T-567-06
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-567/06
LEGITIMACION EN LA CAUSA POR ACTIVA EN TUTELA-Persona
de la tercera edad como titular del derecho
ACCION DE TUTELA-Hecho superado por nueva encuesta para
reclasificación en SISBEN/SISBEN-Nueva calificación de
situación socioeconómica
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Exoneración de pago de cuota moderadora por
incapacidad económica
INAPLICACION DE NORMAS DEL PLAN
OBLIGATORIO DE SALUD-Requisitos para exoneración
en pago de cuota moderadora
INAPLICACION DE NORMAS DEL PLAN
OBLIGATORIO DE SALUD-Práctica de exámenes excluidos del manual de actividades,
intervenciones y procedimientos
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-El no pago de la cuota moderadora no puede ser una
barrera de acceso a la salud de los más pobres
SECRETARIA DE SALUD-Entidad encargada a nivel territorial de
administrar y dirigir régimen subsidiado en salud
DERECHO A LA SALUD-Práctica de osteosíntesis
Referencia: expediente T-1319013
Accionante: Héctor José Arias Jiménez.
Demandado: Secretaría de Salud de Bogotá y
el Departamento Administrativo de Planeación Distrital.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil seis
(2006).
La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y
Humberto Antonio Sierra Porto, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente,
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de fallos de tutela
proferidos por el Juzgado Sesenta y Uno Civil Municipal de la ciudad de Bogotá
y el Juzgado Doce Civil del Circuito de la misma ciudad, a partir de la acción
de amparo constitucional promovida por Héctor José Arias Jiménez contra la
Secretaría de Salud de Bogotá y el Departamento Administrativo de Planeación
Distrital.
I.       ANTECEDENTES.
1.
La
solicitud
El accionante Héctor José Arias Jiménez interpuso
acción de tutela para que le fueran protegidos los derechos fundamentales a la
salud y a la vida que, según afirma, fueron vulnerados por el Departamento de
Planeación Distrital y la Secretaría de Salud de Bogotá, debido a que por  la
errónea clasificación en el nivel 3 del Sisben, se le estaba cobrando un
porcentaje de los tratamientos médicos que requiere, y que por su difícil
situación económica no puede cancelar.
2.
Reseña
Fáctica
2.1
Según la encuesta del Sisben realizada el 31 de octubre de 1998, el señor
Héctor José Arias fue clasificado en el nivel 3.
2.2 El
3 de agosto de 2005, el señor Arias Jiménez sufrió un accidente en el cual se
lesionó el brazo  derecho.
2.3 El
día 8 de agosto de 2005 el accionante acudió al Hospital de Meissen y  le
diagnosticaron fractura del cúbito derecho, para lo cual debía practicarse la
intervención quirúrgica de osteosíntesis.
2.4 Teniendo
en cuenta que el señor Héctor Arias estaba clasificado en el nivel 3 del
Sisben, se le exigió el pago del 30% del valor de los servicios por concepto de
gastos de recuperación.
2.5
El 10 de agosto de 2005 el señor Héctor José Arias instauró la presente acción
de tutela, y ese mismo día le solicitó al Departamento Administrativo de
Planeación Distrital que le fuera practicada la encuesta Sisben.
3. Consideraciones de la parte actora
3.1
Asevera el actor
que su condición económica ha empeorado desde la última encuesta que le fue
practicada en el año de 1998, y que por lo tanto su clasificación en el Sisben
debe ser modificada, pero que el Departamento de Planeación Distrital, sin
justificación alguna, ha demorado la visita que permita ubicarlo en el nivel
que corresponde. En este sentido, indica el peticionario que, al estar ubicado
erróneamente en el nivel 3 del Sisben, se le está exigiendo  pagar un
porcentaje de la intervención quirúrgica que no puede cancelar debido a su
difícil situación económica.
3.2
Sostiene que la
incapacidad física que padece afecta sus condiciones de vida digna y le impide
desarrollar las actividades laborales necesarias para su sostenimiento y el de
su familia, de modo que, al no contar con los recursos para pagar el 30% de los
servicios médicos, la Secretaría de Salud debe asumir el valor total de la
intervención quirúrgica, tratamientos y medicamentos, de manera que se ampare
su derecho fundamental a la salud en conexidad con la vida.
4. Pretensiones de la  demandante
4.1 Solicita el peticionario que, de acuerdo con su
actual condición económica, se le ordene al Departamento Administrativo de
Planeación Distrital que le practique la encuesta que permita ubicarlo en el
nivel del Sisben que corresponde; y que en todo caso la Secretaría de Salud
cubra el costo de los procedimientos, tratamientos y medicamentos necesarios
para el reestablecimiento de su salud.
5.  Respuesta de los entes accionados
La Secretaría de Salud de Bogotá manifestó
que no ha vulnerado los derechos fundamentales del señor Arias Jiménez, ya que
ésta no es la entidad encargada de prestar los servicios médicos, mas sin
embargo, el Hospital de Meissen ESE le ha brindado los servicios que ha
requerido como persona vinculada al régimen subsidiado y clasificada en el
nivel 3 del Sisben, de tal modo que  le otorgó un subsidio del 70% de la cuota
de recuperación, estando a cargo del actor el 30% restante.
Por otro lado señala que,  si el actor no
contaba con la capacidad económica para pagar la cuota de recuperación exigida,
debió acudir ante la misma entidad hospitalaria para realizar acuerdos de pago
respecto los servicios requeridos.
Indica la entidad que el accionante no
realizó los trámites respectivos para elegir la Administradora del Régimen
Subsidiado que le permitiera acceder a los beneficios parciales, de tal modo
que al no ser parte de los grupos especiales que gozan del beneficio de
gratuidad debe asumir el 30% del valor de la intervención, ya que es el monto
que, de acuerdo con su clasificación Sisben, debe cancelar.
Finalmente solicita que, en caso de que se
exonere al accionante del pago de la cuota de recuperación, la Secretaría sea
autorizada para efectuar el recobro de la misma ante el Fondo de Solidaridad y
Garantía –FOSYGA-.
El Departamento Administrativo de Planeación Distrital
no se pronunció respecto a la acción de tutela.
II.      DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN
1. Sentencia de Primera Instancia
Mediante sentencia del veintiséis de agosto de 2005,
el Juzgado 61 Civil Municipal de Bogotá,  concedió el amparo solicitado
aduciendo que la urgencia de atender el estado de salud del peticionario y
atendiendo  a su difícil situación económica, la Secretaría de salud debía
cubrir los gastos del accionante a través del Fondo Financiero Distrital. Agregó
que la situación económica del tutelante había empeorado desde que se le
realizó la última encuesta Sisben, por lo tanto el Departamento de Planeación
Distrital debió atender la petición del accionante y realizar una nueva
encuesta que reflejara su condición real.
En consecuencia el fallador ordenó (i) a la Secretaría
de Salud, que autorizara los servicios médicos suficientes para atender la
salud del actor, y que cubriera los gastos que esto conllevara a través del
Fondo Financiero Distrital, y (ii) al Departamento Administrativo de Planeación
Distrital, que iniciara las diligencias necesarias para que le fuese realizada
la encuesta Sisben al señor Arias Jiménez.
2. Impugnación:
La Secretaría de Salud, en la impugnación al fallo que
concedió la tutela,  afirmó que la decisión y las consideraciones del a-quo
no tuvieron en cuenta los argumentos expuestos en la contestación de la tutela,
según los cuales al accionante se le están prestando los servicios de salud en
el Hospital de Meissen, solo que debido al nivel de Sisben en el que está
catalogado, el peticionario debe asumir el 30% de la intervención como cuota de
recuperación.
Señala la Secretaría que, contrario a lo dispuesto por
la decisión impugnada, el peticionario no puede acceder a los servicios gratuitamente,
pues el accionante no pertenece a ninguno de los grupos que ostenta tal
beneficio, de tal modo que con el cumplimiento de la orden judicial se
desconocerían las normas vigentes en salud y se afectarían los recursos
destinados al cubrimiento de las necesidades de la población más pobre y
vulnerable.
No coincide con el fallador en que la obligación del
tutelante  de pagar la cuota de recuperación le haya sido trasladada a la
Secretaría de Salud, cuando la reclasificación en el Sisben no es responsabilidad
de la Secretaría de Salud, el accionante no ejerció su derecho de elección de
una ARS y de la misma manera, el actor no acreditó que haya agotado la
posibilidad de llegar a un acuerdo de pago con la entidad hospitalaria.
3. Sentencia de Segunda Instancia
El Juzgado Doce Civil del Circuito de Bogotá, mediante
sentencia del 9 de diciembre de 2005, revocó el numeral segundo  fallo
proferido por el Juez de primera instancia, de tal manera que eximió a la
Secretaría de Salud de cualquier responsabilidad en la prestación del
tratamiento al actor. El ad-quem sostuvo que la Secretaría de Salud no
ha vulnerado los derechos fundamentales del accionante, dado que ésta no es la
entidad encargada de prestar los servicios médicos al señor Arias Jiménez, ni tampoco
aparece que hubiese faltado a sus deberes de vigilancia, dirección y control de
los servicios de salud, esto porque la entidad hospitalaria nunca negó la
prestación de los tratamientos, procedimientos y medicamentos, ni los
condicionó al pago de una suma de dinero. Indicó que el actor tiene la
posibilidad de controvertir el acto administrativo por el cual se le clasificó
en el nivel 3 del Sisben, en consecuencia la presente acción resultaba
improcedente.
El juez mantuvo la orden impartida al Departamento
Administrativo de Planeación Distrital, por la cual debía realizarle la
encuesta SISBEN  al señor Arias Jiménez.
III.    FUNDAMENTOS
JURIDICOS
1. Competencia
A través de esta Sala de Revisión, la Corte
Constitucional es competente para revisar la sentencias proferidas dentro del
proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y
241 numeral 9º de la Constitución Política, en concordancia con los artículos
31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Procedibilidad de la Acción de Tutela
2.1
Legitimación activa
El artículo 86 de la Constitución Política establece
que la acción de tutela es un mecanismo de defensa al que puede acudir
cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus derechos
fundamentales. En el presente caso, el accionante es una persona mayor de edad
que actúa en defensa de sus derechos e intereses; razones por las que se
encuentra legitimado para presentar la acción.
2.2
Legitimación pasiva
Los entes
demandados son entidades estatales, del orden Distrital, las cuales,  de
acuerdo con el artículo 5 de 1991, en su condición de autoridades públicas
están legitimadas como parte pasiva en el presente proceso de tutela.
3. Problema
jurídico
Corresponde a esta Corporación determinar si, dada la
situación del accionante, la exigencia de una cuota de recuperación del 30%
para realizarle la cirugía que requiere, y la demora en la realización de una
nueva encuesta Sisben, en las condiciones de urgencia del peticionario,
constituyen una vulneración de los derechos fundamentales del señor Héctor José
Arias.
4.
Consideraciones previas
Observa la Sala que hay deficiencia en la información
suministrada, en cuanto que no se conoce si el demandante acudió ante el
Hospital de Meissen para, en razón de su incapacidad de pago, solicitar un
acuerdo de pago de la cuota de recuperación o la exoneración de la misma.
Por otro lado se tiene que, en escrito allegado el 6
de septiembre de 2005, el Departamento de Planeación Distrital comunicó el
cumplimiento de lo ordenado en el fallo de primera instancia, de tal modo que
la Subdirección de Desarrollo Social del Departamento Administrativo de
Planeación Distrital le practicó la encuesta de clasificación socioeconómica
Sisben al señor Héctor José Arias el 31 de agosto de 2005, en la que el
accionante obtuvo un puntaje de 6.83 con lo cual quedó clasificado en el nivel
1 del Sisben.
5. La exoneración del pago de la
cuota de recuperación por incapacidad económica.
Con sujeción a los principios constitucionales de
continuidad, eficiencia y solidaridad consagrados en el artículo 48 de la
Constitución, el sistema de seguridad social en salud contempló una serie de
medidas y beneficios orientados a que las personas pobres y vulnerables, sin
capacidad económica para cotizar, pudiesen acceder a la prestación de los
servicios asistenciales.
En este contexto, la jurisprudencia constitucional ha
sentado ciertas bases para la aplicación de la normatividad que contempla el
cobro de los copagos, cuotas moderadoras, cuotas de recuperación y los
porcentajes de semanas de cotización faltante, de manera que dicha normatividad
podrá ser inaplicada en aquellos casos en los que constituye un impedimento
para que las personas puedan acceder a la prestación de determinados servicios
asistenciales que resultan esenciales para la protección de derechos de
carácter fundamental[1].
Es decir que las EPS, las ARS o las
entidades territoriales, según el caso, deberán suministrar la atención médica
en aquellos casos en los cuales, a pesar de exigirse el pago de una cuota de
recuperación, la persona no cuente con los recursos económicos suficientes, al
respecto, la jurisprudencia ha establecidos los requisitos indispensables para
que la exoneración de estas cuotas pueda llevarse a cabo: “(i) la falta del servicio médico o del medicamento vulnera
o amenaza los derechos a la vida y a la integridad física de quien lo requiere;
(ii) ese servicio médico o medicamento no puede ser sustituido por otro que se
encuentre incluido en el P.O.S.; (iii) el interesado no puede directamente
costear el servicio médico o el medicamento, ni puede acceder a éstos a través
de otro plan de salud que lo beneficie, ni puede pagar las sumas que por
acceder a éstos le cobre, con autorización legal, la EPS. y (iv) el servicio
médico o el medicamento ha sido prescrito por un médico adscrito a la EPS o ARS
de quien se está solicitando el tratamiento.” [2].
En consecuencia, cuando una persona se
encuentre en las circunstancias anteriormente anotadas, debe informar su
situación ante la Institución Prestadora de Salud y a su ARS, EPS o a la
Secretaría de Salud respectiva, según sea su condición particular, de tal modo
que estas entidades realicen los trámites necesarios para que sea suministrada
la atención médica sin  necesidad de realizar el pago.
6. Caso Concreto
Para poder dar solución a la presente acción de tutela
y establecer si existe vulneración de los derechos fundamentales del actor, es
necesario analizar las conductas y responsabilidades de cada una de las
entidades demandadas.
En relación con el reclamo del accionante, en cuanto
que el Departamento Administrativo de Planeación Distrital había retardado
injustificadamente la realización de la encuesta Sisben que lo clasificara
según su situación actual, es de observarse que el artículo 3 del Acuerdo 77 de
1997 estableció, en tratándose de la identificación de los potenciales
beneficiarios del régimen subsidiado, que toda persona pode solicitar en
cualquier momento que le sea practicada la encuesta Sisben, lo cual repercute
en la obligación de la entidad de iniciar los trámites pertinentes para que, de
acuerdo con la infraestructura que se cuente, se atienda la solicitud con la
mayor prontitud.
Tal y como consta en la documentación allegada al
expediente, se encuentra que el demandante realizó la solicitud para ser
encuestado el día 10 de agosto de 2005 (de manera concomitante con la
presentación de la acción de tutela), de tal forma que para el 31 de agosto del
mismo año, dando cumplimiento al fallo de primera instancia, el Departamento
Administrativo de Planeación Distrital le había realizado la nueva encuesta
Sisben. En este sentido, es posible establecer que Planeación Distrital cumplió
con su obligación de realizar la encuesta solicitada y se evidencia que su
proceder no ha constituido una actuación negligente, violatoria de los derechos
fundamentales invocados por el accionante.
La reclasificación del tutelante tiene ciertos efectos
previstos den la ley, pues de acuerdo con el artículo 18, numeral 2 del Decreto
2357 de 1995, las personas vinculadas deben cancelar a las Instituciones
Prestadoras de Servicios de Salud solamente un porcentaje de la cuota de
recuperación del respectivo tratamiento, en este sentido, le asignó al  nivel 1
el 5% del valor de los servicios recibidos, sin exceder del equivalente a un
salario mínimo mensual legal vigente, en el nivel dos la cuota es del 10%  sin
exceder del equivalente a dos salarios mínimos, mientras que al nivel 3 le
corresponde pagar el 30%.
Con sujeción a lo anterior, la nueva clasificación
Sisben que obtuvo el tutelante le permite acceder a los beneficios otorgados al
nivel 1, lo que en el presente caso se traduce en la reducción de la cuota de
recuperación de los servicios que el actor requiera, del 30% al 5%. No
obstante, observa la Sala, que si la pretensión del actor estaba dirigida a que
se le exonerara del pago de la cuota de recuperación debido a que carecía de
los recursos económicos para cancelarla, el trámite a realizar no debía estar
dirigido a una nueva clasificación del Sisben, sino que, ante la urgencia de su
situación, debió acudir al Hospital de Meissen para llegar a un acuerdo de pago
o inclusive, solicitar la exoneración de la cuota de recuperación, de la misma
manera el actor podía haber acudido ante el organismo encargado de la
administrar el régimen subsidiado el nivel territorial, la Secretaría de Salud,
para que atendiera su situación.
