C-894-12
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-894/12
DELITOS QUE
REQUIEREN QUERELLA PARA INICIO DE ACCION PENAL-Contenido/ADICION DEL
DELITO DE VIOLACION DE LOS DERECHOS DE REUNION Y ASOCIACION AL LISTADO DE
DELITOS QUERELLABLES-No transgrede los principios constitucionales
de consecutividad e identidad flexible
CODIGO DE
PROCEDIMIENTO PENAL-Delitos que requieren querella para inicio de
acción penal
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA EN RELACION CON LOS CARGOS DE
VIOLACION DE LOS PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Oportunidad
PROYECTO DE
LEY-Aplicación del principio constitucional de unidad de materia
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Carga argumentativa del demandante
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DE LA UNIDAD TEMATICA-Requisitos
que le corresponde acreditar al actor
La Corte ha exigido el
cumplimiento de unos requisitos que le corresponde acreditar al actor, con el
fin de que se formule un verdadero cargo de inconstitucionalidad por
vulneración de la unidad temática. En este orden de ideas, el actor debe
evidenciar: “(i) cual es el contenido material o temático de la ley concernida;
(ii) cuales son las disposiciones de dicha ley que no guardan relación de
conexidad con dicha materia; (iii) las razones por las cuales considera que las
normas señaladas no guardan relación con el tema de la ley y, por lo mismo,
lesionan el artículo 158 de la Carta. Si el actor satisface la carga impuesta, la
Corte deberá entrar a determinar si, efectivamente, existe una violación al
principio de unidad de materia”.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR VIOLACION DE LOS PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E
IDENTIDAD FLEXIBLE-Requisitos
PRINCIPIO
DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Contenido y alcance/PRINCIPIO
DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Jurisprudencia constitucional
TRAMITE
LEGISLATIVO DE PROYECTO DE LEY-Reglas jurisprudenciales en materia
de modificaciones o adiciones
CODIGO DE
PROCEDIMIENTO PENAL-Modificación de la disposición sobre delitos que
requieren querella se trata de precisión y no de creación de una regla nueva contraria
a lo aprobado a lo largo del trámite legislativo
No ocurrió que se haya variado
la lista de delitos querellables ni que se haya incluido un artículo en el
proyecto de ley sin deliberación alguna, sino que la norma era necesaria para
cumplir con el objeto de la ley, y mantener coherencia con la política criminal
que hasta el momento ha adoptado el Estado frente al delito de violación de los
derechos de reunión y asociación. En consecuencia, se trató de una precisión y
no de la creación de una regla nueva contraria a lo aprobado a lo largo del
trámite legislativo.
Referencia: expediente
D-8870
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 108 de la Ley 1453 de 2011 “Por
medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Penal, el Código de la
Infancia y Adolescencia, las reglas sobre Extinción de Dominio y se dictan
otras disposiciones en materia de seguridad”.
Actora: Paula
Cadavid Londoño
Magistrado
Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil doce
(2012)
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo -quien la preside-, Maria Victoria Calle Correa, Mauricio
González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alexei Egor Julio Estrada, Jorge
Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,
1
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad, la ciudadana Paula Cadavid Londoño demandó el artículo
108 de la Ley 1453 de 2011.
Mediante auto del 15 de diciembre de 2011, el Magistrado
Sustanciador admitió la demanda y dispuso oficiar a los Secretarios Generales
del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, con el fin de que
enviaran al Despacho (i) copia auténtica de las Gacetas del Congreso en
las que consten los antecedentes legislativos del proyecto que dio origen a la
Ley 1453 de 2011, y (ii) certificación del trámite que surtió el
artículo aprobado como 108 de la Ley 1453 de 2011, en especial, especificar en
qué momento del trámite fue incorporado, por iniciativa de quién y su votación.
Igualmente,
el Magistrado Sustanciador ordenó fijar en lista la norma acusada para asegurar
la intervención ciudadana, y comunicar la iniciación del presente proceso al Ministerio
de Justicia y del Derecho y a la Secretaria Jurídica de la Presidencia para que
expresaran lo que estimaran conveniente. Además, invitó a las Facultades de
Derecho y Jurisprudencia de las universidades Javeriana, Rosario, Sergio
Arboleda, Sabana, Externado, Andes y Libre de Bogotá, el Norte y Libre de
Barranquilla, Bolivariana y del Sinú en Montería, al Instituto de Derecho
Procesal y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, con el mismo fin.
Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta clase de
procesos, y previo el concepto del Procurador General de la Nación, procede la
Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
2       LA DEMANDA
2.1    NORMA  DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la disposición
demandada de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 48.110 del
24 de junio de 2011:
“LEY 1453 DE 2011
(junio 24)
Diario
Oficial No. 48.110 de 24 de junio de 2011
CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
Por medio de la cual
se reforma el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal, el Código de
Infancia y Adolescencia, las reglas sobre extinción de dominio y se dictan
otras disposiciones en materia de seguridad.
EL CONGRESO DE
COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 108.
El artículo 74 del Código de Procedimiento Penal, Ley
906 de 2004, quedará así:
Artículo 74. Delitos que requieren querella. Para
iniciar la acción penal será necesario querella en los siguientes delitos,
excepto cuando el sujeto pasivo sea un menor de edad:
1. Aquellos que de
conformidad con el Código Penal no tienen señalada pena privativa de la
libertad.
2. Inducción o ayuda
al suicidio (C. P. artículo 107); lesiones personales sin secuelas
que produjeren incapacidad para trabajar o enfermedad sin exceder de sesenta
(60) días (C. P. artículo 112 incisos 1o y 2o); lesiones personales
con deformidad física transitoria (C. P. artículo 113 inciso 1o); lesiones personales con
perturbación funcional transitoria (C. P. artículo 114 inciso 1o); parto o aborto
preterintencional (C. P. artículo 118); lesiones personales culposas (C. P.
artículo 120); omisión de socorro (C. P. artículo 131); violación a la libertad religiosa
(C. P. artículo 201); injuria (C. P. artículo 220); calumnia (C. P. artículo 221); injuria y calumnia indirecta (C. P.
artículo 222);
injuria por vías de hecho (C. P. artículo 226); injurias recíprocas (C. P. artículo
227); violencia intrafamiliar (C. P.
artículo 229); maltrato mediante restricción a la
libertad física (C. P. artículo 230); inasistencia alimentaria (C. P.
artículo 233); malversación y dilapidación de los
bienes de familiares (C. P. artículo 236); hurto simple cuya cuantía no exceda
de ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales legales vigentes (C. P.
artículo 239 inciso 2o); alteración, desfiguración
y suplantación de marcas de ganado (C. P. artículo 243); estafa cuya cuantía no exceda de
ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales legales vigentes (C. P.
artículo 246 inciso 3o); emisión y transferencia
ilegal de cheques (C. P. artículo 248); abuso de confianza (C. P. artículo 249); aprovechamiento de error ajeno o
caso fortuito (C. P. artículo 252); alzamiento de bienes (C. P.
artículo 253); disposición de bien propio gravado
con prenda (C. P. artículo 255); defraudación de fluidos (C. P.
artículo 256); acceso ilegal de los servicios de
telecomunicaciones (C. P. artículo 257); malversación y dilapidación de
bienes (C. P. artículo 259); usurpación de tierras (C. P.
artículo 261); usurpación de aguas (C. P. artículo
262); invasión de tierras o edificios (C.
P. artículo 263); perturbación de la posesión sobre
inmuebles (C. P. artículo 264); daño en bien ajeno (C. P. artículo 265); usura y recargo de ventas a plazo
(C. P. artículo 305); falsa autoacusación (C. P. artículo
437); infidelidad a los deberes
profesionales (C. P. artículo 445); Violación de los derechos de
reunión y asociación (C. P. artículo 200)”.
2.2 LA DEMANDA
La ciudadana
Paula Cadavid Londoño considera que el artículo 108 de la Ley 1453 de 2011, que
modifica el artículo 74 de la Ley 906 de 2004, vulnera los artículos 157, 158 y
160 de la Constitución Política, por las siguientes razones:
Manifiesta
que el artículo demandado, que redefine la lista de los delitos querellables,
fue agregado intempestivamente en el último debate. Como sustento de esta
afirmación sostiene lo siguiente:
Relata que de
conformidad con los artículos 157 y 161 Superiores, la Ley 1453 de 2011 fue
tramitada en cuatro debates legislativos, y debido a discrepancias entre los
proyectos aprobados en cada una de las Cámaras, fue necesaria la conformación
de una comisión de conciliación. En opinión de la demandante, a pesar de que el
proyecto de ley surtió los cuatro debates exigidos en la ley y que su texto
final fue conciliado, el artículo 108 demandado es inconstitucional, teniendo
en cuenta que el tema de los delitos querellables no nació en la ponencia para
primer debate como tampoco en la ponencia para segundo debate, sino que
apareció sorpresivamente en el texto definitivo aprobado por la plenaria de la
Cámara de Representantes. Asegura que este vicio no se subsana por el hecho de
que la aprobación se realizó en la Comisión de Conciliación con el consentimiento
de las dos Cámaras.
Indica además
que el artículo que no guarda relación directa y necesaria con lo que se
debatió a lo largo de la aprobación del proyecto. Agrega que nunca se abordó la
temática, el trasfondo o las implicaciones de cambiar la lista de los delitos
querellables y, en consecuencia, la comisión de conciliación no podía
introducir modificaciones normativas relacionadas con dicho tema, como en
efecto lo hizo, vulnerando de esta forma los principios de consecutividad,
identidad flexible y unidad temática.
