C-473-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-473/06
DERECHO A LA IGUALDAD DE BACHILLER
PEDAGOGICO-Ingreso y
ascenso en la carrera docente
BACHILLER PEDAGOGICO  Y DERECHO A ESCOGER
LIBREMENTE PROFESION U OFICIO-Ingreso
y ascenso en la carrera docente
BACHILLER PEDAGOGICO-Marco normativo del ejercicio de la
actividad docente
PROFESION DOCENTE-Ejercicio por bachilleres pedagógicos
previamente incluidos en el escalafón docente
DERECHOS ADQUIRIDOS DE DOCENTE-Expedición de nuevo régimen de carrera
ESTATUTO DE PROFESIONALIZACION DOCENTE-Regulación jurídica de bachilleres
pedagógicos
REGIMEN DE CARRERA DOCENTE Y DERECHOS
ADQUIRIDOS-Respeto a derechos
de bachilleres pedagógicos escalafonados
La Corte observa que  al excluir el inciso
1º del Art. 116 de la Ley 115 de 1994 demandado del ejercicio de la docencia en
el servicio educativo estatal a los bachilleres pedagógicos con título e
inscripción en el Escalafón Nacional Docente al amparo del Decreto ley 2277 de
1979, les vulnera sus derechos adquiridos, concretamente sus derechos al
trabajo y al ejercicio de cargos públicos con base en la carrera docente, y
contraría por tanto los Arts. 25, 40, 53, 58 y 125 superiores, ya que de
conformidad con lo dispuesto en el Art. 5º de dicho decreto esos bachilleres
tenían el derecho a ejercer la docencia en planteles oficiales de educación, en
los niveles preescolar y básico primario del Sistema Educativo Nacional,
mediante el cumplimiento de los requisitos establecidos en el Art. 10 del mismo
decreto, que consagra la estructura del Escalafón Nacional Docente, en relación
con los grados, título, capacitación y experiencia allí señalados. No obstante,
en virtud del principio de conservación del Derecho, la Corte declarará
exequible dicho segmento normativo en forma condicionada, por los cargos
examinados en esta sentencia, en el entendido de que los bachilleres
pedagógicos que hayan obtenido el título correspondiente y hayan sido inscritos
en el  Escalafón Nacional Docente de conformidad con lo dispuesto en el Decreto
ley 2277 de 1979, podrán ser nombrados para ejercer la docencia en planteles
oficiales de educación en las condiciones previstas en el mismo decreto.
BACHILLER PEDAGOGICO-Títulos equivalentes
Referencia: expediente D-6084
Demanda de inconstitucionalidad contra el
Art. 116 (parcial) de la Ley 115 de 1994
Demandante: Cristian Albert Uscátegui
Sánchez
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA
Bogotá, D. C., catorce (14) de junio de
dos mil seis (2006).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
S E N T E N C I A
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Cristian Albert Uscátegui Sánchez presentó
demanda contra el Art. 116 (parcial) de la Ley 115 de 1994, por la cual se
expide la Ley General de Educación.
Mediante auto dictado el 14 de Diciembre
de 2005, el Magistrado Sustanciador rechazó la demanda de inconstitucionalidad
contra el inciso 1º del Art. 116 de la Ley 115 de 1994 por los cargos de
violación del derecho a la igualdad y de la libertad de escoger profesión u
oficio de los bachilleres pedagógicos escalafonados, por existir cosa juzgada
constitucional, con base en lo resuelto en la Sentencia C-479 de 2005[1],
y admitió la demanda por los demás cargos contra el mismo inciso y por todos
los cargos contra el parágrafo 2º del citado artículo. Dicha providencia no fue
impugnada y, por tanto, quedó ejecutoriada.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II.
NORMA  DEMANDADA
A continuación se transcribe la disposición demandada,
conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 41.214 de 8 de febrero de
1994, subrayando los apartes acusados:
ARTÍCULO 116. TÍTULO EXIGIDO PARA
EJERCICIO DE LA DOCENCIA. Para ejercer la docencia en el servicio educativo
estatal se requiere título de licenciado en educación o de posgrado en
educación, expedido por una universidad o por una institución de educación
superior nacional o extranjera, o el título de normalista superior expedido por
las normales reestructuradas, expresamente autorizadas por el Ministerio de
Educación Nacional, y además estar inscrito en el Escalafón Nacional Docente,
salvo las excepciones contempladas en la presente Ley y en el Estatuto Docente.
PARÁGRAFO 1o. Para ejercer la docencia en educación
primaria, el título de educación a que se refiere el presente artículo, deberá
indicar, además, el énfasis en un área del conocimiento de las establecidas en
el artículo 23 de la presente Ley.
PARÁGRAFO 2o. Quienes en el momento de entrar en
vigencia la presente Ley, se encuentren cursando estudios en programas
ofrecidos por instituciones de educación superior conducentes al título de
Tecnólogo en educación, podrán ejercer la docencia en los establecimientos
educativos estatales al término de sus estudios, previa obtención del título e
inscripción en el Escalafón Nacional Docente
III. DEMANDA
El demandante considera violados los Arts.
1º, 2º, 13, 26, 40, 53, 58 y 68 de la Constitución Política, con los siguientes
argumentos:
Afirma que el Decreto ley 2277 de 1979, por
el cual se adoptaron normas sobre el ejercicio de la profesión docente,
estableció (Art. 5º) que los bachilleres pedagógicos que poseyeran título
docente y acreditaran estar inscritos en el Escalafón Nacional Docente, entre
otros profesionales, podían ser nombrados para ejercer la docencia en planteles
oficiales de educación en los niveles preescolar  y básico primario, mediante
el cumplimiento de los requisitos previstos en el mismo decreto para el ingreso
a los diversos grados de dicho escalafón (Art. 10).
