C-450-15
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-450/15
CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Funciones de la sala
plena de lo contencioso administrativo
RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISION DE SENTENCIAS DE
PERDIDA DE INVESTIDURA DE LOS CONGRESISTAS-Magistrados del Consejo
de Estado que participaron en decisión sobre pérdida de investidura no serán
recusables ni podrán declararse impedidos por ese solo hecho
FUNCIONES DE
LA SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Magistrados del Consejo de
Estado que participaron en decisión impugnada no serán recusables ni podrán
declararse impedidos por ese solo hecho
RECURSO DE
REVISION CONTRA SENTENCIAS DICTADAS POR SECCIONES O SUBSECCIONES DEL CONSEJO DE
ESTADO-Competencia
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes/PRINCIPIO DE
IMPARCIALIDAD JUDICIAL-Contenido y alcance/PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD
JUDICIAL-Garantía integrante del debido proceso
IMPARCIALIDAD
JUDICIAL-Instrumentos internacionales de protección de Derechos Humanos
PRINCIPIO DE
IMPARCIALIDAD JUDICIAL-Jurisprudencia Constitucional
PRINCIPIO DE
IMPARCIALIDAD JUDICIAL-Elemento esencial para la existencia del juez/INDEPENDENCIA
E IMPARCIALIDAD DEL FUNCIONARIO JUDICIAL-Atributos/DEBIDO PROCESO-Observancia
de las formas propias de cada juicio
IMPARCIALIDAD-Garantía
se encamina a evitar que juzgador sea juez y parte así como juez de la propia
causa
IMPARCIALIDAD-Mantenimiento
de la confianza en el Estado de Derecho a través de decisiones que gocen de
credibilidad social y legitimidad democrática/PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD
JUDICIAL-Carácter imprescindible/PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD JUDICIAL-Implica
que actuaciones judiciales estén ajustadas a los principios de equidad,
rectitud, honestidad y moralidad
IMPARCIALIDAD
SUBJETIVA Y OBJETIVA-Distinción
PRINCIPIO DE
IMPARCIALIDAD JUDICIAL-Impedimentos y recusaciones como ordenamientos
jurídicos para garantizar su prevalencia
IMPEDIMENTOS
Y RECUSACIONES-Carácter excepcional y restrictivo
RECURSO
EXTRAORDINARIO DE REVISION-Naturaleza y objeto
RECURSO
EXTRAORDINARIO DE REVISION EN MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Jurisprudencia
Constitucional
RECURSO
EXTRAORDINARIO DE REVISION-Funge como una excepción al principio de la cosa
juzgada
RECURSO
EXTRAORDINARIO DE REVISION-Procede contra sentencias ejecutoriadas
RECURSO
EXTRAORDINARIO DE REVISION EN MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Origen en
el recurso extraordinario de revisión en el campo civil y se dirige contra
sentencias ejecutoriadas/RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION EN MATERIA
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Finalidad
RECURSO
EXTRAORDINARIO DE REVISION EN MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Jurisprudencia
del Consejo de Estado
RECURSO
EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISION CONTRA SENTENCIAS DE PERDIDA DE
INVESTIDURA-Especificidades
RECURSO EXTRAORDINARIO
ESPECIAL DE REVISION CONTRA SENTENCIAS DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Procedencia
RECURSO
EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISION CONTRA SENTENCIAS DE PERDIDA DE
INVESTIDURA-Jurisprudencia constitucional
RECURSO
EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISION CONTRA SENTENCIAS DE PERDIDA DE
INVESTIDURA-Jurisprudencia del Consejo de Estado
RECURSO
EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISION CONTRA SENTENCIAS DE PERDIDA DE
INVESTIDURA-Objeto
RECURSO
EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISION CONTRA SENTENCIAS DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Competencia
de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
RECURSO DE
REVISION CONTRA SENTENCIAS DICTADAS POR SECCIONES O SUBSECCIONES DEL CONSEJO DE
ESTADO-Competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
RECURSO DE
REVISION CONTRA SENTENCIA DICTADA POR SECCION O SUBSECCION DEL CONSEJO DE
ESTADO-Competencia del Consejo de Estado/RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL
DE REVISION CONTRA SENTENCIA DE PERDIDA DE INVESTIDURA CONTRA
CONGRESISTA-Competencia del Consejo de Estado
RECURSO DE
REVISION CONTRA SENTENCIAS DICTADAS POR SECCIONES O SUBSECCIONES DEL CONSEJO DE
ESTADO-Expresión “sin exclusión de la sección que profirió la decisión” no
vulnera el principio de imparcialidad
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCESOS Y ACCIONES-Fijación de
causales que dan lugar al incidente de impedimento o recusación
CLAUSULA
GENERAL DE COMPETENCIA-Corresponde al legislador regular los procedimientos
judiciales y administrativos especialmente la competencia de funcionarios,
recursos, términos, régimen probatorio, cuantías y régimen de impedimentos y
recusaciones
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCESOS Y ACCIONES-No es absoluta
RECURSO DE
REVISION CONTRA SENTENCIAS DICTADAS POR SECCIONES O SUBSECCIONES DEL CONSEJO DE
ESTADO-Causales de procedencia
RECURSO DE
REVISION CONTRA SENTENCIAS DICTADAS POR SECCIONES O SUBSECCIONES DEL CONSEJO DE
ESTADO-Aplicación causales de impedimento señaladas en artículo 11 del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
RECURSO
EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISION CONTRA SENTENCIAS DE PERDIDA DE INVESTIDURA
DE CONGRESISTAS-Competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
no afecta per se la imparcialidad de magistrados que profirieron la
providencia impugnada
SENTENCIA DE
PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTAS-Procedencia del recurso excepcional
especial de revisión
Referencia:
Expediente D-10539
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 111, numeral
7 y 249, inciso 1 (Parciales) de la Ley 1437 de 2011.
Actor: Asdrubal Corredor Villate
Magistrado
Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., dieciséis (16) de julio de dos mil quince
(2015)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por
los magistrados María Victoria Calle Correa -quien la
preside-, Myriam Ávila Roldán, Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo
Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado,
Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Alberto Rojas Ríos,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
presente sentencia con fundamento en los siguientes:
1.    ANTECEDENTES
En ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Asdrubal Corredor
Villate, demandó la constitucionalidad de los artículos 111, numeral 7 y 249,
inciso 1 (Parciales) de la Ley 1437 de 2011, por considerarlo contrario a los
artículos 2, 29 y 209 de la Constitución Política, los principios de
independencia e imparcialidad en la función de administrar justicia contenidos
en el artículo 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el artículo
8-1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o “Pacto de San José de
Costa Rica”, y el artículo 14-1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, y los artículos 1-1 y 153-1, de la Ley Estatutaria de Administración
de Justicia.
Mediante auto del dieciocho (18) de diciembre de dos mil catorce
(2014), el Despacho del Magistrado Sustanciador admitió la demanda.
En atención a lo anterior, comunicó el presente proceso a la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al Ministerio de
Justicia y del Derecho, al Consejo de Estado e invitó a participar en el debate
a las Facultades de Derecho y Jurisprudencia de las universidades de los Andes,
Javeriana, Militar Nueva Granada, Rosario, Sergio Arboleda, Gran Colombia,
Católica, Libre, Santo Tomás, Sabana, Externado y Nacional; de Antioquia, de
Medellín, Pontificia Bolivariana y EAFIT; del Magdalena; del Norte de
Barranquilla; del Tolima, Coruniversitaria de Ibagué; de Caldas; Bolivariana,
del Sinú y Cooperativa de Montería; Santiago de Cali y Javeriana de Cali; al
Instituto Colombiano de Derecho Procesal y al Instituto de Derecho
Administrativo del Magdalena. Finalmente ordenó, en el término de fijación en
lista, correr traslado del expediente al Procurador General de la Nación para
que rindiera el concepto de rigor.
1.1.
NORMAS DEMANDADAS
A
continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas; se subraya
el aparte acusado:
“LEY 1437
DE 2011
(enero 18)
Diario
Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011
(…)
CONGRESO DE
LA REPÚBLICA
Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
(...)
DECRETA:
ARTÍCULO
111. FUNCIONES DE LA SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las
siguientes funciones:
1.  Conocer de todos los procesos contenciosos administrativos cuyo
juzgamiento atribuya la ley al Consejo de Estado y que específicamente no se
hayan asignado a las secciones.
2.
Resolver los recursos extraordinarios de revisión contra las sentencias
dictadas por las secciones o subsecciones y los demás que sean de su
competencia.
3.
Dictar sentencia, cuando asuma la competencia, en los asuntos que le remitan
las secciones por su importancia jurídica o trascendencia económica o social o
por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia. Esta competencia será
asumida a petición de parte o a solicitud del Ministerio Público o de oficio
cuando así lo decida la Sala Plena.
4.
Requerir a los tribunales el envío de determinados asuntos que estén conociendo
en segunda instancia, que se encuentren para fallo, y que, por su importancia
jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de unificar
jurisprudencia, deban ser resueltos por el Consejo de Estado a través de sus
secciones o subsecciones.
5.
Conocer de la nulidad por inconstitucionalidad que se promueva contra los
decretos cuyo control no corresponda a la Corte Constitucional.
6.
Conocer de la pérdida de investidura de los congresistas, de conformidad con el
procedimiento establecido en la ley.
7.
Conocer del recurso extraordinario especial de revisión de las sentencias de
pérdida de investidura de los congresistas. En estos casos, los Magistrados
del Consejo de Estado que participaron en la decisión impugnada no serán
recusables ni podrán declararse impedidos por ese solo hecho.
8.
Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general
dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de
excepción.
PARÁGRAFO. La Corte Suprema de Justicia conocerá de los procesos contra los
actos administrativos emitidos por el Consejo de Estado.
(…)
ARTÍCULO
249. COMPETENCIA. De los recursos de
revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del
Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin
exclusión de la sección que profirió la decisión.
De
los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los
Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo
de Estado según la materia.
De
los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos
jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos”.
1.2.
LA DEMANDA
1.2.1.
El accionante refiere que el artículo 111
del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)
consagra las funciones asignadas a la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado. Específicamente hace alusión a la
facultad de dicha Corporación, consagrada en el numeral 6 de esta misma
normativa, para asumir el conocimiento de las demandas sobre pérdida de
investidura de los congresistas.
1.2.2.
En particular, refiere, el numeral 7 del
artículo 111 del CPACA, adscribe a la misma Sala Plena del Consejo de Estado,
el conocimiento del recurso extraordinario especial de revisión formulado
contra las sentencias de pérdida de investidura frente a Senadores de la
República y Representantes a la Cámara, cuyo trámite se sujeta a lo dispuesto
en el artículo 17 de la Ley 144 del 13 de julio de 1994 “Por el cual se
establece el procedimiento de pérdida de investidura de los congresistas”.
En este sentido, señala, a pesar de que la Sala Plena del máximo tribunal de lo
contencioso administrativo cumple la doble función de ser el juez en los
procesos de pérdida de investidura de congresistas y, a su vez, es el juez del
recurso extraordinario especial de revisión consagrado para atacar los fallos
que la misma Sala Plena profiere cuando resuelve estos casos, el legislador
estableció que los Consejeros que adoptaron la decisión en sede de instancia, no
serán recusables ni podrán declararse impedidos por ese solo hecho. Lo
anterior, a su parecer desconoce importantes postulados constitucionales como
la independencia y la imparcialidad judicial.
1.2.3.
Sostiene que la misma situación se deriva
de la regla contenida en el artículo 249 del CPACA, parcialmente demandado, en
torno al recurso extraordinario de revisión contra los fallos dictados por las
secciones o subsecciones, pues, establece que la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo se integrará “sin exclusión de la sección que profirió la
decisión”.
1.2.4.
Manifiesta que el principio de
imparcialidad se refiere a la “Falta de designio anticipado o de prevención
en favor o en contra de alguien o algo, que permite juzgar o proceder con
rectitud”. A la luz de este principio, recuerda, se garantiza a la vez la
independencia de los jueces, quienes deben administrar justicia al margen de
factores ajenos a dicha labor como las simpatías, animadversiones o intereses
particulares, como también de cualquier otra circunstancia que le impida
adoptar una decisión justa y equilibrada como el evento en el que le
corresponda revisar la validez de una providencia judicial que el mismo
profirió.
1.2.5.
Siguiendo adelante con su análisis, expone
una diferenciación entre la dimensión subjetiva y objetiva del principio de
imparcialidad con apoyo en lo expuesto por esta Corporación sobre su alcance e
interpretación, en el sentido de que, la imparcialidad, desde una perspectiva
subjetiva está encaminada a prevenir que el juez tenga cierta inclinación hacia
alguna de las partes procesales ya sea por razones de simpatía, animadversión o
cualquier circunstancia que pueda influir en su ánimo al momento de adoptar una
decisión de fondo en el caso puesto a su consideración. Ahora, desde una visión
objetiva, aduce que dicho principio está dirigido a evitar que el juez asuma el
conocimiento de un caso sobre el cual ya tiene una determinada posición o una
idea preestablecida.
1.2.6.
Agrega que la imparcialidad también desarrolla
otros principios constitucionales como los de independencia y autonomía judiciales,
todos los cuales se encuentran en riesgo de materializarse en casos como los
que contemplan las normas parcialmente demandadas, pues, advierte, los
operadores podrían actuar como juez y parte, al permitir que los Consejeros que
integran la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
participen en la resolución de los recursos de revisión y extraordinarios
especiales de revisión, frente a decisiones en las que han participado de
manera previa.
1.2.7.
Refiere que el principio de imparcialidad
en la función de administrar justicia, no sólo ha sido acogido en el
ordenamiento interno sino que también tiene un amplio desarrollo en instancias
internacionales a las cuales se encuentra sujeto el Estado colombiano. En
concreto, cita lo dispuesto en el artículo 10 de la Declaración Universal de
los Derechos Humanos[1],
el artículo 8-1 de la Convención Americana de Derechos Humanos[2] y el artículo
14-1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[3].
1.2.8.
Enfatiza que, en virtud de lo dispuesto en
el artículo 93 Superior, los tratados internacionales suscritos por el Estado
colombiano se incorporan al ordenamiento jurídico interno e integran el
denominado bloque de constitucionalidad. Por esta razón, dice, el juicio de
constitucionalidad propuesto debe adelantarse de conformidad con las normas
internacionales antes referidas, mediante las cuales se establecen reglas
claras acerca del deber que tiene el Estado colombiano de garantizar en el
territorio nacional tribunales y jueces imparciales.
1.2.9.
Por otro lado, asegura, las expresiones
censuradas desconocen el derecho al debido proceso, consagrado en el artículo
29 Superior, cuya realización está intrínsecamente relacionada con el principio
de independencia e imparcialidad del juez (principios fundamentales de la
función administrativa), como también con el artículo 2 de la Constitución, en
cuanto establece como fin esencial del Estado el de  “garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución…”. Además, aclaró que, la independencia e imparcialidad establecidas
en el artículo 209 de la Constitución no están circunscritos únicamente a la
rama ejecutiva sino en sentido amplio a la administración pública, incluida la
rama judicial.
1.2.10.
Adicional a lo anterior, expuso que el
examen de constitucionalidad planteado debe realizarse a la luz de lo dispuesto
en la Ley 270 de 1996 (Ley Estatutaria de Administración de Justicia), en
particular, del artículo 1, que establece “La administración de justicia es
la parte de la función pública que cumple el Estado encargada por la
Constitución y la ley de hacer efectivos los derechos, obligaciones y
garantías y libertades consagrados en ellas, con el fin de realizar la
convivencia social y lograr y mantener la concordia nacional”, como también
en el artículo 153 (numerales 1 y 2) que señalan entre los deberes de los
funcionarios y empleados de la administración el de hacer cumplir la
Constitución y la ley y “Desempeñar con honorabilidad, solicitud, celeridad,
eficiencia, moralidad, lealtad e imparcialidad las funciones de su cargo.”
1.2.11.
Sostiene que en aras de salvaguardar la
imparcialidad de los jueces en las decisiones que les corresponde adoptar, el
ordenamiento jurídico consagra el régimen de los impedimentos y recusaciones.
En particular, refiere que en la jurisdicción contenciosa administrativa el
artículo 130 del CPACA consagra estas reglas. Así mismo, señala que este
régimen se complementa con lo dispuesto en el artículo 141 del Código General
del Proceso.
1.2.12.
Teniendo en cuenta lo expuesto, asegura,
el recurso extraordinario especial de revisión al que se hace referencia en el
artículo 111-7 del CPACA y el recurso extraordinario de revisión, al que hace
alusión el artículo 249, inciso 1, de este mismo Código, no asegura el principio
de imparcialidad del juez y mucho menos el régimen de impedimentos y
recusaciones. A su parecer, el ejercicio de esta función jurisdiccional, si
bien, tiene una naturaleza extraordinaria, debe guardar conformidad con los
compromisos internacionales, los preceptos superiores y el contenido de la Ley
270 de 1996, a los que se hizo alusión en la demanda.
1.2.13.
En otras palabras, dice, también en estos
escenarios procesales extraordinarios, el Estado colombiano debe garantizar los
valores constitucionales de independencia e imparcialidad judicial. En caso
contrario, indica, se estaría creando una excepción al carácter vinculante de
los tratados internacionales y de las normas constitucionales y legales, sin
justificación válida. Al paso que, afecta el principio de igualdad contemplado
en el artículo 13 Superior. Esto último por cuanto, mientras en los medios de
defensa judicial ordinarios sí se garantiza la imparcialidad con la aplicación
estricta del régimen de impedimentos y recusaciones, en el escenario de los
recursos extraordinarios a los que se viene haciendo referencia, no acontece
así porque los operadores judiciales no tienen el deber de declararse impedidos
ni las partes pueden recusarlos.
1.2.14.
Recuerda que el recurso extraordinario de
revisión, en cualquiera de los dos eventos a los que se hace referencia, es un
mecanismo excepcional creado por el legislador que procede contra fallos
ejecutoriados proferidos por la jurisdicción contenciosa administrativa
(Consejo de Estado, Tribunales o Jueces Administrativos).
1.2.15.
Advierte que el recurso extraordinario
especial de revisión frente a los fallos de pérdida de investidura contra
congresistas proferidos por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, se rige por las causales establecidas en el artículo 17 de
la Ley 144 de 1994 pero también por las causales consagradas en el artículo 188
del Código Contencioso Administrativo, actualmente, por las causales señaladas
en el artículo 250 del CPACA que son las previstas también para el recurso
extraordinario de revisión contra los fallos ejecutoriados, emitidos por las
secciones y subsecciones del Consejo de Estado, los Tribunales y Jueces
Administrativos.
1.2.16.
Resalta que muchas de las causales de
revisión por nulidad originada en la sentencia, contempla varias circunstancias
relacionadas con factores intrínsecos al fallo revisado y a la actuación
procesal adelantada por la entidad que lo profirió, por ejemplo, el hecho de no
advertir que el proceso ya había terminado por una causa anormal como el
desistimiento, la transacción o la perención; dictar sentencia, pese al decreto
de suspensión del proceso, adoptar la decisión sin las mayorías requeridas, o
que el juez o Corporación Judicial hubiese actuado sin tener competencia o
jurisdicción para ello. Advierte que todos estos son factores que de manera
inevitable pueden sesgar la posición de los magistrados al momento de decidir
los recursos extraordinarios de revisión en cita.
1.2.17.
En atención a lo expuesto, considera que tanto
en el recurso extraordinario especial de revisión contra los fallos de pérdida
de investidura de congresistas, como en el recurso extraordinario de revisión
contra los fallos de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, la
Corporación podría integrarse por los Magistrados que no participaron en el
fallo objeto del recurso de revisión y además, acudir a la figura de los
conjueces para reemplazar a aquellos Magistrados que participaron en la
expedición del fallo revisado, tal y como lo contempla el artículo 115 del
CPACA.
1.2.18.
Esta disposición, comenta, consagra que
los magistrados que se encuentren incursos en alguna causal de impedimento o
recusación, como de hecho lo están quienes pretenden revisar fallos por ellos
emitidos, pueden ser reemplazados por los demás miembros de las Salas de lo Contencioso
Administrativo, incluso por quienes conforman la Sala de Consulta y Servicio
Civil y, en caso de ser necesario, puede acudirse a la lista de conjueces
compuesta por personas naturales. Lo anterior, evidencia que el ordenamiento
jurídico ofrece alternativas para resguardar principios de gran valor como el
de la independencia e imparcialidad judicial sin que se requiera eximir a los
Consejeros del deber de manifestar un impedimento ni tampoco privar a las
partes o a los sujetos procesales del derecho de recusar a los magistrados que
omitan expresar su impedimento.
1.2.19.
Hace alusión a la manera en que se
regulaba en el Código Contencioso anterior el derogado recurso extraordinario
de súplica que, al igual que el recurso extraordinario de revisión, procedía
contra los fallos ejecutoriados de las secciones o subsecciones del Consejo de
Estado, en el que se resguardaban los principios de independencia e
imparcialidad al prescribir que “Los miembros de la Sección o Subsección
falladora estarán excluidos de la decisión, pero podrán ser oídos si la
Sala Plena así lo determina”.
También hace referencia a los términos en que estaba contemplado
el recurso extraordinario de revisión:
“De los recursos contra las sentencias dictadas por las
Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo con exclusión de los Consejeros de la Sección que
profirió la decisión, sin perjuicio de que estos puedan ser llamados a
explicarlas…”.
1.2.20.
Por tanto, concluye, la posibilidad de que
los Consejeros participen en el juicio que, a través de los referidos recursos
extraordinarios se surte contra los fallos que ellos mismos profirieron, no
garantiza la necesidad de que exista un tercero imparcial en un juicio y desconoce
los principios de independencia e imparcialidad en la función de administrar
justicia, la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la Convención
Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica, el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, los artículos 2, 29, y 209 de la
Constitución y los artículos 1 y 153, numerales 1 de la Ley 270 de 1996. En
consecuencia, solicita a esta Corporación declare la inexequibilidad de los
apartes normativos acusados.
1.3.    INTERVENCIONES
1.3.1. Ministerio de Justicia
El
Ministerio de Justicia, a través de la Dirección de Desarrollo del Derecho y
del Ordenamiento Jurídico, expuso las razones por las cuales considera que debe
declararse la EXEQUIBILIDAD de las disposiciones acusadas:
1.3.1.1.
