C-583-15
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-583/15
INFORMACION MINIMA AL CONSUMIDOR DE
PRODUCTO ALIMENTICIO-Especificación
si se trata de alimentos transgénicos o modificados genéticamente o el
porcentaje de componentes de organismos genéticamente modificados (OGM) que contenga/DERECHO
DE INFORMACION A CONSUMIDORES SOBRE PRODUCTOS GENETICAMENTE MODIFICADOS-Desarrollo
legal le corresponde al legislador
La
existencia de vacío legislativo en un tema tan trascendente, en criterio de la
Corte, lleva a una situación de grave e inaceptable riesgo para los derechos
constitucionales de los consumidores antes reseñados (art. 78), que involucran
el derecho a una información pertinente, suficiente sobre el producto (Art. 78
y 20 superior) y a la posibilidad de poder elegir un alimento, conforme a el
modelo de vida escogido (Art. 78 y 16 superior). La Corte Constitucional,
en consecuencia y considerando su jurisprudencia sobre Omisiones Legislativas
Relativas, ha considerado que, dependiendo de la gravedad de la laguna jurídica, está, o
puede ser integrada por la Corte de manera simple, o en casos más complejos en
los que existe mayor margen de apreciación normativa, lo procedente puede ser
instar al Legislador para que expida la regulación que hace falta, para colmar
el vacío que origina la omisión constitucional correspondiente. En este caso,
dado que el tema del etiquetado ofrece opiniones jurídicas tan disímiles, se
trata de un tema bastante técnico y el margen de apreciación del Legislador es
amplio, se le da al Congreso un término para que integre debidamente a las
especificaciones del bien o servicio regulado en el Estatuto del Consumidor, el
tema de los alimentos GM o con contenido GM, a fin de que sea él quien decida
de manera definitiva, conforme a la Carta, qué posición se va a adoptar sobre
el tema y de esta forma, avale o complemente la normatividad ya existente, que
ha sido definida por las autoridades administrativas. Dicho en otros términos,
al considerar que la modificación genética del bien o la integración del mismo
con este tipo de condiciones, constituye una especificación del bien con una
marcada especificidad técnica, su regulación corresponde al Legislador y a él
corresponderá llenar el vacío legal actualmente existente.
DERECHO DE INFORMACION A CONSUMIDORES
SOBRE PRODUCTOS GENETICAMENTE MODIFICADOS-Funciones esenciales
El derecho de
acceso a esta información, como información mínima, cumple varias funciones
esenciales en nuestro ordenamiento: (i) en primer lugar, garantiza el derecho
de los consumidores a la información relevante sobre los productos alimenticios
que consumen, dándole sentido al núcleo esencial de su derecho a la
información. (ii) En segundo lugar, habilita a los consumidores a elegir de una
manera libre los productos alimenticios que deseen consumir, conforme a su
propia orientación de vida, respetando así el núcleo esencial del derecho a
elegir, que compete al consumidor y que está ligado claramente a la expresión
de su libre desarrollo de la personalidad. En tercer lugar, (iii) garantiza la
protección y prevención en materia de salud, al admitir los riesgos presuntos o
eventuales ligados con aspectos del desarrollo de estos productos que son
desconocidos hasta el momento por la sociedad, sobre la base del principio precaución.
(iv) cumple una función instrumental, al facilitar el seguimiento a estos
productos por parte de las autoridades correspondientes y (v) finalmente, el
derecho a acceder a esta información garantiza la transparencia en la
información que se obtiene respecto a los OGM por parte de los productores y
contribuye a disminuir el desequilibrio entre productores y consumidores que
precisamente busca superar la legislación enunciada. También asegura la
transparencia de las autoridades públicas ligadas a estas autorizaciones porque
como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación “(…), la
transparencia y la publicidad de la información pública son dos condiciones
necesarias para que las agencias del Estado se vean obligadas a explicar
públicamente las decisiones adoptadas y el uso que le han dado al poder y a los
recursos públicos"
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
ORGANISMOS GENETICAMENTE MODIFICADOS –
OGM-Características
ORGANISMOS GENETICAMENTE MODIFICADOS –
OGM-Instrumentos internacionales
ETIQUETAMIENTO DE ALIMENTOS GENETICAMENTE
MODIFICADOS – OGM-Concepto
DERECHO DE INFORMACION A CONSUMIDORES
SOBRE PRODUCTOS GENETICAMENTE MODIFICADOS-Criterios
ETIQUETADO DE ALIMENTOS GENETICAMENTE
MODIFICADOS – OGM-Derecho
comparado
ETIQUETAMIENTO DE ALIMENTOS GENETICAMENTE
MODIFICADOS – OGM-Desarrollo
normativo
PROTECCION CONSTITUCIONAL AL CONSUMIDOR-Jurisprudencia constitucional
LIBERTADES
ECONOMICAS-No son absolutas/LIBERTAD DE
EMPRESA-Límites
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA
SOBRE CONTROL DE CALIDAD DE BIENES Y SERVICIOS-Contenido y alcance
ACCIONES POPULARES Y REGIMEN DE
RESPONSABILIDAD OBJETIVA POR DAÑO INFERIDO A CONSUMIDORES-Configuración legislativa
PROTECCION CONSTITUCIONAL PARA EL
CONSUMIDOR-Regulación
PROTECCION CONSTITUCIONAL PARA EL
CONSUMIDOR-Criterios que
deben ser tenidos en cuenta por el legislador
DERECHO A LA INFORMACION DE LOS
CONSUMIDORES-Contenido y
alcance
DERECHO A LA INFORMACION DE LOS
CONSUMIDORES-Jurisprudencia
constitucional
OMISION LEGISLATIVA-Clasificación
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Alcance
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Configuración
INFORMACION SOBRE ALIMENTOS GENETICAMENTE
MODIFICADOS – OGM-Información
mínima exigible al productor o proveedor de alimentos por parte del
legislador
PRINCIPIO DE PRECAUCION AMBIENTAL-Jurisprudencia constitucional
PRINCIPIO DE PRECAUCION-Aplicación
SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Efectos diferidos
Referencia: Expediente D-10608
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 24 de la Ley 1480 de 2011, “Por medio de la cual se dicta el Estatuto del Consumidor y se dictan otras
disposiciones”.
Demandante: Laura Castilla Plazas
Magistrado ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., ocho (8) de septiembre de dos mil
quince (2015).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados María Victoria Calle
Correa, quien la preside, Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero
Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortíz Delgado, Jorge Iván
Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Alberto Rojas Ríos y Luis
Ernesto Vargas Silva, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública prevista en los
artículos 40-6 y 242-1 de la Carta Política, la ciudadana Laura Castilla Plazas presentó acción pública de inconstitucionalidad en contra
del artículo 24 de la Ley 1480 de 2011 “Por medio de la cual se dicta el Estatuto del Consumidor y se dictan otras
disposiciones”.
Mediante auto del 4 de febrero de 2015, la Magistrada
Sustanciadora inadmitió inicialmente la demanda de la referencia, con el
propósito de que la ciudadana corrigiera su escrito, dotándolo de razones
específicas, suficientes y pertinentes, para un estudio constitucional de
fondo. Corregida la demanda, ésta fue admitida por auto del 24 de febrero del
mismo año, y se dispuso que por Secretaría General de esta Corporación procediera
a la fijación en lista del proceso y se surtiera el traslado de la demanda al
Procurador General de la Nación, para lo de su competencia. En dicha providencia,
se ordenó igualmente, que de conformidad con el artículo 11 del Decreto 2067 de
1991, se comunicara la iniciación del proceso al señor Presidente de la
República y al señor Presidente del Congreso y que se informara de la admisión
de la demanda, a los Ministros del Interior, de Hacienda, de Agricultura y
Desarrollo Rural; de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; de Industria,
Turismo y Comercio; de Salud y Protección Social y de Justicia y del Derecho.
Adicionalmente, se invitó a la Confederación Colombiana de Consumidores, al
INVIMA, al ICONTEC; al ICA, a la Superintendencia de Industria y Comercio; a las
facultades de Derecho, Medicina y Economía de la Universidad del Rosario, de
los Andes, de Antioquia, de la UIS y de la ICESI; a la Escuela de Economía y a
la Facultad de Derecho de las Universidades Sergio Arboleda y Externado de
Colombia; a la de Ingeniería de Alimentos de la Universidad Jorge Tadeo Lozano,
Uniagraria y la Universidad del Valle y las facultades de Derecho de la
Universidad de Caldas y la Universidad de Nariño; así como a la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, a DeJusticia y a la Corporación Viva la
Ciudadanía,  para que si lo estimaban pertinente, expusieran sus razones sobre
la exequibilidad o no de la disposición acusada, con relación a una alegada
omisión legislativa relativa por la ausencia de información a los consumidores
sobre la naturaleza transgénica de los alimentos.
Para efectos de esta sentencia y teniendo en cuenta
los distintos nombres que se le dan en la doctrina a los productos modificados
genéticamente, utilizaremos en esta providencia de manera equivalente,  los
términos de transgénicos o alimentos o componentes genéticamente modificados, o
principalmente las siglas OGM[1].
Cumplidos como están los trámites constitucionales y
legales propios de esta clase de actuaciones y previo concepto del Procurador
General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la acción de
inconstitucionalidad de la referencia.
II.  NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto del artículo 24
de la Ley 1480 de 2011 “Por medio de la cual se dicta el Estatuto del Consumidor y se dictan otras
disposiciones”, conforme a su publicación en el Diario
Oficial No. 48.220 de 12 de octubre de 2011, así:
“ARTÍCULO 24. CONTENIDO DE LA INFORMACIÓN. La información mínima comprenderá:
1. Sin perjuicio de las reglamentaciones especiales,
como mínimo el productor debe suministrar la siguiente información:
1.1. Las instrucciones para el correcto uso o consumo,
conservación e instalación del producto o utilización del servicio;
1.2. Cantidad, peso o volumen, en el evento de ser
aplicable; las unidades utilizadas deberán corresponder a las establecidas en
el Sistema Internacional de Unidades o a las unidades acostumbradas de medida
de conformidad con lo dispuesto en esta ley;
1.3. La fecha de vencimiento cuando ello fuere
pertinente. Tratándose de productos perecederos, se indicará claramente y sin
alteración de ninguna índole, la fecha de su expiración en sus etiquetas,
envases o empaques, en forma acorde con su tamaño y presentación. El Gobierno
reglamentará la materia.
1.4. Las especificaciones del bien o servicio. Cuando
la autoridad competente exija especificaciones técnicas particulares, estas
deberán contenerse en la información mínima.
2. Información que debe suministrar el proveedor:
2.1. La relativa a las garantías que asisten al
consumidor o usuario;
2.2. El precio, atendiendo las disposiciones
contenidas en esta ley.
En el caso de los subnumerales 1.1., 1.2. y 1.3 de
este artículo, el proveedor está obligado a verificar la existencia de los
mismos al momento de poner en circulación los productos en el mercado.
PARÁGRAFO. El productor o el proveedor solo podrá exonerarse de
responsabilidad cuando demuestre fuerza mayor, caso fortuito o que la
información fue adulterada o suplantada sin que se hubiera podido evitar la
adulteración o suplantación”.
III.
LA DEMANDA
La ciudadana Laura Castilla Plazas considera que el artículo 24 la Ley 1480 de 2011 “Por medio de la cual se
dicta el Estatuto del Consumidor y
se dictan otras disposiciones”, es
inconstitucional porque vulnera los artículos 16[2],
20[3] y 78[4] de la
Constitución Política, en la medida en que se trata de una norma que omite
incluir dentro de la información mínima exigida a productores y proveedores, la
referente a si los alimentos que se comercializan o sus componentes, fueron
modificados genéticamente -OGM-, esto es, si se trata de productos transgénicos
o no.
A
juicio de la demandante, la ausencia de esta especificación en los datos que
deben incluir los alimentos en sus etiquetas, como datos mínimos según la norma,
incumple el deber constitucional de proveer a los ciudadanos una información
completa y veraz sobre los productos del mercado, con lo que se afecta el
derecho de los consumidores a tener una información intrínsecamente relacionada
con la calidad y características esenciales de los alimentos, controvirtiendo
además el derecho al  libre desarrollo de la personalidad de los consumidores, a
quienes compete una selección personal, libre e informada de los productos.
Para
sustentar estas acusaciones, la accionante afirma que si bien la norma acusada dispone
cuál debe ser la información mínima que deben incluir los productores sobre los
alimentos, el precepto incurre en una omisión legislativa relativa en su
texto, en la medida en que excluye como información mínima, un aspecto del
producto alimenticio que es esencial a su naturaleza y calidad, y que es
relevante para el conocimiento del consumidor, como lo es conocer si éste o
alguno de los elementos que lo componen ha sido modificado genéricamente, esto
es, si transgénico o no. Siguiendo entonces los requisitos que la Corte
considera que deben ser demostrados por los demandantes para que se predique la
existencia de una omisión legislativa relativa, la accionante explica sus
consideraciones avanzando en tales exigencias jurisprudenciales, así:
(a)
Existencia de una norma respecto
de la que se pueda predicar el cargo. A
juicio de la demandante, en el ordenamiento jurídico colombiano existe una
norma respecto de la cual se puede predicar el cargo de omisión legislativa
relativa enunciada, y es el artículo 24 de la Ley 1480 de 2011, que es la
disposición que establece cuál es la información mínima que los proveedores y
productores de alimentos deben suministrar sobre sus productos a los
consumidores, y por eso mismo, es  la que acusa en esta oportunidad de ser la
norma sobre la que recae la supuesta omisión constitucional.
(b)
Exclusión de las consecuencias
jurídicas de la norma en situaciones análogas que debían estar contenidas en el
texto acusado u omisión en el precepto, de un ingrediente o condición que de
acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con
los mandatos de la Carta. El artículo
acusado, en opinión de la ciudadana, omitió exigir que se incluyera en la
información mínima que sobre los alimentos deben dar los productores o los
proveedores, si éstos o sus componentes fueron modificados genéticamente, esto
es, si son transgénicos. Esta omisión hace que el artículo no se
encuentre en armonía con la Carta, pues debido a este vacío, la norma vulnera
el derecho de los consumidores a una información completa y veraz sobre los alimentos
que se comercializan y sus características esenciales, afectándose con ello la
libertad de los consumidores para escoger sus alimentos, con lo que también se
compromete su derecho al libre desarrollo de la personalidad.
(c) Inexistencia de un principio de razón suficiente que justifique la
exclusión de los asuntos que debían estar regulados. Desde la perspectiva de la demandante, no
existe justificación alguna para que el legislador hubiese omitido la
regulación que aquí se extraña. La idea de que esta información puede llegar a
afectar eventualmente la libertad de empresa o la libre iniciativa privada, - porque
aparentemente desincentiva el consumo de estos alimentos  -, es a su juicio una
idea infundada, en la medida en que sólo se trata de  información relevante
sobre el origen de los productos, que merece la pena ser conocida por quienes
los consumen. Por ende, a su juicio, ello no tendría por qué generar a
priori prevención sobre estos productos, aunque sí significaría el acceso a
una información completa y verás sobre estos productos, que es importante para todos
los consumidores.
(d)
La generación de una desigualdad negativa para los casos o situaciones
excluidas de la regulación legal, frente a los casos y situaciones regulados
por la norma y amparados por sus consecuencias. Según la demandante, la
información que omite exigir la norma, es igual o más importante que los
otros aspectos mínimos aceptados por la disposición acusada, pues todos son
necesarios para ilustrar debidamente al consumidor con respecto a sus
decisiones en la adquisición de alimentos. Los requisitos exigidos por el
artículo 24 demandado, ponen en evidencia aspectos intrínsecos de los
alimentos ofrecidos -vgr., si son perecederos y sus especificaciones y componentes,
entre otros-, y aspectos externos, como su peso, etc. Frente a los primeros, la
demandante alega violación de la igualdad, porque algunos requisitos internos
de la esencia de los alimentos sí se incluyen en la ley, como requisitos
mínimos que deben ser conocidos por los consumidores, pero se omite a su juicio
el más importante de todos ellos, que es información sobre la esencia misma del
producto, su origen genético, su ADN, es decir, si ha sido genéticamente
modificado o no. Esta información sobre si un alimento es o no transgénico, es
un aspecto íntimo y trascendente del producto, que va más allá incluso de si es
perecedero o no; elemento que se omite en la ley, sin justificación válida.
(e)
Finalmente, alega también que su requerimiento se ajusta a la exigencia de que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un
deber específico impuesto por el constituyente al Legislador. Lo anterior, porque para la demandante, el Congreso incumplió con las exigencias
previstas en el artículo 78 superior, al omitir en su regulación la información
mínima exigible a los productores de alimentos, el determinar si tales
productos son transgénicos o no, teniendo en cuenta que conforme con la
jurisprudencia de esta Corporación, ese artículo constitucional va dirigido
generalmente a asegurar la protección especial de los derechos de los
consumidores.
En efecto, el
artículo 78 de la Carta, dispone que la ley debe regular el control de “calidad”
de los bienes, así como la “información” que se le debe suministrar al
público. La calidad implica, atendiendo al diccionario de la Real Academia, “el
conjunto de propiedades que le son inherentes a un producto y que permiten
juzgar su valor”. De manera tal que en el deber de suministrar información mínima
veraz e imparcial sobre la calidad de un producto alimenticio, debe hacer
conocer al público una parte específica de esa calidad, como es el origen intrínseco
de ese producto o alimento, que no es otro que su condición de modificado o no
genéticamente. De esa información consustancial al producto, surge para el
consumidor, en uso de su autonomía, la decisión libre de consumir o no ese
alimento.
Por
exigencia constitucional, entonces, es necesario que los elementos intrínsecos
a la calidad de los productos se den a conocer a los consumidores. De allí que
considere que la omisión legislativa relativa se concentra en que la norma
acusada dejó por fuera, sin justificación válida, el deber de informar si los
alimentos ofrecidos o alguno de sus elementos ha sido modificado genéticamente,
es decir, se omitió información que a su juicio toca con la naturaleza más
íntima del producto y que por consiguiente es importante para el consumidor.
Además,
la información que se les debe suministrar a los consumidores y que la
Constitución defiere a la ley, debe ser información completa y veraz. Si la
información mínima de un producto pretende cumplir con esas exigencias, debe
incluir, el tema de si el producto ha sido o no modificado genéticamente. El no
incluir una información tan significativa para el consumidor, “constituye
una falacia en tanto (…) la información no es completa, como debiera serlo
constitucionalmente”.
Por ende, al no permitírsele al consumidor contar con
todos los elementos necesarios para tomar una decisión de consumo consciente e
informada y no poder recibir una información completa y veraz sobre los
alimentos que el mercado le ofrece en virtud de la norma acusada, el Legislador
no sólo  desconoce el artículo 78 superior, sino que no contrarresta la situación
de debilidad de los consumidores frente a la posición ventajosa de productores
y proveedores, en un aspecto que es intrínseco a los alimentos que se
comercializan y que los consumidores necesitan saber.
Además, la misma Ley 1480 señala, siguiendo a la
Constitución, que los consumidores tienen derecho a obtener información veraz,
completa, transparente y oportuna sobre los productos, por lo que la omisión
legislativa detectada, genera una carencia de esa información que la misma
legislación aparentemente promueve y en consecuencia, genera un vicio del
consentimiento, en la medida en que la información incompleta que se ofrece a
la ciudadanía, no puede llevar a los consumidores a tomar decisiones que, de
haber obtenido una información plena, eventualmente les hubiera permitido tomar
una decisión diferente.
Por
último, la ciudadana afirma, sobre la base del principio de precaución en
materia ambiental, que si bien hay una falta de certeza científica acerca del
poder dañino de los alimentos genéticamente modificados, -certeza que cree muy
difícil de probar dado los intereses transnacionales en la producción de este
tipo de alimentos-, sí considera que es legítimo que cada consumidor que crea
que estos alimentos le generan un riesgo a su salud, tenga la posibilidad de decidir
evitarlos. Por eso, cree que la norma viola el derecho a escoger libremente e
incluso de modo precavido, con qué alimentarse. En ese orden de ideas, plantea
que con esta omisión también se desconoce el artículo 16 superior, porque
impide que la adquisición de alimentos de los consumidores sea fruto del
consentimiento libre e ilustrado.
Por
todo lo anterior solicita
que se declare la constitucionalidad del artículo 24 de la Ley 1480 de 2011,
siempre que se entienda que la información mínima exigida en la norma acusada, debe
incluir la referente a si los alimentos o sus componentes fueron modificados
genéticamente, esto es, si ellos o sus componentes son transgénicos o no.
IV.
INTERVENCIONES.
1.
Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio.
El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, actuando
mediante apoderado, solicita a la Corte Constitucional declarar EXEQUIBLE
el artículo 24 de la Ley 1480 de 2011, en la medida en que la norma acusada, en
su criterio, de ninguna forma se contrapone a los artículos constitucionales
invocados por la actora (artículos 16; 20 y 78 C.P.).
A juicio del Ministerio, no existe ningún argumento de
los presentados por la ciudadana que demuestre la oposición del artículo 24 con
la Carta Fundamental, sino por el contrario, su crítica se contrae a “una
serie de argumentaciones subjetivas que no son pertinentes, puesto que la
acción se ejerce en defensa de la Constitución… [y] su finalidad no es la
protección de intereses particulares”.  La simple contradicción sin
argumentos objetivos y verificables o como resultado de interpretaciones
confusas del ordenamiento, no constituye una formulación concreta del concepto
de violación.
Para ese Ministerio, en consecuencia, la demanda es
inepta, en la medida en que la ciudadana no explica por qué la norma acusada
desconoce una o varias disposiciones de la Carta y el juez constitucional no
puede llenar ese vacío. Además, como la inexequibilidad debe recaer sobre un texto
real y no uno deducido por el actor, considera que la demanda no cumple con los
requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia
exigidos por la jurisprudencia constitucional para efectuar un análisis de
fondo.
Ahora bien, afirma el interviniente que, a pesar de
que el tema que nos ocupa no atañe directamente a esa cartera, hará un
pronunciamiento general por tratarse de un tema eminentemente técnico. Desde
esa perspectiva, sostiene que existen especificaciones técnicas de los bienes y
servicios, a las que se puede acudir o que pueden ser exigidas por la autoridad
competente en su momento. Por lo tanto considera que es competencias del ICA,
del INVIMA y de los entes territoriales de Salud, sin menoscabo de lo dispuesto
en la ley para el control y vigilancia de la Superintendencia de Industria y
Comercio, determinar cuándo debe exigirse señalar, en el etiquetado de un
producto, si éste o un elemento son o no transgénicos.
De esta forma, si bien es cierto que la norma acusada
no incluye de manera directa el tema de los transgénicos, tampoco lo excluye de
manera perentoria, al autorizar a las autoridades competentes a considerar la
inclusión de esa información, si lo consideran pertinente. Al adolecer la
demanda entonces de una argumentación clara y tratarse de una apreciación
subjetiva, concluye que las normas demandadas no transgreden el ordenamiento
constitucional.
2.
Ministerio de
Salud y Protección Social.
El Ministerio de Salud intervino en el presente proceso,
con el propósito de solicitar que la Corte Constitucional declare la EXEQUIBILIDAD
del artículo 24 de la Ley 1438 de 2011, con fundamento en las consideraciones
que siguen.
En primer lugar, sobre los requisitos relativos
a la información que deben contener los rótulos o etiquetas en los alimentos
destinados al consumo humano, envasados o empacados, es importante señalar que ellos
se encuentran consagrados en la Resolución 5109 de 2005, proferida por
esa entidad, que con respecto a las tecnologías de modificación genética, precisó
lo siguiente:
“ARTÍCULO 5o. INFORMACIÓN QUE DEBE CONTENER EL
ROTULADO O ETIQUETADO. En la
medida que sea aplicable al alimento que ha de ser rotulado o etiquetado; en el
rótulo o etiqueta de los alimentos envasados o empacados deberá aparecer la
siguiente información:
5.1. Nombre del alimento (…)
5.2. Lista de ingredientes (…)
“INGREDIENTES DEL PRODUCTO CUANDO SE PREPARA SEGUN
LAS INSTRUCCIONES DEL ROTULO O ETIQUETA”.
5.2.2 Se declarará, en cualquier alimento o
ingrediente alimentario obtenido por medio de la biotecnología, la presencia de
cualquier alergeno transferido de cualquiera de los productos enumerados en el
parágrafo del presente artículo.
Cuando no sea posible proporcionar información
adecuada sobre la presencia de un alergeno por medio del etiquetado, el
alimento que contiene el alergeno no se podrá comercializar”.
5.3. Contenido neto y peso escurrido
5.4. Nombre y dirección
5.5. Identificación del lote
5.6. Marcado de la fecha e instrucciones para la conservación
5.7 Instrucciones para el uso
5.8 Registro Sanitario
6. Requisitos Obligatorios Adicionales
“ARTÍCULO 10. ROTULADO O ETIQUETADO DE ALIMENTOS
IRRADIADOS U OBTENIDOS POR MEDIO DE CIERTAS TÉCNICAS DE MODIFICACIÓN GENÉTICA O
INGENIERÍA GENÉTICA. Los alimentos irradiados o sometidos a
radiaciones ionizantes y los obtenidos por medio de ciertas técnicas de
modificación genética o ingeniería genética, deberán cumplir con las
disposiciones específicas de rotulado o etiquetado que para el efecto expida el
Gobierno Nacional”.
(…)
ARTÍCULO 16. ROTULADO O ETIQUETADO DE AL
IMENTOS Y MATERIAS PRIMAS DE ALIMENTOS OBTENIDOS POR MEDIO DE CIERTAS TÉCNICAS
DE MODIFICACIÓN GENÉTICA O INGENIERÍA GENÉTICA. El Ministerio de la Protección Social
reglamentará los
requisitos sobre el rotulado de los alimentos y materias primas de alimentos
modificados genéticamente para consumo humano y los requisitos de rotulado y
declaración del contenido de nutrientes que deben cumplir los alimentos
envasados para consumo humano". (Subrayas fuera del original).
Destaca
el Ministerio, que la anterior normativa fue el resultado de una decisión judicial
que, en el curso de una acción popular – la No 2004-2090-, ordenó a los
Ministerios de Protección Social (hoy Ministerio de Salud y de Protección
Social) y al de Comercio, Industria y Turismo, reglamentar los requisitos de
rotulado o etiquetado de alimentos derivados de plantas genéticamente
modificadas y destinadas al consumo humano.
En atención al fallo mencionado, resultó necesario
entonces que esas entidades definieran los requisitos de rotulado o etiquetado
que deben cumplir los alimentos derivados de organismos genéticamente
modificados para consumo humano y las materias primas que contengan OGMs, como
medida necesaria para proteger la salud humana y prevenir posibles daños a la
misma.
El Ministerio de Salud, unos años más adelante, nuevamente reglamentó la materia y expidió la
Resolución 4254 de 2011, “Por medio de la cual se expide el Reglamento
Técnico que establece disposiciones relacionadas con el rotulado o etiquetado
de alimentos derivados de Organismos Genéticamente Modificados -OGM- para el
consumo humano y con la identificación de materias primas para consumo humano
que los contengan”.
Así,
según lo indica ese Ministerio, en ese reglamento técnico, se determinaron las reglas
relacionadas con el rotulado o etiquetado de los envases o empaques de
alimentos derivados de Organismos Genéticamente Modificados -OGM, para consumo
humano, así como para la identificación de materias primas que sean o contengan
OGM y se emplean en la fabricación de alimentos para el consumo humano, con el
fin de proteger la salud y la seguridad humana y prevenir las practicas que
puedan inducir a error o engaño a los consumidores. El capítulo II de la
Resolución 4254 de 2011 reza lo siguiente:
"Artículo 4°. Rotulado o etiquetado
de los alimentos derivados de Organismos Genéticamente Modificados. Se deben rotular o etiquetar todos los
envases o empaques de alimentos derivados de OGM para consumo humano que no
sean sustancialmente equivalentes con su homólogo convencional y cuando se
encuentren en cualquiera de las siguientes condiciones:
1. Los valores de la composición
nutricional existentes en el alimento que contiene el OGM o que empleó materias
primas que son OGM, no son sustancialmente equivalentes en comparación con el
homólogo convencional o el producto alimenticio que se encuentra en el mercado.
2. La forma de almacenamiento,
preparación o cocción del alimento que contiene el OGM o la utilización de
materias primas que son OGM, difiere a causa de este, en comparación con el
homólogo convencional o el producto alimenticio equivalente existente en el
mercado.
3. La presencia de un alérgeno
introducido como resultado de la modificación genética en un alimento que
contiene el OGM o que empleó materias primas que son OGM y que los consumidores
no esperan que se presente.
4. La presencia de una diferencia en las
propiedades organolépticas de un alimento, como consecuencia de la modificación
genética, en comparación a su homólogo convencional.
Parágrafo 1°. Se exceptúan del
cumplimiento del presente Reglamento Técnico, los siguientes ingredientes y
alimentos:
1. Los aditivos alimentarios.
2. Alimentos preparados en el punto de
venta (restaurantes, hoteles, lugares de comida rápida).
3. Alimentos que contengan un solo
ingrediente o aditivo producido por Microorganismos Genéticamente Modificados
(MGM).
4. Alimentos que contengan ingredientes
procesados por enzimas producidas mediante MGM.
Parágrafo 2°. En los rótulos o etiquetas
de un alimento envasado y de las materias primas utilizadas para la elaboración
de alimentos para consumo humano, no se acepta el uso de declaraciones, tales
como "libre de OGM" o "no contienen OGM", salvo que el
fabricante demuestre y sustente que la afirmación es veraz y no engañosa. En
este caso, el fabricante debe demostrar a través de resultados de laboratorio
que serán avalados por el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y
Alimentos – Invima, y mediante mecanismos de trazabilidad a lo largo de la
cadena de producción".
Así las cosas y en segundo lugar, para el
Ministerio de Salud, la acusación de la demandante de que el artículo 24 de la
Ley 1480 de 2011 omitió incluir dentro de la información mínima allí exigida la
referente a si los alimentos o sus componentes fueron modificados
genéticamente, no corresponde entonces a la verdad, puesto que la Resolución No
4254 de 2011 reglamentó el tema, en lo de su competencia. En ese orden de
ideas, no se configura violación de ninguno de los derechos señalados por la
parte actora, puesto que no hay limitación alguna al derecho al libre
desarrollo de la personalidad de los consumidores colombianos (art. 16 C.P.) y
se garantiza a toda persona la libertad de respetar y difundir su pensamiento
sin restricción (art. 20 C.P.)
En cuanto al artículo 78 superior, trajo a colación el
Ministerio lo señalado en el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca
en la acción popular que se cita, y en el que dijo:
“Todas las características anteriormente
señaladas hacen imperativo que de una parte, los consumidores colombianos tengan
la oportunidad de conocer más de cerca  el intenso debate que a nivel mundial
ha originado el uso o introducción de alimentos de origen animal o vegetal con
algunos o la totalidad de los componentes resultado de procesos de
biotecnología moderna; de otra parte se hace necesario que en cada producto se encuentre
impresa la información que le permita discernir sobre la adquisición a realizar
de manera libre y consciente, en relación con los  componentes de esa clase.
Resulta paradójico que exista la
exigencia de incluir información en el etiquetado de productos o materias
primas con ingredientes transgénicos para el consumo animal, mientras que
solamente se prevea la obligación que aún no se concreta, de regular ese
aspecto en productos para el consumo humano”[5].
Según reseña el Ministerio, el Tribunal buscó determinar con su
decisión, si la falta de etiquetamiento provoca la “vulneración de los
derechos de los consumidores, desde la perspectiva del derecho a la información
en relación con la composición de los Organismos Genéticamente Modificados y
con los eventuales riesgos que conlleva su consumo”. Para resolver esa
eventual preocupación, el Tribunal interpretó el estatuto del consumidor en
concordancia con el artículo 78 de la C.P., que asigna al Legislador la función
de regular el control de la calidad de los alimentos y de la información que se
entrega a los consumidores. Igualmente se destaca que este artículo prevé la
participación de los consumidores en la decisión de los asuntos que le
conciernen.
Con base en la jurisprudencia de la Corte Constitucional,
el Tribunal manifestó, que los derechos de los consumidores abarcan tanto el
acceso a los productos, como a la información sobre su origen, procedencia e
impacto. Este conocimiento crea las condiciones necesarias para que el usuario
final decida libre y voluntariamente si consume o no un producto.
En consecuencia, considera el Ministerio que en mérito
de lo expuesto, la norma acusada no vulnera los artículos 16, 20 y 78 de la
Carta y por ende debe ser declarada EXEQUIBLE.
3.
Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo.
El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
mediante apoderado, presentó escrito ante la Corte Constitucional en el que solicita
la EXEQUIBILIDAD del artículo 24 de la Ley 1480 de 2011, por considerar
que los motivos de inconstitucionalidad que destaca la ciudadana en su demanda son
infundados, teniendo en cuenta que dicha normativa se ajusta plenamente a la
Carta Política.
Para ese Ministerio, el Congreso, en ejercicio de la
atribución concedida por el artículo 78 de la Constitución, aprobó la Ley 1480
de 2011, por medio de la cual se expidió el Estatuto del Consumidor. En la
exposición de motivos del proyecto de Ley correspondiente, se explicó
ampliamente que uno de los temas básicos a regular, era el acceso a la información
del consumidor.
En efecto, el artículo 1º, dispone como objetivo de la
ley, promover y garantizar el acceso de los consumidores a una información
adecuada, que permita hacer elecciones bien fundadas, y el artículo 3º establece
como derechos de los consumidores, el obtener información  completa, veraz,
transparente, oportuna, verificable, precisa e idónea respecto de los
productos. En el artículo 5º
además, se definió como información, “todo contenido o forma de dar a
conocer la naturaleza, el origen el modo de fabricación, los componentes, los
usos, el volumen, peso o medida, precios, la forma de empleo, las propiedades,
la calidad, la idoneidad o la cantidad, y toda otra característica o referencia
relevante respecto de los productos que se ofrezcan o pongan en circulación,
así como los riesgos que puedan derivarse de su consumo o utilización”.
De lo expuesto, la Ley 1480 de 2011 consagró las
disposiciones en favor del consumidor que deben brindar en materia de
información, lo relativo al origen, modo de fabricación, componentes, usos,
volumen, peso, medida, precios, forma de empleo, propiedades, calidad,
idoneidad, cantidad y riesgos de los productos entre otros aspectos. A juicio del Ministerio, en consecuencia, es
infundado lo pretendido por la demandante, en el sentido de que al Legislador
le correspondía de manera expresa, especificar que dentro de la información de
los productos ofrecidos al consumidor, se debía señalar si los productos son “genéticamente
modificados” o no, en la medida en que “tal aspecto no tiene relevancia
constitucional, puesto que la Carta Política no le estableció al Congreso la
obligación de establecer como requisito que se informe si los productos
alimenticios fueron o no “genéticamente modificados”.
En tal sentido, para el Ministerio de Comercio, la
información relevante para el consumidor, se circunscribe a las instrucciones
para el correcto uso o consumo; cantidad, peso o volumen; fecha de vencimiento;
especificaciones del bien o servicios; garantías y precio, conforme a lo
precitado por el artículo 24 de la ley mencionada.
Por lo tanto, lo pretendido por la ciudadana no tiene
vocación de prosperidad, porque los argumentos de la demanda contienen una
serie de planteamientos sobre la conveniencia para los consumidores de esa
información, que son aseveraciones de estudios técnicos, que no han tenido los
resultados conducentes para que sea necesaria la expedición de leyes que
regulen lo concerniente a tales “organismos genéticamente modificados”.
Aunque todos los ciudadanos y los gobiernos de los
distintos países desean tener la garantía de que estos OGM no van a presentar
una amenaza para la salud humana o el medio ambiente, todavía no hay acuerdo
sobre la mejor manera de protegerse contra estas posibles amenazas.
A su juicio, los problemas comerciales surgen cuando
los países tienen reglamentaciones diferentes con respecto a los procedimientos
de prueba y aprobación necesarios para poner los OGM y sus productos en el
mercado o cuando no hay acuerdo acerca de los requisitos de etiquetado o identificación.
Algunos países prohíben totalmente la importación y venta de OGM y sus
productos. En otros países, gran parte de la producción de algunos cultivos,
como el maíz o la soya, proceden de semillas modificadas genéticamente y se
mezclan con variedades no modificadas durante el almacenamiento, el transporte
o la elaboración.
En la sentencia C-293 de 2002, la Corte
Constitucional al analizar el principio de precaución en materia
ambiental, señaló, que esa era una herramienta que tenían las autoridades
ambientales frente a los riesgos, por ejemplo, de los OGM.
Por último señala el Ministerio que no se configura la
omisión legislativa relativa que se señala, dado que no se establecen en el
artículo 24 de la Ley 1480 de 2011, “actos discriminatorios que vulneren el
derecho a la igualdad de los consumidores, dado que no se privilegia algún
grupo o se establecen tratos diferenciados a los consumidores, por lo tanto,
las advertencias en materia de información que se consagran en el artículo
demandado, son suficientes para amparar los derechos de los consumidores”,
conforme al mandato del artículo 78 de la Constitución.
Por estas razones, solicita que la Corte
Constitucional, declare EXEQUIBLE el artículo 24 de la Ley 1480 de 2011.
4. Superintendencia de Industria y Comercio.
La Superintendencia de Industria y Comercio solicita
que la norma acusada se declare EXEQUIBLE, por considerar que los cargos
presentados por la demandante contra el artículo, no deben prosperar.
Para la Superintendencia, el artículo acusado
consagra, en efecto, las características mínimas que conforme al Legislador
debe contener la información que los productores o proveedores les deben
suministrar a los consumidores. Sin embargo, esta no es la única disposición
que se encarga de desarrollar el tema, y contrario a lo señalado en la demanda,
en la actualidad los productores se encuentran en la obligación de informar en
el rotulado de los alimentos que ofrecen a los consumidores, si estos o uno de
sus componentes fueron modificados genéticamente, tal como lo dispone la
Resolución No 4254 de 22 de septiembre de 2011 expedida en su momento, por el
Ministerio de Protección Social.
Por ende, considera la Superintendencia, que los
cargos de la demanda no pueden prosperar, en la medida en que a su juicio, el
artículo acusado se interpretó por la ciudadana de forma aislada frente al resto
de las disposiciones relevantes de la Ley, que en su conjunto demuestran que el
Legislador no incurrió en una omisión legislativa relativa.
Para precisar esta consideración, la Superintendencia
entra a analizar en primer lugar, las particularidades constitucionales,
legales y jurisprudenciales del régimen de protección al consumidor, para luego
determinar si se incurrió o no en una omisión legislativa relativa, conforme a
lo alegado por la demandante.
Sobre este último punto, además de señalar que
considera acertado que el  Legislador
hubiese optado por no establecer una lista taxativa de elementos que podían
considerarse como parte de la información sobre un producto y que en todo caso
los productores están obligados a dar información suficiente en términos del
artículo 23 de la ley-, la
Superintendencia concluye lo siguiente:
La norma acusada más que plantear una pugna entre la
normatividad demandada y los preceptos constitucionales invocados, lo que pone
de presente es una inconformidad personal de la demandante, que genera una
lectura errada de las disposiciones desarrolladas por el Legislador.  Una
interpretación sistemática de la ley lleva a encontrar que dentro de la
información que deben entregar los productores y proveedores, está lo referente
a los alimentos denominados transgénicos. Ello se desprende de la lectura del
artículo 5º de la Ley[6],
que regula lo que debe entenderse por información, así como del artículo 23[7] de la ley
que establece responsabilidad en cabeza de los productores y distribuidores por
el daño que se genere como consecuencia de la indebida o insuficiente
información.
Por todo lo anterior, solicita la Superintendencia en
conclusión, que se declare la EXEQUIBILIDAD del artículo 24 de la Ley
1480 de 2011.
5. Universidad Externado de Colombia. Departamento
Derecho Económico.
Emilio José Archila, en su calidad de Director del
Departamento de Derecho Económico de la Universidad Externado de Colombia,
intervino en el proceso para precisar las razones por las cuales considera que
la norma acusada es EXEQUIBLE, por considerar que los cargos presentados
por la demandante contra el artículo 24 de la Ley 1480 de 2011 no deben
prosperar.
Para el interviniente, la norma demandada resulta
constitucional en la medida en que el Reglamento Técnico No 4254 del 22 de
septiembre de 2011 expedido por el Ministerio de Protección Social, se ocupa de
establecer las disposiciones relacionadas con el rotulado o etiquetado de
alimentos derivados de organismos genéticamente modificados para el consumo humano
y con la identificación de materias primas que los contengan, en cuyo texto se
contempla la obligación de informar a los consumidores sobre la condición de
"transgénico".
Lo anterior adicionalmente, porque según lo ha
reconocido la Superintendencia de Industria y Comercio, la Ley 1480 de 2011, es
una disposición general, ya que cada uno de los diversos sectores de la
economía (servicios públicos, comunicaciones, alimentos, etc.) se rigen por
normas especiales que le aplican a cada sector. De esta forma, la ley que se
menciona, tiene carácter supletivo, por lo cual, para los sectores de la
economía que no tengan una normativa especial sobre el régimen de los
consumidores, se aplicará primero esa legislación especial y, de manera
subsidiaria, la Ley 1480 de 2011.
Para el sector de los alimentos, es necesario precisar
las obligaciones existentes sobre la información que se debe suministrar a los
consumidores.
El artículo 271 de la Ley 9ª de 1979 establece que
"Los alimentos y bebidas, empacados o envasados, destinados para la
venta al público, llevarán un rótulo en el cual se anotarán las leyendas que
determine el Ministerio de Salud: (a) Nombre del producto; (b) Nombre y
dirección del fabricante; (c) Contenido neto en unidades del Sistema
Internacional SI; (d) Registro del Ministerio de Salud; y (e) Ingredientes".
