas para que tanto el Gobierno central y los
gobiernos locales ofrezcan respuestas a esa problemática.
Sostiene que el concepto de desplazado
establecido por el artículo 1° de la Ley 387 de 1997, hace una enunciación de
situaciones de hecho en las que se requiere especial protección por parte del
Estado para la persona que las sufre y advierte que no ha sido su contenido la causa
de vulneración de derechos de la población desplazada, sino la forma en que ha
sido interpretado, como lo evidencia la reiterada jurisprudencia de esta Corte.
Explica que es común la interpretación
restrictiva de la norma y su lectura parcial para limitar el reconocimiento del
desplazamiento, cuando este ha ocurrido como consecuencia de la acción de
agentes estatales, cuando se ha presentado en el marco de acciones legítimas
del Estado o en situaciones de violencia urbana.
Indica que con base en interpretaciones que
podrían entrar en contradicción con el espíritu de la norma, en múltiples
ocasiones, los funcionarios responsables de la valoración de las declaraciones
han decidido no incluir a los solicitantes en el Registro Único de Población
Desplazada, dejando en evidencia la falta de claridad al respecto de las
disposiciones contenidas en la Ley 387 de 1997 en particular, su artículo 1°.
Para la ACNUR, esas prácticas ignoran que
la ley protege tanto la vulneración como el riesgo de vulneración,
desconociendo además que la noción de desplazado forzado tiene como principal
elemento la coacción que fuerza el desplazamiento, cuya causa no es únicamente el
conflicto armado y las actividades de los grupos armados al margen de la ley.
Manifiesta que la Corte Constitucional en
reiterada jurisprudencia ha señalado que la condición de desplazado se adquiere
por una situación de hecho y no de derecho, siempre que concurran dos
condiciones: la causa violenta y el desplazamiento interno; también ha indicado
en razón de esa circunstancia, el registro de las personas desplazadas es un
acto declarativo y no constitutivo.
Expresa que el presente debate jurídico es
una importante oportunidad para que la Corte Constitucional precise que las
interpretaciones que en adelante se efectúen del contenido del artículo
demandado, se hagan siempre bajo el estricto respeto de la Constitución y las
normas internacionales de derechos humanos.
Comenta que la hermenéutica flexible de la Corte
Constitucional coincide con la realizada por Walter Kalin, quien al interpretar
la descripción de los Principios Rectores de qué se entiende por personas en
situación de desplazamiento, ha identificando dos elementos: (i) el carácter
coercitivo e involuntario del movimiento y (ii) el hecho que ese movimiento
ocurra dentro de las fronteras nacionales.
Aduce que la interpretación acerca de que
se entiende por desplazado interno debe ser flexible y abarcar los contextos
particulares y dinámicas cambiantes tanto de los conflictos internos, como de
las sociedades en que estos se dan y ello se concreta en el aparte del artículo
1° de la Ley 387 que alude a “otras circunstancias emanadas de las
situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drástica
mente el orden público”.
Señala ACNUR que la obligación del Estado
para con las personas que se encuentran en esa situación, emana del hecho de
ser sujetos de derechos y ciudadanos del Estado, de su vulnerabilidad y
necesidades especiales que se presentan por padecer desplazamiento interno, lo
que conlleva la garantía relevante de las normas de los derechos humanos y del
Derecho Internacional Humanitario, incluyendo las que presentan una importancia
especial para la situación en que ellos se encuentran.
Sostiene que las obligaciones estatales que
se derivan para con la población desplazada, no son más que la constatación de
que sus derechos humanos fundamentales generan un plus de protección y garantía
frente al resto de la población, concretando el mandato de priorización en la
atención para todos los agentes estatales, que por principio de solidaridad se
extiende a la comunidad en general.
Considera necesario que la interpretación
que acojan tanto los organismos judiciales como los entes administrativos, tenga
carácter amplio para permitir un entendimiento de las causas del desplazamiento
acorde con las circunstancias particulares del conflicto, en perspectiva del
derecho internacional.
Afirma que en la práctica, se ha empleado
la enunciación contenida en el artículo 1° de la Ley 387 de 1997 para
justificar la ausencia de intervención del Sistema Nacional de Atención
Integral a la Población Desplazada en situación de riesgo inminente de
desplazamiento.
Reitera la necesidad de que las
interpretaciones acerca de la condición de desplazado interno forzado sigan
teniendo carácter amplio, y que la descripción de situaciones causales que se
presentan en los diferentes instrumentos normativos, brinden características
descriptivas que permitan adecuarse a las circunstancias particulares y siempre
cambiantes, mas no sean interpretadas como enunciaciones taxativas.
Así mismo, estima que las reglamentaciones que
el Ejecutivo realice acerca de lo que se entiende por situación de
desplazamiento forzado interno, así como las interpretaciones de tipo
administrativo, deben estar de acuerdo con el principio pro homine y en
ningún caso restringir lo ya establecido previamente en la norma de carácter
legal y en las recomendaciones de carácter internacional.
Para la ACNUR es fundamental que el
desplazamiento forzado sea leído cada vez más en clave preventiva, como derecho
del que gozan los habitantes de un país a no ser desplazados, pues de ese modo
se pueden evitar situaciones que generen mayores violaciones de los derechos
humanos. Por tal razón, recomienda a esta Corte que al fallar la presente demanda
reconozca que frente al artículo 1° de la Ley 387 de 1997, es imprescindible la
adopción de criterios amplios y flexibles de interpretación frente a las
necesidades de protección de las personas, en la medida en que las necesidades
de protección varían, dada la cambiante situación del conflicto armado y la
violencia y sus expresiones locales, advirtiendo igualmente que es función del
Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada proteger a
quienes se encuentran en riesgo de desplazamiento.
10. Universidad del Rosario
El Decano de Jurisprudencia de esa institución
superior solicita la inconstitucionalidad del parágrafo acusado, al estimar que
la potestad reglamentaria del Presidente de la República no puede ejercerse
donde la ley o la Constitución han regulado la materia, circunstancia que se
presenta en esta oportunidad, ya que la materia atinente al desplazamiento
forzado fue desarrollada pormenorizadamente en el Protocolo II de los Convenios
de Ginebra de 1949, aprobado por la Ley 11 de 1992, que es bloque de
constitucionalidad.
11. Departamento Nacional de Planeación
Solicita a esta Corte abstenerse de fallar el asunto,
porque en su criterio la demanda no cumple con los requisitos previstos en el
Decreto 2067 de 1991 y agrega que en caso de que considere procedente el examen
de fondo, se tengan en cuenta los argumentos de defensa de la
constitucionalidad de la norma acusada que presenta en su escrito de
intervención y que a continuación se resumen.
Estima que lo acusado no vulnera el artículo 150-10
superior, pues es ostensible que no otorga facultades extraordinarias al
Gobierno para legislar sino que lo habilita para que ejerza la facultad
reglamentaria.
Considera improcedente el cargo por la “inconveniencia”
de desarrollar un concepto que ya está regulado en el Protocolo II de Ginebra,
ya que esa regulación no impide al Estado colombiano adoptar sus propias
disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia, en consonancia con los
parámetros allí establecidos.
Afirma que el Gobierno puede reglamentar lo que se
entiende por condición de desplazado, ya que la Ley 387 de 1997 es de
naturaleza ordinaria y, por ello, la competencia que la norma acusada le otorga
no está por fuera de sus atribuciones constitucionales.
Por último manifiesta que la Corte carece de
competencia para pronunciarse sobre los cargos formulados contra el Decreto
2569 de 2000, pues se trata de un decreto reglamentario cuyo control está
atribuido al Consejo de Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo
237 superior.
12. Contraloría General de la República
Defiende la constitucionalidad de la norma acusada,
expresando que en ningún momento va en contra de lo dispuesto en el artículo 1°
de la Ley 387 de 1997, que en su criterio ofrece una definición de desplazado
sin que esté normando esa condición.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Jefe del Ministerio Público solicita a esta Corte
abstenerse de pronunciarse sobre la exequibilidad del parágrafo del artículo 1°
de la Ley 387 de 1997, porque en su opinión la demanda carece de certeza y
pertinencia, ya que las acusaciones están dirigidas contra proposiciones
jurídicas inexistentes, las cuales no se desprenden del texto normativo acusado,
sino de la interpretación errada del actor y de un aspecto que no puede ser
objeto de control que es su posterior reglamentación por parte del Ejecutivo.
A su juicio el demandante equipara el contenido del
parágrafo impugnado a una delegación legislativa, cuando en realidad su tenor
literal se refiere al ejercicio de la potestad reglamentaria que, por mandato superior,
compete al Presidente sin mediar autorización expresa del legislador, ni de
otra autoridad del Estado.
Afirma que la disposición acusada no hace cosa
distinta a enunciar la facultad permanente del Gobierno nacional de expedir los
actos administrativos que considere pertinentes para desarrollar la ley, de
conformidad con el artículo 189-11 de la Constitución.
Sostiene que en contra del parecer del actor, la
materia objeto de reglamentación, esto es la definición jurídica del concepto
de desplazado, no es de ley estatutaria, por cuanto si bien la misma tiene
relación con la protección de sus derechos fundamentales, por sí sola no llega
a condicionar su realización en la medida en que su contenido no implica, en
modo alguno, una regulación íntegra, estructural y completa de aquellos, tal
como lo exige la jurisprudencia para que opere esa reserva y aceptar lo
contrario haría nugatoria la labor del legislador ordinario y el poder
reglamentario, desconociendo la cláusula general de competencia que orienta la
actividad legislativa del Congreso de la República.
Indica que el instrumento internacional al que alude
el demandante no regula extensamente lo relativo al desplazamiento forzoso, ya
que se limita a establecer su prohibición general como una obligación
internacional de los Estados en cuyas fronteras tenga lugar un enfrentamiento
bélico, dejando incólume la posibilidad para que dentro de la órbita de su
soberanía, adopten las medidas legislativas y de otra índole idóneas para su
cumplimiento.
Expresa que la incipiente definición de persona
desplazada que se puede extraer de esa regla de derecho internacional
humanitario se circunscribe estrictamente al contexto de un conflicto armado
interno, creando un estándar mínimo de protección que debe ser garantizado en
todos los países, que es precisamente lo que hace la Ley 387 de 1997 al
contemplar en su artículo 1º otras situaciones diversas con ocasión de las
cuales se puede reclamar la condición de desplazado y los derechos que se
derivan de la misma, a fin de ampliar y robustecer el espectro protector de
aquel patrón internacional vigente sobre la materia.
Así las cosas, para el Procurador General de la Nación
la acusación no reúne los requisitos mínimos para su examen en sede judicial,
por cuanto se apoya en su entendimiento subjetivo y errado del alcance del
Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra, en relación con el
desplazamiento forzado.
Respecto del cargo relacionado con la aplicación de
las normas que han desarrollado la Ley 387 de 1997, el Procurador considera que
tampoco está llamado a prosperar, por cuanto el control constitucional “rogado”
que realiza la Corte Constitucional es, en principio, abstracto y no recae
sobre la actividad del Ejecutivo, situación que también se presenta cuando se
cuestiona la interpretación de un texto legal, como ocurre en el asunto en
revisión.
Manifiesta que el Decreto 2569 de 2000, en su artículo
2º, trascribe literalmente la definición de persona desplazada consagrada en el
artículo 1º de la Ley 387 de 1997, y al establecer los requisitos para el
reconocimiento administrativo, no judicial, de dicha condición, para otorgar
ayuda humanitaria del Estado, remite a los previstos en el artículo 32 ibídem.
Concluye que la constante imprecisión de las
afirmaciones realizadas por el actor en la demanda, que parten de la base de su
equivocada interpretación del contenido y alcance de la disposición que acusa,
y de las normas superiores que considera infringidas, inclusive, de normas
ajenas al juicio de inexequibilidad, hacen imposible llevar a cabo el examen de
su constitucionalidad, puesto que ninguna oposición objetiva y verificable con
los postulados de la Carta puede ser analizada a partir de proposiciones
jurídicas inexistentes e impertinentes, como las enunciadas por el
peticionario.
VI. CONSIDERACIONES
1. Competencia
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4
superior, esta Corte es competente para conocer de la acción de la referencia,
toda vez que está dirigida contra una disposición perteneciente a una Ley de la
República.
2. Examen de procedibilidad de la acción y
planteamiento del problema  jurídico.
La mayoría de los intervinientes y el
Procurador General de la Nación se quejan de que la demanda de
inconstitucionalidad promovida contra el parágrafo del artículo 1° de la Ley
387 de 1997, hubiera sido admitida pues, en su sentir, adolece de defectos
sustantivos que impiden que esta Corte pueda realizar el respectivo control
constitucional, razón por la cual le solicitan no  efectuar pronunciamiento de
fondo sino que se declare inhibida para fallar.
Tales planteamientos obligan a esta
corporación a hacer un nuevo estudio de la demanda, con el fin de determinar si
los cargos de inconstitucionalidad satisfacen o no las exigencias formales
establecidas en el Decreto 2067 de 1991, actuación que según reiterada en su
jurisprudencia, puede realizarse antes de decidir, pues el examen que se efectúa
al momento de la admisión de la demanda no compromete la posterior decisión que
adopte la Sala Plena; de ahí que se diferencie la procedencia de la acción, que alude a la posibilidad de
tomar una decisión de fondo cuando la demanda cumple los requisitos formales
mínimos, de la prosperidad de los cargos aspecto sustancial que toca
directamente con el acierto o no de las razones de inconstitucionalidad
invocadas por el accionante y que, por tal razón, exige un estudio más detenido
por parte de la Corte en pleno[1].
El hecho de que la acción de
inconstitucionalidad pueda ser ejercida por quien ostente la condición de
ciudadano colombiano, no significa entonces que su promotor quede excusado del
deber de observar las exigencias mínimas fijadas por el legislador para su
formulación, pues como lo ha señalado la jurisprudencia[2]
el control abstracto de constitucionalidad opera cuando es posible determinar que existe oposición
objetiva y verificable entre el contenido de la norma impugnada y la Carta
Política.
Sin embargo, la Corte ha entendido que la
acción de inconstitucionalidad, dado su carácter público, está regida por el
principio pro actione que obliga a no proceder con excesivo rigor al
examinar el cumplimiento de los requisitos de la demanda, prefiriendo una
decisión de fondo antes de la inhibitoria, pues esta última podría restringir
el derecho de participación ciudadana y frustrar el acceso al recurso judicial
efectivo ante la Corte, “dando lugar a una suerte de denegación de justicia
constitucional”[3].
Por ello, más allá de los errores puramente
formales de presentación o de técnica jurídica, debe darse trámite a las
acciones ciudadanas en las que se identifique al menos un cargo de
inconstitucionalidad, a partir del cual la Corte pueda confrontar la norma
legal demandada frente al Estatuto Superior[4].
El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, establece los
requisitos mínimos que deben contener las demandas de inconstitucionalidad para
su admisión y exige que el ciudadano demandante, (i) señale las normas acusadas
como inconstitucionales, transcribiendo su texto por cualquier medio o aporte
ejemplar de su publicación oficial; (ii) indique las disposiciones de la Constitución
Política que en su criterio resultan violadas; (iii) consigne las razones por
las cuales estima que lo impugnado desconoce el ordenamiento constitucional;
(iv) cuando fuere el caso, señale el trámite impuesto por la Carta para la
expedición y de qué manera se produjo el alegado quebrantamiento y (v) la razón
por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.
En cuanto hace al concepto de la violación, la
jurisprudencia[5] ha sido constante en
manifestar que los argumentos de inconstitucionalidad que se prediquen de las
normas acusadas deben ser claros, esto es, que exista un hilo conductor
en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las
justificaciones en las que se soporta; ciertos, en cuanto la
demanda habrá de recaer sobre una proposición jurídica real y existente; específicos,
en la medida que se precise la manera como la norma acusada vulnera la
Constitución, formulando al menos un cargo concreto; pertinentes, ya
que el reproche debe fundarse en la apreciación del contenido de una norma
superior que se explica y se enfrenta a la norma legal acusada, mas no en su
aplicación práctica; y suficientes, por cuanto se deben exponer
todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio y que
despierten duda sobre la constitucionalidad de la disposición acusada.
La adecuada presentación del concepto de violación
permite a la Corte, junto con otros aspectos que la jurisprudencia ha
delimitado, desarrollar su función en debida forma, pues circunscribe el campo
sobre el cual hará el análisis de constitucionalidad correspondiente.
Además, esta carga mínima de argumentación que debe
exponer el ciudadano, resulta indispensable para adelantar el juicio
constitucional, no obstante la naturaleza pública e informal que caracteriza a
la acción de inexequibilidad, ya que de no atenderse dicho presupuesto podría
generarse la inadmisión de la demanda, su posterior rechazo de no subsanarse, o
un fallo inhibitorio por ineptitud sustancial del escrito con el que se pretende
incoar la acción[6].
Así, no basta proponer cualquier acusación
para entender que se ha cumplido con ese requisito, por cuanto es necesario que
los cargos que se expongan cumplan las básicas exigencias para hacerlos
admisibles y permitir que las normas acusadas sean susceptibles de
confrontación con los textos constitucionales que se considera vulnerados, sin
que se queden en la apariencia de involucrar un problema constitucional, cuando
en realidad carecen de sustento.
Analizada la demanda de la referencia se echa de menos
la debida presentación del concepto del quebrantamiento, pues en primer lugar el
demandante no sustenta la alegada violación a los artículos 4° y 93 de la
Constitución, atinentes, en su orden, a la superioridad de la Constitución y a
la prevalencia en el orden interno de los tratados y convenios internacionales
sobre derechos humanos, ya que simplemente se limita a invocar esas normas
superiores sin desarrollar el concepto de la trasgresión, motivo por el cual la
Corte se abstendrá de pronunciarse sobre esos cargos.
Igualmente, no se pronunciará respecto de la presunta
infracción al artículo 150-10 superior, toda vez que la acusación no cumple con
el requisito de certeza, al estar dirigida contra una proposición normativa que
no se desprende del texto del precepto demandado, el cual no atribuye
facultades extraordinarias al Presidente de la República para legislar, como lo
cree erróneamente el peticionario, sino que lo autoriza para “reglamentar”
lo que se entiende por condición de desplazado, asunto que evidentemente hace
referencia al ejercicio de la función presidencial consagrada en el artículo
189-11 ibídem.
En efecto, el parágrafo del artículo 1° de la Ley 387
de 1997 demandado no contiene elementos propios de una delegación de facultades
legislativas al Ejecutivo, en los términos del artículo 150-10 constitucional
(temporalidad, precisión y materia), pues su texto simplemente se limita a
disponer que el Gobierno “reglamentará lo que se entiende por condición de
desplazado”, haciendo así mención explícita a la facultad reglamentaria del
Presidente de la República que, en criterio del demandante, no puede ser
ejercida en relación con ese asunto, por no autorizarlo el artículo 189-11
ibídem.
La Corte tampoco se pronunciará en relación con los
reproches que plantea el demandante a la forma como el Gobierno ha ejercido la
mencionada potestad reglamentaria, mediante la expedición del Decreto 2569 de
2000, por cuanto aparte de tratarse de un aspecto ajeno al  control abstracto
que adelanta la Corte Constitucional, su examen correspondería a la jurisdicción
de lo contencioso administrativo.
