T-867-00
Sentencia T-867/00
Sentencia
T-867/00
PERSONERO
MUNICIPAL-Legitimación
para interponer tutela
DERECHO DE
PETICION-Alcance/DERECHO
DE PETICION-Núcleo esencial
Referencia:
expediente T-249.713
Peticionario: Henry
Bolaños Daza y Otros
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá,
once (11) de julio de dos mil (2000)
La Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido Sentencia en la acción de tutela
interpuesta por el Personero de Bolívar (Cauca), en representación de los
señores Henry Bolaños Daza, César Gentil Dorado Garcés y Francisco Javier
Dorado Garcés; contra el gerente de la Caja de Crédito Agrario y/o Banco
Agrario de Colombia.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
-
El 14 de mayo de 1999, los accionantes elevaron un derecho de petición a la
entidad accionada, para solicitar la cancelación de una garantía hipotecaria
otorgada en favor de la entidad, por cuanto nunca se efectuó el desembolso del
crédito que ampara la hipoteca. Así mismo, los actores requerían que la Caja
Agraria reconozca el pago de los valores notariales cancelados por la hipoteca.
-
El 2 de junio de 1999, la gerencia regional del Cauca del Banco Caja Agraria,
remitió el derecho de petición a la vicepresidencia de crédito y cartera de esa
entidad, con sede en Santa Fe de Bogotá, para que “nos colaboren en darle una
respuesta de acuerdo a sus pretensiones”.
-
A la fecha de presentación de la acción de tutela, esto es, el 26 de julio de
1999, la entidad accionada no ha dado respuesta a la petición de los actores.
2. La Solicitud
Los
accionantes consideran vulnerado su derecho constitucional de petición, por lo
que solicitan que el juez de tutela ordene dar “tramite y
respuesta de fondo a las peticiones” formuladas.
3. Intervención del accionado
Dentro
del trámite de primera instancia, la apoderada del Banco Agrario interviene
para solicitarle al funcionario judicial “abstenerse de conceder la tutela
impetrada por improcedente, ya que los tutelantes tienen otros medios de
defensa judicial y está dirigida a persona jurídica distinta de la obligada”.
Los argumentos centrales de la intervención se resumen a continuación:
-
El derecho de petición fue invocado ante la Caja de Crédito Agrario Industrial
y Minero, entidad que fue liquidada. Posteriormente, el gobierno nacional crea
el Banco Agrario como una sociedad anónima vinculada al Ministerio de
Agricultura, la cual tiene una naturaleza jurídica diferente de la entidad
liquidada. Por esta razón, afirma la interviniente, “la tutela no tiene razón
legal que pueda vincular al Banco Agrario con la extinguida entidad bancaria… y
por tanto debe despacharse desfavorablemente”.
-
La interviniente aduce que, si en gracia de discusión, se vincula a la entidad
que representa, la tutela de todas maneras no prospera, por cuanto los mismos
actores manifiestan en su derecho de petición cuya respuesta se reclama, que la
entidad accionada ha respondido en varias oportunidades que “están suspendidos
los créditos disponibles para la modalidad requerida por los petentes”.
-
El reembolso de los gastos de la hipoteca que reclaman los accionantes no puede
accederse por vía de tutela, por cuanto para ello los actores pueden acudir a
la vía judicial ordinaria.
-
Tampoco procede la acción de tutela como mecanismo transitorio, pues “la
extinguida Caja Agraria, está en liquidación y en imposibilidad de cumplir con ese
cometido social que el Estado deberá encomendar a otras entidades y en éstas
los quejosos deberán iniciar el trámite a menos que la normatividad posterior
reglamente las situaciones que estaban a cargo de la entidad extinguida”
4. Sentencias objeto de revisión
4.1. En primera
instancia, el conocimiento correspondió al Juzgado Penal del Circuito de
Bolívar, quien mediante sentencia del 5 de agosto de 1999, decidió conceder el
amparo del derecho de petición de los actores, por lo que ordenó “al director
de la Caja Agraria -hoy Banco Agrario- expedir el acto de respuesta a la
petición elevada por el tutelante” (sic). Según su criterio, la jurisprudencia
constitucional ha sido clara en manifestar que la ausencia de respuesta de la
petición es una clara vulneración del artículo 23 de la Carta, por lo que la
acción de tutela es el medio judicial idóneo para proteger ese derecho
fundamental.