(Subraya fuera del original).
Por su parte, el artículo 35 del Decreto 4525 de 2005
señala que la "autoridad competente podrá establecer las disposiciones
en relación con la información que deberá suministrar a los usuarios y
consumidores, en las etiquetas y empaques de los Organismos Vivos Modificados -
OVM- autorizados, de conformidad con el artículo 18 de la Ley 740 de 2002[8]“ (Subraya
fuera del texto).
La Resolución 5109 de 2005 del Ministerio de Protección
Social, por la cual se adopta el Reglamento Técnico sobre los requisitos de
rotulado o etiquetado que deben cumplir los alimentos envasados y materias
primas de alimentos para el consumo humano, prevé que "El Ministerio de
la Protección Social reglamentará los requisitos de rotulado de los alimentos y
materias primas de alimentos modificados genéticamente para el consumo humano
(...)".  Lo mismo ocurre con el Reglamento Técnico No 4254 de 2011
proferido por el Ministerio de la Protección Social, que prevé disposiciones
relacionadas con el rotulado y etiquetado de alimentos derivados de organismos
genéticamente modificados para el consumo humano y la identificación de
materias primas para consumo humano que contengan.
Por otra parte, la entidad encargada de ejercer las
funciones de inspección, vigilancia y control respecto del cumplimiento de
dicho reglamento es el INVIMA y las Direcciones Territoriales de Salud, según
el artículo 9º de la Resolución 4254 de 2011.
Por estas razones considera el interviniente que en el
sector de los alimentos los empresarios tienen la obligación de informar a
través del rotulado y etiquetado de los productos, la condición de organismos
genéticamente modificados, por lo que el cuestionamiento de la demanda en relación
con la inexistencia de esa obligación, carece de soporte.
Ahora bien, frente al artículo 24 de la Ley 1480 de
2011, anota el interviniente que es cierto que la obligación de informar
respecto de la condición de transgénicos de los alimentos no se encuentra
presente en ese texto expresamente. No obstante, cuando el numeral 1.4 del
artículo 24 de la Ley en mención indica que se deben informar las
especificaciones técnicas particulares y que dentro de ellas se encuentran las
que las autoridades competentes exijan, se debe entender que, a partir del
Reglamento Técnico No 4254 de 2011, la información sobre la condición de los
alimentos modificados genéticamente se encuentra dentro de la información
mínima requerida para conocer los alimentos.
Al respecto, recuerda que el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, mediante sentencia proferida el 1º de septiembre de 2005,
decidió proteger los derechos colectivos a la información y salud de los
consumidores de productos alimenticios cuyo contenido en cualquier proporción
contenga sustancias procedentes de biotecnología moderna o sean en su totalidad
alimentos genéticamente modificados y, en consecuencia, ordenó la expedición
del reglamento que contenga las medidas tendientes a obligar a productores y
distribuidores a señalar tal contenido, en las etiquetas correspondientes[9].
En tal virtud, el interviniente concluye que los
productores de alimentos ya tienen la obligación de informar a los consumidores,
a través del rotulado y etiquetado, si tienen la condición de ser genéticamente
modificados con fundamento en el Reglamento Técnico No 4254 de 2011.
6. Intervención del ciudadano Jaime Saldarriaga Molina.
El ciudadano, en su calidad de miembro activo del
Consultorio Jurídico de la Universidad de los Andes, solicita a la Corte
Constitucional declarar EXEQUIBLE el artículo acusado, con base en los
siguientes argumentos:
Para el interviniente, si bien la ausencia de la
información que la demandante solicita puede vulnerar la capacidad de las
personas para tomar una decisión en cuanto al consumo de productos alimenticios,
a su juicio, esa información no es vital dentro de la estructura del producto,
en la medida en que el producto en sí no se ve alterado y no tiene un efecto
negativo en la salud de las personas. No obstante, en sentido contrario, exigir
esa información a productores y proveedores, sí puede afectar la libre
competencia económica a la que alude el artículo 333 de la Carta, teniendo en
cuenta que la indebida publicidad negativa contra los productos genéticamente
modificados, podría ser un incentivo para que los consumidores no compren esos
artículos y ello puede afectar los derechos al buen nombre y a la honra de los
productores.
A juicio del actor, los avances en biotecnología han
sido muy importantes para la humanidad, por lo que como "no existen
pruebas científicas que puedan argumentar el impacto negativo que pueden tener
alimentos y productos transgénicos en las personas", no es necesario
exigir a los productores que brinden información sobre la modificación genética
de los alimentos.
7. Intervención del ciudadano Juan Fernando Ramírez.
Considera el interviniente en su calidad de miembro
activo del Consultorio Jurídico de la Universidad de los Andes, que la Corte
Constitucional en este caso particular debe declararse INHIBIDA para proferir
un pronunciamiento de fondo frente a la demanda de la referencia, porque la
demandante no logró acreditar en su escrito las razones por las que la
información que considera omitida, es relevante o no, para los consumidores.
Para explicar el argumento, el ciudadano sostiene que la
Corte Constitucional ha dicho claramente que en materia de los derechos de los
consumidores, no puede hablarse libremente de un tema de mercado y libre
competencia, sino que se trata de aspectos inherentes al interés público, que
están sujetos al control constitucional.
La interpretación que la Corte Constitucional le ha
dado al artículo 78 superior, entonces, es la de adjudicarle al derecho a la
información del consumidor, un carácter de derecho efectivo, que debe perseguir
la cristalización del objetivo material. En ese orden de ideas, era necesario
para la demandante probar que el carácter genéticamente modificado de los
alimentos es un asunto relevante para el consumidor de acuerdo con el artículo
78, circunstancia que a juicio del interviniente la demandante no logró
demostrar, más allá de indicar la necesidad de que esta información sea
conocida por los consumidores.
Sobre el particular, recuerda el interviniente que la
Organización Mundial de la Salud se ha mantenido neutral frente a los
potenciales riesgos de los alimentos y cultivos transgénicos. Sin embargo, la
comisión del Códex Alimentarius, -el cuerpo Intergubernamental dependiente de
la OMS-, ha establecido en sus parámetros (no vinculantes) para el comercio,
que cada material genéticamente modificado debe ser analizado previamente a su
introducción al mercado de cada nación y se recomienda etiquetar los alimentos
transgénicos de acuerdo a los posibles riesgos, para establecer un debido monitoreo
del mercado[10].
La Unión Europea, ha tomado una postura clara y se ha
convertido en un referente internacional de la lucha anti-transgénicos,
conforme a su Resolución 1829 de 2003, que consagra además, el etiquetado para
este tipo de productos.
Un informe conjunto de la ONG "Foreing Policy"
y la revista norteamericana "The Nation", informa que más de 60
países han legislado restricciones a la comercialización de transgénicos y más
de 26 de ellos han aprobado prohibiciones totales o parciales de estos
productos, incluyendo México, Australia y países de la Unión Europea. Por el
contrario, Estados Unidos se ha resistido a cualquier prohibición, incluso al
etiquetado de los productos transgénicos.
En consecuencia, frente a este debate, el
interviniente considera que la demanda intentó demostrar por qué la información
que se omitió era necesaria, pero su argumentación "no resulta
suficiente para probar la necesidad de incluir específicamente la información
sobre los alimentos transgénicos". Entonces, considera que la demanda
es inepta porque no logró acreditar la necesidad de incluir dicha información específica
en la ley, ni tampoco logró demostrar la relación entre el proyecto de vida de
las personas y el etiquetado de estos alimentos, más allá de una simple
elección contingente.
8.
Intervención del ciudadano Julián Andrés Barbosa
El interviniente, en su calidad de miembro activo del
Consultorio Jurídico de la Universidad de los Andes, solicita a la Corte
Constitucional pronunciarse de fondo sobre los cargos de inconstitucionalidad
promovidos por la demandante y, en consecuencia, se exhorte al Congreso
para que en el cumplimiento de su función constitucional, expida la adecuada
reglamentación sobre el tema. Como pretensión subsidiaria, solicita que se
profiera sentencia aditiva mediante la cual se agregue al artículo objeto de
censura, el requisito de informar a los consumidores sobre si los alimentos han
sido modificados genéticamente.
Para sustentar estas consideraciones, luego de avalar
la procedibilidad de la demanda sobre la base del cumplimiento de las
exigencias constitucionales relacionadas con los elementos que se deben
acreditar para que se hable de la existencia de una omisión legislativa
relativa, el ciudadano considera que el deber constitucional de informar al
público, que se exige en el artículo 78 superior, no se cumple, pues "omite
el requisito de señalar si los alimentos son o  no transgénicos, siendo ésta
una cualidad intrínseca del producto incluso de mayor importancia que las allí
requeridas y en esa medida la información resulta incompleta". Al
omitirse la información correspondiente a la calidad transgénica de los
alimentos, se le niega al consumidor la posibilidad de tener un conocimiento
libre de vicios y se le está limitando la posibilidad de escoger libremente con
qué alimentarse.
A juicio del ciudadano, este tema es objeto de un
debate muy importante en el mundo, pero en nuestro país, se trata de un asunto
que todavía no goza de una reflexión suficiente. Al respecto, cuenta que el
Parlamento Europeo y el Consejo de Europa, en su calidad de órgano
representativo de la voluntad de la Unión Europea, expidió en el año 2003 el
Reglamento 1829 "sobre alimentos modificados genéticamente". Y
en el numeral 1º del artículo 4º, el reglamento referido revela una serie de
prohibiciones que se aplican sobre esos alimentos con ADN modificado: "Los
alimentos [modificados genéticamente y destinados a la alimentación humana] no
deberán: a) tener efectos negativos sobre la salud humana, la sanidad animal o
el medio ambiente; b) inducir a error al consumidor, c) diferenciarse de los
alimentos que están destinados a sustituir de tal manera que su consumo normal
resulte desventajoso, desde el punto de vista nutricional, p ara los
consumidores". De hecho el numeral 2º del mismo artículo indica que:
"No se comercializarán OMG destinados a la alimentación humana (...) a
menos que estén cubiertos por autorización concedida de acuerdo con lo
dispuesto en la presente sección".  Es además un requisito adicional
del reglamento, incluir el carácter o no de transgénico de un alimento que será
comercializado en el mercado.
Por todo lo anterior, resulta claro que las
pretensiones de la demandante no son subjetivas ni infundadas, sino que
responden a unos debates muy rigurosos que se han dado en otros países sobre el
impacto de la modificación genética de alimentos en la información y salud de
los consumidores. Además, habiendo un número importante de personas que se
abstienen de consumir productos modificados genéticamente, sí se configura un
vicio en el consentimiento de los consumidores y en esa medida se vulnera el
derecho al libre desarrollo de la personalidad en tanto que se le niega a la
sociedad la posibilidad de decidir a cabalidad qué alimentos desea incluir en
su dieta.
Con todo, como la regulación que se requeriría supera la
simple omisión de un término concreto en la legislación, a juicio del
interviniente, lo que se requiere es desarrollar un conjunto de criterios
normativos que respondan en nuestro país a estas problemáticas. Por lo tanto,
solicita que se exhorte al Congreso, en razón de la omisión, a regular el tema
de una manera exhaustiva.
9. Intervenciones extemporáneas.
A continuación presentará ésta Corporación una serie
de intervenciones de autoridades y ciudadanos, que fueron allegadas a la Corte
Constitucional fuera del término de fijación en lista. No obstante, por la
importancia del tema, se sintetizarán, como sigue a continuación:
9.1. Ministerio del Medio Ambiente.
El Ministerio del Medio Ambiente, solicitó a la Corte
Constitucional que se declare INEXEQUIBLE o EXEQUIBLE de manera condicionada,
el artículo 24 de la Ley 1480 de 2011.
Para ese Ministerio, la norma legal no se encuentra
ajustada a los parámetros constitucionales desde la perspectiva de la
legislación ambiental, en la medida en que el artículo no contempla la
información que deben tener todos los colombianos, sobre los productos
alimenticios que consumen.
A partir de la expedición de la Ley 99 de 1993, se
consagró en la legislación nacional el principio de precaución, que de
acuerdo con la sentencia C-703 de 2010[11],
se encuentra constitucionalizado, pues se desprende de la internacionalización
de las relaciones ecológicas y de los deberes de protección y prevención
contenidos en la Carta. Este principio le permite entonces a las autoridades a
fin de evitar daños a la vida, a la salud y al medio ambiente, actuar ante
riesgos frente a los que no hay certeza sobre sus precisas consecuencias,
aunque se sepa que pueden tener efectos nocivos. Frente a los productos que se
consumen y producen en el territorio colombiano, este es un principio
relevante, más cuando la ciencia tiende a la manipulación constante de
productos o bienes. Así, ante un eventual conflicto entre los intereses
comerciales y el impacto ambiental, debe primar este último, bajo los
principios citados.
9.2. Instituto Colombiano
Agropecuario, ICA
El Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, considera
que los cargos presentados por la demandante en esta oportunidad deben ser
desestimados, y en consecuencia la norma debe ser declarada EXEQUIBLE, por
las razones que siguen.
En primer lugar, considera que el artículo que se
acusa de inconstitucional, establece unos requisitos mínimos para que
los productores informen a los consumidores, pero ello en nada limita que los
datos que se proporcionan puedan ser mucho más que los determinados en la norma
que se cita, y tal interpretación puede inferirse de una lectura armónica de la
normativa. En efecto, de la lectura detenida de la expresión "sin
perjuicio de las reglamentaciones especiales" contenida en el numeral
1.4 del artículo 24, puede inferirse con claridad que la autoridad competente
puede exigir especificaciones técnicas particulares de los productos destinados
al consumo humano.
Frente al argumento concreto de la omisión en la
información, considera esa entidad, que el tema que preocupa a la demandante ha
venido siendo objeto de regulación por las respectivas autoridades competentes
en la materia.
De otra parte, dijo que el fitomejoramiento, se
constituye en la creación de una variación genética en una especie vegetal, y
la selección, dentro de esa variación, de plantas con características deseables
que puedan heredarse de manera estable. Mediante la selección final de plantas
superiores, los obtentores dan origen a una o más variedades vegetales. Los
obtentores utilizan toda la tecnología disponible tanto para crear variedades
genéticas, como para efectuar una selección dentro de la variación. Bajo ese
entendido, el proceso de fitomejoramiento es largo y costoso y a él se debe, en
gran parte, el alto progreso que en los últimos años ha tenido la producción
agrícola. En consecuencia, es de este proceso de fitomejoramiento que surgen
plantas con mejor rendimiento, mayor resistencia a plagas y enfermedades, lo
que aumenta la productividad y la calidad de los productos en la agricultura,
horticultura y silvicultura, minimizando también la presión sobre el medio
ambiente.
Desde 1970, los desarrollos de la biología molecular
han permitido que los científicos puedan mover ADN de un organismo a otro,
incluso tratándose de organismos distantes entre sí. Hoy en día, esta
tecnología de ADN recombinante ha llegado a un nivel en el que se pueden tomar
pedazos de ADN que contienen uno o varios genes de cualquier organismo,
incluidas plantas, animales, bacterias o virus e introducirlo en un cultivo
específico. Los organismos que han sido modificados o transformados usando
técnicas de biotecnología moderna, son referidos comúnmente como Organismos
Genéticamente Modificados o OGM. Las plantas que han sido genéticamente
modificadas a través de la introducción de genes de la misma especie o de otras
especies son conocidas como plantas transgénicas y el gen transferido se llama
transgén.
Desde 1996, cuando se cultivaron por primera vez, la
superficie mundial de cultivos genéticamente modificados alcanzó las 170
millones de hectáreas en 2012. Según el último informe del ISAAA (Servicio
Internacional de Adquisiciones Agrobiotecnológicas) esas hectáreas fueron
cultivadas por 17.3 millones de agricultores en 28 países, siendo Estados
Unidos, Brasil y Argentina los líderes en la adopción.
Con el fin de que sean realmente útiles, estos
productos deben ser seguros para el usuario y para el medio ambiente, por lo
que se han desarrollado estrategias que regulan el uso y aplicación de los OGM.
La legislación nacional contempla el procedimiento mediante el cual se efectúa
un análisis individual de cada solicitud, basado en el conocimiento de las
condiciones locales, ecológicas y agrícolas, así como de la biología y las
nuevas OGM y sus interacciones con la planta receptora, con el fin de fundamentar
las decisiones que deben tomarse en bioseguridad. De acuerdo con la FAO, la
utilización adecuada de las agrobiotecnologías, puede favorecer el desarrollo
sostenible de la agricultura, la pesca y las industrias alimentarias para
atender los requerimientos de una población en incremento.
Para rebatir las afirmaciones que sobre el particular
tiene la accionante, el ICA cuenta con dos registros así: a) el Registro
Nacional de Cultivadores Comerciales. En este, es obligatorio registrar en
el ICA todos los cultivos (variedades y/o híbridos) producto de la
investigación para que puedan ser distribuidas y comercializadas en el país.
Esto contribuye a proteger la sanidad vegetal del país y por ende de los
recursos genéticos que son patrimonio de la Nación. b) Registro
Nacional de Variedades Vegetales Protegidas. Dentro de este registro, el
obtentor que considere que la variedad producto de su investigación reúne los
requisitos de novedad, homogeneidad y estabilidad necesarios, puede registrar
sus derechos. Este registro no es obligatorio y es independiente de las normas
sanitarias.
Para el ICA, la demandante desconoce que el Estatuto
del Consumidor es una norma de carácter general que no puede usurpar las
competencias que se encuentran en cabeza de otras entidades y que dicha
regulación ya existe en normas especiales.
Además, es de anotar que a la luz de las disposiciones
normativas que reglamentan la materia, lo relacionado con las modificaciones
genéticas, es competencia de todos aquellos que se dedican a la normatización
del sistema de producción de semillas en el país. Por ello, carecería de
fundamento lo expuesto por la ciudadana en su demanda.
9.3. Confederación Colombiana de Consumidores
La Confederación Colombiana de Consumidores, presentó
escrito dirigido a esta Corporación, mediante el cual solicita que se declare EXEQUIBLE
el artículo 24 acusado.
La Confederación señala que ante el deber específico y
concreto de orden constitucional impuesto al Legislador de regular la
información mínima en los alimentos que se ofrecen al público para su consumo, se
expidió la Ley 1480 de 2011.
Sin embargo, en contraposición a lo enunciado por la
demandante, considera la Confederación que esa ley no derogó leyes específicas
en materia de alimentos, medicamentos, bebidas u otras de carácter especial. En
este nuevo estatuto, como con el Decreto 3466 de 1982[12], la
información que se debe entregar a los consumidores sobre los productos que por
su naturaleza no sean nocivos para la salud, debe estar regulada por reglamento
técnico y medidas sanitarias, como actualmente sucede.
Ahora bien, "tal como lo indica la accionante
no existe en la actualidad regulación alguna sobre los alimentos Genéticamente
Modificados, sobre biotecnología, sobre tecnología de ADN recombinante, y en
tal sentido al no existir regulación sobre el particular, al declarar
inexequible el texto del artículo 24 de la Lay 1480 de 2011 (Estatuto del
Consumidor) quedaríamos desprotegidos todos los consumidores frente al deber
mínimo de información que se encuentra normado y vigente, haciéndose  necesario
y perentorio entonces recomendar al Gobierno Nacional que promueva la
regulación respectiva".
9.4. Facultad de Economía de la Universidad Externado
de Colombia.
El Decano de la Facultad de Economía de la Universidad
Externado de Colombia, Mauricio Pérez, considera que la norma debe ser
considerada EXEQUIBLE.
Así, inicia su intervención recordando que el tema de
los eventuales riesgos que para la salud humana tienen los alimentos
genéticamente modificados con tecnología de ADN recombinante (en adelante GM),
ha sido objeto de múltiples debates políticos y científicos. Hasta el momento,
no hay evidencia aún de que realmente tengan consecuencias nocivas; aunque
también es cierto que no hay manera de demostrar que no tienen o tendrían algún
efecto negativo.
Con todo, en la actualidad, solo una minoría de los
alimentos que consumimos no ha sufrido cambios genéticos inducidos por el
hombre, aunque se ha tratado de cambios introducidos a través de otros medios,
distintos de la tecnología ADN recombinante. De este modo, el uso de dicha
tecnología ha generado prevención, y en algunos países, los alimentos GM se
prohíben; en otros, su comercialización y su consumo se permite pero con
advertencia al consumidor (que es el régimen que la actora considera debe ser
aplicado en Colombia) y en otros países se trata de a los alimentos GM de la
misma forma que a los demás alimentos (que es la situación actual de nuestro
país en virtud de la norma demandada).
Estudiando la demanda, el interviniente considera que
el cargo presentado por la ciudadana con ocasión de la violación del libre
desarrollo de la personalidad de los ciudadanos sobre la base de la afectación
de las decisiones de consumo, es un cargo débil. Sobre ese punto se pregunta el
interviniente si la "información mínima" exigible en la ley debe necesariamente
agotar cada una de las dimensiones de consumo. Por ejemplo, si el consumidor
tiene preferencias fuertes sobre algún tema relacionado con la elaboración de
alimentos (vgr. uso de pesticidas, buen trato de la mano de obra empleada, prácticas
de protección del ambiente, prevención en el cuidado de los animales, etc.)
¿esas preferencias deben hacer parte de la información mínima del producto? ¿O
más bien corresponde a la iniciativa de cada quien informarse sobre las
características de lo que adquiere en el mercado y de lo que consume? Al
respecto responde estos interrogantes señalando que lo usual es que el producto
que cumple con el requisito, sea anunciado por el vendedor, con el eventual
respaldo de normas que sancionan la publicidad engañosa. En materia del derecho
a la información la preocupación es similar, pues no está claro que la
información mínima, deba abordar todos los elementos de juicio o puntos de
vista que puedan ser pertinentes para cada receptor de la información.
Por otra parte, frente al tema de si hay razones o no
para la exclusión de esa información que la demandante echa de menos, el
interviniente destaca que la demanda no presenta mayores justificaciones para
explicar la problemática, más allá de alegar que a su juicio no hay una razón
suficiente para que esa información sobre GM no haya sido incluida.
En cuanto a la norma en sí misma considerada, el
interviniente hace las siguientes observaciones: para el caso de los alimentos,
habría dos numerales relevantes en el artículo 24 acusado, el 1.3 y el 1.4.
Ellos se refieren a la fecha de vencimiento, especialmente de los alimentos
perecederos, y a las especificaciones del bien o servicio. En el primer caso,
no hay duda de que los alimentos perecederos generan riesgos para la salud.
¿Eso es comparable por ejemplo, con la falta de evidencia científica de los
efectos negativos del consumo de OGM? Y el numeral 1.4. es muy genérico, pues
habla de las especificaciones del bien o servicio. Allí cabe todo y no parece
que el Legislador haya tenido la intención de incluir o excluir informaciones
específicas. Más bien, refiere el tema a la autoridad regulatoria competente
-especificaciones técnicas particulares que deben contenerse en la información
íntima-, lo cual parece consistente con la heterogeneidad de bienes y servicios
que se ofrecen en el mercado. La demandante propone la tesis de que como el ADN
tienen que ver con la naturaleza más  "intima" del producto, debe ser
incluida en lo mínimo, pero esa exigencia, en los términos descritos es poco
clara.
Finalmente, para el interviniente, no es evidente de
la redacción del artículo 78 superior que se le imponga al Legislador un deber
específico de evitar cualquier asimetría de información entre consumidores y
productores, en el mercado. Por ende, quedan dudas sobre si hay suficientes
razones de orden constitucional para justificar la declaratoria de una omisión
legislativa relativa que la demandante solicita en este caso.
9.5. Facultad de Ciencias Socio Jurídicas de la Universidad
de Caldas.
Los miembros de la Clínica Socio jurídica de
Interés Público de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad de
Caldas, dirigida por el Carlos Agudelo, solicitan a la Corte Constitucional que
ésta se declare INHIBIDA para conocer de la demanda de la referencia,
porque a su juicio el escrito de la demandante adolece de certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia para que este Tribunal tome una
decisión de fondo en esta oportunidad y, en particular, su "solicitud ya
fue solucionada con antelación por el ordenamiento jurídico".
Para precisar esas consideraciones, en el escrito en
comento, la Universidad de Caldas sostiene que frente a las exigencias
constitucionales relacionadas con la omisión legislativa relativa, si bien la
demandante intenta metódicamente dar cuenta de tales requisitos, sus argumentos
son insuficientes. Por ejemplo, con respecto a que la norma excluya de sus
consecuencias jurídicas los casos que por ser asimilables tenían que estar
contenidos en el texto, considera que una lectura detallada del artículo 24 en
su numeral 1.4., haría suponer que cuando se habla de "especificaciones"
puede encontrarse incluida la información de si el alimento o un componente es
transgénico, esto es, si es GM. En consecuencia, la información que según la ciudadana
omitió el Legislador, para esta Universidad, está incluida de manera genérica
en esa expresión o en la de "especificaciones técnicas
particulares" de la misma norma. Mediante decretos y resoluciones, en
consecuencia, se pueden materializar de una manera más concreta y
especializada, esas exigencias.
Además, el que no esté la hipótesis que extraña la
demandante, directamente regulada en la norma legal que se considera
inconstitucional, es justificable también, dado que las normas de rango legal
tienen que ser más abstractas y generales, cuando regulan múltiples hipótesis.
Lo anterior, especialmente, existiendo la Resolución 4245 del 22 de septiembre
de 2011 del Ministerio de Protección Social que regula el tema del etiquetado
de alimentos; norma que la demandante no refiere en su escrito.
Destaca entonces la Clínica, que la demandante no
observó el ordenamiento jurídico en su conjunto y no se dio cuenta que  además
de la Ley que acusa y de la resolución que se presenta, existe también la Ley
740 de 2002, artículo 18, que se refiere al envasado e identificación de OGM o
la Resolución 5109 de 2005 del Ministerio de Protección Social sobre el tema o
el Decreto 2545 de 2005 del Ministerio de Agricultura, que reglamenta la Ley
740 de 2002, sobre la competencia de autoridades para establecer disposiciones
sobre la información que se le debe suministrar a los consumidores sobre OGM.
Sobre esa base, considera la Clínica de la Universidad
de Caldas,  que aunque el artículo 78 de la Carta consagra específicamente la
obligación del Legislador de plasmar unos mínimos referentes al control de
calidad y a la información de comercialización de bienes y servicios, el
segundo requisito exigido constitucionalmente para alegar la omisión legislativa
relativa no se cumple, pues no se presenta ninguna exclusión,  ni ausencia de
requisito previsto en las normas transcritas que permita concluir que esa
omisión es real.
9.6. Universidad del Rosario.
La Dra. Betty Martínez, como docente de la Universidad
del Rosario, solicita la EXEQUIBILIDAD de la norma acusada, porque a su
juicio, los argumentos que presenta la demandante son inadecuados para
demostrar la inconstitucionalidad de la norma que se demanda.
Las razones de esta apreciación se sintetizan así: primero,
la omisión aparente que la ciudadana describe en la norma en comento, no
existe. Y si acaso "fuera necesario imponer por el Legislador la
obligación de informar sobre si el producto fue modificado genéticamente, esto
puede hacerse por vía reglamentaria o a través de una circular o de un concepto
de la Superintendencia de Industria y Comercio", ya que es el numeral
1.4. del mismo artículo 24 de la Ley 1480 de 2011 el que muy claramente
establece que la obligación de información a la que está sujeta el proveedor o
productor, comprende, también las "especificaciones del bien o
servicio. Cuando la autoridad competente exija especificaciones técnicas
particulares, éstas deberán contenerse en la información mínima".
En segundo lugar, la obligación de información
que impone el artículo 24 de la Ley 1480 de 2011 a los proveedores y
productores, no encuentra su base en el libre desarrollo de la personalidad del
consumidor, sino en la necesidad de proteger su libertad de contratar, según lo
prevén el artículo 1502  y siguientes del Código Civil, y que en materia de
consumo se sanciona a través de tres mecanismos: la garantía legal, la
publicidad engañosa y la indemnización de perjuicios por comercializar
productos defectuosos. Todas, sobre la calidad de un bien o servicio que
induzca o pueda inducir a error al consumidor.
Tercero, las sanciones mencionadas se encuentran en perfecta armonía con los
artículos 20 y 78 de la Carta, toda vez que con ellas se protege el derecho del
consumidor a ser informado.
Por todo lo anterior, considera que no le asiste a la
demanda razones ni constitucionales, ni legales, ni doctrinales, para que
proceda la declaratoria de inconstitucionalidad sobre el artículo 24 de la Ley
1480 de 2011.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
Mediante concepto N° 5900 del 13 de abril 2015, el Procurador
General de la Nación le solicita a esta Corporación, declarar EXEQUIBLE
el artículo 24 de la Ley 1480 de 2011, "en el entendido
que se tenga dentro del contenido de la información mínima exigida a los
productores de alimentos, la de informar a la comunidad si un alimento contiene
o es el resultado de organismos genéticamente modificados- OGM"
Al respecto, el jefe del Ministerio Público, inicia su
análisis constitucional afirmando que no obstante las limitaciones de la
argumentación de la demandante, considera que es posible pronunciarse sobre los
cargos que ella presenta relacionados con la existencia de una aparente omisión
legislativa relativa, atendiendo el principio pro actione.
En consecuencia, inicia su escrito recordando, por
ejemplo, que la Ley 740 de 2002, aprobatoria del "Protocolo de
Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre la Diversidad
Biológica", tiene como objetivo garantizar un nivel adecuado de la
protección en la esfera de transferencia, manipulación y utilización de OGM, y consagra
en su artículo 3º, algunas definiciones sobre lo que tales organismos
significan.
A partir de esta precisión, destaca el Procurador que en
el proyecto de ley que culminó con la Ley 740 de 2002, quedaron plasmadas precisamente
las implicaciones que la biotecnología y los productos genéticamente
intervenidos tienen para el medio ambiente y la salud humana, señalándose que
el manejo que debe darse a los "organismos vivos modificados", exige
considerar y respetar los derechos de los consumidores, especialmente el
derecho a ser informados[13].
En el mencionado documento se advierte además, el deber de hacer un manejo
adecuado de los OGM, teniendo en cuenta la relevancia estratégica que para un país
como Colombia tiene su diversidad genética.
Por otra parte, la Decisión 391 de 1996 del Acuerdo de
Cartagena, tiene como objetivo regular el acceso a esos recursos genéticos y a sus
productos derivados de los Países Miembros, a través de una participación justa
y equitativa; decisión que además incluye una serie de definiciones sobre lo
que biotecnología, diversidad biológica, diversidad genética, recursos
biológicos y recursos genéticos significan.
En ese orden de ideas, para la Vista Fiscal y en
general para la sociedad, es evidente que la aplicación directa de tecnología
dirigida a modificar las instrucciones contenidas en los genes de los productos
alimenticios de consumo humano, deben ser objeto de regulación, control e
información, lo que incluso ordena el artículo 65 de la Carta, al señalar que
"la producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado",
así como en el artículo 78, sobre derechos colectivos y el derecho a la
información, al disponer que "La ley regulará el control de calidad de
los bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, así como la
información que deben suministrarse al público para su comercialización".
Todo lo anterior, relacionado directamente con el derecho fundamental a la
salud, que incluye una faceta preventiva, en donde la información tiene un
papel muy importante y al Estado en ello le compete un papel activo.
Ahora bien el artículo 78 superior, consagra la
obligación del Congreso de regular  el control de calidad de los bienes y
servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, así como la información que
deben suministrarse al público para su comercialización. Y en el inciso 2º se
señala que son responsables conforme a la ley, quienes en la producción y
comercialización atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado
aprovisionamiento a consumidores. En virtud de lo anterior, para el Procurador
resulta indudable que le corresponde al Legislador asegurar que el Estado y los
particulares tengan la posibilidad de recibir la información adecuada, en
condiciones que garanticen los derechos de los consumidores.
El artículo 24 de la Ley 1480 de 2011, en
consecuencia, compartiendo lo que dice la demandante, guarda silencio sobre la
necesidad de informar sobre un asunto fundamental como es la manipulación
genética de los productos y alimentos que son ofrecidos para la venta y consumo
públicos, por lo que el Ministerio Público entra entonces a revisar los cargos que
por omisión legislativa relativa presenta la demanda.
Frente a tales cargos, el Procurador, revisando cada
una de las exigencias constitucionales relacionadas con la configuración o no
de una omisión legislativa relativa, concluye que efectivamente en el artículo
que se acusa, se hizo una regulación parcial de la materia, pues se excluyó de
informar a los consumidores si los alimentos que suministraba son productos o
resultados de  OGM, sin que razonablemente se entienda por qué esa información
no fue incluida como parte de la información mínima que se le debe dar al
consumidor.  Para el Ministerio Público, la información que la demandante echa
de menos, es una necesidad innegable para el consumidor, toda vez que el
productor no debe omitir datos sustanciales o hechos relevantes, que lo son, en
tanto su ausencia es apta para inducir a error a los consumidores. Así, desde
el punto de vista constitucional efectivamente se hace necesario exigirle al
productor que suministre información sobre esos hechos, para que el ciudadano
tenga la opción de elegir libremente si quiere un alimento modificado
genéticamente o no.
Además, para el Procurador, el que razonablemente ésta
información no haya sido incluida, sí desconoce el derecho del consumidor a
estar informado, como lo exigen los artículo 20 y 78 de la Constitución
Política. No recibir esta información, supone para algunos consumidores que se
les obligue a consumir alimentos sin conocer su procedencia, esto es, si son o
no modificados genéticamente, lo que no sólo afecta su derecho a la información
sino la libertad de escoger qué consumir.
En síntesis la Vista Fiscal "comparte con la
accionante que el legislador incurrió en una omisión legislativa relativa al no
incluir dentro de la información mínima exigida por la ley, la de informar si
los alimentos contienen o son el resultado de OMG". Y se advierte que
ello controvierte la Carta.  No obstante, para solucionar esa omisión, se le solicita
a la Corte que mediante una sentencia integradora, el artículo sea declarado
exequible, "en el entendido que se tenga dentro del contenido de la
información mínima exigida a los productores de alimentos, la de informar a
la comunidad si un alimento contiene o es el resultado de" OGM.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia.
1.- La Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda contra
el artículo 24 de la Ley 1480 de 2011, pues se trata de acusaciones ciudadanas
de inconstitucionalidad, contra un precepto que forma parte de una ley de la República,
en virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4° de la Carta Política.
El asunto bajo revisión y el problema a jurídico.
2.- La demanda considera que el artículo 24
de la Ley 1480 de 2011 es contrario a los artículos 16,
20 y 78  de la Constitución, porque el Legislador omitió incluir en la norma,
entre los requisitos mínimos que deben aportar los productores en el etiquetado
de los alimentos destinados al consumo humano o sus componentes, información
sobre si un producto es transgénico o no, o si sobre sus componentes son OGM; circunstancia
que como no se aprecia en la norma que regula el contenido mínimo de esa
información que se debe suministrar a los consumidores, configura una omisión
legislativa relativa que debe ser analizada por esta Corporación.
3.- Esta percepción sobre la norma acusada
es compartida también por la Procuraduría General de la Nación, el Ministerio
del Medio Ambiente y el ciudadano Julián Andrés Barbosa,  quienes consideran
que efectivamente existe una omisión legislativa relativa al no incluirse en la
información mínima que se les exige a los productores en sus etiquetas, la de
saber si los alimentos son transgénicos o no, lo que vulnera los derechos de
los consumidores a conocer un aspecto relevante de los productos que consumen y
a hacer elecciones libres e informadas sobre los alimentos a los que acceden. Por
esta razón proponen que esta Corporación declare EXEQUIBLE el artículo
24 de la Ley 1480 de 2011, condicionándolo a que se incluya como
información mínima que deben exigir a los productores de alimentos en el
etiquetado, el que estos expresen si los alimentos son OGM o tienen entre sus
componentes OGM. El Ministerio del Medio Ambiente, sobre el particular, recuerda
además el deber de las autoridades de tomar en consideración el principio de
precaución en materia ambiental, a fin de que la falta de certeza científica no
sea óbice para adoptar medidas encaminadas a prevenir o mitigar las situaciones
de riesgo que se presenten.
En
esa misma línea se expresa también la Confederación Colombiana de Consumidores,
entidad que aunque reconoce la existencia de una omisión legislativa relativa, teme
la declaratoria inexequibilidad, como un mal mayor. Por ende, termina
solicitando la constitucionalidad de la norma acusada ante el vacío
legislativo, como un resultado no querido pero menos gravoso que una posible
inexequibilidad normativa.
4.- Por su parte, quienes proponen la EXEQUIBILIDAD
simple de la norma acusada, presentan para el efecto, hipótesis divergentes,
a fin de justificar su propia aproximación así: (a) El Ministerio de
Salud y Protección Social considera que la omisión legislativa relativa que se propone
en realidad no existe, en la medida en que el asunto que la accionante echa de
menos en la Ley, ya ha sido regulado mediante la Resolución 4254 de 2011
de ese Ministerio, a través de un Reglamento Técnico en el que se establecen directrices
sobre la manera en que debe adelantarse el etiquetado de envases o empaques de
alimentos derivados de OGM para consumo humano, "cuando no sean
sustancialmente equivalentes a su homólogo convencional". (b)
El Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, también desestima la omisión
legislativa propuesta, teniendo en cuenta que a su juicio, al Legislador no le
corresponde de manera expresa especificar que dentro de la información mínima
que debe suministrar el productor sobre los alimentos o sus componentes, se
encuentre el que éstos sean transgénicos, porque se trata de un aspecto que no
tiene relevancia constitucional, ya que no es una exigencia de la Carta. (c)
Por su parte, la Superintendencia de Industria y Comercio y la Universidad
del Rosario también coinciden en que no hay omisión legislativa relativa, porque
se está interpretando la legislación colombiana de manera aislada y poco
sistemática, desconociendo que el tema ya fue regulado por la Resolución 4254
de 2011, que determina cómo debe adelantarse el etiquetado de productos
transgénicos. Y finalmente se encuentran en este grupo, los intervinientes que
(d) como el ICA, el Departamento de Derecho Económico de la Universidad
Externado de Colombia, la Facultad de Economía de la misma Universidad y la
Facultad de Ciencias Socio Jurídicas de la Universidad de Caldas, consideran
que no existe la omisión planteada por la demandante, teniendo en cuenta que la
obligación que se echa de menos, sí se encuentra regulada en el artículo 24 de
la Ley 1480 de 2011 que se acusa, particularmente en su numeral 1.4., que
establece que es la autoridad competente la que exige especificaciones técnicas
particulares. Lo anterior por tratarse de un asunto que corresponde a estatutos
especiales, de competencia técnica. A esta misma conclusión, sobre la
especialidad de esta regulación y la competencia de las autoridades de salud,
el ICA y la Superintendencia de Industria y Comercio para regular el tema llega
parcialmente el Ministerio de Vivienda, quien alega que la norma acusada en sí
misma, si bien no incluye la información que la demandante espera, tampoco la
excluye, al permitir que ésta se pueda desarrollar por las autoridades
especializadas.
La exequibilidad
simple de la norma también la propone el ciudadano Jaime Saldarriaga, sobre la
base de que la exigencia que propone la accionante puede afectar de manera
negativa a los productores de alimentos y generar en contra de ellos una
vulneración a su buen nombre y honra, teniendo en cuenta que hay personas que
tienen una idea negativa sobre los OGM, sin que existan pruebas científicas que
demuestren el eventual daño que estos alimentos o sus componentes producen.
5.- Finalmente, algunos de los
intervinientes señalaron también, que la Corte Constitucional debería
considerarse INHIBIDA en general para pronunciarse de fondo en
esta oportunidad, debido a que: (a) los argumentos de la demanda son
confusos y subjetivos, y sólo reflejan unas críticas de conveniencia a las que
alude la demandante sobre lo que el Legislador debió o no incluir en la norma
(Ministerio de Vivienda), sin que haya mayores razones que las del tipo
subjetivo; (b) la accionante plantea una exigencia deducida y no real,
frente a la disposición acusada (Ministerio de Vivienda); y (c) la
accionante no demuestra realmente porqué esa información que supuestamente el Legislador
no incluyó en el texto del artículo, debe ser conocida como información mínima
por el consumidor (ciudadano Juan Fernando Ramírez y Universidad de Caldas); circunstancia
que impide un pronunciamiento de fondo sobre la existencia real de la omisión
legislativa relativa que ella propone en su demanda.
6-. Así las cosas, tomando en consideración lo enunciado por la ciudadana
y la generalidad de los
argumentos previamente expuestos que se orientan en direcciones opuestas sobre
la constitucionalidad o no de la disposición acusada, le corresponde a esta
Corporación en primer lugar, establecer si la demanda es apta o
no, - como lo reclaman algunos de los  intervinientes -, y si reúne en esta
oportunidad, los requisitos necesarios para lograr una decisión constitucional
de fondo.
De ser superado de manera positiva el estudio sobre la
idoneidad de la acción presentada por la ciudadana, esta Corporación deberá en segundo
lugar, determinar si el artículo 24 de la
Ley 1480 de 2011 es contrario a los artículos 16, 20 y 78 de  la Carta por
incurrir presuntamente en una omisión legislativa relativa, al no incluir entre
la información mínima exigible por los consumidores y requerida a los
productores de alimentos en el etiquetado, la relacionada con si los alimentos
ofrecidos al público o sus componentes, son transgénicos, esto es, OGM.
Para lograr un análisis efectivo que permita dar una respuesta
constitucional concreta sobre la existencia o no de una omisión legislativa
relativa en este caso, deberá esta Corporación revisar entonces, de manera
preliminar, los siguientes temas jurídicos: (i) La existencia o no de
una demanda apta. (ii) El tema de los organismos genéticamente
modificados y su etiquetado, a nivel internacional y nacional; (iii) el
estado actual de la jurisprudencia constitucional en materia de protección a
los derechos del consumidor; y finalmente, (iv) las competencias del
Legislador en la Carta, así como la naturaleza de la omisión legislativa
relativa, para que una vez se discuta esta información, se pueda proceder (v)
al análisis del caso concreto.