Para iniciar, precisó el contenido de
cada uno de los apartes normativos acusados. Respecto del recurso
extraordinario especial de revisión contra sentencias que deciden sobre la
pérdida de investidura de los congresistas, expuso que la Corte Constitucional
al analizar la conformidad con el Texto Superior del artículo 17 de la Ley 144
de 1994 que consagra este recurso, mediante Sentencia C-207 de 2003, explicó
las particularidades del procedimiento de pérdida de investidura. En
particular, resaltó, dicho recurso no es una nueva instancia y, además, se
caracteriza por ser una excepción a la cosa juzgada en la medida en que
habilita reabrir el debate una vez verificados los vicios que se alegan a lo
largo del proceso o en la misma sentencia. A su vez, citó la providencia C-237
de 2012, de cuyo contenido junto al pronunciamiento antes citado, extrajo las
siguientes conclusiones frente a la naturaleza de los procesos de pérdida de
investidura y las particularidades del recurso extraordinario especial de
revisión de las sentencias proferidas en estos procesos:
1.3.1.1.1. Reiteró que este tipo de proceso está sujeto a reglas especiales
y, por tanto, no puede asimilarse frente a otros que no comparten su misma
naturaleza.
1.3.1.1.2. La pérdida de investidura es una acción pública instaurada por la
Mesa Directiva de la Cámara respectiva o por cualquier ciudadano, razón por la
cual, su finalidad va más allá del interés particular.
1.3.1.1.3. La regla contenida en el aparte parcialmente demandado no tuvo
origen, como lo afirma el demandante, en el artículo 111, numeral 7, de la Ley
1437 de 2011, sino en el artículo 33 de la Ley 446 de 1998 que estableció la
competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado para conocer del recurso extraordinario especial de revisión de las
sentencias de pérdida de investidura de los congresistas, advirtiendo que en
estos casos los Consejeros que participaron en la decisión no serán recusables
ni podrán declararse impedidos por ese solo hecho, hipótesis que fue
reproducida en la Ley 1437 de 2011.
1.3.1.1.4. Por último, indica, el recurso extraordinario especial de revisión
de las sentencias de pérdida de investidura de los congresistas, constituye una
excepción a la cosa juzgada y éste no se limita a las causales establecidas
para instaurar el recurso de revisión sino que se extiende a la de un eventual
error judicial en el curso del proceso.
1.3.1.2.
Agrega que el demandante al afirmar que
el legislador dispuso que los Consejeros no pueden manifestar impedimento o ser
recusados cuando van a decidir el recurso extraordinario especial de revisión,
omite el contenido completo de la norma en la cual se establece que el
Consejero no podrá manifestar impedimento o ser recusado por el solo hecho de
haber participado en la decisión adoptada en el proceso de pérdida de
investidura.
Es
decir, dice, la norma impugnada no desconoce el régimen de impedimentos y
recusaciones, institución que garantiza el principio de imparcialidad judicial,
contrario a lo señalado por el actor.
1.3.1.3.
En este orden de ideas, dice, la norma
demandada resulta acorde con la Constitución Política, pues el legislador no
excluye la aplicación de las causales de impedimento y recusación que pueden
ser invocadas respecto de los magistrados que adoptaron la decisión impugnada a
través del recurso extraordinario especial de revisión. Lo que establece la
norma es que, no es suficiente para declararse impedido o formular recusación
el solo hecho de que el funcionario judicial hubiese participado en la decisión
que ahora le corresponde revisar mediante un recurso extraordinario, el cual se
encuentra sujeto a causales taxativamente establecidas en la ley.
1.3.1.4.
Lo anterior, explica, guarda consonancia
con la naturaleza del proceso de pérdida de investidura de los congresistas,
que se decide en única instancia por la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, órgano al que, de igual manera, le corresponde conocer del
recurso extraordinario especial de revisión, ya que, entenderlo en caso
contrario conllevaría que todos los Consejeros de la Sala se debieran declarar
impedidos o pudieran ser recusados por este motivo, convirtiendo la institución
de los impedimentos en una limitación excesiva del derecho al acceso a la
administración de justicia.
1.3.1.5.
Con respecto al artículo 249 parcialmente
acusado de la Ley 1437 de 2011, sostiene que en el anterior Código Contencioso
Administrativo, se excluía del conocimiento del recurso extraordinario de
revisión -que le correspondía decidir a la Sala Plena-, a los Consejeros de la
Sección que había proferido la decisión, con la salvedad de que dicha exclusión
se daría, sin perjuicio de que éstos fueran llamados a explicar la decisión
adoptada.
1.3.1.6.
Sin embargo, resalta que una de las
razones que, a su parecer, justifica la modificación de dicho cambio normativo,
es la de evitar que las decisiones sobre los recursos extraordinarios de
revisión, se decidan por una minoría y sin la participación de quienes conocen
el tema debatido.
1.3.1.7.
Además, dice, la posibilidad de que los
miembros de la Sección o Subsección que adoptó la decisión pueda integrar y
participar en el debate para pronunciarse sobre la prosperidad o no del recurso
extraordinario de revisión, no significa que los Consejeros no puedan
manifestar impedimento alguno o ser recusados cuando voluntariamente no se
aparten del conocimiento del mismo.
1.3.2. Consejo de Estado
El
Consejo de Estado, a través de la presidenta de esta Corporación, intervino en
el proceso de la referencia para solicitar la declaratoria de EXEQUIBILIDAD
de las normas parcialmente demandadas, con base en los siguientes argumentos:
1.3.2.1.
Para iniciar, sostiene que la
interpretación de las normas propuesta en la demanda es incorrecta. En su
criterio, contrario a lo planteado por el actor, las disposiciones acusadas no
establecen que cuando se asume el conocimiento de los recursos extraordinarios
de revisión, no proceden las causales de impedimento y recusación. Lo que sí
disponen es que en tales actuaciones no es causal de impedimento o recusación
el solo hecho de haber conocido del proceso ordinario sobre el cual recae este
recurso.
1.3.2.2.
Como sustento de la anterior afirmación,
señala que el artículo 111, numeral 7, del CPACA acusado, simplemente establece
que “…en estos casos, los Magistrados del Consejo de Estado que participaron
en la decisión impugnada no serán recusables ni podrán declararse impedidos por
ese solo hecho”. En el mismo sentido, el artículo 249 del CPACA, dispone
que el recurso extraordinario de revisión será decidido por la Sala Plena del
Consejo de Estado “…sin exclusión de la sección que profirió la decisión”.
1.3.2.3.
En otras palabras, aduce, en estas dos
hipótesis concretas proceden las causales generales de impedimento de todo
proceso, que garantizan la imparcialidad del juez (artículo 130 del CPACA, y
por remisión de éste el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, CPC hoy
141 del  Código General del Proceso, CGP), salvo, en algunos casos, aquélla
referente a que el juez hubiese conocido el proceso en instancia anterior.
1.3.2.4.
Sostiene que la particular regulación del
recurso extraordinario de revisión se justifica en el hecho de que su finalidad
y objeto es presentar ante el juez nuevas pruebas, hechos, documentos o
circunstancias que, por razones ajenas a la parte afectada, no expuso en el
proceso inicial (artículo 250 CPACA). Por esta razón, afirma, en este escenario
no se retornará a lo ya decidido ni se discutirá el criterio judicial de quien
falló, lo que, en un evento determinado podría llevar a la conclusión de que el
principio de imparcialidad no está garantizado.
1.3.2.5.
De acuerdo con lo expuesto, considera que
el problema jurídico planteado en la demanda se circunscribe a establecer si un
juez que participó en las instancias ordinarias de un proceso, puede participar
en la decisión de un recurso extraordinario de revisión que versa sobre hechos,
pruebas y circunstancias nuevos que no se relacionan con su criterio judicial
anterior. Lo cual, a su parecer, es razonable, no desconoce el principio de
imparcialidad y se encuentra en el marco de la libertad de configuración del
legislador.
1.3.2.6.
Sobre este último aspecto, enfatiza que
el Congreso en ejercicio de su libertad de configuración legislativa, en
particular, en materia del recurso extraordinario de revisión, está sujeto al
respeto por las normas de la Constitución Política y de manera especial a
asegurar la vigencia y eficacia de los derechos fundamentales. En esta línea,
le corresponde a la Corte Constitucional, evaluar la observancia del contenido
de esos principios mediante el análisis de la razonabilidad y proporcionalidad
de las decisiones legislativas.
1.3.2.7.
En este respecto, recuerda, la Corte
Constitucional ha señalado que el legislador goza de una amplia libertad para
establecer los recursos y medios de defensa que pueden intentar los ciudadanos
contra los actos que profieren las autoridades. Resalta que, es la ley y no la
Carta Superior, la que establece si un recurso determinado procede o no
respecto de cierta decisión y, en consecuencia, es el legislador el que debe
establecer las reglas específicas para su ejercicio como la interposición del
mismo, ante quién, la oportunidad, y los requisitos.
1.3.2.8.
Acerca del contenido de los principios de
imparcialidad e independencia del juez, manifiesta que son elementos
imprescindibles de la legalidad del procedimiento, que no sólo involucra el
interés individual sino que constituye un pilar y valor superior del
ordenamiento jurídico.
1.3.2.9.
Afirma que, contrario a lo expuesto por
el actor, la Ley 446 de 1998 consagró que los miembros de la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que hubiesen participado en la
decisión impugnada a través del recurso extraordinario de revisión en los
procesos de pérdida de investidura, no serán recusables ni podrán declararse
impedidos por ese solo hecho.
1.3.2.10.
Respecto de la naturaleza del recurso
extraordinario especial de revisión, resalta que no se trata de una nueva
instancia sino de un espacio de revisión de pruebas, documentos y
circunstancias que no pudieron presentarse en el proceso inicial. De este modo,
dice, no se debate sobre lo decidido en sede de instancia.
1.3.2.11.
Para controvertir que se trate de
hipótesis donde se encuentren en riesgo los principios de imparcialidad e
independencia judicial, presenta dos ejemplos. En primer lugar, alude al
recurso de reposición, el cual es decidido por la misma autoridad que adoptó la
decisión recurrida. En segundo lugar, pone de presente el incidente o mecanismo
extraordinario de nulidad que procede contra las sentencias de la Corte
Constitucional, a través del cual esta Corporación ha decidido analizar si en
sus pronunciamientos se desconoció el derecho al debido proceso, pues a la luz
de lo planteado por el demandante la solicitud sólo podría ser resuelta por
conjueces. Además, hace alusión a uno de los pronunciamientos de la Corte
Constitucional en este sentido, en donde esta Corporación señala que no puede
sostenerse que el actuar como sustanciador en un proceso pueda crear
automáticamente un impedimento para decidir la solicitud de nulidad sobre el
mismo, y además invoca la presunción del principio universal de la buena fe.
1.3.2.12.
Por los argumentos señalados, manifiesta,
es razonable que los Consejeros que participaron en la decisión impugnada no
puedan declararse impedidos ni sean recusables por ese solo hecho, pues no se
trata de una nueva instancia sino de la revisión de aspectos objetivos dentro
del proceso o de circunstancias que hubiesen surgido con posterioridad al
mismo, sin perjuicio de la posibilidad de invocar las causales legales que dan
lugar a manifestar un impedimento o formular una recusación.
1.3.2.13.
Ahora bien, con respecto al artículo 249,
inciso 1, de la Ley 1437 de 2011 (parcial), refiere, así como lo señaló en
relación con el artículo 111-7, que la norma cuestionada no vulnera tampoco el
derecho a la independencia e imparcialidad del juez porque si bien es probable
que los Consejeros que conocieron del proceso, puedan conocer con posterioridad
del recurso extraordinario de revisión, también lo es, que las causales para su
procedencia, además de taxativas, tienen por finalidad corregir los errores que
condujeron a proferir una sentencia contraria a derecho mas no volver sobre el
criterio del juez que adoptó la decisión.
1.3.3. Instituto Colombiano de Derecho Procesal
El
Instituto Colombiano de Derecho Procesal, mediante concepto que rindió a través
del doctor Alfredo Beltrán Sierra, solicitó a esta Corporación declarar la EXEQUIBILIDAD
de los apartes normativos parcialmente demandados, por las siguientes razones:
1.3.3.1.
Manifiesta que la independencia judicial
no puede confundirse con la autonomía funcional de jueces y magistrados en
ejercicio de su deber jurisdiccional. Es decir, a la luz del artículo 228
Superior, el juez debe sujetarse a la Constitución y a la ley para analizar,
sin injerencia alguna, la cuestión fáctica como la aplicación de las normas
pertinentes en los casos puestos a su consideración. Recuerda que la
imparcialidad exige que la autoridad judicial pueda decidir un asunto sin que
se encuentre ligado al mismo por haber tenido un conocimiento previo, por
ejemplo, en instancia anterior, pues esa circunstancia tendría incidencia en la
nueva decisión a adoptar.
1.3.3.2.
En particular, sostiene que el recurso
extraordinario de revisión en todas las ramas del derecho, tiene como elemento
común que se interpone contra una sentencia que ha hecho tránsito a cosa
juzgada. Por ello, explica, este recurso se ejerce por hechos externos y
excepcionales al proceso que no fueron objeto de controversia al interior del
mismo ni tampoco decididos.
1.3.3.3.
En este
sentido, aduce, teniendo en cuenta que el objeto del recurso extraordinario de
revisión es distinto a la controversia  que se estudió en sede de instancia y
que la providencia está revestida por el fenómeno de la cosa juzgada, su
ejercicio no puede entenderse como una nueva oportunidad para que las partes
puedan reabrir el debate jurídico ya concluido, ni para superar la negligencia en
la que hubieren podido incurrir las partes en la etapa probatoria del proceso
en que se dictó la sentencia que se pretende revisar.
1.3.3.4.
A la luz
de lo anterior, considera que las expresiones demandadas no vulneran preceptos
constitucionales puesto que:
1.3.3.4.1. La pérdida de investidura de los congresistas sólo puede
decretarse por las causales específicamente establecidas en el artículo 183 de
la Constitución, y cuya competencia está adscrita al Consejo de Estado por el
artículo 184 Superior. Es decir, recuerda, se trata de un proceso de única
instancia que se tramita según el procedimiento establecido en la Ley 144 de
1994.
1.3.3.4.2. No obstante, aduce, según lo previsto en el artículo 17 de la Ley
144 de 1994, contra la sentencia proferida en el proceso de pérdida de
investidura procede el recurso extraordinario especial de revisión, el cual
puede instaurarse dentro de los cinco años siguientes a la ejecutoria de la
sentencia y por las causales, en ese entonces, contempladas en el artículo 188
del Código Contencioso Administrativo, a las que se agregaron las de violación
del derecho al debido proceso y defensa.
1.3.3.4.3. En este orden de ideas, dice, se colige, dichas violaciones al
debido proceso o derecho de defensa no debieron ser susceptibles de haberse
alegado durante el trámite del proceso en el cual se profirió la sentencia, de
lo contrario, se estaría habilitando un nuevo examen acerca de asuntos ya
decididos en instancia. Es decir, estas causales deben fundamentarse en hechos
externos que no pudieron controvertirse en el transcurso del proceso. Explica
que lo mismo acontece con las demás causales consagradas en el artículo 188 del
Código Contencioso Administrativo, las cuales, esencialmente son las mismas que
hoy se encuentran consagradas en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011.
1.3.3.5.
Por todo lo expuesto, concluye que como
el objeto del control jurídico del recurso de revisión contra las sentencias
dictadas por las secciones o subsecciones de la Sala Contencioso Administrativa
del Consejo de Estado, así como el que es objeto del recurso extraordinario de
revisión especial para las sentencias de pérdida de investidura de miembros del
Congreso, se ejerce por causales específicas y sobre hechos distintos a los que
se debatieron en el proceso, es claro que ni sobre esos hechos ni causales se
ha pronunciado con anterioridad la Corporación que profirió el fallo
respectivo.
1.3.3.6.
Es decir, culmina, se trata de hechos de
los que por primera vez conoce la jurisdicción, en los que el objeto jurídico
del control es distinto y, por consiguiente, no puede afirmarse válidamente que
quienes deciden esos recursos extraordinarios de revisión hubiesen conocido con
anterioridad del asunto, pues, en caso contrario, constituiría una causal de
impedimento o recusación.
1.3.4. Universidad Militar Nueva Granada
La Universidad Militar Nueva Granada, a través de un docente de la
Facultad de Derecho, presentó su concepto en el presente proceso de
constitucionalidad solicitando la declaratoria de EXEQUIBILIDAD de las
disposiciones parcialmente demandadas:
1.3.4.1.
Aduce que el recurso extraordinario
especial de revisión es una garantía procesal consagrada en el ordenamiento
jurídico para atacar las decisiones con elementos probatorios nuevos que no
fueron conocidos por la autoridad judicial en desarrollo del proceso de
instancia.
1.3.4.2.
Sostiene que no debe acogerse la
argumentación expuesta por el actor, pues establecer que el juez por el hecho
de haber conocido del proceso en sede de instancia debe declararse impedido, desconoce
el derecho al debido proceso y constituye un abandono de sus funciones jurisdiccionales
para que, en su lugar, la ejerzan conjueces.
1.3.4.3.
Para terminar, dice que si se acoge la
solicitud de recusación por el hecho antes mencionado se estaría atentando
contra el principio de independencia del juez, quien no podría emitir un pronunciamiento
jurídico en el marco de la Constitución y la ley.
1.3.5. Universidad Libre de Bogotá- Facultad de Derecho
La
Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá, intervino en el proceso
de la referencia, a través del Director del Observatorio de Intervención
Ciudadana Constitucional y de dos estudiantes de dicha Facultad, para
solicitarle a esta Corporación declare la EXEQUIBILIDAD de las
expresiones objeto de reproche, con base en los siguientes argumentos:
1.3.5.1.
Exponen que el recurso de revisión es un
recurso extraordinario que procede sólo en eventos sobrevinientes a un proceso
que hizo tránsito a cosa juzgada. Es decir, en este escenario no hay discusión
material sobre aspectos del proceso inicial, pues tan solo deben corroborarse
la existencia de una o varias causales taxativamente señaladas en la ley, en
orden a que proceda el recurso extraordinario de revisión.
1.3.5.2.
Consideran que los apartes normativos
acusados se encuentran conforme a la Constitución, en la medida que establecen
que el juez por el solo hecho de haber conocido y decidido el proceso objeto
del recurso de revisión no debe manifestar impedimento o ser recusado. Ello,
porque los fundamentos del recurso extraordinario de revisión son distintos y
ajenos a los que se analizan en el proceso de instancia. Por tanto, aunque los
Consejeros que decidieron como jueces de instancia también participarán en el
debate que se suscite ante el ejercicio del recurso extraordinario de revisión,
lo cierto es que no se sacrifican los principios constitucionales de
independencia e imparcialidad porque se trata de deliberar sobre asuntos que
antes no pudieron conocer mientras se tramitaba el respectivo proceso.
1.3.5.3.
Aducen que los principios de
independencia e imparcialidad se predican de manera exclusiva de los
funcionarios judiciales como personas, pues las causales taxativas en la ley se
refieren a relaciones personales que tienen los sujetos procesales entre sí y
que, por consiguiente, pueden afectar el eficaz funcionamiento de la
administración de justicia, hipótesis que no se estructura en el caso bajo
estudio porque, como se expuso anteriormente, los Consejeros realizan una
valoración de la sentencia frente a la causal de revisión invocada con base en
nuevas pruebas y nuevos supuestos fácticos desconocidos por ellos, hasta el
momento en que se invocan mediante el recurso extraordinario de revisión.
1.3.5.4.
Advierte que si se aceptaran los
argumentos presentados por el actor sobre el desconocimiento del principio de
independencia e imparcialidad, se estaría presumiendo la mala fe de los
Consejeros de Estado.
1.3.5.5.
Sostiene que lo que la norma establece es
que cualquier manifestación de impedimento o formulación de recusación del
juez, deberá fundamentarse con base en argumentos jurídicos distintos al de
haber conocido con anterioridad el proceso en sede de instancia.
1.3.6. Universidad del Magdalena- Clínica Jurídica del Programa de
Derecho.
La
Universidad  del Magdalena, a través del decano de la facultad, intervino en el
proceso de la referencia para solicitarle a la Corte la declaratoria de INEXEQUIBILIDAD
PARCIAL de los artículos 111, numeral 7, y el artículo 249 (parcial) de la
Ley 1437 del 2011, por las siguientes razones:
1.3.6.1.
En primer lugar, el interviniente cita la
jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos donde se afirma “que
el derecho a ser juzgado por un Juez o Tribunal imparcial es una garantía
fundamental del debido proceso”. Expone que cualquier órgano del Estado que
ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional tiene la obligación
de adoptar resoluciones con apego a las garantías del debido proceso.
1.3.6.2.
En segundo lugar, afirma que la Corte
Constitucional debe adoptar los preceptos legales internacionales de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) al ser éstos parte del bloque de
constitucionalidad en sentido estricto. Cita la jurisprudencia de la CIDH,
específicamente el caso Karttunen, en la que con respecto al principio de
imparcialidad señaló:
“La imparcialidad del tribunal y la publicidad
de las actuaciones son importantes aspectos del derecho a un juicio justo en el
sentido del párrafo 1 del artículo 14. La “imparcialidad” del tribunal supone
que los jueces no deben tener ideas preconcebidas en cuanto al asunto de que entienden y que no deben actuar de
manera que promuevan los intereses de una de las partes”.
1.3.6.3.
Conforme a lo anterior, sostiene que la
norma demandada resulta ser inconstitucional por quebrantar el principio de
imparcialidad, el cual hace parte medular del derecho al debido proceso. En su
opinión, conocer con anterioridad de un caso, afecta el sentido objetivo de una
decisión. La anterior conclusión, dice, se deriva no sólo de las garantías
procesales que deben amparar a las partes, sino del desarrollo jurisprudencial a
nivel nacional e internacional sobre el principio de imparcialidad.
1.3.6.4.
En el caso específico del artículo 111-7
parcialmente demandado del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso
Administrativo, refiere que contraría el debido proceso, toda vez que, conforme
a lo sostenido por la Corte Constitucional, para su materialización se exige la
presencia de un juez que se esfuerce por ser imparcial y decida con fundamento
en los hechos, de acuerdo con los imperativos del orden jurídico, sin designios
anticipados, ni prevenciones, presiones o influencias lícitas o ilícitas.
1.3.6.5.
De igual forma, dice, la norma tampoco
prevé la garantía de imparcialidad en la regla contenida en el artículo 249 del
CPACA, al establecer que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
conserva la competencia para resolver el recurso extraordinario de revisión sin
exclusión de la sección o subsección que profirió la decisión.
1.3.7.
Universidad de Ibagué
La
Universidad de Ibagué, a través del decano de la facultad de Derecho y Ciencias
Políticas, intervino en el proceso de referencia para solicitarle a la Corte declarara
la INEXEQUIBILIDAD de los apartes de los artículos 111, numeral 7, y el
artículo 249, inciso 1, de la Ley 1437 de 2011 demandados, con base en los
siguientes argumentos:
1.3.7.1.
En primer lugar, sostiene que, según la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, la finalidad del recurso de revisión
es evitar que se cometa un acto de injusticia como consecuencia de
irregularidades relevantes en el proceso que finaliza con la sentencia
impugnada. Según el interviniente, se afecta el objeto del recurso, si el mismo
juzgador del proceso tiene que evaluar su decisión y advertir irregularidades
en un proceso del que ya tuvo conocimiento, lo que desconoce los principios de
imparcialidad e independencia del juez.
