C-021-94
Sentencia No
Sentencia No.
C-021/94
BANCO DE LA
REPUBLICA-Regulación en
materia crediticia/REFINANCIACION DE CREDITOS AGRARIOS
El texto acusado
desconoce tanto la norma que atribuye al Congreso la función de establecer
criterios generales para el manejo de la actividad financiera, como las
atribuciones que la Carta le asigna al Banco para regular el crédito. Le
corresponde a la Junta Directiva del Banco de la República expedir las
regulaciones en materia crediticia, incluyendo, por supuesto las de
refinanciación, en beneficio de los destinatarios de la ley 34 y dentro de los
criterios diseñados en dicho Estatuto, sin que deba atender más limitaciones
que las que la Constitución y la ley le señalan.
SENTENCIA-Efectos
La Corte puede
fijar los efectos de su propia decisión. Por tal razón, la Sala determina que
los efectos jurídicos de la presente decisión no afectan las refinanciaciones
perfeccionadas, y ni siquiera las solicitudes de refinanciación presentadas
antes de la ejecutoria de la presente sentencia, las cuales deben tramitarse
con arreglo a las normas hasta entonces vigentes, a efecto de garantizar los
principios de igualdad y de seguridad jurídica.
Sala Plena
REFERENCIA :
EXPEDIENTE D-270.
ACTOR:
MARIA DEL PILAR
VANEGAS GUZMAN.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL ARTICULO 3o. DE LA LEY 34 DE 1993.
MAGISTRADO
PONENTE:
ANTONIO BARRERA
CARBONELL.
Aprobada en Santafé
de Bogotá D. C. mediante acta No. 5  del 27 de enero de mil novecientos noventa
y cuatro (1994).
I. ANTECEDENTES.
Procede la Corte a
resolver sobre la acción pública de inconstitucionalidad promovida por la
ciudadana María del Pilar Vanegas Guzmán contra el artículo 3o. de la Ley 34 de
1993 "Para la refinanciación de la deuda de los cafeteros, algodoneros,
arroceros y demás sector agrario se dictan normas y los criterios para su
regulación y aplicación".
II. TEXTO DE LA
NORMA DEMANDADA.
LEY 34 DE 1993
(ENERO 5)
"Para la
refinanciación de la deuda de los cafeteros, algodoneros, arroceros y demás
sector agrario se dictan las normas y los criterios para su regulación y
aplicación".
El Congreso de Colombia,
DECRETA
ARTICULO 3o. El
Gobierno Nacional, dentro de los treinta días siguientes a la promulgación de
esta Ley, reglamentará la forma como los establecimientos de crédito oficiales
refinanciarán las deudas contraídas con ellos por los productores de café y
destinadas al cultivo, diversificación, obras de infraestructura y mejoramiento
de vivienda de los Caficultores, sin perjuicio de ejercer posteriormente esta
facultad.
Para efectos de
lo previsto en esta Ley, se tendrán en cuenta los siguientes criterios:
1. Las
refinanciaciones se harán hasta por un plazo máximo de cinco (5) años y un
periodo de gracia hasta de tres (3) años, contados a partir de la fecha de
vencimiento de las obligaciones actuales. Sin embargo, una vez refinanciada la
deuda (capital más interés causados), el primer abono de intereses no podrá
exigirse antes de un año.
2. Los
productores de café presentarán una solicitud de refinanciación a los
establecimientos de crédito oficiales, la cual deberá resolverse en el término
de un mes contados (sic) a partir de la fecha de su presentación. Dentro del
mismo término la entidad crediticia hará una evaluación de su capacidad
financiera como cultivador. Presentada la solicitud la entidad crediticia
solicitará la suspensión del cobro judicial. Aprobada la refinanciación, se
solicitará la terminación del proceso y el levantamiento de las medidas
cautelares.
3. La
refinanciación no constituirá novación y se efectuará conforme a los
reglamentos que dentro del marco de esta Ley expida el Gobierno Nacional.
4. Son
refinanciables en los términos de la presente Ley, todas las deudas contraídas
antes del 15 de septiembre de 1992, excepto aquéllas que estuvieran vencidas
con anterioridad al 1o. de enero de 1991. Los productores de café podrán
acogerse a los beneficios de esta Ley hasta el 31 de diciembre de 1993.
5. En ningún caso
las refinanciaciones se harán en condiciones más gravosas que las del crédito
original, ni superiores a las que rijan para esa clase de créditos a la fecha
de la refinanciación.
6. Cuando
presenten dos o más condiciones de las señaladas en el artículo 1o. de esta
Ley, el Gobierno Nacional y los establecimientos de crédito otorgarán un
tratamiento de excepción a los intereses de mora.
lll. LA DEMANDA.
La demanda
considera violados el Preámbulo y los artículos 2, 3, 4, 6, 13, 58, 150 y 372
de la Constitución Política.
La actora  precisa
como  violaciones constitucionales, las siguientes:
"2.1.   El
texto transcrito vulnera directamente el artículo 372 de la Constitución
Política, en cuanto atribuye al Gobierno Nacional poderes de intervención en
materia crediticia que corresponden, según la misma Constitución, a la Junta
Directiva del Banco de la República.
"Por esta misma
razón, se viola el artículo 6o. de la Carta, porque el Congreso, dotado por
ella de abundantes poderes y facultades, no puede atribuirse los poderes y
funciones de autoridades absolutamente técnicas y especializadas como es la
Junta Directiva del Banco de la República. Igualmente se viola el artículo 30
de la Carta, pues en éste señala que los representantes del pueblo, como
titulares de la soberanía, la ejercen por delegación de este. Todo exceso en el
ejercicio de dicha delegación es, en consecuencia, un vicio grave de carácter
político, pues comporta una intrusión en un ámbito que el pueblo no delegó
expresamente. Por último, se viola claramente el artículo 150, puesto que se
está ejercitando una facultad inexistente".
"2.2.
Vulnera además, el artículo 58 de la Carta Política, al permitir que el
Gobierno, con sus reglamentaciones, desconozca derechos adquiridos por los
establecimientos de crédito oficiales, como consecuencia de la celebración de
contratos de crédito con caficultores. Por esta misma razón se viola el
artículo 2o., según el cual, es fin esencial del Estado garantizar la
efectividad de los derechos consagrados en la Constitución".
"2.2.1.  En
desarrollo de lo anterior, podemos decir que la violación consiste,
básicamente, en una alteración de los plazos originales de pago de las
obligaciones derivadas de los contratos en mención. Tales plazos, en materia
mercantil, como es el caso del artículo 3o. de la ley 34, se establecen también
en favor del acreedor y éste tiene derecho a ellos. La norma (ordinal 1o)
incluso permite la fijación de periodos de gracia en los cuales no se pueden
cobrar intereses. Dado que los intereses son la retribución por el uso del
dinero (el "precio" del dinero), esta ley permite que los deudores
beneficiados con la refinanciación reciban este privilegio sin retribuírselo a
los establecimientos de crédito, con evidente perjuicio para ellos".
"2.2.2.
Igualmente se permite la reducción de los intereses pactados, los cuales eran,
evidentemente, objeto de derecho adquirido por los acreedores, puesto que
hubieran podido cobrarlos judicialmente y hacerlos objeto de diversas acciones
y medidas cautelares".
"2.3.   La
norma impugnada, además, viola el artículo 13o. de la Carta, puesto que
establece una desigualdad entre los sujetos activos del crédito cafetero que
carece de toda base jurídica. En efecto, el artículo en cuestión ordena que el
Gobierno reglamente "la forma como los establecimientos de crédito
oficiales refinanciarán las deudas contraídas con ellos por los productores de
café..." (se subraya). Los establecimientos de crédito no oficiales, no
pueden ser víctimas de esta intervención gubernamental, sino que su manejo
crediticio queda sometido a las políticas y disposiciones de la Junta Directiva
del Banco de la República (artículo primero, ley 34 de 1993), tal como dispone
la Constitución. No hay razón de derecho que permita establecer esta distinción
entre ambas clases de establecimientos de crédito. Esta tacha se extiende a la
desigualdad que la norma genera entre los depositarios de las dos clases de
establecimientos de crédito".
IV.
INTERVENCION DE AUTORIDAD PUBLICA.
El Ministerio de
Agricultura, mediante apoderado, impugna las razones invocadas para solicitar
la declaración de inconstitucionalidad del artículo 3o. de la Ley 34 de 1993
teniendo en cuenta, entre otros, los siguientes argumentos:
" El artículo
3o. acusado sólo otorga al Gobierno Nacional poder para reglamentar la forma en
que los establecimientos oficiales de crédito refinanciarán las deudas
contraídas con ellos por los productores de café. Precisión que nos hace ver
que no se trata del ejercicio de potestad normativa o reguladora de carácter
general como la perteneciente al legislador, o la de la Junta Directiva del
Banco de la República para dictar las disposiciones objetivas, abstractas o
impersonales, creadoras de esa clase de situaciones jurídicas en el campo del
crédito. No. Es simplemente la común facultad de reglamentar la ley para
adoptar las medidas necesarias para que la ley se cumpla o produzca sus
normales efectos; esto es, la potestad reglamentaria que la Constitución
confiere al Presidente de la República en el ordinal 11 del artículo 189, para
cumplir y hacer cumplir la leyes".
" Porque es
así, el artículo 3o. demandado aclara en su primer inciso que, si el Gobierno
no ejerce esa facultad dentro de los 30 días siguientes a la promulgación de la
Ley 34, lo podrá hacer posteriormente. Es decir, que estas disposiciones eran
innecesarias, ya que el Gobierno, de todos modos, estaba investido de poder
reglamentario, como lo está respecto de cualquiera otra ley".
"...se refiere
el artículo 3o. a la reglamentación no de la materia "crédito", sino
de una operación, particular, efectuada únicamente por los productos (sic) de
café con una especie de bancos, los oficiales, y en relación con unas deudas
concretas, ya contraídas. Todo, en orden a encontrar unos mecanismos de
financiación que permitan un manejo no traumático de tales obligaciones".
"...el Congreso
no está invadiendo la competencia de la Junta Directiva del Banco de la
República, puesto que no está legislando, esto es, dictando regulaciones
generales de crédito. Se ha limitado a dictar, bajo forma de ley, medidas
concretas sobre una situación especial de un gremio en relación con créditos a
su cargo, que no envuelven ejercicio del poder constitucional de regulación e
intervención en la actividad crediticia, que corresponde a la mencionada Junta
Directiva".
"Tan cierto es
lo anterior, que el alcance de la Ley 34 no se extiende a nadie que haga o haya
hecho uso del crédito bancario que no esté en la situación particular descrita
en el artículo demandado".
En cuanto a la
violación alegada, en relación con el artículo 58 de la Carta advierte el
Ministerio que "este cargo no debe prosperar porque no está dirigido
contra la norma acusada...sino contra eventuales inconstitucionalidades en que
pueda incurrir el Gobierno Nacional al expedir las reglamentaciones ...que
dicte para darles aplicación".
Dice el Ministerio,
que si el objeto de los bancos oficiales es de "interés Público",
"el Congreso y el Gobierno Nacional no desbordan sus competencias
constitucionales cuando acuden con medidas de excepción a remediar situaciones
de crisis de agentes económicos cuyo fracaso afecta el desarrollo económico y
la estabilidad social de un sector o región del país..", y que las medidas
autorizadas por la norma impugnada, no suponen condonaciones, novaciones ni
modificaciones sustanciales que perjudiquen el patrimonio de los bancos
oficiales, porque las obligaciones de los cafeteros subsisten y son exigibles,
sólo que en condiciones que permitan a los deudores superar su etapa de crisis.
En torno a la
presunta violación de los derechos adquiridos, anota "...que la infracción
del artículo 58 no se produce sino en caso de conflicto entre los derechos de
los particulares...y las medidas de interés público o social contenidas en una
ley, conflicto que no existe en el caso de la ley 34 y su artículo 3o".
Sobre las
violaciones del preámbulo y de los artículos 4o. y 13 de la Constitución,
estima el Ministerio que los cargos carecen de fundamento, "ya que el
artículo 13 no comprende el caso de personas jurídicas, como los bancos,
estatales o no".
Finalmente, en
relación con los demás cargos, estructurados sobre la base de que el Congreso
ejerció "una facultad inexistente", que condujo a la violación de los
artículos 3o. y 150, se advierte por el Ministerio que éllo no pudo ocurrir, si
se tiene en cuenta que los asuntos a que alude la ley 34 están previstos en el
artículo 66 de la Carta, las cuales son materia de regulación por la ley, aún
cuando no estén expresamente contemplados en el referido artículo 150.
V. INTERVENCION
DE LA FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS.
Por intermedio de
apoderado, la Federación Nacional de Cafeteros expuso su criterio con respecto
a los cargos de inconstitucionalidad formulados contra el artículo 3o. de la
Ley 34 de 1993, en los siguientes términos:
"1.- ...no es
cierto que el artículo 3, al prever que el gobierno "reglamente la forma
como los establecimientos de crédito oficiales refinancien las deudas
contraídas con ellos por los productores de café destinados al cultivo,
diversificación, obras de infraestructura y mejoramiento de la vivienda de caficultores
"...esté invadiendo funciones que la Constitución reserve a la junta
Directiva del Banco de la República, y, violando, en consecuencia, el art. 372
de la Constitución. No, tal como lo establece el artículo 1 de la ley, los
mecanismos que faciliten la refinanciación de créditos destinados al sector
agrícola, dentro de éstos, obviamente, los destinados a los caficultores, deben
ser adoptados por la Junta Directiva del Banco de la República; y, tal como lo
dispone el artículo 2, la Junta y el Gobierno, "dentro de sus respectivas
competencias", deben adoptar mecanismos para asegurar el adecuado flujo de
crédito "destinado al normal funcionamiento del sector agrícola, cuando se
presenten situaciones económicas críticas para los productores".
"De manera que
al prever la ley, en su artículo 3, la reglamentación por parte del Gobierno,
de la forma como los establecimientos de crédito oficiales refinanciarán las
deudas contraídas con ellos por los caficultores, lo está haciendo sobre la
base de que esa reglamentación deberá hacerse dentro del marco de los
mecanismos adoptados por la Junta Directiva del Banco de la República. No hay,
pues, atribución al Gobierno de facultades que la Constitución reserve a la
Junta Directiva del Banco, sino el señalamiento de funciones que deben ser
ejercidas dentro del marco de los mecanismos señalados por el Banco"
"2.- No existe
tal violación de derechos adquiridos de los establecimientos de crédito
oficiales: no se desconoció el artículo 58 de la Carta, que consagra la
garantía de la propiedad privada y de los demás derechos adquiridos, ni, en
consecuencia, se violó el artículo 2, que consagra como uno de los deberes
esenciales del Estado el de garantizar los derechos y deberes consagrados en la
Constitución".
"Los
establecimientos de crédito oficiales (Banco Cafetero, Caja Agraria, etc,), no
tienen como objetivo primordial el lucro, el incremento de sus capitales, ni el
reparto de utilidades entre sus accionistas, como pudiera predicarse de los
privados, sino la prestación de un servicio de fomento o de apoyo a una
determinada actividad o a un determinado sector de la población, a los cuales
el Estado quiere o debe ayudar. Además, sus recursos provienen de dineros del
Estado o de recursos parafiscales. (En el caso del Banco Cafetero, esos
recursos corresponden al Fondo Nacional del Café). Por lo tanto, si en un
momento dado, en vista de ciertas condiciones -la grave crisis cafetera, por
ejemplo, -el legislador quiere que esos recursos se utilicen en tal forma que
el sector para cuyo apoyo existe la institución (en este caso el sector
agrario, en general, y los caficultores, en particular) reciba un tratamiento
especial, (en este caso, la refinanciación de créditos), por razones de interés
general concernientes a un numeroso sector de la población colombiana, esto es
la que se dedica a la actividad cafetera, bien puede hacerlo".
"...No se
violan las normas constitucionales que consagran la igualdad.... Al intervenir
la ley en beneficio de los caficultores y de los demás sectores agrícolas del
país, está cumpliendo uno de los deberes que la propia Carta le impone, en su
artículo 13, de proteger aquellas personas que por su condición económica se
hallen, en un momento dado, en circunstancias de debilidad manifiesta".
VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION.
Luego de resumir los
cargos de la demanda, el Procurador solicita declarar la exequibilidad de la
norma acusada, pues según su criterio, no viola la Constitución. Para
corroborar su aserto, aduce las siguientes razones:
1.  El análisis de
la norma acusada no puede llevarse a cabo en forma independiente, esto es, por
fuera del contexto de la ley; lo primero que surge del examen de los dos
primeros artículos de la Ley 34 de 1993 es que  "dejan ver que la
autoridad monetaria del país, Junta Directiva del Banco de la República, es la
encargada, como en rigor debe serlo, de fijar el mecanismo de refinanciación
del crédito destinado a la producción agrícola".
