C-419-95
Sentencia No. C-419/95
Sentencia
C-419/95
EXENCION
TRIBUTARIA/PRINCIPIO DE EQUIDAD DEL TRIBUTO
Las exenciones
hacen parte de un sistema de estímulos fiscales, normalmente utilizados para
lograr ciertos resultados de política económica y social en que se interesa el
Estado cuando pretende impulsar la inversión privada, estimular determinadas
actividades productivas u orientar el ahorro privado hacia ciertos tipos de
inversiones. Por ser una medida excepcional y responder a intereses de política
económica y social del Estado las exenciones no contradicen el principio de
equidad, según lo insinúa la demandante. La equidad tributaria es la medida de
la justicia fiscal. Su diseño ha de ser flexible y su aplicación debe tener en
cuenta no sólo las circunstancias cambiantes de la base gravable de referencia,
sino también los intereses del contribuyente, cuando el sistema le reconoce una
situación propia y específica (vgr., exenciones personales) o con la medida se
busca estimular una conducta de sectores de la comunidad dirigida a la
satisfacción de cometidos o tareas específicos del Estado.
EXENCION
TRIBUTARIA A EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS MUNICIPALES/PRINCIPIO DE EQUIDAD
DEL TRIBUTO VERTICAL
El propósito del
legislador fue el de favorecer específicamente a las empresas de servicios
públicos del orden municipal y no otras, y ello encuadra perfectamente dentro
del criterio que informa el principio de la equidad vertical, en la medida en
que se dispensa por la ley un tratamiento especial a un sector de
contribuyentes que se encuentran colocados en una situación también especial.
La exención persigue un indudable propósito de justicia que responde a los
postulados básicos de la actividad de fomento, y se acompasa con las
finalidades propias del Estado Social de Derecho, en cuanto propende la
satisfacción de necesidades básicas insatisfechas de la población en la célula
municipal. Por lo tanto, mal puede acusarse la medida como violatoria de la
equidad porque les otorga a las empresas de servicios públicos domiciliarios
del orden municipal un tratamiento diferente frente a sus similares del orden
nacional,  mucho más desarrolladas y con una notable experiencia operativa en
todos los órdenes. Es que el reconocimiento y aplicación de la equidad
vertical, de la cual es expresión genuina la figura en análisis,
deliberadamente comporta un trato diferenciado pero no inequitativo ni injusto.
REFERENCIA:
Expediente D-784.
NORMA ACUSADA:
Ley 142 de 1994,
artículo 24.
ACTOR:
Armi Judith Escandón
Rojas.
MAGISTRADO
PONENTE:
ANTONIO BARRERA
CARBONELL.
Santafé de Bogotá,
D.C., veintiuno (21) de septiembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I.  ANTECEDENTES.
La ciudadana Armi
Judith Escandón Rojas, en ejercicio de la acción que consagran los artículos
40-6 y 242-5 de la Constitución Política, demandó la declaración de
inexequibilidad del artículo 24 de la ley 142 de 1994, por considerarla contraria
a diferentes disposiciones de la Constitución Política.
Agotados los
trámites procesales establecidos por el decreto 2067 de 1991, procede la Corte
a pronunciar el presente fallo.
II. LA NORMA
DEMANDADA.
"LEY 142 DE 1994"
"Por la cual
se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan
otras disposiciones".
"ARTICULO
24. REGIMEN TRIBUTARIO. Todas las entidades prestadoras de servicios públicos
están sujetas al régimen tributario nacional y de las entidades territoriales,
pero se observarán estas reglas especiales":
"24.1 Los
Departamentos y los Municipios no podrán gravar a las empresas de servicios
públicos con tasas, contribuciones o impuestos que no sean aplicables a los
demás contribuyentes que cumplan funciones industriales o comerciales".
"24.2 Por un
período de siete años exímase a las empresas de servicios públicos
domiciliarios del orden municipal, sean ellas de naturaleza privada, oficial o
mixta, del pago del impuesto de renta y complementarios sobre las utilidades
que se capitalicen o que se constituyan en reservas para la rehabilitación,
extensión y reposición de los sistemas".
"24.3 Las
empresas de servicios públicos domiciliarios no estarán sometidas a la renta
presuntiva establecida en el Estatuto Tributario Vigente".
"24.4 Por un
término de diez años a partir de la vigencia de esta ley, las cooperativas, sus
asociaciones, uniones, ligas centrales, organismos de grado superior de
carácter financiero, instituciones auxiliares del cooperativismo,
confederaciones cooperativas y, en general, todas las empresas asociativas de
naturaleza cooperativa podrán deducir de la renta bruta las inversiones que
realicen en empresas de servicios públicos".
"24.5 La
exención del impuesto de timbre que contiene el Estatuto Tributario en el
artículo 350, numeral 17, para los acuerdos celebrados entre acreedores y
deudores de un establecimiento con intervención de la superintendencia
bancaria, cuando ésta se halle en posesión de dicho establecimiento, se
aplicará a los acuerdos que se celebren con ocasión de la iliquidez o
insolvencia de una empresa de servicios públicos que haya dado lugar a la toma
de posesión o a la orden de liquidación de la empresa".
III.  LA DEMANDA.
A. Normas
violadas.
A juicio de la
demandante, la disposición acusada quebranta los artículos 158, 333, 338, 363 y
el 48 transitorio de la Constitución Política.
B. Concepto de la
violación.
El numeral 2 del
artículo 24 de la ley 142 de 1994 consagró una exención por siete años del
impuesto de renta y complementarios en favor de las empresas de servicios
públicos domiciliarios del orden municipal, sean ellas de naturaleza oficial,
mixta o privada, sobre las utilidades que dichas empresas capitalicen o
reserven para rehabilitación, extensión y reposición de los sistemas.
Con arreglo al
parágrafo 2° del artículo 17 de la referida ley las empresas oficiales de
servicios públicos sin distinción de nivel deberán, al finalizar el ejercicio
fiscal, constituir reservas para rehabilitación, expansión y reposición de los
sistemas.
Además, en los
términos del artículo 22 del Estatuto Tributario, se reconoce como entidades no
contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios "....a las
empresas  industriales y comerciales del Estado del orden departamental,
distrital, municipal y los demás establecimientos oficiales descentralizados,
siempre y cuando no se señalan en la ley como contribuyentes".
Considera la
demandante que la norma acusada consagra una inequidad, porque las
empresas oficiales de servicio público del orden departamental, distrital y
municipal, como ya se vio, no son contribuyentes del impuesto de renta y
complementarios, y sin embargo, "las empresas del orden nacional que
estaban exceptuadas cuando tuvieren a su cargo la prestación de servicios de
energía, acueducto, alcantarillado, postales, telecomunicaciones y salud
pública (art. 16 del Estatuto Tributario) quedan gravadas por el artículo 24 de
la ley 142 de 1994".
Según la demandante,
de la anterior situación resulta configurada la violación del artículo 363 de
la Constitución, el cual funda el sistema tributario en los principios de equidad,
eficiencia y progresividad. Exactamente se desconoce la equidad, porque de
acuerdo con este principio, a los contribuyentes con un mismo ingreso real debe
dárseles un mismo tratamiento impositivo. En el caso en análisis, hay semejanza
de la renta (servicio público) y del origen de ésta, porque los ingresos de
todas provienen de rentas de capital.
La norma impugnada
también viola el artículo 334 de la Constitución Política, al no permitir la
distribución equitativa de las oportunidades, porque con dicho gravamen las
empresas oficiales del orden nacional no pueden competir en igualdad de
condiciones con otras privadas que se constituyan en el orden municipal, las
cuales estén exentas de impuestos.
Por otra parte, la
norma acusada establece una contradicción al eximir a las empresas de servicios
públicos domiciliarios del orden municipal, incluyendo las privadas, y gravar a
las oficiales del orden nacional, con lo cual se violan los principios de
justicia, equidad e igualdad de oportunidades.
El precepto que se
demanda es igualmente violatorio del art. 48 transitorio de la Constitución,
porque esta disposición sólo autorizó la regulación por la ley de los aspectos
relacionados con el régimen jurídico de los servicios públicos, mas no
con los atinentes a los tributarios. De manera que al referirse la norma
acusada a cuestiones que pertenecen a lo tributario, desconoció flagrantemente
el principio de la unidad de materia que contiene el artículo 158 de la Constitución.
Por último, la
demandante señala que el artículo 24 de la ley 142 desconoció el artículo 338
de la Constitución que consagra la irretroactividad del tributo, si se tiene en
cuenta que las regulaciones sobre contribuciones en que la base sea el
resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden
aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia
de la respectiva disposición.
En el presente caso
la vigencia de la norma demandada comenzó el 11 de Julio de 1994, fecha de
publicación de la ley 142 de 1993, cuando ha debido serlo a partir del 1o. de
enero de 1995. Por lo tanto, según la actora, se desconoció un principio de
justicia "cuyo objeto es permitir a quienes habrán de pagar tributos o
contribuciones, la planeación de sus propios presupuestos y la proyección de
sus actividades tomando en consideración la carga tributaria que les
corresponderá asumir".
IV.  INTERVENCION
DEL MINISTERIO DE DESARROLLO ECONOMICO.
La ciudadana Cilia
Mendoza de Barbosa, intervino como impugnadora de la demanda en favor del
Ministerio de Desarrollo Económico y expuso sus argumentos sobre la
constitucionalidad de la norma acusada de la siguiente manera:
En cuanto a la
alegada violación de los arts. 363 y 334 la interviniente, luego de invocar la
doctrina de la equidad horizontal, aduce que la ley puede dar sin embargo un
tratamiento diferente a grupos de personas que se encuentren en situación
similar y "así todos los componentes del grupo son tratados igualmente y el
sistema general puede tratarse de equitativo".
Los incentivos a la
inversión, creados por el legislador pueden ser parte de un sistema tributario
eficiente si se piensa estimular la inversión en determinadas áreas o sectores,
lo cual obviamente redundará en bienestar económico de la clase menos
favorecida. De esta suerte, la equidad horizontal no puede por si sólo
descalificar un sistema racional y justo de incentivos; por lo tanto la ley 142
de 1994 fue concebida con la idea "de que no es lo mismo prestar un
servicio público domiciliario en un municipio donde la estratificación para las
tarifas es baja, la cobertura pequeña, que prestarlo a nivel departamental o
nacional".
Con respecto al
cargo por violación del art. 48 transitorio de la Constitución, afirma que el
régimen tributario o de impuesto pueda hacer parte de la normatividad general
atinente al régimen jurídico de los servicios públicos con fundamento en los
arts. 338 y 150-12 de la Constitución.
VI. INTERVENCION
DE LA DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES.
La ciudadana Doris
Pinzón Amador, quien interviene en favor de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales pide a la Corte     declarar la exequibilidad de la norma acusada
porque, a su entender, los argumentos de la demanda no son valederos para
justificar las pretensiones de la actora.
En su escrito de
sustentación de su oposición la interviniente comienza por señalar, en primer
término, que si bien la declaración de inexequibilidad se reclama contra todo
el artículo 24 de la ley, el ataque sólo se concreta frente a su numeral 2.
Luego precisa los
argumentos de su oposición, los cuales se resumen en los siguientes puntos:
- No se ha
desconocido el principio de la unidad de materia al disponer la norma acusada
sobre el régimen tributario de las empresas de servicios públicos
domiciliarios, pues según los términos utilizados tanto en el encabezamiento
como en su artículo 1o., "la ley tuvo por objeto establecer el régimen
jurídico de los servicios públicos domiciliarios", y es claro que el
aspecto tributario, "guarda relación o conexidad con la norma que
determina cual es el ámbito de la ley, en consecuencia no se encuentra que sea
válido el argumento esgrimido por la accionante en este sentido".