Ahora bien, para determinar la responsabilidad de la
Secretaría de Salud de Bogotá en el caso sub examine, es necesario
determinar sus obligaciones para con el demandante. En este sentido es posible
identificar que, tal como lo manifestó el juez de segunda instancia, la
Secretaría no es la entidad encargada de suministrar los servicios de salud al
accionante, y en esa medida, no se le puede imputar el incumplimiento de una
obligación que no está a su cargo. De la misma manera, no consta en el
expediente que a la Secretaría se le haya notificado la posición del Hospital
de  prestarle los servicios al actor hasta que cancelara la cuota de
recuperación, finalmente, no aparece demostrado que el peticionario le hubiese
solicitado a la Secretaría de Salud que cubriera el porcentaje que le
correspondía cancelar; es decir que en ningún momento se observa que la entidad
territorial haya incumplido con sus deberes de inspección, vigilancia y
control.
En consecuencia, se encuentra que en el caso concreto
la  Secretaría de Salud no realizó ni omitió conducta alguna que conllevara a
la vulneración de los derechos fundamentales del peticionario, sin embargo, no
puede pasarse por alto la situación fáctica conforme a la cual existe una
persona que requiere la urgente prestación de los servicios de salud y, de
acuerdo con la última encuesta Sisben que se le practicó, no cuenta con los
recursos económicos suficientes para costearse los gastos médicos. Lo anterior
constituye una violación objetiva del derecho a la salud en conexidad con la
vida digna del tutelante, la cual, independientemente de que se adjudique en
alguien la responsabilidad de este hecho, debe ser atendida bajo los
presupuestos normativos del régimen subsidiado de salud.
No obstante que, como se indicó anteriormente, la
Secretaria de Salud no incumplió sus deberes para con el acciónate, es preciso
anotar que en el nivel territorial las secretarías de salud son las entidades
encargadas de administrar y dirigir el régimen subsidiado de salud, en este
entendido, les corresponde atender aquellas situaciones en las que, como en el
caso concreto, las personas se encuentren en un peligro inminente y requieran
la atención inmediata a la que no han podido acceder, y de esta manera se
protejan sus derechos fundamentales
Por tanto, en el caso que nos ocupa, se ordenará a la
Secretaría de Salud de Bogotá que, a través de las entidades prestadoras de
salud, adelante las gestiones pertinentes para que, de no haberse realizado, le
sea practicada la cirugía que el accionante requiere. Esto con sujeción a lo
expuesto en el numeral quinto de la presente providencia, pues si bien el actor
fue clasificado en el nivel 1 del Sisben, la Secretaría deberá asumir el
porcentaje de la cuota de recuperación y los demás servicios que, según el
régimen legal al momento de la cirugía,  el señor Arias no esté en capacidad de
pagar. Sin perjuicio de lo anterior, los emolumentos que la Secretaría de Salud
realice para atender el estado de salud del peticionario podrán ser repetidos
ante el Fondo de Solidaridad y Garantía –FOSYGA-.
IV.
DECISION.
En
mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
Primero. REVOCAR la sentencia
proferida por el Juzgado 12 Civil del Circuito de Bogotá, el nueve de diciembre
de 2005, y, en su lugar, TUTELAR los derechos a la salud y a la vida del
señor Héctor José Arias Jiménez.
Segundo. ORDENAR,
a
la Secretaría de Salud de Bogotá que, a través de las entidades prestadoras de
salud, dentro del término perentorio de cuarenta y ocho (48) horas a partir de
la notificación de esta Sentencia, inicie las gestiones necesarias para que, de
no haberse hecho, le sea practicada la cirugía de osteosíntesis y demás servicios médicos que el
accionante requiera para el reestablecimiento de su salud.
Tercero. SEÑALAR que la Secretaría de Salud, podrá repetir contra el FOSYGA los valores que desembolse en
cumplimiento del presente fallo. El FOSYGA dispondrá de quince (15) días
para reconocer lo debido o indicar la fecha máxima dentro de la cual lo hará y
luego, dará cumplimiento a la obligación reconocida.
Cuarto. Por Secretaría, líbrese la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA
PORTO
Magistrado
AUSENTE CON PERMISO
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
[1]   Sentencia T-695 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[2]   T-058 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa, T-178 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil y T-1204
de 2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero, entre otras.