Por lo
expuesto, reitera, el artículo debe ser declarado inexequible porque la Ley de
Seguridad Ciudadana, aunque trata temas relacionados con el sistema procesal
penal, la política criminal del Estado y los métodos para reducir la comisión
de delitos, en ningún momento se refiere a los requisitos de procedibilidad
para ejercer la acción penal, y menos aún a la categoría que deben asumir algunos
tipos penales que, por su poca gravedad, requieren de la interposición de una
denuncia penal por parte del afectado para iniciar la investigación. Enfatiza
en que el tema de los delitos querellables no puede ser considerado poco
importante, pues su definición, al tratarse de la adopción de una línea de
política criminal concreta, debe sobrepasar debates serios, contundentes y
ponderados, tal como sucedió con la redefinición del tipo penal de acceso
ilegal de los servicios de telecomunicaciones (artículo 257 de la Ley 599 de
2000) como un delito investigable de oficio. En su criterio, en el presente
caso, la modificación de la lista de delitos querellables se produjo de forma
ligera, irreflexiva e intempestiva.
3
INTERVENCIONES DENTRO DEL PROCESO
3.1
Ministerio de Justicia y del Derecho
El Ministerio
de Justicia y del Derecho, a través de apoderada, intervino dentro del presente
proceso para defender la constitucionalidad de la norma acusada, en los
siguientes términos:
3.1.1
Para iniciar, aclara que el artículo 108 de la Ley 1453 de
2011, que subrogó el artículo 74 de la Ley 906 de 2004 en cuanto a los delitos
que requieren querella, debe ser leída e interpretada de manera sistemática
dentro del contexto al cual pertenece, es decir, en conexión con las
disposiciones del Código Penal y de Procedimiento Penal que fueron subrogadas,
adicionadas y modificadas por la Ley de Seguridad Ciudadana. Hecha esta
aclaración, explica que la subrogación del artículo 74 de la Ley 906 de 2004 a través de la norma acusada, se introdujo en el trámite legislativo como consecuencia directa
de la modificación del artículo 200 de la Ley 599 de 2000 acerca de la vulneración
de los derechos de reunión y asociación.
Agrega que una simple comparación entre el contenido normativo del
artículo 74 de la Ley 906 de 2004 (sin la modificación introducida por el
artículo 4 de la Ley 1142 de 2007) y la subrogación del mismo efectuada por el
artículo 108 de la Ley 1453 de 2011, evidencia que la única diferencia entre
las dos disposiciones tiene que ver exclusivamente con la inclusión, dentro de
los delitos que requieren querella, de aquel contemplado en el artículo 200 de la
Ley 599 de 2000 sobre los derechos de reunión y asociación.
3.1.2
En segundo lugar, para demostrar el cumplimiento de los
requisitos constitucionales de consecutividad e identidad de materia, señala que
en el texto del proyecto inicial (Gaceta 737/10) se observa que aunque no se
incluyó disposición alguna que modificara el tipo penal de violación de los
derechos de reunión y asociación consagrado en el artículo 200 de la Ley 599 de
2000, esta materia sí se consignó en el eje temático del proyecto, el cual es prevenir
y atacar, de manera decidida y ejemplar, las conductas que afectan la seguridad
ciudadana y la paz, así como eliminar la impunidad. Para el logro de dichos fines
se incluyó dentro del trámite legislativo el tema del aumento de penas y la
tipificación de nuevas conductas en algunos delitos ya existentes.
De otro lado, en la ponencia para segundo
debate del proyecto en la Plenaria del Senado (Gaceta 975/10), consta que uno
de los propósitos del proyecto sometido a debate era el de la prevención de los
delitos. En este sentido, aduce, el precepto acusado conserva el hilo temático
del proyecto inicial radicado por el Gobierno y la Fiscalía, ya que es acorde
con algunas de las estrategias para lograr dicha finalidad, a saber, el aumento
de penas, la consagración de causales de agravación punitiva y el cambio de
multas por prisión en algunos delitos ya existentes.
En este contexto, cuenta, durante el tercer
debate del proyecto en la Comisión Primera de Cámara (Gaceta 263/11) surgió la
propuesta del Ministro del Interior y de Justicia y de un Representante de
incluir en el debate la aprobación de una modificación al artículo 200 de la
Ley 599 de 2000, hoy artículo 26 de la Ley 1453 de 2011.
3.1.3
En tercer lugar, teniendo en cuenta lo anteriormente
expuesto, considera que la subrogación del artículo 74 de la Ley 906 de 2004
mediante el artículo 108 de la Ley 1453 de 2011, específicamente en lo
relacionado con la violación de los derechos de reunión y asociación, no
constituye un tema nuevo dentro del trámite legislativo de la Ley de Seguridad
Ciudadana, pues el aumento de pena para dicho tipo ya había sido aprobado en el
curso de los. Sumado a lo anterior, expone, dicho texto fue sometido al trámite
de conciliación.
3.2
Universidad Sergio Arboleda
La
universidad Sergio Arboleda, por medio del Decano de la Facultad de Derecho y la
Abogada Investigadora del Grupo de Derecho Público (Crear), solicitó la inexequibilidad
del precepto acusado, aduciendo que conforme a la revisión de las Gacetas del
Congreso en las que consta el trámite legislativo que se le impartió a la Ley
1453 de 2011, no se encuentra la proposición sobre el artículo 108 que modificó
el artículo 74 del Código de Procedimiento Penal, lo cual constituye una
vulneración a los principios de consecutividad e identidad flexible.
3.3
Universidad del Sinú
La decana de la Facultad de Ciencias Jurídicas, Sociales y de
Educación de la Universidad del Sinú intervino dentro del presente proceso para
apoyar la constitucionalidad de la disposición demandada, exponiendo que
el artículo demandado (i) tiene un vínculo razonable con el tema general
del proyecto, el cual fue aprobado y sancionado como ley de la República; (ii)
cumple con el requisito de conexidad temática y de identidad flexible con todo
el proyecto de ley; y (iii) el texto de ley surtió todos los debates y
fue objeto de conciliación.
3.4
Universidad de los Andes
La
Universidad de Los Andes solicitó la inexequibilidad de la norma,
rindiendo el siguiente concepto:
3.4.1    Recuerda los
argumentos que expuso el Gobierno Nacional al sancionar la ley en estudio, y
trascribe una acápite de la cartilla expedida por éste atinente a las reformas del
Código de Procedimiento Penal, para concluir que “el tema no fue presentado,
discutido y aprobado en los debates anteriores en Cámara y Senado, sino que fue
objeto de su promulgación hasta el último debate sin mayor consideración de
fondo poniendo en riesgo principios constitucionales y legales”.
3.4.2     Indica
que en los textos que se analizaron en todo el trámite legislativo, no se abordó
el tema de delitos querellables y, seguidamente relaciona los números de las
Gacetas del Congreso, para soportar su afirmación.Aduce, al igual que la
demandante, que el tema de los “delitos querellables no nació ni en la ponencia
para primer debate, ni en la ponencia para el segundo, sino que apareció
sorpresivamente en el texto definitivo aprobado por la Plenaria de la Cámara de
Representantes” y esto genera la inconstitucionalidad de la norma.
Así las cosas,
solicita declarar la inexequibilidad del artículo 108 de la Ley 1453 de 2011,
“al tratarse de un tema totalmente nuevo discutido a penas en el último debate
legislativo, conllevando a que su inclusión en la ley vulnerara los artículos
157, 158 y 160 de la Carta Política de Colombia”.
4
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, estando dentro del término legalmente previsto, emitió el
concepto de su competencia en el cual pide a la Corte declarar exequible
el artículo demandado, por las siguientes razones:
En cuanto al
proceso de formación del artículo 108 de la Ley 1453 de 2011, advierte que en
el trámite legislativo surtido en el Senado de la República no aparece la norma
demandada. Indica que el artículo acusado fue introducido durante el tercer
debate, en el que se señaló específicamente la naturaleza querellable de
algunos delitos. Relata que la sesión  fue suspendida para que algunos
artículos incluyendo el demandado fueran estudiados por una subcomisión y luego
retomar su discusión en la sesión del 30 de mayo de 2011.
Señala, ante
la disparidad entre los textos aprobados por el Senado y la Cámara de
Representantes, se conformó una comisión de conciliación, cuyo texto de
conciliación fue rendido y aprobado en ambas plenarias.
En definitiva,
advirtió que la norma demandada fue incorporada en el trámite surtido en la
Cámara de Representantes y sometido al estudio de una comisión de conciliación,
cuyo informe fue aprobado por las plenarias de ambas cámaras. En vista de esas
circunstancias, y teniendo en cuenta la ponderación que ha realizado la Corte sobre
los principios constitucionales de consecutividad, identidad flexible y unidad
de materia, no advierte la vulneración de los artículos 1457, 158 y 160
Superiores.
5
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
5.1       COMPETENCIA
La Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el
numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, por estar dirigida
contra una norma contenida en una ley.
5.2       OPORTUNIDAD
DE LA ACCIÓN POR VICIOS DE FORMA EN RELACIÓN CON LOS CARGOS DE VIOLACIÓN DE LOS
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE.
De conformidad con el
numeral 3º del artículo 242 de la Constitución Política, las acciones de
inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un año,
contado desde la publicación del respectivo acto.
En el caso objeto de
examen, la Ley 1453 de 2011 fue expedida el 24 de junio de 2011 y publicada en
el Diario Oficial No. 48.110 de la misma fecha, y la demanda de
inconstitucionalidad fue presentada el 17 de noviembre de 2011, es decir,
dentro del término arriba señalado.
5.3       PLANTEAMIENTO
DEL PROBLEMA JURÍDICO
5.3.1 La
demandante señala que el artículo 108 de la Ley 1453 de 2011, que modifica el
artículo 74 de la Ley 906 de 2004, vulnera los principios constitucionales de
consecutividad, identidad flexible y unidad de materia, consagrados en los artículos
157, 158 y 160 de la Constitución. Lo anterior, por cuanto el tema de los
delitos querellables no estuvo presente en ninguna de las ponencias para primer
y segundo debate sino que se incluyó en el texto definitivo aprobado por la
plenaria de la Cámara de Representantes. Explica que el contenido de la norma
demandada corresponde a un asunto nuevo, pues en el transcurso del trámite
legislativo no se abordó lo atinente a la modificación de la lista de los delitos
querellables; por tanto, la comisión de conciliación no podía introducir
modificaciones normativas relacionadas con dicho tema, pero como procedió de
esta forma, vulneró los principios de consecutividad, identidad flexible y
unidad de materia.
5.3.2
Por otra parte, el entonces denominado Ministerio de Justicia y del Derecho,
la Universidad del Sinú y la Procuraduría General de la Nación consideran que
la norma acusada sí se ajusta a la Carta, por las siguientes razones: (i) el
artículo 108 de la Ley 1453 de 2011, que subrogó el artículo 74 de la Ley 906
de 2004 en cuanto a los delitos que requieren querella, debe ser leída e
interpretada de manera sistemática dentro del contexto al cual corresponde, es
decir, en conexión con las disposiciones del Código Penal y de Procedimiento
Penal que fueron subrogadas, adicionadas y modificadas por la Ley de Seguridad
Ciudadana; (ii) el artículo demandado tiene un vínculo razonable con el
tema general del proyecto, pues fue fruto de la modificación del artículo 200
de la Ley 599 de 2000 acerca de la vulneración de los derechos de reunión y
asociación; (iii) aunque el artículo demandado fue incluido en el tercer
debate, en esta misma sesión se debatió sobre la condición de querellables de
algunos delitos; y (iv) el precepto fue sometido al estudio de una
comisión de conciliación y aprobado por las plenarias de ambas Cámaras. En
consecuencia, no evidencian vulneración alguna de los principios
constitucionales de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia.
5.3.3 Por el contrario, la Universidad Sergio Arboleda y la
Universidad de los Andes estiman que la Corte debe declarar la inexequibilidad
del artículo 108 de la Ley 1453 de 2011, en razón a que revisado el trámite
legislativo del proyecto que le dio origen, no encontraron la proposición del
artículo en cuestión ni tampoco evidencian que se haya deliberado acerca del
tema de los delitos querellables. Aseguran que el artículo fue incluido
sorpresivamente en el texto definitivo aprobado por la Plenaria de la Cámara de
Representantes, situación que genera la inconstitucionalidad de la norma.
5.3.4 En virtud de lo anterior, corresponde a la Sala Plena
determinar, primero, si la demanda cumple con la carga argumentativa
necesaria que refleje la existencia de verdaderos cargos de
inconstitucionalidad por la violación de los principios de unidad de materia,
consecutividad e identidad flexible. Segundo, analizado lo anterior,
deberá la Sala establecer si, en efecto, el contenido y trámite del artículo
108 de la Ley 1453 de 2011 vulnera los principios de unidad de materia,
consecutividad e identidad flexible, por cuanto, según lo expuesto por la
actora, (i) el contenido de la norma debió debatirse desde el principio del
proceso legislativo y no en el debate de la plenaria de la Cámara de
Representantes, y (ii) la norma cuestionada no guarda conexidad con el
objeto de la ley.
Para resolver los
problemas jurídicos planteados, la Sala estudiará: primero, los deberes
de la demandante y las directrices del juicio de constitucionalidad por
violación de los principios de unidad de materia, consecutividad e identidad
flexible. Segundo, la caracterización de los principios de
consecutividad, identidad flexible y unidad de materia. Con fundamento en estas
consideraciones, la Sala abordará el caso concreto.
5.4       PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA: CARGA
ARGUMENTATIVA DEL DEMANDANTE. INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA
5.4.1   Para
iniciar, es importante señalar que frente al cargo de vulneración al principio
constitucional de unidad de materia no le es aplicable el término de caducidad de
un año establecido el artículo 242-3 de la Constitución Política, por tratarse
de un vicio material y no formal, tal y como lo ha desarrollado esta Corporación
en reiterada jurisprudencia: “…la violación del principio de unidad de
materia es un vicio de carácter material, puesto que el juicio que debe hacer
el juez constitucional consiste esencialmente en examinar el contenido
normativo de la disposición acusada, con el fin de verificar que éste guarde
coherente relación con el estatuto legal del cual hace parte…”[1]
5.4.2
El principio constitucional de unidad de materia consagrado en el
artículo 158 Superior, indica que “[t]odo proyecto de ley debe referirse a
una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que
no se relacionen con ella”; este principio se encuentra relacionado con lo
dispuesto en el artículo 169 de la Carta, en el sentido de que “[e]l título
de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”. Bajo estos
lineamientos, cuando se advierte que una norma no guarda conexidad material con
el contenido general de la respectiva ley, puede instaurarse una demanda de inconstitucionalidad
por desconocimiento de este principio.[2]
5.4.3   Al respecto, la
Corte ha exigido el cumplimiento de unos requisitos que le corresponde
acreditar al actor, con el fin de que se formule un verdadero cargo de
inconstitucionalidad por vulneración de la unidad temática. En este orden de
ideas, el actor debe evidenciar: “(i) cual es el contenido material o
temático de la ley concernida; (ii) cuales son las disposiciones de
dicha ley que no guardan relación de conexidad con dicha materia; (iii)
las razones por las cuales considera que las normas señaladas no guardan
relación con el tema de la ley y, por lo mismo, lesionan el artículo 158 de la
Carta. Si el actor satisface la carga impuesta, la Corte deberá entrar a
determinar si, efectivamente, existe una violación al principio de unidad de
materia.”[3]
5.4.4   En
el caso objeto de estudio, se observa que la demandante no cumple con la carga
argumentativa que le corresponde asumir para alegar un vicio material por
desconocimiento del principio de unidad de materia, ya que (i) no
identifica cuál es el eje temático del proyecto de ley con base, por ejemplo,
en la exposición de motivos y en los informes de ponencia; y (ii) no
explica las razones por las cuales la norma censurada desconoce la materia de
la ley, limitándose sólo a afirmar con respecto a este cargo que “… [e]n el
caso bajo estudio, nunca se tocó la temática, el trasfondo o las implicaciones
de cambiar la lista de los delitos querellables ...”[4]
e insistió en que “…la Ley de seguridad ciudadana, aunque trata temas
relacionados con el sistema procesal penal, la política criminal del Estado y
los métodos para reducir la comisión de delitos, en ningún momento se
refiere a los requisitos de procedibilidad para ejercer la acción penal, ni
mucho menos a la categoría que deben asumir algunos tipos penales que, por su
poca gravedad, requieren de la interposición de una denuncia penal por parte
del afectado para iniciar la investigación…”[5].  (subraya fuera de
texto)
La Corte
observa que la demandante explica la vulneración del principio de unidad de
materia en el hecho de que la ley de seguridad ciudadana desarrolla ciertos
temas, los cuales no guardan relación con el artículo acusado. Sin embargo, la
exigencia contenida en el artículo 158 Superior y el consiguiente desarrollo
jurisprudencial es clara en el sentido de que la demandante debe evidenciar el
eje temático de la ley o las materias que desarrolla, es frente a la ley que
debe partir su argumentación para explicar seguidamente porque la norma
desconoce totalmente ese vínculo razonable que debe existir entre ambas. En
este respecto, se enfatiza, las normas específicas deben guardar relación de
conexidad con la materia de la ley que integran, no en comparación con
algunos de los temas de que trata la misma, pues, no puede entenderse agotada
la materia de un proyecto de ley frente a un artículo o a los artículos que
contiene sino frente a la relación que se pueda establecer entre cada norma
individualmente considerada frente al eje o a los ejes temáticos de la ley, los
cuales son más amplios.
Aún más, no
encuentra esta Corporación que se expliquen suficientemente las razones por las
cuales los requisitos de procedibilidad de la acción penal o la categoría que
deben asumir algunos tipos penales, tratándose de los delitos querellables, rompe
con el eje temático de la ley; la demandante se limita a comparar el contenido
del artículo acusado frente a algunos temas contenidos en la ley. Por las
razones expuestas, se concluye que la demandante no cumplió con la carga
argumentativa para estructurar un verdadero cargo de constitucionalidad por
vulneración del principio de unidad de materia; en particular, las razones presentadas
por la actora no satisfacen los requisitos de especificidad y suficiencia
exigidos por la jurisprudencia de esta Corporación para explicar el concepto de
violación.[6]
Por otro lado,
la Sala observa que los demás argumentos esgrimidos por la demandante se
encuentran relacionados con el desconocimiento de los principios de
consecutividad e identidad flexible, no con la violación de la unidad de
materia. La demandante argumenta que el artículo 108 demandado (i) fue
incluido en el último debate legislativo; (ii) no guarda una relación
clara, específica, estrecha, necesaria y evidente con lo que se debatió a lo
largo del trámite legislativo; (iii) fue incluido sorpresivamente en el
texto definitivo aprobado por la Cámara de Representantes; (iv) la
Comisión de conciliación no podía introducir modificaciones normativas
relacionadas con el tema de los delitos querellables; y (v) el artículo
demandado incorpora un tema totalmente nuevo que no fue objeto de deliberación.
La aptitud de estos cargos se examinará más adelante.
De manera que,
esta Sala concluye que el cargo por violación del principio de unidad de
materia no cumple con la carga argumentativa mínima y suficiente para demostrar
la existencia de la infracción a la Carta y, por tanto, la Corte deberá
inhibirse en relación con el mismo por ineptitud sustantiva de la demanda.
5.5      APTITUD
SUSTANTIVA DE LA DEMANDA EN RELACIÓN CON LOS CARGOS POR VIOLACIÓN DE LOS
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE.
5.5.1
La Corte Constitucional ha reiterado que para estructurar un cargo de
inconstitucionalidad por violación de los principios de consecutividad e
identidad flexible, como se presenta en el caso que nos ocupa, deben cumplirse
determinadas condiciones. En efecto, la Sentencia C-992 del 19 de septiembre de
2001[7]
señaló:
“Se tiene
entonces que, no basta con establecer que un determinado texto aprobado en
plenaria es nuevo respecto de lo aprobado en la comisión, puesto que ello puede
responder a una modificación  o adición producida en los términos de las normas
superiores citadas. Es necesario además, para que el cargo de
inconstitucionalidad pueda prosperar, que se acredite, que tal novedad no
guarda relación de conexidad con lo aprobado en el primer debate o que es
contraria a lo allí decidido.