- Sobre la presunta
violación del principio de equidad tributaria, en lo atinente a la exoneración
del impuesto de renta y complementarios a favor de las empresas municipales de
servicios públicos domiciliarios, anota lo siguiente:
- Las empresas en
cuestión están sujetas a las regulaciones establecidas por el Estatuto
Tributario Nacional.
a) La exención
constituye una herramienta de política fiscal, y si se tiene en cuenta que la
prestación de los servicios públicos en casi todas las ciudades y en el sector
rural son muy diferentes, se consideró necesario promover la inversión privada
en la constitución de estas empresas, incentivando su participación con el
establecimiento del referido estímulo tributario.
b) "El
gobierno (sic) al establecer exenciones no está en el deber de reconocerlas
para todos los sujetos, puesto que la exención constituye una excepción que
debe responder a las situaciones específicas que motivaron su reconocimiento y
por lo tanto están dirigidas a los sujetos que se encuentran en esas
específicas circunstancias".
"Al tratarse de
herramientas que buscan solucionar o satisfacer unas necesidades colectivas,
frente a ellas no se puede pretender equiparar una situación particular para
reconocer derechos a sujetos que no están bajo el presupuesto del cual parte la
ley, pues es un principio de derecho, reconocido constitucionalmente, que el
interés general prima sobre el particular".
VII.  CONCEPTO
DEL SEÑOR VICEPROCURADOR DE LA NACION.
En virtud la
aceptación del impedimento manifestado por el Procurador General de la Nación,
rindió el concepto de rigor el señor Viceprocurador en escrito del 8 de mayo de
1995, en el cual solicitó declarar la exequibilidad de la norma demandada con
apoyo en los argumentos que enseguida se resumen:
- Dado que la
actora, concreta el concepto de la violación al numeral 2, de la disposición
acusada, considera que la Corte debe inhibirse para pronunciarse sobre los
restantes numerales de la misma.
- En relación con el
quebrantamiento del principio de igualdad por la consagración de la exención
tributaria a favor de las empresas de servicios públicos domiciliarios
municipales, advierte la Viceprocuraduría:
"En primer
lugar, que el tratamiento tributario ventajoso que implica la exención se
encuentra plenamente justificado, si se tiene en cuenta que tiene por
beneficiarios a todas las empresas del orden municipal, sean estas privadas,
oficiales o mixtas que se encuentren en situación de fragilidad, pues hasta
ahora intentan consolidarse en el campo de los servicios públicos domiciliarios".
"Si también se
hubiera favorecido con la exención a las empresas del orden nacional, ahí si se
estaría infringiendo flagrantemente el principio de la igualdad, toda vez que
estos entes que cuentan con larga trayectoria y experiencia en la prestación de
los servicios públicos domiciliarios, competirían en condiciones más favorables
que las empresas del orden municipal, las cuales, según se anotó, se encuentran
en proceso de consolidación".
- "En segundo
lugar, porque tal como consta en los antecedentes de la ley 142 de 1994, el
propósito del legislador al establecer la exención acusada fue el de estimular
la participación del sector privado en la prestación de los servicios públicos
domiciliarios del orden municipal, primordialmente en aquellos sitios del
territorio nacional donde tradicionalmente ha reinado la ineficiencia en la
prestación de estos servicios".
- En relación con
los otros cargos de la demanda, la Viceprocuraduría señala:
No se quebranta por
la norma acusada la unidad de materia, porque dentro del régimen de los
servicios públicos está comprendido el aspecto tributario.
Tampoco se viola el
principio de la irretroactividad de la ley tributaria contenido en el art. 338,
porque "se entiende que él es de obligatoria observancia para quienes
están encargados de aplicar la ley tributaria".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia.
Esta Corporación es
competente para conocer de la presente demanda en virtud de lo establecido por
el artículo 241-4 de la Constitución.
2. El problema
planteado.
La demanda cuestiona
el otorgamiento de exenciones a favor de las empresas de servicios públicos
domiciliarios del orden municipal, en razón de que no se tienen en cuenta en
dicha  regulación a las empresas de servicios públicos domiciliarios del orden
nacional, con lo cual, a juicio de la actora, se desconoce el principio de
equidad tributaria consagrado en el artículo 363, patrocinándose de esta forma
una competencia inequitativa entre las diferentes empresas.
Por otra parte, la
demandante ataca la norma por violación de los principios de unidad de materia,
de irretroactividad de la ley tributaria y desconocimiento del mandato
contenido en el art. 48 transitorio de la Constitución.
