C-642-99
Sentencia C-642/99
Sentencia
C-642/99
INDEMNIZACION A
EMPLEADOS DE CARRERA POR SUPRESION DEL CARGO
El deber de
indemnizar encuentra fundamento constitucional, en el hecho de que el empleado
público de carrera administrativa 'es titular de unos derechos subjetivos
adquiridos que gozan de protección constitucional, al igual que ocurre con la
propiedad privada, según el artículo 58 de la Carta. Por lo tanto, esos
derechos no son inmunes al interés público pues el trabajador, como el resto
del tríptico económico –del cual forma parte también la propiedad y la empresa-
está afectado por una función social, lo cual no implica que la privación de
tales derechos pueda llevarse a efecto sin resarcir el perjuicio que sufre su
titular en aras del interés público. De allí que, si fuese necesario que el
Estado, por razones de esa índole, elimine el empleo que ejercía el trabajador
inscrito en carrera, como podría acontecer con la aplicación del artículo 20 transitorio
de la Carta, sería también indispensable indemnizarlo para no romper el
principio de igualdad en relación con las cargas públicas, en cuanto aquél no
tendría obligación de soportar el perjuicio, tal como sucede también con el
dueño del bien expropiado por razones de utilidad pública. En ninguno de los
casos la licitud de la acción estatal es óbice para el resarcimiento del daño
causado.' "De otra parte, dicho resarcimiento del daño encuentra también
apoyo en el artículo 90 del estatuto superior, que conmina al Estado a
responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables,
causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas".
CONCILIACION-Naturaleza
La conciliación
es una institución en virtud de la cual se persigue un interés público,
mediante la solución negociada de un conflicto jurídico entre partes, con la
intervención de un funcionario estatal, perteneciente a la rama judicial o a la
administración, y excepcionalmente de particulares.
ACTO
ADMINISTRATIVO QUE RECONOCE INDEMNIZACION Y CONCILIACION-Inconstitucionalidad
No le
es dable al legislador dictar reglas en virtud de las cuales por voluntad de
una de las partes se imponga a otra la conciliación de un conflicto. La norma
acusada, en cierta manera habilita a la administración para imponer la solución
de un conflicto que, como se dijo no existe, por la sola circunstancia de que
ésta le reconozca la indemnización prevista en la ley. En consecuencia, si la
administración es parte interesada en el conflicto no puede ella misma
intervenir en el proceso de conciliación, y mucho menos para imponerlo; aunque
no se descarta la posibilidad que se asigne la solución del conflicto por la
vía de la conciliación a un órgano de aquélla imparcial e independiente. En la
forma como esta redactada la disposición acusada y por virtud del efecto de
cosa juzgada que tiene el referido acto al parecer se excluye dicha posibilidad
de demandar, aun en el evento en que se hubiera decretado una indemnización que
no era procedente o en una cuantía que no corresponda a la que en realidad debe
reconocerse.
Referencia:
Expediente D-2290
Norma Acusada:
Parágrafo segundo
del artículo 39 de la Ley 443 de 1998.
Actor: Antonio
Eduardo Bohórquez Collazos
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé
de Bogotá, D.C., primero (1º) de septiembre de mil novecientos noventa y nueve
(1999).
I. ANTECEDENTES.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios del proceso a que da lugar la
acción pública de inconstitucionalidad, procede la Corte a proferir la
sentencia correspondiente en relación con la demanda presentada por el
ciudadano Antonio Eduardo Bohórquez Collazos, contra algunos apartes del
parágrafo segundo del artículo 39 de la Ley 443 de 1998, afirmando su
competencia con fundamento en el artículo 241-5 de la Constitución Política.
II. NORMA
ACUSADA.
Se transcribe a
continuación el parágrafo del artículo 39 de la Ley 443 de 1998, destacando en
negrilla el aparte normativo acusado.
LEY 443 DE 1998
Por la cual se expiden normas sobre carrera
administrativa
y se dictan otras disposiciones.
Parágrafo 2º. En
el evento de que el empleado opte por la indemnización o la reciba, el acto
administrativo en que esta conste prestará mérito ejecutivo y tendrá los
mismos efectos jurídicos de una conciliación. Los términos de caducidad
establecidos en el Código Contencioso Administrativo para instaurar la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho se contarán a partir de la
declaratoria de nulidad del acto administrativo que originó la supresión del
empleo.
III. LA DEMANDA.
Según el demandante
la disposición acusada vulnera los artículos 1, 2, 13, 25 y 53 de la
Constitución Política. El concepto de la violación se expone de la siguiente
manera:
El texto acusado es
equívoco porque da lugar a dos interpretaciones: que el empleado, una vez opte
por la indemnización, o la reciba, no puede reclamar contra el monto de la
misma, porque la ley le confiere a estos actos el valor de una conciliación; o
bien que, al aceptar la indemnización, se descarta la posibilidad de que pueda
ejercitar la correspondiente acción judicial contra el acto administrativo que
suprimió el cargo.
Las situaciones
descritas tienen como consecuencia la vulneración del numeral 6º del artículo
40 de la Constitución, en virtud del cual todo ciudadano tiene derecho a
interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley, así como
el preámbulo en cuanto señala como elementos fundantes del orden
constitucional, la justicia y la igualdad, la filosofía solidaria y social del
Estado Social de Derecho, el principio de la efectividad y garantía de los
derechos, el derecho al trabajo en condiciones de dignidad y de justicia y los
principios mínimos protectores de este derecho.
Igualmente considera
el demandante que la norma acusada desatiende las directrices constitucionales
del deber estatal de protección al trabajo, pretende convertir en renunciable
lo que no es, y desconoce el principio de estabilidad en el empleo y de
igualdad ante las cargas públicas.
En efecto, expresa
en algunos de los apartes de la demanda el actor:
"En el
ejercicio de sus funciones y competencias todas las estructuras estatales sin
excepción, están obligadas a beber de la dignidad humana, que representa su
principalísimo deber y la esencia de su finalidad última, y en consecuencia
todas sus actuaciones deben dirigirse de manera inequívoca al respeto a ella.
El actuar contrario a ese precepto, le hace merecedor de la necesaria sanción
que el mismo ordenamiento jurídico ha dispuesto".
(.....)
"Pues resulta a
todas luces indigno el que se ponga contra la pared a quien acaba de
cercenársele su fuente de subsistencia y trascendencia, forzándole o a
renunciar a recibir una indemnización –producto del estado solidario- por haber
perdido su empleo, o a renunciar a una de las garantías de mayor trascendencia
para la humanidad como lo es poder acudir a la autoridad jurídica a fin de
buscar preservar o garantizar un derecho fundamental como el trabajo, que es
mucha veces conculcado, por el patrono privado o público, gracias a artimañas
irregulares y violatorias del orden jurídico".
"Esto que ante
una situación real de crisis económica no sólo no dota al ordenamiento de las
herramientas jurídicas aptas para la defensa idónea del sagrado derecho a
trabajar, sino que, mas grave aún niega su compromiso de ampararle al
establecer lo que en últimas es una opción forzada contra el afectado:
Renunciar a la herramienta judicial de defensa y restablecimiento del derecho
superior cercenado, so pena de no recibir una modesta suma de dinero producto
de la faz que debe mostrar un estado social de derecho, como tal solidario.
Razón suficiente para que ya no figure en el ordenamiento".
IV. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El Procurador
General de la Nación solicita a la Corte declarar exequible la norma demandada,
en consideración a los siguientes planteamientos:
- La Constitución
protege el trabajo en todas sus modalidades y frente a todas las personas, de
manera que esa protección se extiende desde luego a los servidores públicos. En
ese sentido se pronuncian los artículos 53 y 125 de la Constitución, con
fundamento en los cuales se consagra el principio de estabilidad en el empleo.
Particularmente esa prerrogativa beneficia a quienes desempeñan empleos de
carrera.
- "Se consagra
el principio del mérito como determinante del ingreso, permanencia, promoción y
retiro del cargo, razón por la cual, además de ser el servidor público un
sujeto protegido, es también un sujeto sometido a controles estrictos que lo
hacen más responsable de su desempeño laboral y ético".