Expresa que la norma parcialmente demandada
omitió incluir a los bachilleres pedagógicos escalafonados entre los
profesionales que pueden ejercer la docencia en el servicio educativo estatal,
por lo cual vulnera: i) derechos adquiridos por aquellos; ii) el
derecho de ejercer profesión u oficio, pues después de haber obtenido su título
en Escuelas Normales obtuvieron su inscripción en el Escalafón Nacional
Docente, lo cual genera el reconocimiento de su idoneidad profesional por parte
del Estado para el ejercicio de la docencia, aptitud que ahora se desconoce; iii)
la libertad de enseñanza; iv) el principio de la buena fe y la confianza
legítima, en cuanto el legislador cambia súbitamente a los bachilleres
pedagógicos los parámetros en lo referente a los títulos exigidos para el
ejercicio de la docencia, desconociendo sus derechos; v) el derecho a la
igualdad respecto de las personas que al entrar en vigencia la norma impugnada
se encontraran cursando estudios en programas ofrecidos por instituciones de
educación superior conducentes al título de  Tecnólogos en Educación, a las
cuales se protege el derecho a ejercer la docencia durante el tránsito
legislativo, previa obtención de dicho título y la inscripción en el Escalafón
Nacional Docente, conforme a lo dispuesto en el parágrafo 2º de aquella,
mientras que a los bachilleres pedagógicos escalafonados no se otorga dicha
protección; vi) el derecho al ejercicio de funciones o cargos públicos,
en cuanto los bachilleres pedagógicos no pueden participar en ningún concurso
público de méritos que se convoque para el ejercicio de la docencia; vii)
el derecho al trabajo, y viii) el derecho al ejercicio de una actividad
económica.
IV.
INTERVENCIONES
1. Intervenciones del demandante
El ciudadano Cristian Albert Uscátegui
Sánchez, demandante en este proceso, presentó escritos los días 16 de Enero de
2006 y 30 de Enero del mismo año, en los cuales reitera y desarrolla los
argumentos de la demanda.
En particular, destaca que la norma
demandada vulnera el derecho fundamental a la igualdad, en tres sentidos, al no
hacer una excepción expresa respecto de los bachilleres pedagógicos
escalafonados que pretenden ingresar al servicio educativo estatal: primero, en
cuanto les niega la posibilidad de acceder al mismo, a pesar de contar con la
formación requerida para ser educadores y de haber obtenido el reconocimiento
estatal de su idoneidad ética y profesional, a través de la inscripción en el
escalafón docente; segundo, en cuanto pretende que quienes han actuado y
proyectado su carrera laboral bajo la reglamentación anterior, se vean
sometidos ahora de forma ineludible, a una nueva normatividad que les resulta
desfavorable por desconocer sus méritos y calidades humanas y educativas; y
tercero, en cuanto tuvo presente, para efectos del tránsito legislativo, a
quienes al momento de entrar en vigencia la Ley 115 de 1994 se encontraban
cursando estudios de Tecnología en Educación, permitiéndoles ejercer la
docencia oficial una vez obtenido el título  correspondiente, mientras que a
los bachilleres pedagógicos los ignoró por completo, dejándolos
desprotegidos.
Afirma también que la norma demandada quebranta
disposiciones de la Declaración Universal de Derechos Humanos que señala y
expresa que el Estado autorizó a las escuelas normales aún sin reestructurar
para que otorgaran el titulo de bachillerato pedagógico a las personas que
cumpliesen los requisitos establecidos, ratifica su confianza en los
bachilleres pedagógicos cuando los inscribe en el escalafón nacional docente y
reitera tal confianza cuando los vincula dentro del servicio educativo estatal
a través de figuras de vinculación provisional en espera de la normalización de
los procesos de vinculación en propiedad y que, no obstante, los hace a un lado
en el momento de seleccionar a los educadores suponiendo que ponen en riesgo la
formación de las personas.
2. Intervenciones de Olga Yanibe Maldonado García,
Ligia Yolima Novoa Fajardo, María del Carmen Salamanca Camargo, Gustavo Soler
Rico y Gerardo Arismendi.
En estos escritos de intervención, presentados
individualmente por los ciudadanos Olga Yanibe Maldonado García, Ligia Yolima
Novoa Fajardo, María del Carmen Salamanca Camargo, Gustavo Soler Rico y Gerardo
Arismendi, en enero 30 de 2006, cada uno de ellos coadyuva los argumentos de la
demanda, al manifestar que la norma acusada vulnera el patrimonio jurídico de
los bachilleres pedagógicos, atentando contra el principio de intangibilidad de
los actos administrativos y los derechos consolidados que se materializan con
ellos.
A su vez, estos intervinientes exponen la situación
particular que, en su condición de bachilleres académicos, han tenido que
padecer en el departamento de Boyacá al ser excluidos del proceso de selección,
a través de concurso público de méritos, convocado a finales del año 2004 a
pesar de: i) encontrarse dentro del grupo de docentes que superaron la prueba
de conocimientos aplicada a todos los aspirantes; ii) su formación académica
como educadores; iii) su experiencia y trayectoria en el ejercicio profesional
de la docencia; y iv) el alto déficit docente que sufre el departamento, que
asciende a la cifra de 1072 vacantes por proveer, sólo en el área de educación
básica primaria.
3. Intervención del Ministerio de Educación Nacional.
En enero 24 de 2006, el ciudadano Jorge Alberto
Bohórquez Castro, actuando en calidad de representante judicial de la Nación –
Ministerio de Educación Nacional, presentó escrito de intervención solicitando
declarar la constitucionalidad de las normas demandadas, con base en los
siguientes argumentos:
i)
Dentro de la
finalidades de la “Ley General de Educación”, en concordancia con el programa
educativo que contempla la Carta Política, se destaca la de promover y
garantizar la cualificación de la profesión docente, propendiendo por la
formación de educadores de las más altas condiciones éticas y científicas, con
reconocida integridad humana y profesional. En este contexto, entonces, resulta
válida la exigencia, a quienes deseen ejercer como educadores, de títulos de
idoneidad que constituyan indicadores fiables de una adecuada preparación
académica y profesional.
ii)
Los bachilleres
pedagógicos inscritos en el escalafón y vinculados al servicio público
educativo a la entrada en vigencia de la ley 115 de 1994, mantienen su
vinculación, en respeto de sus derechos adquiridos.
