C-655-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-655/03
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Alcance
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Participación en el sistema financiero con
el fin de apoyar las operaciones de microcrédito
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Propuesta de reestructuración
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Régimen de inspección y vigilancia/CAJA
DE COMPENSACION FAMILIAR-Límites a la autoridad de control para conceder
permisos o licencias
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Administración y destinación recursos de
la seguridad social
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Trámite de información solicitada por
órganos de control del Estado
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Favorecimiento de beneficio tributario
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Manejo de recursos por Empresa Promotora
de Salud y Caja de Compensación Familiar/CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Exento
de pagar la tarifa de control fiscal al igual que las empresas promotoras de
salud/SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR Y SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE
SALUD-Salvo disposición en contrario continúan gravados con el tributo a
favor de las Contralorías
SEGURIDAD SOCIAL-Definición
La seguridad social como el conjunto
de medidas institucionales dirigidas a proteger al individuo y a sus familias
de las consecuencias nocivas que generan los distintos riesgos sociales a que
se encuentran expuestos, y cuya ocurrencia puede afectar en forma significativa
su capacidad y oportunidad para proveer los recursos necesarios en orden a
garantizar una subsistencia digna.
SEGURIDAD SOCIAL-Promoción del bienestar común
SEGURIDAD SOCIAL-Objeto
Su objetivo es propiciar la
prosperidad de los asociados con apoyo en los programas que desarrollen los
distintos gobiernos, los cuales deben estar dirigidos a permitir que el
individuo y su familia pueda afrontar adecuadamente las contingencias derivadas
de las enfermedades, la invalidez, el desempleo, el sub - empleo y las
consecuencias de la muerte; a brindarle una adecuada protección a ciertos
estados propios de la naturaleza humana como la maternidad y la vejez; y a
ofrecerle unas condiciones mínimas de existencia y recreación social que le
permitan desarrollarse física y sicológicamente en forma libre y adecuada,
facilitando de este modo su total integración a la sociedad.
SEGURIDAD SOCIAL-Orden jurídico internacional/SEGURIDAD
SOCIAL-Derecho colectivo
SEGURIDAD SOCIAL-Carácter expansivo y no concluyente
A la seguridad social se le reconoce un carácter
expansivo y no excluyente, que a partir de la solidaridad e igualdad, busca
llevar prosperidad y bienestar a todos los sectores de la población, en
particular a los más desprotegidos; propósito que depende en gran medida de las
circunstancias políticas, económicas y jurídicas existentes, del compromiso de
los gobiernos y del adecuado manejo que se haga de los recursos que sean
apropiados y dispuestos para el cumplimiento de ese fin.
SEGURIDAD SOCIAL-Fundamento constitucional/SEGURIDAD
SOCIAL-Definición constitucional
SEGURIDAD SOCIAL-Concepto ampliado/SEGURIDAD SOCIAL-Participación
de particulares en la ampliación de la cobertura y ejecución de prestaciones
SEGURIDAD SOCIAL-Ambito de aplicación de principios/SEGURIDAD
SOCIAL-Eficacia
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Universalidad/SEGURIDAD SOCIAL-Solidaridad/SEGURIDAD
SOCIAL-Integralidad/SEGURIDAD SOCIAL-Unidad/SEGURIDAD SOCIAL-Participación/SEGURIDAD
SOCIAL-Criterio de cobertura progresiva
SEGURIDAD SOCIAL EN EL ESTADO SOCIAL DE
DERECHO-Armonía plena con
el conjunto de valores, principios y reglas
SEGURIDAD SOCIAL-Derecho irrenunciable/SEGURIDAD SOCIAL-Servicio
público obligatorio
SEGURIDAD SOCIAL-Derecho de segunda generación y desarrollo
progresivo/SEGURIDAD SOCIAL-Fundamental por conexidad
RENTAS PARAFISCALES-Alcance/RECURSOS PARAFISCALES-Características
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Codificación de recursos como rentas
parafiscales/SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Regula elementos que
definen una renta fiscal
SEGURIDAD SOCIAL-Naturaleza jurídica/COTIZACION EN
SEGURIDAD SOCIAL-Naturaleza
SEGURIDAD SOCIAL-Recursos de destinación específica
ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Función
ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Garantía de adecuada prestación de los
servicios que ofrece el POS/ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Reconocimiento de
UPC
UNIDAD DE PAGO POR CAPITACION-Valor cuota por persona afiliada cotizante
o beneficiaria
ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Recursos tienen carácter parafiscal
ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Relación indisoluble e inescindible que
impide considerar recursos como propios
ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Contrato de aseguramiento especial
PLAN OBLIGATORIO DE SALUD-Recursos tienen carácter parafiscal
ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Captación de recursos por fuera del POS
por pagos de sobreaseguramiento o planes complementarios
ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Imposibilidad de imponer tributos a
recursos dentro del POS/SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA-Sujetos
pasivos del impuesto de los fondos que administran contribuciones parafiscales
IMPUESTO A LAS TRANSACCIONES FINANCIERAS-No recae en recursos de la seguridad
social
SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA-Exención comprende transacciones entre EPS
o ARS por prestación del POS
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Naturaleza jurídica/SUBSIDIO FAMILIAR-Definición
SUBSIDIO FAMILIAR-Naturaleza jurídica
SUBSIDIO FAMILIAR-Recursos tienen carácter parafiscal
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Recursos parafiscales/CAJA DE
COMPENSACION FAMILIAR-Recursos constituyen contribución parafiscal/CAJA
DE COMPENSACION FAMILIAR-Financiamiento subsidios en salud/REGIMEN DE
SUBSIDIOS EN SALUD-Financiamiento/SOLIDARIDAD DEL FONDO DE SOLIDARIDAD Y
GARANTIA-Recursos del subsidio
CONTROL FISCAL-Función pública/CONTROL FISCAL-Objeto y
entidad sobre la cual recae
GESTION FISCAL-Concepto
CONTROL FISCAL EXTERNO-Autonomía administrativa presupuestal y
jurídica de los organismos que lo ejercen
CONTROL FISCAL-Autonomía genérica para su ejercicio requiere tres
esferas espaciales y concurrentes
CONTROL FISCAL-Autonomía administrativa
CONTROL FISCAL-Autonomía presupuestal
CONTROL FISCAL-Autonomía jurídica
SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD-Tarifa de control fiscal respeta el
principio de legalidad y desarrolla el de autonomía presupuestal/CONTRALORIA
GENERAL DE LA REPUBLICA-Independencia fiscalizadora frente a elaboración y
expedición del presupuesto
TARIFA DE CONTROL FISCAL-Tributo especial
CONTROL FISCAL-Ejercicio/TARIFA DE CONTROL FISCAL-Cálculo por
fiscalización de particulares que manejan bienes de la Nación
TARIFA DE CONTROL FISCAL-No existe vulneración del legislador por
excluir de su pago a EPS y Caja de Compensación Familiar
No encuentra la Corte que el
legislador haya violado la Constitución Política, al excluir del pago de la
tarifa de control fiscal a las EPS y a las Cajas de compensación Familiar.
Considerando que los recursos que manejan esas entidades son recursos
parafiscales, que pertenecen al Sistema de Seguridad Social y que por expreso mandato
del artículo 48 de la Constitución Política no pueden ser utilizados ni
destinados a fines diferentes al previsto para el servicio por la ley, es claro
que su exclusión del sistema tributario obedece a un fin constitucional
legitimo.
SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL-Equilibrio económico a través de
la administración delegada
DERECHO A LA
SEGURIDAD SOCIAL-Efectividad
SEGURIDAD
SOCIAL-Protección recursos parafiscales/SEGURIDAD
SOCIAL-Eficiencia en el pago y trasferencia de las cotizaciones
SEGURIDAD SOCIAL-Beneficio al que pueden acceder las personas/TARIFA DE CONTROL
FISCAL-No constituye tasa ni contribución
CONTRALORIA
GENERAL DE LA REPUBLICA-Autonomía presupuestal
TARIFA DE
CONTROL FISCAL-Finalidad
La tarifa de control fiscal busca
garantizar la existencia de recursos y coadyuvar a mantener la autonomía de la
Contraloría frente a los poderes públicos, por ser el control fiscal una
función pública de obligatorio cumplimiento, el Estado tiene el deber de
apropiar los recursos necesarios y de garantizar que los mismos ingresen al
presupuesto de los órganos de control para que sean manejados por éstos
libremente, independientemente de cuál sea la fuente de los mismos o la vía de
la que éstos provengan. Recuérdese que la tarifa de control fiscal no es el
resultado de una imposición constitucional, sino la consecuencia de una medida
legislativa que, en ejercicio de su libertad de configuración política, puede
ser reformada, modificada o derogada por el propio Congreso de la República.
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Sometimiento al control fiscal de las EPS
y las Caja de Compensación Familiar
ENTIDAD PRESTADORA DE SALUD Y CAJA DE
COMPENSACION FAMILIAR-No
están obligadas a cancelar contribuciones a las Contralorías
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Procede por desconocimiento de la
autonomía administrativa y jurídica de la Contraloría General de la República
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Función exclusiva y excluyente/SUPERINTENDENCIA-Asignación
de funciones en contravía de la Constitución
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Violación de la autonomía jurídica del
órgano de control fiscal
SUPERINTENDENCIA-Creación legal/CONTRALORIA GENERAL DE
LA REPUBLICA-Creación constitucional
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Ejercicio de la función fiscal
AUTONOMIA DE LA GESTION FISCAL-Protección recae sobre órganos de control
FUNCION PUBLICA-Principios/PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Gestión
de los órganos de control en forma libre e independiente
Referencia: expediente D-4433
Demanda de inconstitucionalidad contra el
art. 20 (parcial) de la Ley 789 de 2002, “por la cual se dictan normas para
apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos
artículos del Código Sustantivo del Trabajo”
Actor: Fredy Cespedes Villa
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C., cinco (5) de agosto de dos mil tres
(2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Fredy Cespedes Villa demandó el aparte final
del inciso 2° y los numerales 1° y 2° del inciso 3° del artículo 20 de la Ley
789 de 2002, “por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar
la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo del
Trabajo”
El Magistrado Sustanciador, mediante Auto del cinco
(5) de febrero de 2003, admitió la demanda, dispuso su fijación en lista, y
simultáneamente, corrió traslado al Procurador General de la Nación para lo de
su competencia. En la misma providencia, ordenó comunicar al Presidente del
Congreso, al Contralor General de la Nación, al Ministro de Protección Social,
a la Superintendencia Nacional de Salud, a la Superintendencia de Subsidio
Familiar, a la Asociación Colombiana de Administradores de Fondos de Pensiones
y Cesantías (Asofondos de Colombia) y a la Federación Nacional de Cajas de
Compensación Familiar (Fedecajas) de la iniciación del proceso, para que
intervinieran si lo consideran conveniente.
Una vez cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.  NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el artículo acusado,
conforme a su publicación en el Diario Oficial número 45.046 de diciembre 27 de
2002, subrayando los apartes demandados:
Ley 789 de 2002
(diciembre 27)
“por la
cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se
modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo.”
Artículo 20. Régimen de Inspección y
Vigilancia. Las autorizaciones que corresponda expedir a la autoridad de
inspección, vigilancia y control, se definirán sobre los principios de
celeridad, transparencia y oportunidad. Cuando se trate de actividades o
programas que demanden de autorizaciones de autoridades públicas, se entenderá
como responsabilidad de la respectiva Caja o entidad a través de la cual se
realiza la operación, la consecución de los permisos, licencias o
autorizaciones, siendo función de la autoridad de control, verificar el
cumplimiento de los porcentajes de ley. Las autorizaciones a las Cajas se
regularán conforme los regímenes de autorización general o particular que se
expidan al efecto. El Control, se ejercerá de manera posterior sin perjuicio de
las funciones de inspección y vigilancia.
Corresponde a la Superintendencia del
Subsidio Familiar, frente a los recursos que administran las Cajas de
Compensación Familiar y a la Superintendencia Nacional de Salud frente a los
recursos que administran las entidades promotoras de salud la inspección,
vigilancia y control. Las entidades mencionadas, con el objeto de respetar
la correcta destinación de los recursos de la seguridad social, conforme lo
previsto en el artículo 48 de la Constitución Nacional no estarán obligadas a
cancelar contribuciones a las Contralorías.
Para efecto de las solicitudes de
información que se deban tramitar por otros órganos de control diferentes a las
entidades de supervisión señaladas, tendrán los siguientes principios:
1. Coordinación interinstitucional. Conforme
este principio, no se podrán modificar los reportes que hayan sido definidos
por las Superintendencias del ramo, en relación a la información o
procedimientos que allí se contienen.
2. Economía. No se podrá solicitar en
forma duplicada información que se reporta a las entidades de control antes
citadas. Para este efecto, los organismos de control que requieran información
remitida a las Superintendencias mencionadas, deberán solicitarla a éstas
últimas. Cuando se requieran controles permanentes o acciones particulares de
inspección, vigilancia y control, deberá acudirse a las Superintendencia de
Subsidio y Salud, con el propósito de que se adelanten en forma coordinada.
Los estados financieros, que se reporten conforme las reglas
contables que se definan por la Superintendencia Nacional de Salud y
Superintendencia del Subsidio Familiar, deberán ser aceptados para todos los
efectos, por todas las entidades con funciones de consolidación contable. Para
efecto de las reglas contables y presentación de estados financieros que se
deban expedir frente a las entidades mencionadas, primarán criterios que se
definan por las entidades de supervisión mencionadas.
(…)
III.    LA DEMANDA
El accionante considera que los apartes demandados contenidos
en el art. 20 de la Ley 789 de 2002, vulneran los artículos 119, 267 y 268  de
la Constitución Política, por las siguientes razones:
3.1. En primer lugar, porque la primera de las frases
demandadas restringe la facultad que tiene la Contraloría para imponer el pago
de una contribución a las entidades bajo su control,[1] con el fin de
garantizar su autonomía presupuestal prevista en el art. 267 Superior. Como
quiera que los recursos provenientes de las entidades fiscalizadas constituyen
su presupuesto, la exclusión a las Superintendencias de Subsidio Familiar y de
Salud, las Cajas de Compensación Familiar y las Entidades Promotoras de Salud
de cancelar la respectiva contribución, restringe la autonomía de la
Contraloría para la obtención de su financiación. En este sentido, el actor
resalta el contenido de la Sentencia C-1148 de 2001 proferida por esta
Corporación, en lo que se refiere a la trascendencia de garantizar la autonomía
financiera de la Contraloría, para efectos de mantener su independencia
fiscalizadora frente a las ramas del poder público.
