T-723-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-723/14
RECONOCIMIENTO Y PAGO DE
INCAPACIDADES LABORALES-Criterios para determinar cuándo el reconocimiento
y pago son exigibles por tutela
En el caso específico de personas que reclaman el
reconocimiento de incapacidades laborales, cuando estas no cuentan con otra
fuente de ingresos para satisfacer sus necesidades básicas y las de sus núcleos
familiares, o de personas en situaciones extremas de vulnerabilidad, la Corte
Constitucional ha sostenido que la acción de tutela es un mecanismo procedente
para garantizarles la protección de sus derechos fundamentales a la salud y al
mínimo vital.
RECONOCIMIENTO Y PAGO DE
INCAPACIDADES LABORALES-Reglas jurisprudenciales
El reconocimiento y pago de prestaciones laborales, tales
como las incapacidades, constituye uno de aquellos emolumentos económicos y
sociales destinados a sustituir el salario durante el periodo en que conforme
lo indiquen los médicos tratantes la persona debe permanecer inactiva por
razones de salud debidamente certificadas. Su ocurrencia puede tener origen en
una enfermedad general o profesional que sufra el trabajador, o en el
acaecimiento de un accidente laboral.
TRABAJADOR INDEPENDIENTE-Requisitos
para el pago de la licencia por enfermedad general
1. Haber cotizado al sistema, de forma ininterrumpida y completa,
por un periodo mínimo de cuatro (4) semanas anteriores a la fecha de la
solicitud de la prestación. 2. Haber cancelado oportunamente por lo menos cuatro (4) de los
últimos seis (6) meses anteriores a la fecha de causación del derecho y no
incurrir en mora en el pago de aportes durante el tiempo que esté disfrutando
de la licencia. 3. No tener deudas pendientes con Entidades Promotoras de Salud o
Instituciones Prestadores de Servicios de Salud “por concepto de
reembolsos que deba efectuar a dichas entidades”. 4. Haber depositado
información veraz al momento de su afiliación y de autoliquidar sus aportes.
5. Cumplir con los
requisitos mínimos de movilidad en cuanto a la cotización a la seguridad
social.
RECONOCIMIENTO Y PAGO DE
INCAPACIDADES LABORALES-Teoría del allanamiento a la mora
INCAPACIDAD LABORAL-Pago
por allanamiento a la mora por EPS
ALLANAMIENTO A LA MORA POR
ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Pago de incapacidades laborales
La Corte Constitucional ha señalado que cuando las
entidades encargadas de administrar los aportes al sistema general de seguridad
social en salud, dejan de recibir los mismos, lo hacen con posterioridad a la
fecha correspondiente para su pago, o no realizan las gestiones orientadas a su
cobro, conforme con las herramientas establecidas en la ley para este efecto,
se entiende que se allanan a la mora, siendo necesario que asuman las
consecuencias de su negligencia, sin que los efectos nocivos de dicha
circunstancia puedan ser trasladados al trabajador que requiere la prestación
de los servicios de salud.
INCAPACIDAD LABORAL POR
ENFERMEDAD GENERAL Y ALLANAMIENTO A LA MORA
Con fundamento en la figura del allanamiento a la mora,
no podrá negarse el reconocimiento de una incapacidad laboral por enfermedad
general en tanto se parte de la base que las entidades responsables de
autorizarlas y cancelarlas, en este caso, las EPS, han aceptado los aportes en
salud efectuados al sistema de forma tardía, sin que hayan rechazado su pago o
emprendido acciones legales serias orientadas a su cobro judicial. No es
posible, que las mismas aleguen la extemporaneidad del pago de los aportes tan
solo cuando le son solicitadas prestaciones y no cuando reciben el dinero en
cuestión.
DERECHO AL PAGO DE INCAPACIDAD
LABORAL-Procedencia de tutela cuando afecta mínimo vital del trabajador y
su familia
DERECHO AL MINIMO VITAL DE
PERSONA EN ESTADO DE DEBILIDAD MANIFIESTA-Pago de incapacidad laboral
DERECHO AL MINIMO VITAL DE
PERSONA EN ESTADO DE DEBILIDAD MANIFIESTA-Orden a EPS remitir a este
Despacho un informe en el certifique que le canceló a la accionante las
correspondientes incapacidades
Referencia: expediente T-4355421
Acción de tutela presentada por Jovanna
Edith Espitia Torres contra Salud Total EPS con vinculación oficiosa de
Colpatria ARL y La Equidad Seguros ARL
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil
catorce (2014)
La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio
González Cuervo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, en ejercicio de sus competencias
constitucionales, legales y reglamentarias, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo proferido, en primera
instancia, por el Juzgado Quinto Penal Municipal con Función de Control de
Garantías de Ibagué, el quince (15) de noviembre de dos mil trece (2013) dentro
de la acción de tutela promovida por Jovanna Edith Espitia Torres contra Salud
Total EPS, con vinculación oficiosa de Colpatria ARL y La Equidad Seguros ARL.
El expediente de la referencia fue seleccionado para
revisión por medio de Auto del veintinueve (29) de mayo de dos mil catorce
(2014), proferido por la Sala de Selección Número Cinco.
I.  ANTECEDENTES
La señora Jovanna Edith Espitia Torres presentó acción de
tutela con el propósito de que se le protejan sus derechos fundamentales a la
seguridad social y al mínimo vital, los cuales considera vulnerados debido a la
negativa de Salud Total EPS para reconocerle las incapacidades laborales que
fueron expedidas por sus médicos tratantes ante la enfermedad que padece,
argumentando que dicha pretensión no estaba llamada a prosperar debido al pago
inoportuno de los aportes mensuales que en su condición de usuaria del sistema
de salud estaba obligada a efectuar.
1. Hechos
1.1. Manifiesta la accionante que actualmente se encuentra
afiliada en el régimen contributivo de la EPS Salud Total, en calidad de trabajadora independiente.
1.2. Desde hace aproximadamente dos (2) años, padece una
enfermedad que fue calificada como “gliosis artrositaria reactiva e
intoxicación por mercurio”,[1]
la cual le ha impedido desempeñarse laboralmente con la regularidad y
continuidad de un trabajador en condiciones normales. Por ello, su médico
tratante la ha incapacitado en diversas ocasiones durante el tratamiento y
evolución de la referida patología.[2]
1.3. Expone que la entidad demandada, al momento de
solicitar el pago de las incapacidades, le indicó que debido a la mora en la
cancelación de los aportes durante los meses de octubre y noviembre de dos mil
doce (2012), conforme se desprendía de los recibos de pago,[3]
no era posible acceder a la pretensión. En concreto, sostuvo lo siguiente: “el
decreto 1804 de 1999 en su artículo 21 establece que sólo se paga la
incapacidad al trabajador independiente que en los últimos 6 meses haya pagado
por lo menos 4 meses oportunamente.”[4]
1.4. Indica que en relación con aquellos aportes sobre los
cuales ha existido mora, en ningún momento la EPS Salud Total ha manifestado su rechazo por tratarse de un pago tardío así como tampoco se ha negado a recibir
los intereses de mora generados como consecuencia de ello, por lo cual le causa
extrañeza la negativa. No obstante, aclara que ha procedido al pago oportuno de
los últimos aportes mensuales.
1.5. Considera que el no pago de las incapacidades, afecta
gravemente su mínimo vital, toda vez que cotiza en forma independiente y carece
de los recursos suficientes para sufragar en forma particular el tratamiento
que demanda su enfermedad y de la misma manera satisfacer sus necesidades más
básicas pues actualmente no cuenta con un empleo.[5]
1.6. Por lo expuesto, solicita el amparo de sus derechos
fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital y, en consecuencia, pretende
se ordene a la entidad demandada proceder a la cancelación de las incapacidades
que los médicos tratantes le expidieron.
2. Respuesta de las entidades demandadas y vinculadas
Una vez se avocó el conocimiento de la presente acción de
tutela por parte del Juzgado Quinto Penal Municipal con Función de Control de
Garantías de Ibagué, el treinta (30) de octubre de dos mil trece (2013), el
Despacho ordenó notificar a la entidad accionada con el fin de que en el
término de cuarenta y ocho horas (48) ejerciera el derecho de defensa y
contradicción[6]
y ordenó la vinculación de Colpatria ARL y la Equidad Seguros ARL.[7]
2.1. Respuesta de la EPS Salud Total
La entidad indicó que las patologías de “intoxicación por
mercurio y gliosis astrocitaria reactivas” que presenta la señora Jovanna
Edith Espitia Torres, corresponden a enfermedades de origen laboral, teniendo
en cuenta la definición contenida en el artículo 4 de la Ley 1562 de 2011,[8]
que establece la misma como la contraída a raíz del resultado de la exposición
a factores de riesgo inherentes a la actividad laboral o del medio en que el
trabajador se ha visto obligado a trabajar. Como sustento de la calificación
sostuvo que la accionante se había desempeñado como auxiliar de perforación de
plataforma para Anglogold Ashanti a través de SOS Temporal, desde el veintiocho
(28) de julio de dos mil diez (2010) al veintidós (22) de diciembre del mismo
año y desde el tres (3) de enero de dos mil once (2011) al trece (13) de marzo
de la misma anualidad,[9]
realizando funciones consistentes en el “registro de los metros de
perforación y avances, con el fin de verificar el control de calidad en
el sitio de perforación”.[10]
Expuso que por el tipo de trabajo y la zona donde lo realizaba, se pudo
concluir que estuvo expuesta a metales pesados durantes 9 meses.[11]
Agregó que el empleador envió panorama de riesgo del cargo, en el cual indicó:
“Ergonómico: postura bípeda
prolongada, manipulación y levantamiento de cargas, mecánico: máquinas en
movimiento, acceso a partes difíciles, uso herramientas manuales, biológico:
manipulación de instrumentos metálicos y probabilidad de exposición a bacteria
Clostridium tetani (bacteria a la cual está expuesta cualquier individuo que
esté en contacto con metal).
“La protegida en la versión
escrita del trabajador indica que para este trabajo manipulaba elementos del
subsuelo roca con porcentajes altos de metales pesados, limpieza y empaque de
roca con manejo de químicos en horarios diurnos y nocturnos de 8 a 12 horas”.[12]
Sobre los efectos causados por
dicha patología, la EPS indicó lo siguiente:
“El 17 de marzo de 2012 consulta
al Hospital Universitario de Bucaramanga por presentar sensación de hipoestesia
en hemicuerpo derecho que sigue con disartria. Se diagnostica inicialmente
síndrome conversivo. TAC muestra lesión hipodensa fronto parietal izquierda
(glioma). Se confirma con RNM contrastada de cerebro que reporta: De
localización frontal subcortical y en el centro semioval izquierdo lesión focal
redondeada, mal definida. Edema vasogenico asociado. Se considera como primera
posibilidad proceso neoplástico primario del SNC de origen glial. Se propone
biopsia esterotaxica.
El 20 de enero de 2013 consulta
a Clínica Los Nogales de Ibagué por cefalea, fosfenos y vómito, es remitida
para Diacorsa para valoración por neurocirujano quien solicita biopsia
esterotaxica se remite a Clínica Tolima por no encontrarse en ICI los equipos
requeridos para el procedimiento. En Clínica Tolima se realiza biopsia
esterotaxica que reporta gliosis astrocitaria reactiva moderada no específica.
El 30 de abril de 2013 es
valorada por neurólogo quien remite a toxicología por antecedentes de contacto
con metales pesados.
El 28 de mayo de 2013 el
toxicólogo solicita niveles de mercurio de orina en 24 horas por
espectofotometria de absorción atómica para descartar eretismo mercurial.
El 2 de julio de 2013 en control
por toxicología refiere que por cefalea 15 días antes realizan neuroimagen (que
no aporta) en donde se evidencia disminución de lesión descrita previamente
derecha alta. En el momento de la consulta con niveles negativos de mercurio en
orina de 24 horas valor menor de 1. Formula penicilina benzatinica para
determinar la posibilidad de encontrar mercurio depositado.
El 1 de agosto de 2013 el
toxicólogo realiza prueba terapéutica con penicilamina y la interpreta como
reactiva incrementando en forma importante los niveles de mercurio en orina de
24 horas de 1 a 14 microg/l con lo que se confirma intoxicación crónica por
vapores de mercurio de posible origen laboral”.[13]
Consideró a partir de lo
expuesto, que era la ARL la entidad encargada de prestar los servicios médicos
requeridos para la rehabilitación del estado de salud de la accionante y además
garantizar las prestaciones económicas reconocidas por el sistema general de
riesgos profesionales, en este caso las incapacidades solicitadas. Por ello,
invocó la vinculación de las ARL Colpatria y La Equidad Seguros por ser los entes en donde figuraba registrada la señora Jovanna Edith
Espitia Torres y a quienes incluso procedió a enviar la documentación que
sustentaba el concepto de la calificación a efectos de iniciar el trámite legal
respectivo.
Sobre la procedencia del amparo, sostuvo que la acción de
tutela protege exclusivamente derechos fundamentales y, por lo tanto, no puede
ser utilizada para perseguir el reconocimiento de otros derechos de rango
legal.[14]
2.2. Respuesta de Colpatria ARL
La entidad solicitó se declarara la improcedencia de la
tutela, por cuanto no había existido vulneración alguna a los derechos
fundamentales de la accionante. Sobre el caso concreto, indicó que la señora
Jovanna Edith Espitia Torres estuvo afiliada a Seguros de Vida Colpatria ARL
desde el tres (3) de julio de dos mil siete (2007) hasta el trece (13) de marzo
de dos mil once (2011), como trabajadora de la empresa SOS Empleados SA.  El quince
(15) de octubre del año dos mil trece (2013) fue citada para valoración médica
y el dieciocho (18) de octubre del mismo año, con la documentación que allegó
la accionante referente a exámenes diagnósticos previamente practicados, se
notificó la calificación del diagnóstico “gliosis artrositaria reactiva e
intoxicación por mercurio de origen común”,[15]
oponiéndose de esta manera al dictamen de calificación emitido por Salud Total
EPS.  Por esta razón, precisó que las prestaciones económicas y asistenciales
derivadas de esta patología de origen común estaban a cargo de la EPS.[16]
Indicó que el caso fue remitido a la Junta Regional de Calificación de Invalidez, para que dirimiera la controversia en torno al
origen de la enfermedad que padecía la accionante.[17]
2.3. Respuesta de La Equidad Seguros
El ente vinculado solicitó se declarara la improcedencia del
amparo ante la ausencia de vulneración a los derechos fundamentales de la
accionante. En relación con el asunto en particular, sostuvo que la señora Jovanna
Edith Espitia Torres no registra afiliación vigente con la entidad. Agregó que
en su base de datos, no existe reporte de enfermedad profesional o accidente de
trabajo que haya sufrido la usuaria así como tampoco documento alguno en el que
se pruebe la ocurrencia de un siniestro. Por ende, considera que la compañía
carece de los elementos de juicio necesarios para calificar el origen de la
enfermedad y otorgar algún tipo de prestación médico asistencial o económica
frente a patologías que son desconocidas.[18]
3. Decisión de primera instancia
El Juzgado Quinto Penal Municipal con Función de Control de
Garantías de Ibagué, mediante providencia del quince (15) de noviembre de dos
mil trece (2013), declaró improcedente el amparo invocado. Como sustento de su
decisión consideró que la accionante podía acudir a la Superintendencia de Salud, quien tenía dentro de sus funciones la de dirimir las
controversias referentes al pago de prestaciones económicas como las
incapacidades. Sobre el particular, sostuvo:
“El Despacho considera que
la señora Jovanna Edith Espitia Torres cuenta con un mecanismo jurisdiccional
el cual resulta idóneo y eficaz para garantizar la protección de los derechos
fundamentales que reclama, y además no se avizora la ocurrencia de un perjuicio
irremediable que permita a este servidor judicial entrar a resolver de fondo el
objeto de litis, toda vez que la accionante ya salió de su estado invalidante,
tanto así que las incapacidades algunas datan de hace más de un año y medio,
once meses, cinco y tres meses”.[19]
4. Pruebas decretadas en sede
de revisión
4.1. Mediante auto del veintinueve (29)
de julio de dos mil catorce (2014), esta Sala de Revisión decretó la práctica
de algunas pruebas en el trámite de la acción de tutela instaurada por la
señora Jovanna Edith Espitia Torres contra Salud Total EPS, con
vinculación oficiosa de Colpatria ARL y La Equidad Seguros ARL.
4.2. Teniendo en cuenta la controversia suscitada entre la
EPS Salud Total y la ARL Colpatria en torno al origen de la enfermedad de la
accionante, este Despacho consideró necesario solicitar a Colpatria ARL
información detallada sobre:
(i) El estado actual del trámite adelantado ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez.
(ii) La decisión adoptada en caso de haberse definido la
controversia suscitada y el documento donde ello constara.
Sobre este punto, mediante oficio del ocho (8) de agosto de
dos mil catorce (2014), la ARL Colpatria indicó que teniendo en cuenta la
controversia suscitada en torno al origen de la enfermedad, el asunto fue
remitido a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y
Cundinamarca, que mediante dictamen del veintidós (22) de mayo de dos mil
catorce (2014), ratificó la calificación de origen común emitida por esta
entidad.[20]
Agregó que frente a este dictamen, la accionante no estuvo de acuerdo por lo
que el caso se envió a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, sin que
a la fecha haya sido comunicada decisión alguna.[21]
4.3. Mediante oficio del doce (12) de agosto de dos mil
catorce (2014), la señora Jovanna Edith Espitia Torres manifestó que: (i) desde
el trece (13) de marzo del año dos mil once (2011) no percibe ingresos
económicos de ninguna naturaleza. Ello se debe a su delicado estado de salud,
el que incluso le impidió ingresar a trabajar en el proyecto de construcción
del túnel de la línea; (ii) sus obligaciones ordinarias (alimentación,
transporte, controles médicos en Ibagué y Bogotá salud, entre otras) son
suplidas con los aportes económicos que le realiza su hermana Adriana María
Espitia Torres quien se desempeña como patrullera de la Policía Nacional. En
cuanto a la vivienda, actualmente reside en la casa de su madre, por lo que es
ella quien se ocupa de satisfacer esta necesidad y, finalmente, (iii) aduce no
tener personas a su cargo.
Expuso que (i) actualmente efectúa los aportes a salud en
forma oportuna, ya que como se indicó, su hermana le está prestando dinero de
su sueldo para sufragar esta obligación, y (ii) en cuanto a la mora en el pago
de los aportes, indicó que los retrasos fueron por días, hecho frente al cual
procedió al pago de los interés de mora correspondientes, y desde entonces no
ha vuelto a incurrir en esta conducta.
Finalmente, manifestó que la enfermedad que actualmente
padece, la adquirió como auxiliar de plataforma en la empresa Anglogold Ashanti
Colombia SA en la fase de exploración del proyecto “La Colosa” en Cajamarca,
Tolima, por lo que considera que el origen de la misma es laboral. Ante esta
circunstancia, presentó recurso de reposición y apelación contra el dictamen de
calificación emitido por la Junta Regional de Bogotá y Cundinamarca,[22]
sin que hasta la fecha la Junta Nacional haya proferido decisión alguna.[23]
4.4. Mediante oficio del trece (13) de agosto de dos mil
catorce (2014), la EPS Salud Total allegó copia de la historia clínica de la
paciente junto con la planilla de pago de los aportes a salud.[24]
II. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Sala es competente para revisar el fallo de tutela referido, de conformidad con lo dispuesto
en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución, y 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Planteamiento del problema jurídico
2.1. De acuerdo con los antecedentes anteriormente
expuestos, la Sala debe resolver el siguiente problema jurídico: ¿vulnera una entidad
promotora de salud (Salud Total EPS) el derecho fundamental al mínimo vital de
una de sus afiliadas (Jovanna Edith Espitia Torres), al negarle el
reconocimiento y pago de sus incapacidades laborales debido al origen, al
parecer común, de su enfermedad?
2.2. Para dar solución al
problema jurídico planteado, la Sala (i) estudiará la procedencia excepcional
de la acción de tutela para reclamar el reconocimiento y pago de prestaciones
sociales, como las incapacidades; (ii) abordará el tema del reconocimiento y
pago de acreencias legales, a saber las incapacidades laborales; (iii) analizará
la figura del allanamiento a la mora aplicada en los casos de incapacidades
laborales; (iv) realizará algunas consideraciones adicionales y, finalmente, (v)
resolverá el caso objeto de estudio.
3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela para reclamar el reconocimiento
y pago de incapacidades laborales en el caso objeto de estudio
3.1. Dado el carácter subsidiario y residual de la acción de
tutela,[25]
por regla general, este no es el mecanismo llamado a prosperar para el reclamo
de prestaciones o acreencias laborales. Las pretensiones que están dirigidas,
por ejemplo, a obtener el pago de salarios, el reconocimiento de prestaciones
sociales, incapacidades o pensiones, el reintegro de trabajadores y, en fin,
todas aquellas prestaciones que derivan su causa jurídica de la existencia de
una relación laboral previa, en principio, deben ser tramitadas ante la
jurisdicción laboral que puede prestar su concurso frente a controversias que
se inscriben en el desarrollo de un contrato de trabajo.
No obstante, en el caso específico
de personas que reclaman el reconocimiento de incapacidades laborales, cuando
estas no cuentan con otra fuente de ingresos para satisfacer sus necesidades
básicas y las de sus núcleos familiares, o de personas en situaciones extremas
de vulnerabilidad, la Corte Constitucional ha sostenido que la acción de tutela
es un mecanismo procedente para garantizarles la protección de sus derechos
fundamentales a la salud y al mínimo vital.
