T-046-21
Sentencia
T-046/21
Referencia. Expedientes T-7.899.762 y T-7.910.085
(acumulados)
Acciones de tutela instauradas por: i) Ramón
Esteban Laborde Rubio - Procurador 29 Judicial II Ambiental y Agrario- en
representación de la comunidad indígena de Sardina (T-7.899.762); y ii)
Ramón Esteban Laborde Rubio - Procurador 29 Judicial II Ambiental y Agrario- en
representación de la comunidad indígena del Resguardo
Rio Alto San Juan (T-7.910.085).
Magistrado ponente
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá, D.C., primero (1) de marzo de dos mil veintiuno (2021).
La Sala Octava de Revisión de tutelas de la Corte
Constitucional, integrada por la magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera y los
magistrados Alberto Rojas Ríos y José Fernando Reyes Cuartas, quien la preside,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la
siguiente
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión del fallo dictado por la Sala
Séptima Civil de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá
el 3 de marzo de 2020,
que negó el amparo invocado por el Procurador 29
Judicial II Ambiental y Agrario en representación de la Comunidad indígena  de Sardina (expediente T-7.899.762); y el fallo del 26 de julio de
2019, dictado por la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del
Distrito de Bogotá que negó las pretensiones
presentadas por el Procurador 29 Judicial II Ambiental y Agrario en
representación de la Comunidad indígena  del Resguardo Rio Alto San Juan (expediente
T-7.910.085).
I.
ANTECEDENTES
Elementos comunes en las acciones de tutela acumuladas
1.  El señor Ramón Esteban Laborde Rubio, Procurador 29 Judicial II
Ambiental y Agrario, interpuso acción de tutela en representación de las
comunidades indígenas de La Sardina ubicada en el municipio de El Bagre,
Antioquia y el Río Alto San Juan ubicada en el municipio
de Urabá, Antioquia, al considerar vulnerados los derechos fundamentales al
territorio, a la propiedad colectiva, a la constitución de resguardos, al
ejercicio del gobierno propio, al mínimo vital, al debido proceso
administrativo y a la dignidad humana, como lo reconoció la Corte en la
sentencia T-025 de 2004, donde se declaró el estado de cosas inconstitucional
en relación con los derechos fundamentales de la población víctima del
desplazamiento forzado.
2.  Advirtió
que mediante el Auto 266 de 2017 se determinó que persiste el estado de cosas
inconstitucional y puntualmente ordenó a la ANT poner “en marcha una
estrategia inmediata de trabajo para avanzar de manera gradual y progresiva en
la definición de la situación jurídica de las solicitudes de formalización de
territorios étnicos, en especial, de aquellos casos donde la inseguridad
territorial resulta asociada con factores de riesgo conexos y vinculados al
conflicto armado y la violencia generalizada”.
3.
El representante del Ministerio Público expuso que existe un déficit en
el reconocimiento y efectividad de los derechos territoriales de los pueblos
indígenas en Colombia, ya que los procedimientos de clarificación para la
reafirmación de la seguridad jurídica de los títulos de resguardos, padecen
demoras irrazonables de años y en ocasiones décadas, producto de la falta
de coordinación interinstitucional. En tal sentido advirtió una masiva y
generalizada vulneración de los derechos territoriales fundamentales de los
pueblos indígenas.
4.
En orden a lo expuesto eleva pretensiones individuales y estructurales.
En cuanto a las primeras solicita: i) declarar la existencia de un estado de
cosas inconstitucional en materia de derechos territoriales de los pueblos
indígenas; ii) ordenar que se adopten las medidas legislativas, administrativas
institucionales y financieras para superar el estado de cosas inconstitucional;
iii) ordenar al Gobierno nacional, al Ministerio del Interior, a la Agencia
Nacional de Tierras -ANT y a las demás autoridades competentes, que adopten la
política pública en la materia, en concertación con las comunidades indígenas;
iv) ordenar a la ANT que elabore un plan para evacuar la totalidad de las
solicitudes de procedimientos territoriales indígenas; v) ordenar a las
autoridades catastrales, Superintendencia de Notariado y Registro y al
Instituto Geográfico Agustín Codazzi, que suministren la información y
certificados catastrales que se requiera; vi) ordenar al Ministerio de Hacienda
y Crédito Público y al Departamento Nacional de Planeación –DNP, adoptar las
medidas para asegurar los recursos suficientes y oportunos, que permitan la
sostenibilidad de las medidas necesarias para superar el estado de cosas
inconstitucional.
Hechos específicos de cada caso
Expediente T-7.899.762 (Comunidad indígena La Sardina)
Hechos
5.
En el acta de acuerdos logrados entre los pueblos indígenas que
participaron en la Minga Social Indígena y Popular y el Gobierno Nacional del
19 al 23 de octubre de 2013 en el resguardo La María (Piendamó, Cauca), el
Gobierno se comprometió a documentar, evacuar y presentar al Consejo Directivo
del INCODER (hoy Agencia Nacional de Tierras -ANT), 400 expedientes sobre la
constitución, ampliación y saneamiento de resguardos indígenas. Dentro de estos
expedientes se encuentra la constitución del resguardo indígena de La Sardina,
de la etnia Zenú ubicado en el municipio El Bagre, Antioquia. El 24 de
noviembre de 2016, la ANT resolvió avocar el conocimiento del expediente de
constitución de resguardo indígena La Sardina[1].
6.
El 28 de noviembre de 2016 la ANT decidió iniciar de oficio el
procedimiento de constitución de resguardo indígena La Sardina, en atención a
lo consagrado en el artículo 2.14.7.3.1. del Decreto 1071 de 2015. En
consecuencia, dispuso la realización de la visita establecida en el artículo
2.14.7.3.4[2] del
Decreto Único Reglamentario 1071 de 2017 y la ejecución del estudio
socioeconómico, jurídico y de tenencia de tierras.
7.
La etapa publicitaria de la anterior decisión se surtió de la siguiente
manera: i) se comunicó al representante legal del resguardo; ii) se informó al
Procurador Judicial Ambiental y Agrario de Antioquia; iii) se publicó durante
10 días hábiles (del 29 de noviembre al 10 de diciembre de 2016) en la Alcaldía
del Municipio El Bagre el acto de inicio del procedimiento, con el objetivo de
informar a las personas que se consideren con derecho a intervenir en el
procedimiento.
8.       Como
consta en el expediente[3],
del 19 al 23 de diciembre de 2016 se llevó a cabo visita al resguardo La
Sardina de la etnia Zenú. En dicha visita, mediante acta se reiteró la
necesidad de: “(…) constituir el resguardo, en beneficio de la comunidad
indígena La Sardina, con un área aproximada de 30 Has, correspondiente a
tierras de un lote de terreno ubicado en el paraje la Manzana del municipio de
el Bagre”. Además, sobre la tenencia de tierras se indicó que: “Por
consecuencia del desplazamiento forzado se asentaron en el territorio actual a
finales de la década de los 80, en un lote cedido por una persona que lo
explotaba para la minería. Pretenden ampliar su territorio para la explotación
de la ganadería y la agricultura”. Por último, en el acápite de observaciones
se dejó la siguiente constancia: “Por los procesos de colonización,
evangelización y cercanía con centros urbanos, la comunidad presenta una
notoria perdida cultural. Gran influencia de la minería en la parte ambiental
económica y cultural”.
9.
A partir del resultado de la información obtenida en visita a la
comunidad, se elaboró el documento “estudio socioeconómico”, así como el
levantamiento topográfico, el que quedó consignado en el plano 05250537, con un
área de 23 Has - 4494 M2.
10.       El
29 de agosto de 2018 se elaboraron los estudios jurídicos de títulos y se
remitió el expediente al Ministerio del Interior para que emitiera concepto
favorable para la constitución del resguardo. El Ministerio realizó
devolución del expediente para que se completara la información conforme a lo
establecido en el capítulo 3 del Decreto 1071 de 2015, debido a la ausencia de
la solicitud de constitución del resguardo en el expediente.
11.
A partir de lo anterior, la Subdirección de Asuntos Étnicos de la ANT
(radicado 20205100039871 del 16 de enero de 2020), informó al Ministerio de
Interior que conforme a lo establecido en los acuerdos con la MINGA La María,
se dio inicio al proceso de constitución del resguardo indígena La Sardina,
teniendo en cuenta la facultad otorgada en el artículo 2.147.3.1 del Decreto
1071 de 2015. En vista de lo anterior, se anexó oficio enviado por la
Organización Nacional Indígena de Colombia -ONIC-, el 5 de diciembre de 2019,
mediante la cual se anexó el acta de priorización del Resguardo Indígena La
Sardina.
12.
La ANT informó que remitió nuevamente el procedimiento de constitución
del resguardo indígena La Sardina al Ministerio de Interior, para que emitiera
concepto previo en correspondencia con el artículo 2.14.7.3.6 del Decreto Único
Reglamentario 1071 de 2015.
13.
Teniendo en cuenta que no se ha resuelto definitivamente la solicitud de
constitución del resguardo indígena La Sardina, la parte actora solicita: (i)
conceder el amparo de los derechos fundamentales al territorio, a la propiedad
colectiva, a la constitución de resguardos, al ejercicio del gobierno propio de
las comunidades indígenas, al mínimo vital, al debido proceso y a la dignidad
humana; y (ii) se ordene a la ANT que en un término no mayor de 48 horas,
culmine la actuación administrativa de constitución a favor de resguardo
indígena La Sardina.
Trámite procesal a partir de la acción de tutela
14.  Mediante auto del 19 de diciembre de 2019[4], el
Juzgado Veintitrés Civil del Circuito dispuso: i) avocar la acción de
tutela ii) vincular a la Presidencia de la Republica, al Ministerio del
Interior, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Departamento Nacional
de Planeación, a la Comisión Nacional de Territorios Indígenas, a la Superintendencia
de Notariado y Registro y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi; y iii)
oficiar a la accionada y a los vinculados.
Respuestas de las entidades accionadas
15.
Comisión
Nacional de Territorios Indígenas. Da respuesta a la solicitud adjuntando
el informe de “estado de cosas inconstitucional de los derechos
territoriales de los pueblos indígenas”[5],
señalando que, a pesar de que se registran 768 resguardos indígenas dentro de
las violaciones sistemáticas al derecho de propiedad colectiva por parte del
Estado se encuentran cerca de 900 solicitudes de comunidades indígenas a las
que no se les han reconocido sus territorios ancestrales, datos que han sido
reafirmados por la Corte Interamericana de Derechos Humanos[6].
16.
Recomiendan la
declaratoria de un estado de cosas inconstitucional en materia de territorios
indígenas, con el objetivo de poner fin a la crisis de los derechos de los
pueblos indígenas, se adopten las políticas estructurales y se doten de
capacidad de decisión a los funcionarios públicos delegados ante la Comisión
Nacional de Territorios Indígenas. En consecuencia, solicita que se acceda
tanto a las pretensiones estructurales como a las del caso concreto.
17.
Instituto
Geográfico Agustín Codazzi[7]. Indicó que no posee la competencia para adelantar
procedimientos o tomar decisiones sobre la constitución, reestructuración y
ampliación de resguardos indígenas; por lo tanto, se configuraría una falta de
legitimación por pasiva.
18.
El Departamento
Nacional de Planeación[8]. Expuso que dentro de sus funciones no está la
construcción y el saneamiento de resguardos indígenas, cargos que incumben a la
ANT, entidad que cuenta con un proyecto de inversión denominado “implementación
del programa de legalización de tierras y fomento al desarrollo rural para
comunidades indígenas a nivel nacional”, el cual contó con una asignación
presupuestal de 24.000 millones, recursos que pueden ser empleados en la
consecución de las pretensiones establecidas en esta tutela.
19.
Superintendencia
de Notariado y Registro[9]. Expresó que por medio del artículo 4° del Decreto
2723 de 2014 se estableció que el objeto de dicha entidad radica en la
orientación, vigilancia, control e inspección de los servicios públicos, con el
fin de garantizar la seguridad jurídica y la administración del servicio público
registral inmobiliario, por lo que no ha faltado a sus obligaciones.
20.
Ministerio de
Hacienda y Crédito público[10]. Manifestó que no les constan los hechos
expuestos por el accionante y que dicha entidad no intervino de ninguna manera
en tal acontecimiento, dado que sus funciones no se encuentran relacionadas con
aprobar la constitución de los resguardos indígenas, emitir conceptos sobre su
viabilidad, expedir resoluciones de constitución, ampliarlos, reestructurarlos
o sanearlos.
21.
Presidencia de la Republica[11].
Solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, al mismo tiempo ser
desvinculada de los efectos de la decisión tomada en caso de ser favorables
para el accionante. Además, requirió que se abstuviera de declarar la
existencia de un estado de cosas inconstitucional, debido a que se trata de una
decisión que únicamente debe ser adoptada por el órgano de cierre de la
jurisdicción constitucional.
22.
Ministerio de
Interior[12]. Solicitó su desvinculación del proceso por la
falta de legitimación en la causa por pasiva, dado que desde la expedición de
la Ley 135 de 1961 la competencia para el reconocimiento de derechos sobre la
tierra a las comunidades indígenas le pertenece a la ANT, quien figura como órgano
legalmente autorizado responsable de impulsar, orientar y decidir en el proceso
de legalización territorial indígena, competencia establecida en el artículo 1°
del Decreto 2363 de 2015. Consideró que la ANT realizó las actuaciones
procedentes para la constitución de la reserva indígena resguardo La Sardina
del municipio de El Bagre, cumpliendo con lo establecido en el titulo 7°,
capítulo 3° del Decreto 1071 de 2015.
23.
La Agencia Nacional de Tierras señaló que frente a los hechos y
pretensiones interpuestas por el accionante la subdirección de asuntos étnicos,
dependencia a cargo del asunto, proporcionó un informe del 17 de enero de 2020[13] en el cual se consignó que “La ANT
siendo conocedora de la precaria situación de tenencia de tierras de la
comunidad Zenú La Sardina y teniendo de presente lo establecido en los acuerdos
de la MINGA La María, donde se realizó la priorización del Resguardo Indígena
La Sardina, decide iniciar de oficio el procedimiento de constitución del
resguardo indígena, el cual ha surtido las siguientes etapas conforme al
procedimiento establecido en el Decreto Único reglamentario 1071 de 2015”.
24.
Hizo alusión a todas las etapas adelantadas para la constitución del
resguardo La Sardina. Para ello advirtió que se encuentra pendiente del
concepto del Ministerio del Interior, por lo que una vez se cumpla esta etapa
se procederá a la aprobación por parte del Consejo Directivo de la ANT. En
atención a lo expuesto solicitó declarar la carencia actual de objeto por hecho
superado y, en consecuencia, se dé por terminado el presente trámite.
Sentencias objeto de revisión
25.
Primera instancia. El 24 de enero de 2020[14] el Juzgado Veintitrés Laboral
del Circuito de Bogotá negó el amparo. Consideró que la ANT había realizado actuaciones procedentes
para la constitución de la reserva indígena resguardo La Sardina. Además, se
encuentra a la espera de que el Ministerio del Interior de concepto favorable,
por lo que conminó a dicha entidad para que garantizara el debido proceso
administrativo de la comunidad indígena del resguardo La Sardina y cumpliera
con esta etapa.
26.
Impugnación. La parte accionante impugnó la decisión de primera
instancia[15].
Indicó que
los argumentos expuestos por el Ministerio del Interior y por la ANT
demostraban la vulneración al debido proceso y la negación injustificada del
derecho fundamental al territorio que le asiste a la comunidad indígena La
Sardina. El a quo desconoció que las actuaciones no se dieron dentro del
plazo razonable y que la ANT no ha culminado el procedimiento. Mencionó que la
Constitución consagra el debido proceso, el cual se aplica para todas las
actuaciones judiciales y administrativas y se extiende a la titulación de
tierras.
27.
Explicó que,
la Corte en la sentencia T-153 de 2019 acogió los lineamientos de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos y, en ese contexto, estableció que las
dilaciones administrativas referentes a las solicitudes de titulación generan incertidumbre
en las comunidades étnicas, violentando el derecho al debido proceso
administrativo.
28.
Segunda instancia. El 3 de marzo de 2020 la Sala Séptima Civil de Decisión del Tribunal
Superior de Bogotá confirmó la sentencia de primera instancia al considerar que
el trámite de constitución del Resguardo La Sardina se encontraba en su última
fase, esto es, el concepto previo por parte del Ministerio del Interior para la
aprobación del Consejo Directivo de la ANT. Por lo anterior, enfatizó que si el
accionante consideraba que la parte accionada había desatendido lo que dispone
el capítulo 3° del Decreto 1071 de 2015, debía iniciar la acción de
cumplimiento.
Expediente T-7.910.085
(comunidad indígena del resguardo Río Alto
San Juan)
Hechos
29.
El 25 de junio de 2017[16] la
comunidad indígena Río Alto San Juan, ubicada en el municipio de Urabá,
Antioquia, solicitó a la ANT iniciar el procedimiento de constitución de
reserva indígena, teniendo en cuenta que dicha comunidad se encuentra en un
alto nivel de vulnerabilidad que amenaza su existencia física y cultural[17]. La solicitud de constitución del
Resguardo Indígena Altos de San Juan se encuentra enmarcada dentro del Plan de
Salvaguarda Étnica, ante el conflicto armado y el desplazamiento forzado,
buscando la preservación y la protección de las personas que habitan el
territorio.
30.
Mediante Auto del 17 de julio de 2017[18] la
ANT inició formalmente el procedimiento de constitución del resguardo. Además,
en el mismo pronunciamiento se programó la realización de la visita contemplada
en el artículo 2.14.3.4 del Decreto Único Reglamentario 1071 de 2017 y la
ejecución del estudio socioeconómico, jurídico y de tenencia de tierras del 7
al 13 de agosto de 2017.
31.
Explicó que la etapa publicitaria de la decisión de dar inicio al
procedimiento administrativo se surtió de la siguiente manera: i) se
comunicó al representante legal del Resguardo; ii) se informó al Procurador
Judicial Ambiental y Agrario de Antioquia; y iii) con el objetivo de
informar a las personas que se consideren con derecho a intervenir en el
procedimiento, se publicó durante 10 días (18 de julio al 3 de agosto de 2017)
hábiles en la Alcaldía del municipio de Urabá el Acto de inicio del
procedimiento.
32.
Afirma que se efectuó la visita a la comunidad del
7 al 13 de agosto de 2017[19].
En esta diligencia se elaboró un estudio socioeconómico a fin de determinar los
diferentes aspectos relacionados con la posesión, tenencia, propiedad,
concertación, distribución y disponibilidad de las tierras, así como el uso y
aprovechamiento de las que estuvieren ocupando. En aquella oportunidad se
consignó: “Se pretende constituir con 4 predios adquiridos por la
gobernación de Antioquia ubicados en el corregimiento el Rayo y predio Donado
de la comunidad el Polvillo, quebrada del medio la vereda”.
33.
Manifestó que, habiéndose surtido las etapas
mencionadas, a la fecha de presentación de la acción de tutela no se tenía
conocimiento del estado del procedimiento administrativo. Basado en lo anterior
solicitó: (i) conceder el amparo de los derechos fundamentales al territorio, a
la propiedad colectiva, a la constitución de resguardos, al ejercicio del
gobierno propio de las comunidades indígenas, al mínimo vital, al debido
proceso y a la dignidad humana; y (ii) ordenar a la ANT que en un término no
mayor de 48 horas culmine la actuación administrativa de constitución a favor
de resguardo indígena Río Alto San Juan, terminando las actuaciones
administrativas de conformidad con el Decreto 1071 de 2015.
Trámite procesal a partir de la acción de tutela
34.  Mediante Auto del 18 de diciembre de 2019 el
Juzgado Veintiséis Laboral del Circuito de Bogotá avocó el conocimiento de la
presente acción de tutela y dispuso vincular al Ministerio de Interior, a la
Comisión Nacional de Territorios Indígenas -CNTI, Consejo Directivo de la ANT, Superintendencia
de Notariado y Registro, Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Presidencia de
la Republica, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento
Nacional de Planeación -DNP[20].
Respuestas de las entidades accionadas[21]
35.  Ministerio de Hacienda y Crédito Público[22]. Informó que una vez revisado el
Sistema Integrado de Información Financiera -SIIF se encontró que el monto
apropiado para el presupuesto de inversión en la ANT para la vigencia 2019 es
de $316.424,3 millones, de los cuales $34.000 millones corresponden al proyecto
de inversión: Implementación del programa de legalización de tierras y fomento
al desarrollo rural para comunidades indígenas a nivel nacional.
36.
La Agencia Nacional de Tierra. Indicó que la Dirección de Asuntos
Étnicos determina la atención a partir de criterios de priorización y de un
plan meticulosamente diseñado, donde se encuentran identificados los casos
vinculados con el cumplimiento de órdenes judiciales orientadas a la superación
del estado de cosas inconstitucional, declarado por la Corte a través de la sentencia
T-025 de 2004.
37.
Explicó que los criterios de priorización radican en solicitudes de la
vigencia 2019, que beneficia a los pueblos y comunidades étnicas amparados con
los autos 004 y 005 de 2009 de la Corte. Así, la ANT proyectó para el 2019
adelantar 264 procedimientos, discriminados en 188 para comunidades indígenas y
76 para comunidades afrodescendientes.
38.
Agregó que ha iniciado una revisión del repositorio de expedientes
transferidos del INCODER, con el fin de establecer el universo de solicitudes y
su respectivo estado. El resultado de esa labor
arrojó un repositorio aproximado de 1515 solicitudes, 1136 de ellas
corresponden al rezago entregado por el INCODER y 379 presentadas en vigencia
de la ANT, de las cuales 1189 son de comunidades indígenas y 326 de comunidades
afrodescendientes.
39.
Advirtió que las actuaciones administrativas se van consolidando de
acuerdo con la viabilidad técnica y jurídica de cada caso, y si bien éstas
deberían surtirse acorde a los términos legalmente establecidos para ello, debido
a las circunstancias particulares de cada caso, es posible que en determinadas
situaciones el trámite demande un mayor espacio de tiempo.
40.
Afirmó que antes de llegar hasta la instancia de aprobación del proyecto
de acuerdo de constitución de un resguardo indígena, es importante resaltar que
en el curso de los procedimientos de legalización puede suceder que las
comunidades no cuenten con tierras suficientes y que sea necesario surtir un
proceso de compra, cuyo trámite en condiciones normales demora por lo menos 8
meses. Destacó que en otros casos los comuneros deben primero agotar procesos
de donación de sus tierras a favor de la comunidad, para así consolidar la
aspiración territorial destinada a la legalización, circunstancia que puede
demorar años.
41.
Explicó que existen muchas particularidades que impiden que los
procedimientos sean culminados en una sola vigencia y en determinadas
situaciones se deban incorporar cambios en el plan de atención dependiendo de
la viabilidad de cada caso. Con todo enfatizó que culminó 60 procedimientos en
beneficio de 43 comunidades indígenas y 17 consejos comunitarios. Lo cual les
ha permitido garantizar los derechos de las comunidades étnicas a la propiedad
colectiva, sin embargo, estos procesos se adelantan de acuerdo con la capacidad
técnica, presupuestal y operativa de la ANT.
42.
En cuanto al desarrollo de las actividades adelantadas en búsqueda de la
constitución del Resguardo Indígena Río Alto San Juan, informó que se
cumplieron las siguientes etapas: i) se presentó solicitud de constitución y se
expidió el auto de visita (17 julio de 2017); ii) se llevó a cabo visita
técnica (7 y 13 de agosto de 2017); iii) el estado actual corresponde al estudio
y análisis para la consolidación del estudio socioeconómico jurídico y de
tenencia de tierras; iv) el trámite a seguir corresponde a la solicitud del
concepto del Ministerio del Interior, viabilidad jurídica, cruce de información
geográfica y elaboración del acuerdo respectivo.
43.
Explicó que, desde el conocimiento de la solicitud del resguardo hasta
la fecha de respuesta de la acción de tutela, han adelantado las actividades
correspondientes y que han estado a su alcance, mostrando su compromiso y
diligencia en el desarrollo del trámite en cuestión y de su labor en general.
44.
Advirtió que en atención a la etapa en que se encuentra el procedimiento
administrativo para la constitución del resguardo indígena Río Alto San Juan,
la Subdirección de Asuntos Étnicos de la ANT no ha sometido a conocimiento del
Consejo Directivo el proyecto de acuerdo respectivo, por lo que no cuenta con
legitimidad para pronunciarse y ser vinculado al presente trámite.
Sentencias objeto
de revisión
45.
Primera instancia. El 23 de enero de 2020[23] el
Juzgado Veintiséis Laboral del Circuito de Bogotá resolvió negar la solicitud
de amparo. Comenzó por analizar la legitimación en la causa por activa del
Procurador 29 Judicial II Ambiental y Agrario, y afirmó que la facultad del Procurador
para interponer acciones de amparo en nombre de otros debía estar sujeta a las
normas procesales que regulan la acción de tutela en materia de agencia
oficiosa. Consideró que el Procurador Ambiental y Agrario solo afirmó que
actuaba en representación de la comunidad indígena Río Alto de San Juan, sin
expresar las razones ni acreditar las circunstancias por las cuales la
comunidad se encontraba imposibilitada para ejercer la defensa propia de sus
derechos y sin que tampoco se pudiera deducir esta situación del escrito de
tutela.
