C-074-93
Sentencia
No
Sentencia
C-074/93
TRANSITO
CONSTITUCIONAL
Los vicios de
forma predicados contra actos sujetos a control constitucional deben ser
estudiados a la luz de los preceptos vigentes al momento de la expedición del
acto. Esto es así, por que mal podría exigirse determinadas formalidades y
procedimientos en la expedición de un acto, si estos no se encontraban vigentes
al momento en que el dicho acto fué tramitado y expedido. La demanda formula
una serie de cargos contra el contenido material del decreto y sus efectos bajo
la nueva Constitución. El estudio de ellos como también lo ha señalado esta
Corte, debe hacerse a la luz de la Constitución vigente al momento de proferir el
fallo, pues lo que se juzga es el contenido de la norma, el cual debe ser
coherente, ya no con la Carta vigente al momento de su expedición, sino con el
Estatuto Fundamental que rija al momento de su aplicación. Por estas razones el
análisis de constitucionalidad respecto de los cargos que señalen vicios en el
contenido material de la ley, ha de hacerse frente a la Constitución de 1991.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Precisión/CAJA
AGRARIA-Reestructuración
En materia de
facultades extraordinarias, la jurisprudencia ha señalado que el concepto
"precisión" se refiere no al grado de amplitud de la ley de
facultades, sino a su nivel de claridad en cuanto a la delimitación de la
materia a la que se refiere. Cuando las facultades otorgadas al Ejecutivo sean
claras  tanto en el término de vigencia como en el ámbito material de
aplicación y establezcan  las funciones que en virtud de la investidura
legislativa extraordinaria aquel puede ejercer, no son  imprecisas. Basta con
que los límites en el ejercicio de las facultades sean claros, sin importar que
las facultades sean generales. Lo que exige la Carta es que la ley determine
inequívocamente la materia sobre la cual el Presidente puede legislar, a través
de facultades que no resulten vagas, ambiguas, imprecisas o indeterminadas. La
competencia para la reestructuración de una entidad como la Caja Agraria  que
implique intervención en las órbitas señaladas, es en primera instancia,
exclusiva del Congreso, pero en virtud de una atribución extraordinarias, el
Presidente de la República puede  legítimamente adelantar tal tarea.
CAJA AGRARIA-Naturaleza/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Facultad
de intervención
El Presidente de
la República estaba expresamente facultado para intervenir en la Caja de
Crédito Agrario Industrial y Minero, que es una sociedad de economía mixta,
vigilada por la Superintendencia Bancaria y sometida al régimen legal de las
empresas industriales y comerciales del Estado. Al redimensionar la planta
física y de personal, la entidad debe respetar los derechos constitucionales
fundamentales y particularmente el derecho al trabajo, pero dado que esta tarea
se desarrolla a través de normas de carácter administrativo, tal y como lo
dispone la Constitución, no es esta Corte la encargada de juzgar su adecuación
a ella.
PRINCIPIO DE
EFICACIA
La eficacia está
contenida en varios preceptos constitucionales como perentoria exigencia de la
actividad pública: en el artículo 2o, al prever como uno de los fines
esenciales del Estado el de garantizar la efectividad de los principios,
deberes y derechos consagrados en la Constitución; en el 209 como principio de
obligatorio cumplimiento por quienes ejercen la función administrativa; en el
365 como uno de los objetivos en la prestación de los servicios públicos; en
los artículos 256 numeral 4o., 268 numeral 2o, 277 numeral 5o y 343, relativos
al control de gestión y resultado y a la eficiencia como principio rector de la
gestión pública, aluden preceptos constitucionales como los contenidos en los
artículos 48, 49, y 268, numerales 2 y 6, de la Constitución política. Las
políticas públicas, administrativas o económicas del Estado, no son
atentatorias del orden constitucional, por el mero hecho de basarse en
determinadas concepciones políticas o económicas. Así, por ejemplo, las
políticas de privatización, reconversión industrial y en general modernización
del Estado encuentran respaldo constitucional en los principios de eficiencia y
eficacia de la administración, siempre, eso si, que se realicen dentro de
límites.
MODERNIZACION DEL
ESTADO-Límites/DERECHOS
FUNDAMENTALES/DERECHO AL TRABAJO/CAJA AGRARIA-Reestructuración
El proceso de
modernización del Estado no puede vulnerar los derechos constitucionales, los
principios rectores del comportamiento económico y social del Estado o los
valores protegidos en el mismo texto. Se trata de hacer compatible la política
de modernización del Estado, con los derechos fundamentales de los ciudadanos y
en particular con el derecho al trabajo de los servidores públicos. Deberá
entenderse la autorización a la Caja Agraria para que adecúe su planta física y
de personal a las nuevas funciones asignadas, es constitucional sólo si tiene
como límite esencial el respeto a los derechos fundamentales de los servidores
de la institución. De ahí que en su reestructuración la autoridad competente
debera respetar el derecho al trabajo y los que de él se desprenden, el
principio de igualdad de oportunidades para los trabajadores y el derecho a la
estabilidad laboral con sujeción a una carrera administrativa
ADMINISTRACION
PUBLICA-Estructura
La estructura de
la administración publica no es intangible. La Carta de 1886 y la de 1991,
autorizan expresamente al órgano legislativo, -y en el artículo 20 transitorio
de esta última al Gobierno-, para reformar, acorde a los mandatos del texto
fundamental las entidades que forman parte de la rama ejecutiva del poder
público y una restructuración en las funciones de una entidad tiene como efecto
la readecuación necesaria de la planta física y de personal.
PROPIEDAD
SOLIDARIA
Lo que si impone
la Carta es la obligación de dar prioridad, en cualquier caso de injerencia
legítima del Estado, -privatización, venta de activos de sus empresas,
participación en la gestión empresarial etc-  a estos tipos de propiedad que
por su carácter democrático y participativo,  contribuyen a realizar el Estado
social de derecho. Cuando se enajenen activos de empresas en las cuales el
Estado tenga participación debe promoverse también el acceso de las
organizaciones solidarias y de trabajadores a dichas propiedades como forma de
satisfacer a plenitud el propósito consagrado en la Carta vigente.
ALIMENTOS-Protección/SENTENCIA DE
CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA
La
reestructuración de la Caja Agraria realizada en la forma prevista en la ley
acusada ante este Corporación, podría eventualmente, lesionar la protección
constitucional de la producción doméstica de alimentos en la medida que dicha
reestructuración se tradujera en una restricción del crédito agrícola tal que
desistimulara la actividad productiva, en curso o proyectos de inversión
futura. Esta Corte advierte que la ley es constitucional sólo en la medida que
no afecte negativamente, de manera directa o indirecta, el principio
constitucional de protección especial de alimentos, con los alcances antes
señalados y en virtud  de la muy relevante participación en el mercado del
crédito agrícola que en su momento llevó al Estado colombiano a crear y
consolidar la Caja Agraria. Con el transcurso del tiempo tal participación se
ha constituído en su razón de ser en virtud de las exigencias del interés
general. Ellas se manifiestan en el estímulo permanente a la actividad
agrícola, a fin de propiciar la realización de la loable finalidad social
plasmada en el  artículo 65 de la Carta vigente.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD/PRINCIPIOS RECTORES DEL ESTADO
Los principios
rectores de la política social y económica del Estado que se encuentran
consignados en la Carta política tienen un especial valor normativo, pues
aunque no constituyen derechos subjetivos directamente aplicables, por ser
normas constitucionales vinculan en su acción al poder público. Así, una de las
garantías más importantes para la protección de estos derechos es el control de
constitucionalidad de las leyes que establezcan las políticas sociales y
económicas. Para que una ley atente contra los principios rectores de la
política social y económica, su impacto negativo sobre los sectores protegidos
tiene que ser evidente y determinante. De otra parte, si la ley lesiona uno de
tales sectores, solo sera inconstitucional si no encuentra fundamento en un
derecho o bien constitucionalmente protegido, pues si esto es así, la Corte
tendrá que hacer una evaluación sobre el conflicto creado y deberá dar
prioridad a la protección de aquel bien que de mejor manera encarne los
valores, principios y derechos de la Carta Constitucional. En el caso sub-lite
el decreto limita las actividades de la Caja Agraria,   muy importante entidad
de fomento a nivel nacional. Pero con ello busca una mayor eficiencia y el
fortalecimiento y protección de la actividad agraria en ciertas zonas del país.
REF:  Proceso
D-119
Demanda de
inconstitucionalidad contra el decreto ley  1755 de 1991 "Por el se dictan
disposiciones sobre la Caja  de Crédito Agrario, Industrial y Minero"
TEMAS:
- Facultades
extraordinarias
- Tránsito
constitucional
- Políticas
macroeconómicas
- Modernización
del Estado colombiano
- Derecho al
trabajo y a la estabilidad
- Modernización
de la Caja Agraria
- Democratización
de la propiedad accionaria
- Protección
alimentaria y agricultura.
Actores:
Jorge Enrique
Romero Pérez, Rafael Conde y otros.
MAGISTRADO
PONENTE:
Doctor. CIRO
ANGARITA BARON
Aprobada mediante
Acta No. 16. En Santafé de Bogotá, D.C., a los veinticinco (25) días del mes de
febrero de mil novecientos noventa y tres (1993).
I. ANTECEDENTES
El treinta de abril
de 1992, los ciudadanos Jorge Enrique Romero Perez, Rafael Conde Santos,
Pedro Jóse Jiménez Pedroza, Argemiro Calderón Muñoz, Julio Martín Rios Sanabria,
Jorge Enrique Bossa Arias, Luis Dario Gómez Gómez, Edilberto Ramos Ramos,
Orlando de Jesús Osorio y Jesús Bernal Amorocho, presentaron ante esta
Corte demanda de inconstitucionalidad contra todo el decreto-ley 1755 del 4 de
julio de 1991 "por el cual se dictan disposiciones sobre la Caja de
Crédito Agrario, Industrial y Minero".
El veintisiete de
julio de 1992, la Secretaría General de esta Corporación envió el expediente al
despacho del Magistrado Ponente, el cual admitió la demanda el  diez  de agosto
del mismo año.
En el auto admisorio
resolvió oficiar a las Secretarías Generales del Senado de la República y de la
Cámara de Representantes para que enviaran los antecedentes legislativos de la
ley 45 de 1990, por la cual se concedieron unas facultades extraordinarias al
Presidente de la República; ordenó asimismo que, una vez vencido el término
probatorio, se fijara en lista el negocio por el término de 10 días para
asegurar la intervención ciudadana dispuesta por la Constitución y la ley. Igualmente,
dispuso el envío del negocio al despacho del Señor Procurador General de la
Nación para que rindiera el concepto de rigor, como en efecto lo hizo.
Por último,  ordenó
la comunicación sobre la iniciación del proceso al Señor Presidente de la
República, al señor Presidente del Congreso, al Ministro de Agricultura, al
Gerente de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, al Ministro de
Hacienda y Crédito Público, al Superintendente Bancario y al Sindicato de
trabajadores de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, para que, si
lo estimaren oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas
impugnadas.
Cumplidos como están
los trámites constitucionales y legales, es oportuno decidir.
II. NORMA ACUSADA
El texto del
decreto-ley 1755 de 1991, tal como aparece publicado en el Diario Oficial No.
39888 del  cuatro de Julio del mismo año, es el siguiente:
DECRETO NUMERO 1755 DE 1991
(Julio 4)
por el cual se dictan disposiciones sobre
la Caja de Credito Agrario, Industrial y Minero
El Presidente de la
República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le
confiere el artículo 19 de la Ley 45 de 1990, y oída la Comisión Asesora,
DECRETA:
ARTICULO 1o. Adiciónase el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero con el siguiente artículo 2.4.1.1.2
"VIABILIDAD
DE LA CAJA AGRARIA. Es
finalidad de estas disposiciones procurar la viabilidad financiera y operativa
de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, como entidad de apoyo al
sector agropecuario y al desarrollo económico del país".
ARTICULO 2o. El artículo 2.4.1.3.1 del Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero  quedará así:
"OPERACIONES
PERMANENTES: La Caja
Agraria, como sociedad anónima de economía mixta, del orden nacional, perteneciente
al sector agropecuario y vinculada al Ministerio de Agricultura, cumplirá las
siguientes actividades:
1o. Las propias de
un establecimiento bancario con sujeción a lo dispuesto en el presente
Estatuto.
2o. Las que
correspondan a una compañia aseguradora, de conformidad con las disposiciones
legales sobre la materia.
3o. La
administración del subsidio familiar del sector primario, con todas sus
prestaciones y servicios, de acuerdo con las normas pertinentes de la Ley 21 de
1982 y normas que la complementan o sustituyan".
PARAGRAFO 1o. Las actividades señaladas en los numerales
2o y 3o del presente artículo, podrán constituir el objeto social de empresas
distintas de la Caja Agraria, si así lo decide la Asamblea General de
Accionistas mediante la modalidad de la escisión, con sujeción a lo dispuesto
en los artículos 11 y 15 de la Ley 45 de 1990 y normas complementarias.
PARAGRAFO 2o. Las unidades de negocios a que se refieren
los numerales 2o y 3o de este artículo tendrán contabilidad de costos.
ARTICULO 3o. El artículo 2.4.1.3.3 del Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero, quedará así:
"ACTIVIDADES
TRANSITORIAS: La Caja
Agraria continuará desarrollando, con carácter transitorio y hasta su
eliminación total, aquellas actividades distintas de las previstas en el
artículo 2.4.1.3.1 que ha venido cumpliendo por asignación legal, tales como la
comercialización y elaboración de insumos agropecuarios, la compraventa de
bienes, asistencia técnica y manejo de granjas de fomento. Con posterioridad al
30 de diciembre de 1992 la Caja Agraria se abstendrá de realizar nuevas
operaciones vinculadas a esas actividades.
PARAGRAFO. Tales actividades solo se mantendrán en la
medida en que el Gobierno Nacional o las entidades territoriales asuman el
costo de las mismas, sin pérdida para la Caja."
ARTICULO 4o. El artículo 2.4.1.3.4. del Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero, quedará así:
"LIQUIDACION
DE ACTIVOS: Para los fines
del desmonte a que se refiere el artículo anterior, la Caja Agraria procederá a
realizar los activos vinculados a las citadas actividades, dentro de un plazo
que no excederá del 30 de diciembre de 1992, a través de mecanismos de amplia
publicidad y concurrencia.
El producto de la realización
de los activos se destinará en primer término a la satisfacción de los pasivos
originados en aquellas actividades, en cuanto fueren exigibles. El remanente
constituirá recursos para el desarrollo de las actividades bancarias y de
seguros, según lo determine la Junta Directiva de la Caja Agraria".
ARTICULO 5o El artículo 2.4.1.3.5 del Estatuto
Orgánico del Sistema  Financiero, quedará así:
"AJUSTES
LABORALES. La Caja Agraria
en ejercicio de su autonomía administrativa, tomará las medidas conducentes a
la reducción de sus actividades actuales, adecuando su planta física y de
personal solo para los requerimientos de las funciones a que se refiere el
artículo 2o. del presente decreto"
ARTICULO 6o El artículo 2.4.1.2.2 del Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero, quedará así:
"JUNTA
DIRECTIVA. Por tratarse de
una sociedad de economía mixta en la cual el aporte estatal supera el 90% de su
capital, y mientras dicha situación se mantenga, la Junta Directiva de la Caja
Agraria cumplirá las funciones de la Asamblea General de Accionistas.
La Junta Directiva
estará integrada así:
a) El Ministro de
Agricultura o su delegado, quien la presidirá.
b) El Ministro de
Hacienda y Crédito Público o su delegado.
c) Dos
representantes, con sus suplentes, designados por el Presidente de la
República, entre personas de amplia y conocida trayectoria.
d) Un representante
designado por la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario".
ARTICULO 7o. Adicionase el artículo 2.4.1.4.1 del
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero con el siguiente parágrafo:
"A fín de
democratizar el capital, la Junta Directiva de la Caja Agraria podrá autorizar
la emisión de acciones de la Clase 'D' a fin de colocarlas entre los usuarios
del crédito, los empleados de la entidad u otros accionistas privados".
ARTICULO 8o. El presente decreto deroga los artículos
2.4.1.3.6, 2.4.1.3.7, 2.4.1.3.8, 2.4.1.3.9 y 2.4.1.3.10 del Estatuto Orgánico
del  Sistema Financiero y rige desde la fecha de su publicación.
Publíquese y
cúmplase.
Dado en Bogotá,
D.E., a 4 de julio de 1991.
CESAR GAVIRIA
TRUJILLO
El Ministro de
Hacienda y Crédito Público,
Rudolf Hommes
Rodriguez.
La Ministra de
Agricultura,
María del Rosario
Sintes Ulloa.
III. NORMAS
CONSTITUCIONALES SUPUESTAMENTE INFRINGIDAS.
Los demandantes
consideran que el decreto-ley 1755 de 1991 viola los artículos 16, 17, 30, 32,
39, 76-12 y 122 de la Constitución de 1886 (bajo la cual se surtió el trámite
del mismo) y los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 22, 25, 39, 53, 54, 55, 56, 60, 64,
65, 66, 93, 150-7 y 150-19 de la Constitución de 1991.
IV. CONCEPTO DE
LA INFRACCION.
La demanda comienza
por destacar el hecho de que el decreto-ley demandado se hubiera tramitado bajo
la vigencia de la Constitución anterior, en virtud de facultades
extraordinarias conferidas por la ley 45 de 1990, y expedido, firmado y
publicado justamente el mismo día en el que se clausuraba la Asamblea Nacional
Constituyente y se reemplazaba la Constitución de 1886 por la de 1991. Por lo
tanto, en cuanto al trámite la constitucionalidad del decreto debe juzgarse a
la luz de la Constitución anterior, pero es también necesario confrontarlo con
la nueva Carta, para saber si su desarrollo se ajusta a los parámetros del nuevo
orden jurídico del país.
1.- Después de hacer
esta precisión relativa al tránsito constitucional, los demandantes proceden a
formular su primer argumento. Estiman que el artículo 19 de la ley 45 de 1990
no otorgó facultades PRECISAS para legislar sobre la Caja Agraria al Presidente
de la República, violando así, el artículo 76-12 de la anterior Constitución.
Para sustentar este argumento, transcriben el texto del citado artículo 19 y
resaltan que en dicha norma no se otorgaron precisas facultades para reestructurar
la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero. La norma sólo habla de
reestructurar entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria con régimen
de empresas industriales y comerciales del Estado o sujetas a este régimen, lo
cual, en opinión de los demandantes, es una afirmación vaga, general y
abstracta que se opone a las exigencias de precisión en materia de facultades
extraordinarias. Como respaldo a su tesis, citan jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia del año de 1933.
2.- El segundo cargo
consiste en que la Caja Agraria, quedó expresamente excluída de las facultades
conferidas por la ley 45 de 1990, pues el mismo Congreso de la República le dió
el carácter de sociedad anónima vitalicia. En efecto, los actores citan una ley
de la época del gobierno del Doctor Julio César Turbay Ayala, en la que se
definió a la Caja Agraria como sociedad anónima de economía mixta, del orden
nacional, perteneciente al sector agropecuario y vinculada al Ministerio de
Agricultura y se estableció que tendría una vigencia indefinida salvo que
hubiese una causa legal para su disolución y liquidación.
3.- En tercer lugar,
los demandantes afirman que la reestructuración de la Caja Agraria es función
privativa del Congreso. La facultad que se otorga en el artículo 5o del decreto
-reestructurar la planta física y de personal de la Caja-, para adecuarla a las
nuevas funciones, entre otras, -mediante un plan de estímulos para el retiro
voluntario- viola la Constitución por cuanto solo al Congreso, le compete
determinar la estructura de la Administración Nacional, creando, suprimiendo o
fusionando las entidades del orden nacional (Art. 150-7o).
Igualmente, el
Congreso es el único facultado para regular la actividad financiera, bursátil,
aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e
inversión de los recursos captados al público (Art. 150-19, literal d). De tal
manera que realizar estas funciones a través de un decreto-ley viola la
Constitución. Para reforzar este cargo, los actores se refieren al Plan de
Estímulos Voluntarios, emanado de la Gerencia de la Caja Agraria, que, al
parecer, viola la Constitución en la medida en que solo el Congreso está
facultado para fijar el régimen prestacional de los trabajadores oficiales
(art. 150-19, literal f), cuyo mínimo está contemplado en la Convención
Colectiva y que no puede ser disminuído.
4.- El cuarto cargo
tiene que ver con la política de pleno empleo. Consideran los demandantes que
el decreto viola diversas normas de la Constitución de 1886, entre ellas, el
artículo 16 que ordenaba a las autoridades proteger a todas las personas en su
vida, honra y bienes, de esta manera, la estabilidad laboral considerada como
un  bien de la clase trabajadora se desconoció por el decreto acusado. El artículo
17 que consagraba  la protección especial al trabajo. El artículo 32, que
ordenaba la intervención de Estado en las relaciones empleador y trabajador, en
defensa especial de estos últimos.
Agregan, por último,
que la Constitución anterior prohibía expresamente desmejorar derechos de los
trabajadores aún en el Estado de emergencia económica. El desconocimiento de
estos derechos por parte del decreto acusado lo hace inconstitucional.
Frente a la nueva
Constitución, los conceptos de violación se pueden resumir de la siguiente
manera:
5.- Los principios
tutelares que le daban un carácter protector al derecho del trabajo y que
estaban consignados en los primeros artículos del Código Sustantivo del
Trabajo, fueron elevados a canón constitucional. No sólo se estableció al
trabajo como un valor fundamental del nuevo Estado social de derecho (art. 1),
sino que el artículo 25  le otorgó la categoría de  derecho fundamental gozando
en todas sus modalidades de la especial protección del Estado.
Estiman los actores
que el decreto acusado está enmarcado dentro de la política de apertura
económica y reconversión industrial, lo que sustentan citando apartes del
discurso de posesión del Presidente de la República y de intervenciones del
Ministro de Trabajo y Seguridad Social  ante el Congreso. Figuras tales como la
"insubsistencia con indemnización" rompen la estabilidad laboral y
por tanto, violan los principios laborales consagrados en la Constitución.
Para probar que las
disposiciones acusadas violan completamente la estabilidad laboral, ilustran
con estadísticas el número de personas que han perdido el empleo debido a su
aplicación. Por ejemplo, en la Caja Agraria, según los demandantes, más de
4,500 personas han quedado sin trabajo en virtud del decreto. Todo lo cual
desconoce las garantías mínimas para los trabajadores, consagradas en los
artículos 53, 54, 55 y 56 de la Constitución Nacional.
Los demandantes
destacan la contradicción abierta en que incurre el Presidente Gaviria, quien,
al tiempo que impulsó una reforma constitucional protectora de los derechos de
los trabajadores, hizo otro tanto  con normas que desconocen  dicho espíritu
protector.
6.- Consideran
también que el decreto acusado -al establecer una reestructuración de la Caja
Agraria mediante los mecanismos de escisión y creación de unidades de negocios,
de manera unilateral y aislada-, viola el principio de función social de la
empresa (art. 333, inciso 2o) y los principios de solidaridad, democratización
de la propiedad, preferencia para los trabajadores, etc. Es al Congreso a quien
corresponde regular la constitución de la propiedad accionaria. Luego, una
medida como la del decreto no puede tomarse sin ley previa, emanada del
Congreso.
7.- Seguidamente,
estudian el problema de la protección alimentaria y de la intervención del
Estado frente a los servicios públicos con finalidad social. La Constitución
establece que la producción de alimentos gozará de la especial protección del
Estado y que por tanto debe otorgarse prioridad al desarrollo integral de las
actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales  y agroindustriales,
así como a la construcción de obras de infraestructura física y adecuación de
tierras. Si la Caja Agraria, por mandato legal, cumple una función de fomento
para los sectores menos favorecidos del agro, no podía el Ejecutivo usurpar
esas funciones del Congreso. En efecto, la Constitución establece que los
servicios públicos serán sometidos a un régimen establecido en la ley (art.
365). Razón de más para afirmar que mediante un decreto el ejecutivo no podía
regular esa actividad o renunciar a su claro deber de proteger la producción
alimentaria (C. P., art. 65).
8.- Consideran los
demandantes, de otra parte, que la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero
no puede enmarcarse en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Repugna con
la lógica jurídica y a la justicia social que una entidad esencialmente de
servicio, sea regulada de la misma manera que todos los demas intermediarios financieros,
que, enmarcados dentro del concepto de libre empresa, tienen ánimo  lucrativo.
La reforma al sistema financiero realizada en desarrollo de la apertura
económica, no puede incluir, por su naturaleza, a la Caja Agraria que tiene un
carácter esencialmente de servicio.
Desde este punto de
vista, el decreto viola el artículo 64 de la Carta que establece el deber del
Estado de promover progresivamente el acceso a la propiedad de la tierra, a la
educación, la salud, la vivienda, la seguridad social, la recreación, el
crédito, las comunicaciones, la comercialización de los productos y la
asistencia técnica y empresarial de los trabajadores agrarios. Al reducirse o
suprimirse la Caja Agraria, se incumpliría esta obligación estatal. Por lo
demás, una decisión de estas no puede tomarse unilateralmente, sin consultar a
los usuarios de la Caja: eso violaría el principio de democracia participativa
del artículo 2 de la Carta.
En síntesis,
concluyen los demandantes, el decreto viola el artículo 4 que establece que la
Constitución es norma de normas; el 5 sobre la primacía de los derechos
inalienables de la persona y el amparo a la familia como institución básica de
la sociedad; las reglas sobre facultades extraordinarias, por extralimitación
del Presidente en su ejercicio y el derecho al trabajo de los empleados de la
Caja, por amparar figuras tales como el Plan de estimulos para retiro
voluntario.
Por ello solicitan
que se declare la inconstitucionalidad de la norma acusada   en todas sus
partes.
V.  INTERVENCIONES
CIUDADANAS.
1.- Coadyuvancia.
El ciudadano Jorge Enrique Romero Perez, firmante de la demanda principal,
presentó escrito de coadyuvancia a la misma, a título, ya no de particular,
sino de presidente y representante legal del Sindicato Nacional de Trabajadores
de la Caja Agraria.
2.- Impugnación.
Dentro del término de fijación en lista los apoderados de los Ministerios de
Hacienda y Agricultura Doctores Antonio José Núñez Trujillo y Maria del Carmen
Arias Garzón, respectivamente, consideraron que las disposiciones legales
contenidas en el decreto demandado, son constitucionales.
La impugnación a la
demanda empieza por anotar que no hay una correspondencia muy precisa entre las
normas constitucionales que se dicen violadas y las mencionadas en el desarrollo
de los argumentos de inconstitucionalidad. Afirma, en consecuencia, que la
Corte debe limitarse al estudio de estas últimas, pues no puede examinar
demandas "no puntualizadas o genéricas". (Fl 78).
Seguidamente,
reitera la tesis de esta Corte Constitucional según la cual el estudio de
constitucionalidad en relación con el contenido de las normas, debe hacerse a
la luz de la Constitución vigente al momento de realizar el examen, mientras
que en lo que toca con las formalidades para su expedición, la confrontación
debe hacerse con la Carta que regía al momento de expedir la norma demandada.
Por lo tanto, no puede suceder  -como lo pretende la demanda- que se haga un
examen en relación con violaciones de contenido material, con base en las
normas de la antigua Constitución. Por lo demás, si la demanda considera que la
ley 45 de 1990 otorgó facultades imprecisas, debió haber demandado también esa
ley, cosa que no hizo.
Hecha esta
precisión, los apoderados del Ministerio proceden a examinar la posible
violación del antiguo artículo 76-12, en relación con la carencia de una
precisa facultad para reformar la Caja Agraria. Al respecto, afirman que era
competencia del Congreso expedir los estatutos básicos de las empresas
industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, esto
es, la ley de su creación, o de autorización para crearlas. Puesto que es esta
una facultad delegable en virtud del art. 76- 12, nada impedía que así se
hiciera, pues las "entidades vigiladas por la Superintendencia
Bancaria" comprenden la empresas industriales y comerciales del Estado y
las sociedades de economía mixta que se dedican a actividades financieras. El
término "entidades vigiladas..." del sector público es
suficientemente preciso.
No es cierto, como
pretende afirmarlo la demanda, que la ley haya otorgado a la Caja Agraria
carácter vitalicio. Lo que hizo la ley 27 de 1981 fue darle una vigencia
indefinida, pues, por esa época se vencía el término de vigencia de la entidad,
establecido en la ley que la creó.
Igualmente, de la
lectura del texto de la ley 45 de 1990, se deduce que no hubo la
"exclusión expresa" a que hacen referencia los demandantes. En
ninguna parte de dicha ley se menciona la razón social de la entidad. Muy por
el contrario, dicen los impugnantes, el texto del artículo 19 y los
antecedentes legislativos son claros en el sentido de que la intención era
otorgar facultades para reordenar las instituciones financieras del sector
público. Lo cual incluye, por supuesto, la posibilidad de fusionar, escindir,
convertir, etc.
En cuanto a las
normas supuestamente violadas de la Carta de 1991, la impugnación considera lo
siguiente:
El decreto
demandado, desarrolla una facultad otorgada por ley del Congreso y señala la
composición y funciones de los órganos de dirección y de administración y las
actividades que puede desempeñar la Caja Agraria. No se trata, propiamente, de
una reestructuración de la Caja Agraria. Pero si lo fuera, en todo caso lo
podría hacer, porque esa facultad del Congreso es perfectamente delegable, ya
que no está dentro de las prohibiciones que, con relación a la figura de las
facultades extraordinarias, contempla la Constitución. El decreto no regula
nada en relación con la actividad financiera: se trata de un reordenamiento
operativo y humano. Tampoco es cierto que regule lo relativo a las prestaciones
sociales. Por lo tanto, ninguno de los ataques relativos a estos temas debe
prosperar.
En relación con el
derecho al trabajo, la impugnación afirma que en ninguno de sus artículos el
decreto establece u ordena despidos de trabajadores o adopción de planes de
retiro colectivo obligatorio. Simplemente, ordena un redimensionamiento para
própositos de adecuar la entidad a las funciones que se le asignan en el mismo
decreto. Que esa política este enmarcada dentro de la apertura económica del
presidente Gaviria, en ningún momento puede constituírse en un cargo de
inconstitucionalidad.
Tampoco puede
estudiar la Corte la legalidad de un plan de estímulos para el retiro
voluntario emanado de la gerencia de la Caja, pues dicho plan no ha vulnerado
el derecho al trabajo, y la Corte no es competente para conocer del mismo. En
últimas, dicen los impugnantes, los demandantes ponen a decir al decreto lo que
realmente no dice.
No hay violación del
artículo 333 que busca, entre otras cosas, aglutinar o agrupar el esfuerzo y la
capacidad individuales, mediante la figura de la empresa sin que ello
signifique intangibilidad absoluta de la dimensión y estructura de las empresas
existentes.
Tampoco es clara la
razón por la cual el decreto viola el artículo 58 de la Constitución, pero, en
todo caso, nada en él atenta contra la función social de la propiedad
consagrada en dicho artículo. Y mucho menos, se trata de una privatización,
pues lo que el decreto ordena es una venta de activos, no una transferencia de
la propiedad. Por lo tanto, nada tiene que ver el artículo 60 de la Carta.
En cuanto a la
posible violación de los artículos 65 y 365, los impugnantes responden que la
Caja Agraria no es la única entidad -ni podría serlo- destinada a facilitar el
desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras,
forestales y agroindustriales. De otro lado, el concepto de seguridad en la
producción alimentaria no ha tenido desarrollo legal, y no siendo un derecho de
aplicación inmediata, debe entenderse que se trata de un derecho de desarrollo
progresivo. Por último, la Constitución establece que los servicios públicos,
si bien deben ser regulados por ley, pueden ser prestados también por
particulares o por comunidades organizadas, todo lo cual desvirtúa el cargo a
este respecto.
Por lo demás, lo
ordenado en el artículo 64 de la Carta en relación con la obligación del Estado
de promover el acceso progresivo a la propiedad de los trabajadores agrarios y
los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, etc. no es ni
puede ser función exclusiva de la Caja Agraria, cuya función principal es y ha
sido, otorgar el crédito. Por otro lado, el redimensionamiento operativo que
dispone el decreto en nada riñe con lo establecido en el artículo 66 en
relación con el tratamiento diferenciado que debe darsele al crédito agrario.
Desde su creación, la Caja ha sido un establecimiento bancario, que desempeña
una actividad esencialmente lucrativa, aunque con énfasis en el fomento de
determinado sector.
El último cargo de
la demanda, vale decir, que no se podía expedir unilateralmente una disposición
de ese tipo, porque ello viola el artículo 55 de la Constitución, se refuta
afirmando que el decreto no se expidió para solucionar un conflicto de trabajo
y por lo tanto el cargo está fuera de contexto. Por lo demás, una ley nunca es
un acto unilateral, en la medida en que es una declaración de la voluntad
soberana, es decir de la voluntad del constituyente primario.
Por todas estas
razones, los Ministerios de Hacienda y Agricultura solicitan que se declare
exequible el decreto.
VI. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
Para el Procurador
General de la Nación, Dr. Carlos Gustavo Arrieta Padilla, lo primero es
dilucidar cual es el régimen constitucional aplicable para dirimir las
acusaciones que por violación -formal o material- de ambas constituciones
(1886- 1991) presentan los actores.
En relación con
acusaciones por presuntas transgresiones a normas de la Carta de 1886, el
Procurador, cita conceptos suyos anteriores y jurisprudencia tanto de la Corte
Suprema como de la Corte Constitucional y concluye que el estudio a los
primeros cargos en punto a las facultades extraordinarias se debe hacer bajo la
preceptiva constitucional anterior, mientras que lo relacionado con las
cuestiones de fondo, se debe examinar teniendo en cuenta los cánones superiores
vigentes al momento de proferir el fallo, es decir, la Constitución de 1991.
En cuanto a las
facultades extraordinarias, se acusa a la ley que las confirio de falta de
precisión y al Ejecutivo por excederse en las mismas.
En cuanto a la
imprecisión de la norma habilitante, el Procurador analiza la finalidad, el
mecanismo, el término, los objetivos y las alternativas, para concluir que
dentro de la habilitación se encontraba precisa y expresamente la autorización
para reestructurar la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, pues al
hacer referencia a las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria,
sobraba la remisión expresa a la Caja Agraria. La norma cumple pues, los
requisitos exigidos por la jurisprudencia relativos a amplitud con claridad y
generalidad con nitidez.
El hecho de que una
ley previa hubiera señalado el carácter vitalicio de la Caja Agraria no puede
servir de argumento para afirmar que la ley de facultades debía referirse
expresamente a esta entidad. Dado que esta entidad pertenece, por su naturaleza
a las indicadas en la ley, solo puede decirse que estaba excluída de ella si la
ley habilitante lo hubiera hecho de manera textual.
En cuanto al exceso
por parte del Ejecutivo en el ejercicio de las facultades, el Procurador
enfáticamente afirma que la competencia para reestructurar la Caja Agraria no
es privativa del Congreso. A este le correspondía, según la Constitución
anterior, expedir los estatutos básicos de las corporaciones autónomas
regionales y otros establecimientos públicos, de las sociedades de economía
mixta y de las empresas industriales y comerciales del Estado. El Congreso
podía delegar esta atribución -artículo 76-10- al Ejecutivo, en los términos
del númeral 12 del mismo artículo 76. Por ello, estos cargos no deben
prosperar.
Al abordar el
estudio material, esto es, la virtual violación a la Constitución de 1991, el
jefe del Ministerio Público empieza por ubicar a la Caja Agraria en el contexto
de su formación, objetivos y funciones, con fundamento en la ley que la crea
-ley 57 de 1931- y en las varias normas que la han modificado y reestructurado.
Seguidamente procede
a estudiar los cargos de la demanda, no sin antes afirmar que estos no son
claros ni concretos y que la gran mayoría resultan ajenos al decreto acusado.
A propósito del
cargo de la demanda según el cual, el decreto desprotege al trabajador porque
está enmarcado dentro de la denominada "apertura económica y reconversión
industrial", afirma que las políticas del gobierno no tienen la virtualidad
de constituír ninguno de los extremos que se deben  confrontar dentro del
juicio constitucional.
En relación con el
cargo según el cual el decreto ordena el despido de los trabajadores y la
adopción de planes de retiro colectivo obligatorio, afirma que él se sustenta
sobre hipótesis que no existen y que ni siquiera se intuyen en el decreto.
Deduce el Procurador que la Caja Agraria hizo uso del plan de estímulos para
retiro voluntario y demás eventos que contemplaba el inexequible decreto 1660
de 1990 y que los demandantes vieron en esa circunstancia una oportunidad para
inferir una inconstitucionalidad del decreto 1755 de 1991. El argumento, por
tanto, carece de sentido, pues este decreto solo ordena un redimensionamiento
de la entidad, sin que sea dable suponer qué tipo de medidas se van a utilizar
para ello.
En cuanto a la
supuesta violación de los artículos 60, 58-3 y 333-3, el Agente Fiscal no ve
cómo el establecimiento de la posibilidad de que la junta directiva de la Caja
Agraria autorice la emisión de acciones de la clase "D", a fin de
colocarlas entre los usuarios del crédito, los empleados de la entidad u otros
accionistas privados, pueda vulnerar dichos artículos, pues aquí no se trata de
una enajenación de la propiedad.
Termina el Procurador
afirmando:
"Finalmente,
los restantes cargos, ajenos unos, incoherentes otros y con sesgos de
conveniencia en su gran mayoría, relevan a este Despacho de un análisis
particular, por lo que procede solicitar, con fundamento en lo expuesto, la
exequibilidad de todo el Decreto 1755 de 1991"
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A.  Competencia.
En razón a lo
dispuesto en el artículo 241-5 de la Constitución política, esta Corporación es
competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra los
decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno en virtud de una ley de
facultades. Tal es el caso del decreto objeto de esta demanda.
B.  Norma
constitucional aplicable.
Lo primero que tiene
que determinar esta Corte es el texto constitucional a la luz del cual
estudiará la exequibilidad del decreto demandado.
Como lo ha reiterado
la jurisprudencia los vicios de forma predicados contra actos sujetos a control
constitucional deben ser estudiados a la luz de los preceptos vigentes al
momento de la expedición del mencionado acto. Esto es así, por que mal podría
exigirse determinadas formalidades y procedimientos en la expedición de un
acto, si estos no se encontraban vigentes al momento en que el dicho acto fue
tramitado y expedido.
Es por eso que esta
Corte ha dicho que:
"...en lo
que respecta a la determinación sobre si fueron atendidas o desconocidas las
formalidades a las que estaba sujeta la expedición de las normas en
controversia, mal podría efectuarse la comparación con los requerimientos que
establezca el nuevo régimen constitucional ya que éste únicamente gobierna las
situaciones que tengan lugar después de iniciada su vigencia y, por ende, la
constitucionalidad por el aspecto formal tiene que ser resuelta tomando como
referencia el ordenamiento que regía cuando nacieron los preceptos en
estudio"1
Diversas
providencias, tanto de la Corte Suprema de Justicia2 , como
de esta Corporación,  han coincidido en aceptar esta tesis, la única posible
dado que le Constitución de 1886 fue la fuente de validez de la norma acusada.
Por lo tanto, el
examen sobre si el decreto que aquí se acusa está viciado de
inconstitucionalidad por vicios de forma, se hará a la luz de la Constitución
vigente al momento en que se expidió, esto es,  bajo la Carta de  1886.
Ahora bien, la
demanda formula una serie de cargos contra el contenido material del decreto y
sus efectos bajo la nueva Constitución. El estudio de ellos como también lo ha
señalado esta Corte, debe hacerse a la luz de la Constitución vigente al
momento de proferir el fallo, pues lo que se juzga es el contenido de la norma,
el cual debe ser coherente, ya no con la Carta vigente al momento de su
expedición, sino con el Estatuto Fundamental que rija al momento de su
aplicación.
Juzgar la aplicación
de una norma respecto de una Constitución derogada, sería no solo un ejercicio
inocuo, sino carente de toda lógica jurídica. Por estas razones el análisis de
constitucionalidad respecto de los cargos que señalen vicios en el contenido
material de la ley, ha de hacerse frente a la Constitución de 1991.
C. Los cargos de
inconstitucionalidad frente a la Carta de  1886.
Como se advirtió en
el literal que antecede, la Corte se limitará a conocer los cargos
fundamentados en la Carta de 1886, sólo en aquellos aspectos que tengan
relación con presuntos vicios de forma en la expedición del decreto acusado. En
consecuencia, no se considerarán por improcedentes, los cargos de forma que
tengan fundamento en la Constitución de 1991.
De los cargos de la
demanda se deducen presuntas vulneraciones a los artículos 76-10, 76-12 y 118-8
de la Constitución de 1886. Los demandantes señalan en primer lugar, que las
facultades otorgadas al Presidente no eran precisas; en segundo lugar que la
Caja Agraria estaba expresamente excluída de las entidades que podían ser
objeto de regulación en virtud de la ley de atribuciones y por último, en que
la reestructuración de las instituciones de la naturaleza de la Caja de Crédito
Agrario, Industrial y Minero, es función privativa del Congreso y por lo tanto,
el Presidente se excedió en el ejercicio de las facultades otorgadas.
1. El grado de
precisión de las facultades conferidas al Presidente de la República.
Ante todo es
importante aclarar que el primer cargo de inconstitucionalidad se predica, no
del decreto ley 1755 sino de la ley de facultades que autorizó al Gobierno para
dictarlo -art. 19 de la ley 45 de 1990-,  disposición que  no es objeto de esta
demanda.
Ahora bien, como el
segundo cargo de la demanda se funda en la virtual extralimitación del
Ejecutivo en el uso de las facultades otorgadas, considera esta Corte de
especial importancia determinar el grado de precisión de la ley de facultades,
para esclarecer las atribuciones que fueron otorgadas al Ejecutivo por su
conducto.
El artículo 19 de la
ley 45 de 1990   señala:
"Artículo
19: Reordenamiento de la operación de algunas instituciones financieras:
De conformidad con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Política,
revistese de facultades extraordinarias al Presidente de la República para que
dentro del término de un año, contado a partir de la vigencia de la presente
ley, determine la fusión, absorción, escisión, transformación, conversión,
modificación de la naturaleza jurídica, liquidación y cesión de activos,
pasivos y contratos de entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria con
régimen de empresas industriales y comerciales del Estado o sujetas a este
régimen. En desarrollo de tales facultades, el Presidente de la República podrá
señalar la composición y funciones de los órganos de dirección y de
administración, y determinar las actividades especiales que podrán cumplir las
mencionadas instituciones".
En materia de
facultades extraordinarias, la jurisprudencia ha señalado que el concepto
"precisión" se refiere no al grado de amplitud de la ley de
facultades, sino a su nivel de claridad en cuanto a la delimitación de la
materia a la que se refiere. La Corte Suprema de Justicia, estableció
nitidamente el alcance y  significado del concepto que aquí se estudia, al
señalar:
"la
exigencia constitucional del artículo 76-12 sobre la precisión en las
facultades legales otorgadas no significa que éstas tengan que ser
necesariamente, ni siempre, detalladas, minuciosas o taxativas, sino que, sin
adolecer de imprecisión, puedan válidamente contener mandatos indicativos,
orientadores, sin que por ello dejen de ser claros, nítidos e inequívocos.
Es así como la
Corte en diversas ocasiones ha dado paso de exequibilidad a las leyes de
facultades extraordinarias relativas a las expediciones de los actuales Códigos
de Procedimiento Civil, de Comercio, de Policía y Penal, entre otros, las
cuales, aunque por la extensa y compleja materia a que se referían, contenían
formulaciones amplias y genéricas de habilitación legislativa al Gobierno,
fueron sin embargo, catalogadas como precisas."
Continúa  la Corte:
"Por axioma
antinómico, lo que semánticamente se contrapone a lo preciso, es lo impreciso,
lo vago, lo ambiguo, lo ilimitado;  pero no lo amplio cuando es claro, ni lo
genérico cuando es limitado y nítido.  Tampoco es admisible identificar como
extensivo  de lo preciso lo restringido o lo expreso."
"Una ley de
facultades en la que para evitar el cargo de imprecisión hubiere que detallar
en forma minuciosa un recetario exhaustivo de las materias conferidas, como
condición de su validez constitucional, perdería su esencial razón de ser, o
sea, la de otorgarle al Gobierno competencia legislativa extraordinaria, y
devendría ley ordinaria y haría inútil o nugatorio el decreto extraordinario.
Lo que exige la Constitución es su claridad, su inequivocidad, su delimitada y
concisa expresión normativa, pero no su total expresividad."3
De acuerdo a lo
anterior, cuando las facultades otorgadas al Ejecutivo sean claras  tanto en el
término de vigencia como en el ámbito material de aplicación y establezcan  las
funciones que en virtud de la investidura legislativa extraordinaria aquel
puede ejercer, no son  imprecisas.
Por otra parte, el
hecho de que la materia sobre la cual se otorgan las atribuciones sea amplia y
haya sido adscrita a través de una formulación general y no detallada o
taxativa, no permite afirmar que las facultades carezcan de precisión. Como se
señaló, basta con que los límites en el ejercicio de las facultades sean
claros, sin importar que las facultades sean generales. El ordenamiento
jurídico colombiano permite a cualquier operador del derecho saber cuáles son
las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria con régimen de
empresas industriales y comerciales del Estado o sujetas a este régimen y por
lo tanto, cual es el ámbito material de intervención presidencial.
No es cierto, como
dice el demandante, que las facultades deban señalar taxativamente cada una de
las cuestiones particulares. Basta con indicar  de manera clara y sin lugar a
error las facultades que se otorgan, sin importar que estas se expresen en
forma amplia o general.
Lo que exige la
Carta es que la ley determine inequívocamente la materia sobre la cual el
Presidente puede legislar, a través de facultades que no resulten vagas,
ambiguas, imprecisas o indeterminadas. Por otra parte, si  se otorgan a través
de una fórmula general cuyo contenido puede ser indudablemente determinado y
delimitado, no puede alegarse vulneración del requisito de precisión. Así lo
estableció la Corte Suprema de Justicia cuando afirmó:
" lo amplio
y lo preciso son compatibles y lo contrario de lo amplio es lo restringido; lo
contrapuesto a lo delimitado no es lo minucioso sino lo indeterminable o
ilimitado, y lo opuesto a lo claro no es lo implícito, sino lo oscuro. Razones
por las cuales una ley de aquellas no deja de ser precisa por ser amplia y no
minuciosa, con tal de que sea clara y delimitable y no ambigua"4
Desde esta
perspectiva, es indudable que la ley otorgó precisas facultades al Presidente,
para que en el término de un año, a partir de su vigencia,  determinara la
fusión, absorción, transformación, conversión, modificación, de la naturaleza
jurídica, liquidación, y cesión de activos pasivos, y contratos de entidades
vigiladas por la Superintendencia Bancaria con régimen de empresas industriales
y comerciales del Estado o sujetas a este régimen.
Por lo tanto, esta
Corte considera que el Presidente de la República estaba expresamente facultado
para intervenir en la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero, que, como se
explicará es una sociedad de economía mixta, vigilada por la Superintendencia
Bancaria y sometida al régimen legal de las empresas industriales y comerciales
del Estado.
2. La virtual
extralimitación del Presidente de la República en el ejercicio de las
facultades  otorgadas.
2.1 Las normas5
que crearon y desarrollaron la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero,
especialmente la ley 57 de 1931, la definieron como   una sociedad anónima
de economía mixta, de naturaleza bancaria o financiera, con funciones de
fomento para el sector agrario, industrial y minero; del orden nacional,
perteneciente al sector agropecuario, vinculada al Ministerio de Agricultura, vigilada
por la Superintendencia Bancaria y sometida al régimen legal de  las empresas
industriales y comerciales del Estado ..(Subraya la Corte).
Dada la naturaleza
jurídica de la Caja Agraria, forzozo es concluir que se encuentra comprendida
dentro de las instituciones que podían ser objeto del ejercicio de las
facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República a través
del artículo 19 de la ley 45 de 1990. Si el legislador hubiera querido excluír
a esta institución del ámbito material objeto de regulación extraordinaria, ha
debido hacerlo de manera clara, precisa y textual.
Ahora bien, los
demandantes afirman que la Caja Agraria estaba excluida del ámbito material de
regulación cedido al Presidente, dado que una ley previa le había atribuido a
esta institución el carácter de "vitalicia".
La ley a la que se
refiere la demanda, sin citarla en forma expresa, es la 27 de 1981, que amplió
de manera indefinida el término de existencia de la Caja Agraria, reformando el
artículo 21 de la ley 57 de 1931 que le señalaba un término de vigencia de 50
años.
Lo que hizo el
legislador entonces no fue declarar el carácter vitalicio, inmodificable y
perpetuo de la Caja Agraria, sino establecer un término indefinido para su
vigencia. Esta interpretación es la que indudablemente se deduce de la ley 27 y
la única que de otra parte es coherente con la actividad legislativa, pues es
claro que una ley ordinaria no puede crear a perpetuidad una institución, cerrando
el paso a futuras leyes que decidan la modificación, liquidación y disolución
de la misma.
En conclusión, la
Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero, estaba incluida en el objeto
material de la regulación extraordinaria y por lo tanto cuando el Presidente de
la República modificó su estructura no se extralimito en el ejercicio de las
facultades  conferidas.
2.2. La demanda
señala que el decreto acusado es inconstitucional en la medida en que las
facultades para reestructurar las empresas industriales y comerciales del
Estado así como las sociedades de economía mixta, son privativas del Congreso.
En este punto, la
Corte advierte que los numerales 9 y 10 del artículo 76 de la Carta de 1886
atribuían al Congreso, entre otras,  la función de regular los aspectos del
servicio público y de expedir los estatutos básicos de las sociedades de
economía mixta y de las empresas industriales o comerciales del Estado. Es
pues, al órgano legislativo a quien compete en primera instancia expedir la ley
que determine el régimen legal de existencia de las entidades antes
mencionadas.
Ahora bien, el
númeral 12 del citado artículo 76, permitía que el Congreso revistiera- durante
un tiempo limitado- al Presidente de la República de precisas facultades
legislativas, en ciertas y determinadas circunstancias. La Carta permitía
entonces una excepción temporal y precisa al régimen de competencias de las
distintas ramas del poder público, otorgando al Congreso la facultad de ceder
algunas de sus funciones al ejecutivo en cabeza del Presidente. A través de
estas facultades el gobierno quedaba autorizado para ejercer algunas de las
funciones -aquellas delegables- que competen al legislativo, dentro de las
cuales sin duda, se encontraban las consignadas en el numeral 10 ya mencionado.
Así las cosas, la
ley 45 de 1990 podía-, tal y como lo hizo, dentro del marco constitucional
vigente hasta 1886-, delegar en el Presidente la función de modificar el
régimen legal de existencia de la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero y
por lo tanto al expedir el decreto estudiado, que tiene por objeto el
reordenamiento de algunas de las operaciones de la sociedad mencionada, el
Presidente no extralimitó en ningún sentido las facultades otorgadas.
Se señala en la
demanda que el artículo 5 del decreto acusado faculta a la Caja Agraria para
que en ejercicio de su autonomía administrativa tome las medidas conducentes
para la reducción de las actividades actuales, adecuando su planta física y de
personal sólo para los requerimientos de las funciones que debe cumplir a
partir de la expedición del mismo. Señalan los demandantes que la
reestructuración de la planta física y de personal de una entidad de la
naturaleza de la Caja agraria es función privativa del Congreso.
Como se dijo antes,
al expedir el decreto estudiado el Presidente ejerció las facultades
atribuidas, de señalar la composición y funciones de los órganos de dirección y
administración de la Caja agraria y determinar las actividades especiales que
esta entidad puede cumplir. En desarrollo de tales atribuciones, el decreto
consagra la facultad de la Caja Agraria para redimensionar su planta física y
de personal, acorde a sus nuevas actividades.
Es claro, que,
cuando una norma de jerarquía legal señala las actividades que puede cumplir
una determinada institución, puede, al mismo tiempo facultarla para que en
ejercicio de su autonomía administrativa adecúe su planta física y de personal
a las nuevas funciones a ella atribuidas. Dicha facultad no quebrantó las
normas existentes en la Carta de 1886, ni violenta tampoco las prescripciones
de la Constitución vigente.
Valga simplemente
hacer enfasis en el hecho de que la norma fundamental de funcionamiento interno
de una sociedad de economia mixta son sus estatutos. Que si bien el Congreso es
quien autoriza su creación, hay cosas que son del resorte de la sociedad, como
ejecutar los cambios necesarios en la planta física y de personal para
adecuarla a las nuevas actividades.
Asi se desprende de
los numerales 9 y 10 del artículo 76 de la Carta de 1886, que atribuían al
Congreso la facultad de expedir los estatutos básicos de las sociedades de
economía mixta. No puede entenderse que la reestructuración de la planta física
y de personal este incluída en los estatutos básicos de la entidad. Al Congreso
toca pues lo macro, lo general, y al órgano competente según los estatutos de
cada entidad, le corresponde ejecutar las leyes adecuando la planta física y de
personal a las funciones que estas le atribuyan, reformen o supriman.
Ahora bien, al
redimensionar la planta física y de personal, la entidad debe respetar los
derechos constitucionales fundamentales y particularmente el derecho al
trabajo, pero dado que esta tarea se desarrolla a través de normas de carácter
administrativo, tal y como lo dispone la Constitución, no es esta Corte la
encargada de juzgar su adecuación  a ella.
2.3 Señala la
demanda que es tarea exclusiva del Congreso regular la actividad financiera,
bursátil, aseguradora, y cualquier otra relacionada con el manejo
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público y que por tal
razón el decreto que se estudia se encuentra viciado de inconstitucionalidad.
No cree esta Corte
pertinente entrar en la polémica sobre si las medidas adoptadas en el decreto
que se estudia son ciertamente medidas de carácter financiero, bursátil,
asegurador, etc, pues basta, para resolver el cargo que aquí se plantea,
aplicar el razonamiento utilizado en el punto inmediatamente anterior.
El artículo 76 de la
Carta de 1886, facultaba al Congreso para intervenir en la órbita financiera,
bursátil, aseguradora y cualquiera otra que se relacionare con el manejo,
aprovechamiento e inversión del ahorro privado. Tales facultades podían ser
delegadas al Presidente de la República, en virtud de lo dispuesto en el
numeral 12 del mismo artículo.
Así las cosas, la
competencia para la reestructuración de una entidad como la Caja Agraria  que
implique intervención en las órbitas señaladas, es en primera instancia,
exclusiva del Congreso, pero en virtud de una atribución extraordinarias, el
Presidente de la República puede  legítimamente adelantar tal tarea.
Se trata del
cumplimiento de funciones que la propia Constitución adscribía originariamente
al Congreso, pero que en virtud de lo dispuesto en el artículo 76-12, podían
ser objeto de delegación a través de una ley de facultades  al Presidente de la
República.
D. Los cargos  de
inconstitucionalidad frente a la Carta  de  1991.
Por las razones
señaladas en el acápite B, la Corte al estudiar la constitucionalidad del
decreto demandado frente a la Carta de 1991, se limitará a conocer de los
cargos que hagan referencia al contenido de los preceptos cuestionados y no a
los presuntos vicios de forma, trámite o competencia. Esto es así, por cuanto
mal podría juzgarse el cumplimiento de requisitos formales que no estaban
vigentes al momento de  expedir la norma acusada.
Los argumentos de la
demanda se fundan especialmente en el hecho de que el decreto se encuentra
enmarcado en la política de apertura económica y reconversión industrial que
implica de una parte una flexibilización del régimen laboral, a partir de la
cual se han diseñado planes de "retiro voluntario", que no solo
cambian la estabilidad laboral por dinero, sino que vulneran los derechos
mínimos de los trabajadores, pactados en las convenciones colectivas; y de otra
un desconocimiento de los fines propios del Estado social, particularmente en
lo que se refiere a la intervención en la economía para el logro real y
efectivo de los derechos económicos, sociales y culturales.
Por lo anteríor, a
juicio de esta Corte el estudio de los cargos que adelante se hace exige
analizar antes un aspecto general que en este momento se torna de vital
importancia: la relevancia constitucional de las políticas macroeconómicas de
modernización del Estado y apertura económica y la importancia de los derechos
fundamentales como objeto y límite de tales políticas. No puede la Corte pasar
de largo sobre este aspecto, que es, en últimas, el que determinará el
contenido del juicio de constitucionalidad sobre el decreto estudiado.
1.  Políticas
macroeconómicas: relevancia constitucional
1.1.
Consideraciones  preliminares
Como lo ha dicho
reiteredamene esta Corporación. la Constitución nacional de corte finalista o
teleológico recoge la doctrina constitucional contemporánea y consagra un
Estado interventor a través de un conjunto sistemático de disposiciones
jurídicas destinadas  a la realización de un orden económico y social justo,
dentro del marco del Estado social de derecho.
La Carta no se
limita entonces, a regular la organización supra estructural del poder público.
No. El constituyente recogió la tradición occidental de postguerra y con ella una
nueva visión del derecho constitucional, de la  cual deben destacarse cuando al
menos tres elementos esenciales.
En primer lugar, el
nuevo derecho constitucional diseña un marco económico ontologicamente
cualificado, que parte del reconocimiento de la desigualdad social existente
(art. 13), de la consagración de ciertos y determinados valores como la
justicia y la paz social, principios como la igualdad y la solidaridad, y
derechos y libertades civiles, sociales, económicos y culturales que conforman la
razón de ser y los limites del quehacer estatal.  No se trata entonces de un
texto neutro que permita la aplicación de cualquier modelo económico, pues las
instancias de decisión política deben de una parte respetar los limites
impuestos por el conjunto de derechos, y de otra operar conforme a los valores
y principios rectores que la Carta consagra, así como procurar la plena
realización de los derechos fundamentales.
En segundo lugar, la
Constitución dota al Estado de una serie de instrumentos de intervención en la
esfera privada, en el mundo social y económico, con el fin de que a partir de
la acción pública se corrijan los desequilibrios y desigualdades que la propia
Carta reconoce y se pueda buscar, de manera real y efectiva, el fin
ontológicamente cualificado que da sentido a todo el ordenamiento.
En tercer lugar, la
Carta otorga a los agentes sociales, individuales y colectivos, mayores
instrumentos de gestión, fiscalización, control y decisión sobre la cosa
pública.
No se trata
entonces, como ya lo ha manifestado esta Corporación, de un texto indiferente
frente al comportamiento económico del Estado o de los particulares. Las reglas
fundamentales introducidas por la Constitución se convierten, a la vez, en
razón de ser y en límite de las acciones públicas y privadas.
Ahora bien, es
cierto que la Carta crea un marco general de regulación económica, pero mal
podría un texto -que pregona como fundamental el principio de la democracia-,
constitucionalizar un modelo económico restringido, rígido, inamovible, que
tuviera como efecto legitimar exclusivamente una ideologia o partido y vetar
todas aquellas que le fueren contrarias.
El principio
democrático supone la idea de alternación y esta solo se cumple si es posible
que se debata en el panorama político con ideas y doctrinas diferentes a partir
de las cuales la voluntad popular, representada en las urnas elija la que a su
juicio desarrolle de mejor manera los conceptos de justicia que encierra la
Carta política.
Es importante
señalar entonces que el marco constitucional otorga a los actores políticos un
amplio margen de libertad, al interior del cual es posible diseñar modelos
económicos alternativos. Pero dichos modelos deben, en todo caso, estar
encaminados a la realización de los valores que consagra la Carta, a hacer
operantes los principios rectores de la actividad económica y social del Estado
y velar por la efectividad de los derechos constitucionales. Existe entonces
entre las instituciones constituídas de representación popular y el texto
constitucional una doble relación de libertad y subordinación.
No caben, pues, en
el sistema jurídico colombiano, proyectos o normas discriminatorias o que
vulneren la igualdad de oportunidades, o tiendan a desproteger la libertad de
empresa dentro del marco de una economía social de mercado, o a menoscabar el
derecho al trabajo y los otros derechos fundamentales que, como ya lo ha dicho
esta Corte, forman parte del orden público constitucional.
Lo anterior permite
afirmar que las políticas públicas, administrativas o económicas del Estado, no
son atentatorias del orden constitucional, por el mero hecho de basarse en
determinadas concepciones políticas o económicas. Así, por ejemplo, las
políticas de privatización, reconversión industrial y en general modernización
del Estado encuentran respaldo constitucional en los principios de eficiencia y
eficacia de la administración, siempre, eso si, que se realicen dentro de los
limites expresos arriba enunciados.
Como lo ha dicho
esta Corte, la eficiencia y eficacia son también principios rectores del
comportamiento del Estado social de derecho:
"la eficacia
está contenida en varios preceptos constitucionales como perentoria exigencia
de la actividad pública: en el artículo 2o, al prever como uno de los fines
esenciales del Estado el de garantizar la efectividad de los principios,
deberes y derechos consagrados en la Constitución; en el 209 como principio de
obligatorio cumplimiento por quienes ejercen la función administrativa; en el
365 como uno de los objetivos en la prestación de los servicios públicos; en
los artículos 256 numeral 4o., 268 numeral 2o, 277 numeral 5o y 343, relativos
al control de gestión y resultado y a la eficiencia como principio rector de la
gestión pública, aluden preceptos constitucionales como los contenidos en los
artículos 48, 49, y 268, numerales 2 y 6, de la Constitución política"6 .
Ahora bien, es
cierto que las políticas mencionadas encuentran un respaldo constitucional solo
en la medida en que tiendan a la protección de los bienes y derechos
consagrados en la Carta.
1.2  La
modernización del Estado colombiano.
Por su  contenido, objetivos
y alcance, es claro que el decreto acusado se enmarca dentro de ese proceso
declarado y consciente de "modernizar" el Estado a través de
reestructuraciones más o menos profundas de algunos de sus entes a través de
los cuales ha venido haciendo sentir su presencia en la sociedad colombiana.
Por eso no son impertinentes algunas consideraciones acerca de la modernización
en general y la modernización del Estado colombiano en particular, proceso este
que a nivel de una institución como la Caja Agraria ha de desarrollarse en
perfecta consonancia con los valores, principios y normas de la Constitución de
1991, en la forma que esta Corte ha tenido ya ocasión de señalarlo,  lo cual se
reiterará  más adelante.
En el lenguaje
actual "modernización" y "modernidad" son expresiones que
se utilizan para denominar fenómenos sociales distintos. El primero se refiere
a procesos económicos, tecnológicos y políticos ocurridos principalmente a
partir de la revolución industrial. El segundo cobija particularmente las transformaciones
ocurridas en los ámbitos del arte, la cultura y la sensibilidad de Occidente a
partir del  Renacimiento7 .
En un intento por
superar el subjetivismo y las connotaciones ideológicas de la idea ochocentista
de  "progreso"  se ha definido la modernización como un proceso
contínuo de cambio social consistente en:
"La rápida y
masiva aplicación de ciencia y tecnología basada en la fuerza motriz de las
máquinas a esferas (total o parcialmente) de la vida social (económica,
administrativa, educacional, defensiva), implementada o puesta en práctica por
la  Intelligentsia indígena de una sociedad8 .
Pero por su propia
naturaleza la modernización trasciende y se manifiesta también en niveles
distintos del estrictamente sociológico, tales como el literario e histórico.
Conscientes de que
la poesía se enamora del instante que se hace poema, sus cultores han ido en
pos de la modernidad -figura que consideran magnética y elusiva a la vez- con
resultados sorprendentes y hasta desconsoladores si hemos de reparar en la
experiencia de seres tan vitales, actuales y cercanos como Octavio Paz,  cuando
escribe:
"Qué es la
modernidad?. Ante todo, es un término equívoco: hay tantas modernidades como
sociedades. Cada una tiene la suya. Su significado es incierto y arbitrario,
como el del período que la precede, la Edad Media. Si somos modernos frente al
medioevo, seremos acaso la Edad Media de una futura modernidad?. Un nombre que
cambia con el tiempo, es un verdadero nombre?. La modernidad es una palabra en
busca de su significado: es una idea, un espejismo o un momento de la
historia?. Nadie lo sabe a ciencia cierta. Poco importa: la seguimos, la
perseguimos.
(. . . .)
Simultaneidad de
tiempos y de presencias: la modernidad rompe con el pasado inmediato sólo para
rescatar el pasado milenario y convertir la figurilla de fertilidad del
neolítico en nuestra contemporánea. Perseguimos a la modernidad en sus
incesantes metamorfosis y nunca logramos asirla. Se escapa siempre: cada
encuentro es una fuga, La abrazamos y al punto se disipa: sólo era un poco de
aire. Es el instante, ese pájaro que está en todas partes y en ninguna.
Queremos asirlo vivo pero abre las alas y se desvanece, vuelto un puñado de
sílabas. Nos quedamos con las manos vacías9 .
Más allá de estas
dudas y profundas observaciones poéticas acerca de la naturaleza y realidad de
la modernidad, serios analistas de nuestro acontecer histórico observan que:
"Hace apenas
30 o 40 años el proceso histórico del país dejaba todavía en duda el ingreso a
la modernidad, incluso en su forma más restringida de desarrollo económico
(muchos analistas de los 60, como Arrubla, mostraron que aún esto sería
imposible) para no hablar de la firmeza de sus formas de autoritarismo cultural
y político. Hoy tras un proceso de una velocidad que no tuvo pares en los
países clásicos, Colombia está claramente en el mundo moderno, así sus sectores
modernos se apoyen en las instituciones tradicionales, convivan con ellas y las
reconstruyan permanentemente10 .
En sus
consideraciones finales el profesor Melo sugiere que la modernidad no es un
beneficio inequívoco y que los costos de su triunfo han sido tal vez excesivos
y se pregunta por último:
"Si será
posible reconstruír el delgado tejido de nuestra civilización sin proponer
nuevas utopías de convivencia social y de ordenamiento económico en un país que
se resigna cada vez más al caos y a la violencia, con la casi única condición
de que continúe el desarrollo económico11 .
A nivel del Estado,
particularmente en cuanto respecta a sus relaciones con la sociedad civil, el
ideal o supremo desideratum en lo administrativo se traduce en la dominación
racional legal -burocrática según la concepción de  Max Weber  vale decir,
como:
"La
administración burocrática pura, o sea, la administración
burocrático-monocrática, atendida al expediente es a tenor de toda la
experiencia la forma más racional de ejercerse una dominación; y lo es
en los sentidos siguientes:  en precisión, continuidad, disciplina, rigor y
confianza; calculabilidad, por tanto, para el soberano y los interesados;
intensidad y extensión en los servicios, aplicabilidad formalmente, universal a
toda suerte de tareas; y susceptibilidad técnica de perfección para alcanzar el
óptimo de sus resultados12 .
La legitimación de
este ejercicio burocrático en lo político y en lo administrativo descansa por
entero en el sistema legal.
En opinión del señor
Presidente de la República, uno de los grandes males de Colombia es  su
deficiente administración pues el Estado ha incursionado en actividades que no
le correspondían o que hubieran podido ser realizadas en mejor forma por los
particulares.  Por eso,
Queremos insertar
a Colombia en la corriente del desarrollo, pero debemos admitir que será
difícil hacerlo mientras no comprometamos todos nuestros esfuerzos. El Estado
ha dilapidado, en más de una ocasión, los limitados recursos de que dispone. En
muchos casos, se han destinado a fines que no son prioritarios.  Hay exceso de
regulaciones y trámites que obviamente encarecen los costos de la gestión
administrativa y son el mejor caldo de cultivo para la corrección.
Un país que como
el nuestro vive en una constante de cambio y evolución, no puede moverse dentro
de un régimen administrativo asfixiante y rígido. La excesiva centralización
del poder y de las decisiones así como la falta de compromiso de algunos
funcionarios con su país y con las instituciones que representan, son algunos
de los grandes impedimentos para llevar a Colombia por los caminos de la
modernización y situarla con posición ventajosa a las puertas del siglo XXI13 .
Algunos funcionarios
encargados del programa de modernización que actualmente se realiza  en el país
se han propuesto lograr que él país ocupe una posición ventajosa en el
concierto internacional, lo cual supone, entre otras cosas, hacer parte de lo
que Toffler denomina los Estados rápidos.
"Para
avanzar hacia la realización de este propósito, durante los últimos años, se ha
adoptado una serie de reformas que buscan crear condiciones favorables para la
internacionalización de nuestra economía. Entre ellas conviene mencionar las
modificaciones al régimen de comercio exterior, laboral, financiero,
tributario, de Aduanas, de Puertos, ferrocarriles y carreteras.
En materia
laboral, se tomaron decisiones en áreas como la retroactividad de las cesantías
y el carácter subjetivo del proceso laboral con el fin de eliminar las
distorsiones existentes en el mercado, que además de elevar los costos, se
constituían en un obstáculo para la generación de empleo14 .