iii)
Teniendo presente que
la norma acusada data de 1994, a la fecha, año 2006, los bachilleres
pedagógicos que ahora se consideran perjudicados y discriminados por su
contenido han contado con un periodo de tiempo superior a diez años para
profesionalizarse o, por lo menos, para cursar los dos años adicionales de
estudio, necesarios para convertirse en normalistas superiores y así ubicarse
entre los llamados legalmente al ejercicio de la docencia pública.
iv)
La ley sub judice
tiene la categoría de estatutaria por cuanto fue expedida para establecer el
marco normativo general dentro del cual debe regirse todo lo referente al
servicio público de educación. En este sentido, su trámite legislativo estuvo
sometido, con rigor, a las  formalidades legales y constitucionales requeridas
para su aprobación definitiva y al control abstracto de exequibilidad a cargo
de esta Corte. Asimismo, su articulado fue ampliamente discutido con la
participación activa de diferentes sectores de la vida nacional, incluida la
Federación Colombiana de Educadores – FECODE, alcanzando así un amplio apoyo
del magisterio colombiano.
v)
La disposición que aquí
se controvierte, ya fue objeto del juicio de constitucionalidad de esta
Corporación, en sentencia C-479 de 2005 cuyos efectos erga omnes deben
ser aplicados y reiterados en la decisión de esta demanda.
3. Intervenciones de la Federación Colombiana de
Educadores – FECODE y la Secretaría de Educación de Bogotá.
En enero 31 y febrero 3 de 2006, la
Federación Colombiana de Educadores -FECODE y la Secretaría de Educación de
Bogotá, respectivamente, presentaron escritos de intervención estando vencido
el término señalado en el auto admisorio de diciembre catorce (14) de dos mil
cinco (2005), es decir, con posterioridad al treinta (30) de enero de dos mil
seis (2006), motivo por el cual su contenido no será considerado para efectos
del presente fallo.
Así mismo, el demandante presentó escrito el 31 de
Marzo de 2006, el cual no será tenido en cuenta por el mismo motivo.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante el Concepto No. 4039, presentado en febrero
22 de 2006, el Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón,
solicita a la Corte Constitucional, como pretensión principal, que se declare
inhibida para decidir de fondo la presente demanda, por sustracción de materia,
en cuanto la norma acusada fue tácitamente derogada por la regulación integral
del tema que posteriormente hiciera el decreto 1278 de 2002.
Como pretensiones subsidiarias, en su orden, solicita
que se declare la ocurrencia del fenómeno de la cosa juzgada constitucional, de
carácter formal, en relación con la sentencia C-479 de 2005 de esta Corporación
que examinó la constitucionalidad de la norma sub judice por los mismos
cargos que aquí se formulan  en su contra; o en su defecto, que se declare la
exequibilidad de los apartes demandados del artículo 116 de la ley 115 de 1994
por cuanto el legislador, al excluir el título de bachiller pedagógico de
aquellos idóneos para el ejercicio profesional de la actividad educadora
oficial, no incurrió en omisión legislativa, sino que acató y desarrolló el mandato
Superior según el cual la ley debe garantizar la profesionalización de la
actividad docente.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente para conocer
de  la presente demanda, conforme a lo dispuesto en el artículo 241, Num. 4, de
la Constitución, por estar dirigida contra una disposición que forma parte de
una ley.
Problemas jurídicos planteados
2. Corresponde a la Corte establecer:
i)
Si al excluir la norma demandada a los bachilleres pedagógicos escalafonados
del ejercicio de la docencia en el servicio educativo estatal vulnera los
derechos adquiridos, la libertad de enseñanza, la buena fe y la confianza
legítima, el derecho al ejercicio de funciones o cargos públicos, el derecho al
trabajo y el derecho al ejercicio de una actividad económica de aquellos.
ii)
Si al permitir la norma demandada que quienes en el momento de entrar en
vigencia la Ley 115 de 1994 estuvieran cursando estudios para obtener el titulo
de Tecnólogos en Educación podrían ejercer la docencia en los establecimientos
educativos estatales al término de sus estudios, previa obtención del título e
inscripción en el Escalafón Nacional Docente, quebranta los mencionados
derechos y además el derecho a la igualdad y el derecho de escoger profesión u
oficio de los bachilleres pedagógicos escalafonados.
Examen de los cargos formulados
Exequibilidad condicionada del inciso único del Art.
116 de la Ley 115 de 1994. Exequibilidad del Parágrafo 2º del mismo artículo.
3. En virtud del Decreto 80 de 1974, el Gobierno
Nacional estableció ciclos vocacionales que podían cursarse en los dos últimos
años de bachillerato, los cuales eran bachillerato académico, pedagógico o
formación normalista, industrial, comercial, agropecuario y en formación social
(Art. 3º), con la finalidad de permitir a los estudiantes de educación media
que descubrieran y desarrollaran sus aptitudes con miras al ingreso a la
educación superior o al ingreso a la actividad laboral.
Posteriormente, el Decreto 1419 de 1978 implementó las
normas y orientaciones básicas de la organización del currículo en los niveles
de preescolar, básica primaria y secundaria, media vocacional e intermedia y en
su artículo 10 señala que el título de bachiller pedagógico hace parte de los
diplomas técnicos y que su obtención habilita a la persona para adelantar
labores docentes en los niveles de preescolar y básica primaria.
Por su parte, el Decreto ley 2277 de 1979, que
estableció el régimen especial para regular las condiciones de ingreso,
ejercicio, estabilidad, ascenso y retiro de las personas que desempeñaban la
profesión docente en los distintos niveles y modalidades del Sistema Educativo
Nacional, excepto el nivel superior regulado por normas especiales, dispuso en
su Art. 5º lo siguiente:
“A partir de la vigencia de este Decreto
sólo podrán ser nombrados para ejercer la docencia en planteles oficiales de
educación quienes posean título docente o acrediten estar inscritos en el
Escalafón Nacional Docente[2], de
conformidad con los siguientes requerimientos para cada uno de los distintos
niveles del Sistema Educativo Nacional:
“Para el nivel Pre-escolar: Peritos
o expertos en Educación, Técnicos o Tecnólogos en Educación con especialización
en este nivel, Bachilleres Pedagógicos, Licenciados en Ciencias de la
Educación con especialización o con postgrado en este nivel, o personal
escalafonado.