46.
Acerca del estado de cosas inconstitucional
expresó que se trataba de una situación compleja que comprende un conjunto de
circunstancias, causas y factores que lo producen. Con respecto al Auto 266 de
2017, que nombra la parte actora, dijo que es la Corte la encargada de realizar
el seguimiento en el marco de la sentencia T-025-2004, con el fin de determinar
la existencia del estado de cosas inconstitucional, por lo que sería
improcedente la pretensión respecto a este punto.
47.
Impugnación. La
parte accionante impugnó la sentencia de primera instancia[24] y argumentó que en
el fallo proferido el a quo no se había pronunciado de fondo sobre la
vulneración a los derechos fundamentales invocados, ni tampoco acerca de las
pretensiones del caso concreto. Estimó que el juez de instancia no realizó un
estudio detallado de la garantía del plazo razonable ni del debido proceso,
citando solamente la contestación dada por parte de la ANT.
48.  Segunda instancia. El 26 de julio de
2019[25] la
Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito de Bogotá confirmó
la sentencia impugnada. Señaló que la ANT había adelantado las actuaciones
correspondientes para lograr la titulación de las tierras a favor de la comunidad
indígena del resguardo Río Alto de San Juan y que los tramites faltantes
correspondían a autoridades diferentes a la ANT, los cuales no podían culminar
en un término de 48 horas.
II.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1.
Con base en los artículos 86 y 241 de la Constitución y los artículos 31
a 36 del Decreto Estatutario 2591 de 1991, la Sala Octava de Revisión de la
Corte es competente para revisar las decisiones proferidas dentro de las acciones
de tutela de la referencia.
Planteamiento del problema
jurídico
2.
Con base en lo
descrito, le corresponde a la Corte determinar si se vulneran los derechos
fundamentales a la propiedad colectiva y al debido proceso administrativo de
las comunidades indígenas accionantes por la presunta dilación en el trámite
de constitución de los resguardos indígenas La Sardina y Río Alto de San
Juan, entre 3 y 4 años. Aspecto que según el representante del Ministerio
Público también genera la necesidad de declarar un estado de cosas
inconstitucional.
3.
Para resolver
el problema jurídico planteado, esta Sala analizará el derecho fundamental a la
propiedad colectiva de los pueblos indígenas, de cara al debido proceso
administrativo y la obligación de definir la constitución de resguardos
indígenas en un plazo razonable. A partir de estas consideraciones, se
examinarán los casos concretos, donde se hará alusión a la procedencia de la
acción de tutela y el análisis de fondo de la solicitud de amparo.
Derecho fundamental a
la propiedad colectiva de los pueblos indígenas de cara a la obligación de
definir la situación legal de los resguardos en un plazo razonable
Fundamento
constitucional e internacional
4.
El artículo 63 superior expresamente hace alusión al derecho
inalienable, imprescriptible e inembargable de las tierras comunales de los
grupos étnicos. En igual sentido, el artículo 286, ejusdem, reconoce el
derecho de las comunidades indígenas a contar con un territorio. Así mismo, el
artículo 329 constitucional establece que “la conformación de las entidades
territoriales indígenas se hará con sujeción a lo dispuesto en la ley orgánica
de ordenamiento territorial, y su delimitación se hará (…) con participación de
los representantes de las comunidades indígenas, previo concepto de la comisión
de ordenamiento territorial. // Los resguardos son de propiedad colectiva y
no enajenable”. // La ley definirá las relaciones y la coordinación
de estas entidades con aquellas de las cuales formen parte” (Negrilla fuera
del original). Por último, el artículo 330 de la Carta dispone que los
territorios indígenas deben estar gobernados por consejos conformados y
reglamentados según los usos y costumbres de sus comunidades, de conformidad
con la Constitución y la ley.
5.
En esos términos, el territorio colectivo indígena fue elevado a rango
constitucional, con un régimen especial que protege el derecho de los pueblos
indígenas a utilizar las tierras que han ocupado ancestralmente, de tal manera
que puedan ejercer libremente sus usos, costumbres y tradiciones, como garantía
del principio de diversidad étnica y cultural (art. 7° C. Pol.).
6.
Por su parte, el artículo 29 de la Constitución
establece que el debido proceso se debe aplicar a toda clase de actuaciones
judiciales y administrativas. Este mandato aplica también a la titulación de
tierras y se concreta en dos facetas, a saber: i) el deber del legislador de
establecer los procedimientos para garantizar la preservación de las
comunidades indígenas y sus elementos constitutivos; y ii) el deber de las
autoridades administrativas de orientarse bajo el criterio de la protección
constitucional preferente[26].
7.
Corresponde al Estado actuar de manera diligente
y sin dilaciones injustificadas, así como lograr una respuesta de fondo a las
solicitudes ciudadanas[27].
En cuanto a las comunidades indígenas, la Corte ha sostenido que dicha
obligación se traduce en garantizar el acceso a los territorios, su
delimitación y titulación, dentro de un plazo razonable[28].
8.
Por su parte,
la comunidad internacional ha proferido una serie de normas que reconocen y
protegen el derecho de estos pueblos a habitar sus territorios, entre las
cuales se destacan los Convenios 107[29] y 169[30]
de la OIT. Allí se reconoce la importancia que tiene el territorio colectivo
para la permanencia y existencia de los pueblos indígenas y tribales, y que la
ocupación de dichas tierras se ha visto amenazada por diversas situaciones de
índole social, político, económico, administrativo, entre otros.
9.
El Convenio
107 de la OIT, contempla
la protección e integración de las poblaciones indígenas y de otros grupos
tribales. Así, en los artículos 11, 12, 13 y 14 señala: (i) el deber de
reconocer el derecho de propiedad colectiva a favor de los pueblos indígenas
sobre las tierras tradicionalmente ocupadas por ellos; (ii) la prohibición de
trasladar estas comunidades de sus territorios habituales sin su libre
consentimiento y, en caso de resultar necesario por razones de seguridad
nacional, entre otras, restituirlas en tierras de iguales o mejores
condiciones; (iii) el respeto por los usos y costumbres dado por las
comunidades indígenas a sus territorios con el deber estatal de emitir medidas
legislativas que las protejan de intervenciones arbitrarias de terceros; y (iv)
el deber de que los programas agrarios nacionales garanticen a las comunidades
indígenas la asignación de territorios adecuados para su subsistencia.
10.
Posteriormente,
la OIT expidió el Convenio 169 donde cambió la concepción respecto de la
protección de los pueblos indígenas. En lo atinente a la tierra, en el artículo
13 establece que los Estados tienen el deber de “respetar la importancia especial
que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste
su relación con las tierras o territorios, o con ambos, según los casos, que
ocupan o utilizan de alguna otra manera, y en particular los aspectos
colectivos de esa relación” (numeral primero); y aclara que “La
utilización del término tierras en los artículos 15 y 16 deberá incluir el
concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones
que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera”
(numeral segundo).
11.
Por su parte,
el artículo 14 consagra los deberes que tienen los Estados en materia de acceso
de los pueblos indígenas a sus territorios. En concreto, indica: “1. Deberá
reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión
sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. (…) 2. Los gobiernos deberán
tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los
pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva
de sus derechos de propiedad y posesión. 3. Deberán instituirse procedimientos
adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para solucionar las
reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados”.
12.
En el derecho
internacional también existen otros instrumentos que han desarrollado el
derecho a la propiedad colectiva de los pueblos indígenas. Al respecto se
destacan: (i) la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos
Indígenas, aprobada por la Asamblea General mediante Resolución 61/295 de 2007,
en particular sus artículos 3[31], 4[32],
5[33],
26[34]
y 27[35]; y (ii) los
pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en relación
con el alcance del derecho a la propiedad privada contenido en el artículo 21
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[36].
13.
A nivel de la
interpretación convencional existen pronunciamientos específicos de cara a la
importancia del derecho a contar con un procedimiento adecuado para la
titulación de tierras en un plazo razonable. Este organismo internacional ha
establecido que los Estados tienen el deber de dar “certeza geográfica”
a la propiedad comunitaria. En el caso Awas Tingni Vs. Nicaragua[37],
la Corte IDH se refirió a los deberes de “delimitar” y “demarcar” el
territorio, además de la obligación de “titularlo”. También en el caso de los
Pueblos Indígenas Kuna de Madungandí y Emberá de Bayano Vs. Panamá[38],
la Corte IDH expresó que “el deber de los Estados de adoptar medidas para
asegurar a los pueblos indígenas su derecho a la propiedad implica
necesariamente, en atención al principio de seguridad jurídica, que el Estado
debe demarcar, delimitar y titular los territorios de las comunidades indígenas
[…]. Por tanto, el incumplimiento de dichas obligaciones constituye una
violación al uso y goce de los bienes de los miembros de dichas comunidades”.
Se estableció que la titulación
y demarcación deben implicar el uso y goce pacífico de la propiedad.
14.       Posteriormente, la Corte IDH destacó en el
caso Pueblos Kaliña y Lokono Vs. Surinam[39] que “en atención al
principio de seguridad jurídica, es necesario materializar los derechos
territoriales de los pueblos indígenas a través de la adopción de medidas
legislativas y administrativas necesarias para crear un mecanismo efectivo de
delimitación, demarcación y titulación, que reconozca tales derechos en la
práctica”, y los haga oponibles ante las propias autoridades estatales o
frente a terceros[40].
15.       Recientemente, en el caso comunidades
indígenas miembros de la asociación lhaka Honhat Vs. Argentina[41]
se recordó que los Estados deben: “a.- deslindar las tierras indígenas de
otras y otorgar título colectivo de las tierras a las comunidades; b.- abstenerse
de realizar actos que puedan llevar a que los agentes del propio Estado, o
terceros que actúen con su aquiescencia o su tolerancia, afecten la existencia,
el valor, el uso o el goce de su territorio, y c.- a su vez, garantizar el
derecho de los pueblos indígenas de controlar y usar efectivamente su
territorio y recursos naturales, así como de ser propietarios de su territorio
sin ningún tipo de interferencia externa de terceros”.
Jurisprudencia en relación con el derecho a la
propiedad colectiva de los pueblos indígenas y el debido proceso administrativo (plazo
razonable), en el marco de procesos de constitución de resguardos indígenas
16.       Desde sus
primeros pronunciamientos la Corte reconoció el derecho la propiedad colectiva
de los grupos indígenas. Así, en la sentencia T-188 de 1993, se señaló que “El derecho fundamental a la
propiedad colectiva de los grupos étnicos lleva implícito, dada la protección
constitucional del principio de diversidad étnica y cultural, un derecho a la
constitución de resguardos en cabeza de las comunidades indígenas”. Luego en la sentencia T-652 de 1998 se reiteró que “el
derecho fundamental a la propiedad colectiva de los grupos étnicos sobre los
territorios que tradicionalmente habitan comprende el derecho a la constitución
del resguardo en cabeza del pueblo indígena”.
17.       También, en
la sentencia T-079 de 2001 esta Corporación abordó una problemática similar y
resolvió el asunto desde la perspectiva del derecho fundamental al debido
proceso administrativo. Al respecto señaló que “los procesos administrativos
de ampliación de resguardos indígenas que adelanta el INCORA, deben observarse
la plenitud de las formas previstas en la ley previa para tales procedimientos”.
Más adelante, en la sentencia T-433 de 2011 se advirtió que “en la base de nuestro Estado social de derecho se
encuentra la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana, y que ésta
no puede concebirse sin el reconocimiento integral del derecho territorial de
los grupos étnicos a las tierras que tradicionalmente ocupan.” Añadió que las garantías del debido proceso
administrativo, en el marco de constitución de resguardos indígenas, “puede
verse infringido ante dilaciones administrativas que perpetúen la incertidumbre
de los derechos fundamentales de la comunidad indígena, por la indefinición de
la titulación que les corresponde culminar”.
18.       En la
sentencia T-009 de 2013 se reiteró que el derecho al territorio colectivo de
los pueblos indígenas comprende “el derecho a la constitución de resguardos
en territorios que las comunidades indígenas han ocupado tradicionalmente” y,
por otro, que “las dilaciones
administrativas que perpetúen la incertidumbre de los derechos fundamentales de
la comunidad indígena  por la indefinición de la titulación que les corresponde
culminar, infringe el derecho al debido proceso administrativo” (esta postura
fue replicada en la sentencia T-379 de 2014).
19.
Finalmente,
por tratarse de casos similares a los que ahora ocupan la atención de esta Sala
de Revisión, se hace énfasis en las sentencias T-737 de 2017 y T-153 de 2019. Así,
en la sentencia T-737 de 2017 la Corte conoció una acción de tutela
interpuesta por la comunidad indígena Embera Katío del municipio de
Puerto Boyacá (Boyacá), en contra del Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural y la UARIV, con vinculación de la ANT, ante la indefinición prolongada
del proceso de constitución de ese resguardo indígena.
20.
La Corte encontró que a pesar de evidenciar la realización de esfuerzos importantes por parte de algunas
entidades en relación con el proceso de constitución del resguardo y la
atención humanitaria de la comunidad Embera Katío, no es admisible ni se
encuentra justificado que las autoridades competentes
incurrieran en una dilación en el proceso de adquisición y titulación colectiva
del predio necesario para la subsistencia de la comunidad.
21.
En
tal medida, se ordenó a la ANT que, en
aplicación de los principios de celeridad, eficacia y economía, adoptara las
medidas indispensables y realizara las actuaciones que sean necesarias para
finalizar el proceso de constitución del resguardo. Para ello, se advirtió que
la ANT y las entidades que intervienen en este procedimiento debían cumplir con
sus funciones en los términos y plazos establecidos por el ordenamiento
jurídico. En consecuencia, se ordenó a la ANT que en aplicación de los
principios de eficacia, celeridad y economía, adoptara las medidas
indispensables y necesarias para finalizar el proceso de constitución del
resguardo promovido a favor de la comunidad Embera Katío, cumpliendo con los
términos y plazos establecidos por el ordenamiento jurídico –Ley 160 de 1994,
Decreto 2164 de 1995, y en el Decreto compilatorio 1071 de 2015.
22.
En
sustento de la decisión se afirmó que “el Estado, en cabeza de las
autoridades competentes de adelantar los procesos de constitución, ampliación,
reestructuración y saneamiento de resguardo, es responsable de la violación,
por un lado, del derecho de propiedad colectiva de las
comunidades indígenas sobre el territorio que han ocupado ancestralmente y, por
otro, del derecho al debido proceso administrativo, cuando sus actuaciones no
se ajustan a las normas que definen los términos en que deben ser tramitados
los procedimientos referidos, sin justificación alguna, y con desconocimiento
de los plazos razonables de solución”.
23.
A
su vez, en la sentencia T-153 de 2019 correspondió determinar si se vulneraron los derechos fundamentales a la
propiedad colectiva y al debido proceso administrativo de las comunidades
Cerrito Bongo, Cocalito y Jooin Jeb, por la demora de la ANT en el proceso de titulación de tierras a su favor. Reiteró que el derecho fundamental a la propiedad
colectiva lleva implícito un derecho a la constitución de resguardos en cabeza
de las comunidades indígenas. Este derecho debe desarrollarse a través de disposiciones legales y
reglamentarias, como lo son la Ley 160 de 1994 y el Decreto 1071 de 2015.
Encontró que las comunidades llevaban 6 años sin obtener respuesta alguna, lo cual pareciere contrario
al deber de contar con un mecanismo eficaz de reclamación de tierras
ancestrales. Además, no se configura ninguno de los criterios
que justifica la dilación, a saber, la complejidad, la actividad procesal del
interesado y la conducta de las autoridades estatales. En tal medida, la Corte ordenó a la ANT que dentro de
los 3 meses siguientes a esa decisión concluya el procedimiento de titulación
de tierras y decida de fondo sobre la solicitud realizada por las comunidades
accionantes.
24.
Como
sustento de su decisión este Tribunal estableció que “las relaciones entre la comunidad y el territorio indígenas se
concreta, entre otros, en los siguientes escenarios constitucionales[42]: a) el derecho
a la constitución de resguardos en territorios que las comunidades indígenas
han ocupado tradicionalmente; b) el derecho a la protección de las áreas
sagradas o de especial importancia ritual y cultural, incluso si están ubicadas
fuera de sus resguardos; c) el derecho a disponer y administrar sus
territorios; d) el derecho a participar en la utilización, explotación y
conservación de los recursos naturales renovables existentes en el territorio;
e) el derecho a la protección de las áreas de importancia ecológica y; f) el
derecho a ejercer la autodeterminación y autogobierno”. Además, se advirtió que “las dilaciones administrativas
que perpetúen la incertidumbre de los derechos fundamentales de la comunidad
indígena por la indefinición de la titulación que les corresponde culminar,
infringe el derecho al debido proceso administrativo[43]”.
Normativa interna
25.
En lo que
respecta al desarrollo legislativo interno han existido diversos cuerpos
normativos a partir de los cuales se ha construido el concepto y alcance del
territorio colectivo indígena. Estos han sido preconstitucionales[44]
y otros en vigencia de la actual Carta Política, que a continuación proceden a
desarrollarse.
26.
La Ley 160
de 1994[45]
asignó al extinto INCORA (hoy ANT[46]) la función
de estudiar las necesidades de tierras de las comunidades indígenas y
constituir, ampliar, sanear y reestructurar los resguardos en beneficio de las
respectivas parcialidades (art. 12.18). Por su parte,
el artículo 85 consagró como competencia de la ANT: i) estudiar las necesidades
de tierras de las comunidades indígenas para el efecto de dotarlas de las
superficies indispensables que faciliten su adecuado asentamiento y desarrollo;
y ii) llevar a cabo el estudio de los títulos que las comunidades indígenas con
el fin de establecer la existencia de los resguardos.
27.
Competencia que se materializa en tres
escenarios, a saber: i) constituir o ampliar resguardos de tierras; ii)
saneamiento de aquellos resguardos que estuvieren ocupados por personas que no
pertenecen a la comunidad indígena; y iii) reestructurar y ampliar los
resguardos de origen colonial, previa clarificación de la vigencia de los
respectivos títulos.
28.
El Decreto
2164 de 1995[47]
abordó de manera inicial las competencias, las definiciones y los
procedimientos necesarios para la constitución, restructuración, ampliación y
saneamiento de los resguardos indígenas. Esta normativa fue posteriormente
compilada en el Decreto 1071 de 2015[48], donde se especifican las definiciones
sobre territorio, comunidad, reserva, autoridad tradicional y cabildo indígena,
las cuales son esenciales para la tramitación del proceso de constitución de
resguardo (art. 2.14.7.1.2.) Para el asunto objeto de estudio, es importante mencionar las
siguientes:
“1.
Territorios indígenas. Son las áreas poseídas en forma regular y permanente
por una comunidad, parcialidad o grupo indígenas y aquellas que, aunque no se
encuentren poseídas en esa forma, constituyen el ámbito tradicional de sus
actividades sociales, económicas y culturales.
2.
Comunidad o parcialidad indígena. Es el grupo
o conjunto de familias de ascendencia amerindia, que tienen conciencia de
identidad y comparten valores, rasgos, usos o costumbres de su cultura, así
como formas de gobierno, gestión, control social o sistemas normativos propios
que la distinguen de otras comunidades, tengan o no títulos de propiedad, o que
no puedan acreditarlos legalmente, o que sus resguardos fueron disueltos,
divididos o declarados vacantes.
3. Reserva
indígena. Es un globo de terreno baldío ocupado por una o varias
comunidades indígenas que fue delimitado y legalmente asignado por el Incoder a
aquellas para que ejerzan en él los derechos de uso y usufructo con exclusión
de terceros. Las reservas indígenas constituyen tierras comunales de grupos
étnicos, para los fines previstos en el artículo 63 de la Constitución Política
y la Ley 21 de 1991.”
29.
En relación con la naturaleza jurídica de los resguardos indígenas, el
Decreto 1071 de 2015 (art. 2.14.7.5.1.) establece que son propiedad
colectiva de las comunidades indígenas y tienen el carácter de inalienables,
imprescriptibles e inembargables conforme con los artículos 63 y 329 de la
Constitución. Agrega que constituye una institución legal y sociopolítica de
carácter especial, conformada por una o más comunidades indígenas, que con un
título de propiedad colectiva que goza de las garantías de la propiedad
privada, poseen su territorio y se rigen para el manejo de este y su vida
interna por una organización autónoma amparada por el fuero indígena y su
sistema normativo propio.
30.
Ahora bien, el procedimiento para la constitución de un resguardo
indígena cuenta con las siguientes fases: i) solicitud (art. 2.14.7.3.1.); ii)
conformación de expediente (art. 2.14.7.3.2.); iii) inclusión del trámite en la programación
de la entidad competente (art. 2.14.7.3.3.); iv) visita a la comunidad indígena  interesada
y al área pretendida (art. 2.14.7.3.4.); v) rendición de estudio socioeconómico,
jurídico y de tenencia de tierras, para lo cual la entidad competente tendrá un
término de treinta (30) días hábiles siguientes a la culminación de la visita
(art. 2.14.7.3.5.); vi) concepto del Ministerio del Interior,
rendido dentro de los treinta (30) días calendario siguientes al recibo del
estudio (art. 2.14.7.3.6.); vii) expedición de la resolución de
constitución dentro de los treinta (30) días siguientes al recibo del concepto
del Ministerio referenciado (art. 2.14.7.3.7.); y viii) publicación, notificación y registro
de la resolución de constitución de resguardo (art. 2.14.7.3.8.).
31.
A efectos de dar mayor claridad se expone el procedimiento en el
siguiente cuadro.
Formalización de territorios[49]
Etapa
del procedimiento
Actuaciones
Términos
Etapa
previa
Solicitud
Recepción
de la solicitud
5 días
hábiles
Verificación
de priorización
1 día
hábil
Apertura de expediente
Emisión
del auto
Programación y realización
de la visita
Auto de visita
Elaboración del Auto
1 día
hábil
Comunicación del Auto
1 día
hábil
Comunicación del auto de visita a los Ministerios
de Ambiente y Desarrollo Sostenible
–MADS-
Comunicación al Ministerio
1
día hábil
Concepto de Cumplimiento de la Función Ecológica
de la Propiedad por parte del MADS
Concepto rendido por el Ministerio
30
días hábiles
Control de fijación y desfijación y/o notificación
de actos administrativos
Controlar término de fijación y
desfijación del edicto y demás notificaciones
10
días hábiles
Fijación
de edicto
Fijación del edicto
10
días hábiles
Planeación
de visita
Planeación de visita
5
días hábiles
Visita
Visita
15
días hábiles
Estudio
socioeconómico, jurídico y de tenencia de tierras
Estudio
socioeconómico
Elaboración
del estudio
socioeconómico
30
días hábiles
Conceptos del Ministerio del
Interior y de Ambiente y Desarrollo Sostenible
Remisión del expediente a los Ministerios del
Interior y del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible
Inmediatamente
Revisión
del estudio
5
días hábiles
Validación
de planos y linderos
15
días hábiles
Subsanación
de nulidades
0
días hábiles
Remisión
del expediente al Ministerio del Interior
1
día
Emisión de
concepto del Ministerio del Interior
20 días calendario
Aprobación,
publicación y registro del Acuerdo
Expedición del Acuerdo
Resolución de oposiciones
30 días hábiles
Revisión jurídica del
expediente
Proyección del Acuerdo
Remisión a Oficina Jurídica
Concepto de viabilidad jurídica
Presentación de proyecto de
Acuerdo al Consejo Directivo de la ANT
Aprobación del Acuerdo de legalización del territorio
Elaboración
de notificaciones
1 día hábil
Resolución
de recursos de reposición
10 días hábiles
Remisión de
Acuerdo de Publicación
1 día hábil
Solicitud de
publicación
2 días hábiles
Publicación
del Acuerdo
30 días hábiles
Trámite del
registro del Acuerdo
1 día hábil
Registro en las Oficinas de
Registro de Instrumentos Públicos
8 días hábiles
Otros
Comunicación
al Fondo de Tierras para la reforma rural integral
1 día hábil
Verificación
de soportes
5 días hábiles
Total
232
días hábiles,
21 días calendario (entre 12 y 13 meses)
32.
De lo expuesto es viable concluir que el ordenamiento jurídico cuenta
con instrumentos, procedimentales y sustantivos, para constituir, ampliar,
reestructurar y sanear resguardos indígenas, donde se destaca: i) la
competencia de las autoridades estatales en el proceso de constitución de
resguardos; ii) los conceptos de territorio, tierra, resguardo, reserva
indígena; y iii) los procedimientos con periodos específicos para titular
territorios colectivos.
33.
En
este sentido es importante resaltar que la constitución de los resguardos
garantiza a los pueblos indígenas el acceso a una tierra en la que pueden
desarrollar, adecuadamente, sus tradiciones y costumbres, así como, mejorar la
calidad de vida de sus integrantes, teniendo en cuenta la relación
que se establece entre estas comunidades y sus territorios, para la
preservación de su cultura y el respeto hacia sus valores espirituales. Lo
anterior permite corroborar el carácter fundamental del derecho de propiedad
colectiva de los pueblos indígenas, lo que implica que el reconocimiento se dé
en plazos oportunos.
Casos concretos
Procedencia de la acción de tutela
en los asuntos acumulados
34.
