C-200-98
Sentencia C-200/98
Sentencia
C-200/98
CONTRATO DE
CONCESION DE ESPACIOS DE TELEVISION-Terminación unilateral del concesionario no vulnera
interés general
Cuando se trata del contrato de concesión de espacios de televisión, el
interés general no se identifica con un interés patrimonial de la CNTV, ni esta
agencia estatal es la llamada a definirlo. En esta materia, el interés general
concuerda con el que tiene cualquier usuario del servicio público en su
prestación eficiente, objetivo que la CNTV debe hacer prevalecer sobre los
intereses particulares de los concesionarios y, también, sobre cualquier
interés atribuible a la Comisión, que se aparte de lo previsto en el
ordenamiento. Si el interés general se concreta en la prestación eficiente del
servicio, no necesariamente es contraria al mismo la renuncia a la concesión
del titular que, por una u otra razón, no puede continuar ejecutando el
contrato hasta agotar el término pactado; esa renuncia a la concesión sólo
eventualmente es favorable a los intereses de quien la realiza y se priva de
continuar explotando una actividad que es lucrativa, y lo seguirá siendo
mientras el acceso al uso del espectro electromagnético sea un bien escaso.
COMISION NACIONAL DE TELEVISION-Actividad es regulada por el
legislador
Toda actividad que válidamente realice la CNTV, debe haberle sido
atribuida por la Constitución y la ley, y a cargo de ese organismo sólo está
"la dirección de la política que en materia de televisión determine la
ley". Además, si el legislador puede modificar el régimen contractual de
las concesiones de espacios de televisión en pro del interés general y,
válidamente puede afectar las expectativas de los concesionarios, con mayor
razón puede alterar las del órgano administrativo al que compete aplicar la
política oficial sobre la prestación del servicio.
CONCESION DE ESPACIOS DE TELEVISION-Interés general coincide con
interés particular
Los intereses generales a cuyo servicio está la función administrativa,
no necesariamente son contrarios a los intereses particulares. En materia de
televisión, por ejemplo, el interés general consiste en la prestación eficiente
del servicio, y el interés particular de cada uno de los concesionarios de
espacios en los canales oficiales frecuentemente coincide con el general; así
ocurre, por ejemplo, en lo que hace a la eficiente transmisión de los
programas; si se presentan interrupciones, altibajos bruscos del sonido o distorsiones
de la imagen durante la transmisión de los espacios producidos por ellos, la
mayoría de los televidentes buscará otra entretención; cuando ello ocurre, se
hace manifiesto que la prestación eficiente del servicio también es condición
para la venta de pautas publicitarias, la recuperación de lo invertido, y la
obtención de ganancias.
CONTRATO DE CONCESION DE ESPACIOS DE TELEVISION-Terminación
unilateral del concesionario sirve al interés general
Los concesionarios que por una u otra causa no estén en condiciones de
seguir cumpliendo con las obligaciones que les impone la concesión, deben dejar
su lugar a otros que sí puedan contribuir al logro de la prestación eficiente
del servicio, y es deseable que lo hagan antes de que su incapacidad sobreviniente
ocasione interrupciones en la transmisión o alteraciones imprevistas de la
programación. Desde esta perspectiva, la previsión contemplada en el inciso
demandado sirve al interés general tanto como puede ser favorable al interés
particular del concesionario abocado a renunciar.
CONTRATO DE CONCESION DE ESPACIOS DE TELEVISION-Derecho a la
igualdad
PRINCIPIO DE EFICACIA-Estado es responsable por la prestación de
servicios públicos
La prestación de los servicios públicos es en último término responsabilidad
del Estado, aunque la continuidad de tal prestación no dependa enteramente de
las decisiones de los funcionarios y órganos estatales, pues los usuarios están
llamados a participar en la adopción de ellas, y tanto las comunidades
organizadas como los particulares pueden concurrir a la prestación de uno u
otro de tales servicios en los términos definidos por la ley. En este último
caso, si los particulares concurren bajo la dirección de un órgano estatal
especializado y se produce una interrupción en la prestación del servicio,
imputable directamente a que uno de los concesionarios decide ejercer una
facultad que expresamente le concede la ley, ello no quiere decir que la ley
que confirió tal facultad al particular sea inexequible, sino que el ente estatal
encargado de la gestión y control fue ineficiente al grado de no prever las
consecuencias de que los particulares se acojan a los beneficios legales.