A partir de este análisis, si procede la demanda de manera inicial, la Corte evaluará finalmente los cargos propuestos por la ciudadana en
contra del artículo 24 de la Ley 1480 de 2011.
Consideraciones previas.
La existencia de aptitud sustantiva de la demanda de
la referencia.
7-.
La acción de inconstitucionalidad es una acción pública[14], ligada al ejercicio de los derechos
políticos de los ciudadanos (art. 40-6 C.P), que no requiere para su presentación ante
el Tribunal Constitucional, de conocimientos o reglas especiales, más allá de la exposición de argumentos y cargas
procesales mínimas, necesarias para controvertir la presunción de
constitucionalidad de las normas legales existentes.
La exigencia de una
serie de requisitos mínimos, sólo pretende asegurar, el adecuado balance entre el
principio pro actione, -que impide someter a los ciudadanos a cargas
desproporcionadas que hagan nugatorio su derecho a interponer la acción pública
enunciada o el acceso a la justicia -, y la exigencia de una adecuada propuesta
argumentativa que favorezca el diálogo
constitucional eficaz[15]
y de fondo, a partir de lo expresado por los ciudadanos en sus demandas[16].
8-. En ese orden de ideas, el artículo 2° del
Decreto 2067 de 1991, fija las condiciones o requisitos mínimos de
procedibilidad de las acciones de inconstitucionalidad ciudadanas, exigiendo en
principio, que se señalen en los escritos ciudadanos los siguientes aspectos
básicos: (i) las disposiciones legales contra las que dirigen la
acusación; (ii) las preceptivas constitucionales que se consideran
violadas y (iii) que se expliquen las razones o motivos por los cuales
se considera que las normas superiores han sido desconocidas.
En lo que respecta al último de los requisitos, las pautas
jurisprudenciales existentes sobre el tema, han precisado que las razones que
propongan los ciudadanos para el análisis constitucional, deben ser conducentes
para lograr un diálogo efectivo.  Por ende, los cargos que se proponen contra
las normas, debe estar apoyado en razones “claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes”[17].
La descripción de cada una de estas categorías, puede ser explicada conforme
a la jurisprudencia constitucional, de la siguiente forma:
(a)
Claridad. Exige
que exista un hilo conductor
en la argumentación que se presenta, de manera tal que se pueda comprender el
contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan[18]. Ello supone que las ideas expuestas, las razones
esbozadas, y los razonamientos presentados por el actor, se desarrollan en la
demanda de una manera lógica, coherente y congruente, a fin de que no presente
confusión o ambigüedad[19].
(b) Certeza. Implica que los cargos de la demanda deben recaer
sobre una proposición jurídica real y existente en el ordenamiento, “y no simplemente [sobre una disposición]
deducida por el actor, o implícita”[20];
o sobre normas que no son objeto de la demanda. En este sentido, los cargos serán ciertos, si
las proposiciones jurídicas acusadas surgen objetivamente del “texto
normativo” acusado, y no se trata de meras inferencias o consideraciones subjetivas
del actor, frente a esas mismas normas. Así, las conjeturas, las presunciones,
las sospechas y las creencias del demandante respecto de una norma acusada, no
pueden constituir un cargo cierto contra ella[21].
(c)
Especificidad. Las razones o fundamentos de la demanda resultan específicos,
si los cargos de
inconstitucionalidad se dirigen directamente contra la disposición acusada. Ello
supone que debe existir, “por
lo menos un cargo constitucional concreto” contra las normas acusadas. Por
ende, son inadmisibles los argumentos “vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales”[22]
contra las disposiciones que se atacan, por no relacionarse de manera concreta
y directa contra las disposiciones que se acusan.
(d) Pertinencia. La
exigencia de pertinencia implica que el vicio que aparentemente se desprende de
la norma acusada debe ser de naturaleza constitucional, es decir, debe
estar fundado en la apreciación del contenido de la norma acusada y en su
contradicción parcial o total con el texto de la Carta. En consecuencia, no se
consideran pertinentes los argumentos puramente legales y/o doctrinales, o aquellos
que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos o de conveniencia, políticos,
concepciones del bien o contextuales o personales del actor, ya que frente a ellos no es posible cotejar
de manera objetiva, la incongruencia de la norma acusada con la Constitución.
(e)
Por último, el requisito de suficiencia, guarda relación con la
exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios)
necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto demandado,
de manera tal que se despierte por lo menos una duda mínima, sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada[23].
9.- Ahora bien, tomando en consideración los criterios legales y jurisprudenciales anteriores, encuentra
la Sala que a diferencia de lo dicho por algunos de los intervinientes en el
proceso constitucional, las razones presentadas en la demanda, gozan de certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia, para controvertir el artículo
24 de la Ley 1480 de 2011 y adelantar un estudio constitucional de fondo.
En efecto, la argumentación que presenta la ciudadana
en su escrito, se desarrolla de manera lógica y clara; y recae
sobre una proposición jurídica real y concreta, - la norma del Estatuto del
Consumidor que consagra la exigencia de una información mínima a los
productores (de alimentos) sobre las características principales de sus productos
para conocimiento público -; aspecto que le da certeza al cargo.
Adicionalmente, se trata de una argumentación dirigida metodológicamente a
sustentar una aparente omisión legislativa  en esa disposición (especificidad),
en circunstancias en donde  la problemática que se propone, está relacionada
con la existencia aparente de una omisión legislativa en la norma acusada,
relacionada con la ausencia injustificada de información sobre alimentos
GM o contenidos GM, que resulta ser parte integral de la información que se
exige constitucionalmente en favor del consumidor, por lo que es claro que se
trata de un debate eminentemente constitucional (pertinencia).
Así mismo, la
lectura que la demandante hace del artículo 24 de la Ley 1480 de 2011, aunque puede
ser debatible desde distintos ángulos legales, no es irrazonable. Por el
contrario, es una lectura que algunos de los intervinientes refutan, pero que otros,
como el Procurador y la Confederación Colombiana de Consumidores, comparten.
Ello refleja que la omisión legislativa que la demandante evidencia puede ser plausible,
por lo que su aproximación sí genera una duda de constitucionalidad mínima
frente al artículo 24 que se demanda (suficiencia).
De este modo, si
bien en algunos momentos el texto presentado por la ciudadana parece limitado
en su argumentación, es evidente que en la corrección de la demanda, se dio
cumplimiento básico a los requisitos de idoneidad, dado que la respuesta de los
intervinientes fue masiva, y aunque la mayoría de ellos acoge o rechaza sus
consideraciones de la demandante, es posible adelantar un debate constitucional
de fondo, ya que se genera a partir de los argumentos allí propuestos, un
verdadero  diálogo constitucional.
10.- En consecuencia, tomando en
consideración el principio pro actione y la existencia de por lo menos una duda mínima sobre
la constitucionalidad del artículo 24 de la Ley 1480 de 2011, por el aparente
desconocimiento del deber del Legislador de incluir en el Estatuto del
Consumidor la información mínima exigible a los productores de alimentos a la
hora de etiquetarlos, considera la Sala prima facie, que el cargo presentado por la demandante cumplió
con las exigencias constitucionales básicas, para hacer posible en su conjunto,
un juicio de constitucionalidad.
De este modo
concluye la Sala que la demanda es apta, lo que le permite a esta Corporación, continuar
entonces con el examen constitucional correspondiente, en los términos propuestos al inicio de esta
providencia.
11.-
A continuación, en efecto, revisará la Corte Constitucional el tema de (i) los organismos genéticamente
modificados y su etiquetado, a nivel internacional y nacional; (ii) el
estado actual de la jurisprudencia constitucional en materia de protección a
los derechos del consumidor; y (iii) finalmente, las competencias del
Legislador en estos casos y la naturaleza de la omisión legislativa relativa,
frente al control constitucional. Una vez revisada esta información, se
procederá entonces iv) al análisis de caso concreto.
Los organismos Transgénicos o Genéticamente
Modificados -OGM- y el etiquetado de los alimentos para el consumo humano.
A.  Generalidades sobre los Organismos Genéticamente
Modificados- OGM.
12.- Los Organismos
Genéticamente Modificados -OGM- han sido llamados desde las primeras
investigaciones científicas que les dieron vida, de maneras muy diversas: biocultivos
o bioproductos; cultivos o productos biotecnológicos; organismos transgénicos[24], Organismos
Genéticamente Modificados - OGM -, u  Organismos Vivos Modificados - OVMs -,
que es la expresión que de ellos se ve en algunas normas internacionales[25].
Los OGM (Organismos Genéticamente Modificados) como
los llamaremos genéricamente en esta providencia, pertenecen al área de la biotecnología,
y son organismos cuyo material genético ha sido alterado y recombinado de una
forma nueva, a la que no se llega de una manera natural.
En efecto, todos los organismos vivos almacenan en los
genes, información sobre la composición y diseño de cada una de sus
estructuras. Los genes están organizados en largas moléculas de ADN, que en
algún momento de su vida están comprimidas y empacadas de forma de cromosomas y
que se trasmiten de manera natural, hereditariamente. No obstante, diversos
procesos de cambio de los organismos a lo largo de la evolución, se deben a
modificaciones -a veces paulatinas o a veces drásticas- de la información de
los genes. Las mutaciones, la recombinación, los reajustes internos en
secuencia u orden, y al final, distintos tipos de selección (natural o
artificial), han promovido la generación de nuevas especies y variedades, en la
naturaleza.
Los Organismos Genéticamente Modificados -OGM-, por su
parte, son derivados de especies particulares, que han adquirido una nueva
combinación genética en virtud de técnicas de la biotecnología moderna, a
través de procedimientos, por ejemplo, de reproducción asistida y selección,
distintos al tradicional. En efecto, en estos casos, los genes individuales son
sacados del genoma de un organismo e introducidos en el genoma de otro, de tal
modo que al mover los genes, se mueven con ellos también sus rasgos y
características y se producen nuevas sustancias o nuevas funciones[26]. Los organismos genéticamente modificados
OGM, o transgénicos, en consecuencia, son plantas o seres que han sido
sometidos a un proceso para modificar sus componentes genéticos y a partir de
ello crear nuevos seres vivos.
Para obtener este resultado, se utilizan también
técnicas que, en general, se conocen como técnicas de ADN recombinante o
ADN-r, y se enmarcan en el concepto de biotecnología moderna. En
estos casos, los científicos pueden aislar los genes de distintos organismos,
de distintas especies o de una misma especie particular, y fraccionarlos o
unirlos, traspasando las barreras de una especie y otra[27]. Así, las
técnicas de ADN-r pueden llevarse a cabo en todo el sistema biológico
(bacterias[28],
células animales o vegetales, etc.,) y a grandes rasgos, resultan ser técnicas
que modifican las moléculas de las células, introduciendo en las especies
nuevos genes, para así alterar sus componentes y para que se expresen en ellas
proteínas, cuyas funciones definen la estructura de cada organismo, dando
origen a un nuevo ser[29].
Por todo lo anterior, los OGM son variedades de
especies conocidas a las que se les ha conferido alguna capacidad funcional útil
por tecnologías de ingeniería genética, a partir de la incorporación de genes
de otras especies, - vegetales o animales-, distantes o cercanas.
13.- Ahora bien, es cierto que la transformación de la estructura de organismos biológicos no es un asunto
nuevo en la agricultura ni en la cría de animales. Tradicionalmente se han
mezclado semillas o se ha acudido al cruce de razas, de forma voluntaria o
involuntaria. Las especies en la naturaleza forman poblaciones, en donde a
pesar de sus diferencias, pueden eventualmente cruzarse entre ellas e incluso
tener descendencia. La domesticación y otros tipos de selección humana o artificial,
también han generado cepas, razas y animales o plantas para usos determinados. Sin
embargo, el camino hacia una agricultura más productiva de esta forma, es un
proceso que puede llevar mucho tiempo y no lograrse fácilmente.
Por ende, ante la necesidad de agilizar la obtención
de variedades vegetales adaptadas a nuevas condiciones agrícolas, se fue
ampliando paulatinamente la aplicación de la biotecnología agrícola, como son
los cultivos GM. La tecnología a la que se alude, permite superar incluso las
barreras entre la especies, ya que muchas características valiosas desde el
punto de vista agronómico, alimentario o ambiental, están presentes a veces en otros
organismos que no pueden cruzarse naturalmente.
Por eso, desde los años 70´s del siglo pasado, se han
iniciado investigaciones y prácticas para introducir en plantas genes
procedentes no sólo de otras especies vegetales sino también de animales o de
microorganismos - virus o bacterias-, a fin de favorecer reacciones frente a plagas
o ecosistemas complejos.
A juicio de algunos científicos, la manipulación
genética así propuesta “es el último eslabón de una cadena continua de
biotecnologías practicadas por los seres humanos desde el origen de la
civilización, desde la fabricación del pan y el vino, a la cría selectiva”[30]. Pero
también es el origen de avances particularmente preocupantes, porque como lo
señalan académicos vinculados al tema, la diferencia entre la agricultura
tradicional y la ingeniería genética consiste en que “dentro de la siembra y
mejora tradicional, una rosa puede cruzarse con un tipo diferente de rosa, pero
nunca con una papa. Sin embargo, hoy en día a través de la ingeniería genética,
es posible modificar las plantas con genes procedentes de bacterias, virus,
insectos, animales e incluso seres humanos”[31].
14.- Los primeros OGM, fueron fruto de la biotecnología que se desarrolló
en los Estados Unidos en los 80´s. La práctica biotecnológica fue presentada como una forma de aumentar la
producción de alimentos suficientes para toda la población mundial. Según la
CEPAL, entre el 20% y el 40% de la producción agrícola a nivel mundial se
pierde, en efecto, por enfermedades o insectos.[32] Para
reducir ese porcentaje y asegurar la alimentación de una población que crece
cada vez más, quienes impulsan la biotecnología han creado plantas modificadas
con otros genes, así no sean vegetales, para que resulten más resistentes a las
bacterias y a los virus. Los autores especializados en este tema, señalan que
algunas de las ventajas de los cultivos transgénicos son, entonces[33]:
-       Mayor cantidad de
alimentos.
Los OGM después del proceso biotecnológico al que son sometidos, suelen sobrevivir
más fácil que los productos no intervenidos[34].
-       Alimentos con más
nutrientes. Los
OGM no sólo aseguran más alimentos, sino que pueden garantizar más nutrientes
en cada uno de ellos. Lo anterior, por cuanto es posible manipular genéticamente
su composición, para agregarle a las plantas algunas vitaminas, lo cual puede
favorecer los planes de nutrición, en especial, de poblaciones vulnerables. Un
ejemplo de ello, es el arroz dorado, o Golden rice, que tiene una mayor
cantidad de vitamina A[35].
-       Plantaciones más resistentes. Los OGM ser combinados
con moléculas de virus o bacterias, por lo que generan posteriormente una
resistencia a esos mismos virus. De este modo, no son tan vulnerables frente a
ellos, como otras plantas que no fueron sometidas al proceso biotecnológico. O simplemente
se crean productos que permite que el alimento sea apto para el consumo por un
período mayor de tiempo, sin tener condiciones especiales de almacenamiento,
como ocurre con una variedad de tomate denominado Flavr-savr[36].
-       Reducción del uso de
pesticidas e incremento de márgenes financieros para los agricultores. Teniendo en cuenta que
las plantas se vuelven más resistentes a ciertas plagas, se disminuye la
necesidad de usar pesticidas para contrarrestar esa amenaza[37] y el impacto
financiero que esos insumos requieren[38].
-       Control de virus. Para hacer más
resistentes las plantas, los OGM también pueden tener la capacidad de detener
la propagación de enfermedades y plagas que afectan los vegetales[39].
-       Creación de nuevas
variedades de plantas. Desde que se iniciaron las prácticas biotecnológicas, han
aumentado exponencialmente las nuevas especies de plantas, que por supuesto, surgen
de una manera más rápida que a través de la agricultura tradicional[40]. Como lo expone la
CEPAL, los países tienen cada vez más OGM nuevos: “la primera variedad
transgénica comercial fue introducida en 1992, y en 1995 ya se cultivaban nueve
variedades transgénicas en seis países. En 1998 se sembraron 28 millones de
hectáreas en todo el mundo con más de 40 variedades transgénicas (…).[41]
15.- Paralelamente, la creación de OGMs también ha recibido fuertes objeciones
en otros sectores, por las posibles repercusiones al medio ambiente que pueden
tener y por los posibles peligros que para la salud de los seres humanos estos
cambios en la alimentación y en la genética de los productos pueden significar[42]. Muchas de
las objeciones se fundamentan en la incertidumbre científica que existe sobre
el impacto que estos organismos transformados puedan llegar a tener en la salud
de las personas y en los ecosistemas, a corto y largo plazo, y en las
problemáticas que algunos casos específicos de OGM han generado y que eventualmente
han sido contraproducentes para la salud humana[43]. En líneas
generales, las razones de quienes se oponen a la producción de transgénicos son
las siguientes[44]:
-    La incertidumbre,
en sí misma, sobre los efectos en la salud. Los OGM se utilizan para crear alimentos con ciertas
características, que luego serán consumidos por las personas. Los nuevos genes
pueden ser inofensivos para la salud, pero también puede incluir moléculas que pueden
afectarla. Una de las principales preocupaciones son los alergenos[45] y la
transferencia de toxinas[46].
Un ejemplo de ello es la posible aparición de alergias a causa del uso de
proteínas de bacterias, tal como ocurrió con el maíz StarLink, que
obligó a la Administración de Alimentos y
Fármacos y el Departamento de Agricultura de Estados Unidos a
implementar medidas para evitar su consumo[47]. También hay estudios que han revisado el impacto de
los OGM en la salud, pero que han sido refutados por una parte de la comunidad
científica. Entre estos estudios, está el de Arpad Pusztai, del Instituto
Rowett de Aberdeen (Escocia), quien publicó en 1998 los resultados de un
experimento en el que utilizó seis ratas que fueron alimentadas durante 10 días
con papas genéticamente modificadas. Según los investigadores, después de este
periodo, los animales mostraban crecimiento retardado y un sistema inmune
debilitado. El artículo fue refutado, porque los pares invitados a analizar
tales resultados, habían encontrado errores en su estudio, pero aun así, éste
había sido publicado sin ajustarlos[48].
También está la investigación de Gilles-Eric Seralini, quien pretendía
demostrar que las ratas que comieron maíz transgénico por un periodo superior a
tres meses, desarrollaron tumores. Luego de la publicación de su artículo, su
estudio fue refutado, porque las ratas que utilizó eran roedores propensos
entre un 13 y un 61% a los tumores[49].
No obstante, los datos fueron nuevamente revisados y el estudio fue publicado
en la revista Environment
Sciences Europe (2014), revista científica en la que se afirmó, una vez más, que de las
pruebas realizadas en roedores, se pudo comprobar que a partir de la ingesta de
una modalidad de maíz GM y el uso de un herbicida GM, su consumo a largo plazo generaban
daños en el riñón y el hígado de estos animales, y altas tasas de tumores de
gran tamaño.
Con todo, es cierto que este tipo de
investigaciones es minoritaria y que el escaso tiempo que ha pasado desde el
lanzamiento de estos productos en los 90´s y la insuficiente evidencia sobre su
efecto final, siguen perpetuando la incertidumbre descrita[50].
-       Resistencia a los antibióticos[51]. Para la investigación
científica médica, es una preocupación que los OGM puedan generar plantas
resistentes a los antibióticos que consumen las personas. Como lo explica la
CEPAL “[e]xiste también la preocupación de que el uso de marcadores de
antibióticos en la producción de especies transgénicas pueda crear resistencia
a éstos en las bacterias que habitan en el aparato digestivo humano. Más
inquietante resulta la presencia de ciertas enzimas y proteínas a las cuales el
ser humano no ha sido expuesto, como ocurre con muchas de las enzimas
provenientes de bacterias”[52].
Como lo resaltan otros expertos, esto afectaría todas las investigaciones
médicas sobre resistencia a bacterias, pues si las bacterias se vuelven
resistentes a los antibióticos, ante esta exposición por alguna razón, sería
imposible tratar las dolencias que producen[53].
-       Conservación genética del
medio ambiente. Los
OGM son nuevos organismos en el ecosistema que no surgen como comúnmente
aparecen los demás, por lo que hay quienes consideran que esto puede afectar la
estabilidad genética de las especies, en la medida en que muchos de estos
organismos, si no fuera por la intervención humana, tal vez nunca se hubieran
producido. Así pues, los expertos señalan que: “El que se inserten genes que
nunca habrían podido llegar de manera natural a un genoma vegetal (como genes
de bacterias y de virus) hace que se pierda parte de la estabilidad estructural
y bioquímica del genoma de la planta, y éste, para recuperar dicha estabilidad,
deberá modificarse hasta llegar a formas más estables por medio de mutaciones
pequeñas y grandes, con efectos de diferente magnitud”[54], en principio
desconocidos.
-       Riesgo a la biodiversidad.
Los OGM
pueden entrar en un proceso de hibridación con plantas silvestres, y luego los
genes de la planta transgénica no podrán ser retirados, como señalan algunos
expertos. Por ende, lo que esta hibridación "ocasiona, es un proceso de
contaminación genética, el cual es irreversible, ya que los genes introducidos
en esa progenie no se pueden retirar ni se puede evitar que se transfieran a
una segunda generación.”[55]
-       Dependencia transnacional
y crisis alimentaria. Algunas voces alegan que depender de semillas patentadas,
pone en riesgo la seguridad alimentaria de cada uno de los países involucrados,
y eventualmente, eso puede justificar la prevención de algunos de tales Estados,
por la adopción total de estas semillas. Se piensa que hacia el futuro, ante la
eventualidad de un problema en las semillas o una crisis, una circunstancia
semejante puede comprometer la propia supervivencia de sus pueblos. De
hecho, en estos momentos los dueños del negocio de las semillas transgénicas[56] son pocas empresas
privadas, de carácter transnacional, localizadas en países industrializados[57], entre ellas,
Monsanto, Dupont, Bayer, Syngenta, Basf y DowAgro Science.
-       Mala calidad de las
semillas. Algunos
alegan además, que si bien las semillas modificadas parecen aumentar la
productividad, ha habido casos en los que ello no es así[58].
-       Desplazamiento potencial
de mano de obra. Algunos destacan que el cultivo de transgénicos puede
incentivar cambios socioeconómicos en los países, porque se requiere menos mano
de obra en la producción de este tipo de cultivos[59].
-       Objeciones éticas a la
transferencia no natural de material genético entre especies distintas[60]. Para algunos, el empleo
de la biotecnología no puede verse sólo desde un punto de vista científico. La
intervención en la naturaleza puede llevar a combinaciones genéticas que
transgredan sus presupuestos[61]
y se cuestiona también el valor intrínseco que se le da a un organismo vivo que
queda afectado, al ser el sujeto de la modificación genética[62].
16.- Ahora bien, globalmente, las áreas cultivadas con OGM en el mundo eran
para 1996 de 1.7 millones de hectáreas y este número se ha incrementado a 170
millones de hectáreas para el 2012. El hecho de que sólo en 16 años se haya
llegado a un crecimiento del 100 %, demuestra que las semillas GM han sido las
formas de biotecnología que más rápido se han adaptado a los ecosistemas, en la
historia reciente de la humanidad[63].
Estados Unidos continúa siendo el líder en el uso de semillas GM con 69.6
millones de hectáreas y el 90 % de sus semillas son GM, incluyendo el maíz, la
soya, el algodón, el azúcar y la canola, entre otros[64]. Además,
es el país que más exporta productos OGM.
No obstante, Brasil, Argentina y Canadá son también
importantes exportadores de OGM. Uruguay y Paraguay se mantienen en una
posición cautelosa[65]
y Ecuador, siguiendo su Constitución, se ha declarado un país libre de cultivos
y de semillas transgénicas[66].
La Unión Europea, ha sido reacia a aceptar este tipo
de biotecnología, permitiéndola solo moderadamente[67]; posición
que es compartida en general por Asia, - menos China -, Australia, Nueva
Zelanda y algunos países del África.
17.- Ahora bien, con el avance de los OGM, el comercio de tales productos
también se aceleró. Entre 1995 y 1998 las ventas mundiales de cosechas
transgénicas se elevaron notablemente de 84 millones de dólares a cerca de 2300
millones. En 1999, los ingresos fueron de 3000 millones de dólares[68].
No obstante, el aumento de opositores al consumo de
alimentos transgénicos así como mayores regulaciones nacionales relacionadas
con el control de la producción, de las importaciones  e  incluso prohibiciones
directas de acceso a los mercados, -caso de Europa inicialmente y Ecuador, por
ejemplo- también son hechos que se han manifestado y que han afectado el comercio
masivo de OGM. No obstante se prevé un avance incesante en el intercambio de
estos productos, en los años venideros, como se desprende de las cifras
relacionadas con el permanente aumento de estos cultivos en distintos países. Teniendo
en cuenta esa realidad, y las disposiciones internacionales sobre la materia, cada
Estado, conforme a sus propios intereses, ha regulado aspectos de la
producción, importación y comercio de estos productos, así como los alcances de
los mismos en su territorio. A continuación veremos algunas de las reglas
internacionales que existen sobre la materia.
B. La regulación
internacional en materia de Organismos Genéticamente Modificados -OGM.
18.- En la regulación de los OGM existen varios instrumentos
internacionales que abordan principalmente aspectos relativos a la importación
o traslado de OGM entre fronteras, y algunos que desarrollan principios
relevantes referentes a su manejo.
Entre los instrumentos internacionales más importantes
sobre el tema, - y no necesariamente vinculantes para los Estados -,
encontramos la Declaración de Río de Janeiro sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo, o el Programa (Agenda) 21, que es un documento desarrollado
por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico y la
Organización Mundial de Comercio.
19.- Así, en el marco regulatorio sobre bioseguridad y biotecnología
previsto en el derecho internacional, ocupa un lugar especial, la
Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo[69], y
particularmente, el principio de precaución contenido en el artículo 15
de esa declaración. Como se verá más adelante, este principio ocupa un rol significativo
en las aproximaciones que los Estados le han dado al tema de los OGMs, por lo
que según este instrumento, dicho principio puede explicarse en los siguientes
términos:
“[C]on el fin de proteger el medio
ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución
conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible,
la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para
postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir
la degradación del medio ambiente”.  (Negrillas fuera del original)
20.- Por otra parte, el Programa 21[70] o Agenda
21, en su capítulo 16, se refiere a la gestión ecológica racional
de la biotecnología, con miras a la atención a la salud, la seguridad
alimentaria o el acceso al agua potable. Adicionalmente, el programa plantea la
necesidad de asociaciones entre los países ricos en recursos biológicos
(incluidos los genéticos), sin conocimientos especializados, con aquellos países
que cuentan con los recursos y conocimientos técnicos, para la transformación
de los mismos, dentro del marco del desarrollo sostenible[71].
21.- Ahora bien, existen
dos instrumentos internacionales adicionales de carácter vinculante para los
Estados Parte, que también hacen referencia a los OGM. Ellos son el Convenio
sobre Diversidad Biológica y el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad
de la Biotecnología, del Convenio sobre Diversidad Biológica.
El Convenio sobre Diversidad Biológica,
si bien no regula directamente temas asociados con la bioseguridad, sí
establece un conjunto de principios y un marco para la elaboración de
regulaciones ulteriores. Este convenio define la biotecnología como “toda
aplicación tecnológica que utilice sistemas biológicos y organismos vivos o sus
derivados para la creación o modificación de productos o procesos para usos
específicos”. El instrumento reconoce desde el preámbulo, en consecuencia, la
existencia de valores y recursos genéticos asociados a la diversidad biológica.
En su artículo 1º establece entre sus objetivos, la conservación de la
diversidad biológica, la utilización sostenible de sus componentes y la
participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la
utilización de los recursos genéticos.
En la construcción del marco normativo que se describe,
resulta de especial relevancia el artículo 8º, literal g, de ese Convenio, que
alude a la obligación de adoptar medidas para disminuir los posibles riesgos
que los organismos vivos modificados –OGM- puedan generar en el ambiente y la
salud humana[72].
Como convenio marco, es además, fuente de otros
instrumentos o protocolos derivados.
22.- El Protocolo de Bioseguridad[73], -como se
le conoce al Protocolo de Cartagena-, por su parte, es un acuerdo internacional
sobre el uso de OGMs a nivel internacional con énfasis en movimientos
trasnacionales, que resalta la protección del medio ambiente por los riesgos de
los OGMs, bajo el principio de precaución[74].
En efecto, este instrumento concreta algunas de las
medidas dispuestas por la Convención sobre Diversidad Biológica, y tiene como
objetivo “contribuir a garantizar un nivel adecuado de protección en la
esfera de la transferencia, manipulación y utilización seguras de los OVM
(organismos vivos modificados) resultantes de la biotecnología moderna que
puedan tener efectos adversos para la conservación y la utilización sostenible
de la diversidad biológica, teniendo también en cuenta los riesgos para
la salud humana, y centrándose concretamente en los movimientos
transfronterizos”. (Subrayas fuera del original)
El mecanismo esencial para definir los asuntos
relacionados con la importación y movimiento transfronterizo de los OVM, es el
Acuerdo Fundamentado Previo, que permite a las partes aprobar, prohibir o
restringir las importaciones de OVM.
Este protocolo tiene dos artículos sobre la evaluación
de riesgos, que son el 15 y 16.
Y sobre el etiquetado de OGM tiene algunas consideraciones en el artículo 18[75]. Recientemente
además, el Protocolo de Bioseguridad adoptó un protocolo suplementario, relacionado
con la responsabilidad y la compensación por daños causados por OGM, que fue proferido
en el 2010.
23.- Ahora bien, la regulación de alimentos GM como vimos, está ligada de
una manera importante a las nuevas tendencias del comercio internacional. No
obstante, para algunos, como el tema de los productos transgénicos no estaba en
la negociación de los acuerdos de la OMC que se celebraron en
1994, no es claro que existan en las reglas de esa organización normas particulares
sobre el comercio de los productos transgénicos, ni tampoco normas
internacionales que fijen disposiciones concretas sobre el comercio de OGMs[76].
La OMC, sin embargo, discrepa de esa posición. A
juicio de esa organización, son relevantes en el caso del comercio de OGMs, los
Acuerdos sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias y en el Acuerdo
de Barreras Técnicas al Comercio y propiedad intelectual, relacionadas con
el comercio, así como en las excepciones del GATT, artículo XX literales b) y
g)[77].
En ese orden de ideas, bajo tales disposiciones, un
país tiene derecho a establecer sus propias normas ambientales y de seguridad
alimentaria de acuerdo con el artículo XX del GATT, que claramente
pueden incluir una regulación sobre los OGM. Sin embargo, al hacer eso, no
puede afectar los principios de ausencia de discriminación y trato nacional,
una vez la importación de los productos entre al mercado nacional, porque las
restricciones que imponga pueden considerarse barreras comerciales no
justificables.
El problema surge, en consecuencia, en que las reglas
actuales de comercio internacional, dirigen su atención al comercio de
productos o servicios y no al proceso por medio del cual tales productos han
sido generados, salvo que se afecte la seguridad, o se ponga en peligro los recursos
naturales, la salud humana o la animal, caso en el cual, las restricciones impuestas
bajo esa justificación, deben probarse científicamente[78].
Como puede verse, esta es una exigencia difícil de
materializar con los OGMs, por lo que frente a las regulaciones nacionales se
han generado discrepancias internacionales, como veremos más adelante. Por lo
pronto, el hecho es que para los países que consideran que los organismos
obtenidos por los métodos tradicionales y los que son fruto de la biotecnología
son similares, aseguran que las reglas de la OMC, son suficientes para el
comercio de los OGMs. Por el contrario, los que insisten en que los productos
son diferentes, porque su proceso productivo es distinto, aducen una falta de
regulación en el comercio internacional de productos biotecnológicos[79].
En la actualidad, se mantienen entonces los argumentos
en favor y en contra de esta regulación, y la tensa aproximación de las
diversas posiciones, así como la discusión sobre la conveniencia eventual de
modificar el artículo XX del GATT, para permitir la aplicación de medidas
comerciales a los procesos productivos relacionados con los OGMs.
24.- Por último, dentro de esta breve descripción sobre la normativa
internacional relacionada con los OGMs debe reconocerse, además, que es un tema
también ligado con derechos de Propiedad Intelectual, ya que el uso de estas
tecnologías, trae consigo la obtención de genes nuevos y productos de procesos
de investigación, que en algunos contextos pueden ser patentados como
invenciones de la ciencia[80],
más allá de la discusión ética sobre si pueden ser patentables o no, nuevas
formas de vida.
En el contexto de la Comunidad Andina, por ejemplo, la
Decisión 345 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, reguló el régimen
de protección de los derechos de los obtentores vegetales, protegiendo
intelectualmente las nuevas variedades vegetales obtenidas por los fitomejoradores.
Desde esta
perspectiva, las personas que han creado u obtenido una nueva variedad vegetal
mediante la aplicación de conocimientos científicos, gozan del derecho
exclusivo de producción y comercialización de dicha planta por un espacio de 15
a 25 años. Tal derecho, es reconocido y garantizado por las autoridades competentes
de cada uno de los países miembros de la Comunidad Andina, que para el efecto
otorgan el denominado Certificado de Obtentor, según establece la Decisión 345
de la Comisión del Acuerdo de Cartagena sobre Régimen Común de Protección a los
Derechos de Obtentores de Variedades Vegetales.
Aunado a lo anterior,
la Decisión 391 del Acuerdo de Cartagena, relacionada con el
régimen común sobre el acceso a los Recursos Genéticos, regula la obtención y
el uso de estos recursos, a fin de proteger los conocimientos, innovaciones y
prácticas tradicionales de las comunidades indígenas y garantizar la
participación justa y equitativa de los países de la Comunidad Andina, en los
beneficios derivados del uso de los recursos genéticos.
Según establece esta
Decisión, quienes en adelante deseen utilizar y desarrollar los principios
activos que contienen las plantas y los microorganismos -base de la
investigación en la industria farmacéutica y de la industria alimentaria del
mundo- deberán contar con la autorización correspondiente y suscribir un
Contrato de Acceso con el Estado. La norma comunitaria reconoce, también y en
forma expresa, los derechos que tienen las comunidades indígenas,
afroamericanas y locales sobre sus conocimientos, innovaciones y prácticas
tradicionales asociados a los recursos genéticos y sus productos derivados
25.- Por todo lo anterior,
puede concluirse que en la actualidad, no existe a nivel internacional un
régimen jurídico armónico, que regule unánimemente el tema de los OGMs. Existen
algunas disposiciones internacionales que dan unas luces sobre la materia, pero
dadas las diferentes posiciones que se ciernen sobre estos productos, las
controversias derivadas de la dificultad de valorar, desde un punto de vista científico,
los riesgos asociados al cambio generado con la biotecnología y las diferentes
respuestas de gobiernos[81],
no se vislumbra a corto plazo un consenso internacional sobre el manejo que
debe dársele a los OGMs.
C. Algunos modelos de
regulación nacional sobre OGM
26.- Las diferentes
aproximaciones de cada país en relación con los OGMs, determinan finalmente la
forma en que se adelanta la regulación interna en estas materias. Desde esta
perspectiva, explicaremos brevemente las dos formas principales de aproximación
al tema de la regulación de los OGM, como sigue: a) los países que
priorizan el desarrollo biotecnológico y el comercio, y por lo tanto le dan
énfasis a los principios de equivalencia sustancial entre los productos
GM con los que no lo son, y a la idea  de que sin suficiente evidencia
no se pueden desestimar los OGM; y b) aquellos que dicen priorizar el
medio ambiente o la salud humana, ante el potencial riesgo[82] existente
con estos productos, y  que le dan prioridad a ese riesgo y al principio de
precaución en sus decisiones[83].
27.- Al respecto, es posible identificar dos casos prototipo:
- El de los Estados Unidos, que se caracteriza por (i)
privilegiar la libertad de comercio sobre los posibles controles a los
OGM; (ii) que considera a priori que los productos OGM en su
composición final son iguales o prácticamente iguales a los productos
tradicionales, y (iii) que no considera que estos productos sean nocivos
para la salud o que haya un riesgo para ella, al no existir pruebas científicas
que así lo confirmen. Bajo tales criterios, la regulación interna que se
propone es totalmente flexible y permisiva frente a los OGM o incluso, como
modelo, inexistente.
La idea de que los productos GM y los tradicionales
son iguales, consolida lo que se llama en la doctrina, el principio de
equivalencia, que denota que esas dos categorías -la tradicional y la
manipulada- son substancialmente equivalentes en su composición bioquímica[84] y por
ello, esencialmente similares. Por ende, Estados Unidos, se concentra en el
desarrollo biotecnológico y en las normas internacionales de comercio, que
favorecen un comercio libre[85].
- El modelo europeo, por el contrario, se basa en (i)
el principio de precaución,  (ii) en el reconocimiento de los
potenciales riesgos de los OGM y (iii) en la prevalencia del respeto al
medio ambiente y a la protección de la salud y vida de las personas. Como los
Europeos, además, tienen prácticas alimenticias que favorecen los productos
naturales y de calidad específica[86],
la Unión Europea ha establecido un marco regulatorio destinado a la adopción de
medidas que regulan el riesgo potencial de los productos transgénicos.
28.- Algunas de las características puntuales de estos dos modelos, son las
siguientes:
(a) Estados Unidos
Estados
Unidos enfatiza los efectos positivos del desarrollo biotecnológico y del
comercio internacional de productos GM, con fundamento y énfasis en el comercio
libre[87].
En 1975, en el marco del Congreso de Moléculas de ADN recombinante, las
conclusiones generales de la Academia en ese país, fueron las siguientes:
“[N]o hay evidencia de un solo peligro [de] que el uso de
organismos, resultado de las técnicas de ADN recombinante, pueda transferir
genes a organismos no familiares; (ii) los riesgos asociados con los organismos
transgénicos son los mismos que derivan de los organismos tradicionales; (iii)
las evaluaciones de riesgo realizadas fuera de laboratorio deben estar basadas
en la naturaleza del organismo y no en los métodos usados para producirlo”. (Academia Nacional de Ciencias (pg. 135)[88].
En
1984, la Presidencia de EEUU estableció un grupo de trabajo
interinstitucional, que dio como resultado el Marco Coordinado de Regulación
de la Biotecnología, documento en el que se señalaron las pautas internas  a
seguir en la materia, en cuanto a la regulación, a saber[89]:
“Producto más no
proceso. Bajo esta guía, las autoridades
alimentarias deben tomar en cuenta el resultado final del producto y no el
proceso mediante el que se obtuvo.
Los riesgos de los productos de la biotecnología moderna no son
fundamentalmente diferentes [a los de los productos convencionales].  En virtud de que el riesgo está
fundado en la naturaleza del producto y no en el proceso,
experiencias y conocimiento sobre productos similares pueden usarse para
aprobar un nuevo producto.
Las evaluaciones de riesgo deben basarse en criterios científicos. La peligrosidad de un producto para la salud humana, animal
vegetal y el ambiente debe determinarse con criterios científicos.(…)
Flexibilidad y transparencia. Las revisiones de las autoridades deben ser transparentes y
orientarse a que los interesados, productores, público en general y gobiernos tengan acceso a la información sobre los requisitos.
(…)”[90]
Sobre
esa base, internamente hay regulaciones desde la perspectiva del sistema
público de salud y de la FDA, sobre OGM, pero derivadas de las premisas anteriores,
por lo que se trata de regulaciones claramente flexibles.
(b) Unión Europea
Los documentos más relevantes de la Unión Europea sobre el
manejo de OGMs, son la Directiva 18/2001, sobre la liberación intencional de
OGM en el ambiente, así como las Resoluciones 1829 y 1830 de 2003.
Recientemente, la Directiva 18 de 2001 fue modificada, ampliando la potestad de
los Estados en el control de estos productos, mediante la Decisión 482 de 2014[91].
Sobre la base de los principios previamente
enunciados, debe decirse que la legislación de la Unión Europea en materia de
OGM ha sido rigurosa y cuidadosa en asegurar la contención de los riesgos
enunciados.
Por ese motivo, en un primer momento, ante el aumento
masivo del comercio de OGM, la Unión Europea impuso una moratoria general a los
productos importados que fueran genéticamente modificados. Ello significó,
hasta el 2006, la prohibición total de la importación de esos productos. Para
Estados Unidos, sin embargo, en su calidad de principal país exportador de OGM,
esa moratoria fue considerada como una política de proteccionismo comercial,
que establecía barreras injustificadas a la comercialización de OGMs[92].  Lo que
generó por parte de EEUU, Canadá y Argentina una denuncia ante la OMC en contra
de la Unión Europea, por barreras al comercio injustificadas, que los tres
países enunciados ganaron[93].
En ese orden de ideas, la posición Europea de no
aceptar de ningún modo OGM tuvo que ser modificada y en los últimos años la Unión
Europea está  adoptando un criterio de coexistencia, que permite aceptar transgénicos,
pero a la vez garantizar la supervivencia de la producción orgánica, dejando en
últimas  al campesino esa elección[94].
En
relación con la regulación interna, es posible sostener entonces, primero, que
ella gira en torno al principio de precaución, que ordena a
los Estados a adoptar medidas incluso en ausencia de certeza científica sobre
la existencia de un daño al ambiente. Y segundo, que las decisiones sobre el
control de los OGMs se toman tanto en el ámbito interno de cada país, como
desde las autoridades de la Comunidad o la Unión.
