C-145-01
Sentencia C-145/01
Sentencia
C-145/01
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Reclasificación
del régimen simplificado al común
CONTRIBUYENTE-Improcedencia de recurso por reclasificación
del régimen
REGIMEN COMUN AL
SIMPLIFICADO-Improcedencia
de recurso por reclasificación
Referencia:
expedientes D-3092 y D-3096
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 43 de la Ley 49 de 1990, el cual
adicionó el artículo 508-1 del Estatuto Tributario.
Actores: Rafael
Rengifo Delgado y Gabriel Cuero Vallecilla.
Magistrado Ponente
Dr. EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D.C., febrero siete (7) de dos mil uno (2001).
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos establecidos por el Decreto 2067 de 1991,
profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Rafael
Rengifo Delgado y Gabriel Cuero Vallecilla, demandaron, en forma independiente,
un aparte contenido en el artículo 43 de la Ley 49 de 1990, "por la
cual se reglamenta la repatriación de capitales, se estimula el mercado accionario,
se expiden normas en materia tributaria, aduanera y se dictan otras
disposiciones". Esa disposición adicionó el artículo 508-1 del Decreto
624 de 1989.
La Sala
Plena de esta Corporación, por decisión del 12 de julio de 2000, resolvió
acumular los expedientes de la referencia para que sean decididos en una sola
sentencia.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios del proceso de
constitucionalidad, la Corte procede a decidir a cerca de las demandas en
referencia.
II.
NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe el artículo 43 de la Ley 49 de 1990 y se subrayan
los apartes impugnados, de conformidad con el texto publicado en el Diario
Oficial número 39.615 del 28 de diciembre de 1990.
"Ley 49 de 1990
(diciembre 28)
"Por la cual se reglamenta la
repatriación de capitales, se estimula el mercado accionario, se expiden normas
en materia tributaria, aduanera y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
Decreta:
(...)
ARTICULO 43.
Reclasificación del régimen simplificado al común. Adiciónase el Estatuto
Tributario con el siguiente artículo:
`Artículo 508-1.
Cambio de régimen por la Administración. No obstante lo dispuesto en el
artículo anterior, para efectos de control tributario, el Administrador de Impuestos
podrá oficiosamente reclasificar a los responsables que se encuentren en el
régimen simplificado, ubicándolos en el común.
La decisión anterior será notificada al
responsable, contra la misma no procede recurso alguno y a partir del bimestre
siguiente ingresará al nuevo régimen´"
III.
LAS DEMANDAS
A juicio de los
actores, los segmentos normativos acusados violan los artículos 1º, 2º, 4º, 5º,
25, 29, 83, 84, 85, 95, 229, 333 y 363 de la Constitución. Por lo tanto,
solicitan que la Corte Constitucional declare la inexequibilidad de los apartes
impugnados.
Los demandantes
consideran que la norma acusada otorga facultades "dictatoriales" a
la administración de impuestos nacionales, por cuanto permite el cambio
unilateral, oficioso y sin investigación previa del régimen del impuesto de
valor agregado -IVA-. Por consiguiente, sostienen que la inexistencia de un
procedimiento con garantías para la modificación de una situación particular de
los contribuyentes, vulnera el derecho a un debido proceso y con ello "el
legislador nacional perturba la paz y el normal desarrollo de las actividades
de los contribuyentes".
De otra parte, los
ciudadanos afirman que la determinación legal de impedir que los contribuyentes
interpongan recursos contra el acto administrativo que cambia el régimen del
IVA, vulnera el derecho fundamental a la defensa, como quiera que les impide
ejercer su derecho a controvertir la decisión. Al respecto uno de los
demandantes dijo:
"No
puede abroquelarse la ley en el principio investigativo para abrumar el derecho
de defensa y motivación de un acto administrativo, atentando con esta figura
jurídica el debido proceso, dando como hecho el resquebrajamiento al derecho a
la paz y a la armonía en el desenvolvimiento del derecho al trabajo de los
responsables del régimen simplificado, pues no puede la Administración de
Impuestos Nacionales arbitrariamente cambiar el régimen simplificado de los
responsables, sin argumentación alguna, atentando con esto al debido proceso,
creándose un abrupto dentro del Estado de Derecho al no poder contradecir dicho
acto administrativo el responsable del régimen simplificado afectado".