PRINCIPIO DE ECONOMIA EN CONTROL Y GESTION DE TELEVISION-Se concreta en uso
eficiente del personal y los recursos
El principio de economía en la gestión y control de la televisión, se
concreta en el uso eficiente del personal y los recursos adscritos a la CNTV
para cumplir con las funciones que la Constitución y las leyes expresamente le
han asignado; y si el artículo 17 de la Ley 335 de 1996 afecta de manera
significativa los costos de administración del espectro en los que debe
incurrir la Comisión Nacional, no lo hace al estipular que la renuncia a una
concesión no origina, por sí sola y en cabeza del concesionario, la obligación
de pagar una indemnización; esa norma incrementa los costos de administración
del espectro, cuando ordena que todas las adjudicaciones de espacios en los
canales oficiales, o de concesiones para operar canales particulares, deben
resultar de licitaciones públicas. En cuanto hace a la tarifa que todos los
concesionarios deben cancelar por el uso del bien público que administra la
CNTV, debe anotarse que el inciso acusado faculta a los titulares de las
concesiones para renunciar a ellas sin pagar indemnización, pero no les otorga
derecho a reclamar, en caso de ejercer esa potestad, siquiera una parte de la
tarifa anual que todos los concesionarios deben cancelar anticipadamente por el
uso del espectro electromagnético, o parte del pago que hace cada uno de ellos
al serle adjudicada la concesión por el derecho a aprovecharse del bien
público; así, la renuncia de un concesionario, no significa una merma en las
rentas ordinarias de la CNTV.
CONTRATO DE CONCESION DE ESPACIOS DE TELEVISION-Terminación
unilateral del concesionario no siempre causa perjuicios
La facultad que otorga el inciso demandado a los titulares de
concesiones no necesariamente constituye una condonación; son varios los
eventos en que la renuncia no causa perjuicio; más aún, el contrato de
concesión, como todos los contratos, puede terminar de la misma manera en que
se creó: por acuerdo de las partes contratantes; si se presenta la renuncia del
concesionario y la aceptación de la misma por la Comisión, se configuraría una
resiliación. En aquellos casos en los que sí se presente un daño imputable a la
renuncia del concesionario, se debe aplicar el principio general, no exceptuado
por el inciso demandado, y quien ocasionó un perjuicio debe repararlo. El texto
de esa norma es muy claro al estipular que no habrá lugar a indemnización por
el sólo hecho de renunciar a la concesión; pero de él no se desprende la
irresponsabilidad patrimonial del concesionario que causa un daño con su
renuncia pues, cuando se ha incurrido en alguna de las hipótesis que conforme a
nuestro ordenamiento dan lugar a la reparación, bastará a la CNTV acreditar
debidamente el perjuicio para reclamar su consecuente indemnización.
Referencia:
Expediente D-1862
Demanda
de inconstitucionalidad contra el inciso segundo del artículo 17 de la Ley 335
de 1996 "por la cual se modifican parcialmente la Ley 14 de 1991 y la Ley
182 de 1995, se crea la televisión privada en Colombia y se dictan otras
disposiciones".
Demandante:
Clara Stella Ramos Sarmiento
Magistrado
Ponente:
Dr.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Santafé
de Bogotá, D.C., trece (13) de mayo de mil novecientos noventa y ocho (1998).
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Clara
Stella Ramos Sarmiento presenta demanda contra el inciso segundo del artículo
17 de la Ley 335 de 1996 "por la cual se modifican parcialmente la Ley 14
de 1991 y la Ley 182 de 1995, se crea la televisión privada en Colombia y se
dictan otras disposiciones", por considerar que tal norma viola los
artículos 58, 77, 209, 355 y 365 de la Constitución.
Cumplidos
los trámites señalados en la Constitución y la ley y oído el concepto del
Ministerio Público, procede la Corte a decidir.
1.
Norma acusada.
La
norma objeto de demanda es el inciso segundo del artículo 17 de la Ley 335 de
1996, cuyo texto aparece subrayado en la transcripción siguiente:
"Artículo 17.- Con el objeto de establecer la real y efectiva
igualdad de condiciones para los concesionarios y los operadores del servicio
público de televisión en los distintos niveles de cubrimiento territorial, en
cumplimiento de los principios constitucionales de igualdad ante la ley y en el
acceso al espectro electromagnético, la Comisión Nacional de Televisión abrirá
licitación pública para la adjudicación de los espacios de televisión pública,
seis (6) meses antes de sus respectivos vencimientos.
"Los concesionarios de espacios de televisión con contratos
vigentes, tendrán la facultad de renunciar a la concesión que les ha sido
otorgada y proceder a la terminación anticipada de los contratos sin que haya
lugar a indemnización alguna por este concepto.
"Los espacios respectivos serán adjudicados mediante licitación
pública que abrirá la Comisión Nacional de Televisión, dentro de los tres meses
siguientes a dichas renuncias, si se dieren.
"Parágrafo.- La Comisión Nacional de Televisión deberá determinar
las condiciones, requisitos, mecanismos y procedimientos que deberán cumplir los
aspirantes a ser concesionarios de los espacios de televisión de que trata el
presente artículo teniendo en cuenta para ello criterios que garanticen la
igualdad de oportunidades en el acceso a los servicios de televisión y que
eviten las prácticas monopolísticas, así como el aprovechamiento indebido de
posiciones dominantes en el mercado.
"Parágrafo Transitorio.- La Comisión Nacional de Televisión
expedirá el régimen de transición según el cual los actuales concesionarios de
televisión deberán renunciar a sus espacios en caso de que alguno de ellos
resulte adjudicatario de un canal nacional de operación privada, o de una
estación local de televisión con el objeto de evitar que pueda operar
simultáneamente dos concesiones."
2.
Razones de la demanda.
Para
la actora, el inciso demandado viola el artículo 58 de la Constitución, pues
faculta a los titulares de contratos de concesión de espacios de televisión
para que "unilateralmente puedan terminar con la prestación del citado
servicio público sin indemnizar al Estado por razón de los perjuicios que cause
tal determinación". Además, la disposición demandada afecta la garantía
constitucional de los derechos adquiridos por la CNTV frente a los contratos de
concesión en beneficio injustificado de los contratistas.
La
norma acusada viola también el artículo 77 de la Carta Política puesto que,
según la demanda, otorga una facultad a los concesionarios "que es materia
de la ejecución de la actividad contractual, la cual sólo compete a las partes
contratantes".
De
acuerdo con la demanda, el artículo 209 Superior también resulta vulnerado en
este caso, puesto que el inciso acusado pone la función administrativa al
servicio de los intereses particulares de los concesionarios, y no al de los
generales previstos en la Carta.
Según
la actora, a través de la norma acusada se decretó una condonación en favor de
particulares que está claramente prohibida por el artículo 355 de la
Constitución; así, si el particular decide no prestar más el servicio en franco
incumplimiento de sus obligaciones contractuales y perjudicando a los usuarios,
puede hacerlo sin que haya lugar a indemnización.
3.
Intervenciones.
A.
El Ministro de Comunicaciones interviene, a través de apoderado, para
manifestar que: "estudiadas y analizadas las violaciones constitucionales
invocadas, este Ministerio respalda la petición de declarar la inexequibilidad
del inciso 2° del artículo 17 de la Ley 335 de 1996, en los términos que allí
se exponen" (folios 20-23).
B.
En su calidad de ciudadanos, los representantes legales de las sociedades
concesionarias Datos y Mensajes S.A. (folios 23 a 35), Producciones Tevecine
S.A. (folios 36 a 43), Proyectamos Televisión S.A. (folios 44 a 50),
Coestrellas S.A. (folios 51 a 56), Radio Televisión Interamericana S.A. RTI
(folios 57 a 70), Producciones Punch S.A. (folios 126 a 129), Coestrellas S.A.
(folios 130 a 133), y Noticiero 24 Horas S.A. (folios 143 a 183), y la
Asociación Nacional de Medios de Comunicación (folios 91 a 96) se hicieron
presentes en el proceso para sostener la constitucionalidad de la norma acusada
con razones similares a las presentadas, por los ciudadanos Mauricio Fajardo
Gómez (folios 71 a 90), Carlos Darío Barrera Tapias (folios 97 a 112), Marcela
Monroy Torres (folios 113 a 118) y Diego Fernando Tobón Moreno (folios 119 a
125).
Los
ciudadanos intervinientes afirman que el legislador es competente para
determinar la política en materia de televisión (C.P. art. 77), y el inciso
acusado forma parte del marco normativo al que está sometida la Comisión
Nacional de Televisión, en lugar de constituir una injerencia indebida en el
ejercicio de su competencia.
Añaden
que cuando un concesionario hace uso de la facultad conferida por el inciso
demandado, ninguna mengua se produce en las rentas propias de la Comisión
Nacional de Televisión, ni tiene por qué verse interrumpida la prestación del
servicio.
4.
Concepto del Ministerio Público.
El
Procurador General de la Nación solicita a esta Corte que declare
inconstitucionales las expresiones "sin que haya lugar a indemnización
alguna por ese concepto", contenidas en el inciso segundo del artículo 17
de la Ley 335 de 1996, puesto que:
"Las
funciones asignadas por la Constitución a los agentes estatales, impiden que éstos
favorezcan los intereses de los concesionarios de espacios de televisión más
allá de los límites señalados por el ordenamiento jurídico. Así, los
contratistas deberán responder de conformidad con los términos estipulados en
el contrato, sin perjuicio de las indemnizaciones por los daños causados a la
entidad contratante.
"Impedir
el cobro de las obligaciones económicas a cargo del concesionario, implica una
condonación que, de acuerdo con lo estipulado por el artículo 355 de la Carta,
se asimila a una donación en favor de los contratistas, incurriendo de esta
manera la administración en un acto proscrito por la Ley Fundamental"
(folio 139).
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.
Competencia.
Por
dirigirse la acusación contra parte de una ley, compete a esta Corporación
decidir sobre su constitucionalidad, al tenor de lo dispuesto en el artículo
241-4 de la Carta Política.
2.
Consideración de los cargos.
2.1.
Primacía del interés general y derechos adquiridos.
Según
afirma la actora, el inciso demandado viola el artículo 58 Superior, puesto que
hace privar el interés particular sobre el general, y afecta los derechos
adquiridos por la CNTV en la contratación.
- Primacía del interés general.
Dados
los términos de la demanda y las razones manifestadas por el Ministro de
Comunicaciones, vale la pena iniciar esta consideración aclarando que, cuando
se trata del contrato de concesión de espacios de televisión, el interés
general no se identifica con un interés patrimonial de la CNTV, ni esta agencia
estatal es la llamada a definirlo. En esta materia, el interés general
concuerda con el que tiene cualquier usuario del servicio público en su
prestación eficiente (C.P. art. 365), objetivo que la CNTV debe hacer prevalecer
sobre los intereses particulares de los concesionarios y, también, sobre
cualquier interés atribuible a la Comisión, que se aparte de lo previsto en el
ordenamiento.
Ahora
bien: si el interés general se concreta en la prestación eficiente del servicio,
no necesariamente es contraria al mismo la renuncia a la concesión del titular
que, por una u otra razón, no puede continuar ejecutando el contrato hasta
agotar el término pactado; esa renuncia a la concesión sólo eventualmente es
favorable a los intereses de quien la realiza y se priva de continuar
explotando una actividad que es lucrativa, y lo seguirá siendo mientras el
acceso al uso del espectro electromagnético sea un bien escaso. De hecho, el
mismo artículo 17 de la ley en comento regula, en su parágrafo transitorio, una
de las eventualidades en las que la renuncia a la concesión de uno o varios
espacios es ordenada por la ley, y no sólo debe ser aceptada por el organismo
administrador -CNTV-, sino reglamentada y exigida por éste para evitar prácticas
monopolísticas o abuso de posiciones dominantes en el mercado.
La
Ley 335 de 1996 regula el cambio de un sistema estatal de televisión por otro
mixto, y la manera en que se dará la transición entre ellos, pues ahora no sólo
habrá más canales, sino que los particulares concurrirán a la prestación del
servicio como concesionarios de espacios en los canales oficiales y, también,
como operadores de canales privados de alcance nacional, regional y local.
Además, el legislador introdujo, por medio de esta ley, una serie de
innovaciones destinadas a democratizar la composición accionaria de las firmas
concesionarias, e impulsar a las comunidades organizadas a concurrir a la
prestación del servicio de televisión, por lo que se puede afirmar que el
Congreso modificó sustancialmente las características de la actividad.
En
el artículo 17 de la Ley 335 de 1996, el legislador estableció un sistema de
adjudicación de espacios y un régimen de transición, específicamente adoptados "con
el objeto de establecer la real y efectiva igualdad de condiciones para los
concesionarios y los operadores del servicio público de televisión en los
distintos niveles de cubrimiento territorial, en cumplimiento de los principios
constitucionales de igualdad ante la ley y en el acceso al espectro
electromagnético..."; y tal objetivo es acorde con el interés general
definido por el Constituyente en los artículos 75 a 77 de la Carta, por más que
imponga a la CNTV la carga administrativa de realizar tantas licitaciones como
sea preciso para garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso al uso
del espectro, el pluralismo informativo y la competencia.
Al
cambiar la regulación del servicio de la manera radical en que lo hizo, el
legislador ordenó la intervención del Estado en el uso del espectro
electromagnético, a fin de llevar a efecto la reorganización territorial del
servicio y el mercado, la democratización de la composición accionaria de las
empresas que a ellos concurren, la multiplicación de su número, y la
readjudicación de los espacios, todo ello con miras a mejorar las condiciones
de prestación del servicio, pero con el costo ineludible de permitir un período
de reacomodo, en el que están puestas en juego la estabilidad y la viabilidad
económica de todos los entes que concurren a la prestación, sea como
concesionarios o como operadores.
En
ese período de transición -diferente a todos los que se han vivido desde que en
1954 se inició la televisión en Colombia-, el interés general sigue siendo el
señalado por el Constituyente: la eficiente prestación del servicio; pero,
¿cuál será la política contractual que mejor permita realizar tal interés en la
adjudicación de espacios?; ¿aquélla que facilite a más concesionarios tener
acceso a la explotación del uso del espectro, o la que impone una barrera de
entrada a fin de procurar que el grupo de los concesionarios permanezca
inalterado durante cada período de adjudicación de espacios? La primera de esas
políticas de contratación, parece dirigida a garantizar el pluralismo
informativo y la libre competencia, objetivos que consagra el artículo 75
Superior; y la segunda, sin apuntar en esa dirección, puede optimizar los
ingresos de la CNTV y abaratar sus costos de funcionamiento; pero ambas pueden
redundar en una prestación eficiente del servicio,  por lo que es el legislador
el llamado a escoger entre esas y otras (C.P. art. 77), la que mejor se ajuste
a los designios del Constituyente.
Además,
no debe prosperar en contra del inciso segundo del artículo 17 de la Ley 335 de
1996, el cargo de su presunta oposición al interés general, puesto que el
legislador es tan competente para desarrollar normativamente ese interés en el
corto plazo (así lo hizo en el parágrafo transitorio, y éste no fue demandado
aunque tiene igual contenido), como para establecerlo en el mediano y largo
plazo.
- Garantía de los derechos adquiridos.
La
segunda razón por la cual se acusa al inciso demandado de ser contrario al
artículo 58 Superior, es la presunta afectación de los derechos adquiridos por
la CNTV en la celebración de los contratos de concesión.
Tampoco
puede prosperar tal cargo, porque, de un lado, los contratos de concesión de
espacios en la programación iniciada en enero de 1998 fueron celebrados bajo la
vigencia de la Ley 335 de 1996 y, por tanto, no pudieron generar para la CNTV
más derechos de los que esa ley confería; del otro lado, con relación a los
contratos de concesión de espacios en los canales nacionales comerciales
actualmente vigentes, "otorgados mediante licitación pública número 01
de 1994, 01 de 1995 y 01 de 1996, se respetarán los términos originalmente
convenidos para su vigencia, pero sin opción de prórroga alguna"
(Parágrafo transitorio del artículo 10 de la ley 335 de 1996, declarado exequible
por medio de la Sentencia C-350/97 M.P. Fabio Morón Díaz).
2.2.
Intromisión del legislador en una actividad de la CNTV.
Según
la demanda, el inciso segundo del art. 17 de la Ley 335 de 1996 viola el
artículo 77 Superior, puesto que constituye una intromisión del legislador en
la ejecución de la actividad contractual de la CNTV, la que sólo concierne a
esa agencia oficial y a los particulares que con ella contratan.
Sin
embargo, ninguna razón asiste a la actora en este punto, simplemente porque
toda actividad que válidamente realice la CNTV, debe haberle sido atribuida por
la Constitución y la ley (C.P. art. 121), y a cargo de ese organismo sólo está
"la dirección de la política que en materia de televisión determine la
ley" (C.P. art. 77).
Además,
si el legislador puede modificar el régimen contractual de las concesiones de
espacios de televisión en pro del interés general y, según la doctrina
constitucional sentada en el fallo C-350/97, válidamente puede afectar las
expectativas de los concesionarios, con mayor razón puede alterar las del
órgano administrativo al que compete aplicar la política oficial sobre la
prestación del servicio.
2.3.
Función administrativa e intereses particulares.
Afirma
la demandante que el inciso acusado viola el artículo 209 Superior, puesto que
pone a la función administrativa al servicio de intereses particulares, y hace
imposible la aplicación del principio de igualdad.
Al
respecto, vale observar que los intereses generales a cuyo servicio está la
función administrativa (C.P. art. 209), no necesariamente son contrarios a los
intereses particulares. En materia de televisión, por ejemplo, el interés
general consiste en la prestación eficiente del servicio, y el interés
particular de cada uno de los concesionarios de espacios en los canales
oficiales frecuentemente coincide con el general; así ocurre, por ejemplo, en
lo que hace a la eficiente transmisión de los programas; si se presentan
interrupciones, altibajos bruscos del sonido o distorsiones de la imagen durante
la transmisión de los espacios producidos por ellos, la mayoría de los
televidentes buscará otra entretención; cuando ello ocurre, se hace manifiesto
que la prestación eficiente del servicio también es condición para la venta de
pautas publicitarias, la recuperación de lo invertido, y la obtención de
ganancias.
Los
concesionarios que por una u otra causa no estén en condiciones de seguir
cumpliendo con las obligaciones que les impone la concesión, deben dejar su
lugar a otros que sí puedan contribuir al logro de la prestación eficiente del
servicio, y es deseable que lo hagan antes de que su incapacidad sobreviniente
ocasione interrupciones en la transmisión o alteraciones imprevistas de la
programación. Desde esta perspectiva, la previsión contemplada en el inciso
demandado sirve al interés general tanto como puede ser favorable al interés
particular del concesionario abocado a renunciar.
Tampoco
es cierto que el inciso acusado imposibilite a la CNTV dar aplicación al
principio de igualdad que debe regir toda actuación administrativa; al
respecto, baste citar la doctrina sentada por la Corte en la Sentencia C-350/97
M.P. Fabio Morón Díaz, antes citada, en la que se expresó:
"No encuentra la Corte que las disposiciones impugnadas violen el
derecho a la igualdad del que son titulares los concesionarios de espacios de
televisión de canales públicos, pues los supuestos de hecho que sustentan el
contrato que ellos celebran con el Estado, son sustancialmente diferentes de
los que servirán de base para la celebración de contratos de concesión cuyo
objeto será operar canales privados, teniendo el legislador libertad para, a
través de la ley, darles un tratamiento diferente"
2.4.
Principio de la eficacia y discontinuidad en la prestación del servicio.
Según
la demanda, el inciso acusado viola los artículos 209 y 365 de la Carta
Política, puesto que la renuncia del concesionario causa una interrupción en la
prestación del servicio y, por tanto, imposibilita a la CNTV para aplicar el
principio de eficacia, puesto que la continuidad en la prestación del servicio
no depende enteramente de las decisiones de la administración.
Al
respecto, vale señalar que la prestación de los servicios públicos es en último
término responsabilidad del Estado (art. 365 C.P.), aunque la continuidad de
tal prestación no dependa enteramente de las decisiones de los funcionarios y
órganos estatales, pues los usuarios están llamados a participar en la adopción
de ellas, y tanto las comunidades organizadas como los particulares pueden
concurrir a la prestación de uno u otro de tales servicios en los términos
definidos por la ley.
En
este último caso, si los particulares concurren bajo la dirección de un órgano
estatal especializado y se produce una interrupción en la prestación del servicio,
imputable directamente a que uno de los concesionarios decide ejercer una
facultad que expresamente le concede la ley, ello no quiere decir que la ley
que confirió tal facultad al particular sea inexequible, sino que el ente
estatal encargado de la gestión y control fue ineficiente al grado de no prever
las consecuencias de que los particulares se acojan a los beneficios legales.
2.5.
Principio de economía y condonación prohibida.
El
último de los cargos esgrimidos en contra del inciso acusado es la violación de
los artículos 209 -pues imposibilita la aplicación del principio de economía en
la función administrativa que cumple la CNTV-, y 355 de la Constitución, ya que
"implica una condonación que, de acuerdo con lo estipulado en el artículo
355 de la Carta, se asimila a una donación en favor de los
contratistas..."(folio 139).
- Principio de economía.
Si
el principio de economía que debe presidir la función administrativa
consistiera en minimizar el gasto y maximizar las rentas de los entes ejecutivos,
quienes impugnan la exequibilidad del inciso demandado tendrían razón, y
procedería acoger su pretensión. Pero es que los entes estatales encargados por
la Constitución y la ley de cumplir con la función administrativa, sólo
excepcionalmente pueden ser manejados como si fueran empresas con ánimo de
lucro, y ello es posible sólo cuando la norma que los crea les asigna tal
naturaleza. No es el caso de la Comisión Nacional de Televisión que, de acuerdo
con los artículos 75 a 77 de la Carta, no es ni puede ser asimilada a una
empresa industrial o comercial del Estado.
