C-315-97
Sentencia C-315/97
Sentencia
C-315/97
AUTONOMIA
PRESUPUESTAL DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-No implica una soberanía presupuestal
La autonomía
presupuestal de que goza la Contraloría no puede entenderse en términos
absolutos ni omnímodos, pues no sólo como sección que hace parte del
presupuesto general de la Nación ella está supeditada al manejo de la política
fiscal que corresponde al Gobierno en lo concerniente a la fijación de las
directrices formuladas por este, como responsable de la política económica y de
desarrollo del país, de la cual desde luego no se puede hacer uso desmesurado y
arbitrario, sino que por el contrario, debe actuar razonablemente y ceñirse a
los principios que caracterizan el sistema presupuestal consagrado en la ley
orgánica del presupuesto.
PRINCIPIO DE
COHERENCIA PRESUPUESTAL-Compatibilidad
con metas macroeconómicas
En virtud del
principio de coherencia, el presupuesto en su integridad, debe ser compatible
con las metas macroeconómicas fijadas por el Gobierno en coordinación con la
Junta Directiva del Banco de la República, las cuales se establecen de
conformidad con el artículo 339 de la Constitución Política, en el Plan
Nacional de Desarrollo, en cuya parte general “se señalarán los propósitos y
objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción
estatal a mediano plazo, y las estrategias y orientaciones generales de la
política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno”.
PRINCIPIO DE
HOMEOSTASIS PRESUPUESTAL-Alcance
De acuerdo con el
principio de la homeóstasis presupuestal, lo que se persigue es mantener la
congruencia entre el crecimiento real del presupuesto de rentas, incluída la
totalidad de los créditos adicionales, y el crecimiento de la economía, para
evitar que genere desequilibrio macroeconómico; función esta radicada
exclusivamente en cabeza del Ejecutivo, a quien corresponde, en su calidad de
director y gestor de la política económica y fiscal del país, y con fundamento
en las metas y prioridades fijadas en el Plan Nacional de Desarrollo, que
condicionan el presupuesto general de la Nación, tomar las medidas necesarias,
a fin de que los órganos que lo conforman, entre ellos la Contraloría General de
la República, no adquieran compromisos y obligaciones sin contar con los
respectivos recursos, o que si lo hacen, sea bajo el sometimiento a las
condiciones especiales que señale el Gobierno para el efecto, en relación con
los gastos que no tengan el carácter de obligatorios.
APROPIACION
PRESUPUESTAL-Reducción o
aplazamiento no implica modificación
Resulta ajustada
a la Carta la prohibición que realiza el Gobierno para ordenar en qué
porcentaje se puede reducir el gasto frente a los presupuestos de que trata la
norma acusada, pero no así para determinar cuáles gastos son susceptibles de
reducción. Los instrumentos con los que la disposición acusada dota al
Ejecutivo para garantizar el logro de las metas macroeconómicas del Estado y el
equilibrio del sistema presupuestal, cuyos principios rectores son la
coherencia macroeconómica y la homeostasis presupuestal, no desconocen el
núcleo esencial de la autonomía presupuestal de la Contraloría General de la
República, pues esta no debe entenderse en forma omnímoda ni ilimitada, sino
sujeta a lo dispuesto en la Constitución y en la ley orgánica de presupuesto,
con miras al logro y realización de los fines del Estado. La Corporación
comparte el criterio expresado en el concepto del Procurador, según el cual, es
razonable que si el Congreso no aprueba los recursos adicionales que le
permitan atender los gastos presupuestados, debe existir un mecanismo legal,
que lo autorice a reducir o aplazar las apropiaciones presupuestales,
prohibiendo o sometiendo a condiciones especiales la asunción de nuevos
compromisos y obligaciones, ya que la ejecución de un presupuesto
desequilibrado atentaría contra la coherencia macroeconómica, aunque es
pertinente advertir que si bien es cierto que el manejo de política fiscal
corresponde al Gobierno, de dicha facultad no se puede hacer uso en tal forma
que pueda desvirtuar la autonomía presupuestal que tienen los diferentes
órganos  que integran las ramas del poder público para el adecuado cumplimiento
de sus funciones, para lo cual es viable el ejercicio de las acciones
contenciosas pertinentes.
Referencia:
Expediente D-1531
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 63 (parcial) de la Ley 38 de 1989
Actor: Germán
Eduardo Palacio Zúñiga
Magistrado Ponente:
Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA
Santa Fe de Bogotá,
junio veinticinco (25) de mil novecientos noventa y siete (1997).
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano GERMAN EDUARDO PALACIO
ZUÑIGA promovió ante la Corte Constitucional, demanda contra el artículo 63
(parcial) de la Ley 38 de 1989, modificado por el artículo 34 (parcial) de la
Ley 179 de 1994, y por consiguiente procede a decidirla una vez tramitado el
juicio correspondiente y previas las siguientes consideraciones.
I.   TEXTO
DE LA NORMA ACUSADA.
Se transcribe a
continuación el texto del precepto parcialmente demandado, subrayándose
el aparte acusado.
“Ley 179 de 1994
(diciembre 30)
por la cual se introducen algunas
modificaciones a la
Ley 38 de 1989, Orgánica de Presupuesto
(....)
“Artículo 34.
El artículo 63 de la Ley 38 de 1989, quedará así :
En cualquier mes
del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo concepto del Consejo de Ministros,
podrá reducir o aplazar total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales,
en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público estimare que los recaudos del año pueden ser inferiores al
total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a
tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o
que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere
el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los
recursos del crédito autorizados; o que la coherencia macroeconómica así lo
exija. En tales casos el Gobierno podrá prohibir o someter a condiciones
especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones”.
II.
FUNDAMENTOS
Considera el actor
que la norma cuya constitucionalidad cuestiona es violatoria del principio de
autonomía administrativa y presupuestal de la Contraloría General de la
República, consagrado en el artículo 267 de la Carta Política, en cuanto limita
la capacidad de distribución de los recursos.
Señala que no obstante
que, según lo dispuesto en el artículo 3o. del Decreto 111 de 1996, la
Contraloría General de la República hace parte del Presupuesto General de la
Nación de conformidad con los artículos 44 y 47 ibídem, dicha entidad goza de
autonomía administrativa y presupuestal, y por consiguiente tiene la facultad
para ejecutar libremente su presupuesto. Para justificar dicha afirmación, cita
el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado del
23 de noviembre de 1993, CP. Dr. Jaime Betancur Cuartas.
Agrega el demandante
que la Constitución concibe en el artículo 267 a la Contraloría como un
organismo de carácter técnico con autonomía administrativa y presupuestal,
proscribiendo la posibilidad de atender funciones administrativas distintas a
las inherentes a su propia organización y funcionamiento. Dicha autonomía
implica la facultad de administrar las partidas asignadas para su
funcionamiento sin intromisión alguna de funcionario u órgano ajeno o extraño a
la entidad.
La autonomía presupuestal
de la Contraloría consiste, según el actor, en que las partidas asignadas para
su funcionamiento se administren sin intromisión de ningún funcionario u órgano
extraño a la entidad. Por lo tanto, las partidas asignadas para el
funcionamiento de la Contraloría deben ser independientes de las
correspondientes a las demás entidades y órganos.
Según el demandante,
el Gobierno Nacional con la expedición del Decreto 126 de 1995 vulneró el
núcleo esencial de la autonomía presupuestal de la Contraloría, al limitar la
ejecución y control del presupuesto, funciones estas que competen al ordenador
del gasto. Con fundamento en ello, concluye que la Contraloría goza de
autonomía presupuestal para contratar, comprometer los recursos propios
previamente asignados en la ley de presupuesto, y de ordenar el gasto en
desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección del
mismo, como garantía de su independencia para el ejercicio del control fiscal.
III.    INTERVENCIONES
Dentro del término
de fijación en lista, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de
apoderada, presentó escrito justificando la constitucionalidad del precepto
acusado.
Considera la
interviniente, que la autonomía presupuestal de que goza la Contraloría se
refiere a la posibilidad de disposición autónoma por parte de esta entidad de
las partidas incluídas en la ley anual del presupuesto. Sin embargo, no
encuentra justificada la pretensión del actor en razón a que el precepto demandado
se fundamenta en el artículo 352 constitucional y en el hecho de que el manejo
de la política fiscal corresponde al Gobierno Nacional. Por lo tanto, la norma
acusada consagra los medios que le permitan a este cumplir y responder por la
mencionada función, lo que se verá reflejado en el presupuesto general de la
Nación.
Sobre el particular,
afirma que la ley orgánica del presupuesto, en cumplimiento de lo dispuesto en
el artículo 352 superior, otorgó al Gobierno la facultad de prohibir o someter
a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones
cuando se viere precisado a reducir o aplazar total o parcialmente las
apropiaciones presupuestales. Por lo tanto, es apenas lógico que si el Gobierno
se ve obligado a reducir o aplazar las apropiaciones, tome las medidas
necesarias a fin de que los órganos que conforman el presupuesto general de la
Nación no adquieran compromisos y obligaciones sin contar con los respectivos
recursos, razón por la cual la disposición demandada se ajusta a la Carta
Fundamental, en especial al artículo 345, que prohibe realizar gastos sin
contar con el debido respaldo presupuestal.
De otro lado, el
ciudadano Hernán Carrasquilla presentó escrito con el fin de coadyuvar la
demanda, pues en su criterio la autonomía se establece como condición básica de
ciertos entes, lo cual se traduce en la titularidad de potestades públicas
superiores de carácter normativo de dirección, organización y asunción de
competencias sustantivas específicas.
Así entonces, la
autonomía administrativa reconocida por la Carta Política se refiere a la
capacidad de gestión y autoorganización que tiene la Contraloría de manejar sus
propios asuntos, esto es, la facultad para gestionar con independencia de
cualquier otro ente, todos los asuntos relacionados con el manejo del control
fiscal, incluyendo el tema presupuestal, y regirse por las directrices de
administración que ella misma señale dentro del marco constitucional y legal.
En este sentido, la Ley 106 de 1993 que organiza la Contraloría, define la
autonomía presupuestal de este órgano de control en su artículo 4o., como el
manejo, administración y fijación de su presupuesto en concordancia con la ley
orgánica de presupuesto.
Por lo tanto,
considera el coadyuvante que el aparte demandado vulnera el núcleo esencial de
la autonomía presupuestal de rango constitucional de la Contraloría, al limitar
la ejecución y control del presupuesto, funciones estas que atañen al ordenador
del gasto.
