T-445-94
Sentencia No
Sentencia No.
T-445/94
PERSONA JURIDICA-Titularidad de derechos fundamentales
Sobre la
titularidad de las personas jurídicas respecto de la acción de tutela, esta
Sala considera que ellas son ciertamente titulares de la acción.
PROCESO DE
JURISDICCION COACTIVA-Naturaleza
El proceso de
jurisdicción coactiva es de naturaleza administrativa, por cuanto su objetivo
es hacer efectiva la orden dictada por la administración de cobro de una
obligación tributaria.
DEBIDO PROCESO EN
JURISDICCION COACTIVA
La jurisdicción
coactiva sí constituye una prerrogativa que gozan algunas entidades de derecho
público para cobrar créditos a su favor, pero no es un sistema que permita a
las entidades la violación del derecho debido para el ejecutado. Si la
Administración llegare a violar el debido proceso dentro de procedimientos de
jurisdicción coactiva, caben los correctivos jurisdiccionales.
PRINCIPIO DE
RAZONABILIDAD/PRINCIPIO DE RACIONALIDAD
La razonabilidad
hace relación a que un juicio, raciocinio o idea esté conforme con la
prudencia, la justicia o la equidad que rigen para el caso concreto. Es decir,
cuando se justifica una acción o expresión de una idea, juicio o raciocinio por
su conveniencia o necesidad. La racionalidad, en cambio, expresa el ejercicio
de la razón como regla y medida de los actos humanos. Es, simplemente, producto
de la esencia racional del ser humano. Por lo anterior es posible afirmar que
no es improbable que se presente la eventualidad de que un trato desigual
racional -el supuesto de hecho, el trato desigual y la finalidad sean
coherentes entre sí- no sea razonable, porque la finalidad perseguida no es
constitucionalmente admisible, como tampoco cabe desechar que unos supuestos de
hecho distintos con una estructura razonable sea objeto de una diferenciación
irracional.El Principio de la Razonabilidad, aparece establecido en el artículo
36 del Código Contencioso Administrativo.
CAUCION-Naturaleza/ARBITRARIEDAD ADMINISTRATIVA
La caución es una
garantía de satisfacción de una obligación y como tal es un medio para otorgar
seguridad en el resultado de un proceso ejecutivo, demostrando que la caución
debe corresponder a unos límites cuantificables con base en el monto de la
misma obligación, lo que hace que su fijación debe responder a un criterio de
razonabilidad.Si dentro de un proceso no se fijan criterios razonables tanto
para facilitar el cumplimiento de una obligación como para buscar medios
eficaces para ese cumplimiento, claro está todo dentro del marco legal,
entraríamos dentro de una orbita de arbitrariedad y como tal obstacularizaría
el ejercicio de un debido proceso.
CAUCION-Suma arbitraria
Se considera
violatorio del debido proceso la fijación como caución de una suma arbitraria,
contraria al criterio de razonabilidad que debe guiar un proceso judicial.
REF: EXPEDIENTE
T-38830
Peticionario:
Guido Orlando Hung Calderón.
Procedencia:
Tribunal Administrativo del Valle.
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Tema:
-El artículo 29
de la Constitución Política dentro de un proceso de jurisdicción coactiva
-La caución para
desembargar bienes debe ser razonable
-Las personas
jurídicas sí pueden ser sujeto de la acción de tutela.
Santa Fe de Bogotá
D.C., Doce (12) de octubre de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
La Sala Séptima de
Revisión de la Corte Constitucional, presidida por el Magistrado Alejandro
Martínez Caballero e integrada por los Magistrados Fabio Morón Díaz y Vladimiro
Naranjo Mesa.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En proceso de tutela
identificado con el número de radicación T-38830, adelantado por Guido Orlando
Hung Calderón.
I. ANTECEDENTES
Con base en los
artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto No. 2591 de 1991, la
Sala de Selección correspondiente de la Corte Constitucional escogió, para
efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia.
Por reparto le
correspondió el presente negocio a esta Sala, la cual recibió formalmente el
expediente el día 5 de julio de 1994.
1. Solicitud.
Guido Orlando Hung
Calderón, en representación de la empresa COMAPAN DEL VALLE S.A., otorgó poder
al abogado Sergio Gordon Rivas, quien impetró acción de tutela contra la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Cali, fundamentada en los
siguientes hechos:
a) Como consecuencia
del incumplimiento reiterativo de la empresa COMAPAN DEL VALLE S.A., en el pago
del impuesto de retención en la fuente, la Administración de Impuestos y
Aduanas Nacionales de Cali, mediante Resoluciones 02078 de abril 30 de 1992 y
06943 de diciembre 3 del mismo año, ordena como medida cautelar dentro del
proceso ejecutivo por jurisdicción coactiva, que adelanta contra dicha empresa,
el embargo y secuestro de once (11) vehículos automotores de propiedad de los
deudores, (ofrecidos por la empresa como garantía en el pago de la obligación)
y que se destinan al transporte de mercancias producidas por COMAPAN DEL VALLE
S.A..  El monto de la deuda asciende a $ 35.000.000.
b) Con el fin de
evitar mayores traumatismos dentro del proceso de distribución de las
mercancias producidas por COMAPAN DEL VALLE S.A., el señor Hung Calderón, como
representante legal de la empresa, solicitó a la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales de Cali se le sirva otorgar la mera tenencia de los bienes
secuestrados.  La Administración Tributaria mediante Resolución número 01225 de
marzo 16 de 1994, resuelve "SEGUNDO: NO ACCEDER a las solicitudes en lo
relacionado con la tenencia de los bienes objeto de embargo y secuestro",
y exige una caución de $200.000.000, para autorizar "la entrega a título
de mera tenencia de los bienes objeto de las medidas cautelares."
c) Como consecuencia
de lo anterior el accionante de esta tutela considera que "La indebida
actuación de la administración nace cuando ordena el decomiso de los
automotores, impidiendo que Comapan del Valle S.A., cumpla con uno de los
objetivos sociales y por ende paralizando la empresa y dejando sin trabajo a
más  de SETENTA EMPLEADOS de la misma."
Por la conducta de
la entidad demandada en la presente acción de tutela, el peticionario considera
violados los derechos al debido proceso, al trabajo, a la vida y al sustento
personal de los trabajadores de la empresa, por lo que solicitó que "si es
del caso que sea tutelado transitoriamente nuestro derecho y mientras termina
el proceso ejecutivo adelantado por la Administración, ya sea que termine por
pago de la obligación o por remate de los bienes secuestrados.-"
2. Sentencia del
Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca.
El Tribunal
Administrativo del Valle al resolver en primera instancia la acción de tutela
de la referencia, mediante sentencia de abril 8 del año en curso, resolvió
tutelar el derecho al debido proceso de la empresa COMAPAN DEL VALLE S.A.,
ordenando la revisión del auto 01225 de marzo 16 de 1994, dentro de los 5 días
siguientes a la notificación de la sentencia. Tutela el derecho en
consideración a los siguientes argumentos:
- Arguye el Tribunal
que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Cali, a través de la
Resolución 01225 de 1994, vulneró el derecho fundamental al debido proceso de
la empresa demandante, debido a que en ella "Se guarda silencio acerca de
la pertinencia de conservar la tenencia sobre los automotores secuestrados.
Igualmente no se informa acerca de los criterios o factores tenidos en cuenta
para fijar la caución.".
Por lo anterior
considera el A-quo que "Tales aspectos hacen que en verdad al accionante
se le hubieran lesionado con el acto en mención su derecho al debido proceso,
el cual debe ser restablecido.  Por ello, como la Corporación no puede ordenar
ni su revocatoria, anulación o suspensión, dispondrá la protección al derecho
al debido proceso solicitando al ente público tributario que revise su
actuación y la adecúe a los principios generales del derecho...".
- Afirma el Tribunal
Administrativo del Valle del Cauca que "el proceso de jurisdicción
coactiva si bien es de naturaleza administrativa, las decisiones que allí se
toman pese a ser administrativas, son equiparables de cierta manera a
decisiones judiciales, porque los funcionarios encargados de adelantarlas, se
encuentran investidos de jurisdicción para adelantar dichos procesos
coactivos" y como tal existen instancias y trámites específicos que
producen actos administrativos revisables por los jueces contencioso
administrativos.
