C-241-10
Sentencia C-241/10
Sentencia C-241/10
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia actual de objeto
EJERCICIO DEL PODER Y LA FUNCION DE POLICIA EN UN
ESTADO DEMOCRATICO DE DERECHO-Límites
La Corte Constitucional ha señalado unos límites
precisos al ejercicio del poder y la función de policía en un Estado
democrático de derecho: (i.) Debe someterse al principio de legalidad; (ii.) Debe
tender a conservar y restablecer el orden público; (iii.) Las medidas que se
adopten deben ser proporcionales y razonables, no pueden traducirse en la
supresión absoluta de las libertades o en su limitación desproporcionada; (iv.)
no pueden imponerse discriminaciones injustificadas a ciertos sectores; (v.) la
medida policiva debe recaer contra el perturbador del orden público, pero no
contra quien ejerce legalmente sus libertades, y (vi.) las medidas policivas se
encuentran sometidas a los correspondientes controles judiciales. Aspectos que
de antemano impiden que el ejercicio del poder de policía atente contra los
derechos fundamentales, entre ellos, el derecho al debido proceso.
PRESERVACION DEL ORDEN PUBLICO EN
BENEFICIO DE LAS LIBERTADES DEMOCRATICAS-Supone el uso de distintos medios
La preservación del orden público en beneficio de las
libertades democráticas, supone además el uso de distintos medios: (i) el
establecimiento de normas generales que limitan los derechos para preservar el
orden público; (ii) la expedición de actos normativos individuales, dentro de
los límites de esas normas generales; (iii) el despliegue de actividades
materiales, que incluyen el empleo de la coacción y que se traduce en la
organización de cuerpos armados y funcionarios especiales a través de los
cuales se ejecuta la función
PODER DE POLICIA, FUNCION DE POLICIA Y ACTIVIDAD DE
POLICIA-Distinción
El poder de policía se caracteriza por su naturaleza
normativa y por la facultad legítima de regulación de actos de carácter
general, impersonal y abstracto, orientados a crear condiciones para la
convivencia social, en ámbitos ordinarios, y dentro de los términos de
salubridad, seguridad y tranquilidad públicas que lo componen. Esta función se
encuentra adscrita al Congreso de la República, órgano que debe ejercerla
dentro de los límites de la Constitución. De otro lado, la Constitución
Política a través del artículo 300 numeral 8, ha facultado a las Asambleas
Departamentales por medio de ordenanzas a dictar normas de policía en todo
aquello que no sea materia de disposición legal. La función de Policía, por su
parte, se encuentra sujeta al poder de policía, implica el ejercicio de una
función administrativa que concreta dicho poder y bajo el marco legal impuesto
por éste. Su ejercicio corresponde, en el nivel nacional, al Presidente de la
República tal como lo establece el artículo 189-4 de la Constitución. En las
entidades territoriales compete a los gobernadores (Art. 330 CP) y a los
alcaldes (Art. 315-2 CP), quienes ejercen la función de policía dentro del
marco constitucional, legal y reglamentario. Esta función comporta la adopción
de reglamentos de alcance local, que en todo caso deben supeditarse a la
Constitución y a la ley. Finalmente, la actividad de policía es la ejecución
del poder y la función de policía en un marco estrictamente material y no
jurídico, que corresponde a la competencia del uso reglado de la fuerza, y que
se encuentra necesariamente subordinado al poder y a la función de policía.
ACTO LEGISLATIVO-Alcance y sentido
DECISUM-Concepto
El decisum o parte resolutiva, debe ser entendido como
la solución concreta a un caso de estudio, es decir, la determinación de si la
norma es o no compatible con la Constitución. Esta parte de la decisión tiene
efectos erga omnes en las sentencias de constitucionalidad (artículos 243 de la
Constitución y 48 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia –Ley
270 de 1996) y “fuerza vinculante para todos los operadores jurídicos.
RATIO DECIDENDI-Concepto
La ratio decidendi, corresponde a aquellas razones de la parte motiva de la
sentencia que constituyen la  regla determinante del sentido de la
decisión y de su contenido específico. Es decir, es la “formulación, del principio, regla o razón general [de la sentencia]
que constituye la base de la decisión judicial. ‘(…) La ratio decidendi
está conformada, se decía antes en las sentencias de la Corte, por “los
conceptos consignados en esta parte [motiva de una sentencia], que guarden una
relación estrecha, directa e inescindible con la parte resolutiva”, sin los
cuales “la determinación final [del fallo] no sería comprensible o carecería de
fundamento”.
OBITER DICTA-Concepto
El tercer aspecto importante  de  la parte
motiva de un fallo es el obiter dicta, “o lo que se dice de paso” en la
providencia; esto es, aquello que no está inescindiblemente ligado con la
decisión, como las “consideraciones generales”, las descripciones del contexto
jurídico dentro del cual se inscribe el problema jurídico a resolver o los
resúmenes de la jurisprudencia sobre la materia general que es relevante para
ubicar la cuestión precisa a resolver. El obiter dicta, no tiene fuerza
vinculante y como se expresó, constituye criterio auxiliar de interpretación
ACCION POLICIVA-Tipos
en materia de protección de bienes, según la doctrina y la jurisprudencia de la
Corte Constitucional en sede de Tutela
La
doctrina y la jurisprudencia de esta Corte -en sede de tutela- han aceptado de
manera reiterada la existencia de tres tipos de acciones policivas en materia
de protección de bienes: i. la acción policiva de lanzamiento por
ocupación de hecho de que trata el artículo 15 de la Ley 57 de 1905; ii.
La acción policiva por perturbación de la posesión y la tenencia que regula el
artículo 125 y siguientes del Código Nacional de Policía y, iii. La
acción especial de amparo al domicilio consagrada en el artículo 85 del Código
Nacional de Policía.
ACCION DE LANZAMIENTO POR OCUPACION DE HECHO-Subrogación por el Código Nacional de Policía, tanto
para predios rurales como urbanos
La
acción policiva prevista en el artículo 15 de la Ley 57 de 1905, coincide en
sus elementos esenciales con lo previsto en el artículo 125 del Decreto Ley
1355 de 1970, con lo cual es posible concluir que el Código Nacional de Policía
subrogó la acción de lanzamiento por ocupación de hecho, tanto para predios
rurales como urbanos, prescrita en artículo 15 demandado y, además, amplió su
contenido al autorizar, como se ha dicho, al ocupante no sólo demostrar el
consentimiento expreso o tácito del “arrendador” sino cualquier otro justo
título, derivado de la posesión ó de una orden de autoridad competente.
PERTURBACION DE LA POSESION O LA TENENCIA-Acciones para su protección
Son
estas las posibles vías de protección frente a eventos de perturbación de la
posesión o la tenencia: : (i.) Las acciones judiciales destinadas a la
restitución de inmuebles indebidamente ocupados, en materia urbana, cuyo
procedimiento fue regulado por el Código de Procedimiento Civil. Los artículos 972
a 1007 del Código Civil integran el conjunto normativo relativo a las acciones
posesorias, las cuales tienen por objeto conservar o recuperar la posesión de
bienes raíces o derechos reales constituidos en ellos,  siempre que se haya
estado en posesión tranquila y no interrumpida un año completo. Para la
materialización de estas acciones el Código de Procedimiento Civil consagró dos
clases de procesos: a.) el abreviado para recuperar y conservar la posesión de
un inmueble  regulado por el artículo 408 numeral 2 y 416; b.) el proceso
verbal sumario para los restantes eventos según el artículo 435, numerales 6 y
7. (ii.) Las acciones judiciales agrarias destinadas al lanzamiento por
ocupación de hecho en predios rurales, reguladas primero por la Ley 200
de 1936 y, posteriormente, por el Decreto Legislativo 2303 de 1989, proferido
en uso de las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 30 de 1987, que
mediante su artículo 98 reiteró la competencia de los jueces agrarios para
resolver los procesos judiciales de lanzamiento por ocupación de hecho. A estas
normas especiales   remite expresamente el Código de Procedimiento Civil
mediante el artículo 425 reformado por el Decreto 2282 de 1989. (iii.) Las
acciones policivas señaladas por el artículo 125 y siguientes del Código Nacional
de Policía para evitar la perturbación de la posesión y la tenencia,
complementadas con los procedimientos señalados en los Códigos de Policía
Departamentales, expedidos con fundamento en la competencia otorgada en ese
momento por el artículo 187 de la Constitución Nacional de 1886 a las Asambleas
Departamentales y, a partir de la Constitución de 1991, a través de las
facultades otorgadas a estas corporaciones por el artículo 300 numeral 8 y, el
procedimiento especial regulado por el Decreto 747 de 1992 que deberá aplicarse
de preferencia y de manera armónica con los procedimientos departamentales en
materia de predios rurales.  (iv.) La acción policiva de la Ley 9 de
1989 que en su artículo 69 consagró el lanzamiento por ocupación de hecho de
oficio por los Alcaldes municipales o por conducto de la Personería Municipal,
cuando el propietario o su tenedor no inicien la acción a que se refiere el
artículo 15 de la Ley 57 de 1905,  en los supuestos: a.) en que se verifique la
ocupación de asentamientos ilegales o que se estén llevando a cabo o que se
verifique que se efectuarán y estos b.) atente o puedan significar riesgo para
la comunidad, cualquier ciudadano o vayan contra las normas de urbanismo y
planeación de la localidad. En tales eventos las autoridades de policía pueden
ordenar la demolición de bienes construidos sin autorización de autoridad
competente, así como la ejecución de obras de conservación o restauración, cuyo
costo es cargado al propietario, en donde la principal diferencia con la acción
policiva prevista en el artículo 125 del Decreto 1355 de 1970 es que esta puede
iniciarse de oficio y sin necesidad de querella por estar de por medio el
interés público.
Referencia: expediente D-7868
Asunto: Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 15 de la Ley 57 de 1905, “Sobre
reformas judiciales”.
Actor: Francisco José Vergara Carulla.
Magistrado
Ponente:
Dr.
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Bogotá,
D.C., siete (7) de abril de dos mil diez (2010)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto 2067 de 1991, profiere la presente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES.
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el
artículo 241 superior, el ciudadano Francisco José Vergara Carulla, instauró
demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 15 de la Ley 57 de 1905
“Sobre reformas judiciales”.
Cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto
2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en
referencia.
II.
NORMA DEMANDADA.
La
disposición demandada es la siguiente:
“LEY 0057 DE 1905
(Abril 29)
"Sobre reformas judiciales".
LA ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE Y LEGISLATIVA,
DECRETA:
ARTÍCULO 15.-  Cuando alguna finca ha sido ocupada de hecho sin que medie contrato
de arrendamiento ni consentimiento del arrendador, el jefe de policía ante
quien se presente la queja se trasladará al lugar en que esté situada la finca
dentro de las cuarenta y ocho horas después de la presentación del escrito de
queja; y si los ocupantes no exhiben el contrato de arrendamiento, o se
ocultan, procederá a verificar el lanzamiento sin dar lugar a recurso alguno ni
a diligencia que pueda demorar la desocupación de la finca.
PÁRAGRAFO.-El jefe de policía moroso en el cumplimiento del deber que le impone
el inciso anterior, será responsable en la misma forma y términos de que trata
el artículo 12”.
III.
LA DEMANDA.
1.     Cargo.
El
demandante manifiesta que la norma acusada resulta inconstitucional toda vez
que desconoce de manera burda y manifiesta el artículo 29 Superior que consagra
el derecho fundamental al debido proceso.
2.     Concepto de la violación.
El
actor indica que el artículo 15 de la Ley 57 de 1905, ordena al jefe de policía
que verifique la entrega de la tenencia de un predio a quien se arrime a su
despacho para denunciar que un inmueble fue ocupado de hecho y que no media
contrato de arrendamiento ni consentimiento del arrendador. Sin embargo, la
disposición no establece los siguientes aspectos:
·
No exige que el querellante
demuestre su vínculo con el predio con el fin de probar su interés en iniciar
el lanzamiento por ocupación de hecho. De manera que no se concreta la legitimación
por activa de la querella.
·
El único medio de defensa que
tiene el ocupante es el de contar con un contrato de arrendamiento por escrito
y exhibirlo en el momento del lanzamiento, con lo cual se desconoce que pueden
haber ocupantes de predios a título diferente del arrendamiento, como también
la existencia de un contrato verbal de arrendamiento.
·
No se reconoce al ocupante del
predio el derecho a acceder a unas garantías mínimas, como el derecho a ser
informado de las actuaciones que conduzcan a la creación, modificación o
extinción de un derecho, de forma que no se ordena notificación alguna, al
punto que de no encontrarse el ocupante en el predio la norma presume que se
oculta. No se garantiza el derecho de contradicción ni el de proponer
excepciones.
·
No se dispone el derecho ni la oportunidad
para presentar pruebas ni el de contradecir las que se presentan en contra.
Observa
el demandante que por las razones anteriores se debe declarar la
inexequibilidad de la norma, pues si bien bajo la Constitución anterior se
podía creer en su exequibilidad, bajo el nuevo sistema constitucional se puede
afirmar que existe una inconstitucionalidad sobreviniente.
Para
terminar, el actor hace una breve reflexión respecto de los decretos
reglamentarios 515 de 1923 y 922 de 1930, que si bien consagraron un procedimiento
dirigido a garantizar el derecho de defensa, no subsanaron la
inconstitucionalidad que se reclama de la disposición acusada porque la ley es
independiente de su reglamento y éstos no lograron aniquilar la totalidad de
incompatibilidades entre la Constitución y la ley demandada.
IV.  INTERVENCIONES.
1  Coadyuvantes.
1.1.
Hernán Andrés Rojas López.
Indica
el ciudadano Rojas López que coadyuva la pretensión del actor en el sentido de
que se declare la inexequibilidad del artículo 15 de la Ley 57 de 1905, por
vulnerar de manera flagrante el artículo 29 de la Carta y solicita que
desarrolle jurisprudencia respecto del procedimiento especial de lanzamiento
por ocupación de hecho, pues a su juicio, existe un vacío jurídico en relación
con este trámite, en la medida en que dichas disposiciones se han venido
derogando sucesivamente.
Afirma
que la Ley 57 de 1905, cuyo artículo 15 es objeto de la presente demanda de
inconstitucionalidad, está derogada tácitamente por el artículo 15 de la Ley
200 de 1936, que reza:
“Artículo 15:Desde la expedición de la presente ley,
en los juicios de lanzamiento por ocupación de hecho en predios rurales, así
como en la tramitación de toda acción posesoria referente a predios de la misma
naturaleza, se observarán las reglas que se consignan en los artículos
siguientes[…]”
Posteriormente,
con la expedición de la Ley 4ª de 1943, se trasladó tal competencia de los
Jueces de Tierras a los Jueces Civiles del Circuito para el conocimiento de
estos asuntos. Luego, a partir de la promulgación de la Ley 1152 de 2007, por
medio de la cual se adoptó el Estatuto de Desarrollo Rural, se “reguló y
reformó el tema de los procesos de lanzamiento por ocupación por vía de hecho
en predios rurales”, transformando de manera sustancial la Ley 200
de 1936, llegando incluso a derogar de forma expresa su articulado, “exceptuando
lo atinente a las bases que debe tener el funcionario para fallar el asunto”
(artículos 20, 21, 22 y 23).
Por
su parte la Ley 1152 de 2007, expone el interviniente, fue declarada
inexequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-175 de 2009, de
manera que opera el fenómeno que se consagra en el artículo 14 de la Ley 153 de
1887, según el cual,“si una ley fue derogada por otra, deja de existir la
norma derogada para el mundo jurídico aún si la ley que la derogó hubiese sido
declarada inexequible, por tanto la disposición derogada nunca volverá a la
vida jurídica”. Este principio, que aplicado en la situación que se
estudia, esto es, que la inexequibilidad de la Ley 1152 de 2007 no subsanó la
derogatoria hecha a la mayoría de los artículos que regulaban el procedimiento
de lanzamiento por ocupación de hecho que contemplaba la Ley 200 de 1936, genera
un vacío normativo que hace de la práctica de procesos de lanzamiento por
ocupación de hecho en predio rural una actividad ilícita, lo que en su parecer
es motivo suficiente para retirar del ordenamiento jurídico la norma acusada.
1.2.
Héctor Iván Sánchez Díaz.
El
coadyuvante sustenta su petición de inexequibilidad en la vulneración que el
artículo 15 de la Ley 57 de 1905 y el Decreto reglamentario 992 de 1930 hacen a
los principios constitucionales del juez natural, la doble instancia y el
derecho de defensa.
Sostiene
que la Ley 57 de 1905 es una ley de carácter civil que reglamentó los procesos
civiles de arrendamiento de predios rurales, de manera que tenía por objeto la
protección de los propietarios respecto de las fincas que arrendaban, proceso
frente al cual se reconoció competencia a los jueces municipales del lugar en
que estuviera ubicado el bien, lo cual se acredita a partir del estudio de los
artículos 1º a 14 de la norma. No obstante, a partir del artículo 15 se vulnera
la competencia del juez municipal comisionando al jefe de policía para realizar
el lanzamiento, lo cual distorsiona la competencia del juez natural.
Posteriormente, mediante la modificación que introduce el artículo 17 de la Ley
200 de 1936, se continuó con la indebida asignación de competencia, en cuanto
se le otorgó al juez de tierras, desplazando al alcalde municipal, cuando este
último había sido reconocido por el Decreto 992 de 1930.
Por
otro lado, argumenta la violación al principio de la doble instancia, que no
fue previsto en el artículo 15 de la Ley 57 de 1905 ni en su Decreto
reglamentario 922 de 1930, que a pesar de establecerlo en el artículo séptimo fue
declarado nulo por el Consejo de Estado mediante sentencia del 19 de septiembre
de 1975.
Por
último, indica que existe un quebrantamiento del derecho de defensa en
diferentes momentos del proceso de lanzamiento por ocupación de hecho; primero,
cuando se efectúa la notificación, pues ésta se hace efectiva cuando la orden
de lanzamiento está en firme; y segundo, porque no se abre ningún espacio para
que el ocupante pueda esgrimir sus argumentos, presentar o controvertir
pruebas, razón por la cual solicita su inexequibilidad.
1.3.
Angélica Jaramillo Rivera.
La
interviniente se opone a la exequibilidad de la norma por considerarla en
contravía de la Constitución Política en sus preceptos de la doble instancia y de
juez natural.
Acerca
de la doble instancia asegura que el legislador se excedió en su libre
configuración, en cuanto no puede consagrar procedimientos de única instancia
con intereses contrapuestos donde al menos a uno de los afectados se le vulnere
su derecho de defensa dentro del proceso y no se le ofrezcan garantías para la
exposición de su posición. Al respecto cita, entre otras, la sentencia C-103 de
2005, en la cual se expone que la exclusión de la doble instancia se encuentra
justificada cuando ésta es excepcional, cuando se ofrecen otros mecanismos de
defensa de los intereses dentro del proceso de única instancia, cuando se
propende por un fin constitucionalmente legítimo y cuando ésta no es
discriminatoria; señala la coadyuvante que el proceso de lanzamiento por
ocupación de hecho de predio rural, tal y como está regulado, no puede excluir
el derecho de la doble instancia a las partes, toda vez que no dispone dentro
del proceso medios de defensa eficaces para los ocupantes.
Sobre
la vulneración del derecho al juez natural, señala que existe una multiplicidad
de autoridades señaladas para conocer de tales asuntos a través del tiempo y
que la cantidad de interpretaciones acerca del funcionario competente ha creado
incertidumbre jurídica. Tan es así, que el artículo 15 de la Ley 57 de 1905 fue
modificado parcialmente por la Ley 200 de 1936. A su turno, la Ley 200 fue
derogada parcialmente por la Ley 1152 de 2007, norma que fue declarada
inexequible a través de la sentencia C-175 de 2009, de manera que confusión,
inseguridad e incertidumbre jurídica es lo que gobierna no sólo a las partes
sino también a las autoridades, pues no en vano son innumerables las tutelas
por vulneración al debido proceso.
Recuerda
que la Ley 57 de 1905 fue creada para regular el tema de restitución de
inmueble arrendado concordante con el artículo 424 y siguientes del Código de
Procedimiento Civil, estableciendo competencia a los jueces, pero de repente a
partir del artículo 15 se refiere a una ocupación de hecho, otorgándole
competencia al Jefe de Policía y quebrantando el principio de unidad de materia
que debe contener toda ley.
Por
las razones anteriores, solicita la declaratoria de inexequibilidad del
artículo 15 de la Ley 57 de 1905.
2.    Otros intervinientes.
2.1. Ministerio del Interior y de
Justicia.
El
Ministerio del Interior y de Justicia, a través de apoderada, inicia la defensa
del artículo acusado desarrollando el concepto del derecho al debido proceso; concluye
que los elementos que lo constituyen son: la garantía de un juez natural, las
normas preexistentes, la legalidad en cuanto las formas procesales, la economía
procesal, la aportación de pruebas y su contradicción, la publicidad en las
actuaciones, la presunción de inocencia y la cosa juzgada.
Con
el fin de estudiar de fondo el asunto, el Ministerio propone la integración de
la unidad normativa del artículo15 de la Ley 57 de 1905 con todas aquellas normas
que desarrollan el proceso de lanzamiento por ocupación de hecho, a saber:
artículos 2, 3, 4, 6, 13 y 15 del Decreto 922 de 1930 y los artículos 2, 125,
126, 127 y 129 del Código Nacional del Policía. La integración de la unidad
normativa la fundamenta en que, el pleno conocimiento del proceso de
lanzamiento por ocupación de hecho se tiene con toda la normatividad aplicable
al asunto y no es suficiente con la disposición acusada.
En
ese contexto solicita la exequibilidad de la norma acusada, en la medida que a
partir de tal integración es posible verificar que los elementos constitutivos
del debido proceso se encuentran completamente satisfechos en la normatividad
vigente.
La
interviniente hace énfasis en el asunto de la supuesta vulneración al derecho
de defensa del ocupante cuando se afirma que su única opción para enervar el
lanzamiento es la exhibición del contrato de arrendamiento. En este punto se
opone la representante del Ministerio del Interior y de Justicia a la
declaratoria de inexequibilidad de la norma, señalando que el decreto
reglamentario dispone que cualquier título o prueba que justifique la ocupación
legal servirá para detener el proceso de lanzamiento, y que dicha
reglamentación no excede los límites impuestos por el legislador sino que hace
referencia a otros medios de prueba que justifican la ocupación.
A
partir de lo desarrollado anteriormente, el Ministerio del Interior y de
Justicia solicita la declaratoria de exequibilidad del artículo 15 de la Ley 57
de 1905.
2.2.
Defensoría del Pueblo.
El
Defensor Delegado para Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría del
Pueblo, solicita efectuar una interpretación sistemática de la norma acusada
con su decreto reglamentario. En su sentir, cuando se lee el texto de la norma
acusada de la mano con el decreto reglamentario, se resuelven muchas de las
inquietudes señaladas por el accionante. Así por ejemplo, se determina que el
querellante no es únicamente el arrendador, sino todo aquel a quien se haya
privado de la tenencia material de una finca sin que medie autorización
competente; se indican las formalidades que debe contener la solicitud de
lanzamiento y el título que acredita el derecho del querellante; se señalan los
pasos procesales del lanzamiento; y, se prescribe que la autoridad competente
puede suspender el lanzamiento si se exhibe título que justifique la ocupación.
De esta forma considera el Delegado, que gran parte de los cargos contra el
artículo 15 de la Ley 57 de 1905 se encuentran rebatidos.
Por
otro lado, entiende que la constitucionalidad de la norma que se acusa debe ser
declarada a la luz de las interpretaciones que la Corte Constitucional le ha
dado al proceso de lanzamiento por ocupación de hecho. Al respecto, cita la
sentencia T-093 de 2006, en la cual se deslinda la naturaleza policiva del
proceso (no declarativa de derechos) y se explica la necesidad de salvaguardar
en dichas actuaciones el derecho al debido proceso, como cuando los opositores
al lanzamiento justifican su ocupación con un título distinto al del
arrendamiento.
Con
base en lo anterior, el interviniente propende por una declaratoria de
exequibilidad que obligue al operador jurídico a interpretar de manera sistemática
el artículo acusado, en procura del desarrollo del derecho de defensa,
contradicción e impugnación. De lo contrario, considera de dudosa
constitucionalidad el artículo acusado.
2.3.
Universidad Nacional de Colombia.
El
decano de la Facultad de Derecho, Ciencias políticas y Sociales de la
Universidad Nacional de Colombia, emitió concepto sobre la demanda de
inconstitucionalidad presentada contra el artículo 15 de la Ley 57 de 1905.
El
interviniente reprocha al demandante la lectura aislada que hace de la norma
acusada, indicando que la proposición normativa se formula correctamente cuando
en ella se contiene al Decreto 922 de 1930, toda vez que éste se ocupa de
garantizar el derecho a ser informado de las actuaciones que se adelantan en su
contra; materializa el derecho de defensa y contradicción, permitiendo la exhibición
del título que justifique la ocupación; y limita el abuso de autoridad, obligando
al querellante a llenar las formas de la solicitud y demostrar el vínculo que
tienen con el predio.
Recuerda
la universidad que la Corte Constitucional en sentencia T-093 de 2006, se
refirió a la naturaleza de la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho,
precisando su necesaria integración con el Decreto 992 de 1930 como componente
del procedimiento establecido para tal diligencia. En dicha providencia se dejó
establecido que el proceso de lanzamiento por ocupación de hecho, es un proceso
a través del cual se pone fin a la ocupación arbitraria de un inmueble y se
restituye su tenencia a su tenedor legítimo. Es decir, que se trata de una
instancia habilitada para restituir la tenencia más no para decidir de las
controversias suscitadas en relación con el derecho de dominio o posesión, pues
estas deben surtirse ante los jueces competentes.
Sostiene
que la norma acusada ha sido objeto de modificaciones, lo cual exige que esta
sea analizada de forma integral con aquellas disposiciones que la modifican o
adicionan. No hacerlo, conllevaría a un análisis sesgado que contradice el
principio hermenéutico de interpretación integral de la ley. Así, la norma ha
adoptado garantías que permiten el ejercicio del derecho de defensa como el del
debido proceso, por lo cual considera que la proposición normativa ha sido
incorrectamente formulada, obviando en el cargo de inconstitucionalidad las
normas que reglamentan, adicionan y modifican el artículo 15 de la Ley 57 de
1905, lo que conduce a la ineptitud de la demanda.
Asegura
que la carga impuesta al demandante de “determinar con claridad la forma en
que las normas acusadas contradicen o desconocen lo dispuesto en la
Constitución Política”, no se ve satisfecha al sesgar la interpretación de
la norma acusada y omitir la integración con todo el cuerpo normativo que
regula la figura del proceso de lanzamiento por ocupación de hecho.
En
consecuencia, el representante de la Universidad Nacional de Colombia solicita
a la Corte Constitucional declararse inhibida para conocer de fondo el asunto.
2.4.
Universidad Santo Tomás de Bogotá.
La
Universidad Santo Tomás de Bogotá, por medio de sus representantes, interviene
dentro de la acción de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 15 de
la Ley 57 de 1905, respecto de la cual solicita a la Corte Constitucional
declarar su exequibilidad, toda vez que entienden que las normas que regulan el
proceso de lanzamiento por ocupación de hecho deben ser aplicadas a la luz del
debido proceso, pues así lo ha dispuesto la Corte Constitucional en sentencia
T-093 de 2006:
“Es claro
que el proceso de lanzamiento por ocupación de hecho, como actuación
administrativa a través de la cual se cumple una función judicial de naturaleza
civil, está también sometido al debido proceso y de allí por qué deba
adelantarse con estricto respeto de las garantías consagradas a favor de
quienes en él intervienen.” (Subrayado del interviniente).
Así
las cosas, y afirmando la necesidad de que la Corte exprese que el proceso de
lanzamiento por ocupación de hecho se sigue de acuerdo con los lineamientos del
debido proceso, solicitan desestimar los cargos de la demanda y declarar la
exequibilidad de la norma acusada.
2.5.
Instituto Colombiano de Derecho Procesal.
El
Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a través de su representante, realiza
un breve recuento de las acciones que tienen las personas para recuperar la
posesión de bienes inmuebles, entre ellas, las acciones policivas de
lanzamiento por ocupación de hecho, las cuales se rigen por normas diferentes dependiendo
de si se trata de bienes agrarios o urbanos, de manera que los primeros se rigen
por el Decreto 2303 de 1989 y, los segundos, por la norma acusada de
inconstitucional y su decreto reglamentario 922 de 1930. Dichas acciones
prescriben en treinta (30) días hábiles contados a partir del momento en que
inicie la ocupación o desde que el querellante tiene conocimiento de la misma.
De
otro lado, están las acciones posesorias reguladas por los artículos 972 y
siguientes del Código Civil de las cuales es titular la persona que ha estado
en posesión tranquila e ininterrumpida durante un año completo. Estas acciones
se adelantan ante la Jurisdicción Civil a través de un proceso abreviado
regulado por el Código de Procedimiento Civil y tienen un término de
prescripción de un año contado a partir del acto de perturbación o desde el
momento en que la persona es despojada de la posesión.
También
se tiene la acción reivindicatoria, la cual sólo puede ser ejercida por el
titular del derecho de dominio del bien.
De
allí que el proceso de lanzamiento por ocupación de hecho regulado por el
artículo 15 de la Ley 57 de 1905, corresponda a un procedimiento administrativo
que se surte en desarrollo del poder de policía que como cualquier otro debe
garantizar el derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la
Constitución Política. Es así como a juicio del interviniente la disposición
acusada debe declarase inconstitucional por los siguientes motivos:
·
El ocupante del predio solo puede
defenderse exhibiendo el contrato de arrendamiento que lo legitima para estar
en el bien, desconociendo de tajo otros títulos que justifiquen la ocupación
del que va a ser lanzado. Además, cuando se quiere oponer el contrato de
arrendamiento no se contempla la posibilidad que éste haya sido pactado
verbalmente.
·
No se prevé notificación previa al
ocupante del proceso de lanzamiento que se adelanta en su contra.
·
No se consagra en la norma acusada
un momento procesal de contradicción de las pruebas que sirvieron al
querellante para iniciar el proceso de lanzamiento.
·
Si bien muchos de los yerros se
intentaron subsanar con la expedición del Decreto 922 de 1930, no es un decreto
reglamentario el que debe contener las normas que propenden a la materialización
del debido proceso. El decreto reglamentario debe estar supeditado a lo
prescrito en la Ley y no al revés como sucede en el caso concreto, pues a su
juicio se estarían usurpando las facultades del legislador.
Por
lo expuesto, solicita la declaratoria de inexequibilidad del artículo 15 de la
Ley 57 de 1905.
2.6.
Academia Colombiana de Jurisprudencia.
