su637-96
Sentencia SU-637/96
Sentencia SU-637/96
CODIGO
DISCIPLINARIO UNICO-Alcance
El CDU se aplica
a todos los servidores públicos y deroga los regímenes especiales existentes
hasta entonces, así como todas las disposiciones que le sean contrarias, salvo
las excepciones contempladas en la Constitución y en la misma ley.
Evidentemente, esta conclusión se extiende también a los funcionarios de la
Rama Judicial.
FUERO ESPECIAL
DISCIPLINARIO-Alcance
Esta Corporación
ha establecido que de los funcionarios judiciales únicamente gozan de fuero
especial disciplinario los señalados en el artículo 174 de la Constitución
Política, es decir, los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del
Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, los miembros del Consejo
Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación. Con respecto a los
demás funcionarios de la Rama Jurisdiccional la Corte ha manifestado que ellos
no poseen un fuero disciplinario o judicial.
REGIMEN
DISCIPLINARIO UNICO-Régimen
general/REGIMEN DISCIPLINARIO ESPECIFICO-Posibilidad de dictarlo
La interpretación
de la Corte acerca de que el CDU se aplica a todos los servidores públicos, con
excepción de los miembros de la fuerza pública, no implica que para las
diferentes ramas y órganos del Estado no se puedan dictar normas disciplinarias
propias, conforme a la naturaleza especial de sus funciones. La Ley 200 de 1995
sirve como marco general del régimen disciplinario, pero se pueden crear normas
disciplinarias específicas, de acuerdo con las peculiaridades de las ramas del
poder público y de las funciones de cada órgano. De hecho, la Ley Estatutaria
de la Administración de Justicia en los artículos 150 a 154, contiene
importantes disposiciones aplicables a los funcionarios judiciales. En punto a
inhabilidades, incompatibilidades, derechos, deberes y prohibiciones.
REGIMEN
DISCIPLINARIO DEL SERVIDOR PUBLICO-Competencia legislativa
La Constitución
le asignó al Legislador la facultad de decidir acerca del régimen disciplinario
de los servidores públicos. Ahora, dentro del abanico de posibilidades que el
legislador tenía a su disposición, decidió, en uso de legítima libertad de
configuración normativa, expedir un estatuto disciplinario básico aplicable a
todos los funcionarios.
SANCION
DISCIPLINARIA-Aplicación
disposición derogada/PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Aplicación/VIA
DE HECHO POR APLICACION DE NORMA DEROGADA-Sanción disciplinaria
La pena
disciplinaria impuesta fue fundamentada en el Decreto 1888 de 1989, el cual fue
derogado por el Código Disciplinario Unico. La situación se enmarca dentro del
derecho penal disciplinario, lo cual significa que en ella tiene plena vigencia
el principio de la favorabilidad. En el caso debió aplicarse, en lo relacionado
con las sanciones, la normatividad de la Ley 200 de 1995, la cual había entrado
ya en vigor al momento de dictarse la sentencia del Consejo Superior de la
Judicatura. Las normas de la referida Ley 200 de 1995 atinentes a la sanción de
destitución son más favorables a los disciplinados. La decisión judicial,
corresponde a una vía de hecho. La imposición de la sanción disciplinaria más
desfavorable, no obstante que al momento de confirmarse la sanción se
encontraba en vigencia una ley que consagraba un régimen punitivo más favorable
y que, la misma de manera expresa e inequívoca derogaba los regímenes
especiales disciplinarios - salvo el aplicable a la fuerza pública -, pone de
presente que la actuación judicial se apartó ostensiblemente del imperio de la
ley y, por ende, se incurrió en una vía de hecho violatoria del derecho
fundamental al debido proceso que, en este caso, se impone amparar, a fin de
que el órgano judicial competente adopte su decisión conforme a la ley vigente
y con estricta sujeción al principio de favorabilidad.
Noviembre 21 de 1996
Referencia:
Expediente T-101.154
Actor: Francisco
Javier Santamaría Hincapié
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Aprobado por Acta Nº
56
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente Carlos Gaviria Díaz y por los
Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes
Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
tutela número T-101.154, promovido por el señor Francisco Javier Santamaría
Hincapié contra la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura.
ANTECEDENTES
1. Francisco Javier
Santamaría Hincapié interpuso acción de tutela contra la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, por considerar que la
actuación de ésta, al dictar la sentencia de segunda instancia dentro del
proceso disciplinario adelantado en su contra, constituye una vía de hecho
violatoria del debido proceso (art. 29 C.P.). Manifiesta también que el fallo
lo afecta en sus derechos al trabajo y a la igualdad.
2. Los hechos que
dieron lugar a la interposición de la presente acción de tutela son los
siguientes:
2.1 El actor se
desempeñaba como Juez Civil Laboral del Circuito de Urrao, Antioquia, cuando,
el 22 de marzo de 1994, Luz Dary Vanegas Ríos, secretaria del Juzgado, presentó
en su contra una queja disciplinaria ante el Consejo Seccional de la Judicatura
de Antioquia. Una vez adelantada la investigación preliminar, el mencionado
Consejo dictó pliego de cargos contra el acusado por la presunta violación de
los literales a) e i) del artículo 8 y a), b), i) y p) del artículo 9 del
Decreto 1888 de 1989.
El 4 de abril de
1995, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la
Judicatura de Antioquia, luego de oídos los descargos respectivos, estimó
probadas las acusaciones referidas al quebrantamiento de los literales a) e i)
del artículo 8 y a) e i) del artículo 9 del Decreto 1888 de 1989, consistentes
en asistir en estado de embriaguez al despacho, realizar actos de irrespeto
verbal contra una subordinada, incumplir los mandatos del Código de
Procedimiento Civil  respecto a cómo liquidar un crédito y sus intereses, y
dejar de asistir, injustificadamente, a la oficina o llegar tarde a ella.
La Sala consideró
que las faltas atribuidas al inculpado atentaban contra la eficacia y la
dignidad de la administración de justicia, y que "tuvieron como motivo
determinante el hábito del Dr. Santamaría Hincapié de ingerir bebidas
embriagantes, situación que ha trascendido a la sociedad urraeña (...)
afectando seriamente la imagen de la justicia a su cargo". En
consecuencia, le impuso la sanción de destitución del cargo.
2.2 El apoderado del
acusado interpuso el recurso de apelación contra la sentencia. Concretamente,
pidió que la sanción que se le aplicara fuera la de suspensión en el ejercicio
del cargo y no la de destitución, solicitud que fundamentó en la carencia de
antecedentes disciplinarios del sancionado  y en algunos hechos atenuantes. Al
mismo tiempo, adujo diversas causales de nulidad del proceso.
2.3. La Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en
providencia del día 26 de octubre de 1995, consideró que no había lugar para
decretar las nulidades aducidas por el defensor del acusado. Asimismo,
manifestó que los cargos formulados contra el actor habían sido debidamente
probados, y que incluso algunos de ellos habían sido reconocidos por el
disciplinado. Igualmente, desestimó los argumentos del actor en favor de una
aminoración de la sanción, bajo la consideración de que las aflicciones
anímicas no justificaban su conducta y de que el hecho de que hubiera
demostrado eficiencia en su desempeño no eliminaba sus faltas contra la
dignidad de la administración de justicia.
Por consiguiente, la
Sala resolvió confirmar la sentencia apelada y la sanción impuesta.
2.4. El actor
solicita la nulidad de la sentencia proferida por la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Asegura que el debido
proceso le fue vulnerado por tres razones: la primera, por cuanto las nulidades
por él propuestas no habían sido tramitadas y resueltas como incidentes; la
segunda, porque la Sala Jurisdiccional Disciplinaria habría perdido la
competencia para decidir en segunda instancia hasta que no se resolvieran las
referidas nulidades mediante el trámite incidental; y la tercera, porque en el
proceso disciplinario se debería haber aplicado la Ley 200 de 1995 y no el
Decreto 1888 de 1989, el cual habría sido derogado por aquélla.