Conforme a lo
establecido por el artículo 125 constitucional, el retiro de los servidores en
cargos de carrera puede obedecer a una calificación no satisfactoria en el
desempeño del empleo, a la violación del régimen disciplinario, o a otras
causales previstas en la Constitución o la ley.
Precisamente los
artículos 37 y 39 de la ley 443 de 1998 consagraron otro caso de retiro del
servicio de un empleado de carrera, como es la supresión del cargo.
La autoridad
facultada para suprimir empleos debe obrar dentro de ciertos parámetros de
racionalidad. Por lo tanto, "la administración no puede imputar las
consecuencias negativas de sus propias determinaciones a los sujetos pasivos
directos o indirectos de estas decisiones, que si bien son lícitas, pueden
resultar lesivas de los derechos fundamentales de las personas". Por ello,
una vez suprimido el cargo la ley dispone que el empleado en carrera puede
optar por ocupar un cargo similar al que antes desempeñaba o recibir la
condigna indemnización por el daño ocasionado.
El artículo 39 de la
ley 443/98 consagra dos mecanismos dirigidos a reparar el daño causado a los
servidores de carrera, por la supresión del cargo, como consecuencia de la
eliminación o fusión de entidades, organismos o dependencias, el traslado de
funciones de una entidad a otra, o de la modificación de plantas de personal.
La primera consiste en la incorporación a empleos equivalentes y, cuando ello
no fuere posible, la segunda opción es la del reconocimiento y pago de una
indemnización (art. 39, inciso 2, numerales 1 y 4).
Según el artículo 66
de la ley 446 de 1998 el acuerdo conciliatorio hace tránsito a cosa juzgada y
el acta en que consta la conciliación presta mérito ejecutivo. En consecuencia,
una vez ejecutoriado el acto que reconoce la indemnización no es posible
instaurar acción alguna  contencioso administrativa tendiente a discutir el
monto de la indemnización.
De conformidad con
el parágrafo 2º del artículo 39 de la ley 443, la indemnización "no impide
que el empleado de carrera ejercite una acción judicial contra el acto
administrativo por medio del cual se ha suprimido el cargo, como parece
entenderlo el demandante".
"Asi las cosas,
no es acertada la interpretación del actor en el sentido de que los efectos
jurídicos que se le otorgan al acto administrativo en que consta la indemnización
impiden que el empleado, luego de recibir la indemnización, puede ejercitar una
acción de nulidad de restablecimiento de derecho contra el acto administrativo
que suprimió el cargo. Ya que es claro, de conformidad con el análisis
anteriormente realizado, que el contenido normativo de la disposición acusada
distingue claramente entre el acto administrativo en que consta la
indemnización y el que origina la situación del empleo, contra el cual procede
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, expresamente consagrada en
el parágrafo 2, la que debe ejercerse en los términos señalados en el art. 136
del Código Contencioso Administrativo, modificado por el art. 44 de la ley 446
de 1998".
"Finalmente, el
otorgar efectos de cosa juzgada al acto en que conste que el empleador recibió
o eligió la indemnización, no tiene reparo alguno de índole constitucional,
puesto que al igual que acontece con el instituto de la conciliación, se
fundamenta en un acuerdo voluntario que celebran las partes intervinientes, en
el cual renuncian al agotamiento ordinario de la vía gubernativa."
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1. Planteamiento
del problema jurídico.
Con
fundamento en los cargos de inconstitucionalidad formulados por el demandante y
el concepto del Procurador General de la Nación, que pide la declaración de
exequibilidad de la norma acusada, corresponde a la Corte resolver los
siguientes interrogantes:
¿Es
constitucional que el legislador le atribuya el valor de conciliación al acto
administrativo en que consta la indemnización que debe reconocerse al empleado
a quien se le suprime el cargo de carrera que viene desempeñando, cuando opta
por el pago de aquélla o la recibe?.
¿Si
la conciliación prevista en la norma acusada implica que, en razón del valor de
cosa juzgada de aquélla, el empleado no puede luego de habérsele reconocido o
recibido la indemnización demandar ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo el acto administrativo que ordenó la supresión del cargo, o el
acto en que se reconoce la indemnización?.
¿En fin, si la norma
acusada viola las disposiciones invocadas por el actor o cualquier otro
precepto de la Constitución, al imponer a los empleados que optan por la
indemnización o la reciben, por la vía de la conciliación, la renuncia a la
acción contencioso administrativa y, naturalmente, al acceso a la justicia?.
2. La solución
al problema.
2.1. El inciso
primero del art. 39 de la ley 443/98 consagra como derechos del empleado de
carrera administrativa, en caso de supresión del cargo, el de optar por ser
incorporados a empleos equivalentes o a recibir una indemnización en los
términos y condiciones que haya establecido el Gobierno Nacional.
La Corte, en la
sentencia C-370/99[1],
declaró exequible el aparte normativo de dicha disposición referente al derecho
que tiene el empleado de carrera administrativa, a quien se le suprime el
cargo, de recibir el pago de la indemnización, cuando no opta por reintegrarse
a un cargo equivalente al que desempeñaba.
Dijo la Corte, en lo
pertinente, en la referida sentencia:
"No hay duda
de que la pertenencia a la carrera administrativa implica para los empleados
escalafonados en ella la estabilidad en el empleo, sin embargo, esa sola
circunstancia no obliga al Estado a mantener los cargos que éstos ocupan, por
siempre y para siempre, pues pueden existir razones y situaciones que justifiquen
la supresión de los mismos. La estabilidad, como tantas veces se ha dicho, 'no
significa que el empleado sea inamovible, como si la Administración estuviese
atada de manera irreversible a sostenerlo en le puesto que ocupa aún en los
casos de ineficiencia, inmoralidad, indisciplina o paquidermia en el ejercicio
de las funciones que le corresponden, pues ello conduciría al desvertebramiento
de la función pública y a la corrupción de la carrera administrativa.
(.......)'[2]"
"El derecho
a la estabilidad, 'no impide que la Administración por razones de interés
general ligadas a la propia eficacia y eficiencia de la función pública, pueda
suprimir determinados cargos, por cuanto ello puede ser necesario para que el
Estado cumpla sus cometidos. Por consiguiente, cuando existan motivos de
interés general que justifiquen la supresión de cargos en una entidad pública,
es legítimo que el Estado lo haga, sin que pueda oponérsele los derechos de
carrera de los funcionarios ya que éstos deben ceder ante el interés general.'[3]"
"La
supresión de un cargo de carrera administrativa se puede producir por múltiples
circunstancias, vr.gr. por fusión o liquidación de la entidad pública
respectiva, por reestructuración de la misma, por modificación de la planta de
personal, por reclasificación de los empleos, por políticas de modernización
del Estado con el fin de hacer más eficaz la prestación del servicio público,
controlar el gasto público, abolir la burocracia administrativa, etc. Objetivos
que deben dirigirse exclusivamente a lograr la optimización en términos de
calidad, idoneidad y eficiencia del servicio público, basarse en criterios de
razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general, sin dejar de
lado la protección de los derechos de los trabajadores".
"Dado que la
supresión de cargos así sea con los fines anotados implica necesariamente un
daño, surge con claridad meridiana el deber de reparación por parte del Estado,
por que 'si bien es cierto que el daño puede catalogarse como legítimo porque
el Estado puede en función de la protección del interés general determinar la
cantidad de sus funcionarios (arts. 150-7 y 189-14 C.P.), esto no implica que
el trabajador retirado del servicio tenga que soportar íntegramente la carga
específica de la adecuación del Estado, que debe ser asumida por toda la
sociedad en razón del principio de igualdad de todos ante las cargas públicas
(C.P. art. 13). Los derechos laborales entran a formar parte del patrimonio y no
pueden ser desconocidos por leyes posteriores (art. 58-1 C.P.). Además, las
autoridades de la República están obligadas a protegerlos (art. 2 C.P.). Esto
armoniza con una de las finalidades del Estado social de derecho: la vigencia
de un orden social justo (Preámbulo de la Carta). Por ello se trata de una
indemnización reparatoria fundamentada en el reconocimiento que se hace a los
derechos adquiridos en materia laboral.'[4]"
"El deber de
indemnizar encuentra fundamento constitucional, en el hecho de que el empleado
público de carrera administrativa 'es titular de unos derechos subjetivos
adquiridos que gozan de protección constitucional, al igual que ocurre con la
propiedad privada, según el artículo 58 de la Carta. Por lo tanto, esos
derechos no son inmunes al interés público pues el trabajador, como el resto
del tríptico económico –del cual forma parte también la propiedad y la empresa-
está afectado por una función social, lo cual no implica que la privación de
tales derechos pueda llevarse a efecto sin resarcir el perjuicio que sufre su
titular en aras del interés público. De allí que, si fuese necesario que el
Estado, por razones de esa índole, elimine el empleo que ejercía el trabajador
inscrito en carrera, como podría acontecer con la aplicación del artículo 20
transitorio de la Carta, sería también indispensable indemnizarlo para no
romper el principio de igualdad en relación con las cargas públicas (art. 13
C.N.), en cuanto aquél no tendría obligación de soportar el perjuicio, tal como
sucede también con el dueño del bien expropiado por razones de utilidad
pública. En ninguno de los casos la licitud de la acción estatal es óbice para
el resarcimiento del daño causado.'[5]"
"De otra
parte, dicho resarcimiento del daño encuentra también apoyo en el artículo 90
del estatuto superior, que conmina al Estado a responder patrimonialmente por
los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la
omisión de las autoridades públicas".
2.2. Hecha la
precisión anterior, en relación con la constitucionalidad del derecho
reconocido al empleado de carrera para optar por el pago de la indemnización en
el caso de la supresión de su cargo, debe la Corte analizar si se adecua a la
Constitución la previsión contenida en la norma acusada, en cuanto asimila a
conciliación el acto de voluntad del empleado de optar por el pago de la
indemnización o recibirla, unido a su reconocimiento por la administración.
- La Corte en la
sentencia C-160/99[6]
se refirió ampliamente a la institución de la conciliación, en los siguientes
términos:
"3.1. La
conciliación es una institución en virtud de la cual se persigue un interés
público, mediante la solución negociada de un conflicto jurídico entre partes,
con la intervención de un funcionario estatal, perteneciente a la rama judicial
o a la administración, y excepcionalmente de particulares".
"Como
caracteres esenciales que informan la conciliación se destacan los siguientes:
a) Es un
instrumento de autocomposición de un conflicto, por la voluntad concertada o el
consenso de las partes. Por consiguiente, es de la esencia de la conciliación
que las partes en conflicto, con la intervención del conciliador, lleguen a un
acuerdo que o bien implica el reconocimiento o la aceptación por una de ellas
de los posibles derechos reclamados por la otra, o la renuncia recíproca de
pretensiones o intereses que se alegan por aquéllas".
"b) La
conciliación constituye una actividad preventiva, en la medida en que busca la
solución del conflicto antes de acudir a la vía procesal o durante el trámite
del proceso, en cuyo caso no se llega al resultado final normal de aquél, que
es la sentencia. En este último evento, se constituye en una causal de
terminación anormal del proceso".
"c) La
conciliación no tiene en estricto sentido el carácter de actividad judicial ni
da lugar a un proceso jurisdiccional, porque el conciliador, autoridad
administrativa o judicial, o particular, no intervienen para imponer a las
partes la solución del conflicto en virtud de una decisión autónoma e
innovadora. El conciliador simplemente se limita a presentar fórmulas para que
las partes se avengan a lograr la solución del conflicto, y a presenciar y a
registrar el acuerdo a que han llegado éstas; el conciliador, por consiguiente,
no es parte interesada en el conflicto y asume una posición neutral".
"d) La
conciliación es un mecanismo útil para la solución de los conflictos, porque:
1) ofrece a las partes involucradas en un conflicto la posibilidad de llegar a
un acuerdo, sin necesidad de acudir a la vía del proceso judicial que implica
demora, costos para las partes y congestión para el aparato judicial; 2)
constituye un mecanismo alternativo de administración de justicia que se
inspira en el criterio pacifista que debe regir la solución de los conflictos
en una sociedad; 3) es un instrumento que busca lograr la descongestión de los
despachos judiciales, asegurando la mayor eficiencia y eficacia de la
administración de justicia, pues éstas se aseguran en mayor medida cuando a la
decisión de los jueces sólo se someten las causas que están en capacidad de
resolver oportunamente y sin dilaciones".