IV.    CONCEPTO
DEL MINISTERIO PUBLICO
El Procurador
General de la Nación mediante oficio No. 1219 del 17 de marzo de 1997, envió el
concepto de rigor solicitando a esta Corporación declarar la exequibilidad de
las expresiones acusadas del artículo 63 de la Ley 38 de 1989, por las
siguientes razones:
Señala en primer
lugar que la autonomía que el artículo 267 de la Constitución le otorga a la
Contraloría en materia presupuestal, no es absoluta, puesto que el ente
fiscalizador como sección del presupuesto general de la Nación está supeditado
a las pautas y directrices que en materia de ejecución presupuestal fija el
Ejecutivo, a quien el constituyente encargó de velar por la coherencia
macroeconómica, que es un principio fundamental del sistema presupuestal, al
tenor del artículo 7 de la Ley 179 de 1994.
Agrega que el
compromiso gubernamental de mantener la coherencia macroeconómica del
presupuesto se desprende de la iniciativa del gasto público que el artículo 346
superior radica expresamente en el Ejecutivo, a quien le compete formular
anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, que deberá
corresponder al Plan Nacional de Desarrollo.
Dentro de este
contexto, considera el señor Procurador, que la norma acusada adquiere sentido,
pues es razonable que si el Congreso no aprueba los recursos adicionales que le
permitan al Gobierno atender los gastos programados, debe existir un mecanismo
legal que lo autorice a reducir o aplazar las apropiaciones presupuestales,
prohibiendo o sometiendo a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos
y obligaciones, por cuanto la ejecución de un presupuesto desequilibrado
representaría un grave atentado contra la coherencia macroeconómica.
Por lo anterior,
estima el concepto fiscal que la cuestionada facultad del Gobierno no vulnera
la autonomía presupuestal de la Contraloría, cuyo núcleo esencial ha sido
identificado por la Corte, “como la posibilidad de decidir acerca de la
oportunidad de contratar, comprometer los recursos y ordenar el gasto, a partir
de las apropiaciones que le han sido asignadas en la ley de presupuesto”
(sentencia No. C-101 de 1996).
Igualmente, indica
que la autonomía presupuestal del órgano de control fiscal debe interpretarse
en consonancia con el artículo 1 de la Carta que define a Colombia como una
República Unitaria, y también con el artículo 213 ibídem, según el cual, además
de los entes que integran las ramas del poder público existen otros órganos
como la Contraloría, que son autónomos e independientes, pero que deben
colaborar armónicamente en la realización de los fines del Estado.
Por lo expuesto,
concluye el Jefe del Ministerio Público que las expresiones demandadas son
acordes con lo establecido en la Constitución, por lo que deben ser declaradas
exequibles.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
En virtud de lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4o de la Carta Fundamental, la
Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente en relación con
la demanda formulada contra el artículo 63 de la Ley 38 de 1989.
Fundamentos
Según la demanda, el
precepto parcialmente acusado vulnera el artículo 267 de la Carta Política, ya
que desconoce el núcleo esencial de la autonomía administrativa y presupuestal
de la Contraloría General de la República en la medida en que limita la capacidad
para distribuir sus propios recursos, y por cuanto la facultad del Gobierno
para someter a condiciones especiales la asunción de nuevas obligaciones,
constituye una injerencia en la ejecución y control del presupuesto de dicho
órgano.
A su juicio, en
virtud de dicha autonomía, la Contraloría está habilitada para ejecutar su
presupuesto sin intervención de autoridades ajenas, por lo que aunque ella hace
parte del presupuesto general de la Nación, las normas orgánicas sobre la
materia le asignan competencia para elaborar el anteproyecto correspondiente.
La autonomía
presupuestal de la Contraloría General de la República y el examen del cargo
De conformidad con
el artículo 267 de la Carta Política de 1991, la Contraloría General de la República
es una entidad de carácter técnico, con autonomía administrativa y
presupuestal.
El precepto
constitucional mencionado fue desarrollado por los artículos 4o. de la Ley 106
de 1993 -por la cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la
Contraloría-, y por el artículo 68 de la Ley 179 de 1994, que modificó la Ley
38 de 1989. Dichas disposiciones establecen respectivamente, que:
“Artículo 4. La
Contraloría General de la República tendrá autonomía para el manejo,
administración y fijación de su presupuesto, en concordancia con
la ley orgánica de presupuesto”.
“Artículo 68.
Para garantizar la independencia que el ejercicio del control fiscal requiere, la
Contraloría General de la República gozará de autonomía presupuestal para
administrar sus asuntos según lo dispuesto por la Constitución y esta ley”
(negrillas y subrayas fuera de texto).
Así mismo, en el
artículo 51 de la Ley 179 de 1994, que modificó el artículo 91 de la ley 38 de
1989, se dispuso:
“Los órganos que
son una sección en el presupuesto general de la nación, tendrán la capacidad de
contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte
y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la
respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se
refieren la Constitución Política y la ley. Estas facultades estarán en
cabeza del jefe de cada órgano, quien podrá delegarlas en funcionarios del
nivel directivo o quien haga sus veces...” (negrillas y subrayas fuera de texto).
Ahora bien, según
los citados preceptos, la Contraloría General de la República goza de autonomía
para el manejo, administración y disposición de las partidas incluídas en la
ley anual de presupuesto, lo que implica que ostentan la capacidad de contratar
y comprometer a nombre de la entidad y de ordenar el gasto en desarrollo de las
apropiaciones incorporadas en la respectiva sección del presupuesto, todo ello
de conformidad y con sujeción a lo dispuesto por la Constitución y la ley
orgánica del presupuesto.
En relación con la
aludida autonomía presupuestal, ha expresado esta Corporación lo siguiente[1]:
“3.1 Corresponde
al Gobierno el manejo de la política fiscal de la Nación, cuya expresión
cuantitativa es el proyecto de presupuesto general de la Nación. En el Gobierno
reposa la facultad de formulación del Presupuesto de Rentas y Ley de
Apropiaciones (C.P. art. 346).
3.2. El principio
de universalidad del presupuesto impone que en el respectivo proyecto de
ley de apropiaciones estén contenidos la totalidad de los gastos del Estado a
realizar durante la respectiva vigencia fiscal (C.P. art. 347), por lo que no
es admisible la presentación, por separado, en diferentes proyectos de
presupuesto, de los gastos correspondientes a los diversos órganos del Estado.
3.3. La
programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos
nacionales y seccionales, entre ellos el presupuesto de la Contraloría, se
regula por la Constitución y por la Ley Orgánica del Presupuesto. Esta última
incluye a la Contraloría General de la República como una de las secciones del
presupuesto de la Nación (L. 38 de 1989, art. 23, modificado por la Ley 179 de
1994, art. 16).  Además, consagra los principios de unidad presupuestal, de
universalidad, de unidad de caja, de coordinación con los planes de desarrollo,
destinados a darle coherencia y eficiencia al manejo y distribución de los
recursos públicos, a los cuales debe sujetarse la presentación del presupuesto
de la Contraloría.
3.4. La Corte
Constitucional ya se ha referido con anterioridad a la primacía del principio
de unidad presupuestal sobre el principio de autonomía, en relación con  las
entidades territoriales. Si la autonomía presupuestal de las entidades
territoriales - las cuales aportan ingresos propios al presupuesto general de
la Nación - se subordina al principio de unidad presupuestal, con mayor razón
este principio precede al principio de autonomía de los órganos del Estado que
no perciben ingresos ni los aportan al presupuesto general.
"El
presupuesto, sea Nacional, Departamental o Municipal, se ha convertido en instrumento
poderoso de manejo macroeconómico, desempeñando funciones esenciales como las
de disminuir el paro y financiar servicios sociales y públicos, que de otra
forma serían inaccesibles al público. ...  el presupuesto al definir las metas
de gasto e inversión, fijadas en el plan de desarrollo, asume el carácter  de
instrumento de política económica. El presupuesto nacional está dirigido a
hacer compatibles en el corto plazo la política fiscal con las políticas
monetaria, cambiaria y crediticia y servir de medida realista de los gastos del
gobierno que inciden en la inflación, en la necesidad de contraer o liberar el
circulante, en la tasa de cambio y en los intereses. Además, el tamaño del
presupuesto está relacionado con el déficit fiscal y el endeudamiento externo
del sector nacional.
"Por ello se
puede entender que en Colombia se imponga el principio de la unidad
presupuestal frente al de la autonomía presupuestal. El Presupuesto Nacional y
los principios que lo inspiran son de trascendental importancia para el rodaje
económico de la sociedad. A su lado, los presupuestos Departamentales y
Municipales han adquirido una relevancia innegable en la nueva Constitución.
Ahora todos son parte de un mismo sistema de ingresos y gastos. El principio de
la unidad de lo presupuestal, nace de la realidad que constituye el manejo
unificado de la economía o de la parte oficial de la misma y de la existencia
de unos fines y objetivos comunes a todos los presupuestos que se ponen en
vigor anualmente.
"El
principio de la autonomía presupuestal, en el lado opuesto, ofrece a las
entidades territoriales la separación financiera así sea nominal, que es el
inicio del proceso autonómico. Esta libertad relativa se verá menguada en aras
de conseguir una hacienda pública coherente, coordinada, en la cual la
contabilidad, los procedimientos de elaboración del presupuesto, de aprobación,
ejecución y control del mismo  respondan a patrones comunes. (...)
"La
preparación y presentación, por significar un conocimiento en detalle de las
necesidades de la respectiva administración, es por su naturaleza una función
del órgano ejecutivo, que también tiene la vocación natural (necesaria) para
poner en ejecución el presupuesto. La función intermedia entre estas dos
corresponde al órgano de elección popular y es una expresión del principio
democrático. La función de control corresponderá a varios órganos dependiendo
del ángulo desde el cual se ejerza. El control político del presupuesto lo
ejercerá el órgano de elección popular desde que recibe el proyecto de
presupuesto y hasta su fenecimiento. El financiero y económico, los llevará a
cabo el mismo ejecutivo, a todo lo largo del procedimiento presupuestal.
