T-514-03
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-514/03
ACCION DE TUTELA-Régimen de procedibilidad contra actos
administrativos
ACCION DE TUTELA-Naturaleza
ACCION DE TUTELA-Subsidiariedad
ACCION DE TUTELA-Improcedencia cuando hay caducidad de la
acción principal
SUSPENSION PROVISIONAL DE ACTO
ADMINISTRATIVO-Prevalencia
de tutela
SUSPENSION PROVISIONAL E INAPLICACION DE
ACTO ADMINISTRATIVO EN MATERIA DE TUTELA-Competencia
ACCION DE TUTELA-Efectos por uso indiscriminado e
irresponsable
La paulatina sustitución de los
mecanismos ordinarios de protección de derechos y de solución de controversias
por el uso indiscriminado e irresponsable de la acción de tutela entraña (i)
que se desfigure el papel institucional de la acción de tutela como mecanismo
subsidiario para la protección de los derechos fundamentales, (ii) que se
niegue el papel primordial que debe cumplir el juez ordinario en idéntica
tarea, como quiera que es sobre todo éste quien tiene el deber constitucional
de garantizar el principio de eficacia de los derechos fundamentales (artículo
2 Superior) y (iii) que se abran las puertas para desconocer el derecho al
debido proceso de las partes en contienda, mediante el desplazamiento de la
garantía reforzada en que consisten los procedimientos ordinarios ante la
subversión del juez natural (juez especializado) y la transformación de los
procesos ordinarios que son por regla general procesos de conocimiento (no
sumarios).
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para el caso respecto a
actuaciones administrativas de autoridades aduaneras
Referencia: expediente T-705724
Acción de tutela instaurada por Eduardo Franco Berón contra la
Dirección de Impuestos Nacionales DIAN (área de fiscalización aduanera de la
administración local de aduanas de Cali).
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá D.C., diecinueve (19) de junio de
dos mil  tres (2003).
La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional
integrada por los magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Álvaro Tafur Galvis
y Eduardo Montealegre Lynett, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos
86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en los artículos 33 y
siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de  revisión de los  fallos
dictados por el Juzgado Séptimo Civil Municipal de Palmira (Valle) y por el
Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Palmira (Valle) en primera y segunda
instancia respectivamente, dentro del expediente de tutela T-705724.
I. ANTECEDENTES.
Hechos
1. En el mes de octubre de 2000 aterrizó
en el aeropuerto internacional Alfonso Bonilla Aragón ubicado en el municipio
de Palmira, Valle, una avioneta marca PIPER modelo PA 31350 con matrícula
argentina LV- RZA de propiedad del señor Eduardo Franco Berón. La avioneta
ingresó al país por la aduana de Leticia proveniente de Buenos Aires, Argentina
(Fls. 104, 147).
2. El 25 de octubre de 2000 la Unidad
investigativa de Policía Judicial de la Seccional del DAS Valle del Cauca se
desplazó hasta el Hangar A6 del referido aeropuerto con el propósito de
realizar un experticio técnico sobre la aeronave y “evaluar su posible
participación en actividades de narcotráfico”. La indagación arrojó un
resultado negativo, sin embargo, los funcionarios afirmaron no haber tenido a
la vista la documentación que acreditara “la nacionalización de la nave para
poder ser comercializada” en territorio colombiano (Fls 9, 10,  29 y 30).
3. El 26 de octubre de 2000, miembros de
la misma unidad del DAS recibieron declaración juramentada al señor Eduardo
Franco Berón dentro de la investigación adelantada por la permanencia de una
aeronave argentina en el Aeropuerto Alfonso Bonilla Aragón. Después de ser
interrogado sobre sus generales de ley se le solicitó al señor Franco Berón que
manifestara todo lo que le constara acerca de la referida aeronave, a lo cual
el interrogado respondió:
“La aeronave en mención fue comprada a
la firma ENAN AEROMECANICA en la ciudad de Buenos Aires (Argentina), aeropuerto
de Don Torcuato al señor ENRIQUE YELPEZ, aproximadamente el 15 de septiembre
del año en curso. Esta aeronave fue enviada a Colombia bajo la modalidad de
ferry, siendo pilotada por el Capitán HERNAN TORTULA de nacionalidad argentina.
Ingresó al país por Leticia procedente de Tabatinga, debiendo pernoctar dos
días aproximadamente allí por falta de combustible. Arribó a la ciudad de Cali
el día 6 de octubre del año en curso en horas de la tarde, permaneciendo
inmovilizada hasta el día de hoy, habiendo recibido únicamente servicio
mecánico de cambio de aceite, bujías y revisiones de rutina. La aeronave fue
adquirida con el propósito de venderla en el país o en los Estados Unidos. La
aeronave se encuentra en el estado en que fue comprada, recibida y despachada
de Buenos Aires.” (fls 25 y 26)
4. En el mismo mes de octubre de 2000 la
División de Fiscalización Aduanera de la Administración Local de Aduanas de
Cali dictó auto de apertura de investigación por el ilícito aduanero de
contrabando. En desarrollo de la investigación el día 31 de octubre miembros de
la DIAN debidamente comisionados mediante Auto comisorio # 804 apoyados por
técnicos de la Fuerza Aérea Colombiana FAC realizaron inspección, inventario y
aprehensión de la aeronave marca PIPER con matrícula argentina LV- RZA, de lo
cual se elevó el acta # 317 (fls. 50 a 53).
5. El 15 de diciembre de 2000 la misma
División de Fiscalización Aduanera profirió la resolución 00736 mediante la
cual se propuso el decomiso de la referida avioneta como quiera que el
propietario de la misma no logró acreditar la legalidad de la introducción de la
avioneta al territorio aduanero nacional. En dicha resolución se relacionó el
inventario de la avioneta y el monto de su avalúo (fls. 52 a 56)
6. El 19 de febrero de 2001 la División
de Liquidación de la Administración de Aduanas Nacionales de Cali mediante
resolución # 279 dispuso decomisar a favor de la Nación la referida avioneta.
Fundamentó su decisión en que, al introducir la avioneta al territorio
colombiano su propietario tenía la clara finalidad de comercializarla, lo cual,
sumado a la inexistencia de documentación sobre la nacionalización de la
mercancía, se adecuaba al supuesto de hecho del artículo 232 del Decreto 2685
de 1999 que regula lo relativo a las mercancías no presentadas, situación que
según el artículo 502 del mencionado decreto, constituye una causal de
aprehensión  y decomiso en el régimen de importación de mercancías (fls. 73 a
77).
7. Contra la anterior decisión el señor
Franco Berón presentó recurso de reconsideración. Los argumentos del recurrente
pueden resumirse de la siguiente manera: (i) que la aeronave de matrícula LV
RZA no estaba sujeta al régimen aduanero ya que la misma aterrizó para
permanecer de manera transitoria en suelo colombiano, sin embarcar ni
desembarcar pasajeros o mercancías y por lo tanto, sólo estaba sometida a las
medidas de vigilancia efectivamente ejercidas por la Aeronáutica Civil y por el
DAS; (ii) que en consecuencia de lo anterior, lo relativo a la avioneta quedaba
sujeto  a las normas de derecho internacional que regulan el transporte aéreo
internacional; (iii) igualmente y según lo anterior, la avioneta de marras no
constituía como tal una “mercancía” en términos aduaneros, situación que
impedía a la DIAN hacer una interpretación extensiva de las normas
sancionatorias aduaneras para aplicarlas en su caso; y (iv) que el ingreso de
la aeronave no constituía importación de ninguna clase, ordinaria, temporal o
ninguna de las prescritas en la ley aduanera, menos aún cuando la aeronave se
encontraba de paso por Colombia y frente a la cual se aportaron las pruebas de
ingreso legal a Colombia en los términos de las normas de transporte aéreo
internacional (fls 78 a 87).
8. El 4 de mayo de 2001 la División
Jurídica de la DIAN desató el recurso de reconsideración confirmando en su
integridad la resolución 279 del 19 de febrero de 2001.
Consideró la DIAN (i) que la regulación
vigente para la época de los hechos era la establecida en el decreto 2685 de
1999 (estatuto aduanero) lo cual excluye la posibilidad de acudir a otras
normas como lo pretende el recurrente, (ii) que el artículo 92 del Decreto 2685
de 1999 sólo es aplicable tratándose de medios de transporte que lleguen con
mercancía al territorio nacional, y que este no es el caso de la avioneta en
cuestión, la cual llegó al país según declaración del mismo señor Franco Berón
"con el propósito de ser vendida en Colombia o en los Estados Unidos",
(iii) que en consecuencia, la avioneta debe entenderse como mercancía
extranjera, por lo cual su ingreso al país está sometido a las exigencias de la
regulación vigente en materia aduanera, especialmente el artículo 95 del
decreto 2685 de 1999, en el que se exige que en el caso de los vehículos que
lleguen por sus propios medios "hará las veces de  manifiesto de carga
la manifestación escrita del conductor o capitán del mismo por medio del cual
pone a disposición de la autoridad aduanera el vehículo", (iv) que las
normas internacionales citadas por el recurrente dejan en libertad a los
estados contratantes para expedir las reglamentaciones o limitaciones al
tráfico aéreo que los mismos consideren pertinentes especialmente en materia
aduanera, (v) que en últimas eran aplicables los artículos 3 (responsables de
la obligación aduanera), 4 (naturaleza de la obligación aduanera), 232
(mercancía no presentada o declarada) y 502 (causales de aprehensión y
decomiso), del decreto 2585 de 1999; (vi) que  de las pruebas aportadas y las
normas citadas, se pudo concluir que la avioneta no se encontraba al amparo de
los regímenes aduanero y de importaciones, por lo cual su estadía en el país no
era legal, y que, por último, teniendo en cuenta el procedimiento seguido desde
la aprehensión de la avioneta hasta la fecha se puede afirmar que se aplicó la
normatividad vigente y se respetaron las garantías constitucionales  (fls. 90 a
98).
9. El cinco (5) de noviembre de dos mil
dos (2002) por intermedio de apoderado judicial, el señor Eduardo Franco Berón
presentó acción de tutela contra la DIAN, Area de Fiscalización aduanera de la
Administración aduanera de la Administración local de aduanas de Cali  (unidad
de fiscalización de aduanas, unidad de liquidación de aduanas y unidad jurídica
de aduanas), por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido
proceso y al acceso a la administración de justicia.
En una extensa demanda el actor señala
que la actuación de la DIAN constituyó una flagrante vía de hecho por varias
razones (i) porque la declaración por él rendida ante los funcionarios del DAS,
fue tergiversada por parte de otro funcionario del DAS al afirmar que su
propósito "fue traer la avioneta al país para venderla". Esta
situación hizo que toda la actuación administrativa se desviara y por tanto que
se aplicara al caso una normatividad diferente, (ii) que en la diligencia de
inspección de la avioneta quedó constancia de que la misma estaba en
mantenimiento, que poseía registro de vuelo, 3 cartas de aeronavegabilidad y
carta de ingreso, y además que no se encontró ninguna anomalía o irregularidad
que la afectara, (iii) que la diligencia de aprehensión estaba plagada de vicios
como que a una misma persona se comisionó para practicar la diligencia de
control y verificación así como de coordinadora de la diligencia,  que el acta
se levantó sin motivación alguna y sin constatar la existencia de los hechos ni
desarrollar investigación sobre los mismos, (iv) que con base en esta
diligencia ilegal se profirió auto de apertura del procedimiento administrativo
(expediente 1679) por parte de la DIAN, en cuya elaboración también se incurrió
en irregularidades como que no se registraron los "generales de ley"
del señor Franco Berón ni las razones o motivos en que se sustenta, (v) que
durante el procedimiento administrativo no se observó con diligencia el
cumplimiento de los términos procesales, ni se verificó en oportunidad la
situación de legalidad en que se encontraba la aeronave decretándose la
aprehensión sin haber obtenido los documentos de rigor, (vi) que además la
conducta de la DIAN desconoció el principio constitucional de buena fe en
contra de los intereses del señor Franco Berón, y finalmente, (vii) que la
decisión de la DIAN del 19 de febrero de 2001 es ilegal por existir una
divergencia entre los hechos probados y lo efectivamente resuelto, por
desconocer la normatividad interna e internacional en la materia, y por
constituir un desvío de poder. (fls 104 a 120).
II. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE
REVISIÓN.
Decisión de primera instancia.
10. El 19 de noviembre de 2002 el Juzgado
Séptimo Civil Municipal de Palmira, Valle, después de practicar algunas pruebas
y de recibir el informe rendido por la DIAN, decidió conceder el amparo a los
derechos fundamentales de Petición, debido proceso, derecho de defensa y
presunción de buena fe del señor Franco Berón y, en consecuencia, ordenó a la
DIAN entregar de manera real y material la aeronave a su titular.
Consideró el a quo (i) que el DAS
detuvo la avioneta de manera arbitraria “argumentando que la aeronave estaba
dedicada a actividades ilícitas” situación que no era cierta, como quiera
que la Fiscalía “hizo su investigación y no ordenó ninguna retención ni la
vinculó como elemento de alguna investigación”, (ii) que como consecuencia
de lo anterior el DAS puso a disposición de la DIAN la referida avioneta, quien
“convirtió una aeronave con matrícula argentina como si fuera mercancía y
aplicó una serie de procedimientos... que son constitutivos de vías de hecho”,
(iii) entre estas conductas se cuenta: la ausencia de motivación del acta
mediante la cual se realizó la aprehensión de la aeronave, el decomiso de la
aeronave sin tener en cuenta las pruebas aportadas y el auto de cierre en el
que no aparece por ninguna parte una comunicación escrita en la que se solicite
a la Aeronáutica Civil información sobre cómo se realizó el ingreso de la aeronave
al país; (iv) que lo anterior implica que la DIAN actúo por fuera del sistema
jurídico “llevándose de calle el ordenamiento constitucional (...) o la
aplicación de normas de Estatuto Tributario” y que incluso desconoció las
convenciones de Varsovia de 1929 y de Chicago de 1944 sobre navegación aérea y
aviación civil internacional, sobre todo si se tiene en cuenta que la avioneta
tenía autorización para navegar por el espacio aéreo colombiano debidamente
expedida por la Aeronáutica Civil, lo que al ser inadvertido implicó el
desconocimiento del principio de buena fe en perjuicio del señor Franco Berón;
y finalmente (v) que la DIAN después de actuar de manera “abusiva y
arbitraria” decidió donar la aeronave, violando una vez más la Constitución
y los Tratados internacionales “siendo que la aeronave ni siquiera es
colombiana, pues está legalmente registrada en la República de la Argentina”
(folios 167 a 174).
Decisión de Segunda Instancia
11. El 16 de enero de 2003 el Juzgado
Cuarto Civil del Circuito de Palmira (Valle) decidió confirmar la decisión del a
quo en el sentido de tutelar los derechos fundamentales invocados por el
actor y ordenar la entrega material de la aeronave. Igualmente, decidió
Adicionar la sentencia de instancia en el sentido de decretar la nulidad de
todo lo actuado en el procedimiento administrativo llevado cabo por el DAS y
por la DIAN y ordenó que en su lugar, esta última expidiera una nueva
providencia revocatoria de su acto “motivándola según los términos indicados
en la parte resolutiva” de la sentencia, con el objeto de dejar sin ningún
efecto los actos administrativos proferidos por constituir “verdaderas vías
de hecho”.
Consideró el ad quem (i) que la presente
acción de tutela estaba relacionada con Tratados internacionales, convenios,
protocolos y acuerdos de los cuales Colombia es parte y “que por viejos que
sean son vigentes y no pueden ser desconocidos por el Estado Colombiano... ni
menos por los servidores públicos, como es el presente caso, donde no se
observaron ni se tuvieron en cuenta por la DIAN y el DAS.”  Sobre este
punto el ad quem señala el desconocimiento de las libertades 1 y 2
(libertad de sobrevuelo y libertad técnica) del Convenio de Varsovia de 1929,
así mismo el desconocimiento del artículo 5 (derechos de vuelo en servicios no
regulares) y del artículo 22 (admisión de aeronaves en tránsito libres de
derecho) del Convenio sobre Aviación Civil Internacional de Chicago de 1944;
(ii) que en ejercicio de su potestad de practicar pruebas, el mismo las
solicitó a la Aeronáutica Civil, de lo cual pudo concluir que “la aeronave
presentó su plan de vuelo... y cumplió con los requisitos de plan de vuelo para
ingresar al país”; (iii) que de acuerdo al orden jurídico interno artículos
1783 (definición de navegación aérea) y 1784 (principio de libertad de la
navegación aérea) del Código de comercio, se concluye que la aeronave
perfectamente podía aterrizar en el aeródromo de Palmaseca en la ciudad de
Palmira; y finalmente (iv) que la avioneta estaba librada, conforme a los
tratados internacionales, de toda obligación aduanera o de impuestos y que en
consecuencia la DIAN incurrió en vía de hecho al pretender bajo discutibles
argumentos jurídicos justificar sus decisiones (violación del principio de
supremacía de la Constitución (art. 4 Superior) y de la legalidad de la función
pública (artículo 123 Superior).
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA REVISIÓN.
Competencia.
1. De conformidad con lo establecido en
los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en los artículos
31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional es competente para
revisar las decisiones judiciales mencionadas.
Presentación del caso.
2. En octubre de 2000 aterrizó en el
aeropuerto Alfonso Bonilla Aragón una avioneta de propiedad del señor Franco
Berón proveniente de Argentina la cual fue objeto de inspección por parte de
funcionarios del DAS, los mismos funcionarios escucharon en declaración al
propietario de la aeronave, quien afirmó que la avioneta había sido adquirida
con el propósito de ser vendida en el país o en los Estados Unidos. Con
fundamento en esta declaración se inició investigación por parte de la DIAN por
el posible desconocimiento de la legislación aduanera. En el trámite adelantado
se efectúo la aprehensión y posteriormente el decomiso de la referida avioneta
a favor de la Nación, decisión administrativa que quedó ejecutoriada en el mes
de mayo de 2001.
En el mes de noviembre de 2002 por
intermedio de apoderado el señor Franco Berón interpuso acción de tutela contra
la DIAN por considerar que esta entidad le había desconocido sus derechos
fundamentales al debido proceso y a la defensa. Los jueces de instancia
concedieron el amparo invocado al considerar que la conducta de la DIAN era
constitutiva de una vía de hecho administrativa por el desconocimiento de la
normatividad internacional e interna aplicable a la materia, en ambas
instancias se ordenó la devolución de la aeronave y en la segunda instancia se
declaró la nulidad de los actos administrativos expedidos por la DIAN.
Problema jurídico y asunto
constitucional a tratar.
3. En el presente caso corresponde a la
Corte definir si la acción de tutela es el mecanismo judicial procedente para
la protección del derecho al debido proceso con ocasión de las actuaciones y
decisiones administrativas de las autoridades aduaneras.
Para resolver el presente problema
jurídico la Corte  reseñará brevemente tanto la normatividad como la
jurisprudencia aplicable en materia de procedibilidad de la acción de tutela
contra actos administrativos.
Régimen jurídico de procedibilidad de
la acción de tutela contra actos administrativos.
4. El régimen de procedibilidad de la
acción de tutela contra actos administrativos está definido, principalmente por
cuatro disposiciones: la primera, contenida en el tercer inciso del artículo 86
Superior, mediante la cual el Constituyente determinó una de las características
de la acción: la subsidiariedad. En este inciso se afirma: “Esta acción solo
procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,
salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable.”
La segunda, muy similar a la anterior
contenida en el numeral primero del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, en
donde se afirma que "La acción de tutela no procederá: 1º Cuando
existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La
existencia de dichos mecanismos será apreciada en concreto, en cuanto a su
eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el
solicitante."
La tercera, contenida en el artículo 7
del Decreto 2591 de 1991 en el que se indican algunas medidas provisionales que
puede adoptar el juez de tutela para la protección de los derechos
fundamentales, así: "Desde la presentación de la solicitud, cuando el
juez expresamente lo considere necesario  y urgente para proteger el derecho,
suspenderá la ejecución del acto concreto que lo amenace o vulnere."
Y finalmente la cuarta, contenida en el
último inciso del artículo 8º del referido decreto, en donde se prescribe: “Cuando
se utilice como mecanismo transitorio para evitar un daño irreparable, la
acción de tutela también podrá ejercerse conjuntamente con la acción de nulidad
y las demás procedentes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En estos casos, el juez si lo estima procedente podrá ordenar que no se aplique
el acto particular respecto de la situación jurídica concreta cuya protección
se solicita, mientras dure el proceso.”
5.De la presente regulación la Corte
concluye (i) que por regla general, la acción de tutela es improcedente como
mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que resulten
amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos,
como quiera que existen otros mecanismos tanto administrativos como judiciales
para su defensa; (ii) que procede la acción de tutela como mecanismo
transitorio contra las actuaciones administrativas cuando se pretenda evitar la
configuración de un perjuicio irremediable; y (iii) que solamente en estos
casos el juez de tutela podrá suspender la aplicación del acto administrativo
(artículo 7 del Decreto 2591 de 1991) u ordenar que el mismo no se aplique
(artículo 8 del Decreto 2591 de 1991) mientras se surte el proceso respectivo
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
6. Por otro lado, la jurisprudencia de la
Corte ha sido enfática en la necesidad de que el juez de tutela someta los
asuntos que llegan a su conocimiento a la estricta observancia de tales reglas,
en este sentido en Sentencia T-106 de 1993 esta Corporación, afirmó:
"El sentido de la norma es el de
subrayar el carácter supletorio del mecanismo, es decir, que la acción de
tutela como mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales
fundamentales debe ser entendida como un instrumento integrado al ordenamiento
jurídico, de manera que su efectiva aplicación sólo tiene lugar cuando dentro
de los diversos medios que aquél ofrece para la realización de los derechos, no
exista alguno que resulte idóneo para proteger instantánea y objetivamente el
que aparece vulnerado o es objeto de amenaza por virtud de una conducta
positiva o negativa de una autoridad pública o de particulares en los casos
señalados por la ley, a través de una valoración que siempre se hace en
concreto, tomando en consideración las circunstancias del caso y la situación
de la persona, eventualmente afectada con la acción u omisión. No puede existir
concurrencia de medios judiciales, pues siempre prevalece la acción ordinaria;
de ahí que se afirme que la tutela no es un medio adicional o complementario,
pues su carácter y esencia es ser único medio de protección que, al afectado en
sus derechos fundamentales, brinda el ordenamiento jurídico.”
Sobre el mismo asunto la Corte en
sentencia T-983 de 2001, precisó:
“Esta
Corporación ha señalado reiteradamente que la acción de tutela no procede
cuando el peticionario disponga de otro medio para la defensa judicial de su
derecho, a menos que intente la acción como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable. Al respecto, la Corte ha hecho énfasis en el
carácter excepcional del mecanismo constitucional de protección que no debe
superponerse ni suplantar los mecanismos ordinarios establecidos en nuestro
ordenamiento jurídico.”
Sobre la naturaleza subsidiaria de la acción
de tutela, en el mismo sentido, la Corte en Sentencia T-1222 de 2001 afirmó:
“...el
desconocimiento del principio de subsidiaridad que rige la acción de tutela
implica necesariamente la desarticulación del sistema jurídico. La garantía de
los derechos fundamentales está encomendada en primer término al juez ordinario
y solo en caso de que no exista la posibilidad de acudir a él, cuando no se
pueda calificar de idóneo, vistas las circunstancias del caso concreto, o
cuando se vislumbre la ocurrencia de un perjuicio irremediable, es que el juez
constitucional está llamado a otorgar la protección invocada. Si no se dan
estas circunstancias, el juez constitucional no puede  intervenir.
Sobre la facultad del juez de tutela en
lo relativo a la no aplicación de un acto administrativo, mediante el cual se
pueda llegar a vulnerar un derecho fundamental, de que trata el artículo 8 del
Decreto 2591 de 1991, en la Sentencia  SU-039 de 1997, la Corte afirmó:
“...es posible instaurar simultáneamente la
acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable, sin que interese que se haya solicitado o no la suspensión
provisional del acto administrativo, pues en parte alguna la norma del art. 8 (del Decreto 2591 de 1991) impone como
limitante que no se haya solicitado al instaurar la acción contenciosa
administrativa dicha suspensión. Además, dentro del proceso de tutela es
posible, independientemente de dicha suspensión, impetrar las medidas
provisorias a que alude el art. 7 en referencia.
La acción de tutela que como se dijo antes
prevalece sobre la acción contencioso administrativa, no puede quedar anulada o
limitada por la circunstancia de que la jurisdicción de lo contencioso
administrativo se haya pronunciado adversamente sobre la petición de suspensión
provisional, porque la una y la otra operan en planos normativos, fácticos,
axiológicos y teleológicos  diferentes.
Estima la Corte, que con fundamento en el
principio de la efectividad de los derechos que consagra la Constitución, le
corresponde al juez de tutela decidir sobre la protección de los derechos
constitucionales fundamentales, en forma oportuna, aún antes de la conclusión
del proceso contencioso administrativo que se hubiere instaurado, mediante la
adopción de medidas provisorias que aseguren su goce y vigencia, en situaciones
que comprometan su violación o amenaza y en extrema urgencia, para evitar
perjuicios o situaciones irreparables.
En un sentido similar, la Corte en
sentencia T-048 de 1999 indicó:
“...la
Carta Política ha perseguido que la Administración no se paralice por una
decisión judicial que provenga de su propio arbitrio.  Por ello la suspensión
de un acto administrativo sólo puede ser decretada, en principio, por el juez
administrativo, o inaplicada en el caso concreto por el juez constitucional con
el fin de proteger los derechos fundamentales, según lo determina el artículo 7
del Decreto 2591 de 1991.
7. Considera entonces la Corte que tales
reglas, a las que debe sujetarse el ejercicio de la acción de tutela y su
correcta ejecución por parte de los jueces, permiten que con la misma, a la vez
que se consigue el propósito de la protección de los derechos fundamentales, no
se desplacen las acciones ordinarias y de paso se evite que por esta vía se
llegue a desarticular el sistema de competencias y procedimientos propio del
Estado Constitucional de derecho.
Para la Corte es claro que la paulatina
sustitución de los mecanismos ordinarios de protección de derechos y de
solución de controversias por el uso indiscriminado e irresponsable de la
acción de tutela entraña (i) que se desfigure el papel institucional de la
acción de tutela como mecanismo subsidiario para la protección de los derechos
fundamentales, (ii) que se niegue el papel primordial que debe cumplir el juez
ordinario en idéntica tarea, como quiera que es sobre todo éste quien tiene el
deber constitucional de garantizar el principio de eficacia de los derechos
fundamentales (artículo 2 Superior)[1]
y (iii) que se abran las puertas para desconocer el derecho al debido proceso
de las partes en contienda, mediante el desplazamiento de la garantía reforzada
en que consisten los procedimientos ordinarios ante la subversión del juez
natural (juez especializado) y la transformación de los procesos ordinarios que
son por regla general procesos de conocimiento (no sumarios).
Ahora, esta situación se agrava si el
juez constitucional no sólo se desprende de la aplicación de las reglas
procedimentales en materia de tutela, sino que además se abroga, sin mayores
miramientos, las competencias propias del juez ordinario, del juez contencioso
o de la administración, como cuando al detectar una vulneración de derechos
fundamentales con ocasión de actuaciones judiciales su orden de amparo sustituye
la competencia funcional de la autoridad demandada y termina dictando una nueva
sentencia, o cuando en hipótesis similares, ante actuaciones administrativas
declara la nulidad de los actos administrativos y delimita el contenido de los
que deberán en consecuencia, ser adoptados por la entidad administrativa
condenada.
Para la Corte este tipo de situaciones
son abiertamente contrarias al régimen jurídico de la acción de tutela,
desconocen su naturaleza subsidiaria para la protección de derechos fundamentales,
desvirtúan su papel en el complejo tejido de competencias y procedimientos del
ordenamiento jurídico, y paradójicamente, pueden llegar a propiciar el
desconocimiento de los derechos fundamentales de las partes en contienda.
Con las anteriores consideraciones pasará
la Corte a analizar las particularidades del caso concreto sometido a su
conocimiento y a resolver el problema jurídico inicialmente planteado.
Del caso concreto.
8. En el presente caso, la Corte
encuentra al menos cinco circunstancias que permiten llegar a la conclusión
según la cual la acción de tutela no era el mecanismo idóneo para la protección
de los derechos fundamentales del señor Berón Franco, que supuestamente fueron
desconocidos por las autoridades aduaneras.
Estas cinco circunstancias están asociadas a los
requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, como quedó señalado en las
consideraciones de la presente sentencia y serán expresadas como sigue:
En primer lugar, la Corte constata que la supuesta
afectación de los derechos fundamentales del señor Franco Berón tuvo lugar con
ocasión de las actuaciones administrativas adelantadas por la Unidad
especializada de aduanas de Cali (en las que intervinieron varias de sus
divisiones) y finalmente se concretó en la expedición de sendos actos
administrativos en los cuales se declaró el decomiso de la avioneta de
matrícula argentina LV RZA marca Piper, a favor de la Nación (resolución # 279
del 19 de febrero de 2000) y se desató el recurso de reconsideración (el 4 de mayo
de 2001) confirmando en su integridad la decisión inicial.
Es claro para la Corte que la vía judicial ordinaria
para la defensa de los derechos fundamentales supuestamente conculcados en esta
ocasión era la que se abría con el ejercicio de las acciones respectivas ante
la jurisdicción de lo contencioso administrativo, especialmente la de la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho, estos sí, mecanismos judiciales
especiales e idóneos para conjurar eventuales vulneraciones de los derechos fundamentales
con ocasión de procedimientos administrativos.
En segundo lugar, la Corte no encuentra en los hechos
del caso ni en la petición de tutela, que el actor hubiese invocado la
protección de sus derechos fundamentales mediante la modalidad de amparo
transitorio con el fin de evitar la consumación de un perjuicio irremediable.
En efecto y como previamente lo señaló la Corte en esta ocasión, el régimen de
procedibilidad de la acción de tutela contra actos administrativos, dada la
existencia de mecanismos judiciales y administrativos de protección
suficientemente idóneos, hace que en la mayoría de los casos, la acción de
tutela sea improcedente, salvando eso sí la hipótesis de la eventualidad de un
perjuicio irremediable, caso en el cual la misma adquiere connotación cautelar
mientras el juez especializado en los asuntos propios de lo contencioso decide
de fondo el debate jurídico respectivo. Luego, si en el presente caso no
existían elementos fácticos suficientes que indicaran el riesgo inminente de sufrir
un perjuicio irremediable, única situación que ante la existencia de mecanismos
ordinarios  para la protección de los referidos derechos permitiría la
activación de la competencia del juez de tutela, no encuentra la Corte
fundamento legal o constitucional alguno para que los jueces de instancia
hubiesen entrado a estudiar de fondo el presente asunto.
En tercer lugar, un estudio detenido de los hechos del
caso en función de su sucesión temporal, permite a la Corte concluir que la
acción de tutela fue instaurada cuando al menos una de las acciones ante lo
contencioso administrativo, la de nulidad y restablecimiento del derecho, había
caducado. Ahora, sin que exista noticia en el expediente de la prosecución de
un proceso ordinario ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
promovido con el propósito de adelantar la defensa judicial de los intereses
del señor Franco Berón en relación con el decomiso de la avioneta de matrícula
argentina LV RZA marca Piper, es innegable que la acción de tutela fue
indebidamente empleada por el actor para enervar su propia incuria ante el no
ejercicio oportuno de las acciones judiciales pertinentes.
En este sentido, no sólo se desconoció el principio de
inmediatez que inspira la acción de tutela, sino que se pretendió utilizarla
para revivir oportunidades procesales vencidas, lo cual se hace evidente si se
tiene en cuenta que la última actuación de la DIAN data del cuatro (4) de mayo
de dos mil uno (2001) y que la acción de tutela fue interpuesta el cinco (5) de
noviembre de dos mil dos (2002), es decir que transcurrieron dieciocho (18)
meses entre la actuación de la DIAN y la presentación de la solicitud de
tutela.
En cuarto lugar, la Corte encuentra que los jueces de
instancia en una conducta encomiable en el sentido de procurar la protección de
los derechos fundamentales del actor, resultaron desbordando su competencia
original para pronunciarse sobre el alcance de la normatividad interna en
materia aduanera y sobre la normatividad internacional en materia de aviación.
Estos análisis de fondo acerca del alcance y la correcta interpretación de las
normas en temas tan específicos está reservada por la propia Constitución a la
administración y a su juez natural: el Juez Contencioso.
No comparte entonces la Corte la conducta de los
jueces de instancia quienes bajo el pretexto de amparar el debido proceso
administrativo del actor, resultaron interpretando la normatividad aduanera y
decidiendo el asunto bajo consideraciones de típica estirpe legal.
En quinto lugar, la Corte censura que el juez de
segunda instancia actuando con total desapego del régimen jurídico de la
procedibilidad de la acción de tutela contra actos administrativos e ignorando
la naturaleza de la acción de tutela (concebida como un mecanismo que es
subsidiario y que está diseñado para la protección de los derechos
fundamentales), haya decidido declarar la nulidad de los actos administrativos
expedidos por la DIAN y hubiese dispuesto sobre la legalidad del asunto
sometido a su consideración.
Esta situación implica un desconocimiento al principio
del juez natural de la administración y una subversión al sistema de
procedimientos y competencias establecido en la Ley y en la Constitución. Para
la Corte, no podía el juez de instancia a pesar de haber considerado la
existencia de la vulneración de un derecho fundamental concretada en un acto
administrativo, abrogarse la competencia del juez contencioso y disponer sobre
la legalidad o la constitucionalidad de la actuación. En este sentido, la Corte
recuerda que precisamente para lograr la protección de los derechos
fundamentales sin desquebrajar el sistema de procedimientos y competencias del
sistema jurídico, el Legislador en los artículos 7 y 8 del Decreto 2591 de 1991
facultó al juez de tutela para suspender de manera provisional la ejecución de
los actos administrativos. Lo anterior aclara la Corte, no implica de manera
alguna que de tales enunciados derive la potestad jurídica en cabeza del juez
de tutela para declarar la nulidad de dichos actos.
9. En conclusión, y como quiera que en el presente
caso (i) existían otros mecanismos de protección judicial de los derechos
fundamentales supuestamente vulnerados; (ii) no se invocó, ni se desprendían
del caso concreto elementos fácticos que permitieran la concesión del amparo
como un mecanismo transitorio con el fin de evitar un perjuicio irremediable;
(iii) la acción de tutela fue ejercida 18 meses después de agotada la actuación
administrativa, desconociendo la naturaleza de la inmediatez de la acción y su
carácter de mecanismo subsidiario no diseñado para revivir términos vencidos;
(iv) los jueces de instancia terminaron pronunciándose sobre asuntos de estirpe
legal desconociendo el propósito fundamental de la acción que es la protección
de los derechos fundamentales; y (v) el juez de segunda instancia decidió
declarar la nulidad de los actos administrativos expedidos por la DIAN
desconociendo la legalidad sobre la materia, el juez natural y la funcionalidad
de la acción de tutela; la Corte Constitucional revocará las sentencias de
instancia en las que se concedió la tutela de los derechos fundamentales a la
defensa y al debido proceso administrativo del ciudadano Eduardo Franco Berón,
y en su lugar, negará por improcedente la acción de tutela por él incoada
contra la Dirección de Impuestos Nacionales (Área de fiscalización aduanera de
la administración local de aduanas de Cali).
Igualmente la Corte prevendrá a los jueces de tutela
de instancia que conocieron el presente asunto para que en lo sucesivo y en
aquellos casos en que se solicite la protección de derechos fundamentales con
ocasión de actuaciones administrativas, ajusten su conducta al régimen de
procedibilidad de la acción de tutela contenido en la Constitución Política y
en el Decreto 2591 de 1991 en los términos de esta sentencia.
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión
de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo
colombiano y por mandato de la Constitución Política
RESUELVE
Primero. Revocar en todas sus partes las sentencias proferidas por los
Juzgados Séptimo Civil Municipal de Palmira (Valle) y Cuarto Civil del Circuito
de Palmira (Valle) en las que se concedió la tutela a los derechos
fundamentales a la defensa y al debido proceso administrativo del ciudadano
Eduardo Franco Berón.
Segundo. Declarar improcedente la acción de tutela incoada por el
ciudadano Eduardo Franco Berón contra la Dirección de Impuestos Nacionales
(Área de fiscalización aduanera de la administración local de aduanas de Cali).
Tercero.
Prevenir a
los jueces de tutela de instancia que conocieron el presente asunto para que en
lo sucesivo y en aquellos casos en que se solicite la protección de derechos
fundamentales con ocasión de actuaciones administrativas, ajusten su conducta
al régimen de procedibilidad de la acción de tutela contenido en la
Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991 en los términos de esta
sentencia
Cuarto. Por Secretaría General librar las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ÁLVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Cfr. Sentencia T-249 de 2002.