C-082-96
Sentencia No
Sentencia No.
C-082/96
INHABILIDADES DE
DELEGADOS DEL DIPUTADO/INHABILIDADES DE  DELEGADOS DEL CONCEJAL
El fundamento de
la restricción para acceder a los órganos de gestión de las entidades
descentralizadas por parte de diputados y concejales, o de sus delegados, no es
exclusivamente el artículo 292 de la Constitución. La facultad de fijar
condiciones razonables para el desempeño de la función pública emana de la
cláusula general de competencia que permite al Legislador "expedir las
leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los
servicios públicos", entre otros propósitos, con miras a la realización de
los principios de moralidad, eficacia e imparcialidad que deben regir el
desempeño de la función administrativa. La extensión legal de la restricción
para participar en el órgano de gestión de las entidades descentralizadas a los
delegados de los diputados y concejales preserva la finalidad del artículo 292
de la C.P., puesto que impide que la inhabilidad constitucional se convierta en
algo inocuo, mediante la actuación de éstos, a través de sus delegados, en las
referidas juntas directivas.
LEY-Unidad de materia
La norma que
restringe el acceso de los delegados de diputados y concejales a las juntas
directivas de las entidades descentralizadas, guarda relación o conexidad
directa con el estatuto anticorrupción (L. 190 de 1995). La ley busca evitar la
concentración de poder y la fusión de intereses personales y públicos, así como
preservar el principio de separación de funciones, básico para el control del
ejercicio del poder público.
PRINCIPIOS DE
MORALIDAD, EFICACIA E IMPARCIALIDAD DE LA FUNCION PUBLICA/AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES/INHABILIDADES-Competencia del legislador/FUNCION PUBLICA
La regulación del
ejercicio de la función pública es materia reservada a la ley. A la luz de
estos preceptos constitucionales, en principio, el establecimiento de
restricciones legales a los delegados de diputados y concejales para acceder a
las juntas directivas de las entidades descentralizadas departamentales y
municipales, está plenamente justificado. Las medidas adoptadas por la ley para
asegurar la moralidad de la gestión administrativa del Estado y para librar la
función pública de la corrupción, no son incompatibles con el ejercicio de la
autonomía de las entidades territoriales.
FUNCION
ADMINISTRATIVA-Es
indelegable/ASAMBLEA DEPARTAMENTAL-Control político/CONCEJO MUNICIPAL-Control
político
Las Asambleas
Departamentales y los Concejos Municipales tienen a su cargo, entre otras
funciones, el control político sobre la gestión gubernamental. A unas y otros
corresponde reglamentar el ejercicio de las funciones y la prestación de los
servicios públicos. El Constituyente separó estrictamente las funciones del
control político y de administración o gestión pública. Sólo excepcionalmente,
las corporaciones administrativas pueden autorizar, pro tempore, al jefe del
gobierno departamental o local, el ejercicio de precisas funciones de las que
les corresponden. Lo que no pueden hacer las Asambleas y Concejos es delegar
funciones que no tienen, a saber, la función administrativa o de gestión, por
vía de la designación de delegados en las juntas directivas de las entidades
descentralizadas.
INHABILIDADES DE
DELEGADOS DE DIPUTADOS/INHABILIDADES DE DELEGADOS DE CONCEJALES/PRINCIPIO DE
SEPARACION DE FUNCIONES ENTRE ORGANOS DEL ESTADO-Desconocimiento
La representación
de las Asambleas o Concejos, por intermedio de delegados, en las juntas
directivas de las entidades descentralizadas, desconoce la garantía
institucional de la separación de funciones entre los órganos del Estado. La
gestión administrativa sólo puede ser efectivamente controlada por un órgano autónomo
e independiente, cuyas funciones no se confundan con la dirección de las
entidades públicas sobre las que ejerce control político. En este sentido, la
Ley 190 de 1995 sólo viene a adoptar, en la práctica, un mecanismo de
regulación del ejercicio de la función pública que garantiza la independencia
de los órganos administrativos y el control político de los entes corporativos
de elección popular, sin sacrificar la autonomía político administrativa de las
entidades territoriales. La distribución específica de funciones llevada a cabo
por el mismo Constituyente, impide a la Asamblea y al Concejo inmiscuirse en la
órbita de los demás órganos territoriales.