El
representante de la Academia Colombiana de Jurisprudencia emite concepto en
defensa de la constitucionalidad del artículo 15 de la Ley 57 de 1905, indicando
que la interpretación sesgada de la norma acusada que hace el demandante, le
impide observar el Decreto 922 de 1930 que subsana las violaciones a la Carta
que pudo haber originado dicha disposición, pues en él se indican las
formalidades para interponer la querella, el procedimiento a aplicar, así como
los recursos a imponer.
La
ley 57 de 1905 fue una respuesta del legislador a la ocupación de hecho, con la
cual se buscó la protección de la propiedad privada inmobiliaria tanto en el
sector rural como en el sector urbano. La efectividad de la medida policial
impide que quien tenga un derecho se vea enredado en un interminable peregrinar
jurídico. A propósito la Constitución Política de 1991 abrió el espacio para
que las autoridades administrativas pudieran ejercer funciones judiciales según
el artículo 116 de la Constitución, con las excepciones consagradas en ella.
El
trámite policivo es de naturaleza preventiva y no tiene por finalidad resolver
las controversias sobre el dominio, la posesión o la tenencia, pues dicha
competencia es exclusiva de la jurisdicción, de manera que las decisiones
policivas hacen tránsito a cosa juzgada formal. Es por ello que sus decisiones
son limitadas no solo por la ley que se acusa y su decreto reglamentario, sino
también por las disposiciones del Código Nacional de Policía, los códigos de
policía regionales, como el del Distrito Capital y las normas del Código de
Procedimiento Civil que tienen que ver con el allanamiento y con la entrega.
En
consideración a lo señalado, solicita de manera expresa la declaratoria de
exequibilidad del artículo 15 de la Ley 57 de 1905.
2.7.
Fundación Universitaria del Área Andina.
La
Fundación Universitaria del Área Andina, solicita la declaratoria de
exequibilidad de la norma acusada, fundamentándose en el amparo que debe tener
el poder de policía de aquellas situaciones donde se ocupa un bien de manera
ilegal. Resalta que el proceso policivo no es un proceso declarativo de
derechos sino protector de situaciones de hecho como lo es la tenencia de un
bien. Y de acuerdo a ese interés legítimo de proteger el status quo la
norma acusada se encuentra ajustada a la Constitución.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El
Procurador General de la Nación, por medio del concepto No. 4864 de 2009,
intervino en el proceso de inconstitucionalidad que se adelanta contra el
artículo 15 de la Ley 57 de 1905. En él solicita la declaratoria de
exequibilidad de la disposición acusada con fundamento en las siguientes
consideraciones:
La
acción de lanzamiento por ocupación de hecho fue establecida por la norma
acusada como una diligencia de carácter preventivo, que ha evolucionado con el
tiempo. Es así como en el año 1923, a través del Decreto 515, se reglamentó el
artículo 15 señalando el procedimiento a seguir en las diligencias de
lanzamiento por ocupación de hecho. Posteriormente, este decreto fue derogado
por el decreto 992 de 1930; luego en el año 1936 con la Ley 200 se modificó
parcialmente el citado artículo 15, norma que complementó el procedimiento para
el lanzamiento por ocupación de hecho. De allí que el análisis de la norma debe
efectuarse teniendo en cuenta su decreto reglamentario, así como la ley que lo
modificó, ya que de esta forma se configura la unidad normativa necesaria para
establecer si la norma que se reprocha vulnera el artículo 29 Superior.
Para
el Ministerio Público no se vulnera el derecho a ser informado de las
actuaciones que conduzcan a la creación, modificación o extinción de un derecho
o la imposición de una sanción, en la medida que el artículo 6 del Decreto 992
de 1930 impone la obligación de informar a los ocupantes personalmente o a
través de aviso el día y la hora señalada para efectuar el lanzamiento, que
será dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la admisión del escrito
de queja.
De
la misma forma, el derecho de contradicción y el de presentar excepciones se
encuentra previsto en los artículos 7º y 13º del decreto 922 de 1930. De esta
manera es posible suspender el proceso de lanzamiento cuando se exhiba un
título que legitime la ocupación, el cual no necesariamente tiene que ser un
contrato de arrendamiento.
Por
su parte, en la Ley 200 de 1936, por la cual se modifica parcialmente la norma
acusada, desaparece la exigencia exclusiva de exhibir un contrato de
arrendamiento, y permite la presentación de cualquier otro título justo a
partir del cual debe suspenderse la diligencia.
Concluye
entonces el representante del Ministerio Público con una solicitud expresa de
exequibilidad del artículo acusado, pues observa que desde las normas
reglamentarias y modificatorias de éste no hay forma de encontrar una violación
al derecho fundamental al debido proceso y sus contenidos.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1.    Competencia.
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución
Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la
demanda de la referencia.
2.
Cuestión previa. Vigencia.
Previo
al estudio del problema jurídico que es objeto de la acción de
constitucionalidad, corresponde a la Sala manifestarse frente a la vigencia del
artículo 15 de la Ley 57 de 1905 que se demanda, en atención a su fecha de
expedición y a que se han proferido disposiciones que tienen injerencia directa
en la aplicación de dicho precepto, las cuales también tienen por finalidad
proteger la perturbación de la tenencia y posesión de bienes inmuebles. La
revisión de la vigencia de la norma demandada debe efectuarse atendiendo su
naturaleza y contenido, el contexto que dio origen a su formación, así como su
posterior desarrollo material.
Solo
en la medida en que se tenga claridad respecto de la vigencia de la norma
demandada, la Corte podría entrar a determinar si ella vulnera el derecho
fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución
Política. Es por ello que, en primer lugar se harán unas breves consideraciones
respecto del poder de policía, habida cuenta que es el tema en el cual se
sustenta el análisis a realizar (2.1). Posteriormente, se analizará el
contenido de la norma acusada (2.2), lo cual permitirá estudiar su vigencia
teniendo en cuenta la particularidad de que se trata de una norma proferida por
una Asamblea Nacional Constituyente y Legislativa (2.3), para seguir con el
estudio de su vigencia a partir de las reformas legales posteriores (2.4).
2.1
Generalidades del Poder de
Policía. Reiteración.
2.1.1
La norma que se estudia en sede
constitucional corresponde a aquellas que se expiden en ejercicio de la
facultad legislativa como fuente del poder de policía y que tienen por
finalidad mantener el orden público y garantizar la preservación de la seguridad,
salubridad y tranquilidad públicas, como condición para el libre ejercicio de
las libertades democráticas[1]. En el caso particular de
la norma demandada, el poder de policía se concreta en defensa del derecho a la
propiedad y sus derechos conexos a la posesión y la tenencia, en punto a
protegerlos de perturbaciones individuales y colectivas de manera provisional y
hasta tanto la titularidad de los derechos reales en controversia sean
definidos por la autoridad judicial competente. Es así como, en aras de
enmarcar conceptualmente el contexto de discusión que la presente acción
supone, la Sala realizará unas breves referencias al Poder de Policía.
Es así como la Corte Constitucional ha señalado unos límites
precisos al ejercicio del poder y la función de policía en un Estado
democrático de derecho: (i.) Debe someterse al principio de legalidad; (ii.) Debe
tender a conservar y restablecer el orden público; (iii.) Las medidas
que se adopten deben ser proporcionales y razonables, no pueden traducirse
en la supresión absoluta de las libertades o en su limitación
desproporcionada; (iv.) no pueden imponerse discriminaciones
injustificadas a ciertos sectores; (v.) la medida policiva debe recaer
contra el perturbador del orden público, pero no contra quien ejerce legalmente
sus libertades, y (vi.) las medidas policivas se encuentran sometidas a
los correspondientes controles judiciales[2]. Aspectos que
de antemano impiden que el ejercicio del poder de policía atente contra los
derechos fundamentales, entre ellos, el derecho al debido proceso.
2.1.2 La preservación del orden público en beneficio
de las libertades democráticas, supone además el uso de distintos medios: (i)
el establecimiento de normas generales que limitan los derechos para
preservar el orden público; (ii) la expedición de actos normativos
individuales, dentro de los límites de esas normas generales; (iii) el
despliegue de actividades materiales, que incluyen el empleo de la coacción y
que se traduce en la organización de cuerpos armados y funcionarios especiales
a través de los cuales se ejecuta la función[3].
2.1.3 La Corte Constitucional en numerosas sentencias, entre ellas, la C-117 de 2006, recogió la
conceptualización efectuada por la Corte Suprema de Justicia[4],
dirigida a distinguir entre poder de policía, entendido como potestad de
reglamentación general; función de policía consistente en la gestión
administrativa que concreta el poder de policía, y la actividad de policía
que comporta la ejecución coactiva. Así ha concretado la Corte la regla
jurisprudencial:
“En síntesis, se puede afirmar que la Corte Constitucional frente a
la función de proteger el orden público tiene como criterio de distinción:
El poder de
policía lo ejerce, de manera general, el Congreso de la República por
medio de la expedición de leyes que reglamentan el ejercicio de la libertad
cuando éste trasciende el ámbito privado e íntimo. Este poder también es
ejercido en forma excepcional, por el Presidente de la República en los estados
de guerra exterior, conmoción interior y emergencia.
La función
de policía es ejercida por las autoridades de la rama ejecutiva (como
los alcaldes e inspectores) en cumplimiento de competencias determinadas por la
ley.
La
actividad de policía es ejercida por los miembros de la Policía
Nacional, que en cumplimiento de su obligación de mantener las condiciones
necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, aplican
diversos medios legítimos para prevenir y conjurar las alteraciones del orden
público”[5].
2.1.4 El poder de policía se caracteriza
entonces por su naturaleza normativa y por la facultad legítima de regulación
de actos de carácter general, impersonal y abstracto, orientados a crear
condiciones para la convivencia social, en ámbitos ordinarios, y dentro de los
términos de salubridad, seguridad y tranquilidad públicas que lo componen. Esta
función se encuentra adscrita al Congreso de la República, órgano que debe
ejercerla dentro de los límites de la Constitución[6].
De otro lado, la Constitución Política a través del artículo 300 numeral 8, ha
facultado a las Asambleas Departamentales por medio de ordenanzas a dictar
normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal.
2.1.5 La función de Policía, por su parte, se
encuentra sujeta al poder de policía, implica el ejercicio de una función administrativa
que concreta dicho poder y bajo el marco legal impuesto por éste. Su ejercicio
corresponde, en el nivel nacional, al Presidente de la República tal como lo
establece el artículo 189-4 de la Constitución. En las entidades territoriales
compete a los gobernadores (Art. 330 CP) y a los alcaldes (Art. 315-2 CP),
quienes ejercen la función de policía dentro del marco constitucional, legal y
reglamentario. Esta función comporta la adopción de reglamentos de alcance
local, que en todo caso deben supeditarse a la Constitución y a la ley. Al
respecto ha dicho la Corte:
“La concreción propia de esta función no solamente se
presenta en aquellos eventos en los cuales la autoridad administrativa se
limita a la expedición de una licencia y se contrae a la relación directa entre
la administración y el “administrado” o destinatario de la actuación, en
atención a la definición de una situación concreta y precisa; (..) la función
de policía también implica la adopción reglamentaria de ciertas prescripciones
de alcance local sobre un tema en particular dirigidas a un grupo específico de
personas, y de los habitantes y residentes de la localidad, bajo la orientación
de la Constitución, la ley y el reglamento superior, de tal manera que la
autoridad de policía local pueda actuar ante condiciones específicas, según los
términos que componen la noción de orden público policivo y local, lo que le
permite dictar normas que regulen aquellas materias con carácter reglamentario
y objetivo.”[7]
2.1.6 En términos generales, la función de policía, envuelve una
naturaleza meramente administrativa. El ordenamiento jurídico ha radicado en
cabeza de las autoridades administrativas, la conservación, el mantenimiento y
el restablecimiento de las diversas facetas del orden público. Sin duda, las
actuaciones emprendidas por la administración en ejercicio de este poder
constituyen verdaderos actos administrativos, sometidos a control
jurisdiccional por parte del Contencioso Administrativo. En efecto, si la
Administración en ejercicio de la función de policía que le fue conferida, va
en contravía del orden legal, o infringe perjuicios a particulares, dichas
actuaciones podrán ser atacadas ante la jurisdicción competente. Ello, porque
la regla general, en materia de policía, es que las determinaciones adoptadas
son de carácter administrativo.
2.1.7 Sin embargo, no todas las
actuaciones emprendidas por la Rama Ejecutiva en ejercicio de la función de
policía, tienen control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[8], en tanto las decisiones
adoptadas en desarrollo de juicios de policía de naturaleza civil, como cuando
se interviene en asuntos destinados a amparar provisionalmente la posesión, la
tenencia o una servidumbre o los asuntos de carácter penal, se encuentran
expresamente excluidos de dicho control en virtud de lo dispuesto en el
artículo 82 del Código Contencioso Administrativo[9],
según el cual tal Jurisdicción carece de competencia para juzgar las decisiones
proferidas en juicios civiles o penales de policía regulados por la ley[10].
Lo anterior se justifica si se tiene en cuenta que, en estos casos, las medidas
de policía son de efecto inmediato en punto a evitar que se perturbe el orden y
la tranquilidad pública. Se trata de medidas de carácter precario y provisional, cuya única finalidad es devolver el
statu quo mientras el juez ordinario competente para decidir sobre la
titularidad de los derechos reales en controversia, decide definitivamente
sobre ellos. Por esta razón, la doctrina ha afirmado que estas decisiones hacen
tránsito a cosa juzgada “formal”.
Cabe advertir en todo caso, que frente a las decisiones de policía
proferidas dentro de juicios de naturaleza civil o penal, no existe la posibilidad de lograr la protección –in
situ-, de los derechos fundamentales cuando éstos son vulnerados, como
tampoco puede acudirse ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa para ese
propósito, como se desprende del artículo 12 del decreto 2304 de 1989,
reformatorio del artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, de manera
que  queda tan sólo disponible la acción de tutela para lograr la protección de
los derechos fundamentales que sean conculcados y sólo con tal fin.
2.1.8 Finalmente, la actividad de policía es la ejecución del
poder y la función de policía en un marco estrictamente material y no jurídico,
que corresponde a la competencia del uso reglado de la fuerza, y que se
encuentra necesariamente subordinado al poder y a la función de policía.
2.1.9 En síntesis, el ejercicio del poder de
policía, a través de la ley, delimita derechos constitucionales de manera
general y abstracta y establece las reglas legales que permiten su específica y
concreta limitación para garantizar los elementos que  componen la noción
de orden público  policivo. No obstante, de acuerdo con la Constitución, a
las Asambleas Departamentales mediante ordenanzas les corresponde "dictar
normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal"
-art. 300.8-, con lo cual se les confirió poder de policía subsidiario. A los
Concejos Municipales también se les confirió un cierto poder de policía para
materias específicas, como la regulación del uso del suelo (CP Art 313 ord 8º)
y el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del
municipio (CP Art 313 ord 9º)
Por su parte la función de policía a nivel
nacional es exclusiva del Presidente de la República, según el artículo 189.4
Superior a quien igualmente, en ejercicio de la potestad reglamentaria, le
corresponde por decreto desarrollar la ley, sin excederla ni desconocerla, de
conformidad con el artículo 189 numeral 11 de la Constitución. Igualmente,
ejercen la función de policía los gobernadores -art. 303- y los alcaldes
-315.2-.
2.1.10 Así, el artículo 15 de la Ley 57 de 1905, no es
otra cosa que la expresión del poder de policía en cabeza de la autoridad que
en su momento ejercía la función legislativa, como se precisará a continuación,
sin perjuicio de que dicha norma haya sido posteriormente subrogada y
reglamentada. Lo importante es, en todo caso, afirmar con base en la
jurisprudencia citada que al envolver el artículo demandado el poder de
policía, las actividades que con base en él se desplieguen debe contener todas
las garantías propias al debido proceso.
