C-205-20
Sentencia C-205/20
Expediente: RE-272
Revisión oficiosa de
constitucionalidad del Decreto Legislativo 539 de 13 de abril de 2020 “por
el cual se adoptan medidas de bioseguridad para mitigar, evitar la propagación
y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19, en el
marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.”
Magistrado Ponente
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá
D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil veinte (2020).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto Ley
2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
A través
del Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional
declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el
territorio nacional por el término de 30 días contados a partir de la vigencia
de dicho decreto.
En
desarrollo de tal estado de excepción, fue expedido el Decreto Legislativo 539
de 13 de abril de 2020 “por el cual se adoptan medidas de bioseguridad para
mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del
Coronavirus COVID-19, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica”. Esta norma fue remitida a la Corte para su control automático
de constitucionalidad, mediante oficio de 14 de abril de 2020 suscrito por la
Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República.
La Corte
asumió conocimiento del presente asunto por auto de 22 de abril de 2020,
decisión en la que además se dispuso comunicar la iniciación del proceso al
Presidente de la República. Se decretaron unas pruebas[1] y se
invitaron a diferentes instituciones públicas y privadas[2] con el
fin que participaran en el presente proceso si así lo estimasen oportuno. De la
misma forma, se ordenó fijar en lista el asunto para la intervención ciudadana.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo
concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir de
fondo la demanda en referencia.
II. LA
NORMA OBJETO DE EXAMEN
A
continuación se transcribe el texto del Decreto Legislativo objeto de examen,
conforme a su publicación en el Diario Oficial 51.284 del 13 de abril de 2020.
“DECRETO
539 DE 2020
(Abril
13)
Por
el cual se adoptan medidas de bioseguridad para mitigar, evitar la propagación
y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19, en el
marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
EL
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
en ejercicio de
las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en el
artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de
1994, y el Decreto Ley 417 del 17 de marzo de 2020 "Por el cual se declara
un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio
nacional", y
CONSIDERANDO
Que en los
términos del artículo 215 de la Constitución Política, el Presidente de la
República, con la firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan
hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 ibídem, que
perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico,
social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá
declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Que según la
misma norma constitucional, una vez declarado el estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, el Presidente, con la firma de todos los
ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Que estos
decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica
con el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y podrán, en forma
transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.
Que mediante el
Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, se declaró el estado de emergencia
económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de
treinta (30) días calendario, con el fin de conjurar la grave calamidad pública
que afecta al país por causa del Coronavirus COVID-19.
Que dentro de
las razones generales tenidas en cuenta para la adopción de dicha medida, se
incluyeron las siguientes:
Que el 30 de
enero de 2020, la Organización Mundial de la Salud (o en adelanta OMS) identificó
el Coronavirus COVID-19 y declaró este brote como emergencia de salud pública
de importancia internacional.
Que el 6 de
marzo de 2020 el Ministerio de Salud y de la Protección Social dio a conocer el
primer caso de brote de enfermedad por Coronavirus COVID-19 en el territorio
nacional.
Que el 9 de
marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud solicitó a los países la
adopción de medidas prematuras, con el objetivo de detener la transmisión y
prevenir la propagación del virus.
Que el 11 de
marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud declaró el brote de
enfermedad por coronavirus COVID-19 como una pandemia, esencialmente por la
velocidad de su propagación y la escala de trasmisión, puesto que a esa fecha
se habían notificado cerca de 125.000 casos de contagio en 118 países, y que, a
lo largo de esas últimas dos semanas, el número de casos notificados fuera de
la República Popular China se había multiplicado en 13 veces, mientras que el
número de países afectados se había triplicado, por lo que instó a los países a
tomar acciones urgentes.
Que según la
OMS, la pandemia del Coronavirus COVID-19, es una emergencia sanitaria y social
mundial, que requiere una acción efectiva e inmediata de los gobiernos, las
personas y las empresas.
Que mediante la
Resolución No. 0000380 del 10 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y
Protección Social adoptó, entre otras, medidas preventivas sanitarias de
aislamiento y cuarentena por 14 días de las personas que, a partir de la
entrada en vigencia de la precitada resolución, arribaran a Colombia desde la
República Popular China, Francia, Italia y España.
Que mediante
Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el ministro de Salud y Protección
Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015,
declaró el estado de emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID- 19
en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en consecuencia,
adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la
propagación del Coronavirus COVID-19 y mitigar sus efectos.
Que el
vertiginoso escalamiento del brote del Coronavirus COVID-19, hasta configurar
una pandemia, representa actualmente una amenaza global a la salud pública, con
afectaciones al sistema económico, de magnitudes impredecibles e incalculables,
de la cual Colombia no podrá estar exenta.
Que la expansión
en el territorio nacional del brote de enfermedad por el Coronavirus COVID-19,
cuyo crecimiento exponencial es imprevisible, sumado a los efectos económicos
negativos que se han venido evidenciando, es un hecho que, además de ser una
grave calamidad pública, constituye en una grave afectación al orden económico
y social del país, que justificó la declaratoria del Estado de Emergencia
Económica y Social.
Que el
Ministerio de Salud y Protección Social reportó el 9 de marzo de 2020 O muertes
y 3 casos confirmados en Colombia.
Que al 17 de
marzo de 2020 el Ministerio de Salud y Protección Social había reportado que en
el país se presentaban 75 casos de personas infectadas con el Coronavirus COVID-19
y 0 fallecidos, cifra que ha venido creciendo a nivel país de la siguiente
manera: 102 personas contagiadas al 18 de marzo de 2020; 108 personas
contagiadas al día 19 de marzo de 2020; 145 personas contagiadas al día 20 de
marzo, 196 personas contagiadas al día 21 de marzo, 235 personas contagiadas al
22 de marzo, 306 personas contagiadas al 23 de marzo de 2020; 378 personas
contagiadas al día 24 de marzo; 470 personas contagiadas al día 25 de marzo,
491 personas contagiadas al día 26 de marzo, 539 personas contagiadas al día 27
de marzo, 608 personas contagiadas al 28 de marzo, 702 personas contagiadas al
29 de marzo; 798 personas contagiadas al día 30 de marzo; 906 personas
contagiadas al día 31 de marzo, 1.065 personas contagiadas al día 1 de abril,
1.161 personas contagiadas al día 2 de abril, 1.267 personas contagiadas al día
3 de abril, 1.406 personas contagiadas al día 4 de abril, 1.485 personas
contagiadas al día 5 de abril, 1.579 personas contagiadas al día 6 de abril,
1.780 personas contagiadas al 7 de abril, 2.054 personas contagiadas al 8 de
abril, 2.223 personas contagiadas al 9 de abril, 2.473 personas contagiadas al
día 10 de abril, 2.709 personas contagiadas al 11 de abril, 2.776 personas
contagiadas al 12 de abril y cien (109) fallecidos a esa fecha.
Que pese a las
medidas adoptadas, el Ministerio de Salud y Protección Social reportó el 12 de
abril de 2020 109 muertes y 2.776 casos confirmados en Colombia, distribuidos
así: Bogotá D.C. (1.186), Cundinamarca (112), Antioquia (260), Valle del Cauca
(489), Bolívar (123), Atlántico (88), Magdalena (61), Cesar (32), Norte de
Santander (43), Santander (29), Cauca (19), Caldas (34), Risaralda (60),
Quindío (47), Huila (52), Tolima (23), Meta (21), Casanare (7), San Andrés y
Providencia (5), Nariño (38), Boyacá (31), Córdoba (13), Sucre (1) y La Guajira
(1), Chocó (1).
Que según la
Organización Mundial de la Salud OMS, se ha reportado la siguiente información:
(i) en reporte número 57 de fecha 17 de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET1 señaló
que se encuentran confirmados 179.111 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
7.426 fallecidos, (ii) en reporte número 62 de fecha 21 de marzo de 2020 a las
23:59 p.m. CET señaló que se encuentran confirmados 292.142 casos del nuevo
coronavirus COVI 9 y 12.783 fallecidos, (iii) en reporte número 63 de fecha 23
de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados
332.930 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 14.509 fallecidos, (iv) en el
reporte número 79 de fecha 8 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET se
encuentran confirmados 1.353.361 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 79.235
fallecidos, (v) en el reporte número 80 del 9 de abril de 2020 a las 10:00 a.m.
CET señaló que se encuentran confirmados 1.436.198 casos del nuevo coronavirus COVID-19
y 85,521 fallecidos, (vi) en el reporte número 81 del 10 de abril de 2020 a las
10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1,521,252 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 92.798 fallecidos, (vii) en el reporte número 82 del 11
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1,610,909
casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 99.690 muertes, y (vii) en el reporte
número 83 del 12 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran
confirmados 1.696.588 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 105.952
fallecidos.
Que según la
Organización Mundial de la Salud - OMS, en reporte de fecha 11 de abril de 2020
a las 19:00 GMT-5, - hora del Meridiano de Greenwich-, se encuentran
confirmados 1.699.595 casos, 106,138 fallecidos y 213 países, áreas o
territorios con casos del nuevo coronavirus COVID-19.
Que el Fondo
Monetario Internacional mediante Comunicado de Prensa 20/114 del 27 de marzo de
2020, publicó la "Declaración conjunta del Presidente del Comité Monetario
y Financiero Internacional y la Directora Gerente del Fondo Monetario
Internacional", la cual expresa:
"[...]
Estamos en una situación sin precedentes en la que una pandemia mundial se ha
convertido en una crisis económica y financiera. Dada la interrupción repentina
de la actividad económica, el producto mundial se contraerá en 2020. Los países
miembros ya han tomado medidas extraordinarias para salvar vidas y salvaguardar
la actividad económica. Pero es necesario hacer más. Se debe dar prioridad al
apoyo fiscal focalizado para los hogares y las empresas vulnerables a fin de
acelerar y afianzar la recuperación en 2021 [...]"
Que el artículo
47 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 faculta al Gobierno nacional para que en
virtud de la declaración del Estado de Emergencia, pueda dictar decretos con
fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos, siempre que (i) dichos decretos se refieran a
materias que tengan relación directa y específica con dicho Estado, (ii) su
finalidad esté encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión de sus efectos, (iii) las medidas adoptadas sean necesarias para
alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria de Estado de Excepción
correspondiente, y (iv) cuando se trate de decretos legislativos que suspendan
leyes se expresen las razones por las cuales son incompatibles con el
correspondiente Estado de Excepción.
Que la
Organización Internacional del Trabajo en el comunicado de fecha de 18 de marzo
de 2020 sobre el "El COVID-19 y el mundo del trabajo: Repercusiones y
respuestas", afirma que "[ ...] El COVID-19 tendrá una amplia
repercusión en el mercado laboral. Más allá de la inquietud que provoca a corto
plazo para la salud de los trabajadores y de sus familias, el virus y la
consiguiente crisis económica repercutirán adversamente en el mundo del trabajo
en tres aspectos fundamentales, a saber: 1) la cantidad de empleo (tanto en
materia de desempleo como de subempleo) ; 2) la calidad del trabajo (con
respecto a los salarios y el acceso a protección social); y 3) los efectos en
los grupos específicos más vulnerables frente a las consecuencias adversas en
el mercado laboral [...]".
Que así mismo la
Organización Internacional del Trabajo en el referido comunicado estima
"[...] un aumento sustancial del desempleo y del subempleo como
consecuencia del brote del virus. A tenor de varios casos hipotéticos sobre los
efectos del COVID-19 en el aumento del PIB a escala mundial [...], en varias
estimaciones preliminares de la OIT se señala un aumento del desempleo mundial
que oscila entre 5,3 millones (caso "más favorable") y 24,7 millones
de personas (caso "más desfavorable"), con respecto a un valor de
referencia de 188 millones de desempleados en 2019. Con arreglo al caso
hipotético de incidencia "media", podría registrarse un aumento de 13
millones de desempleados (7,4 millones en los países de ingresos elevados). Si
bien esas estimaciones poseen un alto grado de incertidumbre, en todos los
casos se pone de relieve un aumento sustancial del desempleo a escala mundial.
A título comparativo, la crisis financiera mundial que se produjo en 2008-9
hizo aumentar el desempleo en 22 millones de personas".
Que en
consecuencia la Organización Internacional del Trabajo -OIT- en el citado
comunicado insta a los Estados a adoptar medidas urgentes para (i) proteger a
los trabajadores y empleadores y sus familias de los riesgos para la salud
generadas por el coronavirus COVID-19; (ii) proteger a los trabajadores en el
lugar de trabajo; (iii) estimular la economía y el empleo, y (iv) sostener los
puestos de trabajo y los ingresos, con el propósito de respetar los derechos
laborales, mitigar los impactos negativos y lograr una recuperación rápida y
sostenida.
Que el artículo
2 de la Constitución Política prevé que las autoridades de la República están
instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su
vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar
el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.
Que la Ley 1751
de 2015 "Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud
y se dictan otras disposiciones" en su artículo 5º establece dentro de las
obligaciones del Estado, que el mismo, "es responsable de respetar,
proteger y garantizar el goce efectivo del derecho fundamental a la salud,
corno uno de los elementos fundamentales del Estado Social de Derecho".
Que mediante
Resolución 450 del 17 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección
Social, se modificó el numeral 2.1 del artículo 2 de la Resolución 385 de 2020,
para suspender los eventos con aforo de más de cincuenta (50) personas
Que mediante
Resolución 453 del 18 de marzo de 2020, el Ministerio de Protección Social,
ordenó la medida sanitaria obligatoria preventiva y de control en todo el
territorio nacional, la clausura de los establecimientos y locales comerciales
de esparcimiento y diversión; de baile; ocio y entretenimiento y de juegos de
azar y apuestas tales corno casino, bingos y terminales de juegos de video y
precisa que la venta de comidas y bebidas permanecerán cerrados al público y
solamente podrán ofrecer estos servicios a través de comercio electrónico o por
entrega a domicilio para su consumo fuera de los establecimientos atendiendo
las medidas sanitarias a que haya lugar. Adicionalmente, prohíbe el expendido
de bebidas alcohólicas para el consumo dentro de los establecimientos, no
obstante, permitió la venta de estos productos a través de comercio electrónico
o por entrega a domicilio, para su consumo fuera de los establecimientos,
exceptuando los servicios prestados en establecimientos hoteleros.
Que el
Ministerio de Salud y Protección Social en el marco de la emergencia sanitaria
por causa del Coronavirus COVID-19, adoptó mediante la Resolución 464 del 18 de
marzo de 2020, la medida sanitaria obligatoria de aislamiento preventivo, para
proteger a los adultos mayores de 70 años, ordenando el aislamiento preventivo
para las personas mayores de setenta (70) años, a partir del veinte (20) de
marzo de 2020 a las siete de la mañana (7:00 a.m.) hasta el treinta (30) de
mayo de 2020 a las doce de la noche (12:00 p.m.).
Que de
conformidad con el numeral 2 del artículo 3 del Decreto Ley 4107 de 2011
"Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de
Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y
Protección Social", es función del Ministerio de Salud y Protección Social
"Formular la política, dirigir, orientar, adoptar y evaluar la ejecución,
planes, programas y proyectos del Gobierno Nacional en materia de salud, salud
pública, riesgos profesionales, y de control de los riesgos provenientes de
enfermedades comunes, ambientales, sanitarias y psicosociales, que afecten a
las personas, grupos, familias o comunidades".
Que el
artículo 69 de la Ley 1753 de 2015 "Por la
cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 'Todos por un nuevo
país", artículo que no fue derogado por el artículo 336 de la Ley 1955 de
2019 "por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.
"Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad", establece que el
Ministerio de Salud y Protección Social podrá declarar la emergencia sanitaria
Y determinará las acciones que se requieran para superar las circunstancias que
generaron la emergencia sanitaria y/o eventos catastróficos con el fin de
garantizar la existencia y disponibilidad de talento humano, bienes y servicios
de salud, de conformidad con la reglamentación que para el efecto expida el
Gobierno Nacional. Cuando las acciones requeridas para superar dichas
circunstancias tengan que ver con bienes en salud, la regulación que se expida
deberá fundamentarse en razones de urgencia extrema.
Que de
conformidad con el artículo 2.8.8.1.4.2 del Decreto 780 de 2016, son
autoridades sanitarias de vigilancia en salud pública el Ministerio de Salud y Protección
Social, el Instituto Nacional de Salud (INS), el Instituto Nacional de
Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (lnvima), las Direcciones Territoriales
de Salud, y todas aquellas entidades que de acuerdo con la ley ejerzan
funciones de vigilancia y control sanitario, las cuales deben adoptar medidas
sanitarias que garanticen la protección de la salud pl'.1blica y el
cumplimiento de lo dispuesto en esta norma, así como adelantar los
procedimientos y aplicar las sanciones a que hubiere lugar.