3.  Los
principios básicos de los tributos en la Constitución.
En el régimen
tributario nacional se consagran varios principios que guían la creación y
aplicación de los tributos. Algunos de ellos están consignados expresamente en
la Constitución, como los de equidad, eficiencia, progresividad,
irretroactividad y justicia, (C.P. arts. 95-9 y 363), y otros se deducen de su
consagración implícita en diferentes textos, como ocurre con los principios de
generalidad y legalidad (C.P. arts. 95-9,150-12 y 338) .
En la Constitución
vigente, a diferencia de la del 86, se consagra el deber de tributar, con lo
cual se manifiesta el presupuesto esencial de la soberanía tributaria en cabeza
del Estado y se consagra, además, el principio de la generalidad del tributo,
en cuanto la obligación se predica como una responsabilidad por todos de
"contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado"
(C.P. art. 95-9).
La Constitución
fundamenta el sistema tributario en un sistema de principios, los cuales
estructuran un conjunto de criterios de observancia estricta para el
legislador. Por consiguiente, su competencia en esta materia dista mucho de ser
autosuficiente y discrecional.
Como lo advierte la
Constitución, la contribución fiscal debe obedecer a criterios de justicia y
equidad, lo cual supone que su determinación es el resultado de criterios
racionales que consulten tanto los intereses estatales como los de los propios
contribuyentes. El tributo constituye un derecho del Estado a exigir una justa
parte de los ingresos de éstos para sufragar los gastos públicos. El problema
esencial que surge ahora es establecer, ¿en que forma se logra la justicia de
dicha contribución?.
Para resolver el
interrogante y conseguir una imposición justa se acude a criterios de justicia
distributiva que reconocen, como base del tributo, unas veces el beneficio que
se recibe del Estado y, otras, simplemente la capacidad de pago del
contribuyente.
En un régimen
tributario que consulte el concepto de beneficio, cada contribuyente estaría
gravado de acuerdo con su demanda y su percepción efectiva de servicios
públicos. Sin embargo, este sistema no siempre es posible adoptarlo de manera
general, en razón a que no todos los sectores o grupos sociales demandan los
mismos servicios, bien por razón de sus preferencias, o por la diferencia de
ingresos. Por lo tanto, la aplicación de una fórmula tributaria general que no
tenga en cuenta las variables señaladas podría significar, en la mayoría de los
casos, una imposición injusta.
Para superar las
limitaciones que ofrece el criterio del beneficio se acude al principio
alternativo de imposición equitativa que se soporta sobre la capacidad de pago
del contribuyente. Dicha capacidad  está constituida por su renta y supone un
concepto mucho más  equitativo que la base del beneficio, de manera que a
igual  capacidad de pago igual contribución  - equidad horizontal- y a mayor
capacidad de pago mayor la contribución - equidad vertical.
Un sistema
tributario observa el principio de equidad horizontal cuando se le da un
tratamiento igual a los contribuyentes que se encuentran en una misma
situación.
"Mas
concretamente, un sistema tributario observará el principio de equidad
horizontal cuando las personas con un mismo nivel de bienestar, antes de
impuestos, son tratadas de idéntica manera por el sistema tributario y quedan
con igual nivel de bienestar después de pagar sus contribuciones. En este caso
se habla de tributos proporcionales. Por el contrario, los sistemas que
respetan el principio de equidad vertical, llamados también progresivos,
establecen pautas para dar un tratamiento diferencial a situaciones diferentes,
de manera que a mayor bienestar mayor cuota de impuestos y viceversa".[1]
Se ha controvertido
la equidad vertical aduciendo que en este sistema se desconocen los principios
de igualdad y de generalidad, cuestión sobre la cual la Corte Suprema de
Justicia, señaló advirtiendo que tal desconocimiento era más aparente que real
porque la generalidad del tributo, no consiste en que se graven a todos los
contribuyentes de manera igual, sino en que el tributo  recaiga solamente sobre
los sujetos que se encuentren en las circunstancias que el legislador tomó en
cuenta para establecer el gravamen[2].
Del principio de
equidad vertical se deduce el de progresividad que nuestra Constitución recoge
en el artículo 363, el cual se apoya en la capacidad de pago del contribuyente
y permite otorgar un tratamiento diferencial en relación con los contribuyentes
de mayor renta, de manera que progresivamente terminan aportando más ingresos
al Estado por la mayor tributación a que están obligados.
El art. 393 alude de
igual modo al principio de eficiencia, que en un primer sentido resulta ser un
recurso técnico del sistema tributario dirigido a lograr el mayor recaudo de
tributos con un menor costo de operación; pero de otro lado, se valora como un
principio tributario que guía al legislador para conseguir que la imposición
acarree el menor costo social para el contribuyente en el cumplimiento de su
deber fiscal (gastos para llevar a cabo el pago del tributo).
No es del caso
asumir el análisis de los demás principios del sistema tributario a los cuales
se ha hecho referencia anteriormente porque, como se ha visto, son múltiples y
su examen no resulta necesario para resolver la cuestión de fondo de que da
cuenta el presente proceso.
4.  Las
exenciones como instrumentos de política económica y social.
Las exenciones hacen
parte de un sistema de estímulos fiscales, normalmente utilizados para lograr
ciertos resultados de política económica y social en que se interesa el Estado
cuando pretende impulsar la inversión privada, estimular determinadas
actividades productivas u orientar el ahorro privado hacia ciertos tipos de
inversiones.
Por ser una medida
excepcional y responder a intereses de política económica y social del Estado
las exenciones no contradicen el principio de equidad, según lo insinúa la
demandante.
La equidad
tributaria es la medida de la justicia fiscal. Su diseño ha de ser flexible y
su aplicación debe tener en cuenta no sólo las circunstancias cambiantes de la
base gravable de referencia, sino también los intereses del contribuyente,
cuando el sistema le reconoce una situación propia y específica (vgr.,
exenciones personales) o con la medida se busca estimular una conducta de
sectores de la comunidad dirigida a la satisfacción de cometidos o tareas
específicos del Estado.
Del mismo modo como
se establecen tributos diferentes para quienes se encuentran en situaciones
tributarias diferentes, también el Estado puede otorgar estímulos especiales en
favor de quienes desarrollan actividades que significan para aquél motivos de
especial interés en la ejecución de sus políticas macroeconómicas. Por ello, se
admite que con base en el principio de equidad, aunado a imperativos de técnica
tributaria, sean de recibo las exenciones, en cuanto éstas aparezcan como
necesarias para el desarrollo de dichas políticas.
5.  El caso en
análisis.
La norma acusada
contiene distintos tipos de preceptos, los cuales regulan igualmente diferentes
situaciones fiscales en relación con las empresas de servicios públicos
domiciliarios. Así se tiene:
1.  Todas las
entidades prestadoras de servicios públicos (públicas, privadas o mixtas) están
sujetas al régimen tributario nacional y de las entidades territoriales.
2. Se prohibe a los
departamentos y municipios gravar a las empresas de servicios públicos con
tributos que no sean aplicables a los demás contribuyentes que cumplan
funciones industriales o comerciales.
3. Las empresas de
servicios públicos domiciliarios del orden municipal, cualquiera que sea su
naturaleza, están exentas durante 7 años del pago del impuesto de renta y
complementarios, sobre sus utilidades, si se capitalizan o invierten en
procesos de rehabilitación, extensión o reposición de sus sistemas.
4. Las empresas de
servicios públicos no están sometidas a la renta presuntiva.
5. Por el término de
10 años, diferentes sujetos pertenecientes al sector cooperativo (segmento
24.4) podrán deducir de la renta bruta las inversiones que realicen en empresas
de servicios públicos.
6.  Las empresas de
servicios públicos están exentas del impuesto de timbre en los términos del
art. 530 numeral 17 del Estatuto Tributario cuando sean objeto de toma de
posesión o de liquidación por la entidad competente.
En el orden en que
han sido planteados procede la Corte a examinar los cargos de
inconstitucionalidad formulados contra la norma acusada, en los siguientes
términos:
a) Cargo contra el
fragmento normativo 24.2.