2.2. Contenido de la norma acusada.
2.2.1 La Asamblea Nacional Constituyente y Legislativa
constituida en 1905, expidió la Ley 57 del mismo año, con el fin de regular el
procedimiento judicial de “desahucio”, una vez expirado el plazo del contrato
de arrendamiento. A partir de este trámite el arrendador solicitaba la
restitución del inmueble al arrendatario previa notificación o aviso (artículos
1º y 2º).
2.2.2 El procedimiento de desahucio fue provisto por la
Ley 57 de 1905 de todos los mecanismos destinados a garantizar el derecho de
defensa: (i) Notificación del desahucio mediante aviso con una antelación de un
período equivalente al pactado para el pago del contrato y, si este era verbal,
con una antelación de treinta 30 días para predios “urbanos” y de noventa (90)
días para predios “rústicos” (artículo 3º); (ii) La definición del Juez
Municipal como autoridad competente. En caso de que el predio se extendiera a
más de dos municipios el competente sería el Juez Civil del Circuito (artículos
4º y 5º); (iii) La forma para acreditar la existencia del contrato de
arrendamiento bien mediante escrito en documento privado o escritura pública,
bien mediante confesión de parte o de declaraciones de testigos (artículos 7º y
8º ); (iv) La posibilidad de que el arrendatario, luego de ser emplazado y no
asistir, fuese representado por un defensor que asumiera su defensa (artículo 11).
Finalmente, vencidos los términos del desahucio, el Juez decretaba el
lanzamiento, diligencia para la cual comisionaba al Jefe de Policía (artículo
12).
2.2.3 Aparte de estas previsiones generales dentro del
proceso judicial de desahucio, la Ley 57 de 1905 contempló dos situaciones
especiales relacionadas directamente con esta figura : (i) “Art. 13. Si
durante el término del desahucio el arrendatario presenta un título a su favor,
traslaticio de dominio de la finca, debidamente registrado, o una constancia
auténtica de que la finca esté depositada en juicio especial, el juez
suspenderá los efectos del desahucio” (ii.) “Art. 14. Cuando la finca,
al tiempo de ejecutarse el lanzamiento de que trata el artículo 12, estuviera
ocupada por otras personas distintas del arrendatario, que aleguen algún
derecho para retenerla, el Jefe de Policía tomará razón de las pruebas y
alegatos en la diligencia respectiva pero no suspenderá en ningún caso la
diligencia.”, ello porque dichas personas fueron habilitadas por el
artículo 17 de la misma ley, para adelantar las acciones posesorias a que
hubiese lugar.
2.2.4 Por su parte, el artículo 15 que se demanda,
incluyó una acción  independiente del trámite judicial de desahucio, de
carácter policivo, dirigida a contrarrestar la ocupación de hecho de un predio
sin que mediara “contrato de arrendamiento ni consentimiento del arrendador”.
Acción que dentro de la libre configuración del legislador, se destinó a
proteger al “arrendador” sin perjuicio de que este fuese propietario o poseedor
del predio y, en cuyo trámite el ocupante únicamente podía defenderse
acreditando la “tenencia” del inmueble, mediante contrato de arrendamiento o
mediante prueba de la autorización del arrendador.
2.2.5
En términos del artículo demandado esta acción policiva tenía lugar cuando:
(i.) Se verificaba una “ocupación de hecho”. Para
definir el concepto de “ocupación de hecho” debe acudirse a una lectura
concordada de los artículos 673 del Código Civil, según el cual la “ocupación”
es uno de los modos de adquirir el dominio; 685 del mismo estatuto, que indica
que “Por la ocupación se adquiere el dominio de las cosas que no pertenecen
a nadie y cuya adquisición no es prohibida por las leyes o por el derecho
internacional” y, 984 del Código Civil por el cual se consagra que todo
aquel que ha sido violentamente despojado, sea de la posesión, sea de la mera
tenencia, y que no pudiere adelantar acción posesoria, tendrá sin embargo
derecho para que se le restablezcan las cosas al estado en el que antes se
encontraban, sin que para esto necesite demostrar más que el despojo violento.
En ese orden, la ocupación de hecho se produce cuando de manera arbitraria y
abusiva se priva a una persona del derecho que detenta sobre un predio, en calidad
de propietario, poseedor o tenedor, con el fin de apoderarse de aquel en todo o
en parte. La ocupación de hecho ha sido reconocida como una forma de
perturbación en tanto no media autorización alguna ni orden de autoridad
competente, ni razón que la justifique.
Sobre el punto, la Corte Suprema de Justicia señaló en
sentencia de 1923: “[…] el concepto de ocupación de hecho no está definido
en nuestra legislación. Se comprende que se haya empleado en la demanda dicha
expresión ocupación de hecho, si se atiende a que la acción ordinaria de que se
trata fue instaurada a raíz del lanzamiento del señor Luís Francisco Díaz R. de
la hacienda de Filadelfia, llevada a cabo en la persona de su representante
señor Leopoldo Acevedo, por el Alcalde de San Vicente, pues se pidió ese
lanzamiento en ejercicio del derecho reconocido por el artículo 15 de la Ley 57
de 1905, en cuyos comienzos se lee ‘cuando alguna finca ha sido ocupada de
hecho…’ la ocupación a que se refiere este artículo no puede ser otra que la
que consuma una persona sobre un inmueble que no lo pertenece, de alguna de
estas maneras: por si y ante si, sin consentimiento del dueño, sin mediar
ninguna clase de contrato con éste; con el propósito de usar de ella,
explotarla, usufructuarla, con o sin ánimo de adquirir dominio y menoscabando
los intereses de su legítimo propietario.”[11] (Resaltado fuera de
texto)
(ii.) en una “finca”. El
término finca en el diccionario de la lengua española[12]
corresponde al inmueble sujeto a registro, por su parte el artículo 656 del
Código Civil lo define como “inmueble por naturaleza”, de la siguiente
manera: “Inmuebles o fincas o bienes raíces son las cosas que no pueden
transportarse de un lugar a otro; …Las casas y heredades se llaman predios o
fundos”. El contenido de la norma permite concluir que la expresión finca
en materia civil se encuentra como sinónimo de bien inmueble sin que para el
efecto se distinga entre bien de naturaleza rural o urbana, de manera que no
puede atribuirse a este vocablo un alcance exclusivamente rural.
(iii.) sin que medie tenencia. La “tenencia” definida por el artículo 775 del Código
Civil es aquella “… que se ejerce sobre una cosa, no como dueño, sino en
lugar o a nombre del dueño”, y que tal como lo indica el artículo 15 de la
Ley 57 de 1905, puede acreditarse mediante el “contrato de arrendamiento” ó
mediante el “consentimiento” del arrendador, sin que ello signifique, como lo
afirma el actor, que “solo pueda presentarse por contrato escrito de
arrendamiento”.
2.2.6 Esta acción fue materia de reglamentación
mediante el Decreto 515 de 1923 y, posteriormente, por el Decreto 922 de 1930
expedido en uso de la facultad reglamentaria otorgada por el artículo 120
numeral 3 de la Constitución Nacional de 1886 al Presidente de la República,
instrumento por el cual se concreta y desarrolla el procedimiento de la acción
policiva de lanzamiento por ocupación de hecho.
Este decreto ubicó en el Alcalde Municipal, en su
calidad de Jefe de Policía, la protección preceptuada, al consagrar que toda
persona a quien se le prive de hecho de la tenencia material de un inmueble sin
que haya mediado “su consentimiento” expreso o tácito u orden de autoridad
competente, puede pedir la citada protección. A su turno, el decreto
reglamentario estableció: i. Las formalidades que debe reunir la
queja: Prueba siquiera sumaria de la fecha en que el actor fue privado de
la tenencia material o en que tuvo conocimiento de la ocupación;  los datos del
inmueble ocupado de hecho con el fin de identificarlo plenamente y el título en
que se apoya para iniciar la acción; ii. El procedimiento destinado
a la práctica de la diligencia, esto es,  la notificación previa a los
ocupantes personalmente o por aviso fijado a la entrada del inmueble si éstos
se ocultan o no son encontrados, en el que se precise la fecha y hora en que se
realizará el lanzamiento dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la
admisión de la queja. El procedimiento a seguir en caso no encontrar a nadie.
La suspensión del lanzamiento en el evento en que el ocupante del inmueble
exhiba un título o prueba que justifique su ocupación, quedando en libertad los
interesados para acudir a la justicia ordinaria (Art. 13). iii. Por
tratarse de una acción sumaria el decreto señaló una prescripción de
treinta (30) días contados desde el primer acto de ocupación o desde el día en
que el querellante tuvo conocimiento de éste.
2.2.7 Frente a la posibilidad de suspender el
lanzamiento si el ocupante de la finca o heredad exhibía un título o prueba que
justificara plenamente la ocupación, se planteó una demanda de nulidad ante el
Consejo de Estado, en la medida que se consideró que el artículo 13 del Decreto
992 de 1930, no se circunscribió únicamente al contrato de arrendamiento como
medio probatorio para oponerse al desalojo, como lo señalaba el artículo 15 de la
Ley 57 de 1905, sino que permitió acreditar el “consentimiento del arrendador”
a través  de cualquier otro título o prueba que justificara la ocupación en
esos términos, con lo cual se violó el artículo 120 numeral 3 de la
Constitución Nacional de 1886, en la medida que el decreto reglamentario
superaba la Ley.
Al respecto, el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Primera, mediante sentencia de 13 de abril
de 1982, expediente 3593, expuso que en efecto el artículo 15 de la Ley 57 de
1905 ordenaba el lanzamiento sin que mediara contrato de arrendamiento ó
“consentimiento” del arrendador, de donde obviamente la única manera de
desvirtuar la ocupación de hecho era acreditando la “tenencia”, mediante el
contrato de arrendamiento o demostrando el permiso del arrendador, de manera
que para el segundo caso sería válido cualquier título o prueba, pues con ello
no se estaba excediendo el ámbito de la ley sino reglamentando el ejercicio de
la acción y habilitando otros medios de prueba legalmente aceptados que
justificaran la “autorización”:
“En primer término el Art. 15 de la Ley 57 de 1905, como
ya se expre­só, contempla el caso de la ocupación de hecho sin que medie
contrato de arrendamiento o consentimiento del arrendador. Obviamente, la única
ma­nera de desvirtuar tal ocupación de hecho, para los efectos de esta norma,
será probando el contrato de arrendamiento o demostrando el permiso del arrendador.
Pero la propia norma del Art. 15 establece como medio
idóneo el con­trato de arrendamiento, que sólo servirá para desvirtuar la
primera de las si­tuaciones contempladas por dicha norma, más no para la
segunda, cual es la del permiso del arrendador.
Por lo demás, la norma reglamentaria dispone que cualquier
titulo o prueba que justifique legalmente (subraya la Sala) tal ocupación será atendible.
Con ello no se está excediendo el ámbito de la ley
reglamentada, por cuanto no se está propiamente ampliando por decreto el medio
de oposición al lanzamiento sino que simplemente se está haciendo referencia
a otros me­dios de prueba que justifiquen legalmente la
ocupación. Luego sólo los medios
fijados en otra disposición legal, (subraya la Sala) deberán ser consi­derados por el
funcionario encargado de efectuar la posible desocupación.
Y esto parece aún más lógico cuando el bien se encuentre
ocupado por un tercero sin mediar contrato de arrendamiento, pero con
autorización ex­presa del arrendador para ocuparlo lo cual ha sido también
previsto en la ley: no será el contrato de arrendamiento el medio idóneo
para desvirtuar la ocupación del hecho sino otra prueba legalmente idónea
(subraya la Sala).
Por las razones expuestas llega la Sala a la conclusión de
que no existe la violación del Art. 15 de la Ley 57 de 1905, lo que a su vez
conduce a que la violación tampoco se presente con respecto al numeral 3° del
Art. 120 de la Constitución Nacional.”[13]
Descrito
el contenido de la norma acusada y su decreto reglamentario pasa la Sala a
revisar su vigencia.
2.3
La vigencia del artículo 15
de la Ley 57 de 1905 a luz de la Constitución de 1886 y las reformas
constitucionales introducidas mediante Asambleas Nacionales Constituyentes
entre 1905 y 1910.
2.3.1
El siglo XIX en Colombia estuvo signado por innumerables conflictos de tinte  partidista,
los cuales dieron lugar a importantes transformaciones políticas y sociales que
se reflejaron inevitablemente en la estructura constitucional. Concluida la
guerra de los “Mil Días” y consumada el 3 de noviembre de 1903, la pérdida para
Colombia del entonces departamento de Panamá, el país atravesaba por una
profunda crisis poblacional y fiscal, que debió ser enfrentada por Rafael
Reyes, presidente elegido democráticamente para el período 1904-1910, bajo el
lema "Más administración y menos política" y el llamado a la
"Unión y la concordia", aspectos que permitían advertir un
gobierno incluyente que ofrecería participación tanto a liberales como a
conservadores[14].
2.3.2
Paradójicamente, la oposición a sus propuestas no provino de las filas
liberales, sino del Partido Nacional que, bajo la dirección de Miguel Antonio
Caro, controlaba el Congreso, aspecto político que en términos de los
historiadores llevó a que en 1904 se dilataran sistemáticamente en el Congreso
las propuestas presentadas por el presidente Reyes; en este estadio el punto
más álgido de las diferencias tenía que ver con la autorización de facultades
extraordinarias para llevar a cabo una serie de reformas económicas
consideradas importantes por el  Gobierno[15].
2.3.3 En ese
contexto y apoyado en un conflicto coyuntural trabado con Venezuela, el
Presidente Reyes, acudió a la figura del estado de sitio para convocar mediante
el decreto 29 del 1º de febrero de 1905, una Asamblea Nacional Constituyente y
Legislativa que fue instalada el 15 de marzo del mismo año, prevista para un
período inicial de 30 días y prorrogada a tal punto que el Congreso no volvió a
reunirse durante el denominado “quinquenio” sino hasta 1910. La Asamblea Nacional
Constituyente y Legislativa funcionó por cuatro períodos, entre 1905 y 1909. La
Asamblea estaba conformada por 27 diputados designados por los Consejos de
Gobierno departamentales o Juntas que hacían sus veces, tres por cada uno de
los nueve departamentos.
2.3.4
Es así como, mediante el Acto Reformatorio No. 2 de 28 de marzo de 1905[16]
la Asamblea Nacional Constituyente y Legislativa se reservó las funciones
legislativas que la Constitución Nacional de 1886 otorgó al Congreso, de forma
que mediante el artículo 4º transitorio dispuso: “Artículo 4
(transitorio).- Mientras se reúne el primer Congreso de que habla el
Artículo anterior, la presente Asamblea Nacional continuará ejerciendo las
funciones legislativas que por la Constitución corresponden, en sesiones
extraordinarias, al Congreso y separadamente al Senado y a la Cámara de
Representantes.”.
2.3.5
Por Acto Reformatorio No. 9 del 17 de abril de 1905[17],
dispuso la Asamblea en su artículo 6º que “Cuando llegue el caso de reunirse
una Asamblea Nacional para reformar la Constitución, cesará el período
constitucional del Congreso que haya sido elegido antes, y ejercerá funciones
legislativas de éste la Asamblea Nacional desde la fecha de la instalación
hasta el fin del período constitucional del Congreso sustituido”.