La directiva 18/2001,
en efecto, parte de la idea de que con los OGM pueden producirse efectos
adversos, que estos pueden ser irreversibles y que, en consecuencia, es
imprescindible aplicar el enfoque de precaución y las acciones preventivas para
evitarlos. Además, resalta la importancia de adoptar procedimientos para la evaluación
caso por caso de los posibles riesgos en la liberación de OGM en el
ambiente, y de que éstos se basen en informes científicos independientes sobre
tales riesgos[95].
La Directiva 412/14 plantea modificaciones a la Directiva 2001/18/E del
Parlamento Europeo y el Consejo. Esta señala que “de conformidad con el
principio de subsidiariedad, parece indicado conceder a los Estados miembros
más flexibilidad para decidir si desean o no cultivar OGM en su territorio sin
afectar a la evaluación de los riesgos prevista en el sistema de autorización
(...) de la Unión (…) con independencia de las medidas que los Estados miembros
que cultivan OGM pueden adoptar con arreglo a la Directiva 2001/18/CE para evitar
la presencia accidental de OGM en otros productos”[96].
D.  El etiquetamiento de los alimentos GM.
29.-
El tema del etiquetado de los alimentos GM, tiene que ver principalmente con el
derecho de los consumidores en un escenario de mercado global, a saber qué es
lo que consumen, cuando compran sus alimentos. El etiquetado, es la vía más
directa para que los consumidores reciban la información básica de los
productores sobre los bienes que ofrecen, y se erige también como una garantía
de la calidad del producto y de los procedimientos de elaboración.
El etiquetado además, promueve el diálogo entre el
productor y el consumidor de un bien, en un escenario que no es otro que el
mercado. Por ende, es pertinente saber cómo se hacen visibles los productos GM
en la cadena general de comercio[97].
Una descripción breve es la siguiente[98]:
- En primer lugar, el punto de partida de la creación
o producción de OGM, está en los laboratorios. Los científicos crean los OGM y
el Estado puede tener interés o no, -generalmente lo tiene-, en monitorear estas
investigaciones.
- En segundo lugar, los OGM son empleados por
campesinos, en pesticidas que contienen OGM o cuando se plantan semillas GM,
respecto de distintos tipos de productos alimenticios de carácter vegetal. Para
los consumidores finales, en este punto, el riesgo principal recae en los pesticidas
GM y en si éstos pueden incidir o no en los alimentos, para el caso de los
productos vegetales no modificados.
- En tercer lugar, más allá de los pesticidas,
otro tipo de OGM son algunos animales en sí mismos considerados. En efecto, una
importante fuente de alimento en la actualidad son los animales modificados
genéticamente, entre los que pueden distinguirse, en muchas latitudes, las vacas,
los pollos y los cerdos, entre otros. También pueden contener OGM los huevos o
la leche.
- En cuarto lugar, otra forma en que se accede
a esta realidad biotecnológica, es consumir la carne de animales que no han
sido GM, pero que han sido alimentados con productos GM. Es decir son animales
que sin ser modificados se han alimentado con productos modificados.
- Una quinta opción, son los productos
alimenticios derivados de animales que son inyectados con hormonas del
crecimiento recombinantes para incrementar la producción[99].
- En sexto lugar, están también las semillas
GM, gran parte de las cuáles van a entrar al mercado para ser consumidas.
Algunas de ellas van a ser procesadas y convertidas en alimentos procesados de
otra índole (vgr. galletas, cereales, etc.). Otras, van a ser usadas para
alimentar animales. El uso de alimento GM para animales, ha creado algunos riesgos
cuando se mezcla con alimentos humanos[100].
Un ejemplo, ya reseñado, es el caso Starlink[101].
- Finalmente, en el mercado directo, los consumidores finales
van a acceder a los alimentos GM en supermercados o en cualquier lugar donde
los vendan, sea en su forma original o como productos procesados que contienen
OGM.
30.-
Ahora bien, frente al derecho a la información de los consumidores en el caso
de productos GM, es decir, a saber que los productos o sus componentes son GM,
existen dos tesis nuevamente: (i) que el público tiene el derecho básico
a saber cualquier aspecto acerca de un producto antes de tomar la decisión de
comprarlo y (ii) que esa información no es relevante para el consumidor
final. Como se trata de un derecho, el desarrollo de cada una de estas
posiciones depende de las visiones constitucionales en cada jurisdicción[102].
En estos aspectos, como ocurre en general con todo lo
que tienen que ver con los OGM, frente al etiquetado existe nuevamente una
tensión en los regímenes internos, entre el concepto de equivalencia sustancial
de los productos (EEUU) y el principio de precaución  (UE).
31.-
En el primer caso, como se considera que no hay una gran diferencia entre los
OGM y los productos orgánicos - equivalencia- , ni los factores
nutricionales o de seguridad del producto modificado, o su etiquetado, resultan
relevantes para los consumidores.
Un
argumento de la FDA, para negar la necesidad de etiquetar los productos que
consisten o contienen OGM, es que todas las variedades vegetales involucran
algún tipo de modificación genética, por lo que no es acertado solicitar al
productor que indique cuál técnica utilizó para lograr la modificación[103]. El etiquetado solo
sería procedente, entonces, cuando se encuentre un cambio significativo en la
composición final del alimento. Por ejemplo, un tomate que no contenga vitamina
C.
Adicionalmente,
en el contexto de las discusiones de ese país sobre pesticidas o fungicidas, con
el incremento del uso de la biotecnología agrícola, el tema del etiquetado
ocupó de nuevo el centro del debate. Sin embargo, se consideró precisamente que
si el etiquetado no era obligatorio para productos en los que se utilizaron
pesticidas químicos importantes, - como ya se había decidido previamente-,  tampoco
habría razón para exigirlo en los casos de OGM[104].
Con todo, varios Estados de los Estados Unidos y
organizaciones de consumidores, han promovido la idea del etiquetado
obligatorio. De hecho, algunos Estados han adoptado legislación de etiquetado
perentorio sobre OGM, en su territorio[105].
Sin embargo, el gobierno de los Estados Unidos y las Cortes, en varias
ocasiones han desestimado estas regulaciones. Así, varios precedentes
judiciales, han descartado también la obligación de etiquetamiento. Entre ellos:
-
US v Ninety Five Barrels Alleged Apple Cider. La Corte interpretó el término “contenido
neto” de un producto como la composición del contenido y sus ingredientes y
no el método que se utilizó para lograr ese contenido. A su turno, la FDA ha
concluido que existen varios procesos para obtener nuevas variedades vegetales,
como la cruza tradicional, la transferencia de genes, la mutagénesis.
Existiendo todos estos métodos, no es obligatoria la etiqueta que establezca
qué método utilizó.
-
Staubert v. Shalal.
La Corte evaluó una posible violación al derecho a la información, frente a
cierto tipo de leche elaborada con vacas a las que se les había suministrado
hormonas de crecimiento y, concretamente, acerca de si ese producto debía estar
etiquetado por ese hecho. Monsanto argumentó que la leche era idéntica a la
tradicional, y la Corte Suprema acogió su argumento, considerando que si no
existe diferencia entre la leche producida por cada grupo de vacas, no era
obligatorio el etiquetado.
-
International Dairy Food Association v Amestoy. 1995. La Corte consideró que
la obligación de etiquetado impuesta en algunas legislaciones federales puede
constituir una violación a la libertad de los comerciantes. El Estado de
Vermont defendía la medida con base en el derecho a la información de los
consumidores y se consideró que si la medida no se defendía sobre la base de la
salud pública, no había lugar a la protección de esos otros derechos[106].
32.-
En conclusión, en Estados Unidos no se obliga a etiquetar los productos que son
o contienen GM. La Corte Suprema ha fallado a favor de la libertad de comercio y
ha considerado que los riesgos a la salud, vida y al ambiente, sólo pueden probarse
frente al producto final, y que no existen pruebas definitivas sobre los
riesgos de los OGM. La FDA, sin embargo, buscó conciliar los intereses de los
consumidores y los productores a través de una propuesta de etiquetado
voluntario. Así, la FDA está autorizada para regular este etiquetado y permitir,
si los productores lo desean, que se dé ese etiquetado para evitar la
posibilidad de desinformación a los consumidores[107].
33.-
Ahora bien, en el caso de la Unión Europea, el sistema de etiquetado es
obligatorio. En efecto, para quienes se rigen por el principio de precaución
más que por el de equivalencia, el etiquetado en materia de OGM es
necesario.
El deber de etiquetado de los productos alimenticios
GM, en el sistema europeo, encuentra su fundamento, entonces, en la protección
de los derechos de los consumidores y en el deber de prevenir los riesgos a la
salud y vida (principio de precaución).
En la Carta de protección del consumidor del Consejo
de Europa del 17/5/73 ya se reconocía que la información es uno de los derechos
básicos del consumidor[108],
de manera tal que el etiquetado asegura que las preferencias de los
consumidores sean consideradas.
La
Regulación 1829 de 2003, junto con la 1830 de
2003, son esenciales en lo relativo al etiquetamiento de los OGM. Estos
instrumentos plantean que los miembros de la Comunidad deben contribuir con la
promoción del derecho a la información de los ciudadanos y que para ese fin
debe darse el etiquetamiento de los productos. Esta obligación, se considera una
condición necesaria para vigilar los efectos de los OGM en el tiempo, y para
que se garantice el equilibrio o justicia (fairness) de las relaciones
entre comprador y vendedor[109].
La Unión Europea, sin embargo, es la única parte en
donde se exige una información que va más allá de decir que “Este producto
contiene OGMs”, como ocurre con la mayoría de países que admiten el
etiquetado frente a OGM. En efecto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 8º
del Reglamento de 1997[110]
del Parlamento Europeo y el Consejo Europeo[111],
el consumidor final debe ser informado de cualquier característica de ese
alimento, o presencia de material que no esté presente en ningún organismo
existente, que pueda tener implicaciones en la salud o presentar reparos
éticos, así como la presencia de OGMs. En otras palabras, si un OGM no es
equivalente a uno orgánico o natural, los productores no solo deben revelar la
presencia del OGM, sino también la característica que hace que el producto sea
novedoso. La información
adicional sobre en qué consiste la modificación, se explica, no sólo por las razones
antes dichas,  sino en la necesidad de que el consumidor que por motivos éticos
o religiosos desconozca si puede consumir un productos, pueda eventualmente
hacerlo, sabiendo que la modificación que se hizo no compromete sus creencias[112].
Este Reglamento, finalmente, no obliga al etiquetado a
los OGM en los que el porcentaje modificado genéticamente no supere el 1%.[113]
34.-
Es importante considerar en todo caso que el tema del etiquetado de los OGM no
decide finalmente que tan riesgoso es o no un producto GM. El propósito del
sistema de etiquetado de alimentos GM o que contienen OGM, es el de permitirle
a los consumidores saber, sobre la base de su derecho a la información, lo que
necesitan conocer sobre lo que comen, y permitirles escoger sus productos
alimenticios, basados en esa información[114].
En la actualidad, en consecuencia, la Unión Europea,
Corea del Sur, Japón, Australia, Nueva Zelanda, Taiwán y Suiza, entre otros
países, aceptan el etiquetado obligatorio. En Suiza, por ejemplo, los alimentos
deben ser etiquetados con la frase "producido con OGM", si
alguno de sus ingredientes contiene más del 1% de OGM.
Canadá y Argentina, han adoptado las reglas del
etiquetado voluntario al estilo norteamericano. En Brasil, que es otro de los
grandes productores de OGM, es ilegal importar, comercializar o plantar
cualquier semilla GM, sin la previa autorización de la Comisión Técnica
Nacional de Bioseguridad. El marco regulatorio del Brasil, en materia de
etiquetado, sin embargo, es similar al modelo europeo, porque se parte de la
diferenciación de productos GM de los orgánicos[115].
Con todo, de acuerdo con la información obtenida del Center
for Food Safety[116]
de los Estados Unidos, son múltiples los países que en la actualidad tienen
leyes sobre el etiquetado de alimentos GM en el mundo, y ellos pueden ser
vistos gráficamente en el siguiente mapa que presenta por esa entidad[117]:
PAÍSES CON LEGISLACIÓN SOBRE ETIQUETADO DE ALIMENTOS
GM
En el siguiente mapa, los países que se pintan con
sombreado más fuerte son aquellos que exigen el etiquetado de alimentos GM,
mientras que los que no tienen color, no lo exigen.
Información del Center for Food Service (2012)
Los Organismos Genéticamente Modificados -OGM- o transgénicos,
en Colombia.
36.-
En Colombia durante 2011, se
sembraron 108.573 hectáreas de cultivos genéticamente modificados, distribuidos
en algodón (49.334 ha) en los departamentos de Antioquia, Cundinamarca, Tolima,
Huila, Valle, Bolívar, Cesar, Córdoba, Guajira, Magdalena y Sucre; maíz (59.239
ha) en los departamentos de Antioquia, Boyacá, Caldas, Casanare, Cauca, Cesar,
Córdoba, Cundinamarca, Huila, Meta, Quindío, Risaralda, Santander, Sucre,
Tolima, Valle y Vichada; y clavel azul y rosa azul (4 ha) en Cundinamarca[118].
En efecto, Colombia, ha liberado comercialmente el
clavel y rosa transgénicos de color azul para las flores, al igual que el crisantemo
con el mismo fenotipo, para siembra experimental[119].
Según lo señalado por Agro-Bio, en el 2014, se sembraron en Colombia
118.899 hectáreas de cultivos transgénicos[120]. De ese total, 89.084 hectáreas se
sembraron con maíz, que es resistente a una serie de plagas y/o tolerante a
ciertos herbicidas[121].
En el caso del algodón transgénico, se sembraron 29.838 hectáreas[122], que representan el
89% del área total sembrada en Colombia[123].
Además, según datos de la asociación Agro-Bio, en
general, los colombianos somos grandes consumidores de productos transgénicos[124]. De hecho, a partir de unas proyecciones de
producción estimadas para el 2019, según lo reseña dicha asociación en su
página web, con una adopción rápida de cultivos genéticamente modificados del
15%, por ejemplo, el país pasaría de producir 37 billones de pesos en maíz a 41
billones de pesos, obteniendo una ganancia de 4.17 billones de pesos. Es decir
que se reduciría la dependencia de importaciones de maíz en un 20%, produciendo
el 50% del maíz que se consume en el país[125].
Circunstancia que es muy positiva
para la economía.
No obstante, este optimismo contrasta paralelamente
con otras voces en nuestro país, que alegan de manera insistente que los
cultivos no han sido tan eficientes en su implementación[126], como se quisiera.
De hecho, en el 2008, el país se enfrentó a una
profunda crisis algodonera por causa de los cultivos transgénicos. Según un
informe de la Universidad Nacional, en ese año, en efecto, los cultivadores
tuvieron problemas con el cultivo de algodón transgénico que presentaba la
característica doble gen (Bt/RR, resistencia a insectos y tolerancia al
herbicida glifosato). La agremiación Remolino demandó a la empresa COACOL
(Monsanto en Colombia) manifestando falta de seguimiento y acompañamiento
durante el cultivo y cosecha de algodón con la tecnología doble gen (Bt/RR). La
demanda falló a favor de los agricultores, COACOL fue multado y sólo hasta el
año 2009 el ICA expidió la resolución 682 del 24 de febrero de 2009, por medio
de la cual se implementa el Plan de Manejo, Bioseguridad y Seguimiento para siembras
comerciales en el país de algodones genéticamente modificados con resistencia a
ciertos insectos lepidópteros y/o tolerancia a la aplicación de herbicidas.
Esta resolución se expidió con el objeto de extremar las medidas que
permitieran obtener un mejor desempeño a las semillas y reducir los riesgos de
pérdidas ocasionados por mal manejo de la tecnología[127].
En materia alimentaria, algunos académicos denuncian
la dificultad para las autoridades
administrativas competentes, de hacer
evaluaciones reales con
respecto a los alimentos transgénicos que se introducen en Colombia, más allá de
homologar o sacar conclusiones sobre la seguridad de los alimentos a partir de
los estudios que anexa la compañía solicitante[128]. Lo
anterior, teniendo en cuenta la ausencia de regulación y presupuesto existente
para hacer análisis técnicos directos, que habiliten a estas autoridades para
tomar opciones más autónomas. Esto claramente limita la independencia necesaria
del Estado en temas tan delicados, teniendo en cuenta las restricciones
técnicas existentes, a pesar de la buena voluntad de nuestras autoridades.
También hay voces que desde la sociedad civil se han
manifestado en contra del uso de estos cultivos por razones multiculturales. De
hecho, en un informe de la Fundación Suiza de Cooperación al Desarrollo Sostenible- , se
habla de cinco resguardos indígenas que se han declarado territorios Libres de
Transgénicos, entre estos “el Resguardo Indígena Zenú de San Andrés de
Sotavento de Córdoba y Sucre, el Resguardo de Cañamomo y Lomaprieta en
Riosucio, Caldas, los Resguardos de Iquira y Llanobuco en Huila, y el Resguardo
de Mayabangloma en la Guajira”[129].
37.-
Ahora bien, ante estos hechos, a primera vista se puede ver que Colombia no cuenta con una
ley nacional que regule de manera integral el tema de la Bioseguridad y los
OGM, ni que reconozca como un todo, sus impactos y riesgos en materia ambiental,
socioeconómica y en la salud de las personas[130]. La legislación existente, que se
funda en leyes aprobatorias de tratados internacionales y reglamentos técnicos,
confrontada con otras legislaciones, resulta básica y dispersa; aunque se
destaca la labor de las autoridades técnicas del país, y su interés por reglamentar
el tema desde sus respectivas áreas de gestión.
No obstante, la ausencia de una
preocupación legislativa sobre estas materias y sobre el impacto que estos
asuntos tienen de manera diaria en cada uno de los colombianos y hacia el
futuro, inquieta significativamente. La diversidad biológica de nuestro
territorio, la seguridad alimentaria de nuestro pueblo, la integridad de los
ecosistemas, la bioseguridad del ambiente en el que nos movemos, y la salud de
los colombianos, - derivada en parte del prudente equilibrio de todos estos
ingredientes -, exige un permanente y decantado compromiso del Legislador y una
mirada estratégica y a largo plazo de nuestros recursos, frente a las
constantes presiones del comercio internacional.
De hecho, a principios de este siglo, - en el año
2002-, esta Corporación ya se había pronunciado sobre la importancia de estos
temas y la necesidad de que se tomaran decisiones de Estado en estas materias,
por su significativa relevancia social. Ello puede verse en la sentencia
C-293 de 2002 M.P. Alfredo Bertrán Sierra, en la que esta Corporación, dijo
lo siguiente:
“En la actualidad está en plena
discusión el punto de la certeza científica, para adoptar decisiones de
Estado, en materia del comercio internacional de los que se conocen como
los “organismos genéticamente modificados” (OGM), o transgenéticos. Los OGM
fueron definidos en el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la
Biotecnología “como cualquier organismo vivo que posea una combinación nueva de
material genético que se haya obtenido mediante la aplicación de biotecnología
moderna.”
La Unión Europea, Japón y Corea se
oponen a que se abra el comercio, en forma general, a esta clase de productos,
con base en la aplicación del principio de precaución.
Sobre
el peligro o no para salud humana y al medio ambiente de estos organismos,
existen criterios científicos diametralmente opuestos, unos los defienden y,
otros los atacan. Todos basados en sus propias investigaciones científicas. Lo
cierto es que de acuerdo con el estado actual de la investigación, no hay
certeza absoluta sobre si hay daños en la salud humana o en el medio ambiente
con su uso o consumo. A lo anterior, hay que añadir que este tema involucra
aspectos económicos de la mayor importancia para los países en desarrollo
frente a los países desarrollados, lo que enfrenta a nuestro país a adoptar
las decisiones de abrir o no su mercado al comercio de transgénicos".
(Subrayas fuera del original).
38.- La falta de un compromiso
del Legislador con estos temas, puede deberse en particular, a que muchas voces
en nuestro país consideran que los riesgos de la biotecnología previamente
descritos en estas áreas, son inexistentes, y que las críticas internacionales
que se le han hecho a las desventajas probables de los OGM, son meramente mitos
que no deberían generar para nadie mayor preocupación[131],
siguiendo un poco la perspectiva norteamericana que se ha descrito.
Sin embargo, como vimos, la
inexistencia total de riesgos, tampoco es una realidad enteramente cierta,
menos aún, cuando hay voces relevantes desde la ciencia o la economía, que
discrepan profundamente de esa posición.
No obstante, aunque no haya cobrado vida en el ordenamiento jurídico colombiano
una legislación rigurosa sobre OGMs y bioseguridad, -a pesar de nuestra
significativa diversidad biológica-, sí debe resaltarse que en la legislación colombiana existen en la
actualidad una variedad de disposiciones jurídicas relacionadas con estas
materia, que han sido relevantes para amparar de alguna forma estos propósitos.
Entre otras, la Ley 165 de 1994, que ratifica el Convenio de Diversidad
Biológica[132];
la Ley 740 de 2002, que ratifica el Protocolo de Cartagena sobre
Bioseguridad[133]
y el Decreto 4525 de 2005[134],
del Ministerio de Agricultura, mediante el cual se determina el marco
regulatorio de los Organismos Vivos Modificados - OVM-, y reglamenta la Ley 740
de 2002. Este decreto se aplica
al movimiento transfronterizo, el tránsito, la manipulación, y la utilización
de organismos vivos modificados OVM que pueden tener efectos adversos para el
medio ambiente y la diversidad biológica, teniendo en cuenta los riesgos para
la salud humana, la productividad y producción agropecuaria.
En el Sector Agropecuario: la Resolución 3492 de 1998, que reglamenta y establece el procedimiento
de introducción, producción, liberación y comercialización de OGM de uso
agrícola[135]; Acuerdo 013 de 1998 - modificado-
que crea el Consejo Técnico Nacional como órgano asesor para la
introducción, producción, liberación y comercialización de OGM[136]. La Resolución ICA 2935 de 2001, que reglamenta y establece el procedimiento de
bioseguridad para la introducción, producción, liberación, comercialización, investigación,
desarrollo biológico y control de calidad de Organismos Modificados
Genéticamente, OMG, en la producción pecuaria, sus derivados y productos que
los contengan[137]
y el Acuerdo 004 de 2002 que crea el Comité Técnico Pecuario.
También la Resolución 946 de 2006
que regula el trámite de solicitudes ante el ICA de OGM; la Resolución 1063
de 2005, que da cuenta del registro de personas que importen, investiguen o
comercialicen OGM, y la Resolución 000148 de 2006 que se refiere a la  comercialización
y distribución de semillas, entre otras.
En materia de Salud, se encuentra,
la Ley 9 de 1989,
mediante la cual se dictaron medidas sanitarias en materia de alimentos, entre
otros temas. La Ley 100 de 1993, artículo 245, que tiene como objeto la ejecución de las políticas
del INVIMA en materia de vigilancia sanitaria y control de calidad de
medicamentos, alimentos, y productos generados por biotecnología. El Decreto 60
de 2002 del Ministerio de Salud, que promueve la aplicación del Sistema de
Análisis de Peligros y Puntos de Control Crítico en productos alimenticios –
HACCP (sigla en Inglés) – en las fábricas de alimentos y se reglamenta el
proceso de certificación - Inocuidad de Alimentos. El Decreto 539 de 2014
relacionado con los requisitos sanitarios que deben cumplir los importadores y
exportadores de alimentos para el consumo humano, materias primas e insumos
para alimentos destinados al consumo humano y se establece el procedimiento
para habilitar fábricas de alimentos ubicadas en el exterior.
Y en materia de etiquetado de alimentos
GM, encontramos la Resolución
5109 de 2005 del Ministerio de Protección Social que establece algunas definiciones sobre el
rotulado, alimentos o ingredientes alimentarios obtenidos por medio de
tecnologías de modificación genética o ingeniería genética[138];  así como el Reglamento Técnico No 4254 de 2011,
que también se refiere a esta materia, para productos alimenticios GM.
Con fundamento en esta
legislación, y en particular, de la Ley 740 del 2002, en Colombia se aprobó en
el 2002, el ingreso de la primera variedad transgénica. A partir de ahí, través
de documentación teórica y de una mitigación hipotética de riesgos, - que
es lo que se puede hacer al no existir criterios de investigación o de valoración
de riesgos previstos por el Legislador-, se han aprobado diversas variedades
transgénicas, con fines comerciales o semicomerciales.
39.- Ahora bien, frente al tema del etiquetado de
alimentos GM, la
justicia de este país ha tenido que intervenir en el complejo debate que existe
en la actualidad entre la total inocuidad que algunos le atribuyen a estos
alimentos modificados genéticamente, y el riesgo potencial que otros destacan
para la salud o el medio ambiente en los alimentos o sus componentes
transgénicos, en particular, tomando en consideración el derecho de los
consumidores a saber o no del origen o medio de producción de sus alimentos, al
momento de elegir su consumo. En efecto, el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, a través de una decisión que se tomó con ocasión de una acción
popular presentada por el Corporación
Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, en el 2005[139], a fin de
defender los derechos de los consumidores derivados del artículo 10 del Decreto
3466 de 1.982, esto es, el anterior Estatuto del Consumidor, tuvo que
pronunciarse sobre el particular.
En
esa oportunidad, el Colectivo alegó la necesidad de proteger el derecho de los
consumidores en relación con la producción y comercialización de Organismos
Genéticamente Modificados (OGM), particularmente en la información que las
empresas  dueñas o sus proveedores, deben dar a los consumidores, teniendo en
cuenta los estudios existentes sobre los problemas que afectan la salud del ser
humano, surgiendo la necesidad de información, en la medida de que la libertad
para escoger un producto pasa por conocer su origen, siendo ello una
herramienta eficaz para rastrearlo, en caso de que se evidencie algún problema
de salud.
En ese momento, frente a tales cargos, el Ministerio del Medio
Ambiente en lo concerniente al tema del etiquetado adujo “carecer de competencia para
tomar las medidas pertinentes en orden a que los consumidores cuenten con la
información suficiente para saber si los productos que ofrecen en el mercado
tiene alguna alteración genética, porque sus atribuciones sólo van hasta garantizar
que las evaluaciones de  riesgo previas a la introducción, producción o
comercialización de OGM previstas en el Protocolo de Cartagena, incorporen los
criterios de seguridad para los componentes de la biodiversidad, los
ecosistemas y el medio ambiente”.
El Ministerio
de la Protección Social, por su parte, propuso la excepción de “Falta de
Legitimación en la Causa por Pasiva”, apoyado en no ser la autoridad
competente según la Ley, para controlar y vigilar alimentos, por tratarse de
atribuciones adjudicadas al INVIMA y a las entidades descentralizadas, según la
Ley 715 de 2001, el Decreto 1290 de 1994, y las resoluciones 2387 de 1999 y
2652 de 2004. A su juicio, su deber de vigilancia administrativa, no lo hacía
responsable por las omisiones del INVIMA en materia de ejecución y vigilancia
de las políticas y directrices del Ministerio en materia de alimentos.
El Ministerio
de Agricultura, por su parte, alegó la inexistencia de pruebas respecto de
la amenaza o peligro de esos alimentos y el INVIMA, finalmente, adujo la
imposibilidad de exigir requisitos a fabricantes, importadores,
comercializadores, distribuidores o exportadores de alimentos modificados
genéticamente, por no existir normatividad legal en materia de rotulado.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en mérito
de lo anterior, ordenó al entonces Ministerio de la
Protección Social, expedir de inmediato un reglamento que contuviera las
medidas tendientes a obligar a productores y distribuidores a señalar el
contenido de OGM en las etiquetas o rótulos correspondientes a los alimentos o
materia primas de alimentos GM, - que se convirtió en la Resolución 5109 de
2005 -, precisamente para asegurar el principio de precaución, la protección a
la salud y el derecho a la información de los consumidores. Para ese Tribunal,
siguiendo la jurisprudencia constitucional en materia de tales derechos
colectivos, esa información es necesaria en virtud de
“(…) la inexistencia de conciencia en
muchos casos sobre tales riesgos y sobre los niveles de tolerancia e inocuidad
de los componentes en cuestión, dado que los efectos negativos actuales o potenciales,
singulares o combinados, se ocultan, se desconocen o se infravaloran por la comunidad
científica y los empresarios, hallando que “el conocimiento, relativo a los
productos y a los servicios ofrecidos,  no solamente no es uniforme sino que es
desigual entre las personas y los países “pese a que el riesgo creciente se
difumina en toda la sociedad y puede manifestarse en forma catastrófica”.
Encuentra en ese aspecto la corte una “asimetría de poder” entre el  “mundo de
la producción” y los consumidores inermes expuestos a los peligros más
desconocidos o conocidos pero imbatibles, que debe invertirse. Emite en
consecuencia una afirmación acerca del contenido político de las decisiones
sobre el proceso productivo, la investigación, la ciencia y la tecnología,
“puesto que afectan la vida de las personas y las condiciones ambientales”, a
partir de la cual, justamente con el fin de reducir la aludida disparidad, los
miembros de la comunidad, “tienen el derecho constitucional de acceder a la
información detallada y relevante sobre la composición y efectos de los bienes
y servicios que ingresan al mercado y, desde luego en los distintos ámbitos
participativos tienen también  derecho a incidir sobre los tipos de producción
y consumo que sean acordes con un desarrollo sostenible y con la protección de
su salud y seguridad integral”[140].
Nótese entonces, que a
partir de esta decisión, se profirieron una serie de reglamentos técnicos en la
materia, pero el tema no fue regulado por el Legislador.
No obstante, en el año
2007, el Congreso de la República intentó, a través del Proyecto de Ley 025 de
2007 Cámara, proponer algunas alternativas en la materia. El proyecto de ley
"por el cual se estable[cía] el etiquetado o rotulado obligatorio de
alimentos que contengan Organismos Genéticamente Modificados, OGM, destinados
al consumo humano o animal y se dictan otras disposiciones"[141], de una manera
radical, prohibía en todo el territorio nacional, la venta y comercialización
de alimentos transgénicos u organismos genéticamente modificados (OGM)
destinados al consumo humano o animal, ya sea por personas naturales o
jurídicas, públicas o privadas, si no contenían en su envase, "un
etiquetado completo y preciso que permita a los consumidores de los mismos
diferenciar claramente el producto".
El proyecto proponía lograr
el etiquetado obligatorio tanto en los alimentos GM como en las materias primas
de esos alimentos que no sólo dijera que el producto o sus componentes habían
sido manipulados genéticamente, sino que se expusiera su composición orgánica,
origen y procedencia, y ordenaba al INVIMA, dentro de sus competencias,
determinar un régimen de responsabilidades y sanciones para los infractores de
la ley.
El fundamento de la
iniciativa, conforme con la exposición de motivos correspondiente, se amparaba
en: (i) el derecho de los consumidores a estar informados y a contar con
la información necesaria sobre el producto alimenticio, al momento de realizar
su elección y (ii) la existencia sobre una gran polémica sobre los
riesgos que para el ambiente y la salud tiene el consumo de alimentos transgénicos,
"porque no se puede predecir lo que sucederá con los genes manipulados
una vez entren en la cadena alimenticia". La propuesta deseaba
proteger el derecho a la salud y se alegó como una medida
"preventiva" en aplicación del principio de precaución.
Con todo, el proyecto de
ley, luego de su tránsito por la Cámara y pasar al Senado, fue archivado[142].
40.-
Revisado brevemente el régimen existente en materia de OGM desde una
perspectiva comparada, así como los alcances del etiquetado bajo las
consideraciones propias de las diferentes perspectivas filosóficas y jurídicas
que las orientan, entra la Corte a continuación, entonces,  a analizar el tema de la protección a los derechos de los
consumidores en la Carta de 1991, para verificar el alcance de esos derechos en
el ámbito constitucional contemporáneo.
Particularidades de la protección constitucional al
consumidor en Colombia.
41.- El derecho del
consumo, de acuerdo con la
sentencia C-313 de 2013[143],
ha tenido una historia relativamente reciente en nuestro ordenamiento jurídico.
En efecto, ante la consolidación histórica de los principios de autonomía y de no
interferencia del Estado en la toma de decisiones particulares, -propios del
liberalismo-, sólo hasta principios del siglo XX, las nuevas reglas del mercado
exigieron revisar la situación particular del consumidor, como eslabón final de
la cadena productiva.
En efecto, en la época preconstitucional, de acuerdo
con la sentencia C-749 de 2009[144],
la relación entre los sujetos que concurrían al circuito comercial de
distribución de bienes y servicios (productores, comercializadores y
consumidores) estaba basada en las reglas propias del liberalismo económico.
Los consumidores, en su condición de adquirentes de los productos, estaban en
un plano de igualdad legal con los oferentes de los mismos y, en el caso de que
se encontraran desequilibrios en el negocio jurídico, bien por desigualdades
ostensibles en el precio o en la calidad de las mercancías, las herramientas a
disposición para la solución del conflicto eran las propias del derecho civil[145].
En ese escenario, fue evidente constatar, que dentro
de la estructura típica del mercado, el consumidor se encontraba en una clara
situación de debilidad, teniendo en cuenta que las reglas tradicionales del
derecho privado que regían hasta el momento en su relación con los demás
actores del tráfico económico, eran insuficientes para asegurar la protección
efectiva de sus derechos. La presunción que regía para la fecha, de que los
productores, intermediarios y consumidores (i) acceden al mercado en
idénticas condiciones; (ii) que tienen a su disposición el mismo grado y
calidad de la información; y que (iii) poseen idénticas condiciones de
acceso a la solución jurisdiccional de los conflictos que se susciten en esas relaciones
de intercambio[146],
era claramente una presunción que no se ajusta a la realidad.
Es más, con la expansión masiva del mercado global y
de las comunicaciones, para el momento, el consumidor era presa de contratos de
adhesión y de no pocos abusos, por carecer del conocimiento y experiencia
suficientes. Además, los fabricantes y comercializadores, otrora
pequeños y locales, resultaban ser "en su mayoría, grandes conglomerados
empresariales que tienen a su disposición infraestructuras que, a manera de
economías de escala, participan en el mercado económico e, inclusive, concurren
ante las autoridades administrativas y judiciales con evidentes ventajas,
habida cuenta la disponibilidad de recursos, asesorías profesionales
permanentes de primer nivel y conocimiento acerca del funcionamiento de las
instancias de resolución de conflictos jurídicos, derivada de la condición de
litigantes recurrentes"[147].
Para ese entonces, se pensó enfrentar desde
el derecho público esta nueva realidad, ante las limitaciones aparentes del
ordenamiento civil. En ese proceso, por ejemplo, la Constitución de 1991
incorporó entre sus previsiones, los llamados derechos de los consumidores
y recordó, en el artículo 333 de la Carta, que la libre iniciativa privada
tiene como límite el bien común, y, que la libre competencia económica, tiene
innegables responsabilidades.
42.- Desde ese instante, las limitaciones a la autonomía
contractual y en particular a la libertad empresarial, han sido un
reconocimiento constante en la jurisprudencia constitucional. En la sentencia
C-524 de 1995[148]
se dijo, por ejemplo, que:
"[E]l Estado al
regular la actividad económica cuenta con facultades para establecer límites o
restricciones en aras de proteger la salubridad, la seguridad, el medio
ambiente, el patrimonio cultural de la Nación, o por razones de interés
general o bien común (…). [N]o podría en desarrollo de su potestad
de intervención interferir en el ámbito privado de las empresas, es decir, en
su manejo interno, en las técnicas que se deben utilizar en la producción de
los bienes y servicios, en los métodos de gestión, pues ello atentaría contra
la libertad de empresa y de iniciativa privada; pero sí puede, desde
luego, proteger los intereses sociales de los trabajadores, las necesidades
colectivas del mercado, el derecho de los consumidores y usuarios, etc. De
ahí que se haya dicho que "la autonomía de la voluntad y por tanto de
empresa ya no se proyecta sobre el mercado con la absoluta disponibilidad y
soberanía de antaño; sus limitaciones de derecho público o privado forman parte
ya del patrimonio irreversible de la cultura jurídica contemporánea. Y, en tal
sentido, no puede interpretarse que el mandato constitucional de la libertad de
empresa comporta el desmantelamiento integral de todas esas restricciones y
limitaciones" (Subrayas
fuera del texto)
En la sentencia C- 792 de 2002[149], se
recordó también, sobre este aspecto, que:
"La libertad económica no es un
derecho absoluto pues es el mismo constituyente el que permite que el
legislador le imponga límites para realizar fines constitucionalmente valiosos.
Por ello es legítimo que el legislador promulgue normas que limiten el
ejercicio de esa libertad pero debe hacerlo siempre de manera compatible con el
sistema de valores, principios y derechos consagrado en la Carta pues no se
trata de anular el ejercicio de ese derecho sino de reconocerlo y promoverlo sin
desconocer el equilibrio que debe existir entre su reconocimiento y la
realización de otros fines constitucionales igualmente valiosos". (Subrayas fuera de texto)
Recientemente, en la sentencia C-197 de 2012[150] dijo esta Corporación igualmente, que:
“(…) Teniendo en cuenta que estas
libertades no son absolutas y que el Estado tiene la obligación de intervenir
en la economía para remediar las fallas del mercado y promover desarrollo con
equidad, la Corte ha precisado que las libertades económicas pueden ser
limitadas.”
43.-
Establecidas entonces las reglas y limitaciones constitucionales a la
iniciativa privada y la libertad económica, el constituyente consideró
necesario reforzar a la par, la protección particular de los derechos de los
consumidores, a fin de articular el equilibrio buscado en las relaciones e
intercambios del mercado. En ese orden de ideas, en lo que respecta a los derechos
de los consumidores, la
Asamblea Nacional Constituyente en su momento, fundamentó la consagración del
artículo constitucional correspondiente, en los siguientes argumentos:
“[T]radicionalmente los
consumidores y usuarios han tenido una condición de inferioridad manifiesta
ante los productores y comerciantes.
Frente a esta situación
de debilidad, el artículo que recomendamos consagra expresamente la
intervención del poder público a favor de los consumidores y usuarios para hacer
efectivos sus derechos a la salud, seguridad, información libre elección,
adecuado aprovisionamiento y para protegerlos también contra todo indebido
aprovechamiento de sus condiciones de indefensión y subordinación.
Al elevar la protección
de consumidores y usuarios a nivel constitucional se pretende dotar al
legislador de un sólido fundamento para crear nuevos instrumentos que amplíen
el universo propio de su defensa en el ordenamiento nacional (…)”[151].
44.- El
artículo 78 de la Constitución[152], en consecuencia, le confirió al Legislador
la facultad de dictar las normas dirigidas a controlar la calidad de los bienes
y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad y la información que debe
suministrarse al público en general para la comercialización de los bienes y
servicios. Además, el precepto establece expresamente la obligación que surge
en cabeza de los productores y comercializadores, cuando en desarrollo de su
actividad, atentan contra la salud, la seguridad y el adecuado
aprovisionamiento de bienes y servicios a consumidores y usuarios, y encarga a
la ley la definición de sus características. También impone la obligación al
Estado de garantizar la participación de los consumidores en el estudio y
discusión de las normas que les conciernen, siempre que se encuentren
organizados en forma representativa y democrática.
Como los derechos
de los consumidores hacen parte, además, de los derechos o
intereses colectivos, se recuerda que el artículo 88 de la Carta[153] reconoce también una amplia facultad al Legislador
para regular las acciones populares y el régimen de responsabilidad civil
objetiva, por el daño inferido a los consumidores.
45.- Sobre la base de tales presupuestos
normativos, esta Corporación ha considerado en varias oportunidades previas[154],
que las disposiciones descritas, -en particular el artículo 78 de la Carta-, al
elevar a canon constitucional los derechos de los consumidores, reconoció claramente
la existencia de un deber de protección en favor de ellos, inspirado en gran
medida por la necesidad última de compensar su debilidad en el mercado, con
medidas de diverso tipo determinadas por el Legislador[155].
En efecto, dadas las asimetrías a las que se expone el consumidor ante
las fuerzas de producción y comercialización de bienes y servicios, ha sido querer
del constituyente que se le brinden al consumidor mecanismos de protección ante
esas circunstancias, de forma tal que el marco
regulatorio propuesto, tenga como objetivo, propender por un mercado donde se
reduzca el desequilibrio  en su contra y se proteja de manera particular al
consumidor.
46.- Bajo este supuesto, la Carta le
ordena al Legislador asegurar dicha protección, siguiendo los lineamientos del
artículo 78 de la Constitución, que sostiene que “[L]a ley regulará el
control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad,
así como la información que debe suministrarse al público en su
comercialización”.
De lo expuesto, se entiende
que la Constitución no
entra a determinar los supuestos concretos y específicos de la protección que se
le concede al consumidor,  pero delega en la ley, la obligación de precisar tal
contenido, sobre la base de varios elementos constitucionales que caracterizan
esa determinación: (i) el deber de regular el control de calidad de
bienes y servicios, (ii) el deber de regulación de la información que debe
suministrarse al público y (iii) la participación de los consumidores en
el estudio y discusión de las normas que les conciernen.
47.- Sobre
esa base, ha dicho ya esta Corporación, que los derechos de los  consumidores
no se agotan sólo con la simple pretensión de obtener en el mercado, bienes y
servicios que reúnan unos requisitos mínimos de calidad y de aptitud para
satisfacer las necesidades. De acuerdo con la sentencia C-1141
de 2000[156] al examinar algunas normas
referentes a las garantías comerciales y la fijación de publicidad, el artículo
78 superior ordena la existencia de un campo de protección en favor del
consumidor, inspirado en el propósito de restablecer su igualdad frente a los
productores y distribuidores.
Ese programa
de defensa del consumidor se desarrolla a través de la actividad legislativa
que propende por mitigar el desbalance enunciado, garantizando a la par la
efectividad de las múltiples facetas de los derechos de los consumidores,
que en su objeto:
“(...) incorpora pretensiones,
intereses y situaciones de orden sustancial (calidad de bienes y
servicios; información); de orden procesal (exigibilidad judicial de
garantías; indemnización de perjuicios por productos defectuosos;
acciones de clase, etc.); [y]de orden participativo (frente a la administración
pública y los órganos reguladores)”[157].