Ref.: Expediente
Nº D-1055-1057 (Acumulados)
Actores: Rafael Enrique Figueroa Gómez y
Gildardo Vásquez González
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 52 (parcial) de la Ley 190 de 1995
“Por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la
administración pública y se fijan disposiciones con el fin de erradicar la
corrupción administrativa”.
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Febrero veintinueve (29) de mil novecientos noventa y seis (1996)
Aprobado por Acta Nº
12
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente José Gregorio Hernández
Galindo y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell,
Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando Herrera Vergara,
Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
constitucionalidad del artículo 52 (parcial) de la Ley 190 de 1995 “Por la cual
se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la administración
pública y se fijan disposiciones con el fin de erradicar la corrupción
administrativa”.
I. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA
Ley 190 de 1995
(junio 6)
“Por la cual se dictan normas tendientes a
preservar la moralidad en la administración pública y se fijan disposiciones
con el fin de erradicar la corrupción administrativa”
El Congreso de Colombia
Decreta:
(...)
"Artículo
52.  De conformidad con lo dispuesto en el artículo 292 de la Constitución
Política, ni los Diputados, ni los concejales, ni sus parientes dentro del
cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y único civil, ni sus
delegados, podrán formar parte de las juntas directivas de las entidades
descentralizadas del respectivo departamento, distrito o municipio.
"Conforme el
artículo 292 de la Constitución Política, no podrán ser designados funcionarios
de la correspondiente entidad territorial los cónyuges o compañeros permanentes
de los diputados y concejales, ni sus parientes dentro del segundo grado de
consanguinidad, primero de afinidad o único civil”.
(Se subraya la parte demandada)
II.  ANTECEDENTES
1.  El Congreso de
la República expidió la Ley 190 de 1995, publicada en el Diario Oficial N°
41878 de junio 6 de 1995.
2.  Los ciudadanos
Rafael Enrique Figueroa Gómez y Gildardo Vásquez González, por separado,
demandaron el artículo 52 (parcial) de la Ley 190 de 1995, por considerarlo
violatorio de los artículos 1, 158, 287-2, 292, 298, 300-7 y 313-6 de la
Constitución Política. La Sala Plena de la Corte, mediante auto de agosto 9 de
1995 decidió acumular los dos procesos, radicados bajo los números D-1055 y
D-1057.
3.  El Ministerio de
Justicia y del Derecho presentó memorial en el que solicita a la Corporación
declarar exequible la norma parcialmente acusada. El Procurador General de la
Nación rindió concepto en favor de la constitucionalidad del artículo 52 de la
Ley 190 de 1995.
III. ARGUMENTOS DE LA DEMANDA
Primer cargo:
Violación del artículo 292 de la Constitución Política (Límite de las
facultades legislativas en materia de inhabilidades)
El inciso 1º del
artículo 292 de la Constitución prohibe que los diputados o concejales, y sus
parientes dentro del grado que determine la ley, formen parte de las juntas
directivas de las entidades descentralizadas del respectivo departamento,
distrito o municipio, pero no impide la representación de las Asambleas en las
Juntas Directivas.
El Legislador sólo
está facultado para establecer el grado de parentesco de los familiares que,
como los diputados y concejales, no pueden formar parte de las juntas
directivas de las entidades descentralizadas seccionales. Dicha facultad fue
desarrollada, agotando la reglamentación del artículo 292 de la C.P., mediante
la Ley 190 de 1995, la cual dispuso que "ni sus parientes dentro del
cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y único civil" podrían
integrar las susodichas juntas.
El artículo 292 de
la Constitución no extiende las inhabilidades a los delegados o representantes
de las Asambleas y Concejos. En consecuencia, al hacerlo, la ley viola la
Constitución. El legislador excedió el postulado del artículo 292 de la Carta
Política al agregarle la frase "y sus delegados", modificando la
norma superior y cambiando el sentido teleológico que el Constituyente previó.
Segundo cargo:
Violación de los artículos 1, 287 numeral 2º, 298, 300 numeral 7º y 313 numeral
6º de la Constitución (Principio de autonomía de las entidades territoriales)
La norma acusada
vulnera la autonomía que la Constitución reconoce a las entidades territoriales
para el manejo de sus intereses y el ejercicio de sus competencias, según lo
establecido en los artículos 1, 287 numeral 2º y 298 de la Constitución. Con la
eliminación de la representación o delegación de las Corporaciones
administrativas departamentales y municipales en las juntas directivas de los
establecimientos descentralizados, la ley inhibe el ejercicio de las competencias
que les corresponden.
