C-459-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-459/08
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN
DEMANDA CONTRA NORMA DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Demanda no presenta argumentos ciertos,
pertinentes y suficientes
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Parámetros de sostenibilidad financiera y
equilibrio financiero de IPS no pueden servir de fundamento para negar la
prestación de servicios de salud/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Requisitos
de sostenibilidad financiera y de equilibrio financiero de IPS no pueden ser
invocados o aplicados para condicionar la prestación de servicios de salud a la
presentación de una acción de tutela
SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Ratio decidendi aplicable a norma de ley
del plan nacional de desarrollo
En esta oportunidad se plantea el mismo problema que
abordó la Corte en la sentencia C-559/04 v.gr., el conflicto entre las
restricciones financieras y las necesidades de la salud de los usuarios de las
IPS públicas. Si bien el concepto que se utilizó en la norma ahora acusada no
es el de “rentabilidad financiera”, sino unos parámetros distintos relativos a
las finanzas de cada IPS pública, la ratio decidendi que llevó a al Corte en la
sentencia C-559 de 2004 a condicionar dicho concepto, también es aplicable a
los parámetros empleados por el legislador en la norma acusada de la Ley del
Plan Nacional de Desarrollo, es decir, a los conceptos de sostenibilidad
financiera y equilibrio financiero. Ahora bien, como es en torno de tales
conceptos que gira el contenido del toda la disposición acusada, no es posible
en este caso escindirlos del resto de la norma. Por lo tanto, se debe
condicionar la exequibilidad de todo el artículo 36 de la Ley 1151 de 2007, por
el cargo analizado, en el entendido de que las acciones necesarias para
garantizar la sostenibilidad o el equilibrio
financieros no comprenden negarse a prestar eficiente y oportunamente los
servicios de salud debidos a los usuarios, sin necesidad de acudir a la acción
de tutela.
SERVICIO PUBLICO DE SEGURIDAD SOCIAL EN
SALUD-IPS no pueden
condicionar la prestación de los servicios de salud a la presentación de una
acción de tutela/SERVICIO PUBLICO DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Concepto
de servicios debidos
Los servicios debidos son los que ha definido el marco
legal y regulatorio, interpretado a la luz de la jurisprudencia constitucional
que ha protegido el derecho a la salud según lo ordenado por el médico
tratante. Tales servicios de salud incluyen tanto los de urgencias como los
ordinarios. La jurisprudencia de la Corte ha reiterado que no se puede
convertir a la acción de tutela en un trámite administrativo más que forme
parte de los requisitos que el usuario ha de llenar para recibir de manera
efectiva los servicios de salud.
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2006-2010-Interpretación
de norma que establece que los hospitales y centros de salud públicos deben
siempre autofinanciarse o producir excedentes es constitucionalmente
inadmisible/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Criterios de
sostenibilidad financiera y equilibrio financiero derivados de la lógica del
sector privado no pueden aplicarse a instituciones públicas en el ámbito del
derecho a la salud
Una interpretación que podría ser contraria a los
deberes sociales del Estado, a las finalidades sociales del mismo y al goce
efectivo del derecho a la salud por parte de personas que acceden a la red
pública de hospitales, las cuales son usualmente de escasos recursos. Esta
interpretación constitucionalmente inadmisible es la de que los hospitales y
centros de salud públicos deben siempre autofinanciarse o producir excedentes.
Los criterios de sostenibilidad financiera o equilibrio financiero aplicados a
instituciones públicas en el ámbito del derecho fundamental a la salud, no
pueden tener un alcance ni un efecto que traslade a los mismos la lógica del
sector privado. En un Estado Social de Derecho el Estado debe en ciertos
lugares del territorio nacional donde el sector privado no está dispuesto a
financiar hospitales o centros de salud asegurar que las personas que allí
habitan tengan acceso a la salud, incluso si para ello es necesario subsidiar
el hospital o el centro que es deficitario.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL RELATIVA-Configuración
Referencia: expediente D-6953
Actor: Wilson Alfonso Borja Díaz
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 36, 38 y 155 de la Ley 1151 de 2007
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C.,
catorce (14) de mayo de dos mil ocho (2008).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241 No. 4 y 242-1 de
la Constitución Política, el ciudadano Wilson Alfonso Borja Díaz demandó los
artículos 36, 38 y 155 de la Ley 1151 de 2007, “por la cual se expide el
Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”.
Mediante Auto del 14 de septiembre de 2007, la Corte
Constitucional admitió la demanda contra los artículos 36, 38 y 155 de la Ley
1151 de 2007.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede
a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.     NORMAS
DEMANDADAS
A continuación se transcriben los artículos 36, 38 y
155 demandados en el presente proceso:
“LEY
1151 DE 2007
(julio
24)
por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
Artículo 36.
Ajuste de las Instituciones Públicas Prestadoras de Servicios de Salud. Las instituciones públicas prestadoras de servicios de salud que a
31 de diciembre de 2006 no demuestren condiciones de sostenibilidad financiera
entre los gastos comprometidos y los ingresos recaudados, deben desarrollar las
acciones necesarias para garantizar su equilibrio financiero.
Lo anterior
deberá realizarse en un proceso de transición que garantice su sostenibilidad
de acuerdo con las condiciones, plazo, criterios, procedimientos e incentivos
que establezca el Gobierno Nacional.
Lo anterior
sin perjuicio de lo establecido en los convenios suscritos en el marco del
Programa de Reorganización, Rediseño, y Modernización de Redes.
ARTÍCULO
38. Saneamiento del Pasivo Pensional de las Universidades
Estatales del Orden Nacional. La Nación y las
universidades estatales del orden nacional concurrirán al saneamiento del
pasivo pensional de dichas entidades en los términos establecidos en el
artículo 131 de la ley 100 de 1993. Las sumas que se hayan transferido por
parte de la Nación con las cuales haya sido atendido pasivo pensional de dichas
universidades a partir de la fecha de corte prevista en el artículo 131 de la
ley 100 de 1993, se tendrán en cuenta como pago parcial de la concurrencia a cargo
de la Nación de acuerdo a la reglamentación que para el efecto se establezca.
Parágrafo: La concurrencia prevista en el artículo 131 de la ley 100 de 1993
respecto de las universidades territoriales se aplicará también en aquellos
eventos en los cuales el pasivo pensional se encuentre a cargo de las cajas de
previsión territoriales o quienes la hubieran sustituido.
ARTÍCULO
155. De la Institucionalidad de la Seguridad Social y la
Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida.
Con el fin de
garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos
profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y economía, se
mantendrá una participación pública en su prestación. Para el efecto, se
autoriza a las entidades públicas para que se asocien entre sí o con
particulares para la constitución de sociedades que administran estos riesgos o
participen en el capital de las existentes o para que las entidades públicas
enajenen alguno o algunos de los negocios a otras entidades públicas o que los
particulares inviertan o participen en el capital de las entidades públicas.
Adicionalmente
crease una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con
personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente,
vinculada al Ministerio de la Protección Social, denominada Administradora
Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, cuyo objeto consiste en la
administración estatal del régimen de prima media con prestación definida
incluyendo la administración de los beneficios económicos periódicos de que
trata el Acto Legislativo 01 de 2005, de acuerdo con lo que establezca la ley
que los desarrolle.
COLPENSIONES
será una administradora del régimen de prima media con prestación definida, de
carácter público del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de
sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes
al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de CAJANAL
EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la
administración de pensiones se refiere. En ningún caso, se podrá delegar el
reconocimiento de las pensiones.
Esta Empresa
tendrá domicilio en Bogota, D.C., su patrimonio estará conformado por los
ingresos que genere en desarrollo de su objeto social y por los aportes del
Presupuesto General de la Nación, los activos que les transfiera la Nación y
otras entidades públicas del orden nacional y los demás ingresos que a
cualquier título perciba. Tendrá una Junta Directiva que ejercerá las funciones
que le señalen los estatutos. La Administración de la empresa estará a cargo de
un Presidente, nombrado por la Junta Directiva. La Junta estará conformada por
tres miembros, el Ministro de la Protección Social o el Viceministro como su
delegado, quien lo presidirá; el Ministro de Hacienda y Crédito Público o su
delegado y un Representante del Presidente de la República.”
III. LA DEMANDA
Que
el ciudadano Wilson Alfonso Borja Díaz demandó los artículos 36, 38 y 155 de la
Ley 1151 de 2007 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010,”
por considerar que eran contrarios a los artículos 11, 48, 49, 69 y 160 de la
Constitución. A continuación se resumen los argumentos del demandante.
En relación con el artículo 36 de la Ley 1151 de 2007,
sostiene el accionante que vulnera los artículos 11, 48 y 49 de la Carta porque
atenta contra los derechos constitucionales a la salud y a la seguridad social,
y por conexidad al derecho fundamental a la vida, al impedir el acceso de toda
persona a los servicios de salud porque la regla de sostenibilidad financiera
que establece la norma demandada llevará inevitablemente a la liquidación de
muchas de las IPS que prestan este servicio. Dice el demandante:
“El artículo 36 del Plan Nacional de
Desarrollo, se refiere al ajuste de las instituciones prestadoras de servicios
de salud; sin embargo, tal y como está concebido, en especial por los términos
y requisitos que impone para que se entienda que una IPS es sostenible
financieramente, atenta contra los derechos constitucionales a la salud y a la
seguridad social, y por conexidad al derecho fundamental a la vida, impidiendo
el acceso de toda persona a los servicios de salud, pues muchas de estas
instituciones, no podrán alcanzar las condiciones financieras que la norma
acusada pretende, lo que llevará inevitablemente a su liquidación.
En líneas generales podría decirse que la
norma acusada prescribe que aquellas IPS que se encuentren en condiciones que
demuestren que no son sostenibles financieramente, debe someterse a un proceso
de transición, en el que bajo los criterios, condiciones, plazo, procedimientos
e incentivos establecidos por el Gobierno Nacional logren su recuperación; de
lo contrario y, aunque expresamente la norma no lo prescribe se entiende que
habrá de procederse a su liquidación.”
A continuación, el accionante
procede a determinar las causales de insostenibilidad financiera y a definir
éste concepto. Interpretando el sentido del artículo 36 demandado, el demandante
establece que el artículo 36 cuestionado “contiene un error técnico grave:
define que el equilibrio financiero se obtiene a partir de la relación entre
ingresos recaudados y gastos comprometidos”, sin tener en cuenta otros
valores como las deudas a favor de las IPS públicas. Este defecto técnico a su
juicio conduciría a que las IPS que enfrenten dificultades económicas, eliminen
ciertos servicios esenciales para garantizar los derechos a la salud y a la
seguridad social.
Para el accionante “como la estrategia de
consolidación del presupuesto impone no solamente un indicador de superávit
primario global sobre el presupuesto sino además superávit para cada una de las
entidades que componen el marco de acción del sector público no financiero –no
bastando, por tanto, un superávit primario global-, la exigencia mínima de
sostenibilidad prevé la necesidad de reducir los niveles de gasto público o el
aumento de los ingresos corrientes sin tener en cuenta los gastos financieros
destinados al servicio de la deuda ni los ingresos por concepto de créditos”.
En ese sentido, sostiene que surge el problema de establecer si el imperativo
de alcanzar un superávit, conlleva la reducción efectiva del gasto en salud y
por esa vía vulnerar directa o indirectamente los derechos a la vida, la salud
y la seguridad social.
En relación con el artículo 38 de la
Ley 1151 de 2007, el accionante sostiene que esta disposición contraviene lo
dispuesto por el artículo 69 de la Constitución Política al restringir la
autonomía universitaria, mediante la reducción de los recursos destinados a las
universidades estatales del orden nacional. Indica:
El artículo demandado
hace que mediante una decisión unilateral del ejecutivo ratificada por la
bancada uribista en el Congreso de la República y, ahora contenida en el Plan
Nacional de Desarrollo, en el artículo acusado, se reduzcan significativamente
sus recursos, atentando contra el principio constitucional de autonomía
universitaria y con ello contra el desempeño y el cumplimiento de su función
misional.
Resulta inconcebible que
las universidades tengan que someterse a las políticas del gobierno de turno,
que no ha buscado otra cosa, que desconocer la autonomía de las universidades
públicas, para el efecto basta con recordar la disposición contenida en el
artículo 84 del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, prevista por este mismo
gobierno, en donde se disponía –en cuanto a los recursos de las universidades
públicas- que se mantendrían los aportes totales de la Nación al conjunto de
universidades estatales, concertando y acordando con las universidades
públicas, nacionales y territoriales los criterios y el procedimiento de
redistribución, basado en indicadores de gestión, y que de un porcentaje total
de las transferencias, el cual no podía exceder del doce 12%, el restante, se
distribuirían dichos recursos, conservando el esquema vigente.
(…)
Legalmente el argumento
es simple y es que al atentar la norma acusada, contra el principio
constitucional de la autonomía universitaria y, al reducir sus recursos para
invertirlos en la carga pensional que hasta ahora el gobierno nacional había
asumido íntegramente, afecta financieramente a las universidades públicas del
orden nacional, toda vez que los recursos previstos para atender su función
misional se verán afectados.”
De acuerdo con el actor, para el sistema de pensiones
de las universidades del orden nacional, el manejo de los recursos de dichas
universidades mediante un sistema de partidas globales, afecta la autonomía
universitaria. Indica que:
El problema central de
esta indeterminación técnica del presupuesto quiere ser argumentada ahora como
la prueba de que las universidades públicas del orden nacional tienen
responsabilidad en la concurrencia sobre sus pasivos pensionales. Además porque
la ley 100 de 1993 cuando reconoce una concurrencia con el pasivo pensional de
las universidades del orden territorial lo hace como un apoyo complementario
dado que su responsabilidad con dichas institucionales era inexistente, la
Nación con ello iba más allá de su responsabilidad (que es propia de los
gobiernos territoriales y no de la Nación) dado que dichos centros
universitarios estaban y están afrontando una situación pensional critica.