Finalmente, el fiscal, será ejercido por el órgano contralor." (Corte
Constitucional. Sentencia C-478 de 1992)
En la misma
providencia se señaló por la Corte, que del deber genérico de colaboración
armónica entre los diferentes órganos del Estado, en concordancia con las
normas constitucionales en materia de presupuesto (Título XII, Capítulo 3 de la
Carta Política), se deduce el deber específico de la Contraloría de contribuir
a la presentación unificada del proyecto de presupuesto nacional dentro del
término constitucional respectivo, para su estudio y aprobación global por
parte del Congreso de la República. Y se adujo, que la inclusión del proyecto
de la Contraloría en el proyecto de presupuesto nacional “no supondría
entonces el ejercicio de una mal denominada  "soberanía
presupuestal", sino que sería consecuencia directa de lo ordenado en la
ley en desarrollo de la autonomía presupuestal de la entidad, a saber, la
obligación de la Dirección General de Presupuesto de incorporar el primero en
el segundo”.
De la misma manera,
se reconoció en el citado fallo que la formulación del presupuesto de rentas y
ley de apropiaciones supone la potestad del gobierno de presentar el proyecto
respectivo en la forma que considere debe ser aprobado por el Congreso; “en
esto radica la iniciativa presupuestal radicada en cabeza del Ejecutivo, como
responsable de la política económica y de desarrollo. Es consustancial a la
facultad de formulación del presupuesto, la potestad del gobierno para disponer
libremente en el respectivo proyecto de las apropiaciones destinadas a cada
sección del presupuesto”.
Con fundamento en la
jurisprudencia transcrita y en los preceptos constitucionales y legales
mencionados - artículos 267 de la CP., 4o. de la Ley 106 de 1993 y 68 de la Ley
179 de 1994 -, es claro para esta Corte que la autonomía de que goza la
Contraloría General de la República en materia presupuestal no implica una “soberanía
presupuestal”.
En efecto, como
expresamente lo establece el artículo 68 de la Ley 179 de 1994, la Contraloría
goza de autonomía presupuestal para administrar sus asuntos, “según lo dispuesto
en la Constitución y la ley”; es decir, que dicha autonomía está condicionada y
limitada a lo dispuesto en las normas constitucionales, y en la ley orgánica de
presupuesto.
Desde el mismo
Preámbulo de la Carta Fundamental, se consagra como objetivo del Estado
colombiano, garantizar dentro de un marco jurídico y democrático, un orden
económico justo. Por su parte, el artículo 334 del ordenamiento superior
dispone que la dirección general de la economía estará a cargo del Estado,
cuyos órganos “tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la
realización de sus fines” (art. 113 CP.) ; y el artículo 352 ibidem señala
que “ Además de lo señalado en esta Constitución, la ley orgánica del
presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación,
modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades
territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel
administrativo, y su coordinación con el plan nacional de desarrollo, así como
también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar “.
Dentro de este
contexto normativo, se colige que la autonomía presupuestal de que goza la
Contraloría no puede entenderse en términos absolutos ni omnímodos, pues no
sólo como sección que hace parte del presupuesto general de la Nación -
artículo 1 de la Ley 179 de 1994 - ella está supeditada al manejo de la
política fiscal que corresponde al Gobierno en lo concerniente a la fijación de
las directrices formuladas por este, como responsable de la política económica
y de desarrollo del país, de la cual desde luego no se puede hacer uso
desmesurado y arbitrario, sino que por el contrario, debe actuar razonablemente
y ceñirse a los principios que caracterizan el sistema presupuestal consagrado
en la ley orgánica del presupuesto.
Por ello, en virtud
del principio de coherencia, el presupuesto en su integridad, según lo dispone
el artículo 346 de la Carta, debe ser compatible con las metas macroeconómicas
fijadas por el Gobierno en coordinación con la Junta Directiva del Banco de la
República, las cuales se establecen de conformidad con el artículo 339 de la
Constitución Política, en el Plan Nacional de Desarrollo, en cuya parte general
“se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y
prioridades de la acción estatal a mediano plazo, y las estrategias y
orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán
adoptadas por el Gobierno”.
Igualmente, de
acuerdo con el principio de la homeóstasis presupuestal, lo que se persigue es
mantener la congruencia entre el crecimiento real del presupuesto de rentas,
incluída la totalidad de los créditos adicionales, y el crecimiento de la
economía, para evitar que genere desequilibrio macroeconómico ; función
esta radicada exclusivamente en cabeza del Ejecutivo, a quien corresponde, en
su calidad de director y gestor de la política económica y fiscal del país, y
con fundamento en las metas y prioridades fijadas en el Plan Nacional de
Desarrollo, que condicionan el presupuesto general de la Nación, tomar las
medidas necesarias, a fin de que los órganos que lo conforman - artículo 1o. de
la ley 179 de 1994, inciso 2o. -, entre ellos la Contraloría General de la
República, no adquieran compromisos y obligaciones sin contar con los
respectivos recursos, o que si lo hacen, sea bajo el sometimiento a las
condiciones especiales que señale el Gobierno para el efecto, en relación con
los gastos que no tengan el carácter de obligatorios.
Dentro de este
criterio resulta ajustada a la Carta la prohibición que realiza el Gobierno
para ordenar en qué porcentaje se puede reducir el gasto frente a los
presupuestos de que trata la norma acusada, pero no así para determinar cuáles
gastos son susceptibles de reducción.
Dichas medidas, a
juicio de la Corporación, contenidas en el precepto sub-examine, no quebrantan
el ordenamiento constitucional, sino que por el contrario, le dan sentido y
coherencia en cuanto aseguran un orden económico justo y estable, y permiten la
consecución de las finalidades del Estado, trazadas por el Gobierno Nacional en
el Plan de Desarrollo.