A juicio del actor, no es de recibo el argumento
expuesto en la Ley 789 de 2002 según el cual, la exclusión de estas entidades
del pago de la tarifa fiscal se justifica en el hecho de que administran
recursos destinados para la seguridad social. De ser así, estima que la norma
debió haber incluido también a otras entidades que manejan el mismo tipo de
recursos y haber previsto una solución alterna para la financiación del
presupuesto de la entidad.
Así mismo, en relación con el mismo cargo, el actor
advierte que el primer aparte demandado genera inequidad al interior de las
entidades fiscalizadas por la Contraloría, como quiera que autoriza que sólo
algunas de ellas contribuyan con el sostenimiento de la entidad.
3.2. En segundo lugar, el accionante señala que los
numerales 1 y 2 de la norma demandada vulneran el art. 268 Superior, porque
limitan la facultad de la Contraloría para obtener la información que
consideren necesaria durante su labor de fiscalización de las Cajas de
Compensación y las Entidades Promotoras de Salud.
A juicio del demandante, las medidas allí previstas
implican lo siguiente:
“a. Que la
información que pueda solicitar el ente de control sea únicamente la entregada
por parte de las Cajas de Compensación Familiar y Entidades Promotoras de Salud
a las Superintendencias del ramo.
b. Que en caso se (sic) requerirse
información adicional, se debe ´acudir´ a las superintendencias de subsidio y
salud con el propósito de solicitar tal información en forma coordinada.”
Por lo tanto, en virtud de la disposición demandada,
la Contraloría se encuentra supeditada a los documentos, informes y formatos
que reposan en las Superintendencias de Subsidio Familiar y de Salud. Como
quiera que el control de legalidad que realizan las Superintendencias es
diferente al control fiscal desempeñado por la Contraloría, ésta debe poder
obtener la información que necesita para el cumplimiento de sus funciones
directamente de las entidades controladas, pues sólo de esta forma, su
auditoría puede considerarse autónoma e independiente.
IV.  INTERVENCIONES
1. Intervención de la Superintendencia de Subsidio
Familiar
La Representante Judicial de la Nación -
Superintendencia de Subsidio Familiar intervino en el proceso de la referencia.
Sin embargo, en su escrito no se manifestó sobre la constitucionalidad de la
norma demandada, porque su argumentación se dirigió a demostrar que las
disposiciones acusadas no le son aplicables a las Cajas de Compensación
Familiar.
Con fundamento en la normatividad sobre el Sistema del
Subsidio Familiar y la jurisprudencia constitucional, la interviniente sostiene
que las Cajas de Compensación Familiar no se encuentran sujetas al control de
la Contraloría por varias razones. En primer lugar, porque son corporaciones de
carácter privado que administran recursos de naturaleza parafiscal,
provenientes de la relación entre empleador y trabajador, para ser reinvertidos
en el mismo sector económico. Como quiera que estos recursos no ingresan al
presupuesto nacional, ni constituyen un fondo o bien de la Nación, las Cajas de
Compensación no se encuentran dentro del ámbito de control fiscal atribuido a
la Contraloría por el art. 267 Superior. Así mismo, porque las Cajas de
Compensación se encuentran sujetas a un régimen especial en el cual no se
establece expresamente su fiscalización por parte de Contraloría, y por lo
tanto, su vigilancia es de competencia exclusiva de la Superintendencia de
Subsidio Familiar conforme al principio de legalidad.
Sobre los numerales que fueron demandados, y en
concordancia con la posición defendida, sostuvo la interviniente que es la
Superintendencia de Subsidio Familiar, y no la Contraloría General de la
Nación, la entidad competente para definir los métodos de rendición de cuentas
y de presentación de los informes que deben cumplir las Cajas de Compensación,
como en efecto se extrae de lo consagrado en los artículos 7º del Decreto 2150
de 1982 y 24 de la Ley 789 de 2002.
Por consiguiente, de la presente intervención se puede
concluir que la posición asumida por la Superintendencia de Subsidio Familiar
se concreta en el hecho de que, a su juicio, los apartes demandados se ajustan
a la Constitución y deben ser declarados exequibles, siempre y cuando se
entienda que los mismos no le son aplicables a las Cajas de Compensación
Familiar.
2. Intervención del Ministerio de Justicia y del
Derecho
A través de apoderada, el Ministerio de Justicia y del
Derecho intervino dentro del proceso de la referencia, y solicitó a la Corte la
declaratoria de exequibilidad de las expresiones demandadas incluidas en el
art. 20 de la Ley 789 de 2002, con fundamento en los siguientes argumentos:
En relación con el primero de los cargos formulados,
señaló que la exoneración del pago de la tarifa fiscal encuentra su
justificación en lo dispuesto en el inciso 5º del art. 48 Superior, según el
cual, los recursos que administran las instituciones dedicadas a la seguridad
social sólo pueden ser destinados a prestar este tipo de servicios. Por lo
tanto, teniendo en consideración que la exoneración del pago de la contribución
beneficia a las Cajas de Compensación Familiar y a las Entidades Prestadoras de
Salud, como entidades prestadoras del servicio de seguridad social, la
disposición debe ser declarada exequible.
Sobre el segundo cargo, la interviniente consideró que
los numerales demandados también se ajustan a la Carta Política, porque con
ellos se pretende evitar la duplicidad de funciones y el desgaste
administrativo. La apoderada destacó que las medidas adoptadas materializan el
principio de economía administrativa, sin detrimento de la naturaleza de las
funciones propias de cada entidad, puesto que a su juicio, la Contraloría
mantiene su facultad de solicitar directamente ante la entidad sujeta a
control, la información que no pueda obtener a través de las Superintendencias
de Subsidio Familiar y de Salud.
3. Intervención de la Contraloría General de la
República
El apoderado especial de la Contraloría
General de la República intervino dentro del proceso, solicitando que se
declaren inexequibles los apartes del art. 20 de la Ley 789 de 2002 que fueron
demandados, por las siguientes razones:
Sobre el primer cargo, sostuvo el
interviniente que las Cajas de Compensación Familiar y las Entidades Promotoras
de Salud se encuentran sujetas al control de la Contraloría, toda vez que son
particulares que manejan dineros públicos provenientes de las contribuciones
parafiscales que aportan los empleadores y los trabajadores. En esta medida, el
beneficio que las excluye de pagar la tarifa de control fiscal impuesta por la
Contraloría, atenta contra la autonomía presupuestal de la entidad, y así
mismo, genera una vulneración del derecho a la igualdad frente a las demás
entidades fiscalizadas que sí deben contribuir con el sostenimiento económico
del órgano de control.
De igual forma, el interviniente
consideró que el segundo cargo también está llamado a prosperar, como quiera
que le corresponde a la Contraloría General de la República, y a los
contralores departamentales, distritales y municipales, definir el
procedimiento de rendición de cuentas de los responsables fiscalmente, de
acuerdo al numeral 1º del art. 268 y al inciso 6º del art. 272 Superior. A su juicio,
el legislador no puede reglamentar un tema cuya regulación se le atribuyó
constitucionalmente a la entidad de control fiscal.
Por lo demás, el apoderado especial de la
Contraloría coadyuvó los argumentos expuestos por el demandante en relación con
la restricción que para el ejercicio autónomo de la auditoría fiscal implica,
el obtener la información acerca de las Cajas de Compensación y las Entidades
Promotoras de Salud a través de las Superintendencias de la rama respectiva.
4. Intervención del Ministerio de Protección Social
El jefe de la oficina asesora jurídica y
de apoyo legislativo del Ministerio de Protección Social, intervino en el
presente proceso solicitando que los apartes demandados sean declarados
exequibles por esta Corporación.
Con fundamento en jurisprudencia
constitucional, el interviniente estimó que la excepción de pagar la tarifa de
control fiscal prevista en el primer aparte demandado, busca proteger los
recursos destinados a la prestación del servicio de seguridad social, de conformidad
con los mandatos contenidos en los artículos 11, 48, 49 y 366 de la
Constitución.
En relación con el segundo cargo
formulado por el actor, el interviniente sostuvo que a pesar de que la
naturaleza del control de la Contraloría es diferente a la naturaleza de la
vigilancia de las Superintendencias - pues, mientras que la primera es fiscal,
la segunda es técnica -, es posible reducir los trámites y crear una
coordinación institucional con el objetivo de hacer más eficiente ambos
controles.
5. Intervención de la Superintendencia Nacional de
Salud
A través de apoderado, la Superintendencia Nacional de
Salud intervino en el proceso, defendiendo la constitucionalidad del primero de
los apartes demandados, pues argumentó que la disposición garantiza que la
destinación de los recursos parafiscales administrados por las Cajas de
Compensación y las Entidades Promotoras de Salud sean utilizados exclusivamente
para la prestación de servicios en seguridad social, como lo prevé el artículo
48 de la Constitución Política.
Debe señalar la Corte que quien intervino en este
proceso a nombre de la Superintendencia Nacional de Salud, no se manifestó
sobre el segundo cargo formulado en la demanda.
6. Intervención ciudadana de Juan Diego Buitrago
Galindo
El ciudadano Juan Diego Buitrago Galindo
presentó un escrito de intervención en el cual se refirió únicamente respecto
del primer cargo formulado en la demandada. En su intervención defendió la
constitucionalidad del aparte normativo respectivo, señalando que de prosperar
el cargo, se vulneraría el artículo 48 Superior, en el que expresamente se
consagra el carácter especial de los recursos que manejan las entidades
referidas en la norma, los cuales deben destinarse únicamente a la prestación
de los servicios de seguridad social en salud. Agrega que de ser declarado
inexequible, estos recursos tendrían que disponerse para atender el pago de la
contribución, disminuyendo la cobertura de los servicios en salud de la
población más pobre y vulnerable.  Por último, advirtió que la facultad de
cobrar la tarifa de control fiscal proviene de la ley y no de los artículos
constitucionales señalados por el actor, por lo que debe prevalecer el mandato
de rango constitucional que ordena la destinación especial de los recursos de
la seguridad social.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador General de la Nación, en concepto
No. 3179 recibido el 21 de marzo de 2001, solicitó a la Corte Constitucional
declarar la inexequibilidad de los apartes demandados, con fundamento en los
siguientes argumentos:
Con respecto al primer cargo, el Procurador explicó
que la cuota de fiscalización grava a las entidades y no a los recursos que
administra. Para fundamentar esta afirmación, argumentó que las entidades que
manejan bienes para la seguridad social, administran este dinero en cuentas
independientes a las del patrimonio de la respectiva entidad, razón por la cual
la contribución se liquida sobre su patrimonio y no sobre los recursos que
administra, como erróneamente lo comprende el actor. Precisamente, es por esta
razón que advierte la importancia de que la Contraloría ejerza un control
fiscal sobre las actividades de estas entidades, pues es su obligación velar
por el manejo eficiente y la destinación de los recursos parafiscales que
administra. Por todo lo anterior, las Superintendencias de Subsidio Familiar y
Salud, las Cajas de Compensación y las Entidades Promotoras de Salud deben
colaborar para la financiación de la entidad que los fiscaliza, sin que esto
implique una vulneración de la destinación específica de los recursos de la
seguridad social.
En cuanto al segundo cargo, la
Procuraduría solicitó que se declararan inexequibles las disposiciones que
señalan a las Superintendencias de Subsidio Familiar y de Salud como
intermediarias entre la Contraloría y los entes controlados, en lo que se
refiere al intercambio de información. Luego de concluir que el contenido de
los numerales demandados le resultan aplicables a todos los organismos de control,
incluyendo a la Procuraduría General de la Nación, señaló que los mismos
vulneran el principio de la separación de poderes, así como la autonomía, la
independencia y la prevalencia en materia de control fiscal y disciplinario de
los órganos de control frente a las demás entidades del Estado, en la medida en
que condiciona su labor y la supedita a la que puedan realizar previamente la
Superintendencias de Subsidio Familiar y de Salud.
A su juicio, los numerales demandados no facilitan una
colaboración armónica entre entidades, sino una sujeción de los órganos de
control a las determinaciones de las Superintendencias del ramo. En este mismo
sentido, el Ministerio Público advirtió sobre la pérdida de independencia
durante el trámite de las investigaciones fiscales, en las cuales la
Contraloría deba solicitar a las Superintendencias información de la cual se
colija que ellas también son responsables.
Por estos motivos, consideró que le asiste razón al
actor cuando afirma que la dependencia a las reglas contables fijadas por las
Superintendencias y a su autorización para el acceso a la información
requerida, implica una pérdida de la autonomía de los organismos de control
durante el ejercicio de sus funciones de vigilancia.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. La
competencia
De acuerdo con el mandato contenido en el numeral 4°
del artículo 241 de la Constitución Política, esta Corporación es competente
para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad formulada en
contra del inciso 2° (aparte final) y los numerales 1° y 2° del inciso 3° del
artículo 20 de la Ley 789 de 2002.
2. Lo que se debate
Según lo sostiene el demandante, los
incisos 2° y 3° del artículo 20 de la Ley 789 de 2002 son contrarios a los
artículos 267 y 268 de la Constitución Política, por cuanto desconocen la
autonomía administrativa, presupuestal y fiscal de la Contraloría General de la
República, otorgada por las disposiciones  constitucionales citadas. A su
juicio, los incisos 2° y 3° violan dicha autonomía, no solo por el hecho de
excluir del pago de la tarifa de control fiscal a las Superintendencias de
Subsidio Familiar y de Salud y a las Cajas de compensación Familiar y las
Empresas Promotoras de Salud ( en adelante E.P.S.)(inciso 2°), sino también,
por cuanto subordinan las actuaciones de los organismos de control, y en
particular de las Contralorías, a los criterios que fijen las Superintendencias
respecto de las informaciones que aquellas exijan a las Cajas de Compensación y
a las E.P.S. para el ejercicio del control fiscal (inciso 3°).