"e) La
conciliación tiene un ámbito que se extiende a todos aquellos conflictos
susceptibles, en principio, de ser negociados, o en relación con personas cuya
capacidad de transacción no se encuentre limitada por el ordenamiento jurídico.
En tal virtud, bien puede éste señalar los casos en los cuales válidamente se
puede restringir la facultad de conciliar. Naturalmente, no debe confundirse la
institución de la conciliación, con el contrato de transacción de estirpe
estrictamente privada, que se gobierna por reglas especiales".
"f) La conciliación es el resultado de
una actuación que se encuentra reglada por el legislador en varios aspectos,
tales como: las autoridades o sujetos competentes para intervenir en la
actividad de conciliación y las facultades de las cuales disponen; las clases o
tipos de conciliación admisibles y los asuntos susceptibles de ser conciliados;
las condiciones bajo las cuales se pueden presentar peticiones de conciliación;
los trámites que deben sufrir dichas peticiones; la renuencia a intentarla y
las consecuencias que se derivan de ello; la audiencia de conciliación, la
formalización del acuerdo total o parcial entre las partes o la ausencia de
éste y la documentación de lo actuado".
"3.2. El
artículo 116 de la Constitución en forma excepcional autoriza  a los
particulares para que puedan ser investidos transitoriamente de la función de
administrar justicia, en la condición de conciliadores o en la de árbitros
habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad,  y
dentro de los límites que determine la ley".
"La
preocupación de la Asamblea Nacional Constituyente por crear un sistema alterno
al de la jurisdicción, informalista, ágil, eficaz, eficiente, y menos costoso
dio como resultado, que en la mayoría de los proyectos presentados en su seno,
con relación al tema de la administración de justicia, se tomaran en cuenta,
las previsiones necesarias con el fin de legitimar constitucionalmente la
justicia impartida por árbitros y conciliadores[7]".
"Conviene
observar que la mencionada disposición califica la actividad de conciliación
como función de administrar justicia, no obstante que, como se dijo antes, ella
no corresponde en sentido estricto a este tipo de función. Sin embargo, la
referida calificación podría explicarse bajo la perspectiva de que aquella
institución comporta una forma de composición de un conflicto jurídico, que por
sus efectos y resultados prácticos se equipara a la solución que resulta del
pronunciamiento de la sentencia, luego del trámite procesal correspondiente. De
ahí que en nuestro ordenamiento jurídico tradicionalmente se le haya dado a la
conciliación el efecto de cosa juzgada".
(....)
"3.4.
Corresponde al Congreso de la República en ejercicio de la potestad legislativa
de que es titular, según el artículo 150 Superior, crear el marco jurídico
regulador de los mecanismos alternativos de solución de los conflictos
jurídicos dentro de los límites y márgenes que establece el ordenamiento
constitucional".
"Lo
anterior, implica un adecuado, prudente y razonable diseño normativo, que
patrocine un esquema para la resolución pacifica y negociada de los conflictos
jurídicos, en virtud del cual se logre descongestionar los despachos
judiciales, se permita alcanzar un uso racional, eficaz y eficiente del aparato
judicial, y se cambie la cultura del litigio. Dicho esquema, no puede
significar en modo alguno la sustitución total de la jurisdicción del Estado ni
la renuncia de éste a dispensar la tutela judicial efectiva que se requiere
para hacer efectiva la igualdad en los términos de los incisos 2º y 3º del art.
13 de la Constitución".
"Además, los
mecanismos que se arbitren deben ser portadores de seguridad jurídica, hasta el
punto que tengan la virtud de resolver en forma definitiva el conflicto y que
no se pueda acudir luego a la vía judicial salvo cuando la solución de éste sea
parcial. Ello implica, por consiguiente, que las actuaciones de los árbitros o
de los conciliadores, asi como las respectivas decisiones, sean equiparables en
cuanto sus efectos a los de una sentencia judicial".
"La facultad
del legislador para establecer los contenidos y procedimientos propios de los
mecanismos alternativos no implica renuncia o rompimiento de la unidad de la
jurisdicción, ni delegación de la función de administrar justicia sino, una
opción que se le ofrece al propio Estado y a los integrantes de la comunidad,
para que puedan escoger entre la solución negociada del conflicto o la vía
judicial".