Así pues, los
instrumentos con los que la disposición acusada dota al Ejecutivo para
garantizar el logro de las metas macroeconómicas del Estado y el equilibrio del
sistema presupuestal, cuyos principios rectores son la coherencia
macroeconómica y la homeostasis presupuestal, no desconocen el núcleo esencial
de la autonomía presupuestal de la Contraloría General de la República, pues
esta no debe entenderse en forma omnímoda ni ilimitada, sino sujeta a lo
dispuesto en la Constitución y en la ley orgánica de presupuesto, con miras al
logro y realización de los fines del Estado.
En este orden de
ideas, la Corporación comparte el criterio expresado en el concepto del
Procurador, según el cual, es razonable que si el Congreso no aprueba los
recursos adicionales que le permitan atender los gastos presupuestados, debe
existir un mecanismo legal, como el consagrado en el precepto demandado, que lo
autorice a reducir o aplazar las apropiaciones presupuestales, prohibiendo o
sometiendo a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y
obligaciones, ya que la ejecución de un presupuesto desequilibrado atentaría
contra la coherencia macroeconómica, aunque es pertinente advertir que si bien
es cierto que el manejo de política fiscal corresponde al Gobierno, de dicha
facultad no se puede hacer uso en tal forma que pueda desvirtuar la autonomía
presupuestal que tienen los diferentes órganos  que integran las ramas del
poder público para el adecuado cumplimiento de sus funciones, para lo cual es
viable el ejercicio de las acciones contenciosas pertinentes. Acerca de lo
anterior, resulta procedente reiterar lo expuesto por esta Corporación en la
Sentencia C-192 del 15 de abril de 1997, con ponencia del Magistrado Dr.
Alejandro Martínez Caballero, en los siguientes términos :
“Unidad
presupuestal, responsabilidades macroeconómicas del Gobierno y autonomía
presupuestal de la rama judicial y otros órganos del Estado.
10- Una vez
mostrada la legitimidad general de la facultad concedida al Gobierno por las
normas acusadas, entra la Corte a determinar si ella es susceptible de afectar
la autonomía presupuestal de determinados órganos estatales y, en particular,
de la rama judicial.  En este caso se trata claramente de una tensión entre los
principios de autonomía  presupuestal y unidad del presupuesto. En efecto,
según el actor, el Gobierno no puede afectar las sumas apropiadas por el
Congreso para la rama judicial pues la Constitución ha establecido la
intangibilidad de las mismas ya que ordena que el Consejo superior de la
Judicatura ejecute el presupuesto de "conformidad con la aprobación que
haga el Congreso" (CP art. 256 ord 5º). En cambio, el Ministerio Público y
la ciudadana interviniente  consideran que esa potestad gubernamental es
legítima pues deriva del principio de unidad presupuestal (C.P. arts. 154, 346
y 352).
11- En anteriores
ocasiones, esta Corporación ya había señalado que, debido al carácter unitario
del Estado colombiano y a las responsabilidades fiscales y macroeconómicas del
Gobierno, la Constitución confiere, en general, una primacía al principio de
unidad presupuestal sobre el principio de autonomía, y esto no sólo en relación
con  las entidades territoriales, las cuales aportan ingresos propios al
presupuesto general de la Nación, sino también, y tal vez con mayor razón,
respecto de los órganos del Estado que no perciben ingresos ni los aportan al
presupuesto general[2].
Esta prevalencia
del principio de unidad implica que no es válida la aseveración del demandante,
según la cual el Consejo Superior de la Judicatura cuenta con un privilegio de
postulación del presupuesto de la rama judicial, de tal manera que el Gobierno
no puede modificar el proyecto presentado por esa entidad y debe remitirlo sin
cambio al Congreso, puesto que tal tesis contradice la facultad del Gobierno de
formular autónomamente el presupuesto, el cual debe ser unitario y universal.
Así, esta  Corporación ya tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre el mismo
tema en relación con la Contraloría General de la Nación con criterios que son
enteramente aplicables al presente caso. Dijo entonces la Corte:
La formulación
del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones supone la potestad del
Gobierno de presentar el proyecto respectivo en la forma que considere debe ser
aprobado por el Congreso. En esto radica precisamente la iniciativa
presupuestal radicada en cabeza del Ejecutivo, como responsable de la política
económica y de desarrollo. No se entendería la exclusividad gubernamental de la
iniciativa presupuestal (C.P. art. 154), de admitirse que hace parte de la
autonomía de ciertos órganos del Estado la posibilidad de presentar al Congreso
proyectos de presupuesto parciales, bien en forma separada o conjunta con el
presupuesto general de la Nación. Es consustancial a la facultad de formulación
del presupuesto, la potestad del Gobierno para disponer libremente en el
respectivo proyecto de las apropiaciones destinadas a cada sección del
presupuesto. No de otra forma se explica por qué al propio Congreso le está
prohibido aumentar ninguna de las partidas de gastos propuestas
por el Gobierno,
salvo que medie la aceptación escrita del ministro del ramo (C.P. art. 351).
Por otra parte, ante la eventualidad de que el Congreso no expida el
presupuesto en el término dispuesto en la Constitución, rige el presupuesto
presentado en tiempo por el Gobierno (C.P. art. 348), disposición ésta que
refuerza la tesis que reconoce potestades plenas al Ejecutivo para la
formulación y aprobación del presupuesto general. En consecuencia, la norma
acusada no vulnera el principio de autonomía presupuestal de la Contraloría
General de la República[3].
12- En ese orden
de ideas, la Corte reitera lo señalado  en la sentencia C-101/96, esto es, que
la autonomía en la ejecución presupuestal no implica una independencia del
gasto de los órganos autónomos respecto de las metas macroeconómicas y los
planes de financiamiento estatal. Dijo entonces esta Corporación:
...la autonomía
en la ejecución presupuestal no supone independencia respecto de las metas
macroeconómicas y los planes de financiamiento de la operación estatal. La
autonomía se cumple dentro de los límites que imponen intereses superiores como
el equilibrio macroeconómico y financiero (art. 341 C.P.), el mantenimiento de
la capacidad adquisitiva de la moneda (art. 373 C.P.) y la regulación orgánica
en materia de programación, aprobación, modificación y ejecución de los
presupuestos de la Nación (CP arts. 352)[4].
Por ello la Corte
considera que la norma acusada encuentra perfecto sustento constitucional, pues
la ordenación autónoma del gasto por parte de las entidades debe realizarse
dentro de los limites que imponen  intereses   superiores  como   el
equilibrio  macroeconómico
financiero, el
mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda y la regulación orgánica
en materia de programación, aprobación, modificación y ejecución del
presupuesto.
13- Por todo lo
anterior, y como bien lo destaca la Vista Fiscal, la Corte  concluye que el
artículo 256 ordinal 5º de la Carta, según el cual el Consejo Superior de la
Judicatura ejecutará el presupuesto "de conformidad con la aprobación  que
haga el Congreso" no puede ser asumido literalmente, pues tal hermenéutica
contradice principios constitucionales esenciales, ya que conduce a una
fragmentación de la ejecución del presupuesto, cuando el conjunto de
disposiciones constitucionales reafirman la unidad presupuestal también en este
campo.
(...)
14- Las
anteriores consideraciones legitiman globalmente las normas impugnadas. Sin
embargo, esta facultad gubernamental no puede ser entendida como un vaciamiento
de la autonomía presupuestal de las entidades estatales que gozan de tal
prerrogativa y, en particular, de la rama judicial y del Congreso, por lo cual
es necesario efectuar unas precisiones. En efecto, la reducción o aplazamiento
de las apropiaciones que el Gobierno efectúa en relación con las entidades de
la administración central tiene en cierta medida un doble título, pues el
Presidente no sólo actúa como responsable del manejo fiscal del Estado sino que
también interviene como suprema autoridad administrativa (CP art. 189), lo cual
le confiere un poder de dirección sobre el gobierno central. En cambio, en
relación con las entidades que gozan de autonomía frente a la administración
central -como las otras ramas del poder y los otros órganos autónomos
independientes, como el Ministerio Público, la Contraloría y la organización
electoral (CP art. 113)- la intervención gubernamental para reducir o aplazar
las apropiaciones cuando se presentan las hipótesis previstas por la ley
orgánica es legítima, por las razones anteriormente señaladas, pero su alcance
debe ser delimitado tomando en consideración la autonomía de esas entidades. La
responsabilidad fiscal global del Gobierno no puede entonces traducirse en una
anulación de la autonomía orgánica y presupuestal que la Constitución reconoce
a las otras ramas del poder y a los otros órganos autónomos, sobre todo en
aquellos casos en que la propia Carta no sólo establece esa autonomía fiscal
sino que además consagra una necesaria coordinación entre el Gobierno y la
entidad respectiva. Así, en el caso de la rama judicial, la Constitución
claramente señala que el Consejo Superior de la Judicatura elabora y ejecuta el
presupuesto de la rama.
Conforme a lo
anterior, y en función del principio de unidad de la Constitución, que obliga a
interpretar armónicamente los distintos preceptos y principios de la Carta,
esta Corporación considera que es imprescindible determinar el alcance de la
norma acusada, de tal manera que se tome la decisión que logre la máxima
protección tanto de la responsabilidad fiscal global del Gobierno como de la
autonomía fiscal de las otras ramas y de los órganos autónomos. ¿Es posible
obtener tal equilibrio? Para responder a ese interrogante, la Corte considera
que es necesario recordar el sentido y alcance de los dos principios en
tensión. Así, las responsabilidades fiscales globales del Gobierno se concretan
en el presente caso en la competencia que tiene el Ejecutivo de reducir, en
determinadas coyunturas, el monto global del gasto público, ya sea porque su
ejecución puede afectar el equilibrio macroeconómico, o ya sea porque no
existen los recursos para que se logre una ejecución sana del presupuesto. Por
su parte, el contenido esencial de la autonomía presupuestal de las entidades
reside en la posibilidad que éstas tienen de ordenar y ejecutar los recursos
apropiados conforme a las prioridades que ellas mismas determinen, y en armonía
con  los cometidos constitucionales y legales de la respectiva entidad. Esta
Corporación ya había señalado que “la ejecución del presupuesto por parte de
los órganos constitucionales a los que se reconoce autonomía presupuestal
supone la posibilidad de disponer, en forma independiente, de los recursos
aprobados en la Ley de Presupuesto”[5].
En ese orden de ideas, aparece claramente que el Gobierno, con el fin de poder
cumplir su responsabilidades fiscales globales, sólo tiene necesidad de
establecer reducciones o aplazamientos generales en las distintas entidades
autónomas, pero no existe ninguna razón para que el Ejecutivo establezca
específicamente cuáles partidas deben ser reducidas o aplazadas, ni que
consagre trámites particulares que puedan afectar la autonomía administrativa
de tales entidades. Esta decisión debe entonces ser tomada por las respectivas
entidades autónomas, conforme a la valoración que hagan de sus propias
prioridades. Admitir que el Gobierno pueda reducir o aplazar partidas
específicas de las otras ramas del poder y de los otros órganos autónomos del
Estado, o pueda tener injerencia en la administración de sus recursos, implica
entonces un sacrificio innecesario y desproporcionado de la autonomía de esas
entidades estatales, en nombre de la búsqueda de la estabilidad macroeconómica
y de la sanidad de las finanzas públicas, por lo cual esa interpretación es
inadmisible. Por ello la Corte considera que las normas acusadas son
exequibles, pero en el entendido de que el Gobierno debe limitarse a señalar
las reducciones globales necesarias en las entidades estatales autónomas, pero
no puede entrar a determinar las partidas específicas que deben ser afectadas
en las otras ramas del poder, ni en los otros órganos autónomos, ni afectar la
gestión propia de esos recursos, ya que tal decisión es propia de la autonomía
de gasto de esas entidades.
De otro lado, e
íntimamente ligado a lo anterior, la Corte considera que en principio el
Ejecutivo debe limitarse a establecer reducciones o aplazamiento uniformes e
iguales para los diversos órganos y ramas del poder, ya que de esa manera se
concilia la autonomía fiscal de esas entidades con las responsabilidades
fiscales y macroeconómicas del Ejecutivo, pues se evita que el Gobierno afecte
la autonomía de determinada entidad o rama del poder, descargando en ella el
peso esencial del ajuste al gasto. Esta Corporación no desconoce que, en
determinadas coyunturas, pueden existir prioridades que justifiquen que la
reducción del gasto no sea uniforme para todos los órganos y ramas del poder.
Sin embargo, debido a que tales decisiones pueden afectar la autonomía fiscal
de otros órganos del Estado, la cual está ligada a un principio medular de la
organización del Estado, como es la separación de poderes (CP art. 113), la
Corte considera que en este caso el establecimiento de tratos diversos sólo
puede justificarse si las prioridades son claras, de una evidente importancia
constitucional, y no existen medios alternativos para alcanzar tales objetivos
prioritarios.
Finalmente, la
Corte no sólo reitera que esta facultad gubernamental debe ser ejercida en forma
razonable -tal y como se indicó en el fundamento No 9 de esta sentencia- sino
que, además, en relación con las reducciones globales sobre entidades que gozan
de autonomía presupuestal, se requiere una mayor justificación de las
decisiones gubernamentales, por cuanto éstas son susceptibles de afectar la
autonomía presupuestal de estos otros órganos. Por ello no sólo el deber de
motivación del Gobierno es en estos eventos mayor sino que, además, el eventual
escrutinio judicial sobre la legitimidad de las medidas tomadas por el Gobierno
debe ser más intenso y riguroso. En tales casos, la autoridad judicial a quien
corresponda analizar la legitimidad de estas intervenciones gubernamentales
debe ser particularmente cuidadosa con el fin de proteger la autonomía de estos
órganos.”.
Por lo tanto, se
concluye que, con fundamento en los preceptos constitucionales que señalan al
Estado colombiano dentro de la forma de República Unitaria, lo que impone la
colaboración armónica entre los diferentes órganos del Estado para la
realización de sus fines, y señalan en cabeza del Gobierno Nacional el manejo y
dirección de la economía, así como la fijación de las metas, prioridades y
orientaciones generales de la política económica de la acción estatal, la disposición
parcialmente demandada se encuentra ajustada al ordenamiento constitucional,
con las advertencias que aquí se señalan.
Con base en lo
anterior, se declarará la exequibilidad del precepto parcialmente acusado, como
así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
VI.
DECISION
En razón a lo
expuesto, cumplidos como están los trámites previstos en el Decreto 2067 de
1991, la Sala Plena de la Corte Constitucional obrando en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLE
el aparte acusado del artículo 63 de la Ley 38 de 1989, modificado por el
artículo 34 de la Ley 179 de 1994, en el entendido de que la reducción o
aplazamiento total o parcial  de las apropiaciones presupuestales no implica la
modificación del presupuesto ; y que, además, el Gobierno debe ejercer
dicha facultad en forma razonable y proporcionada, respetando la autonomía
presupuestal de las otras ramas del poder y de las entidades autónomas, en los
términos consignados en la parte motiva de esta providencia.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, publíquese, insértese en la Gaceta
de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia No. C-592 de 1995. MP. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz
[2]Ver Sentencia C-592/95 MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento
Jurídico No 3. Ver igualmente la sentencia C-478/92.
[3] Sentencia C-592/95 MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento
Jurídico No 5.
[4] Sentencia C-101/96. MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento
jurídico No 6.
[5] Sentencia C-101/96. MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento
Jurídico No 6.