C-165-19
Sentencia
C-165/19
SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO Y SUPERINDENTENCIA DE
SOCIEDADES-Exequibilidad
condicionada en relación con práctica de visitas de inspección
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de
violación
La Corte ha reiterado que se conoce como “concepto de la violación”,
el cual implica una carga material y no meramente formal, que no se satisface
con la presentación de cualquier tipo de razones o motivos, sino que exige unos
mínimos argumentativos, que se aprecian a la luz del principio pro actione, de tal
suerte que dichas razones o motivos no sean vagos, abstractos, imprecisos o
globales, al punto de impedir que surja una verdadera controversia
constitucional.
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
Conforme a lo dispuesto por la Corte en las Sentencias C-1052 de 2001 y
C-856 de 2005, los siguientes son los mínimos argumentativos que comprenden el
“concepto de la violación”: claridad, cuando existe un hilo conductor de
la argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las
justificaciones en las cuales se soporta; certeza, cuando la demanda recae
sobre una proposición jurídica real y existente y no en una que el actor deduce
de manera subjetiva, valga decir, cuando existe una verdadera confrontación
entre la norma legal y la norma constitucional; especificidad, cuando se
define o se muestra cómo la norma demandada vulnera la Carta Política; pertinencia,
cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de
estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia; y suficiencia, cuando la
demanda tiene alcance persuasivo, esto es, cuando es capaz de despertar
siquiera una duda mínima sobre la exequibilidad de la norma demandada.
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
Con el fin de evitar en lo posible un fallo inhibitorio, la
jurisprudencia constitucional ha señalado que la apreciación de los requerimientos
precitados debe realizarlo la Corte a la luz del principio pro actione, lo cual,
por lo menos, le implica indagar en qué consiste la pretensión del accionante.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Oportunidad procesal para definir la aptitud de
la demanda
Aun cuando en principio, es en el auto admisorio donde se define si la
demanda cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese primer
análisis responde a una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo
únicamente por cuenta del Magistrado Ponente, razón por la cual, la misma no
compromete ni define la competencia del Pleno de la Corte, que es en quien
reside la función constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los
decretos con fuerza de ley (CP art. 241-4-5).
MECANISMOS DE INSPECCION, VIGILANCIA Y CONTROL-Si bien la propia Constitución emplea
dichos términos, ni el constituyente ni el legislador han adoptado una
definición única aplicable a todas las áreas del Derecho/INSPECCION-Definición/VIGILANCIA-Definición/CONTROL-Definición
FUNCIONES DE INSPECCION, VIGILANCIA Y CONTROL-Características/INSPECCION Y VIGILANCIA-Podrían clasificarse
como mecanismos leves o intermedios de control, cuya finalidad es detectar
irregularidades en la prestación de un servicio/CONTROL-Conlleva el poder de adoptar correctivos o incidir
directamente en las decisiones del ente sujeto a control
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Definición
DERECHO A APORTAR Y CONTROVERTIR PRUEBAS-Componente del
derecho fundamental al debido proceso
SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES-Facultades
probatorias
La Corte concluyó que las facultades administrativas otorgadas a las superintendencias
por virtud de lo dispuesto en el artículo 59.4 de la Ley 1480 de 2011 y el
artículo 20 de la Ley 1778 de 2016 no son
contrarias a la Constitución, siempre que las mismas sean ejercidas a la luz de
lo dispuesto en el CPACA y en el CGP
SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO Y
SUPERINTEDENCIA DE SOCIEDADES-No pueden realizar interceptaciones o registros,
ni actividades probatorias que, según la constitución, se encuentren sometidas
a reserva judicial
La Corte
constató que la lectura de las disposiciones acusadas podría conducir a dos
interpretaciones. La primera de ellas, fundada en una interpretación literal,
implica que las superintendencias pueden practicar, sin límite temático alguno,
cualquier tipo de pruebas, incluyendo aquellas cuyo desarrollo se encuentra
sometido a reserva o control judicial. La segunda indica que las disposiciones
demandadas, una vez son interpretadas a la luz del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y de la remisión que este
hace al Código General del Proceso, excluyen tal interpretación. A juicio de
este Tribunal la primera interpretación se opone a la Constitución. Lo
anterior, en la medida que, el artículo 15 Superior (derecho a la intimidad),
prevé que la realización de interceptaciones o registros y otras actividades
probatorias que, según la Constitución, se encuentran sometidas a reserva
judicial, requieren de orden judicial. Por lo tanto, dichos medios de prueba no
podrían ser practicados por las superintendencias sin la respectiva
intervención judicial.
PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO-Preservación
de la ley cuando disposición admite varias interpretaciones
Referencia:
Expediente D-12536
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 59, numeral 4 (parcial) de la Ley
1480 de 2011 y los artículos 20 numeral 1 y 2 (parcial) y 21 (parcial) de la
Ley 1778 de 2016.
Actor:
Jaime Edward Arias Diaz.
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Bogotá,
D.C., diez (10) de abril de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Plena de
la Corte Constitucional (en adelante, “la Corte”), en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
El ciudadano
Jaime Arias Díaz, presenta demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
59 (parcial) de la Ley 1480 de 2011 “Por
medio de la cual se expide el Estatuto del Consumidor y se dictan otras
disposiciones” y los artículos 20
(parcial) y 21 (parcial) de la Ley 1778 de 2016 “Por la cual se dictan normas sobre la responsabilidad
de las personas jurídicas por actos de corrupción transnacional y se dictan
otras disposiciones en materia de lucha contra la corrupción”.
Por
medio de auto de fecha nueve (9) de febrero de 2018, el Magistrado Ponente
dispuso admitir los cargos planteados en la demanda en contra del artículo 59,
numeral 4 (parcial) de la Ley 1480 de 2011 y los artículos 20 numeral 1 y 2
(parcial) y 21 (parcial) de la Ley 1778 de 2016, al constatar que reunían los
requisitos exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991.
Por
consiguiente, en dicho auto ordenó (i) correr traslado al Procurador General de
la Nación a fin de que emitiera su concepto en los términos de los artículos
242.2 y 278.5 de la Constitución. Igualmente, dispuso (ii) fijar en lista el
proceso con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la
norma e (iii) informar de su iniciación al Presidente del Congreso para los
fines previstos en el artículo 244 de la Carta, así como al Presidente de la
República, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y el Derecho,
al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Industria y
Comercio, a la Superintendencia de Sociedades y la Superintendencia de
Industria y Comercio.
Así
mismo, por medio de la Secretaría General de la Corte, se invitó a participar
en el presente proceso al Observatorio Ciro Angarita Barón de la Facultad de
Derecho de la Universidad de los Andes, a la Facultad de Derecho de la
Universidad Sergio Arboleda, a la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad
del Rosario, a la Facultad de Derecho de la Universidad Externado, a la
Facultad de Derecho de la Universidad Javeriana, a la Facultad de Derecho de la
Universidad del Norte, al Programa de Derecho de la Facultad de Ciencias Jurídicas
y Sociales de la Universidad de Caldas, a la Facultad de Derecho de la
Universidad de la Sabana, a la Facultad de Derecho de la Universidad Libre, a
la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho
Procesal, y al Colegio de Abogados Comercialistas. Igualmente, el Magistrado
Sustanciador dispuso la suspensión de los términos del proceso de conformidad
con lo dispuesto en el auto 305 de 2017 hasta tanto la Sala Plena decidiera
levantarlos según lo previsto en el numeral tercero del referido auto.
El
Magistrado Sustanciador, mediante auto 367 de fecha trece (13) de junio de
2018, ordenó levantar la suspensión de los términos en el proceso y como
consecuencia de ello, contabilizar nuevamente los términos procesales a partir
del momento en que se encontraban cuando se dispuso la suspensión.
Cumplidos los
trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley
2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
A.
NORMAS
DEMANDADAS
Las disposiciones que contienen los apartes impugnados
son las siguientes. Es importante destacar que el demandante señala que los
contenidos normativos que se subrayan son inconstitucionales y los apartes que
se destacan en negrilla, son los que en su concepto fundamentan dicha
inconstitucionalidad.
“Ley 1480 de 2011
Por medio de la cual se expide el Estatuto del
Consumidor y se dictan otras disposiciones.
ARTÍCULO 59. FACULTADES ADMINISTRATIVAS DE LA
SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO. Además de la prevista en el capítulo anterior,
la Superintendencia de Industria y Comercio tendrá las siguientes facultades
administrativas en materia de protección al consumidor, las cuales ejercerá
siempre y cuando no hayan sido asignadas de manera expresa a otra autoridad:
1.
Velar por la observancia de las disposiciones contenidas en esta ley y dar
trámite a las investigaciones por su incumplimiento, así como imponer las
sanciones respectivas;
2.
Instruir a sus destinatarios sobre la manera como deben cumplirse las
disposiciones en materia de protección al consumidor, fijar los criterios que
faciliten su cumplimiento y señalar los procedimientos para su aplicación;
3.
Interrogar bajo juramento y con observancia de las formalidades previstas en el
Código de Procedimiento Civil, a cualquier persona cuyo testimonio se requiera
para el esclarecimiento de los hechos relacionados con la investigación
correspondiente. Para los efectos de lo previsto en el presente numeral, se
podrá exigir la comparecencia de la persona requerida, haciendo uso de las
medidas coercitivas que se consagran para este efecto en el Código de
Procedimiento Civil;
4.
Practicar visitas de inspección así como cualquier otra prueba consagrada
en la ley, con el fin de verificar hechos o circunstancias relacionadas con
el cumplimiento de las disposiciones a las que se refiere la presente ley;
5.
Con excepción de las competencias atribuidas a otras autoridades, establecer la
información que deba indicarse en determinados productos, la forma de suministrarla
así como las condiciones que esta debe reunir, cuando se encuentre en riesgo la
salud, la vida humana, animal o vegetal y la seguridad, o cuando se trate de
prevenir prácticas que puedan inducir a error a los consumidores;
6.
Ordenar, como medida definitiva o preventiva, el cese y la difusión correctiva
en las mismas o similares condiciones de la difusión original, a costa del
anunciante, de la publicidad que no cumpla las condiciones señaladas en las
disposiciones contenidas en esta ley o de aquella relacionada con productos que
por su naturaleza o componentes sean nocivos para la salud y ordenar las
medidas necesarias para evitar que se induzca nuevamente a error o que se cause
o agrave el daño o perjuicio a los consumidores.
7.
Solicitar la intervención de la fuerza pública con el fin de hacer cumplir una
orden previamente impartida;
8.
Emitir las órdenes necesarias para que se suspenda en forma inmediata y de
manera preventiva la producción, o la comercialización de productos hasta por
un término de sesenta (60) días, prorrogables hasta por un término igual,
mientras se surte la investigación correspondiente, cuando se tengan indicios
graves de que el producto atenta contra la vida o la seguridad de los
consumidores, o de que no cumple el reglamento técnico.
9.
Ordenar las medidas necesarias para evitar que se cause daño o perjuicio a los
consumidores por la violación de normas sobre protección al consumidor.
10.
Difundir el conocimiento de las normas sobre protección al consumidor y
publicar periódicamente la información relativa a las personas que han sido
sancionadas por violación a dichas disposiciones y las causas de la sanción. La
publicación mediante la cual se cumpla lo anterior, se hará por el medio que
determine la Superintendencia de Industria y Comercio, la Superintendencia
Financiera y será de acceso público;
11.
Ordenar la devolución de los intereses cobrados en exceso de los límites
legales y la sanción establecida en el artículo 72 de la Ley 45 de 1990, en los
contratos de adquisición de bienes y de prestación de servicios mediante
sistemas de financiación o en los contratos de crédito realizados con personas
naturales o jurídicas cuyo control y vigilancia en la actividad crediticia no
haya sido asignada a alguna autoridad administrativa en particular.
12.
Ordenar al proveedor reintegrar las sumas pagadas en exceso y el pago de
intereses moratorios sobre dichas sumas a la tasa vigente a partir de la fecha
de ejecutoria del correspondiente acto administrativo, en los casos en que se
compruebe que el consumidor pagó un precio superior al anunciado.
13.
Definir de manera general el contenido, características y sitios para la
indicación pública de precios.
14.
Ordenar modificaciones a los clausulados generales de los contratos de adhesión
cuando sus estipulaciones sean contrarias a lo previsto en esta ley o afecten
los derechos de los consumidores.
15.
La Superintendencia de Industria y Comercio podrá instruir según la naturaleza
de los bienes y servicios, medidas sobre plazos y otras condiciones, en los
contratos de adquisición de bienes y prestación de servicios.
16.
Fijar el término de la garantía legal de que trata el artículo8 de la presente
ley para determinados bienes o servicios, cuando lo considere necesario.
17.
Fijar el término por el cual los productores y/o proveedores deben disponer de
repuestos, partes, insumos y mano de obra capacitada para garantizar el buen
funcionamiento de los bienes que ponen en circulación, conforme a lo dispuesto
en el numeral 7 del artículo 11  de la presente ley.
18.
Fijar requisitos mínimos de calidad e idoneidad para determinados bienes y
servicios, mientras se expiden los reglamentos técnicos correspondientes cuando
encuentre que un producto puede poner en peligro la vida, la salud o la seguridad
de los consumidores.
En
desarrollo de las funciones que le han sido asignadas a la Superintendencia de
Industria y Comercio esta propenderá por difundir, informar y capacitar en
materia de protección al consumidor.
Ley 1778 de 2016
Por la cual se dictan normas sobre la responsabilidad
de las personas jurídicas por actos de corrupción transnacional y se dictan
otras disposiciones en materia de lucha contra la corrupción.
ARTÍCULO
20. ACTUACIONES Y DILIGENCIAS PARA LA INVESTIGACIÓN ADMINISTRATIVA DEL SOBORNO
TRANSNACIONAL. Para el ejercicio de las competencias
previstas en esta ley, la Superintendencia de Sociedades podrá realizar
todas las actuaciones autorizadas por la ley para el ejercicio de sus funciones
de inspección, vigilancia y control. En especial, podrán:
1.
Realizar visitas de inspección, decretar y practicar pruebas y recaudar
toda la información conducente.
2.
Solicitar a las personas naturales y jurídicas el suministro de datos,
informes, libros y papeles de comercio que se requieran para el
esclarecimiento de los hechos.
3.
Interrogar, bajo juramento y con observancia de las formalidades previstas para
esta clase de pruebas en el Código General del Proceso, a cualquier persona
cuyo testimonio pueda resultar útil para el esclarecimiento de los hechos
durante el desarrollo de sus funciones.
ARTÍCULO
21. RENUENCIA A SUMINISTRAR INFORMACIÓN. Las
personas jurídicas, que se rehúsen a presentar a la Superintendencia de
Sociedades los informes o documentos requeridos en el curso de las
investigaciones administrativas, los oculten, impidan o no autoricen el
acceso a sus archivos a los funcionarios competentes, remitan la
información solicitada con errores significativos o en forma incompleta, o no
comparezcan a las diligencias probatorias de la Superintendencia de Sociedades
sin justificación, serán sancionadas con multa a favor de esta
Superintendencia, hasta de doscientos mil (200.000) salarios mínimos mensuales
legales vigentes al momento de la ocurrencia de los hechos. La
Superintendencia de Sociedades podrá imponer multas sucesivas al renuente, en
los términos del artículo 90 de la Ley 1437 de 2011.
La
sanción a la que se refiere el anterior inciso se aplicará sin perjuicio de
la obligación de suministrar o permitir el acceso a la información o a los
documentos requeridos, en los términos del artículo 20 de esta
ley.
Dicha
sanción se impondrá mediante resolución motivada, previo traslado de la
solicitud de explicaciones a la persona a sancionar, quien tendrá un término de
diez (10) días para presentarlas.
La
resolución que ponga fin a la actuación por renuencia deberá expedirse y
notificarse dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del término
para dar respuesta a la solicitud de explicaciones. Contra esta resolución
procede el recurso de reposición, el cual deberá interponerse dentro de los
cinco (5) días siguientes a la fecha de la notificación.
PARÁGRAFO. Esta
actuación no suspende ni interrumpe el desarrollo del procedimiento
administrativo sancionatorio que se esté adelantando para establecer la
comisión de infracciones a disposiciones administrativas”.
B.
LA
DEMANDA
El
demandante solicita la declaración de inconstitucionalidad de las expresiones
subrayadas al considerar que ellas vulneran lo dispuesto en los artículos 15
(derecho a la intimidad), 28 (inviolabilidad del domicilio) y 29 (debido
proceso) de la Constitución.
En primer
lugar, en opinión del accionante, las normas demandadas son contrarias al
derecho a la intimidad. El artículo 15 de la Constitución señala que todas las
personas tienen el derecho a la intimidad personal y familiar, que implica el
deber correlativo, a cargo del Estado, de velar por su respeto y garantía. Además,
prevé de una parte, la garantía de recolección, tratamiento y circulación de
datos con sujeción al principio de libertad y demás garantías constitucionales;
y, de otra, protege la inviolabilidad de la correspondencia y otras formas de
comunicación privada, con la excepción del deber de presentar los libros de
contabilidad y demás documentos privados cuya exigencia será posible para
efectos judiciales o tributarios, así como de inspección vigilancia e
intervención del Estado.
A
partir de la jurisprudencia constitucional, prescribir que durante una visita
de inspección las superintendencias pueden (i) practicar las pruebas
consagradas en la ley -sin precisar a qué ley se refiere- y (ii)
solicitar cualquier clase de información -sin definir el tipo o si procede la
revisión de archivos físicos o magnéticos-, amplía las atribuciones de dichas
autoridades administrativas al punto de “vacia[r] de contenido la protección
constitucional”.
Con
la remisión general que hacen los apartes demandados a la ley, las
superintendencias están en capacidad de examinar lugares, personas y cosas,
según el artículo 236 del Código General del Proceso (en adelante, “CGP”),
a pesar de que no están autorizadas para ello en la Constitución. De esta
forma, tales atribuciones son susceptibles de ser extendidas a equipos de
comunicación privada (tabletas o computadores, por ejemplo). Igualmente, señala
el demandante que puede existir una vulneración al artículo 15 Superior,
considerando que el artículo 233 del CGP determina que, en el curso de una
inspección judicial con prueba pericial, las partes tienen el deber de
facilitar datos, cosas y acceso a los lugares necesarios a los peritos. En
adición a ello, las facultades de las superintendencias, al tenor de las normas
impugnadas, permiten obtener los elementos de prueba indicados en el artículo
275 de la Ley 906 de 2004, siendo estos (i) los descubiertos o recogidos en
desarrollo de un registro, allanamiento, inspección corporal o registro
personal; (ii) los obtenidos mediante filmación, fotografía, video o cámaras de
vigilancia; y (iii) los mensajes de datos a través de cualquiera de los medios
técnicos previstos para ello.
Por
otro lado, las disposiciones demandadas se oponen a lo dispuesto en el inciso
3º del artículo 15 de la Constitución el cual prohíbe cualquier injerencia en
la correspondencia y demás formas de comunicación privada, a menos que exista
una orden judicial. Dicha garantía se extiende a los equipos, documentos o
medios a través de los cuales circulan esas comunicaciones. Así las cosas, según
expone la demanda, la Corte debe declarar la inconstitucionalidad de las
disposiciones acusadas “bajo el entendido que las Superintendencias en el
ejercicio de sus funciones administrativas no pueden practicar cualquier
prueba, ni exigir la entrega de archivos y/o equipos o información, si estos
entrañan la intromisión en la correspondencia y las comunicaciones de los
investigados”. En adición a ello, debe disponer la inconstitucionalidad del
artículo 21 dado que “no es procedente el establecimiento de una sanción en
contra de quien, en ejercicio de sus derechos constitucionales, niegue el
acceso a archivos, documentos, equipos y comunicaciones, frente a los cuales,
las Superintendencias carecen de la facultad jurídica y constitucional para
pedir”.
En segundo
lugar, manifiesta el accionante que las disposiciones demandadas son
contrarias al artículo 28 (inviolabilidad del domicilio) de la Constitución. Para
sustentar lo anterior, señala en su escrito que como lo ha destacado la
jurisprudencia constitucional (sentencia. C-519 de 2007), las personas tienen
derecho, al tenor del artículo 28 Superior, a que su domicilio no sea
registrado sino únicamente en virtud de mandamiento escrito de autoridad
judicial. La jurisprudencia también ha señalado que hace parte del núcleo esencial
de la inviolabilidad del domicilio, la existencia del control judicial, en
algunos casos previo y en otros posterior.
De
esta forma, considera el accionante que las disposiciones acusadas tienen
varios defectos contrarios a la Constitución: (i) confieren “un excesivo
margen para la discrecionalidad”; (ii) no existe un control judicial previo
al ejercicio de las competencias; (iii) no prevén una orden de registro ni
fijan las causales que lo permiten; (iv) no existen reglas ni protocolos para
el registro; (iv) no indican que las visitas de inspección tengan por propósito
proteger valores superiores –vida o dignidad- o evitar un peligro inminente y
grave respecto de la vida, la integridad personal, la seguridad o la salubridad
de las personas; (v) no delimitan las decisiones de las superintendencias de
manera que sea posible su control judicial en el caso de excesos o
arbitrariedades; y (vi) no regulan la forma en que debe realizarse el control
judicial posterior a la respectiva actuación administrativa. Sobre este último
aspecto, indica que es importante referir que, al tratarse de actuaciones
administrativas de trámite o preparatorias, no podrían ser impugnadas ante la
jurisdicción administrativa de manera que, siguiendo lo señalado por el Consejo
de Estado, el control judicial sobre tales actos “sería solo eventual e
indirecto y sujeto a que se demande el acto administrativo que ponga fin a la
actuación de las Superintendencias”.
En tercer
lugar, el accionante considera que las disposiciones demandas son
contrarias a lo dispuesto en el artículo 29 (debido proceso) de la
Constitución. El artículo 29 de la Constitución garantiza el debido proceso en
actuaciones administrativas. Según la jurisprudencia constitucional (sentencias
C-957 de 2011 y C-248 de 2013), el debido proceso tiene amparo especial cuando
el procedimiento puede comprometer derechos fundamentales. Dado que en los
trámites regulados por las normas demandadas se encuentran comprometidos
derechos como la intimidad, el domicilio y la propiedad privada, el legislador
tenía la obligación de ser particularmente riguroso al regular la realización
de visitas de inspección por parte de las superintendencias. Así las cosas “al
expedir una norma que carece de la delimitación que el debido proceso exige,
vacía de contenido la protección constitucional que se debe prodigar”.
Las
competencias de las superintendencias en lo relativo a la inspección,
vigilancia y control son administrativas y reflejan el ejercicio del poder de
policía administrativa. A pesar de que no han sido reguladas de manera precisa
la jurisprudencia constitucional, con apoyo en lo establecido por la Ley 222 de
1995, ha intentado delimitar el alcance de cada una de dichas funciones. Ahora
bien, a pesar de que en ejercicio de la función de inspección y conforme al
artículo 15 Superior, las superintendencias pueden solicitar documentos, ello
no implica que de ahí se desprenda la posibilidad de practicar cualquier prueba
y, por esa vía, acceder a comunicaciones o allanar el domicilio laboral o
personal. Para proceder en esa dirección, se requeriría autorización judicial.
Las
disposiciones demandadas violan el artículo 29 de la Carta al desconocer la
obligación de prever las formas propias de cada juicio puesto que no establecen
“cómo se forma la decisión sobre la visita de inspección, si proceden o no
recursos en ella, cuánto tiempo debe durar, si los documentos y demás bienes
recaudados en esta se pueden recuperar y en cuánto tiempo, si hay o no control
judicial posterior, y ante que autoridad”. Tal regulación, en consecuencia,
desconoce el principio de preexistencia del proceso y de las reglas que lo
rigen. Conforme a ello, fijar la sanción prevista en el artículo 21 de la Ley
1778 de 2016 por la no entrega de la información, viola la Constitución.
El
demandante concluye solicitando a la Corte declarar la inexequibilidad de las
disposiciones demandadas y, subsidiariamente, “que mediante sentencia
aditiva se integren al contenido normativo demandado, los elementos normativos
de que carece a fin de brindar plenas garantías a los derechos fundamentales
transgredidos”.
C.
INTERVENCIONES
1.
Intervenciones
oficiales
a.
Ministerio
del Interior
El
Ministerio del Interior[1]
solicita a la Corte (i) declararse inhibida para resolver el fondo del
asunto por ineptitud sustantiva de la demanda; y, en subsidio (ii)
declarar que las normas acusadas son exequibles.
Para
fundamentar su solicitud de inhibición, el Ministerio del Interior señala que
la demanda no cumple con los requisitos de certeza, especificidad y pertinencia
del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991. Al respecto indica que la demanda se
funda en una interpretación que hace el demandante de las normas, por lo cual
no se trata de un asunto de constitucionalidad sino de una aproximación
particular y subjetiva a las normas acusadas. Según la jurisprudencia, los
cargos deben desprenderse de la lectura debida y cabal de las normas que se
acusan. Por lo tanto, afirma que la Corte debe declararse inhibida para conocer
el fondo del asunto.
En
subsidio, el Ministerio del Interior solicita a la Corte declarar la
exequibilidad de las disposiciones demandadas con base en tres argumentos. En primer
lugar, señala que la alegada vulneración al artículo 15 de la Constitución
parte de una interpretación errada del accionante. Contrario a lo afirmado por
éste (i) las normas demandadas autorizan la práctica de los medios probatorios
consagrados en la legislación vigente. Por lo tanto, el ejercicio de las
facultades otorgadas a las superintendencias debe hacerse en observancia de
este régimen normativo. Adicionalmente (ii) las facultades conferidas a las
superintendencias persiguen un fin plausible: combatir la corrupción.
En segundo
lugar, señala que las disposiciones demandadas no vulneran el derecho a la
inviolabilidad del domicilio consagrado en el artículo 28 de la Constitución.
Las visitas de inspección, la práctica de pruebas y la solicitud de
información, son facultades que tienen por objeto el esclarecimiento de los
hechos. Estas facultades no trasgreden el artículo 28 Superior, en tanto con
ellas “se protege al comerciante y a la ciudadanía de aquellos que tienen
prácticas comerciales contrarias a la ley”[2].
En tercer
lugar, argumenta que las normas demandadas no vulneran el derecho al debido
proceso. Una lectura de las disposiciones acusadas evidencia que el legislador
veló por esta garantía fundamental pues los infractores, consumidores y
comerciantes tienen “a su disposición todas las garantías que el
ordenamiento jurídico colombiano consagra para la defensa y protección de los
intereses de las personas naturales y jurídicas que se vean involucradas en una
actuación de esta índole (…)”[3].
b.
Ministerio
de Comercio Industria y Turismo
El
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo[4]
solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las normas demandadas
por las siguientes razones. En primer lugar, señala que las facultades
probatorias otorgadas a la Superintendencia de Industria y Comercio -en
adelante SIC- tienen fundamento constitucional y además persiguen un fin
legítimo. En efecto estas facultades encuentran su fundamento constitucional en
los artículos 116 y 189 de la Constitución, el artículo 24 del CGP, y lo
decidido por la Corte Constitucional en la sentencia C-156 de 2013. Por otro
lado, señala que de acuerdo con la sentencia C-1141 de 2000, los derechos del
consumidor exigen que todos los poderes públicos actúen para su defensa. Las
facultades otorgadas por las normas demandadas tienen como objeto,
precisamente, proteger los derechos de los consumidores a través de la
investigación, visitas de inspección y práctica de pruebas a posibles
infractores.
En segundo
lugar, la Ley 1778 de 2016 es constitucional pues tiene como propósito y
finalidad combatir el fenómeno de la corrupción. Con base en el Conpes 167 de
2013, define la corrupción como “el uso del poder para desviar la gestión de
lo público hacia el beneficio de lo privado”[5]
e indica que es una necesidad básica generar esfuerzos institucionales para
prevenirla y combatirla. Igualmente señala que el Estado tiene la obligación
internacional de luchar contra la corrupción. Para demostrar lo anterior,
transcribe (i) el prefacio de la Convención de las Naciones Unidas contra la
Corrupción; (ii) el considerando y los artículos 1, 5, 6, 26, 28 y 31 de la Resolución
de la Asamblea General de las Naciones Unidas, Nº 58/4 del 31 de octubre de
2003; y (iii) apartes de la Cumbre Anticorrupción de Londres (2016), dónde se
mencionó, con relación a Colombia, que la corrupción “afecta la estabilidad
y socaba la paz” y también, se adquirió el compromiso de expedir “regulación
para establecer un estándar de cumplimiento contra el soborno”[6].
Por
último, señala que la argumentación del demandante parte de una premisa
equivocada: presumir que la sola intervención de las superintendencias implica
una violación a los derechos fundamentales. Esta premisa es incorrecta pues
desconoce que la ley es general y abstracta y los derechos fundamentales son de
carácter individual y “como tal, deben ser alegados en cada proceso particular,
por parte del sujeto que se sienta afectado (…)”[7].
c.
Superintendencia
de Sociedades
La
Superintendencia de Sociedades[8]
solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las disposiciones
acusadas con base en seis argumentos. En primer lugar, expone que las
facultades otorgadas en la Ley 1778 de 2016 tienen por objeto el cumplimiento
de obligaciones internacionales adquiridas por Colombia. Específicamente, la
implementación de la “Convención para combatir el cohecho de servidores
públicos extranjeros en transacciones comerciales internacionales” (en
adelante, la “Convención”) aprobada mediante la Ley 1573 de 2012, y
declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-944 de 2012.
En el
año 2015, en ejercicio del proceso de revisión de los avances en la
implementación de la Convención, la OCDE recomendó al Estado colombiano (i)
reformar urgentemente su legislación para asegurarse que todas las personas
jurídicas puedan ser responsables de hechos de corrupción; y (ii) ejecutar todo
lo que se requiera para asegurar que los procedimientos contra personas
jurídicas no dependan del inicio del procedimiento en contra de las personas
naturales.
En
atención a estas recomendaciones, se promulgó la Ley 1778 de 2016[9]. En
efecto, en la exposición de motivos del proyecto de ley, el legislador
justificó expresamente y de manera razonada la necesidad de contar con un “régimen
administrativo de responsabilidad para las personas jurídicas, debido a las
características de las facultades probatorias y la eficiencia en el ejercicio
de la función administrativa en Colombia”[10].
La Superintendencia de Sociedades señala que una revisión del trámite que se le
dio al proyecto de ley en el Senado permite concluir que el legislador (i)
tenía la intención de que las superintendencias no dependieran de la Fiscalía
para desarrollar investigaciones administrativas. Sin embargo, debido a que
como autoridades delegatarias de una función presidencial no pueden realizar
actuaciones reservadas a las autoridades judiciales, se propuso que “ejercieran
las facultades que usualmente utilizan para su función de inspección,
vigilancia y control”[11];
(ii) limitó la facultad de solicitar documentos a las personas jurídicas a lo
requerido para el esclarecimiento de los hechos; y (iii) sujetó la posibilidad
de imponer multas a lo dispuesto en el Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo (en adelante, el “CPACA”).
En segundo
lugar, las normas demandadas definen los límites de las funciones de
inspección, vigilancia y control atribuidas a las superintendencias en atención
a los parámetros constitucionales que al respecto ha fijado la Corte
Constitucional, a saber, la reserva de ley y la claridad.  En efecto, es el
Congreso quien de acuerdo con el artículo 150, numeral 8 – es competente para “[e]xpedir
las normas (…) para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia”,
establecidas, para la Superintendencia de Sociedades, en los artículos 83 - 85
de la Ley 222 de 1995. Además, el alcance de estas facultades en la norma
demandada es claro “pues las mismas se ejercen como parte de una
investigación en materia de soborno transnacional, y solamente se extienden a
la revisión de los documentos y papeles de la persona jurídica investigada”[12].
En tercer
lugar, afirma que no se cumple el requisito de certeza pues se trata
de una demanda fundada en la interpretación equivocada que hace el demandante
de las normas acusadas, incumpliendo así lo dispuesto en las sentencias C-243
de 2012 y C-136 de 2017. En opinión de la Superintendencia de Sociedades, la
interpretación del demandante adiciona elementos a los artículos 20 y 21 de la Ley
1778 de 2016, como son “el registro y allanamiento al domicilio de la
persona jurídica y de sus documentos, y la interceptación de las comunicaciones
de ésta y sus funcionarios”[13].
En
este orden, manifiesta que la demanda confunde las facultades conferidas a la
Fiscalía General de la Nación en el artículo 250 Superior con las facultades de
inspección, vigilancia y control otorgadas legalmente a la Superintendencia de
Sociedades. A diferencia de lo que ocurre con la Fiscalía, la Superintendencia
de Sociedades no realiza registros, allanamientos e interceptaciones que
requieran de orden judicial previa y control posterior. En el trámite administrativo,
la Superintendencia de Sociedades realiza visitas de inspección y solicita
documentos; el ejercicio de estas facultades no requiere orden judicial previa
ni control posterior.
En cuarto
lugar, afirma que las disposiciones demandadas no vulneran la
inviolabilidad del domicilio contenida en el artículo 28 de la Constitución. De
acuerdo con la Corte Constitucional (sentencia C-519 de 2007) la inviolabilidad
busca proteger “más que el espacio físico, al individuo en su seguridad e
intimidad”[14].
Así, con la inspecciones, la Superintendencia de Sociedades no vulnera la
inviolabilidad del domicilio pues el domicilio de las personas jurídicas “no
se refiere a la habitación o protección de la intimidad y seguridad de las
personas”[15].
En quinto
lugar, señala que tampoco existe vulneración al derecho a la intimidad
consagrado en el artículo 15 de la Constitución. Los artículos 49 y 61 del
Código de Comercio establecen que la reserva de los libros y papeles de las
sociedades no resultan oponibles a las entidades que ejercen funciones de
vigilancia. En la sentencia C-062 de 2008 la Corte indicó que el concepto de “libros
y papeles de comercio” abarca libros contables, datos y archivos
consignados. De acuerdo con ello, en ejercicio de la función de vigilancia e
inspección, la Superintendencia de Sociedades tiene la facultad de solicitar y
revisar “los documentos, datos, informes, libros y papeles de comercio de
los sujetos sometidos a su control”[16].
El ejercicio de esta facultad no supone una interceptación y, por el contrario,
se trata de una manifestación de sus facultades de inspección, vigilancia y
control. Estas facultades no son ilimitadas pues la misma ley establece
restricciones al señalar que estas solamente pueden ejercerse (i) en el ámbito
de una investigación en materia de soborno transnacional; y (ii) sólo se
extienden a la revisión de documentos que sean necesarios para esclarecer los
hechos de la investigación.
d.
Superintendencia
de Industria y Comercio
La SIC[17]afirma
que la demanda se sustenta en una premisa equivocada: considerar que esta
superintendencia tiene facultades indeterminadas en relación con la práctica de
pruebas en el contexto de las visitas administrativas de inspección. Con
fundamento en dicha premisa, el demandante concluye, equivocadamente, que la
superintendencia puede realizar actuaciones tales como allanamientos e
interceptaciones sin contar con orden judicial previa.
En
opinión de la SIC esta errada interpretación del demandante hace que la Corte
deba proferir (i) un fallo inhibitorio por ineptitud sustantiva de la
demanda; o, en subsidio, (ii) declarar que las normas demandadas son
exequibles.
En
este sentido, la SIC señala que en este caso se presenta una ineptitud
sustantiva de la demanda dado que no satisface los criterios de certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia. El requisito de certeza no
está acreditado porque las facultades conferidas por las normas demandadas no
son irrestrictas ni pueden ejercerse al antojo de las superintendencias. Por el
contrario, existen varias disposiciones en el ordenamiento jurídico colombiano
que delimitan la manera en que estas deben ejercerse. Primero, el artículo 15
Superior permite a los entes que ejercen funciones de inspección, vigilancia y
control, exigir únicamente la información pública o privada que requieran para
el cumplimiento de esas funciones. Además, los artículos 2 (fines del Estado),
83 (principio de la buena fe) y 209 (finalidades de la función administrativa)
de la Constitución constituyen un marco constitucional aplicable al ejercicio
de estas funciones administrativas. En el plano legal, por su parte, el
artículo 4 de la Ley 1480 de 2011 establece que “en lo no previsto en esta
ley para las actuaciones administrativas se le aplicarán las reglas contenidas
en el Código Contencioso Administrativo”. Por su parte, el artículo 40 del
CPACA prescribe que a las actuaciones administrativas se les aplica el CGP.
Refuerza
lo dicho el Decreto 4886 de 2011 y la Circular Única de la Superintendencia de
Industria y Comercio. Allí se establecen límites y condicionamientos para esta
entidad al momento de realizar visitas administrativas de inspección, a saber:
(i) solo pueden realizarse cuando el fin sea verificar el cumplimiento de las
disposiciones legales; (ii) habilitan a la superintendencia para que solicite
información “no para que acceda a ella sin el consentimiento del
inspeccionado”[18].
A diferencia de lo que ocurre con los allanamientos, los investigados pueden
oponerse a la realización de la diligencia; (iii) la información que se
solicite solo puede ser aquella que se requiera para ejercer la función
específica; (iv) la superintendencia “debe cumplir con las formalidades
aplicables”; (v) la información debe servir para el esclarecimiento de los
hechos que se averiguan; (vi) durante la visita debe levantarse un acta en la
que se deje constancia de lo ocurrido; (vii) las visitas sólo pueden ser
ordenadas por el rango directivo, es decir, el superintendente o los delegados.
Igualmente,
el ejercicio de tales facultades está sujeta a los límites sustanciales
impuestos por la Ley 1581 de 2012 y la Ley 1755 de 2015 en materia de
protección de datos. Esta normativa obliga a la superintendencia a “asegurar
la reserva de las informaciones y documentos que lleguen a conocer en el desarrollo”[19] de
sus funciones. Con base en las anteriores consideraciones, la SIC concluye que
“el reproche que plantea la demanda no es verificable del contenido del
numeral 4 del artículo 59 de la ley 1480 de 2011, sino que se basa en una mera
interpretación del actor que considera que aquel puede ser leído sin tener en
cuenta el resto del ordenamiento aplicable”[20].
Por
otro lado, señala que la demanda no es específica porque no tiene un
cargo en concreto que ponga en evidencia que las normas acusadas contradicen la
Constitución. Por el contrario, la demanda “se erige solo contra lo que, en
sentir del demandante, deja de decir la norma y no contra lo que efectivamente
dice”[21].
Tampoco es pertinente pues no plantea un problema de constitucionalidad
verificable sino “una situación de conveniencia de las decisiones
legislativas en materia de protección al consumidor”[22], cuyo
efecto es menoscabar las competencias de la superintendencia y en esa medida,
disminuye la eficacia del ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia
y control. Finalmente, la demanda no es suficiente al no generar una
verdadera duda sobre la constitucionalidad de las normas acusadas. Con base en
esto, no satisface las exigencias mínimas con las que debe cumplir un reproche
de constitucionalidad.
Por
otro lado, señala el interviniente que en materia de funciones de inspección,
vigilancia y control de las superintendencias, el legislador cuenta con un
amplio margen de configuración. Lo anterior en la medida en que de acuerdo con
la Corte Constitucional “la libertad de configuración es inversamente
proporcional a la precisión y amplitud con la que la Constitución regula una
institución jurídica.”[23]
Así, teniendo en cuenta que no existe una definición de la funciones de
inspección, vigilancia y control, la SIC concluye que “un reproche
constitucional respecto de una ley que desarrolle las funciones de Inspección,
Vigilancia y Control hace que el requisito de exponer de manera clara, cierta,
específica, pertinente, y suficiente las razones por las cuales la norma es
inconstitucional, adquiere una especial relevancia”[24].
Ante
el supuesto que la Corte decidiera estudiar el fondo de la controversia, la SIC
afirma que las normas demandadas deben declarase ajustadas a la Constitución.
Para fundamentar su posición, comienza por analizar el alcance y contenido de
las funciones de inspección vigilancia y control.
Al
respecto señala que no existen definiciones absolutas de inspección, vigilancia
y control según la tesis adoptada en las sentencias C-570 de 2012 y C-851 de
2013. En este sentido, en las normas que asignan las funciones a las
superintendencias se “definen en cada caso los términos en los que aquellas
pueden ser ejercidas[25]”.
Sin embargo, en relación con cada una de estas funciones indica lo siguiente.
En
cuanto la función de inspección, afirma que esta consiste en la facultad
que tienen ciertas autoridades para acceder a información de los sujetos que
son objeto de control. De esta facultad se deriva la prerrogativa de realizar
visitas administrativas sin necesidad de que medie una orden judicial previa.
Sobre este punto, la jurisprudencia ha diferenciado entre el domicilio en
sentido estricto y el domicilio en sentido amplio. El primero corresponde al
lugar de habitación y goza de fuertes prerrogativas de protección. El segundo,
por su parte, es aplicable a lugares como oficinas, plantas, oficinas o
establecimientos de comercio donde “la protección debe ceder ante otros
intereses constitucionalmente relevantes como la protección del funcionamiento
del mercado”[26].
En efecto, el ordenamiento jurídico le impone al comerciante la obligación de
proporcionar la información que requieran autoridades de control, sin que éste
pueda oponer la reserva de ley.
En
cuanto la facultad de control, a partir de la sentencia SU-1010 de 2008,
la SIC la define como una manifestación del poder punitivo del Estado, cuya
expresión sancionatoria es necesaria para realizar los valores del orden
jurídico (citando también las sentencias C-030 de 2012 y C-214 de 1994). De
acuerdo con la sentencia C-032 de 2017 esta potestad se encuentra sujeta a
estrictos requisitos constitucionales que deben ser garantizados. El artículo
21 de la Ley 1778 de 2016 cumple con estos requisitos pues (i) define la
conducta susceptible de ser sancionada; y (ii) establece el contenido material
de la sanción.
En segundo
lugar, argumenta que el actor se equivoca al analizar las figuras de las
visitas de inspección administrativa a la luz de los criterios aplicables a los
allanamientos, interceptaciones y el monitoreo del espectro electromagnético.
Al respecto señala que de acuerdo con la jurisprudencia Constitucional
(sentencias C-032 de 2017, C-640 de 2002 y C-921 de 2001[27]) las
garantías y prerrogativas de los procesos judiciales no son equiparables a
aquellas de los procesos administrativos. Lo anterior en la medida en que entre
estos procedimientos existen diferencias en relación con las finalidades de la
actuación administrativa, en los principios involucrados y en la disímil
estructura probatoria. Así, mientras que una diligencia judicial de
allanamiento, por ejemplo, se encuentra rodeada de garantías como la exigencia
de una orden judicial previa, en el caso de las visitas administrativas “el
ordenamiento flexibiliza dichas restricciones en aras de favorecer que el
procedimiento sea más ágil y rápido, dada la necesidad de una intervención
eficaz y oportuna en determinadas esferas como lo es la protección de la
economía de mercado”[28].
En tercer
lugar, señala que si la Corte opta por estudiar el fondo del asunto, debe
aplicar el juicio de razonabilidad[29]
conforme al cual debe primero, verificar que las normas acusadas tengan un fin
constitucionalmente legitimo[30];
segundo, comprobar la idoneidad de la medida; tercero, verificar que no exista
una forma menos gravosa para conseguir el objetivo perseguido[31]. La
aplicación de este juicio al caso concreto demuestra que las disposiciones
demandas se ajustan a la Constitución pues:
(i)
Las
disposiciones demandadas tienen un fin legítimo pues propenden por la “eficiencia
en la función administrativa y la protección de la economía del mercado”[32];
(ii)
Las
disposiciones demandadas contienen medidas idóneas para la consecución
de los fines. La idoneidad de las medidas en este caso se encuentra reconocida
expresamente por el artículo 15 de la Constitución que establece que para los
casos de “inspección vigilancia e intervención del Estado podrá exigirse la
presentación de libros de contabilidad y demás documentos privados, en los
términos que señale la ley”[33].
(iii)
Las
disposiciones demandadas contienen medidas necesarias dado que no
existen medidas menos lesivas para conseguir el fin buscado. En efecto, de
acuerdo con la SIC, someter las visitas de inspección a un aviso u orden
judicial previa sería contraproducente pues (i) el aviso permitiría que el
sujeto investigado ocultara información relevante; y (ii) obtener una
autorización judicial obstaculizaría y demoraría injustificadamente el
desarrollo de este tipo de actividades, lo cual sería contrario a la eficiencia
y agilidad necesaria en estos procedimientos.
Finalmente,
la SIC señala que el juicio de constitucionalidad en este caso exige
preguntarse por el sacrificio desproporcionado de otros valores
constitucionales fundamentales, a saber, la inviolabilidad del domicilio y la
intimidad.  De acuerdo con esta entidad, en el caso concreto, las sentencias
C-505 de 1999 y C-301 de 2012, resolvieron esta problemática a favor de la
eficiencia en la función administrativa y la protección de la economía de
mercado. En esta decisiones, la Corte señaló que “en tratándose de lugares
laborales como oficinas, plantas industriales o establecimientos de comercio,
el derecho a la intimidad y la inviolabilidad del domicilio debe ceder ante la
necesidad de proteger otros intereses constitucionalmente válidos como, en este
caso, los principios de la función administrativa y la protección de la
economía del mercado”[34].
Por lo anterior, la limitación a la intimidad y a la inviolabilidad del
domicilio, en ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control
previstas en las disposiciones acusadas, es razonable y proporcional a los
intereses constitucionales[35].
Con base en lo anterior, solicita, de manera subsidiaria, declarar exequibles
las normas acusadas[36].
2.
Intervenciones
académicas
a.
Instituto
Colombiano de Derecho Procesal
El
Instituto Colombiano de Derecho Procesal[37]
(en adelante, el “ICDP” o el “Instituto”) solicita a la Corte
declarar la exequibilidad condicionada de las disposiciones demandadas.
Para el ICDP, las disposiciones acusadas son exequibles únicamente si se
interpreta que la posibilidad de que las superintendencias practiquen cualquier
medio probatorio dispuesto en la “ley” no incluye los medios probatorios
dispuestos en la ley penal. El ICDP señala que las disposiciones
demandadas amplían las facultades probatorias de las superintendencias en
cuanto (i) no delimitan los medios de prueba que pueden ser practicados; y (ii)
no establecen de manera específica la “ley” a la cual las
superintendencias pueden acudir vgr., penal, civil, laboral o
administrativa.
De
acuerdo con el Instituto, la indeterminación en cuanto a los medios de prueba
no resulta inconstitucional pues es armónica con el artículo 165 del CGP que
consagra la libertad en los medios de prueba. Por el contrario, la amplitud y
vaguedad del término “ley” sí resultaría inconstitucional en la medida
en que permitiría interpretar que las superintendencias pueden aplicar
disposiciones penales y por tanto practicar pruebas que tienen un carácter
invasivo en la intimidad de las personas. En opinión del Instituto, ello sería
contrario a la Constitución pues las funciones de inspección, vigilancia y
control “se limitan a la no interposición de medidas coercitivas”[38]. Por
lo tanto, permitir la aplicación de disposiciones penales implicaría que las
superintendencias “se verían revestidas de un poder y unas facultades que
simplemente no tienen, ni deberían tener”[39].
b.
Academia
Colombiana de Jurisprudencia
La
Academia Colombiana de Jurisprudencia[40]
(en adelante, la “ACJ”) solicita a la Corte declarar exequibles
las normas acusadas por las siguientes razones. En primer lugar,
considera que la violación al derecho a la intimidad sobre la que se fundamenta
la demanda es errada. La facultad para practicar visitas y recaudar documentos
que las normas demandadas le asignan a las superintendencias son facultades que
la misma Constitución ya le había atribuido a estas entidades. En efecto, el
inciso 4 del artículo 15 de la Constitución, establece que las entidades que
ejercen funciones de inspección, vigilancia y control, como las
superintendencias, pueden “exigir la presentación de libros de contabilidad
y demás documentos privados”. Esta facultad, sin embargo, está condicionada
a que (i) su ejercicio se haga en los términos señalados en la ley[41], y
(ii) las solicitudes en comento se encuentren relacionadas “con el objeto de
la inspección o la materia bajo vigilancia”[42].
En segundo
lugar, la ACJ señala que el inciso tercero del artículo 15 y el inciso
primero del artículo 28 de la Constitución, disponen que el registro e
interceptación de las comunicaciones y el domicilio requieren de orden
judicial. Una autorización legal para que las superintendencias realicen este
tipo de diligencias no es per se contraria a la Constitución. Lo anterior,
en la medida en que la Superintendencia de Sociedades como la de Industria y
Comercio, “han sido revestidas por la ley [excepcionalmente] con
funciones jurisdiccionales”[43].
Precisamente, la atribución de funciones jurisdiccionales hace posible que procedan
con “el decreto y práctica de pruebas, inspecciones, solicitar el suministro
de información que considere relevante dentro de las investigaciones de su
competencia, imponer sanciones a quienes no cumplan requerimientos”[44].  De
acuerdo con lo anterior, concluye que las disposiciones acusadas son una
autorización legal que permite a dichas superintendencias “ejercer funciones
más allá de su naturaleza administrativa y tener competencia para ejercer
funciones jurisdiccionales con estricto apego a lo señalado en la ley que les
asignó dichas competencias”[45].
En tercer
lugar, señala que no existe una violación al artículo 29 de la Constitución
pues el ejercicio de las competencias conferidas a las superintendencias
culmina con un acto administrativo “frente al cual el interesado tiene a su
disposición los recursos (…) pertinentes por la vía gubernativa o por la vía
jurisdiccional”[46].
Sin embargo, indica que si a juicio de esta Corte “existe un vacío para que
las normas acusadas puedan ser aplicadas correctamente (…), el camino sería su
reglamentación por el poder ejecutivo para limitar y determinar específicamente
en qué términos deben ser ejercidas dichas funciones”[47].
c.
Universidad
Sergio Arboleda
La
Universidad Sergio Arboleda[48]
solicita a la Corte declarar la exequibilidad condicionada de las
disposiciones demandadas. De acuerdo con esta universidad, las facultades de
decreto de pruebas y solicitud de datos e informes contenidas en las
disposiciones demandadas son constitucionales únicamente si se interpreta (i) que
estas sólo se pueden ejercer respecto de documentos comerciales o de interés
público; y (ii) siempre y cuando se respeten la reserva legal, el derecho a la
intimidad de los involucrados, los secretos empresariales y cualquier otro
asunto que por mandato constitucional o legal solo pueda ser revelado con orden
judicial previa.
Para
fundamentar su solicitud, sostiene que de acuerdo con la sentencia C-570 de
2012, las funciones de inspección, vigilancia y control tienen un objeto
determinado que consiste en “verificar que no haya irregularidad en el
servicio prestado por la entidad vigilada, y por lo tanto, [su] ejercicio (…)
se debe mantener dentro de aquellos límites”. Por lo anterior, las pruebas
decretadas en las actuaciones administrativas deben guardar plena relación con
el proceso y respetar los límites de reserva legal e intimidad.
El
artículo 59 de la Ley 1480 de 2011 y el artículo 20 de la Ley 1778 de 2016
establecieron las facultades de decreto de pruebas y solicitud de datos e
informes de manera amplia “sin dejar claridad sobre los límites de su
función, lo cual podría ir en contra del derecho a la intimidad”[49]. Por
lo tanto, con el objeto de evitar estas violaciones, debe declararse la
exequibilidad condicionada de las disposiciones demandadas en los términos
descritos.
d.
Universidad
Externado de Colombia
La
Universidad Externado de Colombia[50]
solicita a la Corte declarar exequibles las normas acusadas con
fundamento en los siguientes argumentos. En primer lugar, argumenta que
las funciones otorgadas a las superintendencias por las normas demandadas se
encuentran autorizadas por la Constitución, y además, están previstas y
determinadas en la ley y en los decretos reglamentarios. Así, la Ley 1480 de
2011 le otorgó a la SIC la facultad de velar por el consumidor y “como
consecuencia de ello, le permitió la realización de visitas de inspección y la
práctica de cualquier medio de prueba contemplado en la ley”[51]. En
el mismo sentido, las facultades otorgadas en los artículos 20 y 21 de la Ley
1778 de 2016 se justifican en la “imperiosa labor” de combatir el
soborno transnacional y, por ello, la Superintendencia de Sociedades “tiene
la tarea de iniciar investigaciones e imponer sanciones a las personas
jurídicas involucradas en esta modalidad delictiva (…)”[52].
En segundo
lugar, señala que las normas demandadas no vulneran el derecho fundamental
a la intimidad pues es el mismo artículo 15 de la Constitución el que establece
que las superintendencias están habilitadas para exigir la “presentación de
libros de contabilidad y demás documentos privados, en los términos que señale
la ley”. Igualmente, señala que las facultades consagradas en las normas
acusadas “jamás podrán encaminarse a la práctica de pruebas que escapen de
la esfera de sus funciones”[53].
En este orden, las competencias de las superintendencias se encuentran
limitadas pues “la inspección o práctica de pruebas debe estar dirigida a
constatar el cumplimiento de las normas que amparan los derechos de los
consumidores (…) o encaminada a investigar supuestos de soborno
transnacional”[54].
En tercer
lugar, argumenta que las normas demandadas no vulneran la inviolabilidad
del domicilio contenida en el artículo 28 de la Constitución. Al respecto,
explica que “una Superintendencia no podrá registrar el domicilio de un
ciudadano sin orden judicial previa”[55].
En efecto, las normas demandadas se refieren a visitas o inspecciones en
establecimientos de comercio. Estas normas no están relacionadas con visitas a
domicilios y residencias.
En cuarto
lugar, señala que las normas demandadas no vulneran el derecho al debido
proceso. Ello es así en la medida en que, como se expuso, las facultades
administrativas se encuentran plasmadas en la Constitución y desarrolladas en
la ley. Por otro lado, señala que sería ilógico que en ejercicio de las
funciones administrativas que le otorgan las normas demandadas, las superintendencias
tuvieran que solicitar autorización judicial pues ello impediría que estas
adelantaran sus labores con eficiencia. Por último, señala que si con ocasión
de una inspección o práctica de pruebas de una superintendencia se generan
irregularidades “los administrados tienen un elenco de medios de control
contencioso administrativo para el amparo de sus derechos”[56].
A
pesar de la solicitud inicial, bajo la argumentación antecedente solicita que
la declaratoria de exequibilidad sea condicionada. Lo anterior, con el fin de
que se interprete que las facultades administrativas de las Superintendencias
de Industria y Comercio y de Sociedades únicamente permite realizar
inspecciones y practicar pruebas relacionadas con el objeto de sus funciones y
no respecto de otros asuntos que no han sido atribuidos por la ley, los cuales
requieren de orden de autoridad judicial, como es el caso del registro del
domicilio y la inspección corporal, entre otras.
e.
Universidad
del Rosario
La
Universidad del Rosario[57]
solicita a la Corte declarar exequibles las normas acusadas con
fundamento en los siguientes argumentos. En primer lugar, señala que la
disposición acusada -numeral 4 del artículo 59 de la Ley 1480 de 2011- cumple
con un fin legítimo en la medida en que le otorgó las facultades de inspección,
vigilancia y control a la SIC, con el propósito de velar por los derechos de
los consumidores[58].
En esa línea, destaca que se trata de normas de orden público que pretenden
salvaguardar un bien superior. También, señala que las facultades
administrativas, citando la sentencia C-610 de 2012, se rigen por principios
constitucionales como el debido proceso -artículo 29 Superior- y los principios
para el correcto ejercicio de la función pública -artículo 209 Superior-.
En segundo
lugar, explica que las normas demandadas en “tratándose de materia
procesal, [remite a] las contenidas en el Código de Procedimiento
Administrativo y de [lo] Contencioso Administrativo CPACA”[59],
particularmente al artículo 211 de tal código. Así, las facultades de las
superintendencias se encontrarían reguladas por dichos estatutos procesales,
pues la remisión “tiene como único fin señalar que las actuaciones en lo que
hoy sería el Código General del Proceso, (…) se encuentran reguladas por
la normatividad existente y aplicable”[60].
En tercer
lugar, señala que el desconocimiento de esta facultad tendría efectos
adversos pues haría “nugatoria la función de la administración para recaudar
pruebas in situ y así poder utilizarlas en el marco de la investigación
administrativa”[61].
En cuarto
lugar, señala que las disposiciones demandadas no vulneran el derecho al
debido proceso de los investigados. Con fundamento en las sentencias C-032 de
2017 y C-1189 de 2005, indica que dentro de esta garantía existe la posibilidad
de cuestionar la validez de una actuación o decisión administrativa. En tal
sentido, el debido proceso pretende “brindar las garantías al ejercicio de
las funciones que como policía administrativa ejercen las superintendencias”[62].
Igualmente, con fundamento en la sentencia C-034 de 2014, señala que las normas
acusadas no vulneran el debido proceso porque “el investigado, tiene a su
disposición, diversas opciones para aportar pruebas y controvertirlas”[63].
En quinto
lugar, argumenta que las disposiciones demandadas no vulneran el derecho a
la intimidad contenido en los artículos 15 y 28 de la Constitución en la medida
en que el mismo artículo 15 de la Constitución, faculta a las superintendencias
para solicitar los libros de contabilidad y demás documentos privados que
requieran. Así mismo, señala que a pesar de la existencia de esta facultad, la
autoridad no podrá acceder a estos documentos si el ciudadano no se lo permite.
Por último, señala que esta facultad se diferencia de un registro o
interceptación, los cuales requieren autorización judicial previa. Con
referencia a la inviolabilidad del domicilio citan la intervención del
Ministerio Público en la sentencia C-816 de 2014. Igualmente, indica que las
normas acusadas tienen el propósito de garantizar el interés general, corregir
los desequilibrios derivados de las relaciones de mercado y promover desarrollo
con equidad.
Con
fundamento en lo anterior, la Universidad del Rosario concluye que las normas
demandadas deben ser declaradas exequibles pues estas “tienen como propósito
garantizar el interés general del conglomerado de consumidores, remediar fallas
en el mercado y promover el desarrollo con base en la equidad”[64].
3.
Intervenciones
ciudadanas
a.
Jaime
Andrés Salamanca Mojica
El
ciudadano Jaime Andrés Salamanca Mojica solicita a la Corte que condicione
la constitucionalidad[65]
de las disposiciones demandadas en el sentido de que las facultades probatorias
de la SIC, en actuaciones administrativas, no pueden ser contrarias a los
incisos 3º y 4º del artículo 15 de la Constitución Política. Por lo tanto, la
SIC carece de competencia para registrar teléfonos celulares y correos
electrónicos en desarrollo de visitas administrativas. Para fundamentar su
petición, señala que en múltiples sentencias – T-696 de 1996, T-349 de 1993,
C-657 de 1996, T-916 de 2008 – la Corte Constitucional ha reiterado la
inviolabilidad de las comunicaciones, principalmente a los allanamientos de
correos electrónicos y celulares. Igualmente señala que en sentencia C-505 de
1999, la Corte afirmó que una autoridad administrativa no puede registrar o
inspeccionar correspondencia u otras formas de comunicación privada[66].
A
pesar de lo anterior, argumenta que en la práctica la SIC “ha venido
registrando los correos electrónicos y las conversaciones de WhatsApp, llamadas
entrantes y salientes mensajes de texto en sus visitas de inspección
administrativa, sin que medie orden judicial alguna para ello”, Como prueba
de lo anterior, cita una sentencia de tutela del Tribunal Superior de Bogotá en
la que este tribunal comprobó que en una vista de inspección esta entidad
intervino correos electrónicos. El Tribunal consideró que esta interceptación
era contraria al derecho a la intimidad.
De
acuerdo con el interviniente esta decisión demuestra que la interpretación que
la SIC le ha dado a sus facultades es contraria a la Constitución. En efecto,
esta entidad ha considerado que “respecto de las pruebas que puede recaudar
en el curso de una actuación administrativa, existe un género “documentos” y
que una de las especies es la correspondencia”[67].
Naturalmente, esta interpretación es contraria a lo dispuesto en los artículos
15 y 28 de la Constitución.
D.
INFORMES
ESPECIALES REQUERIDOS EN EL AUTO ADMISORIO DE LA DEMANDA
En el
numeral sexto del auto admisorio, el Magistrado Sustanciador dispuso requerir a
las Superintendencias de Sociedades y de Industria y Comercio para que
indicaran (i) la clase de eventos en que han sido ejercidas las competencias a
las que se refieren las disposiciones acusadas; (ii) el número aproximado de
oportunidades en que ello ha ocurrido; (iii) si existen reglas o protocolos
particulares para el ejercicio de estas facultades; y (iv) los efectos
específicos que tendría la declaratoria de inexequibilidad de las disposiciones
demandadas para el cumplimiento de las funciones atribuidas a dichas
superintendencias.
1.
Superintendencia
de Sociedades
La
Superintendencia de Sociedades[68]
aportó los argumentos que justifican la exequibilidad de las normas demandadas,
en el mismo sentido de lo dispuesto en la sección Ca.i.1c
anterior. Respecto de cada una de las solicitudes de información realizadas, indicó
lo siguiente:
a.
Clases
de eventos en que han sido ejercidas las competencias a las que se refieren las
disposiciones acusadas. Informa que estas facultades se ejercen dentro de las
investigaciones administrativas para determinar la existencia de conductas de
soborno transnacional en los términos de los artículos 2 y 3 de la Ley 1778 de
2016.
b.
El
número aproximado de oportunidades en que se han ejercido las facultades. Señala
que actualmente existe un trámite en curso para determinar si hay lugar a la
aplicación de la multa prevista en el artículo 21 de la Ley 1778 de 2016. Por
otro lado, se han realizado 15 visitas de inspección de las previstas en el
artículo 20 de la misma ley.
c.
Reglas
o protocolos aplicables. Precisó que tratándose de visitas administrativas en
razón de investigaciones sobre soborno trasnacional, existen protocolos de trabajo,
con criterios técnicos ampliamente discutidos, que permiten el adecuado
desarrollo de las visitas para regular, entre otras cosas, el manejo de la información.
En el informe se anexó el “Manual de Visitas Administrativas en las Investigaciones
de Corrupción Transnacional en desarrollo de la Ley 1778 de 2016”[69].
d.
Efectos
específicos que tendría la declaratoria de inexequibilidad. Indica que las
facultades otorgadas son fundamentales para que esta entidad pueda obtener
información esencial para adelantar investigaciones administrativas. Así, una
eventual declaratoria de inconstitucionalidad generaría cuando menos dos
efectos adversos: (i) afectaría sustancialmente la capacidad de la Superintendencia
de Sociedades para ejercer de forma efectiva las funciones de investigación y
sanción “pues quedaría privada de poderes para obtener información relevante
en las investigaciones”[70];
y (ii) impediría el acceso a información de entidades “que no son objeto de
supervisión pero que sí se encuentran cubiertas por el ámbito de aplicación de
la ley 1778 de 2016 v.gr., entidades sin ánimo de lucro o sociedades
supervisadas por otra entidad”[71].
2.
Superintendencia
de Industria y Comercio
La SIC[72] dio
respuesta al requerimiento de información en un documento que consta de cuatro
partes cada una de las cuales da respuesta a las preguntas formuladas en el
auto admisorio de la demanda.
a.
Clases
de eventos en que han sido ejercidas las competencias las que se refieren las
disposiciones acusadas
La
SIC precisó que los eventos en los que las competencias a las que se refiere el
numeral 4 del artículo 59 de la Ley 1480 de 2011 han sido ejercidas, no son
novedosos, pues dicha norma lo que hizo fue recoger “las facultades
administrativas otorgadas a la entidad en materia de protección al consumidor,
sin perjuicio de las que le han sido atribuidas en normas especiales”[73].
Indicó que la Delegatura para la Protección del Consumidor actúa en ejercicio
de las facultades consagradas en el artículo 11 del Decreto 4886 de 2011, y que,
dentro de ésta, según el artículo 12 Ibídem, la encargada de ejercerlas
es la Dirección de Investigación de Protección al Consumidor[74]. En
este sentido, indica que las atribuciones acusadas “hacen parte de las
labores de inspección y vigilancia preventiva”. Por último, señala que las
visitas de inspección se realizan no solamente para velar por el cumplimiento
de las normas sobre protección al consumidor “sino también para el ejercicio
cabal de sus funciones en materia de protección de la competencia, protección
de datos personales y metrología legal y reglamentos técnicos” [75].
b.
Número
aproximado de oportunidades en que se han ejercido las facultades
Desde
la promulgación del Estatuto del Consumidor hasta agosto de 2018, se han
realizado 1.610 visitas de inspección dentro de las 8.873 averiguaciones
preliminares adelantadas por la Dirección de Investigación de Protección al
Consumidor[76].
Número aproximado de oportunidades en que han sido
ejercidas las competencias a las que se refiere el Nº 4 del artículo 59 de la
Ley 1480 de 2011[77]
Periodo
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Total
Averiguaciones
preliminares
510
731
1.238
1.460
1.631
2.242
1.061
8.873
Visitas
de inspección
226
202
249
282
266
334
51
1.610
Por
su parte, señala que en materia de protección de la competencia se han
realizado 1.495 visitas administrativas. En materia de protección de datos
personales, 105. Finalmente, en materia de inspección de reglamentos técnicos
se han realizado 10.329. Así, en total, la SIC ha realizado 13.539 visitas
administrativas.
c.
Reglas
o protocolos aplicables
En
cuanto a los protocolos de la entidad para el ejercicio de las funciones
consagradas en la norma acusada, indica que estas funciones se sujetan al
Protocolo contenido en el Capítulo Séptimo del Título I de la Circular Única de
la Superintendencia de Industria y Comercio. Con ello, tras la transcripción de
varios apartes, concluye que la Entidad se sujeta a un “procedimiento
meticuloso para el desarrollo de las visitas administrativas, (…) se
deja constancia en un acta de visita en la que se registra todo lo ocurrido
durante la diligencia, circunstancia que permite la constitución de una prueba
documental”[78].
d.
Efectos
específicos de la declaratoria de inexequibilidad
La
SIC señala que una eventual declaratoria de inexequibilidad entorpecería las
labores de investigación, lo que en últimas perjudicaría al consumidor “quien
eventualmente vería defraudadas sus expectativas respecto de la reacción
oportuna de la Entidad”[79].
Señala que estas facultades son fundamentales pues (i) las visitas
administrativas proveen de un insumo investigativo relevante; y (ii) el
contacto directo con el objeto de la averiguación preliminar “se convierte
en una garantía de imparcialidad en la investigación”[80].
E.
CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
Procurador General de la Nación solicita a la Corte que se inhiba de
efectuar un pronunciamiento de fondo respecto de las expresiones demandadas del
artículo 59 de la Ley 1480 de 2011 y de los artículo 20 y 21 de la Ley 1778 de
2016. Lo anterior en el entendido de que los cargos respecto de la presunta
violación de la intimidad, la inviolabilidad del domicilio y el debido proceso,
son insuficientes. Subsidiariamente, en caso de que la Corte examine de
fondo estos cargos, solicita declarar la exequibilidad de las
disposiciones demandadas salvo en lo que se refiere a la expresión “así
como cualquier otra prueba consagrada en la ley” contenida en el artículo
59 de la Ley 1480 de 2011. Respecto de esta expresión, el Procurador
solicita a la Corte declarar la exequibilidad condicionada.
a.
Insuficiencia
de los cargos relativos a la presunta violación de la intimidad, la
inviolabilidad del domicilio y el debido proceso
El
Procurador argumenta que salvo lo referido a la expresión “así como
cualquier otra prueba consagrada en la ley” prevista en el artículo 59 de
la Ley 1480 de 2011, los cargos de la demanda carecen de certeza, suficiencia y
especificidad por las siguientes razones.
En primer
lugar, señala que el cargo relativo a la inviolabilidad del domicilio
carece de certeza pues se funda en situaciones hipotéticas, y una interpretación
subjetiva de las disposiciones basadas en un parámetro estricto de protección
del domicilio. El demandante no explica las razones por las cuales considera
que la protección al domicilio de habitación debe extenderse al domicilio
corporativo o domicilio ampliado. Por otro lado, el cargo carece de suficiencia
pues el demandante no explica las razones por las cuales concluye que las
visitas pueden realizarse en lugares de los que se predica la reserva judicial.
Una lectura sistemática de la norma, por el contrario, demuestra que las
visitas a las que se refiere la norma son visitas en contextos comerciales.
En segundo
lugar, el Procurador señala que el cargo relativo a la violación al derecho
la intimidad carece de certeza y pertinencia. El cargo carece de certeza
pues este se funda, nuevamente, en un hipotético, a saber: que las
disposiciones demandadas habilitan el acceso a todo tipo de información. Esta
lectura no se desprende del texto del artículo 59 de la Ley 1480 de 2011, ni el
artículo de la Ley 1776. Por el contrario, lo que autoriza el legislador en
estas disposiciones “es la realización de visitas de inspección en las que
prima facie se aplica la excepción al derecho a la intimidad previsto en el
inciso 4 del artículo 15 de la Carta Política”[81]. Lo
anterior en la medida en que estas normas se refieren a la posibilidad de
solicitar información comercial, “que no se encuentra en el fuero íntimo de
las personas”[82].
Por otro lado, el cargo carece de pertinencia “porque aplican un estándar de
protección diverso al previsto por la Constitución Política”[83].
En tercer
lugar, el Procurador señala que el cargo del accionante tendiente a
demostrar que las normas acusadas son violatorias del debido proceso en razón a
su vaguedad, carece de certeza por estar fundado en una interpretación
subjetiva. La interpretación del demandante desconoce que (i) la norma
demandada únicamente permite solicitar información “conducente” limitando así
el universo de documentos respecto de los cuales recae la facultad; y (ii) las
disposiciones demandadas contienen un remisión expresa a las reglas probatorias
de la Ley 1437 de 2011, y por lo tanto, las facultades de las superintendencias
no pueden ser ejercidas arbitraria ni discrecionalmente.
En cuarto
lugar, el Procurador afirma que el cargo tendiente a demostrar que las
facultades otorgadas a las superintendencias resultan desproporcionadas, carece
de pertinencia. Lo anterior en la medida en que en la Constitución “no
existe una definición estática que diferencie las atribuciones probatorias
frente a las facultades de inspección, vigilancia y control, como lo estima el
accionante”[84].
Una alegación en abstracto de que la inspección es una función de intervención
débil “no logra ser constitucionalmente suficiente para cuestionar la
posibilidad de desplegar la facultad probatoria señalada en las normas
demandadas”[85].
En quinto
lugar, señala que el cargo tendiente a demostrar que no existen medios para
ejercer el control sobre las pruebas que puedan practicarse ya que la Ley 1437
de 2011 no habilita el control de los autos de trámite, carece de certeza.
Ello es así, en la medida en que la ausencia de medios de control deriva de la Ley
1437 de 2001 y no es consecuencia de las normas acusadas.
Finalmente,
solicita que la Corte se inhiba de conocer los cargos en contra del artículo 21
de la Ley 1778 de 2016 referidos a la potestad sancionatoria por renuencia
probatoria. Estos cargos se fundaban exclusivamente en la presunta
inconstitucionalidad de la facultad probatoria del artículo 20 de la misma ley.
Así, ante la falta de aptitud de los cargos en contra del artículo 20, los
cargos en contra del artículo 21 deben correr la misma suerte.
b.
Exequibilidad
de las normas demandadas, excepto de la expresión “así como cualquier otra
prueba consagrada en la ley” contenida en el numeral 4 del artículo 59 de la Ley
1480 de 2011 debe ser declarada exequible condicionadamente
En
subsidio, solicita que las disposiciones demandadas sean declaradas exequibles
en caso de que la Corte decida hacer “una interpretación adecuada de los
preceptos demandados, como lo hizo en la sentencia C-082 de 2018”[86].
Por
lo demás, el Procurador señala que la frase “así como cualquier otra prueba
consagrada en la ley” contenida en el numeral 4 del artículo 59 de la Ley
1480 de 2011 establece una remisión indeterminada a la ley que crea un riesgo
de vaguedad en la interpretación de las facultades de la SIC. Es posible
superar esta indeterminación interpretando que la norma se refiere únicamente a
los medios probatorios dispuestos en el CPACA. Sin embargo, esta vaguedad haría
posible interpretar que la SIC puede practicar, también, aquellas pruebas que
requieren autorización judicial. Lo anterior sería inconstitucional “puesto
que el proceso a cargo de la Superintendencia de Industria y Comercio no se
encuentra amparado por las garantías y regulaciones superiores que sí permiten
a la Rama Judicial”[87].
Con fundamento en lo anterior, solicita que la norma sea declarada exequible en
el entendido de que la expresión “así como cualquier otra prueba consagrada
en la ley” se refiere únicamente a las pruebas previstas en la primera
parte de la Ley 1437 de 2011, sobre el procedimiento administrativo.
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
1.
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o de la Constitución
Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir
definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.
B.
CUESTIÓN PREVIA
Aptitud de la demanda -Reiteración de jurisprudencia
2.
El
Decreto 2067 de 1991, en su artículo 2°, establece los elementos que debe
contener la demanda en los procesos de control abstracto de constitucionalidad.
En particular, la norma precisa que las demandas de inconstitucionalidad deben
presentarse por escrito, en duplicado, y deben cumplir con los siguientes
requisitos: (i) señalar las normas cuya inconstitucionalidad se demanda y
transcribir literalmente su contenido o aportar un ejemplar de su publicación
oficial; (ii) señalar las normas constitucionales que se consideran
infringidas; (iii) presentar las razones por las cuales dichos textos se
estiman violados; (iv) si la demanda se basa en un vicio en el proceso de
formación de la norma demandada, se debe señalar el trámite fijado en la
Constitución para expedirlo y la forma en que éste fue quebrantado; y (v) la
razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.
3.
En
cuanto al tercero de los requisitos anotados, la Corte ha reiterado que se
conoce como “concepto de la violación”[88], el cual implica una
carga material y no meramente formal, que no se satisface con la presentación
de cualquier tipo de razones o motivos, sino que exige unos mínimos
argumentativos, que se aprecian a la luz del principio pro actione, de
tal suerte que dichas razones o motivos no sean vagos, abstractos, imprecisos o
globales, al punto de impedir que surja una verdadera controversia
constitucional.
4.
Conforme
a lo dispuesto por la Corte en las Sentencias C-1052 de 2001 y C-856 de 2005,
los siguientes son los mínimos argumentativos que comprenden el “concepto de
la violación”: claridad, cuando existe un hilo conductor de la
argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las
justificaciones en las cuales se soporta; certeza, cuando la demanda
recae sobre una proposición jurídica real y existente y no en una que el actor
deduce de manera subjetiva, valga decir, cuando existe una verdadera
confrontación entre la norma legal y la norma constitucional; especificidad,
cuando se define o se muestra cómo la norma demandada vulnera la Carta
Política; pertinencia, cuando se emplean argumentos de naturaleza
estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de mera
conveniencia; y suficiencia, cuando la demanda tiene alcance persuasivo,
esto es, cuando es capaz de despertar siquiera una duda mínima sobre la
exequibilidad de la norma demandada.
5.
Con
el fin de evitar en lo posible un fallo inhibitorio, la jurisprudencia
constitucional ha señalado que la apreciación de los requerimientos precitados
debe realizarlo la Corte a la luz del principio pro actione, lo cual,
por lo menos, le implica indagar en qué consiste la pretensión del accionante[89].
6.
En
línea con lo anterior, en la sentencia C-623 de 2008, reiterada, entre otras,
en las sentencias C-894 de 2009, C-055 y C-281 de 2013, este Tribunal precisó
la oportunidad procesal para definir la aptitud de la demanda en los siguientes
términos:
“(…)
Aun cuando en principio, es en el auto admisorio donde se define si la demanda
cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese primer análisis
responde a una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo
únicamente por cuenta del Magistrado Ponente, razón por la cual, la misma no
compromete ni define la competencia del Pleno de la Corte, que es en quien
reside la función constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los
decretos con fuerza de ley (C.P. art. 241-4-5)”.
7.
Por
lo demás, es claro que la Corte, al realizar un análisis detallado de los
requisitos de procedibilidad de la demanda, puede emitir un fallo inhibitorio.
Es importante mencionar que, el análisis que realiza la Corte ya contiene las
intervenciones de las entidades oficiales, academia, ciudadanos y el Ministerio
Público, y dichas opiniones y conceptos son considerados por este tribunal al
momento de tomar una decisión, en la medida que, contienen elementos de juicio
relevantes[90].
Por ello, si alguno de los intervinientes en la demanda conceptúa sobre la aptitud
de la demanda, esta cuestión puede, y cuando hay solicitud sobre el particular,
debe ser analizada por la Sala, incluso con posterioridad al auto admisorio de
la demanda.
Caso concreto: Aptitud sustantiva
de los cargos formulados por el accionante
8.
El Ministerio de Justicia, la Superintendencia
de Industria y Comercio, la Superintendencia de Sociedades y la Procuraduría
General de la Nación consideran que la demanda no tiene aptitud sustancial pues carece de certeza, pertinencia y suficiencia. Consideran que los cargos
expuestos por el demandante están basados en una interpretación hipotética que
lo llevan concluir que las disposiciones demandadas: (i) otorgan facultades probatorias que no están
jurídicamente delimitadas; y (ii) facultan a las superintendencias a practicar
incluso aquellas diligencias probatorias que de acuerdo con la Constitución
están sujetas a reserva judicial.
9.
La Corte no comparte la interpretación de estas entidades. En
primer lugar, constata que la demanda se soporta sobre razones de
inconstitucionalidad que son claras, en tanto, siguen un hilo conductor en la
argumentación que, prima facie, permiten comprender la presunta inconformidad
entre las normas demandadas y los mandatos constitucionales. De igual manera,
los argumentos expuestos por el demandante cumplen con el requisito de certeza,
comoquiera que recaen sobre una proposición jurídica que, en primer lugar, se
desprende del contenido de las normas acusadas y, en segundo lugar, establece
que mediante el ejercicio de las facultades previstas en dichas normas se
podría llegar a vulnerar lo dispuesto en los artículos 15 (derecho a la
intimidad), 28 (inviolabilidad del domicilio), y 29 (debido proceso).
10.
Con relación al requisito de especificidad, es posible
afirmar que las disposiciones demandadas no establecen de manera detallada las
reglas procesales aplicables al ejercicio de las facultades administrativas de
la Superintendencia de Industria y Comercio y la Superintendencia de Sociedades
en materia de protección al consumidor y soborno transnacional. Por lo tanto, prima
facie, es razonable interpretar que el ejercicio de estas facultades no
está jurídicamente delimitado. Por otro lado, podría interpretarse que las
disposiciones demandadas facultan a dichas Superintendencias para practicar
cualquier prueba contenida en la “ley”. En la medida en que las
disposiciones demandadas no distinguen entre “ley” penal y “ley”
administrativa etc., en opinión de la Corte, desde un análisis macro no carece
de sustento objetivo poder interpretar que se faculta a dichas Superintendencias
a realizar incluso aquellas diligencias probatorias que de acuerdo con la
Constitución y el Código de Procedimiento Penal (Ley 906 de 2004) están sujetas
a reserva judicial.
11.
