C-300-11
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-300/11
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA RELACIONADO CON
INSTRUMENTOS FINANCIEROS PARA LA RECUPERACION Y ESTABILIDAD DEL SECTOR RURAL, LA
ATENCIÓN SANITARIA Y FITOSANITARIA Y LOS DISTRITOS DE ADECUACION DE TERRAS-Contenido
El Decreto
4828 del 29 de diciembre de 2010, expedido en desarrollo del estado de
excepción declarado mediante Decreto 4580 de 2010, tiene como propósito
establecer instrumentos financieros y de asignación de recursos que permitan la
recuperación del sector rural afectado por el fenómeno de la niña, y establece una
serie de medidas, como: (i) establece líneas especiales de crédito e incentivos
para la construcción, reconstrucción y mejoramiento de vivienda en el sector
rural; (ii) faculta al Ministerio de Agricultura para que priorice la
destinación de recursos a la población afectada; (iii) otorga créditos
especiales a los productores agropecuarios afectados por la declaratoria de
emergencia, que hayan sido objeto de refinanciación, reestructuración o
consolidación con el sistema financiero; (iv) autoriza al Ministerio de
Agricultura para comprar cartera crediticia a cargo de los productores
agropecuarios y para financiar vivienda rural; (v) asigna al Instituto
Colombiano Agropecuario ICA la administración de los programas para la atención
de emergencias sanitarias y fitosanitarias, y destinar un porcentaje de los
fondos parafiscales agropecuarios y pesqueros para tal efecto; (vi) fija
directrices sobre programas de rehabilitación y construcción de distritos de
adecuación de tierras que serán administrados por el Instituto de Desarrollo
Rural INCODER; (vii) permite que se celebren contratos para cumplir las medidas
señaladas únicamente con el lleno de los requisitos y formalidades que exige la
ley para la contratación entre particulares, dando aplicación a los artículos 14 a 18 de la Ley 80 de 1993 y 13 de la Ley 1150 de 2007.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADOS DE
EXCEPCION-Parámetros de constitucionalidad
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE INSTRUMENTOS
FINANCIEROS Y ASIGNA RECURSOS PARA LA RECUPERACION DEL SECTOR RURAL-Examen
formal
La Corte encuentra que en
relación con el aspecto formal el Decreto 4828 de 2010 cumple a cabalidad las
prescripciones de la Carta Política y la Ley Estatutaria de los Estados de
Excepción, por cuanto fue firmado por el Presidente de la República y todos sus
ministros o encargados de tales funciones; se dictó dentro del límite temporal
de los treinta (30) días calendario establecido en el Decreto 4580 de 2010;
aparecen explícitos en su parte considerativa los motivos que condujeron al
Gobierno a adoptar las medidas a examinar; y fue remitido a esta Corporación
para su revisión constitucional al día siguiente de su expedición, siendo
recibido en la Corte Constitucional el primer día hábil laboral vigente del año
2011
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS LEGISLATIVOS-Pasos metodológicos en juicio
de constitucionalidad de medidas excepcionales
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS LEGISLATIVOS-Juicios en pasos metodológicos
ESTADOS DE
EXCEPCION-Facultad reglada sujeta a controles concurrentes
ESTADOS DE
EXCEPCION-Limitaciones institucionalizadas para ejercicio de facultades
excepcionales
ESTADOS DE
EXCEPCION-Control político y control jurídico
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA-Carácter fundamental/DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Definición
El derecho fundamental a una
vivienda digna, reconocido en el artículo 51 superior ha sido definido por la
Corte como aquel derecho dirigido a satisfacer la necesidad humana de disponer
de un sitio de residencia, sea propio o ajeno, que ofrezca condiciones mínimas
para que quienes allí habiten puedan realizar su proyecto de vida de manera
digna.
ACCIONES
AFIRMATIVAS-Definición y objeto
SUJETOS DE
ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONAL-Ejemplos relevantes/SUJETOS DE ESPECIAL
PROTECCION CONSTITUCIONAL-Protección/SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONAL-Prelación
en medidas de emergencia
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Destinación de recursos para la construcción, reconstrucción y
mejoramiento de viviendas en el sector rural satisface juicios de conexidad,
finalidad, necesidad y proporcionalidad
El Decreto Legislativo 4828 de
2010 en su artículo 1º faculta al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
para destinar recursos para la ejecución de líneas especiales de crédito e Incentivos
para la construcción, reconstrucción y mejoramiento de viviendas del sector
rural, y en su artículo 7º establece que el programa de vivienda rural del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para atender las afectaciones a
las viviendas rurales causadas por el Fenómeno de la Niña 2010-2011, será
financiado con los recursos asignados por el Presupuesto General de la Nación y
el Fondo Nacional de Calamidades, encontrando la Corte que los literales a, b y
c del artículo 1º, y el artículo 7º del Decreto 4828 de 2010 satisfacen el
requisito de conexión teleológica con el Decreto 4580 de 2010, específicamente
con los considerandos en materia de vivienda; asimismo, resulta razonable que en
momentos de crisis por calamidad pública, cuando existen muchas familias en
albergues provisionales y múltiples viviendas destruidas, se disponga la
intervención inmediata del Estado a través de instrumentos financieros y
programas para atender las necesidades de techo de la población damnificada,
cuyo fin es procurar la construcción, reconstrucción y mejoramiento de hogares
en el sector rural; esto es, son medidas relacionadas directamente con la
efectividad del derecho fundamental a una vivienda digna, de donde la Sala
encuentra plenamente justificada la adopción de los instrumentos analizados,
que se enderezan a conjurar la situación de calamidad pública. De igual forma,
es razonable y proporcional a la situación de emergencia que se adopten medidas
como las analizadas, las cuales están orientadas única y exclusivamente a
conjurar los efectos de la situación de desastre e impedir la extensión de sus
efectos.
AUTORIDADES
ADMINISTRATIVAS-Facultad de regulación o reglamentación sujeta a función
administrativa/AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS EN ESTADOS DE EXCEPCION-Requerimientos
mínimos para el ejercicio de la facultad de regulación
La jurisprudencia de esta
Corporación ha considerado constitucionalmente válido el otorgamiento de
facultades de regulación o reglamentación a las autoridades públicas, en tanto
guardan correspondencia con el cumplimiento de la función administrativa. Así,
mientras el Presidente expide las pautas para el cumplimiento de la voluntad
legislativa, los organismos subordinados emiten la reglamentación necesaria
para pormenorizar el proceso de implantación de esa voluntad. Esta asignación
gradual de potestad de reglamentación se justifica en la medida en que es en
los organismos administrativos en donde reposa la información inmediatamente
relacionada con el funcionamiento práctico de las herramientas de creación
legislativa. La inmediación que se da entre dichos entes y los temas reales de
implementación de la legislación imponen que sean éstos los que señalen la
microregulación de la Ley. Pero tratándose del cumplimiento de funciones
asignadas por el Legislador extraordinario en los estados de excepción, deben
precisarse los siguientes requerimientos mínimos: (i) que se faculte para
regular aspectos propios de las competencias de la autoridad autorizada; (ii)
que sea acorde al marco general de las funciones del ente administrativo; (iii)
que las materias sobre las que se regula versen sobre cuestiones de orden
técnico en asuntos propios de la competencia del ente administrativo; (iv) que
la asignación de facultades corresponda de manera directa, exclusiva y
específica a las razones que motivaron el Estado de Excepción; y (v) que la
expedición de los distintos actos administrativos se sujete a las reglas que
para el efecto determine la Constitución, la ley y el reglamento.
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE INSTRUMENTOS
FINANCIEROS Y ASIGNA RECURSOS PARA LA RECUPERACION DEL SECTOR RURAL-Atención
con prelación a sujetos de especial protección constitucional
SISBEN-Definición
COMISION
NACIONAL DE CREDITO AGROPECUARIO-Condicionamiento de facultad regulatoria
en estado de emergencia/MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL-Condicionamiento
de facultad regulatoria en estado de emergencia
Los parágrafos 1º y 2º del
artículo 1º del Decreto Legislativo 4828 de 2010 otorga facultades
regulatorias a la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario y al Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural para determinar la población beneficiaria,
condiciones y demás aspectos de las líneas de crédito, incentivos y garantías, y
para determinar la priorización con que se atenderá a la población damnificada,
teniendo en cuenta la pertenencia a los niveles I y II del SISBEN, sistema que
si bien es el más importante de aquellos utilizados por las autoridades
administrativas para focalizar el gasto social destinado a la satisfacción de
las necesidades básicas de la población más pobre y vulnerable, que toma en
consideración el respeto del derecho a la igualdad de todos los afectados con
la situación de calamidad pública, pretermite el hecho de que  dentro de dichos
niveles pueden existir sujetos de especial protección constitucional
merecedores de una prelación en la atención.
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Establecimiento de líneas especiales de crédito para la
recuperación de la actividad productiva del sector rural satisface juicios de
conexidad, finalidad, necesidad, razonabilidad y proporcionalidad
El artículo 2º del Decreto
4828 de 2010 autoriza al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural a
destinar recursos para otorgar créditos blandos y en condiciones
preferenciales, con la finalidad de recuperar la capacidad productiva del
sector rural. Las condiciones de los créditos también serán determinadas por la
Comisión Nacional de Crédito Agropecuario, habida cuenta que el sector
agropecuario fue la actividad económica más afectada por el Fenómeno de La Niña
2010-2011, que tiene como finalidad recuperar la capacidad productiva del
sector rural, por lo que los créditos con subsidio a la tasa de interés
dispuestos en el artículo 2º exigen una relación directa y específica con la
emergencia invernal que originó la declaratoria del estado de excepción. La medida
se observa como necesaria en atención a que las disposiciones legales vigentes
no prevén instrumentos crediticios especiales para enfrentar la situación de
crisis que desencadenó la emergencia invernal, con devastadores efectos en la
población rural y la producción agropecuaria, y resulta razonable y
proporcional en atención a la gravedad de los hechos que se buscan conjurar y
la situación concreta de los productores agrícolas afectados por la emergencia
invernal, con lo que contribuye a aliviar la deuda de
los productores.
LINEAS ESPECIALES DE CREDITO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Restricción de aplicación en ámbitos geográficos específicos/LINEAS
ESPECIALES DE CREDITO PARA ACTIVIDAD PRODUCTIVA DEL SECTOR RURAL-Condicionamiento
de aplicación
TRANSFERENCIA
DE RECURSOS AL FONDO AGROPECUARIO DE GARANTIAS  FAG-Objeto/DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Conexidad,
necesidad y proporcionalidad de medida que autoriza transferencia de recursos
al FAG
El artículo 3º del Decreto
4828 de 2010 faculta a la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario para
transferir recursos no comprometidos de la cuenta especial del Fondo
Agropecuario de Garantías, a otra cuenta especialmente dispuesta para otorgar
garantías para los créditos que se concederán a favor de los productores
agropecuarios afectados por la ola invernal, instrumento que está en conexidad
material con el Decreto 4580 de 2010, declaratorio del estado de excepción, y
con la motivación general del decreto que lo contiene. Esta transferencia de
recursos constituye una medida necesaria y proporcional para la recuperación
del sector agropecuario, que además, permitirá al productor contar con recursos
financieros para adecuar la tierra eficientemente, retomar sus actividades agropecuarias
y contribuir a la recuperación del sector.
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Medidas de protección de
información financiera de productores del sector rural afectados por ola
invernal, superan juicios de conexidad, necesidad, razonabilidad y
proporcionalidad
COMPRA DE
CARTERA CREDITICIA AGROPECUARIA-Objeto/DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO
DE ESTADO DE EMERGENCIA-Medida de normalización de cartera crediticia
agropecuaria resulta conexa, razonable y proporcional
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Medidas de alivio a deuda
de agricultores afectados resulta discriminatoria, irrazonable y
desproporcionada/DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Medidas
de alivio extensivas a actividades agrícolas y ganaderas
El artículo 6º del Decreto
4828 de 2010 autoriza al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural a
destinar recursos públicos para aliviar la deuda de los agricultores afectados
con el fenómeno de La Niña 2010-2011, lo que si bien guarda relación con la
emergencia declarada y se refleja como necesario ante la dimensión de la crisis,
consagra un trato discriminatorio por cuanto excluye otros sectores afectados,
como el ganadero, a los cuales hizo referencia expresa el Decreto declaratorio
de la emergencia invernal, que además requiere de una especial protección del
Estado en los términos del artículo 65 superior. Así las cosas, si bien puede
encontrarse la medida como conexa con los hechos que dieron lugar a la
declaratoria de emergencia y enderezada a conjurar sus efectos, la misma no
resulta acorde con el principio de proporcionalidad y razonabilidad en tanto
excluye sin justificación las actividades de ganadería que igualmente
resultaron afectadas y que pueden incluso comprometer la seguridad alimentaria,
por lo que la Sala debe condicionar la constitucionalidad de la norma en el
entendido que le medida allí prevista cobija al sector agropecuario, esto es,
las actividades agrícolas y ganaderas, por supuesto exclusivamente en las zonas
y municipios afectados por la emergencia invernal.
SISTEMA
FISCAL-Clases de gravámenes
CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Características/CONTRIBUCION PARAFISCAL-Obligatoriedad
CONTRIBUCION
PARAFISCAL AGROPECUARIA Y PESQUERA-Reservas para cofinanciar programas de
emergencia en materia sanitaria y fitosanitaria no afecta la esencia del
tributo/CONTRIBUCION PARAFISCAL AGROPECUARIA Y PESQUERA-Carácter
temporal de las reservas para cofinanciar programas de emergencia
El inciso 2º del artículo 9º del
Decreto 4828 de 2010 dispone que la reserva parafiscal de los fondos pesqueros
y agropecuarios será obligatoria hasta tanto subsistan las consecuencias
sanitarias y fitosanitarias derivadas de la declaratoria de emergencia
económica, social y ecológica adoptada mediante el Decreto 4580 de 2010, con lo
que se reviste a la modificación tributaria introducida un carácter de permanencia
o de duración indefinida que riñe con lo establecidos en el artículo 215 que señaló
expresamente que las medidas tributarias tendrán carácter transitorio, dejando
de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso,
durante el año siguiente,  les otorgue carácter de permanente. De ahí que la
Sala considera que, aún cuando la medida en sí misma es importante y legítima
como herramienta para atender la emergencia sanitaria y fitosanitaria generada
por la emergencia invernal, no resulta constitucionalmente válida su prolongación
indefinida en el tiempo, por lo que su vigencia se condiciona, en el entendido
que rige por un año conforme lo dispone el artículo 215 de la Constitución.
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Medidas relacionadas con
la rehabilitación y construcción de distritos de adecuación de tierras guardan
conexidad con la emergencia
En términos generales, los artículos
10 a 13 del Decreto Legislativo 4828 de 2010 autoriza la creación de programas
para la rehabilitación y construcción de Distritos de Adecuación de Tierras, la
creación de subsidios a la oferta de servicios a favor de damnificados,
principalmente con menores recursos, el aplazamiento en el pago de la cuota de
recuperación de inversión de los distritos de adecuación de tierras que
entregados en propiedad y cuya infraestructura se encuentra gravemente afectada,
y se autoriza la reestructuración de las deudas de tarifas por uso de agua y de
recuperación de inversión que se adeuden al INCODER o a entidades liquidadas de
ese sector, para lo cual se puede incluir la remisión de los intereses causados
y estímulos al prepago, medidas toda que buscan rehabilitar la capacidad
productiva de las tierras afectadas por el fenómeno de La Niña 2010-2011 y que
guardan conexidad con el decreto declaratorio de la emergencia, por cuanto
están dirigidos de manera directa y exclusiva a conjurar la crisis que la ola
invernal produjo sobre la destrucción de los distritos de adecuación de tierras
y a evitar que los efectos dañinos de la misma se agraven irreparablemente,
además que se justifican en tanto contribuyen a conjurar la crisis, pero a fin de mantener la conexidad necesaria, y en
atención a que las medidas adoptadas por el decreto legislativo deben aplicarse
exclusivamente en relación con las zonas o áreas afectadas por el fenómeno de La
Niña 2010-2011, la Corte declarará la exequibilidad condicionada del artículo
11 del Decreto, en el entendido que los subsidios a la oferta de servicios allí
previstos deben enfocarse exclusivamente hacia los distritos de adecuación de
tierras en las zonas y municipios afectados con la emergencia invernal.
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Trámite prioritario en
autorizaciones, permisos y licencias ambientales constituye una medida
necesaria y razonable
La medida dispuesta en el artículo
14 del Decreto 4828 de 2010 que prevé el trámite prioritario a las solicitudes
de las Asociaciones de Usuarios o el INCODER, para las autorizaciones, permisos
o licencias ambientales dirigidas a la realización de los proyectos dentro del
programa  de adecuación de tierras, constituye una medida,  a juicio de la
Corte, en atención al grave deterioro de los distritos de adecuación de que da
cuenta el Decreto 4580 de 2010, necesaria y razonable porque dinamiza el trámite
administrativo para la rehabilitación de los Distritos de Adecuación de Tierras,
habida cuenta que no se exonera a los usuarios del deber de contar con el
correspondiente permiso ambiental, sino que se limita a otorgar un trato
prioritario en el trámite de las solicitudes, que facilita la recuperación del
sector y evita la extensión negativa de los efectos de la emergencia.
REGIMEN DE
CONTRATACION EN ESTADO DE EMERGENCIA-Flexibilización temporal responde a
requisitos de necesidad y proporcionalidad
SENTENCIA
DE EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA-Procedencia
Referencia.: expediente
RE-188
Revisión de constitucionalidad del Decreto 4828 del 29 de diciembre de 2010, “por
el cual se dictan disposiciones para atender la situación de desastre nacional
y de emergencia económica, social y ecológica por grave calamidad pública
declarada en el territorio colombiano e impedir la extensión de sus efectos”.
Magistrado Ponente:
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de
abril de dos mil once (2011).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la
siguiente:
SENTENCIA
I.- ANTECEDENTES
El Presidente de la República
remitió a esta Corporación copia auténtica del Decreto Legislativo número 4828
del 29 de diciembre de 2010, “por el cual se dictan disposiciones para
atender la situación de desastre nacional y de emergencia económica, social y
ecológica por grave calamidad pública declarada en el territorio colombiano e
impedir la extensión de sus efectos”, dictado en uso de las facultades
previstas en el artículo 215 de la Constitución y en desarrollo de la Ley 137
de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción, para que la Corte decida
sobre su constitucionalidad de acuerdo con lo señalado en el numeral 7º del
artículo 241 de la Carta Política.
Repartido el
asunto al despacho del Magistrado Sustanciador, mediante providencia del 19 de
enero de 2011 se dispuso: (i) avocar el conocimiento del asunto; (ii) decretar
la práctica de algunas pruebas; (iii) fijar en lista el proceso para efecto de
la intervención ciudadana; (iv) dar traslado al Procurador General de la Nación
para que rindiera el concepto de rigor; (v) comunicar la iniciación del proceso
de constitucionalidad al Presidente de la República, al Ministerio del Interior
y de Justicia, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, y al Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, para que, si lo consideraban oportuno, intervenieran en
el asunto de la referencia, adjuntando los soportes y documentos a que hubiere
lugar.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de este asunto, la Corte procede a
decidir sobre el mismo.
II.- TEXTO DEL
DECRETO LEGISLATIVO QUE SE REVISA
A continuación se
transcribe el texto del Decreto Legislativo número 4828 de 2010, de acuerdo con
su publicación en el Diario Oficial 47.937 del 29 de diciembre de 2010:
“DECRETO 4828 DE 2010
(diciembre 29)
Por el cual se dictan disposiciones
para atender la situación de desastre nacional y de emergencia económica,
social y ecológica por grave calamidad pública declarada en el territorio
colombiano e impedir la extensión de sus efectos.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
En ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la
Constitución Política en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de
lo dispuesto en los Decretos números 4579 y 4580 del 7 de diciembre de 2010, y
CONSIDERANDO:
[1] Que en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, el
Gobierno Nacional declaró mediante Decreto número 4580 del 7 de diciembre de
2010 el estado de emergencia económica, social y ecológica, por razón de grave
calamidad pública y facultó al Gobierno Nacional para adoptar mediante decretos
legislativos, las medidas que se requieran en desarrollo del estado de
emergencia.
[2] Que mediante el Decreto número 4579 del 7 de diciembre de 2010, el
Gobierno Nacional declaró la situación de desastre nacional en el territorio
colombiano, ocasionada por el Fenómeno de La Niña 2010-2011 que alteró el clima
nacional desde el comienzo de su formación en el mes de junio de este año,
ocasionando en los meses de julio y noviembre las lluvias más intensas y
abundantes nunca antes registradas en el país.
[3] Que debido a las inundaciones se ha ocasionado grave afectación en
tierras dedicadas a la agricultura y a la ganadería, severos daños en cultivos
de ciclo corto y permanente, delicados problemas fitosanitarios, tanto en lo
vegetal como en lo animal, pérdida de viviendas en el sector rural y severa
destrucción en varios distritos de riego.
[4] Que de acuerdo con el Ideam, el Fenómeno de La Niña 2010-2011, como lo
muestran los patrones puede prolongarse hasta el segundo semestre de 2011, empatando
con el segundo régimen de lluvias de ese año, lo cual no solo extendería los
efectos de la actual calamidad pública, sino que la haría mucho más grave, por
la falta de capacidad de la tierra para absorber la magnitud del caudal de
agua.
[5] Que es necesario tomar medidas en las diferentes áreas del sector rural
para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, tendientes a la
recuperación de las condiciones básicas de producción del sector rural, mitigar
el impacto sanitario agrícola y pecuario, fortalecer la infraestructura de los
distritos de adecuación de tierras de pequeña, mediana y gran escala, aliviar
la deuda para productores afectados, y en general todas aquellas encaminadas a
la recuperación del sector.
Que en mérito de lo expuesto,
DECRETA:
CAPÍTULO I.
INSTRUMENTOS FINANCIEROS CON LA
FINALIDAD DE ASIGNAR RECURSOS QUE PERMITAN LA RECUPERACIÓN DE LA CAPACIDAD
PRODUCTIVA Y LA ESTABILIDAD SOCIOECONÓMICA DEL SECTOR RURAL AFECTADO.
ARTÍCULO 1o. El Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural podrá destinar recursos para la ejecución de
los siguientes instrumentos:
a) Líneas especiales de crédito para la construcción, reconstrucción y
mejoramiento de viviendas en el sector rural afectadas por el Fenómeno de La
Niña 2010-2011 que dio lugar a la declaratoria de la emergencia económica,
social y ecológica.
b) Incentivos para la construcción, reconstrucción y mejoramiento de
viviendas que en el sector rural resulten afectadas por el Fenómeno de La Niña
2010-2011 que dio lugar a la declaratoria de la emergencia económica, social y
ecológica, consistentes en abonos a los saldos de los créditos con los que se
financie la respectiva construcción o reparación.
c) Capitalización del Fondo Agropecuario de Garantías, FAG, en cuentas
especiales, para el otorgamiento de garantías a los créditos indicados en los
literales a) y b) del presente artículo.
PARÁGRAFO 1o. La Comisión
Nacional de Crédito Agropecuario determinará las condiciones, beneficiarios y
demás aspectos de los instrumentos previstos en este artículo.
Para efectos de determinar a la población beneficiaria, se tendrá en
cuenta aquella que se relacione en los respectivos censos refrendados por el
Ministerio del Interior y de Justicia y pertenezcan al nivel del Sisbén I y II,
de la base de datos certificada por el Departamento Nacional de Planeación,
DNP.
PARÁGRAFO 2o. Para la
ejecución de los anteriores instrumentos, el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural contará con facultades para determinar, bajo criterios de
priorización, la forma y condiciones de atención a la población damnificada por
la emergencia declarada. Para tal efecto, podrá disponer también de los
recursos del subsidio rural de vivienda.
Los actos administrativos expedidos por el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural deberán prever los mecanismos financieros, técnicos y
administrativos que soporten los procedimientos de aplicación del subsidio.
ARTÍCULO 2o. El Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural podrá destinar recursos para el otorgamiento
de créditos en condiciones preferenciales con subsidio a la tasa de interés
para financiar actividades tendientes a la recuperación de la capacidad
productiva del sector rural, cuyas condiciones serán determinadas por la
Comisión Nacional de Crédito Agropecuario.
ARTÍCULO 3o. Los recursos
no comprometidos de la cuenta especial del Fondo Agropecuario de Garantías,
FAG, de que tratan los artículos 3o del Decreto número 4490 de 2008, 2o del
Decreto número 4591 de 2008, y 10A del Decreto número 4705 de 2008, serán
transferidos inmediatamente a la cuenta del FAG que determine la Comisión
Nacional de Crédito Agropecuario, con el propósito de otorgar garantías para
los créditos de los productores agropecuarios afectados por el Fenómeno de La
Niña 2010-2011 que dio lugar a la declaratoria de la emergencia económica,
social y ecológica, en los términos que dicha comisión determine.
ARTÍCULO 4o. A los
productores agropecuarios afectados por el Fenómeno de La Niña 2010-2011 que
dio lugar a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica,
cuyos créditos sean o hayan sido objeto de refinanciación, reestructuración o
consolidación por los establecimientos de crédito, o cuyas obligaciones sean
objeto de compra de cartera por programas o entidades del Estado, quedarán
dentro de una categoría especial y no se les desmejorará su calificación
crediticia ante los respectivos intermediarios financieros. Las operaciones
financieras descritas en el presente decreto no serán consideradas como
reestructuración, en los términos del numeral 1.3.2.3.3 del Capítulo II de la
Circular Básica Contable y Financiera (CE. 100 de 1995) de la Superintendencia
Financiera de Colombia.
ARTÍCULO 5o. El Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural podrá destinar recursos para comprar cartera
crediticia agropecuaria a cargo de productores agropecuarios y a favor de los
intermediarios financieros, vigilados por la Superintendencia Financiera, así
como para efectuar nuevas compras de cartera en el marco del Fondo de
Solidaridad Agropecuario de que trata la Ley 302 de 1996. Los beneficiarios de
la normalización de cartera podrán acceder a los créditos establecidos en el
presente decreto, hasta en un monto máximo equivalente al inicialmente
otorgado.
ARTÍCULO 6o. El Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural podrá orientar recursos para aliviar la deuda
de agricultores afectados por el Fenómeno de La Niña 2010-2011, priorizando los
sectores de aquellas regiones que a criterio del Ministerio así lo requieran.
ARTÍCULO 7o. Programa de
vivienda rural. El programa de vivienda rural del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural será financiado con los recursos asignados por el Presupuesto
General de la Nación y el Fondo Nacional de Calamidades, para atender las
afectaciones en las viviendas rurales causadas por el Fenómeno de La Niña
2010-2011.
CAPÍTULO II.
INSTRUMENTOS PARA LA ATENCIÓN
SANITARIA Y FITOSANITARIA.
ARTÍCULO 8o. PROGRAMAS PARA
LA ATENCIÓN DE EMERGENCIAS SANITARIAS Y FITOSANITARIAS. Los programas para la
protección de la producción agropecuaria, en especial para el diagnóstico,
prevención, control y erradicación de enfermedades, plagas, malezas y otros
riesgos sanitarios que amenacen la salud animal o sanidad vegetal, sus
productos y subproductos causados por el Fenómeno de La Niña 2010-2011, que
cree el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, serán administrados por
el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) con los recursos asignados por el
Presupuesto General de la Nación y el Fondo Nacional de Calamidades.
ARTÍCULO 9o. RESERVAS DE
LOS FONDOS PARAFISCALES. Los Fondos Parafiscales Agropecuarios y Pesqueros
deberán reservar el 20% de las contribuciones que recaudan con el fin de
cofinanciar las acciones que se deban tomar para controlar y mitigar las
consecuencias que se llegaren a ocasionar en la sanidad agrícola y pecuaria de
sus correspondientes productos, como consecuencia de las emergencias sanitarias
y/o fitosanitarias, que por el Fenómeno de La Niña 2010-2011 declare el
Instituto Colombiano Agropecuario (ICA).
La anterior reserva será obligatoria hasta tanto subsistan las
consecuencias sanitarias y fitosanitarias derivadas de la declaratoria de
emergencia económica, social y ecológica, adoptada mediante Decreto número 4580
de 2010, conservarán la destinación para la cual fueron creados y su
administración se regulará por las normas que los crearon.
CAPÍTULO III.
MEDIDAS RELACIONADAS CON
DISTRITOS DE ADECUACIÓN DE TIERRAS.
ARTÍCULO 10. PROGRAMAS PARA
LA REHABILITACIÓN Y CONSTRUCCIÓN DE DISTRITOS DE ADECUACIÓN DE TIERRAS. Los
programas para la rehabilitación y construcción de Distritos de Adecuación de
Tierras que cree el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con el
propósito de contribuir a rehabilitar la capacidad productiva de las tierras
afectadas por el Fenómeno de La Niña 2010-2011, serán administrados por el
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), con los recursos asignados
por el Presupuesto General de la Nación y el Fondo Nacional de Calamidades.
ARTÍCULO 11. Cuando se
requieran subsidios para posibilitar la oferta de servicios con tarifas
reducidas o preferenciales a los afectados con las inundaciones, se deberá dar
prioridad a los damnificados con menores recursos. Los subsidios estarán
reglamentados en forma general por el Gerente del Incoder, con la aprobación
del Comité Asesor.
ARTÍCULO 12. DISTRITOS
ENTREGADOS EN PROPIEDAD. En aquellos distritos que fueron entregados en
propiedad en vigencia de la Ley 1152 de 2007, cuya infraestructura se viera
gravemente afectada por el Fenómeno de La Niña 2010-2011, se podrá aplazar la
cuota de recuperación de inversión, en las condiciones determinadas por el
Consejo Directivo del Incoder.
PARÁGRAFO. La determinación
de la afectación grave en la infraestructura de adecuación de tierras de los
distritos entregados en propiedad, deberá ser realizada por el Incoder, previa
visita técnica al complejo hidráulico.
ARTÍCULO 13. NORMALIZACIÓN
DE CARTERA. Autorízase al Incoder o a la entidad que adquiera o administre la
cartera, para que efectúe la reestructuración de las deudas de tarifas por uso
de agua y de recuperación de inversión que le adeuden los beneficiarios y
usuarios del Incoder o de las entidades liquidadas del sector en los distritos
de adecuación de tierras afectados por el Fenómeno de La Niña 2010-2011.
La anterior autorización debe incluir la remisión total o parcial de los
intereses causados y estímulos al prepago (con rebajas de capital), de
conformidad con el reglamento que establezca para tales efectos el Consejo
Directivo del Incoder o la entidad que adquiera o administre la cartera.
ARTÍCULO 14. Para efectos
de la autorización, permiso o licencia ambiental de que habla el artículo 31
del numeral 9o de la Ley 99 de 1993, las Corporaciones Autónomas Regionales darán
prioridad a las solicitudes que para la realización de los proyectos de este
programa realicen las Asociaciones de Usuarios o el Incoder.
CAPÍTULO IV.
DISPOSICIONES COMUNES A LOS
ARTÍCULOS ANTERIORES.
ARTÍCULO 15. RÉGIMEN DE
CONTRATACIÓN. Las contrataciones que se adelanten para cumplir con las medidas
descritas en el presente decreto se someterán únicamente a los requisitos y
formalidades que exige la ley para la contratación entre particulares, dando
aplicación a los artículos 14 a 18 de la Ley 80 de 1993 y 13 de la Ley 1150 de
2007.
PARÁGRAFO. Sin perjuicio de
lo anterior, se dará aplicación a la observancia de los controles y
responsabilidades a que haya lugar.
ARTÍCULO 16. DISPONIBILIDAD
DE RECURSOS. La ejecución de las medidas descritas en el presente decreto se
sujetará a la disponibilidad de los recursos del Fondo Nacional de Calamidades
y del Presupuesto General de la Nación.
ARTÍCULO 17. VIGENCIA. El
presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. C., a 29 de diciembre de 2010.
JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN
Presidente de la República
GERMÁN VARGAS LLERAS
Ministro del Interior y de Justicia
PATTI LONDOÑO JARAMILLO
Viceministra de Asuntos Multilaterales del Ministerio de Relaciones
Exteriores, encargada de las funciones del Despacho de la Ministra de
Relaciones Exteriores
JUAN CARLOS ECHEVERRY GARZÓN
Ministro de Hacienda y Crédito Público
RODRIGO RIVERA SALAZAR
Ministro de Defensa Nacional
JUAN CAMILO RESTREPO SALAZAR
Ministro de Agricultura y de Desarrollo Rural
MAURICIO SANTA MARÍA SALAMANCA
Ministro de la Protección Social
CARLOS ENRIQUE RODADO NORIEGA
Ministro de Minas y Energía
SERGIO DIAZGRANADOS GUIDA
Ministro de Comercio, Industria y Turismo
MARÍA FERNANDA CAMPO SAAVEDRA
Ministra de Educación Nacional
BEATRIZ ELENA URIBE BOTERO
Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
DIEGO ERNESTO MOLANO VEGA
Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones
GERMÁN CARDONA GUTIÉRREZ
Ministro de Transporte
MARIANA GARCÉS CÓRDOBA
Ministra de Cultura”.
III.- PRUEBAS DECRETADAS
Mediante auto del 19 de enero de 2011 el Magistrado Sustanciador
decretó la práctica de algunas pruebas relevantes para decidir en el proceso de
la referencia. Con posterioridad, teniendo en cuenta que la totalidad de los
soportes no se recibieron durante el plazo inicialmente fijado, mediante auto
del 11 de febrero de 2011 se requirió el envío de los mismos, “entendiendo
que incluyen toda la información con la que cuenta y dispone la respectiva
autoridad”. Vencido el término previsto para tal fin y allegado el material
probatorio solicitado, se dispuso continuar adelante con el proceso.
A continuación la Sala transcribe
cuáles fueron las pruebas decretadas y qué información fue remitida por el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, canalizada a través de la
Secretaría General de la Presidencia de la República:
1.- Prueba solicitada:
Informe detallado de los
hechos por los cuales se afirma que debido a las inundaciones se ha ocasionado
grave afectación en tierras dedicadas a la agricultura y a la ganadería,
severos daños en cultivos de ciclo corto y permanente, y severa destrucción en
varios distritos de riego, acompañado de los soportes probatorios respectivos.
·
Respuesta de la entidad:
“En lo
concerniente a las graves afectaciones en tierras dedicadas a la agricultura y
a la ganadería y severos daños en cultivos de ciclo corto y permanentes, se
relacionan [Remite Anexo -Inventario “Preliminar de Daños Ola Invernal-ICA”]
reportado por las seccionales del ICA desde el mes de diciembre de 2010, el
cual totaliza de manera aproximada 447.232 has, en 24 departamentos y 286
municipios. Se reportan daños aún sin clasificación en su nivel de afectación
en 86 especies agrícolas diferentes y 9 pecuarias e infraestructura productiva
y comercial, que evidentemente muestran la gravedad de los hechos, por demás
inusual en los años recientes del país.
Adicionalmente,
de acuerdo con fuentes de verificación del IGAC y como se corrobora con
artículos de prensa y sus correspondientes reportes fotográficos, resulta
evidente la magnitud de las inundaciones según se consulta [Remite Anexo-
Noticias Ola Invernal 2010]. La grave afectación en las tierras
dedicadas a la agricultura y la ganadería, se puede ver reflejado, a manera de
ejemplo, con situaciones como las siguientes:
1.
50.000 aves ahogadas  en los municipios del Norte del Valle del cauca.
2.
45.000 a 47.000 bovinos ahogados en el país y pérdidas de grandes
extensiones de pasturas y praderas, reportado  por FEDEGAN
3.
1.200.000 bovinos movilizados
4.
300 cerdos en el Atlántico.
5.
30.000 pollitos de un día muertos, dentro del camión transportador por
imposibilidad de movilización entre dos derrumbes en la vía Bucaramanga-Cúcuta
6.
Cultivos de flores anegados en la sabana de Bogotá por desbordamiento
del río Bogotá.
7.
Pérdidas de cultivos de banano en el Urabá Antioqueño
8.
Inundación de cultivos de caña de azúcar en el Valle del Cauca
9.
Pérdidas de cultivos de pan coger en más de 10 departamentos.
10.
Imposibilidad de movilización de los avicultores del Departamento de
Santander para  movilizar los productos a los centros de consumo e ingresar los
alimentos para las aves.
Consecuente de lo anterior, el Fenómeno de la Niña 2010-2011 ha afectado las condiciones básicas de producción agropecuaria en razón a que dicho fenómeno es
una condición climatológica extraordinaria, que en al caso colombiano regido
por un ciclo bianual de lluvias y por su ubicación en el trópico afecta
severamente la normalidad del desempeño agropecuario al presentarse un alto
volumen de agua y humedad relativa impropia en condiciones normales, afectando
la sanidad y fitosanidad de cultivos y desarrollos pecuarios.
En lo que
corresponde a los severos daños causados en la infraestructura de varios
distritos de adecuación de tierras, los cuales además de ser el foco de
desarrollo regional en la producción agropecuaria, cumplen la función de
drenaje y control de inundaciones en condiciones de normalidad, han sido
inundados en grandes extensiones, se han colmatado las zanjas de coronación de
los canales de riego y drenaje, la infraestructura en su totalidad ha sufrido inundación
por desbordamiento de los principales ríos, se han presentado rupturas en
diques de contención, destrucción de estaciones de bombeo, según informe de la
Subgerencia de Adecuación de Tierras del INCODER [Remite ANEXO], en los
siguientes términos:
A. DEPARTAMENTO DEL ATLANTICO
§  Distrito de Santa
Lucia
El día 30 de
noviembre de 2010, siendo las 4.40 pm se presentó la ruptura del dique que
contiene la carretera que de Calamar conduce al municipio de Santa Lucia a la
altura del kilometro 2,5 frente al predio del usuario del distrito de riego
SOLIS TANO, de inmediato se procedió a dar información a las autoridades
gubernamentales y nacionales sobre la situación presentada.
La
infraestructura en su totalidad ha sufrido inundación por desbordamiento del
rio Magdalena y Canal del Dique, que generó colmatación de los canales de
riego, canales de drenaje, dársena estación de bombeo La Esmeralda y daño en
los carreteables que tienen una longitud de 50 kilómetros. En cuanto a los equipos electromecánicos (motores, bombas, sistema eléctrico), éstos
en un 80% sufrieron inundaciones y daños por estar sumergidos bajo el agua y el
lodo; el componente de tubería que distribuye desde las estaciones hasta los
predios donde están los hidrantes ha sufrido daño en su totalidad, lo cual
consta de 38 líneas de tubería clase 20 con diámetro de 4”, 6”, 8”, 10”, 12”, y 16”, para riego por aspersión que sumen unos 24 kilómetros de tubería afectada aproximadamente.
Podemos decir
que en su totalidad el área del distrito que son 1440 hectáreas sufrió inundaciones y pérdidas de cultivos transitorios de yuca, maíz, fríjol, melón,
ají, frutales, pancoger; así mismo los predios con pastos y ganadería que en el
distrito abarca un 40% de los predios.
El distrito de
riego actualmente está inundado todas las casetas secundarias, estación
principal de bombeo de san Pedrito, los canales y carreteables están destruidos
y bajo agua en su totalidad, los motores de la estación principal de bombeo no
se han inundado, el sistema eléctrico fue retirado para evitar el daño y
posibles cortos.
§  Distrito Drenaje de
Manatí: Municipios de Manatí – Candelaria Campo de la Cruz, Suan y Santa Lucia
El distrito de
drenaje presenta inundación en su totalidad por la ruptura del dique que
contiene la carretera del Municipio de Calamar hacia el Municipio de Santa
Lucia, hecho que se registró el día 30 de noviembre de 2010 a las 4.40 pm. A lo cual se procedió a realizar los reportes a las autoridades gubernamentales y
nacionales sobre la situación registrada.
La
infraestructura colapsó por los altos niveles de agua y sedimento que entran
del canal del dique hacia los predios que comprende el distrito de drenaje de
Manatí, lo que conllevó a que se procediera al desmonte de los equipos de
bombeo instalados en la estación de Boquitas, sitio más bajo del área; estos
equipos se lograron desmontar el día jueves 2 de diciembre  2010, tres motores
de los cinco instalados, las acometidas eléctricas y tableros, quedando por
retirar el  transformador de 1250 kva y dos motores de 270 hp., debido que el
nivel del agua a ese día siendo las 10:50 pm alcanzo los 5,50 metros de altura en la estación de bombeo de Boquitas.
La situación
de inundación es total y las aguas se están comunicando desde el distrito de
Manatí hacia el embalse del Guájaro por varios sitios y rebasando la altura del
dique que separa éste con el embalse, con una altura de 1 metro el nivel del agua, lo que ha llevado a la evacuación total de los municipios que conforman el
distrito de drenaje de Manatí como es Santa Lucia, Suan, Manatí, Candelaria y
Campo de la Cruz y sus corregimientos.
El área
afectada comprende más de 35.000 hectáreas en los cinco municipios que hace parte el distrito de drenaje de manatí, que en su mayoría es ganadería y cultivos de
pancoger.
§  Distrito de Repelón
El distrito de
riego de Repelón con el Fenómeno de la Niña 2010-2011, requiere de una atención
en cuanto a las obras de protección en los arroyos henequén, el chorro y canal
de aducción, así como el mantenimiento de los carreteables y drenajes, al día
de hoy los niveles del embalse del guajaro presentan un aumento en más de 2 metros a nivel de los cárcamos y en ascenso por lo que ha llevado a desinstalar los tableros
eléctricos y electrónicos, motores de las bombas 6 y 7 y alzarlos a una altura
de tres metros del piso de la estación de bombeo, estos niveles altos en la
estación ha generado la sulfatación de los cables conductores y por ende el
recalentamiento de estos, dejando por fuera del funcionamiento dos motores y
dos bombas que abastecen los canales superior e inferior.
El día domingo
12 de diciembre se acordó con la Gobernación, Alcaldía Municipal de Repelón y la
Secretaria de Salud Departamental, la instalación y puesta en funcionamiento de
dos motores de las bombas 1 y 3 del canal inferior, con el fin de brindar agua
por el canal inferior para el acueducto del municipio por inundación en la
estación del acueducto en el embase del guajaro.
Las vías de
comunicación desde Barranquilla hasta el Municipio de Repelón están bloqueadas
por la inundación del Embalse del Guajaro a la altura del corregimiento de
arroyo de piedra, que tiene un nivel de metro y medio sobre la carretera la
cordialidad, así mismo la vía que de la carretera Oriental comunica a las
compuertas y Repelón esta taponada por el desbordamiento del canal del dique a
la altura del distrito de Santa lucia y por alto nivel en el sector las
compuertas en Villa Rosa.
Se presenta
daño en las vías internas, drenajes que están colmatados y no fueron
intervenidos en la rehabilitación, los arroyos henequén, el chorro y otros que
cruzan la infraestructura del distrito están dañando cultivos porque se
desbordan frecuentemente por las altas precipitaciones y  sedimento que
arrastran.
En general el
distrito tiene afectadas unas 2.200 hectáreas cultivadas en arroz, yuca, maíz, palma, pancoger, frutales, plátano; este último se está muriendo por la sigatoca (mucha
humedad), los predios con pastos están inundados.
B.
DEPARTAMENTO DE BOLIVAR
§  Distrito Maria La
Baja
Debido a la fuerte ola invernal
que azota a esta región se ha perjudicado gran parte de la infraestructura del
distrito generando cuantiosas pérdidas económicas por daños en los cultivos. Se
han afectado alrededor de 3.000 has de área cultivable por inundaciones
generadas por la insuficiencia en la capacidad de los drenajes para evacuar los
excesos generados por las lluvias históricas de los últimos meses.
Así mismo, se ha ocasionado la
destrucción de la Red de Vías, dentro del área del distrito se han deteriorado
aproximadamente 60 Km. de carreteables dificultando la extracción y el
transporte de productos agrícolas y pecuarios.
Las fuertes crecientes generadas
en los arroyos que atraviesan el distrito han destruido algunas de sus
estructuras básicas tales como sifones, puentes, estructuras de control, muros
de contención etc.
C.
DEPARTAMENTO DE CORDOBA
§  Distritos Monteria -
Mocari y La Doctrina
El
Departamento de Córdoba se encuentra dentro de los más afectados a nivel
nacional por el Fenómeno de la Niña 2010-2011. Las lluvias registradas por
encima del nivel histórico han causado desbordamiento de las ciénagas y
humedales del departamento y en consecuencia de los canales de los distritos de
adecuación de tierras, a continuación se muestra la afectación por hectáreas y
el número de las familias damnificadas a causa del invierno:
DISTRITOS
CÓRDOBA
MUNICIPIOS
DEL DISTRITO
AREA
DISTRITO
AREA
INUNDADA
AREA
EN RIESGO
FAMILIAS
AFECTADAS
Municipio
Distrito
Municipio
Distrito
Montería
Mocarí
Montería
47.000,0
5.000.0
11.339,1
28.528,7
2000,0
3.003,0
Cereté
705,5
583,0
Cotorra
1.974,6
San
Pelayo
500,0
420,0
Cienaga
de Oro
2.872,0
San
Carlos
287,0
La
Doctrina
Santa
Cruz de Lorica
3.000,0
600,0
850,0
1.720,0
4.325,0
4.595,0
San Bernardo del Viento
250,0
270,0
Las
consecuencias de lo anterior, han sido catastróficas ya que la comunidad se ha
visto afectada con la inundación de los cultivos y de las propiedades de la
población vulnerable que habita en los alrededores de los humedales y de los
canales del distrito.
En cuanto a
las áreas inundadas, se cuantifica un consolidado aproximado, a la fecha del 15
de diciembre de 2010, de 12.189 hectáreas inundadas en los distritos del Departamento de Córdoba, identificándose además un área en riesgo de inundación de 30.248,7 ha dentro de los distritos.
La situación
se agrava teniendo en cuenta los pronósticos del IDEAM, según el cual se espera
que el fenómeno climático continúe hasta el primer trimestre del año 2011, lo
cual puede significar que se unan los dos periodos de invierno 2010 y 2011.
D.
DEPARTAMENTO MAGDALENA
§  Distrito Aracataca
El área de
influencia del Distrito Aracataca, se encuentran incomunicados con el sector
rural, el estado de las vías es caótico, se están perdiendo diariamente un gran
número de toneladas de fruta de palma africana, economía de la que depende
nuestra zona en un 98%.
El
desbordamiento continuo del Río Fundación, Aracataca y Tucurinca han afectado
considerablemente las estructuras de conducción como canales de riego, represa,
sifones entre otras, lo que seguramente afectará la prestación del servicio
propio de nuestro objeto social. La bocatoma Antioquia ante las continuas
crecientes del Río Aracataca cada día se deteriora aún más. La zona de
Tehobromina y Cauca en Aracataca están incomunicadas con la cabecera municipal,
siendo afectada entre otros el corregimiento del Tigre.
E.
DEPARTAMENTO NORTE DE SANTANDER
§  Distrito Zulia
Respecto este
distrito, se considera que la situación se encuentra controlada, sin embargo la
alerta continúa y de continuar el Fenómeno de la Niña 2010-2011, tal y como
está anunciado, pueden generarse casos catastróficos como los anunciados en el
oficio adjunto enviado a CORPONOR.
§  Distrito Abrego
La situación
se encuentra controlada, sin embargo la alerta continúa y de continuar (sic) el
fenómeno climático como está anunciado, pueden generarse casos catastróficos
como los anunciados en el oficio adjunto mandado a CORPONOR. No obstante lo
anterior, se requiere con urgencia la maquinaria para realizar los trabajos.
F.
DEPARTAMENTO DE SANTANDER
§  Distrito Lebrija
El día 29 de
noviembre del año en curso, el Rio Lebrija, rompió el Dique carreteable
paralelo al rio, en el sitio finca el Ave María, vereda Puerto Limón, en un
tramo aproximadamente de 300 Mts.
El dique tiene
una extensión de 27 Kts, en varios tramos el rio, sobrepasó el dique en menor
escala, esto a consecuencia del desgaste del dique, que requiere con urgencia
de un realce.