Esta posición parte de los argumentos expuestos en la
sentencia T-311 de 1996,[26]
en la que se estudió una solicitud de reconocimiento de subsidios por
incapacidades laborales de una persona a quien se los habían negado, porque el
empleador no adelantó unos trámites administrativos ante la entidad promotora
de salud a la que se encontraba afiliada la actora. En las consideraciones de
la sentencia, la Sala Quinta de Revisión sostuvo que las incapacidades
laborales sustituyen el salario de las personas que no pueden desempeñar sus
funciones por enfermedad, y constituyen una garantía para la salud del
trabajador, en tanto esta prestación le permite recuperarse satisfactoriamente,
sin tener que reincorporarse a sus labores de forma apresurada. Concretamente,
la Sala dijo:
“El pago de incapacidades
laborales sustituye al salario durante el tiempo en que el trabajador permanece
retirado de sus labores por enfermedad debidamente certificada, según las
disposiciones legales. || Entonces, no solamente se constituye en una forma de
remuneración del trabajo sino en garantía para la salud del trabajador, quien
podrá recuperarse satisfactoriamente, como lo exige su dignidad humana, sin
tener que preocuparse por reincorporarse de manera anticipada a sus actividades
habituales con el objeto de ganar, por días laborados, su sustento y el de su
familia. || Y es que el trabajador tiene derecho a que se le retribuyan sus
servicios pero también a que se le otorgue justo trato durante el tiempo en que
permanece involuntariamente inactivo por causa de perturbaciones en su salud.
|| Así, el llamado "subsidio por incapacidad" surge como cláusula
implícita del contrato y obligatoria por ministerio de la ley, en guarda de los
derechos mínimos de todo trabajador”.
3.2. A partir de la sentencia citada, diferentes Salas de
Revisión de la Corporación han tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la
procedencia de la acción de tutela para ordenar el reconocimiento de
incapacidades laborales. Por ejemplo, en la sentencia T-333 de 2013,[27]
la Sala Novena sostuvo que frente a solicitudes de esta naturaleza, resultaba
imperioso indagar sobre las circunstancias
personales y familiares del promotor del amparo en cada caso concreto para
efectos de verificar si el no pago de las incapacidades comprometía sus
derechos fundamentales. Sobre el particular sostuvo:
“Frente al caso específico de las tutelas impetradas
para obtener el pago de incapacidades laborales, debe considerarse un aspecto
adicional, relacionado con la importancia que estas representan para quienes se
ven obligados a suspender sus actividades laborales por razones de salud y no
cuentan con ingresos distintos del salario para satisfacer sus necesidades
básicas y las de su familia.
“Cuando eso ocurre, la falta de pago de la incapacidad
médica no representa solamente el desconocimiento de un derecho laboral, pues,
además, puede conducir a que se trasgredan derechos fundamentales, como el
derecho a la salud y al mínimo vital del peticionario. En ese contexto, es
viable acudir a la acción de tutela, para remediar de la forma más expedita
posible la situación de desamparo a la que se ve enfrentada una persona cuando
se le priva injustificadamente de los recursos que requiere
para subsistir dignamente”.
3.3. En el caso objeto de estudio, la señora Jovanna Edith
Espitia Torres es una persona en situación de vulnerabilidad derivada de su estado
de debilidad manifiesta por razón de la enfermedad que padece: “gliosis
artrositaria reactiva e intoxicación por mercurio”.[28]
Indica, que debido a su estado de salud actual, no puede desarrollar actividad
laboral alguna de la cual pueda derivar una fuente de ingresos y así sufragar
los gastos derivados de su patología, al igual que las necesidades básicas, por
lo que depende del pago de las incapacidades para subsistir en forma digna.[29]
Agrega que a la fecha, su familia es quien le ayuda económicamente.[30]
Además, está demostrado que la accionante se encuentra
afiliada a la EPS Salud Total como cotizante independiente y ha efectuado sus
aportes, por los menos en los últimos tres años, sobre la base de un salario mínimo
legal mensual vigente, hecho que constata la evidente afectación de su derecho
al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas.[31]
Como se ha indicado en numerosos pronunciamientos,[32] al corresponder el
ingreso del trabajador a un salario mínimo mensual legal vigente, cualquier
interrupción o suspensión en sus ingresos regulares, supone una afectación
sustancial en sus condiciones de vida, al punto de afectar gravemente su
economía personal e incluso familiar por un periodo considerable de tiempo. Dichas
afirmaciones y situaciones de hecho no fueron controvertidas ni desvirtuadas en
el trámite de tutela, razón por la cual debe concluirse que está acreditada la
afectación del derecho al mínimo vital de la accionante, con fundamento en el
artículo 20[33]
del Decreto 2591 de 1991,[34]
que consagra la presunción de veracidad y el principio de buena fe consagrado
en el artículo 83 de la Carta Política.[35]
Teniendo en cuenta las circunstancias fácticas descritas, se
tiene que aunque en principio existen otros medios de defensa judicial para
dirimir la controversia planteada, estos no cuentan con el atributo de ser
preferentes y sumarios como el procedimiento de tutela, pues se encuentran
sometidos a otros tiempos. Pero aún si fueran tan expeditos como el amparo, no
tendrían la potencialidad de examinar la dimensión constitucional que reviste
el asunto donde están en juego derechos fundamentales como el mínimo vital, la
salud y la seguridad social. Ante este panorama, se ha indicado que es el
amparo constitucional el mecanismo judicial apropiado para consolidar la
protección de tales derechos.
En relación con la competencia de la Superintendencia
Nacional de Salud para dirimir los conflictos que están relacionados, entre
otros, con “el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas por
parte de la EPS o del empleador”,[36]
esta Corporación ha indicado[37]
que la preferencia de este mecanismo está dada, siempre que los hechos no
evidencien un riesgo contra la vida, la salud o la integridad de las personas,
caso en el cual procedería la tutela como mecanismo principal y prevalente.
En el presente asunto, se encuentra probado que la
accionante acudió a la Superintendencia Nacional de Salud a fin de obtener el
reconocimiento de las incapacidades laborales generadas a causa de su
enfermedad. Sin embargo, dicha entidad resolvió rechazar la solicitud impetrada
considerando que el asunto debía dirimirse ante la jurisdicción ordinaria en su
especialidad laboral en razón de su competencia para conocer de discusiones
suscitadas entre los afiliados y las entidades del régimen de seguridad social
integral.[38]
La Sala de Revisión considera que ante esta situación de
desprotección y amenaza de los derechos fundamentales al mínimo vital y a la
salud, la acción de tutela es el mecanismo judicial procedente para
pronunciarse sobre el reconocimiento de las incapacidades laborales de la
peticionaria que no han sido canceladas, sobre todo cuando con ellas se
pretende evitar la afectación de garantías superiores, como podría suceder
frente a la falta de recursos económicos que garanticen las necesidades incuestionables
más elementales de un ser humano, como son la alimentación, el aseo, la
vivienda digna y la salud. Lo anterior, partiendo de la base de que las
incapacidades son la única fuente de ingreso con las que el trabajador cuenta
para garantizarse su subsistencia y la de su núcleo familiar.
4. Reconocimiento y pago de
incapacidades laborales
4.1. El reconocimiento y
pago de prestaciones laborales, tales como las incapacidades, constituye uno de
aquellos emolumentos económicos y sociales destinados a sustituir el salario
durante el periodo en que conforme lo indiquen los médicos tratantes la persona
debe permanecer inactiva por razones de salud debidamente certificadas. Su
ocurrencia puede tener origen en una enfermedad general o profesional que sufra
el trabajador, o en el acaecimiento de un accidente laboral.
Su pertenencia y reglamentación
en el sistema de seguridad social, pretende la satisfacción de los derechos
fundamentales al mínimo vital, en tanto su no reconocimiento puede afectar la
subsistencia del trabajador y su familia, así como la posibilidad de vivir en
condiciones dignas; igualmente, derechos a la salud, en la medida en que puede limitar
la posibilidad de una recuperación en óptimas condiciones como es lo deseable, y
a la dignidad humana e igualdad, en tanto estos principios exigen que se brinde
un tratamiento especial al trabajador que debido a su enfermedad se encuentra
en estado de debilidad manifiesta. Por estas razones, se ha considerado que ante
la negativa de una entidad responsable para autorizar su cancelación, le corresponde
al juez de tutela analizar si efectivamente existió vulneración respecto de
alguno de los derechos mencionados.
4.2. En cuanto a los requisitos
para hacer efectivo el pago de las prestaciones económicas surgidas de una
incapacidad laboral, la Ley 100 de 1993[39]
ha regulado de manera general el asunto. Vale mencionar que diferentes decretos
reglamentarios abordaron la materia, introduciendo diversos requisitos dependiendo
de la naturaleza de la vinculación del trabajador, esto es dependiente o
independiente, para efectos de hacer efectivo el pago de las prestaciones económicas
de esta naturaleza.[40]
Frente a esta situación, la Corte Constitucional decidió acoger unos criterios
jurisprudenciales unificados en la materia.
4.2.1. En el caso de los trabajadores independientes, se han
consolidado los siguientes requisitos que deben ser cumplidos para reclamar el
pago de una de una incapacidad laboral por enfermedad general: [41]
1. Haber cotizado al sistema, de
forma ininterrumpida y completa, por un periodo mínimo de cuatro (4) semanas
anteriores a la fecha de la solicitud de la prestación.
2. Haber cancelado oportunamente
por lo menos cuatro (4) de los últimos seis (6) meses anteriores a la fecha de
causación del derecho y no incurrir en mora en el pago de aportes durante el
tiempo que esté disfrutando de la licencia.
3. No tener deudas pendientes con
Entidades Promotoras de Salud o Instituciones Prestadores de Servicios de Salud
“por concepto de reembolsos que deba efectuar a dichas entidades”.
4. Haber depositado información
veraz al momento de su afiliación y de autoliquidar sus aportes.
5. Cumplir con los requisitos
mínimos de movilidad en cuanto a la cotización a la seguridad social.
5. La figura del allanamiento
a la mora aplicada a los casos de incapacidades laborales. Reiteración de
jurisprudencia
5.1. Aunque en la respuesta a la tutela la EPS Salud Total,
no hace alusión alguna a que obedezca el no pago de las incapacidades a la mora
que presentaba la actora en la cancelación de sus aportes, ésta relata al
describir los hechos, que esta fue la razón, entre otras, esgrimidas por la
prestadora de salud. Como la EPS no desvirtúa esta afirmación, al respecto del
tema de la mora en diversos pronunciamientos, la Corte Constitucional ha señalado
que cuando las entidades encargadas de administrar los aportes al sistema
general de seguridad social en salud, dejan de recibir los mismos, lo hacen con
posterioridad a la fecha correspondiente para su pago, o no realizan las gestiones
orientadas a su cobro, conforme con las herramientas establecidas en la ley
para este efecto, se entiende que se allanan a la mora, siendo necesario que asuman
las consecuencias de su negligencia, sin que los efectos nocivos de dicha
circunstancia puedan ser trasladados al trabajador que requiere la prestación
de los servicios de salud.
5.2. En la sentencia T-413
de 2004,[42]
la Sala Sexta de Revisión analizó la situación de una mujer en estado de
embarazo a quien le habían sido prescritas varias incapacidades laborales derivadas
de la amenaza de parto prematuro. La EPS a la que se encontraba afiliada se
negó a cancelarlas aduciendo el pago extemporáneo en los aportes de salud. La
Sala concedió el amparo y ordenó a la EPS el pago de la prestación económica
solicitada, considerando que (i) estaba probado que las incapacidades laborales
no pagadas hasta el momento afectaban el mínimo vital de la accionante, y (ii)
si bien había existido un pago extemporáneo de los aportes en salud, en el
tiempo que la accionante había estado vinculada a la EPS, esta nunca había
iniciado el procedimiento correspondiente para el pago oportuno de tales
aportes por lo que se configuraba la tesis del allanamiento a la mora. Lo
relevante de esta sentencia, es que se consideró que el allanamiento a la mora cuyo
origen se remontaba al caso de licencias de maternidad, tenía total vigencia y
cobraba total aplicabilidad en los casos de las incapacidades laborales por presentarse
supuestos similares en los cuales las entidades se negaban a reconocer las
prestaciones que les correspondían, con el argumento de la extemporaneidad en
los pagos de los aportes, sin que hubieran actuado para remediar esta
situación. En esa oportunidad, la Sala manifestó lo siguiente:
“Si bien hasta
el momento la Corporación ha aplicado la tesis del allanamiento a la mora a
negativas de pago de licencia de maternidad, esta Sala de Revisión considera
que tal criterio también puede ser aplicado, mutatis mutandi, cuando por
la mora en el pago de los aportes en salud por parte del patrono se niega el
pago de una incapacidad laboral, llegándose a afectar el mínimo vital. En esta
situación se presentan tres elementos comunes a las situaciones hasta ahora
contempladas por la jurisprudencia: (i) vulneración del mínimo vital del
accionante por el no pago oportuno de una acreencia de tipo laboral, (ii)
actuación contraria a la buena fe por parte de la entidad promotora de salud al
no haber requerido oportunamente al empleador para el pago oportuno del aporte,
y (iii) pago efectivo, aunque tardío, de los aportes en salud.
Esta similitud
justifica la aplicación de la doctrina jurisprudencial desarrollada, hasta el
momento, en los casos de no pago de licencia de maternidad a los casos de
incapacidades laborales”.
5.3. Con posterioridad a este
pronunciamiento, diferentes Salas de Revisión han sostenido que las empresas
prestadoras del servicio de salud, no pueden, so pretexto de la mora en el pago
de los aportes a cargo del empleador o del cotizante independiente, rehusarse a
cancelar y reconocer una incapacidad laboral por enfermedad general, si obraron
de manera negligente para su efectivo pago, o si incumplieron el deber de
adelantar de manera oportuna las acciones legales de cobro, incluso con la
consecuente oposición al pago extemporáneo. A juicio de la Corte, dicha
actuación desconoce los postulados de la buena fe y contraviene el contenido de
la teoría del allanamiento a la mora que consiste en el hecho de señalar que si
una empresa promotora de salud: “no alega la mora en la cancelación de los
aportes y luego se autoriza la negación de la prestación económica al
trabajador, se estaría favoreciendo la propia negligencia de la empresa en el
cobro de la cotización y se desestimarían los efectos jurídicos que
genuinamente se espera que genere el pago de los aportes. Adicionalmente, la
figura del allanamiento a la mora cumple con el propósito de proteger el
derecho a la remuneración y el mínimo vital de los trabajadores”.[43]
Bajo estos postulados, las EPS deben reconocer y pagar las
incapacidades reconocidas a sus usuarios, en tanto una actuación contraria
supondría imponerle al afiliado una carga desproporcionada que no le corresponde
asumir. Para ello, el legislador ha establecido mecanismos y acciones apropiadas
para asegurar la viabilidad económica del sistema de seguridad social.
5.4. En la sentencia T-862 de
2013,[44]
la Sala Octava de Revisión examinó dos acciones de tutela acumuladas, en las
cuales se analizaba si la negativa de las entidades promotoras de salud a
reconocer y pagar las incapacidades por enfermedad general solicitadas por dos
trabajadores independientes afiliados, desconocía su derecho fundamental al
mínimo vital a pesar de que algunos aportes al sistema de seguridad social en
salud se habían efectuado en forma extemporánea.
En el primer caso, se trató el
asunto de una ciudadana a quién después de haberle practicado una cirugía en el
pie izquierdo con el propósito de retirarle un injerto ortopédico, le fue
expedida por su médico tratante una incapacidad por el término de treinta (30)
días, la cual no fue pagada por la EPS aduciendo mora en el pago de los
aportes. De los hechos de la tutela, se extrae que la accionante se encontraba
afiliada al sistema general de seguridad social en salud, como cotizante
independiente con un ingreso base de cotización (IBC) equivalente al salario
mínimo, el cual destinaba para su sustento y el de su familia. En esta ocasión,
la Sala concedió el amparo y le ordenó a la EPS accionada pagar la totalidad de
la prestación económica derivada de la incapacidad laboral. Como sustento de su
decisión, consideró que en el presente caso resultaba procedente la acción de
tutela, en tanto (i) se trataba de una persona de setenta y tres (73) años de
edad, imposibilitada para trabajar debido a sus condiciones de salud, las que
incluso le habían impedido cancelar oportunamente sus aportes, por lo que el no
pago de la incapacidad afectaba gravemente su mínimo vital. Además, su ingreso
base de cotización era de un (1) salario mínimo legal mensual vigente, y no se
había demostrado la existencia de otros ingresos que permitieran su
subsistencia digna; (ii) aunque no se habían aportado los recibos
correspondientes a los seis (6) meses anteriores a la fecha de la solicitud de la
incapacidad, se habían constatado los pagos correspondientes en los tres (3)
meses anteriores a esta fecha, y (iii) la EPS en ningún momento había rechazado
los pagos realizados en forma extemporánea ni había adelantado acciones legales
para su cobro, por lo que se entiende se había allanado a la mora. Para la
Sala, las anteriores eran razones suficientes para obligar a la EPS a reconocer
y pagar la incapacidad prescrita a la accionante. Sobre el particular sostuvo:
“Ahora bien, aunque la norma y la
jurisprudencia exigen que para el reconocimiento de una prestación económica,
como son las incapacidades, se cotice al menos cuatro (4) de los últimos seis
meses anteriores a la fecha de causación del derecho, se debe decir, que a
pesar de esta exigencia en el presente caso, está probada la afectación del
mínimo vital de la señora Blanca Nelly Restrepo Mejía, una persona que exige
una especial protección, y que aunque ella no tuvo la precaución de aportar
sino tres (3) de los cuatro (4) recibos anteriores a la fecha de causación de
la incapacidad, como se exige, lo que sí aportó fueron seis (6) recibos de
pago, pero anteriores a la fecha de la presentación de la tutela, de los cuales
solo el del mes de marzo pagó de manera extemporánea; no por ello entonces,
debe la Sala negar el amparo, por el contrario, en el presente caso debe
presumirse la buena fe de la accionante; máxime si la accionada no se opuso a
la realización del pago, aunque extemporáneo del mes de marzo de 2013,
allanándose de esta manera a la mora del mismo”.
En el segundo asunto, se
estudió la situación de un ciudadano quien, como consecuencia de una afección
en su mano, fue sometido en el año dos mil trece (2013) a una cirugía
ortopédica de la que se derivó una incapacidad médica desde el tres (3) de
abril hasta el tres (3) de mayo de dos mil trece (2013), y luego del cuatro (4)
de mayo al dos (2) de junio del mismo año. La EPS a la que se encontraba
adscrito, se negó al pago de las incapacidades aduciendo que los aportes efectuados
al sistema se habían realizado en forma extemporánea, razón suficiente para
justificar la negativa tal como lo establecía el Decreto 1804 de 1999, conforme
al cual: “los aportes deben ser pagados en “forma
completa y oportuna”, por lo menos cuatro (4) meses de los seis (6) anteriores
a la fecha de inicio de la incapacidad por enfermedad general para el
reconocimiento por parte de la EPS”. En
esta oportunidad, la Sala amparó el derecho fundamental al mínimo vital del
accionante, ordenando el pago de su incapacidad. Para ello, consideró que (i) la no cancelación de esta prestación afectaba gravemente su
subsistencia digna, pues las afecciones en su estado de salud, limitaban su
derecho al trabajo y por consiguiente sus ingresos con los que procuraba su
sostenimiento y el de su familia integrada por dos menores de edad; (ii)
existían pruebas que daban cuenta del pago continuo aunque extemporáneo de los
aportes efectuados durante los cuatro meses anteriores a la fecha de inicio de
la prestación, y (iii) aunque la EPS había requerido al demandante mediante
escrito con ocasión de la morosidad presentada y lo había conminado a realizar
los pagos dentro de los cinco (5) primeros días de cada mes, lo cierto es que
la misma había aceptado los pagos extemporáneos realizados, a los que nunca se opuso,
es decir, que se había allanado a la mora, luego no podía ahora alegar su
propia culpa.
5.5. En consecuencia, con
fundamento en la figura del allanamiento a la mora, no podrá negarse el
reconocimiento de una incapacidad laboral por enfermedad general en tanto se
parte de la base que las entidades responsables de autorizarlas y cancelarlas,
en este caso, las EPS, han aceptado los aportes en salud efectuados al sistema de
forma tardía, sin que hayan rechazado su pago o emprendido acciones legales
serias orientadas a su cobro judicial. No es posible, que las mismas aleguen la
extemporaneidad del pago de los aportes tan solo cuando le son solicitadas
prestaciones y no cuando reciben el dinero en cuestión.[45]
6. Consideraciones
adicionales
6.1. La Sala advierte que en
el caso concreto existe una controversia interna de carácter
administrativo entre la EPS Salud Total y la ARL Colpatria, acerca del origen
de las incapacidades que le fueron dictaminadas a la tutelante. A la
fecha se encuentra vigente el dictamen de calificación emitido por la Junta Regional
de Bogotá y Cundinamarca el veintidós (22) de mayo de dos mil catorce (2014) conforme
al cual, el origen de la enfermedad de la señora Jovanna Edith Espitia Torres
es de origen común.[46]
Frente a este hecho, se deduce que en principio la obligación de cancelar la
prestación económica derivada de la incapacidad laboral solicitada correspondería
a la EPS Salud Total, razón por la cual las consideraciones de esta providencia
se orientaron en este sentido. Sin embargo, tal como se desprende de las
pruebas obrantes en el expediente, la decisión emitida fue controvertida por la
usuaria a través de los recursos de reposición y apelación, por lo que el
asunto se encuentra actualmente pendiente de que la Junta Nacional de
Calificación se pronuncie en torno al origen definitivo de la patología.[47]
Como hasta el momento se ha
determinado que el origen de la enfermedad es común, y no existen pruebas de
que se hayan cancelado las incapacidades, por ello, es deber del juez
constitucional definir provisionalmente el responsable del pago de la
prestación económica cuando la violación del derecho es cierta. Por esta razón,
se precisarán algunas consideraciones al respecto, estimando que las
controversias administrativas acerca de cuál es, en definitiva, la entidad
obligada y con competencia para asumir el pago, no es una razón legítima para
negarle o postergarle a una persona la protección que merece o incluso
trasladarle la carga de esta situación, pues se le estarían limitando o
desconociendo derechos fundamentales de un modo sensible.
6.2. En la sentencia T-786 de
2009,[48]
se sostuvo que cuando no se sabe quién es el responsable de cubrir determinadas
incapacidades laborales, pero se tiene certeza que alguien debe pagarlas, o de
lo contrario se le ocasionaría al trabajador una afectación inconstitucional en
su derecho al mínimo vital, el juez de tutela debe obrar con la misma prontitud
y señalar un responsable provisional del cumplimiento de esta obligación para
efectos de conjurar la amenaza o hacer cesar la violación fundamental. En todo
caso, se dejará a salvo para este último la facultad de repetir contra quien
crea que es el verdadero obligado, de acuerdo con la ley y los reglamentos
correspondientes. En palabras textuales, dijo:
“3.3. La tutela es, entonces,
procedente en ciertos casos para obtener el pago de incapacidades laborales.
Cuando lo es, la tutela debe ser resuelta con una definición provisional acerca
del sujeto que en principio está obligado al pago de las referidas
incapacidades. Pero, la definición que al respecto pueda dar el juez de tutela
en nada determina el verdadero y real origen que, de acuerdo con la ley y los
reglamentos correspondientes, tienen la enfermedad o el accidente sufrido por
el tutelante. Si alguna provisión se adopta en ese sentido, está justificada
porque del pago de las incapacidades depende la garantía del mínimo vital del
peticionario y de su familia. De manera que si el sujeto destinatario de las
órdenes con las que concluyan las sentencias de tutela en esta materia, estima
que es otro sujeto el que debe correr con ellas, debe iniciar el
correspondiente trámite regular que el ordenamiento dispone para la definición
del origen de las enfermedades o los accidentes, y para la consecuente
determinación del sujeto legal y reglamentariamente obligado al pago de la
prestación”.
6.3. Ahora bien, el hecho de que
la definición sea provisional, no significa que pueda ser caprichosa o
irrazonable. La ley y los reglamentos, tal como han sido interpretados por la
jurisprudencia constitucional, ofrecen todo un haz de reglas para determinar prima
facie cuáles sujetos están obligados al pago de las incapacidades laborales
de los trabajadores independientes. Si bien en esta sentencia no se pretende
hacer una referencia exhaustiva de las mismas, de una lectura de la normativa
correspondiente puede decirse cuando menos lo siguiente:
En primer lugar, a las Entidades
Promotoras de Salud –EPS– les corresponde correr con las prestaciones
económicas derivadas de la incapacidad laboral en que incurra un trabajador
independiente, por regla general, cuando la enfermedad que la ocasiona sea de
origen común. Esto se deriva, especialmente, del texto del artículo 206 de la
Ley 100 de 1993, cuando dispone: “[p]ara los afiliados de que trata el
literal a) del artículo 157, el régimen contributivo reconocerá las
incapacidades generadas en enfermedad general, de conformidad con las
disposiciones legales vigentes”.[49]
Por
su parte, a las Administradoras de Riesgos Laborales –ARL­– les corresponde
correr con las prestaciones económicas por incapacidad laboral causada por
enfermedad o accidente de origen profesional. Esto significa que estas
entidades solo están llamadas a responder por las incapacidades laborales
cuando haya un dictamen que califique el accidente o la enfermedad que las
ocasiona como de origen profesional, pues el Decreto 1295 de 1994,[50]
dispone en su artículo 12 que “[t]oda enfermedad o patología, accidente o muerte,
que no hayan sido clasificados o calificados como de origen profesional, se
consideran de origen común”.
7. Caso concreto
7.1. A la señora Jovanna Edith Espitia
Torres, le fue
diagnosticada “gliosis artrositaria reactiva e intoxicación por
mercurio”,[51]
como consecuencia de lo cual le fueron reconocidas varias incapacidades médicas
durante los siguientes periodos: dieciocho (18) de marzo de dos mil doce (2012) al dieciocho (18)
de abril de dos mil doce (2012), veinte (20) de enero de dos mil trece (2013)
al veinte (20) de febrero de dos mil trece (2013), veinticinco (25) de junio de
dos mil trece (2013) al  cuatro (4) de julio dos mil trece (2013) y seis (6) de
agosto de dos mil trece (2013) al cuatro (4 )de septiembre de dos mil trece (2013).[52] Como trabajadora independiente, reclamó ante su EPS el
reconocimiento de dichas prestaciones económicas, las que se le negaron debido
al origen de la enfermedad y según agrega la accionante, también por el no pago
oportuno de sus aportes, al menos en los últimos cuatro (4) meses anteriores a la
fecha de causación del derecho, es decir de la incapacidad, pero no aparece
prueba en el expediente al respecto de que esta hubiera sido la razón por la
cual se le negó el pago de sus incapacidades.[53]
La accionante manifiesta al
respecto del pago de aportes que actualmente los realiza en forma oportuna, porque
su hermana le está prestando dinero de su sueldo para sufragar esta obligación.[54]
De los elementos de juicio
obrantes en el expediente, se puede concluir que las incapacidades laborales no
pagadas hasta el momento han afectado el mínimo vital de la accionante. En
efecto, durante el tiempo en el cual permaneció incapacitada, esto es, más de
tres meses, la misma no contó con un ingreso económico estable que le
permitiera satisfacer sus necesidades básicas personales y sus obligaciones ordinarias,
al punto de tener que depender de su familia para subsistir.[55]
Incluso, afirma que desde el trece (13) de marzo de dos mil once (2011) no
percibe ningún recurso y ello se debe precisamente a sus condiciones de salud
que le impidieron, con posterioridad al diagnóstico de su enfermedad y hasta la
fecha, desarrollarse en alguna actividad laboral.[56]
Igualmente, conforme se desprende de las fotocopias de las incapacidades
expedidas,[57]
el ingreso base de liquidación (IBL) sobre el cual se realizaron los aportes al
sistema en salud correspondió a las sumas de quinientos sesenta y siete mil
pesos ($567.000) para el año dos mil doce (2012),[58]
quinientos ochenta y nueve mil quinientos pesos ($589.500) para el año dos mil
trece (2013)[59]
y seiscientos dieciséis mil pesos ($616.000) para el año dos mil catorce (2014).[60]
Dicho análisis, permite inferir que sus cotizaciones siempre se efectuaron
sobre la base de un salario mínimo legal mensual vigente, hecho que constata la
evidente afectación de su derecho al mínimo vital y a la vida en condiciones
dignas. Como se ha indicado en numerosos pronunciamientos, al corresponder el
ingreso del trabajador a un salario mínimo mensual legal vigente, cualquier
interrupción o suspensión en sus ingresos regulares, supone una afectación
sustancial en sus condiciones de vida, al punto de afectar gravemente su
economía personal e incluso familiar por un periodo considerable de tiempo. En
armonía con lo anterior, se tiene que ninguna de las entidades accionadas y
vinculadas a este proceso como sujetos pasivos de la tutela,
demostraron que la peticionaria pudiera contar con otros recursos, tales como
mesadas pensionales o rentas probadas en el expediente, para así poder sufragar
los gastos mínimos que le permitieran sobrellevar una vida en condiciones
dignas durante el tiempo que debió permanecer inactiva.
Los principios de dignidad
humana e igualdad exigen que se brinde un tratamiento especial a la
trabajadora, quien debido a su enfermedad se encuentra en estado de debilidad
manifiesta.
Considerando los demás
requisitos establecidos para acceder al reconocimiento de incapacidades laborales
por enfermedad general frente a trabajadores independientes, y teniendo en
cuenta que respecto de ellos no se planteó discusión alguna por parte de la EPS
accionada, la Sala entenderá que los mismos se encuentran acreditados, motivo
por el cual la señora Jovanna Edith Espitia Torres reúne las condiciones
legales y jurisprudenciales exigidas para lograr la autorización y posterior
pago de esta prestación económica.[61]
7.3. Ahora bien, conforme lo indicado en el acápite número 6
de esta providencia, deberá determinarse el sujeto obligado provisionalmente
al pago de las incapacidades laborales debidamente dictaminadas a la
señora Espitia Torres, hasta tanto se resuelva en forma definitiva la
controversia en torno al origen de su enfermedad.
Tal como se indicó con anterioridad, la
discusión sobre el origen de la enfermedad de una persona impide señalar, sin
lugar a dudas, quién es el sujeto en definitiva, obligado al pago de las
incapacidades reclamadas. Pero, lo cierto es que una diferencia como esta, de
carácter eminentemente técnico, no puede poner en riesgo las condiciones
mínimas de existencia de la usuaria mientras exista la certeza de quien debe
asumir dicha responsabilidad. En este contexto, el juez de tutela deberá
señalar transitoriamente un responsable provisional de su pago, sin que
dicha definición suponga una determinación inmodificable en el futuro, del
sujeto que está legal y reglamentariamente obligado a responder por dichas
prestaciones. Al ser provisional, la definición del juez de tutela deja intacta
la posibilidad de que, eventualmente, el sujeto involucrado por la orden de
protección, adelante, si está en desacuerdo con la decisión, el trámite correspondiente
encaminado a obtener de quien cree que está legal y reglamentariamente obligado
a ello, el reembolso de las sumas entregadas al tutelante por la incapacidad
laboral.
Como quedó expuesto, hay una serie de
criterios y de reglas legales y jurisprudenciales para definir, cuando menos prima
facie, quién está obligado a correr con las incapacidades laborales. Tras
aplicar esos criterios al caso presente puede concluirse, en primer lugar, que la
ARL no está en principio obligada a correr con las incapacidades, porque la
enfermedad concreta que se reputa causante de las mismas no ha sido calificada
específicamente, de acuerdo con el procedimiento legal, como de origen
profesional. Mientras no haya una determinación puntual definitiva en ese
sentido, la enfermedad se reputa de origen común, hecho que además encuentra
respaldo en el dictamen emitido por la Junta Regional de Calificación de Bogotá
y Cundinamarca, el veintidós (22) de mayo de dos mil catorce (2014),[62] sobre el
cual se fundamentó esta sentencia.
En este orden de ideas, es razonable
concluir que es la EPS Salud Total, entidad a la que se encuentra afiliada la
usuaria,[63]
quien debe correr con las prestaciones económicas derivadas de las incapacidades
laborales por lo menos transitoriamente, máxime cuando no existen pruebas
dentro del expediente que acrediten el pago de las mismas. Ello, encuentra fundamento
además en el artículo 206[64]
de la Ley 100 de 1993[65]
y en las consideraciones de esta providencia.
7.4. Con fundamento en lo enunciado,
esta Sala de Revisión revocará el fallo de instancia que declaró improcedente
el amparo invocado y le ordenará a la EPS Salud Total que en el término de
cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la presente
sentencia, y si aún no lo hubiere hecho, proceda a liquidar y pagar a favor de
la accionante las incapacidades laborales que le fueran reconocidas y que son
objeto de reclamación en esta acción de tutela, gestión que deberá agotarse en
un plazo máximo de quince (15) días.