“Para el nivel Básico Primario: Bachilleres Pedagógicos, Peritos o
Expertos, Técnicos o Tecnólogos en Educación, Licenciados en Ciencias de la
Educación o con postgrado en este nivel o personal escalafonado. (se subraya)
“(…)”.
El Art. 10 de este último decreto, que
trata de la estructura del Escalafón Nacional Docente, estableció los
requisitos para ingreso y ascenso de los educadores titulados a los distintos
grados de dicho escalafón, tomando en cuenta el titulo, la capacitación y la
experiencia en grados anteriores, e incluyó a los bachilleres pedagógicos en
los primeros ocho (8) grados de los catorce (14) señalados en orden ascendente.
Así mismo, en el parágrafo 1º de dicho artículo dispuso que los títulos de
Normalista, Institutor, Maestro Superior, Maestro, Normalista Rural con título
de Bachiller Académico o Clásico son equivalentes al de Bachiller Pedagógico.
Después se dictó la Ley 115 de 1994 o Ley General de
Educación, cuyo objeto según el Art. 1º es señalar las normas generales para
regular el Servicio Público de la Educación, que cumple una función social
acorde con las necesidades e intereses de las personas, de la familia y de la
sociedad. Se fundamenta en los principios de la Constitución Política sobre el
derecho a la educación que tiene toda persona, en las libertades de enseñanza,
aprendizaje, investigación y cátedra y en su carácter de servicio público.
Agrega la misma disposición que de conformidad con el
artículo 67 de la Constitución
Política, define y desarrolla la organización y la prestación de la educación
formal en sus niveles preescolar, básica (primaria y secundaria) y media, no
formal e informal, dirigida a niños y jóvenes en edad escolar, a adultos, a
campesinos, a grupos étnicos, a personas con limitaciones físicas, sensoriales
y psíquicas, con capacidades excepcionales, y a personas que requieran
rehabilitación social.
De dicha Ley 115 de 1994 forma parte la disposición
acusada, que en su inciso 1º establece que para ejercer la docencia en el
servicio educativo estatal se requiere título de licenciado en educación o de
postgrado en educación, expedido por una universidad o por una institución de
educación superior nacional o extranjera, o el título de normalista superior
expedido por las normales reestructuradas, expresamente autorizadas por el
Ministerio de Educación Nacional, y además estar inscrito en el Escalafón
Nacional Docente, salvo las excepciones contempladas en la misma Ley y en el
Estatuto Docente.
En esta forma, dicha norma excluye a los bachilleres
pedagógicos escalafonados del  ejercicio de la docencia en el servicio
educativo estatal, lo cual es el motivo de la demanda que se examina.
De otro lado, el Art. 216 de la misma Ley 115 de 1994
dispuso la reestructuración de las normales que, por necesidad del servicio
educativo, puedan formar educadores a nivel de normalista superior y señaló que
las que no fueran reestructuradas deberían ajustar sus programas para ofrecer
preferiblemente programas de la educación media técnica u otros de la educación
por niveles y grados, según las necesidades regionales o locales.
Con base en dicha norma el Gobierno Nacional expidió
el Decreto 2903 de 1994, en el cual fijó los procedimientos que debían
adelantarse en los departamentos y distritos para la reestructuración de las
escuelas normales como escuelas normales superiores, o para reajustar sus
programas como instituciones educativas formales por niveles y grados,
preferiblemente de educación media técnica.
Con
posterioridad el Gobierno Nacional expidió el Decreto 3012 de 1997 sobre la
organización y el funcionamiento de las escuelas normales superiores,  el cual
definió a éstas como instituciones educativas que operarán como unidades de
apoyo académico para atender la formación inicial de educadores para el
ejercicio de la docencia en el nivel de preescolar y en el ciclo de educación
básica primaria (Art. 1º) y dispuso que las mismas podrán aceptar en el ciclo
complementario egresados de la educación media que acrediten título de
bachiller con profundización en educación o personas con título de bachiller
pedagógico, dentro de las condiciones que se establezcan en el respectivo
proyecto educativo institucional (Art. 8º).
Respecto de la regulación jurídica de los bachilleres
pedagógicos esta corporación señaló, al estudiar la constitucionalidad de unas
normas del Decreto ley 1278 de 2002, por el cual se expidió el Estatuto de la
Profesionalización Docente:
“27.- En conclusión de la reconstrucción
del marco normativo del ejercicio docente respecto de docentes no egresados de
universidades o de institutos de educación superior es posible afirmar que:
(i)
Durante la
vigencia del decreto 2277 1979, el título de bachiller pedagógico era apto para
ejercer la carrera docente.
(ii)
Los bachilleres
pedagógicos son los egresados de  las escuelas normales no reestructuradas que
culminaron su educación media con énfasis en pedagogía. No obstante, el Decreto
2903 de 1994 de reestructuración de las normales autorizó a esta categoría de
bachilleres para que ingresaran a las escuelas normales reestructuradas para
que cursaran los 4 semestres requeridos para obtener el título de Normalista
Superior.
(iii)
A partir de la
entrada en vigencia de la Ley General de Educación -115 de 1994-, los títulos
diferentes al de normalista –expedidos por las escuelas normales
reestructuradas- no serían aptos para ingresar a la carrera docente. No
obstante, si se trata de bachilleres pedagógicos escalafonados con anterioridad
a 1997, los mismos podrán ejercer la docencia en los términos del estatuto
docente, mientras demuestren idoneidad en las pruebas de permanencia y ascensos
en el mismo.
(iv)
El título de
bachiller pedagógico fue excluido como título de idoneidad para ejercer la
labor docente en los niveles de preescolar y básica primaria a partir de la Ley
115 de 1994.