Que de
conformidad con los artículos 43 y 44 de la ley 715 de 2001 corresponde a los
departamentos y municipios dirigir, coordinar y vigilar el sector salud y el
Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio de su
jurisdicción, atendiendo las disposiciones nacionales sobre la materia.
Que mediante la
Resolución 536 del 31 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y Protección
Social adoptó el “Plan de acción para la prestación de servicios de salud
durante las etapas de contención y mitigación de la pandemia por SARS-CoV-2 (COVID-19)”,
el cual es de obligatorio cumplimiento por parte de los integrantes del Sistema
General de Seguridad Social en Salud y los Regímenes Especial y de Excepción;
el cual puede ser consultado en la página web del Ministerio de Salud y
Protección Social en el micro sitio Coronavirus - Documentos técnicos.
Que la
Organización Mundial de la Salud- OMS, emitió un documento con acciones de
preparación y respuesta para COVID-19 que deben adoptar los Estados, con el fin
de minimizar el impacto de la epidemia en los sistemas de salud, los servicios
sociales y la actividad económica, que van desde la vigilancia en ausencia de
casos, hasta el control una vez se ha presentado el brote. En este documento se
recomienda como respuesta a la propagación comunitaria del Coronavirus COVID-
19, entro otras, la adopción de medidas de distanciamiento social.
Que la evidencia
muestra que la propagación del Coronavirus COVID-19 continúa, a pesar de los
esfuerzos estatales y de la sociedad, y dado que, en ausencia de medidas
farmacológicas como la vacuna y los medicamentos antivirales, los cuales no se
encuentran disponibles para este evento toda vez que previamente deberán surtir
estrictos protocolos de eficacia y seguridad antes de poder utilizadas
masivamente, son las medidas no farmacológicas las que tienen mayor costo­
efectividad. Esas medidas incluyen la higiene respiratoria, el distanciamiento
social, el autoaislamiento voluntario y la cuarentena, medidas que en concepto
del Ministerio de Salud y Protección Social se deben mantener hasta tanto la
evaluación del riesgo indique que la situación permite retornar de manera
paulatina y con seguimiento de las autoridades, a la cotidianeidad.
Que, de acuerdo
al documento técnico expedido por la Dirección de Epidemiología y Demografía
del Ministerio de Salud y Protección Social, mediante memorando 202022000077553
del 7 de marzo de 2020, una epidemia tiene tres fases, a saber: (i) una fase de
preparación, que inicia con la alerta de autoridades en salud en la que se
realiza el proceso de alistamiento para la posible llegada del virus; (ii) una
fase de contención, que inicia con la detección del primer caso, en la cual se
debe fortalecer la vigilancia en salud pública, el diagnóstico de casos y el
seguimiento de contactos, ya que el objetivo es identificar de la manera más
oportuna los casos y sus posibles contactos para evitar la propagación y (iii)
una fase de mitigación, que inicia cuando, a raíz del seguimiento de casos, se
evidencia que en más del 10% de los mismos no es posible establecer la fuente
de infección, en esta etapa, se deben adoptar medidas para reducir el impacto
de la enfermedad en términos de morbi-mortalidad, de la presión sobre los
servicios de salud y de los efectos sociales y económicos derivados.
Que en igual
sentido manifestó el Ministerio de Salud y Protección Social, en el memorando
202022000077553 del 7 de abril de 2020:
"En razón
de controlar la transmisión, los beneficios (Sic) extender la cuarentena en el
país se reflejarían en la disminución de la velocidad de duplicación de los
casos, así como, en el mayor tiempo de preparación de respuesta hospitalaria
evitando la sobrecarga al sistema, garantizando una atención con calidad y
oportunidad, así como disminuir la severidad de los síntomas de la enfermedad
en las personas y la protección del personal sanitario".
Que mediante la
Circular Conjunta. 0000003 del 8 de abril de 2020 suscrita por los ministros de
Salud y Protección Social, Transporte y Trabajo se impartieron orientaciones en
materia de protección dirigidos al personal de los proyectos de Infraestructura
de transporte que continúan su ejecución durante la emergencia sanitaria, para
prevenir, reducir la exposición y mitigar el riesgo de exposición y contagio
por infección respiratoria aguda por el coronavirus COVID-19.
Que mediante la
Circular Conjunta 0000004 del 9 de abril de 2020 suscrita por los ministros de
Salud y Protección Social, Transporte y Trabajo se impartieron orientaciones en
materia de protección dirigidos a conductores y operadores de la cadena logística
de transporte de carga terrestre y fluvial, empresas y conductores de servicio
público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera, especial,
individual, masivo, colectivo, mixto, transporte por cable, terminales de
transporte terrestre, transporte férreo, entes gestores y concesionarios de los
sistemas de transporte masivo, que continúan su ejecución durante la emergencia
sanitaria, para prevenir, reducir la exposición y mitigar el riesgo de
exposición y contagio por infección respiratoria aguda por el coronavirus COVID-19.
Que mediante la
Circular Conjunta 001 del 11 de abril de 2020 suscrita por los ministros de
Salud y Protección Social, Transporte y Trabajo se impartieron orientaciones en
materia de protección, dirigidas a todo el personal que labora en proyectos del
sector de la construcción de edificaciones (residenciales y no residenciales)
que se encuentren en estado de ejecución durante la emergencia sanitaria,
dentro de las actividades propias del proyecto, así corno en su cadena de
suministros y materiales, para prevenir, reducir la exposición y mitigar el
riesgo de contagio por el coronavirus COVID-19.
Que la
legislación vigente no asigna al Ministerio de Salud y Protección Social la
competencia de expedir con carácter vinculante protocolos técnicos y
científicos sobre bioseguridad distintos al sector salud.
Que es necesario
evitar la duplicidad de autoridades involucradas en el desarrollo de las
competencias de diseño, implementación y ejecución de planes de acción o expedición
de protocolos que sobre bioseguridad se requieran para para mitigar, evitar la
propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19
Que se requiere
actuar de manera coordinada y unificada para mitigar, evitar la propagación y
realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID- 19.
En mérito de lo
expuesto,
DECRETA
ARTÍCULO 1. Protocolos de bioseguridad. Durante
el término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y
Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19,
el Ministerio de Salud y Protección Social será la entidad encargada de
determinar y expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requieran para
todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración
pública, para mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado
manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19.
ARTÍCULO 2.
Obligaciones de las autoridades territoriales en materia de bioseguridad. Durante el término de la emergencia
sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión
de la pandemia derivada del Coronavirus COVID- 19, los gobernadores y alcaldes
estarán sujetos a los protocolos que sobre bioseguridad expida el Ministerio de
Salud y Protección Social, en virtud de la facultad otorgada en el artículo
anterior.
La secretaría
municipal o distrital, o la entidad que haga sus veces, que corresponda a la
actividad económica, social, o al sector de la administración pública del
protocolo que ha de ser implementado, vigilará el cumplimiento del mismo.
ARTÍCULO 3.
Vigencia. El
presente Decreto Legislativo rige a partir de su publicación.
PUBLÍQUESE Y
CÚMPLASE
Dado en Bogotá,
D.C., a los 13 días del mes de abril de 2020 (…)”
III.
PRUEBAS
1.
En respuesta a las
pruebas decretadas por el despacho del magistrado sustanciador en el auto de 22
de abril de 2020, la
Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República solicitó declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 539 de
2020, al considerar que el mismo cumple los requisitos formales y materiales de
constitucionalidad[3].
2.
En concreto, sobre las
preguntas formuladas, remitió un informe rendido por el Ministerio de Salud[4]. Allí,
se destaca que el empleador o contratante tiene la obligación de financiar las
medidas de bioseguridad derivadas de los protocolos, como una medida
complementaria para el control de los factores de riesgo laboral, con
fundamento en el artículo 21 del Decreto Ley 1295 de 1994, la Ley 1562 de 2012
y el Decreto 1072 de 2015. Adujo que para su implementación, los empleadores o
contratantes podrán pedir el apoyo y el acompañamiento de las Administradoras
de Riesgos Laborales de acuerdo con la obligación que les asiste según el
literal f) del artículo 80 del Decreto ley 1295 de 1994[5] y el
parágrafo del artículo 2º de la Resolución 666 de 2020[6].
3.
Sobre el segundo
cuestionamiento, relacionado con los aspectos que deben contener los protocolos
y la naturaleza jurídica del instrumento mediante el cual se adoptarán,
manifestó que el objetivo de los mismos es orientar las medidas generales de
bioseguridad que, en el marco de la pandemia, se deben tomar para disminuir el
riesgo de transmisión del virus entre personas en el desarrollo de las
actividades exceptuadas del aislamiento obligatorio dispuesto en los Decretos
457, 531 y 593 de 2020, teniendo en cuenta las circunstancias y medidas de
cuidado para preservar la salud y la vida y, a su vez, para garantizar el
abastecimiento y la disposición de alimentos de primera necesidad y los
servicios que por su misma naturaleza no deben interrumpirse.
Expresó
que los protocolos contienen obligaciones de autocuidado en el trabajo para
trabajadores, empleadores y contratistas, tales como el lavado de manos, el
distanciamiento social, el uso de tapabocas, la limpieza y desinfección de los
establecimientos y espacios de trabajo, la manipulación de insumos y productos,
el manejo de residuos, la vigilancia de la salud de los trabajadores, los
cuidados al momento de interactuar con terceros, el desplazamiento desde y
hacia el lugar de trabajo, la prevención y manejo de situaciones de riesgo de
contagio y las medidas al salir y entrar a la vivienda.
4.
Finalmente, refirió que
el instrumento jurídico mediante el cual se expedirán los protocolos serán
resoluciones emitidas por el Ministerio de Salud y Protección Social, con la
aprobación previa del ministro del ramo según el sector; acto administrativo
que se remitirá al Consejo de Estado para control automático de legalidad[7].
IV.
INTERVENCIONES[8]
Durante
el término de fijación en lista, se recibieron los escritos que a continuación
se relacionan[9]:
Interviniente
Solicitud
Argumentos
Federación
Colombiana de Municipios
Sin
solicitud
En tanto el Ministerio de
Salud y Protección Social tiene la potestad de declarar la emergencia
sanitaria y disponer las restricciones que la misma conlleva, puede adoptar
los protocolos de bioseguridad respectivos.
El decreto tiene relación
directa y específica con las razones que fundamentaron la declaratoria de
emergencia y su finalidad está encaminada a conjurar las causas de la misma,
pero las medidas adoptadas no son necesarias, al tratarse de decisiones de
contenido jurídico subalterno, no propias de la legislación sino más bien del
reglamento.
Asociación
Nacional de Empresarios - ANDI
Exequibilidad
La
norma bajo examen satisface los requisitos formales y materiales. Las medidas
están vinculadas con los hechos que dieron lugar al estado de excepción, que
se relaciona con el COVID-19, enfermedad contagiosa que exige la adopción de
protocolos de bioseguridad y la coordinación entre todas las autoridades para
contener su propagación.
Federación
Nacional de Departamentos
Exequibilidad
condicionada
Si bien es razonable que
el Gobierno requiera expedir los protocolos de bioseguridad necesarios para
reactivar paulatinamente la actividad de los distintos sectores económicos
del país bajo medidas de salubridad especiales, no se puede restringir la
posibilidad de que los entes territoriales puedan adaptar los contenidos de
los protocolos a sus necesidades específicas y su capacidad de
implementación, por lo cual se hace imperativo que la Corte efectúe un
condicionamiento en este sentido.
La norma cumple los
juicios de no contradicción específica, motivación suficiente y necesidad. Si
bien no se opone a las prohibiciones
constitucionales, las medidas podrían llegar a limitar el principio de
autonomía territorial.
Universidad
de los Andes
Exequibilidad
El decreto cumple con los
requisitos de conexidad material, no arbitrariedad, intangibilidad, finalidad
constitucional, motivación suficiente, necesidad, proporcionalidad estricta y
no discriminación.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante
concepto radicado el día 29 de mayo de 2020, el señor Procurador General de la
Nación solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad del
Decreto Legislativo 539 de 2020. Para el Ministerio Público, el decreto
acredita todos los requisitos formales y materiales.
Destacó
que las medidas cumplen con el requisito de conexidad externa, ya que la
asignación de una competencia de adoptar protocolos de bioseguridad para
prevenir el contagio al Ministerio de Salud, tiene relación con los motivos que
dieron lugar a la emergencia; al igual que observa la conexidad interna,
porque el decreto contiene en su parte considerativa una síntesis de los actos administrativos
adoptados por ese ente ministerial, para concluir que se debe evitar la
duplicidad de funciones en materia de expedición de protocolos para diversos
sectores y que es necesaria la atribución de esta competencia a dicho
ministerio.
Además, a
juicio de la Vista Fiscal la
norma objeto de estudio cumple los presupuestos de prohibición de
arbitrariedad y de intangibilidad, porque la regulación contenida en
el decreto no tiene incidencia en el núcleo esencial de los derechos que pueden
ser limitados, como tampoco impone restricciones a los derechos intangibles.
Aunado a
ello, el juicio de no contradicción específica se verifica, ya que las
medidas no contradicen la Constitución, los tratados internacionales y los
límites previstos en los artículos 47, 49 y 50 de la Ley 137 de 1994; aparte de
que las mismas: a) pretenden evitar el contagio y garantizar el derecho
a la salud y b) el legislador es competente para asignar funciones a las
entidades que hacen parte de la administración nacional, sin que con ello se
desconozcan la autonomía de los entes territoriales y sus derechos, pues “la
estandarización de procedimientos para efectos de reabrir una actividad
económica luego del confinamiento no equivale a que la autoridad del orden
nacional sustituya la competencia para decidir reabrirlo, como una expresión de
la gestión de sus asuntos y luego de una valoración específica del contexto
seccional o local. En este sentido, la regla operativa tiene sustento en la
competencia para dictar algunas reglas relacionadas con el interés nacional y
es una aplicación concreta del principio de coordinación (art. 288 C.P.)”[10].
En cuanto
al juicio de finalidad, consideró que la medida dispuesta es apta para
conjurar la crisis, pues el establecimiento de protocolos de bioseguridad y su
aplicación uniforme tiene como propósito establecer condiciones para evitar el
contagio. A su turno, frente al presupuesto de motivación suficiente,
para la Procuraduría, el Gobierno Nacional explicó debidamente las razones para
unificar los protocolos con el fin de evitar duplicidad en el ejercicio de esta
competencia y la necesidad de que sean vinculantes para los alcaldes y
gobernadores.
En lo que
concierne a la incompatibilidad de los medios ordinarios, refirió que el
decreto bajo examen no suspende o deroga ninguna norma con fuerza
material de ley, además de que la realización del correspondiente trámite en el
Congreso de la República resulta incompatible con la urgencia de mitigar las
causas que dieron lugar a la emergencia. En el mismo sentido, el Ministerio
Público aseguró que los requisitos de necesidad y subsidiariedad se
cumplen, pues la medida de establecer protocolos uniformes y vinculantes es
potencialmente apta como instrumento para detener el aumento del contagio y es
claro que el Presidente no cuenta con competencias normativas ordinarias para
efectos de asignarle funciones a un ministerio de conformidad con la
Constitución (art. 150-7).
Finalmente,
afirmó que la medida es proporcional en relación con los hechos que
pretende conjurar, ya que el establecimiento obligatorio de protocolos a nivel
nacional no supone una intromisión desproporcionada respecto del núcleo de
autonomía de las entidades territoriales y está fundada en la protección de la
salud como parte del interés general; asimismo, la Vista Fiscal coligió que los
textos normativos examinados no contienen criterios discriminatorios por
razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política
o filosófica.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1.
La Corte es competente
para conocer del Decreto Legislativo 539 de 2020, conforme al control
automático de constitucionalidad encomendado a esta Corporación por el
parágrafo del artículo 215 y el artículo 241-7 de la Constitución.
Alcance
del control constitucional, problema jurídico general y método de la decisión
2.
Según lo establece la
Constitución y lo ha entendido la jurisprudencia constitucional el control
constitucional de los decretos legislativos a cargo de este Tribunal se
caracteriza por ser automático, posterior, integral, participativo y
definitivo.
3.
Le corresponde a la
Corte Constitucional establecer si el Decreto Legislativo 539 de 13 de abril de
2020 “por el cual se adoptan medidas de bioseguridad para mitigar, evitar la
propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19,
en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”
expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades
conferidas por el artículo 215 de la Carta cumple las condiciones formales y
materiales de validez establecidas en la Constitución y en la regulación
estatutaria que las ha desarrollado en esta materia, en particular, la Ley 137
de 1994.
4.
A efectos de
desarrollar el examen la Corte se abordará: i) la caracterización del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; ii) el fundamento
y alcance del control judicial de los decretos expedidos al amparo de dicho estado
de excepción; y iii) unas consideraciones sobre la pandemia, las medidas
de bioseguridad y las garantías propias del Estado social de derecho. Con
fundamento en ello se analizará la constitucionalidad del Decreto 539 de 2020
iniciando por el examen de los presupuestos formales y, finalmente, evaluando
cada una de las disposiciones que lo integran a partir de los criterios
materiales previamente definidos.
Caracterización general de los estados de excepción y, en particular,
del estado de emergencia económica, social y ecológica[11]
5.
La jurisprudencia
constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades de precisar la
naturaleza y alcance del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
regulado en el artículo 215 de la Constitución Política. Igualmente se ha
esforzado por precisar las fuentes, criterios y estándares que debe tomar en
consideración este Tribunal a efectos de juzgar la constitucionalidad de los
decretos de desarrollo que dicta el Presidente de la República. A continuación,
la Corte reitera los aspectos básicos del precedente sobre la materia con el
propósito de aplicarlos en el análisis constitucional del Decreto Legislativo
539 de 2020 sometido a su consideración en esta oportunidad.
6.
La Constitución de 1991
regula, en sus artículos 212 a 215, los estados de excepción. Con apoyo en esas
disposiciones, el Presidente de la República, con la firma de todos los
Ministros, puede declarar tres tipos de estados de excepción: (i) Guerra Exterior,
(ii) Conmoción Interior y (iii) Emergencia Económica, Social y Ecológica.
7.
La regulación
constitucional y estatutaria de los estados de excepción se funda en el
carácter reglado, excepcional y limitado de los mismos. La Constitución de 1991
estableció un complejo sistema de controles que supone “el carácter
excepcionalísimo de las medidas de emergencia en Colombia”[12],
así como que “el uso de estas herramientas es una potestad reglada que se
encuentra sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque
de constitucionalidad”[13].
8.
La naturaleza reglada,
excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza por
medio de su estricta regulación en la Constitución y en la Ley 137 de 1994 -en
adelante LEEE-[14],
así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial[15].
9.
La Constitución dispuso
un complejo sistema de controles políticos específicos para los estados de
excepción, tales como (i) la autorización del Senado para la declaratoria del
Estado de Guerra Exterior; (ii) el concepto favorable del Senado para la
segunda prórroga del Estado de Conmoción Interior; (iii) las reuniones del
Congreso por derecho propio; (iv) los informes que debe presentar el Gobierno
Nacional al Congreso de la República sobre su declaratoria y evolución; y,
finalmente, (v) la competencia del Congreso para establecer la responsabilidad
política del Presidente y de los Ministros por la declaratoria del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica, o que constituya grave calamidad pública,
sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos
constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades
excepcionales.
10.  La Carta también estableció el control
judicial constitucional automático de los decretos legislativos expedidos en el
marco de los estados de excepción, según lo dispuesto en los artículos 212 a
215 de la Constitución, el cual está desarrollado por los artículos 55 de la
LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.
11.  A la luz del artículo 215 superior, el
Estado de Emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la República y
todos los Ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en
los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave
e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que
(ii) constituyan grave calamidad pública. Este último concepto ha sido
definido por la Corte Constitucional como “una desgracia o infortunio que
afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella…”.
La calamidad pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de
causas naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o
ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente.
12.  Este Tribunal ha señalado que “los
acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia de alcances e
intensidad traumáticas, que logren conmocionar o trastrocar el orden
económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad, sino
que, además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello
diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes
a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad
de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar
respuesta el Estado mediante la utilización de sus competencias normales”[16].
En tales términos, esta Corte ha reconocido que la calamidad pública puede
tener una causa natural, como ha sucedido por cuenta de temblores o terremotos,
avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, etc.; o puede tener una
causa técnica como es el caso del cierre de una frontera internacional, o “accidentes
mayores tecnológicos”[17].
13.  Desde la expedición de la Constitución
Política, se han declarado estados de emergencia económica, social y ecológica
por distintas razones: i) la fijación de salarios de empleados públicos[18];
ii) la crisis en el servicio público de energía eléctrica[19];
iii) desastres naturales[20];
iv) la revaluación del peso frente al dólar[21]; v) el
deterioro de la situación de los establecimientos de crédito[22];
vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de
los recursos captados del público[23];
vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud[24];
y, por último, viii) la situación fronteriza con Venezuela[25].
14.  El artículo 215 superior prescribe que la
declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica sólo puede
llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que
sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez,
la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el marco del Estado
de Emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados
por el Presidente y todos los Ministros; (iii) destinados exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Igualmente (iv)
deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el
Estado de Emergencia y (v) podrán -de forma transitoria- establecer nuevos
tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de
la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente,
les otorgue carácter permanente.
15.  Dicha disposición señala que el decreto que
declare el Estado de Emergencia debe indicar el término dentro del cual va a
hacer uso de las facultades extraordinarias y convocar al Congreso, si este no
se hallare en funcionamiento, para que se reúna dentro de los diez días
siguientes al vencimiento de dicho término. En relación con las competencias
del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215
constitucional establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días,
prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente
el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las
medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y
oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los
decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que
ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus
atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si no
fuere convocado por el Gobierno Nacional.
Fundamento y alcance del control judicial
de los decretos expedidos al amparo del estado de emergencia económica, social
o ambiental[26]
Consideraciones
generales
16.  Los estados de excepción son respuestas,
fundadas en la juridicidad que impone la Carta Política, a situaciones graves y
anormales que no pueden ser enfrentadas por el Estado a partir de sus
competencias ordinarias. Sin embargo, una característica propia del Estado
constitucional es que esa competencia no sea omnímoda ni arbitraria. El
ordenamiento superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben
cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran el estado de
excepción, como aquellos que prevén las medidas legales extraordinarias para
hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos de
desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los que, a su vez,
justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los
decretos y el Texto Superior. Ello, bajo el entendido que los estados de
excepción son mecanismos extraordinarios, pero en todo caso sometidos a
condiciones de validez impuestas por la Constitución.
17.  La Corte ha indicado que los requisitos
mencionados se encuentran en tres fuentes normativas concretas, todas ellas
integradas al parámetro de constitucionalidad: (i) las disposiciones de
la Carta Política que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215 C.P.);
(ii) el desarrollo de esas reglas, previstas en la LEEE; y (iii) las
normas de derecho internacional de los derechos humanos que prevén tanto los
requisitos de declaratoria, como las garantías que no pueden ser suspendidas en
esas situaciones excepcionales (derechos intangibles) (arts. 93.1 y 214
C.P.). La existencia de un régimen jurídico con sujeción al cual deben
ejercerse las competencias que surgen de la declaratoria de un estado de
excepción concretan el principio de legalidad que, como lo ha indicado este
Tribunal (i) obliga a que el Gobierno actúe con sujeción a las normas
nacionales que rigen los estados de excepción; y (ii) exige que las
suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que tengan lugar en
razón de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones del Estado y, en
particular, con aquellas derivadas del derecho internacional humanitario y del
derecho internacional de los derechos humanos.
Criterios formales y materiales que rigen
el control de constitucionalidad
18.  La jurisprudencia de este Tribunal ha
establecido que el control constitucional de los decretos expedidos al amparo
del Estado de Emergencia tiene dos facetas: formal y material. Se trata de un
detallado escrutinio que tiene por objeto asegurar que todos los límites
previstos para el ejercicio de las facultades de excepción sean debidamente
respetados por el Gobierno Nacional.
19.  El examen formal del decreto exige
verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la
suscripción por el Presidente de la República y por todos sus ministros; (ii)
la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su
vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente en los casos en los
cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido únicamente
determinado ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo
no lo excedan.
20.  El examen material comprende el desarrollo
de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen
expresiones operativas de los principios que guían los estados de excepción. La
práctica decisional de este tribunal evidencia algunas divergencias en el
orden, contenido y agrupación de tales juicios. Si bien tales diferencias no
han afectado el rigor del control constitucional, es oportuno unificar su alcance
a fin de enunciar y caracterizar cada uno de los juicios indicando,
adicionalmente, el orden en que deben ser aplicados.
21.
El juicio de
finalidad[27]
está previsto por el artículo 10 de la LEEE[28].
A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos
debe estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de
la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos[29].
22.  El juicio de conexidad material[30]
está previsto por los artículos 215 de la Constitución[31]
y 47 de la LEEE[32].
Con este juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto
legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad
debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la
relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el
Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente[33]
y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y
los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia[34].
23.  El juicio de motivación suficiente[35]
ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal
por cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación
del decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan
suficientes para justificar las medidas adoptadas[36].
Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas[37],
siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos
constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los “decretos
de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de
las limitaciones de los derechos constitucionales”[38].
24.  El juicio de ausencia de arbitrariedad[39]
tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se
establezcan medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las
facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los
tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia.[40]
La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los
decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los
derechos y libertades fundamentales[41];
que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público
y de los órganos del Estado y, en particular, (iii) que no supriman o
modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento[42].
25.
El juicio de
intangibilidad[43] parte
del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del
carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos
93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los
estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del derecho
internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles
el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a
desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la
prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la
prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la
libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de
favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser
elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los
derechos del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del
Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al
habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales
indispensables para la protección de esos derechos.
26.  El juicio de no contradicción específica[44]
tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos (i) no contraríen de manera específica a la Constitución o a los
tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la
actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50
de la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por
expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no
podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los
decretos contemplados en el artículo 215.
27.  El juicio de incompatibilidad[45],
según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que
suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción.
28.  El juicio de necesidad[46],
previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten
en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este
análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual
consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la
crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el
Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la
utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad
jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del
ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y
adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.
29.  El juicio de proporcionalidad[47],
que se desprende del artículo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se
adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas
frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte
ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a
derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente
necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este
examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de
proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar
restricciones a derechos constitucionales en el juicio de ausencia de
arbitrariedad.
30.
El juicio de no
discriminación[48],
el cual tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE[49],
exige que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción, no
pueden entrañar segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras
categorías sospechosas[50].
Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no
imponga tratos diferentes injustificados[51].
Estado social de derecho,
pandemia y medidas de bioseguridad
31.  Las repercusiones económicas y sociales producidas
con ocasión del COVID-19 han llevado a que a nivel mundial distintos países se
vean precisados a disponer gradualmente la apertura de ciertos sectores
económicos de la sociedad, previniendo la expansión del virus. Si bien
actualmente no existe una regulación sobre la obligación de adoptar medidas de
protección y bioseguridad en el marco del derecho internacional vinculante para
el Estado colombiano, lo cierto es que existen apreciaciones de distintos
órganos internacionales que permiten mostrar esta necesidad. De ahí que esta
Corporación se refiera a ellas para evidenciar el panorama mundial y como
referente de interpretación para la decisión que adoptará en esta oportunidad.
32.  Al respecto, la OMS ha insistido en que para que los países puedan
iniciar una desescalada de las medidas impuestas para frenar el virus deben
garantizar que exista una vigilancia firme de los casos y que la transmisión
está controlada; los sistemas sanitarios deben ser capaces de detectar,
aislar, probar, tratar y rastrear todos los contactos de un caso confirmado y,
que los riesgos de un posible rebrote se pueden reducir al mínimo en hospitales
y residencias[52].
La organización
ha indicado que los países deben contar con medidas preventivas en lugares de
trabajo y escuelas, que pueden gestionar los riesgos de importación del virus y
que la ciudadanía está completamente involucrada e informada sobre la lucha
contra el COVID-19. Por tal razón, advirtió que los países que han decidido
iniciar la desescalada en las medidas de confinamiento deben proceder con
cuidado o arriesgarse a un rápido aumento en nuevos casos.
Así,
bajo las recomendaciones de la OMS es imperativo “establecer un conjunto de
medidas de protección, acompañadas de las directrices y las capacidades
necesarias para promover y normalizar la prevención de[l] COVID-19 en lo que
respecta al distanciamiento físico, la higiene de las manos, las precauciones
al toser y estornudar y, potencialmente, el control de la temperatura, así como
la vigilancia del cumplimiento de esas medidas” [53].
En
concreto, para dicha organización, “los lugares de trabajo deben elaborar
planes de acción para la prevención y la mitigación de[l] COVID-19 como parte
del plan de continuidad de las actividades y en función de los resultados de la
evaluación del riesgo y de la situación epidemiológica. El plan debe incluir
también medidas para proteger la salud y la seguridad en caso de reapertura,
cierre o modificación de los lugares de trabajo y de las disposiciones laborales.
La reapertura de los lugares de trabajo debe planificarse cuidadosamente de
antemano, evaluando y controlando de forma adecuada todos los posibles riesgos
para la salud y la seguridad” [54].
En tal sentido,
la OMS manifestó que las decisiones sobre la reapertura de los lugares de
trabajo y la suspensión o reducción de las actividades laborales deben
adoptarse teniendo en cuenta la evaluación del riesgo, la capacidad de aplicar
medidas preventivas y las recomendaciones de las autoridades nacionales para
ajustar las medidas sociales y de salud pública en el contexto del COVID-19.
De esa manera,
enunció las medidas universales de prevención de la transmisión del COVID-19
que deben extenderse a todos los lugares de trabajo y a todas las personas que
allí concurran, tales como i) higiene de manos (habitualidad del lavado,
instalación de puntos de higiene de manos); ii) higiene respiratoria
(uso de mascarillas, pañuelos para personas con rinorrea o tos); iii)
distanciamiento físico (evitar el contacto físico, conservar distancia al menos
de un metro, marcaje en el suelo, reducir densidad en edificios, minimizar
reuniones presenciales, teletrabajo, ); iv) limpieza y desinfección
periódica del entorno, entre otras[55].
33.  En torno a la protección de los
trabajadores en el ámbito laboral[56],
en consonancia con las recomendaciones y directivas de la OMS, la OIT hizo
hincapié en los siguientes aspectos para reducir los efectos directos del
coronavirus: i) mejora de las medidas de seguridad social en el trabajo,
en particular el distanciamiento social, el suministro de equipos de
protección, los procedimientos de higiene y los métodos de organización del
trabajo, así como del diálogo social entre empleadores y trabajadores y sus
representantes; ii) fomento de acuerdos laborales flexibles y adecuados;
iii) prevención de la discriminación y la exclusión con respecto al
COVID-19; iv) fomento del acceso universal a servicios sanitarios de financiación
conjunta, en particular para trabajadores no asegurados y sus familias; y v)
ampliación del derecho a bajas remuneradas o subsidios por enfermedad[57].
La
OIT instó a los gobiernos y las empresas para que extremen las medidas de
protección sanitarias tras el regreso de los trabajadores a sus puestos durante
la desescalada de la pandemia. Sobre el particular, consideró que “las
condiciones de trabajo seguras y saludables son fundamentales para el trabajo
decente. Esto es aún más significativo hoy en día, ya que garantizar la
seguridad y la salud en el trabajo es indispensable en el manejo de la pandemia
y la capacidad de reanudar el trabajo” [58].
Además, afirmó
que si los lugares de trabajo cuentan con un plan integral de preparación para
emergencias elaborado para hacer frente a las crisis sanitarias y las
pandemias, están mejor preparados para formular una respuesta rápida,
coordinada y eficaz, adaptando las medidas a la situación de emergencia
concreta a la cual se está enfrentando la empresa[59].
Señaló que, por
ello, “[u]n seguimiento continuo de las condiciones de seguridad social en
el trabajo y la realización de evaluaciones de riesgo apropiadas garantizarán
que las medidas de control contra el riesgo de contagio se adapten a los
procesos en evolución, las condiciones de trabajo y las características
específicas de la fuerza laboral durante el período crítico de contagio y
posteriormente, para prevenir la recurrencia”. Y agregó que el monitoreo
garantizará que las medidas de seguridad en el trabajo para mitigar el riesgo
de contagio no introduzcan riesgos nuevos e imprevistos para la integridad y la
salud de los trabajadores.
Así,
la OIT ha llamado la atención de los empleadores a efectos de evaluar los
riesgos con el fin de adoptar medidas apropiadas para proteger a los
trabajadores. Para ello, sugirió que se aborden las siguientes cuestiones[60]: i)
distancia física[61],
ii) higiene[62],
iii) limpieza[63],
iv) formación y comunicación[64]
y v) equipos de protección personal.
34.  En tal contexto, se destaca que la bioseguridad
ha sido definida por la OMS como el compendio de normas, técnicas y prácticas
aplicadas por el personal con el fin de evitar la exposición no intencional
a patógenos y toxinas, o su liberación accidental, pudiendo estos incidir
en la salud de los trabajadores[65].