Cabe destacar, que quines intervinieron en
este proceso y lo hicieron en representación de la Superintendencia de Subsidio
Familiar, el Ministerio del Interior y de Justicia, el Ministerio de la
Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud, se oponen a las
acusaciones formuladas en la demanda. De un lado, coinciden en señalar que a
través del beneficio tributario la norma busca darle a los recursos de la
seguridad social la destinación especial que ordena el artículo 48 Superior; y
del otro, que lo perseguido por el precepto, cuando hace referencia a la forma
como debe manejarse la información contable, es desarrollar los principios
institucionales de coordinación y colaboración armónica entre las
Superintendencias y los órganos de control fiscal.
No obstante, tanto la Contraloría General
de la Nación en su escrito de intervención, como el Ministerio Público en el
concepto de rigor, comparten plenamente los motivos de inconstitucionalidad de
la norma, señalando que excluir del pago de la tarifa de control fiscal a
ciertas entidades de la seguridad social, y subordinar la acción de los órganos
de control a los procedimientos fijados por las Superintendencias de Subsidio y
de Salud, es en efecto una clara violación a la autonomía administrativa,
presupuestal y funcional reconocida por la Constitución Nacional a los órganos
de control fiscal.
En lo que se refiere al cargo formulado
contra el inciso 2°, mientras el demandante y el Ministerio Público coinciden
en afirmar que el beneficio tributario en él previsto favorece no solo a las
Cajas de compensación y a las EPS, sino también a las Superintendencias de
Subsidio Familiar y de Salud, los demás intervinientes, incluida la Contraloría
General, consideran que dicho beneficio es reconocido por la norma únicamente
en favor de las Cajas de Compensación y de Empresas Promotoras de Salud.
Esta diferencia interpretativa en torno al
contenido del inciso 2°, exige que la Corte, antes de formular y resolver el
problema jurídico que se deriva del presente juicio, entre a establecer cuál es
el verdadero alcance de la norma objeto de impugnación.
3. Alcance de la norma parcialmente
demandada y contexto dentro del cual fue expedida.
3.1. Como es sabido, el artículo 20
parcialmente acusado hace parte de la Ley 789 de 2002, “Por la cual se
dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se
modifican algunos artículos del Código Sustantivo del Trabajo”. Dicho
precepto se encuentra ubicado en el Capitulo V de la precitada ley, el cual se
ocupa de regular todo lo concerniente al “Régimen de organización y
funcionamiento de las Cajas de Compensación Familiar”.
3.2. En procura de hacer realidad algunos
de los objetivos propuestos en la ley, como es el de ampliar la protección
social, en el Capítulo V se adoptan medidas que buscan modernizar el ámbito
operativo y funcional de las Cajas de Compensación Familiar, estableciendo
cambios al régimen legal imperante. Para este propósito, y en lo que interesa a
la presente causa, el artículo 15 se ocupa de extender la participación de las
Cajas de Compensación en los servicios de seguridad social - reconocidas
expresamente en la Leyes 21 de 1982 y 100 de 1993-, al (i) permitirles ejecutar
las actividades que le son propias ya sea directamente o mediante alianzas
estratégicas con otras cajas o entidades especializadas del sector público o
privado; (ii) habilitarlas para invertir en los regímenes de salud, pensiones y
riesgos profesionales de acuerdo con las reglas del estatuto financiero y demás
normas concordantes; (iii) autorizarles asociarse entre sí o con terceros, con
el fin de crear entidades administradoras de la seguridad social en cualquiera
de los regímenes descritos - salud, pensiones y riesgos profesionales -; y (iv)
al garantizarles la competencia para administrar recursos del régimen
subsidiado de salud.
Asimismo, con el fin de apoyar las
operaciones de microcrédito, también se faculta a las Cajas para participar en
el sistema financiero bajo las mismas reglas que regulan la actividad; les
autoriza retomar el crédito de consumo para realizar actividades de subsidio en
dinero, recreación social, deportes, turismo, cultura, educación, capacitación,
entre otros; amplía hasta el año 2006 el término para que las Cajas continúen
manejando los recursos de vivienda de acuerdo con lo previsto para el Fondo de
Vivienda de Interés Social; e igualmente, las faculta para desarrollar un
sistema de información de beneficiarios, para administrar programas de
microcrédito y realizar actividades de mercadeo incluyendo la administración de
farmacias.
3.3. Acorde con la reestructuración
propuesta para las Cajas de Compensación Familiar por la citada ley, en el
mismo capítulo se regula todo lo concerniente a los regímenes de liquidación
(art. 17), de administración y gasto (art. 18), de afiliación voluntaria para
la expansión de cobertura de servicios sociales (art.19), de transparencia
(art.21), de manejo de conflictos de interés (art. 23) y, por supuesto, de
inspección y vigilancia (art. 20).
3.4. En relación con el régimen de
inspección y vigilancia, el inciso primero del artículo 20
comienza por señalar que las autorizaciones que corresponda expedir a las
autoridades que tienen a su cargo dicha función de control, deben definirse con
base en los principios de celeridad, transparencia y oportunidad. Del mismo
modo, precisa que tratándose de actividades que demanden autorización de otras
autoridades públicas, es responsabilidad de la respectiva caja o entidad la
consecución de los permisos, licencias o autorizaciones, limitándose la
autoridad de control a verificar el cumplimiento de los porcentajes de ley.
Respecto al otorgamiento de las autorizaciones, precisa que se regularán
conforme al régimen de autorización general o especial que se expida para ese
efecto, y que el control se ejercerá en forma posterior sin perjuicio de las
funciones de inspección y vigilancia.
En el inciso segundo, la
norma le asigna a la Superintendencia de Subsidio Familiar, respecto de los
recursos que administran las Cajas de Compensación Familiar, y a la
Superintendencia Nacional de salud, respecto de los recursos que administran
las Entidades Promotoras de Salud (EPS), la competencia para ejercer la
inspección, vigilancia y control sobre dicho entes. Se precisa en el mismo
inciso, en el aparte que es objeto del primer reproche de inconstitucionalidad,
que “Las entidades mencionadas, con el objeto de respetar la correcta
destinación de los recursos de la seguridad social, conforme lo previsto
en el artículo 48 de la Constitución Política, no estarán obligadas a cancelar
contribuciones a las Contralorías”.
A partir de la labor de supervisión
asignada a las Superintendencias de Subsidio Familiar y de Salud, el inciso
tercero en lo acusado, define la manera como debe tramitarse la
información que es solicitada por los otros órganos de control del Estado a las
Cajas de Compensación Familiar y a las EPS, en ejercicio de la vigilancia que
les corresponde ejercer sobre los recursos públicos que manejan dichas
entidades. Invocando los principios de coordinación institucional y economía,
la norma fija las siguientes reglas:
-    No es posible modificar
los reportes que hayan sido definidos por las Superintendencias de Subsidio
Familiar y de Salud, en relación con la información o procedimientos que éstos
contengan.
-    No se puede solicitar
por duplicado la información que es reportada a las Superintendencias de
Subsidio y de Salud, debiendo los órganos de control que necesiten esa misma
información solicitarla a las respectivas superintendencias.
-    En caso que se
requieran controles permanentes o acciones particulares de inspección,
vigilancia y control, debe acudirse a las Superintendencias de Subsidio
Familiar y de Salud, con el fin de que se adelanten en forma coordinada.
-    Los estados financieros
que se reporten de acuerdo con las reglas contables definidas por la
Superintendencia de Subsidio Familiar y de Salud, deben ser aceptados para
todos los efectos por las entidades con funciones de consolidación contable.
-    Tratándose de las
reglas contables y presentación de estados financieros que se deban expedir
frente a las entidades controladas, prevalecen los criterios que se definan por
las entidades de supervisión mencionadas; es decir, por las Superintendencias
de Subsidio Familiar y de Salud.
3.5. Ahora bien, en cuanto al inciso 2° del
artículo 20, debe precisar la Corte que, contrario a la interpretación hecha
por el actor en la formulación de la demanda y por el Ministerio Público en su
concepto de rigor, el beneficio tributario en él previsto sólo busca favorecer
a las Cajas de Compensación Familiar y a las Empresas Promotoras de Salud
(EPS). Una lectura detenida del texto que lo contiene y de las disposiciones
citadas que le son concordantes, permite concluir que, en cuanto la razón de su
inclusión en el ordenamiento jurídico es - como lo expresa la norma- “respetar
la correcta destinación de los recursos de la seguridad social”, su ámbito
de aplicación se circunscribe a las entidades que tienen a su cargo el manejo o
la administración de tales recursos, sin que en ningún caso pueda comprender
también a las que cumplen funciones de inspección, vigilancia y control administrativo.
En la medida en que la Ley 100 de 1993 y
la  propia Ley 789 de 2002 le asignan a las Empresas Promotoras de Salud y a
las Cajas de Compensación Familiar el manejo de los recurso del sistema de
Seguridad Social, particularmente en el régimen contributivo y subsidiado de
salud, es claro que son estas entidades las favorecidas con el beneficio
tributario establecido por el legislador, y por lo tanto, las únicas que por
virtud de la norma impugnada no se encuentran obligadas a pagar la tarifa de
control fiscal. Las Superintendencias de Subsidio Familiar y Nacional de Salud,
en cuanto no tienen acceso a los recursos de la Seguridad Social y su actividad
se limita a la supervisión de las entidades que los administran, no están
incluidas en la hipótesis normativa en cuestión y, salvo disposición en
contrario, continúan gravadas con el tributo a favor de las Contralorías.
Por eso, aun cuando el aparte impugnado no
señale en forma expresa las entidades que quedan excluidas del pago de la
tarifa de control fiscal, la interpretación literal, finalista y sistemática
del texto en cuestión permite comprender que cuando éste utiliza la expresión “Las
entidades mencionadas”, en realidad esta haciendo referencia a las Cajas de
Compensación Familiar y a las Empresas Promotoras de Salud (EPS), pues, se
repite, son éstas y no las Superintendencias las destinatarias de los recursos
de la seguridad social, siendo tales recursos el motivo determinante de la
consagración del citado beneficio tributario.
Así las cosas, el cargo formulado por el
demandante en torno a la exclusión de ciertas entidades del pago de la tarifa
de control fiscal, será analizado por la Corte desde la perspectiva de que el
inciso 2° de la norma impugnada sólo lo prevé en beneficio de las Cajas de
Compensación Familiar y las Empresas Promotoras de Salud (E.P.S.).
3.6. Frente al inciso tercero del artículo
20, se tiene que su objetivo es establecer el procedimiento para que, con
fundamento en los principios de coordinación y economía, los demás organismos
de control del Estado, distintos a las Superintendencias de Subsidio y de
Salud, lleven a cabo el ejercicio de sus funciones. Por este aspecto, las
críticas que hace la demanda sobre un posible desconocimiento de la autonomía
del control fiscal, independientemente de que sean acogidas o rechazadas por
los distintos intervinientes, no plantean problemas de interpretación que, en
principio, imponga fijar un alcance distinto al que se extrae de su propio
texto.
Con base en estas consideraciones
preliminares, procede la Corte a plantear el problema jurídico que debe
resolver en el presente proceso constitucional.
4. Problema jurídico
A partir de los cargos formulados en la
demanda, de lo expuesto por los distintos intervinientes y del concepto rendido
por el señor Procurador General de la Nación, en esta oportunidad le
corresponde a la Corte resolver los siguientes problemas jurídicos:
-    Si el inciso 2° del artículo 20 la Ley 789, al eximir del pago
de la tarifa de control fiscal a las Cajas de Compensación Familiar y Empresas
Promotoras de Salud (EPS), viola la autonomía administrativa y presupuestal de
la Contraloría General de la República, reconocida expresamente en el artículo
267 de la Constitución Política.
-    Si el inciso 3° del artículo 20 la Ley 789, al sujetar la
función de control fiscal que se ejerce sobre las Cajas de Compensación y las
E.P.S., a los criterios que previamente fijen las Superintendencias de Subsidio
Familiar y de Salud, desconoce la autonomía de los órganos de control, y en
particular, la autonomía fiscal de la Contraloría General de la República
reconocida en los artículos 121, 267 y 268 de la Carta Política.
Para efecto de resolver los anteriores
cuestionamientos, la Corte se ocupará del tema de la seguridad social,
definiendo su fundamento doctrinal y constitucional, señalando cuál es la
naturaleza jurídica de sus recursos, y precisando si es constitucionalmente
posible que se puedan imponer tributos a los recursos que administran las
Empresas promotoras de salud y las Cajas de Compensación familiar. Igualmente,
se referirá la Corte al ejercicio del control fiscal, a sus características
básicas y a la forma como se apropian los recursos para llevar a cabo el
cumplimiento de esa función pública.
5. La seguridad social y su fundamento constitucional.
5.1. Acogiendo el criterio fijado por la
doctrina especializada, la jurisprudencia de esta Corporación[2] ha definido la
seguridad social como el conjunto de medidas institucionales dirigidas a
proteger al individuo y a sus familias de las consecuencias nocivas que generan
los distintos riesgos sociales a que se encuentran expuestos, y cuya ocurrencia
puede afectar en forma significativa su capacidad y oportunidad para proveer
los recursos necesarios en orden a garantizar una subsistencia digna.
5.2. En razón al importante papel que desempeña en el
proceso de promoción del bienestar común, la seguridad social es considerada
dentro del contexto internacional como una conquista de la humanidad y parte
esencial del desarrollo del recurso humano. Según lo ha dicho la Corte, surge
“como algo inmanente al hombre y al entorno familiar, como producto de la
vivencia armónica que debe existir entre el Estado y la persona, entre el
patrono y el trabajador, entre la sociedad y el individuo, relación que no es
casual sino que se da por la obligante necesidad de la dependencia
interpersonal e institucional que existe en toda sociedad medianamente
organizada.” [3]
Su objetivo es entonces propiciar la
prosperidad de los asociados con apoyo en los programas que desarrollen los
distintos gobiernos, los cuales deben estar dirigidos a permitir que el individuo
y su familia pueda afrontar adecuadamente las contingencias derivadas de las
enfermedades, la invalidez, el desempleo, el sub - empleo y las consecuencias
de la muerte; a brindarle una adecuada protección a ciertos estados propios de
la naturaleza humana como la maternidad y la vejez; y a ofrecerle unas
condiciones mínimas de existencia y recreación social que le permitan
desarrollarse física y sicológicamente en forma libre y adecuada, facilitando
de este modo su total integración a la sociedad.
5.3. De manera general, el orden jurídico
internacional ha considerado la seguridad social como un derecho colectivo que
surge de la propia condición humana, íntimamente relacionado con los derechos a
la vida, el trabajo y la salud, y en cuya realización están comprometidos
primariamente el Estado, como entidad organizada para la consecución de los
objetivos sociales de una comunidad, y también la sociedad en general. Como
derecho colectivo, consustancial a la existencia del hombre, la seguridad
social no se proyecta únicamente sobre las clases trabajadoras, es decir, no
agota su objetivo con la satisfacción de las necesidades de este sector como se
consideró inicialmente. En términos de la jurisprudencia, “[e]l perfil de este
derecho colectivo es mas amplio porque a través de él, se quiere llegar y es
más, se debe llegar a las clases desfavorecidas y marginadas de la población
que por esa desafortunada circunstancia, no tienen los medios de acceso a ese
deber social del Estado [el trabajo]”[4].
Desde esta perspectiva, puede afirmarse que a la
seguridad social se le reconoce un carácter expansivo y no excluyente, que a
partir de la solidaridad e igualdad, busca llevar prosperidad y bienestar a
todos los sectores de la población, en particular a los más desprotegidos;
propósito que depende en gran medida de las circunstancias políticas,
económicas y jurídicas existentes, del compromiso de los gobiernos y del
adecuado manejo que se haga de los recursos que sean apropiados y dispuestos
para el cumplimiento de ese fin.
5.4. En Colombia, la Carta Política de 1991 le
reconoce a la seguridad social fundamento constitucional expreso, ocupándose de
establecer los criterios normativos que gobiernan su aplicación. A este
respecto, los artículos 48 y 49 de la Constitución definen la seguridad social
como un derecho irrenunciable de todos los habitantes y como un servicio
público de carácter obligatorio, que debe prestarse por entidades públicas o
privadas bajo la dirección coordinación y control del Estado, y que está
llamado a desarrollarse con sujeción a los principios de eficiencia,
universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación en los
términos que señale la ley. Las mismas normas precisan que compete al Estado,
con la participación activa de los particulares, ampliar progresivamente la
cobertura de los servicios según los parámetros que fije el legislador, al
tiempo que prohibe de forma expresa que los recursos de las instituciones de la
seguridad social se utilicen o se destinen para fines diferentes a ella.
5.5. Según lo explica esta Corporación, a
propósito del alcance fijado a los artículos antes citados, el actual orden
constitucional ha adoptado un concepto amplio de la seguridad social, que se
plasma en el principio de cobertura universal, fundado en la dignidad de la
persona humana y no en la mera relación laboral, y se caracteriza por propender
y ofrecer a las personas el mayor número de servicios, auxilios, asistencias y
prestaciones en general, apartándose de la escuela que la limita a lo básico[5]. En palabras de la
Corte, dicho orden también se ha encargado de precisar el compromiso que tienen
los particulares en la realización de la seguridad social, pues al margen de
atribuirle al Estado la función de dirección, coordinación, reglamentación y
vigilancia, a éstos les asigna “el derecho y el deber concomitante de
participar en la ampliación de la cobertura y en la ejecución de las
prestaciones que les son propias.”[6]
De esta manera, la seguridad social, en los términos en que ha sido concebida,
no solo interesa a los fines del Estado, en el propósito de brindarle a todos
los ciudadanos la protección contra las contingencias sociales y las cargas
familiares, sino que compromete igualmente a la sociedad para el logro y
consecución de tales objetivos.
5.6. Respecto de los principios llamados
a gobernar y respaldar la institución, cabe destacar que la jurisprudencia
constitucional[7]
se ha referido a ellos para delimitar su ámbito de aplicación. Así, siguiendo
la concepción jurídica que los identifica, viene sosteniendo que el principio
de EFICIENCIA comprende la optimización social y económica de los recursos
administrativos, técnicos y financieros que han sido dispuestos para que los
beneficios y servicios que ofrece la seguridad social sean prestados en forma
pronta, adecuada y suficiente. El de UNIVERSALIDAD, representa - ni más ni
menos- que la garantía de protección para todos los habitantes del territorio
nacional durante todas las etapas de su vida y sin discriminaciones de ninguna
clase; principio que a su vez se relaciona con la obligación impuesta al Estado
y a la sociedad de ampliar progresivamente la cobertura del servicio. El
de SOLIDARIDAD, con el que se aspira a realizar el valor de justicia y el
concepto de dignidad humana, abarca la práctica de la mutua ayuda entre las
personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones  y las
comunidades bajo el principio de protección del más fuerte hacia el más débil;
debiendo el Estado direccionar los recursos de la seguridad social que
provengan del erario público, hacia los grupos de población más vulnerables. El
de INTEGRALIDAD, comporta la cobertura de todas las contingencias que
afectan la salud, la capacidad económica y en general las condiciones de vida
de toda la población, para lo cual cada persona debe contribuir según su
capacidad y recibir lo necesario para atender sus contingencias. El de UNIDAD,
implica la articulación de políticas, instituciones, regímenes,
procedimientos y prestaciones para alcanzar los fines de la seguridad social. Y
el de PARTICIPACION, conlleva la cooperación de la sociedad, por medio de los
beneficios de la seguridad social, en la organización, control, gestión y
fiscalización de las instituciones y del sistema en su conjunto.
5.7. Asimismo, sobre el criterio de cobertura
progresiva, ha precisado la jurisprudencia que aun cuando la Constitución prevé
que la implementación del servicio a la seguridad social debe darse en esa
forma, ello no significa que las autoridades públicas, por acción o por
omisión, estén en capacidad de asumir actitudes contrarias al mandato de buscar
extender el servicio en beneficio de todas las personas. En este sentido, “[s]e
considera que existe una violación a las obligaciones del Estado de crear y
mantener el servicio público de la seguridad social cuando se constata que no
destina los recursos, no financia las instituciones, utiliza en indebida forma
o destina para otros fines los recursos que han sido asignados específicamente
para el desarrollo del sistema de salud...” [8].
Como lo ha expresado la Corte, “[l]a consagración constitucional del derecho a
la seguridad social bajo los principios de optimización, universalidad y
solidaridad constituyen el marco jurídico dentro del cual el legislador debe
diseñar el sistema que garantice en mejor forma lo prescrito. Este sistema debe
responder a la prescripción constitucional de destinación y uso de los
recursos, mandato que pretende que los recursos de la Seguridad Social no se
dediquen a fines diferentes que a los descritos.”[9]
5.8. Y es que la seguridad social, en los
términos en que ha sido consagrada por la Constitución, armoniza plenamente con
el conjunto de valores, principios y reglas que identifican el Estado Social de
Derecho que nos rige, cuyo objetivo no es otro que contribuir a la consecución
de sus fines esenciales, entre los que se destacan el servicio a la comunidad y
la promoción de la prosperidad general. Sin duda que definir la seguridad
social como derecho irrenunciable y como servicio público obligatorio, a
realizar efectivamente por el legislador con base en los principios de
eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación,
resulta conforme con los valores y principios fundantes del Estado que, al
margen de los ya señalados, lo constituyen el respeto de la vida, la
convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, la libertad, la paz, la
participación, la dignidad humana, la solidaridad y la vigencia de un orden
político, económico y social justo (C.P. preámbulo y arts. 1° y 2°).
Por eso, a pesar de que la seguridad es
considerada como un derecho de segunda generación y desarrollo progresivo,
razón que justifica su inclusión en la Carta dentro del capítulo “de los
derechos sociales, económicos y culturales”, el hecho de que se encuentre
estrechamente relacionada y vinculada con derechos fundamentales como la vida y
la dignidad humana, ha llevado a la jurisprudencia[10] y a la doctrina a
reconocer su carácter de derecho fundamental por conexidad, amparado por vía de
la acción de tutela.
6. Naturaleza jurídica de los recursos
de la seguridad social.
6.1. Acorde con la exigencia
constitucional que prohibe destinar o utilizar los recursos de las
instituciones de la seguridad social “para fines diferentes a ella”, la
jurisprudencia constitucional viene sosteniendo en forma unívoca que los
recursos del Sistema General de la Seguridad Social son rentas de naturaleza
parafiscal.
6.2. Las rentas parafiscales, lo ha dicho
la Corte, constituyen un instrumento para la generación de ingresos públicos,
representadas en aquella forma de gravamen que se establece con carácter
impositivo por la ley para afectar a un determinado y único grupo social o
económico, y que debe utilizarse en beneficio del propio grupo gravado. De
acuerdo con la concepción jurídica de este tipo de tributo, la Corte[11] ha establecido que son
características de los recursos parafiscales su obligatoriedad, en
cuanto se exigen como los demás tributos en ejercicio del poder coercitivo del
Estado; su determinación o singularidad, en cuanto  sólo grava a un
grupo, sector o gremio económico o social; su destinación específica, en
cuanto redunda en beneficio exclusivo del grupo, sector o gremio que los
tributa; su condición de contribución, teniendo en cuenta que no
comportan una contraprestación equivalente al monto de la tarifa fijada, su naturaleza
pública, en la medida en que pertenecen al Estado a un cuando no comportan
ingresos de la Nación y por ello no ingresan al presupuesto nacional; su regulación
excepcional, en cuanto a sí lo consagra el numeral 12 del artículo 150 de
la Carta; y su sometimiento al control fiscal, ya que por tratarse de
recursos públicos, la Contraloría General de la República, directamente o a
través de las contralorías territoriales, debe verificar que los mismos se
inviertan de acuerdo con lo dispuesto en las normas que los crean.
6.3. En atención a las características
citadas, no duda la Corte en calificar los recursos de la seguridad social como
rentas parafiscales, pues en verdad éstos comportan contribuciones obligatorias
de naturaleza pública, fruto de la soberanía fiscal del Estado, que no ingresan
al presupuesto nacional, que tienen como sujeto pasivo un sector específico de
la población, y que deben ser utilizadas para financiar globalmente los
servicios que se prestan y para ampliar su cobertura. De hecho, el Sistema  de
Seguridad Social Integral, consagrado en la Ley 100 de 1993 y en otras
disposiciones complementarias, se ocupó de regular todos los elementos que
definen una renta parafiscal, señalando quienes son los destinatarios de los
servicios de la seguridad social, cuales sus beneficiarios, las prestaciones
económicas, de salud y de servicios complementarios que se ofrecen, y
principalmente, identificando la fuente de los recursos que se destinan para
obtener las finalidades propuestas.
Dentro de esta línea de interpretación,
ha dicho la Jurisprudencia Constitucional, acerca de la naturaleza jurídica de
los recursos de la seguridad social, lo siguiente:
“Lo importante para el sistema es que los
recursos lleguen y que se destinen a la función propia de la seguridad social.
Recursos que tienen el carácter de parafiscal.
Como es sabido,
los recursos parafiscales “son recursos públicos, pertenecen al Estado, aunque
están destinados a favorecer solamente al grupo, gremio o sector que los
tributa”[12],
por eso se invierten exclusivamente en beneficio de éstos. Significa lo
anterior que las cotizaciones que hacen los usuarios del sistema de salud, al
igual que, como ya se dijo, toda clase de tarifas, copagos, bonificaciones y
similares y los aportes del presupuesto nacional, son dineros públicos que las
EPS y el Fondo de solidaridad y garantía administran sin que en ningún instante
se confundan ni con patrimonio de la EPS, ni con el presupuesto nacional o de
entidades territoriales, porque no dependen de circunstancias distintas a la
atención al afiliado.” (sentencia SU-480 de 1997, M.P. Alejandro Martínez
Caballero).
“Según las características
de la cotización en seguridad social, se trata de una típica contribución
parafiscal, distinta de los impuestos y las tasas. En efecto, constituye un
gravamen fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra de manera
obligatoria a un grupo de personas cuyas necesidades en salud se satisfacen con
los recursos recaudados, pero que carece de una contraprestación equivalente al
monto de la tarifa. Los recursos provenientes de la cotización de seguridad
social no entran a engrosar las arcas del presupuesto Nacional, ya que se
destinan a financiar el sistema general de seguridad social en salud”.
(Sentencia C-577 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
“La Corte
Constitucional ha reiterado que las contribuciones de los afiliados al sistema
general de seguridad social colombiano, son aportes parafiscales y, por tanto,
recursos con la destinación específica de usarse en la prestación de servicios
o entrega de bienes a los aportantes.” (Sentencia T-569 de 1999, M.P. Carlos
Gaviria Díaz).
6.4. En armonía con el criterio
hermenéutico citado, ha insistido la jurisprudencia en sostener que las
entidades públicas y privadas que tienen a su cargo el manejo de recursos del
sistema integral de la seguridad social, como ocurre con los fondos de
pensiones y las Empresas Promotoras de salud -E.P.S.-, administran recursos
parafiscales, los cuales, en ningún caso, pueden ser destinados a fines
distintos de los previstos en las normas que los regulan. En este sentido, se
dijo en la Sentencia C-179 de 1999 (M.P. Fabio Morón Díaz):
“...no cabe duda acerca de que los fondos
de pensiones, los organismos oficiales que tienen como función el
reconocimiento y pago de pensiones y las E.P.S., públicas y privadas, que
reciben cuotas de las empresas y de los trabajadores, administran recursos
parafiscales. Por lo tanto, en ningún caso, esos fondos pueden ser afectados a
fines distintos de los previstos en el ordenamiento jurídico y su manejo debe
realizarse teniendo en cuenta la especificidad de su función.” (Sentencia C-179
de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz).
Entonces, debe resaltarse que los
recursos del sistema de seguridad social son recursos parafiscales que no
pueden ser utilizados para propósitos diferentes al previsto en el sistema
integral de seguridad social.
7. Los recursos que manejan las EPS y
las cajas de compensación Familiar hacen parte del ciclo de la seguridad social
y no pueden ser objeto de gravámenes.
7.1. En el caso específico de las EPS,
estas son las entidades responsables de la afiliación y registro de los
afiliados y, por delegación del Fondo de Solidaridad y Garantía -Fosyga-, del
recaudo de las cotizaciones, aportes, cuotas moderadoras, pagos compartidos,
copagos, tarifas, deducibles o bonificaciones en el Plan Obligatorio de Salud
-POS-. Su función básica es organizar y garantizar, directa o indirectamente,
la prestación del servicio de salud obligatorio y girar la diferencia entre los
ingresos por cotizaciones y el valor de las correspondientes Unidades de Pago
por Capitación -UPC- al Fosyga.[13]
7.2. Es de interés precisar que la UPC es
la cuota de valor anual que reciben las EPS por cada una de las personas
afiliadas, cotizantes o beneficiarias, para garantizar la adecuada prestación
de los servicios que ofrece el POS durante ese período de tiempo. Constituye
los “ingresos de las Entidades Promotoras de Salud”[14] y el centro del
equilibrio financiero del sistema obligatorio de salud[15]. La UPC debe ser
definida por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, quien está
llamado a establecerla en función del perfil epidemiológico de la población
relevante, de los riesgos cubiertos y de los costos de prestación del servicio
en condiciones medias de calidad, tecnología y hotelería[16].
7.3. Respecto a las UPC, es decir,
respecto de los recursos que manejan y administran las EPS, hay que decir que
éstos conservan la naturaleza de parafiscales, y en ningún caso pasan a ser
privados, por cuanto se encuentran en el ciclo del uso de los recursos
dispuestos para garantizar el servicio de la Seguridad social en Salud. En
reciente pronunciamiento, la Corte, interpretando el contenido de las
disposiciones que regulan el sistema de seguridad social en salud, y siguiendo
el precedente fijado en las Sentencias SU-480 de 1997, C-139 de 1999 y C-363 de
2001, aclaró que los recursos destinados al plan obligatorio de salud
pertenecen al sistema, y que no pueden calificarse como rentas propias de las
EPS por cuanto no configuran el simple el pago por los servicios
administrativos que ellas prestan, sino que fundamentalmente representan el
cálculo de los costos para la adecuada prestación del servicio.
A juicio de la Corte, entre las EPS y los
recursos del sistema de seguridad social en salud surge una relación
indisoluble e inescindible que impide considerar dichos recursos, en algún
momento del ciclo en que intervienen, como propios de aquellas. La posibilidad
de que las EPS obtengan una legítima ganancia, rendimientos o excedentes, no
desvirtúa en modo alguno el carácter parafiscal de los recursos, pues ello es
atribuible a la forma como ha sido diseñado el sistema, en el que se admite la
participación de entidades privadas, públicas o mixtas. Además, como ya se
anotó, los recursos que recaudan y manejan las EPS a través de la UPC, se
calculan es sobre la base del estimativo del costo de los servicios, sin
mayores consideraciones a la posibilidad de que las EPS obtengan una ganancia.
Sobre el punto, manifestó esta Corporación:
“La Unidad de
Pago por Capitación no representa simplemente el pago por los servicios
administrativos que prestan las EPS sino representa en especial, el cálculo de
los costos para la prestación del servicio de salud en condiciones medias de
calidad, tecnología y hotelería. Esto significa, la prestación del servicio en
condiciones de homogenización y optimización. La relación entre las entidades
que pertenecen al sistema y los recursos que fluyen dentro del ciclo de
prestación del servicio de salud, forman un conjunto inescindible, así como la
Corte lo analizó en la Sentencia SU-480 de 1997:
‘Hay que admitir que al delegarse la prestación del
servicio público de salud a una entidad particular, ésta ocupa el lugar del
Estado para algo muy importante cual es la prestación de un servicio público;
pero eso no excluye que la entidad aspire a obtener una legítima ganancia. Así
está diseñado el sistema. Pero, lo principal es que se tenga conciencia de que
lo que se recauda no pertenece a las EPS, ni mucho menos entra al presupuesto
nacional ni a los presupuestos de las entidades territoriales, sino que
pertenece al sistema general de seguridad social en salud, es, pues, una
contribución parafiscal. Por tal razón, la Corte no puede ser indiferente al
equilibrio estructural del Sistema Nacional de Seguridad Social en Salud, al
plan obligatorio de salud del régimen subsidiario y a los principios de
universalidad y solidaridad que deben ir paralelos. La vigilancia de estos preceptos
forma parte de uno de los objetivos del Estado social de derecho: la solución
de las necesidades insatisfechas de salud’.
En este sentido,
las UPC no son recursos que pueden catalogarse como rentas propias de las EPS,
porque en primer lugar, las EPS no pueden utilizarlas ni disponer de estos
recursos libremente. Las EPS deben utilizar los recursos de la UPC en la
prestación de los servicios de salud previstos en el POS. En segundo lugar, la
UPC constituye la unidad de medida y calculo de los mínimos recursos que el
Sistema General de Seguridad Social en Salud requiere para cubrir en
condiciones de prestación media el servicio de salud tanto en el régimen
contributivo como en el régimen subsidiado.” (Sentencia C-828 de 2001, M.P.
Jaime Córdoba Triviño).
7.4. De acuerdo con las consideraciones
precedentes, en la misma Sentencia se sostiene que considerar la UPC como
recursos privados o propios de las EPS “es un error que se deriva de equiparar
el Plan obligatorio de Salud POS con un contrato tradicional de seguro”. En
cuanto el objetivo del sistema de seguridad social en salud es privilegiar el
subsidio de la demanda, las entidades administradoras actúan como simples
intermediarias entre los recursos que manejan y los usuarios del servicio,
asimilándose su función a un contrato de aseguramiento especial en el que las
EPS asumen el riesgo de la actividad y la administración de los recursos. Pero
no se trata de un contrato de seguro clásico. No “porque en primer lugar,
construye un manejo financiero de prestación media para todos por igual, tanto
para el régimen contributivo, como para el régimen subsidiado, y en segundo
lugar, los recursos, una vez son captados por el Sistema de Salud, no le
pertenecen a quien los cancela, sino al sistema en general. Las cotizaciones
que hacen los afiliados al sistema de salud no se manejan como cuentas
individuales en donde existe una relación conmutativa entre lo que se paga y lo
que se recibe. Estos aspectos, de la relación entre afiliados y asegurador
distinguen de fondo el contrato de aseguramiento en salud del contrato de
seguros tradicional”[17].
7.5. Ahora bien, teniendo en cuenta que
los recursos que manejan las EPS dentro del plan obligatorio de salud son
parafiscales, y que por mandato constitucional los mismos no deben tener una
destinación diferente a la seguridad social, la jurisprudencia constitucional
ha venido considerando que éstos no pueden ser gravados a través de la
imposición de tributos, pues ello constituye un clara violación a la previsión
contenida en el artículo 48 de la Constitución Política. Para la Corte, sólo
los recursos que se capten por fuera del plan obligatorio de salud, a título de
sobreaseguramiento o planes complementarios, son considerados rentas propias
del las EPS, y por lo tanto, no tienen la naturaleza de recursos parafiscales
pudiendo ser objeto de gravámenes en los términos en que lo defina la ley. Al
respecto, se lee en la Sentencia C-828 de 2001:
“Otra cosa
diferente son los recursos que tanto las EPS como las IPS captan por los pagos
de sobreaseguramiento o planes complementarios que los afiliados al régimen
contributivo asumen a mutuo propio, por medio de un contrato individual con las
entidades de salud para obtener servicios complementarios, por fuera de los
previstos en el POS. Estos recursos y todos los demás que excedan los recursos
exclusivos para prestación del POS son rentas que pueden ser gravadas con
impuestos que den, a los recursos captados, una destinación diferente a la Seguridad
Social. Las ganancias que las EPS y las IPS obtengan por la prestación de
servicios diferentes a los previstos legal y jurisprudencialmente [18] como Plan Obligatorio
de Salud no constituyen rentas parafiscales y por ende pueden ser gravados.”
7.6. El criterio según el cual no es
posible imponer tributos a los recursos de la seguridad social, y en particular
a los que administran las EPS dentro del plan obligatorio, ha sido desarrollo y
acogido ampliamente por la Corte en distintos pronunciamientos. Así, en la
Sentencia C-136 de 1999 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), al decidir
sobre la constitucionalidad del parágrafo del artículo 29 del Decreto
Legislativo 2331 de 1998, en el que se consagraban las exenciones a la
contribución temporal sobre transacciones financieras y no se incluían las
entidades que manejaban los recursos de la seguridad social, la Corte procedió
a declarar su exequibilidad condicionada, en el sentido de que se entendiera
que tampoco eran sujetos pasivos del impuesto los fondos que administran
contribuciones parafiscales como es el caso de la salud. Se explicó en el
fallo:
“Debe expresarse, sin embargo, que en la
enunciación de tales sujetos, carece de justificación y de razonabilidad que
hayan sido olvidados los tesoros de las entidades territoriales. Ningún sentido
tiene, en el contexto de una democracia que proclama la descentralización y autonomía
de las entidades territoriales, y el ejercicio de unos derechos de rango
constitucional que las equiparan a la Nación, que se las obligue a tributar
mientras que el erario nacional queda exonerado.
Lo propio ocurre
con los fondos que administran contribuciones parafiscales, como en el caso de
la salud, a cuyos problemas se refirió con razón el Ministro de Salud Pública,
en comunicación dirigida al de Hacienda, que hace parte del expediente..
“...”
Por tanto, la
exequibilidad del parágrafo se condicionará en el sentido de que tampoco son
sujetos pasivos del impuesto los tesoros de las entidades territoriales ni los
fondos que administran contribuciones parafiscales.”
Igualmente, en la Sentencia C-363 de 2001
(M.P. Jaime Araujo Rentería), al pronunciarse sobre una demanda formulada
contra el artículo 27 de la Ley 608 de 2000, mediante el cual se prorroga el
impuesto a las transacciones financieras, la Corte, recogiendo el criterio
sentado en el fallo anterior, reiteró que el mismo no recae sobre las
transacciones que se realicen con los recursos de la seguridad social, por
tratarse de recursos parafiscales que tienen un destinación especial de origen
constitucional. Se dijo en la precitada Sentencia:
“No sobra agregar que las cotizaciones que
realizan los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud ingresan
al FOSYGA (Fondo de Solidaridad y Garantía) y, por consiguiente, las EPS actúan
como delegatarias de éste en cuanto a su recaudo (art. 205 ley 100/93). Los
recursos que maneja dicho Fondo también están exentos del pago del impuesto a
las transacciones financieras, como se consagra en el parágrafo del artículo 31
del decreto 2331/98, norma que fue declarada exequible por la Corte en la sentencia
C-136/99, antes citada.
“...”
De lo hasta aquí expuesto se concluye que
el impuesto a las transacciones financieras desde su nacimiento, no recae sobre
las operaciones financieras que se realicen con los recursos de la seguridad
social por ser contribuciones parafiscales, lo que se corrobora y hace más
explícito en la ley demandada, al establecer expresamente, que las operaciones
financieras que se realicen con recursos del sistema de seguridad social en
salud y en pensiones, hasta el pago al prestador del servicio de salud o
al pensionado, están exentas del pago de dicho gravamen (art. 23 No. 9 Ley
608/00).”
También en la Sentencia C-828 de 2001
(M.P. Jaime Córdoba Triviño), al adelantar el juicio de constitucionalidad del
artículo 879 de la Ley 633 de 2000, en el que se excluía del pago del impuesto
a las transacciones financieras a los recursos del sistema de seguridad social,
pero sólo hasta el momento en que se hacía el pago a la Entidad Promotora de
Salud, a la administración del régimen subsidiado o al pensionado, afiliado o
beneficiario, la Corte procedió a declararlo exequible siempre y cuando se
entendiera que la exención comprendía las transacciones financieras que
se realizaran entre las EPS y las IPS y entre las ARS y las IPS con motivo de
la prestación del Plan Obligatorio de Salud, pues sólo así se respetaba la
previsión contenida en el artículo 48 Superior que prohíbe destinar los
recursos de la seguridad social a un fin distinto al del propio sistema de
seguridad social. Expresamente, anotó la Corte:
“20. El gravamen
al movimiento financiero que pesa sobre las transacciones hechas entre las EPS
y las IPS que no hace distinción entre los contratos de prestación de servicios
de salud cubiertos por el POS y los contratos de sobreaseguramiento en salud
propios de los planes complementarios y demás servicios ofrecidos por los entes
de salud, grava recursos que sí le pertenecen al sistema y los destina para
fines diferentes a los de la Seguridad Social lo cual, constituye una violación
a lo previsto en el artículo 48 de la Constitución Política. Así, como también
grava las transacciones entre las ARS y las IPS cuando son operaciones que
pertenecen al régimen subsidiado.
21. De otra
parte, supongamos que el GMF no afecta los recursos previstos en el cálculo de
la UPC porque debido al carácter indirecto del impuesto éste (GMF) se traslada
o bien al usuario cuando paga las cuotas moderadoras o bien a las IPS cuando
facturan el pago de los servicios de salud prestados a los afiliados en razón
al Plan Obligatorio de Salud. Ambas situaciones, previstas dentro del ciclo que
siguen los recursos, igualmente afectarían las rentas parafiscales o recursos
propios del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
“...”
“Las
consideraciones entorno al equilibrio y estabilidad el Sistema General de
Seguridad Social en Salud no son en ningún momento ajenas a la imposición del
GMF. El impuesto indirecto establecido para las transacciones financieras que
afecta las relaciones entre las EPS y las IPS altera las condiciones de
prestación del servicio de salud y saca del ciclo del sistema recursos
indispensables para cumplir con el mandato constitucional de universalizar y
optimizar el servicio de seguridad social en salud.
22. El GMF
impuesto a las transacciones entre las EPS y las IPS y a las transacciones
entre las ARS y las IPS, no puede aplicarse sobre los pagos del servicio de salud
que pertenecen al Plan Obligatorio de Salud definido legal y
jurisprudencialmente cuando se tutela el derecho a la salud en conexidad con el
derecho a la vida e integridad física. Por ello, tal y como lo prescribe la ley
para las EPS también, las IPS deben llevar una contabilidad separada en la que
se diferencien los recursos por pagos en la prestación de los servicios del POS
y los recursos obtenidos por otros servicios complementarios o suplementarios.
Las entidades que pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud
cubiertas por la exención al GMF son las definidas por la Ley 100 de 1993.”
Finalmente, en la Sentencia C-1297 de
2001 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), a propósito de otra demanda formulada
contra el artículo 879 de la Ley 633 de 2000, esta Corporación señaló que “la
razonabilidad de la exclusión de las operaciones realizadas con los recursos
del Sistema General de Seguridad social Integral, se encuentra ampliamente
demostrada, no tanto por la naturaleza parafiscal de los recursos, sino por la
norma constitucional en que se fundamenta, artículo 48 Superior.”
7.7. No sobra agregar que las
consideraciones precedentes caben para los recursos que manejan las Cajas de
Compensación Familiar, ya que éstos hacen parte del sistema de seguridad
social, son de naturaleza parafiscal y se encuentran sometidos a la
prescripción prevista en el artículo 48 Superior.
7.8. En efecto, según lo consagra el
artículo 38 de la Ley 21 de 1982, las Cajas de Compensación Familiar son
personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro, organizadas como
corporaciones en la forma prevista por el Código Civil, las cuales cumplen
funciones de seguridad social y se encuentran sometidas al control y vigilancia
del Estado. Conforme a los lineamientos de la jurisprudencia[19], se definen como entes
jurídicos de naturaleza especialísima, cuya función predeterminada es el pago
del subsidio familiar, entendida ésta como una prestación social de obligatorio
pago por parte de todos los empleadores del sector público o privado que
tuvieran uno o más trabajadores de carácter permanente”[20]. Actividad que cumplen
en consonancia con aquellas adicionales que, a partir de los recaudos del
subsidio familiar que administran, tanto la Ley 100 de 1993 como la Ley 789 de
2002 le han asignado y que, en todo caso, están relacionadas con el régimen
subsidiado de salud y con otras prestaciones propias de la seguridad social.
Sobre el subsidio familiar, ha dicho esta
Corte que comporta “un mecanismo de redistribución del ingreso, en especial si
se atiende a que el subsidio en dinero se reconoce al trabajador en razón de su
carga familiar y de unos niveles de ingreso precarios, que le impiden atender
en forma satisfactoria las necesidades más apremiantes en alimentación,
vestuario, educación y alojamiento”[21].
Su condición de prestación social es reconocido en la Sentencia C-508 de 1997
(M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), bajo los siguientes términos:
“Los principios que lo inspiraron y los
objetivos que persigue, han llevado a la ley y a la doctrina a definir el
subsidio familiar como una prestación social legal, de carácter laboral. Mirado
desde el punto de vista del empleador, es una obligación que la ley le impone,
derivada del contrato de trabajo. Así mismo, el subsidio familiar es
considerado como una prestación propia del régimen de seguridad social.
Y desde el punto
de vista de la prestación misma del servicio, este es una función pública,
servida por el Estado a través de organismos intermediarios manejados por
empresarios y trabajadores. Desde esta perspectiva, en su debida prestación se
considera comprometido el interés general de la sociedad, por los fines de
equidad que persigue.”
También el carácter parafiscal del
subsidio familiar, es decir, de los recursos que administran las Cajas de
Compensación familiar, ha sido analizado in extenso por esta Corporación
en distintos pronunciamientos, en los que se ha insistido, además, que los
mismos tienen una destinación especial de orden constitucional que impide
utilizarlos por fuera de los fines reconocidos en la ley que los crea. En la
sentencia C-572 de 1992, la Corte dijo al respecto:
16. Es preciso clarificar la naturaleza
fiscal de los recursos destinados por los empleadores a las Cajas de
Compensación Familiar, así:
Las cotizaciones de los empleadores son
aportes de orden parafiscal, que no impuestos ni contraprestación salarial.
17. En efecto, las cotizaciones que los
patronos realizan a las Cajas son aportes obligatorios que se reinvierten en el
sector. Su fundamento constitucional se encuentra hoy en el artículo 150
numeral 12 y en el 338 idem. Todos estos recursos son parafiscales, esto es,
una afectación especial que no puede ser destinada a otras finalidades
distintas a las previstas en la ley.
Como ya lo tiene establecido esta
Corporación, "la parafiscalidad hace relación a unos recursos extraídos en
forma obligatoria de un sector económico para ser reinvertidos en el propio
sector, con exclusión del resto de la sociedad..."5
18. No son impuestos porque no se imponen a
todos los contribuyentes ni van a engrosar el presupuesto de ninguna entidad
pública bajo el principio de universalidad ni son distribuídos por corporación
popular alguna.
19. No son tampoco renta de destinación
específica porque simplemente no son renta estatal sino recursos de los
trabajadores en tanto que sector.
20. Mucho menos constituyen salario porque
no son una contraprestación laboral directamente derivada del trabajo y como
retribución del servicio.
21. Finalmente, y sobre todo, las
cotizaciones de los patronos a las Cajas no son un derecho subjetivo del
trabajador o del empleador.”
Y en la Sentencia C-183 de 1997 (M.P. José
Gregorio Hernández Galindo), se reiteró:
La disposición acusada cumple a cabalidad
con los requisitos de la parafiscalidad, por cuanto plasma, en efecto, una
contribución a cargo de entidades pertenecientes a determinado sector
económico, cuyos fondos se reinvierten en el mismo. Los recursos que
administran las cajas de compensación familiar no pertenecen a ellas sino que
corresponden a un interés legítimo de los trabajadores (Cfr. Sentencia C-575
del 29 de octubre de 1992. M.P. : Dr. Alejandro Martínez Caballero), lo
cual implica que es éste último sector -el del trabajo- el sujeto pasivo de la
contribución y, a la vez, el sector beneficiario del producto de la misma, en
cuanto son los trabajadores los favorecidos por el régimen de subsidios en
salud, bien que los dineros correspondientes se administren directamente por
las mismas cajas - como lo autoriza la norma, bajo la modalidad de cuentas
independientes de las que corresponden al resto de sus rentas y bienes -, ya
sea que se manejen dentro de la subcuenta de solidaridad del Fondo de
Solidaridad y Garantía creado por la Ley 100 de 1993.
7.9. En consecuencia, se insiste, la
posición jurisprudencial que en aplicación del artículo 48 de la Constitución
Política propugna por negar la posibilidad de gravar los recursos parafiscales de
la seguridad social, es plenamente aplicable para el caso de los recursos que
administran las Cajas de compensación familiar.
8. El ejercicio del control fiscal y
sus características básicas.
8.1. En virtud de lo dispuesto en el
artículo 267 de la Constitución Política, el control fiscal “es una función
Pública” cuyo objetivo es vigilar la gestión fiscal de la administración y
de todos los particulares o entidades de ese orden que manejen fondos o bienes
de la Nación. Dicha vigilancia le ha sido asignada por la misma norma a la
Contraloría General de la República y a las contralorías territoriales cuando
éstas hayan sido creadas, e incluye un control financiero, de gestión y de
resultados basado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de
los costos ambientales, el cual debe llevarse a cabo en forma posterior y
selectiva, conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca
la ley.
8.2. En abundante jurisprudencia esta Corte
se ha referido a la función de control fiscal, calificándola como el
instrumento idóneo para garantizar "el cabal cumplimiento de los objetivos
constitucionalmente previstos para las finanzas del Estado."[22] Con base en ello, ha
precisado que el ejercicio de esa competencia comporta “la administración y
manejo de los bienes y fondos públicos, en las distintas etapas de recaudo o
adquisición, conservación, enajenación, gasto, inversión y disposición”[23]; dirigida a determinar
"si las diferentes operaciones, transacciones y acciones jurídicas,
financieras y materiales en las que se traduce la gestión fiscal se cumplieron
de acuerdo con las normas prescritas por las autoridades competentes, los principios
de contabilidad universalmente aceptados o señalados por el Contador General,
los criterios de eficiencia y eficacia aplicables a las entidades que
administran recursos públicos y, finalmente, los objetivos, planes, programas y
proyectos que constituyen, en un período determinado, las metas y propósitos
inmediatos de la administración."[24]
8.3. De la misma manera, la Corte ha
considerado que el ejercicio y ejecución del control fiscal externo exige, como
requisito sine qua non, que las Contralorías tengan carácter técnico y
gocen de autonomía administrativa, presupuestal y jurídica como lo manda la
Constitución.[25]
Para esta Corporación, “la autonomía que ostentan los organismos que llevan a
cabo funciones de control fiscal externo debe ser entendida en el marco del
Estado unitario (C.P., artículo 1°), lo cual significa que ésta se ejerce con
arreglo a los principios establecidos por la Constitución Política y la ley”[26]. Dicha autonomía,
según su propio criterio, está llamada a proyectarse fundamentalmente en el
"establecimiento de una estructura y organización de naturaleza
administrativa especializada, a la cual se le ha asignado un haz de
competencias específicas en relación con la materia reseñada, que pueden
ejercerse dentro de un cierto margen de libertad e independencia, a través de
órganos propios, y que dispone, al mismo tiempo, de medios personales y de
recursos materiales de orden financiero y presupuestal que puede manejar,
dentro de los límites de la Constitución y la ley sin la injerencia ni la
intervención de otras autoridades u órganos."[27]
8.4. En este sentido, teniendo en cuenta el
contenido del artículo 267 de la Constitución y las reglas fijadas en los
distintos fallos a los que se ha hecho expresa referencia, en la Sentencia
C-499 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) la Corte precisó que la autonomía
genérica requerida para el ejercicio del control fiscal comprende, entonces,
tres esferas especiales y concurrentes: (i) la autonomía administrativa; (ii) la
autonomía presupuestal; y (iii) la autonomía jurídica, radicadas en cabeza de
los organismos que tienen a su cargo el ejercicio del referido control fiscal.
Respecto a la autonomía administrativa, ha
dicho la Corte[28]
que consiste en la posibilidad que tienen los organismos de control fiscal de
ejercer libremente las atribuciones y funciones inherentes a su propia
organización interna, y aquellas que deben cumplir por mandato expreso de los
artículos 267 y 268 de la Constitución Política, sin que medie ningún tipo de
injerencia o intervención por parte de otras autoridades públicas u organismos
del Estado.
Sobre la autonomía presupuestal, la
jurisprudencia la define como la posibilidad que tiene los órganos de control
de “ejecutar el presupuesto en forma independiente, a través de la contratación
y de la ordenación del gasto o, dicho de otro modo, el núcleo esencial de la
autonomía presupuestal reside en las facultades de manejo, administración y
disposición de los recursos previamente apropiados en la ley anual del
presupuesto, de contratación y de ordenación del gasto, todo esto de
conformidad con las disposiciones constitucionales pertinentes y la ley
orgánica del presupuesto.”[29]
Finalmente, señala esta Corporación que la
autonomía jurídica comporta la garantía que tienen los funcionarios de los
organismos de control de no ser nombrados ni removidos por quienes hacen parte
de las entidades sometidas a control, y la de que sus actos, expedidos en
ejercicio de la vigilancia fiscal, tampoco sean controlados y revisados por las
entidades vigiladas o por aquellas que no tienen competencia para adelantar
dichas funciones. A partir del alcance dado a la autonomía jurídica, este
Tribunal ha considerado que la misma resulta vulnerada cuando a través de una
preceptiva legal: “(1) [se] somete al supremo director de un órgano de control
a algún tipo de dirección funcional o jerárquica en asuntos que, conforme a la
Constitución Política, son de su competencia; (2) [se] adscribe funciones
propias del organismo de control a funcionarios que no dependan jerárquicamente
de quien ostenta la dirección de ese órgano; y, (3) [se] atribuye funciones
que, según la Carta Política, son exclusivas del director del órgano de
control, a un funcionario distinto a éste.”[30]
9. Naturaleza jurídica de la tarifa de
control fiscal.
9.1. Amparado en la autonomía
presupuestal reconocida por la Carta a los órganos de control fiscal, el
legislador, en el artículo 4° de la Ley 106 de 1993, creó a su favor y con
cargo a todos los organismos y entidades fiscalizadas, un tributo que denominó “tarifa
de control fiscal”,  describiendo a su vez los elementos que lo componen y
señalando la forma como éste se debía calcular y cobrar.
La norma citada es del siguiente tenor:
“Artículo 4.- Autonomía Presupuestaria. La Contraloría
General de la República tendrá autonomía para el manejo, administración y
fijación de su presupuesto, en concordancia con la ley orgánica de presupuesto.
Con el fin de desarrollar el presente
artículo la Contraloría General de la República cobrará una tarifa de control
fiscal a los organismos y entidades fiscalizadas, equivalente a la de aplicar
el factor, resultante de la fórmula de dividir el presupuesto de funcionamiento
de la contraloría sobre la sumatoria del valor de los presupuestos de los
organismos y entidades vigiladas, al valor de los presupuestos de cada
organismo o entidad vigilada.
La tarifa de control fiscal será fijada
individualmente para cada organismo o entidad vigilada mediante resolución del
Contralor General de la República.
El valor total del recaudo por este
concepto no podrá superar por ningún motivo el valor total de los gastos de
funcionamiento de la Contraloría General de la República.”
9.2. Con motivo de una demanda de
inconstitucionalidad presentada en contra del artículo 4° de la Ley 106 de
1993, la Corte, en la Sentencia C-1148 de 2001 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra),
declaró la exequibilidad del precepto en cuestión, por considerar que la
llamada “tarifa de control fiscal” se ajustaba a la Constitución Política,
en cuanto respetaba el principio de legalidad de los tributos y desarrollaba a
cabalidad el principio constitucional de autonomía presupuestal reconocido a
favor de la Contraloría General de la República.
Como se destacó en la providencia citada,
con la imposición del tributo se “está garantizando no sólo la existencia de
recursos suficientes para el ejercicio del control, sino que al mismo tiempo
garantiza que el Contralor, en el proceso de obtención de tales recursos, en el
proyecto y fijación de su presupuesto, tenga la menor injerencia y gestión ante
el Congreso y ante el Ejecutivo, pues, siempre habrá certeza de la existencia
de recursos. Esto le permite a la Contraloría conservar intacta su
independencia fiscalizadora, frente a las ramas del poder que intervienen en el
proceso de elaboración y expedición del presupuesto, y su plena autonomía como
fiscalizador de las ramas del poder público, en el ejercicio de sus funciones”.
9.3. En armonía con lo anterior, en la
precitada sentencia la Corte también se ocupó de definir la naturaleza jurídica
de la “tarifa de control fiscal”. Al respecto, aclaró que no constituye
una tasa ni tampoco una contribución por cuanto, conforme a lo dispuesto en el
inciso 2° del artículo 338 de la Carta, la misma no se cobra a los organismos
fiscalizados a título de recuperación de los costos de los servicios que les
prestan, ni a título de participación en los beneficios que les proporcionen.
Para esta Corporación, la “tarifa de control fiscal” es en realidad un tributo
especial, originado en la facultad impositiva del Estado y expedido por el
Congreso con fundamento en las atribución otorgada por los artículos 150-12 y
338 de la Constitución Política. Sobre el tema se expresó en el aludido fallo:
“5.2 Al respecto, hay que decir, que no le
asiste razón al actor, porque la “tarifa de control fiscal” no está enmarcada
dentro de los conceptos de “tasas y contribuciones que cobren a los
contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les
presten o participación en los beneficios que les proporcionen” (inciso 2º
del artículo 338 de la Constitución), tal como lo entiende el demandante, sino
que corresponde a un tributo especial, derivado de la facultad impositiva del
Estado (arts. 150, numeral 12, y 338 de la Carta). Y que es fijada
individualmente a cada una de las entidades de la administración y de los
particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación (art. 267,
inciso 1º de la Carta).
5.3 Tampoco prospera el cargo de que como
la Contraloría desarrolla una función pública, como ejercicio del poder del
Estado, y que, en consecuencia, sus recursos sólo pueden provenir de recursos
presupuestarios comunes, y que al no ser así, se violan los artículos 119 y 267
de la Carta, pues, en ninguna parte de la Constitución así se consagra, y el
tributo especial que creó el legislador en el artículo acusado, deriva de su
facultad impositiva, como ya se dijo, contemplada en los artículos 150, numeral
12, y 338 de la Constitución. Además, el legislador desarrolló adecuadamente el
mandato constitucional de garantizar al ente fiscalizador la existencia de
recursos suficientes para su ejercicio. Y, al mismo tiempo, cumplió la
Constitución en cuanto a que sólo el Congreso, las asambleas y los concejos, en
tiempo de paz, tienen competencia para imponer tributos, como el objeto de esta
demanda, y en virtud de esta atribución, el legislador expidió el artículo 4 de
la Ley 106 de 1993.”
9.4. Finalmente, en cuanto el ejercicio del
control fiscal se lleva a cabo sobre  todos los recursos y bienes públicos, y
en esa medida, sobre la gestión de la administración y de los particulares o
entidades que los manejen, en el pronunciamiento de la Corte se precisó que “el
cálculo de la tarifa de control fiscal, cuando se trate de la fiscalización de
entes particulares que manejan, en forma total o parcial, fondos o bienes de la
Nación, debe calcularse en relación con el monto de tales fondos o bienes de la
Nación, y no con los que correspondan al ente particular como tal, pues estos
son privados y la Contraloría no ejerce fiscalización sobre ellos”.
10. Constitucionalidad del inciso
segundo del artículo 20 de la Ley 789 de 2002.
10.1. Dando estricta aplicación a las
consideraciones precedentes, que recogen fielmente los criterios fijados por la
jurisprudencia constitucional sobre las materias antes tratadas, no encuentra
la Corte que el legislador haya violado la Constitución Política, al excluir
del pago de la tarifa de control fiscal a las EPS y a las Cajas de compensación
Familiar. Considerando que los recursos que manejan esas entidades son recursos
parafiscales, que pertenecen al Sistema de Seguridad Social y que por expreso
mandato del artículo 48 de la Constitución Política no pueden ser utilizados ni
destinados a fines diferentes al previsto para el servicio por la ley, es claro
que su exclusión del sistema tributario obedece a un fin constitucional
legitimo.
10.2. Ciertamente, la imposición de
gravámenes a las entidades que hacen parte de la seguridad social integral, no
goza de legitimidad constitucional, en cuanto tiene como efecto excluir o
apartar del ciclo del sistema todos aquellos recursos que son imprescindibles
para dar estricto cumplimiento a los principios Superiores que propugnan la
universalización y eficiente el servicio público de seguridad social. El diseño
del Sistema de Seguridad Social, a través de la vía de la administración
delegada, “debe mantener un equilibro
económico que le permita cumplir con los propósitos constitucionales”[31]. Los de "hacer efectivo el derecho a la seguridad
social (CP art. 49) de quienes oportuna y cumplidamente cotizan con las
entidades administradoras de salud, con lo cual se pretende, además, proteger
los recursos parafiscales[32]
de la seguridad social y exigir un grado importante de eficiencia en el pago y
las  transferencias de las cotizaciones, las cuales, en virtud del principio de
solidaridad, revierten en beneficio no sólo del asalariado y su familia sino
también de otras personas, en virtud de la existencia del régimen subsidiado de
salud. Se trata pues de finalidades que no sólo son jurídicamente legítimas
sino que tienen gran importancia, conforme a los valores constitucionales,
puesto que  la Carta establece que la eficiencia y la solidaridad son
principios que orientan el sistema de seguridad social en salud (CP arts. 48 y
49), por lo cual se deben proteger los recursos económicos que financian el
sistema"[33]
En este caso, la tarifa de control
fiscal, lo dijo la Corte en la Sentencia C-1148 de 2001, dentro del sistema
tributario no constituye tasa ni contribución en cuanto no se cobra a los
organismos fiscalizados a título de recuperación de los costos de los servicios
que les prestan, lo que, strictu sensu,  descarta de facto la remota
posibilidad de considerar que su pago se revierte en el sistema a título del
control que se ejerce sobre los recursos parafiscales. En realidad, se trata de
un impuesto especial que ingresa al Presupuesto General de la Nacional para
engrosar las arcas del Estado, sin perjuicio de que lo equivalente al valor
recaudado vaya a ser parte de los recursos que luego se apropian para cumplir
con la gestión de fiscalización. Y no podía ser de otro modo, si se tiene en
cuenta que el ejercicio de la gestión fiscal es por mandato constitucional una
función pública de obligatorio cumplimiento, que como tal, no puede suspenderse
ni condicionar su ejercicio al pago de una contraprestación.
En punto a la afirmación de que los
ingresos de la Contraloría hacen parte del Presupuesto General de la Nación, se
lee en la sentencia arriba citada:
“En cuanto al
mandato constitucional de dotar al ente de control fiscal de autonomía
presupuestal, se requería, entonces, que el legislador ideara la forma de
hacerla  realidad, sin quebrantar otros principios constitucionales, como la
universalidad del presupuesto, la iniciativa del Gobierno en esta materia, la
coherencia presupuestal, etc., que se reflejan en que el presupuesto de la
Contraloría hace parte del Presupuesto General de la Nación, sin que esto
signifique desconocimiento de su autonomía presupuestal.”
10.3. No puede aceptarse, como lo afirman
el demandante y algunos de quienes intervienen en este proceso, que excluir del
pago de la tarifa de control fiscal  a las EPS y a las Cajas de Compensación
afecta la autonomía presupuestal de los órganos de control fiscal, ya que el
objetivo de la misma no es interferir ni afectar el manejo de los recursos a
cargo de dichos entes. Según lo señaló la jurisprudencia de esta Corporación,
la autonomía presupuestal consiste en la facultad reconocida a la Contraloría
para manejar, administrar y disponer de los recursos previamente apropiados en
la ley anual de presupuesto, de contratación y de ordenación del gasto;
facultad ésta que nada tiene que ver y en nada se relaciona con la medida
adoptada en la norma. Una cosa es beneficiar a un sector de la seguridad social
con la exclusión del pago de la tarifa fiscal, y otra muy distinta que el
organismo de control mantenga la competencia para administrar directamente los
recursos que le sean asignados. Tratándose del segundo caso, no puede
considerarse afectada la aludida competencia, pues ni las EPS ni las Cajas de
Compensación familiar tienen incidencia en el manejo del presupuesto General de
la Nación, como si lo hacen el Ejecutivo y el Congreso, ni intervienen en la
administración de los presupuestos propios de las contralorías.
10.4. Si bien es cierto, la tarifa de
control fiscal busca garantizar la existencia de recursos y coadyuvar a
mantener la autonomía de la Contraloría frente a los poderes públicos, por ser
el control fiscal una función pública de obligatorio cumplimiento, el Estado
tiene el deber de apropiar los recursos necesarios y de garantizar que los
mismos ingresen al presupuesto de los órganos de control para que sean
manejados por éstos libremente, independientemente de cuál sea la fuente de los
mismos o la vía de la que éstos provengan. Recuérdese que la tarifa de control
fiscal no es el resultado de una imposición constitucional, sino la
consecuencia de una medida legislativa que, en ejercicio de su libertad de
configuración política, puede ser reformada, modificada o derogada por el
propio Congreso de la República.
10.5. No sobra aclarar que, aun cuando
las EPS y las Cajas de Compensación han sido excluidas por ley del pago de la
tarifa de control fiscal, el hecho de que manejen recursos de naturaleza parafiscal,
es decir, recursos públicos, conlleva a que, en lo referente a tales recursos,
se encuentren sometidas al control fiscal por parte de la Contraloría General
de la República.
10.6. Con base en lo expuesto, la Corte
encuentra que la medida adoptada en la norma acusada se ajusta a la
Constitución Política. Por esta razón, declarará exequible el inciso 2° del
artículo 20 de la Ley 789 de 2002, en el aparte que reza: “Las entidades
mencionadas, con el objeto de respetar la correcta destinación de los recursos
de la seguridad social, conforme lo previsto en el artículo 48 de la
Constitución Nacional no estarán obligadas a cancelar contribuciones a las
Contralorías”.
11. Inconstitucionalidad del inciso
tercero del artículo 20 de la Ley 789 de 2002.
11.1. Cabe recordar que el inciso 3° del
artículo 20 de la Ley 789 de 2002, se ocupa de establecer los criterios que
deben ser tenidos en cuenta por los órganos de control distintos de las
Superintendencias de Subsidio Familiar y de Salud, para efecto de la
información que requieran de las EPS y las Cajas de Compensación Familiar, en
ejercicio de la vigilancia que les corresponde ejercer sobre los recursos
públicos que manejan dichas entidades.
Amparándose en los principios de
coordinación institucional y economía, la norma fija los siguientes criterios:
-    No es posible modificar
los reportes que hayan sido definidos por las Superintendencias de Subsidio y
de Salud, en relación con la información o procedimientos que éstos contengan.
-    No se puede solicitar
por duplicado la información que es reportada a las Superintendencias de
Subsidio y de Salud, debiendo los órganos de control que necesiten esa misma
información solicitarla a las respectivas superintendencias.
-    En caso que se requieran
controles permanentes o acciones particulares de inspección, vigilancia y
control, debe acudirse a las Superintendencias de Subsidio Familiar y de Salud,
con el fin de que se adelanten en forma coordinada.
-    Los estados financieros
que se reporten de acuerdo con las reglas contables definidas por la
Superintendencia de Subsidio Familiar y de Salud, deben ser aceptados para
todos los efectos por las entidades con funciones de consolidación contable.
-    Tratándose de las
reglas contables y presentación de estados financieros que se deban expedir
frente a las entidades controladas, prevalecen los criterios que se definan por
las entidades de supervisión mencionadas; es decir, por las Superintendencias
de Subsidio Familiar y de Salud.
11.2. Una lectura simple de texto en cita
basta a la Corte para considerar que el mismo es inconstitucional. Coincidiendo
plenamente con el demandante, con lo expresado por la Contraloría General de la
República en su intervención y con el concepto rendido por el Ministerio
Público, es claro que los criterios fijados en el inciso 3° del artículo 20 de
la Ley 789 de 2002 desconocen abiertamente la autonomía administrativa y
jurídica que los artículos 267 y 268 de la Constitución Política le reconocen a
la Contraloría General de la República.
11.3. Considerando que la autonomía
administrativa constituye una garantía del órgano fiscalizador para ejercer sin
injerencias ni intervenciones de otras autoridades públicas las funciones que
le son asignadas por la Carta, es indiscutible que sujetar el ejercicio del
control fiscal sobre las EPS y las Cajas de Compensación, a las pautas que
previamente le fijen las Superintendencias de Subsidio Familiar y de Salud,
afecta sustancialmente sus competencias constitucionales, y por ende, restringe
sin fundamento válido alguno la función pública de fiscalización.
11.4. En la medida en que el numeral 1° del
artículo 268 Superior le asigna a la Contraloría la función exclusiva y
excluyente de “prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas los
responsables del manejo de fondos o bienes de la nación e indicar los criterios
de evaluación financiera, operativo y de resultados”, resulta contrario a
este mandato constitucional que sean las superintendencias, que son organismos
de creación legal a quienes la Carta no asigna funciones de esa naturaleza, las
que: (i) definan los criterios de evaluación financiera y los mismos deban ser
aceptados sin la posibilidad de ser modificados por las contralorías; (ii)
hagan entrega a las contralorías de los informes presentados a las entidades
fiscalizadas, sin que éstas los puedan pedir directamente; (iii) deba acudirse
a ellas cuando sean necesarios controles fiscales permanentes sobre las
entidades vigiladas; (iv) y prevalezcan sus criterios cuando se trate de reglas
contables o presentación de estados financieros. Contrario al sentido literal
de la preceptiva acusada, por mandato expreso de la disposición constitucional
citada, es el criterio del Contralor General de la República y no el de las
Superintendencias, el que debe prevalecer en materia contable.
11.5. Estas atribuciones otorgadas por la
norma acusada a las Superintendencias de Subsidio Familiar y Salud, sin duda
ninguna también van en contra vía de la autonomía jurídica del órgano de
control fiscal, en cuanto condiciona la efectividad de sus actuaciones al
control y revisión de autoridades que no tienen asignada esa competencia. De
acuerdo a lo expresado por la jurisprudencia, se entiende violada la autonomía
jurídica de la Contraloría, cuando una norma “somete al supremo director de un
órgano de control a algún tipo de dirección funcional o jerárquica en asuntos
que, conforme a la Constitución Política, son de su competencia”.
11.6. Obsérvese que a partir de las
directrices fijadas en la norma acusada, lo que hizo el legislador fue
confundir el control administrativo interno o función de policía administrativa
que ejerce el Presidente de la República a través de las Superintendencias
(C.P. art. 189), con el control fiscal autónomo que cumple la Contraloría
General de la República (C.P. art. 267); la cual, por razón de la especificidad
de la función asignada, no puede en manera alguna estar subordinada a las
directrices que dentro de su propio ámbito funcional le fijen las
Superintendencias. En efecto, como ya se anotó, mientras las superintendencias
son organismos creados por la ley, que por delegación cumplen algunas funciones
que corresponden al Presidente como suprema autoridad administrativa
(básicamente de vigilancia y control administrativo), la Contraloría es un
órgano autónomo de creación constitucional a quien compete, directa y
específicamente, vigilar el manejo, la utilización y el destino de los bienes y
recursos del Estado.
11.7. Y es que, si los artículos 267 y 268
de la Carta le asignan al Contralor General de la República el ejercicio de la
gestión fiscal, otorgándole competencia para establecer la forma de rendir las
cuentas e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de
resultados, es a este organismo a quien en forma exclusiva y excluyente le
corresponde actuar en ese campo, sin que pueda ser despojado del contenido de
su atribución constitucional, por una disposición legal que condiciona el
cumplimiento de la función a decisiones que previamente adopten otras autoridades.
En lo que hace al control fiscal, es claro que el legislador no está habilitado
constitucionalmente para fijar límites e imponer trabas que de alguna manera lo
hagan nugatorio, inoperante o ineficaz.
11.8. Valga aclarar, además, que aun cuando
el cargo que se formula contra la norma acusada solo pretende proteger la
autonomía de la gestión fiscal, en la media en que la norma utiliza la
expresión “otros órganos de control”, puede entenderse que la misma
afecta igualmente la autonomía de la Procuraduría General de la Nación, en
relación con las funciones que le han sido asignadas por la Carta (art. 277) y
en cuanto supedita el ejercicio de las mismas a los criterios que señalen las
superintendencias.  Incluso, tratándose de EPS públicas, el precepto impugnado
también viola la competencia asignada por el artículo 354 de la Constitución
Política al Contador General de la Nación, pues a éste le corresponde llevar la
contabilidad financiera de la Nación, determinar las normas contables que deben
regir en las entidades públicas, de acuerdo con la ley, y uniformar,
centralizar y consolidar la contabilidad pública.
11.9. Coincidiendo con lo afirmado por la
Agencia Fiscal, es cierto que los principios de coordinación, economía,
eficiencia y celeridad llamados a gobernar la función pública (C.P. art. 209),
deben ser promovidos por el legislador en beneficio del interés general y
buscando el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. No obstante, ello
debe hacerlo con total y absoluto respeto a la estructura organizacional y
funcional del Estado en los términos de la Constitución Política, de manera que
los mismos no puedan servir de excusa para darle un efecto pérfido al sistema
democrático, como es lo que realmente ocurre en el caso de la norma analizada.
La autonomía que la Constitución Política reconoce a los organismos de control,
cuyo objetivo es permitir que éstos adelanten su gestión en forma libre e
independiente, sin interferencias ni injerencias de otras autoridades, en
ningún caso puede estar subordinada a las acciones u omisiones de la
administración, ni tener un carácter supletivo frente a las funciones que
corresponda cumplir a otras autoridades públicas. En este sentido, la
colaboración armónica entre entidades del Estado a la que hace expresa
referencia el artículo 113 Superior, debe entenderse aplicable en el contexto
del respeto a las atribuciones que le han sido asignadas a cada una de ellas;
esto es, en aplicación al principio de separación de funciones, tan caro a
nuestro Estado de Derecho.
11.20. Con base en las consideraciones que
han sido expuestas, la Corte encuentra que el numeral 3° del artículo 20 de la
ley 789 de 2002 viola la Constitución Política, motivo por el cual lo declarará
inexequible en la parte resolutiva de esta Sentencia.
VII.
DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.-
Declarar EXEQUIBLE el inciso 2° del artículo 20 de la Ley 789 de 2002,
en el aparte que reza: “Las entidades mencionadas, con el objeto de respetar
la correcta destinación de los recursos de la seguridad social, conforme lo
previsto en el artículo 48 de la Constitución Nacional no estarán obligadas a
cancelar contribuciones a las Contralorías”.
SEGUNDO.-
Declarar INEXEQUIBLE  el inciso 3° del artículo 20 de la Ley 789 de
2002, que es del siguiente tenor:
“Para efecto de las solicitudes de
información que se deban tramitar por otros órganos de control diferentes a las
entidades de supervisión señaladas, tendrán los siguientes principios:
1. Coordinación
interinstitucional. Conforme este principio, no se podrán modificar los
reportes que hayan sido definidos por las Superintendencias del ramo, en
relación a la información o procedimientos que allí se contienen.
2. Economía. No se podrá solicitar en forma
duplicada información que se reporta a las entidades de control antes citadas.
Para este efecto, los organismos de control que requieran información remitida
a las Superintendencias mencionadas, deberán solicitarla a éstas últimas.
Cuando se requieran controles permanentes o acciones particulares de
inspección, vigilancia y control, deberá acudirse a las Superintendencia de
Subsidio y Salud, con el propósito de que se adelanten en forma coordinada.
Los estados financieros, que se reporten conforme las reglas
contables que se definan por la Superintendencia Nacional de Salud y
Superintendencia del Subsidio Familiar, deberán ser aceptados para todos los
efectos, por todas las entidades con funciones de consolidación contable. Para
efecto de las reglas contables y presentación de estados financieros que se
deban expedir frente a las entidades mencionadas, primarán criterios que se
definan por las entidades de supervisión mencionadas.”
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
EDUARDO MONTEALEGRE
LYNETT
Presidente
ALFREDO BELTRÁN
SIERRA
Magistrado
JAIME ARAUJO
RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA
TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Magistrado
CLARA INES VARGAS
HERNÁNDEZ
Magistrada
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALFREDO BELTRÁN SIERRA, EN RELACIÓN CON LA SENTENCIA C-655/03
Aclaro mi voto en relación con la
Sentencia C-655 de agosto 5 de 2003, por cuanto en las Sentencias C-617 y C-618
de 2002 manifesté que, a mi juicio la Ley 715 de 2002 es inexequible en su
integridad, razón por la cual salvé entonces el voto.
Fecha ut supra.
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-655/03
CONTRALORIA-Necesidad de proveerlas de recursos propios/CONTRALORIA-Recursos
propios asegura cabal independencia en la función de control/CONTRALORIA-Recursos
propios han de provenir de fuentes específicas (Salvamento parcial de voto)
CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Ley debe dar tratamiento igual
(Salvamento parcial de voto)
SENTENCIA DE
EXEQUIBILIDAD-Argumento es insuficiente (Salvamento
parcial de voto)
Referencia: expediente D-4433
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 20 (parcial) de
la Ley 789 de 2002, “por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y
ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código
Sustantivo del Trabajo”.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Con el debido respeto manifiesto mi desacuerdo con la sentencia de
la referencia, pero solo en relación con el ordinal primero de la parte
resolutiva en cuanto en éste se declara exequible el inciso segundo del
artículo 20 de la ley 789 de 2002 en el aparte que reza “Las entidades
mencionadas, con el objeto de respetar la correcta destinación de los recursos
de la seguridad social, conforme lo previsto en el artículo 48 de la
Constitución Nacional no estarán obligadas a cancelar contribuciones a las
contralorías”.
Desde la perspectiva del ejercicio del control fiscal
y del funcionamiento de los órganos respectivos, en aras de la eficiente
protección de los recursos públicos, como lo son las contribuciones
parafiscales, y conforme a las precisiones hechas por la jurisprudencia de esta
Corte, resulta necesario constitucionalmente que se provea de recursos propios
a las Contralorías; dichos recursos, con el fin de asegurar la cabal
independencia en la función de control han de provenir de fuentes específicas
dispuestas en la misma ley habida cuenta de las especiales características de
las rentas sujetas a control, en este caso las contribuciones parafiscales. Así
se garantiza el correcto recaudo, administración y erogación de los recursos
públicos; y en ese orden de ideas, las pertinentes erogaciones no pueden, desde
la perspectiva constitucional considerarse como gastos destinados a finalidades
diferentes de las señaladas en la Constitución o en la ley para la contribución
parafiscal de que se trate.
En consecuencia, la disposición objeto del estudio
constitucional ha debido ser declarada inexequible toda vez que la exoneración
en ella prevista afecta las posibilidades de un control eficiente y eficaz
sobre los dineros públicos que asegure, en bien de las propias entidades
encargadas de la gestión parafiscal y de las finalidades constitucionales, la
satisfacción de las necesidades sociales insatisfechas buscada por el Constituyente
al autorizar la existencia de las contribuciones parafiscales.
De otra parte, como lo expresé durante la discusión de la ponencia
respectiva, estimo, contrariamente a lo señalado en la sentencia, que el
fundamento constitucional a tener en cuenta para la exoneración de las
contribuciones a las contralorías debe buscarse quizá no solo y no tanto en la
destinación a la seguridad social cuanto en la condición de contribución
parafiscal, elemento común no solo a las contribuciones establecidas legalmente
para seguridad social en salud sino a todas aquellas que conforme a la ley
tengan el carácter de renta parafiscal pues todas ellas han merecido igual
protección constitucional, cualquiera sea el objeto y el ámbito específicos de
aplicación.
Así las cosas, la ley debe dar tratamiento igual a todas las
contribuciones y entonces las entidades que estén encargadas de recaudar,
administrar y ejecutar dichas contribuciones no deberían estar obligadas a
cancelar la contribución de control fiscal a las contralorías.
En consecuencia, considero que el argumento base de la sentencia,
circunscrito a los artículos 48 y 49 de la Constitución es insuficiente pues
otras disposiciones de la misma Carta, buscan proteger la integridad de las
rentas en función de su carácter parafiscal conforme a la finalidad
constitucional de las mismas, según lo ha señalado en múltiples ocasiones la
jurisprudencia de esta Corporación.
Fecha ut supra,
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
[1]
Ley 106 de 1993,  artículo 4o. “Autonomía Presupuestaria. La
Contraloría General de la República tendrá autonomía para el manejo,
administración y fijación de su presupuesto, en concordancia con la ley
orgánica de presupuesto.
Con el fin de
desarrollar el presente artículo la Contraloría General de la República cobrar
una tarifa de control fiscal a los organismos y entidades fiscalizadas,
equivalente a la de aplicar el factor resultante de la fórmula de dividir el
presupuesto de funcionamiento de la Contraloría sobre la sumatoria del valor de
los presupuestos de los organismos y entidades vigiladas, al valor de los
presupuestos de cada organismo o entidad vigilada.
La tarifa de
control fiscal ser fijada individualmente para cada organismo o entidad
vigilada mediante resolución del Contralor General de la República.
El valor
total del recaudo por este concepto no podrá superar por ningún motivo el valor
total de los gastos de funcionamiento de la Contraloría General de la
República.”
[2]
Cfr. las Sentencias T-471 de 1992, T-116 de 1993 y SU-039 de 1998, entre otras.
[3]
Sentencia C-471 de 1992.
[4]
Sentencia Ibídem.
[5]
Cfr. Sentencias T- 116 de 1993, C-408 de 1994 y C-107 de 2002.
[6]
Sentencia C-408 de 1994.
[7]
Cf. Sentencias C-575 de 1992, T-116 de 1993 y C-408 de 1994.
[8]
Sentencia C-828 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[9]
Sentencia Ibídem.
[10] Cfr. Sentencias T-426/92, T-471/92, C-107/92, T-116/93, T-946/2001,
SU-039/98 y SU-111/97, entre muchas otras.
[11] Cfr. las Sentencias C-490 de 1993, C-308 de 1994, C-253 de 1995,
C-273 de 1996 y C-152 de 1997, entre otras.
[12] Sentencia C-152/97, Magistrado Ponente: Jorge Arango Mejía.
[13] Ley 100 de 1993, artículos 177 y 178.
[14] El artículo 182 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el
artículo 62 del Decreto 1298 de 1994, del Estatuto Orgánico de Salud, dispone
que las UPC son los “ingresos de las Entidades Promotoras de Salud”.
[15] Cft. Sentencia SU-480 de 1997 y C-828 de 2001.
[16] Ley 100 de 1993, artículo 182.
[17] Sentencia C-828, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[18] Para la definición jurisprudencial de aspectos que debe contemplar
el POS se puede consultar entre otras la sentencia T-108 de 1999.
[19] Cfr. las Sentencias C-575 de 1992, C-183 y C-508 de 1997. También
se puede consultar la Sentencia N° 32 del 19 de marzo de 1987, de la H. Corte
Suprema de Justicia.
[20] Ley 21 de 1982, citada en la Sentencia C-575 de 1992.
[21] Sentencia C-508 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
5 Corte Constitucional. Sentencia No. C-449, del 9 de julio de 1992.
[22] SC-132/93 (MP. José Gregorio Hernández Galindo). En este mismo
sentido, véanse, las SC-534/93 (MP. Fabio Morón Díaz); SC-167/95 (MP.
Fabio Morón Díaz) y SC-374/95 (MP. Antonio Barrera Carbonell).
[23] Sentencia C-499 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, citando a su
vez las Sentencias C-529/93,        C-586/95 y C-570/97.
[24] SC-529/93, MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[25] Sentencia C-499 de 1998, citando a su vez las Sentencias C-132/93,
C-374/95, C-534/93, C-167/95,          C-586/95, C-100/96 y C-272/96.
[26] Senetencia C-499 de 1998, citando la Sentencia C-272/96.
[27] Sentencia C-272/96, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[28] Sentencias C-100/96, C-272/96 y C-499/98.
[29] Sentencia C-499 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), citando las
Sentencias C-592/95, C-101/96, C-192/97, C-283/97 y C-315/97.
[30] Sentencia Ibídem, citando las sentencias T-006/94 y C-283/97..
[31] Cfr. Sentencia C-828 de 2001.
[32] Sentencia C-179 de 1997. M.P. Fabio Morón Díaz
[33]  Sentencia C-177 de 1998.