En la noche
del 15 de diciembre, se presentó un desbordamiento del rio Lebrija, el caudal
llegó sobre la estructura de la compuerta y si esa estructura se desborda el
agua entra al distrito por el canal de riego.
El dique está
erosionado, razón por la cual se requiere hacer un realce del dique en 80 o 60 centímetros para evitar que el agua siga golpeando los canales de drenaje, los cuales se
encuentran sedimentados y se han caído las estructuras de drenaje.
La quebrada
Santos Gutiérrez, rompió el Dique carreteable lado izquierdo aguas abajo en el
sito del predio del señor Alfonso Calixto, estas son vertidas al canal de
drenaje que no tiene la capacidad de recibir estas aguas y por consiguiente
inunda los predios.
G.
DEPARTAMENTO DE VALLE DEL CAUCA
§  Distrito de
Roldanillo - La Union – Toro: RUT
El Distrito
RUT se encuentra localizado en los Municipios de Roldanillo, La Unión y Toro y
beneficia a 10.555 hectáreas. Es crítica la situación que afronta el mismo, por
el rompimiento del Dique del Río Cauca en el sector conocido como Trapiche del
Guayabal.
Los daños se clasifican como en rompederos en el Dique
Marginal del Río Cauca, que protege las 10.200 has productivas del distrito en
el sector conocido como Trapiche del Guayabal, daños en la infraestructura vial
y de riego del distrito, daños a la infraestructura productiva, pérdidas de
cultivos en más de dos mil hectáreas de caña, frutales, maíz y plátano.
Lo anterior,
significa que está en riesgo toda la infraestructura del distrito, canales y
vías, lo mismo que gran parte de los cultivos, de no controlarse los rompederos
se ponen en peligro de inundación la totalidad de hectáreas del distrito y por
consiguiente la prestación del servicio de riego.
H. DEPARTAMENTO PUTUMAYO
§  Distrito Sibundoy
En este
distrito se describen algunos puntos críticos de los canales donde puedan
presentarse rompimiento o rebose de aguas y puedan causar una tragedia de
grandes proporciones al inundarse todo el valle y teniendo en cuenta según los
conocedores de la región, para los meses de enero y febrero se incrementan las
lluvias en la zona y pueda ser que suceda algún desastre.
I. DISTRITOS DE PEQUEÑA ESCALA
§  Distrito de Riego El
Espinalito Municipio de Fusagasuga Vereda El Espinalito – Departamento de
Cundinamarca
De acuerdo a
informes de la comunidad de usuarios del Distrito de Riego un viaducto de
aproximadamente 80 metros de longitud con una tubería de 8 pulgadas que transporta un caudal de 70 litros por segundo, se encuentra próximo a derrumbarse por
la inestabilidad del terreno sobre el que se encuentra, debido a la saturación
del suelo sobre el que está fundado sus apoyos, debido al Fenómeno de la Nina
2010-2011, que se azota al país.
§  Distrito El Molino -
Departamento La Guajira
Este distrito
cuenta con 2 bocatomas las cuales se han deteriorado y requieren de reparación.
LA BOCATOMA
PRINCIPAL la losa se rompió y tiene un hueco de 1.5 met. Las compuertas de
captación y drenaje se deterioraron por la fuerza del rio y sus crecientes,
pues el invierno las tiene a punto de que colapsen por su debilidad dejando sin
riego a mas de tres mil (3.000) hectáreas perjudicando a su vez a mas de 150
familias que viven de la agricultura.
LA BOCATOMA
SECUNDARIA la losa se rompió y presenta un hueco de 2.5met el canal de limpieza
requiere reparación y rehabilitación del disparador ya que este colapso la
fuerza del agua está socavando el terreno por de concreto y en cualquier
momento el muro de contención puede colapsar
§  Distrito Tabaco Rubio
- Departamento La Guajira
Está ubicado en el corregimiento de matitas,
Municipio de Riohacha, Departamento de la Guajira este minidistrito irriga
cultivos de palma y plátano.
El CANAL DE
BOCATOMA PRINCIPAL, requiere de mantenimiento de manera urgente ya que la
compuerta de la presa de captación se deterioró totalmente por la fuerza del
invierno y el CANAL DE DRENAJE también requiere de reparaciones inmediatas, por
la misma causa.
El CANAL DE
BOCATOMA SECUNDARIO, su compuerta requiere de reparación inmediata ya que el
invierno la deterioró y si no se puede cerrar el agua se dispersa, el
desarenador colapsó, hace falta también hacer un canal revestido de 800 metros; se requiere urgentemente de la reparación del canal”.
2.- Prueba solicitada:
Informe detallado de los
hechos por los cuales se afirma que debido a las inundaciones se han presentado
“delicados problemas fitosanitarios, tanto en lo vegetal como en lo animal”,
acompañado de los soportes probatorios respectivos.
·
Respuesta de la entidad:
“Los
hechos que se reportan como delicados problemas fitosanitarios tanto en lo
vegetal como en lo animal, específicamente son los siguientes adicionales a los
conocidos por medios periodísticos:
A.  Movilización
de emergencia de aproximadamente 47.000 cabezas de ganado en zonas inundadas de
Córdoba, Mosquera, Funza, Chía y Cajicá que se debió realizar sin el
cumplimiento de las exigencias sanitarias de ley,  pero que dado el inminente
peligro de ahogamiento que acrecentaría las pérdidas y los riesgos a la salud
pública y animal debieron autorizarse por parte del ICA, como consta en el [Remite ANEXO
- Circular interna del 18 de Noviembre de 2010].
B.   Suspensión
del II ciclo de vacunación de ganado bovino en 14 departamentos del país a
consecuencia de la ola invernal, como consta en el [Remite ANEXO
- RESOLUCIÓN 3666 DE 2010],
situación que expone la condición sanitaria excepcional de “país libre de
aftosa” lograda por Colombia después de más de 8 años de intenso trabajo
sanitario en la materia y de cuantiosas inversiones para facilitar y posicionar
las exportaciones de carne bovina y leche.
C.  Reporte de
36.000 aves ahogadas en los municipios del Norte del Valle del Cauca,
corroborado con informe de la Secretaria de Agricultura del Municipio de
Palmira. [Remite ANEXO].
D.  Afectación
cultivos de arroz, sorgo, yuca en la Mojana, 1.000 has en el Valle del Cauca,
18.000 has de caña inundadas, .5800 has de frutales dañadas, 20.000 hectárea de maíz, yuca y caña, arroz en Miranda, yuca, plátano, maíz, sorgo en el Magdalena
medio, entre otras señaladas en las fuentes periodísticas. [Remite
ANEXO].
En adición, el
ICA con más de 45 años de experiencia en la vigilancia y control sanitario y
fitosanitario del país, y reportes bibliográficos de epidemiología animal y
vegetal [Remite ANEXO], reconoce los efectos de la estacionalidad climática
sobre la aparición y propagación de vectores y trasmisión de patógenos para las
especies animales y vegetales tropicales que demuestran que en los cambios
climáticos se aumentan considerablemente las plagas, enfermedades infecciosas y
parasitarias que impactan la sanidad animal y vegetal, la producción
agropecuaria y en algunos casos  la salud pública. Por lo anterior, el ICA ha
generado las alertas para los sectores pecuario y vegetal, con el objeto de
reducir los riesgos sanitarios y fitosanitarios y las consecuentes pérdidas. [Remite
ANEXO]”.
3.- Prueba solicitada:
Informe detallado de los
hechos por los cuales se afirma que debido a las inundaciones ha habido una
pérdida de viviendas en el sector rural, acompañado de los soportes probatorios
respectivos.
·
Respuesta de la entidad:
“De acuerdo
con un primer censo liderado por la Federación Nacional de Departamentos para
la cuantificación de los perjuicios causados por el Fenómeno de la Niña
2010-2011 presentado en el país, la afectación en vivienda rural asciende a más
de 140 mil hogares que requieren de viviendas nuevas o reconstruir lo poco que
las aguas no afectaron. En muchos de los casos aún no se logra establecer el
grado de afectación de algunas viviendas hasta tanto no baje totalmente el
nivel de las aguas
Asi mismo, de
conformidad con el reporte realizado por la Dirección de Gestión del Riesgo del
Ministerio del Interior y de Justicia publicado el 28 de diciembre de 2010 [Remite
ANEXO], al menos 5168 viviendas resultaron destruidas y unas 324.634 averiadas como consecuencia del
Fenómeno de la Niña 2010-2011 presentada en el país, a partir del segundo
semestre del 2010.
Adicionalmente,
resulta importante resaltar que los reportes preliminares indican que las
mayores afectaciones se presentaron en zonas rurales del país, siendo los
departamentos más afectados Bolívar, Magdalena, Córdoba, Chocó y Sucre, con un aproximado del
56% de la población total perjudicada, cuya principal actividad económica es la
agricultura.
En este
sentido, varios pobladores han tenido que abandonar sus viviendas y desplazarse
a albergues provisionales o buscar refugio en sitios inadecuados ante la
imposibilidad de habitar sus viviendas, situación que genera una grave
inestabilidad socioeconómica, que se traduce en la pérdida de empleos y el
desmembramiento de los hogares, en la medida en que no hay fuentes de trabajo
que permitan obtener recursos para sostener a la familia ni tampoco para reconstruir
o restaurar las viviendas afectadas”.
4.- Prueba solicitada:
Informe detallado de las
razones por las cuales la situación descrita en el Decreto 4828 de 2010 no
puede ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las
autoridades públicas, señalando en todo caso cuáles de ellas han sido
adelantadas.
·
Respuesta de la entidad:
La respuesta a este requerimiento
se presenta en conjunto con la respuesta al siguiente numeral.
5.- Prueba solicitada:
Informe detallado de las
razones por las cuales los instrumentos financieros adoptados en el Decreto
4828 de 2010 (capítulo I), los instrumentos para atención sanitaria y
fitosanitaria (capítulo II) y las medidas relacionadas con distritos de
adecuación de tierras (capítulo III), guardan un vínculo de relación directa y
específica con la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica, por
razón de grave calamidad pública (Decreto 4580 de 2010).
·
Respuesta de la entidad:
“Estos dos
puntos se contestaran conjuntamente, toda vez que el interrogante No. 4 hace
alusión a un criterio de necesidad en el cual se indica sobre la justificación
que dichas medidas son indispensables para enfrentar los factores que dieron
lugar a la declaratoria del estado de emergencia y a su vez de como las medidas
ordinarias no son suficientes para los efectos, y el interrogante No. 5 hace
relación a la finalidad y proprorcionalidad (relación directa y específica) de
las mismas con el estado de emergencia.
En el decreto
objeto de revisión se adoptaron unas medidas tendientes a conjurar la situación
de calamidad pública que se generó en las diferentes áreas del sector
agropecuario y de desarrollo rural. Atendiendo a cada una de esas áreas, el
decreto legislativo se dividió en 4 capítulos a saber: I. Instrumentos
financieros con la finalidad de asignar recursos que permitan la recuperación
de la capacidad productiva y la estabilidad socioeconómica del sector rural
afectado, II. Instrumentos para la atención sanitaria y fitosanitaria,
III. Medidas relacionadas con distritos de adecuación de tierras y IV. Disposiciones
comunes a los capítulos anteriores”.
IV. intervenciones
1.-
Intervención del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
La Jefe de la
Oficina Jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural defiende la
constitucionalidad del Decreto 4828 de 2010, para lo cual aborda un análisis de
cada una de las medidas adoptadas a partir de los criterios de (i)
finalidad/conexidad, (ii) necesidad y (iii) proporcionalidad.
En cuanto a la
finalidad/conexidad del artículo 1º (construcción, reconstrucción y
mejoramiento de vivienda rural), explica que según el reporte de la
Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior publicado el 2 de
diciembre de 2010, al menos 1.821 viviendas resultaron destruidas y unas
256.083 averiadas como consecuencia del Fenómeno de La Niña 2010-2011, siendo los
departamentos más afectados Bolívar, Magdalena, Córdoba, Chocó y Sucre, con un
aproximado del 56% de la población total perjudicada, cuya principal actividad
económica es la agricultura.
Ante esta
circunstancia, añade, varios pobladores tuvieron que abandonar sus viviendas y
desplazarse a albergues provisionales o buscar refugio en sitios inadecuados,
lo cual “genera una grave inestabilidad socioeconómica, que se traduce en la
pérdida de empleos y el desmembramiento de los hogares, en la medida en que no
hay fuentes de trabajo que permitan obtener recursos para sostener a la familia
ni tampoco para reconstruir o restaurar las viviendas afectadas”.
Señala que lo
anterior hizo necesario que el Gobierno Nacional pusiera a disposición de los
afectados tres instrumentos financieros para acceder a vivienda nueva, o para
reconstruir o mejorar las que poseen: (i) líneas especiales de crédito, (ii) abonos
a saldos de créditos con los que se financie la construcción o reparación, y (iii)
capitalización del Fondo Agropecuario de Garantías –FAG- para tal fin.
Considera que
como estos recursos constituyen la primera y tal vez única fuente de apoyo a
ese grupo de personas afectadas, se dispuso su priorización tomando en cuenta
el nivel del SISBEN.
Frente al
criterio de necesidad, advierte que se requería la expedición de normas con
fuerza de ley toda vez que la normatividad vigente (ley 3ª de 1991 y decreto
1160 de 2010) “no prevé subsidios ni incentivos como los propuestos para la
construcción, reconstrucción y mejoramiento de vivienda rural”. Precisa que el
Decreto 1160 de 2010 establece un trámite más complejo aplicable sólo bajo
escenarios de normalidad, mas no para atender una crisis como la que
desencadenó el fenómeno de La Niña y en general la ola invernal 2010-2011. Así
mismo, estima que los gastos públicos autorizados son proporcionados de acuerdo
con la gravedad de la afectación a la vivienda rural.
En cuanto al artículo
2º (líneas especiales de crédito para recuperación de la actividad productiva),
destaca que en el Decreto declaratorio de la emergencia se reconoció la
“afectación de 52.735 predios, 220.000 hectáreas dedicadas a agricultura, sin incluir las tierras inundadas destinadas a ganadería,
la muerte de 30.380 semovientes y el traslado súbito de 1.301.892 animales”, lo
cual demuestra que el sector agropecuario ha sido el más afectado, cuyas
consecuencias se proyectan en toda la población debido al incremento de precios
en los alimentos.
Afirma que los
productores agropecuarios que resultaron damnificados requieren de manera
urgente y prioritaria de financiamiento para recuperar su capacidad productiva,
en condiciones preferenciales y con subsidio a la tasa de interés, por lo que
se expidió el referido artículo para crear el gasto público correspondiente.
Destaca que las
normas vigentes (leyes 101 de 1993 y 1133 de 2007) no prevén ordinarios
financieros orientados a la recuperación de esa capacidad productiva frente a
una devastación del sector como la ocurrida con la ola invernal. Así mismo,
considera que el otorgamiento de líneas especiales de crédito es “un
instrumento idóneo, y por lo tanto proporcional, frente a la situación
presentada”.
Sobre el artículo
3º (transferencia de recursos al Fondo Agropecuario de Garantías –FAG-),
explica que tiene la finalidad de ofrecer garantías a los créditos que adquieran
los productores agropecuarios afectados, cuando no están en condiciones de
hacerlo. Recuerda que mediante los Decretos 4490, 4591 y 4705 de 2008 se
apropiaron recursos para la creación de una cuenta especial del Fondo
encaminada a otorgar garantías de crédito a los productores agropecuarios
afectados con las denominadas “pirámides”, los cuales no fueron ejecutados por
falta de demanda. Precisa que se requería de una norma con fuerza de ley que
autorizara la asignación de esos recursos a otros fines, siendo insuficientes
las facultades ordinarias del Ejecutivo.
En relación con
el artículo 4º (no afectación de la información financiera de los deudores
afectados por el fenómeno de La Niña 2010-2011), comenta que una calificación
desfavorable en el sistema financiero pone en riesgo la reputación del deudor e
incluso conduce a su “muerte financiera”, lo cual dificultaría la recuperación
del sector agropecuario y con ello el abastecimiento de productos agrícolas en
el país.
Señala que
“adoptar esta medida representa un reconocimiento a que la causa del
incumplimiento por parte del deudor no se debe a una determinación voluntaria
por parte de él, sino a un hecho de la naturaleza impredecible e incontrolable,
como lo es el fenómeno climático al que hoy se enfrenta el país”, buscando
también evitar la extensión de los efectos de la crisis.
Del artículo
5º (programas de compra de cartera) explica que se trata de un instrumento
que repara de manera directa la situación financiera de los productores
agropecuarios damnificados con la emergencia invernal, toda vez que les permite
modificar las condiciones de los créditos “obtenidos con anterioridad a la
catástrofe y que debido a ella no podrán ser atendidos de conformidad con las condiciones
inicialmente pactadas con el intermediario que lo otorgó”. Estima que con ello
se permitirá atender las obligaciones adquiridas y al mismo tiempo reactivar
las labores productivas.
Comenta que el artículo
6º del Decreto (programas de alivio de créditos de productores agropecuarios) apunta
a superar la crisis y evitar la extensión de sus efectos tanto en el sector
agropecuario como en el alimentario, ante la ocurrencia de un fenómeno de la
naturaleza impredecible e incontrolable. Aclara que las leyes 101 de 1993 y
1133 de 2007 prevén instrumentos financieros ordinarios, más no enfocados en el
mejoramiento de la productividad del sector agropecuario, y no al alivio de la
deuda derivada de la catástrofe.
Explica que como
la emergencia invernal fue especialmente grave en algunas zonas del país,
solamente el Ministerio de Agricultura, como órgano rector de la política
agropecuaria y de desarrollo rural, puede determinar cuáles casos requieren de
atención prioritaria, “para lo cual es necesario de una norma que expresara esa
facultad, en la medida en que las instituciones de la normalidad son
insuficientes”.
Del artículo
7º (programa de vivienda rural) no hace análisis individual.
En cuanto al artículo
8º (programas para la atención de emergencias sanitarias y fitosanitarias),
refiere que se adoptaron programas “para la protección de la producción
agropecuaria, en especial para el diagnóstico, prevención, control y
erradicación de enfermedades, plagas, malezas y otros riesgos sanitarios que
amenacen la salud animal o sanidad vegetal, sus productos y subproductos, en
razón a que las perturbaciones sanitarias y fitosanitarias por la alta
presencia de agua y humedad generada por el exceso de lluvias e inundaciones
causan efectos epidemiológicos que propician el desarrollo y/o la exacerbación
de plagas y enfermedades en cultivos y animales como lo demuestran múltiples
documentos e informes, los cuales a la postre terminan afectando la producción
agropecuaria hasta el máximo daño o pérdida total, lo que conlleva
significativas pérdidas financieras, sociales y económicas para productores
agropecuarios, localidades y regiones; y en general para el país, poniendo de
presente el riesgo del desabastecimiento alimentario nacional, así como el
incumplimiento de programas industriales y exportadores, intensificando aún más
las pérdidas del sector agropecuario y sus productores”.
Aclara que con
estas medidas se controlan las fuentes y se impiden parcial o definitivamente
los efectos de las perturbaciones sanitarias y fitosanitarias, así como su
posible extensión, porque de lo contrario las pérdidas serían incalculables.
Respecto del artículo
9º (reservas de fondos parafiscales), señala que es una medida preventiva
para que se reserven recursos destinados a cofinanciar acciones en materia
sanitaria y fitosanitaria, “estableciéndose así una forma de protección
conjunta con beneficios para los intereses mutuos”.
Comenta que la
medida es importante toda vez que a la fecha se reportan más de 1’200.000
hectáreas afectadas, en aproximadamente 600 municipios, de más de 20
departamentos del país, desbordándose la capacidad ordinaria de la autoridad de
vigilancia y control –Instituto Colombiano Agropecuario (ICA)-, así como la
capacidad financiera para su atención. Añade que la inexistencia de un
mecanismo presupuestal específico para atender de manera inmediata las
urgencias sanitarias y fitosanitarias derivadas de eventos catastróficos, hacía
necesario adoptar la norma bajo examen.
Con relación al artículo
10 (programa para rehabilitación y construcción de distritos de adecuación de
tierras), comenta que es una respuesta al fenómeno de La Niña ante las
inundaciones producidas por su causa en los distritos de adecuación de tierras
que administra el Incoder, los cuales cumplen funciones de riego y drenaje.
Refiere que el desbordamiento de los principales ríos ha conducido a la ruptura
de diques de contención y destrucción de las estaciones de bombeo; que los
equipos electromecánicos (motores, bombas, sistema eléctrico) sufrieron daños
en un 80%; que los estancamientos y represamientos han generado problemas de
epidemia en los habitantes; y que existen dificultades para el transporte
terrestre, tanto para el desplazamiento de habitantes como de los productos
agrícolas.
Sobre el artículo
11 (subsidios con tarifas reducidas o preferenciales), indica que es una
medida “dirigida principalmente a impedir los efectos de la perturbación (…)
con mecanismos de subsidio directo para reducir los costos financieros de
adelantar las acciones necesarias para la reincorporación económica de las
poblaciones afectadas”. Destaca la urgencia de recomponer las condiciones para
que la población campesina reinicie sus actividades productivas generando recursos
para su supervivencia.
Frente al artículo
12 (distritos entregados en propiedad), el Ministerio de Agricultura
explica que lo que se pretende es que, en el evento de demostrarse técnicamente
una afectación grave sobre la infraestructura del distrito y la necesidad de su
urgente rehabilitación, se otorgue un periodo de gracia a las Asociaciones de
Usuarios para que el monto a pagar al Estado por valor de recuperación de
inversión pueda aplazarse por un año más, sin el cobro de intereses moratorios,
permitiendo que dichos recursos se destinen a obras de rehabilitación de cara a
su normal funcionamiento. De lo contrario, continúa la interviniente, las
víctimas de la ola invernal entrarían en mora en las cuotas de recuperación de
la inversión, quedando sin posibilidades materiales para adelantar las obras de
reparación.
El análisis del artículo
13 (normalización de cartera) se centra en señalar que los productores
agropecuarios han sido el segmento de la población que se ha visto más afectado
con la ola invernal, quienes debido a la pérdida de cultivos y semovientes,
entre otros, no han podido generar recursos para el pago de sus acreencias
financieras con las diversas entidades públicas y/o privadas, por lo que se
hace necesario diseñar un instrumento de apalancamiento con miras a superar la
crisis.
Finalmente, a
propósito del artículo 14 (autorización, permiso o licencia ambiental
prioritaria), comenta que busca la rápida atención de las solicitudes ante
las Corporaciones Autónomas Regionales que tanto el Incoder como las Asociaciones
de Usuarios deban realizar con motivos de obras de rehabilitación de distritos
de adecuación de tierras. Aclara que es una norma procedimental pero en todo
caso se exige el estricto cumplimiento de las normas ambientales, sin
autorizarse per se el otorgamiento automático de las licencias
solicitadas.
2.- Presidencia de la
República
La Secretaria
Jurídica de la Presidencia de la República solicita a la Corte declarar
exequible el Decreto 4828 de 2010. En su sentir, la norma se expidió conforme a
las facultades del artículo 215 de la Carta Política, la Ley Estatutaria sobre
Estados de Excepción y en su contenido material se ajusta al ordenamiento
superior. La intervención se divide en varios apartados:
(i) En primer
lugar, presenta una detallada
reseña de la jurisprudencia en cuanto al control de validez de los decretos
legislativos expedidos al amparo de un estado de emergencia económica, social y
ecológica. En este sentido, hace un recorrido histórico de las declaratorias de
emergencia y de las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional al
examinar dichos actos, para extraer algunas reglas jurisprudenciales fijadas en
la materia.
(ii) En
segundo lugar, expone el
contenido general del Decreto 4828 de 2010. Señala que los fundamentos fácticos
para su expedición fueron básicamente dos: (a) las inundaciones presentadas en
todo el territorio nacional, que afectaron gravemente tierras dedicadas a la
agricultura y a la ganadería, con lo cual se produjeron daños en cultivos,
problemas fitosanitarios, pérdidas de viviendas en el sector rural y
destrucción de distritos de riego; (b) el hecho de que, según el Ideam, el
fenómeno de La Niña podría prolongarse durante el año 2011, extendiendo los
efectos dañinos de la calamidad pública.
De otra parte, explica
que en el Decreto 4828 de 2010 se adoptaron diversas medidas, las cuales
sistematiza en los siguientes términos:
- Medidas de
orden patrimonial y fomento de tipo económico. Entre ellas se destacan
normas sobre modificación de presupuesto y autorización de nuevos gastos
públicos consistentes en creación de líneas de crédito para construcción,
reconstrucción o mejoramiento de vivienda (art. 1); abono a saldos de créditos
que financien esas obras (art. 1) ; capitalización del Fondo Agropecuario de
Garantías (art. 1); créditos preferenciales con subsidio a la tasa de interés
(art. 2); ampliación de los destinatarios del subsidio rural de vivienda (art.
2); garantías de créditos en el sistema financiero para proteger el buen nombre
crediticio de los productores agropecuarios afectados (art. 3); compra de
cartera (arts. 4 y 5); alivio de la deuda (art. 6); financiación del programa
de vivienda rural (art. 7); financiación del programa para atención de
emergencias sanitarias y fitosanitarias (art. 8); costos de creación y
administración de programas para la rehabilitación de distritos de adecuación
de tierras (art. 10). También se encuentran normas de traslado de recursos
públicos  (art. 3 y 8), el cambio de destinación transitoria de recursos
públicos parafiscales (art. 9), la creación de subsidios a la oferta de
servicios en beneficio de los damnificados (art. 11) y el aplazamiento en el
recaudo de la deuda a favor del Estado (art. 12).
- Medidas de
carácter administrativo e institucional. Aquí se menciona la creación del Programa de Vivienda Rural (art. 7); la
creación del Programa para la atención de emergencias sanitarias y
fitosanitarias para el diagnóstico, prevención, control y erradicación de
enfermedades, plagas, malezas y otros riesgos sanitarios (art. 8); la creación
del Programa para la Rehabilitación y Construcción de Distritos de Adecuación
de Tierras (art. 10); la flexibilización de la contratación administrativa
(art. 15). De igual forma, pone de presente la asignación de nuevas
responsabilidades al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (arts. 1, 5,
6 y 10), al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (arts. 10, 12 y 13) y a
las Corporaciones Autónomas Regionales (art. 14).
- Medidas de
orden regulatorio. Estas se
asignan a la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario (arts. 1, 2 y 3), al
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (art. 1) y al Instituto Colombiano
de Desarrollo Rural (arts. 11, 12 y 13).
(iii) En
tercer lugar, la intervención de la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República aborda el examen de
constitucionalidad del Decreto 4828 de 2010 a partir de los requisitos formales. Considera que se encuentran cumplidas las exigencias de suscripción (por el
Presidente y todos sus ministros), temporalidad (expedido durante la vigencia
del estado de emergencia), motivación (al señalar las razones que condujeron al
Gobierno a su expedición) y remisión oportuna a la Corte para efecto del
control constitucional.
(iv) En cuarto
lugar, procede al examen de
constitucionalidad de los presupuestos materiales del Decreto 4580 de 2010, acto
declaratorio del Estado de Emergencia económica, social y ecológica por razón
de grave calamidad pública al amparo del cual se expidió el Decreto 4828 de
2010, que ahora es objeto de revisión ante la Corte. En este apartado la
intervención aborda los siguientes tópicos:
- Validez de las afectaciones
al presupuesto general de la Nación y específicamente al presupuesto de gastos.
Se apoya para tal efecto en algunos precedentes jurisprudenciales (Sentencia
C-206 de 1993, C-375 de 1994, C-137, C-138 y C-219 de 1999).
- Viabilidad
constitucional de la modificación o creación de subsidios para conjurar la
crisis. La interviniente precisa la distinción entre auxilios, donaciones y
subsidios a particulares. Aclara que si tiene una finalidad estrictamente
altruista y se otorga por la mera liberalidad del Estado, es un auxilio
prohibido constitucionalmente, mientras que si la finalidad es adelantar
programas de interés público, generan una retribución social, son una forma de
intervención del Estado en la economía o derivan de una norma superior que
pretende garantizar el acceso a bienes y servicios en condiciones de
vulnerabilidad, se pueden autorizar constitucionalmente (Sentencias C-324 de
2009).
- Facultad de
modificación transitoria del destino de contribuciones parafiscales. Encuentra legítimas
las medidas de esta índole, siempre que guarden conexidad directa con la
declaratoria y con la finalidad general de las medidas específicas del decreto
legislativo, salvo que se desconozcan expresas prohibiciones constitucionales o
se altere la esencia del tributo.
- Posibilidad de
crear programas con carácter permanente para superar la emergencia y evitar la
extensión de sus efectos. Al respecto señala que “la creación de nuevos planes de
acción gubernamental para atender focalizada y directamente un sector social o
económico afectado por circunstancias  imprevistas, es usual en los estados de
excepción y, en especial, en el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica, que responde a coyunturas inesperadas del mercado o provocadas por
fenómenos naturales”. Cita la Sentencia C-367 de 1994, que avaló la creación de
la Corporación Nacional para la Reconstrucción de la Cuenca del Río Páez para
adelantar proyectos y programas de atención de los afectados por el sismo
ocurrido en Toribío –Cauca-, y la Sentencia C-217 de 1999, que declaró
exequible la creación de programas para la reconstrucción de viviendas e
inmuebles afectados por el terremoto ocurrido en la zona cafetera.
- Potestad
constitucional de modificar las reglas de contratación administrativa. Estima
que corresponde a un instrumento idóneo para conjurar la crisis aceptado en
ocasiones anteriores como la Sentencia C-367 de 1994, que declaró exequible la
modificación a la Ley 80 de 1993 para autorizar el trámite de urgencia
manifiesta y agilizar la contratación de obras públicas.
- Validez de la
asignación de nuevas responsabilidades a autoridades administrativas para la
protección de los trabajadores agrarios. Considera razonable que “con el objeto
de hacer frente a las necesidades y conjurar la crisis generada de manera
imprevista, el Presidente de la República y todos sus ministros, asignen nuevas
responsabilidades y deberes, propios de sus competencias, a las autoridades
cuya misión constitucional es administrar y ejecutar políticas públicas”. Para
el caso del Decreto 4828 de 2010, sostiene que las tareas encomendadas son un
claro desarrollo del deber que el Constituyente impone al Estado de proteger
tanto a los trabajadores agrarios como la actividad alimentaria que
desarrollan.
- Procedencia de
conceder facultades regulatorias y reglamentarias a las autoridades
administrativas. Dado que, en su sentir, son necesarias para “adecuada y
eficazmente los programas y planes de  protección a la población afectada en
sus viviendas, en sus cultivos, sus propiedades y en su trabajo, por los
severos daños causados por el fenómeno de La Niña 2010-2011”. Sin embargo, aclara que estas atribuciones son diferentes de la facultad de reglamentación
general que en todo caso conserva el Gobierno Nacional.
(v) Finalmente, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República aborda el análisis específico de cada uno de los artículos del
Decreto 4828 de 2010.
En este acápite
la intervención aborda un juicio de conexidad material, necesidad,
proporcionalidad y no contradicción específica, para lo cual se desarrollan
argumentos similares a los expuestos por el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural en defensa de la constitucionalidad de las normas objeto de
control.
3.-  Intervención
del ciudadano Hernando Robles Villa
Bajo el título de
“contribución ciudadana a organizar y adecuar el dominio de las aguas y sus
cauces en el territorio”, presenta a consideración de la Corte “algunas perspectivas
interrelacionadas entre el medio ambiente y los hechos acaecidos, los cuales
pueden o están siendo afectados o agravados por una normatividad incompleta,
mal concebida o mal aplicada, [que] amerita ser revisada […] para que como
resultado de ello, surjan los ajustes legales o las recomendaciones pertinentes
ante quienes corresponda”.
En su
intervención explica algunos conceptos y refiere a los siguientes objetivos:
maximizar la gobernabilidad ambiental; imponer la idoneidad técnica sobre la
materia; aplicar el concepto de autoridad de cuenca; precisar los caudales
ecológicos mínimos de las corrientes fluviales; afianzar el dominio público de
las aguas; imponer el concepto de cuenca hidrográfica compartida; mantener
invulnerable a la autoridad ambiental; eliminar la ambigüedad de las normas
sobre calidad, uso y procedimientos; tutelar la calidad del recurso hídrico;
establecer metas de desarrollo sostenible; ampliar la importancia y el manejo
correcto de las obras hidráulicas; ampliar la importancia del uso, conservación
y preservación de las aguas; extremar el rigor de la administración de las
aguas y cauces; incluir dentro de la dirección de las CARs las asociaciones de
usuarios de aguas; y extremar las sanciones con la visión precisada en los
artículos 163 y 339 del Decreto Legislativo 2811 de 1974.
4.-
Intervención de la ciudadana María Alexandra Enciso Novoa
Acude ante la
Corte para defender la constitucionalidad del Decreto 4828 de 2010. Explica que
fue expedido para afrontar los hechos sobrevinientes señalados en el decreto
declaratorio del estado de emergencia, mitigar y solucionar la gravedad de la
calamidad pública y su impacto en el orden económico, social y ecológico,
conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, única y
exclusivamente en lo concerniente al sector rural y la actividad agropecuaria
dado el impacto que debió soportar.
Luego de
describir las medidas adoptadas, la interviniente destaca la existencia de una
relación de causalidad con el decreto que declaró el estado de emergencia. Así
mismo, considera cumplidos los requisitos de finalidad, necesidad,
proporcionalidad, motivación de incompatibilidad y no discriminación, previstos
en el artículo 9º de la Ley 137 de 1994.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, mediante concepto 5125, radicado el dieciséis (16) de
marzo de dos mil once (2011), solicita a la Corte declarar exequible el Decreto
4828 de 2011. Considera lo siguiente:
“El Decreto 4828 del 29 de diciembre de 2010, que está suscrito por el
Presidente de la República y todos los ministros, se funda en el Decreto 4580
del 7 de diciembre de 2010, que declaró el estado de excepción, tiene como
propósito establecer instrumentos financieros y de asignación de recursos que
permitan la recuperación del sector rural afectado por el fenómeno de la niña.
La norma establece una serie de medidas provisionales, mientras dure la
emergencia, entre las cuales se destaca: (i) establecer líneas especiales de
crédito e incentivos para la construcción, reconstrucción y mejoramiento de
vivienda en el sector rural; (ii) facultar al Ministerio de Agricultura para
que priorice la destinación de recursos a la población afectada; (iii) otorgar
créditos especiales a los productores agropecuarios afectados por la
declaratoria de emergencia, que hayan sido objeto de refinanciación,
reestructuración o consolidación con el sistema financiero; (iv) autorizar al
Ministerio de Agricultura para comprar cartera crediticia a cargo de los
productores agropecuarios y para financiar vivienda rural; (v) asignar al
Instituto Colombiano Agropecuario ICA la administración de los programas para
la atención de emergencias sanitarias y fitosanitarias, y destinar un
porcentaje de los fondos parafiscales agropecuarios y pesqueros para tal
efecto; (vi) fijar directrices sobre programas de rehabilitación y construcción
de distritos de adecuación de tierras que serán administrados por el Instituto
de Desarrollo Rural INCODER; (vii) permitir que se celebre contratos para
cumplir las medidas señaladas únicamente con el lleno de los requisitos y
formalidades que exige la ley para la contratación entre particulares, dando
aplicación a los artículos 14 a 18 de la Ley 80 de 1993 y 13 de la Ley 1150 de
2007.
Al estar firmado por el Presidente de la República y todos sus ministros,
haber sido dictado dentro de la vigencia del estado de emergencia, y contar con
una motivación suficiente, respecto del Decreto Legislativo 4828 de 2010 no se
advierte vicios en su proceso de formación.
En cuanto al contenido material del decreto en comento, se debe examinar
la conexidad de las medidas adoptadas con los hechos que motivan la
declaratoria del estado de emergencia y la sujeción de éstas a los criterios de
finalidad, necesidad y proporcionalidad, al tenor de los artículos 8º a 13 de la
Ley Estatutaria de los Estados de Excepción.
Al examinar el Decreto 4828 de 2010 a partir de su relación con las causas de la emergencia y de su propósito, que no puede ser otro que conjurar la
crisis o impedir la extensión de sus efectos, se observa que éste pretende
adoptar medidas adecuadas y suficientes para minimizar el impacto de la ola
invernal en el sector rural, y para atender las necesidades de los habitantes
de los territorios afectados y, en especial, de los productores agropecuarios.
Un examen puntual revela que el Decreto 4828 de 2010 armoniza con algunas
de las motivaciones invocadas en el Decreto 4580 de 2010, en especial las
aludidas en los considerandos 1.1, 1.6, 2 literal a, 2 literal c,  2, literal
d, 2, literal g, 3.1, 3.3, 3.4, 3.5, 3.6, 3.7, 3.10, 3.11 y 3.19.  Por ello, se
advierte conexidad formal entre el decreto examinado y las circunstancias que
motivan la declaratoria de la emergencia, conforme lo precisa la Corte en las
Sentencias C-179 de 1994 y C-216 de 1996.
La ola invernal que condujo a la declaratoria del estado de emergencia
produjo graves daños a la infraestructura existente en las zonas afectadas.
Viviendas, calles, colegios, hospitales, parques, carreteras, campos de cultivo
y de ganadería, redes de servicios públicos, comunicaciones, etc., elementos
indispensables para la vida de las personas y para la convivencia social,
fueron destruidos o seriamente afectados. La urgencia de emprender las tareas
de construcción, rehabilitación y reconstrucción es manifiesta. El costo de
estas tareas, dada la magnitud de la tragedia, supera de manera amplia los
valores previstos en el presupuesto nacional y en los presupuestos locales para
tal fin. Esta circunstancia hace necesario que se adopten medidas
extraordinarias, como las contenidas en la norma bajo examen, para proveer
recursos con miras a afrontar la crisis e impedir la extensión de sus efectos
Las medidas dictadas por el Gobierno en el Decreto 4828 del 29 de
diciembre de 2010, son compatibles con la declaración del estado de emergencia
pues cumplen con los requisitos de necesidad, finalidad, proporcionalidad y
eficacia, por cuanto la urgencia de adoptar políticas respecto del sector
agropecuario, en materia de incentivos, líneas de crédito, transferencia de
recursos, así como instrumentos de atención sanitaria y fitosanitaria, es
acorde con la obligación del estado de velar por la seguridad alimentaria, al
tenor de lo dispuesto en el artículo 65 Superior. La seguridad alimentaria,
según lo precisa la Corte en la Sentencia C-864 de 2006, es la garantía que
debe tener toda la población, de poder disponer y tener acceso oportuno y
permanente a los alimentos que cubran sus requerimientos nutricionales,
tratando de reducir la dependencia externa y tomando en consideración la
conservación y equilibrio del ecosistema, para beneficio de las generaciones
futuras.
Ante la gravedad del desastre y la imperiosa necesidad de emprender la
tarea de restablecer la infraestructura derruida, el decreto en estudio se
limita a cumplir los mandatos constitucionales que regulan lo relacionado con
el deber del estado de facilitar las herramientas requeridas para que el sector
agropecuario pueda satisfacer las necesidades alimentarias la población. De ahí
que entre las medidas dirigidas a recuperar la capacidad productiva de éste
sector, se encuentra la creación de programas de financiación, de incentivos y
de recuperación de infraestructura. Otro tanto puede decirse de las medidas relacionadas
con mitigar los riesgos sanitarios que genera la emergencia, para lo cual se
dispone incluso de fondos parafiscales, y de las medidas relativas a
rehabilitación y construcción de distritos de adecuación de tierras.
Por último, se ajusta a la Constitución y cumple con los propósitos de
afrontar la crisis, que los procesos de contratación que se adelanten para
cumplir con las medidas descritas, se eximan de las formalidades propias en las
situaciones de normalidad, siempre y cuando no se contradiga las disposiciones
de la Ley 80 de 1993 y de la Ley 1150 de 2007, allí señaladas, es decir,
dejando a salvo las cláusulas exorbitantes y los principios de la contratación
administrativa”.
VI.    CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.-
Competencia
En
virtud de lo previsto en los artículos 214 (numeral 6º), 215 (parágrafo) y 241
(numeral 7º) de la Constitución, la Corte es competente para pronunciarse sobre
el Decreto Legislativo 4828 del 29 de diciembre de 2010, “por el cual se dictan
disposiciones para atender la situación de desastre nacional y de emergencia
económica, social y ecológica por grave calamidad pública declarada en el
territorio colombiano e impedir la extensión de sus efectos”.
Debe señalarse que conforme a la
doctrina constitucional sentada por esta Corporación desde el año 1992, el
examen que le corresponde efectuar a este Tribunal sobre los decretos
legislativos de desarrollo, reviste un carácter integral en tanto comprende la
verificación de los aspectos formales y materiales de los mismos[1].
2.-
Metodología para el estudio del decreto 4828 de 2010
Establecida
la competencia de la Corte para pronunciarse sobre el decreto bajo examen, a
continuación se reseña el orden expositivo de análisis a efecto del control
constitucional:
·
En primer lugar, se realizarán algunas reflexiones sobre el
alcance del control constitucional de los decretos expedidos al amparo de un
estado de emergencia económica, social y ecológica (fundamento jurídico 3).
·
En segundo lugar, la Corte se ocupará del control formal del
Decreto Legislativo 4828 del 29 de diciembre de 2010 (fundamento jurídico 4).
·
En tercer lugar, la Corte abordará el examen material del Decreto
Legislativo 4828 del 29 de diciembre de 2010. El estudio sustancial del decreto
se realizará conforme a los presupuestos establecidos constitucionalmente para
este tipo de actos (fundamento jurídico 5).
3.- Alcance del control de constitucionalidad sobre los
decretos legislativos expedidos al amparo de la declaratoria del estado de
emergencia
Como se expuso en la sentencia
C-252 de 2010, el Constituyente de 1991, al establecer un nuevo régimen de
estados de excepción, partió de la idea que ni siquiera en situaciones de
anormalidad institucional le asisten facultades ilimitadas al Ejecutivo, por lo
que el ejercicio de las prerrogativas extraordinarias debe ir acompañado de un
sistema eficaz de controles[2].
Así, pueden señalarse dos (2)
tipos de controles: uno jurídico y otro político, que recaen tanto sobre la
declaratoria del estado de emergencia como sobre los decretos legislativos de
desarrollo. Dichos controles no resultan excluyentes, ya que “los actos
emitidos con base en el derecho constitucional de excepción, como todos los
actos del poder público, son actos jurídicos sólo que se proyectan
políticamente. Como actos jurídicos, están sometidos a controles jurídicos. No
obstante, en virtud de su proyección, pueden estar también sometidos a
controles políticos”.[3]
El control político se
ejerce por el Congreso y tiene por objeto “deducir la responsabilidad
política del Presidente y de los ministros por la declaratoria del estado de
emergencia económica, social [y] ecológica [o que constituya grave calamidad
pública], sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos
constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades
excepcionales (art. 215 C.P.)”.[4]
La Constitución precisa que el
Gobierno, en el decreto que declare el estado de emergencia, señalará el
término dentro del cual va a hacer uso de las facultades excepcionales y
convocará al Congreso, si no se hallare reunido, para los diez días siguientes
al vencimiento de dicho término. Además, prevé que, si no fuere convocado, el
Congreso se reunirá por derecho propio en las condiciones y para los efectos
del artículo 215 superior. Además del control político que le corresponde
ejercer al Congreso, tiene asignada otra función propia de su naturaleza, de
manera que “durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia,
podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este
artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del
Gobierno. En relación con aquéllas que son de iniciativa de sus miembros, el
Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en todo tiempo” (art. 215
superior). Por consiguiente, la Constitución mantiene indemne la atribución del
Congreso de expedir leyes, constituyendo una respuesta constitucionalmente
válida al equilibrio que debe existir entre las distintas ramas del poder
público.
El control jurídico
pertenece a la Corte Constitucional, que desarrolla un papel relevante como
guardián de la supremacía e integridad de la Constitución (art. 241.7
superior). Recae sobre los actos de poder y siendo de carácter objetivo implica
una labor de comparación entre el acto expedido y los parámetros normativos de
control que están dados por: (i) la Constitución Política, (ii) los tratados
internacionales ratificados por el Congreso que reconocen derechos humanos y
que prohíben su limitación en los estados de excepción (art. 93 superior), y (iii)
la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción[5]. Los rasgos distintivos
de este control fueron expuestos en la sentencia C-135 de 2009, en los
siguientes términos:
“Esta
Corporación ha resaltado que el control jurídico no depende de la voluntad del
órgano de control, pues la Constitución Política impone a la Corte
Constitucional el deber de pronunciarse de manera automática sobre la validez
constitucional de los actos dictados para declarar los estados de excepción y
para adoptar las medidas que ellos hacen viables, “[l]a Corte se encuentra ante
la obligación ineludible de defender la supremacía e integridad del Texto
Superior, y de esa obligación hace parte el deber de excluir del ordenamiento
aquellos actos que la desconozcan” (C-802/02).
De esta manera
los rasgos distintivos del control jurídico también han sido definidos por la
Constitución: (i) el objeto de control son el decreto mediante el cual se
declara el estado de excepción, los decretos legislativos mediante los cuales
se adoptan medidas para conjurar la situación extraordinaria, y los decretos de
prórroga de los estados de excepción; (ii) se trata de un control automático y
el Gobierno tiene el deber de enviar a la Corte Constitucional al día siguiente
de su expedición los decretos legislativos declaratorios y los decretos
legislativos de desarrollo que dicte en uso de las facultades extraordinarias
para que decida definitivamente sobre su constitucionalidad, en caso de
incumplimiento del deber de remisión del Gobierno, la Corte oficiosamente
aprehenderá su conocimiento de manera inmediata; (iii) es un control integral
porque se verifica que los decretos examinados reúnan los requisitos formales y
materiales señalados por los preceptos constitucionales; (iv) es un control
definitivo pues una vez la Corte se pronuncia sobre la constitucionalidad de
los decretos legislativos estos no pueden ser objeto de un posterior examen vía
acción pública de inconstitucionalidad, (v) es un control participativo pues
los ciudadanos podrán intervenir defendiendo o atacando la constitucionalidad de
los decretos objeto de control, (vi) el Procurador General de la Nación deberá
rendir concepto (arts. 214.6, 241.7 y 242 constitucionales).”
Ahora bien, en lo que concierne
estrictamente a los decretos legislativos de desarrollo, esto es, expedidos en
virtud de la declaratoria del estado de emergencia (art. 215 superior),
corresponde a la Corte, según se ha expuesto, ejercer un control de carácter
integral en tanto comprende la
verificación de los presupuestos formales y materiales.
Los requisitos formales
que deben cumplir los decretos legislativos que se expidan atendiendo la
declaratoria del estado de emergencia son en términos del artículo 215
constitucional y de conformidad con la jurisprudencia constitucional los
siguientes: (i) la firma por el Presidente de la República y todos sus
ministros, (ii) la expedición dentro de límite temporal previsto en el decreto
declaratorio y (iii) señalar los motivos que condujeron a su expedición. Así
mismo, (iv) deben ser remitidos a la Corte Constitucional para el control de
rigor.
Los requisitos
materiales se extraen de la preceptiva constitucional (art. 215 superior),
los tratados internacionales de derechos humanos (art. 93 superior) y la Ley
Estatutaria de los Estados de Excepción (Ley 137 de 1994), lo cual ha permitido
a la Corte establecer unos pasos metodológicos que deben cumplirse para
entender superado el examen constitucional. Veamos:
- Juicio de conexidad material.
Involucra examinar si la medida legislativa de desarrollo adoptada concierne a
la misma materia que motivó la declaratoria del estado de emergencia. Además, la
Corte ha señalado que la conexidad se define a partir de dos elementos:
“(i) las medidas han de estar dirigidas exclusivamente
a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. De esta manera, el
objetivo de las medidas únicamente ha de ser el de superar la emergencia por la
que se declaró la excepción. No es admisible una medida que tenga otras
finalidades.
(ii) En cuanto
a la materia sobre la cual tratan las medidas adoptadas, ésta ha de tener una
relación directa y específica con los temas de que trata
la crisis que se intenta afrontar. No son aceptables las medidas sobre temas
que no tienen una correspondencia de causalidad inmediata (en términos
causales) y concreta con el asunto por el cual se declaró la emergencia.”[6]
Lo anterior, en desarrollo del
artículo 215 de la Constitución[7]
y el artículo 47 de la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción[8].
- Juicio de finalidad.
Implica que las medidas legislativas deben estar directa y específicamente
“encaminadas” a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión
de sus efectos (10º, LEEE).
- Juicio de necesidad. Consiste
en que se deben expresar claramente las razones por las cuales las medidas
adoptadas son indispensables para alcanzar los fines que dieron lugar a la
declaratoria del estado de emergencia (art. 11, LEEE), lo cual comprende la
relación de necesidad entre el fin buscado y el medio empleado para alcanzarlo.
En la sentencia C-149 de 2003 la Corte dijo al respecto:
“Este juicio
comprende dos partes en las cuales se juzga si el Presidente como responsable
del orden público incurrió en un error manifiesto de apreciación acerca de la
necesidad de la medida: a) el juicio de necesidad fáctica, orientado a examinar
si las medidas adoptadas para lograr el restablecimiento del orden perturbado
son necesarias para superar las causas de perturbación o impedir la extensión
de sus efectos; y b) el juicio de necesidad jurídica, o juicio de
subsidiariedad, dirigido a establecer si existen normas que regulen situaciones
similares en tiempos de normalidad y, en caso afirmativo, si estas medidas
ordinarias preexistentes son idóneas para enfrentar la situación excepcional”.
Además, en la sentencia C-135 de
2009[9], se
expuso que “[e]l principio de necesidad tiene origen en el derecho
internacional de los derechos humanos y hace relación a la entidad de la
perturbación que pueda dar lugar a la declaratoria de un estado de excepción
por un Estado y, por ende, a la posibilidad de hacer uso de la cláusula de
suspensión de obligaciones convencionales. De este modo, sólo se entiende legítima
la proclamación de un estado de excepción cuando se encuentra motivada en una
situación de grave peligro de la vida de la Nación, según el artículo 4º del
PIDCP, o, en términos de la Convención Americana, una amenaza a la
independencia o seguridad del Estado”.
- Juicio de proporcionalidad.
Está dado en que las medidas expedidas deben guardar simetría (excesivas o no)
con la gravedad de los hechos que buscan conjurar. La limitación del ejercicio
de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente
necesario para buscar el regreso a la normalidad (art. 13, LEEE). En la
sentencia C-149 de 2003, se expuso:
“Este juicio
tiene dos manifestaciones. La primera de orden policivo, consistente en
analizar la relación entre la medida adoptada y la gravedad de los hechos que
busca conjurar. Sería inexequible, entonces la medida excepcional que restringe
drásticamente los derechos constitucionales para asegurar una mínima o
insignificante mejoría de la situación de orden público. La segunda
manifestación del juicio se orienta a verificar que no exista una restricción
innecesaria de los derechos y libertades pues tal limitación “sólo será admisible
en el grado estrictamente necesario para buscar el retorno a la normalidad.”
Se trata aquí de la existencia de un medio exceptivo menos drástico o
lesivo que tenga igual o mayor efectividad que el medio escogido, caso en el
cual esta medida también se torna inexequible por desproporcionada. Tal como lo
ha reiterado esta Corporación en varias oportunidades, el principio de
proporcionalidad “es un concepto relacional cuya aplicación busca colocar dos
magnitudes en relación de equilibrio. El concepto de la proporcionalidad remite
a la relación de equilibrio entre distintos pares de conceptos, como supuesto
de hecho y consecuencia jurídica, afectación y defensa, ataque y reacción.
(...).”(Corte Constitucional, Sentencia C-916 de 2002). Este principio tiene una
aplicación específica en materia del ejercicio de las facultades del Gobierno
en estados de excepción”.
Adicionalmente, en la sentencia
C-135 de 2009[10]
se indicó que “en materia del derecho internacional de los derechos
humanos está expresamente [reconocido] por el artículo 4º del PIDCP cuando
señala que las disposiciones adoptadas por los Estados para conjurar las
situaciones excepcionales deben estar “estrictamente limitadas a la exigencia
de la situación”, previsión similar a la consagrada en el artículo 27 de la
CADH. La doctrina europea ha precisado el alcance de este principio, la cual ha
tenido cierta aplicación en el ámbito interamericano[11].  Se
considera que las medidas serán legítimas si (i) no es posible establecer otras
menos gravosas, (ii) son aptas para contribuir en la solución del hecho que dio
origen a la amenaza, (iii) la perturbación no puede conjurarse con
procedimientos ordinarios y (iv) no exista otra medida de excepción que genere
un impacto menor en términos de protección de derechos y garantías[12]”.
- Juicio de motivación
suficiente. Muestra el deber de expresar las razones por las cuales
se imponen cada una de las limitaciones a los derechos constitucionales, con el
fin de demostrar la relación de conexidad con las causas que originaron la
perturbación del orden social y los motivos por los cuales se hacen necesarias
(art. 8º, LEEE). En el evento de que la medida adoptada no limite derecho
alguno resulta menos exigente aunque los considerandos deben expresar al menos
un motivo que la justifique.
- Juicio de motivación
de incompatibilidad. Según el cual los decretos legislativos que suspendan
leyes deberán expresar las razones por las cuales son incompatibles con el
correspondiente estado de excepción (art. 12, LEEE).
- Juicio de no
discriminación. En la sentencia C-149 de 2003, se  manifestó que está “dirigido
a constatar que las medidas adoptadas con ocasión del estado de excepción no
entrañan una discriminación fundada en razones de raza, lengua, religión,
origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. Este juicio reconoce
que el principio de igualdad mantiene su vigencia y eficacia durante un estado
de excepción pero no tiene el mismo alcance cuando con base en él se juzga una
norma excepcional, que por definición establece un régimen distinto y más
gravoso que el ordinario, y por ello, se concreta en constatar el respeto del
principio de no discriminación”. Además, la LEEE indica que ello no obsta
para que se adopten medidas a favor de miembros de grupos rebeldes para
facilitar y garantizar su incorporación a la vida civil (art. 14).
- Juicio de no
contradicción específica. Verifica las demás limitaciones previstas en la
Constitución Política, los tratados internacionales de derechos humanos y la
Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. En la sentencia C-149 de 2003 se
señaló:
“Este juicio
parte de la premisa de que la Constitución no se suspende sino que tiene plena
aplicación durante los estados de excepción. De conformidad con la Ley 137 de
1994, el gobierno tiene dos tipos de facultades: (i) las enunciadas
expresamente para los estados de excepción (artículo 38); y (ii) las generales
que consagra la Constitución (artículo 36). La constitucionalidad del ejercicio
de tales facultades depende de que no exista una contradicción específica con la
Constitución y los tratados internacionales. Ello se aprecia en cada caso
teniendo en cuenta que un estado de excepción permite excepciones a las reglas
generales siempre que no se afecten los límites anteriormente señalados”.
- Juicio de intangibilidad de
ciertos derechos. Como lo sostuvo la sentencia C-149 de 2003, está
“orientado a verificar si la medida adoptada respeta los derechos intangibles
cuyo núcleo esencial es intocable, según lo dispuesto en la Constitución, los
tratados internacionales y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción
(artículo 93 C.P.)”. Además, el artículo 4° de la LEEE, alude a los
derechos intangibles en los siguientes términos:
“De
conformidad con el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos,
y los demás tratados sobre la materia ratificados por Colombia, durante los
estados de excepción serán intangibles: el derecho a la vida y a la integridad
personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a
tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento
de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y
la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el
principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal;
el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño, a la protección por parte de
su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a
prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y el derecho de los
colombianos por nacimiento a no ser extraditados. Tampoco podrán ser
suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales
derechos. De conformidad con el literal b) del artículo 29 de la Convención
Americana de Derechos Humanos, ninguna disposición de la Convención, puede ser
interpretada en el sentido de limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho
o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de
los Estados partes o de acuerdo con otra Convención en que sea parte uno de
estos Estados”.
- Juicio de ausencia de
arbitrariedad. En la sentencia C-149 de 2003, se indicó que consiste en
“establecer si la medida adoptada desconoce alguna de las prohibiciones
generales expresamente establecidas en la Constitución para el ejercicio de las
facultades excepcionales. Dentro de tales prohibiciones y limitaciones se
encuentran, por ejemplo: (i) la prohibición de investigación o juzgamiento de
civiles por la justicia penal militar (Artículo 213, inciso final, CP); (ii) la
prohibición de suspender los derechos humanos y las libertades fundamentales
(Artículo 214, numeral 2, CP); (iii) la prohibición de interrumpir el normal
funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado
(Artículo 214, numeral 4, C.P.)”.
Además, el artículo 7º de la LEEE
expresa: “vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el
núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un
régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so
pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan
ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de
Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales
derechos y libertades”.
Conforme a lo reseñado, cuando un
decreto legislativo de desarrollo contradice alguna de las limitaciones
mencionadas al no superar uno de los juicios que se han referenciado, la Corte
debe proceder a declarar la inexequibilidad del mismo, esto es, sin necesidad
de agotar los pasos subsiguientes[13].
A partir de estos supuestos
jurídicos, pasa la Corte a efectuar el control de constitucionalidad sobre el
decreto de desarrollo que nos ocupa.
4.-
Análisis de los requisitos formales del Decreto 4828 de 2010
La Corte encuentra que este
decreto cumple las exigencias formales  establecidas en el artículo 215 de la
Carta y en la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. En efecto:
(i) Fue firmado por el Presidente
de la República y todos sus ministros o encargados de tales funciones (en el
caso específico de la Viceministra de Asuntos Multilaterales del Ministerio de
Relaciones Exteriores, fue encargada de las funciones del Despacho de la
Ministra de Relaciones Exteriores);
(ii) Se dictó dentro del límite temporal
de los treinta (30) días calendario establecido en el artículo 2º del Decreto
4580 del 7 de diciembre de 2010;
(iii) En el texto aparecen
explícitos en su parte considerativa los motivos que condujeron al Gobierno a
adoptar las medidas a examinar -cinco considerandos-;
(iv) Fue remitido a esta
Corporación para su revisión constitucional al día siguiente de su expedición,
siendo recibido en la Corte Constitucional el primer día hábil laboral vigente
del año 2011[14].
Así las cosas, la Corte encuentra
que en relación con el aspecto formal del decreto se cumple a cabalidad con las
prescripciones de la Carta Política y la Ley Estatutaria de los Estados de
Excepción, por lo que se procederá a verificar la observancia de los
presupuestos materiales.
5.- Análisis material de
cada una de las disposiciones del Decreto 4828 de 2010
La Corte
comienza por precisar que mediante Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010 el
Gobierno Nacional declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica
en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días contados a
partir de la fecha de su expedición, con el fin de conjurar la grave calamidad
pública e impedir la extensión de sus efectos, acto que fue declarado exequible
por la Corte Constitucional en la Sentencia C-156 de 2011. En el marco de esa declaratoria
de emergencia económica fue dictado el Decreto Legislativo 4828 del 29 de
diciembre de 2010, ahora objeto de control.
Para una mejor comprensión en el
análisis de las materias reguladas por el Decreto en revisión, la Sala ha
dividido su estudio atendiendo la identidad de temas regulados pero sin
desconocer su especificidad. En tal sentido conviene recordar que, en cuanto a
su estructura, el Decreto 4828 de 2010 tiene una parte motiva integrada por
cinco (5) considerandos sin enumerar y una parte resolutiva de diecisiete (17)
artículos distribuidos en cuatro grandes apartados, así:
-
Capítulo I, que recoge los instrumentos financieros con la
finalidad de asignar recursos que permitan la recuperación de la capacidad
productiva y la estabilidad socioeconómica del sector rural afectado (arts. 1º
a 7º);
-
Capítulo II, referente a los instrumentos para la atención
sanitaria y fitosanitaria (arts. 8º y 9º);
-
Capítulo III, que trata sobre las medidas relacionadas con
Distritos de Adecuación de Tierras (arts. 10º a 14);
-
Capítulo IV, que contiene disposiciones comunes a los artículos
anteriores (arts. 15 a 17).
En el primer apartado se
analizarán los instrumentos financieros adoptados con la finalidad de recuperar
la capacidad productiva y la estabilidad socioeconómica del sector rural
afectado (fundamento 5.1); en el siguiente se examinarán las medidas
relacionadas con la atención de las emergencias sanitarias y fitosanitarias
(fundamento 5.2); seguidamente se evalúan las medidas relacionadas con los
distritos de adecuación de tierras (fundamento 5.3); y por último se estudiarán
las disposiciones comunes (fundamento 5.4).
Cabe aclarar que el juicio de
constitucionalidad respecto de cada una de las medidas adoptadas en el Decreto
Legislativo 4828 de 2010 tomará en consideración los criterios de conexidad,
finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivación suficiente, así como el
respeto de los derechos humanos y demás límites establecidos en la
Constitución, los tratados internacionales de derechos humanos y la Ley
Estatutaria de los Estados de Excepción.
5.1.- Capítulo I. De
los instrumentos financieros adoptados con el fin de recuperar la capacidad
productiva y la estabilidad socioeconómica del sector rural afectado (artículos
1º a 7º)
Las normas que hacen parte
del Capítulo I del Decreto Legislativo 4828 del 29 de diciembre de 2010 se
ocupan de adoptar y regular medidas de orden patrimonial con el fin de
recuperar y fomentar la capacidad productiva del sector rural.
·
Artículos 1º y 7º. Destinación de recursos por el Ministerio
de Agricultura para ejecutar instrumentos financieros y programas relacionados
con la construcción, reconstrucción y mejoramiento de viviendas afectadas
En relación con la
construcción, reconstrucción y mejoramiento de viviendas del sector rural
afectadas por el Fenómeno de La Niña 2010-2011, el artículo 1º faculta al
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para destinar recursos para la
ejecución de los siguientes instrumentos financieros[15]:
a)     Líneas
especiales de crédito;
b)    Incentivos
consistentes en abonos a los saldos de créditos para financiar las obras; y
c)     Garantías
a los créditos que facilitará el Fondo Agropecuario de Garantías.
Por su parte, el artículo 7º
establece que el programa de vivienda rural del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural para atender las afectaciones a las viviendas rurales causadas
por el Fenómeno de la Niña 2010-2011, será financiado con los recursos
asignados por el Presupuesto General de la Nación y el Fondo Nacional de
Calamidades[16].
Los literales a, b y c del
artículo 1º, así como el artículo 7º del Decreto 4828 de 2010, satisfacen el
requisito de conexión teleológica con el Decreto 4580 de 2010, específicamente
con los considerandos en materia de vivienda[17].
En efecto, la destinación de recursos para ejecutar instrumentos financieros
como líneas especiales de crédito, incentivos consistentes en abonos a los
saldos de créditos para financiar las obras y para el otorgamiento de
garantías, así como para la ejecución de programas de vivienda rural, estimularán
la construcción, reconstrucción y mejoramiento de las viviendas del sector
rural afectadas por el Fenómeno de La Niña 2010-2011. Además, los instrumentos
económicos señalados en el artículo 1º y la financiación de los programas de
vivienda rural dispuesta en el artículo 7º están dirigidos exclusivamente a
conjurar los efectos de la ola invernal que condujo a la declaratoria.
En atención al deterioro de
viviendas, los afectados tuvieron que desplazarse a albergues provisionales o
buscar refugio en sitios inadecuados ante la imposibilidad de habitar sus
viviendas, situación que genera una grave inestabilidad socioeconómica, la
pérdida de empleos y la desintegración de los hogares, lo que además puede
generar efectos realmente irreparables para la estabilidad económica y social de
un inmenso número de familias.
De otra parte, los mecanismos
ordinarios disponibles no prevén subsidios ni instrumentos financieros para la
construcción, reconstrucción y mejoramiento de viviendas rurales afectadas
directamente con la ola invernal. Nótese que la Ley 3ª de 1991 y el Decreto
1160 del 2010, que regulan la posibilidad de conceder subsidios para vivienda
en el sector rural, sólo los autorizan para vivienda de interés social, con una
serie de etapas y procedimientos de obligatorio cumplimiento para su
adjudicación en tiempos de normalidad[18].
Así, es razonable que en momentos de crisis por calamidad pública, cuando existen
muchas familias en albergues provisionales y múltiples viviendas destruidas, se
disponga la intervención inmediata del Estado a través de instrumentos
financieros y programas para atender las necesidades de techo de la población damnificada.
Debe resaltarse que las
medidas analizadas tienen como fin procurar la construcción, reconstrucción y
mejoramiento de hogares en el sector rural; esto es, son medidas relacionadas
directamente con la efectividad del derecho fundamental a una vivienda digna,
reconocido en el artículo 51 superior y definido por la Corte como aquel derecho
dirigido a satisfacer la necesidad humana de disponer de un sitio de residencia,
sea propio o ajeno, que ofrezca condiciones mínimas para que quienes allí
habiten puedan realizar su proyecto de vida de manera digna[19].
En este orden de ideas, la
Sala encuentra plenamente justificada la adopción de los instrumentos
analizados, que se enderezan a conjurar la situación de calamidad pública. De
igual forma, es razonable y proporcional a la situación de emergencia que se
adopten medidas como las analizadas, las cuales están orientadas única y
exclusivamente a conjurar los efectos de la situación de desastre e impedir la extensión
de sus efectos en los términos antes descritos. Por lo tanto, la Corte
declarará la exequibilidad de los artículos 1º y 7º del Decreto.
Sin embargo, en relación con
los parágrafos 1º y 2º del artículo 1º son necesarias algunas consideraciones
adicionales.
·
Parágrafos 1º y 2º del artículo 1º. Facultades de regulación de
autoridades administrativas
El parágrafo 1º otorga facultades
a la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario para determinar la población
beneficiaria, las condiciones y demás aspectos de las líneas de crédito,
incentivos y garantías, a partir de los censos refrendados por el Ministerio
del Interior y de Justicia y que pertenezcan a los niveles I y II del SISBEN[20].
El parágrafo 2º otorga al
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural la facultad para determinar la
priorización con que se atenderá a la población damnificada[21].
En términos generales la
jurisprudencia de esta Corporación ha considerado constitucionalmente válido el
otorgamiento de facultades de regulación o reglamentación a las autoridades
públicas, en tanto guardan correspondencia con el cumplimiento de la función
administrativa[22].
Al respecto, por ejemplo, en la Sentencia C-917 de 2002 la Corte precisó:
“Es la prioridad,
pues, de la función administrativa, resolver en el terreno práctico los
cometidos fijados por las reglas del legislador, pues dada la generalidad de
estas últimas es poco probable que su implementación pueda lograrse por sí
misma.
No obstante, en el
terreno de la aplicación de la Ley, el aparato estatal también enfrenta la
progresiva necesidad de afinar las disposiciones jurídicas con el fin de
extender la voluntad del legislador a todos los campos a los que va dirigida.
Es así como nuestro sistema jurídico ha dispuesto que la cabeza del Ejecutivo
–el Presidente de la República- tiene entre sus funciones la de reglamentar la
Ley (Art. 189-11), es decir, la de determinar la forma en que aquella debe
ejecutarse o cumplirse, mientras que los organismos y autoridades que en la
jerarquía administrativa lo suceden asumen cierta potestad regulativa, de
carácter residual, accesorio o auxiliar, que los habilita para insertar la
voluntad del legislador en las últimas posibilidades de aplicación de la norma
general.
Así, mientras el
Presidente expide las pautas para el cumplimiento de la voluntad legislativa,
los organismos subordinados emiten la reglamentación necesaria para
pormenorizar el proceso de implantación de esa voluntad. Es esta una función de
afinamiento que procede desde los trazos más amplios fijados por el legislador
hasta los detalles prácticos más concretos, establecidos por el ejecutor de la
medida.
Esta asignación
gradual de potestad de reglamentación se justifica en la medida en que es en
los organismos administrativos en donde reposa la información inmediatamente
relacionada con el funcionamiento práctico de las herramientas de creación
legislativa. La inmediación que se da entre dichos entes y los temas reales de
implementación de la legislación imponen que sean estos los que señalen la
microregulación de la Ley. La imposibilidad de previsión total por parte del
órgano legislativo es  -para muchos- suficiente sustento de la necesidad de que
sea una entidad técnica la que produzca el reglamento correspondiente”.
La anterior premisa también
es aplicable para el cumplimiento de las funciones asignadas por el Legislador
extraordinario en los estados de excepción[23].
Cabe precisar, sin embargo, que es necesario que en el cumplimiento de esa
función se atiendan los siguientes requerimientos mínimos: (i) que se faculte
para regular aspectos propios de las competencias de la autoridad autorizada;
(ii) que sea acorde al marco general de las funciones del ente administrativo;
(iii) que las materias sobre las que se regula versen sobre cuestiones de orden
técnico en asuntos propios de la competencia del ente administrativo; (iv) que
la asignación de facultades corresponda de manera directa, exclusiva y
específica a las razones que motivaron el Estado de Excepción; (v) que la
expedición de los distintos actos administrativos se sujete a las reglas que
para el efecto determine la Constitución, la ley y el reglamento.
En relación con el marco
constitucional que debe tenerse en cuenta para las facultades regulatorias a
autoridades administrativas, la Corte observa que el artículo 13 de la
Constitución Política consagra la obligación del Estado de velar por la
igualdad real y efectiva brindando especial protección a quienes se encuentran
en circunstancias de debilidad manifiesta[24].
El cumplimiento de dicho cometido se materializa a través de las llamadas “acciones
afirmativas”, respecto de las cuales la jurisprudencia ya ha tenido oportunidad
de pronunciarse[25].
Con la expresión “acciones
afirmativas” se designan políticas o medidas orientadas a favorecer a un grupo
de personas con el propósito de eliminar o reducir las desigualdades de tipo
social, cultural o económico que lo afectan. Sobre su naturaleza, en la
sentencia C-371 de 2000 la Corte explicó lo siguiente:
“Con esta expresión
se designan políticas o medidas dirigidas a favorecer a determinadas personas o
grupos, ya sea con el fin de eliminar o reducir las desigualdades de tipo
social, cultural o económico que los afectan[26],
bien de lograr que los miembros de un grupo subrepresentado, usualmente un
grupo que ha sido discriminado, tengan una mayor representación[27].”
Concordante con ello, la Corte
ha señalado que entre los sujetos de especial protección constitucional se
encuentran las madres cabeza de familia[28],
las mujeres en estado de gravidez, los niños, niñas y adolescentes, los grupos
étnicos, las personas en situación de discapacidad[29], las personas de la
tercera edad[30],
así como aquellas personas que tienen un estrecho vínculo con la tierra
(comunidades indígenas o afrodescendientes), por citar algunos de los ejemplos
más relevantes.
Frente al caso objeto de
revisión, la Sala recuerda que entre las medidas analizadas se encuentran unas
que tienen como fin procurar la construcción, reconstrucción y mejoramiento de
viviendas en el sector rural (artículos 1º y 7º), las cuales están relacionadas
directamente con la efectividad del derecho fundamental a una vivienda digna[31]. Así mismo, las
disposiciones del Decreto 4828 de 2010 fijan algunos criterios para la
determinación de los beneficiarios de las medidas previstas.
El parágrafo 1º del artículo
1º del Decreto 4828 de 2010 señala que para la determinación de los
beneficiarios se tendrán en cuenta los censos refrendados por el Ministerio del
Interior y la pertenencia a los niveles I y II del SISBEN. Dicho sistema, como
ya lo ha señalado la Corte, constituye quizá el instrumento más importante de
aquellos utilizados por las autoridades administrativas para focalizar el gasto
social destinado a la satisfacción de las necesidades básicas de la población más
pobre y vulnerable:
“La gran mayoría de
los programas de gasto social consistentes en asignación de subsidios a la
demanda de bienes y servicios básicos para la población más pobre y vulnerable
establecen, como criterio fundamental de asignación, la clasificación que el
potencial beneficiario tenga dentro de la escala de pobreza del SISBEN.
En general puede afirmarse que la mayoría de los programas sociales - Red de
Solidaridad, ancianos indigentes, régimen subsidiado de salud - se dirigen a
las personas que se encuentran en los dos primeros niveles de pobreza”[32].
No obstante, aún cuando el SISBEN
tiene en cuenta los dos primeros niveles de pobreza, lo cierto es que dentro de
dichos niveles pueden existir sujetos de especial protección constitucional merecedores
de una prelación en la atención.
De esta manera, aunque es
claro que las medidas establecidas en el Decreto 4828 de 2010 toman en
consideración el respeto del derecho a la igualdad de todos los afectados con
la situación de calamidad pública, no puede pasarse inadvertido que la
Constitución también establece unos sujetos de especial protección, que
necesariamente deben recibir un tratamiento prioritario en la atención estatal
y las políticas públicas diseñadas para conjurar la crisis y evitar la
extensión de los efectos derivados de la ola invernal, de modo que en la
entrega de asistencia por parte del Estado deben tener prelación sobre otros
sujetos[33].
Por lo anterior, la Corte
declarará la constitucionalidad condicionada de estas normas, en el entendido
que al momento de ejercer las facultades regulatorias las autoridades administrativas
deberán tener en cuenta a los sujetos de especial protección constitucional como
criterio de prioridad.
Así mismo, desde ya la Corte
precisa que este condicionamiento será adoptado para determinar a los
beneficiarios de las demás medidas establecidas en el Decreto 4828 de 2010, cuando
no se fijen criterios objetivos para su aplicación o los previstos no sean suficientemente
claros.
·
Artículo 2. Líneas especiales de crédito para la recuperación
de la actividad productiva
El artículo 2º del Decreto 4828
de 2010 autoriza al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural a destinar
recursos para otorgar créditos blandos y en condiciones preferenciales, con la
finalidad de recuperar la capacidad productiva del sector rural. Las
condiciones de los créditos también serán determinadas por la Comisión Nacional
de Crédito Agropecuario[34].
En relación con la
conexidad del Decreto Legislativo 4828 de 2010, se observa que uno de los
fundamentos fácticos del Decreto 4580 de 2010, que le sirve de sustento, fue la
“afectación de 52.735 predios, 220.000 hectáreas dedicadas a la agricultura, sin incluir las tierras inundadas destinadas a
ganadería, la muerte de 30.380 semovientes y el traslado súbito de 1.301.892
animales”[35],
y al hecho de que las “graves inundaciones han afectado tierras dedicadas a la
agricultura y a la ganadería, y, han ocasionado hasta el momento, severos daños
en cultivos de ciclo corto y permanente (…)”[36].
De lo anterior se concluye
que el sector agropecuario fue la actividad económica más afectada por el
Fenómeno de La Niña 2010-2011, lo cual no solamente impacta al productor
agropecuario directamente perjudicado, sino a la población en general, que
posiblemente tendrá que padecer el aumento de precios por la escasez de
productos agropecuarios y la disminución de la calidad de los productos.
No obstante lo anterior, la
norma en comento establece que la finalidad de la medida es recuperar la
capacidad productiva del sector rural, sin precisar a que hace referencia con
sector rural. En este sentido, la Sala recuerda que las medidas adoptadas en los
decretos legislativos que desarrollen los decretos declarativos de estados de
emergencia, deben guardar una directa relación con los hechos que la motivan.
En el caso concreto, los
créditos con subsidio a la tasa de interés dispuestos en el artículo 2º exigen
una relación directa y específica con la emergencia invernal que originó la
declaratoria del estado de excepción, de modo que el instrumento no sólo debe estar
exclusivamente dirigido al sector rural afectado por la situación de desastre,
esto es, al sector agropecuario, sino que también tendrá como límite material
la recuperación de la capacidad productiva del mismo sector.
Por otro lado, la
medida adoptada se observa como necesaria en atención a que las disposiciones
legales vigentes no prevén instrumentos crediticios especiales para enfrentar la
situación de crisis que desencadenó la emergencia invernal, con devastadores
efectos en la población rural y la producción agropecuaria. Al respecto las normas
vigentes, entre ellas las leyes 101 de 1993 y 1133 de 2007, prevén instrumentos
financieros ordinarios, enfocados al mejoramiento de la competitividad y la
productividad del sector agropecuario, mas no a la recuperación de la capacidad
productiva frente a una devastación del sector como la ocurrida, lo que sí se
asegura en el caso de las líneas especiales de crédito en condiciones
preferenciales que prevé el artículo 2° del Decreto 4828 de 2010.
Cabe agregar que la
medida resulta razonable y proporcional en atención a la gravedad de los hechos
que se buscan conjurar y la situación concreta de los productores agrícolas
afectados por la emergencia invernal, con lo que contribuye a aliviar la deuda de los productores. Así, con la
aplicación del instrumento financiero se espera mitigar y/o contrarrestar la
situación socioeconómica que actualmente padecen los agricultores damnificados
con el Fenómeno de La Niña 2010–2011.
Sin embargo, a fin de
mantener la conexidad necesaria, la medida establecida en el decreto legislativo
sólo puede comprender ámbitos que tengan relación directa y específica con el
estado de emergencia. En consecuencia, como la norma debe hacer referencia a
las zonas o áreas afectadas por el fenómeno de La Niña 2010-2011, la Corte condicionará
la exequibilidad del artículo 2º en el entendido que la destinación de los
recursos y el orden de prioridades será exclusivamente hacia las zonas y
municipios afectados por la emergencia invernal.
Finalmente, al igual que los
parágrafos 1º y 2º del artículo 1º, la norma  faculta a una autoridad
administrativa para establecer las reglas  de acceso preferencial a los
créditos, por lo que deberá condicionarse su constitucionalidad para que se
priorice a los sujetos de especial protección.
·
Artículo 3. Transferencia de recursos al Fondo Agropecuario de
Garantías – FAG-.
El artículo 3º del Decreto 4828 de 2010 faculta
a la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario para transferir recursos no comprometidos
de la cuenta especial del Fondo Agropecuario de Garantías, a otra cuenta
especialmente dispuesta para otorgar garantías para los créditos que se
concederán a favor de los productores agropecuarios afectados, esto es,
respecto de las medidas de fomento, incentivo y subsidio adoptadas en los
artículos anteriores[37].
El instrumento diseñado está en conexidad
material con el Decreto 4580 de 2010, que declaró el estado de excepción, y con
la motivación general del decreto que lo contiene. Nótese que ante el Fenómeno
de La Niña 2010-2011 descrito en el decreto que declaró la emergencia y sus
efectos negativos, los productores agropecuarios damnificados requerirán
financiación para reactivar sus labores y recuperar su capacidad productiva, donde
el acceso al crédito constituye un mecanismo para la consecución de dicho
objetivo. Pero como en su condición de deudores tendrán que otorgar garantías a
favor de las instituciones financieras, al haber sufrido serias afectaciones
patrimoniales en sus cosechas y en sus viviendas probablemente no estarán en
capacidad de ofrecer las garantías que exijan las entidades crediticias.
En este punto se advierte que la
transferencia de los recursos referidos a otra cuenta para que puedan ser
usados como alivio a las cerca de un millón de hectáreas de producción
agropecuaria directamente afectadas por el Fenómeno invernal, que no cuentan
con garantías adicionales que avalen sus obligaciones ante un intermediario
financiero, constituyen una medida necesaria y proporcional para la
recuperación del sector agropecuario. Además, permitirán al productor contar
con recursos financieros para adecuar la tierra eficientemente, retomar sus
actividades agropecuarias y contribuir a la recuperación del sector.
De otra parte, la Corte observa que en
desarrollo del Estado de Emergencia Social decretado en noviembre de 2008,
derivada de las captaciones masivas e ilegales de recursos del Público y declarado
exequible en la Sentencia C-135 de 2009, el Gobierno expidió los Decretos 4490,
4591 y 4705 de 2008, para, entre otras cosas, apropiar partidas presupuestales destinadas
a la creación de una cuenta especial en el Fondo Agropecuario de Garantías –
FAG-, con base en la cual se otorgarían garantías a créditos de productores
agropecuarios en las regiones afectadas por la emergencia económica. Dado que
esos recursos, tenían destinación específica  pero no fueron ejecutados por
falta de demanda, se requería de un decreto con fuerza de ley para
transferirlos  inmediatamente a otra cuenta del FAG con el propósito de otorgar
garantías para los créditos de los productores agropecuarios afectados por el
Fenómeno de La Niña 2010-2011.
Por las razones
expuestas se declarará la exequibilidad de la norma bajo examen. No obstante,
como el inciso final del artículo 3º autoriza a la Comisión Nacional de Crédito
Agropecuario para señalar los beneficiarios del otorgamiento de las garantías
para los créditos de los productores agropecuarios, la Corte encuentra necesario
condicionar su validez a que se otorgue tratamiento prioritario a los sujetos
de especial protección constitucional.
·
Artículo 4. Medidas de protección a la información financiera
de los productores del sector rural afectados
Señala el artículo 4º que a los productores
del sector rural afectados por el Fenómeno de La Niña 2010-2011 no se les
desmejorará su calificación crediticia ante los intermediarios financieros y
quedarán dentro una categoría especial. Determina como beneficiarios de la
medida aquellos deudores (i) que adquirieron créditos que requirieron o
requieran refinanciación, reestructuración o consolidación por los
establecimientos de crédito y (ii) cuyas obligaciones sean objeto de compra de
cartera por programas o entidades del Estado. Agrega la norma que las
operaciones financieras anteriores no serán consideradas como restructuración
según las reglas financieras aplicables[38].
La Sala advierte la conexidad material de la
medida en atención a que el establecimiento de la salvaguarda del buen nombre
crediticio de los productores agropecuarios afectados por el fenómeno de La
Niña 2010–2011 guarda relación con la emergencia declarada y con la finalidad
de recuperar la capacidad productiva del sector agropecuario. En efecto, la calificación
crediticia negativa de los productores agropecuarios puede impedirles el acceso
a créditos y, por ende, limitar la posibilidad de recuperar su capacidad
productiva, así como dificultar la superación de la grave calamidad pública o
agravar sus efectos.
Lo anterior igualmente verifica la necesidad
y razonabilidad de la medida, ya que la recuperación productiva del sector
agropecuario involucra también a los actores del sistema financiero, ante
quienes el Gobierno puede, en uso de las facultades legislativas dentro de la Emergencia
Social y en concordancia con el ejercicio de la función de intervención del
Estado en la economía (arts. 150 y 335 CP), adoptar medidas que impidan el
reporte negativo crediticio de los deudores agropecuarios afectados, el
desmejoramiento de su calificación crediticia o de restructuración del crédito.
En este sentido se verifica también la
proporcionalidad y necesidad de la medida, que tendrá como fin impedir que se
agrave el efecto económico y social de los hechos que dieron lugar a la
declaratoria de emergencia que se pretende conjurar, sin poner en riesgo la
estabilidad del sistema financiero en su conjunto.
Ahora bien, observa la Corte que la compra de
cartera por programas o entidades del Estado prevista en la norma pareciera
circunscribirse a una operación financiera futura, cobijando sólo a los
deudores a quienes se les vaya a hacer compra de crédito pero excluyendo a los
que ya se les haya realizado dicha compra[39].
Como esa distinción no está justificada, ya que ellos también podrían verse lesionados
por la calamidad pública que dio lugar al estado de emergencia[40], la Sala precisa que
dentro de los beneficiarios también están incluidos los productores cuyas
obligaciones ya han sido objeto de compra por programas o entidades del Estado.
·
Artículo 5. Medidas de normalización de cartera para el acceso
a créditos
El artículo 5º faculta al
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural a destinar recursos para (i) comprar
cartera crediticia agropecuaria a favor de los intermediarios financieros
vigilados por la Superintendencia Financiera y (ii) realizar nuevas compras de
crédito en el marco del Fondo de Solidaridad Agropecuario de que trata la Ley
302 de 1996, con el fin de que los beneficiarios de estas medidas accedan a los
préstamos establecidos en el decreto hasta en un monto máximo equivalente al
del crédito inicial[41].
En relación con el principio
de conexidad, encuentra la Corte que las medidas de normalización de cartera tienen
relación directa con la búsqueda de mecanismos que ayuden al sector
agropecuario a solventar los efectos de la crisis declarada en el Decreto 4580
de 2010.
En la misma dirección, la Sala estima
razonable y proporcional la medida de compra de cartera prevista en el artículo
5º, en cuanto la misma pretende reparar de manera directa la situación
financiera de los productores agropecuarios perjudicados con la emergencia
invernal, toda vez que les permite modificar las condiciones de los créditos
obtenidos con anterioridad a la catástrofe, que debido a ella no podrán ser
atendidos bajo las condiciones inicialmente pactadas con el intermediario
financiero que lo otorgó.
A juicio de la Corte es razonable
sostener que con la medida analizada el productor agropecuario encontrará apoyo
financiero que le permita cumplir con las obligaciones adquiridas y al mismo
tiempo reiniciar su actividad económica. Este instrumento tiene entonces la
potencialidad de apoyar en forma eficaz la reactivación de sus labores productivas
en el campo, puesto que la pérdida irreparable de cosechas y semovientes
causados con la situación de calamidad pública haría prácticamente imposible atender
en forma oportuna los créditos y mantener un buen nombre comercial para
apalancar nuevas inversiones.
Sin embargo, la norma
analizada establece como beneficiarios de la compra de crédito a los
productores agropecuarios, sin hacer referencia a las zonas o áreas afectadas
por el fenómeno de La Niña 2010-2011. Por lo tanto, es necesario condicionar su
validez en el entendido que la destinación de los recursos y el orden de
prioridades deben enfocarse exclusivamente hacia las zonas y municipios
afectados por la emergencia invernal.
Además, la Corte advierte
que el artículo 5º del Decreto 4828 de 2010 no señala criterios en relación con
la determinación de los beneficiarios de las medidas de compra de cartera por
el Ministerio de Agricultura. Ello conduce a condicionar la exequibilidad de la
norma a que se otorgue tratamiento prioritario a los sujetos de especial
protección constitucional.
·
Artículo 6. Medidas de alivio a la deuda de agricultores
afectados
El artículo 6º autoriza al
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural a destinar recursos públicos para
aliviar la deuda de los agricultores afectados con el fenómeno de La Niña
2010-2011, para según su criterio priorizar sectores y regiones[42], lo que evidentemente
guarda relación con la emergencia declarada y se refleja como necesario ante la
dimensión de la crisis.
La importancia que reviste la
medida de alivio de la deuda para el sector agropecuario se sustenta
suficientemente en la especial protección que dispensa el artículo 65
constitucional a la producción y seguridad alimentaria[43]. No obstante, la
expresión “agricultores afectados” consagra un trato discriminatorio por
cuanto excluye otros sectores afectados, como el ganadero, a los cuales hizo
referencia expresa el Decreto declaratorio de la emergencia invernal, que además
requiere de una especial protección del Estado en los términos del artículo 65
superior.
Nótese que el Decreto 4580 de
2010 señaló como sustento la “afectación de 52.735 predios, 220.000 hectáreas dedicadas a la agricultura, sin incluir las tierras inundadas destinadas a
ganadería, la muerte de 30.380 semovientes y el traslado súbito de 1.301.892
animales”[44].
También señaló que las “graves inundaciones han afectado tierras dedicadas a
la agricultura y a la ganadería, y, han ocasionado hasta el momento, severos
daños en cultivos de ciclo corto y permanente”[45], lo cual implicó que se
produjeran “graves e inminentes daños a la salud de los colombianos, como el
desabastecimiento de agua potable, inseguridad alimentaria y nutricional”[46].
De lo anterior se verifica
que no solamente el renglón agrícola fue lesionado por el fenómeno de La Niña
2010–2011, sino el sector agropecuario en general, esto es, las actividades
agrícolas y ganaderas. Así las cosas, si bien puede encontrarse la medida como
conexa con los hechos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia y
enderezada a conjurar sus efectos, la misma no resulta acorde con el principio
de proporcionalidad y razonabilidad en tanto excluye sin justificación las
actividades de ganadería que igualmente resultaron afectadas[47] y que pueden incluso
comprometer la seguridad alimentaria.
Por lo anterior la Sala debe
condicionar la constitucionalidad de la norma en el entendido que le medida
allí prevista cobija al sector agropecuario, esto es, las actividades agrícolas
y ganaderas, por supuesto exclusivamente en las zonas y municipios afectados por
la emergencia invernal.
Finalmente, en cuanto a la
expresión “a criterio del Ministerio”, la Corte considera que es una
atribución demasiado vaga e indeterminada, a tal punto que entraña el riesgo de
que dependa exclusivamente de criterios subjetivos de la autoridad pública para
determinar cuáles son los sectores y regiones beneficiarias de las medidas
previstas en la norma. En consecuencia, declarará su inexequibilidad.
5.2.- Capítulo II.
De los instrumentos para la atención sanitaria y fitosanitaria (artículos 8º y
9º).
En este capítulo se regulan
los instrumentos para la atención de emergencias sanitarias y fitosanitarias,
al tiempo que se prevén algunos mecanismos para su financiación a partir de la
creación de una reserva de los fondos parafiscales agropecuarios y pesqueros.
·
Artículo 8º. Programas para la atención de emergencias
sanitarias y fitosanitarias
El artículo 8º del Decreto 4828
de 2010 autoriza la creación de programas para la protección de la producción
agropecuaria, en lo relativo a las emergencias sanitarias y fitosanitarias
causadas por el fenómeno de La Niña 2010-2011, cuya administración se asigna al
Instituto Colombiano Agropecuario –ICA- con los recursos asignados por el
Presupuesto General de la Nación y el Fondo Nacional de Calamidades[48].
En atención al
principio de conexidad se advierte que en la motivación del Decreto 4580 de
2010, declaratorio de la emergencia, se dejó constancia de que dentro de las
medidas necesarias para recuperar las condiciones básicas de producción del
sector rural se encontraban las dirigidas a combatir los “delicados
problemas fitosanitarios, tanto en lo vegetal como en lo animal”[49].
Para la Sala es claro
que la alta presencia de agua y humedad generada por el exceso de lluvias e
inundaciones causan efectos epidemiológicos que propician el desarrollo y/o la
exacerbación de plagas y enfermedades en cultivos y animales, las que si no son
atendidas a tiempo pueden afectar no sólo la producción agropecuaria hasta el
máximo daño o pérdida total, sino también la salud humana, lo que conlleva
significativas pérdidas financieras, sociales y económicas para productores
agropecuarios, localidades, regiones y en general para el país, poniendo de
presente el riesgo de desabastecimiento alimentario.
A juicio de la Corte, esta
disposición tiene entonces una clara finalidad de apoyo y asistencia a las
actividades agropecuarias afectadas por la calamidad que motivó la declaratoria
de emergencia, de manera que frente a la necesidad de atender emergencias
sanitarias y fitosanitarias contribuye a la reactivación social y económica de
las zonas y municipios a que se refiere el Decreto 4580 del 7 de Diciembre de
2010. Por lo tanto, se declarará exequible.
·
Artículo 9º (inciso 1º). Reservas de fondos parafiscales
Respecto de la financiación
de las medidas, el artículo 9º del Decreto 4828 de 2010 dispone que para
cofinanciar las acciones que se deban tomar para controlar y mitigar las
consecuencias que se llegaren a ocasionar en la sanidad agrícola y pecuaria de
sus correspondientes productos, como consecuencia de las emergencias sanitarias
y/o fitosanitarias, los Fondos Parafiscales Agropecuarios y Pesqueros deberán
reservar el 20% de las contribuciones que recaudan[50].
La Corte ha explicado que el
sistema fiscal del ordenamiento jurídico colombiano prevé tres gravámenes: (i)
los impuestos, (ii) las tasas y (iii) las contribuciones. Aunque todos ellos son
expresión de la potestad impositiva del Estado, cada uno presenta
características especiales que no permiten su asimilación jurídica[51].
Respecto de las contribuciones
parafiscales, son gravámenes obligatorios que no tienen el carácter de
remuneración de un servicio prestado por el Estado, no afectan a todos los
ciudadanos sino únicamente a un grupo económico determinado, tienen una
destinación específica en cuanto se utilizan para el beneficio del sector
económico que soporta el gravamen, no se someten a las normas de ejecución
presupuestal y son administrados por órganos que hacen parte de ese mismo
renglón económico. Las contribuciones parafiscales, que “se encuentran a
medio camino entre las tasas y los impuestos”[52], están definidas en el
artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional[53] y sus características
son:
“(i) Surge de la
realización actual o potencial de obras públicas o actividades estatales de
interés colectivo, en donde necesariamente debe existir un beneficio para un
individuo o grupo de individuos; (ii) Se trata de una prestación que reconoce
una inversión estatal, por lo que su producto está destinado a su financiación;
(iii) La prestación que surge a cargo del contribuyente es proporcional al
beneficio obtenido, así lo reconoce el artículo 338 Superior al señalar que:
“La ley [puede] permitir que las autoridades fijen las tarifas de las
[contribuciones] que cobren a los contribuyentes, como (...) participación en
los beneficios que les proporcionen”; (iv) El obligado tributario no tiene la
opción de negarse a la inversión, por el contrario, se encuentra comprometido
con su pago a raíz del provecho que le reporta; (v) La contribución, por regla
general, es progresiva, pues se liquida de acuerdo con el rédito obtenido”[54].
Sobre las rentas
parafiscales, en la Sentencia C-655 de 2003 la Corte precisó que su obligatoriedad
deriva de su naturaleza de tributo y en dicho sentido se origina en virtud del
poder coercitivo del Estado. Cuentan igualmente con un elemento que se ha
denominado singularidad en cuanto sólo gravan a un grupo, sector o
gremio económico o social. Además, su destinación debe ser específica
porque se pretende garantizar el beneficio exclusivo del grupo, sector o gremio
que los tributa. Al ser una contribución no implica una contraprestación
equivalente al monto de lo que se paga. Su naturaleza es pública ya que son
recursos que pertenecen al Estado aun cuando no se cuentan como ingresos de la
Nación, y no entran a formar parte del presupuesto nacional. Su regulación es excepcional,
al tenor de lo dispuesto en el numeral 12 del artículo 150 constitucional, y
están sometidos a control que por regla general ejerce la Contraloría
General de la República.
El artículo examinado
establece una cofinanciación de las acciones que adelante el Estado para
controlar y mitigar las consecuencias que se llegaren a ocasionar en la sanidad
agrícola y pecuaria derivada de la emergencia. Así, además de contar con los
recursos dispuestos en el Presupuesto Nacional y el Fondo Nacional de
Calamidades Públicas, los Fondos Agropecuarios y Pesqueros deberán reservar el
20% de las contribuciones recaudadas.
Ha reiterado la
jurisprudencia constitucional la competencia del Gobierno para crear o
modificar tributos durante la vigencia de la emergencia económica, ya que el
legislador extraordinario está habilitado por la Constitución para disponer
temporalmente la modificación de los tributos sin afectar su esencia. En el
caso concreto, para ordenar la reserva de las contribuciones que recauden los
Fondos Agropecuarios y Pesqueros.
Sin embargo, teniendo en
cuenta que existen varios fondos que recaudan contribuciones a diversos
sectores y renglones económicos[55],
la Corte llama la atención sobre la necesidad de que se garantice la esencia de
las contribuciones parafiscales, es decir, el destino de los recursos para la
atención del mismo grupo gravado[56].
Lo contrario, implicaría afectar económicamente un gremio o grupo en beneficio
de otro, en detrimento de las características de singularidad y especificidad
propia de la esencia constitucional de las contribuciones parafiscales. Con tal
precisión, se declarará la exequibilidad de la norma objeto de control.
·
Artículo 9º (inciso 2º). Vigencia de las reservas parafiscales
El inciso 2º del artículo 9º dispone
que la reserva parafiscal bajo examen será obligatoria hasta tanto subsistan
las consecuencias sanitarias y fitosanitarias derivadas de la declaratoria de
emergencia económica, social y ecológica, adoptada mediante el Decreto 4580 de
2010[57].