Ahora, "
...habiéndose fijado el "mecanismo" por la Junta del Banco, el
Gobierno se obliga a reglamentar dentro del marco fijado por dicha Junta. Si de
lo que se trata es de respetar la unidad de la política monetaria, ello se hizo
en este caso, puesto que el Banco quedará obligado a fijar el mecanismo y el
Gobierno como en cualquier ley a intervenir para reglamentarla (art. 189
ordinal 11 C. P.), concretamente, para detallar la forma como los
establecimientos de crédito refinanciarán las deudas contraídas con ellos por
los productores de café. Si el legislador hace la ley, el Ejecutivo tiene
derecho-deber de encauzarla hacia la operatividad efectiva en el plano de lo
real'.
" No se
advierte pues violación del artículo 372 de la Carta ni de las normas que la
actora acompañó al cargo contra él, vale decir a los artículos 6o, 3o y 150 de
la Carta. A la supuesta "facultad inexistente" de que habla la
demandante al referirse al artículo 150, sólo es preciso anotar que el Congreso
conserva una cláusula general de competencia que le permite intervenir, no sólo
en los asuntos a él atribuidos expresamente sino también en todas aquellas
materias cuya regulación está atribuida al Estado, como es el caso del artículo
66 de la Constitución".
2.  El concepto
advierte, en torno a la presunta violación de los derechos adquiridos, que
"...el artículo 58 se predica de intereses y derechos de los particulares
y en segundo lugar, que los organismos de que trata el artículo 3o. demandado
(Bancos oficiales que obviamente cumplan funciones de fomento, por ej. Caja
Agraria) son entidades del sector descentralizado del Estado, por lo cual no es
posible hablar de una indebida intervención del Gobierno en dichos organismos.
El Gobierno Nacional ni excede ni trastorna las competencias constitucionales y
mucho menos los derechos particulares cuando opta por solucionar crisis del
sector agropecuario..."
3.  En relación con
el quebrantamiento del artículo 13 de la Carta, anota el Procurador: "No
entiende este Despacho  cómo se podría vulnerar el artículo 13 constitucional
referido a la igualdad de las personas ante la ley, si lo que establece la
norma acusada a lo largo de todo su desarrollo está referido, como ya se dijo,
a entidades descentralizadas del Estado".
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1.  Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para conocer de la constitucionalidad del artículo
3o, de la ley 34 de 1994 en virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 de la
Carta, toda vez que la norma acusada hace parte de una ley de la República.
2.  El manejo
de la función crediticia en la Constitución.
2.1  Atribuciones
del Congreso en relación con la moneda y el manejo de las políticas monetaria,
cambiaria y crediticia.
La Carta Política no
le da a la problemática del crédito un tratamiento particular,  porque vincula
su manejo con el de la política monetaria, en razón de que esta variable, así
como la actividad cambiaria, están estrechamente vinculados a la estabilidad de
la moneda, al punto que las decisiones que se tomen en cualquiera de estos
frentes se refleja, en mayor o menor grado, sobre la cantidad, costo y
disponibilidad del dinero; por eso el artículo 373 de la Constitución establece
como objetivo e impone como responsabilidad del Estado,  "velar por la capacidad
adquisitiva de la moneda". De esta manera se reconoce que el control de la
inflación constituye un supuesto necesario del desarrollo económico del país y
se convierte en el objetivo esencial de la política monetaria.
Al Congreso se le
asignó por el Constituyente la competencia para definir los principios y reglas
generales sobre las cuestiones relacionadas con el manejo de la moneda, los
cambios internacionales y el crédito, a los cuales deben ajustar su conducta
las autoridades comprometidas en el desarrollo de las respectivas políticas.
2.1.1 Regulación de
la moneda.
Al Legislativo le
corresponde, de manera exclusiva determinar por medio de la ley, la moneda
legal, su convertibilidad y el alcance de su poder liberatorio (C.P. art.
150-13), esto es, señalar el signo monetario nacional, la viabilidad de que
pueda ser cambiada por otra moneda o por un metal y la idoneidad de la  moneda
como medio para extinguir obligaciones y liberar al deudor de su carga.
En atención a que
estas tres funciones comprenden íntegramente el espectro de la función del
dinero, las atribuciones que ejerzan otras autoridades relacionadas con su
manejo, vgr., las que lleva a cabo la banca central y el gobierno en materia
cambiaria, quedan condicionadas a las regulaciones de la ley.
2.1.2.  Regulación
de las políticas monetaria, cambiaria y crediticia.
La Constitución le
asigna  al órgano legislativo la atribución de expedir las directrices en
materia de política económica, relacionadas con el manejo monetario, el régimen
de cambios internacionales y el crédito. En tal virtud, observa la Sala que el
legislador es depositario de funciones mucho más amplias de las que le asigna
el numeral 13 del artículo 150, como se infiere de los artículos 372 y 150 - 22
de la Carta Política.
El artículo 372
establece que las atribuciones de la Junta Directiva del Banco de la República,
como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia,  se cumplirán  "conforme
a las funciones que le asigne la ley". El mismo propósito de  vincular al legislador
en la formulación general de dichas políticas, se deduce de los términos del
numeral 22 del artículo 150, en cuanto dispone que a este organismo le
corresponde "expedir las leyes relacionadas con el Banco de la República y
con las funciones que compete desempeñar a su Junta Directiva".
De igual modo la
Carta destaca la participación del Legislador en el diseño del régimen de
cambio internacional, cuando el literal b) del numeral 19 del referido artículo
150 de la Carta, consagra como función del órgano legislativo la atribución de
expedir las normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno en esta
materia, en concordancia con las que la Carta le asigna a la Junta del Banco de
la República.