Posteriormente, mediante el Acto Legislativo No.1 de 15 de abril de 1907[18],
se sustituyó el Acto Reformatorio 2 de 1905, así: “Artículo 4
(transitorio).- Mientras se reúne el primer Congreso de que habla el
Artículo anterior la Asamblea Nacional Constituyente y Legislativa continuará
ejerciendo las funciones legislativas que por la Constitución corresponden en
sesiones extraordinarias al Congreso y separadamente al Senado y a la Cámara de
Representantes, y las de Constituyente que señala el Artículo 8.º del Acto
reformatorio número 9 de 1905”(se adiciona lo subrayado). Lo
anterior por cuanto la entrada en funcionamiento del Congreso que se tenía
prevista inicialmente para el 1º de febrero de 1908, se extendió por este Acto
hasta el 1º de febrero de 1910.
2.3.6 Amparada en estos actos reformatorios la
Asamblea Nacional Constituyente y Legislativa profirió la Ley 57 de 29 de abril
de 1905, con el fin de regular el proceso de “desahucio” frente a contratos de
arrendamiento y, de paso, diferenciar las acciones posesorias de las acciones
dirigidas a proteger al arrendador, como se desprende del siguiente texto de la
exposición de motivos[19]:
“El proyecto llena un vacío
en nuestra legislación procedimental, que hasta hoy se ha limitado, á (sic)
este respecto, á (sic) reglamentar los juicios posesorios, que tienen por
objeto adquirir una posesión en que todavía no ha entrado el actor, ó retenerla
ó conservarla contra una injusta perturbación, ó recobrarla en caso de despojo;
juicios que no comprenden las diligencias sobre desahucio, tramitadas por el
proyecto en referencia, y que, como preceptúa su artículo 17, no extinguen las
acciones posesorias que tengan o puedan tener el arrendador o el arrendatario”
2.3.7
Al examinar la vigencia de la disposición acusada ha de acudirse en primera
instancia a las reformas constitucionales posteriores, es decir, a las que
tuvieron lugar en 1910, bajo la presidencia de Ramón González Valencia, elegido
para terminar el período del presidente Reyes, quien forzado por las
circunstancias de orden público dejó el poder en junio de 1909. Así, por el
decreto 126 de 1910, el Gobierno convocó a una Asamblea Nacional Constituyente
apoyado en el Acto Legislativo No. 9 de 1905, que estatuía que la convocatoria
debía fijar los puntos de reforma, entre otros, señalando como aspecto de
discusión la revisión e interpretación de las reformas hechas por la Asamblea
Nacional y Legislativa desde 1905[20].
2.3.8
Precisamente, en el Acto Legislativo No. 3 del 31 de octubre de 1910[21],
se indicó mediante disposición transitoria que: “Artículo E.-
Quedan derogadas las disposiciones de la Constitución Nacional de 5 de agosto
de 1886, que sean contrarias al presente Acto Legislativo, y todos los
Actos Legislativos expedidos por la Asamblea Nacional anteriores al presente.”
(resaltado fuera de texto). De esta forma, bien podría
afirmarse que la Asamblea Nacional Constituyente de 1910 derogó tanto los actos
reformatorios de la Constitución anteriores a esa fecha, como la “competencia”
para legislar que en su momento se otorgó a la Asamblea Nacional Constituyente
y Legislativa en 1905, sin que ello signifique que las leyes proferidas con
ocasión de dichas facultades legislativas hayan igualmente sido derogadas.
2.3.9 Sin embargo,
con la reforma de 1910 no se extinguió la competencia para que las Asambleas Constituyentes
pudieran proferir leyes, pues mediante el Acto Legislativo 1 de 28 de mayo de
1910[22], se señaló en el
artículo único que, “Las funciones que ejercerá la Asamblea Nacional en
substitución del Congreso y en conformidad con el artículo 6º  del Acto
Legislativo número 9 del 17 de abril de 1905, son todas aquellas que por la Constitución
y las leyes corresponde ejercer al Congreso y a cada una de sus Cámaras”,
lo que informa que dicha competencia se mantuvo en cabeza de la Asamblea
Nacional.
2.3.10 De otro
lado, y en los términos de la Jurisprudencia de la Sala Constitucional  de la
Corte Suprema de Justicia, no resulta del todo claro que sólo los actos
reformatorios de la Constitución de 1886 hayan sido derogados mediante el Acto
Legislativo No. 3 de 1910, por cuanto la expresión “acto legislativo”
utilizado en  el artículo transitorio E, no tenía en 1910, el mismo alcance y
sentido que le fue reconocido sólo a partir de la reforma constitucional de
1945 como acto modificatorio de la Constitución.
Al respecto, el
artículo 81 de la Constitución de 1886 indicaba que:
“ Ningún acto legislativo será ley sin los requisitos
siguientes:
1º   Haber sido aprobado en cada Cámara en tres debates, en
distintos días, por mayoría absoluta de votos.
2º   Haber obtenido la sanción del Gobierno” (subrayado fuera
de texto)
Por su parte, el artículo 209, de la misma Carta
señalaba:
“Esta
Constitución puede ser reformada por un acto legislativo, discutido
primeramente y aprobado en tres debates del congreso en la forma ordinaria,
transmitido por el  Gobierno para su examen definitivo, a la Legislatura
subsiguiente, y por ésta nuevamente debatido, y últimamente aprobado por dos
tercios de los votos de ambas Cámaras”  (subrayado fuera de texto)
Lo anterior evidencia que la expresión “acto
legislativo” era utilizada por la Constitución de 1886 para designar indistintamente
la ley ordinaria como el acto reformatorio de la Constitución, de manera que la
diferencia entre uno y otro la imprimía el trámite especial que debía surtir el
acto legislativo destinado a reformar la Constitución. Esta afirmación tiene
como sustento el precedente contenido  en la sentencia de 5 de mayo de 1978 de
la Corte Suprema de Justicia - Sala Constitucional, retomado en la sentencia de
3 de noviembre de 1981 -Expediente 785- de la misma Corporación, por la cual se
estudió la constitucionalidad del Acto Legislativo número 1 de 1979 que reformó
la Constitución Nacional, providencia que sobre el punto en estudio señaló:
“ El
constituyente de 1886 cuya sabiduría abonan sus numerosos títulos, dio nombre
de acto legislativo, lo mismo a la ley ordinaria que a la reformatoria de la
Constitución, sin dejar de reconocer el rango superior de la segunda. El
acto legislativo comprendía entonces toda declaración de la voluntad soberana
manifestada en la forma prevenida en la Constitución. Así se denominaba el acto
del Congreso cuando cumplía su función propia de hacer las leyes comunes como
legislador ordinario, o de reformador de la Carta Fundamental, como
constituyente derivado o secundario. Podía reformar la Constitución por medio
de un acto legislativo discutido y aprobado en tres debates por el Congreso o
en la forma ordinaria, y en el artículo 81 de este código se reglamentó la
forma ordinaria como el acto legislativo debía ser discutido y aprobado:
“ Ningún acto legislativo será ley sin los requisitos
siguientes:
1º   Haber sido aprobado en cada Cámara en tres debates, en
distintos días, por mayoría absoluta de votos.
2º   Haber obtenido la sanción del Gobierno”
El Acto Legislativo
número 9  de 1905 por el cual se autorizó  la reforma de la Carta  por una
Asamblea Nacional, dispuso en su artículo 4º :
‘Para
que la reforma se verifique basta que sea discutida y aprobada conforme a lo
establecido para la expedición de la leyes’
Después, el
Acto Legislativo número 3 de 1910 acogió el sistema de reforma imperante, pero
precisando categóricamente que todo cambio de la Constitución sólo podrá ser
hecho por acto legislativo del Congreso discutido  y aprobado en la  forma
ordinaria.
‘(…) En el
año 1945, por el Acto Legislativo No. 1, se reformó el sistema de formación de
las leyes, al establecer en el artículo 11 que:
‘Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes:
1)
Haber sido aprobado por la comisión correspondiente de la Cámara en
primer debate, por mayoría absoluta de votos:
2)
Haber sido aprobada en cada Cámara en segundo debate con mayoría
absoluta de votos;
3)
Haber obtenido la sanción del Gobierno (….)”
‘(…)  Y  en el
artículo 95 se dispuso:
‘La
Constitución sólo podrá ser reformada por un acto legislativo, discutido
y aprobado primeramente por el Congreso en sus sesiones ordinarias; publicado
por el Gobierno para su examen definitivo en la siguiente legislatura
ordinaria, por esta nuevamente debatido…’
En esta
reforma aparece claro que el constituyente reserva definitivamente el nombre de
“acto legislativo” para la ley que aprueba un cambio constitucional y utiliza el
término genérico “proyectos” para referirse tanto a las propuestas de reforma
constitucional como a las de reforma de cualquier ley.”
(resaltado y subrayado fuera de texto)
Este
juicio de la Corte Suprema de Justicia respecto del alcance del concepto “acto
legislativo” a la luz de la Constitución Nacional de 1886, aunada al propósito
de la reforma introducida por la Asamblea Nacional de 1910, de erradicar todo
vestigio de las modificaciones efectuadas con ocasión del mandato surtido
durante el “quinquenio”, podrían autorizar la conclusión de que el Acto
Legislativo No. 3 de 1910 al derogar “todos los Actos Legislativos
expedidos por la Asamblea Nacional anteriores al presente”, no sólo derogó los
Actos Reformatorios de la Constitución, sino también las leyes proferidas con
ocasión de dichos actos reformatorios, en tanto unos y otras se encontraban comprendidas
en el concepto genérico de “actos legislativos”.
2.3.11 Lo expuesto resulta de
particular importancia para establecer si el precedente jurisprudencial citado de
la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia constituye doctrina
vinculante para esta Corte Constitucional ó si por el contrario se está frente
a un juicio interpretativo con independencia de su valor pedagógico y
persuasivo. Al respecto, conviene señalar que lo sustentado en dicho aparte
jurisprudencial corresponde a lo que la doctrina constitucional ha dado en
definir como obiter dictum, en la medida que  sobre este juicio no
recayeron las decisiones de fondo adoptadas en su momento por la Corte Suprema
de Justicia -Sala Constitucional- y, en esa medida, dicho criterio
interpretativo tiene el valor que la actual Constitución deriva del inciso 2º
del artículo 230, como criterio auxiliar no obligatorio, distinto de los
argumentos contenidos en las sentencias que guardan relación directa y neural
con la parte resolutiva y, que por lo mismo, se convierten en precedente
obligatorio, denominado ratio decidendi.
Así, explícitamente esta Corte[23]
señala que las motivaciones incidentales son un mero dictum, no
obligatorio sino persuasivo; que la parte resolutiva o decisum hace
tránsito a cosa juzgada, con la particularidad de que en los juicios de
constitucionalidad de las leyes tiene efecto erga omnes; y, finalmente,
la cosa juzgada implícita equivale a la ratio decidendi, razón por la
cual esta Corporación le ha reconocido efectos vinculantes. Estas distinciones
y criterios han sido reiterados por la Corte, en especial en la sentencia C-037
de 1996, en la cual esta Corporación precisó:
“Sólo será
de obligatorio cumplimiento, esto es, únicamente hace tránsito a cosa juzgada
constitucional, la parte resolutiva de las sentencias de la Corte
Constitucional. En cuanto a la parte motiva, como lo establece la norma, esta
constituye criterio auxiliar para la actividad judicial y para la aplicación de
las normas de derecho en general; sólo tendrían fuerza vinculante los conceptos
consignados en esta parte que guarden una relación estrecha, directa e
inescindible con la parte resolutiva; en otras palabras, aquella parte de la
argumentación que se considere absolutamente básica, necesaria e indispensable
para servir de soporte directo a la parte resolutiva de las sentencias y que
incida directamente en ella.”
La sentencia SU-047 de 1999, explicó que debía
reconocerse por ratio decidendi, aquella que contenía “la formulación
general… del principio, regla o razón general que constituyen la base de la
decisión judicial específica. [o] si se quiere, el fundamento normativo directo
de la parte resolutiva” y finalmente,  por  el obiter dictum
o dicta, “toda aquella reflexión adelantada por el juez al motivar su
fallo, pero que no es necesaria a la decisión; [esto es, las] opiniones más o
menos incidentales en la argumentación del funcionario”.
En materia de la obligatoriedad del precedente, la
sentencia  T-292 de 2006, recogió las categorías que respecto de una
sentencia de constitucionalidad, se le asigna a cada una de sus partes:
“ El decisum o parte resolutiva, debe ser entendido
entonces como la solución concreta a un caso de estudio, es decir, la
determinación de si la norma es o no compatible con la Constitución. Esta parte
de la decisión tiene efectos erga omnes en las sentencias de constitucionalidad
(artículos 243 de la Constitución y 48 de la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia –Ley 270 de 1996) y “fuerza vinculante para todos
los operadores jurídicos(…)’
‘(…) La ratio decidendi, por el contrario, corresponde a aquellas razones de la parte motiva de la
sentencia que constituyen la  regla determinante del sentido de la
decisión y de su contenido específico. Es decir, es la “formulación, del principio, regla o razón general [de la sentencia]
que constituye la base de la decisión judicial. ‘(…) La ratio decidendi
está conformada, se decía antes en las sentencias de la Corte, por “los
conceptos consignados en esta parte [motiva de una sentencia], que guarden una
relación estrecha, directa e inescindible con la parte resolutiva”, sin los
cuales “la determinación final [del fallo] no sería comprensible o carecería de
fundamento”.(…)’
‘(...) Finalmente, el tercer aspecto importante  de  la
parte motiva de un fallo es el obiter dicta, “o lo que se dice de paso”
en la providencia; esto es, aquello que no está inescindiblemente ligado con la
decisión, como las “consideraciones generales”, las descripciones del contexto
jurídico dentro del cual se inscribe el problema jurídico a resolver o los
resúmenes de la jurisprudencia sobre la materia general que es relevante para
ubicar la cuestión precisa a resolver. El obiter dicta, no tiene fuerza vinculante
y como se expresó, constituye criterio auxiliar de interpretación.”
2.3.12
Conforme a este análisis general, para la Corte Constitucional resulta claro
que Ley 57 de 1905, corresponde a una ley ordinaria y, no a una ley
reformatoria de la Constitución, de donde una recta inteligencia del artículo
transitorio “E” del Acto Legislativo 3 de 1910, debe llevar a interpretar que
en efecto se derogaron todos los Actos Reformatorios de la Constitución, más no
las leyes ordinarias expedidas con fundamento en las facultades legislativas
otorgadas a las Asambleas Nacionales Constituyentes y Legislativas.
Esta interpretación es la que mejor se ajusta con la
realidad material de la norma que se reprocha de inconstitucional, en tanto fue
objeto de modificación expresa a través de la Ley 200 de 1936, circunstancia
que pone de manifiesto cómo el legislador de manera implícita reconoció
vigencia al artículo 15 de la Ley 57 de 1905.
2.3.13 Se puede concluir, entonces, que en los
términos del artículo 150 de la Constitución Política de 1991, según al cual “Corresponde
al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes
funciones: 1. Interpretar, reformar y derogar las leyes. (...)” (Subrayado
fuera del texto), el órgano legislativo al modificar el artículo acusado
mediante la citada ley 200, interpretó con autoridad que la norma reformada se
encontraba produciendo plenos efectos. Esta interpretación ha sido denominada
por la doctrina jurisprudencial como legal, auténtica o de autoridad y se
realiza por medio de una ley para fijar el sentido y alcance de otra, cuando el
mismo resulta confuso o impreciso y, por lo tanto, dificulta su aplicación[24]. En este
evento, si bien no puede afirmarse que la
Ley 200 de 1936 interpretó el contenido del artículo 15 de la Ley 57 de 1905,
sí resulta indiscutible que ratificó tácitamente su vigencia.