(Subrayas fuera del original).
De allí que el nivel de protección constitucional para el
consumidor, se extiende, a partir de la ley, a los reglamentos y eventualmente a
los contratos que se suscriban entre las partes.
48.- Ahora
bien, la Corte ha reconocido en su jurisprudencia, que son de la esencia de los
derechos de los consumidores, en los términos constitucionales antes
mencionados, algunos aspectos que deberían ser tomados en consideración por el
Legislador, bajo el mandato de protección descrito. Entre otros, están por
ejemplo: (i) La pretensión de una calidad mínima predicable de los bienes y
servicios, que es uno de los elementos esenciales del derecho del consumidor.
Así, las garantías mínimas de calidad e idoneidad de los productos y servicios
y de responsabilidad de los productores, pueden ser susceptibles de exigencia en
el marco de la ley. (ii) Derivado de lo anterior, está el derecho
del consumidor al resarcimiento de los daños causados por los defectos de los
productos o servicios. De hecho, el artículo 78 de la C.P., completa el
repertorio de mecanismos de defensa del consumidor y usuario, al recordar que:
“[S]erán responsables, de acuerdo con la ley, quienes en la producción y en
la comercialización de bienes y servicios, atenten contra la salud, la
seguridad (...)”. (iii) El acceso a la información necesaria para la
toma de decisiones ilustradas de consumo, es un aspecto que también debe ser
regulado y del que  hablaremos más adelante; así como (iv) la apertura y
profundización de canales de expresión y de intervención en los procesos de
decisión de carácter público y comunitario, puesto que sin ellos, los intereses
difusos del colectivo de los consumidores, dejan de proyectarse en las
políticas públicas y en actuaciones administrativas, con grave perjuicio para
el interés general. Y finalmente,
(v) la posibilidad de reclamar los derechos del consumidor ante
diferentes autoridades y por diferentes mecanismos. Este es uno de los
elementos que pertenece al denominado por la jurisprudencia, carácter
poliédrico de dichos derechos del consumidor.
En este sentido, la sentencia C-909 de 2012[158] señaló precisamente
que legislador no goza de libertad absoluta para configurar el
régimen de los derechos de los consumidores, pues la Constitución le
impone tener en cuenta, para el efecto, la protección integral establecida en
su favor en el mismo texto superior. Por consiguiente:
"Ello
comporta el necesario examen de las situaciones que rodean el desenvolvimiento
del proceso productivo -que constituyen la base de la protección
constitucional-, para producir normas que armonicen con el ánimo del
Constituyente de contrarrestar la desigualdad que las relaciones del mercado
suponen. En
ese sentido, es deber del órgano legislativo tener en cuenta las relaciones
asimétricas que generan la manufactura, comercialización, distribución y
adquisición de bienes y servicios, y que surgen del papel preponderante del
productor en cuanto a él compete la elaboración del bien o la modelación del
servicio imponiendo condiciones para su funcionamiento y utilización, así como
de  la ventaja del distribuidor o proveedor en razón de su dominio de los
canales de comercialización de los bienes y servicios; pero sobre todo, la
ley debe observar con atención la indefensión a la que se ve sometido el
consumidor en razón de la necesidad que tiene de obtener los bienes ofrecidos
en el mercado. En consecuencia, las normas que el legislador profiera, en
virtud de la competencia que le ha sido otorgada para regular el régimen de
protección de los derechos del consumidor, dentro del cual está comprendida la
forma en que se puede exigir la responsabilidad del productor, deben tener
en cuenta la protección especial de esos derechos reconocida por la Carta y
estar orientadas hacia su completa efectividad. Así mismo se hace necesario
que la interpretación de las normas relativas a los derechos del consumidor que
hayan sido expedidas con anterioridad a la expedición de la Constitución, así
como el examen de su constitucionalidad, se realice bajo los postulados que
estableció la norma superior en esta materia.” (Subrayas
fuera del original).
49.-
Se puede entonces concluir,
que los derechos del consumidor, en sus diferentes dimensiones poliédricas, son
en consecuencia, (i) un conjunto de normas encaminadas a subsanar las
asimetrías evidenciadas en el mercado y derivadas, entre otras circunstancias,
de las diferencias en materia de capacidad económica y de la posesión de
información de los consumidores. Son derechos de carácter dinámico,
condicionados a las variaciones de la situación del consumidor y productor en
el escenario cambiante del mercado[159],
(ii) que exigen además del Legislador una interpretación normativa que
siempre tenga en cuenta la particular situación de los consumidores en el
mercado de circulación de bienes y servicios. Y (iii) que
el principio
de protección del consumidor, comporta límites a la libre capacidad normativa
del Legislador, quien no puede arbitrariamente abstenerse de regular lo de su
competencia o no fijar los riesgos y cargas entre el perjudicado y el
productor, en desconocimiento de los enunciados y objetivos del constituyente,
porque es a él a quien compete establecer las garantías de protección al
consumidor y de responsabilidad que corresponden, conforme al mandato
constitucional.
En la actualidad, es la Ley 1480 de 2011, como
Estatuto del Consumidor, la normativa destinada precisamente a cumplir y
garantizar los objetivos previstos en la Carta para los consumidores.
El derecho a la información de los consumidores.
50.- La libertad de
expresión, al igual que las libertades de información y opinión, son
derechos consustanciales a cualquier sociedad democrática. Detrás de ellos se manifiesta
el pluralismo, el debate de las ideas, y la posibilidad de que las personas se
formen una posición propia frente a su entorno social, ambiental, económico,
científico y político.
El artículo 20 de la Constitución
establece que “(…) Se garantiza a toda
persona la libertad de expresar y difundir su pensamiento y opiniones, la de
informar y recibir información veraz e imparcial, y la de fundar medios
masivos de comunicación (…)”.
Desde la
perspectiva de los derechos de los consumidores, este derecho se enlaza con el
artículo 78 superior que le impone al Legislador el deber de regular, por medio
de la ley, "la información que debe suministrarse al público"
en la comercialización de los bienes y servicios.
Como lo señaló la sentencia C-010
de 2000[160], “[l]a Constitución expresamente
establece que la ley debe regular la información que debe suministrarse al
público para la comercialización de los distintos bienes y servicios (CP art.
78), lo cual significa que la Carta no sólo permite sino que ordena una
regulación de esta materia".
51.-
La jurisprudencia constitucional, en lo concerniente a este tipo de información
que es propia de las reglas del mercado y que forma parte de la Constitución
Económica[161],
se ha pronunciado principalmente sobre la publicidad dirigida a los
consumidores, pero claramente no ha fijado una posición sobre otras formas
de comunicación de la información, como puede ser el caso de las etiquetas en
los productos.
No obstante,
en la sentencia C-432 de 2010[162] al
analizar la constitucionalidad de unas normas sobre el consumidor de productos
financieros, la Corte recordó que los derechos del consumidor comportan
diversas pretensiones, intereses y situaciones, que van mucho más allá de la
obtención de bienes y servicios que reúnan unos requisitos mínimos de calidad y
de aptitud para satisfacer sus necesidades, como ya se ha mencionado. En
concreto, reiteró que el consumidor tiene derechos de contenido sustancial, uno
de los cuales, naturalmente, es el de ser informado.
52.- Sobre las características de dicha información, esta Corporación
señaló, en la  sentencias T-145 de 2004 M.P. Álvaro Tafur Galvis, que
toda información que se le debe dar al consumidor, debe ser "veraz y
suficiente", acogiendo en ese momento, lo señalado también en al
anterior Estatuto del Consumidor (Decreto 3466 de 1982) y precisó que era de
dominio del productor y de difusión bajo su responsabilidad, la información
"relacionada con el
producto mismo - características técnicas, origen, modo de fabricación, componentes,
usos, volumen, peso, medida entre otras" .
53.- Así mismo, en cuanto al
derecho a la información inherente a la protección del consumidor en el sistema
constitucional, la Corte ha reconocido, en sede de tutela, que el acceso
completo, veraz y oportuno a la información, es una condición elemental de toda
actividad de consumo. Al respecto, la sentencia T-136 de 2013[163] al examinar una tutela que presentó un
ciudadano contra una aseguradora, manifestó que la complejidad de los términos
contractuales y el estado de indefensión en que se encuentran por lo general
los consumidores, “hacen de la información una de las herramientas claves
para empoderar al ciudadano en su ejercicio contractual”, tanto antes de la
celebración de un contrato, como durante su ejecución y aún después de la
terminación del mismo, con el fin de evitar que la libertad contractual se
emplee abusivamente en detrimento de otros derechos fundamentales. Es por
ello que cualquier restricción injustificada al acceso a la información debe
entenderse como una práctica abusiva, propiciada por el poder dominante del que
gozan los productores.
54.- El Consejo de Estado en estos mismos temas, ha considerado
que la información que se le debe dar a los consumidores, debe ser la adecuada,
para que tomen una decisión informada. Al respecto ha señalado:
“Conviene reiterar que la protección de
los derechos de los consumidores, pasa necesariamente por una adecuada
información sobre los bienes y servicios que se ofrecen en el mercado, ya
que con base en ella y atendiendo las circunstancias  personales de todo orden,
sus intereses y necesidades es que decide sobre su adquisición o no, con lo
cual está diciendo que esa publicidad incide y condiciona la conducta del
consumidor, la medida o grado de satisfacción de sus necesidades y su calidad
de vida, considerada individual y socialmente, y en ese orden el legislador ha
querido eliminar toda posibilidad de que esa incidencia se de en perjuicio del
consumidor, más cuando la doctrina y la jurisprudencia ha puesto de
presente que éste es la parte frágil y débil de la relación negocial del
mercado, a lo que la Sala agrega que es el destinatario y objeto de toda actividad
económica; y que ésta, a fin de asegurar que esté al servicio de la persona
humana, ha sido sometida por el Constituyente y el Legislador colombiano de
tiempo atrás, a una función social, es decir, que sin perjuicio de la
libertad de empresa y el ánimo de lucro que pueda motivar, debe estar al
servicio del ser humano, de su calidad de vida y de su derechos a la vida
digna”[164].
55.- En ese orden de ideas y dada la
asimetría antes mencionada, la Corte ha entendido, por ejemplo, en cuanto al
tema de la publicidad comercial, que ésta no goza del mismo grado
de protección que merecen otro tipo de formas de la libertad de expresión (como
la capacidad de fundar un medio de comunicación o la libertad informativa de
los mismos por ejemplo). De este modo, en la sentencia C-592 de 2012[165] el Tribunal, al conocer de una
demanda contra algunas normas del Estatuto del Consumidor, explícitamente
señaló que entre la libertad de expresión y la propaganda comercial, existe una
diferencia ontológica importante en virtud de la cual esta última no goza
del mismo grado de protección jurídica y respecto de ella el Estado puede
ejercer un control más intenso.
Esta
diferencia, según la Corte, radica en que la libertad
de expresión cuenta con un lugar prevalente en nuestro sistema democrático,
siendo una garantía para la vigencia de una opinión pública libre y
adecuadamente informada. Sin embargo, la publicidad comercial está orientada a estimular
ciertas transacciones económicas, sin que esté inescindiblemente vinculada
con la transmisión de ideas políticas, ni con el control al ejercicio del
poder, como tampoco con la formación de una opinión pública libre consustancial
a la democracia. Por esta razón, la ley puede regular y controlar de manera
más intensa tanto el contenido como el alcance de los actos relacionados con la
divulgación de la propaganda comercial.
En la misma sentencia, esta
Corporación advirtió que la regulación de la propaganda
comercial, hace parte entonces de la Constitución Económica, entendida
como el conjunto de normas constitucionales que ordenan la vida económica de la
sociedad y establecen el marco jurídico esencial para la estructuración y
funcionamiento de la actividad productiva. Esto porque se entiende que la
publicidad está vinculada con la actividad productiva y de mercadeo de bienes y
servicios, lo que constituye al mismo tiempo un incentivo para el desarrollo de
los actos comerciales. En este orden de ideas, la publicidad es más un desarrollo
del derecho a la propiedad privada, a la libertad de empresa y a la libertad
económica, que la aplicación de la libertad de expresión, razón suficiente para
que la publicidad y la propaganda comercial estén sometidas a la regulación de
la “Constitución Económica”, lo que supone, como se ha dicho, un mayor control
estatal.
Como
consecuencia de lo anterior, la Corte encontró que las medidas de dicho
Estatuto que imponen un régimen de responsabilidad solidario a los medios de
comunicación que replicaban publicidad engañosa, de manera dolosa o culposa,
eran constitucionales. De este modo, la libertad de expresión no puede ser
utilizada como un instrumento para que el medio de comunicación y el anunciante
logren sus propósitos económicos a expensas de los derechos del consumidor.
56.- Acerca
de la regulación ejercida por el Legislador conforme al artículo 78 superior,
sobre la publicidad y los derechos de los consumidores, esta Corporación ha
explicado lo siguiente:
“Se ha señalado que la publicidad es,
ante todo, un mecanismo de transmisión de mensajes persuasivos, que buscan
dirigir las preferencias de los ciudadanos hacia la adquisición de determinado
bien o servicio. Esto implica que el mensaje publicitario, por definición,
carezca de condiciones de imparcialidad o plena transparencia en la
presentación de los datos sobre las propiedades del producto o servicio, puesto
que toda actividad en este sentido estará enfocada en destacar las virtudes del
bien ofrecido. Ante esta realidad de la práctica económica y habida consideración
de los profundos cambios que involucra el paso de una concepción jurídica
liberal del mercado, de reducida intervención estatal, al grado de injerencia
propia del modelo de economía social de mercado,[166]
la Constitución prevé en su artículo 78 la potestad legal de regular tanto la
calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, como la
información que debe suministrarse al público.
Esta previsión
constitucional vincula la intervención estatal de la publicidad comercial a los
derechos de consumidor. Como se expresó anteriormente, una de las funciones de
dicha publicidad es transmitir información a los integrantes del mercado sobre
las calidades del bien o servicio. En tal sentido, la cantidad y calidad de
datos sobre los productos que ofrezcan los comerciantes a través del mensaje
publicitario, son elementos críticos para el juicio de adecuación de las
opciones de consumo. La jurisprudencia ha reconocido que la función estatal
en este campo se concentra en garantizar que las decisiones de consumo sean
informadas, disminuyendo las asimetrías que impidan el conocimiento previo a la
adquisición de productos y servicios seguros y de aceptable calidad.  En
ese sentido, la Corte ha reconocido que los derechos de los consumidores tienen
naturaleza poliédrica, pues integran el deber estatal de garantizar diversos
planos de eficacia, relacionados con la calidad y seguridad de los productos,
la adecuada y suficiente información sobre los mismos y el aseguramiento de la
participación de las organizaciones de consumidores y usuarios”[167].
Igualmente, al estudiar normas que prohibían la promoción de productos de tabaco en
los medios de comunicación, en la sentencia C-830 de 2010[168], esta Corporación dedicó un acápite a la
publicidad y los derechos de los consumidores y concluyó que, de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional:
“[E]l mandato de protección de los derechos de los consumidores,
mediante la regulación de la información que se suministra al público para la
comercialización de bienes y servicios, ha permitido a la jurisprudencia
constitucional adelantar el escrutinio de normas legales que prevén
limitaciones y requisitos a la publicidad comercial. En los casos analizados,
la Corte ha concluido que la simple transmisión del mensaje publicitario no
afecta el ordenamiento constitucional, el cual resultaría quebrantado cuando
se impidiera la entrega de información que ilustre las opciones de consumo
o cuando, de manera general, atente contra bienes y valores constitucionales
identificables.”
En ese caso, en
relación con el tema de la publicidad en materia de tabaco, la la Corte
Constitucional reconoció incluso, que existía una decidida voluntad
del Legislador de extremar las medidas para que el potencial consumidor de esos
bienes, estuviera debidamente informado sobre las calidades del
producto y, en especial, las consecuencias de su adquisición y uso.
Además, señaló que las normas que se
cuestionaban regulaban restricciones a un producto sobre el cual había sólidos
estudios de su nocividad, de ahí que impedir su promoción era
constitucionalmente válido, entre otras razones, porque se “preserva el
derecho de los consumidores a conocer sobre los efectos y consecuencias del
consumo” de tales productos.
57.-
En definitiva, la capacidad de acceder a una información veraz y completa
sobre la calidad y seguridad de los productos, es un elemento fundamental de
los derechos de los consumidores. En ese sentido, toda regulación legal
sobre la materia debe promover que los ciudadanos, en tanto son usuarios o
consumidores cotidianos de todo tipo de servicios económicos y productivos,
accedan de manera plena a información relevante sobre el tipo de bienes
que adquieren o consumen. En otras palabras, la jurisprudencia reiterada de
esta Corte, promueve el acceso a la información comercial veraz, suficiente
y necesaria que requiera el consumidor o usuario con respecto a los bienes
y servicios que se le ofrecen, con el fin de garantizar que tenga todas las
garantías para tomar una decisión informada y voluntaria. Solo así, es
posible lograr un sistema económico justo que no explote de manera premeditada
las asimetrías naturales que existen entre un individuo y las compañías que
producen los bienes y servicios del mismo.
Lo anterior,
atendiendo la regla constitucional de que la libertad económica no es
absoluta y que el legislador puede regularla a favor de los derechos del
consumidor. Como lo recordó recientemente la sentencia C-909 de 2012[169], dentro de un proceso de constitucionalidad
contra unas normas sobre protección al consumidor financiero, el “legislador
no goza de libertad absoluta para configurar el régimen de los derechos de los
consumidores”, pues la Constitución le impone “tener en cuenta, para el
efecto, la protección integral” establecida en su favor en el mismo texto
superior. Esto implica, entre otras cosas, el examen del proceso productivo con
el objetivo de producir normas que armonicen con el ánimo del Constituyente de
contrarrestar la desigualdad que las relaciones del mercado suponen. En
ese sentido, es deber del órgano legislativo tener en cuenta la ventaja del
distribuidor o proveedor en razón de su dominio de los canales de
comercialización de los bienes y servicios; pero sobre todo, la ley debe
observar con atención la indefensión a la que se ve sometido el consumidor.
En consecuencia,
las normas que el Legislador profiera, en virtud de la competencia que le ha
sido otorgada para regular el régimen de protección de los derechos del
consumidor, dentro del cual está comprendida la forma en que se puede exigir
la responsabilidad del productor[170] y la información,
deben tener en cuenta la protección especial de esos derechos reconocida por la
Carta y estar orientadas hacia su completa efectividad.
58.- Revisado el
tema del derecho a la información en materia de derechos de los consumidores,
entra la Corte a realizar finalmente, un breve análisis teórico sobre lo que la
omisión legislativa relativa significa y sobre sus exigencias constitucionales
correspondientes.
La Omisión Legislativa Relativa.
59.- La jurisprudencia de esta Corporación ha determinado que el Legislador
puede transgredir la Constitución no sólo por su acción, sino también por su
omisión. En particular, esta Corte ha definido la omisión legislativa
como la abstención por parte del Legislador del cumplimiento de su obligación
de legislar, frente a aquellos mandatos que le ha impuesto expresamente el
Constituyente.
En este orden de ideas, para que se configure una
omisión legislativa, es necesario que en la Carta exista una disposición que
establezca el deber de expedir una ley que desarrolle las normas
constitucionales, y que el Legislador lo incumpla.[171]
60.-
En particular, la Corte ha reconocido dos tipos de omisión legislativa:
absoluta y relativa.
La omisión legislativa absoluta se
configura cuando existe ausencia total de regulación, es decir, cuando no hay
actuación alguna del Legislador sobre una materia. La jurisprudencia
constitucional ha señalado que en tales casos, la Corte no tiene competencia
alguna para examinar este tipo de omisión, pues todo análisis de
constitucionalidad supone la confrontación de una norma legal con preceptos
constitucionales, motivo por el cual, al no existir uno de los extremos de la
comparación (por la ausencia total de regulación), resulta imposible hacer una
confrontación material, objetiva y verificable con el texto de la Carta
Política.[172]
Así pues, frente a omisiones legislativas
de carácter absoluto, la ausencia de un texto normativo que sea objeto de
control constitucional por parte de esta Corporación, lleva a concluir que ésta
carece de competencia para conocer y decidir el asunto, motivo por el cual en
estas situaciones, la Corte Constitucional se ve abocada a proferir sentencias
inhibitorias.
61.- La omisión legislativa relativa por su parte,
se presenta cuando el Legislador, expide una ley, pero a través de ésta no
se contemplan todas las situaciones que deben ser objeto de regulación, por lo
que la norma da lugar a un trato inequitativo para sus destinatarios. En este
orden de ideas, la omisión relativa supone una actuación imperfecta o
incompleta del Legislador.
En efecto, la omisión legislativa relativa supone la
existencia de un pronunciamiento normativo, y por lo tanto, admite “(…) la
constatación de la falta o ausencia de legislación a través de la comparación
entre la Constitución y una norma o conjunto de normas establecidas previamente
por el legislador.”[173]
En este sentido, para que una demanda de
inconstitucionalidad relacionada con  una omisión legislativa relativa
prospere, es necesario que el accionante acuse el contenido normativo
específicamente vinculado con la omisión. En efecto, en tales casos no
prosperan los cargos generales que se dirigen a atacar un conjunto
indeterminado de normas, con el argumento de que todas ellas omiten la
regulación de un aspecto particular, ni tampoco cuando los demandantes se
dirigen a atacar normas de las cuales no emerge el precepto que el demandante
echa de menos.[174]
62.- En la sentencia C-546 de 1996[175] la Sala
Plena estableció que el Legislador incurre en una omisión legislativa relativa
cuando, por ejemplo, en cumplimiento del deber impuesto por la Constitución,
favorece a ciertos grupos y perjudica a otros, o de forma expresa o tácita
excluye a un grupo de ciudadanos de los beneficios que otorga al resto, u omite
una condición o un ingrediente que, de acuerdo con la Constitución, sería
exigencia esencial para armonizarla con ella.[176]
De hecho una omisión es relativa, cuando se refiere a
un aspecto puntual de una normatividad específica, cuya ausencia se vuelve
constitucionalmente reprochable si se predica de un elemento que, por razones
constitucionales, debería estar incluido en el sistema normativo del que se
trata, de modo que su ausencia constituye una imperfección del régimen, que lo
hace inequitativo, inoperante o ineficiente[177],
en particular por producir  por lo general violaciones del derecho a la
igualdad[178]
o del derecho al debido proceso[179].
63.-Además, esta Corporación señaló que, para que el cargo de
inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa prospere, deben concurrir
los siguientes requisitos: “(i) que exista una norma sobre la cual se
predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus
consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que
estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita
incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta
esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que
la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón
suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los
casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los
que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la
omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por
el constituyente al legislador”[180].
La
jurisprudencia constitucional reciente[181]
ha reiterado los requisitos fijados en la decisión anterior, bajo el entendido
de que estos constituyen una garantía del principio democrático, que sustenta
la libertad de configuración normativa de que es titular el Legislador.
64.- En ese orden de ideas, cuando los cargos de la demanda de
inconstitucionalidad formulan un problema de omisión legislativa relativa,
tales requisitos deben resultar expuestos de manera directa dentro de la
estructura argumentativa mínima que se debe completar en este tipo de
proposición.
De este modo, cuando el ciudadano plantea ante el juez
constitucional que el Legislador ha omitido un deber de regulación, con lo que
se crea una discriminación negativa injustificada, es menester como ya se dijo,
que el ciudadano demuestre con razones claras, ciertas, específicas, pertinentes
y suficientes[182],
que la norma acusada contiene una omisión legislativa relativa de conformidad
con el artículo 2º, numerales 3º y 5º, del Decreto 2067 de 1991”[183].
65.- Por otra parte, en la sentencia C-442 de 2009[184],
la Corte estableció que en principio, en ciertas circunstancias, la competencia para definir los temas propios de una omisión legislativa relativa es del Legislador y no del Tribunal Constitucional. En este
sentido, si se configura una omisión
relativa:
“(…) la deficiencia en la regulación de un asunto puede conllevar
distintos grados, y de este modo la competencia de la Corte para llenar el
vacío surgido de la omisión dependerá de dicho grado. Si la deficiencia es
mínima, el juez de control de constitucionalidad no sólo tiene la competencia,
sino el deber de integrar aquello que el legislador obvió. Si la deficiencia no
es mínima pero tampoco total (deficiencia media), se deberá sopesar la
necesidad de llenar el vacío con la imposibilidad de la Corte de usurpar
competencias establecidas por la Carta en cabeza del legislador. Esto es, que
incluso ante una omisión legislativa relativa es posible que la Corte carezca
de competencia para integrar el elemento ausente. Si la deficiencia es total la
Corte deberá instar al legislador para que desarrolle la regulación pertinente.”
En
la sentencia C-586 de 2014[185],
la Corte reiteró la regla antes descrita y señaló que la competencia reguladora
corresponde en primer lugar al órgano legislativo, motivo por el cual cuando se
presenta una tensión competencial entre el Congreso y la Corte ante una omisión
legislativa, debe examinarse si:
“(…)
atendiendo a la gravedad de la laguna jurídica, ésta puede ser integrada por la
Corte Constitucional o si lo procedente es instar al legislador para que expida
la regulación que hace falta para colmar el vacío que origina el déficit de
protección constitucional, lo que dependerá, entre otras consideraciones, del
alcance y repercusiones de la omisión.”
66.- Entonces, en caso de configurarse una omisión
legislativa relativa que permita integrar el elemento ausente, la Corte, en
ejercicio de su función de garante de la supremacía constitucional, ordenará
completar los supuestos de hecho ignorados, para remediar la violación de
derechos que pudo haberse producido con el silencio del Legislador.[186]
En tales casos, cuando esta Corporación dicta
sentencias integradoras, en las que perfecciona la regulación examinada, restablece
la voluntad del constituyente que no acató el Legislador, y elimina la
vulneración de garantías constitucionales, en ejercicio de su función de guarda
de la supremacía e integridad de la Constitución.[187]
67. Cumplido entonces el análisis constitucional previo,
sobre los distintos temas relevantes que involucran un marco normativo y
jurisprudencial sobre el que se  expresa el problema de la aparente omisión
legislativa relativa propuesto por la demandante, entra entonces la Corte
Constitucional en el análisis del caso concreto.
Análisis del asunto constitucional
propuesto.
El contenido normativo
de la disposición acusada.
68.-
En reiterada jurisprudencia, esta Corporación ha indicado que cuando se alega
como causa de inconstitucionalidad la configuración de una omisión legislativa
relativa, el accionante debe presentar con precisión los elementos que la
estructuran, y que darían lugar a la inconstitucionalidad que alega, teniendo
en cuenta que el elemento que se echa de menos en la regulación legislativa, ha
de venir exigido por la propia Constitución. De ese modo la solución a la
eventual inconstitucionalidad alegada, tendrá como resultado, el proyectar los
contenidos superiores sobre la disposición incompleta, para integrar así su
contenido y ajustar la norma correspondiente, de acuerdo con lo querido por la
Carta Política.
69.- Un
requerimiento elemental del planteamiento de un cargo por omisión legislativa
relativa, entonces, consiste en identificar con nitidez, el precepto en el que
el Legislador ha debido brindar el contenido que constitucionalmente no podía
omitirse y que se extraña.
Sin embargo, como también lo ha considerado esta Corporación en
otras ocasiones, puede acontecer que el precepto considerado como incompleto,
ciertamente no contenga la regulación exigida, pero que ésta se encuentre en
otra disposición o que la lectura aislada de un texto legislativo tenga por
resultado la verificación de una omisión que, sin embargo, resulte superada por
una interpretación sistemática de la legislación. También puede ocurrir que al
incorporar otros preceptos en el análisis, ello permita concluir que no hay
omisión relativa y que el Legislador sí ha proveído de algún modo respecto del
pretendido, elemento faltante[188].
70.-
En el caso que nos ocupa, la accionante identificó como norma objeto de la
omisión legislativa relativa, el artículo 24 de la Ley 1480 de 2011. A su
juicio, esa disposición es contraria
a los artículos 16, 20 y 78 de la Constitución,
porque el Legislador omitió incluir en dicha norma, entre uno de los contenidos
de la información mínima que deben aportar los productores en el etiquetado de
los alimentos destinados al consumo humano, información sobre si un producto es
transgénico o no, o si sus componentes son o no OGM. Esa circunstancia, que no
se aprecia en la disposición que regula el contenido de la información mínima
que se debe suministrar a los consumidores, configura para ella una omisión
legislativa relativa que debe ser considerada por esta Corporación.
71.- Ahora bien, aunque al realizar una lectura prima facie del
artículo acusado es evidente detectar la ausencia de alguna exigencia en la
norma con relación al deber de informar si los productos o contenidos de los
alimentos son OGM, lo cierto es que como el artículo 24 de la Ley 1480 de 2011
está incluido en un estatuto general, es necesario de manera inicial, para
entender el contexto en el que se debe interpretar esa disposición y la
eventualidad de los hechos mencionados, revisar previamente su contenido y si
pueden de alguna manera sus demás disposiciones tener alguna relación con el
artículo impugnado, que permita interpretar la norma en un sentido diferente al
propuesto por la demandante o suplir la ausencia normativa que ella destaca.
Lo
anterior, además, en la medida en que sobre la norma en sí misma considerada
-esto es, el artículo 24 de la Ley 1480 de 2011-, varios intervinientes alegan
que: (i) una lectura sistemática de la Ley 1480 de 2011, permite
demostrar que en otros artículos de ese estatuto la exigencia de una
información más amplia por parte de los productores de alimentos está regulada,
por lo que no habría omisión legislativa relativa. (ii) Otros señalan
que la Ley 1480 de 2011, es una ley general, por lo que no estaba obligado
realmente el Legislador a especificar asuntos técnicos en ella, y finalmente
(iii) porque otros aducen que el inciso 1.4 del artículo 24 acusado,
consagra la exigencia que la demandante echa de menos, aunque de una forma
implícita. Aspectos todos que deben ser evaluados, de manera preliminar,  para
descartar la posible existencia o no de la omisión que se aduce, a partir del
contenido de la misma norma o del estatuto al que pertenece.
72.- Es por ello que,
siguiendo el recuento realizado en la sentencia C-896 de 2012[189], la Ley 1480 de 2011 tiene un contenido
temático inequívoco: la adopción de un régimen de protección al consumidor.
Ello se desprende del título de la ley, de los principios generales definidos
en el artículo 1º y del objeto de la ley establecido en el artículo 2[190].
Partiendo de lo anterior, la ley se ocupa
de adoptar reglas referidas a: (i) la calidad, idoneidad y seguridad de
los productos -artículo 6-, (ii) las garantías a cargo de todo productor
y proveedor (artículos, 7, 8, 9 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 y 18); (iii)
la responsabilidad de productores y expendedores por productos defectuosos
-artículos 19, 20, 21 y 22-; (iv) los deberes asociados al suministro
de información a los consumidores por parte de proveedores y productores
-artículos 23, 24, 25, 26, 27 y 28-; (v) las características y efectos
de la publicidad -artículos 29, 30, 31, 32, 33-; (vi) el régimen de
validez, interpretación y efectos de las relaciones y disposiciones
contractuales en las relaciones de consumo y contratos de adhesión -artículos
34, 35, 36, 37, 38, 39, 40 41, 42, 43, 44, 46, 47, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55,
82 y 83-; (vii) las acciones y procedimientos jurisdiccionales para la
protección de los intereses de los consumidores -artículos 56, 57 y 58-; (viii)
las facultades administrativas de la Superintendencia de Industria y
Comercio así como de las alcaldías en materia de protección del consumidor
-artículos 59, 60, 61, 62, 63, 64 y 65-; (ix) el subsistema nacional de
calidad -artículos 66. 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73 y 74-; (x) la Red
Nacional de Protección al Consumidor, el Consejo Nacional de protección al
Consumidor y las políticas sectoriales para la protección de los derechos de
los consumidores -artículos 75 y 76-; (xi) el ejercicio de competencias
disciplinarias por el incumplimiento de las funciones asociadas con la
aplicación del régimen de protección del estatuto del consumidor -artículo 77-;
(xii) la competencia de la Superintendencia para cobrar tasas por los
servicios de instrucción, formación, enseñanza o divulgación que desarrolle en
asuntos relacionados con protección al consumidor, propiedad industrial y
protección de la competencia -artículo 78-; (xiii) la reglamentación de las
ligas y asociaciones de consumidores -artículo 81-; y (xiv) su vigencia, así
como las derogatorias -artículo 82-, entre otras aspectos.
El núcleo temático de la ley se relaciona
de manera especializada, con la protección del consumidor, que en el
numeral 3º del artículo 5º de la Ley 1480, es definido como toda persona
natural o jurídica que, en cuanto destinatario final, adquiera, disfrute o
utilice un determinado producto, independientemente de cuál sea de su
naturaleza, para la satisfacción de una necesidad propia, privada, familiar,
doméstica o empresarial, cuando no esté ligada intrínsecamente a su actividad
económica.
73.- El tema central de la Ley 1480 de 2011, vale decir,
la adopción de un estatuto orientado a la protección del consumidor, quedó
señalado desde la exposición de motivos del Proyecto de Ley 089 de 2010
correspondiente en la Cámara de Representantes[191] y se
extendió a lo largo de los diferentes debates en el Congreso[192]. En dicha
exposición se señalaba que el proyecto de ley pretendía actualizar el Decreto
3466 de 1982 que no resultaba “suficiente para regular los cambios comerciales producto de la apertura
económica y de la competencia internacional generada por la misma”. De conformidad con ello se advertía
que “[l]as relaciones del mercado y del consumo de bienes y servicios se han
globalizado” de manera tal que “el país se quedó corto en el
fortalecimiento del sistema jurídico y de garantías para defender los derechos
de los consumidores”. De esta manera atendiendo la importancia que la
protección del consumidor ostentaba en la Constitución surgía “la necesidad
de articular la relación existente entre consumidor, productor, proveedor que
garantice la existencia de mecanismos jurídicos expeditos para la protección de
sus derechos”.
Adicionalmente en la exposición de
motivos, al referirse al contenido del estatuto se señalaba:
“El
estatuto de defensa del consumidor ha sido concebido como una normatividad en
la cual se consagran los principios generales aplicables a todos los actores
que interactúan en el mercado del consumo. Lo que se persigue con la expedición
de este proyecto de ley, es la creación de un solo sistema de protección al
consumidor que cobije todos los ámbitos del quehacer económico. Se ha
considerado que no deben existir reglas distintas para cada ámbito o sector ya
que ello, además de generar confusión entre las autoridades encargadas de velar
por el cumplimiento de las normas, va en detrimento del consumidor quien debe
enfrentarse a normatividades y entidades diferentes.
Conscientes de las
diferencias existentes entre las relaciones de todos los actores del consumo de
cada sector, la actualización contempla la posibilidad de expedir reglas
específicas que regulen las particularidades de cada ámbito. En todo caso,
estas últimas deberán estar en consonancia con los principios generales
señalados en el estatuto 3466 de 1982.
El Proyecto consta de 74
artículos distribuidos en 10 títulos que tratan temas como los derechos básicos
y generales, definiciones y ámbito de aplicación; calidad, idoneidad y
seguridad; garantías; responsabilidad por daños por producto defectuoso;
obligación de información; publicidad; protección contractual; aspectos
procedimentales e institucionalidad; aspectos relacionados con el subsistema
nacional de calidad; disposiciones comunes a esta ley (…)” (Subrayas fuera del original)
En ese orden de ideas, el eje temático de
la Ley 1480 de 2011, examinado también desde la perspectiva de sus antecedentes
en el Congreso de la República, no es otro que: la aprobación de un estatuto
orientado a regular las relaciones de consumo, estableciendo medidas que de
manera eficaz, permitan la protección del consumidor. Ello significó en su
momento, la adopción de disposiciones sustantivas orientadas a
disciplinar tales relaciones, de disposiciones procedimentales dirigidas
a asegurar la vigencia y aplicación del régimen de protección, y de
disposiciones institucionales enderezadas a establecer los órganos
competentes para garantizar la aplicación del nuevo régimen.
74. - Con base en lo anterior, y con relación al derecho a
la información de los consumidores y a su libre elección de productos, que es
el eje temático que se discute en la demanda, la Ley 1480 de 2011, señala en
particular, lo siguiente:
-   En el artículo 1º de
ese Estatuto, en lo concerniente a principios generales, se dice que la ley en
mención, tiene como finalidad
proteger, promover y garantizar la efectividad y el libre ejercicio de los
derechos de los consumidores, y en particular, protegerlos frente a los riesgos
para su salud y seguridad, y garantizar el acceso de los consumidores "a
una información adecuada, de acuerdo con los términos de esta ley, que
les permita hacer elecciones bien fundadas. (...)" (Subrayas fuera del
original).
-   Según el artículo 2º,
las normas contenidas en la ley, son aplicables en general a las relaciones de
consumo y a la responsabilidad de los productores y proveedores frente al
consumidor en todos los sectores de la economía respecto de los cuales no
exista regulación especial sobre el consumo, evento en el cual se
aplicará la regulación especial, y de manera supletoria, las normas
establecidas en esta normativa.
-  La ley reconoce en su
artículo 3º, los derechos de los consumidores. En el punto 1.3., se
reconoce el derecho a recibir información y se describe éste, como el
derecho a "obtener información completa, veraz, transparente,
oportuna, verificable, comprensible, precisa e idónea respecto de
los productos que se ofrezcan o se pongan en circulación, así como sobre los
riesgos que puedan derivarse de su consumo o utilización, los mecanismos de
protección de sus derechos y las formas de ejercerlos". En el
numeral   1.7, se reconoce también el derecho de los consumidores a elegir
libremente los bienes y servicios que requieran.
-   En las definiciones
consagradas en el artículo 5º de la ley, se entiende por información:
"[t]odo contenido y forma de dar a conocer la naturaleza,
el origen, el modo de fabricación, los componentes, los usos, el
volumen, peso o medida, los precios, la forma de empleo, las propiedades, la
calidad, la idoneidad o la cantidad, y toda otra característica o
referencia relevante respecto de los productos que se ofrezcan o pongan en
circulación, así como los riesgos que puedan derivarse de su consumo o
utilización" (resaltado de la Corte).
- El artículo 23 hace referencia a la información
mínima y a la responsabilidad, señalando entre otras cosas, que los "proveedores y productores deberán
suministrar a los consumidores información, clara, veraz, suficiente,
oportuna, verificable, comprensible, precisa e idónea sobre los productos
que ofrezcan y, sin perjuicio de lo señalado para los productos defectuosos,
serán responsables de todo daño que sea consecuencia de la inadecuada o
insuficiente información. En todos los casos la información mínima debe
estar en castellano” (resaltado
no original)
-   El artículo 24 demandado, como se verá con
mayor detenimiento, señala cuál es la información mínima que se considera esencial
y el contenido del deber de informar, para los productores y proveedores. Y,
finalmente,
-   El artículo 25, en lo concerniente a
condiciones especiales, reconoce que sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales y en reglamentos
técnicos o medidas sanitarias, tratándose de productos que, por su naturaleza o
componentes, sean nocivos para la salud, deberá indicarse claramente y en caracteres
perfectamente legibles, bien sea en sus etiquetas, envases o empaques o en un
anexo, su nocividad y las condiciones o indicaciones necesarias para su
correcta utilización, así como las contraindicaciones del caso.
75.- Estas disposiciones, como se desprende de una lectura sistemática de la
ley, reconocen tanto el derecho a la información de los consumidores, como su
derecho de acceso a una información "adecuada"; no obstante, el
Estatuto establece que esa información no es otra que la que determina esa
misma normativa, a menos que existan otros estatutos más especializados que
digan otra cosa en materia de consumo. También se reconoce el derecho a la
libertad de elección, ligado necesariamente con el derecho al libre desarrollo
de la personalidad, en la medida en que se funda en la autonomía de la voluntad
del consumidor para decidir, conforme a su proyecto de vida.
En cuanto a la información mínima que deben
suministrar los proveedores y productores a los consumidores, sobre los bienes
correspondientes, la misma ley reconoce que aunque esa información debe ser clara, veraz, suficiente, oportuna,
verificable, comprensible, precisa e idónea, se trata de la información contenida expresamente en
el artículo 24 de la Ley 1480 de 2011.
76.- En consecuencia, no hay otras normas dentro del actual Estatuto del
Consumidor que den cuenta o que solucionen la aparente omisión legislativa que
la ciudadana predica del artículo 24 de la Ley 1480 de 2011. Las demás
disposiciones enunciadas, fijan los alcances del derechos a la información y su
posible interpretación, pero la información que es exigible a productores y
proveedores sobre sus bienes, con destino a los consumidores, es la que está
especificada en el artículo 24 de la ley, salvo que normas más especiales de
consumo, digan otra cosa, también en virtud de lo mencionado, en el artículo 24
descrito.
77.- Desde esta
perspectiva, queda claro que una lectura sistemática de la Ley 1480 de 2011, no
resuelve la aparente omisión legislativa relativa que plantea la demanda, prima
facie.
Tampoco lo hace, el alegar la existencia de
reglamentos técnicos o decretos especializados que regulen la materia, en la
medida en que es claramente la autoridad Legislativa la encargada de demostrar
o no el cumplimiento de un deber constitucional impuesto. En efecto, debe
recordarse que el artículo 78 superior señala con claridad que a la ley
corresponde regular la información que debe suministrarse al público en su
comercialización. Luego, el Legislador, como es sabido, no puede delegar una
competencia constitucional explícita en el Ejecutivo ni en organismos
especializados. Menos aún, amparar el cumplimiento de su labor legislativa en
la gestión reglamentaria de autoridades administrativas, que si se mira con
cuidado, adelantan su gestión sobre la base de normas generales de sus propios
sectores o aprobatorias de tratados internacionales.
