T-854-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-854/04
LICENCIA DE MATERNIDAD Y DERECHO DE
PETICION-Se viola cuando
la entidad se niega a recibir, tramitar y dar respuesta de fondo
En el caso objeto de revisión se tiene que el ISS EPS
no sólo se negó darle una respuesta de fondo a la solicitud de la accionante,
sino lo que es peor aún, se negó a recibirle su petición, aduciendo que por
tratarse del pago de una licencia de maternidad de una trabajadora dependiente,
sólo podía recibirle la solicitud a su empleador y no a ella directamente. Tal
actuar del ISS EPS constituye una violación del  derecho fundamental de
petición, en la medida que este derecho fue consagrado en cabeza de todas las
personas, sin que por tanto, sea permitido exigir cualquier otra calidad,
distinta a la de ser persona, para el ejercicio de este derecho. Por tal razón,
se revocará el fallo de primera instancia, en el que si bien la juez previno al
ISS EPS para que, en lo sucesivo, recibiera y le diera trámite a la solicitud
de la accionante, no consideró que la mencionada conducta de la citada EPS
constituyera una vulneración del derecho fundamental de petición. En aras de
proteger el derecho fundamental de petición de la accionante, esta Sala de
Revisión procederá a ordenarle al ISS EPS que reciba, le de trámite y responda
de fondo la solicitud que presente, respecto del pago de la licencia de
maternidad correspondiente al nacimiento de su hija.
LICENCIA DE MATERNIDAD-Subreglas constitucionales aplicables
En el momento de revisar si la accionante cumple con
los requisitos legales para el pago de la licencia de maternidad, el ISS EPS deberá
tener en cuenta las subreglas constitucionales aplicables, que han sido
enunciadas en innumerables fallos de la Corte Constitucional y que a
continuación se citan. a) Cuando la satisfacción del mínimo vital de la
madre y del recién nacido dependen del pago de la licencia de maternidad, el
reconocimiento de este derecho deja de plantear un tema exclusivamente legal,
sometido a la justicia laboral, y se torna constitucionalmente relevante. En
estos supuestos excepcionales, el pago de la licencia de maternidad puede ser
ordenado por el juez de tutela b) La entidad obligada a realizar el pago
de la licencia de maternidad es la empresa prestadora del servicio de salud,
con cargo a los recursos del sistema de seguridad social integral. No obstante,
si el empleador no pagó los aportes al sistema de seguridad social en salud o
si los aportes fueron rechazados por extemporáneos, es el empleador el obligado
a cancelar la prestación económica. c) Si el empleador canceló los aportes en
forma extemporánea y los pagos, aún en esas condiciones, fueron aceptados por
la entidad prestadora del servicio de seguridad social en salud, hay
allanamiento a la mora y por lo tanto ésta no puede negar el pago de la
licencia.
Referencia: expediente T-927854
Acción de tutela instaurada por Diana
Marcela Quintero Ramírez contra Instituto de Seguros Sociales EPS.
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., dos (2) de septiembre de dos mil cuatro
(2004)
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados, Manuel José Cepeda Espinosa,
Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo
proferido, en única instancia, por el Juzgado Cuarenta y Tres Civil del
Circuito de Bogotá dentro de la acción de tutela iniciada por Diana Marcela
Quintero Ramírez contra Instituto de Seguros Sociales EPS.
El expediente de la referencia fue escogido para
revisión por medio del auto de junio 17 de 2004 proferido por la Sala de
Selección Número Seis.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
Diana Marcela Quintero Ramírez interpuso una acción de
tutela contra Instituto de Seguros Sociales EPS, por considerar que la negativa
de esta EPS de recibirle, tramitarle y darle respuesta de fondo a su solicitud
de pago de su licencia de maternidad, vulnera sus derechos a la igualdad (Art.
13), a la seguridad social (Art. 48) y de petición (Art. 21), en conexidad con
su derecho a la vida (Art. 11). Los hechos que sirven al amparo solicitado
fueron los siguientes:
1.1. Diana Marcela Quintero Ramírez cotizó como
trabajadora dependiente al Instituto de Seguros Sociales EPS (ISS EPS), durante
un periodo de tiempo no determinado en la demanda ni en el trámite de la
acción.
1.2. El 22 de agosto de 2003 dio a luz a una niña, y
en la medida que la empresa en la que trabajaba se encontraba liquidada para
aquel momento,  Diana Marcela presentó directamente ante el ISS EPS la
solicitud de pago de la licencia de maternidad.
1.3. Esta entidad se negó a recibirle su petición,
aduciendo que por tratarse de una trabajadora dependiente, le correspondía a su
empleador y no a ella misma, solicitar, y posteriormente, recibir el pago de la
licencia de maternidad.
1.4. Ante tal situación, Diana Marcela presentó
peticiones ante la Procuraduría General de la Nación y ante la Defensoría del
Pueblo, en las que les narraba lo ocurrido y la precaria situación económica
que estaba afrontando. Estas entidades le dieron respuesta[1] y le señalaron que
habían remitido su caso a la oficina correspondiente del ISS EPS.
1.5. La accionante es madre cabeza de familia y en el
texto de la demanda señala que se encuentra en una precaria situación económica[2].
2. Demanda, solicitud y sentencia de única instancia.
2.1. El 23 de abril de 2004, ocho meses después del
nacimiento de su hija, Diana Marcela presentó la acción de tutela de
referencia. La Juez Cuarenta y Tres Civil del Circuito de Bogotá conoció del
caso en única instancia y en fallo proferido el 7 de mayo de 2004, resolvió
negar la acción de tutela.
2.1.1. La juez notificó de la admisión de la demanda
al ISS EPS.  En su escrito de contestación, esta entidad sostuvo que en sus
registros no aparece que la accionante haya radicado solicitud alguna para el
pago de licencia de maternidad. Agregó adicionalmente que para dar trámite a
una solicitud de este tipo, la petición ésta debe cumplir con todos los
requisitos[3].
De otro lado, el ISS EPS señaló que la accionante lo
que busca a través de la acción de tutela es que “se le restituya el dinero
por concepto de licencia por maternidad”[4]
y que para tal fin, esta acción es improcedente, por existir otros mecanismos
judiciales disponibles.
2.1.2. La juez de instancia dividió el estudio del
caso en dos problemas jurídicos, uno relativo a la vulneración del derecho de
petición y otro referente a la violación del derecho a la seguridad social.
2.1.2.1. Frente al primer derecho, y atendiendo a lo
señalado por la entidad accionada en la contestación a la demanda, la juez de
instancia concluyó que no existía vulneración alguna, por considerar que “las
solicitudes deben presentarse con el lleno de los requisitos”[5] y
que “no es dable ordenar a una entidad que responda una solicitud que no ha
sido puesta en conocimiento de manera formal”[6].
Sin embargo, teniendo en cuenta lo establecido en el
artículo 11 del Código Contencioso Administrativo[7], la juez de instancia
previno al ISS EPS para que no continuara negándose a recibir la solicitud de
reconocimiento y pago de la licencia de maternidad de la accionante.  En todo
caso, señaló que el ISS EPS deberá dejar constancia de las advertencias que le
haga a la accionante respecto de los documentos y/o requisitos que le hagan
falta.
2.1.3. Frente a la vulneración del derecho a la
seguridad social por el no pago de la licencia de maternidad, la juez de
instancia señaló que son las EPS y no los jueces de tutela, los responsables de
verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en las normas
reglamentarias de la Ley 100 de 1993, por ser estas entidades, quienes poseen
la información pertinente de la afiliada para tal efecto.
Agregó adicionalmente que la solicitud de pago de la
licencia de maternidad constituye una controversia alrededor de una prestación
económica, y que por tal razón, se escapa de la órbita eminentemente
constitucional.
II. Consideraciones y
Fundamentos
1. Competencia
Es competente esta Sala de Revisión de la Corte
Constitucional con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso
tercero, y 241, numeral noveno de la Constitución Política, en concordancia con
los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problemas jurídicos a resolver
De los hechos narrados por la accionante y de las
pruebas aportadas en este proceso, se puede concluir que el presente caso versa
sobre la recepción,  trámite y respuesta de fondo de la petición de pago de una
licencia de maternidad.
El problema jurídico que se debe resolver es el
siguiente: ¿viola una EPS el derecho de petición de una de sus afiliadas al
negarse a recibir y tramitar su solicitud de pago de la licencia de maternidad,
aduciendo que por tratarse de una trabajadora dependiente, es a su empleador y
no a ella, a quien le corresponde presentar la solicitud, sin tener en cuenta
que la empresa para la que trabajaba dejó de existir, y por tal razón, no hay
empleador alguno que se haga cargo del trámite de su licencia de maternidad?
3. Es violatorio del derecho fundamental de petición
que una autoridad pública se niegue a  recibir, tramitar y dar respuesta de
fondo a una petición.
En reiterada jurisprudencia, la Corte Constitucional
se ha referido al contenido y alcance del derecho fundamental de petición.  Al
respecto ha señalado lo siguiente:
“b) El núcleo esencial del derecho de
petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada
serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se
reserva para sí el sentido de lo decidido.
c) La respuesta debe cumplir con estos
requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de
manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del
peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una
vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.
d) Por lo anterior, la respuesta no implica
aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta
escrita (...)”.[8]
En el caso objeto de revisión se tiene que el ISS EPS
no sólo se negó darle una respuesta de fondo a la solicitud de la accionante,
sino lo que es peor aún, se negó a recibirle su petición, aduciendo que por
tratarse del pago de una licencia de maternidad de una trabajadora dependiente,
sólo podía recibirle la solicitud a su empleador y no a ella directamente.