2.2  Atribuciones
del Banco de la República en materia monetaria, cambiaria y crediticia.
Al Banco de la
República, bajo la dirección de su Junta Directiva, se le asignó por la
Constitución Política la tarea de regular las actividades
monetaria, cambiaria y crediticia (C.P. art. 371), funciones que desde 1963
(ley 21) y hasta la expedición de la Constitución de 1991, cumplía de manera
exclusiva la Junta Monetaria. Al Banco de la República, durante el lapso
indicado, sólo actuaba en el papel de  organismo  emisor de la moneda y
ejecutor de las políticas  diseñadas por la Junta en las áreas referidas.
La Constitución
Política del 91, modificó sustancialmente la estructura jurídica del Banco, al
reconocerle la condición de Banca Central, y al asignarle, un conjunto de
atribuciones que acogen las modernas tendencias sobre organización del Estado y
responden a la necesidad de consolidar en  cabeza de un sólo organismo estatal,
de naturaleza jurídica única y con autonomía del ejecutivo, el ejercicio de un
haz de funciones relativas a la regulación de la moneda, los cambios
internacionales y el crédito, además de las relacionadas con la responsabilidad
de emitir la moneda legal, administrar las reservas internacionales, ser
prestamista de última instancia,  banquero de los establecimientos de crédito y
de servir como agente fiscal del Gobierno (Art. 371).
Debe reconocerse que
la autonomía administrativa con que la Carta dota al Banco de la República,
tiene un significado muy particular, porque no simboliza tan sólo  la
posibilidad de actuar con relativa independencia de la voluntad de otros
órganos del Estado,  como sucede dentro del régimen de las entidades
descentralizadas, en donde, de todas maneras  sobrevive alguna forma de tutela
en virtud de la relación jerárquica con el organismo central, sino que le permite
decidir con independencia frente a las exigencias de la comunidad, de los demás
organismos del Estado y en particular del Gobierno.
2.2.1.  Alcance de
la autonomía administrativa y técnica del Banco.
En la Asamblea
Nacional constituyente, se identificó con claridad el sentido y alcance  de la
autonomía del Banco, y en su oportunidad los miembros de la comisión respectiva
destacaron dicha autonomía, de la siguiente manera:
"La autonomía
administrativa y técnica especial dentro de la estructura del Estado, permite
establecer que el Banco Central no forma parte de las ramas legislativa,
ejecutiva, jurisdiccional, fiscalizadora o electoral del poder público, sino
que debe ser un órgano del Estado de naturaleza única, que por razón de las
funciones que está llamado a cumplir, requiere de un ordenamiento y
organización especiales, propia, diferente del común aplicable a las demás
entidades públicas o privadas"1
En punto a la
política monetaria, se expresó:
"La autonomía
de la política monetaria así concebida, significa entonces que en lo sucesivo
las decisiones del Banco Central no dependerán del curso que quieran seguir las
autoridades gubernamentales, aunque deberán coordinarse con éllas. En otros
términos, en sus decisiones frente al Gobierno, el Banco Central será autónomo,
debido a que en la realización de sus funciones será independiente de las
instrucciones políticas del Gobierno. La tarea fundamental del Banco será la de
asegurar la estabilidad del dinero. En todo caso, deberá existir un alto grado
de coordinación entre los distintos órganos ejecutores de la política
económica"
Como queda visto,
los alcances de la independencia del Banco de la República no llegan hasta el
punto de que sus decisiones puedan adoptarse al margen de las estrategias y
orientaciones generales de la política económica incorporadas fundamentalmente
en el Plan Nacional de Desarrollo, porque si bien el Banco no es un órgano del
ejecutivo, es de todas maneras, un organismo del Estado, y le está
absolutamente vedado, por lo mismo, actuar bajo la simple inspiración de sus
caprichos. De no ser así sobraría la advertencia final del artículo 371, que
como se vió, acoge el principio universal de que las políticas generales del
Estado no pueden desconocerse por ninguna autoridad y menos cuando está organizado
en forma de república unitaria (C.P. art. 1o.).
En la sentencia
D-529 del 11 de Noviembre de 1993, originaria de esta Corte, se dijo sobre el
punto:
"Es claro que
la autonomía del Banco de la República y su régimen legal propio, fiel reflejo
de la especialidad e importancia de sus funciones, no significa ausencia de
controles tanto de legalidad (C.P. art. 237 y 372) como de orden político (C.P.
art. 371) ni desconexión respecto de la política económica general (C.P. art.
371). En efecto, las normas que en ejercicio de sus funciones dicte la junta
directiva del Banco de la República son actos nacionales sujetos a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo; el Presidente de la República
ejerce la inspección, vigilancia y control de la institución; y,
adicionalmente, el Banco debe rendir al Congreso anualmente un informe sobre la
ejecución de las políticas a su cargo y sobre los demás asuntos que se le
soliciten" 2
2.2.2.  La Junta
Directiva del Banco como autoridad reguladora.
Según el artículo
372 de la Constitución, la Junta Directiva, como órgano que tiene a cargo la
dirección y ejecución de las funciones del Banco de la República, es la
autoridad encargada de "regular" la moneda, los cambios
internacionales y el crédito.
Lo anterior
significa, que en las materias aludidas, el Banco, por intermedio de su Junta,
expide los ordenamientos o reglas de acuerdo con los cuales se manejan en lo
sucesivo las actividades monetarias, cambiarias y crediticias; lo cual no
significa, como ya se advirtió, que esas regulaciones se deduzcan al margen de
los criterios generales de política que en tales asuntos traza la ley; mas
también se exige por la Constitución que tales determinaciones deben adecuarse
al contexto de la "política económica general"; De no suceder así, es
seguro que los actos que las contienen resultarían violatorios del artículo 371
de la Carta Política, y, por ende, inconstitucionales.
