T-521-04
Proyecto de Circulación Restringida
Sentencia T-521/04
DERECHO AL TRABAJO Y ESPACIO PUBLICO-Tensión que se presenta en caso de
vendedores ambulantes
PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGITIMA
Este principio de la confianza, como
proyección de la presunción de la buena fe que debe gobernar la relación entre
las autoridades y los particulares (CP art, 83), tiene cabida cuando “se trata
de situaciones en las cuales el administrado no tiene realmente un derecho
adquirido, pues su posición jurídica es modificable por las autoridades",
pero, "si la persona tiene razones objetivas para confiar en la
durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera
sensible su situación, entonces el principio de la confianza legítima la
protege", toda vez que "en tales casos, en función de la buena fe
(C.P. art. 83), el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le
permitan adaptarse a la nueva situación". De esta manera el mecanismo para conciliar el conflicto entre los
intereses público y privado, cuando la administración ha creado expectativas
favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas
condiciones es el principio de confianza legítima.
MUJER CABEZA DE FAMILIA-Especial protección
VENDEDOR ESTACIONARIO-Renovación de licencia de funcionamiento
con orden de modificar caseta y convertirla en toldo/ACCION DE TUTELA-Procedencia
si derechos constitucionales se encuentran amenazados
La accionante venía ejerciendo
una actividad con la aprobación de las autoridades municipales, lo cual le
permitía con razones objetivas confiar en la durabilidad de las autorizaciones
que se le otorgaban, por ello, el cambio súbito de las condiciones plasmado en
el término de ocho (8) días para realizar la transformación de la caseta en
toldo modifican ostensiblemente su situación, y por lo tanto, es procedente dar
aplicación al principio de confianza legítima. No resulta acertado sostener, como lo hizo el juez de
instancia que el presente caso se trataba de una mera expectativa de violación.
En efecto, basta reiterar el contenido del artículo 86 Superior en el sentido
de que la acción de tutela no sólo procede en los eventos en que se han violado
derechos constitucionales fundamentales sino cuando éstos se encuentran
amenazados por la acción u omisión de las autoridades.
ESPACIO PUBLICO-Preservación/PRINCIPIO DE LA BUENA FE-Debe ser
respetado al pretender la administración cambiar situación de vendedor
La Corte debe reiterar que si bien ninguna
apropiación del espacio público resulta legítima y mucho menos si se desconocen
los términos y requisitos concedidos excepcionalmente por la Administración
para desarrollar ciertas actividades, lo cierto es que en casos como el de la
accionante, las licencias o permisos a ella
concedidos constituyen prueba de su buena fe la cual debe ser respetada por la
entidad accionada al pretender cambiar su situación, puesto que de lo contrario
se afectaría adicionalmente el derecho al trabajo de la tutelante. Se ordenará
a la Subsecretaria Defensoría del Espacio Público que deje sin efecto la
decisión de abstenerse de renovar la licencia de funcionamiento otorgada a la
accionante para que pueda desarrollar su derecho al trabajo en el toldo o
caseta para venta de frutas y dulces, debiendo en consecuencia reiniciar dicha
actuación administrativa teniendo en cuenta la especial situación de la
accionante, garantizando la efectividad de su derecho al debido proceso,
debiendo la actora, en todo caso, dar cumplimiento a los requisitos que
establezcan la normatividad para la expedición de ese tipo de licencias y
renovaciones. En el evento de que la Administración Municipal optare por el
desalojo de la accionante, una vez surtidos los respectivos procedimientos
contravencionales y administrativos dicha medida no podrá hacerse efectiva
hasta que se haya reubicado a la Señora en un lugar apto para el
ejercicio de su actividad de comercio informal en condiciones dignas, cuando
menos iguales a las que se le concedieron con la Resolución 199 de 1987.
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia: expediente T-843579
Acción de tutela instaurada por María
Lucila Zapata Cano contra la Secretaría de Gobierno y la Subsecretaría
Defensoría del Espacio Público de Medellín.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá D.C., veinte (20) de mayo de dos mil
cuatro (2004).
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la
Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión
del fallo dictado en el asunto de la referencia por el Juzgado 33 Penal
Municipal de Medellín, el 19 de noviembre de 2003.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
A la señora María Lucía Zapata Cano la Secretaría de Gobierno
-Espacio Público- le expidió el 22 de julio de 1987 una licencia de
funcionamiento - ventas callejeras – tipología - toldo (caseta metálica),
aprobada mediante resolución 199, la cual se encuentra ubicada en la Calle 72
No. 48-66 de Medellín barrio Campo Valdez. Dicha caseta tiene un área de un
metro de largo por 70 centímetros de ancho.
Por haber cumplido cabalmente con el pago de servicios públicos,
impuesto de industria y comercio y avisos, la entidad demandada le ha renovado
la licencia de funcionamiento.
Asegura que el 23 de octubre de 2003, funcionarios de la Secretaría
de Gobierno - Espacio Público la visitaron y le dieron un plazo de ocho (8)
días para cambiar la caseta por un toldo, pues de lo contrario, debía retirarse
del lugar. Afirma que carece de los medios económicos para cubrir los gastos
que demanda dicha adecuación, porque además de velar pos sus dos hijos
discapacitados, es madre cabeza de familia y por tanto solicita que se le
ordene inmediatamente a la entidad demandada cesar el referido procedimiento
para que a cambio se le permita seguir trabajando en condiciones dignas para
mantener la estabilidad económica de su núcleo familiar.
2. Declaración rendida por la accionante
Para contar con mayores elementos de juicio en el caso objeto de
estudio, el juez de conocimiento dispuso llamar la accionante a rendir
declaración, la cual en lo relevante se transcribe a continuación:
“...PREGUNTADO: Diga bajo juramento si se ratifica en la demanda de
tutela que se le da lectura a la demanda de tutela obrante a folios uno a
cuatro frente del cuaderno principal y CONTESTO: Si me ratifico en la demanda
que me acaba de leer y lo único que tengo para decir es que me dejen la caseta
que por mi edad no me siento capacitada para estar moviendo un toldo y no tengo
donde guardar las cositas, ya que ese es el sustento de mi familia y el mío, de
eso pago arriendo, servicios y todo. PREGUNTADO: Diga bajo juramento, a quien
le hace usted tal reclamación CONTESTO: A Espacio Público de acá de Medellín,
le reclamo que me deje la caseta ya que yo ahí no estorbo, yo estoy en un lugar
donde está la calle libre, el andén libre y no le estorbo a nadie y además esa
caseta la tengo desde hace más de diez años y nunca había tenido problema y la
licencia siempre me la han renovado y figura en las licencias como toldo, pero
yo la he tenido como caseta y en la Licencia que fue expedida en 1987 ya yo
tenía la caseta. PREGUNTADA. Diga bajo juramento, si usted dice que esa caseta
la tiene desde hace más de diez años y nunca ha tenido problemas de este asunto
con ella, en qué fecha se le vino a presentar esta reclamación y este problema.
CONTESTO: Nada más eso fue este año, el 23 de octubre de este año, me dijeron
de boca que me daban ocho días para que cambie la caseta y la coloque como
toldo, me dieron una cita y me tuve que presentar a las Oficinas d Espacio
Público de las Torres de Bombona, y allí me dijeron que me renovaran la
licencia siempre y cuando cumpliera con colocar el toldo y yo mandé una carta
allá provisional, explicándoles la situación mía y que hasta yo pudiera esto en
tutela (sic). PREGUNTADO: Diga bajo juramento, desde el pasado 23 de octubre
del presente año, a esta fecha, qué derechos fundamentales cree usted que se le
están vulnerando, por el hecho de que se le solicitó que cambiara la caseta por
el toldo y por parte de quien. CONTESTO: Hasta esta fecha no me han violado
mis derechos, pero yo hago la tutela es que como me dieron ocho días para
cambiar la caseta por el toldo, porque en verdad no tengo donde guardar las
cosas y estoy incapacitada para estar moviendo las cosas, sufro de la presión y
tengo el dedo meñique de la mano izquierda perdido y la mano está mala, se me
han perdido mucho las fuerzas para todo, entonces lo que pido es una protección
que no me levanten la caseta que me dejen trabajar en ella y tener mi licencia
a la orden del día. PREGUNTADA: Desde el 23 de octubre a esta fecha,
usted ha dejado de realizar sus ventas en dicha caseta. CONTESTO: No, yo
he venido trabajando común y corriente en esa caseta, es que yo mandé
una carta a Espacio Público desde el 30 de octubre de este año para que
reconsideraran la decisión de ellos y para que me expliquen el motivo del
cambio de la casera por el toldo y que si ellos si son los competentes para
esto porque la caseta está en terrenos de Metrosalud pero por fuera ya que esta
entidad Metrosalud no se ha quejado de nada, pero hasta la fecha no me han dado
ninguna respuesta. PREGUNTADA: Diga bajo juramento, porqué razón si
usted no ha dejado de trabajar ni ha recibido perjuicios en la caseta que tiene
actualmente, porqué solicitó en escrito de demanda de tutela medida
provisional. CONTESTO: No se que es una medida provisional, la demanda
me la hizo un abogado, lo que estoy pidiendo es que me dejen ubicada ahí en la
caseta y además como ya pasaron los ocho días que me dieron de plazo para
cambiar la caseta por toldo, ahí no ha pasado nada, todo va normal, en ella
estoy trabajando de seis de la mañana a ocho de la noche, y más o menos me hago
diario setenta mil pesos y con eso es que estoy sosteniendo mi hogar para todo
y hasta ahora  no he dejado de trabajar ahí. Lo que hago es una prevención que
no me vayan a quitar la caseta para cambiarla por todo, por ahí por ese lugar
hay otras casetas y muy feitas y estorbando y a ellos no les dieron nada,
solamente a mí. PREGUNTADA: Diga bajo juramento qué más tiene para decir
CONTESTO: Le ruego el favor que no me dejen quitar la caseta ya que ella es el
sustento mío y les doy mis agradecimientos, claro que estoy en espera de que el
Espacio Público me de respuesta a la carta que les mande par que no me quiten
la caseta...”  (sic.). Resaltado fuera del texto.
3. Respuesta de la entidad demandada
La Subsecretaria de la Defensoría del Espacio Público de la
Secretaría de Gobierno Municipal de la Alcaldía de Medellín señaló que es
cierto que la Secretaría de Gobierno por intermedio de la Resolución de
aprobación No. 199 del 22 de julio de 1987 expidió permiso para venta
estacionaria con un tipo de mueble Toldo ubicado en la calle 72 A Nº48A-70,
para la venta de frutas y dulces a la actora.
De acuerdo a la visita oficial realizada al punto de venta, señala
que se levantó un informe con fecha 24 de octubre de 2003, el cual da cuenta
que las medidas que presenta la estructura son de 1.60 por 1.65 metros, con lo
que se contraviene lo estipulado en el Decreto 0327 en su artículo 16, el cual
asigna a este tipo de amoblamiento sencillo y temporal una dimensión de 0.70
cms. de fondo por 1.10 metros de largo, que es como quiere hacer notar la
accionante. En este mismo sentido, señala que se contraviene el artículo 279 de
la Ordenanza 18/02 que a la letra enuncia “las dimensiones y características
de los muebles o vitrinas, para las ventas estacionarias, serán determinadas
por el Alcalde, o funcionario en quien este delegue.”
Asimismo señaló que si bien se ha renovado la licencia de
funcionamiento hasta el 22 de julio de 2003, el despacho después de haber
recibido la solicitud que hiciera la actora el 14 de julio del mismo año, le
respondió su petición de acuerdo al oficio 6412 donde se le informa que se debe
realizar un nuevo estudio para determinar la viabilidad del mismo. Es de anotar
que el permiso tiene vigencia de un año y puede renovarse por igual período,
previo cumplimiento de los requisitos de ley, según el artículo 274 ordenanzal.
Aseguró también que si bien es cierto que en noviembre de 2003
funcionarios del despacho visitaron a la accionante en el lugar cotidiano de
trabajo, no es cierto que se le haya dado un plazo perentorio de ocho días para
cambiar el amoblamiento por un toldo, so pena de retirarse del lugar. Solo se
le indicó en la irregularidad contravencional en que incurría al no observar,
ni cumplir con las dimensiones establecidas al tipo de mueble asignado y para
el cual se le otorgó un permiso de acuerdo al Decreto Municipal 0327/97.
Luego de hacer un análisis sobre los derechos fundamentales
amenazados, la entidad demandada aseguró que del libre ejercicio del derecho
fundamental al trabajo depende la subsistencia de las familias de los
vendedores ambulantes o estacionarios. Sin embargo, añade, la ocupación del
espacio público no está legitimada por la Constitución. “En este sentido, la
peticionaria tiene derecho al trabajo, pero siempre y cuando, reúna y cumpla a
cabalidad los requisitos exigidos por la norma, cual es la adecuación de su
amoblamiento Toldo de acuerdo al Decreto 0327 de 1997, para el que la
Secretaría le concedió el respectivo permiso.”
Como sustento de lo anterior, concluye que de ninguna manera
encuentra que haya sido amenazado o vulnerado el derecho fundamental al trabajo
de la tutelante, “pues lo único a que se procedió fue acatar una obligación
constitucional enmarcada dentro del artículo 82, desarrollada por el Decreto
Municipal 0327/97 y en concordancia con la Ordenanza 18/02, y Decreto Ley
1355/70.”
En cuanto al derecho a la igualdad asevera también que no se ha
lesionado, toda vez que la Subsecretaría de la Defensoría del Espacio Público,
en los casos que se han presentado, siempre ha actuado de la misma forma, y no
ha puesto en condiciones desfavorables a la accionante, ni mucho menos puede
crear desigualdades entre iguales; “por el contrario, la Administración siempre
ha estado de puertas abiertas y entre otros ha diseñado un adecuado y razonado
plan de reubicación de los vendedores informales en bazares, de manera que se
concilien en la práctica los intereses en pugna, siempre y cuando se cumplan
con los requisitos de ley.”
Así las cosas, añade, “la integridad del proceso administrativo en
que pueda estar abocada la accionante, estará dentro de los marcos legales
exigidos por la Ley y la Constitución en su artículo 13.” En este sentido, no
ve dicha entidad de que forma se pudo violentar el derecho a la igualdad.
Finalmente dijo que si bien es cierto que no se observó petición
alguna por parte de la accionante y además no se ha violado ningún derecho,
deberá considerarse la acción de tutela como improcedente. Agrega que dicha
dependencia adelantará el proceso contravencional pertinente de acuerdo a lo
señalado en la Ordenanza 18/02, y en concordancia con el Decreto ley 1355/70,
por contravenirse el decreto Municipal 0327/97.
4. Decisión judicial objeto de revisión
El Juzgado 33 Penal Municipal de Medellín, mediante sentencia del 19
de noviembre de 2003 negó por improcedente la solicitud de amparo
interpuesta por la señora María Lucila Zapata Cano, por considerar que la
controversia de naturaleza administrativa suscitada en la Secretaría de
Gobierno – Subsecretaría Defensoría del Espacio Público debe ser dirimida por
la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y no por el juez de tutela.
Agrega que no se acreditó la vulneración del derecho a la igualdad
de la accionante ya que no se indicó a qué persona se le ha brindado un mejor
trato. Señala que conforme a la declaración de la accionante ella sigue
trabajando normalmente razón por la cual no se le ha infligido daño alguno.
Concluye, que la acción en este caso es improcedente en la medida en
que “ante una simple expectativa de hecho incierto como el caso en estudio,
no puede este recurso venir a operar como un mecanismo de protección paralelo y
totalmente ajeno a los medios de defensa judicial de carácter ordinario, sino
que, por el contrario se debe procurar una coordinación entre estos con el fin
de que no concurran interferencias indebidas e invasiones o competencias no
cosentidas por el constituyente.”
El fallo no fue impugnado.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1. Problema jurídico
En esta oportunidad la Sala debe determinar
si la Administración municipal de Medellín ha violado los derechos
constitucionales fundamentales de la accionante, al abstenerse de renovar el
permiso para ejercer el comercio informal como vendedora estacionaria.