Tal actuar del ISS EPS constituye una violación del  derecho
fundamental de petición de la señora Diana Marcela, en la medida que este
derecho fue consagrado en cabeza de todas las personas[9], sin que por tanto, sea
permitido exigir cualquier otra calidad, distinta a la de ser persona, para el
ejercicio de este derecho.
Por tal razón, se revocará el fallo de primera instancia,
en el que si bien la juez previno al ISS EPS para que, en lo sucesivo,
recibiera y le diera trámite a la solicitud de la accionante, no consideró que
la mencionada conducta de la citada EPS constituyera una vulneración del
derecho fundamental de petición de Diana Marcela.
En aras de proteger el derecho fundamental de petición
de la accionante, esta Sala de Revisión procederá a ordenarle al ISS EPS que reciba,
le de trámite y responda de fondo la solicitud que presente la señora Diana
Marcela Quintero Ramírez, respecto del pago de la licencia de maternidad
correspondiente al nacimiento de su hija Valeria.
En la medida que en el expediente no reposa prueba
referente (i) al tiempo durante el cual cotizó la accionante a esta EPS, (ii)
si éste coincide con el periodo de gestación y (iii) si los pagos los hizo de
manera completa, esta Sala de Revisión le ordenará al ISS EPS que revise si la
accionante cumple con los requisitos legales para el pago de la licencia de
maternidad, teniendo en cuenta las subreglas constitucionales aplicables, que a
continuación se señalarán, y que en el evento de cumplirlos, esta EPS deberá pagarle
a la accionante la licencia de maternidad correspondiente al nacimiento de su
hija Valeria, dentro de los cinco días hábiles siguientes a la presentación de
la petición.
En el momento de revisar si la accionante cumple con
los requisitos legales para el pago de la licencia de maternidad, el ISS EPS
deberá tener en cuenta las subreglas constitucionales aplicables, que han sido enunciadas
en innumerables fallos de la Corte Constitucional y que a continuación se citan[10]:
a) Cuando la satisfacción del mínimo vital de la madre y
del recién nacido dependen del pago de la licencia de maternidad, el
reconocimiento de este derecho deja de plantear un tema exclusivamente legal,
sometido a la justicia laboral, y se torna constitucionalmente relevante. En
estos supuestos excepcionales, el pago de la licencia de maternidad puede ser
ordenado por el juez de tutela[11].
b) La entidad obligada a realizar el pago de la licencia
de maternidad es la empresa prestadora del servicio de salud, con cargo a los
recursos del sistema de seguridad social integral. No obstante, si el empleador
no pagó los aportes al sistema de seguridad social en salud o si los aportes
fueron rechazados por extemporáneos, es el empleador el obligado a cancelar la
prestación económica[12].
c) Si el empleador canceló los aportes en forma
extemporánea y los pagos, aún en esas condiciones, fueron aceptados por la
entidad prestadora del servicio de seguridad social en salud, hay allanamiento
a la mora y por lo tanto ésta no puede negar el pago de la licencia[13].
En virtud del artículo 24 del Decreto 2591 de 1991,
esta Sala de Revisión prevendrá al ISS EPS para que en lo sucesivo se abstenga de
vulnerar el derecho fundamental de petición de sus afiliados, al negarse a
recibir, tramitar y dar respuesta de fondo a las peticiones que éstos le
presenten.
III. DECISIÓN
En mérito de lo anterior, la Sala Tercera de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR el fallo proferido por el Juzgado Cuarenta y Tres
Civil del Circuito de Bogotá en el proceso T-927.854, mediante sentencia del
siete (7) de mayo de dos mil cuatro (2004), en la que se decidió no tutelar los
derechos fundamentales de petición y a la seguridad social de la señora Diana
Marcela Quintero Ramírez.
Segundo.- ORDENAR al Instituto de Seguros Sociales EPS que reciba,
tramite y le de respuesta de fondo a la solicitud de pago de la licencia de
maternidad que presente la señora Diana Marcela Quintero Ramírez.
En caso de comprobar que la señora Diana Marcela
Quintero cumple con los requisitos legales para el pago de la licencia de
maternidad, y teniendo en cuenta las subreglas constitucionales a las que se
hizo mención en la sentencia, el Instituto de Seguros Sociales EPS deberá pagarle
a la señora Diana Marcela Quintero la licencia de maternidad correspondiente al
nacimiento de su hija Valeria dentro de los cinco días hábiles siguientes a la
presentación de la petición por parte de la accionante.