Como puede verse, el legislador de manera
paulatina ha aumentado los estándares de preparación académica de los
profesionales docentes, pero siempre ha procurado respetar los derechos
adquiridos de quienes desempeñan este tipo de elabores”.[3]
4. Así mismo, la Corte Constitucional señaló que los
bachilleres pedagógicos escalafonados conforme a las normas del Decreto ley
2277 de 1979 adquirieron el derecho a ejercer la docencia en las condiciones
previstas en el mismo, el cual debe respetarse por mandato constitucional, en
los siguientes términos:
“Con todo, antes
de finalizar, esta Corporación encuentra indispensable hacer una salvedad
respecto de los bachilleres pedagógicos que ya se encuentran incluidos en el
escalafón docente. En su caso, las preceptivas constitucionales que consagran
el respeto por los derechos adquiridos (Arts. 53 y 58 C.P.) obligan a
considerarlos como aptos para el ejercicio de la profesión docente, pues tal
derecho les ha sido reconocido por la circunstancia de haberse escalafonado
tras el cumplimiento de los requisitos exigidos para ello. En esa medida, para
la Corte, los bachilleres pedagógicos escalafonados conservan la facultad de
ejercer la docencia en los términos señalados en la legislación pertinente, por
lo que éstos no pueden verse afectados por la decisión legislativa que fue
demandada.
”En este sentido, la Corte reitera lo dicho en las sentencias C-617/02[4] y C-313/03[5] en las que la Corporación
advirtió que la coexistencia de los estatutos de profesionalización docente
dictados mediante decretos 2277 de 1979 y 1278 de 2002 obligaba el respeto por
los derechos de quienes ya hubieren ingresado al escalafón según las exigencias
requeridas cuando se vincularon a él. Sobre este particular, la Corte dijo en
la Sentencia C-313 de 2003:
“Los argumentos señalados en la Sentencia
C-617/02  a que se ha hecho referencia anteriormente y que sirvieron para
justificar la constitucionalidad de la norma de facultades, deben en
consecuencia reiterarse en esta ocasión en relación con la constitucionalidad
del  artículo 2 del Decreto 1278 de 2002.
“En efecto como en dicha sentencia se
señaló, ante una nueva regulación constitucional y legal de la participación de
las entidades territoriales en los ingresos de la Nación para la prestación de
los servicios que les corresponda de acuerdo con la ley, y entre ellos los de
salud y educación, es legítimo que se conciba un nuevo régimen de carrera para
el personal de docentes, directivos docentes y administrativos.
“En el mismo sentido, es legítimo que ese
régimen no se aplique a quienes se vincularon antes de la promulgación del
decreto sub examine,   pues la expedición de un nuevo régimen de carrera
docente no puede significar el  desconocimiento de los derechos adquiridos por
el personal cobijado por el Estatuto Docente anterior.
“De allí que el artículo 2 acusado haya
dispuesto  que el nuevo régimen se aplica únicamente a los docentes, directivos
docentes y administrativos que ingresen a partir de la vigencia del decreto
1278 de 2002.
“Los docentes que se hayan vinculado a la
carrera de conformidad  con el Decreto Ley 2277 de 1979 continuarán rigiéndose
por sus normas y por tanto se respetarán los derechos que hayan adquirido
conforme a las mismas.  (Sentencia C-313 de 2003 M.P. Álvaro Tafur Gálvis) (Subrayas fuera del
original)”
“La misma posición fue
reconocida por la Corte en la Sentencia C-973 de 2001, en donde la Corporación
reconoció que el carácter dual del estatuto docente no implicaba desmejora de
los derechos adquiridos de los educadores[6]”.[7]
Con base en estas consideraciones, la
Corte observa que  al excluir el inciso 1º del Art. 116 de la Ley 115 de 1994
demandado del ejercicio de la docencia en el servicio educativo estatal a los
bachilleres pedagógicos con título e inscripción en el Escalafón Nacional
Docente al amparo del Decreto ley 2277 de 1979, les vulnera sus derechos
adquiridos, concretamente sus derechos al trabajo y al ejercicio de cargos
públicos con base en la carrera docente, y contraría por tanto los Arts. 25,
40, 53, 58 y 125 superiores, ya que de conformidad con lo dispuesto en el Art.
5º de dicho decreto esos bachilleres tenían el derecho a ejercer la docencia en
planteles oficiales de educación, en los niveles preescolar y básico primario
del Sistema Educativo Nacional, mediante el cumplimiento de los requisitos
establecidos en el Art. 10 del mismo decreto, que consagra la estructura del
Escalafón Nacional Docente, en relación con los grados, título, capacitación y
experiencia allí señalados.
No obstante, en virtud del principio de
conservación del Derecho, la Corte declarará exequible dicho segmento normativo
en forma condicionada, por los cargos examinados en esta sentencia, en el
entendido de que los bachilleres pedagógicos que hayan obtenido el título
correspondiente y hayan sido inscritos en el  Escalafón Nacional Docente de
conformidad con lo dispuesto en el Decreto ley 2277 de 1979, podrán ser
nombrados para ejercer la docencia en planteles oficiales de educación en las
condiciones previstas en el mismo decreto.
Para este efecto, los títulos de
Normalista, Institutor, Maestro Superior, Maestro, Normalista Rural con título
de Bachiller Académico o Clásico, son equivalentes al de Bachiller Pedagógico,
de conformidad con lo dispuesto en el Parágrafo 1º del Art. 10 de dicho
decreto.