2. Tensión entre el
derecho al trabajo y el espacio público
Una de las situaciones en las cuales varios
derechos constitucionales confluyen en una clara tensión es la relacionada con
los vendedores informales quienes ejercen su derecho al trabajo en el espacio
público, derecho colectivo o difuso que pretende ser recuperado por la
Administración municipal o distrital para dar así cumplimiento al mandato
constitucional que ordena al Estado velar por la protección de su integridad.
Previamente a resolver dicha tensión
resulta pertinente hacer algunas precisiones sobre dichos derechos consagrados
en la Carta Política.
A este respecto ha de recordarse que el
trabajo es un derecho fundamental que goza de la especial protección del Estado
(Art. 25 Superior) y, además, es uno de los bienes que para todos pretende
conseguir la organización política, según el preámbulo, y uno de los valores
fundamentales de la República, conforme al artículo 1 ídem, del cual se
preocupa en otras normas, como el artículo 53 que enuncia los principios
mínimos fundamentales a los que habrá de conformarse el Congreso al expedir el
estatuto del trabajo y el mismo artículo en cuanto insiste en el carácter
obligatorio en el orden interno de los convenios internacionales sobre el tema
y prohibe a la ley, los contratos y los acuerdos y convenios de trabajo
"menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los
trabajadores".[1]
De otra parte, se encuentra
el interés general en el espacio público que está igualmente reconocido en la
Carta Política, pues los bienes de uso público figuran, entre otros, en una
categoría de tratamiento especial, ya que son inalienables, inembargables e
imprescriptibles (Art. 63 C.P.) y tienen destacada connotación de acuerdo con
el artículo 82 ídem por cuanto su uso común prevalece sobre el interés
particular.
Desde esta perspectiva la Corte
Constitucional ha reconocido que “existe también el derecho a la seguridad
personal de los peatones y vehículos que se sirven de esos bienes públicos que
son las vías, parques, aceras, etc. y el muy importante interés de los
comerciantes aledaños que no solamente pagan sus impuestos, utilizan probamente
los servicios públicos domiciliarios y cumplen la ley, sino que también
representan una actividad económica garantizada igualmente por la Constitución
(art. 333 y ss. C.N.) y, como si fuera poco, dan trabajo y son el resultado de
esfuerzos personales a veces muy prolongados.”[2]
Ahora bien, esta Corporación también se ha
ocupado de múltiples casos en los cuales se ha pretendido negar el derecho al
trabajo que tienen los vendedores ambulantes por la defensa de espacio público,
sin tener en cuenta el perjuicio que  se les causa a ellos y a sus familias que
requieren de un mínimo de ingresos para su subsistencia, desconociendo que si
bien el empleo informal no es la salida para reducir el desempleo ni para
eliminar la pobreza en los países en vías de desarrollo, no es menos cierto que
los medios utilizados para evitarlo deben  fundarse en políticas económicas que
brinden una solución digna a quienes ejercen esta actividad ocupando el espacio
público.
Sobre este particular en la
Sentencia T-772 de 2003[3]
se explicó que:
“Es indiscutible, así, la existencia de un deber constitucional y
legal en cabeza de las autoridades, consistente en preservar la integridad del
espacio público, para cuyo cumplimiento la ley les ha provisto de ciertos
instrumentos jurídicos de carácter policivo. Pero la delimitación del alcance
de este deber, y la determinación de los medios necesarios para cumplirlo
frente a situaciones concretas de ocupación indebida, se deben efectuar en
forma tal que se respeten plenamente los demás mandatos constitucionales, en
particular aquellos que protegen los derechos fundamentales de las personas, e
imponen a las autoridades deberes sociales de imperativo cumplimiento (art. 2, C.P.).
Por lo tanto, cualquier política, programa o medida adelantados por las
autoridades para dar cumplimiento a su deber constitucional y legal de
preservar el espacio público, que conlleven el desalojo de quienes se
encuentren ocupando tal espacio, o limitaciones similares de los derechos de
las personas, deberán adelantarse con plena observancia de la totalidad de los
imperativos constitucionales reseñados en los acápites precedentes y precisados
por la jurisprudencia constitucional.