En el mismo sentido,
los demandantes manifestaron que la norma acusada contraviene el artículo 229
superior, toda vez que niega la posibilidad de agotar la vía gubernativa para
que posteriormente se acuda a la jurisdicción contencioso administrativa.
De otro lado, la
demanda D-3096 sostiene que la norma acusada transgrede el numeral 10 del
artículo 150 superior, como quiera que "con la nueva normatividad
constitucional, referente a las facultades con carácter de ley que el Congreso
tiene atribución para conceder al ejecutivo, nos encontramos con que éstas ya
no las puede conceder en la forma ilimitada en el tiempo y materias como en el
ayer ni a funcionarios y entidades de la Rama Ejecutiva diferentes al
Presidente de la República".
IV. INTERVENCIÓN
DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PÚBLICO
El ciudadano Luis
Alberto Sandoval Navas, actuando en representación del aludido Ministerio,
interviene en el presente asunto para solicitar que la Corte declare la
exequibilidad de la norma acusada.
El ciudadano
manifestó que la disposición acusada ya fue objeto de control constitucional
bajo la vigencia de la actual Carta, por parte de la Corte Suprema de Justicia,
quien desechó cargos similares a los que ahora aducen los demandantes y, en
consecuencia, la declaró exequible mediante sentencia número 85 del 18 de julio
de 1991. Por ello, el interviniente considera que existe cosa juzgada
constitucional.
No obstante lo
anterior, el interviniente explica las razones por las que considera que esta
Corporación debe declarar la exequibilidad de la norma impugnada. Los
argumentos centrales de su tesis se resumen a continuación:
La disposición
acusada no debe interpretarse en forma aislada sino que debe entenderse en el
contexto legal en la que está inmersa, puesto que así "se puede establecer
que no sólo es necesaria, sino además, que ésta no impide que el acto de
reclasificación sea cuestionado". Por lo tanto, el ciudadano inicia su
intervención explicando el alcance legal de la norma. Dijo que los responsables
del IVA no pueden considerarse como sujetos pasivos de la obligación, puesto
que simplemente sustituyen al Estado para recaudar el impuesto que pagó el
contribuyente.
En virtud de lo
anterior, el Legislador puede diseñar instrumentos para facilitar el control
administrativo eficiente sobre el recaudo y traslado del tributo y, uno de esos
mecanismos es la consagración de los regímenes común y simplificado. Por ello,
el hecho de que el responsable del IVA se encuentre en un régimen determinado
no incide en el monto de la obligación ni exonera al responsable de la
obligación de trasladar el tributo pagado por el contribuyente.
De otro lado, el
interviniente manifiesta que, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 507,
499, 508 y 505 del Estatuto Tributario, todos los responsables del recaudo del
IVA deben inscribirse en el régimen común, pero aquéllos que cumplan con las
condiciones legales tienen la posibilidad de inscribirse en el régimen simple.
Por lo tanto, de la lectura sistemática de las normas tributarias puede
colegirse que existe el derecho a inscribirse a un régimen de tributación, pero
no hay un derecho a permanecer en el régimen simplificado, como quiera que la
ley consagra la posibilidad y no la obligación de cambiar de régimen. Es por
ello que, a juicio del interviniente, la decisión oficiosa no impide que el
responsable solicite la reclasificación en el régimen simplificado.