La existencia de la Resolución 4254 de 2011 del
Ministerio de Salud y Protección Social, - o de otras normas
similares - en las que se ha regulado desde la perspectiva de los riesgos en
salud, el tema del etiquetado de alimentos GM o con contenido GM, si bien da
cuenta de la denodada labor de nuestras autoridades técnicas, no suple el deber
legal del Legislador en estas materias, en la medida en que es él, el primer
obligado conforme a la Carta, a regular el tema de la información que debe
suministrarse al público, en lo concerniente a los derechos del consumidor y
los alcances de lo que ello significa.
En el mismo sentido, el hecho de que la Ley 1480 de
2011 sea una norma supletoria en materia de consumo, no desvirtúa el hecho
cierto de que se trata del régimen general que regula la relación entre
productores y consumidores. Por ende, esa generalidad hace más explícito el
hecho de que esa disposición es la relevante en la crítica que propone la
demandante, ya que es el artículo 24 de la ley en mención, la norma a la que le
corresponde fijar las reglas generales en materia de información mínima de
productores y proveedores a consumidores, para que luego, cada una de las
autoridades que vigilan los diferentes sectores económicos, reglamenten y
regulen lo correspondiente en su respectivo sector, conforme a la norma en
mención.
78.- Lo anterior, permite concluir hasta el momento, que en el tema de derecho
al consumo y ante la preocupación de la actora sobre los OGM, la norma
relevante en principio, no es otra que el artículo 24 acusado. Desde esa
perspectiva, lo procedente entonces, es revisar con detenimiento esa
disposición, como sigue:
“ARTÍCULO 24. CONTENIDO DE LA INFORMACIÓN. La información mínima comprenderá:
1. Sin perjuicio de las reglamentaciones especiales,
como mínimo el productor debe suministrar la siguiente información:
1.1. Las instrucciones para el correcto uso o
consumo, conservación e instalación del producto o utilización del servicio;
1.2. Cantidad, peso o volumen, en el evento de
ser aplicable; Las unidades utilizadas deberán corresponder a las establecidas
en el Sistema Internacional de Unidades o a las unidades acostumbradas de
medida de conformidad con lo dispuesto en esta ley;
1.3. La fecha de vencimiento cuando ello fuere
pertinente. Tratándose de productos perecederos, se indicará claramente y sin
alteración de ninguna índole, la fecha de su expiración en sus etiquetas,
envases o empaques, en forma acorde con su tamaño y presentación. El Gobierno
reglamentará la materia.
1.4. Las especificaciones del bien o servicio. Cuando
la autoridad competente exija especificaciones técnicas
particulares, estas deberán contenerse en la información mínima.
2. Información que debe suministrar el proveedor:
2.1. La relativa a las garantías que asisten al
consumidor o usuario;
2.2. El precio, atendiendo las disposiciones
contenidas en esta ley.
En el caso de los subnumerales 1.1., 1.2. y 1.3 de
este artículo, el proveedor está obligado a verificar la existencia de los
mismos al momento de poner en circulación los productos en el mercado.
PARÁGRAFO. El
productor o el proveedor solo podrá exonerarse de responsabilidad cuando
demuestre fuerza mayor, caso fortuito o que la información fue adulterada o
suplantada sin que se hubiera podido evitar la adulteración o suplantación”.
79.- Una lectura detallada del artículo en mención permite constatar que
efectivamente, su numeral 1.4., reconoce que hay especificaciones técnicas del
bien o servicio, que la autoridad competente puede requerir y que en caso de
que lo haga, se considerarán información mínima.
Lo anterior, le ha hecho suponer a otros
intervinientes en este proceso, que no existe entonces omisión legislativa
relativa en este caso, porque el artículo 24 en sí mismo considerado autorizó
que las disposiciones técnicas del Ministerio de Salud y Protección Social,
sobre el tema del etiquetado de los alimentos GM o sus componentes GM, sea
considerada la información mínima correspondiente en estas áreas.
No obstante, esa conclusión presenta la siguiente
dificultad: el artículo 24 regularía entonces dos tipos de información
mínima. Una, determinada expresamente por el Legislador en el artículo en
mención - que para el caso son los requerimientos mínimos de cantidad, peso,
volumen, instrucciones de uso y fecha de vencimiento - y otra, más
especializada, la que deja al libre albedrío de la autoridad competente, quien
decidiría si algo puede o no ser considerado como información mínima exigible
al productor y reclamada por el consumidor, expresado en las etiquetas.
Un entendimiento de la norma en ese sentido, que sería
la única forma razonable de valorar la disposición enunciada, desde una
perspectiva explícita e implícita, como lo alegan algunos intervinientes, permitiría
concluir que hay información mínima que propone el Legislador (explícita) y
otra que proponen las autoridades competentes (implícita), a la que pueden
acceder los consumidores. La primera, está consagrada en la ley de manera
expresa y la segunda, depende de la valoración técnica y de la decisión de la
autoridad administrativa.
Ahora bien, una lectura semejante de la norma y de ese
querer del Legislador, resulta prima facie, razonable, en la medida en
que, en que en el último grupo, estarían posiblemente incluidas como
información relevante para los consumidores, aquellas exigencias técnicas
específicas que no son iguales en cada sector y que ameritan normativas
especiales por parte de sus respectivas autoridades. Sin embargo, la pregunta
que surge a partir de esta aproximación es la siguiente: ¿a qué grupo pertenece
la información que solicita la ciudadana en materia de OGM? ¿A la información
mínima explícita determinada por el Legislador, o a la determinable por la
autoridad administrativa, que puede perfectamente omitirla si no le parece
relevante?
La respuesta a esta pregunta es ciertamente pertinente,
porque como puede verse de la exposición de motivos de esta ley, ya reseñada,
uno de los objetivos de la misma en materia de consumo, es la creación de un
solo sistema de protección al consumidor que cobije todos los ámbitos del
quehacer económico.
Si se trata entonces de una información eminentemente
técnica que puede o no ser regulada por la Administración, es indudable
entonces, que el artículo que se acusa, da cuenta de esa posibilidad sobre los
OGM en el inciso 1.4. Ello significaría, no obstante, que tal información no
pertenece necesariamente a la esencia misma del derecho del consumidor en
materia de alimentos, como lo alega la demandante, en la medida en que la
determinación de si forma parte o no de la información mínima correspondiente,
exigible al productor por parte del Legislador, fue delegada a la autoridad
competente, que puede o no regularla y de este modo puede o no hacerla
exigible. Incluso, los reglamentos existentes podrían desaparecer sin que
ninguna responsabilidad le sea imputable a las autoridades administrativas,
porque no cuentan con obligación legal para regular la materia y el Estatuto
del Consumidor, según esa tesis, les ofrece la libertad total de etiquetar o no
ese elemento inseparable de la calidad y producción del alimento o su
componente, independientemente de los derechos del consumidor.
80. Esa conclusión, desvirtuaría precisamente la protección que la
justicia le ha querido dar a los derechos de los consumidores y desvirtuaría la
necesidad de los reglamentos técnicos que se han propuesto en la materia. En
ese orden de ideas, ante tal preocupación, la pregunta que sigue, es ¿qué tipo
de información, para el consumidor de alimentos, resulta ser la relacionada con
los OGM? A continuación revisará la Sala ese interrogante específico, en estas
materias.
El carácter de la información sobre alimentos GM o contenido GM
forma parte de la información mínima exigible al productor y/o proveedor de
alimentos, por parte del Legislador.
81.- El ejercicio de los derechos de los
consumidores y su efectividad en estas materias, desde una perspectiva de su
desigualdad frente a los productores en el mercado, tiene como presupuesto
indispensable el acceso a la información relevante, en este caso, sobre
alimentos.
En cuanto a la naturaleza de los alimentos o de sus componentes
como OGM, y la posibilidad de conocer si se está o no en presencia de alguno
de ellos, es claro que como elemento de la calidad y
modo de producción de un alimento, tal información no
le es indiferente al consumidor, en especial, porque está relacionada -
como lo reconoce el Ministerio de Salud y Protección social en su normativa[193]-,
a un riesgo en salud, que aunque no está comprobado, pueden tener un impacto
indeterminado en la integridad física de los consumidores.
Se trata entonces de una información cardinal, - como lo
han reconocido la mayoría de las autoridades técnicas vinculadas al proceso -,
no sólo porque tiene que ver con: (i) la forma en que se producen
ciertos productos alimenticios, (ii) con las características más
intrínsecas de su composición física y (iii) con las expectativas de
calidad que generan  - en el caso, por ejemplo, de aspectos mejorados,
inclusión de vitaminas, etc. -, sino porque, (iv) se trata de
información que puede estar o no ligada a riesgos a la salud, por lo que es
claramente del interés del consumidor,  a quien le compete conocer el albur que
se cierne sobre su consumo, y al que, en aras de su libertad de elección -que
forma parte del núcleo de sus derechos como consumidor-, le compete entender,
para tomar las decisiones correspondientes conforme a su modelo de vida.
82.- El que el riesgo no sea comprobado
científicamente de manera inmediata y directa, no justifica que esta
información no sea considerada relevante para el consumidor y pueda ser
simplemente omitida del etiquetado de los productos alimenticios. De hecho,
conforme a la normatividad técnica del Ministerio de Salud, ese riesgo ha sido
aceptado por esa autoridad administrativa, lo que con mayor razón justifica su
relevancia.
En este sentido, esta Corporación, aún en caso de incertidumbre, ha
considerado procedente la protección constitucional ante situaciones en donde
el riesgo asociado a la salud no ha sido demostrado de manera determinante,
sobre la base del principio de precaución y el deber de garantía de los derechos
que le compete proteger al Estado, en particular, la salud de los colombianos.
Esto puede verse con más claridad en el caso de las antenas de
celular que producen ondas electromagnéticas, que para algunos constituyen una
afectación directa a la salud de las personas, pero que para otros no, sobre la
base de la falta de certeza científica a la que alude la OMS en estos temas.
Sin embargo, han sido múltiples las providencias emitidas por esta
Corporación[194] en donde, aunque no se ha protegido
de manera directa el derecho a la salud de las personas por la falta de
determinación científica en la materia, si se ha procedido a la toma de
decisiones puntuales - retiro, movimiento o aislamiento de las antenas, en
algunos casos - ante la falta de determinación definitiva en materia científica
sobre su inocuidad, con fundamento en el principio de precaución.
En la sentencia C-703
de 2010, de hecho, esta Corporación señaló que se aplica el principio de
precaución cuando el “riesgo o la magnitud del daño producido o que puede sobrevenir no
son conocidos con anticipación, porque no hay manera de establecer, a mediano o
largo plazo, los efectos de una acción, lo cual por ejemplo, tiene su causa en
los límites del conocimiento científico que no permiten adquirir la certeza
acerca de las precisas consecuencias de alguna situación o actividad, aunque se
sepa que los efectos son nocivos”.
Como lo señaló en su momento la sentencia T-397 de 2014[195], que reiteró lo dicho en la sentencia C-988
de 2004[196], el principio de precaución,
a pesar de tener su fundamento básico en la protección del medio ambiente,
puede ser empleado para proteger el derecho a la salud[197], "cuando existen evidencias
científicas de que un fenómeno, un producto o un proceso presentan riesgos
potenciales a la salud o al medio ambiente, pero esas evaluaciones científicas
no son suficientes para establecer con precisión ese riesgo". En tales
casos las autoridades deben evaluar el riesgo y determinar el curso de acción.
En la sentencia C-293 de 2002 M.P. Alfredo
Beltrán Sierra, en cuanto al principio de precaución en materia de OGM, se dijo
en particular lo siguiente:
"Este principio se originó, como
lo recuerda la interviniente del Ministerio del Medio Ambiente, en Alemania, en
la década de los años 70, con el fin de precaver los efectos nocivos a la vida
humana, de los productos químicos, cuyos daños sólo pueden ser visibles transcurridos
20 o 30 años. Es decir, que sobre tales efectos, hay dificultad para exigir una
certeza científica absoluta.
En la actualidad está en plena
discusión el punto de la certeza científica, para adoptar decisiones de Estado,
en materia del comercio internacional de los que se conocen como los
“organismos genéticamente modificados” (OGM), o transgenéticos. Los OGM fueron
definidos en el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología
“como cualquier organismo vivo que posea una combinación nueva de material
genético que se haya obtenido mediante la aplicación de biotecnología moderna.”
La Unión Europea, Japón y Corea se
oponen a que se abra el comercio, en forma general, a esta clase de productos,
con base en la aplicación del principio de precaución.
Sobre el peligro o no para salud
humana y al medio ambiente de estos organismos, existen criterios científicos
diametralmente opuestos, unos los defienden y, otros los atacan. Todos basados
en sus propias investigaciones científicas. Lo cierto es que de acuerdo con el
estado actual de la investigación, no hay certeza absoluta sobre si hay
daños en la salud humana o en el medio ambiente con su uso o consumo. A lo
anterior, hay que añadir que este tema involucra aspectos económicos de la
mayor importancia para los países en desarrollo frente a los países
desarrollados, lo que enfrenta a nuestro país a adoptar las decisiones de abrir
o no su mercado al comercio de transgénicos. En esta clase de decisiones, la
herramienta con que cuentan las autoridades ambientales, si no hay la certeza
científica absoluta, es, ni más ni menos, que el acusado principio de
precaución”.
83.- Por todo lo anterior, es claro que
la información sobre alimentos GM o sus componentes GM, es una información que
debe incluirse en la información mínima que debe conocer el consumidor. Además
se trata de una información que no puede quedar en manos eventuales de una
autoridad administrativa que pueda desestimarla libremente, sino que es una
información que debe suministrarse en la Legislación, porque está ligada
directamente con el derecho colectivo al consumo, en la medida en que es de la
esencia misma del alimento y de su composición, ya que tiene que ver con la
forma en que se produce el alimento; da cuenta de las características más
intrínsecas de su composición física, responde a las expectativas de calidad
que genera, y porque se trata de información que puede estar o no ligada a
riesgos a la salud, lo que la hace claramente del interés del consumidor,  a
quien le compete conocer el albur que se cierne sobre su consumo, en aras de su
libertad de elección.
El derecho de
acceso a esta información, como información mínima, cumple varias funciones
esenciales en nuestro ordenamiento: (i) en primer lugar, garantiza el
derecho de los consumidores a la información relevante sobre los productos
alimenticios que consumen, dándole sentido al núcleo esencial de su derecho a
la información.  (ii) En segundo lugar, habilita a los consumidores a
elegir de una manera libre los productos alimenticios que deseen consumir,
conforme a su propia orientación de vida, respetando así el núcleo esencial del
derecho a elegir, que compete al consumidor y que está ligado claramente a la
expresión de su libre desarrollo de la personalidad. En tercer lugar, (iii)
garantiza la protección y prevención en materia de salud, al admitir los
riesgos presuntos o eventuales ligados con aspectos del desarrollo de estos
productos que son desconocidos hasta el momento por la sociedad, sobre la base
del principio precaución. (iv) cumple una función instrumental, al
facilitar el seguimiento a estos productos por parte de las autoridades
correspondientes y (v) finalmente, el derecho a acceder a esta información
garantiza la transparencia en la información que se obtiene respecto a los OGM
por parte de los productores y contribuye a disminuir el desequilibrio entre
productores y consumidores que precisamente busca superar la legislación
enunciada. También asegura la transparencia de las autoridades públicas ligadas
a estas autorizaciones porque como lo ha señalado la jurisprudencia de esta
Corporación “(…), la transparencia y la publicidad de la información pública
son dos condiciones necesarias para que las agencias del Estado se vean
obligadas a explicar públicamente las decisiones adoptadas y el uso que le han
dado al poder y a los recursos públicos"[198].
La existencia de una
Omisión Legislativa relativa, en materia de alimentos GM.
84.- Determinar entonces si esta información
debía o no ser consagrada de manera directa por el Legislador, en el texto del
artículo 24 de la Ley 1480 de 2011 es entonces la siguiente pregunta relevante
a responder, análisis que sigue.
Para ello, debe
recordarse que en la sentencia C-228 de 2010[199], la Corte
Constitucional expresó que el respeto por el principio de reserva de ley, no significa que el
Legislador debe regular íntegramente una materia, incluso en sus aspectos más
específicos. La competencia exclusiva del Legislador en tales casos, está
relacionada con la fijación de los aspectos esenciales y definitorios del
asunto objeto de reserva legal; aspectos que no pueden ser de ningún modo
diferidos al reglamento.
Sobre este punto en
particular, esa sentencia precisó que “En todo caso, el reglamento no puede
constituirse en una fuente autónoma de deberes, obligaciones o limitaciones a
la actuación de los asociados".
Lo anterior permite
suponer que cuando el artículo 78 de la Carta le ordena al Legislador regular
"la información que debe suministrarse al público en su
comercialización", en cuanto al derecho al consumo, hay aspectos de
esa información que al ser esenciales para el ejercicio de los derechos de esos
consumidores y ser de algún modo obligaciones y limitaciones impuestas también
a los productores, no pueden ser diferidos a las decisiones de un reglamento
técnico.
85.-
En efecto, no puede olvidarse que el tema del etiquetado, no sólo tiene que ver
con la información mínima que debe ser de conocimiento del consumidor a la hora
de adquirir un producto alimenticio, sino que implica también una forma de
intervención del Estado en la economía. Por eso, es un asunto sometido a la
reserva de ley al que concurren también las autoridades administrativas que
ejercen actividades de inspección, vigilancia y control de los mercados, una
vez el asunto es definido por el Legislador.
En consideración a lo anterior, corresponde al
Congreso determinar los aspectos esenciales de esa intervención económica,
incluso a partir de fórmulas amplias, pudiendo adscribir a las autoridades
administrativas la facultad de definir los aspectos técnicos y puntuales, pero
no los esenciales.
86.- Como se ha dicho hasta el momento, en consecuencia, el
tema de los OGM en la alimentación, es no sólo una información relevante sino
pertinente para la toma de decisiones de consumo de los ciudadanos. En
consecuencia constituye un aspecto esencial de la regulación sobre información
a la que estaba obligado el Congreso, que no fue incluida como información
mínima del Legislador, sino delegada a la definición técnica del reglamento.
Esa posibilidad, como se ha expresado previamente, está excluida de las
potestades del Legislador, por lo que es claro que se ha incurrido en una
omisión legislativa relativa.
En efecto, el Legislador optó en el artículo 24, por
establecer una lista básica y no taxativa de elementos que podían considerarse
como información mínima del producto alimenticio. Acertadamente incluyó
conceptos genéricos que abarcaran las más importantes características de tales
productos, como lo son su naturaleza, origen fabricación, componentes, usos,
precios, calidad o idoneidad, pero el problema, es que no incluyó en la
información mínima que debía ser objeto de su regulación, lo del etiquetado de
los alimentos OGM o con contenido GM que forma parte de su proceso productivo
de fabricación, calidad e idoneidad de los mismos, cuya regulación no podía ser
delegada a las autoridades administrativas, por ser información esencial y
propia de sus competencias legislativas.
De hecho, la
información mínima que debe ser suministrada y que incluye el dato sobre si los
alimentos o sus componentes son GM en el etiquetado, obedece a razones
constitucionalmente relevantes como son la protección frente al riesgo a la
salud, seguridad y el libre desarrollo de los consumidores.
Cuando la
información que llega a los consumidores sobre los alimentos es insuficiente y
el mercado no facilita que los ellos puedan realizar elecciones con base en sus
preferencias reales, entonces el Estado debe intervenir para conjurar esa
situación. En este caso la regulación sobre el etiquetado de alimentos o
componentes GM, por consiguiente, es relevante y está en cabeza del Legislador.
De hecho, el etiquetado obligatorio en estos casos, es un instrumento de
intervención del Estado con el objetivo de eliminar las fallas del mercado para
mejorar su eficiencia y en particular, para mejorar un problema de información
asimétrica sobre los productos alimenticios GM, que amerita su intervención.
Tales
asimetrías son ciertamente significativas cuando el vendedor conoce información
relevante sobre el producto que los consumidores desconocen. Y esto ocurre
cuando el Legislador omite considerar en la información mínima que debe ser
dada a conocer a los consumidores, si los alimentos son OGM O contienen OGM.
Bajo tales supuestos, el objetivo del etiquetado que debía ser regulado por el
Legislador, no era cambiar el comportamiento del consumidor, -lo que de algún
modo es imposible ante la avalancha de OGMs, sino incrementar el consumo
informado de tales productos.
87.- Por ende, cuando la
Constitución encomienda al Legislador el desarrollo de un cierto régimen de
protección, no está simplemente habilitando una competencia específica para
dictar cualquier tipo de normas. Lo que el Constituyente se propone es que la
finalidad de la protección se cumpla y se responda a las justas demandas de los
sujetos merecedores de dicha protección especial.
Así, la información que el Legislador no ha incorporado de
manera directa entre los elementos mínimos que deben ser propuestos por los
productores en el etiquetado de los alimentos GM o con OGM, es un ingrediente o condición que de acuerdo con la
Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos
de la Carta, porque está vinculada, como se ha dicho, al núcleo esencial del
derecho a la información de los consumidores que debía ser el tema regulado  a
profundidad por el Legislador para asegurar la verdadera protección especial
que se le encomendó.
La regulación que se echa de menos entonces, no se
trata de un elemento nimio o intrascendente en materia de alimentación ni tan
especializado respecto de la calidad de los mismos que no resulte finalmente
relevante para el consumidor, sino que se trata, nada más ni nada menos, que de
una forma nueva de producción de los alimentos, diametralmente distinta a las
formas originales de producción, que merece la pena ser conocida por el
consumidor, dado el presunto riesgo que existe sobre su salud y en atención a
su  libertad de escoger sus alimentos conforme a sus elecciones de vida.
La toma de decisiones
sobre el proceso productivo, la investigación, la ciencia y la tecnología,
tienen un contenido político indudable, puesto que afecta la vida de las
personas y las condiciones ambientales, por lo que era una preocupación que
correspondía prima facie al Legislador[200].
Al no incluir la información a la que se alude entre
la información mínima exigible a los productores de alimentos, en detrimento de
los derechos del consumidor, atendiendo una delegación que frente a asuntos
esenciales y de su competencia no le correspondía, el Legislador incurrió en
una omisión legislativa en el artículo propuesto.
Como lo dijo la Corte en la sentencia C-909
de 2012[201],
con respecto a las limitaciones de la regulación del Legislador en el tema del
derecho al consumo:
¨[E]l control de constitucionalidad
en materia de [derechos del consumidor] no se reduce a la mera verificación de
los requisitos de competencia del órgano regulador. Compete a la Corte
comprobar el cabal cumplimiento del deber del órgano responsable de
conformar un sistema de protección que sea congruente con el propósito
específico que justifica la protección constitucional. Si en lugar de
dispensar la protección que ha de concederse a un grupo social, la ley no lo
hace o si deja ella injustificadamente de reparar en la situación objetiva de
debilidad o desigualdad que impone el tratamiento, no puede la Corte abstenerse
de apreciar aquí suficientes motivos para declarar la inexequibilidad, pues no
se habrá cumplido el encargo de dar seguridad a una categoría de personas que
constitucionalmente la requieren reordenando sus cargas o mitigando realmente su
debilidad, así sea, atendidas las circunstancias y los otros intereses, en una
medida mínima y razonable. En otras palabras, la deferencia de la Corte con
el principio de libertad configurativa respecto de los regímenes de protección
especial, se subordina al cumplimiento razonable del programa de defensa
instituido por la propia Constitución y cuyo desarrollo se confía al órgano
democrático". (Subrayas fuera del original).
88.-  Lo anterior, está ligado, además, con  la realidad de que no existe
una razón suficiente que justifique la exclusión de esta información
entre los asuntos que debían estar regulados por el artículo 24 de la Ley 1480
de 2011,  dado que, como se ha visto, esa información ya había sido objeto
de determinación por las autoridades técnicas, sin que exista evidencia de la
imposibilidad de regulación o efectos negativos para los productores o
proveedores de alimentos.
En ese sentido, frente a la idea de que esta
información pueda llegar a afectar eventualmente la libertad de empresa o la
libre iniciativa privada, se recuerda que ellas no
son absolutas y, por el contrario, encuentran limitaciones en la protección del
interés general, la eficacia de del derechos del consumidor y la prevención en
materia de salud.
En el mismo sentido la restricción económica que se deriva
potencialmente de la exigencia del etiquetado de productos alimenticios GM, ha
sido adoptada por la legislación reglamentaria, con lo que se respeta en
principio, el núcleo esencial de la libertad de empresa - acceso al mercado, no
interferencia en asuntos internos, derecho a la libre iniciativa, a recibir
beneficios económicos, etc.- y, al mismo tiempo se responde a criterios de
razonabilidad, en favor del consumidor.
Igualmente, teniendo en cuenta que frente a los
riesgos de los alimentos GM, el consumidor no puede probar de manera definitiva
que el producto realmente ofrece un peligro para la salud, y que paralelamente
el productor tampoco puede asegurar con total claridad, que el producto no
presenta ningún riesgo para la misma y que es totalmente inocuo, pues la
incertidumbre en estas materia opera para ambos. En tal sentido, como el
productor no puede asegurar un resultado determinado hacia el futuro, la carga
que asume de informar sobre la naturaleza del producto y su proceso productivo,
no es desproporcionada, porque no le impide continuar con su proceso de
producción o lo restringe en la elaboración, sino que se limita a reconocer el
derecho del consumidor a estar informado. El etiquetado en consecuencia,
le da seguridad al consumidor sobre las condiciones de calidad e idoneidad del
producto y quien lo manufactura tiene su ganancia por su papel en el proceso de
producción y en contrapartida asume los riesgos derivados de la actividad
económica.
89.- Por último, en relación con la desigualdad negativa entre lo excluido en
la regulación legal, y lo regulado por la norma y amparados por sus
consecuencias, encuentra
la Sala que, de acuerdo con el artículo 13 Superior, no le compete al Legislador
hacer distinciones irrazonables en el ejercicio de sus competencias.
Así, esta Corporación ha resaltado que el principio de igualdad
posee un carácter relacional, lo que significa que deben establecerse
situaciones de hecho susceptibles de ser contrastadas.
En este caso es evidente, que los requisitos mínimos propuestos por
el Legislador en el artículo 24 como presupuestos básicos de la información que
debía ser dada al consumidor de manera perentoria, no incluyeron bajo las
mismas consecuencias jurídicas de obligatoriedad - sin decisiones futuras de
las autoridades competentes- el tema de la información sobre si los alimentos son
GM, a pesar de que como se mencionó, se trata de una información esencial del
producto alimenticio o sus componentes, que debía estar incluida en esos
elementos mínimos invocados en favor del consumidor.
Todos los elementos incluidos en los numerales 1.1 a 1.3 fijados
por el Legislador como elementos mínimos de la información que sobre los
alimentos debían dar los productores a los consumidores, responden a cuatro
características relevantes: (i) son de la esencia de la información que
debe darse al consumidor y de la utilización y calidad de los productos
(instrucciones de uso, consumo, conservación o instalación; cantidad, peso y volumen,
fecha de vencimiento, de expiración en etiquetas, especificaciones del bien); (ii)
son claramente del interés del consumidor; (iii) responden a un
interés público legítimo avalado por la Constitución (Vgr. calidad del producto,
protección del riesgo en salud e información mínima relevante) y (iv)
contribuye a solventar el desequilibrio entre consumidores y productores,
porque le permite al consumidor conocer sobre los elementos básicos de un
producto, solventar su presunta ignorancia frente al mismo y discernir prima
facie sobre su elección o no.
El tema de los alimentos GM cumple las mismas características, por
lo que correspondía al Legislador aplicar idénticas consecuencias normativas,
al elemento de especificación de si el alimento o sus componentes era GM, es
decir, exigirlo como requisito legal de aplicación inmediata y no delegarlo a
las autoridades técnicas correspondientes.
Conclusión
90.-
Una vez revisado el cumplimiento de los requisitos de existencia de una omisión
legislativa relativa, esto es: (i)
que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii)
que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser
asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o
que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la
Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de
la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un
principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad
genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa
frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y
(v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico
impuesto por el constituyente al Legislador[202],
concluye la Sala, que en este caso, existe realmente la omisión legislativa
relativa a la que alude la demandante.
Habida cuenta de que el elemento que
se echa de menos en la regulación legislativa ha de venir exigido por la propia
Constitución, de modo que la solución de la eventual inconstitucionalidad
consista, precisamente, en proyectar los contenidos superiores sobre la
disposición incompleta para integrar así su contenido, deberá integrarse a la
norma acusada, la información mínima que falta, para que el artículo 24 cumpla
con los compromisos que el constituyente le encomendó al Legislador en la
protección de los derechos a los consumidores en el artículo 78 superior.
Ahora bien, la Corte expresamente reconoce el esfuerzo de las
autoridades administrativas en el tema, y en particular del Ministerio de la
Protección Social, con la Resolución 4254 del 2011, que técnicamente llena la
aparente omisión normativa en el ordenamiento colombiano[203].
De hecho, la resolución que se describe, regula el tema de los rótulos o etiquetas de los alimentos
para consumo humano envasados o empacados que contengan o sean OGM, así como a
la identificación de materias primas que sean o contengan OGM utilizadas para
la producción de alimentos para consumo humano, que se comercialicen en el
territorio nacional y se le aplica a todas las personas naturales o jurídicas
que desarrollen actividades de fabricación, importación, comercialización,
distribución, expendio de alimentos para consumo humano envasados o empacados
que contengan o sean OGM, así como a la identificación de materias primas que
sean o contengan OGM utilizadas para la producción de alimentos para consumo
humano. Regulación que en principio resulta suficiente, ante las exigencias de
los consumidores.
Sin embargo, como ya se explicó,
constitucionalmente el desarrollo legal del artículo 78 superior corresponde
necesariamente al Legislador, quien es el competente para regular la
información mínima que debe suministrarse al
consumidor en la comercialización de bienes y servicios, para responder
diligentemente al mandato del constituyente de proteger a los consumidores
de los desbalances a los que se enfrenta en el mercado. Lo anterior, especialmente,
si se trata de un aspecto que contemporáneamente suscita tanto interés en los
consumidores, está en el centro de los debates internacionales, está ligado a
riesgos e impacto en la salud y se trata de un aspecto que se echa de menos
precisamente, en el  Estatuto del Consumidor.
91. En consecuencia,
concluye en esta oportunidad esta Corte, lo siguiente:
(i)
El
artículo 78 establece el deber del Legislador de regular la “información
que debe suministrarse
al público en la comercialización” de
bienes y servicios.
(ii)
La información que debe suministrarse al
público, en consecuencia, conforme a la Carta, no es cualquier tipo de
información, sino en particular: aquella que “debe ser”
suministrada para proteger los derechos de los consumidores de manera efectiva,
conforme al querer del constituyente.
(iii)       La información que debe
ser suministrada por el Legislador a los consumidores, no puede ser sin
embargo toda la información o cualquier información. Se trata sólo de la información
mínima sobre el producto, que es aquella que cumple con el mandato constitucional.
(iv)       La información
mínima que debe suministrársele a los consumidores sobre los productos,
conforme al querer del Legislador, fue la que se especificó en el Estatuto del
Consumidor, en el artículo 24 previamente mencionado.
(v)         La información
mínima requerida por el Legislador frente a los productos en general,
responde a las siguientes características: (a) es
esencial al producto, porque se refiere a su utilización y calidad
(instrucciones de uso, consumo, conservación o instalación; cantidad, peso y
volumen, fecha de vencimiento, de expiración en etiquetas y especificaciones
del bien); (b) es generalmente del interés del consumidor; (c)
responde a un interés público legítimo avalado por la Constitución (Vgr.
calidad del producto, protección del riesgo en salud, información mínima
relevante, etc.) y (d) contribuye realmente a solventar el desequilibrio
entre consumidores y productores, porque le permite al consumidor conocer sobre
los elementos básicos de un producto, solucionar su presunta ignorancia frente
al mismo y discernir prima facie sobre su elección o no de consumo.  En
consecuencia, el Legislador incluyó en esos requisitos mínimos de información
exigible a productores y proveedores, datos sobre: instrucciones para el
correcto uso o consumo o conservación del producto; cantidad, peso o volumen,
fecha de vencimiento o expiración, especificación del bien o
servicio, garantías y precio.
(vi)       El artículo 24 acusado de la Ley 1480 de 2011, no
incluyó, sin embargo, un elemento esencial de la información
en materia de derecho al consumo, que debía ser incluido en esa norma para
proteger de manera efectiva los derechos del consumidor, su libre elección y
los potenciales riesgos frente a la salud de las personas. En efecto, la ley no
indicó el deber del productor de informar sobre la especificación del
bien, o sobre si los alimentos o sus componentes eran GM,
un elemento que como se dijo era una información cardinal al
producto, ya que tiene que ver con: (a)
la forma en que se producen ciertos productos alimenticios, (b)
con las características más intrínsecas de su composición física; (c)
con las expectativas de calidad que se generan, en el caso por ejemplo, de
aspectos mejorados, inclusión de vitaminas, etc. Y (d) porque se trata
de información que puede estar ligada a riesgos a la salud.
(vii)       Se trata
además, por esos hechos, de una información mínima que debía ser suministrada
por el Legislador para cumplir con los compromisos del artículo 78 superior, y no
de una información que podía ser delegada a las autoridades administrativas
para que definieran si podía o no ser incluida en el etiquetado (art. 24
numeral 1.4. de la Ley 1480 de 2011), o regulada en su conjunto por otras
autoridades, sin controvertir el artículo 78 de la Carta. Como su regulación
era deber del Legislador y el elemento faltante que se echa de menos en la
Ley era de su competencia, existe una Omisión Legislativa Relativa.
(viii)     Lo anterior,
sin desconocer, sin embargo, la relevancia y la pertinencia de la Resolución 4254 del 2011
del Ministerio de Protección Social, norma que se expidió en cumplimiento de
una orden proferida por un juez constitucional. Eso significa que, mientras el
Legislador no regule el tema en los términos señalados por esta sentencia, los
actos administrativos expedidos en cumplimiento de la orden judicial que
interpretó el artículo 78 superior, tal y como ahora lo hace esta Corporación, no
pierden eficacia. Dicho en otros términos, mientras el Legislador no regule el
vacío normativo, la regulación reglamentaria existente producirá los efectos
señalados en la orden judicial que lo dispuso.
92.- La existencia de este vacío legislativo en un tema tan
trascendente, en criterio de la Corte, lleva a una situación de grave e
inaceptable riesgo para los derechos constitucionales de los consumidores antes
reseñados (art. 78), que involucran el derecho a una información pertinente,
suficiente sobre el producto (Art. 78 y 20 superior) y a la posibilidad de
poder elegir un alimento, conforme a el modelo de vida escogido (Art. 78 y 16
superior). La Corte Constitucional, en consecuencia y considerando su
jurisprudencia sobre Omisiones Legislativas Relativas, ha considerado que,
dependiendo de la gravedad
de la laguna jurídica, ésta, o puede ser integrada por la Corte de manera
simple, o en casos más complejos en los que existe mayor margen de apreciación
normativa, lo procedente puede ser instar al Legislador para que expida la
regulación que hace falta, para colmar el vacío que origina la omisión constitucional
correspondiente.
En este caso, dado que el tema del etiquetado ofrece
opiniones jurídicas tan disímiles, se trata de un tema bastante técnico y el
margen de apreciación del Legislador es amplio, se le dará al Congreso un
término para que integre debidamente a las especificaciones del bien o servicio
regulado en el Estatuto del Consumidor, el tema de los alimentos GM o con
contenido GM, a fin de que sea él quien decida de manera definitiva, conforme a
la Carta, qué posición se va a adoptar sobre el tema y de esta forma, avale o
complemente la normatividad ya existente, que ha sido definida por las
autoridades administrativas. Dicho en otros términos, al considerar que la
modificación genética del bien o la integración del mismo con este tipo de
condiciones, constituye una especificación del bien con una marcada
especificidad técnica, su regulación corresponde al Legislador y a él
corresponderá llenar el vacío legal actualmente existente.
93.- En consideración con lo anterior, se
declarará exequible el artículo 24 de la Ley 1480 de 2011, por el cargo
relativo a la violación del artículo 78 superior, salvo el numeral 1.4. de esa
misma normativa, que será
declarado inexequible, pero los efectos de la inexequibilidad quedan diferidos por dos años, a fin de
que el Congreso incluya en la
información mínima que se exige a productores y proveedores de alimentos, las disposiciones
relacionadas con el rotulado o etiquetado de los envases o empaques de
alimentos derivados de Organismos Genéticamente Modificados – OGM, para consumo
humano, así como para la identificación de materias primas que sean o contengan
OGM y que se emplean para la fabricación de alimentos para el consumo humano,
con el fin de proteger la salud  de las personas y los derechos de los
consumidores. Ese lapso
de tiempo le permitirá al Congreso, determinar los porcentajes de OMG que
considere deben ser regulados, el contenido concreto de las etiquetas o
rotulados, los tiempos de implementación de esa información mínima y demás
asuntos que sean relevantes y exigibles a productores y proveedores en estas
materias, para asegurar la protección de los derechos de los consumidores
consagrados en el artículo 78 superior.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, el
artículo 24 de la Ley 1480 de 2011, salvo el numeral 1.4. que se declara
EXEQUIBLE por el término de dos (2) años, hasta tanto el Congreso incluya
la información mínima sobre alimentos modificados genéticamente o con
componentes genéticamente modificados, en los términos del numeral 93 de esta
sentencia.
Segundo.- El lapso de dos años, le permitirá al Congreso,
determinar los porcentajes de organismos modificados que considere deben ser
regulados, el contenido concreto de las etiquetas o rotulados, los tiempos de
implementación de esa información mínima y demás asuntos que sean relevantes y
exigibles a productores y proveedores en estas materias, para asegurar la
protección de los derechos de los consumidores consagrados en el artículo 78
superior, ya que pasado ese término, la norma deviene INEXEQUIBLE.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
Con aclaración de voto
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con salvamento de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Ausente con excusa
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
Con aclaración de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA C-583/15
INFORMACION MINIMA SOBRE ALIMENTOS
MODIFICADOS GENETICAMENTE-Congreso
no incurrió en omisión legislativa relativa al enunciar elementos que componen
la información mínima que debe suministrar el productor de un bien o servicio
(Salvamento de voto)
DERECHO DE INFORMACION A CONSUMIDORES SOBRE
ALIMENTOS GENETICAMENTE MODIFICADOS-Ley 1480 de 2011 no es la única norma que regula la
materia (Salvamento de voto)
INFORMACION MINIMA SOBRE ALIMENTOS
MODIFICADOS GENETICAMENTE-No
compete a la Corte determinar su contenido ya que es del resorte exclusivo del
Legislador (Salvamento de voto)
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 24 de la Ley 1480 de 2011 “Por medio de la cual se expide el
Estatuto del Consumidor y se expiden otras disposiciones”.
A
continuación expongo los motivos que me llevan a apartarme de la decisión
mayoritaria tomada por la Sala.
El
Congreso no incurrió en una omisión legislativa relativa al enunciar los
elementos que componen la información mínima que debe suministrar el productor
de un bien o servicio.
En
efecto, el artículo 24 de la Ley 1480 de 2011 fue interpretado aisladamente y
no se tuvo en cuenta en el análisis, que esta no es la única norma que regula
la materia. Otras disposiciones, como por ejemplo la Resolución 4254 de 2011
expedida por el entonces Ministerio de Protección Social, prevén la obligación
de informar si los alimentos que se ofrecen a los consumidores fueron
modificados genéticamente.
Al
margen de lo anterior, no compete a la Corte determinar cuál debe ser el
contenido de la información mínima de un producto alimenticio, asunto que es
del resorte exclusivo del Legislador tal y como se desprende del artículo 78
Superior.
En
síntesis, considero que la norma debió ser declarada exequible en su totalidad.
Respetuosamente,
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA C-583/15
INFORMACION MINIMA SOBRE ALIMENTOS MODIFICADOS GENETICAMENTE O CON
COMPONENTES GENETICAMENTE MODIFICADOS-Bastaba con aplicar directamente la constitución, por ser norma de normas,
como lo dispone su artículo 4, para avalar, sin más, la obligatoriedad de
suministrar dicha información (Salvamento parcial de voto)
INFORMACION MINIMA SOBRE ALIMENTOS MODIFICADOS GENETICAMENTE O CON
COMPONENTES GENETICAMENTE MODIFICADOS-Existen en nuestro ordenamiento jurídico expresas regulaciones al respecto
(Salvamento parcial de
voto)
INFORMACION MINIMA SOBRE ALIMENTOS MODIFICADOS GENETICAMENTE O CON
COMPONENTES GENETICAMENTE MODIFICADOS-Desconocimiento de la normativa existente, válidamente expedida con apoyo
en soportes constitucionales de una validez indiscutible (Salvamento parcial de voto)
INFORMACION MINIMA SOBRE ALIMENTOS MODIFICADOS GENETICAMENTE O CON
COMPONENTES GENETICAMENTE MODIFICADOS-Con base en el hecho de que la Constitución y el bloque de
constitucionalidad incorporan el derecho de los consumidores a conocer la
información relacionada con la clase de alimentos que ingieren, incluyendo lo
atinente a si sus componentes han sido objeto de manipulaciones genéticas,
existiendo una ley, en sentido material, sobre el punto, la misma ha debido
reconocerse y validarse, sin desmedro de que el Congreso la sistematice o
especifique posteriormente (Salvamento
parcial de voto)
INFORMACION MINIMA SOBRE ALIMENTOS MODIFICADOS GENETICAMENTE O CON
COMPONENTES GENETICAMENTE MODIFICADOS-Ha debido tomarse la regulación válida y legítimamente existente como
sustento para reforzar y facilitar su actual y efectiva materialización (Salvamento parcial de voto)
Ref. : Expediente D-10608
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 24 de la Ley 1480 de 2011, “Por medio de la cual se dicta el
Estatuto del Consumidor y se dictan otras disposiciones”.
