C-098-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-098/07
SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Efectos erga omnes
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Integral
CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia para determinar los efectos de
sus propias decisiones
COSA JUZGADA ABSOLUTA-Concepto
COSA JUZGADA
RELATIVA-Concepto
COSA JUZGADA RELATIVA IMPLICITA-Concepto
COSA JUZGADA RELATIVA EXPLICITA-Concepto
COSA JUZGADA ABSOLUTA-Configuración
Respecto de la expresión “dieciocho (18) meses,
incorporada al inciso cuarto del artículo 177 del C.C.A., ha operado el
fenómeno jurídico de la cosa juzgada absoluta, no solo por cuanto en la
Sentencia C-555 de 1993 la Corte no limitó los alcances del fallo, ni a los
cargos propuestos en las demandas ni a su confrontación con determinadas disposiciones
constitucionales, sino además, porque tal decisión estuvo motivada en
acusaciones similares a las propuestas en la presente causa.
Referencia: expediente D-6356
Demanda de inconstitucionalidad contra el
inciso 4º (parcial) del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.
Demandante: Luis Carlos Muñoz Espinosa
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá D.C., catorce (14) de febrero de dos
mil siete (2007).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El veintiséis
(26) de mayo de 2006, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Luis Carlos Muñoz Espinosa presentó demanda
de inconstitucionalidad contra el inciso 4º (parcial) del artículo 177 del
Código Contencioso Administrativo.
Mediante Auto del dieciocho (18) de julio
de 2006, el Magistrado Sustanciador resolvió inadmitir la demanda en razón a
que la misma carecía de presentación personal. En la misma providencia se
concedió al actor el término de tres (3) días hábiles para que procediera a
hacer la correspondiente corrección de la demanda.
En Auto del treinta y uno (31) de julio de
2006, el Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda radicada bajo el
número D-6356, fijar en lista la norma acusada por el término de diez (10) días
con el fin de otorgar la oportunidad a todos los ciudadanos de impugnarla o
defenderla, y dar traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera
el concepto a su cargo, de acuerdo con el artículo 7 del decreto 2067 de 1991.
En el Auto también se ordenó comunicar la demanda al Ministro del Interior y de
Justicia, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Ministro de Protección
Social, al Presidente del Seguro Social, al Director de la Academia Colombiana
de Jurisprudencia, al Director del Colegio de Abogados Especializados en
Derecho del Trabajo y Seguridad Social de Colombia, al Presidente de la Central
Unitaria de Trabajadores (CUT) y a los Decanos de las Facultades de Derecho de
las Universidades Rosario, Libre y Nacional, para que si lo estimaban
conveniente, intervinieran dentro del proceso con el propósito de impugnar o
defender la disposición acusada.
Una vez cumplidos los trámites previstos en
el artículo 242 de la Constitución Nacional y en el Decreto 2067 de 1991, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A
continuación se transcribe el artículo 177 del Código Contencioso
Administrativo, conforme a su publicación en el Diario Oficial número 36.439, del 10 de enero de 1984, con las adiciones
incorporadas por la Ley 446 de 1998 (Diario Oficial No. 43.335, del 8 de julio
de 1998), destacando en negrilla y subraya el aparte acusado.
“DECRETO 1 DE 1984
Diario Oficial No. 36.439, del 10 de enero
de 1984
Por el cual se reforma el Código
Contencioso Administrativo”
“…”
“Artículo
177. Efectividad de condenas contra entidades públicas. Cuando
se condene a la Nación, a una entidad territorial o descentralizada al pago o
devolución de una cantidad líquida de dinero, se enviará inmediatamente copia
de la sentencia a quien sea competente para ejercer las funciones del
Ministerio Público frente a la entidad condenada.
El agente del
Ministerio Público deberá tener una lista actual de tales sentencias, y
dirigirse a los funcionarios competentes cuando preparen proyectos de presupuestos
básicos o los adicionales, para exigirles que incluyan partidas que permitan
cumplir en forma completa las condenas, todo conforme a las normas de la ley
orgánica del presupuesto.
El Congreso, las
asambleas, los concejos, el Contralor General de la República, los contralores
departamentales, municipales y distritales, el Consejo de Estado y los
tribunales contencioso administrativos y las demás autoridades del caso deberán
abstenerse de aprobar o ejecutar presupuestos en los que no se hayan incluido
partidas o apropiaciones suficientes para atender al pago de todas las condenas
que haya relacionado el Ministerio Público.
Será causal de
mala conducta de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos
públicos, pagar las apropiaciones para cumplimiento de condenas más lentamente
que el resto. Tales condenas, además, serán ejecutables ante la justicia
ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria.
Las cantidades
líquidas reconocidas en tales sentencias devengarán intereses comerciales y
moratorios.
Inciso
adicionado. L. 446/98, art. 60. Pago de
sentencias. Cumplidos seis meses desde la ejecutoria de la providencia que
imponga o liquide de una condena o de la que apruebe una conciliación, sin que
los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para hacerla
efectiva, acompañando la documentación exigida para el efecto, cesará la
causación de intereses de todo tipo desde entonces hasta cuando se presentare
la solicitud en legal forma.
Inciso adicionado. L. 446/98, art. 60. En asuntos de carácter laboral, cuando se
condene a un reintegro y dentro del término de seis meses siguientes a la
ejecutoria de la providencia que así lo disponga, éste no pudiere llevarse a
cabo por causas imputables al interesado, en adelante cesará la causación de
emolumentos de todo tipo”.
III. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
El demandante considera que el término de
18 meses previsto en la disposición acusada para ejecutar ante la justicia
ordinaria las condenas contra el Estado, cuando se aplica a condenas en materia
de Seguridad Social, en especial en el campo de pensiones, deviene inexequible
a la luz de las normas consagradas en los artículos 13, 48, 53 y 228 de la
Constitución Política.
En primer lugar, el demandante precisa, con
base en jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Sala de Decisión Laboral
del Tribunal Superior de Medellín, que la norma demandada, no obstante estar
consagrada en el Código Contencioso Administrativo, extiende sus efectos hacia
las condenas que contra el Estado se profieran en procesos adelantados ante la
jurisdicción laboral, por virtud del principio de integración normativa
consagrado en el artículo 8 de la Ley 153 de 1887.
Cita algunas normas de la Ley 100 de 1993,
con el ánimo de destacar que el Instituto de Seguros Sociales es una empresa
industrial y comercial del Estado, del orden nacional, con personería jurídica,
autonomía administrativa y patrimonio independiente, que tiene a su cargo el
reconocimiento y pago de las prestaciones económicas en el régimen de prima
media con prestación definida del sistema de pensiones.