Con agudeza y
precisión el profesor Víctor Manuel Moncayo describe las tendencias
contemporáneas dominantes en materia de reorganización funcional del aparato
estatal como sigue:
"En los últimos
tiempos, la reorganización del funcionamiento de los Estados, señala como
tendencias principales la intervención del Estado exclusivamente a solicitud o
por demanda de los particulares; el sometimiento de la acción pública a la
aprobación y avaluación permanente de la ciudadanía; la realización de las
tareas de decisión, ejecución, control y evaluación conjuntamente con el sector
privado; el interés estatal por las decisiones privadas de inversión que tienen
relación con su gestión y, sobre todo, la sujeción de las decisiones públicas
de asignación de recursos a la validación directa o indirecta por la comunidad.
En este contexto
general, los nuevos propósitos de búsqueda de eficiencia y de respeto al
criterio de participación de la comunidad ciudadana pueden plasmarse en
innumerables formas y vías institucionales de intervención pública y de
relación entre los sectores público y privado. Por esta razón, tales formas de
intervención y de interrelación deben tener la potencialidad de cambiar
ágilmente, según se modifiquen las circunstancias de producción y circulación
de mercancías y las condiciones de vida de la población.  Las orientaciones más
recientes exigen, en consecuencia, desde el punto de vista de las órbitas
funcionales de las ramas del poder:
- La restricción de
las competencias del órganos legislativo al campo de señalamiento de las
orientaciones y directrices esenciales y más generales de la acción del Estado
y, en particular, de los demás órganos.
- La capacidad del
Ejecutivo para adoptar decisiones ágiles, flexibles y oportunas.
- La estructuración
de la Rama Administrativa en función de la atención a las necesidades de la
comunidad, tal y como son percibidas por ésta, reconociendo que ella debe
siempre, en cuanto sea posible, intervenir para justificar y aprobar el gasto
público15
El actual proceso de
modernización del Estado colombiano se está llevando a cabo mediante
instrumentos jurídicos de diversa índole. Unos como es el caso de la preceptiva
acusada, provienen de leyes de facultades extraordinarias y decretos. Otros.
tienen su origen directamente en el ejercicio de facultades transitorias de
raigambre constitucional.
Todos estos
instrumentos sin embargo se enmarcan dentro del denominador común de servir en
mayor o menor grado los propósitos explícitos e implícitos de la modernización.
Por la circunstancia
antes mencionada, el análisis de las normas acusadas debe hacerse dentro del
contexto global de la modernización y en cuanto la restructuración del Estado prevista
por el Constituyente corresponda realmente a los fines propios de la forma de
Estado que nos rige.
Consciente de lo
anterior, la Corte estima necesario hacer aquí una muy somera referencia
también a lo que ha venido ocurriendo con restructuraciones de entidades
estatales realizadas, como antes se señaló, con instrumentos diferentes lo cual
ha originado divergencias entre quienes consideran que las atribuciones para
reestructurar entidades y organismos que conforman la rama ejecutiva del poder
público no tiene el alcance de permitirle al gobierno tal modificación y
quienes, por el contrario, estiman que las facultades otorgadas poseen un
alcance más amplio que es precisamente el que justifica su otorgamiento para
ejercer facultades que de ordinario le competen al gobierno.
Algunos miembros de
la Comisión creada por el  artículo transitorio 20 de la Constitución Política
han hecho conocer su pensamiento acerca del alcance de las facultades que dicho
precepto confiere al gobierno nacional. Su interpretación ha sido en buena
parte de carácter lingüístico y literal. Pero también han tenido en cuenta que
la historia del artículo 20  constitucional transitorio indica que:
"Se expidió
para que la administración, las entidades descentralizadas y las sociedades de
economía mixta de carácter nacional estén "en consonancia" con la
nueva Constitución, particularmente "con la redistribución de competencias
y recursos que ella establece" entre la administración nacional,
departamental y municipal16 .
En documento
posterior, tales miembros examinaron los antecedentes del precepto
constitucional a fin de estimular una mayor comprensión de sus propósitos y
luego determinaron su contenido y alcance a partir de las características
específicas de la norma, su titular, las atribuciones que confiere, el plazo
para su ejercicio y las acciones que ella demanda.
Analizado el alcance
de la expresión "ponerlos en consonancia" contenida en el mandato
constitucional  afirman  que:
"Para el
caso de que nos ocupa implica que las entidades del orden nacional que se
mencionan en el art. transitorio 20 de la Constitución, deben adecuarse en su
estructura y forma de actuar a los nuevos mandatos constitucionales.  Los
autores del documento tienen buen cuidado de comentar brevemente algunos de
dichos mandatos17 ".
Luego se ocupan de
establecer el alcance de las atribuciones conferidas al gobierno para suprimir,
fusionar o reestructurar entidades.
Concluyen que la
acción que otorga mayor amplitud al gobierno es la de reestructurar por cuanto
permite la reforma de la generalidad de las entidades del orden nacional.
En ejercicio de ella
el gobierno podrá tomar medidas como las siguientes:
-Suprimir -fusionar
o crear dependencias dentro de una misma entidad u organismo.
- Suprimir,
modificar o adicionar funciones dentro de una misma entidad.
- Suprimir,
modificar o diseñar procedimientos atinentes a una misma entidad.
- Trasladar
dependencias de una entidad a otra.
- Trasladar funciones
de una entidad a otra.
- Modificar la
naturaleza jurídica de una entidad.
- Escindir
entidades, separando sus funciones de acuerdo con sus características y
naturaleza18
.
Luego de la
expedición de numerosos decretos, un serio estudioso del tema pone de presente
que el actual proceso tal vez no puede denominarse con justicia modernización
del Estado, comoquiera que:
"La reforma
(quizás una denominación más adecuada que la de modernización del Estado) es
menos amplia de lo que inicialmente se pudo pensar. Esto puede ser consecuencia
de las limitaciones que se sintieron al analizar la fuente de las facultades
reformistas. La mayor parte de las disposiciones dictadas se refieren a
reorganizaciones internas de ministerios, departamentos administrativos,
establecimientos públicos y la heterodoxa figura de las unidades
administrativas especiales, de aquellas que se hacen con frecuencia por
ministerios o sectores19 .
Esta Corporación ha
tenido ya oportunidad de fijar su criterio en cuanto concierne a la
modernización del Estado en términos en los cuales  prevalece  una  honda
preocupación por el hombre, a saber:
"La Corte
Constitucional encuentra deseable y, más aún, imperativo, a la luz de los retos
y responsabilidades que impone el Estado Social de Derecho, que se prevean
mecanismos institucionales aptos para alcanzar la modernización y eficiencia de
los entes públicos, capacitando a sus trabajadores, estructurando adecuadamente
el conjunto de funciones que les corresponde cumplir, reduciendo las plantas de
personal a dimensiones razonables y separando de sus cargos a los empleados
cuya ineptitud o inmoralidad sean debidamente comprobadas.
Pero, claro está,
ello únicamente puede hacerse partiendo de la plena observancia de los
principios y disposiciones constitucionales, en especial de aquellos que
reconocen los derechos fundamentales de la persona y los que correspondan de
manera específica a los trabajadores.
Esa perspectiva de
modernización del aparato estatal no puede perder de vista el postulado acogido
desde la Encíclica Rerum Novarum de Leon XIII y por las declaraciones
internacionales de derechos humanos, que constituye elemento medular en la
concepción del Estado Social de Derecho y que en Colombia se deriva de claras
disposiciones constitucionales (artículos 1, 2, 5, 93 y 94, entre otros), según
el cual el Estado y las instituciones políticas y jurídicas que se fundan en su
estructura tienen por objetivo y razón de ser a la persona y no a la inversa,
de donde se concluye que ningún proyecto de desarrollo económico ni esquema
alguno de organización social pueden constituírse lícitamente si olvidan al
hombre como medida y destino final de su establecimiento."20
1.3. La
modernización del Estado y el derecho al trabajo
Como queda dicho, el
proceso de modernización del Estado no puede vulnerar los derechos
constitucionales, los principios rectores del comportamiento económico y social
del Estado o los valores protegidos en el mismo texto.
Como se desprende de
la propia Carta, el derecho al trabajo forma parte integral del orden público
constitucional. De contenido complejo, es garantizado en el texto
constitucional en su doble dimensión objetiva y subjetiva. En su dimensión
objetiva, el derecho al trabajo vincula de manera prioritaria al poder público,
puesto que debe garantizarlo en todo momento y propiciar  una política de pleno
empleo (art. 54).
En su dimensión
subjetiva el derecho al trabajo es no solo la libertad de trabajar, sino la
garantía de igualdad en las condiciones de acceso y ejecución de empleo, así
como la garantía de la estabilidad laboral, salvo  justa causa  de  despido.
Se trata entonces de
hacer compatible la política de modernización del Estado, con los derechos
fundamentales de los ciudadanos y en particular con el derecho al trabajo de los
servidores públicos. Ellos no tienen por qué asumir una carga mayor que el
resto de la sociedad, en la ejecución de políticas que se consideran de interés
general.
La sentencia C-479
desarrolla una serie de parámetros necesarios a este respecto. En ella se
señala que el proceso de modernización debe respetar al menos dos componentes
esenciales del derecho al trabajo: la garantía de estabilidad y el principio de
igualdad:
" el
principio general en materia laboral para los trabajadores públicos es la
estabilidad,  entendida como la certidumbre que debe asistir al empleado en el
sentido de que, mientras de su parte haya observancia de las condiciones
fijadas por la ley en relación con su desempeño, no será removido del empleo.
La estabilidad,
claro está, no significa que el empleado sea inamovible (...) en nada riñen con
el principio de estabilidad laboral la previsión de sanciones estrictas,
incluida la separación o destitución del empleado, para aquellos eventos en los
cuales se compruebe su inoperancia, su venalidad o su bajo rendimiento. Pero
esto no se puede confundir con el otorgamiento de atribuciones omnímodas al
nominador para prescindir del trabajador sin relación alguna de causalidad
entre esa consecuencia y el mérito por él demostrado en la actividad que
desempeña".
Frente al tema de
la igualdad, esta Corporación ha señalado que no solo el artículo 13 de la
Carta sino el artículo 53, especialmente aplicable a las relaciones de trabajo,
ordenan a los poderes públicos a regular las relaciones laborales con estricta
sujeción al principio de "igualdad de oportunidades para los
trabajadores", que como se dijo en la sentencia citada "debe
extenderse a todos los aspectos de la protección que ellas merecen, en aspectos
tales como la estabilidad en el empleo, la remuneración mínima vital y móvil,
la proporcionalidad de ella a la cantidad y calidad del trabajo, la
irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales y
la situación de favorabilidad en la aplicación e interpretación de las fuentes
formales del derecho."
Por último, la Corte
señalo que :
" ... el
empleado público de carrera administrativa es titular de unos derechos
subjetivos adquiridos que gozan de protección constitucional, al igual que
ocurre con la propiedad privada según el artículo 58 de la Carta. Por lo tanto,
esos derechos no son inmunes al interés público pues el trabajo, como el resto
del tríptico económico -del cual forman parte también la propiedad y la
empresa- está afectado por una función social, lo cual no implica que la
privación de tales derechos pueda llevarse al efecto  sin resarcir el perjuicio
que sufre su titular en aras del interés público. De allí que, fuese necesario
que el Estado, por razones de esa índole, elimine el empleo que ejercía el
trabajador inscrito en carrera, como podría acontecer con la aplicación del
artículo transitorio 20 de la Carta, sería también indispensable indemnizarlo
para no romper el principio de igualdad en relación con las cargas públicas, en
cuanto aquél no tendría obligación de soportar el perjuicio, tal como sucede
también con el dueño del bien expropiado por razones de utilidad pública... .
La Corte
Constitucional encuentra deseable y, más aún, imperativo, a la luz de los retos
y responsabilidades que impone el Estado Social de Derecho, que se prevean
mecanismos institucionales aptos para alcanzar la modernización y eficiencia de
los entes públicos, capacitando a sus trabajadores, estructurando adecuadamente
el conjunto de funciones que le corresponde cumplir, reduciendo las plantas de
personal a dimensiones razonables y separando de sus cargos a los empleados
cuya ineptitud o inmoralidad sean debidamente comprobadas.
Pero claro está,
ello únicamente puede hacerse partiendo de la plena observancia de los
principios y disposiciones constitucionales, en especial de aquellos que
reconocen los derechos fundamentales de la persona y los que corresponden de
manera específica a los trabajadores.
"... de
donde se concluye que ningún proyecto de desarrollo económico ni esquema alguno
de organización social pueden constituirse lícitamente si olvidan al hombre
como medida y destino de su establecimiento.
"...
"... en
desarrollo de estos principios, el artículo 53, inciso final de la Constitución
establece:
' La ley, los
contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden memoscabar la
libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores'.
De tal manera
que, siendo loables los fines perseguidos por una política gubernamental
enderezada a la mayor eficiencia de la función pública, la Constitución
Política se convierte en barrera insalvable para su ejecución si aquella
desconoce o quebranta derechos fundamentales inherentes a la persona, o si
vulnera garantías ya adquiridas por los trabajadores o derechos reconocidos a
su favor de conformidad con los mandatos que la preceptiva funadamental
consagra. Y, desde luego, para asegurar que así sea, se ha dispuesto
precisamente el sistema de control constitucional que a esta Corte corresponde
ejercer y ejercerá con decidido empeño respecto de los actos que enuncia el
artículo 241 de la Carta, con la honda convicción de que la estricta
observancia y exigencia de los principios y normas constitucionales hará que el
Estado no olvide que su razón de ser consiste, además del logro del bien común,
en la protección y promoción de la persona humana."21
En conclusión, la
Corte ha establecido que en el proceso de modernizar deben respetarse tanto el
principio de democracia participativa establecido en el artículo 2o. de la
Carta, como los derechos laborales constitucionalizados, los derechos
adquiridos y los principios básicos de la carrera administrativa.
Así las cosas, las
políticas de modernización del Estado, serán constitucionales sólo si se
encaminan a un mejor cumplimiento de las labores que la Carta otorga al poder
público y siempre que no lesionen los derechos fundamentales de los habitantes
del territorio, especialmente los derechos económicos y sociales de los
trabajadores públicos.
.
1.3. La
modernización de la Caja Agraria.
Desde su fundación,
la Caja Agraria fue concebida como el instrumento por excelencia  mediante el
cual el Estado hace acto de presencia para colaborar a la satisfacción de apremiantes
necesidades de pequeños y medianos agricultores y campesinos, particularmente
en materia de crédito.  Igualmente, ha venido prestando el servicio de
asistencia técnica y manejo de granjas de fomento, elaboración y
comercialización de insumos agropecuarios y de almacenes de provisión agrícola.
Este apoyo estatal incide en los costos que el consumidor paga por los
productos de la agricultura y ha contribuido en forma decisiva al proyecto
global de industrialización del país, como han reconocido justamente
autorizados analistas de nuestra historia económica.
Con el transcurso
del tiempo, la institución se convirtió en una de las más importantes entidades
financieras del país en virtud de la amplia cobertura de sus servicios. Pese a
las dificultades de diversa índole que ha venido padeciendo en los últimos
años, su presencia es aún visible en las más apartadas regiones de Colombia.
Por las especiales
características de su labor y los destinatarios de la misma, no es aventurado
esperar que la Caja Agraria -sometida a las modificaciones estrictamente
indispensables para incrementar el radio de su acción a sectores necesitados de
la población colombiana- continuará siendo un instrumento indispensable al
servicio de las metas promocionales del Estado social de derecho.
Por tanto, su
modernización se concibe como un proceso enderezado a estimular una mayor
eficacia en la prestación de sus servicios a los agricultores, campesinos y
habitantes de regiones en las cuales la Caja representa la más cierta y, en
ocasiones, única posibilidad a servicios financieros en condiciones razonables.
Puede decirse
también sin ambajes que sus pasadas y presentes ejecutorias han convertido a la
Caja en instrumento vital para los sectores populares,  necesario para
cualquier proceso de paz construido sobre bases sociales firmes.
De otra parte, en
ausencia de la Caja Agraria, se convertiría en letra muerta el artículo 65 del
Estatuto Superior en materia de protección especial del Estado para la
producción de alimentos. No en vano ella ha demostrado ser el instrumento
financiero indispensable para garantizar la efectividad del principio de la
seguridad alimentaria, de tan honda raigambre constitucional.
A lo anterior debe
agregarse que la Caja ha demostrado ser también en la práctica un instrumento
adecuado para el otorgamiento de crédito agropecuario en las especiales
condiciones previstas en la Constitución vitgente, vale decir, "teniendo
en cuenta los ciclos de las cosechas y de los precios, como también los riesgos
inherentes a la actividad y las calamidades ambientales" (C. P. Art. 66).
La Corte considera
necesaria la modernización de la Caja Agraria siempre que ella se traduzca en
un real mejoramiento de sus servicios para sus usuarios y que el proceso se
realice sin menoscabo de las conquistas sociales de sus trabajadores y en
consonancia con las pautas señaladas en la sentencia C-479 de 1992 brevemente
recordadas antes.
Por su naturaleza y
alcance, los servicios de la Caja Agraria han de contribuír a la promoción de
las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva mediante la adopción
de medidas en favor de grupos económicos débiles de nuestra sociedad. Ello
impone un funcionamiento ceñido a las más estrictas pautas de eficiencia,
puesto que es ésta una valiosa contribución a hacer de Colombia, en sus más
concretas manifestaciones, el Estado social de derecho que su Constitución
proclama como meta suprema para alcanzar una forma más justa de organización
política.
Pero es claro asimismo
que para que lo anterior sea posible el  Gobierno habrá seguramente de darle a
la Caja Agraria un apoyo permanente que permita su real capitalización
institucional, el cumplimiento de sus compromisos externos, afrontar los
riesgos inherentes a la actividad crediticia del sector y segmento del mercado
que atiende y la intermediación con margen financiero negativo, así como la
realización de programas especiales de política social.  Igualmente, es de
esperar que se encuentren a la brevedad posible formas de pago de deudas
oficiales y de dudoso recaudo.
Finalmente, puesto
que la Caja Agraria es también la entidad financiera que en mayor grado realiza
la actividad de fomento en Colombia y la columna vertebral del Estado para sus
políticas de desarrollo   socioeconómico -mediante planes tales como el DRI y
el PNR en los cuales favorece primordialmente los sectores rurales más
necesitados- es claro que su actividad no se inspira en los mismos propósitos
de la banca comercial sino en los propios de un servicio social y financiero,
llamado por esto mismo a persistir en condiciones de productividad, eficiencia,
rendimiento y manejo eficaz y racional de sus recursos que el Estado debe
deparar a la producción de alimentos por voluntad expresa del Constituyente de
1991.
2. Análisis de
los cargos.
2.1 El derecho al
trabajo y el decreto acusado.
Los actores
consideran que el decreto acusado vulnera el derecho fundamental al  trabajo  y
los derechos y garantías que de él se derivan, consagrados en los artículos 1,
2, 5, 25, 39, 53, 54, 55, 56 y 58 de la Carta de 1991.
Ahora bien, es claro
que el único artículo que podría talvez suscitar el cargo de
inconstitucionalidad que aquí se estudia es el 5o, que a la letra dice:
Artículo 5o. El
artículo 2.4.1.3.5 del Estatuto Orgánico del Sistema  Financiero, quedará así:
"AJUSTES
LABORALES. La Caja Agraria en ejercicio de su autonomía administrativa, tomará
las medidas conducentes a la reducción de sus actividades actuales, adecuando
su planta física y de personal sólo para los requerimientos de las funciones a
que se refiere el artículo 2o. del presente decreto"
La lectura del texto
transcrito permite afirmar que lo que hace el decreto es autorizar a las
autoridades competentes de la Caja Agraria para que adecúen su planta física y
de personal a las nuevas funciones  asignadas. El decreto no  consagra
criterios o mecanismos para llevarla a cabo. Lo único que se deduce de la norma
demandada es la autorización para una readecuación futura de los requerimientos
de unas funciones previstas.
La estructura de la
administración publica no es intangible. La Carta de 1886 y la de 1991,
autorizan expresamente al órgano legislativo, -y en el artículo 20 transitorio
de esta última al Gobierno-, para reformar, acorde a los mandatos del texto
fundamental las entidades que forman parte de la rama ejecutiva del poder
público y una restructuración en las funciones de una entidad tiene como efecto
la readecuación necesaria de la planta física y de personal.
Ahora bien, como se
mencionó, la reforma a la administración tiene dos limitaciones. La primera es
que sólo puede hacerse en consonancia con los mandatos de la Carta de 1991,
vale decir, que solo será constitucional si se ajusta a las funciones asignadas
a los poderes públicos. En segundo lugar, tal reforma no puede hacerse
vulnerando los derechos fundamentales de los ciudadanos y, en particular, los
derechos laborales de los servidores públicos.
Por tanto, deberá
entenderse la autorización a la Caja Agraria para que adecúe su planta física y
de personal a las nuevas funciones asignadas, es constitucional sólo si tiene
como límite esencial el respeto a los derechos fundamentales de los servidores
de la institución. De ahí que en su reestructuración la autoridad competente
debera respetar el derecho al trabajo y los que de él se desprenden, el
principio de igualdad de oportunidades para los trabajadores y el derecho a la
estabilidad laboral con sujeción a una carrera administrativa acorde con los
principios de la Carta, tal y como se señaló en la sentencia en comento.
Ahora bien, en
cuanto al cargo de inconstitucionalidad formulado por la demanda contra el
artículo 5 y fundado en la idea de que es al Congreso a quien compete, de
manera exclusiva restructurar a la administración pública, valga lo dicho ya en
el aparte 2.2. del literal C, de la parte motiva de esta sentencia.
2.2. El virtual
desconocimiento de las normas asociativas y solidarias de la propiedad y del
principio de la democratización de la propiedad accionaria.
También estiman los
demandantes que el decreto especialmente en el artículo 4 y en los parágrafos 1
y 2 del artículo 2o, vulnera los artículos 60, 58 inciso 3 y 333 inciso 3 de la
Constitución Política de 1991.
El cargo de
inconstitucionalidad se funda en el hecho de que mientras el decreto ley
"pretende aplicar la reestructuración de la entidad de manera unilateral y
aislada... y generar formas organizacionales provenientes de la ley de reforma
financiera en sus modalidades de privatización, fusión, escisión", la
Carta establece que el Estado promoverá el acceso democrático a la propiedad,
ofreciendo a los trabajadores condiciones especiales y preferentes para acceder
a las acciones de empresas públicas; consagra igualmente el deber del Estado de
promover las formas asociativas y solidarias de propiedad y de fortalecer las
organizaciones solidarias.
En opinión de los
actores, existe una importante contradicción entre el decreto y los postulados
de la Carta, en la medida en que al reestructurar la entidad hace caso omiso de
los principios descritos.
Antes de entrar al
estudio concreto del cargo que se formula, esta Corte considera pertinente
hacer algunas consideraciones preliminares sobre algunos aspectos teóricos
fundamentales para la debida comprensión del problema que aquí se plantea.
La Carta del 1991
consagra, como lo señalan los demandantes, la garantía de nuevas formas de
propiedad: la propiedad colectiva y solidaria.
Así, el artículo 58
señala de manera imperativa que el Estado protegerá y promoverá las formas
asociativas y solidarias de propiedad.
En el mismo sentido
se manifiesta la Carta en su artículo 60, al establecer como principio rector
de la actividad pública que el Estado "promoverá, de acuerdo con la ley,
el acceso a la propiedad". Se trata, pues, de un mandato constitucional al
legislador para que adopte las medidas que considere oportunas en desarrollo de
esta norma fundamental.
En su segundo
inciso, al regular la privatización de las empresas del Estado, el mismo
artículo señala que se debe ofrecer a los trabajadores, a las organizaciones
solidarias y de trabajadores, condiciones especiales para acceder a la
propiedad accionaria.
En consonancia con
el artículo anterior, el 64 establece la obligación del Estado de promover el
acceso progresivo, en forma individual o asociativa a la propiedad de la tierra
y de prestar ciertos servicios públicos a los trabajadores del campo.
También el artículo
333, inciso tercero, consagra como obligación imperativa del Estado, fortalecer
las organizaciones solidarias y estimular el desarrollo empresarial.
No cabe duda
entonces que fue voluntad del Constituyente la de garantizar de manera especial
estos tipos de propiedad, tal como se desprende  de las normas arriba
señaladas.
De otra parte, una
lectura de los antecedentes constitucionales de tales normas demuestra también
su especial preocupación del constituyente por la protección y estímulo de la
propiedad asociativa y solidaria. Así, por ejemplo, en el Informe-Ponencia para
primer debate en plenaria, sobre régimen económico,  se lee:
" EMPRESA
PRIVADA, SOLIDARIA Y ESTATAL
Las formas de
economía solidaria son consideradas como un eficaz alternativa para satisfacer
necesidades colectivas apremiantes mediante una distribución demócratica de los
excedentes, que excluye el afán indiscriminado de lucro, sino también, lo que
no es menos valioso, como una pedagogía contra los excesos del individualismo.
Por esa razón,
desde hace varios años las más variadas iniciativas han propuesto otorgar
garantías constitucionales a las formas de propiedad y economía solidaria.
Estas propuestas
encontraron amplia resonancia no sólo en sectores comprometidos
tradicionalmente con el movimiento cooperativo sino también en otros, como el
de los indígenas, cuya presencia en la vida política del país ha sido vista con
especial complacencia, como quiera que constituye el carácter pluricultural y
pluriétnico de la Nación colombiana y valioso aporte en el enriquecimiento de
nuestro ordenamiento jurídico.
Igualmente se ha
sugerido que la solidaridad se constituya en elemento propio  y característico
de algunas formas de propiedad, lo cual, en verdad, no es nada distinto a
reconocer la existencia de este fruto natural de su función social"
De otra parte, es
pertinente observar que las instituciones de nuestro derecho agrario, como las
empresas comunitarias, son buena muestra de que la economía solidaria tiene
actualmente algún asidero en la legislación vigente.
En virtud de todo
lo anterior, lo que ahora se busca, es pues, darle carta de ciudadanía en la
nueva Constitución, al menos en igualdad de condiciones con otras formas de
organización económica destinadas también a satisfacer necesidades sociales.
Más aún, varios
proyectos proponen que el texto constitucional ordene que se promueva o
estimule la propiedad o economía solidaria. La propuesta se fundamenta en que
no basta con reconocer su igualdad formal, sino que necesita del apoyo estatal
para superar la condición de debilidad en que, con frecuencia, concurre al
mercado frente al vigoroso desarrollo de la empresa privada  y estatal, en
razón de que esta forma de organización ha sido objeto de discriminación y
abandono por parte del Estado"22 .
La lectura de los
antecedentes y de los respectivos textos constitucionales, evidencian que el Constituyente
consagró como una obligación especial de los poderes públicos fomentar,
fortalecer y proteger estos tipos de propiedad. El legislador no puede entonces
descindir la garantía especial que la Carta otorga a la propiedad solidaria y
asociativa; tampoco puede la administración pasar por alto   la prioridad en su
fomento y protección.  Igualmente, los jueces y  especialmente la jurisdicción
constitucional, encargada de velar por la integridad de la Carta deben en
cumplimiento de sus funciones contribuir dentro de su órbita al logro de tales
propósitos.
Ahora bien, lo
anterior no significa que el Estado deba en todo caso buscar la transformación
de la propiedad pública o privada en propiedad asociativa o solidaria. Lo que
si impone la Carta es la obligación de dar prioridad, en cualquier caso de
injerencia legítima del Estado, -privatización, venta de activos de sus
empresas, participación en la gestión empresarial etc-  a estos tipos de
propiedad que por su carácter democrático y participativo,  contribuyen a
realizar el Estado social de derecho.
