T-101-10
Sentencia T-101/10
Sentencia T-101/10
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia
ACCION DE
CUMPLIMIENTO-Objeto y finalidad
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES POR VIA DE HECHO-Inexistencia de defecto
sustantivo por cuanto el artículo 19 de la Ley 65 de 1993 es aplicable al caso Sub
Judice
Concluye esta Sala que en lo
que hace al estudio del argumento de la excepción de inconstitucionalidad, no
se incurrió en un defecto sustantivo en la sentencia del Tribunal accionado,
por cuanto a pesar de que no elaboró una argumentación adecuada para deducir
que el artículo 19 de la Ley 65 de 1993 es aplicable, la consecuencia final era
la determinación de su vigencia.
ACCION DE
CUMPLIMIENTO-Improcedencia respecto de normas que establezcan gastos
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES POR DEFECTO PROCEDIMENTAL-Por falta
de notificación de la admisión de la demanda
Referencia: expediente
T-2.359.974
Acción de
tutela instaurada por el Municipio de Medellín y el Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario -INPEC contra la Sala Décima de Decisión del
Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Décimo Sexto Administrativo
del Circuito de Medellín.
Magistrado
Ponente:
Dr. JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ
Bogotá, D.C., quince (15) de
febrero de dos mil diez (2010)
La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO, JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO y JUAN CARLOS HENAO PÉREZ, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del trámite de revisión
de los fallos emitidos por la Subsección B de la Sección Segunda y la Sección
Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en
primera y segunda instancia, respectivamente.
I.
ANTECEDENTES.
1. Hechos.
1.1 El
Municipio de Medellín y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario
-INPEC, separadamente, presentaron acción de tutela contra la Sala Décima de
Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Décimo Sexto
Administrativo del Circuito de Medellín, por la presunta vulneración del
derecho fundamental al debido proceso en el trámite de acción cumplimiento
promovido por la Asociación Sindical de Empleados del Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario -ASEINPEC contra el INPEC.
1.2 Los
hechos que dieron origen al proceso de acción de cumplimiento que se censura,
se resumen de la siguiente manera:
a) El Decreto
259 de 1938, la Ley 32 de 1986 y  la Ley 65 de 1993, han regulado la
suscripción de convenios entre las entidades territoriales y, lo que hoy, se
conoce como el INPEC, los cuales tienen por objeto la recepción de presos de
aquellas en los centros de reclusión del INPEC. En dichas disposiciones se ha
previsto que los convenios deben prever el pago de un sobresueldo para los
empleados de los establecimientos de reclusión.
b) El
Municipio de Medellín propuso el 15 de mayo de 2008 al INPEC celebrar el
convenio interadministrativo No. 4600008682 con el objeto de “recibir,
alojar, custodiar y atender integralmente en el Establecimiento Penitenciario y
Carcelario de Medellín ‘Bellavista’ y en la Reclusión de Mujeres de Medellín
‘El Buen Pastor’ a los sindicados y sindicadas privados de la libertad que
lleguen por orden de autoridad judicial del Municipio de Medellín”. Entre
las obligaciones planteadas, el Municipio de Medellín, se comprometía – según
el proyecto- al “reconocimiento de sobresueldos a razón del treinta (30%)
del salario mensual devengado por cada uno de los empleados o servidores
públicos que están al servicio del Establecimiento Penitenciario y Carcelario
de Medellín ‘Bellavista’ y de la Reclusión de Mujeres de Medellín ‘El Buen
Pastor’.
c) El INPEC
rechazó el convenio interadministrativo No. 4600008682 propuesto por el
Municipio de Medellín, porque, según señaló ASEINPEC, el reconocimiento del
sobresueldo allí previsto era muy alto.
d) En razón a
la renuencia del INPEC de suscribir el convenio mencionado, ASEINPEC presentó
el  23 de julio de 2008 acción de cumplimiento con el fin de que el INPEC
suscribiera el referido convenio, en observancia de los artículos 28 del Decreto
259 de 1938, 85 de la Ley 32 de 1986 y 19 de la Ley 65 de 1993, normas que
prescribían la fijación de sobresueldos para los empleados de los
establecimientos de reclusión en los que se recibieran presos municipales y
departamentales.
1.3 El 25 de
Agosto de 2008 el Juzgado Décimo Sexto Administrativo del Circuito de Medellín,
en primera instancia, resolvió negar las pretensiones de la asociación
demandante. Impugnada la anterior providencia, la Sala Décima de Decisión del
Tribunal Administrativo de Antioquia, el 4 de diciembre de 2008, resolvió
revocar la sentencia proferida en primera instancia y, en su lugar, ordenó al
Director General del INPEC cumplir con los artículos 28 del Decreto 259 de 1938
y 19 de la Ley 65 de 1993 y, en consecuencia, suscribir el Convenio
interadministrativo No. 4600008682 con el Municipio de Medellín, o aquél que lo
remplazara, con el fin de dar cumplimiento a las normas citadas en lo que tiene
que ver con el sobresueldo de los empleados de los establecimientos
carcelarios.
1.4 El INPEC
señaló que la Sala Décima del Tribunal Administrativo de Antioquia vulneró su
derecho fundamental al debido proceso, por cuanto en la decisión adoptada no
consideró que al ser declarado inexequible el artículo 85 de la Ley 32 de 1986
por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, “existe inexequibilidad
sobreviniente de la norma, en lo que respecta al artículo 19 de la Ley 65 de
1993, toda vez que se reproduce en cierta forma en el literal a) el contenido
del artículo 85 de la Ley 32 de 1986, por cuanto ambas permiten establecer un
sobresueldo para los empleados del establecimiento de reclusión en el que se
reciban presos departamentales o municipales, contenido que fue declarado
inexequible, porque rebasó la disposición del Decreto 259/38 de lo que se
desprende que hay cosa juzgada constitucional material y por tanto debe
aplicarse la excepción de inconstitucionalidad frente al artículo 19 (…). Con
respecto al artículo 28 del Decreto 259 de 1938, se debe indicar que el
artículo 85 de la Ley 32 de 1986 remitía a éste y al ser declarado inexequible
debe igualmente aplicarse la EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD en su parte
pertinente”.
Manifestó el
representante del INPEC que el convenio interadministrativo No. 4600008682 que
se ordena suscribir  en la sentencia de segunda instancia fue una “propuesta-borrador
no aceptada por el Instituto de conformidad con la Circular No. 011 de 2008”
y señaló que “no se puede obligar a unas de las partes a celebrar un
contrato-convenio, toda vez que ello implica el consentimiento bilateral”.
Además en las
decisiones censuradas no se tuvo en cuenta que “entre el INPEC, el Municipio
de Medellín y la Empresa de Seguridad Metroseguridad de Medellín el 29 de julio
de 2008 celebraron convenio interadministrativo No. 4600010193, con base en
legislaciones, Ley 1153 de 2007 y la Ley 715 de 2001, cuyo objeto es contribuir
en la adecuada atención a la población carcelaria del Municipio de Medellín,
recluida en el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario
de Medellín, y en la Reclusión de Mujeres de Medellín, convenio éste que se
extendió hasta el día veintinueve (29) de abril del presente año 2009”.
Finalmente,
expuso que no recibió notificación del recurso de alzada interpuesto por los
demandantes de acuerdo con el artículo 14 de la Ley 393 de 1997 y el artículo 359
del C.P.C.
1.5 El
Municipio de Medellín afirmó que en el proceso de acción de cumplimiento
censurado se vulneró su derecho fundamental al debido proceso.
Señaló que “la
orden contenida en la parte resolutiva de la sentencia del 4 de diciembre de
2008 dictada por la Sala Séptima (sic) de Decisión del Tribunal
Administrativo de Antioquia (…); no puede, ni podrá cumplirse por las
siguientes razones: Primero, por cuanto la disponibilidad
de recursos que se disponían para el convenio 4600008682 (el cual se resalta
nunca existió), fue imputada al convenio No. 4600012193 de 2008; Segundo,
porque la decisión que se tomó en la Sala Séptima (sic) de Decisión, de
una u otra forma vincula los intereses del Municipio de Medellín, toda vez que
lo obligan a disponer de recursos, no incluidos en el plan anual de gastos;  Tercero,
lo dispuesto por el Tribunal Administrativo de Antioquia Sala Séptima (sic)
de Decisión, implicaría, ni más ni menos, ‘acatar una orden emanada de una
sentencia de cumplimiento que ordena gastos’; Cuarto, porque la
entidad que represento nunca fue citada al proceso en calidad de litisconsorcio
necesario para que hiciera valer sus derechos; Quinto, por cuanto
ASEINPEC, nunca constituyó el requisito de renuencia en contra del Municipio de
Medellín; Sexta, por cuanto las pretensiones están dirigidas a que la
Administración municipal ejecute un presupuesto y haga erogaciones y sin
siquiera haber sido citado en el proceso; Séptima, porque el derecho que
se reclama de parte de los empleados del INPEC tiene acción propia y en todo
caso el Municipio de Medellín no tiene ninguna relación o vínculo con estos
empleados” (Resaltado en el original).
Expuso el
Municipio accionante que era forzosa su notificación en el proceso que se
censura como litisconsorte necesario, por cuanto en la decisión adoptada por el
tribunal accionado “se obliga al Director del INPEC a suscribir un contrato
con el Municipio de Medellín, entidad que nunca fue vinculada al proceso (…)”.
2. Solicitud de tutela.
2.1 El INPEC solicitó “TUTELAR
el derecho fundamental constitucional al DEBIDO PROCESO por haber incurrido en
vía de hecho al ordenar celebrar un convenio interadministrativo en normas
declaradas inexequibles por la Corte Suprema de Justicia. Como consecuencia de
lo anterior (…), se sirva ordenar la revocatoria del fallo proferido por el
Tribunal Administrativo de Antioquia- Sala Décima de Decisión- por cuanto su
acción ha vulnerado el derecho fundamental invocado frente al Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, acogiendo para el efecto la
jurisprudencia constitucional relacionada”.
2.2 Por su parte, el Municipio
de Medellín solicitó “TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso,
de defensa, de contradicción, de aportar y solicitar la práctica de pruebas, de
interponer los recursos de ley, de ser escuchado en el proceso, de igualdad
entre las partes (…) dentro del proceso especial de acción de cumplimento”;
“[d]ejar sin efecto la providencia dictada por la Sala Séptima (sic) de
Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, el día 4 de diciembre de
2008, en la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la
sentencia dictada por el Juzgado Dieciséis Administrativo de Medellín”;
“[o]rdenar a la Sala Séptima (sic) de Decisión del Tribunal
Administrativo de Antioquia que dicte una nueva providencia sobre el recurso de
apelación interpuesto dentro del proceso especial de acción de cumplimiento
incoado por la Asociación Sindical de Empleados del Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario (ASEINPEC) contra el Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario (INPEC). La decisión deberá pronunciarse sobre el
interés que tiene el Municipio de Medellín en comparecer al proceso, decretando
la nulidad de todo lo actuado desde el momento en que el Juzgado Dieciséis
Administrativo de Medellín admitió la demanda”.
3. Intervención de la parte
demandada.
3.1 El Juzgado Décimo Sexto
Administrativo de Medellín señaló que “la acción de tutela interpuesta es
improcedente para solicitar la revocatoria de las providencias judiciales
proferidas en el trámite de la Acción de Cumplimiento instaurada por la
Asociación Sindical de Empleados del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario ‘ASEINPEC’, contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario
‘INPEC’, por no haber incurrido en ninguna de las causales previstas para
recurrir a este medio especial, de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional”.
Dijo que “al hacerse el
recuento del trámite impartido a la acción de cumplimiento adelantada citada,
la decisión del Despacho estuvo orientada a denegar las pretensiones de la
demanda, por las razones expresadas en la parte motiva de la providencia de
primera instancia, pero especialmente, por considerarse que ‘(…) la obligación
que se pretende hacer cumplir con esta acción de cumplimiento al INPEC no está
expresamente consignada en la ley (…)’; por esta razón, se considera, que con
la decisión adoptada, este Despacho no se vulneró ningún derecho fundamental a
quienes fueron parte en el proceso. Se estima pertinente anotar, que contra el
Municipio de Medellín no se dirigió la demanda que dio origen a la acción de
cumplimiento tramitada ante el presente Despacho, y que además, frente a la
citada entidad territorial, no se acreditó el cumplimiento del requisito de
procedibilidad de que trata el artículo 8° de la Ley 393 de 1998, esto es, la
prueba de la constitución en renuencia  de la autoridad”.
3.2 La Sala Décima de Decisión
del Tribunal Administrativo de Antioquia guardó silencio respecto de esta
acción de tutela.
4. Intervención de tercero
interesado.
4.1 El Representante de
ASEINPEC argumentó que para que sea pagado el sobresueldo a los empleados del
INPEC, se deben realizar convenios interadministrativos anualmente entre el
Municipio y el INPEC; que el convenio se venía suscribiendo y como no lo
hicieron para la vigencia del 2008, entonces se vulneró el derecho al debido
proceso; que “la demanda la dirigi[ó] ÚNICAMENTE contra el INPEC, ya
que hasta esa fecha existía plena voluntad del Ente Territorial en cumplir con
la norma y cancelarnos el sobresueldo a los trabajadores del INPEC en Medellín.
Esta afirmación se demuestra (…) en el sentido de que el Municipio proyectó el
convenio 4600008682 de 2008 y que nunca fue suscrito por el INPEC”; que “[n]o
puede decir el Municipio que esta orden judicial es imposible cumplir porque el
convenio no nació a la vida jurídica o porque la disponibilidad presupuestal se
imputó a otro convenio. Si estos argumentos fuesen de recibo, ninguna Entidad
Pública podría cumplir una sentencia judicial que ordena indemnizaciones con el
argumento que el dinero se gastó en otras cosas”; que lo dispuesto por el
Tribunal Administrativo de Antioquia no implica acatar una orden de una
sentencia que implica gastos, pues el rubro para ello existe y que “la
reclamación (…) no es producto de una relación o vínculo con el Ente
Territorial sino una contraprestación establecida legalmente en el literal a)
del artículo 19 de la Ley 65 de 1993, Código Nacional Penitenciario y Carcelario
(…)”.