2.5. El 22 de
febrero de 1996, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de
la Judicatura denegó las nulidades propuestas. Con respecto al tercer motivo
aducido en la solicitud de declaratoria de nulidad de lo actuado manifestó que
a la luz de las atribuciones del Consejo Superior de la Judicatura no se podía
afirmar que la Ley 200 de 1995 derogaba el Decreto 1888 de 1989. Al respecto
precisa:
"La función
jurisdiccional disciplinaria del consejo de la judicatura tiene fundamento
constitucional (artículos 116 y 256.3 de la Constitución Política) y la misma
Carta reconoce que su ejercicio se cumple con autonomía e independencia. Dichas
características han sido reafirmadas en los fallos de la Corte Constitucional
C-265 del 8 de julio de 1993, C-417 del 4 de octubre de 1993; y por la Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en
sentencia del 17 de febrero de 1995, precisando que las actuaciones y
decisiones de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura y de sus homólogas de los Consejos Seccionales revisten carácter
judicial.
"Por su parte,
el régimen disciplinario consagrado en la Ley 200 de 1995 reviste carácter
administrativo y de igual forma son las actuaciones y las decisiones que
contempla, por manera que su misma naturaleza delimita el alcance de su
aplicación únicamente a los servidores públicos con funciones de esa índole
pertenecientes a todos los niveles de la administración, salvo los vinculados a
la fuerza pública que no obstante hacer parte de la Rama Ejecutiva del Poder
Público se le reconoce una normatividad disciplinaria especial, privilegio que
resulta lógico y razonable si se tiene en cuenta la esencia, las
características y las finalidades que debe cumplir la fuerza pública conforme a
lo preceptuado en los artículos 216 y s.s. de la Constitución.
"Un
entendimiento distinto de los alcances acerca de la vigencia y campo de aplicación
de la mencionada ley, propiciaría caos en el ordenado ejercicio de las Ramas
del Poder, pues invitaría a que una se entrometiera en los asuntos propios de
la otra rebasando los principios de cooperación y armonía entre ellas y,
también, daría paso a maneras inconcebibles de aplicación de la ley en el
tiempo.
"Sencillamente,
ahora la administración pública y las entidades de control como la Procuraduría
y la Contraloría cuentan con un régimen disciplinario único cuanto sus normas
unifican competencias, trámites, faltas, sanciones y naturaleza de las
decisiones para dicha franja del poder público, sin que su regulación pueda
trascender dicho espacio y menos invadir el del poder judicial.
"Téngase en
cuenta que el artículo 177 de la Ley 200 de 1995 señala qué órganos son
competentes para aplicar dicho régimen y dentro de ellos obviamente no está el
Consejo Superior de la Judicatura, por cuanto sus facultades disciplinarias se
hallan reglamentadas en el Decreto 2652 de 1991, copia fiel del apartado constitucional
que establece su naturaleza jurisdiccional y su desempeño autónomo e
independiente debiendo ejercer  sus atribuciones de acuerdo a las normas
disciplinarias a que están sujetos los funcionarios judiciales en su condición
de administradores de justicia, que no es otro que el Decreto 1888 de
1989".
3. El actor
interpuso acción de tutela contra la sentencia del Consejo Superior de la
Judicatura, ante la sección primera del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca.
Afirma que la
actuación de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura, al aplicar el Decreto 1888 de 1989 en lugar de la Ley 200 de 1995,
viola los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad. Además,
considera vulnerado su derecho al trabajo, por cuanto fue despedido de su
cargo, en forma desproporcionada con respecto a la falta cometida.
Estima que la Ley
200 de 1995 se debe aplicar también a los funcionarios de la rama judicial,
puesto que el artículo 20 de ésta establece que son destinatarios de ella,
entre otros, "los empleados y trabajadores del Estado", al tiempo que
el artículo 48 trata a la Rama Judicial como organismo del Estado.
Precisa, que esa es
la única conclusión que permite el texto del artículo 177, el cual se ocupa con
la vigencia de la ley y reza: "Esta ley regirá cuarenta y cinco (45) días
después de su sanción, será aplicada por la Procuraduría General de la Nación,
por los personeros, por las administración central y descentralizada
territorialmente y por servicios y por todos los servidores públicos que
tengan competencia disciplinaria; se aplicará a todos los servidores
públicos sin excepción alguna y deroga las disposiciones generales o especiales
que regulen materias disciplinarias a nivel nacional, departamental, distrital
o municipal, o que les sean contrarias, salvo los regímenes especiales de la
fuerza pública...". (se subrayan las partes en que enfatiza el actor).
Puesto que el  Consejo Superior de la Judicatura es una institución con
competencia disciplinaria y que la ley no excluyó expresamente  a los
funcionarios de la rama judicial como destinatarios de su aplicación - cosa que
hubiera podido hacer, tal como ocurrió con los miembros de la fuerza pública-,
lo lógico es colegir que el Consejo debe utilizar en su actuación disciplinaria
la Ley 200.
Manifiesta
que si se le hubiera aplicado la Ley 200 de 1995, tal como correspondía, no se
le habría podido imponer la sanción de destitución. La ley establece, en su
artículo 25, cuáles son las  faltas gravísimas, y determina que estas faltas
son las únicas que ameritan destitución. De acuerdo con el artículo 32, las
faltas graves y leves, en donde cabría clasificar las conductas en que él
incurrió, no pueden ser sancionadas con destitución. Más aún, señala, el artículo
22 dispone que el concurso de faltas no acarrea la destitución, como sí ocurría
con el Decreto 1888 de 1989 y con la Ley 13 de 1984.
El
artículo 256, numeral 3, de la Constitución atribuye al Consejo Superior de la
Judicatura y a los Consejos Seccionales la facultad de "examinar la
conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama
judicial...", pero esta potestad la puede ejercer  "en la instancia
que señale la ley", y en este caso la ley ha ordenado que los procesos
disciplinarios se desarrollen de acuerdo con los preceptos de la Ley 200 de
1995.
A los argumentos
esgrimidos por el Consejo Superior de la Judicatura para no adoptar la Ley 200
en su labor responde así:
"No es cierto
que el régimen disciplinario consagrado por la Ley 200 de 1995 revista
exclusivamente un carácter administrativo y que de igual forma sean las
actuaciones y las decisiones que contempla y, que sólo sea aplicable a
funcionarios administrativos (sic). La historia de la Ley 200 de 1.995 dice que
la intención del legislador  fue la de diseñar un estatuto único rector, que
estableciera los principios sustanciales y procedimentales aplicables en todos
los niveles del Estado en general. Por ello se ha dicho que la multiplicidad y
diversidad normativa disciplinaria, así como la disparidad existente entre la
misma, fueron erradicadas por el legislador al unificar, integralizar en un
solo ordenamiento los institutos jurídicos sustanciales y procedimentales, que
constituyen un verdadero régimen de carácter específico, porque versa solamente
sobre el asunto disciplinario y el cual ostenta la calidad de único, porque él
impera sobre todos los servidores públicos de todas las entidades y organismos
del Estado, de todas las ramas del poder público".
Igualmente, expresa
que el hecho de que el Consejo no esté mencionado expresamente dentro de los
órganos que han de aplicar la Ley 200 no significa que se pueda excusar de
hacerlo, pues el artículo 177 resalta que la Ley 200 será aplicada por
"todos los servidores públicos que tengan competencia disciplinaria"
y los Consejos Superior y Seccionales claramente la tienen.
Considera que al no
aplicársele la Ley 200 de 1995 le fue vulnerado, por parte del Consejo Superior
de la Judicatura, el derecho a que sus actos se observaran desde el ángulo de
la ley más favorable. Anticipándose a una posible objeción a este argumento,
basada en que el artículo 176 de la ley autoriza que los procesos
disciplinarios en curso continúen su trámite de conformidad con el
procedimiento anterior,  precisa que la norma se refiere al trámite, al
procedimiento, y no a los aspectos sustanciales, dentro de las cuales se
encuentra lo relacionado con las sanciones y con su dosimetría.
Concluye con la
afirmación de que es claro que la providencia de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura  constituye una vía de
hecho, por cuanto en ella se le aplicó la norma más desfavorable, de acuerdo
con la cual cabía la destitución,  mientras que si se le hubiera aplicado la
Ley 200 de 1995 no habría sido posible la imposición de esa sanción.
4. Dentro de los
documentos remitidos al Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca
para efectos del proceso de tutela, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Superior del Judicatura incluyó las copias de un auto del Consejo de
Estado y de dos autos del mismo Consejo Superior. Dada su íntima relación con
la materia que es objeto de este proceso importa hacer referencia a ellas.