Es necesario agregar
que en cumplimiento de esta decisión la División de Cobranzas de la
Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Cali, expidió el auto
020419 de abril 18 de 1994, "POR MEDIO DEL CUAL SE ENTRA A REVISAR EL AUTO
No. 01225 DE MARZO 16 DE 1994", y en consecuencia se fija caución para
otorgar la tenencia de los bienes secuestrados en la suma de $80.000.000, en
lugar de los 200 millones inicialmente establecidos.
3. La impugnación
La apoderada de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Cali, interpuso recurso de
apelación contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle, con base
en los siguientes argumentos:
- La decisión
impugnada está desconociendo la esencia de la acción de tutela, puesto que a
través de esta no es pertinente "controvertir la legalidad de un acto
administrativo dentro de un proceso administrativo de jurisdicción
coactiva".
- La Administración
de Impuestos y Aduanas Nacionales nunca violó el derecho al debido proceso de
la empresa demandada, ya que el acto administrativo que se tuteló es solo el
resultado del incumplimiento reiterativo de los plazos y acuerdos de pago que
la entidad tributaria le viene otorgando a COMAPAN DEL VALLE S.A., para el
cumplimiento de sus obligaciones tributarias.
Seguidamente afirma
la apoderada que "Debe tenerse en cuenta que cuando se hizo el acuerdo de
pago, la sociedad contribuyente tuvo la tenencia de los vehículos, pero ya
cuando se inició el proceso coactivo, se secuestraron para garantizar
plenamente la deuda que se está haciendo efectiva.", demostrando que la
actuación de la entidad tributaria está lejos de ser violatoria de derechos
fundamentales.
- El objeto social
de la persona jurídica ejecutada puede desarrollarse perfectamente puesto que,
la finalidad social no es el transporte sino la venta de pan.
4. Sentencia del
Consejo de Estado
4.1. El Consejo de Estado al resolver en
segunda instancia la acción de tutela de la referencia, mediante providencia de
mayo 13 del año en curso, resolvió revocar la sentencia impugnada y en
consecuencia denegar la acción de tutela presentada por el doctor Sergio Gordon
Rivas, con base en la siguiente consideración:
- Afirma el Consejo
de Estado que "Al respecto ya la Sala en anteriores oportunidades se ha
pronunciado en el sentido de que al art. 86 de la C.N. se estableció para que
fuera ejercitado por las personas naturales por considerar que la naturaleza de
la violación o de la amenaza de derechos solo podía configurarse respecto a esa
clase de personas."
4.2. Salvamento
de Voto del Dr. Luis Eduardo Jaramillo Mejía:
Considera del Dr.
JARAMILLO MEJIA que la Constitución Política consagra la acción de tutela en
favor de "toda persona", por lo que no excluye a la persona jurídica.
- Hay varios
derechos fundamentales que no solo se pueden predicar de personas naturales
sino también de personas jurídicas.
II. FUNDAMENTOS JURIDICOS
1. Competencia.
Es competente esta Sala
de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia de revisión
dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos
86 inciso tercero y 241 numeral noveno de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto No. 2591 de 1991;
además, su exámen se hace por virtud de la selección que de dichas acciones
practicó la Sala correspondiente, y del reparto que se verificó en la forma
señalada por el Reglamento de esta Corporación.
2. Ausencia de
otros medios de defensa judicial
Es procedente la
acción de tutela contra autos de trámite proferidos dentro de los procesos de
jurisdicción coactiva, por cuanto estas actuaciones no pueden ser controladas
por la jurisdicción contencioso administrativa, en efecto, el artículo 252 del
Código Contencioso Administrativo permite "en el trámite de las
apelaciones, consultas, recurso de queja e incidentes de excepciones"
acudir a lo dispuesto en el proceso ordinario de dicho código, en lo pertinente
y, en lo demás, al Código de Procedimiento Civil. En los juicios de
jurisdicción coactiva existen unas actuaciones, como la de fijación de caución,
que se determinan mediante resolución no susceptible de ser examinada por la
jurisdicción contencioso administrativa. Por consiguiente, esta clase de
providencia es materia de la acción de tutela.
3. Acción de
Tutela puede presentarse por Personas Jurídicas:
Esta Corte a través
de las diferentes Salas de Revisión de Tutelas, ha sentado doctrina uniforme en
torno a la posición referente a que las Personas Jurídicas pueden ser titulares
de derechos fundamentales y por ende pueden ejercitar la acción de tutela.
Así reiteramos lo
que en su momento afirmó la Sala Cuarta de Revisión en la Sentencia T-411/92
junio 17 de 1992.
"Sobre la
titularidad de las personas jurídicas respecto de la acción de tutela, esta
Sala considera que ellas son ciertamente titulares de la acción.
Para los efectos
relacionados con la titularidad de la acción de tutela se debe entender que
existen derechos fundamentales que se predican exclusivamente de la persona
humana, como el derecho a la vida y la exclusión de la pena de muerte (artículo
11); prohibición de desaparición forzada, torturas, tratos o penas crueles,
inhumanos o degradantes (artículo 12); el derecho a la intimidad familiar
(artículo 15); entre otros.
Pero otros
derechos ya no son exclusivos de los individuos aisladamente considerados, sino
también en cuanto se encuentran insertos en grupos y organizaciones, cuya
finalidad sea específicamente la de defender determinados ámbitos de libertad o
realizar los intereses comunes.
En consecuencia,
en principio, es necesario tutelar los derechos constitucionales fundamentales
de las personas jurídicas, no per se, sino que en tanto que vehículo para
garantizar los derechos constitucionales fundamentales de las personas
naturales, en  caso concreto, a criterio razonable del Juez de Tutela.
Por lo mismo
encontramos actualidad en lo afirmado por la Sala Tercera de Revisión en la
sentencia T-437 de Junio 24 de 1992.
"A la luz de
la preceptiva fundamental, no existe razón válida para negar la tutela a las
personas jurídicas por el hecho de serlo, pues eso implicaría llevar a la
práctica una inaceptable distinción que no ha hecho el Constituyente. Este
alude a "toda persona" cuando establece la titularidad de la
acción..."1
4. Procedimiento
Coactivo
4.1. Naturaleza
Jurídica
La Jurisdicción
coactiva es expresión de la prerrogativa que tiene la administración de
ejecutar los actos que ella misma define, para algunos autores, como el
profesor Hauriou es considerada como uno de los privilegios exorbitantes de las
Personas Administrativas, en virtud del cual la entidad administrativa cobra,
por intermedio de sus representantes, las obligaciones fiscales.
Pero para el caso
que nos ocupa en primer lugar hay que dilucidar si el proceso de jurisdicción
coactivo es de naturaleza administrativa o judicial -aspecto relevante para
explicar si es factible la acción de tutela en estos procesos.  Sobre el tema
existe dos posiciones:
El Consejo de Estado
en sentencia de mayo 8 de 1969 consideró que " No puede remitirse a duda
que las providencias dictadas por quienes ejercen jurisdicción coactiva tienen
la misma naturaleza jurídica de las que profieren en juicio ejecutivo los
jueces vinculados a la rama jurisdiccional del poder público y que el conjunto
de ellas constituye un verdadero proceso judicial de ejecución y no un simple
trámite gubernativo, como los que adelantan los funcionarios de la rama
ejecutiva en desarrollo de sus atribuciones propias y dentro de la órbita
normal de dicha rama."2
Por otro lado, la
Corte Suprema de Justicia consideró que "la jurisdicción coactiva no
implica el ejercicio de la función jurisdiccional, sino que es un procedimiento
administrativo encaminado a producir y hacer efectivo un título ejecutivo
conforme a las normas de los artículos 68 del Código Contencioso Administrativo
y 562 del Código de Procedimiento Civil.."
Contínua diciendo
que la "jurisdicción coactiva por la cual la administración hace
efectivos, mediante un mecanismo coercitivo, sus propias decisiones en materia
de obligaciones fiscales, no se sustrae ni se excluye el control
jurisdiccional.  Por el contrario, de lo expuesto se deduce que la función
administrativa a cargo de los funcionarios administrativos investidos de
jurisdicción coactiva, y la función jurisdiccional que compete ejercer a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo se conjugan en materia impositiva
y son ejercidas por aquéllos y por ésta dentro de la órbita de competencia y de
acción que a cada uno le es propia."3
Tesis que luego fue
acogida por el Consejo de Estado en sentencia de mayo 20 de 1983.
Esta Sala de
revisión comparte esta última tesis sobre la naturaleza administrativa del
proceso de jurisdicción coactiva, pero en razón de los siguientes argumentos:
La administración
tiene privilegios que de suyo son los medios idóneos para el cumplimiento
efectivo de los fines esenciales del Estado, prerrogativas que se constituyen
en la medida en que solo a la administración se le otorga la posibilidad de
modificar, crear, extinguir o alterar situaciones jurídicas, en forma
unilateral, con o sin el consentimiento de los administrados, incluso contra su
voluntad.
Entonces la
administración está definiendo derechos y a la vez creando obligaciones
inmediatamente eficaces, gracias a la presunción de validez y de la legitimidad
de que gozan sus actos. La presunción de legalidad significa que los actos
tienen imperio mientras la autoridad no los declare contrarios a derecho. Este
carácter del acto administrativo llamado efecto de ejecutividad, tiene su
fundamento en el artículo 238 de la Constitución Política por cuanto al
establecer que la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender
provisionalmente los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles
de impugnación por la vía judicial, significa a contrario sensu que mientras no
se suspendan los efectos de los actos administrativos, son plenamente válidos.
Tambíen se encuentra
contenido el principio de ejecutividad en el artículo 64 del Código Contencioso
Administrativo, el cual reza:
"Salvo norma
expresa en contrario, los actos que queden en firme al concluír el
procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la
administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su
cumplimiento. La firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución
contra la voluntad de los interesados."
Debe hacerse
claridad en que la presunción de legalidad del acto administrativo puede
desvirtuarse, poniendo en funcionamiento así el aparato judicial y trasladando
al particular la carga de la prueba.  Entonces vemos cómo el control jurisdiccional
de los actos administrativos proferidos dentro de procesos de jurisdicción
coactiva, se ejercen con posterioridad a su expedición. (artículo 68 del Código
Contencioso Administrativo).
También se puede
decir que un acto administrativo ejecutable es un mandato y como tal soporta un
carácter imperativo, obligatorio contra quien o quienes se dirige en forma
particular o en forma abstracta, tesis esta, que se conoce como el carácter
ejecutorio de un acto administrativo, siendo una consecuencia de la presunción
de legalidad.
En conclusión la
Constitución de 1991, en su artículo 238 le dió piso constitucional a los
efectos ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos.
En el derecho
español una de las modalidades de "Autotutela" del Estado es la
relativa a la ejecutoriedad de los actos administrativos, entendida como la
facultad de la administración para definir situaciones jurídicas sin necesidad
de acudir a la acción judicial. En palabras de los profesores Eduardo García de
Enterría y Tomás-Ramón Fernández la definen como "el sistema posicional de
la Administración respecto a los Tribunales,... La Adminstración está
capacitada como sujeto de derecho para tutelar por sí misma sus propias situaciones
jurídicas, incluso sus pretensiones innovativas del statu quo, eximiéndole de
este modo de la necesidad común a los demás sujetos, de recabar una tutela
judicial."4 .  Esa facultad de autotutela es
reconocida exepcionalmente a los particulares (para casos como la legítima
defensa, el derecho de retención etc); además para ellos es facultativa, ya que
por regla general deben acudir a los tribunales.
La
"Autotutela" se ha clasificado en declarativa o ejecutiva y
conservativa o agresiva. La conservativa "protege una situación
dada"; la agresiva o activa "tiene por contenido una conducta
positiva y por resultado una mutación en el actual estado de cosas, aunque
actúe en protección de una situación previa."
La autotutela
declarativa es esa facultad de la administración de beneficiarse de "una
presunción de legalidad que la hace de cumplimiento necesario, sin necesidad de
tener que obtener ninguna sentencia declarativa previa".
En cuanto a la
aututela ejecutiva  "esta expresión vá más alla que la anterior: aparte de
eximirse a la Administración de la carga de obtener una sentencia ejecutiva,
facultándola para el uso directo de su propia coacción sin necesidad de recabar
el apoyo de la coacción judicialmente administrada.  Así como la autotutela
declarativa se manifiesta en una declaración o en un acto, la ejecutiva supone el
paso al terreno de los hechos, del comportamiento u operaciones materiales,
concretamente al uso de la coacción frente a terceros."5
Pero es necesario
aclarar que la autotutela ejecutiva se predica unicamente en obligaciones de
contenido económico, lo que hace que no todo acto de la administración es
autotutelable ejecutivamente. Esto se deduce del artículo 68 del Código
Contencioso Administrativo.
En conclusión,
considera esta Sala de Revisión que el proceso de jurisdicción coactiva es de
naturaleza administrativa, por cuanto su objetivo es hacer efectiva la orden
dictada por la administración de cobro de una obligación tributaria.  En otras
palabras esta jurisdicción es el uso de la coacción frente a terceros y la
expresión de una autotutela ejecutiva.
4.2. Dentro del
Proceso Administrativo de Jurisdicción Coactiva es procedente la acción de tutela.
Determinado el
carácter administrativo de la jurisdicción coactiva, se colige que tales
actuaciones son susceptibles de tutela judicial.
Es claro que el
administrado está sujeto o sometido a potestades de la Administración, pero esa
sujeción solamente supone una eventualidad de soportar efectos razonables,
por cuanto las obligaciones que impone la Administración no son fruto de su
propia iniciativa, sino que tienen su fuente en la Constitución, en la ley o en
normas de inferior jerárquia aplicables a cada caso en particular.  En general
la actuación de la administración está limitada al cumplimiento de los fines
escenciales del Estado y a garantizar los derechos de las personas y solo si
ésta cumple con los ellos, su actuación está ajustada a la ley.
O en otras palabras
"Tal provilegio posicional comporta una excepcionalidad que no tiene por
qué ser aberrante.  Ni la Administración debe transformarse en un sujeto
justiciable igual que los ciudadanos, ni la doble prerrogativa es por
naturaleza incompatible con una acabada tutela judicial efectiva.  La
excepcionalidad significa que ese status de poder debe limitarse y
condicionarse para servir a la realización de los cometidos que corresponden a
la Administración en el seno del Estado Social y Democrático de Derecho."[1]
Entonces, surge la
pregunta: cual es la finalidad de una ejecución por parte del Estado? No se
trata solamente de hacer efectiva una obligación expresa, clara y actualmente
exigible sino de recoger bienes que van a contribuír a la satisfacción de los
fines esenciales del Estado. (artículo 2 y 365 de la Constitución Política).
4.3. El artículo 29 de la Constitución Política es
predicable a los Procesos de Jurisdicción coactiva.
Dentro de la
filosofía y estructura del Estado, la relación que éste comporta con los entes
a él subordinados es correlativa, lo que hace que existan para los dos derechos
y obligaciones que deben cumplirse y respetarse.  Una de las obligaciones mas
claras que las personas amparadas dentro del ámbito de protección y soberanía
de un Estado tienen para con él, es la obligación tributaria.
La Obligación
tributaria es una forma de proveer al Estado de fondos y de impulsar la
economía, está "constituída por el deber de pagar el impuesto
correspondiente a los hechos económicos realizados, ya sea que esta haya sido
cuantificada por el mismo contribuyente, o agente retenedor o que el Estado lo
haga, mediante una liquidación o resolución en la cual se establezca
sanción."[2].
Por lo anterior el
nacimiento del crédito fiscal depende de dos fenómenos a) que se verifique
determinado hecho atribuíble a determinado sujeto y b) que de acuerdo con la
ley ese hecho tenga la virtud de vincular al sujeto a quien se imputa su
verificación, con el sujeto a quien se debe dar cierta cantidad de dinero a
título de impuesto o sujeto activo.  Por lo que es necesario que el poder
sancionador del Estado disponga de un sistema apto para hacer efectivos
coercitivamente derechos ciertos que tiene a su favor, através del Proceso de
Jurisdicción Coactiva.
Este proceso (de
jurisdicción coactivo) es administrativo, se surte ante la administración
pública, reúne instrumentos por medio de los cuales se debe adelantar el cobro
coactivo de las deudas fiscales; también debe orientarse dentro del marco
establecido por los principios básicos de un Estado de Derecho, que a la vez
señalan los lineamientos de un debido proceso.