La Corte Constitucional se ha pronunciado en múltiples oportunidades
sobre el alcance y los límites propios del citado deber estatal, señalando
ciertos requisitos constitucionales que deben respetar las autoridades al
momento de darle cumplimiento; pero únicamente lo ha hecho respecto de la
situación específica de quienes se encuentran ocupando tal espacio como
vendedores informales amparados por la confianza legítima. En estos
casos, reconociendo que existe un conflicto entre el cumplimiento del deber
estatal de preservar el espacio público y el derecho al trabajo de los
vendedores informales que lo ocupan, se ha dado prevalencia a la promoción del
interés general reflejada en la ejecución de las medidas pertinentes de
desalojo, siempre y cuando éstas vayan acompañadas de una alternativa de reubicación
para los afectados. Tal posición jurisprudencial, reflejada en la sentencia
SU-360 de 1999[4], busca dar una respuesta constitucional a la situación de múltiples
vendedores informales que han ocupado el espacio público durante largos
períodos de tiempo bajo la tolerancia expresa o tácita de las autoridades, y
que han visto defraudada su buena fe con la adopción intempestiva de decisiones
policivas de desalojo; así, se logra armonizar sus intereses y derechos con el
deber coexistente de las autoridades de preservar tal espacio para el disfrute
colectivo.”
Este principio de la confianza al cual
refiere el anterior pasaje jurisprudencial, como proyección de la presunción de
la buena fe que debe gobernar la relación entre las autoridades y los
particulares (CP art, 83), tiene cabida cuando “se trata de situaciones en las
cuales el administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su
posición jurídica es modificable por las autoridades", pero, "si la
persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la
regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su
situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege",
toda vez que "en tales casos, en función de la buena fe (C.P. art. 83), el
Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse
a la nueva situación".[5]
De esta manera el mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses público y
privado, cuando la administración ha creado expectativas favorables para el
administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones es el
principio de confianza legítima.[6]
4. Caso concreto
De las pruebas recaudadas en el expediente
se tiene establecido que en el presente caso la señora María Lucila Zapata
Cano, es una mujer cabeza de familia de la cual dependen sus dos hijos que
padecen de discapacidad y cuyos recursos económicos los percibe de la venta de
frutas y dulces en una caseta ubicada en la Calle 72 No. 48A-66 de Medellín.
La anterior circunstancia obligaba al a-quo
a interpretar las normas constitucionales de forma tal que el mandato contenido
en el inciso segundo del artículo 43 de la Carta Política logrará plena
efectividad. En este sentido era menester tener en cuenta que la accionante es
una persona de especial protección por parte del Estado puesto que integra el
grupo de mujeres cabeza de familia.
Adicionalmente, resulta relevante señalar
que la señora María Lucila ha venido desarrollando su actividad desde 1987 ya
que mediante Resolución 199 de ese año se le confirió licencia de
funcionamiento para ventas callejeras. No obstante, dicha licencia establece que
el tipo de mueble autorizado es un “toldo” la accionante afirma que para esa
fecha ya tenía la caseta que es la causa de la controversia.
La Sala constata que no está demostrado que
entre 1987 hasta antes del 24 de octubre de 2003 la Administración municipal de
Medellín haya realizado algún tipo de control o de actividad de verificación
para inspeccionar el cumplimiento de las condiciones para la vigencia de la
licencia que le fuera concedida a la accionante, es decir, proceder a corregir
la anomalía presentada al ubicarse una caseta en lugar del toldo que fue el
tipo de mueble permitido.
Resulta entonces, que la
accionante venía ejerciendo una actividad con la aprobación de las autoridades
municipales, lo cual le permitía con razones objetivas confiar en la
durabilidad de las autorizaciones que se le otorgaban, por ello, el cambio
súbito de las condiciones plasmado en el término de ocho (8) días para realizar
la transformación de la caseta en toldo modifican ostensiblemente su situación,
y por lo tanto, es procedente dar aplicación al principio de confianza
legítima.