No es lógico que las
Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales tengan competencia para
crear entidades descentralizadas (CP arts. 300 numeral 7 y 313 numeral 6), pero
que no puedan tener delegados o representantes ante sus juntas directivas, a
cuyo cargo está su dirección, administración y control.
El Decreto Ley 1222
de 1986 dispone que las Asambleas tendrán representantes en las juntas o
consejos directivos de los establecimientos públicos y empresas industriales y
comerciales del orden departamental, los cuales no podrán ser más de la mitad
del total de sus miembros. Esta estructura refleja la autonomía administrativa
y permite ejercer el control político que corresponde a las corporaciones de
elección popular en un Estado social de derecho, el que desaparecería con la
norma legal demandada.
Se transgreden los
artículos 300 numeral 7 y 313 numeral 6 de la Constitución cuando el legislador
ejerce ilegítimamente las facultades reservadas a las Asambleas Departamentales
y a los Concejos Municipales, entre ellas las de determinar la estructura de la
administración departamental o municipal, crear los establecimientos públicos y
empresas industriales y comerciales del departamento o municipio, y disponer la
estructura y composición de los órganos de dirección y administración de los
mismos mediante el nombramiento de representantes o delegados.
Tercer cargo:
Violación del artículo 158 de la Constitución Política (Principio de unidad de
materia)
La exclusión de los
delegados o representantes de las corporaciones públicas de las entidades
territoriales en las juntas directivas de las entidades descentralizadas, no
constituye motivo para preservar la moralidad de la administración pública o
para erradicar la corrupción administrativa (materia de la ley 190 de 1995).
Por el contrario, la presencia de dichos delegados permite ejercer un control
político sobre el gerente de origen gubernamental y sobre la política que éste
debe desarrollar.
IV. INTERVENCIONES
El Ministerio de Justicia
y del Derecho, por intermedio de apoderado, defiende la constitucionalidad de
la norma impugnada. Los siguientes son los argumentos en que apoya su defensa.
La multiplicidad y
diversidad de funciones en cabeza del Estado moderno ha llevado al constituyente
y al legislador a regular el acceso y permanencia en la administración pública,
con el ánimo de moralizar, distribuir y vigilar la gestión pública, mediante
controles que garanticen su transparencia.
Un mecanismo
importante de la política de moralización de la función pública son las
incompatibilidades e inhabilidades para desempeñar ciertos cargos, o sea
aquellas restricciones sobre gestiones, funciones o actividades que no pueden
ejercerse simultáneamente con el cargo, lo mismo que los impedimentos para
acceder  o permanecer en él.
Si bien la
inhabilidad comporta una limitación del derecho al trabajo público, ésta se
justifica por la prevalencia del interés general de satisfacer las necesidades
de la colectividad.
"El legislador
está perfectamente facultado para introducir causales que restrinjan el ingreso
a la función pública (CP arts. 150-23, 293), siempre y cuando dichas
circunstancias obedezcan a un móvil congruente con la finalidad social que el
Estado persigue con las inhabilidades".
La descentralización
administrativa por servicios es una respuesta oportuna y especializada a las
necesidades de un sector o un territorio, a través de entidades
descentralizadas.
La creación de las
entidades descentralizadas (decisión política), debe diferenciarse de la
administración de las mismas (decisión de gestión). Esta última debe estar
exenta de intromisiones políticas que atenten contra la autonomía
administrativa, aspecto de la esencia de las entidades descentralizadas por
servicios.
La elección de los
miembros de las juntas directivas de las entidades descentralizadas - que
compete al Congreso a nivel nacional (CP art. 150-7), a la Asamblea
Departamental a nivel seccional (CP art. 300-7) y al Concejo Municipal a nivel
local (CP art. 313-6) -, refleja el grado de su autonomía, "la cual puede
ser modulada por el legislador dentro del ámbito general de competencia para
regular la estructura administrativa".
V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El Procurador
General de la República sustenta su concepto de exequibilidad de la norma
parcialmente demandada en las siguientes razones:
La norma demandada
no prohibe la representación de las Asambleas ni de los Concejos Municipales en
las juntas directivas de las entidades descentralizadas del orden departamental
y municipal. La prohibición no va dirigida a diputados y concejales
corporativamente hablando, ni tal interpretación resulta del texto
constitucional. Los sujetos de la previsión legal, y de la norma
constitucional, son "los diputados y concejales".
