C-011-00
Sentencia C-011/00
Sentencia
C-011/00
PARTICIPACION
CIUDADANA-Protección
del bien común y control de la gestión pública
PARTICIPACION
CIUDADANA-Procesos
de contratación del Estado
MECANISMOS
DE PARTICIPACION CIUDADANA-Vigilancia de la gestión del Estado
LEGISLADOR-Restricciones para ejercicio
de determinadas acciones
LEY-Condiciones o límites al
ejercicio de acciones judiciales cuando se celebra un contrato estatal/NULIDAD
ABSOLUTA DE CONTRATOS DEL ESTADO-Solicitud por cualquier persona interesada/INTERES
COLECTIVO-Dilaciones y trámites contrarios a agilidad de gestión pública
La ley puede establecer
condiciones o límites al ejercicio de las acciones judiciales, máxime cuando se
refieren a situaciones de carácter específico, como cuando se celebra un
contrato estatal. Admitir que una nulidad absoluta de uno de estos contratos
esté al alcance de cualquier persona, como pretende el demandante, sería
exponer la contratación a los caprichos o abusos de quienes pudiesen querer
obstaculizarla y que, sin acreditar ningún interés, estuviesen en posibilidad
efectiva de dirigir solicitudes, aun infundadas, en busca de nulidades que, así
no fueran declaradas, implicarían dilaciones y trámites contrarios a la
agilidad de la gestión pública y a la ejecución de importantes actividades
propias del Estado, todo en perjuicio del interés colectivo.
ACCION
DE NULIDAD ABSOLUTA DE CONTRATOS DEL ESTADO-Restricción de la titularidad
MECANISMOS
DE PARTICIPACION CIUDADANA-Vigilancia y control sobre contratos que celebran entidades del
Estado
Referencia:
expediente D-2439
Demanda de
inconstitucionalidad (parcial) contra el artículo 136, numeral 10, literal e)
del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), modificado por el
artículo 44 de la Ley 446 de 1998
Actor:
Felix Hoyos Lemus
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Aprobada
en Santafé de Bogotá, D.C., a los diecinueve (19) días del mes de enero de dos
mil (2000).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241,
numeral 5, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y
requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en
relación con la demanda de inconstitucionalidad (parcial) que, en uso de su
derecho político, presentó el ciudadano Félix Hoyos Lemus contra el artículo
136, numeral 10, literal e), del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso
Administrativo), modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998.
El
Magistrado Sustanciador, mediante auto del seis (6) de julio de 1999, rechazó
la demanda en cuanto se refería al artículo 32 de la Ley 446 de 1998 que modificó
el artículo 87 del C.C.A. por existir cosa juzgada constitucional. En efecto,
por Sentencia C-221 del 14 de abril de 1999, se declaró la exequibilidad de la
expresión “que acredite un interés directo”, contenida en el inciso 3 del
artículo 32 de la Ley 446 de 1998. En consecuencia, el presente análisis se
dirigirá únicamente a la expresión “interesada”, contenida en el literal e) del
numeral 10 del artículo 44 de la Ley 446 de 1998, que modificó el artículo 136
del C.C.A.
I.
NORMA ACUSADA
Se
transcribe el texto de la disposición objeto de proceso, subrayando lo
demandado:
“DECRETO 01 DE 1984
(enero 2)
Por el cual se reforma el
Código Contencioso Administrativo.
El Presidente de la República
de Colombia,
En ejercicio de las facultades
extraordinarias que le confirió el artículo 11 de la Ley 58 de 1982 y oída la
comisión asesora creada por el artículo 12 de la misma ley,
DECRETA:
(...)
Artículo
136.- Caducidad de las acciones.
(...)
10. En
las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se
contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de
derecho que les sirvan de fundamento.
En los
siguientes contratos, el término de caducidad se contará así:
(...)
e) La
nulidad absoluta del contrato podrá ser alegada por las partes contratantes,
por el Ministerio Público o cualquier persona interesada, dentro de los
dos (2) años siguientes a su perfeccionamiento. Si el término de vigencia del
contrato fuere superior a dos (2) años, el término de caducidad será igual al
de su vigencia, sin que en ningún caso exceda de cinco (5) años contados a
partir de su perfeccionamiento. En ejercicio de esta acción se dará estricto
cumplimiento al artículo 22 de la ley “por la cual se adoptan como legislación permanente
algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de
Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279
de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y
se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la
justicia”.
II.
LA DEMANDA
Afirma
el impugnante que la disposición parcialmente acusada vulnera los artículos 1,
40, 85 y 270 de la Constitución Política.
Sostiene
que la expresión objeto de proceso -el vocablo “interesada”, aplicado a la
persona que puede pedir la nulidad absoluta de un contrato estatal- limita el
círculo de quienes tienen acceso a la administración de justicia en lo
referente a asuntos de interés público.
Considera
entonces que lo conveniente sería que la norma señalara a “cualquier ciudadano”
como titular de la legitimidad con miras a la impugnación del contrato, para
que se realizaran así los postulados y fines del Estado consagrados en el
artículo 1 de la Constitución. A su juicio, ello daría cabal cumplimiento a lo
dispuesto por el artículo 40 Ibídem, referente al derecho que tiene todo
ciudadano a participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político, así como al desarrollo de las formas y sistemas de participación
ciudadana que permitan vigilar la gestión pública, según lo consagra el
artículo 270 de la Carta.
Manifiesta el
demandante que, si el contrato estatal se encuentra bajo una causal de nulidad
absoluta, la lesión al ordenamiento jurídico es continua y permanente, siendo
natural que todos los miembros de la comunidad tengan interés en la declaración
de nulidad.
El actor
señala:
“... el
legislador es soberano para determinar la titularidad de las acciones
contenciosas. Empero, al hacerlo debe distinguir entre: 1) Aquellas acciones en
las cuales está envuelto el interés público y la preservación del orden
jurídico, objetivamente considerado, para las cuales se debe otorgar una Acción
Pública, en donde el actor no pide nada para sí mismo, y 2) Aquellas en
que hay un interés subjetivo de alguien afectado por el contrato, caso en el
cual la acción deja de ser pública y para promoverla se exige un Interés
para Obrar. Las normas demandadas no hacen tal distinción y exigen
interés para obrar frente a una pretensión de nulidad absoluta en la cual está
en juego el interés público y social”.
Finalmente,
el impugnante argumenta que las acciones públicas consagradas por el artículo
40, numeral 6, de la Constitución Política también se aplican al ámbito de la
contratación estatal y que, según lo dispuesto por el artículo 270 Ibídem, la
vigilancia de la gestión pública lleva implícita la facultad de controlar la
contratación estatal en interés público, toda vez que no se entendería que esta
facultad convirtiera a los ciudadanos en meros espectadores del quehacer
público.
III.
INTERVENCIONES
La
ciudadana Blanca Esperanza Niño Izquierdo, actuando como apoderada del
Ministerio de Justicia y del Derecho y en su calidad de Directora (E) de la
Dirección General de Políticas Jurídicas y Desarrollo Legislativo, al defender
la constitucionalidad de la norma parcialmente impugnada, subraya que la misma
tiene como finalidad que el proceso contractual no se vea afectado por demoras
ni dilaciones, las cuales en la mayoría de los casos son generadas por terceros
extraños a la contratación estatal, quienes con la excusa de ejercer un control
de legalidad, pueden llegar a paralizar la importante y delicada actividad
administrativa.
Para la
interviniente, corresponde al legislador señalar y restringir los titulares que
pueden ejercer una acción en contra de los actos contractuales. Por tal razón
sostiene que no tendría sentido el hecho de que se limitara su ejercicio -como
lo contempla la norma- y que al mismo tiempo estos actos pudieran seguir
sometidos a las reglas generales del control respecto de todos los miembros de
la sociedad.
En su
concepto, no le asiste la razón al actor cuando alega que la intención del
legislador fue la de excluir cualquier posibilidad de control de legalidad, ya
que el mismo subsiste en todas las etapas de la contratación administrativa,
aunque con modalidades diferentes.
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
Procurador General de la Nación solicita a la Corte declarar la constitucionalidad
de la expresión objeto del proceso.
Afirma
que la Corte Constitucional se ha pronunciado en varios fallos, respecto de la
participación de los ciudadanos en el control de la gestión pública. En tal sentido,
recuerda los alcances de la Sentencia C-221 del 14 de abril de 1999.
Manifiesta
el Jefe del Ministerio Público:
“Considera
este Despacho, que la declaratoria de constitucionalidad de la expresión “el
tercero que acredite un interés directo en el contrato”, contenida en el
artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, norma en la cual se señala
quiénes pueden interponer la acción de nulidad absoluta de los contratos
estatales, hace innecesario profundizar en este análisis por cuanto la argumentación
del demandante se dirigía contra esta limitación al ejercicio de las acciones
públicas y no a la caducidad de las acciones, por lo cual se procederá a
solicitar la constitucionalidad de la norma”.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
El
problema jurídico planteado. Constitucionalidad de la restricción sobre la
petición de nulidad de los contratos estatales. El interés en ella debe ser
directo. El ejercicio del control político y la participación ciudadana no necesariamente
se caracterizan por la extensión de la legitimidad para solicitar nulidades
El actor
aduce que la nulidad absoluta de los contratos del Estado puede ser solicitada
por cualquier persona, pues limitar su ejercicio es claramente violatorio de los
artículos 1 y 40 de la Carta Política
Según el
demandante, la nulidad absoluta debe proceder a la manera como quedó consignada
en el artículo 45 de la Ley 80 de 1993, según el cual la nulidad absoluta puede
ser alegada por cualquier persona.
Invoca, pues,
el ejercicio del control político y la posibilidad que todos deben tener en la
toma de decisiones que les interesan y en los asuntos públicos, como elementos
suficientes, desde el punto de vista de la Constitución, para excluir la
limitación que la norma demandada consagra.
En
efecto, no puede negarse que el artículo 1 de la Carta Política, al declarar
que Colombia es una república democrática, participativa y pluralista, y al
señalar que se funda, entre otros valores, en la prevalencia del interés general,
coloca el bien colectivo -que es de toda la comunidad- por encima de los
intereses particulares en casos concretos.
Es
decir, existen actos -entre los cuales cabe mencionar los contratos del Estado-
que inciden directamente en el desenvolvimiento de la vida social en sí misma y
en el bienestar y la actividad de todos los asociados. Y ello
independientemente de las partes que los hayan celebrado. Por lo cual, dentro
de la filosofía plasmada en la Constitución del 91, existe la denominada
participación ciudadana para velar por el bien común y para preservar la pureza
de la gestión estatal, que a todos interesa.
La
Constitución ha contemplado canales eficientes, como los mecanismos de
participación ciudadana, para asegurar que esos postulados tengan cabal
realización, y varias disposiciones constitucionales buscan asegurar que los
ciudadanos tomen parte en asuntos públicos, como lo ha destacado reiterada
jurisprudencia de esta Corte.
Empero,
no acepta la Corporación las tesis esbozadas por el actor, quien, para sostener
la inconstitucionalidad del término acusado, supone que si no es a través de la
legitimación para solicitar la nulidad de los contratos estatales no hay
posibilidad de participación ciudadana ni de control por parte de la comunidad
sobre la gestión pública.
Para la
Corte es claro que, aun habiéndose consagrado la restricción de la que se
trata, todas las personas tienen intacto su derecho de participar en interés
colectivo en los procesos de contratación.
En esta
ocasión acoge también la Corte los criterios expuestos en Sentencia C-221 del
14 de abril de 1999, por la cual se declaró la exequibilidad de la expresión
“que acredite un interés directo”, contenida en el inciso 3 del artículo 32 de
la Ley 446 de 1998, al considerar que existen otros mecanismos de participación
ciudadana que permiten la vigilancia de la gestión estatal y, además, que está
dentro de las facultades del legislador establecer restricciones para el
ejercicio de determinadas acciones.
Se
afirmó en dicho Fallo:
“A
juicio de esta Corte, bien puede el Legislador, en ejercicio de sus
competencias constitucionales, restringir esta acción a las partes, sus
causahabientes, al ministerio público y al tercero que acredite un interés
directo en el contrato, pues, si bien es cierto que la Constitución Política
concede a todo ciudadano el derecho de interponer acciones públicas en defensa
de la Constitución y de la Ley (art. 40-6 C.P.), no lo es menos que el carácter
público o popular de la acción de nulidad absoluta de los contratos estatales
no deriva de la Carta Política.
En otros
términos, no es de origen constitucional sino legal, por lo cual no actúa como
limitante de la libertad configurativa  que esta concede al Legislador, como sí
acontece, por ejemplo con la acción de inconstitucionalidad, cuyo carácter
público y ciudadano fué determinado por el propio Constituyente y consignado en
forma expresa, en la Constitución.
No siendo una acción pública de rango constitucional, bien
puede el Legislador, en ejercicio de su libertad de configuración legislativa,
restringir la titularidad de la acción o someter su ejercicio al cumplimiento
de requisitos y condiciones razonables, atendiendo criterios de política
legislativa, en aras de la efectividad de otros principios constitucionales,
como el de la pronta y oportuna  decisión por la justicia contencioso
administrativa de las controversias contractuales que le son sometidas”. (Cfr.
Corte Constitucional. Sentencia C-221 de 1999. M.P. Dr. Fabio Morón Díaz).
La ley
puede establecer condiciones o límites al ejercicio de las acciones judiciales,
máxime cuando se refieren a situaciones de carácter específico, como cuando se
celebra un contrato estatal. Admitir que una nulidad absoluta de uno de estos
contratos esté al alcance de cualquier persona, como pretende el demandante,
sería exponer la contratación a los caprichos o abusos de quienes pudiesen
querer obstaculizarla y que, sin acreditar ningún interés, estuviesen en
posibilidad efectiva de dirigir solicitudes, aun infundadas, en busca de
nulidades que, así no fueran declaradas, implicarían dilaciones y trámites
contrarios a la agilidad de la gestión pública y a la ejecución de importantes
actividades propias del Estado, todo en perjuicio del interés colectivo.
Sobre
este punto, en la sentencia citada se dijo:
“Desde
esta perspectiva, la Corte estima pertinente observar que, la restricción
establecida por la norma impugnada es razonable pues pretende alcanzar una
finalidad constitucionalmente importante, en tanto busca evitar que la amplitud
de la titularidad de la acción de lugar a que se planteen controversias
contractuales con fines y propósitos ajenos a los que inspiran la acción de
nulidad absoluta de los contratos estatales, con perjuicio para las partes,
pues el derecho de estas a obtener una decisión definitiva sobre la validez del
contrato en un tiempo razonable, es igualmente digno de protección
constitucional.
La
restricción de la titularidad de la acción de nulidad absoluta de los contratos
estatales a los terceros que demuestren un interés directo en el contrato,
cumple una finalidad constitucionalmente relevante, en tanto cierra la
posibilidad de que la acción pueda emplearse con intereses y finalidades ajenas
a las que inspiraron su consagración legal.
Por
ello, desde este ángulo complementario, la Corte halla el aparte cuestionado
también ajustado a la Carta, en cuanto propende por la efectividad de varios
principios inherentes a la administración de justicia, todo lo cual redunda en
la rectitud y probidad con que se debe dispensar en todos los campos.
En suma,
se trata de un requisito razonable y proporcional que propende por hacer
efectivo el derecho que tienen las partes del contrato a obtener una decisión
definitiva de parte del juez contencioso; busca evitar que la acción se emplee
con propósitos dilatorios o distintos de los que inspiran la acción de nulidad
absoluta del contrato estatal y apunta a hacer efectivos varios principios de
la administración de justicia. Por todo ello, esta Corte  estima que antes que
violar la Carta, el Legislador al expedir el precepto acusado, le ha dado cabal
desarrollo a sus preceptos.”. (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-221 de
1999. M.P. Dr. Fabio Morón Díaz).
Precisamente,
el Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública, estipula
mecanismos de participación comunitaria para la vigilancia y control ciudadano
sobre los contratos que celebran las entidades estatales y facilita que las
asociaciones cívicas, comunitarias, de profesionales, benéficas o de utilidad
común denuncien ante las autoridades competentes las actuaciones, hechos u
omisiones de los servidores públicos o de los particulares, que constituyan
delitos, contravenciones o faltas en materia de contratación estatal.
Existen
también recursos adicionales que permiten a los particulares ejercer sus
facultades de participación ciudadana, como son los previstos en el Estatuto
Anticorrupción y en el Código Disciplinario Unico. Las pertinentes normas
contemplan la forma de adelantar la vigilancia de la gestión pública, para lo
cual las entidades están en la obligación de publicar en sitio visible de sus
dependencias los contratos adjudicados, el objeto y valor de los mismos, así
como el nombre del adjudicatario y las licitaciones declaradas desiertas.
Igualmente es requisito indispensable para la legalización de los contratos, la
publicación en el Diario Unico de Contratación Pública.
La Sala,
siguiendo los lineamientos jurisprudenciales expuestos, considera que la
expresión demandada no vulnera texto constitucional alguno y, por tanto, declarará
que es exequible.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar
EXEQUIBLE la expresión “interesada”, contenida en el literal e) del
numeral 10) del artículo 136 del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso
Administrativo), modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL                                   ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ                                                   CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                                                                        Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO                                     FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                                                                    Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA                                                    ALVARO TAFUR
GALVIS
Magistrado
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia C-011/00
DERECHO DE
PARTICIPACION DE TODOS EN LAS DECISIONES QUE LOS AFECTAN-Exigencia de interés directo podrá
demandar nulidad absoluta de contrato administrativo (Aclaración de voto)
LEGISLADOR-No puede quitar al ciudadano derecho a
controlar actividad contractual de la administración (Aclaración de voto)
Referencia:
expediente D-2439
En mi condición de
ponente en este caso, debo manifestar que, como lo expuse en salvamento de voto
relativo a la Sentencia C-221 del 14 de abril de 1999, considero
inconstitucional la restricción en esa oportunidad demandada, que tiene el
mismo sentido en la norma objeto del presente proceso.
Dije entonces, junto
con los magistrados Alfredo Beltrán Sierra y Carlos Gaviria Díaz, lo siguiente:
"1. Mediante la
nueva redacción que el artículo 32 de la Ley 446 de 1998 imprimió al 87 del
Código Contencioso Administrativo, la legitimación para impetrar que se decrete
la nulidad absoluta de los contratos administrativos quedó restringida al
Ministerio Público o a quien "acredite un interés directo", lo cual
fue declarado exequible por la Corporación en la sentencia de que discrepamos,
por considerar que las restricciones establecidas por el legislador para el
efecto quedan comprendidas dentro de sus atribuciones para "hacer las
leyes", y que, por lo tanto, la limitación allí impuesta no menoscaba el
derecho de participación ciudadana en el control de la actividad contractual de
la administración.
2.  A nuestro
juicio, la exigencia de que para demandar la nulidad absoluta de un contrato
administrativo se requiera interés específico para obrar, es decir, lo que allí
se denomina "interés directo", desconoce por completo el deber del
Estado de  "facilitar la participación de todos en las decisiones que los
afectan" consagrado en el artículo 2º de la Constitución Política, pues es
claro que en la actividad de la administración pública nacional, departamental,
distrital o municipal y de las entidades descentralizadas de todos los niveles,
se invierten o gastan dineros públicos, provenientes de los tributos recaudados
por el Estado, lo cual justifica que al respecto exista el más estricto control
por los asociados.
3. Por otra parte,
con la decisión de la cual nos apartamos y con la norma que en ella se
respalda, también resulta desconocido el artículo 40 de la Constitución
Política, ya que la norma acabada de mencionar, en plena armonía con lo
preceptuado por el artículo 2º de la Carta, garantiza a todos los ciudadanos
como un derecho suyo la participación en la "conformación, ejercicio y
control del poder político", para lo cual le autoriza, expresamente a
"6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la
ley".  A este efecto, si se tiene en cuenta que la nulidad absoluta de los
contratos administrativos puede ser declarada por la jurisdicción competente
cuando exista violación de la Constitución o de la ley, objeto o causa
ilícitos, de la propia Carta surge entonces que a los ciudadanos se les
garantiza por ella el ejercicio del derecho a controlar la actividad
contractual de la administración pública, se repite, "en defensa de la
Constitución y de la ley".
4. Ello significa,
sin duda alguna, que el legislador tiene facultades para regular la manera como
se pueden ejercer dichas acciones, cuál el juez competente, cuáles los
requisitos que han de cumplirse y el trámite respectivo. Pero de ahí no puede
deducirse que resulte constitucionalmente legítimo arrebatarle al ciudadano su
derecho a controlar la actividad contractual de la administración, a pretexto
de la supuesta "libertad de configuración legislativa", pues ésta no
existe para suprimir el derecho a interponer una acción que pretende defender
la Constitución, la ley y la licitud de la causa y objeto de los contratos
celebrados con dineros públicos, que, se supone, deben sujetarse a los
intereses superiores del Estado y no apartarse jamás de lo previsto por el ordenamiento
jurídico positivo.
5. Así las cosas, la
exigencia de un interés particular y concreto para demandar la nulidad absoluta
de un contrato administrativo, quebranta la Constitución.  No lo consideró así
la mayoría y por eso declaró exequible la expresión demandada contenida en el
artículo 32 de la Ley 446 de 1998, que reformó el artículo 87 del Código
Contencioso Administrativo.  Por ello, entonces, salvamos nuestro voto".
No obstante,
acogiéndome a la jurisprudencia de la Corte, he proyectado el fallo del que
ahora se trata y he seguido, al hacerlo, los lineamientos trazados en la
decisión referida.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra