T-262-19
Sentencia
T-262/19
INDEMNIZACION POR MUERTE EN ACCIDENTE DE TRANSITO-Vulneración del debido proceso por falta de asesoramiento
en la solicitud indemnización
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Concepto
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Alcance
INDEMNIZACION POR MUERTE EN
ACCIDENTE DE TRANSITO-Marco
jurídico de la indemnización ante la Administradora de Recursos del Sistema
General de Seguridad Social en Salud
DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Vulneración por retrasar el término de respuesta y falta de
asesoramiento en la solicitud
INDEMNIZACION POR MUERTE EN ACCIDENTE DE TRANSITO-Orden de prestar asesoramiento y acompañamiento al
accionante para diligenciar el formulario
Referencia: Expediente T-7.010.984
Acción de tutela formulada por OMAR
RODRÍGUEZ LÓPEZ contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de
Seguridad Social en Salud (ADRES) y el Ministerio de Salud y Protección Social.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., diez (10) de junio de dos mil diecinueve
(2019).
La Sala Novena de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por la Magistrada Diana Fajardo Rivera y los
Magistrados Carlos Bernal Pulido y Alberto Rojas Ríos, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las
previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, así
como en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo 02
de 2015 -Reglamento de la Corte Constitucional-, profieren la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión
de la sentencia de tutela proferida por el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Cúcuta, Sala Penal, el 31 de julio de 2018, dentro del proceso de
amparo formulado por el ciudadano Omar Rodríguez López contra la Administradora
de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y el
Ministerio de Salud y Protección Social, la cual confirmó el fallo del 18 de
junio de 2018, proferido por el Juzgado Penal del Circuito Especializado en
Extinción de Dominio de Cúcuta, que declaró improcedente la acción de
tutela por no cumplir con el presupuesto de subsidiariedad.
I.         ANTECEDENTES
1.
Hechos
1.1.
Gerson Rodríguez Villamizar,
de 15 años de edad, falleció después de haber sufrido un accidente de tránsito
el 12 de febrero de 2015, en el anillo vial occidental de la ciudad de Cúcuta,
Norte de Santander, mientras se desplazaba como parrillero en la motocicleta de
placas AA6P10S, vehículo que no contaba con Seguro Obligatorio de Accidentes de
Tránsito (SOAT).
1.2.
Por lo anterior, el ciudadano
Omar Rodríguez López, en su calidad de padre del occiso, radicó el 1° de
octubre de 2015, ante la Unión Temporal FOSYGA 2014, la reclamación para que le
fuera reconocida la indemnización por el amparo de muerte en accidente de
tránsito y los correspondientes gastos funerarios[1]. Entidad encargada de estudiar si las
reclamaciones presentadas cuentan con la información requerida en el formulario
único de reclamación de indemnización por accidente de tránsito y eventos
catastróficos (FURPEN) para que de esta manera la Administradora de los Recursos del Sistema General
de Seguridad Social en Salud (ADRES) autorice el pago de la reclamación.
1.3.
El 3 de marzo de 2016, la
Unión Temporal FOSYGA 2014 dio respuesta al requerimiento mediante oficio
UTF20140OPE-11181, e informó que la reclamación no podía ser tramitada toda vez
que el formulario FURPEN debe estar debidamente diligenciado, y que en el
presente caso “el campo I el tipo de documento se encuentra mal diligenciado
(…) en el campo IV de los datos del propietario del vehículo debe indicar la
dirección de residencia, departamento, municipio y número de teléfono”[2], tal como lo establece el artículo 4
de la Resolución 1645 de 2016[3].
1.4.
El señor Rodríguez López señaló
en la acción de tutela que la información que la Unión Temporal FOSYGA 2014
dijo no estar consignada en el formulario FURPEN podía ser verificada si se
hubiese adelantado una revisión de los documentos anexos.
1.5.
El 12 de mayo de 2016, el
accionante radicó nuevamente la reclamación ante la Unión Temporal, en la que afirmó
haber subsanado todos los yerros enunciados[4].
1.6.
El 13 de mayo de 2016, la
Unión Temporal FOSYGA 2014, mediante oficio UTF2014-OPE-12324, le manifestó al
señor Rodríguez López que no se había completado el formulario FURPEN, toda vez
que el campo III, correspondiente a la dirección de la ocurrencia de los
hechos, no había sido diligenciado. Información que según el actor se
encontraba consignada en la parte inferior del documento, espacio en el cual se
debe hacer una breve descripción de los hechos[5].
1.7.
El 7 de junio, el actor
presentó una nueva reclamación ante la Unión Temporal FOSYGA 2014, radicado
interno 22027, la cual no fue aprobada debido a que el formulario FURPEN no se
encontraba diligenciado en debida forma, notificada el 2 de mayo de 2017[6].
1.8.
El ciudadano Omar Rodríguez
López expresó que el 4 de noviembre de 2016 ingresó a la página web de la Unión
Temporal FOSYGA 2014 para consultar el estado de su reclamación, identificada
con el código 51013841, y encontró que la misma había sido aprobada por parte
de dicha entidad. Por lo anterior, intentó establecer comunicación telefónica
con la Unión Temporal sin que la misma fuera satisfactoria[7].
1.9.
Por lo anterior, el
18 de febrero de 2017, el accionante radicó un derecho de petición en la Unión
Temporal FOSYGA 2014 en el que solicitó que le hicieran “el desembolso del
valor correspondiente a la indemnización por la muerte en accidente de tránsito
de mi menor hijo GERSON RODRÍGUEZ VILLAMIZAR en cual (sic) soy su único
beneficiario”[8].
1.10.    El 26 de abril de 2017, mediante comunicado
UTF2014-OPE-21377, se le informó al peticionario que el formulario FURPEN y
todos sus anexos debían estar debidamente diligenciados y que en la reclamación
radicada no se había completado el campo V, en el cual es necesario señalar el
municipio, departamento, teléfono y dirección del propietario de la motocicleta
en la que se desplazaba su hijo al momento del accidente[9].
1.11.    Con la finalidad de que no le fuera
dilatado el reconocimiento de la indemnización por el fallecimiento de su hijo,
el accionante presentó un derecho de petición ante el Ministerio de Salud y de
Protección Social, el 3 de mayo de 2017, para que le informaran la forma en la
que debía subsanar los errores cometidos al momento de diligenciar el
formulario FURPEN. Petición que según el accionante no fue respondida por el ente
ministerial requerido[10].
1.12.    No obstante, el Ministerio de Salud y
Protección Social dio traslado del escrito radicado por el actor a la Unión
Temporal FOSYGA 2014, quien mediante escrito del 2 de junio de 2017, le informó
que no se podía dar trámite a la reclamación por no haber diligenciado el campo
V del formulario de reclamación[11].
1.13.    Para no perder su derecho a la
indemnización por los términos perentorios de la reclamación, radicó un derecho
de petición en la Fiscalía Sexta Seccional Vida de Cúcuta, despacho en el que
se investigan los hechos en los que perdió la vida el menor Gerson Rodríguez
Villamizar, para que le informara si en esa dependencia se encontraban los
datos relacionados con el vehículo involucrado (municipio, departamento, y
dirección del propietario de la motocicleta)[12].
1.14.    El 27 de junio de 2017, la mencionada
Fiscalía le informó al accionante que “la motocicleta no ha sido reclamada
por su propietario y dentro de las diligencias a la fecha no se ha podido
ubicar al propietario de la misma”[13].
1.15.    El 30 de junio de 2017, el accionante radicó
nuevamente la reclamación ante la Unión Temporal FOSYGA 2014[14].
1.16.    Mediante comunicado UTF2014-AUD-26745, del 6 de julio
de 2017, la Unión Temporal FOSYGA 2014 manifestó que la reclamación no podía
ser tramitada comoquiera que el formulario FURPEN no fue diligenciado en su
totalidad, pues presentaba errores o falta de información en los campos I
documento de la persona que reclama, III zona del accidente, y VI teléfono del
conductor[15].
1.17.
Los días 5 y 21 de julio de
2017, el actor presentó nuevamente los documentos ante la Unión Temporal FOSYGA
2014 con la finalidad de que le fuera reconocido el valor correspondiente a los
gastos funerarios y la indemnización por muerte en accidentes de tránsito en
que incurrió como consecuencia del fallecimiento de su menor hijo, Gerson
Rodríguez Villamizar[16].
1.18.    El 28 de julio de 2017, la Unión Temporal FOSYGA-2014,
mediante comunicación UTF2014-AUD-27274, le reiteró al accionante sus falencias
al momento de diligenciar el campo V, en el cual se debería señalar el municipio, departamento, teléfono
y dirección del propietario de la motocicleta en la que se desplazaba su hijo
al momento del accidente[17].
1.19.    El actor asegura que desde el momento en que radicó la
primera reclamación, la Unión Temporal FOSYGA 2014 tenía conocimiento de la
información requerida y que la negativa para tramitar su solicitud fue
injustificada.
1.20.    Por lo anterior, el 16 de agosto de 2017, radicó
nuevamente la reclamación para que le fuera reconocida la precitada
indemnización[18].
1.21.    Transcurridos 5 meses sin que la Unión
Temporal FOSYGA 2014 diera respuesta a su nueva solicitud, el 21 de diciembre
de 2017, el accionante radicó un memorial dirigido a la Dra. Martha Lucia
Flórez Sepúlveda, Jefe de Reclamaciones de la ECAT[19],
explicando la situación que se estaba presentando[20].
1.22.    El 3 de enero de 2018, mediante oficio
UTF2014-AUD-29441, la Unión Temporal FOSYGA 2014 dio respuesta a la reclamación
presentada por el accionante, reiterando que el campo V, tipo de documento,
debe ser diligenciado como cédula de extranjería (CE) por tratarse de un
ciudadano venezolano, según el decir de la entidad requerida, situación que
hace inviable continuar con el proceso de radicación[21]. Dicha
afirmación tuvo sustento en un error cometido por el peticionario al momento de
diligenciar el formulario FURPEN, en el cual indicó que se identifica con
cédula de extranjería, y no cédula de ciudadanía, situación que no corresponde
a la realidad y se relaciona con un impase al momento del tramitar el
documento.
1.23.    El 22 de enero de 2018, el señor Rodríguez López
volvió a presentar la solicitud de reclamación[22].
1.24.    El 23 de marzo de 2018, mediante comunicado
UTF2014-OPE-29772, la Unión Temporal FOSYGA 2014 le informó al accionante que
la reclamación era extemporánea, de conformidad con lo señalado en el artículo
24 de la Resolución 1645 de 2016, y que el formulario presentaba borrones,
tachones o enmendaduras; razón por la cual negó la reclamación[23].
1.25.    Finalmente, el accionante alega que es un sujeto de
especial protección constitucional, toda vez que afirma ser víctima de
desplazamiento forzado.
2.       Trámite impartido a la acción de tutela
Teniendo en cuenta los hechos narrados, el ciudadano Omar
Rodríguez López formuló acción de tutela contra la Administradora de los Recursos del
Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y el Ministerio de Salud y
Protección Social. Argumentó que dichas entidades vulneraron sus derechos
fundamentales de petición, debido proceso, igualdad y mínimo vital, toda vez que
después de presentarse el deceso de su hijo Gerson Rodríguez Villamizar, las
entidades accionadas le impusieron una serie de trabas administrativas,
situación que no permitió que le fuera reconocida la indemnización por amparo
de muerte y gastos funerarios a que afirma tener derecho.
3.
Traslado y
contestación de la acción de tutela
El 5 de junio de 2018, el
Juzgado Penal del Circuito Especializado en Extinción de Dominio de Cúcuta admitió la acción de
tutela y corrió traslado a la Administradora de los Recursos del Sistema General de
Seguridad Social en Salud (ADRES) y el Ministerio de Salud y Protección Social y
ordenó que
se pronunciaran sobre los hechos expuestos.
Igualmente, mediante Auto del 8 de junio de 2018,
ordenó vincular al contradictorio a la Unión Temporal FOSYGA 2014, y le otorgó
un término de 24 horas para que se manifestara sobre las pretensiones del
accionante.
3.1.
Administradora
de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES)
En escrito del 8 de junio
de 2018[24],
el apoderado de la Administradora
de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), de
conformidad con el poder conferido por el Doctor Juan José Trujillo Ramírez,
Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la ADRES señaló que la acción de tutela
formulada por el señor Rodríguez López era improcedente toda vez que las
pretensiones del actor persiguen el reconocimiento de una prestación económica.
Asimismo, alegó la falta de legitimación por pasiva teniendo en cuenta que la
auditoria y respuesta de las reclamaciones para acceder a la indemnización
establecida en el Decreto 056 de 2015, derogado por los artículos 2.6.1.4. y
siguientes del Decreto 780 de 2016, es la Unión Temporal FOSYGA 2014.
Finalmente, solicitó que
se vinculara a la acción de tutela a la Unión Temporal FOSYGA 2014, “considerando
que la supuesta vulneración de derechos fundamentales se origina en un trámite
adelantado por dicha entidad, y no por la ADRES”[25].
3.2.
Unión
Temporal FOSYGA 2014
El 13 de junio de 2018[26], la representante
legal de la Unión Temporal FOSYGA  2014,  dio contestación a la acción de
tutela y solicitó que se declarara la improcedencia de la misma, debido a que “lo
pretendido por el accionante en el mencionado escrito  es el pago de una
indemnización, lo cual es improcedente porque la acción de tutela es un
mecanismo de protección inmediata de derechos fundamentales, no como lo
pretende el accionante de derechos económicos”[27]. Asimismo,
afirmó que el actor cuenta con mecanismos de defensa judicial idóneos y
eficaces mediante los cuales puede obtener el reconocimiento de los derechos
que considera conculcados, razón por la cual, la acción de tutela no cumple con
el presupuesto de subsidiariedad, tal como lo ha indicado la jurisprudencia.
Finalmente, asegura que no
se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable que explique la
reticencia del accionante de acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
3.3.
Ministerio
de Salud y Protección Social
El Ministerio de Salud y
Protección Social no se pronunció a pesar del requerimiento hecho por parte de
la Sala Novena de Revisión.
4.
Decisiones
judiciales objeto de revisión
Sentencia de tutela de
primera instancia
4.1.
El
18 de junio de 2018, el Juzgado Penal del Circuito Especializado en Extinción
de Dominio de Cúcuta, declaró improcedente la acción de tutela. Estimó que la misma no cumplía con el
requisito de subsidiariedad, toda vez que el accionante contaba con la
posibilidad de acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para atacar
el acto administrativo cuestionado[28]. Aunado a lo anterior,
afirmó que la pretensión del señor Rodríguez López versa sobre el
reconocimiento de una prestación económica, litis que no es posible
resolver mediante la acción de tutela.
Impugnación
4.2.
Inconforme
con la decisión adoptada por el juez de tutela, el ciudadano Omar Rodríguez
López impugnó el fallo el 20 de junio de 2018, encontrándose dentro del término
legal establecido[29].
4.2.1. Manifestó que es un sujeto de
especial protección, ya que es víctima de desplazamiento forzado y aclaró que
la finalidad de la acción de tutela no es el reconocimiento de la
indemnización, sino que lo pretendido es que se le dé la oportunidad de
presentar la reclamación y que esta sea estudiada por las accionadas.
Sentencia de tutela de
Segunda instancia
Mediante sentencia del 31 de julio de 2018, el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, Sala Penal, confirmó el fallo de primera
instancia, debido a que no se cumplió con el requisito de subsidiariedad al no
acudir, el peticionario, a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
5.
Actuaciones
adelantadas en sede revisión
5.1.
Mediante auto del 29 de octubre
de 2018, la Sala de Selección
de Tutelas Número Diez seleccionó el expediente de la referencia y lo asignó,
previo reparto, al Magistrado Alberto Rojas Ríos para proyectar la decisión, de
conformidad con lo dispuesto en el numeral 9° del artículo 241 de la
Constitución Política y en los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991, indicando
como criterio de selección subjetivo “urgencia de proteger un derecho
fundamental[30].
5.2.
El
23 de enero de 2019, el Magistrado Sustanciador decretó pruebas, y ordenó
vincular a la la Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas (UARIV), como tercero interesado en las resultas del
proceso; y ordenó que informara si el
accionante se encuentra
inscrito en el Registro Único de Víctimas RUV, explicando los hechos que
conllevaron a tomar dicha decisión, o en caso de no encontrarse incluido en el RUV,
manifestara si se encontrara en curso alguna solicitud por parte del actor.
A su vez, requirió a la Unión Temporal Fosyga 2014
para que informara cuantas veces el señor Rodríguez López radico la reclamación
para el reconocimiento de la indemnización a que asegura tener derecho, las
razones por las que le fueron devueltas las mismas, si la última reclamación
cumplía con la totalidad de los requisitos exigidos para ser estudiada; y,
finalmente, que allegara copia de todo el expediente administrativo relacionado
con las solicitudes elevadas por el actor.
5.3.
Unión
Temporal FOSYGA 2014
En comunicación del 6 de febrero de 2019, recibido por
esta Corporación el 7 de febrero de la misma anualidad, la Unión Temporal
FOSYGA 2014, a través de su representante legal suplente indicó que el contrato
celebrado entre la Unión Temporal FOSYGA 2014 y el Ministerio de Salud y
Protección Social, el cual tenía como objeto analizar que las reclamaciones
ante el ADRES cumplieran con los prerrequisitos formales, fue subrogado a la Administradora
de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), y que
desde el 31 de octubre de 2018 cesó la relación contractual con el Ministerio
de Salud y Protección Social.
En relación con las múltiples reclamaciones elevadas
por el señor Omar Rodríguez López indicó que éste presentó la primera de ellas
el 1 de octubre de 2015, la cual no pudo ser aprobada toda vez que el
formulario FURPEN no estaba completamente diligenciado, ni había sido suscrito
por el beneficiario de la víctima. Dicha situación fue notificada al actor el 3
de marzo de 2016.
Como consecuencia de lo anterior, el señor Rodríguez
López radicó nuevamente la solicitud el 12 de mayo de 2016. Sin embargo, el día
13 del mismo mes y año, la Unión Temporal FOSYGA 2014 dio contestación
negativa, comoquiera que no indicó el lugar de ocurrencia del siniestro.
Asegura que el 7 de junio de 2016 recibió nuevamente
la solicitud y que la misma fue rechazada, en esta oportunidad, por no indicar
el tipo de documento del reclamante, ni señalar los datos del propietario del
vehículo en el que se accidentó su hijo. Respuesta que fue notificada el 2 de
mayo de 2017.
Igualmente informó que los días 5 y 21 de julio, así
como el 21 de diciembre de 2017 el actor radicó los documentos para que le
fuera tramitada la solicitud, pero que los mismos no superaron la etapa de
preradicación.
El 22 de enero de 2018, se elevó una nueva solicitud,
la cual no fue aprobada por haber sido presentada de forma extemporánea[31]. Soportó
esta decisión en el hecho de que la negativa fue informada al actor el 2 de
mayo de 2017 y la nueva solicitud se presentó más de 6 meses después.
5.4.
Administradora
de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES)
Por su parte, la Administradora de los
Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), mediante escrito
radicado en la Secretaría General de esta Corporación el 13 de febrero de 2019,
indicó que el actor radicó en tres oportunidades la reclamación ante el FOSYGA,
y en ninguna de ellas dio cabal cumplimiento a los requisitos establecidos en
la Resolución 1645 de 2016, para que la misma fuera estudiada de fondo. Afirmó
que la última de ellas fue presentada de forma extemporánea y, aunado a lo
anterior, no anexó los documentos necesarios para tramitar la solicitud.
5.5.
Unidad para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV)
El 13 de marzo de 2019, la Unidad para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) solicitó que se declarara
la nulidad de todo lo actuado, comoquiera que su vinculación se dio en sede de
revisión, situación que a su parecer vulneraba el derecho al debido proceso y a
la doble instancia. En relación con las solicitudes hechas por esta Corporación
guardó silencio.
6.
Material
probatorio relevante que obra en el expediente
6.1.
Formulario FURPEN
radicado el 1° de octubre de 2015, en la Unión Temporal FOSYGA 2014. Cuaderno
principal folios 14-15.
6.2.
Declaración
juramentada presentada por el ciudadano Omar Rodríguez López ante la notaría
segunda de Cúcuta, en la que afirma que la motocicleta de placas AA6P10S no
contaba con Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT). Cuaderno principal,
folio 105.
6.3.
Registro
civil de defunción del menor Gerson Rodríguez Villamizar. Cuaderno principal folio
121.
6.4.
Factura
emitida por la “Funeraria Los Ángeles” por concepto de los servicios
fúnebres del menor Gerson Rodríguez Villamizar, por valor de tres millones
doscientos veinte mil pesos, a nombre del señor Omar Rodríguez López. Cuaderno
Principal folio 128.
6.5.
Comunicación
del 3 de marzo de 2016, emitida por la Unión Temporal FOSYGA 2014, en el que
relacionan las razones para “no aprobar” la solicitud elevada por el
accionante. Cuaderno Principal, folio 136.
6.6.
Escrito
de fecha 4 de abril de 2016 suscrito por los ciudadanos Omar Rodríguez López y
María Belén Villamizar Moncada, dirigido a la Unión Temporal FOSYGA 2014, en el
cual manifiestan que no existen beneficiarios con igual o mayor derecho para
reclamar la indemnización por amparo de muerte y gastos funerarios. Cuaderno
Principal folio 131.
6.7.
Solicitud
de reclamación de reconocimiento de gastos funerarios, elevada por el ciudadano
Omar Rodríguez López a la Unión Temporal FOSYGA 2014. Cuaderno Principal folio 133.
6.8.
Respuesta
a la solicitud de reclamación de reconocimiento de gastos funerarios,
presentada por el señor Rodríguez López, de fecha 13 de mayo de 2016, en la que
se le informa al accionante que el requerimiento no puede ser tramitado,
comoquiera que el formulario FURPEN no se encuentra debidamente diligenciado.
Cuaderno principal, folio 140.
6.9.
Escrito
del 3 de junio de 2016[32],
en el que el actor pide a la Unión Temporal FOSYGA 2014 el pago de los gastos funerarios
como consecuencia del accidente de tránsito en el que perdió la vida su menor
hijo Gerson Rodríguez Villamizar. Cuaderno Principal, folio 137.
6.10.    Declaración juramentada
hecha por el accionante en la que afirma no tener conocimiento de los datos de
identificación y localización del propietario de la motocicleta en la que se
accidentó y perdió la vida su menor hijo. Cuaderno principal, folio 143.
6.11.    Captura de imagen de la
página web del Ministerio de Salud y Protección Social en la que se evidencia
que la reclamación No 51013841 presentada por el actor fue aprobada. Cuaderno
principal, folio 144.
6.12.    Derecho de petición
presentado por el ciudadano Omar Rodríguez López, ante la Unión Temporal FOSYGA
2014, en el cual solicita que le sea desembolsado el valor correspondiente a la
indemnización por la muerte del menor Gerson Rodríguez Villamizar. Cuaderno
principal, folios 146-147.
6.13.    Oficio número
UTF-2014-OPE-21377 del 26 de abril de 2017, en el que se le informa al
accionante que el formulario FURPEN no ha sido radicado en debida forma.
Cuaderno principal, folios 148-149.
6.14.    Solicitud de aclaración al
oficio número UTF-2014-OPE-21377, de fecha 3 de mayo de 2017, radicado por el
señor Rodríguez López, en la que pide, ante el Ministerio de Salud y Protección
Social, que se le informe la forma en la que debe subsanar los yerros en los
que ha incurrido al momento de radicar la solicitud de reconocimiento de la
indemnización a que afirma tener derecho, como consecuencia del fallecimiento
de su menor en un accidente de tránsito. Cuaderno principal, folio 150.
6.15.    Respuesta al requerimiento
de aclaración presentado por el actor, con número UTF2014-SAC-8398, de fecha 2
de junio de 2017, en la que se le informa al accionante que no se puede
tramitar dicha solicitud, comoquiera que se desconoce la identidad del
propietario del vehículo, información necesaria para adelantar el trámite
indicado. Cuaderno principal, folio 151.
II. CONSIDERACIONES
1.
Competencia
Es competente esta Sala de
Revisión de la Corte Constitucional para revisar las decisiones proferidas
dentro de la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo dispuesto
en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política y en
concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Cuestión previa
Para efectos de resolver la solicitud de nulidad presentada
por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
(UARIV), se tomará como referencia el Auto 709A de 2018, por el cual se
resolvió una solicitud de las mismas características.
En relación con la
integración del contradictorio, esta
Corte ha sido clara en afirmar que con esta figura se
pretende proteger el derecho a la defensa de las personas que puedan verse
afectadas por las decisiones que se adopten dentro de un proceso de tutela.
Situación que implica de la notificación de la demanda a quienes tengan un interés legítimo en ella[33]. No obstante, cuando el mismo no se conforma en debida
forma, “le
corresponde al juez constitucional integrar el contradictorio a partir de los
elementos de juicio que obren en la demanda de tutela[34].
En los eventos en que la
Corte Constitucional en sede de revisión se percata de que no se integró en
debida forma el extremo pasivo de la acción, se ha indicado que la
correspondiente Sala puede:“i) declarar la nulidad de lo actuado desde el
momento en que se presentó la causal y ordenar la devolución del expediente al
despacho judicial de primera instancia para que una vez subsanada la
irregularidad, se surtan de nuevo las actuaciones pertinentes o, ii) proceder
en revisión a integrar directamente el contradictorio con la parte o con el tercero
que tenga interés legítimo en el asunto[35]”. Esta última opción se
fundamenta en los principios de economía y celeridad procesal, y justifica que
la Corte sanee la irregularidad en la integración del contradictorio en sede de
revisión cuando “las circunstancias de hecho lo ameritan o se encuentran en
juego derechos fundamentales de personas cuyo estado de debilidad es
manifiesto.”[36]
Al percatarse que el actor afirmaba ser víctima del
conflicto armado, el Magistrado Sustanciador decidió, mediante auto del 23 de enero de 2019, vincular a la UARIV como tercero
con interés en las resultas del proceso y le requirió para que informara si el
accionante se encontraba inscrito en el Registro Único de Víctimas (RUV), y los
hechos que conllevaron a tal decisión, o en caso
contrario que manifestara si en la actualidad se encontraba en curso alguna
solicitud relacionada.
Por las razones
expuestas, resultaba pertinente integrar a la UARIV al contradictorio, de
manera que pudiera hacer uso de su derecho de defensa tal como lo señala el
artículo 29 de la Constitución.
Sin embargo, la UARIV no
dio contestación a los requerimientos y, por el contrario, pidió que se declara
la nulidad de todo lo actuado, afirmando, de forma errada que se le estaban
vulnerando sus derechos fundamentales al debido proceso y a la doble instancia.
Como se señaló en precedencia, esta Sala de Revisión es competente para
realizar la integración del contradictorio en sede de revisión. Debido a que la
UARIV puede verse afectada por la decisión que se adoptará en la presente
oportunidad, resultaba procedente su vinculación al trámite de la referencia.
En consecuencia, la solicitud de nulidad será negada.
2.1.1.      Examen
sobre el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad formal de la acción
de tutela
2.1.1.1.
Legitimación por activa. El artículo
86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela es el
mecanismo de defensa al que puede acudir cualquier persona para reclamar la
protección inmediata de sus derechos fundamentales. En esta
oportunidad, el ciudadano Omar Rodríguez López, pretende la defensa de sus
derechos fundamentales al debido proceso administrativo, la igualdad, el
derecho de petición y mínimo vital, en virtud de la presunta vulneración de los
mismos por parte de la Administradora
de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y del
Ministerio de Salud y Protección Social, al
rechazarle en múltiples ocasiones las solicitudes de indemnización por amparo
de muerte y el reconocimiento de los gastos funerarios en que incurrió con
posterioridad al fallecimiento de su menor hijo en un accidente de tránsito,
mientras se desplazaba en un vehículo que no contaba con el Seguro Obligatorio
en Accidentes de Tránsito. Y que le fue negada, según el decir del accionante,
por causas imputables a las entidades accionadas. Por tal razón, se encuentra
legitimado para intervenir en esta causa.
2.1.1.2.
Legitimación por pasiva. Los artículos 13 y 42 del
Decreto 2591 de 1991 consagran contra quienes se puede dirigir la acción
de tutela. Así, la acción se puede invocar contra una autoridad pública o,
excepcionalmente contra un particular, que haya vulnerado o amenazado algún
derecho de rango constitucional fundamental.
La legitimación por pasiva en la
acción de tutela hace referencia a la aptitud legal de la persona contra quien
se dirige la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la
vulneración o amenaza del derecho fundamental. Por
tanto, el amparo no resultará procedente si quien desconoce o amenaza el
derecho no es el demandado, sino otra persona o autoridad.
La Corte ha concluido que la tutela
es procedente para proteger el derecho al debido proceso, toda vez que el mismo
es un derecho fundamental. En el presente caso, las accionadas son las
encargadas de tramitar y responder la reclamación elevada por el accionante,
razón por la cual se cumple con este presupuesto.
En el presente
caso se observa que la
Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud
(ADRES), entidad adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social y la Unión Temporal FOSYGA 2014, entidad que fue vinculada dentro
del trámite de tutela por el juez que conoció la acción en primera instancia, y
que es la encargada de adelantar el estudio previo de las reclamaciones por
muerte en accidentes de tránsito y gastos funerarios están legitimados tal como
lo establece la Resolución 1645 de 2016. Y en caso de superar dicho trámite, el
Ministerio de Salud, y Protección Social, a través de la ADRES decida si hay
lugar o no al reconocimiento de la reclamación.
Tal como lo
señaló la Corte “[es] conviene señalar que
mediante la Ley 1753 de 2015 fue creado el ADRES, con el fin de administrar los
recursos del SGSSS. El artículo 67 de esa ley define las distintas funciones de
la entidad, dentro de las cuales se encuentra la de pagar las destinaciones que
hubiera definido el legislador con relación al FOSYGA” [37].
2.1.1.3.   Subsidiariedad. Según lo establecido en el artículo 86 de
la Constitución Política de 1991, la acción de tutela sólo procederá cuando el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo en los casos en
que sea interpuesta como mecanismo transitorio para evitar la configuración de
un perjuicio irremediable. De igual forma, se ha aceptado la procedencia
definitiva del amparo de tutela en aquellas situaciones en las que, existiendo
recursos judiciales, los mismos no sean idóneos o eficaces para evitar la
vulneración o amenaza del derecho fundamental[38].
Lo anterior implica que el actor haya desplegado, de
forma diligente todas las actuaciones judiciales con que cuente a su alcance
para obtener el reconocimiento del derecho que considera vulnerado o amenazado.
Una vez adelantadas dichas labores sin que se logre la protección del mismo, se
entiende que la acción judicial no es idónea o eficaz toda vez que no logra la
finalidad perseguida, la cual no es otra que la protección de un derecho
fundamental.
En el caso concreto, la Sala encuentra que teniendo en
cuenta que la Unión Temporal FOSYGA 2014 rechazó la solicitud elevada por el
accionante al considerar que la misma se hizo, en primera medida, sin el
cumplimiento de los requisitos legales, y con posterioridad, de forma
extemporánea, el actor cuenta, en principio, con el medio de control de nulidad
y restablecimiento del derecho ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo. Sin embargo, la misma carece de eficacia, toda vez que el actor
afirma ser un sujeto de especial protección constitucional por ser víctima del
conflicto armado. Por ello, resultaría desproporcionado e irrazonable, exigirle
al accionante que luego de 7 peticiones y más de dos años de trámite
administrativo acuda a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para
resolver la solicitud de indemnización a la que alega tener derecho.
Por lo anterior, la Sala considera que en el
presente asunto se encuentra cumplido el presupuesto de subsidiariedad.
2.1.1.4.
Inmediatez. Este requisito de procedibilidad impone la carga al demandante de
presentar la acción de tutela en un término prudente y razonable respecto del
hecho o la conducta que causa la vulneración o amenaza de sus derechos
fundamentales[39].
En el caso concreto, se
observa que el accionante formuló acción de tutela contra la Administradora de
los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y el
Ministerio de Salud y Protección Social, la cual fue admitida por el Juzgado
Penal del Circuito Especializado en Extinción de Dominio de Cúcuta el 5 de
junio de 2018, después de que la Unión Temporal FOSYGA 2014 le informara, el 23
de marzo de esa misma anualidad, que la reclamación de la indemnización por el amparo de
muerte en accidente de tránsito y los gastos funerarios como consecuencia del
fallecimiento de su hijo había sido extemporánea, a pesar de haber iniciado los
trámites desde el 1 de octubre de 2015, y de presentar múltiples peticiones por
más de 2 años.
Es notorio entonces que el tiempo transcurrido desde el momento en que se le
informo al señor Rodríguez López sobre la imposibilidad de estudiar la
solicitud, es decir, el 23 de marzo de 2018, y el momento en que se formuló la
acción de tutela, el 5 de junio de la misma anualidad, fue de dos meses y trece
días, es decir, dentro de un término razonable.
3.       Planteamiento del caso,
problema jurídico y estructura de la decisión
El ciudadano Omar
Rodríguez López formuló
acción de tutela contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de
Seguridad Social en Salud (ADRES) y el Ministerio de Salud y Protección Social, al considerar vulnerados
sus derechos fundamentales de
petición, debido proceso, igualdad y mínimo vital, comoquiera que después de presentarse
el deceso de su menor hijo Gerson Rodríguez Villamizar, las entidades
accionadas le impusieron una serie de trabas administrativas, situación que no
permitió que le fuera reconocida la indemnización por amparo de muerte y gastos
funerarios a que afirma tener derecho. Por su parte, las entidades
accionadas afirmaron que el actor no cumplió con los requisitos establecidos en
la Resolución 1645 de 2016, comoquiera que no diligenció en debida forma el
formulario FURPEN.
Con base en los
antecedentes del caso, corresponde a la Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional resolver el siguiente problema jurídico:
¿La Administradora de los
Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), la Unión
Temporal FOSYGA 2014 y el Ministerio de Salud y Protección Social vulneraron los derechos fundamentales de petición, debido
proceso, igualdad, mínimo vital y el principio de confianza legítima del
ciudadano Omar Rodríguez López, al no tramitar la solicitud de indemnización por amparo
de muerte y el reconocimiento de los gastos funerarios en que incurrió como
consecuencia del fallecimiento de su hijo alegando la falta de diligenciamiento
de todos los datos en los formularios correspondientes?
Para
resolver el interrogante planteado, es necesario analizar los siguientes temas:
(i) el debido proceso administrativo;
(ii) el principio de confianza legítima; (iii) la indemnización por muerte en accidente de tránsito ante
la Administradora de los
Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES);
y (iv) finalmente se entraría a la solución del caso concreto.
3.1.
El debido
proceso administrativo. Reiteración de jurisprudencia
El derecho fundamental al debido proceso está
establecido en el artículo 29 de la Constitución Política y señala que éste se
aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas, lo que significa
que todos los procedimientos y actuaciones de las autoridades públicas estén
sujetas a los preceptos y mandatos constitucionales y legales correspondientes.
En el ámbito administrativo, esto implica que la expedición de actos
administrativos no puede ser arbitraria ni contradictoria al ordenamiento
jurídico. Por ejemplo, en la sentencia C-214 de 1994 la Corte indicó que este
derecho es “el que se cumple con arreglo a los
procedimientos previamente diseñados para preservar las garantías que protegen
los derechos de quienes están involucrados en la respectiva relación o
situación jurídica, cuando quiera que la autoridad judicial o administrativa
deba aplicar la ley en el juzgamiento de un hecho o una conducta concreta, lo
cual conduzca a la creación, modificación o extinción de un derecho o la
imposición de una obligación o sanción(...)”[40].
De manera pacífica, reiterada y decantada, la
jurisprudencia constitucional ha establecido los elementos del derecho
fundamental al debido proceso de la siguiente manera[41]:
“(i) El derecho al juez natural, es decir, al juez legalmente
competente para adelantar el trámite y adoptar la decisión de fondo respectiva,
con carácter definitivo; dicho juez debe ser funcionalmente independiente e
imparcial y por ello sólo está sometido al imperio de la ley (Arts. 228 y 230
C. Pol.). Este principio se ve materializado en el derecho a ser juzgado por el
juez competente de acuerdo a la ley.
(ii) El derecho a ser juzgado con la
plenitud de las formas propias de cada juicio. Dentro de estos elementos se
destaca el establecimiento de esas reglas mínimas procesales[42], entendidas como “(...) el
conjunto de reglas señaladas en la ley que, según la naturaleza del juicio,
determinan los procedimientos o trámites que deben surtirse ante las diversas
instancias judiciales o administrativas.”[43] De
esta forma, dicho presupuesto se erige en garantía del principio de legalidad
que gobierna el debido proceso, el cual “(...) se ajusta al principio de
juridicidad propio del Estado de Derecho y excluye, por consiguiente, cualquier
acción contra legem o praeter legem”[44].
(iii) El derecho a la defensa, que
consiste en la facultad de pedir y allegar pruebas y controvertir las que se
alleguen en su contra, formular  peticiones y alegaciones e impugnar las
decisiones que se adopten. El ejercicio de este derecho tiene como presupuesto
indispensable la publicidad del proceso, mediante las citaciones para obtener
comparecencia, los traslados de actos procesales de las partes o de los
auxiliares de la justicia,  y las notificaciones, comunicaciones y
publicaciones de las decisiones adoptadas.
(iv) El derecho a obtener decisiones
ceñidas exclusivamente al ordenamiento jurídico, en razón de los principios de
legalidad de la función pública y de independencia funcional del juez, con
prevalencia del derecho sustancial (Arts. 6º, 121, 123, 228 y 230 C. Pol.)
(v) El derecho a que las decisiones
se adopten en un término razonable, sin dilaciones injustificadas”[45].
En relación
con la protección del derecho fundamental al debido proceso administrativo, la
sentencia T-196 de 2003, señaló que este “implica que el
Estado se sujete a las reglas definidas en el ordenamiento jurídico, no
solamente en las actuaciones que se adelanten contra los particulares para
deducir responsabilidades de carácter disciplinario o aquellas relativas al
control y vigilancia de su actividad, sino en los trámites que ellos inician
para ejercer un derecho ante la administración o con el objeto de cumplir una
obligación”.
Igualmente, el debido proceso no solo se
refiere a los actos definitivos de la administración, sino también a las actuaciones
intermedias, así las cosas la jurisprudencia ha señalado que “la tutela del derecho al debido proceso no se dirige a
proteger el riguroso seguimiento de reglas de orden simplemente legal, sino el
manejo de reglas procesales para tomar decisiones que puedan justificarse
jurídicamente, es decir, hay que ver el debido proceso desde el ámbito
constitucional y no desde el simplemente legal”[46].
Por ello, la órbita del derecho fundamental al debido proceso se
divide en dos esferas de obligatorio cumplimiento, la primera, la relacionada
con la garantía de ser juzgado por el juez natural, de conformidad con las
normas propias de cada juicio, haciendo uso del derecho de contradicción y
defensa, obteniendo decisiones ceñidas al ordenamiento jurídico y que las mismas
sean tomadas en un plazo razonable[47],
esto es, teniendo en cuenta la complejidad del asunto, la actividad procesal
del interesado y la conducta de la autoridad. Tal como lo señaló la Corte en la
sentencia T-647 de 2013 “es esencial la aplicación del principio
de celeridad en la administración de justicia. Ello se desprende directamente
del artículo 228 de la Constitución, e indirectamente del artículo 209, cuando
sostiene que el principio de celeridad debe caracterizar la actuación
administrativa”. Por ello, las dilaciones
injustificadas por parte de las entidades no pueden generar respuestas
negativas ni conllevar a la vulneración de los derechos fundamentales de los
ciudadanos, comoquiera que se le estaría imponiendo una carga adicional a
ellos.
Y la segunda, busca que el ciudadano conozca el
procedimiento de los actos intermedios y que los mismos no dependan de la
discrecionalidad de la administración, de tal suerte que tenga claridad sobre
los trámites y los requisitos dentro del procedimiento que enfrentará. Sobre
este aspecto, la sentencia T-982 de 2004 señalo que el debido proceso hace
referencia “[a] la regulación
jurídica que de manera previa limita los poderes del Estado y establece las
garantías de protección a los derechos de los administrados, de modo que
ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio
arbitrio, sino que se encuentren sujetas siempre a los procedimientos señalados
en la ley”[48].
A su vez, la sentencia T-1098 de 2005 estableció que
es deber del juez constitucional mantener la igualdad procesal y darle
prelación al derecho sustancial sobre los aspectos formales, de tal suerte que
se dé cumplimiento a las garantías procesales dentro las diferentes
actuaciones.
Sobre este particular, la Sentencia C-640 de 2002
estableció “partir de una concepción del procedimiento
administrativo que lo entiende con un conjunto de actos independientes pero
concatenados con miras a la obtención de un resultado final que es la decisión
administrativa definitiva, cada acto, ya sea el que desencadena la actuación, los
instrumentales o intermedios, el que le pone fin, el que comunica este
último y los destinados a resolver los recursos procedentes por la vía
gubernativa, deben responder al principio del debido proceso. Pero como
mediante el procedimiento administrativo se logra el cumplimiento de la función
administrativa, el mismo, adicionalmente a las garantías estrictamente
procesales que debe contemplar, debe estar presidido por los principios
constitucionales que gobiernan la función pública y que enuncia el canon 209
superior. Estos principios son los de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad”. (Énfasis propio)
Asimismo, la finalidad del debido proceso
administrativo busca garantizar el interés general, y que la función
administrativa sea ágil y rápida para lograr una eficaz y oportuna asesoría, y
garantizar los derechos de los administrados[49].
Por lo anterior, el debido proceso administrativo está
conformado por un conjunto de actos independientes encaminados a lograr una
decisión administrativa definitiva, a las diferentes pretensiones para
garantizar la protección de este derecho fundamental.
En conclusión, el derecho fundamental al debido
proceso administrativo conlleva a garantizar que todas las personas tengan
derecho a que las actuaciones desarrolladas dentro de un proceso judicial o
administrativo se surtan de forma clara y eficaz. Como consecuencia, los
ciudadanos esperan que dichos procesos se lleven a cabo de forma célere,
transparente y ajustándose al principio de economía procesal.
3.2.
El principio de confianza
legítima
El artículo 83 de la Constitución Política
señala que las actuaciones de los particulares y de la administración se deben
enmarcan dentro de los postulados de la buena fe, la cual se presumirá, hasta
que la misma sea desvirtuada. Sobre el particular expresa:
“Las actuaciones de los
particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de
la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten
ante éstas”.
Este principio ha sido desarrollado en
múltiples ocasiones por esta Corporación, estudiando las relaciones entre los
particulares y la administración. Implicación que reviste, el actuar leal del
usuario y la posición clara de la administración al momento de adelantar los
trámites, y que éstos últimos estén ajustados a las reglas preestablecidas para
el caso concreto.
Así las cosas, la defensa del principio de
confianza legítima propende por la protección del administrado, para que este
no sufra cambios intempestivos, cuando de forma previa se ha iniciado un trámite.
La confianza legítima “es aplicable a
situaciones en las cuales el ciudadano no tiene realmente un derecho adquirido,
sino que se encuentra en una posición jurídica que puede ser modificable por la
administración”[50].
Al respecto la Corte ha señalado:
“(…)
si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la
regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su situación,
entonces el principio de la confianza legítima la protege. En tales casos, en
función de la buena fe (CP art. 83), el Estado debe proporcionar al afectado
tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación. Eso sucede, por
ejemplo, cuando una autoridad decide súbitamente prohibir una actividad que
antes se encontraba permitida, por cuanto en ese evento, es deber del Estado
permitir que el afectado pueda enfrentar ese cambio de política”[51].
Este principio conlleva a que la relación
entre los ciudadanos y la administración tenga como fundamento la normatividad
existente para adelantar el trámite establecido para que ambas partes actúen de
buena fe. Situación que genera en el administrado una expectativa sobre la
posible resolución de una determinada situación.
Este presupuesto no se relaciona
exclusivamente con las decisiones adoptadas o los trámites establecidos. El
principio de confianza legítima también se puede predicar de las respuestas e
instrucciones que pueda recibir el administrado dentro del desarrollo del
proceso mismo.
Por su parte, la sentencia T-715 de 2014
indicó que “el principio de la confianza legítima constituye
una proyección de la buena fe que debe gobernar la relación entre las
autoridades y los particulares y permite conciliar, en ocasiones, el interés
general y los derechos de las personas. Esa confianza legítima se fundamenta en
los principios de la buena fe consagrado en el artículo 83 de la Constitución
Política, en la seguridad jurídica estipulada en los artículos 1º y 4 del
Ordenamiento Superior y en el respeto al acto propio y adquiere una identidad
propia en virtud de las especiales reglas que se imponen en la relación entre
administración y administrado”[52].
Así las cosas, la buena fe
puede entenderse como un mandato de “honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que acompaña la
palabra comprometida (…) permite a las partes presumir la seriedad en los actos
de los demás, dota de (…) estabilidad al tránsito jurídico y obliga a las
autoridades a mantener cierto grado de coherencia en su proceder a través del
tiempo”[53].
En conclusión, “el principio de la confianza legítima se ha
aplicado cuando al administrado se le ha generado una expectativa seria y fundada de que las actuaciones posteriores de la administración,
y en casos excepcionales de los particulares, serán consecuentes con sus actos
precedentes, lo cual generan una convicción de estabilidad en sus acciones”[54].
3.3.
La indemnización por muerte
en accidente de tránsito ante la Administradora de los Recursos del Sistema General de
Seguridad Social en Salud (ADRES)
El Decreto 663 de 1993[55], estableció
que el Seguro Obligatorio en Accidentes de Tránsito (SOAT) tiene las siguientes
finalidades:
“a. Cubrir la muerte o los daños
corporales físicos causados a las personas; los gastos que se deban sufragar
por atención médica, quirúrgica, farmacéutica, hospitalaria, incapacidad
permanente; los gastos funerarios y los ocasionados por el transporte de las
víctimas a las entidades del sector salud;
b.       La atención de todas las víctimas de los
accidentes de tránsito, incluso las de causados por vehículos automotores no
asegurados o no identificados, comprendiendo al conductor del vehículo
respectivo;”[56].
Por ello, el artículo 192 del mencionado
Decreto indica que todos los vehículos que se desplacen dentro del territorio
nacional deben contar con el SOAT, para que en un eventual accidente, cubra los
daños que se puedan causar a las personas.
A su vez, el Decreto 056 de 2015[57], definió
los eventos en los cuales las personas pueden reclamar, a través de la
Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito (ECAT), las
indemnizaciones a que normativamente haya lugar. Incluyendo los accidentes de
tránsito en que una persona fallezca y el vehículo que haya causado el
perjuicio se dé a la fuga o no se encuentre asegurado. Sobre el particular, el
parágrafo primero del artículo 17 del citado Decreto señala:
“Parágrafo. En el caso de
los accidentes de tránsito, para proceder al reconocimiento y pago de la indemnización
por muerte y gastos funerarios a los beneficiarios, la muerte de la víctima
debió haber ocurrido dentro del año siguiente a la fecha de la ocurrencia del
accidente en comento”.
Igualmente, el artículo 18 de la misma
disposición precisa quienes son las personas beneficiarias y legitimadas para
reclamar la indemnización de amparo por muerte y gastos funerarios ante la
ocurrencia de uno de los eventos catastróficos en ella definidos.
“Artículo 18. Beneficiarios y
legitimados para reclamar. Se considerará beneficiario y legitimado para
reclamar la indemnización por muerte y gastos funerarios, el cónyuge o
compañero (a) permanente de la víctima, en la mitad de la indemnización y sus
hijos en la otra mitad, distribuida en partes iguales. De no haber hijos, la
totalidad de la indemnización corresponderá al cónyuge o compañero (a)
permanente; de no existir alguno de los anteriores, serán beneficiaros los
padres y a falta de ellos los hermanos de la víctima”.
Por su parte, la Resolución 1645 de 2016 del
Ministerio de Salud y Protección Social[58] estableció el término y el
procedimiento que deben adelantar los beneficiarios y personas legitimadas para
presentar la respectiva solicitud para que le sea reconocida la indemnización
por muerte y gastos funerarios.
El término, de acuerdo con el artículo 7 de
la citada Resolución, para presentar las reclamaciones es de 1 año “para
aquellos casos en que se generó el derecho a reclamar ante el FOSYGA entre el
10 de enero de 2012 y el 8 de junio de 2015” y de 3 años “para aquellos
casos en que se generó el derecho a reclamar ante el FOSYGA desde el 9 de junio
de 2015”.
Y el procedimiento de las reclamaciones
ante la Subcuenta ECAT se encuentra en el artículo 9 de la Resolución 1645 de
2016:
“Artículo 9. Etapas del
procedimiento. Toda reclamación ante la Subcuenta ECAT del FOSYGA o quien haga
sus veces, surtirá para su verificación, control y pago, las etapas de: 1)
pre-radicación; 2) radicación; 3) auditoría integral; 4) comunicación del
resultado de auditoria y respuesta al mismo; y/o 5) pago, cuando este último
proceda”.
Con la finalidad de darle cumplimiento a lo
establecido, el Ministerio de Salud y Protección Social suscribió un contrato
con la Unión Temporal FOSYGA 2014, entidad que se encargaba de verificar que
las reclamaciones cumplieran con los requisitos formales, es decir, que las
mismas se presentaran dando cumplimiento a lo señalado en los párrafos
precedentes, o en caso contrario, rechazar la misma, informando al reclamante
las razones por las cuales no se puede escalar su reclamación a la ADRES.
“Ahora bien, conviene señalar que mediante la Ley 1753 de
2015 fue creado el ADRES, con el fin de administrar los recursos del SGSSS. El
artículo 67 de esa ley define las distintas funciones de la entidad, dentro de
las cuales se encuentra la de pagar las destinaciones que hubiera definido el
legislador con relación al FOSYGA”[59].
En conclusión, los beneficiarios o las
personas legitimadas para presentar una reclamación, a fin de que les sea
reconocida la indemnización por amparo de muerte en accidente de tránsito y
gastos funerarios, pueden acudir al ADRES para que, de ser el caso, la
Subcuenta ECAT, reconozca las erogaciones y costos a que tienen derecho.
3.4.
Caso concreto
3.4.1. Examen de
procedibilidad material
La Administradora de los Recursos del Sistema
General de Seguridad Social en Salud (ADRES), la Unión Temporal FOSYGA 2014 y
el Ministerio de Salud y Protección Social vulneraron
el derecho fundamental al debido proceso del accionante al no asesorarlo en
debida forma durante la reclamación de la indemnización por el amparo de muerte en accidente
de tránsito y los gastos funerarios y finalmente
informarle que la misma se hizo de forma extemporánea
Una vez superado el análisis de
procedencia de la acción de tutela, a continuación la Sala entrará a estudiar
de fondo la solicitud de amparo, y se ocupará de resolver el problema jurídico
formulado.
3.4.2.
Corresponde a la Sala Novena de Revisión determinar si debe
proteger el derecho fundamental al debido proceso administrativo y el principio
de confianza legítima del ciudadano Omar Rodríguez López, toda vez que la Unión Temporal FOSYGA 2014 negó la
reclamación de la indemnización por muerte y gastos funerarios a que asegura
tener derecho, como consecuencia del fallecimiento de su menor hijo Gerson
Rodríguez Villamizar, quien perdió la vida en un
accidente de tránsito al desplazarse en una motocicleta que no contaba con
Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT), argumentando que la
presentación de la solicitud fue extemporánea, después de haber agotado
múltiples trámites tendientes a su reconocimiento.
Asimismo, la Administradora de los Recursos del Sistema
General de Seguridad Social en Salud (ADRES), a través de
la Subcuenta del Seguro de
Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito –ECAT, es
la entidad encargada de conocer de las reclamaciones que se hagan con relación
a las muertes en accidentes de tránsito cuyos vehículos se den a la fuga o no
cuenten con Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT), ello, con la
finalidad de prestar atención a las víctimas en estos eventos[60].
En relación con las
reclamaciones que se eleven ante la ADRES, el Decreto 056 de 2015 indicó en que
oportunidades es procedente reconocer la indemnización por amparo de muerte y reconocimiento
de gastos funerarios, cuando una persona fallezca en un accidente de tránsito y
el vehículo que ocasiona los daños se dé a la fuga o no cuente con SOAT.
Al respecto, la Resolución 1645 de 2016 estableció el
término y el procedimiento que deben adelantar las personas que busquen que les
sea reconocida la indemnización por muerte y gastos funerarios, e indicó que
para los hechos con anterioridad al 8 de junio de 2015, los beneficiarios
contaban con 1 año para presentar el requerimiento y que en caso que los hechos
hubiesen ocurrido con posterioridad a la fecha señalada, contarían con 3 años[61].
En lo que tiene que ver con el
procedimiento, señaló, en el artículo 9º, que las etapas de este serían las de
(i) pre-radicación, (ii) radicación, (iii) auditoría integral, (iv)
comunicación del resultado de auditoria y respuesta al mismo, y (v) pago,
cuando este último proceda.
En el caso particular, el
ciudadano Omar Rodríguez López presentó ante el FOSYGA la solicitud para que le
fuera reconocida la indemnización de amparo por la muerte de su hijo en
accidente de tránsito y el reembolso de los gastos funerarios en que incurrió.
Teniendo en cuenta que el accidente que le ocasionó la muerte a su hijo Gerson
Rodríguez Villamizar tuvo lugar el 12 de febrero de 2015, y que la primera
oportunidad en que radicó los documentos fue el 1 de octubre de esa misma
anualidad, implica que la reclamación fue presentada dentro del término
establecido, es decir, dentro del año inmediatamente siguiente a la ocurrencia
de los hechos, de acuerdo a lo señalado por el artículo 111 del Decreto 019 de
2012[62] y por la Resolución 1645 de
2016.
Igualmente, se tiene que
el proceso de auditoría de las reclamaciones lo llevaba a cabo la Unión
Temporal FOSYGA 2014, quien verificaba el cumplimiento de los requisitos. No
obstante, dicha entidad manifestó que devolvió en tres oportunidades las
solicitudes y respondió a 4 derechos de petición del actor informándole que por
errores formales no era posible superar la etapa de pre-radicación.
Así las cosas, se
evidencia que en la primera oportunidad, el requerimiento se presentó el 1 de octubre de 2015, y
la respuesta fue notificada al actor el 3 de marzo de 2016, argumentando que el
formulario FURPEN no estaba completamente diligenciado, ni había sido suscrito
por el beneficiario de la víctima. Respuesta que tardó más de 5 meses.
Del mismo modo, encuentra esta Corte que el 12 de mayo
de 2016, presentó nuevamente los documentos sin que aprobaran la etapa de
pre-radicación, situación que se repitió los días 5 y el 21 de julio, y el 21
de diciembre de 2017.
Aunado a lo anterior, el 7 de junio de 2016 la Unión
Temporal FOSYGA 2014 recibió nuevamente la solicitud y la misma fue rechazada,
en esta oportunidad, por no indicar el tipo de documento, situación que fue
informada el 2 de mayo de 2017, esto es, 10 meses y 16 días después.
El 18 de febrero de 2017, radicó nuevamente la
solicitud, la cual fue resuelta de forma negativa por la Unión Temporal FOSYGA
2014 el 26 de abril por no haber diligenciado en debida forma el formulario
FURPEN. Asimismo, el 30 de junio de esa misma anualidad, elevo una vez más la
reclamación a la misma Unión Temporal, quien en escrito del 6 de julio de 2017
la negó por idénticas razones.
El 16 de agosto de 2017, el accionante reiteró su
reclamación, recibiendo respuesta negativa el 3 de enero de 2018 toda vez que
el formulario FURPEN no cumplía con los requisitos para superar la etapa de
preaprobación.
El 22 de enero de 2018, se elevó una nueva
solicitud, la cual no fue aprobada por haber sido presentada de forma
extemporánea, de acuerdo con el artículo 24 de la Resolución 1645 de 2016[63].
Por su parte, la Administradora de los Recursos del Sistema
General de Seguridad Social en Salud (ADRES) afirmó que teniendo en cuenta que
la Unión Temporal FOSYGA 2014 no aprobó el requerimiento hecho por el
accionante, no está en la capacidad de aprobar la indemnización por muerte y
los gastos funerarios.
A su vez, dentro del trámite de
reclamación, la Unión Temporal FOSYGA 2014, en cada una de las respuestas, le dio
una indicación adicional al actor, situación que generó una expectativa y
conllevó a la trasgresión del principio de confianza legítima, ya que ante los
nuevos requerimientos que hizo la Unión Temporal FOSYGA 2014, el señor
Rodríguez López accedió a los mismos, esperando que fuera estudiada su
solicitud, obteniendo siempre una respuesta negativa o una directriz nueva.
Es claro para esta Corporación que la Administradora
de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social (ADRES), a través de la
Unión Temporal FOSYGA 2014, impuso una carga excesiva al actor al devolverle en
más de 7 oportunidades las diversas solicitudes hechas, sin brindarle la
asesoría necesaria y adecuada. Del mismo modo, al revisar el material que obra
en el expediente se encuentra que, a folio 144 del cuaderno principal, la
reclamación identificada con el código
51013841 había sido aprobada, para el viernes 4 de noviembre de 2016.
Asimismo, la negativa final de la Unión
Temporal se dio con base en el artículo 24 de la Resolución 1645 de 2016,
disposición legal que no se encontraba vigente al momento de la ocurrencia de
los hechos y de la radicación de la primera solicitud, por el contrario, el
Decreto 019 de 2012, norma vigente para el momento de los hechos, no limita el
término para subsanar los yerros en que pueda incurrir al presentar la
reclamación.
No es admisible el argumento expresado por
la Unión Temporal FOSYGA 2014, quien afirma que no dio respuesta de fondo a la
solicitud hecha por el ciudadano Omar Rodríguez López, comoquiera que las
reclamaciones no superaron las etapas establecidas en el artículo 9 de la
Resolución 1645 de 2016, función que adelantaba la Unión Temporal FOSYGA 2014.
En igual sentido, el actuar de la Unión Temporal no se ajusta al respeto de los
parámetros del debido proceso administrativo y del principio de la confianza
legítima, los cuales se deben regir por los principios de economía, celeridad y
publicidad, tal como lo establece el artículo 209 superior[64], y por el
contrario le impuso una carga administrativa injustificada a una persona que
afirma ser sujeto de especial protección constitucional[65], pues, además
de responder negativamente, y de manera tardía en diferentes oportunidades no
asesoró en debida forma al actor y, finalmente, declaró que no era posible
adelantar el estudio de la misma por ser extemporánea, aplicando una
disposición que no estaba vigente para el momento de la ocurrencia de los
hechos.
Con base en lo anterior, este Tribunal Constitucional considera que la
decisión de declarar que la solicitud hecha por el ciudadano Omar Rodríguez
López se presentó fuera del término, no se compadece con la situación real del
actor y que, por el contrario, la Unión Temporal FOSYGA 2014 vulneraron su
derecho fundamental al debido proceso, el cual, según la definición de esta
Corte hace relación a “que el Estado se sujete a las reglas definidas en el ordenamiento jurídico
(…), sino en los trámites que ellos inician para ejercer un derecho ante la
administración o con el objeto de cumplir una obligación”[66]. Lo anterior, sumado al cumplimiento de los principios de economía,
celeridad y publicidad señalados en el artículo 209 Superior, toda vez que, a
pesar de la diligencia extrema presentada por el actor, la Unión Temporal FOSYGA
2014, entidad contratada por la Administradora de los Recursos del
Sistema General de Seguridad Social (ADRES), para adelantar el estudio y pre
aprobación de las solicitudes de reconocimiento no le informó los yerros que
debía subsanar, ni le prestó la asesoría solicitada por el accionante, y por el
contrario se limitó a devolver las reclamaciones en repetidas oportunidades,
por más de dos años.
Esta Corporación ha señalado la obligación
que tienen las entidades públicas de brindar asesoría a las personas que acuden
a ella, y por tal motivo “el trámite por vía
administrativa pretende ser sencillo y de fácil acceso, lo que, en principio,
descartaría la necesidad de la presencia de abogados para su gestión, máxime
cuando convergen una multiplicidad de entidades que deben prestar asesoría de
manera adecuada y gratuita a los solicitantes”[67].
Teniendo en cuenta que las
personas que hacen uso del derecho fundamental de petición, recurren a esta
herramienta con la finalidad de resolver una duda o una determinada situación
que les genera un perjuicio, las respuestas dadas por las entidades requeridas
deben ser claras, oportunas y de fondo.[68] Este requisito
conlleva a que los peticionarios esperen que la resolución de su solicitud les
permita alcanzar el beneficio pretendido.
Por tal motivo, la Corte
ha considerado que en los casos en los que a través del uso de este derecho
fundamental se pretende obtener una asesoría, la entidad requerida tiene la
obligación de acompañar al solicitante e indicarle las actividades que debe
desplegar para obtener la resolución esperada de manera efectiva y célere (art.
209 de la Constitución).
En la presente situación,
el accionante solicitó, en un principio, el reconocimiento de la indemnización
por causa de muerte y los respectivos gastos funerarios como consecuencia de un
accidente de tránsito en el que su hijo perdió la vida. Debido a las reiteradas
negativas, solicitó que se le brindara asesoría para diligenciar los documentos
necesarios y que su requerimiento fuera estudiado de fondo. Sin embargo, su petición
no fue atendida, pese a que acudió en más de
siete oportunidades a la ADRES y a la Unión Temporal FOSYGA para que le fuera
reconocida la indemnización. Además, la respuesta a sus solicitudes fue
proferida de forma extemporánea, situación que, igualmente, conllevó a la
trasgresión del derecho fundamental al debido proceso administrativo del señor Omar
Rodríguez López.
Por lo anterior, la Sala considera que la ADRES y la Unión
Temporal FOSYGA 2014, debieron brindar el asesoramiento necesario al actor para
no imponerle cargas excesivas, y resolver su situación jurídica de manera
eficaz y célere.
En consecuencia, la Sala Novena de
Revisión revocará la sentencia proferida por
el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, Sala Penal de Decisión, el 31 de julio de 2018, que confirmó el fallo proferido por Juzgado Penal
del  Circuito Especializado en Extinción de Dominio de Cúcuta el 18 de junio de la misma anualidad
mediante el cual se declaró improcedente la acción de tutela formulada por el
ciudadano Omar Rodríguez López, y, en su lugar, se tutelará
el derecho fundamental al debido proceso administrativo y a la confianza
legítima del actor y se ordenará a la Administradora de los Recursos del
Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) que, en un término no
superior a cinco (5) días hábiles, destine a un
funcionario que preste acompañamiento y asesoramiento al accionante para diligenciar
de manera definitiva el formulario FURPEN, cumpliendo con la etapa de pre-radicación
y radicación establecidas en los artículos 10 a 15 de la Resolución 1645 de
2016, y que una vez se cuente con dicha información, su solicitud sea estudiada
de fondo y se le dé una respuesta en un lapso no mayor a dos (2) meses de
acuerdo con lo previsto en el artículo 17 de la citada Resolución.
4.
SÍNTESIS DE LA
DECISIÓN
En el presente caso, la Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional resuelve la acción de tutela promovida por el ciudadano Omar
Rodríguez López contra la
Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud
(ADRES) y el Ministerio de Salud y Protección Social.
El accionante invocó la vulneración de su derecho fundamental al
debido proceso, toda vez que la Unión Temporal FOSYGA 2014 no estudió la
reclamación de amparo por muerte en accidente de tránsito de su menor hijo
Gerson Rodríguez Villamizar y los respectivos gastos funerarios, debido a que,
según el decir de la accionada, en un principio no cumplió con requisitos
establecidos para tal fin, y finalmente, subsanó los yerros de forma
extemporánea, de acuerdo con lo establecido en el artículo 24  de la Resolución
1645 de 2016.
Teniendo en cuenta los hechos mencionados, el actor solicitó que fuera
estudiada la solicitud de reconocimiento de la indemnización por la muerte de
su hijo y los gastos funerarios, toda vez que las accionadas le impusieron una
carga desproporcionada para que analizaran el estudio de su reclamación por
errores formales, e incluso exigiéndole información que con la que no contaba. Aunado
a lo anterior, el actor expreso que su petición había sido aprobada el 4 de
noviembre de 2016 y que aun así no le fue reconocido su derecho.
Con base en los anteriores aspectos, la Sala debió abordar el siguiente
problema jurídico: ¿La Administradora de los Recursos del Sistema General de
Seguridad Social Salud (ADRES), la Unión Temporal FOSYGA 2014 y el Ministerio
de Salud y Protección Social vulneraron los
derechos fundamentales de petición, debido proceso, igualdad, mínimo vital y el principio
de confianza legítima del ciudadano Omar Rodríguez López, al no tramitar la
solicitud de indemnización
y el reconocimiento de los gastos en que incurrió como consecuencia del
fallecimiento de su menor hijo?
En el estudio del caso la Sala constató la vulneración del derecho
fundamental al debido proceso del accionante, toda vez que la Unión Temporal FOSYGA 2014 se negó a
estudiar de fondo, y por más de 2 años, la reclamación presentada por el
ciudadano Omar Rodríguez López imponiéndole una carga desproporcionada y
dando primacía a elementos formales, devolviendo las solicitudes presentadas,
en la primera oportunidad transcurridos más de 5 meses después de haber sido
presentada, y en la segunda luego de más de 10 meses después, a pesar de haber
aportado la información exigida, para, finalmente, señalar que era extemporánea.
La Corte considera, además, que la Unión Temporal FOSYGA 2014, desconoció
los principios de celeridad, eficacia y economía de la actuación administrativa
(art. 209 C.P.) pues: (i) no podía rechazar las solicitudes sin prestar
la asesoría necesaria al actor, (ii) no debió retrasar el término de
respuesta; y (iii) no alegar la extemporaneidad al momento de subsanar
los errores que presentaba la solicitud, pues la Resolución 1645 de 2016 que
establecía un término para ello no se encontraba vigente al momento de la
ocurrencia de los hechos.
Por
los hechos expuestos en la presente providencia, la Sala
revoca la sentencia
proferida por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, Sala de Decisión Penal el 31
de julio de 2018, que confirmó el fallo proferido por Juzgado Penal del
Circuito Especializado en Extinción de Dominio de Cúcuta
el 18 de junio de la misma
anualidad mediante el cual se declaró improcedente la acción de tutela
formulada por el ciudadano Omar Rodríguez López.
En su
lugar, se tutelará el derecho fundamental al debido proceso del
actor y se ordenará a la Administradora
de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) que en
un término no superior a cinco (5) días hábiles, destine a un
funcionario que preste acompañamiento y asesoramiento al accionante para
diligenciar de manera definitiva el formulario FURPEN, cumpliendo con la etapa
de pre-radicación y radicación establecidas en los artículos 10 a 15 de la
Resolución 1645 de 2016, y que una vez se cuente con dicha información, su
solicitud sea estudiada de fondo y se le dé una respuesta en un lapso no mayor
a dos (2) meses de acuerdo con el artículo 17 de la citada Resolución.
III.
DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- NEGAR la
solicitud de nulidad de todo lo actuado elevada por la Unidad para la Atención
y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), de conformidad con las razones
expuesta en la parte motiva de esta providencia-.
SEGUNDO.- REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Cúcuta, Sala de Decisión Penal, el 31 de julio de 2018, que confirmó
el fallo proferido por el Juzgado Penal del Circuito Especializado en Extinción
de Dominio de Cúcuta, el 18 de junio de la misma anualidad, mediante el cual se
declaró improcedente la acción de tutela formulada por el ciudadano OMAR
RODRÍGUEZ LÓPEZ. En su lugar, TUTELAR
el derecho fundamental al debido proceso del actor.
TERCERO: ORDENAR
a la Administradora de los
Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) que en un
término no superior a cinco (5) días hábiles contados desde
la notificación de la presente sentencia, preste acompañamiento y asesoramiento
al ciudadano OMAR RODRÍGUEZ LÓPEZ para diligenciar de manera definitiva el
formulario FURPEN, cumpliendo con la etapa de pre-radicación y radicación
establecidas en los artículos 10 a 15 de la Resolución 1645 de 2016, y que, una
vez se cuente con dicha información, estudie de fondo la solicitud del actor y,
de acuerdo con el artículo 17 de la citada Resolución, dé respuesta, en un lapso
no mayor a dos meses, a la solicitud de reconocimiento de la indemnización por la
muerte de su hijo y los respectivos gastos funerarios.
CUARTO.- LIBRAR Por Secretaría General las comunicaciones previstas en
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y
cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con aclaración de voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS BERNAL PULIDO
A LA SENTENCIA T-262/19
ACCION DE TUTELA
PARA SOLICITAR INDEMNIZACION POR MUERTE EN ACCIDENTE DE TRANSITO-Se
debió declarar improcedencia por cuanto no se cumplió el requisito de subsidiariedad (Salvamento
parcial de voto)
Expediente: T-7.010.984
Accionante: Omar Rodríguez López
Accionada: Administradora de los Recursos
del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y el Ministerio de
Salud y Protección Social.
Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos
Con mi acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala
Novena de Revisión de la Corte, suscribo este salvamento parcial de voto en
relación con la sentencia de la referencia, la cual (i) negó la
solicitud de nulidad elevada por la Unidad de Atención y Reparación Integral a
las Víctimas (UARIV), (ii) revocó la sentencia proferida por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, Sala Penal, que, a su vez, confirmó
el fallo que había declarado improcedente el amparo en primera instancia y (iii)
ordenó a la ADRES prestar acompañamiento al señor Omar Rodríguez López para
diligenciar de manera definitiva el FURPEN. En relación con lo resuelto,
comparto que se haya negado la solicitud de nulidad presentada por la UARIV,
sin embargo, considero que la acción de tutela era improcedente por las razones
que expongo a continuación.
En primer lugar, al actor se le informó que su
solicitud adquirió el estado de “auditoría definitivo de no aprobada”,
lo que constituye una respuesta por parte de la administración frente a lo
requerido y, en ese sentido, el señor Omar Rodríguez López podía (i)
agotar los recursos de la vía gubernativa y (ii) acudir al medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho. En segundo lugar, en la
sentencia se concluyó que los medios de la jurisdicción contencioso
administrativa eran ineficaces, dado que el actor “afirma ser víctima del
conflicto armado” y, por tanto, resultaría desproporcionado e irrazonable
exigirle acudir a la vía ordinaria. En relación con este asunto, considero que
no existía prueba, siquiera sumaria, de la condición de víctima del actor y, en
consecuencia, se desconoció el carácter excepcional y subsidiario de la tutela
con base en hechos que carecían de sustento probatorio, máxime cuando no obraba
ninguna otra prueba en el expediente para acreditar su condición de
vulnerabilidad.
De conformidad con lo anterior, concluyo que no
existía el sustento fáctico ni jurídico para imponer a la ADRES la obligación
de prestar acompañamiento al actor para diligenciar el formulario FURPEN, más
aún si se considera que este no agotó los medios que había a su disposición
para cuestionar la decisión de la entidad accionada.
Fecha ut supra,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
ACLARACION DE VOTO DE LA MAGISTRADA
DIANA FAJARDO
RIVERA
A LA SENTENCIA
T-262/19
INDEMNIZACION POR MUERTE EN ACCIDENTE DE TRANSITO-Se omitió diferenciar
entre las entidades que vulneraron los derechos fundamentales y aquellas que
tenían competencia directa en la solución de
la violación alegada (Aclaración de voto)
Referencia:
Sentencia T-262 de 2019, expediente T-7.010.984
Magistrado
Ponente: Alberto Rojas Ríos
1. Acompañé la
decisión adoptada en la Sentencia T-262 de 2019, proferida por la Sala Novena
de Revisión, que resolvió amparar el derecho
fundamental al debido proceso del ciudadano Omar Rodríguez López. En virtud de
lo anterior, fue preciso, de un lado, revocar la decisión de instancia que
declaró improcedente el amparo invocado y, del otro, ordenarle  a la Administradora de los Recursos del Sistema General
de Seguridad Social en Salud -ADRES- prestarle al peticionario el
acompañamiento y asesoramiento necesario para que pudiera diligenciar de manera
definitiva el formulario FURPEN, exigido en la tramitación
de las solicitudes encaminadas a la indemnización por muerte en accidentes de
tránsito y el pago de los correspondientes gastos funerarios. Efectuado dicho
trámite, se advirtió que debía estudiar de fondo la solicitud del actor,
brindándole una respuesta en un lapso que no podía
exceder el término de dos meses.
2. Pese
a que comparto los términos de la parte resolutiva de la providencia de tutela,
aclaro mi voto porque considero oportuno señalar que la ADRES no vulneró los
derechos fundamentales del accionante. La Sentencia
T-262 de 2019 omitió, en su parte motiva, diferenciar entre las entidades que
vulneraron los derechos fundamentales del tutelante y aquellas que, sin
vulnerar derecho alguno, tenían competencia directa en el remedio de la violación alegada y constatada. En el mencionado fallo, se
advirtió, en el caso concreto, que la Administradora de los Recursos del
Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES- y la Unión Temporal Fosyga
2014 vulneraron el derecho fundamental al debido proceso
del accionante al no asesorarlo en debida forma durante la reclamación de la
indemnización por el amparo de muerte en accidente de tránsito y los gastos
funerarios. En particular, se sostuvo que “la
Administradora de los Recursos del Sistema General de
Seguridad Social en Salud (ADRES), a través de la Unión Temporal FOSYGA 2014,
impuso una carga excesiva al actor al devolverle en más de 7 oportunidades las
diversas solicitudes hechas, sin brindarle la asesoría necesaria y adecuada”. En
mi concepto, dicha afirmación no resulta acertada ni
es jurídicamente admisible dado que compromete la responsabilidad
constitucional de una entidad pública, la ADRES, a quien no se le puede
endilgar reproches de esta naturaleza.
3.
Según los hechos del caso, el señor Omar Rodríguez
López acudió en más de 7 oportunidades ante la Unión Temporal Fosyga 2014, a
fin de que le fuera reconocida la indemnización por muerte en accidente de
tránsito donde perdió la vida su hijo así como el pago de los correspondientes
gastos funerarios en los que incurrió por su
fallecimiento. La primera actuación desplegada fue el l de octubre de 2015 y la
última el 22 de enero de 2018.  De acuerdo con la Resolución 1645 de 2016[69], es
a esta Entidad a quien le correspondía verificar que las solicitudes de esta naturaleza cumplieran con los
prerrequisitos formales, en particular que la información consignada en el
formulario único exigible para la prosperidad de este tipo de trámites
contuviera la información necesaria y está fuera consignada en debida forma. En el marco de esta competencia, y durante
aproximadamente dos años, el Fosyga actuó en contravía del ordenamiento
jurídico y sometió al accionante a diversas trabas administrativas en todo el
proceso de diligenciamiento del formulario FURPEN. En
concreto, desplegó una actuación permeada de dilaciones injustificadas y de
respuestas tardías e incluso sin sustento normativo que, irrazonablemente,
generaron en el peticionario la expectativa de que ante el cumplimiento de los
presupuestos formales exigidos su caso sería
estudiado de fondo por la ADRES, como era su competencia, y posiblemente su
indemnización le sería otorgada. Pese a lo anterior, ello no ocurrió y, en esa
medida, la Unión Temporal Fosyga 2014 incurrió en responsabilidad constitucional pues un comportamiento razonable hubiera sido brindarle
la asesoría adecuada al actor en la tramitación de la petición sin retrasos ni
exigencias desproporcionadas.
Ahora
bien, en la Sentencia se advirtió sobre el advenimiento de una situación particular que impidió ordenarle directamente a la Unión Temporal
Fosyga 2014 el resarcimiento de la violación advertida. Según se plasmó en el fallo, el contrato celebrado entre la
Unión Temporal y el Ministerio de Salud y Protección Social cuya finalidad
estuvo encaminada fundamentalmente a la auditoría de
las reclamaciones de naturaleza indemnizatoria -como las presentadas por el
tutelante-, fue subrogado a la Administradora de los Recursos del Sistema
General de Seguridad Social en Salud -ADRES-. Así las cosas, desde el 31 de octubre de 2018, esto es, con
posterioridad a la presentación de la acción de tutela -el 5 de junio de 2018-
cesó la relación contractual con el Ministerio y esta última Entidad asumió el
objeto del vínculo inicialmente pactado. Bajo este
entendimiento, ante el relevo contractual, la Sentencia T-262 de 2019
acertadamente concluyó que, para el momento del fallo en sede de revisión, la
ADRES tenía la obligación presente de intervenir en la superación de la
vulneración constitucional advertida y, en esa medida, de contribuir a la
protección efectiva de garantías básicas. Es decir, actualmente, en
términos únicos del remedio constitucional se estimó que era quien tenía la
función de asesorar y acompañar al actor en su proceso de reclamación y posterior estudio de fondo de la solicitud económica
presentada pues no era constitucionalmente admisible abstenerse de proferir una
orden que atendiera las expectativas válidas del peticionario -en punto de la
salvaguarda de sus derechos- ante la imposibilidad
jurídica por parte del Fosyga de desplegar actuación alguna.
4.
Con todo, en algunos apartes del fallo, se introdujeron afirmaciones de las que
pareciera desprenderse que la atribución de intervención en la solución
material del asunto por parte de la ADRES se originó
en el hecho de que esta Entidad Pública, junto con la Unión Temporal Fosyga
2014, incurrió en una conducta desconocedora de garantías básicas comoquiera
que también sometió al tutelante a trabas administrativas injustificadas que
frustraron el goce de sus derechos fundamentales.
Estimó que tal aproximación al asunto no es válida dado que, de acuerdo con la
situación fáctica del caso y los elementos de juicio obrantes en el proceso, la
vulneración de derechos fundamentales solo es predicable
de la Unión Temporal Fosyga 2014 teniendo en cuenta que por espacio de más de
dos años fue quien sometió al actor a trámites caprichosos aun cuando era su
obligación actuar con diligencia y oportunidad, a fin de lograr que el
peticionario suscribiera con éxito el formulario
FURPEN. Así, en contravía de sus funciones, asumió una actitud negligente y
truncó irrazonablemente la posibilidad para el actor de lograr el
reconocimiento de la indemnización económica pretendida. Precisamente, la fase
previa de verificación y cumplimiento de requisitos
formales para acceder con posterioridad a reconocimientos económicos se
encontraba a cargo exclusivo del Fosyga y fue en dicho escenario donde se
concretó la violación
iusfundamental advertida y en el cual no tenía injerencia funcional alguna la ADRES pues su labor era el
estudio de fondo de la reclamación administrativa, una vez superada la etapa de
auditoria.
Bajo
dichas condiciones, no resulta apropiado hablar de responsabilidad alguna a su
cargo por la ejecución de una conducta contraria a la
Carta Política que pudiera ser objeto de reproche constitucional, en esta
instancia. Su intervención en el presente caso tan solo resultó admisible para
efectos de la orden adoptada en virtud de la subrogación contractual que se originó más no en calidad de vinculada directa en la
afectación de garantías básicas, aspecto que, se insiste, no fue dilucidado con
claridad en la Sentencia.
En los
anteriores términos dejo consignado mi voto particular.
Fecha ut supra
Diana Fajardo Rivera
Magistrada
[1] Cuaderno 1.
Folio 133.
[2] Cuaderno 1.
Folio 136.
[3] Disposición
que modificó el Decreto 019 de 2012.
[4] Cuaderno 1.
Folio 137.
[5] Cuaderno 1.
Folio 140.
[6] Cuaderno
Corte Constitucional, folio 141.
[7] Cuaderno 1.
Folio 144.
[8] Cuaderno 1.
Folio 146.
[9] Cuaderno 1.
Folio 148.
[10] Cuaderno 1.
Folio 145.
[11] Cuaderno 1.
Folio 151.
[12] Cuaderno 1.
Folio 158.
[13] Cuaderno 1.
Folio 159.
[14] Cuaderno 1.
Folio 153.
[15] Cuaderno 1.
Folio 164.
[16] Ver cuaderno
de la Corte Constitucional, folio 143.
[17] Cuaderno 1.
Folio 169.
[18] Cuaderno 1.
Folio 171.
[19] La ECAT es la subcuenta que subsana
el costo de las atenciones de las víctimas de accidentes de tránsito a través
del SOAT y las víctimas de eventos catastróficos y terroristas.
[20] Cuaderno 1.
Folio 176.
[21] Cuaderno 1.
Folio 179.
[22] Cuaderno 1.
Folio 181.
[23] Cuaderno 1.
Folio 201.
[24] Cuaderno
principal, folios 212-216.
[25]Ibídem, folio 216.
[26] Cuaderno
principal, folios 226-230.
[27] Ibídem, folio
226.
[28] Ibídem, folio
295.
[29] Cuaderno
principal, folios 302-304.
[30] Cuaderno Corte Constitucional. Folio 8.
[31] De acuerdo
con el artículo 24 de la Resolución 1645 de 2016.
[32] Recibido el
7 de junio por la Unión Temporal FOSYGA 2014, ver numeral 1.7 supra.
[33] Corte
Constitucional. Auto A308 de 2017, citado por el Auto 709A de 2018.
[34] Ver, entre
otras: Corte Constitucional. Sentencias T-532 de 2012 y T-480 de 2012. Citado
por el Auto 709A de 2018.
[35] Corte
Constitucional. Autos del 4 y 11 de septiembre de 2003. Reiterado en el
Auto 073A de 2005.
[36] Cfr. Auto
709A de 2018.
[37] Sentencia
T-437 de 2018.
[38] Corte Constitucional. Sentencia T-682 de 2017.
[39] Corte Constitucional. Sentencia SU-961 de
1999.
[40] Citado por
la sentencia T-695A de 2010.
[41] Ver sentencias C-1083 de 2005, T-954 de 2006 y T – 647 de
2013.
[42] Sentencia C-383 de 2005.
[43] Ver
sentencias C-562 de 1997 y C-383 de 2005.
[44] Sentencia T-001 de 1993.
[45] Cfr. Sentencia
T-333 de 2016.
[46] T-333 de
2016. Ver también sentencias T-280 de 1998
y T – 647 de 2013.
[47] Ver
sentencia T-333 de 2016.
[48] La sentencia
T-982 de 2004 hizo referencia a las garantías mínimas del debido proceso
administrativo.
[49] Cfr. Sentencia
C-640 de 2002.
[50] Cfr. Sentencia
T-904 de 2012.
[51] Cfr.  Sentencia C-478 de 1998. Ver también
sentencia T-034 de 2004.
[52] Sentencia T- 850 de 2010. Citada por la sentencia
T-715 de 2004.
[53] Cfr. Sentencia
T-508 de 2016.
[54] Sentencia
T- 715
de 2014.
[55] "Por
medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se
modifica su titulación y numeración".
[56] Artículo
192, Decreto 663 de 1993.
[57] “Por el cual se establecen las reglas para el funcionamiento
de la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito -
ECA T y las condiciones de cobertura, reconocimiento y pago de los servicios de
salud; indemnizaciones y gastos derivados de accidentes de tránsito, eventos
catastróficos de origen natural. eventos terroristas o los demás eventos
aprobados por el Ministerio de Salud y Protección Social en su calidad de
Consejo de Administración del Fosyga, por parte de la Subcuenta ECAT del FOSYGA
y de las entidades aseguradoras autorizadas para operar el SOAT”.
[58] “Por la cual se establece el procedimiento para el trámite de
las reclamaciones, con cargo a la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos
y Accidentes de Tránsito - ECAT del Fondo de Solidaridad y Garantía - FOSYGA, o
quien haga sus veces, y se dictan otras disposiciones”.
[59] Sentencia
T-437 de 2018.
[60] Ver Decreto
056 de 2015.
[61] Artículo 7
Resolución 1645 de 2016.
[62] Norma vigente para el momento de elevar la reclamación y modificada
por el artículo 7 de la Resolución 1645 de 2016.
[63] “Artículo 24. Respuesta al resultado de auditoría. El reclamante
podrá dar respuesta al resultado de auditoria, subsanando u objetando en una
única oportunidad la totalidad de glosas aplicadas, dentro de los dos (2) meses
siguientes al recibo de la comunicación del resultado de la auditoría integral,
aportando los documentos que correspondan o sustentando en forma concreta los
motivos de objeción a la glosa. La objeción no puede versar sobre nuevos hechos
ni debatir argumentos diferentes a los contenidos en el resultado de la
auditoría”.
[64] “Artículo 209. La función administrativa está al servicio de los
intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad,
mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones”
[65] El accionante afirma ser víctima del conflicto armado y a pesar de
intentar corroborar esta afirmación la UARIV no dio respuesta alguna.
[66] Ver
Sentencia T-605 de 2017.
[67] Sentencia
T-617 de 2009.
[68] En relación con los presupuestos mínimos que deben ser tenidos en
cuenta al momento de dar respuesta a un derecho de petición, la sentencia T-377
de 2000 indicó que la misma “debe cumplir con estos requisitos: 1.
oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente
con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se
cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho
constitucional fundamental de petición”.
[69] “Por la cual se establece el
procedimiento para el trámite de las reclamaciones, con cargo a la Subcuenta
del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito -ECAT del Fondo de
Solidaridad y Garantía - FOSYGA, o quien haga sus veces, y se dictan otras
disposiciones”.