35.  En Colombia, el Decreto 1543 de 1997
expedido por el Ministerio de Salud señaló que la bioseguridad consiste en las “[a]ctividades,
intervenciones y procedimientos de seguridad ambiental, ocupacional e
individual para garantizar el control del riesgo biológico”[66]. Tal
concepto se amplió en el protocolo básico para el equipo de salud frente al
manejo del VIH, el SIDA y otras ETS, en el cual se indicó que la bioseguridad
consiste en “el conjunto de medidas preventivas, destinadas a mantener el
control de factores de riesgo laborales procedentes de agentes biológicos,
físicos o químicos, logrando la prevención de impactos nocivos, asegurando que
el desarrollo o producto final de dichos procedimientos no atenten contra la
salud y seguridad de trabajadores de la salud, pacientes, visitantes y el medio
ambiente” [67].
Como lo aseguró
el Instituto Nacional de Salud[68],
las medidas generales de bioseguridad constituyen una de las herramientas más
útiles para usar contra los agentes infecciosos con potencial de ocasionar
grandes brotes epidémicos, que en términos generales se refieren a evitar el
contacto de piel o mucosas con sangre y otros líquidos de precaución universal,
el lavado de las manos, el uso de guantes y mascarillas, protección ocular y
careta.
36.  Si bien los principios de la
bioseguridad son aplicables generalmente al área hospitalaria, debido a que son
los trabajadores de la salud quienes normalmente entran en contacto con
personas contagiadas y en esas condiciones deben asumir que cualquier paciente
puede estar infectado por algún agente transmisible, habrá ocasiones en que
tales medidas deben extenderse al resto de la población, pues se trata de
medidas que a la vez corresponden a normas generales para evitar la transmisión
de enfermedades en todos los ámbitos.
37.  Con ocasión del nuevo coronavirus, el
Centro para el Control y Prevención de Enfermedades de Estados Unidos ha
emitido una serie de guías a tener en cuenta en los distintos sectores
sociales. Una de ellas es la relacionada con las empresas o los empleadores,
bajo el entendido de que las empresas y los empleadores pueden prevenir y desacelerar la
propagación del COVID-19 en el lugar de trabajo. Entre las medidas se encuentran. i)
realizar chequeos de salud diarios, ii)
llevar adelante una evaluación de riesgos, iii) fomentar que los
empleados usen mascarillas, iv) implementar políticas y prácticas de
distanciamiento social en el lugar de trabajo y v) mejorar el sistema de
ventilación del lugar de trabajo[69].
38.  Con todo, la Corte colige que la necesidad
de incorporar medidas de protección para la ciudadanía materializa el modelo de
Estado social de derecho, el cual se caracteriza por garantizar, en términos
generales, un amplio catálogo de derechos fundamentales bajo unos principios
fundantes y cuyo objetivo es la garantía de unas condiciones mínimas que
permitan el desarrollo de una vida digna, plena en el
ejercicio de derechos y en condiciones de bienestar para todos los colombianos,
representado en la protección y defensa de los principios, obligaciones y
mandatos fundamentales de la Carta.
39.  Ello cobra vital importancia al momento de
analizar las medidas que ha debido adoptar el Gobierno Nacional en atención a
la contención y mitigación de la pandemia del COVID-19, puesto que la finalidad
de las decisiones estatales no puede desconocer el referido eje axial del
Estado y debe propender por su materialización en la legislación excepcional. En concreto, la adopción de los protocolos
de bioseguridad persigue la efectividad del principio de dignidad humana y del
derecho al trabajo en condiciones justas y dignas[70]. Estas directrices sin lugar a duda
constituyen medidas de protección[71]
al trabajador que, en criterio de la Corte, respetando la autonomía de los
individuos, pretenden materializar y fortalecer valores como la vida, la salud y
la integridad física[72].
En este
escenario concurre el principio del autocuidado (art. 49 superior) que dispone
que “[t]oda persona tiene el deber de procurar el cuidado integral de su salud
y la de su comunidad”. Ello implica que aunque el Estado, a través de sus
entes, regula lo concerniente a las medidas que se deben tomar frente al virus
en los distintos entornos de la vida (familiar, laboral, social) y que al mismo
tiempo imparte directrices que deben acatarse, la responsabilidad también recae
en cada individuo como integrante de la sociedad, que se encuentra en la
obligación de obedecer esos mandatos para cuidarse a sí mismo, a los suyos, a
aquellos con quienes labora y, finalmente, a la comunidad entera.
Sobre este
tópico que evidencia la tensión entre y la libertad de los trabajadores y la
obligación estatal de cuidado de los habitantes[73], la
cual resulta superada bajo el supuesto que, de un lado, el Ministerio de Salud
y Protección Social desde el ámbito nacional, imparta las directrices que debe
seguir cada sector que pretenda su reapertura, y, del otro, a que aquellos
campos que obtengan la autorización para hacerlo apliquen los protocolos
respectivos, los cuales deben ser acatados por quienes lo conforman, en bien de
su vida y su salud, la de los suyos, los demás trabajadores y la sociedad en
general.
Si bien, como se
expuso, el Estado tiene la obligación de velar por la vida y salud de sus
ciudadanos, es innegable que estos adquieren a su vez un compromiso de
autocuidado, que exhibe una mayor relevancia en tiempos como los que atraviesa
el país. En este ámbito, incluso, debe favorecerse el deber procurar el cuidado
de la propia salud por encima de derechos como la intimidad y el habeas data.
40.  Bajo tal contexto ha de entenderse la
debida ejecución de los protocolos de bioseguridad, los cuales se erigen como
un derecho social a gozar de condiciones de trabajo satisfactorias que
garanticen la seguridad y la higiene a los empleados, cuya aplicación
corresponde a los empleadores en virtud del deber de suministro de elementos de
protección[74].
Por ello, el desacato de este compromiso vulnera el derecho fundamental al
trabajo en condiciones dignas y justas, de forma que los trabajadores no están
obligados a desempeñar labores respecto de las cuales su empleador no ha
garantizado mínimos de seguridad y protección, sin los cuales se pone en riesgo
no solo su integridad física sino incluso la propia vida.
Por
lo tanto, las garantías de seguridad frente a los diferentes riesgos laborales
deben ser consideradas un elemento fundamental para la concreción del elemento
de dignidad contenido en el derecho del trabajo, pues con ellas lo que se
persigue es la protección de los trabajadores para que el desarrollo de sus
actividades no ponga en riesgo su salud e integridad física o mental, o por lo
menos, minimice la posibilidad de que ello ocurra.
Examen
de constitucionalidad del Decreto Legislativo 539 de 2020
Alcance
del Decreto Legislativo 539 de 2020
41.  Las medidas adoptadas por el Gobierno
Nacional en el decreto que se estudia se relacionan con la adopción de
disposiciones en materia de bioseguridad para mitigar, evitar
la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del COVID-19, en el
marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, a saber:
i)
Así, se dispuso que
el Ministerio de Salud y Protección Social será la autoridad encargada de
determinar y expedir los protocolos de bioseguridad para todas las actividades
económicas, sociales y sectores de la administración pública con ocasión de la
pandemia COVID-19, todo ello durante el término de la emergencia sanitaria
declarada por el referido ente ministerial (artículo 1º).
ii)
Igualmente, se
estableció que Gobernadores y Alcaldes estarán sujetos a los protocolos
proferidos en virtud de la anterior habilitación competencial. Aunado a ello,
se consagró que la vigilancia del cumplimiento de los referidos protocolos de
bioseguridad será desarrollada por las secretarías municipales y distritales
que correspondan a la actividad económica o sector regulado en aquellos
(artículo 2º).
iii)
Por último, se
indicó que el presente decreto entra en vigencia a partir de su publicación
(artículo 3º).
Examen
de las condiciones formales de validez
41.   El examen formal del decreto exige
verificar según se indicó (supra f.j. 19) el cumplimiento de tres
exigencias básicas: i) la suscripción del decreto por el Presidente de
la República y todos sus ministros; ii) su expedición en desarrollo del
estado de excepción y durante el término de su vigencia; y iii) la
existencia de motivación. La Corte encuentra que las condiciones formales de
validez del Decreto Legislativo 539 de 2020 se encuentran satisfechas, como se
desarrolla a continuación.
42.   Según lo establecido en el artículo 17 de la Ley 1444 de
2011, modificado por el artículo 17 de la Ley 1967 de 2019[75]
son un total de 18 ministerios. El Decreto Legislativo 539 de 2020 fue suscrito
por el Presidente y los representantes de cada uno de tales ministerios, sin
hallarse alguno ausente o incapacitado para firmar el decreto, por lo que este
requisito se considera satisfecho.
43.
El decreto fue
expedido dentro del término de vigencia del estado de excepción declarado. En
efecto, i) el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 que
declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el
territorio nacional, dispuso que tendría vigencia de treinta (30) días
calendario contados a partir de su entrada en vigencia (art. 1º) y ii) el
Decreto bajo examen fue expedido el día 13 de abril de 2020, con lo cual se
advierte que se estaba dentro del término respectivo.
44.
El decreto presenta
una exposición de las razones que justifican la adopción de las medidas que
contiene. En particular i) invoca el Decreto 417 de 2020 por medio del
cual se declaró el estado de excepción; ii) alude a la emergencia
sanitaria y social mundial originada por el brote del COVID-19 y su
reconocimiento como una pandemia por parte de la OMS el 11 de marzo del 2020; iii)
refiere las repercusiones que se producirán sobre el mundo del trabajo
según la OIT y las recomendaciones que emitió ese organismo de cara a la
protección de trabajadores, empleadores y sus familias de los riesgos para la
salud generadas por el coronavirus; iv) advierte que atendiendo la
magnitud de la pandemia el Gobierno Nacional declaró la emergencia sanitaria
nacional y el aislamiento preventivo obligatorio, entre otras medidas
ordinarias; v) enuncia que el Ministerio de Salud y Protección Social en
compañía de las carteras de Transporte y Trabajo, emitieron las reglas de
protección dirigidas al sector de infraestructura de transporte[76],
transporte de carga y de pasajeros -terrestre, fluvial y férreo-[77],
y construcción de edificaciones[78];
vi) indica la facultad
otorgada en el art. 3.2.[79]
del Decreto Ley 4107 de 2011 al Ministerio de Salud y Protección Social y la
imposibilidad de que ese ente ministerial expida con carácter vinculante
protocolos técnicos y científicos sobre bioseguridad distintos al sector salud;
vii) establece la necesidad de evitar la duplicidad de
autoridades involucradas en el desarrollo de las competencias de diseño,
implementación y ejecución de planes de acción o expedición de protocolos que
sobre bioseguridad se requieran para para mitigar, evitar la propagación y
realizar el adecuado manejo del COVID-19; y ix) determina que se debe
actuar de manera coordinada y unificada frente al COVID-19.
45.
Aunado a lo anterior,
la Sala encuentra que la declaratoria del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica se extiende a todo el territorio nacional, por lo cual las
medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 539 de 2020 tienen el mismo ámbito
de aplicación, con lo cual se estima cumplido este requisito formal.
Examen
de las condiciones materiales de validez
46.   A efectos de realizar el análisis
material del contenido del Decreto Legislativo 539 de 2020, la Corte procederá
con el examen del articulado referido, en primer lugar al otorgamiento de la
competencia para la expedición de los protocolos de bioseguridad de todos los
sectores de la economía y la administración pública al Ministerio de Salud y
Protección Social; y, en segundo término, la sujeción de los entes territoriales
a tales protocolos y la vigilancia de su cumplimiento a cargo de las
autoridades municipales o distritales.
Juicio
de finalidad
47.   En relación con la entrega de la
competencia al Ministerio de Salud para la adopción de los protocolos de bioseguridad
(art. 1º), la Corte encuentra que esta disposición está encaminada a
conjurar la grave situación generada por la pandemia del COVID-19, comoquiera
que la creación de estos instructivos es un presupuesto dirigido a controlar el
contagio y minimizar los riesgos a los cuales se ve expuesta la población ante
la reactivación de los sectores de la economía y la administración pública, con
posterioridad al aislamiento preventivo obligatorio.
Como se
expuso, las normas de bioseguridad persiguen la prevención y el control de los
factores de riesgo procedentes de agentes biológicos, en el presente caso el
coronavirus COVID-19. Por tal motivo, organismos internacionales especializados
en la materia han sugerido la adopción de tales protocolos previo al
levantamiento de las medidas de confinamiento.
De tal
forma, la Sala constata que, como lo aseguró el Gobierno, esta disposición está
dirigida a conjurar las causas de la emergencia y mitigar el impacto que puede
tener la eventual progresión de la pandemia, pues garantiza la existencia de
reglas claras de higiene personal, distanciamiento físico y desinfección del
entorno en las actividades que implican interacción de individuos, al tiempo
que se previene la expansión del virus en el ámbito laboral o comercial, el
aumento exponencial de casos y las dificultades en el sistema sanitario que
ello conllevaría. Aunado a lo anterior, permite la concreción de pautas
específicas para autorizar la reapertura de las actividades económicas
suspendidas.
En esos términos,
este Tribunal considera que el artículo 1º bajo revisión cumple los
requerimientos propios del juicio de finalidad de las normas proferidas en
estados de excepción, al estar encaminado a conjurar las causas de la grave
situación generada por el COVID-19 y a impedir la extensión o agravación de sus
efectos.
48.   Lo propio ocurre respecto de la sujeción de
Gobernadores y Alcaldes a dichos protocolos y la supervisión de su cumplimiento
por las secretarías municipales o distritales del sector correspondiente (art.
2º). Esta normativa supera el examen de finalidad, al corroborar que su
objetivo es la articulación de los diferentes actores en la aplicación de los
precitados instructivos de bioseguridad y la exigencia unificada de tales prácticas en todo el territorio
nacional.
Los
protocolos de bioseguridad, según lo indicado, buscan que las empresas, los
trabajadores y la sociedad en general, a partir de las medidas planteadas en
los mismos, protejan su salud y su vida, así como la de sus familias y los que
hacen parte de su entorno, y a su vez, la de aquellas personas con quienes
comparte en su ámbito laboral, que al mismo tiempo podrían ser portadoras del
virus, que resultaría propagándose en caso de que no se sigan tales
instrucciones, relacionadas principalmente con el distanciamiento individual,
al aseo personal y la utilización de tapabocas. En esa medida, la norma
dirigida a que se apliquen de manera uniforme y se supervise su cumplimiento
por las entidades territoriales propende por la mitigación y manejo del
COVID-19.
Así las
cosas, esta disposición también se dirige a controlar la perturbación provocada
por la pandemia y a limitar sus graves consecuencias.
Juicio
de conexidad material
49.   Respecto de la competencia conferida al
Ministerio de Salud y Protección Social para la expedición de los protocolos de
bioseguridad (art. 1º), se advierte que esta tiene una relación directa
con la motivación presentada en el Decreto Legislativo 539 de 2020. En efecto, el considerando del decreto
muestra el objetivo de las medidas adoptadas que se refiere a la adopción de
protocolos de bioseguridad para mitigar, evitar la propagación y realizar el
adecuado manejo del coronavirus COVID-19.
Además, refiere
expresamente que el marco normativo vigente no confiere al Ministerio de
Salud y Protección Social la competencia de expedir instructivos técnicos de
protección vinculantes distintos al sector salud. De ahí que enuncie algunos de
los actos administrativos adoptados por esa entidad en conjunto con otras
carteras, para demostrar que se debe evitar la duplicidad de funciones en
materia de expedición de protocolos. Precisamente, en ese contexto, concluye la
necesidad de extender las potestades del órgano ministerial a fin de abarcar
reglas para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la
administración pública, que permitan mitigar los efectos y la expansión de la
pandemia.
Expuesto lo anterior, la Corte advierte que
la medida examinada supera el examen de conexidad interna al
evidenciar que se relaciona específicamente con las consideraciones fácticas y
jurídicas que justificaron la expedición de la norma.
50.   En lo que respecta a la conexidad
externa, se colige que la necesidad de unificar la competencia
para emitir los protocolos de bioseguridad en cabeza del Ministerio de Salud y
Protección Social tiene un nexo directo con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del
estado de excepción, esto es, la finalidad de mitigar, evitar la propagación y
realizar el adecuado manejo del COVID-19.
En ese
contexto, a la luz del Decreto Legislativo 417 de 2020 se hace imperativo
implementar protocolos de bioseguridad en todos los sectores para garantizar la
salud de la población, impedir la propagación masiva del virus y habilitar el
reinicio de labores productivas suspendidas con ocasión de las medidas de
aislamiento proferidas en el marco de la pandemia. Con ello, la Corte encuentra
cumplido el requisito de conexidad externa entre el decreto de desarrollo y los
motivos que propiciaron el decreto matriz.