Magistrada Ponente:
Gloria Stella Ortíz Delgado
Comedidamente me permito expresar, muy brevemente, la
razón por la cual discrepo parcialmente de la decisión de mayoría, y al efecto,
empiezo por advertir que coincido con la finalidad de la racio que inspiró lo
resuelto por la Corte en cuanto a deducir del artículo 78 constitucional, la
necesidad de que en los casos en los que los ingredientes de un producto han
sido objeto, en mayor o menor grado, de manipulación genética, esto debe
advertirse en su empaque, junto con las otras particularidades que hoy son
obligatorias, pues creo, firmemente, que los consumidores tienen derecho a
estar plenamente informados de las características de los alimentos que
ingieren. Si tal deber constitucional existe, como lo entendió la mayoría,
bastaba con aplicar directamente la Constitución, por ser norma de normas, como
lo dispone su artículo 4, para avalar, sin más, la obligatoriedad de
suministrar dicha información, básicamente teniendo en cuenta la potísima
circunstancia según la cual hoy por hoy, y es cosa que nadie discute, existen
en nuestro ordenamiento jurídico expresas regulaciones al respecto, derivadas
del hecho de que un juez constitucional, en su momento, en ejercicio de las
previsiones consignadas en el artículo 87 constitucional y de la Ley 472 de
1998 le ordenó al gobierno nacional lo siguiente: “Protéjanse los derechos
colectivos a la información y a la Salud de los consumidores de productos
alimenticios cuyo contenido en cualquier proporción contenga sustancias
procedentes de biotecnología moderna o sean en su totalidad alimentos genéticamente
modificados OMG, a cuyo efecto se dispone que debe expedirse de inmediato el
reglamento que contenga medidas tendientes a obligar a productores y
distribuidores a señalar tal contenido en las etiquetas o rótulos
correspondientes”.[204]
Tal decisión se adoptó con fundamento, precisamente,
en el artículo 78 constitucional, en el Estatuto del Consumidor entonces
vigente, Decreto 3466 de 1982, en la Carta Andina y en otras disposiciones del
derecho internacional, alusivas al tema, que resaltan la imperiosa necesidad de
aplicar el principio de precaución en estos casos no obstante las múltiples
controversias existentes  respecto de la dañosidad o no de tales alimentos.
En tal virtud el Ministerio de Salud expidió  la
Resolución No. 4254 de 2011:
“Por medio de la cual se expide el
Reglamento Técnico que establece disposiciones relacionadas con el rotulado o
etiquetado de alimentos derivados de Organismos Genéticamente Modificados-OGM
para el consumo humano y con la identificación de materias para consumo humano
que los contengan cuyo capítulo II artículo 4 establece:
“Artículo 4. Rotulado o etiquetado de
los alimentos derivados de Organismos Genéticamente Modificados. Se deben
rotular o etiquetar todos los envases o empaques de alimentos derivados de OGM
para consumo humano que no sean sustancialmente equivalentes con su homólogo
convencional y cuando se encuentren en cualquiera de las siguientes
condiciones:
1.     Los valores de la composición nutricional
existentes en el alimento que contiene el OGM o que empleó materias primas que
son OGM, no son sustancialmente equivalentes en comparación con el homólogo
convencional o el producto alimenticio que se encuentra en el mercado.
2.     La forma de almacenamiento, preparación o
cocción del alimento que contiene el OGM o la utilización de materias primas que
son OGM, difiere a causa de este, en comparación con el homólogo convencional o
el producto alimenticio equivalente existente en el mercado.
3.     La presencia de un alérgeno introducido
como resultado de la modificación genética de un alimento que contiene el OGM o
que empleó materias primas que son OGM y que los consumidores no esperan que se
presente.
4.     La presencia de una diferencia en las
propiedades organolépticas de un alimento, como consecuencia de la modificación
genética, en comparación a su homólogo convencional.
Parágrafo 1º. Se exceptúan del cumplimiento del
presente Reglamento Técnico, los siguientes ingredientes y alimentos:
1.     Los aditivos alimentarios.
2.     Alimentos preparados en el punto de venta
(restaurantes, hoteles, lugares de comida rápida).
3.     Alimentos que contengan un solo ingrediente
o aditivo producido por Microorganismos Genéticamente Modificados (MGM).
4.     Alimentos que contengan ingredientes
procesados por enzimas producidas mediante MGM.
Parágrafo 2º. En los rótulos o etiquetas de un
alimento envasado y de las materias primas utilizadas para la elaboración de
alimentos para consumo humano, no se acepta el uso de declaraciones, tales como
“libre de OGM” o “no contienen OGM”, salvo que el fabricante demuestre y
sustente que la afirmación es veraz y no engañosa. En este caso, el fabricante
debe demostrar a través de resultados de laboratorio que serán avalados por el
Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – Invima, y
mediante mecanismos de trazabilidad a lo largo de la cadena de producción.
Artículo 5. Criterios Técnicos que debe
cumplir el rotulado o etiquetado de los envases o empaques de alimentos
derivados de OGM y la identificación de materias primas para consumo humano que
contengan OGM.
Las etiquetas o rótulos de alimentos derivados de OGM que no sean
sustancialmente equivalentes con su homólogo convencional y que se encuentren
en cualquiera de las condiciones previstas en el Artículo 4 del presente
Reglamento Técnico, y la documentación para la identificación de materias
primas que son OGM o que los contengan según lo previsto en el Artículo 7 de la
presente Resolución, deben informar lo concerniente a la presencia de OGM a
través de declaraciones en las etiquetas, rotulos o documentos, según lo defina
la Dirección General de Salud Pública del Ministerio de la Protección Social o
quien haga sus veces.
Artículo 6. Cumplimiento de requisitos de
rotulado o etiquetado de alimentos. Los alimentos envasados que son OGM o que contienen
OGM o que emplearon materias primas que son OGM o que provienen de éstos,
además de cumplir con las disposiciones establecidas en el presente Reglamento
Técnico, deben acatar los requisitos señalados en materia de rotulado o
etiquetado de alimentos envasados y materias primas para consumo humano de la
normatividad sanitaria vigente.
(…)
Artículo 9. Inspección, vigilancia y
control.
Corresponde al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos –
INVIMA, y a las Direcciones Territoriales de Salud, ejercer las funciones de
inspección, vigilancia y control conforme a lo dispuesto en la Ley 715 de 2001
y a los literales b) y c) del Artículo 34 de la Ley 1122 de 2007, para lo cual
podrán aplicar las medidas de seguridad e imponer las sanciones correspondientes,
de conformidad con lo establecido en los Artículos 576 y siguientes de la Ley
09 de 1979 y se regirán por los procedimientos establecidos en los Capítulos
XII y XIV del Decreto 3075 de 1997 o las normas que lo modifiquen, adiciones o
sustituyan.
Artículo 10. Visitas de inspección. Con base en el riesgo asociado, la
autoridad sanitaria competente practicará visitas a los establecimientos que
emplean materias primas que sean o contengan OGM en la fabricación de
alimentos”.
De cara a dicha Resolución es palmario
que en nuestro ordenamiento interno existe una precisa regulación sobre el
tema. De ahí el porqué varios de los intervinientes en este proceso de
constitucionalidad hayan puesto de presente tal circunstancia para oponerse a
la configuración de una omisión legislativa como lo plantea la demanda. En ese
sentido se pronunció el Ministerio Público, el Ministerio de Salud y las
Universidades Externado de Colombia y del Rosario, entre otros.
Sin embargo, el fallo de mayoría concluye
que sí se configura la omisión legislativa alegada con el argumento de que es
la ley, en sentido formal, esto es la emanada del Congreso, la que debe regular
la materia, en forma más precisa y sistemática, con lo cual se desconoce la
importancia de la normativa existente, válidamente expedida con apoyo en
soportes constitucionales de una validez indiscutible, pues, claramente, no es
solamente la ley, en sentido formal, (la que expide el legislativo) la que
expresa la realidad normativa existente en un determinado ordenamiento
jurídico, pues la Constitución misma tiene fuerza de ley. Igualmente, otras
regulaciones, expedidas, por distintas vías, diferentes a las que tienen origen
parlamentario, gozan del mismo atributo de obligatoriedad de la ley, condición
que igualmente cabe predicar del denominado bloque de constitucionalidad y,
particularmente, del carácter obligatorio que ostentan ciertas decisiones
judiciales expedidas en el ámbito de las denominadas acciones constitucionales
(tutela, populares y de cumplimiento) que pueden dar soporte a la expedición de
regulaciones con un carácter normativo incuestionable entendidas como legitimas
expresiones de inequívocos mandatos constitucionales.
Vistas así las cosas, a  mi juicio, con
base en el hecho de que la Constitución y el bloque de constitucionalidad
incorporan el derecho de los consumidores a conocer la información relacionada
con la clase de alimentos que ingieren, incluido lo atinente a si sus
componentes han sido objeto de manipulaciones genéticas, existiendo esta ley,
en sentido material, sobre el punto, la misma ha debido reconocerse y
validarse, sin desmedro de que el Congreso la sistematice o especifique
posteriormente.
Tal forma de proceder, a mi modo de ver,
resultaba ser la que más, claramente nos hubiese puesto a salvo de cualquier
equivoco entendimiento sobre lo que en el marco de la constitucionalidad
diferida podría derivarse del hecho de que el Congreso no expida en el plazo
otorgado, de dos años, la regulación pertinente.
Por lo demás, creo que desde el punto de
vista de la dogmática constitucional hubiese sido importante avanzar en una
orientación dirigida a reconocerle importancia y legitimidad a las normas
expedidas para desarrollar la constitución y que, por lo mismo, son expresión
de sus genuinos mandatos, expedidas en este caso, con fundamento en una
sentencia de constitucionalidad proferida en el marco de un acción popular, las
cuales reconocen la existencia de un derecho colectivo en específico que, de
forma inmediata, debe hacerse valer, sin que ello inhiba al legislador de
profundizar o sistematizar de mejor manera la materia si es el caso, pero que
no haga depender la eficacia actual del derecho a una eventual regulación
posterior del Congreso. Es bajo esta perspectiva que, a mi modo de ver, si lo que
realmente esta Corte pretendía, era darle alcance y efectividad a un derecho de
tanta importancia para los consumidores, a no dudarlo, la decisión que debió
adoptarse como consecuencia obvia del enjundioso y, por lo demás, muy completo
y meritorio estudio que incorpora la parte motiva del fallo, era la que en el
proyecto inicialmente entregado se propuso, así: “Resuelve: DECLARAR
EXEQUIBLE, por los cargos analizados el artículo 24 de la Ley 1480 de 2011, en
el sentido de que la información mínima que se exige a los productores de
alimentos en esa disposición, incluye especificar si el producto es GM o si
contiene OGM, en los términos de la parte motiva de esta providencia”.
Decisión con la cual  se avalaba inequívocamente el entendimiento según el cual
es precisamente por mandato constitucional y legal, incluido el bloque de
constitucionalidad, que la información que se echa de menos debe suministrarse
a los consumidores conforme a la actual normativa que desarrolla tal precepto,
la cual, por lo mismo, es legítima en cuanto que se contrae a desarrollar dicho
mandato superior, lo cual no impide que el Congreso complemente, sistemice o
actualice la materia, pero sin llegar a entender, lo cual resultaría muy
desafortunado, que si el legislador no actúa quedaríamos sin soporte para que
los consumidores sigan exigiendo su derecho a la información de que aquí se
trata.
En otras palabras, debió la Corte, sobre
la base de la normativa existente, confirmar la vigencia actual del derecho
colectivo y a la vez fundamental [205]a
la información aquí dilucidado y las implicaciones derivadas de desacatar la
regulación respectiva, con fundamento en la tesis según la cual los derechos
humanos bien pueden reclamarse y hacerse efectivos si es el caso, de manera
directa, bajo el entendido de que su falta de desarrollo no impide su
materialización (Art.85 constitucional).
Es en razón de haberse desatendido esa
perspectiva por lo que me he separado parcialmente de la decisión de mayoría,
la cual, además, omitió darle alcance o desarrollo a la consideración de que el
derecho a la información aquí controvertido, también puede catalogarse como un
derecho fundamental de aquellos considerados de aplicación inmediata y, por lo
mismo, no sujetos a la exigencia de una regulación especial para su efectiva
materialización. Desarrollo normativo que, paradójicamente, para el caso examinado,
como ya se vio, sí existe lo cual no debería valorarse como una circunstancia
que dificulte o aplace la operatividad del derecho sino, precisamente, todo lo
contrario, ha debido tomarse la regulación válida y legítimamente existente
como sustento para reforzar y facilitar su actual y efectiva materialización.
Fecha ut supra,
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-583/15
INFORMACION MINIMA SOBRE ALIMENTOS
MODIFICADOS GENETICAMENTE O CON COMPONENTES GENETICAMENTE MODIFICADOS-Implicaciones que tendría inexequibilidad
de norma si Congreso en el término de dos años no ha expedido regulación que la
incluya (Aclaración de voto)
INFORMACION MINIMA SOBRE ALIMENTOS
MODIFICADOS GENETICAMENTE O CON COMPONENTES GENETICAMENTE MODIFICADOS-No era posible integrar el ordenamiento por
existir reserva de ley (Aclaración de voto)/INFORMACION MINIMA SOBRE
ALIMENTOS MODIFICADOS GENETICAMENTE O CON COMPONENTES GENETICAMENTE
MODIFICADOS-Resultaba necesario ley que regulara la materia en términos
generales sin perjuicio de ulteriores reglamentaciones gubernamentales
(Aclaración de voto)
INFORMACION MINIMA SOBRE ALIMENTOS
MODIFICADOS GENETICAMENTE O CON COMPONENTES GENETICAMENTE MODIFICADOS-Competencia de configuración legislativa no
precluye (Aclaración de voto)
Decisión de diferir los efectos de la inexequibilidad
sobre esta base podría presentar dos interrogantes, que sin embargo tienen una
respuesta en la Constitución y en esta sentencia. En primer lugar, podría
preguntarse si después de que expiren los dos años fijados en este fallo el
legislador pierde su competencia para regular la materia. La respuesta
constitucional debe ser negativa. La competencia de configuración legislativa
en este asunto no precluye debido a que Colombia es un Estado democrático (CP
art 1), y el Congreso es el máximo órgano plural y deliberativo de
representación política, al cual la Constitución le reconoce de forma expresa
la potestad de regular la información que debe suministrarse al público en la
comercialización de bienes (CP arts 78, 150 y 333). En segundo lugar, podría
preguntarse qué ocurrirá entonces con los alimentos modificados genéticamente o
con componentes genéticamente modificados, si se vence el plazo de dos años
reconocido en esta sentencia para expedir una normatividad legal sobre estos
asuntos y sobreviene la inexequibilidad de las disposiciones aquí controladas.
En esa hipótesis, el sentido de esta decisión debe tener aplicación inmediata,
y por lo tanto para integrar el vacío así generado entra a regir la
interpretación constitucional contenida en esta sentencia, razón por la cual
los alimentos con tales condiciones deben incorporar la información correspondiente,
en términos concordantes con los reglamentos gubernamentales existentes sobre
la materia.
Referencia: Expediente D-10608
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 24 de la Ley 1480 de 2011, “Por medio de la cual se dicta el Estatuto del
Consumidor y se dictan otras disposiciones”.
Demandante: Laura Castilla Plazas
Magistrado ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Suscribo esta decisión, pero aclaro el voto para
precisar qué implicaciones tendría la inexequibilidad de la norma (numeral 1.4
del artículo 24) si el Congreso no ha expedido, en el término de dos años, una
regulación que incluya la información mínima
sobre alimentos modificados genéticamente o con componentes genéticamente
modificados, conforme al numeral 93 de este fallo.
1. La Corte Constitucional en esta
ocasión advirtió una omisión legislativa relativa, por cuanto la ley demandada
no preveía, debiendo hacerlo en virtud de la Constitución, el deber del productor de
bienes de informar si los alimentos o sus componentes
eran genéticamente modificados. No obstante, la
Sala Plena observó asimismo que no le correspondía, como lo ha hecho la
jurisprudencia en otros casos de omisiones, integrar el ordenamiento conforme
al mandato constitucional. En esencia, desde mi punto de vista, no era posible
esa integración debido a que en este contexto existe reserva de ley, toda vez
que el artículo 78 de la Constitución establece que “la ley regulará el control de calidad de bienes y
servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, así como la información que
debe suministrarse al público en su comercialización” (énfasis añadido). Por lo demás, el artículo 334 de la
Constitución dice expresamente que el Estado intervendrá “por mandato de
la ley […] en la producción, distribución, utilización y consumo de
los bienes”, lo cual deja en claro entonces que resultaba en principio
necesario una ley que regulara la materia en términos generales, sin perjuicio
de ulteriores reglamentaciones gubernamentales.
2. Ahora bien, la decisión de diferir los efectos de la inexequibilidad
sobre esta base podría presentar dos interrogantes, que sin embargo tienen una
respuesta en la Constitución y en esta sentencia. En primer lugar, podría
preguntarse si después de que expiren los dos años fijados en este fallo el
legislador pierde su competencia para regular la materia. La respuesta
constitucional debe ser negativa. La competencia de configuración legislativa
en este asunto no precluye debido a que Colombia es un Estado democrático (CP
art 1), y el Congreso es el máximo órgano plural y deliberativo de
representación política, al cual la Constitución le reconoce de forma expresa
la potestad de regular la información que debe suministrarse al público en la
comercialización de bienes (CP arts 78, 150 y 333). En segundo lugar, podría
preguntarse qué ocurrirá entonces con los alimentos modificados genéticamente o
con componentes genéticamente modificados, si se vence el plazo de dos años reconocido en esta sentencia para
expedir una normatividad legal sobre estos asuntos y sobreviene la
inexequibilidad de las disposiciones aquí controladas. En esa hipótesis, el
sentido de esta decisión debe tener aplicación inmediata, y por lo tanto para
integrar el vacío así generado entra a regir la interpretación constitucional
contenida en esta sentencia, razón por la cual los alimentos con tales
condiciones deben incorporar la información correspondiente, en términos
concordantes con los reglamentos gubernamentales existentes sobre la materia.
3. Lo cual indica entonces que en
este caso no solo se difirieron los efectos de la inexequibilidad, sino que
además en la parte motiva la Corte aclaró que cuando expire el término para que
esto ocurra, si el legislador no ha expedido una regulación que colme la
omisión, se produce una integración automática en virtud de la norma de normas
(CP art 4), por lo cual es en consecuencia aplicable esta sentencia, en
conjunto con los reglamentos gubernamentales pertinentes. Así es como debe
entenderse el último segmento del fundamento 91 del presente fallo, cuando dice
que “mientras el Legislador no regule el tema en los términos señalados por
esta sentencia, los actos administrativos expedidos en cumplimiento de la orden
judicial que interpretó el artículo 78 superior, tal y como ahora lo hace esta
Corporación, no pierden eficacia. Dicho en otros términos, mientras el
Legislador no regule el vacío normativo, la regulación reglamentaria existente
producirá los efectos señalados en la orden judicial que lo dispuso”. En
estos términos dejo consignada mi aclaración de voto.
Fecha ut supra,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
[1] Organismos Genéticamente Modificados, La sigla en inglés es GMO.
[2] Artículo 16 C.P. Todas las personas tienen derecho al
libre desarrollo de su personalidad sin más limitaciones que las que imponen
los derechos de los demás y el orden jurídico.
[3] Artículo 20 C.P. Se garantiza a toda persona la libertad
de expresar y difundir su pensamiento y opiniones, la de informar y recibir
información veraz e imparcial, y la de fundar medios masivos de comunicación.  //
Estos son libres y tienen responsabilidad social. Se garantiza el derecho a la
rectificación en condiciones de equidad. No habrá censura.
[4]Artículo 78 C.P. La ley regulará el
control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad,
así como la información que debe suministrarse al público en su
comercialización. //Serán responsables, de acuerdo con la ley, quienes en la
producción y en la comercialización de bienes y servicios, atenten contra la
salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios.
// El Estado garantizará la participación de las organizaciones de consumidores
y usuarios en el estudio de las disposiciones que les conciernen. Para gozar de
este derecho las organizaciones deben ser representativas y observar
procedimientos democráticos internos.
[5] Extracto sentencia del 1º septiembre de 2005. Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, expediente 2004-02090.
[6] ARTÍCULO 5o. DEFINICIONES. Para los efectos de la presente
ley, se entiende por: //7. Información: Todo contenido y forma de dar a
conocer la naturaleza, el origen, el modo de fabricación, los componentes, los
usos, el volumen, peso o medida, los precios, la forma de empleo, las
propiedades, la calidad, la idoneidad o la cantidad, y toda otra característica
o referencia relevante respecto de los productos que se ofrezcan o pongan en
circulación, así como los riesgos que puedan derivarse de su consumo o
utilización”.
[7]ARTÍCULO 23.
INFORMACIÓN MÍNIMA Y RESPONSABILIDAD. Los proveedores y productores deberán
suministrar a los consumidores información, clara, veraz, suficiente, oportuna,
verificable, comprensible, precisa e idónea sobre los productos que ofrezcan y,
sin perjuicio de lo señalado para los productos defectuosos, serán responsables
de todo daño que sea consecuencia de la inadecuada o insuficiente información.
En todos los casos la información mínima debe estar en castellano.// PARÁGRAFO. Salvo
aquellas transacciones y productos que estén sujetos a mediciones o
calibraciones obligatorias dispuestas por una norma legal o de regulación
técnica metrológica, respecto de la suficiencia o cantidad, se consideran
admisibles las mermas en relación con el peso o volumen informado en productos
que por su naturaleza puedan sufrir dichas variaciones. //Cuando en los
contratos de seguros la compañía aseguradora modifique el valor asegurado
contractualmente, de manera unilateral, tendrá que notificar al asegurado y
proceder al reajuste de la prima, dentro de los treinta (30) días siguientes.
[8] Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la
Biotecnología del Convenio sobre la Diversidad Biológica. "ARTÍCULO 18.
MANIPULACIÓN, TRANSPORTE, ENVASADO E IDENTIFICACIÓN. //1. Para evitar efectos adversos para
la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica,
teniendo también en cuenta los riesgos para la salud humana, las Partes
adoptarán las medidas necesarias para requerir que los organismos vivos
modificados objeto de movimientos transfronterizos intencionales contemplados
en el presente Protocolo sean manipulados, envasados y transportados en
condiciones de seguridad, teniendo en cuenta las normas y los estándares
internacionales pertinentes. //2. Cada Parte adoptará las medidas para requerir
que la documentación que acompaña a: //a) Organismos vivos modificados
destinados a uso directo como alimento humano o animal, o para procesamiento,
identifica claramente que "pueden llegar a contener" organismos vivos
modificados y que no están destinados para su introducción intencional en el
medio, así como un punto de contacto para solicitar información adicional. La
Conferencia de las Partes, en su calidad de reunión de las Partes en el
presente Protocolo, adoptará una decisión acerca de los requisitos
pormenorizados para este fin, con inclusión de la especificación de su
identidad y cualquier identificación exclusiva, a más tardar dos años después
de la fecha de entrada en vigor del presente Protocolo. // b) Organismos vivos
modificados destinados para uso confinado los identifica claramente como
organismos vivos modificados; especifica los requisitos para su manipulación;
el punto de contacto para obtener información adicional, incluido el nombre y
las señas de la persona y la institución a que se envían los organismos vivos
modificados, y // c) Organismos vivos modificados destinados a su introducción
intencional en el medio ambiente de la Parte de importación y cualesquiera
otros organismos vivos modificados contemplados en el Protocolo los identifica
claramente como organismos vivos modificados; especifica la identidad y los
rasgos/características pertinentes, los requisitos para su manipulación,
almacenamiento, transporte y uso seguros, el punto de contacto para obtener
información adicional y, según proceda, el nombre y la dirección del importador
y el exportador; y contiene una declaración de que el movimiento se efectúa de
conformidad con las disposiciones del presente Protocolo aplicables al
exportador. //3. La Conferencia de las Partes que actúa como reunión de las
Partes en el presente Protocolo examinará la necesidad de elaborar normas, y
modalidades para ello, en relación con las prácticas de identificación,
manipulación, envasado y transporte en consulta con otros órganos
internacionales pertinentes.
[9] Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Expediente No 04-02090. Demandante: Corporación Colectivo de Abogados. M.P.
Beatríz Martínez Quintero. 1o de septiembre de 2005.
[10] Principles for the risk analysis of foods derived from modern
biotechnology" CAC/CGL 44 2003 Y Guidelines for Nutrition Labelling CAC-
GL2- 1985.
[11] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[12] "Por el cual se dictan normas relativas a la idoneidad, la
calidad, las garantías, las marcas, las leyendas, las propagandas y la fijación
pública de precios de bienes y servicios, la responsabilidad de sus
productores, expendedores y proveedores, y se dictan otras disposiciones".
[13] Gaceta del Congreso 295 de junio de 2001.
[14] Corte Constitucional. Sentencia C-358 de
2013. M.P. Mauricio González Cuervo.
[15] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia
C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[16] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia
C-405 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[17]Sentencia C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Ver también la sentencia C-568 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa, C-856 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas y más recientemente la sentencia
C-503 de 2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.
[18] Cfr. Sentencia C-1052 de 2001. M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[19] Cfr. A-122 de 2008. M.P. Jaime Araujo
Rentería
[20] Cfr. Sentencia C-1052 de 2001. M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[21] Cfr. A-122 de 2008. M.P. Jaime Araujo
Rentería
[22] Cfr. Sentencia C-1052 de 2001. M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[23] Cfr. Sentencia C-1052 de 2001. M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[24] La palabra transgénico viene del griego “trans” (más allá, del
otro lado) y “génico” (referido a los genes). Se refiere a  aquel organismo que
tiene incorporado un gen extraño.
[25] Vgr., Ley 740 de 2002.
[26] María Angélica Larach. El comercio de los productos
transgénicos: el estado del debate internacional. Revista de la CEPAL No
75. Diciembre de 2001.
[27] María Angélica Larach. El comercio de los productos
transgénicos: el estado del debate internacional. Revista de la CEPAL No
75. Diciembre de 2001.
[28] En el caso de los virus y bacterias, se requiere que éstas sean
muy activas y agresivas, para que tengan la capacidad de traspasar las barreras
naturales de las células y bloquear el sistema inmunológico de los organismos a
modificar.
[29] Según la Resolución 5109 de 2005 del Ministerio de Protección
Social, son técnicas de la biotecnología moderna:  a) Técnicas in vitro de acido nucleico incluidos el acido
desoxirribonucleico (ADN recombinante) y la inyección directa del acido
nucleído en las células u organismos, o b) la fusión de células más
alta de la familia taxonómica, que superan barreras fisiológicas naturales de
la reproducción o de la recombinación y que no son técnicas utilizadas en la
reproducción y selección natural.
[30] Mae- Wan, Ho. The Unholy
Alliance, The Ecologist, Vol. 27 No 4, Julio
/Agosto de 1997, p. 153. No obstante este mismo autor sostiene lo
siguiente: “Ingeniería genética es inherentemente
peligrosa. Podría dar lugar a desastres mucho peores que los causados por
accidentes a las instalaciones nucleares”. En palabras del autor, "los
genes pueden replicar indefinidamente, difundir y recombinar. Por esta razón,
la liberación de un microorganismo genéticamente modificado que es letal para
los humanos bien podría significar el fin de la humanidad. Desafortunadamente
los proponentes de este tipo de tecnología aterradora, tienen una mentalidad de
deterministas genéticos que les lleva a rechazar la naturaleza intrínsecamente
peligrosa de su trabajo. Lo que es particularmente preocupante a primera vista
es el irresistible poder de las grandes corporaciones que están presionando
esta tecnología”. En:
http://www.ub.edu/prometheus21/articulos/obsprometheus/BIOTECH.pdf Traducción
no oficial del inglés.
[31] García Martínez, Mario Ernesto; Lacouture Daníes, Hugues
Manuel.  Implicaciones jurídicas de alimentos transgénicos en Colombia.  Revista
de Derecho, Universidad del Norte, 20.21-249, 2003. Cita a su vez: Anderson,
Luke, Transgénicos, ingeniería genética, alimentos y nuestro medio ambiente.
Mayo 2001. Título original: Genétic Engineering food, and our environment.
Editado por GAIA, proyecto 2050, Asociación vida Sana, Greenpeace, ACSUR las
Segovias, Amigos de la Tierra, Bakeaz y Ecojusticia.
[32] Alicia Bárcena, Jorge Katz, César Morales, Marianne Schaper.
Comisión Económica para América Latina y el Caribe. Los transgénicos en
América Latina y el Caribe: un debate abierto. Santiago de Chile. En:
http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/2404/S042070_es.pdf?sequence=1
[33] Thomas O McGarity. Seeds of Distrust: Federal Regulations of Genetically Modified
Foods, 35 U. Mich.J.L. Ref. 403, 409-415 (2002) En: lexisnexis.com
[34] Agro- Bio. “El beneficio económico por la
adopción de la tecnología de OGM para maíz en Colombia” 2012. Es un estudio
investigativo realizado por Agro-Bio (Asociación de Biotecnología Vegetal
Agrícola) y la Universidad de los Andes - CEGA (Centro de estudios ganaderos y
agrícolas) en 2012,  que muestra que el desarrollo de cultivos genéticamente
modificados en Colombia ha tenido importantes beneficios como el incremento de
los rendimientos y la disminución de costos de producción para los agricultores
de maíz, y como valor agregado la adopción de estos serán una herramienta para
el desarrollo del sector maicero en 10 años y servirán para enfrentar la
seguridad alimentaria en el país. Ver en: http://www.agrobio.org/bfiles/fckimg/file/03_08_11-Beneficios%20ma%C3%ADz%20Cega%20-%20Comunicado.pdf
En sentido contrario, la Asociación Mundial Amigos de la Tierra discrepa de
esta afirmación a nivel global en:
http://www.observatori.org/documents/08_Preguntas_y_respuestas_esp.pdf
[35] Elías F. Rodríguez Ferri, José Mª. Zumalacárregui Rodríguez,
Andrés Otero Carballeira, Alfredo Calleja Suárez, Luis F. de la Fuente Crespo.
Lo que vd. Debe saber sobre los alimentos transgénicos (y organismos
manipulados genéticamente) Edicion Caja España. Universidad de León,
España, 2003. En:
http://www.saber.es/web/biblioteca/libros/los-alimentos-transgenicos/los-alimentos-transgenicos.pdf
[36] Elías F. Rodríguez Ferri, José Mª. Zumalacárregui Rodríguez,
Andrés Otero Carballeira, Alfredo Calleja Suárez, Luis F. de la Fuente Crespo.
Lo que vd. Debe saber sobre los alimentos transgénicos (y organismos
manipulados genéticamente) Edicion Caja España. Universidad de León,
España, 2003. En:
http://www.saber.es/web/biblioteca/libros/los-alimentos-transgenicos/los-alimentos-transgenicos.pdf
[37] Christophe Chen. Labeling Genetically Modified
Food - Comparative Law Studies from Consumer´s Perspective.  National Taiwan University Review, 2001.
Revisado en julio de 2015. En: http://www.law.ntu.edu.tw/ntulawreview/articles/1-1/5WC001-01-Article-Christophe+Chao-Hung+Chen_%E9%99%B3%E8%82%87%E9%B4%BB_.pdf    Al respecto se puede ver también un artículo de la revista  Science
(1999): vol. 286, del 26 de Noviembre de 1999.
[38] James D. Dargie, John Ruane and Andrea Sonnino. Ten Lessons from
Biotechnology Experiences in Crops, Livestock and Fish for Smallholders in
Developing Countries. Asian Biotechnology and Development Review Vol. 15
No.3, pp 103-110 © 2013, FAO. En:
http://www.fao.org/docrep/019/as351e/as351e.pdf
[39] Walter R. Jaffé Política Tecnológica y Competitividad
Agrícola en Latinoamérica y el Caribe. Instituto Interamericano de
Cooperación para la Agricultura. Costa Rica, 1993, pág. 216.  Ver también María
Angélica Larach. El comercio de los productos transgénicos: el estado
del debate internacional. Revista de la CEPAL No 75. Diciembre de 2001.
[40] María Angélica Larach. El comercio de los
productos transgénicos: el estado del debate internacional. Revista de la
CEPAL No 75. Diciembre de 2001.
[41] Alicia Bárcena, Jorge Katz, César Morales, Marianne Schaper.
Comisión Económica para América Latina y el Caribe. Los transgénicos en
América Latina y el Caribe: un debate abierto. Santiago de Chile. En:  http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/2404/S042070_es.pdf?sequence=1
Ver también, Andrea Sonnino y John Ruane. La
innovación en agricultura como herramienta de la política de seguridad
alimentaria: el caso de las biotecnologías agrícolas En el libro:
"Biotecnologías e innovación: el compromiso social de la ciencia".
Pontificia Universidad Javeriana, Colombia. 2013. En:
http://www.fao.org/docrep/018/ar635s/ar635s.pdf
[42] Lousie O Fresco. “Which Road Do We Take?” Harnessing Genetic Resources and Making Use
of Life Sciences, a New Contract for Sustainable Agriculture” Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO)
Brussels, 30-31 January 2003. En: http://www.fao.org/ag/magazine/fao-gr.pdf
Ver también, Trinidad Sánchez Martín.  Plantas Transgénicas. Biotecnología y alimentación. Uned.
España, 2008. En:
http://www.uned.es/experto-biotecnologia-alimentos/TrabajosSelecc/TrinidadSanchez.pdf
[43] Comisión Económica para América Latina y el Caribe. Los
transgénicos en América Latina y el Caribe: un debate abierto. Santiago de Chile.
[44] Trinidad Sánchez Martín.  Plantas Transgénicas. Biotecnología y alimentación. Uned. España, 2008. En:
http://www.uned.es/experto-biotecnologia-alimentos/TrabajosSelecc/TrinidadSanchez.pdf
[45] Thomas O McGarity. Seeds of Distrust: Federal Regulations of Genetically Modified
Foods, 35 U. Mich .J.L. Ref. 403, 409-415 (2002) En: lexisnexis.com
[46] María Angélica Larach. El comercio de los productos
transgénicos: el estado del debate internacional. Revista de la CEPAL No
75. Diciembre de 2001.
[47] En efecto, en septiembre de 2000, se
encontró en Estados Unidos que una variedad de maíz - la StartLink-aprobada
para consumo humano, contenía CRy9C que es una toxina que tienen ciertos
insectos. Esa toxina había sido aprobada por la EPA, para la alimentación de
animales, pero no de humanos, y ante los hechos y la presencia de la toxina en
tales alimentos, el producto fue finalmente sacado del mercado El Maíz Starlink
había sido producido por Aventis e incluía esa toxina prohibida. La alergia al
consumo se detectó en productos procesados (tacos) y provocó más de 30 casos de
personas alérgicas al consumo. Posteriormente se detectó en otros productos lo
que llevó al retiro de más de 300 productos procesados del mercado. Eso obligó
a que se eliminaran 350.000 acres plantados con esa variedad de maíz GM, con
las consecuentes pérdidas para los agricultores. Cfr. Christophe Chen. Labeling Genetically Modified Food - Comparative Law Studies from
Consumer´s Perspective.  National Taiwan University Law Review, 2001, pp. 10. Revisado en Julio de 2015.
En:
http://www.law.ntu.edu.tw/ntulawreview/articles/1-1/5WC001-01-Article-Christophe+Chao-Hung+Chen_%E9%99%B3%E8%82%87%E9%B4%BB_.pdf
y Comisión Económica para América Latina y el
Caribe. Los transgénicos en América Latina y
el Caribe: un debate abierto. Santiago de Chile
[48] El estudio preliminar de Pusztai al que
aquí hacemos alusión es el siguiente: Pusztai, Arpad. (1998). SOAEFD Flexible Fund Project RO 818. Report of
Project Coordinator on Data Produced at the Rowett Research Institute (RRI), a
22 de octubre de 1998. El
documento citado se puede encontrar, por ejemplo, en la dirección Web: www.rri.sari.ac.uk/gmo/ajp.htm  La revista científica europea Environment Sciences Europe re publicó el 24 de
junio el estudio del francés Gilles Eric Séralini y su equipo, que demostró los
efectos de toxicidad a largo plazo del herbicida Roundup y maíz transgénico NK603, tolerante a
este agroquímico. El estudio encontró daño severo al hígado y riñón y
desórdenes hormonales en ratas alimentadas con el maíz GM y bajos niveles de
Roundup. Se encontraron efectos tóxicos del maíz GM analizado por sí solo tanto
como del Roundup analizado por sí solo y junto al maíz. Descubrimientos
adicionales inesperados fueron las altas tasas de tumores de gran tamaño y
mortalidad en la mayoría de grupos de tratamiento.
[49]Gilles-Eric
Séralini, Emilie Clair, Robin Mesnage, Steeve Gress, Nicolas Defarge, Manuela Malatesta,  Didier
Hennequin and Joël Spiroux de Vendômois,-Republished
study: long-term toxicity of a Roundup herbicide and a Roundup-tolerant
genetically modified maize “Environmental Sciences Europe 2014, 26:14
[50] La FAO, en el año 2000, con ocasión del Codex Alimentario, afirmó las ventajas del uso de la Biotecnología pero consideró que” " Se debe tener precaución con el fin de reducir los riesgos de las toxinas que se transfieren de una forma de vida a otra, de crear nuevas toxinas o de transferir compuestos alergénicos de una especie a otra, lo que podría dar lugar a reacciones alérgicas imprevistas. Riesgos para el medio ambiente incluyen la posibilidad de cruzamiento lejano, lo que podría conducir, por ejemplo, al desarrollo de las malas hierbas más agresivas o parientes silvestres con mayor resistencia a enfermedades o tensiones ambientales, alterando el equilibrio de los ecosistemas. La biodiversidad también puede perderse, como resultado del desplazamiento de cultivares tradicionales por un pequeño número de cultivares genéticamente modificados, por ejemplo". Al respecto puede consultarse: http://www.fao.org/WAICENT/OIS/PRESS_NE/PRESSENG/2000/pren0017.htm
[51] Trinidad Sánchez Martín.  Plantas Transgénicas. Biotecnología y alimentación. Uned.
España, 2008. En:
http://www.uned.es/experto-biotecnologia-alimentos/TrabajosSelecc/TrinidadSanchez.pdf
[52] Comisión Económica para América Latina y el Caribe. Los
transgénicos en América Latina y el Caribe: un debate abierto. Santiago de
Chile.
[53] Sarah Kirby, Genetically
Modified Foods: More Reasons to Label than Not, 6 Drake Journal of Agricultural Law, 351,
361 (2001).
[54] Sánchez Martín, Trinidad. Plantas Transgénicas. UNED. Disponible
en:  http://www.uned.es/experto-biotecnologia-alimentos/TrabajosSelecc/TrinidadSanchez.pdf
[55]Sánchez Martín, Trinidad. Plantas
Transgénicas. UNED.
Disponible en:  http://www.uned.es/experto-biotecnologia-alimentos/TrabajosSelecc/TrinidadSanchez.pdf
Sobre casos de contaminación genética puede verse el del maíz en México en: Jorge Riechmann. Transgénicos: el haz
y el envés: una perspectiva crítica. Ed. Catarata.  Madrid, España, 2004.
Según Germán Vélez Ortíz, en el año 2001, la Universidad de
California en Berkeley, realizó una evaluación genética de variedades nativas
de maíz de Oaxaca y Puebla y encontraron que existía contaminación de
variedades nativas con maíz transgénico. Este trabajo tuvo amplia difusión en
la comunidad científica y se ha presentado un fuerte debate público por la
contaminación genética de uno de los centros de origen más importantes del
mundo. Debido a la controversia generada por este estudio en donde se pretendió
descalificar la metodología utilizada, se han hecho nuevas investigaciones que
han corroborado esta contaminación en el centro de origen del maíz. Cfr.
Germán Vélez Ortíz. Los Cultivos Transgénicos en Colombia. En: www.semillas.org.co/.../OGM.Reichsmann.04.FIN.pdf.  Elena Álvarez Buylla y su equipo de trabajo
del Instituto de Ecología de la UNAM, entre 2009 y 2010 publicaron reportes que
confirman la presencia de transgénicos en las siembras campesinas, lo cual fue
revelado en la revista científica Molecular Ecology. Al día de hoy, por decisión judicial en México, se levantó la
suspensión que desde el 2013 existía para  la tramitación y otorgamiento de
permisos de siembra de maíz transgénico.
[56] Estas empresas controlan el 60% del
mercado de pesticidas y el 100% del mercado de semillas transgénicas, según, María Angélica Larach. El
comercio de los productos transgénicos: el estado del debate internacional. Revista de la CEPAL No 75. Diciembre de 2001.
[57] María Angélica Larach. El comercio de los productos
transgénicos: el estado del debate internacional. Revista de la CEPAL No
75. Diciembre de 2001.
[58] Valeria Arza, Laura Goldberg y Claudia Vázquez. Argentina:
Difusión del algodón GM e impacto en la rentabilidad de los pequeños
productores de la Provincia del Chaco. En .http://www.cepal.org/publicaciones/xml/6/47606/RVE107Arzaetal.pdf
Sobre los casos de suicidio de agricultores de la India frente al algodón
transgénico, puede verse el estudio siguiente, en:
http://www.agrobio.org/bfiles/fckimg/Bt%20cotton%20in%20India%20and%20suicides%20-%20IFPRI%20%202008(1).pdf
[59] María Angélica Larach. El comercio de los productos transgénicos: el estado del debate
internacional. Revista de la CEPAL No 75.