No obstante, pese al laconismo del argumento acusador
sobre la presunta violación del artículo 189-11 superior, esta corporación, en
aplicación del principio pro actione, se pronunciará de fondo sobre el
cargo, pues en él subyace un problema jurídico importante que consiste en
determinar si el legislador podía autorizar al Gobierno para reglamentar lo que
se entiende por condición de desplazado, advirtiendo que en razón de ésta
circunstancia la cosa juzgada derivada del presente fallo tendrá efectos
relativos, por cuanto se restringirá únicamente al examen de dicha acusación.
Con el fin de despejar ese interrogante, la Corte
considera indispensable analizar previamente el alcance, significado y límites
de la potestad reglamentaria del Presidente de la República; seguidamente se
referirá al  concepto de desplazado, a la luz de normas internacionales y
nacionales, así como de la jurisprudencia más relevante en la materia, lo cual
permitirá determinar su naturaleza jurídica y establecer finalmente si el
legislador podía o no facultar al Gobierno en el parágrafo acusado, para
reglamentar lo que se entiende por condición de desplazado.
3. La potestad reglamentaria del Presidente de la
República. Significado, alcance y límites.
De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 189-11 de la Constitución, corresponde al Presidente de la República, “ejercer
la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones
y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes”.
Desde sus primeros pronunciamientos esta
corporación ha identificado la “potestad reglamentaria” o “poder
reglamentario”, como competencia propia constitucionalmente otorgada al Jefe
del Ejecutivo en su condición de autoridad administrativa, que lo habilita para
dictar normas necesariamente orientadas a la correcta ejecución de la ley, atribución
que, por consiguiente, no requiere de disposición expresa que la conceda.
La jurisprudencia también ha señalado que
en razón de ese carácter la potestad reglamentaria es inalienable e
intransferible y también inagotable, ya que, en principio, no tiene plazo y
puede ejercerse en cualquier tiempo[7]; además es irrenunciable,
por cuanto se concibe como indispensable para que la administración cumpla con
su función de ejecución de la ley [8].
El ejercicio de la potestad reglamentaria se
amplía o restringe en la medida en que el Congreso utilice en mayor o menor
grado sus poderes jurídicos.[9] En este sentido la Corte
ha expresado:
“… la doctrina y la práctica han demostrado
que la potestad reglamentaria del ejecutivo es inversamente proporcional a la
extensión de la ley. De suerte que, ante menos cantidad de materia regulada en
la ley, existe un mayor campo de acción para el ejercicio de la potestad
reglamentaria, y viceversa.
¿Qué factores determinan que ello ocurra?
En esencia, la mayoría de las veces, el
ejercicio íntegro o precario de la potestad de configuración normativa depende
de la voluntad del legislador, es decir, ante la valoración política de la
materia a desarrollar, el Congreso de la República bien puede determinar que
regula una materia en su integridad, sin dejar margen alguna a la
reglamentación o, por el contrario, abstenerse de reglar explícitamente algunos
aspectos, permitiendo el desenvolvimiento posterior de las atribuciones
presidenciales de reglamentación para que la norma pueda ser debidamente
aplicada.
No obstante, esta capacidad del Congreso
para determinar la extensión de la regulación de una institución, tiene
distintos límites que vienen dados por las especificidades de las materias
objeto de dicha regulación. Así, por ejemplo, el numeral 10 del artículo 150 de
la Constitución Política, somete a estricta reserva legal, entre otras, la
regulación de materias tales como impuestos o leyes estatutarias. Para esta
Corporación, es claro que la regulación de los elementos esenciales de materias
sometidas a reserva de ley y que recaigan sobre asuntos administrativos, no son
susceptibles de ser regulados a través del ejercicio de la potestad
reglamentaria, salvo en cuestiones accesorias y de detalle, so pena de
contrariar disposiciones imperativas de raigambre Superior (C.P. arts. 152 y
338).” [10]
Esta Corte también ha señalado[11]
que el desarrollo de la potestad reglamentaria por el Gobierno exige que la ley
haya previamente configurado una regulación básica o materialidad legislativa,
a partir de la cual el Gobierno pueda ejercer la función de reglamentar la ley,
con miras a su debida aplicación; si el legislador no define ese presupuesto
normativo básico estaría delegando en el Gobierno lo que la Constitución ha
querido que no sea materia de reglamento sino de ley, pues el requisito
fundamental que supone la potestad reglamentaria es la existencia previa de un
contenido legal por reglamentar[12].
Así pues, la facultad reglamentaria no es
absoluta, pues tiene como límite y radio de acción a la Constitución y la ley, y
es por ello que el Ejecutivo al ejercerla no puede alterar o modificar el
contenido y espíritu de la ley, ni puede reglamentar leyes que no ejecuta la administración,
como tampoco puede desarrollar aquellas materias cuyo contenido está reservado
al legislador[13].
En punto a la reserva de ley, como límite a
la potestad reglamentaria, la jurisprudencia[14] ha señalado
que tiene distintos significados, pues en primer lugar hace referencia a la
prohibición general de que puedan establecerse restricciones a los derechos
constitucionales fundamentales en fuentes diferentes a la ley, pues sólo normas
con rango de ley pueden realizar una regulación principal que los afecte.
Dicha acepción también se utiliza como
sinónimo de “principio de legalidad” o de “cláusula general de
competencia del Congreso”, significando que, en principio, todos los temas
pueden ser regulados por el órgano legislativo mediante ley y que la actividad
de la administración, a través de su potestad reglamentaria, debe estar fundada
en la Constitución cuando se trate de disposiciones constitucionales con
eficacia directa, o en la ley[15].
La reserva de ley también es una técnica de
redacción de disposiciones constitucionales en las que el constituyente ordena
al legislador que ciertos temas, en razón de su trascendencia,  deban ser
desarrollados por una fuente específica: la ley[16].
En este sentido, dicho principio determina que el proceso de elaboración de
disposiciones que regulan ciertos temas de importancia para la sociedad, sea
desarrollado por el órgano de representación popular.
En nuestro ordenamiento interno la
determinación de dicha reserva se ha contemplado en el texto constitucional de
manera general para los derechos fundamentales (art. 152 Const.), incluso si
los artículos en concreto de la parte sustancial de la Constitución no lo
expresan explícitamente; también se consagra para asuntos distintos a la
regulación de tales derechos, en los casos en que las normas constitucionales
así lo disponen de manera textual[17].
Según la jurisprudencia, el efecto de la
reserva de ley es la obligación de que las prescripciones normativas que
regulen materias propias de esa técnica, consten en disposiciones que
pertenezcan a cuerpos normativos de rango legal[18].
En relación con el punto, esta corporación ha precisado que la regulación de materias
que son objeto de reserva de ley incluso puede ser realizada por el Ejecutivo a
través de una ley de facultades extraordinarias y de decretos legislativos de
estados de excepción, pero nunca a través de la potestad reglamentaria del
Gobierno:
“La técnica de reserva de ley se refiere a
la exigencia, dentro del ordenamiento jurídico, que ciertas materias se regulen
necesariamente mediante normas con fuerza de ley. Dicho de otra manera, los
asuntos reservados a las normas legislativas, no pueden ser regulados mediante
decretos reglamentarios ni resoluciones. … todos los preceptos constitucionales
en los que existe reserva de ley imponen la obligación que los aspectos
principales, centrales y esenciales de la materia objeto de reserva estén
contenidos (regulados) en una norma de rango legal. Es decir, en la ley en
cualquiera de las variantes que pueden darse en el Congreso de la República,
decretos leyes, o decretos legislativos. Las materias que son objeto de reserva
de ley pueden ser ‘delegadas’ mediante ley de facultades extraordinarias al
Ejecutivo para que sea éste quien regule la materia mediante decretos leyes.
Pero las materias objeto de reserva de ley no pueden ser ‘deslegalizadas’, esto
es, el legislador no puede delegar al Ejecutivo que regule esa materia mediante
reglamento, en desarrollo del artículo 189.11 de la Constitución”.[19]
En suma, si determinado asunto no está expresamente atribuido por la
Constitución a una autoridad específica, debe ser desarrollado por el
legislador conforme a la cláusula general de competencia[20],
sin que tenga obligatoriamente que agotar toda la materia, pues puede delimitar
el tema y permitir su concreción a través de reglamentos administrativos, salvo
cuando se trate de una materia amparada con reserva legal[21].
4.  Sobre el concepto de desplazado interno
Otro aspecto que debe ser abordado por la Corte antes
de decidir es el atinente a la naturaleza jurídica del concepto de desplazado,
dado que para el actor y la Comisión Andina de Juristas se trata de un derecho
y como tal debe ser regulado únicamente por el Congreso en virtud del principio
de reserva de ley, de modo que el legislador no podía autorizar al Gobierno en
el parágrafo acusado para reglamentarlo.
Con el fin de dilucidar el cuestionamiento, debe
tenerse en cuenta que actualmente coexisten diversas definiciones con distintos
contenidos y alcances, unas de carácter internacional y otras de orden interno.
La jurisprudencia[22] ha precisado
que si bien en el plano internacional ningún tratado define dicho concepto, la
Comisión de Derechos Humanos, hoy Consejo de Derechos Humanos, acogiendo los
trabajos realizados por el Relator Temático Francis Deng, adoptó en 1998 la
resolución titulada “Principios Rectores de los Desplazamientos Internos”,
cuyo artículo 2º  consagra la siguiente descripción en torno a los desplazados:
“… las personas o grupos de personas que se
han visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o de su lugar de
residencia habitual, como resultado o para evitar los efectos de un conflicto
armado, por situaciones de violencia generalizada, por violaciones de derechos
humanos o por catástrofes naturales o provocadas por el ser humano, y que no
han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida”.
No sobra advertir que para la Corte
Constitucional[23] dichos Principios tienen
fuerza vinculante, pese a que no han sido aprobados mediante un tratado
internacional, “dado que ellos fundamentalmente reflejan y llenan las
lagunas de lo establecido en tratados internacionales de derechos humanos y que
han recibido una gran aceptación por parte de distintos organismos
internacionales de derechos humanos”, por lo cual esta corporación
considera que “deben ser tenidos como parámetros para la creación normativa
y la interpretación en el campo de la regulación del desplazamiento forzado y
la atención a las personas desplazadas por parte del Estado. Lo anterior, claro
está, sin perjuicio de que todos sus preceptos que reiteran normas ya incluidas
en tratados internacionales de derechos humanos y de derecho internacional
humanitario aprobados por Colombia gocen de rango constitucional, como lo
señala el artículo 93 de la Constitución”[24].
Por su parte, en el plano interno, el artículo 1° de la
Ley 387 de 1997, define al desplazado como toda persona que se ha visto forzada
a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia
o actividad económica habituales, porque su vida digna, su integridad física,
su seguridad y libertades personales han sido vulneradas o se encuentran
directamente amenazadas, con ocasión de cualesquiera de las siguientes
situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores,
violencias generalizadas, violaciones masivas de los derechos humanos,
infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras situaciones emanadas
de las circunstancias anteriores que alteren o puedan alterar el orden público[25].
Con base en las anteriores definiciones, la
jurisprudencia de esta corporación ha considerado que el derecho del desplazado
a reclamar por sus garantías constitucionales fundamentales proviene de la
situación de hecho en que se encuentra la persona, y no de la inscripción o
certificación que para tal efecto expide la autoridad pública competente[26],
actos que, por tal razón, tienen carácter declarativo y no constitutivo de esa
situación, pues simplemente son una herramienta técnica que permite la
identificación de los beneficiarios de las ayudas y facilita el diseño de
políticas públicas[27].
Apoyada en ese criterio, la Corte Constitucional ha
tutelado en múltiples oportunidades los derechos de personas a quienes la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional,
Acción Social, niega la inscripción y los mal llamados “beneficios”
correspondientes, entre otros motivos, por no haber denunciado su condición de
desplazada dentro del año siguiente a su desplazamiento[28];
igualmente ha amparado a quienes por causa de la violencia se
ven obligados a desplazarse dentro de las ciudades, al estimar que ninguna
norma nacional o internacional exige para ser calificado desplazado interno,
migrar más allá de los límites territoriales de un municipio[29].
Según la Corte, las condiciones para la inscripción
sólo pueden ser las expresamente fijadas en la ley, sin que los funcionarios
encargados de esa labor estén facultados para exigir requisitos adicionales;
además la declaración sobre los hechos constitutivos de desplazamiento debe
analizarse teniendo en cuenta las condiciones particulares de los desplazados y
a la luz de la presunción de buena fe (art. 83 Const.), lo que traslada a los
funcionarios competentes la carga probatoria de desvirtuar los motivos
expresados por el afectado[30].
Algunos estudios especializados, han considerado que la
definición legal de desplazado, consagrada en la Ley 387 de 1997, resulta
problemática, pues al establecer una asociación entre desplazamiento forzado y
violencia política, dificulta considerarlos población civil separada de la
partes enfrentadas, ya que el elemento que los vincula con el conflicto
político armado es tenido en cuenta para estigmatizarlos como enemigos
potenciales de la sociedad y del Estado.
Igualmente han indicado que tal definición limita el
desplazamiento forzado a las migraciones producidas por acciones o hechos que
amenazan la estabilidad y existencia del Estado, dejando por fuera fenómenos
tales como el confinamiento impuesto por fuerzas irregulares, la pobreza rural,
el miedo, la búsqueda de mejores modos de vida, entre otros, que también
ocasionan ese fenómeno.
Atendiendo esas inquietudes, la jurisprudencia de esta
corporación proferida en sede de Revisión de tutelas le ha reconocido carácter
amplio a la definición de desplazado y así ha manifestado que “sea cual
fuere la descripción que se adopte sobre desplazados internos, todas contienen
dos elementos cruciales: la coacción que hace necesario el traslado y la
permanencia dentro de las fronteras de la propia nación” [31]
; si estas dos condiciones concurren, no hay la menor duda de que se
está ante un problema de desplazamiento forzado.
Al examinar las diferentes definiciones existentes del
vocablo “desplazado interno”, esta Corte también ha expresado:
“Sin entrar a desconocer los diferentes
criterios que en relación con el concepto de “desplazados internos” han sido
expresados por las distintas organizaciones nacionales  e internacionales  que
se ocupan del tema, de conformidad con lo preceptuado en la ley y la
jurisprudencia constitucional, puede afirmarse que se encuentra en condición de
desplazado toda persona que se ve obligada a abandonar intempestivamente su
lugar de residencia y sus actividades económicas habituales, debiendo migrar a
otro lugar dentro de las fronteras del territorio nacional, por causas
imputables a la existencia de un conflicto armado interno, a la violencia
generalizada, a la violación de los derechos humanos o del derecho
internacional humanitario y, en fin, a determinados factores que pueden llegar
a generar alteraciones en el orden público-económico interno”. [32]
De la misma manera, esta corporación ha advertido que
si llega a existir contradicción entre unas y otras definiciones, debe
aplicarse, en la resolución del caso concreto, la norma que resulte ser más
favorable para la víctima, en virtud del principio pro homine[33];
así ha llegado a considerar, por ejemplo, que “en un contexto de conflicto
armado interno el accionar ilegítimo de las autoridades públicas puede
ocasionar una situación de desplazamiento forzado de población civil” y que
“de igual manera, bajo determinadas circunstancias, ciertas acciones u
omisiones legítimas del Estado pueden conducir al mismo resultado”, para
concluir que “tomando en cuenta la región del país en la cual se
desenvuelvan los acontecimientos, la estigmatización que se genera sobre el
sindicado y su familia por el adelantamiento de un proceso penal por hechos
vinculados con el conflicto armado interno, así el procesado sea posteriormente
absuelto, seguida de amenazas imputables a grupos armados ilegales, puede
válidamente ocasionar un caso de desplazamiento forzado” [34].
Igualmente ha reconocido que el concepto de
desplazado, “lejos de estructurarse con unos indicadores y parámetros
rígidos, debe moldearse a las muy disímiles circunstancias en que una u otra
persona es desplazada dentro del país. Son circunstancias claras, contundentes
e inclusive subjetivas, como el temor que emerge de una zozobra generalizada,
las que explican objetivamente el desplazamiento interno”[35].
El anterior recorrido permite concluir, desde el punto
de vista jurídico, que el concepto de desplazado no es un derecho o facultad
sino una noción que describe una situación fáctica cambiante, de la cual se
desprende la exigibilidad de derechos y garantías para el afectado y su núcleo
familiar, y de ahí que deba ser entendida y aplicada de manera amplia con
arreglo al principio pro homine[36], tal como lo
recomiendan la jurisprudencia de esta corporación y los organismos
internacionales, tomando en consideración, por lo menos tres elementos básicos
identificados en los antecedentes reseñados: (i) la coacción, que hace
necesario el traslado, (ii) la permanencia dentro de las fronteras de la propia
nación y (iii) la inminencia o efectiva ocurrencia de hechos que puedan
propiciar desarraigo.
5.  Solución del problema jurídico planteado
Para el demandante, el parágrafo del artículo 1° de la
Ley 387 de 1997 es inconstitucional, pues en su parecer el artículo 189-11
superior, que consagra la potestad reglamentaria, no faculta al Gobierno para
reglamentar lo que se entiende por condición de desplazado, queriendo así
significar la acusación que el asunto en cuestión es de resorte exclusivo y
excluyente de la ley, de modo que el Congreso no podía facultar al Ejecutivo
para que lo desarrollara en uso de su potestad reglamentaria.
En el mismo sentido se pronuncia la Comisión Andina de
Juristas, al señalar que lo que se entiende por condición de desplazado es una
materia que no puede ser desarrollada en ejercicio del poder reglamentario,
pues debe estar delimitada por normas con fuerza legal (leyes, decretos con
fuerza de ley, decretos legislativos de estado de excepción), ya que tal definición
guarda relación con derechos de las personas.
Los demás intervinientes, salvo aquellos que piden
inhibición, propugnan por la constitucionalidad de la norma acusada, al
considerar, en síntesis, que el legislador podía autorizar al Gobierno para
reglamentar la definición de desplazado porque al tratarse de una situación
fáctica y no de un derecho, sobre esa materia no existe reserva de ley. Por su
parte, la ACNUR sugiere a esta Corte que al declarar la constitucionalidad del
parágrafo acusado señale la necesidad de que las autoridades apliquen criterios
amplios y flexibles de interpretación sobre la definición de desplazado, pues las
necesidades de protección varían, dada la cambiante situación del conflicto
armado y de violencia en sus distintas expresiones locales.
Para la Corte la acusación no está llamada a prosperar
por las siguientes razones:
La circunstancia de que la definición legal de una
situación de hecho como el  desplazamiento interno tenga implicaciones en el
reconocimiento de derechos a las personas desarraigadas, no significa de manera
alguna que el legislador esté impedido para autorizar al Gobierno a reglamentar
lo que se entiende por condición de desplazado, ya que como se ha explicado no
es en sí un derecho, sino una noción que describe una situación fáctica, de
variable manifestación.