Tercero.-PREVENIR al Instituto de Seguros Sociales EPS para que en lo
sucesivo se abstenga de vulnerar el derecho fundamental de petición de sus
afiliados, al negarse a recibir, tramitar y dar respuesta de fondo a las
peticiones que éstos le presenten.
Cuarto.-ORDENAR a la Juez Cuarenta y Tres Civil del Circuito de
Bogotá, que en aras de garantizar la efectividad de la acción de tutela,
notifique este fallo a las partes dentro de los tres días siguientes a su
recepción.
Quinto.–Líbrese por Secretaría General la comunicación prevista en el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991, además de remitir copia de la sentencia a la
Superintendencia Nacional de Salud y al Ministerio de la Protección Social.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
La Procuraduría General de la Nación le dio respuesta el 8 de marzo de 2004
(folio 4 del expediente) y la Defensoría del Pueblo lo hizo el 4 de marzo de
2004 (folio 6 del expediente).
[2]
La accionante señala en la demanda lo siguiente:  “como soy cabeza de
familia y mi situación económica es tan precaria, acudo a su solidaridad  para
esta eventualidad”.  Folio 7 del expediente.
[3]
Respecto a los requisitos exigidos para dar trámite a una solicitud de pago de
una licencia de maternidad, el ISS EPS señaló los siguientes: “el
original del certificado junto con el pago del periodo de cotización 2003-12,
el cual ha debido ser cancelado según lo ordenado por el artículo 24 del
decreto 1406 de 1999(…)”. Folio 15 del expediente.
[4]
Folio 15 del expediente.
[5]
Folio 18 del expediente.
[6]
Folio 19 del expediente.
[7]
Código Contencioso Administrativo, Art. 11: "Cuando una
petición no se acompaña de los documentos o informaciones necesarias, en el
acto de recibo se le indicarán al peticionario los que falten; si insiste en
que se radique, se le recibirá la petición dejando constancia expresa de las
advertencias que le fueron hechas".
[8]
Sentencia T-377 de 2000 (MP: Alejandro Martínez Caballero).
Respecto a la vulneración del derecho de petición de las afiliadas a una EPS
por no darles respuesta alguna a su solicitud de pago de la licencia de
maternidad, ver entre otras, las siguientes sentencias: T-1248 de 2000 (MP:
Alejandro Martínez Caballero) y T-1325 A de 2000 (MP: Fabio Morón Díaz).
[9]
Constitución Política, Art. 23: “Toda persona tiene derecho a
presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés
general o particular y a obtener pronta resolución (…)”
[10]
Sentencia T-605 de 2004 (MP: Rodrigo Uprimny Yepes). En esta sentencia se
enuncian las subreglas relativas a la procedencia de la acción de tutela para
el pago de la licencia de maternidad. En el presente fallo sólo se citan
algunas de ellas.
[11]Sentencias T-707/02 (MP: Rodrigo Escobar Gil), T-1002/01 (MP:
Marco Gerardo Monroy Cabra),            T-736/01 (MP: Clara Inés Vargas
Hernández), T-1168/00 (MP: Alvaro Tafur Galvis), T-467/00 (MP: Alvaro Tafur
Galvis), T-258/00 (MP: José Gregorio Hernández Galindo), T-458/99 (MP: Alfredo Beltrán
Sierra),       T-365/99 (MP: Alejandro Martínez Caballero), T-210/99 (MP:
Carlos Gaviria Díaz), T-139/99 (MP: Alfredo Beltrán Sierra), T-104/99 (MP:
Eduardo Cifuentes Muñoz), T-662/97 (MP: Alejandro Martínez Caballero), T-270/97
(MP: Alejandro Martínez Caballero) y T-568/96 (MP: Eduardo Cifuentes Muñoz).
[12]
Sentencias T-258/00 (MP: José Gregorio Hernández Galindo) y
T-390/01 (MP: Jaime Córdoba Triviño).
[13]Sentencias T-421/04 (MP: Alfredo Beltrán Sierra), T-996/02 (MP:
Jaime Córdoba Triviño), T-707/02 (MP: Rodrigo Escobar Gil), T-211/02 (MP:
Rodrigo Escobar Gil), T-1224/01 (MP: Alvaro Tafur Galvis), T-736/01 (MP: Clara
Inés Vargas Hernández), T-694/01 (MP: Jaime Araujo Rentería), T-513/01 (MP:
Eduardo Montealegre Lynett), T-473/01 (MP: Eduardo Montealegre Lynett),
T-1600/00 (MP: Fabio Morón Díaz),      T-1472/00 (MP: Fabio Morón Díaz),
T-950/00 (MP: Alejandro Martínez Caballero), T-906/00 (MP: Alejandro Martínez
Caballero), T-765/00 (MP: Alejandro Martínez Caballero) y T-458/99 (MP: Alfredo
Beltrán Sierra).