(…)
Lo cierto, es que al
pretender el gobierno nacional que las universidades públicas del orden
nacional asuman parte de la carga pensional que hasta ahora ha cubierto en su
totalidad, atenta contra la autonomía universitaria, y en especial contra la
autonomía financiera de estas instituciones superiores, pues con dicha medida
obligaría a que los recursos que por ley deben invertir en desarrollo de su
función misional sean utilizados para cubrir otro tipo de obligaciones,
obligaciones que no les corresponde.
De conformidad con las alegaciones de la demanda, “la
confusión central” está en el hecho de que las transferencias hacia las
universidades deben destinarse, según el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, a
gastos de funcionamiento e inversión. Sin embargo, según el actor, “el
gobierno argumenta que dentro de ese gasto de funcionamiento están incluidos
los rubros para atender el pasivo pensional”. Así, “esta indeterminación
técnica del presupuesto” se pretende mostrar como la prueba de que las
universidades públicas del orden nacional también deben concurrir en el pago
del pasivo pensional.
En definitiva, el accionante aduce que no debe medirse
con el mismo rasero la situación pensional de las universidades públicas del
orden nacional que el de las del orden territorial. Respecto de estas últimas,
el Estado vino a brindar “un apoyo complementario dado que su
responsabilidad con dichas instituciones era inexistente, la Nación con ello
iba más allá de su responsabilidad”.
Finalmente, el actor dirige sus cargos contra el
artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, esta vez por vicios en el trámite de su
expedición. Al decir suyo, el artículo “aunque fue debatido, no fue aprobado
en las sesiones conjuntas y no fue discutido en la plenaria de la Cámara. Por
lo tanto, la Comisión de Conciliación de los textos, no podía introducirlo
nuevamente, como lo hizo, lo que atenta contra el procedimiento previsto para
la formación de las leyes”.
Resalta que si bien es cierto, de conformidad con el
artículo 160 de la Constitución, que “Durante el segundo debate cada Cámara
podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que
juzgue necesarias”, cualquier modificación debe respetar el principio de
identidad desarrollado por la Corte Constitucional. Cita para la ilustración
apartes de la sentencia C-839 de 2003,[1] para precisar la definición
jurisprudencial del principio de identidad, y concluye que si no le está
permitido a las Plenarias introducir “hechos que no hayan sido discutidos en
el primer debate, mucho menos a las Comisiones de Conciliaciones las que de por
si, tan solo pueden armonizar las disposiciones aprobadas en cada una de las
cámaras”. Sobre la posibilidad de que las plenarias introduzcan textos no
aprobados por las Comisiones y sobre la competencia de las comisiones de
conciliación el accionante cita además las sentencias C-760 de 2001, C-198 de
2002, y C-305 de 2004.
En conclusión, el actor entiende que la comisión de
conciliación excedió sus facultades al incluir en su informe un artículo que no
fue aprobado en las comisiones económicas conjuntas, ni debatido por la
Plenaria de la Cámara de Representantes.
IV.
INTERVENCIONES
a.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
En primer término, el apoderado del Ministerio
solicita a la Corte inhibirse de hacer un pronunciamiento de fondo en lo que
respecta a las razones aducidas por el accionante contra el artículo 36 de la Ley
1151 de 2007, toda vez que, a su juicio, no son cargos concretos y más bien
parecen el resultado de una interpretación personal. Sin embargo, y en caso de
que la Corte no encontrara viable dicha solicitud, el Ministerio formula otros
argumentos para desestimar las peticiones del actor, y pide que se declare
exequible la norma demandada. Comienza por aseverar que el superávit primario
no es un concepto inmerso en el de sostenibilidad financiera de las IPS, sino
una meta macro del sector público que permite determinar la sostenibilidad del
endeudamiento público y del crecimiento económico. Las IPS –dice– “no están
basadas en el endeudamiento público, por tanto no aplica para ellas la meta del
superávit primario. Ello no obsta para que los proyectos de presupuestos de las
Empresas Sociales del Estado (ESE) busquen ser consistentes con el superávit
primario de que habla el artículo 2 de la ley 819 de 2003: una cosa es exigir
consistencia presupuestal entre los distintos niveles de la administración
pública y los indicadores macro del sector público y otra distinta, sostener que
los indicadores del Gobierno Nacional son aplicables directa e inmediatamente a
las entidades públicas, cualquiera que estas sean”.
El interviniente reconoce que es cierto que el
artículo 36 demandado prescribe que aquellas IPS que no estén en condiciones de
sostenibilidad financiera deberán desarrollar las acciones necesarias para
lograr el equilibrio, pero resalta que dicha norma no establece con fundamento
en cuáles indicadores habrá de medirse la sostenibilidad. Al mismo tiempo,
resalta que la sostenibilidad financiera se mide con base en los gastos
comprometidos y los ingresos recaudados, y que “es un asunto de la
reglamentación determinar la forma en que se medirá el equilibrio financiero de
las IPSP, la cual necesariamente deberá considerar las cuentas por pagar, pues
es claro que constituye un concepto de ingreso que se deriva por la venta de
servicios de salud. No hay un error técnico en la norma, como lo aduce
el demandante, pues –además de que no constituye un cargo de inconstitucionalidad-
ya existe una metodología que viene siendo aplicada en el Programa de
Modernización y Reorganización de las Instituciones Hospitalarias Públicas, en
diversas entidades territoriales. ”
Insiste el interviniente en que las afirmaciones del
accionante son conclusiones subjetivas que no se deducen de la ley ni de la
voluntad del legislador, pues asume de antemano que las IPSP, una vez definan
las acciones tendientes a lograr el equilibrio financiero, deberán ser
liquidadas, pero ello no trae como consecuencia un desmejoramiento de la
prestación del servicio de salud. Recuerda que si una IPSP no puede brindar
determinados servicios, entonces las EPS deben contratar con otra que sí lo
haga. Afirma que la hipotética intervención en las IPSP no significa una
reducción en la prestación de servicios de salud. Por el contrario -enfatiza el
Ministerio- la posibilidad de intervenir las IPSP tiene como propósito
optimizar la prestación de servicios de salud, propendiendo por la
sostenibilidad financiera de quienes los prestan.
En cuanto a las razones aducida contra el artículo 38
de la Ley 1151 de 2007, el Ministerio de Hacienda indica que no son objetivas
ni concretas, y por tanto no configuran un cargo de inconstitucionalidad. Con
todo, procede a defender la exequibilidad de la norma acusada.
De un lado, resalta que la autonomía universitaria
implica autonomía financiera y administrativa. Estima que la responsabilidad
por el cumplimiento de las propias obligaciones contraídas por la Universidad,
dimana justamente de la autonomía administrativa. Empero, ello no significa que
las entidades universitarias tengan autonomía respecto de cualquier recurso que
esté destinado a cubrir las obligaciones que ellas asumen.
Recuerda que las Universidades estatales, antes de la
Constitución de 1991, “eran entidades descentralizadas, con personería
jurídica, autonomía administrativa y presupuestal. Por consiguiente, las
universidades tenían aptitud jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones.
Luego son ellas quienes están llamadas a responder por las obligaciones que
ellas mismas contraen. Sólo por ministerio de la ley debe la Nación asumir
directamente las obligaciones pensionales que tienen a su cargo las entidades
descentralizadas o autónomas, y siempre que estas no tengan capacidad para
responder.” Subraya que la Nación ha estado transfiriendo a las
universidades nacionales, los recursos para el saneamiento del pasivo
pensional, pero que eso no significa en modo alguno asumir la obligación
pensional; sólo implica una contribución. De hecho, ese es un “procedimiento
especial”, que vino a ser reemplazado por el artículo que se demanda en
esta ocasión, pues con la Ley 1151, la Nación queda facultada para efectuar las
transferencias con miras a sanear los pasivos pensionales, sin necesidad de
agotar ese “trámite especial”. Afirma además que la norma acusada busca
garantizar la sostenibilidad financiera de las universidades, facultando a la
Nación para que concurra razonada y equilibradamente en el pago de una
obligación que le corresponde a aquellas.
Finalmente, en lo que atañe a las acusaciones hechas
al artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, el Ministerio argumenta que el trámite
surtido para la aprobación del proyecto de ley fue adecuado. Expresa que el
artículo acusado fue presentado por el Gobierno Nacional. En tal virtud, fue
estudiado y discutido por los ponentes del proyecto, a tal punto que dejaron
consignada la constancia acerca de la importancia del tema, sobre cuya
aprobación no hubo acuerdo; con todo, decidieron continuar con la discusión en
el resto del trámite. También hubo discusión en el estudio de la proposición
para segundo debate, sin que hubiera acuerdo todavía acerca de su aprobación,
de todo lo cual se dejó constancia, así como de la importancia del tema que
ameritaba someterlo a la consideración de las Plenarias. “Finalmente y como
producto del diálogo entre las dos ramas del poder público, el artículo fue
incluido en segundo debate, discutido, debatido y posteriormente aprobado por
la comisión accidental de conciliación”.
Así, el trámite llevado a cabo por el Congreso de la
República en la expedición del artículo 155 respeta el principio de identidad,
ya que este consiste, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, “en
que los artículos nuevos introducidos durante el trámite legislativo, se ocupen
de los temas y asuntos tratados previamente en las comisiones, es decir, la
identidad no puede entenderse como un principio limitado por la exégesis de
cada disposición debatida y aprobada, sino por la temática y espíritu de las
iniciativas legislativas”. En este caso, el tema de la liquidación de
entidades administradoras del régimen de prima media fue tratado directa o
indirectamente desde el comienzo del procedimiento legislativo.
Además, aduce que el actor cita ciertamente algunos
pronunciamientos de la Corte Constitucional en lo referente al trámite debido
de un proyecto de ley, pero omite hacer explícitas referencias a la tramitación
de un proyecto de ley de plan de desarrollo. Según su concepto, la expedición
de la ley del plan tiene algunas particularidades esenciales que merecen ser
resaltadas. En sus palabras, la Corte Constitucional –en la sentencia C-305 de
2004- ha establecido “que el hecho de que los artículos específicos no hubieren
sido aprobados en primer debate no invalidaba la posible inclusión de los
mismos en una etapa posterior del trámite legislativo, siempre que el asunto
hubiere sido abordado desde el inicio del procedimiento legislativo”; “que
dados los parámetros de unidad de materia aplicables a la Ley del Plan Nacional
de Desarrollo se rigen por estrategias y políticas plasmadas en la Parte
General del Plan y en los objetivos consignados en los principales programas y
proyectos de inversión, cualquier norma que desarrollara las anteriores
estrategias, políticas y/o objetivos, debería admitirse como artículo nuevo,
incluso en curso el segundo debate”; “que puesto que los asuntos habían sido
tratados previamente y desde el inicio del trámite legislativo y teniendo en
cuenta que el segundo inciso del artículo 22 de la ley 152 de 1994, la
respectiva comisión de conciliación gozaba de la competencia requerida para
asumir como discrepancias dichos artículos incluidos como nuevos en desarrollo
del segundo debate en sólo una de las Cámaras”. A esos parámetros se sujetó la
expedición del artículo 155, enjuiciado en esta ocasión; en consecuencia,
solicita declarar la exequibilidad de la norma demandada.
b.   Ministerio
de la Protección Social
El Ministerio de la Protección Social, obrando por
conducto de apoderada, interviene para defender la exequibilidad de los textos
demandados. Después de hacer una prolija exposición sobre la configuración
actual del Sistema de Seguridad Social, procede a referirse a cada uno de los
cargos.
En lo que atañe a la primera de las normas, contenida
en el artículo 36 de la Ley 1151 de 2007, resalta que los cargos del demandante
se dirigen más a cuestionar los criterios en virtud de los cuales habrá de
medirse la sostenibilidad financiera, que a impugnar la necesidad de garantizar
el equilibrio financiero. Sostiene además, contra lo afirmado por el actor, que
la norma no persigue afectar la vida, la salud o la seguridad social de las
personas, sino por el contrario garantizarlas de manera concordante con las
directrices del Sistema General de Seguridad Social. Según lo expresa, “las
IPS con déficit recurrentes, es decir aquéllas que comprometen más de lo que
efectivamente les ingresa, acumulan deudas que sin duda afectan la adecuada
prestación del servicio”.
Frente a la segunda de las acusaciones, dirigida
contra el artículo 38 de la Ley 1151, dice la apoderada del Ministerio que se
trata de la mejor alternativa para alcanzar el saneamiento de la deuda
pensional. De acuerdo con su criterio, la autonomía universitaria hace recaer
en las universidades la responsabilidad por el pago de las deudas pensionales,
siendo posible el acompañamiento de la Nación, sin sustraer las obligaciones
del contexto donde surgieron: “La concurrencia surge de la forma en que las
obligaciones se han estructurado y, de esta manera, la Nación aporta un
acompañamiento a las mismas sin que pueda ser considerado, estrictamente, como
su titular, precisamente por la autonomía que ha sido deferida a esas entidades
de educación superior.” Se trata –insiste‑ de “una alternativa de
solución para el saneamiento de los pasivos pensionales a través de la
suscripción de convenios de concurrencia en los cuales se definirán, entre
otros, la forma de pago, el plazo y las condiciones de cancelación de las
deudas”.
Por último, acerca del cargo por vicios de
procedimiento en la formación del artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, dice que
durante todo el trámite de aprobación, se tuvo en cuenta la propuesta de “organizar
el marco institucional del régimen de prima media del orden nacional”.
Expone, para sustentar su dicho, lo que aparece sobre el tema en la exposición
de motivos, en la ponencia para primer debate y en la ponencia para segundo
debate. Es cierto -agrega- que el artículo referido no aparece en la ponencia
para primer debate; no obstante, “el asunto, es decir, la administración del
régimen de prima media, fue abordado durante el trámite del Plan Nacional de
Desarrollo”. De hecho -insiste- “el artículo que se ataca no contenía,
por sí mismo, un tema autónomo separable del programa que soporta. Es
simplemente, uno de los mecanismos idóneos de ejecución de la organización del
marco institucional del régimen de prima media del orden nacional”. Así, de
acuerdo con lo expresado por la Corte Constitucional en la sentencia C-332 de
2005, el asunto tratado en el artículo que se acusa no es un “asunto nuevo”,
dado que fue debatido y tratado debidamente en el trámite de la ley.
c.     Ministerio
de Educación
Por su parte, el Ministerio de Educación, obrando por
conducto de su apoderada, solicita a la Corte declarar la exequibilidad del
artículo 38 demandado, por las razones que a continuación se reproducen.
En su memorial, tras reseñar los cargos esgrimidos
contra la norma acusada, la interviniente recuerda algunas nociones de autonomía
universitaria y la génesis del sistema pensional, así como algunos apartes del
concepto 1713 del 3 de marzo de 2006, CP: Flavio A. Rodríguez, de la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. En dicho concepto, el Consejo
de Estado concluyó:
Para el caso concreto de las universidades la
Ley 30 de 1992, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 69 de la Carta,
señaló que “los entes universitarios autónomos tendrán las siguientes
características: personería jurídica, autonomía académica, administrativa y
financiera, patrimonio independiente y podrán elaborar y manejar su presupuesto
de acuerdo con las funciones que le corresponden. El carácter especial del régimen
de las universidades estatales u oficiales comprenderá la organización y
elección de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de
las universidades estatales u oficiales, el régimen financiero y el régimen de
contratación y control fiscal, de acuerdo con la presente ley” – art. 57 –,[2] preceptiva que permitió entender en muchos
casos, que las universidades estaban autorizadas para crear cajas, como simples
dependencias, sin personería jurídica. Así, lo cierto es que antes de la
vigencia de la ley 100 de 1993 existían diversas cajas o fondos de previsión,
con y sin personería jurídica, que administraban el régimen pensional del
sector público.[3]
(…)
En cuanto a las cajas facultadas por ley para continuar
administrando el régimen solidario de prima media con prestación definida
respecto de sus afiliados - sin perjuicio de la opción de éstos, dentro de la filosofía
que orientó la ley de discrecionalidad o decisión libre de acogerse a
cualquiera de las alternativas allí previstas -, encuentra la Sala que el
legislador no hizo distinción. Del contenido gramatical, teleológico y sistemático
de los artículos 52 y 128 transcritos, no se advierte que estuvieran excluidas
de la atribución plasmada en esas normas las cajas carentes de personería
jurídica, que constituían simples dependencias de la respectiva entidad
empleadora, como parece entenderlo la Superintendencia Bancaria y el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público en algunos conceptos que conoció la Sala, sobre
la base que “las cajas sin personería jurídica carecen de capacidad para asumir
derechos y obligaciones, y por tanto las obligaciones pensionales reconocidas
recaen en cabeza de la entidad empleadora”,[4] pues
la exigencia aludida es un condicionamiento que la ley no contempló.[5]
(…)
De lo anterior se desprende que la voluntad del Congreso, plasmada
en los artículos 52[6] y 128
de manera abstracta y general, fue cobijar para efectos de la congelación de la
afiliación, “la multiplicidad” de cajas existentes a la fecha, teniendo tal
concepto un sentido comprensivo tanto de aquéllas con personería jurídica como
de las carentes de ésta, pues, lo relevante era que cumpliera la función dicha
y, por tanto, no había lugar a realizar distinciones al respecto; por el
contrario, la exposición de motivos y los debates relacionan todas las cajas:
entidades de previsión municipal, cajas de cobertura nacional, cajas
departamentales, cajas de los territorios nacionales “Cajas universitarias”.[7]
Ahora bien, es cierto que los artículos 4º, 6º, 11 y 34 del decreto
reglamentario 692 de 1994[8]
señalan que las cajas, fondos o entidades de previsión social existentes al 31
de marzo de 1994 pueden continuar administrando el régimen de prima media
“mientras no se ordene su liquidación”, de lo cual podría colegirse en
principio que la liquidación presupone la existencia de una persona jurídica –
que son las únicas que pueden ser liquidadas - y que, por ende, la atribución
contemplada en las referidas disposiciones sólo puede recaer en verdaderos
entes autónomos. Sin embargo, la ley reglamentada no estableció la liquidación
como prerrequisito para declarar la insolvencia de una caja. Tal como lo señaló
la Sección Segunda de esta Corporación en fallo del 28 de agosto de 1997,
expediente 12574,[9]
“La potestad reglamentaria, que tiene un origen constitucional, ha sido
concedida (sic) como la actividad que realiza el Presidente de la República,
como suprema autoridad administrativa, en orden a desarrollar la ley para su
correcta aplicación, cumplida ejecución y desenvolvimiento, facilitando su
inteligencia, debiendo, para ello, obrar dentro de los límites de su
competencia sin sobrepasar, ni restringir, ni modificar los parámetros
establecidos en aquélla. El decreto que se expida en su ejercicio debe
limitarse a dar vida práctica a la ley que tiende a desarrollar y sólo puede
desenvolver lo que explícita o implícitamente esté comprendido en la ley y, por
tanto, no puede introducir normas que no se desprendan natural y lógicamente de
sus disposiciones lo contrario implica extralimitación de funciones y
constituye una invasión en el campo propio del legislador”.En el caso
estudiado, del contenido de los artículos 52 y 128 de la ley 100, no se
desprende de ninguna manera que la facultad para que las cajas puedan seguir
administrando el régimen de prima media respecto de las personas afiliadas a
ella al entrar en vigencia la ley 100 estuviera supeditada al hecho de que las
mismas tuvieran personería jurídica y por ende la referencia que se hace en el
decreto 692 de 1994 a “mientras no se ordene su liquidación”, no puede
entenderse como modificatoria de la ley.
Esta interpretación encuentra respaldo, además, en la protección y
conservación de derechos, garantías y prerrogativas, en la igualdad de
condiciones que debe brindarse a todos los afiliados al sistema pensional y en
el derecho que les asiste de permanecer en el régimen que ellos tengan a bien
escoger. En efecto, una de las características del sistema es precisamente que
para el reconocimiento de las pensiones y prestaciones contempladas en los dos
regímenes, se tendrán en cuenta la suma de las semanas cotizadas con
anterioridad a la vigencia de la ley, al Instituto de Seguros Sociales o a
cualquier caja, fondo o entidad del sector público o privado, o el tiempo
de servicio como servidores públicos, cualquiera sea el número de semanas
cotizadas o el tiempo de servicio – arts. 10, 11, 13-f), 36, parágrafo 1º y
132. -.
(…)
Aclara la Sala, que en el caso de las Universidades que cuentan con
cajas, el artículo 130 debe aplicarse como consecuencia de la obligatoriedad de
las leyes respecto de todos los habitantes y órganos del Estado, pues no podría
aceptarse que el principio de autonomía tuviera el poder de derogar la
legislación en materias que regulan el común de una actividad, distinta a la
estrictamente académica, como es la prestacional cuyos alcance son de reserva
legal. La interpretación de la Corte Constitucional respecto del alcance de la
autonomía universitaria - artículo 69 de la Carta, sentencia C-053 de 1998 –
lleva al reconocimiento de un principio que no es absoluto, hermenéutica
subyacente en el artículo 48 de la Carta que consagra la seguridad social como
un servicio público sometido a las reglas que fije la ley – art. 4° ley 100/93
-, y establece un régimen pensional, que impide anteponer la autonomía
universitaria para sustraer a sus servidores de la regulación establecida como
régimen general para todos los habitantes del territorio nacional, razón por la
cual el mandato del legislador de sustituir las obligaciones de cajas
deficitarias, se aplica sin restricciones aún en el evento de pertenecer éstas
a entes universitarios autónomos.
En estas condiciones, la autonomía universitaria está referida a la
posibilidad que tienen los entes en mención de autogobernarse y
autoadministrarse internamente; a la necesidad de que el acceso a la formación
académica de las personas tenga lugar dentro de un clima libre de interferencias
del poder público tanto en el campo netamente académico como en la orientación
ideológica, o en el manejo administrativo o financiero del ente educativo[10].
Sin embargo, dicha autonomía “(...) no les da el carácter de órganos superiores
del Estado ni les ‘...concede un ámbito ilimitado de competencias, pues
cualquier entidad pública por el simple hecho de pertenecer a un Estado de
derecho, se encuentra sujeta a límites y restricciones determinados por la
ley.’”[11] Por
ende, se reitera, el régimen de la seguridad social, incluido el del personal
que presta sus servicios a los entes universitarios autónomos, es fijado por el
Congreso y comprende a todos los servidores del Estado y habitantes del territorio
nacional, sin excepciones.
d.   Departamento
Nacional de Planeación
El Departamento Nacional de Planeación, obrando por
intermedio de apoderado, interviene en el presente proceso para solicitar que
se declare la exequibilidad de las normas acusadas.
En el concepto del interviniente, la acusación
dirigida al artículo 36 de la Ley 1151 de 2007 no reside tanto en la finalidad
que pretende alcanzarse (la sostenibilidad financiera), sino en “los
lineamientos” usados para su medición. Así, trata de mostrar por qué una
metodología como la dispuesta por el artículo demandado permite apreciar cuándo
está en peligro la prestación de servicios de salud. Dice: “La IPS con un
déficit recurrentes, es decir aquéllas que comprometen más de lo que
efectivamente les ingresa, acumulan deudas que sin duda afectan la adecuada
prestación del servicio de salud en temas como: mora en la cuentas con sus
proveedores y por ende afectación del suministro de los recursos necesarios
para llevar a cabo su objeto; no pago oportuno a sus trabajadores, lo cual
conduce a un desestímulo en la prestación del servicio; proliferación de
embargos y otras medidas cautelares, que crean caos en el manejo de la entidad
e impiden los dos puntos anteriores cuando no el primero de ellos; exposición
al riesgo judicial de la acción de tutela cuando la mora frente a sus
trabajadores es tal que afectan sus condiciones de vida”.
Además -agrega- las Empresas Sociales del Estado se
hallan sujetas a las disposiciones orgánicas del presupuesto, razón por la cual
también a ellas son aplicables los lineamientos de la ley 819 de 2003, justamente
en lo que atañe al superávit primario. Afirma por eso que “la pretensión de
excluir de los mismos (lineamientos) a esta entidad pública no goza de soporte
alguno pero aún contemplando tal posibilidad, la norma cuenta con un soporte de
racionalidad propio que le prodiga el sistema de seguridad social en salud al
cual pertenece”. Concluye sosteniendo que la norma es ajustada a la Carta y
solicitando un pronunciamiento de la Corte en tal sentido, toda vez que -en
contra de lo afirmado por el actor- con ella se busca precisamente garantizar las
condiciones necesarias para el buen funcionamiento de las instituciones
prestadoras del servicio de salud.
En cuanto a las acusaciones que el demandante esgrime contra
el artículo 38 de la ley, reproduce las argumentaciones del Ministerio de la
Protección Social. Dice, por tanto, como éste, que la concurrencia es la mejor
alternativa para sanear los pasivos pensionales: “La concurrencia surge de
la forma en que las obligaciones se han estructurado y, de esta manera, la
Nación aporta un acompañamiento a las mismas sin que pueda ser considerado,
estrictamente, como su titular, precisamente por la autonomía que ha sido
deferida a esas entidades de educación superior”.
Finalmente, se pronuncia sobre los cargos de
tramitación indebida en la expedición del artículo 155 de la Ley 1151 de 2007. También
en lo relativo a este cargo, el DNP reproduce en parte los argumentos del
Ministerio de la Protección Social. Dice que el asunto general del programa de
la reingeniería de las entidades que administran el régimen de prima media
estuvo presente durante todo el proceso: en la exposición de motivos, en el
texto propuesto por los ponentes, en los debates y en los textos aprobados de
primer y segundo debate. De hecho resalta que, de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional (Sentencia C-473 de 2004[12]), en el contexto de la expedición de una
ley de plan de desarrollo, también es posible que la deliberación se produzca
en sesiones informales, de las cuales pueden surgir propuestas de modificación
que luego se incorporen a las ponencias.
Lo anterior, dice el DNP, en cuanto se refiere al
programa. En lo que atañe a los mecanismos de ejecución, reproduce apartes de
los textos para ponencia donde aparece el asunto de la reforma a la
administración del régimen de prima media, no obstante que ahí mismo se
proponga excluir los artículos 30 y 31 del proyecto presentado por el Gobierno
Nacional, en los cuales se disponen justamente los mecanismos de ejecución de
tal programa. Agrega que tal y como fue propuesto el texto por los ponentes en
la sesión conjunta de las comisiones económicas, fue aprobado, es decir, sin
los mecanismos de ejecución previstos por el proyecto inicial, pero con el
programa de reingeniería. Para los debates que tendrían lugar en Plenarias -continúa-
el Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades que le confiere el
artículo 23 de la ley 152 de 1994, introdujo algunas modificaciones al proyecto
de ley, y nuevos artículos. Dentro de los “artículos nuevos”, el Gobierno
Nacional introdujo uno acerca “de la institucionalidad de la seguridad social y
la Administración del Régimen de Prima con Prestación Definida”, el cual fue
aprobado por la Plenaria del Senado de la República y numerado 173, y negado
por la Plenaria de la Cámara de Representantes. Se conformó una Comisión de
Conciliación, que acogió el texto propuesto por el Senado numerándolo 171.