La prohibición
legislativa para diputados y concejales de formar parte en las juntas
directivas de las entidades descentralizadas, y la de no permitir la
representación personal de éstos en las mencionadas juntas, se inspiran en
iguales razones. La proscripción constitucional plasmada en el artículo 292 de
la Constitución para los diputados y concejales es una extensión de la prevista
por el artículo 180-3 ibídem., que prohibe a los congresistas "ser
miembros de juntas o consejos directivos de entidades descentralizadas de
cualquier nivel o de instituciones que administren tributos"[1].
Los propósitos del
constituyente en materia de prohibiciones para los servidores elegidos por voto
popular - entre ellos la proscripción de prácticas de nepotismo y la guarda de
intereses colectivos -, se verían desconocidos "si los diputados y
concejales pudiesen participar en las juntas directivas de las entidades
descentralizadas de los órdenes departamental y municipal, por intermedio de
sus delegados".
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Precisión sobre
el alcance lingüístico de la norma acusada
1. El Procurador
General de la República interpreta el artículo 52 de la Ley 190 de 1995, en el
sentido de que la restricción de formar parte de las juntas directivas de las
entidades descentralizadas sólo se aplica a los delegados de los diputados y
concejales. A su juicio, la norma no proscribe la participación de las
corporaciones territoriales - Asambleas y Concejos - en las referidas juntas
por intermedio de los delegados, prohibición que se circunscribe a los
diputados y concejales, individualmente considerados.
Para efectos de
precisar el sentido de la norma acusada, el concepto fiscal distingue a los
diputados y concejales, como personas individuales, que vendrían a ser, junto
con sus delegados, los sujetos de la prohibición constitucional y legal, y los
diputados y concejales, en sentido corporativo, a los cuales no sería
extensible la prohibición legal. Bajo este enfoque, las Asambleas
Departamentales o los Concejos Municipales podrían nombrar delegados o
representantes en calidad de miembros de los cuadros de dirección de las
entidades descentralizadas.
La Corte no comparte
la interpretación de la norma acusada que propone el Jefe del Ministerio
Público. La distinción entre diputados y concejales, unas veces como individuos
y otras como miembros de una corporación, carece de fundamento válido
tratándose de los alcances de la prohibición legal. El desempeño del cargo de
diputado o concejal supone el ejercicio colegiado de funciones propias, las
cuales se materializan en decisiones corporativas. Carece de sentido prohibir a
los diputados y concejales que nombren, en forma individual, delegados o
representantes personales, cuando sólo tendrían competencia para designarlos al
actuar como miembros de la respectiva corporación. La prohibición se aplica a todos
los diputados y a todos los concejales, esto es, a las Asambleas y a los
Concejos que ellos mismos conforman.
Cargo por
violación del artículo 292 de la Constitución
2. Exponen los
demandantes que la norma legal modifica el artículo 292 de la Constitución, so
pretexto de desarrollarlo, al extender la prohibición constitucional en él
contenida a hipótesis no previstas en la Carta Fundamental. La competencia del
legislador se limitaría a determinar los grados de parentesco cobijados por la
prohibición. En consecuencia, el Legislador se habría extralimitado, violando
la norma matriz, al extender a los delegados de los diputados y concejales la
imposibilidad de formar parte de las juntas directivas de las entidades
descentralizadas.
Los actores parten
de una premisa incorrecta. El fundamento de la restricción para acceder a los
órganos de gestión de las entidades descentralizadas por parte de diputados y
concejales, o de sus delegados, no es exclusivamente el artículo 292 de la
Constitución. La facultad de fijar condiciones razonables para el desempeño de
la función pública emana de la cláusula general de competencia que permite al
Legislador "expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones
públicas y la prestación de los servicios públicos" (CP art. 150-23),
entre otros propósitos, con miras a la realización de los principios de
moralidad, eficacia e imparcialidad que deben regir el desempeño de la función
administrativa (CP art. 209).
3. La extensión
legal de la restricción para participar en el órgano de gestión de las entidades
descentralizadas a los delegados de los diputados y concejales preserva la
finalidad del artículo 292 de la C.P., puesto que impide que la inhabilidad
constitucional se convierta en algo inocuo, mediante la actuación de éstos, a
través de sus delegados, en las referidas juntas directivas. A fortiori,
si la inhabilidad del artículo 292 de la Constitución se refiere a los
diputados y concejales, ella es predicable igualmente de las personas que
actúan a nombre de los primeros, en virtud de la delegación de determinadas
competencias o funciones, o con fundamento en un mandato conferido para que se
ejerza una representación. Ambos casos, no obstante, suponen la existencia de
una función propia que se puede delegar, aspecto este que se analizará más
adelante.
Por lo expuesto, no
prospera el cargo sobre la supuesta vulneración del artículo 292 de la
Constitución Política.
Cargo por
violación del artículo 158 de la Constitución
4. El demandante
Figueroa Gómez aduce que la norma acusada viola el principio de unidad de
materia consagrado en el artículo 158 de la Constitución, puesto que no guarda
relación o conexidad con el contenido de la Ley 190 de 1995. Sostiene que la
exclusión de los delegados o representantes de las corporaciones públicas en
las juntas directivas de las entidades descentralizadas no contribuye a
erradicar la corrupción administrativa. Por el contrario, su presencia en las
mismas permite ejercer el control político sobre el gerente de origen
gubernamental, posibilidad que se ve truncada por la norma demandada.
La Ley 190 de 1995
busca preservar la moralidad de la administración pública y erradicar la
corrupción administrativa. Uno de los medios escogidos para alcanzar esta
finalidad lo constituye la extensión de la inhabilidad de los diputados y
concejales a sus delegados. Los artículos 180-3 y 292 de la Constitución
Política, al establecer ciertas inhabilidades, pretenden garantizar la
moralidad de la función pública, mediante mecanismos que eviten la fusión de
intereses personales con los intereses generales, seccionales o locales. La ley
"anticorrupción" desarrolla y complementa tales mecanismos, de los
cuales hace parte el artículo 52 acusado.
Según el demandante,
la exclusión de los delegados o representantes de las corporaciones públicas,
no preserva la moralidad de la administración pero sí afecta el ejercicio del
control político que deben ejercer las Asambleas y Concejos. Se cuestiona aquí
la eficacia y la validez del medio escogido por el Legislador, lo cual no
constituye un argumento que sirva para demostrar la presunta vulneración del
principio de unidad de materia (CP art. 158). La norma que restringe el acceso
de los delegados de diputados y concejales a las juntas directivas de las
entidades descentralizadas (art. 52), guarda relación o conexidad directa con
el estatuto anticorrupción (L. 190 de 1995). La ley busca evitar la
concentración de poder y la fusión de intereses personales y públicos, así como
preservar el principio de separación de funciones, básico para el control del
ejercicio del poder público.
Cargos por
violación de los artículos 1º, 287-2, 298, 300-7 y 313-6 de la Constitución
Política
5. Para los
demandantes, la intervención legislativa, en materia de integración de las
juntas directivas de las entidades descentralizadas, es violatoria del
principio de autonomía de las entidades territoriales (CP arts. 1, 287-2 y
298), a la vez que usurpa competencias de las corporaciones departamentales y
municipales. Por su parte, el Ministerio de Justicia y del Derecho y la
Procuraduría General de la Nación defienden la precedencia de la competencia
legislativa para regular la estructura de administración, determinar las
condiciones de ingreso a la función pública y dictar las políticas de
desarrollo de la función administrativa, basadas en los principios de
moralidad, eficacia e imparcialidad, entre otros.
La demanda plantea
un conflicto entre los principios de moralidad, eficacia e imparcialidad de la
función administrativa (CP art. 209) y el principio de autonomía de las
entidades territoriales (CP arts. 1, 287-3, 298, 300-7 y 313-6). El problema
jurídico que debe resolver la Corte se resume así: ¿ Puede el Legislador, en
ejercicio de las facultades constitucionales para el desarrollo de la función
pública y con fundamento en los principios de moralidad, eficacia e
imparcialidad, extender la inhabilidad del artículo 292 de la Carta a los
delegados de los diputados y concejales, teniendo en cuenta la autonomía que la
Constitución reconoce a las entidades territoriales en materia de estructura de
la administración seccional y local?
6. El Constituyente
de 1991 buscó la moralización de la administración pública mediante la adopción
de reglas para el acceso y ejercicio de la función pública. Entre otras
medidas, amplió el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los
funcionarios públicos. Actualmente, los principios de igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad orientan el
desarrollo de la función administrativa (CP art. 209). De otra parte, la
regulación del ejercicio de la función pública es materia reservada a la ley
(CP art. 150-23). A la luz de estos preceptos constitucionales, en principio,
el establecimiento de restricciones legales a los delegados de diputados y
concejales para acceder a las juntas directivas de las entidades
descentralizadas departamentales y municipales, está plenamente justificado.
7. ¿Cuál es el
alcance de la reserva legal en materia de regulación del ejercicio de la
función pública, en relación con las competencias de las entidades
territoriales para determinar la estructura de la administración departamental
y municipal?
La ley puede
introducir requisitos para el acceso a la función pública (CP art. 150-23),
tendentes a realizar los principios de moralidad, eficacia e imparcialidad que,
entre otros, guían el desarrollo de la función administrativa (CP art. 209),
siempre y cuando la reglamentación legal no desconozca el núcleo esencial de
los derechos de autonomía político-administrativa que la Constitución reconoce
a las entidades territoriales. Las medidas adoptadas por la ley para asegurar
la moralidad de la gestión administrativa del Estado y para librar la función
pública de la corrupción, no son incompatibles con el ejercicio de la autonomía
de las entidades territoriales.
Separación de
funciones como garantía institucional. Optimización del control político sobre
la gestión pública
8. En principio, ni
las Asambleas ni los Concejos, ejercen funciones de gestión ni prestan
directamente servicios públicos. La Constitución y la ley prohiben a sus
integrantes formar parte de las juntas directivas de las entidades
descentralizadas. Se debate si esta prohibición cobija a los delegados de los
diputados y concejales, y si al hacerlo quebranta la autonomía de las entidades
territoriales.
Las Asambleas
Departamentales y los Concejos Municipales tienen a su cargo, entre otras
funciones, el control político sobre la gestión gubernamental. A unas y otros
corresponde reglamentar el ejercicio de las funciones y la prestación de los
servicios públicos (C.P., arts. 300-1 y 313-1). El Constituyente separó
estrictamente las funciones del control político y de administración o gestión
pública (C.P., art. 292). Sólo excepcionalmente, las corporaciones
administrativas pueden autorizar, pro tempore, al jefe del gobierno
departamental o local, el ejercicio de precisas funciones de las que les
corresponden (C.P., arts. 300-9 y 313-3). Lo que no pueden hacer las Asambleas
y Concejos es delegar funciones que no tienen, a saber, la función
administrativa o de gestión, por vía de la designación de delegados en las
juntas directivas de las entidades descentralizadas.
9. La separación de
las funciones administrativa y de control político constituye una garantía
institucional para el cumplimiento efectivo de los fines del Estado (C.P.,
arts. 113 y 2).
En efecto, el
artículo 113 de la Constitución Política entroniza la separación de funciones
como uno de los principios medulares de la organización del Estado. Este
principio es un corolario del Estado de Derecho. La atribución de funciones a
diferentes órganos, autónomos e independientes entre sí, busca evitar la
concentración de poder político en una persona (dictador, monarca) o en una
institución (junta, comité o partido). Como afirmara lord Acton, "el poder
tiende a corromper y el poder absoluto tiende a corromperse
absolutamente". Sólo la restricción o limitación en el ejercicio del poder
político permite superar el peligro inherente a un gobierno de hombres y no de
leyes.
En el sistema
constitucional colombiano, el diseño y la formulación de los planes y programas
de desarrollo económico y social corresponde a instancias legislativas (C.P.,
art. 150-3) y administrativas (C.P., arts. 300-3 y 313-2). La ejecución de las
políticas está a cargo de las autoridades gubernamentales (C.P., arts. 189-11,
305-2 y 315-3). El control político del gobierno se radica en el Congreso, pero
también en las Asambleas Departamentales y en los Concejos Municipales, en su
calidad de órganos elegidos popularmente. La atribución de diferentes funciones
públicas a diversos órganos permite un ejercicio eficaz del control político
sobre la actividad estatal, con miras a garantizar el cumplimiento de los fines
sociales del Estado (C.P., art. 2). Los órganos del Estado ejercen sus
funciones en forma independiente y bajo su propia responsabilidad, pero
colaboran armónicamente para la realización de sus fines (C.P., art. 113). La
distribución del poder entre varios órganos significa su limitación y control
mediante un sistema de pesos y contrapesos, que permiten hacer realidad la
responsabilidad política de los titulares del poder.