5. Respecto de los cargos contra el Parágrafo 2º del
mismo Art. 116 de la Ley 115 de 1994, en particular respecto del cargo por
presunta violación del principio de igualdad, aparte normativo en virtud del
cual quienes en el momento de entrar en vigencia dicha ley se encontraran
cursando estudios en programas ofrecidos por instituciones de educación
superior conducentes al título de Tecnólogo en Educación podrían ejercer la
docencia en los establecimientos educativos estatales al término de sus
estudios, previa obtención del título e inscripción en el Escalafón Nacional
Docente, la Corte considera que, como resultado de la citada declaración de
exequibilidad condicionada del inciso único del mismo artículo, resultan sin
fundamento y, en consecuencia,  declarará exequible dicho parágrafo por  tales cargos.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R
E S U E L V E:
Primero.- DECLARAR EXEQUIBLE en forma condicionada, por los cargos
examinados en la presente sentencia, el inciso único del Art. 116 de la Ley 115
de 1994, en el entendido de que los bachilleres
pedagógicos que hayan obtenido el título correspondiente y hayan sido inscritos
en el Escalafón Nacional Docente de conformidad con lo dispuesto en el Decreto
ley 2277 de 1979, podrán ser nombrados para ejercer la docencia en planteles
oficiales de educación en las condiciones previstas en el mismo decreto.
Para este efecto, los títulos de
Normalista, Institutor, Maestro Superior, Maestro, Normalista Rural con título
de Bachiller Académico o Clásico, son equivalentes al de Bachiller Pedagógico,
de conformidad con lo dispuesto en el Parágrafo 1º del Art. 10 de dicho
decreto, siempre y cuando hayan sido inscritos en el escalafón.
Segundo.- DECLARAR EXEQUIBLE, por los cargos examinados en la presente
sentencia, el Parágrafo 2º del Art. 116 de la Ley 115 de 1994.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
CON SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
AUSENTE EN COMISION
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
AUSENTE EN COMISION
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
A LA SENTENCIA
C-473 de 2006
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración (Salvamento parcial de voto)
BACHILLER PEDAGOGICO-Títulos equivalentes/REGIMEN DE CARRERA DOCENTE-Exclusión de quienes no reúnen
determinados requisitos no puede ser violatoria de la Constitución. (Salvamento parcial de voto)
Quiero manifestar mi desacuerdo con el
inciso segundo del numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia C-473
de 2006. Allí se manifiesta que “[p]ara este efecto, los títulos de Normalista,
Institutor, Maestro Superior, Maestro, Normalista Rural con título de Bachiller
Académico o Clásico, son equivalentes al de Bachiller Pedagógico, de
conformidad con lo dispuesto en el Parágrafo 1º del Art. 10 de dicho decreto
[el decreto 2277 de 1979].” Al respecto quiero manifestar que esta decisión no
fue fundamentada de ninguna manera. Tanto que ni siquiera se transcribe y
comenta en la sentencia el texto del parágrafo 1º del artículo 10 del decreto
2277 de 1979. Al respecto es importante anotar que el artículo 10 del
mencionado decreto establece la estructura del escalafón, para lo cual indica
cuáles son los títulos, la capacitación y la experiencia exigidos para poder
ingresar y ascender en los distintos grados del escalafón. Así, por ejemplo,
con respecto a los bachilleres pedagógicos aclara que el título es suficiente
para ser ubicados en el primer grado y que para el ascenso a los distintos
grados establecidos deben demostrar la asistencia a ciertos cursos de
capacitación y determinada experiencia. Con todo, considero necesario anotar
que la decisión de excluir de la docencia a personas que no reúnan determinados
requisitos – en este caso, títulos – no puede ser considerada como violatoria
de la Constitución. Por el contrario, en la medida en que la disposición se
oriente a elevar la calidad de la educación que se presta y a promover la
profesionalización de la actividad docente, constituye una materialización de
los principios constitucionales.
Referencia: expediente D-6084
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 116
(parcial) de la Ley 115 de 1994
Actor: Cristian Albert Uscátegui Sánchez
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO RENTERÍA
Con el acostumbrado respeto, me
permito manifestar que salvo parcialmente mi voto respecto de la sentencia de
la referencia, específicamente en relación con la declaración de
constitucionalidad condicionada del inciso primero del artículo 116 de la Ley
115 de 1994. Mi salvamento se fundamenta en dos razones, a saber:
1. En primer lugar, coincido con el
concepto del Procurador General de la Nación acerca de que existía cosa juzgada
constitucional sobre la norma señalada, en relación con las acusaciones allí
analizadas.
Ciertamente, en la sentencia C-479 de 2005,[8]
fallada en relación con una demanda presentada por el mismo actor de esta
ocasión contra el mismo inciso primero del artículo 116, la Corte resolvió:
“Únicamente por los cargos analizados en esta providencia, declarar EXEQUIBLES
el inciso primero del artículo 116 y el parágrafo del artículo 117 de la Ley
115 de 1994.”
En la aludida sentencia C-479 de 2005 se
expresó que el demandante aseguraba que las dos normas atacadas quebrantaban
“los artículos constitucionales que consagran los derechos al trabajo, igualdad,
libertad de escoger profesión u oficio y a la participación efectiva en
ejercicio del poder político, al no tener en cuenta el título de Bachiller
Pedagógico como requisito para ejercer la docencia en el nivel preescolar y en
el ciclo de educación básica primaria, ‘desconociendo completamente la
idoneidad ética y pedagógica de quienes recibieron el título en Educación como
Bachilleres Pedagógicos por parte de las Escuelas Normales antes de su
respectiva reestructuración y conversión a Escuelas Normales Superiores”.
En vista de ello, en el curso del
proceso que precedió al pronunciamiento de la sentencia C-473 de 2006 - de la
que me aparto en esta ocasión -  el Magistrado Sustanciador dictó un auto en el
que, como se dice en la misma sentencia,  “rechazó la demanda de
inconstitucionalidad contra el inciso 1º del art. 116 de la Ley 115 de 1994 por
los cargos de violación del derecho a la igualdad y de la libertad de
escoger profesión u oficio de los bachilleres pedagógicos escalonados, por
existir cosa juzgada constitucional, con base en lo resuelto en la Sentencia
C-479 de 2005, y admitió la demanda por los demás cargos contra el mismo inciso
y por todos los cargos contra el parágrafo 2º del citado artículo...”