En conclusión, la
jurisdicción coactiva sí constituye una prerrogativa que goza algunas entidades
de derecho público para cobrar créditos a su favor, pero no es un sistema que
permita a las entidades la violación del derecho debido para el ejecutado. Si
la Administración llegare a violar el debido proceso dentro de procedimientos
de jurisdicción coactiva, caben los correctivos jurisdiccionales.
4.3.1. Medidas
cautelares dentro del proceso de Jurisdicción Coactiva
El sistema procesal
con base en la certeza de la existencia del derecho, debe dotar a los asociados
de un proceso de características especialmente coercitivas que les permita,
mediante la intervención del Estado, hacer efectivos esos derechos cuando se pretende
desconocerlos; el medio idóneo para hacerlo es el proceso de ejecución.  Y esos
medios coercitivos que permite hacer efectivos los derechos son precisamente
las medidas cautelares.
En los procesos de
jurisdicción coactiva, proceden dos clases de medidas preventivas: el embargo y
secuestro, las cuales se decretarán y practicarán de acuerdo con las reglas
generales establecidas en el Código de Procedimiento Civil.  Así el artículo
837 del Estatuto Tributario dispone que "previa o simultáneamente con el
mandamiento de pago, el funcionario de la administración podrá decretar el
embargo y secuestro preventivo de bienes del deudor que se hayan establecido
como de su propiedad."
Si bien no existe
una cuantificación exacta del valor por el cual se debe embargar y secuestrar
bienes dentro de un proceso tributario, el artículo 838 del Estatuto Tributario
dispuso que "El valor de los bienes embargados no podrá exceder del doble
de la deuda más sus intereses.  Si efectuado el avalúo de los bienes, éstos excedieren
la suma indicada, deberá reducirse el embargo si ello fuere posible, hasta
dicho valor, oficiosamente o a solicitud del interesado.".
4.3.2. La caución
para desembargar bienes debe ser razonable
Con relación al
principio de la razonabilidad ya esta Corte se ha pronunciado en diversas
oportunidades así "la razonabilidad hace relación a que un juicio,
raciocinio o idea esté conforme con la prudencia, la justicia o la equidad que
rigen para el caso concreto. Es decir, cuando se justifica una acción o expresión
de una idea, juicio o raciocinio por su conveniencia o necesidad. La
racionalidad, en cambio, expresa el ejercicio de la razón como regla y medida
de los actos humanos. Es, simplemente, producto de la esencia racional del ser
humano. Por lo anterior es posible afirmar que no es improbable que se presente
la eventualidad de que un trato desigual "racional" -el supuesto de
hecho, el trato desigual y la finalidad sean coherentes entre sí- no sea
"razonable", porque la finalidad perseguida no es constitucionalmente
admisible, como tampoco cabe desechar que unos supuestos de hecho distintos con
una estructura razonable sea objeto de una diferenciación irracional."[3]
El Principio de la
Razonabilidad, aparece establecido en el artículo 36 del Código Contencioso
Administrativo "En la medida en que el contenido de una decisión, de
carácter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines
de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de
causa.". Debe aplicarse en todas las actuaciones de la Adminsitración
incluyendo la actuación que es objeto de estudio.
Pués bien, el Código
de Procedimiento Civil dispone en su artículo 519 que "Si las medidas
cautelares ya se hubieren practicado, el demandado podrá solicitar la
cancelación y levantamiento de la misma previa consignación de la cantidad de
dinero que el juez estime suficiente para garantizar el pago del crédito y las
costas, la cual se considerará embargada para todos los efectos.", lo que
es perfectamente aplicable en el evento de procesos de jurisdicción coactiva,
donde el CPC, es norma supletoria para casos de vacío legal. (Artículo 1 y 267
del Código Contencioso Administrativo).
La caución es una
garantía de satisfacción de una obligación y como tal es un medio para otorgar
seguridad en el resultado de un proceso ejecutivo, demostrando que la caución
debe corresponder a unos límites cuantificables con base en el monto de la
misma obligación, lo que hace que su fijación debe responder a un criterio de
razonabilidad.
Si dentro de un
proceso no se fijan criterios razonables tanto para facilitar el cumplimiento
de una obligación como para buscar medios eficaces para ese cumplimiento, claro
está todo dentro del marco legal, entraríamos dentro de una orbita de
arbitrariedad y como tal obstacularizaría el ejercicio de un debido proceso.