En este orden de ideas, precisa el
demandante que los recursos de la Seguridad Social son de naturaleza parafiscal
lo cual implica que constituyen un patrimonio de afectación, esto es, que el
recaudo que se haga por virtud de las contribuciones al Sistema de Seguridad
Social, no pertenecen a las entidades responsables de su administración.
De acuerdo a estos argumentos, el
demandante concluye, en primer lugar, que el artículo 177 del Código
Contencioso Administrativo no es aplicable en materia de seguridad social, en
especial tratándose del reconocimiento de pensiones, toda vez que la lógica que
le es propia, no es comunicable a este último caso, dado que la naturaleza
parafiscal de sus recursos hace que no sea necesario presupuestar las
erogaciones derivadas de las condenas, máxime si se considera que al ser
contribuciones tienen destinación específica, cual es el pago de las acreencias
en materia de seguridad social.
Dentro de este marco de referencia y a la
luz de esta conclusión preliminar, el demandante individualiza los cargos que
formula contra el inciso 4º (parcial) del artículo 177 del Código Contencioso
Administrativo, en los siguientes términos:
1. El accionante sostiene que la
disposición acusada es contraria al derecho a la igualdad consagrado en el
artículo 13 de la Carta Política, en la medida en que genera una brecha
discriminatoria entre las personas a las que se les reconoce el derecho a la
pensión por medio de una sentencia judicial contra el Estado y aquellas que
acceden a la prestación por una vía distinta a la condena judicial contra
entidades estatales, pues estas últimas no tienen que someterse al término
previsto en la norma acusada.
Concretamente considera que el trato
discriminatorio existe entre quienes adquieren el derecho a la pensión a través
de una resolución administrativa y aquellas otras a las que se les adjudica el
derecho pensional por medio de una condena. Así, frente al primer supuesto
(reconocimiento mediante acto administrativo), se da aplicación al artículo 9º
de la Ley 797 de 2003, que dispone que la entidad de pensiones cuenta con un
término no superior a 4 meses para el reconocimiento del derecho pensional.
Ahora bien, si se excediera dicho término, las personas se encuentran
legitimadas para acudir a la acción de tutela para hacer valer sus derechos.
Por su parte, respecto del segundo supuesto de hecho (adjudicación mediante
sentencia), no se aplica la norma previamente referida, sino que se aplica el
artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, en virtud del cual la
entidad demandada puede esperar dieciocho (18) meses para hacer efectivo el
pago del derecho pensional. De esta forma, una persona a la que le es negado un
derecho prestacional de tal naturaleza, deberá acudir a la jurisdicción
ordinaria y si, al final de un proceso que tarda más de tres años, le es
adjudicado el derecho, deberá esperar otros 18 meses para poder ejecutar a la
entidad vencida en juicio y condenada al pago de la prestación.
2. Por otra parte, el actor considera que
el inciso acusado del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo viola
el artículo 53 de la Constitución Política, que señala como principios
fundamentales del estatuto del trabajo, entre otros, la favorabilidad y el
derecho al pago oportuno y al reajuste de las pensiones legales. En criterio
del demandante el aparte acusado es contrario al principio constitucional de
favorabilidad, toda vez que su aplicación en materia de seguridad social, en
especial en el campo del derecho pensional, desconoce la existencia de otros
preceptos normativos específicamente dirigidos a regular esta materia y que
consagran condiciones más favorables a las personas.
3. Finalmente, el accionante señala que el
inciso parcialmente acusado del artículo 177 del Código Contencioso
Administrativo contraviene el principio de prevalencia de lo sustancial sobre
lo formal consagrado en el artículo 228 de la Constitución Política.
Sostiene la acusación, en el hecho de que
el Sistema de Seguridad Social constituye un régimen autónomo y especial que
debe ser aplicado de manera prevalente frente a otras disposiciones, máxime si
se trata de normas de naturaleza exclusivamente procedimental. Así, dado que la
Ley 797 de 2003, especial en materia de Seguridad Social introdujo el término
de 4 meses para que la entidad encargada reconozca el derecho prestacional a la
pensión, ésta deberá ser aplicada por encima del artículo 177 del Código
Contencioso Administrativo, aún en los eventos en que se trate de una solicitud
de pensión fundamentada en una sentencia condenatoria contra el Estado.
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de Justicia y del Derecho
El Director del Ordenamiento Jurídico del Ministerio
del Interior y de Justicia, intervino en el proceso de la referencia para
solicitar a la Corte Constitucional que se esté a lo resuelto en la sentencia
C-555 de 1993 o que, en su defecto, declare la exequibilidad de la norma
acusada.
Basa su solicitud, en primer lugar, en la
consideración de que respecto de la norma acusada existe cosa juzgada relativa,
habida cuenta que sobre el inciso 4º del artículo 177 del Código Contencioso
Administrativo han recaído las sentencias de 2 de agosto de 1984 y 21 de mayo
de 1987 de la Corte Suprema de Justicia, así como la sentencia C-555 de 1993 de
la Corte Constitucional.
En esta última sentencia, la Corte analizó como cargo
principal, la desigualdad ante la ley por la ejecutabilidad mediata de las
obligaciones contra el Estado, frente a la de los acreedores de personas
naturales, cuyos títulos ejecutivos tienen eficacia inmediata. Ante este cargo,
la Corte precisó que la diferencia de trato deviene de la disparidad de
hipótesis, por lo que la distinción resulta razonable, máxime si se considera
que el término de 18 meses es indispensable para efectos de elaboración,
presentación, aprobación y ejecución del presupuesto.
Ahora bien, el interviniente precisa, que en la misma
sentencia la Corte abordó como cargo subsidiario, la eventual afectación de los
derechos de los trabajadores como sujetos activos de créditos judiciales, por
lo que se solicitó la inexequibilidad de la norma censurada en cuanto se
refiere a obligaciones dinerarias de origen laboral.
Esta petición fue despachada desfavorablemente por la
Corporación, bajo la consideración de que la sujeción a las normas
presupuestales no implica, per se, desmedro a los derechos de los
trabajadores.
El interviniente sostiene que las consideraciones de
la Corte respecto de la constitucionalidad del inciso 4º del artículo 177 del
Código Contencioso Administrativo, aún en materia de acreencias laborales, son
aplicables a la actual controversia que el demandante plantea respecto de la
aplicación de dicha norma a las condenas contra el Estado en materia de
seguridad social en pensiones, razón por la cual se presenta el fenómeno de
cosa juzgada constitucional.
Ahora bien, se sostiene en el concepto emitido por el
Ministerio de Justicia y del Derecho que aun si la Corte considerara que no
existe cosa juzgada, la norma demandada tampoco resultaría inexequible, por
cuanto no se cumplen los parámetros para el juicio de inconstitucionalidad
sobre la aplicación e interpretación de la ley.
En este sentido, refiere que la jurisprudencia
constitucional ha determinado que la Corte, prima facie, no es
competente para resolver los debates en torno a la aplicación o interpretación
de las normas. No obstante, la Corporación ha sostenido que por vía de la
acción de inconstitucionalidad puede resolver los conflictos relativos a la
interpretación de la ley, en los eventos en que el debate comporta un problema
de interpretación constitucional y el mismo se origina directamente en el texto
de la disposición acusada.
Sin embargo, en consideración del actor, ninguno de
estos presupuestos se encuentra reunido. Así, el debate sobre la aplicación e
interpretación de la norma acusada no involucra un problema de interpretación
constitucional, toda vez que se parte del supuesto errado de equiparar el
reconocimiento del derecho con la exigencia del pago respectivo, situación esta
última que se regula por disposiciones equivalentes para el pago de una pensión
reconocida por acto administrativo o por sentencia judicial.
De otro lado, el problema no se origina directamente
en el texto de la norma acusada, por cuanto existe una serie de normas
relacionadas con la materia contenidas en el Código Contencioso Administrativo,
el Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social y el Código de
Procedimiento Civil y la Ley 100 de 1993, que analizadas conjuntamente dan
lugar a la aplicación específica y preferente de estas últimas normas dada la
especialidad de la materia.
Finalmente, el interviniente precisa que la Corte
Constitucional ha señalado en prolija jurisprudencia que el reconocimiento del
derecho a la pensión es un derecho fundamental para las personas de la tercera
edad. Igualmente, ha precisado la Corporación que los términos con que cuentan
las entidades de pensiones para resolver los derechos de petición en materia de
pensiones  y para hacer efectivo el pago de las mesadas pensionales, obliga
tanto a las entidades públicas como a las privadas encargadas de administrar el
Sistema de Seguridad Social Integral en Pensiones.
Por tanto, el término de 4 meses establecido en el
artículo 9º de la Ley 797 de 2003 para el reconocimiento de la pensión y el de
seis meses consagrado en el artículo 4º de la Ley 700 de 2001, para el pago
efectivo de la misma, tienen como finalidad exigir que ninguna pensión sea
reconocida ni pagada más allá de estos términos, sin establecer distinciones de
plazo entre las autoridades públicas o privadas encargadas de administrar el
sistema de pensiones.
Así, una interpretación armónica de las normas
vigentes, permite concluir que el plazo para hacer efectivo el derecho a la
pensión, obliga de manera igual y en las mismas condiciones tanto a las
entidades privadas como a las públicas, con el fin de garantizar a los
afiliados del sistema de pensiones los derechos sociales y fundamentales de que
son titulares.
2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Asesor de la Dirección Superior del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público intervino en el proceso para solicitar a la Corte,
de manera principal, que se declare inhibida para emitir pronunciamiento de
fondo en el caso y, subsidiariamente, que se esté a lo resuelto en la Sentencia
C-555 de 1993 y, en últimas, que declarara la exequibilidad de la norma
acusada.
Sustentó la solicitud de fallo inhibitorio en el hecho
de que la demanda no concreta los cargos formulados contra la disposición
acusada. Así, si bien el actor manifiesta que la norma es violatoria de los
artículos 13, 48, 53 y 228 de la Carta Política, solamente desarrolla el cargo
formulado contra la norma por la violación del artículo 13 Superior, sin
establecer de manera clara y concreta las razones de la violación de las otras
normas constitucionales invocadas.
De esta forma, la falta de argumentos claros, precisos
y pertinentes para soportar el concepto de la violación, impide a la Corte
pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de la norma acusada. Ahora
bien, respecto del cargo de violación del artículo 13 constitucional, el
interviniente afirma que tampoco se encuentra debidamente formulado y que no es
competencia de la Corte revisarlo, por cuanto esta Corporación ha sostenido que
los cargos no pueden fundarse en sus desarrollos específicos, ni referirse a su
ejecución práctica o a los abusos que puedan cometerse por los operadores
jurídicos en casos concretos.
A lo anterior agrega que la expresión “dieciocho
(18) meses” fue declarada exequible por la Corte en la Sentencia C-555 de
1993, con base en acusaciones similares a las expuestas en la presente causa,
razón por la cual respecto de la misma ha operado el fenómeno de la cosa
juzgada absoluta.
No obstante estos argumentos en los que basa la
solicitud de fallo inhibitorio y cosa juzgada, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público entra a sustentar las razones por los que la Corte debe
declarar exequible la disposición acusada, en caso de que considere procedente
el estudio de fondo de la demanda.
Señala el interviniente que la Corte Constitucional,
en Sentencia C-555 de 1993, declaró la exequibilidad del inciso 4º del artículo
177 del Código Contencioso Administrativo, sin condicionar explícitamente el
alcance de esta declaratoria, por lo que opera el fenómeno de cosa juzgada
absoluta, que debe ser declarada por esta Corporación.
Finalmente, el Ministerio entra a analizar el cargo
formulado contra la norma acusada, por violación del artículo 13 de la
Constitución Política, en los siguientes términos:
En primer lugar, el interviniente señala que, por
regla general, el Instituto de los Seguros Sociales cuenta con disponibilidad
presupuestal para atender las condenas judiciales que en materia de pensiones
se profieran en su contra, por lo que no es cierto que en la práctica las
personas tengan que esperar efectivamente el término de 18 meses para tener
acceso al goce efectivo del derecho pensional.
De otra parte, señala que no existe violación al
derecho de igualdad, por cuanto las personas que adquieren la pensión por vía
administrativa se encuentran en una situación completamente diferente a la de
quienes adquieren el derecho a través de una sentencia judicial. Bajo esta
consideración, estas hipótesis fácticas no deben tratarse bajo una misma
regulación y, en todo caso, la diferenciación incorporada en la normatividad
vigente resulta proporcionada y razonable.
Así, mientras que en el reconocimiento pensional que
procede por vía administrativa, el derecho es claro, en el reconocimiento a
través de sentencia judicial,  el derecho no resulta claramente definido, por
lo que se tiene que acudir al juez competente para que defina las pretensiones
del interesado, situación que sujeta el trámite presupuestal a las
contingencias judiciales.
En igual sentido, afirma el interviniente que, el
término de 18 meses introducido por la norma acusada busca dar cumplimiento a
los principios presupuestales consagrados en la Constitución, por lo que
resulta adecuado y proporcionado a la Carta Política. De igual forma, dicho
término  propende por la garantía de la efectividad de los fallos judiciales
proferidos contra las entidades públicas.
Finalmente señala que no tiene ninguna incidencia en
el juicio de constitucionalidad, la consideración de que los recursos
administrados por el ISS sean de naturaleza parafiscal, dado que,
independientemente de cuál sea el ingreso con el que se financia el gasto, la
entidad debe ceñirse a la normatividad vigente par la ejecución del
presupuesto.
3. Ministerio de la Protección Social
El Ministerio de la Protección Social, a
través de apoderado, intervino en el proceso, para solicitar a la Corte que
declare la exequibilidad de la norma acusada.
Sustenta su solicitud, en la consideración
de que el actor formula la demanda del artículo 177 del Código Contencioso
Administrativo interpretándolo de manera aislada, sin reparar en que éste debe
ser armonizado con las demás normas procesales y sustanciales en materia de
seguridad social.
Así, al analizar las normas procesales
aplicables, el interviniente precisa que el término de 18 meses constituye ultima
ratio en materia de cumplimiento de condenas judiciales contra el Estado,
toda vez que, de acuerdo al artículo 176 del Código contencioso Administrativo,
las autoridades condenadas judicialmente tienen 30 a partir de la comunicación
del fallo para expedir la resolución correspondiente en la cual se adoptarán
las medidas necesarias para llevar a cabo el cumplimiento de la forma más ágil
posible.
Así, si después de surtirse un proceso
judicial, el juez concede el derecho pensional a una persona, el cumplimiento
de la sentencia en que opere dicho reconocimiento debe hacerse de manera
inminente y perentoria.
4. Instituto de Seguros Sociales
El jefe de la Unidad de Procesos de la Dirección
Jurídica Nacional de los Seguros Sociales, intervino en el presente proceso y
solicitó a la Corporación que desestimara los cargos formulados en la acción de
inconstitucionalidad y que, en consecuencia, declarara la exequibilidad de la
norma acusada.
El interviniente señala, en primer lugar, que si bien
la Corte ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la constitucionalidad
del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, no existe un
pronunciamiento concreto sobre los cargos formulados en la demanda, porque lo
que en ella se cuestiona es la constitucionalidad del término de 18 meses para
la ejecutabilidad de las condenas contra el Estado en materia de seguridad
social en pensiones.
Posteriormente, el interviniente señala las normas de
rango legal y reglamentario que lo llevan a concluir que el término de 18 meses
es aplicable al Seguro Social en materia de condenas pensionales, con el fin de
salvaguardar el patrimonio público de los vaivenes procesales y evitar detrimentos
injustificados.
En este sentido, sostiene que el artículo 177 del
Código Contencioso Administrativo que contempla el término de 18 meses para
hacer ejecutables las condenas contra el Estado se aplica, entre otras, a las
entidades descentralizadas. Indica, adicionalmente, que el artículo 38 de la
ley 489 de 1998 prescribe que las empresas industriales y comerciales del
Estado son entidades descentralizadas del orden nacional y que el artículo 87
de la misma ley señala que éstas gozan de los mismos privilegios y
prerrogativas que la nación.
Así, el privilegio de la nación en el
sentido de que las condenas judiciales en su contra son ejecutables 18 meses
después de su ejecutoria, es aplicable al Seguro Social, dada su calidad de
entidad descentralizada del orden nacional.
5. Universidad del Rosario
El Decano de la Facultad de Jurisprudencia
de la Universidad del Rosario intervino en el proceso para solicitar a la Corte
que declare la exequibilidad de la norma acusada, por cuanto en su parecer, el
demandante pretende un pronunciamiento de constitucionalidad condicionado de la
norma, toda vez que plantea que la disposición acusada es inexequible en los
casos en que se aplica a condenas contra el Estado en materia de seguridad
social en pensiones.
En tal medida, no existe un cargo de
inconstitucionalidad como tal contra la norma demandada, por lo que el problema
se reduce a determinar si la aplicación de la misma a un campo concreto,
resulta violatoria de principios Superiores.
Frente al caso concreto planteado por el
demandante, el interviniente considera que es aplicable la jurisprudencia de la
Corporación, en virtud de la cual es procedente la acción de tutela frente a la
dilación del pago de mesadas pensionales, cuando tal demora afecta derechos fundamentales
de los beneficiarios de pensiones.
Por tanto, si bien es cierto que el término
de 18 meses con que cuentan las autoridades estatales para cumplir las condenas
en materia pensional, antes de ser ejecutados judicialmente, puede lesionar
derechos fundamentales, si tal circunstancia se concreta, los titulares de los
derechos pensionales reconocidos judicialmente pueden acudir a la acción de
tutela para salvaguardar sus derechos vulnerados.
6. Academia Colombiana de Jurisprudencia
La Academia Colombiana de Jurisprudencia
intervino en el proceso y solicitó a esta Corporación que declarara exequible
la norma acusada, con la aclaración de que el término previsto en el inciso 4º
del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo para la ejecución de las
condenas contra el Estado no será aplicable a las sentencias judiciales que
declaren derechos pensionales.
Sustenta esta solicitud de exequibilidad
condicionada en la consideración de que la aplicación de la norma demandada
para el caso de condenas judiciales contra el Estado en materia de pensiones
genera una brecha diferencial entre las personas que adquieren el derecho a la
pensión mediante un acto administrativo y aquellas que lo obtienen a través de
una sentencia judicial.
Así, el interviniente señala que en el caso
de derechos pensionales, la norma acusada vulnera el derecho a la igualdad,
habida cuenta que las personas que adquieren el derecho mediante resolución
administrativa entran en el goce efectivo del derecho prestacional de forma
inmediata, mientras que las que lo obtienen por sentencia judicial deben
esperar un término de 18 meses para poder acceder realmente a la prestación
concedida.
Señala la Academia que, como consecuencia
de la igualdad de las situaciones fácticas, consistentes en el reconocimiento
del derecho a gozar de una pensión, la diferencia creada por la ley deviene
injustificada y desproporcionada.
No obstante, el interviniente aclara que el
dispositivo legal demandado no resulta manifiestamente contrario a ningún
precepto constitucional. En efecto, el artículo 177 del Código Contencioso
Administrativo, en general, y su inciso 4º, en particular, están
teleológicamente dirigidos a la garantía de los derechos de quienes resulten
favorecidos con una sentencia judicial reparadora de daños producidos por el
Estado, finalidad que no resulta contraria a las normas constitucionales.
Considera el interviniente que el problema
jurídico se deriva de una indebida asimilación de dos situaciones jurídicas
diversas: la condena en contra de una entidad pública en virtud de un daño
ocasionado en desarrollo de su actividad y el reconocimiento de un derecho
pensional, caso este último en el que no existe una condena que afecte el
patrimonio público.
En este orden de ideas, dado que el
problema se suscita por la indebida interpretación y aplicación del inciso 4º
del artículo 177 del CCA, situación que genera un trato diferencial
injustificado para un grupo de personas, corresponde a la Corte proferir una
sentencia interpretativa, mediante la cual preserve dentro del ordenamiento la
norma demandada, pero desechando la interpretación que resulta abiertamente
contraria a la Constitución Política.
7. Central Unitaria de Trabajadores de
Colombia
El Presidente de la Central Unitaria de
Trabajadores de Colombia intervino en el proceso y solicitó a la Corte que
declarara la constitucionalidad condicionada de la norma impugnada y que
eliminara el plazo de 18 meses para que las condenas judiciales contra el
Estado sean ejecutables, cuando se trata del pago de una pensión.
Sostiene que si bien el término de 18 meses
tiene como finalidad la sanidad presupuestal, el tesoro público no resulta
afectado por condenas judiciales en materia pensional, por cuanto los recursos
de la seguridad social constituyen un patrimonio autónomo administrado por el
Seguro Social únicamente para cumplir con dichas obligaciones.
Finalmente considera que la obligación que
se impone a las personas que obtienen el derecho pensional por vía de una
sentencia judicial, en el sentido de tener que esperar 18 meses para que se
haga efectivo su derecho, constituye una muestra clara de desigualdad pensional
que no tiene ninguna justificación.
Iguales argumentos expuso el ciudadano José
Luciano Sanín Vásquez, quien intervino en el proceso para coadyuvar la demanda,
mediante escrito radicado en esta Corporación el 7 de septiembre de 2006.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El Procurador General de la Nación,
mediante concepto No. 4169, solicita a la Corte Constitucional que se declare
inhibida para hacer un pronunciamiento de fondo en relación con los cargos
formulados contra el inciso 4º del artículo 177 del Código Contencioso
Administrativo, por ineptitud sustancial de la demanda.
Para sustentar solicitud, el Procurador
pone de presente la doble naturaleza que le asiste a la seguridad social, al
ser un derecho y un servicio público cuya garantía está a cargo del Estado y
declara que el Ministerio Público aboga por la defensa de las garantías al
derecho a la seguridad social.
Posteriormente, señala que de acuerdo a la
jurisprudencia de esta Corporación es requisito de procedibilidad del juicio de
constitucionalidad, que los cargos fluyan del texto de la norma acusada y no de
la interpretación que algún operador jurídico haga de la misma, por cuanto esto
último comporta juicios subjetivos que no son susceptibles de confrontación con
la Norma Superior.
En criterio del Procurador, el demandante
no cumplió con la carga de explicar de manera idónea, clara y concreta el
concepto de la violación de la disposición acusada.
De otra parte, refiere que el control que
se ejerce a través de la acción pública de constitucionalidad es de carácter
abstracto, por lo que los cargos indeterminados o indirectos que no se
encuentren dirigidos a atacar el contenido material de la disposición impugnada
no tienen vocación de prosperidad.
Manifiesta que si bien la Corte ha
precisado que no le corresponde al juez constitucional resolver los debates
sobre la interpretación y aplicación de las normas, por cuanto esta función le
compete a los jueces ordinarios, también ha admitido la posibilidad de que a
través de la acción pública de inconstitucionalidad se resuelvan aquellas
discusiones sobre la interpretación de normas jurídicas, cuando involucran un
problema de interpretación constitucional.
Respecto del caso objeto de estudio, el
Procurador señala que la acusación del demandante no comporta la formulación de
unos cargos suficientemente ciertos y pertinentes que se puedan inferir del
artículo 177 del Código Contencioso Administrativo. Demuestra tal aserto en el
hecho de que el demandante fundamenta la acción en la interpretación que de la
norma acusada han hecho el Consejo de Estado y el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Medellín, de lo que se sigue que el cargo surge únicamente
de la interpretación judicial y no del texto mismo de la norma acusada.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Por dirigirse la demanda contra una norma
que hace parte de un decreto con fuerza de ley (art. 177-4 del Decreto 01 de
1984) esta Corporación es competente para decidir sobre su constitucionalidad,
tal y como lo prescribe el artículo 241-5 de la Constitución Política.
2. Alcance
de la presente demanda de inconstitucionalidad
En el asunto
que examina la Corte, la norma parcialmente acusada es el artículo 177 del
Código Contencioso Administrativo (C.C.A.), por cuyo intermedio se regula la
forma de hacer efectivas las condenas judiciales que se profieren en contra de
las entidades de derecho público.
De acuerdo con
los cargos de la demanda, la acusación la dirige el actor contra algunas
expresiones del inciso cuarto del citado artículo 177 del C.C.A., el cual está
integrado por dos reglas jurídicas claramente separables. La primera castiga el
comportamiento irregular de los funcionarios encargados de ejecutar los
presupuestos públicos, estableciendo como causal de mala conducta el hecho de
pagar las apropiaciones para el cumplimiento de condenas contra el Estado en
forma más lenta que el resto de partidas. La segunda se ocupa del tema de la
ejecutabilidad de las condenas judiciales contra el Estado, disponiendo que
tales condenas sólo pueden ser ejecutables ante la justicia ordinaria “dieciocho
(18) meses” después de su ejecutoria.
El demandante
cuestiona la legitimidad de la segunda regla y, concretamente, de la expresión “dieciocho
(18) meses”, por considerar que esperar dicho término para poder
ejecutar las condenas contra el Estado, cuando se trata de condenas
relacionadas con la Seguridad Social, resulta contrario al derecho de igualdad
de trato frente al tiempo que toma el reconocimiento de la pensión de quienes
no necesitan recurrir al aparato judicial, y va en contra vía de los principios
de favorabilidad y prevalencia del derecho sustancial, ya que el Sistema de
Seguridad Social constituye un régimen autónomo y especial que debe ser
aplicado de manera prevalente frente a otras disposiciones como es el caso de
la norma acusada.
Quienes
intervienen a nombre de los Ministerios de Justicia y del Derecho y de Hacienda
y Crédito Público, coinciden en señalar que respecto de la expresión demandada
ha operado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada absoluta, toda vez que la
misma fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la
Sentencia C-553 de 1993, sin que la Corporación hubiese limitado o condicionado
el alcance de tal decisión. En este sentido, le solicitan a la Corte abstenerse
de emitir pronunciamiento de fondo y ordenar estarse a lo resuelto en el citado
fallo.
De igual
manera, el propio Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio
Público, este último en su concepto de rigor, le solicitan a la Corte que se
declare inhibida para proferir decisión de fondo en el presente caso,
argumentando que el actor no estructuró un verdadero cargo de
inconstitucionalidad contra la expresión acusada, ya que éste fundamenta la
acusación en la interpretación que de la norma hacen los operadores jurídicos y
en sus desarrollos específicos, lo cual no es objeto del control
constitucional.
Con base en los planteamientos
expuestos por los distintos intervinientes, el primer asunto que le corresponde
definir a la Corte es si en la presente causa el Tribunal debe abstenerse de
emitir un pronunciamiento de fondo, bien porque respecto de la expresión
acusada ha operado el fenómeno de la cosa juzgada, ya por que se trata de una
demanda inepta que conduce a un fallo inhibitorio.
3. Existencia de cosa juzgada
constitucional
El artículo 243 de la Constitución Política le
reconoce fuerza de cosa juzgada constitucional a las providencias que la Corte
dicta en ejercicio del control jurisdiccional. En palabras de este Tribunal,
ello significa que “las decisiones judiciales adoptadas por la Corporación en
cumplimiento de su misión de asegurar la integridad y la supremacía de la
Carta, adquieren un carácter definitivo, incontrovertible e inmutable, de tal
manera que sobre aquellos asuntos tratados y dilucidados en procesos
anteriores, no resulta admisible replantear litigio alguno ni emitir un nuevo
pronunciamiento de fondo”[1].
Atendiendo a su significado, la jurisprudencia ha
señalado que el instituto de la cosa juzgada constitucional persigue un doble
propósito. Por una parte, salvaguardar la supremacía e integridad normativa de
la Carta, y por la otra, garantizar la efectiva aplicación de los principios de
igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima de los administrados, en
cuanto por su intermedio “se obliga al organismo de control constitucional a
ser consistente con las decisiones que adopta previamente, impidiendo que casos
iguales o semejantes sean estudiados y resueltos por el mismo juez en
oportunidad diferente y de manera distinta”[2].
Dentro de este
contexto, tanto la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de
1996, arts. 46 y 48) como el Decreto 2067 de 1991 (art. 22), no solo reconocen
que las decisiones proferidas por la Corte Constitucional en ejercicio del
control constitucional son de obligatorio cumplimiento y con efectos erga
omnes, sino que también le imponen a dicha Corporación el deber de ejercer
un control integral sobre las leyes, es decir, confrontar las disposiciones
sometidas a su escrutinio con la totalidad de los preceptos de la Carta.
Bajo la consideración de que la propia Corte
Constitucional es la llamada a fijar los efectos de sus decisiones[3],
y en razón a la necesidad de armonizar el objetivo de seguridad jurídica y las garantías
ciudadanas propias del proceso de constitucionalidad, la jurisprudencia le ha
venido reconociendo distintos alcances o matices al instituto de la cosa
juzgada, los cuales son claramente identificables a partir de las
manifestaciones que con fuerza vinculante se hacen en los respectivos fallos.
Así, para lo que interesa a la presente causa, la Corte ha dicho que la cosa
juzgada puede ser absoluta o relativa, explicando que existe cosa juzgada
absoluta, “cuando el pronunciamiento de constitucionalidad de una disposición,
a través del control abstracto, no se encuentra limitado por la propia
sentencia, es decir, se entiende que la norma es exequible o inexequible en su
totalidad y frente a todo el texto Constitucional.”[4]
De igual manera, sostiene que se está en presencia de la cosa juzgada relativa,
cuando “el juez constitucional limita en forma expresa los efectos de la
decisión, dejando abierta la posibilidad para que en un futuro ‘se formulen
nuevos cargos de inconstitucionalidad contra la norma que ha sido objeto de
examen, distintos a los que la Corte ya ha analizado’[5]”[6].
Frente a la modalidad de la cosa juzgada relativa, ha sostenido esta
Corporación que la misma puede ser “explícita, en aquellos eventos en los
cuales los efectos de la decisión se limitan directamente en la parte
resolutiva, e implícita cuando tal hecho tiene ocurrencia en forma clara e
inequívoca en la parte motiva o considerativa de la providencia, sin que se
exprese en el resuelve.”[7]
Pues bien, dentro del anterior contexto,
coincide la Corte con algunos de los intervinientes en el sentido de señalar
que la expresión “dieciocho (18) meses, incorporada al inciso cuarto del
artículo 177 del C.C.A., ya fue objeto de pronunciamiento por parte de esta
Corporación, habiendo sido declarada exequible en la Sentencia C-555 del 2 de
diciembre 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).  En la mencionada sentencia, la
Corporación no limitó los alcances del fallo, ni a los cargos propuestos en la
demanda ni a su confrontación con determinadas disposiciones constitucionales,
razón por la cual debe entenderse que adelantó un análisis integral frente al
texto de la Carta Política, conforme lo prevé el artículo 46 de la Ley 270 de
1996, Estatutaria de la Administración de Justicia. Al respecto, se expresó en
la parte resolutiva del citado fallo.
“Declarar EXEQUIBLE la expresión
"DIECIOCHO (18) MESES" contenida en el artículo 177 del
Decreto Ley 01 de 1984”.
Cabe agregar, que en esa oportunidad, la citada
expresión fue sometida al juicio de inconstitucionalidad, a propósito de una
demanda cuya estructura y desarrollo era similar a la que ahora se formula en
su contra. En dicha ocasión, también se cuestionó la constitucionalidad de la
expresión “dieciocho (18) meses”, bajo la premisa de que resultaba
discriminatorio y contrario a los principios que orientan el derecho al
trabajo, aplicar dicho término a los créditos judiciales de origen laboral,
incluyendo los créditos pensionales. Los cargos fueron resumidos por la Corte
en los siguientes términos:
“El demandante indica que el artículo 13 de
la CP resulta quebrantado, en cuanto establece una discriminación que afecta a
las personas poseedoras de títulos ejecutivos de recaudo contra la Nación, bien
sea por responsabilidad contractual o extracontractual, que no se compadece con
el régimen de que gozan las personas que poseen títulos ejecutivos contra
particulares, pues éstos últimos son ejecutables en cualquier tiempo. La
doctrina, prosigue la demanda, dispone que las contribuciones exigidas a los
ciudadanos deben ser equitativas y proporcionales. La imposición de un
sacrificio especial, así sea bajo el amparo de un acto legítimo, obliga al
Estado a indemnizar.
Igualmente, considera, se viola el art. 25,
que contempla una protección especial para el trabajo, ya que el término
previsto en la norma acusada limita los términos para la ejecutoriedad,
ejecutabilidad y ejecutividad de las obligaciones de origen laboral. En el
mismo sentido, anota, se viola el art. 46 de la CP, pues se prorroga en 18
meses el cobro de pensiones, salarios o reintegros reconocidos a los servidores
públicos luego de un largo proceso de 5 años o más.
Se desconoce también la igualdad de
oportunidades para los trabajadores, preconizada en el art. 53 de la CP, señala
la demanda, toda vez que un trabajador del sector privado puede ejecutar y
embargar al patrón o deudor una vez esté ejecutoriado el mandato judicial. No
así el servidor público. En su opinión, el término previsto en el artículo 177
del C.C.A. vulnera el inciso final del artículo 53 de la Carta que prohibe el
menoscabo de los derechos de los trabajadores.
El actor argumenta que, además, se
transgrede el artículo 58 de la CP, que ‘garantiza los derechos adquiridos,
derechos que en el campo administrativo, se denominan: "Situaciones
subjetivas, particulares y concretas" consagradas en los Actos
Administrativos ejecutoriados’, al igual que las razones de equidad e
interés social, a las que se remite el último inciso de la norma
constitucional.
Los artículos 46 y 48 de la CP resultan
vulnerados, en el sentir del demandante, ‘por cuanto no permitir el pago
oportuno de pensiones vulnera la dignidad del Ser Humano, y atenta contra la
dignidad, la protección de la vida de las personas de la tercera edad, que
tendrían que esperar Dieciocho meses (18) para que el Ministerio respectivo, decida
finalmente si les paga o no sus acreencias, como en realidad está ocurriendo
actualmente ...’.
Señala que el plazo acusado de
inconstitucionalidad viola los arts. 1º, 2º e inciso 1º del artículo 58, pues
da pábulo a que el Estado evada sus obligaciones, si se tiene en cuenta que
este lapso se sustrae del término de prescripción propio de la acción ejecutiva
señalada en tres años en el Código Laboral y en diez en el Código Civil, lo que
equivale a permitir que ‘prevalezca el Interés Particular del Estado deudor
moroso, sobre una obligación pensional, de la cual en su causa ya se benefició,
frente al interés general de los Administrados que requieren que el Estado les
garantice sus derechos’.
A continuación la demanda apunta a la
vulneración del artículo 87 de la CP,
‘porque la inejecutabilidad de un Acto
Administrativo EJECUTORIADO, con obligaciones dinerarias contra el Estado, hace
nugatoria esa ejecutoria y priva al acreedor del Derecho, de hacer efectiva la
prestación debida, por vía judicial, cuando precisamente ha sido la
Administración, quien ha expedido el Acto Administrativo, y después obtiene a
través del Art. 177 otros Dieciocho (18 Meses) para que el derecho del
Trabajador allí contenido, sea eficaz.
‘Cuando un agente de la Administración,
expide un ACTO ADMINISTRATIVO CON OBLIGACIONES LABORALES DINERARIAS a favor de
un servidor público, ...... ¿No es que dichas sumas, ya están consideradas y
apropiadas dentro del Presupuesto de la Entidad respectiva? Luego, entonces,
¿para qué los dieciocho meses?’ ”
Sobre esta acusación expresó la Corte en algunos
apartes de la citada Sentencia C-555 de 1993:
“Desigualdad ante la ley
“…”
El proceso presupuestal que rige para el
conjunto de las entidades públicas se inspira en el principio de legalidad, de
profunda raigambre democrática, en cuya virtud se reserva a un órgano de
representación popular la decisión final sobre el universo de los egresos e
ingresos estatales. Asimismo la racionalidad, eficacia y responsabilidad
inherentes a la función pública, demandan que el recaudo y aplicación de los
dineros del erario se manejen de acuerdo con reglas y procedimientos
predeterminados y controlables.
6. Las disposiciones constitucionales no
consagran una excepción al referido proceso constitucional en el evento de que
la entidad pública figure en el mundo de relación como deudora de una suma
liquida de dinero. Los principios en los que dicho proceso se sustenta tampoco
ofrecen una exoneración a sus mandatos cuando la entidad se torna deudora e,
incluso, incumple sus compromisos. La asunción de obligaciones por parte de una
entidad pública y su incumplimiento - lo que puede acarrear la intervención
judicial a instancia del acreedor - no significa que esta materia emigre del
proceso presupuestal. De hecho, normas de rango legal - como en efecto lo ha
hecho la ley 38 de 1989 en su artículo 16, declarado exequible por esta Corte -
se ocupan de algunas particularidades e incidencias de la situación
presupuestal a la que se ve abocada la entidad deudora que incurre en mora. La
dispensa del régimen presupuestal en relación con una erogación vinculada al
pago de un crédito a cargo de una entidad pública, por lo demás, supondría
igualmente la correlativa exclusión de la fuente que como apropiación debería
figurar en el presupuesto, lo que no es posible sin introducir desorden e
indisciplina fiscales y sin desvirtuar el principio democrático de legalidad y
de restricción del gasto.
“…”
9. La norma no pretende desconocer los
créditos judiciales a cargo de la Nación y demás entidades públicas. Se limita
a determinar un plazo que es el adecuado para incorporar al presupuesto el
gasto a que da lugar el crédito judicialmente reconocido, justamente para hacer
posible su pago y arbitrar el recurso correspondiente. No de otra manera se
explica que el citado artículo 177 disponga: 'El Congreso, las asambleas,
los concejos, el Contralor General de la República, los contralores
departamentales, municipales y distritales, el Consejo de Estado y los
tribunales contencioso administrativos y las demás autoridades del caso deberán
abstenerse de aprobar o ejecutar presupuestos en los que no se hayan incluido
partidas o apropiaciones suficientes para atender el pago de todas las condenas
que haya relacionado el ministerio público. Será causal de mala conducta de los
funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos, pagar las
apropiaciones para cumplimiento de condenas más lentamente que el resto’.
En ese mismo sentido, el inciso final de la norma, para evitar al acreedor un perjuicio
mayor, señala que las cantidades liquidadas reconocidas en las sentencias
devengarán intereses comerciales durante los seis meses siguientes a su
ejecutoria y moratorios después de este término.
Las razones anteriores son suficientes para
despachar negativamente el cargo.
Estudio de los restantes cargos
10. El actor señala como infringidos por la
norma acusada los artículos 1, 2, 4, 25, 46, 53 inciso 2 y final, 58 inciso 1 y
final y 87 de la CP. En su conjunto, pese a la deficiente elaboración de los
conceptos de violación, es posible colegir que el demandante entiende que la
suspensión temporal de la ejecutabilidad de los créditos judiciales, puede
afectar gravemente los derechos de los trabajadores cuando éstos sean sujetos
activos de los mismos en cuyo caso los derechos y garantías derivados de las
normas citadas se vulnerarían. De ahí que como petición subsidiaria solicite la
inexequibilidad de la norma censurada sólo en cuanto se refiera a las
obligaciones dinerarias de origen laboral.
11. Sólo si se contemplare la posibilidad,
así fuere lejana de que los créditos judiciales de origen laboral a
cargo de la Nación y demás entidades públicas, en razón de la norma acusada,
corrieren el riesgo de no ser pagados o su solución indebidamente dilatada,
esta Corte podría considerar los argumentos del demandante. La tesis del actor
llevaría a reconocer y pagar esta suerte de créditos judiciales por fuera del
proceso presupuestal, vale decir, a abandonar el principio democrático de
legalidad presupuestal, sacrificio éste mayúsculo que no se justifica si de
otra parte dentro del cauce presupuestal se garantiza su solución. Lo anterior
sin perjuicio de que ‘las autoridades a quienes corresponda la ejecución de una
sentencia - como lo dispone el artículo 176 del Código Contencioso
Administrativo - dictarán, dentro del término de treinta (30) días contados
desde su comunicación, la resolución correspondiente, en la cual se adoptarán
las medidas necesarias para su cumplimiento’.
El pago puntual de las obligaciones
laborales a cargo de las entidades públicas - independientemente de su origen
-, es un deber del estado que adquiere mayor relieve por su carácter social y
por estar positivamente fundado en el trabajo y en la dignidad humana como
valores superiores (CP arts. 1 y 2). Empero, una condición elemental que la
administración debe acatar en lo que atañe a la ejecución del gasto es la de
sujetarse a las normas presupuestales tanto constitucionales como legales, lo
que de suyo no implica desmedro a los derechos de los trabajadores. Lo que no
es óbice para que dentro del marco legal y presupuestal, la administración deje
de obrar en las diferentes etapas con eficiencia y prontitud, particularmente
tratándose del reconocimiento y pago de créditos laborales. A este respecto una
interpretación conforme a la Constitución permite discernir del texto del
artículo 177 del Código Contencioso Administrativo una pauta obligatoria de
conducta para la administración deudora según la cual las apropiaciones
destinadas al cumplimiento de condenas laborales deben ejecutarse más
rápidamente que el resto y siempre han de tener carácter prioritario.
12. La Corte Constitucional, de otra parte,
ha otorgado al trabajo la importancia que tiene en el ordenamiento
constitucional. Si bien en su sentencia C-546 de 1992 declaró la
constitucionalidad de principio de inembargabilidad del presupuesto, dejó a
salvo la posibilidad de embargar sus fondos ‘en aquellos casos en los cuales la
efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas
de las obligaciones laborales, sólo se logre mediante el embargo de bienes y
rentas incorporados al presupuesto de la Nación’. No cabe duda de que la
especial consideración que reclama el trabajo se encuentra debidamente atendida
en la excepción a que se ha hecho mención, la que no podría ser extendida hasta
el punto de tener que omitirse de manera integral el proceso presupuestal.
Además de las razones expuestas, se opone a ello la declaratoria de
exequibilidad del artículo 16 de la Ley 38 de 1989 pronunciada en la referida
sentencia a cuyo tenor ‘ (...) la forma de pago de las sentencias a cargo de la
Nación, se efectuará de conformidad con el procedimiento establecido en el
Código Contencioso Administrativo y demás disposiciones concordantes’. En todo
caso, en la misma sentencia, luego de excluir los créditos laborales del
principio de inembargabilidad del presupuesto, se advirtió que en esta
hipótesis excepcional éste sería ‘embargable en los términos del artículo 177
del Código Contencioso Administrativo’.”
Así las cosas, respecto de la expresión “dieciocho
(18) meses, incorporada al inciso cuarto del artículo 177 del C.C.A., ha
operado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada absoluta, no solo por cuanto en
la Sentencia C-555 de 1993 la Corte no limitó los alcances del fallo, ni a los
cargos propuestos en las demandas ni a su confrontación con determinadas
disposiciones constitucionales, sino además, porque tal decisión estuvo
motivada en acusaciones similares a las propuestas en la presente causa.
En consecuencia, en lo que toca con la
precitada expresión, no cabe emitir un nuevo pronunciamiento de fondo y, por lo
tanto, en la parte resolutiva de este fallo se ordenará estarse a lo
resuelto en la Sentencia C-555 del 2 de diciembre de 1993.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-555 de 1993, que declaró
EXEQUIBLE la expresión “dieciocho (18) meses” contenida en
el artículo 177 del Decreto Ley 01 de 1984, correspondiente al Código
Contencioso Administrativo.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia C-310 de 2002
(M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[2] Sentencia Ibídem.
[3]
En la Sentencia C-113/93 (M.P. Jorge Arango Mejía) la Corte precisó que: “sólo la Corte Constitucional, de
conformidad con la Constitución, puede, en la propia sentencia, señalar los
efectos de ésta. Este principio, válido en general, es rigurosamente exacto en
tratándose de las sentencias dictadas en asuntos de constitucionalidad”.
[4] Sentencia C-774 de 2001
(M.P. Rodrigo Escobar Gil)
[5] Auto de Sala Plena
,A-174/2001.
[6] Sentencia C-310 de 2002
(M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[7] Sentencia Ibídem.