4.2. La anterior
decisión fue impugnada por la apoderada del Banco Agrario, por lo que en
segunda instancia, conoció la Sala Penal del Tribunal Superior de Popayán. El
juez constitucional, en sentencia del 27 de agosto de 1999, revocó el fallo de
primera instancia y negó el amparo del derecho de petición de los actores.
A juicio del Ad
quem, el personero de Bolívar no demostró “el supuesto habilitante para
interponer la acción de tutela”, como quiera que no aparece prueba alguna de la
solicitud que elevarían los actores para que los represente en el presente
asunto. Así mismo, el Tribunal consideró que tampoco está demostrada la
situación de indefensión de los actores que autoricen la intervención del
Ministerio Público, por lo que concluye que “se está en presencia de un típico
caso de ilegitimidad de personería”.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
Legitimidad activa y pasiva en el asunto sub iudice
1.
La presente acción de tutela fue interpuesta por el personero de Bolívar
(Cauca), en representación de tres usuarios de la Caja Agraria de esa
localidad. El juez de segunda instancia consideró que esta acción no podía prosperar
por falta de legitimación activa, como quiera que, pese a la afirmación del
personero, no se allegó prueba de la solicitud, de los representados, de
intervención para la protección del derecho fundamental de petición. Por
consiguiente, lo primero que esta Sala deberá analizar es si el personero está
legitimado para presentar la acción de tutela.
2. De acuerdo con
los artículos 118 y 282 de la Constitución, el Ministerio Público se encuentra
facultado para interponer las acciones que considere necesarias para la guarda,
promoción y divulgación de los derechos humanos. Por lo tanto, la función de
éste órgano “no es la de representar intereses particulares en virtud de
mandato judicial -como el que se confiere a un abogado litigante- sino la de
buscar, a nombre de la sociedad, la protección efectiva de los derechos
fundamentales de las personas residentes en Colombia”[1]
Por su parte, el
artículo 49 del Decreto 2591 de 1991 establece que “en cada municipio, el
personero en su calidad de defensor en la respectiva entidad territorial, podrá
por delegación expresa del Defensor del Pueblo, interponer las acciones de
tutela o representarlo en las que éste interponga directamente.". Para ese
efecto, el Defensor del Pueblo confirió delegación a los personeros mediante
Resolución 01 del 2 de abril de 1992 y específicamente para Bogotá, por
Resolución 04 de abril 20 de 1992.
De las normas
transcritas, se desprende que el Defensor del Pueblo y el Personero sólo pueden
interponer acción de tutela cuando sucede alguno de estos eventos : que lo
haga a nombre de una persona que se lo solicite, o que la persona esté en
situación de desamparo e indefensión. En el presente caso, el personero de
Bolívar manifiesta que actúa por petición de los actores. ¿significa lo
anterior que el Ministerio Público debe allegar copia de la solicitud?.
La Sala considera
que la respuesta al interior interrogante es negativa, pues la norma no exige
una formalidad especial para la solicitud de representación del Ministerio
Público, por lo que es perfectamente posible que la intervención del personero
se origine en una petición verbal de protección. Así mismo, tal y como lo ha
manifestado en varias oportunidades esta Corporación[2], el Defensor del Pueblo
o el Personero Municipal no necesitan exhibir un poder conferido por la persona
afectada para intervenir en su favor, simplemente debe mediar una explicación
de la situación de indefensión o una solicitud escrita o verbal que legitime su
actuación.
Además
de lo anterior, el Personero de Bolívar allega copias de los documentos que
sustentan los supuestos fácticos de la presente tutela, lo cual evidencia que
los actores entregaron las copias cuando solicitan su intervención. Por lo
tanto, hay legitimidad activa del personero para actuar en el asunto bajo
revisión.
3.
De otra parte, la apoderada del Banco Agrario considera que la presente acción
de tutela debe negarse por falta de legitimación pasiva, como quiera que la
Caja Agraria es una entidad inexistente que no puede actuar para contestar el
derecho de petición y, el Banco Agrario es una nueva empresa que no está
obligada a asumir las responsabilidades de la entidad en liquidación.