A partir de estas razones, colige la Corte que los cargos
propuestos en la demanda sobre presunta vulneración a lo dispuesto en los
artículos 15 (derecho a la intimidad), 28 (inviolabilidad del domicilio) y 29
(debido proceso) de la Constitución, generan una duda mínima sobre la
constitucionalidad de las normas demandadas. Por lo cual, la
demanda supera el análisis sobre la aptitud sustancial. En consecuencia, la
Corte procederá a emitir un pronunciamiento de fondo sobre la
constitucionalidad de la norma acusada.
C.
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE
LA DECISIÓN
12.
A
efectos de simplificar el análisis de la demanda, la Corte considera que los argumentos del accionante pueden sintetizarse y
agruparse de la siguiente manera:
13.
Primer
cargo.
El numeral 4º (parcial) del artículo 59 de la Ley 1480 de 2011 y los numerales
2º y 3º (parcial) del artículo 20 de la Ley 1778 de 2016, violan lo dispuesto
en los artículos 15 (derecho a la intimidad) y 29 (debido proceso) de la
Constitución. Afirma el accionante que las competencias administrativas otorgadas
a las superintendencias en estas disposiciones resultan excesivamente
indeterminadas respecto de: (i) las pruebas cuya práctica pueden ordenar las
superintendencias; (ii) el procedimiento que resulta aplicable en su
desarrollo; (iii) la información que puede ser solicitada por estas entidades;
(iv) los medios de control que son procedentes; y (v) las reglas aplicables a
las visitas administrativas de inspección.
14.
Segundo
Cargo.
El
numeral 4º (parcial) del artículo 59 de la Ley 1480 de 2011 y los numerales 2º
y 3º (parcial) del artículo 20 de la Ley 1778 de 2016, y los numerales 1º y 2º
del artículo 21 de la Ley 1778 de 2016, violan los artículos 15 y 28 de la
Constitución por dos razones. Primero, la indeterminación en el alcance
de las facultades otorgadas a las superintendencias vulnera el inciso 3º del
artículo 15 de la Constitución pues habilita a las superintendencias a
emprender actuaciones probatorias que, sin autorización judicial, implican la
interceptación, registro y allanamiento de comunicaciones privadas. Por la
misma razón viola el artículo 15 de la Carta imponer una sanción a quien, en
ejercicio de sus derechos constitucionales, niega el acceso a archivos,
documentos, equipos y comunicaciones. Segundo, las facultades son contrarias
al artículo 28 (inviolabilidad del domicilio) de la Constitución pues permiten
que las superintendencias desarrollen registros al domicilio de las entidades
investigadas sin ninguna regla que limite dicha actividad.
15.
Con
base en los argumentos planteados por los demandantes y por los intervinientes,
corresponde a la Corte resolver:
(i)
¿Si
el legislador desconoció el derecho a la intimidad (art. 15 de la
Constitución) y el derecho al debido proceso (art. 29 de la Constitución) al no
prever en el artículo 59 de la Ley 1480 de 2011 y en los numerales 2º y 3º
(parcial) del artículo 20 de la Ley 1778 de 2016 de manera específica (a) las
pruebas cuya práctica pueden ordenar las superintendencias; (b) el
procedimiento que resulta aplicable en su desarrollo; (c) la información que
puede ser solicitada por estas entidades; (d) los medios de control que son
procedentes; y (e) las reglas aplicables a las visitas administrativas de
inspección?; y
(ii)
¿Si
el legislador desconoció el derecho a la intimidad (art. 15 de la
Constitución) y la inviolabilidad del domicilio (art. 28 de la Constitución) al
permitir que (a) el artículo 59 de la Ley 1480 de 2011 y los numerales 2º y 3º
(parcial) del artículo 20 de la Ley 1778 de 2016, faculten a las
superintendencias para practicar cualquier prueba consagrada en la ley, sin
especificar si dichas facultades comprenden incluso la posibilidad de realizar
las diligencias probatorias que de acuerdo con la Constitución están sujetas a
reserva judicial; y (b) el artículo 21 de la Ley 1778 de 2016 habilite a la
Superintendencia de Sociedades a imponer multa a las personas jurídicas que impidan a los
funcionarios acceder a sus archivos?
16.
A
continuación, la Corte pasará analizar cada uno de los problemas jurídicos
formulados por separado.
D.
LAS
FACULTADES ADMINISTRATIVAS Y, EN PARTICULAR, LAS COMPETENCIAS PROBATORIAS QUE
LAS DISPOSICIONES DEMANDADAS LE OTORGAN A LA SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y
COMERCIO Y LA SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES DEBEN EJERCERSE A LA LUZ DE LO
DISPUESTO EN EL CPACA Y EN EL CGP
17.
El
demandante señala que las disposiciones demandadas vulneran el derecho a la
intimidad (art. 15 Superior) y el debido proceso (art. 29 de la Constitución)
pues las facultades administrativas y, en particular, las competencias
probatorias allí contenidas son indeterminadas y no se encuentran jurídicamente
limitadas respecto de (i) las pruebas cuya práctica pueden ordenar las
superintendencias; (ii) el procedimiento que resulta aplicable en su
desarrollo; (iii) la información que puede ser solicitada; (iv) los medios de
control que son procedentes; y (v) las reglas aplicables a las visitas
administrativas de inspección.
18.
Señala
la Corte que las disposiciones demandadas le otorgan a la SIC y la
Superintendencia de Sociedades la facultad de practicar cualquier prueba
consagrada en la ley en el marco de las investigaciones administrativas que
adelantan para verificar el cumplimiento de las disposiciones legales en
materia de protección al consumidor, competencia y datos, y prohibición del soborno
transnacional, respectivamente.
19.
Así
mismo, de una lectura literal de las disposiciones demandadas, las mismas no
establecen de manera específica las reglas procesales aplicables al ejercicio
de las facultades administrativas allí contenidas. De lo anterior se sigue que
las disposiciones demandadas son entonces demasiado amplias en la medida en la
que no realizan ciertas precisiones que garanticen plenamente el derecho al
debido proceso. En consecuencia, como se explicará en detalle a continuación para
que las disposiciones demandadas constituyan una garantía a dicho derecho debe
precisarse que las competencias probatorias de las mencionadas
superintendencias deben ejercerse a la luz de lo dispuesto en el CPACA y el
CGP. Es claro para la Sala que dicho condicionamiento permite integrar el
régimen normativo y el procedimiento aplicable a estas facultades. Además, las
superintendencias únicamente pueden practicar pruebas y solicitar documentos
que tengan una relación de conexidad con sus funciones y el objeto de la
investigación.
20.
A
continuación, la Corte pasará a explicar en detalle la forma en que las
competencias previstas en las disposiciones demandadas, deben ejercerse a la
luz de lo dispuesto en el CPACA y el CGP.
Las
facultades administrativas, y en particular, las competencias probatorias de la
SIC otorgadas por el art. 59(4) de la Ley 1480 de 2001 deben ejercerse a la luz
de lo dispuesto en el CPACA y en el CGP
21.
Como
lo ha señalado la jurisprudencia de la Corte, no existe una definición unívoca
y de orden legal de las actividades de inspección, vigilancia y control. Si
bien la propia Constitución, en artículos como el 189, emplea estos términos,
ni el constituyente ni el legislador han adoptado una definición única
aplicable a todas las áreas del Derecho[91]. En
la misma sentencia C-570 de 2012, este Tribunal concluyó que las funciones de
inspección, vigilancia y control se caracterizan por lo siguiente: (i) la
función de inspección se relaciona con la posibilidad de solicitar y/o
verificar información o documentos en poder de las entidades sujetas a control;
(ii) la vigilancia alude al seguimiento y evaluación de las actividades de la
autoridad vigilada; y (iii) el control en estricto sentido se refiere a la
posibilidad del ente que ejerce la función de ordenar correctivos, que pueden
llevar hasta la revocatoria de la decisión del controlado y la imposición de
sanciones. Como se puede apreciar, la inspección y la vigilancia podrían
clasificarse como mecanismos leves o intermedios de control, cuya finalidad es
detectar irregularidades en la prestación de un servicio, mientras el control
conlleva el poder de adoptar correctivos, es decir, de incidir directamente en
las decisiones del ente sujeto a control.
22.
Adicionalmente,
es claro que dichas funciones deben ser ejercidas con estricto apego a lo
dispuesto en el artículo 29 de la Constitución el cual establece que “el
debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas.” La Corte Constitucional ha definido el debido proceso administrativo
como el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la
administración, “materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos
por parte de la autoridad administrativa”[92]. Por lo
tanto, las actividades de inspección, vigilancia y control están sujetas a la
observancia de las normas de procedimiento especial que regulen su alcance, y
en ausencia de norma especial se deberá dar aplicación al procedimiento general
del CPACA en lo que resulte pertinente.
23.
En
el caso de las disposiciones demandadas, el artículo 59 (4) de la Ley 1480 de
2011 establece -entre otros- que la SIC está facultada para “Practicar
visitas de inspección, así como cualquier otra prueba consagrada en la ley,
con el fin de verificar hechos o circunstancias relacionadas con el
cumplimiento de las disposiciones a las que se refiere la presente ley”
(Subrayado fuera de texto original). De esta forma, ante la amplitud de dicha
facultad y con el ánimo de garantizar el derecho al debido proceso debe
precisarse que dicha competencia debe ejercerse a la luz de lo dispuesto en el
CPACA y el CGP.
24.
En este sentido, el artículo 60 de
la Ley 1480 de 2011 establece que la SIC impondrá sanciones administrativas previa
investigación, de acuerdo con el procedimiento establecido en el CPACA. Por su
parte, el artículo 34 del CPACA, dispone que “[l]as actuaciones
administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal
que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos
administrativos regulados por leyes especiales”. Así, la remisión que el artículo 60 de la Ley 1480 de
2011 hace al CPACA supone que, a menos que se encuentren establecidas reglas
especiales, el ejercicio de las facultades administrativas de la SIC, y en
particular las reglas aplicables al trámite administrativo, serán aquellas
dispuestas en el CPACA.
25.
La Ley 1480 de 2011 no dispone
nada específico respecto de las pruebas que pueden practicarse en el trámite
administrativo ni el procedimiento aplicable a su práctica. De esta forma resulta
aplicable el artículo 40 del CPACA conforme al cual (i) “(d)urante la
actuación administrativa y hasta antes de que se profiera la decisión de fondo
se podrán aportar, pedir y practicar pruebas de oficio o a petición del
interesado sin requisitos especiales” (se resalta); y (ii) serán “admisibles
todos los medios de prueba señalados en el Código de Procedimiento Civil”. Esta
segunda remisión tiene como efecto que los medios de prueba a disposición de la
SIC cuando ejerce funciones administrativas son los que se encontraban establecidos
en el Código de Procedimiento Civil y, como consecuencia de su derogatoria, en
el actual CGP. A su vez, el artículo 165 de este último ha previsto que son
medios de prueba la declaración de parte, la
confesión, el juramento, el testimonio de terceros, el dictamen pericial, la
inspección, los documentos, los indicios y los informes.
26.
Al precisar el alcance del artículo
40 de la Ley 1437 de 2011, la sentencia C-610 de 2012 indicó que dicha
disposición “se inserta en la “Parte
Primera” del Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo, que contiene el catálogo de normas que se
aplican al procedimiento administrativo, es decir a las actuaciones desarrolladas por todos los
organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus
distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes
del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas (art.
2°)”. Destacó además que “(f)orma parte así mismo
del título III, capítulo I (Arts. 34 a 45) que compila las reglas generales
sobre el procedimiento administrativo común y general”. Igualmente, en
tercer lugar, refirió que dicha disposición “contiene las reglas que regulan
la aducción, solicitud y práctica de pruebas de oficio o a petición del
interesado, durante la actuación administrativa, a saber: (i) la no exigencia de requisitos especiales; (ii)
la improcedencia de recursos contra el acto que decida la solicitud de pruebas;
(iii) la preservación de la oportunidad, para que antes de que se dicte una
decisión de fondo, el interesado controvierta las pruebas aportadas o
practicadas dentro de la actuación; (iv) la subvención de las pruebas por parte
de quien o quienes las soliciten; (v) la admisibilidad de todos los medios de
prueba establecidos en el Código de Procedimiento Civil”.
27.
Por
otra parte, es importante resaltar, que la remisión que opera por virtud del
artículo 40 del CPACA permite igualmente identificar el régimen de impugnación
de los actos administrativos que profiera la SIC en el ejercicio de sus
funciones de inspección vigilancia y control. Así, el régimen de impugnación de
los actos administrativos se encuentra regulado en el capítulo VI del CPACA
(art. 74-82). En este sentido, en la sentencia C-034 de 2014 la Corte señaló
que en cada caso concreto debe realizarse el control de las actuaciones de las
autoridades administrativas, y frente a dichas actuaciones el investigado
tendrá a su disposición diversas opciones para aportar pruebas y controvertirlas[93].
28.
En
esta línea, advierte la Corte que las visitas de inspección son diligencias administrativas
en las que la SIC recauda diferentes elementos probatorios, relacionados con el
objeto de la investigación en cada caso, que se den en el marco de las
funciones de la SIC. El hecho de que los investigados no puedan recurrir la
decisión de realizar una visita de inspección no significa que las reglas
referentes al decreto, práctica, contradicción y admisibilidad de las pruebas
no sean aplicables. Por el contrario, como se expuso, estas reglas resultan
plenamente aplicables y por tanto el derecho de defensa de los investigados no
se ve afectado[94].
Una vez iniciada la investigación administrativa los investigados podrán
contradecir todas las pruebas y podrán alegar, por ejemplo, que los documentos
que fueron recaudados durante las visitas de inspección carecen de pertinencia,
utilidad y conducencia y por tanto deben ser rechazados, situación que debe ser
analizada en cada caso concreto por el juez competente.
29.
Es importante resaltar
que las facultades probatorias de la SIC se encuentran delimitadas en cuanto a
su objeto y tema de la prueba[95].
En cuanto al objeto, es importante resaltar que la jurisprudencia
constitucional ha señalado que en el marco de investigaciones administrativas,
las autoridades administrativas, tales como la SIC, únicamente pueden solicitar
los documentos que tengan una relación
de conexidad con el ejercicio de las funciones que le corresponden[96].
30.
En este caso, el título
del artículo 59 de la Ley 1480 de 2011 así como su primer inciso, indican que
la competencia de la SIC prevista en el numeral 4º corresponde al ejercicio de
facultades administrativas en materia de protección al consumidor. En efecto,
ella se vincula al desarrollo de las investigaciones administrativas dirigidas,
primero, a determinar si se han cumplido las normas de protección al consumidor
y, de no ser así, segundo, a adoptar las medidas sancionatorias que
correspondan. Conforme a lo anterior, si en el asunto bajo examen las
facultades de la SIC se activan exclusivamente respecto de la aplicación del
régimen de protección del consumidor, es claro que esta sólo puede solicitar
información que guarde una relación de conexidad con el ejercicio de esa
función.
31.
En adición a lo expuesto, la Corte
encuentra que el texto del numeral 4º del artículo 59 de la Ley 1480 de 2011
delimita el tema de prueba al indicar que su práctica debe hallarse
encaminada a verificar los hechos o circunstancias relacionados con el
cumplimiento de las disposiciones del Estatuto del Consumidor. Tal
circunstancia implica que la SIC tiene delimitadas sus competencias, sin que su
ejercicio pueda ir más allá de lo estrictamente necesario para el cumplimiento
de las facultades de investigación, sanción y seguimiento establecidas en la
mencionada ley. Si ello ocurriera, los afectados podrán acudir a la
jurisdicción competente en caso de estimar necesario cuestionar las decisiones
respectivas en los términos previstos en las normas aplicables.
32.
Asimismo, considera la Sala que en
lo que respecta a la prueba, este asunto se encuentra delimitado por las reglas
generales de admisión de la prueba contenidas en el CGP. Al respecto, el
artículo 168 del CGP señala que se deberán rechazar las pruebas “ilícitas,
las notoriamente impertinentes, las inconducentes y las manifiestamente
superfluas o inútiles.” Las pruebas impertinentes son aquellas que no
guardan relación con el litigio.
33.
Por último, el demandante argumenta
que las disposiciones demandadas (i) en general, no establecen reglas específicas para el trámite y forma
de llevar a cabo las visitas de inspección; (ii) en específico, no señalan “cómo se
forma la decisión sobre la visita de inspección” y además permiten que estas visitas se lleven a cabo
sin necesidad de una notificación previa a los investigados. Esta
indeterminación vulneraría el principio de reserva de ley en la medida
en que estas visitas afectan derechos fundamentales. La Corte no comparte los
argumentos del demandante por las siguientes razones:
(i)
Primero, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte “no están
sujetas a esa reserva especial aquellas disposiciones procesales cuyo objeto no
consista en establecer limitaciones o restricciones a derechos fundamentales
garantizados por la Carta, y en particular al debido proceso, sino que, por el
contrario, se orienten a establecer, en un caso concreto, los mecanismos
adecuados para la efectividad de un deber que se deriva de la propia
Constitución, sin hacer, de manera general, una regulación integral del
procedimiento”[97]. Pues bien, si
bien las visitas de inspección no cuentan con una regulación integral del
procedimiento, se encuentran definidos lineamientos para el ejercicio de una
función legal que le corresponde a la superintendencia, y que a su turno dicha
función debe ser ejercida a la luz de lo dispuesto en el CPACA y en el CGP.
(ii)
Segundo, no existe un
deber constitucional ni legal en cabeza de las superintendencias de informar,
previamente, la realización de las vistas de inspección pues: (i) como se
expondrá en la sección E infra,
las visitas administrativas de inspección no son diligencias o actuaciones cuya
práctica requiera autorización judicial previa o control de legalidad posterior;
(ii) la práctica de visitas de inspección sin previo aviso no vulnera el debido
proceso administrativo. Los materiales probatorios que sean recaudados durante
estas diligencias serán -en cada caso concreto- objeto de contradicción en las
oportunidades procesales ordinarias, por lo tanto, los sujetos investigados no
verán afectado su derecho de defensa[98];
y (iii) la práctica de visitas de inspección sin previo aviso persigue una
finalidad legítima consistente en fortalecer las facultades administrativas de
las superintendencias. En este sentido, tal y como lo ha señalado el Consejo de
Estado[99],
la finalidad de las visitas administrativas es la de recaudar las pruebas
necesarias para determinar si las entidades investigadas están cumpliendo con
sus obligaciones legales. Naturalmente, dicha finalidad se vería obstaculizada
si no se garantizara el “factor sorpresa” pues el aviso permitiría que el sujeto investigado ocultara
información relevante[100].
34.
Por las razones expuestas, la Corte concluye que las facultades
administrativas, y en particular, las competencias probatorias de la SIC
otorgadas por el art. 59(4) de la Ley 1480 de 2001 se deben ejercer a la luz de lo dispuesto en el CPACA y en el
CGP, con el ánimo de evitar cualquier margen de indeterminación sobre la
función y ejercicio de la misma por parte de la mencionada Superintendencia.
Asimismo, evidencia la Corte que las facultades probatorias de la SIC se
encuentran delimitadas en cuanto al objeto y tema de la prueba, en la medida en que, la SIC sólo podrá solicitar
información que guarde una relación de conexidad con el ejercicio de su
funciones (en el caso de la norma demandada, asuntos relacionados con protección
al consumidor), y específicamente con los hechos investigados.
Las competencias probatorias de la Superintendencia de Sociedades
otorgadas por el artículo 20 de la Ley 1778 de 2016 deben ejercerse a la luz de lo dispuesto en
el CPACA y en el CGP
35.
Los numerales 2º y 3º
del artículo 20 de la Ley 1778 de 2016 establecen que la Superintendencia de
Sociedades está facultada para “realizar visitas de inspección, decretar y
practicar pruebas y recaudar toda la información conducente”, y puede “solicitar
el suministro de datos e informes”. Las
consideraciones realizadas respecto de la delimitación jurídica de las facultades
de la SIC (ver supra, numerales 21 a 34), resultan
plenamente aplicables a efectos de analizar las funciones asignadas a la
Superintendencia de Sociedades en la Ley 1778 de 2016. Por lo cual, a continuación,
la Corte se concentrará en explicar en el caso concreto y con el ánimo de
garantizar el derecho al debido proceso, la razón por la cual dicha competencia
debe ejercerse a la luz de lo dispuesto en el CPACA y el CGP; las demás
consideraciones expuestas en los mencionados numerales deberán ser también
aplicables al caso de las funciones atribuidas a la Superintendencia de
Sociedades en las normas demandadas.