De
esta manera, para estructurar un cargo por violación del principio de
consecutividad, no basta con que el actor se limite, como ocurre en este caso,
a identificar las disposiciones que contengan adiciones o novedades respecto de
lo aprobado en el primer debate, puesto que ello es permitido por la
Constitución y la ley orgánica del reglamento del Congreso.
Para que la Corte pueda entrar a realizar un examen de
constitucionalidad por este concepto se requiere que la demanda cumpla las
siguientes condiciones: 1. Que identifique de manera precisa los contenidos
normativos que se consideran nuevos y 2. Que se exprese, así sea de manera sucinta,
respecto de cada uno de ellos, o de cada grupo de contenidos, las razones por
las cuales se considere que los mismos corresponden a asuntos nuevos, que no
guarden relación de conexidad con lo discutido [con anterioridad].
La pretensión así estructurada comporta un verdadero cargo de
constitucionalidad que la Corte habría de examinar a la luz de los principios
de identidad y de consecutividad” (Subrayas fuera del texto).
Igualmente, la
sentencia C-1124 del 9 de noviembre de 2004[8] advirtió[9]:
“si las
normas constitucionales y legales que regulan el trámite de aprobación de las
leyes en el Congreso parten de la base de que las cámaras pueden introducir
modificaciones a los proyectos que suben de las comisiones o que provienen de
la otra cámara, para impugnar la inclusión de una norma en un proyecto de ley
no basta con que el demandante afirme, simple y llanamente, que la norma no
estaba incluida en el proyecto original y que apareció en un momento posterior
del debate. Gracias a la permisión constitucional y legal, al demandante
le corresponde indicar, como requisito sustantivo de la demanda, por qué esa
modificación, por qué esa novedad -claramente identificada en la demanda- es
violatoria del principio de consecutividad y va en contravía de la potestad
general de modificación de los proyectos que tienen las cámaras.”
5.5.2
En el asunto bajo revisión se observa que la demandante sí cumplió con la
carga mínima de argumentación para la existencia de los cargos por violación de
consecutividad e identidad flexible.
En primer lugar,
la demandante identifica el contenido normativo que se considera nuevo, esto
es, el artículo 108 de la Ley 1453 de 2011, señalando que fue introducido en el
último debate del trámite legislativo; luego, explica que el tema de los
delitos querellables fue introducido de manera tangencial en la plenaria de la
Cámara de Representantes sin que hubiera sido objeto de deliberación en las
comisiones respectivas, razón por la cual, considera, el referido artículo es
inconstitucional, pues dicha adición normativa no guarda relación evidente con
lo que se estaba debatiendo hasta ese momento, advirtiendo que dicha omisión no
puede ser subsanada por la Comisión de conciliación y tampoco es suficiente que
hubiese contado con el consentimiento de las dos Cámaras. Adicional a lo
anterior, la actora afirma que nunca se deliberó acerca de la importancia de
cambiar la lista de los delitos querellables.
En este orden de
ideas, la Sala Plena entrará a estudiar de fondo los vicios advertidos por la
demandante al encontrar que en relación con los mismos existe carga
argumentativa suficiente y, por tanto, aptitud sustantiva de la demanda.
5.6       CONTENIDO
Y ALCANCE DE LOS PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE.
5.6.1    El
principio de consecutividad, derivado del artículo 157 Superior, consagra la
obligación de que todos los asuntos de una ley hayan sido discutidos y
aprobados en todos los debates respectivos, por las comisiones permanentes de
ambas cámaras y por sus plenarias. Por su parte, el principio de identidad
flexible hace referencia a la posibilidad de que durante los debates se
introduzcan variaciones al texto, siempre y cuando se enmarquen dentro de los
asuntos sometidos a debate y aprobación.
De
conformidad con estos principios, las variaciones surgidas durante el trámite
legislativo no deben devolverse a primer debate para que surtan todo el
proceso, si se encuadran dentro de las temáticas del proyecto. Solamente
aquellos asuntos completamente nuevos, no tratados en lo absoluto
durante las etapas previas, deban devolverse para que sean aprobados o
discutidos por la comisión y/o plenaria que estudió el proyecto con
anterioridad. Si ello no ocurre, entonces se entiende que esas disposiciones se
encuentran viciadas de inconstitucionalidad por violación del artículo 157 de la
Carta. De manera que el principio de consecutividad no se predica de los
contenidos exactos de los artículos, sino de los asuntos o temas regulados en
la ley que los contienen.
En la sentencia
C-648 del 9 de agosto de 2006[10], la Corte
resumió así la línea jurisprudencial en la materia hasta ese momento:
“En primer
lugar, se recuerda que de conformidad con la decantada línea jurisprudencial de
esta Corporación sobre los principios de identidad y consecutividad
–sintetizada en la sentencia C-208 de 2005, aprobada unánimemente por la Sala
Plena[11]-, ’lo que se
exige para dar cumplimiento al principio de consecutividad, en armonía con el
principio de identidad relativa, es que se lleve a cabo el número de debates
reglamentarios de manera sucesiva en relación con los temas de que trata un
proyecto de ley o de acto legislativo y no sobre cada una de sus normas en
particular’.
También
precisó la Corte que en virtud del principio de consecutividad, ’tanto las
comisiones como las plenarias están en la obligación de estudiar y debatir
todos los temas que hayan sido puestos a su consideración y no pueden renunciar
a este deber constitucional ni diferir su competencia a otra célula legislativa
con el fin de que en un posterior debate sea considerado un asunto’ – punto en
el cual se reiteraron, entre otras, las sentencias C-801 de 2003, C-839 de
2003, C-1113 de 2003, C-1147 de 2003, C-313 de 2004 y C-370 de 2004. Se recalcó
que en virtud de estos pronunciamientos, ’es preciso que se adopte una decisión
y no se eluda la misma respecto de un tema, so pena de que se propicie un vacío
en el trámite legislativo que vulnere el principio de consecutividad’. En suma,
se estableció que son obligaciones de las células legislativas, en virtud del
principio de consecutividad: (i) estudiar y debatir todos los temas propuestos
ante ellas durante el trámite legislativo para así dar cumplimiento al Art. 157
Superior, (ii) no omitir el ejercicio de sus competencias delegando el estudio
y aprobación de un texto a otra instancia legislativa para que allí se surta el
debate, y (iii) debatir y aprobar o improbar el articulado propuesto para
primer o segundo debate, así como las proposiciones que lo modifiquen o
adicionen[12].
De tal
manera, la jurisprudencia constitucional no ha exigido que para dar
cumplimiento a los principios de consecutividad e identidad el texto del
articulado de un proyecto de ley deba permanecer idéntico a lo largo de los
cuatro debates; simplemente ha exigido que se surtan los cuatro debates
en su integridad en relación con la totalidad de los temas de un determinado
proyecto de ley. La Corte ha puesto especial énfasis en el punto de la
conexidad temática que ha de existir entre los asuntos debatidos dentro de un
mismo proyecto de ley, de forma tal que se desconocen los principios de
identidad relativa y consecutividad cuando quiera que se introducen, dentro de
un determinado proyecto legislativo, temas que no guardan conexidad con los
temas objeto del proyecto correspondiente.”
Igualmente, la
sentencia C-942 del 1 de octubre de 2008[13] es muy ilustrativa en lo
que respecta a la regla básica establecida por la jurisprudencia constitucional
sobre el alcance y contenido de estos principios constitucionales. Señaló que la
jurisprudencia ha definido el principio de identidad flexible como aquel que
exige que el proyecto de ley se conserve siempre el mismo a lo largo del
trámite legislativo, en cuanto a su materia o núcleo temático, razón por
la cual las modificaciones o adiciones introducidas como textos
nuevos deben tener un vínculo razonable con el tema general del proyecto en
curso, lo cual implica que (i) dichos cambios se deben referir a
temas tratados y aprobados en los anteriores debates, y (ii) que las
variaciones deben guardar estrecha relación con el contenido del proyecto.[14]
En la providencia también se advirtió que la Corte ha subrayado que en el
cuarto debate se pueden introducir adiciones al proyecto de ley siempre que
éstas tengan conexidad temática directa con la materia que venía siendo
discutida en los debates anteriores.
En la
sentencia C-141 del 26 de febrero de 2010 se precisó, además, que esta regla
básica debe estudiarse en relación con cada caso en particular, de acuerdo con
sus características concretas, pero partiendo de que la regla general es el
respeto por el principio democrático. En este orden de ideas, estableció:
“Con esta
idea esencial el principio de identidad relativa debe aplicarse a cada caso que
estudie la Corte, no simplemente para evitar que haciendo uso de un
decisionismo arbitrario cree límites injustificados y carentes de legitimidad
al órgano legislador –lo cual iría en contra de la base democrática de
funcionamiento del sistema jurídico colombiano- sino para que, valorando los
principios constitucionales y derechos fundamentales en juego, realice un
juicio de ponderación a partir del cual sea posible determinar mediante
parámetros racionales los límites de la facultad de enmienda o modificación del
Congreso de la República, siempre teniendo en cuenta que la regla general
será la primacía del principio democrático del órgano de representación del
pueblo (Art. 133 CP) y, por consiguiente, la posibilidad de aprobar
enmiendas o modificaciones a los proyectos estudiados”.
