T-502-16
Sentencia
T-502/16
SUBSIDIO DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL-Interpretación
pro homine a favor de beneficiaria a quien le fue revocado el subsidio, por
registrar un lote a su nombre, sin tener en cuenta que éste no es habitable
ACCION DE TUTELA
PARA LA PROTECCION DEL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Procedencia
Resulta procedente la acción de tutela cuando (i) por vía
normativa se defina [el] contenido [de tal derecho], de modo que pueda
traducirse en un derecho subjetivo; (ii) cuando su no satisfacción ponga en
riesgo otros derechos de naturaleza fundamental, como el derecho a la vida, al
mínimo vital, a la integridad física, etc., y (iii) cuando se reclame la
protección del derecho en cuestión frente a injerencias arbitrarias de las
autoridades estatales y de los particulares.
DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA O ADECUADA-Elementos de asequibilidad y habitabilidad
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Alcance y
contenido
SUBSIDIO DE VIVIENDA-Régimen legal
SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA EN
ESPECIE-Regulación
VIVIENDA DE INTERES SOCIAL-Competencias de
la Nación y los Entes Territoriales
SISTEMA NACIONAL DE VIVIENDA DE INTERES
SOCIAL-Marco
legal
DERECHO A LA VIDA Y A LA VIVIENDA DIGNA-Orden a Alcaldía
Municipal restituir, formal y materialmente, en favor de la accionante, el
inmueble que previamente le había sido otorgado mediante subsidio de vivienda
Referencia:
Expediente:
T-5.530.063
Asunto: Acción
de tutela instaurada por la señora Blanca Alcira Bernal Bautista, contra la
Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán- Meta.
Magistrado
Ponente:
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá
DC, dieciséis (16) de septiembre de dos mil dieciséis (2016).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados, Alejandro Linares Cantillo,
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y
reglamentarias, ha pronunciado la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo
proferido por el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Puerto López-Meta el
3 de febrero de 2016 que confirmó la decisión del Juzgado Promiscuo Municipal
de Puerto Gaitán-Meta, dictado el 1 de diciembre de 2015, en la acción de
tutela instaurada por la señora Blanca Alcira Bernal Bautista contra la
Alcandía Municipal de Puerto Gaitán-Meta.
ANTECEDENTES
La señora Blanca Alcira Bernal Bautista, en nombre
propio, interpuso acción de tutela contra
la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán-Meta
invocando la protección de sus derechos fundamentales, a la vida en condiciones
dignas y a la vivienda digna, los cuales considera vulnerados por la entidad
accionada, quien ordenó la restitución de la vivienda de interés social que
previamente se le había adjudicado, por ser propietaria en común y proindiviso
de otro inmueble ubicado en la ciudad de Villavicencio.
1.
Hechos
1.1
La Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán-Meta, mediante acta de mensura No. 304
del 19 de septiembre de 2008, hizo entrega provisional de la posesión de un
lote de terreno identificado con cédula catastral No. 01-00-0211-0007 ubicado
en el barrio Perlas de Mancacías, manzana 161 lote 7 con folio de matrícula
inmobiliaria No. 234-16929 en favor de la señora Blanca Alcira Bernal Bautista
de 69 años de edad,[1]
quien se encuentra ubicada en el nivel 1 de SISBEN[2].
1.2.
Posteriormente, la misma Alcaldía Municipal, expidió el Acuerdo 024 de 2009 “[p]or
medio del cual se crea el subsidio de vivienda de interés social en el
Municipio de Puerto Gaitán y se dicta normas para su administración”[3],
con el fin de crear proyectos de vivienda de interés social en favor de la
población más vulnerable del municipio. De acuerdo con el artículo 5 del
mencionado Acuerdo, los aspirantes al subsidio de vivienda debían certificar,
entre otros requisitos “i) ingresos económicos de 4 SMLMV, ii) un periodo de
residencia en el Municipio de 5 años y, iii) no poseer vivienda en el
territorio nacional del solicitante, cónyuge o compañero permanente”.
1.3.
Conforme con lo anterior, la señora Blanca Alcira Bernal Bautista decidió
llevar a cabo el trámite correspondiente ante la Alcaldía Municipal de Puerto
Gaitán, con el fin de ser beneficiaria del mencionado subsidio de vivienda,
solicitud que fue respondida favorablemente por el municipio quien, mediante
acta del 11 de junio de 2011 llevó a cabo la entrega de la vivienda de interés
social, construida sobre el lote que previamente se le había adjudicado.[4]
1.4.
En el mes de agosto de 2012, la Contraloría Departamental del Meta llevó a cabo
un “[i]nforme Definitivo de Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral
Modalidad Especial-Vivienda de Interés Social Vigencia 2009”[5] dirigido
a realizar un control fiscal de los recursos destinados para la ejecución del
mencionada programa municipal de vivienda. Dicho informe arrojó como resultado,
diferentes irregularidades en la adjudicación de las viviendas, entre las que
se encontraba, que la señora Bernal Bautista era propietaria de otro inmueble
identificado con número de matrícula: 230-70355, ubicado en la ciudad de
Villavicencio.
1.5.
En vista de lo anterior, la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán expidió el
Decreto 103 de 2013 “[p]or medio del cual se establecen procedimientos
administrativos sancionatorios en planes de vivienda de interés social
prioritario municipio de Puerto Gaitán-Meta y se reglamenta el otorgamiento de
permisos y establece el seguimiento a planes de vivienda”[6] el
cual estableció que una vez verificada la ocurrencia de alguna inconsistencia
en el trámite de adjudicación de vivienda, el municipio estaba facultado para
sancionar al beneficiario del subsidio ordenándole a este la restitución del
inmueble. Al respecto, el artículo Décimo Octavo consagró que: “la
restitución es una sanción que impone la entidad otorgante (Municipio de Puerto
Gaitán) al beneficiario que incurra en las causales previstas en el presente
decreto; de realizar el reembolso del subsidio asignado con indexación del
I.P.C desde el momento de la asignación y los intereses corrientes según sea la
causal invocada en el correspondiente proceso de restitución”[7].
1.6.
En virtud de lo anterior, el Municipio de Puerto Gaitán, mediante Resolución
480 de 2014[8]
dio inicio al proceso sancionatorio en contra de la accionante, por haber
presentado postulación para acceder al subsidio municipal de vivienda de
interés social, estando inhabilitada para acceder a dicho subsidio por tener la
propiedad de otro inmueble en el territorio nacional, conforme fue evidenciado
en el informe presentado por la Contraría Departamental del Meta.
1.7.
Durante el trámite sancionatorio, la señora Bernal Bautista informó a la
Alcaldía en diferentes oportunidades que el bien inmueble ubicado en la ciudad
de Villavicencio, corresponde realmente a una adjudicación de un lote de
terreno hecha en el 2002 a través de un proceso judicial de sucesión, en el que
se le reconoció en su favor y en el de sus 10 hermanos, la propiedad en común y
proindiviso del bien inmueble, en consecuencia manifestó que, “en realidad
no tengo la propiedad, sino un derecho a una onceava parte de un bien; sobre el
cual no puedo ejercer dominio, precisamente por estar en proindiviso con 10
personas más; en el cual no puedo residenciar con mi familia”[9].
1.8.
Sin embargo, cerrada la etapa probatoria y presentados los alegatos de
conclusión por parte de la accionante, la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán,
mediante Resolución  No. 007 del 2 de enero de 2015[10],
concluyó que la beneficiaria, presentaba una inhabilidad para recibir el
subsidio de vivienda por poseer otra propiedad en el territorio nacional, lo
que generó una imprecisión en los documentos aportados por la accionante para
acceder al mismo. En consecuencia, el municipio sancionó a la señora Blanca
Alcira Bernal Bautista, ordenando la restitución de la suma de $24.819.009
correspondiente al actual valor catastral del inmueble adjudicado como subsidio
de vivienda. No obstante lo anterior, en la misma resolución se le advirtió a
la actora que de no devolver el valor del inmueble, tendría que hacer la
entrega material del mismo al municipio.
1.9.
Notificado el mencionado acto administrativo, la señora Bernal Bautista,
mediante escrito del 26 de enero de 2015 interpuso el recurso de reposición en
el cual adujo ser una mujer de la tercera edad con una situación económica
precaria toda vez que no cuenta con los recursos necesarios para su
sostenimiento y es beneficiaria de un subsidio bimensual de alimentación. En
consecuencia, concluye que la decisión del municipio se realizó sin tener en
cuenta las circunstancias particulares del caso y sin considerar que una cuota
parte sobre un lote de terreno del cual no puede disponer, no constituye una
solución de vivienda digna a la luz del artículo 51 de la Constitución. Al
respecto sostuvo que “del bien inmueble donde soy heredera de la cuota parte
no he usufructuado ningún valor económico, ni siquiera sé que parte del
inmueble me corresponde al hacer el divisorio y si este llegare a vender[se],
el valor que me corresponde no alcanzaría ni siquiera los cinco los cinco
millones($5.000.000) para tener una vivienda digna, tal como lo consagra el
artículo 51 de la Constitución Política”.[11]
1.10.
No obstante lo anterior, mediante Resolución 1669 del 4 de septiembre de 2015[12],
la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán consideró “que los argumentos
presentados en el recurso de reposición no desvirtúan la inhabilidad que genero
estar incursa en causal de restitución de subsidio por ostentar la calidad de
propietaria de un bien inmueble en el municipio de Villavicencio como se probó
en el proceso sancionatorio adelantado”, con fundamento en lo anterior,
procedió a confirmar la decisión de restitución de inmueble proferida mediante
Resolución 007 de 2015.
2. Fundamentos
de la solicitud
2.1.
Con fundamento en los anteriores hechos, la señora Blanca Alcira Bernal
Bautista, presentó acción de tutela por considerar que la decisión de la
Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán de ordenar la restitución del inmueble que
previamente le había sido otorgado mediante subsidio de vivienda, por un lado,
vulnera los derechos fundamentales a la vivienda y a la vida en condiciones
dignas y, por otro lado, desconoce su condición de sujeto de especial
protección constitucional por ser un adulto mayor de 69 años.
2.2.
En primer lugar, sostiene la actora que, durante el trámite sancionatorio
llevado en su contra, la Alcaldía no tuvo en cuenta los argumentos presentados
por la accionante, pues si bien es cierto que en el curso de un proceso
sucesoral, le fue asignada una onceaba parte de un inmueble ubicado en la
ciudad de Villavicencio, de acuerdo con certificación emitida por el Instituto
Geográfico Agustín Codazzi[13],
dicho bien se encuentra avaluado en $38.532.000, lo cual significa que de
llegar a disponer de su cuota, esta sólo equivaldría a $3.502.909, valor que
según su criterio, no podría constituir en una solución de vivienda digna para
ella, de conformidad con lo consagrado en el artículo 51 de la Constitución
Política.
2.3.
Adicionalmente, considera que la decisión de restitución del inmueble desconoce
los principios constituciones de confianza legítima y respeto por el acto
propio, debido a que una vez se dio inicio al programa municipal de vivienda de
interés social, la accionante hizo entrega de todos los documentos necesarios
para acreditar los requisitos establecidos por el Acuerdo 024 de 2009, dichos
documentos fueron estudiados por la misma Alcaldía Municipal, quien, una vez
consideró cumplidas las exigencias legales, decidió adjudicar en su favor la
vivienda en la que actualmente habita. En consecuencia, la decisión del
municipio, constituye una situación jurídica en su favor que no puede ser
unilateralmente modificada, defraudando sus expectativas fundadas de tener una
solución de vivienda digna.