Ahora bien,
iniciando el estudio del decreto demandado, la Corte advierte que son dos los
artículos que podrían estudiarse bajo el prisma del cargo señalado en la
demanda. Se trata de los artículos 4 y 7.
El artículo 7
establece  que:
" a fin de
democratizar el capital, la Junta Directiva de la Caja Agraria podrá autorizar
la emisión de acciones de la clase "D" a fin de colocarlas entre los
usuarios del crédito, los empleados de la entidad u otros accionistas
privados".
Según los estatutos
vigentes, las acciones de la Caja Agraria están divididas en cuatro clases,
así: Clase  "A" que corresponde a las acciones del Gobierno; clase
"B" a las de los bancos suscriptores; clase "C" a las de la
Federación Nacional de Cafeteros y clase "D" a las del público en
general (Decreto No. 1073 del 26 de junio de 1992, artículo 7, inciso 1°).
Para los efectos de
dar aplicación estricta a lo dispuesto por el artículo 60 de la Carta vigente
es claro que las acciones de clase "D" no pertenecen al Estado sino a
los particulares y como tal no se configura aquí una enajenación de
participación estatal en una empresa, con todas las consecuencias previstas en
el aludido precepto constitucional. Entre ellas se destaca la de ofrecer a sus
trabajadores y a las organizaciones solidarias y de trabajadores
"condiciones especiales para acceder a dicha propiedad accionaria".
Con todo, fiel al
propósito de democratizar el capital explícito en el Artículo 7° de  la
disposición acusada, es de esperar que los usuarios del crédito y los empleados
de la Caja gocen de condiciones que les permitan beneficiarse realmente de la
emisión y colocación de acciones de clase "D".
Por tratarse de una
enajenación enmarcada en los principios de la autonomía privada y no, como
pudiera pensarse, de una venta de participaciones estatales en una empresa, el
artículo 7° del decreto acusado -incorporado luego como parágrafo único del 7°
de los estatutos de la Caja Agraria vigentes- no adolece de vicio de
inconstitucionalidad.
Por cuanto respecta
al artículo 4° del decreto demandado -preceto que ordena la liquidación de los
activos vinculados a actividades que la Caja Agraria decidió eliminar a partir
del 30 de diciembre de 1992- la Corte estima oportuno formular algunos
comentarios previos a su decisión en materia de constitucionalidad.
Ciertamente  no cabe
confundir la enajenación de propiedad accionaria con la liquidación de activos
de una empresa por cuanto su naturaleza y efectos jurídicos son bien diversos.
Pero la distinción debe ser interpretada y aplicada con máxima prudencia a fin
de no vulnerar el espíritu del artículo 60 de la Constitución. En efecto, bien
puede suceder que mediante la liquidación de activos se produzca el efecto
-querido o no- de desconocer el mandato constitucional sobre propiedad
solidaria o asociativa y, en particular, las condiciones favorables de que son
titulares tanto los trabajadores como las organizaciones solidarias para acceder
a la propiedad en caso de enajenación de participaciones estatales en empresas.
Es bien sabido que,
en aras de satisfacer las exigencias del interés general en el marco del Estado
social de derecho, el Constituyente quiso promover el acceso a la propiedad de
ciertos grupos. Por eso, en consonancia con este propósito, cuando se enajenen
activos de empresas en las cuales el Estado tenga participación debe promoverse
también el acceso de las organizaciones solidarias y de trabajadores a dichas
propiedades como forma de satisfacer a plenitud el propósito consagrado en la
Carta vigente.
Bajo estos
supuestos, el artículo 4° del decreto se ajusta a los mandatos de la
Constitución vigente.
Respecto de la
acusación por el mismo cargo contra los parágrafos 1 y 2 del artículo 2° del
aludido decreto, esa Corte advierte que ellos no vulneran los preceptos
constitucionales en materia de fomento, desarrollo y protección de la propiedad
solidaria y asociativa. Esto es así por cuanto en ninguno se transfiere u ordena
transferir propiedad. Simplemente autorizan una  eventual escisión con plena
observancia de lo dispuesto en el ordenamiento vigente.
2.3.  Especial
protección  de la producción de alimentos y de la agricultura en  general.
Los actores
consideran que los artículos 2, 3 y 4 del decreto acusado vulneran la especial
protección alimentaria y de apoyo las actividades agrícolas.
Ciertamente el
artículo 65 de la Constitución de 1991 consagra en forma expresa un tratamiento
prioritario para las personas o entidades dedicadas a la producción de
alimentos.
Comentaristas
autorizados abrigan dudas sobre si la disposición establece derecho para todas
las personas o grupos sociales distintos de los productores, pero a la vez son
muy enfáticos al afirmar:
"No, es
descabellado suponer que esta norma faculta a los particulares para oponerse a
cualquier acción del Estado que lesione la protección constitucional de la
producción doméstica de alimentos y la agroindustria, como podrían ser las
medidas de apertura económica que ha emprendido el país."23 .
De otra parte, es
evidente que el texto del mencionado precepto permite afirmar también que ante
las diversas alternativas presentadas en la Asamblea Nacional Constituyente en
materia de protección especial de la actividad agrícola el Constituyente de 1991
optó por una que hace eco de las preocupaciones en torno a la seguridad
alimentaria expresadas por organismos  comprometidos activamente con el proceso
de integración económica que ha venido realizando el denominado Grupo Andino.
En efecto, en un
documento presentado a la Junta del Acuerdo de Cartagena a la reunión de
Ministros de Agricultura de dicho grupo -celebrada  en la Paz, los días 19 y 20
de Noviembre de 1991, con base en el cual acordaron proponer la adopción de una
política agopecuaria común para la subregión cuyos lineamientos se incorporaron
en el Acta de la Paz suscrita con ocasión del IV Consejo Presiedencial Andino (
llevado acabo en la Paz el 29 y 30 de Noviembre de 1990)- se recoge la
definición de seguridad alimentaria adoptada por la reunión Técnica Subregional
sobre prioridades de los sistemas nacionales de seguridad  alimentaria en los
países andinos, a saber:
" Seguridad
alimentaria es el grado de garantía que debe tener toda población, de poder
disponer y tener acceso oportuno y permanente a los alimentos que cubran sus
requerimientos nutricionales, tratando de reducir la dependencia externa y
tomando en consideración la conservación y equilibrio del ecosistema para
beneficio de las generaciones futuras."
Como se desprende
del mismo documento, son precisamente los estratos sociales más pobres de los
países en desarrollo los que viven permanentemente en situación de inseguridad
alimentaria, lo cual indica a las claras que el problema se relaciona también
con la distribución de ingreso no sólo entre naciones sino entre sectores  de
población. En consecuencia, es claro que desde esta perspectiva entre las
condiciones que el Estado Social de Derecho debe promover para que la igualdad
sea real y efectiva y las medidas en favor de grupos discriminados o marginados
no puede estar ausente un razonable grado de garantía de que toda la población
colombiana pueda disponer y tener acceso oportuno y permanente a los alimentos
que satisfagan sus requerimientos nuticionales.
En virtud de todo
anterior, en el caso sublite la reestructuración de la Caja Agraria realizada
en la forma prevista en la ley acusada ante este Corporación, podría
eventualmente, lesionar la protección constitucional de la producción doméstica
de alimentos en la medida que dicha reestructuración se tradujera en una
restricción del crédito agrícola tal que desistimulara la actividad productiva,
en curso o proyectos de inversión futura.
Por eso, esta Corte
advierte que la ley es constitucional sólo en la medida que no afecte negativamente,
de manera directa o indirecta, el principio constitucional de protección
especial de alimentos, con los alcances antes señalados y en virtud  de la muy
relevante participación en el mercado del crédito agrícola que en su momento
llevó al Estado colombiano a crear y consolidar la Caja Agraria. Con el
transcurso del tiempo tal participación se ha constituído en su razón de ser en
virtud de las exigencias del interés general. Ellas se manifiestan en el
estímulo permanente a la actividad agrícola, a fin de propiciar la realización
de la loable finalidad social plasmada en el  artículo 65 de la Carta vigente.
Los principios
rectores de la política social y económica del Estado que se encuentran
consignados en la Carta política tienen un especial valor normativo, pues
aunque no constituyen derechos subjetivos directamente aplicables, por ser
normas constitucionales vinculan en su acción al poder público. Así, una de las
garantías más importantes para la protección de estos derechos es el control de
constitucionalidad de las leyes que establezcan las políticas sociales y
económicas.
Ahora bien, en el
diseño de estas políticas el legislador cuenta con un amplio margen de acción.
El Congreso que es el órgano del poder público que representa directamente la voluntad
popular manifestada a través de las urnas, no se limita a desarrollar la Carta,
sino que a partir del marco general que esta establece, crea, con toda libertad
las reglas que han de regir las relaciones económicas, políticas y sociales.
Para que una ley
atente contra los principios rectores de la política social y económica, su
impacto negativo sobre los sectores protegidos tiene que ser evidente y
determinante. De otra parte, si la ley lesiona uno de tales sectores, solo sera
inconstitucional si no encuentra fundamento en un derecho o bien
constitucionalmente protegido, pues si esto es así, la Corte tendrá que hacer
una evaluación sobre el conflicto creado y deberá dar prioridad a la protección
de aquel bien que de mejor manera encarne los valores, principios y derechos de
la Carta Constitucional.
En el caso sub-lite
el decreto limita las actividades de la Caja Agraria,   muy importante entidad
de fomento a nivel nacional. Pero con ello busca una mayor eficiencia y el
fortalecimiento y protección de la actividad agraria en ciertas zonas del país.
De otra parte, la Caja Agraria no es el único instrumento a través del cual el
Estado puede cumplir con la obligación impuesta en el artículo 65 de la Carta.
En virtud de todo lo
anterior, esta Corte encuentra infundado el mencionado cargo de
inconstitucionalidad.
VIII.  DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, previos los
tramites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
En los términos
expuestos en la parte motiva de esta providencia, declarar EXEQUIBLE el decreto
ley 1755 de 4 de julio de 1991, "por el cual se dictan disposiciones sobre
la Caja de Crédito Agrario Industrial y  Minero".
NOTIFIQUESE,
PUBLIQUESE, COPIESE E INSERTESE EN LA GACETA CONSTITUCIONAL
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
CIRO ANGARITA BARON
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
JAIME SANIN GREIFFENSTEIN
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Cfr.Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-416. Magistrado
Ponente: José Gregorio Hernández Galindo.
2 Cfr. por ejemplo, Sentencia de la Corte Suprema de Justicia- Sala
plena. No 87 de julio 25 de 1991. Magistrado Ponente: Pedro Escobar Trujillo.
3  Corte Suprema de Justicia. Sala Plena Sentencia No 83 de agosto
24 de 1983. Mag Pon: Dr. Manuel Gaona Cruz.
4 Corte Suprema de Justicia, Sentencia de septiembre 19 de 1985.
Mag Pon: Dr. Manuel Gaona Cruz.
5 Ley  57 de
1931 artículo 21, ley 33 de 1933, decreto 1742 de 1955, ley 33 de 1971, decreto
133 de 1976, ley 27 de 1981, ley 16 de 1982, decreto 301 de 1982, decreto 1786
de 1988.
6 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia de Sala Plena C-479. Mag
Pon: Dr. José Gregorio Hernández Galindo  y Alejandro Martínez Caballero.
7 Cfr. Parra Lisímaco. Modernidad y ciencia. En:
"Estructura científica, desarrollo, tecnológico y entorno social,  Misión
de Ciencia y Tecnología. Tomo II. número 2 p. 562.
8 Cfr. Solé Carlota.  Modernización: un análisis sociológico.
Ediciones Península,  Barcelona. Septiembre de 1976 p. 212.
9 Cfr. Paz Octavio.  La búsqueda del presente. En: Viviescas
Fernando, Giraldo Isaza Fabio (compiladores). En: Colombia: El despertar de la
modernidad.  Foro Nacional por Colombia.  1991. pp. 117, 122.
10  Cfr. Orlando Melo Jorge. Consideraciones sobre modernidad y
modernización. En: Colombia: el despertar de la modernidad. p. 224.
11 Ibídem. p. 245.
12  Cfr. Weber Max. Economía y Sociedad. Editorial Fondo de
Cultura Económica. México 1979. Tomo I. p. 178.
13 Cfr. Palabras del Señor Presidente de la República César Gaviria
Trujillo durante el acto de presentación del Programa de Modernización de las
entidades del Estado. Santafé de Bogotá, D.C. Septiembre 8 de 1992.
14  Cfr. García González Jorge. El proceso de Modernización del Estado
en Colombia. Vol. II N°. 31.992 p. 58.
15 Cfr.  Moncayo Víctor Manuel, El régimen territorial en la
Constitución de 1991 frente a las tendencias contemporáneas del Estado.
Politeia.  Revista de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de
la Universidad Nacional,  N. 8, p. 17.
16  Cfr. Mora Osejo Humberto, Betancourt Cuartas Jaime, Younes
Moreno Diego. Memorando sobre el alcance de las facultades otorgadas al
gobierno nacional por el Art. 20 transitorio de la Constitución de 1991 y otros
aspectos relativos a su ejercicio.
17 Ibídem.
18  Ibídem.
19 Cfr. Vidal Perdomo Jaime. El alcance de la reforma
administrativa. En: El Espectador, lunes 8 de Febrero de 1993, p. 3A.
20 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-479 de 1992.
21 Idem, pág  51 a 54.
22  Cfr. Gaceta Constitucional N°. 80. Informe ponencia para Primer
Debate en plenaria: Régimen económico. Ponentes: Marulanda Iván, Perry
Guillermo, Benítez Jaime, Cuevas Tulio, Garzón Angelino, Guerrero Guillermo, p.
20.
23 Cfr. Lleras de la Fuente, Carlos y Otros. Interpretación y
Génesis de la Constitución de Colombia. Cámara de Comercio de Bogotá, 1992,
p. 168.