4.1. El auto del 17
de febrero de 1995, proferido por la Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Primera, del Consejo de Estado, con ponencia del magistrado Libardo
Rodríguez Rodríguez, trata fundamentalmente sobre el tema de si el ejercicio
preferente del poder disciplinario por parte de la Procuraduría General de la
Nación (CP, art. 278.6) se extiende también a los funcionarios de la rama
jurisdiccional. El Consejo de Estado llega a la conclusión de que la
Constitución estableció un fuero especial para los funcionarios de la rama y
que, por lo tanto, la función disciplinaria con respecto a estos funcionarios
le compete únicamente a los Consejos Superior de la Judicatura y Seccionales.
Así, la Procuraduría no podría desplazar a los referidos Consejos en sus investigaciones
disciplinarias, aun cuando sí podría emitir conceptos en esos procesos, de
acuerdo con el artículo 277-7 de la Constitución.
4.2. En el auto del
18 de abril de 1996, proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura, con ponencia del magistrado Rómulo González
Trujillo, el Consejo ratificó su decisión de continuar aplicando en los
procesos disciplinarios el Decreto 1888 de 1989. En el auto se citan escritos
de 6 de los 7 magistrados de esa Sala, en los cuales se defiende la aplicación
del mencionado decreto. Igual posición se asume en el auto del 25 de abril de
1996, proferido por la misma Sala, con ponencia del magistrado Alvaro Echeverri
Uruburu. Fundamentalmente, las razones esgrimidas en favor de esta tesis son:
a)
A pesar de que tanto la Ley 200 de 1995 como el Decreto 1888 de 1989 son normas
de carácter disciplinario, los actos, decisiones y recursos a los que hacen
referencia son completamente diferentes, pues mientras la ley se ocupa con
funcionarios y actos administrativos, el decreto trata sobre funcionarios y
actos jurisdiccionales. Por esta razón, mal se podría pensar que la Ley 200 de
1995 ha derogado el Decreto 1888 de 1989.
b)
La Ley 200 de 1995 dispuso la derogatoria de todas las normas que le fueran
contrarias, y el Decreto 1888 de 1989 no lo es, por cuanto aquélla
"disciplina la conducta de los servidores públicos a través de un
procedimiento meramente administrativo, mientras que el decreto define y
sanciona exclusivamente los comportamientos propios y exclusivamente
predicables de los servidores de la Rama Judicial y a través de un
procedimiento judicial no susceptible, por tanto, de revisión por la vía
contenciosa".
c)
El Decreto 1888 de 1989 es una norma especial, mientras que la Ley 200 es una
norma general, y de acuerdo con los principios generales del derecho ha de
regir la norma especial.
d)
"La Constitución Nacional estableció un fuero de juzgamiento disciplinario
a los funcionarios de la Rama Judicial en el artículo 256, numeral 3, y señala
como competencia privativa del Consejo Superior de la Judicatura las funciones
de examinar la conducta y las faltas de todos los funcionarios de la Rama
Jurisdiccional.
"Acorde con
esta prerrogativa, la Carta Constitucional determinó que en estos eventos el
Procurador General de la Nación se limitará a emitir conceptos en los
correspondientes procesos disciplinarios, según el mandato del artículo 278
numeral 2º".
e)
La Corte Constitucional ha precisado que las decisiones de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura son
verdaderas sentencias, "que hacen tránsito a cosa juzgada y por ende no
están sujetas a posterior estudio y pronunciamiento de otra jurisdicción, ya
que los órganos de la jurisdicción disciplinaria son imparciales e
independientes (sentencia C-417 de octubre de 1993).
"De
otro lado, todas las decisiones que emanen de la Procuraduría General de la
Nación son actos administrativos sujetos al control posterior de lo contencioso
administrativo. Por tanto, el juzgamiento de los empleados de la Rama Judicial
no puede ser juzgado por la Procuraduría General a través de la Ley 200 de
1995, porque atentaría contra la autonomía de la propia Rama".
f)
El Consejo Superior de la Judicatura no puede utilizar para la motivación de
sus decisiones judiciales "un procedimiento eminentemente administrativo,
como es el consagrado en la Ley 200 de 1995, porque violaría el debido proceso
y no observaría la plenitud de las formas propias de este juicio".
La
aplicación  de la Ley 200 de 1995 a los procesos disciplinarios que adelanta el
Consejo entrañaría una amplia gama de dificultades, en razón del carácter
judicial de las  decisiones de éste. A manera de ejemplo, la Ley 200 de 1995
contempla el recurso de reposición contra los pronunciamientos de única
instancia, medio judicial que no se podría utilizar en los procedimientos ante
el Consejo Superior de la Judicatura, pues se entraría en contradicción con el
principio procesal de que el juez no puede revisar su propia sentencia o fallo.
Igualmente, en la ley se consagran otros recursos que son propios de las
actuaciones administrativas, y no aplicables a las jurisdiccionales, tales como
la revocatoria directa, la acción contencioso administrativa y la suspensión
provisional.
En
respuesta al argumento de que los recursos citados no tendrían porqué aplicarse
en los procedimientos ante el Consejo se señala que ello "es ineludible
teniendo en cuenta que de aceptarse la sujeción o la aplicación de la Ley 200 a
la acción jurisdiccional disciplinaria, habría que hacerlo in extenso, en su
integralidad, por cuanto no se puede perder de vista que se trata de un
Estatuto Unico y como tal no puede aplicarse por partes, es decir, no estaría
dado al intérprete entrar a establecer cuáles normas del mismo aplicaría y
cuáles no".
g)
Puesto que los sujetos pasivos de la acción disciplinaria que ejerce el Consejo
Superior de la Judicatura, es decir, los jueces, magistrados y fiscales,  gozan
de autonomía e independencia, lo lógico es concluir que para ellos debe existir
un régimen disciplinario especial.
h)
Los jueces y magistrados no son, por definición legal (Decretos 258 de 1978
-art. 2-, 1660 de 1987 -arts. 2-4-, y 52 de 1987 -art. 2), ni empleados ni
trabajadores del Estado. Por eso, no se puede entender que son destinatarios de
la Ley 200, al tenor de su artículo 20. Igualmente, el hecho de que en el
artículo 177 no se hubiera mencionado expresamente a los Consejos Superior de
la Judicatura y Seccionales dentro de las autoridades que deben aplicar la Ley
200, significa que se deseó excluirlos de esa obligación. "De ninguna
manera puede entenderse que tales colegiaturas estén comprendidas en el concepto
de Servidor Público, acepción que en la Constitución alude a las personas
naturales o físicas que prestan sus servicios al Estado".
i)
La Ley Estatutaria de la Administración de Justicia acepta que los magistrados
y jueces tienen un régimen disciplinario propio, pues en su artículo 111 se
precisa que "mediante el ejercicio de la función jurisdiccional
disciplinaria se resuelven los procesos que por infracción a sus regímenes
disciplinarios, se adelanten contra los funcionarios de la Rama Judicial...".
El mismo artículo
preceptúa que "las providencias que en materia disciplinaria se dicten en
relación con funcionarios judiciales son actos jurisdiccionales no susceptibles
de acción contencioso-administrativa. Toda decisión disciplinaria de mérito, contra
la cual no proceda ningún recurso, adquiere la fuerza de cosa juzgada".
Estas normas
conducen necesariamente a la conclusión de que "los Jueces y Magistrados
gozan de un fuero constitucional, que también es especial en la medida en que,
de acuerdo con el canon 256.3 de la Carta Política, su conducta oficial está
sometida al escrutinio y juzgamiento del Consejo Superior de la Judicatura y
Consejos Seccionales exclusivamente, es decir de la Jurisdicción Disciplinaria,
lo cual conlleva la necesidad imperativa de tenérseles que aplicar los
regímenes propios de la función jurisdiccional, quedando descartada por lo
tanto la aplicación del C.D.U. [Código Disciplinario Unico], toda vez que ese
imprescindible carácter jurisdiccional de las normas regentes de su
investigación y juzgamiento viene a desvirtuarlo la circunstancia de que los
actos que se cumplan de conformidad con aquél, son revisables por la
Jurisdicción Contencioso Administrativa; además de que, debiéndose aplicar
"in extenso", se llegaría a la conclusión del desplazamiento de la
Jurisdicción Disciplinaria por parte de la Procuraduría General de la Nación,
como lo prevé el segundo inciso del artículo 47 del C.P.U., todo lo cual con el
consecuente despojo del fuero constitucional de juzgamiento de que gozan los
funcionarios judiciales (art. 256.3)".