1.3.7.2.
En segundo
lugar, afirma que, según el contenido de la Constitución Política, los tratados
y convenios internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad y
diversos fallos jurisprudenciales, el contenido del principio de imparcialidad,
tiene una inevitable conexión con los principios de independencia y autonomía,
característicos de un Estado Social de Derecho.
1.3.7.3.
De lo anterior,
concluye que no existe objetividad y por ende, imparcialidad, cuando
previamente el juez o servidor público ha tenido conocimiento de un asunto
litigioso. En consecuencia, la imparcialidad no solo se expresa en la autonomía
subjetiva y objetiva del juzgador para tomar la decisión, sino también en la
apreciación de los hechos, en la valoración de las pruebas y en general en la
preparación o sustentación jurídica del proyecto de decisión.
1.4.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, dentro del término legalmente previsto, emitió el
concepto de su competencia en el cual pide a la Corte declarar EXEQUIBLE
las expresiones demandadas, por las siguientes razones:
1.4.1
Refiere que el principio de imparcialidad
en la administración de justicia, cuyo fundamento constitucional se encuentra
en el artículo 13 Superior, impone al juez la obligación de dar un trato igual
a las personas que acuden a la administración de justicia. Sobre este
principio, cita la Sentencia C-365 de 2000[4]
para concluir que este se asegura por conducto de las figuras procesales de los
impedimentos y las recusaciones.
1.4.2 Con referencia a las normas parcialmente demandadas, considera que
su contenido no desconoce postulados constitucionales, por los siguientes
motivos:
1.4.2.1.
En primer lugar, porque el Congreso
cuenta con un amplio margen de configuración legislativa para expedir códigos y
regular, en términos generales, los procedimientos judiciales.
Teniendo en cuenta que la Constitución adscribe la competencia al
Congreso para regular lo concerniente a la pérdida de investidura, el
legislador expidió la Ley 144 de 1994 "Por la cual se establece el
procedimiento de pérdida de la investidura de los congresistas",
mediante el cual estableció el régimen procedimental de dicha acción, en el que
se encuentra el recurso extraordinario especial de revisión, pero no indicó el
juez competente que debía resolverlo. Sin embargo, indica, este aspecto fue
regulado por la Ley 446 de 1998, artículo 33, asignando esta competencia a la
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Advierte que esta disposición fue
derogada por el artículo 111 del CPACA, normativa que conservó esta competencia
en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
1.4.2.2.
En segundo lugar, asegura, el actor
confunde el objeto de la acción de pérdida de investidura con el objeto del
recurso extraordinario especial de revisión. Aclara que la acción de pérdida de
investidura tiene como propósito principal verificar si los miembros del Congreso
de la República, incurren en las causales de inhabilidad o incompatibilidad o
en un conflicto de intereses, además de sancionar otros comportamientos en los
términos del artículo 183  Superior, mientras que el recurso extraordinario
especial de revisión consagrado en el artículo 17 de la Ley 144 de 1994,
procede por las causales que tiene el recurso extraordinario de revisión y contra
las sentencias que declaren la pérdida de investidura de los congresistas.
Además de estas causales también se encuentran las faltas relacionadas con el
debido proceso y la violación del derecho de defensa.
Agrega que el recurso extraordinario de revisión centra su objeto
de análisis  en la sentencia que declara la pérdida de investidura, razón por
la cual “el recurso extraordinario de revisión no constituye una nueva
instancia, sino que obra sobre sentencias ejecutoriadas”.
Sostiene que la causal de procedencia del recurso sobre violación
del derecho al debido proceso puede generar dudas respecto de la imparcialidad
del juez. En efecto, señala, es viable interpretar que las violaciones a las
garantías que integran el derecho fundamental al debido proceso no implica
simplemente el análisis de elementos exógenos a la sentencia, como ocurre con
las demás causales del recurso extraordinario especial de revisión, pues las
garantías a dicho proceso podrían verse afectadas justamente por la sentencia
que declaró la pérdida de investidura.
Sin embargo, advierte, también es posible interpretar que las
violaciones al debido proceso no pueden ser alegadas con ocasión del recurso
especial de revisión pues estás pueden invocarse mientras se adelanta el
proceso de pérdida de investidura. En consecuencia, las violaciones a dicho
derecho sólo podrían alegarse respecto de la sentencia atacada. A juicio del
Ministerio Público esta última interpretación es la que debe acogerse porque es
la que mejor coincide con la naturaleza del recurso extraordinario, en la
medida en que a través de su ejercicio no pretende reabrirse un nuevo debate
sobre lo ya decidido en instancia y porque, se trata del inicio de un nuevo
trámite procesal.
Por tanto, considera, no puede hablarse desde un punto de vista
jurídico de la existencia de un mismo objeto o trámite y, en consecuencia, que
de ello se derive el deber de manifestar un impedimento derivado del “contacto
con el asunto en forma previa” porque el asunto no es el mismo.
En este orden de ideas, el legislador no vulnera el principio de
imparcialidad al establecer que los magistrados del Consejo de Estado
participen de la decisión del recurso extraordinario especial de revisión
contra la sentencia de pérdida de investidura.
1.4.2.3.
En
tercer lugar, el Ministerio Público considera que una declaratoria de
inexequibilidad de las expresiones acusadas conlleva una consecuencia contraria
al ordenamiento legal.
1.4.2.3.1.
Lo anterior, implicaría que la decisión
del recurso extraordinario especial de revisión quedaría a cargo de conjueces,
situación que, presenta dos problemas, aunque prácticos, relevantes
constitucionalmente (i) la decisión de inexequibilidad crearía una suerte de
impedimento automático que contraría las reglas mínimas de interpretación de
las causales por las que procede, pues estas son taxativas y de interpretación
restrictiva; y (ii) la decisión afectaría el carácter excepcional de la figura
de los conjueces, pues, recordó, se trata de servidores públicos que ejercen
una función de carácter transitoria y atendiendo ciertas circunstancias. Sin
embargo, bajo la interpretación del actor se convertirían en jueces permanentes
del recurso especial de revisión.
1.4.3 Con respecto al artículo 249 del CPACA, el Ministerio Público
considera que los cargos tampoco están llamados a prosperar por las mismas
razones expuestas frente al artículo 111-7, toda vez que el objeto del recurso
no es la decisión de la sección o subsección sino el análisis de la procedencia
del recurso extraordinario de revisión.
Además, aclara que aunque se partiera de la premisa planteada por
el actor, en el sentido de que los Consejeros que profieren la decisión no son
imparciales, esta decisión en nada afectaría las mayorías para tomar una
decisión al respecto, pues la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo está
integrada por 27 magistrados.
1.4.4 Por todo lo expuesto, le solicita a esta Corporación declarar la
exequibilidad de las normas parcialmente acusadas.
2
CONSIDERACIONES
2.1  COMPETENCIA
Conforme al artículo 241, ordinal 4, de la
Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de los
artículos 111-7 y 249, inciso 1, parcialmente demandados de la Ley 1437 de
2011.
2.2
CUESTIÓN PREVIA: EXAMEN DE LA APTITUD DE LA DEMANDA.
2.2.1
Requisitos que deben reunir las
demandas de inconstitucionalidad.
2.2.1.1
El artículo 2° del decreto 2067 de 1991
señala los elementos que debe contener la demanda en los procesos de control de
constitucionalidad[5].
Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de
inconstitucionalidad contra una disposición legal debe indicar con precisión el
objeto demandado, el concepto de violación y la razón por la cual
la Corte es competente para conocer del asunto. Estos tres elementos,
desarrollados en el texto del artículo 2 del decreto 2067 de 1991 y por la
Corte en sus decisiones, hacen posible un pronunciamiento de fondo.
2.2.1.2
En la sentencia C-1052 de 2001[6], la
Corte precisó las características que debe reunir el concepto de violación
formulado por el demandante. De acuerdo con este fallo, las razones presentadas
por el actor deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes
y suficientes.
La claridad se refiere a la existencia de un hilo
conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de
la demanda y las justificaciones en las que se basa.
El requisito de certeza
exige al actor formular cargos contra una proposición jurídica real y
existente, y no simplemente contra una deducida por él sin conexión con el
texto de la disposición acusada.
La especificidad
demanda la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto.
Argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos o globales que no se
relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan, impiden
a la Corte llevar a cabo un juicio de constitucionalidad.
La pertinencia
se relaciona con la existencia de reproches de naturaleza constitucional, es
decir, fundados en la confrontación del contenido de una norma superior con el
del precepto demandado. Un juicio de constitucionalidad no puede basarse en
argumentos de orden puramente legal o doctrinario, ni en puntos de vista
subjetivos del actor o consideraciones sobre la conveniencia de las
disposiciones demandadas.
Finalmente, la suficiencia
guarda relación, de un lado, con la exposición de todos los elementos de juicio
-argumentativos y probatorios- necesarios para iniciar un estudio de
constitucionalidad; y de otro, con el alcance persuasivo de la demanda, esto
es, el empleo de argumentos que despierten una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada.
2.2.2.
Examen de la
aptitud de los cargos formulados
2.2.2.1. El demandante considera que los artículos 111, numeral 7, y 249,
inciso primero, de la Ley 1437 de 2011 –parcialmente demandados- desconoce los
artículos 2, 29 y 209 de la Constitución Política, los principios de
independencia e imparcialidad en la función de administrar justicia contenidos
en el artículo 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el artículo
8-1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o “Pacto de San José de
Costa Rica”, el artículo 14-1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, y los artículos 1-1 y 153-1, de la Ley Estatutaria de Administración
de Justicia, con base en los siguientes argumentos:
2.2.1.2.1
Asevera que el legislador al establecer
en el numeral 7 del artículo 111 del nuevo Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que los Consejeros que decidieron
el proceso de pérdida de investidura en sede de instancia, no pueden declararse
impedidos ni ser recusados por ese solo hecho, en caso de que se ejerza el
recurso extraordinario especial de revisión contra dicha sentencia y cuya
competencia tanto para tramitar el proceso como para resolver el recurso
extraordinario está asignada a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, desconoce
la independencia e imparcialidad judicial contemplados en la Constitución Política,
en Tratados Internacionales de Derechos Humanos y en la Ley Estatutaria de
Administración de Justicia.
2.2.1.2.2
Agrega que el desconocimiento de estos
valiosos principios constitucionales también puede predicarse respecto de la
hipótesis contenida en el artículo 249, inciso primero del CPACA, porque
establece que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo conocerá del
recurso extraordinario de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones
o subsecciones del Consejo de Estado, pero sin excluir a la sección que
profirió la decisión.
2.2.1.2.3
A su juicio, en los anteriores supuestos,
se vulnera el principio de imparcialidad, en concreto, desde su perspectiva
objetiva, porque si el juez tuvo conocimiento del caso en sede de instancia,
luego, sin lugar a dudas, va a tener una posición fijada o una idea
preestablecida cuando le corresponda analizar el recurso extraordinario de
revisión.
2.2.1.2.4
En este sentido, sostiene, existe un
desconocimiento del artículo 29 Superior, que consagra el derecho al debido
proceso, pues su realización es posible si se materializan principios como los
de independencia e imparcialidad judicial; del artículo 2 de la Constitución en
cuanto establece como fin esencial del Estado, garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y del artículo
209 de la Carta que consagra que, la función administrativa y en sentido
amplio, la administración pública, debe desarrollarse con fundamento en
principios como los de independencia e imparcialidad.
2.2.1.2.5
Aunado a lo anterior, aduce que los
principios constitucionales de independencia e imparcialidad en la administración
de justicia también se encuentran consagrados en instrumentos internacionales
de derechos humanos que hacen parte del bloque de constitucionalidad. En
particular, cita el artículo 10 de la Declaración Universal de Derechos
Humanos; el artículo 8-1 de la Convención Americana de Derechos Humanos y el
artículo 14-1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que establecen
el derecho de toda persona a ser oída en condiciones de igualdad por un
tribunal independiente e imparcial.
2.2.1.2.6
Además, expresa que el juicio de
constitucionalidad también debe realizarse a la luz de lo dispuesto en normas
estatutarias sobre el principio de independencia e imparcialidad judicial. En
este caso, dice, lo dispuesto en la normativa parcialmente acusada también
desconoce el contenido de la Ley 270 de 1996, específicamente, del artículo 1 que
consagra la administración de justicia como la parte de la función pública
encargada de materializar los derechos, obligaciones, garantías y libertades
consagrados en la Constitución y la ley; y del artículo 153, numerales 1 y 2,
que señalan como uno de los deberes de los funcionarios y empleados de la
administración de justicia,  actuar con imparcialidad en desarrollo de las
funciones propias del cargo.
2.2.1.2.7
En atención a lo anterior, considera que
las expresiones objeto de reproche son una excepción al principio de
independencia e imparcialidad judicial en cuanto no es posible que el juez
manifieste impedimento o pueda ser recusado, ni siquiera por el hecho de haber
conocido del proceso en instancias previas, y en cambio, debe asumir como
miembro de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el conocimiento del
recurso extraordinario de revisión contra sentencias de pérdida de investidura,
o de aquéllas proferidas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado,
que conocieron como jueces de instancia, cuando, advierte, el ordenamiento
jurídico consagra la figura de los conjueces que permitiría cumplir con el
deber de administrar justicia sin sacrificar estos importantes principios
constitucionales.
2.2.1.2.8
Enfatiza que muchas de las causales de
procedencia del recurso extraordinario de revisión conllevan el análisis de
factores intrínsecos de la sentencia objeto de revisión, lo cual, afecta la
objetividad de los funcionarios judiciales que conocieron del proceso en
instancias previas y a quienes, sin embargo, el legislador exime del deber de
manifestar su impedimento, en ausencia del cual, las partes tampoco pueden
recusarlos.
2.2.1.2.
En primer lugar, el ciudadano cuestiona
que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, órgano
encargado de tramitar los procesos de pérdida de investidura de los
congresistas, es quien tiene a su cargo asumir el conocimiento del recurso
extraordinario especial de revisión que procede contra estas sentencias. Agrega
que, como la Sala Plena de esta Corporación ya conoció el fondo del asunto como
juez de instancia, tendrá un preconcepto sobre el recurso que con posterioridad
le corresponde resolver, razón por la cual sus miembros deberían declararse
impedidos o estar sujetos a la formulación de una recusación por las partes del
proceso. Sin embargo, reprocha que el legislador hubiese consagrado
expresamente que no podrán declararse impedidos para asumir el conocimiento del
recurso extraordinario formulado, ni ser recusados, sin tener en consideración
el hecho de que ya hubiesen conocido del proceso en sede de instancia.
2.2.1.3.
En segundo lugar, considera que el hecho
de que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo decida el recurso
extraordinario de revisión contra las sentencias de las secciones y
subsecciones del Consejo de Estado sin exclusión de la sección que profirió la
decisión de fondo, afecta la objetividad con la que debe proferirse una
decisión en este escenario jurídico extraordinario. Por ello, dice, la
autoridad judicial debe manifestar su impedimento por haber tenido conocimiento
del caso en instancia anterior; sin embargo, aduce, el legislador lo exime de
esta responsabilidad y tampoco le permite a las partes elevar recusación en su
contra.
Los dos eventos anotados, según explica el demandante, desconocen
los principios de independencia e imparcialidad judicial, que a su vez implica la
vulneración del fin esencial del Estado de garantizar los derechos, principios
y deberes de todos los ciudadanos, como también del debido proceso, porque pone
en duda el cumplimiento de la función judicial conforme a la observancia de
criterios objetivos en las decisiones a proferir.
Por lo expuesto, a juicio de esta Sala, el demandante
efectivamente logra generar dudas sobre la constitucionalidad de las
expresiones acusadas a la luz del contenido de los artículos 2, 29, 209
Superiores; 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 8-1 de la
Convención Americana de Derechos Humanos y 14-1 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos; y 1-1 y 153-1 de la Ley Estatutaria de
Administración de Justicia. Específicamente acerca del hecho de que la Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo sea el órgano competente para resolver
los recursos extraordinarios de revisión presentados contra las sentencias de
pérdida de investidura y de los fallos proferidos por las secciones y
subsecciones del Consejo de Estado, cuando en el primero de los casos, decide
en única instancia sobre los procesos de pérdida de investidura de los
congresistas y, en el segundo evento, la resolución del recurso no excluye de
la composición de la Sala Plena de lo Contencioso administrativo, a la sección
que adoptó la decisión objeto de revisión. Lo anterior, asegura, vulnera los
principios de independencia e imparcialidad judicial, los cuales resultan
sacrificados en razón a que el legislador releva del deber de manifestar
impedimento alguno a quienes conocieron del caso en instancia anterior y
tampoco pueden ser sujetos de la figura de la recusación.
En consecuencia, esta Sala encuentra razonable abordar el análisis
de la constitucionalidad de las normas parcialmente acusadas por estos cargos.
2.3.    PROBLEMA JURÍDICO
2.3.1. El
ciudadano considera que los artículos 111-7 y 229, inciso primero, (parcialmente
acusados) de la Ley 1437 de 2011, vulneran los artículos 2, 29, 209 Superiores;
artículos 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 8-1 de la
Convención Americana de Derechos Humanos y 14-1 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos; y artículos 1-1 y 153-1 de la Ley Estatutaria de
Administración de Justicia, en razón a que la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, debe decidir en el escenario de la
presentación del recurso extraordinario de revisión acerca de la validez de una
decisión de la que tuvo conocimiento en una instancia anterior. En el caso del
recurso extraordinario especial de revisión contra las sentencias de pérdida de
investidura, resalta que la Sala Plena de esta Corporación es quien actúa como
juez único de instancia; y en el caso del recurso extraordinario de revisión contra
las sentencias que profieren las secciones y subsecciones de esta Corporación,
no excluye del pleno de este tribunal a la sección que adoptó la decisión. En
el sentir del actor, el hecho de que el legislador hubiese establecido que la
autoridad judicial que tuvo conocimiento del caso, de manera previa a la
resolución del recurso extraordinario de revisión, no deba declararse impedido
ni que tampoco pueda formularse recusación en su contra transgrede el principio
de independencia e imparcialidad que debe guiar la administración de justicia,
cuando el mismo ordenamiento consagra figuras jurídicas para preservarlo como
la de los conjueces.
2.3.2. El Ministerio
de Justicia, el Consejo de Estado, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal,
la Universidad Militar Nueva Granada, la Universidad Libre de Bogotá, y la
Procuraduría General de la Nación, solicitaron la declaratoria de exequibilidad
de los apartes acusados, exponiendo que (i) Las normas objeto de
reproche no desconocen la institución de los impedimentos y recusaciones, por
tanto, no se sacrifica el principio de independencia e imparcialidad judicial.
En este sentido, lo que dicha normativa establece es que no es suficiente para
manifestar un impedimento o formular recusación, el solo hecho de que el
funcionario judicial hubiese participado en la decisión que luego le
corresponde revisar mediante el recurso extraordinario de revisión; (ii)  la
finalidad y objeto del recurso extraordinario de revisión es presentar ante la
autoridad judicial nuevos hechos, pruebas, circunstancias que, por razones
ajenas a la parte afectada no pudo exponer en el proceso inicial, pero en este
escenario no se retornará sobre lo decidido ni al criterio judicial de quien
falló, lo cual, a su parecer es razonable, no desconoce el principio de
imparcialidad y se encuentra dentro del margen de libertad de configuración del
legislador; (iii) el recurso extraordinario de revisión en todas las
áreas del derecho tiene como elemento común su procedencia contra sentencias
que han hecho tránsito a cosa juzgada, razón por la cual se entiende que dicho
recurso se ejerce por hechos externos al proceso que no fueron controvertidos
ni decididos al interior del proceso; (iv) debe entenderse que en los
procesos de pérdida de investidura cuando se invocan las causales de
procedencia del recurso extraordinario especial de revisión por desconocimiento
del derecho al debido proceso y de defensa, dichas violaciones no debieron ser
susceptibles de alegarse en el transcurso del proceso, es decir, su ejercicio
procede por hechos externos al trámite del proceso de pérdida de investidura; (v)
a través del recurso extraordinario de revisión se analizan hechos nuevos; el
objeto jurídico del control es distinto y, por consiguiente, no puede afirmarse
válidamente que quienes deciden esos recursos extraordinarios de revisión
hubiesen conocido con anterioridad del asunto, lo cual, constituiría una causal
de impedimento o recusación; (vi) si se aceptaran los argumentos del
demandante se estaría presumiendo la mala fe de los magistrados en el escenario
del recurso extraordinario de revisión.
2.3.3. De
otro lado, la Universidad del Magdalena y la Universidad de Ibagué, solicitaron
la declaratoria de inexequibilidad del aparte acusado aduciendo que conocer con
anterioridad de un proceso afecta la imparcialidad del funcionario judicial. No
existe objetividad y por ende, imparcialidad, cuando previamente el juez o
servidor público ha tenido conocimiento de un asunto litigioso.
2.3.4. En
virtud de lo expuesto, corresponde a la Sala determinar, si los artículos 111,
numeral 7, y 229, inciso 1, parcialmente demandados de la Ley 1437 de 2011,
desconocen el principio de imparcialidad e independencia judicial y
consecuentemente, el fin esencial del Estado de garantizar la materialización
de los principios, derechos y deberes constitucionales y el debido proceso.
2.3.5. Para
resolver este problema, la Sala analizará (i) contenido y alcance del
principio de imparcialidad judicial; (ii) naturaleza y finalidad del
recurso extraordinario de revisión, acápite dentro del cual se hará referencia
a las especificidades del recurso extraordinario especial de revisión contra
sentencias de pérdida de investidura; (iii) el principio de libertad de
configuración legislativa en materia de procesos y acciones y; con base en lo
anterior, se examinará (iv) la constitucionalidad de las disposiciones
parcialmente censuradas.
2.3       CONTENIDO Y ALCANCE DEL PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD JUDICIAL.
2.3.1.
La imparcialidad judicial en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos.
2.3.1.1.
En
numerosas ocasiones, esta Corporación se ha referido al principio de
imparcialidad, tanto en su dimensión de orientación y guía de la función
administrativa, como en su faceta de norma rectora e integrante del debido
proceso, que debe observarse en toda actuación judicial y administrativa.
Igualmente, la
Corte Constitucional ha distinguido en sus pronunciamientos entre el contenido
que reviste el principio de imparcialidad en materia disciplinaria y en el
ámbito judicial.[7]
Es respecto de esta última acepción que se ocupará primordialmente la Sala en
esta oportunidad.
2.3.1.2.
En
este marco, el principio de imparcialidad de los jueces ha sido entendido como
una de las garantías integrantes del debido proceso,[8]
en virtud de la cual el funcionario judicial encargado, deberá decidir “con
fundamento en los hechos, de acuerdo con los imperativos del orden jurídico,
sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas.”[9]
Así, la Corte ha
precisado que la imparcialidad judicial “se predica del derecho de igualdad
de todas las personas ante la ley (Art. 13 C.P.), garantía de la cual deben
gozar todos los ciudadanos frente a quien administra justicia. Se trata de un
asunto no sólo de índole moral y ética, en el que la honestidad y la
honorabilidad del juez son presupuestos necesarios para que la sociedad confíe
en los encargados de definir la responsabilidad de las personas y la vigencia
de sus derechos, sino también de responsabilidad judicial.”[10]
2.3.1.3.
Para
establecer el contenido y alcance de la garantía de imparcialidad de judicial,
la jurisprudencia constitucional se ha referido, en varias oportunidades, a los
instrumentos internacionales de protección de Derechos Humanos, [11]
así como a los pronunciamientos de los órganos que los interpretan, toda vez
que estos Tratados, de conformidad con la jurisprudencia constitucional
integran el bloque de constitucionalidad. [12]
2.3.1.4.   El Sistema
Interamericano de Derechos Humanos ha reconocido ampliamente esta garantía,
en el plano convencional y a través de sus órganos. En este sentido, la
Convención Americana sobre Derechos Humanos en su artículo 8.1 reconoce la
imparcialidad del juez como un elemento y presupuesto esencial del derecho al
debido proceso, siendo imperativa su observancia en todo tipo de proceso
judicial o administrativo.[13]
Así, la Corte Interamericana ha considerado que la imparcialidad supone que “el
juez o tribunal en el ejercicio de su función como juzgador cuente con la mayor
objetividad para enfrentar el juicio.”[14]
Lo anterior, permite además que los tribunales inspiren la confianza necesaria
tanto a las partes como a la ciudadanía en general.[15]
2.3.1.5.   Para el
mencionado órgano internacional, “la imparcialidad del Tribunal implica
que sus integrantes no tengan un interés directo, una posición tomada, una
preferencia por alguna de las partes y que no se encuentren involucrados en la
controversia.” [16]
En consecuencia, “en aras de salvaguardar la administración de
justicia se debe asegurar que el juez se encuentre libre de todo prejuicio y
que no exista temor alguno que ponga en duda el ejercicio de las funciones
jurisdiccionales.”[17]
2.3.1.6.   La Corte
Interamericana de Derechos Humanos (siguiendo la jurisprudencia del Tribunal
Europeo de Derechos Humanos, TEDH) ha reiterado que la imparcialidad del juez
debe analizarse desde dos perspectivas: la subjetiva y la objetiva.[18]
Conforme al criterio del Tribunal Europeo de Derechos Humanos:
“Primero, el
tribunal debe carecer, de una manera subjetiva, de prejuicio personal. Segundo,
también debe ser imparcial desde un punto de vista objetivo, es decir, debe
ofrecer garantías suficientes para que no haya duda legítima al respecto. Bajo
el análisis objetivo, se debe determinar si, aparte del comportamiento personal
de los jueces, hay hechos averiguables que podrán suscitar dudas respecto de su
imparcialidad.”[19]
Para
la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), “mientras que la
imparcialidad personal o subjetiva se presume a menos que exista prueba en
contrario, consistente por ejemplo en la demostración de que algún miembro de
un tribunal o juez guarda prejuicios o parcialidades de índole personal contra
los litigantes, la denominada prueba objetiva consiste en determinar si el juez
cuestionado brindó elementos convincentes que permitan eliminar temores
legítimos o fundadas sospechas de parcialidad sobre su persona. Ello
puesto que el juez debe aparecer como actuando sin estar sujeto a influencia,
aliciente, presión, amenaza o intromisión, directa o indirecta, sino única y
exclusivamente conforme a -y movido por- el Derecho”.[20]
En
otras palabras, para apreciar la connotación objetiva de la imparcialidad, se
debe “determinar
si independientemente de la conducta personal del juez, ciertos hechos que
pueden ser verificados autorizan a sospechar sobre la imparcialidad.”[21]
2.3.1.7.
Por
último, el Tribunal Interamericano ha aplicado esta regla en varios casos
sometidos a su competencia contenciosa, delimitando su alcance. En el caso Castillo
Petruzzi y otros vs. Perú el Tribunal internacional declaró probada la
falta de imparcialidad por haberse encargado a las fuerzas armadas del
juzgamiento de aquellos sujetos vinculados a dichos grupos.[22]
Igualmente, en el caso del Tribunal Constitucional vs. Ecuador¸
la Corte Interamericana encontró probada la afectación a la imparcialidad al
existir un interés directo del juzgador en las resoluciones favorables al
restablecimiento del antiguo Tribunal, pues éstas serían decididas por el nuevo
Tribunal Constitucional.[23]
En contraste, en
el caso Atala Riffo y Niñas vs. Chile, la CIDH determinó que “la
presunta falta de imparcialidad judicial de los jueces debe establecerse a
partir de elementos probatorios específicos y concretos
que indiquen que se está efectivamente ante un caso en el que los jueces claramente
se han dejado influenciar por aspectos o criterios ajenos a las normas legales.”[24]
2.3.1.8.
De
igual manera, el Sistema Universal de Derechos Humanos también consagra
la garantía de imparcialidad del juez. En efecto, tanto el artículo 10 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos, como el artículo 14.1 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, establecen el derecho de
toda persona a comparecer ante un tribunal imparcial.[25]
2.3.1.9.
Así
mismo, la Observación General No. 32, del Comité de Derechos Humanos de
las Naciones Unidas, desarrolla e interpreta la garantía de imparcialidad
judicial contemplada en el artículo 14 del Pacto. En este instrumento, la
imparcialidad se aborda desde una perspectiva objetiva y subjetiva. En cuanto
al aspecto subjetivo “los jueces no deben permitir que su fallo este
influenciado por sesgos o prejuicios personales, ni tener ideas preconcebidas
en cuanto al asunto sometido a su estudio, ni actuar de manera que
indebidamente promueva los intereses de una de las partes en detrimento de los
de la otra”[26].
Igualmente, la imparcialidad objetiva requiere que el tribunal se presente
imparcial a juicio de un observador razonable.[27]
En dicha
Observación General se afirma igualmente el carácter excepcional y restrictivo
que deben revestir ciertas instituciones para que respeten el principio de
imparcialidad, encontrándose entre ellas los juicios militares respecto de
civiles, los jueces sin rostro y los tribunales religiosos que dicten fallos
vinculantes.
2.3.1.10.
Es
relevante además referirse a los Principios Básicos relativos a la
independencia de la Judicatura, aprobados por la Asamblea General de las
Naciones Unidas en 1985. Estos señalan que la imparcialidad se refiere, entre
otros aspectos, a que el funcionario no tenga opiniones preconcebidas ni
compromisos o tome partido con alguna de las partes sobre el caso que se le
somete.[28]
2.3.1.11.
Finalmente,
a modo de ilustración frente al derecho comparado, esta Corporación hará
referencia al Sistema Europeo de Derechos Humanos, donde la
garantía de imparcialidad también se halla proclamada en la Carta de los Derechos
Fundamentales de la Unión Europea, cuyo artículo 47 consagra el derecho de toda
persona a que su causa sea conocida “por un juez independiente e imparcial”.
En idéntico sentido, el artículo 6  del Convenio Europeo para la Protección de
los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales contiene el derecho
a un juicio imparcial.
2.3.1.12.
Como
se expuso anteriormente, la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos
Humanos distingue entre imparcialidad subjetiva y objetiva.[29]
Para el presente juicio de constitucionalidad es relevante indicar que, frente
al aspecto objetivo, la Corte Europea ha establecido como estándar para
determinar una situación de falta de imparcialidad que exista un temor,
objetivamente justificado, de que la citada garantía pueda verse afectada.[30]
Así, el TEDH ha
declarado que se vulnera la imparcialidad en aquellos casos en los que el mismo
juez revisa, nuevamente, aspectos de fondo (respecto de la aplicación e
interpretación de la ley) sobre una decisión que tomó en una instancia previa.[31]
Por el contrario, cuando el asunto analizado por el mismo juez es diverso, no
existe una violación a la imparcialidad. Por ende, el hecho de que el juez haya
adoptado decisiones antes del juicio, “no puede, por sí mismo, justificar
aprehensiones en cuanto a su imparcialidad”.[32]
2.3.1.13.
Efectivamente,
en el caso Warsicka vs. Polonia, el Tribunal Europeo estableció que el
cumplimiento de la regla de imparcialidad debe analizarse caso por caso. Así, “no
es prima facie incompatible con los requisitos de esta [garantía de
imparcialidad]... si el mismo juez interviene, en primer lugar, en una decisión
sobre el fondo de un caso y, posteriormente, en un procedimiento en el que se
examinó la admisibilidad de un recurso de apelación contra esta resolución.”[33]
Así, para la Corte Europea no se infringe el principio de imparcialidad cuando
un mismo juez conoce subsecuentemente de distintas etapas de un proceso,
siempre que los asuntos sustanciales de la decisión no tengan una estrecha
relación con el segundo pronunciamiento que efectúa el juez sobre dicha causa.[34]
2.3.1.14.
En
esta misma línea, la Comisión Europea de Derechos Humanos ha declarado que no
se desconoce la garantía de imparcialidad cuando algunos de los jueces que
forman parte de un órgano colegiado deben pronunciarse sobre una cuestión
totalmente diferente a la que decidieron en otra etapa previa del proceso.[35]
2.3.2. La imparcialidad
judicial en la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
2.3.2.1.
La
jurisprudencia de esta Corporación ha valorado el principio de imparcialidad
como elemento esencial para la existencia del juez.[36]
La Corte ha puntualizado que los atributos de independencia e imparcialidad
del funcionario judicial se orientan a proteger los principios esenciales de la
administración de justicia[37]
y forman parte del debido proceso, en cuanto el artículo 29 Superior resguarda
“la observancia de la plenitud de las formas de cada juicio”, sirviendo
como fundamento además del régimen de impedimentos y recusaciones.[38]
Igualmente, instituciones como el principio del juez natural, la adscripción de
competencia, y las reglas de reparto, también se orientan a salvaguardar la
imparcialidad de los funcionarios judiciales.[39]
2.3.2.2.
“La
imparcialidad representa, pues, el principio más depurado de la independencia y
la autonomía judiciales o de quien, conforme la Constitución y la ley, le ha
sido reconocido un poder de juzgar a otros individuos, pues no sólo
lo hace independiente frente a los poderes públicos, sino también, frente a sí
mismo”[40] Como resultado
de ello, la garantía de imparcialidad se encamina a evitar que el juzgador sea “juez
y parte”, así como que sea “juez de la propia causa”.[41]
En consecuencia,
la imparcialidad tiene como efecto el mantenimiento de “la confianza en el
Estado de Derecho, a través de decisiones que gocen de credibilidad social y
legitimidad democrática.”[42]
La Corte ha reconocido el carácter imprescindible de este principio en un
Estado democrático de derecho, ya que garantiza a todo ciudadano un juicio
justo y con respeto al debido proceso.[43]
Además, implica que las actuaciones judiciales estén ajustadas a los principios
de equidad, rectitud, honestidad y moralidad “sobre los cuales descansa el
ejercicio de la función pública.”[44]
2.3.2.3.
Al
igual que los órganos internacionales de protección de derechos humanos, la
Corte Constitucional también ha distinguido entre la imparcialidad subjetiva y
objetiva. Al respecto, señaló:
“La primera
[(imparcialidad subjetiva)] exige que los asuntos sometidos al juzgador le sean
ajenos, de manera tal que no tenga interés de ninguna clase, ni directo ni
indirecto; mientras que la imparcialidad objetiva hace referencia a que un
eventual contacto anterior del juez con el caso sometido a su consideración, desde
un punto de vista funcional y orgánico, excluya cualquier duda razonable sobre
su imparcialidad. En esa medida la imparcialidad subjetiva garantiza que
el juzgador no haya tenido relaciones con las partes del proceso que afecten la
formación de su parecer, y la imparcialidad objetiva se refiere al objeto del
proceso, y asegura que el encargado de aplicar la ley no haya tenido un
contacto previo con el tema a decidir y que por lo tanto se acerque al objeto
del mismo sin prevenciones de ánimo.”[45]
2.3.2.4.
Los
mecanismos diseñados por los ordenamientos jurídicos para garantizar la
prevalencia del principio de imparcialidad son los impedimentos y las
recusaciones,[46]
instituciones de naturaleza procesal concebidas para la efectividad de los
principios y derechos constitucionales, como aquellos que rigen la función
pública (art. 209 CP), el debido proceso y el postulado de igualdad ante la
ley.[47]
“Ambas
figuras 'están previstas de antiguo en todos los ordenamientos y
jurisdicciones, aunque con distintos alcances y particularidades`. Como es
sabido, el impedimento tiene lugar cuando la autoridad, ex officio,
abandona la dirección de un proceso, mientras que la recusación
se presenta a instancia de alguno de los sujetos del proceso, precisamente ante
la negativa del operador jurídico para sustraerse del conocimiento de un caso.” [48]
2.3.2.5.
Sobre
los impedimentos y recusaciones, la jurisprudencia constitucional ha destacado
su carácter excepcional y restrictivo, pues se originan en causales taxativas y
su interpretación debe ser restringida. Así, los impedimentos y recusaciones
resultan ser una facultad excepcional para el juez y las partes según sea el
caso, pues con ello se busca evitar que los funcionarios evadan su deber
jurisdiccional y que existan limitaciones excesivas al acceso a la
administración de justicia.[49]
2.3.2.6.
En
suma, el principio de imparcialidad de los jueces constituye una garantía
esencial del debido proceso, contenida en los Tratados Internacionales sobre
derechos humanos. El derecho a un juzgador imparcial de la causa ha sido
reconocido por la Corte como uno de la más elevada importancia, ligado al
mantenimiento de la legitimidad del Estado de Derecho y vinculado a la efectiva
realización de los derechos y principios constitucionales.
2.3.3. Jurisprudencia constitucional
aplicable a la causal de impedimento o recusación consistente en que el juez
haya conocido del proceso o realizado cualquier actuación en una instancia
anterior.
2.3.3.1.
En
primera medida, es importante resaltar que el problema jurídico del presente
caso gira en torno a la presunta afectación de la imparcialidad judicial al
excluirse la causal de impedimento o recusación consistente en que el juez haya
conocido del proceso o realizado cualquier actuación en una instancia anterior
en aquellos eventos en los cuales: (i) la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado funge como juez del recurso de revisión de
las sentencias proferidas en procesos de pérdida de investidura y, (ii) dicha
Sala actúa como juez del recurso de revisión de las sentencias dictadas por las
secciones o subsecciones del Consejo de Estado, sin excluir la sección que
profirió la decisión.
Esta causal de
impedimento o recusación se encuentra contenida en el artículo 150, numeral 2
del Código de Procedimiento Civil, norma que fue recogida igualmente por el
artículo 141, numeral 2 del Código General del Proceso.[50]
Por expresa remisión legal (artículo 130 de la Ley 1437 de 2011) las causales
contenidas en el estatuto procesal civil resultan incorporadas a las normas del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
2.3.3.2.
Esta
Corporación se pronunció en sentencia C-365 de 2000 respecto de la
constitucionalidad de las causales de impedimentos y recusaciones, en particular
aquellas consignadas en los numerales 7 y 9 del artículo 150 del Código de
Procedimiento Civil, en cuanto se restringía su aplicación a que la denuncia
penal o la enemistad grave se motivara en “hechos ajenos al proceso, o a la
ejecución de la sentencia”, quedando excluidos los hechos derivados del
proceso mismo.[51]
2.3.3.3.
Para
desentrañar esta cuestión, la Corte tuvo en cuenta “la experiencia y la
práctica judicial”, así como las conclusiones doctrinales y
jurisprudenciales respecto de la conveniencia de la norma acusada, concluyendo
que ésta evitaba que las partes ejercieran abusivamente su derecho a la
recusación.  La Corte admitió esta restricción a las causales de recusación e
impedimento al constatar que la misma perseguía “un fin lícito,
proporcional y razonable cual
es el de impedir que en forma temeraria y de mala fe, se utilice el incidente
de recusación como estrategia para separar al juez del conocimiento del proceso
que está en trámite”.[52]
2.3.3.4.
En
el marco del referido fallo, la Corte Constitucional recordó además que, aún en
aquellos supuestos de hecho que no resultan expresamente incluidos dentro de
las causales de impedimento o recusación, los funcionarios judiciales no quedan
relevados de su deber de imparcialidad.[53]
Así, en virtud de los artículos 6, 29 y 83 de la Carta, la acción de todo
funcionario público se encuentra gobernada por las presunciones de legalidad y
buena fe, las cuales se refuerzan para los jueces de conformidad con los
deberes específicos de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia.[54]
De modo que, aún
si no resultara procedente la recusación del funcionario (lo cual es
discutible, dada la posible admisibilidad de la causal del numeral 1 del
artículo 150 del C.P.C.),[55]
la Corte resaltó la presencia en el ordenamiento jurídico de una amplia gama de
controles frente a las decisiones judiciales, especialmente los recursos
ordinarios y extraordinarios que se ven complementados por la procedencia del
amparo frente a las providencias judiciales.[56]
2.3.3.5.
Por
último, en la sentencia C-365 de 2000, esta Corporación reconoció la existencia
de un amplio margen de libertad de configuración del legislador en
cuanto al diseño de los procedimientos judiciales. Esta libertad configurativa
habilita al Congreso para que, con un elevado grado de discrecionalidad, regule
“aspectos tan trascendentales para la administración de justicia como lo es
el referido a la fijación de las causales que dan lugar al incidente de
impedimento o recusación, implementadas y modificadas en forma razonable “a
partir de consideraciones socio-políticas de conveniencia y oportunidad.”[57]
2.3.3.6.
En
esta misma línea, en sentencia C-600 de 2011 este Tribunal
Constitucional reiteró sus consideraciones frente a la extensión de la libre
configuración legislativa para expedir y regular las normas procedimentales,
específicamente aquellas que atañen a los impedimentos y recusaciones.[58]
En consecuencia,
la Corte Constitucional ha entendido que en materia de la regulación de las
instituciones procesales orientadas al mantenimiento del principio de
imparcialidad (impedimentos y recusaciones), goza el Congreso de la República
de un margen de libre configuración para establecer la procedencia de recursos
y figuras procesales en el marco de la Constitución y los derechos
fundamentales, en los términos de la cláusula general de competencia del
Legislador (Art. 150.1 y 150.2 C.P.).[59]
2.3.3.7.
En
diversas oportunidades, la Corte Constitucional se ha referido al principio de
imparcialidad en casos concretos donde existe una posible afectación de dicha
garantía, al haber conocido el juez del proceso o realizado cualquier actuación
en una instancia anterior del mismo.
2.3.3.8.
Por
ejemplo, en sentencia T-266 de 1999, la Corte declaró que “todo juez
colombiano está impedido para juzgar si su propia actuación constituye una vía
de hecho”.[60]
En el caso de autos, la Sala de Revisión encontró que los juzgadores encargados
“debieron declararse impedidos para decidir la primera acción de tutela
pues, al resolver la acción de revisión, ya se habían pronunciado sobre
todos los asuntos de derecho y de hecho alegados por el apoderado del
actor en la solicitud de amparo.”[61]
Así las cosas,
lo que resulta determinante para poner en entredicho la garantía de
imparcialidad judicial es que el mismo juez, quien ya profirió una decisión
definitiva, vuelva a pronunciarse sobre los mismos asuntos de hecho y de
derecho. Por ello, resulta contrario al principio de imparcialidad que un
funcionario determine si su propia actuación vulnera derechos fundamentales.[62]
2.3.3.9.
Por
otra parte, en la sentencia C-095 de 2003, se encuentra contrario a la
imparcialidad del funcionario en el proceso de control fiscal que, aquellos
servidores públicos que decidieron en primera instancia, sustancien los fallos
de segunda instancia, aun cuando su decisión recaiga en el Contralor General.
Esto se debe a que, en estos casos, el funcionario que decidió el asunto en
primera instancia podría restringir el ámbito de apreciación jurídico y fáctico
del funcionario encargado de decidir. Dijo la Corte Constitucional:
“[S]e estima que
no existe objetividad y, por ende, imparcialidad, cuando previamente el juez o
servidor público ha tenido conocimiento de un asunto litigioso. En
consecuencia, en tratándose de la doble instancia, la imparcialidad no sólo se
expresa en la autonomía subjetiva y objetiva del juzgador para tomar la
decisión, sino también en la apreciación de los hechos, en la valoración de
las pruebas y, en general, en la preparación o sustanciación jurídica del
proyecto de decisión”[63]
“[L]a valoración
de la imparcialidad, no se realiza a partir de las posiciones morales, éticas o
psicológicas de los jueces, sino a través de su postura intersubjetiva.
Es decir, la apreciación de la imparcialidad del juez se concreta, en un
juicio exterior derivado de la interrelación del juzgador con las partes y la
comunidad en general. En efecto, el hecho de que una misma autoridad -
en primera y en segunda instancia - conozca de lo actuado, conduce a que,
independientemente de su actitud personal, su decisión pueda ser razonablemente
considerada como carente de objetividad y neutralidad, con lo cual se produce
irremediablemente la pérdida de credibilidad y legitimidad de las decisiones
públicas, en perjuicio de la estabilidad del ordenamiento jurídico.”[64]
De lo
anteriormente referido emanan dos conclusiones: (i) la falta de imparcialidad
del funcionario que conoce del mismo asunto en primera y segunda instancia es
debida a la valoración de los hechos, pruebas y argumentos que sustentan la
decisión sobre el mismo asunto que se debate, y (ii) la apreciación de
la imparcialidad del juez se realiza desde una postura intersubjetiva,
la cual se concreta, en un juicio exterior en virtud del cual, objetivamente,
puede considerarse que la decisión careció de imparcialidad.
2.3.3.10.
Igualmente,
en sentencia T-800 de 2006, esta Corporación determinó que el hecho de dictar
providencia dentro de un proceso no puede constituir causal de prejuzgamiento.
En este fallo, la Corte encontró que los actores (funcionarios judiciales) no
tenían el deber de declararse impedidos al haber conocido previamente de una
acción de tutela y posteriormente dictar un auto de suspensión provisional
respecto de una misma elección, al considerar que el objeto del proceso en ambos
casos era diferente. Cabe resaltar que, en dicho caso, la acción de tutela era
previa a la demanda administrativa de nulidad.
A juicio de la
Sala de Revisión, “los procesos entre los cuales presuntamente se presentó
el prejuzgamiento por el que fueron sancionados los actores, tenían
distintas finalidades jurídicas y objetivos completamente distintos.
Mientras que la acción de tutela buscaba la protección de los derechos
fundamentales del señor Cuello Cuello, pretendiendo éste que se efectuara
el reconteo de unos votos y la suspensión de los actos que avalaban la
elección, la acción electoral controvertía la totalidad del proceso de elección
del alcalde del municipio.”[65]
Por lo tanto, al
ser diversos los asuntos que correspondía decidir en cada una de las acciones
cuyo conocimiento avocaron los funcionarios accionantes, la Sala concluyó en
dicha oportunidad que no se requería separarlos del conocimiento de tales
procesos ni habían debido declararse impedidos, puesto que, siendo diferentes
los objetos de las acciones judiciales sobre lo que aparentemente sería un
mismo asunto, no se vislumbra una amenaza o vulneración del principio de
imparcialidad.