Finalmente, el
interviniente sostiene que la disposición impugnada no vulnera los artículos 29
y 229 de la Carta, toda vez que, tal y como la Corte Suprema de Justicia lo
sostuvo en anterior oportunidad, el responsable conserva su derecho a ejercer
la jurisdicción y a adelantar el derecho de defensa, por medio de la
revocatoria directa del acto administrativo o puede acudir ante la justicia
contencioso administrativa para controvertir el acto que reclasificó la
actividad. De igual manera, el ciudadano considera que la determinación legal
de no conceder ningún recurso contra la decisión de la administración,
corresponde a la facultad del Legislador para determinar las garantías en la
actuación administrativa.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El señor Procurador
General de la Nación en su concepto No. 2309 recibido en esta Corporación el 14
de septiembre de 2000, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de la
norma acusada, con excepción de la expresión "contra la misma no procede
recurso alguno", la cual considera inconstitucional, en consideración con
los siguientes argumentos:
De acuerdo con los
artículos 150 y 338 de la Carta, el Legislador tiene un amplio poder de
configuración del poder tributario, por lo que está habilitado para diseñar
mecanismos dirigidos a buscar la efectividad del control impositivo. Con base
en ello, la norma acusada determinó que una de las formas para ejercer
eficientemente el control tributario es el cambio de régimen del IVA. En
consecuencia, el objetivo que persigue la disposición impugnada encuentra claro
sustento constitucional.
Además, el
Ministerio Público sostiene que la norma impugnada también se justifica
constitucionalmente a partir de "la importancia de éste gravamen, cuyos
recaudos constituyen un significativo aporte al tesoro nacional, explican la
necesidad de que el Estado deba ejercer un seguimiento sobre la actividad
económica de los comerciantes, a fin de involucrarlos como eventuales
responsables del mencionado tributo".
Así las cosas, el
Procurador dijo que si bien existen objetivos constitucionales que la norma
acusada busca desarrollar, la decisión de la administración debe tomarse en
consideración con criterios de razonabilidad y proporcionalidad que consultan
la capacidad económica de los responsables del IVA. Por consiguiente, el hecho
de que la administración cuente con una facultad discrecional no significa que
aquella está exonerada del deber de motivar y de darle publicidad a los actos
administrativos (C.P. art. 209), que "inciden notoriamente en el manejo
administrativo de la actividad económica realizada por los comerciantes".
Por el contrario, la administración tributaria debe otorgar todas las garantías
procesales para que el responsable del tributo conozca y controvierta la
decisión. Por esta razón, la Vista Fiscal concluye que "si bien es válido
el mecanismo del traslado oficioso al régimen común, no es ajustado a la Carta
la negación de los recursos a quienes se crean afectados por la decisión de la
administración tributaria".
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia.
1. Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad del artículo 43 de la Ley 49 de 1990, que adicionó el
artículo 508-1 del Estatuto Tributario, ya que se trata de una demanda
ciudadana en contra de un aparte normativo con fuerza de ley.
Cosa
juzgada constitucional
2. Lo primero que la
Corte debe averiguar es si, como lo sostiene el interviniente, existe cosa
juzgada constitucional, pues de ser así la Corte debe estarse a lo resuelto en
la decisión anterior y no puede entrar a conocer de fondo el asunto planteado
en la demanda.
En efecto, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 transitorio de la Constitución
"las acciones públicas de inconstitucionalidad instauradas antes del 1º de
junio de 1991 continuarán siendo tramitadas y deberán ser decididas por la
Corte Suprema de Justicia, dentro de los plazos señalados en el Decreto 432 de
1969". De ahí pues que el Constituyente otorgó, en forma transitoria, la
función de salvaguarda de la integridad de la Constitución, a la Corte Suprema
de Justicia y, por ello, sus decisiones al amparo de la nueva normatividad
superior hacen tránsito a cosa juzgada constitucional (C.P. art. 243).
Así las cosas,
después de pocos días de entrar en vigencia la Constitución de 1991, la Sala
Plena de la Corte Suprema de Justicia profirió la sentencia 85 del 18 de julio
de 1991, por medio de la cual resolvió que:
"Es EXEQUIBLE
EL ARTÍCULO 43 DE LA Ley 49 de 1990 por el cual se adicionó el Estatuto
Tributario con el artículo 508-1 cuyo texto es el siguiente:
ARTICULO 43.
RECLASIFICACIÓN DEL REGIMEN SIMPLIFICADO AL COMUN.
Adiciónase el
Estatuto Tributario con el siguiente artículo:
‘Artículo 508-1.
Cambio de régimen por la Administración. No obstante lo dispuesto en el artículo
anterior, para efectos de control tributario, el Administrador de Impuestos
podrá oficiosamente reclasificar a los responsables que se encuentren en el
régimen simplificado, ubicándolos en el común.
La decisión
anterior será notificada al responsable, contra la misma no procede recurso
alguno y a partir del bimestre siguiente ingresará al nuevo régimen´"
3. En la sentencia
que se cita, la Corte Suprema de Justicia efectuó el control constitucional de
la norma acusada con base en la Constitución de 1991, puesto que consideró que
"en cumplimiento cabal de la alta misión tutelar que la Carta vigente le
ha confiado, la Corte Suprema de Justicia deberá estudiar, en cada proceso, si
el contenido de la norma supralegal presuntamente infringida según el impugnante,
se mantiene sustancialmente idéntico en el nuevo Código Constitucional, de
suerte que mediante una racional interpretación del libelo quepa hacer el
cotejo correspondiente frente al segundo".
Con base en lo
anterior, la Corte Suprema estudió los cargos esbozados por el actor en esa
oportunidad, que, entre otros, coinciden con los reproches que los demandantes
de la referencia presentan a esta Corporación. Así, en relación con la supuesta
vulneración del debido proceso y del derecho a acceder a la justicia, la Corte
dijo:
"La frase que
señala que contra la decisión por la cual la administración reclasifica a un
contribuyente en el régimen común `no  procede recurso alguno´ debe ser
entendida en el sentido de que contra la misma no cabe intentar los recursos
ordinarios de la vía gubernativa, que consagran las normas generales.
Mal puede quedar
comprendido dentro de dicha expresión el recurso extraordinario de revocatoria
directa pues éste, conforme al artículo 10 del Decreto 2304 de 1989, es
procedente precisamente respecto de los actos administrativos que carecen de
recurso gubernativo alguno. Así pues, la prementada decisión es pasible (sic)
del recurso extraordinario mencionado, el cual ha de intentarse dentro de los
dos (2) años siguientes a la ejecutoria de aquella. (artículo 737 del Estatuto
Tributario).
Nótese además que
subsiste la posibilidad de acudir a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo para controvertir la decisión administrativa de reclasificación
en el régimen común. Por lo tanto, en el caso que ocupa la atención de la
Corte, está plenamente asegurado el `derecho a la jurisdicción´, que es el
instrumento que desarrolla las garantías constitucionales del debido proceso y
del derecho de defensa y que asegura su vigencia mediante los derechos de
contradicción, publicidad y controversia probatoria y de decisión de la litis a
través de un proceso conducido y decidido por un órgano jurisdiccional,
elementos en los que se descomponen tales garantías y que hoy consagra el
artículo 29 de la Carta. Por manera que desde este ángulo no cabe formular
reparo de índole constitucional al inciso que se examina"
4. De lo
anteriormente expuesto puede colegirse que la norma acusada no sólo fue
confrontada con el actual texto superior sino que existe decisión de fondo que
desvirtúa los argumentos de la presente demanda. En tal virtud, ha operado la
cosa juzgada constitucional que impide un nuevo pronunciamiento por parte de
esta Corporación, por lo que, en esta oportunidad, se estará a lo resuelto por
la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia 85 del 18 de julio
de 1991.
VII. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
ESTARSE A LO
RESUELTO en Sentencia No.
85 del 18 de julio de 1991 por medio de la cual, la Sala Plena de la Corte
Suprema de Justicia declaró exequible el artículo 508-1 del Estatuto
Tributario, tal y como fue modificado por el artículo 43 de la Ley 49 de 1990
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
FABIO MORON DIAZ
Presidente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General