T-262-14
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia
T-262/14
ACCION DE
TUTELA A PESAR DE EXISTIR OTROS MECANISMOS DE DEFENSA JUDICIAL-Carácter
subsidiario
ACCION DE
TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE DERECHOS PENSIONALES-Procedencia
excepcional frente a la existencia de otros medios de defensa judicial
De manera excepcional se
ha reconocido, restablecido y ordenado pagar derechos pensionales por vía de
tutela, aún en presencia de otros medios de defensa judicial, si tales medios
no son idóneos y oportunos, o hay inminencia de un perjuicio irremediable, o
cuando se advierte que de tal reconocimiento depende la protección de otros
derechos, fundamentales por su propia naturaleza.
DERECHO A LA INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE
LA PENSION DE VEJEZ-Se
deben tener en cuenta las semanas cotizadas con anterioridad a la entrada en
vigencia de la ley 100 de 1993
DERECHO A LA INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE
LA PENSION DE VEJEZ-Procedencia de tutela por tratarse de
sujeto de especial protección en razón de su avanzada edad
DERECHO AL MINIMO VITAL, SEGURIDAD
SOCIAL, IGUALDAD Y DEBIDO PROCESO-Orden a la UGPP reconocer y pagar indemnización sustitutiva de la pensión de
vejez
Referencia: expediente T-4184146
Acción de tutela instaurada mediante apoderado por David Camargo Toledo, contra la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social
Procedencia: Tribunal Superior de Santa Marta, Sala Penal
Magistrado ponente:
NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D. C., veintinueve (29) de abril de dos mil catorce (2014).
La Sala Sexta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Nilson Pinilla Pinilla,
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo dictado en
segunda instancia por el Tribunal Superior de Santa Marta, Sala Penal, en
septiembre 24 de 2013, dentro
de la acción de tutela incoada mediante
apoderado por David Camargo Toledo, contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la
Protección Social, en adelante UGPP[1].
El asunto llegó a la
Corte Constitucional por remisión que hizo el mencionado despacho judicial, según lo ordenado por el artículo 32
del Decreto 2591 de 1991; en diciembre 11 del 2013, la
Sala Doce de Selección lo eligió para revisión y, por creer que presentaba unidad de materia, dispuso su acumulación con el expediente
T-4166492, previamente seleccionado[2], para su fallo en una sola sentencia.
Sin embargo, verificado el contenido de
los referidos asuntos, la Sala Sexta de Revisión observó que no era así, al no coincidir los
sujetos activos y pasivos, ni las pretensiones, por lo cual mediante auto de febrero
10 del 2014 procedió a desacumularlos, para que cada uno fuere fallado en su
respectiva sentencia.
I. ANTECEDENTES
Mediante apoderado, David Camargo Toledo promovió acción de tutela en julio 3 de 2013, contra la
UGPP, solicitando protección para sus derechos al mínimo
vital, la seguridad social y el debido proceso, según los hechos que a
continuación son resumidos.
A. Hechos y relato contenido en la demanda
1. El señor David Camargo Toledo, de 81 años de edad, por intermedio de
apoderado afirmó haber
laborado como portero en la Cámara de Representantes desde agosto 20 de 1974
hasta octubre 31 de 1986, y que durante todo ese lapso cotizó para pensión en
la entonces Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, en adelante
Cajanal (f. 2 cd. inicial).
2. Señaló que conforme al régimen de
prima media, en julio 1° de 1993 alcanzó la edad mínima para pensionarse, sin
contar aún con la cantidad de semanas requeridas, por lo cual en julio 19 de
2007 pidió a Cajanal el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez. Sin embargo, la referida entidad mediante Resolución Nº 60223
de diciembre 11 de 2008, negó tal solicitud, considerando que antes de la
entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, la pretendida indemnización no estaba
prevista en la ley.
3. Inconforme con tal decisión, el actor
interpuso reposición, resuelta mediante Resolución Nº PAP 024089 de octubre 29
de 2010, que confirmó el pronunciamiento impugnado.
4. Indicó que la mencionada entidad, al
negarle la reclamada devolución de aportes, desconoció su calidad de afiliado
al Sistema General en Pensiones y agravó las condiciones propias de su vejez,
logrando además un enriquecimiento sin justa causa.
5. Expuso que la acción de tutela es el
medio de defensa judicial indicado para lograr el amparo de sus derechos, pues
si bien existen otros mecanismos, no son idóneos ni eficaces, ya que por su
avanzada edad, resultaría desproporcionado y excesivamente gravoso someterlo a
un trámite adicional, de la índole de un proceso común (f. 3 ib.).
6. De tal manera, demandó protección para
sus derechos fundamentales al mínimo vital, la seguridad social y el debido
proceso administrativo, lo
que se consigue dejando sin efectos las Resoluciones 60223 de diciembre 11 de 2008 y PAP 024089 de octubre
29 de 2010, con las cuales Cajanal negó lo pedido, y
ordenando a la UGPP reconocer y pagar la indemnización sustitutiva de la pensión de
vejez.
B. Documentos relevantes cuya copia obra dentro del expediente
1. Certificación laboral expedida en
septiembre 13 de 2010 por la División de Personal de la
Cámara de Representantes, a nombre del actor (fs. 16 y 17 ib.).
2. Certificación emitida en noviembre 16
de 2010 por el Jefe de la Sección de Pagaduría de la
Cámara de Representantes, a nombre del señor David Camargo Toledo, donde constan
los pagos de sus salarios, primas y demás prestaciones, al igual que los
descuentos para el fondo de pensión Cajanal (fs. 11
a 15 ib.).
3. Formatos N° 1, N° 2 y N° 3 para
liquidar pensiones del régimen de prima media, diligenciados a nombre del señor
David Camargo Toledo (fs. 18 a 26 ib.).
4. Resolución 60223 de diciembre 11 de
2008, con la cual Cajanal negó la indemnización sustitutiva de pensión de vejez
pedida por el actor (fs. 28 a 32 ib.).
5. Resolución PAP 024089 de octubre 29 de
2010, mediante la cual se confirmó lo decidido en la resolución anteriormente
referida (fs. 34 a 38 ib.).
6. Cédula de ciudadanía 2.241.599 de
Ambalema, correspondiente al señor David Camargo Toledo, nacido en julio 1° de
1932 (f. 9 cd. Corte).
C. Actuación procesal y respuesta de la entidad demandada
Mediante auto de julio 9 de 2013, el
Juzgado 1º de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad del Circuito
Penitenciario y Carcelario de Santa Marta, admitió la acción de tutela y corrió traslado a la
UGPP, para que “con carácter urgente y en el término de la distancia” ejerciera
su derecho de defensa (f. 39 cd. inicial).
Acorde con lo anterior, el Subdirector
Jurídico de la UGPP presentó escrito solicitando declarar improcedente la
acción de tutela, por no satisfacer el requisito de subsidiariedad, ya que el
actor cuenta con otros mecanismos de defensa judicial, además de no existir nexo
causal entre el proceder del ente demandado y la presunta conculcación de los derechos
invocados pues, según asevera, ni del líbelo de la tutela ni de los documentos
allegados se desprende relación directa y específica entre la acción u omisión de
dicha Unidad y “el daño o peligro” contra sus derechos (fs. 43 y 44 ib.).
D. Decisión objeto de revisión
1. Sentencia de primera instancia
Mediante fallo de julio 23 de 2013, el
Juzgado 1º de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad del Circuito
Penitenciario y Carcelario de Santa Marta, decidió “negar por improcedente”
la acción de tutela promovida por el señor David Camargo Toledo, al estimar
desatendida la subsidiariedad, ante la existencia de medios ordinarios para la
protección de los derechos del actor (fs. 46 a 55 ib.).
2. Impugnación
En escrito de julio 31 de 2013, la parte
actora impugnó la decisión de primera instancia, solicitando revocarla y, en su
lugar, acceder al amparo impetrado, anotando que si bien es cierto “que
existan otros mecanismos judiciales que amparen los derechos de mi mandante no
es menos cierto que éste se encuentra en un estado de indefensión por su
avanzada edad, de ahí que la sola existencia de un medio alternativo de defensa
no implica automáticamente la improcedencia de la acción de tutela, ya que el
medio judicial debe ser idóneo y eficaz para la defensa de los derechos
fundamentales” (fs. 60 a 63 ib.).
3. Sentencia de segunda instancia
En septiembre 24 de 2013, el Tribunal
Superior de Santa Marta, Sala Penal, confirmó la decisión de primera instancia,
pero señalando que la improcedencia de la acción se debe a razones de inmediatez,
en cuanto “si el actor pretendía obtener la indemnización sustitutiva para
conseguir el reembolso de sus aportes, tuvo veinte años contados desde el año
1993 hasta el presente, para adelantar ante la jurisdicción ordinaria laboral
el proceso correspondiente para obtener lo pretendido” (fs. 4
a 9 cd. 2).
E. Actuación procesal en sede de revisión
Mediante auto de marzo 14 de 2014, el Magistrado
sustanciador dispuso oficiar a la Unidad demandada, pidiéndole allegar copia auténtica del informe
actualizado del reporte de semanas cotizadas para pensión a nombre del señor
David Camargo Toledo y cualquier otro documento que considere relevante para
esclarecer el asunto en referencia (f. 11 cd. Corte).
En virtud de lo anterior, el Subdirector Jurídico
Pensional de la UGPP informó que la entidad que representa no asumió todas las
funciones que tenía Cajanal, como la de certificar las cotizaciones efectuadas
por los empleadores, ya que solo le fue conferida la administración de la nómina
de pensionados y el reconocimiento de solicitudes de obligaciones pensionales. En
relación con ello, señaló que “CAJANAL no entregó” a la
UGPP, “bases de datos de las personas que alguna vez en su vida laboral hicieron
en pensiones a esa entidad”.
II. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
Primera. Competencia
Corresponde a la
Corte Constitucional analizar, en Sala de Revisión, el fallo proferido dentro
de la acción de tutela en referencia, con fundamento en los artículos 86 y
241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda. Lo que se analiza
Debe esta Sala de Revisión determinar si los
derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social y al debido
proceso, cuya protección pide el señor David
Camargo Toledo, fueron vulnerados por la
UGPP al no reconocer la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez pedida, estimando que antes de entrar a
regir la Ley 100 de 1993, dicha prestación no estaba prevista.
Para ello, serán abordados los siguientes
temas: (i) la procedencia de la acción de tutela frente a la existencia
de otros medios de defensa judicial, en el caso de reclamaciones pensionales;
(ii) el derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez en los
términos de la Ley 100 de 1993; y (iii) el
derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez antes de regir la
Ley 100 de 1993. Con estas bases, será analizado y decidido
el caso concreto.
Tercera. Procedencia de la acción de
tutela frente a la existencia de otros medios de defensa judicial, en el caso
de reclamaciones pensionales
La acción de tutela es un mecanismo
constitucional de carácter excepcional, orientado a la protección directa,
inmediata y efectiva de los derechos fundamentales de todas las personas,
cuando resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las
autoridades, y de los particulares en los casos definidos normativamente.
Con fundamento en el artículo 86 de la
Constitución y de conformidad con reiterada jurisprudencia constitucional[3], el
carácter subsidiario de la acción de tutela se traduce en su improcedencia
cuando existe otro medio de defensa judicial, por regla general. En esta línea,
se ha estimado que en el caso del reconocimiento o restablecimiento de derechos
pensionales, la acción de tutela no es vía apropiada para reclamar su
protección, pues el tema es de competencia de la justicia ordinaria laboral o
contencioso administrativa, según el caso, además en cuanto se requiere la
valoración de aspectos litigiosos de naturaleza legal, que usualmente escapan a
la órbita de acción del juez de tutela.
No obstante, de manera excepcional se ha
reconocido, restablecido y ordenado pagar derechos pensionales por vía de
tutela, aún en presencia de otros medios de defensa judicial, si tales medios
no son idóneos y oportunos, o hay inminencia de un perjuicio irremediable, o cuando
se advierte que de tal reconocimiento depende la protección de otros derechos,
fundamentales por su propia naturaleza.
La última situación comentada es
especialmente frecuente en el caso de la indemnización sustitutiva de la pensión
de vejez o la devolución de saldos, que “son beneficios pensionales que se otorgan
a las personas que cumplen parcialmente con los requisitos para acceder de
manera definitiva a la pensión de vejez, esto es, que si bien tienen el
requisito de la edad no han cotizado el número de semanas exigidas por la
Ley -en el régimen de prima media- o que no tienen el capital requerido para
acceder al derecho a la pensión -en el régimen de ahorro individual-.”[4], cuya finalidad “no es sin
embargo sólo recibir una compensación. Ante todo es proporcionar una
contribución que facilite enfrentar con la mayor autonomía y bienestar posibles
la contingencia de la vejez”[5].
De tal manera, al momento de efectuar el
análisis de procedibilidad, el juez constitucional valorará las circunstancias
del caso concreto, para determinar la viabilidad de esta vía judicial
excepcional, observando si el asunto planteado trasciende del nivel legal para
convertirse en uno de carácter constitucional, evento en el cual la protección
por este medio es adecuada[6].
Adicionalmente, la
Corte ha sostenido que como consecuencia del estado de debilidad manifiesta y
de la especial protección que la carta política brinda a ciertos grupos de
personas, como niños, embarazadas, ancianos, minorías étnicas o quienes se
encuentran en situación de discapacidad, el juicio de procedibilidad de la
acción de tutela ha de ser menos estricto[7].
Por ello, cuando quien reclama protección de sus derechos hace parte de uno de
estos grupos, la procedibilidad de la acción se someterá a reglas más flexibles,
derivadas directamente de la especial condición del afectado, que merece mayor protección
constitucional; así ha expresado esta corporación[8]:
“La verificación de estos requisitos debe
ser efectuada por los jueces en forma estricta, por virtud del referido
carácter subsidiario de la tutela; no obstante, en ciertos casos el análisis de
la procedibilidad de la acción en comento deberá ser llevado a cabo por los funcionarios
judiciales competentes con un criterio más amplio, cuando quien la interponga
tenga el carácter de sujeto de especial protección constitucional –esto es,
cuando quiera que la acción de tutela sea presentada por niños, mujeres cabeza
de familia, ancianos, miembros de grupos minoritarios o personas en situación
de pobreza extrema. En estos eventos, la caracterización de perjuicio
irremediable se debe efectuar con una óptica… menos estricta, para así
materializar, en el campo de la acción de tutela, la particular atención y
protección que el Constituyente otorgó a estas personas, dadas sus condiciones
de vulnerabilidad, debilidad o marginalidad.”