Nótese que contrario a lo que sostuvo el
juez de tutela de instancia, las acciones ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo no resultan eficaces en el presente caso, dada la especial
y grave situación que afronta la accionante, puesto que las condiciones mínimas
de subsistencia que ella prodiga a los demás integrantes de su núcleo familiar
que padecen de discapacidad le impiden esperar una decisión de dicha
jurisdicción so pena de afectar sus derechos constitucionales fundamentales.
Adicionalmente, es de la mayor relevancia
advertir que conforme lo informa la Subsecretaría Defensoría del Espacio
Público dicha oficina se abstuvo de renovar la licencia de funcionamiento
otorgado por la accionante desde 1987 y por el contrario, dará inició al
procedimiento contravencional y administrativo en contra de la actora que
posiblemente puede concluir con su desalojo del lugar que en la actualidad
ocupa su la caseta.
Por lo anterior, no resulta acertado
sostener, como lo hizo el juez de instancia que el presente caso se trataba de
una mera expectativa de violación. En efecto, basta reiterar el contenido del
artículo 86 Superior en el sentido de que la acción de tutela no sólo procede en
los eventos en que se han violado derechos constitucionales fundamentales sino
cuando éstos se encuentran amenazados por la acción u omisión de las
autoridades.
Así, era claro que con la orden dada por la
entidad accionada para que la actora procediera a la conversión de la caseta a
toldo, en el mínimo plazo de ocho días conforme lo demuestra la documental
obrante a folio 45 del expediente, se estaba frente a una clara amenaza a los
derechos constitucionales fundamentales cuya protección fue solicitada y que
consolidaron su afectación con la negativa de renovación de la licencia de
funcionamiento de que era titular la accionante.
En este sentido la Corte debe reiterar que
si bien ninguna apropiación del espacio público resulta legítima y mucho menos
si se desconocen los términos y requisitos concedidos excepcionalmente por la
Administración para desarrollar ciertas actividades, lo cierto es que en casos
como el de la accionante, las licencias o
permisos a ella concedidos constituyen prueba de su buena fe[7] la cual debe ser respetada por la entidad accionada al pretender
cambiar su situación, puesto que de lo contrario se afectaría adicionalmente el
derecho al trabajo de la tutelante.
La Corte sobre este
particular ha explicado que:
“ (…) las autoridades sí tienen el deber y la potestad
constitucionales de adelantar políticas, programas y medidas orientadas a
recuperar y preservar el espacio público, pero tales políticas, programas y
medidas (i) se han de adelantar siguiendo el debido proceso y dándole a los
afectados un trato digno, (ii) deben respetar la confianza legítima de los
afectados, (iii) deben estar precedidas de una cuidadosa evaluación de la
realidad sobre la cual habrán de tener efectos, con el seguimiento y la
actualización necesarios para  guardar correspondencia en su alcance y
características con dicha realidad, con miras a asegurar el goce efectivo de
derechos constitucionales fundamentales, y (iv) no se pueden adelantar
en forma tal que se lesione desproporcionadamente el derecho al mínimo vital de
los sectores más vulnerables y pobres de la población, ni de manera tal
que se prive a quienes no cuentan con oportunidades económicas en el sector
formal de los únicos medios lícitos de subsistencia que tienen a su
disposición.”[8]
De esta manera, en el
caso de la señora María Lucila Zapata Cano no está demostrado que la
Administración haya surtido un debido proceso para negarse a renovar la
licencia de funcionamiento de la accionante teniendo en cuenta su situación
como mujer cabeza de familia, brindándole opciones para la reducción del tamaño
de la caseta, principal fundamento para la negación de la renovación.
Por lo anterior, como
resulta contrario a la Carta conforme se ha expuesto en esta providencia que se
altere de forma brusca y sensible
una situación en cuya durabilidad podía legítimamente confiarse, sin
proporcionar el tiempo y los medios para reequilibrar su posición o adaptarse a
la nueva situación, se revocará el fallo objeto de revisión y en su lugar se
concederá el amparo solicitado de los derechos al trabajo, al mínimo vital y al
debido proceso.
Finalmente, se
ordenará a la Subsecretaria Defensoría del Espacio Público que deje sin efecto
la decisión de abstenerse de renovar la licencia de funcionamiento otorgada a
la accionante para que pueda desarrollar su derecho al trabajo en el toldo o
caseta para venta de frutas y dulces, debiendo en consecuencia reiniciar dicha
actuación administrativa teniendo en cuenta la especial situación de la
accionante,  garantizando la efectividad de su derecho al debido proceso,
debiendo la actora, en todo caso, dar cumplimiento a los requisitos que establezcan
la normatividad para la expedición de ese tipo de licencias y renovaciones.
En el evento de que la
Administración Municipal optare por el desalojo de la accionante, una vez
surtidos los respectivos procedimientos contravencionales y administrativos
dicha medida no podrá hacerse efectiva hasta que se haya reubicado a la Señora María Lucila Zapata
Cano en un lugar apto para el ejercicio de su actividad de comercio informal en
condiciones dignas, cuando menos iguales a las que se le concedieron con la
Resolución 199 de 1987.
El señor Personero Municipal de Medellín,
dentro del ámbito de sus competencias, velará por la efectiva protección del
derecho de la accionante al derecho al debido proceso frente a la
Administración municipal en todos los trámites relacionados con su actividad
como vendedora estacionaria.
III. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado 33
Penal Municipal de Medellín, el 19 de noviembre de 2003, dentro de la acción de
tutela de la referencia, en su lugar tutelar los derechos constitucionales
fundamentales al trabajo, al mínimo vital y al debido proceso de la accionante.
Segundo.- ORDENAR a la Subsecretaria
Defensoría del Espacio Público de Medellín, que, dentro del término de
las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente
providencia, deje sin efecto la decisión de
abstenerse de renovar la licencia de funcionamiento otorgada a la señora María
Lucila Zapata Cano la cual tiene por objeto permitir el ejercicio de su derecho
al trabajo en el toldo o caseta para venta de frutas y dulces. En consecuencia,
deberá reiniciar dicha actuación administrativa teniendo en cuenta la especial
situación de la accionante como mujer cabeza de familia, garantizando la
efectividad de su derecho al debido proceso. No obstante la tutelante deberá
dar cumplimiento a los requisitos que establezcan la normatividad para la
expedición y renovación de ese tipo de licencias.
Tercero.- ORDENAR al Secretario de
Gobierno de Medellín que en el evento de que la Administración Municipal, una
vez surtidos los respectivos procedimientos contravencionales y
administrativos, optare por el desalojo de la accionante en razón de la
ausencia de permiso o licencia para el ejercicio del comercio informal, dicha
medida no se haga efectiva hasta que se haya reubicado a la Señora María Lucila Zapata Cano en un
lugar apto para el ejercicio de su actividad como vendedora estacionaria en
condiciones dignas, cuando menos iguales a las que se le concedieron con la
Resolución 199 del 22 de julio de 1987.
Cuarto.- ORDENAR al señor Personero Municipal de Medellín,
que, dentro del ámbito de sus competencias, vele por la efectiva protección del
derecho de la accionante al derecho al debido proceso frente a la
Administración municipal en todos los trámites relacionados con su actividad
como vendedora estacionaria.
Quinto.- Dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
[1] Corte Constitucional. Sentencia T-225 de
1992 M.P. Jaime Sanin Greiffenstein.
[2]  Ibídem.
[3] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[4] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[5] Corte Constitucional. Sentencia C-478 de 1998 M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[6] Corte Constitucional. Sentencias T-020 y T-021 de 2000 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
T-372 y T-1263 de 2000 M.P.
Alfredo Beltrán Sierra, T-772 de 2003 M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa y T-146 de 2004 M.P. Jaime Araujo Rentaría, entre otras.
[7] Corte Constitucional T-160 de
1996 M.P. Fabio Morón Díaz, T-550 de 1998 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, T-778 de
1998 M.P. Alfredo Beltrán Sierra y SU-360 de 19999 M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[8] Corte Constitucional. Sentencia T-772 de 2003 M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.