Así, tras exponer la que -a su entender- es la
jurisprudencia de esta Corte sobre las facultades de las Comisiones de
Conciliación, enfatiza que el artículo acusado consagra un mecanismo de
ejecución para llevar a cabo la reingeniería de las entidades que administran
el régimen de prima media, e insiste en que los allí diseñados “fueron los
mecanismos más idóneos, en opinión del Gobierno Nacional, para la ejecución de
la mencionada política. Inclusive podría señalarse que son la única forma de
desarrollar el objetivo propuesto”. Al decir del apoderado del DNP, “la
creación de Colpensiones como única entidad administradora del Régimen de Prima
Media con Prestación definida, que implica la liquidación de las entidades que
pretenda remplazar, es una disposición que se enmarca dentro del objetivo de
generar una reingeniería de las entidades que administran el régimen de prima
media con el fin de brindar una mayor calidad y oportunidad en los servicios al
pensionado”.
De tal suerte, el trámite que se surtió para expedir
el artículo demandado, cumplió con las exigencias constitucionales y legales
pertinentes. No fueron violados los principios de consecutividad e identidad,
toda vez que fue debatido el asunto del programa de reingeniería en todas las
etapas del proceso, sin perjuicio de que los artículos finalmente aprobados
difieran del proyecto inicialmente presentado a consideración del legislador.
e.     Intervención
ciudadana
El ciudadano Mauricio Alfredo Plazas Vega interviene
en el presente proceso para solicitar la declaratoria de exequibilidad del
artículo 155 de la Ley 1151 de 2007.
De acuerdo con el expuesto por el interviniente, el
Gobierno Nacional previó desde un comienzo, en el proyecto de ley presentado,
la liquidación del Instituto de Seguros Sociales. El actual artículo 155
demandado, era el 30 del proyecto inicial.
En su concepto, el asunto a tratar -“Institucionalidad
de la seguridad social y la administración del régimen de prima media con prestación
definida”- ciertamente no fue incluido en el articulado que se aprobó en primer
debate, pero sí fue discutido y estudiado por los ponentes de las comisiones
conjuntas, razón por la cual no es posible darle el tratamiento de “artículo
nuevo”.
El actor cita apartes de los informes de ponencia para
primer y segundo debate, y resalta los fragmentos en los cuales se hace alguna
referencia a la administración del régimen de prima media. También reproduce la
modificación introducida por el Gobierno al proyecto, de acuerdo con las
facultades que le confiere la ley, en el que pretende incorporar el artículo excluido
por los ponentes para primer debate. Finalmente, el Senado de la República
aprobó en Plenaria el artículo mencionado.
De ese modo, el interviniente afirma que el artículo
fue aprobado en debida forma. Dice que, en los textos contenidos en los
artículos 178 y 186 de la ley 5ª de 1992, se “contempla la posibilidad de
modificar el proyecto durante el segundo debate, luego el hecho de que el
artículo demandado no haya sido aprobado por las comisiones, no puede conducir
a su inconstitucionalidad”. Por otra parte, el artículo 22 de la ley 152 de
1994, prevé la posibilidad de introducir modificaciones al proyecto durante las
sesiones plenarias. Esta postura interpretativa –recuerda- ha sido “ampliamente
aceptada” por la Corte Constitucional en la Sentencia C-305 de 2004. Por tanto,
concluye: “el hecho de que el artículo no haya sido aprobado en primer debate,
no genera su inconstitucionalidad por vicios formales, en la medida que el tema
sobre el cual versa haya sido tratado durante todo el trámite legislativo y
sirva de mecanismo para poner en marcha el plan de desarrollo, tal como ocurre
con el demandado artículo 155, el cual comprende estrategias coherentes con los
objetivos trazados desde un comienzo por el Gobierno Nacional e incluidos en el
proyecto sometido a consideraciones del Congreso”.
De otro lado, en lo atinente a las facultades que
tienen las Comisiones de Conciliación, aduce que tanto la Constitución como el
reglamento del Congreso las facultan para acordar un texto definitivo que haya
sido aprobado de manera diversa en ambas cámaras, siempre y cuando se respete
la unidad temática del proyecto de ley; para el efecto de ilustrarlo mejor,
recuerda un pasaje de la sentencia C-1488 de 2000. En el caso concreto del
artículo 155 demandado, afirma que éste respeto la unidad temática, aunque no
como tal –como artículo- no haya sido aprobado en primer debate. Dice que en la
Sentencia C-551 de 2003 la Corte Constitucional “fijó una línea
jurisprudencial, al concluir que aún en los casos en que el texto haya sido
aprobado por solo una de las Cámaras, puede ser objeto de estudio por parte de la
Comisión de Conciliación”. Dado que tal fue lo ocurrido en esta ocasión,
solicita a la Corte que declare la exequibilidad del artículo acusado.
V.
CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El señor Procurador General de la Nación, en el
concepto Nº 4435 de 2007, solicita a esta Corte que se pronuncie de la
siguiente manera acerca de las acusaciones formuladas por el demandante: que se
inhiba de hacer un pronunciamiento de fondo acerca las acusaciones dirigidas
contra el artículo 36; que declare inexequible el artículo 38; y, del artículo
155, que declare exequible el inciso primero, e inexequibles los incisos
segundo, tercero y cuarto.
Sobre las acusaciones que el actor formula contra el
artículo 36, la Vista Fiscal estima que carecen de aptitud sustancial.
Concretamente -afirma- la demanda se dirige contra una proposición inexistente,
que no surge del texto contenido en el artículo acusado, pues se basa en una
hipótesis acerca de cómo sería la reglamentación gubernamental del concepto de
insostenibilidad financiera de las IPS, lo que no puede ser considerado como un
cargo de inconstitucionalidad.
En lo referente a la acusación dirigida contra el
artículo 38 de la ley, el director del Ministerio Público entiende conveniente,
primero, dilucidar el contenido de la norma. Comienza por afirmar que la norma
parte de una premisa cierta: hay un pasivo pensional en las universidades del
orden nacional que debe ser saneado. Así, en tanto la norma busque sanear el pasivo
pensional, tiene un propósito ajustado a la Carta. Por otra parte –prosigue- en
el primer aparte del artículo, se preceptúa que la Nación y las Universidades
concurrirían en el saneamiento del pasivo pensional en los términos del
artículo 131 de la Ley 100 de 1993. Esta última norma, efectivamente, se
refiere a una subcuenta destinada al pago de los pasivos pensionales de las
universidades, que debe ser financiada “en su totalidad por las entidades
territoriales de las que dependan los centros educativos”; de manera que la
diferencia marcada por el artículo 38 de la Ley 1151 de 2007, acusado en esta
oportunidad, reside en que la financiación de los pasivos pensionales, las
universidades nacionales concurrirán en su pago con la Nación. En ese sentido,
los recursos que hubiere trasferido la Nación a las Universidades y que hubiere
servido para sanear el pasivo pensional, se tendrá como pago parcial de la
concurrencia.
Ciertamente, dice el señor Procurador, el régimen
pensional a la Ley 100 presentó inconvenientes que forzaron su transformación,
entre ellos: baja cobertura, subsidios del Estado a los aportes de los
cotizantes, aportes de los cotizantes que reflejaban tan solo un mínimo
porcentaje del monto total de la pensión y regímenes pensionales especiales
“exageradamente beneficiosos”. Graves consecuencias -dice- produjo esa
regulación. Dice expresamente:
“Estas circunstancias generaron graves
consecuencias para las finanzas públicas creando un pasivo pensional que debido
a su magnitud ha sido imposible determinar con exactitud pero que
aproximaciones realizadas en un documento Confis que data del 27 de octubre de
2004, el valor presente neto (VPN) del pasivo pensional a cargo del Gobierno
Nacional equivale al 193% del producto interno bruto (PIB). En lo que se
refiere de manera específica a las universidades públicas, en reciente estudio
realizado por el Centro de Investigaciones para el Desarrollo de la Facultad de
Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia, se manifestó que de
acuerdo con los cálculos actuariales realizados por la Universidad, la deuda
pensional a valor presente es de 3.81 billones de pesos, señalándose que el Rector
de dicho centro educativo acordó con el Gobierno Nacional que asumiría el 3% de
dicho pasivo, lo cual correspondería a 92.437 millones de pesos, lo que
equivale al 10% de los ingresos totales de la Universidad en el año 2007 y el
21% de los recursos propios para el mismo año. En las conclusiones del referido
documento se estableció:
“Los ejercicios realizados, con base en la información histórica
existente sobre la evolución del presupuesto de la Universidad y sobre los
cálculos actuariales realizados por la Facultad de Ciencias, así como la
fijación de supuestos realistas, permiten concluir que para cumplir con el
compromiso de asumir la concurrencia del 3% del pasivo pensional la Universidad
Nacional de Colombia debería generar durante los próximos años un superávit
presupuestario.
Como se muestra en el estudio, el superávit generado en el pasado
reciente muestra una tendencia decreciente y en promedio para el período 2001-2007
ha sido de tan sólo 0.224%, de manera que la Universidad, al asumir el 3% del
pasivo pensional, produciría una tendencia contraria hacia la generación de un
déficit creciente a partir del próximo año.
Por lo tanto, si se mantienen las condiciones macroeconómicas
recientes, la Universidad debería dedicar entre el 1% y el 2% de sus recursos
propios, que debe destinar exclusivamente para el cumplimiento de sus objetivos
misionales, hacia honrar dicho compromiso. Desde luego, si el escenario
macroeconómico empeora, como parecen indicarlo los hechos recientes
relacionados con la tasa de devaluación, las tasas de interés y la inflación,
el esfuerzo que tendría que hacer la Universidad debería ser mayor.
Por lo anterior, es claro que la solución de “concurrencia”, así sea
en un porcentaje relativamente bajo, obligaría a la Universidad a efectuar un
ajuste ya sea, aumentando los ingresos o disminuyendo los gastos, lo que
afectaría el cumplimiento cabal de cualquiera de sus funciones misionales””.
Así, para el Ministerio Público, aun cuando
las universidades públicas deben esforzarse por generar recursos, producto de
los servicios que prestan, para el caso del saneamiento del pasivo pensional,
nunca serán suficientes los esfuerzos, ya que su razón de ser es “permitir
el acceso a la educación superior de calidad, de las personas de escasos
ingresos económicos”, lo que les impide destinar esos recursos a alcanzar
cometidos distintos, como asumir el pago del pasivo pensional. De tal suerte,
la norma acusada implica una indebida intromisión en la autonomía universitaria
consagrada en el artículo 69 de la Constitución, especialmente de la autonomía
administrativa y financiera de las universidades públicas, lo que significa
también una afectación al derecho de acceso a la educación superior.
Estima pertinente citar la Sentencia C-926
de 2005, en la cual se estudiaba la constitucionalidad del artículo 84 de la Ley
812 de 2003, que disponía mantener “los aportes totales de la Nación al
conjunto de universidades estatales de acuerdo con los artículos 86 y 87 de la
ley 30 de 1992 y que a partir de la vigencia de la ley se concertará y acordará
con los rectores estatales los criterios y el procedimiento de una
redistribución, basada en indicadores de gestión, de un porcentaje de hasta el
12% de las transferencias, y el porcentaje restante se distribuirá respetando
el esquema vigente”. Para el interviniente, en aquella sentencia la Corte
consideró que con la regulación demandada se sometía a las universidades a una
especie de control presupuestal estricto por parte del Gobierno Nacional,
inaplicable a las universidades públicas, toda vez que ello supondría afectar
su autonomía, amén de que los procesos de concertación y acuerdo prescritos en
aquella norma implicarían que la universidad negociara asuntos “inherentes a su
autodeterminación, autogobierno y autorregulación”. En el caso concreto, la
norma en comento obliga a las universidades a concertar con el Gobierno
Nacional el pago de los pasivos pensionales, luego también existe aquí una
intervención en sus asuntos presupuestales.
Por lo demás, dado que la disposición
acusada establece que “Las sumas que se hayan transferido por parte de la
Nación con las cuales haya sido atendido pasivo pensional de dichas
universidades a partir de la fecha de corte prevista en el artículo 131 de la
ley 100 de 1993, se tendrán en cuenta como pago parcial de la concurrencia a
cargo de la Nación de acuerdo a la reglamentación que para el efecto se
establezca”, con ello se va en contravía de la concertación, toda vez que
de antemano y retroactivamente se descuentan las sumas trasladadas por la
Nación para cubrir el pasivo pensional de las universidades públicas.
Por las anteriores razones, el Ministerio
Público solicita declarar la inexequibilidad del artículo 38 de la Ley 1151 de
2007.
Finalmente, al pronunciarse acerca de los
cargos elevados contra el artículo 155 de la ley en comento, la Procuraduría comienza
por recordar que a las Cámaras les es dado introducir modificaciones al
proyecto de ley, en el tercero o cuarto debate del trámite para su aprobación,
siempre y cuando se respete la regla de la unidad de materia. La Comisión de
Conciliación resolverá las discrepancias surgidas entre los textos aprobados
por una y otra Cámara. Continúa refiriéndose al principio de consecutividad, en
virtud del cual cada Cámara puede ir introduciendo cambios en la medida en que
avance el proceso, respetando también el principio de unidad de materia.
De ese modo, encuentra la Vista Fiscal que
el inciso primero del artículo 155 acusado, respetó “la coherencia con el
núcleo temático de la esencia del plan de desarrollo, pues desde el principio
del debate se hizo alusión al tema de la seguridad social y en especial de las
estrategias que se deben adoptar para garantizar el acceso a la cotización en
pensiones, en el cubrimiento en asuntos de salud y de riesgos profesionales”,
razón por la cual estima que fue expedido de acuerdo con las normas que regulan
el procedimiento de formación de las leyes.
Empero, la conclusión del Ministerio
Público a propósito de los demás incisos de la norma. En el segundo inciso -dice-,
se crea una empresa industrial y comercial del estado, denominada Colpensiones,
que tendría como objeto administrar el régimen de prima media, que si bien “puede
ser consecuencia del inciso primero con el fin de materializar el alcance del
mismo”, también lo es que esa decisión debe tomarla el Congreso en otro
momento. No es admisible, para la Procuraduría General, que “se utilice el
Plan Nacional de Desarrollo como el medio para modificar la estructura de la
administración nacional creando una empresa industrial y comercial del Estado
con el fin de cumplir con unos cometidos específicos de la seguridad social en
pensiones, constituyéndose en un tema ajeno a la esencia de dicho plan, pues no
corresponde a una política de Estado de tipo macroeconómico, sino que atiende a
una coyuntura en relación con la problemática de las administradoras del
régimen pensional de prima media, que debe ser abordado en un escenario
legislativo distinto a la adopción del pluricitado (sic) plan”.
También, a su juicio, los incisos tercero y
cuarto “que establecen la naturaleza de Colpensiones, como una
administradora del régimen de prima media con prestación definida, de carácter
público del orden nacional”, establece además “la liquidación de
entidades públicas como Cajanal, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales,
en lo que se refiere a la administración del sistema de seguridad social en
pensiones”. Esa, dice la Procuraduría, es “una norma que no le
correspondería al legislador expedir como componente del Plan de Desarrollo, ya
que en nada se relaciona la creación y liquidación de entidades públicas con
los objetivos primarios del Plan Nacional de Desarrollo, pues las pautas
generales fijadas en el inciso primero del artículo 155 demandado, no dan lugar
a desarrollos legales de esa índole, que desnaturalizan y desconocen los
mandatos constitucionales que fijan los elementos fundantes para la expedición
de tan importante ley”.
VI.
CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
a.    Competencia
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la
Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de
inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la
demanda que se estudia.
b.   Problema
jurídico
Considera el demandante que en el presente caso el
artículo 36 de la Ley 1151 de 2007, que regula el ajuste financiero de las
Instituciones Públicas Prestadoras de Servicios de Salud, vulnera los artículos
11, 48, y 49 de la Carta Política, toda vez que (i) establece una definición
antitécnica de sostenibilidad financiera que conducirá a la liquidación de las
IPSP y (ii) conduce a que las IPS públicas para garantizar su supervivencia,
deban recortar gastos que afectarán la adecuada prestación del servicio de salud
en desmedro del acceso de los usuarios a servicios de salud, lo cual es
vulneración de este derecho. Por su parte el Procurador General de la Nación y
uno de los intervinientes, solicitan a la Corte Constitucional que se declare
inhibida frente a estos cargos, como quiera que el demandante no plantea una
contradicción entre la norma legal y la Constitución, sino entre los eventuales
efectos de la norma en la liquidación de varias IPS, y por esta vía, sobre la
calidad de la prestación del servicio de salud, asunto que es ajeno a la acción
de inexequibilidad.
En relación con el artículo 38 de la Ley 1151 de 2007,
que regula un mecanismo de saneamiento
del pasivo pensional de las universidades estatales del orden nacional, el
demandante considera que es contrario al artículo 69 de la Carta Política, pues
al establecer que éstas concurrirán al saneamiento del pasivo pensional en los
términos establecidos en el artículo 131 de la ley 100 de 1993, restringe
inconstitucionalmente la autonomía universitaria -y en especial contra su
autonomía financiera- mediante la reducción de los recursos destinados a las
universidades estatales del orden nacional, pues con dicha medida obligaría a
que los recursos que por ley deben invertir en desarrollo de su función
misional sean utilizados para cubrir otro tipo de obligaciones. Los distintos
intervinientes afirman que esta disposición es exequible porque consideran que
no hay afectación de la autonomía universitaria cuando se establece un
mecanismo para que las universidades públicas del orden nacional asuman, así
sea parcialmente, el pago de los gastos creados autónomamente por ellas. Por su
parte el Procurador solicita que la norma sea declarada inexequible por
desconocer la autonomía universitaria.
Considera el demandante que en relación con el
artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 se vulneraron los artículos 157, 160 y 161
de la Carta Política, toda vez que en su aprobación se desconocieron los
principios de identidad y de consecutividad al no haber sido aprobado en primer
debate en las Comisiones Séptimas Constitucionales Permanentes de Senado y
Cámara, sino introducido por la Comisión de Conciliación. Los intervinientes de
los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y del Interior y de Justicia
consideraron que puesto durante el segundo debate las cámaras pueden modificar,
adicionar o suprimir artículos, la introducción del artículo 155 de la Ley 1151
de 2007 no vulnera norma fundamental alguna. Por su parte el Procurador General
de la Nación, solicitó que el artículo 155 demandado fuera declarado
inexequible porque al haber sido incorporado al proyecto que se convirtió en la
Ley 797 de 2003, sin que hubieran sido objeto de un verdadero debate
parlamentario, este hecho evidenciaba que en su aprobación se había desconocido
el principio democrático.
Por lo anterior,
y teniendo en cuenta que respecto de cada uno de los artículos cuestionados, el
cargo fue diferente, la Corte pasa a resolver los siguientes problemas
jurídicos:
1.
¿Resulta contrario al
derecho a la salud, el que el artículo 36 de la Ley 1151 de 2007 establezca una
fórmula para el saneamiento de las finanzas de las IPS que contemple la
sostenibilidad financiera y exija garantizar el equilibrio financiero?
2.
¿Resulta contrario al
principio de autonomía universitaria, el que el artículo 38 de la Ley 1151 de
2007, establezca la concurrencia de las universidades públicas del orden
nacional para el pago del pasivo pensional de dichas entidades en los términos
y condiciones previstas en dicha norma?
3.
¿Resulta contrario a
las normas constitucionales que rigen la formación de las leyes, en particular
de los principios de consecutividad e identidad relativa, que el artículo 155
de la Ley 1151 de 2007, según el demandante, no haya sido debatido ni votado por
las comisiones constitucionales permanentes reunidas en sesiones conjuntas, ni
por una de las plenarias, pero posteriormente fuera sometido a conciliación,
para ser finalmente adoptado como parte del articulado de la ley?
Con el fin de
resolver los anteriores problemas, la Corte primero determinará si los cargos
contra el artículo 36 de la Ley 1151 de 2007 son susceptibles de análisis
constitucional, dado que varios de los intervinientes han solicitado a la Corte
que se inhiba de pronunciarse de fondo. En segundo lugar, frente al cargo
contra el artículo 38 de la Ley 1151 de 2007, dado el sentido del
cuestionamiento del accionante, la Corte también examinará si hay lugar a
inhibirse. En caso de que proceda un pronunciamiento de fondo en relación con
los artículos 36 y 38 de la Ley 1151 de 2007, la Corte recordará la
jurisprudencia relativa a la posibilidad de que los requisitos de
sostenibilidad financiera y de equilibrio financiero puedan ser invocados o
aplicados para condicionar la prestación de servicios de salud y al principio
de autonomía universitaria, y los aplicará en cada caso concreto. En tercer
lugar, en relación con los vicios de trámite en el proceso de formación de la
ley alegados en contra del artículo 155, dado que la Corte se pronunció en otro
proceso sobre la constitucionalidad de este artículo, examinará si se ha
producido el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
c.     Procedencia
de un pronunciamiento de fondo en relación con uno de los cargos contra el
artículo 36 de la Ley 1151 de 2007 e inhibición de la Corte Constitucional frente
al cargo contra el artículo 38 de la Ley 1151 de 2007
3.1. La Corte Constitucional ha señalado que las
demandas de inconstitucionalidad deben exponer razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes, de lo contrario, la Corte terminará
inhibiéndose, circunstancia que frustra “la expectativa legítima de los
demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte
Constitucional”[13]. En la sentencia C-1052 de 2001, la Corte
sintetizó en qué consisten estos requisitos y con base en tales criterios pasa la
Sala a analizar si la solicitud de inhibición respecto debe prosperar.
3.2. En lo que respecta al artículo
36 de la Ley 1151 de 2007, en lo atinente a la definición técnica de
sostenibilidad financiera, la demanda no presenta argumentos ciertos,
pertinentes y suficientes sino que basa sus cargos de inconstitucionalidad en
interpretaciones personales de la norma, en consecuencias que deriva de la
situación en que se encuentran las IPS y de lo que cree que sucederá de acuerdo
a su lectura de la norma en cuanto a la posible liquidación de las entidades
según sean los criterios técnicos para analizar si una IPS pública es
financieramente sostenible. Por ejemplo, la demanda aduce que incluir un
criterio que exija superávit presupuestal llevará a la liquidación de las IPS
públicas. Sin embargo este criterio no se encuentra en la norma demandada. Además,
la demanda en ningún momento demuestra cómo el articulado de la disposición
demandada vulnera los artículos que menciona de la Constitución, en relación
con tales criterios técnicos. Por lo tanto, respecto de dicho cargo, la Corte
se inhibirá.
No obstante, en la demanda contra dicho artículo se aduce,
además, que el requisito de sostenibilidad financiera así como el de garantizar
el equilibrio financiero conducirá a restringir el derecho a la salud de los
usuarios que acudan a las IPS públicas. En efecto, afirma el demandante que
para cumplir estos requisitos, los hospitales públicos recortarán los servicios
o disminuirán la calidad de los mismos, lo cual afectará el derecho a la salud
de sus usuarios. Este cargo, no depende de una interpretación de los requisitos
mencionados ni de los criterios técnicos que se empleen para analizar su
cumplimiento. El demandante estima que por el solo hecho de establecer estos
requisitos, las IPS públicas tratarán de reducir su gasto y ello necesariamente
afectará el derecho de los usuarios a acceder a los servicios de salud y
disminuirá la calidad de los servicios que se presten. Respecto de este cargo, la
Corte encuentra que sí cabe un pronunciamiento de mérito.
3.3. En relación con el cargo contra el artículo 38 de
la Ley 1151 de 2007, encuentra la Corte que la demanda no presenta argumentos
ciertos, pertinentes y suficientes como quiera que se limita a afirmar que la
concurrencia entre la Nación y las universidades públicas del orden nacional
vulnera la autonomía universitaria porque las obliga a destinar parte de sus
ingresos al pago del pasivo pensional de dichas universidades.
El demandante no expresa por qué en su parecer es
contrario al principio de autonomía que el, Congreso de la República, como
legislador, establezca esa concurrencia. Se limita a expresar que es “inconcebible
que las universidades tengan que someterse a las políticas del gobierno de
turno” siendo que la norma acusada no es un decreto sino una ley. Luego
explica que el sistema de pensiones de las universidades del orden nacional,
así como el manejo de los recursos de dichas universidades mediante un sistema
de partidas globales establecido en la Ley 30 de 1992 abre la puerta para
decisiones discriminatorias. Pero, en este punto, sus argumentos se refieren a
otra disposición, el artículo 86 de la Ley 30 de 1992 y no al artículo 38 de la
Ley 1151 de 2007. Por lo tanto, la Corte se inhibirá de un pronunciamiento de
fondo en relación con este artículo.
d.   Reiteración
de jurisprudencia: Los requisitos de sostenibilidad financiera y de equilibrio
financiero no pueden ser invocados o aplicados para condicionar la prestación
de servicios de salud a la presentación de una acción de tutela.
No es esta la primera vez que la Corte Constitucional
se pronuncia sobre normas legales que en el ámbito de los servicios públicos
incluyen los conceptos de sostenibilidad financiera y equilibrio financiero.
Incluso el punto planteado por el demandante en el sector de la salud ya fue
objeto de análisis por esta Corte en relación con otra norma atinente a las
reformas introducidas al Instituto de Seguros Sociales. Por eso, la Corte se
limitará en esta ocasión a reiterar dicho precedente.
En la sentencia C-559 de 2004, la Corte Constitucional
condicionó la exequibilidad de la expresión “y financiera” para impedir que
esta fuera interpretada en el sentido de darle prelación a la reducción de
costos y la disminución del gasto sobre la debida atención a los pacientes y
demás usuarios de las Empresas Sociales del Estado ESE.[14] La expresión “y financiera” fue incluida
en el numeral 7 del artículo 4° y en el artículo 6° del Decreto 1750 de 2003[15] y orientaba el manejo gerencial a
garantizar “la rentabilidad social y financiera” de cada ESE. La Corte dijo al
respecto lo siguiente:
“5.5.2 La constitucionalidad condicionada de la expresión acusada
Cabe precisar que si bien el cargo formulado por el actor no está
llamado a prosperar, corresponde a la Corte en ejercicio del control integral
de constitucionalidad[16]
examinar el alcance que la expresión acusada puede llegar a tener en la
prestación del servicio público de salud por parte de las Empresas Sociales del
Estado creadas por el decreto 1750 de 2003.
La Corte considera pertinente en efecto llamar la atención sobre el
hecho de que la expresión rentabilidad financiera debe ser interpretada
no de manera aislada, sino en armonía con los principios superiores previstos
en los artículos 48 y 49 constitucionales en relación con el sistema de
seguridad social en salud.
Dado en efecto que la rentabilidad financiera es una
proyección apenas parcial de uno de los principios superiores que gobiernan la
prestación del servicio de salud, a saber el principio de eficiencia, su
entendimiento cabal desde el punto de vista constitucional depende entonces de
su compaginación con dicho principio en su alcance específico para el caso de
la prestación del servicio de salud, como con los demás principios superiores
que rigen la actividad, a saber los de universalidad y solidaridad.
Al respecto cabe recordar que la Corte tuvo oportunidad de precisar
de la siguiente manera el alcance del principio de eficiencia referido a
entidades que tienen a su cargo la prestación del servicio de salud. Dijo la Corte:
“Cosa distinta ocurre con las Empresas Prestadoras del Servicio de
Salud a que alude el artículo 14 de la Ley 617, cuya finalidad prioritaria no
es la de reportar utilidades económicas sino beneficio social. Su función está
directamente vinculada al cumplimiento de los fines esenciales y de las
obligaciones sociales del Estado, en el marco general del Estado social de
derecho (C.P., arts. 1, 2 y 49). Además de no estar comprendidas en las
actividades señaladas en el artículo 336 de la Constitución, por la naturaleza
de su actividad, los criterios para determinar su eficiencia no pueden ser
exclusivamente de carácter económico ni de rentabilidad financiera.”[17]
(Subraya fuera de texto)
Ahora bien, frente a los principios de universalidad[18]
y de solidaridad[19] una
interpretación acorde con la Constitución de la expresión acusada impone que la
cobertura del servicio de salud frente a las limitaciones financieras del
sistema se depure de cualquier tendencia discriminatoria[20]
y se haga prevalecer un criterio de sostenibilidad entendido bajo parámetros de
largo plazo.
Así las cosas, la rentabilidad financiera como objetivo de
rango legal para la administración de las Empresas Sociales del Estado a que se
alude no debe ser entendida como una suerte de parámetro de gestión
preponderante de naturaleza netamente especulativa y que tiende a toda costa a
la obtención de beneficios cuya constatación sólo sea posible reflejar en los
estados contables, y en un año determinado, ni mucho menos como argumento oponible
a los usuarios del sistema de seguridad social en salud para justificar el
sacrificio de los demás principios superiores que gobiernan el ejercicio de
esta actividad.[21]
Téngase en cuenta que el principio de solidaridad en materia
de salud impone que “no siempre la capacidad de pago es condición para
acceder al derecho a la salud porque hay circunstancias en las cuales la salud
debe protegerse aunque no haya capacidad de pago, como lo ha hecho la Corte en
muchos casos en que a través de la acción de tutela se concede el amparo del
derecho fundamental a la salud a quienes no tienen capacidad de pago y que
requieren la atención en salud”.[22]
La ponderación de los citados postulados superiores que ha sido
objeto de permanente aplicación en la jurisprudencia de tutela proferida por
esta Corporación[23]
evidencia la necesidad como se ha dicho de precisar el alcance que puede
dársele a la expresión acusada par que ella no contraríe los principios
constitucionales[24], por
lo que la exequibilidad de los apartes examinados de los numerales 6 y 7 del
artículo 4 del Decreto 1750 de 2003, se condicionará en el entendido que los
argumentos financieros no justifican negarse a prestar eficiente y
oportunamente el servicio de salud debido a los afiliados y beneficiarios sin
necesidad de acudir a la acción de tutela.”
En esta oportunidad el demandante
planteaba el mismo problema que abordó la Corte en la sentencia citada, v.gr.,
el conflicto entre las restricciones financieras y las necesidades de la salud
de los usuarios de las IPS públicas. Si bien el concepto que se utilizó en la
norma ahora acusada no es el de “rentabilidad
financiera”,
sino unos parámetros distintos relativos a las finanzas de cada IPS pública, la
ratio decidendi que llevó a la Corte en
la sentencia C- 559 de 2004 a condicionar dicho concepto, también es aplicable
a los parámetros empleados por el legislador en la norma acusada de la Ley del
Plan Nacional de Desarrollo, es decir, a los conceptos de sostenibilidad
financiera y equilibrio financiero. Ahora bien, como es en torno de tales
conceptos que gira el contenido del toda la disposición acusada, no es posible
en este caso escindirlos del resto de la norma. Por lo tanto, se debe
condicionar la exequibilidad de todo el artículo 36 de la Ley 1151 de 2007, por
el cargo analizado, en el entendido de que las acciones necesarias para
garantizar la sostenibilidad o el equilibrio financieros no comprenden negarse
a prestar eficiente y oportunamente los servicios de salud debidos a los
usuarios, sin necesidad de acudir a la acción de tutela.
Los servicios debidos
son los que ha definido el marco legal y regulatorio, interpretado a la luz de
la jurisprudencia constitucional que ha protegido el derecho a la salud según
lo ordenado por el médico tratante. Tales servicios de salud incluyen tanto los
de urgencias como los ordinarios. Ya en la sentencia C-1041 de 2007 se
condicionó la exequibilidad de una disposición diferente en el sentido de que
siempre se debe garantizar la prestación del servicio de urgencias.[25]
Y la jurisprudencia de la Corte ha reiterado que no se puede convertir a la
acción de tutela en un trámite administrativo más que forme parte de los
requisitos que el usuario ha de llenar para recibir de manera efectiva los
servicios de salud.[26]
Ahora bien, la norma
acusada también ofrece una interpretación que podría ser contraria a los
deberes sociales del Estado,[27] a las
finalidades sociales del mismo[28] y al goce
efectivo del derecho a la salud por parte de personas que acceden a la red
pública de hospitales, las cuales son usualmente de escasos recursos.[29]
Esta interpretación constitucionalmente inadmisible es la de que los hospitales
y centros de salud públicos deben siempre autofinanciarse o producir
excedentes. Los criterios de sostenibilidad financiera o equilibrio financiero
aplicados a instituciones públicas en el ámbito del derecho fundamental a la
salud, no pueden tener un alcance ni un efecto que traslade a los mismos la
lógica del sector privado. En un Estado Social de Derecho el Estado debe en
ciertos lugares del territorio nacional donde el sector privado no está
dispuesto a financiar hospitales o centros de salud asegurar que las personas
que allí habitan tengan acceso a la salud, incluso si para ello es necesario subsidiar
el hospital o el centro que es deficitario.
En este sentido, la Ley
1122 de 2007 dispuso en el artículo 26 algunas características de la prestación
de los servicios de salud por parte de las instituciones públicas y la
posibilidad de que estas sean financiadas cuando por las condiciones del
mercado en determinada área no sean sostenibles: “La prestación de servicios de salud por
parte de las instituciones públicas solo se hará a través de Empresas Sociales
del Estado (ESE) que podrán estar constituidas por una o varias sedes o
unidades prestadoras de servicios de salud. En todo caso, toda unidad prestadora
de servicios de salud de carácter público deberá hacer parte de una Empresa
Social del Estado, excepto las unidades de prestación de servicios de salud que
hacen parte de las empresas industriales y comerciales del Estado y de aquellas
entidades públicas cuyo objeto no es la prestación de servicios de salud. En
cada municipio existirá una ESE o una unidad prestadora de servicios integrante
de una ESE.
Parágrafo 1o. Cuando por las condiciones
del mercado de su área de influencia, las ESE no sean sostenibles
financieramente en condiciones de eficiencia, las entidades territoriales
podrán transferir recursos que procuren garantizar los servicios básicos
requeridos por la población, en las condiciones y requisitos que establezca el
reglamento”.
Por lo tanto, también es
necesario condicionar la norma para excluir aquella interpretación de los
criterios mencionados que conduce a sacrificar tanto el acceso a la salud de
las personas a la red pública de hospitales como a impedir que el estado
financie instituciones prestadoras de salud públicas. Se resolverá, entonces,
condicionar la exequibilidad de la norma en el sentido de que (a) las acciones necesarias
para garantizar la sostenibilidad y el equilibrio financiero, no pueden
comprender negarse a prestar eficiente y oportunamente todos los servicios de
salud debidos a cualquier usuario, sin necesidad de acudir a la acción de
tutela, y (b) tales
criterios no justifican el incumplimiento del deber social del Estado de
asegurar el acceso de las personas a la red hospitalaria y su financiación.
e.     El
fenómeno de la cosa juzgada constitucional relativa en relación con el artículo
155 de la Ley 1151 de 2007
En el curso del presente proceso, la Corte expidió la
sentencia C-376 de 2008,[30] en la cual se pronunció sobre la
constitucionalidad artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, al declarar exequible dicho
artículo por los mismos cargos planteados por el accionante en el presente
proceso.
En efecto, en la citada sentencia, la Corte decidió lo
siguiente:
Declarar exequibles,
por los cargos analizados, los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de
2007.
Uno de los cargos examinados en dicha sentencia se refería
a “si el proceso legislativo que culminó con la aprobación de los artículos
155 y 156 de la Ley 11551 de 12007 respetó los principios de consecutividad e
identidad flexible, que exigen que los proyectos de ley surtan todos los
debates reglamentarios y que aquellas iniciativas nuevas incluidas en el segundo
debate correspondan a temas debatidos y aprobados en primer debate,” cargo
que resulta similar al planteado por el demandante en el presente proceso. En
relación con este problema jurídico, la Corte Constitucional señaló lo
siguiente en la sentencia C-376 de 2008:
3.4.1. Según se dijo arriba, la jurisprudencia ha explicado que los
principios de consecutividad y de identidad flexible, en el caso concreto del
proceso de aprobación de la Ley del Plan de Desarrollo Económico, permiten a las
comisiones y a las plenarias de las cámaras legislativas introducir
modificaciones a los proyectos en curso, modificaciones que pueden consistir en
“disposiciones nuevas”, pues así lo autorizan expresamente los artículos
160 de la Constitución[31], 178
de la Ley 5ª de 1992[32] y 186
ibídem.[33] No
obstante, la Corte ha dicho que dado que el principio de identidad exige que el
proyecto de ley sea el mismo en cuanto a su materia o núcleo temático durante
los cuatro debates parlamentarios, las modificaciones o adiciones introducidas
bajo la forma de artículos nuevos deben tener un vínculo razonable con el tema
general del proyecto en curso, lo que implica que (i) dichos cambios se
refieran a temas tratados y aprobados en primer debate, (ii) y que éstos temas guarden
estrecha relación con el contenido del proyecto.[34]
(…)
3.4.3 Confrontando el trámite anterior con la normatividad que
regula la aprobación de la Ley del Plan de Desarrollo Económico y con la
jurisprudencia que ha precisado el alcance de los principios de identidad
flexible y de consecutividad en este asunto, la Corte llega a las siguientes
conclusiones:
(i) El tema de la reorganización del marco institucional de
la administración del Régimen de Prima Media estuvo presente desde el inicio
del trámite legislativo, y se hizo expreso dentro de la “Descripción de los
principales programas de inversión”, en el numeral 6.2.1 del artículo 6°,
en donde siempre se hizo referencia a la propuesta de “organizar el marco
institucional del Régimen de Prima Media del orden nacional”. Este numeral
estaba incluido en el proyecto gubernamental originalmente presentado a
consideración del Congreso de la República, fue incluido en la ponencia para
primer debate conjunto, fue aprobado por las comisiones terceras y cuartas
conjuntas de ambas cámaras en dicho primer debate, fue nuevamente incluido en
las ponencias para segundo debate, fue aprobado por las plenarias de la Cámara
de Representantes y del Senado de la República, y nuevamente aprobado en el
momento de la conciliación.
(ii) Los actuales artículos 155 y 156 correspondían en líneas
generales a los artículos 30 y 31 del proyecto gubernamental originalmente
presentado, pues contenían la fórmula legislativa concreta en la que se
plasmaría el tema de la reorganización del marco institucional del
Régimen de Prima Media del orden nacional. Dichos artículos 30 y 31 fueron
publicados dentro del texto del proyecto de Ley propuesto por el Gobierno al
Congreso.
(iii) Sin embargo, en el pliego de modificaciones presentado por los
ponentes designados para rendir informe de ponencia para primer debate
conjunto, los artículos 30 y 31 fueron retirados del articulado y no fueron
objeto de aprobación por las comisiones terceras y cuartas, de donde la Corte
deduce que tales comisiones conjuntas debatieron y aprobaron solamente el tema
de la necesidad de reorganizar el marco institucional de la administración
del Régimen de Prima Media, pero se abstuvieron de aprobar una fórmula
legislativa concreta que definiera dicha reorganización; lo anterior por cuanto
los artículos 30 y 31 no fueron presentados ni sometidos a votación.
(iv) Dichos artículos 30 y 31 tampoco fueron incluidos en el texto
redactado por los ponentes designados para el segundo debate, pero ante la
insistencia del Gobierno, en carta que fue publicada en la Gaceta del Congreso
del día 2 de mayo de 2007, el Senado de la República los aprobó bajo los
números 171 y 172, durante la sesión plenaria que tuvo lugar el 3 de mayo del
mismo año. No sucedió lo mismo en la Cámara de Representantes, por lo cual la
Corte concluye que esta Cámara legislativa, en el segundo debate, solamente
debatió y aprobó el tema de la necesidad de reorganizar el marco
institucional de la administración del Régimen de Prima Media, de similar
manera a lo ocurrido en el primer debate conjunto.
Así las cosas, estima la Corte que los artículos cuya
constitucionalidad se cuestiona formaban parte del proyecto gubernamental
original, fueron luego sustraídos por los ponentes de dicho texto, por lo cual
no fueron objeto de debate ni de aprobación en las comisiones conjuntas ni en
la plenaria de la Cámara de Representantes, y que, por insistencia del Gobierno
presentada en ejercicio de la facultad conferida por el artículo 23 de la Ley
152 de 1994, Orgánica de la Ley del Plan de Desarrollo Económico[35],
fueron introducidos, debatidos y aprobados por la Plenaria del Senado de la
República durante el segundo debate, en desarrollo de las atribuciones
conferidas a esa Corporación por el segundo inciso del artículo 160 superior[36],
en concordancia con artículo 22 de la mencionada Ley 152 de 1994.[37]
Sin embargo, la Corte pone de relieve con particular énfasis, que dichos
artículos nunca fueron votados negativamente o rechazados por las comisiones
conjuntas durante el primer debate, ni por la plenaria de la Cámara durante el
segundo.
Ahora bien, la Corte también aprecia y destaca que el tema general
sobre el que versan dichos artículos siempre estuvo presente durante el trámite
del proyecto, habiendo sido debatido y aprobado en todos los debates
reglamentarios, como se comprueba a verificar que el numeral 6.1.2 del artículo
6 se mantuvo dentro del texto sujeto a debate y fue objeto de aprobación en
todas las fases del proceso legislativo.
Así las cosas, esta Corporación concluye que la inclusión de los
artículos 170 y 171 por parte de la Plenaria Senado de la República, que
vinieron luego a ser los artículos 155 y 156 ahora bajo examen, no desconoció
los principios de identidad flexible y de consecutividad que presiden la
aprobación de las leyes, incluida la Ley del Plan de Desarrollo Económico.
(…)
No obstante, la Corte ha señalado que el
principio de identidad implica que las adiciones
introducidas bajo la forma de artículos nuevos deben tener un vínculo razonable
con el tema general del proyecto en curso. Y, como se hizo ver ad supra,
ha precisado que la introducción de modificaciones al texto de un proyecto de
ley en curso exige que (i) dichos cambios se refieran a temas tratados y
aprobados en primer debate, (ii) que también estos temas guarden estrecha
relación con el contenido del proyecto. (…)
Adicionalmente, en lo relativo a la facultad de introducción de
disposiciones nuevas por una de las cámaras legislativas durante el segundo
debate parlamentario, la jurisprudencia ha precisado que en la circunstancia
puntual que se presenta cuando una de las plenarias aprueba un artículo nuevo,
pero el mismo no es tenido en cuenta por la otra, para que la divergencia pueda
ser conciliada es menester que el tema a que se refiriera la disposición
nueva haya sido abordado por las dos plenarias, directa o indirectamente, cosa
que a juicio de la Corte sucedió en este caso. (…)
(…)
En el caso presente, como se examinó en las líneas anteriores, se
cumplen las exigencias jurisprudenciales relativas a que los artículos nuevos
introducidos se refieran un tema tratado y aprobado en primer debate y
considerado por las plenarias de las dos corporaciones. En tal virtud, la Corte
descarta la inconstitucionalidad por violación de los principios de identidad y
consecutividad, en relación con los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007,
en cuanto crean una entidad denominada Colpensiones, ordenan la liquidación del
Instituto de Seguros Sociales, Caprecom y Cajanal, y crean una Unidad
Administrativa –Especial, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Por las anteriores razones, esta Corporación se estará
a lo resuelto en la sentencia C-376 de 2008.
VII.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- INHIBIRSE de
emitir pronunciamiento de fondo sobre el artículo 38 de
la Ley 1151 de 2007.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el
artículo 36 de la Ley 1151 de 2007, por el cargo analizado, en el entendido de que (a) las acciones necesarias
para garantizar la sostenibilidad y el equilibrio financiero, no pueden
comprender negarse a prestar eficiente y oportunamente todos los servicios de
salud debidos a cualquier usuario, sin necesidad de acudir a la acción de
tutela, y (b) tales
criterios no justifican el incumplimiento del deber social del Estado de
asegurar el acceso de las personas a la red hospitalaria y su financiación.
Tercero.- ESTARSE A LO
RESUELTO en la sentencia
C-376 de 2008, que declaró “exequibles, por los
cargos analizados, los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007.”
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
AUSENTE EN COMISIÓN
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
CON SALVAMENTO Y ACLARACIÓN DE VOTO
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
AUSENTE CON PERMISO
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
IMPEDIMENTO ACEPTADO
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO Y ACLARACION DE VOTO A LA SENTENCIA
C-459 DE 2008 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2006-2010-Criterios de
sostenibilidad financiera no pueden condicionar el funcionamiento de
instituciones públicas que prestan servicios de salud (Salvamento y aclaración
de voto)
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2006-2010-Criterios de
sostenibilidad financiera en instituciones públicas prestadoras de servicios de
salud no corresponden a una política general. (Salvamento y aclaración de voto)
SERVICIO PUBLICO DE SEGURIDAD SOCIAL EN
SALUD-IPS públicas no
pueden dejar de prestar el servicio que es publico, esencial y de carácter
universal, aún cuando no generen ganancias (Salvamento y aclaración de voto)
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Vulneración (Salvamento y aclaración de voto)
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2006-2010-Imposibilidad de
regular lo relativo a la estructura del Estado y la administración pública
(Salvamento y aclaración de voto)
Referencia: Expediente D-6953
Demanda de inconstitucionalidad
contra los  artículos 36, 38 y 155 de la Ley 1151 de 2007.
Magistrado Ponente:
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Con el respeto acostumbrado por
las decisiones de esta Corte, me permito salvar y aclarar mi voto a la presente
decisión, mediante la cual se decide (i) en el numeral primero inhibirse de
emitir pronunciamiento de fondo sobre el artículo 38 de la Ley 1151 de 2007;
(ii) en el numeral segundo declarar exequible el artículo 36 de la Ley 1151 de 2002,
“por el cargo analizado, en el entendido de que (a) las acciones necesarias
para garantizar la sostenibilidad y el equilibrio financiero, no pueden
comprender negarse a prestar eficiente y oportunamente todos los servicios de
salud debidos a cualquier usuario, sin necesidad de acudir a la acción de
tutela, y (b) tales criterios no justifican el incumplimiento del deber social
del Estado de asegurar el acceso de las personas a la red hospitalaria y su
financiación”. (iii) Finalmente, en el numeral tercero de este fallo se
decide estarse a lo resuelto en la sentencia C-376 de 2008, que declaró “exequibles,
por los cargos analizados, los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007”.
1. En relación con el numeral
primero de este fallo, me permito expresar que me encuentro de acuerdo con la
decisión de inhibición.
2. Respecto del numeral segundo
de esta sentencia salvo mi voto, toda vez que a mi juicio el artículo 36 de la
Ley 1151 de 2007, resulta contrario a los fines del Estado social de Derecho,
en la medida en que el funcionamiento de las instituciones públicas que prestan
servicios de salud no puede estar condicionado a su sostenibilidad financiera. La
Constitución Nacional le impone al Estado la obligación de garantizar a todas
las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación
de la salud, de conformidad con los artículos 48 y 49 Superiores,
independientemente de que ello reporte o no utilidades financieras.
En este sentido, considero que el artículo
36 demandado no tiene razón de ser para estar en el Plan Nacional de
Desarrollo, pues no corresponde a una política general.
En mi criterio, al demandante le asiste la
razón también en cuanto a que la norma alude a instituciones públicas y que si
bien aún en el caso de instituciones públicas prestadoras de salud debe haber
utilidades, por tratarse de un derecho fundamental relativo al servicio de
salud que debe prestarse a todos, aún en el evento en que no se generen
ganancias por la prestación de este servicio, no puede la entidad dejar de
prestarlo. El desequilibrio financiero, por tanto no puede ser razón para no
atender a los usuarios y beneficiarios, como quiera que se trata de un servicio
público de carácter universal que se debe prestar a todos, mientras que la
norma exige mantener el equilibrio financiero a riesgo de que se niegue el
servicio de salud en cuestiones que impliquen pérdidas para las IPS.
Así mismo, el suscrito magistrado se
permite agregar que en el Estado Social de Derecho la prestación del servicio
público de salud es esencial y por tanto, es obligatorio prestarlo así haya
pérdidas. Es de advertir que precisamente este fue el mecanismo que se utilizó
para acabar con el Instituto de Seguros Sociales –ISS- y con otras
instituciones públicas de salud, de manera que además de establecer el
requisito del “equilibro y  sostenibilidad financiera”, el mismo gobierno
estableció los criterios para evaluar la viabilidad financiera a la medida para
que después quedara justificada su posterior liquidación.
3. En relación con el numeral tercero de la
parte resolutiva de este fallo, el suscrito magistrado aclara su voto, puesto
que si bien es cierto que existe cosa juzgada, en su momento me aparté de la
decisión adoptada en la sentencia C-376 de 2008, por cuanto considero que el
artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 es inconstitucional.
Por tanto, me permito citar a continuación
los argumentos desarrollados en relación con la sentencia C-376 de 2008,
respecto de la inconstitucionalidad de los artículos 155 y 156 del Plan
Nacional de Desarrollo, ya que considero que siguen siendo válidos en este
caso:
“En concepto del suscrito magistrado, las
normas demandadas son inconstitucionales por violar el principio de
unidad de materia, ya que el Plan de Desarrollo Económico es una ley
omnipotente que pueda regular respecto de todos los temas, menos aún en lo
relativo a la estructura del Estado y de la administración pública.
El Constituyente ha definido la Ley del
Plan como un inventario de necesidades y recursos para atender éstas, que ante
la imposibilidad de satisfacerlas todas, debe establecer prioridades. Definidas
estas prioridades, el desarrollo normativo en la Ley del Plan debe corresponder
y tener una relación directa, inmediata y específica al logro de dichas prioridades,
lo cual significa, que los instrumentos previstos por el legislador deben tener
una vinculación o conexidad necesaria, directa, inmediata y específica con las
metas propuestas.
De conformidad con lo anterior, en mi
concepto, en este caso no ocurre así con las medidas contenidas en los
artículos 155 y 156 de la Ley del Plan, las cuales no tienen una conexión
necesaria, directa, inmediata y específica con los objetivos, prioridades y
proyectos de la Ley del Plan, razón por la cual se vulnera con ellas el
principio de unidad de materia. Así mismo, considero que los temas de que
tratan los artículos demandados han debido ser regulados mediante ley
ordinaria.”
Con
fundamento en lo expuesto, salvo y aclaro mi voto a la presente decisión de la
Corte.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1]
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[2] Posteriormente, este inciso fue modificado por el artículo 1º de la
Ley 647 de 2001, para precisar que el carácter especial del régimen de las
universidades estatales u oficiales, comprendería además “su propia seguridad
social en salud, de acuerdo con la presente ley”. Ver sentencia C-547 de 1994.
Antes de expedirse la Ley
30 de 1992, el Decreto 80 de 1980 señaló como funciones del Consejo Superior,
máximo órgano de dirección de las instituciones universitarias, la facultad de crear,
fusionar o suprimir las dependencias académicas y administrativas de la
Institución.
[3]
Por ejemplo, se advierte que la Caja de Previsión Social de la
Universidad Nacional de Colombia fue creada en el año 1946 por medio del
Acuerdo 239 del Consejo Superior Universitario, inicialmente como entidad
autónoma y posteriormente, por Acuerdo 17 de 1974 del Consejo Superior
Universitario, se convirtió en una dependencia de la Universidad Nacional de
Colombia.
[4]
Sin embargo, la Sala también conoció un concepto posterior, rendido – 6005, del
1/10/01 - por el Superintendente Delegado para entidades administradoras de
pensiones y cesantías a la Directora de la Caja de Previsión Social de la
Universidad del Cauca, que también carece de personería jurídica, en donde
considera jurídicamente viable que la Caja continúe reconociendo las pensiones
a las que haya lugar.
[5]
Oficio del 23 de agosto de 2005 dirigido por el Ministro de Hacienda y Crédito
Público al Procurador Delegado para asuntos Laborales; oficios del 6 de julio
de 2005 y del 21 de septiembre de 2005 dirigidos por el Ministro de Hacienda al
Rector (e) de la Universidad Nacional; oficio 6020 del 31 de enero de 1997
dirigido por la Superintendente Delegada para entidades administradoras de
pensiones y cesantías de la Superintendencia Bancaria a la Directora
Administrativa General (e) de la Universidad Nacional, entre otros.
[6]
La Corte en sentencia No. C-498/95 expresó "(...) la norma transcrita
establece las entidades administradoras del régimen solidario de prima media
con prestación definida. Como se observa, la disposición en comento le da al
Instituto de Seguros Sociales la categoría de administrador principal del
régimen antes citado y, además, fija unas entidades que gestionarán el mismo
régimen, mas sólo con sus afiliados al momento de vigencia de la norma
precitada y mientras dichos establecimientos subsistan. (...) Ahora bien,
el artículo 52 ibídem no elimina la personalidad jurídica de Cajanal, ni
tampoco la releva de funciones, pues tal atribución sólo la puede realizar el
legislativo en ejercicio del artículo 150-7 de la Constitución, el cual señala
que le corresponde al Congreso la determinación de la estructura de la
administración, la cual comporta la definición de las funciones del respectivo
organismo. El artículo 52 señalado sólo congela la afiliación a Cajanal
de beneficiarios del sistema de seguridad social, pues sólo podría prestar sus
servicios a los ya afiliados, negando la posibilidad de nuevas afiliaciones.
Así mismo, el artículo 130 ibídem releva a Cajanal del pago de pensiones de
vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobrevivientes
reconocidas por ella, dejando tal función en cabeza del Fondo de Pensiones
Públicas del nivel nacional. En conclusión, la Ley 100 de 1993 no eliminó a
Cajanal sino sólo congeló sus afiliados y la relevó del pago de las pensiones,
siendo ésta la situación jurídica actual.”
[7]
En una situación análoga a la estudiada en esta oportunidad – sentencia 1024 de
2004 - , referida al concepto de fondos la Corte señaló: “Conforme a la
doctrina constitucional previamente expuesta, es viable concluir que cuando el
artículo 9° de la Ley 797 de 2003 se refiere a los “fondos”, está comprendiendo
dentro de esta denominación a todas las entidades públicas o privadas
encargadas de administrar el Sistema de Seguridad Social Integral en Pensiones
(...) Si bien el legislador optó por utilizar la palabra “fondos”, una
interpretación sistemática de las disposiciones que regulan el régimen de
pensiones en la ley de seguridad social, permite ratificar la posición de la
Corte seguida en sus distintas salas de revisión en procesos de tutela, en
torno a la aplicabilidad del artículo 9° de la Ley 797 de 2003 a las entidades
públicas de seguridad social, tales como, la Caja Nacional de Previsión Social
(Cajanal) o el Seguro Social. Véase, entre otras, las sentencias T-613 de 2004
(M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-658 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis) y T-692
de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis) (...). En efecto, la palabra “fondos” en
materia de seguridad social, no se limita exclusivamente a identificar la
existencia de Administradoras de Fondos de Pensiones y/o Cesantías (A.F.P'S),
sino que también comprende el reconocimiento (i) de los “fondos de pensiones”,
es decir, el conjunto de cuentas individuales que como patrimonios autónomos
distintos e independientes del de las administradoras del régimen de Ahorro
Individual con Solidaridad garantiza la rentabilidad de los recursos aportados
por los cotizantes a dicho régimen (...), (ii) del “fondo común”, o entre
palabras, de la sumatoria de los aportes de los afiliados al régimen Solidario
de Prima Media con prestación definitiva, para asegurar el pago de las
pensiones de los jubilados; fondo administrado por el Seguro Social y
transitoriamente por otras cajas o entidades del sector público o privado, en
virtud de lo previsto en la Ley 100 de 1993 y demás normas concordantes”.