Diciembre de 2001.
[60] Jonathan Kydd; Janet Haddock; John
Mansfield; Charles Ainsworth y Allan Buckwell.
“Genetically Modified Organism: Major Issues and Policy Responses for
Developing countries”. Journal for International Development. (2000)
Citado por: Mari Carmen Fernández Díez. “La
Normativa sobre el Etiquetado de los Transgénicos en la Unión Europea y sus
efectos sobre el Bienestar”. Estudios sobre consumo, ISSN 0212-9469, Nº 67, 2003, pags. 17-25
[61] María Angélica Larach. El comercio de los productos transgénicos: el estado del debate
internacional. Revista de
la CEPAL No 75. Diciembre de 2001.
[62] Eduardo Rodríguez Yunta. Temas éticos en investigación internacional con alimentos
transgénicos, Acta Bioéhtica 2013; 19 (2); 209-218. Centro
Interdisciplinario de Estudios en Bioética. Universidad de Chile, pp. 210. En:
http://www.scielo.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1726-569X2013000200005
[63] Clive James, International Serv. for the Acquisition of
Agri-Biotech Applications (ISAAA) Brief No 44, Global Status of
Commercialized Biotech/GM Crops: 2012 1-4. Tomado
en mayo de 2015, de:
https://www.isaaa.org/resources/publications/briefs/44/download/isaaa-brief-44-2012.pdf
[64] Ibídem.
[65] María Angélica Larach. El comercio de los productos
transgénicos: el estado del debate internacional. Revista de la CEPAL No
75. Diciembre de 2001.
[66] Art. 401 de la Constitución del Ecuador.
[67] A pesar de las presiones internacionales, sólo ha aceptado pocos
cultivos experimentales en su territorio.
[68] María Angélica Larach. El comercio de los productos
transgénicos: el estado del debate internacional. Revista de la CEPAL No
75. Diciembre de 2001.
[69] En la Cumbre de Río de Janeiro de 1992, denominada “Conferencia
de las naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo” se promulgó la
Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo y se estableció el
Convenio sobre Diversidad Biológica, constituida por 42 artículos y dos anexos.
[70] La ONU lo define como “plan de
acción exhaustivo que habrá de ser adoptado universal, nacional y localmente
por organizaciones del Sistema de Naciones Unidas, Gobiernos y Grupos
Principales de cada zona en la cual el ser humano influya en el medio
ambiente.”
[71] El Capítulo 16 se divide en cinco áreas: aumento de la
disponibilidad de alimentos, piensos y materias primas renovables; mejoramiento
de la salud humana; aumento de la protección del medio ambiente; aumento de la
seguridad y establecimiento de mecanismos internacionales de cooperación;
establecimiento de mecanismos que faciliten el desarrollo y la aplicación
ecológicamente racional de la biotecnología.
[72] Art. 8- Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y
según proceda: g) "Establecerá o mantendrá medios para regular,
administrar o controlar los riesgos derivados de la utilización y la liberación
de organismos vivos modificados como resultado de la biotecnología que es
probable tengan repercusiones ambientales adversas que puedan afectar a la
conservación y a la utilización sostenible de la diversidad biológica, teniendo
también en cuenta los riesgos para la salud humana".
[73] El protocolo de
Bioseguridad, surgió a partir del Convenio sobre la Diversidad Biológica,
firmado por gobiernos de todo el mundo en la Cumbre de la Tierra el 5 de junio
de 1992 en Río de Janeiro.
[74] Este Protocolo es el que le ha permitido a la Unión Europea
bloquear la siembra de semillas y prohibir su importación aduciendo dudas y
falta de información.
[75] Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la
Biotecnología del Convenio sobre la Diversidad Biológica. "ARTÍCULO 18. MANIPULACIÓN, TRANSPORTE,
ENVASADO E IDENTIFICACIÓN.
//1. Para evitar efectos adversos para la conservación y la utilización
sostenible de la diversidad biológica, teniendo también en cuenta los riesgos
para la salud humana, las Partes adoptarán las medidas necesarias para requerir
que los organismos vivos modificados objeto de movimientos transfronterizos
intencionales contemplados en el presente Protocolo sean manipulados, envasados
y transportados en condiciones de seguridad, teniendo en cuenta las normas y
los estándares internacionales pertinentes. //2. Cada Parte adoptará las
medidas para requerir que la documentación que acompaña a: //a) Organismos
vivos modificados destinados a uso directo como alimento humano o animal, o
para procesamiento, identifica claramente que "pueden llegar a
contener" organismos vivos modificados y que no están destinados para
su introducción intencional en el medio, así como un punto de contacto para
solicitar información adicional. La Conferencia de las Partes, en su calidad de
reunión de las Partes en el presente Protocolo, adoptará una decisión acerca de
los requisitos pormenorizados para este fin, con inclusión de la especificación
de su identidad y cualquier identificación exclusiva, a más tardar dos años
después de la fecha de entrada en vigor del presente Protocolo. // b) Organismos
vivos modificados destinados para uso confinado los identifica claramente
como organismos vivos modificados; especifica los requisitos para su
manipulación; el punto de contacto para obtener información adicional,
incluido el nombre y las señas de la persona y la institución a que se envían
los organismos vivos modificados, y // c) Organismos vivos modificados
destinados a su introducción intencional en el medio ambiente de la Parte de
importación y cualesquiera otros organismos vivos modificados contemplados en
el Protocolo los identifica claramente como organismos vivos modificados;
especifica la identidad y los rasgos/características pertinentes, los
requisitos para su manipulación, almacenamiento, transporte y uso seguros, el
punto de contacto para obtener información adicional y, según proceda, el
nombre y la dirección del importador y el exportador; y contiene una
declaración de que el movimiento se efectúa de conformidad con las
disposiciones del presente Protocolo aplicables al exportador. //3. La
Conferencia de las Partes que actúa como reunión de las Partes en el presente
Protocolo examinará la necesidad de elaborar normas, y modalidades para ello,
en relación con las prácticas de identificación, manipulación, envasado
y transporte en consulta con otros órganos internacionales pertinentes”.
(Subrayas fuera del original).
[76] María Angélica Larach. El comercio de los productos
transgénicos: el estado del debate internacional. Revista de la CEPAL No
75. Diciembre de 2001.
[77] Ese literal permite a los gobiernos adoptar medidas comerciales
necesarias para proteger la salud humana y animal, y preserva los vegetales y
la seguridad de los recursos naturales no renovables.
[78] María Angélica Larach. El comercio de los productos
transgénicos: el estado del debate internacional. Revista de la CEPAL No
75. Diciembre de 2001.
[79] María Angélica Larach. El comercio de los productos
transgénicos: el estado del debate internacional. Revista de la CEPAL No
75. Diciembre de 2001.
[80] La Corte Suprema de los Estados Unidos en
el Caso Diamons contra Chakrabarty en 1980, señaló que puede ser patentable “todo
lo que esté hecho por el hombre bajo el sol”. Así se ha patentado el onco
mouse, que es un ratón modificado genéticamente que desarrolla cáncer a los
90 días de vida; el misil (una mascota “perfecta” constituida de una mezcla de
zorro, perro y mapache y el pez Schwarzenegger, un salmón del pacífico que
alcanza un peso 37 veces superior al norma. Lo anterior es citado por: Mario
Ernesto García Martínez y Hugues Manuel Lacouture. “Implicaciones
Jurídicas de los Alimentos transgénicos en Colombia”. Revista de Derechos,
Universidad del Norte,  pp. 229, 20:216-249, 2003.
[81] Mari Carmen Fernández Díez. “La Normativa sobre el Etiquetado de los
Transgénicos en la Unión Europea y sus efectos sobre el Bienestar”. Estudios sobre consumo, ISSN 0212-9469, Nº 67, 2003,
pags. 17-25
[82] MoonSook Park. A Comparative Study of GMO Labeling and Liability System in the US, EU, and South Korea: The Circumstances and a
Future Potential for Harmonization. Indiana
University. EE.UU. Master of Laws- Thesis.
(2014) Theses and Dissertations No 4. pp. 9. En:  http://www.repository.law.indiana.edu/etd/4/,
[83] Fausto Kublii-García.  Régimen jurídico de la bioseguridad de los organismos
genéticamente modificados. Unam, 2009
[84] MoonSook Park. A Comparative Study of GMO Labeling and Liability System in the
US, EU, and South Korea: The Circumstances and a Future Potential for
Harmonization. Indiana University. EE.UU. Master of Laws- Thesis. (2014) Theses and Dissertations No 4. En:
http://www.repository.law.indiana.edu/etd/4/
[85]MoonSook Park. A Comparative Study of GMO Labeling and Liability System in the US,
EU, and South Korea: The Circumstances and a Future Potential for
Harmonization. Indiana University. EE.UU. Master of
Laws- Thesis. (2014) Theses and Dissertations No
4. pp. 9. En:  http://www.repository.law.indiana.edu/etd/4/,
[86] MoonSook Park. A Comparative Study of GMO Labeling and Liability System in the
US, EU, and South Korea: The Circumstances and a Future Potential for
Harmonization. Indiana University. EE.UU. Master of Laws- Thesis. (2014) Theses and Dissertations No 4. pp. 9. En:
http://www.repository.law.indiana.edu/etd/4/,
[87] MoonSook Park. A Comparative Study of GMO Labeling and Liability System in the
US, EU, and South Korea: The Circumstances and a Future Potential for
Harmonization. Indiana University. EE.UU. Master of Laws- Thesis. (2014) Theses and Dissertations No 4. En:
http://www.repository.law.indiana.edu/etd/4/
[88] Fausto Kublii-García.  Régimen jurídico de la bioseguridad de los organismos
genéticamente modificados. Unam, 2009
[89] Fausto Kublii-García.  Régimen jurídico de la bioseguridad de los organismos
genéticamente modificados. Unam, 2009
[90] Citado por Fausto Kublii-García.  Régimen jurídico de la bioseguridad de
los organismos genéticamente modificados. Unam, 2009
[91] Información de la Unión Europea. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=URISERV:l28130
[92] Mari Carmen Fernández Díez. “La Normativa sobre el Etiquetado de los
Transgénicos en la Unión Europea y sus efectos sobre el Bienestar”. Estudios sobre consumo, ISSN 0212-9469, Nº 67, 2003,
pags. 25
[93] María Angélica Larach. El comercio de los productos
transgénicos: el estado del debate internacional. Revista de la CEPAL No
75. Diciembre de 2001.
[94] Fausto Kublii-García.  Régimen jurídico de la bioseguridad de los organismos
genéticamente modificados. Unam, 2009
[95] Información de la Unión Europea.
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=URISERV:l28130
[96] Información de la Unión Europea.
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=URISERV:l28130
[97] Christophe Chen. Labeling Genetically Modified Food - Comparative Law Studies
from Consumer´s Perspective.  National Taiwan
University Law Review, 2001, pp, 10. Revisado en Julio de 2015. En:
http://www.law.ntu.edu.tw/ntulawreview/articles/1-1/5WC001-01-Article-Christophe+Chao-Hung+Chen_%E9%99%B3%E8%82%87%E9%B4%BB_.pdf
[98] Descripción que en lo fundamental, recoge
la hecha por el autor en: Christophe Chen. Labeling
Genetically Modified Food - Comparative Law Studies from Consumer´s Perspective.  National Taiwan University Law Review, 2001, pp, 10. Revisado en
Julio de 2015. En:
http://www.law.ntu.edu.tw/ntulawreview/articles/1-1/5WC001-01-Article-Christophe+Chao-Hung+Chen_%E9%99%B3%E8%82%87%E9%B4%BB_.pdf
[99] Christophe Chen. Labeling Genetically Modified Food - Comparative Law Studies
from Consumer´s Perspective.  National Taiwan University Law Review, 2001,
pp, 10. Revisado en Julio de 2015. En:
http://www.law.ntu.edu.tw/ntulawreview/articles/1-1/5WC001-01-Article-Christophe+Chao-Hung+Chen_%E9%99%B3%E8%82%87%E9%B4%BB_.pdf
[100] Christophe Chen. Labeling Genetically Modified Food - Comparative Law Studies
from Consumer´s Perspective.  National Taiwan University Law Review, 2001,
pp, 10. Revisado en Julio de 2015. En:
http://www.law.ntu.edu.tw/ntulawreview/articles/1-1/5WC001-01-Article-Christophe+Chao-Hung+Chen_%E9%99%B3%E8%82%87%E9%B4%BB_.pdf
[101] Christophe Chen. Labeling Genetically Modified Food - Comparative Law Studies
from Consumer´s Perspective.  National Taiwan University Law Review, 2001,
pp. 10. Revisado en Julio de 2015. En:
http://www.law.ntu.edu.tw/ntulawreview/articles/1-1/5WC001-01-Article-Christophe+Chao-Hung+Chen_%E9%99%B3%E8%82%87%E9%B4%BB_.pdf
[102]Sobre este debate en Estados Unidos se puede ver el caso International
Dairy Foods Association vs Amestory (1994), en donde una Corte del Circuito
tumbó  una ley del Estado de Vermont sobre etiquetado, en el caso de leche que
usaba una hormona del crecimiento recombinada, para incrementar la producción de
las vacas; compuesto que había sido aprobado por la FDA. Se dijo en este caso,
que el Estado no había probado que el interés del público era
"sustancial". Este derecho, es mucho más claro en Europa, en donde el
tema de los OGM se considera una información sustancial para el público.
[103] Fausto
Kublii-García.  Régimen
jurídico de la bioseguridad de los organismos genéticamente modificados. Unam, 2009
[104] Inicialmente la Ley Federal sobre Alimentos, Fármacos y
Cosméticos exigía el etiquetado de productos a los se les hubiera aplicado
algún fungicida, con base en el derecho a la información del consumidor (Right
To Know). Sin embargo, no se impuso esa obligación para los que hubieran
recibido insecticidas y herbicidas por la dificultad de hacerle seguimiento
técnico a esos productos desde el inicio del cultivo hasta la cosecha. El
Congreso de Estados Unidos modificó entonces la ley por ser poco práctica y
costosa, ante una detección de residuos muy difícil de valorar e inadecuada.
[105] Ver los casos de California, Connecticut, Maine y Vermont entre
otros, Cfr. Elaine Watson.  GMO Labeling: How
vulnerable is Proposition 37 to a legal Challenge?
Food Navigator (Oct 24 de 2012). En:
http://www.foodnavigator-usa.com/Regulation/GMO-labeling-How-vulnerable-is-Proposition-37-to-a-legal-challenge.
Consultado por última vez en julio de 2015.
[106] En salvamento de voto, el juez Leval argumentó que "la
regulación de Vermont que solicitaba la divulgación de uso de rBST en la
producción de leche, se basa en intereses estatales sustanciales, incluyendo
las preocupaciones sobre el impacto de la rBST en la salud humana, en el temor
por la supervivencia de las pequeñas granjas lecheras, y las preocupaciones
sobre la manipulación de la naturaleza a través de la biotecnología. El
objetivo de los productores de leche demandante es ocultar el uso de rBST de
los consumidores. En su análisis, estos factores deben ser ponderados con [ ]
el derecho de proteger a sus consumidores al exigir la divulgación veraz sobre
un tema de legítimo interés público” .
[107]JeongSoon Choi, Law and the Risk
Analysis of Genetically Modified Crops, in the United States, the European
Union, and South Korea. Balancing Markets Access with the Protection of Human
Health and the Environment. (2006) Citado por MoonSook Park, ver supra.
[108] Información sobre las resoluciones y decisiones en Europa.
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=URISERV:l28130
[109] Información sobre las resoluciones y
decisiones en Europa.
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=URISERV:l28130
[110] Regulación (CE) 258/97, 1997 O.J. (L 043). Citado por: Christophe Chen. Labeling Genetically Modified
Food - Comparative Law Studies from Consumer´s Perspective.  National
Taiwán  University Law Review, 2001, pp. 10. Revisado en julio de 2015. En:
http://www.law.ntu.edu.tw/ntulawreview/articles/1-1/5WC001-01-
[111] Mari Carmen Fernández Díez. “La Normativa sobre el Etiquetado de los
Transgénicos en la Unión Europea y sus efectos sobre el Bienestar”. Estudios sobre consumo, ISSN 0212-9469, Nº 67, 2003,
pag 18
[112] Según algunos autores como Julio
Pedauyé Ruíz, Antonio Ferro Rodríguez y Virginia Pedauyé Ruiz, en “Alimentos transgénicos: la nueva revolución
verde”. Mcgraw-Hill / Interamericana de España, 2000: "Solo de esta manera se respetaría, por ejemplo, el derecho de los
vegetarianos, de no consumir vegetales que lleven incorporados genes de
animales o el derecho de los judíos y musulmanes a no consumir ningún producto
que lleve genes de ganado porcino, en contra de sus creencias en ambos casos; y
sobre todo por razones de salud, como en los casos de posible aparición de
alergias. Imaginemos por ejemplo unas fresas que han mejorado su resistencia a
las heladas, incorporando un gen de peces que viven en aguas árticas a bajas
temperaturas. Las personas alérgicas al pescado podrían sufrir una crisis
alérgica al ingerir la fruta”
[113] Mari Carmen Fernández Díez. “La Normativa sobre el Etiquetado de los
Transgénicos en la Unión Europea y sus efectos sobre el Bienestar”. Estudios sobre consumo, ISSN 0212-9469, Nº 67, 2003,
pág. 20
[114] Valery Federici. Genetically Modified Food and Informed Consumer Choice: Comparing
U.S. and E.U. Labeling Laws  35 Brook. J. Int'l L. 515 (2010)
[115] Gaceta del Congreso 340 de 2007. Proyecto de Ley 025 de 2007
Cámara.
[116] En:
http://www.centerforfoodsafety.org/issues/976/ge-food-labeling/international-labeling-laws
[117] Los que aparecen en blanco total, no
tienen legislación o no etiquetan. Los más oscuros, tienen prohibido los
alimentos GM y su importación. Los demás, tienen leyes de etiquetado de
alimentos GM.
[118] Asociación de Biotecnología Vegetal Agrícola, Agro-Bio,
Elizabeth Hodson de Jaramillo, Adriana Castaño Hernández, María Andrea Uscátegui,
Consejo Superior de la Judicatura.  Biotecnología Agrícola Moderna,
Organismos Genéticamente Modificados y Bioseguridad.  Módulo de aprendizaje
Autodirigido. Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla. 2012.
[119] Alejandro Chaparro
Giraldo. Cultivos
Transgénicos: entre los Riesgos Biológicos y los Beneficios Ambientales y
Económicos. Acta Biológica Colombiana.
Vol.16 no.3 Bogotá Sept. / Dic. 2011 En:
http://www.scielo.org.co/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0120-548X2011000300016
[120] Asociación de Biotecnología Vegetal Agrícola, es parte de la
Sociedad de Agricultores de Colombia – SAC. Consultar pág.:
http://www.agrobio.org/bfiles/fckimg/Colombia(1).pdf
[121] Agro-Bio. La  Asociación de
Biotecnología Vegetal Agrícola, es parte de la Sociedad de Agricultores de
Colombia – SAC. Consultar pág.: http://www.agrobio.org/bfiles/fckimg/Colombia(1).pdf
[122]Estos datos pueden ser confirmados en la
página de Agro-bio En:
http://agrobio.org/fend/index.php?op=YXA9I2JXbDQmaW09I016UT0=
[123] ONG Agro-Bio. La  Asociación de
Biotecnología Vegetal Agrícola, es parte de la Sociedad de Agricultores de
Colombia – SAC. Consultar pág.: http://www.agrobio.org/bfiles/fckimg/Colombia(1).pdf Estos datos pueden ser confirmados en la página de
Agro-bio En: http://agrobio.org/fend/index.php?op=YXA9I2JXbDQmaW09I016UT0=
[124] Asociación de Biotecnología Vegetal Agrícola, Agro-bio,
Elizabeth Hodson de Jaramillo, Adriana Castaño Hernández, María Andrea
Uscátegui, Consejo Superior de la Judicatura.  Biotecnología Agrícola
Moderna, Organismos Genéticamente Modificados y Bioseguridad.  Módulo de
aprendizaje Autodirigido. Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla. 2012. Ver en:
http://www.agrobio.org/bfiles/fckimg/Colombia(1).pdf
[125] Consultar en Pagina de Agro-Bio:
http://agrobio.org.co/bfiles/fckimg/Colombia(1).pdf
[126] Ver debate sobre las semillas de algodón transgénico en el 2008,
en: http://servindi.org/actualidad/4513 O sobre esttlos artículos de Germán
Vélez Ortíz. Los Cultivos Transgénicos en Colombia. Semillas ONG.
En: www.semillas.org.co/.../OGM.Reichsmann.04.FIN.pdf
También ver: http://www.semillas.org.co/apc-aa-files/5d99b14191c59782eab3da99d8f95126/cultivos_GM_Col.__G.V._may.11editadoPVF.pdf.
Ver
igualmente en la prensa: El Espectador:
http://www.elespectador.com/noticias/salud/transgenicos-no-solo-un-asunto-de-salud-articulo-476153
[127] Jennifer Blanco Martínez cMSc. Leidy Rache Cardenal cMSc.
Nadia Alfonso MSc. Alejandro Chaparro Giraldo PhD. Informe Final Convenio
Interadministrativo de Asociación suscrito entre el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial y la Universidad Nacional de Colombia,
Universidad Nacional de Colombia, 2011. Consultado en Agosto de 2015 en:
ww.conalgodon.com/sites/default/files/Convenio%20interadministrativo%20de%20asociación%20suscrito%20entre%20el%20Ministerio%20de%20ambiente,%20vivienda%20y%20desarrollo%20territorial%20y%20la%20Universidad%20Nacional%20de%20Colombia,%202010.pdf
pág., 19.
[128] Elizabeth López González. Alimentos Transgénicos en Colombia.
2007. En: http://www.semillas.org.co/apc-aa-files/5d99b14191c59782eab3da99d8f95126/Alimentos_1_...doc.
[129] Ver: Fundación Suiza de Cooperación al Desarrollo
Sostenible. http://www.swissaid.org.co/node/97
[130] Ernesto Duque Gómez, Claudia Carolina
Corba, Laura Melissa Garzón. Los alimentos
transgénicos más allá de una medida para disminuir el hambre mundial.
Universidad Sergio Arboleda. Escuela de Comunicación Social y Periodismo. 2010.
[131] Asociación de Biotecnología Vegetal Agrícola, Agro-Bio,
Elizabeth Hodson de Jaramillo, Adriana Castaño Hernández, María Andrea
Uscátegui, Consejo Superior de la Judicatura.  Biotecnología Agrícola
Moderna, Organismos Genéticamente Modificados y Bioseguridad.  Módulo de
aprendizaje Autodirigido. Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla. 2012.  La
Asociación de Biotecnología Vegetal Agrícola, es parte de la Sociedad de
Agricultores de Colombia – SAC.
[132] "Art. 8. Cada Parte Contratante, en la medida de lo
posible y según proceda: g) Establecerá o mantendrá medios para regular,
administrar o controlar los riesgos derivados de la utilización y la liberación
de organismos vivos modificados como resultado de la biotecnología que es
probable tengan repercusiones ambientales adversas que puedan afectar a la
conservación y a la utilización sostenible de la diversidad biológica, teniendo
también en cuenta los riesgos para la salud humana;"
[133]ARTÍCULO 2. DISPOSICIONES GENERALES. //1. Cada Parte tomará las medidas
legislativas, administrativas y de otro tipo, necesarias y convenientes para
cumplir sus obligaciones dimanantes del presente Protocolo. //2. Las Partes
velarán porque el desarrollo, la manipulación, el transporte, la utilización,
la transferencia y la liberación de cualesquiera organismos vivos modificados
se realicen de forma que se eviten o se reduzcan los riesgos para la diversidad
biológica, teniendo también en cuenta los riesgos para la salud humana.
[134] ARTÍCULO 35.- ETIQUETADO O ROTULADO. La autoridad
competente podrá establecer disposiciones en relación con la información que
deberá suministrar a los usuarios y consumidores, en las etiquetas y empaques
de los Organismos Vivos Modificados -OVM- autorizados, de conformidad con el
artículo 18 de la Ley 740 de 2002 //ARTÍCULO 36.- EDUCACIÓN. Las
autoridades competentes, así como las personas naturales o jurídicas que
desarrollen actividades con Organismos Vivos Modificados - OVM, diseñarán y
promoverán programas de educación dirigidos a los usuarios, consumidores y a la
comunidad en general, que permitan fortalecer el conocimiento y la percepción
pública, tanto sobre los beneficios, como sobre los riesgos que puedan
generarse en el desarrollo de actividades con OVM. //ARTÍCULO 37.- PARTICIPACIÓN DEL PÚBLICO. Las
autoridades competentes garantizarán la información al público tanto de las
solicitudes en curso como de las decisiones adoptadas, utilizando los medios
institucionales de difusión. Igualmente, las autoridades competentes promoverán
la participación del público en el proceso de adopción de decisiones para el
desarrollo de actividades con Organismos Vivos Modificados -OVM-.
[135] Según la ONG Semillas: “Esta norma del ICA tiene bastantes
aspectos discutibles: en su proceso de formulación y aprobación no hubo amplia
participación de los diferentes sectores de la sociedad que de alguna forma
están involucrados y que pueden ser afectados con los OGM; el ámbito de
aplicación, el alcance y la rigurosidad de la evaluación de riesgos son muy
limitados; solo se aplica a los OGM de uso agrícola (material reproductivo) y no
a los productos derivados (de uso alimenticio, para la salud y otros); tampoco
incluye los impactos ambientales y los microorganismos. Es decir, no se aplica
para más del 90% de los posibles OGM que pueden entrar al país. Cfr. Germán
Vélez Ortiz. Los Cultivos Transgénicos en Colombia. Semillas ONG.
En: www.semillas.org.co/.../OGM.Reichsmann.04.FIN.pdf
[136] Esta ONG señala como problemáticas generales de esta legislación:
que los Consejos Consultivos que establecen estas normas para la toma de
decisiones en materia de ingreso de OGM, no cuentan con una verdadera
representación. Ha habido miembros de Monsanto como parte de estos Consejos,
sin mayores inconvenientes, porque no hay una debida regulación. No hay tampoco
una verdadera participación de comunidades afectadas, consumidores o ciudadanos
en general. Además, la decisión final de la liberación comercial de un OGM es
adoptada exclusivamente por el gerente del ICA. Cfr. Germán Vélez Ortiz.
Los Cultivos Transgénicos en Colombia. Semillas ONG. Revisado en mayo de
2015. En: www.semillas.org.co/.../OGM.Reichsmann.04.FIN.pdf
[137] Según la ONG Semillas: "Entre los aspectos más críticos de
la Resolución del ICA se encuentra que las autoridades nacionales competentes
sobre bioseguridad no tienen capacidad técnica ni recursos para realizar de
forma independiente, objetiva, y a largo plazo, las evaluaciones de riesgos e
impactos de los OGM que se pretenden introducir al país. Es preocupante que
esta norma permita que estas pruebas sean realizadas, pagadas y evaluadas por
el solicitante, tal como ocurrió con el caso del algodón Bt de la
Monsanto". Germán Vélez Ortiz. Los Cultivos Transgénicos en
Colombia. Semillas ONG. 2005 En: www.semillas.org.co/.../OGM.Reichsmann.04.FIN.pdf
[138] ARTÍCULO 10.
ROTULADO O ETIQUETADO DE ALIMENTOS IRRADIADOS U OBTENIDOS POR MEDIO DE CIERTAS
TÉCNICAS DE MODIFICACIÓN GENÉTICA O INGENIERÍA GENÉTICA. Los alimentos irradiados o sometidos a radiaciones ionizantes y
los obtenidos por medio de ciertas técnicas de modificación genética o
ingeniería genética, deberán cumplir con las disposiciones específicas de
rotulado o etiquetado que para el efecto expida el Gobierno Nacional. //ARTÍCULO 16. ROTULADO O ETIQUETADO DE AL IMENTOS Y MATERIAS
PRIMAS DE ALIMENTOS OBTENIDOS POR MEDIO DE CIERTAS TÉCNICAS DE MODIFICACIÓN
GENÉTICA O INGENIERÍA GENÉTICA. El Ministerio de la Protección Social reglamentará los requisitos
sobre el rotulado de los alimentos y materias primas de alimentos modificados
genéticamente para consumo humano y los requisitos de rotulado y declaración
del contenido de nutrientes que deben cumplir los alimentos envasados para
consumo humano.
[139] Acción Popular. Sentencia del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca- Sección Cuarta- Subsección “B”, del 1º de septiembre de 2005.
M.P. Beatriz Martínez Quintero.
[140] Acción Popular. Sentencia del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca- Sección Cuarta- Subsección “B”, del 1º de septiembre de 2005.
M.P. Beatriz Martínez Quintero. En esa decisión se ordenó: PRIMERO:
Protéjanse los derechos colectivos a la información y a la salud de los
consumidores de productos alimenticios cuyo contenido en cualquier proporción
contenga sustancias procedentes de biotecnología moderna o sean en su totalidad
alimentos genéticamente modificados OMG,  a cuyo efecto se dispone que debe
expedirse de inmediato el reglamento que contenga las medidas tendientes a
obligar a productores y distribuidores a señalar tal contenido en las etiquetas
o rótulos correspondientes”.
[141] Gaceta del Congreso No 340 de 2007. Proyecto de Ley 025 de 2007
Cámara.
[142] Proyecto de ley 025 de 2007 Cámara/ 23 de 2008 Senado.  Aunque no
fue posible indagar a profundidad sobre las razones del archivo del proyecto,
se detecta entre los argumentos en contra de las medidas, el de la posible
vulneración de la libertad de comercio, con el etiquetado propuesto.
[143] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[144] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[145] Resarcimiento de la lesión enorme, saneamiento por evicción o por
los vicios ocultos del bien, responsabilidad civil contractual, etc.
[146] Sentencia C-749 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[147] Sentencia C-749 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[148] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[149] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[150] M.P. Jorge Pretelt Chaljub
[151] Ponencia Comisión Primera. Gaceta Constitucional No. 46 p.100
[152] Artículo 78. Constitución
Política. La ley regulará el control de calidad
de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, así como la
información que debe suministrarse al público en su comercialización. Serán
responsables, de acuerdo con la ley, quienes en la producción y en la
comercialización de bienes y servicios, atenten contra la salud, la seguridad y
el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios. El Estado garantizará
la participación de las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio
de las disposiciones que les conciernen. Para gozar de este derecho las
organizaciones deben ser representativas y observar procedimientos democráticos
internos.
[153] Artículo 88. Constitución
Política. La ley regulará las acciones populares
para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el
patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública, la moral
administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar
naturaleza que se definen en ella. También regulará las acciones originadas en
los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las
correspondientes acciones particulares. Así mismo, definirá los casos de
responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses
colectivos.
[154] Sentencia C-1141 de 2000 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[155] Sentencia C-313
de 2013. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[156] Corte Constitucional. Sentencia
C-1141 de 2000. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz.
[157] Sentencia C-1141 de 2000 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[158] Sentencia C-909 de 2012. M.P. Nilson
Pinilla Pinilla.
[159] Sentencia C-313 de 2013. M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo.
[160] M.P. Alejandro Martínez Caballero. En
esa sentencia esta Corporación revisó la constitucionalidad de algunas normas
de la Ley 74 de 1966. Algunas de ellas, como el artículo 11, que prohibía
transmitir propaganda comercial a través de la televisión pública, y el
artículo 13, que prohibía la propaganda a los servicios de quien carece de un
título profesional idóneo. Al respecto, la Corte señaló que la publicidad
implica entregar información, y por lo tanto, ésta debe ser veraz e imparcial.
[161] Sentencia C-582 de 2012.M.P. Jorge
Palacio Palacio.
[162] Sentencia C-432 e 2010.
Magistrado Ponente: Humberto Antonio Sierra Porto.
[163] Corte Constitucional. Sentencia T-136 de 2013. Magistrado
Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio.
[164] Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección
Primera. Sentencia del 22 de junio de 2006. Dr. Rafael E. Ostau De Lafont
Pianeta.
[165] Corte Constitucional. Sentencia
C-592 de 2012. Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio.
[166] Sobre esta transformación, reciente la
Corte realizó algunas consideraciones que ilustran mejor el fenómeno en la
sentencia C-749 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[167] Sentencia C-830 de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. La Corte
Constitucional resolvió en esta providencia una demanda de inconstitucionalidad
contra los artículos 14, 15, 16 y 17 de la Ley
1335 de 2009. Las normas prohibían la promoción de productos de tabaco en los
medios de comunicación, vallas y carteles, el patrocinio de eventos culturales
o deportivos por parte de las empresas comercializadoras de tabaco, y obligaba
a los operadores de cable y televisión en Colombia a no permitir la emisión de
comerciales producidos en el exterior relacionados con el tabaco y sus
derivados. El accionante
consideraba que las normas señaladas atentaban contra la libre iniciativa
privada y la libertad de empresa –artículo 333 y 334 de la Constitución-.
Resaltaba que la producción y comercialización del tabaco son actividades
legales, por lo tanto, debe permitirse su publicidad. La sentencia resaltó que
el mensaje que se emite a través de la publicidad es la expresión de la
libertad de empresa, pero también es una garantía de los derechos del
consumidor. En esa oportunidad esta Corporación precisó que la publicidad
comercial persigue un mayor número de transacciones económicas, por lo tanto,
el legislador puede imponer restricciones fuertes.
[168] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[169] Corte Constitucional. Sentencia
C-909 de 2012. Magistrado Ponente: Nilson Pinilla Pinilla.
[170] En la sentencia C-592 de 2012 M.P. Jorge Palacio
Palacio, esta Corporación reconoció que el artículo 78 de la Constitución no
distingue entre productores, proveedores y medios de comunicación. Sin
embargo, considera la Sala que los medios de comunicación son destinatarios de
esta norma, por cuanto hacen parte, muchas veces en forma inescindible, de la
cadena de comercialización de los bienes y servicios ofrecidos a los
consumidores. En esta medida es razonable que el legislador, en ejercicio de su
potestad de intervención en la economía, establezca el ámbito de
responsabilidad de quienes conforman el circuito que empieza en la producción
de un bien o en la oferta de un servicio y concluye en su consumo o
utilización, más aun cuando el inciso primero del artículo 78 superior consagra
el deber del legislador de ejercer control sobre la información que debe
suministrarse al público.
[171] Ver sentencia C-543 de 1996, M.P. Carlos
Gaviria Díaz.
[172] Ver sentencia C-833 de 2006, M.P. Jaime Araujo Rentería. Sobre
este tema se pueden consultar también las sentencias C-543 de 1996 (M.P. Carlos
Gaviria Díaz, A.V. José Gregorio Hernández, Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro
Martínez Caballero; C-675 de 1999. M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz; y C-185 de
2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[173] Sentencia C-489 de 2012; M.P. Adriana María Guillén Arango.
[174]Ver sentencia C-041 de 2002; M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[175] Ibídem.
[176] Estos presupuestos se reiteran en la
sentencia C-041 de 2002.
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[177] Sentencia C- 041 de 2001, criterio reiterado en la sentencias
C-528 de 2003 y C- 1009 de 2005.
[178] Sentencias C- 185 de 2001; C-420 de 2000.
[179] Sentencias C- 540 de 1997;  C-041 de 2002.
[180] Sentencia C-185 de 2002. Ver también sentencia C-427 de 2000; M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa.
[181] Sobre el particular, se pueden consultar
las sentencias C-337 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. y C-351 de
2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[182] Sentencia C-1052 de 2001.
[183] Sentencia C-192 de 2006.
[184] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Este
mismo argumento es reiterado en la sentencia C-619 de 2011. M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[185] MP. María Victoria Calle Correa.
[186] Ver las sentencias C-132 de 1999. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. y
C-586 de 2014. M.P. María Victoria Calle Correa.
[187] Ver sentencia C-833 de 2006; M.P. Jaime Araujo Rentería.
[188] Sentencia C- 091 DE 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas.
[189] M.P. Mauricio González Cuervo
[190] El inciso segundo del artículo 2 de la ley 1480 de 2011 señala: “Las normas contenidas en esta ley son aplicables en general a las
relaciones de consumo y a la responsabilidad de los productores y proveedores
frente al consumidor en todos los sectores de la economía respecto de los
cuales no exista regulación especial, evento en el cual aplicará la regulación
especial y suplementariamente las normas establecidas en esta Ley.”
[191]El proyecto inicial así como su exposición de motivos se encuentra
contenido en la Gaceta del Congreso No. 626 de 2010.
[192] En la ponencia para primer debate según la sentencia que se cita,
en la Cámara de Representantes, publicada en la Gaceta del Congreso No. 839 de
2010 se señalaba que el la iniciativa “busca actualizar las normas que
regulan las relaciones entre productores y consumidores” aludiendo,
adicionalmente, a la existencia de procesos judiciales y administrativos para
asegurar la aplicación del régimen. De esta manera se anunciaba que el proyecto
de ley establecía, con competencia a
prevención entre la Superintendencia de Industria y Comercio y los Jueces de la
República, un proceso de protección
contractual, de carácter netamente jurisdiccional. La queja se centraba en que “Hoy en día, muchas instituciones
tienen competencia administrativa en asuntos de protección al consumidor, pero
no tienen facultades jurisdiccionales y por eso su accionar es limitado porque
no pueden solucionar los problemas de los consumidores de forma definitiva. //En la mayoría de los casos estas entidades se abstienen de iniciar
cualquier trámite solicitado por un usuario o consumidor, porque consideran que
son asuntos que deben ventilarse ante la justicia ordinaria, o peor aún,
después de un proceso administrativo que determina la responsabilidad del
prestador del servicio, la resolución sancionatoria solo le sirve al ciudadano
para iniciar un proceso ante la jurisdicción ordinaria para hacer valer su
derecho, lo que genera una total frustración. (...)".
[193] Resolución 4254 de 2011 ARTÍCULO 1o. OBJETO. La
presente resolución tiene por objeto expedir el Reglamento Técnico mediante el
cual se establecen disposiciones relacionadas con el rotulado o etiquetado de
los envases o empaques de alimentos derivados de Organismos Genéticamente
Modificados – OGM, para consumo humano, así como para la identificación de
materias primas que sean o contengan OGM y que se emplean para la fabricación
de alimentos para el consumo humano, con el fin de proteger la salud y la
seguridad humana y prevenir las prácticas que puedan inducir a error o engaño a
los consumidores.
[194] Ver entre otras, la sentencia T-289 de
2005, T-360 de 2010, T-332 de 2011; Sentencia T-517 de 2011, T-104 de 2012; T-1077 de 2012
[195] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio
[196]Dijo la sentencia: "En cierta medida, la
Carta ha
constitucionalizado el llamado ‘principio de precaución’, pues le impone a las
autoridades el deber de evitar daños y riesgos a la vida, a la salud y al medio
ambiente.”
[197] Ver también las Sentencias T-397 de 2014
y T-1077
de 2012.
[198] Sentencia
C-274 de 2013. M.P. María Victoria Calle Correa.
[199] M.P. Luís Ernesto Vargas Silva
[200] sentencia T-333 de 2000. M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[201] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[202] C-185 de 2002, MP. Rodrigo Escobar Gil.
[203] ARTÍCULO
4o. ROTULADO O ETIQUETADO DE LOS ALIMENTOS DERIVADOS DE ORGANISMOS
GENÉTICAMENTE MODIFICADOS. Se deben rotular o etiquetar todos los envases o
empaques de alimentos derivados de OGM para consumo humano que no sean
sustancialmente equivalentes con su homólogo convencional y cuando se
encuentren en cualquiera de las siguientes condiciones: //1. Los valores de la
composición nutricional existentes en el alimento que contiene el OGM o que
empleó materias primas que son OGM, no son sustancialmente equivalentes en
comparación con el homólogo convencional o el producto alimenticio que se
encuentra en el mercado. //2. La forma de almacenamiento, preparación o cocción
del alimento que contiene el OGM o la utilización de materias primas que son
OGM, difiere a causa de este, en comparación con el homólogo convencional o el
producto alimenticio equivalente existente en el mercado. //3. La presencia de
un alérgeno introducido como resultado de la modificación genética en un
alimento que contiene el OGM o que empleó materias primas que son OGM y que los
consumidores no esperan que se presente.// 4. La presencia de una diferencia en
las propiedades organolépticas de un alimento, como consecuencia de la
modificación genética, en comparación a su homólogo convencional. //PARÁGRAFO 1o. Se
exceptúan del cumplimiento del presente Reglamento Técnico, los siguientes
ingredientes y alimentos: //1. Los aditivos alimentarios. //2. Alimentos
preparados en el punto de venta (restaurantes, hoteles, lugares de comida
rápida). //3. Alimentos que contengan un solo ingrediente o aditivo producido
por Microorganismos Genéticamente Modificados (MGM). //4. Alimentos que
contengan ingredientes procesados por enzimas producidas mediante MGM. //PARÁGRAFO 2o. En
los rótulos o etiquetas de un alimento envasado y de las materias primas
utilizadas para la elaboración de alimentos para consumo humano, no se acepta
el uso de declaraciones, tales como “libre de OGM” o “no contienen OGM”, salvo
que el fabricante demuestre y sustente que la afirmación es veraz y no engañosa.
En este caso, el fabricante debe demostrar a través de resultados de
laboratorio que serán avalados por el Instituto Nacional de Vigilancia de
Medicamentos y Alimentos – Invima, y mediante mecanismos de trazabilidad a lo
largo de la cadena de producción.
[204] Tribunal Contencioso Administrativo,
sentencia del 1 de septiembre de 2005, M.P. Beatriz Martínez Quintero.
[205] Aquí cabe recordar que el derecho a la
información hace parte del Derecho Fundamental de Petición (Artículo 23
Constitucional).