5.6.2    Para
establecer si determinado asunto fue discutido desde el principio del
procedimiento legislativo, será necesario estudiar en cada caso concreto si, ya
sea en la exposición de motivos, en el informe de ponencia para primer debate o
en el acta que consigna la discusión y aprobación en esa etapa, se encuentran
discusiones  o propuestas que se ocupen del mismo, esto es, sin tener que
comprobar que cada disposición haya sido propuesta a redactada desde el inicio,
tal cual como se aprobó finalmente.[15]
En virtud de
lo expuesto, se reitera que el principio de identidad “…no significa, entonces,
que un determinado proyecto de ley deba permanecer idéntico durante los cuatro
debates reglamentarios ni que un precepto allí incluido deba ser exacto desde
que se inicia el trámite legislativo hasta que éste termina, sino que entre
los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo
artículo, además de existir la debida unidad de materia[16],
el tema específico sea el mismo durante el trámite legislativo”[17]
También en la
sentencia C-911 del 6 de diciembre de 2011[18], acerca de los
principios de consecutividad y de identidad flexible, se reiteró lo siguiente:
“…En esta línea la Corte ha precisado que “el análisis acerca del
cumplimiento de los principios de identidad relativa y de consecutividad, el
proyecto se examine en su conjunto, sin que sea posible una consideración
aislada de normas para encontrar diferencias en los textos aprobados en los
distintos debates, en la medida en que tales diferencias pueden carecer de
significación en el contenido de regulación del proyecto mirado como un todo”.[19]
También ha explicado la Corte que “el principio de consecutividad exige que
el objeto de lo decidido a lo largo de los cuatro debates corresponda al mismo
tema, así el sentido de las decisiones sea diferente e, inclusive, contrario”.[20]
Esta jurisprudencia ha sido reiterada en numerosas sentencias de
constitucionalidad.[21]”
5.7       ESTUDIO
DEL CASO CONCRETO
5.6.1 Trámite
legislativo de la Ley 1453 de 2011
5.6.1.1 Trámite
surtido ante el Senado de la República
a) El proyecto
fue presentado el 5 de octubre de 2010, ante la Secretaría General del Senado
de la República, por el Ministro del Interior y Justicia, el Ministro de
Defensa Nacional y el Fiscal General (E). Fue publicado en la Gaceta del
Congreso No. 737 del 5 de octubre de 2010[22] y radicado con el número
164 de 2010 Senado, con el título “por medio de la cual se reforma el
Código Penal, el Código de Procedimiento Penal, el Código de Infancia y
Adolescencia, las reglas sobre Extinción de Dominio y se dictan otras disposiciones
en materia de seguridad”.
La exposición de
motivos del proyecto señaló lo siguiente en relación con el objeto de la ley:
“(…) en este proyecto se han incorporado
medidas orientadas a la protección de las garantías ciudadanas con base en el
marco legal existente, buscándose cumplir con cuatro objetivos: eliminar la
impunidad; luchar contra la criminalidad organizada y el terrorismo; aumentar
la efectividad del procedimiento penal, la extinción del dominio y la responsabilidad
juvenil; y vincular a la comunidad en la prevención del delito, sin poner en
peligro la integridad de sus miembros, ni afectar sus derechos fundamentales.
Con el objeto de materializar una
política criminal de Estado, la
elaboración de este proyecto se realizó con la permanente colaboración de la
Policía General de la Nación, de la Fiscalía General de la Nación y de la
Procuraduría General de la Nación, entidades con las cuales se realizó un
análisis exhaustivo sobre las falencias de la legislación en la lucha contra la
criminalidad organizada, así como también de las medidas necesarias para
mejorar el funcionamiento de la justicia, las cuales han sido integradas en el
articulado propuesto…”. (Subraya fuera de texto)
b) El
informe de ponencia y el texto propuesto para primer debate en la Comisión
Primera Constitucional Permanente del Senado de la República, presentado por
los Senadores Hernán Francisco Andrade S., Juan Manuel Galán P., Luis Carlos
Avellaneda T., Jorge Eduardo Londoño U., Juan Carlos Rizzeto L., y Juan Carlos
Vélez U., fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 850 del 3 de noviembre de
2010[23].
c) El proyecto
fue discutido por la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la
República, durante la sesión del día 10 de noviembre de 2010, tal como consta
en el Acta No. 25 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 1.046
del 6 de diciembre de 2010[24]. En esta sesión se
anunció para su debate y votación el proyecto de ley No. 164, y en efecto, en
la sesión del 16 de noviembre de 2010, tal como consta en el Acta No. 26 de esa
fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 04 del 24 de enero de 2011[25],
fue discutido y aprobado con las modificaciones formuladas. La Sala pudo
verificar que el artículo 108 demandado no fue incluido durante esta etapa del
trámite.
d) Para rendir
ponencia para segundo debate en el Senado de la República se designó a los Senadores
Hernán Andrade Serrano, Juan Manuel Galán Pachón, Eduardo Enríquez Maya y
Guillermo León Giraldo Gil.
La ponencia fue
publicada en la Gaceta del Congreso No. 975 del 26 de noviembre de 2010[26].
En ella se verifica que no se propuso el artículo 108 acusado como nuevo
dentro del proyecto de ley.
e) El
proyecto fue discutido y aprobado cumpliendo los requisitos constitucionales,
legales y reglamentarios, en la sesión que tuvo lugar el 1 de diciembre de 2010,
según consta en el Acta No. 28 de esa fecha, publicada en la Gaceta del
Congreso No. 70 del 7 de marzo de 2011[27].
Según informe
allegado por el Secretario General del Senado de la República, fechado 20 de
enero de 2012, dicha aprobación se surtió previo su anuncio, realizado en la
Sesión Plenaria del 30 de noviembre de 2010, según consta en el Acta No. 27
correspondiente a esa reunión, publicada en la Gaceta del Congreso No. 53 del
21 de febrero de 2011[28].
Del anterior recuento
puede constatarse que el artículo 108 no fue debatido ni aprobado en los dos
debates surtidos en el Senado de la República.
5.6.1.2   Trámite surtido
ante la Cámara de Representantes
a) El proyecto
fue remitido a la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, cuya mesa
directiva designó como ponentes a los Representantes Alfredo Deluque Zuleta, Guillermo
Rivera Florez, Carlos Augusto Rojas, Orlando Velandia Sepúlveda, Jorge Enrique
Rozo, Hernando Prada Gil, Juan Carlos Salazar Uribe, José Rodolfo Pérez y
Carlos Germán Navas Talero.
El informe de
ponencia y el texto propuesto para primer debate en la Comisión Primera, fue
publicado en la Gaceta del Congreso No. 43 del 15 de abril de 2011[29]
y radicado con el número 160 de 2010, Cámara. En la ponencia para primer debate,
en palabras de los ponentes, se “incluyeron algunos cambios relacionados con
recomendaciones recibidas desde la Fiscalía frente a los términos y a la
redacción de algunos artículos, otros frente al tema de los subrogados penales
de la detención domiciliaria y se incluye un nuevo tema de Convivencia en los
escenarios deportivos, por ser esta una prioridad de la seguridad ciudadana,
así como algunos cambios propuestos en procura de mejorar el proyecto por los
ponentes de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes (…)”[30]
En esta instancia, no se incluyó la proposición textual del artículo 108
demandado.
b) El proyecto
fue discutido y aprobado por dicha Comisión en las sesiones del 15, 16, 22, y
24 de marzo 2011, tal y como consta en las actas Nos. 48, 49[31],
50 y 51[32], que aparecen publicadas
en las Gacetas del Congreso No. 261 del 13 de mayo de 2011[33]
y No. 263 del 13 de mayo de 2011[34].
Durante las
discusiones del proyecto en esta etapa del trámite, tampoco se aprobó la
inclusión del artículo acusado. Sin embargo, sí se incluyó un artículo
nuevo que modificó el artículo 200 de la Ley 599 de 2000, el cual fue
aprobado por unanimidad[35], en los siguientes
términos:
“Modifíquese el
artículo 200
de la Ley 599 de 2000 el cual quedará así:
Artículo 200.
Violación de los derechos de reunión y asociación. El que impida o perturbe una
reunión lícita o el ejercicio de los derechos que conceden las leyes laborales
o tome represalias con motivo de huelga, reunión o asociación legítimas,
incurrirá en pena de prisión de uno (1) a dos (2) años y multa de cien (100) a
trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
En la misma pena
incurrirá el que celebre pactos colectivos en los que, en su conjunto, se
otorguen mejores condiciones a los trabajadores no sindicalizados, respecto de
aquellas condiciones convenidas en convenciones colectivas con los trabajadores
sindicalizados de una misma empresa.
La pena de prisión
será de tres (3) a cinco (5) años y multa de trescientos (300) a quinientos
(500) salarios mínimos legales mensuales vigentes si la conducta descrita en el
inciso primero se cometiere:
1. Colocando al
empleado en situación de indefensión o que ponga en peligro su integridad
personal.
2. La conducta se
cometa en persona discapacitada, que padezca enfermedad grave o sobre mujer
embarazada.
3. Mediante la
amenaza de causar la muerte, lesiones personales, daño en bien ajeno o al
trabajador o a sus ascendientes, descendientes, cónyuge, compañero o compañera
permanente, hermano, adoptante o adoptivo, o pariente hasta el segundo grado de
afinidad.
4. Mediante engaño
sobre el trabajador”
c) Para
segundo debate en la Cámara de Representantes, se presentó informe de ponencia
por los Representantes Alfredo Deluque Zuleta, Guillermo Rivera Florez, Alfonso
Prada Gil, Carlos Augusto Rojas, Orlando Velandia Sepúlveda, José Rodolfo
Pérez, Jorge Gómez Villamizar, Victoria Eugenia Vargas, Jorge Enrique Rozo,
Carlos Germán Navas Talero y Juan Carlos Salazar Uribe, publicado en la Gaceta
del Congreso No. 194 del 15 de abril de 2011[36]. En esta ponencia se
incluyeron “(…) algunos artículos nuevos que se anunciaron en el primer
debate de Cámara, con el fin de enriquecer el proyecto(…)”[37]
dentro de los cuales no se encuentra el artículo 108 acusado.
d) El proyecto
de ley fue discutido y aprobado en cuarto debate, en la sesión plenaria que
tuvo lugar el 30 de mayo de 2011, tal como se consignó en el Acta No. 66 de esa
fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 669 del 8 de septiembre de 2011[38].
Al leer el Acta No. 66
del 30 de mayo de 2011, se observa que la inclusión del artículo demandado se realizóen
la Plenaria de la Cámara en los siguientes términos:
“ (…)Dirección de la Presidencia doctor
Carlos Alberto Zuluaga Díaz:
Bloque de artículos
doctor Deluque.
Intervención del honorable
Representante Alfredo Rafael Deluque Zuleta:
Presidente, quedarían
faltando 2 artículos, el artículo 100 y 112. En el artículo 100 hay una
propuesta del doctor Chacón que fue retirada y en el 112 hay una propuesta de
la doctora Alba Luz Pinilla, que por sugerencia del Gobierno también la
acogemos. Entonces se plantea que el artículo 112 con las proposiciones de la
doctora Alba Luz Pinilla y los nuevos artículos que serían 4, están acogidos
por la ponencia también.
Dirección de la
Presidencia doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz:
Léalos secretario
solamente.
Intervención del
honorable Representante Alfredo Rafael Deluque Zuleta:
El primer artículo nuevo sería una
modificación al artículo 74 del Código de Procedimiento Penal, Ley 906 del
2004.
Secretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo:
Señor Presidente, pregúntele a la Plenaria
si se declara en sesión permanente.
Dirección de la Presidencia, doctor Carlos Alberto Zuluaga
Díaz:
Quiere la Plenaria
sesión permanente.
Secretario
General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo:
Así lo quiere señor Presidente.
Intervención del
honorable Representante Alfredo Rafael Deluque Zuleta:
Sería agregar al artículo 74 del Código de
Procedimiento Penal, Ley 906 del 2004, en su última parte la siguiente frase:
Cuando se trata de delitos que requieren querellas, violación de los derechos
de reunión y asociación. El siguiente artículo nuevo, sería el de la creación
de la Comisión de Evaluación que a continuación voy a leer. Créese la Comisión
de Evaluación del Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes, integrada
por un delegado del Ministerio del Interior, un delegado del ICBF, quienes
serán: Copresidente de la Comisión un delegado de la Procuraduría, un delegado
de la Defensoría del Pueblo, un delegado de la Fiscalía, un delegado del
Consejo Superior de la Judicatura, un delegado de la Policía de la Infancia y
Adolescencia, un delegado de la Alianza por la Niñez, un delegado del
Observatorio del Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes de la
Universidad Nacional, y dos delegados de entidades territoriales. La Comisión
tendrá como propósito verificar que el sistema cumpla con la finalidad
pedagógica, específica y diferenciada, que garanticé la justicia restaurativa
de la verdad y la reparación del daño para el cual fue creada. Dicha comisión
ejercerá las siguientes funciones:
(…)
El siguiente artículo nuevo, adiciónese un
artículo nuevo al Proyecto de ley número 160 del 2010 Cámara que dé tal
sentido.
Artículo nuevo. Dirección Nacional de
Estupefacientes o quien haga sus veces cuando esta ley haga referencia a la
Dirección Nacional de Estupefacientes debe entenderse que se refiere a esta
entidad o a quien la sustituya, o haga sus veces según lo determine el Gobierno
Nacional. El doctor Telésforo Pedraza y la última proposición del artículo
nuevo diría.
Responsabilidad de Vigilancia, Control y
Prevención. La responsabilidad de la vigilancia, control y prevención respecto
a los integrantes de las barras, aficionados y asistentes a los eventos
deportivos serán compartidas entre los clubes deportivos y las autoridades
pertinentes. El recaudo de las multas de que trata el presente artículo estará
a cargo del Instituto Colombiano para el Deporte (Coldeportes), así mismo este
deberá reglamentar la fijación de los procedimientos, adecuación de las
sanciones y métodos mediante los cuales los infractores sancionados podrán
interpelar las mismas. Los recaudos que por este concepto se generen, el
Instituto Colombiano para el Deporte (Coldeportes) deberán destinarlo en
programas de socialización y formalización pedagógica que promuevan la paz, la
tranquilidad y la convivencia en los estadios y escenarios deportivos.
Dirección de la
Presidencia, doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz:
En consideración los
dos artículos, más el artículo nuevo.
Continúa la discusión, va a cerrarse,
queda cerrado el registro, lo aprueba la Plenaria.
Secretario
General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo:
Aprobado por
unanimidad señor Presidente”[39]
Acerca del
trámite surtido con respecto a la inclusión del artículo demandado en el
proyecto de ley, el Secretario General de la Cámara de Representantes certificó
que:
“(…) el
Artículo 108 de la Ley 1453 del 24 de junio de 2011 ´Por medio de la cual se
reforma el código penal, el código de procedimiento penal, el código de
infancia y adolescencia, las reglas sobre extinción de dominio y se dictan
otras disposiciones en materia de seguridad´…, fue discutido y aprobado de la
siguiente forma:
El día 30
de mayo de 2011 se radicó en la Sesión Plenaria la Proposición de un Artículo
Nuevo suscrita por los H. Representantes a la Cámara Dr. ALFREDO RAFAEL DELUQUE
ZULETA, Dr. HERNANDO ALFONSO PRADA GIL y otra firma ilegible, dicha Proposición
fue aprobada por unanimidad.
Lo
anterior consta en el Acta de Sesión Plenaria No. 066, la cual fue publicada en
la Gaceta del Congreso No. 669 del jueves 8 de septiembre de 2011 (ver páginas
52 y 53)[40].
5.6.1.3 Trámite
de conciliación
a) El
informe de conciliación del proyecto de ley No. 160, Cámara y No. 164, Senado
de 2010 fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 341 del 31 de mayo de 2011[41],
Cámara y en la Gaceta No. 342 del 31 de mayo de 2011[42],
Senado, en el cual se incluye el contenido del artículo 108 demandado.
b) El
informe de conciliación fue discutido y aprobado en la plenaria de ambas cámaras,
así: en la sesión que tuvo lugar en el Senado el 1 de junio de 2011, tal como
se consignó en el Acta No. 58 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso
No. 483 del 6 de julio de 2011[43]; y en la Cámara de
Representantes en la sesión del 1 de junio de 2011, de acuerdo con lo
consignado en el Acta No. 68 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso
No. 590 del 11 de agosto de 2011[44].
Del Informe de
Conciliación presentado ante las dos plenarias, es importante resaltar lo
siguiente:
“(…) después de un análisis hemos concluido que el texto
aprobado por la honorable Cámara recoge lo aprobado en Senado e incorpora
algunas disposiciones aprobadas por las diferentes bancadas. Por lo anterior,
hemos decidido acoger en su totalidad el texto aprobado en segundo debate por la
Plenaria de la Cámara, así como el titulo aprobado por esta (…)”[45]
Lo anterior indica que el Senado de la República decidió
acoger en su totalidad las modificaciones realizadas en la Cámara de
Representantes al proyecto de ley, por ajustarse a las deliberaciones surtidas
en esa cámara.
5.6.2   Contextualización
de la introducción del artículo acusado
Durante el tercer
debate surtido en la Cámara de Representantes, el Gobierno Nacional propuso el
endurecimiento de la pena para el tipo penal de violación de los derechos de
reunión y asociación, sancionándolo con pena de prisión y no sólo con multa
como hasta el momento se encontraba dispuesto. Dicha proposición fue acogida
por unanimidad, tal como consta en el Acta No. 51 del 24 de marzo de 2011,
publicada en la Gaceta No. 263 del 13 de mayo de 2011 del Congreso de la
República.
Esta modificación
tenía como consecuencia directa que el delito dejaba de ser querellable, pues
el numeral primero del artículo 74 de la Ley 906 de 2004 señala que tienen esta
naturaleza “aquellos que de conformidad con el Código Penal no tienen señalada pena privativa de la
libertad” y los establecidos en el listado contemplado en el numeral
segundo del mismo artículo, dentro de los cuales no se encontraba el delito de
violación de los derechos de reunión o asociación.
Por lo anterior, al
preverse la sanción de pena privativa de la libertad para el delito de
violación de los derechos de reunión y asociación, también se modificaba la
forma de iniciar la acción penal, convirtiéndose en un delito investigable de
oficio, lo cual suponía un cambio sustancial en la política criminal del Estado
para la prevención y represión de esta conducta punible. Cabe aclarar que el carácter
querellable de una conducta punible tiene consecuencias esenciales en el
procedimiento aplicable, tales como la posibilidad de desistimiento[46],
el cual implica una mayor  posibilidad de disposición de la acción penal por
parte de los sujetos pasivos y, por lo tanto, puede facilitar que se presenten
acuerdos para la extinción de la acción penal.
Durante la
deliberación que se llevó a cabo en la Cámara de Representantes, se evidenció
la necesidad de aclarar expresamente que la sanción de pena privativa de la
libertad agregada al tipo penal de violación de los derechos de reunión y
asociación no significaba que el legislador tuviera la intención de que éste
dejara de ser un delito querellable; de esta decisión puede inferirse la
voluntad del legislador de mantener la naturaleza querellable a través de la
inclusión de la conducta punible dentro del listado taxativo de delitos que a
pesar de ser sancionados con pena privativa de la libertad son querellables,
los cuales están contemplados en el numeral segundo del artículo 74 de la Ley
906 de 2004. Por lo anterior, se hizo necesario modificar la Ley 906 de 2004
para agregar el delito de violación de los derechos de reunión y asociación
dentro del listado de delitos querellables.
5.6.3   No se violaron
los principios de consecutividad e identidad flexible en la aprobación de la
norma acusada.
En cuanto al
principio de consecutividad, encuentra esta Sala que si bien el artículo
demandado fue incluido de manera textual durante el cuarto debate en la Cámara
de Representantes, el tema en él contenido fue objeto de discusión en los
cuatro debates, teniendo en cuenta que (i) uno de los ejes temáticos de
la ley era la reforma del Código Penal y de Procedimiento Penal, y (ii) otro
de sus objetivos se refería específicamente al fortalecimiento de la política
criminal de Estado. La Sala considera que tampoco desconoce el principio
constitucional de identidad flexible, en razón a que la modificación era de
aquellas que el legislador podía realizar, por cuanto tenía un vínculo
razonable con el tema general del proyecto, con sus propósitos y con el tema
específico desarrollado en el artículo 29 del proyecto aprobado en tercer
debate por la Cámara, acerca del endurecimiento de la pena para el delito de
violación del derecho de reunión y asociación.
