C-632-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-632/11
MEDIDAS COMPENSATORIAS PARA RESTABLECER LOS DAÑOS
CAUSADOS POR UNA INFRACCION AMBIENTAL-No
tienen la naturaleza de sanción y por lo mismo, no desconocen los principios de
legalidad, tipicidad, non bis ídem  y la reserva de ley
MEDIDAS COMPENSATORIAS DENTRO DEL PROCEDIMIENTO
SANCIONATORIO AMBIENTAL-Contenido
normativo
MEDIO AMBIENTE SANO-Bien jurídico de especial protección/MEDIO AMBIENTE-Su
afectación proviene de causas antropogénicas/PRESERVACION DEL MEDIO
AMBIENTE SANO-Objetivo de principio y punto de partida de una política
universal a través de la cual se busca lograr un desarrollo sostenible/INTERNACIONALIZACION
DE LAS RELACIONES ECOLOGICAS-Instrumentos
Tal
y como lo ha puesto de presente esta Corporación, la protección y el
mejoramiento del medio ambiente se ha convertido en motivo de preocupación para
los Estados, quienes han encontrado en el deterioro y la destrucción del
entorno ecológico, una causa importante de afectación del bienestar y el
desarrollo de los pueblos.  En el mundo contemporáneo, se reconoce que el mayor
grado de afectación del medio ambiente proviene de causas antropogénicas, esto
es, de causas surgidas de la propia actividad humana, producidas en el proceso
de satisfacción de sus necesidades. Tales actividades, adquirieron especial
relevancia desde el siglo anterior, cuando los procesos  de industrialización y
tecnificación, sumados al crecimiento de la población mundial, se aceleraron de
forma desmedida, sin un criterio de sostenibilidad, generando un impacto
negativo sobre los recursos naturales y el ecosistema global. En este contexto,
la preocupación ambientalista vino a tomarse en serio, solo cuando existió el
pleno convencimiento del grave daño que el desarrollo incontrolado y la
explotación sin límites de los recursos naturales, ha causado al propio ser
humano y a su entorno ecológico. Tales daños se han materializado, entre muchos
otros, (i) en niveles peligrosos de contaminación de agua, aire, tierra y seres
vivos, (ii) agotamiento de la capa de ozono, (iii) calentamiento global, (iv)
degradación de hábitats y deforestación, (v) destrucción y agotamiento de
recursos insustituibles y, con ello, (vi) graves deficiencias en el ambiente
que resultan nocivas para la salud física, mental y social del hombre. Como
respuesta a la creciente degradación de que ha sido víctima el medio ambiente,
la gran mayoría de países del mundo han asumido el compromiso ineludible de
lograr que la capacidad y el poder del hombre para transformar lo que lo rodea,
sea utilizada con discernimiento y prudencia, de manera que se logren los beneficios
del desarrollo, pero respetando la naturaleza y sin perturbar sus procesos
esenciales. Ello, sobre la base de considerar que la existencia de la especie
humana, depende en gran medida del respeto incondicional al entorno ecológico,
y de la defensa a ultranza del medio ambiente sano, en tanto factor
insustituible que le permite existir y garantizar una subsistencia y vida
plenas. La preservación de un medio ambiente sano para las generaciones
presentes y futuras, se ha convertido así, en un objetivo de principio, y en el
punto de partida de una política universal a través de la cual se busca lograr
un desarrollo sostenible, entendido éste como aquél desarrollo que “satisfaga
las necesidades del presente, sin comprometer la capacidad de que las futuras generaciones
puedan satisfacer sus propias necesidades”. Desde ese punto de vista, el crecimiento económico y
tecnológico, antes que oponerse al mejoramiento ambiental, debe ser compatible
con la protección al medio ambiente y con la preservación de los valores
históricos y culturales, de manera que se encamine siempre hacia la primacía
del interés general y del bienestar comunitario. El propósito universal de propiciar un medio ambiente
sano, viene impulsando, desde un primer plano, el desarrollo de los instrumentos
de derecho interno, para permitir a los países enfrentar y contrarrestar la
degradación creciente y las amenazas de una degradación futura. Tales
instrumentos se han encaminado a facilitar un conocimiento profundo sobre el
medio ambiente terráqueo y, con ello, a lograr que ciudadanos y comunidades,
empresas e instituciones, acepten las responsabilidades que les corresponden en
la materia y participen en la labor común de preservar la naturaleza y de
actuar con prudencia frente a ella. De igual manera, buscan dotar a las
autoridades competentes de los mecanismos jurídicos necesarios para actuar ante
situaciones de peligro, riesgo o daño del medio ambiente. Paralelamente, desde
un segundo plano, el citado propósito de preservar el medio ambiente, también
ha conducido a la intensificación de la internacionalización de las relaciones
ecológicas, dado que “[l]os problemas ambientales y los factores que conducen a
su deterioro no pueden considerarse hoy en día como asuntos que conciernen
exclusivamente a un país, sino que, dado el interés universal que revisten y la
necesidad de su preservación, incumbe a todos los Estados”. En punto a este
último aspecto, habrá de reiterarse que la internacionalización de las
relaciones ecológicas se ha venido manifestando a través de la expedición de
una serie de instrumentos de derecho internacional, cuyo objetivo es el de
establecer una alianza mundial y de cooperación entre los Estados, en interés
de todos los países, para proteger la integridad del sistema ambiental,
responder al fenómeno de la degradación y garantizar un desarrollo sostenible
para las generaciones presentes y futuras. Tal y como lo ha mencionado la Corte
en decisiones precedentes, dentro de los instrumentos internacionales que se
han suscrito con los propósitos enunciados, es menester destacar: (i) la
Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano, adoptada en la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano de 1972; (ii)
la Carta Mundial de la Naturaleza de las Naciones Unidas  de 1982; (iii) el
Protocolo de Montreal, relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono,
adoptado en 1987; (iv) la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y
Desarrollo de las Naciones Unidas de 1992; (v) la Convención Marco de las
Naciones Unidas sobre Cambio Climático de 1992; (vi) el Protocolo de Kyoto de
las Naciones Unidas a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio
Climático de 1997; (vii) la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas de 2000;
y (viii) el Acuerdo de Copenhague de 2009. Los citados instrumentos, junto con
otros que acompañan también al interés universal por la protección de un medio
ambiente sano, consagran y desarrollan los principios, objetivos, herramientas
e instituciones de gestión ambiental, que deben ser tenidos en cuenta por los
Estados para lograr el fin propuesto de garantizar la diversidad e integridad
de los ecosistemas.
MEDIO AMBIENTE SANO-Protección constitucional/CONSTITUCION ECOLOGICA-Jurisprudencia
constitucional
MEDIO AMBIENTE COMO BIEN JURIDICO CONSTITUCIONALMENTE
PROTEGIDO-Dimensiones
La
Corte ha calificado al medio ambiente como un bien jurídico constitucionalmente
protegido, en el que concurren las siguientes dimensiones: (i) es un principio
que irradia todo el orden jurídico en cuanto se le atribuye al Estado la
obligación de conservarlo y protegerlo, procurando que el desarrollo económico
y social sea compatible con las políticas que buscan salvaguardar las riquezas
naturales de la Nación; (ii) aparece como un derecho constitucional de todos
los individuos que es exigible por distintas vías judiciales; (iii) tiene el
carácter de servicio público, erigiéndose junto con la salud, la educación y el
agua potable, en un objetivo social cuya realización material encuentra pleno
fundamento en el fin esencial de propender por el mejoramiento de la calidad de
vida de la población del país; y (iv) aparece como una prioridad dentro de los
fines del Estado, comprometiendo la responsabilidad directa del Estado al
atribuirle los deberes de prevención y control de los factores de deterioro
ambiental y la adopción de las medidas de protección.
CLASIFICACION DEL MEDIO AMBIENTE DENTRO DEL GRUPO DE
LOS LLAMADOS DERECHOS COLECTIVOS-Importancia/DERECHOS
COLECTIVOS Y DEL AMBIENTE-Protección de derechos humanos de tercera
generación y de generaciones que están por nacer
En
su reconocimiento general como  derecho, la Constitución clasifica el medio ambiente
dentro del grupo de los llamados derechos colectivos (C.P. art. 79), los cuales
son objeto de protección judicial directa por vía de las acciones populares
(C.P. art. 88). La ubicación del medio ambiente en esa categoría de derechos,
lo ha dicho la Corte, resulta particularmente importante, “ya que los derechos colectivos y del ambiente no sólo
se le deben a toda la humanidad, en cuanto son protegidos por el interés
universal, y por ello están encuadrados dentro de los llamados derechos humanos
de ‘tercera generación’, sino que se le deben incluso a las generaciones que
están por nacer”, toda vez que “[l]a humanidad del futuro tiene derecho a que
se le conserve, el planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la dignidad del
hombre como sujeto universal del derecho”.
MEDIO AMBIENTE-Carácter
de derecho fundamental por conexidad/DERECHO
AL AMBIENTE SANO-Relación con
derechos a la salud y a la vida
Aun
cuando el reconocimiento que le hace el ordenamiento constitucional es el de un
derecho colectivo (C.P. art. 88), dados los efectos perturbadores y el riesgo
que enfrenta el medio ambiente, “que ocasionan daños irreparables e inciden
nefastamente en la existencia de la humanidad”, la Corte ha sostenido que el
mismo tiene también el carácter de derecho fundamental por conexidad, “al
resultar ligado indefectiblemente con los derechos individuales a la vida y a
la salud de las personas”. La relación entre el derecho a un ambiente sano y
los derechos a la vida y a la salud, fue claramente explicada por la Corte en
una de sus primeras decisiones, la Sentencia T-092 de 1993, en la que hizo las
siguientes precisiones: "El derecho al medio ambiente no se puede desligar
del derecho a  la vida y a la salud de las personas. De hecho, los
factores perturbadores del medio ambiente  causan daños irreparables en
los seres humanos y si ello es así habrá que decirse  que el medio
ambiente es un derecho fundamental para la existencia de la humanidad.  A
esta conclusión se ha llegado cuando esta Corte ha evaluado la incidencia del
medio ambiente en la vida de los hombres y por ello en sentencias anteriores de
tutelas, se ha afirmado que el derecho al medio ambiente es un derecho
fundamental”.
POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA
AMBIENTAL-Jurisprudencia
constitucional
POTESTAD SANCIONATORIA EN MATERIA AMBIENTAL-Contenido y alcance
POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Fundamento constitucional/POTESTAD SANCIONADORA DE LA
ADMINISTRACION-Modalidades/POTESTAD SANCIONADORA ADMINISTRATIVA Y
POTESTAD PUNITIVA PENAL-Diferencias
PRINCIPIO
NON BIS IN IDEM-Alcance dentro del
contexto de la potestad sancionatoria en materia ambiental
Dentro del contexto de la potestad sancionatoria en
materia ambiental, la Corte considera necesario referirse de manera específica
al principio non bis in ídem y a sus principales características. Ello,
teniendo en cuenta que buena parte de los cargos que en esta causa se
estructuran contra las normas acusadas, parten de la presunta violación del
citado principio. Conforme lo ha destacado esta Corporación, el artículo 29 de
la Carta Política consagra, como una de las garantías estructurales del debido
proceso, el derecho de toda persona “a no ser juzgado dos veces por el mismo
hecho”. La citada garantía constitucional, también conocida como prohibición de
doble enjuiciamiento o principio non bis in ídem, ha sido materia de estudio
por parte de esta Corporación, quien, a través de distintos pronunciamientos,
ha venido identificando los aspectos más relevantes que determinan su campo de
aplicación. En las Sentencias C-870 de 2002 y C-478 de 2007, recogiendo los
criterios fijados en decisiones precedentes.
PRINCIPIO
NON BIS IN IDEM-Características
La Corte hizo un recuento de las características que
gobiernan la prohibición del doble enjuiciamiento, las cuales pueden resumirse
de la siguiente manera: (i) El principio del non bis in ídem tiene el carácter
de derecho fundamental de aplicación directa e inmediata, y con él se busca
“evitar que las personas sean sometidas por el Estado a permanentes y sucesivas
investigaciones y sanciones a partir de un mismo comportamiento, colocándolas
en estado de absoluta indefensión y de continua ansiedad e inseguridad”. (ii)
Su importancia radica en que, “cualquier individuo puede tener la confianza y
la certeza de que las decisiones definitivas dictadas en su contra, fruto de
los procesos que definen su responsabilidad en la comisión de conductas
contrarias a derecho, realizan la justicia material en cada caso concreto e
impiden que tales comportamientos ya juzgados puedan ser objeto de nuevos
debates sin distinta formula de juicio”. (iii) El fundamento de su existencia
son los principios de seguridad jurídica y justicia material, los cuales a su
vez se amparan en el principio de la cosa juzgada, por cuyo intermedio se le
reconoce carácter definitivo e inmutable a las decisiones judiciales
ejecutoriadas, impidiendo “que los hechos o conductas debatidos y resueltos en
un determinado proceso judicial vuelvan a ser discutidos por otro funcionario
en un juicio posterior”. (iv) Teniendo en cuenta el ámbito de protección, el non
bis in ídem no solo se dirige a prohibir la doble sanción sino también el doble
juzgamiento, pues no existe justificación jurídica válida para someter a una
persona a juicios sucesivos por el mismo hecho. En este sentido, la expresión “juzgado”,
utilizada por el artículo 29 de la Carta para referirse al citado principio,
comprende las diferentes etapas del proceso y no sólo la instancia final, es
decir, la correspondiente a la decisión. (v) La prohibición del doble
enjuiciamiento se extiende a los distintos campos del derecho sancionador, esto
es, a todo régimen jurídico cuya finalidad sea regular las condiciones en que
un individuo puede ser sujeto de una sanción como consecuencia de una conducta
personal contraria a derecho. Así entendida, la cita institución se aplica a
las categorías del “derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el
derecho disciplinario, el derecho correccional, el derecho de punición por
indignidad política (impeachment) y el régimen jurídico especial ético-disciplinario
aplicable a ciertos servidores públicos (pérdida de investidura de los
Congresistas)”. (vi) El principio del non bis ídem le es oponible no solo a las
autoridades públicas titulares del ius puniendi del Estado, sino también a los
particulares que por mandato legal están investidos de potestad sancionatoria.
De manera particular, y dada su condición de garantía fundamental, al
Legislador le está prohibido expedir leyes que permitan o faciliten que una
misma persona pueda ser objeto de múltiples sanciones o de juicios sucesivos
ante una misma autoridad y por unos mismos hechos. (vii) Conforme con su
finalidad, la prohibición del doble enjuiciamiento, tal y como ocurre con los
demás derechos, no tiene un carácter absoluto. En ese sentido, su aplicación
“no excluye la posibilidad de que un mismo comportamiento pueda dar lugar a
diversas investigaciones y sanciones, siempre y cuando la conducta enjuiciada
vulnere diversos bienes jurídicos y atienda a distintas causas y finalidades”.
(viii) Así entendido, el principio non bis in ídem no
impide que “una misma conducta sea castigada y valorada desde distintos ámbitos
del derecho, esto es, como delito y al mismo tiempo como infracción
disciplinaria o administrativa o de cualquier otra naturaleza sancionatoria”.
Desde este punto de vista, el citado principio solo se hace exigible cuando,
dentro de una misma área del derecho, y mediante dos o más procesos, se
pretende juzgar y sancionar repetidamente un mismo comportamiento.
PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-Alcance según la jurisprudencia de la Corte
Constitucional/NON BIS IN IDEM-Posibilidad de juzgar y sancionar varias
veces un mismo comportamiento, sin que ello implique la violación de dicho
principio
Siguiendo los lineamientos jurisprudenciales recogidos
en las Sentencias C-870 de 2002 y C-478 de 2007, la Corte ha dejado establecido
que es posible juzgar y sancionar varias veces un mismo comportamiento, sin que
ello implique una violación del non bis in ídem, (i) cuando la conducta
imputada ofenda distintos bienes jurídicos que son objeto de protección en
diferentes áreas del derecho; (ii) cuando las investigaciones y las sanciones
tengan distintos fundamentos normativos; (iii) cuando los procesos y las
sanciones atiendan a distintas finalidades; y (iv) cuando el proceso y la
sanción no presenten identidad de objeto y causa.
PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO AMBIENTAL-Contenido normativo
DAÑO AMBIENTAL-Afectación
personal y natural/MEDIO AMBIENTE-Derecho ligado íntimamente con la
vida, la salud y la integridad física
PROCESO DE RESTITUCION O RESTAURACION ECOLOGICA QUE SE
ADELANTA A TRAVES DE LAS MEDIDAS COMPENSATORIAS-Requerimiento de valoración técnica del daño o impacto
negativo causado al medio ambiente con la infracción, por cuenta de la
autoridad ambiental competente/MEDIDAS
COMPENSATORIAS PREVISTAS EN EL REGIMEN SANCIONATORIO AMBIENTAL-Deben guardar estricta proporcionalidad/MEDIDA
COMPENSATORIA-Solo puede determinarse una vez se establezca la clase y la
magnitud del daño sufrido por el ecosistema en cada situación particular y
concreta
El
proceso de restitución o restauración ecológica que se adelanta a través de las
llamadas medidas compensatorias, requiere, en cada caso, de una valoración
técnica del daño o impacto negativo causado al medio ambiente con la
infracción, por cuenta de la autoridad ambiental competente. Tal circunstancia,
descarta de plano que el ordenamiento jurídico ambiental pueda hacer una
descripción o enumeración taxativa de las medidas compensatorias. En efecto, el
componente tecnológico e incluso científico que identifica el manejo medio
ambiental, exige que la medida compensatoria a adoptar, solo pueda determinarse
una vez se establezca la clase y magnitud del daño sufrido por el ecosistema en
cada situación particular y concreta. De este modo, la naturaleza, alcance y
tipo de medida, corresponde definirlo a la entidad técnica ambiental de acuerdo
con la evaluación que ésta haga de cada daño, lo cual asegura además, que la
misma resulte equilibrada y coherente y permita cumplir el objetivo de
restituir in natura el valor del activo natural afectado. La circunstancia de
que las medidas compensatorias no se encuentren descritas en la ley, no
significa, en todo caso, que su imposición quede a la simple discrecionalidad
de la autoridad ambiental competente, pues éstas solo se ordenan una vez
surtido el respectivo juicio de proporcionalidad. A este respecto, el propio
artículo 31 de la Ley 1333 de 2009 es claro en señalar que la sanción y las
medidas compensatorias “deberán guardar una estricta proporcionalidad”, lo que
permite entender que el alcance de la medida compensatoria es limitado, pues se
circunscribe a la proporción del daño ambiental y, en todo caso, no podría ser
excesivamente más gravosa que la sanción misma. Además, en cuanto se trata de
medidas adoptadas por una autoridad técnica ambiental, éstas pueden ser
sometidas a los respectivos controles administrativos y jurisdiccionales, por
parte de quienes se consideren injustamente afectados con ellas.
MEDIDAS COMPENSATORIAS-No constituyen sanción/MEDIDAS COMPENSATORIAS-No
tienen el alcance de una sanción por cuanto no se imponen a título de pena
SANCION ADMINISTRATIVA-Concepto
Se
ha entendido por sanción administrativa la medida penal que impone la autoridad
competente como consecuencia de una infracción a la normatividad, sea por
desconocimiento de disposiciones imperativas o abstención ante deberes
positivos. Siendo ello así, es claro que la sanción se constituye en la
reacción ante la infracción ambiental, buscando exclusivamente castigar la
actuación irregular del infractor. El carácter represivo, es entonces el
fundamento sobre el que se edifica el concepto de sanción, objetivo que no
coincide con el de las medidas compensatorias, las cuales están enfocadas
específicamente, como se ha dicho, en la restauración del daño ecológico
derivado de la infracción, o lo que es igual, en lograr la reparación del medio
ambiente que ha resultado dañado.
MEDIDAS COMPENSATORIAS-Características particulares que permiten
identificarlas y distinguirlas de las medidas propiamente sancionatorias y
preventivas
Las
medidas compensatorias presentan características particulares que permiten
identificarlas y distinguirlas de los otros dos tipos de medidas (propiamente
sancionatorias y preventivas) que hacen parte del régimen sancionatorio
ambiental previsto en la Ley 1333 de 2009. Entre las características que
identifican las citadas medidas compensatorias, se pueden destacar las
siguientes: (i) están dirigidas, única y exclusivamente, a restaurar in natura
el medio ambiente afectado, buscando que éste retorne a la situación en que se
encontraba antes del daño ambiental, o a lograr su recuperación sustancial;
(ii) las mismas se encuentran a cargo de organismos técnicos de naturaleza
administrativa, y solo resultan imponibles si se demuestra la existencia de la
infracción ambiental y del daño ocasionado al medio ambiente o a los recursos
naturales; (iii) en razón a su carácter estrictamente técnico, no están
definidas previamente en la ley y su determinación depende del tipo de daño que
se haya causado al medio ambiente; (iv) cualquiera sea la medida compensatoria
a adoptar, la misma debe guardar estricta proporcionalidad con el daño
ambiental, pudiendo, en todo caso, ser objeto de los respectivos controles
administrativo y judicial; finalmente, (v) tales medidas no tienen naturaleza
sancionatoria, pues el fin que persiguen es esencialmente reparatorio.
Referencia:
Expedientes D-8379
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
31 y 40 (parcial) de la Ley 1333 de 2009 “Por la cual se establece el
procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones”.
Demandante:
Luis Eduardo Montealegre Lynett
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil
once (2011).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, el ciudadano Luis Eduardo Montealegre Lynett demandó los artículos 31
y 40 (parcial) de la Ley 1333 de 2009 “Por
la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras
disposiciones”.
Mediante Auto del once (11) de febrero de dos mil once
(2011), el Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda, dispuso su
fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador
General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la
misma providencia, ordenó además comunicar el proceso al Presidente del
Congreso de la República, al Ministerio del Interior y de Justicia, al
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, al Presidente del
Instituto Colombiano de Derecho Ambiental, y a los Decanos de las Facultades de
Derecho de las Universidades Externado de Colombia, del Rosario y del Norte,
para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran dentro del proceso con el
propósito de impugnar o defender la constitucionalidad de la disposiciones
acusadas.
Una
vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución
Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a
decidir acerca de la demanda de la referencia.
II.      TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcriben textualmente los
artículos 31 y 40 de la Ley 1333 de 2009, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 47.417, del 21 de julio de 2009,
destacando en negrilla y con subraya los apartes demandados:
“LEY 1333 DE 2009
(julio 21)
“Por la cual se establece el procedimiento
sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones.”
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 31. MEDIDAS
COMPENSATORIAS.
La imposición de una sanción no exime al infractor del cumplimiento de las
medidas que la autoridad ambiental competente estime pertinentes establecer
para compensar y restaurar el daño o el impacto causado con la infracción. La
sanción y las medidas compensatorias o de reparación deberán guardar una
estricta proporcionalidad.
(…)
ARTÍCULO 40. SANCIONES. Las sanciones señaladas en este artículo se impondrán como
principales o accesorias al responsable de la infracción ambiental. El
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las Corporaciones
Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible, las Unidades Ambientales de
los grandes centros urbanos a los que se refiere el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, los
establecimientos públicos que trata el artículo 13 de la Ley 768 de 2002 y la Unidad
Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, impondrán
al infractor de las normas ambientales, de acuerdo con la gravedad de la
infracción mediante resolución motivada, alguna o algunas de las siguientes
sanciones:
1. Multas diarias hasta por cinco mil
(5.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes.
2. Cierre temporal o definitivo del
establecimiento, edificación o servicio.
3. Revocatoria o caducidad de licencia
ambiental, autorización, concesión, permiso o registro.
4. Demolición de obra a costa del
infractor.
5. Decomiso definitivo de especímenes, especies
silvestres exóticas, productos y subproductos, elementos, medios o implementos
utilizados para cometer la infracción.
6. Restitución de especímenes de especies
de fauna y flora silvestres.
7. Trabajo comunitario según condiciones
establecidas por la autoridad ambiental.
PARÁGRAFO 1o. La imposición de las
sanciones aquí señaladas no exime al infractor de ejecutar las obras o acciones
ordenadas por la autoridad ambiental competente, ni de restaurar el medio
ambiente, los recursos naturales o el paisaje afectados. Estas sanciones se
aplicarán sin perjuicio de las acciones civiles, penales y disciplinarias a que
hubiere lugar.
PARÁGRAFO 2o. El Gobierno Nacional
definirá mediante reglamento los criterios para la imposición de las sanciones
de que trata el presente artículo, definiendo atenuantes y agravantes. Se
tendrá en cuenta la magnitud del daño ambiental y las condiciones
socioeconómicas del infractor.
(…)”.
III.
LA DEMANDA
1.
Normas constitucionales que
se consideran infringidas
El demandante estima que las disposiciones objeto de
censura constitucional contenidas en la Ley 1333 de 2009 “Por la cual se
establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras
disposiciones”, contravienen lo dispuesto en los artículos 29 y 116 de la
Constitución Política, los numerales 2° y 3° del artículo 14 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y el numeral 2° del artículo 8°
de la Convención Americana de Derechos Humanos.
2.  Fundamentos de la demanda
2.1.
El actor comienza por señalar que las disposiciones demandadas, contenidas en la
Ley 1333 de 2009, no son claras, pues dan lugar a varias interpretaciones que,
de cualquier modo, resultan contrarias a la Constitución Política y a tratados
internacionales de derechos humanos, en la medida en que desconocen garantías
básicas del debido proceso de sus destinatarios, en particular, los principios
de non bis in ídem, de legalidad de la sanción, de reserva de ley y de separación
de funciones públicas.
Bajo
esa premisa, sostiene como razones de inconstitucionalidad de las disposiciones
acusadas, las siguientes:
2.1.1.
Para el demandante, un primer acercamiento hermenéutico lleva a la conclusión
de que las medidas compensatorias no tienen carácter sancionatorio, sino
simplemente reparatorio, toda vez que el legislador no las definió expresamente
como sanciones administrativas, ni las incluyó o reguló en el capítulo
correspondiente a las sanciones y medidas preventivas. A ello, se suma el hecho
de que, conforme al parágrafo 1° del artículo 40 de la Ley 1333 de 2009, al
finalizar el procedimiento sancionatorio ambiental, además de las sanciones,
pueden imponerse otras medidas administrativas, lo cual permite indicar que no
se trata del mismo instrumento.
A
partir de esa primera interpretación, según la cual, las medidas compensatorias
no son sanciones sino formas de reparación del daño ambiental, advierte que
presentan dos problemas de constitucionalidad que necesariamente conducirían a que
fueran retiradas del ordenamiento jurídico.
2.1.1.1.
El primer problema consiste en que al autorizarse dentro del proceso
sancionatorio la reparación de los perjuicios causados al medio ambiente, y, al
mismo tiempo, permitir el ejercicio de la acción civil para reparar esos mismos
daños, se vulnera el principio de non bis in ídem, previsto en el
artículo 29 Superior, debido a que un solo hecho constitutivo de infracción al
ambiente genera dos procesos distintos con igual pretensión, y la consecuencia
de ello es una doble indemnización de perjuicios: la ordenada por la autoridad
administrativa ambiental y la ordenada por la autoridad judicial
correspondiente. Lo anterior, a su vez, produciría un enriquecimiento sin justa
causa de la administración, en tanto que obtendría una doble reparación del
daño y un provecho económico injustificado por una misma conducta dañina, lo
cual se traduce en violación del principio de interdicción de la
arbitrariedad, consagrado en el Preámbulo de la Constitución y en los artículos
1° y 2° del mismo ordenamiento.
2.1.1.2.
Por otro lado, el segundo problema se deriva del hecho de que la norma le atribuye
funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas ambientales, sin que
se cumplan los presupuestos previstos en la Constitución Política para dicho
efecto. A juicio del actor, definir si existe el deber jurídico de reparar los
perjuicios ocasionados por el daño al medio ambiente, así como el monto de la
indemnización a cargo del particular responsable, es una función jurisdiccional
que ha sido asignada de manera exclusiva a los jueces de la República. Sin embargo
advierte, con apoyo en la jurisprudencia constitucional, que la libertad de
configuración legislativa del Congreso de la República para otorgar funciones
jurisdiccionales a determinadas autoridades administrativas, se encuentra
limitada a que las competencias atribuidas estén claramente definidas y
determinadas en la ley, y a que dichas autoridades gocen de la independencia e
imparcialidad de un juez. En el caso de las autoridades administrativas
ambientales, en criterio del libelista, no existe esa independencia e
imparcialidad que se exige para el ejercicio de funciones jurisdiccionales, ya
que su estructura orgánica y funcional es absolutamente jerarquizada y, en
materia sancionatoria ambiental, no existe separación de las funciones de
investigación y de sanción. Además, estima que la norma no es clara en señalar
cuál de todas las autoridades ambientales ejercerá las funciones jurisdiccionales.
A
manera de ejemplo, sostiene que existen varias disposiciones en el ordenamiento
jurídico que consagran expresamente la potestad sancionatoria ambiental en
cabeza de determinadas autoridades administrativas, sin separar el ejercicio de
funciones preventivas, de investigación y de sanción, como sucede en el caso
del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las
Corporaciones Autónomas Regionales, los Establecimientos Públicos Ambientales y
la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques.
2.1.2.
A juicio del demandante, una segunda interpretación de las normas demandadas podría
ser aquella según la cual, las medidas compensatorias, aunque accesorias, son
de tipo sancionador, toda vez que el artículo 4° de la Ley 1333 de 2009 le
atribuye expresamente una función compensatoria a las sanciones
administrativas.
El
anterior argumento podría reforzarse con la idea de que, adicionalmente, (i) estas
medidas se aplican en el marco del proceso sancionatorio ambiental; (ii) únicamente
pueden imponerse en el acto administrativo que pone fin a la actuación
administrativa y (iii) solo surgen si se logra demostrar la existencia de la
infracción o el daño ocasionado al medio ambiente o a los recursos naturales.
2.1.2.1.
Sin embargo, para el actor esta opción interpretativa no resuelve los problemas
de constitucionalidad que presentan las disposiciones acusadas, pues a través
de ellas se desconocen por entero los principios de legalidad y de tipicidad
que gobiernan el derecho administrativo sancionador, en la medida en que el
legislador omitió establecer los tipos de medidas compensatorias y no definió los
criterios claros, objetivos y suficientes para determinarlas.
En
efecto, tras un breve recuento jurisprudencial acerca de la aplicación del
principio de legalidad en el derecho administrativo sancionador, sostiene que
dicho principio constituye una garantía irrenunciable de los administrados, que
si bien es cierto debe entenderse en un sentido más amplio o flexible que en el
campo del derecho penal, dadas las garantías que allí se involucran, también lo
es que exige la precisión de criterios o elementos que definan, tanto la
infracción como la sanción administrativa, de tal forma que se evite la
ambigüedad del texto, su indeterminación o la apreciación discrecional del
operador jurídico.
No
obstante, refiriéndose concretamente al contenido del artículo 31 de la Ley
1333 de 2009, advierte que el legislador no definió cuáles eran las medidas
compensatorias, ni remitió a ninguna norma para regular el vacío, además, no
complementó el concepto con otras disposiciones de la misma ley y tampoco
indicó criterio alguno para determinarlas. Dicha generalidad, a su juicio,
revela un alto grado de inseguridad jurídica y vulnera el principio de
legalidad, pues dentro de las posibilidades de compensar y reparar el daño
ambiental caben múltiples opciones que van, desde el pago de sumas de dinero
hasta la construcción de grandes obras para mitigar el impacto ambiental, cuya
imposición queda al arbitrio del funcionario competente.
Así
las cosas, conforme a lo expuesto en precedencia, el demandante solicita a este
Tribunal que declare la inexequibilidad de la totalidad del artículo 31 y de
los parágrafos 1° y 2° del artículo 40 de la Ley 1333 de 2009.
IV.
INTERVENCIONES
1. Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial
Mediante escrito oportunamente allegado a esta
Corporación, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial intervino
en el trámite del presente juicio con la pretensión de que las disposiciones objeto
de reproche constitucional sean declaradas exequibles.
A
manera de consideración general, inicia su intervención con una reflexión
acerca de la importancia que reviste la preservación de un medio ambiente sano
para las generaciones presentes y futuras en un contexto de grave afectación
jurídica, natural y legal del medio ambiente, como un bien público de especial
importancia ecológica, debido al mal manejo de los recursos naturales
renovables y no renovables por parte del hombre.
Bajo
esa orientación, señala el interviniente que la afectación, el daño, el riesgo
o el peligro que enfrenta el medio ambiente constituyen el punto de partida de
la formulación de los principios que guían el derecho ambiental y que
persiguen, como propósito último, dotar a las respectivas autoridades de
instrumentos para actuar ante esas situaciones que comprometen gravemente el
ambiente y también los derechos con él relacionados.
Siendo
así, aduce que las medidas compensatorias previstas en las disposiciones
censuradas resultan idóneas y acordes con el ordenamiento constitucional, pues
es legítimo que las autoridades ambientales competentes ordenen la compensación
del daño ambiental ocasionado por acciones u omisiones de los particulares, si
se tiene en cuenta que se trata de un bien jurídico esencial para la
preservación de la vida.
Por
último, hace una breve referencia al alcance de los principios que rigen en
materia penal y que se proyectan al derecho administrativo sancionador, para
significar con ello que su aplicación en este último campo es menos rigurosa,
lo que tiene por resultado una manera diferente de procurar la protección del
debido proceso, en razón a que los bienes jurídicos que allí se involucran y
que pueden resultar afectados por una determinada sanción son esencialmente
distintos.[1]
2. Universidad del Norte
A través de una docente del Departamento de Derecho, la
Universidad del Norte se pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad de
la referencia, con el propósito de defender la constitucionalidad de las
disposiciones acusadas.
Inicialmente,
puso de presente que en ejercicio del ius puniendi estatal, la
administración goza de la potestad de imponer sanciones para reprimir las
acciones u omisiones antijurídicas de los administrados y, de esa manera,
lograr sus cometidos.
Sin
embargo, advierte que para hacer uso de dicha prerrogativa siempre se debe
acudir a los principios que orientan el debido proceso, tales como: el principio
de reserva de ley, de tipicidad, de culpabilidad, de presunción de de inocencia,
de non bis in ídem, entre otros, cuya aplicación será más flexible en el
campo de la actividad sancionadora de la administración que en el derecho penal,
debido a la naturaleza de los bienes jurídicos en juego y  a la textura abierta
de las conductas sancionables que permiten un amplio margen de interpretación.
Al
mismo tiempo, señala que no toda carga que se le impone al administrado como
consecuencia de una infracción de carácter administrativo constituye una
sanción. A manera de ejemplo, cita las medidas coercitivas, las medidas de
policía, la revocación de autorizaciones y licencias, y la caducidad de
concesiones.
Para
la interviniente, un mismo hecho puede ser merecedor de una sanción
administrativa y al mismo tiempo puede generar responsabilidad civil por los
daños producidos, pero se trata de dos instituciones jurídicas distintas, cuya
consecuencia jurídica sirve a fines distintos, pues en el primer caso la
finalidad es represiva, mientras que en el segundo es reparatoria, sin que ello
implique la vulneración del artículo 29 Superior.
Así
las cosas, considera que el legislador, al haber establecido medidas
compensatorias con el objeto de lograr el resarcimiento de los perjuicios ocasionados
al medio ambiente, no hizo más que asegurar la protección de ese bien jurídico,
no solo a través de las acciones que pueden instaurarse ante las autoridades
judiciales, sino también, mediante los mecanismos de que disponen las
autoridades administrativas para dicho efecto.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El señor Procurador General de la Nación, mediante
concepto No. 5137, del cuatro (04) de abril de dos mil once (2011), se
pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia y le
solicitó a la Corte declarar exequible el artículo 31 y los parágrafos 1° y 2°
del artículo 40 de la Ley 1333 de 2009, con base en las siguientes
consideraciones:
Para
la Vista Fiscal, el problema jurídico a resolver se contrae a la necesidad de
establecer si las normas demandadas, al regular las medidas compensatorias en
materia ambiental, desconocen el derecho al debido proceso, en especial en
cuanto atañe a los principios de non bis in ídem, de legalidad de la
sanción, de reserva de ley y de separación del poder, conforme a lo previsto en
las normas que se consideran infringidas.
Para
tal efecto, inicia por destacar que la mera existencia de una sanción legal no
le permite al Estado dejar de exigir la reparación de los daños causados al
medio ambiente, ni puede servir de justificación para que la persona responsable
de ellos omita repararlos, habida cuenta que el artículo 80 de la Constitución
Política le impone al Estado el deber de procurar el resarcimiento de dichos
perjuicios.
Tras
realizar un breve recuento de las normas que anteceden la expedición de la Ley
1333 de 2009 y de analizar el contenido de las disposiciones objeto de censura,
advierte que la reparación del daño ocasionado al medio ambiente no corresponde
a una sanción, pues el artículo 31 y el parágrafo 1° de la Ley 1333 de 2009
distinguen entre una y otra, al señalar expresamente que la imposición de una
sanción no exime al infractor de reparar el daño causado.
Desde
esa perspectiva, para el Ministerio Público no existe desconocimiento alguno
del principio de non bis in ídem, pues al tratarse de figuras distintas,
mal podría entenderse la norma como un doble reproche de la conducta del
infractor o una doble indemnización de perjuicios.
Por
otro lado, sostiene que las medidas compensatorias suponen una valoración
técnica del daño o impacto causado al ambiente y una pronta reparación del
mismo, siendo razonable que a la luz de lo dispuesto en el artículo 80
Superior, una unidad técnica y autónoma, como lo son las Corporación Autónomas
Regionales, adopten dichas medidas, a efecto de que puedan ser sometidas a
controles administrativos y jurisdiccionales.
Finalmente,
en cuanto hace a la posible vulneración del principio de reserva de ley, el
Señor Procurador apunta a que es necesario precisar que la facultad de
reglamentación otorgada al Gobierno Nacional no comprende la de determinar las
sanciones, sino la de fijar los criterios a tener en cuenta para efectos de su
imposición. En virtud de ello, señala que tanto las sanciones como las bases
objetivas para fijar dichos criterios están dadas por la ley, de manera que el
Gobierno solo se limita a establecer ciertas orientaciones para imponerlas.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.
Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4° del
artículo 241 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para
decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad que se formula contra los
artículos 31 y 40 de la Ley 1333 de 2009.
2.
Alcance de la presente demanda
y problema jurídico
2.1. En la presente causa, el actor le solicita a la
Corte que declare la inexequibilidad del artículo 31 y de los parágrafos 1° y
2° del artículo 40 de la Ley 1333 de 2009, “Por la cual se establece el
procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones”.
2.2. De acuerdo con el planteamiento de la demanda,
tales contenidos normativos, al regular el tema de las medidas compensatorias dentro
del procedimiento sancionatorio ambiental, desconocen los artículos 29 y 116 de
la Constitución Política, cualquiera sea el alcance que se les pueda atribuir. Explica
el actor que, a la luz de las disposiciones acusadas, la naturaleza jurídica de
las medidas compensatorias no es clara y, por tanto, pueden interpretarse, o
bien como simples formas administrativas de reparación del daño ambiental, o
bien como sanciones propiamente dichas.
-
En el primer caso, de considerarse
herramientas administrativas para reparar el daño ambiental, tales medidas vulneran
el principio del non bis in ídem (C.P. art. 29), pues al tiempo que se permite
la compensación de los perjuicios causados al medio ambiente dentro del proceso
administrativo sancionatorio, también se autoriza el ejercicio de la acción
civil para reparar esos mismos daños, con lo cual un solo hecho constitutivo de
infracción ambiental genera una doble reparación: la ordenada por la autoridad
administrativa y la ordenada por la autoridad judicial correspondiente. De
igual manera, la compensación conlleva también una violación del mandato
constitucional de reserva judicial (C.P. art. 116), pues se les estaría
asignando funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas
ambientales, sin el lleno de los requisitos legales.
-
En el segundo caso, si se les
atribuye a las medidas compensatorias un contenido sancionatorio, éstas
desconocen los principios de legalidad y de tipicidad que gobiernan el derecho
administrativo sancionador (C.P. art. 29), en la medida en que ni las normas
acusadas, ni ninguna otra disposición de orden legal, establecen los tipos de
medidas compensatorias, ni definen criterios claros, objetivos y suficientes
para determinarlas.
2.3.
Los distintos intervinientes y el Ministerio Público, se manifiestan en contra de
la aludida acusación. Coinciden en afirmar que no toda carga administrativa que
se impone a los administrados constituye una sanción, siendo éste el caso de
las medidas compensatorias, pues por su intermedio se persigue un fin
reparatorio y no represivo, cual es el de lograr el resarcimiento de los
perjuicios ocasionados al medio ambiente. En ese contexto, afirman que las
medidas compensatorias pueden ser impuestas por autoridades administrativas en
ejercicio del ius puniendi del Estado, y no desconocen el principio del non
bis in ídem, ni ninguna otra garantía del debido proceso, ya que un mismo
hecho puede ser merecedor de una medida administrativa y simultáneamente
generar responsabilidad civil por los daños producidos. Ello, en razón a que se
trata de instituciones jurídicas distintas, que, como tal, persiguen objetivos
y finalidades diversas. Concluyen señalando que la facultad reglamentaria
otorgada al Gobierno Nacional en una de las normas acusadas no es para
establecer las sanciones ambientales a que haya lugar, pues éstas ya están
definidas en la propia ley, sino para fijar los criterios a tener en cuenta
para efectos de su imposición, con lo cual no se afecta el principio de reserva
de ley.
2.4. De acuerdo con los planteamientos de la demanda y
las distintas intervenciones, en esta oportunidad le corresponde a la Corte
establecer si el legislador, al incluir las medidas compensatorias dentro del
régimen sancionatorio ambiental, y asignarle a las autoridades administrativas
la competencia para adoptarlas, desconoció las garantías de non bis in ídem,
de legalidad de la sanción y reserva de ley, así como también el principio de
separación de poderes.
2.5.
Para resolver el anterior problema jurídico, la Corte se referirá a los
siguientes temas: (i) el medio ambiente como bien jurídico de especial
protección, (ii) la potestad sancionatoria en materia ambiental, y (iii)
el régimen sancionatorio ambiental que rige en Colombia. Definidos tales aspectos,
se pasará al análisis de constitucionalidad de las disposiciones demandadas.
3.
El medio ambiente sano como
bien jurídico de especial protección
3.1.
Tal y como lo ha puesto de presente esta Corporación, la protección y el
mejoramiento del medio ambiente se ha convertido en motivo de preocupación para
los Estados, quienes han encontrado en el deterioro y la destrucción del
entorno ecológico, una causa importante de afectación del bienestar y el desarrollo
de los pueblos.
3.2.
En el mundo contemporáneo, se reconoce que el mayor grado de afectación del
medio ambiente proviene de causas antropogénicas, esto es, de causas surgidas
de la propia actividad humana, producidas en el proceso de satisfacción de sus
necesidades. Tales actividades, adquirieron especial relevancia desde el siglo
anterior, cuando los procesos  de industrialización y tecnificación, sumados al
crecimiento de la población mundial, se aceleraron de forma desmedida, sin un
criterio de sostenibilidad, generando un impacto negativo sobre los recursos
naturales y el ecosistema global[2].
3.3.
En este contexto, la preocupación ambientalista vino a tomarse en serio, solo
cuando existió el pleno convencimiento del grave daño que el desarrollo incontrolado
y la explotación sin límites de los recursos naturales, ha causado al propio ser
humano y a su entorno ecológico. Tales daños se han materializado, entre muchos
otros, (i) en niveles peligrosos de contaminación de agua, aire, tierra
y seres vivos, (ii) agotamiento de la capa de ozono, (iii)
calentamiento global, (iv) degradación de hábitats y deforestación, (v)
destrucción y agotamiento de recursos insustituibles y, con ello, (vi)
graves deficiencias en el ambiente que resultan nocivas para la salud física,
mental y social del hombre[3].
3.4.
Como respuesta a la creciente degradación de que ha sido víctima el medio
ambiente, la gran mayoría de países del mundo han asumido el compromiso ineludible
de lograr que la capacidad y el poder del hombre para transformar lo que lo
rodea, sea utilizada con discernimiento y prudencia, de manera que se logren
los beneficios del desarrollo, pero respetando la naturaleza y sin perturbar
sus procesos esenciales. Ello, sobre la base de considerar que la existencia de
la especie humana, depende en gran medida del respeto incondicional al entorno
ecológico, y de la defensa a ultranza del medio ambiente sano, en tanto factor
insustituible que le permite existir y garantizar una subsistencia y vida plenas.
3.5.
La preservación de un medio ambiente sano para las generaciones presentes y
futuras, se ha convertido así, en un objetivo de principio, y en el punto de
partida de una política universal a través de la cual se busca lograr un
desarrollo sostenible, entendido éste como aquél desarrollo que “satisfaga las
necesidades del presente, sin comprometer la capacidad de que las futuras
generaciones puedan satisfacer sus propias necesidades”[4].
Desde ese punto de vista, el crecimiento
económico y tecnológico, antes que oponerse al mejoramiento ambiental, debe ser
compatible con la protección al medio ambiente y con la preservación de los
valores históricos y culturales, de manera que se encamine siempre hacia la
primacía del interés general y del bienestar comunitario[5].
3.6.
El propósito universal de propiciar un medio ambiente sano, viene impulsando, desde
un primer plano, el desarrollo de los instrumentos  de derecho interno, para
permitir a los países enfrentar y contrarrestar la degradación creciente y las
amenazas de una degradación futura. Tales instrumentos se han encaminado a
facilitar un conocimiento profundo sobre el medio ambiente terráqueo y, con
ello, a lograr que ciudadanos y comunidades, empresas e instituciones, acepten
las responsabilidades que les corresponden en la materia y participen en la
labor común de preservar la naturaleza y de actuar con prudencia frente a ella.
De igual manera, buscan dotar a las autoridades competentes de los mecanismos
jurídicos necesarios para actuar ante situaciones de peligro, riesgo o daño del
medio ambiente.
Paralelamente,
desde un segundo plano, el citado propósito de preservar el medio ambiente, también
ha conducido a la intensificación de la internacionalización de las relaciones
ecológicas, dado que “[l]os problemas ambientales y los factores que conducen a
su deterioro no pueden considerarse hoy en día como asuntos que conciernen
exclusivamente a un país, sino que, dado el interés universal que revisten y la
necesidad de su preservación, incumbe a todos los Estados”[6].
3.7.
En punto a este último aspecto, habrá de reiterarse que la internacionalización
de las relaciones ecológicas se ha venido manifestando a través de la
expedición de una serie de instrumentos de derecho internacional, cuyo objetivo
es el de establecer una alianza mundial y de cooperación entre los Estados, en
interés de todos los países, para proteger la integridad del sistema ambiental,
responder al fenómeno de la degradación y garantizar un desarrollo sostenible
para las generaciones presentes y futuras. Tal y como lo ha mencionado la Corte
en decisiones precedentes[7], dentro de los
instrumentos internacionales que se han suscrito con los propósitos enunciados,
es menester destacar: (i) la Declaración de Estocolmo sobre el Medio
Ambiente Humano, adoptada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el
Medio Ambiente Humano de 1972; (ii) la Carta Mundial de la Naturaleza de
las Naciones Unidas  de 1982; (iii) el Protocolo de Montreal, relativo a
las sustancias que agotan la capa de ozono, adoptado en 1987; (iv) la
Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo de las Naciones Unidas
de 1992; (v) la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio
Climático de 1992; (vi) el Protocolo de Kyoto de las Naciones Unidas a la
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático de 1997; (vii)
la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas de 2000; y (viii) el
Acuerdo de Copenhague de 2009.
3.8.
Los citados instrumentos, junto con otros que acompañan también al interés universal
por la protección de un medio ambiente sano, consagran y desarrollan los
principios, objetivos, herramientas e instituciones de gestión ambiental, que
deben ser tenidos en cuenta por los Estados para lograr el fin propuesto de
garantizar la diversidad e integridad de los ecosistemas.
4. La protección constitucional del medio ambiente
sano
4.1.
En Colombia, la Constitución Política de 1991, atendiendo a la inquietud
mundial por la preservación y defensa de los ecosistemas naturales, le
reconoció al medio ambiente el carácter de interés superior, a través de un catálogo
amplio de disposiciones que configuran la denominada “constitución
ecológica” o “constitución verde”. En dichas disposiciones, que
ascienden en número a más de 49, se consagran, según lo ha señalado ya la
Corte, una serie de principios, derechos y deberes, inmersos dentro
de la noción del Estado social de derecho, que al tiempo de perseguir el
objetivo de proteger el medio ambiente y garantizar un modelo de desarrollo
sostenible, buscan que el ser humano, fundamento del ordenamiento
constitucional, pueda vivir dentro de un entorno apto y adecuado que le permita
desarrollar su existencia en condiciones dignas y con mayor calidad de vida[8].
4.2.
En efecto, teniendo en cuenta que el medio ambiente hace parte del entorno
vital del hombre y que resulta indispensable para su supervivencia y la de las
generaciones futuras, la actual Carta Política, de manera acertada y en forma
prolífera, reconoció la importancia de dicho bien y se ocupó de fijar los
presupuestos a partir de los cuales deben regularse las relaciones de la
comunidad con la naturaleza, partiendo de mandatos específicos de conservación
y protección del ambiente.
4.3.
El especial reconocimiento dado por la Constitución al medio ambiente, resulta
aún más relevante, si se tiene en cuenta que Colombia ha sido calificado por la
Comunidad internacional como un país “megabiodiverso”, es decir, un país
con “fuentes de riquezas naturales invaluables, sin par en el resto del
planeta, que amerita, bajo una corresponsabilidad universal, una protección
especial para el bienestar de la humanidad”[9], y que le impone, a su
vez, realizar enormes esfuerzos para mantener y no anular “una de las ventajas comparativas más críticas en las
relaciones internacionales y la economía del siglo XXI: los recursos genéticos
y la diversidad biológica”[10]; ventaja que en muchos
casos es absoluta “cuando se trata de especies endémicas, es decir únicas y no
repetidas en lugar alguno del planeta…”[11].
4.4.
Con respecto a ese conjunto de normas que conforman la llamada “constitución
ecológica”, la jurisprudencia ha destacado el contenido de los artículos
8°, 49, 79 y 80, por considerar que en ellos se condensan los aspectos de mayor
relevancia en materia ambiental, los cuales a su vez se proyectan sobre las
demás disposiciones que tratan la materia. Así, en relación las citadas normas,
se encuentra lo siguiente:
- En
el artículo 8°, se le impone al Estado y
a las personas la obligación general de proteger las riquezas culturales y
naturales de la Nación.
- En
el artículo 49, se reconoce el saneamiento ambiental como un servicio público a
cargo del Estado.
- En
el artículo 79, se consagra (i) el
derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano; (ii) se le atribuye
a la ley el deber de garantizar la participación de la comunidad en las
decisiones que puedan afectarlo; y (iii) se radica en cabeza del Estado
el deber de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las
áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro
efectivo de estos fines (C.P. art. 79).
- Y
en el artículo 80, se le encarga al Estado (i) planificar el manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo
sostenible, su conservación, restauración o sustitución; (ii) se le
asigna la obligación de prevenir y controlar los factores de deterioro
ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños
causados y, finalmente, (iii) se le impone el deber de cooperar con
otras naciones en la protección de los ecosistemas en las zonas fronterizas.
4.5.
A partir de los citados mandatos, la jurisprudencia ha señalado que, desde el
punto de vista constitucional, el medio ambiente “involucra aspectos
relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos
naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad
biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre
entendido como parte integrante de ese mundo natural”[12].
4.6.
En ese mismo contexto, la Corte ha calificado al medio ambiente como un bien
jurídico constitucionalmente protegido, en el que concurren las siguientes
dimensiones: (i) es un principio que irradia todo el orden jurídico en
cuanto se le atribuye al Estado la obligación de conservarlo y protegerlo,
procurando que el desarrollo económico y social sea compatible con las
políticas que buscan salvaguardar las riquezas naturales de la Nación; (ii)
aparece como un derecho constitucional de todos los individuos que es exigible
por distintas vías judiciales; (iii) tiene el carácter de servicio
público, erigiéndose junto con la salud, la educación y el agua potable, en un
objetivo social cuya realización material encuentra pleno fundamento en el fin
esencial de propender por el mejoramiento de la calidad de vida de la población
del país; y (iv) aparece como una prioridad dentro de los fines del
Estado, comprometiendo la responsabilidad directa del Estado al atribuirle los
deberes de prevención y control de los factores de deterioro ambiental y la
adopción de las medidas de protección.
4.7.
En su reconocimiento general como  derecho, la Constitución clasifica el medio
ambiente dentro del grupo de los llamados derechos colectivos (C.P. art. 79),
los cuales son objeto de protección judicial directa por vía de las acciones
populares (C.P. art. 88). La ubicación del medio ambiente en esa categoría de
derechos, lo ha dicho la Corte, resulta particularmente importante, “ya que los derechos colectivos y del ambiente no sólo
se le deben a toda la humanidad, en cuanto son protegidos por el interés
universal, y por ello están encuadrados dentro de los llamados derechos humanos
de ‘tercera generación’, sino que se le deben incluso a las generaciones que
están por nacer”, toda vez que “[l]a humanidad del futuro tiene derecho a que
se le conserve, el planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la dignidad del
hombre como sujeto universal del derecho”[13].
4.8.
Ahora bien, aun cuando el reconocimiento que le hace el ordenamiento
constitucional es el de un derecho colectivo (C.P. art. 88), dados los efectos
perturbadores y el riesgo que enfrenta el medio ambiente, “que ocasionan daños
irreparables e inciden nefastamente en la existencia de la humanidad”[14],
la Corte ha sostenido que el mismo tiene también el carácter de derecho
fundamental por conexidad, “al resultar ligado indefectiblemente con los
derechos individuales a la vida y a la salud de las personas”[15].
La relación entre el derecho a un ambiente sano y los derechos a la vida y a la
salud, fue claramente explicada por la Corte en una de sus primeras decisiones,
la Sentencia T-092 de 1993[16], en la que hizo las
siguientes precisiones:
"El derecho al medio ambiente no
se puede desligar del derecho a  la vida y a la salud de las personas. De
hecho, los factores perturbadores del medio ambiente  causan daños
irreparables en los seres humanos y si ello es así habrá que decirse  que
el medio ambiente es un derecho fundamental para la existencia de la
humanidad.  A esta conclusión se ha llegado cuando esta Corte ha evaluado
la incidencia del medio ambiente en la vida de los hombres y por ello en
sentencias anteriores de tutelas, se ha afirmado que el derecho al medio
ambiente es un derecho fundamental”.
4.9.
De este modo, lo ha señalado la Corte, la actual Carta Política, en armonía con
los instrumentos internacionales, atiende entonces a la necesidad universal que
propugna por la defensa del medio ambiente y de los ecosistemas, en beneficio
de las generaciones presentes y futuras, consagrando una serie de principios y
medidas dirigidos a la protección y preservación de tales bienes jurídicos, objetivos
que deben lograrse no sólo mediante acciones aisladas del Estado, sino con la
participación de los individuos, la sociedad y los demás sectores sociales y
económicos del país. En ese sentido, reconoce la Carta, por una parte, la
protección del medio ambiente como un derecho constitucional, ligado
íntimamente con la vida, la salud y la integridad física, y por la otra, como
un deber, por cuanto exige de las autoridades y de los particulares acciones
dirigidas a su protección.
4.10.
Debe tenerse en cuenta, además, que la
propia Constitución defiere de manera expresa al legislador, la potestad para
definir la configuración de cada una de
las herramientas e instrumentos de gestión ambiental, cuando le atribuye al Estado, a través de los
artículos 79 y 80, la responsabilidad de proteger la diversidad e integridad
del ambiente, planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales
para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución, prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, e
imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.
4.11.
Si bien la Constitución establece el derecho al ambiente sano y radica en
cabeza del Estado un conjunto de responsabilidades orientadas a su
preservación, la misma no define de manera precisa las actividades que debe
desarrollar las autoridades e instituciones públicas para el cabal cumplimiento
de esas responsabilidades. De este modo, hay un amplio margen de configuración
para que el legislador, de acuerdo con su apreciación, defina, por ejemplo, la
estructura administrativa en materia ambiental, o las normas que deben regir la
explotación de los recursos naturales, o la definición de las infracciones
ambientales y el establecimiento de las sanciones imponibles, o, finalmente, el
procedimiento aplicable, tanto en sede administrativa, como judicial, al
trámite de las acciones sancionatorias o de reparación[17].
5. La potestad sancionatoria en materia ambiental
5.1.
Como ya se mencionó, el artículo 80 de la Constitución Política, en forma
expresa, le impone al Estado el deber de “prevenir y controlar los factores
de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de
los daños causados”. De dicho mandato surge la potestad sancionatoria del
Estado en materia ambiental, ejercida dentro del propósito de garantizar la
conservación, preservación, protección y uso sostenible del medio ambiente y de
los recursos naturales.
5.2.
Sobre la potestad sancionatoria estatal, no sobra recordar que la misma es una
manifestación del ius puniendi del Estado, la cual está llamada a ser
ejercida, tanto por autoridades jurisdiccionales, particularmente del orden
penal, como por autoridades administrativas.
5.3.
En diferentes pronunciamientos[18], la Corte ha explicado
que, en el Estado contemporáneo, los
deberes y obligaciones de los particulares y las funciones de los servidores
públicos, se han incrementado  notablemente y, con ello, también el repertorio
de infracciones en que se ven comprometidos unos y otros. Tal hecho ha
conducido a que la represión de los ilícitos, que correspondía de manera
exclusiva a la Rama Judicial, a través de la justicia penal, tenga ahora que
ser compartida con autoridades administrativas de diverso orden, en virtud del
principio de colaboración armónica, ante la imposibilidad de los primeros para
asumir el conocimiento y juzgamiento de todo tipo de infracciones.
5.4.
De este modo, en la actualidad, “la potestad administrativa sancionadora constituye un
instrumento de autoprotección, en cuanto contribuye a preservar el orden
jurídico institucional, mediante la asignación de competencias a la
administración que la habilitan para imponer a sus propios funcionarios y a los
particulares el acatamiento, inclusive por medios punitivos, de una disciplina
cuya observancia contribuye indudablemente a la realización de sus cometidos”[19].
5.5.
Se trata, en esencia, de un poder de sanción, que no es discrecional sino
reglado, radicado en cabeza de las autoridades administrativas y ejercido directamente
por éstas, cuando se constata el incumplimiento de los distintos mandatos que
la ley impone a los administrados y a las mismas autoridades públicas. Dicho
poder, dentro del campo en el que se desarrolla, conlleva, además, que la
intervención de la autoridad judicial solo sea eventual y con posterioridad a
la actuación de la administración, cuando los afectados hagan uso de las
acciones contenciosas previstas en el ordenamiento jurídico.
5.6.
La jurisprudencia constitucional ha sostenido que el fundamento de la potestad
sancionadora de la administración, “se suele situar en la función de policía
que pretende asegurar el orden público y en el poder de policía que, con la
finalidad de garantizar el orden público, permite regular el ejercicio de las
libertades individuales e imponer sanciones orientadas al cumplimiento de las
medidas de policía”[20]. Si los órganos de la
administración tienen la facultad jurídica para fijar obligaciones o para
regular una conducta con miras a lograr la realización del interés general, el
incumplimiento de ese mandato debe necesariamente conllevar, correlativamente,
la asignación de atribuciones sancionatorias en cabeza de la autoridad que
impuso la obligación o de otra del mismo género, con el propósito de garantizar
su cumplimiento y, por esa vía, asegurar la vigencia del orden jurídico
mediante la imposición de los castigos correspondientes.
5.7.
En plena armonía con lo dicho, también ha precisado la jurisprudencia que, en
todo caso, la potestad sancionatoria de la administración encuentra un claro
fundamento constitucional en distintas disposiciones de la Carta, “que van
desde el señalamiento de los fines del Estado, contemplados en el artículo 2º,
hasta el establecimiento, en el artículo 209, de los principios que guían la
función administrativa y, señaladamente, el de eficacia, pasando por el
artículo 29 superior que, al estatuir la aplicación del debido proceso ‘a toda
clase de actuaciones judiciales y administrativas’, reconoce, de modo
implícito, que la administración está facultada para imponer sanciones”[21].
5.8.
En relación con sus manifestaciones, también ha dicho este Tribunal que la potestad
administrativa sancionadora suele asumir dos modalidades específicas. Una es la
potestad disciplinaria, que se ejerce frente a los propios servidores públicos
que desconocen los deberes y prohibiciones impuestos por el ordenamiento; y la
otra es la potestad correccional, que opera para reprimir las infracciones en
que incurren los particulares por desconocer las obligaciones o restricciones impuestas
por las leyes, ya sea en el campo de los servicios públicos o en las otras
actividades de la administración -higiene, tránsito, financiera, fiscal,
ambiental, etc-. A este respecto, ha aclarado la Corte que la “naturaleza
jurídica de dicha potestad es indudablemente administrativa, y naturalmente
difiere de la que le asigna la ley al juez para imponer la pena, con motivo de
un ilícito penal”.
5.9.
A propósito de esto último, la jurisprudencia[22] ha destacado que, no
obstante pertenecer ambas al campo del derecho sancionador general, entre la
potestad sancionadora administrativa y la potestad punitiva penal, existen
claras y marcadas diferencias, surgidas de la finalidad que una y otra
persiguen, de los bienes jurídicos que son objeto de protección, del tipo de
sanciones que adoptan y del grado de afectación de los derechos que resultan
comprometidos con la imposición de las respectivas sanciones. En la Sentencia
C-703 de 2010, la Corte, retomando lo dicho en pronunciamientos anteriores,
explicó las citadas diferencias de la forma que sigue:
“En cuanto la finalidad, se afirma que
el derecho penal tiene los objetivos sociales más amplios tales como ‘la protección
del orden social colectivo’ y, tratándose de la persona del delincuente, el
logro de ‘un fin retributivo abstracto, expiatorio, eventualmente correctivo o
resocializador’, mientras que el derecho administrativo sancionador ‘busca
garantizar la organización y el funcionamiento de las diferentes actividades
sociales’ a cargo de la administración.
Los bienes jurídicos de cuya protección
se ocupa el derecho penal tienen la mayor relevancia en el ordenamiento, en
tanto que la importancia de los bienes jurídicos protegidos mediante el derecho
administrativo sancionador se mide a partir del conjunto de competencias o
facultades asignadas a la administración para permitirle cumplir las
finalidades que le son propias y, desde luego, en atención a estas diferencias,
las sanciones son distintas, dado que al derecho penal se acude como
ultima ratio, pues comporta las sanciones más graves contempladas en el
ordenamiento jurídico, mientras que, tratándose del derecho administrativo
sancionador, el mal que inflinge la administración al administrado pretende asegurar
el funcionamiento de la administración, el cumplimiento de sus cometidos o
sancionar el incumplimiento de los deberes, las prohibiciones o los mandatos
previstos.
Como consecuencia de lo anterior, la
afectación de los derechos correspondientes al destinatario de la sanción es
más grave en el derecho penal, ya que la infracción puede dar lugar a la
privación de la libertad, sanción que, en cambio, no se deriva de la infracción
administrativa, que solo da lugar a sanciones disciplinarias, a la privación de
un bien o de un derecho o a la imposición de una multa.”
5.10.
Cabe destacar que, por expreso mandato del artículo 29 Superior, el debido
proceso y los principios que lo informan, son aplicables tanto en el campo del
derecho penal, como en la esfera de las actuaciones y decisiones
administrativas, en este último caso, con las adaptaciones que corresponde a la
naturaleza jurídica propia de tales acciones. Sobre este particular, la Corte
ha sostenido que “la actuación administrativa requerida para la aplicación de
sanciones, en ejercicio de la potestad sancionadora de la administración -
correctiva y disciplinaria - está subordinada a las reglas del debido proceso
que deben observarse en la aplicación de sanciones por la comisión de ilícitos
penales”[23].
5.11.
Conforme con ello, el propio artículo 29 de la Carta consagra las garantías
principales del debido proceso a las cuales debe sujetarse la justicia penal o
la administración, cuando se requiera la aplicación de una medida punitiva,
destacándose los principios de legalidad, tipicidad, la presunción de
inocencia, el principio del juez natural, el de la inviolabilidad de la defensa
y, por supuesto, el principio del non bis in ídem, el cual comporta la
prohibición de que a nadie se le podrá sancionar dos veces por el mismo hecho.
5.12.
No obstante lo dicho, la misma jurisprudencia constitucional ha dejado sentado
que, aun cuando los principios propios del derecho penal están llamados a
irradiar toda la actividad sancionatoria del Estado, tales principios no se aplican
con el rigor propio de esa disciplina al campo del derecho administrativo
sancionador, toda vez que, como se mencionó,  entre ellos existen claras y
marcadas diferencias, surgidas de la finalidad que persiguen, de los bienes
jurídicos objeto de protección, del tipo de sanciones que adoptan y del grado
de afectación de los derechos en ellas comprometidos, lo que materialmente
impide una asimilación directa y un traslado total de las citadas garantías
penales al escenario punitivo de la administración. Sobre este particular, en la
Sentencia C-703 de 2010, la Corte precisó:
“Así pues, los principios de derecho penal, ‘como
forma paradigmática del control de la potestad punitiva’ no se aplican al
derecho administrativo sancionador con el rigor propio de esta disciplina, lo
que tiene por resultado una manera diferente de procurar la protección del
debido proceso y, en todo caso, desprovista del máximo rigor que alcanza la
aplicación estricta del debido proceso en materia penal, ya que los bienes
jurídicos afectados por las respectivas sanciones son distintos y no ameritan
que el mismo rigor deba ser observado en la totalidad de los casos”.
5.13.
En consecuencia, cuando  el  Estado, como desarrollo de
su poder de policía impone sanciones a los administrados o a sus propios
servidores por desconocer las regulaciones expedidas para mantener el orden
social y el adecuado funcionamiento del aparato estatal, debe ser cuidadoso de
no afectar los principios básicos que rigen el debido proceso, entre
ellos,  los principio de legalidad, tipicidad y contradicción, sin que
ello signifique “que sea dable asimilar  el radio de acción de éstos en el
campo penal y en el campo administrativo, porque la aplicación irrestricta de
éstos, puede desconocer la finalidad misma de la infracción
administrativa”[24].
5.14.
Se reitera entonces que, la no aplicación total de las garantías del derecho
penal al campo administrativo obedece a que “mientras en el primero se protege
el orden social en abstracto y su ejercicio persigue fines retributivos,
preventivos y resocializadores, la potestad sancionatoria de la administración
se orienta más a la propia protección de su organización y funcionamiento, lo
cual en ocasiones justifica la aplicación restringida de estas garantías -
quedando a salvo su núcleo esencial - en función de la importancia del interés
público amenazado o desconocido.[25]”
5.15.
En suma, en ejercicio del ius puniendi del Estado, y con el pleno
respeto de las garantías del debido proceso, las autoridades administrativas se
encuentran plenamente habilitadas para adoptar medidas represivas, contra los
administrados y contra los mismos servidores públicos, cuando aquellos adopten
conductas que resulten contrarias al orden jurídico preestablecido.
5.16.
En relación con esto último, es de interés resaltar que, en materia ambiental,
la actividad sancionatoria tiene un claro raigambre administrativo, toda vez
que, por expreso mandato Superior, corresponde a las autoridades de ese sector,
con sujeción a la Constitución y a la ley, formular y diseñar las políticas en
ese campo, como también llevar a cabo las labores de control, inspección y
vigilancia de las entidades y particulares que utilizan, aprovechan o afectan
el medio ambiente y los recursos naturales (C.P. arts. 49, 70, 80, 188-11-22 y
370) .
6. Alcance del principio non bis in ídem
6.1. Dentro del contexto de la potestad sancionatoria
en materia ambiental, la Corte considera necesario referirse de manera
específica al principio non bis in ídem y a sus principales
características. Ello, teniendo en cuenta que buena parte de los cargos que en
esta causa se estructuran contra las normas acusadas, parten de la presunta
violación del citado principio.
6.2. Conforme lo ha destacado esta Corporación, el
artículo 29 de la Carta Política consagra, como una de las garantías
estructurales del debido proceso, el derecho de toda persona “a no ser
juzgado dos veces por el mismo hecho”. La citada garantía constitucional, también
conocida como prohibición de doble enjuiciamiento o principio non bis in
ídem, ha sido materia de estudio por parte de esta Corporación, quien, a
través de distintos pronunciamientos, ha venido identificando los aspectos más
relevantes que determinan su campo de aplicación.
6.3. En las Sentencias C-870 de 2002 y C-478 de 2007, recogiendo
los criterios fijados en decisiones precedentes, la Corte hizo un recuento de las
características que gobiernan la prohibición del doble enjuiciamiento, las
cuales pueden resumirse de la siguiente manera:
-
El principio del non bis in
ídem tiene el carácter de derecho fundamental de aplicación directa e
inmediata, y con él se busca “evitar que las personas sean sometidas por el
Estado a permanentes y sucesivas investigaciones y sanciones a partir de un
mismo comportamiento, colocándolas en estado de absoluta indefensión y de
continua ansiedad e inseguridad”[26].
-
Su importancia radica en que,
“cualquier individuo puede tener la confianza y la certeza de que las
decisiones definitivas dictadas en su contra, fruto de los procesos que definen
su responsabilidad en la comisión de conductas contrarias a derecho, realizan
la justicia material en cada caso concreto e impiden que tales comportamientos
ya juzgados puedan ser objeto de nuevos debates sin distinta formula de juicio”[27].
-
El fundamento de su existencia son
los principios de seguridad jurídica y justicia material, los cuales a su vez se
amparan en el principio de la cosa juzgada, por cuyo intermedio se le reconoce
carácter definitivo e inmutable a las decisiones judiciales ejecutoriadas,
impidiendo “que los hechos o conductas debatidos y resueltos en un determinado
proceso judicial vuelvan a ser discutidos por otro funcionario en un juicio
posterior”[28].
-
Teniendo en cuenta el ámbito de
protección, el non bis in ídem no solo se dirige a prohibir la doble
sanción sino también el doble juzgamiento, pues no existe justificación
jurídica válida para someter a una persona a juicios sucesivos por el mismo hecho.
En este sentido, la expresión “juzgado”, utilizada por el artículo 29 de
la Carta para referirse al citado principio, comprende las diferentes etapas
del proceso y no sólo la instancia final, es decir, la correspondiente a la
decisión.
-
-
La prohibición del doble enjuiciamiento
se extiende a los distintos campos del derecho sancionador, esto es, a todo
régimen jurídico cuya finalidad sea regular las condiciones en que un individuo
puede ser sujeto de una sanción como consecuencia de una conducta personal
contraria a derecho[29]. Así entendida, la cita
institución se aplica a las categorías del “derecho penal delictivo, el
derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional, el
derecho de punición por indignidad política (impeachment) y el régimen jurídico
especial ético-disciplinario aplicable a ciertos servidores públicos (pérdida
de investidura de los Congresistas)”[30].
-
El principio del non bis ídem
le es oponible no solo a las autoridades públicas titulares del ius puniendi
del Estado, sino también a los particulares que por mandato legal están
investidos de potestad sancionatoria. De manera particular, y dada su condición
de garantía fundamental, al Legislador le está prohibido expedir leyes que
permitan o faciliten que una misma persona pueda ser objeto de múltiples
sanciones o de juicios sucesivos ante una misma autoridad y por unos mismos
hechos.
-
Conforme con su finalidad, la
prohibición del doble enjuiciamiento, tal y como ocurre con los demás derechos,
no tiene un carácter absoluto. En ese sentido, su aplicación “no excluye la
posibilidad de que un mismo comportamiento pueda dar lugar a diversas
investigaciones y sanciones, siempre y cuando la conducta enjuiciada vulnere
diversos bienes jurídicos y atienda a distintas causas y finalidades”[31].
-
Así entendido, el principio non bis in ídem no impide que “una
misma conducta sea castigada y valorada desde distintos ámbitos del derecho,
esto es, como delito y al mismo tiempo como infracción disciplinaria o
administrativa o de cualquier otra naturaleza sancionatoria”. Desde este punto
de vista, el citado principio solo se hace exigible cuando, dentro de
una misma área del derecho, y mediante dos o más procesos, se pretende juzgar y
sancionar repetidamente un mismo comportamiento.
6.4. Siguiendo los lineamientos jurisprudenciales recogidos
en las Sentencias C-870 de 2002 y C-478 de 2007, la Corte ha dejado establecido
que es posible juzgar y sancionar varias veces un mismo comportamiento, sin que
ello implique una violación del non bis in ídem, (i) cuando la conducta
imputada ofenda distintos bienes jurídicos que son objeto de protección en
diferentes áreas del derecho; (ii) cuando las investigaciones y las sanciones
tengan distintos fundamentos normativos; (iii) cuando los procesos y las
sanciones atiendan a distintas finalidades; y (iv) cuando el proceso y la
sanción no presenten identidad de objeto y causa.
7. El procedimiento sancionatorio ambiental
7.1.
Según se ha venido mencionado, el artículo 80 de la Constitución Política le
impone al Estado el deber de “prevenir y controlar los factores de deterioro
ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños
causados”.
7.2.
En ejercicio de tales atribuciones, y dentro del objetivo constitucional de
garantizar la protección, preservación y conservación del medio ambiente, las
autoridades han venido adoptado una serie de medidas coercitivas dirigidas no
solo a castigar a los infractores de las normas ambientales, sino también, a
prevenir y reparar los posibles daños ocasionados a los recursos naturales.
Tales medidas constituyen lo que se ha denominado “El Régimen Sancionatorio
Ambiental”, en el que se consignan las circunstancias generadoras de
responsabilidad administrativa para las personas que usan, aprovechan o afectan
el medio ambiente y los recursos naturales.
7.3.
Puede afirmarse que el régimen sancionatorio ambiental en Colombia se remonta a
la Ley 23 de 1973, mediante la cual se le otorgan facultades extraordinarias al
Presidente de la República para expedir el Código Nacional de Recursos
Naturales Renovables. En ella, además, se consagran algunas medidas en materia
de prevención y control a la contaminación ambiental, y para el mejoramiento,
conservación y restauración de los recursos naturales, medidas que estuvieron acompañadas
también de ciertos mecanismos coercitivos para quienes desconocieran tales
mandatos y pusieran en riesgo el bienestar de las personas.
7.4.
Posteriormente, en desarrollo de las facultades otorgadas por dicha ley, el
Gobierno Nacional expidió el Decreto-Ley 2811 de 1974, el cual vino a
constituir el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección
al Medio Ambiente, que se ha constituido desde entonces, en el eje de la
regulación en materia de manejo de los recursos renovables en Colombia. En él, se
adoptaron también algunas medidas de tipo sancionatorio para quienes violaran
las normas sobre manejo y uso de los recursos naturales renovables, remitiendo
a su vez, en lo no previsto en dicho código, a las leyes y decretos que
contemplaran sanciones sobre la materia.
7.5.
A partir de la expedición del Decreto-Ley 2811 de 1974, las autoridades
competentes optaron por establecer como estrategia, la de adicionar en cada uno
de los decretos reglamentarios que se expidieran para regular el manejo de los
distintos recursos naturales, un procedimiento sancionatorio ambiental
independiente. Ello ocurrió, por ejemplo, con los decretos 1541 de 1978, que
reglamentó el tema de aguas, el 1608 de 1978, sobre fauna silvestre, y con el
1681 de ese mismo año, que se ocupó de lo referente a los recursos hidrobiológicos.
7.6.
Más adelante se dictó la Ley 9ª de 1979, que contiene el Código Sanitario
Nacional, y en él se consagró un régimen sancionatorio organizado, en el que
aparece, por una parte,  la división, clasificación y definición de las
llamadas medidas sanitarias o de policía, y por la otra, las sanciones
propiamente dichas. Años después  se expidió el Decreto 1594 de 1984, reglamentario
del Código Sanitario, en el que se estableció el procedimiento para la
imposición de medidas preventivas y también sancionatorias en los temas de
aguas y residuos líquidos, y en general, para las conductas previstas en el
Código Sanitario.
7.7.
Durante la década de los noventa, el Congreso expidió la Ley 99 de 1993, por la
cual se creó el Ministerio del Medio Ambiente, hoy Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, se reordenó el sector público encargado de
la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales
renovables, se organizó el Sistema Nacional Ambiental - SINA y se dictaron
otras disposiciones. En dicha ley, se establecieron entonces los
fundamentos de la política ambiental colombiana dentro del propósito general de
asegurar el desarrollo sostenible de los recursos naturales, proteger y
aprovechar la biodiversidad del país y garantizar el derecho de los seres
humanos a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza (art.
1°). En este contexto, se reconoció al Ministerio del Medio Ambiente como el
organismo rector de la gestión ambiental correspondiéndole definir las
políticas y regulaciones a las que queda sometida la recuperación,
conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento de los
recursos naturales renovables y el medio ambiente (art. 2°). En igual medida,
se reorganizó el Sistema Nacional Ambiental (SINA) como el conjunto de
orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que
permiten la aplicación práctica de aquellos objetivos que propenden por la
protección del patrimonio natural de la Nación y el mantenimiento de un
ambiente sano. Desde el punto de vista de su organización jerárquica, el SINA
quedó integrado, en orden descendente, por el Ministerio del Medio Ambiente, las
Corporaciones Autónomas Regionales, los departamentos y distritos o municipios
(art. 4°).
Cabe
destacar que, entre los artículos 83 a 86, que se integran al Título XII de la
citada ley, sobre sanciones y medidas de policía, se fijó propiamente un régimen
sancionatorio ambiental. En dichas preceptivas, se previó que cuando ocurriere
violación de las normas sobre protección ambiental o sobre manejo de recursos
naturales renovables, el Ministerio o las Corporaciones Autónomas Regionales
impondrían las sanciones y medidas preventivas previstas en la misma ley, según
el tipo de infracción y la gravedad de ellas, remitiendo para efectos del
procedimiento sancionatorio que debía aplicarse, al previsto en el Decreto 1594
de 1984 (arts. 84 y 85).
7.8.
Finalmente, el régimen sancionatorio ambiental contenido en la Ley 99 de 1993,
fue subrogado por la Ley 1333 de 2009, algunas de cuyas normas son objeto de
cuestionamiento en esta causa.
7.9.
Con la entrada en vigencia de la Ley 1333 de 2009, se
quiso actualizar y modernizar el sistema sancionatorio ambiental. Se estableció
así, a lo largo de sus nueve títulos y 66 artículos, un nuevo régimen
sancionatorio en la materia, dentro del cual se contemplan, entre otros
aspectos, la titularidad de la potestad sancionatoria en el campo ambiental,
las facultades de prevención de la Administración, los principios rectores del
sistema sancionatorio, las infracciones en materia ambiental, el procedimiento
para la imposición de medidas preventivas y el procedimiento sancionatorio, así
como las distintas etapas de los mismos, y las medidas preventivas,
compensatorias y las sanciones propiamente dichas.
7.9.1. En el artículo 1° de la citada ley, se identifican de
manera expresa las autoridades administrativas ambientales que se encuentran
facultadas para hacer uso de la potestad sancionatoria. En ese sentido, señala el
precepto que la potestad sancionatoria en materia ambiental radica en cabeza
del Estado, y que éste la ejerce a través del
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las Corporaciones
Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible, las Unidades Ambientales de
los grandes centros urbanos a que se refiere el artículo 66 de la Ley 99 de
1993, los establecimientos públicos ambientales a que se refiere el artículo 13
de la Ley 768 de 2002 y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques
Nacionales Naturales, Uaespnn, de conformidad con las competencias establecidas
por la ley y los reglamentos. En tal precepto, se consagra también la
presunción de culpa o dolo del infractor en materia ambiental[32],
y se precisa que tal presunción dará lugar a las medidas preventivas, y a la
sanción definitiva si no se logra desvirtuar la presunción de culpa o dolo
-atribuyéndole al infractor la carga de la prueba y la posibilidad de utilizar
todos los medios probatorios legales-.
7.9.2.
En el artículo 2° se consagra la competencia a prevención en cabeza de las citadas
autoridades, quedando estás habilitadas para imponer y ejecutar las medidas
preventivas consagradas en esta ley y que sean aplicables, según el caso, sin
perjuicio de las competencias legales de otras autoridades.
7.9.3. En el artículo 4º se precisa que
las sanciones administrativas en materia ambiental tienen una función
preventiva, correctiva y compensatoria, para garantizar la efectividad de los
principios y fines previstos en la Constitución, los tratados internacionales,
la ley y el reglamento, al paso que las medidas preventivas, tienen como
función prevenir, impedir o evitar la continuación de la ocurrencia de un
hecho, la realización de una actividad o la existencia de una situación que
atente contra el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana.
7.9.4. En su artículo 5º define las infracciones ambientales
como toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en
el Código de Recursos Naturales Renovables, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165
de 1994 y en las demás disposiciones ambientales vigentes que las sustituyan o
modifiquen y en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental
competente. Agrega esa disposición, que también constituye infracción ambiental
la comisión de un daño al medio ambiente, con las mismas condiciones que para
configurar la responsabilidad civil extracontractual establece el Código Civil
y la legislación complementaria. De acuerdo con la norma citada, en las
hipótesis de daño, la aplicación de la sanción administrativa ambiental se
hará, sin perjuicio de la responsabilidad que para terceros pueda generar el
hecho en materia civil. Así, de manera expresa, se dispone que el infractor
será responsable ante terceros de la reparación de los daños y perjuicios
causados por su acción u omisión.
7.9.5. En el artículo 36 se establecen como medidas preventivas,
de ejecución inmediata y no susceptibles de recurso alguno, (i) las de
amonestación escrita; (ii) decomiso preventivo de productos, elementos,
medios o implementos utilizados para cometer la infracción; (iii)
aprehensión preventiva de especímenes, productos y subproductos de fauna y
flora silvestres, y (iv) suspensión de obra o actividad cuando pueda
derivarse daño o peligro para el medio ambiente, los recursos naturales, el
paisaje o la salud humana o cuando el proyecto, obra o actividad se haya
iniciado sin permiso, concesión, autorización o licencia ambiental o ejecutado
incumpliendo los términos de los mismos.
7.9.6. A su vez, en el artículo 40 de la ley se contemplan las
sanciones que, como principales o accesorias, se impondrán al responsable de la
infracción ambiental y que consisten en: (i) multas diarias hasta por
cinco mil salarios mínimos mensuales legales vigentes; (ii) cierre temporal
o definitivo del establecimiento, edificación o servicio; revocatoria o
caducidad de licencia ambiental, autorización, concesión, permiso o registro; (iii)
demolición de obra a costa del infractor; (iv) decomiso definitivo de
especímenes, especies silvestres exóticas, productos y subproductos, elementos,
medios o implementos utilizados para cometer la infracción; (v) restitución
de especímenes de especies de fauna y flora silvestres; y (vi) trabajo
comunitario según condiciones establecidas por la autoridad ambiental. En el
parágrafo primero de este mismo artículo, objeto de cuestionamiento, se dispone
que la imposición de las sanciones allí señaladas no exime al infractor de
ejecutar las obras o acciones ordenadas por la autoridad ambiental competente,
ni de restaurar el medio ambiente, los recursos naturales o el paisaje
afectados y que las mismas se aplicarán sin perjuicio de las acciones civiles,
penales y disciplinarias a que hubiere lugar. De igual manera, en el parágrafo
segundo se faculta al Gobierno para reglamentar los criterios a seguir para
imponer las sanciones descritas, teniendo en cuenta la magnitud del daño
ambiental y las condiciones socioeconómicas.
7.9.7. La previsión contenida en el parágrafo primero del citado
artículo 40, ya había sido contemplada en el artículo 31 de la ley, que por
supuesto también hace parte de la presente acusación, conforme a la cual la
imposición de una sanción no exime al infractor del cumplimiento de las medidas
que la autoridad ambiental competente estime pertinentes para compensar y
restaurar el daño o el impacto causado con la infracción.
8. Naturaleza jurídica de las medidas
compensatorias previstas en el régimen sancionatorio ambiental
8.1.
Los artículos 31 y 40 de la ley 1333 de 2009, en lo acusado, regulan aspectos relacionados
con las medidas compensatorias y con los tipos de responsabilidad que pudieran
derivarse del daño ambiental. Concretamente, en ellos se advierte, por una
parte, que la imposición de una sanción no exime al infractor de cumplir las
medidas compensatorias adoptadas para restaurar el daño o el impacto causado al
medio ambiente con la infracción, y por la otra, que la imposición de la
sanción procede sin perjuicio de las acciones civiles, penales y disciplinarias
a que hubiere lugar.
8.2.
El demandante cuestiona de manera general lo referente a las medidas
compensatorias, sobre la base de sostener que, si las mismas se consideran como
sanciones propiamente dichas, con ellas se desconocen los principios de
legalidad y de tipicidad que gobiernan el derecho administrativo sancionador,
en la medida en que ni las normas acusadas, ni ninguna otra disposición de
orden legal, establecen los tipos de medidas compensatorias, ni definen criterios
claros, objetivos y suficientes para determinarlas. Sostiene igualmente que sí,
por el contrario, las medidas compensatorias se consideran simples medidas
administrativas, vulneran el principio del non bis in ídem, pues al
tiempo que se permite la compensación de los perjuicios causados al medio
ambiente dentro del proceso administrativo sancionatorio, también se autoriza
el ejercicio de la acción civil para reparar esos mismos daños, con lo cual un
solo hecho constitutivo de infracción ambiental genera una doble reparación.
8.3.
Al respecto, cabe anotar, inicialmente, que el régimen sancionatorio ambiental
contenido en la Ley 1333 de 2009, hace referencia a tres tipos de medidas: las preventivas,
las sancionatorias y las compensatorias. Tratándose de las medidas preventivas
y compensatorias, se les ha querido atribuir a ellas, como se pretende ahora,
la naturaleza de verdaderas medidas sancionatorias, y, por esa vía, imputarles
el presunto desconocimiento de algunas de las garantías que conforman el debido
proceso.
8.4.
Pues bien, recientemente, esta Corporación precisó que la naturaleza jurídica
de las medidas adoptadas en materia ambiental, lo determina la finalidad
perseguida con las mismas, esto es, los objetivos y propósitos que con ellas se
pretendan satisfacer, y no su gravedad o nivel de intensidad, ni tampoco las
consecuencias que de ellas se pudieran derivar.
8.5.
En la Sentencia C-703 de 2010, la Corte tuvo oportunidad de referirse al punto,
a propósito de una demanda formulada por quien en esta causa también funge como
actor, promovida contra distintas disposiciones de la citada Ley 1333 de 2009.
En dicha ocasión, el demandante le atribuía a las medidas preventivas un
contenido sancionatorio, y tras de ello, las acusaba también de desconocer el
principio del non bis in ídem.
En
el mencionado fallo, la Corte manifestó que las medidas preventivas encuentran fundamento
en los principios de “prevención” y de “precaución”, propios del
derecho internacional y recogidos por nuestra legislación interna, en virtud de
los cuales se pretende que las autoridades ambientales adopten medidas
anticipadas para conjurar un hecho o situación que afecte el medio ambiente o
genere un riesgo grave que se debe prevenir. Conforme con ello, la Corte
definió las medidas preventivas como aquellas que “responden a un hecho,
situación o riesgo que, según el caso y de acuerdo con la valoración de la
autoridad competente, afecte o amenace afectar el medio ambiente y que, como su
nombre lo indica, su propósito consiste en concretar una primera y urgente
respuesta ante la situación o el hecho de que se trate, para precaver la
eventual ocurrencia de un daño irreversible o de muy difícil o costoso
tratamiento que podría generarse si no se interviene oportunamente o para hacer
cesar la actividad o situación causante de la afectación previamente valorada
por la autoridad ambiental que adopta la medida”.
A
partir de los anteriores presupuestos, la Corte concluyó que las medidas
preventivas, en razón a la finalidad que persiguen, no son sanciones.  Explicó sobre
el particular, que aun cuando la medida preventiva pueda producir consecuencias
gravosas y restrictivas, se aplica en un contexto distinto a aquél que da lugar
a la imposición de una sanción y, por tanto, no tiene esa condición.
Concretamente, señaló la Corte en el citado fallo que: “[n]o es, entonces, la
gravedad de la intervención administrativa o de sus consecuencias lo que define
la índole preventiva o el carácter de sanción reconocido a determinada medida,
sino la finalidad perseguida que, en un caso, es responder eficazmente y de
manera inicial a una situación respecto de la cual se crea, con un criterio
fundado, que afecta o pone en riesgo el medio ambiente y en el otro consiste en
reaccionar ante la infracción ambiental comprobada después de haberse surtido
el procedimiento administrativo legalmente previsto. La valoración general
acerca de la manera de actuar en una u otra circunstancia le corresponde al
legislador en ejercicio de su facultad de configuración, y únicamente queda por
señalar que no le asiste razón al actor cuando sostiene que las medidas
preventivas son, en realidad, sanciones.”
8.6.
Tratándose de las medidas compensatorias, ya se ha mencionado que a ellas se
refieren los artículos 31 y 40 (parágrafo) de la Ley 1333 de 2009, cuando
señalan que el infractor que ha sido objeto de una sanción por daño ambiental,
debe también cumplir con “las medidas que la autoridad ambiental competente
estime pertinentes establecer para compensar y restaurar el daño o el impacto
causado con la infracción”. Aun cuando tales mandatos no consagran una
definición clara y precisa de las medidas compensatorias, a partir de sus
contenidos normativos se puede identificar cuál es su alcance y cuales los
propósitos y objetivos que con ellas se persiguen.
8.7.
Así, de acuerdo con tales disposiciones, por medidas compensatorias se entiende
el conjunto de acciones ordenadas por la autoridad ambiental competente,
dirigidas a lograr la recuperación, rehabilitación o restauración de los
sistemas ecológicos que han sido degradados, dañados o destruidos como
consecuencia de una infracción ambiental, y que le corresponde adelantar al
infractor una vez ha quedado establecida su responsabilidad. En ese sentido,
las medidas compensatorias están enfocadas directamente a la protección de la naturaleza,
en cuanto buscan el retorno de los recursos naturales o el ambiente a la
situación previa al impacto ambiental, o en su defecto, a lograr que tales
bienes o su entorno sean mejorados o recuperados sustancialmente.
8.8.
La interpretación que hace la Corte acerca de las medidas compensatorias, a
partir de las normas de la Ley 1333 de 2009, coincide a su vez con el entendimiento
que la doctrina especializada tiene de ellas, en el sentido de sostener que “[l]as
medidas compensatorias en asuntos ambientales se han entendido como aquellas
tareas que la administración asigna a quien genera un impacto ambiental con el
fin de retribuir in natura por el efecto negativo generado”[33].
8.9.
Teniendo en cuenta el objetivo que persiguen, las medidas compensatorias se
inscriben, entonces, dentro de los mecanismos que el sistema jurídico ambiental
ha instituido en defensa de los derechos de la naturaleza. Sobre este
particular, es bueno recordar que el daño ambiental da lugar a la afectación de
dos tipos de intereses: los personales y los naturales. Conforme con ello, el
ordenamiento jurídico, al constituir los medios de defensa y garantía de los
derechos, ha previsto la reparación a favor de las personas que puedan resultar
afectadas en sus patrimonios y derechos (a través del resarcimiento propio de
las acciones civiles                -individuales y colectivas-), y la compensación
o restauración para garantizar y asegurar los derechos de la naturaleza, concretamente,
en relación con los derechos a mantener y regenerar sus ciclos vitales.
8.10.
Como ya se anotó, dentro del propósito universal de propiciar un medio ambiente
sano, y bajo el reconocimiento al medio
ambiente como un derecho ligado íntimamente con la vida, la salud y la
integridad física, los países tienen el
compromiso ineludible de dotar a las autoridades competentes de los mecanismos
jurídicos necesarios para actuar ante situaciones de peligro, riesgo o daño del
medio ambiente. Y aun cuando en el área ambiental se ha precisado que la
normatividad debe estar volcada hacia la finalidad preventiva, para los casos
en que las acciones preventivas resulten fallidas o insuficientes, deben concebirse
también mecanismos jurídicos de responsabilidad que permitan atender los
efectos adversos del daño ambiental, no solo respecto de las víctimas sino
también de los ecosistemas, en procura de lograr su reestablecimiento a las
condiciones existentes ante del daño. En relación con esto último, es bueno
considerar que en la actualidad, la naturaleza no se concibe únicamente como el
ambiente y entorno de los seres humanos, sino también como un sujeto con
derechos propios, que, como tal, deben ser protegidos y garantizados. En este
sentido, la compensación ecosistémica comporta un tipo de restitución aplicada
exclusivamente a la naturaleza.
8.11.
Ahora bien, el proceso de restitución o restauración ecológica que se adelanta
a través de las llamadas medidas compensatorias, requiere, en cada caso, de una
valoración técnica del daño o impacto negativo causado al medio ambiente con la
infracción, por cuenta de la autoridad ambiental competente. Tal circunstancia,
descarta de plano que el ordenamiento jurídico ambiental pueda hacer una
descripción o enumeración taxativa de las medidas compensatorias.
En
efecto, el componente tecnológico e incluso científico que identifica el manejo
medio ambiental, exige que la medida compensatoria a adoptar, solo pueda
determinarse una vez se establezca la clase y magnitud del daño sufrido por el
ecosistema en cada situación particular y concreta. De este modo, la
naturaleza, alcance y tipo de medida, corresponde definirlo a la entidad
técnica ambiental de acuerdo con la evaluación que ésta haga de cada daño, lo
cual asegura además, que la misma resulte equilibrada y coherente y permita
cumplir el objetivo de restituir in natura el valor del activo natural
afectado.
8.12.
La circunstancia de que las medidas compensatorias no se encuentren descritas
en la ley, no significa, en todo caso, que su imposición quede a la simple discrecionalidad
de la autoridad ambiental competente, pues éstas solo se ordenan una vez surtido
el respectivo juicio de proporcionalidad. A este respecto, el propio artículo
31 de la Ley 1333 de 2009 es claro en señalar que la sanción y las medidas
compensatorias “deberán guardar una estricta proporcionalidad”, lo que
permite entender que el alcance de la medida compensatoria es limitado, pues se
circunscribe a la proporción del daño ambiental y, en todo caso, no podría ser excesivamente
más gravosa que la sanción misma. Además, en cuanto se trata de medidas
adoptadas por una autoridad técnica ambiental, éstas pueden ser sometidas a los
respectivos controles administrativos y jurisdiccionales, por parte de quienes
se consideren injustamente afectados con ellas.
8.13.
No sobra agregar, al respecto, que las medidas compensatorias se inspiran en
principios incorporados a convenios internacionales de protección al medio
ambiente. Sobre el particular, la Declaración de Estocolmo de 1972, consagra en
el Principio 3 que “[d]ebe mantenerse y, siempre que sea posible,
restaurarse o mejorarse la capacidad de la tierra para producir recursos
vitales renovables”. En concordancia con ello, el artículo 174 del Tratado
Constitutivo de la Comunidad Europea -TCE-, establece, dentro de los principios
que gobiernan la política ambiental europea, el principio “quien contamina
paga”, también conocido como contaminador-pagador, en virtud del
cual, las personas físicas o jurídicas que sean responsables de contaminación o
daño ambiental deben asumir los costos de las medidas que sea necesario adoptar
para evitarlo, corregirlo o reducirlo[34].
8.14.
A su vez, en lo que toca con nuestra legislación interna, las medidas compensatorias
encuentran también un claro fundamento constitucional en el artículo 80 de la
Carta, el cual le atribuye al Estado la obligación, no solo de prevenir y
controlar los factores de deterioro ambiental, sino también, de imponer las
sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados al medio
ambiente. El concepto de reparación a que hace referencia la norma en cita tiene
por su puesto una doble dimensión, en el sentido que incluye, tanto la
reparación personal o humana, como la reparación ecosistémica, es decir, la
dirigida a lograr la recuperación in natura del medio ambiente.
8.15.
Atendiendo pues a la finalidad que persiguen las medidas compensatorias, encuentra
la Corte que, al igual que ocurre con las medidas preventivas, las mismas no
tienen el alcance de una sanción por cuanto no se imponen a título de pena. Tal
y como ha sido explicado, aquellas no están dirigidas a reprimir la conducta contraria a la ley -que es el propósito
de la sanción- sino a lograr la recuperación in natura del medio
ambiente que ha resultado afectado a causa de la infracción.
8.16.
Se ha entendido por sanción administrativa la medida penal que impone la
autoridad competente como consecuencia de una infracción a la normatividad, sea
por desconocimiento de disposiciones imperativas o abstención ante deberes
positivos. Siendo ello así, es claro que la sanción se constituye en la
reacción ante la infracción ambiental[35], buscando exclusivamente
castigar la actuación irregular del infractor. El carácter represivo, es
entonces el fundamento sobre el que se edifica el concepto de sanción, objetivo
que no coincide con el de las medidas compensatorias, las cuales están
enfocadas específicamente, como se ha dicho, en la restauración del daño
ecológico derivado de la infracción, o lo que es igual, en lograr la reparación
del medio ambiente que ha resultado dañado.
8.17.
En esa misma dirección, un sector de la doctrina sostiene “que el objeto de sanción administrativa, en esencia,
está encaminado a reprimir e imponer las condenas pecuniarias cuando se produce
una infracción, pero no obedece a la fijación de obligaciones o medidas compensatorias”[36].
De tal afirmación se puede deducir que las medidas compensatorias y las
sanciones persiguen fines y propósitos distintos y, por tanto, que se trata de
instituciones jurídicas que no pueden asimilarse. Es claro que, “cuando se
impone una medida compensatoria, se entiende que existe un daño derivado de la
infracción que no puede ser superado con la simple imposición de la sanción o
con el recaudo de la pena pecuniaria”[37].
8.18.
Así las cosas, las medidas compensatorias no constituyen sanción. Coincidiendo
con lo expresado por el Ministerio Público, tales medidas no buscan prevenir
las infracciones y tampoco buscan reparar lo daños causados a personas
determinadas. Se trata de medidas administrativas a través de las cuales se
protege el medio ambiente en su componente estrictamente natural, esto es,
aplicadas al objeto general de recuperar los recursos naturales renovables. Sobre
el punto, debe tenerse presente que no toda carga que las autoridades
administrativas imponen a un administrado, a causa o como consecuencia de la
comisión de una infracción, tiene la naturaleza de una sanción. Precisamente,
en la Sentencia C-401 de 2010, la Corte sostuvo que el régimen sancionatorio
ambiental es independiente del que procede en materia de restitución del medio
ambiente y de la indemnización a los afectados, buscando precisar con ello que las
medidas que se tomen en esos ámbitos específicos, entre las cuales se
encuentran las medidas compensatorias, no tienen carácter sancionatorio. En
relación con el tema, sostuvo la Corporación en el citado fallo:
“Debe tenerse en cuenta, además, que la misma Constitución
defiere, de manera expresa, al legislador, la potestad para definir el
contenido de las sanciones en materia ambiental, cuando le atribuye al Estado
la responsabilidad de imponer las “sanciones legales” a los responsables
del deterioro ambiental (Art. 80 C.P.) y que esas sanciones administrativas no
son el único instrumento a través del cual puede obtenerse la protección del
ambiente. De hecho, es posible señalar que la consecuencia más gravosa para
quien cause daños al ambiente no es, necesariamente,  la sanción, sino que de
ordinario lo es la obligación, también prevista de manera expresa en el
artículo 80 de la Constitución, de reparar el daño y los perjuicios, lo cual se
tramita por vías distintas, que no están sujetas al término previsto en la
norma demandada.
En este sentido, cabe observar que el régimen
sancionatorio en asuntos ambientales es independiente del que procede en
materia de reparación del daño causado o de la indemnización a los afectados,
que se rigen por estatutos propios que no se ven afectados por la posibilidad
de aplicar o no las sanciones ambientales. De hecho, la propia ley en la que se
inserta la disposición demandada es expresa en señalar que la imposición de las
sanciones allí señaladas no exime al infractor de ejecutar las obras o acciones
ordenadas por la autoridad ambiental competente, ni de restaurar el medio
ambiente, los recursos naturales o el paisaje afectados, y que las mismas se aplicarán
sin perjuicio de las acciones civiles, penales y disciplinarias a que hubiere
lugar”.
8.19.
De acuerdo con los criterios antes señalados, a juicio de la Corte, las medidas
compensatorias presentan características particulares que permiten
identificarlas y distinguirlas de los otros dos tipos de medidas (propiamente sancionatorias
y preventivas) que hacen parte del régimen sancionatorio ambiental previsto en la
Ley 1333 de 2009. Entre las características que identifican las citadas medidas
compensatorias, se pueden destacar las siguientes: (i) están dirigidas,
única y exclusivamente, a restaurar in natura el medio ambiente afectado,
buscando que éste retorne a la situación en que se encontraba antes del daño
ambiental, o a lograr su recuperación sustancial; (ii) las mismas se
encuentran a cargo de organismos técnicos de naturaleza administrativa, y solo resultan
imponibles si se demuestra la existencia de la infracción ambiental y del daño
ocasionado al medio ambiente o a los recursos naturales; (iii) en razón
a su carácter estrictamente técnico, no están definidas previamente en la ley y
su determinación depende del tipo de daño que se haya causado al medio
ambiente; (iv) cualquiera sea la medida compensatoria a adoptar, la
misma debe guardar estricta proporcionalidad con el daño ambiental, pudiendo,
en todo caso, ser objeto de los respectivos controles administrativo y
judicial; finalmente, (v) tales medidas no tienen naturaleza sancionatoria,
pues el fin que persiguen es esencialmente reparatorio.
8.20.
La circunstancia de que las medidas compensatorias no tengan el alcance de una
sanción, sumado al hecho de que las mismas persigan un fin concreto y específico,
como es el de proteger el medio ambiente en su componente estrictamente
natural, deja sin piso las acusaciones que el actor formula en contra del
artículos 31 y del parágrafo 1° del artículo 40 de la Ley 1333 de 2009.
8.21.
Cabe recordar al respecto, que los cargos sobre la presunta violación de los
principios de legalidad y tipicidad, fueron estructurados por el actor tras
considerar que las medidas compensatorias constituían verdaderas sanciones.
Descartado que éstas tengan naturaleza sancionatoria, no es posible entonces atribuirle
a las mismas la violación de los citados principios.
7.22.
No obstante, sobre ese mismo particular, debe reiterar la Corte que, contrario
a lo que se afirma en la demanda, aun cuando por razones técnicas no es posible
que la ley lleve a cabo una descripción de las medidas compensatorias, su
imposición por parte de las autoridades ambientales se encuentra sometida al
principio de proporcionalidad y, por tanto, no son el resultado de una
actuación discrecional. Conforme fue explicado, el mismo artículo 31 de la Ley
1333 de 2009 dispone que la sanción y las medidas compensatorias “deberán
guardar una estricta proporcionalidad”, lo que lleva a concluir que el
alcance de las medidas compensatorias es limitado, en cuanto debe guardar relación
de causalidad con el daño ambiental y estar dirigidas exclusivamente a la
recuperación natural del ambiente afectado. En todo caso, dada su naturaleza
jurídica, tales medidas se encuentran sometidas, además, a los respectivos
controles administrativos y jurisdiccionales, lo cual garantiza que las mismas
puedan ser controvertidas y controladas en el evento de existir razones para
cuestionar su legitimidad.
8.21.  En punto al cargo por la aparente violación del
principio non bis in ídem, el mismo tampoco está llamado a prosperar.
Inicialmente, por cuanto ni las medidas compensatorias ni las decisiones tomadas
en ejercicio de la acción civil, a causa de haberse producido un daño
ambiental, son adoptadas a título de sanción. Desde este punto de vista, no es
posible darle aplicación al citado principio, pues, como lo ha dicho ya la
Corte[38] y se reiteró en al
apartado 5 del presente fallo, éste solo está llamado a operar en el ámbito del
derecho sancionador, sobre la base de considerar que por su intermedio se trata
de “evitar que las personas sean
sometidas por el Estado a permanentes y sucesivas investigaciones y sanciones a
partir de un mismo comportamiento [y por cuenta de una misma jurisdicción],
colocándolas en estado de absoluta indefensión y de continua ansiedad e
inseguridad”[39].
Pero
tampoco es posible considerar la violación del principio non bis in ídem
desde el punto de vista de su génesis, pues las medidas compensatorias y las
acciones civiles, a la luz de la ocurrencia de un daño ambiental, persiguen
fines distintos y protegen diferentes bienes jurídicos. En el caso de las
medidas compensatorias, éstas son adoptadas por una autoridad administrativa y
su objetivo es la recuperación,
rehabilitación o restauración de los sistemas ecológicos que han sido
degradados, dañados o destruidos como consecuencia de una infracción ambiental.
Tratándose de las acciones civiles, sus decisiones son adoptadas por
autoridades judiciales dentro del propósito de lograr el resarcimiento del daño
ambiental a favor de la persona o personas que hayan podido resultar afectadas.
Ciertamente,
como ya fue mencionado, esta Corporación ha
considerado que, uno de los casos en que se puede juzgar y sancionar un mismo
comportamiento, sin violar el principio non bis in ídem, tiene lugar
cuando la conducta imputada ofenda distintos bienes jurídicamente protegidos y
cuando los procesos y sanciones atiendan a distintas finalidades. Tales
circunstancias se encuentran cumplidas en el presente caso, ya que, mientras
las medidas compensatorias o de restitución son impuestas por autoridades
administrativas y buscan garantizar los derechos de la naturaleza, las acciones
civiles se tramitan ante autoridades judiciales (los jueces civiles) y persiguen
la reparación a favor de las personas que han resultado afectadas en sus
derechos y bienes a causa del daño ambiental. Sin duda que en uno y otro caso,
se busca proteger distintos bienes jurídicos -el interés público y el interés
privado-, a través de autoridades que persiguen fines distintos y que pertenecen
a distintas ramas del poder público.
8.22.
Finalmente, en relación con la posible violación del principio de reserva de
ley, que el demandante atribuye al parágrafo 2° del artículo 40 de la Ley 1333
de 2009, entiende la Corte que el cargo se estructuró también bajo el criterio
equivocado, de reconocerle a las medidas compensatorias carácter sancionatorio.
Ello es así, pues sólo bajo esa premisa era posible derivar, que al no haberse
fijado tales medidas directamente por la ley, le correspondería hacerlo al
Gobierno, con base en la competencia asignada en dicha norma, lo cual violaba
el citado principio. Ninguno otro puede ser el entendimiento del cargo, si se
tiene en cuenta que, tratándose del régimen sancionatorio ambiental, las
sanciones aplicables aparecen descritas y enumeradas taxativamente en el mismo
artículo 40 de la Ley 1333 de 2009. Por ello, en el contexto del referido
régimen, la facultad que se otorga al Gobierno no puede comprender la de
establecer directamente  las sanciones ambientales, pues, como se ha dicho,
éstas ya están definidas en la misma ley. En realidad, tal atribución se
reduce, según lo consagra y lo reconoce la propia disposición acusada, a la de fijar
“los criterios para la imposición de las sanciones de que trata el presente
artículo” con sus “atenuantes y agravantes”, a partir de dos bases
objetivas: “la magnitud del año ambiental y las condiciones socioeconómicas
del infractor”.
Los
contenidos precisos del parágrafo 2° del artículo 40 de la Ley 1333 de 2009,
referidos a la facultad reglamentaria otorgada al Gobierno para fijar los
criterios de imposición de las sanciones, no fueron entonces cuestionados por
el actor, como se dijo, a la luz de las penas descritas por la norma citada, sino
sobre la base de considerar las medidas compensatorias como verdaderas
sanciones y de ello deducir, que al no haber sido previstas directamente por la
ley, delegar tal facultad al Gobierno implicaba violar el principio de reserva
de ley. Así, considerando que las medidas compensatorias no son una sanción,
según quedó plenamente establecido en esta sentencia, el cargo por la presunta violación
del principio de reserva de ley tampoco está llamado a prosperar, pues, en ese
ámbito, no existen sanciones por definir, ni por el Congreso ni, en gracia de
discusión, por el propio Ejecutivo.
8.23.
De acuerdo con las consideraciones expuestas en el presente fallo, la Corte
procederá a declarar la exequibilidad del inciso primero del artículo 31 y de
los parágrafos 1° y  2° del artículo 40 de la Ley 1333 de 2009, únicamente por
los cargos analizados en la presente causa.
VII.        DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos propuestos y
analizados, el inciso primero del
artículo 31 y los parágrafos 1° y  2° del artículo 40 de la Ley 1333 de 2009.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta
de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Los restantes argumentos contenidos en el escrito de
intervención del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, si
bien corresponden a temas puntuales relacionados con el medio ambiente y los
principios constitucionales y legales que regulan la materia, no guardan
relación directa con los cargos formulados en la presente demanda de
inconstitucionalidad.
[2] Cfr. Sentencias C-671 de 2001, C-750 de 2008, C- 703 de 2010 y C-595
de 2010, entre otras.
[3] Declaración de Estocolmo Sobre el medio Ambiente Humano de
1972. Sobre el tema de los daños ambientales también se pueden consultar, entre
otras, las Sentencias C-671 de 2001, C-750 de 2008 y C-595 de 2010.
[4] Sentencia C-671 de 2001. El concepto de desarrollo sostenible ha sido
desarrollado por la Corte, entre otras, en las Sentencias C-519 de 1994, C-671
de 2001 y C-339 de 2002.
[5] Sentencia C-245 de 2004.
[6] Sentencia C-595 de 2010.
[7] Sobre el punto de pueden consultar, entre otras, las Sentencias C- 245
de 2004, C-671 de 2001 y C-703 de 2010.
[8] Cfr. Sentencia C-671 de 2001.
[9] Sentencia C-595 de 2010.
[10] Sentencia C-519 de 1994. También se pueden consultar las Sentencias
C-519 de 2010 y C-703 de 2010, entre otras.
[11] Sentencia C-519 de 1994. Sobre el tema se pueden consultar, entre
otras, las Sentencias C-519 de 2010 y C-703 de 2010.
[12] Sentencia T-254 de 1993.
[13] Sentencia C-401 de 1995.
[14] Sentencia C-595 de 2010.
[15] Sentencia C- 595 de 2010. En el mismo sentido se pueden consultar las
siguientes sentencias: T-092 de 1993, C-432 de 2000, C-671 de 2001, C-293 de
2002, C-339 de 2002, T-760 de 2007 y C-486 de 2009.
[16] El carácter de derecho fundamental del medio ambiente, dada su
relación con derechos de esa índole, fue reiterado por la Corte, entre muchas otras, en las Sentencias C-432 de 2000, C-671 de 2001, C-293 de 2002 y
C-595 de 2010.
[17] Cft. Las Sentencias C-245 de 2004, C-401 de 2010 y C703 de
2010, entre otras.
[18] Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las siguientes
Sentencias: C-214 de 1994, C-818 de 2005, C-595 de 2010 y C-703 de 2010.
[19] Sentencia C-214 de 1994.
[20] Sentencia C-703 de 2010. El tema también puede ser consultado en las
Sentencias C-214 de 1994, C-506 de 2002 y C-818 de 2005, entre otras.
[21] Sentencia C-703 de 2010.
[22] Cfr., entre otras, las Sentencias C-214 de 1994, C-506 de 2002,C-818
de 2005, C-595 de 2010 y C-703 de 2010.
[23] Sentencia C-214 de 1994.
[24] Sentencia C-564 de 2000. Sobre el punto se pueden consultar
también, entre otras, las Sentencias T-145 de 1993, C-214 de 1994; C-597 de
1996 y C-690 de 1996; C-160 de 1998.
[25] Sentencia T-145 de 1993.
[26] Sentencia C-478 de 2007.
[27] Sentencia Ibídem.
[28] Sentencia C-194 de 2005.
[29] Cfr. Sentencias T-438 de 1992, T-438 de 1994, SU-637 de 1996 y C-1265
de 2005, entre otras.
[30] Sentencia C-554 de 2001.
[31] Sentencia C-478 de 2007.
[32] En la Sentencia C- 595 de 2010, la Corte Constitucional declaró exequible el parágrafo del artículo 1° de la Ley 1333 de 2009, que contempla la presunción de culpa o dolo en materia de responsabilidad
ambiental.
[33] Ver “Nuevo Régimen Sancionatorio Ambiental”, Universidad
Externado de Colombia, primera edición, abril de 2010, Compiladores Oscar Darío
Amaya Navas y María del Pilar García Pachón, pág202.
[34]  A dicho principio se refirió la Corte en la Sentencia C-595 de 2010.
[35] Cfr. Sentencia C-703 de 2010.
[36] Ver “Nuevo Régimen Sancionatorio Ambiental”, Universidad
Externado de Colombia, primera edición, abril de 2010, Compiladores Oscar Darío
Amaya Navas y María del Pilar García Pachón, pág. 120.
[37] Cfr. Ibídem.
[38] Cfr. Las Sentencias C-870 de 2002, T-544 de
2004 y C-478 de 2007, entre otras.
[39] Sentencia C-478 de 2007.