Por lo expuesto, “solicitó
desestimar las pretensiones del Actor declarando la improsperidad de la Acción”.
Finalmente señaló que se ha “iniciado un incidente de desacato por
incumplimiento al fallo del tribunal”.
4.2 Seleccionado este proceso
para su revisión por esta Corporación, ASEINPEC señaló que las decisiones
adoptadas por los jueces de instancia deben confirmarse por cuanto “el
municipio si participó en el debate en primera instancia”.
Dijo que “cuando
presentamos la demanda inicial y previendo esa notificación al Municipio
avizorando precisamente esa participación del Ente Territorial, pedimos una
prueba consistente en que el Despacho de conocimiento oficie a la Alcaldía de
Medellín para que informe sobre el asunto en cuestión. El Juzgado 16
Administrativo del Circuito de Medellín, accediendo a esta prueba libró el
Exhorto 0417 de Agosto 6 de 2008, requiriendo lo solicitado, como puede verse
en el Anexo 5” y que “[c]on fecha 8 de Agosto de 2008, (…) el Municipio
por intermedio del Secretario de Gobierno Municipal de Medellín JESÚS MARÍA
RAMÍREZ CANO mediante oficio No. 2008 00283530, dirigido al secretario del
despacho MAURICIO FRANCO VERGARA” dio respuesta al exhorto. Manifestó que
de este modo “[a]l responder el Exhorto 0417 de Agosto 8 de 2008, la Entidad
Territorial se estaba enterando del proceso y del advenimiento de las
consecuencias”.
Argumentó la mencionada
asociación que la decisión del Tribunal accionado no implica gastos, “por
cuanto los recursos fueron apropiados con antelación” y señaló que la
Secretaria General de la Alcaldía Norha Elena Salazar Molina en relación con el
“sobresueldo del personal del INPEC, es enfática en reiterar que consultando
el presupuesto del Municipio de Medellín, para la vigencia fiscal 2008, el cual
se encuentra recopilado en el Acuerdo 47 de 2007, se logró establecer que en él
se incluyó la partida correspondiente (Anexo 7)”.
5. Pruebas aportadas al
proceso.
a. Sentencia proferida por el
Juzgado Décimo Sexto Administrativo del Circuito de Medellín el 25 de agosto de
2008 dentro del proceso de acción cumplimiento adelantado por ASEINPEC contra
el INPEC.
Consideró el juzgado que el
artículo 19 de la Ley 65 de 1993 “confiere potestad para decidir sobre el
recibo de presos departamentales o municipales con el INPEC, pero una vez
realizado tal recibo de presos se tendrá que plasmar acuerdo en el que se
convenga sobre ciertos servicios o remuneraciones”.
Dijo que el “artículo 85 de
la Ley 32 de 1986, consagra el pago de sobresueldo de lo devengado por los
miembros de lo que hoy se conoce como INPEC, cuando se reciban presos
departamentales o municipales. Dicha norma como ya se anunció, fue declarada inexequible
con el argumento de que bajo la vigencia de la Constitución Política de 1886,
la competencia para fijar las escalas de remuneración y el régimen de las
prestaciones sociales correspondía al Congreso, y aunque las asambleas y
concejos, pudiesen señalar el régimen salarial y de prestaciones sociales de
sus empleados, no era permitido imponer obligaciones a entidades distintas a
las cuales el funcionario se encuentre vinculado. La Constitución de 1991
–actualmente vigente- en su artículo 150 numeral 19, literal e) y f) indica:
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones: e) Fijar el régimen salarial u prestacional de los
empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza
pública; f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los
trabajadores oficiales. Estas funciones en lo pertinente a las prestaciones sociales
son indelegables en las corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán
arrogárselas”.
“Estudiado dicho mandato
constitucional es claro para el despacho y así se desprende de su lectura que
el artículo 85 de la Ley 32 de 1986, también es inexequible al amparo de la
actual Constitución Política. Lo anterior toda vez que si bajo la vigencia de la
Constitución de 1886, aún a pesar que las entidades territoriales podían señalar
el régimen salarial y de prestaciones sociales de sus empleados, la Corte
Suprema de Justicia consideró que no se podían imponer obligaciones a entidades
distintas a las cuales el funcionario se encuentre vinculado, dicho postulado
cobra mayor vigor si las funciones pertinentes a prestaciones sociales son
indelegables en las corporaciones públicas territoriales y éstas no pueden
arrogárselas”.
El artículo 19 de la Ley 65 de
1993 “en cierta forma, reproduce en el literal a) el contenido del artículo
85 de la Ley 32 de 1986, por cuanto ambas permiten establecer un sobresueldo
para los empleados del establecimiento de reclusión en el que se reciban presos
departamentales o municipales. Contenido éste que ya había sido declarado
inexequible de lo que se desprende que hay cosa juzgada constitucional material
y por tanto debe aplicarse la excepción de inconstitucionalidad frente al
artículo 19 de la Ley 65 de 1993, de conformidad con el artículo 243 de la
Constitución Política”.
“Con relación al artículo
28 del Decreto 259 de 1938; debemos indicar que el artículo 85 de la Ley 32 de
1986 remitía a éste y al ser declarado inexequible, debe igualmente aplicarse
la excepción de inconstitucionalidad en su parte pertinente. Además debe
indicarse para darle mayor fuerza a este argumento que el artículo 28 del
Decreto 259 de 1938, se refiere a su vez, en el mismo sentido a la fijación de
un sobresueldo para los empleados de las cárceles nacionales que reciban presos
departamentales y municipales”.
Y concluyó que “para la
fecha en que se ejerció la acción de cumplimiento, el artículo 85 de la Ley 32
de 1986, el artículo 28 del Decreto 259 de 1938 y artículo 19 de la Ley 65 de
1993, cuyo cumplimiento se reclama, no consagraban un deber jurídico actual que
tuviese la capacidad jurídica de imponer su eficacia, en primer lugar porque ya
no estaba produciendo efectos, y en segundo lugar porque la acción de
cumplimiento no esta consagrada para ordenar conductas que no se deriven de la
aplicación de una norma, como lo es la suscripción del convenio
interadministrativo; ni mucho menos para ordenar investigaciones como lo
solicita la entidad demandante. Por lo tanto, no puede exigirse el cumplimiento
de las normas invocadas como incumplida, y en consecuencia, las pretensiones
habrán de denegarse” (fl. 23-30 cdno. tutela 2).
b. Sentencia proferida por la
Sala Décima de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia el 4 de
diciembre de 2008 dentro del proceso de acción de cumplimiento promovido por
ASEINPEC contra el INPEC.
El Tribunal luego de
determinar las características de la acción de cumplimiento con base en el artículo
87 de la Constitución Política y la Ley 393 de 1997; las normas que se están
incumpliendo según la parte demandante y de relacionar entre otros elementos
probatorios el “contrato interadministrativo 4600008682 suscrito por el
secretario respectivo y que fue enviado por el Municipio de Medellín-Secretaría
de Gobierno al Director General del INPEC para que lo firmara, pero que fue
devuelto por dicho funcionario, por no ajustarse a las instrucciones impartidas
en la Circular 011 del 4 de marzo de 2008”, consideró que:
“[E]s un hecho cierto e
incontrovertible que el Municipio de Medellín desde tiempo atrás ha venido
suscribiendo este tipo de convenios donde se pacta la forma como el ente
territorial contribuye con el INPEC para el mantenimiento de las cárceles
nacionales existentes en la ciudad, dado que carece de instalaciones propias
para los internos municipales, convenios que ha suscrito en acatamiento a las
normas cuyo cumplimiento se pide en la presente acción, lo que ha sido
reconocido ampliamente no sólo por el Concejo Municipal que año tras año
incluye en el presupuesto municipal las partidas presupuestales necesarias para
cumplir con el compromiso legal, sino por la administración que ha gestionado
los proyectos de convenios y los ha enviado firmados al Director del INPEC para
su aceptación, quien sin razones válidas los ha devuelto con observaciones, por
ejemplo, no estar de acuerdo con la partida asignada para los sobresueldos de
los guardianes y que debe incrementarse el rubro de dotación de internos
atendiendo las directrices planteadas en la circular Nro. 11”.
Señaló que “si bien es
cierto que la Ley 32 del 3 de febrero de 1986- Estatuto Orgánico del Cuerpo de
Vigilancia-, específicamente su artículo 85 fue declarado inexequible por la
Corte Suprema de Justicia el 26 de junio de 1990 (…), las otras normas cuyo
cumplimiento se pide no lo han sido y se encuentran vigentes como claramente lo
analizó la Sala Segunda, Subsección A del Consejo de Estado en la sentencia del
27 de mayo de 2004, con ponencia del doctor Nicolás Pájaro Peñaranda, radicado
No.50001-23-31-0000-1999-0380-0 (…) en donde se reclamaba el sobresueldo
correspondiente al 20% del salario básico mensual y que consagran las normas
cuyo cumplimiento se pide en esta acción, providencia que fue favorable para la
demandante (…)”.
Dijo que “las normas cuyo
cumplimiento se pide, (…) establecen que los Departamentos o Municipios que
carezcan de sus respectivas cárceles deben suscribir un contrato con el
Instituto Nacional Penitenciario en el cual se pacten los sobresueldos para el
personal de los establecimientos penitenciarios en cuantía no menos al 20% de
las asignaciones que devenguen, la provisión de elementos de dotación, la
reparación, la adaptación y el mantenimiento de las cárceles, aspectos que
fueron considerados en los distintos proyectos de convenio que fueron firmados
por el Secretario de Gobierno y que no fueron suscritos por el Director del
INPEC, según lo informó el Secretario respectivo”.
Consideró que “[t]ampoco es
pertinente anotar que la presente acción implica gastos y por ello debe ser
improcedente, pues en este caso históricamente el Concejo Municipal ha
considerado dentro del presupuesto la partida correspondiente para cumplir con
esta obligación legal como claramente se observa en la prueba aportada al
proceso y ha sido reiterado por las diferentes intervenciones de los concejales
en la sesión del 23 de octubre de 2008 plasmadas en el Acta No. 151 a la que se
hizo alusión”.
En razón a lo anterior,
resolvió revocar “la sentencia proferida el 25 de agosto de 2008, por el
Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Medellín, que negó las
pretensiones de la demanda” y en su lugar dispuso ordenar al Director del
INPEC cumplir “el contenido de los artículos 28 del Decreto 259 del 16 de
febrero de 1938 y 19 de la Ley 65 del 19 de agosto de 1993 – Código Nacional
Penitenciario y Carcelario- razón por la cual debe suscribir el Convenio
Interadministrativo No. 4600008682 con el Municipio de Medellín, o el que lo
remplace, con el fin de dar cumplimiento a las normas citadas en lo que tiene
que ver con el sobresueldo de los empleados de los establecimientos
carcelarios” (fl. 31-42 cdno. tutela 2).
c. Salvamento de voto en el
que se expresa que el artículo 19 de la Ley 65 de 1993 y el artículo 28 del
Decreto 259 de 1938 “no consagran en ningún momento la obligación de
suscribir convenios, las locuciones ‘podrán contratar’ del artículo 19 de la
Ley 65 y ‘se podrán recibir, previo contrato’ del artículo 28, son expresiones
típicas para indicar que mas que una obligación, existe una discrecionalidad”
(fl. 40-42 cdno. tutela 2).
d. Comunicación dirigida por la
Directora General del INPEC al Alcalde Municipal de Medellín, en el que le
informa que “con el fin de atender el indicado mandato del Tribunal
Administrativo, me permito solicitarle disponga lo conducente para suscribir el
mencionado proyecto de Contrato, con la finalidad de reconocer un porcentaje a
los Servidores Públicos del INPEC que laboran en los Establecimiento de
Reclusión que funcionan en esa Capital. En relación con el que está suscrito,
Contrato Interadministrativo No. 4600010193, se hace la pregunta: ¿Es factible
adicionarlo, con la finalidad de reconocer un porcentaje a los funcionarios que
laboran en los Establecimientos de Reclusión del INPEC, situados en esa Capital
o las partidas están ya comprometidas y no se puede modificar? En cualquiera de
los dos eventos favor comunicar la decisión a este Instituto” (fl. 21 cdno.
tutela 2).
e. Respuesta de la Alcaldía de
Medellín al oficio (d) remitido por la Directora General del INPEC en el que se
señala que “[l]a propuesta de convenio, más no convenio alguno, con radicado
4600008682 no fue perfeccionada por las partes, porque la Dirección del INPEC
no la aceptó, y por tanto la disponibilidad presupuestal se anuló. Los recursos
que se habían presupuestado, se encuentran ejecutándose mediante convenio
4600010193 suscrito entre el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario
(INPEC), la Empresa Metropolitana de Seguridad ‘Metroseguridad’ y la Alcaldía
de Medellín, por valor de $1.926.000.000, para la ‘Dotación de los elementos y
recursos necesarios para los internos incorporados en las cárceles nacionales.
Contratación de personal temporal, para colaborar en las áreas jurídicas,
educativas, de salud y sanidad y de tratamiento terapéutico. Reparación,
adaptación y mantenimiento de los edificios y de sus servicios. (…)” (fl.
78 cdno. tutela 1).
f. Copia del proyecto de
convenio interadministrativo número 4600008682 suscrito solamente por el
Secretario de Gobierno de Medellín (E) César Arturo Arango Alzate. Este
contrato disponía en la Cláusula Tercera: “Obligaciones del Municipio de Medellín.