-
Según el inciso final del art. 116 de la Constitución, es posible como se
admitió en la sentencia últimamente citada, que a través de la conciliación se
busque la solución negociada de un conflicto jurídico entre partes, con la
intervención de un funcionario del Estado perteneciente a la Rama Judicial o a
la administración, o de particulares.
La
Corte interpreta el sentido de la expresión "en el evento en que el
empleado opte por la indemnización o la reciba, el acto administrativo en que
ésta conste prestará mérito ejecutivo y tendrá los mismos efectos jurídicos de
una conciliación", contenida en el parágrafo del art. 39, bajo el siguiente
entendimiento:
Cuando
el empleado de carrera a quien se le suprime el cargo da a conocer a la
administración su voluntad de optar por la indemnización, ésta expide un acto
administrativo en el cual acoge dicha voluntad y liquida el monto de la misma,
según las previsiones reglamentarias del Gobierno.
La
norma acusada le da a dicho acto administrativo el valor o los efectos
jurídicos de una conciliación.
A
juicio de la Corte el acápite normativo que se acusa es violatorio de la
Constitución, por las siguientes razones:
a)
Indudablemente que entre el empleado que opta por la indemnización y la
administración que debe reconocerla existen intereses jurídicos divergentes,
propios de la relación trabajador-empleador. Sin embargo, por si sola la
existencia de intereses distintos en cabeza de cada uno de dichos sujetos no
supone en estricto sentido la existencia de un conflicto jurídico que se
origine en razón de la escogencia de dicha opción por el empleado.
b) El
reconocimiento y pago de la indemnización por la administración, simplemente
implica la aceptación por ésta de la realización o materialización del derecho
que la ley le concede al empleado; pero de allí no puede derivarse que tal acto
tenga la virtud de desatar un conflicto de intereses, por la vía del mecanismo
de la conciliación. En efecto, esta supone que existe un conflicto de intereses
entre partes y que un órgano judicial o administrativo del Estado o un
particular interviene o media en la solución de dicho conflicto, proponiendo si
es del caso fórmulas de arreglo del mismo, y dando fe del acuerdo a que lleguen
las partes. El órgano que realiza la conciliación, por consiguiente, no puede
ser parte interesada en el conflicto.
c) Ni
el empleado puede imponer la conciliación a la administración, ni mucho menos
ésta a aquél, pues la conciliación es un acto que implica una concurrencia de
voluntades de partes que tienen un conflicto para llegar a un acuerdo.
Por
las indicadas razones, no le es dable al legislador dictar reglas en virtud de
las cuales por voluntad de una de las partes se imponga a otra la conciliación
de un conflicto.
La
norma acusada, en cierta manera habilita a la administración para imponer la
solución de un conflicto que, como se dijo no existe, por la sola circunstancia
de que ésta le reconozca la indemnización prevista en la ley.
En
consecuencia, si la administración es parte interesada en el conflicto no puede
ella misma intervenir en el proceso de conciliación, y mucho menos para
imponerlo; aunque no se descarta la posibilidad que se asigne, como se expresó
antes, la solución del conflicto por la vía de la conciliación a un órgano de
aquélla imparcial e independiente.
La
circunstancia de que el empleado reciba la indemnización, no excluye los
posibles conflictos que se puedan presentar con la administración, derivados de
circunstancias atinentes a los factores que deben tenerse en cuenta para
liquidarla. Así es factible que el empleado cuestione la liquidación en razón
del tiempo de servicios o de los factores salariales tenidos en cuenta para
llevarla a cabo; si ello ocurriere es evidente que tenga la posibilidad para
reclamar el pago de las sumas de dinero que considere se le adeuden y que no
estén comprendidas dentro de la indemnización reconocida por la administración,
acudiendo inicialmente a la vía gubernativa y luego a la acción contencioso
administrativa.
También
es posible que la administración pueda demandar ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo el acto en que conste el reconocimiento y la orden
de pago de la indemnización, cuando considere que ella es lesiva para los
intereses públicos.