2.3.3.11.
En
otra decisión, esta Corporación declaró que se presentaba una transgresión de
la garantía de imparcialidad cuando la Sala de Casación Laboral fungió como
juez de tutela de primera instancia respecto del amparo interpuesto contra su
propia decisión en sede de casación. Así, en el Auto 093 de 2012, reprocha
la Corte que en el fallo de casación, “se conceptuó sobre una materia
idéntica al objeto de estudio”[66]
de la acción de tutela.
2.3.3.12.
Finalmente,
en materia penal, la Corte ha entendido (tras la vigencia de la Ley 906 de
2004) que la separación de las funciones de investigación y juzgamiento es un
desarrollo del principio de imparcialidad.[67]
Sin embargo, se ha negado que dicha garantía deba extenderse a otros
procedimientos sancionatorios distintos del proceso penal.[68]
2.4.    NATURALEZA Y OBJETO DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN.
2.4.1. Objeto del
recurso extraordinario de revisión
2.4.1.1.
El
recurso extraordinario de revisión en materia contencioso-administrativa, ha sido ampliamente estudiado por parte de
las Altas Cortes, las cuales han producido abundante jurisprudencia al
respecto. De esta manera, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado,
principalmente, han establecido en diversos pronunciamientos, que versan en su
mayor parte sobre la normativa estipulada en el antiguo C.C.A., elementos tales
como la naturaleza jurídica, finalidad y características generales de la
institución en comento.
Sobre el particular, sea lo primero indicar que la Corte
Constitucional reiteradamente[69]
ha indicado que el recurso extraordinario de revisión, en términos generales,
funge como una excepción al principio de la cosa juzgada, “y ampara todas
las sentencias ejecutoriadas, para que puedan enmendarse los errores o
ilicitudes cometidos en su expedición, y se restituya el derecho al afectado a
través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que
resulte acorde con el ordenamiento jurídico”.[70]
Por lo tanto, resulta claro que a criterio de la jurisprudencia
constitucional, el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría
de las áreas del derecho, ha sido diseñado para proceder contra las sentencias
ejecutoriadas,[71]
por las causales taxativas que en cada caso haya definido el Legislador, las
cuales, por regla general, giran en torno a hechos o circunstancias posteriores
a la decisión y que revelan que ésta es materialmente injusta[72].
2.4.1.2. El recurso
actualmente estudiado, ha tenido desarrollo jurisprudencial por parte del
tribunal constitucional, desde su jurisprudencia temprana; así, en sentencia
C-418 de 1994 MP: Jorge Arango Mejía, se mencionaba, entre otras cosas, el
origen y finalidad del recurso extraordinario de revisión en materia
contencioso-administrativa, indicando que:
“(…) el recurso
extraordinario de  revisión ante la jurisdicción de lo  contencioso
administrativo, fue una innovación del decreto 01 de 1984,  pues antes no
existía como tal. En efecto, la ley 167 de 1941, relativa a la organización de
la jurisdicción de lo contencioso administrativo, consagraba una acción de
revisión que sólo procedía en dos casos, denominados por la misma ley, como
juicios especiales: la  revisión de  cartas de naturaleza, artículo
149, y la revisión de los reconocimientos, artículo 164. Esta acción de
revisión de la ley 167, no era equiparable al recurso extraordinario de
revisión, tal como se aplica  hoy, pues si bien era una acción que se
dirigía contra sentencias, sólo operaba contra aquellas que impusieran al
Tesoro Nacional la obligación de pagar una suma periódica, acción que, por lo
mismo, era procedente en cualquier tiempo, (artículo 164 de la ley 167  de
1941).
(…) En cambio, el recurso
extraordinario de revisión tal como quedó estructurado en el Decreto 01 de
1984, procede contra todas las sentencias ejecutoriadas dictadas por los Tribunales
Administrativos y por el Consejo de Estado. Este recurso es una innovación
en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero su origen
inmediato está en el recurso extraordinario de  revisión existente en la
jurisdicción civil. Su finalidad es el restablecimiento de la justicia, y como se dirige contra
sentencias ejecutoriadas, se convierte en una limitación a una de las
características de la cosa juzgada: la inmutabilidad.
(…)
Vale la pena citar el auto de
la Sala Plena del Consejo de Estado, del 25 de abril de 1986, en relación con
este tema, en el que se dijo:
(…)
Es evidente que
el recurso extraordinario de revisión  no existía en la ley 167 de 1941. Los capítulos XVII (Revisión de
las Cartas de naturaleza) y XVII (De la revisión de los reconocimientos), no
son recursos y se limitan, como indican con toda claridad, a los asuntos
y procedimientos que allí mismo se  mencionan. En cambio el nuevo C.C.A, creó
la figura especial del recurso extraordinario de revisión contra las sentencias
ejecutoriadas dictadas por el Consejo de Estado y los Tribunales
Administrativos. Así las cosas, no puede hablarse de caducidad de recursos frente a
fallos pronunciados y ejecutoriados antes de la vigencia del último código,
porque en relación con tales pronunciamientos, sencillamente no existía el
recurso extraordinario (…)” (Negrillas fuera de texto)
Se puede decir entonces, que el recurso extraordinario de revisión
en materia administrativa, tiene su origen inmediato en el recurso
extraordinario de revisión en el campo civil, y al igual que este, se dirige
contra sentencias ejecutoriadas, buscando esencialmente el restablecimiento de
la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la
cosa juzgada[73].
2.4.1.3. Es por lo
anterior que en cuanto a la naturaleza del recurso extraordinario de
revisión en términos generales[74],
la Corte Constitucional ha señalado que “la revisión no pretende corregir
errores ´in judicando´ ni puede fundamentarse en las mismas pruebas que
sirvieron de soporte a la decisión que puso término al proceso, pues para estos
yerros están previstos los recursos ordinarios y extraordinarios dentro del
propio proceso. La revisión, que no es un recurso sino una acción, pretende,
como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia, un examen detallado de
ciertos hechos nuevos que afectan la decisión adoptada y el sentido de justicia
que de ella emana. La acción de revisión, en la medida en que afecta la certeza
brindada por la cosa juzgada, es no sólo extraordinaria sino que además procede
por las causales taxativamente señaladas por la ley, y no es posible aducir
otras distintas. Y esta taxatividad es razonable, pues se trata de ´una figura
que modifica providencias amparadas en el principio de cosa juzgada´, y por
ello ´las causales previstas para la revisión deben ser aplicadas e
interpretadas en sentido restringido´[75]”.
[76]
2.4.1.4. En el
mismo sentido, esta Corporación, refiriéndose a la finalidad del recurso de
revisión, dictaminó en sentencia C-269 de 1998, la inexequibilidad de
una norma del Código de Procedimiento Civil que excluía de la posibilidad de
acudir al recurso extraordinario de revisión las sentencias dictadas por los
jueces municipales en única instancia, argumentando que “el recurso de
revisión fue estatuido como un mecanismo excepcional contra la inmutabilidad de
la cosa juzgada, por la ocurrencia de hechos y conductas contrarios a derecho
que, una vez configurados, desvirtúan la oponibilidad de la sentencia, y por
ende, la seguridad jurídica que le sirve de fundamento, al  carecer de un
elemento esencial: la justicia que debe inspirar toda decisión judicial. Su
finalidad es, (…)  restablecer la buena fe, el debido proceso, el derecho de
contradicción  y  la cosa juzgada, entre otros. Por esta razón, se ha dicho que
más que un recurso, es un verdadero proceso.”[77]
Más recientemente, en Sentencia C-520 de 2009 (M.P. María
Victoria Calle Correa), la Corte determinó que la expresión “dictadas por
las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda
instancia”, contenida en el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, era
inconstitucional por haber incurrido en una omisión legislativa relativa, al no
permitir que las sentencias ejecutoriadas de primera o segunda instancia
de los Juzgados Administrativos y las de primera instancia de los Tribunales
Administrativos, fueran pasibles del recurso extraordinario
de revisión.
En dicho
pronunciamiento, respecto del recurso extraordinario de revisión en materia
contencioso administrativa, se dijo que: “el
Código Contencioso Administrativo regula el recurso extraordinario de revisión
y prevé para su procedencia causales similares a las estatuidas
para los recursos extraordinarios de revisión en materia civil, penal y
laboral, que cuando se presentan, autorizan al afectado a cuestionar la firmeza
de la sentencia ejecutoriada,  con el fin de corregir los errores o ilicitudes
que llevaron a una sentencia contraria a derecho. En estos eventos se considera
que existen razones de justicia material que justifican desconocer la cosa
juzgada, porque la sentencia cuestionada está basada en hechos falsos, o
erróneos, cuya falsedad o incorrección no pudo ser conocida en el momento en
que se profirió la sentencia recurrida”[78].
Por su parte, el Consejo de Estado, como cabeza de la jurisdicción
contencioso administrativa[79],
también se ha pronunciado en diversas oportunidades respecto de la naturaleza y
características del recurso excepcional de revisión, ya en materia
administrativa propiamente dicha.
Conforme a lo anterior, en vigencia del antiguo Código Contencioso
Administrativo, el Consejo de Estado reconocía que el recurso extraordinario de
revisión, no obstante la autoridad de la cosa juzgada que ampara las sentencias
ejecutoriadas, y previa la constatación de la ocurrencia de alguna de las
expresas causales que autorizan su utilización, permite enmendar errores o
ilicitudes cometidos en la expedición de la sentencia recurrida, con el fin de
restituir el derecho al afectado a través de una nueva sentencia. Así señalaba
que[80]:
“Este medio de impugnación ha sido erigido por el Legislador como
una excepción al principio de la inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito
a cosa juzgada material; y con él se abre paso a la posibilidad de controvertir
un fallo ejecutoriado, en relación con los hechos y sus pruebas, siempre que el
mismo resulte contrario a la Justicia y al Derecho, y de acuerdo con las
causales establecidas y con único fin de que se produzca una decisión ajustada
a la ley. Es presupuesto del citado medio extraordinario, que constituye una
verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios, que exista una relación
procesal cerrada y por lo mismo no se pueden discutir los asuntos de fondo
(fuente de la mencionada relación), ni se pueden fiscalizar las razones
fácticas y jurídicas debatidos en el proceso que dio lugar al aparecimiento del
fallo que se impugna. Dicho recurso se dirige contra un fallo en firme cuando
después de su firmeza aparecen situaciones de hecho, con su prueba, que pueden
hacer evidente que el fallo fue erróneo o injusto.
(…)
Desde otro punto de vista el recurso extraordinario de revisión no
puede confundirse con una nueva instancia, pues presupone que exista una
sentencia ejecutoriada, de única o de segunda instancia, creadora de la cosa
juzgada material, la cual sólo podría ser desconocida con la comprobación de
una de las causales legales taxativas indicadas en el artículo 188 del Código
Contencioso Administrativo y con la necesaria y concurrente conclusión de que
el fallo atacado es erróneo o injusto por esa causa, es decir que la
prosperidad de la causal conduciría en la realidad, a otra decisión distinta.”[81]
En reciente jurisprudencia del Tribunal mencionado, se enfatizaba
acerca de que el recurso extraordinario de revisión, no constituye de ninguna
manera una nueva instancia, razón por la cual no es admisible reabrir el debate
probatorio o discutir sobre el fondo del asunto, debiendo circunscribirse,
únicamente, a las precisas causales señaladas en el artículo 188 del C.C.A.,
cuyo examen y aplicación obedecen a un estricto y delimitado ámbito
interpretativo. Así en sentencia del 29 de mayo de 2014 señala que:
“La doctrina judicial dictada por la Sala Plena de esta
Corporación ha establecido que el recurso extraordinario de revisión es un
medio de impugnación excepcional de las sentencias, que procede por especiales
circunstancias consagradas taxativamente en la ley, cuyo objeto es el
rompimiento de la cosa juzgada, según la cual, una vez en firme la sentencia no
es procedente una nueva discusión sobre el asunto resuelto, para, en caso de
prosperar, reabrir el proceso y dictar la sentencia que en derecho habrá de
sustituir a la sentencia revocada. De igual modo, ha señalado que este recurso
no constituye una nueva instancia, razón por la cual no es admisible reabrir el
debate probatorio o sobre el fondo del asunto, debiendo circunscribirse,
únicamente, a las precisas causales señaladas en el artículo 188 del C.C.A.,
cuyo examen y aplicación obedecen a un estricto y delimitado ámbito
interpretativo. El recurso extraordinario de revisión es un medio
extraordinario de impugnación y constituye una excepción al principio de la
firmeza de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada; con él se abre
paso a la posibilidad de controvertir un fallo ejecutoriado, por considerar que
no se encuentra ajustado al derecho, de acuerdo con las causales consagradas en
el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo. Debido a este carácter
especialísimo y excepcional, el recurso sólo admite los eventos que el Código,
en el artículo 188, contempla expresamente como causales y que, en esencia,
refieren a vicios o errores de carácter procedimental […]”[82].
Finalmente, debe señalarse que el último criterio adoptado por la
Sala Plena del Consejo de Estado determina que el recurso extraordinario de
revisión, se entiende como una actuación completamente ajena al proceso de
origen, constituyendo un nuevo proceso, es decir, un verdadero medio de control.
De esta manera, en sentencia del 3 de febrero de 2015 se afirma que:
“Esta Corporación había acogido la tesis según la cual  los
recursos extraordinarios no se podían entender como una actuación ajena e
independiente del proceso de origen, razón por la que se aplicaba la
legislación que rigió el proceso en donde se emitió el fallo objeto del
recurso. Sin embargo, en reciente decisión, providencia de 12 de agosto del año
en curso, la Sala Plena Contenciosa modificó la postura expuesta, para indicar que
el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso y no una
instancia adicional en la que los interesados pueden plantear el asunto objeto
del litigio original. Pese a su nombre -recurso extraordinario-, este se inicia
con una demanda contra la sentencia, la que está sujeta a una serie de
requisitos que deben ser observados para su admisibilidad y procedencia, es
decir, es un medio de control más que consagró el legislador en la
jurisdicción  contencioso  administrativa. Huelga advertir como una nota al
margen, que el Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012, al hacer
referencia a este recurso al igual que lo hacía el Código de Procedimiento
Civil que aquel modificó, señala que este se debe interponer por medio de una
demanda, artículos 357 y 382 respectivamente. En otros términos, el recurso es,
se repite una verdadera acción  o medio de control. En consecuencia, a partir
del auto de la Sala Plena del pasado 12 de agosto quedó claro que el mencionado
recurso es un nuevo proceso”[83].
2.4.2.
Especificidades del recurso excepcional
especial de revisión que procede contra las sentencias de pérdida de
investidura.
2.4.2.1.
El
recurso extraordinario especial de revisión que procede contra sentencias de pérdida
de investidura se encuentra contemplado en el artículo 17 de
la Ley 144 de 1994.[84] De
conformidad con esta norma:
“ARTÍCULO 17.
Recurso extraordinario especial de revisión. Son susceptibles del Recurso
Extraordinario Especial de Revisión, interpuesto dentro de los cinco (5) años
siguientes a su ejecutoria las sentencias mediante las cuales haya sido
levantada la investidura de un Parlamentario, por las causales establecidas en
el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, y por las siguientes:
a)    Falta del debido
proceso;
b) Violación del
derecho de defensa;”
Cabe señalar que
las causales a las que se hace referencia en este precepto normativo,
corresponden a las causales de revisión, que se establecen actualmente en el
artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso
Administrativo. Igualmente, la Corte estableció en sentencia C-207 de 2003 que
el artículo 17 citado debía complementarse con el artículo 33, numeral 10
de la Ley 446 de 1998, regla de competencia que fue reproducida en el artículo
111 de la Ley 1437 de 2011, numeral 7.
2.4.2.2.
La
jurisprudencia constitucional se ha referido al recurso extraordinario especial
de revisión de sentencias de pérdida de investidura En la sentencia C-247 de
1995, esta Corporación analizó la constitucionalidad del artículo 17 de la
Ley 144 de 1994. En dicha providencia, se afirmó que el recurso extraordinario
especial de revisión constituye una excepción al principio de cosa juzgada,
pues “ese estadio de última definición no excluye los recursos
extraordinarios, menos todavía cuando el proceso -como en el caso que se
considera- es tramitado y resuelto en única instancia, pues en tales eventos
aumentan las posibilidades de equivocación del fallador y se hace indispensable,
en guarda de los derechos fundamentales del condenado, brindarle la oportunidad
de controvertir la sentencia.”[85]
Así, el recurso
en cuestión es valorado como un cumplimiento del deber constitucional de
proporcionar un recurso para impugnar las sentencias condenatorias. También, la
Corte reconoce la competencia del Legislador para establecer un recurso
extraordinario y regular las causales para su procedencia. En este caso, la
Corte avala la constitucionalidad de este recurso, dado que se orienta a
garantizar el debido proceso en la acción de pérdida de investidura.
Finalmente, enfatiza la Corte en el carácter extraordinario del recurso que implica
que no se suspenda la ejecución de la sentencia.[86]
2.4.2.3.
Posteriormente,
en las sentencias SU-858 de 2001 y C-207 de 2003, se reiteraron
varias consideraciones en cuanto al recurso especial de revisión de sentencias
de pérdida de investidura. En este sentido, este recurso, de naturaleza
extraordinaria, tiene un carácter especial, toda vez que, además de las
causales establecidas para la revisión de las demás sentencias proferidas por
la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se contemplan dos causales
adicionales y específicas para esta clase de procesos. Así mismo, solo procede
contra las sentencias que hayan decretado la pérdida de investidura de
congresistas, dentro de los 5 años siguientes a su ejecutoria.[87]
2.4.2.4.
La
Sala recuerda que la única instancia en el proceso de pérdida de investidura ha
sido avalada por la Corte Constitucional,[88]
que además ha encontrado ajustado al derecho de defensa y a la Carta Política,
que sea la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado la
que conozca del recurso especial extraordinario de revisión, debido a su
calidad de máximo Tribunal de la jurisdicción contencioso administrativa.[89]
2.4.2.5.
La
jurisprudencia del Consejo de Estado, se ha ocupado de la naturaleza particular
del recurso especial extraordinario de revisión de sentencias de pérdida de
investidura. Ha establecido dicho Tribunal que este recurso se dirige a que se
infirme la sentencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada que declara la
pérdida de investidura, cuando la decisión “incurre en
alguna de las circunstancias fácticas establecidas en la ley, consideradas
“fuente de graves actos de injusticia”.[90]
Así, “los
cargos deben corresponder rigurosamente a las causales taxativas legales
de revisión y el juez habrá de desestimar los argumentos que
pretendan reabrir el debate probatorio o discutir el fondo del asunto,
cual si se tratara de una nueva instancia del proceso.”[91]
Resulta
claro entonces que el objeto de este recurso es remover una sentencia
estimatoria de las pretensiones, en la cual “se haya incurrido en ilegalidad
por haber sido proferida con violación del debido proceso... o en
injusticia.”[92]
Efectivamente, es posible agrupar las causales por las que procede el recurso
especial que se analiza en dos categorías: (i) las referentes a proferirse la
sentencia en injusticia, son las que dan lugar al recurso de
revisión: “por haberse proferido el fallo con fundamento en hechos que no
corresponden a la realidad, bien porque se basó en documentos falsos o
adulterados, o que no hayan podido ser allegados oportunamente al proceso, o en
dictámenes de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su
expedición; o bien por haberse dictado sentencia penal que declare que hubo
violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia; existir nulidad en
la sentencia que puso fin al proceso o ser la sentencia contraria a otra
anterior que constituya cosa juzgada.”[93] (ii)
las originadas por falta de debido proceso, en las
cuales se incluye la violación al derecho de defensa que es uno de sus
componentes.[94]
3. CASO CONCRETO
El
actor acusa como contraria a la Constitución, las expresiones “En estos casos, los Magistrados del Consejo de Estado que participaron en
la decisión impugnada no serán recusables ni podrán declararse impedidos por
ese solo hecho.”, contenida en el numeral 7 del
artículo 111 de la Ley 1437 de 2011 y “sin exclusión de la sección que
profirió la decisión” del artículo 249 de la misma normativa. Al respecto, es preciso hacer una diferenciación de las dos (2) disposiciones
acusadas ya que, aunque ambas son similares no se enmarcan en las mismas
circunstancias, como a continuación se explica:
En primer lugar, el artículo 111 del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
(CPACA) se encuentra en el título II, relacionado con la Organización de la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y en el Capítulo I que reglamenta
la integración del máximo Tribunal de esa jurisdicción, como es el Consejo de
Estado.
Esta norma, consagra las funciones asignadas a la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.  En este orden de ideas, el
numeral 7º adscribe a dicha Sala Plena el conocimiento del recurso
extraordinario especial de revisión formulado exclusivamente contra las
sentencias de pérdida de investidura frente a Senadores de la República y
Representantes a la Cámara, cuyo trámite se sujeta a lo dispuesto en el
artículo 17 de la Ley 144 del 13 de julio de 1994 “Por el cual se establece
el procedimiento de pérdida de investidura de los congresistas”.
Tal y como se explicó en precedencia, el procedimiento de pérdida
de investidura fue regulado a través de la Ley 144 de 1994. Allí se estableció
el recurso extraordinario especial de revisión, pero no indicó el juez
competente que debía resolverlo. Sin embargo, este aspecto fue regulado por la
Ley 446 de 1998, artículo 33, asignando esta competencia a la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo. Señalaba el numeral 10 del artículo 33, en relación
con la competencia de la Sala Plena:
“Modifíquese y adiciónese el artículo 97 del Código Contencioso Administrativo en los
siguientes numerales: 10. Del recurso extraordinario de revisión en los casos
de pérdida de investidura de los Congresistas. En estos casos, los Consejeros
que participaron en la decisión impugnada no serán recusables ni podrán
declararse impedidos por ese solo hecho.”
Esta misma regulación fue acogida por el
numeral 7 del artículo 111 de la Ley 1437 de 2011,
nuevo Código Contencioso Administrativo.
De esta manera, la expresión demandada del numeral 7º del artículo 111 de la Ley 1437 de 2011 no permite que
en el trámite del recurso extraordinario especial de revisión se aplique un
impedimento o recusación fundado exclusivamente en haber participado en la
decisión impugnada, sin embargo, no impide que se presente un impedimento o
recusación fundada en otra causal.
Por su parte, el artículo 249 se ubica en el capítulo I del Título VI de
la Ley 1437 de 2011 que regula lo pertinente al recurso extraordinario de
revisión y señala la competencia que tiene la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo para conocer de las sentencias dictadas por las Secciones y
subsecciones en los asuntos de su competencia y no exclusivamente, como sí lo
hace el artículo 111, a las decisiones proferidas en procesos de pérdida de
investidura de congresistas.
Esta disposición incorporó un cambio en
relación con la legislación anterior. El anterior Código Contencioso
Administrativo, Decreto 01 de 1984, en su artículo 186 establecía:
“Artículo 186. Competencia.
De los recursos contra las sentencias dictadas por las Secciones o Subsecciones
del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
con exclusión de los Consejeros de la Sección que profirió la decisión, sin
perjuicio de que estos puedan ser llamados a explicarlas.”
Dicha norma fue modificada por el artículo 249
de la Ley 1437 de 2011, ahora acusado, que dispone, lo siguiente
“ARTÍCULO
249. COMPETENCIA. De los recursos de revisión
contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de
Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de
la sección que profirió la decisión”.
En
virtud de la expresión demandada no puede haber una
exclusión automática de la Sección o Subsección que adoptó la decisión, sin
embargo, no se excluye la posibilidad de aplicar las causales de impedimento o
recusación contempladas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, las cuales se deberán decidir en cada caso concreto.
En consecuencia, del contenido normativo de las
disposiciones acusadas se infiere que, los miembros de la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado tienen competencia para
conocer: (i) del recurso extraordinario de revisión de las
sentencias dictadas por las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado,
cuya sección que profirió la decisión impugnada no será excluida del debate y (ii)
del recurso extraordinario especial de revisión en los procesos de
pérdida de investidura contra los Congresistas, en el cual los magistrados no
podrán declararse impedidos ni ser recusados por el sólo hecho de haber
participado en la decisión impugnada.
A juicio del actor, estas restricciones desconocen los
principios de imparcialidad e independencia judicial consagrados en la
Constitución, en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y en los
Tratados Internacionales. Procede la Sala a realizar el análisis de los cargos
presentados.
3.1.
ANÁLISIS DE LA
PRESUNTA VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD FRENTE A LAS EXPRESIONES
PARCIALMENTE DEMANDADAS.
A continuación se
hará un análisis sobre la constitucionalidad de las dos (2) normas demandadas
teniendo en cuenta que se trata de dos (2) hipótesis distintas, pues: (i)
el inciso 1º del artículo 249 de la Ley 1437 de 2011 se refiere al recurso
extraordinario de revisión e implica que no puede haber una exclusión
automática de la Sección o Subsección que adoptó la decisión, pero en ningún
momento excluye la posibilidad de aplicar las causales de impedimento
contempladas en la ley, las cuales se deberán decidir en cada caso concreto y (ii)
el numeral 7 del Artículo 111 de la Ley 1437 de 2011 se refiere al recurso extraordinario especial de revisión de las sentencias de
pérdida de investidura de los Congresistas e impide la aplicación de un impedimento o recusación fundado
exclusivamente en haber participado en la decisión impugnada.
3.1.1. Artículo 249,
inciso 1 de la Ley 1437 de 2011 (recurso extraordinario de revisión)
El demandante señala que la expresión “sin exclusión de la
sección que profirió la decisión” vulnera el principio de imparcialidad
contenido en la Constitución y en varios tratados internacionales que integran
el denominado bloque de constitucionalidad y, por esta vía, también impide la
realización del derecho al debido proceso y el cumplimiento del fin esencial
del Estado de asegurar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Carta Superior, específicamente el de imparcialidad. Ello,
por cuanto, si bien la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado tiene la competencia para decidir los recursos de revisión contra las
sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado,
dicha decisión se adoptará con la participación de la sección que profirió la
sentencia objeto del recurso extraordinario, lo cual a su parecer impide que
dichos magistrados puedan actuar con objetividad en este escenario
extraordinario, al haber adoptado una posición jurídica determinada en
instancia anterior.
Lo anterior, aduce,
encuentra respaldo en la anterior fórmula contemplada en materia de competencia
de la Sala de lo Contencioso Administrativo, en cuya normativa se establecía
que el recurso extraordinario de revisión se decidiría por el pleno de la Sala
“con exclusión de la sección que profirió la decisión”[95].
En efecto, del
contenido normativo demandado, se deriva que la competencia para decidir el
recurso extraordinario de revisión se encuentra a cargo de la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo y, contrario a lo que acontecía en el anterior
Código Contencioso Administrativo, su conocimiento y decisión final está a
cargo de todos los magistrados que la integran sin exclusión de la sección que
profirió la decisión objeto de impugnación. Cabe destacar que, bajo el anterior
Código, existía la posibilidad de que, quienes habían proferido la sentencia
fueran escuchados por los demás integrantes encargados de decidir el recurso.
Sobre este último
punto, esto es, con respecto al cambio introducido por el legislador en materia
de competencia para asumir el conocimiento de la acción jurídica en comento, la
Sala considera que, contrario a lo afirmado por el ciudadano, el aparte
demandado no constituye una vulneración del principio de imparcialidad y, además,
dicho cambio normativo, se encuentra dentro del margen de libre configuración
legislativa en materia de procesos y acciones.
En primer lugar,
de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia, la
jurisprudencia constitucional ha establecido que el Congreso tiene una amplia
libertad de configuración legislativa para regular la fijación de las causales
que dan lugar al incidente de impedimento o recusación, consagradas de forma
razonable y con base en consideraciones socio-políticas de conveniencia y
oportunidad.
Reiteradamente la jurisprudencia constitucional ha afirmado que en
razón de la cláusula general de competencia a que se refieren los numerales 1°
y 2° del artículo 150 de la Constitución, al legislador le corresponde regular
los procedimientos judiciales y administrativos, especialmente todo lo
relacionado con la competencia de los funcionarios, los recursos, los términos,
el régimen probatorio, cuantías y el régimen de impedimentos y recusaciones.
Sin embargo, esta
potestad no es absoluta, pues se encuentra limitada por las garantías
constitucionales y debe ejercerse de acuerdo con los principios de
proporcionalidad y razonabilidad, a fin de asegurar el ejercicio pleno de los
derechos de acceso a la administración de justicia y debido proceso, entre
otros.
En este orden de
ideas, la Sala observa que en ejercicio de dicha libertad configurativa, el
legislador, en el artículo 249 de la Ley 1437 de 2011, modificó el régimen
anterior, en cuanto permite la participación de las Magistrados de la Sección
que profirieron la decisión objeto del recurso de revisión, a diferencia de la
normativa anterior, en el que eran excluidos.
Como se señaló en los
antecedentes, las razones expuestas por la Comisión de Reforma del Código en
sesión No. 63, destacan la importancia de que en la deliberación del recurso se
contara con los miembros que adoptaron la decisión y garantizar, en últimas,
una participación cualificada, máxime cuando la sección excluida es la experta
en el tema analizado.
En segundo lugar,
a diferencia de lo señalado en la demanda, el recurso de revisión dista de ser
una continuación del proceso conocido por la Sección que profirió la decisión y
por el contrario, se trata de un proceso diferente. En consecuencia, no puede
afirmarse que asumió la misma cuestión jurídica en instancia anterior.
En efecto, la Corte
Constitucional ha señalado en numerosas ocasiones,[96] que el
recurso extraordinario de revisión, como excepción al principio de la cosa
juzgada que ampara todas las sentencias ejecutoriadas, procede para enmendar errores
o ilicitudes cometidas en la expedición de la providencias, por circunstancias,
además, que en la mayoría de las veces, fueron desconocidas por los jueces que
la profirieron, con el objeto que se restituya el derecho al afectado a través
de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte
acorde con el ordenamiento jurídico. En otras palabras, el recurso
extraordinario de revisión procede por las causales taxativas que en cada caso
haya definido el legislador, las cuales, por regla general, giran en torno a
hechos o circunstancias posteriores a la decisión y que revelan que ésta es
injusta.
Es decir, como el objeto del proceso en sede de
revisión es distinto al que le correspondió abordar a la sección, como juez de
instancia, no puede concluirse que existe una vulneración del principio de
imparcialidad en los términos planteados por el actor. Ello, por cuanto, se
reitera, el recurso extraordinario de revisión, es un proceso distinto, a
través del cual se analizan cuestiones que no fueron objeto de debate en
instancias anteriores, Se repite, este recurso procede contra sentencias
ejecutoriadas, las causales de procedencia se encuentran taxativamente fijadas
en la ley con ciertas especificidades en cada caso y por regla general, giran
en torno a hechos o circunstancias posteriores a la decisión.
Además, como lo ha sostenido esta
Corporación y el Consejo de Estado en pronunciamientos anteriores, a través de
este mecanismo jurídico no se pretende corregir errores `in judicando` y
se fundamenta en pruebas distintas a aquéllas que sirvieron de soporte a la
decisión que puso término al proceso, pues para corregir este tipo de errores,
el ordenamiento jurídico contempla otros recursos, ordinarios y
extraordinarios. En este orden de ideas, mediante la revisión se pretende
estudiar asuntos nuevos que afectan la decisión adoptada y su sentido de
justicia.[97]
Más que un recurso, es un verdadero proceso[98]
sobre eventos que no pudieron ser conocidos al momento de proferir la sentencia
cuestionada[99].
Esta conclusión, se deriva de la
lectura de las causales de revisión contempladas en el artículo 250 del CPACA, cuya
procedencia se circunscribe, a que luego de dictarse sentencia (i) se
encuentran o recobran documentos decisivos que no pudieron aportarse al proceso
por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria; (ii)  se
encuentra que la decisión se fundamentó en documentos falsos o adulterados; (iii)
se profirió la decisión con base en dictámenes de peritos condenados por
ilícitos relacionados con la realización de su trabajo; (iv) se emite
una decisión penal declarando que hubo violencia o cohecho en el
pronunciamiento de la sentencia; (v) se evidencia la existencia de una
nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la cual no
procede recurso de apelación; (vi) se constata que existe otra
persona con mejor derecho para reclamar o que la persona en cuyo favor se
decretó una prestación económica no tenía los requisitos legales o, luego,
sobrevienen causales para su pérdida; (vii) se evidencia que es un
pronunciamiento contrario a otro anterior que constituye cosa juzgada, siempre
y cuando la excepción de cosa juzgada no haya sido formulada en segunda
instancia y hubiese sido rechazada.
Como se observa, las causales de
procedencia del recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de las
secciones y subsecciones del Consejo de Estado se encuentran consagradas en la
actualidad en el artículo 250 del CPACA de manera taxativa[100], y operan
por causas externas a lo decidido dentro del proceso puesto a consideración de
la sección. Es decir, su ejercicio no implica que la sección vuelva a
pronunciarse en este escenario extraordinario sobre los mismos asuntos de hecho
y de derecho que resolvió como juez de instancia.
En tercer lugar, esta
posición encuentra sustento en pronunciamientos de órganos internacionales que
guían la labor interpretativa de este Tribunal. Así, siguiendo la línea
desarrollada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), el principio
de imparcialidad se vulnera en aquéllos casos en los que el mismo juez revisa, nuevamente,
aspectos de fondo, respecto de la aplicación e interpretación de la ley sobre
una decisión que tomó en instancia previa. Es decir, el solo hecho de que el
juez haya adoptado decisiones antes del juicio no afecta su independencia ni
autonomía judicial.
En este orden de ideas, no se desconoce
el principio de imparcialidad por el solo hecho de que un juez conozca de
manera subsecuente de un proceso en sus distintas etapas a condición de que se
trate de asuntos sustancialmente distintos y que el segundo de los
pronunciamientos no tenga estrecha relación con el primero.
En este mismo sentido, cabe
resaltar lo expuesto por la Comisión Europea de Derechos Humanos, cuando al
definir el alcance de este principio manifestó que no se entiende desconocido
por jueces colegiados cuando se pronuncian sobre una cuestión distinta a la que
decidieron en sede de instancia.
En cuarto lugar,
a diferencia de lo expresado por el actor, el legislador no excluye en esta
hipótesis la aplicación de las causales de impedimento y recusación. Lo que
establece la norma es que, el recurso extraordinario de revisión contra las
sentencias de las secciones o subsecciones se decidirá sin exclusión de la Sala
que adoptó la decisión impugnada, lo cual, como se expuso al inicio, se
encuentra en el marco de la libertad configurativa del legislador, cuyo cambio
normativo fue introducido de manera razonable y no sacrifica los derechos de
acceso a la administración de justicia y el debido proceso ni el principio de
imparcialidad.
En este evento se
pueden aplicar todas las causales de impedimento señaladas en el artículo 11
del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,
las cuales salvaguardan la imparcialidad de los Magistrados que participen en
el debate y deberán decidirse en cada caso concreto, sin que exista una
exclusión automática de toda la sala que participó en la decisión. De esta
manera, la expresión demandada simplemente implica que no se puede excluir de
plano a todos los Magistrados de la Sección o Subsección, pero en ningún
momento permite concluir que no deba decidirse en cada caso concreto si se
presenta una causal de impedimento, por lo cual es claro que no se afectan los
principios de imparcialidad e independencia judicial.
Por lo expuesto, se
declarará la exequibilidad del artículo 249, inciso primero, parcialmente
demandado.
3.1.2. Artículo
111, numeral 7, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo (recurso extraordinario especial de revisión de las
sentencias de pérdida de investidura de los congresistas)
El  hecho de que
la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sea la competente, no sólo para
tramitar en única instancia el proceso de pérdida de investidura sino también
para conocer del recurso extraordinario especial de revisión que procede contra
estas sentencias, no afecta per se la imparcialidad de los magistrados que
profirieron la providencia impugnada por los siguientes motivos:
Se
reitera que no existe vulneración del principio de imparcialidad por el solo
hecho de que el juez hubiese conocido de manera previa el proceso de pérdida de
investidura, porque como ya se expuso, las causales de revisión se
circunscriben a resolver una cuestión jurídica distinta a la decidida en sede
de instancia.
Ahora
bien, como el artículo 17 de la Ley 144 de 1994[101],
establece que contra las sentencias que decretan la pérdida de investidura de
los congresistas procede el recurso excepcional especial de revisión (REER),
dentro de los 5 años siguientes a su ejecutoria, por las causales establecidas
en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo - hoy el artículo 250
del CPACA-, y adicional a éstas la de violación de los derechos del debido
proceso y de defensa, es necesario analizar si el estudio de dichas causales
adicionales por los Magistrados que tomaron la decisión inicial, compromete el
principio de imparcialidad.
Al
respecto cabe anotar que atendiendo la naturaleza del recurso extraordinario de
revisión, la causal de procedencia por vulneración del derecho al debido
proceso y derecho de defensa debe relacionarse con cuestiones propias de la
sentencia que decide el proceso de pérdida de la investidura y no con
circunstancias que pudieron ser alegadas en el transcurso del proceso. En otras
palabras, en estos eventos también se estaría ante discusiones que no han sido
estudiadas previamente. Señalar lo contrario, implicaría habilitar el ejercicio
de la acción de revisión para discutir cuestiones de fondo que ya fueron objeto
de debate por el mismo juez que ahora le corresponde decidir el recurso
extraordinario.
Por ello, el
presupuesto que asegura el principio de imparcialidad judicial en el estudio de
las causales antes referidas, es la imposibilidad que a través de ellas, se
pretenda atacar cuestiones intrínsecas al desarrollo del proceso de pérdida de
la investidura y que no se alegaron en su oportunidad a través de las acciones
legales pertinentes.
Es
decir, tal y como acontece frente al resto de causales de revisión, esta causal
específica debe tratarse, de conformidad con lo establecido en la
jurisprudencia constitucional, sobre una cuestión jurídica nueva, que no pudo
ser alegada dentro del proceso.
En
este orden de ideas, aunque el ciudadano considera que el legislador eximió a
los miembros de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de su deber de
manifestar impedimento alguno y además, limitó la facultad de las partes del
proceso para formular recusación en su contra, lo cual, a su parecer, (i)
no garantiza el principio de imparcialidad y (ii) constituye una excepción
a la institución del impedimento y la recusación que no opera en el escenario
de los recursos ordinarios, lo cierto es que la norma contiene otro
planteamiento. Este consiste en que, como una de las funciones de la Sala Plena
de lo Contencioso Administrativo es conocer del recurso extraordinario especial
de revisión de las sentencias de pérdida de investidura, cuya competencia para
tramitarlo también le corresponde asumirla a la Sala Plena, en estos casos, el
legislador consagró que: “…los Magistrados del Consejo de Estado que
participaron en la decisión impugnada no serán recusables ni podrán
declararse impedidos por ese solo hecho”.
Del
anterior contenido, no puede colegirse que se esté eximiendo a los magistrados
de manifestar impedimento alguno ni que tampoco se pueda formular recusación en
su contra, sino que en el caso de la resolución del recurso extraordinario
especial de revisión, la causal de impedimento atinente a haber conocido el
proceso en instancia anterior, por sí sola, no es suficiente; ello, porque tal
y como se refirió en párrafos precedentes, en este escenario extraordinario no
se encuentra comprometido el principio de imparcialidad, ya que se trata de un
nuevo proceso que requiere la presentación de una demanda, en la que incluso se
pueden solicitar pruebas.
De
esta manera, sigue existiendo un amplio catálogo de causales de impedimento
aplicables al recurso extraordinario especial de revisión, quedando solamente
excluida la posibilidad de presentar un impedimento por el sólo hecho de haber
participado en la decisión objeto del recurso.
Al respecto cabe destacar que la Corte ha admitido restricciones a
las causales de impedimento cuando persigan fines lícitos, proporcionales y
razonables[102],
agregando que incluso en los supuestos que no resultan expresamente incluidos
dentro de las causales de impedimento o recusación, los funcionarios no quedan
relevados de su deber de imparcialidad.[103]
De esta manera, en virtud de los artículos 6, 29 y 83 de la Carta, la acción de
todo funcionario público se encuentra gobernada por las presunciones de
legalidad y buena fe, las cuales se refuerzan para los jueces de conformidad
con los deberes específicos de la Ley Estatutaria de Administración de
Justicia.[104]
La limitación de
esta causal de impedimento se justifica para salvaguardar la administración de
justicia y la competencia del Consejo de Estado como máximo Tribunal de lo Contencioso
Administrativo, pues si se aplicara de manera automática todos los magistrados
tendrían que declararse impedidos, teniendo en cuenta que la pérdida de
investidura de los Congresistas y el recurso extraordinario especial de
revisión son conocidos por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
De esta manera,
la aplicación de una causal de impedimento en el trámite del recurso
extraordinario especial de revisión por el solo hecho de haber conocido el
proceso implicaría una grave afectación del debido proceso y de la
administración de justicia, pues se iniciaría una cadena de impedimentos que
haría que una decisión tan importante fuera decidida exclusivamente por
conjueces, transformando su designación excepcional en una regla general, lo
cual crearía una nueva modalidad de tribunal especial que afectaría de manera
grave las competencias del Consejo de Estado que debe ser el Tribunal de cierre
de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Por lo anterior,
ante la grave afectación que implicaría separar a todos los Magistrados de la
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la competencia de conocer el
recurso extraordinario especial de revisión, se considera lícito, proporcional
y razonable limitar parcialmente la causal de impedimento de haber participado
en la decisión impugnada.
Por
otro lado, la Sala Plena no comparte la lectura otorgada por el ciudadano a la
expresión acusada, en el sentido de que en este caso el legislador eximió a los
Consejeros de Estado para declararse impedidos y además que tampoco podrían ser
recusados por las partes, pues este no es el alcance del aparte normativo
objeto de reproche. Lo que establece esta disposición es que el solo hecho de
haber conocido la Sala Plena del proceso de pérdida de investidura no conlleva
de manera automática a que los magistrados deban declararse impedidos ni que
prospere por esta misma circunstancia un incidente de recusación; como se
observa, de este contenido no puede extraerse que la institución de los
impedimentos y recusaciones se suspenda en este evento. Tan solo se advierte
que el sólo hecho de haber conocido en instancia anterior del proceso de
pérdida de la investidura no da lugar a apartarse del conocimiento del recurso
extraordinario especial de revisión.
Si
este fuera el razonamiento, en primer lugar, se estaría negando la naturaleza
de este recurso extraordinario, esto es, que no se trata de una instancia
adicional sino de un proceso donde se discuten cuestiones jurídicas distintas a
las debatidas en el trámite del proceso y; en segundo lugar, teniendo en cuenta
que este tipo de procesos son de única instancia, considera esta Corporación
que teniendo en cuenta el anterior parámetro lo que se pretende evitar es que
se limite de manera excesiva el acceso a la administración de justicia y que los
magistrados, a través de una figura excepcional como la de los impedimentos
renuncie a sus deberes jurisdiccionales.
4. CONCLUSIONES
4.1. Recapitulando
lo señalado en la parte motiva de esta providencia, el principio de
imparcialidad ha sido entendido como una de las garantías integrantes del
debido proceso,[105]
consagrado en el artículo 29 Superior. En desarrollado de tal postulado
constitucional, la jurisprudencia ha definido la imparcialidad como la garantía
que el funcionario judicial encargado decida “con fundamento en los hechos,
de acuerdo con los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni
prevenciones, presiones o influencias ilícitas.”[106]
De igual manera,
ha considerado que dicha prerrogativa también se desprende del derecho de
igualdad de todas las personas ante la ley (Art. 13 C.P.), garantía de la cual
deben gozar todos los ciudadanos frente a quien administra justicia. Se trata
de un asunto no sólo de índole moral y ética, en el que la honestidad y la
honorabilidad del juez son presupuestos necesarios para que la sociedad confíe
en los encargados de definir la responsabilidad de las personas y la vigencia
de sus derechos, sino también de responsabilidad judicial.”[107]
Por su parte, la Ley Estatuaria de la Administración de Justicia
en su artículo 5[108]
y 153[109]
hacen referencia al sometimiento de la rama judicial a los principios de
autonomía e independencia y al deber de los funcionarios judiciales de
desempañar su función “con honorabilidad,
solicitud, celeridad, eficiencia, moralidad, lealtad e imparcialidad las
funciones de su cargo.”
4.2.
Es razonable
que el legislador tal y como lo establecía el anterior Código Contencioso
Administrativo, hubiese decidido consagrar en estos mismos términos, en el nuevo
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo la
regla, según la cual, los magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo no pueden desprenderse de la función jurisdiccional, oponiendo
como razón el haber conocido el proceso de pérdida de investidura porque (i)
esta circunstancia está presente en todos los Consejeros, al tratarse de un
proceso cuya competencia está adscrita a la Sala Plena en única instancia y
(ii) la naturaleza del recurso extraordinario especial de revisión, sus
causales, son ajenas a lo ya debatido. Por tanto, al igual que lo presentan
varios de los intervinientes, se trata de un nuevo proceso del que se tiene
conocimiento por primera vez, tan es así, que requiere una nueva demanda en la
que incluso se pueden solicitar pruebas. En consecuencia, no se encuentra en
riesgo la imparcialidad judicial.
4.3.
Además,
para asegurar el principio de imparcialidad tienen plena vigencia las demás
causales de impedimento y recusación, y en esa medida, no puede entenderse que
el haber actuado en el proceso en sede de instancia pueda eximir a los jueces
de su función de administrar justicia, cuando el asunto puesto a su
consideración mediante el recurso extraordinario trata del planteamiento de
circunstancias ajenas al fondo del asunto.
4       DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
ARTÍCULO ÚNICO. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, las
expresiones “en estos
casos, los Magistrados del Consejo de Estado que participaron en la decisión
impugnada no serán recusables ni podrán declararse impedidos por ese solo
hecho.”, contenida en el
numeral 7 del artículo 111 de la Ley 1437 de 2011 y “sin exclusión de la sección
que profirió la decisión” del artículo 249 de la Ley 1437 de 2011.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (e)
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Ausente
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con aclaración de voto
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MYRIAM ÁVILA ROLDÁN
Magistrada (e)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
A LA SENTENCIA  C-450/15
CON
PONENCIA DEL MISMO MAGISTRADO, LA CUAL DECLARÓ
EXEQUIBLE LAS EXPRESIONES “EN ESTOS CASOS, LOS
MAGISTRADOS DEL CONSEJO DE ESTADO QUE PARTICIPARON EN LA DECISIÓN IMPUGNADA NO
SERÁN RECUSABLES NI PODRÁN DECLARARSE IMPEDIDOS POR ESE SOLO HECHO.”,
CONTENIDAS EN EL NUMERAL 7 DEL ARTÍCULO 111 DE LA LEY 1437 DE 2011 Y “SIN EXCLUSIÓN DE
LA SECCIÓN QUE PROFIRIÓ LA DECISIÓN” DEL
ARTÍCULO 249 DE LA LEY 1437 DE 2011
RECURSO
EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISION DE SENTENCIAS DE PERDIDA DE INVESTIDURA DE
LOS CONGRESISTAS-Necesidad de exhorto al Congreso de la República para que regule
sobre la materia (Aclaración de voto)
Referencia: Expediente D-10539
Problema jurídico planteado en la sentencia: determinar, si los artículos 111, numeral 7, y 229,
inciso 1, parcialmente demandados de la Ley 1437 de 2011, desconocen el
principio de imparcialidad e independencia judicial y consecuentemente, el fin
esencial del Estado de garantizar la materialización de los principios,
derechos y deberes constitucionales y el debido proceso.
Motivo de la aclaración: Era necesario exhortar
al Congreso de la República para que, en el término de un año contado a partir
de la notificación por edicto de esta sentencia, regule integralmente el
derecho a impugnar todas las sentencias en los procesos de pérdida de
investidura.
Aclaro el voto en la Sentencia C – 450
de 2015, toda vez que considero que era necesario exhortar al Congreso de la República para permitir impugnar todas
las sentencias en los procesos de pérdida de investidura.
1.
ANTECEDENTES DE LA SENTENCIA C – 450 DE
2015
El accionante expresa su descontento con
la norma acusada, asegurando que las expresiones censuradas desconocen el
derecho al debido proceso, consagrado en el artículo 29 Superior, cuya
realización está intrínsecamente relacionada con el principio de independencia
e imparcialidad del juez (principios fundamentales de la función administrativa),
como también con el artículo 2 de la Constitución, en cuanto establece como fin
esencial del Estado el de  “garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución…”. Además, aclaró que, la
independencia e imparcialidad establecidas en el artículo 209 de la
Constitución no están circunscritos únicamente a la rama ejecutiva sino en
sentido amplio a la administración pública, incluida la rama judicial.
La Corte Constitucional declaró exequible las expresiones “en estos casos, los
Magistrados del Consejo de Estado que participaron en la decisión impugnada no
serán recusables ni podrán declararse impedidos por ese solo hecho.”,
contenidas en el numeral 7 del artículo 111 de la Ley 1437 de 2011 y “sin exclusión de
la sección que profirió la decisión” del
artículo 249 de la Ley 1437 de 2011, al considerar que es razonable
que los magistrados de la
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo no pueden desprenderse de la
función jurisdiccional, oponiendo como justificación el haber conocido el
proceso de pérdida de investidura.
2.
FUNDAMENTO DE LA ACLARACIÓN
Aclaro
el voto por cuanto considero que era necesario EXHORTAR al Congreso de la República para que, en el término de un año
contado a partir de la notificación por edicto de esta sentencia, regule
integralmente el derecho a impugnar todas las sentencias en los procesos de
pérdida de investidura, por los siguientes motivos:
2.1.
La potestad sancionadora es una
manifestación del ius puniendi del Estado[110], por ello, frente a cualquier manifestación del mismo son
aplicables todas los principios del debido proceso[111], tales como los de legalidad,
tipicidad, prescripción, culpabilidad, proporcionalidad, non bis in ídem[112] y la doble instancia[113]. Aunque no todas las garantías del derecho penal son aplicables
al derecho administrativo sancionador[114],  siempre se deben respetar los
valores superiores, los principios constitucionales y los derechos
fundamentales[115], por lo cual, la aplicación gradual de
los mismos depende de la gravedad de la sanción aplicable.
Específicamente en relación con la doble instancia, esta
Corporación ha señalado que esta garantía es aplicable por regla general en el
derecho sancionador, especialmente en el derecho disciplinario:
“En esta medida, el principio de la doble
instancia se convierte en una garantía constitucional que informa el ejercicio
del ius puniendi del Estado en
todas sus manifestaciones, no sólo cuando se trata de la aplicación del derecho
penal por los órganos judiciales sino también en el derecho administrativo
sancionatorio y, específicamente, en tratándose del desarrollo y práctica del
derecho disciplinario”[116].
2.2.
La doble instancia es una garantía que se
desprende del derecho de defensa[117], el cual, a su vez,  hace parte del debido proceso[118]. En esta medida, el principio de la doble instancia se convierte
en una garantía constitucional que informa el ejercicio del ius puniendi
del Estado en todas sus manifestaciones, no sólo cuando se trata de la
aplicación del derecho penal por los órganos judiciales, sino también en el
derecho sancionatorio[119].
Este principio tiene su origen en los derechos de impugnación y de
contradicción que permiten la participación de una autoridad independiente,
imparcial y de distinta categoría en la revisión de una actuación previa:
“Es, entonces, indudable que en el origen de la
institución de la doble instancia subyacen los derechos de impugnación y de
contradicción. En efecto, la garantía del derecho de impugnación y la
posibilidad de controvertir una decisión, exigen la presencia de una estructura
jerárquica que permita la participación de una autoridad independiente,
imparcial y de distinta categoría en la revisión de una actuación previa, sea
porque los interesados interpusieron el recurso de apelación o resulte forzosa
la consulta”[120].
2.3.
La doble instancia tiene múltiples
finalidades relacionadas con el derecho de defensa, tales como permitir que la
decisión adoptada por una autoridad judicial sea revisada por otro funcionario
de la misma naturaleza y más alta jerarquía, ampliar la deliberación del tema y
evitar errores judiciales[121]:
“Su finalidad es permitir que la decisión adoptada por una
autoridad judicial sea revisada por otro funcionario de la misma naturaleza y
más alta jerarquía –lo que en principio es indicativo de mayor especialidad en
la materia- con el fin de que decisiones contrarias a los intereses de las partes
tengan una más amplia deliberación con propósitos de corrección. La doble
instancia también está íntimamente relacionada con el principio de la “doble
conformidad”, el cual surge del interés superior del Estado de evitar errores
judiciales que sacrifiquen no sólo la libertad del ser humano, sino también
importantes recursos públicos debido a fallos de la jurisdicción contenciosa
que condenan al Estado bajo la doctrina del error jurisdiccional”[122].
En la misma línea argumentativa, la Corte Constitucional ha
resaltado que la doble instancia constituye un instrumento de “irrigación de
justicia y de incremento de la probabilidad de acierto en la función estatal de
dispensar justicia al dirimir los conflictos (dada por la correlación entre
verdad real y decisión judicial)[123].
2.4.
En este sentido, el derecho a la doble
instancia está consagrado en la Convención Americana sobre Derechos Humanos
(Pacto de San José) y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
como una garantía judicial y un mecanismo de protección, destinado a hacer
efectivos los derechos consagrados en el ordenamiento jurídico y a velar por la
recta actuación de la administración, máxime en aquellos casos en los cuales a
partir del ejercicio de sus funciones puede imponer sanciones[124].
La Convención Americana sobre Derechos Humanos, de manera genérica
y en relación con todo tipo de procedimientos:
“Protección judicial. 1. Toda persona tiene
derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante
los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus
derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente
convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en
ejercicio de sus funciones oficiales.
1.
Los Estados partes se comprometen:
a)
A garantizar que la autoridad competente
prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda
persona que interponga el recurso;
b)
A desarrollar las posibilidades de recurso
judicial, y
A garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de
toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso”[125].
La Corte Interamericana de Derechos Humanos se ha pronunciado
ampliamente sobre la naturaleza del derecho a la doble instancia y sobre la
interpretación que deben darle los Estados al artículo 8.2 h) de la Convención en la sentencia del 2 de julio de
2004 del Caso Herrera Ulloa vs. Costa Rica señaló:
“29.          En el orden del enjuiciamiento es bien conocido el
sistema de doble instancia, con mayor o menor amplitud de conocimiento en el
caso de la segunda, enderezada a reexaminar la materia que nutrió la primera y
a confirmar, modificar o revocar, con apoyo en ese reexamen, la sentencia en la
que ésta culminó”.
“30.          En este punto debemos preguntarnos qué es lo que
pudiera exigirse del recurso mencionado en el artículo 8.2 h) de la Convención,
dentro del criterio de máxima protección de los derechos del individuo y, por
lo tanto, conforme al principio de inocencia que le sigue acompañando mientras
no se dicta sentencia firme, y del derecho de acceder a la justicia formal y
material, que reclama la emisión de una sentencia “justa” (inclusive
condenatoria, aunque con un contenido punitivo diferente del que pareció
adecuado en primer término). ¿Se trata de una revisión limitada, que pudiera
dejar fuera aspectos verdaderamente relevantes para establecer la
responsabilidad penal del sujeto? ¿Basta con una revisión limitada, que aborde
algunos aspectos de la sentencia adversa, dejando otros, necesariamente, en una
zona inabordable y por lo mismo oscura, no obstante la posibilidad de que en
éstos se hallen los motivos y las razones para acreditar la inocencia del inculpado?
31.  La formulación de la pregunta en aquellos términos trae
consigo, naturalmente, la respuesta. Se trata de proteger los derechos humanos
del individuo, y entre ellos el derecho a no ser condenado si no se establece
suficientemente la realización del hecho punible y la responsabilidad penal del
sujeto, y no sólo de cuidar, en determinados extremos, la pulcritud del proceso
o de la sentencia. Por lo tanto, ese recurso ante juez o tribunal superior
--que sería superior en grado, dentro del orden competencial de los
tribunales-- debe ser uno que efectivamente permita al superior entrar en el
fondo de la controversia, examinar los hechos aducidos, las defensas
propuestas, las pruebas recibidas, la valoración de éstas, las normas invocadas
y la aplicación de ellas, inclusive en aspectos tales como la individualización
de la pena o medida (que abarca la sustitución pertinente), como resulte justo
en consideración de la gravedad del hecho, el bien jurídico afectado, la
culpabilidad del agente y los otros datos que concurren al ejercicio de la
individualización (atenuantes y agravantes o elementos de referencia que guían
el razonado arbitrio judicial)”.
2.5.
Igualmente, la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos, en informe 17/94 (09/02/94)[126], sostuvo
que el derecho a la impugnación es un derecho fundamental exclusivo del
imputado, toda vez que, someter el fallo absolutorio a una segunda instancia
constituye una nueva oportunidad para la revisión del caso.
En consecuencia, resulta comprensible y razonable que, a la luz de
la Constitución (artículos 29 y 31), se consagre como regla general la doble
instancia en la regulación de todo procedimiento sancionador.
2.6.
De igual manera, recientemente en
Sentencia C-792 de 2014 con ponencia del Magistrado Luis Guillermo Guerrero
Pérez, la Corte consideró inconstitucional la imposibilidad de impugnar la
sentencia condenatoria y decidió exhortar al Congreso regule integralmente el
derecho a impugnar todas las sentencias condenatorias. Sobre el particular
dijo:
PRIMERO: Declarar la INCONSTITUCIONALIDAD con efectos diferidos y
en los términos señalados en el numeral segundo de la parte resolutiva de esta
providencia, de las expresiones demandadas contenidas en los artículos 20, 32,
161, 176, 179, 179B, 194 y 481 de la ley 906 de 2004, en cuanto omiten la
posibilidad de impugnar todas las sentencias condenatorias, y EXEQUIBLE el
contenido positivo de esas disposiciones.
SEGUNDO: EXHORTAR al Congreso de la República para que, en el
término de un año contado a partir de la notificación por edicto de esta
sentencia, regule integralmente el derecho a impugnar todas las sentencias
condenatorias. De no hacerlo, a partir del vencimiento de este término, se
entenderá que procede la impugnación de todas las sentencias condenatorias ante
el superior de quien impuso la condena.
En dicha oportunidad, le correspondió a la Corte estudiar la demanda conforme a la cual,
las disposiciones cuestionadas debían ser declaradas inexequibles, en tanto
omiten la previsión del recurso de apelación contra los fallos que en segunda
instancia, condenan por primera vez a una persona en un juicio penal, en
contravía del derecho a la igualdad, previsto en el artículo 13 de la Carta
Política, y del derecho a impugnar toda sentencia condenatoria, contemplado en
el artículo 29 superior y los artículos 8.2 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos y 14.5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos. La Corte constató, por un lado, que se había configurado una
inconstitucionalidad por omisión, incompatible con el derecho de toda persona a
impugnar la sentencia condenatoria que le haya sido impuesta en un proceso
penal, y, por otro, que corresponde al legislador diseñar los mecanismos para
materializar y concretar este derecho fundamental en el escenario del proceso
penal. Con respecto a la primera de estas cuestiones, la Corte estimó que los
preceptos impugnados omitieron la inclusión de un ingrediente normativo que
resulta indispensable desde la perspectiva constitucional, cual es la previsión
de mecanismos de impugnación en todos aquellos eventos en los que, en el marco
de un proceso penal, se impone en la segunda instancia una condena por primera
vez. Este imperativo constitucional se deriva directamente del derecho de toda
persona a impugnar las sentencias condenatorias proferidas en su contra,
previsto, tanto en el artículo 29 de la Carta Política, como en el artículo
8.2. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y en el artículo 14.5
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y que constituye uno
de los elementos estructurales del derecho al debidoproceso en el contexto de
los juicios penales. A la luz de este derecho, toda persona que ha sido
condenada por primera vez debe tener acceso a algún mecanismo de impugnación
del fallo, para que una instancia judicial distinta pueda revisarlo a partir de
un examen integral del caso.
Estimó la Corte que la previsión de recursos extraordinarios, como
ocurre con los recursos extraordinarios de casación o de revisión, o de la acción
de tutela en contra de providencias judiciales, no satisface las exigencias del
referido derecho, habida cuenta de que la procedencia de estos medios de
impugnación tiene claros límites materiales establecidos en la propia
legislación, por lo que no es posible hacer uso de los mismos para controvertir
toda sentencia condenatoria en los eventos planteados, y porque, además, las
facultades de los operadores jurídicos en esos eventos se orientan, no a
revisar integralmente el caso, sino a evaluar la decisión judicial a la luz de
cierto repertorio cerrado de falencias o déficits del mismo, o de la aparición
de nuevos elementos que no fueron tenidos en cuenta en la decisión judicial
objeto de revisión. Así las cosas, para la Corte es posible predicar de las
normas acusadas una inconstitucionalidad por omisión, en los términos señalados
anteriormente. En este entendido, la Corte declaró la inconstitucionalidad de
las prescripciones demandadas, en cuanto omiten la posibilidad de impugnar
todas las sentencias condenatorias, y exequible, en cuanto a su contenido
positivo.
Teniendo en cuenta su especial naturaleza, la pérdida de
investidura constituye un verdadero juicio de responsabilidad que acarrea la
imposición de una sanción de carácter jurisdiccional, que castiga la
trasgresión al código de conducta intachable que los congresistas deben
observar por razón del inapreciable valor social y político de la investidura
que ostentan, en aras del rescate del prestigio y de la respetabilidad del
Congreso[127].
En similar sentido se pronunció el Consejo
de Estado al señalar:
“El proceso de pérdida de investidura
constituye un verdadero juicio de responsabilidad que, de ser procedente,
culmina con la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional, de tipo
disciplinario, equiparable por sus efectos y gravedad, a la destitución de los
altos funcionarios públicos”[128].
Es la sanción más grave que puede imponerse a un congresista, pues
implica la separación inmediata de las funciones que el condenado venía
ejerciendo como integrante de la Rama Legislativa y, por expresa disposición de
la propia Carta, la inhabilidad permanente para serlo de nuevo en el futuro[129].
Esta característica también ha sido
destacada por el Consejo de Estado:
“En el caso de los Congresistas, la violación al régimen de
inhabilidades e incompatibilidades comporta la pérdida de su investidura (…)
medida que, como lo ha señalado la jurisprudencia constituye la sanción más
grave que se les puede imponer, toda vez que entraña la separación inmediata de
sus funciones como integrantes de la Rama Legislativa y la inhabilidad perpetua
para serlo de nuevo en el futuro”[130].
Por lo anterior, esta Corporación ha señalado que la pérdida de
investidura “constituye una sanción equiparable, por sus efectos y gravedad,
a la destitución de los altos funcionarios públicos[131], que corresponde a un régimen de especial disciplina exigido a
los miembros del Congreso”[132].
2.7.
Finalmente, los procesos de pérdida de
investidura limitan o reducen algunos derechos fundamentales previstos en la
Constitución como el de elegir o ser elegido, el cual no puede ser sometido a
restricciones indebidas[133]. Por lo anterior, las normas
constitucionales en las cuales se consagra la pérdida de la investidura deben
ser interpretadas de manera armónica con el artículo 29 de la Carta, con las
necesarias adaptaciones que exige la naturaleza especial de aquéllas[134].
En este sentido, los numerales 1, 2 y 7 del artículo 40 y el
artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[135], incluyen este derecho como categoría básica del ejercicio de la
ciudadanía, el cual no puede ser sometido a restricciones indebidas[136].  Al respecto, el Comité de Derechos Humanos de las Naciones
Unidas[137] en la Observación General número
25 indicó, que el derecho a elegir y ser elegido puede ser objeto de limitación
siempre y cuando se cumpla con parámetros de legalidad, objetividad,
razonabilidad y proporcionalidad[138]”.
En este sentido, este procedimiento debe gozar de todas las
garantías del debido proceso sancionador, bajo las especificidades que le son
propias de acuerdo a su naturaleza y finalidad[139].
Fecha ut
supra,
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
[1] “Artículo 10. Toda persona tiene derecho, en condiciones de
plena igualdad, a ser oída públicamente y con justicia por un tribunal
independiente e imparcial, para la determinación de sus derechos y obligaciones
o para el examen de cualquier acusación contra ella en materia penal.”
[2] “Artículo 8.  Garantías Judiciales
1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las
debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal
competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley,
en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para
la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal
o de cualquier otro carácter.”
[3]“Artículo 14
1. Todas las personas son iguales ante los
tribunales y cortes de justicia. Toda persona tendrá derecho a ser oída
públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente,
independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciación de
cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la
determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil. La prensa y el
público podrán ser excluidos de la totalidad o parte de los juicios por
consideraciones de moral, orden público o seguridad nacional en una sociedad
democrática, o cuando lo exija el interés de la vida privada de las partes o,
en la medida estrictamente necesaria en opinión del tribunal, cuando por
circunstancias especiales del asunto la publicidad pudiera perjudicar a los
intereses de la justicia; pero toda sentencia en materia penal o contenciosa
será pública, excepto en los casos en que el interés de menores de edad exija
lo contrario, o en las acusaciones referentes a pleitos matrimoniales o a la
tutela de menores.”
[4] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[5] “Artículo 2º. Las demandas en las
acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en
duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas como
inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar
de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas
constitucionales que se consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales
dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del
trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la
forma en que fue quebrantado; y 5. La razón por la cual la Corte es competente
para conocer de la demanda.”
[6] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[7] En materia de imparcialidad en procedimientos administrativos y
disciplinarios ver, entre otras, las sentencias: T-949/11, C-762/09, T-1034/06,
SU-712/13. En relación con la imparcialidad en materia judicial ver, entre
otros pronunciamientos, las sentencias: C-881/11, C-676/01, C-365/00, C-361/01,
T-657/98, C-095/03, SU-712/13.
[8] Sentencia C-890/10. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
[9] Ibíd.
[10] Sentencias C-365/00 y C-037/96, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[11] La Corte se ha referido a estos instrumentos internacionales como
parte de la garantía constitucional de imparcialidad en las sentencias
C-762/09, C-095/03, C-881/11, SU-712/13, así como en el auto A-169/09
[12] En este punto, se hace referencia a la Convención Americana sobre
Derechos Humanos y al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
cuyas normas respecto al principio de imparcialidad han sido reconocidas como
parte del bloque de constitucionalidad por esta Corporación. Ver, entre otras,
Sentencia SU-712 de 2013. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[13] El artículo 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
establece: “Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías
y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente,
independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la
sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la
determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o
de cualquier otro carácter.” Su carácter de esencialidad ha sido reconocido
por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (ver Corte IDH. Caso Castillo
Petruzzi y otros vs. Perú. Fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 30 de
mayo de 1999. Serie C No. 52. Caso Herrera Ulloa vs. Costa Rica, Excepciones
preliminares, fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 2 de julio de 2004.
Serie C No. 107. Caso Ibsen Cárdenas e Ibsen Peña vs. Bolivia. Fondo,
reparaciones y costas. Sentencia de 1 de septiembre de 2010. Serie C No. 217.)
[14] Corte IDH. Caso Herrera Ulloa vs. Costa Rica, Excepciones
preliminares, fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 2 de julio de 2004.
Serie C No. 107.
[15] Íbid.
[16] Corte IDH. Caso Palamara Iribarne vs. Chile. Fondo, reparaciones
y costas. Sentencia de 22 de noviembre de 2005.Serie C No. 135
[17] Ibíd.
[18] Para esta distinción, se ha tomado como punto de partida el caso Daktaras
vs. Lithuania del TEDH. Cfr. IBÁÑEZ RIVAS, Juana María. Artículo
8. Garantías Judiciales. En: STEINER, CHRISTIAN.
URIBE, PATRICIA. Convención Americana sobre Derechos Humanos. Comentario. Fundación Konrad Adenauer. Bogotá. 2014.
p. 224.
[19] TEDH. Case of Pabla KY v. Finlad, Judgment of 26 June, 2004. Case
of Morris v. the United Kingdom, Judgment of 26 February, 2002,
[20] Corte IDH. Caso Atala Riffo y Niñas vs. Chile.
Fondo, reparaciones y costas. Sentencia del 24 de febrero de 2012. Serie C No.
239,
[21] CIDH. Caso Guy Malary vs. Haití. Caso 11.335. Fondo. Informe Nº
78/02. 27 de diciembre de 2002.
[22] Corte IDH. Caso Castillo Petruzzi y otros vs. Perú. Fondo,
reparaciones y costas. Sentencia de 30 de mayo de 1999. Serie C No. 52.
[23] Corte IDH. Caso del Tribunal Constitucional (Camba Campos y
Otros) vs. Ecuador. Sentencia de 28 de Agosto de 2013. Serie C No. 268.
[24] Corte IDH. Caso Atala Riffo y Niñas vs. Chile.
Fondo, reparaciones y costas. Sentencia del 24 de febrero de 2012. Serie C No.
239
[25] El artículo 14.1 del PIDCP establece que: “Todas las personas
son iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona tendrá
derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal
competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la
substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o
para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil”
[26] Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Observación
General No. 32. 23 de agosto de 2007. CCPR/C/GC/32.
[27] Íbid.
[28] Principios básicos relativos a la independencia de la judicatura.
Resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas 40/32 de 29 de
noviembre de 1985 y 40/146 de 13 de diciembre de 1985. Cfr. Auto A-169
de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[29] Véase también, TEDH. Case of Micallef vs. Malta [GC], no 17056/06. Judgment
of 15/10/2009.
[30] TEDH. Case of Golubović vs. Croatia, no. 43947/10. Judgment of
27 november 2012. Case of Wettstein vs. Switzerland, no. 33958/96, judgment of
21 December 2000. Case of Pabla KY v. Finlad, Judgment of 26 June, 2004. Case
of Micallef vs. Malta [GC], no 17056/06. Judgment of 15/10/2009
[31] TEDH. Case of Toziczka vs. Poland, no. 29995/08, Judgment of 24
July 2012. Case of Puolitaival and Pirttiaho v. Finland, no.
54857/00, Judgement of 23 November 2004.
[32] Cfr. Jiménez Asensio, Rafael. Imparcialidad Judicial y
Derecho al Juez Imparcial. Cizur Menor (Navarra), Aranzadi. 2002, pp.
199-202. (Sentencia C-762 de 2009. M.P. Juan Carlos Henao
Pérez. Nota al pie 45.
[33] TEDH. Case of Warsicka vs. Poland. 2065/03. Judgment of 16
January 2007. §40.
[34] Ibid, § 40-47.
[35] Comisión Europea de Derechos Humanos. Case
of R. M. B. vs. United Kingdom. 37120/97. Decision of 09/09/1998.
[36] Auto A-093 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[37] Sentencia C-881 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[38] Sentencia T-800 de 2006. M.P. Jaime Araujo Rentería y Auto A-169
de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[39] Sentencia T-949 de 2011. M.P. Nilson Pinilla Pinilla
[40] Sentencia C-762 de 2009. M.P. Juan Carlos Henao Pérez. Al
respecto, ver. G. Zagrabelsky. “¿Qué es ser juez constitucional?”
En Estudios constitucionales. Santiago, Año 6, N° 2, 2008, pp.
561-565 (traducción de Miguel Carbonell).
[41] Ibid.
[42] Sentencia C-095 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[43] Auto 318 de 2006. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[44] Sentencia C-600 de 2011. M.P. María Victoria Calle Correa.
[45] Sentencia T-1034 de 2006. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
Dicha distinción también se ha reconocido en la Sentencia C-762 de 2009. M.P.
Juan Carlos Henao Pérez y el Auto A-169 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva.
[46] Sentencia C-881 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
Sentencia T-176 de 2008.
[47] Sentencia SU-712 de 2013. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[48] Ibíd. Establece la providencia citada: “Sobre los orígenes de
las causales de impedimento y recusación la Corte Suprema de Justicia, indica
“que se hallan reglamentados desde el derecho romano, en donde hubo una época
de tanta amplitud que podía obtenerse el apartamiento del magistrado aún sin
expresar la causa que moviera al recusador. En el derecho español (Fuero Juzgo,
Fuero Real y Las Partidas)  se encuentra también esta institución creada y
desarrollada en amplios términos. No hay duda, pues, de que el derecho
colombiano tiene en esta materia las más hondas raíces y los más dilatados
antecedentes.” Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, 12 de
noviembre de 1935, M.P. Miguel Moreno Jaramillo Gaceta Judicial Tomo XLIII
página 376.” (SU-712/13. Nota al pie 162)
[49] Sentencia C-881 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sentencia
T-176 de 2008.
[50] El artículo 150, numeral 2 del Código de Procedimiento Civil
prescribe como causal de recusación: “Haber conocido del proceso en
instancia anterior, el juez, su cónyuge o alguno de sus parientes indicados en
el numeral precedente.” Por su parte, el artículo 141, numeral 2 del Código
General del Proceso, dice en lo pertinente: “Haber conocido del proceso o
realizado cualquier actuación en instancia anterior, el juez, su cónyuge,
compañero permanente o algunos de sus parientes indicados en el numeral
precedente.”
[51] Sentencia C-365 de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Fundamentos
jurídicos 7-18.
[52] Ibíd. Fundamentos jurídicos 10-13
[53] Ibíd., fundamento jurídico 16.
[54] Ibíd. Dice la Corte en la providencia citada (C-365/00): “Para
el caso específico de los funcionarios judiciales, el artículo 153 de la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996), en armonía con
la norma superior anteriormente transcrita, le impone a éstos el deber de “[r]espetar,
cumplir y, dentro de la órbita de sus competencias, hacer cumplir la
Constitución y la ley”, y les exige “[d]esempeñar con honorabilidad,
solicitud, celeridad, eficiencia, moralidad, lealtad e imparcialidad las
funciones de su cargo”. Tales compromisos, lo ha dicho esta Corporación, “se
convierten en reglas de conducta mínimas que deben ser observadas en todo
momento por los funcionarios judiciales, de forma tal que, por una parte, las
relaciones autoridad-asociados se tornen en amables y deferentes; y, por la
otra, se logre el cumplimiento oportuno de los objetivos y obligaciones que
tanto la Constitución como la ley le imponen a los miembros de la rama
judicial.”
[55] El numeral 1 del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil
establece como causal de impedimento o recusación: “Tener el juez, su
cónyuge o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad,
segundo de afinidad o primero civil, interés directo o indirecto en el
proceso.”
Al respecto, la intervención ciudadana
de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario en la sentencia
C-331 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) expone la siguiente postura
doctrinaria:
“v. Por lo tanto, cuando esa
disposición legal contempla dentro de sus hipótesis el eventual interés
‘indirecto’ del juzgador en las resultas del proceso que él ha de fallar, allí
ya están previstos los supuestos de índole subjetivo que echa de menos el
accionante, como quiera que se trata de una causal genérica en la que tienen
cabida aspectos tales como la orientación política o religiosa, las
preferencias étnicas, sexuales o socio culturales, los antecedentes familiares
y personales del decisor judicial, etcétera.
En este mismo sentido, ver: Corte
Suprema de Justicia – Sala de Casación Penal. Proceso No 32869, providencia de
veintiocho (28) de octubre de dos mil nueve (2009), reiterando el Auto de 13 de
junio de 2007.
[56] Sentencia C-365 de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Fundamentos
jurídicos 16-18.
[57] Ibíd. Fundamento jurídico 13. Sentencia C-925 de 1999.
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[58] Sentencia C-600 de 2011. M.P. María Victoria Calle Correa.
[59] Sentencia C-365 de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Sentencia
C-600 de 2011. M.P. María Victoria Calle Correa. Sentencia C-269 de 2002. M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra. Sentencia C-135 de 1999. M.P. Fabio Morón Díaz
[60] Sentencia T-266 de 1999. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[61] Ibíd.
[62] Ibíd. En el mismo sentido, ver: Auto A-039 de 2010. M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[63] Sentencia C-095 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[64] Ibíd.
[65] Sentencia T-800 de 2006. M.P. Jaime Araujo Rentería.
[66] Auto 093 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[67] Sentencia C-545 de 2008. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[68] Sentencia C-762 de 2009. M.P. Juan Carlos Henao Pérez
[69] Ver entre muchas otras, las sentencias C-372 de 1997, C-090 de
1998, MP: Jorge Arango Mejía; C-269 de 1998, MP (e): Carmenza Isaza de Gómez;
C-680 de 1998 y C-252 de 2001, MP: Carlos Gaviria Díaz; SU-858 de 2001 y C-207
de 2003, MP: Rodrigo Escobar Gil; T-1013 de 2001, MP: Alfredo Beltrán Sierra;
T-1031 de 2001, MP: Eduardo Montealegre Lynett; T-086 de 2007 y T-825 de 2007,
MP: Manuel José Cepeda Espinosa, y T-584 de 2008, MP: Humberto Antonio Sierra
Porto; C-520-09, MP: María Victoria Calle Correa.
[70] C-520-09, MP: María Victoria Calle Correa.
[71] Así se indica en sentencia C-520-09, que: “la procedencia y
causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados en: (i)
En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380. En materia laboral, en la Ley 712 de
2001, artículos 30 y 31; (iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000,
artículo 192; y (iv) En materia contencioso administrativa, en el Código
Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la
Ley 446 de 1998)”. Actualmente, las causales del recurso extraordinario de
revisión en materia contencioso administrativa, se encuentran consagradas de
manera taxativa en el artículo 250 del CPACA.
[72] Ibíd.
[73] En Sentencia C-871 de
2003, la Corte puntualizó lo siguiente sobre la acción de revisión:
“Con
todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede
llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto. Para enfrentar
tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos
excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en
que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta
es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al
principio “res iudicata pro veritate habertur” para evitar que prevalezca una
injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una
sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido. Su fin último es, entonces,
buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del
Estado”.
[74] Sobre la
naturaleza y características de la acción de revisión en términos generales,
ver, entre otras, la sentencia C-680 de 1998. MP Carlos Gaviria Díaz. Ver
igualmente Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, sentencia de 2 de
agosto 2 de 1994  M.P. Edgar Saavedra Rojas. A nivel doctrinario, ver,
entre otros, Hernando Morales Molina, Curso de Derecho Procesal
Civil. Parte General. Editorial A.B.C. Bogotá 1991., o Humberto
Murcia Ballén, Recurso de Revisión Civil. Editorial el Foro de la
Justicia. Bogotá 1981. pp. 103 y ss.
[75] Sentencia C-680 de 1998, MP: Carlos Gaviria Díaz,
Fundamento 4.2. En el mismo sentido, ver sentencia T-039 de 1996, MP: Antonio
Barrera Carbonell.
[76] Sentencia C-004 de 2003, MP, Eduardo Montealegre Lynett;
sentencia C-520-09, MP: María Victoria Calle Correa.
[77] Sentencia C-269 de 1998, MP (E): Carmenza Isaza de
Gómez.
[78] Sentencia C-520 de 2009, MP: María Victoria
Calle Correa.
[79] En cuanto a la jurisdicción ordinaria la
sentencia C-520 de 2009 destaca que:  “En la jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia, también se ha perfilado la fisonomía propia del recurso
extraordinario de revisión, como excepción a la cosa juzgada, a través del cual
es posible volver sobre asuntos respecto de los cuales existe sentencia
ejecutoriada, cuando ésta ha sido proferida con violación del derecho de
defensa, o con respaldo en medios probatorios luego descalificados por la
justicia penal. “Base fundamental del orden jurídico y garantía de los derechos
ciudadanos es la inmutabilidad de la sentencia ejecutoriada, que los
legisladores han reconocido y aceptado mediante la consagración positiva del
principio de cosa juzgada. Fundado en la presunción de legalidad y acierto que
ampara al fallo definitivo, el anterior postulado no es sin embargo, absoluto:
razones de equidad impulsan a exceptuar de él las sentencias proferidas en procesos
en los cuales faltaron los elementos esenciales para la garantía de la
justicia. Con este fundamento aparece, consagrado por el derecho positivo como
remedio que se endereza a quebrantar la fuerza de la cosa juzgada, el recurso
de revisión, cuya finalidad es pues invalidar por injusta una sentencia firme,
para que por consiguiente la jurisdicción pueda considerar nuevamente el
litigio planteado en proceso anterior y fallarlo con arreglo a derecho”
(Sentencia de la Corte Suprema de Justicia, 31 de enero de 1974, MP: Humberto
Murcia Ballén (GJ. T. CXLVIII, págs. 18 y 19).
[80] Sentencia C-520 de 2009, MP: María Victoria
Calle Correa.
[81] Consejo de Estado, Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo, CP: María Elena Giraldo Gómez, Sentencia de 18
de octubre de 2005, Radicación número: 11001-03-15-000-1998-00173-00
(REV–173). Actor: Sociedad Urbanización Las Sierras del Chicó Limitada.
[82] Consejo de Estado, Sección Cuarta, CP: Carmen Teresa Ortiz
de Rodríguez, Sentencia del 29 de mayo de 2014, Radicación número:
2019387-70001-23-31-000-2005-01422-01- 18915. Actor : Municipio de Coveñas.
[83] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo,
CP: Alberto Yepes Barreiro, Sentencia del 3 de febrero de 2015,
Radicación número: 11001-03-15-000-2014-00387-00(REV). Actor: FABRICA DE
LICORES Y ALCOHOLES DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA.
[84] Igualmente, se hace referencia a este
recurso especial extraordinario de revisión en el artículo 111 de la Ley 1437
de 2011, numeral 7 (una de las normas acusadas en esta oportunidad).
[85] Sentencia C-247 de 1995. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[86] Ibíd.
[87] Sentencia SU-858 de 2001 y C-207 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar
Gil.
[88] Sentencia  C-254A de 2012.
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[89] Sentencia C-247 de 1995. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[90] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 26 de febrero de 2013. Rad. 11001-03-15-000-2008-01027-00(REVPI).
Sentencia de 12 de junio de 2001, Rad.
REVPI-2001-0061.
[91] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 26 de febrero de 2013. Rad. 11001-03-15-000-2008-01027-00(REVPI).
[92] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 24 de febrero de 2004. Rad. 11001-03-15-000-2003-0793-01(REVPI).
Sentencia de 13 de agosto de 2002. Rad. 11001-03-15-000-2001-0280-01(REVPI-004)
[93] Ibíd.
[94] Tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han
interpretado que la transgresión del derecho de defensa comporta una violación
al debido proceso. “La norma separa las causales de "falta del debido
proceso" y "violación del derecho de defensa". En realidad, el
segundo aspecto hace parte del primero, como lo consagra el artículo 29 de la
Constitución,” Ver. Sentencia C-247 de 1995. M.P. José Gregorio
Hernández Galindo. Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo.  Sentencia de 26 de febrero de 2013. Rad.
11001-03-15-000-2008-01027-00(REVPI).
[95] Artículo 186 del Código Contencioso Administrativo: “ Modificado por
el art. 40, Decreto Nacional 2304 de 1989 , Modificado por
el art. 57, Ley 446 de 1998 De los recursos contra las sentencias
dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo con exclusión de los Consejeros de
la sección que profirió la decisión, sin perjuicio de que estos puedan ser
llamados a explicarlas”.
[96] Ver entre muchas otras, las sentencias C-418 de 1994, C-372 de
1997, C-090 de 1998, MP: Jorge Arango Mejía; C-269 de 1998, MP (e): Carmenza
Isaza de Gómez; C-680 de 1998 y C-252 de 2001, MP: Carlos Gaviria Díaz; SU-858
de 2001 y C-207 de 2003, MP: Rodrigo Escobar Gil; T-1013 de 2001, MP: Alfredo
Beltrán Sierra; T-1031 de 2001, MP: Eduardo Montealegre Lynett; T-086 de 2007 y
T-825 de 2007, MP: Manuel José Cepeda Espinosa, y T-584 de 2008, MP: Humberto
Antonio Sierra Porto.
[97] C-680 de 1996. M.P. Carlos Gaviria Díaz
[98] C-269 de 1998. M.P. (E) Carmenza Isaza de Gómez
[99] C-520 de 2009. M.P. María Victoria Calle Correa
[100] “Artículo 250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el
artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión:
1. Haberse encontrado o recobrado después
de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido
proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al
proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.
2. Haberse dictado la sentencia con
fundamento en documentos falsos o adulterados.
3. Haberse dictado la sentencia con base
en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su
expedición.
4. Haberse dictado sentencia penal que
declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia.
5. Existir nulidad originada en la
sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de
apelación.
6. Aparecer, después de dictada la
sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar.
7. No tener la persona en cuyo favor se
decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud
legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o
sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida.
8. Ser la sentencia contraria a otra
anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que
aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo
proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada”.
[101] “Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la
investidura de los congresistas”.
[102] Sentencia C-365 de 2000.
[103] Sentencia C-365 de 2000.
[104] Sentencia C-365 de 2000.
[105] Sentencia C-890/10. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
[106] Ibíd.
[107] Sentencias C-365/00 y C-037/96, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[108] ARTICULO 5º. AUTONOMIA E INDEPENDENCIA DE LA RAMA JUDICIAL. La Rama Judicial es independiente y autónoma en el
ejercicio de su función constitucional y legal de administrar justicia. Ningún
superior jerárquico en el orden administrativo o jurisdiccional podrá insinuar,
exigir, determinar o aconsejar a un funcionario judicial para imponerle las
decisiones o criterios que deba adoptar en sus providencias.
[109] ARTICULO 153. DEBERES.
Son deberes de los funcionarios y empleados, según corresponda, los siguientes:
1. Respetar, cumplir y, dentro de
la órbita de su competencia, hacer cumplir la Constitución, las leyes y los
reglamentos.
2. Desempeñar con honorabilidad,
solicitud, celeridad, eficiencia, moralidad, lealtad e imparcialidad las
funciones de su cargo.
3. Obedecer y respetar a sus
superiores, dar un tratamiento cortés a sus compañeros y a sus subordinados y
compartir sus tareas con espíritu de solidaridad y unidad de propósito.
[110] Sentencias de la Corte
Constitucional: C-401 de 2010, M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo; C-459 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; Sentencia C-616 de 2002, M.P: Manuel José Cepeda Espinosa.
[111] Sentencia de la Corte
Constitucional C-131 de 2002,
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[112]Sentencia de la Corte
Constitucional C-372 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
1.1.
[113]
Sentencia de la Corte Constitucional C-095 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[114] Sentencia de la Corte
Constitucional C-131 de 2002,
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[115] Sentencia de la Corte
Constitucional C-131 de 2002,
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[116] Sentencia de la Corte Constitucional C-095 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[117] Al respecto, se puede consultar la Sentencia de la Corte Constitucional C-040 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, que
desarrolla un acápite en torno a las relaciones entre los derechos al debido
proceso, a la defensa y el principio de la doble instancia.
[118] Sentencias de la Corte Constitucional C-540 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-213 de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-555 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-998 de 2004, M.P. Dr. Alvaro Tafur Galvis.
[119] Sentencias de la Corte Constitucional C-017 y C-102 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-384 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[120] Sentencia de la Corte ConstitucionalC-384 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[121] Sentencia de la Corte Constitucional C-540 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; En similar sentido, las sentencias de la Corte ConstitucionalC-384 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; y C-650 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[122] Sentencia de la Corte Constitucional C-540 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[123] Sentencia de la Corte Constitucional C-213 de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[124] Sentencia de la Corte ConstitucionalC-384 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[125] Art. 25 Convención Americana sobre Derechos Humanos.
[126] Sentencia Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Maqueda
Vs Argentina
[127] Sentencias de la Corte Constitucional C-319 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara y C-247 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo y T-555 de
2008, M.P. Jaime Araujo Rentaría.
[128] Sentencia del Consejo de Estado, Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P.: Carmen Teresa Ortiz De Rodríguez,
doce (12) de octubre de dos mil diez (2010), Radicación numero:
11001-03-15-000-2010-00208-00(PI).
[129] Sentencia de la Corte Constitucional C-247 de 1995, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo
[130] Sentencia del Consejo de Estado, Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P.: Gerardo Arenas Monsalve,
diecinueve (19) de enero de dos mil diez (2010), Radicación numero: 11001-03-15-000-2009-00708-00(PI).
[131] Sentencia de la Corte Constitucional C-319 de 1994, M.P. Hernando
Herrera Vergara.
[132] Sentencias de la Corte ConstitucionalC-247 de 1995, M.P. José
Gregorio Hernández; C-280 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-162 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; y T-555 de 2008, M.P. Jaime Araújo Rentaría.
[133]  Dice la disposición en cuestión: “Todos los ciudadanos gozarán,
sin ninguna de la distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin
restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades:
a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente
o por medio de representantes libremente elegidos;
b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas,
realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la
libre expresión de la voluntad de los electores;
c) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las
funciones públicas de su país”.
[134] Sentencia de la Corte Constitucional C-247 de 1995, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo
[135] Aprobado mediante Ley 74 de 1968.
[136]  Dice la disposición en cuestión: “Todos los ciudadanos gozarán,
sin ninguna de la distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin
restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades:
a) Participar en la dirección de los asuntos públicos,
directamente o por medio de representantes libremente elegidos;
b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas,
realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la
libre expresión de la voluntad de los electores;
c) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las
funciones públicas de su país”.
[137]  Creado conforme al Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos artículos 28 y siguientes.
[138] Sentencia de la Corte Constitucional T-1285 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández (Observación formulada
con respecto a: “El derecho a participar en los asuntos públicos, derecho a
votar y derecho al acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas”,
párrs. 1 y 25): “4.  Cualesquiera condiciones que se impongan al ejercicio
de los derechos amparados por el artículo 25 deberán basarse en criterios
objetivos y razonables.  Por ejemplo, puede ser razonable exigir que, a fin de
ser elegido o nombrado para determinados cargos, se tenga más edad que para
ejercer el derecho de voto, que deben poder ejercerlo todos los ciudadanos
adultos.  El ejercicio de estos derechos por los ciudadanos no puede
suspenderse ni negarse, salvo por los motivos previstos en la legislación y que
sean razonables y objetivos.  Por ejemplo, la incapacidad mental verificada
puede ser motivo para negar a una persona el derecho a votar o a ocupar un
cargo público.(...)
“16.  Las condiciones relacionadas con la fecha, el pago de
derechos o la realización de un depósito para la presentación de candidaturas
deberán ser razonables y no tener carácter discriminatorio.  Si hay motivos
razonables para considerar que ciertos cargos electivos son incompatibles con
determinados puestos [por ejemplo, los de judicatura, los militares de alta
graduación y los funcionarios públicos], las medidas que se adopten para evitar
todo conflicto de interés no deberán limitar indebidamente los derechos
amparados por el apartado b).  Las razones para la destitución de los titulares
de cargos electivos deberán preverse en disposiciones legales basadas en
criterios objetivos y razonables y que comporten procedimientos justos y
equitativos” (Negrilla fuera de texto original)
[139] Sentencia de la Corte Constitucional T-1285 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.