5. La Sección
Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la tutela
impetrada, en sentencia del 7 de abril de 1996 En su pronunciamiento, el
Tribunal establece que la decisión de la Sala Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura no es una vía de hecho como sostiene el actor,
"toda vez que a éste se le dieron todas las oportunidades procesales
garantizándosele el derecho de defensa y el debido proceso".
Manifiesta que la
tutela contra sentencias solamente cabe en contadas excepciones, de acuerdo con
la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Luego de citar varias
circunstancias en la que ella es viable,  concluye que "ninguna de las
situaciones descritas en las tesis jurisprudenciales adoptadas  por la Corte
Constitucional, para la procedencia de la acción contra providencias, tuvo
lugar en el caso que se analiza, por lo cual la tutela es improcedente".
6. El actor impugnó
la decisión del juez de tutela. Enfatiza que las normas disciplinarias no son
ni estatutarias ni orgánicas, razón por la cual no se tenía que cumplir con
condiciones especiales para modificar el Decreto 1888 de 1989. Por eso insiste
en que el referido decreto sí fue modificado por la Ley 200 de 1995. El
carácter ordinario de las normas disciplinarias para los funcionarios de la
rama jurisdiccional lo evidencia, además, el que las disposiciones
disciplinarias contenidas en el proyecto de ley Estatutaria sobre la Administración
de Justicia fueron declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, en su
sentencia C-037 de 1996.
Precisa que en la
Constitución no se establece que los funcionarios de la rama jurisdiccional
tendrán un régimen disciplinario especial, al contrario de lo que ocurre con la
Fiscalía General de la Nación, la cual fue autorizada por el artículo 253 a
tener un  régimen disciplinario propio.
Reitera que en la
sentencia del Consejo Superior de la Judicatura se incurrió en una vía de hecho
por violación del debido proceso, mas no porque no se le hubieran concedido
oportunidades para la defensa sino porque la sanción que le fue impuesta fue
tomada de la norma más desfavorable.
7. El día 30 de mayo
de 1996,  el Consejo de Estado confirmó el fallo impugnado. Manifiesta que las
providencias dictadas por el Consejo Superior de la Judicatura son verdaderas
sentencias, con el mismo valor y fuerza vinculatoria que las dictadas por las
otras autoridades judiciales.
Sostiene que  en la
actuación del Consejo Superior de la Judicatura no encuentra la existencia de
ninguna vía de hecho "desconocedora del debido proceso  o que atente
contra el derecho de defensa del actor. Por el contrario, obra en el expediente
suficiente información que enseña cómo al reclamante se le brindaron todas las
oportunidades de ley para que conociera de los cargos que existían en su contra
y ejerciera el derecho de defensa frente a los mismos, tanto en la actuación
disciplinaria de primera instancia, como en la surtida ante el superior".
Manifiesta que el
Consejo de Estado ha sido renuente a considerar procedente la acción de tutela
contra decisiones judiciales y que en el caso bajo examen no se encuentra
fundamento alguno, fáctico o jurídico, que conduzca a modificar tal posición.
8. La Sala Plena de
la Corte Constitucional asumió el conocimiento y decisión de la presente
revisión para los propósitos de unificación de jurisprudencia y en razón de la
trascendencia del asunto.
FUNDAMENTOS JURIDICOS
1. El actor
considera que en la sentencia del Consejo Superior de la Judicatura, mediante
la cual se le impuso la sanción de destitución, se incurrió en una vía de
hecho. Fundamenta su aseveración en la circunstancia de que el Consejo basó su
fallo en el Decreto 1888 de 1989, a pesar de que éste había sido derogado por
la Ley 200 de 1995, ley que si se hubiera aplicado le habría acarreado una
sanción  más favorable.
2. El Consejo
Superior de la Judicatura estima que los funcionarios de la rama judicial del
poder público gozan de fuero disciplinario y que, por lo tanto, no se rigen por
el código disciplinario único (Ley 200 de 1995), sino por normas especiales,
contenidas en el Decreto 1888 de 1989. Sostiene que la Ley 200 de 1995 es
aplicable únicamente a los funcionarios de la administración pública y no a los
de la rama jurisdiccional.
El problema
planteado
3. Se trata de
esclarecer si las normas del Código Disciplinario Unico - en adelante también
se hará referencia a este estatuto con el número de la ley o con su abreviatura
-CDU - son aplicables a los funcionarios de la rama judicial o si para éstos
rigen normas disciplinarias especiales. Además, debe establecerse si el Consejo
Superior de la Judicatura incurrió en una vía de hecho al imponerle al actor la
sanción de destitución con base en lo preceptuado por el Decreto 1888 de 1989.
4. Desde la misma
sentencia C-037 de 1996 de la Corte Constitucional (M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa), ya se había adelantado que el Código Disciplinario Unico era aplicable
también a los funcionarios judiciales. En el mencionado fallo se examinó la
constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria de la administración de
justicia. La Corte declaró la inexequibilidad de los artículos 116 a 119 del
proyecto, que contemplaban una serie de faltas y sanciones disciplinarias para
los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional. En la providencia se
afirmó que la regulación de la materia disciplinaria era competencia propia del
legislador ordinario y no de una ley estatutaria. Además, en la sentencia se
llamó la atención acerca de que las materias tratadas por los artículos
declarados inexequibles ya habían sido reguladas por la Ley 200 de 1995.
Posteriormente,
mediante la sentencia C-280 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), esta
Corporación resolvió en sentido positivo el interrogante acerca de si la Ley
200 de 1995 se aplicaba también a los funcionarios de la Rama Judicial. En la
sentencia se citan algunos apartes de la exposición de motivos del proyecto de
ley, en los cuales se evidencia la intención de eliminar la multiplicidad de
regímenes disciplinarios existentes hasta ese momento:
“Además, la
proliferación y variado conjunto de normas que regulan la conducta de los
servidores públicos y los procedimientos respectivos, permiten afirmar, sin
temor a equivocaciones que existe un procedimiento general y numerosos
especiales para distintos sectores de la administración como, entre otros
muchos para los miembros de la Fuerzas Militares, la Policía Nacional, los
Maestros, los Notarios, el personal de custodia y vigilancia de las cárceles,
los servidores públicos del Ministerio de Relaciones Exteriores, los servidores
de Santafé de Bogotá, D.C., los trabajadores de  la Seguridad Social, los
empleados del Ministerio de hacienda, la Rama Judicial, los empleados
administrativos del Congreso, etc.
"Esta
multiplicidad de regímenes disciplinarios conduce al ejercicio ineficiente e
inequitativo del juzgamiento de la conducta de los servidores públicos,
anarquiza la función del mandato constitucional a cargo de todas las entidades
oficiales, por todas estas razones, es incuestionable que el Estado Colombiano
debe tener un Código o Estatuto Unificado  para la realización del control
disciplinario tanto interno como externo a fin de que la función constitucional
se cumpla de manera eficaz y como además, se convierta en herramienta eficiente
en la lucha contra la corrupción administrativa[1]".
En otro aparte de la
sentencia C-280 de 1996 se expresa:
"Esta finalidad
unificadora del CDU explica que el artículo 177 del mismo establezca que sus
normas se aplican a  "todos los servidores públicos sin excepción alguna y
derogan las disposiciones generales o especiales que regulen materias
disciplinarias a nivel nacional, Departamental, Distrital, Municipales, o que
le sean contrarias, salvo los regímenes especiales de la fuerza pública, de
acuerdo con lo establecido en el artículo 175 de este código". En efecto, si
el Legislador pretendía por medio del CDU unificar el derecho disciplinario, es
perfectamente razonable que sus artículos se apliquen a todos los servidores
públicos y deroguen los regímenes especiales, como es obvio, con las
excepciones establecidas por la propia Constitución. Tal es el caso de
aquellos altos dignatarios que tienen fuero disciplinario autónomo, pues sólo
pueden ser investigados por la Cámara de Representantes (CP art. 178) o de los
miembros de la Fuerza Pública, pues en este caso la propia Carta establece que
ellos están sujetos a un régimen disciplinario especial (CP arts 217 y 218),
debido a las particularidades de la función que ejercen.  En relación con
los funcionarios de la rama judicial que carecen de fuero, esta Corporación
ya ha establecido que no vulnera la Carta el ejercicio del poder disciplinario
preferente de la Procuraduría, siempre y cuando "dicha competencia no haya
sido asumida a prevención por parte del Consejo Superior de la Judicatura"[2]. (subrayas fuera del
texto).
De los textos
citados se deriva claramente que el CDU -dictado en cumplimiento del artículo
124 de Constitución, el cual preceptúa que "la ley determinará la
responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla
efectiva"- se aplica a todos los servidores públicos y deroga los
regímenes especiales existentes hasta entonces, así como todas las
disposiciones que le sean contrarias, salvo las excepciones contempladas en la
Constitución y en la misma ley. Evidentemente, esta conclusión se extiende
también a los funcionarios de la Rama Judicial.
Ahora bien, el
Consejo Superior de la Judicatura expone diversos argumentos para fundamentar
su posición acerca de que el CDU no puede aplicarse a los funcionarios de la
rama judicial. Aun cuando, como se vió, este punto ya ha sido definido por la
Corte, es importante analizar brevemente algunas de las razones expuestas por
el Consejo, tal como se hace a continuación.
5. Asevera el
Consejo Superior de la Judicatura que la Constitución Política estableció un
fuero de juzgamiento disciplinario para todos los funcionarios de la Rama
Jurisdiccional, en su artículo 256, numeral 3. Este dispone que
"Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos
Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones:
(...) 3) Examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la
rama judicial, así como las de los abogados en ejercicio de su profesión, en la
instancia que señale la ley".
Esta Corporación ya
ha establecido que de los funcionarios judiciales únicamente gozan de fuero
especial disciplinario los señalados en el artículo 174 de la Constitución
Política, es decir, los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del
Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, los miembros del Consejo
Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación. En efecto, en la
sentencia C-417 de 1993, (MP José Gregorio Hernández Galindo), precisó la Corte
que los funcionarios judiciales citados "únicamente están sometidos al
escrutinio y juicio del Senado de la República, cuando incurran en las faltas
que la Constitución contempla, y al de la Corte Suprema de Justicia -Sala
Penal- cuando se trate de la comisión de delitos. Por tanto, en razón del mismo
fuero, se hallan excluidos del poder disciplinario del Consejo Superior de la
Judicatura que, en los términos del artículo 257, numeral 3, de la
Constitución, ha de ejercerse por dicha Corporación sobre los funcionarios de
la Rama Judicial carentes de fuero y sobre los abogados en ejercicio de su
profesión, en la instancia que señale la ley".
Obsérvese que el
texto citado precisa que solamente los magistrados de las altas Cortes, los
miembros del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General gozan de
fuero especial tanto para las materias disciplinarias como para las penales.
Con respecto a los demás funcionarios de la Rama Jurisdiccional la Corte ya ha
manifestado que ellos no poseen un fuero disciplinario o judicial. El punto
final lo desarrolla la misma sentencia al expresarse acerca del papel
concurrente de la Procuraduría General de la Nación y de los Consejos Superior
y Seccionales de la Judicatura en la labor disciplinaria sobre los funcionarios
judiciales no señalados en el artículo 174 de la Constitución. Interesa citar
algunos apartes de esa sentencia a este respecto:
"La
Constitución Política de 1991 no concentra la función disciplinaria en cabeza
de un organismo único, aunque establece una cláusula general de competencia en
la materia a cargo de la Procuraduría General de la Nación. A ésta encomienda
la atribución de "ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de
quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular;
ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones
correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley"
(artículo 277, numeral 6º C.N.).
Esa competencia
de la Procuraduría se ejerce respecto de todo funcionario o empleado, sea
cualquiera el organismo o rama a que pertenezca, salvo sobre aquellos que gocen
de fuero especial según la Constitución. En cuanto a éstos se refiere, como ya se dijo, el
Procurador General tan sólo tiene a su cargo la función de emitir concepto
dentro del proceso que adelante la autoridad competente (artículo 278, numeral
2, C.N.).
Con respecto a los
funcionarios judiciales que carecen de fuero se aplica el artículo 278, numeral
1, de la Constitución, que dice:
"Artículo
278.- El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las
siguientes funciones:
1. Desvincular del
cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público
que incurra en alguna de las siguientes faltas: infringir de manera manifiesta
la Constitución o la ley; derivar evidente e indebido provecho patrimonial en
el ejercicio de su cargo o de sus funciones; obstaculizar, en forma grave, las
investigaciones que realice la Procuraduría o una autoridad administrativa o
jurisdiccional; obrar con manifiesta negligencia en la investigación y sanción
de las faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia, o en la
denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del
ejercicio de su cargo".
De conformidad
con lo previsto en el artículo 256, numeral 3º, de la Constitución, corresponde
al Consejo Superior de la Judicatura o a los consejos seccionales, según el
caso y de acuerdo con la ley, la atribución de "examinar la conducta y
sancionar las faltas de los funcionarios de la Rama Judicial, así como las de
los abogados en el ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la
ley", sin perjuicio de la atribución que la Constitución confiere al
Procurador General de la Nación de ejercer preferentemente el poder
disciplinario (artículo 277, numeral 6º C.N.). En el evento en que la
Procuraduría General de la Nación ejerza este poder sobre un funcionario
judicial en un caso concreto, desplaza al Consejo Superior de la Judicatura
-Sala Disciplinaria- o al Consejo Seccional correspondiente y al superior
jerárquico, evitando así dualidad de procesos y colisión de competencias
respecto de un mismo hecho. El desplazamiento se produce, en aplicación de la
nombrada norma constitucional, dado el carácter externo del control que ejerce
el Procurador.
En síntesis, las
normas anteriores, interpretadas armónicamente, deben ser entendidas en el
sentido de que, no siendo admisible que a una misma persona la puedan
investigar y sancionar disciplinariamente dos organismos distintos, salvo
expreso mandato de la Constitución, los funcionarios de la Rama
Judicial -esto es aquellos que tienen a su cargo la función de administrar
justicia (jueces y magistrados, con excepción de los que gozan de fuero
constitucional)- pueden ser investigados y sancionados disciplinariamente por
la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, a menos que se
produzca el indicado desplazamiento hacia el control externo de la
Procuraduría. (subrayas no originales).
Esta conclusión fue
ratificada en la sentencia C-244 de 1996, (MP Carlos Gaviria Díaz), en el
aparte relacionado con la demanda contra la parte final del tercer inciso del
artículo 61 de la Ley 200 de 1995, inciso que reza así: "Respecto de los
funcionarios de la rama judicial serán competentes para investigar y sancionar
las salas jurisdiccionales disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura
y de los consejos seccionales, según el caso. A los empleados de la misma rama
los investigará y sancionará el respectivo superior jerárquico, en ambos
casos sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría
general de la Nación". La frase subrayada fue acusada de vulnerar el
referido inciso 3o. del articulo 256 de la Constitución, en razón de que, a
juicio de la actora, los únicos organismos competentes para examinar la
conducta disciplinaria de los funcionarios judiciales serían el Consejo
Superior de la Judicatura, por intermedio de su sala disciplinaria, o los
Consejos Seccionales respectivos. En aquella ocasión señaló la Corte:
"El punto que
aquí se discute ha sido analizado por esta Corporación en múltiples ocasiones,
y en ellas se ha dejado claramente definida la competencia preferente o
prevalente de la Procuraduría General de la Nación para investigar la conducta
oficial de todos los funcionarios y empleados al servicio del Estado,
cualquiera que sea la rama u órgano al cual prestan sus servicios y el nivel
territorial al que pertenezcan, y que se conoce como control disciplinario
externo, el cual no se opone al llamado control disciplinario interno a cargo
del nominador o superior inmediato del empleado, ni al que ejerce el Consejo
Superior de la Judicatura. Entonces, para resolver la acusación basta
simplemente remitirse a los argumentos expuestos por la Corte en la sentencia
C-417 de 1993, los cuales son íntegramente aplicables y servirán de fundamento
para declarar exequible no sólo lo acusado, sino todo el inciso final, al no
infringir norma constitucional alguna.(...)".
Interesa añadir que
en la misma sentencia se perfiló más el concepto de poder disciplinario
preferente de la Procuraduría en relación con los funcionarios judiciales
excluidos del fuero, al precisarse que la prevalencia solamente se podía hacer
valer cuando el Consejo Superior de la Judicatura o los Consejos Seccionales no
hubieran asumido a prevención la investigación disciplinaria correspondiente.
Dice al respecto el fallo: "El poder preferente de la Procuraduría General
de la Nación para investigar a funcionarios de la rama judicial que carecen de
fuero y a los empleados de la misma, tampoco vulnera el Estatuto Superior,
siempre y cuando en el caso de los funcionarios dicha competencia "no haya
sido asumida a prevención por parte del Consejo Superior de la Judicatura (art.
257 C.P.)".
7. Manifiesta
también el Consejo que las normas de la Ley 200 de 1995 son de carácter
administrativo, mientras que las decisiones del Consejo Superior de la
Judicatura poseen la calidad de sentencias. Sostiene que en la Ley 200 se
contempla una serie de recursos que no pueden aplicarse a los procesos
disciplinarios que realiza el Consejo, precisamente en virtud del carácter
judicial de la actuación de este último.
En la misma
sentencia C-417 de 1993, la Corte reconoció el carácter judicial de las
decisiones del Consejo Superior de la Judicatura. En efecto, allí se expresó lo
siguiente:
"La
Constitución de 1991 creó, pues, una jurisdicción, cuya cabeza es la Sala
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, con el mismo nivel
jerárquico de las demás (Título VIII, capítulo 7 de la Carta). Sus actos en
materia disciplinaria son verdaderas sentencias que no están sujetas al
posterior estudio y pronunciamiento de otra jurisdicción, como sería el caso de
la Contencioso Administrativa, si se admitiera la tesis sostenida por el
Procurador en este proceso, pues la Constitución no lo prevé así. Mal podría,
entonces, negárseles tal categoría y atribuir a sus providencias el carácter de
actos administrativos, pese a la estructura institucional trazada por el
Constituyente. Eso ocasionaría el efecto -no querido por la Carta (artículos
228 y 230 C.N.)- de una jurisdicción sometida a las determinaciones de
otra".
Asimismo, el
artículo 111 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia dispone que
los actos del Consejo en relación con los funcionarios judiciales tienen
carácter jurisdiccional y que contra ellos no procede recurso alguno.
Pero el hecho de que
las providencias del Consejo ostenten el carácter de sentencias judiciales no
se opone a que las normas del CDU sean aplicadas, en lo pertinente, a los
procesos disciplinarios que adelante el Consejo Superior, tal como lo decidió
el legislador en uso de su facultad de establecer el régimen disciplinario de
los servidores públicos.
La interpretación de
la Corte acerca de que el CDU se aplica a todos los servidores públicos, con
excepción de los miembros de la fuerza pública, no implica que para las
diferentes ramas y órganos del Estado no se puedan dictar normas disciplinarias
propias, conforme a la naturaleza especial de sus funciones. La Ley 200 de 1995
sirve como marco general del régimen disciplinario, pero se pueden crear normas
disciplinarias específicas, de acuerdo con las peculiaridades de las ramas del
poder público y de las funciones de cada órgano. De hecho, la Ley Estatutaria
de la Administración de Justicia en los artículos 150 a 154, contiene
importantes disposiciones aplicables a los funcionarios judiciales. En punto a
inhabilidades, incompatibilidades, derechos, deberes y prohibiciones.
8. La consideración
anterior ofrece la respuesta a otra objeción presentada por el Consejo, en el
sentido de que el CDU es una norma general, mientras que el Decreto 1888 de
1989 es la norma especial, lo que conduce a plantear la prevalencia de esta
última. Al respecto cabe recalcar que, como ya se afirmó en el punto 4 de estos
fundamentos, en el artículo 177 del CDU se impuso la derogatoria de todos los
regímenes especiales existentes hasta el momento, lo cual apareja de manera
inequívoca la pérdida de vigencia del Decreto 1888 de 1989. Pero incluso si la
decisión del legislador hubiese sido otra y el referido Decreto 1888 de 1989
estuviese vigente, la relación entre el CDU y este decreto sería diferente a la
planteada por el Consejo Superior de la Judicatura. En ese hipotético caso,
dado que el CDU sienta las bases generales del régimen disciplinario aplicable
a todos los servidores públicos, los regímenes especiales deberían construirse
e interpretarse sobre esos fundamentos comunes, de manera tal que, en lugar de
sostenerse que la existencia de un régimen disciplinario especial autorizaría
el desacato del régimen general, habría de deducirse que dicho régimen especial
es complementario del general.
9. Según el Consejo
el CDU vulnera el principio de la separación de los poderes. Asimismo,
considera que si los jueces gozan de autonomía e independencia, lo lógico es
que ellos estén sometidos a normas disciplinarias especiales. Sobre esta tesis
cabe simplemente señalar que la Constitución le asignó al Legislador la
facultad de decidir acerca del régimen disciplinario de los servidores públicos
(CP arts. 6, 124, 150-23 y 209). Ahora, dentro del abanico de posibilidades que
el legislador tenía a su disposición, decidió, en uso de legítima libertad de
configuración normativa, expedir un estatuto disciplinario básico aplicable a
todos los funcionarios (arts. 20 y 177). El Congreso podría haber optado por
otra fórmula, mas no lo hizo.
Por otra parte, ha
de precisarse que de la existencia de un régimen disciplinario general no se
puede deducir ni un peligro para la separación de los poderes ni una afectación
de la autonomía funcional de los jueces, máxime si se tiene en cuenta que ese
régimen debe respetar siempre la autonomía que a éstos reserve la Constitución
Política.
10. El Decreto 1888
de 1989 consagraba, en sus artículos 8° y 9°, diferentes faltas contra la
dignidad y la eficiencia de la administración de justicia. En el artículo 10 se
determinaba que, independientemente de la responsabilidad civil o penal del
infractor,  los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional que
incurrieran en las faltas previstas en el estatuto podían ser objeto de las
sanciones de multa, suspensión o destitución. En el decreto no se establecía qué
tipo de faltas debía ser objeto de una sanción determinada, sino que se dejaba
a la discreción de la autoridad disciplinaria la fijación de la pena, de
acuerdo con diversos criterios que señalaba la misma norma. Al respecto rezaba
el artículo 15:
"La sanción
disciplinaria será impuesta por la autoridad competente, con arreglo al
procedimiento, teniendo en cuenta la naturaleza, efectos y modalidades de la
infracción, las circunstancias agravantes y atenuantes y la personalidad del
acusado".
11. El juez
civil-laboral del circuito de Urrao, Antioquia, Francisco Javier Santamaría
Hincapié, fue encontrado culpable de haber incurrido en las siguientes faltas
disciplinarias: asistir en estado de embriaguez al despacho, realizar actos de
irrespeto verbal contra una subordinada, incumplir los mandatos del Código de
Procedimiento Civil respecto a cómo liquidar un crédito y sus intereses, dejar
de asistir, injustificadamente, a la oficina y llegar tarde a ella. A partir de
la determinación de estas faltas y en uso de las atribuciones que concedía el
Decreto 1888 de 1989, tanto el Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia
como el Consejo Superior de la Judicatura decidieron sancionar al juez
Santamaría Hincapié con la pena de destitución.
12. La Ley 200 de
1995 consagra, en su artículo 24, tres tipos de faltas disciplinarias, a saber:
las gravísimas, las graves, y las leves. A continuación, el artículo 25
determina cuáles son las faltas gravísimas. Con respecto a las faltas leves y
graves precisa el artículo 38 que "constituye falta disciplinaria y por lo
tanto da lugar a acción e imposición de la sanción correspondiente el
incumplimiento de los deberes, el abuso o extralimitación de los derechos y
funciones, la incursión en prohibiciones, impedimentos, inhabilidades y
conflictos de interés". Los derechos de los funcionarios públicos están
contemplados en el artículo 39, mientras que los  deberes, las prohibiciones y
las incompatibilidades y las inhabilidades en los artículos 40, 41, y 42 a 45,
respectivamente. A su vez, el artículo 27 determina cuáles son los criterios
por atender para catalogar si la pena es grave o leve.
Por su parte, el
artículo 32 precisa cuáles son los límites de las sanciones:
"Las faltas
leves dan lugar a la aplicación de las sanciones de amonestación escrita con
anotación en la hoja de vida o multa hasta 10 días del salario devengado en el
momento de cometer la falta, con la correspondiente indexación.
"Las faltas
graves se sancionarán con multa entre once (11) y noventa (90) días del salario
devengado al tiempo de cometerlas, suspensión en el cargo hasta por el mismo
término o suspensión del contrato de trabajo o de prestación hasta por tres (3)
meses, teniendo en cuenta los criterios señalados en el artículo 27 de esta
ley.
"Las faltas
gravísimas serán sancionadas con terminación del contrato de trabajo o de
prestación de servicios personales, destitución, desvinculación, remoción o
pérdida de investidura".
De la lectura de
este artículo se advierte que las faltas gravísimas son en todos los casos
sancionables con la pena de destitución - o su equivalente -, y que sólo ese
tipo de faltas es merecedor de esa pena. Para las otras faltas no se contempla
dicha sanción, pero sí existe  una gama de posibilidades punitivas.
13. La enumeración
taxativa de las situaciones que constituyen falta gravísima y que han de ser
objeto de la sanción de destitución evidencia la voluntad del legislador de
garantizarle a los servidores públicos que la sanción disciplinaria más grave sólo
será aplicable en casos muy concretos y predeterminados.
La pena
disciplinaria impuesta al juez Santamaría Hincapié fue fundamentada en el
Decreto 1888 de 1989, el cual, como ya se señaló, fue derogado por el Código
Disciplinario Unico. La sentencia del Consejo Seccional de la Judicatura de
Antioquia fue dictada el día 4 de abril de 1995. La apelación del fallo fue
resuelta por el Consejo Superior de la Judicatura, mediante sentencia dictada
el día 26 de octubre de 1995, bajo la vigencia de la Ley 200 de 1995. Sin
embargo, el Consejo Superior de la Judicatura consideró en su momento que el
Código Disciplinario Unico no había derogado el Decreto 1888 de 1989 y, por esa
razón, decidió continuar aplicando este último decreto.
La Corte ha señalado
ya en varias ocasiones que los principios del derecho penal criminal son
aplicables al derecho disciplinario, por cuanto éste constituye una modalidad
del derecho penal. Entre los principios del derecho penal se halla el de la
favorabilidad, el cual se encuentra expresamente contemplado en el artículo 29
de la Constitución Política. Este principio rige tanto para los conflictos de
leyes en el tiempo como para cuando se trata de leyes coetáneas y se ha de
determinar cuál debe regir en un caso específico[3].
La situación
examinada se enmarca dentro del derecho penal disciplinario, lo cual significa
que en ella tiene plena vigencia el principio de la favorabilidad. A partir de
esta afirmación se llega a la conclusión de que en el caso concreto del proceso
disciplinario contra el juez Santamaría Hincapié debió aplicarse, en lo
relacionado con las sanciones, la normatividad de la Ley 200 de 1995, la cual
había entrado ya en vigor al momento de dictarse la sentencia del Consejo
Superior de la Judicatura. Las normas de la referida Ley 200 de 1995 atinentes
a la sanción de destitución son más favorables a los disciplinados, puesto que
eliminan la discrecionalidad de la autoridad disciplinaria para asignar esa
pena y limitan a ciertas hipótesis taxativas la posibilidad de imponerla. La
decisión judicial, de acuerdo con lo expuesto, corresponde a una vía de hecho.
La imposición de la sanción disciplinaria más desfavorable, no obstante que al
momento de confirmarse la sanción se encontraba en vigencia una ley que
consagraba un régimen punitivo más favorable y que, la misma de manera expresa
e inequívoca derogaba los regímenes especiales disciplinarios - salvo el
aplicable a la fuerza pública -, pone de presente que la actuación judicial se
apartó ostensiblemente del imperio de la ley y, por ende, se incurrió en una
vía de hecho violatoria del derecho fundamental al debido proceso que, en este
caso, se impone amparar, a fin de que el órgano judicial competente adopte su
decisión conforme a la ley vigente y con estricta sujeción al principio de
favorabilidad.
D E C I S I O N
Primero: REVOCAR,
por los motivos expresados, el fallo proferido por el Consejo de
Estado, el día 30 de mayo de 1996 y, en su lugar, CONCEDER la tutela
solicitada. En consecuencia, por constituir una vía de hecho, se revoca la
sentencia del Consejo Superior de la Judicatura, del día 26 de octubre de 1995,
dictada dentro del proceso disciplinario contra  Francisco Javier Santamaría
Hincapié.
Segundo: Líbrense
por Secretaría las comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
(Sentencia aprobada
por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a
los veintiún (21) días del mes de noviembre de mil novecientos noventa y seis
(1996).
Aclaración de
voto a la Sentencia SU-637/96
REGIMEN
DISCIPLINARIO UNICO-Derogación
disposiciones precedentes (Aclaración de voto)
No estuve
conforme con la declaración de exequibilidad de ese absolutismo legislativo,
pero, ante el hecho cierto de que ya no se puede controvertir su avenencia con
la Constitución Política, no queda otro remedio que reconocer la efectiva
derogación de las normas legales precedentes, relativas a la materia disciplinaria.
Resulta evidente la vía de hecho en que incurrió el Consejo Superior de la
Judicatura en el caso materia de estudio, al hacer valer, en contra del
accionante, normas que para la época del juicio disciplinario ya habían sido
derogadas por la Ley 200 de 1995.
Referencia:
Expediente T-101154
Santa Fe de Bogotá,
D.C., veintiuno (21) de noviembre de mil novecientos noventa y seis (1996).
Aunque, respecto de
las expresiones "todos", "sin excepción alguna" y "o
especiales", contenidas en el artículo 177 de la Ley 200 de 1995,
declaradas exequibles por esta Corte mediante Sentencia C-280 del 25 de junio
de 1996, hube de salvar mi voto, por estimar que han debido ser retiradas del
ordenamiento jurídico, acojo hoy la ponencia presentada por el H. Magistrado
Eduardo Cifuentes Muñoz, por razón de la obligatoriedad de la cosa juzgada
constitucional (art. 243 C.P.).
En efecto, el
carácter absoluto y absorbente de la norma plasmada en el indicado precepto del
Código Unico Disciplinario, que obtuvo el aval de la Corte, implica
necesariamente que los procesos disciplinarios contra cualquier servidor
público, incluídos los funcionarios y empleados de la Rama Judicial despojados
de fuero, deben regirse por las disposiciones de dicho Estatuto, que, como él
mismo señala, "será aplicada por la Procuraduría General de la Nación, por
los personeros, por las administraciones central y descentralizada
territorialmente y por servicios y por todos los servidores públicos
que tengan competencia disciplinaria" y "se aplicará a todos
los servidores públicos sin excepción alguna" (subrayo).
Como si fuera poco,
la norma en cita dispuso que, a partir de la vigencia del Código, quedaran
derogadas "las disposiciones generales o especiales que regulen
materias disciplinarias a nivel nacional, departamental, distrital,
municipales, o que le sean contrarias, salvo los regímenes especiales de la
fuerza pública" (subrayo).
Repito que no estuve
conforme con la declaración de exequibilidad de ese absolutismo legislativo,
pero, ante el hecho cierto de que ya no se puede controvertir su avenencia con
la Constitución Política, no queda otro remedio que reconocer la efectiva
derogación de las normas legales precedentes, relativas a la materia disciplinaria.
Así las cosas,
resulta evidente la vía de hecho en que incurrió el Consejo Superior de la
Judicatura en el caso materia de estudio, al hacer valer, en contra del
accionante, normas que para la época del juicio disciplinario ya habían sido
derogadas por la Ley 200 de 1995.