En la
forma como esta redactada la disposición acusada y por virtud del efecto de
cosa juzgada que tiene el referido acto al parecer se excluye dicha posibilidad,
aun en el evento en que se hubiera decretado una indemnización que no era
procedente o en una cuantía que no corresponda a la que en realidad debe
reconocerse.
Tampoco
el pago de la indemnización puede conducir a solucionar el conflicto a que da
lugar el acto de supresión del cargo. Por lo tanto, no excluye la posibilidad
de demandarlo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues éste
por si mismo da origen al ejercicio de pretensiones diversas de las que pueden
surgir de aquéllas, como son la declaración de nulidad del acto y el
consiguiente restablecimiento del derecho lesionado.
3. En
conclusión, por las razones indicadas estima la Corte que la norma acusada
viola los derechos a la autonomía,  al debido proceso y al acceso a la
justicia. En tal virtud, se declarará inexequible el aparte normativo acusado.
VI. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLE
la expresión acusada del parágrafo 2º del artículo 39 de la Ley 443 de
1998.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-642/99
ACTO
ADMINISTRATIVO QUE RECONOCE INDEMNIZACION Y CONCILIACION (Salvamento de voto)
Señalar
normativamente que los efectos del acto administrativo sean similares a los
derivados de una conciliación, es distinto a establecer que el primero tenga
exactamente ese carácter. El legislador positivo puede, en principio, atribuir
consecuencias semejantes a situaciones que no son idénticas pero que bajo
ciertos aspectos guardan determinada analogía. En segundo término, la
indemnización sólo se reconoce como opción libre del empleado. La posibilidad
de este pago constituye una oferta del Estado, que incorpora ciertas
consecuencias legalmente previstas, como ocurre en otros ámbitos como en el
tributario- declaración de renta- o en el penal- solicitud de sentencia
anticipada. Sin embargo, el trabajador bien puede rechazar esta propuesta. La
protección del trabajador no puede llegar hasta el punto de restarle firmeza a
una opción libremente consentida por el trabajador estatal, cuando éste ha
podido discernir y escoger entre distintas alternativas de acción, salvo que se
presenten situaciones de engaño.
Referencia:
Expediente D-2290
Norma Acusada:
Parágrafo segundo
del artículo 39 de la Ley 443 de 1998.
Actor: Antonio
Eduardo Bohórquez Collazos
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Con el debido
respeto me aparto de la decisión mayoritaria. En primer término, señalar
normativamente que los efectos del acto administrativo sean similares a los
derivados de una conciliación, es distinto a establecer que el primero tenga
exactamente ese carácter. El legislador positivo puede, en principio, atribuir
consecuencias semejantes a situaciones que no son idénticas pero que bajo
ciertos aspectos guardan determinada analogía. En segundo término, la
indemnización sólo se reconoce como opción libre del empleado. La posibilidad
de este pago constituye una oferta del Estado, que incorpora ciertas
consecuencias legalmente previstas, como ocurre en otros ámbitos como en el
tributario- declaración de renta- o en el penal- solicitud de sentencia
anticipada. Sin embargo, el trabajador bien puede rechazar esta propuesta. La
protección del trabajador no puede llegar hasta el punto de restarle firmeza a
una opción libremente consentida por el trabajador estatal, cuando éste ha
podido discernir y escoger entre distintas alternativas de acción, salvo que se
presenten situaciones de engaño. Por lo demás, la norma concede legitimidad al
interesado para entablar la acción de nulidad contra el acto administrativo que
originó la supresión del empleo y la correspondiente acción de nulidad y
restablecimiento del derecho. Aseguradas de este modo las garantías judiciales
contra lesiones injustas, no resulta en verdad plausible restarle toda certeza
y seriedad a esta suerte de arreglos voluntarios.
Fecha ut supra,
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
[1] M.P. Carlos Gaviria Diaz
[2] ibidem
[3] C-527/94 M.P. Alejandro Martínez
Caballero
[4] C-613/94 M.P. Alejandro Martínez
Caballero
[5] C-479/92 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo y M.P. Alejandro Martínez Caballero, reiterada en C-104/94, C-527/94,
C-96/95, C-522/95, entre otras.
[6] M.P. Antonio Barrera Carbonell
[7] Sesión comisión 4 de abril. Asamblea
Nacional Constituyente.