Para verificar el cumplimiento
de las órdenes aquí dictadas, se le ordenará a la EPS Salud Total que en el
término de los quince (15) días hábiles siguientes a la notificación de esta
providencia, remita a este Despacho un informe en el que certifique que le han cancelado
a la señora Jovanna Edith Espitia Torres las correspondientes incapacidades en
el tiempo y en el modo en que debe hacerlo, de acuerdo con la ley y lo
dispuesto en esta sentencia, adjuntando los respectivos recibos de pago.[66]
Con todo, la EPS quedará
facultada para iniciar el trámite encaminado a definir el origen real y
verdadero de la enfermedad que ocasionó las incapacidades en particular. Si tras
conocer el resultado definitivo sobre el origen de la enfermedad, se concluye
que ha debido ser otro el responsable por el pago de las referidas incapacidades,
estará habilitada para repetir contra él.
8. Conclusión
Es deber del juez constitucional
definir provisionalmente al responsable del pago de las incapacidades laborales,
cuando no se tiene certeza de quien debe cubrirlas. Ello encuentra sustento en
el hecho de que las controversias administrativas acerca de cuál es en
definitiva, la entidad obligada y con competencia para asumir el pago, no son
una razón legítima para negarle o postergarle a una persona la protección que
merece o incluso trasladarle la carga de esta situación, pues se le estarían
limitando o desconociendo derechos fundamentales de un modo sensible.
En todo caso, si el sujeto
destinatario provisionalmente de las ordenes emitidas en esta sentencia de
tutela, estima que es otro el que debe correr con las obligaciones, podrá
iniciar el correspondiente trámite encaminado a definir el verdadero
responsable del pago y tendrá la facultad de repetir contra éste de acuerdo con
la ley y los reglamentos correspondientes, tras conocer el resultado definitivo
sobre la controversia suscitada.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR la
sentencia proferida por el Juzgado Quinto Penal Municipal con Función de
Control de Garantías de Ibagué, el quince (15) de noviembre de dos mil trece
(2013), que declaró improcedente el amparo invocado. En su lugar, CONCEDER
el amparo del derecho fundamental al mínimo vital de la señora Jovanna Edith
Espitia Torres.
Segundo.- ORDENAR a Salud
Total EPS que en el término perentorio de cuarenta y ocho horas (48) contadas a
partir de la notificación de esta sentencia, si aún no lo ha hecho, liquide y
pague a la accionante la totalidad de las incapacidades laborales correspondientes
a los meses de marzo y abril de dos mil doce (2012), enero, febrero, junio,
julio, agosto y septiembre de dos mil trece (2013), a las que tiene derecho,
conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Dicha gestión
deberá agotarse en un plazo máximo de quince (15) días.
Tercero.- ORDENAR a Salud
Total EPS, que en el término de los quince (15) días hábiles siguientes a la
notificación de esta providencia, remita a este Despacho un informe en el certifique
que le canceló a la señora Jovanna Edith Espitia Torres las correspondientes
incapacidades en el tiempo y en el modo en que debe hacerlo, de acuerdo con la ley
y lo dispuesto en esta sentencia, adjuntando los respectivos recibos de pago.
Cuarto.- ADVERTIR a Salud
Total EPS que podrá iniciar el trámite encaminado a definir el origen real y
verdadero de la enfermedad que ocasionó las incapacidades de la señora Jovanna
Edith Espitia Torres. Si tras conocer el resultado definitivo sobre el origen
de la enfermedad, se concluye que ha debido ser otro el responsable por el pago
de las referidas incapacidades, estará habilitada para repetir contra él.
Quinto.- Por Secretaría
líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARIA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ
CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PEREZ
Magistrado
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General
(E)
[1] Folios 9, 19, 33, 39 y 44 del cuaderno principal. En
adelante, cuando se cite un folio, debe entenderse que hace parte del cuaderno
principal, a menos que se diga expresamente otra cosa.
[2] Del dieciocho (18) de marzo de dos mil doce (2012) al dieciocho (18)
de abril de dos mil doce (2012) (lesión cerebral dictaminada por la clínica
Comuneros y la clínica Bucaramanga); del veinte (20) de enero de dos mil trece
(2013) al veinte (20) de febrero de dos mil trece (2013) (biopsia cerebral esterotáxica,
clínica Tolima); del veinticinco (25) de junio de dos mil trece (2013) al cuatro
(4) de julio dos mil trece (2013) (hospitalización clínica Los Nogales Sucursal
Ibagué); del seis (6) de agosto de dos mil trece (2013) al cuatro (4) de
septiembre de dos mil trece (2013) (quelación por intoxicación crónica de
vapores de mercurio y sus compuestos) (folio 1 y folios 4 al 10).
[3] Estos recibos fueron efectivamente aportados al
proceso (Folios 95 al 120 del cuaderno de revisión).
[4] Folio 1.
[5] “Debido a mi estado de salud no he podido trabajar,
actualmente carezco de los recursos económicos necesarios para brindarme mi
congrua y digna subsistencia, razón por la cual me encuentro a expensas de mi
familia” (folio 2).
[6] Folios
12 y 13.
[7] Folios
30 al 32.
[8] “Por la cual se modifica el sistema de riesgos
laborales y se dictan otran disposiciones en materia de salud ocupacional”.
[9] Folios 46 al 48 del cuaderno de revisión.
[10] Dentro
de las funciones que debía desarrollar para cumplir con el objetivo se
incluyen: (i) llevar el control de perforación desde los avances y control
técnico de la misma, (ii) entregar el turno (registro firmado, condiciones del
sitio y elemento de trabajo, empalme 10 minutos), (iii) almacenar las muestras
de acuerdo a los procedimientos establecidos, (iv) control de inventario de
producción del turno, (v) control de corridos de perforación, (vi) control de
auditivos, (vii) control de avance de metros de perforación, (viii) control de
recuperación, (viiii) reportes secuenciales y mensuales, de acuerdo a la
indicaciones del geólogo (folio 16).
[11] Sobre el particular indicó: “Teniendo en cuenta la
determinación de causalidad según el decreto 2566 del 2009: 1. presencia de
factor de riesgo, Artículo 3, numeral 1: las tareas en la descripción de sus
cargos tienen exposición a manipulación de roca y suelo con alto contenido de mercurio.
2. Presencia de enfermedad, Artículo 3, numeral 2: el cuadro clínico y
paraclínico confirman los diagnósticos de intoxicación por mercurio y gliosis
astrocitaria reactiva, patologías descritas como relacionadas con los factores
de riesgo mencionados. 3. Factores extraocupacionales: no hay evidencia en la
historia clínica y niega durante el interrogatorio, la presencia de factores
extraocupacionales o de enfermedades sistémicas que puedan explicar el cuadro
clínico en estudio. 4. El tiempo de exposición de 9 meses, se considera como
suficiente para que el factor de riesgo genere patología”.
[12] Folio 16.
[13] Folio
17.
[14] Folios
16 al 23.
[15] Folio
33.
[16] Folios
33 al 44.
[17] A folios 39 al 44 obra la solicitud de calificación de
invalidez de la señora Jovanna Edith Espitia Torres presentada por la ARL
Colpatria ante la Junta Regional de Calificación de Bogotá y Cundinamarca, a
efectos de dirimir la controversia existente entre esta última y la EPS Salud
Total sobre el origen de la enfermedad.
[18] Folios
55 al 58.
[19] Folio
71.
[20] Las consideraciones del dictamen emitido fueron las
siguientes: “Revisados los antecedentes obrantes al expediente, se encuentra
que el presente caso se trata de paciente de 30 años con DX(s) Gliosis
Artrositaria Reactiva, intoxicación por mercurio. Al revisar la documentación
obrante al expediente se encuentra que se desempeñó  en la empresa durante 2
periodos como auxiliar de plataforma del 28 de julio de 2010 al 22 de diciembre
de 2010 (5 meses) y del 3 de enero de 2011 al 13 de marzo de 2011 (2 meses). La
empresa certifica que en el lugar donde prestó sus esporádicos servicios no
estuvo expuesta a metales pesados como el mercurio, dado que la compañía no
utiliza tales materiales en ninguno de sus procesos. En la historia clínica aportada
se encuentra que en marzo de 2012 inicia cuadro neurológico de hipoestesia,
paresia de hemicuerpo derecho, fue estudiada toman TAC que evidencia lesión
fronto parietal izquierda y RMN de cerebro que reportó como primera posibilidad
proceso neoplástico del primario del SNC  de origen glial. El 4/2/2013 toman
biopsia que reporta gliosis astrocitaria reactiva moderada. El 28/5/2013 fue
valorada por toxicología quien considera que por antecedente de exposición
ocupacional a mercurio ordena mercurio en orina, el cual fue reportado
negativo. En agosto de 2013, realizan prueba terapéutica con penicilamina, incrementando
niveles de mercurio en orina de 24 horas de 1 a 14 mcgrs/ml, confirmando
intoxicación por mercurio. Con relación al origen, se considera que no se puede
establecer relación causal entre la aparición de gliosis artrositaria reactiva,
intoxicación por mercurio y su desempeño laboral, pues no hay evidencia de
exposición ocupacional a mercurio de acuerdo a lo certificado por la empresa y
lo documentado en el proceso. Se resalta que la intoxicación por mercurio no es
exclusivamente ocupacional, puede presentarse de manera extraocupacional.
Conclusión: De acuerdo con las consideraciones consignadas en el análisis, la
médica ponente del presente caso, propone a la Junta Regional resolver el caso
así. DX(s) Gliosis artrositaria reactiva, intoxicación por mercurio (T561),
lesión que ocupa el espacio intracraneal (R900). Enfermedades de origen común” (folios
31 al 34 del cuaderno de revisión).
[21] Folios 18 al 30 del cuaderno de revisión.
[22] Los recursos se sustentan principalmente en el hecho
de que la enfermedad que padece, fue adquirida en ejercicio y desarrollo de las
actividades desplegadas durante la vigencia de las labores desempeñadas en la
empresa Anglogold Ashanti Colombia SA en la fase de exploración del proyecto “La
Colosa” en Cajamarca, Tolima (folios 71 al 79 del cuaderno de revisión).
[23] Folios 35 al 89 del cuaderno de revisión.
[24] Folios 90 al 94 del cuaderno de revisión.
[25] Constitución Política. Artículo 86. “Toda
persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento
y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por
quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. || La
protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita
la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento,
podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la
Corte Constitucional para su eventual revisión. || Esta acción solo procederá
cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que
aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
[26] MP José Gregorio Hernández Galindo. En esa ocasión se
concedió el amparo invocado y se ordenó el reconocimiento y pago de las
incapacidades laborales solicitadas.
[27] MP Luis Ernesto Vargas Silva. En esa oportunidad se
estudió una acción de tutela interpuesta por una persona a quien no le habían
cancelado las incapacidades laborales superiores a los primeros ciento ochenta
días (180) días de recuperación de una enfermedad que padecía. La Corte
encontró que la EPS y la AFP a las que se encontraba afiliado el actor le
habían vulnerado sus derechos fundamentales. La primera de esas entidades,
porque no remitió oportunamente al actor a la AFP, y esta última entidad,
porque consideró que el pago de las incapacidades le correspondía a su EPS. Al
respecto, se indicó que las AFP son las entidades encargadas de reconocer las
incapacidades laborales superiores a los 180 primeros días, razón por la cual,
la posición de la entidad accionada en el caso objeto de estudio resultaba
inadmisible “desde la óptica de los amplios precedentes constitucionales que
propugnan por la atención oportuna de quienes sufren una incapacidad laboral”.