La separación de
funciones representa, por lo tanto, una garantía institucional  para el
correcto funcionamiento del aparato estatal. Esta garantía institucional
constituye un presupuesto normativo necesario para el control horizontal y
vertical del poder político. La división de funciones dentro de los diferentes
órganos del estado permite ejercer un control intraorgánico, mientras que la
distribución de funciones entre órganos autónomos e independientes (C.P., arts.
113, 136), asegura la operatividad de controles "inter-órganos", como
los que se presentan entre el Congreso y el Gobierno (citación a los ministros,
moción de censura, etc.). A su vez, los controles verticales se manifiestan en
la estructura unitaria, descentralizada y autónoma de la organización estatal,
y en la existencia de derechos fundamentales como límite al poder estatal. La
distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales
supone la mutua delimitación de sus funciones y el control en su ejercicio. De
otro lado, el reconocimiento de derechos fundamentales oponibles a las
autoridades y, en ciertas situaciones, a los particulares, y exigibles
judicialmente, acredita la evolución de la organización estatal hacia el
ejercicio limitado y controlado del poder político.
En la esfera
territorial, las funciones de formulación política y de gestión administrativa,
confiadas a los órganos estatales, se encuentran igualmente separadas. Mientras
que a las corporaciones administrativas corresponde, entre otras cosas,
reglamentar el ejercicio de las funciones y la prestación de los servicios
públicos, expedir las disposiciones relacionadas con la planeación, el
desarrollo económico y social, las finanzas, el transporte, el turismo, el
ambiente, etc., y adoptar de acuerdo con la ley los planes y programas de
desarrollo económico y social (C.P., arts. 300-1,-2,-3 y 313-1 y -2), los
gobiernos departamentales y municipales tienen como principal función a su
cargo la ejecución de tales decisiones (leyes, decretos del gobierno,
ordenanzas, acuerdos) y la dirección de la acción administrativa en sus
territorios.
La representación de
las Asambleas o Concejos, por intermedio de delegados, en las juntas directivas
de las entidades descentralizadas, desconoce la garantía institucional de la
separación de funciones entre los órganos del Estado. La gestión administrativa
sólo puede ser efectivamente controlada por un órgano autónomo e independiente,
cuyas funciones no se confundan con la dirección de las entidades públicas
sobre las que ejerce control político. En este sentido, la Ley 190 de 1995 sólo
viene a adoptar, en la práctica, un mecanismo de regulación del ejercicio de la
función pública que garantiza la independencia de los órganos administrativos y
el control político de los entes corporativos de elección popular, sin
sacrificar la autonomía político administrativa de las entidades territoriales.
En la hipótesis que
plantea la norma examinada, la distribución específica de funciones llevada a
cabo por el mismo Constituyente, impide a la Asamblea y al Concejo inmiscuirse
en la órbita de los demás órganos territoriales. En efecto, el artículo 305-5
de la C.P., reserva al Gobernador  la designación de los “representantes del
departamento” en las juntas directivas de las entidades descentralizadas
territoriales. De otro lado, la Constitución no otorga a los Concejos facultad
similar (C.P., art. 6) y, por esta razón, la Ley tradicionalmente la ha
radicado en cabeza del Alcalde (Ley 142 de 1994, art. 27; Decreto 1421 de 1993,
art. 56).
10. La restricción
legal del acceso a los cargos públicos de la órbita territorial, como mecanismo
para asegurar el control político de la administración, no vulnera el núcleo
esencial de las competencias seccionales y locales para determinar la
estructura de la administración. En todo caso, a las corporaciones
administrativas corresponde establecer mecanismos de control de la
administración y vigilar el cumplimiento de los planes y programas de
desarrollo económico y social por ellas adoptados. Además, son competentes para
regular el acceso, en calidad de observadores con voz pero sin voto, a las
juntas directivas de las entidades descentralizadas. Igualmente, pueden exigir
la publicidad de la información y diseñar los contrapesos que sean necesarios
para el control de la administración.
IV. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
la expresión “ni sus delegados” contenida en el inciso 1º del artículo 52 de la
Ley 190 de 1995.
NOTIFIQUESE,
COMUNIQUESE, CUMPLASE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y
ARCHIVESE EL EXPEDIENTE.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA           ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado                                                         Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                 CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA  VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ                           VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]La Corte anota que el numeral 3º del artículo 180 de la
Constitución Política fue modificado mediante Acto Legislativo 03 de 1993,
quedando su texto así:
"3. Ser miembros de juntas o
consejos directivos de entidades oficiales descentralizadas de cualquier nivel
o de instituciones que administren tributos".