C-069-95
Sentencia No
Sentencia No. C-069/95
ACTO
ADMINISTRATIVO-Existencia
La existencia del
acto administrativo está ligada al momento en que la voluntad de la
Administración se manifiesta a través de una decisión. El acto administrativo
existe, tal como lo señala la doctrina, desde el momento en que es producido
por la Administración, y en sí mismo lleva envuelta la prerrogativa de producir
efectos jurídicos, es decir, de ser eficaz. De igual manera, la existencia del
acto administrativo está ligada a su vigencia, la cual se da por regla general
desde el momento mismo de su expedición, condicionada, claro está, a la
publicación o notificación del acto, según sea de carácter general o
individual.
ACTO
ADMINISTRATIVO-Eficacia
La eficacia del
acto administrativo se debe pues entender encaminada a producir efectos
jurídicos. De lo anterior se colige que la eficacia del acto comporta elementos
de hecho, pues una decisión administrativa adoptada de conformidad con el
ordenamiento jurídico superior, cobijada por presunción de constitucionalidad y
de legalidad, puede constituir un acto administrativo perfecto pero ineficaz.
Así mismo, una decisión viciada de nulidad por no cumplir con todos los
requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico superior, puede llegar a
producir efectos por no haber sido atacada oportunamente.
ACTO
ADMINISTRATIVO-Pérdida de
fuerza ejecutoria/ SUSPENSION PROVISIONAL-Pérdida de fuerza ejecutoria
La suspensión
provisional del acto administrativo, en los términos del artículo 66 del
decreto 01 de 1984 (C.C.A), acusado, que consagra la suspensión provisional de
los actos administrativos por pérdida de su fuerza ejecutoria, está en
consonancia con el precepto constitucional (artículo 238), según el cual la
jurisdicción de lo contencioso administrativo "podrá suspender
provisionalmente por los motivos y con los requisitos que establezca la ley,
los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación
por vía judicial", en forma directa. Por ello, a juicio de la Corte, no
aparece quebrantamiento alguno de las normas constitucionales respectivas, por
lo que el precepto acusado que establece la causal de pérdida de fuerza
ejecutoria por suspensión provisional, se declarará exequible.
ACTO
ADMINISTRATIVO-Decaimiento
El decaimiento de
un acto administrativo que se produce cuando las disposiciones legales o
reglamentarias que le sirven de sustento, desaparece del escenario jurídico.
Cuando se declara la inexequibilidad de una norma legal en que se funda un acto
administrativo se produce la extinción y fuerza ejecutoria del mismo, pues si
bien es cierto que todos los actos administrativos son obligatorios mientras no
hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso
administrativo, también lo es que la misma norma demandada establece que
"salvo norma expresa en contrario", en forma tal que bien puede
prescribirse la pérdida de fuerza ejecutoria frente a la desaparición de un
presupuesto de hecho o de derecho indispensable para la vigencia del acto
jurídico, que da lugar a que en virtud de la declaratoria de nulidad del acto o
de inexequibilidad del precepto en que este se funda, decretado por providencia
judicial, no pueda seguir surtiendo efectos hacia el futuro, en razón
precisamente de haber desaparecido el fundamento legal o el objeto del mismo.
SUPREMACIA DE LA
CONSTITUCION
Dentro de la
supremacía que tiene y debe tener la Constitución, esta se impone como el grado
más alto dentro de la jerarquía de las normas, de manera que el contenido de
las leyes y de las normas jurídicas generales  está limitado por el de la
Constitución. Así pues, debe existir siempre armonía entre los preceptos
constitucionales y las normas jurídicas de inferior rango, y si no la hay, la
Constitución Política de 1991 ordena de manera categórica que se apliquen las
disposiciones constitucionales en aquellos casos en que sea manifiesta y no
caprichosa, la incompatibilidad entre las mismas, por parte de las autoridades
con plena competencia para ello.
EXCEPCION DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
Si bien es cierto
que por regla general las decisiones estatales son de obligatorio cumplimiento
tanto para los servidores públicos como para los particulares "salvo norma
expresa en contrario" como lo señala la primera parte del artículo 66 del
decreto 01 de 1984, también lo es que, cuando de manera palmaria, ellas
quebrantan los ordenamientos constitucionales, con fundamento en la supremacía
constitucional, debe acatarse el mandato contenido en el artículo 4° de la
Carta ya citado, que ordena que "en todo caso de incompatilibidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales", sin perjuicio de la responsabilidad correspondiente de
que trata el artículo 6° de la misma, por infringir la Constitución y las leyes
y por omisión o extralimitación, por parte de los servidores públicos, en el
ejercicio de sus funciones. Lo anterior no se predica de la norma jurídica de
contenido particular, individual y concreto, que crea derechos en favor de un
particular, la cual no puede dejar de aplicarse a través de la excepción de
inconstitucionalidad, en presencia de la garantía de que gozan los derechos
adquiridos con justo título y con arreglo a las leyes civiles, hasta tanto no
sean anulados o suspendidos por la jurisdicción competente, o revocados por la
misma administración con el consentimiento expreso y escrito de su titular.
REF:
EXPEDIENTE D-699
Demanda
de inconstitucionalidad contra                                                      el
artículo 66 (parcial) del Decreto 01
de 1984 (Código Contencioso Administra-
tivo.)
MATERIA:
Pérdida
de la fuerza ejecutoria de los                                                       actos
administrativos.
TEMAS:
Acto
administrativo. Existencia, Eficacia                                                         y
Fuerza Ejecutoria.
Suspensión
provisional.
Supremacía
de la Constitución.
ACTOR:
Maximiliano
Echeverri Marulanda.
MAGISTRADO
PONENTE:
DR.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Aprobado por Acta # cinco (5).
Santa Fe de Bogotá D.C., veintitrés (23) de
febrero de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES.
Procede la Corte Constitucional a decidir
la demanda de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Maximiliano
Echeverry Marulanda contra el artículo 66 (parcial) del Decreto 01 de 1.984
(Código Contencioso Administrativo).
Al admitir la demanda, el Magistrado
Ponente ordenó que se fijara en lista el negocio en la Secretaría General por
el término de diez (10) días, a efecto de asegurar la intervención ciudadana;
que se enviara copia de la demanda al Señor Procurador General de la Nación
para que rindiera el concepto de rigor, y se comunicara la iniciación del
proceso a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y al
Ministerio de Justicia y del Derecho, con el fin de que conceptuaran acerca de
la constitucionalidad de la norma impugnada, si lo consideraban oportuno.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA.
El texto del artículo 66 del Decreto 01 de
1984 acusado, es el siguiente, en los apartes que se resaltan en esta
providencia:
"Artículo
66. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán
obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción
en lo contencioso administrativo pero perderán su fuerza ejecutoria en los
siguientes casos:
1) Por
suspensión provisional;
2) Cuando
desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho;
3) Cuando al
cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los
actos que le correspondan para ejecutarlos;
4) Cuando se
cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto;
5) Cuando
pierdan su vigencia."
III. LA DEMANDA.
El ciudadano Maximiliano Echeverri
Marulanda solicita la declaratoria de inexequibilidad del artículo 66 (parcial)
del Decreto O1 de 1.984, por considerar que viola los artículos 189#11, 209,
237 y 238 de la Constitución Política.
Los motivos sobre los cuales el actor
sustenta su demanda, se resumen así:
1. El acto administrativo y su fuerza
ejecutoria.
Afirma el demandante que, como resultado de
la función administrativa, la Administración produce actos administrativos, a
los cuales se refiere expresamente la Constitución Política al consagrar la
suspensión provisional; la eficacia de los actos administrativos depende de que
realmente produzcan sus efectos, y ello ocurre si el acto ha sido publicado
cuando es de carácter general, o notificado si es de carácter particular, con
el fin de garantizar el debido proceso.
Señala el demandante que el acto
administrativo existe antes de su publicidad, y que una vez publicado goza de
presunción de legalidad, y que por ello mismo puede ser inmediatamente
ejecutado por la Administración, salvo las excepciones legales, tales como el
agotamiento previo de la vía gubernativa. Agrega que la Administración tiene la
potestad de revocar o modificar sus propios actos, y que para ello, goza de los
mismos poderes que para producirlos. Sin embargo, considera que la
Administración no puede pronunciarse sobre la legalidad de los actos
administrativos, porque ella se presume, y mucho menos admite que aquélla sea
juez de sus propios actos, porque para ello existe la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.
También afirma que el derecho
administrativo colombiano no se ocupa expresamente del acto administrativo
inexistente, y da a entender que la inexistencia se presenta cuando el acto
administrativo aún no ha sido notificado o publicado, y que sólo en la medida
en que exista, y haya sido revestido de presunción de legalidad, es perfecto o
eficaz; agrega que una vez que el acto es comunicado o publicado adquiere su
ejecutoriedad. Y señala, en relación con la norma demandada, que la
ejecutoriedad no es un elemento accidental del acto administrativo, sino que es
una propiedad.
2. En lo que constituye un segundo cargo,
el demandante afirma que cuando el acto administrativo pierde su fuerza
ejecutoria es ineficaz, de manera que esa ineficacia lo afecta en su
integridad, y que por ello mismo "no es desprovisto de un elemento
accidental". Agrega que mediante los supuestos de pérdida de la fuerza
ejecutoria contemplados en la norma demandada, se permite a las autoridades dar
marcha atrás en su decisiones, de manera peculiar, actuando como juez
administrativo, y que con ello se recortan de manera general los efectos de las
decisiones de éstos últimos.
En su demanda, el actor se refiere a cada
una de las hipótesis contempladas en el artículo 66 del Decreto 01 de 1994,
señalándole a cada una un cargo específico, como se expone a continuación:
1). Pérdida de la fuerza ejecutoria de los
actos administrativos "por suspensión provisional".
En relación con esta causal del artículo
demandado, el actor considera que el artículo 238 de la Constitución Política
permite a la ley señalar los "requisitos" y "motivos"
para que proceda la suspensión provisional de "los efectos de los actos
administrativos", ya que la norma constitucional se refiere
a todos aquéllos, y no sólo a los que se puedan derivar de su publicidad.
Considera que la norma constitucional limita el campo de la ley a los
requisitos y motivos de procedencia de la suspensión, y que tal decisión debe
atacar los efectos del acto administrativo, cualesquiera que ellos sean, y no
solamente la fuerza ejecutoria de los mismos, es decir, que el alcance de la
suspensión provisional, como resultado de la decisión judicial, no puede ser
fijado por la ley sino por la Constitución Política o por el juez en lo
Contencioso Administrativo, y que por eso se viola el artículo 238 de la
Constitución Nacional.
2). Pérdida de la fuerza ejecutoria de los
actos administrativos "cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o
de derecho".
Al referirse a este numeral el demandante
afirma que al distinguirse entre acto administrativo y fuerza ejecutoria, como
lo hace la norma demandada, se otorga al funcionario la facultad de decidir que
el acto administrativo es ilegal, o que ya no hay lugar a ejecutarlo, y que se
tornaría en juez de sus propios actos. Considera además, que la presunción de
legalidad no nace de la ley sino que ella deriva de la Constitución Política.
3). Pérdida de fuerza ejecutoria de los
actos administrativos "cuando al cabo de cinco (5) años de estar en
firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para
ejecutarlos"
En relación con esta causal, el demandante
considera que cuando la Administración produce actos administrativos, debe
ejecutarlos, porque tal es su función y su finalidad, y afirma que el simple
paso del tiempo no es excusa para que la Administración deje de actuar, y que
ello atenta contra la Constitución, porque ésta no permite que las autoridades
administrativas se sustraigan del cumplimiento de sus obligaciones por esta
vía.
4). Pérdida de fuerza ejecutoria de los
actos administrativos "cuando se cumpla la condición resolutoria a que
se encuentre sometido el acto".
En relación con esta causal, el demandante
expresa su inconformidad afirmando que si el acto administrativo está sometido
a condición, es él, no su fuerza ejecutoria, lo que se resuelve por el
cumplimiento de la condición.
5). Pérdida de fuerza ejecutoria de los actos
administrativos "cuando pierdan su vigencia".
Al referirse a esta última causal, el
demandante considera que ella es constitucional si la pérdida de la vigencia
proviene de la decisión de la justicia contencioso administrativa, o por "derogación"
hecha por la propia Administración, o por revocatoria directa válida, por
cuanto el acto administrativo ya ni existiría. Pero si es consecuencia de una
decisión de la Administración, el cargo sería el mismo que el relacionado en el
numeral segundo del artículo demandado.