La
Sala no comparte la anterior argumentación, pues si bien es cierto que éste no
es el escenario para discutir si el Banco Agrario debe asumir las obligaciones
de la extinta Caja Agraria, no es menos cierto que la entidad en liquidación se
encuentra representada por el liquidador, quien está en capacidad jurídica para
responder de fondo la petición respetuosamente presentada por los actores. De
ahí pues que, el accionado está plenamente identificado en el asunto sub
iudice, por lo que el juez constitucional debe resolver el fondo el
problema jurídico planteado.
Reiteración de jurisprudencia sobre el derecho de petición
4. Los actores
elevaron un derecho de petición ante la entidad accionada. Sin embargo,
transcurrieron más de dos meses sin que exista pronunciamiento de fondo en
relación con la solicitud. Por lo tanto, la Sala reiterará su jurisprudencia en
relación con el contenido esencial del derecho de petición.
En
sentencia reciente, esta Sala resumió los parámetros de toda la jurisprudencia
constitucional en relación con el tema objeto de estudio, los cuales ahora se
reiteran. En esa providencia se dijo:
“a) El derecho de
petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de
la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros
derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la
participación política y a la libertad de expresión.
b) El núcleo esencial
del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la
cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si
ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido.
c) La respuesta
debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo,
clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en
conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre
en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.
d) Por lo
anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se
concreta siempre en una respuesta escrita.
e) Este derecho,
por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad.
Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley
así lo determine.
f) La Corte ha
considerado que cuando el derecho de petición se formula ante particulares, es
necesario separar tres situaciones: 1. Cuando el particular presta un servicio
público o cuando realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera
igual como si se dirigiera contra la administración. 2. Cuando el derecho de
petición se constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho
fundamental, puede protegerse de manera inmediata. 3. Pero, si la tutela se
dirige contra particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho
fundamental solamente cuando el Legislador lo reglamente.
g). En relación
con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la
administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se
acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días
para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí
dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la
autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en
el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad
del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de
dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte
Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia que
ordena responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la
respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes.
h) La figura del
silencio administrativo no libera a la administración de la obligación de
resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto. El silencio
administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de
petición.
i) El derecho de
petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión
más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de
1997 y T-457 de 1994”[3]
5. Pues bien, en
relación con el asunto de la referencia, la apoderada del Banco Agrario
considera que no existe transgresión del derecho de petición, pues del escrito
de tutela deduce que la Caja Agraria respondió a los actores que “están
suspendidos los créditos”. No obstante, la Sala encuentra que la respuesta a
que se refiere el Banco -copia de la cual nunca se allegó al expediente- no
sólo fue anterior a la petición que origina la presente acción de tutela sino
que no se relaciona con su contenido, puesto que los actores solicitan la cancelación de una garantía hipotecaria,
mientras que la respuesta hace referencia a la negativa de otorgar un crédito.
Por lo tanto, de acuerdo con lo expresado en los apartes b) y c) del numeral
cuarto de la parte motiva de esta sentencia, la Sala encuentra que la Caja
Agraria vulneró el derecho fundamental de petición de los actores, por
lo que la presente acción de tutela deberá concederse.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR
el fallo proferido por la
Sala Penal del Tribunal Superior de Popayán, el 27 de agosto de 1999. En su
lugar, CONFIRMAR PARCIALMENTE la decisión del 5 de agosto de 1999,
proferida por el Juzgado Penal del Circuito de Bolívar, dentro de la acción de
tutela interpuesta por el Personero de Bolívar (Cauca), en representación de
los señores Henry Bolaños Daza, César Gentil Dorado Garcés y Francisco Javier
Dorado Garcés.
Segundo. La orden que profirió el juzgado de primera
instancia se dirigirá al liquidador de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y
Minero S.A.
Tercero. LÍBRESE por Secretaría la comunicación de
que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Sentencia T-331 de 1997 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[2]
Al respecto, pueden verse las sentencias T-331 de 1997, T-644 de 1997, T-343 de
1997, T-731 de 1998, T-245 de 1997 y SU-257 de 1997.
[3]
Sentencia T-377 de 2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero