C-255-97
Sentencia C-255/97
Sentencia
C-255/97
NORMA DEROGADA
CON EFECTOS JURIDICOS-Pronunciamiento
de fondo
Conforme a
jurisprudencia de esta Corporación, es necesario que haya decisión de fondo
cuando se impugnan normas derogadas pero que continúan produciendo efectos
jurídicos.
PRINCIPIO DE
UNIDAD CONSTITUCIONAL/PRINCIPIO DE ARMONIZACION
Conforme a los
principios de unidad  constitucional y de armonización, la Constitución debe
ser abordada como un sistema armónico y coherente, de tal forma que la
aplicación de una norma superior no debe contradecir o agotar el contenido de
otras disposiciones constitucionales, sino que debe buscarse, en lo posible,
interpretaciones que permitan la máxima efectividad de todas las normas de la
Constitución.
DESTITUCION Y
DESVINCULACION DE CARGO PUBLICO-Diferencias
Un análisis
sistemático de los antecedentes históricos permite distinguir con nitidez las
figuras de la destitución y la desvinculación. Así, la primera es la privación
del cargo público que realiza la autoridad disciplinaria competente como
consecuencia de un procedimiento que demuestra una grave responsabilidad
disciplinaria, mientras que la desvinculación se entiende como una sanción de separación
del cargo que impone directamente el Procurador General de la Nación, previa
audiencia, en aquellos casos graves, en donde existen evidencias claras ab
initio de la responsabilidad disciplinaria de la persona investigada. Por lo
tanto, los términos destitución y desvinculación del cargo público coinciden en
cuanto constituyen la terminación del vínculo jurídico entre el servidor del
Estado y la Administración como consecuencia de una sanción disciplinaria.
Pero se diferencian en el procedimiento utilizado y en la autoridad que lo
impone.  El primero, esto es, la destitución se impone por el funcionario
legalmente autorizado y después de la aplicación en todo su rigor de las normas
disciplinarias que rigen la actuación, mientras que la desvinculación se aplica
por el Procurador General de la Nación, mediante un procedimiento breve que
comprueba la conducta manifiestamente responsable.
PROCURADOR
DELEGADO-Facultad de
destitución/DESCONCENTRACION-Distribución de competencias
La Corte
considera que el Legislador no excedió los límites constitucionales cuando
implícitamente asignó a los Procuradores Delegados la facultad de destituir a
los funcionarios que cometen graves faltas disciplinarias, pues se trata de una
competencia que no es exclusiva del Procurador General sino propia del
Ministerio Público como institución. Por ello, y en función del principio de
desconcentración que rige la función pública, bien podía la ley atribuir a los
Procuradores Delegados, y según distintos factores de distribución de
competencia, la decisión de destituir a determinados funcionarios investigados.
En efecto, estos Procuradores delegados no son entes aislados sino agentes del
Procurador, debido a la estructura jerarquizada de esta entidad.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA UN CUERPO NORMATIVO
Esta Corporación
ha considerado que cuando existe un ataque contra un cuerpo normativo, o un
conjunto amplio de artículos, por un sólo concepto, pero no existen cargos
individualizados contra los contenidos normativos de las distintas
disposiciones, la vía procedente es en general, limitar el alcance de la cosa
juzgada constitucional, en caso de que la acusación global no prospere. En
tales eventos, la Corte debe proceder a declarar constitucionales las
disposiciones pero precisando que la cosa juzgada es relativa, por cuanto sólo
opera por los motivos analizados en la sentencia.
Referencia:
Expediente D-1506
Normas acusadas: Ley
4º de 1990 artículos 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 31, 32, 34, 35, 36, 37
(todos parcialmente) y artículo 27.
Actor: Alberto
Guerra Rosales.
Tema:
Funciones de
desvinculación y destitución de cargos públicos por parte del Procurador
General y de los Procuradores Delegados.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO.
Santa Fe de Bogotá,
veintiocho (28) de mayo de mil novecientos noventa y siete (1997).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Antonio
Barrera Carbonell y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Eduardo Cifuentes
Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera
Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo
Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Alberto
Guerra Rosales, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
demanda los artículos 15 literales a) y b); 16 literales b), c) y d); 17
literal a); 18 literales a), b) y c); 19 literales a), b), c) y d); 20
literales a) y b); 21 literales a) y b); 22 literal b); 27; 31 literales c), d)
y e); 32 literales a), b), d), e) y f); 34 literal a); 35 literal a); 36
literal a) y 37 literal a) de la Ley 4ª de 1990.  El Magistrado Ponente,
mediante auto de noviembre 20 de 1996, dispuso el rechazo de la demanda en
relación con los artículos 18 literal c); 19 literales a) y b); 20 literal a);
21 literal a); 22 literal b) de la Ley 4ª de 1990, por cuanto sobre ellos el
Juez de la Carta ya había proferido decisión con fuerza de cosa juzgada
(Sentencias C-017/96 y C-399/95) y, decidió su admisión respecto de los
artículos 15 literal a) y b); 16 literal b), c) y d); 17 literal a); 18
literales a) y b); 19 literales c) y d); 20 literal b); artículo 21 literal b);
27; 31 literales c), d) y e); 32 literales a), b), d), e) y f); 34 literal a);
35 literal a); 36 literal a) y 37 literal a) de la Ley 4ª de 1990, al verificar
que sobre ellos el líbelo cumplía los requisitos de forma exigidos por el
artículo 2º del Decreto 2067 de 1991.
II. DEL TEXTO LEGAL OBJETO DE REVISIÓN.
A continuación se
transcriben los apartes demandados sobre los que la Corte  Constitucional
proferirá decisión de fondo.
"Ley 04 de 1990
(Enero 5)
Por la cual se reorganiza la Procuraduría
General de la Nación, se asignan funciones a sus dependencias y se dictan otras
disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 15o. Las Procuradurías Primera,
Segunda y Tercera Delegadas para la Vigilancia Administrativa tendrán las
siguientes funciones:
a) Conocer, en primera instancia, de los
procesos disciplinarios que se adelanten contra el Contralor General de la
República y el Contralor General Auxiliar, los Jefes de Departamentos
Administrativos, los Rectores, Directores o Gerentes de las Entidades u
Organismos Descentralizados del orden nacional y los miembros de sus juntas o
consejos directivos, los Agentes Diplomáticos y Consulares, el Registrador
Nacional del Estado Civil, los Viceministros, el Tesorero General de la
República, los Gobernadores y Contralores Departamentales, el Alcalde Mayor de
Bogotá, los Secretarios Generales de Ministerios, los Intendentes y Comisarios.
La segunda instancia y la consulta corresponderá al Procurador General;
b) Conocer en segunda instancia, de los
procesos disciplinarios fallados en primera por los Procuradores
Departamentales y Provinciales;
Artículo 16o. La Procuraduría Delegada para
la Contratación Administrativa tendrá las siguientes funciones:
(...)
b) Conocer en primera instancia, de los
procesos disciplinarios que se adelanten contra el Contralor General de la
República y el Contralor General Auxiliar, los Jefes de Departamentos
Administrativos, los Rectores, Directores o Gerentes de las entidades u organismos
descentralizados del orden nacional y los miembros de sus juntas o consejos
directivos, los Agentes Diplomáticos y Consulares, el Registrador Nacional del
Estado Civil, los Viceministros, el Tesorero General de la República, los
Gobernadores y Contralores Departamentales, el Alcalde Mayor de Bogotá, los
Secretarios Generales de Ministerios, los Intendentes y Comisarios, cuando
intervengan en la Contratación Administrativa. La segunda instancia y la
consulta corresponderá al Procurador General;
Parágrafo: cuando en una misma actuación
disciplinaria deban investigarse y fallarse varias conductas sometidas a la
competencia de las Procuradurías Delegadas para la Vigilancia Administrativa y
para la Contratación Administrativa, conocerá esta última mientras subsista la
conexidad;
c) Conocer, en primer instancia, de los
procesos disciplinarios que se adelanten contra el personal uniformado y civil
del Ministerio de Defensa Nacional,  las Fuerzas Militares y sus organismos
adscritos o vinculados que intervengan en la contratación administrativa. La
segunda instancia corresponderá al Procurador General;
d) Conocer, en segunda instancia, de los
procesos disciplinarios fallados en primera por los Procuradores
Departamentales y Provinciales;
(....)
Artículo 17o. La Procuraduría Delegada para
la Vigilancia Judicial tendrá las siguientes funciones:
a) Conocer y resolver los asuntos
disciplinarios que se promuevan contra los Magistrados del Tribunal
Disciplinario y de la Corte Suprema de Justicia, Consejeros de Estado,
Magistrados de Tribunales, Director y Sub-director Nacional de Instrucción
Criminal, Directores Seccionales de Instrucción Criminal y Directores de la
Carrera Judicial, sin perjuicio que el Procurador General los asuma
directamente;
(....)
Artículo 18o. La Procuraduría Delegada para
el Ministerio Público tendrá las siguientes funciones:
a) Conocer, en segunda instancia, de los
procesos disciplinarios que adelanten los Procuradores Departamentales contra
los Personeros Municipales y los Procuradores Provinciales contra los empleados
adscritos a las Personerías;
b) Conocer, en primera instancia, de los
procesos disciplinarios que se adelanten contra los fiscales que actúan ante
los Juzgados de la Justicia Ordinaria y de la Justicia Penal Militar. La
segunda instancia corresponderá al Procurador  General;
Artículo 19o. La Procuraduría Delegada para
la Policía Judicial y la Policía Administrativa tendrá las siguientes
funciones:
(....)
c) Conocer, en primera instancia, de los
procesos disciplinarios que se adelanten contra los empleados oficiales del
orden Nacional y, en segunda, de los del orden Departamental, Comisarial,
Intendencial, Distrital y Municipal por violación de las normas de protección
al consumidor;
d) Conocer, en segunda instancia, de los
procesos disciplinarios que se adelanten contra los Directores Seccionales del
Departamento Administrativo de Seguridad DAS;
(....)
Artículo 20o. La Procuraduría Delegada para
las Fuerzas Militares tendrá las siguientes funciones:
(....)
b) Conocer, en segunda instancia, de los
procesos disciplinarios que se adelanten contra los sub Oficiales del
Ministerio de Defensa Nacional y las Fuerzas Militares;
(....)
Artículo 21o. La Procuraduría Delegada para
la Policía Nacional tendrá las siguientes funciones:
(....)
b) Conocer, en segunda instancia, de los
procesos disciplinarios que adelanten contra los Agentes y Suboficiales de la
Policía Nacional;
(....)
Artículo 27o. La Procuraduría Delegada para
Asuntos Presupuestales adelantará las averiguaciones y los procesos
disciplinarios de conformidad con las normas vigentes sobre la materia.
Parágrafo: Cuando en una misma actuación
disciplinaria deban investigarse y fallarse varias conductas sometidas a la
competencia de las Procuradurías Delegadas para la Vigilancia Administrativa,
Contratación Administrativa y para Asuntos Presupuestales, conocerá ésta última
mientras subsista la conexidad.
Artículo 31o. Las Procuradurías
Departamentales tendrán las siguientes funciones:
(....)
c) Conocer, en primera instancia, de los
procesos disciplinarios que se adelanten contra los Directores Seccionales del
Departamento Administrativo de Seguridad, Secretarios de Despacho de las
Gobernaciones, Jefes de Departamentos Administrativos, los Rectores, Directores
o Gerentes de las entidades u organismos descentralizados del orden
departamental y los miembros de sus Juntas o Consejos Directivos, funcionarios
y empleados públicos del orden departamental, Alcaldes y Personeros Municipales
y contra quienes sin tener el carácter de empleados ejerzan funciones públicas
en el orden Departamental, Intendencial y Comisarial;
d) Conocer, en primera instancia, de los
procesos disciplinarios que se adelanten contra los empleados oficiales del
orden administrativo departamental por violación de las normas de protección al
consumidor.
Parágrafo segundo: cuando en una misma
actuación disciplinaria deban investigarse y fallarse conductas atribuidas a
funcionarios o empleados del orden departamental y municipal, el conocimiento
del asunto corresponderá a la Procuraduría Departamental.
e) Conocer los asuntos adscritos a las
Direcciones Seccionales de Instrucción Criminal y de la Carrera Judicial y de
los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y de la Justicia Penal
Militar en su respectiva circunscripción territorial;
(....)
Artículo 32o. Las Procuradurías
Providenciales tendrán las siguientes funciones:
a) Conocer, en primera instancia, de los
procesos disciplinarios que se adelanten contra empleados oficiales  del orden
municipal y contra quienes sin tener este carácter ejerzan transitoriamente
funciones públicas; así mismo los que se adelanten contra los suboficiales del
Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas Militares, los Agentes y
Sub-oficiales de la Policía Nacional que actúen en los municipios de su
comprensión provincial;
b) Conocer los asuntos disciplinarios
promovidos contra los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y de
la Justicia Penal Militar de su respectiva circunscripción territorial;
(....)
d) Conocer, en primera instancia, de los
procesos disciplinarios que se adelanten contra los empleados oficiales del
orden municipal por violación de las normas de protección al consumidor.
e) Iniciar y proseguir las investigaciones
que se adelanten contra los empleados oficiales relacionados en el literal b)
del artículo 31 de la presente ley, cuando éstos actúen en comprensión
provincial diferente de capital de departamento.  De lo anterior dará aviso
inmediato al Procurador Departamental, quien podrá desplazarlos si lo considera
conveniente;
f) Conocer, en primera instancia, de los
procesos disciplinarios que se adelanten contra los empleados oficiales del
orden administrativo municipal que intervengan en la preparación, presentación,
trámite y manejo del presupuesto. La segunda instancia corresponderá a la
Procuraduría Delegada para asuntos presupuestales;
(....)
Artículo 34o. Además de las atribuciones
consagradas en los literales a) y d) del artículo 32 de la presente Ley, la
Procuraduría Provincial para la Vigilancia Administrativa tendrá las siguientes
funciones:
a) Conocer, en primera instancia, de los
procesos que se adelanten contra el Contralor, el Personero y el Tesorero del
Distrito Especial de Bogotá, los Secretarios de Despacho de la Alcaldía Mayor
de Bogotá, los demás funcionarios y empleados del orden administrativo
distrital y contra quienes sin tener el carácter de empleados ejerzan funciones
públicas en Bogotá, D.E.;
(....)
Artículo 35o. Además de las atribuciones
consagradas en el literal c) del artículo 32 de la presente Ley, la Procuraduría
Provincial para la Vigilancia Judicial tendrá las siguientes funciones:
a) Conocer los asuntos disciplinarios que
se promuevan contra los Secretarios y subalternos de la Corte Suprema de
Justicia, Tribunal Disciplinario, Consejo de Estado y Tribunales con sede en
Bogotá y demás funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y de la
Justicia Penal Militar que actúen en Bogotá, D.E.;
(....).
Artículo 36o. Además de las atribuciones
consagradas en el literal f) del artículo 32 de la presente Ley, la Procuraduría
Provincial para la Contratación Administrativa tendrá las siguientes funciones:
a) Conocer, en primera instancia, de los
procesos disciplinarios que se adelanten contra los empleados oficiales del
orden administrativo distrital que intervengan en la contratación
administrativa;
(....)
Artículo 37o. La Procuraduría Provincial
para Asuntos Presupuestales tendrá las siguientes funciones:
a) Conocer, en primera instancia, de los
procesos disciplinarios que se adelanten contra los empleados oficiales del
orden administrativo distrital, que intervengan en la preparación presentación,
trámite y manejo del presupuesto;
III. LA
DEMANDA.
El actor formula un
sólo cargo, pues considera que las normas acusadas violan el numeral 1º del
artículo 278 de la Constitución Política.  Según su criterio, la facultad legal
que se atribuye a las delegados del Procurador General de la Nación para
instruir y fallar procesos disciplinarios, incluye la posibilidad de sancionar
con destitución del cargo a funcionarios públicos que se encuentren
disciplinariamente responsables, decisión que a juicio del demandante,
corresponde de manera directa e indelegable al Procurador General de la
Nación.  En tales circunstancias, la competencia de los delegados de la
Procuraduría General de la Nación se debe limitar a conocer y decidir
investigaciones que culminan en sanciones disciplinarias distintas a la
desvinculación del cargo.
IV. INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES PÚBLICAS
El ciudadano Antonio
Medina Romero, en representación del Departamento Administrativo de la Función
Pública, interviene en el proceso para impugnar la demanda. En primer término,
el interviniente considera que la Corte Constitucional debe declararse inhibida
para conocer del presente asunto, toda vez que la Ley 201 de 1995 expresamente
derogó la ley que se demanda.  Por lo tanto, según su criterio, no existe
objeto jurídico sobre el cual puede recaer la decisión.
Por otro lado, el
interviniente señala que los artículos impugnados corresponden a funciones que
de acuerdo con el numeral 6º del artículo 277 de la Constitución, ejerce el
Procurador General por medio de sus delegados, lo cual guarda armonía con el
artículo 278 ídem.  Por consiguiente, "no todas las investigaciones
disciplinarias culminan con desvinculación del cargo.  Solamente en este caso
ejercerá directamente esta función el Procurador General de la Nación."
V. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN.
El Procurador
General de la Nación, Jaime Bernal Cuellar, rinde el concepto de rigor y
solicita a la Corte que declare la constitucionalidad de las normas acusadas.
En primer lugar, la
Vista Fiscal manifiesta que esta Corporación debe proferir fallo de fondo, toda
vez que a pesar de que la ley parcialmente demandada fue expresamente derogada,
el artículo 200 de la Ley 201 de 1995 prolongó en el tiempo la vigencia de la
misma, pues dispuso que las diligencias disciplinarias en trámite, continúan su
curso normal hasta la decisión final, de conformidad con las competencias y
procedimientos anteriores.  Por lo tanto, la ley impugnada está vigente para
los casos que por vía de excepción señaló el legislador y, por ende existe
objeto sobre el cual debe recaer el presente fallo.
De otra parte, a
juicio del Ministerio Público, la Constitución establece dos tipos de funciones
que debe desarrollar el Procurador General de la Nación, las atribuciones
generales que puede cumplir directamente o por medio de sus delegados o agentes
(Art. 277 C.P.), y las que deberá ejercer directamente (Art. 278 C.P), dentro
de estas se encuentra la de desvincular al funcionario público que incurra en
los comportamientos descritos por la misma norma.  Así pues, para la Vista
Fiscal esta facultad, es "una atribución novedosa reconocida al jefe del
Ministerio Público, originada en la necesidad de dotar a la Procuraduría
General de poderes disciplinarios eficaces u eficientes, acordes con la
obligación de defender los intereses de la sociedad (C. Po. Art. 277-3)",
la cual fue regulada a partir del artículo 159 de la Ley 200 de 1995, como
procedimiento especial ante el Procurador General de la Nación.
Manifiesta el
Ministerio Público, que las facultades demandadas se encuentran conforme con
los artículos 211 y 217 de la Carta, pues desarrollan la delegación como
sistema de organización administrativa, en este caso, para el funcionamiento de
la Procuraduría General de la Nación.  Por lo tanto, las normas demandadas no
regulan materias propias del Procurador sino que se refieren a temas contenidos
en el artículo 277-6 de la Carta Política.
Finalmente, el
Ministerio Público considera que las normas acusadas cumplen "con lo
establecido en el artículo 29 de la Norma Superior, que impone el deber de
expedir leyes para tipificar conductas reprochables y señalar cuáles son las
autoridades competentes para investigar y decidir en cada caso."
VI. FUNDAMENTO JURÍDICO
Competencia.
1. Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad de los artículos 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 31,
32, 34, 35, 36, 37 (todos acuasados parcialmente) y 27 de la Ley 4a de 1990, ya
que se trata de la demanda de un ciudadano contra normas contenidas en una ley.
El asunto
procesal: derogación de normas y pronunciamiento de fondo.
2. Según el
ciudadano interviniente, la Corte Constitucional debe inhibirse, toda vez que
la Ley 4º de 1990 fue derogada por la Ley 201 de 1995.  Sin embargo, este
argumento no es de recibo ya que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta
Corporación, es necesario que haya decisión de fondo cuando se impugnan normas
derogadas pero que continúan produciendo efectos jurídicos[1]. Ahora bien, en anteriores
oportunidades, la Corte Constitucional dilucidó el tema[2] en relación con la ley
parcialmente impugnada, pues de acuerdo con el artículo 200 de la Ley 201 de
1995, las diligencias disciplinarias en trámite al momento de entrar en
vigencia la ley, continúan su curso de conformidad con las competencias y
procedimientos anteriores. En ese orden de ideas, y teniendo en cuenta que el
término de prescripción de la acción disciplinaria es de cinco años contados a
partir del último acto constitutivo de la falta, según lo dispuesto en el
artículo 12 de la Ley 25 de 1974 y el en artículo 34 de la Ley 200 de 1995, o
Código Disciplinario único, resulta razonable sostener que existen
investigaciones disciplinarias que aún continúan rigiéndose por las
disposiciones de la Ley 4º de 1990.  Por consiguiente, como las normas acusadas
continúan produciendo efectos jurídicos, es necesario que la Corte se pronuncie
sobre la constitucionalidad de su contenido.
La materia bajo
revisión
3. Las normas
acusadas señalan la competencia por factor funcional de las Procuradurías
Delegadas, con las cuales se organiza la estructura interna de la Procuraduría
General de la Nación. Según el demandante, la separación del cargo de
funcionarios públicos es una facultad indelegable y exclusiva del Procurador
General de la Nación, pues tal y como interpreta el ordinal 1º del artículo 278
de la Constitución, esa función debe ejercerse directamente por el Jefe del
Ministerio Público.  En cambio, el ciudadano interviniente y la Vista Fiscal
consideran que las normas son constitucionales, pues aquellas deben
interpretarse de acuerdo con el numeral 6º del artículo 277 de la Constitución,
según el cual tanto el Procurador General como sus delegados deben ejercer
vigilancia de quienes desempeñan funciones públicas.  Así mismo, el Ministerio
Público señala que la delegación es un principio de la función administrativa
que tiene plena vigencia en el caso objeto de estudio.
La demanda plantea
entonces un problema jurídico central, que se resolverá en esta sentencia: el
numeral 1º del artículo 278 de la Constitución señala que es facultad exclusiva
del Procurador General de la Nación desvincular del cargo a funcionarios
públicos.  Al mismo tiempo, el  numeral 6º del artículo 277 de la Carta,
autoriza a los Procuradores Delegados a ejercer la vigilancia superior de la
conducta oficial y, por ende, a aplicar las sanciones disciplinarias contenidas
en la ley.  Por ello, la Corte deberá analizar si la facultad de destituir del
cargo a funcionarios públicos es exclusiva del Procurador General de la Nación,
como lo sostiene el actor, o por el contrario es una potestad delegable, como
lo señala el Ministerio Público.
Hermenéutica del
artículo 278-1 de la Constitución
4- En la actualidad,
conforme a las disposiciones acusadas, las Procuradurías Delegadas gozan de la
facultad de destituir a los funcionarios que investigan.  Por lo tanto, una
rápida confrontación de lo impugnado con el inciso primero del artículo 278 de
la Constitución, pareciera conducir a la inconstitucionalidad de aquellas, ya
que la referida norma constitucional señala que el Procurador ejercerá
directamente la función de desvincular del cargo a los funcionarios públicos en
determinados casos.  Sin embargo, conforme a los principios de unidad
constitucional y de armonización, la Constitución debe ser abordada como un
sistema armónico y coherente, de tal forma que la aplicación de una norma
superior no debe contradecir o agotar el contenido de otras disposiciones
constitucionales, sino que debe buscarse, en lo posible, interpretaciones que
permitan la máxima efectividad de todas las normas de la Constitución.  Por
consiguiente, la Corte se interroga si es posible armonizar el numeral 1º del
artículo 278 de la Constitución con el inciso 6º del artículo 277, que dispone
la vigilancia superior de la conducta oficial a cargo del Procurador General y
de sus delegados, y que por ende supone la facultad sancionadora de los entes
que se asignan por ley. Una pregunta obvia surge : ¿qué significado tiene
la atribución indelegable y exclusiva del Procurador General de desvincular del
cargo a funcionarios públicos?.
5- Para resolver el
anterior interrogante, la Corte consideró pertinente recurrir a los
antecedentes del artículo 278, con el fin de precisar el alcance de esa
disposición. Ahora bien, esta revisión histórica muestra que la Asamblea
Constituyente no quiso quitar a los Procuradores Delegados la función de
separar del cargo a los funcionarios investigados, tradicionalmente conocida
como “destitución”, sino que buscó establecer un procedimiento especial para
ciertos casos en cabeza del jefe del Ministerio Público, para lo cual introdujo
el término “desvincualción”. Así, en la exposición de motivos de la ponencia
para primer debate de los artículos que hoy se estudian, los constituyentes
manifestaron:
"4. Poder coercitivo autónomo para que
la Defensoría del Pueblo y las autoridades que ejerzan función jurisdiccional,
puedan cumplir sus labores sin obstáculo alguno.  Restableceremos el poder
civil sobre el militar y la jerarquía que merece el Ministerio Público y la
Rama Jurisdiccional, si otorgamos al Defensor del Pueblo, como facultad
indelegable, la potestad para desvincular del cargo a cualquier servidor
público que obstaculice en forma grave las investigaciones realizadas o no haga
cumplir sanciones impuestas.
Este mecanismo excepcional se caracteriza
por la simplificación de todo trámite.  No obstante, se consagra un
procedimiento sumario en el cual se garantiza el derecho a la defensa.  Antes de imponer la sanción, el Defensor
del Pueblo debe escuchar la persona que va a separar del cargo, para que en
audiencia invoque las pruebas que considere necesarias y controvierta la
imputación que se le formula."[3] (subrayas no originales)
La Corte precisa que
los constituyentes hablan de la Defensoría del Pueblo, pero sus consideraciones
se aplican a la Procuraduría General. En efecto, como se recordará, la Comisión
Cuarta de la Asamblea Nacional Constituyente que estudió los temas del
Ministerio Público y de la Justicia, consideró que el Ministerio Público debía
estar dirigido por la Defensoría del Pueblo, quien ejercería la función
disciplinaria.  Sin embargo, la Plenaria consideró que debía mantenerse la
titularidad de esa función en cabeza de la Procuraduría General de la Nación,
pero recogió los aspectos esenciales de las funciones propuestas por la
Comisión Cuarta. Ahora bien, esta exposición de motivos muestra claramente que
fue voluntad de la Asamblea Constituyente establecer un mecanismo excepcional
en cabeza del jefe del Ministerio Público, sin que ello significara eliminar la
posibilidad de destitución por parte de los Procuradores Delegados. Esta
conclusión se confirma con base en el debate en la plenaria de la Asamblea
Nacional, en donde  se discutió la desvinculación del cargo como una atribución
especial en cabeza del Procurador General, la cual es diferente a la potestad
general de destituir al funcionario público propia de los Procuradores
Delegados y Provinciales.  Se dijo entonces:
Honorables Delegatarios, yo en la comisión
encontré  las dos fórmulas cuando yo llegué y he votado esta conscientemente,
porque creo que si queremos imponer pureza, moralidad, delicadeza en la
administración pública, hay que darle al Procurador, en sus funciones de
supervigilancia esta facultad discrecional, no de destituir sino de
desvincular a un funcionario mientras se aclara su posición.  Yo creo que
ante el profundo clamor nacional de la corrupción pública si no le damos al
Procurador esta facultad discrecional, todas las investigaciones, meandros de
las investigaciones y de los expedientes y de los recursos y quedan todo lo
mismo sin que se sancione a nadie..."[4] (Subrayas fuera del texto)
En el mismo sentido,
uno de los ponentes del proyecto explicó a la Asamblea en pleno el verdadero
alcance de la atribución de desvinculación del Procurador General de la Nación,
como una potestad excepcional distinta a la facultad ordinaria de destitución
de los delegados del Procurador. El Ponente dijo entonces:
"...la destitución como tal, se
consideró una figura propia del desarrollo de un proceso disciplinario, por
llamarlo de alguna manera, en ejercicio del control interno como tal,
evidentemente dentro de las cosas nuevas y en eso respaldo la opinión del
doctor Emiliani, si vamos a diseñar unos instrumentos de lucha contra la
corrupción, Señor Presidente, pues hay que tomar determinados riesgos y el
desvincular supone, es exactamente, eso; no acudir a la expresión clásica que
es el producto de un proceso disciplinario como es la destitución sino la
desvinculación, como una facultad especial del Procurador General de la Nación.
(subrayas no originales)"[5]
6- Estos
antecedentes muestran  entonces que el Constituyente en ningún momento
pretendió quitarles a los Procuradores Delegados la facultad de destituir del
cargo a funcionarios públicos que se encuentren disciplinariamente
responsables, sino que buscó dotar al Procurador General de la Nación de una
nueva atribución especial, en virtud de la cual puede imponer, en determinados
casos, la separación del cargo de un servidor público por medio de un proceso
abreviado, pero que respeta el debido proceso, por lo cual se exige la
audiencia y la decisión motivada. Conforme a lo anterior, es pues necesario
diferenciar los conceptos de destitución y desvinculación. Así, los
antecedentes referidos muestran que el inciso 1º del artículo 278 de la
Constitución dispone un procedimiento especial, en cuanto es más breve en la
imposición de la sanción disciplinaria más gravosa, pues la Asamblea
Constituyente consideró que en casos en donde existen evidencias claras de una
grave y manifiesta responsabilidad disciplinaria, el Procurador General de la
Nación necesita de un proceso que sea eficiente en la definición jurídica de la
conducta de funcionarios públicos y que no desgaste el aparato disciplinario,
para lo cual previó que ley pudiera regular ese procedimiento especial
directamente ante el jefe del Ministerio Público.
7- Este análisis
histórico se ve confirmado por las siguientes consideraciones literales y
finalísticas.  De un lado, desde el punto de vista literal, el artículo 278
ordinal 1º utiliza la expresión “desvincular”, en vez del término tradicional
del derecho disciplinario colombiano “destituir”, y restringe la facultad exclusiva
del Procurador a determinados eventos, lo cual muestra que la intención
constituyente de distinguir entre la potestad ordinaria de los agentes del
Ministerio Público de “destituir”, como culminación del proceso disciplinario,
y la potestad excepcional del Procurador de “desvincular” en un proceso
abreviado, se materializó en la norma finalmente aprobada en la Asamblea
Constituyente.
De otro lado,
teniendo en cuenta que a la Procuraduría corresponde la vigilancia superior y
preferente de todos aquellos que desempeñen funciones públicas, no resulta
razonable exigir que tengan que ser decididas directamente por el jefe del
Ministerio Público, y previa audiencia, todas las investigaciones disciplinarias
que puedan conducir  a la separación del cargo de un funcionario, por lo cual
lo lógico es concluir que la Carta autorizó dos tipos de procedimientos
disciplinarios que podrían conducir a la separación del cargo de quien ejerce
funciones públicas.
8- Por todo lo
anterior, la Corte concluye que un análisis sistemático de los antecedentes
históricos y de los artículos 277 ordinal 6º y 278 ordinal 1º permite
distinguir con nitidez las figuras de la destitución y la desvinculación. Así,
la primera es la privación del cargo público que realiza la autoridad
disciplinaria competente como consecuencia de un procedimiento que demuestra
una grave responsabilidad disciplinaria, mientras que la desvinculación se
entiende como una sanción de separación del cargo que impone directamente el
Procurador General de la Nación, previa  audiencia, en aquellos casos graves,
en donde existen evidencias claras ab initio de la responsabilidad
disciplinaria de la persona investigada. Por lo tanto, los términos destitución
y desvinculación del cargo público coinciden en cuanto constituyen la
terminación del vínculo jurídico entre el servidor del Estado y la
Administración como consecuencia de una sanción disciplinaria.  Pero se
diferencian en el procedimiento utilizado y en la autoridad que lo impone.  El
primero, esto es, la destitución se impone por el funcionario legalmente
autorizado y después de la aplicación en todo su rigor de las normas
disciplinarias que rigen la actuación, mientras que la desvinculación se aplica
por el Procurador General de la Nación, mediante un procedimiento breve que
comprueba la conducta manifiestamente responsable. Así, como desarrollo de esta
última atribución, el artículo 159 del Código Disciplinario Único dispuso un
procedimiento verbal para los comportamientos en donde las evidencias de
responsabilidad permiten la disminución de los términos procesales, como es
obvio, con el respeto del debido proceso.  Por ello, el Legislador diseñó un
procedimiento que establece la audiencia pública exigida en la Constitución, la
publicidad del proceso, un término probatorio que permita la presentación y
controversia de pruebas, en un período razonablemente reducido.
9- En ese orden de
ideas, la Corte considera que el Legislador no excedió los límites constitucionales
cuando implícitamente asignó a los Procuradores Delegados la facultad de
destituir a los funcionarios que cometen graves faltas disciplinarias, pues se
trata de una competencia que no es exclusiva del Procurador General sino propia
del Ministerio Público como institución, tal y como se desprende de un análisis
sistemático del artículo 118, que consagra a ese órgano de control como función
genérica la de ejercer la vigilancia de la conducta oficial de quienes
desempeñan funciones públicas, y del artículo 277 ordinal 6º, que señala que
esa función es ejercida por el Procurador directamente, o por medio de sus
delegados y agentes. Por ello, y en función del principio de desconcentración
que rige la función pública (CP art. 209), bien podía la ley atribuir a los
Procuradores Delegados, y según distintos factores de distribución de
competencia, la decisión de destituir a determinados funcionarios investigados.
En efecto, estos Procuradores delegados no son entes aislados sino agentes del
Procurador, debido a la estructura jerarquizada de esta entidad, tal y como lo
ha señalado la jurisprudencia constitucional. Así, sobre el ejercicio de la
función disciplinaria por parte de la Procuraduría General de la Nación, esta
Corporación dijo:
"La suprema dirección del Ministerio
Público en cabeza del Procurador General de la Nación necesariamente implica
que los diferentes órganos y funcionarios que lo conforman se encuentran
articulados y subordinados orgánica, funcional y técnicamente a dicha
institución y concretamente al referido funcionario, quien orienta, dirige y
señala las directrices o pautas generales que deben ser observadas por los
referidos órganos a efecto de asegurar la coordinación de las funciones y la
unidad en las correspondientes acciones y decisiones."[6]
Y, específicamente
con relación a la competencia subordinada de los Procuradores Delegados, la
Corte  manifestó en esa misma sentencia:
"El delegado es un alter ego del
Procurador, hace las veces de éste, y lo vincula plena y totalmente. Aquí opera
la figura de la representatividad, por cuanto el delegado actúa en nombre del
delegante. Es una transferencia de la entidad propia -en nivel jurídico, no
real- a otro, con tres notas: plena potestad, autonomía de ejecución y
confianza intuito personae.
(...)
No obstante advierte la Corte, que la
autonomía e independencia con que actúan los delegados y agentes del Procurador
se predica frente a los funcionarios ante los cuales ejercen sus funciones, más
no con respecto al Procurador General de la Nación, del cual son dependientes o
subordinados.  "
Además, la
asignación y distribución de competencias a las autoridades administrativas y
de control es en principio una tarea del Legislador, salvo en casos en donde el
Constituyente de manera expresa haya reservado el conocimiento de algunos
asuntos a una autoridad determinada o que se trate de funciones particulares
que son materia de reglamento interno, lo cual no sucede en este caso.  Así
mismo, de acuerdo con el artículo 279 de la Constitución, es materia de ley la
regulación de la estructura y el funcionamiento de la Procuraduría General de
la Nación.  Por lo tanto, el propio Constituyente autorizó la distribución de
competencias por factores, la cual es un método de división y especialización
de trabajo entre los funcionarios que integran la Procuraduría General.
Por todo lo
anterior, la Corte concluye que bien podía la ley atribuir esa competencia de
destitución a los Procuradores Delegados ya que la facultad de sancionar a
funcionarios públicos con destitución del cargo es una potestad que, por
mandato de los artículos 118 y numeral 6º del artículo 277 de la Constitución,
corresponde tanto al Procurador General de la Nación como a  sus agentes y delegados.
Por lo tanto, el cargo formulado por el actor no prospera.
Procedencia de la
cosa juzgada relativa.
10- Como hemos
visto, el actor únicamente formula un cargo contra las normas demandadas. Ahora
bien, esta Corporación ha considerado que cuando existe un ataque contra un
cuerpo normativo, o un conjunto amplio de artículos, por un sólo concepto, pero
no existen cargos individualizados contra los contenidos normativos de las
distintas disposiciones, la vía procedente es en general, limitar el alcance de
la cosa juzgada constitucional, en caso de que la acusación global no prospere.
En tales eventos, la Corte debe proceder a declarar constitucionales las
disposiciones pero precisando que la cosa juzgada es relativa, por cuanto sólo
opera por los motivos analizados en la sentencia[7].
Esto sucede en este caso, pues la única acusación formulada por el actor no
prosperó, por lo cual las normas acusadas serán declaradas exequibles, pero
únicamente por las razones expresamente estudiadas en esta sentencia, esto es,
por cuanto ellas no violan el artículo 278 ordinal 1º de la Constitución, ya
que no desconocen la competencia propia del Procurador de desvincular, previa audiencia
y mediante decisión motivada, a los funcionarios públicos en determinados
casos.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLES
los artículos 15 literal a) y b); 16 literal b), c) y d); 17 literal a); 18
literales a) y b); 19 literales c) y d); 20 literal b); artículo 21 literal b);
27; 31 literales c), d) y e); 32 literales a), b), d), e) y f); 34 literal a);
35 literal a); 36 literal a) y 37 literal a) de la Ley 4ª de 1990, pero
únicamente por las razones expresamente estudiadas en esta sentencia, esto es,
por cuanto ellas no violan el artículo 278 ordinal 1º de la Constitución, ya
que no desconocen la competencia propia del Procurador de desvincular, previa
audiencia y mediante decisión motivada, a los funcionarios públicos en
determinados casos.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO
MEJÍA                        EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ              JOSÉ
GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA     ALEJANDRO  MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado                                      Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ                             VLADIMIRO
NARANJO MESA           Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
[1]Sobre el tema pueden verse las sentencias
C-103/93, C-454/93, C-546/93, C-004/96, entre otras.
[2]Ver las sentencias C-017 de 1996 y C-102
de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero
[3]Gaceta Constitucional No. 38.  Abril 5 de
1991.  Página 14
[4]Transcripción de la sesión plenaria del 7
de junio de 1991 de la Asamblea Nacional Constituyente.  Intervención del
Constituyente Cornelio Reyes Reyes.  Presidencia de la República. Consejería
Para el Desarrollo de la Constitución.  Antecedentes de los artículos 277 y 278
Página 63
[5]Ídem, Página 64.
[6] Sentencia C-245/95. M.P. Antonio Barrera
Carbonell
[7]Ver, entre otras, las sentencias C-527/94, C-055/94 y C-318/95