El
principio de economía en la gestión y control de la televisión, se concreta en
el uso eficiente del personal y los recursos adscritos a la CNTV para cumplir
con las funciones que la Constitución y las leyes expresamente le han asignado;
y si el artículo 17 de la Ley 335 de 1996 afecta de manera significativa los
costos de administración del espectro en los que debe incurrir la Comisión
Nacional, no lo hace al estipular que la renuncia a una concesión no origina,
por sí sola y en cabeza del concesionario, la obligación de pagar una
indemnización; esa norma incrementa los costos de administración del espectro,
cuando ordena que todas las adjudicaciones de espacios en los canales
oficiales, o de concesiones para operar canales particulares, deben resultar de
licitaciones públicas.
Resultaría
más acorde con la economía (entendida como reclama la actora), la adjudicación
de tales concesiones por medio de subasta o de selección discrecional de los
favorecidos con las mismas; sólo que para lograr semejante ahorro, el
legislador tendría que dejar "de establecer la real y efectiva igualdad de
condiciones para los concesionarios y los operadores del servicio público de
televisión" (Art. 17 de la Ley 335 de 1996). Y entre los objetivos que se
persiguen con la aplicación del principio de economía, no puede estar el de
abaratar el funcionamiento de la CNTV, a costa de sacrificar las metas sociales
establecidas por el Constituyente.
En
cuanto hace a la tarifa que todos los concesionarios deben cancelar por el uso
del bien público que administra la CNTV, debe anotarse que el inciso acusado
faculta a los titulares de las concesiones para renunciar a ellas sin pagar
indemnización, pero no les otorga derecho a reclamar, en caso de ejercer esa
potestad, siquiera una parte de la tarifa anual que todos los concesionarios
deben cancelar anticipadamente por el uso del espectro electromagnético, o
parte del pago que hace cada uno de ellos al serle adjudicada la concesión por
el derecho a aprovecharse del bien público; así, la renuncia de un
concesionario, no significa una merma en las rentas ordinarias de la CNTV.
- Condonación prohibida.
La
Corte no puede acoger las razones y solicitudes del Procurador General, puesto
que la facultad que otorga el inciso demandado a los titulares de concesiones
no necesariamente constituye una condonación; como se ha visto, son varios los
eventos en que la renuncia no causa perjuicio; más aún, el contrato de
concesión, como todos los contratos, puede terminar de la misma manera en que
se creó: por acuerdo de las partes contratantes; si se presenta la renuncia del
concesionario y la aceptación de la misma por la Comisión, se configuraría una
resiliación.
En
aquellos casos en los que sí se presente un daño imputable a la renuncia del
concesionario, se debe aplicar el principio general, no exceptuado por el
inciso demandado, y quien ocasionó un perjuicio debe repararlo. El texto de esa
norma es muy claro al estipular que no habrá lugar a indemnización por el
sólo hecho de renunciar a la concesión; pero de él no se desprende la
irresponsabilidad patrimonial del concesionario que causa un daño con su
renuncia pues, cuando se ha incurrido en alguna de las hipótesis que conforme a
nuestro ordenamiento dan lugar a la reparación, bastará a la CNTV acreditar
debidamente el perjuicio para reclamar su consecuente indemnización. Además,
las consecuencias administrativas previstas en las leyes 14 de 1991, 182 de
1995 y 335 de 1996 para el caso de renuncia a la concesión, serán aplicables en
los casos previstos por tales normas.
DECISIÓN
En
mérito de las consideraciones que anteceden, la Corte Constitucional, en nombre
del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase
EXEQUIBLE el inciso segundo del artículo 17 de la Ley 335 de 1996, en el
entendido de que la facultad que otorga a los concesionarios no constituye una
excepción al principio de que debe repararse el daño causado, cuando se ha
incurrido en alguna de las hipótesis que conforme a nuestro ordenamiento dan
lugar a la reparación.
Cópiese,
publíquese, notifíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
VLADIMIRO NARANJO
MESA
Presidente
CARMENZA ISAZA DE
GOMEZ
Magistrada (E)
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ
CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General