Es importante
reiterar lo expuesto en la jurisprudencia constitucional acerca del
desconocimiento de este importante principio constitucional, en el sentido de
que no basta con que el demandante se limite a afirmar que una norma fue
incluida en el último debate, como en el presente caso, pues, a la luz del
contenido del artículo 160 Superior, durante el segundo debate cada Cámara
puede introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que
considere necesarias. En este respecto, la única condición exigida al
legislador es que dicha novedad guarde relación de conexidad con lo aprobado en
el primer debate o que no sea contraria a lo allí decidido.
5.6.3.1 En el caso objeto de estudio, la
Sala observa que, en primer lugar, la materia del artículo 108 fue
tratada desde la exposición de motivos del proyecto de ley, en el que consta
que los objetivos de dicho proyecto son: la prevención del delito, el aumento
de la efectividad del procedimiento penal y la materialización de una política
criminal de Estado.
En este punto, es
pertinente recordar que el proceso legislativo no es un ejercicio rígido, dado
que en la deliberación que se surte al interior del mismo pueden presentarse
propuestas que modifiquen, adicionen o supriman algunas disposiciones del
proyecto inicialmente presentado a consideración del Congreso. En este orden de
ideas, el texto legal puede irse transformando a la luz de las deliberaciones.
En este contexto, el Senado de la República, en los dos debates que surtió, tal
y como lo expuso el entonces Ministerio del Interior y de Justicia, reiteró que
uno de los propósitos del proyecto de ley era la prevención de delitos,
y es por esa razón que se escucharon propuestas acerca de la necesidad de
aumentar las penas y cambiar las sanciones -de multa a prisión- para algunos
delitos ya existentes, como el de violación de los derechos de asociación y
reunión.
La Sala también
considera que el análisis de nuevos tipos penales, la reconfiguración de los
existentes, el endurecimiento de penas y la definición de la forma de inicio de
la acción penal –de oficio o por querella- son asuntos que van ligados al
diseño de la política criminal del Estado –otro objetivo del proyecto. Estos
subtemas del diseño de política criminal estuvieron presentes a lo largo de los
cuatro debates reglamentarios del proyecto de ley, de forma sucesiva, como
puede observarse en el tema de responsabilidad penal de los adolescentes,
tráfico de menores de edad, extinción de dominio, entre otros.
5.6.3.2
En segundo lugar, la Ley 1453 de 2011 es una ley de
naturaleza penal en la que, en consecuencia, se hallan modificaciones de tipos
penales y otras reconfiguraciones de la normativa penal sustantiva y procesal.
Tal naturaleza es mostrada por su título: “Por medio de la cual se reforma
el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal, el Código de Infancia y Adolescencia,
las reglas sobre extinción de dominio y se dictan otras disposiciones en
materia de seguridad”. La naturaleza penal de la Ley 1453 de 2011 también
se deduce del contenido de sus disposiciones, entre las que se encuentran: el
registro nacional de órdenes de captura, tráfico de menores de 18 años, uso de
menores de 18 años para comisión de delitos, falsa denuncia, duración de los
procedimientos, etc. La definición de los delitos querellables no son una
materia ajena a las leyes penales ni en lo sustantivo ni en lo procedimental.
Se encuentra
acreditado que durante el trámite legislativo surtido en el Senado de la
República, siempre se hizo referencia al objeto de la ley contenido en la
exposición de motivos, y también se abordó el tema del aumento de penas, como
la tipificación de nuevas conductas en algunos delitos ya existentes.[47]
5.6.3.3 En tercer lugar, el
contenido material del precepto demandado (la lista de delitos querellables, en
particular la adición del delito de violación de los derechos de reunión y
asociación) guarda una conexidad temática directa con el contenido del artículo
29 hasta ese momento aprobado en tercer debate por la Cámara de Representantes,
y que luego se convertiría en el artículo 26 de la Ley 1453, como a
continuación se expondrá.
Esta Corporación
estudió la constitucionalidad del artículo 26 de la Ley 1453 de 2011 que
modificó el artículo 200 del Código Penal, cuya propuesta devino del Gobierno
Nacional encaminada a endurecer la pena impuesta para el delito de violación
del derecho de reunión y de asociación. Se traen a colación apartes de la
sentencia C- 571 del 18 de julio de 2012[48]
la cual declaró la exequibilidad del artículo 26 de la Ley 1453 de 2011, por
ser pertinentes para presentar la conclusión acerca de la ausencia de
vulneración del principio de identidad flexible en el caso concreto.
En este
pronunciamiento, se hace referencia a que el delito contemplado en el
ordenamiento jurídico penal para sancionar a aquéllos que vulnerarán el derecho
de reunión y asociación requería de una ampliación de la pena, la cual estaba
tasada hasta ese entonces con una sanción de multa. En este sentido, la
propuesta del Gobierno se refería a que la sanción se modificara por una pena
de prisión de uno a dos años.
Acerca de la
deliberación sobre la aprobación del endurecimiento de la pena para este
delito, en la sentencia C-571 de 2012 se expuso lo siguiente:
“Durante
el debate ante la Plenaria de la Cámara, el artículo acusado fue ajustado en
consonancia con los propósitos generales de la reforma tramitada. El Acta
recoge la cuestión así,
“Palabras
del señor Ministro del Interior, doctor Germán Vargas Lleras:
Hay
un grupo de artículos que son 14, que tienen proposición avalada por el Gobierno,
presentada por los ponentes, y ese grupo tampoco tiene ninguna dificultad,
porque son 14 artículos con proposición de los ponentes que avalamos y que
podríamos votar.
(…)
Dirección
de la sesión por la Presidencia, doctor Carlos Germán Navas Talero:
Le
rogaría al señor coordinador de ponentes que los lea, no olvide que en el Orden
del Día hay dos textos y que si ellos están conformes con eso, se votan o se
niegan.
Me
gustaría que se ilustre al Congreso sobre lo que se está votando.
[…]
Muchas
gracias.
Dirección
de la sesión por la Presidencia, doctor Carlos Germán Navas Talero:
En
cumplimiento de ley, aceptada su propuesta.
Palabras
del honorable Representante Alfredo Rafael Deluque Zuleta:
[…]
Y
en el artículo 29, en cuanto a la violación de los derechos de reunión y
asociación, lo que estamos haciendo es dejando la pena, pero a la vez
estamos volviendo el delito para que sea un delito querellable.
No
sé si sea necesario que leamos todo el artículo, toda la proposición.
Dirección
de la sesión por la Presidencia, doctor Carlos Germán Navas Talero:
Léalo
porque no me quedó claro.
Palabras
del honorable Representante Alfredo Rafael Deluque Zuleta:
En
la Propuesta original de la ponencia, el delito no era querellable lo que
estamos haciendo es dejando la misma pena, pero que el delito pueda ser
querellable (…)”
En
efecto, el contenido del artículo acusado no convirtió el proyecto de ley
aprobado en cuarto debate en uno sustancialmente distinto, sino que, tal como
lo manifestaron los representantes durante la deliberación del proyecto en la
plenaria de la Cámara, se trata de una norma que en desarrollo de la política
criminal de Estado, busca conservar la naturaleza de querellable del delito de
violación de los derechos de reunión y asociación. La intervención del
Representante Alfredo Rafael Deluque Zuleta es clara: el legislador considera
relevante elevar la pena a prisión para la violación del derecho de reunión y
asociación, el cual, en vigencia de la norma anterior sólo contenía una sanción
de multa. Sin embargo, la pretensión de elevar la pena a prisión conllevaba la
consecuencia de modificar la forma de iniciar la acción penal de querella a una
conducta investigable de oficio; en este sentido, dentro de la libertad de
configuración legislativa, el Congreso manifestó expresamente su voluntad de
que el delito de violación de reunión y asociación conservara su naturaleza de
querellable.
Por
tanto, la adición a la lista de delitos querellables de la violación de los
derechos de reunión y asociación, mantiene en cabeza de las partes afectadas la
posibilidad de acudir al aparato estatal para poner en conocimiento dicha
afectación, tal y como acontecía en vigencia de la legislación anterior.
En
consecuencia, no se trata de una regla nueva, ni de la modificación de la lista
de delitos querellables como lo expone la demandante, debido a que siempre ha
tenido esta categoría, sino que como consecuencia del endurecimiento de la
pena, la cual ya no se limita a la
imposición de una multa sino a una pena de prisión, el legislador consideró
pertinente seguir manteniendo esta naturaleza de querellable, lo cual va ligado
a la definición de la política criminal, debido a que si no se realizaba tal
precisión a través de la norma acusada, dicho delito se convertiría en uno
investigable de oficio.
De manera que no
ocurrió que se haya variado la lista de delitos querellables ni que se haya
incluido un artículo en el proyecto de ley sin deliberación alguna, sino que la
norma era necesaria para cumplir con el objeto de la ley, y mantener coherencia
con la política criminal que hasta el momento ha adoptado el Estado frente al
delito de violación de los derechos de reunión y asociación. En consecuencia,
se trató de una precisión y no de la creación de una regla nueva contraria a lo
aprobado a lo largo del trámite legislativo.
Por las anteriores
razones, la Corte considera que el cargo por vicios de procedimiento formulado
en la demanda no está llamado a prosperar. La norma se declarará exequible, por
los cargos analizados en este acápite.
6      DECISION
En mérito de
lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 108 de la Ley 1453 de 2011, por los cargos analizados.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Magistrado
Ausente con excusa
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
ALEXEI
EGOR JULIO ESTRADA
Magistrado
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Corte Constitucional, sentencia C-501 del
15 de mayo de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Al respecto, ver también las
sentencias C-531 de 1995, C-669 y C- 886 de 2001, C-370 de 2004, C-230 de 2008,
C-486 de 2009 y C-277 de 2011, entre otras.
[2] Corte Constitucional, sentencia C-277 del 12 de abril de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[3] Ibídem
[4] Ver folio 13 del cuaderno 1.