El precepto
normativo en referencia, indudablemente constituye la respuesta del legislador
a la necesidad de promover el fortalecimiento y desarrollo económico y el
eficiente funcionamiento de las empresas de servicios públicos domiciliarios.
Es claro que frente
a las empresas de servicios públicos domiciliarios del orden municipal,
pretende el legislador reforzar los objetivos anteriores, estableciendo ciertos
estímulos que promuevan la inversión en estas empresas y mejoren sus
condiciones de competitividad frente a todas las demás, en consideración de que
se trata de entidades que se mueven en el reducido ámbito municipal con menores
perspectivas económicas, técnicas y funcionales frente al conjunto general de
las empresas de esta índole y que, además, constituyen un instrumento adecuado
para llevar a las comunidades regionales y locales la prestación de servicios
públicos esenciales.
Una de las
estrategias escogidas por el legislador para lograr los referidos objetivos fue
la consagración de la exención del impuesto de renta sobre las utilidades
obtenidas en cada ejercicio fiscal por dichas empresas, en cuanto tales
recursos se apliquen a su capitalización o a la ampliación, rehabilitación y
reposición de sus sistemas. Dentro de esta perspectiva es posible obtener a
mediano plazo el fortalecimiento económico y la tecnificación de dichas
empresas, pero en la medida en que sea posible atraer el interés de los futuros
inversionistas, estimulando su participación mediante la opción de inversiones
que ofrezcan un adecuado margen de rentabilidad.
La exención a favor
de las empresas de servicios públicos municipales, incluyendo las de carácter
privado, constituye un mecanismo de excepción al régimen impositivo normal,
porque en los términos de la primera parte del artículo 24 de la misma ley 142,
"todas las entidades prestadoras de servicios públicos están sujetas al
régimen tributario  nacional y de las entidades territoriales" . Dicha
exención no propicia el desconocimiento del principio de equidad, como lo advierte
la demandante, porque la medida se predica de un sector de contribuyentes
especiales y todos ellos reciben del mismo modo el beneficio de la medida
tributaria.
Es claro, como se
dijo antes, que el propósito del legislador fue el de favorecer específicamente
a las empresas de servicios públicos del orden municipal y no otras, y ello
encuadra perfectamente dentro del criterio que informa el principio de la
equidad vertical, en la medida en que se dispensa por la ley un tratamiento
especial a un sector de contribuyentes que se encuentran colocados en una
situación también especial.
Por lo demás, la
exención persigue un indudable propósito de justicia que responde a los
postulados básicos de la actividad de fomento, y se acompasa con las
finalidades propias del Estado Social de Derecho, en cuanto propende la
satisfacción de necesidades básicas insatisfechas de la población en la célula
municipal. Por lo tanto, mal puede acusarse la medida como violatoria de la
equidad porque les otorga a las empresas de servicios públicos domiciliarios
del orden municipal un tratamiento diferente frente a sus similares del orden
nacional,  mucho más desarrolladas y con una notable experiencia operativa en
todos los órdenes. Es que el reconocimiento y aplicación de la equidad
vertical, de la cual es expresión genuina la figura en análisis,
deliberadamente comporta un trato diferenciado pero no inequitativo ni injusto.
b) La alegada falta
de unidad de materia.
En relación con la
presunta violación del artículo 158 de la Constitución Política que alude a la
unidad de materia, porque según la actora la norma acusada reguló aspectos
tributarios extraños, según ella, al régimen jurídico propio de las empresas de
servicios públicos domiciliarios, la Corte encuentra que dichos aspectos no son
ajenos a una regulación integral del régimen jurídico de tales organismos;
antes por el contrario, la referida materia es elemento propio y consustancial
del aludido régimen por comprender un asunto específico de la actividad
económica de las empresas y, particularmente, por hacer parte del diseño de una
política de fomento de las mismas.
c) Cargo por
violación del artículo 48 transitorio de la Constitución.