2.4.
Por último, aduce ser una mujer de la tercera edad que sobrevive de un trabajo
ocasional realizado en la empresa CES DEL LLANO S.A como “operadora de
zona”, el cual le permite tener un ingreso mensual menor al salario mínimo,
adicionalmente es beneficiaria de un subsidio bimensual en dinero de ($150.000)
para su alimentación, otorgado por el Ministerio del Trabajo desde el 7 de
diciembre de 2011[14]
y se encuentra ubicada en el nivel 1 de SIBEN por tener un puntaje de
clasificación socioeconómica de 25.8[15].
Por lo tanto, la decisión de restitución del inmueble constituye una violación
a sus derechos fundamentales, pues actualmente no cuenta con la capacidad
económica para procurar su sostenimiento y proveerse un lugar digno en donde
habitar.
2.5.
En consecuencia, solicita que a través de este mecanismo de amparo
constitucional, se deje sin efecto el acto administrativo que decidió la
restitución del inmueble otorgado a través de subsidio municipal de vivienda y
en su lugar, se amparen los derechos fundamentales a la vida en condiciones
dignas y a la vivienda digna y se le reconozca la calidad de sujeto de especial
protección constitucional debido a su avanzada edad.
3. Contestación de la entidad accionada
3.1.
El Alcalde Encargado del Municipio de Puerto Gaitán, presentó escrito en el
trámite de la presente actuación con el fin de oponerse a las pretensiones
formuladas por la accionante. En virtud de lo anterior, solicitó al juez de
tutela como pretensión principal, se declare la improcedencia de la acción por
considerar que, debido a que no se sustentó la existencia de un perjuicio
irremediable, la actora cuenta con los medios judiciales idóneos para
controvertir la decisión de la Alcaldía Municipal, a través de la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho.
3.2.
No obstante lo anterior, la entidad accionada se refiere a los argumentos de
fondo presentados por la actora, al considerar que estos, carecen de sustento
constitucional debido a que el programa municipal de vivienda de interés social
creado por la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán a través del Acuerdo 024 de
2009, se llevó a cabo partiendo de los lineamientos establecidos en la Ley 3 de
1991 y por el Decreto 1077 de 2015, "[p]or medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del
Sector Vivienda, Ciudad y Territorio." el cual, en su artículo 2.1.1.1.1.3.3.1.2. señala los escenarios en los
cuales no procede la postulación al Subsidio
Familiar de Vivienda, en ese orden de ideas, el literal e) del artículo en
mención prevé que “[e]n el caso del mejoramiento de que trata el numeral
2.6.4 del artículo 2.1.1.1.1.1.2 de la presente sección, cuando la vivienda se
localice en desarrollos ilegales o cuando alguno de los miembros sea
poseedor o propietario de otra vivienda a la fecha de postular (subrayado
fuera del texto)
3.3. Bajo esa lógica, el Decreto 2190 de 2009
faculta a los entes territoriales a “revisar
en cualquier momento la consistencia y/o veracidad de la información
suministrada por el postulante. Si antes de la asignación o de la transferencia
de la propiedad de la vivienda al hogar, se comprueba que existió falsedad o
imprecisión en los datos suministrados en el formulario de solicitud del
subsidio y/o en los documentos que lo acompañan, o en las condiciones o
requisitos de la postulación, y/o asignación, se eliminarán las postulaciones
presentadas y/o las asignaciones efectuadas”[16].
En igual sentido el inciso tercero del artículo 8 de la mencionada Ley 3 de
1991 establece que “también será restituible el subsidio si se comprueba que
existió falsedad o imprecisión en los documentos presentados para acreditar los
requisitos establecidos para la asignación del subsidio”.
3.4.
Por lo tanto, la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán, a través del Decreto 103
de 2013 estableció el trámite sancionatorio, con el fin de garantizar el debido
proceso de los postulantes que hubieren incurrido en alguna imprecisión en la
información aportada para la adjudicación de las viviendas de interés social. Es
así como en el caso de la accionante, se dio apertura del proceso sancionatorio
en su contra, a través de la Resolución 480 de 2014 y se le brindaron las
oportunidades procesales para pronunciarse respecto de la presunta propiedad de
otro inmueble ubicado en la ciudad de Villavicencio. Finalmente, en el trámite
administrativo se pudo evidenciar que, en efecto, la señora Bernal Bautista se
encontraba inhabilitada para ser beneficiaria del subsidio de vivienda, por ser
propietaria en común y proindiviso con sus 10 hermanos, de otro inmueble, lo
cual contrariaba los requisitos consagrados en el artículo 5 del Acuerdo 024 de
2009.
3.5.
En consecuencia, la Alcaldía considera que “no ha vulnerado ningún derecho
fundamental ni se encuentra en riesgo de vulneración, ya que la sanción
impuesta de restitución de subsidio se debe a una inhabilidad debidamente
probada previa a la asignación de un bien inmueble a título de subsidio y
adelantada a través de un proceso sancionatorio con todas las garantías
constitucionales e igualmente a la accionante en la decisión que impuso la
sanción le brindó la alternativa de conservar el inmueble previa restitución en
dinero del subsidio debidamente indexado”[17].
3.6.
Por último sostiene que, en cuanto al presunto desconocimiento del carácter de
sujeto de especial protección constitucional del adulto mayor, si bien la ley y
la jurisprudencia constitucional ha dado tratamiento de especial protección a
la tercera edad, “en este caso no se encuentra dentro de dichos postulado,
toda vez que las actuaciones del municipio se han dado dentro de un
marco de la legalidad y garantía del debido procesos además la accionante, si
desea conservar el inmueble como se dio la posibilidad con restitución de suma
de dinero, cuenta con los recursos para acceder al mismo pues ostenta la
calidad de propietaria de otro inmueble como esta misma lo ha aceptado en el
escrito de acción de tutela.”[18].
4. Sentencia de primera instancia
4.1. El Juzgado Promiscuo Municipal de Puerto
Gaitán-Meta, en Sentencia del 1 de diciembre de 2015 decidió denegar el amparo
de los derechos fundamentales invocados por la accionante, al considerar que “la
decisión de revocar el subsidio otorgado obedece a una causal de carácter
legal, pues no se podía otorgar el mismo a quien dispusiera de otro bien
inmueble en el territorio nacional”[19], inhabilidad conocida
por la accionante, quien a pesar de ello, presentó la postulación para acceder
al subsidio de vivienda siendo propietaria de otro inmueble en la ciudad de
Villavicencio.
4.2. Para el juez de primera instancia, el trámite
sancionatorio en contra de la accionante se llevó a cabo en garantía del
derecho al debido proceso, otorgándole la oportunidad procesal para
controvertir las pruebas allegadas dentro del informe fiscal realizado por la
Contraloría Departamental del Meta. Sin embargo, se pudo confirmar que en
efecto, la señora Bernal Bautista, era propietaria de otro bien inmueble dentro
del territorio nacional y, en consecuencia, contaba con una inhabilidad para
acceder al subsidio de vivienda.
4.3. En consecuencia, advirtió el juez de primera
instancia que, de encontrarse inconforme con la decisión tomada por la Alcaldía
Municipal de Puerto Gaitán, a través de la Resolución 007 de 2015, la señora
Blanca Alcira Bernal Bautista contaba con los medios judiciales ordinarios para
controvertir esa decisión.
5. Impugnación
5.1. Dentro del término legal previsto para
tal efecto, la señora Blanca Alcira Bernal Bautista impugnó la decisión
proferida por el Juez Promiscuo Municipal de Puerto Gaitán, por considerar que
la acción de tutela impetrada, resultaba procedente como mecanismo transitorio
dirigido a evitar un perjuicio irremediable. Así mismo, reiteró los argumentos
presentados en su escrito de tutela e insistió en que el bien inmueble ubicado
en la ciudad de Villavicencio no puede considerarse como una solución de
vivienda digna para ella, pues no tiene el uso, goce o disposición de este.
5.2. Por último manifiesta encontrarse
en imposibilidad de realizar el pago del valor actual del inmueble adjudicado
debido a que, en razón a su avanzada edad, no dispone de un trabajo fijo y no
cuenta con esposo e hijos que la puedan ayudar económicamente.
6. Sentencia de segunda
instancia
6.1. Mediante fallo proferido por el Juzgado
Primero Promiscuo del Circuito de Puerto López-Meta el 3 de febrero de 2016,
confirmó la decisión de primera instancia y consideró que la acción de tutela presentada por la señora Bernal Bautista no reúne
los requisitos de procedibilidad, toda vez que al juez constitucional, no le
está permitido desplazar a los jueces ordinarios invadiendo su órbita de
competencia
6.2. En ese orden de ideas, teniendo en
cuenta que la accionante no acreditó la existencia de un perjuicio irremediable
que obligara al juez de tutela tomar medidas transitorias
para la protección de los derechos fundamentales, la legalidad del acto administrativo
que decidió la restitución del inmueble otorgado a través de subsidio de
vivienda de interés social, debe ser controvertido por el juez natural a través
de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
6.3. Partiendo de lo anterior, la solicitud
de amparo presentada por la señora Bernal Bautista debía denegarse por cuanto
para el caso concreto: “i) la actora no demostró que por el hecho de no
recibir ingresos suficientes para su manutención, su vida digna o las de su
núcleo familiar se vean afectados; ii) se encuentra acreditado que figura como
propietaria de un inmueble en fecha anterior a la postulación para el subsidio
de vivienda; iii) la sola circunstancia de señalar ser una mujer de la tercera
edad no configura un perjuicio irremediable, ni prohíbe que se le ordene
restituir el subsidio del que fuere beneficiaria; iv) la participación de una
cuota parte del predio en el que figura como propietario y que en su criterio
no cubre el valor de una vivienda digna, no se considera razón suficiente para
la concesión del amparo constitucional”[20].
7 Pruebas relevantes que obran en el expediente
7.1.
Copia de la Cédula de Ciudadanía de la Señora Blanca Alcira Bernal Bautista[21].
7.2.
Copia del Carné de afiliación de la accionante a la Caja de Compensación
Familiar CAJACOPI E.P.S.S[22].
7.3.Copia
Resolución 07 del 2 de enero de 2015 “por medio del cual se ordena la
restitución de un subsidio de vivienda” emitida por la Alcaldía Municipal de
Puerto Gaitán dentro del proceso sancionatorio contra la señora Blanca Alcira
Bernal Bautista[23].
7.4.
Copia Resolución 1669 del 4 de septiembre de 2015 “por medio del cual se
resuelve un recurso de reposición contra la Resolución 007 de 2 de enero de
2015 y se dictan otras disposiciones” emitida por la Alcaldía Municipal de
Puerto Gaitán dentro del proceso sancionatorio surtido en contra de la señoras
Blanca Alcira Bernal Bautista[24].
7.5.
Copia declaraciones juramentadas llevadas a cabo el 5 de noviembre de 2015 en
la Notaría Única del Circulo de Puerto Gaitán en la cual, las señoras Carmen
Rosa Guapacha Guapacha y Alba Moreno Morales manifiestan “conocer a la
señora Blanca Alcira Bernal Bautista, quien desde el 2008 tiene la posesión del
predio ubicado en barrio Villa Amalia en el municipio de Puerto Gaitán y se
desempeña laboralmente entregando correo puerta a puerta en el municipio”[25].
7.6.
Copia de consulta en el Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios
de Programas Sociales (SISBEN), llevado a cabo el 6 de noviembre de 2015, de
Blanca Alcira Bernal Bautista quien aparece calificada con un puntaje de 25.8[26].
7.7.
Historia Clínica de la paciente Blanca Alcira Bernal Bautista, expedida por la
E.S.E. Solución Salud[27]
7.8.
Copia de carta del Ministerio del Trabajo del 7 de diciembre de 2011, en el
cual se le otorga a la señora Blanca Alcira Bernal Bautista un subsidio de
alimentación bimensual[28].
7.9.
Copia del Acta de Mensura No. 304 del 19 de septiembre de 2008 a través del
cual el Alcalde del Municipio de Puerto Gaitán lleva a cabo la entrega provisional
de la posesión sobre el lote de terreno identificado con cédula catastral
01-00-0211-0007-000 ubicado en el barrio Manacacias del Municipio de Puerto
Gaitán-Meta, en favor de la señora Blanca Alcira Bernal Bautista[29].
7.10.
Copia del Certificado laboral emitido por la empresa CES DEL LLANO S.A.S con
fecha del 4 de noviembre de 2015, en el cual acreditan que la señora Blanca
Alcira Bernal Bautista se desempeña como operador de zona, devengando un
salario promedio mensual de cuatrocientos once mil seiscientos sesenta y cinco
mil pesos m/cte ($411.665)[30].
7.11.
Copia de Certificación de valorización y pago de impuestos del predio otorgado
mediante subsidio de vivienda en favor de la señora Blanca Alcira Bernal
Bautista, durante los periodos 2013- 2014[31].
7.12.
Copia del Certificado de Libertad y Tradición del inmueble identificado con
número predial 01010100001800, ubicado en la ciudad de Villavicencio, emitido
por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de la misma ciudad el 3 de
abril de 2014, el cual, según anotación No. 6 del 29 de julio de 2002 se
realiza la adjudicación en sucesión en común y proindiviso del inmueble en
favor de 11 personas entre las que se encuentra la señora Blanca Alcira Bernal
Bautista[32].
7.13.
Copia de Resolución 024 del 21 de septiembre de 2009 emitida por la Alcaldía
Municipal de Puerto Gaitán “por el cual se crea el subsidio de vivienda de
interés social del Municipio de Puerto Gaitán y se dictan normas para su
administración”[33].
7.14.
Copia de Informe Definitivo Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral
Modalidad Especial- Vivienda de Interés Social Vigencia 2009 llevado a cabo en
el Municipio de Puerto Gaitán en el mes de agosto de 2012[34].
7.15.
Decreto 103 de 2013 “por medio del cual se establecen procedimientos
administrativos sancionatorios en planes de vivienda de interés social
prioritario en planes de vivienda Municipio de Puerto Gaitán-Meta y se
reglamenta el otorgamiento de permisos y establece el seguimiento a planes de
vivienda”[35].
7.16.
Copia del Acta del 11 de junio de 2011 de entrega física de la vivienda de
interés social otorgado por el Consorcio de Puerto Gaitán 300 viviendas en
favor de la señora Blanca Alcira Bernal Bautista[36].
7.17.
Copia del Certificado de Libertad y Tradición del inmueble ubicado en el
municipio de Puerto Gaitán emitido por la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos de Puerto López-Meta el 26 de julio de 2013[37].
7.18.
Copia de Certificado emitido por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi el 30
de junio de 2009, el cual establece que el bien inmueble ubicado en la ciudad
de Villavicencio con número predial 01010100001800 se encuentra avaluado en
$38.532.000 y cuenta con 11 propietarios en total[38].
7.19.
Copia Resolución 818 del 30 de mayo de 2014 “por medio de la cual se
resuelve un recurso de reposición contra la Resolución 480 de 2014”[39].
7.20.
Copia del escrito de descargos presentado por la señora Blanca Alcira Bernal
Bautista, contra la Resolución 480 de 2014 el cual inicia el proceso
sancionatorio en su contra[40].
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
Esta Sala es competente para revisar la
decisión proferida en la acción de tutela de la referencia, con fundamento en
lo previsto en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política.
2. Cumplimiento
de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela
2.1. Legitimación por activa
El
artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela es un
mecanismo de defensa judicial al que puede acudir “[t]oda” persona para
reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales. De acuerdo con ello, en el presente caso, se
tiene que la
señora Blanca Alcira Bernal Bautista, como titular de
los derechos fundamentales que considera vulnerados, se encuentra legitimada
para interponer la presente acción.
2.2.
Legitimación por pasiva
2.2.1.
Desde el punto de vista de la legitimación por pasiva, la presente acción
resulta procedente toda vez que la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán-Meta es
sujeto de ser demandado a través de este mecanismo de amparo, de conformidad
con lo previsto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 5
del Decreto 2591 de 1991.
2.3.
Inmediatez
2.3.1.
El artículo 86 de la Carta Política, dispone que la acción de tutela está
prevista para la protección inmediata de los derechos
fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por
la acción u omisión de cualquier autoridad pública”. De acuerdo con dicha
regla, la jurisprudencia ha señalado que la procedencia de la acción de tutela
está sujeta al cumplimiento del requisito de inmediatez, “[e]llo implica que
es deber del accionante evitar que pase un tiempo excesivo, irrazonable o
injustificado desde que se presentó la actuación u omisión que causa la amenaza
o vulneración de las garantías constitucionales. El incumplimiento de la
obligación ha llevado a que se concluya la improcedencia de la acción,
impidiendo la protección de los derechos invocados”[41].
2.3.2.
En el presente caso, el presupuesto de inmediatez se satisface, toda vez que
la acción fue presentada el 9 de noviembre de 2015[42] y se
dirige a revocar la orden de restitución de inmueble adjudicado como subsidio
de vivienda en favor de la señora Blanca Alcira Bernal Bautista, confirmada por
la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán mediante Resolución 1669 del 4 de
septiembre de 2015 . De lo anterior se colige que, desde el momento de la
presunta vulneración del derecho a la presentación de la acción de tutela
trascurrieron menos de 3 meses, lo que demuestra que el accionante procedió a
solicitar el amparo en un término razonable, esto es, una vez consideró
afectados los derechos fundamentales invocados.
2.4.
Subsidiariedad. Procedencia de la acción de tutela para
proteger el derecho a la vivienda digna en casos de subsidios de vivienda de
interés social.
2.4.1.
El artículo 86 de la Carta define la acción de tutela, como aquel mecanismo
judicial de protección directa, inmediata y efectiva de derechos fundamentales,
cuando estos resulten amenazados o vulnerado por la acción u omisión de
cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos definidos en la
ley. La misma disposición Superior le reconoce a la acción de
tutela un carácter subsidiario, en el entendido de que la misma procede para
proteger los derechos fundamentales, solo cuando “el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial” (inciso
3º del artículo 86[43]). No obstante lo anterior, existen dos
excepciones a dicha regla. La primera, según la cual la acción de tutela será
procedente siempre que se utilice “como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable” (inciso 3º del artículo 86). La segunda, en virtud de
la cual, será procedente así existan otros medios de defensa judicial, siempre
que los mismos sean ineficaces para enfrentar la amenaza o la
vulneración de los derechos fundamentales (numeral 1º, del artículo 6º, del
Decreto 2591 de 1991[44]).
2.4.2.
A propósito de la procedencia excepcional de la acción de tutela cuando el
medio de defensa ordinario no resulte lo suficientemente idóneo o eficaz para
la protección de los derechos fundamentales, esta Corporación ha señalado que[45],
con fundamento en el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, para
determinar la idoneidad y la eficacia del medio judicial ordinario, el juez de
tutela debe realizar una valoración “en concreto”, de las circunstancias
particulares en las que se encuentra el solicitante y, de esta manera, identificar
si las pretensiones formuladas, trascienden del nivel legal, para que la acción
de tutela pase a ser el medio más eficaz para la protección de las garantías
constitucionales.
2.4.3.
Respecto del derecho a la vivienda en condiciones dignas, cabe mencionar que
esta Corporación ha sostenido que, “una vez definidas las políticas
públicas de distribución de los recursos, los criterios de asignación, y los
requisitos y procedimientos para el reconocimiento de derechos económicos,
sociales y culturales, se constituyen derechos subjetivos que pueden ser
exigidos en sede de tutela, cuando se constate en los casos concretos que los
mecanismos para la protección de estos derechos no son idóneos, o que con el
ejercicio de la acción de amparo se busca evitar la consumación de un perjuicio
irremediable.”[46]
2.4.4.
Bajo ese entendido, la jurisprudencia constitucional considera procedente la
protección del derecho a la vivienda a través de la acción de tutela si se
encuentran cumplidos unos presupuestos que en alguna medida también están relacionados con el requisito de subsidiaridad[47]. En ese orden de ideas, resulta
procedente la acción de tutela cuando“(i) por vía normativa se defina [el]
contenido [de tal derecho], de modo que pueda traducirse en un derecho
subjetivo; (ii) cuando su no satisfacción ponga en riesgo otros derechos de
naturaleza fundamental, como el derecho a la vida, al mínimo vital, a la
integridad física, etc., y (iii) cuando se reclame la protección del derecho en
cuestión frente a injerencias arbitrarias de las autoridades estatales y de los
particulares”[48]
2.4.5. Así las cosas, se tiene que en el
caso objeto de revisión, si bien el acto administrativo emitido por la Alcaldía
de Puerto Gaitán que ordena la restitución del inmueble otorgado a la
accionante mediante subsidio de vivienda, puede ser controvertido a través de
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, esta Corporación estima
que, considerando las reglas anteriormente fijadas, la solicitud de amparo
constitucional formulada por la accionante resulta procedente, por cuanto en
este caso, se ha creado una prestación concreta en favor de la señora Bernal Bautista
que, al ser presuntamente desconocido por la Alcaldía Municipal de Puerto
Gaitán, genera un posible riesgo en la garantía del derecho de la accionante a
la vida en condiciones dignas. Aunado a lo anterior, cabe mencionar que la
accionante en la presente causa es una mujer mayor de 69 años que no cuenta con
un ingreso mensual que le permita sus sostenimiento en condiciones dignas,
razón por la cual es beneficiaria de un subsidio bimensual de alimentación y se
encuentra ubicada en el nivel 1 de SISBEN con un puntaje de 25.8 en la encuesta
de clasificación socioeconómica[49].
2.4.6. Estas condiciones especiales,
hacen que el mecanismo ordinario no resulte ser lo suficientemente expedito e
idóneo para dar una solución oportuna que garantice la protección de los
derechos fundamentales invocados. Así mismo, considerando la avanzada edad de
la accionante, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que “por
la disminución de sus capacidades físicas, la reducción de las expectativas de
vida y la mayor afectación en sus condiciones de salud, estas personas [los
adultos mayores] constituyen uno de los grupos de especial protección
constitucional’ y, por este motivo, resulta para ellos desproporcionado ser
sometidos a esperar que en un proceso ordinario se resuelvan sus pretensiones.”[50].
2.4.7. En consecuencia, la
Sala encuentra cumplido el requisito de subsidiariedad en la presente actuación
toda vez que, de conformidad con lo anteriormente planteado, la acción de
tutela resulta ser el medio más eficaz para garantizar la protección de los
derechos fundamentales a la vida y a la vivienda digna de la accionante.
3. Presentación del caso y planteamiento del problema
jurídico
3.1. De acuerdo con la situación fáctica antes descrita, corresponde
a la Sala determinar si la decisión de la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán,
vulnera los derechos fundamentales de la señora Blanca Alcira Bernal Bautista,
a la vida y a la vivienda en condiciones dignas y desconoce su condición de
especial protección constitucional debido a su avanzada edad, al ordenar la
restitución de vivienda de interés social adjudicada en su favor, tras
considerar que la accionante se encontraba inhabilitada para obtener el
referido beneficio por ser propietaria en común y proindiviso de un bien
inmueble.
3.2.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala considera necesario
referirse a los siguientes temas: (i) el
derecho a la vivienda digna y adecuada (ii) el régimen legal de subsidio de
vivienda, (iii) los
principios de buena fe y confianza legítima; (iv).
los adultos mayores como sujetos de especial
protección constitucional; (v) Principio de favorabilidad en la interpretación
de las normas que componen el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social y,
por último, (vi) se resolverá el caso concreto.
4.
Derecho a una vivienda digna y adecuada. Reiteración de jurisprudencia
4.1. El Derecho
a la vivienda digna se encuentra consagrado en el artículo 51 de la
Constitución Política, al prever este que:“[t]odos los colombianos tienen
derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para
hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social,
sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de
ejecución de estos programas de vivienda”.
4.2.
Sobre el derecho a la vivienda digna, la jurisprudencia constitucional ha
señalado se trata de “un derecho de carácter asistencial que requiere un
desarrollo legal previo y que debe ser prestado directamente por la
administración o por las entidades asociativas que sean creadas para tal fin,
sin olvidar que su aplicación exige cargas recíprocas para el Estado y para los
asociados que pretendan beneficiarse de los programas y subsidios”[51].
4.3.
En virtud de lo anterior, esta Corporación ha sentado la bases para reconocer
la obligación del Estado de implementar las políticas necesarias para
garantizar que los sectores más vulnerables de la sociedad, “como las
personas de la tercera edad, los niños, los discapacitados, los enfermos
terminales, los portadores de VIH, las personas con problemas médicos
persistentes, los enfermos mentales, las víctimas de desastres naturales, las
personas que viven en zonas de alto riesgo y los desplazados por la violencia” cuenten
con los medios necesarios para hacer efectivo este derecho. Lo cual implica que
para lograr la efectividad del derecho, “sea necesario
adoptar políticas legislativas y/o reglamentarias para determinar
específicamente las prestaciones exigibles y las condiciones para acceder a las
mismas, las instituciones obligadas a brindarlas y su forma de financiación,
teniendo en cuenta que se debe atender, de modo prioritario, a quienes más lo
necesitan.”[52]
4.4.
Con el fin de precisar el alcance y las condiciones de acceso del derecho a la
vivienda digna, esta Corporación ha usado como fundamento los diferentes
instrumentos internacionales ratificados por Colombia, para tales efectos,
resulta necesario mencionar el Pacto Internacional de Derechos Económicos
Sociales y Culturales, incorporado al ordenamiento jurídico mediante la Ley 74
de 1968 y la Observación General número 4 del Comité de Derechos Económicos
Sociales y Culturales de las Naciones Unidas. Dichos instrumentos han
consagrado el deber de los Estados partes, de crear los instrumentos necesarios
para garantizar el derecho a la vida en condiciones dignas, comprendido este
como la protección de condiciones adecuadas de “alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una
mejora continua de las condiciones de existencia”.[53]
De igual modo, la vivienda en condiciones adecuadas es definido por el
mismo Comité, como aquél espacio en el cual el individuo puede “disponer de
un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad
adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica
adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios
básicos, todo ello a un costo razonable”[54].
4.5.
Desde esta perspectiva, el derecho a una vivienda digna no solo abarca el
espacio físico con el que cuenta el individuo para habitar de forma permanente
sino también un lugar en el que se pueda “[v]ivir en seguridad, paz y
dignidad en alguna parte”[55] . Conforme con
lo anterior, el
mismo Comité establece unas condiciones que deben ser consideradas por los
Estados partes al momento de determinar el contenido de este derecho, entre los
cuales caben resaltar los denominados “gastos soportables, habitabilidad y
asequibilidad”, definidos por el Comité en los siguientes términos:
“c) Gastos Soportables. Los gastos
personales o del hogar que entraña la vivienda deberían ser de un nivel que no
impidiera ni comprometiera el logro y la satisfacción de otras necesidades
básicas. Los Estados Partes deberían adoptar medidas para garantizar que el
porcentaje de los gastos de vivienda sean, en general, conmensurados con los
niveles de ingreso. Los Estados Partes deberían crear subsidios de vivienda
para los que no pueden costearse una vivienda, así como formas y niveles de
financiación que correspondan adecuadamente a las necesidades de vivienda.
De conformidad con el principio de la posibilidad de costear la vivienda, se
debería proteger por medios adecuados a los inquilinos contra niveles o
aumentos desproporcionados de los alquileres. En las sociedades en que los
materiales naturales constituyen las principales fuentes de material de
construcción de vivienda, los Estados Partes deberían adoptar medidas para
garantizar la disponibilidad de esos materiales.
d) Habitabilidad. Una vivienda
adecuada debe ser habitable, en sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus
ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento
u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de
enfermedad. Debe garantizar también la seguridad física de los ocupantes. El
Comité exhorta a los Estados Partes a que apliquen ampliamente los Principios
de Higiene de la Vivienda preparados por la OMS, que consideran la vivienda
como el factor ambiental que con más frecuencia está relacionado con las condiciones
que favorecen las enfermedades en los análisis epidemiológicos; dicho de otro
modo, que una vivienda y unas condiciones de vida inadecuadas y deficientes se
asocian invariablemente a tasas de mortalidad y morbilidad más elevadas.
e)
Asequibilidad. La vivienda adecuada debe ser asequible a los que tengan derecho.
Debe concederse a los grupos en situación de desventaja un acceso pleno y
sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda. Debería
garantizarse cierto grado de consideración prioritaria en la esfera de la
vivienda a los grupos desfavorecidos como las personas de edad, los
niños, los incapacitados físicos, los enfermos terminales, los individuos VIH
positivos, las personas con problemas médicos persistentes, los enfermos
mentales, las víctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas
en que suelen producirse desastres, y otros grupos de personas. Tanto las
disposiciones como la política en materia de vivienda deben tener plenamente en
cuenta las necesidades especiales de esos grupos. En muchos Estados Partes, el
mayor acceso a la tierra por sectores desprovistos de tierra o empobrecidos de
la sociedad, debería ser el centro del objetivo de la política. Los Estados
deben asumir obligaciones apreciables destinadas a apoyar el derecho de todos a
un lugar seguro para vivir en paz y dignidad, incluido el acceso a la tierra
como derecho”. (Subrayado fuera del texto)
4.6.
En ese orden de ideas, definido el alcance y el contenido del derecho a la
vivienda, quedan sentadas las bases sobre las cuales se atribuye la carga del
Estado de brindar los medios que conduzcan a su materialización, a través del
diseño de instrumentos legislativos que permitan la creación de un sistema
articulado, comprendido por entidades públicas y privadas que de forma concatenada,
hagan uso eficiente de los recursos para garantizar que la población más vulnerable
de la sociedad, pueda contar con las condiciones necesarias para acceder a una
solución de vivienda digna de acuerdo con los lineamientos establecidos por los
instrumentos internacionales incorporados en el ordenamiento jurídico
colombiano.
Dentro
de estos medios de materialización del derecho a la vivienda digna, y como
desarrollo de los preceptos constitucionales, la ley ha establecido un régimen
de subsidios que comprende distintas prestaciones a las cuales pueden acceder
las personas que cumplan con determinados requisitos. Al respecto se referirá
el siguiente acápite.
5.
El régimen legal del subsidio de vivienda
5.1.
Conforme con el deber constitucional consagrado en el artículo 51 de la Carta
Política, de fijar las condiciones necesarias que garanticen la efectividad del
derecho a la vivienda, a través del diseño de instrumentos de financiación
adecuados que promuevan los planes de vivienda de interés social y atendiendo a
los lineamientos internacionales incorporados al ordenamiento jurídico
colombiano, el legislador expidió la Ley 3 de 1991 “[p]or la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de
Interés Social, se establece el subsidio familiar de vivienda, se reforma el
Instituto de Crédito Territorial, ICT, y se dictan otras disposiciones”,
dicho sistema se encuentra compuesto por un complejo cuerpo normativo que busca
garantizar de forma prevalente, el acceso de la población más vulnerable de la
sociedad a una solución de vivienda digna, en virtud de la íntima relación
entre el derecho a la vida en condiciones dignas y el derecho a la vivienda,
reconocido de forma reiterada por esta Corporación.
5.2.
De acuerdo con los artículos 1 y 2
de la Ley 3 de 1991, el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social se
encuentra compuesto por entidades públicas y privadas supervisadas por el Estado[56], que de forma integrada y coordinada, cumplen
funciones dirigidas a la
“financiación, construcción, mejoramiento, reubicación, habitación y
legalización de títulos de viviendas”[57]. En ese orden, el objetivo principal de
dicho sistema es el de actuar de forma permanente y armonizada para lograr el
uso eficiente y racionalizado de los recursos en el desarrollo de las políticas
de vivienda de interés social.
5.3. Para lograr la consecución de las
metas fijadas por el Sistema Nacional de Vivienda el artículo 5 de la misma Ley
define la solución de vivienda como “el conjunto
de operaciones que permite a un hogar disponer de habitación en condiciones
sanitarias satisfactorias de espacio, servicios públicos y calidad de
estructura, o iniciar el proceso para obtenerlas en el futuro”. A continuación, se establecen los lineamientos sobre los
cuales se debe materializar la efectividad del derecho al definir el subsidio
de vivienda como “un
aporte estatal en dinero o en especie, que podrá aplicarse en lotes con
servicios para programas de desarrollo de autoconstrucción, entre otros,
otorgado por una sola vez al beneficiario con el objeto de facilitar el acceso
a una solución de vivienda”[58], de los cuales podrán ser beneficiarios los
hogares que carezcan de “recursos
suficientes para obtener una vivienda, mejorarla o habilitar legalmente los
títulos de la misma”[59].
5.4. No obstante lo anterior, la misma
Ley prevé la facultad del Estado de ordenar la restitución del subsidio de
vivienda cuando: “(i) los
beneficiarios transfieran cualquier derecho real sobre la solución de vivienda,
(ii) dejen de residir en ella antes de haber transcurrido diez (10) años desde
la fecha de su transferencia”[60], “(iii) se
comprueba que existió falsedad o imprecisión en los documentos presentados para
acreditar los requisitos establecidos para la asignación del subsidio y por
último (iv) si se comprueba que el beneficiario ha sido condenado por delitos
cometidos contra menores de edad”[61].
5.5. Partiendo del marco normativo
creado por la Ley 3 de 1991, se han expedido diferentes Decretos dirigidos a reglamentar
de forma integral, los aspectos de la temática de vivienda, tales como las
relacionadas con: las condiciones que deben reunir los destinatarios para
acceder al subsidio, la fuente de los recursos destinados para los programas de
vivienda, los criterios de selección de los beneficiarios y los trámites para
la entrega del subsidio bien sea en dinero o en especie, entre otros[62].
Dentro del propósito de afianzar la seguridad jurídica, a través de la
racionalización y simplificación del ordenamiento jurídico, se creó el Decreto
1077 de 2015 "[p]or medio
del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y
Territorio.", con el
objetivo de compilar de manera armónica y ordenada, las normas que han sido
expedidas desde la creación del Sistema Nacional de Subsidio de Vivienda de
Interés Social.
5.6.
En ese contexto, el mencionado Decreto 1077 de 2015 compila la regulación
referente al trámite de adjudicación de los subsidios de vivienda de interés
social, bien sea en dinero o en especie, los requisitos que deben cumplir los
hogares que quieren postularse, las restricciones para ser beneficiarios del
subsidio y las circunstancias a partir de las cuales la entidad otorgante del
subsidio se encuentra facultada para ordenar la restitución de la vivienda de
interés social.
5.7.
Así entonces, en lo que respecta a los subsidios de vivienda de interés social
en dinero, el literal d) del artículo 2.1.1.1.1.3.3.1.2
del mencionado decreto restringe la postulación para la asignación del subsidio “[e]n el caso de adquisición o construcción
en sitio propio, cuando alguno de los miembros del hogar sea propietario de
otra vivienda a la fecha de postular”[63]. En virtud de lo anterior, le
corresponde a la entidad otorgante,
cotejar la información entregada por el postulante con la que reposa en la base
de datos de diferentes entidades como Geográfico Agustín Codazzi, IGAC, la Registraduría Nacional
del Estado Civil, las Oficinas de Catastro de las ciudades de Bogotá, Medellín,
Cali y el departamento de Antioquia, la Superintendencia de Notariado y
Registro, a fin de verificar la veracidad de la información presentada[64].
5.8. Sin embargo, es pertinente hacer una lectura sistemática
de la restricción contenida en el Decreto 1077 de 2015 con la normatividad
superior de orden constitucional y legal previamente comentada, pues no significa excluir de plano a las personas
que tengan cualquier título de propiedad sobre inmuebles, sino aquellas que ya
tengan satisfecho su derecho a la vivienda digna, en unas condiciones mínimas.
Lo anterior, teniendo en cuenta que la finalidad del subsidio es permitir una
solución habitacional a las personas en condiciones de necesidad, en
consecuencia, se excluye como destinatarias a quienes sean propietarias de una
vivienda, entendiendo por ésta aquella que garantice el derecho mencionado en
las condiciones destacadas en la jurisprudencia constitucional. Todo lo cual
permite armonizar la finalidad del subsidio con la racionalización de los recursos
públicos y, así, evitar que éstos sean destinados a personas que no requieren
una solución de vivienda, para lo cual, a la entidad encargada de administrar los
subsidios, le corresponde realizar un proceso de verificación de las
condiciones de cada persona, con el objetivo de determinar si, efectivamente,
tiene solucionada su situación de vivienda o no.
5.9. Durante dicho proceso de verificación, si la
entidad otorgante del subsidio llegare a acreditar alguna irregularidad en la
información suministrada por el postulante, el artículo 2.1.1.1.1.4.1.1
establece que dichas entidades se encuentran facultadas para: (i) eliminar
“las postulaciones presentadas y/o las asignaciones efectuadas” si la
inconsistencia fue encontrada antes de la asignación o trasferencia del subsidio;
ahora bien, (ii) si la anomalía es hallada por la entidad otorgante
después de girado el subsidio de vivienda “el monto entregado deberá ser
restituido por el hogar beneficiario a la entidad otorgante”, dicho valor
corresponde “al monto del subsidio asignado, indexado con el Índice de
Precios al Consumidor, IPC, desde la fecha del desembolso, más los intereses
corrientes causados desde esa misma fecha”.
5.10.
Ahora bien, en relación con los subsidios de vivienda en especie, cabe resaltar
que el legislador expidió la Ley 1537 de 2012 “Por la cual se
dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el
acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones.” creada con el
fin de reglamentar las competencias de las entidades del orden nacional y
territorial  y establecer los parámetros para beneficiar a los ciudadanos que
cumplan con los requisitos de priorización y focalización
establecidos por el Gobierno Nacional, estos parámetros están guiados para
beneficiar de forma preferente a la población que se encuentre en alguna de
estas condiciones: “a) que esté vinculada a programas sociales del Estado
que tengan por objeto la superación de la pobreza extrema o que se encuentre
dentro del rango de pobreza extrema, b) que esté en situación de
desplazamiento, c) que haya sido afectada por desastres naturales, calamidades
públicas o emergencias y/o d) que se encuentre habitando en zonas de alto
riesgo no mitigable. Dentro de la población en estas condiciones, se dará
prioridad a las mujeres y hombres cabeza de hogar, personas en situación de
discapacidad y adultos mayores.”[65]
5.11.
La mencionada Ley fue reglamentada por el Decreto 1921 de 2012, el cual a su
vez, se encuentra compilado por el ya mencionado Decreto 1077 de 2015. En ese
orden, en el Capítulo 2 de dicho decreto regula el trámite de asignación del subsidio
de vivienda en especie, las competencias de las entidades para verificar la
información suministrada, las restricciones para adquirir el beneficio y las
facultades para ordenar la restitución de la vivienda adjudicada. Así entonces
se tiene que en el caso de encontrar alguna falsedad o imprecisión por parte
del postulante, el artículo 2.1.1.2.1.2.8
establece que en caso de encontrar alguna irregularidad previa a la
transferencia de la vivienda, se revocará la asignación y no procederá la
transferencia, no obstante lo anterior, si la vivienda ya ha sido transferida “se revocará la asignación del subsidio y
como consecuencia el hogar beneficiario deberá restituir la propiedad al
patrimonio autónomo respectivo o a FONVIVIENDA, de acuerdo con las
instrucciones de este último”.
5.12.
La competencia de los entes territoriales en el desarrollo de los subsidios
de vivienda de interés social.
5.12.1.
Para el caso objeto de estudio resulta necesario resaltar el papel que cumplen
las entidades territoriales en los procesos de adjudicación de solución de
vivienda para la población vulnerable “en su carácter de instancias responsables, a nivel local y
departamental, de la ejecución de la política pública en materia de vivienda y
desarrollo urbano”[66].
Dentro de ese carácter, el artículo 2.1.1.1.1.1.10.
del Decreto 1077 de 2015 establece que: “[l]as alcaldías municipales o distritales,
gobernaciones y áreas metropolitanas,(…) podrán participar en la estructuración
y ejecución de los programas de vivienda de interés social en los cuales hagan
parte hogares beneficiarios de subsidios otorgados por el Gobierno Nacional, de
conformidad con los procedimientos y requisitos establecidos en la ley y la
presente sección”.
5.12.2. En dicho contexto, las atribuciones adquiridas por
los entes territoriales en materia de subsidios de vivienda, se encuentran
establecidos en diferentes leyes dentro del ordenamiento jurídico, entre otras,
cabe mencionar la
Ley 388 de 1997 “[p]or la cual se modifica la
Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones”, la Ley 708 de 2001“[p]or la cual se establecen normas relacionadas con el
subsidio familiar para vivienda de interés social y se dictan otras
disposiciones”, y la Ley
715 de 2001“[p]or la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos
y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto
Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y
salud, entre otros”. Estas normas permiten que de manera armónica,
se regule la potestad de los municipios y los departamentos de destinar
recursos a fin de materializar los programas territoriales de subsidios de
vivienda bien sea en dinero o en especie en favor de la población más
vulnerable de sus territorios.
5.12.3. Al respecto, el artículo 6 de la Ley 708 de 2001
faculta a las entidades territoriales a otorgar subsidios de vivienda en
especie, así como la Ley 715 de 2001 establece en su artículo 76, la obligación
de los municipios, como partícipes del Sistema Nacional de Vivienda, de hacer
uso de sus recursos, bien sea del Sistema General de participaciones o de otras
fuentes, para financiar y promover, proyectos de vivienda de interés social
otorgando subsidios para dicho objeto. En ese orden de ideas, en el evento en
que el subsidio municipal de vivienda se realice en especie, el artículo 95 de
la Ley 388 de 1997 prevé que dichas asignaciones, deben llevarse a cabo
mediante resolución administrativa que disponga su asignación y una vez
inscrita en la Oficina de Instrumentos Públicos, servirá de plena prueba
respecto del derecho de propiedad.
5.13
En suma, el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, creado a partir de
la Ley 3 de 1999, es un complejo mecanismo integrado por entidades públicas y
privadas que, de manera armónica y coordinada, buscan el uso eficiente y racionalizado de los recursos en el
desarrollo de las políticas de vivienda de interés social. Dicho sistema se
encuentra reglamentado por diferentes disposiciones que han sido compiladas de
forma simplificada a través del Decreto 1077 de 2015 el cual agrupa en una sola
disposición los procedimientos, requisitos y trámites para que la población más
vulnerable del país pueda acceder a condiciones dignas de vivienda, conforme
con las obligaciones adquiridas por el conjunto de tratados internacionales
incorporados en el ordenamiento jurídico y a partir del artículo 51 de la Carta
Política.
6. Interpretación
favorable de las normas que componen el Sistema Nacional de Vivienda de Interés
Social
6.1. Conforme
con las consideraciones realizadas por la Sala en el apartado anterior, se
tiene que el artículo 51 de la Carta Política consagra la obligación
constitucional del Estado de lograr la efectividad del derecho a la vivienda a
través de la creación de políticas que permitan el acceso a dicho derecho en
especial, de la población más vulnerable. Partiendo de lo anterior, la jurisprudencia
de esta Corporación ha establecido el alcance y el contenido del derecho a la vivienda
digna, el
cual “abarca las condiciones de habitabilidad de la vivienda, que consisten
en que ella pueda “ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos
del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas
para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad.
Debe garantizar también la seguridad física de los ocupantes.[67]”[68]
6.2. En vista de
lo anterior, el legislador, a través de la Ley 3 de 1991 creó el Sistema de
Vivienda de Interés Social estructurado en un complejo cuerpo normativo con el
fin de implementar los instrumentos idóneos de acceso a vivienda de la
población más vulnerable de la sociedad. Así mismo, el artículo 5 de la citada
Ley 3 de 1991creó el concepto de solución de vivienda al definirla como “el
conjunto de operaciones que permite a un hogar disponer de habitación en
condiciones sanitarias satisfactorias de espacio, servicios públicos y calidad
de estructura, o iniciar el proceso para obtenerlas en el futuro”, concepto
que fue traído del
Pacto
Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, incorporado al
ordenamiento jurídico mediante la Ley 74 de 1968 y la Observación General
número 4 del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de las
Naciones.
6.3. En ese orden de ideas, las normas que
componen el Sistema de Vivienda de Interés Social tienen, como propósito
fundamental, garantizar la efectividad del derecho a la vivienda en condiciones
dignas en cumplimiento de la obligación constitucional en cabeza del Estado consagrada
en el artículo 51 de la Carta Política y de conformidad con lo lineamientos
establecidos en la Ley 3 de 1991 y la jurisprudencia de esta Corporación. Por
lo tanto, las entidades encargadas de la adjudicación de los mencionados
subsidios, conforme al
criterio de escasez de los recursos al interior del Sistema Nacional de
Vivienda de Interés Social, tienen
la obligación de interpretar las normas de forma que permitan que sea la
población más vulnerable de la sociedad la que pueda obtener facilidades de
adquisición de vivienda para su núcleo familiar.
6.4. Así las cosas, la Corte Constitucional ha
garantizado en diferentes oportunidades la efectividad al acceso a la vivienda
de sujetos vulnerables, bajo el entendido de que “el derecho a la vivienda
en
conexidad con el derecho a la vida digna es un derecho social en la medida que
permite al individuo desarrollarse en un país, con autonomía, igualdad y
libertad, diferente para cada persona de acuerdo a las condiciones de vida de
cada ser[69]. En ese orden de ideas, en virtud de la prevalencia del
derecho sustancial sobre la forma, propio del concepto constitucional del
Estado social de derecho, esta Corporación ha aplicado el criterio “hermenéutico de
la interpretación más favorable a la protección de los derechos humanos[70]”
con
el objetivo de materializar el derecho a la vivienda digna de la población más
vulnerable, destinataria por su condición de la política pública de vivienda de
interés social.
6.5.
Lo anterior se traduce en una exigencia hermenéutica en relación con las
disposiciones jurídicas que permiten la protección del derecho a la vivienda
digna. En particular, deriva en una carga para las autoridades (nacionales o
territoriales) a quienes les corresponde la aplicación de las mismas, como es
el caso de las administradoras de los subsidios de vivienda, quienes deben
hacer una valoración de la situación de las personas postulantes o
beneficiarias, de tal manera que las decisiones en relación con la concesión o
no de los subsidios sean tomadas a partir de una interpretación favorable de
las condiciones y requisitos necesarios para tal efecto, y no sean impuestos
obstáculos formales a quienes materialmente requieren del subsidio dentro de
una interpretación pro omine, acorde con la garantía de los derechos
constitucionales.
6.6.
De hecho, como se pasará a explicar, esta Corte se ha referido a la
interpretación favorable en el escenario de la protección al derecho a la
vivienda digna cuando se trata de examinar los requisitos para acceder a los
subsidios en comento, dando prevalencia al derecho sustancial sobre el formal.
En concreto, tal posición ha sido expuesta en el caso de solicitantes víctimas
del desplazamiento forzado y que a la hora de examinar la restricción del
subsidio “cuando alguno de los miembros del hogar sea
propietario de otra vivienda a la fecha de postular” prevista en el literal d)
del artículo 2.1.1.1.1.3.3.1.2
del Decreto 1077 de 2015, esta Corporación ha establecido que no basta con el
hecho de contar, formalmente, con alguna propiedad o vivienda en sentido lato,
es preciso que la autoridad realice una valoración de la situación de la
persona solicitante en orden a definir si, materialmente, cuenta con una
solución de vivienda.
6.7.
Así pues, en estos casos, no obstante que la persona solicitante tenía un bien
raíz a título de propiedad, las circunstancias propias del desplazamiento
forzado, le impedían la efectiva disposición del mismo y, en consecuencia,
resultaba irracional y desfavorable aplicarle la restricción en comento, pues
materialmente no contaba con una solución de vivienda y la restricción
contenida en la disposición jurídica resultaba inaplicable.
6.8. Al respecto, la Sentencia T-742
de 2009, evaluó el caso de una señora víctima de
desplazamiento forzado a quien la Caja de Compensación Familiar del Huila
rechazó su postulación para acceder al subsidio de vivienda por tener otra
propiedad en el territorio nacional, sin considerar que dicha propiedad
correspondía al inmueble ubicado en el municipio del cual fue expulsada. Al
respecto la Corte sostuvo que “un argumento de
este tipo desconoce plenamente la obligación de dar una interpretación
favorable a las normas aplicables a la población desplazada, teniendo en cuenta
el marco normativo que consagra su especial protección y, sobre todo,
contemplando las condiciones especiales de vulnerabilidad en que se encuentra
la población desplazada en su conjunto, por desconocer sus derechos, o por
verse enfrentadas a situaciones a las autoridades que les dificultan un acceso
informado y libre de apremios”.
6.9. Esta Corporación se ha manifestado en igual
sentido en sentencias como la T-585 de 2006, T-177 de 2010 y T-
706 de 2011, las cuales han privilegiado de manera
reiterada el derecho a la vivienda en condiciones dignas bajo la interpretación
favorable de las normas que regulan los trámites de postulación, verificación
de información y adjudicación de los subsidios de vivienda. Así mismo, en la
Sentencia T-724 de 2012, esta Corporación analizó el caso de una señora víctima
de desplazamiento forzado a quien la Caja de Compensación Familiar COMFAORIENTE
en la ciudad de Ocaña, Norte de Santander, negó la postulación de su núcleo
familiar para acceder al subsidio familiar de vivienda porque su compañero
permanente figuraba como propietario de una finca ubicada en la vereda El
Salado, del municipio de El Tarra, Norte de Santander, sin considerar que dicho
inmueble correspondía al bien que tuvieron que abandonar como consecuencia del
desplazamiento del que fueron víctimas. En dicha oportunidad la Corte reiteró
que “[s]i bien la Sala encuentra que Fonvivienda motivó su
decisión conforme a la normatividad que consideró aplicable,[71]
se observa que no fueron empleados los criterios de interpretación adecuados,
ya reseñados en la parte considerativa y en consecuencia se está desconociendo
la especial protección constitucional de la población desplazada, así como el
principio de favorabilidad y el derecho al retorno”.
6.10. Con fundamento en la anterior línea
jurisprudencial,
esta Corporación ha instado a las autoridades administrativas a llevar a cabo
un lectura razonable de las normas que componen el
Sistema de Vivienda de Interés Social en escenarios en los cuales, dichas
entidades encargadas de la adjudicación de los subsidios de vivienda, haciendo
un uso restrictivo de las normas que establecen los requisitos para el acceso a
los beneficios de vivienda, limitan la efectividad del derecho a sujetos de
especial protección constitucional.
6.11. En ese orden de ideas, para este Tribunal
resulta claro que el hecho de que una persona aparezca registrada como
propietario de un inmueble en el territorio nacional, no quiere decir con ello
que dicha circunstancia configure una solución de vivienda digna a la luz de
los lineamientos establecidos en el artículo 5 de la Ley 3 de 1991. Por lo
tanto, resulta necesario que las entidades encargadas del otorgamiento de los
subsidios de vivienda verifiquen, en cada caso concreto, si el bien inmueble
cuya propiedad se le atribuye al aspirante o beneficiario del subsidio,
configura una verdadera solución de vivienda digna a la luz de la normatividad
vigente sobre la materia, para luego evaluar la necesidad de dar aplicación a
las restricciones contenidas en las normas que componen el Sistema Nacional de
Vivienda.
6.12. En definitiva, a juicio de esta Sala,
corresponde a las entidades otorgantes de los subsidios de vivienda, a la hora
de aplicar las normas que restringen la postulación a quienes sean propietarios
de otros inmuebles en el territorio nacional, tener en cuenta la interpretación
favorable de las mismas como garantía de los derechos fundamentales de los
solicitantes. En consecuencia, deberán considerar las circunstancias particulares del caso concreto, con el fin
de que, teniendo en cuenta la escasez de recursos existentes en el Sistema, se
otorguen los subsidios de vivienda a postulantes que materialmente no dispongan
de una solución de vivienda, conforme con los lineamientos consagrados en la
Constitución Política y en el artículo 5 de la Ley 3 de 1993.
7. Caso Concreto
7.1. De
acuerdo con los antecedentes descritos, la señora Blanca Alcira Bernal
Bautista, quien cuenta con 69 años de edad, solicita la protección de sus
derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas y a la vivienda,
presuntamente vulnerados por la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán quien,
mediante Resolución 007 de 2015, ordenó la restitución del inmueble que
previamente se le había adjudicado como subsidio de vivienda de interés social.
7.2.
La Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán, aduce que la decisión de restitución
del inmueble adjudicado como subsidio de vivienda obedece a un hallazgo fiscal
realizado por la Contraloría Departamental del Meta, el cual advierte sobre la
existencia de irregularidades en el proceso de adjudicación de la vivienda de
interés social en favor de la señora Bernal Bautista quien, conociendo los
requisitos para acceder al referido subsidio de vivienda, decidió presentar
postulación, a pesar de ser propietaria en común y proindiviso con
10 personas más, de un bien inmueble ubicado en la ciudad de Villavicencio. En consecuencia,
se dio inicio al proceso sancionatorio en su contra y demostrada su
inhabilidad, se ordenó la restitución del inmueble adjudicado.
7.3. En los fallos
objeto de revisión, el Juzgado Promiscuo Municipal de Puerto Gaitán, procedió a
denegar el amparo de los derechos fundamentales invocados, por considerar que “la decisión de revocar el subsidio
otorgado obedece a una causal de carácter legal, pues no se podía otorgar el
mismo a quien dispusiera de otro bien inmueble en el territorio nacional”[72]. En igual sentido se
pronunció el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Puerto López, quien
confirmó la decisión de primera instancia y consideró improcedente la acción de
tutela, al no haberse configurado un perjuicio irremediable que obligara al
juez constitucional, a imponer las medidas provisionales correspondientes para
garantizar la protección de los derechos fundamentales invocados.
7.4.
Tratándose del requisito de subsidiariedad, advierte el despacho que el mismo
se encuentra cumplido, pues, como se explicó en el apartado 2.4 de esta
sentencia, la acción de tutela resulta ser el medio más eficaz para la
protección de los derechos fundamentales presuntamente conculcados en el
presente caso.
7.5. Siendo ello así, para efectos de dar
solución al problema jurídico planteado, la Sala tendrá en cuenta los
siguientes hechos que se encuentran acreditados en el expediente:
- La señora Blanca
Alcira Bernal Bautista, es una mujer de la tercera edad que cuenta en la
actualidad con 69 años de edad[73],
sobrevive de un trabajo ocasional realizado en la empresa CES DEL LLANO S.A
como “operadora de zona” el cual le permite tener un ingreso inferior al
equivalente al SMLMV. Adicionalmente es beneficiaria de un subsidio bimensual
en dinero de ($150.000) para su alimentación otorgado por el Ministerio del
Trabajo desde el 7 de diciembre de 2011[74] y se encuentra en el
nivel 1 de SISBEN por tener un puntaje de clasificación socioeconómica de 25.8[75].
- El 29 de julio de
2002, en el curso de un proceso judicial de sucesión, a la accionante le fue
adjudicado en común y proindiviso con 10 personas más, un inmueble identificado con
número predial 01010100001800, ubicado en la ciudad de Villavicencio que, de
acuerdo con el Certificado de Libertad y Tradición, emitida por la Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos de la misma ciudad, corresponde “a
un lote de terreno con una extensión de 279 varas cuadradas”[76],
que se encuentra avaluado en $38.532.000 de acuerdo con el certificado emitido
por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi el 31 de julio de 2009[77].
- La señora Bernal
Bautista fue beneficiada con un subsidio de vivienda otorgado por la Alcaldía
Municipal de Puerto Gaitán entidad que, mediante acta de mensura No. 304 del 19
de septiembre de 2008, hizo entrega provisional de la posesión de un lote de
terreno identificado con cédula catastral No. 01-00-0211-0007 ubicado en el
barrio Perlas de Mancacías, manzana 161 lote 7 con folio de matrícula
inmobiliaria No. 234-16929.
-
En el año 2009, la misma Alcaldía Municipal, expidió el Acuerdo 024 “[p]or
medio del cual se crea el subsidio de vivienda de interés social en el
Municipio de Puerto Gaitán y se dicta normas para su administración”[78],
con el fin de crear proyectos de vivienda de interés social en favor de la
población más vulnerable del municipio. La accionante presentó postulación para
acceder a dicho subsidio, el cual, previa verificación de los documentos
allegados, le fue adjudicado en su favor la construcción de una vivienda de
interés social en especie sobre el lote previamente asignado, tal como consta
en el acta de entrega física del bien del 11 de junio de 2011.[79]
-
No obstante lo anterior, mediante “Informe Definitivo de Auditoría
Gubernamental con Enfoque Integral Modalidad Especial-Vivienda de Interés
Social Vigencia 2009”[80],
la Contraloría Departamental del Meta encontró que la señora Bernal
Bautista era propietaria de un inmueble ubicado en la ciudad de Villavicencio
y, en consecuencia, consideró que la adjudicación del subsidio de vivienda
hecha en su favor, desconocía el artículo 5 del Acuerdo 024 de 2009, el cual
consagra que los postulantes al subsidio de vivienda debían acreditar “…
iii) no poseer vivienda en el territorio nacional del solicitante, cónyuge o
compañero permanente”.
-
De ese modo, conforme con lo establecido en el Decreto 1033 de 2013, la
Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán inició proceso sancionatorio en contra de
la accionante por haber presentado postulación de subsidio de vivienda pese a
ser propietaria de otro bien inmueble. Durante el trámite sancionatorio, la
accionante manifestó que dicho bien, correspondía a la adjudicación de un lote
de terreno a través de un proceso judicial de sucesión, en el que se le
reconoció en su favor y en el de sus 10 hermanos, la propiedad en común y
proindiviso del mismo. En consecuencia concluyó que de llegar a disponer de su cuota parte, le correspondería una onceaba
parte del mismo, el cual equivaldría a la suma de $3.502.909[81],
valor que según su criterio, no podría constituir una solución de vivienda
digna para ella.
-
Mediante Resolución 007 de 2015, el municipio concluyó que la actora se encontraba
inhabilitada para recibir el subsidio de vivienda por poseer otro inmueble en
la ciudad de Villavicencio, lo que generó una imprecisión en los documentos
aportados para acceder al mencionado beneficio. En virtud de lo anterior, en la
misma resolución la Alcaldía Municipal decidió “ordenar la restitución del
subsidio de vivienda otorgado por el municipio de Puerto Gaitán-Meta a la
señora Blanca Alcira Bernal Bautista”[82]
bien sea a través de la entrega del valor catastral del inmueble el cual se
encuentra avaluado en veinticuatro millones ochocientos diecinueve mil nueve
pesos ($24.819.009) o, a través de la entrega material de la vivienda en favor
del municipio[83].
Dicho acto administrativo fue confirmado mediante Resolución 1669 del 4 de
septiembre de 2015.
7.6.
De conformidad con los hechos probados en el trámite de la presente actuación,
encuentra esta Sala que la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán, al ordenar la
revocatoria del subsidio de vivienda de interés social otorgado en favor de la
actora, con base en el informe rendido por la Contraloría Departamental
del Meta, vulneró sus derechos fundamentales a la vida digna y a la vivienda. Ello,
en razón a que le otorgó a las normas que establecen las restricciones para la
postulación de los subsidios de vivienda, un alcance que no se corresponde con
la situación particular de la demandante, concluyendo erróneamente que esta se
encontraba inhabilitada para el otorgamiento del subsidio de vivienda en
especie, por ser propietaria en común y proindiviso, con 10 personas más, de un
lote de terreno ubicado en la ciudad de Villavicencio.
7.7.
A juicio de esta Sala, la entidad accionada no llevó a cabo una interpretación favorable
de la restricción contenida en el artículo 5 del Acuerdo 024 de 2009, en
concordancia con el mandato contenido en el artículo 5 de la Ley 3ª de 1991, a
la luz de las circunstancias reales que dieron lugar al reconocimiento de los
subsidios de vivienda en favor de la actora.
7.8.
Tal y como quedó explicado en el apartado anterior, las autoridades públicas
del orden nacional y territorial, a quienes
corresponde aplicar las normas que componen el Sistema de Vivienda de Interés
Social, deben
hacer una valoración de la situación real de las personas postulantes o
beneficiarias, de tal manera que las decisiones que adopten en relación con la
concesión o no de los subsidios ofrecidos, sean tomadas a partir de una
interpretación favorable de las condiciones y requisitos necesarios para tal
efecto, y no sean impuestos obstáculos formales a quienes materialmente
requieren del subsidio dentro de una interpretación pro homine, acorde
con la garantía de los derechos constitucionales.
7.9.
En el escenario de la protección del derecho a la vivienda digna, la
jurisprudencia constitucional ha considerado necesario acudir al criterio de la
interpretación favorable, especialmente, cuando
se trata de dar aplicación a las restricciones contenidas en las normas que
componen el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, dando
prevalencia al derecho sustancial sobre el formal, como una garantía de los
derechos e intereses de los solicitantes y beneficiarios.
7.10.
En ese contexto, en punto a la restricción general de acceso a los subsidios de
vivienda de interés social, que condiciona el otorgamiento de los mismos o su
revocatoria al hecho de no poseer una solución de vivienda en el
territorio nacional, la jurisprudencia ha señalado que la misma debe ser
interpretada en el sentido de que no basta con el hecho de contar,
formalmente, con alguna propiedad o vivienda en sentido lato, sino que
es preciso que la autoridad competente realice una valoración de la situación
de la persona solicitante o beneficiaria en orden a definir si, materialmente,
cuenta con una solución de vivienda digna en los términos de lo previsto en el
artículo 5 de la Ley 3 de 1991.
7.11. Ciertamente,
conforme fue debidamente explicado, el legislador, a través de la Ley 3 de 1991,
estructuró el Sistema de Vivienda de Interés Social dentro del propósito de
implementar los instrumentos idóneos de acceso a vivienda de la población más
vulnerable de la sociedad. En esa dirección, a través del artículo 5 definió el
concepto de solución de vivienda, como “el conjunto de operaciones
que permite a un hogar disponer de habitación en condiciones sanitarias
satisfactorias de espacio, servicios públicos y calidad de estructura, o
iniciar el proceso para obtenerlas en el futuro”;
concepto que, a su vez, fue extraído del Pacto Internacional de Derechos
Económicos Sociales y Culturales, incorporado al ordenamiento jurídico mediante
la Ley 74 de 1968, y de la Observación General número 4 del Comité de Derechos
Económicos Sociales y Culturales de las Naciones Unidas.
7.12. Conforme con ello, el solo hecho de que una
persona aparezca registrada como propietaria de un inmueble en el territorio
nacional, no lleva a considerar que, prima facie, la misma se encuentra
incursa en la
restricción general de acceso a los subsidios de vivienda de interés social,
por haberse configurado, en su caso, una
solución de vivienda digna. En esas situaciones, como ya se ha señalado, es
entonces imprescindible establecer, por cuenta de las entidades encargadas del
otorgamiento de los subsidios y de los propios organismos de control, si el
bien inmueble cuya propiedad se le atribuye al aspirante o beneficiario del
subsidio, satisface su derecho a la vivienda digna en unas condiciones
mínimas, y, en consecuencia, si se ajusta al concepto
de solución de vivienda digna.
7.13.
En el presente caso, según quedó establecido, en el año 2002, como consecuencia
de un proceso de sucesión, a la accionante le fue adjudicado en común y
proindiviso con 10 personas más, un bien inmueble que, de acuerdo con el
Certificado de Libertad y Tradición emitida por la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos de la ciudad de Villavicencio, corresponde “a un lote
de terreno con una extensión de 279 varas cuadradas”[84].
7.14.
Con base en ello, en el año 2009, la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán,
acogiendo el “Informe Definitivo de Auditoría Gubernamental con Enfoque
Integral Modalidad Especial-Vivienda de Interés Social Vigencia 2009”[85],
presentado por la Contraloría Departamental del Meta, decidió revocar el
subsidio de vivienda reconocido en favor de la actora, tras considerar que la
misma se encontraba inhabilitada para recibir dicho subsidio por poseer otro
inmueble, lo que, según su entender, desconocía el artículo 5 del Acuerdo 024
de 2009, el cual dispone que los postulantes al subsidio de vivienda debían
acreditar “… iii) no poseer vivienda en el territorio nacional del
solicitante, cónyuge o compañero permanente”; norma que, a su vez,
encuentra fundamento en el artículo 2.1.1.1.1.3.3.1.2 del
Decreto1077 de 2015, en el que se establece que: “[n]o podrán postular al Subsidio Familiar de Vivienda… d) [e]n el caso de
adquisición o construcción en sitio propio, cuando alguno de los miembros del
hogar sea propietario de otra vivienda a la fecha de postular”[86]
7.15. Para la
Sala, la decisión de las referidas entidades se adoptó sin llevar a cabo
una valoración real de la situación de la actora, en el sentido de no haber evaluado
previamente si, materialmente, la propiedad inmueble a ella atribuida
constituía, en realidad, una solución de vivienda digna. En ese sentido, la
referida decisión no se tomó a partir de una interpretación pro homine,
esto es, a partir de una interpretación favorable de la medida restrictiva
contenida en el
artículo 5 del Acuerdo 024 de 2009, en correspondencia con el concepto de
solución de vivienda contenido en el artículo 5 de la Ley 3 de 1991.
7.16. En efecto, de acuerdo con las
previsiones contenidas en la última de las citadas normas, es claro que el
inmueble adjudicado a la actora en calidad de copropietaria, no constituía una
solución de vivienda. La sola circunstancia de que se tratara de un lote de
terreno, llevaba a concluir que el mismo, para las fechas en que se surtió el
proceso de adjudicación y entrega de los subsidios, no contaba con las
condiciones de infraestructura adecuadas y servicios básicos necesarios para
lograr ser habitada por la accionante. Adicionalmente, el hecho de que la
propiedad del mismo sea en común y proindiviso con 10 personas más, indicaba
que la accionante no podía disponer libremente del mencionado lote para
procurarse una solución de vivienda. Incluso, de haber llegado a percibir su
cuota parte, le hubiese correspondido un valor equivalente a 17 metros
cuadrados[87]
lo cual se traducía, a su vez, en una suma aproximada de $3.502.909,
considerando su valor catastral[88],
lo que tampoco le permitía asumir por su propia cuenta el costo de una solución
de vivienda.
7.17. En relación con esto último,
resulta relevante destacar que la accionante en la presente causa, la señora
Blanca Alcira Bernal Bautista, es una mujer de avanzada edad, de escasos
recursos, que sobrevive de un trabajo ocasional realizado en la empresa CES DEL
LLANO S.A como “operadora de zona”, el cual le permite tener un ingreso
inferior al equivalente al SMLMV. Adicionalmente, es beneficiaria de un
subsidio bimensual en dinero de ($150.000) para su alimentación, otorgada por
el Ministerio del Trabajo desde el 7 de diciembre de 2011[89] y se
encuentra ubicada en el nivel 1 de SIBEN por tener un puntaje de clasificación
socioeconómica de 25.8[90].
7.18. Dichos elementos de juicio le permiten a
esta Sala concluir que, además, la actora forma parte de la población
más vulnerable, destinataria, por tanto, dada su especial condición, de la
política pública de vivienda de interés social, y, por tanto, de los subsidios
que legítimamente le fueron adjudicados por la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán.
7.19. Con fundamento en lo expuesto,
encuentra la Sala que, en la medida en que la
propiedad que tiene la actora en común y proindiviso con 10 personas más sobre
un lote de terreno, no constituía una solución de vivienda digna a la luz del
artículo 51 de la constitución Política y del artículo 5 de la Ley 3 de 1991, la decisión de
restituir el subsidio de vivienda de interés social adjudicado en su favor,
proferida por la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán, mediante las  Resoluciones
007 y 1669 de 2015, vulneró sus derechos fundamentales a la vida en condiciones
dignas y a la vivienda.
7.20. Sobre esas bases, esta Sala de
Revisión procederá a revocar el fallo proferido el tres (3) de
febrero de 2016, por el Juzgado Promiscuo del Circuito de
Puerto López-Meta y en su lugar, tutelará los derechos invocados por la actora,
disponiendo dejar sin efectos las Resoluciones 007 y 1669 de 2015, proferidas
por la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán, en las cuales se ordenó la
restitución del inmueble adjudicado en favor de la señora Blanca Alcira Bernal
Bautista como subsidio de vivienda en especie, ubicado en el barrio Perlas de
Mancacías, manzana 161 lote 7 con folio de matrícula inmobiliaria No. 234-16929.
7.21. Como consecuencia de lo anterior,
la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán deberá proceder a restituir, formal y
materialmente, en favor de la señora Blanca Alcira Bernal Bautista, el
inmueble que previamente la había sido otorgado mediante subsidio de vivienda.
III.
DECISIÓN
Con
fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, la Sala Segunda de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.. REVOCAR la
sentencia dictada el tres (3) de febrero de 2016, por el Juzgado Primero
Promiscuo del Circuito de Puerto López-Meta el cual confirmó la decisión del
Juzgado Promiscuo Municipal de Puerto Gaitán-Meta, dictado el primero (1) de
diciembre de 2015, en el trámite de la acción de tutela instaurada por la
señora Blanca Alcira Bernal Bautista  en contra de la Alcaldía Municipal de
Puerto Gaitán-Meta,
para
en su lugar, CONCEDER la tutela de los derechos fundamentales a la
vida en condiciones dignas y a la vivienda.
SEGUNDO.- DEJAR
SIN EFECTOS las Resoluciones 007 y 1669 de 2015, proferidas por
la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán (Meta), en las cuales se ordenó la
restitución del inmueble adjudicado en favor de la señora Blanca Alcira Bernal
Bautista como subsidio de vivienda en especie, ubicado en el barrio Perlas de
Mancacías, manzana 161 lote 7 con folio de matrícula inmobiliaria No. 234-16929.
Como consecuencia de lo anterior, la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán deberá,
en un término de 48 horas contados a partir de la notificación de esta
providencia, proceder a restituir, formal y materialmente, en favor de la
señora Blanca
Alcira Bernal Bautista, el referido inmueble que previamente le había sido
otorgado mediante subsidio de vivienda.
TERCERO.- Líbrense las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del decreto
2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y Cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
Para la fecha de presentación de la acción de tutela, esto es,
9 de noviembre de 2015.
[2]
Cuaderno 2, folio 16.
[3]
Cuaderno 2, Folios 87-89.
[4]
Cuaderno 2, folio 112.
[5]
Cuaderno 2 folio 92.
[6]
Cuaderno 2, folios 103-111.
[7]
Cuaderno 2, folio 109.
[8]
Cuaderno 2, folios 118-120.
[9]
Cuaderno 2, folio 135.
[10]
Cuaderno 2 folios 3-9.
[11]
Cuaderno 2, folio 123.
[12]
Cuaderno 2, folio 10-12.
[13]
Cuaderno 2, folio137.
[14]
Cuaderno 2, folio 34.
[15]
Cuaderno 2, folio 16.
[16]
Artículo 42.
[17]
Cuaderno 2, folio 80.
[18]
Cuaderno 2, Folio 81
[19]
Cuaderno 2, folio 168.
[20]
Cuaderno 3, folio 10.
[21]
Cuaderno 2, folio 1.
[22]
Cuaderno 2, folio 2.
[23]
Cuaderno 2, folios 3-9.
[24]
Cuaderno 2, folios 10-13.
[25]
Cuaderno 2, folios 14 y 15.
[26]
Cuaderno 2, folio 16.
[27]
Cuaderno 2, folios18-33.
[28]
Cuaderno 2, folio 34.
[29]
Cuaderno 2, folio 35.
[30]
Cuaderno 2, folio 36.
[31]
Cuaderno 2, folios 37-47.
[32]
Cuaderno 2, folios 49-51.
[33]
Cuaderno 2, folios 87-90.
[34]
Cuaderno 2, folios 92-102.
[35]
Cuaderno 2, 103-111.
[36]
Cuaderno 2, folio 112.
[37]
Cuaderno 2, folio 113.
[38]
Cuaderno 2, folio 137.
[39]
Cuaderno 2, folios 140-141.
[40]
Cuaderno 2, folios 144-150.
[41]
Sentencia T-172 de 2013.
[42]
Cuaderno 2, folio
[43]
Artículo 86 de la Constitución Política “Esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga
de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable.”
[44]
Numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991: “Causales de
improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. cuando existan
otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia
de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia,
atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”.
[45]
En igual sentido se han pronunciado, entre otras, las
sentencias: T-047 de 2013, T 140 de 2013, T- 326 de 2013.
[46]
Sentencia T-761 de 2011. En
relación con este tema se pueden consultar las sentencias T-108 de
1993, T-207 de 1995, T-042 de 1996, T-304 de 1998 y SU-819 de 1999.
[47]
Sentencia T-209 de 2014.
[48]
Sentencia T-585 de 2006. Al respecto, ver también las
sentencias T-1318 de 2005, C-936 de 2003, T-859 de 2003 y T-223 de 2003.
[49]
Cuaderno 2, folio 16, consulta de calificación socioeconómica
de la señora Blanca Alcira Bernal Bautista.
[50] Sentencia T-207 de 2013.
[51]
Sentencia T-495 de 1995.
[52]
Sentencia T-122 de 2010.
[53] Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales,
artículo 11: “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda
persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación,
vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de
existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la
efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial
de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento”.
[54]
Observación General 4 del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales
de las Naciones Unidas Punto 7.
[55] Ibídem,
Observación General No.4, numeral 6.
[56] Ley 3 de 1991, artículo 3: El Ministerio
de Desarrollo Económico, ejercerá la dirección y coordinación del Sistema Nacional
de vivienda de Interés Social y formulará las políticas y los planes
correspondientes con la asesoría del Consejo Superior de Desarrollo Urbano y
Vivienda Social de que trata el artículo 50 de la Ley 81 de 1988.
[57]
Ley 3 de 1991, artículo 1
[58]
Artículo 6.
[59]
Ibídem, artículo 7.
[60]
Ley 3 de 1991, artículo 8, inciso 1.
[61]
Ley 3 de 1991, artículo 8, inciso 2.
[62] Al respecto cabe resaltar entre otros, los Decretos: 1956 de
1997, 824 de 1999, 1537 de 1999, 1538 de 1999, 1729 de 1999, 568 de 2000, 2620
de 2000, 933 de 2002, 975 de 2004, 2190 de 2009 y 1921 de 2012
[63]
Decreto 1077 de 2015, artículo 2.1.1.1.1.3.3.1.2.Imposibilidad
para postular al subsidio. No podrán postular al
Subsidio Familiar de Vivienda de que trata esta sección los hogares que
presenten alguna de las siguientes condiciones: d) En el caso de adquisición o
construcción en sitio propio, cuando alguno de los miembros del hogar sea
propietario de otra vivienda a la fecha de postular”
[64] Ibídem, Artículo 2.1.1.1.1.4.1.1.
[65] Ley
1537 de 2012, art. 12.
[66]Decreto
1077 de 2015, artículo 2.1.1.1.1.1.10.
[67] Observación General N° 4. Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de las Naciones Unidas.
[68]
Sentencia T-495 de 2010.
[69]
Sentencia T-239 de 2016.
[70]
Sentencia T-268 de 2003.
[71]
Ver escrito de contestación a folios 40 a 51 del expediente.
[72]
Cuaderno 2, folio 168.
[73]
Para la fecha de presentación de la acción de tutela, esto es,
9 de noviembre de 2015.
[74]
Cuaderno 2, folio 34.
[75]
Cuaderno 2, folio 16.
[76]
Cuaderno 2, folio 50.
[77]
Cuaderno 2, folio 137.
[78]
Cuaderno 2, Folios 87-89.
[79]
Cuaderno 2, folio 112.
[80]
Cuaderno 2 folio 92.
[81]
De acuerdo con certificación emitida por el Instituto Geográfico Agustín
Codazzi, el cual establece que dicho bien se encuentra avaluado en $38.532.000.
[82]
Cuaderno 2, folio 7.
[83] Resolución 07 de 2015: Artículo Segundo. Valor: La suma a
restituir indexada a la fecha de la presente resolución es de veinticuatro
millones ochocientos diecinueve mil nueve pesos ($24.819.009) mcte. Artículo
Tercero. Parágrafo: El núcleo familia podrá optar dentro del mismo término a
hacer la restitución del inmueble descrito en el artículo primero de la
presente resolución con la entrega material del inmueble al municipio…”
[84]
Cuaderno 2, folio 50.
[85]
Cuaderno 2 folio 92.
[86]
Decreto 1077 de 2015, artículo 2.1.1.1.1.3.3.1.2.Imposibilidad
para postular al subsidio. No podrán postular al
Subsidio Familiar de Vivienda de que trata esta sección los hogares que
presenten alguna de las siguientes condiciones: d) En el caso de adquisición o
construcción en sitio propio, cuando alguno de los miembros del hogar sea
propietario de otra vivienda a la fecha de postular”
[87] Equivalencias métricas el metro cuadrado, pág. 3: El
metro cuadrado equivale a 1,431153292 varas cuadradas, en consecuencia de
realizarse la adjudicación de la cuota parte, la onceaba parte de 279 varas
cuadradas equivaldría a 17 metros cuadrados. http://www.editorialfajardoelbravo.es/articulos/arqueologia/Equimet.pdf.
[88]
Cuaderno 2, folio 137: Certificado emitido por el Instituto Geográfico Agustín
Codazzi el 30 de junio de 2009, el cual establece que el bien inmueble ubicado
en la ciudad de Villavicencio con número predial 01010100001800 se encuentra
avaluado en $38.532.000 y cuenta con 11 propietarios en total.
[89]
Cuaderno 2, folio 34.
[90]
Cuaderno 2, folio 16.