T-596-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-596/02
PARTICIPACION CIUDADANA-Alcance
PARTICIPACION CIUDADANA-Derecho deber
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA Y DEMOCRACIA REPRESENTATIVA
VEEDURÍAS CIUDADANAS-Normas específicas constitucionales
La propia jurisprudencia constitucional reconoce
que pueden existir normas específicas sobre veedurías ciudadanas que sean
constitucionales, así no se encuentren en una ley estatutaria, cuando tales
normas no toquen el “núcleo esencial” del derecho de participación. No podía
ser de otra manera, no sólo por la interpretación restrictiva de las cláusulas
sobre reserva de ley estatutaria, sino porque la efectividad de los derechos
fundamentales no está supeditada a su desarrollo por el legislador, sino que es
la ley la que se encuentra sometida a la Constitución. En todo caso, considera
la Sala que el hecho de que la organización de ciudadanos, conformada para
desarrollar conjuntamente una actividad de vigilancia y control, tenga dentro
de su nombre la palabra “veeduría”, en modo alguno quiere decir que se trate de
una de las veedurías ciudadanas que ha de ser creada con base en una ley
estatutaria.
VEEDURIAS CIUDADANAS-Alcance bajo la ley 563 de 2000
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA-Acceso a la
información
En una democracia participativa el
derecho a acceder a la información constituye un instrumento indispensable para
el ejercicio del derecho político fundamental a participar en “el control del
poder político”, de lo cual depende la efectividad del principio de
responsabilidad política así como la materialización del principio de
publicidad que rige la función administrativa. Los términos en los cuales está
consagrada la obligación de publicidad en el artículo 51 citado, muestran que
la administración debe tomar las medidas necesarias para que esa comunicación
sea efectiva. No se puede, por ejemplo, publicarla de tal forma que sea
incomprensible para los ciudadanos. Todo lo contrario. El mandato es que debe
hacerse todo lo posible para que cualquier persona, sin tener mayores
conocimientos en materia contable, pueda acceder a la información allí
consignada, comprenderla y analizarla.
DERECHO A LA
INFORMACION-Deber de publicidad
por el Departamento Administrativo de fomento Ecoturístico del Amazonas
Referencia: expediente T-496339
Acción de tutela de Lucía García Garzón
contra el Departamento Administrativo de Fomento Ecoturístico del Amazonas
Temas:
Participación ciudadana, control a la gestión
de la administración
Veedurías ciudadanas
Acceso a la información
Magistrado
Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., primero (1°) de agosto de dos mil dos (2002)
La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada
por los magistrados Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño y
Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus atribuciones constitucio­­na­les y
previo el cumplimiento de los requisitos y trámites legales y reglamentarios,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo adoptado por el Juzgado Penal
del Circuito de Leticia, dentro de la acción de tutela de Lucía García Garzón
contra el Departamento Administrativo de Fomento Ecoturístico del Amazonas.
El presente expediente fue escogido para revisión por medio de auto
del 13 de septiembre de 2001 proferido por la Sala de Selección Número Nueve y
repartido a la Sala Tercera de Revisión.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
Lucía García Garzón, Presidenta del Grupo de Veeduría Ciu­dadana del
Amazonas, presentó el 3 de mayo de 2001 acción de tutela contra el Departamento
Administrativo de Fomento Ecoturístico del Amazonas, por con­si­de­rar que la
decisión adoptada por dicha entidad de negarse a suministrar una copia de su
ejecución presupuestal de los años 2000 y 2001 viola el derecho constitucional
de petición de información. Los hechos que sirven de funda­men­to al amparo
solicitado son los siguientes:
1.1. El 15 de marzo de 2001 el Grupo de Veeduría Ciudadana del
Amazonas por intermedio de su Presidenta elevó un derecho de petición al señor
Ángel María Mejía Gámez, Director del Departamento Administrativo de Fomento
Ecoturís­ti­co del Amazonas, solicitándole que les enviara al Grupo una copia
de la ejecución pre­supuestal corres­pon­dien­te a los ingresos y egresos de
los años 2000 y 2001, y que le diera estricto cumplimiento a la publica­ción
ordenada por el artículo 51 del Estatuto anticorrupción, Ley 190 de 1995.[1]
1.2. El 16 de marzo de 2001, el señor Mejía Gámez, Director del
Departamento Adminis­tra­tivo en cuestión, indicó a la accionante, prime­ro,
que las copias solici­tadas debía pedírselas al Departamento Financiero de la
Gober­nación del Amazonas, y segundo, que el cumplimiento de la publicación
ordenada por el artículo 51 del Estatuto anticorrupción le corresponde a la
Oficina Jurídica, por lo que es a dicha dependencia a donde debe remitir su
solicitud.
1.3. Posteriormente, el 29 de marzo, la Presidenta, el Subdirector
Ejecutivo (e), el Fiscal y el Secretario General del Grupo de Veeduría
Ciudadana del Amazonas, en razón a que consideraron insatisfactoria la
respuesta recibida, insistió en su petición en los siguientes términos,
“Es obvio que la Veeduría Ciudadana en nombre de
la Sociedad Civil organizada desea conocer el manejo de los bienes y recursos
del estado que se han ejecutado, están en ejecución y están en proyecto de
ejecutar por parte de la Entidad puesta bajo su Dirección Administrativa; es
por ello que en el punto primero del Derecho de Petición se le solicita la
Ejecución Presupuestal del año 2000 y del presente año 2001 correspondiente a
la Institución que Ud. Dirige por ser hoy como su nombre lo indica un
Departamento Administrativo de Fomento Ecoturístico (antes Secretaría de
Turismo y Fronteras).
Al punto 2 del Derecho de Petición no tiene
objetivo distinto que el de recordar a su Despacho por ser un Departamento
Administrativo, el cumplimiento del artículo 51 de la Ley 190 de 1995 (Estatuto
Anticorrupción)  (…)
En virtud de lo anterior y si el Señor Director
del Departamento Administrativo de Fomento Ecoturístico considera que su
Despacho no es el competente para resolver el Derecho de Petición, con el
debido respeto le solicitamos dar aplicación al artículo 33 del Código
Contencioso Administrativo[2]
(…)
En forma comedida invitamos al Señor Director
del Departamento Administrativo de Fomento Ecoturístico (antigua Secretaría de
Turismo) a tener en cuenta lo estipulado en los artículos 32, 34 y 35 de la Ley
489 de 1998.”
1.4. El 24 de abril de 2001 el Director del Departamento
Administrativo de Fomento Ecoturístico del Amazonas, Ángel María Mejía Gámez
respondió al Grupo de Veedurías en los siguientes términos,
“En respuesta a sus oficios (…) me permito
manifestarle que mediante sentencia C-1338 de octubre 4 de 2000 la Honorable
Corte Constitucional, declaró la inexequibilidad de la Ley 563 de 2000 y con­sideró
que la citada sentencia no priva a los ciudadanos del derecho de ejer­cer el
control sobre la gestión pública, pero que ‘mientras el Congreso de la
República no expida la correspondiente ley es­tatu­taria, dicho ejercicio no
podrá llevarse a cabo a través del meca­nis­mo de las veedurías ciudadanas’
(resaltado fuera del texto).”
2. Argumentos de la demanda y solicitud
En su demanda Lucila García Garzón pretende que se le tutele su dere­cho
de petición de información, y el de las demás personas pertenecientes al Grupo
de Veeduría Ciudadana del Amazonas. Consecuentemente solicita que el juez de
tutela ordene al Departamento Administrativo de Fomento Ecoturístico del Amazo­nas
brindar la información solicitada.
Luego de
señalar que el artículo 23 de la Constitución Nacional de 1991 consa­gra el
derecho invocado a toda persona, sea natural o jurídica, sin limitación alguna
por razones de sexo, nombre, clase social, raza, filiación política ni credo
religioso, la demanda indica que cuando la Corte Constitucional declaró
inexequible la Ley 563 de 2000 mediante la sentencia C-1338 de 2000, en ningún
momento limitó alguno de los derechos, acciones o mecanismos que los ciudadanos
tienen de manera singular o plural para el ejercicio del control social tales
como el derecho de petición, el libre acceso a los documentos públicos que no
estén cobijados por la reserva conforme a la ley, la acción de tutela, la
acción de cumplimiento, la acción de grupo o la posibilidad de presentar
denuncias.
3. Sentencia de primera instancia
En sentencia del 17 de mayo de 2001, el Juzgado Segundo Penal
Municipal de Leticia, Amazonas, concedió el amparo solicitado, por considerar
que la entidad accionada desconoció el derecho de petición de Lucila García
Garzón como Presidente de la Veeduría Ciudadana.
El Juez de instancia consideró que una respuesta a una petición de
información es satisfactoria cuando permite que el administrado se entere a
plenitud sobre lo solicitado, pues el Estado debe atender a los gobernados con
un criterio de efectividad. Sostuvo la sentencia,
“Lo anterior significa que a dicha solicitud no
se le ha dado respuesta dentro de los términos establecidos en el artículo 6
del Código Administrativo, vale decir dentro de los 15 días siguientes a la
fecha de su recibo, y en esa medida, se ha vulnerado el derecho de petición,
erigido como fundamental en el artículo 23 de la Constitución Nacional, como
podemos ver en esta tutela impetrada por la accionante Lucía García Garzón;
referente a su derecho vulnerado encontramos dentro del expediente a folio 11 y
12 la evasiva a la respuesta solicitada por la accionante (…)”
El Juez resolvió ordenar al Director de la entidad accionada que en
el término de 48 horas diera cabal respuesta a la solicitud elevada por Lucía
García Garzón.
4. Impugnación
El 22 de mayo
de 2001, el Director del Departamento Administrativo de Fomento Ecoturístico
del Amazonas impugnó el fallo pro­fe­rido por el Juez Segundo Penal Municipal
de Leticia, Amazonas. En su escrito indicó que a partir de lo dicho por la
Corte Constitucional en la sentencia C-1338 de 2000
“(…) y sin mayores análisis tenemos que la
peticionaria está actuando o aduciendo calidad que no le corresponde,
ejerciendo unas funciones que legalmente no están reglamentadas, es decir, hay
una indebida representación.
(…)
Como reiteré anteriormente y prevaleciendo el
principio de celeridad, se dio contestación inmediata a la solicitud en los
mejores términos, informándole que acudiera al departamento Financiero de la
Gobernación, en procura de la información presupuestal requerida.”
5. Sentencia de segunda instancia
Por medio de sentencia del 6 de julio de 2001, el Juzgado Penal del
Circuito de Leticia, decidió revocar el fallo de tutela de primera instancia.
Luego de citar los apartes de la sentencia C-1338 de 2000 señalados por la
entidad accionada señaló,
“Dado que la Entidad accionada satisfizo los
requerimientos de la actora, sobra, por sustracción de materia pronunciarnos al
respecto; además debemos considerar el último fallo citado de la H.C.C. sobre
la inoperancia de las Veedurías frente a la gestión pública, razones más que
suficientes para despachar desfavorablemente la petita incoada, deprecando el
fallo de instancia.”
6. Solicitud de Revisión
El 10 de septiembre de 2001, el Personero Municipal de Leticia
solicitó a la Corte Constitucional que seleccionara para revisión el presente
proceso, pues consideró que al dejar el fallo de tutela de segunda instancia
“(…) sin piso legal el derecho a accionar por parte de las Veedurías
Ciudadanas, se perdería un gran logro otorgado por la Carta Política del año
1991 a los Organismos de Control Social del Estado.”
7. Pruebas solicitadas por la Sala de Revisión
7.1. La Sala Tercera de Revisión solicitó a la entidad accionada si
se había dado cumplimiento a la publicación ordenada por el artículo 51 de la
Ley 190 de 1995, durante los años 2000 y 2001. Hernán Harlod Carvajal, Director
(e) se limitó a responder lo siguiente,
“La señora Lucía García Garzón presidenta del
grupo de veeduría Ciudadana del Amazonas solicita a este despacho por medio de
oficio número 034 de Marzo 15 de 2001 copias de la ejecución presupuestal del
año 2000 y 2001, para lo cual el departamento Administrativo de Fomento
Ecoturístico da contestación el día 16 de marzo de 2001 a dicho oficio,
informándole de manera muy respetuosa que esta dependencia no había ejecutado
presupuesto, pero nuevamente el día 29 de marzo de 2001 la señora Garzón
insiste y solicita la misma información. Y de hecho se contestó el día 24 de
abril de 2001, pero esta vez manifestándole que mediante sentencia C-1338 de
octubre 4 de 2000 la Honorable Corte Constitucional, declaró la inexequibilidad
de la Ley 563 de 2000. Pero la señora no estando satisfecha interpone una
acción de tutela en contra de esta dependencia, la cual el Juzgado Segundo
Penal Municipal falla a favor de la señora Lucía Garzón y en la cual se ordena
dar contestación a la solicito, (sic) por lo que en el acto se le dio la misma
respuesta. Viéndonos en un proceso de nunca acabar, esta dependencia interpone
un recurso de apelación contra el fallo proferido por primera instancia, en
dicha (sic) recurso se nombra nuevamente la inexequibilidad de la ley 563 de
2000, como la también (sic) se resalta que dicha solicitud realizada por la
señora Lucía Garzón no cumplía con los requisitos legales que como mínimos los
establecidos en los numerales 3 y 4 del art. 5 del C.C.A, el juzgado de cargo
estudio (sic) la apelación el cual fallo (sic) a favor del departamento
Administrativo de Fomento Ecoturístico.”
7.2. La Sala de Revisión solicitó a la Procuraduría General de la
Nación que le informara cómo se había llevado a cabo la vigilancia ordenada por
el parágrafo del artículo 51 de la Ley 190 de 1995, durante los años 2000 y
2001 en lo que a la entidad accionada se refiere.
El procurado General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón
indicó,
“(…) me permito manifestarle que según
información escrita recibida de la procuraduría Regional del Amazonas, que es
la dependencia competente a nivel departamental, no ha habido durante los años
2000 y 2001 vigilancia de la publicación en sitio visible de los actos aludidos
en el artículo 51 de la Ley 190 de 1995. Dicha comunicación se adjunta.[3]
En la fecha, se está impartiendo instrucción
sobre la materia.”
A la anterior comunicación se adjuntó la circular enviada por el
Procurador General de la Nación a las Procuradurías Delegadas, Regionales,
Provinciales y Personerías Municipales, en el que luego de citar el artículo 51
de la Ley 190 de 1995 señaló lo siguiente,
“Como quiera que se ha tenido conocimiento de la
falta de ejercicio de la vigilancia de los actos mencionados en el artículo
arriba trascrito, por parte de las dependencias de la Procuraduría que tienen
la obligación legal de hacerlo, se recuerda, a partir de la fecha, su cumpli­miento
so pena de incurrir en las consecuentes responsabilidades legales por la inobservancia
de los deberes y obligaciones asignadas a este ente de control.”
II. Consideraciones y fundamentos
1. Problema Jurídico
Vistos los antecedentes del caso, la Sala considera que debe
resolverse el siguiente problema jurídico: ¿Puede una entidad estatal negarse a
suministrar información acerca de su ejecución presupuestal, a un grupo de
ciudadanos asociados para fiscalizar la labor estatal, debido a que estos
actúan bajo la denominación de Veeduría?  Pasa la Sala a resolver la
cuestión.
2. El libre ejercicio de los derechos políticos y de la
participación ciudadana consagrados en la Constitución no depende de que exista
una ley estatutaria para las veedurías
2.1. Como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, para la
Carta Política de 1991 la participación ciudadana es un principio fundante del
estado. Al respecto la Corte ha dicho,
“Las relaciones entre el Estado y los
particulares  se desenvuelven en un marco jurídico democrático y participativo
como claramente aparece en el preámbulo  de la Constitución y es reiterado en
el título I de los principios fundamentales.  El artículo 1 de la Constitución
define a Colombia como un estado social de derecho organizado en forma de
república democrática participativa y pluralista, mientras que en el artículo
2° establece dentro de los fines esenciales  del Estado el de “facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la nación”.  Los principios
de la soberanía popular (CP. art.3°), de primacía de los derechos inalienables
de la persona (CP art.5°), de diversidad étnica y cultural (CP art. 7°) y de
respeto a la autodeterminación de los pueblos (CP art.9°) constituyen junto con
los anteriores el ideario axiológico que identifica el sistema jurídico
colombiano y le otorga su indiscuti­ble carácter democrático y participativo,
presente en los distintos esce­na­rios, materias y procesos de la vida
institucional y social del país.
En materia del ejercicio del poder político y
social por parte de las personas, la Constitución de 1991 representa la
transferencia de extensas facultades a los individuos y grupos sociales. El
derecho a la igual­dad, la libertad de expresión, el derecho de petición, el
derecho de reunión, el derecho de información o el derecho de acceder a los
docu­men­tos públicos, entre otros, permiten a los ciudadanos una mayor
participación en el diseño y funcionamiento de las instituciones públi­cas. Los
mecanismos de protección de los derechos fundamentales por su parte han obrado
una redistribución del poder político en favor de toda la población con lo que
se consolida y hace realidad la democra­cia participativa.
Los instrumentos de participación democrática
garantizados en la Constitución no se limitan a la organización electoral sino
que se extien­­den a  todos los ámbitos de la vida individual, familiar, social
y comunitaria”[4]
En un Estado social de derecho, democrático y participativo, la
actuación de los ciudadanos en los ámbitos públicos no es un privilegio; hace
parte integral de la forma como es concebido el poder y la manera como puede
ser ejercido, lo cual la hace necesaria.[5]
Por eso, la participación ciudadana además de ser un derecho es considerada por
la jurisprudencia constitucional como una respon­sabilidad de los miembros de
la comunidad política.[6]
El ámbito del control a la administración es un ejemplo de ello; son
varios los casos en los que el legislador cuenta con los ciudadanos para
asegurar la correcta ejecución de una política pública, brindándoles
herramientas para que puedan enterarse de cuál fue el desempeño de las
entidades encargadas de implementarla. Es precisamente dentro de este espíritu
que el legislador expidió los artículos 32, 34 y 35 de la Ley 489 de 1998,
citados por el accionante, en los cuales se dice,
artículo 32. Democratización de la
Administración Pública. Todas las entidades y organismos de la
Administración Pública tienen la obligación de desarrollar su gestión acorde
con los principios de democracia participativa y democratización de la
gestión pública. Para ello podrán realizar todas las acciones necesarias
con el objeto de involucrar a los ciudadanos y organizaciones de la
sociedad civil en la formulación, ejecución, control y evaluación de la
gestión pública.
Entre otras podrán realizar las siguientes
acciones:
1. Convocar a audiencias públicas.
2. Incorporar a sus planes de desarrollo y de
gestión las políticas y pro­gra­mas encaminados a fortalecer la participación
ciudadana.
3. Difundir y promover los mecanismos de
participación y los derechos de los ciudadanos.
4. Incentivar la formación de asociaciones y
mecanismos de asociación de intereses para representar a los usuarios y
ciudadanos.
5. Apoyar los mecanis­mos de control social que
se constituyan.
6. Aplicar mecanismos que brinden transparencia
al ejercicio de la función administrativa.
Artículo 34. Ejercicio del control social de
la administración. Cuando los ciudadanos decidan constituir mecanismos de
control social de la administración, en particular mediante la creación de
veedurías ciudadanas, la administración estará obligada a brindar todo el apoyo
reque­ri­do para el ejercicio de dicho control.
Artículo 35. Ejercicio de la veeduría
ciudadana. Para garantizar el ejercicio de las veedurías ciudadanas, las
entidades y organismos de la administración pública deberán tener en cuenta los
siguientes aspectos:
a) Eficacia de la acción de las veedurías.
Cada entidad u organismo objeto de vigilancia por parte de las veedurías deberá
llevar un registro sistemático de sus observaciones y evaluar en forma oportuna
y diligente los correctivos que surjan de sus recomendaciones, con el fin de
hacer eficaz la acción de las mismas. Lo anterior sin perjuicio de las
consecuencias de orden disciplinario, penal y de cualquier naturaleza que se
deriven del ejercicio de la vigilancia. Las distintas autoridades de control y
de carácter judicial prestarán todo su apoyo al cono­ci­miento y resolución en
su respectivo ramo de los hechos que les sean presentados por dichas
veedurías;
b) Acceso a la información. Las entidades
u organismos y los responsables de los programas o proyectos que sean objeto de
veeduría deberán facilitar y permitir a los veedores el acceso a la infor­mación
para la vigilancia de todos los asuntos que se les encomienda en la presente
ley y que no constituyan materia de reserva judicial o legal. El funcionario
que obstaculice el acceso a la información por parte del veedor incurrirá en
causal de mala conducta;
c) Formación de veedores para el control y
fiscalización de la gestión pública. El Departamento Administrativo de la
Función Pública, con el apoyo de la Escuela Superior de Administración Pública,
diseñará y promoverá un Plan Nacional de Formación de Veedores en las áreas,
objeto de intervención. En la ejecución de dicho plan contribuirán, hasta el
monto de sus disponibilidades presupuestales, los organismos objeto de
vigilancia por parte de las veedurías, sin perjuicio de los recursos que al
efecto destine el Ministerio del Interior a través del Fondo para el Desarrollo
Comunal.
Estas normas, al igual que otras incluidas en la ley de contratación
(Ley 80 de 1993) o en el Estatuto Anticorrupción (Ley 190 de 1995), evidencian
la necesidad de que los ciudadanos, concebidos ahora como personas activas y
responsables, participen en el control de la administración. Esta Sala ya ha
subrayado el gran alcance del cambio en la concepción del ciudadano que se dio
en 1991 por el tránsito de una democracia representativa a una democracia
participativa. Al respecto dijo,
“Con la Constitución
de 1991 se inició constitucionalmente el tránsito de la democracia
representativa a la participativa. Esta nueva concepción de nuestra democracia
implica un cambio trascendental del sistema político, cuya primera y más clara manifestación se encuentra en
la manera como se comprende al ciudadano como tal. En la democracia
representativa liberal clásica, se tenía una visión del ciudadano según la cual
su papel se limitaba a elegir a quienes sí tenían el conocimiento y las
capacidades suficientes para hacerse cargo de los asuntos del Estado. En
palabras de Montesquieu: "El pueblo es admirable para elegir aquellos a
quienes debe confiar una parte de su autoridad, pero ¿sabrá conducir un asunto,
conocer los lugares, las ocasiones, los momentos y aprovecharse de ellos? No,
no lo sabrá. La gran ventaja de los representantes es que son capaces de
discutir los asuntos. El pueblo en modo alguno lo es, lo que constituye uno de
los graves inconvenientes de la democracia. El pueblo no debe entrar en el
Gobierno más que para elegir a sus representantes, lo que está muy a su
alcance”.
En la democracia
participativa, hay una concepción por completo contraria a la que expresa
Montesquieu acerca del ciudadano y de su papel en la vida pública. En este sistema,
en lugar de desconfiarse del ciudadano, éste goza de plena confianza, lo cual se manifiesta en el
derecho que se le otorga de participar en los procesos decisorios públicos que
habrán de afectarlo, pues se entiende que es el ciudadano quien en realidad
sabe cuáles son sus necesidades y, en esa medida, cuáles las prioridades en la
distribución de recursos escasos y, además, tiene mayor interés en obtener los
resultados perseguidos.[7]”
2.3. Ahora bien, esta Sala no comparte la tesis presentada tanto por
la parte accionada como por el juez, según la cual la declaratoria de
inexequibilidad de la Ley 563 de 2000, “por la
cual se reglamentan las veedurías ciudadanas”, e implica que no puede
existir algún grupo que dentro de su nombre use la expresión veeduría. En
efecto, en la sentencia que declaró exequible dicha ley se indica,
“Conforme con lo expuesto, y a manera de
recapitulación, no sólo la normatividad que regula esencialmente (en su núcleo
esencial), un tema de los que enumera el artículo 152 de la Constitución
amerita trámite estatutario, sino también aquella  que lo regula de manera
estructural, integral o completa.  Siendo ello así, lo primero que debe hacer
la Corte a fin de decidir la presente acción, es verificar si las disposiciones
demandadas hacen parte o no de una regulación integral de las veedurías
ciudadanas como mecanismo de participación ciuda­dana, lo cual haría que tal
regulación tuviera reserva de ley estatutaria, pues en caso afirmativo la
inconstitucionalidad no sólo de las normas acusadas, sino de toda ley, sería
manifiesta. Si, por el contrario, la respuesta al interrogante planteado  fuera
negativa, es decir si se observa que no se trata de una regulación  integral,
la Corte  tendría que verificar el contenido material de las normas
parcialmente acusa­das para determinar si ellas involucran el núcleo  esencial
de derecho de participación ciudadana en lo concerniente a la vigilancia de la
gestión pública, caso en el cual esas particulares disposiciones tam­bién
tendrían reserva de ley estatutaria. Sólo en el caso en que la Cor­te
constatara que la ley  bajo examen no es una regulación  integral de un
mecanismo de participación ciudadana y que tampoco las dispo­siciones
parcialmente acusadas comprometen el ejercicio del derecho de participación en
su núcleo esencial, y que en consecuencia no era  necesario el trámite
estatutario, sería necesario adentrarse en el exa­men material de las normas
acusadas, desde el punto de vista de los cargos  aducidos en contra de ellas.”[8] (resaltado fuera del
texto)
Es decir, la propia jurisprudencia
constitucional reconoce que pueden existir normas específicas sobre veedurías
ciudadanas que sean constitucionales, así no se encuentren en una ley
estatutaria, cuando tales normas no toquen el “núcleo esencial” del derecho de
participación. No podía ser de otra manera, no sólo por la interpretación
restrictiva de las cláusulas sobre reserva de ley estatutaria, sino porque la
efectividad de los derechos fundamentales no está supeditada a su desarrollo
por el legislador, sino que es la ley la que se encuentra sometida a la
Constitución.
2.4. En todo caso, considera la Sala que el
hecho de que la organización de ciudadanos, conformada para desarrollar
conjuntamente una actividad de vigilancia y control, tenga dentro de su nombre
la palabra “veeduría”, en modo alguno quiere decir que se trate de una de las veedurías
ciudadanas que ha de ser creada con base en una ley estatutaria. El párrafo
citado una y otra vez por el Departamento Administrativo de Fomento
Ecoturístico del Amazonas para justificar su negativa, tiene un alcance
diferente al que se le pretende dar en el presente proceso; dijo la Corte,
“Una última consideración consigna la Corte,
relativa a los efectos de la declaración de inexequibilidad que se pronunciará
en la parte resolutiva de la presente decisión, los cuales de ninguna manera
pri­van a los ciudadanos del derecho de ejercer control sobre la gestión
pública. Aunque, mientras el Congreso no expida la correspondiente ley
estatutaria, dicho ejercicio no podrá llevarse a cabo a través del mecanismo de
las veedurías ciudadanas.”
El “mecanismo de las veedurías ciudadanas” no es
todo grupo conformado por los ciudadanos para participar en el ámbito público,
o para ejercer un control de la administración, simplemente por el hecho de
autodenominarse “veeduría”. La Veeduría a la que hacía referencia la Ley
563 de 2002 se trataba de una institución jurídica que contemplaba, reglas
específicas para su creación, prin­cipios democráticos que regían la
organización interna, restricciones, limi­taciones, así como también
condiciones y herramientas especiales que no se otor­gan a otras organizaciones
para ejercer a cabalidad sus funciones de control.
“Veeduría ciudadana” en los términos de
dicha ley era entonces una institución jurídica con características, requisitos
y efectos jurídicos propios. El hecho de que actualmente no exista la ley de
veedurías tiene como efecto que los grupos de ciudadanos no pueden gozar de las
especiales prerrogativas que se contemplaban para dichas organizaciones. Sin
embargo, los ciudadanos pueden recurrir a las otras formas legales asociativas
existentes, para crear personas jurídicas con propósitos de participación y
vigilancia de la administración, pudiendo incluso denominarlas “veedurías”. Por
eso la Corte dijo en el párrafo tantas veces citado a lo largo de este proceso,
que la decisión que en aquella sentencia se adoptó “(…) de ninguna manera priva
a los ciudadanos del derecho de ejercer control sobre la gestión pública”.
Cuando la Sala Plena estudió la regulación de
las veedurías la declaró inconstitucional por haber sido tramitada como una ley
ordinaria y no como una ley estatutaria. Con esta decisión se defendió la
reserva que en materia de ley estatutaria fija la Constitución, que al fondo no
es otra cosa que respetar la decisión del constituyente de que la regulación de
este tipo de mecanismos, requieren un consenso amplio, un consenso que supere
el acuerdo de la mayoría simple. Mal podría pensarse que esta decisión,
inspirada en una clara defensa del principio democrático y de la importancia de
las veedurías en el contexto de una forma de gobierno participativa, dan
sustento a decisiones que impiden el desempeño de ciudadanos activos y
responsables que se ocupan de controlar la gestión de la administración.
3. Los grupos ciudadanos que busquen adelantar
labores de control, tienen derecho a acceder a la información que jurídicamente
es pública
3.1. Para la Sala de Revisión es inadmisible la conducta de la
entidad accionada, en especial si se tiene en cuenta que la accionante solicitó
la informa­ción en virtud de el artículo 51 de la Ley 190 de 1995 (Estatuto
Anticorrup­ción) y no de alguna facultad o derecho que la legislación le
otorgue a las veedurías ciudadanas. Dice la norma:
“Artículo 51. Con fines de control social y de
participación ciudadana, que permitan vigilar la gestión publica, a partir de
la vigencia de la presente Ley, las alcaldías municipales y distritales y las
oficinas o secciones de compras de las gobernaciones y demás dependencias
estatales, estarán obligadas a publicar en sitio visible de las dependencias de
la respectiva entidad, una vez al mes, en lenguaje sencillo y asequible al
ciudadano común, una relación singularizada de los bienes adquiridos y
servicios contratados, el objeto y el valor de los mismos, su destino y el
nombre del adjudicatario, así como las licitaciones declaradas desiertas.
Parágrafo. A nivel municipal, el personero
municipal vigilará el cumplimiento de esta norma. A nivel departamental y
nacional lo hará la Procuraduría General de la Nación.”
Se trata pues de una obligación que las distintas dependencias de la
administración deben cumplir y si éstas no la acatan, es el propio Estado, por
intermedio del personero municipal y de la Procuraduría Gene­ral de la Nación,
el llamado a tomar las medidas para asegurar su cumpli­miento. No se necesita
pues tener una condición especial para que se pueda elevar la petición
presentada por la accionante, y los demás miembros de la organización a la cual
ella pertenece. Simplemente en su condición de ciudadanos de una democracia
participativa deberían ser atendidos.
Esta obligación legal es de suma importancia puesto que es una
concreción de derechos constitucionales fundamentales y de principios que rigen
la función pública. En una democracia participativa el derecho a acceder a la
información (artículo 20, C.P.) constituye un instrumento indispensable para el
ejercicio del derecho político fundamental a participar en “el control del
poder político” (artículo 40, C.P.), de lo cual depende la efectividad del
principio de responsabilidad política (artículo 133, C.P.) así como la
materialización del principio de publicidad que rige la función administrativa
(artículo 209 C.P).
3.2. Ahora bien, los términos en los cuales está consagrada la
obligación de publicidad en el artículo 51 citado, muestran que la administración
debe tomar las medidas necesarias para que esa comunicación sea efectiva. No se
puede, por ejemplo, publicarla de tal forma que sea incomprensible para los
ciudadanos. Todo lo contrario. El mandato es que debe hacerse todo lo posible
para que cualquier persona, sin tener mayores conocimientos en materia
contable, pueda acceder a la información allí consignada, comprenderla y
analizarla. La administración está al servicio de la comunidad puesto que los
funcionarios, de manera directa o indirecta, derivan su poder de los
ciudadanos. Sólo funcionarios deseosos de ocultar información, ven como
enemigos a los grupos de ciudadanos que legítimamente fiscalizan al Estado.
En el caso de la referencia, el Departamento Administrativo de
Fomento Ecoturístico del Amazonas no ha actuado correctamente. Además de no
haber cumplido la disposición legal que le impuso el deber de publicidad, se ha
empeñado en evadir sus obligaciones. Los argumentos esgrimidos por la entidad,
antes que razones jurídicas válidas que atienden a intereses jurídicos
legítimos, constituyen burladeros detrás de los cuales pretende esconderse la
información a la que todo ciudadano tiene derecho a acceder.
Es así como llega incluso a distorsionar los hechos, pues mientras
que en la comunicación que remitió a este Despacho sostiene que se respondió
amablemente indicando las razones por las cuales ellos no deben cumplir con
dicha obligación, en la repuesta consignada en el expediente, la cual fue
transcrita en los antecedentes de este fallo, se advierte que la respuesta fue
escueta y se limitó a encontrar una justificación para eludir sus deberes
constitucionales y legales.
3.3. Por último, debe resaltar la Sala que gracias a la labor cívica
que realizan la accionante y los demás ciudadanos que conforman el Grupo de
Veeduría, la entidad accionada se ve obligada a rendir cuentas. Además, sus
peticiones ayudaron a poner en marcha los mecanismos de control del Estado, la
Personería Municipal y la Procuraduría General de la Nación.
Por lo tanto, pasa la Sala de Revisión a conceder el amparo
solicitado, ordenando a la entidad accionada que si aún no lo ha hecho, brinde
la información solicitada por la accionante.
III. DECISIÓN
En conclusión, un grupo de ciudadanos, así se autodenominan veeduría
ciudadana, asociados para fiscalizar la gestión estatal, puede solicitarle
a una entidad pública que suministre de manera clara y completa la información
que por mandato constitucional y legal debe ser pública.
En mérito de
lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Revocar la sentencia proferida
el 6 de julio de 2001 por el Juzgado Penal del Circuito, y en su lugar tutelar
el derecho de petición de Lucía García Garzón y las demás personas a nombre de
quien ésta actúa, dentro del proceso de la acción de tutela interpuesta por
ella en contra del Departamento Administrativo de Fomento Ecoturístico.
Segundo.- Ordenar al Departamento Administrativo de Fomento Ecoturístico que, si aún
no lo ha hecho, responda de fondo la petición presentada por la accionante, en
el término de 48 horas contadas a partir de la notificación de este fallo. En
caso de que la petición no pueda ser absuelta cabalmente por dicha dependencia,
ésta deberá remitirla a la autoridad encargada de hacerlo y tomar las medidas
necesarias para que el derecho de petición sea efectivamente respetado.
Tercero.- Librar, por medio de la Secretaría General, las comuni­caciones previstas
en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. El fallo se comunicará también a la
Defensoría del Pueblo.
Cuarto.- Remitir, para lo de su competencia, copia de la sentencia y del
expediente a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de
la República.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de
la Corte Constitucional y cúmplase.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Estatuto anticorrupción (Ley
190/95), artículo 51 — Con fines de control social y de participación ciu­dadana,
que permitan vigilar la gestión publica, a partir de la vigencia de la presente
Ley, las alcaldías munici­pales y distritales y las oficinas o secciones de
compras de las gobernaciones y demás dependencias estatales, estarán obligadas
a publicar en sitio visible de las dependencias de la respectiva entidad, una
vez al mes, en lenguaje sencillo y asequible al ciudadano común, una relación
singularizada de los bienes adquiridos y servicios contratados, el objeto y el
valor de los mismos, su destino y el nombre del adjudicatario, así como las
licitaciones declaradas desiertas. || Parágrafo. A nivel municipal, el
personero municipal vigilará el cumplimiento de esta norma. A nivel
departamental y nacional lo hará la Procuraduría General de la Nación.
[2] Código Contencioso Administrativo, artículo 33 — Si el
funcionario a quien se dirige la petición, o ante quien se cumple el deber
legal de solicitar que inicie la actuación administrativa, no es el competente,
deberá informarlo en el acto al interesado, si éste actúa verbalmente; o dentro
del término de diez (10) días, a partir de la recepción si obró por escrito; en
este último caso el funcionario a quien se hizo la petición deberá enviar el
escrito, dentro del mismo término, al competente, y los términos establecidos
para decidir se ampliarán en diez (10) días.
[3] Sostuvo en comunicación de diciembre 14 de 2001 la Procuradora
Regional del amazonas, Marilú Celemin Redondo: “Una vez revisados los archivos
que reposan en esta Procuraduría Regional para establecer si se ha dado
cumplimiento a lo dispuesto por el parágrafo del artículo 151 de la Ley 190 de
1995, en relación con la vigencia que esta Entidad debe ejercer sobre el
departamento Administrativo Ecoturístico del Amazonas, no se encontró registro
alguno que indique cabal cumplimiento a dicha obligación.”
[4] Sentencia C-089 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[5] En la sentencia C-580/01 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) se
dijo al respecto: “No puede negarse que el gran reto que enfrenta el Estado
Social de Derecho que propugna la Carta de 1991, es el de contar con una
sociedad civil democrática, participativa y pluralista que consciente de su responsabilidad
colectiva sea capaz de ejercer sus derechos y asumir sus deberes dentro de un
ambiente de libertad, tolerancia y solidaridad, para lo cual se deben propiciar
las condiciones necesarias que permitan su desarrollo, no como un ente aislado,
autónomo y autorregulado, sino como parte de un sistema más grande en el que
cada una de los actores  —Estado y sociedad— sirven a un propósito común y
complementario, como es el desarrollo económico y el consecuente mejoramiento
de la calidad de vida de la población.  êê Esta es la tendencia
contemporánea en el derecho constitucional,  que a diferencia de la liberal
tradicional - que imaginaba al Estado y a la sociedad como dos sistema
autónomos y diferentes, con límites bien definidos y mínimas relaciones entre
sí -, entiende que el Estado Social debe intervenir para estructurar y
fortalecer una sociedad con la cual pueda interactuar permanentemente, aún
cuando el resultado de esta interdependencia sea la transformación del propio
Estado y de la sociedad, con la eventual y consecuente difuminación entre los
límites de lo público y lo privado.”
[6] Al respecto sostuvo la Corte en la sentencia C-1338/00 (M.P.
Cristina Pardo Schlesinger): “Mirada desde el punto de vista de la dogmática
constitucional, la participación ciudadana es un principio fundamental que
ilumina todo el actuar social y colectivo  en el Estado social de derecho, y
que, en relación con el régimen constitucional anterior, persigue un incremento
histórico cuantitativo y cualitativo de las oportunidades de los ciudadanos de
tomar parte en los asuntos que comprometen los intereses generales.  Por ello
mismo, mirada desde el punto de vista del ciudadano, la participación
democrática  es un derecho-deber, toda vez que le concede la facultad y a la
vez la responsabilidad de hacerse presente en la dinámica social que involucra
inte­reses colectivos. Esa facultad no se circunscribe a los procesos
propiamente políticos, y su ejercicio debe estar adecuadamente garantizado,
pues así lo exigen las mismas normas superiores.”
[7] Corte Constitucional, sentencia T-637 de 2001 (M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa) En este caso se indicó que en una democracia
participativa los ciudadanos tienen derecho deliberar autónomamente y a
dialogar horizontalmente entre sí, sin la necesaria presencia de candidatos a
cargos de elección popular.
[8]
Corte Constitucional, sentencia C-1338/00 (M.P.
Cristina Pardo Schlesinger).