El Municipio de Medellín como contraprestación a las obligaciones contraídas
por el INPEC en razón del presente contrato, se obliga al pago de los
siguientes servicios y remuneraciones: 1. Reconocimiento de sobresueldos a
razón del treinta por ciento (30%) del salario mensual devengado por cada uno
de los empleados o servidores públicos que están al servicio del
Establecimiento Penitenciario y carcelario de Medellín ‘Bellavista’ y de la
Reclusión de Mujeres de Medellín ‘El Buen Pastor’”. (fl. 44-47 cdno. tutela
2).
g. Copia del contrato
interadministrativo 4600010193 celebrado entre el municipio de
Medellín-Secretaría de Gobierno, el Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario INPEC y la Empresa Metropolitana de Seguridad Metroseguridad. Este
contrato dispone en la Cláusula Tercera: “Obligaciones del Municipio de
Medellín. 1. El Municipio de Medellín como contraprestación a las obligaciones
contraídas por el INPEC en razón al presente contrato, se obliga a ejecutar
dentro del presupuesto asignado para la presente vigencia un valor de MIL
NOVECIENTOS VEINTISEIS MILLONES DE PESOS M.L. ($.1.926.000.000), a través de
METROSEGURIDAD para el pago de los siguientes servicios: -La dotación de los
elementos y recursos necesarios para los internos y las internas de los
aludidos centros de reclusión; - Contratación de personal temporal, para
colaborar con las áreas jurídicas, educativas, de salud y sanidad u de
tratamiento terapéutico;- Reparación, adaptación y mantenimiento de los
edificios y de sus servicios. 2. Girar los recursos económicos comprometidos en
virtud de la celebración del presente contrato, a favor de Metroseguridad,
entidad encargada de administrarlos de conformidad con lo pactado por las
partes. 3. Designar un funcionario quien e encargará de ejercer por parte de EL
MUNICIPIO la interventoría del contrato (…)” y en la Cláusula Cuarta:
“OBLIGACIONES DEL INPEC- El INPEC se compromete por su parte a: 1. Recibir,
alojar, custodiar y atender integralmente en el Establecimiento Penitenciario
de mediana Seguridad y Carcelario de Medellín y en la Reclusión de Mujeres de
Medellín, a los sindicados y sindicadas privados (as) de la libertad que
lleguen por orden de autoridad judicial del Municipio de Medellín”, entre
otras (fl. 48-52 cdno. tutela 2).
h. Copia del acta de inicio
del contrato interadministrativo número 4600010193 de fecha 29 de julio de 2008
(fl. 53 cdno. tutela 2).
i. Copia de la demanda de
acción de cumplimiento que dio origen a las sentencias censuradas, en la que se
afirma que desde hace 22 años el municipio y el INPEC han cumplido con las
normas mencionadas; que “el municipio de Medellín está dispuesto a cancelar
estos emolumentos tal como se establece en la Ley pero en razón a la negativa
por parte del Director General del INPEC para suscribir el convenio, no puede
hacer el desembolso a los Establecimientos de Reclusión. (…) Dada la voluntad
del Ente Territorial para pagarnos y el ánimo que le asiste en el cumplimiento
de la Ley, no vinculamos en esta Acción al Municipio de Medellín, pero si su
despacho tiene a bien conformar el litis consorcio necesario, con la Secretaría
de Gobierno de Medellín, la misma se ubica en el piso 3 del Edificio de la
Alcaldía (…)” (fl. 133-156 cdno. tutela 2).
j. Copia de la contestación de
la demanda presentada por el INPEC. En ésta se afirma que” el art. 85 de la
Ley 32 de 1986 fue objeto de demanda ante la Corte Suprema de Justicia, quien
en Sala Plena del 26 de junio de 1990 lo declaró inexequible (…)” y que “el
art. 19 de la Ley 65 de 1993 establece que los departamentos o municipios que
carezcan de sus respectivas cárceles podrán contratar con el Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario, el recibo de sus presos mediante el
acuerdo que se consagrará en las cláusulas contractuales, conviniendo el
reconocimientos que los departamentos o municipios hagan del pago de los
servicios y remuneraciones, entre ellos la fijación de sobresueldos a los
empleados del respectivo establecimiento de reclusión. Nótese que la norma da
potestad a los departamentos y municipios para celebrar contratos con el INPEC
para el recibo de presos departamentales y municipales pero no establece
porcentajes para sobresueldos” (fl. 159-162 cdno. tutela 2).
k. Copia de la impugnación de
la sentencia de primera instancia presentada por el presidente de ASEINPEC, en
este escrito se dio a conocer al juez de segunda instancia que se había
suscrito el convenio interadministrativo No. 4600010193, en el que “no se
destinó ni un solo peso para sobresueldos” (fl. 172-175 cdno. tutela 2).
l. Copia de la sentencia
emitida por el Juzgado 25 Administrativo del Circuito de Medellín en el proceso
de acción de cumplimiento adelantado por ASEINPEC contra el Municipio de
Medellín a fin de que se ejecutara el artículo 3° del Decreto 2361 de 1936, el
artículo 28 del Decreto 259 de 1938 y los artículos 17 y 19 de la Ley 65 de
1993.
En esta acción el juez de
primera instancia resolvió “no acceder  a las pretensiones de acuerdo a lo
expuesto en la parte considerativa de esta providencia”.
Consideró luego de hacer
referencia al artículo 3° del Decreto 2361 de 1936, artículo 28 del Decreto 259
de 1938, artículos 17 y 19 de la Ley 65 de 1993; artículo 185 del Decreto 407
de 1994; artículo 9° del Decreto 446 de 1994, que “si observamos, las normas
que el actor pretende que sean cumplidas, se puede determinar, que para darle
cumplimiento a las mismas, en primer lugar implican la suscripción de un convenio
suscrito entre el INPEC y la entidad accionada, convenio que a pesar de haberse
suscrito para la vigencia 2008, no tiene estipulada la distribución de los
dineros para atender el sobresueldos (sic) de los funcionarios del INPEC
para el año 2008, como tampoco se encuentra establecido en el Presupuesto
General del año 2008 del Ente Territorial accionado hubiese existido un rubro
específico que se llamara ‘Pago sobresueldos al personal del INPEC’, por lo
tanto, se determina que el cumplimiento de las normas invocadas por el actor
como ‘incumplidas’ por parte de la entidad accionada, pretendiendo así el pago
de sobresueldo a los funcionarios del INPEC de la vigencia 2008, además de
implicar la existencia de un contrato interadministrativo, el cual no existe,
establece igualmente la adquisición de compromisos de gastos por parte de las
autoridades administrativas competentes, situación que hace que la presente
acción sea improcedente, todo de conformidad con lo preceptuado en el parágrafo
del artículo 9° de la Ley 393 de 1997” y añadió que “igualmente dichas
disposiciones legales consagran una facultad discrecional de la entidad
accionada, de celebrar convenio interadministrativo que incluya el sobresueldo
para los funcionarios del INPEC (…) la presente acción no puede
convertirse en una de conocimiento para crear o establecer la obligación que
la autoridad debe ejecutar” (Resaltado en el original) (fl. 228-239
cdno. tutela 2).
m. Copia del Exhorto No. 0417:
“EL SUSCRITO SECRETARIO DEL JUZGADO DÉCIMO SEXTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO
DE MEDELLÍN COMUNICA A LA SECRETARÍA DE GOBIERNO DEL MUNICIPIO DE MEDELLÍN Que
en el presente proceso, se dispuso lo siguiente: Se sirvan informar cuál ha
sido la actitud de la Dirección General del Inpec en torno a la negativa de suscribir
el convenio interadministrativo 4600008682 con el Municipio de Medellín. Esto
con el fin de demostrar que el Inpec pretende suscribir un convenio con unos
valores para el sobresueldo por debajo de los que la norma dispone y
arbitrariamente redistribuir los mismos. En caso de que la Dirección General
del INPEC haya enviado un proyecto de convenio o minuta del mismo, solicitar se
envíe una copia y con ello se demuestra que la entidad se niega a cumplir con
la ley. Dado el trámite preferencial que tiene la presente acción, favor
devolver el exhorto debidamente auxiliado dentro del término de dos (2)
(sic) contados a partir de la fecha de recibo, citando el número del
exhorto y del proceso al contestar” (Resaltado en el original)
(fl. 341 cdno. tutela 2).
n. Respuesta al Exhorto No.
0417 por el Secretario de Gobierno Municipal en el que se dice: Dando
respuesta al exhorto de la referencia me permito informarle lo siguiente: 1. La
Secretaría de Gobierno en fecha quince (15) de mayo de 2008, remitió al
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario ‘Inpec’ el proyecto de convenio
interadministrativo 4600008682 teniendo como objeto              ‘ Contribuir
en la adecuada atención a la población carcelaria del Municipio de Medellín,
recluida en el Establecimiento penitenciario y carcelario ‘Bellavista’ y en la
reclusión de Mujeres ‘El Buen Pastor’ (ver anexo). 2. En fecha 20 de Junio de
2008, mediante memorando 002666 el Director General del ‘Inpec’ remite como
respuesta, el proyecto de convenio No. 1522 de 2008, que incluía una ostensible
modificación a los rubros propuestos por la Secretaría, y que por tanto, no
fueron aceptados por este Despacho (Ver Anexo). 3. Ya para el veintinueve (29)
de julio de 2008, mediante convenio interadministrativo No. 4600010193, se
firma una tercera propuesta en la cual el Municipio de Medellín aporta un valor
de $1.926.000.000 mismos que se encuentran descritos en la cláusula Tercera:
“Obligaciones del Municipio de Medellín (ver anexo)” (fl. 341 cdno. tutela
2).
m. Copia del Oficio No. 005
del 22 de enero de 2008 dirigido por Norha Elena Salazar Molina Secretaria
General –Alcaldía de Medellín a Luis Armando Sánchez Vera, en que se alude a
que cumpliendo las instrucciones del Señor Alcalde, Doctor Alonso Salazar
Jaramillo, paso a atender la inquietud relacionada con el reconocimiento del sobresueldo,
consistente en un 20% del salario devengado. Como es de su conocimiento, el
Municipio de Medellín a través de la Secretaría de Gobierno y en cumplimiento a
lo estipulado en el último inciso del artículo 17 del Código Penitenciario y
Carcelario, celebra Convenios tendientes al mejoramiento y bienestar de la
población carcelaria, el cual a la fecha se encuentra pendiente, pues según
información suministrada por la Secretaría antes mencionada, aún no se ha
suscrito el de la presente anualidad. Consultando el presupuesto del Municipio
de Medellín, para la vigencia fiscal 2008, el cual se encuentra recopilado en
el Acuerdo 47 de 2007, se logró establecer que en él se incluyó la partida
correspondiente. En consecuencia, el Doctor Jesús María Ramírez, en calidad de
Secretario de Gobierno, está adelantando conversaciones que permitan la
celebración del Convenio, dentro de los parámetros establecidos en las normas que
regulan lo concerniente al apoyo logístico a los organismos de seguridad y de
justicia al servicio del municipio de Medellín” (fl. 50 cdno. Corte).
II. SENTENCIAS OBJETO DE
REVISIÓN.
1. Sentencia de primera
instancia.
La Subsección B de la Sección
Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 26
de marzo de 2009 resolvió negar “por improcedentes las acciones de tutela
interpuestas por el Municipio de Medellín (2009-0097-00) y el Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC (2009-00122-00)”.
Consideró que “la Sala ha
desarrollado un test respecto de la procedencia de la acción de tutela contra
decisiones judiciales en el cual se expresan requisitos de procedibilidad y
defectos de fondo, de tal manera que para entrar a conocer de estos, la
acusación debe superar aquellos, entre los cuales se encuentra que no se trate
de una sentencia proferida en un proceso de cumplimiento o popular. Lo anterior
en razón a que dado el carácter constitucional de esta acciones, el Juez que
conoce de los asuntos debatidos en ellas, está en la obligación especial de
examinar de fondo los hechos puestos a su consideración, dada la importancia de
los derechos discutidos. De tal suerte, que el privilegio conferido a las
sentencias proferidas dentro de este tipo de procesos, se justifica en tanto se
trata de providencias expedidas por un Juez que está investido de jurisdicción
constitucional, y por tanto se encuentra en un plano de igualdad respecto del
Juez de Tutela, pues en ellos el constituyente delegó la aplicación de los
instrumentos que permitan dar garantías efectivas a los derechos y preceptos
que merecen especial protección dentro del Estado Social de Derecho”.
2. Impugnación.
2.1 El Municipio de Medellín
impugnó la sentencia de primera instancia. Señaló que en sentencia de tutela
T-1064 de 2007 la Corte Constitucional “concedió la tutela a un particular
que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección tercera, Subsección A
no vinculó a una acción de cumplimiento y cuyo fallo repercutió de manera
directa en su contra”. Arguyó que en el proceso que se censura, no pudo
esgrimir que los recursos que se habían apropiado para el convenio número 4600008682
fueron destinados a cubrir otro convenio y señaló que “desde la pretensión
inicial de cumplimiento, se avizoraba la participación del Municipio de
Medellín, pues la suscripción de un convenio interadministrativo requiere el
concurso de dos o más voluntades, lo que llevaba inexorablemente a determinar
que el ente territorial tenía todo el derecho de participar en el proceso como
entidad llamada a cumplir lo que en el proceso se resolviera”. Así “la
acción de cumplimiento involucraba no sólo la protección de un interés público,
sino además, la afectación directa de una relación jurídica entre sujetos
determinados (INPEC y MUNICIPIO DE MEDELLÍN)”.
2.2 El INPEC manifestó
nuevamente que  la decisión que se censura “está basada en normas
inexistentes o inconstitucionales”.
2.3 Ante los argumentos
esgrimidos por el Municipio en su impugnación, ASEINPEC señaló que “el
Municipio se enteró y tuvo acceso al proceso desde el 6 de agosto de 2008
cuando la Acción de Cumplimiento estuvo en curso aún en Primera Instancia.
Veamos: Cuando presentamos la demanda inicial y previniendo esa notificación al
Municipio, avizorando precisamente esa participación del Ente Territorial,
pedimos una prueba consistente en que el Despacho de conocimiento oficie a la
Alcaldía de Medellín para que informe sobre el asunto en cuestión. El Juzgado
16 Administrativo del Circuito de Medellín, accediendo a esta prueba, libró el
Exhorto 0417 de Agosto 6  de 2008, requiriendo lo solicitado como puede
verse, en el Anexo 1. Con fecha de 8 de Agosto de 2008, en
respuesta al anterior Exhorto 0417 el Municipio por intermedio del señor
Secretario de Gobierno Municipal de Medellín JESÚS MARÍA RAMÍREZ CANO mediante
oficio No. 200800283530, dirigido al secretario del Despacho MAURICIO FRANCO
VERGARA (Anexo 2)” y afirmó que la tutela T-1064-07 se trata de un
caso totalmente diferente al de esta acción de tutela.
3. Sentencia de segunda
instancia.
La Sección Cuarta de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 17 de junio de 2009
resolvió revocar la providencia de primera instancia y en su lugar resolvió
rechazar por improcedente el amparo solicitado.
Consideró que “los
artículos 86 y 241, numeral 9° de la Constitución Nacional evidencian la
competencia de la Corte Constitucional respecto de la acción de tutela y, el
artículo 33 del Decreto 2591 de 1991, regula el procedimiento para el efecto,
competencia que no avala la tutela contra providencia judicial por invadir
otras jurisdicciones”.
III. REVISIÓN POR LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
Remitido el expediente a esta
Corporación, la Sala de Selección Número Diez, mediante auto de ocho (8) de
octubre de dos mil nueve (2009), dispuso su revisión por la Corte
Constitucional.
1. Competencia.
Esta Corte es competente para
conocer de los fallos materia de revisión de conformidad con lo establecido en
los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en los artículos 31 a 36
del Decreto 2591 de 1991 y en las demás disposiciones pertinentes, así como por
la escogencia que del caso hizo la Sala de Selección.
2. CONSIDERACIONES.
2.1 Problema jurídico y
esquema de resolución.
Esta Sala pasa a determinar, con
base en el supuesto de hecho anteriormente descrito, si en las sentencias
proferidas por las autoridades accionadas, se  incurrió en una causal genérica
de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, capaz
de vulnerar el derecho fundamental al debido proceso de las entidades
accionantes, en razón a que, según señalaron, en el curso del trámite de acción
de cumplimiento, promovido por ASEINPEC contra el INPEC, las autoridades
accionadas incurrieron en: un a) defecto sustantivo al aplicar normas que no
tienen efecto jurídico, que no establecen un deber y al emitir una orden de
gasto que hacía improcedente la acción de cumplimiento; y en un b) defecto
procedimental al no notificar de la admisión de la demanda al Municipio de
Medellín cuando su vinculación era pertinente a efecto de conformar el listis
consorcio necesario en el proceso censurado.
A fin de resolver el anterior
problema jurídico, esta Sala se pronunciará en primer lugar acerca de la
procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales (3.1.1) y
realizará unas breves referencias acerca del objeto de la acción de
cumplimiento (3.1.2)
En segundo lugar con el fin de
determinar si las providencias censuradas incurrieron en un defecto sustantivo
capaz de vulnerar el derecho al debido proceso de las entidades accionantes,
esta Sala analizará (3.1.3): a) si están vigentes las normas que se dicen
incumplidas por parte del INPEC y si sobre ellas era procedente la aplicación
de la excepción de inconstitucionalidad. Estudiada la vigencia de las normas
esta Sala resolverá b) si en las normas vigentes se establecía un deber capaz
de hacer procedente la acción de cumplimiento; y finalmente se pronunciará
acerca de si c) las normas establecían una orden de gasto que hiciera
improcedente la acción de cumplimiento.
En tercer lugar, resuelta la
existencia o no de un defecto sustantivo en las providencias censuradas, esta
Sala pasará a analizar el reproche principal del Municipio de Medellín
relacionado con la ocurrencia de un defecto procedimental (3.1.4) en el trámite
censurado, al no notificarle de la admisión de la demanda cuando su vinculación
era pertinente a efecto de conformar el listis consorcio necesario en el
proceso censurado.
2.1.1 Procedencia de la acción
de tutela frente a providencias judiciales –Reiteración jurisprudencial.
1. El artículo 86 de la
Constitución Política señala que “[t]oda persona tendrá acción de tutela
para reclamar (…) la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazadas por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. La acción de tutela “sólo
procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,
salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable”.
2. Esta Corporación en diversas
ocasiones[1] ha establecido que la
procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales es excepcional,
por cuanto: a) las autoridades judiciales, al igual que todas las autoridades
de la República, están instituidas para proteger los derechos fundamentales de
todas las personas (artículo 2° de la C.P.), por ende sus determinaciones “constituyen
ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos
fundamentales”[2]; b) al estar las
autoridades judiciales sujetas al imperio de la ley, sus decisiones están
amparadas por los principios de independencia y autonomía (artículo 228[3]
y 230[4] de la C.P. y artículo 5°
de la Ley 270 de 1996[5]), los cuales excluyen la
posibilidad de injerencia de alguna otra autoridad en la adopción de sus
decisiones y c) sus pronunciamientos están cobijados por el principio de cosa
juzgada, que implica que una vez ejecutado el procedimiento para la resolución
de un conflicto, la determinación adoptada, no puede ser revisada nuevamente,
generando de esta forma seguridad en el ordenamiento jurídico.
3. Así, las actuaciones
judiciales deben ser la expresión de los principios que gobiernan el Estado
Social de Derecho, esto es, deben estar acordes con el imperio de la ley y
propender por la realización de los derechos fundamentales.
De este modo, sólo cuando en las
decisiones judiciales se configure una ostensible desviación de las normas
sustanciales o procesales, es procedente su anulación a fin de dar primacía al
derecho sustancial y salvaguardar los derechos fundamentales de los
administrados. En otros términos, la acción de tutela contra providencias
judiciales se constituye en un mecanismo idóneo, cuando no habiendo otro
mecanismo de defensa judicial o ante la configuración de un perjuicio
irremediable, éstas han sido “el resultado de una actuación arbitraria e
ilegítima de la autoridad judicial, contraria al orden jurídico preestablecido
y violatoria de las garantías constitucionales y legales que integran los
derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de
justicia”[6].
4. Con base en lo expuesto, esta
Corporación ha determinado que la competencia del juez de tutela para
pronunciarse sobre la validez constitucional de las decisiones judiciales es
excepcional y procede cuando:
a. La
cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
b. Se hayan
agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al
alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de
un perjuicio ius fundamental irremediable.
c. Se cumpla
el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto
en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la
vulneración.
d. La parte
actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la
vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal transgresión
en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.
e. No se
trate de sentencias de tutela.
5. En el presente caso, esta Sala
considera que la acción de tutela es procedente, como quiera que:
a. La
cuestión que se discute es de relevancia constitucional, pues se pretende con
esta acción de tutela el amparo del derecho al debido proceso (artículo 29 de la
C.P.), el cual ha sido reconocido como fundamental en este ordenamiento
jurídico. En lo que respecta al INPEC, esta entidad pretende el amparo de este
derecho, al considerar que en el proceso de acción de cumplimiento se ordenó
aplicar unas normas que carecen de efecto jurídico y se determinó que éstas
estipulan un deber, cuando lo que establecen es una facultad.
El Municipio de Medellín, por su parte, alega la
ausencia de garantía del derecho a la defensa, debido a que no fue vinculado en
el proceso que se censura y a pesar de ello se le dio una orden. Además
consideró que se le transgredió el derecho al debido proceso, pues la decisión
adoptada por el tribunal accionado  constituye una sentencia que ordena gastos,
lo que hacía improcedente la acción de cumplimiento.
b. Dentro
del proceso de acción de cumplimiento que se censura, se agotó el medio de
defensa judicial ordinario, esto es la presentación del recurso de apelación
contra la sentencia de primera instancia[7].
c. La acción
de tutela fue presentada (30 de enero de 2009) transcurrido menos de dos (2)
meses luego de la sentencia de segunda instancia  (4 de diciembre de 2008) que
concluyó el proceso que se censura, por lo que se cumple el requisito de la
inmediatez.
d. Lo argumentos
y las pruebas que se invocan en esta solicitud de amparo por parte del INPEC,
fueron igualmente mencionados en el proceso que se reprocha.
e. No se
trata de la controversia contra una sentencia de tutela.
6. En lo que atañe con la
procedencia de la acción de tutela contra las decisiones adoptadas en una
acción de cumplimiento, resalta esta Sala que aquella es viable siempre que se
cumplan los supuestos previstos en términos generales para que proceda contra
decisiones judiciales, esto es, siempre que éstas no sean acordes con el
imperio de la ley ni con la realización de los derechos fundamentales, como
quiera que las decisiones judiciales deben enfocarse a dar primacía al derecho
sustancial y salvaguardar los derechos fundamentales.
De este modo y al no restringir
el constituyente (artículo 86 de la C.P.) el alcance de la acción de tutela a
las acciones constitucionales, aquella resulta procedente siempre que se
satisfagan los postulados requeridos. Es así como esta Corporación en diversas
oportunidades[8] ha estudiado acciones de
tutela presentadas contra decisiones adoptadas en el marco de la acción de
cumplimiento, sin hacer énfasis si se trata de una acción constitucional, si no
más bien enfocándose en si las decisiones que allí se adoptaron incurrieron una
causal genérica de procedibilidad.
7. Con respecto a la prosperidad
del amparo de un derecho fundamental contra una providencia judicial, esta
Corporación ha dispuesto que ello acontece cuando sean satisfechos alguno de
los siguientes defectos:“i) Defecto orgánico: si el funcionario judicial que
profirió la providencia cuestionada, carece por completo de competencia para
surtir dicha actuación; ii) Defecto procedimental: si la autoridad judicial
adelanta el proceso judicial cuestionado por fuera del procedimiento
establecido en las normas correspondientes; iii) Defecto fáctico: si el
supuesto legal del cual se deriva la providencia judicial, no tiene sustento en
el material probatorio allegado al proceso; iv) Defecto sustantivo: si las
normas acogidas para tomar la decisión judicial, no son aplicables al caso
concreto, o la interpretación que de ellas hace el juez, desborda en perjuicio
de los derechos fundamentales del actor”.
8. Determinada la procedencia de
esta acción de tutela y las causales de prosperidad del amparo contra una
decisión judicial, esta Sala pasa a definir si los hechos que inspiraron esta
solicitud de amparo configuran alguna de las causales que ameriten la
protección de los derechos fundamentales invocados.
2.1.2 Objeto de la acción de
cumplimiento.
9. La acción de cumplimiento fue
prevista por el Constituyente de 1991 con el fin de que, en el marco de hacer
efectivo los derechos fundamentales, se acatara lo dispuesto en la ley o en un
acto administrativo.
De este modo, el artículo 87 de la
Constitución Política dispuso que “[t]oda persona podrá acudir ante la
autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de la ley o un acto
administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la
autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”. En igual sentido, la
Ley 393 de 1997[9], señaló que el objeto de
la acción de cumplimiento se basa en que “[t]oda persona podrá acudir ante
la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento
de normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos”[10].
10. Conforme se manifestó en la
Asamblea Nacional Constituyente en torno a la acción de cumplimiento uno de los
postulados fundamentales en el Estado de Derecho “es el del respeto por la
ley, el de la vigencia de la ley, el del imperio de la ley”, y se agregó
que lo que se busca con la acción de cumplimiento es que se acate la ley,
entendía ésta como una norma jurídica de obligatorio cumplimiento, ya que,
según se señaló “ni podemos seguir construyendo carreteras a base de decir
que se ordenan carreteras, [ni] siquiera permitir la posibilidad para mi
inimaginable de que la ley pueda seguir siendo algo que el Congreso decreta,
pero que el gobierno se reserva el derecho de cumplir o no cumplir, según
considere que es conveniente, oportuno o financieramente viable (…)”[11].
El propósito de la acción de
cumplimiento es así procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y
de los actos administrativos, lo cual, según ha señalado esta
Corporación[12] “combat[e] la falta
de actividad de la administración” y “conlleva la concreción de
principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la
vigencia de un orden jurídico, social y económico justo”.
11. Teniendo las consideraciones
generales acerca de la finalidad de la acción de cumplimiento pasa esta Sala a
resolver los problemas jurídicos planteados.
12. El primer problema que debe
esta Sala resolver, es si las providencias censuradas incurrieron en un defecto
sustantivo capaz de vulnerar el derecho al debido proceso de las entidades
accionantes, para ello determinará: a) si las normas que se dicen incumplidas
por parte del INPEC estaban vigentes y si sobre ellas era procedente la
aplicación de la excepción de inconstitucionalidad. Analizada la vigencia de
las normas estudiará b) si en las normas vigentes se establecía un deber capaz
de hacer procedente la acción de cumplimiento; y finalmente verá si c) las
normas establecían una orden de gasto que hace improcedente la acción de
cumplimiento.
2.1.3 Análisis acerca de la
configuración de un defecto sustantivo en las providencias censuradas.
a) ¿Estaban vigentes las
normas que se dicen incumplidas por parte del INPEC?, ¿Sobre ellas es
procedente la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad para
justificar su incumplimiento?
13. Pasa esta Sala a determinar
en primer lugar si las normas que el ASEINPEC aduce como incumplidas por el
INPEC en el marco del proceso objeto de censura constitucional están surtiendo
efectos, como quiera que la defensa del INPEC en el mencionado trámite se basó
en que al ser declarado inexequible el artículo 85 de la Ley 32 de 1986 se
justifica la inaplicación del artículo 28 del Decreto 259 de 1938 y el artículo
19 de la Ley 65 de 1993, debido a que regulan la misma materia que fue objeto
del pronunciamiento de inexequibilidad.
14. La determinación de si las
normas están produciendo efectos o no, es de suma relevancia en el marco del
proceso de acción de cumplimiento, debido a que, como quedó precedentemente señalado,
el objetivo de esta acción es hacer efectivo el cumplimiento de la ley o un
acto administrativo y para ello es importante la determinación de su vigencia.
15. En el proceso materia de
censura se solicitó el cumplimiento por parte del INPEC del artículo 28 del
Decreto 259 de 1938, el artículo 85 de la Ley 32 de 1986 y el artículo 19 de la
Ley 65 de 1993.
15.1 En la sentencia impugnada,
respecto de la vigencia de las normas mencionadas se estableció que “si bien
es cierto que la Ley 32 del 3 de febrero de 1986- Estatuto Orgánico del Cuerpo
de Vigilancia-, específicamente su artículo 85 fue declarado inexequible por la
Corte Suprema de Justicia el 26 de junio de 1990 (…), las otras normas cuyo
cumplimiento se pide no lo han sido y se encuentran vigentes como claramente lo
analizó la Sala Segunda, Subsección A del Consejo de Estado en la sentencia del
27 de mayo de 2004, con ponencia del doctor Nicolás Pájaro Peñaranda, radicado
No.50001-23-31-0000-1999-0380-0 (…) en donde se reclamaba el sobresueldo
correspondiente al 20% del salario básico mensual y que consagran las normas
cuyo cumplimiento se pide en esta acción, providencia que fue favorable para la
demandante (…)”.
15.2 El INPEC señaló que la Sala
Décima del Tribunal Administrativo de Antioquia vulneró su derecho fundamental
al debido proceso, por cuanto en la decisión adoptada no consideró que al ser
declarado inexequible el artículo 85 de la Ley 32 de 1986 “existe
inexequibilidad sobreviniente de la norma, en lo que respecta al artículo 19 de
la Ley 65 de 1993, toda vez que se reproduce en cierta forma en el literal a)
el contenido del artículo 85 de la Ley 32 de 1986, por cuanto ambas permiten
establecer un sobresueldo para los empleados del establecimiento de reclusión
en el que se reciban presos departamentales o municipales, contenido que fue
declarado inexequible, porque rebasó la disposición del Decreto 259/38 de lo
que se desprende que hay cosa juzgada constitucional material y por tanto debe
aplicarse la excepción de inconstitucionalidad frente al artículo 19 (…). Con
respecto al artículo 28 del Decreto 259 de 1938, se debe indicar que el
artículo 85 de la Ley 32 de 1986 remitía a éste y al ser declarado inexequible
debe igualmente aplicarse la EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD en su parte
pertinente”.
16. Planteado de esta forma la
censura objeto de estudio, esta Sala en primer lugar determinará la vigencia de
las normas sobre las cuales versó el proceso de acción de cumplimiento.
17. En el caso concreto se ha de
ver que el artículo 85 de la Ley 32 de 1986 fue declarado inexequible por la
Corte Suprema de Justicia. Disponía la mencionada norma:
“Artículo 85 de la Ley 32 de 1986: Por la cual se adopta el Estatuto Orgánico del Cuerpo
de Custodia y Vigilancia.
Artículo 85. Prima extracarcelaria. Los miembros del
Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional, que presten sus
servicios en establecimientos donde se reciben presos departamentales o
municipales, tendrán derecho a que el Municipio o Departamento
correspondiente les cancele un sobresueldo no menor al veinte por ciento (20%)
de las asignaciones que devenguen, de acuerdo con lo establecido en el Decreto
259 de 1938” (Resalta la Sala).
17.1 La Sala Plena de la Corte
Suprema de Justicia mediante pronunciamiento de 26 de junio de 1990 decidió
declarar inexequible el artículo 85 de la Ley 32 de 1986, por cuanto consideró
que:“[s]e ha dicho, y así lo ha sostenido la Corte, que el Congreso puede
determinar la prestación de los servicios a cargo de las entidades
territoriales; sin embargo la disposición que se analiza no regula la
prestación de un servicio sino que concede un derecho laboral a favor de
empleados nacionales, disponiendo de los bienes y rentas de los departamentos y
municipios en franca contravía con los mandatos del artículo 183[13]
C.N.,(…)” y agregó “[n]o es de recibo el argumento del impugnante cuando
afirma que se trata de un acto voluntario de la entidad territorial el
reconocimiento del ‘sobresueldo’, ya que el artículo 85 de la Ley 32 de 1986
rebasó la disposición del Decreto 259 de 1938, al disponer que los funcionarios
allí indicados ‘tendrán derecho’, sin estar ese derecho supeditado a la
celebración de un contrato entre la entidad territorial y la nación como si lo
hace el artículo 28 del Decreto citado”.
17.2 De esta forma, concluye
fácilmente esta Sala que el artículo 85 de la Ley 32 de 1986 no está
produciendo efectos en virtud de la declaratoria de inexequibilidad dictada por
la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, cuyo fundamento no fue otro que
la imposibilidad de condicionar a las entidades territoriales a reconocer un
derecho laboral a los empleados del orden nacional.
18. En lo que respecta al
artículo 28 del Decreto 259 de 1938, se ha de señalar que éste fue tácitamente
derogado por la Ley 65 de 1993.
18.1 La derogatoria tácita de las
normas opera cuando “la nueva ley contiene disposiciones que no pueden
conciliarse con las de la ley anterior”[14], o cuando “(…)
una disposición legal (…) [es] incompatib[le] con disposiciones especiales
posteriores, o [existe] una ley nueva que regule íntegramente la materia a que
la anterior disposición se refería”[15]
19.2 Según el siguiente cuadro
comparativo el artículo 28 del Decreto 259 de 1938 fue tácitamente derogado por
el artículo 19 de la Ley 65 de 1993, en lo que atañe específicamente con el
tema del sobresueldo:
Decreto
259 de 1938: Por el cual se fija el personal y asignaciones del Departamento
de Prisiones y de los establecimientos de reforma, pena y detención de la
República y se dictan otras disposiciones
Ley
65 de 1993 Por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario.
Artículo
28: En las Penitenciarías, Cárceles de Distrito y Cárceles de Circuito,
Colonias Penales y Agrícolas, Reclusiones de Mujeres y Reformatorios
Nacionales, establecidos donde no existan Colonias, Reformatorios o Cárceles
Departamentales y Municipales, se podrán recibir, previo contrato con el
Director General de Prisiones, aprobado por el Ministerio de Gobierno, presos
departamentales o municipales, mediante las condiciones siguientes a cargo de
los Departamentos o Municipios:
a)
Provisión de custodia y
vigilancia en la proporción de un Guardián por cada cinco (5) presos o fracción,
y sumisión al régimen del establecimiento.
b)
Fijación de sobresueldos a
los empleados civiles del respectivo establecimiento en una cuantía no menor
al 20% de las asignaciones que devengan.
c)
Provisión de medicinas,
vajillas, camas con sus tendidos, vestidos y demás elementos personales para
los presos incorporados en los establecimientos nacionales:
d)
Provisión de alimentación en una
cuantía no menor de la que eroga el Gobierno Nacional;
e)
Arreglo, reforma, adaptación y
reparación de los edificios y de sus servicios sanitarios, especialmente si
son de propiedad de los Departamentos y Municipios, y
f)
Prestación de los servicios
médicos, de acuerdo con el Decreto número 916 de 1934 y designación de un
maestro de enseñanza elemental.
Artículo
19: Recibo de presos departamentales o municipales. Los departamentos o
municipios que carezcan de sus respectivas cárceles, podrán contratar
con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, el recibo de sus presos
mediante el acuerdo que se consagrará en las cláusulas contractuales,
conviniendo el reconocimiento que los departamentos o municipios hagan del
pago de los siguientes servicios y remuneraciones:
a)
Fijación de sobresueldos a los empleados del respectivo establecimiento de
reclusión;
b)
Dotación de los elementos y recursos necesarios para los internos
incorporados a las cárceles nacionales;
c)
Provisión de alimentación en una cuantía no menor de la señalada por el
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario para sus internos;
d)
Reparación, adaptación y mantenimiento de los edificios y de sus servicios,
si son de propiedad de los departamentos o municipios.
PARÁGRAFO.
Las cárceles municipales podrán recibir presos nacionales en las mismas condiciones
en que los centros de reclusión nacionales reciben presos municipales.
De la comparación de las normas
se infiere que ambas regulan la contratación a la que están sujetos los
municipios y los departamentos con las entidades penitenciarias para efecto de
que éstas reciban sus presos, entre las cláusulas de esta contratación, está la
disposición relacionada con la fijación de los sobresueldos de los empleados
del establecimiento carcelario, lo que hace que el literal a) del artículo 19
de la Ley 65 de 1993 sea una nueva norma que regula la materia que establecía
el literal b) del artículo 28 del Decreto 259 de 1938.
19. De este modo, al ser declarado
inexequible el artículo 85 de la Ley 32 de 1986 y al haber sido derogado
tácitamente el literal b) del artículo 28 del Decreto 259 de 1938, la norma que
podría ser materia de discusión en  la  acción de cumplimiento es la contenida
en el artículo 19 literal a) de la Ley 65 de 1993, norma que entre otras cosas,
no reitera la norma declarada inexequible en la medida que no consagra una
orden de reconocimiento de un derecho laboral, sino que otorga la facultad de
celebrar un convenio que de pactarse debe incluir con cargo al valor del
servicio un rubro dirigido al pago de sobresueldos.
20. Al respecto, se ha de señalar
que sobre el literal a) del artículo 19 de la Ley 65 de 1993 no ha habido
pronunciamiento expreso acerca de su inconstitucionalidad, ni ha sido derogado
por ninguna norma posterior, esto es, está vigente en el ordenamiento jurídico.
21. Determinada la vigencia del
literal a) del artículo 19 de la Ley 65 de 1993, pasa esta Sala a analizar si
es justificable la razón aducida por el INPEC para incumplir esta norma al
juzgarla inconstitucional y por tanto al considerar justificado la aplicación
de la excepción de inconstitucionalidad en el marco de la acción de
cumplimiento.
22. La Ley 393 de 1997 faculta a
la autoridad requerida en la acción de cumplimiento a justificarse en la
excepción de inconstitucionalidad para no cumplir una norma, empero dicha
justificación debe responder a unos criterios que el juez de conocimiento ha de
evaluar en el curso de la acción.
22.1 El artículo 20 de la Ley 393
de 1997 al respecto de la excepción de inconstitucionalidad dispuso:
ARTICULO 20. EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. Cuando
el incumplimiento de norma con fuerza de Ley o Acto Administrativo sea
proveniente del ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad, el Juez de
cumplimiento deberá resolver el asunto en la sentencia. Lo anterior sin perjuicio
de que el Juez la aplique oficiosamente.
PARAGRAFO. El incumplido no podrá alegar la excepción
de inconstitucionalidad sobre normas que hayan sido objeto de análisis de
exequibilidad por el Consejo de Estado o la Corte Constitucional, según sea el
caso.
22.2 Analizada la
constitucionalidad de esta disposición, esta Corporación en sentencia C-600-98,
señaló que frente a toda norma recae la presunción de estar ajustada a la
Constitución, por lo que si esa presunción no es desvirtuada, la norma debe
aplicarse, las personas cobijadas por ella deben obedecerlas  y la autoridad a
la que se ha encomendado su ejecución incurre en responsabilidad, al violarla,
si omite la actividad que para tal efecto le es propia o hace algo que se le
prohíbe.
22.3 La justificación del
incumplimiento de una norma bajo el argumento de la excepción de
inconstitucionalidad debe ser evaluada por el juez del conocimiento y es éste
el que debe determinar si su aplicación supuso necesariamente una
incompatibilidad entre la norma que se dice incumplida y los preceptos
constitucionales, ya que “si tal incompatibilidad no existe, no cabe la
inaplicación y la circunstancia no es otra que la de incumplimiento o violación
de los mandatos dejados de aplicar”[16].
22.4 La excepción de
inconstitucionalidad, la cual se aplica en un caso específico, singular y
concreto y en relación con las personas involucradas en el mismos, se justifica
debido a la aplicación preferente de las normas constitucionales sobre
cualquier norma jurídica en todo caso de incompatibilidad (artículo 4° C. N).
22.5 Dos normas son
incompatibles, ha dicho esta Corte, cuando “dada su mutua contradicción, no
pueden imperar ni aplicarse al mismo tiempo, razón por la cual una debe ceder
ante la otra”. La excepción de inconstitucionalidad trata de “una
oposición tan grave entre la disposición de inferior jerarquía y el
ordenamiento constitucional que aquella y éste no pueden regir en forma
simultánea”[17]. De este modo,
la incompatibilidad que justifica la aplicación de la excepción de
inconstitucionalidad ha de ser ostensible, palmaria, clara, indudable, abierta,
incontrovertible.
23. Partiendo de las anteriores
consideraciones, estima esta Sala que sobre el literal a) del artículo 19 de la
Ley 65 de 1993 no prospera la excepción de inconstitucionalidad por los
siguientes argumentos:
23.1 En primer lugar, resalta
esta Sala que del análisis de constitucionalidad del artículo 85 de la Ley 32
de 1986 que efectúo la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, se
estableció de manera muy clara que la inconstitucionalidad de éste recaía en el
hecho de que consagraba un derecho a favor de los empleados nacionales que
implicaba a su vez la disposición de bienes y rentas de los departamentos,
aspecto que no acontece en el artículo 19 de la Ley 65 de 1993, como quiera que
éste confiere una facultad a los municipios y departamentos de contratar con el
INPEC disponiendo que al interior de éste se fijen los sobresueldos a los
empleados del respectivo establecimiento de reclusión.