Las
"regulaciones" de que trata el artículo 371, son, en principio,
normas de carácter general, y su formulación, en lo que atañe con el manejo
monetario y crediticio,  constituye una atribución exclusiva de la Junta
Directiva del Banco,  porque la Carta no autorizó compartir tales  facultades,
ni con el Presidente, ni con ninguna otra autoridad u organismo del Estado.
Tanto es así, que ni el artículo 189 (atribuciones del Presidente de la
República), ni en las disposiciones que regulan las funciones de la Banca
Central (Arts. 371 a 373), se establecen otros niveles de competencia en las
materias indicadas.
3.  La regulación en
materia cambiaria.
No cabe duda que en
este aspecto del manejo económico del Estado, tiene injerencia, tanto el
Gobierno como el Banco de la República, dentro de la órbita de sus respectivas
competencias.
En relación con la
Junta Directiva del Banco, su competencia reguladora en el manejo del cambio
internacional resulta obvia (C.P. arts. 371 y 372), pero a la materia tampoco
es extraño el Gobierno, como  expresamente lo consagra el ordinal b) del
numeral 19 de artículo 150, cuando atribuye al Congreso la potestad de expedir
leyes cuadro o "leyes generales", con arreglo a las cuales el
gobierno puede "regular el comercio exterior y señalar el régimen
de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución
consagra para la Junta directiva del Banco de la República".
Como se colige de
las disposiciones mencionadas, una y otra autoridad deben obrar con arreglo a
las directrices que les señale el legislador, en una ley ordinaria si del Banco
se trata, o en una ley marco si se refiere a Gobierno. De todas maneras los
estatutos en cuestión, tienen que guardar armonía en sus objetivos y en sus
metas generales, pues las regulaciones apuntan en un mismo sentido, de manera
que se eviten regulaciones que a la postre resulten contrarias e
inconciliables. El legislador en esto debe ser cuidadoso y coherente, si quiere
evitar que se rompa, en estas materias, la unidad de acción del Estado.
4.  Intervención del
Gobierno en el manejo de la actividad crediticia, bursátil y aseguradora.
La capacidad de
intervención del gobierno en las actividades financiera, bursátil y y
aseguradora o en cualquier otra actividad que cumplan organismos públicos o
privados en el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del
público, está autorizada por el ordinal d), numeral 19 del artículo 150 de la
Constitución Política y ratificada por el numeal 25 del artículo 189 de la
misma Carta. El ejercicio de esta función está condicionado a la voluntad del
Legislador, en la medida en que éste debe instruir al ejecutivo para ejercer la
atribución, señalándole, mediante una ley marco, orientaciones y lineamientos a
los cuales debe atenerse en su función interventora.
El artículo 335 de
la Carta, que hace parte del Título XII sobre el Régimen Económico y la
Hacienda Pública, cataloga las actividades a que se refiere el literal d) del
numeral 19 del artículo 150, de "interés público" y somete a la ley,
como se ha visto, "la forma de intervención del Gobierno en estas
materias".
La intervención del
gobierno en las actividades financiera , aseguradora, del mercado de valores y
demás que tengan que ver con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público busca que aquéllas se cumplan en concordancia con
el interés público; que se tutelen los intereses de los usuarios  que acuden a
los servicios de las entidades que los ofrecen; que se ofrezcan, en general,
condiciones patrimoniales y de manejo institucional que garanticen adecuadas
condiciones de seguridad y transparencia en el manejo de los recursos de los
ahorradores, depositarios y asegurados.
Los instrumentos de
intervención comprenden todos los mecanismos que permiten manejar el ejercicio
de las referidades actividades, fijar el plazo de las operaciones, señalar las
garantías aplicables a cada operación en particular, establecer el margen de
solvencia y el patrimonio técnico mínimo de la entidad o entidades objeto de
intervención, en resumen, emplear los mecanismos de regulación adecuados que
posibiliten una acción prudencial de los referidos organismos, de manera que
las operaciones autorizadas se realicen con sujeción a su propia naturaleza y
al objeto principal reconocido a la respectiva entidad.
Como se deduce de lo
expresado, el Gobierno carece de competencia para formular o participar en la
formulación de la política de crédito del país, esto es, en la selección
concreta de los instrumentos que permitan dirigir la aplicación de recursos e
identificar los sectores económicos destinatarios de los correspondientes
beneficios, a efecto de promover las actividades que, a juicio de las
autoridades, sea conveniente incentivar e impulsar, de manera que no se puede
asimilar, ni siquiera en parte, la facultad reguladora del crédito, que es
función propia del Banco de la República, con la potestad de intervención del
Gobierno que le asigna la Carta Política para el ordenamiento y control de las
actividades a que alude el numeral 25 del Artículo 189 y demás disposiciones
que se han mencionado.
Resulta obvio
considerar, que el gobierno debe tener en cuenta, en su rol de interventor, las
directrices consignadas en las leyes sobre moneda (C.P. art. 150-13), políticas
monetaria , cambiaria y crediticia (C.P. arts. 150-22 y 372) , así como los
objetivos y metas de la política económica general, cuando éllo incide de
alguna manera en el manejo de las referidas competencias.
5.   La actividad de
fomento del Estado en el campo de la actividad agropecuaria.
En su Capítulo
segundo, Título 2o., la Constitución consagra los "derechos sociales,
económicos y culturales", también conocidos como derechos de la segunda
generación, cuyo significado esencial lo constituye el reconocimiento de que el
hombre debe vivir y desenvolverse dentro de unas condiciones económicas,
sociales y culturales acordes con su propia condición, y cuyo logro es
responsabilidad del Estado. Según el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales de 1966, no puede realizarse el ideal del ser
humano libre, liberado del temor y de la miseria, a menos que se creen
condiciones que le permitan a cada persona gozar, no sólo de sus derechos
civiles y políticos, sino de sus derechos económicos, sociales y culturales.