No obstante, los cargos analizados
en la Sentencia C-473 de 2006 fueron los siguientes, de acuerdo con lo
establecido  en la misma providencia acerca de lo indicado en la demanda:
“Expresa que la norma parcialmente
demandada omitió incluir a los bachilleres pedagógicos escalafonados entre los
profesionales que pueden ejercer la docencia en el servicio educativo estatal,
por lo cual vulnera: i) derechos adquiridos por aquellos; ii) el
derecho de ejercer profesión u oficio, pues después de haber obtenido su
título en Escuelas Normales obtuvieron su inscripción en el Escalafón Nacional
Docente, lo cual genera el reconocimiento de su idoneidad profesional por parte
del Estado para el ejercicio de la docencia, aptitud que ahora se desconoce; iii)
la libertad de enseñanza; iv) el principio de la buena fe y la confianza
legítima, en cuanto el legislador cambia súbitamente a los bachilleres
pedagógicos los parámetros en lo referente a los títulos exigidos para el
ejercicio de la docencia, desconociendo sus derechos; v) el derecho a
la igualdad respecto de las personas que al entrar en vigencia la norma
impugnada se encontraran cursando estudios en programas ofrecidos por
instituciones de educación superior conducentes al título de  Tecnólogos en
Educación, a las cuales se protege el derecho a ejercer la docencia durante el
tránsito legislativo, previa obtención de dicho título y la inscripción en el
Escalafón Nacional Docente, conforme a lo dispuesto en el parágrafo 2º de
aquella, mientras que a los bachilleres pedagógicos escalafonados no se otorga
dicha protección; vi) el derecho al ejercicio de funciones o cargos
públicos, en cuanto los bachilleres pedagógicos no pueden participar en ningún
concurso público de méritos que se convoque para el ejercicio de la docencia; vii)
el derecho al trabajo, y viii) el derecho al ejercicio de una actividad
económica.”
Lo primero que cabe resaltar al
respecto es que en la sentencia se advierte que serán analizados los cargos por
igualdad y por libertad de escoger profesión y oficio, a pesar de que habían
sido rechazados por el mismo magistrado sustanciador, dado que existía cosa
juzgada al respecto, como se puede apreciar en las expresiones subrayadas. No
deja de ser sorprendente que en una sentencia se borre lo que en el mismo
proceso se había dicho al rechazar algunos cargos de la demanda.
Adicionalmente, es importante
anotar que la desagregación de argumentos no es suficiente para obviar la cosa
juzgada constitucional, porque todos parten del mismo cargo. Lo cierto es que
todas las acusaciones solo aparecen formalmente  como independientes. En
realidad, todas ellas fueron resueltas en la sentencia C-479 de 2005, por
cuanto estaban inescindiblemente ligadas con los cargos referidos a la
violación del derecho a la igualdad y de la libertad de escoger profesión u
oficio de los bachilleres pedagógicos escalafonados, y con el punto de los
derechos adquiridos que fue analizado dentro de la misma sentencia C-479 de
2005.
Al respecto es importante aclarar
que la sentencia C-479 de 2005 reiteró la jurisprudencia sentada en la
sentencia C-422 de 2005,[9] que declaró la
constitucionalidad de los arts. 3 y 21, lit. a), del Decreto 1278 de 2002 (el
Estatuto de Profesionalización Docente), que contemplaban normas similares[10]
y que también habían sido acusados por el mismo ciudadano – Cristián Albert
Uscátegui  Sánchez, quien consideraba que violaban la libertad de escogencia de
profesión u oficio y el principio de igualdad.
Luego de reiterar lo establecido en
la providencia C-422 de 2005, en la Sentencia C-479 de 2005 se afirmó:
“Con todo, antes de finalizar,
esta Corporación encuentra indispensable hacer una salvedad respecto de los
bachilleres pedagógicos que ya se encuentran incluidos en el escalafón docente.
En su caso, las preceptivas constitucionales que consagran el respeto por los derechos
adquiridos (Arts. 53 y 58 C.P.) obligan a considerarlos como aptos para el
ejercicio de la profesión docente, pues tal derecho les ha sido reconocido por
la circunstancia de haberse escalafonado tras el cumplimiento de los requisitos
exigidos para ello. En esa medida, para la Corte, los bachilleres pedagógicos
escalafonados conservan la facultad de ejercer la docencia en los términos
señalados en la legislación pertinente, por lo que éstos no pueden verse
afectados por la decisión legislativa que fue demandada.”
Para el efecto reiteró también
lo expresado en las sentencias C-973 de 2001, C-617 de 2002 y C-313 de 2003,
todas referidas a la obligación de respetar los derechos adquiridos de las
personas que habían ingresado al escalafón docente en los regímenes anteriores
y bajo las exigencias requeridas en el momento en que ingresaron a él.
Pues bien, la sentencia de la
cual discrepo hace primero una reseña de la evolución de los preceptos que
regulan o afectan la figura de los bachilleres pedagógicos y luego menciona
algunas providencias de la Corte Constitucional en las que se han estudiado
normas referidos a ellos. En seguida, la sentencia pasa a transcribir varios
apartes de la mencionada sentencia C-479 de 2005 – que, como ya se dijo, se
refieren a los derechos adquiridos – y después, sin fundamentar más su
decisión, concluye que la norma es vulneratoria de derechos constitucionales,
en el mismo sentido que se había anotado en la Sentencia C-479 de 2005, en el
párrafo antes transcrito:
“Con base en estas
consideraciones, la Corte observa que al excluir el inciso 1º del Art. 116 de
la Ley 115 de 1994 demandado del ejercicio de la docencia en el servicio
educativo estatal a los bachilleres pedagógicos con título e inscripción en el
Escalafón Nacional Docente al amparo del Decreto ley 2277 de 1979, les vulnera
sus derechos adquiridos, concretamente sus derechos al trabajo y al ejercicio
de cargos públicos con base en la carrera docente, y contraría por tanto
los Arts. 25, 40, 53, 58 y 125 superiores, ya que de conformidad con lo
dispuesto en el Art. 5º de dicho decreto esos bachilleres tenían el derecho a
ejercer la docencia en planteles oficiales de educación, en los niveles preescolar
y básico primario del Sistema Educativo Nacional, mediante el cumplimiento de
los requisitos establecidos en el Art. 10 del mismo decreto, que consagra la
estructura del Escalafón Nacional Docente, en relación con los grados, título,
capacitación y experiencia allí señalados.”
Las anteriores razones me condujeron a
manifestar que sobre el punto ya existía cosa juzgada, puesto que si bien en la
sentencia C-479 de 2005 no se condicionó en la parte resolutiva de la
providencia la constitucionalidad de la norma analizada, la lectura de la parte
motiva de la providencia dejaba bien en claro que debían respetarse los
derechos adquiridos de los bachilleres pedagógicos escalafonados con
anterioridad a la expedición de la Ley 115 de 1994.
2. En segundo lugar, quiero manifestar mi
desacuerdo con el inciso segundo del numeral primero de la parte resolutiva de
la sentencia C-473 de 2006. Allí se manifiesta que “[p]ara este efecto, los
títulos de Normalista, Institutor, Maestro Superior, Maestro, Normalista Rural
con título de Bachiller Académico o Clásico, son equivalentes al de Bachiller
Pedagógico, de conformidad con lo dispuesto en el Parágrafo 1º del Art. 10 de
dicho decreto [el decreto 2277 de 1979].”
Al respecto quiero manifestar que esta
decisión no fue fundamentada de ninguna manera. Tanto que ni siquiera se
transcribe y comenta en la sentencia el texto del parágrafo 1º del artículo 10
del decreto 2277 de 1979. Al respecto es importante anotar que el artículo 10
del mencionado decreto establece la estructura del escalafón, para lo cual
indica cuáles son los títulos, la capacitación y la experiencia exigidos para
poder ingresar y ascender en los distintos grados del escalafón. Así, por
ejemplo, con respecto a los bachilleres pedagógicos aclara que el título es
suficiente para ser ubicados en el primer grado y que para el ascenso a los
distintos grados establecidos deben demostrar la asistencia a ciertos cursos de
capacitación y determinada experiencia. Y luego en el parágrafo 1º. se
establece:
“Parágrafo 1º. Para los efectos
del Escalafón Nacional Docente defínense los siguientes títulos:
“(...)
“e) Los títulos de Normalista,
Institutor, Maestro Superior, Maestro, Normalista Rural con título de Bachiller
Académico o Clásico, son equivalentes al de Bachiller Pedagógico.”
El texto trascrito constituye un principio
de explicación a la decisión tomada en la sentencia. Con todo, considero
necesario anotar que la decisión de excluir de la docencia a personas que no
reúnan determinados requisitos – en este caso, títulos – no puede ser
considerada como violatoria de la Constitución. Por el contrario, en la medida
en que la disposición se oriente a elevar la calidad de la educación que se
presta y a promover la profesionalización de la actividad docente, constituye
una materialización de los principios constitucionales.
Además, no se puede trasladar de 1979 a
2006 una norma concebida para la situación existente en 1979. En efecto, el
parágrafo 1 del artículo 10 del Decreto 2277 de 1979, “por el cual se adoptan
normas para el ejercicio de la profesión docente”, fue incluido hace 27 años en
el Estatuto Docente atendiendo a la situación educativa del país en aquella
época y con miras a proteger los derechos de personas que venían desempeñándose
como educadores sin contar con los títulos necesarios.
Entonces, cabe preguntarse cuál es la
norma constitucional que exige que los bachilleres académicos o clásicos, a
2006, puedan invocar una norma de transición adoptada para la situación de
1979? Ninguna. Claro está que los que estuvieron escalafonados tienen derechos
adquiridos que deben ser respetados. Pero el punto de los derechos adquiridos
ya había sido juzgado y resuelto en las sentencias anteriores.
Con base en todo lo anterior, creo que en
la presente sentencia lo que procedía era declarar la cosa juzgada en los
apartes señalados y reiterar la doctrina de los derechos adquiridos respecto de
los apartes normativos no juzgados, sin agregar el condicionamiento del cual
discrepo.
Fecha ut supra,
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
[1] M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[2] Según lo dispuesto en el Art. 8º del mismo Decreto, “se entiende por Escalafón Docente el sistema de
clasificación de los educadores de acuerdo con su preparación académica,
experiencia docente y méritos reconocidos.
“La
inscripción en dicho Escalafón habilita al educador para ejercer los cargos de
la Carrera Docente”.
[3] Sentencia C-422 de 2005, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto;
Aclaración de Voto de Alfredo Beltrán Sierra.
[4] M.P. Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño
[5] M.P. Álvaro Tafur Gálvis
[6] “En lo que respecta a la carrera docente, tal y como
ha sido concebida en el Estatuto Docente y particularmente en lo que tiene que
ver con el escalafón nacional docente como sistema de clasificación de los
educadores ella cumple sólo parcialmente con los tres aspectos mencionados en
la jurisprudencia citada. No se pronuncia la Corte sobre el tercer aspecto, ya
que no es objeto de esta demanda y la estabilidad de los docentes garantizada
por el artículo 53 de la Carta nada tiene que ver con la estructura dual del
escalafón ni con el ascenso dentro del mismo…”. (Sentencia C-973 de 2001 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa)
[7] Sentencia C-479 de 2005, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[8] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[9] M.P. Humberto Sierra Porto.
[10] Estos artículos rezan:
“Artículo
3°. Profesionales de la educación. Son profesionales de la educación las
personas que poseen título profesional de licenciado en educación expedido por
una institución de educación superior; los profesionales con título diferente,
legalmente habilitados para ejercer la función docente de acuerdo con lo
dispuesto en este decreto; y los normalistas superiores.”
“Artículo
21. Requisitos para inscripción y ascenso en el Escalafón Docente. Establécense
los siguientes requisitos para la inscripción y ascenso de los docentes o
directivos docentes estatales en los distintos grados del Escalafón Docente:
“Grado Uno: a) Ser normalista superior ...”