[8]
Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 100 de 1993.
[9]
Frente al inciso 4o. del artículo 12 del Decreto Reglamentario No. 1068 de
1.995 relativo a la insolvencia cajas, fondos o entidades de previsión social
del sector público del nivel territorial.
[10]
Sentencia T-492 de 1992.
[11]
Sentencias C-053 de 1998 y C-310 de 1996. Y en
sentencia T-492 de 1992 sobre este punto se dijo: “El papel del legislador en
la materia es bien importante, ya que es en las normas legales en donde se
encuentran los límites de la señalada autonomía, a efectos de que las
universidades no se constituyan en islas dentro del sistema jurídico y, por el
contrario, cumplan la función social que le corresponde a la educación
(artículo 67 C.N.) y la tarea común de promover el desarrollo armónico de la
persona...”.
[12]
MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
[13]
Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-898 de 2001 MP: Manuel José Cepeda
Espinosa. La Corte se inhibió de conocer la demanda contra algunos apartes de
los artículos 186, 196, 208 y 214 del Decreto 1355 de 1970 por ineptitud en la
demanda.
[14] En la sentencia C-559 de 2004 (MP:
Rodrigo Uprimny Yepes) se resolvió:
Onceavo.- Declarar EXEQUIBLE la
expresión “y financiera” contenida en el numeral 7 del artículo 4° y en el
artículo 6° del Decreto 1750 de 2003, en el entendido que los argumentos
financieros no justifican negarse a prestar eficiente y oportunamente el
servicio de salud debido a los afiliados y beneficiarios sin necesidad de
acudir a la acción de tutela.
[15] Artículo 4°. Funciones generales. En
desarrollo de su objeto, las Empresas Sociales del Estado creadas en el
presente decreto cumplirán las siguientes funciones: (…) 7. Garantizar mediante
un manejo gerencial adecuado, la rentabilidad social y financiera de la
Empresa Social del Estado. ║ Artículo 6°. Estructura. Las Empresas
Sociales del Estado creadas en el presente decreto, contarán con una Junta
Directiva, un Gerente General y Subgerencias, que se crearán de acuerdo con las
necesidades de prestación del servicio y la rentabilidad social y financiera
de la empresa, atendiendo los parámetros que determine su Junta Directiva. A
partir de esta estructura básica, las Empresas Sociales del Estado creadas en
el presente decreto, definirán la estructura organizacional de acuerdo con las
necesidades y requerimientos de los servicios que ofrezca cada una de ellas.
[16] Sobre el particular cabe
indicar que la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia –Ley 270 de
1996- en desarrollo de lo dispuesto por el artículo 241 superior dispuso que “la
Corte Constitucional deberá confrontar las disposiciones sometidas a su control
con la totalidad de los preceptos de la Constitución.”
[17] Sentencia
C-837 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería.
[18]
Al respecto, la Corte ha definido el principio aludido indicando que “. La
universalidad significa que el servicio debe cubrir a todas las personas que
habitan el territorio nacional. Sin embargo, es claro que ello se debe hacer en
forma gradual y progresiva, pues tratándose de derechos prestacionales los
recursos del Estado son limitados, de ahí la existencia del principio de
solidaridad, sin el cual la población de bajos recursos o sin ellos no podría
acceder a tales servicios.” Sentencia C-130 de 2002 M.P. Jaime Araujo Rentería.
[19] En torno del principio de solidaridad la Corte ha
explicado que: “[L]a solidaridad es un principio que no puede ser entendido
a cabalidad con independencia del concepto de efectividad de los derechos
fundamentales. En efecto, ambos postulados constitucionales obran en aquellas
circunstancias en las cuales la aplicación del sistema legal de derechos y
obligaciones resulta disfuncional en relación con la protección de los derechos
fundamentales. Dicho en otros términos, el estricto seguimiento de las
prescripciones legales no siempre conduce a los objetivos propuestos por el
sistema. La efectividad del derecho, entendida como correspondencia entre la
conducta y el contenido normativo, no siempre trae consigo la eficacia del
derecho, entendida como correspondencia entre objetivos y resultados. En el
Estado social de derecho no basta con que las normas se cumplan; es necesario,
además, que su cumplimiento coincida con la realización de principios y valores
constitucionales.” (…) ║ “El principio de solidaridad permite que
el derecho a la seguridad social se realice, si es necesario, a través de la
exigencia de una prestación adicional por parte de entidades que han cumplido
con todas las obligaciones previstas en la legislación competente. El principio
aludido impone un compromiso sustancial del Estado y de los empleadores, en la
protección efectiva de los derechos fundamentales de los trabajadores y de sus
familiares.” Sentencia T-005 de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[20]
Cfr. Sentencia SU-623 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[21]
Cfr. Sentencias T-746 de 2002, T-059 de 1997 y T-515 de 2000.
[22]
Sentencia C-130 de 2002 M.P. Jaime Araujo Rentería.
[23]
Sentencia T-148 de 1999. Sobre este punto la tesis de la Corte se ha mantenido
inmodificable en múltiple jurisprudencia, ver entre otra las sentencias: T-812
de 1999, T-264 de 1999, T-435 de 1999, T-448 de 1999, T-832 de 1999, T-428 de
1998, y T-752 de 2002.
[24]
“La Corte ha señalado que si una disposición legal está sujeta a diversas
interpretaciones por los operadores jurídicos pero todas ellas se adecuan a la
Carta, debe la Corte limitarse a establecer la exequibilidad de la disposición
controlada sin que pueda establecer, con fuerza de cosa juzgada constitucional,
el sentido de la norma legal, ya que tal tarea corresponde a los jueces
ordinarios. Pero si la disposición legal admite varias interpretaciones, de las
cuales algunas violan la Carta pero otras se adecuan a ella, entonces
corresponde a la Corte proferir una constitucionalidad condicionada o sentencia
interpretativa que establezca cuáles sentidos de la disposición acusada se
mantienen dentro del ordenamiento jurídico y cuáles no son legítimos
constitucionalmente. En este caso, la Corte analiza la disposición acusada como
una proposición normativa compleja que está integrada por otras proposiciones
normativas simples, de las cuáles algunas, individualmente, no son admisibles,
por lo cual ellas son retiradas del ordenamiento. En ese orden de ideas, la
Corte debe entrar a definir, con base en argumentos constitucionales, si ambas
interpretaciones son admisibles o no. El estudio y decisión de la Corte
Constitucional, como órgano encargado de salvaguardar la integridad de la
Carta, no sólo se limita a la simple confrontación exegética de la norma legal
y la Constitución, sino que su labor hermenéutica exige dilucidar los distintos
sentidos posibles de los supuestos impugnados, las interpretaciones que
resultan intolerables y los efectos jurídicos diversos o equívocos que
contrarían la Constitución.” Ver Sentencia C-690 de 1996 M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[25]
Sentencia C-1041 de 2007 (MP Humberto Antonio Sierra Porto) en la que se
estudió la constitucionalidad del artículo 15 de la Ley 1122 de 2007 que
señala: “Las Empresas Promotoras de Salud (EPS) no podrán contratar,
directamente o a través de terceros, con sus propias IPS más del 30% del valor
del gasto en salud. Las EPS podrán distribuir este gasto en las proporciones
que consideren pertinentes dentro de los distintos niveles de complejidad de
los servicios contemplados en el Plan Obligatorio de Salud (…)”. Entre
otros, la Corte decidió que era constitucional la limitación introducida por la
ley para la contratación entre las entidades promotoras de salud y sus propias
instituciones prestadoras de servicios pero advirtiendo que “(…) la
limitación a la contratación del valor de los gastos de salud tampoco puede
afectar los servicios de urgencia prestados por las IPS, pues de ser así no
sólo se afectaría el derecho a la atención de la salud de los usuarios del
sistema, sino también se pondrían en riesgo otros derechos fundamentales tales
como la vida, el mínimo vital, la dignidad human o la integridad personal del
afiliado. En efecto, por sus características la atención de urgencia implica la
pronta provisión de servicios en salud los cuales no pueden ser diferidos por
las instituciones prestadoras bajo ninguna circunstancia. (…)”. Con base en
lo anterior en la parte resolutiva de la sentencia se ordenó: “Primero.-Declarar
exequible, por lo cargos analizados, el artículo 15 de la Ley 1122 de 2007, en
el entendido de que las limitaciones de contratar directamente o a través de
terceros con sus propias IPS, no debe impedir que los afiliados y beneficiarios
de una determinada EPS, escojan libremente recibir los servicios médicos
prestados por las IPS propias de dicha EPS y que tales servicios le sean
efectivamente suministrados. En todo caso, se atenderán los eventos de
urgencia.”
[26]
En la sentencia T-991 de 2007 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), entre otras, la
Corte consideró que el comportamiento de la EPS a la cual se encontraba
adscrita la tutelante, indicándole que era necesario interponer acción de
tutela para acceder al servicio que le había ordenado su médico tratante aún
cuando el mismo hacía parte de un tratamiento que se le venía prestando, era
contrario a sus obligaciones legales y constitucionales: “(…) la Sala
advierte que el proceder de Coomeva EPS, quien le exige a la usuaria la
presentación de una tutela para autorizar los procedimientos requeridos y
ordenados por el médico tratante, es contrario a los deberes legales que tienen
estas entidades, ya que no pueden crear requisitos adicionales para prestar sus
servicios, ni exigir trámites que obstaculicen el goce de los derechos
fundamentales de los usuarios.”
[27]
El incuso segundo del artículo 2° de la Constitución señala “Las autoridades
de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes
en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y
libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado
y de los particulares”. Sobre el contenido de los deberes sociales del
Estado, entre otras, en la sentencia C-345 de 2007 (MP Clara Inés Vargas
Hernández) la Corte señaló que los deberes sociales del estado incluían por
ejemplo“(…) los que tienen que ver con promover y garantizar la prosperidad
y el bienestar general, el mejoramiento de la calidad de vida de las personas,
y la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución; tomar medidas para que la igualdad sea real y efectiva; proteger
especialmente al trabajo en todas sus modalidades; garantizar los medios para
que las pensiones mantengan su poder adquisitivo constante; asegurar la
igualdad de oportunidades para todas las personas.”
[28]
El artículo 366 de la Constitución señala las finalidades sociales del Estado
en los siguientes términos: “El bienestar general y el mejoramiento de la
calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será
objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades
insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua
potable. (…).”
[29]
El artículo 157 de la Ley 100 de 1993 define tres maneras de participar en el
Sistema General de Seguridad Social en Salud: a través del régimen
contributivo, el subsidiado y, de manera temporal, los vinculados. Estos
últimos son definidos en el mismo artículo: “Los participantes vinculados
son aquellas personas que por motivos de incapacidad de pago y mientras logran
ser beneficiarios del régimen subsidiado tendrán derecho a los servicios de
atención de salud que prestan las instituciones públicas y aquellas privadas
que tengan contrato con el Estado.” Según esto, son aquellas personas que
carecen de recursos para participar en el sistema a través de régimen
contributivo y que aún no han sido incluidas en el subsidiado, los que acuden
con más frecuencia a la red pública de salud.
[30]
Sentencia C-376 de 2008, MP: Marco Gerardo
Monroy Cabra, con salvamento de voto de los magistrados Jaime Araujo
Rentería y Humberto Antonio Sierra Porto.
[31] C.P Art. 160., in 2°: “Durante el segundo debate cada Cámara podrá
introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue
necesarias.”
[32] Ley 5ª de 1992. ARTICULO 178. “Modificaciones. De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 160, inciso 2o., de la Constitución
Política, cuando a un proyecto de ley le sean introducidas modificaciones,
adiciones o supresiones durante el debate en Plenaria, éstas podrán resolverse
sin que el proyecto deba regresar a la respectiva Comisión Permanente.
[33] Ley 5ª de 1992. ARTICULO 186: “Comisiones accidentales. Para efecto de lo previsto en el artículo
161 constitucional, corresponderá a los Presidentes de las Cámaras integrar las
Comisiones accidentales que sean necesarias, con el fin de superar las
discrepancias que surgieren respecto del articulado de un proyecto.
Las comisiones prepararán el texto que será
sometido a consideración de las cámaras en el término que les fijen sus
Presidentes.
Serán consideradas como discrepancias las
aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las
disposiciones nuevas."
[34] Cf. Sentencia C-1147 de 2003, M.P Rodrigo
Escobar Gil.
[35] “Artículo
23. Modificaciones por parte del Gobierno Nacional.“En cualquier momento
durante el trámite legislativo, el Gobierno Nacional podrá introducir
modificaciones a cualquiera de las partes del Plan Nacional de Desarrollo. Si
se trata de modificaciones al Plan de Inversiones Públicas, se observarán las
mismas disposiciones previstas en el artículo precedente, en lo pertinente.”
(Negrillas fuera del original)
[36]
C.P. Artículo 160. “…“Durante el Segundo debate cada cámara
podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que
juzgue necesarias.…”
[37] “Artículo
22. Modificaciones por parte del Congreso. En cualquier momento durante el
trámite legislativo, el Congreso podrá introducir modificaciones al Plan de
Inversiones Públicas, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero.
Para las modificaciones o la inclusión de nuevos programas o proyectos de
inversión, se requerirá aprobación por escrito del Gobierno Nacional por
conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público.
“Cuando las modificaciones se produzcan en
desarrollo de las sesiones plenarias, no será necesario que el proyecto retorne
a las comisiones pero se requerirá siempre la aprobación de la otra Cámara. En
caso de que esta última no las apruebe, o le introduzca modificaciones, se
nombrará una comisión accidental integrada por miembros de ambas Cámaras que
dirimirá el desacuerdo y someterán nuevamente el texto a aprobación en la
plenaria correspondiente.
“En ningún
caso el trámite de las modificaciones ampliará el término para decidir.