En estos términos, pasa la Corte a revisar si con la
expedición de normas posteriores, es posible continuar afirmando la vigencia de
la norma en estudio.
2.4
Vigencia de la norma
acusada a partir de las modificaciones posteriores.
Tal
como se indicó en párrafos anteriores, el artículo 15 de la Ley 57 de 1905 no
efectuó distinción alguna entre predios rurales y urbanos en cuanto a la
posibilidad de activar la acción policiva de lanzamiento por ocupación de hecho.
Sin embargo, a partir de la expedición de la Ley 200 de 1936, por la cual se
modificó expresamente el artículo 15 para predios rurales, se marcó una
distinción entre el régimen aplicable en caso de ocupación de hecho, según se
tratara de un inmueble rural o urbano, aspecto que también debe ser revisado en
punto a establecer su vigencia.
2.4.1   La Ley 200 de 1936.
2.4.1.1 En la primera administración del
presidente López Pumarejo y bajo la consigna de la “Revolución en Marcha”,
se pretendió modernizar la
legislación social a partir de un plan de reformas dirigidas a favorecer, entre
otros, a los trabajadores del campo. Esta aspiración llevó a la promulgación de
la Ley 200 de 1936, por la cual se estableció una reforma agraria cuya finalidad
era otorgar tierra a todos aquellos que la cultivaran y llevar a la práctica el
principio según el cual la tierra debe pertenecer a quien la trabaje. Así, los
campesinos que hasta entonces detentaban la calidad de arrendatarios, vieron la
posibilidad de adquirir el derecho de dominio sobre los predios arrendados
mediante la figura de la “prescripción agraria”, que facilitó la adquisición de
títulos legítimos después de cinco (5) años de explotación económica, así como
a partir de la extinción del derecho de dominio por inexplotación por un
término continuo de diez (10) años, figura que permitía dotar de tierras al
Estado para luego adjudicarlas en procesos de reforma agraria.
2.4.1.2 En ese contexto, los
artículos 16, 17 y siguientes de la Ley 200 de 1936, modificaron expresamente
el artículo 15 de la Ley 57 de 1905, de forma que sólo afectara a predios
rurales, en los siguientes términos:
“ARTÍCULO. 16.-
Desde la expedición de la presente Ley, en los juicios de lanzamiento por
ocupación de hecho en predios rurales, así como en la tramitación de toda
acción posesoria referente a predios de la misma naturaleza, se observarán las
reglas que se consignan en los Artículos siguientes.
“ARTICULO. 17.-
Quien posea un predio rural en los términos de los artículos 1[25]
y 4[26] de esta Ley, o presente los títulos de que
trata el artículo 3[27] de la misma, tiene
derecho a que la autoridad competente, de acuerdo con las prescripciones de
esta Ley, suspenda inmediatamente cualquiera ocupación de hecho, esto es,
realizada sin causa que la justifique. En consecuencia, formulada la queja, el
respectivo funcionario, dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a su
presentación, se trasladará al terreno, a costa del interesado y efectuará el lanzamiento
si se reúnen los requisitos señalados en este artículo.
En estos términos
queda reformado, en lo que se refiere a predios rurales, el artículo 15 de la
Ley 57 de 1905.
Parágrafo. La persona que
una vez lanzada ocupe de nuevo y sin causa justificativa la misma finca,
incurrirá por el solo hecho de la reincidencia, en una pena de arresto
inconvertible, por el término de sesenta días, imponible por el mismo juez de
tierras que decrete el nuevo lanzamiento.
ARTÍCULO. 18.- La acción de
lanzamiento de que habla el artículo anterior,  prescribe a los ciento veinte
días, contados desde el primer acto de ocupación, y la prescripción se
interrumpe con la sola presentación de la demanda.
ARTÍCULO. 19.- Las acciones
posesorias que consagran las leyes vigentes, tratándose de predios rurales,
sólo pueden invocarse por quien acredite una posesión material de la naturaleza
especificada en los artículos 1 y 4 de esta Ley.
Lo dispuesto en este artículo es sin perjuicio de
que los dueños y tenedores de predios rurales puedan ejercitar las acciones
posesorias especiales que les otorgan las leyes vigentes.
ARTÍCULO. 20.- En el trámite de las
controversias que suscite el ejercicio de cualesquiera de las acciones a que se
refieren los artículos precedentes, el funcionario que de ellas conozca en
primera instancia no podrá fallar sin haber practicado previamente una
inspección ocular que le permita adquirir un conocimiento directo de la
situación de hecho que debe resolver, y estará en la obligación de allegar a
los autos todos los elementos que puedan contribuir a ilustrarlo.
Parágrafo. Efectuado un lanzamiento, el
Juez de Tierras que lo haya decretado pasará al alcalde del respectivo
municipio, copia de la diligencia de inspección ocular y de la providencia
que haya dictado, y le encomendará la protección contra nuevas invasiones de
hecho del terreno objeto de la inspección. En tal caso, el alcalde sólo
podrá tomar las medidas de policía que tiendan a impedir que contra la voluntad
del poseedor o del dueño se altere la situación amparada en la providencia
respectiva, siempre que la correspondiente solicitud se le formule dentro de
los treinta días siguientes al primer acto de la nueva ocupación.
ARTÍCULO. 21.- Los Jueces de
Tierras fallarán sobre lo que resulte de la inspección ocular y demás
elementos de convicción producidos por las partes o allegados de oficio al
informativo, y según la persuasión racional. Aplicarán el derecho teniendo en
cuenta que el objeto de esta jurisdicción especial es que la ley sustantiva se
interprete con el criterio de que no deben protegerse el enriquecimiento sin
causa, el abuso del derecho y el fraude a la ley.(…)’
‘(…) ARTÍCULO. 25.- Créanse los Jueces
de Tierras, encargados de conocer privativamente en primera instancia de las
demandas que se promueven en ejercicio de las acciones que consagra esta Ley.
Parágrafo. Los Tribunales
Superiores de Distrito Judicial conocerán por apelación de todos los asuntos de
que conocen en primera instancia los Jueces de Tierras, según el presente
artículo. Las apelaciones se concederán en el efecto suspensivo cuando se trate
de sentencias en diligencias de lanzamiento; en los demás casos, según las
reglas generales del Código Judicial.” (resaltado fuera de texto)
2.4.1.3 A través de estas
disposiciones se dejó expresamente consignado que para efectos de predios
rurales, la acción de lanzamiento por ocupación de hecho, amparaba no solo al
tenedor o propietario con título originario, sino también al poseedor con
explotación económica y al denominado poseedor inscrito. No obstante, el cambio
trascendental que introdujo la Ley 200 de 1936, fue que la acción por ocupación
de hecho dejó de ser una acción policiva para convertirse en una acción
judicial, cuyo conocimiento correspondería en primera instancia a los recién
creados Jueces de Tierras y, en segunda instancia, a los Tribunales Superiores
de Distrito Judicial.
2.4.1.4 A pesar de ello, como
se infiere del parágrafo del artículo 20 de la Ley 200, se asignó al Alcalde
Municipal la tarea de proteger el predio amparado con la medida de lanzamiento
contra nuevas ocupaciones, para lo cual lo autorizó a “tomar las medidas de
policía que tiendan a impedir que contra la voluntad del poseedor o del dueño
se altere la situación amparada en la providencia respectiva, siempre que la
correspondiente solicitud se le formule dentro de los treinta días siguientes
al primer acto de la nueva ocupación.”, de donde es posible afirmar que
subsistió una acción policiva, pero ya no principal dirigida al lanzamiento por
ocupación de hecho, sino destinada a evitar nuevos actos de perturbación y
supeditada a la decisión judicial de lanzamiento, al punto que de registrarse
una nueva ocupación era el juez a quien correspondía imponer una sanción de
arresto por el término de sesenta días.
2.4.1.5 De otra parte, la
Ley 200 señaló en su artículo 32 que “las disposiciones de esta ley no
impiden que mientras actúa el Juez de Tierras, la policía evite las vías
de hecho”. Al respecto, el decreto reglamentario 59 de 1938,
señaló qué debía entenderse por “vías de hecho” para efectos policivos: cambio
o destrucción de cercas, mojones o linderos, desviación de aguas, tala de
bosques y otros análogos. Luego, el decreto 1999 de 1940 señaló que “la
intervención de las autoridades de policía se surtirá mediante los trámites
procedimentales señalados en los Códigos de Policía, de ordenanzas y demás
disposiciones pertinentes, en cuanto no fuesen incompatibles con lo dispuesto
en la Ley 200 de 1936, el Decreto número 59 de 1938 y el presente decreto.”,
precepto que en esos términos encontró pertinente que los procedimientos fuesen
previstos en los Códigos de Policía Departamentales, en atención a que el
ordinal noveno del artículo 187 de la Constitución Nacional de 1886, confería
competencia a las Asambleas Departamentales para “reglamentar todo lo
relativo a la policía local en todo aquello que no sea materia de disposición
legal”. Tal proceso policivo fue igualmente confirmado a través del
artículo 110 de la Ley 135 de 1961 y su decreto reglamentario 1241 de 1962.
2.4.1.6 De lo visto se
infiere que la Ley 200 de 1936, subrogó y modificó el artículo 15 de la Ley 57
de 1905, en lo que a predios rurales se refiere. En cambio, no tuvo injerencia
alguna en relación con su aplicación respecto de ocupaciones de hecho en
predios urbanos. Sin embargo, se procederá a establecer qué ocurrió a partir de
la expedición del Código Nacional de Policía en 1970.
2.4.2    El Decreto legislativo 1355 de 1970. Código
Nacional de Policía.
2.4.2.1
En ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 16 de 1968,
se expidió el Decreto Legislativo 1355 de 1970, conocido como Código Nacional
de Policía, el cual incluyó entre otros aspectos, las acciones policivas de
naturaleza civil destinadas a la protección de la posesión y la tenencia de
bienes en caso de perturbación:
“ARTÍCULO 125.-
La policía solo puede intervenir para evitar que se perturbe el derecho de
posesión o mera tenencia que alguien tenga sobre un bien, y en el caso de que
se haya violado ese derecho, para restablecer y preservar la situación que
existía en el momento en que se produjo la perturbación.
ARTÍCULO 126.-
En los procesos de policía no se controvertirá el derecho de dominio ni se
considerarán las pruebas que se exhiban para acreditarlo.
ARTÍCULO 127.-
Las medidas de policía para proteger la posesión y tenencia de bienes se
mantendrán mientras el juez no decida otra cosa.
ARTÍCULO 128.-
Al amparar el ejercicio de servidumbre, el jefe de policía tendrá en cuenta los
preceptos del Código Civil.
ARTÍCULO 129.-
La protección que la policía preste al poseedor, se dará también al mero
tenedor.
ARTÍCULO 130.-
La policía velará por la conservación y utilización de las aguas de uso
público. En consecuencia, el jefe de policía deberá evitar el aprovechamiento
de dichas aguas, cuando no se haya obtenido el correspondiente permiso y velará
por el cumplimiento de las condiciones impuestas en él y en las mercedes de
aguas.
ARTÍCULO 131.-
Cuando se trate de diligencias tendientes a verificar el estado y la tenencia
de inmuebles frente a actos de perturbación, se practicará siempre una
inspección ocular con intervención de peritos, y se oirá dentro de tal
inspección a los declarantes que presenten el querellante y el querellado.”
ARTÍCULO 132.-
Cuando se trate de la restitución de bienes de uso público, como vías públicas
urbanas o rurales o zona para el paso de trenes, los alcaldes, una vez
establecido, por los medios que estén a su alcance, el carácter de uso público
de la zona o vía ocupada, procederán a dictar la correspondiente resolución de
restitución que deberá cumplirse en un plazo no mayor de treinta días. Contra
esta resolución procede recurso de reposición y también de apelación para ante
el respectivo gobernador.”
Estas
acciones policivas se crean con el fin de otorgar protección provisional tanto
a bienes inmuebles rurales como urbanos, de forma que se resuelvan
transitoriamente los conflictos surgidos entre particulares, hasta tanto la
justicia ordinaria decida de fondo sobre los derechos en conflicto. Es ese
sentido, las acciones previstas en el Código de Policía tienen un carácter
instrumental con el fin de impedir vías de hecho que signifiquen perturbación,
razón por la cual se otorga a la autoridad policiva la facultad de tomar
medidas destinadas a preservar  y restablecer la situación existente al momento
de producirse la perturbación.
A
partir de la entrada en vigencia de la acción policiva prevista en el artículo
125 del Decreto ley 1355 de 1970, se explica a continuación cómo opera el
fenómeno de la subrogación respecto de normas policivas anteriores a 1970,
destinadas también a proteger los bienes –rurales y urbanos- contra
perturbaciones a la posesión  y a la tenencia.
2.4.2.2.
En materia agraria, tal como se indicó en párrafos anteriores, el artículo 32
de la Ley 200 de 1936 consagraba una acción policiva destinada a impedir las
vías de hecho sobre predios rurales hasta tanto el Juez Agrario tomará medidas
de fondo; por su parte el artículo 125 del Decreto 1355 de 1970, también
introdujo una acción policiva destinada a impedir vías de hecho que afectaran los
derechos reales a la posesión y la tenencia, al punto que con fundamento en los
dos artículos se expidió el Decreto reglamentario 747 de 1992, por el cual se
regula el procedimiento dirigido a activar la acción policiva de lanzamiento
por ocupación de hecho en predio rural, con el fin de  proteger a las personas
que explotan económicamente un predio agrario y que son privadas de hecho,
total o parcialmente de la posesión o tenencia material del mismo, sin que
medie su consentimiento expreso o tácito, orden de autoridad competente o causa
que lo justifique.
En
consideración a que el artículo 125 del Código Nacional de Policía reitero el
propósito del artículo 32 de la Ley 200 de 1936, la Corte advierte que operó la
subrogación de este último artículo, sin perjuicio del reglamento policivo
especial contenido en el Decreto 747 de 1992, que mantiene su fuerza ejecutoria
en materia agraria, con fundamento en el artículo 125 del Decreto ley 1355 de
1970 tal como se expondrá en párrafos posteriores de esta providencia.
2.4.2.3
En materia urbana, también se advierte como el artículo 15 de la Ley 57 de 1905
fue remplazado por el artículo 125 del Decreto ley 1355 de 1970, aunque tal
modificación no resulte tan evidente. Lo anterior, entre otros aspectos, porque
la doctrina y la jurisprudencia[28] de esta Corte -en sede
de tutela- han aceptado de manera reiterada la existencia de tres tipos de
acciones policivas en materia de protección de bienes: i. la acción
policiva de lanzamiento por ocupación de hecho de que trata el artículo 15 de la
Ley 57 de 1905; ii. La acción policiva por perturbación de la posesión y
la tenencia que regula el artículo 125 y siguientes del Código Nacional de Policía
y, iii. La acción especial de amparo al domicilio consagrada en el
artículo 85 del Código Nacional de Policía.
2.4.2.4
Conviene destacar que esta distinción ha sido aceptada en sede de tutela, sin
entrar a estudiar de fondo cada una de las acciones, lo cual encuentra
respuesta lógica en el hecho de que no es la acción de tutela la vía jurídica
habilitada para plantear este tipo de análisis. Así, por ejemplo, mediante la
tutela T-203 de 1994, se intentó distinguir entre la acción policiva por ocupación
de hecho de que trata la Ley 57 de 1905, la acción policiva por perturbación de
que trata el Decreto Legislativo 1355 de 1970 en su artículo 125 y siguientes y
la acción policiva de amparo al domicilio prevista expresamente en el artículo
85 del mismo decreto, sin llegar a precisar en qué radicaba la diferencia entre
la acción de lanzamiento por ocupación de hecho  y la acción policiva por
perturbación de la posesión y la tenencia con efectos restitutorios.
2.4.2.5
Sin embargo, esta distinción aceptada de manera automática, exige a la Sala
detenerse en la comparación del supuesto de hecho y de derecho del artículo 15
de la Ley 57 de 1905 acusado frente al artículo 125 del Código Nacional de
Policía, en punto a establecer si es posible sostener que el primero fue
reemplazado y ampliado por el segundo o si por el contrario existe diferencia
sustancial que impida considerar subrogada la disposición acusada a partir de
sus elementos más importantes:
Artículo
15 de la Ley 57 de 1905
Artículo
125 del Decreto Ley 1355 de 1970
Supuesto
fáctico que origina la acción.
Ocupación
de hecho de una finca.
Supuesto
fáctico que origina la acción.
Perturbación
de la posesión o mera tenencia sobre un bien.
Legitimación
por activa de la Acción.
El
arrendador. (Art. 15 de la Ley 57 de 1905).
Legitimación
por activa de la Acción.
El
poseedor o tenedor.
Finalidad
de la acción.
Lanzar
al ocupante ilegal.  Restablecer el statu-quo.
Finalidad
de la acción.
Hacer
cesar la perturbación. Restablecer el statu-quo.
Defensa
del ocupante.
El
ocupante puede defenderse demostrando que cuenta con un  contrato de
arrendamiento ó demostrando el consentimiento del arrendador.
Defensa
del ocupante.
El
ocupante puede defenderse justificando legalmente la ocupación (tenencia y
posesión).
2.4.2.6
De la comparación efectuada se revelan los siguientes aspectos:
(i.)
El artículo 125 del Decreto ley 1355 de 1970, establece que la acción policiva
se activa a partir de la perturbación de un bien, aspecto que exige establecer
cuál es el alcance de dicha expresión. Al respecto, los diccionarios jurídicos
definen la perturbación como “el acto de despojo o intento del mismo, contra
el legítimo poseedor de la cosa  o contra el simple tenedor”[29].
Es decir, la perturbación no se limita de manera exclusiva a actos de origen
externo que alteren la tranquilad de quien ostente el bien a título de tenedor
o poseedor, verbigracia las “molestias” o “intentos” de usurpación del
inmueble, sino que se extiende al “despojo” como forma de perturbación directa
por antonomasia, de donde la “ocupación de hecho”, de que trata el
artículo 15 de la Ley 57 de 1905, no es otra cosa que una especie dentro del
género “perturbación”. En esos términos, la acción policiva prescrita en el
artículo 125 del Decreto ley 1355 de 1970, comporta el supuesto fáctico que se
señala en el artículo demandado.
(ii.)
En cuanto a la legitimación por activa de la acción policiva, cuando el
artículo 15 de la Ley 57 de 1905  señala al “arrendador” como interesado en la
acción de lanzamiento por ocupación de hecho, debe indicarse que esta calidad
puede recaer en el propietario del bien, el poseedor de éste y aún el mismo
tenedor. Dicha identidad se observa en relación con el artículo 125 del Código
Nacional de Policía en tanto la acción policiva puede activarla tanto el
poseedor como el tenedor. El poseedor como : a) Propietario (“sea que el
dueño…tenga la cosa por si mismo”),  b) El que se da por dueño. ) y c) El
tenedor ( “otra persona que la tenga en su lugar y a nombre de él”),
es decir, quien detente la tenencia a nombre del dueño o a nombre del poseedor.
Lo
anterior es ratificado por las propias normas del Código Civil. Así, la posesión
en términos del artículo 762 de dicho estatuto se define como :
“Artículo
762. la posesión es la tenencia de una cosa determinada con ánimo de señor y
dueño, sea que el dueño o el que se da por tal, tenga la cosa por sí mismo, o
por otra persona que la tenga en su lugar y a nombre de él.
El poseedor
es reputado dueño, mientras otra persona no justifique serlo.”
Por
su parte, el Código Civil prescribe como tenencia:
“Artículo
765. Se llama mera tenencia la que se ejerce sobre una cosa, no como dueño sino
en lugar y a nombre del dueño. El acreedor prendario, el secuestre, el
usufructuario, el usuario, el que tiene derecho de habitación, son meros
tenedores de la cosa empeñada, secuestrada, o cuyo usufructo, uso o
habitación   les pertenece.
Lo dicho se
aplica generalmente a todo el que tiene una cosa reconociendo dominio ajeno.”
En
consecuencia, tanto el artículo 15 de la Ley 57 de 1905, como el artículo 125
del Código Nacional de Policía amparan los derechos reales de dominio, posesión
y tenencia. Sólo que el artículo 125 citado ampara el dominio vía  posesión,
sin que sea del caso demostrar o controvertir el derecho de dominio.
(iii.)
Las dos acciones tienen por finalidad corregir la perturbación y restablecer
las cosas al estado en que se encontraban antes de que ella se presentare. Es
decir, restituir el statu quo. El artículo 15 de la Ley 57 de 1905 logra
este propósito a través de la orden de lanzamiento; en el caso del artículo 125
del Código Nacional de Policía, el restablecimiento se logra a partir de una
orden policiva en los términos del artículo 19 del mismo Código, según el cual
“para asegurar el cumplimiento de las disposiciones de policía, la
autoridades del ramo pueden dictar órdenes según la competencia que se les
atribuya”, que incluso puede ser la de lanzamiento como medio idóneo para
conjurar la perturbación.
(iv.)
En cuanto al medio de defensa que tiene el ocupante en desarrollo de la acción
policiva, el artículo 15 de la Ley 57 de 1905 permite que este acredite durante
la diligencia que cuenta con un contrato de arrendamiento ó tal como lo
desarrolló el Decreto reglamentario y la jurisprudencia, a partir de la misma
norma, que cuenta con la autorización del arrendatario, circunstancia que puede
acreditarse a través de cualquier medio de prueba. Este aspecto permite
concluir, que la norma sólo autoriza como medio de defensa la “tenencia” en
cabeza del ocupante. Por su parte la acción policiva de que trata el artículo
125 del Decreto 1355 de 1970 , no limita al ocupante, quien igual podrá
demostrar su condición de tenedor ó de poseedor, de manera que extienden las
garantías del derecho de defensa para el ocupante. Es decir, en este aspecto se
puede afirmar que mientras el Código Nacional de Policía otorga al ocupante la
posibilidad de acreditar una causa justificable de ocupación derivada de la
condición de tenedor o poseedor u orden de autoridad competente, la norma
demandada sólo admite la defensa del ocupante vía demostración de la tenencia.
Esto significa que de todas formas, en cuanto a las garantías de defensa
previstas para el ocupante, el Código Nacional de Policía subsume y amplía el artículo
demandado.
2.4.2.7
En esos términos, la acción policiva prevista en el artículo 15 de la Ley 57 de
1905, coincide en sus elementos esenciales con lo previsto en el artículo 125
del Decreto Ley 1355 de 1970, con lo cual es posible concluir que el Código
Nacional de Policía subrogó la acción de lanzamiento por ocupación de hecho,
tanto para predios rurales como urbanos, prescrita en artículo 15 demandado y,
además, amplió su contenido al autorizar, como se ha dicho, al ocupante no sólo
demostrar el consentimiento expreso o tácito del “arrendador” sino cualquier
otro justo título, derivado de la posesión ó de una orden de autoridad
competente.
Incidencia
de las consideraciones de la Corte respecto de la vigencia de la norma acusada.
2.4.2.8 Al margen de la conclusión a la que arriba esta Corte
respecto de la subrogación y modificación de la norma que se demanda y que
impide, por ausencia material de objeto, pronunciarse sobre su exequibilidad, la
Sala considera importante realizar una breve precisión a propósito del
procedimiento a seguir para efectos de activar la acción policiva cuando ocurra
una ocupación de hecho. Es así como para el efecto, deberá acudirse al  Código
Nacional de Policía, que indica que corresponde al Jefe de Policía verificar
los actos de perturbación a través de una inspección ocular con participación
de peritos y que en dicha diligencia se oirán tanto al querellado como al
querellante, único momento que tienen las partes para probar sus derechos. Los
demás aspectos procesales podrán cubrirse mediante la regulación general
prevista en el Código en materia de la presentación de la querella, los
recursos, las notificaciones, la prescripción de la acción policiva  y los
demás aspectos propios de estos trámites.
2.4.2.9 Sin embargo, al no existir en el Código Nacional de
Policía un procedimiento especial para la acción policiva de perturbación, en
el sentido genérico de cobijar tanto las hipótesis del artículo demandado como
las del Código Nacional de Policía que, como ya se vio, subsume al primero, es
posible aplicar en subsidio el procedimiento establecido para el efecto en los
Códigos Departamentales de Policía proferidos en desarrollo de la atribución
otorgada bien por el artículo 187 de la Constitución Nacional de 1886, bien a
partir de la facultad prevista por la Constitución Política de 1991, mediante
el artículo 300 numeral 8, según la cual: “Corresponde a las asambleas
departamentales, por medio de ordenanzas…8. Dictar normas de policía en todo
aquello que no sea materia de disposición legal” o mediante los reglamentos
especiales previstos en los Códigos Distritales de Policía, de manera que la
acción policiva nacional por perturbación se desarrolle conforme a tales
procedimientos de manera concurrente, competencia que en todo caso no excluye
la facultad reglamentaria en cabeza del Presidente de la República.
Ejemplo
de la reglamentación de tales procedimientos especiales, se encuentra  en el
Decreto 0188 de 1986 por el cual se expidió el Código  Departamental de Policía
de Cundinamarca, que en el título II reguló expresamente los procesos civiles
especiales de policía y, entre ellos, el consagrado en el  artículo 469
relativo a la acción policiva de lanzamiento por ocupación de hecho, reglamento
que señala paso a paso el procedimiento correspondiente :
“Artículo
469o.- Del lanzamiento por ocupación de hecho. Toda persona a quien
se hubiere privado de hecho de la tenencia material de una finca sin que haya
mediado su consentimiento expreso o tácito u orden de autoridad competente,
podrá pedir por sí o por medio de apoderado debidamente constituido, al
respectivo Alcalde municipal, la protección consagrada en la ley respectiva.
Lo
dispuesto en este artículo no se aplicará cuando se trate de ocupantes de
baldíos, ya sean demandantes o demandados o cuando el asunto verse sobre predio
rural.
Artículo
470o.- Competencia. (…)’
Artículo
471o.- Requisitos del memorial petitorio.(…)’
Artículo
472o.- Anexos del memoria petitorio. El querellante debe acompañar
al memorial petitorio: (…)’
Artículo
473o.- Presentación del, memorial petitorio.’(…).
Artículo
474o.- Corrección o adición. (…)’
Artículo
475o.- Rechazo del memorial petitorio. (…)’
Artículo
476o.- Abstención de ordenar el lanzamiento. Si las pruebas presentadas
por el querellante, no demostraren en forma legal los hechos en que se funda la
petición, el funcionario se abstendrá de ordenar el lanzamiento.(…)’
Artículo
477o.- Orden de lanzamiento. (…)’
Artículo
478o.- Horas en que debe practicarse el lanzamiento. (…)’
Artículo
479o.- Notificación de la orden de lanzamiento. (…)’
Artículo
480o.- Práctica de la diligencia de lanzamiento. (…)’
Artículo
481 o.- Lanzamiento en caso de que no se encuentren moradores.(…)’
Artículo
482o.- Suspensión de la diligencia. Si antes de practicarse el
lanzamiento el ocupante de la finca o heredad exhibiere título o prueba que
justifique legalmente la ocupación, el Alcalde suspenderá la diligencia,
haciéndole saber a los interesados que quedan en libertad para concurrir a la
justicia ordinaria. (…)’
Artículo
483o.- De los recursos.
Artículo
484o.- Oportunidad probatoria.
Artículo
485o.- Cuantía. (…)’
Otro ejemplo, se encuentra en el Acuerdo 79 de 2003,
por el cual se expide el Código de Policía de Bogotá, el cual dentro de los
procedimientos de policía regula en el artículo 209 el amparo a la posesión o
mera tenencia por ocupación de hecho. Lo
mismo ocurre con el Código de Policía del Departamento del Valle del Cauca,
proferido mediante la ordenanza 145A de 9 de enero de 2002, por el cual se
regula en el artículo 290, los procedimientos especiales de policía, entre
ellos, el lanzamiento por ocupación de hecho en el  artículo 293 y siguientes.
2.4.2.10
Lo hasta ahora afirmado se corrobora a través de diferentes sentencias de
tutela proferidas por la Corte Constitucional en que las que a pesar de invocar
como norma de referencia la Ley 57 de 1905, protegen el derecho atendiendo lo
establecido por el Código Nacional de Policía y los Códigos de Policía
Departamentales o Distritales. Así, por ejemplo, en la tutela T-878 de 1999, le
correspondió a la Corte decidir si la Alcaldesa Municipal de Soledad -
Atlántico violó el derecho fundamental al debido proceso del peticionario, al
expedir un resolución, por medio de la cual admitió y resolvió el recurso de
apelación interpuesto directamente ante ella con el fin de dejar sin valor ni
efecto las decisiones del Inspector 5º de Policía de dicha localidad en el
sentido de aceptar la oposición formulada por el demandante y abstenerse de
efectuar el lanzamiento. Para resolver la solicitud la Corte señaló como normas
aplicables el artículo 15 de la Ley 57 de 1905 “sobre lanzamiento por ocupación
de hecho”, el decreto 992  de 1930 y, el artículo 8º del  Decreto Departamental
373 de 1985 (Código de Policía del Atlántico), según el cual corresponde a los
inspectores y corregidores de policía "1o.- Conocer en única
instancia, según las leyes y reglamentos de los hechos punibles de
competencia de la autoridad de policía; de las querellas por ocupación de
hecho, y de los amparos a la posesión de bienes muebles e inmuebles, de los
amparos domiciliarios". (Negrillas fuera de texto). De manera que la
Corte encontró vulnerado el derecho al debido proceso “…dado que la señora
Alcaldesa del municipio de Soledad (Atlántico) creó una segunda instancia, sin
fundamento legal alguno; al haber dado tramite a un recurso de apelación que no
era procedente.”.
Por su parte en la tutela T-093 de 2006, por la cual
se pretendía determinar si se incurrió en violación al debido proceso en el
trámite de la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho, promovida en la
ciudad de Girardot, la Corte precisó que la normatividad procedente era el
artículo 15 de la Ley 57 de 1905 “sobre lanzamiento por ocupación de hecho”
así como “El artículo 474 del Código de Policía de Cundinamarca”, por el
cual se señaló que “ si el memorial petitorio no fuere presentado con el
lleno de los requisitos legales exigidos, el Alcalde lo devolverá
inmediatamente para que el interesado lo corrija o adicione, en el término de 5
días, so pena de rechazo.”, disposición que en últimas fue la llamada a
resolver la petición incoada.