Con ello se revistió de permanencia o al menos duración indefinida la
modificación tributaria introducida.
Sobre el particular debe
recordarse que la Constitución de 1991 limitó el poder tributario que el
Gobierno detentó por muchos años. En cuanto tiene que ver con los estados de
excepción, y concretamente de emergencia social y económica, el artículo 215
señaló expresamente que las medidas tributarias tendrán carácter transitorio,
dejando de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el
Congreso, durante el año siguiente,  les otorgue carácter de permanente[58].
En ejercicio del control
automático de constitucionalidad de los decretos legislativos expedidos en
vigencia de los estados de emergencia, la Corte Constitucional ha defendido una
visión restrictiva de las facultades impositivas del Presidente. Por ejemplo,
en la sentencia C-136 de 1999 este tribunal fue enfático en señalar que: (i)
los recursos que se recaudan por concepto de los tributos creados durante un
estado de emergencia deben ser destinados única y exclusivamente a los
propósitos que el Ejecutivo indicó cuando declaró el estado de excepción; (ii)
tal destino no puede interpretarse en sentido amplio; (iii) es natural que en
un estado de emergencia el recaudo tenga una destinación específica, porque las
medidas deben adoptarse con el único fin de conjurar la crisis; (iv) esa
destinación específica significa que lo recaudado no puede incluirse en la base
para la liquidación de las transferencias destinadas a las entidades
territoriales; y (v) si bien el Congreso puede darle carácter permanente al
impuesto, no puede hacer permanente la destinación específica.
En este orden de ideas la
Sala considera que, aún cuando la medida en sí misma es importante y legítima como
herramienta para atender la emergencia sanitaria y fitosanitaria generada por
la emergencia invernal, no resulta constitucionalmente válida su prolongación
indefinida en el tiempo. Por lo tanto, el término de vigencia del beneficio
tributario previsto en el inciso 2º del artículo 9º del Decreto 4828 de 2010 debe
ser declarado exequible de manera condicionada, en el entendido que rige por un
año conforme lo dispone el artículo 215 de la Constitución. De otro modo la
Corte estaría avalando interpretaciones de la norma que son incompatibles con
el Estatuto Superior.
5.3.- Capítulo
III. Medidas relacionadas con Distritos de Adecuación de Tierras (artículos 10º
a 14)
El Capítulo III establece las
medidas relacionadas con los Distritos de Adecuación de Tierras que buscan
rehabilitar la capacidad productiva de las tierras afectadas por el fenómeno de
La Niña 2010-2011.
·
Artículos 10 a 13. Programas para la rehabilitación y
construcción de Distritos de Adecuación de Tierras
En términos generales, el
artículo 10 autoriza la creación de programas para la rehabilitación y
construcción de Distritos de Adecuación de Tierras[59]. El artículo 11 consagra
la creación de subsidios a la oferta de servicios a favor de damnificados,
principalmente con menores recursos[60].
El artículo 12 regula el aplazamiento en el pago de la cuota de recuperación de
inversión de los distritos de adecuación de tierras que ya fueron entregados en
propiedad y cuya infraestructura se encuentra gravemente afectada[61]. El artículo
13 autoriza la reestructuración de las deudas de tarifas por uso de agua y de
recuperación de inversión que se adeuden al INCODER o a entidades liquidadas de
ese sector, para lo cual se puede incluir la remisión de los intereses causados
y estímulos al prepago[62].
Se entiende por
adecuación de tierras la construcción de obras de infraestructura destinadas a
dotar un área determinada con riego, drenaje o protección contra inundaciones,
con el propósito de aumentar la productividad del sector agropecuario[63]. En este
sentido, los distritos de adecuación de tierras son áreas determinadas sobre
las cuales es posible la identificación de uno o más usuarios, quienes estarán
organizados bajo la denominación de asociación de usuarios, para efectos de la
representación, manejo y administración del Distrito. Así mismo, debe
resaltarse que los distritos de adecuación de tierras no sólo tienen la función
de mejorar el potencial agrícola de los predios, sino que también sirven como
drenaje y control de inundaciones.
De acuerdo con la motivación
expresada en el Decreto 4580 de 2010, el Fenómeno de La Niña 2010-2011 y las
inundaciones producidas por su causa desencadenaron graves daños a la
infraestructura de los distritos de adecuación de tierras que administra el
INCODER, los cuales cumplen las funciones de riego, drenaje y control de
inundaciones[64].
Considera la Corte
que los programas y medidas previstas en los artículos 10º a 13 del Decreto
4828 de 2010 guardan conexidad con el decreto declaratorio de la emergencia,
por cuanto están dirigidos de manera directa y exclusiva a conjurar la crisis
que la ola invernal produjo sobre la destrucción de los distritos de adecuación
de tierras y a evitar que los efectos dañinos de la misma se agraven
irreparablemente. La recuperación económica de
quienes se encuentran ubicados en el área de influencia de un distrito de riego
depende en gran parte de la posibilidad de que el Estado apoye a los pequeños
productores. Asimismo, mecanismos como los subsidios directos para reducir los
costos financieros, el aplazamiento de cuotas de recuperación de inversión y la
normalización de cartera, se encaminan directamente a la reincorporación
económica de las poblaciones afectadas y, por contera, a la recuperación de la
productividad de los distritos de riego afectados por la emergencia invernal.
En este orden de
ideas, las medidas analizadas se justifican en perspectiva constitucional en
tanto contribuyen a conjurar la crisis. No obstante
lo anterior, a fin de mantener la conexidad necesaria, y en atención a
que las medidas adoptadas por el decreto legislativo deben aplicarse
exclusivamente en relación con las zonas o áreas afectadas por el fenómeno de La
Niña 2010-2011, la Corte declarará la exequibilidad condicionada del artículo
11 del Decreto, en el entendido que los subsidios a la oferta de servicios allí
previstos deben enfocarse exclusivamente hacia los distritos de adecuación de
tierras en las zonas y municipios afectados con la emergencia invernal.
Por otro lado, las normas bajo estudio asignan
nuevas funciones al Ministerio de Agricultura y al INCODER para la ejecución de
los anteriores programas (artículo 10); atribuyen al Gerente del INCODER, con
al aprobación del Comité Asesor, la reglamentación de las condiciones para
conceder los subsidios (artículo 11); facultan al Consejo Directivo del INCODER
la determinación de las condiciones para aplazar la cuota de recuperación
(artículo 12); y autorizan al INCODER o a la entidad que administre la cartera
para reglamentar la reestructuración de las deudas de tarifas por uso de agua y
de recuperación de inversión (artículo 13).
Respecto de las anteriores
facultades, en tanto hacen referencia a la determinación de los beneficiarios
de las medidas previstas, la Corte seguirá su línea de análisis y declarará su
exequibilidad condicionada, en el entendido que al momento de ejercer las
facultades regulatorias las autoridades administrativas deberán tener en cuenta
a los sujetos de especial protección constitucional como criterio de prioridad.
·
Artículo 14. Trámite prioritario en las autorizaciones,
permisos y licencias ambientales
Dispone el artículo 14 que
las Corporaciones Autónomas Regionales darán trámite prioritario a las
solicitudes de las Asociaciones de Usuarios o el INCODER, para las
autorizaciones, permisos o licencias ambientales dirigidas a la realización de
los proyectos dentro del programa  de adecuación de tierras[65].
De conformidad a lo
establecido en el numeral 9° del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, las
Corporaciones Autónomas Regionales tienen la facultad de otorgar concesiones,
permisos, autorizaciones y licencias ambientales solicitadas para el uso,
aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el
desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente.
A juicio de la Corte, en
atención al grave deterioro de los distritos de adecuación de que da cuenta el
Decreto 4580 de 2010, la medida resulta necesaria y razonable porque dinamiza
el trámite administrativo para la rehabilitación de los Distritos de Adecuación
de Tierras afectados por el Fenómeno de La Niña 2010-2011, por supuesto sin menoscabar
la protección del medio ambiente. Nótese que la norma no exonera a los usuarios
del deber de contar con el correspondiente permiso ambiental, sino que se
limita a otorgar un trato prioritario en el trámite de las solicitudes, lo cual
en todo caso facilita la recuperación del sector y evita la extensión negativa de
los efectos de la emergencia.
Cabe precisar que la norma
examinada establece la prelación en el trámite de las solicitudes únicamente a
favor de las asociaciones de usuarios o el INCODER. En cuanto a las primeras, la
Ley 41 de 1993[66],
que organiza el subsector de adecuación de tierras, señaló que los usuarios de
los distritos de adecuación pueden ser personas individuales, tanto naturales
como jurídicas. Dijo al respecto:
“ARTÍCULO 5o.
USUARIOS DEL DISTRITO. Es usuario de un Distrito de Adecuación de Tierras toda
persona natural o jurídica que explote en calidad de dueño, tenedor o poseedor,
acreditado con justo título, un predio en el área de dicho Distrito. En tal
virtud, debe someterse a las normas legales o reglamentarias que regulen la
utilización de los servicios, el manejo y conservación de las obras y la
protección y defensa de los recursos naturales.
PARÁGRAFO. El usuario
de un Distrito de Adecuación de Tierras, será solidariamente responsable con el
propietario del predio, de las obligaciones contraídas por servicios con el
Distrito en el respectivo inmueble”.
En cuanto a las Asociaciones
de Usuarios la misma ley dispuso lo siguiente:
“ARTÍCULO 20.
ASOCIACIÓN DE USUARIOS. Los usuarios de un Distrito de Adecuación de Tierras
estarán organizados, para efectos de la representación, manejo y administración
del Distrito, bajo la denominación de asociación de usuarios.
Todo usuario de un
Distrito de Adecuación de Tierras adquiere por ese solo hecho la calidad de
afiliado de la respectiva asociación y, por lo mismo, le obligan los
reglamentos y demás disposiciones que se apliquen a dichos organismos y a sus
miembros”.
Por lo demás, encuentra
la Corte que en la motivación que dio lugar a la declaratoria del Estado de
Emergencia se hizo alusión a los graves daños sufridos por los distritos de
adecuación de tierras, y que por tal razón era necesaria la adopción de medidas
como las dispuestas en el Decreto 4828 de 2010, a fin de garantizar su recuperación productiva, de los cuales puede depender un número plural
de usuarios, quienes por disposición legal se encuentran afiliados a una
asociación de usuarios para efectos de la representación, manejo y
administración del distrito.
Así las cosas, resulta
razonable el trámite preferencial de las solicitudes previsto en la norma para
las solicitudes de asociaciones de usuarios o el INCODER, en tanto se limiten
exclusivamente respecto de los proyectos de distritos de adecuación de tierras
en las zonas y municipios afectados a que se refiere el Decreto 4580 del 7 de
Diciembre de 2010. Por ello se declarará exequible.
5.4.- Capítulo IV.
Disposiciones comunes (artículos 15 a 17)
Finalmente, el Decreto 4828
de 2010 establece unas disposiciones comunes a los capítulos anteriores, como
la modificación del régimen de contratación (artículo 15) y la sujeción de la
ejecución de las medidas a la disponibilidad de los recursos del Fondo Nacional
de Calamidades y del Presupuesto General de la Nación (artículo 16).
·
Artículo 15. Modificación al régimen de contratación
El artículo 15 del acto bajo
examen[67]
dispone que las contrataciones que se adelanten para cumplir con las medidas
descritas en el presente decreto se someterán únicamente a los requisitos y
formalidades que exige la ley para la contratación entre particulares, dando
aplicación a los artículos 14 a 18 de la Ley 80 de 1993[68] y 13 de la Ley 1150 de
2007[69].
Con ello se flexibiliza de manera sensible el régimen de contratación.
Los instrumentos financieros
adoptados con la finalidad de recuperar la capacidad productiva y la
estabilidad socioeconómica del sector rural damnificado, las medidas
relacionadas con la atención de las emergencias sanitarias o fitosanitarias, y las
disposiciones que versan sobre los distritos de adecuación de tierras, guardan
una relación de conexidad directa con la mitigación de los efectos destructivos
causados por la ola invernal. En esa medida, para la Corte es claro que la situación
de emergencia declarada por el Decreto 4580 de 2010 justifica entonces que se
flexibilice temporalmente el régimen de contratación, con el único fin de que
la población y los sectores económicos afectados sean atendidos con la mayor
prontitud posible.
Sin embargo, debe aclararse
que una medida de excepción que permite la ejecución de recursos públicos por
fuera de los cauces ordinarios de la contratación estatal se justifica sólo en
la atención estatal inicial y como una medida transitoria, pero no es
constitucionalmente admisible por un tiempo prolongado en tanto desborda los
límites directos de la emergencia y con ello incumple los requisitos de
necesidad y proporcionalidad. Por lo anterior, siguiendo el razonamiento y la
decisión adoptada en relación con similares normas expedidas al amparo de esta
emergencia invernal[70],
la Corte declarará su exequibilidad condicionada, en el entendido que el
régimen de contratación regirá hasta el año 2014[71].
·
Artículo 16. Disponibilidad de recursos
El Decreto 4828 de 2010 dispone
en su artículo 16 que las medidas adoptadas se ejecutarán siempre que exista la
disponibilidad presupuestal que las respalde[72].
Al respecto la Sala observa que el mencionado artículo desarrolla el artículo 346
superior, que exige como condición previa al gasto público la disponibilidad
presupuestal que lo viabilice, lo que evidencia su adecuación constitucional.
·
Artículo 17. Vigencia
Finalmente, el artículo 17 se
limita a señalar la vigencia del Decreto, lo que no plantea problemática alguna
de orden constitucional[73].
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 1º del Decreto Legislativo 4828 de 2010.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE
el parágrafo 1º del artículo 1º del Decreto Legislativo 4828 de
2010, en el entendido que en la determinación de la población beneficiaria, las
condiciones y demás aspectos de los instrumentos financieros allí previstos, se
deberá tener en cuenta como criterio de prioridad a los sujetos de especial
protección constitucional.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE
el parágrafo 2º del artículo 1º del Decreto Legislativo 4828 de
2010, en el entendido que para determinar la priorización con que se atenderá a
la población damnificada, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural deberá
tener en cuenta como criterio de prioridad a los sujetos de especial protección
constitucional.
Cuarto.- Declarar EXEQUIBLE el artículo
2º del Decreto Legislativo 4828 de 2010, en  el entendido que la
destinación de los recursos y el orden de prioridades deben enfocarse
exclusivamente hacia las zonas y municipios afectados por la emergencia
invernal, y que en el establecimiento de las condiciones preferenciales para
acceder a los créditos con subsidio a las tasas de interés, la Comisión
Nacional de Crédito Agropecuario deberá tener en cuenta como criterio de
prioridad a los sujetos de especial protección constitucional.
Quinto.- Declarar EXEQUIBLE el artículo
3º del Decreto Legislativo 4828 de 2010, en el entendido que en la definición
de los términos para el otorgamiento de garantías a los beneficiarios de
créditos agropecuarios, la Comisión Nacional de Crédito deberá tener en cuenta
como criterio de prioridad a los sujetos de especial protección constitucional.
Sexto.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 4º del Decreto Legislativo 4828 de 2010.
Séptimo.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 5º del Decreto Legislativo 4828 de 2010, en  el
entendido que los recursos y el orden de prioridades deben enfocarse
exclusivamente hacia las zonas y municipios afectados por la emergencia
invernal, y que en la destinación de los recursos para la compra de cartera el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural deberá tener en cuenta como
criterio de prioridad a los sujetos de especial protección constitucional.
Octavo.- Declarar INEXEQUIBLE
la expresión “a criterio del Ministerio”, del artículo 6º del Decreto
Legislativo 4828 de 2010, y EXEQUIBLE el resto del artículo, en el
entendido que le medida allí prevista cobija los deudores agropecuarios
afectados, esto es, las actividades agrícolas y ganaderas, exclusivamente en
las zonas y municipios afectados con la emergencia invernal.
Noveno.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 7º del Decreto Legislativo 4828 de 2010.
Décimo.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 8º del Decreto Legislativo 4828 de 2010.
Undécimo.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 9º del Decreto Legislativo 4828 de 2010, en el entendido
que el inciso 2º rige por un año, como así lo dispone el artículo 215 de
la Constitución.
Duodécimo.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 10º del Decreto Legislativo 4828 de 2010.
Decimotercero.-
Declarar EXEQUIBLE el artículo 11 del Decreto Legislativo 4828 de
2010, en  el entendido que los subsidios a la oferta de servicios allí
previstos deben enfocarse exclusivamente hacia los distritos de adecuación de
tierras en las zonas y municipios afectados por la emergencia invernal, y que
en la reglamentación que para los subsidios a la oferta de servicios que
establezca el Gerente del INCODER, previa aprobación del Comité Asesor, deberá
tener en cuenta como criterio de prioridad a los sujetos de especial protección
constitucional y los damnificados con menores recursos.
Decimocuarto.-
Declarar EXEQUIBLE el artículo 12 del Decreto Legislativo 4828 de
2010, en el entendido que para determinar las condiciones bajo las cuales se
podrá aplazar la cuota de recuperación de inversión en los distritos de
adecuación de tierras, el Consejo Directivo del INCODER deberá tener en cuenta
como criterio de prioridad a los sujetos de especial protección constitucional.
Decimoquinto.-
Declarar EXEQUIBLE el artículo 13 del Decreto Legislativo 4828 de
2010, en el entendido que en para la restructuración de deudas por tarifas por
uso de aguas y de recuperación de inversión que realice el INCODER o la entidad
que adquiera o administre la cartera, y en la reglamentación para la remisión
total o parcial de intereses causados y estímulos al prepago, se deberá tener
en cuenta como criterio de prioridad a los sujetos de especial protección
constitucional.
Decimosexto.- Declarar
EXEQUIBLE el artículo 14 del Decreto Legislativo 4828 de 2010.
Decimoséptimo.-
Declarar EXEQUIBLE el artículo 15 del Decreto Legislativo 4828 de
2010, en el entendido que el régimen de contratación que allí se menciona
regirá hasta el año 2014.
Decimoctavo.- Declarar
EXEQUIBLE el artículo 16 del Decreto Legislativo 4828 de 2010.
Decimonono.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 17 del Decreto Legislativo 4828 de 2010.
Cópiese, notifíquese, publíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
JUAN
CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
Ausente
con permiso
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente
con permiso
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO PARCIAL
DE VOTO A LA SENTENCIA C-300 DE 2011 DEL MAGISTRADO LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Referencia.:
expediente: RE-188
Revisión de
constitucionalidad del Decreto 4828 del 29 de diciembre de 2010, “por el
cual se dictan disposiciones para atender la situación de desastre nacional y
de emergencia económica, social y ecológica por grave calamidad pública
declarada en el territorio colombiano e impedir la extensión de sus efectos”
Magistrado
Ponente:
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Con el debido respeto por las
decisiones de esta Corte, me permito salvar parcialmente mi voto a esta
sentencia, con base en las siguientes razones y consideraciones:
1. Este magistrado comparte, de
una parte, la declaratoria de exequibilidad de las medidas en materia de
instrumentos financieros, destinados a (i) procurar la asignación de recursos
que permitan la recuperación de la capacidad productiva y la estabilidad
socioeconómica del sector rural afectado (capitulo 1 art. 1-7); (ii) crear instrumentos
para la atención sanitaria y fitosanitaria (capitulo 2, art. 8-9); (iii)
adoptar medidas relacionadas con distritos de adecuación de tierras (capitulo
3, art. 10-14); así como (iv) la exequibilidad de las disposiciones comunes
(capitulo 4, art. 15-17).
Lo anterior, en razón a que me
encuentro de acuerdo con las consideraciones y motivaciones que fundamentan
tales declaratorias de exequibilidad, ya que se logra demostrar que las medidas
del decreto guardan conexidad, son necesarias y son proporcionales.
Así mismo, comparto la
declaratoria de inexequibilidad del inciso 2º del artículo 9º, en cuanto esta
norma dispone que la reserva parafiscal que regula será obligatoria hasta tanto
subsistan las consecuencias sanitarias y fitosanitarias de la emergencia, lo
que le da a esta norma un carácter indeterminado con vocación de permanencia,
que riñe con el artículo 215 superior, el cual consagra en principio que estas
medidas tributarias dejarán de regir al término de la siguiente vigencia
fiscal, salvo que el Congreso durante el año siguiente, les otorgue carácter
permanente.
2. De otra parte, comparto la
mayoría de los condicionamientos adoptados respecto de las medidas analizadas,
los cuales se refieren a:
(i) que estas medidas deben
aplicarse primordialmente a los sujetos de especial protección constitucional,
de conformidad con el artículo 13 C.P., aunque considero necesario aclarar que
este tipo de condicionamiento constituye simplemente una reiteración de la
disposición constitucional contenida en el artículo 13 Superior;
(ii) que las medidas adoptadas
por el Decreto, deben implementarse exclusivamente en las zonas y municipios
afectados por la tragedia;
(iii) que estas medidas tienen
una cobertura amplia, pues cobijan el sector agropecuario, esto es, tanto el
sector agrícola como el ganadero, y no solo el sector agrícola, como lo preveía
originalmente la norma –art.6 del Decreto-.
3. No obstante lo anterior y pese
a encontrarme de acuerdo con la mayoría de los puntos debatidos y decisiones
adoptadas mediante este fallo, salvo mi voto en relación con el condicionamiento
relativo al término que se prevé en el ordinal decimoséptimo de la parte
resolutiva de esta providencia, respecto del artículo 15 del Decreto, el cual
se condiciona “en el entendido que el régimen de contratación que allí se
menciona regirá hasta el año 2014”.
La razón de mi disenso, es que
evidencio que esta Corte se encuentra condicionando indebidamente el régimen de
contratación previsto por la normativa, a que éste se extenderá por un periodo
máximo hasta el año 2014, mientras que por el contrario, ni la Constitución
fija un límite para los decretos dictados y medidas adoptadas en desarrollo de
la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica  –art. 215 C.P.-, ni tampoco el Legislador de excepción, dentro del ámbito de sus competencias, fijó un
término de vigencia para dicho régimen de contratación. En consecuencia, la
Corte no puede abrogarse la competencia para fijar un término de vigencia del
régimen de contratación previsto por la norma, por cuanto no le es permitido
por la Carta Política ni reemplazar la Constitución, ni suplantar al Legislador
de excepción.
Ahora bien, considero que este
tipo de condicionamiento, orientado a limitar en el tiempo el régimen de
contratación de que trata el decreto de emergencia, se hubiera podido adoptar
por esta Corte de manera ajustada a la Constitución, teniendo en cuenta las
diferentes etapas que se prevén para la atención de la emergencia. Así, se
hubiera podido fijar un condicionamiento referido a que el régimen de
contratación que allí se menciona regirá solamente para la fase de atención o
ayuda humanitaria de emergencia, la cual de conformidad con la información
allegada por el Gobierno a esta Corporación, se desarrollará durante todo el
2011 o se extenderá por un periodo de un (1) año. De esta manera, se hubiera
podido cumplir legítimamente, desde el punto de vista constitucional, con el
propósito de limitar en el tiempo el régimen de contratación previsto por la norma,
respetando a su vez tanto la Constitución como las facultades del Legislador
extraordinario en esta materia, sin llegar a extralimitar las competencias de la
Corte, al reemplazar la Constitución y suplantar al Legislador, como
efectivamente lo hizo al adoptar este condicionamiento.
Con fundamento en lo anterior, salvo
parcialmente mi voto a esta providencia judicial.
Fecha ut supra.
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
[1] Cft. sentencias C-004 de 1992, C-447 de 1992,
C-366 de 1994, C-122 de 1997, C-122 de 1999, C-216 de 1999, C-135 de 2009 y
C-224 de 2009, entre muchos otros.
[2] Sentencia C-802 de 2002.
[3] Ibídem.
[4] Sentencia C-135 de 2009.
[5] Sentencia C-802 de 2002.
[6] Sentencia C-225 de 2009.
[7] “Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el
Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de
ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de
sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa
y específica con el estado de emergencia.”
[8] "Facultades. En virtud de la declaración
del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley,
destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus
efectos. Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa
y específica con dicho estado.”
[9] Cft. Sentencia C-802 de 2002.
[10] Cft. Sentencia C-802 de 2002.
[11] O’Donell, David.  Protección Internacional de los Derechos
Humanos.  Comisión Andina de Juristas.  Pág. 406 y ss.
[12] El efecto vinculante de los principios de
necesidad y proporcionalidad es expuesto de forma esclarecedora por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la Observación al artículo 4º del Pacto Internacional, así: “...un requisito fundamental de cualesquiera disposiciones que
suspendan la aplicación del Pacto, conforme a lo establecido en el párrafo 1
del artículo 4, es que esas disposiciones se adopten en la medida estrictamente
limitada a las exigencias de la situación. Este requisito guarda relación con
la duración, el ámbito geográfico y el alcance material del estado de excepción
y de cualesquiera disposiciones excepcionales aplicadas en razón de la
emergencia. La suspensión de algunas de las obligaciones contraídas en virtud
del Pacto en situaciones de excepción es claramente distinta de las
restricciones o limitaciones permitidas aun en circunstancias normales conforme
a diversas disposiciones del Pacto. Sin embargo, la obligación de limitar
cualesquiera suspensiones a las estrictamente necesarias según las exigencias
de la situación refleja un principio de proporcionalidad común a las facultades
de suspensión y de limitación. Es más, el sólo hecho de que una suspensión
permisible de la aplicación de una determinada disposición pueda de por sí
justificarse por las exigencias de la situación no elimina el requisito de que
deba mostrarse que las medidas concretas adoptadas como consecuencia de esa
suspensión son necesarias en razón de las exigencias de la situación.  En la
práctica, esto asegurará que ningún artículo del Pacto, por válida que sea su
suspensión, sea completamente inaplicable al comportamiento de un Estado Parte”.
De otro lado, también los Principios de Siracusa sobre las Disposiciones de
Limitación y Derogación del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, proferidos en el marco de la Comisión de Derechos Humanos del Consejo Económico y Social de Naciones Unidas, acogen el principio de necesidad en los
estados de excepción al señalar, haciendo referencia a las cláusulas de
limitación del Pacto Internacional, que “siempre que, conforme a las
disposiciones del Pacto, se exija que una limitación sea “necesaria”, este término
implicará que la limitación:  a. se basa en uno de los motivos que justifican
las limitaciones reconocidas por el artículo pertinente del Pacto; b) responde
a una necesidad pública o social apremiante; c) responde a un objetivo
legítimo, y; d) guarda proporción con este objetivo.
[13] Sentencia C-149 de 2003. Cft. sentencia C-225 de 2009.
[14] Copia auténtica del Decreto 4828 de 2010 se radicó el 11 de enero de
2011 en la Secretaría de la Corte Constitucional. Folio  1 del cuaderno principal.
[15] “ARTÍCULO 1o. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
podrá destinar recursos para la ejecución de los siguientes instrumentos:
a) Líneas
especiales de crédito para la construcción, reconstrucción y mejoramiento de
viviendas en el sector rural afectadas por el Fenómeno de La Niña 2010-2011 que dio lugar a la declaratoria de la emergencia económica, social y
ecológica.
b) Incentivos
para la construcción, reconstrucción y mejoramiento de viviendas que en el
sector rural resulten afectadas por el Fenómeno de La Niña 2010-2011 que dio lugar a la declaratoria de la emergencia económica, social y
ecológica, consistentes en abonos a los saldos de los créditos con los que se
financie la respectiva construcción o reparación.
c)
Capitalización del Fondo Agropecuario de Garantías, FAG, en cuentas especiales,
para el otorgamiento de garantías a los créditos indicados en los literales a)
y b) del presente artículo”.
[16] “ARTÍCULO 7o. Programa de vivienda rural. El programa de
vivienda rural del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural será financiado
con los recursos asignados por el Presupuesto General de la Nación y el Fondo Nacional de Calamidades, para atender las afectaciones en las viviendas
rurales causadas por el Fenómeno de La Niña 2010-2011”.
[17] “DECRETO 4580 DE 2010.- El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades que le confiere el articulo 215 de la Constitución Política y en desarrollo de lo previsto en la Ley 137 de 1994 y  CONSIDERANDO: (…) 2. Gravedad de la calamidad pública y su Impacto en el orden económico,
social y ecológico: a. Que la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia informó al Gobierno Nacional que, como consecuencia
del actual fenómeno de La Niña, han perdido la vida más de 200 personas, han
desaparecido más de 120, han resultado heridas cerca de 250, hay 337.513
familias afectadas, 2.049 viviendas destruidas y 275.569 viviendas averiadas en
654 municipios de Colombia. (…)
d. Que el
Comité Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, según consta en
acta de fecha 7 de diciembre de 2010, señaló que la situación presentada a
causa del fenómeno de La Niña en todo el territorio nacional, ha provocado
graves inundaciones, derrumbes, dalias de vías, pérdidas de zonas agrícolas, de
viviendas y centros educativos, acueductos, hospitales, y dalias en la
infraestructura de los servicios públicos. También ha generado un grave impacto,
con la afectación de 52.735 predios, 220.000 hectáreas dedicadas a agricultura, sin incluir las tierras inundadas destinadas a ganadería,
la muerte de 30.380 semovientes y el traslado súbito de 1.301.892 animales.
e. Que
trescientas veinticinco mil familias pobres colombianas, gran parte
desplazadas, habitan viviendas ubicadas en zonas de alto riesgo no mitigable,
por lo cual constituyen una población vulnerable que es necesario reubicar
prioritariamente. (…)
3.
Insuficiencia de las facultades gubernamentales ordinarias y necesidad de la
adopción de medidas legislativas para conjurar la crisis e impedir la extensión
de sus efectos. (…)
3.13. Que
para la reubicación de las familias afectadas, asentadas en zonas de alto
riesgo, es urgente habilitar suelo para el desarrollo de proyectos de vivienda
social de  interés prioritario, agilizar los trámites para la construcción de
las respectivas obras de urbanismo y vivienda, y establecer mecanismos eficaces
para la financiación de los proyectos correspondientes”. (Resaltado fuera
de texto)
[18] El procedimiento diseñado por el Decreto 1160 del 2010 requiere de la
apertura de una convocatoria por parte del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, la cual está sujeta a la disponibilidad de recursos (Artículo
31).  Posteriormente, el Banco Agrario tendrá a su cargo la responsabilidad de
abrir un periodo de postulación de proyectos (artículo 34), donde
serán las Entidades Oferentes las encargadas de formular (artículo 38) los
proyectos de vivienda y radicarlos ante el Otorgante (artículo 39); quien
posteriormente adelanta el proceso de evaluación (artículos 41 y 42) y
calificación (artículo 44 y 45), incluyendo una verificación de campo (artículo
43), antes de seleccionar los proyectos elegibles y dar a conocer la
asignación del subsidio. Una vez asignado el subsidio (artículo 48 y
siguientes), se continúa con el proceso de desembolso de los recursos (artículo
55 y siguientes) a favor de la Entidad Oferente, quien adelanta los trámites necesarios para la ejecución del proyecto (artículo 52 y siguientes).
[19] Sentencias T-958 de 2001, T-791 de 2004 y T-585
de 2008.
[20] “PARÁGRAFO 1o. La Comisión Nacional de Crédito Agropecuario determinará las condiciones, beneficiarios y demás aspectos de los instrumentos previstos en este artículo.
Para efectos
de determinar a la población beneficiaria, se tendrá en cuenta aquella que se
relacione en los respectivos censos refrendados por el Ministerio del Interior
y de Justicia y pertenezcan al nivel del Sisbén I y II, de la base de datos
certificada por el Departamento Nacional de Planeación, DNP”.
[21] “PARÁGRAFO 2o. Para la ejecución de los anteriores
instrumentos, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural contará con
facultades para determinar, bajo criterios de priorización, la forma y
condiciones de atención a la población damnificada por la emergencia declarada.
Para tal efecto, podrá disponer también de los recursos del subsidio rural de
vivienda.
Los actos
administrativos expedidos por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
deberán prever los mecanismos financieros, técnicos y administrativos que
soporten los procedimientos de aplicación del subsidio”.
[22] Cfr., Corte
Constitucional, Sentencias C-394 de 1995, C-805 de 2001, C-917 de 2002 y C-1005
de 2008, entre otras.
[23] Cfr., Corte
constitucional, Sentencias C-136 de 1999 y C-146 de 2009, entre otras.
[24] Artículo 13. “(...) El Estado promoverá las condiciones para que la
igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos
discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas
personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en
circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que
contra ellas se cometan”.
[25] Sentencias T-1211 de 2008, C-174 de 2004, C-044 de 2004, C-184 de
2003, T-500 de 2002, C-371 de 2000, y C-112 de 2000, entre otras.
[26] Alfonso Ruiz Miguel, "Discriminación Inversa e Igualdad",
en Amelia Varcárcel (compiladora), El Concepto de Igualdad, Editorial Pablo
Iglesias, Madrid, 1994, pp. 77-93.
[27] Greenwalt Kent. "Discrimination and Reverse Discrimination."
New York: Alfred A. Knopf. 1983. Citado en: Michel Rosenfeld. Affirmative
Action Justice. A Philosophical and Constitutional Inquiry. Yale University Press. New Yok. 1991.
[28] Ver sentencias C-044 de 2004, C-964 de 2003, C-184 de 2003 y T-162 de
2010.
[29] SentenciaT-170 de 2007.
[30] Sentencia T-300 de 2010.
[31] Sentencia T-585 de 2008.
[32] Sentencia T-585 de 2008.
[33] En sentido similar se destacan algunas
decisiones de la Corte frente a la problemática del desplazamiento forzado en
Colombia. Cfr., Sentencias T-025 de 2004, T-1134 de 2008, T-885 de 2009 y
Auto 092 de 2008, entre otras providencias.
[34] “ARTÍCULO 2o. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural podrá destinar recursos para el otorgamiento de créditos en condiciones
preferenciales con subsidio a la tasa de interés para financiar actividades
tendientes a la recuperación de la capacidad productiva del sector rural, cuyas
condiciones serán determinadas por la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario”.
[35] Decreto 4580 de 2010, considerando 2, literal d).
[36] Decreto 4580 de 2010, considerando 2, literal g).
[37] “ARTÍCULO 3o. Los recursos no comprometidos de la cuenta
especial del Fondo Agropecuario de Garantías, FAG, de que tratan los artículos
3o del Decreto número 4490 de 2008, 2o del Decreto número 4591 de 2008, y 10A
del Decreto número 4705 de 2008, serán transferidos inmediatamente a la cuenta
del FAG que determine la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario, con el propósito de otorgar garantías para los créditos de los productores agropecuarios afectados por el Fenómeno de La Niña 2010-2011 que dio lugar a la declaratoria de la emergencia económica, social y
ecológica, en los términos que dicha comisión determine”.
[38] “ARTÍCULO 4o. A los productores agropecuarios afectados
por el Fenómeno de La Niña 2010-2011 que dio lugar a la declaratoria de la
emergencia económica, social y ecológica, cuyos créditos sean o hayan sido
objeto de refinanciación, reestructuración o consolidación por los
establecimientos de crédito, o cuyas obligaciones sean objeto de compra de
cartera por programas o entidades del Estado, quedarán dentro de una categoría
especial y no se les desmejorará su calificación crediticia ante los
respectivos intermediarios financieros. Las operaciones financieras descritas
en el presente decreto no serán consideradas como reestructuración, en los
términos del numeral 1.3.2.3.3 del Capítulo II de la Circular Básica Contable y Financiera (CE. 100 de 1995) de la Superintendencia Financiera de Colombia”.
[39] Señala el artículo 4º del Decreto 4828 de 2010: “o cuyas
obligaciones sean objeto de compra de cartera por programas o
entidades del Estado” (resaltado y subrayado no originales).
[40] Por ejemplo, la Ley 302 de 1996 dispuso la posibilidad de compra de
cartera para los pequeños productores agropecuarios en situaciones de crisis.
En el mismo sentido, el Decreto 967 de 2000, mediante el cual se adoptó el
Programa Nacional de Reactivación Agropecuaria – PRAN, dispuso, dentro de las
actividades de reactivación, la compra cartera crediticia agropecuaria a cargo
de pequeños y medianos productores.
[41] “ARTÍCULO 5o. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
podrá destinar recursos para comprar cartera crediticia agropecuaria a cargo de
productores agropecuarios y a favor de los intermediarios financieros,
vigilados por la Superintendencia Financiera, así como para efectuar nuevas
compras de cartera en el marco del Fondo de Solidaridad Agropecuario de que
trata la Ley 302 de 1996. Los beneficiarios de la normalización de cartera
podrán acceder a los créditos establecidos en el presente decreto, hasta en un
monto máximo equivalente al inicialmente otorgado”.
[42] “ARTÍCULO 6o. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
podrá orientar recursos para aliviar la deuda de agricultores afectados por el
Fenómeno de La Niña 2010-2011, priorizando los sectores de aquellas regiones
que a criterio del Ministerio así lo requieran”.
[43] “ARTICULO 65. La producción de alimentos gozará de la especial
protección del Estado. Para tal efecto, se otorgará prioridad al desarrollo
integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y
agroindustriales, así como también a la construcción de obras de infraestructura
física y adecuación de tierras. De igual manera, el Estado promoverá la
investigación y la transferencia de tecnología para la producción de alimentos
y materias primas de origen agropecuario, con el propósito de incrementar la
productividad”.
[44] Decreto 4580 de 2010, considerando 2, literal d).
[45] Decreto 4580 de 2010, considerando 2, literal g).
[46] Decreto 4580 de 2010, considerando 2, Literal j).
[47] Al respecto es necesario precisar que el Diccionario de la Lengua Española entiende por “Agricultura” (del latino agricultūra), lo siguiente: “1.f. Labranza o cultivo de la tierra. 2. f. Arte de cultivar la tierra”. Mientras que por “Ganadería.
(De ganadero). 1. f. Conjunto de los ganados de una región o país. 2. f. Conjunto de reses bravas de la misma casta que se conocen con el nombre del propietario. 3.f. Crianza, granjería o tráfico de ganados”. Al mismo tiempo, por “Agropecuario” se entiende:
“1.adj. Que tiene relación con la agricultura y la ganadería”. (Diccionario de la Lengua Española, Real Academia Española, 22ª edición. Madrid: Espasa Calpe, 2001).
[48] “ARTÍCULO 8o. PROGRAMAS PARA LA ATENCIÓN DE EMERGENCIAS SANITARIAS Y FITOSANITARIAS. Los programas para la protección de la
producción agropecuaria, en especial para el diagnóstico, prevención, control y
erradicación de enfermedades, plagas, malezas y otros riesgos sanitarios que
amenacen la salud animal o sanidad vegetal, sus productos y subproductos
causados por el Fenómeno de La Niña 2010-2011, que cree el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, serán administrados por el Instituto Colombiano
Agropecuario (ICA) con los recursos asignados por el Presupuesto General de la Nación y el Fondo Nacional de Calamidades”.
[49] Decreto 4580 de 2010, considerando 2, literal g).
[50] “ARTÍCULO 9o. RESERVAS DE LOS FONDOS PARAFISCALES. Los Fondos
Parafiscales Agropecuarios y Pesqueros deberán reservar el 20% de las
contribuciones que recaudan con el fin de cofinanciar las acciones que se deban
tomar para controlar y mitigar las consecuencias que se llegaren a ocasionar en
la sanidad agrícola y pecuaria de sus correspondientes productos, como
consecuencia de las emergencias sanitarias y/o fitosanitarias, que por el
Fenómeno de La Niña 2010-2011 declare el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA).
(…)”.
[51] Al respecto pueden consultarse, entre muchas otras, las Sentencias:
C-1371 de 2000, C-1067 de 2002, C-776 de 2003, C-840 de 2003, C-1143 de 2003, C-226
de 2004, C-1171 de 2005, C-927 de 2006, C-713 de 2008 y C-228 de 2009.
[52] Sentencia C-040 de 1993.
[53] Señala el Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional “Artículo 29.-
Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter
obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o
económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo,
administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en forma
dispuesta en la ley que los crea y se destinarán solo al objeto previsto en
ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al
cierre del ejercicio contable. Las contribuciones parafiscales administradas
por los órganos que formen parte del Presupuesto General de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y
en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los
órganos encargados de su administración (Ley 179 de 1994, art. 12, Ley 225 de
1995, art. 2°)”.
[54] La sentencia C-713 de 2008 señaló la importancia de insistir en la
diferencia conceptual entre las tasas y las contribuciones parafiscales: “La
doctrina suele señalar que las tasas se diferencian de los tributos
parafiscales en cuanto aquéllas constituyen una contraprestación directa por
parte de los ciudadanos a un beneficio otorgado por el Estado, hacen parte del presupuesto estatal y, en principio, no son obligatorias,
toda vez que queda a discrecionalidad del interesado en el bien o servicio que
preste el Estado”. Ver también la Sentencia C-1171 de 2005.
[55] Entre otros fondos parafiscales agropecuarios tenemos el de fomento
arrocero (Ley 67 de 1983), el fondo cerealista (ley 114 de 1994), el fondo de
fomento de leguminosas de grano (Ley 114 de 1994), el Fondo Algodonero (Ley 219
de 1995), el Fondo parafiscal panelero (Ley 40 de 1990), el fondo cacaotero
(Ley 67 de 1983), el Fondo tabacalero (Ley 534 de 1999) y el fondo Palmero (Ley
138 de 1994).
[56] Así, por ejemplo, no es dable constitucionalmente utilizar la reserva
del Fondo Parafiscal de Fomento Arrocero (Ley 67 de 1983) para cofinanciar las
acciones del Estado tendientes a controlar y mitigar las consecuencias
ocasionadas en la sanidad agrícola de un producto como la palma o el tabaco,
productos agrícolas sobre los que existen otros Fondos Parafiscales que los
gravan (Ley 138 de 1994 y Ley 534 de 1999 respectivamente).
[57] “ARTÍCULO 9o. RESERVAS DE LOS FONDOS PARAFISCALES. (…) La
anterior reserva será obligatoria hasta tanto subsistan las consecuencias
sanitarias y fitosanitarias derivadas de la declaratoria de emergencia
económica, social y ecológica, adoptada mediante Decreto número 4580 de 2010,
conservarán la destinación para la cual fueron creados y su administración se
regulará por las normas que los crearon”.
[58] “ARTÍCULO 215. (…) Estos decretos deberán referirse a materias
que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán,
en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En
estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente
vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue
carácter permanente”.
[59] “ARTÍCULO 10. PROGRAMAS PARA LA REHABILITACIÓN Y CONSTRUCCIÓN DE DISTRITOS DE ADECUACIÓN DE TIERRAS. Los programas para la
rehabilitación y construcción de Distritos de Adecuación de Tierras que cree el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con el propósito de contribuir a
rehabilitar la capacidad productiva de las tierras afectadas por el Fenómeno de
La Niña 2010-2011, serán administrados por el Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural (Incoder), con los recursos asignados por el Presupuesto General
de la Nación y el Fondo Nacional de Calamidades”.
[60] “ARTÍCULO 11. Cuando se requieran subsidios para
posibilitar la oferta de servicios con tarifas reducidas o preferenciales a los
afectados con las inundaciones, se deberá dar prioridad a los damnificados con
menores recursos. Los subsidios estarán reglamentados en forma general por el
Gerente del Incoder, con la aprobación del Comité Asesor”.
[61] ARTÍCULO 12. DISTRITOS ENTREGADOS EN PROPIEDAD. En
aquellos distritos que fueron entregados en propiedad en vigencia de la Ley 1152 de 2007, cuya infraestructura se viera gravemente afectada por el Fenómeno de La Niña 2010-2011, se podrá aplazar la cuota de recuperación de inversión, en las condiciones
determinadas por el Consejo Directivo del Incoder.
PARÁGRAFO. La
determinación de la afectación grave en la infraestructura de adecuación de
tierras de los distritos entregados en propiedad, deberá ser realizada por el
Incoder, previa visita técnica al complejo hidráulico”.
[62] “ARTÍCULO 13. NORMALIZACIÓN DE CARTERA. Autorízase al
Incoder o a la entidad que adquiera o administre la cartera, para que efectúe
la reestructuración de las deudas de tarifas por uso de agua y de recuperación
de inversión que le adeuden los beneficiarios y usuarios del Incoder o de las
entidades liquidadas del sector en los distritos de adecuación de tierras
afectados por el Fenómeno de La Niña 2010-2011.
La anterior autorización
debe incluir la remisión total o parcial de los intereses causados y capital),
de conformidad con el reglamento que establezca para tales efectos el Consejo
Directivo del Incoder estímulos al prepago (con rebajas de o la entidad que
adquiera o administre la cartera”.
[63] Artículo 3º de la Ley 41 de 1993.
[64] Decreto 4580 de 2010. Considerando 2, literal g: “Que las graves
inundaciones han afectado tierras dedicadas a la agricultura y a la ganadería,
y, han ocasionado hasta el momento, severos daños en cultivos de ciclo corto y
permanente. // Igualmente han provocado delicados problemas fitosanitarios,
tanto en lo vegetal como en lo animal y han hecho manifiesta la urgencia de
reconstruir varios distritos de riego que se han visto severamente
estropeados”.
[65] “ARTÍCULO 14. Para efectos de la autorización, permiso o
licencia ambiental de que habla el artículo 31 del numeral 9o de la Ley 99 de 1993, las Corporaciones Autónomas Regionales darán prioridad a las solicitudes que
para la realización de los proyectos de este programa realicen las Asociaciones
de Usuarios o el Incoder”.
[66] Si bien la Ley 41 de 1993 fue derogada por el artículo 178 de la Ley 1152 de 2007, publicada en el Diario Oficial No. 46.700 de 25 de julio de 2007, 'Por la
cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se dictan otras disposiciones', esta
última fue declarada INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-175 de 2009.
[67] “ARTÍCULO 15. RÉGIMEN DE CONTRATACIÓN. Las
contrataciones que se adelanten para cumplir con las medidas descritas en el
presente decreto se someterán únicamente a los requisitos y formalidades que
exige la ley para la contratación entre particulares, dando aplicación a los
artículos 14 a 18 de la Ley 80 de 1993 y 13 de la Ley 1150 de 2007.
PARÁGRAFO. Sin
perjuicio de lo anterior, se dará aplicación a la observancia de los controles
y responsabilidades a que haya lugar”.
[68] El artículo 14 trata de los medios que pueden utilizar las entidades
estatales para el cumplimiento del objeto contractual, el artículo 15 de la
interpretación unilateral, el artículo 16 de la modificación unilateral, el
artículo 17 de la terminación unilateral y artículo 18 de la caducidad y sus
efectos.
[69] La Ley 1150 de 2007. Señala: “Artículo 13. Principios generales de
la actividad contractual para entidades no sometidas al estatuto general de
contratación de la administración pública. Las entidades estatales que por
disposición legal cuenten con un régimen contractual excepcional al del
Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, aplicarán en desarrollo de su actividad contractual, acorde con su
régimen legal especial, los principios de la función administrativa y de la
gestión fiscal de que tratan los artículos 209
y 267
de la Constitución Política, respectivamente según sea el caso y estarán
sometidas al régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto legalmente
para la contratación estatal”.
[70] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-244 de 2011 (Revisión
de constitucionalidad del Decreto 4832 del 29 de diciembre de 2010 “Por el cual
se dictan disposiciones en materia de vivienda para hacer frente a la
emergencia económica, social y ecológica nacional”) y C-251 de 2011 (Revisión
de constitucionalidad del Decreto 4819 de 2010, “por el cual se crea el Fondo
de Adaptación”).
[71] En la Sentencia C-244 de 2011 la Corte precisó que “éste un término razonable para adoptar medidas de choque con la celeridad esperada y dar curso
a las fases de rehabilitación y reconstrucción señalada por el Gobierno
Nacional”.
[72] “ARTÍCULO 16. DISPONIBILIDAD DE RECURSOS. La ejecución
de las medidas descritas en el presente decreto se sujetará a la disponibilidad
de los recursos del Fondo Nacional de Calamidades y del Presupuesto General de la Nación”.
[73] “ARTÍCULO 17. VIGENCIA. El presente decreto rige a
partir de la fecha de su publicación”.