Y no se diga que con
esto se le quiere dar efecto retroactivo a la Sentencia C-280 de 1996,
pronunciada por la Corte en cuanto a la exequibilidad del mencionado artículo,
toda vez que el Código Unico Disciplinario comenzó a regir, con toda su fuerza
normativa, desde antes de proferido el fallo de la jurisdicción disciplinaria
sobre el que ahora nos ocupamos. Ya para entonces, independientemente del
control de constitucionalidad que sobre aquél se ejerciera, derogó lo que dijo
derogar. Otra cosa es que, después, la Corte Constitucional haya respaldado su
validez.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra
Aclaración de
voto a la Sentencia SU-637/96
REGIMEN
DISCIPLINARIO ESPECIAL-Subsistencia
(Aclaración de voto)
No obstante que
el artículo 177 de la Ley 200 de 1995, declarado exequible por esta
Corporación, establece que dicho estatuto es aplicable a todos los servidores
públicos sin excepción alguna y que expresamente se consideran derogadas las
disposiciones que le sena contrarias, salvo los regímenes especiales de la
Fuerza Pública, ello no se opone en mi concepto a la subsistencia de otros
regímenes disciplinarios reconocidos por la misma Constitución Política de
1991. Y en el caso específico de los funcionarios de la rama judicial, el
artículo 256 constitucional le otorga al Consejo Superior de la Judicatura y a
los Consejos Seccionales, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, según el caso y de
acuerdo a la ley, “examinar la conducta y sancionar las faltas de los
funcionarios de la rama judicial, así como la de los abogados en ejercicio de
su profesión, en la instancia que señale la ley”, lo que permite a mi juicio la
existencia de un régimen propio y especial de carácter disciplinario para todo
lo relacionado con la función realizada por dichas Corporaciones.
Referencia:
Expediente T-101.154
Acción de tutela de
Francisco Javier Santamaría Hincapié contra la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C. noviembre veintinueve (29) de mil novecientos noventa y seis (1996)
Con el debido
respeto y consideración que me merecen las decisiones de la Sala Plena de la
Corporación, comedidamente me permito consignar la aclaración de voto respecto
a la sentencia proferida por la Corte Constitucional dentro del proceso de la
referencia, en la forma que a continuación se señala.
Como tuve
oportunidad de expresarlo al consignar la aclaración de voto a la sentencia No.
C-280 de 1996, deseo reiterar nuevamente que no obstante que el artículo 177 de
la Ley 200 de 1995, declarado exequible por esta Corporación, establece que
dicho estatuto es aplicable a todos los servidores públicos sin excepción
alguna y que expresamente se consideran derogadas las disposiciones que le sena
contrarias, salvo los regímenes especiales de la Fuerza Pública, ello no se
opone en mi concepto a la subsistencia de otros regímenes disciplinarios
reconocidos por la misma Constitución Política de 1991.
En efecto, el
artículo 253 de la Carta Fundamental establece en forma diáfana que la ley
determinará lo relativo a la estructura y funcionamiento de la Fiscalía General
y al “régimen disciplinario de los funcionarios y empleados de su dependencia”.
Igualmente, el
artículo 279 ibidem señala con respecto a la Procuraduría General de la Nación,
que la ley determinará lo relativo “al régimen disciplinario de todos los
funcionarios y empleados de dicho organismo”.
Y en el caso
específico de los funcionarios de la rama judicial, el artículo 256
constitucional le otorga al Consejo Superior de la Judicatura y a los Consejos
Seccionales, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, según el caso y de acuerdo a la
ley, “examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la
rama judicial, así como la de los abogados en ejercicio de su profesión, en la
instancia que señale la ley”, lo que permite a mi juicio la existencia de un
régimen propio y especial de carácter disciplinario para todo lo relacionado con
la función realizada por dichas Corporaciones.
Fecha ut supra.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
Aclaración de
voto a la Sentencia SU-637/96
REGIMEN
DISCIPLINARIO UNICO-Complejidad/REGIMEN
DISCIPLINARIO ESPECIAL-Existencia (Aclaración de voto)
Es destacable el
propósito que guió el esfuerzo del legislador al expedir un estatuto
disciplinario aplicable a los servidores del Estado. Sin embargo, ese cometido
ni podía, a mi juicio, realizarse en desmedro de las normas constitucionales
que establecen regímenes disciplinarios especiales, lo cual de suyo, se muestra
contrario a la pretensión de regular mediante un solo estatuto la compleja
materia disciplinaria en toda su extensión.
REGIMEN
DISCIPLINARIO ESPECIAL-Aplicación
(Aclaración de voto)
La competencia
que la Constitución atribuye a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura, comporta el expreso reconocimiento de un régimen
propio relativo a los funcionarios de la rama judicial y a los abogados en el
ejercicio de su profesión; régimen que es especial no sólo por el organismo
encargado por el Constituyente de cumplir esa importante función, sino por la
necesidad, derivada del Estatuto Supremo, de establecer reglas y procedimientos
disciplinarios apropiados para el ejercicio de esa competencia. El silencio del
legislador respecto de los regímenes disciplinarios especiales
constitucionalmente consagrados, no puede, a mi juicio, tener el efecto de
desconocerlos propiciando la aplicación de unos mismos principios o reglas a
sectores que el mismo Constituyente se cuidó de distinguir.
Magistrado Ponente:
Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz
Con el debido
respeto por las providencias de la Corte Constitucional, el suscrito magistrado
se permite aclarar su voto en relación con la sentencia de la referencia.
Estimo que es
destacable el propósito que guió el esfuerzo del legislador al expedir un
estatuto disciplinario aplicable a los servidores del Estado. Sin embargo, ese
cometido ni podía, a mi juicio, realizarse en desmedro de las normas
constitucionales que establecen regímenes disciplinarios especiales, lo cual de
suyo, se muestra contrario a la pretensión de regular mediante un solo estatuto
la compleja materia disciplinaria en toda su extensión.
Son pocos los casos
en los que la Carta Política alude a esos regímenes especiales que encuentran
innegable fundamento en la existencia de variados tipos de servidores y
funcionarios que en su actuación obedecen a diferentes pautas organizativas y
aún a especiales principios de  responsabilidad, dependiendo de la índole de la
actividad que están llamados a desempeñar. Los miembros de la fuerza pública y
del Congreso de la República, así como los funcionarios de la Rama Judicial del
Poder Público, por citar algunos ejemplos, son, en mi criterio, sujetos de
regímenes de control disciplinario autónomo, de acuerdo con específicas
previsiones del Estatuto Superior.
Importa destacar en
esta oportunidad que la competencia que la Constitución atribuye a la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en el
numeral 3o. del artículo 256, comporta el expreso reconocimiento de un régimen
propio relativo a los funcionarios de la rama judicial y a los abogados en el
ejercicio de su profesión; régimen que es especial no sólo por el organismo
encargado por el Constituyente de cumplir esa importante función, sino por la
necesidad, derivada del Estatuto Supremo, de establecer reglas y procedimientos
disciplinarios apropiados para el ejercicio de esa competencia.
La actividad de los
funcionarios judiciales, entonces, no obedece a la misma lógica que preside el
cumplimiento de la función disciplinaria en relación con el resto de los
servidores públicos y, debido a ello, considero que se justifica, en su caso,
un código disciplinario que al responder a la normatividad constitucional que
le sirve de sustento, tenga en cuenta las peculiaridades que distinguen a esta
clase de servidores de los demás.
El silencio del
legislador respecto de los regímenes disciplinarios especiales constitucionalmente
consagrados, no puede, a mi juicio, tener el efecto de desconocerlos
propiciando la aplicación de unos mismos principios o reglas a sectores que el
mismo Constituyente se cuidó de distinguir.
Sin embargo, cabe
recordar que la Corte se ha pronunciado en sentido contrario al que acabo de
exponer y, por lo tanto, reiterando el respeto que merecen las sentencias de la
Corporación dejo en estos términos consignadas las que me llevaron a aclarar mi
voto.
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Fecha ut supra.
[1]Gaceta
del Congreso, Año IV, Nº73
[2]Sentencia
C-244/96. MP Carlos Gaviria Dïaz, Consideración Jurídica f. En el mismo
sentido, sentencia C-417/93.
[3] Ver, entre
otras, las  sentencias T-438 de 1992, T-438 de 1994 y  T-233 de 1995,