[5] Ver folio 16 del cuaderno 1.
[6] En
este respecto, en la sentencia C-1052 de 2001 se precisaron las características
que debe reunir el concepto de la violación presentado por los ciudadanos al
instaurar una demanda de inconstitucionalidad.
[7] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[8] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[9] Ver también las sentencias C-839 del 23 de septiembre de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil, y C-856 del 17 de agosto de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. En la primera providencia, la Corte reiteró esta carga argumentativa cuando indicó que para configurar un cargo de
constitucionalidad por violación de los principios de consecutividad e
identidad flexible“no basta con establecer que un
determinado texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo aprobado en la
comisión, puesto que ello puede responder a una modificación o adición
producida en los términos de las normas superiores citadas. Es necesario
además, para que el cargo de inconstitucionalidad pueda prosperar, que se acredite,
que tal novedad no guarda relación de conexidad con lo aprobado en el primer
debate o que es contraria a lo allí decidido”. En
la segunda sentencia, la Corte afirmó: “el control de constitucionalidad por
vicios de forma debe partir del planteamiento ante la Corte de las deficiencias que en el trámite del proyecto de ley tengan como consecuencia la
inconstitucionalidad del mismo. Es decir, como lo señala esta decisión, el
ciudadano debe detectar el posible vicio y estructurar sobre él un cargo de
inconstitucionalidad indicando para ello la forma como la introducción de
modificaciones, adiciones y supresiones al proyecto de ley durante el segundo
debate desconocen los principios de consecutividad e identidad relativa sobre
el fundamento que i) no guardan relación de conexidad temática con lo
debatido y aprobado en el primer debate y ii) no se refieran a los temas
tratados y aprobados en el primer debate o no cumplieron los debates
reglamentarios; todo lo cual se echa de menos en el presente caso”
[10] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[11] En la sentencia C-208 de 2005, la Corte se pronunció sobre la demanda interpuesta contra los incisos 3º y 4º del artículo 13
del Acto Legislativo 01 de 2003 “Por el cual se
adopta una reforma política y se dictan otras disposiciones”; en dichos
incisos se regulaba el mecanismo del voto preferente para la elección y
asignación de curules en las corporaciones públicas. Esta figura no había sido
incluida en el proyecto inicial sometido a consideración del Senado, y el tema
específico del voto preferente no fue debatido ni en la Comisión ni en la Plenaria de esta Corporación, aunque algunos Senadores sí habían expresado
su criterio sobre el mecanismo y radicaron una constancia sobre el mismo, si
bien no presentaron una proposición formal para incluirlo en el articulado del
proyecto y someterlo formalmente a discusión y decisión. Luego el tema fue
introducido mediante proposición en la Comisión Primera de la Cámara, y aprobado tanto en la Comisión como en la plenaria de dicha corporación, para luego ser incluido por la comisión accidental de conciliación en el
texto finalmente aprobado por las plenarias. El problema jurídico que se
planteó la Corte, que resulta pertinente para el presente proceso, fue el de “determinar,
si el tema del voto preferente violó el principio de consecutividad, pues como
lo sostiene la demandante, no surtió los ocho debates reglamentarios, y la Comisión de Conciliación que fue designada durante la primera vuelta excedió sus límites
competenciales al conciliar ese tema, el cual además, fue novedoso para el
Senado en la segunda vuelta, y por lo tanto no podía ser incluido, dado que se
omitió consciente y voluntariamente en esa célula legislativa durante la
primera vuelta”.
[12] “En aplicación de estas reglas, en la sentencia C-208/05
antecitada, teniendo en cuenta que los incisos sobre el mecanismo del voto
preferente formaban parte de un proyecto mucho más amplio que tocaba diversos
temas atinentes al ejercicio de los derechos políticos, consideró la Corte que si bien el tema no había sido debatido y aprobado en el Senado de la República, “cuando la Comisión primera de la Cámara de Representantes, en primera “vuelta”,
aprueba adicionar un artículo al proyecto de reforma constitucional para
incluirle normas relativas al voto preferente, tal adición no vulneró el
principio de consecutividad, pues no se trató de incluir un tema nuevo y falto
de conexidad, sino del ejercicio de la facultad que tiene cada una de las
Cámaras de decidir de manera distinta temas del proyecto que también han sido
debatidos en la otra célula legislativa, y que para el caso se referían a la
conformación de las listas, la forma de elección de candidatos a Corporaciones
Públicas y la asignación de curules, entre otros”. Por lo tanto, descartó la Corte que el Senado de la República hubiese omitido de manera voluntaria y consciente el tema
del voto preferente durante la primera vuelta, es decir, que hubiera “eludido
el debate respectivo u omitido el ejercicio de sus competencias, pues como ya
se advirtió, en esta instancia legislativa sí se debatieron los temas del
proyecto relacionados con la conformación de las listas, la forma de elección
de candidatos a Corporaciones Públicas y la asignación de curules, entre otros,
adoptándose otro mecanismo diferente al del voto preferente, pues ésta era tan
solo una de las varias opciones con que contaba el Congreso para los efectos de
la reforma constitucional”. Para la Corte, cada Cámara expresó su voluntad
sobre estos temas interrelacionados, por lo cual se presentó una discrepancia
susceptible de ser conciliada por la Comisión Accidental de Mediación. La conexidad temática entre el voto preferente y los demás
temas regulados en el proyecto así lo permitía. En consecuencia, la norma fue
declarada exequible.”
[13] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[14] Ver sentencias C-1147 de 2003, C-305 de 2004 y C-376 de 2008.
[15]
Ver sentencias  C-886 del 22 de octubre de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-277 del 12 de abril de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
“[16] C-1190 de 2001. También se puede consultar la Sentencia C-950 de 2001”
[17] Corte Constitucional, sentencia C-1147 del 2 de diciembre de 2003. M.P Rodrigo Escobar Gil
[18] M.P. Maria Victoria Calle Correa
“[19] Corte Constitucional, sentencia C-614 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar
Gil). Para la Corte, ´[c]omo resultado del debate, en cualquiera de sus etapas, pueden presentarse modificaciones que afecten el
contenido normativo de las disposiciones de un proyecto, o le incorporen
regulaciones complementarias, con la condición de que no comporten cambios esenciales
sobre lo que ha sido previamente aprobado´. La Corte explicó que ´cambios esenciales´ significaban modificaciones a las disposiciones aprobadas que fueran ´en
tal medida significativas, que no permitan afirmar que se trata de
modificaciones o adiciones a una iniciativa aprobada con anterioridad, sino que
constituyan verdaderas propuestas nuevas, que no habrían recibido los debates
reglamentarios y que no habrían sido consideradas en la primera vuelta´.”
“[20] Corte Constitucional, sentencia C-273 de 2011 (M.P. María
Victoria Calle Correa)”
[21]
Ver, entre muchas otras, las sentencias C-940 de 2003 (M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra), C-333 de 2010 (M.P. Mauricio González Cuervo), o C-321 de 2009
(M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
[22] Ver folio 18 del cuaderno de pruebas OPC-375/11
[23] Ver folio 21 y siguientes del cuaderno de pruebas OPC-375/11
[24] Ver folio 636 y siguientes del cuaderno de pruebas OPC-074/12
[25] Ver folio 858 y siguientes del cuaderno de pruebas OPC-074/12
[26] Ver folio 45 y siguientes del cuaderno de pruebas OPC-375/11
[27] Ver folio 169 y siguientes del cuaderno de pruebas OPC-375/11
[28] Ver folio 156 del cuaderno de pruebas OPC-375/11
[29] Ver folio 56 y siguientes del cuaderno de pruebas OPC-376/11
[30] Ver folio 56 y 56 (vuelto) del cuaderno de pruebas OPC-376/11
[31] No figura el número de Gaceta en la que se encuentra publicada
[32] Ver certificación emitida por el Secretario de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes en los folios 326 al 332 del cuaderno de
pruebas OPC-376/11
[33] Actas Nos. 48 del 15 de marzo de 2011 y 50 del 22 de marzo de
2011
[34] Acta No. 51 del 24 de marzo de 2011
[35] Ver folio 330 del cuaderno de pruebas OPC-376/11
[36] Ver folio 6 y siguientes del cuaderno de pruebas OPC-376/11 No. 2
[37] Ver folio 6 (vuelto) del cuaderno de pruebas OPC-376/11 No. 2
[38] Ver folio 175 y siguientes del cuaderno de pruebas OPC-376/11 No.
2
[39] Ver folios 199 (vuelto) y 200 del cuaderno de pruebas OPC-376/11
No. 2
[40] Ver folio 3 del cuaderno de pruebas OPC-376/11 No. 2
[41] Ver folio 208 y siguientes del cuaderno de pruebas OPC-376/11 No.
2
[42] Ver folio 277 y siguientes del cuaderno de pruebas OPC-375/11
[43] Ver folio 334 y siguientes del cuaderno de pruebas OPC-375/11
[44] Ver folio 254 y siguientes del cuaderno de pruebas OPC-376/11 No.
2
[45] Gaceta del Congreso No. 341 del 31 de mayo de 2011
[46] ARTÍCULO 76. DESISTIMIENTO DE LA QUERELLA. En cualquier momento de la actuación y antes
de concluir la audiencia preparatoria, el querellante podrá manifestar
verbalmente o por escrito su deseo de no continuar con los procedimientos.
Si al momento de presentarse la solicitud no se
hubiese formulado la imputación, le corresponde a la Fiscalía verificar que ella sea voluntaria, libre e informada, antes de proceder a aceptarla
y archivar las diligencias.
Si se hubiere formulado la imputación le corresponderá
al juez de conocimiento, luego de escuchar el parecer de la Fiscalía, determinar si acepta el desistimiento.
En cualquier caso el desistimiento se hará extensivo a
todos los autores o partícipes del delito investigado, y
una vez aceptado no admitirá retractación.
[47] Ver Gacetas del Congreso No. 850 y 975 de
2010, Senado; 043 y 194 de 2011, Cámara,
[48] M.P. Maria Victoria Calle Correa