De este modo, se ha de ver que
mientras que al artículo 85 de la Ley 32 de 1986, disponía un derecho y por
ende correlativamente una obligación a los entes territoriales, el artículo 19
de la Ley 65 de 1993 consagra una facultad de contratar, y en desarrollo del
mismo el reconocimiento del INPEC de la fijación de un sobresueldo.
23.2 Al ser estos los argumentos
de inconstitucionalidad aducidos por el INPEC para desconocer el contenido
normativo de la Ley 65 de 1993, en este caso no se observa una vulneración
ostensible a la Constitución por las razones aducidas, de allí que no prospere
el argumento de la excepción de inconstitucionalidad propuesta por el INPEC en
lo que atañe con el artículo 19 de la Ley 65 de 1993.
23.3 Ahora, con respecto a la
facultad de contratar, esta Corporación[18] ha definido que los
convenios interadministrativos no violan la Constitución, por el contrario
desarrolla los principios de colaboración armónica y complementariedad a que se
refieren los artículos 113 y 209 de la Carta, siempre y cuando no signifique un
reparto definitivo de competencias y no se desconozca la autonomía de las
entidades territoriales.
24. Con base en lo anteriormente
expuesto, concluye esta Sala que en lo que hace al estudio del argumento de la
excepción de inconstitucionalidad, no se incurrió en un defecto sustantivo en
la sentencia del Tribunal accionado, por cuanto a pesar de que no elaboró una
argumentación adecuada para deducir que el artículo 19 de la Ley 65 de 1993 es
aplicable, la consecuencia final era la determinación de su vigencia.
25. Establecida la vigencia del
artículo 19 de la Ley 65 de 1993, pasa esta Sala de Revisión a determinar si
éste postulado se constituye o no en un deber que haga procedente la acción de
cumplimiento.
b) ¿El artículo 19 de la Ley
65 de 1993 dispone un deber capaz de hacer procedente la acción de
cumplimiento?
26. La determinación de un deber
en las normas con fuerza material o actos administrativos es necesaria, como
quiera que la prosperidad de la acción de cumplimiento implica que en la
sentencia se ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento de un deber
omitido, por lo que si no se constituye un deber se hace imposible
impartir una orden, por lo que la acción de cumplimiento resulta improcedente.
27. Esta Corporación en sentencia
de constitucionalidad C-157-98, señaló que “es condición para la prosperidad
de la acción, determinar que existe un deber u obligación que la referida
autoridad debe cumplir, bien se origine éste de la propia ley o de la
aplicación concreta de ésta, plasmada en un acto administrativo. Significa
esto, que el aspecto central de la controversia necesariamente va a versar
sobre el extremo de si la autoridad contra la cual se dirige la demanda
incumplió o no el referido deber”.
Según la mencionada sentencia “es
evidente que si el requisito constitucional para estimar una acción de
cumplimiento se concreta en la omisión de un deber, escapa a esta acción la
impugnación de conductas que carezcan de obligatoriedad, máxime en los casos en
los cuales la Constitución concede un margen de libertad de acción o atribuye a
un órgano una competencia específica de ejecución condicionada”.
28. La acción de cumplimiento
señaló esta Corporación[19] “está
encaminada a la ejecución de deberes que emanan de un mandato, contenido en la
ley o en un acto administrativo, imperativo, inobjetable y expreso[20],
y no al reconocimiento por parte de la administración  de garantías
particulares, o el debate, en sede judicial, del contenido y alcance de
algunos derechos que el particular espera que se le reconozcan[21].
Tampoco es un mecanismo para esclarecer simplemente el sentido que debe
dársele a ciertas disposiciones legales[22], pues a pesar de la
legitimidad que asiste a quien promueve todas estas causas, la acción de
cumplimiento no resulta ser el medio idóneo para abrir controversias
interpretativas lo cual no obsta, claro está, para que con el fin de exigir
el cumplimiento de un deber omitido, el contenido y los alcances del mismo sean
ineludiblemente interpretados[23]” (Resalta la
Sala).
29. Por su parte, en la sentencia
C-651-03 esta Corte señaló que el deber tiene que estar como mínimo previamente
determinado o ser determinable conforme a un método racional y razonable, ya
que para cumplir el deber es necesario que exista al menos un contenido
exigible y un sujeto obligado, más o menos determinados.
30. Por su parte el Consejo de
Estado, siguiendo a esta Corporación, señaló que si la acción de cumplimiento
se concreta en la omisión de un deber, escapa a esta acción la impugnación de
conductas que carezcan de obligatoriedad.
Adicionalmente esbozó que entre
los requisitos exigidos para la prosperidad de la acción de cumplimiento
extraídos de la Ley 393 de 1997 se encuentra el “que el mandato sea
imperativo, inobjetable y que esté radicado en cabeza de autoridad pública o de
un particular en ejercicio de funciones públicas frente a las cuales se reclama
su cumplimiento (artículo 5° y 6°)”  y agregó que “es requisito
indispensable para la procedencia de la acción, que la norma o el acto
administrativo cuyo cumplimiento se persigue, contenga una obligación o deber
claro, expreso y exigible respecto de la autoridad y que no se trate de un
precepto de carácter general o contenido de una facultad discrecional (…)”[24].
Asimismo dispuso que “tratándose
de la acción de cumplimiento es necesario que el mandato incumplido sea
imperativo, indudable, específico, inequívoco, es decir, que a la sola vista de
su texto el juez tenga la certeza irrefutable de que aquella autoridad a la
cual ordenará cumplir lo incumplido es, sin discusión, la llamada a acatar la
obligación inobservada”[25].
Igualmente determinó que “[e]n
cuanto al cumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos de
contenido general que otorgan competencias a la autoridad, el título para el
mandamiento es diferente, porque es la ley o el acto administrativo el que
impone la obligación de ejercerlas. Sin embargo, cuando del ejercicio de éstas
se trata, debe distinguirse si el cumplimiento del deber que se reclama cabe
dentro de la facultad discrecional del funcionario, o si su cumplimiento es
obligatorio, y puede concretarse en una acción determinada que pueda ser
susceptible de cumplirse en el término previsto por la ley y en la forma
ordenada por el juez. No caben dentro de esta posibilidad, a juicio de esta
Sala, las órdenes de cumplir con eficiencia las funciones propias de su
competencia, no porque sea ésta una obligación de todo funcionario, sino porque
la orden sería tan abstracta y genérica que no se tendría eficacia distinta a
una simple recomendación del juez, sin ejecutividad alguna”[26].
31. Fijado de esta forma, las
características generales que ha de tener el deber previsto en una norma con
fuerza material de ley o en un acto administrativo, esta Sala resolverá si el
artículo 19 de la Ley 65 de 1993 establece un deber del cual se pueda obligar
su acatamiento por medio de una acción de cumplimiento.
32. El artículo 19[27]
la Ley 65 de 1993 dispone que “los departamentos o municipios que carezca de
sus respectivas cárceles, podrán contratar con el Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario, el recibo de presos, (…) conviniendo el
reconocimiento que los departamentos o municipios hagan del pago de los
siguientes servicios o remuneraciones: a) Fijación de sobresueldo a los
empleados del respectivo establecimiento de reclusión” (Resalta la
Sala).
33. Se ha de ver que dentro de la
estructura de la norma, ésta va dirigida a establecer una facultad
expresada con el verbo podrán otorgada a los municipios o departamentos,
de contratar con el INPEC para el recibo de sus presos. Esto es,
establece una conducta que carece de obligatoriedad y concede un margen de
libertad de acción a los municipios y departamentos para el ejercicio de una
competencia.
34. Así, la fijación de un
sobresueldo a los empleados del respectivo establecimiento de reclusión, surge
como consecuencia de la celebración del convenio, esto es, cuando la autoridad
haga uso de la facultad de contratar el servicio de recibo de los presos con el
INPEC. La celebración del Convenio, no es una obligación que surge per se de
la norma transcrita, sino que, se reitera, surge de una facultad de contratar.
De este modo, para que surja el
derecho del sobresueldo a favor de los empleados del establecimiento de
reclusión donde se reciben presos departamentales o municipales, es necesario,
como ya lo había dispuesto el Consejo de Estado[28]
que se satisfagan dos circunstancias:“(…) una circunstancia de orden
fáctico: El recibo de presos de orden territorial (por contravenciones) en
cárceles del orden nacional o viceversa; y una circunstancia de orden jurídico:
La existencia de un convenio o contrato que avale el recibo de tales presos,
establezcan las condiciones del mismo y señale el valor del sobresueldo”
y se concluyó que “[u]na condición salarial favorable (sobresueldo) debe ser
amparada por las normas legales y constitucionales solo si ha nacido
válidamente a la vida jurídica”, así “[s]e declarará judicialmente su
existencia, si en el expediente se acreditan las circunstancias de orden
fáctico y jurídico estipulados como condición para que se cause (…) [ y por
ende] resultan insuficientes las declaraciones coincidentes sobre el pago del
porcentaje de sobresueldo con anterioridad al año 1998, porque dicho proceder o
uso reiterado no constituye un título legítimo para el nacimiento de derechos
de orden salarial, cuando se trata de empleados públicos” (Resaltado en el
original).
Así, el Consejo de Estado señaló
que es necesario que se cumplan estas circunstancias de orden fáctico y
jurídico para que surja el derecho al sobresueldo. No basta que con
anterioridad se haya pactado, pues el uso reiterado no constituye un título
legítimo para el nacimiento del derecho de orden salarial cuando se trata de
empleados públicos. Para los empleados públicos, los derechos laborales se
causan únicamente en las condiciones señaladas en la ley y el reglamento que se
impone inexorablemente y por tal virtud constituye el único título válido de su
existencia.
35. De este modo, al no
establecerse un deber en la norma mencionada, la acción de cumplimiento en el
proceso que se censura estaba llamada a su improcedencia, por lo que al adoptar
el tribunal accionado la orden perentoria de  suscribir un convenio, que a la
postre ya había sido suscrito con otro número y registro presupuestal, se
configuró un defecto sustantivo en la sentencia proferida, pues se realizó una
interpretación inadecuada del artículo reseñado que generó un perjuicio en los
derechos fundamentales de los accionantes.
36. Empero, esta Sala advierte al
Municipio de Medellín y al INPEC que una vez satisfechos los postulados de
orden fáctico, esto es, el recibo de presos de orden territorial en cárceles de
orden nacional, y jurídico, es decir, la existencia de un contrato o convenio
que avale el recibo de tales presos, surge la obligación a las mencionadas
entidades de fijar un sobresueldo a los empleados del respectivo
establecimiento de reclusión como lo dispone la norma reseñada, de manera que
la orden debía dirigirse en el sentido de individualizar el sobresueldo en el
convenio suscrito y no en coaccionar la celebración de un nuevo convenio para
el cual ya no existía disponibilidad presupuestal.
En el expediente obra el contrato
inter administrativo número 4600010193 suscrito entre el Director General del
INPEC, el Secretario de Gobierno de Medellín y el Gerente General de
Metroseguridad, en el cual a pesar de que la obligación del INPEC, era entre
otras, “recibir, alojar, custodiar y atender integralmente en el
Establecimiento Penitenciario de mediana Seguridad y Carcelario de Medellín y
en la Reclusión de Mujeres de Medellín, a los sindicados y sindicadas privados
(as) de la libertad que lleguen por orden de autoridad judicial del Municipio
de Medellín”, no se fijó un sobresueldo a los empleados de los respectivos
establecimientos de reclusión.
Por lo anterior, es imperioso a
esta Sala exhortar a las referidas autoridades  para que una vez sean
satisfechos los postulados de orden jurídico y fáctico descritos, esto es, se
reciban presos de orden territorial en cárceles del orden nacional y se haya
realizado un contrato que avale el recibo de los presos, den cumplida atención
a la obligación de fijar en ese contrato un sobresueldo a los empleados de los
establecimientos de reclusión.
Advierte esta Sala, que este
exhorto no contradice la decisión adoptada acerca de la improcedencia de la
acción de cumplimiento en este caso, por cuanto la pretensión era la de que se
ordenara la suscripción de un determinado contrato, con un porcentaje
previamente señalado de sobresueldo correspondiente al 20%, lo que como quedó
demostrado escapa a la naturaleza y finalidad de esta acción constitucional, aspecto
que es sustancialmente diferente a señalar que una vez exista el contrato, se
solicite la inclusión en éste de la fijación de un sobresueldo a los empleados
de los establecimientos de reclusión.
37. En razón a lo expuesto,
concluye esta Sala que con la decisión adoptada por la Sala Décima de Decisión
del Tribunal Administrativo de Antioquia se vulneró el derecho al debido
proceso de los accionantes.
c) ¿Las normas establecían una
orden de gasto que hace improcedente la acción de cumplimiento?
38. Ahora en lo que respecta a si
las normas que pretendía ASEINPEC fueran cumplidas por el INPEC, establecían
gastos, considera esta Sala lo siguiente:
39. La Ley 393 de 1997 dispuso acerca
de la improcedencia de la acción de cumplimiento que:
“ARTICULO 9o. IMPROCEDIBILIDAD. La Acción de
Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser
garantizados mediante la Acción de Tutela. En estos eventos, el Juez le dará a
la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela.
Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya
tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la
norma o Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un
perjuicio grave e inminente para el accionante.
PARAGRAFO. La Acción regulada en la presente Ley no
podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos”
(Resalta la Sala).
40. Demandado ante esta
Corporación el aparte resaltado de la norma en cita, en sentencia de
constitucionalidad C-157-98 se determinó que estaba ajustado a la Constitución
Política.
Se consideró en esa oportunidad
que “las órdenes de gasto contenidas en las leyes, por sí mismas, no generan
constitucionalmente a cargo del Congreso o de la administración, correlativos
deberes de gasto. No puede, en consecuencia, extenderse a este componente de
las normas legales, la acción de cumplimiento”.
Se determinó asimismo que “[l]a
aprobación legislativa de un gasto es condición necesaria, pero no suficiente
para poder llevarlo a cabo. (…) De ninguna manera se deriva de la Constitución
el deber o la obligación de gastar, aún respecto de las apropiaciones
presupuestales aprobadas por el Congreso” y se concluyó que “en el marco
de la acción de cumplimiento, facultar al juez para que el gasto previsto en
una ley se incorpore en la ley de presupuesto o que la partida que en ésta se
contempla se ejecute, quebranta el sistema presupuestal diseñado por el
Constituyente, lo mismo que el orden de competencias y procedimientos que lo
sustentan (…) la eficacia del novedoso mecanismo debe garantizarse y promoverse
por la ley. Sin embargo, ello no puede perseguirse a cosa de alterar las
restantes instituciones y mecanismos constitucionales”.
41. Sin embargo, posteriormente
esta Corporación adoptó una posición intermedia en sentencia de tutela
T-760-05, en la que señaló, siguiendo al Consejo de Estado[29],
que “incluida una apropiación en el presupuesto y la expedición de éste por la
Corporación Pública, queda autorizado el gasto y, a partir de ahí, corresponde
a la autoridad ejecutarlo, lo cual hace exigible su cumplimiento. De
conformidad con lo anterior, se concluye que con la acción de cumplimiento
ejercitada no se pretende establecer un gasto, sino ejecutar uno establecido,
toda vez que el mismo ya fue reconocido y se encuentra presupuestado. De lo
expuesto se concluye que tratándose de movimientos presupuestales dentro del presupuesto
de rentas y gastos no siempre se trata del establecimiento de un gasto, pues,
se reitera,  podríamos estar frente a la ejecución de un gasto cuyo
establecimiento viene de tiempo atrás”.
42. A propósito del caso concreto
según información allegada por la Alcaldía de Medellín al interior del proceso
que se censura, “[l]a propuesta de convenio, más no convenio alguno, con
radicado 4600008682 no fue perfeccionada por las partes, porque la
Dirección del INPEC no la aceptó y por tanto la disponibilidad presupuestal
se anuló. Los recursos que se habían presupuestado, se encuentran
ejecutándose mediante convenio 4600010193 suscrito entre el
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), la Empresa Metropolitana
de Seguridad ‘Metroseguridad’ y la Alcaldía de Medellín (…)” (Resalta la
Sala).
Con base en lo expuesto,
considera esta Sala que la disponibilidad presupuestal emitida para el convenio
no. 460008682 fue anulada, razón de más para hallar improcedente la orden
proferida por el tribunal de suscribir el citado convenio. De manera que la
disponibilidad realmente vinculante era la expedida con ocasión al convenio no.
4600010193, convenio frente al cual ya no es posible dar una orden relacionada
con la fijación de un sobresueldo que implique la ejecución de la partida
presupuestal, como quiera que ésta feneció al expirar su vigencia el 29 de
abril de 2009, según información suministrada por el INPEC.
43. Resalta esta Sala, como quedó
referenciado, que en este último convenio a pesar de que se convino recibir
presos municipales por parte del INPEC, no se pacto como obligación del
Municipio de Medellín el pago de los sobresueldos a los empleados del
respectivo establecimiento de reclusión, circunstancia que era conocida por los
jueces de instancia, como quiera que dicha información fue suministrada por la
Alcaldía de Medellín en respuesta al exhorto No. 0417 referenciado en el
acápite de pruebas (literal m.).
43.1 De esta forma, los jueces de
instancia dentro de la acción de cumplimiento conocían que se habían satisfecho
las circunstancias de orden fáctico, recibo de presos de orden territorial en
cárceles nacionales, y jurídico, existencia de un contrato o convenio que avaló
el recibo de los presos, lo que hacía nacer el derecho al sobresueldo a los
empleados de los establecimientos de reclusión, por lo que las autoridades
accionadas, cuando conocieron del asunto, con base en que la partida
presupuestal estaba vigente, debieron ordenar la inclusión de una cláusula en
el convenio 4600010193 referente al pago de los sobresueldos a los empleados de
los establecimientos de reclusión.
Sin embargo, como quedó
establecido, en este momento no es posible corregir la orden, como quiera que
feneció la partida presupuestal dispuesta para ello, lo que hace improcedente
la acción de cumplimiento, decisión que adoptará esta Sala respecto del proceso
objeto de censura constitucional.
44. A pesar de que con la
configuración de los defectos sustantivos descritos, la sentencia proferida por
el Tribunal accionado se derriba, esta Sala considera pertinente realizar unas
breves consideraciones acerca del defecto procedimental censurado.
3.1.4 Defecto Procedimental
¿Constituye
una vulneración del derecho al debido proceso al Municipio de Medellín el hecho
de que en el trámite de acción de cumplimiento censurado se hubiere impartido
una orden de suscripción de un convenio con el INPEC, a pesar de  no fue
notificado del inicio de esta acción?
45. Como respuesta al anterior
problema jurídico, esta Sala considera que sí constituye una vulneración del
derecho fundamental al debido proceso del Municipio de Medellín, el hecho de
que en el marco de una acción de cumplimiento no se le haya  notificado de la
demanda correspondiente ni se le hubiere constituido en renuencia como
requisito de procedibilidad, pero más aún que no se haya cumplido con el
requisito de procedibilidad señalado en el artículo 8° de la Ley 393 de 1997,
cuando de las normas que se dicen incumplidas se derivó una orden que lo
vinculaba directamente.
46. Como fundamento a la anterior
determinación se ha de señalar que:
46.1 El derecho fundamental al
debido proceso (artículo 29 C.N.) contiene, entre otros,  el derecho a la
defensa, que implica la facultad de ser escuchado en un proceso en el cual se
está definiendo la suerte de una controversia, la posibilidad de pedir, aportar
y controvertir pruebas, formular alegaciones e impugnar las decisiones.
46.2
La acción constitucional de cumplimiento (artículo 87 de la C.P) no es
ajena a este derecho y a la vinculación de las partes. De este modo, la ley
especial que regula la acción de cumplimiento, Ley 393 de 1997, dispone que el
proceso está regido, entre otros principios, por el principio de publicidad
(artículo 2°)[30] que implica el
conocimiento del proceso por las partes que puedan resultar afectadas en él, en
especial, el mencionado principio implica la constitución de renuencia y la
notificación[31] del inicio del proceso a
la autoridad pública[32] que se crea encargada de
acatar el deber determinado en la ley.
46.3 El Municipio accionante
alega que el defecto procedimental en el proceso de acción de cumplimiento que
se censura se configuró por el hecho de notificar de la acción de cumplimiento
solamente al INPEC y no haber conformado el litis consorcio necesario con el
Municipio de Medellín.
46.4 Ante la ausencia de
regulación en torno a la conformación del litis consorcio necesario en las
acciones de cumplimiento por parte de la Ley 393 de 1997 y el Código
Contencioso Administrativo, el Código de Procedimiento Civil regula la materia
de esta forma[33]:
“ARTÍCULO 83. LITISCONSORCIO NECESARIO E INTEGRACION
DEL CONTRADICTORIO. <Artículo modificado por el artículo 1, numeral 35 del
Decreto 2282 de 1989. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando el proceso
verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su
naturaleza o por disposición legal, no fuere posible resolver de mérito sin la
comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que
intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o
dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez en el auto que admite
la demanda ordenará dar traslado de ésta a quienes falten para integrar el
contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para
el demandado.
(…) ” (Resalta la Sala).
46.5 El Consejo de Estado[34]
y esta Corporación[35] han dicho que
excepcionalmente el juez tiene el deber de ordenar la vinculación oficiosa de
quienes se consideren litisconsortes necesarios en las acciones de
cumplimiento, a pesar de que éstas no tenga una naturaleza contenciosa. Dicha
excepcionalidad, se señaló, se configura “cuando la pretensión planteada en
ejercicio de una acción pública involucre la afectación directa de una relación
jurídica sustancial”.
En otros términos, “a pesar de
que el propósito de quien ejerce la acción de cumplimiento sea, sin más, la
obtención de una orden que permita materializar el cumplimiento de la ley por
parte del demandado renuente a acatarla, ocurre que, en ocasiones, se repite,
muy excepcionales, tal orden lleva implícita la afectación de una relación
jurídica sustancial entre sujetos determinados, en cuanto la conducta
pretendida se materializa precisamente, en una acción u omisión del demandado
que lleva consigo tal afectación”[36]
46.6 Con base en las
consideraciones jurídicas expuestas y en el supuesto de hecho fundamento de
esta acción constitucional, se desprende que las autoridades judiciales
accionadas tenían el deber de notificar al Municipio de Medellín de la demanda
presentada por ASEINPEC contra el INPEC para el acatamiento de las normas
reseñadas a lo largo de esta providencia, como quiera que de estas se
desprendía una relación jurídica sustancial entre el Municipio de Medellín y el
INPEC reflejada en la facultad otorgada al primero de contratar con el segundo.
Empero, advierte esta Sala que de
la obligación de conformar por parte de las autoridades accionadas el litis
consorcio necesario, no se deriva la procedencia de la acción de cumplimiento
objeto de censura, debido a que un aspecto es la conformación debida de la
controversia con las partes implicadas en ella, elemento procesal del derecho
al debido proceso, y otro aspecto muy distinto es la prosperidad de lo
pretendido, que se centra en el elemento sustancial que se debate al interior
del proceso.
46.7 Ahora, con respecto al
argumento mencionado por ASEINPEC relacionado con el hecho de que la
vinculación al proceso al Municipio de Medellín se surtió por medio de un
exhorto, considera esta Sala que este medio no constituye el proceso adecuado
para dar a conocer a una persona la iniciación de un proceso en el que está en
controversia sus derechos, por cuanto: a) La normatividad procesal dispone que
la notificación a la parte demandada ha de ser personal con copia de la
demanda, y porque b) el exhorto dentro del proceso que se censura tenía la
finalidad de recaudar una prueba en torno al actuar del INPEC, como esa era su
finalidad el exhorto no contenía la información necesaria acerca de que normas
se estaba exigiendo el cumplimiento en el proceso censurado, ni los hechos que
dieron origen a la acción, luego el municipio no tenía porque saber de qué se
trataba el proceso que hoy se censura. Además y como consecuencia precisamente
de la ausencia de notificación de la demanda, tampoco se configuró respecto del
Municipio de Medellín, el requisito de procedencia consistente en la
constitución de la renuencia de cumplir el deber dispuesto en la ley.
46.8 En razón a lo anterior
concluye esta Sala que se debía haber notificado de la admisión de la demanda
al Municipio de Medellín, como no se hizo se le vulneró el derecho al debido
proceso y se configuró la causal de nulidad prevista en el numeral 9° del
artículo 140 del C.P.C.[37], que la autoridad
accionada pudo haberla declarado de oficio[38], por ende se incurrió en
un defecto procedimental que amerita el amparo del derecho fundamental al debido
proceso del Municipio de Medellín por vía de tutela.
47. Con base en lo anteriormente
expuesto concluye esta Sala que la decisión del Tribunal accionado incurrió en
un defecto procedimental y sustantivo, por cuanto:
a) Omitió notificar al Municipio
de Medellín de la demanda presentada por ASEINPEC contra el INPEC, a pesar de
que las normas de las cuales solicitaba su cumplimiento, se derivaba una
relación jurídica sustancial entre el Municipio de Medellín y el INPEC
reflejada en la facultad otorgada al primero de contratar con el segundo.
Además y como consecuencia precisamente de la ausencia de notificación de la
demanda, tampoco se configuró respecto del Municipio de Medellín, el requisito
de procedencia consistente en la constitución de la renuencia de cumplir el
deber dispuesto en la ley.
b) Consideró que del artículo 19
de la Ley 65 de 1993 se derivaba per se una obligación de contratar
entre el Municipio de Medellín y el INPEC, cuando lo que establece este
artículo es una facultad de contratar entre estas dos entidades el
recibo de presos municipales.
c) Ordenó suscribir el convenio
no. 460008682 teniendo conocimiento de que la partida presupuestal designada
para su ejecución se había anulado, lo que hacía imposible la suscripción del
convenio.
d) Conociendo que la partida
presupuestal realmente vinculante era la expedida con ocasión del convenio no.
4600010193, no ordenó en su momento la fijación de un sobresueldo a los
empleados de los centros de reclusión, cuando la partida presupuestal para ello
estaba vigente y se cumplían las circunstancias de orden fáctico y jurídico
para el nacimiento de esta obligación.
En razón a lo anterior y como
quedó establecido, en este momento no es posible dar la orden de fijación de un
sobresueldo en el convenio no. 4600010193, como quiera que feneció la partida
presupuestal dispuesta para ello, lo que hace improcedente la acción de
cumplimiento, decisión que adoptará esta Sala respecto del proceso objeto de
censura constitucional.
Con base en lo expuesto, esta
Sala revocará la sentencia de tutela proferida por la Sección Cuarta de la Sala
de lo Contencioso Administrativo por medio de la cual se revocó la sentencia
proferida por la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y en su lugar resolvió
rechazar por improcedente el amparo solicitado.
En su lugar, concederá el amparo
del derecho al debido proceso y en consecuencia dejará sin efecto la
providencia del 4 de diciembre de 2008 proferida por la Sala Décima de Decisión
del Tribunal Administrativo de Antioquia, proferida en el proceso de acción de
cumplimiento promovido por ASEINPEC contra el INPEC y en su lugar con base en
el supuesto de hecho aquí estudiado y en razón a lo expuesto en esta
providencia declarará la improcedencia de la acción de cumplimiento del
artículo 19 de la Ley 65 de 1993 promovida por ASEINPEC contra el INPEC.
