C-615-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-615/13
MEDIDAS
PARA FORMALIZAR EL SECTOR DEL ESPECTACULO PUBLICO DE LAS ARTES ESCENICAS-Creación de
Contribución parafiscal/CREACION Y REGULACION INTEGRAL DE CONTRIBUCION
PARAFISCAL CULTURAL MEDIANTE LEY DEL CONGRESO-No vulnera los principios de
autonomía territorial y descentralización administrativa
En
el presente análisis de constitucionalidad, la Sala concluye que, por tratarse
de una contribución parafiscal, el Legislador cuenta con competencia
constitucional y legal para su creación y regulación integral de su régimen
jurídico, de manera que se encuentra investido de una amplia libertad de
configuración en la materia, de conformidad con el artículo 150 numeral 12 y
338 de la Constitución Política, de forma que puede determinar no solo la
destinación de dichos recursos, aspecto que se deriva de la naturaleza jurídica
propia de estos gravámenes, sino también lo relativo al recaudo, manejo,
administración, control y vigilancia respecto de los mismos. En
igual sentido, esta Corporación constata que por tratarse de una contribución
parafiscal, las normas demandadas responden plenamente al principio de
legalidad en sentido estricto, esto es, solo pueden establecerse por parte del
Legislador, de manera excepcional y de conformidad con lo que establezca la
propia ley, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150 numeral 12 de la
Constitución Política, tal y como lo hacen las disposiciones consagradas en los
artículos 7 al 14 y 37 de la Ley acusada. La Sala Plena de esta Corporación
encuentra que los artículos 7 a 14 y 37 de la Ley 1493 de 2011 son exequibles, al no resultar
violatorios de los derechos constitucionales relativos a la autonomía de las
entidades territoriales en materia tributaria, el principio de
descentralización y los derechos económicos de los municipios, y por tanto no
afectar los artículos 1º, 287 y 362 de la Constitución Política.
CONTRIBUCION
PARAFISCAL DE LOS ESPECTACULOS PUBLICOS DE LAS ARTES ESCENICAS-Alcance
CONTRIBUCION
PARAFISCAL DE LOS ESPECTACULOS PUBLICOS DE LAS ARTES ESCENICAS-Naturaleza
jurídica
COMPETENCIA
DEL CONGRESO EN MATERIA DE IMPOSICION DE CONTRIBUCIONES FISCALES O
PARAFISCALES-Jurisprudencia
constitucional/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Jurisprudencia
constitucional/PRINCIPIO
DE LEGALIDAD TRIBUTARIA-Jurisprudencia constitucional
LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Límites/PRINCIPIOS
DE EQUIDAD, EFICIENCIA Y PROGRESIVIDAD-Parámetros para determinar la
legitimidad del sistema tributario
En cuanto a los límites
constitucionales a la amplia libertad de decisión en materia tributaria por
parte del Congreso de la República, la jurisprudencia ha explicado que éstos
están concebidos de dos formas: “(i) el deber constitucional de contribuir a la
financiación de los gastos públicos, dentro de criterios de justicia y equidad
(art. 95.9 C.P.) y (ii) se limita al legislador porque se le ordena construir
un sistema tributario donde predominen los principios de equidad, eficiencia y
progresividad, sistema que en ningún caso puede ser retroactivo en sus
disposiciones ni en su aplicación (art. 363 C.P.)”. De esta manera, el sistema tributario se encuentra demarcado y fundamentado en los principios de equidad,
eficiencia y progresividad (art 363 Superior) los cuales son predicables como
un todo, de forma que estos principios “constituyen los parámetros para
determinar la legitimidad del sistema tributario y, como ha tenido oportunidad
de precisarlo esta Corporación, se predican del sistema en su conjunto y no de
un impuesto en particular”. En síntesis, esta trilogía de principios
constitucionales en materia tributaria, garantizan los valores, principios y
derechos relativos a la igualdad real y efectiva, teniendo en cuenta el
principio de diferencia, la distribución de las cargas tributarias, y la
relación racional y utilitaria entre costo y beneficio en la recaudación de los
tributos.
COMPETENCIA DEL
CONGRESO Y ENTIDADES TERRITORIALES EN MATERIA DE IMPUESTOS O CONTRIBUCIONES
FISCALES O PARAFISCALES-Tensión dentro del marco de Estado
Unitario y autonomía territorial/PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Límites/AUTONOMIA
DE ENTIDADES TERRITORIALES-Núcleo esencial/ENTIDADES TERRITORIALES-Derechos
esenciales que debe respetar el Legislador/PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO Y
PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Tensión en materia
económica y tributaria
COMPETENCIAS DEL
LEGISLADOR Y ENTIDADES TERRITORIALES EN MATERIA ECONOMICA Y TRIBUTARIA-Reglas de
solución de conflictos
Esta
Corporación ha establecido algunas reglas de solución de conflictos entre las
competencias del Legislador y los Entes Territoriales en materia económica y
tributaria: (i) el principio de República Unitaria prevalece, así como el
interés general, de manera que el Legislador tiene un poder prevalente, y la
competencia en materia tributaria de las Entidades Territoriales, tiene un
carácter residual; (ii) la dirección general, determinación e implementación de
la política tributaria corresponde al Legislador nacional; (iii) sin embargo,
lo unitario no puede abolir o restringir al extremo la autonomía de las
Entidades Territoriales, de manera que se le impida el manejo de sus propios
asuntos. Sintetizando, es claro para la Sala que el Legislador tiene una
competencia general y prevalente y que puede intervenir sobre los recursos
endógenos de las Entidades Territoriales, siempre que así lo exija el interés
general y la preservación del equilibrio macroeconómico de la Nación, lo cual
se encuentra en armonía con el derecho de autonomía de estas Entidades y la
gestión de sus propios intereses, en razón a que el interés general y la
estabilidad nacional es un asunto del Estado unitario y por tanto le compete al
Legislador nacional, quien se encuentra revestido de competencia para adoptar
las medidas adecuadas, idóneas y necesarias, con el debido respeto de los
principios de racionalidad y proporcionalidad, de manera que se garantice el
núcleo esencial de la autonomía de las Entidades Territoriales.
INTERVENCION DEL
LEGISLADOR EN MATERIA ECONOMICA, PRESUPUESTAL Y TRIBUTARIA FRENTE A LA
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites/FUENTES ENDOGENAS DE
FINANCIACION DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Concepto
El
Legislador también tiene límites constitucionales a su intervención en materia
económica, presupuestal y tributaria frente a la autonomía de las Entidades
Territoriales, cuando de fuentes endógenas de estas Entidades se trata. A este
respecto, en varios pronunciamientos, la Corporación ha evidenciado la
vulneración de la autonomía de los Entes Territoriales. Así las cosas, esta
Corporación ha sostenido que toda proscripción de medidas de carácter legal “…a
través de la cual la Nación pueda disponer o decidir sobre el destino de
recursos pertenecientes a las Entidades Territoriales, mediante el otorgamiento
de exenciones o tratamientos preferenciales … sólo es aplicable frente a la
disposición de recursos propios de las Entidades Territoriales, aquellos que la
jurisprudencia ha considerado como fuentes endógenas, y no lo es para recursos
cedidos o trasladados desde la Nación”, de manera que “La ley no podrá conceder
exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de
propiedad de las Entidades Territoriales”. En ese mismo pronunciamiento, esta
Corporación encontró inconstitucionales medidas de carácter unilateral e
imperativo, que tienen como fin “…privar a las Entidades Territoriales de
recursos que son de su propiedad, sin que a este respecto medie una decisión de
los órganos competentes (concejos y asambleas según el caso) para tomar una
decisión de este contenido, y sin que la entidad acreedora pueda siquiera,
frente al caso concreto, oponerse o consentir en las rebajas pretendidas.”
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD TRIBUTARIA-Alcance
Respecto
del alcance del principio de legalidad tributaria, esta Corporación ha
sostenido que el mismo comprende cuatro aspectos y principios: (i) la
representación popular en materia tributaria; (ii) la predeterminación de los
elementos mínimos del tributo; (iii) la soberanía fiscal en cabeza del
Legislador nacional en virtud del principio de República Unitaria; y (iv) la
posibilidad de que las Entidades Territoriales impongan tributos o regulen
aspectos de los mismos, con base en el principio de autonomía de las Entidades
Territoriales, pero siempre dentro del marco que le fije la ley. En cuanto a la a
la autonomía para la gestión de los intereses en los Entes Territoriales el art
287 CP le reconoce los derechos a (i) gobernarse por sus autoridades propias;
(ii) ejercer las competencias que le correspondan, (iii) administrar los
recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones; y (iv) participar en las rentas nacionales.
AUTONOMIA DE LAS
ENTIDADES TERRITORIALES EN ASUNTOS FISCALES-No es absoluta
La autonomía de las Entidades Territoriales no es absoluta, sino
subsidiaria, cuando se trata de asuntos fiscales, por cuanto éstas carecen de
soberanía fiscal, pero son habilitadas por el Legislador para la fijación de
tributos, es decir, que adquieren la potestad de regular los aspectos
particulares del tributo teniendo como base una ley previa que autorice su
creación. De esta manera, el Legislador, que cuenta con amplias facultades
constitucionales para regular el devenir económico de la república, puede
intervenir en materia presupuestal de los entes municipales, siempre que sea
racional y proporcional.
TENSION POR
COMPETENCIAS EN MATERIA TRIBUTARIA ENTRE LA NACION Y LAS ENTIDADES
TERRITORIALES-Reglas
jurisprudenciales
FUENTES EXOGENAS
Y ENDOGENAS DE FINANCIACION DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Jurisprudencia
constitucional/RECURSOS ENDOGENOS Y EXOGENOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Naturaleza/FUENTES
ENDOGENAS Y EXOGENAS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Distinción
INTERVENCION DEL
LEGISLADOR EN MATERIA DE TRIBUTOS PROVENIENTES DE RECURSOS ENDOGENOS-Reglas
jurisprudenciales
La
jurisprudencia constitucional ha analizado la legitimidad constitucional del
nivel de intervención del Legislador en materia de tributos que provienen de
recursos endógenos de las Entidades Territoriales, los cuales fueron reseñados
ampliamente en la Sentencia C-414 de 2012, en donde, en algunos casos, la Corte
ha marcado límites constitucionales a la inherencia del Legislador en materia
de destinación de impuestos endógenos, y en algunos otros, la ha permitido por
resultar de interés general, nacional o público, y dada la prevalencia del
Estado Unitario y la soberanía fiscal en cabeza del Legislador. En
esos pronunciamientos se identifican algunas reglas en materia del nivel de
inherencia del Legislador en materia de tributos provenientes de recursos
endógenos: (i) la relación entre tipo de recursos y nivel de inherencia del
Legislador en la regulación de los mismos, responde prima facie, a una relación
inversamente proporcional, esto es, si el recurso es endógeno o propio de las
Entidades Territoriales, el Legislador nacional tendrá un menor ámbito de
intervención en el mismo; y si el recurso es exógeno, el Legislador tendrá un
mayor margen de configuración normativa. (ii) Las limitaciones del Legislador,
cuando de recursos endógenos o propios se trata, se refieren, principalmente a
la destinación, manejo y administración de dichos recursos. (iii) Solo en casos
excepcionales, cuando lo requiera el interés general, o la estabilidad
macroeconómica de la Nación, el Legislador podrá incluso intervenir, de manera
excepcional, en la destinación, manejo y administración de recursos endógenos
de las Entidades Territoriales.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE MEDIDAS LEGISLATIVAS QUE TIENEN COMO EFECTO REGULAR RECURSOS
ENDOGENOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Lineamientos metodológicos aplicables
Se fijan algunos lineamientos metodológicos aplicables para
adelantar el examen constitucional de medidas legislativas, que tienen como
efecto regular aspectos de los recursos endógenos de las Entidades
Territoriales, con los cuales se financia la gestión a cargo de estos Entes.
Estos lineamientos metodológicos se refieren a (i) determinar el tipo de
recursos de que se trata en cada caso; (ii) establecer el grado de regulación e
intervención del Legislador; (iii) precisar si se trata de recursos endógenos
de las Entidades Territoriales y el nivel de intervención por parte del
Legislador, especialmente en lo que se refiere  a la regulación respecto de la
destinación, manejo y administración de estos recursos, que constituye el
ámbito donde encuentra una mayor restricción constitucional; (iv) finalmente,
determinar si existe fundamento o razones constitucionales objetivas para tal
intervención, tales como argumentos de conveniencia nacional, de estabilidad
macroeconómica de la Nación, y si la medida sobrepasa el test de
proporcionalidad, para con base en ello colegir la constitucionalidad o no de
la medida legislativa.
TENSIONES EN
MATERIA TRIBUTARIA-Criterios
jurisprudenciales
En la jurisprudencia constitucional sobre las diferentes tensiones
correlativas y recíprocas que existen en materia tributaria entre (i) el
principio de República Unitaria y autonomía de la Entidades Territoriales; (ii)
la competencia del Legislador y de las Asambleas y Consejos; y (iii) el tipo de
recurso endógeno o exógeno y el nivel de intervención del Legislador; se
evidencia como principios generales: (i) La amplia potestad del legislativo en
materia tributaria, sobre quien recae la soberanía fiscal, no solo para crear e
imponer tributos,  para modificarlos o derogarlos, sino también para intervenir
en la regulación de los mismos, excepto en lo relativo a la destinación, manejo
y administración de los mismos por parte de las Entidades Territoriales,
excepto cuando la necesidad lo amerita, siempre y cuando las medidas adoptadas
no vayan en contra de los mandatos constitucionales los cuales son protegidos
por la Corte. (ii) La potestad fiscal de las Entidades Territoriales es
subsidiaria, y se enmarca dentro de la Constitución y la Ley, de manera que al
tratarse de recursos endógenos, tiene una mayor facultad regulativa,
especialmente en lo que se refiere a la destinación, manejo y administración de
estos recursos. (iii) La Constitución reconoce a las Entidades Territoriales un
derecho a administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones, así como un derecho a participar en las rentas
nacionales. Este derecho, que constituye una expresión de la exigencia de
otorgar suficiente autonomía a las Entidades Territoriales, encuentra como
límites generales, el reconocimiento de competencias generales al Congreso para
establecer las rentas nacionales y definir contribuciones fiscales y
parafiscales. (iv) La autonomía fiscal de las Entidades Territoriales tiene
relación directa con la naturaleza endógena o exógena de los recursos
percibidos, ejecutados o administrados por la entidad territorial. Si son de
una forma exógena esta autonomía se reduce por el margen de acción del
legislador para intervenir en la regulación de los recursos que incluye la
fijación de su destino. Si por el contrario son de fuente endógena la autonomía
es mayor y para reconocer la posible intervención del legislador es más
exigente que en el caso de las formas exógenas, en este tema solo será
constitucionalmente admisible la intervención del Legislador si, en
consideración del Congreso, adicionalmente de buscar una finalidad imperiosa,
resulta adecuada, necesaria y proporcionada para alcanzarla. En el primer caso,
basta para esta intervención que la medida legislativa tenga como objeto una
finalidad constitucional importante, y que dicha intervención no deje sin los
recursos necesarios para que el Ente Territorial desarrolle las funciones que
debe realizar en su jurisdicción y como su deber ante la ciudadanía que
representa. (v) En síntesis, la Corte encuentra que la autonomía fiscal de los
departamentos y municipios, que es subsidiaria, se encuentra adicionalmente
determinada por la naturaleza de estos recursos tributarios, de manera que, en
el caso de ser recursos exógenos, el Legislador tiene un amplio margen de
maniobrabilidad sobre los mismos; mientras que frente a los recursos endógenos,
a pesar de tener una autonomía mayor, el Legislador, bajo los criterios
constitucionales ya estudiados, puede intervenir en los mismos, excepto en su
destinación, manejo y administración. Sin embargo, la Corte ha encontrado que
incluso el Legislador, de manera excepcional, puede intervenir en la
destinación, manejo y administración de los tributos que constituyen recursos
endógenos, lo cual debe ser sin embargo, justificado y fundamentado desde el
punto de vista constitucional.
CONTRIBUCIONES
PARAFISCALES-Naturaleza
jurídica
La Corte se ha pronunciado en múltiples fallos, en donde ha
sostenido que éstas fueron incorporadas en el ordenamiento jurídico por la
Constitución de 1991, y su naturaleza jurídica se característica por ser (i)
una expresión de la soberanía fiscal en cabeza del Estado (arts. 150-12 y 338
Superiores); (ii) un gravamen para la generación de ingresos públicos; (iii)
unos recursos que no se incorporan o se encuentran por fuera del presupuesto
nacional; (iv) unos dineros que tienen una afectación o una destinación
específica para un sector económico, gremial o de previsión social determinado;
(v) un beneficio para el propio sector gravado; (vi) un gravamen que se
encuentran bajo el manejo y  administración que determine la ley, a través de
un organismo autónomo, oficial o privado; (vi) un gravamen que debe respetar el
principio de legalidad al igual que cualquier impuesto; (vii) unos recursos que
por su origen son de la misma estirpe de los impuestos o contribuciones
fiscales; (viii) y un gravamen que se diferencia de los impuestos o
contribuciones fiscales en razón de su destinación específica, de la determinación
específica de los sujetos gravados y de sus beneficiarios.
CONTRIBUCIONES
PARAFISCALES-Características
La
Corte se refiere brevemente a algunas de las características de las
contribuciones parafiscales mencionadas, que son relevantes para el análisis
del presente proceso de constitucionalidad: (i) Esta Corporación ha insistido
en que la creación de las contribuciones parafiscales hace parte de la
soberanía fiscal del Estado. (ii) Las contribuciones parafiscales son de obligatorio
cumplimiento, ya que las mismas no son opcionales para el contribuyente porque
el sujeto gravado no puede eximirse del deber de pagar la contribución, rasgo
que las diferencia de las tasas y las acerca a las características de los
impuestos. (iii) Las contribuciones parafiscales deben responder necesariamente
al principio de legalidad, de manera que deben ser creadas por la ley. (iv) Las
contribuciones parafiscales constituyen un instrumento para la generación de
ingresos públicos, caracterizado como una forma de gravamen que se maneja por
fuera del presupuesto -aunque en ocasiones se registre en él- afecto a una
destinación especial de carácter económico, gremial o de previsión social, en
beneficio del propio grupo gravado, bajo la administración, según razones de
conveniencia legal, de un organismo autónomo, oficial o privado. No es con
todo, un ingreso de la Nación y ello explica porque no se incorpora al
presupuesto nacional, pero no por eso deja de ser producto de la soberanía
fiscal, de manera que sólo el Estado a través de los mecanismos
constitucionalmente diseñados con tal fin (la ley, las ordenanzas y los
acuerdos) puede imponer esta clase de contribuciones como ocurre también con
los impuestos. (v) Por su origen, las contribuciones parafiscales son de la
misma estirpe de los impuestos o contribuciones fiscales, y su diferencia
reside entonces en el precondicionamiento de su destinación, en los
beneficiarios potenciales y en la determinación de los sujetos gravados. (vi)
Respecto de estos gravámenes el Legislador tiene la competencia para regular lo
relativo al recaudo, administración e inversión de estos recursos (art 105-12
superior). (vii) La pretensión de autonomía de las contribuciones
parafiscales, como ya ha sido previamente indicado, se expresa en que, a pesar
de tener los recursos parafiscales carácter de recurso público, éstos no entran
a integrar el Presupuesto General de la Nación. Por lo cual se diferencia de
los ingresos corrientes del Estado, ya que tienen una finalidad prevista en la
ley que los creó y, como ya se señaló, no se pueden destinar a la atención de
los requerimientos generales de la Nación, sino que además su manejo es
autónomo y queda al margen de las disposiciones que maneja la administración de
los recursos que, a diferencia de los recursos parafiscales, sí hacen parte del
presupuesto, de conformidad con el artículo 345 Superior.
MEDIDAS PARA
FORMALIZAR EL SECTOR DEL ESPECTACULO PUBLICO DE LAS ARTES ESCENICAS-Objeto
Esta
Corporación ha concluido que lo que hace la Ley 1493 de 2011 “…es regular los
espectáculos artísticos realizados por las sociedades colectivas de derechos de
autor como actividades económicas en virtud de la competencia de regulación
económica contemplada en el artículo 2º de la Ley 3ª de 1992”, de manera que “si
se revisa detalladamente la Ley 1493 de 2011 puede concluirse que la misma
tiene por objeto la regulación de las condiciones fiscales, económicas,
administrativas, financieras y tributarias para la realización de espectáculos
públicos, así como también de los controles que pueden ejercerse por una
incorrecta o fraudulenta gestión de los mismos, sin que el objeto central de la
ley sea regular los derechos de autor o establecer limitaciones frente a los
mismos”.
Referencia: expediente D-9546
Acción Pública de inconstitucionalidad contra la Ley 1493 de 2011,
artículos 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 y 37.
Actor: Juan Carlos Becerra Hermida
Magistrado  Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá D.C., cuatro (4) de septiembre
de dos mil trece (2013)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones Constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067
de 1991, ha proferido la presente Sentencia.
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción
pública consagrada en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución, el
ciudadano demandante solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de los
artículos 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 y 37 contenidos en la Ley 1493 de 2011.
Cumplidos los trámites
previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de
1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.
NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la norma demandada según publicación
en el Diario Oficial No. 48.294 del 26 de diciembre de 2011:
“LEY 1493 DE 2011
(diciembre 26)
Diario Oficial No. 48.294 de
26 de diciembre de 2011
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se toman medidas
para formalizar el sector del espectáculo público de las artes escénicas, se
otorgan competencias de inspección, vigilancia y control sobre las sociedades
de gestión colectiva y se dictan otras disposiciones.
CAPÍTULO
III.
DE LA CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL
DE LOS ESPECTÁCULOS PÚBLICOS DE LAS ARTES ESCÉNICAS.
ARTÍCULO 7o. CREACIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL CULTURAL A
LA BOLETERÍA DE LOS ESPECTÁCULOS PÚBLICOS DE LAS ARTES ESCÉNICAS Y HECHO
GENERADOR. Créase la contribución parafiscal cultural cuyo hecho
generador será la boletería de espectáculos públicos de las artes escénicas del
orden municipal o distrital, que deben recaudar los productores de los
espectáculos públicos de las artes escénicas equivalente al 10% del valor de la
boletería o derecho de asistencia, cualquiera sea su denominación o forma de
pago, cuyo precio o costo individual sea igual o superior a 3 UVTS.
El Ministerio de Cultura podrá hacer las verificaciones que
considere pertinentes a fin de establecer la veracidad de los reportes de
ventas de los productores.
ARTÍCULO 8o. SUJETO
ACTIVO Y SUJETO PASIVO DE LA CONTRIBUCIÓN. La
contribución parafiscal se destina al sector cultural en artes escénicas del
correspondiente municipio o distrito en el cual se realice el hecho generador;
la misma será recaudada por el Ministerio de Cultura y se entregará a los entes
territoriales para su administración conforme se establece en los
artículos 12 y 13 de esta ley. La
contribución parafiscal estará a cargo del productor del espectáculo público
quien deberá declararla y pagarla en los términos del artículo noveno de la
misma ley.
ARTÍCULO 9o. DECLARACIÓN
Y PAGO. Los productores permanentes que hayan realizado espectáculos
públicos de artes escénicas en el bimestre, deberán declarar y pagar la
contribución parafiscal en los mismos plazos establecidos para presentar y
pagar la declaración de IVA. Los productores ocasionales presentarán una
declaración por cada espectáculo público que realicen dentro de los cinco días
hábiles siguientes a su realización. La declaración y pago de la contribución
parafiscal se realizará ante las entidades financieras designadas por el Ministerio
de Cultura dentro de los plazos y condiciones que el mismo señale.
Se podrán designar como agentes de retención a las personas o
entidades encargadas de la venta o administración de la boletería o derechos de
asistencia de los espectáculos públicos en artes escénicas quienes declararán y
consignarán la contribución parafiscal en tal condición. Los productores
deducirán del monto de la contribución parafiscal a consignar el monto de las
retenciones que les hayan efectuado.
PARÁGRAFO 1o. Cuando el productor
del Espectáculo Público de las artes escénicas no esté registrado de
conformidad con lo previsto en el artículo decimo de esta ley, solidariamente
deberán declarar y pagar esta contribución parafiscal los artistas, intérpretes
o ejecutantes y quienes perciban los beneficios económicos del espectáculo
público en artes escénicas.
PARÁGRAFO 2o. Se incluyen dentro de
los ingresos base para la liquidación de la Contribución Parafiscal, los
aportes en especie, compensaciones de servicios, cruces de cuentas, o cualquier
forma que financie la realización del espectáculo, cuando como contraprestación
de los mismos se haga entrega de boletería o de derechos de asistencia; la base
en este caso será el valor comercial de la financiación antes señalada.
ARTÍCULO 10. REGISTRO DE
PRODUCTORES DE ESPECTÁCULOS PÚBLICOS DE LAS ARTES ESCÉNICAS. Créase
el registro de productores de los espectáculos públicos de las artes escénicas
que estará a cargo del Ministerio de Cultura, ante quien deben inscribirse los
productores permanentes u ocasionales de acuerdo con sus condiciones.
El Ministerio de Cultura, de oficio o a solicitud de parte podrá
reclasificar a los inscritos en la categoría que resulte más adecuada en
atención al desarrollo de su actividad.
Para los productores ocasionales, el Ministerio de Cultura a
través de Resolución reglamentará la constitución de garantías o pólizas de
seguro, que deberán amparar el pago de la contribución parafiscal.
PARÁGRAFO 1o. El Ministerio de
Cultura prescribirá el formulario único de inscripción de registro de
productores de los espectáculos públicos de las artes escénicas y los
formularios de declaración de los productores permanentes y ocasionales.
ARTÍCULO 11. ALCANCE DE LA
CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL. Para
efectos de la contribución parafiscal, los productores autocalificarán el
evento como espectáculo público de las artes escénicas, de conformidad con lo
establecido en el literal a) del artículo 3o de esta ley, y su
publicidad deberá ser coherente con dicha autocalificación.
Cuando estos espectáculos se realicen de forma conjunta con
actividades que causen el impuesto al deporte o el impuesto municipal de
espectáculos públicos, los mismos serán considerados espectáculos públicos de
las artes escénicas cuando esta sea la actividad principal de difusión y
congregación de asistentes.
ARTÍCULO 12. CUENTA
ESPECIAL PARA LA ADMINISTRACIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL. El
Ministerio de Cultura será la entidad encargada de realizar el recaudo de la
contribución parafiscal y de entregarla al municipio o distrito que la generó.
Estos recursos serán recaudados en una cuenta especial y estarán destinados al
sector de las artes escénicas de acuerdo con el objetivo de esta ley.
El Ministerio de Cultura girará a la Secretaría de Hacienda
Municipal o Distrital en el mes inmediatamente siguiente a la fecha de recaudo,
los montos correspondientes al recaudo de su municipio o distrito.
ARTÍCULO 13. ASIGNACIÓN
DE LOS RECURSOS. La Cuenta Especial de la contribución parafiscal de los
espectáculos públicos de las artes escénicas estará a cargo del Ministerio de
Cultura, entidad que trasladará los recursos a los municipios a través de las
Secretarías de Hacienda o quienes hagan sus veces, las cuales a su vez, deberán
transferir los recursos a las secretarías de cultura o quienes hagan sus veces.
Estos recursos y sus rendimientos serán de destinación específica y estarán
orientados a inversión en construcción, adecuación, mejoramiento y dotación de
la infraestructura de los escenarios para los espectáculos públicos de las
artes escénicas.
Los recursos de que trata este artículo no harán unidad de caja
con los demás recursos del presupuesto de los municipios o distritos y su
administración deberá realizarse en cuentas separadas de los recursos de la
entidad municipal o distrital.
PARÁGRAFO 1o. Estos recursos no
podrán sustituir los recursos que los municipios o distritos destinen a la
cultura y a los espectáculos públicos de las artes escénicas. En ningún caso
podrán destinarse estos recursos al pago de nómina ni a gastos administrativos.
ARTÍCULO 14. RÉGIMEN DE LA
CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL. La administración y sanciones de
la contribución parafiscal serán los contemplados en el Estatuto Tributario
para el impuesto sobre las ventas. La Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, DIAN, tendrá competencia para efectuar la fiscalización, los
procesos de determinación, aplicación de sanciones y la resolución de los
recursos e impugnaciones a dichos actos, así como para el cobro coactivo de la contribución
parafiscal, intereses y sanciones aplicando los procedimientos previstos en el
Estatuto Tributario.
ARTÍCULO 37. VIGENCIAS Y DEROGATORIAS. Esta
ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga en lo que respecta a
los espectáculos públicos de las artes escénicas en ella definidos, el impuesto
a los espectáculos públicos, de que trata el numeral 1 del artículo 7o de la
Ley 12 de 1932, el literal a) del artículo 3o de la Ley 33 de 1968 y las normas
que los desarrollan, igualmente deroga en lo que respecta a dichos espectáculos
públicos de las artes escénicas, el impuesto al deporte de que trata el
artículo 77 de la Ley 181
de 1995 y las demás disposiciones relacionadas con este impuesto, así como el
artículo 2o de la Ley 30 de 1971. Y deroga en lo que respecta dichos
espectáculos públicos de las artes escénicas el impuesto del fondo de pobres
autorizado por Acuerdo 399 de 2009 <sic, es 2008>.”
III. LA DEMANDA
El actor considera que los artículos 7,
8, 9, 10, 11, 12, 13,14 y 37 de la Ley 1493 de 2011 vulneran los principios
constitucionales de autonomía de las entidades territoriales en materia
tributaria, el principio de descentralización y atenta contra los derechos
económicos de los municipios consagrados en los artículos 1º, 287 y 362 de la
Constitución Política. Para sustentar la demanda presenta las siguientes
consideraciones:
(i) Argumenta que la mencionada Ley
tiene como propósito formalizar el espectáculo público de las artes escénicas
con sus objetivos plasmados en su artículo 2º y sostiene que los aspectos
económicos  que interesan en la demanda son que (i) se crea la contribución
parafiscal a la boletería de espectáculos públicos de las artes escénicas, (ii)
se excluyen a los espectáculos públicos de las artes escénicas como sujetos a
impuestos de azar y espectáculos, de fondo de pobres, azar y espectáculos del
Distrito Capital, y el impuesto de espectáculos públicos con destino al
deporte, y (iii) se deroga en lo que respecta a los espectáculos públicos de
las artes escénicas, el impuesto a los espectáculos públicos, de que se trata
el numeral 1 del artículo 7º de la Ley 12 de 1932, el literal a) del artículo
3º de la Ley 33 de 1968 y las normas que  los desarrollan, igualmente deroga en
lo que respecta a dichos espectáculos públicos de las artes escénicas, el
impuesto al deporte de que trata el artículo 77 de la Ley 181 de 1995 y las
demás disposiciones relacionadas con este impuesto, así como el artículo 2º de la
Ley 30 de 1971. Y deroga en lo que respecta a dichos espectáculos públicos de
las artes escénicas el impuesto del fondo de pobres autorizado por el Acuerdo
399 de 2009.
(ii) Realiza unos comentarios sobre el
efecto económico que tiene para las rentas de los municipios la aprobación de
la ley en mención y sobre la descentralización, la autonomía de las entidades
territoriales y el derecho que tienen de proteger sus rentas. A este respecto,
considera que la creación de la contribución parafiscal mencionada disminuyó el
ingreso tributario de los municipios al dejar en un 10% la contribución que
regula, mientras que el impuesto anterior era del 20%, y que adicionalmente, se
establece un límite mínimo de la boleta para que se cause la contribución
parafiscal, lo cual afecta a los municipios en los cuales sus habitantes no
tienen una capacidad alta de ingresos. De otra parte, afirma que con lo
estipulado en la Ley 1493 de 2011 solo se tienen en cuenta recursos para la
cultura, dejando de lado el deporte, y que anteriormente se podía atender con
esos recursos los gastos de la cultura y del deporte del municipio.
Igualmente, señala que algunas normas de
la ley en mención atentan contra la descentralización y la autonomía de los
municipios, ya que (i) con el establecimiento de la norma, los recursos que se
obtenían inmediatamente después del evento deben ahora enviarse al Ministerio
de Cultura para posteriormente retornar al municipio, lo cual atenta, según el
actor, contra la autonomía y descentralización del ente territorial; y (ii) el
hecho de que ahora sean los promotores los que califiquen los eventos y no el
municipio, lo que quebranta la autonomía de los mismos.
(iii) En este orden de ideas, argumenta
que ni siquiera el Congreso puede derogar normas tributarias que crean tributos
de las entidades territoriales, si no es con la aquiescencia de las mencionadas
entidades.
Al respecto, indica que la derogatoria
de los impuestos a los espectáculos públicos en general y al deporte
disminuyeron las rentas de los municipios, y que estos impuestos habían
adquirido el carácter de rentas propias y su naturaleza se asimila a la de la
propiedad de los particulares, por lo que no se podían abolir sin contar con su
autorización o al menos beneplácito de los entes territoriales. Por esta razón,
afirma que el Congreso despojó de los tributos a los mencionados entes
territoriales sin retribución alguna por la pérdida que esto ocasiona, lo cual
vulnera, según el actor, el artículo 362 de la CP.
(iv) Considera que en el sistema
anterior, cada municipio disponía inmediatamente de los recursos,  pero que
éstos hoy dependen (a) de los particulares, (b) del Ministerio de Cultura y (c)
de la DIAN, recursos que son del municipio y para el municipio. En el mismo
sentido, el actor no entiende el porqué estos eventos no puedan ser
fiscalizados por el ente territorial y además se le priva de calificar los
hechos generadores trasladándoselo a los particulares. Concluye, en este punto,
que la Nación atenta contra la descentralización administrativa al disponer de
los recursos del municipio, limitándolo en su accionar sin justificación
alguna. Adicionalmente, afirma que se podría pretextar que la contribución
parafiscal es de orden nacional y que la renta se ha adjudicado a los
municipios con la destinación específica para el sector cultural, lo cual
presenta la dificultad técnica que se causa por un evento local y la renta es
para el ente en el cual se realizó.
Por todo lo anterior, solicita a la
Corte que declare la inexequibilidad de los artículos 7, 8, 9, 10,11, 12, 13,
14, y 37 de la Ley 1493 de 2011.
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de Cultura
El Ministerio de Cultura intervino
dentro del presente proceso de constitucionalidad, a través de apoderado
judicial, para defender la exequibilidad de la Ley, con base en los siguientes
argumentos:
i. Sostiene que los argumentos
económicos y financieros que realiza el actor “no deben ser considerados,
por exceder el marco de estudio, que corresponde a un examen exhaustivo de
constitucionalidad que impone la acción de inconstitucionalidad,…”, y por
ello, afirma que la discusión, en cuanto a esta acción pública, debe
restringirse a razones jurídico constitucionales.
ii. Asegura que las normas demandadas no
atentan contra la autonomía de los entes territoriales por cuanto la labor del
Ministerio se limita a manejar el recaudo y realizar las trasferencias a los
municipios a través de los mecanismos ordenados por la ley.
iii. Aduce que con la contribución no se
afectan los espectáculos públicos deportivos, ni el cine, al tener éstos su
propia financiación. Además, afirma que el resto de espectáculos públicos
diferentes a los cobijados en la Ley 1493 de 2011 seguirán gravados con
impuestos específicos, sin estar sujetos a esa contribución parafiscal, y que
por tanto este impuesto solo afecta a lo estipulado en el art. 3º de la ley ya
mencionada.
iv. Explica que la propia Corte
Constitucional ha señalado en su jurisprudencia que “el Congreso puede
escoger libremente entre los tributos existentes, cuales derogar o modificar,
sin que medie restricción alguna o de manera preferente le deba el legislador,
inclinarse por los impuestos de carácter nacional sobre los creados por las
entidades territoriales.”
v. Afirma que la ley del espectáculo
público no busca que la Nación se apropie de las rentas causadas a favor de los
municipios y distritos, sino que sus competencias se limitan a funciones de
recaudo y control. Igualmente, asegura que los propios entes territoriales, a
través de sus secretarias de cultura o quien haga sus veces, son las encargadas
del manejo, administración y asignación de los recursos recaudados.
vi. Indica que, en cuanto a la
vulneración del principio de autonomía de los entes territoriales, el
legislativo decidió lo que a su parecer era la forma más eficiente para el
manejo de algunos recursos dirigidos al sector de la cultura, dándole al
Ministerio de Cultura unas obligaciones de recaudo, dejando intacto en cabeza
de los municipios y distritos la facultad de administración y manejo de lo
recaudado con la contribución, por lo tanto “no puede predicarse vulneración
alguna de las atribuciones de los municipios o distritos, ni mucho menos, se
puede señalar que la autonomía de dichos entes, esté siendo restringida, cuando
insisto, el manejo y administración de dichos recursos esta solo en las
autoridades municipales”.
vii. Finalmente solicita a la Corte que
no se acojan las pretensiones de la demanda y se declare que las normas
acusadas se ajustan plenamente al ordenamiento constitucional de Colombia.
2. Ministerio del Interior
El Ministerio del Interior intervino
dentro del presente proceso de constitucionalidad para defender la
exequibilidad de la Ley a través de apoderado judicial, exponiendo las
siguientes consideraciones:
i. Anota que el actor carece de carga
argumentativa ya que los elementos expuestos no obedecen a una realidad
jurídica sino a su interpretación subjetiva de las normas. En este sentido,
afirma que los cargos de la demanda no son claros, ciertos, específicos,
pertinentes y suficientes, como lo exige la Corte Constitucional. Insiste que
los cargos “deben recaer sobre una proposición jurídica completa y no sobre
palabras o expresiones que carezcan de sentido al ser consideradas de manera
aislada”, por lo que el actor debe integrar la unidad normativa para que la
Corte no se inhiba por sustracción de materia o carencia de objeto.
ii. Sostiene que el legislativo lo que
pretende con la norma demandada es fomentar una actividad o incentivar el
consumo de un producto cultural disminuyendo el impuesto, para producir más
demanda del mismo, y que además la Ley 1493 de 2011 no pretende afectar las
finanzas municipales. En el mismo sentido, afirma que el ciudadano, de manera
equivoca, asume que se está derogando el tributo al deporte. Adicionalmente,
afirma que lo argumentado como inconstitucional por el actor “hace parte del
marco de libertad de configuración de la ley por parte del legislador, quien a
iniciativa del ejecutivo, tratándose de normas tributarias, ha establecido la
necesidad de fomentar o no un sector a través de la disminución del impuesto
que como lo establece la doctrina económica produce un efecto sobre la demanda”.
iii. Asegura que con la recaudación a
nombre del Ministerio de Cultura lo que se pretende es el desarrollo del
principio de eficiencia y el de colaboración administrativa, con el fin de
determinar los niveles de evasión fiscal, tomar medidas de recaudación y
colaborar con los municipios para perseguir a los infractores de la norma
tributaria, y que además la norma obliga al Ministerio a transferir en su
totalidad, dentro del mes siguiente, los recursos recaudados sin ningún tipo de
restricción.
iv. Por otra parte, respecto a lo
expresado contra el artículo 11 de la norma, sostiene que el legislador tiene
libertad de configuración normativa y dentro de ésta puede establecer el
mecanismo más idóneo para facilitar la eficiencia en la recaudación y definir
la ley, y que este articulo reconoce la vigencia y existencia de tales
tributos. En cuanto al artículo 37, sostiene que no se puede afirmar que deroga
los mismos, puesto que solo deroga las normas en cuanto se refiere a las artes
escénicas, y por tanto, concluye que las normas señaladas no vulneran los
principios de autonomía y descentralización que habla el demandante.
iv. Aduce que el art 58 de la CP no se
puede aplicar a la propiedad de los tributos y que en dicha norma se refiere a
la propiedad de los particulares y no al “aerarium” que “como tesoro
público es un concepto plenamente diferente”, lo cual desconoce el
accionante. Igualmente, considera que el actor confunde, teniendo como base el
art 362 Superior, la contribución con el monopolio, por cuanto este articulo
hace referencia a los impuestos y a las rentas obtenidas en los monopolios de
las entidades territoriales. Lo anterior, evidencia un desconocimiento por
parte del peticionario de (i) el derecho constitucional, (ii) el derecho
privado, (iii) el derecho tributario y (iv) el derecho económico. Concluye por
tanto que “la justificación del legislador para proferir una norma de este
tenor, no solo es razonable y proporcional sino suficientemente justificada,
por lo que no puede derivarse de su aplicación vulneración alguna al texto
Superior.”
v. En consonancia con lo anterior,
indica que por la naturaleza excepcional de las contribuciones parafiscales, el
legislador debe “señalar su régimen, lo que implica que regule la
administración, el recaudo e inversión de sus ingresos”. Señala, que el
Congreso de la República establece con todo detalle las condiciones,
modalidades y particularidades de la administración de esos recursos públicos
por parte de los particulares. A este respecto, afirma el Ministerio que “la
regla general por parte del Órgano Legislativo al establecer contribuciones de
carácter parafiscal ha sido la de determinar la persona privada encargada de la
administración de sus recursos”. Adicionalmente, observa que el espíritu de
la norma es democratizar la cultura desde la misma municipalidad como entidad
fundamental de la división político administrativa, ya que esta norma busca
fomentar la industria cultural creando incentivos a la producción e inversión
nacional e internacional, simplificando las cargas tributarias al igual que los
trámites y procedimientos para la realización de los eventos.
vi. Por lo expuesto solicita a la Corte
“declarar exequibles los apartes acusados en su integridad de la Ley 1493 de
2011, por estar en armonía con la Constitución Política de 1991 y a los
lineamientos de la Alta Corporación”.