36.
En este sentido, en el capítulo
III de la Ley 1778 de 2016, del que hacen parte las disposiciones demandadas
(arts. 20 y 21), contiene remisiones expresas al CPACA y el CGP respecto de los
medios de prueba, el procedimiento aplicable y los medios de control. En efecto
se dispone (i) que el período probatorio tendrá el término prescrito en el artículo 48 de la Ley 1437 de 2011,
pudiendo ser prorrogado una sola vez cuando se requiera ayuda jurídica
recíproca; y (ii) que para el cumplimiento de sus funciones la mencionada superintendencia
puede (a) realizar visitas de inspección, practicar pruebas y recaudar toda la
información conducente; (b) solicitar a las personas naturales y jurídicas el
suministro de datos, informes, libros y papeles de comercio que se requieran
para el esclarecimiento de los hechos; y (c) interrogar, bajo juramento y con
observancia de las formalidades previstas para esta clase de pruebas en el CGP,
a cualquier persona cuyo testimonio pueda resultar útil. Con el fin de asegurar
la obtención de los documentos requeridos, prevé la imposición de sanciones a
las personas jurídicas cuando impidan o no autoricen el acceso a los
archivos previendo, además, que tal sanción se aplica sin perjuicio de la
obligación de suministrar o permitir el acceso a la información o a los
documentos requeridos.
37.
Por otro lado, el artículo 8 de la
Ley 1778 de 2016, que hace parte de las disposiciones procedimentales,
prescribe que las actuaciones administrativas de la
Superintendencia de Sociedades tendientes a determinar la responsabilidad de
las personas jurídicas por la conducta prevista en el artículo 2° de esta ley,
se regirán por las disposiciones especiales del presente capítulo. Seguidamente
establece que, en lo no previsto por la ley, se aplicarán las disposiciones de
la parte primera de la Ley 1437 de 2011 o las normas que la modifiquen. Esta
remisión expresa al CPACA, armoniza además con el artículo 1º de la misma Ley
1778 de 2016 al prescribir que la Superintendencia de Sociedades debe interpretar y
aplicar las disposiciones que regulan los procedimientos administrativos
previstos en la ley, a la luz de los principios consagrados en la primera parte
de la Ley 1437 de 2011 y en especial de los principios de debido proceso,
igualdad, imparcialidad, presunción de inocencia, proporcionalidad de la
sanción, seguridad jurídica, buena fe, moralidad, participación,
responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y
celeridad.
38.
Por lo demás, el
contexto normativo del que hacen parte las atribuciones cuestionadas, hace
posible fijar el objeto y tema de prueba lo que implica una limitación
material a la ejecución de dichas atribuciones. En efecto, su ejercicio solo
será posible cuando se encaminen a determinarla responsabilidad de las personas
jurídicas por la conducta tipificada de manera detallada en el artículo 2° de
esta ley (soborno internacional)[101].
39.
En conclusión, las facultades administrativas otorgadas a las
superintendencias por virtud de lo dispuesto en el artículo 59.4 de la Ley 1480
de 2011 y el artículo 20 de la Ley 1778 de 2016 no son
contrarias a la Constitución, siempre que las mismas sean ejercidas a la luz de
lo dispuesto en el CPACA y en el CGP, por cuanto:
(i)
Primero, el
CPACA y el CGP permiten integrar el régimen normativo aplicable a las
facultades administrativas de las superintendencias en lo relativo a: (a) los
medios de prueba que pueden ser practicados; (b) el trámite aplicable al
ejercicio de las facultades administrativas, y en particular, al decreto y
práctica de pruebas; y (c) el régimen de impugnación y control de los actos
administrativas que se profieran en el marco de las investigaciones.
(ii)
Segundo, las
atribuciones de las mencionadas superintendencias en las disposiciones
demandadas están delimitadas en cuanto al objeto y tema de la
prueba pues tienen como finalidad que en el curso de investigaciones
administrativas adelantadas por la SIC y la Superintendencia de Sociedades,
pueda determinarse el cumplimiento de las normas de protección al consumidor y
de aquellas que prohíben el soborno transnacional.
(iii)
Tercero, como
se expondrá en la sección E infra,
las visitas administrativas de inspección no son diligencias o actuaciones cuya
práctica requiera autorización judicial previa o control de legalidad
posterior, por lo cual, no vulnera el derecho al debido proceso que las visitas
de inspección sean realizadas sin previa notificación a los investigados. Los
medios probatorios que sean recaudados durante estas diligencias serán objeto
de contradicción en las oportunidades procesales ordinarias, por lo tanto, los
sujetos investigados no verán afectado su derecho de defensa, situación que
debe ser analizada en cada caso concreto por el juez competente. Finalmente, la
práctica de visitas de inspección sin previo aviso persigue una finalidad
legítima, en el sentido de permitir recaudar las pruebas necesarias para
definir si las entidades investigadas están dando cumplimiento a sus
obligaciones legales. Dicha finalidad se vería obstaculizada si no se
garantizara el “factor sorpresa” pues el aviso permitiría que el sujeto
investigado ocultara información relevante.
E.
LA
SIC Y LA SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES NO PUEDEN REALIZAR INTERCEPTACIONES O
REGISTROS NI OTRAS ACTIVIDADES PROBATORIAS QUE, SEGÚN LA CONSTITUCIÓN, SE
ENCUENTRAN SOMETIDAS A RESERVA JUDICIAL
40.
Los
numerales 2º y 3º (parcial) del artículo 20 de la Ley 1778 de 2016 establecen
que la Superintendencia de Sociedades tiene la facultad de “realizar visitas
de inspección, decretar y practicar pruebas y recaudar toda la información
conducente”,
así como de “solicitar
el suministro de datos e informes”. Por su parte, el numeral 4º (parcial)
del artículo 59 de la Ley 1480 de 2011 establece que la SIC está facultada para
realizar visitas de inspección y “practicar cualquier otra prueba consagrada
en la ley”.
41.
El
demandante señala que estas facultades probatorias son contrarias a la
Constitución por dos razones. En primer lugar, la indeterminación de
estas disposiciones vulnera lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 15 de la
Constitución pues habilita a las superintendencias a (i) practicar cualquier
tipo de prueba; (ii) aplicar normas del Código de Procedimiento Penal; (iii)
solicitar todo tipo de información incorporada en dispositivos electrónicos; y
(iv) emprender actuaciones probatorias que, sin autorización judicial, implican
la interceptación, de comunicaciones privadas o el registro del domicilio. En segundo
lugar, las facultades son contrarias al artículo 28 de la Constitución
(inviolabilidad del domicilio) pues permiten que las superintendencias desarrollen
registros al domicilio de las entidades investigadas sin ninguna regla que
limite dicha actividad.
42.
La Corte considera que
la interpretación del demandante es una interpretación razonable, sin embargo,
no es la única interpretación posible de las disposiciones demandadas. En
efecto, la lectura de las disposiciones acusadas podría conducir a dos
interpretaciones:
(i)
Interpretación No. 1: Las disposiciones demandadas otorgan a
las superintendencias la facultad para que, en ejercicio de funciones
administrativas y particularmente durante las visitas administrativas de
inspección, practiquen cualquier tipo de pruebas, incluyendo aquellas cuyo
desarrollo se encuentra sometido a reserva o control judicial - allanamiento de
domicilio, interceptación de comunicaciones y registro de documentos-. Las
disposiciones demandadas establecen que las superintendencias pueden practicar
cualquier prueba dispuesta en la “ley”. Por lo tanto, es posible
interpretar, que las superintendencias pueden practicar incluso aquellas
diligencias probatorias y medios de prueba dispuestos en la ley penal -Código
de Procedimiento Penal (Ley 906 de 2004)[102]-.
(ii)
Interpretación No. 2: Las disposiciones demandadas no otorgan a
las superintendencias la facultad de practicar pruebas ni realizar diligencias
o actuaciones probatorias sometidas a reserva o control judicial cuando estas
ejercen facultades administrativas y realizan visitas administrativas de
inspección. Una lectura sistemática de las disposiciones demandadas a la luz
del CPACA y de la remisión que este hace al CGP, permite concluir que las
superintendencias únicamente pueden practicar las pruebas contenidas en dichos cuerpos
normativos, en el marco de una diligencia administrativa, como lo es la visita
de inspección. En efecto, ni el registro
o interceptación de la correspondencia o comunicaciones privadas, ni el
allanamiento del domicilio, se prevén específicamente como medios de prueba en
el CGP al que remite el artículo 40 del CPACA.
43.
Con
fundamento en el
principio de conservación del derecho, las normas “sólo pueden ser
excluidas del ordenamiento cuando de su tenor literal no se puede derivar una
interpretación acorde con el Texto Superior”[103]. Por ello,
cuando se constata que una norma admite dos o más posibles interpretaciones,
una de las cuales se ajusta a la Constitución, no es posible declarar su
inconstitucionalidad. En estos casos la Corte debe (i) establecer la
constitucionalidad o inconstitucionalidad de las interpretaciones que surgen de
la disposición acusada[104];
y (ii) emitir una sentencia interpretativa condicionando la validez del
artículo a la interpretación que desarrolla el texto constitucional[105].
44.
A juicio de este
Tribunal la primera interpretación se opone a la Constitución dado que la interceptación
de comunicaciones, el registro o allanamiento del domicilio, son actividades
probatorias sometidas a un régimen estricto de reserva judicial que se
desprende de los artículos 15 (inciso 3°), 28 y 250 de la Constitución[106]. Por
lo tanto, esta interpretación debe ser expulsada del ordenamiento jurídico en
el entendido que las superintendencias, al ejercer facultades administrativas y
en particular, durante las visitas administrativas de inspección únicamente
están facultadas para practicar los medios de prueba dispuestos en el CPACA y
en el CGP, de esta forma, en ejercicio de las competencias atribuidas en las
normas demandadas no comprende la realización de interceptaciones o registros
ni otras actividades probatorias que, según la Constitución, se encuentran
sometidas a reserva judicial, y así procederá entonces el Tribunal a
condicionar la lectura de las disposiciones demandadas.
45.
Adicionalmente, se debe señalar
que a lo largo del trámite constitucional, y en particular a partir de la
lectura de las intervenciones, la Corte constató que existe un debate jurídico
en torno a (i) la naturaleza y fundamento constitucional de la visitas de
inspección, y si las mismas son o no violatorias del derecho al domicilio de
las personas jurídicas; y (ii) la calificación jurídica que debe dársele a (a)
el ingreso de funcionarios de las superintendencias a los establecimientos de
comercio de las investigadas; (b) las solicitudes de documentos; y (c) la copia
de la información contenida en las computadores, tablets y correos
electrónicos de las empresas. Respecto de estos temas, de los argumentos
expuestos por los intervinientes, la Corte ha identificado dos posiciones que
pueden sintetizarse de la siguiente manera:
Posición 1
Posición 2
Fundamento
constitucional
Las
visitas de inspección son, per se, contrarias al inciso 3º del
artículo 15 y el artículo 29 de la Constitución.
Las
visitas de inspección tienen fundamento constitucional en el inciso 4º del
artículo 15 la Constitución
Naturaleza y calificación del ingreso de
funcionarios a los establecimientos de comercio
El
ingreso de funcionarios de las superintendencias a los establecimientos de
comercio de las empresas investigadas constituye un registro y allanamiento del
domicilio en los términos de los artículos 15 y 28 de la Constitución. Por lo
tanto, las superintendencias no están facultadas para adelantar estas
diligencias sin la respectiva autorización judicial.
El ingreso de los funcionarios de la
superintendencia a los establecimientos de comercio de las sociedades
investigadas no constituye un registro y allanamiento del domicilio en los términos
de los artículos 15 y 28 de la Constitución. Por lo tanto, las
superintendencias pueden ingresar a estos establecimientos en el marco de sus
visitas de inspección, sin autorización judicial.
Naturaleza
y calificación las solicitudes de documentos, y a la copia de la información
contenida en las computadores, tablets y correos electrónicos de las
empresas
Las
solicitudes de documentos, y la copia de la información contenida en los
computadores, tablets y correos electrónicos de las empresas
constituyen un registro e interceptación de comunicaciones en los términos
del inciso 3º del artículo 15 de la Constitución. Por lo tanto, las
superintendencias no están facultadas para adelantar estas diligencias
durante las visitas de inspección sin la respectiva autorización judicial.
Las solicitudes de documentos, y la copia de la
información contenida en los computadores, tablets y correos
electrónicos de las empresas no constituyen un registro e interceptación de
comunicaciones en los términos del inciso 3º del artículo 15 de la
Constitución. Por el contrario, la solicitud y revisión de estos documentos
encuentra fundamento en el inciso 4º del artículo de la Constitución. Por lo tanto,
las superintendencias están facultadas para adelantar estas diligencias
durante las visitas de inspección sin la respectiva autorización judicial.
46.
De
esta forma, la Corte considera que es importante analizar que (i) las
visitas de inspección tienen fundamento constitucional en el inciso 4º del
artículo 15 la Constitución; (ii) la revisión, búsqueda y retención de
documentos que las superintendencias realizan durante las visitas de inspección
no vulneran el derecho a la intimidad y no constituyen un registro o
interceptación de comunicaciones privadas en los términos del inciso 3º del
artículo 15 de la Constitución; y (iii) el ingreso de funcionarios de las
superintendencias al domicilio corporativo de los sujetos investigados no
vulnera la garantía de inviolabilidad del domicilio pues no constituye un
registro de domicilio en los términos del artículo 28 de la Constitución.
Las
visitas de inspección encuentran fundamento constitucional en el inciso 4º del
artículo 15 la Constitución
47.
El
inciso 4º del artículo 15 de la Constitución establece que en ejercicio de las
funciones de inspección, vigilancia e intervención del Estado “podrá
exigirse la presentación de libros de contabilidad y demás documentos privados,
en los términos que señale la ley”. Esta facultad constitucional en cabeza
de las superintendencias se encuentra desarrollada legalmente en diversas
disposiciones.
48.
Las
visitas administrativas de inspección son diligencias probatorias encaminadas a
que las superintendencias ejerzan las facultades administrativas que por ley
les corresponden y soliciten los documentos privados[107] que
requieren para el debido cumplimiento de sus funciones de inspección,
vigilancia y control. Por ello, la Corte Constitucional[108],
el Consejo de Estado[109],
y Tribunales Superiores del Distrito[110] han
señalado que la realización de visitas de inspección encuentra fundamento
constitucional en el inciso 4º del artículo 15 de la Constitución.
49.
Con
fundamento en lo anterior, es importante resaltar que el artículo 61 del Código
de Comercio, establece que “[l]os libros y papeles del comerciante no podrán
examinarse por personas distintas de sus propietarios o personas autorizadas
para ello, sino para los fines indicados en la Constitución Nacional y mediante
orden de autoridad competente.” En el mismo sentido, el artículo 27 de la Ley
1437 de 2011 establece que “el carácter reservado de una información o de
determinados documentos, no será oponible (…) a las autoridades
administrativas que siendo constitucional o legalmente competentes para ello,
los soliciten para el debido ejercicio de sus funciones (…)”[111]. Por
su parte, el artículo 10 de la Ley 1581 de 2012 establece que no se requiere que
el titular de un dato personal autorice su entrega cuando se trate de
información requerida por una entidad pública o administrativa en ejercicio de
sus funciones legales o por orden judicial.
50.
La
Corte Constitucional se ha pronunciado respecto de la facultad de las
autoridades administrativas-tales como las superintendencias- de exigir “libros
de contabilidad y demás documentos privados” en repetidas ocasiones[112]. Al
respecto, ha señalado que esta facultad no vulnera el derecho a la intimidad[113] de
las personas sujetas a su inspección, vigilancia y control precisamente porque
el inciso 4º del artículo 15 la Constitución faculta a quienes ejercen
inspección, vigilancia y control -en este caso a las superintendencias- a
solicitar y examinar dichos documentos privados[114]. Sin
embargo, como se advirtió anteriormente, en ejercicio de dichas facultades las superintendencias
(i) únicamente pueden solicitar información si están constitucional y
legalmente habilitadas para ello y; (ii) solo pueden solicitar información que
guarde una relación de “conexidad con el ejercicio de las funciones de estas
autoridades”[115].
51.
Por
consiguiente, el derecho a la intimidad de las personas sometidas a la
inspección, vigilancia y control de las superintendencias no se ve vulnerado
cuando estas solicitan documentos privados, informes, libros y papeles del
comerciante que guarden conexidad con el ejercicio de las funciones que por ley
les corresponden. Así lo señaló la Corte en la sentencia T-787 de 2004 al
indicar que: “no corresponde al fuero personal o privado de los sujetos, la
obligación de presentar libros de contabilidad y demás papeles del comerciante,
pues el artículo 15 de la Constitución Política, los somete al escrutinio
fiscal, a la inspección de la Administración y al control judicial, en los
casos y bajo las condiciones que señale la ley.” Igual posición ha adoptado
el Consejo de Estado al afirmar que “en los términos del artículo 15
constitucional, no habría en principio una violación del derecho a la
intimidad, pues precisamente dicho artículo establece “…Para
efectos tributarios o judiciales y para los casos de inspección, vigilancia e
intervención del Estado podrá exigirse la presentación de libros de
contabilidad y demás documentos privados, en los términos que señale la
ley (...)”[116].
52.
De
esta forma, en el marco de las visitas de inspección, las superintendencias
están facultadas para, entre otras: (i) ingresar a las instalaciones de las
empresas y examinar sus archivos[117];
(ii) recaudar toda la información conducente para verificar el cumplimiento de
las disposiciones legales cuyo control les compete[118];
(iii) solicitar a las personas naturales y jurídicas el suministro de datos,
informes, libros y papeles de comercio que se requieran para el correcto
ejercicio de sus funciones; y (iv) tomar declaraciones de los funcionarios de
la empresa[119].
La
revisión, búsqueda y retención de documentos que las superintendencias realizan
durante las visitas de inspección no vulneran el derecho a la intimidad y no
constituyen un registro o interceptación de comunicaciones privadas en los
términos del inciso 3º del artículo 15 de la Constitución
53.
El
inciso tercero del artículo 15 de la Constitución establece que “La
correspondencia y demás formas de comunicación privada son inviolables. Sólo
pueden ser interceptadas o registradas mediante orden judicial, en los casos y
con las formalidades que establezca la ley”. Como se expuso, el demandante
y otros intervinientes afirman que la revisión, búsqueda y retención de
documentos realizadas por las superintendencias durante las visitas de
inspección constituyen un registro e interceptación de la correspondencia
privada que requiere autorización judicial en los términos del inciso 3º del
artículo 15 de la Constitución. Por ello, afirman que es inconstitucional que las
superintendencias puedan exigir la entrega de los documentos que reposan en los
computadores y tablets de las empresas y tomar copia de los mensajes
enviados a través de los correos electrónicos institucionales. En su concepto,
esta facultad desborda las competencias a las que se refiere el inciso 4º del
artículo 15 de la Constitución.
54.
Sobre
el particular, la Corte no comparte dicha interpretación. La revisión, búsqueda
y retención de documentos que realicen las superintendencias en el marco de sus
visitas de inspección, no vulneran, en principio, un ámbito protegido del
derecho a la intimidad de las personas jurídicas investigadas. Por lo tanto, no
pueden ser catalogadas como un registro e interceptación siempre que sean
realizadas en el marco de la facultad dispuesta en el inciso 4º del artículo 15
de la Constitución y con observancia de los lineamientos fijados por la jurisprudencia
constitucional.
55.
En
su jurisprudencia, la Corte Constitucional ha precisado que el elemento
definitorio del registro y las interceptaciones a las que hace referencia el
inciso 3º del artículo 15 de la Constitución, es que se trata de “medidas
que interfieren entonces objetivamente en la intimidad”[120].
Es decir, se trata de actuaciones que versan “sobre ámbitos de libertad o de
derecho fundamental protegidos”[121].
Por su parte ha definido cada una de estas diligencias en los siguientes
términos: (i) el registro como una búsqueda con el fin de hallar
elementos relevantes para una investigación o indagación penal, o con el de
capturar a un individuo con las debidas garantías[122];
y (ii) la interceptación consiste en “la retención provisional de
correspondencia postal, o en la intervención de otros conductos de comunicación
tecnológica (redes), con el fin de conocer el contenido de los mensajes, y de
vigilarlos o de capturarlos por medios técnicos”[123].
56.
Como
se expuso, las visitas de inspección son diligencias probatorias a través de
las cuales las superintendencias ejercen la facultad constitucional de exigir
la presentación de “documentos privados” o “documentos del
comerciante” contenida en el inciso 4º del artículo 15 de la Constitución.
Por lo tanto, la revisión, búsqueda y retención de aquellos documentos que se
enmarquen en la categoría de “documentos privados”[124] por
parte de las superintendencias no vulnera ni interfiere con el derecho a la
intimidad de las investigadas y por tanto no puede catalogarse como un registro
o interceptación de comunicaciones privadas sometidos a reserva judicial. Así,
la Corte no comparte la interpretación del demandante por virtud de la cual la
revisión de los documentos contenidos en computadores, tablets y correos
electrónicos institucionales, es decir de propiedad de las empresas y para
fines empresariales, constituyen una interceptación o registro en los términos
del inciso 3º del artículo 15 de la Constitución. De acuerdo con lo expuesto,
los documentos contenidos en dichos medios, en principio, están relacionados
con la actividad del comerciante. Por ello, harían parte de la categoría de
“documentos privados” a los que las superintendencias pueden acceder para fines
de inspección y vigilancia en virtud del inciso 4º del artículo 15 de la
Constitución[125].
57.
Esta
misma posición ha sido sostenida por la Corte Suprema de Justicia[126],
el Tribunal Superior de Bogotá[127]
y el Consejo de Estado[128].
Estos tribunales han indicado que los documentos que reposan en computadores y
correos institucionales de las empresas investigadas y mensajes de datos
enviados a través de dichos correos son información empresarial[129],
es decir “documentos privados” y “papeles del comerciante” a los
que las superintendencias pueden acceder en virtud del inciso 4º del artículo
15 de la Constitución. Respecto de estos documentos no opera el requisito de
reserva judicial dispuesto en el inciso 3º del artículo 15 de la Constitución siempre
que la solicitud de entrega de estos documentos tenga en general, una relación
de conexidad con el ejercicio de sus funciones administrativas, y en
particular, esté relacionada con el objeto de la investigación.
El
ingreso de funcionarios de las superintendencias al domicilio corporativo de
las investigadas no vulnera la garantía de inviolabilidad del domicilio pues no
constituye un registro de domicilio en los términos del artículo 28 de la
Constitución
58.
El
artículo 28 de la Constitución establece la garantía de inviolabilidad del
domicilio al señalar que el domicilio solo puede ser registrado en “virtud
de mandamiento escrito de autoridad judicial competente”. La Corte,
considera que el ingreso al domicilio corporativo de las empresas
investigadas durante las visitas de inspección por parte de funcionarios de las
superintendencias no constituye un registro del domicilio y por lo tanto dichas
visitas no son contrarias a la inviolabilidad del domicilio por dos razones:
(i) no violan un ámbito de protección del derecho a la intimidad; y (ii) las
superintendencias no están facultadas para ingresar en contra de la voluntad de
los investigados.
59.
La
garantía de inviolabilidad del domicilio únicamente opera de manera inmediata,
automática y plena respecto del domicilio personal (domicilio en sentido
estricto), y no respecto del domicilio corporativo (domicilio en sentido
amplio).[130] La Sala Penal
de la Corte Suprema de Justicia ha señalado que las exigencias
propias de los allanamientos y registros del domicilio (reserva judicial) tienen
como finalidad “la protección del derecho fundamental a la intimidad, el
cual se asocia  con el domicilio personal”[131] es
decir, “espacios en donde las personas desarrollan de manera inmediata su
derecho a la intimidad”[132].
60.
En
el mismo sentido, la Corte Constitucional ha señalado que en el domicilio
corporativo el ámbito de protección del derecho a la intimidad es reducido y
por tanto la reserva judicial para realizar registros “no opera
automáticamente”[133].
En particular, la Corte ha señalado que el ingreso de las autoridades públicas
al domicilio corporativo de las empresas que tenga por objeto recaudar
evidencias necesarias para el debido cumplimiento de sus funciones, no
constituye una injerencia en un ámbito protegido del derecho a la intimidad de
las personas jurídicas y por lo tanto no puede ser catalogado como un registro
de domicilio sujeto a reserva judicial[134].
61.
De esta forma, el ingreso de los
funcionarios de las superintendencias al domicilio corporativo de las empresas
investigadas durante una visita de inspección que tenga por objeto verificar el
cumplimiento de las normas de protección al consumidor (en el caso de las
disposiciones demandadas) y aquellas que prohíben el soborno transnacional no
supone, en principio, un allanamiento o registro del domicilio.
62.
Por otro lado, la Corte resalta que
la diligencia de allanamiento y registro del domicilio ha sido definida como el
ingreso de las autoridades “a un bien privado, incluso contra la voluntad
del titular del derecho de dominio, de su poseedor o de su tenedor”[135] (Subrayado fuera de texto original). Como puede verse, la posibilidad de
realizar la diligencia en contra de la voluntad del dueño, es un elemento
esencial de su definición.
63.
Al respecto, la Corte considera
importante resaltar que las disposiciones demandadas no autorizan que en contra
de la voluntad del investigado pueda realizarse la inspección o visita. Como se
dejó dicho, el investigado puede negarse a su realización y, en ese caso, serán
aplicables las consecuencias jurídicas que prevé el ordenamiento. Se trata de
una situación sustancialmente diferente a la que se configura cuando se adopta
la decisión de practicar un allanamiento en materia penal dado que, en esos
eventos, resulta procedente la aplicación de la fuerza a fin de practicar la
diligencia respectiva. De hecho, así lo destacó la SIC en el
informe que presentó a la Corte respecto de los protocolos que sigue para la
práctica de las inspecciones o visitas, sin que el demandante hubiera aportado razones que puedan justificar una
conclusión diferente.
64.
Por último, debe la Corte analizar la
constitucionalidad del artículo 21 de la Ley 1778 de 2016 que dispone que las
personas jurídicas que impidan o no autoricen el acceso a
sus archivos a los funcionarios competentes de la Superintendencia de
Sociedades, serán sancionadas con multa. Como se expuso, el demandante sostiene
que es contrario a la Constitución establecer “una sanción en contra de quien, en ejercicio de sus derechos
constitucionales, niegue el acceso a archivos, documentos, equipos y
comunicaciones, frente a los cuales, las Superintendencias carecen de la
facultad jurídica y constitucional para pedir.”
65.
Las consideraciones expuestas en los
párrafos anteriores determinan igualmente la constitucionalidad de la facultad
de la Superintendencia de Sociedades de imponer una multa. Es constitucional
que la Superintendencia de Sociedades imponga una multa a las sociedades
investigadas que impidan o no autoricen el acceso a
los archivos que, en los términos descritos en esta sentencia, puedan ser
calificados como documentos privados (inciso 4º del artículo 15 de la
Constitución). Por el contrario, no será posible
imponer multas a las sociedades investigadas cuando estas (i) se opongan a que dicha
superintendencia practique pruebas o realice actividades probatorias que de
acuerdo con la Constitución están sujetas a reserva judicial; y (ii) se opongan
a entregar documentos que no puedan ser considerados como “documentos privados”
y no guarden una relación de conexidad con las funciones de la Superintendencia
de Sociedades en materia de soborno transnacional y los hechos objeto de
investigación.
66.
Con
base en dichas consideraciones la Corte declarará la exequibilidad condicionada
de las disposiciones demandadas en el entendido de que las competencias allí
previstas (i) deben ejercerse a la luz de lo dispuesto en el CPACA y en el CGP;
y (ii) no comprenden la realización de interceptaciones o registros ni otras
actividades probatorias que, según la Constitución, se encuentran sometidas a
reserva judicial.
F.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
67.
El
demandante solicitó a este Tribunal declarar la inexequibilidad de: (i) el
numeral 4º (parcial) del artículo 59 de la Ley 1480 de 2011; y (ii) los
numerales 2º y 3º del artículo 20 y el artículo 21 (parcial) de la Ley 1778 de
2016. Sostuvo el demandante que las disposiciones violan los artículos 15, 28 y
29 de la Constitución principalmente por dos razones. Primero, al no
establecer cuál es el régimen jurídico aplicable a las actuaciones
administrativas de las superintendencias, en lo relativo al tipo de pruebas que
pueden practicar y el desarrollo de las etapas probatorias. Esta
indeterminación del régimen jurídico aplicable es contraria a los artículos 15
y 29 de la Constitución. Segundo, las disposiciones acusadas permiten la
interceptación de comunicaciones, el registro de correspondencia o el
allanamiento del domicilio, lo cual desconoce lo establecido en los artículos
15 –inciso tercero- y 28 de la Constitución, que disponen que estas actividades
probatorias están sometidas a reserva judicial.
68.
Respecto del primer
cargo, la Corte concluyó que las facultades administrativas otorgadas a las
superintendencias por virtud de lo dispuesto en el artículo 59.4 de la Ley 1480
de 2011 y el artículo 20 de la Ley 1778 de 2016 no son contrarias a la
Constitución, siempre que las mismas sean ejercidas a la luz de lo dispuesto en
el CPACA y en el CGP, por cuanto: (i) el CPACA y el CGP permiten integrar el
régimen normativo aplicable a las facultades administrativas de las
superintendencias en lo relativo a: (a) los medios de prueba que pueden ser
practicados; (b) el trámite aplicable al ejercicio de las facultades
administrativas, y en particular, al decreto y práctica de pruebas; y (c) el
régimen de impugnación y control de los actos administrativas que se profieran
en el marco de las investigaciones; (ii) las atribuciones de las mencionadas
superintendencias en las disposiciones demandadas están delimitadas en cuanto
al objeto y tema de la prueba pues tienen como finalidad que en
el curso de investigaciones administrativas adelantadas por la SIC y la
Superintendencia de Sociedades, pueda determinarse el cumplimiento de las
normas de protección al consumidor (en el caso particular de las normas
demandadas) y de aquellas que prohíben el soborno transnacional; y (iii) las
visitas de inspección no son diligencias
o actuaciones cuya práctica requiera autorización judicial previa o control de
legalidad posterior, por lo cual, no
vulnera el derecho al debido proceso que las visitas de inspección sean
realizadas sin previa notificación a los investigados. Los medios probatorios que sean recaudados durante estas
diligencias serán objeto de contradicción en las oportunidades procesales
ordinarias, por lo tanto, los sujetos investigados no verán afectado su derecho
de defensa, situación que debe ser
analizada en cada caso concreto por el juez competente. Finalmente, la práctica
de visitas de inspección sin previo aviso persigue una finalidad legítima, en
el sentido de permitir recaudar las pruebas necesarias para definir si las
entidades investigadas están dando cumplimiento a sus obligaciones legales.
Dicha finalidad se vería obstaculizada si
no se garantizara el “factor sorpresa” pues el
aviso permitiría que el sujeto investigado ocultara información relevante.
69.
Respecto del segundo cargo,
la Corte constató que la lectura de las disposiciones acusadas podría conducir
a dos interpretaciones. La primera de ellas, fundada en una interpretación
literal, implica que las superintendencias pueden practicar, sin límite temático
alguno, cualquier tipo de pruebas, incluyendo aquellas cuyo desarrollo se
encuentra sometido a reserva o control judicial. La segunda indica que las
disposiciones demandadas, una vez son interpretadas a la luz del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y de la
remisión que este hace al Código General del Proceso, excluyen tal
interpretación. A juicio de este Tribunal la primera interpretación se opone a
la Constitución. Lo anterior, en la medida que, el artículo 15 Superior
(derecho a la intimidad), prevé que la realización de interceptaciones o
registros y otras actividades probatorias que, según la Constitución, se
encuentran sometidas a reserva judicial, requieren de orden judicial. Por lo
tanto, dichos medios de prueba no podrían ser practicados por las
superintendencias sin la respectiva intervención judicial.
70.
Con base en dichas consideraciones
la Corte declarará la exequibilidad condicionada de las disposiciones
demandadas en el entendido de que las competencias allí previstas (i) deben
ejercerse a la luz de lo dispuesto en el CPACA y en el CGP; y (ii) no
comprenden la realización de interceptaciones o registros ni otras actividades
probatorias que, según la Constitución, se encuentran sometidas a reserva judicial.
III.
DECISIÓN
La
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar
EXEQUIBLES el numeral 4º (parcial) del artículo 59 de la Ley 1480 de
2011, los numerales 2º y 3º del artículo 20 y el artículo 21 (parcial) de la
Ley 1778 de 2016, en el entendido de que las competencias allí previstas (i)
deben ejercerse a la luz de lo dispuesto en el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en el Código General del
Proceso, y (ii) no comprenden la realización de interceptaciones o registros ni
otras actividades probatorias que, según la Constitución, se encuentran
sometidas a reserva judicial de conformidad con la Constitución.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
Ausente en comisión
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
Ausente con permiso
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Con impedimento aceptado
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Suscribe el documento
la ciudadana Sandra Jeannette Faura Vargas en su condición de Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior.
[2]Folio 220.
[3]Folio 220.
[4] Por parte del
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, fueron presentados dos documentos.
El primero, de fecha 6 de marzo de 2018, suscrito por el ciudadano Diego
Fernando Fonnegra Vélez, en su condición de Jefe de la Oficina Jurídica del
Ministerio de Industria, Comercio y Turismo. El segundo, de fecha 14 de
septiembre de 2018, suscrito por William Hernando Sabogal Torres en su
condición de apoderado de la referida entidad según poder conferido por la Jefe
de la Oficina Asesora Jurídica.
[5]Folio 100.
[6]Folio 102, citando la sesión del
12 de mayo de 2016 en el marco de la Cumbre Anticorrupción – Londres (2016).
[7] Folio, 266.
[8] Suscribe el documento
el ciudadano Juan Manuel Charry Uruena en su condición de apoderado de la
Superintendencia de Sociedades, según poder conferido por la Jefe de la Oficina
Jurídica de la referida entidad.
[9] Folio, 67.
[10] Folio 68.
[11] Folio 69.
[12] Folio 71.
[13] Folio 73.
[14] Folio 74.
[15] Folio 74.
[16] Folio 75.
[17] Suscribe el documento
el ciudadano Pablo Felipe Robledo del Castillo en su condición de
Superintendente de Industria y Comercio.
[18] Folio 232.
[19] Art. 27 Ley 1755 de
2015.
[20] Folio 234.
[21] Folio 234.
[22] Folio 235.
[23] Corte Constitucional,
sentencia C-404 de 2001.
[24] Folio 243.
[25] Folio 237.
[26] Folio 240.
[27] Folio 242,
[28] Folio 242.
[29] Folio 247.
[30] Folios 245-248.
[31] Folio 247. En el caso
son necesarias. Por un lado, las inspecciones sorpresas permiten la obtención
de evidencia necesaria e inalterada. Por el otro, la práctica de pruebas,
también es necesario, en tanto garantizan respuestas oportunas, ágiles y
eficientes.
[32] Folio 246.
[33] Folio 246.
[34] Folio 247.
[35] Ibídem.
[36] Folio 248.
[37] Suscribe el documento
el ciudadano Juan David Riveros Barragán, en su condición de miembro designado
por el presidente del Instituto Colombiano de Derecho Procesal.
[38] Folio 117.
[39] Folio 119.
[40] Suscribe el documento
el ciudadano José Francisco Chalela en su condición de Miembro Correspondiente
del Presidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia
[41] Folio 134.
[42] Folio 134.
[43] Folio 135.
[44] Folio 135.
[45] Folio 139.
[46] Ibídem.
[47] Folio 140.
[48] Suscriben el
documento los ciudadanos Rodrigo González Quintero, Director del Departamento
de Derecho Público, Luis Javier Moreno Ortiz, Director del Grupo de
Investigación Crear, y los investigadores del Departamento de Derecho Público
Andrés Sarmiento Lamus y Marcela Palacio Puerta.
[49] Folio 60.
[50] Suscribe el documento
el ciudadano Carlos Iván Moreno Machado, Profesor designado por el Departamento
de Derecho Procesal de la Universidad Externado de Colombia.
[51] Folio 167.
[52] Ibídem.
[53] Folio 170.
[54] Ibídem.
[55] Ibídem.
[56] Folio 171.
[57] Suscriben el
documento los ciudadanos Álvaro Garzón Alarcón, Álvaro Sarmiento Guacaneme y
Natalia Delgado Virviescas en su condición de coordinadores jurídicos del
Consultorio Jurídico de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del
Rosario.
[58] Folio 178.
[59] Folio 179.
[60] Folio 180.
[61] Folio 179.
[62] Folio 181.
[63] Folio 182.
[64] Folio 185.
[65] Si bien la petición
es una exequibilidad condicionada, la primera premisa de la intervención
solicita la inexequibilidad, como consta en el Folio 274.
[66] Folio 282.
[67] Folio 282.
[68] Suscribe el documento
el Superintendente Delegado de Asuntos Económicos y Contables (Encargado),
Fabio Andrés Bonilla Sanabria.
[69] Folios 144 – 151.
[70] Folio 227.
[71] Folio 227.
[72] Suscribe el documento
la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Industria y
Comercio, Jazmín Rocío Socha Pedraza.
[73] Folio 249.
[74] Folio 250.
[75] Folio 250.
[76]
Folio 251. También, relaciona un total de 13539 visitas como total consolidado
de la Entidad. En este monto están las visitas realizadas en materia de
protección de datos, competencia, metrología legal y reglamentos técnicos, y
protección al consumidor (Folio 252).
[77]Folio 252.
[78] Folio 255
[79] Folio 256.
[80] Folio 256.
[81] Folio 293.
[82] Folio 294
[83] Folio 293.
[84] Folio 295.
[85] Folio 296.
[86] Folio 298.
[87] Folio 297.
[88] Ver, sentencias C-206
de 2016, C-207 de 2016, entre otras.
[89] Al respecto, en la
sentencia C-372 de 2011, la Corte manifestó: “(…) con base en la
jurisprudencia constitucional se ha considerado que “la apreciación del
cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio
pro actione de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento
vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la
Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la
Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación
tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda
habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda
y fallando de fondo”.
[90] Ver sentencia C-1123
de 2008.
[91] Corte Constitucional, sentencias
C-787 de 2007, C-570 de 2012, C-851 de 2013. En este sentido, las restricciones
a la libertad económica y las competencias de inspección, vigilancia y control,
solo puede hacerse mediante ley, en concordancia con los artículos 150
numerales 8° y 21, 333 a 335 y 365 de la Carta, entre otros. A su vez, el
artículo 189 de la Carta le asigna al Presidente funciones de inspección,
vigilancia y control (numeral 24). Dichas funciones son administrativas y, por
lo mismo, deben estar supeditadas a la ley, aunque no establece su alcance. A
título enunciativo y no limitativo, cabe señalar que la función administrativa
de inspección comporta la facultad de solicitar información de las personas
objeto de supervisión, así como de practicar visitas a sus instalaciones y
hacer auditorias de seguimiento a su actividad.
[92] Corte Constitucional,
sentencia T-051 de 2016.
[93] La
sentencia T-412 de 2017 indicó, recordando la jurisprudencia previa de este
Tribunal: “Uno de los aspectos relevantes en los
que ha influido la categorización de los actos de la administración y la
identificación de los actos de trámite es en la creación de la regla
jurisprudencial sobre la improcedencia general de la acción de tutela frente a
dichos actos. // Inicialmente, en la sentencia
SU- 201 de 1994 (…) se indicó que “(…) aunque en principio no procede la
tutela contra los actos de trámite o preparatorios, (…) excepcionalmente,
algunos actos de trámite o preparatorios, pueden conculcar o amenazar los
derechos fundamentales de una persona, en cuyo caso, sería procedente la acción
de tutela como mecanismo definitivo”. En esa oportunidad, la Sala Plena
destacó el deber del juez constitucional de analizar en el caso concreto las
especiales circunstancias del acto de trámite y refirió algunos criterios para
establecer la procedencia de la acción de tutela, a saber: // “(i) que la actuación
administrativa de la cual hace parte el acto cuestionado no haya concluido;
(ii) que el acto acusado defina una situación especial y sustancial dentro de
la actuación que se proyecte en la decisión final; y (iii) que la actuación
cuestionada ocasione la vulneración o amenaza real de un derecho constitucional
fundamental.” // Con la misma orientación, esta Corporación, de forma reciente, ha considerado que contra los actos de trámite
procede excepcionalmente la acción de tutela “cuando el respectivo acto tiene la
potencialidad de definir una situación especial y sustancial dentro de la
actuación administrativa y ha sido fruto de una actuación abiertamente
irrazonable o desproporcionada del funcionario, con lo cual vulnera las
garantías establecidas en la Constitución.” (…) // En síntesis, el ordenamiento
clasificó la actuación de la administración en actos definitivos y de trámite,
y estableció, en atención a la naturaleza de dichos actos que la posibilidad de
contradicción recae principalmente sobre los definitivos, en la medida en que
definen aspectos sustanciales. En concordancia con la distinción en mención, la
jurisprudencia constitucional ha destacado la improcedencia general de la
acción de tutela frente a los actos de trámite. Con todo, cuando dichos actos
tienen la potencialidad de definir una situación sustancial y sea evidente el
carácter irracional de la actuación es procedente la tutela”. Adicionalmente, cualquier
obstrucción de la función de inspección, podrá ser sancionada con multas de
hasta de 100 SMLMV (art. 51 CPACA).
[94] Corte Constitucional,
sentencia C-505 de 1999.
[95] La función inspectora
permite recaudar elementos de prueba para que sean tenidos en cuenta en
actuaciones administrativas sancionatorias. Dichas funciones de inspección se
encuentran en tensión con derechos fundamentales constitucionales como la
intimidad e inviolabilidad de correspondencia y demás formas de comunicación
privada (art. 15 CP), inviolabilidad del domicilio en sentido estricto (art. 28
CP), secreto profesional (art. 74 CP) y no autoincriminación (art. 33 CP),
entre otros, cuyo posible sacrificio debe ser evaluado en cada caso concreto
frente a las pruebas obtenidas con violación a tales derechos. Así mismo, su
admisibilidad en el proceso sancionatorio administrativo debe ser analizada en
cada caso concreto, de conformidad con lo dispuesto en el art. 29 CP y el art.
47 del CPACA, según los cuales será nula de pleno derecho la prueba obtenida
con violación al debido proceso -en especial- el mencionado artículo del CPACA
dispone que no se atenderán las practicadas ilegalmente.
[96] Corte Constitucional,
sentencia C-951 de 2014. En
el mismo sentido ver la sentencia C-540 de 1996.
[97] Corte Constitucional,
sentencia C-910 de 2014.
[98] Corte Constitucional,
sentencia C-505 de 1999. En el mismo sentido, ver sentencia C-034 de 2014, el
artículo 47 del CPACA garantiza el ejercicio del derecho de defensa, ya que
fija la oportunidad para establecer la posición jurídica frente a la actuación
administrativa sancionatoria y controvertir las pruebas allegadas en su contra.
[99] Consejo de Estado
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia Rad No.
2012-00832 del 1 de marzo de 2018. M.P., Lucy Jeannete Bermúdez.
[100] La Corte en la sentencia C-505 de
1999, señaló que la disposición normativa que niega recursos contra el acto
administrativo, es una medida razonable y su objetivo es válido
constitucionalmente, pues el registro es un mecanismo efectivo para obtener las
pruebas que inculpan al contribuyente o agente retenedor no se alteren, oculten
o destruyan (eficacia del acto administrativo establecida en el artículo 209
Superior).
[101]Responsabilidad administrativa de las
personas jurídicas. Las
personas jurídicas que por medio de uno o varios: (i) empleados, (ii) contratistas, (iii)
administradores, o (iv) asociados, propios o de cualquier persona
jurídica subordinada: (i) den, (ii) ofrezcan, o (iii)
prometan, a un servidor público extranjero, directa o
indirectamente: (i) sumas de dinero, (ii) cualquier objeto de valor
pecuniario u (iii) otro beneficio o utilidad, a cambio de que el
servidor público extranjero; (i) realice, (ii) omita, (iii) o
retarde, cualquier acto relacionado con el ejercicio de sus funciones y en
relación con un negocio o transacción internacional.
[102] Dicho Código
establece reglas sobre la retención de documentos y la interceptación de
comunicaciones (Arts. 114, 154, 233 y 235), y el allanamiento del domicilio
(Arts. 219, 220, 222 y 224).
[103] Corte Constitucional, sentencia
C-042 de 2018.
[104] Corte Constitucional, sentencia
C-042 de 2018.
[105] Corte Constitucional, sentencias
C-660A
de 1995, C-070 de 1996, C-100 de 1996, C-280 de 1996, C-065 de 1997, C-320 de
1997, C-466 de 1997, C-045 de 1998, C-964 de 1999, C-1062 de 2000.
[106] En este sentido, la Corte en la
sentencia C-505 de 1999 señaló que “el registro no podrá adelantarse cuando
las oficinas del comerciante coincidan con su casa de habitación, con lo cual
la disposición acusada estaría respetando la estricta reserva judicial en
materia de registro domiciliario, pues la DIAN, no puede ordenar el
allanamiento del domicilio, esto es, de la casa de habitación del contribuyente”.
[107] Así, en la sentencia
C-505 de 1999 la Corte estableció que “la reserva judicial cubre la
correspondencia privada y los documentos puramente personales pero
no se extiende a los libros de contabilidad y documentos con incidencia fiscal,
o que se relacionen con la inspección, vigilancia e intervención del Estado”
(se resalta). Adicionalmente, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de
Justicia han señalado que los documentos privados a los que se refiere el
inciso 4 del artículo 15 de la Constitución son aquellos documentos que
contienen información relacionada con la actividad mercantil que desarrolla el
comerciante, las actividades de la compañía o los procesos económicos. Estos
incluyen, entre otros, los libros de comercio, los papeles del comerciante, los
documentos de incidencia fiscal y la correspondencia de los negocios, los
cuales pueden ser almacenados en cualquier medio ya sea físico, magnético,
digital etc. Son privados, en el entendido de que (i) se trata de
documentos que en principio solo le interesan al sujeto concernido pues hacen
parte de su esfera de intimidad “social” o “gremial” (Corte
Constitucional, sentencias C-881 de 2014, T-099 de 2016, T-407A de 2018); y
(ii) respecto de ellos opera la garantía de reserva comercial y, por tanto,
únicamente pueden ser examinados por sus propietarios o por las autoridades
facultadas para ello por disposición legal o constitucional. En este sentido, Corte
Constitucional, sentencia C-053 de 1995: “la reserva comercial es el
derecho constitucional y legal de los comerciantes a la confidencialidad de sus
libros, papeles y documentos. Por virtud de la misma, tales documentos no
pueden ser interceptados o examinados por personas distintas a sus propietarios
o por las autoridades en los casos de excepción que las leyes establecen”. En el mismo sentido
ver, sentencia C-326 de 2000 “en aplicación
del artículo 15 de la Constitución, se podría pensar que las disposiciones del
Acuerdo en revisión, podrían desconocer la reserva de carácter comercial y bancaria que implícitamente están
consagradas en esta norma. En este sentido, si bien la Constitución reconoce el
derecho a esta reserva, también lo es que se permite su develación cuando ésta
sea necesaria para efectos judiciales, tributarios, como para hacer posible la
función de inspección y vigilancia por parte del Estado”.
[108] Corte
Constitucional, sentencia T-040 de 2018.
[109]
Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta,
Sentencia Rad. 2012-00832 del 1 de marzo de 2018. M.P., Lucy Jeannete Bermúdez.
[110] Tribunal
Superior de Bogotá, Sala Civil, Sentencia del 30 de abril de 2013, M.P., Ruth
Elena Galvis Vergara.
[111] En el
mismo sentido ver el artículo 27 de la Ley 1755 de 2015.
[112] Corte
Constitucional, sentencias C-489 de 1995, C-505 de 1999, C-981 de 2005 y C-951
de 2014.
[113] Corte
Constitucional, sentencia C-489 de 1995: “La posibilidad de exigir libros de
contabilidad y demás documentos privados librada a las autoridades públicas en
los términos que señale la ley, no es ilimitada. Su alcance está determinado
por la protección del núcleo esencial del derecho fundamental a la intimidad.
Es así cómo la solicitud de datos económicos más allá del tiempo en el que una
persona ordinariamente conserva dicha información, la exigencia de información
económica irrelevante para el cumplimiento de los deberes ciudadanos o su
utilización para fines diversos a los señalados en la ley, son intervenciones
irrazonables o desproporcionadas, que violan el derecho a la intimidad.”
[114] En este sentido,
la Corte Constitucional en su sentencia C-505 de 1999 señaló que “En este
contexto, también es claro que el derecho a la intimidad del contribuyente, en
principio, no ampara los libros de contabilidad y los demás documentos privados
que tienen incidencia directa en investigaciones tributarias, de la misma
manera como protege la correspondencia privada y los documentos estrictamente
personales de los individuo”. De esta forma, señala la Corte que los
documentos privados de la persona investigada, o que se relacionan con la
inspección, vigilancia e intervención del Estado, no le es oponible la reserva
a las autoridades administrativas.
[115] Corte
Constitucional, sentencia C-951 de 2014.En el mismo sentido ver la sentencia C-540
de 1996.
[116] Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del
13 de noviembre de 2018, Radicación número: 11001-03-24-000-2015-00489-00.
[117] Corte
Constitucional, sentencia T-040 de 2018.
[118]
Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta,
Sentencia 2012-00832 del 1 de marzo de 2018. M.P., Lucy Jeannete Bermúdez;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,
Sentencia 2004-00311
de febrero 28 de 2013 M.P., Martha Teresa Briceño.
[119]
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,
Sentencia 2004-00311
de febrero 28 de 2013 M.P., Martha Teresa Briceño. En esta providencia el Consejo
de Estado señaló que en el marco de estas visitas no es obligatoria la presencia
de abogado para practicar los testimonios: “Las normas
citadas no prevén que el testimonio deba ser practicado con la presencia del
apoderado del declarante. En consecuencia, dicho requisito no hace parte del
debido proceso administrativo ante la Superintendencia de Valores en la
práctica de visitas (…) Aunque es verdad que en el momento del
interrogatorio dentro de las visitas los testigos no pueden ser
contrainterrogados, existe la posibilidad de que dentro del término de traslado
del acta de conclusiones, el interesado solicite la práctica de las mismas, o
de complementar, aclarar u objetar las preguntas”.
[120] Corte
Constitucional, sentencia C-156 de 2016.
[121] Corte
Constitucional, sentencia C-806 de 2009 y C-334 de 2010.
[122] Corte
Constitucional, sentencia C-156 de 2016.
[123] Ibidem.
[124] Ver en
detalle nota de pie de página 107 de esta sentencia.
[125] Así,
en sentencia T-726 de 2016 la Corte señaló: “Sobre la correspondencia de los
negocios, la Corte entiende que se refiere a todos los documentos que son enviados
y recibidos por el comerciante y que atañen al giro usual u ordinario de
sus negocios, es decir, a las labores relacionadas con la actividad mercantil
que desarrolla el comerciante. En consecuencia, son documentos privados,
pues su contenido se refiere a actividades derivadas de la iniciativa
particular y solo le interesa, en principio, al comerciante” (Subrayado
fuera de texto original).
[126] Corte
Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia de Tutela Ref:
05001-22-03-000-2007-00230-01 del 4 de septiembre de 2007, M.P., Arturo
Solarte:  “Sobre este preciso particular, la doctrina vernácula, en lo
tocante con la contabilidad del comerciante, ha apuntado que dentro de ella,
“se prevén también los ‘papeles del comerciante’, que corresponden, a su vez, a
los papeles privados a los cuales se hacen extensivas las garantías y reglas
que son objeto de examen en este capítulo del presente comentario. Así es como
en los artículos 54 y 55 del mismo Código se prevén la correspondencia
relacionada con los negocios del comerciante y los comprobantes de las cuentas.
Respecto de la correspondencia se exige dejar ‘copia fiel’, ‘por cualquier
medio que asegure la exactitud y duración de la copia’ y conservar la que se
reciba –en relación con los negocios, se repite-, ‘con anotación de la fecha de
contestación o de no haberse dado respuesta’”
[127]Tribunal Superior
de Bogotá, Sala Civil, Sentencia del 30 de abril de 2013, M.P., Ruth Elena
Galvis Vergara.
[128]Consejo
de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia del
19 de marzo de 1999, Rad 9141 M.P. Daniel Manrique Guzmán “El concepto de
libro de comercio en general y de libro de contabilidad en particular, ostenta
un carácter bastante amplio y comprende tanto el concepto tradicional de haz de
hojas como también los citados cintas magnetofónicas, video tapes,
microfilmación, disquet y demás documentos que, ya se dijo, los adelantos
tecnológicos han puesto a servicio de los procesos económicos y que pueden ser
autorizados por vía de reglamento (C. Co. art. 2035). Este concepto amplio de
libros ha de tenerse en cuenta cuando quiera que deba calificarse el
cumplimiento de la obligación legal de llevar la contabilidad. De lo expuesto,
se puede con mayor claridad verificar que todos los mensajes de datos, entre
ellos los correos electrónicos, que tengan relación con los libros y papeles
del comerciante, (los comprobantes de las cuentas, los soportes de contabilidad
y la correspondencia relacionada con sus operaciones, correspondencia
comercial, etc.), deben ser conservados por un período de diez (10) años,
conforme los mandatos imperativos previstos en los artículos 48 a 60 del Código
de Comercio, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 134 del Decreto
2649 de 1993, 28 de la Ley 962 de 2005 y 12 de la Ley 527 de 1999, salvo lo
anotado para las empresas en liquidación. Es decir, esta labor de conservación
de los correos electrónicos tal y como se dijo anteriormente, no es un capricho
ni mandato que esta Superintendencia haya adoptado en razón de su potestad
reglamentaria sino que nace del querer del propio del Legislador a través de la
Ley, cuyo propósito esencial en dicha tarea no es otro que el lograr también la
integridad, inalterabilidad y seguridad de la información para los interesados
en la misma, como la garantía de ubicarla y obtenerla apropiadamente por medios
que garanticen su reproducción exacta y evitar así traumatismos innecesarios
por su incuria en dicha labor.¨
[129]Corte
Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia de Tutela Ref:
05001-22-03-000-2007-00230-01 del 4 de septiembre de 2007, M.P., Arturo
Solarte: “7.3. Apreciada el acta contentiva de la diligencia de inspección
judicial con exhibición de documentos, en conjunto con las pruebas recaudadas
en cumplimiento de la orden impartida por esta Corporación en auto de 28 de
agosto próximo pasado, particularmente los informes rendidos por la Secretaria
del Tribunal de Arbitramento accionado y por la Coordinadora de la Unidad de
Delitos Informáticos del C.T.I., es posible concluir que la totalidad de los
mensajes de datos intervenidos y grabados en desarrollo de la mentada
diligencia, se extrajo del servidor de la empresa contra la que se decretó la
prueba y, en particular, de las direcciones de correo electrónico de que es titular
la sociedad Química Amtex S.A. (con la dirección que tiene la terminación o el
“dominio” @amtex.com.co) y cuya utilización ésta asignó a sus funcionarios, se
entiende, como una herramienta de trabajo, para el cumplimiento de sus labores.
Dado lo anterior, es razonable deducir que la correspondencia allí contenida
atañe, de manera general, a las actividades ordinarias de la compañía y, por
ende, no es correspondencia “privada” de los funcionarios, sino
“institucional”, objeto, claro está, de la exhibición de documentos decretada
por el Tribunal de Arbitramento, más aún si una de las restricciones adoptada
hacía referencia a que se tratara de correspondencia “cruzada” entre los
funcionarios de la compañía y no la de éstos con terceros. Tal constatación, per
se, descarta que los mensajes de datos en que los accionantes cifran su
reclamo, hubiesen sido obtenidos de direcciones de correo electrónico en
relación con las cuales ellos, o los otros funcionarios de Química Amtex S.A.
citados a este diligenciamiento, fueran sus exclusivos titulares, por haberlas
“abierto” con alguna de las compañías que proveen tal servicio de manera
general ( v. gr. hotmail, gmail, yahoo, etc.), esto es, que la comentada prueba
recayera en cuentas de correo personales o privadas de los referidos empleados
. 7.4. En ese orden de ideas, ha de insistirse en que los mensajes capturados
en la inspección judicial y grabados en los discos compactos cuya destrucción
reclama el escrito iniciador de este asunto, se encontraban en las diferentes
“carpetas” o “bandejas” de direcciones de correos electrónicos que bien
pudieran llamarse “empresariales”, cuya utilización, por tener tal carácter, se
entiende, ha de referirse, en principio y primordialmente, a la transmisión de
datos relacionados con la actividad de la compañía, sea con terceros ajenos a
la misma o entre sus funcionarios o empleados. De lo anterior se desprende, que
si en tales direcciones de correo “empresariales” existían comunicaciones
privadas de los trabajadores a quienes se había confiado su uso, tal estado de
cosas tuvo por causa que ellos optaron por transmitir a través de esas cuentas,
misivas suyas, ajenas a la sociedad y/o al trabajo que hacían.”
[130] Sobre
el alcance de la inviolabilidad del domicilio, la exigibilidad de la orden
judicial previa para su limitación y sobre el carácter excepcional de las
hipótesis que hacen posible el registro del domicilio sin orden judicial
previa, pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-212 y C-223 de 2017.
[131] Corte Suprema de
Justicia, Sala de Casación penal, Sentencia Radicación No. 42272 del 29 de
enero de 2014, M.P., Fernando Alberto Castro.
[132] Corte Suprema de
Justicia, Sala de Casación Penal, Sentencia Radicación No. 45920 del 24 de mayo
de 2017. M.P., Patricia Salazar Cuellar.
[133] Corte
Constitucional, sentencia C-505 de 1999.
[134] Corte
Constitucional, sentencia C-505 de 1999: “El primero corresponde al lugar de
habitación de las personas naturales, y goza de todas las garantías previstas
por el artículo 28 superior, y en especial de la estricta reserva judicial. En
cambio, el segundo hace referencia al domicilio corporativo de las personas
jurídicas y a los otros espacios cerrados, distintos al lugar de habitación, en
donde existe un ámbito de intimidad a ser protegido pero que es menor que el
propio de las relaciones hogareñas. Por ende, en el caso del domicilio
ampliado, la reserva judicial no opera automáticamente en todos los casos, pues
en ciertos eventos puede resultar admisible que, existiendo intereses
constitucionales importantes, la ley autorice el registro por parte de
autoridades administrativas. En efecto, extender la necesidad de orden judicial
a todos estos espacios cerrados conduce a resultados irrazonables, ya que tal
exigencia dificulta enormemente el cumplimiento de los cometidos de las
autoridades públicas, sin que exista un ámbito de intimidad suficientemente
poderoso que deba ser protegido por una estricta reserva judicial. Así, por
ejemplo, sería necesaria una orden judicial para que una autoridad sanitaria inspeccione
la cocina de un restaurante, que puede estar ocasionando problemas de
salubridad”.
[135] Corte
Constitucional, sentencia C-156 de 2016.