Empero, reitera esta Sala la
necesidad de exhortar al Alcalde de Medellín y al director del Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario para que una vez sean satisfechos los
postulados de orden jurídico y fáctico descritos, esto es, se reciban presos de
orden territorial en cárceles del orden nacional y se haya realizado un
contrato que avale el recibo de los presos, den cumplida atención a la
obligación de fijar en ese contrato un sobresueldo a los empleados de los
establecimientos de reclusión.
IV. DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero: REVOCAR la
sentencia proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo por medio de la cual se revocó la sentencia proferida por la
Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado y en su lugar resolvió rechazar por improcedente el
amparo solicitado. En su lugar, CONCEDER el amparo del derecho al debido
proceso de las entidades accionantes.
Segundo:
DEJAR sin efecto la providencia del 4 de diciembre de 2008  proferida por la
Sala Décima de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, proferida en
el proceso de acción de cumplimiento promovido por la Asociación Sindical de
Empleados del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -ASEINPEC contra
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario.
Tercero: En consecuencia, DECLARAR
improcedente la acción de cumplimiento promovida por ASEINPEC contra el
INPEC respecto del artículo 19 de la Ley 65 de 1993.
Cuarto: EXHORTAR a la
Alcaldía de Medellín y al Director del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario, para que cuando se satisfagan las circunstancias de orden fáctico y
jurídico descritas en esta providencia para el nacimiento a la vida jurídica
del derecho al sobresueldo a los empleados de los establecimientos de reclusión
nacionales, se fije el mencionado derecho en el contrato pertinente.
Quinto: DAR
por secretaría cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado Ponente
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Entre muchas sentencias ver: T-381-04,
T-363-06, T-565-06, T-661-07, T-213-08, T-210-08, T-249-08, T-027-08.
[2] C-590-05.
[3] Artículo 228: La Administración de Justicia es función
pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y
permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el
derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su
incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y
autónomo.
[4] Artículo 230: Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos
al imperio de la ley. La equidad, la jurisprudencia, los principios generales
del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial.
[5] Artículo 5° de la Ley 270 de 1996: La Rama Judicial es
independiente y autónoma en el ejercicio de su función constitucional y legal
de administrar justicia. Ningún superior jerárquico en el orden administrativo
o jurisdiccional podrá insinuar, exigir, determinar o aconsejar a un
funcionario judicial para imponerle las decisiones o criterios que deba aportar
a sus providencias.
[6] T-565-06.
[7] Artículo 26 y 27 de la Ley 393 de 1997 por la cual se desarrolla el
artículo 87 de la Constitución Política.
[8] T-814-99, T-960-00,  T-774-04, T-1064-07.
[9] Por medio de la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución
Política.
[10] Artículo 1°.
[11] C-157-98
[12] Ibídem..
[13] Artículo 183 de la Constitución Nacional de 1886: Los bienes
y rentas de las entidades territoriales son de su propiedad exclusiva; gozan de
las mismas garantías que la propiedad y rentas de los particulares y no podrán
ser ocupados sino en los mismos términos en que lo sea la propiedad privada. La
ley o el Gobierno Nacional, en ningún caso, podrán conceder exenciones respecto
de derechos o impuestos tales entidades ni imponer a favor de la Nación o
entidad distinta recargos sobre sus rentas o las asignadas a ellas. Cuando se
ordena una participación o cesión, total o parcial, a favor de los Departamentos,
las Intendencias, las Comisarías, los Municipios y el Distrito Especial de
Bogotá, en ingresos nacionales, el Congreso y el Gobierno mediante decretos con
fuerza legislativa no podrán revocarla, disminuirla, en forma alguna ni
cambiarle su destinación”.
[14] Artículo 71 del Código Civil.
[15] Artículo 3° de la Ley 153 de 1887.
[16] C-600-98.
[17] C-600-98.
[18] C-617-02, C- 727-00.
[19] C-1194-01.
[20] Las referencias a la
jurisprudencia del Consejo de Estado son meramente ilustrativas. No son
recogidas a título de “derecho viviente” que le fija el sentido a una norma
legal ambigua objeto de control de constitucionalidad. Con los adjetivos
mencionados la jurisprudencia del Consejo de Estado ha calificado al mandato
que contiene la obligación presuntamente incumplida por parte de la
administración. Cfr. la sentencia del proceso ACU 615 Consejo de Estado, Sala de
lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección “A”, 10 de marzo de
1999, Consejero Ponente:  Flavio Augusto Rodríguez. En esta oportunidad se
confirmó el fallo de instancia mediante el que se constató que CODENSA S.A.
“está obligada a dar estricto cumplimiento a la Resolución 013 de 1998 –acto
administrativo de carácter general – expedido por el Contralor de la ciudad de
Bogotá”.
[21] Sobre este punto, la jurisprudencia producida por el
Consejo de Estado al resolver diferentes acciones de cumplimiento es
ilustrativa de la manera como se ha reservado la acción de cumplimiento para
asegurar la protección de derechos indiscutibles a los particulares, ordenando
a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido. A título de ejemplo
pueden citarse las sentencias proferidas en los procesos ACU-120 Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejero
Ponente: Ricardo Hoyos Duque, 22 de enero de 1998.  En esta oportunidad se
afirmo que “para perseguir el pago de las cesantías el actor cuenta con otro
instrumento de defensa judicial” distinto a la acción de cumplimiento.  En el
mismo sentido, también puede consultarse el fallo ACU 126 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda - Subsección
"A", Consejero Ponente: Dolly Pedraza De Arenas, 29 de enero
de 1998. En esta oportunidad el Consejo desestimó la acción de cumplimiento
planteada por el actor, pues pretendía que se ordenara al Centro de
Rehabilitación integral de Boyacá “reconocer y pagar la prima técnica a la que
tiene derecho”, conflicto que corresponde dirimir a la jurisdicción contencioso
administrativa por la vía pertinente. En el mismo sentido, pueden consultarse,
también a título ilustrativo, los procesos ACU 558 (sentencia del 20 de febrero
de 1998 C.P. Mariela Vega de Herrera), ACU 589 (sentencia del 25 de febrero de 1999
C.P. Juan de Dios Montes Hernández) y ACU 868 (sentencia del 9 de septiembre de
1999 C.P. Olga Inés Navarrete Barrero).
[22] Cfr. la sentencia ACU-141 Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, 13 de febrero de 1998,
Consejero Ponente: Delio Gómez Leyva. En esta oportunidad el actor pretendía
mediante una acción de cumplimiento esclarecer el tipo de funciones que le
corresponde cumplir a la Registraduría frente a la posibilidad de llevar a cabo
un referendo derogatorio en la ciudad de Manizales que en su opinión era
inocuo. En dicha ocasión se dijo: “se trata,  pues, a través de la acción de
cumplimiento, como su nombre lo indica, de hacer efectivo el cumplimiento del
ordenamiento jurídico, por parte de las autoridades competentes; para lograr
tal objetivo se requiere que tal ordenamiento consagre de manera clara
determinada obligación para la administración, lo cual excluye que a través de
la acción de cumplimiento se puedan promover interpretaciones respecto a la
existencia de una obligación {contenidas en la Ley 134 de 1994}, pues la
finalidad es exigir el cumplimiento de las existentes, y no provocar, vía interpretación,
la consagración de obligaciones”.
[23] La jurisprudencia de la Corte Constitucional
también ha establecido la necesidad de distinguir entre el objeto de la acción
de cumplimiento (la realización de un deber omitido por la administración), y
la discusión que puede plantearse alrededor del reconocimiento y garantía de un
derecho subjetivo y particular, circunstancia frente a la cual existen otros
mecanismos de defensa idóneos. Cfr. sentencia C-193 de 1998 MM.PP. Antonio
Barrera Carbonell y Hernando Barrera Vergara. Se estudió aquí la demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 2o., 3o., 5º.,
y 9º., todos parcialmente de la Ley 393 de 1997. Como se dijo, uno de los
puntos abordados en esta ocasión tiene que ver con la relación de la acción de
cumplimiento con los mecanismos ordinarios de defensa jurídica respecto de la
ejecución de actos administrativos de carácter particular. Se señaló, entonces,
que: “cuando se trata de actos administrativos subjetivos, que crean
situaciones jurídicas individuales, concretas y particulares, el cumplimiento
efectivo del respectivo acto interesa fundamentalmente a la esfera particular
de la persona y no a la que corresponde a la satisfacción de los intereses
públicos y sociales. Por ello se justifica constitucionalmente, por
considerarse razonable y no afectar el contenido esencial de la norma del
artículo 87 constitucional, la previsión del legislador, en el sentido de que
en tales casos, el afectado, o sea, a quien se le lesiona directamente su
derecho pueda acudir a los mecanismos ordinarios que también éste ha instituido
para lograr el cumplimiento de tales actos, porque dentro de la autonomía
discrecional de que goza para la configuración de la norma jurídica, no resulta
contrario al referido mandato constitucional que el precepto acusado permita la
existencia de mecanismos alternativos para el cumplimiento de esta clase de
actos, salvo cuando de no asegurarse la efectiva ejecución del acto particular
y concreto se pueda derivar para el interesado `un perjuicio grave e
inminente´. En otros términos, no es inconstitucional que el Legislador haya
considerado que la acción de cumplimiento no subsume de manera absoluta las
acciones que existen en los diferentes ordenamientos procesales para asegurar
la ejecución de actos de contenido particular o subjetivo”.
[24] Providencia del 11-10-2001 de la Sección Primera de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado radicado número
41000-23-31-000-2001-0490-01.
[25] Providencia de 16-07-1998 de la Subsección A de la Sección
Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
radicado número ACU-337.
[26] Providencia del 9-10-1997de la Subsección A de la Sección Segunda de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado radicado número
ACU-017.
[27] ARTÍCULO 19. RECIBO DE PRESOS DEPARTAMENTALES O MUNICIPALES. Los
departamentos o municipios que carezcan de sus respectivas cárceles, podrán
contratar con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, el recibo
de sus presos mediante el acuerdo que se consagrará en las cláusulas
contractuales, conviniendo el reconocimiento que los departamentos o municipios
hagan del pago de los siguientes servicios y remuneraciones:
a) Fijación
de sobresueldos a los empleados del respectivo establecimiento de reclusión;
b) Dotación
de los elementos y recursos necesarios para los internos incorporados a las
cárceles nacionales;
c) Provisión
de alimentación en una cuantía no menor de la señalada por el Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario para sus internos;
d)
Reparación, adaptación y mantenimiento de los edificios y de sus servicios, si
son de propiedad de los departamentos o municipios.
PARÁGRAFO.
Las cárceles municipales podrán recibir presos nacionales en las mismas
condiciones en que los centros de reclusión nacionales reciben presos
municipales. (Resalta la Sala).
[28] Providencia de 25-03-2004 de la Subsección A de la Sección
Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
radicado número 50001-23-31-000-2000-0279-01. Narrar los hechos
[29] Sentencia 0034(ACU-1165) del 02/01/31,
Ponente: MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ, Actor: NELSON ARTURO VELÁSQUEZ MADERO,
Demandado: ALCALDÍA MUNICIPAL DE ARJONA -BOLÍVAR-.
[30] ARTICULO 2o. PRINCIPIOS. Presentada la demanda, el trámite de la
Acción de Cumplimiento se desarrollará en forma oficiosa y con arreglo a los
principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía,
celeridad, eficacia y gratuidad.
[31] ARTICULO 13. CONTENIDO DEL AUTO ADMISORIO.
Dentro de los tres (3) días siguientes a su presentación, el Juez decidirá
sobre su admisión. De ser admitida, el Juez ordenará su notificación personal
al demandado y la entrega de una copia de la demanda y sus anexos dentro de los
tres (3) días siguientes a la admisión. Si no fuere posible, el Juez podrá
recurrir a la comunicación telegráfica o a cualquier otro medio que garantice
el derecho de defensa.
El auto también informará que la decisión será proferida dentro de los
veinte (20) días siguientes a la admisión de la solicitud de cumplimiento y que
tiene derecho a hacerse parte en el proceso y a allegar pruebas o solicitar su
práctica, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación.
[32] ARTICULO 5o. AUTORIDAD PUBLICA CONTRA QUIEN
SE DIRIGE. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> La Acción de Cumplimiento se
dirigirá contra la autoridad administrativa a la que corresponda el
cumplimiento de la norma con fuerza material de Ley o Acto
Administrativo.
Si contra quien se dirige la acción no es la autoridad obligada, aquél
deberá informarlo al Juez que tramita la Acción, indicando la autoridad a quien
corresponde su cumplimiento. En caso de duda, el proceso continuará también con
las autoridades respecto de las cuales se ejercita la Acción hasta su
terminación. En todo caso, el Juez de cumplimiento deberá notificar a la
autoridad que conforme al ordenamiento jurídico, tenga competencia para cumplir
con el deber omitido.
[33] En el aspecto procesal de la acción de cumplimiento la
Ley 393 de 1997 remite (artículo 30) al Código Contencioso Administrativo en
todo aquello que sea compatible con la naturaleza de esta acción. Ordenamiento
procesal que igualmente remite (artículo 267) al Código de Procedimiento Civil
en todo aquello que sea compatible con la naturaleza de los procesos.
[34] Providencia del 13-10-06 de la Sección Quinta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, radicación número
2500-23-27-000-2005-01745-01 (ACU).
[35] T-1064-07.
[36] Ibídem.
[37] Artículo 140 del C.P.C.: El proceso es nulo en todo o en parte,
solamente en los siguientes casos: (…)
9. Cuando no se practica
en legal forma la notificación a personas determinadas, o el emplazamiento de
las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como
partes, o de aquéllas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las
partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio
Público en los casos en la ley.
[38] Artículo 145 del C.P.C.