Legitimación
en la causa por activa. El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona,
por sí o por quien actúe en su nombre, tendrá acción de tutela para reclamar
ante los jueces la protección de sus derechos fundamentales cuando estos
resulten vulnerados o amenazados. En el mismo sentido, el Decretó estatutario 2591
de 1991 en el artículo 10 dispuso que la acción de tutela podía ser
interpuesta por la misma persona o su representante[50], por agente
oficioso[51],
cuando el titular de los derechos no esté en condiciones de hacerlo (lo cual
debe manifestar en la acción), por el defensor del pueblo y por personeros
municipales[52].
35.
La Corte en amplia
jurisprudencia[53] ha
expresado que una comunidad indígena es sujeto de derechos fundamentales, dado
que es “un sujeto colectivo y no la sumatoria de sujetos individuales que comparten
los mismos derechos o intereses difusos o agrupados”[54]. Es
por lo anterior que esta Corporación también ha expresado que como titulares de
derechos, sus dirigentes y miembros pueden actuar en sede de tutela para la
protección de los derechos de la comunidad. Del mismo modo, pueden hacerlo las
organizaciones creadas para la defensa de sus derechos y la Defensoría del Pueblo[55]. La Corte ha
sostenido que la Defensoría del Pueblo y organizaciones creadas para la defensa
de los derechos fundamentales de los pueblos indígenas también son competentes
para interponer la acción de tutela[56].
36.
Por su parte, el numeral 7° del artículo 277 de la Constitución le otorga
al Procurador General de la Nación la función de intervenir en los procesos y
ante las autoridades judiciales, cuando sea necesario para la defensa del orden
jurídico, del patrimonio público o de los derechos y garantías fundamentales.
Del mismo modo, el numeral 2° del artículo 7 del Decreto ley 262 de 2000 indica
que el Procurador General de la Nación tiene como función: “Formular las
políticas generales y criterios de intervención del Ministerio Público en
materia de control disciplinario, vigilancia superior con fines preventivos,
actuación ante las autoridades administrativas y judiciales y centros de
conciliación, y promoción, protección y defensa de los derechos humanos”.
37.
Con respecto a los casos en cuestión, ambos cumplen con la legitimación
en la causa por activa teniendo en cuenta que respecto al primero
(T-7.899.762), el señor José Suarez Talaigua, en calidad de Cacique de la comunidad
indígena La Sardina, solicitó al Procurador 29 Judicial II Ambiental y Agrario
que iniciará las funciones necesarias para garantizar los derechos fundamentales
de la Comunidad indígena[57].
En relación con el segundo (T-7.910.085), el señor Manuel Francisco Hernández
Suarez, en calidad de cacique mayor de la comunidad Rio Alto San Juan de la
etnia Sinú, ante el mismo funcionario pidió que se iniciaran las labores
judiciales y administrativas para garantizar los derechos en relación con el
procedimiento de constitución del Resguardo Indígena.
38.
Por último, es importante tener en cuenta que las Procuradurías Delegadas
para Asuntos Ambientales y Agrarios, ejercen funciones de carácter preventivo,
de control de gestión en el área ambiental, de intervención ante autoridades
administrativas y judiciales, en relación con la protección y preservación del
medio ambiente, los recursos naturales y los derechos y conflictos que se
generan en materia de tierras (art. 46 Decreto 262 de 2000).
39.
Legitimación en la causa por pasiva. El
artículo 86 de la Constitución y el artículo 5º del Decreto estatutario 2591 de
1991, la acción de tutela puede ser propuesta contra toda autoridad públicas
que haya violado, viole o amenace violar derechos fundamentales y contra los
particulares en los casos que indique la ley. La sentencia T-278 de 2018
expresó que dentro del trámite de tutela la legitimación en la causa por pasiva
hacía referencia a la “(…) capacidad legal de quien es el destinatario de
la acción de tutela”, teniendo en cuenta que sobre este recaería la
responsabilidad por la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales
invocados.
40.
En estos casos las acciones de tutela se dirigen contra
la ANT, entidad que conforme a lo establecido en el artículo 1 del Decreto 2363
de 2015 es una agencia estatal de naturaleza especial, ubicada en el sector
descentralizado de la Rama Ejecutiva del orden nacional. Ella es competente,
por una parte, para adelantar
los procesos de adquisición directa de tierras en los casos establecidos en la
Ley y, por otra, para hacer el seguimiento a los
procesos de acceso a tierras adelantados por la Agencia, en cualquiera de sus
modalidades, y aquellos que fueron ejecutados por el INCODER o por el INCORA,
según el artículo 4° numerales 10 y 12 del Decreto 2363 de 2015. Ello implica
que la entidad es la responsable directa de la definición de la titulación de
tierras y, en consecuencia, de la garantía a los derechos fundamentales a la
propiedad colectiva y al debido proceso. Por tanto, se encuentra satisfecho el requisito
de legitimación por pasiva.
41.
En el mismo sentido ocurre con el Ministerio del Interior que también
cumple una función específica al interior del trámite para
construir resguardos indígenas, como lo es la obligación de expedir un concepto
sobre la viabilidad del trámite (art. 2.14.7.3.6 del Decreto 1071 de 2015).
42.
En ese orden de ideas, la ANT y el Ministerio Público se encuentran
legitimados en la parte pasiva en las solicitudes de amparo objeto de revisión,
por ser las encargadas de adelantar e intervenir en los trámites de
constitución de resguardos indígenas.
43.
Subsidiariedad. Este requisito se refiere a que la acción
de tutela solo procede cuando el afectado no tenga a su alcance otro medio de
defensa judicial, excepto que se use como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable, lo que se encuentra establecido en el artículo 86 de la
Constitución y el artículo 6° del Decreto estatutario 2591 de 1991.
44.
Existen dos excepciones donde a pesar de que existe otro mecanismo es
procedente la acción de tutela: i) cuando se acude a la acción de tutela para
evitar un perjuicio irremediable; o ii) cuando las vías ordinarias que tiene el
accionante para la protección de sus derechos fundamentales no son idóneas o eficaces
para la protección de estos[58].
Por lo tanto, siempre se debe realizar una
evaluación de la idoneidad de los mismos en el caso concreto, para determinar
si aquellos tienen la capacidad de restablecer de forma efectiva e integral los
derechos invocados. Este análisis debe ser sustancial y no simplemente formal,
y reconocer que el juez de tutela no puede suplantar al juez ordinario. Por
tanto, en caso de evidenciar la falta de idoneidad del otro mecanismo, la
acción puede proceder de forma definitiva.
45.
Teniendo en cuenta que el requisito de subsidiariedad de la acción de
tutela tiene que ser estudiado en cada caso concreto, con relación a las comunidades
indígenas, la Corte ha tenido en cuenta las circunstancias particulares de
estos sujetos tomando como referentes:
“(i) La discriminación histórica que han sufrido los pueblos
indígenas.
(ii) Las cargas excesivas que soportan las comunidades para el acceso
a la administración de justicia derivadas de su ubicación geográfica, las
condiciones socioeconómicas que enfrentan y las dificultades en el acceso a la
asesoría jurídica y representación judicial.
(iii) La caracterización de los pueblos indígenas como sujetos de
especial protección constitucional.
(iv) La jurisprudencia constitucional como fuente principal de
desarrollo de los derechos de las comunidades”[59]
46.
Adicionalmente, este Tribunal también ha hecho
alusión a la barrera de acceso a la propiedad colectiva por retardo en el
proceso de constitución de resguardo indígena, entendido como un problema de
orden jurídico-administrativo que puede afectar los derechos fundamentales
tales como el debido proceso, la identidad étnica y cultural, entre otros[60]. Asimismo, ha sostenido que
procede la acción de tutela cuando se presenten retardos injustificados en el
procedimiento de constitución, ampliación, restructuración y/o saneamiento del
resguardo indígena[61],
pues ello implica, en principio, una violación de los derechos fundamentales de
la comunidad indígena[62].
47.
Aunado a lo anterior, es importante advertir que
contrario a lo señalado por uno de los jueces de instancia[63], quien indicó que la
comunidad actora contaba con la acción de cumplimiento, la Sala recuerda que el
artículo 9 de la Ley 393 de 1997[64] “la
Acción de Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan
ser garantizados mediante la Acción de Tutela”. En consecuencia, dicho
argumento es inoponible en el caso bajo estudio, dado que se pretende la
protección de los derechos al debido proceso administrativo y a la propiedad
colectiva, los que en casos similares han sido objeto de protección
constitucional a través de la acción de tutela[65].
48.
Teniendo
en cuenta que, en los casos en cuestión, se está reclamando la protección al
derecho fundamental a la propiedad colectiva de las comunidades indígenas y que
con la demora en el proceso de constitución de resguardo se podrían vulnerar
los derechos fundamentales de las mismas, siendo esto un problema de orden jurídico-administrativo[66]
se
entendería cumplido el requisito de subsidiariedad para ambos casos.
49.
Inmediatez. En los asuntos objeto de análisis debe tenerse en
cuenta que la Corte ha sostenido que, en aquellos casos en los cuales hay
dilación injustificada en los procesos de titulación de tierras, puede
configurarse una vulneración al derecho a la identidad étnica y cultural, la
cual permanece en el tiempo por lo que se cumple este presupuesto[67].
En un caso análogo al que ocupa la Sala, la Corte estudió la acción de
tutela que interpuso el Gobernador del resguardo indígena Marimba Tuparro,
perteneciente al pueblo Sikuani y Mapayerry del
Vichada, contra el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el
INCODER, por la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a
la identidad étnica y cultural de dicho pueblo, por el retardo injustificado en
el adelantamiento del proceso de constitución de resguardo. En lo que respecta
al análisis de procedencia formal, este Tribunal determinó que la solicitud de
amparo superaba el requisito de inmediatez, al considerar que dicha conducta de
la Administración mantenía en el tiempo la vulneración de los derechos fundamentales de la comunidad[68].
53. En los
asuntos sub examine, la Sala concluye que las acciones de tutela fueron
interpuestas dentro de un término razonable respecto del presunto momento en el
que se causó la vulneración, por cuanto la mora en la realización del proceso
de constitución de resguardo ha ocasionado que se prolongue en el tiempo la
afectación de los derechos fundamentales de los miembros de las comunidades La
Sardina y Río Alto San Juan. Cabe anotar que esta situación adquiere
significativa importancia en la acreditación del requisito de inmediatez, si se
tiene en cuenta que a la fecha de dictar esta providencia el proceso mencionado
aún no ha concluido y las circunstancias en las que vive este pueblo indígena
se mantienen iguales.
Análisis
de fondo de los casos sometidos a revisión
Expediente T-7.899.762 (comunidad indígena de La Sardina)
50.
El 24 de noviembre de 2016 la ANT en
cumplimiento de los acuerdos logrados entre los pueblos indígenas que
participaron en el Minga Social Indígena y Popular y el Gobierno Nacional del
19 al 23 de octubre de 2013 resguardo La María (Piendamó, Cauca), se avocó el
conocimiento del expediente de constitución de resguardo indígena La Sardina. Para dar claridad a esta situación se condensan los términos
respectivos en el siguiente cuadro:
Formalización de territorios
Etapa del procedimiento
Actuaciones
Términos
Etapa previa
Solicitud
Recepción de la
solicitud
Inicio de oficio
Apertura de expediente
24 noviembre 2016
Programación y realización de la visita
Auto de visita
Elaboración del Auto
28 noviembre 2016
Comunicación del Auto
28 noviembre 2016
Visita
Visita
20 diciembre 2016
Estudio
socioeconómico,
jurídico y de tenencia de tierras
Estudio
socioeconómico
Elaboración del estudio
socioeconómico
Diciembre 2016
Concepto del Ministerio del Interior
Remisión del expediente al
Ministerios del Interior
16 enero 2020
51.
De lo expuesto se advierte que las primeras etapas se cumplieron dentro
de los términos establecidos, dado que se contaba con el término de 45 días
hábiles y se desarrollaron en poco más de un mes, no obstante, el proceso
sufrió un estancamiento a partir de la remisión del expediente al Ministerio
del Interior debido a que esta etapa ha tomado alrededor de 3 años, cuando el
término previsto para emitir concepto es de 30 días.
52.
Ahora bien, corresponde hacer alusión a las etapas subsiguientes y pendientes,
las que se citan en el siguiente cuadro.
Etapa del
procedimiento
Actuaciones
Términos
Concepto del Ministerio del
Interior
Emisión de
concepto del Ministerio del Interior
30 días calendario
Aprobación,
publicación y registro del Acuerdo
Expedición del Acuerdo
30 días hábiles
Elaboración
de notificaciones
1 día hábil
Resolución
de recursos de reposición
10 días hábiles
Remisión de
Acuerdo de Publicación
1 día hábil
Solicitud de
publicación
2 días hábiles
Publicación
del Acuerdo
30 días hábiles
Trámite del
registro del Acuerdo
1 día hábil
Registro en las Oficinas de
Registro de Instrumentos Públicos
8 días hábiles
Otros
Comunicación
al Fondo de Tierras para la reforma rural integral
1 día hábil
Verificación
de soportes
5 días hábiles
Total
89 días hábiles y 30 días calendario (6 meses aprox.)
53.
Lo expuesto muestra que del término inicial que debería durar el trámite
de constitución del resguardo de 12 a 13 meses, actualmente ha tomado alrededor
de 4 años y aún quedan 6 meses aproximadamente para culminar el proceso de
titulación, siempre que se cumplieran los términos estrictamente, situación que
como se ha podido observar no ha ocurrido en el trámite correspondiente.
54.
La situación descrita ha impedido
que la comunidad indígena de La Sardina defina la constitución de la reserva
territorial, lo que termina por generar un alto nivel de vulnerabilidad que
amenaza su existencia física y cultural. Así, de manera general se podría
afirmar que existe una vulneración a los derechos fundamentales de la parte
accionante, pues al momento de interposición del amparo
habían transcurrido alrededor de 3 años desde el inicio de la actuación
administrativa, sin que se hubiere resuelto el presente asunto, lo cual resulta contrario al deber de
contar con un mecanismo eficaz de reclamación de tierras ancestrales, además de
la serie de consecuencias nocivas que se generan por la inoportunidad de la
administración en el reconocimiento de sus derecho a la existencia como pueblo
étnico.
55.
Sin embargo, de cara a
la figura de la mora justificada la Corte debe revisarse si
dicha dilación se encuentra fundamentada por la complejidad del proceso, por la
actuación de las partes o por algún factor válido que haya impedido la
realización de los trámites[69].
56.
En cuanto a la complejidad
del proceso, la ANT[70] expuso que se inició una revisión
del repositorio de expedientes transferidos del INCODER, con el fin de
establecer el universo de solicitudes y su respectivo estado. Resultado de esta
labor arrojó un repositorio aproximado de 1515 solicitudes, 1136 de ellas
corresponden al rezago entregado por el INCODER y 379 presentadas en vigencia
de la ANT, de las cuales 1189 son de comunidades indígenas y 326 de comunidades
afrodescendientes. Además, la ANT refirió que se han aplicado criterios de
priorización para solicitudes con vigencia 2019, que beneficia a los pueblos y
comunidades étnicas amparados en los autos 004 y 005 de 2009 de la Corte
Constitucional. Así, proyectó para el 2019 adelantar 264 procedimientos,
discriminados en 188 para comunidades indígenas y 76 para comunidades
afrodescendientes. También refirió que las actuaciones administrativas se van consolidando
de acuerdo con la viabilidad técnica y jurídica de cada caso, las que no
siempre pueden surtirse en los términos legalmente establecidos para ello,
atendiendo a las circunstancias particulares de cada caso.
57.
Los argumentos expuestos constituyen
generalidades que no responden ciertamente a la mora ocasionada en este asunto,
pues si bien puede advertirse una congestión al interior de la ANT, tal
situación, no excepcional, no se encuentra justificada, al menos en lo que
evidencia el expediente. Han transcurrido más de tres años sin que el proceso
hubiere mostrado un avance necesario desde que se cumplió con la elaboración
del estudio socioeconómico, existiendo, por ende, una actuación poco diligente
de cara a obtener el concepto de Ministerio del Interior.
58.
La dilación no se
debe a una falta de
actuación por parte de las comunidades interesadas. Una vez inició
el proceso de constitución del resguardo La Sardina, se cumplió con el proceso
de visita técnica, donde la comunidad permitió determinar datos importantes
para el desarrollo de este trámite como lo es el área aproximada para
establecer el resguardo, la asentación actual a consecuencia del desplazamiento
forzado, así como la pérdida de cultura de sus miembros.
59.
Al respecto es importante reiterar que
con esta información se adelantó el estudio socioeconómico y se remitió el
expediente al Ministerio del Interior para que emitiera concepto
favorable para la constitución del resguardo (29 de agosto de 2018). Siendo
competencia exclusiva de esa autoridad continuar con la etapa respectiva, con
lo cual no puede argüirse que las
comunidades afectadas hayan obstaculizado de forma alguna el proceso de
constitución de resguardos.
60.
La dilación no se justifica a partir
de factores que condicionan el proceso.
La Agencia Nacional de Tierras no informó que existiesen dichos factores,
además, las disposiciones sobre el procedimiento no establecen plazos vagos
para la realización de los respectivos trámites, por el contrario, fija plazos
y establece consecuencias en caso del incumplimiento de los mismos.
61.
Así, es importante destacar que de
acuerdo con el artículo 2.14.7.3.6.
del Decreto 1071 de 2015 si el Ministerio del Interior no emite concepto en el
término de 30 días calendario siguientes al momento
en que se recibe el expediente por la ANT, esto es, si no hubiere pronunciamiento expreso, se entenderá que el
concepto es favorable y el Ministerio del Interior procederá a devolver el
expediente a la Agencia.
62.
Por tanto, no puede argüirse la
existencia de factores que dificulten la realización de los trámites de
titulación y, en consecuencia, existe una tardanza irrazonable que afecta la
preservación de la comunidad La Sardina.
63.
Entonces, a pesar de que como lo afirmó la ANT
se han llevado a cabo diferentes actuaciones administrativas tendientes a
reconocer la constitución del resguardo indígena La Sardina, el proceso aún no
ha culminado, por lo que los derechos fundamentales de esta comunidad siguen
sin ser reconocidos.
64.
En tal medida, las autoridades llamadas a
resolver la situación de la comunidad indígena La Sardina han afectado el
derecho a la propiedad colectiva, que se manifiesta a través del: i) derecho a la constitución de resguardos en territorios que las
comunidades indígenas han ocupado tradicionalmente; ii) derecho a la protección
de las áreas sagradas o de especial importancia ritual y cultural, incluso si
están ubicadas fuera de sus resguardos; iii) derecho a disponer y administrar
sus territorios; iv) derecho a participar en la utilización, explotación y
conservación de los recursos naturales renovables existentes en el territorio; v)
derecho a la protección de las áreas de importancia ecológica; y vi) derecho a
ejercer la autodeterminación y autogobierno.
65.
Es importante destacar que el conjunto de
entidades con responsabilidades en materia de prevención, protección y
restitución están obligadas a garantizar de manera efectiva los derechos
territoriales, sin aducir como excusa la falta de competencia o de capacidad
institucional. Lo anterior en la medida que mientras no
se defina la constitución del resguardo la comunidad seguirá viendo limitados
tales derechos, aspecto que se ha visto truncado ante la ausencia de un actuar
diligente por parte de la administración, en respeto de los plazos establecidos
por el propio ejecutivo en el Decreto reglamentario 2164 de 1995,
compilado en el Decreto 1071 de 2015.
66.
En consecuencia, la Sala protegerá los derechos al debido proceso
administrativo y al territorio colectivo de los pueblos indígenas de la comunidad
indígena La Sardina y se ordenará a las autoridades respectivas que adopten las medidas indispensables y adelante las
actuaciones que sean necesarias para finalizar el proceso de constitución del
resguardo en los términos establecidos en el Decreto compilatorio 1071 de 2015,
esto es, en los 6 meses siguientes a la notificación de esta decisión.
Expediente T 7.910.085 (comunidad indígena del Resguardo Río Alto San Juan)
67.
El
señor Ramon Esteban Laborde Rubio, Procurador 29 Judicial II Ambiental y
Agrario, en representación de la comunidad indígena Río Alto San Juan instauró
acción de tutela en contra de la ANT al considerar que estaban siendo
vulnerados los derechos fundamentales a la propiedad colectiva, a la
constitución de resguardos, al territorio, al ejercicio de gobierno propio, al
debido proceso, al mínimo vital, y por tanto a la dignidad humana. El día 25 de
junio de 2017 solicitaron a la ANT que se diera inicio al procedimiento de
constitución de reserva indígena. Sin embargo, el proceso se vio interrumpido
debido a una prolongación injustificada de los términos, vulnerando así los
derechos fundamentales de la comunidad indígena. A continuación, se condensa el
trámite dado a la presente solicitud de constitución de resguardo a efectos de
dar claridad al presente caso.
Formalización
de territorios
Etapa del
procedimiento
Actuaciones
Términos
Etapa previa
Solicitud
Recepción
de la solicitud
25 junio
2017
Verificación
de priorización
Apertura de expediente
Programación y realización
de la visita
Auto de visita
Elaboración del Auto
17 julio
2017
Comunicación del Auto
17 julio
2017
Control de fijación y desfijación y/o notificación
de actos administrativos
Controlar término de fijación y
desfijación del edicto y demás notificaciones
03 agosto 2017
Visita
Visita
7 al 13 de agosto de 2017
Estudio
socioeconómico,
jurídico y de tenencia de tierras
Estudio
socioeconómico
Elaboración
del estudio
socioeconómico
09 de agosto de 2019
68.
De lo expuesto se advierte que las primeras etapas se cumplieron dentro
de los términos establecidos, no obstante, el proceso
sufrió un estancamiento al momento de elaborar el estudio socio económico, el
cual debía cumplirse en un término de 30 días hábiles, sin embargo, pasaron 2
años para cumplir con esta etapa. Aunado a ello, tampoco se cuenta con registro
sobre la remisión del expediente al Ministerio del Interior para el concepto
respectivo sobre el asunto, aspecto que ha tomado alrededor de un año, cuando
dicha actuación debe ser inmediata.
69.
Al igual que en el asunto previamente referido, se procede a hacer
alusión a las etapas pendientes, las que se citan en el siguiente cuadro.
Etapa del
procedimiento
Actuaciones
Términos
Concepto del Ministerio del
Interior
Emisión de
concepto del Ministerio del Interior
30 días calendario
Aprobación,
publicación y registro del Acuerdo
Expedición del Acuerdo
30 días hábiles
Elaboración
de notificaciones
1 día hábil
Resolución
de recursos de reposición
10 días hábiles
Remisión de
Acuerdo de Publicación
1 día hábil
Solicitud de
publicación
2 días hábiles
Publicación
del Acuerdo
30 días hábiles
Trámite del
registro del Acuerdo
1 día hábil
Registro en las Oficinas de
Registro de Instrumentos Públicos
8 días hábiles
Otros
Comunicación
al Fondo de Tierras para la reforma rural integral
1 día hábil
Verificación
de soportes
5 días hábiles
Total
89 días hábiles y 30 días calendario (6 meses aprox.)
70.
Lo expuesto muestra que del término inicial que debería durar el trámite
de constitución del resguardo de 12 a 13 meses, han transcurrido alrededor de 3
años y aún quedan 6 meses aproximadamente para culminar el proceso de
titulación, siempre que se cumplieran los términos estrictamente, situación que
actualmente no ha ocurrido.
71.
El análisis
de este asunto se encuentra estrechamente ligado al caso anterior, pues han
transcurrido más de tres años sin que el asunto se hubiere resuelto, con lo
cual se está afectando el derecho a la propiedad colectiva, impidiendo que esta
comunidad logre maximizar su autonomía, preservar su cultura y permitir que
posea y conserve su vocación de permanencia en el territorio que vienen
habitando, aspectos que debieron haber sido considerados por la ANT, pues sus
actuaciones implican una amenaza para la identidad ancestral y cultural de la comunidad
indígena Río Alto San Juan.
72.
A la comunidad
indígena Río Alto San Juan se le vulneró el referido derecho fundamental, el
cual goza de una protección especial por parte del Estado, pues para los
pueblos indígenas la tierra no se asimila como propiedad, sino que se agrupa
con diferentes dimensiones religiosas, culturales y sociales.
73.
La
importancia de que la parte accionante constituya un resguardo indígena radica
en el valor esencial de sus culturas, tradiciones, valores espirituales y sus
orígenes, estableciendo una relación directa con su territorio, buscando
conformar una institución legal y ser titulares de una personería jurídica,
para así lograr que a la comunidad indígena Rio Alto San Juan se le confiera el
estatus para adquirir derechos y exigir su cumplimiento y garantía frente al
Estado.
74.
El proceso
administrativo que se debe llevar a cabo para la constitución del resguardo
indígena debe ser capaz de regularizar y garantizar sus derechos, situación
inexistente durante el proceso solicitado por la comunidad indígena Río Alto
San Juan de Urabá, debido a que el trámite inicio a mediados del año 2017 y aún
se encuentra inconcluso, habiendo pasado más de tres (3) años sin que la
comunidad obtenga respuesta frente a la solicitud realizada.
75.
Ahora bien, corresponde analizar si la
demora el proceso cuenta con algún tipo de justificación, ya sea por la complejidad del proceso, por la
actuación de las partes o por algún factor válido que haya impedido la
realización de los trámites[71].
76.
Al
igual que ocurre con el anterior asunto, en cuanto a la complejidad del
proceso los argumentos expuestos por la ANT se soportan en generalidades que no justifican la mora
presentada, pues si bien puede advertirse una congestión al interior de esa
entidad tal situación no es suficiente para que hayan transcurrido más de tres
años sin que hubiere mostrado un avance significativo desde que se cumplió con
la elaboración del estudio socioeconómico, existiendo una actuación poco
diligente de cara a obtener el concepto de Ministerio del Interior.
77.
En el mismo sentido, la dilación no se debe a una
falta de actuación por parte de las comunidades interesadas. Una
vez inició el proceso de constitución del resguardo Río
Alto San Juan, por solicitud expresa de
esta comunidad, se cumplió con la vista técnica, sin embargo, no existe
registro de haberse cumplido con el estudio socio económico, ni remisión del
informe respectivo al Ministerio del Interior, siendo etapas que corresponde
adelantar a las entidades encargadas de dar impulso a este proceso, con lo cual
tal situación no involucra una falta de actuación de la parte accionante.
78.
Finalmente, como ocurre en el caso
anterior, la dilación no se justifica a partir de factores que condicionan
el proceso. La ANT no informó que existiesen dichos factores, además, las
disposiciones sobre el procedimiento no establecen plazos vagos para la
realización de los respectivos trámites, por el contrario, fija plazos y
establece consecuencias en caso de incumplimiento. En consecuencia, existe una
tardanza irrazonable que afecta la preservación de la comunidad del Río Alto
San Juan.
79.
En síntesis,
la comunidad indígena actora se encuentra en la búsqueda del reconocimiento de
sus derechos, con el objetivo de que se reanude y se concluya el proceso para
la constitución del resguardo indígena, de manera que puedan reestablecer los
derechos vulnerados y preservar su territorio.
80.
En consecuencia, la Sala protegerá los derechos al debido proceso
administrativo y al territorio colectivo de los pueblos indígenas de la
comunidad del Río Alto San Juan y se ordenará a las autoridades respectivas que
adopten las medidas indispensables y
adelante las actuaciones que sean necesarias para finalizar el proceso de
constitución del resguardo, de acuerdo con los siguientes parámetros.
Solicitud
de declarar el estado de cosas contrario al orden constitucional
78.
En los expedientes objeto de examen las comunidades
indígenas han sido reconocidas como víctimas de desplazamiento, así: en el expediente
T-7.899.762 se consignó en el acta de caracterización de la comunidad La
Sardina que “por consecuencia del desplazamiento forzado se asentaron
en el territorio actual a finales de la década de los 80, en un lote cedido por
una persona que lo explotaba para la minería. Pretenden ampliar su territorio
para la explotación de la ganadería y la agricultura”. Por último, en el
acápite de observaciones se dejó la siguiente constancia: “Por los procesos
de colonización, evangelización y cercanía con centros urbanos, la comunidad
presenta una notoria perdida cultural. Gran influencia de la minería en la
parte ambiental económica y cultural”.
79.
Por su parte, en el expediente T-7.910.085 la solicitud de
constitución del Resguardo Indígena Altos de San Juan se encuentra enmarcada
dentro del Plan de Salvaguarda Étnica, ante el conflicto armado y el
desplazamiento forzado, buscando la preservación y la protección de las
personas que habitan el territorio.
80.
Bajo este panorama, la Sala de Revisión considera
importante traer a colación lo consignado en el Auto 266 de 2017 (proferido por
la Sala Especial de Seguimiento a la sentencia T-025 de 2004) donde se evaluó
la persistencia de la intervención del juez constitucional respecto de los
derechos étnicos-territoriales.
81.
En aquella oportunidad de cara a la situación
de inseguridad jurídica de los territorios indígenas y afrocolombianos, la
Corte observó un profundo bloqueo institucional. Al respecto se determinó que a
partir de los informes de los organismos de control de Estado, como el último
reporte de la Comisión de Seguimiento y Monitoreo de los Decretos Ley Étnicos,
el INCODER (hoy ANT) no contó con la capacidad institucional[72] ni con la asignación de recursos
necesarios[73] para avanzar
de manera continua y progresiva en la definición de la situación jurídica de
las solicitudes de formalización de territorios étnicos, en especial, en
aquellos casos donde la inseguridad territorial resulta asociada con factores
de riesgo conexos y vinculados al conflicto armado y la violencia generalizada.
82.
En este marco, se destacó una inoperancia
administrativa por parte del INCODER (hoy ANT) frente a las obligaciones
constitucionales y legales en la materia. Así, la Corte advirtió, de un lado,
un incumplimiento de los deberes constitucionales señalados con anterioridad,
relacionados con la delimitación de los territorios ocupados y/o ancestrales de
los grupos étnicos y el trámite en un plazo razonable de las solicitudes de
titulación; y, de otro, los escasos resultados en la priorización y culminación
de los procesos de constitución, ampliación y saneamiento de los resguardos de
los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes afectadas por el
conflicto armado, como lo estipula el artículo 57 del Decreto 4633 de 2011 y
como lo ordena, en el caso de las la población afrodescendiente, el auto 005 de
2009, a través de la Ruta Étnica (orden quinta), con los procesos de titulación
colectiva.
83.
La Sala Especial de Seguimiento de la T-025 de 2004
insistió en que la situación de emergencia obliga a las autoridades públicas
responsables a aumentar los esfuerzos para implementar mecanismos de prevención
y protección para los derechos territoriales y, con ello, ofrecer una respuesta
oportuna, completa y adecuada de cara a las graves amenazas y vulneraciones al
derecho de propiedad colectiva. Por lo tanto, el conjunto de entidades con
responsabilidades en materia de prevención, protección y restitución están
obligadas a garantizar de manera efectiva los derechos territoriales, sin
aducir como excusa la falta de competencia o de capacidad institucional.
84.
En consecuencia, la Sala Especial consideró necesario continuar
con el seguimiento que adelanta, en la medida en que se presentan algunas
fallas que constituyen un bloqueo institucional y una práctica
inconstitucional que produce un déficit de protección injustificado
de los derechos territoriales de los pueblos indígenas y las comunidades
afrodescendientes.
85.
En tal sentido se declaró que el estado de cosas inconstitucional
en la materia no se ha superado, pues la política pública encargada de la
prevención de estos flagelos y de la atención de la población carece de un enfoque
integral sensible a los riesgos y afectaciones especiales que sufren y que se
traduce en la vulneración masiva y sistemática de derechos como la autonomía,
la identidad cultural, el territorio y en la presencia de barreras de acceso y
trámite en el registro, que compromete indefectiblemente su pervivencia física
y cultural.
86.
De acuerdo con lo expuesto, para la Sala de Revisión no es
procedente entrar a adoptar medidas de corte estructural, dado que este
Tribunal ya viene adelantando un proceso de verificación de las garantías de
las comunidades indígenas, entre otras, en orden a alcanzar una garantía
efectiva de estos grupos respecto de sus derechos territoriales.
Ahora bien, dada la situación puesta de presente por el
Procurador 29
Judicial II Ambiental y Agrario de Bogotá, se remitirá copias de la presente
actuación a la Sala Especial de Seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, para
que valore las posibles medidas a adoptar de acuerdo con su competencia.
Órdenes a adoptar
87.
Ordenar a la ANT y
demás autoridades que intervienen en los procesos de constitución de los
resguardos indígenas La Sardina y Río Alto San Juan que cumplan con los
términos establecidos en el Decreto 1071 de 2015, en orden a culminar el
proceso de constitución de dichos resguardos en un término no superior a 6
meses. Además, en el término de 48 horas siguientes a la notificación de
esta decisión, deberán informar a los representantes de dichas comunidades el
estado actual de su trámite.
88.
Con el propósito de salvaguardar el bienestar de
las comunidades accionantes, la Corte ordenará que la Defensoría del Pueblo, en
el marco de sus competencias constitucionales y legales, asesore y acompañe de
manera permanente a las comunidades La Sardina y Río Alto San Juan en los
trámites correspondientes.
89.
Compulsar copia de estos
trámites a la Procuraduría General de la Nación, para que en ejercicio de su
poder disciplinario preferente (el inciso 6º del artículo 277 de la
Constitución Política de 1991 y art. 3 de la Ley 734 de 2002), si lo considera
pertinente, adopte las decisiones acerca de la eventual responsabilidad
disciplinaria de las autoridades que intervinieron en los procesos de
constitución de los resguardos indígenas La Sardina y Río Alto San Juan.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de
la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero. Expediente T-7.899.762. Revocar la sentencia del 3 de marzo de
2020, proferida por la Sala Séptima Civil de Decisión del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá, que confirmó la decisión del Juzgado Veintitrés
Laboral del Circuito de Bogotá del 24 de enero de 2020, donde se negaron las
pretensiones de Ramón Esteban Laborde Rubio - Procurador 29
Judicial II Ambiental y Agrario en representación de la Comunidad indígena La Sardina
y, en su lugar, conceder la protección de los
derechos fundamentales a la propiedad colectiva, a la constitución de
resguardos indígenas y al debido proceso administrativo de la comunidad
indígena La Sardina.
Segundo. Expediente T-7.910.805. Revocar la sentencia proferida el 26 de
julio de 2019, por la Sala de decisión Laboral del Tribunal Superior del
Distrito de Bogotá, mediante la cual confirmó la decisión del Juzgado
veintiséis Laboral del Circuito de Bogotá del 23 de enero de 2020, que negó las
pretensiones de Ramón Esteban Laborde Rubio - Procurador 29
Judicial II Ambiental y Agrario en representación de la Comunidad indígena Río
Alto San Juan y, en su lugar, conceder la protección de los derechos
fundamentales a la propiedad colectiva, a la constitución de resguardos
indígenas y al debido proceso administrativo de la comunidad indígena Río Alto
San Juan.
Tercero. Expediente T-7.899.762. Ordenar a la Agencia Nacional de Tierras -ANT y al Ministerio del Interior
que cumplan con los términos establecidos en el Decreto 1071 de 2015, en orden
a culminar el trámite de constitución del resguardo indígena La Sardina,
municipio El Bagre (Antioquia) en un término no superior a 6
meses. En igual sentido, en el término de cuarenta y ocho (48) horas
contados a partir de la notificación de esta decisión, informen a la comunidad
indígena La Sardina el estado actual del trámite de constitución de dichos
resguardos.
Cuarto. Expediente T-7.910.805. Ordenar a la Agencia Nacional de Tierras -ANT y al Ministerio del Interior
que cumplan con los términos establecidos en el Decreto 1071 de 2015, en orden
a culminar el trámite de constitución del resguardo indígena Río Alto San Juan,
municipio Urabá (Antioquia) en un término no superior a 6 meses. En igual sentido, en el término de cuarenta y ocho (48) horas
contados a partir de la notificación de esta decisión, informen a la comunidad
indígena Río Alto San Juan el estado actual del trámite de constitución de
dichos resguardos.
Quinto. Ordenar a la Defensoría del Pueblo que, en el marco de sus
competencias constitucionales y legales, asesore y acompañe de manera
permanente a las comunidades indígenas La Sardina, asentada en el municipio de
El Bagre y Río Alto San Juan, establecida en el municipio de Urabá, en los
trámites correspondientes a la constitución de sus resguardos.
Sexto. Compulsar copia de la presenta actuación a la Procuraduría General
de la Nación, para que, en ejercicio de su poder disciplinario preferente, si
lo considera pertinente, adopte las decisiones acerca de la eventual
responsabilidad disciplinaria de las autoridades que intervinieron en los
procesos de constitución de los resguardos indígenas La Sardina y Río Alto San
Juan.
Séptimo. Remitir copias de la presente actuación a la Sala Especial de
Seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, para que valore las posibles medidas
a adoptar de acuerdo con su competencia, en atención a la situación puesta de
presente por el Procurador 29 Judicial II Ambiental y
Agrario de Bogotá
Octavo. Líbrese por Secretaría General la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, publíquese,  y cúmplase.
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
Con salvamento parcial de voto
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] En el escrito de tutela se indica que
en el mes de mayo de 2012, la comunidad indígena La Sardina, solicitó que se
iniciara el procedimiento de constitución de reserva indígena, sin embargo no
obra en expediente soporte alguno de tal afirmación.
[2] Visita. Teniendo en cuenta la programación establecida
anualmente y las disponibilidades presupuestales, el Gerente General del
Instituto o su delegado ordenará llevar a cabo la visita a la comunidad
interesada y al área pretendida, por funcionarios de la entidad, señalando el
tiempo en que se realizará.// El auto que ordena la visita se comunicará al
Procurador Agrario, a la comunidad indígena interesada o a quien hubiere
formulado la solicitud y se fijará un edicto que contenga los datos esenciales
de la petición en la secretaría de la Alcaldía donde se halle ubicado el predio
o el terreno, por el término de diez (10) días, a solicitud del INCODER, el
cual se agregará al expediente. // De la diligencia de visita se levantará un
acta, suscrita por los funcionarios, las autoridades de la comunidad indígena y
las demás personas que intervinieren en ella, la que deberá contener, entre
otros, los siguientes datos: 1. Ubicación del terreno. 2. Extensión aproximada;
3. Linderos generales; 4. Número de habitantes indígenas, comunidades indígenas
y grupo o grupos étnicos a los cuales pertenecen; 5. Número de colonos
establecidos, indicando el área aproximada que ocupan, la explotación que
adelantan y el tiempo de ocupación. PARÁGRAFO. Cuando se trate de
procedimientos de ampliación, reestructuración o saneamiento de resguardos
indígenas, el auto que ordene la visita se comunicará al Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible y en la misma comunicación se le solicitará a dicho
Ministerio el pronunciamiento expreso sobre la verificación y certificación del
cumplimiento de la función ecológica de la propiedad del resguardo, para lo
cual dispondrá de un término no mayor de treinta (30) días.
[3] Cuaderno
de primera instancia, folios 10-7
[4] Cuaderno
de primera instancia, folio 38.
[5] Cuaderno
de primera instancia, folios 86 a 107.
[6] Al respecto cita el caso Xámo Káser
vs. Paraguay; Comunidad Indígena
Xákmok Kásek. Vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de
agosto de 2010 Serie C No. 214.
[7] Cuaderno
de primera instancia, folios 110 a 112.
[8] Cuaderno
de primera instancia, folios 121 a 124.
[9] Cuaderno
de primera instancia, folios 138 a 144.
[10] Cuaderno
de primera instancia, folios 148 a 143.
[11] Cuaderno
de primera instancia, folios 186 a 196.
[12] Cuaderno
de primera instancia, folios 216 a 218
[13] Memorando
No. 20205100004813.
[14] Cuaderno
tutela y primera instancia, folios 237 a 247
[15] Cuaderno
tutela y primera instancia, folios 273 a 279
[16] Cuaderno
de primera instancia, folio 13.
[17] El territorio que actualmente ocupan
correspondiente a cuatro predios identificados con las matrículas inmobiliarias
números 034-34965, 034-32084, 034-59046 y 034-32925, en el municipio de San
Pedro, Urabá.
[18] Cuaderno
de instancia, folios 16 a 20.
[19] Cuaderno
de instancia. Folio 34-36.
[20] Cuaderno
de instancia, folio 46.
[21] Teniendo en cuenta que las entidades
vinculadas emitieron respuesta en el mismo sentido referido en el expediente
T-7.899.762, solamente se hará referencia a aquellas que planteen un elemento
de juicio adicional al ya referido.
[22] Cuaderno
de instancia, folios 114 a 118.
[23] Cuaderno
de instancia, folios 229 a 239
[24] Cuaderno
de instancia, folios 261 a 271.
[25] Cuaderno
de instancia, folios 294 a 297.
[26] Cfr.
sentencia T- 009 de 2013.
[27] Ver
sentencia T-739 de 2017.
[28] Sentencias
de tutela T-737 de 2017, T- 739 de 2017 y T- 011 de 2019.
[29] Ratificado por Colombia mediante
la Ley 31 de 1967.
[30] Aprobado por Colombia mediante la
Ley 21 de 1991.
[31] “Los pueblos indígenas tienen
derecho a la libre determinación. En virtud de ese derecho determinan
libremente su condición política y persiguen libremente su desarrollo
económico, social y cultural.”
[32] “Los
pueblos indígenas, en ejercicio de su derecho a la libre determinación, tienen
derecho a la autonomía o al autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus
asuntos internos y locales, así como a disponer de medios para financiar sus
funciones autónomas.”
[33] “Los pueblos indígenas tienen
derecho a conservar y reforzar sus propias instituciones políticas, jurídicas,
económicas, sociales y culturales, manteniendo a la vez su derecho a participar
plenamente, si lo desean, en la vida política, económica, social y cultural del
Estado.”
[34] “1. Los pueblos indígenas tienen
derecho a las tierras, territorios y recursos que tradicionalmente han poseído,
ocupado o utilizado o adquirido. 2. Los pueblos indígenas tienen derecho a
poseer, utilizar, desarrollar y controlar las tierras, territorios y recursos
que poseen en razón de la propiedad tradicional u otro tipo tradicional de
ocupación o utilización, así como aquellos que hayan adquirido de otra forma.
3. Los Estados asegurarán el reconocimiento y protección jurídicos de esas
tierras, territorios y recursos. Dicho reconocimiento respetará debidamente las
costumbres, las tradiciones y los sistemas de tenencia de la tierra de los
pueblos indígenas de que se trate.”
[35] “Los Estados establecerán y
aplicarán, conjuntamente con los pueblos indígenas pertinentes, un proceso
equitativo, independiente, imparcial, abierto y transparente, en el que se
reconozcan debidamente las leyes, tradiciones, costumbres y sistemas de
tenencia de la tierra de los pueblos indígenas, para reconocer y adjudicar los
derechos de los pueblos indígenas en relación con sus tierras, territorios y
recursos, comprendidos aquellos que tradicionalmente han poseído u ocupado o
utilizado. Los pueblos indígenas tendrán derecho a participar en este proceso.”
[36] Entre otros, se pueden consultar los casos (a) Yakye Axa contra el
Estado de Paraguay, (b) Pueblo Saramaka contra Surinam; y (c) Pueblo Indígena
Kichwa de Sarayaku contra el Estado del Ecuador.
[37] Sentencia
del 31 de agosto de 2001.
[38] Sentencia
del 13 de noviembre de 2012.
[39] Sentencia
del 28 de noviembre de 2007.
[40] En
el mismo sentido se pronunció en el caso Pueblo Indígena Xucuru y sus miembros
vs. Brasil, sentencia del 5 de febrero de 2018.
[41] Sentencia del 6 de febrero de 2020.
[42] C.
Const., sentencia de tutela T- 379 de 2019.
[43] C.
Const., sentencia de tutela T- 009 de 2013, reiterada en sentencia T- 737 de
2017.
[44] A manera de referencia conviene citar: i) la Ley 135
de 1961, por medio de la cual se introdujo el primer reconocimiento a las
comunidades indígenas (art. 29) y facultó al INCORA para estudiar la situación
socio-económica de las parcialidades a fin de hacer reestructuraciones, reagrupamiento
y ampliación de resguardos (art. 94); ii) el Decreto 2001 de 1988, mediante el
cual se reglamentó el trámite jurídico para la constitución de resguardos
indígenas.
[45] “Por la cual se crea el Sistema
Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un
subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de
la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones.”
[46] De acuerdo con el Decreto 2363 de
2015 “por el cual se crea la Agencia Nacional de Tierras,
(ANT)”, a partir de la entrada en vigencia de este decreto “todas las
referencias normativas hechas al Incora o al Incoder en relación con los temas
de ordenamiento social de la propiedad rural deben entenderse referidas a la
Agencia Nacional de Tierras (ANT.” (art. 38).
[47] “Por el cual se reglamenta parcialmente
el Capítulo XIV de la Ley 160 de 1994 en lo relacionado con la dotación y
titulación de tierras a las comunidades indígenas para la constitución,
reestructuración, ampliación y saneamiento de los Resguardos Indígenas en el
territorio nacional.”
[48] Por medio del cual se expide el
Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y
de Desarrollo Rural.
[49] Diseño
adoptado de sentencia de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de
Justicia STP1499-2020
Radicado 109007 (11 de febrero de
2020).
[50] Decreto 2591 de 1991 inciso 1.
[51] Decreto 2591 de 1991 inciso 2.
[52] Decreto 2591 de 1991 inciso 3.
[53] Sentencias
T-011 de 2019, T-153-2019, T-379-2011, entre otras.
[54] Sentencias T-154 de 2009, T-769 de 2009; T-379-2011,
entre otras.
[55] Sentencia
T-379 de 2011; T-305 de 2014, entre otras.
[56] C.
Const., sentencias de tutela T- 379 de 2011; T- 011 de 2019.
[57] Cuaderno
de tutela y primera instancia. Folio 1,
[58] Numeral
1° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991.
[59] Sentencia
T-172-2020.
[60] Ver
sentencia T-153 de 2019.
[61] Sentencia
T-737 de 2017, reiterada en las sentencias T-739 de 2017 y T-153 de 2019.
[62] Sentencia
T-737 de 2017, reiterada en las sentencias T-739 de 2017 y T-153 de 2019.
[63] Sala Séptima Civil de Decisión del Tribunal Superior de Bogotá
(expediente T-7.899.762).
[64] Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución
Política.
[65] Ver sentencias T-153 de 2019, T-515 de 2017, T-528 de 2011, T-188 de
1993, entre otras.
[66] Sentencia T-153-2019. También debe tenerse en cuenta que en casos similares a los
sometidos a examen, la Corte también encontró procedente el amparo bajo
argumentos similares a los ahora planteados (sentencias T-737 de 2017 y T-153
de 2019).
[67] Ibídem.
[68] En la sentencia T-379 de 2014 la Corte precisó: “la Sala observa
que se ha cumplido un plazo razonable para la interposición de la acción de
tutela, toda vez que la vulneración de los derechos fundamentales se ha
mantenido en el tiempo. Con el presunto retardo injustificado en el
adelantamiento del proceso de la constitución del resguardo, se ha mantenido la
vulneración constante de los derechos fundamentales al debido proceso, a la
identidad cultural y al territorio de la comunidad indígena Marimba Tuparro,
perteneciente al pueblo Sikuani y Mapayerry. Así, a pesar de que el proceso
administrativo inició en el año de 1999, sólo hasta el año 2013, y en razón de
la acción de tutela interpuesta, se obtuvo una respuesta de la entidad
demandada y ésta programó una visita a la comunidad para la realización del
estudio socioeconómico; no obstante, hasta la fecha de las decisiones de
instancia, no se había emitido el estudio ni realizado la visita respectiva.
Igualmente, durante este tiempo, la comunidad demostró haber presentado
derechos de petición con el objeto de conocer el estado del proceso, sin
obtener una solución adecuada. Tal situación, conduce a considerar que el hecho
que originó la vulneración y amenaza de los derechos fundamentales del pueblo
indígena, permanece en la actualidad y continúa generando perjuicios a la
identidad cultural y demás derechos del grupo étnico tutelante.”
[69] Ver
sentencia T-153 de 2019.
[70] Si bien estos datos
reposan en el expediente T-7910085 (folios 123 a 155 cuaderno de instancia),
dado su valor informativo se citan en este caso.
[71] Ver
sentencia T-153 de 2019.
[72] La CSMDL ha señalado los siguientes obstáculos
administrativos: (i) la falta de implementación del “sistema de información
de los procesos de legalización de territorios”; (ii) la poca planeación
interna para el avance de los casos (definición de planes de trabajo y
cronogramas, entre otros aspectos); (iii) la desactualización de los procesos
administrativos para la legalización de los territorios; (iv) la actuación
descoordinada del INCODER con otras entidades que participan de los trámites de
formalización (Ministerios del Interior y del Medio Ambiente y de Desarrollo
Sostenible, y el IGAC); (v) la escasa asistencia técnica y asesoría a las
comunidades, por ejemplo, para la selección de predios y, particularmente, (vi)
la falta de “unificación de los criterios de priorización para la
legalización de territorios”. Comisión de Seguimiento y Monitoreo de los Decretos Ley Étnicos. 4º Informe de seguimiento y monitoreo a los
Decretos Ley Étnicos. (2016). Págs. 36-40.
[73] Con
relación a la planeación presupuestal, la CSMDL puntualizó las siguientes
situaciones: (i) la ineficiencia en el manejo de los recursos, en particular,
por la solicitud de nuevas inversiones para trabajos ya realizados; (ii) “el
68% de los recursos para legalización se van en el proceso administrativo y
sólo el 32% se invierte en la compra de tierras”; (iii) “el 79.3% de
[los] recursos fueron destinados para cumplir los compromisos del gobierno”,
derivados de la movilización social, dejando de lado otras obligaciones fijadas
legal y constitucionalmente; (iv) “la inversión de recursos para comunidades
negras ha sido significativamente menor y (…) variable”; y (v) “la
Agencia Nacional de Tierras que se hará cargo de este tema no contará” con
los recursos esperados. Comisión de Seguimiento y Monitoreo de
los Decretos Ley Étnicos. 4º Informe de seguimiento y monitoreo a los
Decretos Ley Étnicos. (2016). Págs. 29-36.