3. Ministerio de Hacienda y Crédito
Público
El Ministerio de Hacienda y Crédito
Público intervino dentro del presente proceso de constitucionalidad para
defender la exequibilidad de la Ley, con base en las siguientes
consideraciones:
i. Asegura que la contribución
parafiscal, tributo derivado del poder impositivo del Estado, grava a un grupo,
sector o gremio o social específico, el cual es beneficiario único del destino
de los recursos que lo comparten a través de una contraprestación genérica, sin
que en ningún caso converja con  los recursos del presupuesto nacional, además la
CP incorporo la contribución parafiscal como una categoría de los ingresos o
rentas públicas, arts. 150-12, 179-13 y 338.
ii. Sostiene que la propiedad exclusiva
de las entidades territoriales recae sobre el recaudo del impuesto, una tasa o
contribución, mas no sobre la potestad tributaria, aspecto sobre el cual la
Corte Constitucional deja en claro que “el tributo es una institución
jurídica, y como tal, no es susceptible de dominio como no lo es la facultad
fiscal”. En consecuencia, asevera que el poder legal de crear, modificar, o
derogar un tributo no es susceptible de dominio por parte de los municipios o
distritos, en otras palabras, los departamentos y municipios no gozan de
soberanía fiscal, la cual es ejercida por el Congreso de la República.
Manifiesta que la potestad legislativa encuentra límites en la autonomía
territorial, más los límites mencionados no se extienden hasta el punto de
perpetuarse en el tiempo, por cuanto el legislador tiene “un poder omnímodo
de crear, modificar o eliminar tributos en cualquier tiempo en consideraciones
de conveniencia y oportunidad”.
iii. Indica que los preceptos demandados
hacen referencia a una contribución parafiscal y no a un impuesto.  Por lo
anterior, concluye que “yerra entonces el actor al  expresar que la
sustitución derivada de la nueva regulación viola los principios
constitucionales de autonomía territorial, descentralización y derechos
económicos del municipio. Pues como quedo visto, en ningún caso, so pretexto en
lo establecido en el artículo 362 del CP., es dable entender la propiedad que
recae sobre las rentas tributarias de las entidades territoriales como si se
tratara de un dominio sobre la potestad tributaria territorial, pues como bien
lo ha establecido la Corte Constitucional, dicha propiedad debe entenderse
sobre el recaudo derivado del impuesto, tasa o contribución y si bien es cierto
la potestad tributaria del legislador encuentra limites en la autonomía territorial
constitucionalmente reconocida por la carta superior, y a la postre en la
potestad impositiva territorial, dicho poder es de carácter residual, pues se
enmarca dentro de los limites propios del principio de legalidad tributaria,
como consecuencia de la determinación que se haga en mayor o menor grado de los
elementos esenciales de los tributos, dependiendo si se trata de un tributo de
carácter nacional o territorial, o dicho de otro modo, si se trata de rentas de
financiación endógenas o exógenas. Pero en ningún caso la potestad tributaria
de las entidades territoriales restringe la facultad del legislador de crear,
modificar o eliminar tributos.”
iv. Afirma  que la sustitución acusada
en ningún momento perjudica la titularidad de la renta por cuanto los recursos
son devueltos a las entidades territoriales las cuales tienen la obligación de
emplearlos únicamente para los fines legales establecidos.
v. Sostiene que los productores de los
espectáculos públicos de las artes escénicas del orden municipal o distrital,
con base en el art 11 literal a) de la Ley 1493 de 2011, autocalificaran el
evento sin que por ello se advierta afectación de la definición del hecho
generador de la contribución.
vii. Finalmente solicita a la Corte
Constitucional se declaren exequibles los artículos demandados de la Ley 1493
de 2011, por las razones expuestas por el representante legal del Ministerio.
4. Dirección de Impuestos y Aduanas
nacionales DIAN
La DIAN intervino a través
de apoderada judicial dentro del presente proceso de constitucionalidad  para
solicitar a la Corte declarar la exequibilidad de los artículos demandados,
teniendo como base las siguientes razones:
i. Indica que la Ley 1493 de 2011 fue
creada para incentivar las artes escénicas, lo cual está plasmado en el
artículo 2º de la misma, en donde se señala que la fiscalización de los recursos
que se generan de los espectáculos están a cargo de la DIAN. Sostiene que con
la ley demandada se pretende responder a algunas necesidades del sector
cultural y los productores de los espectáculos públicos, disminuyendo la carga
tributaria y requisitos engorrosos para la presentación de dichos eventos; así
como fortalecer la  inspección, vigilancia y control sobre las sociedades de
gestión colectiva de derechos de autor y derechos conexos.
ii. Observa que la Ley fue declarada
exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-124 de 2013, pero que
sin embargo la demanda se centra en aspectos diferentes a los decididos en esa
oportunidad. Por esta razón, analiza el Departamento los dos cargos presentados
como son (i) supuesta vulneración del derecho de los municipios sobre sus
rentas -art. 362 CP- y (ii) supuesta  limitación a la autonomía y
descentralización de los municipios -arts. 287 y 338 CP-.
iii. Sostiene que en la Ley los
espectáculos públicos son las artes escénicas, las representaciones en vivo de
expresiones artísticas en teatro, danza, música, circo, magia y todas las creaciones
humanas a partir de su sensibilidad e imaginación, las cuales están plenamente
especificadas en la norma, y que esta contribución no cobija a otro tipo de
espectáculos como eventos deportivos, ferias artesanales, desfiles de modas y
otras más. Afirma además que aunque el recaudo es realizado por el Ministerio
de Cultura, los administradores del mismo son los municipios, por lo cual no se
vulnera de modo alguno el derecho de los entes territoriales a sus rentas.
iv. Aduce que a diferencia de lo planteado
por el demandante, el impuesto que echa de menos no ha desaparecido a la luz de
los artículos demandados ya que el art 36 de la Ley 1493 de 2011 “contempla
que los espectáculos públicos a que hace referencia el art 3º ibídem no se
encuentran sujetos al Impuesto de Azar y Espectáculos, el Impuesto Unificado
del Fondo de Pobres, Azar y Espectáculos del Distrito Capital y al impuesto de
Espectáculos Públicos con destino al deporte; de lo que se desprende que la
norma mantiene el “impuesto a los espectáculos públicos” para las actividades
culturales y por otra parte establece la contribución cultural para actividades
diferentes a las allí contempladas”
Con base en lo anterior, solicita que se
declare la exequibilidad de los artículos demandados
5. Alcaldía Mayor de Bogotá
La Alcaldía intervino dentro
del presente proceso de constitucionalidad a través del Director Jurídico
Distrital (E), el cual no está de acuerdo con la demanda, al considerar que no
encuentra vulneración alguna de preceptos constituciones, teniendo como base
las siguientes razones:
i. Encuentra la Alcaldía
tres cargos formulados en la demanda (i) disminución de ingresos por concepto
de tributo de espectáculos públicos, dada su expresa derogatoria en el art. 37
de la Ley demandada, (ii) la afectación de los principios de descentralización
y autonomía de las entidades territoriales y (iii) la vulneración de las rentas
propias de las entidades territoriales, por disposición que el legislador hace
de las mismas.
ii. Considera, analizando el primer
punto planteado, que la derogación de la norma era necesaria, ya que si no se
realizaba, se estaría en la evidente doble tributación violando de esta manera
el artículo 95 de la CP. Asegura que la reducción de los tributos a los
espectáculos públicos planteado por el actor, no es preponderante en este asunto
porque, el evitar una doble contribución sobre un mismo hecho generador y
preservar el cumplimiento irrestricto de la normatividad constitucional, surge
como elemento principal de la promulgación de normas contentivas de tributos.
iii. Anota, con base en el segundo y
tercer punto de la demanda, que la Corte Constitucional en su jurisprudencia ha
sido explicita en definir y desarrollar el principio de la Autonomía
Territorial  en las sentencias C-1152b de 2008 y C-882 de 2002,  con lo cual se
reafirma que el nuestro es un Estado de Derecho. Afirma que el principio de
autonomía territorial permite a los municipios la facultad de autodeterminarse,
lo cual no implica que este principio sea absoluto y soberano, puesto que sobre
este principio prevalece un ordenamiento superior consagrado en el art. 1º de la
CP. Afirma igualmente que los recursos municipales pueden tener una fuente
exógena o endógena y que los impuestos son de carácter endógeno como se lee en la
Sentencia C-251 de 2003, sin embargo con base en el artículo 338 de la CP
dichos tributos solo pueden existir por expresa disposición legal, o sea bajo
la titularidad del legislador y, en la Ley 1493 de 2011 se evidencia que estos
tributos no se pueden apreciar como propios del municipio por cuanto la
titularidad de estos esta en cabeza del Ministerio de Cultura.
iv. Finalmente estima que no le asiste
razón al peticionario y por tal motivo las normas demandadas no están llamadas
a ser declaradas inconstitucionales por cuanto no se encontró por parte de la
Alcaldía que vulneraran ningún precepto constitucional.
6. Federación Colombiana de Municipios
La  Federación, actuando a través de su
Director Ejecutivo, intervino en el presente proceso para solicitar la
inexequibilidad de las normas demandadas, exponiendo las siguientes razones:
i. Considera que “la Ley enmascara
como exógena una renta que es en realidad endógena”, ya que (i) el hecho
generador, o sea la boletería de espectáculos públicos del orden municipal
o distrital, se genera en su integridad dentro del territorio del ente
territorial; (ii) el sujeto activo no es definido por la ley, pero en la
misma ley se determina que las rentas pertenecen al municipio o distrito, lo
cual parece afianzar su condición de endógena; y (iii) a pesar de que el
Ministerio de Cultura sea el recaudador, la totalidad de la contribución debe
llegar de nuevo al municipio.
ii. Afirma que en la lectura de la norma
demandada no hay razón para la intromisión del legislador en la administración
de la renta endógena, establecida como tal por el interviniente, y considera
que si el Congreso desea que haya una inversión en artes escénicas, éste puede
crear rentas de naturaleza exógena y asignarle la destinación especifica que le
interese crear. Adicionalmente considera que la injerencia del Ministerio de
Cultura lesiona la autonomía de los entes territoriales, y vulnera el artículo
209 Superior al dilatar de forma antieconómica y absurda el ingreso de los
recursos del municipio.
iii. Sostiene que adicionalmente “la
ley atenta contra la economía de los municipios al violar la legislación
orgánica del presupuesto”, y asegura que la disminución está comprobada de
antemano, ya que el impuesto derogado gravaba todas las boletas y las nuevas
normas limitan la imposición a aquellas que superen un tope señalado por la
propia ley. De esta manera, asegura que la Ley 1493 de 2011 viola la
legislación orgánica presupuestal por resultar incompatible con el marco fiscal
de mediano plazo.
iv. Por lo anterior solicita a la Corte
“declarar inexequibles las normas demandadas y disponer que, en razón de la
naturaleza de uno de los vicios de inconstitucionalidad (afectación del marco
fiscal de mediano plazo de las entidades territoriales), recobren su vigencia
las normas que el articulo 37 dijo derogar”.
7. Instituto Colombiano de Derecho
Tributario ICDT
El Instituto Colombiano de
Derecho Tributario intervino a través de su Presidente dentro del presente
proceso de constitucionalidad, presentando los siguientes argumentos:
i. Indica el Instituto que el estudio de
constitucionalidad de una norma se considera desde un punto de vista
constitucional, y que en el caso en discusión no encuentra una validez
argumentativa de contenido jurídico,  por cuanto la demanda del actor se basa
en argumentos económicos-numéricos y no tiene una verdadera exposición de
argumentos válidos de inconstitucionalidad, lo cual se convalida en la
Sentencia C-992 de 2001, en la que se evidencia que los cargos de inconstitucionalidad
deben estar sustentados en razones de orden constitucional y no en meras
inferencias.
ii. Anota que en el segundo argumento
del demandante, en el cual afirma que solo habría recursos para la cultura y no
para el deporte, el Instituto no encuentra que en el artículo 37 de la Ley 1493
de 2011 aparezca derogado el impuesto de espectáculo público para el deporte,
esto se encuentra es en el artículo 36 de la Ley en mención. Adicionalmente
afirma que el demandante tiene la carga argumentativa de señalar la norma
acusada y transcribirla, en este caso el accionante aunque la trascribe dentro
de la demanda no la incluye dentro de su petición de inconstitucionalidad, por
tal omisión la Corte no puede emitir pronunciamiento sobre el articulo 36 en la
medida que la norma técnicamente no fue demandada.
iii. Sostiene que la demanda no es clara
en su análisis del porqué hay vulneración de los principios de
descentralización y autonomía de los municipios, por cuanto los argumentos
dados por  el actor son vagos e imprecisos, lo cual conduce a una inhibición,
de manera que resalta que el peticionario “alude tímidamente solamente a los
artículos 8, 11, 14 y 37 de la Ley”.
En el mismo sentido considera que el
actor no cumple con el requisito  formal de exponer porqué el contenido de la
norma acusada transgrede las normas constitucionales, señalando que en la
Sentencia C-1052 de 2001 se expuso que no basta con trascribir la norma sino
que también se deben presentar las razones por las cuales los textos normativos
violan la Constitución, sus razones deben ser claras, ciertas, especificas,
pertinentes y suficientes, de lo contrario la Corte terminara inhibiéndose.
iv. Encuentra que en los artículos 7, 9,
10, 12 y 13 demandados no existe cargo concreto alguno, de hecho ni siquiera se
hace mención de los mismos, a menos que se aceptara que la frase “algunas de
las normas de la Ley 1493 de 2011 atentan” tuvieren la suficiencia para atender
dicha exigencia.
v. Aduce que en la demanda no se
argumenta cómo se vulnera la Constitución, y considera que el Congreso de la
Republica se ajusta a los preceptos constitucionales por cuanto actuó dentro de
las facultades que le da la misma en virtud de los artículos 150-12 y 338 de la
CP. En este sentido, afirma que el legislador tiene ampliamente la competencia
para definir cada uno de los elementos para crear nuevos tributos, y observa
que el accionante insiste en que la contribución es de carácter local, cuando
territorialmente se trata de un tributo nacional, ya que el alcance territorial
de un tributo no es determinado por el lugar donde se realiza el hecho
generador o el lugar al que están destinadas las rentas sino por la calificación
y/o destinación que del mismo haga el legislador. De esta manera, resalta que
al ser el tributo recaudado por el Ministerio de Cultura y fiscalizado por la
DIAN, pero entregado a los municipios para su administración, significa esto
que el impuesto es de orden nacional. En el mismo orden de ideas, considera que
la DIAN, contrario  a lo argumentado por el accionante, es la entidad idónea
para la fiscalización y no representa una fisura constitucional en demerito de
la autonomía de los entes territoriales porque, reitera, es una contribución
nacional.
vi. Afirma, con relación a la última
acusación de inconstitucionalidad del artículo 37 de la Ley 1493 de 2011, que
el accionante considera que vulnera el artículo 362 de la Constitución por
cuanto no puede ser derogado por el legislador sin la aquiescencia de los
municipios. Asegura el Instituto que el citado artículo de la Constitución le
otorga la propiedad de rentas tributarias de los municipios a los mismos, pero
esta propiedad recae sobre las obligaciones tributarias que nazcan bajo el
amparo de una ley, pero esto no quiere decir que el Congreso no pueda
legítimamente modificar o eliminar la ley contentiva de un tributo territorial,
por lo tanto, el Congreso no se encontraba limitado para derogar los impuestos
y en consecuencia no vulnera la Constitución Política.
vii. Finalmente estima que la Corte debe
(i) declararse inhibida frente a los artículos 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 y 14 de la
Ley 1493 de 2011 por cuanto la argumentación expuesta por el actor o bien no
existe o bien se encuentra desprovista de certeza; (ii)  declarar exequible el
artículo 37 de la mencionada Ley en la medida que el art. 362 Superior no
impide que el Congreso derogue impuestos municipales libremente, tal como lo ha
entendido y desarrollado ampliamente la jurisprudencia de la Corte y (iii) no
debería pronunciarse con respecto al artículo 36 de la Ley 1493 de 2011 por
cuanto no fue incluido por el actor entre las normas demandadas.
8. Universidad Externado de Colombia
La Universidad Externado de Colombia
intervino dentro del proceso de la referencia a través del Director del
Departamento de Derecho Fiscal, con el fin de solicitar a la Corte que declare
la constitucionalidad de las normas demandadas. Para fundamentar lo anterior,
expuso los siguientes argumentos:
i. Considera que en la demanda se
presentan dos problemas jurídicos: en el primer cargo el actor expone que “la
derogatoria de los impuestos a los espectáculos públicos y para el deporte
autorizados por las leyes 12 de 1932, 333 de 1968, 181 de 1995 y 30 de 1971,
vulnera el derecho que tienen los municipios sobre sus rentas; y en el
segundo cargo el accionante razona que “el sistema creado para el recaudo de
la contribución parafiscal por los espectáculos públicos de las artes escénicas
disminuye la competencia de las entidades territoriales, limita su autonomía y
atenta contra la descentralización”.
ii. Teniendo como
base el primer problema jurídico, manifiesta que la competencia para crear
tributos ex novo corresponde al Congreso de la Republica, lo cual ha
sido reconocido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo
de Estado, y la derogación de dichos tributos le compete también a la misma
entidad creadora, incluso sin el beneplácito de los entes propietarios de los
mismos, siempre que se respeten los derechos adquiridos sobre ellos. Además
considera que la potestad tributaria no está limitada en este aspecto por
ninguna disposición constitucional.
Así mismo, sostiene que aceptar la tesis
de que el Congreso no tiene el poder tributario para derogar impuestos
supondría la imposibilidad del mismo para abolir impuestos, que pueden ser “desuetos,
ineficaces, defectuosos técnicamente o que por razones de índole político deben
ser retirados del ordenamiento, implicando una inmovilidad de las figuras y un
límite al poder tributario del Congreso que no tiene sustento constitucional”.
iii. Respecto del segundo problema
jurídico, argumenta que la contribución parafiscal creada por la Ley 1493 de
2011, se ajusta a las competencias constitucionales señaladas en los artículos
150 y 338  de la CP, por cuanto no menoscaba la autonomía de los municipios,
sino que le entrega un instrumento más moderno e idóneo para el sector que
recibe las rentas en el ente territorial. Lo anterior, en cuanto sustituye una
renta municipal, con otra de tipo parafiscal, con destino municipal, diseñada
de manera más adecuada, siendo claro que el Congreso tiene el poder tributario
para crear y regular las contribuciones parafiscales, razón por la cual, afirma
que los artículos 7 a 14 de la Ley 1493 de 2011 deben ser declarados
constitucionales.
iv. Sostiene que el Legislador “opto
por sustituir rentas del nivel municipal por una figura más moderna y en
función de mejorar su eficiencia como lo plantea la exposición de motivos de la
ley más eficientes en el recaudo, cambiando figuras tributarias, municipales y
distritales por una figura más moderna, de diferente naturaleza, convirtiendo
impuestos en rentas de carácter parafiscal, en este caso, de características
tales que se causan y se administran en determinadas entidades territoriales
pero se recaudan y fiscalizan en el nivel nacional a través del Ministerio de
Cultura”.
v. Por todo lo expuesto, considera que
los artículos 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13,14 y 37  de la Ley 1493 de 2011
demandados son constitucionales.
9. Universidad Libre
La Universidad Libre intervino dentro
del presente proceso de constitucionalidad a través del Coordinador del
Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de
Derecho, con el ánimo de solicitar a la Corte que declare la inexequibilidad de
las leyes demandadas, con fundamento en las siguientes consideraciones:
i. Afirma que comparte el criterio de la
demanda de inconstitucionalidad y manifiesta que los municipios se han visto
afectados en dos sentidos: (i) al disminuir la carga tributaria en favor del
promotor del espectáculo público, disminuye el ingreso del municipio y las
rentas que tienen una destinación específica;  y (ii) por otra parte, observa
que se transgrede de forma tangencial la autonomía del municipio, al no
permitirle recaudar en forma directa sino por intermedio del Ministerio de
Cultura.
ii. Indica que al ser Colombia un Estado
Social y Democrático de Derecho, organizado en forma de República unitaria,
descentralizada y con autonomía de sus entes territoriales, resulta lógico que
sea el municipio quien recaude y administre la contribución parafiscal y no el
Ministerio de Cultura. Además considera que con lo plateado en la norma se
produce un desgaste de recursos económicos y humanos, afectando la función
original administrativa del Ministerio de Cultura.
iii. Realiza una sinopsis de
lo que la Ley en discusión implica:
“(i) En primer lugar
disminuye la alta carga tributaria a cargo de los promotores de espectáculos
públicos que permitirá el fomento de espectáculos de las artes escénicas…
(ii) Derogatorio de
impuestos nacional a los espectáculos con destinación al deporte y en Bogotá,
el impuesto unificado del Fondo de Pobres, Azar y Espectáculos (Acuerdo 399 de
2009), de tal forma que estos impuestos no se deben pagar, como tampoco
realizar los trámites necesarios para la exención.
Menores recursos para el
sector, con respecto al régimen anterior con la creación de la contribución
parafiscal equivalente al 10% del valor de la boletería o derecho de asistencia
cuyo precio individual sea igual o superior a 3 AVTS (correspondiente a 2012)
la cual deberá ser declarada y pagada por los productores de los espectáculos
públicos”.
iv. En armonía con lo
anterior, advierte que la disminución de la carga tributaria se presenta así:
1. Al establecer que la
recaudación solo será para boletas que detentan un valor superior o igual a 3
UVTS, quedan exentas de tributos las de inferior remuneración ante la
inexistencia del hecho generador que dé lugar al recaudo, con lo cual se
disminuye el porcentaje del impuesto en comparación con la normatividad
anterior.
2. La derogatoria del
impuesto nacional impide a los municipios recaudar aportes para la
incentivación al deporte, así como la inversión en capacitación y formación
deportiva.
v. Finalmente apoya la declaratoria de
inconstitucionalidad de los artículos 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 y 37 de 2011,
con base en lo expuesto en su intervención.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En cumplimiento de lo dispuesto en los
artículos 242, numeral 2º y 278, numeral 5º de la Constitución Política, el
Señor Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 5562 del  22 de
abril de 2013, solicitó a la Corte que declare exequible la Ley 1493 de 2011, en sus artículos 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13,
14 y 37, únicamente por los cargos analizados.
Para la Vista Fiscal, el problema
jurídico que debe resolver este Tribunal es si la derogatoria de los impuestos
sobre los espectáculos públicos y al deporte, llevada a cabo por el artículo 37
de la Ley 1493 de 2011, transgrede la propiedad exclusiva de las rentas
tributarias de las entidades territoriales porque eran tributos municipales, y
si el sistema ideado para la administración y recaudo de la contribución
parafiscal a los espectáculos públicos de las artes escénicas mediante los
artículos 7 a 14 de la misma Ley, infringe la autonomía de las entidades
territoriales para la gestión de sus intereses y administración de sus
recursos, por cuanto son entes diferentes a los municipios los ahora encargados
de la administración del recaudo de ese tributo.
Para resolver dichos problemas
jurídicos, el Ministerio Público desarrolla el siguiente análisis jurídico:
i. Considera que debe establecerse la
naturaleza de las rentas tributarias de los entes territoriales y su
correlación con el origen de las mismas. En este sentido señala que éstas son
propiedad exclusiva de los municipios y gozan de las mismas garantías que las
rentas de los particulares, lo cual se encuentra plasmado en los arts. 294 y
362 de la CP, por lo cual afirma que el impuesto señalado derogado por el art.
37 de la Ley 1493 de 2011 pertenecía a los municipios y estaba dispuesto por
las Leyes 12 de 1932, 33 de 1968 y 181 de 1995. Por lo anterior, la Vista
fiscal se pregunta si “esa naturaleza de propiedad municipal de los
impuestos aludidos impedía al Congreso de la República tomar la decisión de
derogarlos”, y da una respuesta negativa a la misma, porque el régimen de
autonomía territorial en Colombia se ejecuta a “partir de su concepción de
república unitaria, donde una de sus expresiones fundamentales de cohesión
política lo construye la ley” y se encuentra establecido en el Preámbulo y
en los arts. 1 y 128 de la CP.
ii. En este sentido, la Procuraduría
establece que el título que causa las rentas de los impuestos municipales en
cabeza del mismo ente municipal, son creadas de forma primigenia por el
Congreso de la Republica, y que es el mismo Legislativo quien puede imponer
contribuciones fiscales o parafiscales en el ámbito municipal, por lo cual la
imposición por parte de los Concejos Distritales y Municipales es de carácter
residual, en lo que el parlamento no haya regulado al respecto. Por lo
anterior, afirma que es al Congreso al que le compete modificar o eliminar la
tributación municipal y que esto fue lo que ocurrió en el presente caso en el
art.37 de la Ley 1493 de 2011 con la eliminación de los impuestos a los
espectáculos públicos y el deporte, de manera que en su criterio, esto no
compromete la autonomía municipal en materia de derecho de propiedad, por lo
que no le asiste razón al demandante en este punto.
iii. En cuanto a los artículos 7 al 14
de la ley demandada, señala que el Legislador tiene la potestad de “crear
esa contribución parafiscal como un sistema de causación, recaudo y
administración del orden nacional, destinado a las rentas obtenidas por ese
concepto al distrito o municipio en el cual se presente el hecho generador para
cada caso en concreto y que se materializa con la boletería o derecho de
asistencia al espectáculo público de artes escénicas en el ente territorial”.
Al respecto, sostiene que esta competencia es conferida con los artículos 150,
numeral 12 y 33 de la CP. Asegura que esta contribución es más una forma de
promoción y fomento de las artes escénicas, que una forma de obtención de
recursos, según se deduce al leer el artículo 2 de la misma ley, lo cual
confirma que las normas tributarias del Estado tienen fines constitucionales
más allá de los meramente económicos.
iv. Sostiene que la vulneración de la
autonomía de las entidades territoriales para la administración de los recursos
no se evidencia, ya que de hecho la misma se preserva por cuanto el recaudo de
la contribución es devuelto al municipio donde se causó el hecho gravable para
ser administrado en lo que expresamente se prescribe en las normas demandadas.
v. Concluye, finalmente, que los
artículos 7 a 14 y 37 de la Ley 1493 de 2011 son exequibles y por lo tanto
solicita a esta Corte declararlos constitucionales únicamente por los cargos
analizados.
VI. FUNDAMENTOS
DE LA DECISIÓN
1. Competencia de la Corte
De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 5o. de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la
demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las expresiones acusadas
hacen parte de una Ley, en este caso, de la Ley 1493 de 2011.
2. Asunto bajo revisión
2.1 La Sala encuentra que el
problema jurídico a resolver en el presente asunto, es si los artículos 7, 8,
9, 10, 11, 12, 13,14 y 37 de la Ley 1493 de 2011, resultan violatorios de los
derechos constitucionales relativos a la autonomía de las entidades
territoriales en materia tributaria, el principio de descentralización y los
derechos económicos de los municipios, los cuales se encuentran consagrados en
los artículos 1º, 287 y 362 de la Constitución Política. Lo anterior, en razón
a que el Legislador consagró en estas nuevas disposiciones ahora demandadas,
modificaciones, reformas y derogatorias en materia tributaria lo cual constituiría una presunta invasión del
ámbito de competencia de las entidades territoriales en materia tributaria,
desconocería el principio de descentralización, y resultaría lesivo para los
derechos económicos y para la autonomía de estas entidades.
2.2 Para resolver el anterior
problema jurídico, la Corte reiterará su jurisprudencia acerca de (i) la
competencia del Legislador en materia de imposición de contribuciones fiscales
o parafiscales; (ii) la tensión entre la competencia del Congreso y la de las
entidades territoriales respecto de impuestos o contribuciones fiscales o
parafiscales de orden territorial; (iii) la naturaleza de recursos endógenos o
exógenos de los tributos; (iv) la naturaleza jurídica de las contribuciones
parafiscales; para posteriormente entrar a realizar (v) el análisis
constitucional de las normas demandadas.
3. Competencia del Congreso en
materia de imposición de contribuciones fiscales o parafiscales
3.1. Los artículos más relevantes para el discernimiento acerca de la
amplia competencia del Legislador en materia de imposición o creación,
modificación y derogación de contribuciones fiscales o parafiscales, así como
para el posterior análisis sobre la constitucionalidad de las normas
demandadas, son los artículos 150 num.12  y 338 de la Constitución Política.
El artículo 150 CP dispone que le “[c]orresponde al Congreso
hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente,
contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca
la ley.”
Por su parte, el artículo 338 consagra que “[e]n tiempo de paz,
solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales
y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley,
las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y
pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las
autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los
contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten
o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el
método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto,
deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las
que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período
determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después
de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.”
De conformidad con el tenor literal de estas disposiciones
superiores, es claro para la Sala que los artículos 150 numeral 12 y 338 CP le
confieren al Legislador una amplia potestad de regular lo concerniente a las
contribuciones fiscales y parafiscales y le reconocen la facultad para
exigirlos cuando la ley lo determina. En este sentido, el legislativo puede
establecer, imponer o crear los tributarios en general, puede modificarlos,
derogarlos, y puede igualmente determinar los mecanismos para su recaudo, así
como los controles y sanciones necesarios ante el incumplimiento del deber de
tributar por parte del contribuyente. Por lo tanto, es evidente el amplio
espectro de configuración que constitucionalmente le asiste al Legislador en esta
materia, y se observa así mismo la importancia del principio de legalidad, el
cual parte del supuesto de que la obligación tributaria solo puede crearse a
partir de la ley[1].
3.2 Así las cosas, acerca de la amplia libertad de configuración del
Legislador en materia tributaria, la jurisprudencia de esta Corporación ha
indicado que “(i) la potestad de regular la política tributaria, de
conformidad con los fines del Estado, ha sido confiada ampliamente al Legislador;
(ii) que de conformidad con esta amplia libertad de configuración en la
materia, el Legislador no solo puede definir los fines sino también los medios
adecuados e idóneos de la política tributaria; (iii) existe una presunción de
constitucionalidad sobre las decisiones que el Legislador adopte sobre política
tributaria y corresponde una pesada carga argumentativa para demostrar lo
contrario; (iv)  que esta potestad del legislador puede ser usada ampliamente
para la creación, modificación, regulación o supresión de tributos;  (v) que no
obstante la amplia libertad de configuración del Legislador en la materia, ésta
debe ejercerse dentro del marco constitucional y con respeto de los principios
constitucionales y de los derechos fundamentales; y (v) que la potestad del
Legislador tiene como correlato la obligación de tributar y el respeto de los
principios tributarios de equidad, eficiencia y progresividad”[2].
De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, es claro que al
Legislador le asiste una amplia libertad de configuración en materia de
tributos, la cual incluye distintos aspectos tales como la determinación de la
finalidad y medios adecuados de recaudación de los mismos; su creación o imposición,
su modificación y su derogación; y el que prima facie existe una
presunción de constitucionalidad respecto de la imposición, modificación o
derogación de tributos por parte del Legislador, razón por la cual el examen
que debe adelantar esta Corte con relación a las materias tributarias debe ser
flexible, precisamente debido a la amplia libertad de configuración que le
asiste al Legislador en esta materia, lo cual está ligado intrínsecamente con
el principio de legalidad tributaria.[3]
3.3 El principio de legalidad parte del supuesto de que la obligación
tributaria puede crearse solo en virtud de la ley (art 338, 150 nums10, 11, 12
Superiores) y establece que posterior a su creación los órganos colegiados de
representación popular deben fijar sus elementos con claridad y precisión para
no crear inseguridad jurídica[4].
La jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que el
principio de legalidad comprende tres aspectos: “El primero, referido al
principio de representación popular  determina que no es posible establecer un
impuesto sin la representación de los afectados en los órganos que los imponen;
en segundo lugar, el principio de la predeterminación de los tributos se
relaciona con la necesidad de fijar los elementos mínimos del acto jurídico que
impone la contribución; por último, comprende la posibilidad de que las
Entidades Territoriales puedan establecer tributos y contribuciones en el marco
de la Ley y de la Constitución”[5].
En
este sentido, han establecido los fallos de esta Corte, que es necesario que el
Legislador precise los elementos mínimos del tributo, debido a que la falta de
certeza en la definición legal de los elementos de los tributos conduce a la
inexequibilidad, en razón a que esta falta de claridad es insuperable. Por
tanto, ha recabado en que el Legislador tiene la obligación de indicar
directamente los elementos mínimos del tributo, máxime si los mismos son de
orden nacional.[6] En
este sentido, la potestad del Legislador en materia tributaria se extiende a la
competencia para “…fijar, de manera razonable y de acuerdo con la
Constitución,  los elementos básicos de cada gravamen tales como los sujetos
activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, las tarifas y las formas
de cobro y recaudo”.
En este sentido, “el Congreso de la República, en
relación con los impuestos nacionales, goza de un margen de maniobra para
crearlos, modificarlos, eliminarlos, así como para regular todo lo referente a
su vigencia, sujetos activos y pasivos, hechos, bases gravables, tarifas,
formas de cobro y recaudo”[7].
Igualmente, la jurisprudencia de esta Corte ha determinado que el
Legislador, en  el marco de la potestad de configuración legislativa que le
confiere la Constitución, puede delimitar la cobertura personal y material de
las normas que establecen las disposiciones tributarias, así como la cobertura
territorial, con base en el principio de territorialidad y soberanía nacional.[8]
Aunado a la amplia potestad del Legislador para la imposición,
modificación o derogación de contribuciones fiscales o parafiscales, se
encuentra el deber de tributar por parte de los ciudadanos. Al respecto, el
articulo 95 Superior dispone el deber del ciudadano de "contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de
justicia y equidad", lo que indica que todas las personas tienen el
deber de pagar sus impuestos de acuerdo a sus posibilidades económicas.
3.4 De otra parte, en virtud de la amplia libertad de configuración
del Legislador en materia tributaria, éste puede exonerar o excluir, conforme a
la definición de la política tributaria que le corresponde, a un determinado
contribuyente o grupo de sujetos pasivos, o a unos determinados hechos
generadores. Sobre este tema, la jurisprudencia de esta Corte ha expresado que
las exenciones pueden darse respecto de determinados sujetos pasivos, de manera
que
“[p]ueden excluir del pago de un impuesto a un
determinado grupo de personas en aras de estimular o incentivar un cierto
sector o actividad y con el propósito de reconocer situaciones económicas o
sociales que ameritan adoptar la medida”.[9] En
este mismo sentido, ha expresado que estas exenciones pueden establecerse
respecto de hechos generadores “…que en principio estarían total o
parcialmente gravados, pero que por razones de política económica, fiscal,
social o ambiental el órgano competente decide sustraerlos total o parcialmente
de la base gravable…”[10].
No obstante lo anterior, la jurisprudencia de esta Corporación ha
insistido en que para la legitimidad constitucional de una determinada
exclusión o exención tributaria de algún sujeto o hecho generador vinculado a
algún sector de la economía, que puede ser total o parcial, debe existir una
razón suficiente, aunque sea mínima, para dicho trato diferencial por parte del
Legislador respecto del resto de los contribuyentes. En este sentido, ha
expresado que la razón del Legislador debe ser objetiva y razonable, con el fin
de que no constituya una violación del principio de igualdad, de manera que en
ningún caso se pueden desconocer derechos fundamentales.[11]
En suma, en los pronunciamientos constitucionales se ha hecho
énfasis en que el Legislador puede conceder las exenciones que considere
convenientes en el ámbito tributario, siempre y cuando (i) no se desconozcan
derechos fundamentales, (ii) su finalidad sea constitucional, (iii) la
diferencia de trato no sea inconstitucional; y (iv) existan razones que
justifiquen un trato diferente, sobre la base de un criterio objetivo y
razonable.[12] (v) Igualmente,
los pronunciamientos de esta Corporación han determinado que la iniciativa de
las exenciones debe provenir del propio Gobierno, según se desprende del
artículo 154 de la Constitución Política, y que “no podrá concederlas en
relación con los tributos de propiedad de las Entidades Territoriales (art. 294 C.P.)”[13].
3.5 En cuanto a los límites constitucionales a la amplia libertad de
decisión en materia tributaria por parte del Congreso de la República, la
jurisprudencia ha explicado que éstos están concebidos de dos formas: “(i)
el deber constitucional de contribuir a la financiación de los gastos públicos,
dentro de criterios de justicia y equidad (art. 95.9 C.P.) y (ii) se limita al legislador porque se le ordena construir un sistema tributario donde
predominen los principios de equidad, eficiencia y progresividad, sistema que
en ningún caso puede ser retroactivo en sus disposiciones ni en su aplicación
(art. 363 C.P.)”[14].
De esta manera, el sistema tributario se encuentra demarcado y
fundamentado en los principios de equidad, eficiencia y progresividad (art 363
Superior) los cuales son predicables como un todo, de forma que estos
principios “constituyen los parámetros para determinar la legitimidad del
sistema tributario y, como ha tenido oportunidad de precisarlo esta
Corporación, se predican del sistema en su conjunto y no de un impuesto en
particular”. [15]
En
síntesis, esta trilogía de principios constitucionales en materia tributaria,
garantizan los valores, principios y derechos relativos a la igualdad real y
efectiva, teniendo en cuenta el principio de diferencia, la distribución de las
cargas tributarias, y la relación racional y utilitaria entre costo y beneficio
en la recaudación de los tributos.
4.
La tensión entre la competencia del Congreso y la de las Entidades
Territoriales respecto de impuestos o contribuciones fiscales o parafiscales de
orden territorial, dentro del marco de Estado Unitario y autonomía territorial
4.1 El artículo 1º de
la Carta preceptúa que Colombia es una República Unitaria, Descentralizada y
Automómica, en razón a que garantiza un amplio campo de autonomía a sus
Entidades Territoriales, de forma que las competencias tanto de la Nación como
de los Entes Territoriales se deben articular entre sí para que se complementen
y limiten recíprocamente, logrando con ello el equilibrio entre la unidad
nacional del Estado unitario y la autonomía de las Entidades Territoriales.[16]
En este sentido, Colombia es un Estado Unitario y al mismo tiempo
las Entidades Territoriales tienen autonomía para manejar sus propios asuntos,
por tal motivo el Legislador “debe respetar el núcleo esencial de la
autonomía territorial, entendida ésta como un derecho y como una garantía
institucional: no puede establecer reglas que vacíen dicha atribución de su contenido
esencial”[17]. De
esta manera, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que se evidencia que
el equilibrio entre unidad y autonomía se logra mediante un sistema de
limitaciones recíprocas.
A este respecto, esta Corporación ha sostenido que “[la]
autonomía, por una parte, se encuentra limitada en primera instancia por el
principio de unidad, en virtud del cual, debe existir una uniformidad
legislativa en todo lo que tenga que ver con el interés general nacional,
puesto que la naturaleza del Estado unitario presume la centralización
política, que exige unidad en todos los ramos de la legislación y en las
decisiones de política que tengan vigencia para todo el territorio nacional,
así como una administración de justicia común. La unidad, a su vez, se
encuentra limitada por el núcleo esencial de la autonomía territorial
(Sentencia C-216/94, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa). Esta supone la capacidad de
gestionar los intereses propios; es decir, la potestad de expedir una regulación
particular para lo específico de cada localidad, dentro de los parámetros de un
orden unificado por la ley general”.[18] En este sentido, esta Corte ha
considerado que la autonomía de las Entidades Territoriales se ve limitada por
el principio de unidad.[19]
De conformidad con lo anterior, para la Sala es claro que, de un
lado, la autonomía debe entenderse como la concordancia de la actividad de los
Entes Territoriales con un género superior que no rompe el modelo de Estado
Unitario, de modo que ésta tiene unos límites en lo que toca con los intereses
nacionales, y por tanto, la normatividad propia local debe estar en armonía con
la ley general del Estado. [20]
De otro lado, en el art 287 de la Constitución Política se
incorporan 4 derechos esenciales que el Legislador debe respetar a las
Entidades Territoriales: (i) gobernarse por autoridades propias, (ii)
establecer los tributos necesarios para cumplir sus tareas, (iii) administrar
los recursos para la realización efectiva de sus funciones, y (iv) participar
en las rentas nacionales.[21] En
este mismo sentido, se incluye como parte del núcleo esencial del derecho a la
autonomía de las Entidades Territoriales, el derecho a elaborar su propio
presupuesto de rentas y gastos, pero siempre y cuando estén de conformidad con la
Constitución y la ley.
4.2 Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional ha desarrollado
las siguientes reglas para solucionar la tensión entre la autonomía de las
entidades territoriales y el principio de Estado unitario, especialmente en
materia económica y tributaria: (i) la autonomía territorial cede frente a las
atribuciones del Legislador en materia económica; (ii) la potestad tributaria
de los Entes Territoriales encuentra un límite en los mandatos del Legislador;
(iii) a nivel de planeación también hay preponderancia de los organismos
nacionales; (iv) los presupuestos territoriales deben tener los mismos principios
del presupuesto nacional; (v) los poderes de actuación e intervención del
Legislador son amplios en los asuntos de las Entidades Territoriales en materia
presupuestal, y los límites están dados por circunstancias especiales de cada
caso que determine si la medida es razonable y proporcional.
Así las cosas, esta Corporación ha encontrado que los límites del
Legislador en los asuntos presupuestales de las Entidades Territoriales son en
la práctica restringidos. Uno de los límites que se le impone es la prohibición
de una intervención respecto de los recursos de las fuentes endógenas de los
Entes Territoriales, a menos que medie casos excepcionales, como cuando se
trata de la defensa del patrimonio nacional, seriamente amenazado, o de la
estabilidad económica interna y externa, de manera que esta intervención debe
estar completamente justificada, además de que debe ser proporcional,
razonable, útil y necesaria. En cuanto a la intervención
del Legislador sobre los recursos endógenos de las Entidades Territoriales,
incluso sobre la destinación de los mismos, la Corte ha sostenido que “en
algunos casos excepcionales, la Constitución autoriza la intervención del
legislador en la destinación de los recursos propios de las Entidades
Territoriales.”[22]
En
este orden de ideas, esta Corporación ha establecido algunas reglas de solución
de conflictos entre las competencias del Legislador y los Entes Territoriales
en materia económica y tributaria: (i) el principio de República Unitaria
prevalece, así como el interés general, de manera que el Legislador tiene un
poder prevalente, y la competencia en materia tributaria de las Entidades
Territoriales, tiene un carácter residual; (ii) la dirección general,
determinación e implementación de la política tributaria corresponde al
Legislador nacional; (iii) sin embargo, lo unitario no puede abolir o
restringir al extremo la autonomía de las Entidades Territoriales, de manera
que se le impida el manejo de sus propios asuntos.[23]
Sintetizando,
es claro para la Sala que el Legislador tiene una competencia general y
prevalente y que puede intervenir sobre los recursos endógenos de las Entidades
Territoriales, siempre que así lo exija el interés general y la preservación
del equilibrio macroeconómico de la Nación, lo cual se encuentra en armonía con
el derecho de autonomía de estas Entidades y la gestión de sus propios
intereses, en razón a que el interés general y la estabilidad nacional es un
asunto del Estado unitario y por tanto le compete al Legislador nacional, quien
se encuentra revestido de competencia para adoptar las medidas adecuadas,
idóneas y necesarias, con el debido respeto de los principios de racionalidad y
proporcionalidad, de manera que se garantice el núcleo esencial de la autonomía
de las Entidades Territoriales.
4.3 No obstante lo
anterior, el Legislador también tiene límites constitucionales a su
intervención en materia económica, presupuestal y tributaria frente a la
autonomía de las Entidades Territoriales, cuando de fuentes endógenas de estas
Entidades se trata. A este respecto, en varios pronunciamientos, la Corporación
ha evidenciado la vulneración de la autonomía de los Entes Territoriales. Así
las cosas, esta Corporación ha sostenido que toda proscripción de medidas de
carácter legal “…a través de la cual la Nación pueda disponer o decidir
sobre el destino de recursos pertenecientes a las Entidades Territoriales,
mediante el otorgamiento de exenciones o tratamientos preferenciales … sólo
es aplicable frente a la disposición de recursos propios de las Entidades
Territoriales, aquellos que la jurisprudencia ha considerado como fuentes
endógenas, y no lo es para recursos cedidos o trasladados desde la Nación”,
de manera que “La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos
preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las Entidades
Territoriales”.[24]
En
ese mismo pronunciamiento, esta Corporación encontró inconstitucionales medidas
de carácter unilateral e imperativo, que tienen como fin “…privar a las
Entidades Territoriales de recursos que son de su propiedad, sin que a este
respecto medie una decisión de los órganos competentes (concejos y asambleas
según el caso) para tomar una decisión de este contenido, y sin que la entidad
acreedora pueda siquiera, frente al caso concreto, oponerse o consentir en las
rebajas pretendidas.”
[25]
4.4 De otra parte,
la jurisprudencia de esta Corte ha señalado que con base en el principio de
legalidad tributaria, los organismos de representación deben determinar los
elementos del tributo decretado por el Legislador, de conformidad con los
artículos 287 y 338 Superiores. De esta manera, las asambleas y consejos tienen
en principio la facultad de definir algunos elementos del mismo, en virtud del
principio de autonomía que le es propio a estos Entes Territoriales.
Respecto
del alcance del principio de legalidad tributaria, esta Corporación ha
sostenido que el mismo comprende cuatro aspectos y principios: (i) la
representación popular en materia tributaria; (ii) la predeterminación de los
elementos mínimos del tributo; (iii) la soberanía fiscal en cabeza del
Legislador nacional en virtud del principio de República Unitaria; y (iv) la
posibilidad de que las Entidades Territoriales impongan tributos o regulen
aspectos de los mismos, con base en el principio de autonomía de las Entidades
Territoriales, pero siempre dentro del marco que le fije la ley.
En
cuanto a la a la autonomía para la gestión de los intereses en los Entes
Territoriales el art 287 CP le reconoce los derechos a (i) gobernarse por sus
autoridades propias; (ii) ejercer las competencias que le correspondan, (iii)
administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones; y (iv) participar en las rentas nacionales.
4.5 Finalmente, es
claro para la Sala que la solución a esta tensión depende de la distinción
entre recursos endógenos y exógenos de las Entidades Territoriales. Así, la
Constitución distingue entre los ingresos propios de las Entidades
Territoriales, en los cuales el Estado tiene un campo de acción reducido por
ser de carácter endógeno, y los recursos nacionales que son de carácter
exógeno, y en los cuales tiene derecho de participación los entes antes
mencionados.
Ante
la evidente tensión existente, generada por las competencias en materia
tributaria entre la Nación y las Entidades Territoriales, esta Corporación ha
fijado algunas reglas de decisión para su análisis y decisión:
(i)
Las Entidades Territoriales carecen de soberanía fiscal, por tanto el
Legislador, con base en sus competencias constitucionales “tiene la facultad
de regular los aspectos generales de estos ingresos, disposiciones que sirven
de marco para la producción normativa, esta sí específica, de la que se
encargan las asambleas y concejos”[26].  En esta
forma, la Corte ha indicado, desde los precedentes más tempranos[27], que los Entes Territoriales no
pueden crear impuestos, por cuanto esta facultad se encuentra limitada por la
Constitución y la ley al Legislador, pero que sin embargo, su autonomía se refleja
respecto de la administración, manejo y utilización de los recursos tributarios
recaudados por concepto de impuestos directos e indirectos.
(ii)
Con base en lo expuesto, para que los mencionados Entes Territoriales puedan
regular sus fuentes tributarias endógenas debe existir una ley que “(i)
faculte a dichos entes para la imposición del impuesto territorial correspondiente;
y (ii) determine los lineamientos generales que deben tener en cuenta dichos
órganos de representación para la determinación de los elementos esenciales y
específico del tributo”[28]. Con esta postura constitucional
se preserva tanto la competencia del Legislador, como también la autonomía de
los órganos de representación popular de las Entidades Territoriales en materia
fiscal.
A
este respecto la jurisprudencia de esta Corte ha concluido, al analizar una
norma relativa al impuesto predial, que “el
legislador está facultado por la Constitución para fijar ciertas pautas,
orientaciones y regulaciones o limitaciones generales en el ejercicio de la
atribución impositiva del impuesto” y que de “lo que no le
está permitido al legislador es fijar la tasa impositiva, la administración, el
recaudo o el  control del mismo, pues, los impuestos de las Entidades
Territoriales “gozan de protección constitucional y en consecuencia la ley no
podrá trasladarlos a la nación, salvo temporalmente en caso de guerra
exterior”, según el artículo 362 de la Carta, en armonía con el contenido del
artículo 317 de la Constitución, en cuanto señala que “sólo los municipios
podrán gravar la propiedad inmueble.”
[29]
De otra parte, la limitación constitucional a la actividad del
Legislador frente a la regulación de los impuestos de las Entidades
Territoriales se centra en ciertas prohibiciones que son “(i) regular
aspectos particulares del tributo y, específicamente su administración y
recaudo; y en especial (ii) disponer sobre su destinación, salvo en el caso
previsto en el artículo 362 C.P.  Esto último habida consideración que la
Constitución, como se ha explicado, confiere a las Entidades Territoriales
derecho de propiedad de esos recursos, según lo ha explicado la jurisprudencia
que interpreta el artículo 287-3 C.P.” [30]
Reitera la Sala por tanto, que la autonomía de las Entidades
Territoriales no es absoluta, sino subsidiaria, cuando se trata de asuntos
fiscales, por cuanto éstas carecen de soberanía fiscal, pero son habilitadas
por el Legislador para la fijación de tributos, es decir, que adquieren la
potestad de regular los aspectos particulares del tributo teniendo como base
una ley previa que autorice su creación. De esta manera, el Legislador, que
cuenta con amplias facultades constitucionales para regular el devenir
económico de la república, puede intervenir en materia presupuestal de los
entes municipales, siempre que sea racional y proporcional.[31]
5.
La naturaleza de recursos endógenos o exógenos de las Entidades Territoriales
5.1 En su
jurisprudencia la Corte ha clasificado el tipo de recursos que apoyan la
gestión de los Entes Territoriales en dos clases de fuentes: las endógenas y
las exógenas. Con lo anterior, ha delimitado el margen de regulación del
Legislador de los mencionados recursos y, adicionalmente, el grado de control
que de ellos pueden demandar las Entidades Territoriales. Acerca de este tema
ha sostenido:
“Las
Entidades Territoriales cuentan, además de la facultad de endeudamiento -
recursos de crédito -, con dos mecanismos de financiación. En primer lugar
disponen del derecho constitucional a participar de las rentas nacionales.
Dentro de este capítulo, se ubican las transferencias de recursos a los
departamentos y municipios, las rentas cedidas, los derechos de participación
en las regalías y compensaciones, los recursos transferidos a título de
cofinanciación y, en suma, de los restantes mecanismos que, para estos efectos,
diseñe el legislador. Se trata, en este caso, de fuentes exógenas de
financiación que, como será estudiado, admiten un mayor grado de injerencia por
parte del nivel central de gobierno.
Adicionalmente,
las Entidades Territoriales disponen de aquellos recursos que, en estricto
sentido, pueden denominarse recursos propios. Se trata fundamentalmente, de
los rendimientos que provienen de la explotación de los bienes que son de su
propiedad exclusiva o las rentas tributarias que se obtienen en virtud de
fuentes tributarias - impuestos, tasas y contribuciones - propias. En estos
eventos, se habla de fuentes endógenas de financiación, que resultan mucho
más resistentes frente a la intervención del legislador.”[32] (Resalta la Sala)
5.2 Al Legislador
es a quien le corresponde definir en los tributos de financiación de un Ente
Territorial el tipo de fuente que lo constituye, por lo cual el intérprete se
debe remitir al texto original para conocer la voluntad objetiva del
Legislador. Cuando este criterio es insuficiente o por omisión del Legislador
para aclarar a quién pertenece el tributo, o por contradicción en la
prescripción formal, se debe, para llenar el vacío o resolver la contradicción,
acudir a otros criterios como el orgánico o el material.[33]
Igualmente,
ha señalado que la
intervención del Legislador nacional dependerá en buena medida de la definición
de la procedencia de los recursos que se intervienen, de manera que “… la injerencia
del poder central en la configuración, el manejo o la destinación de fuentes de
financiación que no pertenecen a la entidad territorial o de sus frutos -
verbigracia, recursos nacionales transferidos o cedidos - podrá ser más intensa
que la que se pretenda realizar sobre fuentes de financiación o recursos
propios de tales entidades”. [34] (Negrillas de la Corte)
Cuando los criterios formal, orgánico o material se enfrentan para
determinar si la fuente de un tributo es endógena o exógena, la Corte formuló
un juicio para la identificación de dichos tributos y así ayudar al intérprete
a solucionar las dudas que puedan surgir al respecto, de manera que “… debe
darse prelación al derecho sustancial sobre las manifestaciones meramente
formales del legislador.”[35] (Énfasis de esta
Corporación)
5.3 Para una mejor
comprensión de las fuentes endógenas y exógenas, la jurisprudencia
constitucional ha analizado la legitimidad constitucional del nivel de
intervención del Legislador en materia de tributos que provienen de recursos
endógenos de las Entidades Territoriales, los cuales fueron reseñados
ampliamente en la Sentencia C-414 de 2012, en donde, en algunos casos, la Corte
ha marcado límites constitucionales a la inherencia del Legislador en materia
de destinación de impuestos endógenos, y en algunos otros, la ha permitido por
resultar de interés general, nacional o público, y dada la prevalencia del Estado
Unitario y la soberanía fiscal en cabeza del Legislador.[36]
En esos pronunciamientos se identifican algunas reglas en materia
del nivel de inherencia del Legislador en materia de tributos provenientes de
recursos endógenos: (i) la relación entre tipo de recursos y nivel de
inherencia del Legislador en la regulación de los mismos, responde prima
facie, a una relación inversamente proporcional, esto es, si el recurso es
endógeno o propio de las Entidades Territoriales, el Legislador nacional tendrá
un menor ámbito de intervención en el mismo; y si el recurso es exógeno, el
Legislador tendrá un mayor margen de configuración normativa. (ii) Las
limitaciones del Legislador, cuando de recursos endógenos o propios se trata,
se refieren, principalmente a la destinación, manejo y administración de dichos
recursos. (iii) Solo en casos excepcionales, cuando lo requiera el interés
general, o la estabilidad macroeconómica de la Nación, el Legislador podrá
incluso intervenir, de manera excepcional, en la destinación, manejo y
administración de recursos endógenos de las Entidades Territoriales.
Igualmente, en estos pronunciamientos de la Corte se fijan algunos
lineamientos metodológicos aplicables para adelantar el examen constitucional
de medidas legislativas, que tienen como efecto regular aspectos de los
recursos endógenos de las Entidades Territoriales, con los cuales se financia
la gestión a cargo de estos Entes. Estos lineamientos metodológicos se refieren
a (i) determinar el tipo de recursos de que se trata en cada caso; (ii)
establecer el grado de regulación e intervención del Legislador; (iii) precisar
si se trata de recursos endógenos de las Entidades Territoriales y el nivel de
intervención por parte del Legislador, especialmente en lo que se refiere  a la
regulación respecto de la destinación, manejo y administración de estos
recursos, que constituye el ámbito donde encuentra una mayor restricción
constitucional; (iv) finalmente, determinar si existe fundamento o razones
constitucionales objetivas para tal intervención, tales como argumentos de
conveniencia nacional, de estabilidad macroeconómica de la Nación, y si la
medida sobrepasa el test de proporcionalidad, para con base en ello colegir la
constitucionalidad o no de la medida legislativa.
5.4 De cualquier forma, en la jurisprudencia constitucional sobre las
diferentes tensiones correlativas y recíprocas que existen en materia
tributaria entre (i) el principio de República Unitaria y autonomía de la Entidades
Territoriales; (ii) la competencia del Legislador y de las Asambleas y
Consejos; y (iii) el tipo de recurso endógeno o exógeno y el nivel de
intervención del Legislador; se evidencia como principios generales:
(i) La amplia potestad del legislativo en materia tributaria,
sobre quien recae la soberanía fiscal, no solo para crear e imponer tributos,
para modificarlos o derogarlos, sino también para intervenir en la regulación
de los mismos, excepto en lo relativo a la destinación, manejo y administración
de los mismos por parte de las Entidades Territoriales, excepto cuando la
necesidad lo amerita, siempre y cuando las medidas adoptadas no vayan en contra
de los mandatos constitucionales los cuales son protegidos por la Corte.
(ii) La potestad fiscal de las Entidades Territoriales es
subsidiaria, y se enmarca dentro de la Constitución y la Ley, de manera que al
tratarse de recursos endógenos, tiene una mayor facultad regulativa,
especialmente en lo que se refiere a la destinación, manejo y administración de
estos recursos.
(iii) La Constitución reconoce a las Entidades Territoriales un
derecho a administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones, así como un derecho a participar en las rentas
nacionales. Este derecho, que constituye una expresión de la exigencia de
otorgar suficiente autonomía a las Entidades Territoriales, encuentra como
límites generales, el reconocimiento de competencias generales al Congreso para
establecer las rentas nacionales y definir contribuciones fiscales y
parafiscales.
(iv) La autonomía fiscal de las Entidades Territoriales tiene
relación directa con la naturaleza endógena o exógena de los recursos
percibidos, ejecutados o administrados por la entidad territorial. Si son de
una forma exógena esta autonomía se reduce por el margen de acción del
legislador para intervenir en la regulación de los recursos que incluye la
fijación de su destino. Si por el contrario son de fuente endógena la autonomía
es mayor y para reconocer la posible intervención del legislador es más
exigente que en el caso de las formas exógenas, en este tema solo será
constitucionalmente admisible la intervención del Legislador si, en
consideración del Congreso, adicionalmente de buscar una finalidad imperiosa,
resulta adecuada, necesaria y proporcionada para alcanzarla. En el primer caso,
basta para esta intervención que la medida legislativa tenga como objeto una
finalidad constitucional importante, y que dicha intervención no deje sin los
recursos necesarios para que el Ente Territorial desarrolle las funciones que
debe realizar en su jurisdicción y como su deber ante la ciudadanía que
representa.
(v) En síntesis, la Corte encuentra que la autonomía fiscal de los
departamentos y municipios, que es subsidiaria, se encuentra adicionalmente
determinada por la naturaleza de estos recursos tributarios, de manera que, en
el caso de ser recursos exógenos, el Legislador tiene un amplio margen de
maniobrabilidad sobre los mismos; mientras que frente a los recursos endógenos,
a pesar de tener una autonomía mayor, el Legislador, bajo los criterios
constitucionales ya estudiados, puede intervenir en los mismos, excepto en su
destinación, manejo y administración. Sin embargo, la Corte ha encontrado que
incluso el Legislador, de manera excepcional, puede intervenir en la
destinación, manejo y administración de los tributos que constituyen recursos
endógenos, lo cual debe ser sin embargo, justificado y fundamentado desde el
punto de vista constitucional.
6.
La naturaleza jurídica de las contribuciones parafiscales
Por
tratarse la norma demandada de una contribución parafiscal, la Sala encuentra
necesario reiterar su jurisprudencia en relación con la naturaleza jurídica de
las contribuciones parafiscales.
6.1 En
relación con las contribuciones parafiscales, la Corte se ha pronunciado en
múltiples fallos[37], en donde ha
sostenido que éstas fueron
incorporadas en el ordenamiento jurídico por la Constitución de 1991, y su
naturaleza jurídica se característica por ser (i) una expresión de la soberanía
fiscal en cabeza del Estado (arts. 150-12 y 338 Superiores); (ii) un gravamen
para la generación de ingresos públicos; (iii) unos recursos que no se
incorporan o se encuentran por fuera del presupuesto nacional; (iv) unos
dineros que tienen una afectación o una destinación específica para un sector
económico, gremial o de previsión social determinado; (v) un beneficio para el
propio sector gravado; (vi) un gravamen que se encuentran bajo el manejo y
administración que determine la ley, a través de un organismo autónomo, oficial
o privado; (vi) un gravamen que debe respetar el principio de legalidad al
igual que cualquier impuesto; (vii) unos recursos que por su origen son de la
misma estirpe de los impuestos o contribuciones fiscales; (viii) y un gravamen
que se diferencia de los impuestos o contribuciones fiscales en razón de su
destinación específica, de la determinación específica de los sujetos gravados
y de sus beneficiarios.[38]
6.2 Pasa la Corte a
referirse brevemente a algunas de las características de las contribuciones
parafiscales mencionadas, que son relevantes para el análisis del presente
proceso de constitucionalidad[39]:
(i)
Esta Corporación ha insistido en que la creación de las contribuciones
parafiscales hace parte de la soberanía fiscal del Estado.
(ii)
Las contribuciones parafiscales son de obligatorio cumplimiento, ya que las
mismas no son opcionales para el contribuyente porque el sujeto gravado no
puede eximirse del deber de pagar la contribución, rasgo que las diferencia de
las tasas y las acerca a las características de los impuestos.
(iii)
Las contribuciones parafiscales deben responder necesariamente al principio de
legalidad, de manera que deben ser creadas por la ley. [40]
(iv)
Las contribuciones parafiscales constituyen un instrumento para la generación
de ingresos públicos, caracterizado como una forma de gravamen que se maneja
por fuera del presupuesto -aunque en ocasiones se registre en él- afecto a una
destinación especial de carácter económico, gremial o de previsión social, en
beneficio del propio grupo gravado, bajo la administración, según razones de
conveniencia legal, de un organismo autónomo, oficial o privado. No es con
todo, un ingreso de la Nación y ello explica porque no se incorpora al
presupuesto nacional, pero no por eso deja de ser producto de la soberanía
fiscal, de manera que sólo el Estado a través de los mecanismos
constitucionalmente diseñados con tal fin (la ley, las ordenanzas y los
acuerdos) puede imponer esta clase de contribuciones como ocurre también con
los impuestos.[41]
(v)
Por su origen, las contribuciones parafiscales son de la misma estirpe de los
impuestos o contribuciones fiscales, y su diferencia reside entonces en el
precondicionamiento de su destinación, en los beneficiarios potenciales y en la
determinación de los sujetos gravados.[42]
(vi)
Respecto de estos gravámenes el Legislador tiene la competencia para regular lo
relativo al recaudo, administración e inversión de estos recursos (art 105-12
superior).
Así,
en cuanto a la administración de los mismos, el artículo 29 del Decreto 111 de
1996 contempla dos formas de administración de los recursos  parafiscales “los
que se administran por particulares en virtud de contratos que celebra la
Nación (inciso primero) y los que se administran por los órganos que forman
parte del Presupuesto Nacional (inciso segundo), los primeros, es decir los
administrados por los particulares, no se incorporan en el presupuesto de la
Nación, al paso que los segundos sí se incorporan pero solo para registrar la
estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales. Por lo
tanto, como ya lo ha señalado esta Corporación, es principio esencial de la
parafiscalidad, que sus rentas no hagan parte de los ingresos corrientes de la
Nación” [43]. (Resalta la
Sala)
En
este mismo orden de ideas, esta Corporación ha expresado que cuando el
Legislador crea una renta de este tipo “debe señalar su régimen, lo cual
implica que regule su administración, recaudo e inversión, tanto
más, que su excepcionalidad no las despoja de su naturaleza pública, por lo que
es perfectamente válido que el legislador al expedir la ley que las establece determine
con todo detalle las condiciones, modalidades y peculiaridades de esa
administración de recursos públicos por parte de los particulares.” [44]
(Énfasis
de la Sala)
Recuerda
la Corte que el alcance de la facultad del Legislador para fijar el régimen
jurídico de las contribuciones parafiscales es muy amplio “al punto que
en virtud de ella puede indicar la entidad que se ocupará de administrar tales
recursos, siempre y cuando se entienda que ese señalamiento conlleva la
garantía de que los intereses del sector estarán representados democráticamente
y puedan intervenir en la administración de esos recursos”[45]. (Resalta la Sala)
Entre
las precisiones hechas por esta Corte con relación a la competencia del Legislador
para determinar con qué entidad privada ha de celebrarse un contrato de
administración de recursos parafiscales, es de reiterar que esta competencia “emana
tanto del artículo 150-12- que habilita al legislador para establecer las
condiciones dentro de las cuales se realice la gestión de una determinada
contribución parafiscal, como del numeral 9 del mismo artículo constitucional,
que prevé que el Congreso puede autorizar al Gobierno para celebrar contratos,
en concordancia con el artículo 189-23, que asigna al Presidente de la
República la función de ‘celebrar los contratos que le correspondan con
sujeción a la Constitución y a la ley’”. [46]
Así mismo, ha señalado que estas contribuciones, a juicio del
Legislador, pueden ser administradas por una entidad de carácter privado que
éste señale, dando uso en ese sentido a la competencia atribuida por
Constitución para ese evento, pero teniendo muy claro que esto garantice a los
contribuyentes su intervención real en la participación y recaudo del tributo.  No
obstante, esta facultad referida otorgada por la Carta al Legislador no es
absoluta e ilimitada, pues debe garantizar que “todos los intereses que
conforman el sector gravado parafiscalmente se encuentren adecuadamente
representados y puedan incidir en la forma de manejo de tales recursos”.
Esta pauta ha sido incorporada por la Corte en sus pronunciamientos en la
materia, en cuanto exige que la entidad seleccionada para la administración de
tales recursos, debe cumplir condiciones de representatividad nacional, con
organización y funcionamiento democráticos, de manera que se garanticen los
principios constitucionales, tales como el de democracia participativa, arts.
1º y 2º CP. [47]
La
Corte observa que, la competencia constitucional del Legislador para determinar
la entidad privada para administrar los recursos parafiscales, surge del art.
150 Superior incisos 9 y12, cuyo primer inciso prevé que el Congreso puede
autorizar al Gobierno para celebrar contratos, en concordancia con el artículo
189-23 CP, que asigna al Presidente de la República la función de “celebrar
los contratos que le correspondan con sujeción a la Constitución y a la ley”,
y el segundo que habilita al Legislador para establecer las condiciones dentro
de las cuales se realice la gestión de una determinada contribución parafiscal[48].
En
el mismo orden de ideas, la Corte ha señalado que el Legislador “autoriza” la
celebración del contrato, y el Gobierno toma la decisión si realiza o no la
autorización del Congreso, lo cual corresponde y hace parte del régimen
constitucional de separación de funciones y órganos dentro del Estado.
En
cuanto a las condiciones que se han mencionado respecto de la celebración de
los contratos para la gestión fiscal de las contribuciones parafiscales, esta
Corporación ha precisado que en la medida en que el Legislador no señale la
entidad encargada de la gestión de la contribución parafiscal, corresponderá al
Gobierno la designación de la misma. Igual regla se ha de seguir cuando la
institución, inicialmente determinada por el Legislador,  no reúna los
requisitos de representatividad y escogencia democrática de los
correspondientes órganos de dirección o esas características hayan perdido su
vigencia en el tiempo.
(viii) La pretensión de autonomía de las contribuciones
parafiscales, como ya ha sido previamente indicado, se expresa en que, a pesar
de tener los recursos parafiscales carácter de recurso público, éstos no entran
a integrar el Presupuesto General de la Nación. Por lo cual se diferencia de
los ingresos corrientes del Estado, ya que tienen una finalidad prevista en la
ley que los creó y, como ya se señaló, no se pueden destinar a la atención de
los requerimientos generales de la Nación, sino que además su manejo es
autónomo y queda al margen de las disposiciones que maneja la administración de
los recursos que, a diferencia de los recursos parafiscales, sí hacen parte del
presupuesto, de conformidad con el artículo 345 Superior.
A este respecto, la ley prevé que cuando los recursos parafiscales
son administrados por órganos que hacen parte del Presupuesto General de la
Nación, éstos serán incorporados al mismo, pero sólo como un control de su
cuantía y en un apartado diferente al de las rentas fiscales. Adicionalmente su
recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración, de
conformidad con el artículo 12 de la Ley 179 de 1994 y artículo 2 de la Ley 225
de 1995.
En el mismo sentido, el principio de universalidad del presupuesto
se armoniza con la autonomía propia de estos recursos, por eso la ley orgánica
dispone que el ingreso en el presupuesto se realiza solo para estimar su
cuantía, sin que por esto se afecte la titularidad, el monto, la destinación o
el manejo independiente de dichos recursos.
Por consiguiente, en los recursos parafiscales el marco de acción
del Gobierno es muy reducido, por cuanto su incorporación al Presupuesto
Nacional se realiza, como ya se indicó, para estimar su cuantía, por
consiguiente el Gobierno no puede cambiar la destinación que la ley ha previsto
para estos recursos, y el total de lo recaudado tiene una destinación
específica que no puede ser modificada.
En consecuencia, la técnica de la parafiscalidad tiene una base
que es la identificación de objetivos para un sector social o económico
determinado, el cual necesita ser financiado de manera autónoma, es decir, que
no dependa del presupuesto nacional, su fuente de recursos, al igual que la
destinación de los mismos, quedan sujetos al fin por el que fueron creados, y
sin que éstos se puedan aplicar a las necesidades generales del Estado.
Con
base en las consideraciones anteriormente expuestas, pasa la Corte a analizar,
a continuación,  la constitucionalidad de las disposiciones demandadas.
7.
ANALISIS CONSTITUCIONAL DE LAS NORMAS DEMANDADAS
7.1 El actor considera que los
artículos 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13,14 y 37 de la Ley 1493 de 2011 vulneran la
Constitución en sus artículos 1º, 287 y 362 de la Constitución Política, por
cuanto el Legislador consagró en estas nuevas disposiciones, modificaciones,
reformas y derogatorias de contribuciones parafiscales relativos a los
espectáculos públicos de orden municipal, lo cual constituiría una presunta
invasión del ámbito de competencia de las entidades territoriales en materia
tributaria, desconocería el principio de descentralización, y resultaría lesivo
para los derechos económicos y para la autonomía de estas entidades, y con ello
violaría los artículos 1º, 287 y 363 CP.
7.2 La mayoría de las entidades
intervinientes solicitaron a esta Corporación la inhibición o de manera
subsidiaria la declaratoria de constitucionalidad de las normas demandadas.
7.2.1 Por la inhibición o de manera
subsidiaria por la exequibilidad de las normas demandadas intervinieron, el
Ministerio de Cultura, el Ministerio del Interior,  el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, la Alcaldía Mayor de Bogotá, el Instituto Colombiano de
Derecho Tributario ICDT, la Universidad Externado de Colombia, quienes
encontraron erróneos los planteamientos esgrimidos por el actor y defendieron
la constitucionalidad de las normas demandadas, con base en los siguientes
argumentos:
(i) Encuentran que el actor esgrime
argumentos económicos y financieros que no constituyen razones de
constitucionalidad; (ii) que no se vulnera la autonomía de las entidades
territoriales, ni el principio de descentralización, ya que el Congreso es
competente para regular las contribuciones fiscales o parafiscales, aunque sean
de orden territorial, de manera que puede crear, modificar, reformar o derogar
tributos, pues tiene una amplia libertad de configuración normativa en la
materia; (iii) que tampoco se afecta la autonomía de las entidades
territoriales en razón a que dentro de este margen de configuración el
Legislador puede determinar el recaudo y administración de estos dineros por
parte del Ministerio de Cultura, lo cual no desconoce la transferencia que debe
realizarse a las entidades territoriales, de manera que la Nación no busca
apropiarse de las rentas causadas a favor de los municipios y distritos, sino
que se trata de un mecanismo de recaudo eficiente de dichos recursos, cuya
finalidad es la de fortalecer el principio de colaboración armónica y la de
determinar los niveles de evasión fiscal, estando la titularidad de estas
rentas, así como el manejo y administración de estos recursos, en cabeza de las
autoridades municipales; (iv) que en este caso no se trata de un impuesto sino
de una contribución parafiscal cuya destinación es específica para los
espectáculos públicos de las entidades territoriales, las cuales si bien tienen
potestad de manejo y administración de los recursos, no tienen la potestad
tributaria, que es en su caso residual y se encuentra enmarcada dentro del
principio de legalidad de los tributos que le corresponde prima facie al
legislador; (v) que debe diferenciarse entre recursos endógenos y exógenos;
(vi) que la entidad idónea para la fiscalización de estos recursos es la DIAN,
lo cual no representa una fisura constitucional en demerito de la autonomía de
los entes territoriales; (vii) que no se afectan los espectáculos públicos
deportivos, ni el cine, ya que estos tienen su propia financiación, ya que el
impuesto al deporte, así como a los espectáculos públicos, que alega el actor
no han desaparecido, de conformidad con los artículos 36 y 37 de la Ley 1493 de
2011; (viii) que el art 58 de la CP no se puede aplicar a la propiedad de los
tributos; (ix) que si bien los productores de los espectáculos públicos de las
artes escénicas del orden municipal o distrital,  con base en el art 11 literal
a) de la Ley 1493 de 2011, pueden calificar el evento, esto no conlleva
afectación de la definición del hecho generador de la contribución parafiscal; y(x)
que la contribución parafiscal creada por la Ley 1493 de 2011, se ajusta a las
competencias constitucionales señaladas en los artículos 150 y 338  de la CP,
por cuanto no menoscaba la autonomía de los municipios, sino que le entrega un
instrumento más moderno e idóneo para el sector que recibe las rentas en el
ente territorial, ya que sustituye una renta municipal, con otra de tipo
parafiscal, con destino municipal, diseñada de manera más adecuada.
7.2.2. Por la inexequibilidad de las
normas demandadas intervinieron la Federación Colombiana de Municipios y la
Universidad Libre, quienes esgrimieron los siguientes argumentos:
(i) Consideran que la Ley enmascara como
exógena una renta que en realidad es endógena; (ii) que estas normas
constituyen una intromisión del Legislador en la administración de una renta
endógena; (iii) que la injerencia del Ministerio de Cultura lesiona la
autonomía de los entes territoriales, y vulnera el artículo 209 Superior al
dilatar de forma antieconómica y absurda el ingreso de los recursos del
municipio; (iv) que estas normas atentan contra la economía de los municipios
al disminuir una carga tributaria a su favor y violar la legislación orgánica
del presupuesto, dada la disminución de recursos de las entidades
territoriales, y resulta incompatible con el marco fiscal de mediano plazo; y
(v) que la derogatoria del impuesto nacional impide a
los municipios recaudar aportes para la incentivación al deporte.
7.2.3 En
su concepto de rigor, el Señor Procurador General de la Nación, solicitó a la
Corte declarar exequible la Ley 1493 de 2011,
en sus artículos 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 y 37, únicamente por los cargos
analizados, para fundamentar lo cual presenta los siguientes razonamientos:
(i) Señala que las rentas de que tratan
las normas demandadas son propiedad exclusiva de los municipios y gozan de las
mismas garantías que las rentas de los particulares, de conformidad con los
arts. 294 y 362 de la CP, lo cual sin embargo, no impedía al Congreso reformarlas,
modificarlas o derogarlas, porque el régimen de autonomía territorial en
Colombia se encuentra enmarcado en el concepto de República unitaria, de
conformidad con el Preámbulo y los arts. 1 y 128 de la CP, y el Legislador
tiene amplia competencia en materia tributaria, para imponer contribuciones
fiscales o parafiscales, así sea de entidades territoriales, y que la
competencia de las entidades territoriales es de orden residual, de conformidad
con los artículos 150, numeral 12 y 33 de la CP. (ii) Sostiene que no se
evidencia la vulneración a la autonomía de las entidades territoriales para la
administración de los recursos, ya que de hecho la misma se preserva por cuanto
el recaudo de la contribución es devuelto al municipio donde se causó el hecho
gravable para ser administrado en lo que expresamente se prescribe en las
normas demandadas.
7.3
Marco legal y alcance normativo de las disposiciones demandadas
7.3.1 Marco
normativo de la Ley 1493 de 2011
En reciente pronunciamiento de esta
Corporación –Sentencia C-124 de 2013[49]-,
se precisó que en el trámite legislativo de la ley cuyas normas fueron
demandadas en esta oportunidad, se señaló que la misma “… busca
esencialmente organizar el sector de las artes escénicas, dándole orden a
interpretaciones dispersas provenientes de todos los niveles estatales, valga
decir, regulaciones a nivel territorial y a nivel central, regulaciones
dispersas de requisitos y de aspectos tributarios, que han contribuido
de manera negativa a su consolidación y ausencia de reglas claras”.[50]     De esta manera, esta
Corporación concluyó que gran parte de la ley 1493 de 2011, regula “aspectos
fiscales, tributarios, económicos y de gestión administrativa de los
espectáculos públicos” [51].
En
relación con el contenido particular de esta ley, referido especialmente a
asuntos fiscales, esta Corporación ha resaltado que el artículo 2, contenido en
el capítulo I, define el objeto de la ley señalando que dentro de los objetos
de la misma está “la creación de estímulos tributarios y formas
alternativas de financiación”. [52]  Así mismo, el capítulo II regula “Aspectos
Fiscales”, tratando en sus artículos 4 al 6, temas como la deducción por
inversiones, la retención en la fuente por servicios artísticos de extranjeros
y a los servicios artísticos excluidos del IVA.
En
lo que atañe al presente proceso de constitucionalidad, es necesario precisar
que las normas ahora demandadas (artículos 7 al 14) hacen parte del capítulo III de la
Ley 1493 de 2011, el cual regula el tema concerniente a la contribución parafiscal de los
espectáculos públicos de las artes escénicas y
establece normas de carácter exclusivamente fiscal.
Por
su parte, en el capítulo IV de la Ley se regula el tema de la “racionalización de trámites, vigilancia
y control de los espectáculos públicos de las artes
escénicas”, en el cual se determinan temas relativos a la gestión y a
los trámites administrativos necesarios para la realización de un espectáculo
público.[53]  El capítulo V regula un aspecto netamente económico como es la generación de recursos de la
infraestructura pública destinada para la realización de espectáculos públicos
de las artes escénicas. El capítulo VI, en sus artículos 22 y 23, se denomina
derechos de autor, pero hace referencia a este concepto
desde un punto de vista económico, es decir a la constancia de pago de los
mismos y al límite en los gastos de funcionamiento.
Finalmente
el capítulo VII se regula los temas relativos a la inspección, vigilancia,
control, y a la toma de posesión de las sociedades de
gestión colectiva de derechos de autor y derechos conexos, y se refiere de
manera exclusiva al control de la situación contable,
económica, financiera, administrativa y jurídica, aspectos que son claramente
de regulación económica.
Teniendo
en cuenta el anterior recuenta, esta Corporación ha concluido que lo que hace la
Ley 1493 de 2011 “…es regular los espectáculos artísticos realizados por las
sociedades colectivas de derechos de autor como actividades económicas en
virtud de la competencia de regulación económica contemplada en el artículo 2º
de la Ley 3ª de 1992”, de manera que “si se revisa
detalladamente la Ley 1493 de 2011 puede concluirse que la misma tiene por
objeto la regulación de las condiciones fiscales, económicas, administrativas,
financieras y tributarias para la realización de espectáculos públicos, así
como también de los controles que pueden ejercerse por una incorrecta o
fraudulenta gestión de los mismos, sin que el objeto central de la ley sea
regular los derechos de autor o establecer limitaciones frente a los mismos”.  [54]
7.3.2
Alcance normativo de las disposiciones ahora demandadas
En
la presente oportunidad se demandan los artículos 7 a 14 y 37 contenidos en el capítulo III de la Ley 1493 de 2011 “Por la
cual se toman medidas para formalizar el sector del espectáculo público de las
artes escénicas, se otorgan competencias de inspección, vigilancia y control
sobre las sociedades de gestión colectiva y se dictan otras disposiciones”.
El capítulo III de la Ley
1493 de 2011 regula lo relativo a la contribución parafiscal de los
espectáculos públicos de las artes escénicas.
(i) El artículo 7º crea la contribución parafiscal cultural a la
boletería de los espectáculos públicos de las artes escénicas y el hecho
generador, de manera que dispone: (a) que el hecho generador será la boletería
de espectáculos públicos de las artes escénicas del orden municipal o
distrital; (b) que esta contribución parafiscal debe ser recaudada por los
productores de los espectáculos públicos de las artes escénicas; (c) que dicha
contribución parafiscal será equivalente al 10% del valor de la boletería o
derecho de asistencia, cualquiera sea su denominación o forma de pago, cuyo
precio o costo individual sea igual o superior a 3 UVTS; y que (d) el
Ministerio de Cultura podrá hacer las verificaciones que considere pertinentes
a fin de establecer la veracidad de los reportes de ventas de los productores.
(ii) El artículo 8 de la Ley 1493 de 2011 determina el sujeto
activo y pasivo de la contribución parafiscal creada por el artículo anterior.
En este sentido, prevé que (a) se destinará al sector cultural en artes
escénicas del correspondiente municipio o distrito en el cual se realice el
hecho generador; (b) será recaudada por el Ministerio de Cultura; (c) se
entregará a los entes territoriales para su administración conforme se
establece en los artículos 12 y 13 de la misma Ley; (d) el cobro de la
contribución parafiscal estará a cargo del productor del espectáculo público;
(e) el productor del espectáculo público deberá declararla y pagarla en los
términos que establece para el efecto el  artículo noveno de la misma ley 1493
de 2011.
(iii) El artículo 9º dispone lo relativo a la declaración y pago
de la contribución parafiscal, disponiendo (a) que los productores permanentes
de espectáculos públicos, deberán declarar y pagar la contribución parafiscal
en los mismos plazos establecidos para presentar y pagar la declaración de IVA;
(b) que los productores ocasionales presentarán una declaración por cada
espectáculo público que realicen dentro de los cinco días hábiles siguientes a
su realización; (c) que esta declaración y pago de la contribución parafiscal
se realizará ante las entidades financieras designadas por el Ministerio de
Cultura dentro de los plazos y condiciones que el mismo señale; (d) que se
podrán designar como agentes de retención a las personas o entidades encargadas
de la venta o administración de la boletería o derechos de asistencia de los
espectáculos públicos en artes escénicas, quienes declararán y consignarán la
contribución parafiscal en tal condición; (e) que los productores deducirán del
monto de la contribución parafiscal a consignar el monto de las retenciones que
les hayan efectuado.
El parágrafo 1º de esta disposición establece una responsabilidad
solidaria para declarar y pagar esta contribución parafiscal, entre el
productor del espectáculo público de las artes escénicas, cuando éste no esté
registrado de conformidad con lo establecido en el artículo 11 de la Ley 1493
de 2011, y los artistas, intérpretes o ejecutantes y quienes perciban los
beneficios económicos del espectáculo público en artes escénicas.
El parágrafo 2º de la misma norma determina que (a) los aportes en
especie, compensaciones de servicios, cruces de cuentas, o cualquier forma que
financie la realización del espectáculo, se incluyen dentro de los ingresos
base para la liquidación de la contribución parafiscal, cuando como contraprestación
de los mismos se haga entrega de boletería o de derechos de asistencia; y (b)
que la base gravable en este caso será el valor comercial de la financiación
mencionada.
(iv) El artículo 10 (a) crea el registro de productores de
espectáculos públicos de las artes escénicas; (b) dispone que el mismo estará a
cargo del Ministerio de Cultura, ante quien deben inscribirse los productores
permanentes u ocasionales de acuerdo con sus condiciones; (c) que el Ministerio
de Cultura, de oficio o a solicitud de parte podrá reclasificar a los inscritos
en la categoría que resulte más adecuada en atención al desarrollo de su
actividad; (d) que para los productores ocasionales, el Ministerio de Cultura a
través de Resolución reglamentará la constitución de garantías o pólizas de
seguro, que deberán amparar el pago de la contribución parafiscal.
El parágrafo 1º de esta norma establece que el Ministerio de
Cultura prescribirá el formulario único de inscripción de registro de
productores de los espectáculos públicos de las artes escénicas y los
formularios de declaración de los productores permanentes y ocasionales.
(v) El artículo 11 determina el alcance de la contribución
parafiscal, estableciendo para el efecto (a) en el inciso primero, que los
productores autocalificarán el evento como espectáculo público de las artes
escénicas, de conformidad con lo establecido en el literal a) del artículo 3º
de la Ley 1493 de 2011, y su publicidad deberá ser coherente con dicha
autocalificación; y (b) en el inciso segundo, que cuando estos espectáculos se
realicen de forma conjunta con actividades que causen el impuesto al deporte o
el impuesto municipal de espectáculos públicos, los mismos serán considerados
espectáculos públicos de las artes escénicas cuando esta sea la actividad
principal de difusión y congregación de asistentes.
(vi) El artículo 12 establece la cuenta especial para la
administración de la contribución parafiscal, respecto de la cual se establece
en el inciso primero (a) que estará a cargo del Ministerio de Cultura; (b) que
ese Ministerio será la entidad encargada de realizar el recaudo de la
contribución parafiscal y de entregarla al municipio o distrito que la generó;
(c) que los recursos serán recaudados en dicha cuenta especial; y (d) estarán
destinados al sector de las artes escénicas de acuerdo con el objetivo de la
Ley 1493 de 2011.
El inciso segundo de la misma disposición, regula lo relativo al
giro de estos recursos, estableciendo que el Ministerio de Cultura girará a la
Secretaría de Hacienda Municipal o Distrital en el mes inmediatamente siguiente
a la fecha de recaudo, los montos correspondientes al recaudo de su municipio o
distrito.
(vii) El artículo 13 trata sobre la asignación de los recursos de
la contribución parafiscal en cuestión, estableciendo en su inciso primero que
(a) la Cuenta Especial de la contribución parafiscal de los espectáculos
públicos de las artes escénicas estará a cargo del Ministerio de Cultura; (b)
que ese Ministerio deberá trasladar los recursos a los municipios a través de
las Secretarías de Hacienda o quienes hagan sus veces, las cuales a su vez,
deberán transferir los recursos a las secretarías de cultura o quienes hagan
sus veces; (c) que estos recursos y sus rendimientos serán de destinación
específica y estarán orientados a inversión en construcción, adecuación,
mejoramiento y dotación de la infraestructura de los escenarios para los
espectáculos públicos de las artes escénicas.
En el inciso segundo se establece que (a) los recursos de que
trata este artículo no harán unidad de caja con los demás recursos del
presupuesto de los municipios o distritos; y (b) que su administración deberá
realizarse en cuentas separadas de los recursos de la entidad municipal o
distrital.
El parágrafo 1º del artículo 13 determina (a) que estos recursos
parafiscales no podrán sustituir los recursos que los municipios o distritos
destinen a la cultura y a los espectáculos públicos de las artes escénicas; y
que (b) en ningún caso podrán destinarse estos recursos al pago de nómina ni a
gastos administrativos.
(viii) El artículo 14 especifica el régimen de la contribución
parafiscal, disponiendo que (a) la administración y sanciones de la
contribución parafiscal serán los contemplados en el Estatuto Tributario para
el impuesto sobre las ventas; (b) que la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, DIAN, tendrá competencia para efectuar la fiscalización, los
procesos de determinación, aplicación de sanciones y la resolución de los
recursos e impugnaciones a dichos actos, así como para el cobro coactivo de la
contribución parafiscal, intereses y sanciones aplicando los procedimientos
previstos en el Estatuto Tributario.
(ix) Finalmente, el artículo 37 trata sobre las vigencias y
derogatorias que contiene la Ley 1493 de 2011, y al respecto dispone que (a) la
ley rige a partir de la fecha de su promulgación; y (b) deroga en lo que
respecta a los espectáculos públicos de las artes escénicas en ella definidos,
el impuesto a los espectáculos públicos, de que trata el numeral 1 del artículo
7o de la Ley 12 de 1932, el literal a) del artículo 3o de la Ley 33 de 1968 y
las normas que los desarrollan, igualmente deroga en lo que respecta a dichos
espectáculos públicos de las artes escénicas, el impuesto al deporte de que
trata el artículo 77 de la Ley 181 de 1995 y las demás disposiciones
relacionadas con este impuesto, así como el artículo 2o de la Ley 30 de 1971. Y
deroga en lo que respecta dichos espectáculos públicos de las artes escénicas
el impuesto del fondo de pobres autorizado por Acuerdo 399 de 2009 <sic, es
2008>.”
7.4  La
constitucionalidad de las normas demandadas
Con
el fin de resolver los interrogantes constitucionales que plantean los cargos
contra las normas demandadas, la Sala analizará las disposiciones acusadas a
partir de las reglas fijadas por esta Corte, las cuales se han expuesto de
manera detallada en la parte motiva y considerativa de esta sentencia, en
materia de la naturaleza jurídica de las contribuciones parafiscales, la
competencia del Legislador y de las Entidades Territoriales respecto de las
contribuciones fiscales y parafiscales, y la resolución de la tensión constitucional
que estas competencias plantean entre (i) el principio de
República Unitaria y autonomía de la Entidades Territoriales; (ii) el tipo de
recurso endógeno o exógeno y el nivel de intervención del Legislador.
7.4.1 Es de señalar previamente, que para el control de
constitucionalidad en materia tributaria, existe una presunción de
constitucionalidad en favor de las decisiones que el Legislador adopte en dicho
ámbito, dada la amplia libertad de configuración que tiene en la materia, de
manera que le corresponde al actor una pesada carga argumentativa para
desvirtuar la constitucionalidad de las normas que imponen, crean, modifican,
suprimen o derogan normas de carácter fiscal o parafiscal, y por consiguiente
el análisis de constitucionalidad en estas materias es flexible.
Teniendo en cuenta todo lo expuesto en
la parte considerativa de esta sentencia, la Sala concluye que las normas
demandadas en esta oportunidad son constitucionales por las siguientes razones:
7.4.2 Respecto de la naturaleza de las
normas demandadas, es de precisar que las disposiciones acusadas, determinan (a) la creación de una contribución parafiscal cultural a la
boletería de los espectáculos públicos de las artes
escénicas, estableciendo el hecho generador, el sujeto activo, el sujeto pasivo
de la contribución, y el monto del gravamen –art.7-; (b) la destinación, el
cobro, recaudo y entrega de la contribución parafiscal –arts.7 y 8-; (c) la declaración y pago –arts.8 y 9-; (c) el registro de
productores de espectáculos públicos de las artes escénicas a cargo del
Ministerio de Cultura –art.10-; (d) el alcance de la contribución
parafiscal en cuanto a la calificación del evento como espectáculo público por parte de los productores –art.11-; (e) la
cuenta especial para la administración de la contribución parafiscal a cargo
del Ministerio de Cultura –art.12-; (f) la asignación de los recursos de la
contribución parafiscal, los cuales deberán
ser trasladados a los municipios a través de las Secretarías de Hacienda o
quienes hagan sus veces, las cuales a su vez, deberán transferir los recursos a
las secretarías de cultura o quienes hagan sus veces; y la destinación
específica de los mismos, la cual será la inversión en construcción,
adecuación, mejoramiento y dotación de la infraestructura de los escenarios
para los espectáculos públicos de las artes escénicas. –art.13-; (g) el régimen de la
contribución parafiscal, en donde se establece que la administración
y sanciones frente a la misma serán los contemplados en el Estatuto Tributario
para el impuesto sobre las ventas; y que la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, DIAN, tendrá competencia para efectuar la fiscalización, los
procesos de determinación, aplicación de sanciones y la resolución de los
recursos e impugnaciones a dichos actos, así como para el cobro coactivo de la
contribución parafiscal, intereses y sanciones aplicando los procedimientos
previstos en el Estatuto Tributario –art.14-; y (h) la vigencia y derogatoria
de la Ley 1493 de 2011 –art.37-.
7.4.3 Sobre la naturaleza de este
tributo, la Corte evidencia claramente que por expresa disposición del
Legislador, las normas acusadas regulan la creación de una contribución
parafiscal a la boletería de los espectáculos públicos de las artes escénica,
así como el régimen jurídico de dicha contribución, determinación para la cual
el Legislador se encuentra plenamente facultado por la amplia libertad de
configuración que tiene en esta materia y por la naturaleza jurídica propia de
estos gravámenes. De esta manera, encuentra la Sala que yerra el actor al
considerar que las normas demandadas constituyen un impuesto, así como al
querer aplicarles las reglas jurisprudenciales señaladas para los mismos.
En punto a este tema, este Tribunal reitera la naturaleza
jurídica de las contribuciones parafiscales, la cual se caracteriza por los siguientes
rasgos: (a) constituyen una expresión de la soberanía fiscal en cabeza
del Estado (arts. 150-12 y 338 Superiores); (b) tienen sin embargo un carácter
excepcional, en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley; (c)
son un gravamen obligatorio, puesto que se exige en ejercicio del poder
coercitivo del Estado para la generación de ingresos públicos; (d) se
caracterizan por su singularidad, en cuanto gravan únicamente un grupo,
gremio o sector económico; (d) tienen una destinación específica,  ya
que son dineros que se ven afectados para un sector económico, gremial o de
previsión social determinado, que debe ser el mismo que lo tributa, de forma
tal que aunque son dineros públicos, el gravamen se encuentra destinado en
beneficio del propio sector gravado; (e) se trata de unos recursos que no se
incorporan o se encuentran por fuera del presupuesto nacional, y que si
ingresan a éste, es solo para cuantificarlos o para controlar su cuantía, de
forma que en este último evento ingresan a un apartado diferente al de las
rentas fiscales; (f) son un gravamen que se encuentran bajo el manejo y
administración que determine la ley, a través de un organismo autónomo,
oficial o privado; (g) son un gravamen que debe respetar el principio de
legalidad al igual que cualquier impuesto; (h) constituyen unos recursos
que por su origen son de la misma estirpe de los impuestos o contribuciones
fiscales, pero se diferencian de éstos en razón a su destinación específica,
a la determinación específica de los sujetos gravados y a la de sus
beneficiarios; y finalmente (i) el control fiscal de los recursos
originados en las contribuciones parafiscales, para que se inviertan de
conformidad con las normas que las crean, corresponde a la Contraloría General
de la República.
En el caso de las normas que nos ocupan,
encuentra la Corte que las disposiciones demandadas cumplen con todos los
requisitos expuestos, de manera que el Legislador crea la contribución
parafiscal a la boletería de los espectáculos públicos de las artes escénicas,
y regula de manera integral el régimen jurídico de dicho gravamen. De esta manera, el Legislador establece todos los requisitos del gravamen, tales como el hecho
generador, el sujeto activo, el sujeto pasivo de la contribución, y el monto
del gravamen, así como la destinación de los recursos
de la contribución parafiscal. Así mismo el Legislador regula el cobro, recaudo
y entrega de dicha contribución a las Entidades Territoriales; la forma de
declaración y pago; el registro de productores de espectáculos públicos de las
artes escénicas; la
calificación del evento como espectáculo
público por parte de los productores; la cuenta especial para la administración
de la contribución parafiscal; las competencias acerca de la fiscalización,
sanciones y cobro coactivo de dichos gravámenes; y
finalmente la vigencia y derogatorias.
7.4.4 En armonía con
lo anterior, colige la Corte que la creación y regulación de la contribución
parafiscal que ahora se estudia, por parte del Legislador, es plenamente
constitucional, por cuanto respeta todas las reglas que ha fijado la
Constitución, la jurisprudencia y la ley en relación con las contribuciones
parafiscales, así:
(i)
La creación y regulación integral de esta contribución parafiscal constituye
una expresión de la soberanía fiscal en cabeza del Estado, es un
desarrollo de la amplia libertad de configuración del Legislador en la
materia y respeta el carácter excepcional que le otorga la Constitución,
de manera que se encuentra determinada por las condiciones que establece la
propia ley, de conformidad con los artículos 150-12 y 338 Superiores.
A este respecto, esta Corte ha
desarrollado una amplia y pacífica jurisprudencia acerca de la soberanía del
Estado en materia tributaria, de manera que se ha recabado que en cabeza del
Legislador radica la competencia general o soberanía fiscal para la imposición,
creación, modificación, derogación o supresión de tributos, atribución ésta que
se maximiza cuando de contribuciones parafiscales se trata.
En
este sentido, la jurisprudencia ha recabado la amplia libertad de configuración
normativa del Legislador en materia tributaria, de forma que en este órgano
radica no solo la competencia general para la determinación de la política
tributaria, sino también una vasta facultad de regulación respecto de la
imposición, creación, modificación, supresión o derogación de contribuciones
fiscales o parafiscales, en razón a que en éste recae la soberanía fiscal del
Estado, de conformidad con los artículos 150 num.12  y 338 de la
Constitución Política. En este mismo sentido, ha recalcado que al Legislador le
asiste un amplio margen de libertad regulativa en lo referente a la
determinación de los mecanismos para el recaudo, administración, controles y
sanciones en materia tributaria.
Igualmente, este Tribunal ha insistido en que la amplia potestad
del legislativo en materia tributaria, sobre quien recae la soberanía fiscal,
no es solo para crear e imponer tributos, para modificarlos o derogarlos, sino
también para intervenir en la regulación del régimen jurídico de los mismos,
excepto en lo relativo a la destinación, manejo y administración de estos
tributos por parte de las Entidades Territoriales, cuando de recursos endógenos
de dichas  entidades se trata. Sin embargo, la Corte ha aceptado igualmente la
intervención del Legislativo en estos asuntos, cuando la necesidad lo amerite,
y siempre y cuando las medidas adoptadas no vayan en contra de mandatos
constitucionales. Igualmente ha aceptado la intervención del Legislador en
estos asuntos cuando se trata de contribuciones parafiscales, como en el caso
que nos ocupa, de manera que frente a estas contribuciones el Legislador se
encuentra plenamente facultado para regular lo atinente a la destinación de estos
recursos, así como también el recaudo, la administración y manejo de los
mismos, lo cual se deriva de las características propias de la contribución
parafiscal ya mencionadas.
De otra parte, la Corte ha precisado que no obstante la amplia
potestad legislativa del Congreso en materia tributaria no es absoluta, y debe
ser ejercida dentro de los límites que los valores, principios y derechos
fundamentales de la Constitución le impone, tales como (a) el deber
constitucional de contribuir a la financiación de los gastos públicos –art.
95.9 CP-; (b) el respeto de los principios de equidad, eficiencia y
progresividad –art.363 CP-; (c) así como el respeto del ámbito de la autonomía
de la Entidades Territoriales, cuando de impuestos se trata.
(ii)
La contribución parafiscal que se analiza, respeta el principio de legalidad
en sentido estricto, de manera que constituye un gravamen creado y regulado
integralmente por el Legislador.
A este respecto, la
jurisprudencia de la Corte ha establecido que tanto las contribuciones fiscales
como las parafiscales deben necesariamente respetar el principio de legalidad,
el cual presupone cuatro subprincipios: (a) el de representación popular,
según el cual no es posible establecer un impuesto o gravamen sin
representación de los afectados; (ii) el  de legalidad en sentido estricto,
según el cual, la obligación tributaria solo puede crearse en virtud de la ley
(art 338, 150 nums10, 11, 12 Superiores), teniendo en cuenta que la soberanía
fiscal del Estado radica en cabeza del Legislador nacional en virtud del
principio de República Unitaria; (iii) el de predeterminación
del tributo, que hace referencia a la necesidad de fijar los elementos
mínimos del tributo, tales como sujetos activos y pasivos, hecho generador y monto;
(iv) el de la competencia subsidiaria de las Entidades Territoriales, en
cuanto éstas pueden establecer algunos tributos, o que posterior a su creación,
pueden regular algunas materias relativas a los mismos.
Es de precisar que, en el ámbito de las
contribuciones parafiscales, rige en sentido estricto el principio de
legalidad, esto es, que la contribución parafiscal debe ser regulada en su
integridad por el Legislador, de manera que le asiste al Congreso un mayor
grado de libertad configurativa que respecto de las contribuciones fiscales
provenientes de recursos endógenos de las Entidades Territoriales. Así, es
claro para la Corte que si bien respecto de estos últimos el Legislador
encuentra límites constitucionales frente a la administración, recaudo y
destinación de los tributos provenientes de impuestos; respecto de las
contribuciones parafiscales, el Legislador se encuentra investido para regular la
destinación, así como también la forma de recaudo, manejo y administración del
mismo, lo cual, como ya se mencionó, hace parte de los atributos propios de las
contribuciones parafiscales.
(iii) En armonía con lo
expuesto hasta aquí, la Sala concluye que la potestad fiscal de las Entidades
Territoriales se encuentra limitada por el principio de legalidad, tiene un
carácter subsidiario, y se enmarca dentro de la Constitución y la Ley. De esta
manera, cuando se trata de contribuciones fiscales provenientes de recursos
endógenos, el Legislador tiene una menor facultad regulativa, especialmente en
lo que se refiere al manejo y administración de dichos recursos. En
contraposición, cuando se trata de contribuciones parafiscales, como las que
aquí se analizan, así estas provengan de recursos endógenos de las Entidades
Territoriales, el Legislador continúa teniendo un gran margen de libertad
configurativa, incluso para determinar no solo su destinación, lo que constituye
un requisito de la naturaleza jurídica de estas contribuciones, sino también
respecto de su recaudo, manejo y administración, lo cual se deriva igualmente
de la naturaleza jurídica de estas contribuciones.
(iv)
Igualmente, la Sala concluye que las normas ahora demandadas cumplen con los
demás requisitos para constituir una contribución parafiscal plenamente
constitucional, ya que:
(a)
Se trata de un gravamen obligatorio, puesto que se exige de manera
categórica en ejercicio del poder coercitivo del Estado para la generación de
ingresos públicos;
(b)
Se caracteriza igualmente por su singularidad, en cuanto se grava
únicamente a un grupo, gremio o sector económico determinado, que en este caso
es el sector de las artes escénicas del orden
municipal o distrital –art.7-;
(c)
Tienen una destinación específica, ya que son dineros que se ven
afectados para un sector económico, gremial o de previsión social determinado,
que debe ser el mismo que lo tributa, y en este caso el gravamen se encuentra
destinado al sector cultural en artes escénicas del
correspondiente municipio o distrito en el cual se realice el hecho generador,
de manera que estos recursos y sus rendimientos serán de destinación específica
y estarán orientados a inversión en construcción, adecuación, mejoramiento y
dotación de la infraestructura de los escenarios para los espectáculos públicos
de las artes escénicas. –arts.8, 12 y 13-.
(d)
Son recursos que no se incorporan o se encuentran por fuera del presupuesto
nacional, y que si ingresan a éste, es solo para cuantificarlos o para
control de su cuantía, pero ingresan a un apartado diferente al de las rentas
fiscales. En este caso los recursos son recaudados
por el Ministerio de Cultura, ingresan a una cuenta especial a cargo de ese
Ministerio, pero se entregan o trasladan a los entes territoriales para su
administración, la cual deberá realizarse en cuentas separadas de los recursos
de la entidad municipal o distrital –art.8,12,13-.
(e)
Constituyen un gravamen que se encuentra bajo el manejo y  administración que
determine la ley, que puede ser a través de un organismo autónomo, oficial o
privado, de conformidad con lo previsto por el artículos 12 de la
Ley 179 de 1994 y artículo 2 de la Ley 225 de 1995. En este caso,
el Legislador prevé que la contribución parafiscal cuya constitucionalidad se
analiza, si bien será recauda por el Ministerio de Cultura, dichos recursos serán
entregados o trasladados a los correspondientes entes territoriales para su
administración, de manera que su administración se
encuentra en cabeza del municipio o distrito del cual provengan los recursos
originados en el hecho generador. De esta manera, la Sala constata que el
Legislador determina claramente que estos recursos serán administrados
por las Entidades Territoriales de las cuales
provengan los recursos recaudados –arts.8, 12 y 13-.
Es
de enfatizar, teniendo en cuenta los cuestionamientos que plantea la demanda
frente a este punto, que respecto de estos gravámenes el Legislador tiene plena
competencia para regular lo relativo al recaudo, administración e inversión de
estos recursos (art 105-12 superior), así como también la entidad que se
ocupará de estos asuntos, siempre y cuando se respeten los intereses del
sector, su representación democrática y su intervención en la administración de
esos recursos.
Así,
en el caso de las normas sub examine, la Corte reitera que el Legislador
determinó, de conformidad con la potestad configurativa que la Constitución y
la ley le confiere para ello, que el gravamen impuesto, si bien será recaudo por
el Ministerio de Cultura, será entregado o trasladado a los correspondientes
entes territoriales para su administración, de forma tal que la administración
de estos recursos se encuentra en cabeza del
municipio o distrito del cual provengan los dineros originados en el hecho
generador, y serán destinados al sector de las artes escénicas en el
correspondiente municipio o distrito, respetando por tanto los intereses
del sector y la representación e intervención de las Entidades Territoriales
correspondientes en la administración de esos recursos.
(f)
Son unos recursos que por su origen son de la misma estirpe de los impuestos o
contribuciones fiscales, y se diferencian de los impuestos o contribuciones
fiscales en razón a su destinación específica, a la determinación específica de
los sujetos gravados y a la de sus beneficiarios.
(g)
El control fiscal de los recursos originados en las contribuciones
parafiscales, para que se inviertan de conformidad con las normas que las
crean, corresponde a la Contraloría General de la República.
7.4.5 De otra parte, concluye la Corte
que en el presente caso, se trata una contribución parafiscal proveniente de
recursos endógenos de las Entidades Territoriales por cuanto (a) el sujeto
activo, que son los productores de espectáculos de artes escénicas en los
municipios o distritos, (b) el hecho generador, que corresponde a la boletería
de los espectáculos de las artes escénicas de orden municipal o
distrital, se genera en su integridad dentro del territorio del ente
territorial; (c) el sujeto pasivo o destinatario específico, que se refiere al
sector de las artes escénicas municipales o distritales, que beneficia al mismo
sector gravado o sector de las artes escénicas de carácter municipal o
distrital; y (d) la administración de dichos recursos, será realizada por las
correspondientes Entidades Territoriales en donde se genere el gravamen, a las
cuales deberán entregarse o trasladarse los recursos; son características que
llevan a colegir que se trata claramente de recursos endógenos de las Entidades
Territoriales. De esta manera, la misma ley determina que las rentas pertenecen
al municipio o distrito, lo cual parece afianzar su condición de endógena; y a
pesar de que el Ministerio de Cultura sea el recaudador, la totalidad de la
contribución debe llegar de nuevo al municipio.
(i)
A este respecto, la Constitución distingue entre los ingresos propios de las
Entidades Territoriales, los cuales constituyen recursos de carácter endógeno,
y los recursos nacionales que son de carácter exógeno. Es
de reiterar aquí, que si bien en este caso se trata de contribuciones parafiscales,
frente a las cuales el Legislador tiene la potestad de determinar incluso la
entidad que recaude y administre tales recursos.
En el caso que ahora nos
ocupa, por tratarse de una contribución parafiscal, e independientemente de que
se trate de recursos endógenos de las Entidades Territoriales, la Sala concluye
que el Legislador contaba con plena competencia para determinar no solo la
destinación de estos recursos, sino para regular también lo concerniente a su
recaudo, manejo y administración. De igual manera, la Corte constata que el
Legislador, teniendo en cuenta de que se trataba de regular un gravamen
proveniente de recursos endógenos de los entes territoriales, si bien encargó
su recaudo al Ministerio de Cultura a través de una cuenta especial, radicó en
cabeza de las Entidades Territoriales de donde provengan los recursos
correspondientes, esto es, en manos de los municipios y de los distritos, el
manejo y administración de los recursos parafiscales con una afectación o
destinación específica y beneficiario determinado, que corresponde y beneficia
al mismo sector gravado.
7.4.6 De otra parte, advierte la Sala que
las normas ahora demandadas, que crean una contribución parafiscal y su correspondiente
régimen jurídico, regulan no solo aspectos relativos al recaudo de la
contribución parafiscal, sino también respecto de su cobro, declaración y pago,
del registro de productores de espectáculos públicos de las artes
escénicas,  y
con relación a la vigilancia y control de los mismos.
(i) Así, estas disposiciones determinan que el cobro de la
contribución parafiscal estará a cargo del productor del espectáculo público y
que el productor del espectáculo público deberá declararla y pagarla en los
términos que establece para el efecto el  artículo noveno de la misma Ley 1493
de 2011 –art.8-. Igualmente se establece que la declaración y pago de la
contribución parafiscal estará a cargo de los productores permanentes u
ocasionales de espectáculos públicos, estableciendo adicionalmente una
responsabilidad solidaria para tales efectos entre el productor del espectáculo
público cuando no se halle registrado debidamente, y los artistas o ejecutantes
que perciban los beneficios económicos del espectáculo público, así como la
determinación de la base gravable o los ingresos base para la liquidación de la
contribución parafiscal, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 9.
También se regula en el artículo 10, lo concerniente al registro de productores
de espectáculos públicos de las artes escénicas. Se determina así mismo, en el
artículo 10, la autocalificación del evento como espectáculo público de las
artes escénicas por parte de los productores.  Adicionalmente, en el artículo
14 se prevén normas sobre la administración y sanciones de la contribución
parafiscal que se regularan por lo establecido en el Estatuto Tributario para
el impuesto sobre las ventas, y sobre las funciones de vigilancia y control
administrativo, aplicación de sanciones y resolución de recursos contra dichos
actos administrativos, así como respecto del cobro coactivo de la contribución
parafiscal, intereses y sanciones de conformidad con lo previsto en el Estatuto
Tributario, funciones que serán ejercidas por la DIAN.
La Corte encuentra que estas
disposiciones son plenamente constitucionales, dada la amplia libertad de
configuración del Legislador en materia de regulación integral del régimen
jurídico de las contribuciones parafiscales, el cual incluye determinar lo
relativo al manejo y control de estos recursos, lo cual no riñe con ningún
postulado de orden constitucional.
En punto al tema del control y
vigilancia que realiza la DIAN sobre la contribución parafiscal en cuestión, la
Corte observa que estas funciones tienen sustento constitucional, que constituye una entidad
idónea para el control y vigilancia de dicha contribución, y esta regulación no
representa una fisura constitucional en demerito de la autonomía de los entes
territoriales.
7.4.7 Por lo anterior, la Sala no
observa vulneración alguna a la autonomía de las Entidades Territoriales en
materia de contribuciones parafiscales, como se alega erróneamente en la
demanda. Lo anterior, ya que cuando de contribuciones parafiscales se trata, le
asiste al Legislador un amplio grado de libertad configurativa, de manera que
puede legítimamente regular de forma integral el régimen jurídico de estas
contribuciones, los temas relativos al recaudo, manejo y administración de las
mismas, así como a la destinación de estos recursos, lo cual se deriva
legítimamente de la naturaleza jurídica misma del gravamen.
(i)
Así, la solución a la tensión que percibe el demandante entre la competencia
del Congreso y la de las Entidades Territoriales respecto de impuestos o
contribuciones fiscales o de contribuciones parafiscales provenientes de
recursos endógenos de orden territorial, se resuelve dentro del marco del
Estado Unitario, la soberanía fiscal del Estado, el principio de legalidad en
sentido estricto, y la competencia del Legislador para regular de manera
integral el régimen jurídico de las contribuciones parafiscales.
Por estas razones, encuentra la Corte
que no le asiste razón al demandante en cuanto a que con estas normas el
Legislador estaría desconociendo la autonomía propia de las Entidades
Territoriales en materia de tributos. Por el contrario, considera la Sala que
el Legislador se ajusta plenamente al marco constitucional y legal que
determina el nivel de intervención del Congreso en estas materias, el cual ha
quedado ampliamente expuesto en la parte considerativa de esta sentencia y
sintetizado en este aparte, y que aún teniendo competencia para determinar
inclusive lo relativo a la administración y manejo de estos recursos por parte
de una entidad de orden público  o privado, ha respetado la autonomía de las
Entidades Territoriales, atendiendo a que el gravamen proviene de recursos
endógenos de estos entes, y ha determinado la entrega, traslado, manejo y
administración de dichos recursos en cabeza de las Entidades Territoriales.
7.4.8 Finalmente, en relación con las vigencias
y derogatorias contenidas en el artículo 37 de la Ley 1493 de 2011, la Corte
concluye que las mismas son constitucionales, por cuanto el Legislador tiene
una amplia libertad de configuración en materia tributaria, de manera que se
encuentra facultado para la modificación, supresión o derogación de tributos,
en este caso, (a) la derogación de los tributos relativos a los espectáculos públicos
de las artes escénicas que fueron definidos por la Ley 11493 de 2011; (b) el
impuesto a los espectáculos públicos, de que trata el numeral 1 del artículo 7o
de la Ley 12 de 1932, el literal a) del artículo 3o de la Ley 33 de 1968 y las
normas que los desarrollan; y (c) igualmente la derogación, en lo que respecta
a dichos espectáculos públicos de las artes escénicas, del impuesto al deporte
de que trata el artículo 77 de la Ley 181 de 1995 y las demás
disposiciones relacionadas con este impuesto, así como el artículo 2o de la Ley
30 de 1971. Y deroga en lo que respecta dichos espectáculos públicos de las
artes escénicas el impuesto del fondo de pobres autorizado por Acuerdo 399 de
2008.
Evidencia la Corte que la
norma solo se encuentra derogando los tributos que (a) tienen relación con los
espectáculos públicos de las artes escénicas contenidos en el numeral 1 del
artículo 7o de la Ley 12 de 1932, el literal a) del artículo 3o de la Ley 33 de
1968 y las normas que los desarrollan; (b) solo deroga el impuesto al deporte,
contenido en el artículo 77 de la Ley 181 de 1995 y demás disposiciones que
tienen que ver con este impuesto, así como el artículo 2 de la Ley 30 de 1971,
exclusivamente en lo que tiene que ver con los espectáculos públicos de las
artes escénicas, reguladas por la ley 1493 de 2011, de manera que estos
impuestos al deporte siguen vigentes en lo que no tienen relación con
espectáculos públicos de las artes escénicas; y (c) solo deroga el impuesto del
fondo de pobres contenido en el Acuerdo 399 de 2008, exclusivamente  en lo que
tiene relación con los espectáculos públicos de las artes escénicas, de manera
que en lo demás continúa vigente tal impuesto.
Por tanto, encuentra la Corte que con la
contribución parafiscal analizada, no se afectan los espectáculos públicos
deportivos, ni otras actividades culturales, al tener éstos su propia
financiación, ya que de una interpretación sistemática del artículo 37, con los
artículos 3 y 36 de la Ley 1493 de 2011, se deriva que el resto de espectáculos
públicos diferentes a los cobijados en las normas demandadas, continuarán gravados
con impuestos específicos, sin estar sujetos a esa contribución parafiscal.
7.5 Conclusiones generales
En síntesis, en el presente análisis de
constitucionalidad, la Sala concluye que, por tratarse de una contribución
parafiscal, el Legislador cuenta con competencia constitucional y legal para su
creación y regulación integral de su régimen jurídico, de manera que se
encuentra investido de una amplia libertad de configuración en la materia, de
conformidad con el artículo 150 numeral 12 y 338 de la Constitución Política, de
forma que puede determinar no solo la destinación de dichos recursos, aspecto
que se deriva de la naturaleza jurídica propia de estos gravámenes, sino también
lo relativo al recaudo, manejo, administración, control y vigilancia respecto
de los mismos.
En igual sentido, esta
Corporación constata que por tratarse de una contribución parafiscal, las
normas demandadas responden plenamente al principio de legalidad en sentido
estricto, esto es, solo pueden establecerse por parte del Legislador, de manera
excepcional y de conformidad con lo que establezca la propia ley, de
conformidad con lo dispuesto por el artículo 150 numeral 12 de la Constitución
Política, tal y como lo hacen las disposiciones consagradas en los artículos 7
al 14 y 37 de la Ley acusada.
Con
fundamento en todo lo expuesto, la Sala Plena de esta Corporación encuentra que
los artículos 7 a 14 y 37 de la Ley 1493 de 2011 son exequibles, al no resultar
violatorios de los derechos constitucionales relativos a la autonomía de las
entidades territoriales en materia tributaria, el principio de
descentralización y los derechos económicos de los municipios, y por tanto no
afectar los artículos 1º, 287 y 362 de la Constitución Política.
VII. DECISIÓN
En
mérito a las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES
los artículos 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 y 37 de la Ley 1493 de 2011, por los cargos
analizados en la presente sentencia.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PEREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Ver Sentencia C-883 de
2011
[2] Sentencia C-883 de 2011.
[3] Ibidem.
[4] Ver Sentencia C-822 de
2011.
[5] Ibidem.
[6] Ver Sentencias C-253 de 1995, C-227 de 2002 y C-690
de 2003.
[7] Sentencia C-625 de 2003.
[8] Consultar la Sentencia C-527 de 2003.
[9] Sentencia C-717 de 2003.
[10] Consultar la Sentencia C-1107 de 2001, en donde
esta Corporación conoció de la exoneración que el Legislador consagró en el art
53 de la Ley 550 de 1999, en donde se consagró una exoneración temporal del
régimen de renta presuntiva con el fin de que al empresario en crisis, que no
genera renta, pudiera aplicársele un orden económico justo y de acuerdo a sus
posibilidades. Ver también la Sentencia C-625 de 2003.
[11] Al respecto ver la Sentencia 925 de 2000.
[12] Sentencia C-397 de 2011
[13] Sentencia C-717 de 2003.
[14] Sentencia C-1060 A de 200.
[15] Sentencia 409 de 1996,
ver también Sentencia C-397 de 2011.
[16] Ver Sentencia  C-979 de 2010
[17] Sentencia C-579 de 2001
[18] Ibidem.
[19] Sentencia C-535 de 1996.
[20] Sentencia C-931 de 2006.
[21] Ver Sentencia C-579 de
2001.
[22] Sentencia C-897 de 1999.
[23] Sentencia C-478 de 1998.
[24] Sentencia C-333 de 2010.
[25] Ibidem.
[26] Sentencia C-903 de 2011
[27] Ver por ejemplo la Sentencia C-467 de 1993.
[28] Sentencia C-903 de 2011
[29] Sentencia
C-944 de 2003.
[30] Sentencia C-903 de 2011
[31] Sentencia C-579de 2001.
[32] Sentencia
C-219 de 1997.
[33] Sentencia C-219 de 1997.
[34] Ibidem.
[35] Sentencia C-720 de 1999.
[36] Ver
Sentencias
C-219 de 1997, C-720 de 1999, C-897 de 1999, C-089 de 2001,  C-533 de 2005, C-925 de 2006,
C-1183 de 2008, C- 908 de 2007, y C-321 de 2009.
[37] Ver Sentencias
C-678 de 1998, C-840 de 2003, C-543 de 2001, C-375
de 2010 y  C-651 de 2011, entre muchas otras.
[38]Sentencia C-349 de 2004
[39] Ver Sentencia
C-152 de 1997.
[40]Sentencia C-132 de 2009. Ver también Sentencia C-191 de 1996.
[41] Ver Sentencia
C-308 de 1994.
[42] Ibidem.
[43] Sentencia C-678 de 1998.
[44] Ibidem.
[45] Sentencia C-132 de 2009
[46] Sentencia C-543 de 2001.
[47] Sentencia C-132 de 2009
[48] Sentencia C-651 de 2011
[49] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[50] Ver Sentencia
C-124 de 2013.
[51] Ibidem.
[52] Ibidem.
[53] Ver Sentencia C-124 de 2013.
[54] Ver Sentencia
C-124 de 2013.