51.   Por su parte, frente a la sujeción de
Gobernadores y Alcaldes a esos protocolos y la asignación de las autoridades
territoriales para la verificación de su cumplimiento (art. 2º), la Sala
considera que se aprueba el juicio de conexidad interna
atendiendo a que el decreto objeto de revisión relaciona en su motivación la
necesidad de una actuación coordinada y unificada en la administración pública
al momento de determinar y ejecutar los protocolos de bioseguridad. De igual
forma, la justificación del decreto enuncia las competencias legales conferidas
a las entidades territoriales para efectuar la vigilancia del sector salud
-arts. 43 y 44 de la Ley 715 de 2001-.
52.   Frente a la conexidad externa,
se advierte que la participación de las entidades territoriales en el proceso
de ejecución de los protocolos hace parte de la finalidad propuesta en el
decreto declaratorio referida a la mitigación, la prevención de la propagación
y el manejo adecuado del COVID-19, pues como se indicó en precedencia (supra
f.j. 31 y ss.), estas medidas de protección cumplen un papel preponderante en
el cuidado de la salud y la reactivación de la economía en el marco de la
pandemia.
Juicio
de motivación suficiente
53.
Las medidas previstas
en los artículos 1º y 2º de la norma bajo examen, fueron producto de
motivaciones específicas en el Decreto Legislativo 539 de 2020. Refiere algunos
supuestos relacionados con el surgimiento de la pandemia y la evolución del
contagio en el país y, en concreto, frente a las normas bajo examen indica:
i)
las
recomendaciones que emitió la OIT de cara a la protección de trabajadores,
empleadores y sus familias de los riesgos para la salud generadas por el
coronavirus;
ii)
la magnitud de la
pandemia, por lo que el Gobierno Nacional declaró la emergencia sanitaria
nacional y el aislamiento preventivo obligatorio, entre otras medidas
ordinarias;
iii)
el Ministerio de
Salud y Protección Social en compañía de las carteras de Transporte y Trabajo,
emitieron las reglas de protección dirigidas al sector de infraestructura de
transporte[80],
transporte de carga y de pasajeros -terrestre, fluvial y férreo-[81],
y construcción de edificaciones[82];
iv)
la facultad
otorgada en el art. 3.2.[83]
del Decreto Ley 4107 de 2011 al Ministerio de Salud y Protección Social;
v)
la imposibilidad de
que ese ente ministerial expida con carácter vinculante protocolos técnicos y
científicos sobre bioseguridad distintos al sector salud bajo el ordenamiento
jurídico vigente;
vi)
la necesidad de
evitar la duplicidad de autoridades involucradas en el desarrollo de las
competencias de diseño, implementación y ejecución de planes de acción o
expedición de protocolos que sobre bioseguridad se requieran para mitigar,
evitar la propagación y realizar el adecuado manejo del COVID-19;
vii)
determina que se
debe actuar de manera coordinada y unificada frente al COVID-19.
54.
La Sala Plena
encuentra que dichas razones constituyen una motivación suficiente para
un conjunto de reglas que, como las juzgadas, pretenden asegurar la expedición
de los protocolos de bioseguridad por parte del Ministerio de Salud y
Protección Social, su ejecución y supervisión, para garantizar la reapertura de
los diferentes sectores de la economía en tiempos de pandemia.
Juicio
de ausencia de arbitrariedad
55.
En lo que concierne a
la entrega de la competencia al Ministerio de Salud y
Protección Social (art. 1º), se advierte que se trata de una facultad
expresa para la expedición de los protocolos de bioseguridad requeridos para la
mitigación, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo del COVID-19.
En efecto, se trata entonces de una potestad claramente definida y que se
relaciona con la adopción de los referidos instructivos de protección para
todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración
pública. El ejercicio de esta competencia se avala por el término de duración
de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social,
esto es, 31 de agosto de 2020 de conformidad con el artículo 1º de la
Resolución 844 de 2020.
56.
Bajo ese panorama, la
Corte evidencia que se trata de una competencia delimitada material y
temporalmente, con la cual no se entrega una absoluta discrecionalidad al ente
ministerial, sino que se le autoriza para que ejerza una tarea específica, con
una finalidad concreta relacionada con la atención de la pandemia del COVID-19
y en un plazo determinable a partir de la vigencia de la emergencia sanitaria.
Esta premisa analizada a la luz del artículo 2º superior se advierte consonante
con el deber de protección a todas las personas residentes en Colombia por las
autoridades de la República.
Destaca este
Tribunal que la OMS, como organismo internacional especializado en la materia,
ha fijado los parámetros mínimos que deben contener dichos documentos (supra
f.j. 32) tales como: i) la higiene de manos (habitualidad del lavado,
instalación de puntos de higiene de manos); ii) la higiene
respiratoria (uso de mascarillas, pañuelos para personas con rinorrea o tos); iii)
el distanciamiento físico (evitar el contacto físico, conservar distancia al
menos de un metro, marcaje en el suelo, reducir densidad en edificios,
minimizar reuniones presenciales, teletrabajo); iv) limpieza y
desinfección periódica del entorno, entre otras[84].
57.
Ahora bien, aun cuando
la financiación de los elementos requeridos para la ejecución de los protocolos
no fue fijado en el decreto objeto de pronunciamiento, se verifica que la misma
corresponde a los empleadores en atención de lo dispuesto en el Código
Sustantivo del Trabajo, el Decreto Ley 1295 de 1994, la Ley 1562 de 2012 y el
Decreto 1072 de 2015[85],
quienes a su vez pueden pedir apoyo a las ARL[86].
En todo caso, es
necesario aclarar que no está permitido trasladar los costos de la ejecución de
los protocolos de bioseguridad a los trabajadores, pues si el fin último de
estos instructivos es la garantía de la dignidad humana, del derecho a la salud
y del derecho al trabajo, sería contrario a tales preceptos superiores que el
sujeto a quien se dirige la protección sea quien deba suplir los gastos para
garantizar por sí mismo las condiciones que permitan desarrollar la actividad
laboral, comercial, social o económica respectiva. Como lo ha sostenido la OMS,
corresponde a los empleadores “adoptar y medidas de prevención y protección
tales como la introducción de controles técnicos y administrativos o el
suministro de ropa y equipos de protección personal, con el fin de promover la
seguridad y la salud ocupacionales y la prevención y el control de las
infecciones. La introducción de estas medidas en el lugar de trabajo no debe
suponer ningún gasto para los trabajadores”[87].
58.
Bajo tales precisiones,
la Sala evidencia que estas normas no desmejoran derechos fundamentales, al
contrario propenden por los fines esenciales del Estado social de derecho y la
protección de las personas en el entorno laboral al promover la creación de
instructivos con parámetros mínimos de bioseguridad para evitar la expansión
del virus.
De tal
forma, se supera el estudio de ausencia de arbitrariedad al no afectarse el
núcleo esencial de los derechos antes referidos, las normas no limitan los
derechos a la dignidad humana, intimidad, libertad de asociación, trabajo,
educación y libertad expresión; como tampoco disminuyen los derechos sociales
de los trabajadores. Además, el artículo 1º del decreto en revisión no contiene
medidas que conlleven una alteración del normal funcionamiento de las ramas del
poder público o impliquen una modificación o suspensión de las funciones
jurisdiccionales de acusación y juzgamiento.
59.
En referencia al artículo
2º del decreto examinado, la Corte advierte que se supera el presente
juicio en tanto (i) no
vulnera la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos
humanos ratificados por Colombia; por el contrario, la misma realiza los
principios constitucionales de concurrencia, coordinación y subsidiariedad, y
busca una mayor protección de los derechos a la salud y al trabajo de los
ciudadanos; (ii) no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder
público, y de los órganos del Estado y en particular y (iii) no suprime o
modifica los organismos y las funciones básicas de acusación y
juzgamiento.
Juicio
de intangibilidad
60.
Las medidas adoptadas
en el decreto bajo revisión relativas a la adopción de los protocolos de
bioseguridad por parte del Ministerio de Salud (art. 1º), a los cuales
estarán sujetos Gobernadores y Alcaldes y que serán vigilados por las
autoridades municipales (art. 2º), no trasgreden derechos intangibles y
menos aún hacen referencia a alguno de los derechos enlistados en la parte
dogmática general (supra f.j. 25). En igual sentido, la Sala evidencia
que estas normas no se refieren a los mecanismos judiciales indispensables para
la protección de esos derechos.
Juicio
de no contradicción específica
61.
En relación con el artículo
1º del Decreto Legislativo 539 de 2020 se advierte aprobado el juicio de no
contradicción específica comoquiera que la entrega de la competencia para la
fijación de los protocolos de bioseguridad al Ministerio de Salud y Protección
Social no desconoce ningún
mandato constitucional o de los tratados internacionales, ni infringe las
medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. Contrario sensu,
persigue materializar la obligación del Estado de preservar el derecho a la
salud, al trabajo en condiciones dignas y a la vida de los residentes en el
territorio nacional ante la crisis ocasionada por la pandemia del COVID-19.
62.
Frente a las medidas
previstas en el artículo 2º del decreto bajo examen, relacionadas con la
sujeción de los gobernadores y alcaldes a los protocolos de bioseguridad y la
supervisión de su cumplimiento por las secretarías municipales o distritales
del sector correspondiente, advierte la Sala que estas no desconocen el
principio de autonomía territorial que informa la Carta de 1991.
A este
respecto debe recordarse que la forma de Estado adoptada en Colombia, se construye a partir del principio
unitario que garantiza a su vez un ámbito de autonomía para sus entidades
territoriales. Este Tribunal ha destacado la necesidad de una distribución
armónica de competencias entre la Nación y los entes territoriales, lo cual
debe realizarse por parte del legislador de conformidad con el ordenamiento
superior que, además, ha establecido un conjunto de reglas mínimas orientadas a
asegurar una articulación entre ambos[88].
Sobre el
particular, esta Corporación ha insistido en que “las limitaciones a la
autonomía de las entidades territoriales y regionales en materias en las cuales
exista concurrencia de competencias de entidades de distinto orden, deben estar
justificadas en la existencia de un interés superior, y que la sola invocación
del carácter unitario del Estado no justifica que se le otorgue a una autoridad
nacional, el conocimiento de uno de tales asuntos en ámbitos que no trasciendan
el contexto local o regional, según sea el caso”[89]. Ello
se traduce en que las limitaciones a la autonomía resultan constitucionalmente
aceptables, cuando son razonables y proporcionadas.
Por otra parte,
es necesario considerar que el artículo 288 de la Carta obliga que las
competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales se ejerzan en
atención a los principios de concurrencia, coordinación y subsidiariedad[90] en
los términos que establezca la ley, cuyo alcance fue recogido en la sentencia
C-149 de 2010[91].
A partir de estos postulados, se entiende que las prerrogativas que se derivan
de la autonomía que se confiere a las entidades territoriales no son de
carácter absoluto y, por lo tanto, el legislador puede limitarlas,
condicionarlas o restringirlas cuando esté autorizado por otra disposición
constitucional, siempre que tal limitación no afecte el núcleo esencial de la
autonomía y resulte necesaria, útil y proporcionada al fin constitucional que
se busca alcanzar[92].
De lo expuesto
se puede concluir que, si bien en principio la Constitución consagró la
autonomía de las entidades territoriales y definió su núcleo esencial, no se
alejó del concepto de unidad que armoniza los intereses nacionales con los de
las entidades territoriales. Lo anterior resulta relevante, pues a la hora de
materializar el principio de autonomía territorial puede haber una
interferencia con la realización de ciertas competencias en cabeza de entidades
del nivel central, particularmente cuando están involucrados temas de interés
general, ya que “es posible que desde el nivel central el ejercicio de estas
funciones desplace a las entidades territoriales en asuntos que de ordinario se
desenvuelven en la órbita de sus competencias, pero en relación con los cuales
obra un interés nacional de superior entidad”[93], ya
que la autonomía de las entidades territoriales se reduce “en los casos en
los que llegue a haber un interés nacional general involucrado, siempre garantizando
la participación de dichas entidades en la regulación de la materia de que se
trate el caso”[94].
63.
Pues bien, en torno al
juicio de no contradicción específica sobre el artículo 2º del decreto,
la Federación Nacional de Departamentos refirió en su intervención que tal
disposición podría llegar a
limitar el principio de autonomía territorial a que tienen derecho las
autoridades locales en virtud del traslado de competencias producto de la
descentralización. De su lado, para el Ministerio Público tal mandato responde
al principio de coordinación dispuesto en el artículo 288 constitucional y no
transgrede el anunciado principio.
64.
En este sentido, la
Sala se muestra acorde con este último criterio, pues en este evento en
particular obra un interés nacional de superior entidad que amerita que desde
el nivel central se impartan instrucciones generales en materia de bioseguridad
para los distintos sectores económicos de la sociedad, así como para la
administración pública.
Como se
observa en las resoluciones emitidas por el Ministerio de Salud y Protección
Social[95],
inicialmente se consagran unos aspectos generales sobre los sectores que de
forma gradual irán dando apertura a su economía y, luego se imparten
instrucciones que conservan unos mismos contenidos relacionados con la
protección en el ámbito del trabajo. De esta forma, establecen reglas claras de higiene personal,
distanciamiento físico y desinfección del entorno laboral, previniendo la
expansión del virus, el aumento de los contagios y las dificultades en el
sistema de salud.
El
establecimiento de protocolos permite a su vez la concreción de pautas
específicas para autorizar la reapertura de las actividades económicas
suspendidas con el confinamiento, por lo que las directrices que se imparten
desde el Ministerio de Salud y Protección Social, se entienden a su vez
informadas por criterios de salud pública y de interés nacional que deben guiar
la actuación de las autoridades regionales y locales al momento de autorizar la
apertura de los sectores que a cada uno compete.
Así,
entiende la Corte que se armonizan los principios unitario y de autonomía, los
cuales, como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional[96], se limitan recíprocamente, ya que en
algunas ocasiones esas reglas mínimas otorgan primacía al nivel central, al
paso que en otras impulsan la gestión autónoma de las entidades territoriales.
En tal sentido, esta Corporación ha considerado que la autonomía debe entenderse
como la capacidad de que gozan las entidades territoriales para gestionar sus
propios intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley, lo cual
quiere decir que si bien, por un lado, se afirman los intereses locales, se
reconoce, por otro, “la supremacía de un ordenamiento superior, con lo cual
la autonomía de las entidades territoriales no se configura como poder soberano
sino que se explica en un contexto unitario”[97].
Lo
anterior significa que la obligación para los Gobernadores y Alcaldes de
sujetarse a los protocolos de bioseguridad que se emitan por el Ministerio de
Salud y Protección Social, comporta el establecimiento de un interés nacional
de superior entidad, y que la supervisión de su cumplimiento por las
secretarías municipales o distritales del sector correspondiente, genera a su
vez una responsabilidad social, pues implica un control adecuado de los
sectores económicos y de la administración pública a los que se autorice su
apertura, a efectos de mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado
manejo del COVID-19.
Se
concluye, entonces, que la estandarización de procedimientos cuando se trata de
dar apertura gradual a todos
los sectores económicos y de la administración pública, no genera que a las autoridades territoriales se les
desconozca el principio de autonomía territorial. Bajo ese contexto, no es de
recibo la solicitud de condicionamiento efectuada por la Federación Nacional de
Departamentos, por cuanto las autoridades locales están obligadas a exigir el
cumplimiento de los protocolos de bioseguridad. Es claro que tratándose de un
interés nacional de superior entidad, el principio de unidad propio del Estado
social de derecho prevalece sobre la autonomía territorial, el cual además se
encuentra debidamente justificado, pues como lo ha reconocido este Tribunal[98], las limitaciones a la autonomía de las
entidades territoriales y regionales en materias en las cuales exista
concurrencia de competencias de entidades de distinto orden, deben estar
justificadas en la existencia de un interés superior.
65.
Para la Sala Plena, la
prevalencia del principio unitario en este evento también se fundamenta, en
primer lugar, en la importancia del tratamiento de la evidencia científica,
pues se entiende que órganos como el Instituto Nacional de Salud y el
Ministerio de Salud y Protección Social poseen una información técnica que debe
ser el marco de actuación uniforme del Estado. En segundo término, en la
importancia de la homogeneidad, que implica la articulación entre los intereses
nacionales y los autónomos. Y, por último, en el hecho de que los asuntos
territoriales tienen una réplica distante de la nación.
Como lo
indicó esta Corporación[99],
cuando se trata de la articulación entre los estos dos principios, es necesario
el establecimiento de unas reglas de solución de posibles conflictos. Así: i)
entre el interés de un ente territorial y el interés general de toda la nación,
mediará el principio de la jerarquía, que evita la indefinición y la
contradicción de poderes[100];
ii) debe darse aplicación a la homogeneidad, trátese de políticas
económicas, de los derechos básicos reconocidos o de la aplicación de las
leyes, pues por la vía de reforzar elementos homogéneos se logra la unidad; iii)
en materias económicas se intensifica el alcance y peso de lo unitario; y iv)
a cada esfera de acción económica corresponderá una competencia.
A
partir del fundamento que confiere competencia al Ministerio de Salud y
Protección Social para la expedición de protocolos vinculantes dirigidos a los
distintos sectores sociales y de la administración, sobre los cuales
Gobernadores y Alcaldes están sujetos, puede concluirse que esta se sustenta en
el conocimiento de la evidencia científica uniforme y en el manejo de la
información sanitaria; de tal forma, como autoridad nacional actúa desde una
perspectiva general en pro del bienestar de toda la población del país. Ello a
su vez concuerda con el hecho de que los protocolos de bioseguridad expedidos
contienen unos estándares generales que deben guiar de manera homogénea, la
actuación de las empresas y los trabajadores a efectos de prevenir el contagio
y evitar la propagación del virus, cuestión que tiene efectos a nivel nacional
y que no compromete exclusivamente a un territorio en particular.
Como
lo expuso el Ministerio en la respuesta al auto de pruebas, el objetivo de los
protocolos es orientar las medidas generales de bioseguridad que, en el marco
de la pandemia, se deben tomar para disminuir el riesgo de transmisión del
virus entre personas en el desarrollo de las actividades exceptuadas del
aislamiento obligatorio dispuesto en los Decretos 457, 531, 593, 636, 689 y 749
de 2020, teniendo en cuenta las circunstancias y medidas de cuidado para
preservar la salud y la vida y, a su vez, para garantizar el abastecimiento y
la disposición de alimentos de primera necesidad y los servicios que por su
misma naturaleza no deben interrumpirse.
La
Corte advierte que los protocolos existentes contienen obligaciones de
autocuidado para trabajadores, empleadores y contratistas como: el lavado de
manos, el distanciamiento social, el uso de tapabocas, la limpieza y desinfección
de los establecimientos y espacios de trabajo, la manipulación de insumos y
productos, el manejo de residuos, la vigilancia de la salud de los
trabajadores, los cuidados al momento de interactuar con terceros, el
desplazamiento desde y hacia el lugar de trabajo, la prevención y manejo de
situaciones de riesgo de contagio y, las medidas al salir y entrar a la
vivienda. Estos, sin lugar a dudas, traducen un marco general de acción que
deben acatar los sectores económicos, sociales y de la administración que luego
del confinamiento, dispongan una apertura gradual.
66.
En consonancia con lo
anterior, encuentra la Sala que el artículo 2º del Decreto 539 de 2002, como lo
reconoció la Vista Fiscal, tiene sustento en la competencia del legislador -excepcional en este evento-
para dictar reglas relacionadas con el interés nacional y bajo tal supuesto no
trasgrede el principio de autonomía territorial, en aplicación del principio de
coordinación que establece la Constitución Política, por lo que se supera el juicio
de no contradicción específica.
Juicio
de incompatibilidad
67.
El artículo 1º
del Decreto Legislativo 539 de 2020 no suspende ninguna norma legal
preexistente y, en esa medida, no se plantea objeción alguna a partir del
juicio de incompatibilidad. Por el contrario, las referidas normas tienen por
objeto complementar las competencias del Ministerio de Salud y Protección
Social de cara a la determinación y expedición de protocolos de bioseguridad de
todas las actividades económicas, de manera que el ente ministerial puede
adoptar medidas de protección técnicas y científicas vinculantes frente a
sectores diferentes al de salud.
68.
En lo que concierne
al artículo 2º bajo examen, la Corte encuentra que tampoco se suspende
ni deroga ninguna disposición de rango legal vigente en el ordenamiento
jurídico, por lo que se supera el estudio de incompatibilidad.
Juicio
de necesidad: fáctica y jurídica
69.
Esta Corporación
advierte que las medidas en estudio, son en su totalidad indispensables para
lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia.
En efecto, fácticamente la determinación, expedición y
supervisión de los protocolos de bioseguridad (arts. 1º y 2º) se dirigen
de modo efectivo a procurar la protección y prevención del contagio del
personal directamente expuesto al coronavirus.
Se
considera que las medidas son necesarias desde el punto de vista fáctico, por
cuanto: (i) el Ministerio de Salud y Protección Social mediante Resoluciones
380 y 385 de 2020 dictó medidas para prevenir y controlar la propagación del
virus, como el distanciamiento social y el aislamiento preventivo obligatorio;
(ii) el vertiginoso escalamiento del brote del COVID-19, junto con las medidas
adoptadas por el Gobierno para su control, han tenido consecuencias negativas
en los ingresos económicos de los habitantes del país y de las empresas,
aumentando de forma considerable los índices de desempleo; y (iii) la falta de
certeza sobre el tiempo que durará la emergencia y la grave crisis económica
que atraviesa el país, muestran como una alternativa posible la reactivación de
algunos sectores económicos, autorizando su reapertura paulatina y tomando medidas
de bioseguridad para proteger el derecho a la salud y al trabajo de quienes
reinicien sus labores.
En este sentido, las
medidas están encaminadas de modo efectivo a procurar la protección y
prevención del contagio para todas las actividades económicas, sociales y
sectores de la administración pública, de manera coordinada y unificada. Aunado
a ello, las disposiciones
bajo examen son útiles de cara al levantamiento del aislamiento preventivo
obligatorio y la reactivación gradual y progresiva de la economía, pues cumplen
una función vital para la garantía de los derechos sociales del trabajador y el
desempeño de las labores en condiciones dignas y justas, por lo cual la Sala considera que el Presidente no
incurrió en un error sobre la utilidad de la medida.
Estas
reglas de seguridad frente al riesgo de contagio del COVID-19 en el ámbito
laboral, sin duda constituyen un elemento fundamental para la concreción del
elemento de dignidad contenido en el derecho al trabajo y el derecho a la
dignidad humana en su faceta de garantía de ciertas
condiciones materiales concretas de existencia, de manera que el desarrollo de sus actividades no ponga
en riesgo su integridad física y su propia vida. Con ello, se da por cumplido el juicio de necesidad
fáctica sobre estas medidas.
70.
Ahora bien,
tratándose del juicio de necesidad jurídica o subsidiariedad, la
Sala constata que no existen en el ordenamiento jurídico medios ordinarios a
través de los cuales se hubieren podido adoptar las disposiciones objeto de
examen.
71.
En concreto, frente a
la adopción de normativa técnica sobre protección (art. 1º) no se
advierte una disposición que autorice al Ministerio de Salud y Protección
Social para que expida los protocolos de bioseguridad dirigidos a todos los
sectores económicos y de la administración pública.
72.
En este aspecto, un
interviniente[101]
señaló que la medida no es necesaria por ser una decisión de contenido jurídico
propio del reglamento y no de la ley, comoquiera que de conformidad con el
artículo 189.17 superior el Presidente de la República puede “distribuir los negocios según su naturaleza, entre
Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos”.
Sin embargo, la Corte advierte que el Presidente de la República no cuenta con competencia
a efectos de asignar las funciones a un ministerio, puesto que de conformidad con
la Constitución esto corresponde al legislador ordinario[102], tal
como lo manifestó el Ministerio Público en el presente trámite. Así lo ha
reconocido la jurisprudencia constitucional al establecer que el ejercicio de
las facultades contenidas en los numerales 14, 15, 16 y 17 del artículo 189
superior se debe sujetar a los parámetros establecidos en la ley[103].
73.
Ahora bien, revisado el
ordenamiento jurídico se evidencia que el Decreto Ley 4107 de 2011 (art. 2.3)
confiere al Ministerio de Salud y Protección Social la competencia para
formular la política, planes, programas y proyectos exclusivamente en materia de salud, salud pública, riesgos
profesionales, y control de los riesgos provenientes de enfermedades comunes,
ambientales, sanitarias y psicosociales, que afecten a las personas, grupos,
familias o comunidades. Se aclara entonces que, en virtud de esta potestad, aun
pudiendo establecer normas acerca de los riesgos que pueden ocasionar
diferentes enfermedades, no le está autorizado a la Cartera de Salud impartir
regulaciones vinculantes sobre el funcionamiento y normal operación de otros
sectores de la economía diferentes al sector a su cargo.
Si
bien los protocolos de bioseguridad referidos en el decreto examinado formulan
medidas sanitarias de protección frente a la exposición al COVID-19, en
estricto sentido también comprenden directrices sobre los requerimientos
propios de las actividades, las modificaciones en la ejecución de las labores
e, incluso, la adaptación de espacios de trabajo, entre otras situaciones que
escapan al alcance regulatorio del Ministerio de Salud, debido a que las
condiciones de operación de las empresas de diferentes sectores corresponden al
ente ministerial del respectivo ramo.
74.
Ahora bien, el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015 habilita al
Ministerio de Salud para la declaratoria de la emergencia sanitaria por riesgo
de epidemia que afecte en forma masiva e indiscriminada a la comunidad y
autoriza la adopción de las acciones para superar dicha emergencia siempre que
estén dirigidas a “garantizar la existencia y disponibilidad de talento
humano, bienes y servicios de salud, de conformidad con la reglamentación que
para el efecto expida el Gobierno Nacional. Cuando las acciones requeridas para
superar dichas circunstancias tengan que ver con bienes en salud, la regulación
que se expida deberá fundamentarse en razones de urgencia extrema”. No
obstante, como se advierte de la norma bajo cita, las medidas que puede adoptar
la Cartera de Salud en virtud de esta competencia se restringen a garantizar el
talento humano, los bienes y los servicios de salud; razón por la cual es
evidente que este mandato no habilita la expedición de protocolos de
bioseguridad para todas las actividades económicas y por tanto no es dable que
el mencionado ente ministerial adopte tales medidas en virtud del art. 69 de la
Ley 1753 de 2015.
75.
Conforme lo anterior,
la Sala verifica que no existen previsiones legales suficientes y adecuadas en
el ordenamiento jurídico para alcanzar los objetivos de la medida consagrada en
el artículo 1º del decreto bajo revisión, esto es, la posibilidad de que el
Ministerio de Salud y Protección Social expida con carácter vinculante protocolos técnicos y
científicos sobre bioseguridad distintos al sector salud.
76.
Las mismas consideraciones
pueden aplicarse respecto de la participación de las secretarías municipales o
distritales en la supervisión de los protocolos de su respectivo sector (art.
2º), pues a partir de lo consagrado en los artículos 43 y 44 de la Ley 715
de 2001 puede desarrollar esta tarea en materia de salud; sin embargo, no
existe ninguna norma que le permitiera hacerlo frente a las demás actividades
económicas que fueron suspendidas con ocasión del aislamiento preventivo
obligatorio general y que debían reactivarse una vez contaran con los
protocolos de bioseguridad correspondientes.
Sobre el particular, se destaca que si bien el artículo 44 de la Ley
715 de 2015 faculta a los municipios
para dirigir y coordinar el sector salud en el ámbito de su jurisdicción y le
asigna, entre otras, las funciones de “44.4.5 Ejercer vigilancia y control
sanitario en su jurisdicción, sobre los factores de riesgo para la salud, en
los establecimientos y espacios que puedan generar riesgos para la población,
tales como establecimientos educativos, hospitales, cárceles, cuarteles,
albergues, guarderías, ancianatos, puertos, aeropuertos y terminales
terrestres, transporte público, piscinas, estadios, coliseos, gimnasios, bares,
tabernas, supermercados y similares, plazas de mercado, de abasto público y
plantas de sacrificio de animales, entre otros”; estima la Corte que esta
norma no suple aquella competencia que en el artículo 2º del decreto bajo
estudio asigna a los entes territoriales.
En
efecto, la norma examinada sujeta a los gobernadores y alcaldes a los
protocolos que sobre bioseguridad expida el Ministerio de Salud y Protección
Social, y conmina a las secretarías municipales o distritales, o a la entidad
que haga sus veces, a vigilar su cumplimiento dependiendo de la actividad
económica o el sector de la administración pública del protocolo que se
implemente. Sin embargo, advierte la Sala Plena que las funciones estipuladas
en ambas disposiciones difieren no solo desde la generalidad de la una y la
particularidad de la otra, sino también desde las circunstancias que propician
ambas intervenciones.
En
cuanto a la Ley 715 se advierte que esta es una norma con un contenido general
amplio que autoriza a los municipios a vigilar y controlar desde el ámbito
sanitario las condiciones de diferentes sectores de la sociedad en aras de
contrarrestar los riesgos para la salud que puedan generarse en los espacios
que enuncia el dispositivo tales como hospitales, cárceles, ancianatos, entre
otros. Por su parte, el Decreto Legislativo 539 de 2020 obliga a los entes
territoriales a sujetarse a los protocolos de bioseguridad que expida el
ministerio y a vigilar su cumplimiento en aquellos sectores de la economía y de
la administración pública cuya apertura se autorice luego de la restricción
ocasionada por la pandemia. Es decir, en este último escenario se trata de
distintos campos de la economía, la sociedad y la actividad del Estado -no
restringidos a los enlistados en el artículo 44.3.5 de la ley- que luego de
cumplir con el protocolo respectivo, entren en funcionamiento.
De
otro lado, entiende la Corte que el ejercicio realizado por las autoridades
territoriales en el marco de la Ley 715 hace parte de un contexto general en el
que desde el campo sanitario se busca intervenir en los establecimientos y
espacios que puedan generar un riesgo para la población como los allí
enunciados. Por su parte, el decreto revisado busca que el sector específico de
la economía o de la administración cuya apertura se autorice, cuente con un
marco de protección para las empresas, los trabajadores y la sociedad en
general, a efectos de evitar el riesgo de contagio y la propagación de la
pandemia, y sobre el que las autoridades designadas en el artículo 2º de la
norma bajo examen deben vigilar su cumplimiento.
Así pues, se trata de funciones diferentes las asignadas en ambas
disposiciones a los entes territoriales, por lo que encuentra la Sala Plena que
la norma objeto de estudio cumple el presupuesto de necesidad jurídica.
Juicio
de proporcionalidad
77.
Respecto del juicio
de proporcionalidad, la Corte advierte que el Decreto 539 de 2020 supera dicho
examen en tanto, de una parte, las medidas adoptadas en los artículos 1º y
2º no limitan garantías constitucionales y, de otro lado, son
proporcionales a la grave situación que se pretende atender.
78.
En efecto, ninguna de
las medidas adoptadas en dicho decreto resulta excesiva en relación con la
naturaleza de la crisis que se busca conjurar, pues contribuyen a la
satisfacción de los derechos de todos habitantes del territorio nacional y
están limitadas y restringidas a la finalidad que se busca alcanzar, esto es,
la conjuración de la crisis y la mitigación de los efectos del COVID-19.
Las disposiciones del decreto que i) habilitan expresamente al
Ministerio de Salud y Protección Social para expedir los protocolos de
bioseguridad (art. 1º) y ii) aquellas que obligan a sujetarse a estos a
los gobernadores y alcaldes y que disponen la supervisión de su cumplimiento en
las secretarías municipales o distritales del sector correspondiente (art. 2º),
no resultan excesivas en relación con la crisis. Ellas se muestran razonables y
justificadas, pues pretenden que en la medida en que los sectores económicos de
la sociedad y de la administración pública abandonen paulatinamente el
confinamiento, se proteja a los trabajadores y a la misma sociedad del riesgo
del contagio y de la expansión del virus.
Este Tribunal encuentra que la expedición de protocolos de bioseguridad
y su adopción en las distintas regiones del país están limitadas a las
finalidades que se pretenden lograr y no son exorbitantes de cara a la crisis
generada por el virus. En efecto, todas ellas se exhiben como medidas de
salubridad y de protección necesarias para garantizar la vida de los
trabajadores y de los demás integrantes de la sociedad, pues buscan que el
desconfinamiento no genere la expansión del virus y que se preserve la salud e
integridad física de aquellos que gradualmente recuperan ese escenario de
comunicación social, así como de sus familias y de aquellos que componen su
entorno.
Evidencia la Sala que el establecimiento de protocolos de bioseguridad
para las todos los sectores productivos y sociales, la sujeción a estos por
parte de gobernadores y alcaldes y la supervisión de su cumplimiento, son
respuestas proporcionales frente a la gravedad e imprevisibilidad de los hechos
que causaron la crisis, por lo que tales medidas se muestran necesarias para
mitigar la extensión de los efectos del COVID-19. La apertura de la economía en
las ciudades y la finalización gradual del aislamiento preventivo obligatorio,
debido a los efectos que puede causar en la extensión de la pandemia, amerita
medidas como las adoptadas en la norma objeto de estudio, que pretenden la
protección de toda la comunidad y no solo de una parte de ella.
En todo caso, se destaca que el ejercicio de esta competencia debe
garantizar la experticia técnica y empírica de las carteras de otros sectores
de la economía involucrados en la adopción de los protocolos correspondientes, de
las demás ramas del poder público, así como de los entes territoriales que en
la práctica se encargan de constatar el cumplimiento de los mismos y conocen de
cerca las particularidades de cada territorio, de manera que se garantice el
principio de coordinación de la entidades públicas consagrado en los artículos
209 y 289 superiores.
79.
En tales condiciones,
las medidas adoptadas se encuentran debidamente limitadas y restringidas a la
finalidad con la que se previeron, esto es, contener la propagación del virus y
atender la mitigación de la pandemia. El que los sectores de la sociedad que
abandona paulatinamente el confinamiento y se reincorpora a una parte de la
vida productiva del país deba someterse a los protocolos de bioseguridad
emitidos por el Ministerio de Salud y Protección Social, se muestra como una
medida que está debidamente limitada y restringida al objetivo que se busca y
no resulta excesiva en relación con la naturaleza y dimensiones de la crisis.
Así las cosas, esta Corporación estima que, en atención al límite
temporal de las medidas adoptadas en el Decreto 539 de 2020 y a la
justificación de las mismas, estas no son exageradas o desproporcionadas, por
lo que se cumple el juicio de proporcionalidad.
Juicio
de no discriminación
80.
Esta Corporación
colige que las disposiciones objeto de estudio superan el juicio de no discriminación
en cuanto no comportan segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza,
lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o
de otras categorías sospechosas[104].
Aunado a ello, no incorporan tratos diferentes injustificados entre sujetos que
puedan ser objeto de comparación.
81.
Finalmente, el artículo
3º del decreto analizado se ocupa de la vigencia del mismo. Establece su
entrada en vigor a partir de la publicación, sin efectuar ningún
pronunciamiento sobre la derogatoria de los protocolos ya existentes[105] al momento de su expedición, esto es, el
13 de abril de 2020. En todo caso, es una norma exclusivamente dirigida a que
el decreto legislativo entre en rigor y no representa problemas de
constitucionalidad.
82.  De conformidad con lo anterior, ante la superación de
los juicios que integran el control de validez material de los decretos
legislativos, la Corte dispondrá declarar la exequibilidad de los artículos 1º,
2º y 3º del Decreto Legislativo 539 de 2020.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
Declarar
la EXEQUIBILIDAD de los artículos 1º, 2º y 3º del Decreto Legislativo
539 de 2020.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Presidente
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Salvamento de voto
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
A LA SENTENCIA C-205/20
Referencia: Expediente
RE-272
Magistrado Ponente:
José Fernando Reyes
Cuartas.
Con el debido respeto por las decisiones de
la Sala, Salvo el voto en el asunto de la referencia, toda vez que, a mi
juicio, las medidas adoptadas por el Decreto 539 de 2020 no superaban el juicio
de necesidad jurídica a que están sometidos los decretos legislativos expedidos
en virtud de la declaración de emergencia económica, social o ecológica.
En efecto, la medida adoptada mediante el
artículo 1º del decreto, que unifica la competencia para expedir protocolos de
bioseguridad en cabeza del Ministerio de Salud, hubiera podido adoptarse
mediante las competencias ordinarias del presidente de la República.
Ciertamente, de conformidad por lo prescrito por el numeral 14 del artículo 189
de la Constitución Política, corresponde al presidente “crear, fusionar o
suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central,
señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos.” Y
conforme al numeral 17 del mismo artículo, puede el presidente “distribuir
los negocios según su naturaleza, entre Ministerios, Departamentos
Administrativos y Establecimientos Públicos”.
Estas funciones presidenciales no resultan
incompatibles con la función atribuida al Congreso de la República por el
numeral 7º del artículo 150 de la Constitución Política, conforme al cual
corresponde al Congreso de la República “determinar la estructura de la Administración
nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y tras entidades
del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica.”
En efecto, la jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha reconocido que para efectos del señalamiento las funciones de
los cargos públicos de la Administración nacional, la Constitución creó un
nuevo “esquema constitucional de distribución de competencias relacionadas
con la administración pública”,[106]
que “comporta el reconocimiento constitucional de una competencia
administrativa del Ejecutivo, igualmente condicionada y sujeta a las
definiciones normativas de la ley, que puede establecer no sólo
principios y reglas generales para su definición, sino, también, imponer
elementos específicos que la orienten y encaucen”.[107]
(Negrillas y subrayas fuera del original)
Así pues, a juicio de la suscrita, la
medida adoptada en el artículo 1º, directamente relacionada con lo prescrito
por el artículo 2º del decreto legislativo 539 de 2020, debió haber sido
adoptada por el Presidente de la República acudiendo a sus facultades
ordinarias.
Fecha ut supra,
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
[1]
“SOLICITAR al Presidente de la República y al Ministerio de Salud y Protección
Social que (…) respondan de manera conjunta las siguientes preguntas: i) ¿Cuál
va a ser la fuente de financiación de las medidas de bioseguridad que se
implementarán con ocasión de la expedición de los protocolos de que trata el
artículo 1º del Decreto Legislativo 539 de 2020? || ii) ¿Qué aspectos debe
contener y cuál es la naturaleza jurídica del instrumento normativo mediante el
cual se adoptarán los protocolos de bioseguridad en ejercicio de la competencia
contenida en el artículo 1º del Decreto Legislativo 539 de 2020?”
[2] Federación Médica Colombiana, la Asociación Colombiana de
Sociedades Científicas, la Cámara Colombiana de la Construcción, la Federación
Nacional de Comerciantes, la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia, la
Asociación Nacional de Transportadores, la Federación Colombiana de Municipios,
la Federación Nacional de Departamentos, así como las universidades de los
Andes, Externado de Colombia, de la Sabana, de Antioquia, de Caldas y Nacional
de Colombia.
[3] La totalidad de los argumentos expuestos frente a los juicios
formales y materiales obra en el anexo 1 de esta sentencia.
[4] Fls. 48 a 50 de la respuesta.
[5] “Realizar actividades de prevención, asesoría y evaluación de
riesgos profesionales”.
[6] “Para la aplicación de los protocolos de bioseguridad de cada
sector, empresa o entidad deberán realizar, con el apoyo de sus administradoras
de riesgos laborales, las adaptaciones correspondientes a su actividad,
definiendo las diferentes estrategias que garanticen un distanciamiento social
y adecuados procesos de higiene y protección en el trabajo”.
[7] Se aseveró que a la fecha del informe se habían expedido ocho (8)
resoluciones que se relacionan con los siguientes protocolos: i) Resolución
666 (protocolo general de bioseguridad), ii) Resolución 675 (protocolo para
la industria manufacturera), iii) Resolución 677 (protocolo para el
sector transporte), iv) Resolución 678 (protocolo para el sector
caficultor), v) Resolución 679 (protocolo para el sector de
infraestructura de transporte), vi) Resolución 680 (protocolo para el
sector de agua potable y saneamiento básico), vii) Resolución 681
(protocolo para el sector de juegos de suerte y azar) y viii) Resolución
682 (protocolo para el sector de construcción de edificaciones).
[8] Dentro del grupo de intervenciones se recibió una extemporánea de
los Gobernadores del Pueblo Indígena Yukpa, recepcionada en la Corte el 18 de
mayo de 2020.
[9] La totalidad de los argumentos expuestos por cada interviniente se
puede encontrar en el anexo 2 de esta sentencia.
[10] Folio 13 de la respuesta.
[11] Este capítulo se ha apoyado en las consideraciones contenidas entre
otras, en las sentencias C-136/09,
C-145/09, C-224/09, C-225/09, C-226 de 2009, C-911/10, C-223/11, C-241/11, C-671/15, C-701/15, C-465/17, C-466/17 y C-467/17. Varios de los párrafos corresponden a transcripciones
literales de algunas de dichas sentencias.
[12] Sentencia C-466/17, citando a su vez la sentencia C-216/11.
[13] Ibídem.
[14] El carácter reglado, excepcional y limitado se refleja en varios
requerimientos: (i) la Constitución prevé específicas causales para decretar
los estados de excepción; (ii) la regulación de los estados de conmoción
interior y de emergencia económica, social y ecológica, se funda en el
principio de temporalidad (precisos términos para su duración); y (iii) la
Constitución dispone limitaciones materiales estrictas para los estados de
excepción, tales como que (a) los civiles no sean juzgados por autoridades militares
(art. 213 de la CP), (b) los derechos humanos no puedan ser limitados (art. 93
de la CP) y (c) el derecho internacional humanitario debe ser respetado (art.
214 de la CP).
[15] El control judicial está a cargo de la Corte Constitucional
respecto de los decretos legislativos, según lo dispone el numeral 7 del
artículo 241 de la Carta Política, y del Consejo de Estado, tal como lo dispone
el numeral 8 del artículo 111 de la Ley 1437 de 2011, al prescribir que le
corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado “[e]jercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter
general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los
estados de excepción”.
[16] Sentencia C-216/99.
[17] La Corte ha aclarado que el estado de excepción previsto en el
artículo 215 puede tener diferentes modalidades, dependiendo de los hechos que
motiven su declaratoria. Así, se procederá a declarar la emergencia económica,
cuando los hechos que dan lugar a la declaración se encuentren relacionados con
la perturbación del orden económico; social, cuando la crisis que origina la
declaración se encuentre relacionada con el orden social; y ecológica, cuando
sus efectos se proyecten en este último ámbito. En consecuencia, también se podrán
combinar las modalidades anteriores cuando la crisis que motiva la declaratoria
amenace con perturbar estos tres órdenes de forma simultánea, quedando, a
juicio del Presidente de la República, efectuar la correspondiente valoración y
plasmarla así en la declaración del estado de excepción.
[18] Decreto 333 de 1992.
[19] Decreto 680 de 1992.
[20] Decreto 1178 de 1994, Decreto 195 de 1999, Decreto 4580 de 2010 y
Decreto 601 de 2017.
[21] Decreto 80 de 1997.
[22] Decreto 2330 de 1998.
[23] Decreto 4333 de 2008 y 4704 de 2008.
[24] Decreto 4975 de 2009.
[25] Decreto 2963 de 2010 y Decreto 1170 de 2011
[26] Este capítulo se ha apoyado en las
consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias C-465/17, C-466/17 y
C-467/17. Varios de los párrafos
corresponden a transcripciones literales de dichas sentencias.
[27] La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio en las
sentencias C-467/17, C-466/17, C-465/17, C-437/17 y C-434/17.
[28] Ley 137 de 1994. Art. 10. “Finalidad. Cada una de las medidas
adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y específicamente
encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de
sus efectos.”
[29] Sentencia C-724/15. “Las medidas adoptadas por el Gobierno al
amparo de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica (i) deben
estar destinadas exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión
de sus efectos; y (ii) deberán referirse a asuntos que tengan relación directa
y específica con el estado de emergencia”. Sentencia C-700/15. El juicio de
finalidad “(...) es una exigencia constitucional de que todas las medidas
adoptadas estén dirigidas a solucionar los problemas que dieron origen a la
declaratoria de los estados de excepción. En otras palabras, es necesario que
el articulado cumpla con una finalidad específica y cierta”.
[30] La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio en las
sentencias C-517/17, C-467/17, C-466/17, C-437/17 y C-409/17, entre otras.
[31] Constitución Política. Art. 215. “Estos decretos deberán
referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de
emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o
modificar los existentes”.
[32] Ley 137 de 1994. Art. 47. “Facultades. En virtud de la
declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con
fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias que tengan
relación directa y específica con dicho Estado”.
[33] Sentencia C-409/17. “La conexidad interna refiere a que las
medidas adoptadas estén intrínsecamente vinculadas con las consideraciones
expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo
correspondiente”. En este sentido, ver, también, la sentencia C-434/17.
[34] Sentencia C-724/15. “La conexidad en el control de
constitucionalidad de los Decretos legislativos dictados con base en la
declaratoria del estado de emergencia social, económica y ecológica, se dirige
entonces a verificar determinadas condiciones particulares, relacionadas con la
vinculación de los objetivos del Decreto con los motivos que dieron lugar a la
declaratoria de emergencia, y con los hechos que la ocasionaron”. En este
sentido, ver, también, la sentencia C-701/15.
[35] El juicio de motivación suficiente de las medidas ha sido
desarrollado por esta Corte en las sentencias C-467/17, C-466/17, C-434/17,
C-409/17, C-241/11, C-227/11, C-224/11 y C-223/11.
[36] Sentencia C-466/17. En la providencia se reiteran las
consideraciones de las sentencias C-722/15 y
C-194/11.
[37] Al respecto, en la sentencia C-753/15, la Corte Constitucional
sostuvo que “en el caso de que la medida adoptada no límite derecho alguno
resulta menos exigente aunque los considerandos deben expresar al menos un motivo
que la justifique”.
[38] Ley 137 de 1994, “por la cual se regulan los Estados de Excepción
en Colombia”, artículo 8.
[39] Sobre el juicio de ausencia de arbitrariedad se pueden consultar
las sentencias C-467/17, C-466/17, C-434/17, C-409/17, C-241/11, C-227/11 y
C-224/11.
[40] Sentencia C-466/17, en la cual se reiteran las consideraciones de
las sentencias C-723/15 y C-742/15.
[41] Artículo 7º de la Ley 137 de 1994.
“Vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo
esencial de los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de
legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su
declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser
restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de
Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales
derechos y libertades”.
[42] Sentencia C-149/03. Reiterada, entre otras, en las sentencias
C-224/09, C-241/11 y C-467/17.
[43] El juicio de intangibilidad ha sido desarrollado por este Tribunal
en las Sentencias C-517 de 2017, C-468 de 2017, C-467 de 2017, C-466 de 2017,
C-409 de 2017, C-751 de 2015, C-723 de 2015 y C-700 de 2015, entre otras.
[44] Al respecto pueden consultarse, entre otras, las sentencias
C-467/17, C-466/17, C-437/17, C-434/17, C-409/17 y C-723/15.
[45] Esta Corporación se ha referido a este juicio en las sentencias C-466/17,
C-434/17, C-136/09, C-409/17 y C-723/15.
[46] Sobre el particular se han pronunciado, entre otras, las sentencias
C-517/17, C-467/17, C-466/17, C-465/17, C-437/17, C-409/17 y C-723/15.
[47] Sobre el juicio de proporcionalidad es posible consultar las sentencias:
C-467/17, C-466/17, C-227/11, C-225/11, C-911/10, C-224/09, C-145/09 y
C-136/09.
[48] Al respecto, se pueden consultar, entre otras, las sentencias
C-467/17, C-466/17, C-701/15, C-672/15, C-671/15, C-227/11, C-224/11 y
C-136/09.
[49] “Artículo 14. No discriminación. Las medidas adoptadas con
ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna,
fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar,
opinión política o filosófica (…)”.
[50] Sobre el particular, cabe resaltar que dicho listado de categorías
sospechosas no es taxativo, pues de conformidad con el artículo 26 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos “la ley prohibirá toda
discriminación”.
[51] En este sentido, en la Sentencia C-156/11, esta Sala explicó que el
juicio de no discriminación pretende hacer efectivo “el principio de
igualdad ante la ley del artículo 13 de la Constitución Política, en el sentido
de establecer que todas las personas recibirán el mismo trato y no se harán
distinciones basadas en criterios de raza, lengua, religión, origen familiar,
creencias políticas o filosóficas”.
[52] Consideraciones relativas a las medidas de salud pública y sociales
en el lugar de trabajo en el contexto de la COVID-19. Anexo a las
Consideraciones relativas a los ajustes de las medidas de salud pública y
sociales en el contexto de la COVID-19. Organización Mundial de la Salud. 10 de
mayo de 2020. Consultar en
https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/332084/WHO-2019-nCoV-Adjusting_PH_measures-Workplaces-2020.1-spa.pdf.
[53] Consideraciones relativas a los ajustes de las medidas de salud
pública y sociales en el contexto del COVID-19. Orientaciones provisionales.
Organización Mundial de la Salud. 16 de abril de 2020. Consultar en
https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/331970/WHO-2019-nCoV-Adjusting_PH_measures-2020.1-spa.pdf
[54] Consideraciones relativas a las medidas de salud pública y sociales
en el lugar de trabajo en el contexto de la COVID-19. Anexo a las
Consideraciones relativas a los ajustes de las medidas de salud pública y
sociales en el contexto de la COVID-19. Organización Mundial de la Salud. 10 de
mayo de 2020. Consultar en
https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/332084/WHO-2019-nCoV-Adjusting_PH_measures-Workplaces-2020.1-spa.pdf.
[55] Ibídem.
[56] “El COVID-19 y el mundo del trabajo. Repercusiones y
respuestas”. Observatorio de la OIT, 1ª edición. 18 de marzo de 2020, p. 16. Consultar en https://www.ilo.org/global/topics/coronavirus/lang--es/index.htm. En
particular, la OIT adujo que los lugares de trabajo “constituyen centros de
coordinación eficaces para difundir la información, facilitar la comunicación y
aumentar la concienciación en cuestiones relativas a la seguridad y la salud en
el trabajo, en particular en materia de medidas de prevención y protección para
reducir la propagación de enfermedades infecciosas”.
[57] Ibídem, p. 9 y 10.
[58] Comunicado de la OIT del 28 de abril de 2020. Consultar en https://www.ilo.org/global/topics/safety-and-health-at-work/events-training/events-meetings/world-day-safety-health-at-work/WCMS_741832/lang--es/index.htm
[59] Frente a la pandemia. Garantizar la seguridad y salud en el trabajo.
Organización Internacional del Trabajo del 28 de abril de 2020, p. 10.
Consultar en https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_protect/---protrav/---safework/documents/publication/wcms_742732.pdf
[60] Ibídem, p. 15.
[61] “Por ejemplo, evaluar el riesgo de las interacciones entre
trabajadores, contratistas, clientes y visitantes y aplicar medidas para
mitigar esos riesgos; organizar el trabajo de manera que permita el
distanciamiento físico entre las personas; cuando sea factible, hacer llamadas
telefónicas, enviar correos electrónicos o celebrar reuniones virtuales en
lugar de reuniones presenciales, e introducir turnos de trabajo para evitar
grandes concentraciones de trabajadores en las instalaciones en un momento
dado”.
[62] “Por ejemplo, proporcionar desinfectante para las manos,
incluidos productos sanitarios y lugares de fácil acceso para lavarse las manos
con agua y jabón; promover una cultura del lavado de manos, y fomentar una
buena higiene respiratoria en el lugar de trabajo (como cubrirse la boca y la
nariz con el codo doblado o con un pañuelo de papel al toser o estornudar)”.
[63] “Por ejemplo, promover una cultura de limpieza regular de las
superficies de los escritorios y puestos de trabajo, los pomos de las puertas,
los teléfonos, los teclados y los objetos de trabajo con desinfectante, y de
desinfección periódica de las zonas comunes como los baños”.
[64] “Por ejemplo, capacitar a la dirección, a los trabajadores y a
sus representantes sobre las medidas adoptadas para prevenir el riesgo de exposición
al virus y sobre cómo actuar en caso de infección por [el] COVID-19;
proporcionarles formación sobre el uso, mantenimiento y eliminación correctos
de los elementos de protección personal; mantener una comunicación periódica
con los trabajadores con información actualizada sobre la situación en el lugar
de trabajo, la región o el país, e informarles de su derecho a retirarse de una
situación laboral que suponga un peligro inminente y grave para la vida o la
salud, de conformidad con los procedimientos establecidos, que incluyen
informar de inmediato a su supervisor directo de la situación”.
[65] Cfr. Bioseguridad y Bioprotección. Organización Mundial de
la Salud. Consultar en https://www.who.int/influenza/pip/BiosecurityandBiosafety_ES_20Mar2018.pdf
[66]
Decreto 1543 de 1997 “Por el cual se reglamenta el manejo de la infección
por el Virus de Inmunodeficiencia Humana (VIH), el Síndrome de la
Inmunodeficiencia Adquirida (SIDA) y las otras Enfermedades de Transmisión
Sexual (ETS)”.
[67] “Conductas
básicas en bioseguridad: manejo integral. Protocolo Básico para el Equipo de
Salud”. Ministerio de Salud. Bogotá, abril de 1997. Dirección web: https://www.minsalud.gov.co/salud/Documents/observatorio_vih/documentos/prevencion/promocion_prevencion/riesgo_biol%C3%B3gico-bioseguridad/b_bioseguridad/BIOSEGURIDAD.pdf
[68] “Plan
de Prevención y Mitigación del Impacto de la Pandemia de Influenza en Colombia.
Manual de Bioseguridad”. Instituto Nacional de Salud. Bogotá, junio de
2007. Dirección web: https://www.minsalud.gov.co/Documentos%20y%20Publicaciones/MANUAL%20DE%20BIOSEGURIDAD.pdf
[69] “Guía
interina para empresas y empleadores en su respuesta a la enfermedad del
coronavirus 2019 (COVID-19)” en la página del Centro para el Control
y Prevención de Enfermedades -Atlanta, Estados Unidos-. Mayo de 2020.
Dirección web: https://espanol.cdc.gov/coronavirus/2019-ncov/community/guidance-business-response.html
[70] En el ámbito internacional, el
Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (art. 7, lit. e y f), califica
como condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo: la seguridad
e higiene en el ámbito laboral, así como la prohibición de todo trabajo que
ponga en riesgo la salud o seguridad del empleado. Además, conforme a la
Observación General No. 23 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, los Estados deben garantizar la higiene y seguridad en el trabajo.
[71] En sentencia C-309 de 1997, esta Corporación consideró que no se
trata de medidas paternalistas sino de medidas de protección. Al respecto,
manifestó que “[e]stas políticas de
protección a los intereses de la propias persona, que son constitucionalmente
admisibles, son denominadas por algunos sectores de la filosofía ética como
‘paternalismo’,  designación que
esta Corte, conforme a su jurisprudencia, no acoge, por cuanto si bien en la
teoría ética la expresión ‘paternalismo’ puede recibir una acepción rigurosa,
en el lenguaje cotidiano esta denominación tiene una inevitable carga semántica
peyorativa, pues tiende a significar que los ciudadanos son menores de edad,
que no conocen sus intereses, por lo cual el Estado estaría autorizado a
dirigir integralmente sus vidas. Por ello esta Corporación ya había advertido
que por la vía benévola del paternalismo se puede llegar a la negación de la
libertad individual, ya que se estaría
instaurando un Estado ‘protector de sus súbditos, que conoce mejor que éstos lo
que conviene a sus propios intereses y hace entonces obligatorio lo que para
una persona libre sería opcional’. Por tal razón, esta Corte considera que
armoniza mejor con los valores constitucionales denominar esas políticas como
medidas de protección de los intereses de la propia persona, o de manera más
abreviada, medidas de protección, ya que en virtud de ellas, el Estado,
respetando la autonomía de las personas (CP art. 16), busca realizar los fines
de protección que la propia Carta le señala (CP art. 2º). En efecto, estas
medidas de protección, algunas de las cuales tienen expreso reconocimiento
constitucional, (…) son constitucionalmente legítimas en un Estado fundado en
la dignidad humana, ya que en el fondo buscan proteger también la propia
autonomía del individuo”.
[72] De igual forma, en la sentencia C-309 de 1997 se indicó que “[e]stas
políticas de protección también encuentran sustento en el hecho de que la
Constitución, si bien es profundamente respetuosa de la autonomía personal, no
es neutra en relación con determinados intereses, que no son sólo derechos
fundamentales de los cuales es titular la persona sino que son además valores del ordenamiento, los cuales
orientan la intervención de las autoridades y les confieren competencias
específicas. Eso es particularmente claro en relación con la vida, la salud, la
integridad física, y la educación, que la Carta no sólo reconoce como derechos
de la persona (CP arts 11, 12, 49, y 67) sino que también incorpora como
valores que el ordenamiento busca proteger y maximizar, en cuanto opta por
ellos. La Carta no es neutra entonces frente a valores como la vida y la salud
sino que es un ordenamiento que claramente favorece estos bienes. El Estado
tiene entonces un interés autónomo
en que estos valores se realicen en la vida social, por lo cual las autoridades
no pueden ser indiferentes frente a una decisión en la cual una persona pone en
riesgo su vida o su salud. Por ello el Estado puede actuar en este campo, por
medio de medidas de protección, a veces incluso en contra de la propia
voluntad ocasional de las personas, con el fin de impedir que una persona se
ocasione un grave daño a sí mismo”.
[73] Al respecto, el profesor Manuel Atienza ha señalado que: “[l]a
existencia de fenómenos como la prescripción impuesta por normas positivas de
derecho que obligan a utilizar cinturones de seguridad en los medios de
transporte, a vacunarse contra enfermedades no infecciosas o incluso a cursar
determinados grados de educación, no puede explicarse en función del interés de
terceros y fuerza a pensar en la existencia de obligaciones jurídicas que, si
bien no se establecen para consigo mismo, tienen al propio sujeto obligado como
marco de referencia: serán obligaciones (y no simplemente deberes) a propósito
de sí mismo que, en vista de la innegable esencia jurídica que les comunica la
coercibilidad de que están dotados, hay que entender que tienen como sujeto
pretensor al ordenamiento jurídico como tal o a la personalidad que les resume
el Estado”. Cfr. ATIENZA, Manuel. Derecho y argumentación. Serie de Teoría
Jurídica y Filosofía del Derecho, Universidad Externado de Colombia, p. 105.
[74] En la legislación nacional, el art. 57 del Código Sustantivo del
Trabajo establece en cabeza del empleador la obligación de “procurar a los
trabajadores, locales apropiados, y elementos adecuados, de protección contra
los accidentes y enfermedades profesionales en forma que se garanticen
razonablemente la seguridad la salud”. Asimismo, el parágrafo 1 del art. 2.2.4.6.24
del Decreto 1072 de 2015 señala que “[e]l empleador debe suministrar
los equipos y elementos de protección personal (EPP) sin ningún costo para el
trabajador e igualmente, debe desarrollar las acciones necesarias para que sean
utilizados por los trabajadores, para que estos conozcan el deber y la forma
correcta de utilizarlos y para que el mantenimiento o reemplazo de los mismos
se haga de forma tal, que se asegure su buen funcionamiento y recambio según
vida útil para la protección de los trabajadores”. A partir del art. 53
superior se puede calificar como un beneficio mínimo irrenunciable.
[75] Ley 1967 de 2019, artículo 17: “Modifíquese
el artículo 17 de la Ley 1444 de 2011, el cual
quedará así: “Artículo 17.
Número, denominación, orden y precedencia de los Ministerios. El número de ministerios es dieciocho. La
denominación, orden y precedencia de los ministerios es la siguiente: 1.
Ministerio del Interior. 2. Ministerio de Relaciones Exteriores. 3. Ministerio
de Hacienda y Crédito Público. 4. Ministerio de Justicia y del Derecho. 5.
Ministerio de Defensa Nacional. 6. Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural. 7. Ministerio de Salud y Protección Social. 8. Ministerio de Trabajo. 9.
Ministerio de Minas y Energía. 10. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
11. Ministerio de Educación Nacional. 12. Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible. 13. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. 14. Ministerio de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. 15. Ministerio de
Transporte. 16. Ministerio de Cultura.17. Ministerio de la Ciencia, Tecnología
e Innovación. 18. Ministerio del Deporte”.
[76] Circular Conjunta 003 de 8 de abril de 2020.
[77] Circular Conjunta 004 de 9 de abril de 2020.
[78] Circular Conjunta 001 de 11 de abril de 2020.
[79] “Formular la política, dirigir, orientar, adoptar y evaluar la
ejecución, planes, programas y proyectos del Gobierno Nacional en materia
salud, salud pública, riesgos profesionales, y control de los riesgos
provenientes de enfermedades comunes, ambientales, sanitarias y psicosociales,
que afecten a las personas, grupos, familias o comunidades”.
[80] Circular Conjunta 003 de 8 de abril de 2020.
[81] Circular Conjunta 004 de 9 de abril de 2020.
[82] Circular Conjunta 001 de 11 de abril de 2020.
[83] “Formular la política, dirigir, orientar, adoptar y evaluar la
ejecución, planes, programas y proyectos del Gobierno Nacional en materia
salud, salud pública, riesgos profesionales, y control de los riesgos
provenientes de enfermedades comunes, ambientales, sanitarias y psicosociales,
que afecten a las personas, grupos, familias o comunidades”.
[84] Ibídem.
[85] Sin perjuicio de los recursos de las Entidades Administradoras de
Riesgos Laborales asignados mediante el Decreto Legislativo 488 de 2020.
[86] Conforme a lo establecido en el art. 80 (lit. f) del Decreto ley
1295 de 1994 y el art. 2º de la Resolución 666 de 2020.
[87] Consideraciones relativas a las medidas de salud pública y sociales
en el lugar de trabajo en el contexto de la COVID-19. Anexo a las
Consideraciones relativas a los ajustes de las medidas de salud pública y
sociales en el contexto de la COVID-19. Organización Mundial de la Salud. 10 de
mayo de 2020. Consultar en
https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/332084/WHO-2019-nCoV-Adjusting_PH_measures-Workplaces-2020.1-spa.pdf.
[88] Sentencia C-219 de 1997.
[89]
Sentencia C-149 de 2010. En dicha providencia se señaló que el principio de concurrencia
parte de la consideración de que, en determinadas materias, la actividad del
Estado debe cumplirse con la participación de los distintos niveles de la
administración. El principio de coordinación, por su parte, tiene como
presupuesto la existencia de competencias concurrentes entre distintas
autoridades del Estado, lo cual impone que su ejercicio se haga de manera
armónica, de modo que la acción de los distintos órganos resulte complementaria
y conducente al logro de los fines de la acción estatal. Y el principio de subsidiariedad
implica que las autoridades de mayor nivel de centralización solo pueden
intervenir en los asuntos propios de las instancias inferiores cuando estas se
muestren incapaces o sean ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades.
[90] Cfr. Ley 1454 de 2011, artículo 27.
[91] Los mismos fueron retomados igualmente en las sentencias C-130 de
2018 y C-643 de 2012.
[92] Sentencia C-346 de 2017, en la que se citan las sentencias C-447 de
1998 y C-219 de 1997.
[93] Sentencia C-579 de 2001.
[94] Sentencia SU-095 de 2018.
[95] Ver anexo 3.
[96] En la sentencia C-535 de 1996 se hizo referencia a que “los
principios de unidad y autonomía no se contradicen sino que deben ser
armonizados” en vista de que, “…la autonomía de las entidades
territoriales no se configura como un poder soberano sino que se explica en su
contexto unitario”. Además, se indicó que se debe proveer por el equilibrio
entre ambos principios “…ya que el principio de autonomía debe desarrollarse
dentro de los límites de la Constitución y la ley, con lo cual se reconoce la
posición de superioridad del Estado unitario, y por el otro, el principio
unitario debe respetar un espacio esencial de autonomía cuyo límite lo
constituye el ámbito en que se desarrolla esta última”.
[97] Sentencia C-535 de 1996.
[98] Sentencia C-149 de 2010.
[99] Sentencia C-478 de 1992.
[100] La
sentencia C-478 de 1992 en este apartado expresa: “En este orden de ideas,
se aceptará como dominante el interés local que tenga una réplica distante en
la esfera de lo nacional. Prevalecerá, en principio, el interés general cuando
la materia en la que se expresa la contradicción haya sido tratada siempre en
el nivel nacional o, siendo materia compartida entre las instancias locales y
el poder central, corresponda a aquellas en las cuales el carácter unitario de
la república se expresa abiertamente, dejando a los poderes locales
competencias residuales condicionadas a lo que se decida y realice en el ámbito
nacional”.
[101] Federación Colombiana de Municipios.
[102] Artículo 150 C. Pol.: “Corresponde al Congreso hacer las leyes.
Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 7. Determinar la
estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar
ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos
públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y
estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las
Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así
mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales
del estado y sociedades de economía mixta.”
[103] En sentencia C-262 de 1995, la
Corte consideró que “La corrección funcional que reclama en todo caso la
interpretación constitucional, con fines de armonización y coherencia de las
disposiciones del Estatuto Superior, impide que se puedan ejercer las
competencias del Presidente la República previstas en los numerales 14, 15, 16
y 17 del artículo 189 de la Carta Política sin consideración a los límites que
debe establecer la ley, dentro del marco de la misma Constitución”.
[104] Sobre el particular, cabe resaltar que dicho listado de categorías
sospechosas no es taxativo, pues de conformidad con el artículo 26 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos “la ley prohibirá toda
discriminación”.
[105] Por ejemplo en materia de prestadores del
servicio de salud (30 de enero de 2020); construcción de edificaciones y
cadenas de suministro (Circular Conjunta 11 de 2020); proyectos de
infraestructura de transporte (Circular Conjunta 003 de 2020); transporte de
carga y de pasajeros, terrestre, fluvial, férreo, masivo (Circular conjunta 004
de 2020); manejo de cadáveres (marzo de 2020); entre otros.
[106] Sentencia C-702 de 1999. MP Fabio Morón Díaz.
[107] Ibídem.