T-062-12
Sentencia T-062/12
Sentencia T-062/12
ACCION DE
TUTELA PARA PAGO DE PRESTACIONES SOCIALES-Reiteración de jurisprudencia
sobre requisitos de procedencia excepcional
La línea jurisprudencial de la
Corte en relación con el reconocimiento y pago de prestaciones sociales, ha
señalado que, por regla general, la acción de tutela resulta improcedente en la
medida en que dicha controversia debe ventilarse ante la jurisdicción ordinaria.
No obstante, de manera excepcional se ha admitido su procedencia cuando (i) no
cuente con otro mecanismo de defensa judicial, (ii) o cuando existiendo, éste
resulta ineficaz para la protección de los derechos. Sin embargo, existe una
última excepción y es (iii) cuando luego de aplicar los elementos de
inminencia, urgencia, gravedad e impostergabilidad  de la acción, se evidencia
un perjuicio irremediable y éste se pretenda evitar. En este último caso, el
mecanismo de amparo se concederá de manera transitoria, hasta tanto, sea
dirimido el conflicto en la jurisdicción común.
PROTECCION
CONSTITUCIONAL A PERSONAS DE LA TERCERA EDAD
Le corresponde al Estado
colombiano implementar todos los mecanismos que permitan garantizar a las
personas condiciones de igualdad, así como también, proteger de manera
prioritaria a quienes se encuentran en alguna de las circunstancias de
debilidad manifiesta, con el fin de que puedan gozar de sus derechos sin
ninguna discriminación. Bajo esta perspectiva, en reiterada jurisprudencia de
esta Corte se ha reconocido y señalado que uno de los grupos que goza del
amparo anteriormente mencionado, es el conformado por las personas de la
tercera edad.
INDEMNIZACION
SUSTITUTIVA-Concepto
El derecho que le asiste a las
personas que no logran acreditar los requisitos para obtener el reconocimiento
de una pensión de invalidez, de vejez y de sobreviviente, para reclamar -en
sustitución de dicha pensión- una indemnización equivalente a las sumas
cotizadas debidamente actualizadas. Una especie de ahorro que pertenece a los
trabajadores por los aportes efectuados durante un periodo de su vida laboral,
los cuales tendrán derecho de recuperar ante la imposibilidad de obtener la
pensión por no cumplir con todos los requisitos que exige la Ley.
INDEMNIZACION
SUSTITUTIVA-Derecho imprescriptible, irrenunciable y suplementario
INDEMNIZACION
SUSTITUTIVA DE PENSION DE VEJEZ-Caso en que CAJANAL niega la prestación
porque las cotizaciones se realizaron con anterioridad a la entrada en vigencia
de la Ley 100 de 1993
La Ley 100 de 1993, es una
norma laboral de orden público y de obligatorio e inmediato cumplimiento, la
cual no establece límites temporales, ni exige algún tipo de condicionamiento
para su aplicación. En esa medida, aquellas personas que cotizaron en vigencia
de la normatividad anterior a la Ley 100 de 1993 y cuya situación jurídica no
se consolidó respecto a las normas precedentes, se encuentran entonces
cobijadas por lo establecido en el régimen de 1993 y, por tanto, si se
retuvieren los dineros aportados con anterioridad a la vigencia de este último,
se estaría incurriendo por parte de la entidad encargada de su administración en
un enriquecimiento sin causa. Denegar su acceso, argumentando razones que la
ley no exige, constituye una vulneración a las garantías fundamentales de la
actora al no permitirle disfrutar de sus propios recursos y por medio del
cuales pretende mitigar sus contingencias y gastos básicos.
DERECHO A LA
INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE PENSION DE VEJEZ Y PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL-Cajanal debe reconocer la
indemnización a los afiliados que cotizaron con anterioridad a la entrada en
vigencia de la ley 100 de 1993
Referencia: expediente T-3.217.722
Demandante: Aura Rivera de Rodríguez
Demandado:
Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal E.I.C.E. en Liquidación
Magistrado
Ponente:
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C., nueve (9) de
febrero de dos mil doce (2012)
La Sala Cuarta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Nilson Elías Pinilla Pinilla, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo proferido por el Juzgado Veinticuatro Civil del
Circuito de Bogotá D. C., en el trámite de la acción de tutela promovida por la
señora Aura Rivera de Rodríguez, contra la Caja Nacional de Previsión Social,
Cajanal E.I.C.E. en Liquidación.
El presente
expediente fue escogido para revisión por la Sala de Selección Número Diez, por
medio de Auto del 13 de octubre de 2011 y repartido a la Sala Cuarta de
Revisión.
I.
ANTECEDENTES
1. La solicitud
La demandante, Aura Rivera de
Rodríguez, interpuso la presente acción de tutela contra la Caja Nacional de
Previsión Social, Cajanal E.I.C.E. en Liquidación, con el fin de que le
fueran protegidos sus derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas,
al mínimo vital y a la seguridad social, los cuales considera que le son
vulnerados por dicha entidad al negarle el reconocimiento y pago de la
indemnización sustitutiva a la que considera tiene derecho.
2. Hechos
La demandante los narra, en
síntesis, así:
2.1. Laboró en diversos cargos
para el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, durante el período
comprendido entre el 17 de julio de 1969 y el 1 de marzo de 1980, que
representan 10 años, 8 meses y 14 días.
2.2. Durante dicho tiempo, le
fueron descontados de su asignación salarial los valores correspondientes para
pensión, los cuales fueron aportados a la Caja Nacional de Previsión Social,
Cajanal E.I.C.E. en Liquidación.
2.3. Debido a esto, el 23 de
agosto de 2010, solicitó ante la entidad demandada el reconocimiento y pago de
la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a la que considera tiene
derecho.
2.4. Solicitud que le fue negada
mediante Resolución No. 001582 del 21 de julio de 2011, pues, a juicio de
Cajanal E.I.C.E. en Liquidación, aunque si bien la peticionaria tiene 3825 días
laborados, equivalentes a 546 semanas cotizadas, lo cierto es que estos aportes
fueron realizados con anterioridad ala entrada en vigencia de la Ley 100 de
1993 y, por tanto, no se le puede reconocer el derecho pretendido, pues el
marco legal aplicable a su caso, es el previsto en la Ley 33 de 1985, figura
jurídica que no contempla la indemnización sustitutiva.
2.5. Contra la anterior
resolución no interpuso ningún recurso por cuanto, en su sentir, es totalmente
inoficioso e inoperante y no se justificaba interponerlos, pues además del
tiempo de espera que le implicaba, tenía la certeza de que la decisión al
resolver los recursos, iba a confirmar la negativa inicial.
3. Pretensiones
La demandante pretende que por
medio de la acción de tutela le sean amparados sus derechos fundamentales a la
vida digna, al mínimo vital y a la seguridad social y, como consecuencia de
ello, se ordene ala Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal E.I.C.E. en
Liquidación, el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez.
4. Pruebas
En el expediente obran las
siguientes pruebas:
-
Copia de la Cédula de Ciudadanía de la señora Aura Rivera de Rodríguez
(Folio 1 del cuaderno 2).
-
Copia de la solicitud elevada a la Caja Nacional de Previsión Social,
Cajanal E.I.C.E. en Liquidación(Folios 2 y 3 del cuaderno 2).
-
Copia de la hoja de vida de la señora Rivera de Rodríguez expedida por
el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS(Folios 4 y 5 del cuaderno 2).
-
Copia de la certificación de tiempo laborado por la señora Aura Rivera,
expedida por el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS (Folio 6 del
cuaderno 2).
-
Copia de la respuesta a la solicitud de la accionante, proferida por la
Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal E.I.C.E. en Liquidación(Folio 7del
cuaderno 2).
-
Copia de la Resolución No. 001582 del 21 de Julio de 2011, proferida por
la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal E.I.C.E. en Liquidación (Folios 8
al 11 del cuaderno 2).
-
Copia de notificación personal de resolución administrativa a la señora
Aura Rivera de Rodríguez (Folio 12 del cuaderno 2).
5. Respuesta de la entidad
accionada
Dentro de la oportunidad procesal
correspondiente la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal E.I.C.E. en
Liquidación, a través de apoderada judicial, solicitó que se denegara el amparo
pretendido por la actora por varias razones, entre ellas: (i) que la accionante
no agotó los recursos de ley que procedían contra la Resolución No. 001582 del
21 de julio de 2011, (ii) que los aportes a pensiones realizados por la
peticionaria fueron efectuados con anterioridad a la entrada en vigencia de la
Ley 100 de 1993, período en el cual no existía la figura de indemnización
sustitutiva y, por tanto, no se puede acceder al reconocimiento y pago de una
pretensión a la cual no tiene derecho dentro del régimen legal aplicable a su
caso y, finalmente, agregó que (iii) la solicitud de la peticionaria es
improcedente por cuanto no ha hecho uso de los procedimientos ordinarios a su
alcance para obtener el reconocimiento de lo pretendido y, por el contrario, acudió
de manera inmediata en sede de tutela.
II. DECISIÓN JUDICIAL QUE SE
REVISA
1. Decisión de primera
instancia
Mediante
sentencia del 22 de agosto de 2011, el Juzgado Veinticuatro Civil del Circuito
de Bogotá D. C., negó el amparo pretendido por la señora Rivera, al considerar
que no agotó la vía gubernativa, ni manifestó razón válida que la
imposibilitara para hacerlo. Igualmente, agregó que dentro del plenario no se
demostró la existencia de una circunstancia que instara para que, de manera
urgente, se ordenara el amparo de los derechos por este mecanismo, pues a
juicio del fallador, con el transcurso injustificado de tiempo se desvirtúa la
presunta afectación que señala.
2. Impugnación
La anterior decisión no fue impugnada por las partes.
3. Pruebas solicitadas por la
Corte:
Mediante Auto del 19 de enero de
2012, el Magistrado Sustanciador consideró necesario recaudar algunas pruebas
para verificar hechos relevantes del proceso y mejor proveer en el presente
caso. En consecuencia, resolvió lo siguiente:
“PRIMERO.
Por Secretaría General, OFÍCIESE a la señora Aura Rivera de
Rodríguez, quien actúa como demandante dentro del expediente T-3.217.722, para
que en el término de tres (3) días hábiles contados a partir de la notificación
de este Auto, informe a esta Sala, lo siguiente:
·
Si tiene personas a cargo, indicando quiénes y cuántos?
·
Quiénes integran actualmente su núcleo familiar, de donde
derivan sus ingresos económicos y si tienen alguna profesión, arte u oficio?
·
Si es dueña de bienes muebles o inmuebles, indicando, en caso
positivo, cuál es su valor y la renta que pueda derivar de ellos?
·
Cuál es su situación económica actual?
·
Informe si se encuentra afiliada a alguna entidad de salud y
si es en calidad de cotizante o beneficiario?
Adicionalmente,
sírvase remitir a esta Corporación la documentación que soporta su respuesta al
presente requerimiento.
Igualmente, allegue a esta
Sala lo siguiente:
·
La relación de gastos mensuales por todo concepto
(alimentación, vestuario, salud, recreación, vivienda, préstamos, etc.), con
los correspondientes soportes que así lo acrediten.
SEGUNDO.
Por Secretaría General, OFÍCIESE al Representante Legal de la
Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal E.I.C.E. en Liquidación, para que en
el término improrrogable de tres (3) días, contados a partir de la notificación
de este Auto, allegue a este Despacho copia del historial de semanas cotizadas
de la señora Aura Rivera de Rodríguez, identificada con la cédula ciudadanía
No.27.782.233.[1]”
Vencido el término otorgado alas
partes para absolver los requerimientos solicitados, la señora Rivera de
Rodríguez contestó[2]
y manifestó que dio claridad a ninguna de las inquietudes elevadas por la Sala,
limitándose a ratificar la solicitud enunciada en su escrito de demanda.
Por su parte, Cajanal E.I.C.E. en
Liquidación guardó silencio ante lo requerido.
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA
DECISIÓN
1. Competencia
A través de
esta Sala de Revisión, la Corte Constitucional es competente para revisar las
sentencias proferidas dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo
dispuesto por los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política,
en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y en
cumplimiento de lo ordenado por el Auto del 13 de octubre de 2011, proferido
por la Sala de Selección número Diez.
2. Procedibilidad de la Acción
de Tutela
2.1. Legitimación activa
El artículo 86 de la Constitución
Política establece que la acción de tutela es un mecanismo de defensa al que
puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus
derechos fundamentales. En esta oportunidad, la señora Aura Rivera de
Rodríguez, actúa en defensa de sus derechos e intereses, razón por la cual se
encuentra legitimada para actuar como demandante.
2.2. Legitimación pasiva
La demandada, Caja Nacional de
Previsión Social, Cajanal E.I.C.E. en Liquidación, es una entidad de naturaleza
pública, por lo tanto, de acuerdo con el artículo 5º del Decreto 2591 de 1991,
está legitimada como parte pasiva, en la medida en que de ella se predica la
vulneración de los derechos fundamentales en discusión.
3. Problema Jurídico
Corresponde a
la Sala Cuarta de Revisión determinar si la entidad demandada, vulneró los
derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, al mínimo vital y a la
seguridad social de la señora Aura Rivera de Rodríguez, al negarle el
reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.
Antes de abordar el caso concreto
se realizará un análisis jurisprudencial de temas como: (i) la procedencia de
la acción de tutela para el reconocimiento y pago de prestaciones económicas,
(ii) la especial protección constitucional a las personas pertenecientes a la
tercera edad, (iii) la indemnización sustitutiva y su reconocimiento cuando los
aportes se hubiesen efectuado antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de
1993 y, para terminar, (iv) el análisis del caso concreto.
4. La procedencia de la
acción de tutela para el reconocimiento y pago de prestaciones económicas.
Reiteración de Jurisprudencia
En múltiples oportunidades, esta
Corporación se ha pronunciado con relación a la viabilidad del mecanismo
constitucional de tutela para el reconocimiento y pago de prestaciones
económicas.
Frente al particular, este
Tribunal ha manifestado que con ocasión del carácter subsidiario y sumario de
la acción de tutela, esta solo procede cuando: (i) el afectado no cuente con
otro procedimiento de defensa judicial para acceder a lo pretendido o (ii)
cuando existiendo, no es idóneo o eficaz para proteger sus derechos de forma
definitiva.
Sin embargo, la anterior regla
tiene una excepción que hace que se torne procedente acudir al recurso de
amparo previsto en el artículo 86 superior, cual es, cuando debido a las
apremiantes circunstancias que afronta la persona, es necesario la protección
de sus derechos de manera pronta con el fin de evitarle un perjuicio
irremediable[3].
Así las cosas, aún cuando el conflicto planteado cuente con un mecanismo
ordinario para ser dirimido y, en principio, le correspondería al afectado
acudir a dicho procedimiento para su solución, lo cierto es que,
excepcionalmente, se puede desplazar por parte del juez constitucional la
competencia del juez ordinario, con el propósito de evitar la consumación del
daño irremediable a las garantías constitucionales de quien requiere el amparo,
ante lo desproporcionado que le resultaría acudir al procedimiento común.
Debido a esto, la Corte ha
estudiado profundamente el tema del reconocimiento y pago de pretensiones
económicas en materia pensional, señalando, que tales controversias deben
ventilarse ante la jurisdicción común, y aclarando que, solo en eventos
especiales, por las circunstancias fácticas particulares en ellos planteadas,
le corresponde su conocimiento a los jueces constitucionales. Dichos casos se
conocen porque debido a la inminencia, urgencia y gravedad de la situación,
resulta impostergable la presentación de la tutela con el fin de evitar un
perjuicio irremediable[4].
Frente al particular, la
Sentencia T-1268 de 2005[5],
señaló:
“Para la
Corte, dado el carácter excepcional de este mecanismo constitucional de
protección de los derechos, la acción de tutela no puede desplazar ni sustituir
los mecanismos ordinarios establecidos en nuestro ordenamiento jurídico.
También ha señalado esta Corporación que, dada la responsabilidad primaria que
cabe a los jueces ordinarios en la protección de los derechos, la
procedencia de la tutela está sujeta a la ineficacia del medio de defensa
judicial ordinario, situación que sólo puede determinarse en cada caso
concreto.” (Negrilla por fuera de texto)
A modo de
conclusión, la línea jurisprudencial de la Corte en relación con el
reconocimiento y pago de prestaciones sociales, ha señalado que, por regla
general, la acción de tutela resulta improcedente en la medida en que dicha
controversia debe ventilarse ante la jurisdicción ordinaria. No obstante, de
manera excepcional se ha admitido su procedencia cuando (i) no cuente con otro
mecanismo de defensa judicial, (ii) o cuando existiendo, éste resulta ineficaz
para la protección de los derechos. Sin embargo, existe una última excepción y
es (iii) cuando luego de aplicar los elementos de inminencia, urgencia,
gravedad e impostergabilidad[6]
de la acción, se evidencia un perjuicio irremediable y éste se pretenda evitar.
En este último caso, el mecanismo de amparo se concederá de manera transitoria,
hasta tanto, sea dirimido el conflicto en la jurisdicción común.
5. La especial
protección constitucional a las personas pertenecientes a la tercera edad
La Constitución Política reconoce
que todas las personas son iguales frente a la ley y, por tanto, gozan de los
mismos derechos, libertades y oportunidades, los cuales deben ser garantizados
por las autoridades[7].No
obstante, dicha protección se torna especial cuando recae sobre personas que en
razón a su estado físico, mental, situación económica, o por su edad, se ven
expuestas a una mayor afectación de sus garantías constitucionales por las
condiciones de debilidad o vulnerabilidad manifiesta que presentan, lo que
justifica que se les prodigue un mayor y acentuado amparo.
Conforme con lo anterior, le
corresponde al Estado colombiano implementar todos los mecanismos que permitan
garantizar a las personas condiciones de igualdad, así como también, proteger
de manera prioritaria a quienes se encuentran en alguna de las circunstancias
de debilidad manifiesta, con el fin de que puedan gozar de sus derechos sin
ninguna discriminación.
Bajo esta perspectiva, en
reiterada jurisprudencia de esta Corte se ha reconocido y señalado que uno de
los grupos que goza del amparo anteriormente mencionado, es el conformado por
las personas de la tercera edad. Al respecto se ha expresado:
“…en ciertos casos el análisis de
la procedibilidad de la acción en comento deberá ser llevado a cabo por los
funcionarios judiciales competentes con un criterio más amplio, cuando quien la
interponga tenga el carácter de sujeto de especial protección constitucional
–esto es, cuando quiera que la acción de tutela sea presentada por niños,
mujeres cabeza de familia, discapacitados, ancianos, miembros de grupos
minoritarios o personas en situación de pobreza extrema. En estos eventos, la
caracterización de perjuicio irremediable se debe efectuar con una óptica, si
bien no menos rigurosa, sí menos estricta, para así materializar, en el
campo de la acción de tutela, la particular atención y protección que el
Constituyente otorgó a estas personas, dadas sus condiciones de vulnerabilidad,
debilidad o marginalidad.”[8](Subrayado por fuera del texto
original)
Igualmente, en la Sentencia C-458
de 2007, este Tribunal señaló:
“(…) en
particular, a este grupo pertenecen las personas de la tercera edad, quienes al
final de su vida laboral tienen derecho a gozar de una vejez digna y plena
(C.P. artículos 1º, 13, 46 y 48). En relación con estas personas, la Corte ha
sentado la doctrina del derecho fundamental a la seguridad social. Así, se le
ha dado preciso alcance al mandato constitucional de defender,
prioritariamente, el mínimo vital que sirve, necesariamente, a la promoción de
la dignidad de los ancianos (C.P., artículos 1º, 13, 46 y 48).”[9]
Tales circunstancias han llevado
a que esta Corte proteja por medio de la acción de tutela los derechos
fundamentales de las personas pertenecientes a la tercera edad, reconociendo a
través de este mecanismo, entre otros, derechos pensionales. No obstante, ha
sostenido enfáticamente que el hecho de tener dicha condición, no las exime de
que comprueben, siquiera sumariamente, unos supuestos[10] que, de configurarse, le
permiten al juez constitucional realizar una valoración específica del caso
concreto y determinar si es procedente por las circunstancias particulares
presentadas, conceder el amparo por este mecanismo, así:
“(i) Se trata de una persona de la
tercera edad, considerada sujeto de especial protección;
(ii) El estado de salud del solicitante y
su familia;
(iii) Las condiciones económicas del
peticionario
(iv) La falta de pago de la prestación o
su disminución, genera un alto grado de afectación de los derechos
fundamentales, en particular, del derecho al mínimo vital
(v) El afectado ha desplegado cierta
actividad administrativa y judicial, tendiente a obtener la protección de sus
derechos, y
(vi) El interesado acredita, siquiera
sumariamente, las razones por las cuales el medio judicial ordinario es
ineficaz para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales
presuntamente afectados.”
Así las cosas, si la persona
acredita el cumplimiento de los supuestos señalados por la Corte y, además, en
su caso se presentan los elementos que permiten configurar un perjuicio
irremediable, entonces, podrá ordenarse su amparo de manera preferente por este
mecanismo, bajo el entendido de que por las circunstancias particulares que
afronta, se hace necesario el amparo de sus derechos de manera pronta, pues de
no hacerlo se le puede privar de gozar de unas garantías indispensables, las
cuales le permiten llevar una vida en condiciones dignas y aceptables[11].
6. La indemnización
sustitutiva y su reconocimiento cuando los aportes se hubiesen efectuado antes
de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993
Conforme con el mandato superior
que consagra el artículo 48[12],
el Estado garantizará a todos sus habitantes el derecho y el acceso a la
seguridad social, la cual ha sido considerada como un servicio público,
obligatorio e irrenunciable. Así mismo, con fundamento en el artículo 53 de la
Carta[13]se
deberá asegurar, a quienes hayan consolidado su derecho pensional o tengan
algún derecho adquirido, su pago oportuno.
Lo anterior, con el fin de evitar
un perjuicio irremediable al mínimo vital de las personas que durante el
transcurso de su vida laboral han aportado al sistema pensional con la
expectativa de que una vez cumplidos los requisitos que el Congreso de la
República ha previsto para acceder a alguna prestación económica, puedan hacer
efectivo su derecho y mantener unas condiciones de vida dignas tanto para
ellos, como para quienes dependen económicamente del afiliado.
Consciente el legislador de la
necesidad de garantizar un nivel óptimo de vida a las personas, constituyó una
serie de prestaciones sociales para prevenir contingencias propias del ser
humano, como la vejez, la invalidez, la viudez, etc., pues, son acontecimientos
que podrían vulnerar los derechos fundamentales de los afectados sino se
contare con un amparo económico para confrontar los perjuicios, siquiera
financieros, que les son ocasionados por sus circunstancias.
De esta forma, se implementaron
en el sistema colombiano unas prestaciones económicas con el propósito de
auxiliar a las personas que sufren alguna de las distintas calamidades
mencionadas y que sino cuentan con una ayuda económica para afrontarlas, pueden
ver menguadas sus garantías constitucionales. Prestaciones dentro de las que se
destacan la pensión de vejez, de sobrevivientes, de invalidez y la
indemnización sustitutiva.
Con relación a esta última
figura, se ha señalado que su fin es aliviar la situación en la que se
encuentran las personas que, habiendo cumplido la edad requerida para
pensionarse, no logran cotizar la totalidad de las semanas exigidas por la ley
para obtener el reconocimiento pensional y por diversas razones se ven
impedidas para continuar cotizando al sistema.
Dicha figura, fue reconocida
inicialmente en el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones previsto en
la Ley 100 de 1993 y, puntualmente, en el artículo 37, el cual señala:
“Las personas que habiendo cumplido la edad para obtener la pensión de
vejez no hayan cotizado el mínimo de semanas exigidas, y declaren su
imposibilidad de continuar cotizando, tendrán derecho a recibir, en
sustitución, una indemnización equivalente a un salario base de liquidación
promedio semanal multiplicado por el número de semanas cotizadas; al resultado
así obtenido se le aplica el promedio ponderado de los porcentajes sobre los
cuales haya cotizado el afiliado.”
No obstante lo anterior, este
Tribunal en la Sentencia C-624 de 2003[14],
definió la indemnización sustitutiva como:
“(…) el
derecho que le asiste a las personas que no logran acreditar los requisitos
para obtener el reconocimiento de una pensión de invalidez, de vejez y de
sobreviviente, para reclamar -en sustitución de dicha pensión- una
indemnización equivalente a las sumas cotizadas debidamente actualizadas.”
Del mismo modo, en la Sentencia
T-080 de 2010[15],
fue definida como:
“(…) una
especie de ahorro que pertenece a los trabajadores por los aportes
efectuados durante un periodo de su vida laboral, los cuales tendrán derecho de
recuperar ante la imposibilidad de obtener la pensión por no cumplir con todos
los requisitos que exige la Ley.”(Subrayado por fuera del texto original)
Resulta entonces claro para este
Tribunal, que la indemnización sustitutiva constituye un auxilio económico para
todas aquellas personas que, teniendo la edad para pensionarse no cuentan con
la cantidad de semanas mínimas requeridas para consolidar su derecho pensional
y no tienen la posibilidad financiera de continuar cotizando al sistema para
adquirir su estatus. Dichas personas ven en esta figura legal, la posibilidad
de recibir una suma de dinero en contraprestación al tiempo aportado y en
sustitución de la pensión a la que pretendían inicialmente acceder,
indemnización que les evita la posible afectación de sus derechos
fundamentales, principalmente, al mínimo vital y a la vida en condiciones
dignas.
Igualmente, se ha señalado por
esta Corte, que la indemnización sustitutiva es un derecho imprescriptible[16],
irrenunciable[17]y
suplementario[18].
Así las cosas, dicho ahorro
pertenece al trabajador que efectuó el aporte y es él, en definitiva, quien
tiene el derecho a gozar de los dineros, pues son fruto de su tiempo laborado y
aportado y, por tanto, resulta inaceptable que se deniegue el goce de ellos,
cuando se cumplen con los requisitos para su reconocimiento, aduciendo razones
no contempladas por la ley y que lo único que logran, es afectar las garantías
constitucionales del interesado en la prestación económica.
De esta forma, no es de recibo
para esta Corporación, denegar el acceso y goce efectivo de la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez, con fundamento en que los aportes fueron
realizados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993,
entre otras razones, porque:
-
Si
la persona no tiene consolidado su derecho bajo otro régimen legal diferente,
aplicable con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, se
le afectarían fuertemente sus garantías fundamentales, sino se le permite
consolidar sus derechos bajo el nuevo régimen. Al respecto, la Sentencia T-792
de 2003[19], señaló:
“Las personas que venían
cotizando al sistema de seguridad social en pensiones bajo el imperio de normas
precedentes, se rigen en la actualidad por las disposiciones de la Ley 100 de
1993, salvo que antes de su entrada en vigencia estuvieran consolidados
derechos subjetivos, respecto de los cuales, por el principio de respeto a los
derechos adquiridos (artículo 58 de la Constitución Política), no tienen
aplicación los preceptos introducidos por la Ley en referencia.”
-
La
Ley 100 de 1993, es una norma laboral de orden público y de obligatorio e
inmediato cumplimiento, la cual no establece límites temporales, ni exige algún
tipo de condicionamiento para su aplicación.
En esa medida, aquellas personas
que cotizaron en vigencia de la normatividad anterior a la Ley 100 de 1993y
cuya situación jurídica no se consolidó respecto a las normas precedentes, se
encuentran entonces cobijadas por lo establecido en el régimen de 1993 y, por
tanto, si se retuvieren los dineros aportados con anterioridad a la vigencia de
este último, se estaría incurriendo por parte de la entidad encargada de su
administración en un enriquecimiento sin causa. Situación reconocida por este
tribunal, entre otras, en la Sentencia T-850 de 2008[20] y en la que se señaló:
“El derecho
a reclamar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez se encuentra en
cabeza de aquellas personas que, independientemente de haber estado afiliadas
al Sistema Integral de Seguridad Social en el momento de entrada en vigencia la
Ley 100 de 1993 pero que habiendo cumplido con la edad para reclamar la
pensión, no cuenten con el número de semanas cotizadas para acceder a dicha
prestación. Además las entidades de previsión social a las que en algún momento
cotizó el accionante, deben reconocer y pagar la indemnización so pena de que
se incurra en un enriquecimiento sin causa”.
De esta manera, la Sala reitera
que no es aceptable que se deniegue el reconocimiento de una indemnización
sustitutiva con fundamento en que los aportes fueron realizados en vigencia de
otras normas precedentes y las cuales no contemplaban dicha figura, por cuanto
estos dineros son un ahorro del trabajador y es éste, quien tiene derecho a
gozar de dichos recursos cuando por diversas razones no alcance a consolidar su
derecho pensional y mal haría la entidad encargada en retenerlos, pues
incurriría en la conducta de enriquecimiento sin causa.
De acuerdo con las anteriores
consideraciones, la Sala entrará a decidir el caso concreto.
8. Caso Concreto
Como se ha señalado, el presente
asunto versa sobre la solicitud de reconocimiento y pago de la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez, elevada por la señora Aura Rivera de
Rodríguez, quien laboró para el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS,
durante más de 10 años, tiempo en el cual le fue descontado de su asignación
salarial el porcentaje equivalente para pensión y aportado a la Caja Nacional
de Previsión Social, Cajanal E.I.C.E. en Liquidación, entidad que se niega a
reconocer la prestación económica, fundamentando su negativa en el hecho de que
los aportes fueron realizados con anterioridad a la entrada en vigencia de la
Ley 100 de 1993, aparte normativo que en su artículo 37, creó la figura de
indemnización sustitutiva.
Así las cosas, a juicio de
Cajanal E.I.C.E. en Liquidación a la actora no le asiste el derecho económico
pretendido porque el régimen legal aplicable a su caso -Ley 33 de 1985- no
contemplaba la figura de indemnización sustitutiva y, por tanto, no pueden
pagar algo a lo que no están obligados.
Para la Sala el presente caso se torna
de gran importancia, por cuanto es claro que en la actualidad la señora Rivera
cuenta con 71 años de edad, hecho que la hace acreedora de una protección
constitucional especial y de un mayor y acentuado amparo, y para quien la
acción de tutela constituye el procedimiento idóneo para acceder a lo
pretendido, pues a pesar de contar con otros medios ordinarios a su alcance,
ellos resultan inapropiados y desproporcionados, habida cuenta su prolongada
duración. Además, porque dichos dineros fueron válidamente aportados y
eventualmente tendría derecho a percibirlos, a pesar de que hayan sido
cotizados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, por
lo que resulta inadmisible para esta Corte la postura asumida por Cajanal,
pues, a no dudarlo, vulnera los derechos fundamentales de la señora Rivera y
contraría los fines constitucionales, legales y jurisprudenciales señalados por
este tribunal y mencionados en la parte motiva de esta providencia.
En ese sentido, si bien a la
demandante le corresponde acreditar la ineficacia del procedimiento común, lo
cierto es que jurisprudencialmente tal situación se hace más flexible cuando
quien requiere su amparo es considerado un sujeto de especial protección
constitucional. Así las cosas, en el presente asunto concurre dicha
circunstancia, pues con el simple hecho de su avanzada edad se demuestra que
está expuesta a una situación de vulnerabilidad, ya que le es difícil
desempeñar alguna actividad que le permita obtener un mínimo de recursos
económicos para satisfacer sus necesidades básicas.
De conformidad con lo anterior,
para esta Sala no son de recibo las razones manifestadas por la entidad
demandada según las cuales, la peticionaria no tiene derecho al reconocimiento
y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez por cuanto los
aportes realizados durante su vida laboral fueron efectuados con anterioridad a
la vigencia de la Ley 100 de 1993, aparte normativo que creó la figura jurídica
pretendida, entre tanto que, tal como se señaló en la parte considerativa de
este fallo, dichos recursos constituyen un ahorro del trabajador y es éste, en
definitiva, quien tiene el derecho a gozar de ellos, cuando por diversos
motivos no pueda continuar cotizando para acceder a la pensión de vejez y
cumpla con edad mínima exigida para pensionarse. Por lo que denegar su acceso,
argumentando razones que la ley no exige, constituye una vulneración a las
garantías fundamentales de la actora al no permitirle disfrutar de sus propios
recursos y por medio del cuales pretende mitigar sus contingencias y gastos
básicos.
Ahora bien, cabe aclararse que
aunque la demandante no agotó la vía gubernativa, lo cierto es que tal
exigencia como requisito de procedibilidad de la tutela no es obligatoria, toda
vez de conformidad con los lineamientos señalados en el artículo 9° de Decreto
2591 de 1991[21],
esto es necesario de manera previa para acudir ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, más no para solicitar el amparo de derechos
fundamentales por medio del mecanismo previsto en el artículo 86 superior, pues
en algunos casos específicos, con el requerimiento de dicho tramite, se puede
obstaculizar el acceso de las personas a obtener un amparo inmediato, pronto y
eficaz ante el inminente daño al que se ven expuestos.
De esta manera, al encontrarse
acreditado y certificado el tiempo laborado en el DAS y al no existir la más
mínima duda de que a la actora le fueron descontados de su asignación salarial
mensual los valores correspondientes para acceder al derecho pensional,
procederá esta Sala de Revisión a revocar el fallo proferido por el Juzgado
Veinticuatro Civil del Circuito de Bogotá D.C., que denegó el amparo de lo
pretendido por la actora y, en consecuencia, ordenará a Cajanal E.I.C.E. en
liquidación a reconocer y pagar la indemnización sustitutiva de la pensión de
vejez en favor de la señora Aura Rivera de Rodríguez, una vez ésta allegue a la
entidad demandada, los certificados laborales expedidos por el DAS.
IV.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR la
sentencia del 22 de agosto de 2011 proferida por el Juzgado Veinticuatro Civil
del Circuito de Bogotá D. C. y, en su lugar, conceder el amparo de los derechos
fundamentales a la vida digna, a la seguridad social y al mínimo vital de la
señora Aura Rivera de Rodríguez.
SEGUNDO.- ORDENAR a la
Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal E.I.C.E. en liquidación, a través de
su representante legal o quien haga sus veces, que en el término de 48 horas
contadas a partir de la notificación de la presente providencia, inicie los
trámites tendientes a reconocer y pagar la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez en favor de la señora Aura Rivera de Rodríguez. En todo caso,
el término efectivo para su pago no podrá superar los 15 días hábiles.
TERCERO.- Por Secretaría,
líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
cópiese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
NILSON ELÍAS PINILLA
PINILLA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Folio10 del cuaderno 1.
[2]Folio 13 del cuaderno 1.
[3]Al respecto, Corte
Constitucional, Sentencia T-225 de 1993, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. En dicho fallo, esta Corporación estudió el término “perjuicio irremediable”,
considerando que según el artículo 6º del num. 1º del Decreto 2591 de 1991 se
’entiende por irremediable el perjuicio que sólo puede ser reparado en su
integridad mediante una indemnización’, de tal modo que para esta Corte el
anterior enunciado antes de definir lo que es el concepto, lo que hace es
describir el efecto del mismo, y aclaró:
“(…) El género próximo es el perjuicio; por tal, de
acuerdo con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, ha de entenderse el ‘efecto de perjudicar o perjudicarse’, y perjudicar significa -según el
mismo Diccionario- "ocasionar daño o menoscabo material o
moral".  Por tanto, hay perjuicio cuando se presenta un daño o
menoscabo material o moral injustificado, es decir, no como consecuencia de una
acción legítima.
La indiferencia específica la encontramos en la voz
‘irremediable’.  La primera noción que nos da el Diccionario es ‘que no se
puede remediar’, y la lógica de ello es porque el bien jurídicamente protegido
se deteriora irreversiblemente hasta tal punto, que ya no puede ser recuperado
en su integridad.”
En la misma providencia se establecieron unos
criterios que se deben presentar para que se configure un perjuicio
irremediable. Ellos son:
“(…) la inminencia,  que exige medidas
inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por salir de ese
perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que hace evidente la
impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata
de los derechos constitucionales fundamentales.”
[4]Al respecto,en estos eventos, le
corresponde al juez de tutela analizar, evaluar y verificar las circunstancias
que se presentan, para determinar si el procedimiento ordinario es el idóneo y
eficaz para solucionar o dirimir el conflicto, dadas las consecuencias que
puede ocasionar a los derechos fundamentales del accionante o, si por el
contrario, se hace necesario acceder al amparo por medio de la tutela.
[5]M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[6]Ibídem.
[7] Constitución Política. Artículo
13: “Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la
misma protección y trato de las autoridades y gozaran de los mismos derechos,
libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de su sexo,
raza, origen nacional o familia, lengua, religión, opinión política o
filosófica.
(….) El Estado protegerá especialmente a aquellas
personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en
circunstancias de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que
contra ellas se cometan.”
[8]Corte Constitucional. Sentencia T- 456 de 2004, M.P. Jaime Araújo Rentería.
[9]M. P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[10]Expuestos en la Sentencia T-055 de 2006, (M. P. Alfredo Beltrán Sierra), reiterados con mayor claridad en la Sentencia T-115 de 2011, (M. P. Humberto Antonio Sierra Porto).
[11]Al respecto ver Sentencia SU-995
de 1999, M. P. Carlos Gaviria Díaz.
[12] Constitución Política. Artículo
48: “La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que
se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a
los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que
establezca la Ley.
Se garantiza a todos los habitantes el derecho
irrenunciable a la Seguridad Social.(…)”.
[13] Constitución Política. Artículo
53: “El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente
tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales:
Igualdad de oportunidades para los trabajadores;
remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de
trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficiosmínimos
establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre
derechos inciertos ydiscutibles; situación mas favorable al trabajador en caso
de duda en la aplicación e interpretaciónde las fuentesformales de derecho:
primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las
relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el
adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la
maternidad y al trabajador menor de edad.
El Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al
reajuste periódico de las pensiones legales.
Los convenios internacionales del trabajo
debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna.
La ley, los contratos, los acuerdos y los convenios
de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los
derechos de los trabajadores”.
[14] M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[15] M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[16]Al respecto, ver Sentencia T-972
de 2006. M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[17]Al respecto, ver Sentencia T-1046
de 2007. M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[18]Al respecto, ver Sentencia C-624
de 2003. M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[19]M. P. Clara Inés Vargas
Hernández.
[20] M. P. Marco Gerardo Monroy
Cabra.
[21] Decreto 2591 de 1991, Artículo 9: “AGOTAMIENTO DE LA VIA GUBERNATIVA. No será necesario interponer previamente la
reposición u otro recurso administrativo para presentar la solicitud de tutela.
El interesado podrá interponer los recursos administrativos, sin perjuicio de
que ejerza directamente en cualquier momento la acción de tutela.
El ejercicio de la acción de tutela no exime de la
obligación de agotar la vía gubernativa para acudir a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.”