IV. INTERVENCION CIUDADANA.
De acuerdo con el informe secretarial que
obra en el expediente, del 20 de septiembre de 1994, dentro del término de
fijación en lista fueron presentados los escritos del Ministerio de Gobierno,
por conducto de la Secretaria General, Doctora DIANA FAJARDO RIVERA, y del
Ministerio de Justicia y del Derecho, a través del Doctor RAUL ALEJANDRO
CRIALES MARTINEZ.
A. INTERVENCION DEL MINISTERIO DE GOBIERNO.
El Ministerio de Gobierno defiende la
constitucionalidad de la norma acusada, con base en los siguientes argumentos:
Afirma la Secretaria General del Ministerio
de Gobierno que la función administrativa se caracteriza por su naturaleza
dinámica y permanente, y que la Administración está condicionada para actuar por
las circunstancias de tiempo, modo y lugar que han de rodear la ejecución del
acto administrativo. Señala que la función administrativa, a pesar de estar
sometida al imperio de la Constitución y de la ley, requiere estar revestida de
un cierto margen de discrecionalidad, que permita a la Administración evaluar
la conveniencia de ejecutar o no determinado acto, según lo indiquen las
circunstancias.
Destaca que la norma constitucional que
consagra la suspensión provisional de los actos administrativos se encuentra
ubicada en el Título VIII de la Constitución Política, el cual se ocupa de las
funciones de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y no de la vía
gubernativa. Que la función administrativa se desarrolla según lo dispuesto por
las normas del procedimiento administrativo, y que debe guiarse por los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y publicidad, y que estos principios dan fundamento constitucional al artículo
66 del Decreto 01 de 1984, ya que resultaría contrario a todos ellos que la
Administración insista en la ejecución del acto, a pesar de conocer alguna de
las causales de pérdida de fuerza ejecutoria "con todas las negativas
implicaciones para el interés público que ello puede conllevar".
Agrega que la norma acusada no confiere atribuciones para definir la legalidad
o ilegalidad de un acto, sino que a través de ella se faculta a la
Administración para declarar la desaparición del objeto del acto, "bien
sea por motivos de inconveniencia, por la verificación de la condición
resolutoria a que está sometido o por la pérdida de su vigencia".
Señala que la doctrina reconoce varios
efectos a los actos administrativos, entre ellos la presunción de legalidad, la
ejecutividad o eficacia y la ejecutoriedad: que aquel que contiene una
obligación se presume legítimo hasta que la autoridad judicial competente no
declare lo contrario; que la ejecutividad o eficacia del acto sujeta al
administrado a la observancia de una determinada situación, generalmente
después de su publicación; y que su ejecutoriedad faculta a la Administración
para perseguir su cumplimiento por medio de la coacción directa, sin necesidad
de recurrir a mediación judicial.
Finalmente destaca que el actor llega a una
equívoca conclusión al pretender dar equivalencia a la eficacia y a la fuerza
ejecutoria de los actos administrativos.
B. INTERVENCION DEL MINISTERIO DE JUSTICIA
Y DEL DERECHO.
A su vez, el Ministerio de Justicia y del
Derecho, mediante apoderado, defendió la constitucionalidad de la norma acusada
con base en siguientes argumentos:
Afirma el representante del Ministerio de
Justicia y del Derecho que la norma demandada, en relación con el numeral
primero, no excluye que la pérdida de la fuerza ejecutoria de un acto pueda ser
declarada por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, cuando la
Administración no lo quiera hacer directamente. Al referirse al ataque al
numeral segundo, afirma que puede suceder que el acto administrativo, reuniendo
todos los requisitos que le dan plena validez, por razones ajenas a la voluntad
de la Administración, se torne inválido porque cambie el ordenamiento jurídico
o las circunstancias de hecho que le sustentaban; considera que ella es una
ilegitimidad sobreviniente y no un rompimiento de la presunción de legalidad.
En cuanto al numeral tercero de la norma acusada, afirma que en todos los
campos del derecho el transcurso del tiempo, sin que el interesado actúe,
genera la caducidad de la acción o la prescripción del derecho, y que a través
del citado numeral se castiga la desidia administrativa. Que la pérdida de la
fuerza ejecutoria del acto, al referirse a la causal del numeral cuarto, es la
aplicación de la figura de la condición resolutoria, que opera de pleno
derecho, y cita un ejemplo para explicar la figura. Agrega, en relación con el
numeral quinto, que la Administración puede proferir actos administrativos por
los plazos señalados en la ley, y que, transcurrido éstos, se extinguen sus
efectos de pleno derecho, sin necesidad de declaración alguna expresa por parte
de la Administración.
Finalmente afirma que la pérdida de la
fuerza ejecutoria de los actos administrativos, tal como está consagrada en el
artículo 66 del Decreto 01 de 1984, "ayuda a que la función
administrativa se lleve a cabo respetando los principios constitucionales de
eficacia, economía y celeridad, dando cumplimiento al fin esencial del Estado,
cual es la vigencia del orden justo."
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION.
El Procurador General de la Nación solicita
que se declare la exequibilidad del artículo 66 del Decreto 01 de 1984 al
considerar que, cuando consagra la causal de pérdida de fuerza ejecutoria por
suspensión provisional, la decisión la toma el Consejo de Estado o el Tribunal
Contencioso Administrativo, por lo cual se ajusta a las normas
constitucionales, en la medida en que cumple el objetivo de hacer cesar en
forma inmediata los efectos de un acto administrativo abiertamente
contradictorio con el mandato superior.
Lo anterior, sostiene el Procurador General
de la Nación, no es argumento suficiente para atacar las restantes causales,
por el hecho de que la mayoría de las veces puedan ser adoptadas por la jurisdicción
de lo contencioso administrativo; cuando la Administración declara la pérdida
de la fuerza ejecutoria de un acto administrativo, el cual a pesar de ser
válido es ineficaz por mandato de la ley, no hace otra cosa que actuar con base
en los principios de eficacia, economía, celeridad e imparcialidad, y que no
cumpliría la Administración si debiera esperar la decisión judicial
correspondiente. Anota además que la decisión adoptada por la Administración en
la aplicación de cualquiera de las causales restantes de la norma acusada,
podría dar lugar a un eventual debate judicial, pues ella es susceptible de ser
recurrida ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, si no se ha
dado la caducidad de la acción.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera. La competencia.
La Corte Constitucional es competente para
decidir de manera definitiva la demanda que dió lugar al presente proceso, de
conformidad con el artículo 241 numeral 5o. de la Constitución Política.
Segunda. Acto Administrativo. Existencia,
eficacia y fuerza ejecutoria. Suspensión provisional.
El actor en su demanda ataca la
constitucionalidad parcial del artículo 66, del Decreto 01 de 1984 (C.C.A.),
pues considera que viola los artículos 189 numeral 11, 209, 237 numeral 1o., y
238 de la Constitución, con base en la teoría del acto administrativo en cuanto
a su existencia, eficacia, ejecutoriedad, presunción de legalidad, y suspensión
provisional.
Para la Corporación es necesario hacer un
análisis acerca de estos aspectos, con el fin de establecer si la pérdida de la
fuerza ejecutoria consagrada en el artículo demandado se ajusta o no al
ordenamiento constitucional.
La teoría del acto administrativo ha sido
un tema de profundo estudio por parte de la doctrina nacional y extranjera, y
también por la jurisprudencia del Consejo de Estado. Para efectos del examen de
constitucionalidad del artículo 66 (parcial) del Decreto 01 de 1984 (C.C.A.), y
de los argumentos expuestos por el demandante, así como por los representantes
de los Ministerios de Gobierno y de Justicia y del Derecho, y por el Procurador
General de la Nación,  es preciso hacer referencia a la existencia, la
eficacia, la fuerza ejecutoria y la suspensión provisional de los actos
administrativos, sin que sea necesario analizar  las diferentes modalidades de
los actos administrativos, que consagra el ordenamiento jurídico nacional,
salvo las enunciadas y aquella que distingue entre actos de carácter general,
abstracto e impersonal y actos de carácter particular, personal y concreto,
indicados en la demanda.
La clasificación de los actos
administrativos en aquellos de carácter general, impersonal o abstracto, y los
de carácter particular, personal y concreto, fue planteada por el Profesor León
Duguit1 , de acuerdo con la transcripción
consignada por el profesor Libardo Rodríguez en su obra "Derecho Administrativo
General y Colombiano", en los siguientes términos:
"B) Punto de
vista material. Este criterio fue planteado y dotado de una aplicación
importante en derecho público por León Duguit y por sus discípulos de la
escuela de Burdeos.
Según este punto
de vista los actos y las funciones se califican según su naturaleza interna, es
decir, según el contenido mismo del acto en cuanto se refiere a su carácter
general o individual. Para llegar a esa calificación esta teoría distingue
varias clases de situaciones jurídicas y de actos jurídicos .
En este orden de
ideas se parte de la base de que existen dos clases de situaciones jurídicas:
Por una parte,
las situaciones jurídicas generales, impersonales, objetivas o estatutarias,
que son aquellas cuyo contenido es igual para todos los individuos que sean o
llegaren a ser titulares de ella. Por ejemplo, la situación de los empleados
públicos, la de los comerciantes, etc.
Por otra parte,
las situaciones jurídicas individuales o subjetivas, que son aquellas cuyo
contenido es fijado de manera individual, para personas determinadas, y pueden
variar de un titular a otro".
Los artículos 43 y 44 del Decreto 01 de
1984 (C.C.A.) desarrollan el principio de publicidad de la función
administrativa, a través de los actos administrativos de que trata el artículo
209 de la Constitución Política.
El artículo 43 del citado estatuto
establece que "los actos administrativos de carácter general no serán
obligatorios para los particulares mientras no hayan sido publicados en el
Diario Oficial, o en el diario, gaceta o boletín que las autoridades destinen a
ese objeto o en un periódico de amplia circulación en el territorio donde sea
competente quien expide el acto".
Por su parte el artículo 44 ibídem, señala
que "las demás decisiones que pongan término a una actuación
administrativa se notificarán personalmente al interesado, o a su representante
o apoderado"
La existencia del
acto administrativo está ligada al momento en que la voluntad de la
Administración se manifiesta a través de una decisión. El acto administrativo
existe, tal como lo señala la doctrina, desde el momento en que es producido
por la Administración, y en sí mismo lleva envuelta la prerrogativa de producir
efectos jurídicos, es decir, de ser eficaz. De igual manera, la existencia del
acto administrativo está ligada a su vigencia, la cual se da por regla general
desde el momento mismo de su expedición, condicionada, claro está, a la publicación
o notificación del acto, según sea de carácter general o individual.
El Consejo de Estado ha expresado su
criterio en reiteradas oportunidades en cuanto que el acto administrativo
existe desde que se expide, y su eficacia está condicionada a su publicación o
notificación. A juicio de la Corte Constitucional es aceptable el criterio
mencionado, según el cual los actos administrativos existen desde el momento en
que se profieren, y su validez y eficacia están condicionadas a la publicación
o notificación, según se trate de un acto de carácter general, impersonal y
abstracto, o de un acto de carácter particular, personal y concreto.
Asimismo, el acto administrativo puede ser
inexistente, y se distingue del acto viciado de nulidad, que aunque tiene plena
existencia jurídica, solamente desaparece mediante la declaración de nulidad
por parte de la jurisdicción contencioso administrativa. Cuando falta un
requisito sustancial o un elemento que forma parte de la esencia del acto,
necesariamente este no puede existir. Pero si sólo se trata de una violación o
prohibición de la ley, el acto nace pero está viciado de nulidad. Por ejemplo,
se ha dicho que no puede nacer a la vida jurídica el acto de quien no es
funcionario, o no está autorizado por la ley para ejercer función
administrativa.2
Sobre el particular, el Consejo de Estado
se ha pronunciado en los siguientes términos:
"El uso de
la nomenclatura de "acto inexistente" quiere indicar que es emitido
sin "sombra de competencia" es de tal modo nulo que carece de fuerza
ejecutoria, y ni siquiera puede reconocérsele la presunción de legalidad que en
principio los doctrinantes atribuyen a todo acto administrativo"3
Así mismo, el profesor Jaime Vidal Perdomo
ha definido la inexistencia del acto administrativo así:
"Se entiende
por acto inexistente el que carece de los elementos sustanciales de fondo, como
si el ministro de Defensa dicta una providencia sobre asuntos mineros, o cuando
el acto no lo suscribe la autoridad que deba hacerlo, y le da dos
consecuencias: los actos inexistentes no obligan, no se puede pedir su
anulación porque sólo se anula lo que ha adquirido existencia, aunque la acción
judicial puede enderezarse a que el juez declare que por razón de la
inexistencia no hay lugar a la anulación."
Igualmente, al comparar el tratamiento colombiano
con el francés, acerca de la inexistencia del acto, el citado tratadista afirma
lo siguiente:
"Es en el
derecho francés donde se ha elaborado esta teoría (la de la inexistencia de los
actos administrativos)... La jurisprudencia francesa la aplica con extrema
prudencia en casos en que falta un elemento tan esencial al acto que no hay
necesidad de anularlo: basta simplemente verificar que no existe. Así por
ejemplo, cuando su existencia no puede ser materialmente establecida, o cuando
el acto proviene de una autoridad manifiestamente incompetente...
En Colombia, el
espíritu general del derecho administrativo no favorece la teoría de la
inexistencia. En efecto: las causales de acusación son muy amplias, y en ellas
caben las graves irregularidades y las incompetencias protuberantes que los
franceses sancionan con la teoría de la inexistencia. Hay también una
diferencia de orden procesal: la acción encaminada a mantener la legalidad no
prescribe en nuestro derecho, mientras que en el francés sí; la resistencia
hacia el acto abiertamente ilegal, a través del expediente de la inexistencia,
parece justificarse en aquel derecho y no en el colombiano"4
Se ha señalado por el mencionado autor que
el espíritu general del derecho administrativo en Colombia no favorece la
teoría de la inexistencia, aunque la doctrina y la jurisprudencia han venido
dándole cabida a la misma. Esta se configura, de acuerdo a lo expuesto, cuando
la decisión es proferida sin ningún tipo de competencia, y no se le puede
reconocer presunción de legalidad, ni tampoco podrá ser eficaz o tener fuerza
ejecutoria. En los demás casos, el acto existe y puede ser eficaz, pero adolece
de un vicio en su formación, de acuerdo con las causales legales, y puede ser
demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para que se
declare su nulidad.
La eficacia del acto administrativo se debe
pues entender encaminada a producir efectos jurídicos. De lo anterior se colige
que la eficacia del acto comporta elementos de hecho, pues una decisión
administrativa adoptada de conformidad con el ordenamiento jurídico superior,
cobijada por presunción de constitucionalidad y de legalidad, puede constituir
un acto administrativo perfecto pero ineficaz. Así mismo, una decisión viciada
de nulidad por no cumplir con todos los requisitos establecidos por el
ordenamiento jurídico superior, puede llegar a producir efectos por no haber
sido atacada oportunamente. Sobre este particular, la Corte Constitucional ha
expresado:
"La Sala
considera que en el presente caso se requería que la peticionaria fuera
informada realmente de la existencia de la Resolución 00024, pues el no hacerlo
constituye un caso típico de un acto administrativo perfecto pero ineficaz.
La doctrina ha dicho:
"Por
perfección del acto administrativo entiende la doctrina el cumplimiento de
todos los requisitos de procedimiento y forma que la ley le señale para su
expedición. Y sólo cuando el acto está perfeccionado se producen entonces sus
efectos jurídicos. Sin embargo, la ley suele exigir la publicación o
notificación del acto administrativo, para que éste adquiera eficacia, o sea,
para que produzca efectos. Por eso la doctrina suele distinguir el acto
perfecto del acto eficaz, la perfección de la eficacia. Aquella se refiere al
cumplimiento de los trámites exigidos para la formación o la producción del
acto; ésta a sus efectos. En tales condiciones, el acto puede ser perfecto,
pero no eficaz; y, al contrario, para que el acto sea eficaz, requiere ser
perfecto." ("Derecho Administrativo" del doctor Gustavo Humberto
Rodríguez. Ediciones Librería del Profesional.)"5
Fuerza ejecutoria del acto administrativo.
La fuerza ejecutoria del acto
administrativo está circunscrita a la facultad que tiene la Administración de
producir los efectos jurídicos del mismo, aún en contra de la voluntad de los
administrados.
El artículo 64 del Decreto 01 de 1984
consagra:
"Salvo norma
expresa en contrario, los actos que queden en firme al concluir el
procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la
administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su
cumplimiento. La firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución
contra la voluntad de los interesados"
En esta forma, el acto administrativo tiene
carácter ejecutorio, produce sus efectos jurídicos una vez cumplidos los
requisitos de publicación o notificación, lo cual faculta a la Administración a
cumplirlo o a hacerlo cumplir.
La fuerza ejecutoria de los actos
administrativos, es decir, su ejecutividad, depende entonces de dos aspectos
fundamentales: la presunción de legalidad del acto administrativo, siempre que
no haya sido desvirtuada, y su firmeza, que se obtiene según el artículo 62 del
Decreto 01 de 1984, cuando contra los actos administrativos no proceda ningún
recurso, o los recursos interpuestos se hayan decidido, o no se interpongan
recursos o se renuncie expresamente a ellos, o cuando haya lugar a la
perención, o se acepten los desistimientos.
El profesor Jorge Olivera Toro considera
que las condiciones de ejecutoriedad de los actos administrativos son:
"a) La
existencia de un acto administrativo;
b) Que ese acto
sea perfecto;
c) Que tenga
condiciones de exigibilidad, es decir, que sea capaz de producir efectos
jurídicos, que sea ejecutivo, y
d) Que ordene
positiva o negativamente al particular y éste no lo acate voluntariamente.
Los fundamentos
de la ejecutoriedad del acto administrativo son de carácter político y
jurídico.
El primero deriva
de la urgencia de la satisfacción de las necesidades sociales que la
administración debe atender, las cuales no permiten demora de ninguna
naturaleza. Los intereses generales no pueden tener obstáculo o retraso en su
satisfacción.
El segundo de los
fundamentos, o sea el jurídico, radica en la presunción de legitimidad que
tiene el acto administrativo, presunción "juris tantum", o sea, que
admite prueba en contrario"6
Así mismo, el
profesor José Roberto Dromi al referirse a la ejecutoriedad de los actos
administrativos, señala:
"La
ejecutoriedad puede considerarse como una manifestación especial de la eficacia
de los actos administrativos, en cuanto estos imponen deberes o restricciones a
los administrados, que pueden ser realizados aun contra la voluntad de ellos,
por medio de los órganos administrativos"7
Los actos
administrativos, por regla general, son obligatorios mientras no hayan sido
suspendidos o declarados nulos por la jurisdicción contencioso administrativa.
Por ello la norma demandada comienza por señalar que "Salvo norma
expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no
hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso
administrativo". La pérdida de fuerza ejecutoria de los actos
administrativos, ocurre de manera excepcional, de conformidad con las causales
establecidas por la ley, y en particular por el artículo 66 del Decreto 01 de
1984, parcialmente acusado.
De esta manera, el
citado precepto consagra por una parte la obligatoriedad de los actos
administrativos como regla general "salvo norma expresa en
contrario", y como excepciones la pérdida de fuerza ejecutoria, por
suspensión provisional, por desaparición de sus fundamentos de hecho o de
derecho, eventos denominados por la jurisprudencia y la doctrina, el
decaimiento del acto administrativo; por el transcurso del tiempo, es decir cuando
al cabo de cinco años de estar en firme, la Administración no ha realizado los
actos que le correspondan para ejecutarlos; por cumplimiento de la condición
resolutoria a que esté sometido; y cuando pierdan su vigencia (vencimiento del
plazo).
Procede entonces
analizar cada una de las causales de fuerza ejecutoria de que trata el artículo
66 del C.C.A., materia de la presente demanda.
1. Suspensión provisional del acto
administrativo.
La suspensión provisional se encuentra
consagrada en la Constitución Política de 1991 (artículo 238), en los
siguientes términos:
"La
jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente,
por los motivos y con los requisitos que establece la ley, los efectos de los
actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía
judicial".
El precepto mencionado tuvo como
antecedente el Acto Legislativo No. 1 de 1945, artículo 42, que correspondía al
artículo 193 de la Constitución derogada, según el cual "La jurisdicción
de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente los actos de
la Administración por los motivos y con los requisitos que establezca la
ley."
En desarrollo de dicho precepto
constitucional, los artículos 152 a 154 del Decreto 01 de 1984 (C.C.A.)
subrogados por los artículos 31 y 32 del Decreto 2304 de 1989 determinaron las
reglas para la suspensión de los efectos de los actos administrativos por parte
del Consejo de Estado y de los tribunales administrativos.
Al respecto el artículo 31 del Decreto 2304
de 1989 dispone que el Consejo de Estado o los tribunales administrativos
podrán suspender los efectos de un acto mediante las siguientes reglas:
"1. Si la
acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las
disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa
o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.
2. Si la acción
es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente,
el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al
actor.
3.  Que la medida
se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado,
presentado antes de que sea admitida."
Así pues, la suspensión provisional es una
declaración judicial atribuída por la Constitución Política a la jurisdicción
de lo contencioso administrativo.
Si al demandarse la nulidad de un acto
administrativo, el actor solicita la suspensión provisional, por considerarlo
contrario al ordenamiento jurídico superior al cual debe sujetarse, y el juez
de lo contencioso administrativo la decreta, aquel, pierde su fuerza ejecutoria
en forma temporal hasta tanto haya un pronunciamiento definitivo sobre la
legalidad o ilegalidad del mismo, es decir, que los efectos no rigen, en forma
tal que la Administración no puede aplicarlos, ni son oponibles.
La doctrina de la Sala de Consulta del
Consejo de Estado, ha expresado, en cuanto a los efectos jurídicos de la
suspensión provisional, lo siguiente:
"Considerada
en abstracto, la suspensión provisional dice relación a la inaplicabilidad del
acto, por cuanto al quedar desvirtuada su presunción de legalidad, se hizo
posible la orden de no darle efectividad.
...
Es cierto que la
sentencia definitiva puede absorber los efectos de la suspensión provisional,
pero también hacer cesar tales efectos, en cuanto no prospere la acción de
nulidad; se entiende que la inaplicabilidad del acto suspendido sólo puede ser
transitoria, mientras no sea anulado o declarado válido definitivamente por la
jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Cuando se produce
la decisión definitiva cesa la situación de provisionalidad creada por el auto
de suspensión, de manera que si el acto acusado no se anula recobra su eficacia
temporalmente suspendida y si, por el contrario, se declara nulo,
definitivamente desaparece.(subrayado fuera del texto)
...
La suspensión
provisional, si no implica insubsistencia del acto, es un juzgamiento
provisional del mismo, mientras se profiere sentencia que decida si infringe o
no las disposiciones de jerarquía superior invocadas en la demanda. Por
consiguiente, con la misma provisionalidad, esta medida cautelar tiene efectos
ex tunc, desde cuando el acto tuvo vigencia, no idénticos, pero semejantes a
los de la sentencia que declare su nulidad. Se diferencia en que, mientras ésta
es definitiva, aquella es temporal o transitoria..."8
Esta Corporación considera que la
suspensión provisional del acto administrativo, en los términos del artículo 66
del decreto 01 de 1984 (C.C.A), acusado, que consagra la suspensión provisional
de los actos administrativos por pérdida de su fuerza ejecutoria, está en
consonancia con el precepto constitucional (artículo 238), según el cual la
jurisdicción de lo contencioso administrativo "podrá suspender provisionalmente
por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los
actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía
judicial", en forma directa.
Igual situación se configura cuando el
interesado se oponga por escrito a la ejecución del respectivo acto, alegando
la pérdida de fuerza ejecutoria, pues en tal caso si quien lo produjo la
suspende, es el juez contencioso administrativo el llamado a conocer de la
respectiva acción, con las medidas provisionales que pueda adoptar en
desarrollo de la misma disposición constitucional.
Por ello, a juicio de la Corte, no aparece
quebrantamiento alguno de las normas constitucionales respectivas, por lo que
el precepto acusado que establece la causal de pérdida de fuerza ejecutoria por
suspensión provisional, se declarará exequible.
En cuanto hace relación al numeral 2° sobre
pérdida de la fuerza ejecutoria del acto administrativo "cuando
desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho", igualmente
demandado, es decir, cuando ya no existen las circunstancia de modo, tiempo y
lugar que le sirvieron de base, o cuando las normas jurídicas sobre las cuales
se fundaba, han desaparecido del ordenamiento jurídico, debe observarse en
primer término, que esta causal en nada contraría el artículo 238 de la
Constitución Política, pues este precepto se refiere a un tema completamente
distinto, como lo es el de la suspensión provisional por parte de la
jurisdicción contencioso administrativa con respecto a los actos de la
administración.
Tampoco riñe con los artículos 189 y 209 de
la Carta Política, invocados en la demanda, por cuanto dichos preceptos versan
sobre la potestad reglamentaria del Presidente de la República para la
expedición de decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la cumplida
ejecución de las leyes, y a la función administrativa encaminada a orientar la
actividad administrativa para la observancia de los fines del Estado.
Lejos de contrariar las normas
constitucionales en que se apoya la demanda, la Administración Pública tiene un
control interno que se ejerce en los términos que señale la ley, de manera que
el legislador está facultado por la Constitución (artículo 209) para consagrar
causales excepcionales a través de las cuales la misma Administración puede
hacer cesar los efectos de los actos administrativos, como ocurre cuando
desaparecen los fundamentos de hecho o de derecho del mismo acto
administrativo, sin que haya lugar a que al erigirse ésta pueda desprenderse
quebrantamiento constitucional alguno, lo que da lugar a considerar que el
cargo mencionado no está llamado a prosperar.
La jurisdicción contencioso administrativa
se ha pronunciado en varias oportunidades en relación con el decaimiento de un
acto administrativo que se produce cuando las disposiciones legales o
reglamentarias que le sirven de sustento, desaparece del escenario jurídico,
como lo ha reconocido la ley, la jurisprudencia  y la doctrina nacional.
El Consejo de Estado
ha expresado en relación con la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo,
y particularmente en lo relativo al decaimiento del acto administrativo, lo
siguiente:
"La doctrina
foránea, y la nacional que ha seguido esas concepciones sin mayor profundidad,
bueno es reconocerlo, al tratar las formas de extinción de los actos
administrativos, generales o de efectos particulares, ha reconocido y
consagrado la figura jurídica del decaimiento del acto administrativo, o sea,
la extinción de ese acto jurídico producida por circunstancias supervinientes
que hacen desaparecer un presupuesto de hecho o de derecho indispensable para
la existencia del acto: a) derogación o modificación de la norma legal en que
se fundó el acto administrativo; b) declaratoria de inexequibilidad de la norma
constitucional o legal hecha por el juez que ejerce el control de
constitucionalidad, en los países donde ello existe; c) declaratoria de nulidad
del acto administrativo de carácter general en que se fundamenta la decisión de
contenido individual o particular; y d) desaparición de las circunstancias
fácticas o de hecho que determinaron el reconocimiento de un derecho o
situación jurídica particular y concreta."9
De esta manera, cuando se declara la
inexequibilidad de una norma legal en que se funda un acto administrativo se
produce la extinción y fuerza ejecutoria del mismo, pues si bien es cierto que
todos los actos administrativos son obligatorios mientras no hayan sido
anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo,
también lo es que la misma norma demandada establece que "salvo norma
expresa en contrario", en forma tal que bien puede prescribirse la pérdida
de fuerza ejecutoria frente a la desaparición de un presupuesto de hecho o de
derecho indispensable para la vigencia del acto jurídico, que da lugar a que en
virtud de la declaratoria de nulidad del acto o de inexequibilidad del precepto
en que este se funda, decretado por providencia judicial, no pueda seguir
surtiendo efectos hacia el futuro, en razón precisamente de haber desaparecido
el fundamento legal o el objeto del mismo.
Referente a la pérdida de ejecutoria de los
actos administrativos "cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme,
la administración no ha realizado los actos que le correspondan para
ejecutarlos" y "cuando se cumpla la condición resolutoria a que se
encuentre sometido el acto", de que tratan los numerales 3° y 4° del
artículo 66 del Decreto 01 de 1984, materia de la demanda, estima la
Corporación que dichas causales se ajustan al mandato contenido en el artículo
209 de la Carta Política, según el cual la función administrativa se desarrolla
con fundamento en los principios de eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad, correspondiendo a las autoridades administrativas
coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del
Estado.
En la misma norma se predica que la
administración pública, en todos sus órdenes tendrá un control interno que se
ejercerá en los términos que señale la ley lo cual permite consagrar causales
legales de cesación de los efectos de los actos de la administración, como las
anotadas anteriormente.
El criterio según el cual los casos
mencionados de pérdida de fuerza ejecutoria no son adoptados la mayoría de las
veces, por quien tiene la potestad de suspender o anular el acto respectivo,
como lo es la jurisdicción de lo contencioso administrativa no implica que con
ello se infrinja precepto constitucional alguno, ya que por el contrario el
título al cual corresponde la norma demandada se refiere a la conclusión de los
procedimientos administrativos, lo que da lugar a considerar que dichas
causales legales son procedentes dentro de la actuación administrativa.
A lo anterior resulta importante agregar
que la decisión adoptada por la administración en aplicación de cualquiera de
las causales de que trata la norma acusada, es susceptible de ser demandada
ante la misma jurisdicción contencioso administrativa dentro de la oportunidad
legal correspondiente, lo que garantiza la tutela del orden jurídico y el
restablecimiento de los derechos de los particulares que puedan ser lesionados
en virtud de la expedición del acto sobre pérdida de fuerza ejecutoria por parte
de la administración, cuando este se haga necesario.
De otro lado, la Sala comparte el concepto
suscrito por el Señor Procurador General de la Nación cuando expresa que la
administración no cumpliría con los fines que le corresponden dentro de la función
administrativa en beneficio de los intereses generales "cuando advertida
objetivamente la causa por la cual el acto se ha tornado ineficaz, debiera esta
acudir necesariamente e ineludiblemente, en espera de una decisión que no
precisa de debate judicial alguno"... "piénsese solamente en el caso
que se generaría si la administración debiera esperar que la jurisdicción
contencioso administrativa decidiera, en el clásico ejemplo del tratadista
Sayagues Laso, sobre el nombramiento de un funcionario que requiere
necesariamente la calidad de ciudadano y con posterioridad a su nombramiento
éste la pierde, caso en el cual la administración se limita a constatar que ha
operado la desinvestidura sin requerir del largo ritual de un proceso
contencioso administrativo.
Finalmente cabe advertir que la causal de
pérdida de fuerza ejecutoria cuando no se realizan los actos que correspondan
para ejecutarlos, constituye ciertamente una garantía de los particulares,
frente a la desidia por parte de la administración para poner en ejecución sus
propios actos.
En relación con la pérdida de fuerza
ejecutoria de los actos administrativos "cuando pierdan su
vigencia", en virtud de su derogatoria, cabe anotar que si la norma ha
dejado de regir ante una situación de sustracción, deja de ser aplicable por la
administración y por consiguiente pierde el carácter obligatorio para los
asociados.
Sobre este punto también ha expresado el
Consejo de Estado lo siguiente:
"Estando
pues, ante una situación de sustracción de norma por derogatoria expresa no
encuentra la Sala razón lógica valedera para pronunciar fallo sustancial sobre
una norma que ha dejado de regir, ni mucho menos sobre la que la derogó, así
esta se ocupara materialmente de lo dispuesto por la primera, por cuanto no ha
sido objeto de litis, controversia ni impugnación como lo establece nuestro
sistema legal".
"Dispone
precisamente el artículo 66 del decreto 01 de 1984, que los actos
administrativos pierden su fuerza ejecutoria, es decir se hacen no aplicables
por la administración ni sujetos de cumplimiento por los asociados, cuando
entre otras taxativas razones, han perdido su vigencia. Para el caso de autos
la vigencia del decreto 2263 de 1984, se ha perdido por derogatoria expresa de
norma superior de similar naturaleza".
"La
jurisdicción contencioso administrativa (tratándose de actos administrativos),
generalmente está llamada a conocer y juzgar la constitucionalidad y legalidad
de normas administrativas que gocen de vigencia, consecuentemente se encuentren
en plena ejecutoria, en otra palabras sean creadoras o modificadoras, actuales
de situaciones jurídicas frente al conglomerado social o ante particulares. La
norma que ha perdido su vigencia no se adecúa a estas apreciaciones
doctrinales. Todo lo contrario ya no es acto jurídico administrativo.
Constituye historia administrativa que cumplió los cometidos invocados en su
momento, pero en la actualidad no constituye orden legal. No es legalidad
vinculante".
No se observa por parte alguna violación de
los preceptos constitucionales en relación con el cargo a que hace referencia
la causal mencionada, por las mismas razones expuestas anteriormente, siendo
innecesario reiterar los planteamientos descritos.
Por todo lo expuesto, se considera que el artículo
66 del Decreto 01 de 1984 parcialmente acusado, expedido con anterioridad a la
vigencia de la Constitución de 1991, no viola ningún precepto constitucional,
sino que por el contrario los desarrolla y se ajusta a ellos, con fundamento en
los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad, para el adecuado cumplimiento de los fines del
Estado, en la forma prevista en el artículo 209 de la Constitución Política.
Lo anterior es sin perjuicio del
cumplimiento que debe darse al mandato constitucional consagrado en su artículo
4o., según el cual: "En todo caso de incompatibilidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales", en desarrollo de la supremacía de la norma
constitucional y la defensa del orden jurídico superior, de acuerdo con la
determinación fijada por la Carta Política de 1991.
Considera la Corte que el texto
constitucional ha de hacerse valer y prevalece sobre la preservación de normas
de rango inferior. La función de la Constitución como determinante del
contenido de las leyes o de cualquier otra norma jurídica, impone la
consecuencia lógica de que la legislación ordinaria u otra norma jurídica de
carácter general no puede de manera alguna modificar los preceptos
constitucionales, pues la defensa de la Constitución resulta más importante que
aquellas que no tienen la misma categoría.
Dentro de la supremacía que tiene y debe
tener la Constitución, esta se impone como el grado más alto dentro de la
jerarquía de las normas, de manera que el contenido de las leyes y de las
normas jurídicas generales  está limitado por el de la Constitución. Así pues,
debe existir siempre armonía entre los preceptos constitucionales y las normas
jurídicas de inferior rango, y si no la hay, la Constitución Política de 1991
ordena de manera categórica que se apliquen las disposiciones constitucionales
en aquellos casos en que sea manifiesta y no caprichosa, la incompatibilidad
entre las mismas, por parte de las autoridades  con plena competencia para
ello.
Desde luego que la norma inaplicable por
ser contraria a la Constitución en forma manifiesta, no queda anulada o
declarada inexequible, pues esta función corresponde a los organismos
judiciales competentes, en virtud del control constitucional asignado por la
Carta Fundamental en defensa de la guarda de la integridad y supremacía de la
norma de normas (artículos 237 y 241 C.P.).
Si bien es cierto que por regla general las
decisiones estatales son de obligatorio cumplimiento tanto para los servidores
públicos como para los particulares "salvo norma expresa en
contrario" como lo señala la primera parte del artículo 66 del decreto 01
de 1984, también lo es que, cuando de manera palmaria, ellas quebrantan los
ordenamientos constitucionales, con fundamento en la supremacía constitucional,
debe acatarse el mandato contenido en el artículo 4° de la Carta ya citado, que
ordena -se repite- que "en todo caso de incompatilibidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales", sin perjuicio de la responsabilidad correspondiente de
que trata el artículo 6° de la misma, por infringir la Constitución y las leyes
y por omisión o extralimitación, por parte de los servidores públicos, en el
ejercicio de sus funciones.
Lo anterior no se predica de la norma
jurídica de contenido particular, individual y concreto, que crea derechos en
favor de un particular, la cual no puede dejar de aplicarse a través de la
excepción de inconstitucionalidad, en presencia de la garantía de que gozan los
derechos adquiridos con justo título y con arreglo a las leyes civiles, hasta
tanto no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción competente, o
revocados por la misma administración con el consentimiento expreso y escrito
de su titular.
Por lo tanto, se declararán exequibles los
apartes demandados del artículo 66 del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso
Administrativo), con la advertencia expresa de la observancia que debe darse al
mandato constitucional contenido en el artículo 4o. del mismo ordenamiento.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
DECLARANSE EXEQUIBLES los apartes
demandados del artículo 66 del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso
Administrativo), con la advertencia expresa de la observancia que debe darse al
mandato constitucional contenido en el artículo 4°, según el cual "La
Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales".
Cópiese, notifíquese, publíquese,
comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Obra citada por Libardo Rodríguez en Derecho Administrativo
General y Colombiano. "Traité de droit constitutionnel", t.I,
3a. ed. Boccard, 1921.
2 Gaceta
del Consejo de Estado, 1986, págs. 279 a 280.
3 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección
Primera. Providencia del 15 de febrero de 1983. Consejero Ponente: Dr. Jacobo
Pérez Escobar.
4 VIDAL PERDOMO, Jaime. Derecho Administrativo. Ed. Temis, Santa Fe
de Bogotá, 1994, 10a. ed. págs. 307 y ss.
5 Sentencia No. T-335 de 1993. Magistrado ponente: Dr. Jorge Arango
Mejía
6 OLIVERA TORO, Jorge. Manual de Derecho Administrativo. Ed.
Porrúa, México, 1976, pág. 190.
7 OLIVERA TORO, Jorge. Manual de Derecho Administrativo. Ed.
Porrúa, México, 1976, pág. 190.
8 Consejo de Estado, Sala de Consulta y de Servicio Civil. Concepto
del 24 de abril de 1981.
9 Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia de 1o. de agosto de
1991. Consejero Ponente: Dr. Miguel González Rodríguez.