La Constitución
otorga al trabajador del campo y al desarrollo agropecuario, un tratamiento
particularmente diferente al de otros sectores de la sociedad y de la
producción, con lo cual se pretende establecer una igualdad no sólo jurídica,
sino económica, social y cultural, partiendo del supuesto de que el crecimiento
de este sector trae consigo la prosperidad de los otros sectores económicos del
país, y de que el Estado debe intervenir para mejorar las condiciones de vida
de una comunidad tradicionalmente condenada a la miseria y la marginación
social.
Particularmente, los
artículos 64, 65 y 66 de la Carta Política tienen el carácter de ordenamientos
programáticos, que constituyen el fundamento de la acción del Estado para crear
las condiciones necesarias que permitan el acceso de los trabajadores agrarios
a la propiedad de la tierra, y a los servicios de educación, salud, vivienda,
seguridad social, recreación y crédito, e igualmente dar prioridad, apoyo y
especial protección al desarrollo de las actividades agropecuarias, pesqueras,
forestales y agroindustriales, y a la construcción de obras de infraestructura
física en el campo. Concretamente, la Constitución le otorga al manejo del
crédito rural un tratamiento privilegiado, que tiene en cuenta las variables
que pueden afectar su inversión y oportuna recuperación.
El contenido
normativo en cuestión, entraña el diseño de una estrategia global del
desarrollo rural que el Constituyente configuró como un cometido estatal
destinado a lograr el crecimiento del sector campesino y consecuencialmente, un
mejoramiento sustancial de la calidad de vida de la población rural.
Para los fines de
esta providencia importa destacar el alcance del artículo 66, según el cual,
"las disposiciones que se dicten en materia crediticia podrán reglamentar
las condiciones especiales del crédito agropecuario, teniendo en cuenta los
ciclos de las cosechas y de los precios, como también los riesgos inherentes a
la actividad y las calamidades ambientales".
Igualmente es
pertinente precisar, que el citado artículo 64 consagra no sólo una simple
potestad, sino un  deber del Estado, de facilitar el acceso al
"crédito" de los trabajadores agrarios, "con el fin de mejorar
el ingreso y calidad de vida de los campesinos". La norma no hace
distingos en punto a la calidad del beneficiario; por consiguiente, el derecho
al crédito surge por la sola condición de "trabajador agrario".
El desarrollo de los
derechos incorporados en las referidas normas, exige la intervención del
legislador, quien se encarga, a través de la ley, de definir los contornos de
los programas o de las políticas con las cuales se alcanza la voluntad del
Constituyente. Pero ademas, cuando se trata de la implantación y manejo de un
programa de crédito, no puede faltar la participación del Banco de la
República, porque a pesar de la especial motivación y tratamiento, en razón de
los potenciales beneficiarios, que inspiran las antedichas disposiciones
constitucionales, la regulación sigue siendo potestad de la Junta Directiva del
Banco de la República.
5.  Análisis de los
cargos de la demanda.
5.1.  Interpretación
sistemática de la ley 34 de 1993 y su encuadramiento constitucional.
No se puede
interpretar y mucho menos aplicar una disposición cuando se examina  de manera
insular, vale decir, por  fuera del contexto normativo dentro del cual se
integra, porque entonces, la norma pierde su verdadero sentido y se desdibuja
su alcance normativo. De manera que si se revisa desde una perspectiva
sistemática, se logra entender y establecerse el rol que cumple la norma dentro
del contexto general de la ley.
Como se puede
establecer de su lectura, el artículo primero de la ley 34, incorpora unos
objetivos generales, que tienen relación con la promoción y apoyo de la
actividad agrícola, a través de la refinanciación de los créditos de los
productores "cuando se presenten situaciones económicas críticas respecto
de un cultivo o una región"
A la Junta Directiva
del Banco de la República, previo concepto de la comisión Nacional de Crédito
Agropecuario, se le asigna la función de escoger y establecer los mecanismos
crediticios que faciliten los objetivos reseñados, y a la Comisión Nacional de
Crédito Agropecuario, le corresponde determinar la ocurrencia de las
situaciones económicas críticas, que constituyen la condición  esencial de las
medidas financieras, para lo cual se establece por la ley, una serie de
hipótesis que van, desde la caída coyuntural de los precios internacionales de
los productos, hasta la presencia de plagas, fenómenos climatológicos  o
naturales, que den lugar a la pérdida masiva de las cosechas o reduzcan
sensiblemente su calidad.
Según el artículo
segundo de la ley, la Junta Directiva del Banco de la República debe adoptar
las medidas o mecanismos que permitan conseguir un adecuado flujo de crédito
destinado al normal funcionamiento del sector agrícola, cuando se presenten
situaciones económicas críticas  para los productores, "incluso la
aplicación de deuda pública".
Como se puede
deducir de los textos referenciados, para la Corte la ley 34 de 1993 constituye
una ley de fomento y protección a la actividad agropecuaria,   cuyos objetivos
se descubren con absoluta claridad en el primer inciso del artículo primero,
según el cual, "con el propósito de apoyar y promover la actividad agrícola,
la Junta Directiva del Banco de la República...adoptará mecanismos que
faciliten la refinanciación de créditos destinados a la producción
agrícola"
La misión impuesta
por la ley a la Junta Directiva del Banco de la República, encuadra
perfectamente dentro de las atribuciones que los artículos 371 y  372 de la
Carta asignan al Banco, en su carácter de autoridad reguladora de la política
general de crédito agrícola diseñada previamente por la ley.
Podría pensarse que
la ley no puede regular por vía general el manejo del crédito para el sector
agropecuario, en virtud de  los términos perentorios del  aparte final del art.
373, según el cual, "el legislador, en ningún caso podrá ordenar cupos de
crédito a favor del Estado o particulares"
Sin embargo, la
anterior prohibición debe armonizarse, a través de un análisis sistemático de
los textos constitucionales mencionados (arts.  64. 65, 66 y 373), de lo cual
se infiere que el constituyente, al establecer como deber del Estado la
obligación de promover y apoyar el crédito agropecuario, autoriza medidas
legislativas como las previstas en los arts. 1o. y 2o. de la ley 34 de 1993,
pues no se explicaría que la Carta Política instrumentara una especial
protección a la producción de alimentos y, en general, a la actividad
agropecuaria, apoyada, entre otros mecanismos, en un servicio de crédito, y se
enervara luégo la posibilidad de hacer realidad la voluntad del constituyente.
Por lo tanto, el mandato expreso de los artículos 64 y 66 en cuanto a la
especial protección y apoyo del crédito agropecuario vincula al Banco de la
República, como parte integrante del Estado que es. La expedición de la ley 34
de 1993, se justifica precisamente en la inacción del Banco de la República en
atender oportuna y adecuadamente la situación crítica del sector agrícola y, en
particular, del subsector cafetero, en lo atinente a la solución de los
problemas de crédito.
5.2  Análisis
concreto del texto legal acusado.
La ley 34 asigna al
Gobierno, mediante el artículo 3o objeto de acusación, la función de
"reglamentar la forma como los establecimientos de crédito oficiales
refinanciarán las deudas contraídas con éllos por los productores de café y
destinadas al cultivo , diversificación, obras de infraestructura y mejoramiento
de vivienda de los caficultores".
Es claro deducir del
texto legal, un mandato expreso al Gobierno que supone la potestad de éste para
establecer, con carácter obligatorio, reglas en el manejo de los créditos
otorgados por los intermediarios oficiales, para lo cual, inclusive, la ley le
señala criterios precisos relacionados con el plazo de la refinanciación,
periodo de gracia, suspensión de los cobros judiciales y terminación de los
procesos en curso, condiciones financieras de la refinanciación y tratamiento particular
de los intereses, etc. nada de lo cual se ajusta a la noción de intervención,
que como se dijo, no supone ni se vincula con la regulación ni el manejo de la
actividad crediticia.
Entre las
atribuciones que la ley 31 de 1992 asigna en materia crediticia a la Junta
directiva del Banco de la Repúblcia, se encuentra justamente la de señalar las
tasas máximas de interés que los establecimientos de crédito pueden cobrar o
pagar a su clientela sobre todas las operaciones activas o pasivas (Art. 16-e),
y establecer el límite de la cartera (art. 16-d), sobre las cuales el
Gobierno,  por virtud de la norma enjuiciada, tendría competencia reguladora,
quebrantando  los artículos 371 y 372 de Constitución Política, que reservan
para la Junta Directiva del Banco, las funciones en cuestión.
De otra parte, la
Corte tiene en cuenta que los criterios aducidos por la norma acusada a los
cuales debe sujetarse el proceso de refinanciación de las obligaciones de los
cafeteros, son demasiado puntuales e inflexibles, de manera que de observarse
por el Banco, en la práctica equivaldría a desconocer la capacidad de
regulación que le otorga la Carta; en tal virtud, el texto acusado desconoce
tanto la norma que atribuye al Congreso la función de establecer criterios
generales para el manejo de la actividad financiera, como las atribuciones que
la Carta le asigna al Banco para regular el crédito.
Dado que, según las
consideraciones precedentes, deben despacharse favorablemente las pretensiones
de inconstitucionalidad de la demanda, resulta innecesario adelantar el examen
de  los demás cargos que se propusieron contra el texto acusado.
6. Alcance de la
Sentencia.
Como ha quedado
establecido, le corresponde a la Junta Directiva del Banco de la República
expedir las regulaciones en materia crediticia, incluyendo, por supuesto las de
refinanciación, en beneficio de los destinatarios de la ley 34 y dentro de los
criterios diseñados en dicho Estatuto, sin que deba atender más limitaciones que
las que la Constitución y la ley le señalan.
Como ya hubo ocasión
de señalarlo en sentencia No. C-113/933 , la Corte puede fijar los efectos de
su propia decisión. Por tal razón, la Sala determina que los efectos jurídicos
de la presente decisión no afectan las refinanciaciones perfeccionadas, y ni
siquiera las solicitudes de refinanciación presentadas antes de la ejecutoria
de la presente sentencia, las cuales deben tramitarse con arreglo a las normas
hasta entonces vigentes, a efecto de garantizar los principios de igualdad y de
seguridad jurídica.
VIII. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S U E L V E:
PRIMERO: Declarar inexequible el artículo 3o. de la
ley 34 de 1993, por las razones expuestas en esta sentencia
SEGUNDO: La presente sentencia tiene efectos para el
futuro, según las consideraciones consignadas en la parte motiva.
Notifíquese,
cópiese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional  y
cúmplase.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Conjuez
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Informe-ponencia LA
BANCA CENTRAL, ponentes Oscar Hoyos, Carlos Lemos,  Rodrigo LLoreda, Ignacio
Molina, Carlos Ossa, Antonio Yepes, Gaceta Constitucional No. 53 de 18 de
Abril, p. 8.
2 Magistrado Ponente,
Eduardo Cifuentes Muñoz.
3 Sentencia de fecha
25 de marzo de 1993, M.P. Jorge Arango Mejía