Determinar la condición de desplazado no pertenece
entonces a aquellas materias que están sometidas a reserva de ley, pues, se
repite, en el contexto normativo nacional e internacional, de obligatorio
acatamiento, se concibe
como una descripción típica abierta sobre una
situación de hecho fluctuante, que a partir de estrictas disposiciones básicas
debe amoldarse al momento histórico, para así hacer posible el cumplimiento del
deber de protección por parte del Estado y también que el afectado pueda exigir
la satisfacción de sus derechos y garantías fundamentales.
De otra parte, en la Constitución no existe norma
alguna que de manera expresa someta a reserva legal un concepto de esta
naturaleza. Frente al supuesto quebrantamiento del numeral 10° del artículo 150
de la Carta, puede advertirse que ese asunto no aparece entre los temas que el
Congreso no puede delegarle al Ejecutivo mediante facultades extraordinarias,
pues lo que allí se proscribe para el otorgamiento de tal atribución es expedir
códigos, leyes estatutarias, orgánicas, decretar impuestos y las previstas en el
numeral 19 del  mismo artículo[37].
Tampoco puede colegirse que aparezca relacionado en el
artículo 152 de la Constitución, entre las materias sometidas al trámite de ley
estatutaria. Que la situación de desplazado, al ser reconocida teniendo en
cuenta la preceptiva nacional e internacional al respecto, tenga implicaciones
en el reconocimiento de derechos a los afectados, tampoco es razón valida para
sostener que este asunto deba regularse por medio de una ley estatutaria, pues
como ha señalado esta corporación, no toda regulación legal que tenga relación
con derechos fundamentales resulta reservada a dicho trámite, sino solamente
cuando el contenido de rango legal tenga la vocación de configurar, definir y
actualizar derechos fundamentales, al conducir a determinar una nueva dimensión
del derecho fundamental a partir de la consideración de la evolución
jurisprudencial o normativa, interna o externa, o fijar sus alcances o ámbito
de aplicación y/o establecer de manera general, el ámbito de conductas
protegidas por el Estado.
Es necesario además constatar si el sentido normativo,
desde el punto de vista material, regula elementos que se encuentran próximos y
alrededor del contenido esencial de un derecho fundamental; en caso de realizar
restricciones, límites o condicionamientos sobre éstos, deberá verificarse si
tienen un carácter proporcional y constitucionalmente razonable [38].
De tal manera, la condición de desplazado, como
descripción que es de una situación de hecho, no conlleva una regulación
integral de derechos fundamentales, ni de sus elementos próximos, aunque
evidentemente contribuye a su exigibilidad; tampoco implica restricciones a
tales derechos, pues, por el contrario, la regulación de esa situación fáctica
está orientada a lograr que quienes sufren el desplazamiento forzado puedan
recibir atención oportuna e integral por parte del Estado y reclamarla en caso
de que no le sea prestada.
Adicionalmente, la naturaleza de las cosas indica que la
especificación de un desplazado no puede quedar petrificada dentro del rígido
molde de la ley, sea esta ordinaria o estatutaria, ya que por derivar de una
realidad en constante evolución, el Estado no podría actuar con celeridad para actualizar
su contenido a fin de hacer efectivos los derechos de los afectados y ampliar
su cobertura, tarea que sí puede realizarse a través de la potestad
reglamentaria que le permite al Gobierno expedir con prontitud medidas
normativas, adaptando así la respuesta institucional a situaciones cambiantes que
requieren flexibilidad de regulación, con miras a la más favorable realización
de los derechos fundamentales de la población desplazada.
Permitir que el Gobierno pueda reglamentar lo que se
entiende por condición de desplazado es además una medida indispensable, pues
como lo advierte ACNUR en su intervención, las necesidades de protección para
los desplazados internos varían permanentemente, en razón de la cambiante
situación del orden público, alterado por causas asociadas a las violencias que
sigue padeciendo Colombia.
En este orden, la Corte concluye que facultar al
Gobierno, en el parágrafo del artículo 1° de la Ley 387 de 1997, para
reglamentar, a continuación de su enunciación cardinal, lo que se entiende por
condición de desplazado, no vulnera los artículos 150-10 ni 189-11 de la
Constitución, ya que el legislador no se desprende de su competencia
regulatoria, transfiriendo al Ejecutivo la reglamentación integral del tema, en
detrimento de la cláusula general de competencia y del sentido y finalidad de
la potestad reglamentaria para dictar normas orientadas a la correcta y
cumplida ejecución de la ley, además de que al definir el concepto de
desplazado fijó previamente en esa misma disposición unos criterios mínimos,
que en todo momento deben ser observados por el Gobierno al ejercer dicha
facultad.
Tales parámetros hacen alusión a los elementos
descriptivos de la noción de desplazado, consignados en ese artículo 1° de la
Ley 387 de 1997, que enuncia las circunstancias esenciales de dicho concepto,
en armonía con amplios y flexibles criterios que han sido delimitados por la
jurisprudencia y por las determinaciones internacionales, prevalecientes en el
orden interno según la previsión del artículo 93 superior, que la aplicación
del parágrafo censurado nunca podrá colocar en riesgo ni posibilidad de ser
desatendido, a saber:
(i) La coacción, que obliga al afectado a desplazarse
dentro del territorio nacional, así como su permanencia dentro de las fronteras
del territorio nacional, pues la definición legal señala que es desplazado toda
persona que se ha visto “forzada a migrar dentro del territorio nacional
abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales”.
(ii) La amenaza o efectiva violación de derechos
fundamentales, toda vez que la definición legal indica que ese desplazamiento
se produce porque la vida, la integridad física, la seguridad y la libertad
personal “han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas”,
con lo cual también se incorporan criterios que permiten reconocer otras
manifestaciones del desplazamiento, como el que ocurre al interior de las
ciudades.
(iii) La existencia de unos hechos determinantes,
tales como el conflicto armado interno; disturbios y tensiones interiores;
violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos;
infracciones al Derecho Internacional Humanitario, “u otras circunstancias
emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren
drásticamente el orden público”, expresiones que por su generalidad y
abstracción hacen posible considerar otras situaciones que conduzcan a inferir
la realidad de un desplazamiento forzado.
Los anteriores parámetros contenidos en la concepción
del desplazado que prevé el artículo 1° de la Ley 387 de 1997, son claros e
inequívocos y están en consonancia con los lineamientos jurisprudenciales y las
recomendaciones que los órganos internacionales competentes han plasmado en
relación con esa materia, cuya amplitud permitirá al Gobierno ir adecuando la
noción jurídica a la coyuntura del momento, con miras a hacer efectiva la
especial protección de las personas que padecen el flagelo del desplazamiento.
En ese sentido, es claro que el Gobierno ha de ascender desde esos mínimos y no
puede restringir la definición de desplazado establecida en la mencionada
disposición, ni desconocer instrumentos internacionales de carácter vinculante,
que obligan a entender en forma amplia dicho concepto, siempre con arreglo al
principio pro homine.
Por todo lo anterior y en tales condiciones, esta
corporación declarará exequible, por el cargo analizado,  el parágrafo del
artículo 1° de la Ley 387 de 1997.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, el parágrafo
del artículo 1° de la Ley 387 de 1997.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase.
NILSON
PINILLA PINILLA
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE  CORREA
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO                       Magistrada
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ           GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Magistrado
Salvamento de voto
MARTHA V. SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-372 DE 2009 DEL
MAGISTRADO LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
NORMA QUE AUTORIZA AL GOBIERNO PARA
REGLAMENTAR LA CONDICION DE DESPLAZADO-Vulnera la Constitución, pues el tema debió ser
regulado por ley estatutaria/DETERMINACION DE CONDICION DE DESPLAZADO-Es
materia sometida a reserva de ley (Salvamento de voto)
RATIO DECIDENDI EN SENTENCIA DE
CONSTITUCIONALIDAD-Carácter
vinculante (Salvamento de voto)
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA, PRINCIPIO
DE RESERVA LEGAL, RESERVA DE LEY ESTATUTARIA Y POTESTAD REGLAMENTARIA-Criterios jurisprudenciales de
diferenciación (Salvamento de voto)
En virtud de la cláusula general de competencia
legislativa, le corresponde al Congreso de la República, como regla general,
desarrollar la Constitución y dictar las leyes, salvo cuando la Constitución
asigna dicha competencia en forma expresa a otro órgano estatal; en tanto que
la reserva legal se predica de determinadas materias que por mandato expreso de
la Constitución deben ser reguladas o desarrolladas por el legislador, como el
caso de los servicios públicos, en el que se excluye el otorgamiento de
facultades extraordinarias para su regulación. Así, frente a materias sometidas
a reserva legal, el ejercicio de la potestad reglamentaria se encuentra
claramente limitado. Por consiguiente, una cosa es que una determinada temática
corresponda primariamente al Legislador, en virtud de la cláusula general de
competencia legislativa, y otra distinta, que se trate de un asunto que tenga
reserva legal. En el primer caso, la ley no tiene que desarrollar integralmente
la materia, en cambio si se trata de materia con reserva legal, existe una
mayor exigencia de regulación para el Legislador. Por su parte, y en relación
con la reserva de ley estatutaria, el artículo 152 de la Constitución determina
las materias que el Legislador regulará en forma exclusiva mediante leyes estatutarias,
que tampoco pueden ser objeto de facultades extraordinarias al ejecutivo, entre
ellas las relacionadas con derechos y deberes fundamentales de las personas y
los procedimientos y recursos para su protección. Así, cuando se trata de
reserva de ley estatutaria la facultad de reglamentación del ejecutivo se
encuentra excluida. En cuanto a la potestad reglamentaria, dicha potestad se
encuentra en principio en cabeza del Presidente de la República, siendo éste su
titular sin necesidad de que la ley lo habilite, no obstante que la potestad
reglamentaria puede ser ejercida de igual forma por otros órganos y
funcionarios del Estado, teniendo un carácter residual y subordinado frente a
la potestad presidencial. Para el ejercicio legítimo de la potestad
reglamentaria se exige como requisitos y parámetros, de un lado la existencia
de unos contenidos o criterios legales generales y básicos fijados con
anterioridad por el Legislador, y de otro que la autoridad que expide la reglamentación
respete los contenidos y criterios legales prefijados.
NORMAS DEFINITORIAS EN EL ORDENAMIENTO
JURIDICO-Naturaleza e
importancia (Salvamento de voto)
Las normas que contienen definiciones en el
ordenamiento jurídico poseen una especial importancia por cuanto determinan el
ámbito de aplicación de los preceptos jurídicos, especialmente cuando definen
los destinatarios de las norma, los sujetos que son los beneficiarios de los
derechos consagrados. La norma definitoria, en la medida que tiene una vinculación
y conexidad analítica intrínseca con el reconocimiento de derechos y garantías
que de ella se derivan, se trata de una norma de derechos fundamentales.
SENTENCIA CONDICIONADA-Procedencia con miras a que en la
reglamentación se respeten los criterios fijados por el legislador y las normas
internacionales sobre la materia (Salvamento de voto)
REF: Expediente D-7473
Magistrado Ponente:
NILSON PINILLA
PINILLA
Con el respeto acostumbrado por las decisiones
mayoritarias adoptadas por esta Corporación, me permito salvar mi voto a la
presente sentencia, en la cual se decide declarar exequible, por el cargo
analizado, el parágrafo del artículo 1º de la Ley 387 de 1997, mediante el cual
se otorga al Gobierno Nacional la facultad para reglamentar lo que se entiende
por condición de desplazado.
Las razones de mi disenso, obedecen en primer lugar, a
que encuentro que el tema del desplazamiento forzado, debió ser regulado por
ley estatutaria, en cuanto concierne a los derechos fundamentales de personas
que requieren especial protección conforme al artículo 152.1 de la Constitución
Política, pero ya que así no se hizo, por lo menos debe respetarse la
inequívoca reserva de ley a que debe sujetarse su reglamentación, la cual
determinaría con precisión tanto  los criterios materiales ya fijados por
el propio Legislador,  como la necesidad de sujetarse a los principios y
estándares internacionales en la materia.
De otra parte, considero que en el caso del artículo
1º de la Ley 387 de 1997, que define la condición de desplazado, al tratarse de
una regla definitoria con estribo en la cual se fijará el ámbito de aplicación
de derechos, la misma reviste suma importancia y tiene una vinculación directa,
estrecha y analítica con la regulación de los derechos, razón por la cual no
puede dejarse su reglamentación al Gobierno Nacional, sino que se encuentra
bajo reserva de ley.
Finalmente, disiento de la presente sentencia, por
cuanto una vez establecido que la ley sobre desplazamiento no cumplió con el
trámite de ley estatutaria, en el fallo se debió  declarar la
exequibilidad condicionada del parágrafo acusado, tal y como lo proponía el
proyecto inicial, en el entendido que la reglamentación por parte del Ejecutivo
no podría restringir los criterios fijados por la ley, los tratados y acuerdos internacionales
que hacen parte del bloque de constitucionalidad o fungen como criterios
internacionales en materia de desplazamiento forzado. En este sentido, considero
que una ratio decidendi que imponga dichos condicionamientos, no es
suficiente para garantizar los derechos fundamentales de la población
desplazada, sino que el condicionamiento ha debido quedar establecido en la
parte resolutiva, tal y como se había previsto en el condicionamiento que en
principio  se había proyectado, con el cual el suscrito magistrado
manifestó su acuerdo. Por lo anterior, encuentro que si bien la mayoría de Sala
realizó un esfuerzo relativo al establecimientos de condicionamientos para la
reglamentación por parte del ejecutivo, dichos criterios no son tan vinculantes
como sí lo serían en la parte resolutiva de la sentencia, tal como inicialmente
había sido proyectada, ya que al final se cambió por una ratio decidendi
sin la misma fuerza vinculante.
Para fundamentar las razones de mi disenso presentaré
a continuación (i) la diferenciación entre cláusula general de competencia, la
reserva de ley, la reserva de ley estatutaria y la potestad reglamentaria; (ii)
la naturaleza e importancia de las normas definitorias en el ordenamiento
jurídico; y (iii) la conclusión sobre la necesidad de condicionamiento a la
exequibilidad de la norma que faculta al gobierno para reglamentar la condición
de desplazado.
1. La Cláusula General de Competencia, el Principio de
Reserva Legal, la Reserva de Ley Estatutaria y el Ejercicio de la Potestad
Reglamentaria.
El suscrito magistrado encuentra que existe falta de
claridad en la presente sentencia en cuanto a la diferenciación entre las
nociones de cláusula general de competencia, la reserva de ley, reserva de ley
estatutaria y potestad reglamentaria.
La jurisprudencia constitucional ha analizado en
reiteradas oportunidades las diferencias existentes entre cláusula general de
competencia, principio de reserva legal, la reserva de ley estatutaria, y el
ejercicio de la potestad reglamentaria, criterios jurisprudenciales que pueden sintetizarse
de la siguiente manera[39]:
1.1 Cláusula General de Competencia: La cláusula general de competencia
legislativa tiene su origen en la división tripartita del poder público en un
Estado Constitucional y Democrático de Derecho, división consagrada en nuestro
ordenamiento por el artículo 113 de la Constitución Política. Esta cláusula
implica el otorgamiento de la facultad general de regulación legislativa al
Legislador, órgano que en virtud del principio democrático y de los principios
de soberanía y representación popular goza de una primacía frente a los otros
órganos del poder público.
En virtud de esta cláusula general de competencia
legislativa, corresponde al Congreso de la República, como regla general,
desarrollar la Constitución y dictar las leyes o normas con fuerza de ley, de
conformidad con los artículos 114 y 150 CP.
En este sentido la jurisprudencia ha sostenido, que “…
a la rama legislativa corresponde dictar las leyes  (Arts. 114 y 150 C. Pol.),
a la rama ejecutiva ejecutarlas y a la rama judicial declarar con base en las
mismas si existen o no los derechos y obligaciones y quiénes son sus titulares.
Con fundamento en ello, la doctrina constitucional ha
entendido que el Congreso de la República es el titular de la llamada cláusula
general de competencia legislativa, lo que significa que en principio es el
órgano encargado de desarrollar la Constitución, salvo cuando ésta asigna
dicha  competencia en forma expresa a otro órgano estatal”[40].
En síntesis, respecto de este punto, es de reiterar que
es al poder Legislativo, materializado en el órgano del Congreso de la
República, a quien, en virtud de la cláusula general de competencia,
corresponde el ejercicio de la función legislativa, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 114 y 150 de la Constitución Política y, que sólo en
circunstancias excepcionales, corresponde al Ejecutivo, de acuerdo con los
artículos 150-10 y 212 CP dicha competencia. Así mismo, que dicha competencia legislativa
se encuentra encaminada al establecimiento de normas obligatorias de carácter
general, impersonal y abstracto.
1.2 Reserva de Ley: En estrecha relación con la cláusula general de
competencia legislativa se encuentra la figura de la reserva legal, que
constituye una institución jurídica de origen constitucional y fundamento en el
principio democrático, con base en la cual, el propio constituyente determina
que algunas materias específicas, como p.e. las materias excluidas de
facultades extraordinarias por el num. 10 del artículo 150 Superior y los
servicios públicos, son temas que deben ser regulados o desarrollados por el
Legislador, es decir, por medio de una Ley de la República, de conformidad con
lo dispuesto por el artículo 150-10 y el 365 de la Constitución Política.
Así las cosas, el principio de reserva legal limita en
sus funciones tanto al Legislador como al Ejecutivo. Al primero, en cuanto no
puede delegar su potestad legislativa en dichas materias, esto es, su función
de regularlas mediante una ley general. Al segundo, en cuanto éste no se
encuentra facultado para reglamentar, ámbitos jurídicos que por principio están
excluidos de la órbita de su potestad reglamentaria, en cuanto deben ser
regulados por el Legislador[41].
La diferencia entre cláusula general de
competencia legislativa y reserva legal radica entonces, en que la primera
define una facultad reguladora general respecto de todas las materias y ámbitos
jurídicos que en principio se encuentra en cabeza del Legislador y, sólo de
manera excepcional, puede ser ejercida por el Ejecutivo, y esto con base en
facultades extraordinarias y expresas concedidas a éste. Mientras que la
reserva legal se predica de determinadas materias que por mandato expreso de la
Constitución Política compete regular al Legislador, como en materia de
servicios públicos (num. 23 art. 150 y art. 365 CP).
En este orden de ideas, existe una contradicción entre
la idea de reserva de ley y el ejercicio de facultades extraordinarias, por
cuanto la reserva de ley excluye el otorgamiento de facultades extraordinarias
para regular ciertas materias, de conformidad con el num-10 del artículo 150
Superior. De este modo, cuando no sólo existe cláusula general de competencia
sino también reserva de ley, es tanto como afirmar, que un determinado tema debe
ser regulado por el Legislador y no puede ser tocado mediante facultades
extraordinarias. Así mismo, existe también una tensión jurídica entre la
reserva de ley y el ejercicio de la potestad reglamentaria, por cuanto frente a
materias sometidas a reserva legal, el ejercicio de la potestad reglamentaria
se encuentra claramente limitado. Lo contrario, supone la existencia de una
deslegalización de materias que por voluntad del propio constituyente deben ser
determinadas mediante ley.
Por
consiguiente, una cosa es que una determinada temática corresponda
primariamente al Legislador, en virtud de la cláusula general de competencia
legislativa, y otra distinta, que se trate de un asunto que tenga reserva
legal, por mandato específico de la Carta Política. En el primer caso, la ley
no tiene que desarrollar integralmente la materia, pues puede delimitar el tema
y permitir su concreción por medio de reglamentos administrativos. En cambio,
si se trata de una materia que tiene reserva legal, entonces existe una mayor
exigencia de regulación para  el Legislador[42], y ello como
requisito para que pueda proceder tanto la inspección y vigilancia respecto de
la ejecución y cumplimiento de la ley como el desarrollo reglamentario de la
misma.
1.3 Reserva de Ley Estatutaria: El artículo 152 de la Constitución dispone
que el Legislador regulará en forma exclusiva mediante leyes estatutarias las
siguientes materias: (i) derechos y deberes fundamentales de las personas
y los procedimientos y recursos para su protección; (ii) administración
de justicia; (iii) organización y régimen de los partidos y movimientos
políticos; estatuto de la oposición y funciones electorales; (iv) instituciones
y mecanismos de participación ciudadana; (v) estados de excepción; y (vi) la
igualdad electoral entre los candidatos a la presidencia.
En forma armónica, el artículo 150 numerales 10 y 20 dispone
que de las facultades extraordinarias que el Congreso puede otorgar al
Presidente de la República Superior hasta por seis (6) meses para expedir
normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública
lo aconseje, las cuales deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y para
su aprobación se requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra
Cámara, quedan excluidas de manera expresa las materias relacionadas con la
expedición de códigos, leyes estatutarias, orgánicas, decreto de impuestos,
así como la creación de los servicios administrativos y técnicos de las
Cámaras.
Así  las cosas, por expresa disposición
constitucional, se encuentran excluidas del otorgamiento de facultades
extraordinarias al ejecutivo, las materias sujetas a regulación mediante leyes
estatutarias, como aquellas leyes que tratan de derechos fundamentales y sus
procedimientos y mecanismos de protección.
1.4 Potestad Reglamentaria: Finalmente, en materia de potestad
reglamentaria, el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política,
establece que corresponde al Presidente de la República, como Jefe del Gobierno
y Suprema Autoridad Administrativa, “ejercer la potestad reglamentaria,
mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para
la cumplida ejecución de las leyes”.
Respecto del tema de la potestad reglamentaria, existe
una numerosa jurisprudencia constitucional, en la cual se ha sostenido que
dicha potestad se encuentra en principio en cabeza del Presidente de la
República, siendo éste el titular constitucional de dicha potestad, sin
necesidad de que la ley lo habilite de manera especial para ejercerla en cada
caso, por tener esta función un directo fundamento constitucional. No obstante,
ha sostenido la jurisprudencia constitucional, que la potestad  reglamentaria
no es exclusiva del Presidente de la República, por cuanto puede ser ejercida
de igual forma por otros órganos y funcionarios del Estado, en materias de
orden técnico o especializado dentro de sus respectivas competencias, por
expresa atribución legal y, teniendo un carácter residual o subordinado frente
a la potestad presidencial[43].
En este orden de ideas, la Constitución en virtud de
la cláusula general de competencia legislativa, asigna la facultad de
regulación general, en cabeza del Legislador; mientras que la Carta Política
asigna al Presidente de la República y de manera subordinada a otras entidades
del Ejecutivo la potestad reglamentaria, con la finalidad de asegurar la debida
ejecución de las leyes, mientras que por otra parte restringe la facultad de
reglamentación cuando se trata de temas que tienen reserva de ley y la excluye
cuando se trata de reserva de ley estatutaria.
De otra parte,
esta Corporación ha señalado como requisitos y parámetros constitucionales para
el ejercicio legítimo de la potestad reglamentaria, de un lado, la existencia
de unos contenidos o criterios legales generales y básicos fijados con
anterioridad por el Legislador, los cuales deben ser reglamentados en detalle y
deben orientar dicha reglamentación. De otra parte, esta Sala ha exigido, que
la autoridad que expide la reglamentación  respete los contenidos y criterios
legales de carácter general prefijados por el Legislador, así como de contera,
el texto de las demás leyes y, por ende, el de la propia Constitución Política[44].
Por tanto, el “requisito fundamental que
supone la potestad reglamentaria”, es como lo dicta la sana lógica “la
existencia previa de un contenido o materia legal por reglamentar”, de lo
contrario no puede admitirse el ejercicio legítimo de la potestad reglamentaria[45].
Adicionalmente, esta Corte ha precisado que
existe una relación inversamente proporcional entre el grado de desarrollo de
la facultad legislativa por parte del Congreso y la amplitud de campo dejado al
ejercicio de la potestad reglamentaria, de modo que a mayor precisión y detalle
de los contenidos legales, menor será el espacio otorgado a la potestad
reglamentaria, y viceversa, a menor detalle y precisión de la ley, esto es, a
mayor generalidad de la misma, mayor amplitud se termina concediendo a dicha
potestad de reglamentación[46].
En este punto, es necesario resaltar, que
si bien pueden coexistir en la regulación de una determinada materia o ámbito
jurídico tanto la cláusula general de competencia legislativa junto con la
potestad reglamentaria, así como el principio de reserva legal junto con la
potestad reglamentaria; lo que no puede suceder en ningún caso, a excepción de
las facultades extraordinarias, es que el Legislador le atribuya total e
integralmente la regulación de una determinada materia al Gobierno Nacional,
pues ello es violatorio de las disposiciones constitucionales que configuran
tanto la cláusula general de competencia legislativa como la reserva de ley
para determinadas materias, ya que el Legislador traspasaría al Gobierno la
facultad regulativa que por expreso mandato constitucional le corresponde, y
ello con mayor razón, cuando se trata de una materia sujeta al principio de
reserva legal, o a la reserva de ley estatutaria, como es el caso de los
derechos fundamentales.
De otra parte, ha sostenido esta Corte que
no se requiere de una habilitación especial por parte de la ley para que el
Presidente de la República pueda ejercer la potestad reglamentaria, por cuanto
esta constituye una facultad directa y expresamente atribuida por la
Constitución –numeral 11 del artículo 189 Superior- que puede ser ejercida por
el Presidente en cualquier momento y respecto de cualquier contenido
legislativo, en cuanto éste requiera ser reglamentado en aras de asegurar su
cabal cumplimiento y ejecución. Por ello, una habilitación especial contenida
en una ley para ejercer la potestad reglamentaria respecto de la misma, no sólo
constituye una repetición de la habilitación general de orden constitucional y
por tanto superior, sino que además, si esta habilitación no se encuentra
acompañada de un referente legal debidamente desarrollado que se encuentre en
condiciones de orientar el ejercicio de la potestad reglamentaria frente a la
ley, dicha habilitación constituye una “deslegalización” o una transferencia
indebida e irregular de competencias por parte del legislativo al ejecutivo.
En síntesis, se concluye que para el ejercicio de la potestad
reglamentaria es necesario (i) la preexistencia de un contenido y de unos
criterios legales básicos fijados por el Legislador, lo cual constituye una
condición sine qua non para el ejercicio de la potestad reglamentaria, así
como que, la materialidad legislativa prefijada por la ley debe ser respetada
en el desarrollo de su reglamentación; (ii) la mayor severidad e importancia de
los criterios legales prefijados cuando se trata de materias que tienen reserva
de ley, en donde corresponde al Legislador su regulación general y la potestad
reglamentaria debe ejercerse de manera completamente subordinada y subsidiaria
a la ley; y finalmente (iii) la exclusión de la potestad reglamentaria cuando
se trata de materias sujetas a reserva de ley estatutaria, como en el caso de
los derechos humanos.
De esta manera, considero que la presente sentencia
presenta una inconsistencia en el análisis respecto del artículo 1º de la ley
387 de 1997, norma que define la condición de desplazado, ya que este enunciado
normativo, por tratarse de la regulación de derechos fundamentales de sujetos
de especial protección constitucional, tenía que ser regulada mediante ley
estatutaria, cosa que no hizo el Legislador. En su defecto debe entenderse
que dichas normas están sujetas a reserva de ley, y que las materias
sujetas a reserva de ley en derechos fundamentales deben ser reguladas por el
Legislador. La Corte ha aceptado, la posibilidad de la potestad reglamentaria
en estos casos, condicionada a que esta debe sujetarse estrictamente a los
criterios normativos fijados de manera precisa por el Legislador, caso en el
cual debe condicionarse la exequibilidad a los criterios fijados por el
Legislador y el bloque de constitucionalidad, bajo el supuesto de la existencia
de reserva de ley en esta materia, condicionamiento que se omitió en esta decisión.
2. Naturaleza e importancia de las normas definitorias
en el ordenamiento jurídico
En estrecha relación con lo anterior, se encuentra el
análisis respecto de la naturaleza y características de las normas que
contienen definiciones en el ordenamiento jurídico, las cuales poseen una
especial importancia por cuanto determinan el ámbito de aplicación de
los preceptos jurídicos, especialmente como en este caso, definen los destinatarios
de la norma, los sujetos que son los beneficiarios de los derechos consagrados.
Por tanto, tienen no sólo un status especial dentro de la normatividad jurídica,
sino que también presentan una conexión analítica intrínseca e indisoluble con
las demás normas jurídicas que concretizan el reconocimiento de los derechos.
El suscrito magistrado evidencia que en la presente
decisión, no se hace el análisis de la naturaleza e importancia jurídica de las
normas definitorias en el ordenamiento jurídico. Se afirma solamente que el
artículo 1º de la Ley 387 de 1997, que define la condición de desplazado, no
prescribe derechos sino que describe una situación fáctica cambiante, de la
cual se desprende la exigibilidad de derechos y garantías para el afectado y su
núcleo familiar, sin que se realice el análisis de las implicaciones jurídicas
que de dicha norma se desprende respecto de la exigibilidad de garantías y derechos.
En forma contraria, para este magistrado es claro que
la norma definitoria tiene una vinculación y conexidad analítica intrínseca con
el reconocimiento de derechos y garantías que de ella se derivan y por tanto se
trata de una norma de derechos fundamentales. Por esa razón, reitero que las normas
definitorias al tener una relación directa e inmediata con los derechos que se
consagran a partir de ellas, y en este caso, por tratarse de los derechos
fundamentales de sujetos constitucionales de especial protección, el artículo
1º de la Ley 387 de 1997 constituye una norma que debió ser regulada mediante
ley estatutaria, no obstante lo cual subsiste en este caso la reserva de ley.
3. Conclusión: necesidad de condicionamiento de la
exequibilidad de la norma demandada
En el caso del artículo 1º de la Ley 387 de 1997, es
claro para este magistrado, que se trata de una norma, que regula el tema de la
definición de la condición de desplazado y la correspondiente adscripción de
derechos a las personas que ostentan tal condición, que ha debido tramitarse
como ley estatutaria, por tratarse de la regulación de derechos fundamentales,
de conformidad con el artículo 152 Superior.
No obstante lo anterior, y dado que en efecto la Ley
387 de 1997 y su artículo 1º, no se tramitaron como ley estatutaria, subsiste no obstante la reserva
de ley frente a estas normas, específicamente frente a la definición de la
condición de desplazado, razón por la cual esta Corporación ha debido
condicionar la reglamentación de lo que se entiende por “condición de
desplazado”, en la parte resolutiva de la sentencia, en el entendido de que se
respeten los criterios fijados por el legislador y en las normas
internacionales sobre la materia.
En armonía con lo anterior, considero que el artículo
1º de la Ley 387 de 1997, al ser una norma definitoria de la condición de
desplazado, regula el ámbito de aplicación o destinatarios de todos los
derechos que se adscriben a las personas que ostentan tal condición, e insisto,
en que por tal motivo, este artículo y la totalidad de la Ley 387 de 1997 debió
tramitarse como ley estatutaria por tratarse de la regulación de derechos
fundamentales, y en su defecto, al no haberse tramitado como ley estatutaria,
subsiste no obstante la reserva de ley frente a estas normas, razón por la cual
debió condicionarse la exequibilidad de la misma en la parte resolutiva de la
sentencia, en el entendido de seguir para tales efectos los criterios mínimos
fijados por el legislador y las normas internacionales en la materia.
Por lo anterior, considero que no debió omitirse por
esta Corporación el condicionamiento inicialmente propuesto en el proyecto
presentado a Sala, en el sentido, de que para que proceda la reglamentación que
prescribe el parágrafo demandado, el Gobierno Nacional no puede desconocer los
criterios y parámetros fijados por la propia ley y por el derecho internacional
sobre el desplazamiento forzado, los cuales hacen parte del bloque de
constitucionalidad. Así, para este magistrado no son suficientemente vinculantes
las consideraciones que se hacen en la parte motiva de esta sentencia, respecto
a los criterios y parámetros que debe seguir el gobierno nacional en la
reglamentación autorizada, sino que tal condicionamiento debió incluirse en la
parte resolutiva.
Fecha ut supra
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
[1] C-542 de 2007 (julio 18), M. P, Álvaro
Tafur Gálvis.
[2] C-1031de 2002 (    ),  M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[3] Sentencia C-451 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[4] Cfr.  C-1123 de 2004, M. P. Jaime Córdoba Triviño y C-520 de 2002,
M. P. Álvaro Tafur Gálvis.
[5] Cfr. C-1052 de 2001 (octubre 4), M. P. Manuel José Cepeda
Espinosa; C-568 de 2004 (8 de junio), M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[6] C-555 de 2005 (mayo 26),  M. P. Clara
Inés Vargas Hernández.
[7] El legislador puede imponerle un término al Gobierno para el
ejercicio de la potestad reglamentaria, lo cual  “no impide que el
Presidente expida la reglamentación antes del término previsto, ni lo
inhabilita para el ejercicio de la potestad reglamentaria vencido ese plazo.
Tampoco implica que expedida una reglamentación dentro del plazo fijado por el
legislador el Presidente pierda competencia para expedir nuevos reglamentos o
para modificar, adicionar o derogar sus propios reglamentos. La única
consecuencia normativa del término establecido por el legislador es la de
imponerle al Presidente de la República el deber de reglamentar la ley dentro
de dicho plazo”. (Cfr. C-805 de 2001).
[8] C-028 de 1997
[9] Ib.
[10] C-432 de 2004 (mayo 6), M. P. Rodrigo
Escobar Gil.
[11]C-474 de 2003 (junio 10), M. P. Eduardo Montealegre
Lynett.
[12] C-290 de 1997 (junio 16), M. P. Jorge Arango Mejía.
[13] C-028 de 1997 (enero 30), M. P. Alejandro
Martínez Caballero.
[14] C-1262 de 2005 (diciembre 5), M. P.
Humberto Antonio Sierra Porto.
[15] Ib.
[16] Ib.
[17] Ib.
[18] Cita en la cita: “Las normas con rango de ley en nuestro
ordenamiento jurídico son: la leyes expedidas por el Congreso en cualquiera de
sus modalidades (arts 150, 151 y 152 C.N), los decretos con fuerza de ley
expedidos por el Ejecutivo con fundamento, tanto en normas constitucionales
(por ejemplo arts. 212, 213 y 215 C.N), como en las facultades extraordinarias
otorgadas por el Congreso (art 150.10 C.N) y demás decretos leyes, tales como
los que se dictan en virtud del artículo 241 de la Constitución, entre otros.”
[19] C-1265 de 2005.
[20] C-474 de 2003.
[21] Cfr. C-570 de 1997 (noviembre 6),  M. P. Carlos Gaviria Díaz. y
C-1191 de 2001 (noviembre 15), M. P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[22] T-630 de 2007 (agosto 15). M. P. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[23] C-278 de 2007 (abril 18), M. P. Nilson Pinilla
Pinilla.
[24] SU- 1150 de 2000 (22 de enero), M P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[25] Con base en la facultad otorgada en el parágrafo de
dicho artículo el Gobierno Nacional expidió el Decreto N° 2569 de 2000, “por
el cual se reglamenta parcialmente la Ley 387 de 1997 y se dictan otras
disposiciones”, cuyo artículo 2° consagra la siguiente definición de
la condición de desplazado: “Artículo 2°. De la condición de desplazado.
Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del
territorio nacional, abandonando su localidad de residencia o actividades
económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o
libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente
amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: conflicto
armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada,
violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho
Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones
anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público.”
[26] T-563 de 2005 (mayo 26), M. P. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[27] T-1346 de 2001 (diciembre 12), M. P:
Rodrigo Escobar Gil.
[28] T-136 de 2007 (febrero 27),  y T-328 de
2007 (mayo 4), en ambas M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[29] T-268 de 2003 (marzo 27), M. P. Marco
Gerardo Monroy Cabra. En el mismo sentido T-215 de 2002.
[30] T-1076 de 2005 (octubre 21), M. P. Jaime
Córdoba Triviño.
[31] T-227 de 1997 (mayo 5), M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[32] T- 1346 de 2001 (diciembre 12), M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[33] T-630 de 2007.
[34] Ib.
[35] T-268 de 2003 (marzo 27), M. P. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[36] Para esta Corte, el principio pro homine es un
criterio hermenéutico que informa todo el derecho de los derechos humanos, en
virtud del cual se debe acudir a la norma más amplia, o a la interpretación más
extensiva, cuando se trata de reconocer derechos protegidos, e inversamente, a
la norma o a la interpretación más restringida cuando se trata de establecer
restricciones permanentes al ejercicio de los derechos o a su suspensión
extraordinaria. Este principio coincide con el rasgo fundamental del derecho de
los derechos humanos, esto es, estar siempre a favor del hombre.
(Cfr. C-1056 de octubre 28 de 2004 y T-284 de abril 5 de 2006 del mismo año, ambas
con ponencia de la Magistrada Clara Inés Vargas Hernández).
[37] Cfr. C-608/99; C-700/99; C-702/99; C-725/99, entre otras.
[38] C-687 de 2002 (agosto 27), M. P. Eduardo
Montealegre Lynett.
[39] Ver entre otras las sentencias C- 539 de 1995, C- 263 de 1996,
C-710 de 2002, C-530 de 2003, C-675 de 2005 y C-852 de 2005.
[40] Sentencia C-675 de 2005, M.P.: Jaime Araújo Rentería.
[41] Ver Sentencia C-570 de 1997, M. P. Carlos Gaviria Díaz.
[42] Ver Sentencia C-570 de 1997 y Sentencia C-1191 de 2001 entre
otras.
[43] Ver Sentencia C-805 de 2001. M. P. Rodrigo Escobar Gil.
Aclaración de voto de Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Araújo Rentería.
[44] Ver Sentencia C-675 de 2005, M.P.: Jaime Araújo Rentería.
[45] Sentencia C-290 de 1997, M.P.: Jorge Arango Mejía, y Sentencia C-530 de 2003, M. P. Eduardo Montealegre Lynett.
Salvamento Parcial de Voto de Jaime Araújo Rentería.
[46] Ver Sentencia C-508 de 2002, M.P.: Alfredo Beltrán Sierra.