En
la acción de tutela T- 1104 de 2008, en la cual se alegó la vulneración al
derecho fundamental de defensa con ocasión de un proceso de lanzamiento por
ocupación de hecho en un predio rural, la Corte no sólo acudió al decreto 747
de 2002 que regula expresamente el proceso policivo de lanzamiento para predios
rurales, expedido con fundamento en el artículo 125 del Código Nacional de
Policía, sino también al Código de Policía de Casanare :
“[…] Una
vez devuelto el expediente, por parte de la Gobernación del Departamento de
Casanare, el Alcalde Municipal mediante auto de fecha junio 6 de 2007 aduciendo
la competencia que le asiste, decidió continuar el trámite previsto en el
artículo 429 y siguientes del Código de Policía de Casanare para lo cual fijó
para el 13 de junio de 2007 la fecha para la continuación de la diligencia de
lanzamiento por ocupación de hecho, suspendida por las actuaciones de la parte
querellada. (fl.152) (…)’
‘(…)Revisados
los documentos obrantes en el expediente, en especial los escritos de
contestación de la demanda y de impugnación presentados por la Alcaldía
Municipal de Orocué, cuyos argumentos han sido reforzados por la sociedad
Inversiones Los Cedros S.A., se tiene que para el ente territorial la
competencia para asumir el conocimiento y adelantar el procedimiento que
correspondía a ese tipo de asuntos, se deriva de lo dispuesto en el Libro
Tercero, Del Procedimiento, Título I, Procedimientos Civiles de Policía,
Capítulo I, artículos 423 y siguientes del Código de Policía de Casanare que
consagra el lanzamiento por ocupación de hecho en inmueble urbano y rural[30]
y además de las facultades otorgadas por el decreto 747 de 1992.”
Finalmente, la Corte Constitucional mediante la acción
T-560 de 2009, en la cual se discutió la procedencia de recursos en el trámite
de la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho regulada por el artículo
15 de la Ley 57 de 1905, la Corte concluyó que, la competencia para conocer de
las querellas de lanzamiento por ocupación de hecho corresponde al alcalde como
primer autoridad de policía, pero las disposiciones locales pueden atribuirla a
los inspectores de policía. En ese sentido también resulta posible que las
disposiciones de policía establezcan el recurso de apelación en los procesos de
lanzamiento por ocupación de hecho, salvo cuando la querella, de acuerdo con
las normas de competencia, se tramite directamente ante el alcalde municipal,
caso en el cual el trámite es de única instancia, o frente a la decisión que
ordena el lanzamiento, la cual por expresa disposición legal, no es susceptible
de recursos.
De esta forma en el caso concreto, la Corte concluyó
que no se apreciaba que las autoridades accionadas hubiesen incurrido en una
vía de hecho, por cuanto obraron con sujeción a las normas que regulan el
trámite de la querella de lanzamiento por ocupación de hecho, en particular, a
las normas del Código de Policía de Bogotá, que, de manera expresa, contempla
el recurso de apelación para las decisiones que se adoptan en los procesos
policivos de carácter civil, dentro de los cuales se cuenta el de lanzamiento
por ocupación de hecho, y que la providencia recurrida fue proferida por el
Inspector 9A de Policía, de manera que era pasible de recurso ante el Consejo
de Justicia de Bogotá, hecho del cual dan cuenta las diversas tutelas que se
han presentado contra ese ente distrital.
2.4.2.11
Aunado a lo anterior, se tiene que la expedición del Código Nacional de Policía
coincidió con la aparición del Código de Procedimiento Civil -Decretos 1400 y
2019 de 1970-, de manera que a partir de los años 70 coexisten las acciones
policivas para la protección de los derechos de tenencia y posesión de bienes
con las acciones judiciales destinadas al mismo fin, de donde corresponde al
titular de la acción y directo afectado escoger la vía más expedita de
protección, atendiendo para el efecto el tiempo que lleve en posesión o
tenencia de un inmueble. En ese orden, son estas las posibles vías de
protección frente a eventos de perturbación de la posesión o la tenencia: :
(i.) Las acciones judiciales destinadas a la restitución de inmuebles
indebidamente ocupados, en materia urbana, cuyo procedimiento fue regulado por
el Código de Procedimiento Civil. Los artículos 972 a 1007 del
Código Civil integran el conjunto normativo relativo a las acciones posesorias,
las cuales tienen por objeto conservar o recuperar la posesión de bienes raíces
o derechos reales constituidos en ellos,  siempre que se haya estado en
posesión tranquila y no interrumpida un año completo. Para la materialización
de estas acciones el Código de Procedimiento Civil consagró dos clases de
procesos: a.) el abreviado para recuperar y conservar la posesión de un
inmueble  regulado por el artículo 408 numeral 2 y 416; b.) el proceso verbal
sumario para los restantes eventos según el artículo 435, numerales 6 y 7. (ii.)
Las acciones judiciales agrarias destinadas al lanzamiento por ocupación de
hecho en predios rurales, reguladas primero por la Ley 200 de 1936 y,
posteriormente, por el Decreto Legislativo 2303 de 1989, proferido en uso de
las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 30 de 1987, que mediante su
artículo 98 reiteró la competencia de los jueces agrarios para resolver los
procesos judiciales de lanzamiento por ocupación de hecho[31].
A estas normas especiales   remite expresamente el Código de Procedimiento
Civil mediante el artículo 425 reformado por el Decreto 2282 de 1989. (iii.) Las
acciones policivas señaladas por el artículo 125 y siguientes del Código Nacional
de Policía para evitar la perturbación de la posesión y la tenencia,
complementadas con los procedimientos señalados en los Códigos de Policía
Departamentales, expedidos con fundamento en la competencia otorgada en ese
momento por el artículo 187 de la Constitución Nacional de 1886 a las Asambleas
Departamentales y, a partir de la Constitución de 1991, a través de las
facultades otorgadas a estas corporaciones por el artículo 300 numeral 8 y, el
procedimiento especial regulado por el Decreto 747 de 1992 que deberá aplicarse
de preferencia y de manera armónica con los procedimientos departamentales en
materia de predios rurales.  (iv.) La acción policiva de la Ley 9 de
1989. que en su artículo 69 consagró el lanzamiento por ocupación de
hecho de oficio por los Alcaldes municipales o por conducto de la Personería
Municipal, cuando el propietario o su tenedor no inicien la acción a que se
refiere el artículo 15 de la Ley 57 de 1905,  en los supuestos: a.) en que se
verifique la ocupación de asentamientos ilegales o que se estén llevando a cabo
o que se verifique que se efectuarán y estos b.) atenten o puedan significar
riesgo para la comunidad, cualquier ciudadano o vayan contra las normas de
urbanismo y planeación de la localidad. En tales eventos las autoridades de
policía pueden ordenar la demolición de bienes construidos sin autorización de
autoridad competente, así como la ejecución de obras de conservación o
restauración, cuyo costo es cargado al propietario, en donde la principal
diferencia con la acción policiva prevista en el artículo 125 del Decreto 1355
de 1970 es que esta puede iniciarse de oficio y sin necesidad de querella por
estar de por medio el interés público.
2.4.2.12
Lo expuesto conduce a la Corte a concluir que si bien el Código Nacional de
Policía no derogó expresamente el artículo 15 de la Ley 57 de 1905, si operó
una subrogación  y modificación de los alcances de la norma, dado que el
Decreto ley 1355 de 1970, reguló integralmente la materia a que se refería la
disposición acusada, ampliando su objeto a todo tipo de perturbación sobre la
posesión y la tenencia y autorizando la defensa del ocupante no sólo a partir
de la demostración de la tenencia sino también de la constatación de cualquier
otro título que justifique válidamente la ocupación.
Desde una perspectiva eminentemente formal y en
observancia del artículo 3° de la Ley 153 de 1887, según el cual, se estima “insubsistente
una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por
incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una
ley nueva que regule íntegramente la materia a que la anterior disposición se
refiera”, es posible  afirmar que la norma demandada es insubsistente, pues
si bien fue subrogada también fue modificada y, en consecuencia, la Corte debe
inhibirse de producir una decisión de mérito por carencia actual de objeto.
La
Corte Constitucional ha sostenido que la circunstancia de haber sido derogado o
subrogado el precepto objeto de examen conduce, en principio, a la inhibición,
por carencia actual de objeto, en lo que se conoce como sustracción de
materia[32]. En efecto, para
la Corporación, si ya el legislador ha retirado del ordenamiento jurídico la
norma acusada y no existe motivo alguno para que se aplique, o si ha sido
reemplazada por otra, carece de sentido que el juez constitucional entre a
verificar si ese contenido, ya no vigente, se opuso en su momento a la
Constitución o no.
No
obstante desde la Sentencia C-416 del 18 de junio de 1992, esta Corte resaltó
que la sustracción de materia no debe conducir necesariamente a un fallo
inhibitorio, de manera que cabe la sentencia de mérito si la norma es de
aquellas que continúan produciendo efectos, como las normas penales,  toda vez
que en estos casos, de ser contrarias a la Constitución, no deberían tener
aplicación.
El
caso concreto hace relación a una norma subrogada y, al tiempo,  modificada en
algunos de sus elementos, razón que impide aseverar que la misma por sí sola
continúe produciendo efectos.
En atención a las consideraciones precedentes, la
Corte se declarará inhibida por carencia material de objeto.
VII. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General de Nación, y
cumplidos los trámites previstos por el Decreto 2067 de 1991, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- Declararse
INHIBIDA, por ausencia actual de objeto, para estudiar la
exequibilidad del Artículo 15 de la Ley 57 de 1905.
SEGUNDO.-
Exhortase al Congreso de la República para actualizar, modificar e introducir
los ajustes que sean necesarios al actual Código Nacional de Policía contenido
en el Decreto legislativo 1355 de 1970.
Comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Ausente en comisión
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia
C-024 de 1994.
[2] Sentencias C-024 de 1994; C-1444 de 2000.
[3] Sentencia C-825
de 2004
[4] Sentencia de la
Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. 21 de abril de 1982.
[5] Sentencia C-492 de 1992.
[6] Sentencia C-117 de 2006.
[7] Sentencia C-825 de 2004
[8] Sentencia T-443 de 1993.
[9] El artículo 82 del Decreto 01 de 1984,
modificado por el artículo 30 de la Ley 446/98, a su vez recientemente
modificado por el artículo 1° de la Ley 1107/2006, estipula lo siguiente: “Objeto
de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La jurisdicción de lo
contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y
litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las
sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las
personas privadas que desempeñen funciones propias de la distintos órganos del
Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y
los juzgados administrativos de conformidad con la Constitución y la ley. //
Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en
actos políticos o de gobierno. // La jurisdicción de lo contencioso
administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía
regulados especialmente por la ley. // Las decisiones jurisdiccionales
adoptadas por las salas jurisdiccionales disciplinarias del Consejo Superior de
la Judicatura y de los consejos seccionales de la judicatura, no tendrán
control jurisdiccional.” (subrayado fuera del texto).
[10] Sentencia T-443/93.
[11] Corte Suprema de Justicia – Sala
de Casación Civil – Bogotá julio 14 de 1923. M.P. Marco Luque. Gaceta Judicial
Tomos 32y33. p. 56,57 , 58 y 59.
[12] Diccionario de la
Lengua Española. Real Academia Española. Vigésima Segunda Edición. 2001. Tomo
I.
[13] Sentencia de la
Sala Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado, Sección Primera de  trece (13) de
abril (04) de mil novecientos ochenta y dos (1982). Expediente 3593
[14] Breve
Historia Constitucional y Política de Colombia. Gustavo Samper B. Bogotá 1957.
Talleres Editoriales de la Litografía Colombia.  p 151  a 161.
[15] Plebiscito,
Referéndum o Dictadura. La Constitución de Barco de 1988. Alfonso Charría
Angulo. Bogotá. Edit. Iberoamerica.
[16] Diario Oficial No.12315,
Bogotá marzo 31, 1905, p.269. Archivo General de la Nación
[17] Diario Oficial No.12337,
Bogotá, abril 17 de 1905 p 360.
[18] Diario
Oficial No. 12925, Bogotá abril 17,1907,p.361 Archivo General de la Nación.
[19] Archivo Legislativo del Congreso. Leyes Autógrafas de
1905. Tomo III. Folios 75 a 93 RV.
[20] Diego Uribe Vargas. Evolución Política y
Constitucional en Colombia. Madrid. Instituto de Derecho Comparado.1996.
[21] Diario Oficial No. 14131 y 14132, Bogotá,
octubre 31, 1910, pp 407 a 409. Archivo General de la Nación.
[22] Diario Oficial No.14011, Bogotá, junio 8 de
1910, p.517.
[23] Sentencia
C-131 de 1993.
[24] Sentencia C-270
del 13 de julio de 1993.
[25] Se presume que no son baldíos, sino de propiedad
privada, los fundos poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión
consiste en la explotación económica del suelo por medio de hechos positivos
propios de dueño. Artículo 1 de la Ley 200 de 1936.
[26] Las personas que con dos años de anterioridad a la
vigencia de esta ley se hubiesen establecido, sin reconocer dominio distinto al
del Estado, y no a título precario, en terreno inculto en el momento de
iniciarse la ocupación. Artículo 4 de la Ley 200 de 1936.
[27] Los títulos inscritos otorgados con anterioridad a la
presente ley, en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del
término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria. Artículo 3
de la Ley 200 de 1936,
[28] Sentencias T-278 de 1993; T-431 de 1993; T-576 de
1993; T-203 de 1994; T-398 de 1994;T-194 de 1996; T-238 de 1996;  T-705 de
1998; T-878 de 1999; T-746 de 2001; SU 805 de 2003; T-1023 de 2005; T-093 de
2006; T-331 de 2008.
[29] Diccionario Jurídico. Segunda Edición, 2006,
Editorial Constitución y Leyes, Madrid. P. 286.
[30] El inciso 2° del artículo 423, consagra que a través
del proceso de lanzamiento por ocupación de hecho se pone fin a la ocupación
arbitraria de un inmueble y se restituye su tenencia a favor del tenedor legítimo.
Se trata de una instancia habilitada para instituir la tenencia de un inmueble
más no para decidir controversias. El artículo 426 estipula que la competencia
para conocer del proceso de lanzamiento por ocupación de hecho radica
exclusivamente en cabeza del alcalde municipal. El artículo 429 expresa que si antes de practicarse el
lanzamiento, el ocupante exhibe un título o prueba que justifique legalmente su
ocupación, el Alcalde se abstendrá de practicar el lanzamiento. El artículo 432
estipula que contra las providencias proferidas por el funcionario de policía
en los juicios de lanzamiento por ocupación de hecho no procede recurso alguno.
El artículo 606 estipula que la acción policiva de lanzamiento por ocupación de
hecho precluye en treinta (30) días, contados desde el primer acto de ocupación
o desde el día en que el querellante tuvo conocimiento del hecho. Vencido este
término, la competencia será de la justicia ordinaria.
[31] “ARTICULO 98. PARTES. Sin perjuicio de lo previsto en
el artículo 984
del Código Civil, la persona que explote económicamente un predio agrario,
según el artículo 2o. de la Ley 4a. de 1973 y disposiciones concordantes, que
hubiere sido privada de hecho, total o parcialmente, de la tenencia material
del mismo, sin que haya mediado su consentimiento expreso o tácito u orden de
autoridad competente, ni exista otra causa que lo justifique, podrá pedir al
respectivo juez agrario que efectúe el lanzamiento del ocupante.”
[32] Sentencia C-205 de 21 de febrero de 2001. “Siguiendo su jurisprudencia, la Corte se
inhibirá de proferir fallo de fondo, por cuanto la norma demandada ha sido
sustituida por el legislador y no está produciendo efecto alguno. ‘(…) Como el
período previsto en la norma acusada era de cuatro años y ellos ya han
transcurrido desde la vigencia del nuevo sistema, no hay en este momento nadie
a quien pueda aplicarse el precepto objeto de demanda, sustituido por el
legislador estatutario, y por tanto, ningún sentido ni utilidad tiene que esta
Corte entre a pronunciarse acerca de su constitucionalidad.(…)’