En lo atinente  a la
presunta violación del art. 48 transitorio, porque según la actora hubo
extralimitación del legislador al exceder su contenido, no encuentra la Corte
acreditada dicha transgresión, en razón de los argumentos expuestos al analizar
el cargo anterior precedentes y, además, en virtud de las siguientes
reflexiones:
El art. 48
transitorio expresa:
"ARTICULO
TRANSITORIO 48. Dentro
de los tres meses siguientes a la instalación del Congreso de la República el
Gobierno presentará los proyectos de ley relativos al régimen jurídico de los
servicios públicos; a la fijación de competencias y criterios generales que
regirán la prestación de los servicios públicos domiciliarios, así como su
financiamiento y régimen tarifario; al régimen de participación de los
representantes de los municipios atendidos y de los usuarios en la gestión y
fiscalización de las empresas estatales que presten los servicios, así como los
relativos a la protección, deberes y derechos de aquellos y al señalamiento de
las políticas generales de administración y control de eficiencia de los
servicios públicos domiciliarios".
"Si al
término de las dos siguientes legislaturas no se expidieren las leyes
correspondientes, el Presidente de la República pondrá en vigencia los
proyectos mediante decretos con fuerza de ley".
Claramente se
observa que esta norma simplemente señaló al Gobierno la obligación de
presentar, dentro de un determinado  plazo, proyectos de ley relativos al
régimen jurídico de los servicios públicos y particularmente de los servicios
públicos domiciliarios, indicando de modo general su contenido, sin que por
ello la iniciativa del Gobierno ni la competencia del Congreso estuvieran
limitadas a los aspectos señalados en la norma transitoria. Es obvio que el
Constituyente consideró los criterios allí señalados como indicativos, porque
la competencia legislativa en punto al régimen jurídico de los servicios
públicos y en lo que concierne a la materia tributaria tiene su respaldo en
diferentes normas constitucionales permanentes, entre otras, las contenidas en
los numerales 12 y 23 del art. 150.
d) El cargo por
violación del artículo 338 de la Constitución.
En cuanto al cargo
que se hace por violación del art. 338 de la Constitución, que la actora
formula acudiendo a un criterio sistemático, al hacer unidad de materia con el
artículo 189 de la ley, en el sentido de que esta norma no dispuso expresamente
que la exención del impuesto a la renta y complementarios comenzaría a regir a
partir del primero de enero de 1995,  se observa que la omisión en la regulación
se suple con la previsión de la propia norma del art. 338, según la cual
"las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la
base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no
pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la
vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo".
- Finalmente la
Corte haciendo uso de la facultad que tiene para confrontar las disposiciones
sometidas a control con la totalidad de los preceptos de la Constitución,
procede a examinar la constitucionalidad del fragmento normativo 24.1 de la
norma acusada frente a la disposición del art. 294 de la Constitución. Esta
norma dispone:
"La ley no
podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los
tributos de propiedad de las entidades territoriales. Tampoco podrá imponer
recargos sobre sus impuestos salvo lo establecido en el art. 317".
A primera vista y
sin mayor análisis podría pensarse que el fragmento normativo 24.1, al señalar
que los departamentos y municipios "no podrán gravar a las empresas de
servicios públicos con tasas, contribuciones ni impuestos que no sean
aplicables a los demás contribuyentes que cumplan funciones industriales o
comerciales", consagra una exención en materia impositiva. Sin embargo,
claramente se observa del contenido de la norma que ella simplemente consagra
un principio de tributación dirigido a asegurar la igualdad entre las empresas
de servicios públicos y los demás contribuyentes que desarrollen actividades
industriales o comerciales y, obviamente, a prohibir la discriminación.
Consecuente con lo
expuesto, la Corte llega a la conclusión de que la norma acusada no viola los
preceptos señalados por la demandante ni ninguna otra norma de la Constitución;
antes por el contrario se adecua a sus mandatos.
VI.  DECISION.
Con fundamento en el
análisis precedente la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar exequible
el artículo 24 de la ley 142 de 1994.
NOTIFIQUESE,
COPIESE, COMUNIQUESE E INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y
CUMPLASE.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON  DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]  .
Oscar Alviar  y Fernando Rojas, Elementos de Finanzas Públicas en Colombia,
Editorial Temis, 1985, p. 242.
[2] . Sentencia 9 Abril
1929, compilación Nestor Pineda, V. 2. P. 76.