De igual forma, esta Corte ha señalado que
no es aceptable someter a una persona de la tercera edad, cuya situación de debilidad
es manifiesta, al agotamiento de actuaciones administrativas o judiciales comunes,
que deplorablemente el Estado colombiano no ha logrado imponer que se resuelvan
de manera pronta y cumplida[9].
Cuarta. El derecho a la indemnización sustitutiva
de la pensión de vejez en los términos de la
Ley 100 de 1993
4.1. En virtud del artículo 48
constitucional, el sistema de seguridad social integral creado con la
Ley 100 de 1993 previó el amparo de la población contra las contingencias por
causa de vejez, invalidez o muerte, mediante el reconocimiento y pago de prestaciones
determinadas.
4.2. El artículo 33 de la mencionada ley,
determinó unas condiciones básicas para acceder a la pensión de vejez,
referidas a la edad y a las semanas de cotización al sistema, esto es, haber
(i) cumplido 55 años si es
mujer o 60 años si es hombre y (ii) haber cotizado un mínimo de 1000 semanas en
cualquier tiempo, exigencias acerca de las cuales el legislador ha determinado sucesivas
modificaciones y aplicaciones.
También la ley consideró que la persona
que no alcance a cumplir los requisitos allí establecidos, tiene derecho a una
prestación compensatoria:
“ARTÍCULO 37. INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA DE LA PENSIÓN DE VEJEZ. Las personas que habiendo cumplido la
edad para obtener la pensión de vejez no hayan cotizado el mínimo de semanas
exigidas, y declaren su imposibilidad de continuar cotizando, tendrán derecho a
recibir, en sustitución, una indemnización equivalente a un salario base de
liquidación promedio semanal multiplicado por el número de semanas cotizadas;
al resultado así obtenido se le aplica el promedio ponderado de los porcentajes
sobre los cuales haya cotizado el afiliado.”
De acuerdo con tales preceptos y los desarrollos
jurisprudenciales, las personas que no hayan satisfecho los requisitos para
adquirir el status de pensionado, pueden obtener la devolución de dineros
aportados al sistema, según lo que corresponda, por razón de los servicios
prestados.
En tal sentido, esta Corte ha manifestado que “aceptar
una hipótesis contraria implicaría que, aun cuando los cotizantes hayan
alcanzado la edad en la cual la ley presume la disminución significativa de la
capacidad laboral, y pese a que los mismos declaren la imposibilidad de seguir
cotizando, el Estado institucionalice la obligación de seguir aportando sin
tomar en consideración las condiciones fácticas que impiden a estos sujetos
hacerlo[10];
también, constituiría una violación flagrante al derecho a la igualdad, toda
vez que quienes sirvieron a una entidad pública y se desvincularon de la misma
sin que hubiesen podido volver a cotizar al sistema de pensiones, se
encontrarían en situación de desventaja frente a los que sí lograron
posteriores vinculaciones laborales y por ende pueden exigir al momento de
cumplir la edad para pensionarse, el reconocimiento y pago de la cuota parte
pensional a la entidad para la cual prestaron sus servicios, sin consideración
al tiempo en que se ejecutó la relación laboral (antes o después de la entrada
en vigencia de la Ley 100 de 1993)” [11].
4.3. La indemnización sustitutiva de la pensión de
vejez busca garantizar los derechos a la seguridad social, la vida, la
integridad personal y la igualdad[12],
como una forma de evitar que la persona tuviere que seguir trabajando más allá
de su capacidad, hasta cumplir el tiempo mínimo de cotización y alcanzar la
pensión. Sin embargo, la situación descrita no enerva que en un momento dado se
satisfagan las semanas requeridas, considerando la imprescriptibilidad de la
prestación social.
En suma, la indemnización sustitutiva de la pensión de
vejez constituye un derecho, independientemente de la cotización o no al
sistema creado por la Ley 100 de 1993, una vez el interesado cumpla la edad
prevista, aunque no satisfaga lo demás indicado para acceder a la pensión. Así,
cualquier interpretación que implique una exigencia adicional, por regresiva vulneraría
la Constitución y propiciaría un enriquecimiento sin causa de la entidad a la
que se efectuaron los aportes[13].
4.4. De tal forma, la aludida
indemnización constituye un derecho imprescriptible, de acuerdo con los
postulados de los artículos 48 y 53 de la carta política, pudiendo ser
reclamada en cualquier tiempo[14]
después de cumplida su estructuración, de manera que únicamente se halla
sometida a las normas de prescripción sobre cada mesada no reclamada, pero no
acerca de su reconocimiento.
Esta Corte ha expresado al respecto que “comoquiera que se trata de una garantía
establecida por el legislador que busca sustituir la pensión de vejez,
invalidez y sobrevivientes, cuando no se cumplen los requisitos para que sea
reconocida cualquiera de ellas, es claro mutatis mutandis que puede equipararse
a un derecho pensional, razón por la cual el parámetro de imprescriptibilidad
para este tipo de derechos, fijado por la jurisprudencia constitucional, debe
aplicarse en este ámbito, es decir, que su exigibilidad puede hacerse en
cualquier tiempo, sujetándose únicamente a normas de prescripción, una vez ha
sido efectuado su reconocimiento por parte de la autoridad correspondiente”[15].
La naturaleza no extinguible de la indemnización
sustitutiva emerge entonces del desarrollo de los valores constitucionales que
garantizan el principio de solidaridad (art. 1º superior), procurando la
protección y asistencia a determinadas personas, con la finalidad de asegurar
el mantenimiento de unas condiciones de vida dignas[16].
Quinta. El derecho a la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez antes de regir la
Ley 100 de 1993. Reiteración de jurisprudencia
5.1. El artículo 48 de la
Constitución establece que la seguridad social tiene una doble connotación:
por un lado, es un servicio público que debe ser prestado de manera obligatoria
por parte del Estado y los particulares autorizados para tal fin, que, por otro,
ha de garantizarse a todos los habitantes[17].
Desde la perspectiva del servicio público, al Estado le compete la dirección,
coordinación y control de su prestación, para lograr la protección de todas las
personas y contribuir a su desarrollo y bienestar[18]; como
derecho, mantiene su naturaleza asistencial y prestacional, que se materializa
progresivamente[19]
en su raigambre fundamental.
5.2. En concreto, las normas de la
Ley 100 de 1993 que regulan la indemnización sustitutiva de la pensión de
vejez y de la pensión de sobrevivientes dentro del Sistema General de
Pensiones, de incidencia directa en la solución del problema jurídico aquí
planteado, han sido objeto de análisis por esta Corte en numerosas ocasiones[20], denotando
su aplicación a aquellas situaciones que al momento de entrar en vigencia no se
hubieren consolidado. Tal conclusión se ha sustentado así:
(i) De acuerdo con el artículo 16 del Código
Sustantivo del Trabajo, las disposiciones laborales, en cuanto protegen el
orden público, tienen efecto general e inmediato, lo que significa que se
aplican a las situaciones vigentes o en curso al momento de regir, sin que
entrañen un efecto retroactivo, esto es, no menoscaban situaciones jurídicas
consolidadas. En esta medida, el artículo 11 de la Ley 100 de 1993 consagró que el Sistema General de Pensiones rige para todos los habitantes del
territorio nacional, sin afectar derechos, garantías, prerrogativas, servicios
y beneficios adquiridos conforme a preceptos anteriores.
(ii) El Sistema
General de Pensiones introducido por la Ley 100 de 1993, reconoce los tiempos
cotizados con anterioridad a su entrada en vigencia, como requisito para
acceder a las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes. En efecto, el
literal f) de su artículo 13 dispuso que para el reconocimiento de las pensiones
y prestaciones contempladas en los dos regímenes[21], “se tendrá en
cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la
presente Ley, al Instituto de Seguros Sociales o a cualquier caja, fondo o
entidad del sector público o privado, o el tiempo de servicio como servidores
públicos, cualquiera sea el número de semanas cotizadas o el tiempo de
servicio”.
A su turno, el artículo 2º
del Decreto 1730 de 2001, “Por medio del cual se reglamentan los artículos
37, 45 y 49 de la Ley 100 de 1993 referentes a la indemnización sustitutiva del
régimen solidario de prima media con prestación definida”, estableció que
deberían tenerse en cuenta la totalidad de las semanas cotizadas, “aún las
anteriores a la Ley 100 de 1993”, para determinar el monto de la
indemnización sustitutiva a que haya lugar.
(iii) El artículo 37 de la
Ley 100 de 1993 instauró la figura de la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez, sin disponer un límite temporal ni condicionar el
reconocimiento a circunstancia como que la persona hubiere efectuado
cotizaciones con posterioridad a la fecha en que comenzó a regir o cumplida la
edad para pensionarse en vigencia de aquella, lo cual evidencia que su ámbito
de aplicación sigue la regla general de las normas laborales que, por su
carácter de orden público, son de inmediata y obligatoria observancia.
5.3. En conclusión, para casos como el
presente, las disposiciones que regulan la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez también operan para aquellas personas que (i) cotizaron con
fundamento en la preceptiva anterior a la
Ley 100 de 1993; (ii) cuya situación jurídica no fue definida por normas
precedentes, obligando a establecer el derecho conforme a dicha ley, sin que
las entidades encargadas de tal prestación puedan oponerse a su reconocimiento.
Sexta. Análisis del caso concreto
6.1. Recuérdese que mediante apoderado,
el señor David Camargo Toledo
instauró acción de tutela
contra la UGPP, al considerar que conculcó sus derechos al mínimo vital, a la
seguridad social y al debido proceso administrativo, al negarse a reconocer la indemnización sustitutiva
de la pensión de vejez pedida, aduciendo que con anterioridad a la entrada en
vigencia de la Ley 100 de 1993, dicha prestación no estaba prevista en la ley.
6.2. Esta Sala
de Revisión, para determinar la procedencia de la acción de tutela frente a la reclamación
de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, constatará el
cumplimiento de los requisitos de subsidiariedad e inmediatez, conforme a las
circunstancias especiales que rodean este asunto.
En las instancias de esta
acción no se accedió a lo solicitado por aducciones de improcedencia de la acción
de tutela, pronunciándose el Juzgado 1º de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad del
Circuito Penitenciario y Carcelario de Santa Marta sobre la ausencia de subsidiariedad y agregándole
en segunda instancia la Sala Penal del Tribunal Superior de la misma ciudad, la
falta de inmediatez, lo primero en cuanto el accionante contaba con otro medio de defensa judicial y a partir de
haber contado con muy considerable tiempo (20 años)
para reclamar el amparo y no lo hizo (fs. 46
a 55 cd. inicial y fs. 4 a 9 cd. 2).
6.2.1. Frente a
la subsidiariedad, como ya se manifestó, ciertamente la acción de tutela solo
procede “cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”
(art. 86 superior), pero tal medio tiene que ser apto y expedito, lo cual
notoriamente no ocurre con los procesos comunes, pues es bien sabido que dicho trámite,
al tener una extensa duración, no es idóneo ni eficaz para obtener la
protección inmediata de derechos fundamentales, como los aquí involucrados.
De tal manera, someter
al actor a un trámite tan dilatado, dada su avanzada edad actual (81 años), resulta
claramente desproporcionado y riesgosamente tardío, convirtiendo en procedente
la acción de tutela desde esta perspectiva.
Aunado a lo anterior, recuérdese
que, conforme a la jurisprudencia referida, la procedencia excepcional de la
acción de tutela en los casos de reconocimiento y pago de derechos pensionales,
adquiere adicional justificación cuando sus titulares son personas de la
tercera edad, que merecen tratamiento especial, diferencial y más
proteccionista[22]. Así, ha sido criterio reiterado de
esta corporación que la tardanza en la decisión de conflictos en materia
pensional, sin duda puede llegar a afectar los derechos de las personas de la
tercera edad al mínimo vital, la seguridad social, la salud e incluso la propia
subsistencia, justificándose el desplazamiento excepcional del medio ordinario
y la intervención del juez de tutela[23].
6.2.2. En cuanto a la inmediatez, recuérdese
que las acciones, medios o mecanismos judiciales, en su naturaleza adjetiva, tienen
como finalidad cardinal servir de carrilera hacia la consecución de los derechos
materiales, incluidos los fundamentales. En otras palabras, el libre y pleno ejercicio
del derecho de acción es la garantía de efectivización del derecho que con él se
pretende reclamar.
Desde tal perspectiva, proyectándola
al asunto objeto de estudio, la presente acción se incoó con el propósito de lograr
el amparo de varios derechos fundamentales, entre ellos la seguridad social y
el mínimo vital, suscitado entre la solicitud para el reconocimiento de la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez y la subsecuente negación de
la misma.
Se ha reiterado hasta la
saciedad que, en virtud de su naturaleza, los derechos prestacionales, como las
pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, son imprescriptibles, es decir,
pueden ser reclamadas en cualquier tiempo, por lo que se descarta la
posibilidad de que un juez de la República se abstenga de reconocerlos bajo el argumento
de que la acción de tutela resulta improcedente por razones de inmediatez, al
no haber sido instaurada en un término razonable, pues tales derechos siempre
serán actuales.
De tal condición participan
aquellas prerrogativas que hagan parte o tengan relación sustancial con los derechos
pensionales, como claramente es el caso de la indemnización sustitutiva de la pensión
de vejez, resultándole inmanente esa imprescriptibilidad. En esa medida, tratándose
de un derecho actual imprescriptible, al que ostensiblemente merecía acceder
David Camargo Toledo, persona de avanzada edad, que muy difícilmente podría
sobrellevar su reclamación por la vía judicial común, mal podía cerrársele la
procedencia del amparo, lo que en la práctica conlleva privarle del derecho fundamental
a la seguridad social, identificado en el derecho pensional pedido (indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez).
Con fundamento en lo expuesto
anteriormente, para esta Sala no son de recibo los argumentos presentados en
sustento de la improcedencia de la acción de tutela, cuando debía concluirse lo
contrario.
6.3. Tampoco es aceptable lo
indicado por la UGPP al negarle al actor la indemnización sustitutiva de la pensión
de vejez, partiendo de exponer que con anterioridad a la entrada en vigencia de la
Ley 100 de 1993, dicha prestación no estaba prevista normativamente.
Según certificación expedida en noviembre
16 de 2010 por la Cámara de Representantes (fs. 11
a 15 cd. inicial), el señor David Camargo Toledo cotizó a pensiones entre agosto
20 de 1974 y octubre 31 de 1986, es decir, cuando ciertamente no regía la
Ley 100 de 1993, lo que obliga a establecer su derecho a la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez, conforme a lo siguiente:
(i) Las disposiciones de la
Ley 100 de 1993 son de orden público y se aplican a todos los habitantes del
territorio nacional, en las situaciones jurídicas consolidadas bajo su
vigencia.
(ii) Con todo, el artículo 37 de dicha
Ley regula la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, sin establecer
ningún tipo de limitación temporal sobre su aplicación ni excluir de su ámbito
de protección a quienes hubieran efectuado cotizaciones con anterioridad a la
vigencia del Sistema General de Pensiones.
(iii) Los artículos 13 de la
Ley 100 de 1993 y 2º del Decreto 1730 de 2001, reconocen explícitamente que se
tendrá en cuenta la “totalidad” de semanas cotizadas, aún las anteriores
a la vigencia de la Ley 100 de 1993[24].
(iv) El no reconocimiento y pago de la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez al señor David Camargo Toledo por parte de la
UGPP, ignora los fundamentos normativos y jurisprudenciales anteriormente
expuestos y también desatiende la finalidad que tiene este derecho pensional, que se traduce en que las personas que
lleguen a edad de pensión, sin alcanzar a ser beneficiarios de la prestación
por no satisfacer todos los requisitos, como acontece en el presente asunto, obtengan
la devolución de los saldos de los aportes que ahorraron durante su vida
laboral, de tal forma que pueda garantizarse su mínimo vital.
(v) No reconocer esa devolución claramente
conculca los derechos fundamentales referidos, lo mismo que la igualdad pues
otras personas que posteriormente estuvieron en su misma situación sí
accedieron a la indemnización sustitutiva; además, la no devolución de los
aportes efectuados antes de la vigencia de la
Ley 100 de 1993, conlleva un enriquecimiento sin
justa causa a favor de la entidad demandada, UGPP.
6.4. En conclusión, esta Sala de Revisión
revocará el fallo dictado en segunda instancia, en septiembre 24 de 2013, por
el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, Sala Penal, por
medio del cual confirmó el proferido en julio 23 de ese mismo año por el
Juzgado 1º de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad del Circuito
Penitenciario y Carcelario de la misma ciudad, que decidió “negar por
improcedente” la acción de tutela incoada, mediante apoderado, por el señor David Camargo Toledo, identificado
con cédula de ciudadanía 2.241.599 de Ambalema, Tolima, contra la
UGPP.
En su lugar,
serán tutelados los derechos del mencionado señor al mínimo vital, la seguridad social, la igualdad y el
debido proceso, dejando sin efecto las Resoluciones 60223
de diciembre 11 de 2008 y PAP 024089, que en octubre 29 de 2010 confirmó la primera, emitidas por la entonces Cajanal.
Consecuencialmente,
se ordenará a la UGPP, por conducto de su representante legal o quien haga
sus veces, que si aún no lo ha efectuado, dentro del término de cinco (5) días
hábiles siguientes a la notificación de esta sentencia, profiera y haga
efectiva una resolución, reconociendo y pagando a favor del señor David Camargo
Toledo, la indemnización sustitutiva de la pensión
de vejez que le corresponda, traída a valor presente, conforme a las cotizaciones
efectuadas a su nombre.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Sexta de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR el fallo dictado en septiembre 24 de 2013
por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, Sala Penal, por
medio del cual confirmó el proferido en julio 23 del mismo año por el Juzgado
1º de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad del Circuito Penitenciario y
Carcelario de la misma ciudad, que decidió “negar por improcedente” la
acción de tutela incoada, mediante apoderado, por el señor David Camargo Toledo, contra
la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social, UGPP.
Segundo.- En su lugar, se dispone TUTELAR los derechos fundamentales del señor David Camargo
Toledo, identificado con cédula de ciudadanía 2.241.599 de Ambalema, Tolima, al mínimo vital, la
seguridad social, la igualdad y el debido proceso, dejando
sin efecto las Resoluciones 60223 de diciembre 11 de 2008 y PAP 024089,
que en octubre 29 de 2010 confirmó la primera,
emitidas por la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE.
Tercero.- ORDENAR a la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social, UGPP, por conducto de su representante legal o quien haga sus veces,
que si aún no lo ha efectuado, dentro del término de cinco (5) días hábiles
siguientes a la notificación de esta sentencia, profiera y haga efectiva una
resolución, reconociendo y pagando a favor del señor David Camargo Toledo, cédula
de ciudadanía 2.241.599 de
Ambalema, Tolima, la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez que le
corresponda, traída a valor presente, conforme a las cotizaciones efectuadas a
su nombre.
Cuarto.-
Por Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que alude el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese e
insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional. Cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Entidad encargada de continuar los trámites que se adelantaban
ante Cajanal EICE, en liquidación, de conformidad con lo previsto en el Decreto
4269 de noviembre 8 de 2011.
[2] Mediante auto de diciembre 5 del 2013 también de la
Sala Doce de Selección.
[3]
Ver, entre muchas otras, las sentencias T-556 de junio 1º de 2004,
M. P. Rodrigo Escobar Gil; T-625 de julio 1º de 2004,
M. P. Alfredo Beltrán Sierra; T-651 de julio 8 de 2004,
M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-711 de julio 30 de 2004 y T-406 de abril
15 de 2005, en estas dos últimas M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[4] T-1088 de diciembre 14 de 2007,
M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[5] T-479 de julio 24 de 2013,
M. P. María Victoria Calle Correa.
[6] T-489 de julio 9 de 1999,
M. P. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano.
[7] T-043 de febrero 1º de 2007,
M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[8] T-789 de septiembre 11 de 2003,
M. P. Manuel José Cepeda Espinosa. Cfr. igualmente, entre otras, T-515A de
julio 7 de 2006, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[9] Cfr. a este respecto, entre otras, T-456 de mayo 11 de 2004,
M. P. Jaime Araújo Rentería; T-086 de febrero 9 de 2006,
M. P. Clara Inés Vargas Hernández; T-938 de septiembre 30 de 2008 y T-092 de febrero
15 de 2010, en ambas M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[10] “Sentencia C- 375 de 2004.”
[11] T-659 de septiembre 7 de 2011,
M. P. Jorge Iván Palacio Palacio. Cfr. también T-659 de marzo 2 de 2011,
M. P. Juan Carlos Henao Pérez, entre otras.
[12] Cfr. T-972 de noviembre 23 de 2006,
M. P. Rodrigo Escobar Gil; y T-659 de marzo 2 de 2011, precitada.
[13] Cfr. T-850 de agosto 28 de 2008,
M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-238 de abril 1º de 2009,
M. P. Cristina Pardo Schlesinger; y T-650 de septiembre 5 de 2011,
M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[14] Cfr. C-230 de mayo 20 de 1998,
M. P. Hernando Herrera Vergara; C-624 de julio 29 de 2003 y T-1088 de
diciembre 14 de 2007, en ambas M. P. Rodrigo Escobar Gil; T-746 de agosto 6 de 2004,
M. P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-546 de mayo 29 de 2008,
M. P. Clara Inés Vargas Hernández, entre otras.
[15] T-546 de mayo 26 de 2008,
M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[16] T-081 de febrero 11 de 2010,
M. P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-896 de noviembre 11 de 2010,
M. P. Nilson Pinilla Pinilla; y T-515 de julio 5 de 2011,
M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[17] En torno al fallo C-408 de septiembre 15
de 1994, M. P. Fabio Morón Díaz, esta Corte en el T-299
de abril 24 de 2012, M. P. Nilson Pinilla Pinilla, indicó: “Respecto de esta
dicotomía en materia de naturaleza jurídica de la seguridad social, la
Corte expuso lo siguiente, con el ánimo de armonizar las aristas de la
institución de la seguridad social: ‘La carta
dispone la facultad del legislador para regular los contenidos de la seguridad
social, entendiendo por tal, a un tiempo, un ‘servicio público de carácter
obligatorio’ y ‘un derecho irrenunciable.’ Técnicamente esta antinomia resulta
irreconciliable. Sin embargo, la interpretación integradora de distintos
elementos concurrentes en determinadas realidades constitucionales, permite
afirmar que la seguridad social es un derecho de la persona que se materializa
mediante la prestación de un servicio público de carácter obligatorio’.”
[18] Cfr. C-125 de febrero 16 de 2000,
M. P. Carlos Gaviria Díaz.
[19] Cfr. SU-623 de junio 14 de 2001,
M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[20] Cfr. T-972 de noviembre 23 de 2006,
M. P. Rodrigo Escobar Gil; T-546 de mayo 29 de 2008,
M. P. Clara Inés Vargas Hernández; T-286 de marzo 28 de 2009,
M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-566 de agosto 6 de 2009,
M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; T-849A de noviembre 24 de 2009 y T-093
de febrero 26 de 2013, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-080 y T-081 ambas
de febrero 11 de 2010 y T-515 de julio 5 de 2011,
M. P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-364 de mayo 11 de 2010, T-534 de julio de
2011 y T-144 de marzo 14 de 2013, M. P. María Victoria Calle Correa; T-896 de
noviembre 11 de 2010, T-054 de febrero 9 de 2012, T-299 de abril 24 de 2012 y
T-573 de julio 18 de 2012, M. P. Nilson Pinilla Pinilla; T-597 de agosto 20 de
2009, T-478 de junio 16 de 2010 y T-149 de marzo 2 de 2012,
M. P. Juan Carlos Henao Pérez, entre muchas otras.
[21] “Artículo 12.- Regímenes del sistema general
de pensiones. (Reglamentado
por el Decreto Nacional 3995 de 2008). El sistema
general de pensiones está compuesto por dos regímenes solidarios excluyentes
pero que coexisten, a saber: a) Régimen solidario de prima media con prestación
definida, y b) Régimen de ahorro individual con solidaridad.”
[22] Ver sentencias T-607 de agosto 3 de 2007 y T-681 de julio 4 de
2008, en ambas M. P. Nilson Pinilla Pinilla; y T-702
de julio 10 de 2008, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[23] Cfr. T-083 de febrero 4 de 2004,
M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[24] Cfr. T-507 de julio 30 de 2013,
M. P. Nilson Pinilla Pinilla.