En consecuencia, tuteló los derechos fundamentales del actor, y ordenó a la
AFP accionada que le reconociera las incapacidades laborales reclamadas.
Respecto de la procedencia de la acción de tutela para resolver controversias
referentes al reconocimiento de incapacidades laborales, la Sala Novena de
Revisión consideró que esta debe establecerse “a partir de un análisis
exhaustivo del panorama fáctico que sustenta la pretensión de amparo”, en
el que se deben tener en cuenta condiciones como “[l]a edad, el estado de
salud, las condiciones económicas y la forma en que está integrado el grupo
familiar de quien reclama la protección”, para determinar si la carga de
asumir un proceso ordinario puede conducir a una prolongación injustificada de
la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales del actor.
[28] Folios 9, 19, 33, 39 y 44 del cuaderno principal.
[29] A propósito del derecho fundamental al mínimo vital,
en la sentencia T-862 de 2013 (MP Alberto Rojas Ríos), la Sala Octava de
Revisión precisó lo siguiente: […]el mínimo vital no se agota de manera
exclusiva en la posibilidad de gozar de un ambiente en el cual las necesidades
de subsistencia biológica se encuentren satisfechas, pues tal derecho debe
permitir el ejercicio y realización de los valores y propósitos de vida
individual, y su falta compromete el logro de las aspiraciones legítimas del
grupo familiar que depende económicamente del trabajador. Bajo esta línea
argumentativa, se ha considerado que las incapacidades son la única fuente de
ingresos económicos que permiten satisfacer las necesidades básicas personales
y familiares del actor, en la medida que posibilita la conservación del giro
ordinario del proyecto vital del beneficiario y de su grupo familiar”. El
contenido de esta providencia será analizado en párrafos posteriores.
[30] Folio 2 y folio 35 del cuaderno de revisión.
[31] Conforme se desprende de las fotocopias de las
incapacidades expedidas, el ingreso base de liquidación (IBL) sobre el cual se
realizaron los aportes al sistema en salud equivale a la suma de quinientos
sesenta y siete mil pesos ($567.000) para el año dos mil doce (2012) (para este
periodo el salario mínimo legal mensual vigente correspondía a quinientos
sesenta y seis mil setecientos pesos ($566.700); quinientos ochenta y nueve mil
quinientos pesos ($589.500) para el año dos mil trece (2013) (para este periodo
el salario mínimo legal mensual vigente correspondía a quinientos ochenta y
nueve mil quinientos pesos ($589.500), y seiscientos dieciséis mil pesos
($616.000) para el año 2014 (el salario para el año 2014 corresponde a la suma
seiscientos dieciséis mil pesos ($616.000) (folios 37 al 38 del cuaderno de
revisión).
[32]Al respecto ver, entre otros, los siguientes fallos: T-241
de 2000 (MP José Gregorio Hernández Galindo), T-158 de 2001 (MP Fabio Morón
Díaz), T-707 de 2002 (MP Rodrigo Escobar Gil), T-855 de 2004 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa), T-789 de 2005 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra) y T-201 de 2005
(MP Rodrigo Escobar Gil). En todos estos pronunciamientos, diferentes Salas de
Revisión han sostenido que en el caso de las incapacidades laborales, estás
sustituyen el salario durante el tiempo en que el trabajador permanece retirado
de sus labores, por lo que su no reconocimiento puede incidir gravemente en su
derecho fundamental al mínimo vital. Ello adquiere mayor trascendencia cuando
los ingresos percibidos por la persona afectada son inferiores o equivalen a un
salario mínimo legal mensual vigente, en tanto se presume que además de
resultar insuficiente dicha suma para asegurar la subsistencia del trabajador
cualquier interrupción o suspensión de tales ingresos atentaría contra su
dignidad humana.
[33] Artículo 20. “Presunción de veracidad. Si el informe
no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los
hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime necesaria
otra averiguación previa”.
[34] “Por el cual se reglamenta la acción de tutela
consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
[35] Artículo
83: “Las actuaciones de los particulares y
de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la
cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”.
[36] Artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado y adicionado por el
artículo 126 de la Ley 1438 de 2011. “Con
el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los
usuarios del sistema general de seguridad social en Salud y en ejercicio del
artículo 116
de la Constitución Política, la Superintendencia Nacional de Salud podrá
conocer y fallar en derecho, con carácter definitivo y con las facultades
propias de un juez, en los siguientes asuntos: a) Cobertura de los
procedimientos, actividades e intervenciones del plan obligatorio de salud
cuando su negativa por parte de las entidades promotoras de salud o entidades
que se les asimilen, ponga en riesgo o amenace la salud del usuario; b)
Reconocimiento económico de los gastos en que haya incurrido el afiliado por
concepto de atención de urgencias en caso de ser atendido en una IPS que no
tenga contrato con la respectiva EPS cuando haya sido autorizado expresamente
por la EPS para una atención específica y en caso de incapacidad,
imposibilidad, negativa injustificada o negligencia demostrada de la Entidad
Promotora de Salud para cubrir las obligaciones para con sus usuarios; c)
Conflictos que se susciten en materia de multiafiliación dentro del Sistema
General de Seguridad Social en Salud; d) Conflictos relacionados con la libre
elección que se susciten entre los usuarios y las aseguradoras y entre estos y
las prestadoras de servicios de salud y conflictos relacionados con la
movilidad dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud; e) Sobre las
prestaciones excluidas del Plan de Beneficios que no sean pertinentes para
atender las condiciones particulares del individuo; f) Conflictos derivados de
las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de
Seguridad Social en Salud; g) Conocer y decidir sobre el reconocimiento y pago
de las prestaciones económicas por parte de las EPS o del empleador”.
[37] Véase la sentencia T-862 de 2013 (MP Alberto Rojas
Ríos), que será explicada con posterioridad.
[38] Folios 80 al 89 del cuaderno de revisión.
[39] "Por la
cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras
disposiciones". Concretamente puede aludirse al artículo
206. Incapacidades. “Para los afiliados de que trata el literal a) del artículo
157 el régimen contributivo reconocerá las incapacidades generadas en
enfermedad general, de conformidad con las disposiciones legales vigentes. Para
el cubrimiento de estos riesgos las Empresas Promotoras de Salud podrán
subcontratar con compañías aseguradoras. Las incapacidades originadas en
enfermedad profesional y accidente de trabajo serán reconocidas por las
Entidades Promotoras de Salud y se financiarán con cargo a los recursos
destinados para el pago de dichas contingencias en el respectivo régimen, de
acuerdo con la reglamentación que se expida para el efecto”. Y el artículo 172.
“Funciones del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. 8. Definir el
régimen que deberán aplicar las Entidades Promotoras de Salud para el
reconocimiento y pago de las incapacidades originadas en enfermedad general y
de las licencias de maternidad a los afiliados según las normas del régimen
contributivo”. Dice el literal a) del artículo 157 de la Ley 100 de 1993:
“Artículo 157. A partir de la sanción de la presente Ley, todo colombiano
participará en el servicio esencial de salud que permite el Sistema General de
Seguridad Social en Salud. Unos lo harán en su condición de afiliados al
régimen contributivo o subsidiado y otros lo harán en forma temporal como
participantes vinculados. || A. Afiliados al Sistema de Seguridad Social. ||
Existirán dos tipos de afiliados al Sistema General de Seguridad Social en
Salud: || 1. Los afiliados al Sistema mediante el régimen contributivo son las
personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos,
los pensionados y jubilados y los trabajadores independientes con capacidad de
pago. Estas personas deberán afiliarse al Sistema mediante las normas del
régimen contributivo de que trata el capítulo I del título III de la presente
Ley. || 2. Los afiliados al Sistema mediante el régimen subsidiado de que trata
el Artículo 211 de la presente Ley son las personas
sin capacidad de pago para cubrir el monto total de la cotización. Serán
subsidiadas en el Sistema General de Seguridad Social en Salud la población más
pobre y vulnerable del país en las áreas rural y urbana. Tendrán particular
importancia, dentro de este grupo, personas tales como las madres durante el
embarazo, parto y postparto y período de lactancia, las madres comunitarias,
las mujeres cabeza de familia, los niños menores de un año, los menores en
situación irregular, los enfermos de Hansen, las personas mayores de 65 años,
los discapacitados, los campesinos, las comunidades indígenas, los trabajadores
y profesionales independientes, artistas y deportistas, toreros y sus
subalternos, periodistas independientes, maestros de obra de construcción,
albañiles, taxistas, electricistas, desempleados y demás personas sin capacidad
de pago”.
[40] En principio, el Decreto 1804 de 1999, “Por el cual se expiden normas sobre el régimen
subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras
disposiciones”, en el
artículo 21, exige a los trabajadores independientes, la cotización
ininterrumpida de los aportes al sistema en el año inmediatamente anterior a la
fecha de la solicitud. Además, señala que el pago de las referidas cotizaciones
debe cumplir con un principio de oportunidad en su cancelación, es decir que
por lo menos cuatro (4) de los seis (6) meses anteriores a la fecha de
causación del derecho, debieron ser pagadas de manera puntual. Pero además
habla de (i) la inexistencia de deuda alguna a favor de las Entidades
Promotoras de Salud o Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud “por
concepto de reembolsos que deba efectuar a dichas entidades”; (ii) la
entrega de información veraz para la afiliación y autoliquidación de aportes, y
finalmente (iii) que se cumpla con los requisitos mínimos de movilidad en
cuanto a la cotización a la seguridad social. Igualmente, dicho artículo,
estableció una consecuencia respecto del empleador moroso y de manera mucho más
clara respecto del trabajador independiente que no continúe con el pago puntual
de sus cotizaciones durante el periodo en que esté recibiendo el pago de una licencia
por incapacidad. Por otra parte el Decreto 783 de 2000, “Por el cual se modifican los Decretos 1486 de
1994, 1922 de 1994, 723 de 1997, y 046 y 047 de 2000 y se dictan otras
disposiciones”, en su artículo 9 estableció el deber de haber
cotizado de manera completa e ininterrumpida tan solo durante cuatro (4)
semanas. Esta última norma modificó y equiparó los requisitos
para acceder al reconocimiento y pago de las incapacidades laborales por
enfermedad general entre los trabajadores dependientes e independientes,
inaplicando lo dispuesto por el numeral 1 del artículo 3 del Decreto 047 de
2000, "Por el cual se expiden normas
sobre afiliación y se dictan otras disposiciones", pues
esta norma establecía una distinción más gravosa e injustificada para los
trabajadores independientes.
[41] Sobre la unificación de estos requisitos puede
consultarse la sentencia T-334 de 2009 (MP Juan Carlos Henao Pérez) y la
sentencia T-862 de 2013 (MP Alberto Rojas Ríos) en la cual fueron reiterados. Ambas
providencias serán explicadas con posterioridad.
[42] MP Marco Gerardo Monroy Cabra.