Más aún cuando el debido proceso "conecta las meras formalidades de un
proceso con las condiciones de justicia del mismo, establecidas por
determinadas normas constitucionales procesales, aplicables a toda suerte de
procesos"[4]
5. El caso
concreto.
La Constitución
Política, en su artículo 86, establece como elemento esencial de la acción de
tutela la existencia de violación de derechos fundamentales o amenaza de
conculcación de estos. En el caso bajo examen, considera esta Sala de Revisión
de tutelas:
a) Con relación al
debido proceso:  Se considera violatorio de este derecho fundamental la
fijación como caución de una suma arbitraria, contraria al criterio de
razonabilidad que debe guiar un proceso judicial. Aunque la Dirección de
Impuestos y Aduanas de Cali, en cumplimiento de lo establecido por el Tribunal
Administrativo del Valle, revisó el acto administrativo que se consideró
violatorio de este derecho fundamental, por lo que hace que la orden que esta
Sala de Revisión de tutelas pueda emitir, sería inócua, de todas maneras la
modificación de la caución tuvo como causa la decisión del Tribunal, luego este
falló se confirmará.
b) Con relación a la
suspuesta vulneración de los derechos al trabajo, a la vida y al sustento
personal de los trabajadores de la empresa, esta Sala de Revisión de tutelas no
considera que se hayan vulnerado o se encuentren amenazados por la actuación de
la Administración de Impuestos y Aduanas de Cali, porque esta entidad está
haciendo efectivas cargas o gravémenes que COMAPAN DEL VALLE S.A. tiene a favor
del Estado.  Incluso según consta en el expediente la Administración de
Impuestos, otorgó a la Empresa deudora un plazo mediante la concesión de un
acuerdo de pago, en donde la empresa ofreció como garantía los vehículos cuya
solicitud de tenencia es objeto de discusión.
La Dirección de
Impuestos y Aduanas de Cali, como ente encargado de exigir el cumplimiento de
la prestación tributaria, debía tomar medidas que garanticen el pago, siendo
las adecuadas el embargo y secuestro de los bienes dados en garantía por la
empresa deudora, como en efecto se realizó, actuación que está lejos de
vulnerar derechos si no más bien se constituye en el cumplimiento de su deber.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la Sentencia de mayo 13 de 1994,
proferida por el Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte
motiva de esta decisión y en consecuencia CONFIRMAR el fallo emitido por el
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 8 de abril del año en curso
SEGUNDO: COMUNICAR a través de la Secretaría
General de la Corte Constitucional el contenido completo de la sentencia al
Consejo de Estado, a la Dirección de Impuestos Nacionales de Cali y al
peticionario de la presente tutela.
TERCERO: DEVOLVER el expediente al Tribunal
Administrativo del Valle del Cauca, a efectos de cumplir con lo establecido en
el Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado Ponente
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA.
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Sobre este mismo tema también
se encuentran, entre otras las sentencias de tutela T-418/92, T-430/92,
T-439/92, T-443/92, T-463/92, T-551/92, T-030/93, T-081/93, T-090/93, T-249/93,
T-201/94, T-015/94, T-016/94.
2 Consejo de Estado. Sentencia
mayo 8 de 1969. M.P. Juan Hernández Sáenz.  Anales del Consejo de Estado.  Tomo
76. Pgna 231
3 Corte Suprema de Justicia.
Sentencia 79 del 5 de Octubre de 1989. M.P. Hernando Gómez Otálora. Gaceta
Judicial tomo 197. II parte. Pgna 130
4 García de Enterría Eduardo y
Fernández Tomás Ramón. Curso de Derecho Administrativo I. 4 Edición.  Editorial
Civitas. Madrid. 1988. Pgna 473.
5 Ob. cit., t. I, pg. 479
[1]Betancor
Rodríguez Andrés. El Acto Ejecutivo.  Centro de Estudios Constitucionales.
Plaza de la Marina Española. Madrid 1992.  Pg 442
[2]Silva Cabrera Fabio.  Manual de
Procedimiento Tributario. Edicom Ltda. 1990. Página 109.
[3]Corte Constitucional. Sentencia
C-530/93. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[4]Almagro Nosete Jose.
Constitución Española de 1978.  Revista de Derecho Público. Madrid. 1985. Pgna
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