[43] Sentencia T-862 de 2013 (MP Alberto Rojas Ríos), que
será explicada en párrafos posteriores.
[44] MP Alberto Rojas Ríos.
[45] Sobre el particular puede consultarse la sentencia
T-483 de 2007 (MP Álvaro Tafur Galvis). En esta oportunidad, la Sala Octava de
Revisión, estudió el caso de un señor a quien la EPS le negó el reconocimiento
y pago de la incapacidad laboral expedida por enfermedad general, aduciendo que
conforme lo indicaba el artículo 21 del Decreto 1804 de 1999:“Los pagos a
que alude el presente numeral, deberán haberse efectuado oportunamente por lo
menos durante 4 meses de los seis anteriores a la fecha de causación del
derecho”. Conforme se extrae de los hechos de la tutela, el
accionante pagó los aportes a la salud, si bien no de manera puntual, si los
canceló y la entidad accionada los recibió sin hacerle ningún tipo de reparo.
En esta ocasión, se reiteró lo dicho en la sentencia T-413 de 2004 (MP Marco
Gerardo Monroy Cabra) considerando que en razón de importantes elementos
comunes que se presentaban entre los casos de falta de pago de incapacidades
laborales y falta de pago de la licencia de maternidad, las líneas
jurisprudenciales sobre licencia de maternidad resultaban aplicables a los
casos en que un juez de tutela se enfrentara a solicitudes de pago de
incapacidades. La Sala decidió conceder el amparo y ordenar el pago de lo
pretendido, con fundamento en (i) la difícil situación económica del accionante
al dejar de percibir remuneración alguna, siendo su único sustento, y (ii) el
hecho de que la entidad accionada no demostró haberse opuesto en su momento al
pago de los aportes, ni haber iniciado acciones correspondientes encaminadas a
exigir el cobro de lo adeudado, por lo que se había allanado a la mora. En
igual sentido, la sentencia T-418 de 2008 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra). En
esta ocasión, la Sala Sexta de Revisión estudió la situación de una trabajadora
independiente, a quien la EPS le negó el reconocimiento de unas incapacidades
laborales derivadas de la ocurrencia de un accidente de tránsito, aduciendo la
extemporaneidad en la cancelación de los aportes al sistema de seguridad social
en salud. La Sala ordenó el pago de las incapacidades expedidas, considerando
que (i) la entidad prestadora de salud se había allanado en la mora al momento
de no requerirle a la actora el pago oportuno de los aportes ni haberle
rechazado los mismos por ser extemporáneos; por tanto, dicha entidad no podía
oponerse a la autorización de las incapacidades reclamadas, y (ii) se
encontraba afectado el mínimo vital de la peticionaria, en tanto durante el
periodo de tiempo que permaneció incapacitada, no recibió ingreso alguno, el
cual equivalía a un salario de cuatrocientos treinta y tres mil setecientos
pesos y como consecuencia de ello, tuvo que enfrentar una difícil situación
económica, llegando casi a la mendicidad. En la misma línea, la sentencia T-334
de 2009 (MP Juan Carlos Henao Pérez). En esta ocasión, a la Sala Primera de
Revisión le correspondió determinar si una EPS vulneraba los derechos
fundamentales al mínimo vital, y a la vida en condiciones dignas de una mujer
en estado de embarazo, al no cancelar la prestación económica surgida con
ocasión de la incapacidad médica reconocida por 30 días como consecuencia de
serios trastornos en su proceso de gestación. Como trabajadora independiente,
la accionante reclamó a su EPS el pago de la prestación pero la misma le fue
negada aduciendo mora en el pago de los aportes. La Sala concedió el amparo
pretendido y ordenó el reconocimiento y pago de la incapacidad solicitada. Como
sustento de su decisión, consideró que la accionante cumplió en su momento con
los requisitos legal y jurisprudencialmente señalados, pues además de haber
pagado los últimos cuatro meses de cotizaciones anteriores a la iniciación de
su incapacidad, la EPS que ahora invocaba la reiterativa extemporaneidad en
dichos pagos, jamás puso en conocimiento tal situación a la actora y mucho
menos tomó las medidas conducentes para solucionarla, por lo que se configuraba
una clara situación de allanamiento a la norma. Igualmente, consideró que
durante el periodo de tiempo en que la usuaria estuvo incapacitada, no contó
con un ingreso económico para suplir sus necesidades básicas personales y de
quienes dependían económicamente de ella, razón por la cual sus derechos al
mínimo vital y a una vida en condiciones dignas, se vieron efectivamente
vulnerados.
[46] Dictamen de la Junta Regional de Calificación de
Invalidez de Bogotá y Cundinamarca (folios 31 al 34 del cuaderno de revisión).
[47] Folio 18 de cuaderno de revisión.
[48] MP María Victoria Calle Correa. En esta ocasión la
Sala Segunda de Revisión consideró que se vulneraba el derecho fundamental al
mínimo vital de una persona, cuando la ARP y la EPS a la que se encontraba
afiliado, se negaban a cancelarle el subsidio por la incapacidad laboral
temporal que le había sido debidamente dictaminada, pese a que toda su familia
dependía de su pago para satisfacer sus necesidades básicas más elementales.
Según se extrae de los hechos de la tutela, se presentó una controversia en
torno al origen de la enfermedad padecida por el trabajador, hecho que generó
que ninguna de las entidades responsables asumiera el pago de la prestación
reclamada. La Sala estimó que debía señalarse un responsable provisionalmente,
en tanto las controversias administrativas no eran una razón legítima para
postergarle a una persona la protección que merecía. Con fundamento en ello,
señaló que era la EPS quien debía proceder al pago de las incapacidades, porque la enfermedad concreta que se
reputaba causante de las mismas no había sido calificada específicamente, de
acuerdo con el procedimiento legal, como de origen profesional y mientras no
hubiere una determinación puntual definitiva en ese aspecto, la enfermedad se
reputaba de origen común. En el mismo sentido, puede consultarse la sentencia
T-404 de 2010 (MP María Victoria Calle
Correa), en la cual se resolvió igualmente una controversia relacionada con la entidad
responsable de asumir el pago de las incapacidades laborales solicitadas por un
trabajador. Frente a este hecho, se señaló un responsable provisional partiendo
de las normas legales que regulaban el asunto y considerando que las
controversias internas entre las entidades a cargo no debían afectar al usuario
interesado en el pago de la prestación económica.
[49] Véase el pie de página 37.
[50] “Por el cual se determina la organización y administración
del Sistema General de Riesgos Profesionales”.
[51] Folios 9, 19, 33, 39 y 44.
[52] Folios
1, 4 y 10.
[53] Sin embargo, la actora aportó los recibos
correspondientes a. septiembre,
octubre, noviembre y diciembre de dos mil once (2011), y enero y febrero de dos
mil doce (2012), presentándose mora únicamente en el mes de enero y febrero
esta última por concepto de pocos días (Folios 37 y 38). En cuanto a la segunda
incapacidad con fecha del veinte (20) de enero de dos mil trece (2013), si bien
no se aportaron los recibos de pago referentes al periodo exigido, se
registraron aportes efectivos aunque extemporáneos en los cuatro (4) meses
anteriores a esta fecha (Folios 37 y 38). Respecto de la incapacidad generada
el veinticinco (25) de junio de dos mil trece (2013), aunque solo se aportaron
los recibos de pago de los meses de abril, mayo y junio de ese año, se constató
un pago continuo de los aportes en los cuatro (4) meses anteriores a la
causación del derecho, reportándose mora en una sola ocasión. Finalmente, en
relación con la última incapacidad que data del seis (6) de agosto de dos mil
trece (2013), aunque se anexaron únicamente los recibos de pago de los cuatro
(4) meses anteriores a este momento, se reflejó un pago efectivo e
ininterrumpido en los seis (6) meses anteriores a la fecha indicada, en los cuales
hubo mora en una sola oportunidad. Así
mismo durante los meses en que le fueron prescritas las incapacidades, esto es
de marzo a abril de dos mil doce (2012), de enero a febrero, de junio a julio y
de agosto a septiembre del año dos mil trece (2013), la afiliada no incurrió en
mora en el pago de los aportes conforme se desprende de la certificación que
expide Salud Total el once (11) de agosto de dos mil catorce (2014). Únicamente
para la incapacidad de fecha enero de dos mil trece (2013) se reportó un
retraso en el pago del mes, el cual ocurrió por pocos días (Folios 37 y 38 y 95
al 98).
[54] Folio 35 del cuaderno de revisión.
[55] Folio 35 del cuaderno de revisión.
[56] Tal como se extrae de las consideraciones plasmadas en
el dictamen de calificación emitido por la Junta Regional, la usuaria presenta
“alteraciones permanentes del equilibrio y disartria, episodios tipo
ausencias, con pérdida de habla, con desvanecimientos” (folio 32 del
cuaderno de revisión).
[57] Folio
1 y folios 4 al 10.
[58] Se analiza este año por cuanto una de las
incapacidades laborales solicitadas data de esta fecha. Para este periodo el
salario mínimo legal mensual vigente era de quinientos sesenta y seis mil
setecientos pesos ($566.700).
[59] Se analiza este año por cuanto el resto de las
incapacidades laborales solicitadas datan de esta fecha. Para este periodo el
salario mínimo legal mensual vigente correspondía a quinientos ochenta y nueve
mil quinientos pesos ($589.500).
[60] El salario para el año dos mil catorce (2014)
corresponde a la suma seiscientos dieciséis mil pesos ($616.000).
[61] Esta misma postura fue adoptada en la sentencia T-334
de 2009 (MP Juan Carlos Henao Pérez), analizada con anterioridad.
[62] Folios 31 al 34 del cuaderno de revisión.
[63] Folio 91 del cuaderno de revisión.
[64] Artículo 206. Incapacidades. “Para los afiliados de que trata el
literal a) del artículo 157,
el régimen contributivo reconocerá las incapacidades generadas en enfermedad
general, de conformidad con las disposiciones legales vigentes. Para el
cubrimiento de estos riesgos las Empresas Promotoras de Salud podrán
subcontratar con compañías aseguradoras”.
[65] “Por la cual se crea el sistema de seguridad social
integral y se dictan otras disposiciones”.
[66] De acuerdo con el artículo 27 del Decreto 2591 de
1991, el juez “mantendrá la competencia hasta que esté completamente
restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”. Esta
competencia en principio está radicada en el juez de instancia, pero también es
predicable de la Corte Constitucional. Al respecto, en el Auto 149A de 2003 (MP
Jaime Araújo Rentería), la Corporación dispuso que “la Corte conserva una
competencia preferente, similar a la de la Procuraduría General de la Nación en
el campo disciplinario (artículo 277 CP), en punto a la obtención del
cumplimiento de sus órdenes”. Luego la Corte, en el Auto 010 de 2004 (MP
Rodrigo Escobar Gil), consolidó esa interpretación, al afirmar que “el hecho de
haberse radicado en cabeza del juez de primera instancia la competencia para
velar por el cumplimiento del fallo y tramitar el desacato, no significa, en
manera alguna, que la Corte Constitucional no esté en capacidad de hacer
cumplir directamente sus órdenes cuando las mismas no han sido acatadas”.