C-819-04
Sentencia C-070/04
Sentencia C-819/04
OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY QUE CREA EL
SISTEMA DE IDENTIFICACION E INFORMACION DE GANADO BOVINO
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Alcance
Reiteradamente la Corte ha expresado que cuando debe decidir sobre
la constitucionalidad de un proyecto de ley objetado por el Ejecutivo, el
ejercicio de esta competencia no se restringe al análisis material de los
reproches presentados por el Gobierno, sino que también se extiende al
procedimiento impartido a dichas objeciones, respecto de las normas
constitucionales y legales que lo regulan.
OBJECION PRESIDENCIAL-Presentación
oportuna por publicación del proyecto al estar las cámaras en receso
El Ejecutivo dio cumplimiento a lo
establecido en el inciso final del artículo 166 Superior, en armonía con el 197
de la Ley 5ª de 1992 –Reglamento interno del Congreso, según los cuales, cuando
las cámaras están en receso, como ocurrió para el caso en estudio, para la
época en que corren los términos para objetar, “el Presidente tendrá el deber
de publicar el proyecto sancionado u objetado dentro de aquellos plazos”.
SISTEMA NACIONAL DE IDENTIFICACION E INFORMACION DE GANADO BOVINO-Administración/SISTEMA NACIONAL DE IDENTIFICACION E INFORMACION
DE GANADO BOVINO-Opción de contratación de administración con Fedegan/SISTEMA
NACIONAL DE IDENTIFICACION E INFORMACION DE GANADO BOVINO-Mención a Fedegan
es solo una indicación
La norma objetada
no impone al Ministerio de Agricultura la obligación de contratar con Fedegan
la administración del Sistema Nacional de Identificación e Información de
Ganado Bovino SNIGB, pues el sentido de la disposición es que dicho ministerio
se haga cargo directamente del sistema, siendo la contratación de su
administración con Fedegan tan solo una opción que el legislador le brinda al
ministerio ante la eventual decisión de no administrar el referido sistema. El
propósito de la norma es que la administración del SNIGB esté en cabeza del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y que en caso de que decida
contratarla puede hacerlo con Fedegan, quién será la entidad responsable de la
ejecución y puesta en marcha del sistema. No siendo obligatoria la contratación
con Fedegan mal puede considerarse que el legislador busque imponerle al
Gobierno la contratación con dicho ente del manejo del Sistema Nacional de
Identificación e Información de Ganado Bovino, quien conserva intacta su
libertad para decidir si se hace cargo del mismo o si debe contratarlo. Para la
Corte la objeción tampoco es de recibo, ya que la mención que hace el
legislador de esta entidad es tan solo una indicación al Ejecutivo para que
llegada la oportunidad pueda tener en cuenta la oferta de dicha organización,
por ser la que tradicionalmente ha aglutinado a los ganaderos y que, por tanto,
tiene el conocimiento y la experiencia necesarias para hacerse cargo de tal
responsabilidad.
RECURSOS PARAFISCALES-Contratación y
recaudo/RECURSOS PARAFISCALES-Determinación específica por la norma del
contratista para desarrollar la actividad
SISTEMA NACIONAL DE IDENTIFICACION E INFORMACION DE GANADO BOVINO-Posibilidad de contratación de administración con una determinada
entidad
PRINCIPIO DE PARTICIPACION EN SISTEMA NACIONAL DE IDENTIFICACION E
INFORMACION DE GANADO BOVINO-Eventual contratación
de administración con Fedegan
GESTION DE ASUNTOS PUBLICOS-Vinculación
de particulares
ACTIVIDAD PECUARIA-Desarrollo integral
SISTEMA NACIONAL DE IDENTIFICACION E INFORMACION DE GANADO BOVINO-Objetivo
EJERCICIO DE
FUNCION ADMINISTRATIVA POR PARTICULAR-Observancia
de principios de la función administrativa
EJERCICIO DE FUNCION ADMINISTRATIVA POR PARTICULAR-Fundamento
FUNCION ADMINISTRATIVA TRANSFERIDA A PARTICULAR-Limitaciones
EJERCICIO DE FUNCION ADMINISTRATIVA POR ACTO ADMINISTRATIVO O
CONVENIO-Atribución
PRINCIPIO DE
IGUALDAD DE OPORTUNIDADES ENTRE LOS OFERENTES Y DE LA AUTONOMIA DEL GOBIERNO
NACIONAL-No desconocimiento por posibilidad de
contratación de administración con determinada entidad
Referencia: expediente OP-078
Objeciones
Presidenciales al artículo 3° (parcial) del proyecto de Ley No. 121 de 2002 -
Senado de la República - 258 de 2003 - Cámara de Representantes - "Por
medio del cual se crea el sistema de identificación e información de ganado
bovino”
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D. C, treinta y uno (31)
de agosto de dos mil cuatro (2004).
La sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente sentencia.
I. ANTECEDENTES
1. El 30 de octubre de 2002, fue presentado ante
la Secretaría General del Senado de la República por el Ministro de Agricultura
y Desarrollo Rural, Carlos Gustavo Cano (folio 103), el proyecto de ley Por
medio del cual se crea el sistema de identificación e información de ganado
bovino,  siendo asignado según la materia, a la Comisión Quinta
respectiva.
2. El citado proyecto fue publicado junto con su
exposición de motivos en la Gaceta del Congreso No. 464 del 1° de noviembre de
2002, páginas 1 a 3, antes de darle curso en la Comisión Quinta del Senado en
los términos del artículo 157-1 de la Constitución Política.
3. La iniciativa fue debatida y aprobada en la
Comisión Quinta Constitucional Permanente del Senado de la República, en las
sesiones de 4 y 10 de diciembre de 2002 respectivamente (folio 127 – Gacetas
del Congreso 134 de 2003 págs. 10-12 y 13-16), existiendo quórum decisorio y
deliberatorio (folio 2 cuaderno de pruebas II); mientras que la plenaria de
esta corporación adelantó el mismo trámite el día 21 de mayo de 2003, siendo
considerado y aprobado por la mayoría de los asistentes que conformaron quórum
decisorio (folios 104, 105, 107).
4. Por su parte, la Comisión Quinta
Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, debatió y aprobó el
proyecto el 26 de noviembre de 2003.  La ponencia inicial para primer debate
fue publicada en la Gaceta del Congreso 463 páginas 1 a 2.  No obstante, el 26
de noviembre de 2003 fue presentada ponencia sustitutiva (Gaceta del Congreso
651 págs. 15-16), la cual fue debatida y considerada en la sesión del mismo
día, por la totalidad de los miembros de la Comisión, constituyendo quórum
decisorio (folio 73).
5. Así mismo la plenaria de la Cámara de
Representantes debatió y aprobó el proyecto citado en sesión del 15 de
diciembre de 2003 (Gaceta del Congreso 033 de 2004 pág. 37, acta 085 de
diciembre 15 de 2004), siendo anunciado para su votación en la sesión del 10 de
diciembre de 2003, es decir en sesión diferente a la que fue votado (Gaceta del
Congreso 37 de 2004 p. 12, acta 084 de 10 de diciembre de 2004). Además, según
certificación del Secretario General de la Cámara de Representantes el proyecto
bajo estudio, fue considerado y aprobado el 15 de diciembre de 2003 por mayoría
de los presentes (156 Honorables Representantes).
6. El informe de conciliación rendido por la
Comisión Accidental de Mediación fue aprobado por las plenarias de Senado y
Cámara en sesiones extraordinarias el día 19 y 20 de diciembre de 2003,
respectivamente (folio 21 y Gaceta del Congreso 42 de 2004 pág. 17, acta 088 de
20 de diciembre de 2004).
7. Aprobado
por el Congreso de la República el  proyecto
de Ley No. 121 de 2002 –Senado y 258 de 2003 Cámara-, por la cual se crea el
Sistema Nacional de Identificación de Información del Ganado Bovino, lo
envió al Presiente de la República para su correspondiente sanción.
8. El
Presidente de la República presentó objeciones de inconveniencia e
inconstitucionalidad contra algunos apartes del artículo 3° del proyecto de la
referencia con fundamento en la supuesta vulneración de los artículos 13, 150
numeral 9 y 333 de la Constitución Política por favorecer a una sola entidad de
derecho privado (Fedegan) en la contratación con el Estado para la
administración del Sistema Nacional de Identificación e Información de Ganado
Bovino. Por lo tanto, lo devolvió al Congreso sin la correspondiente sanción.
9. A efectos
de resolver sobre la objeción presidencial propuesta, las Cámaras Legislativas
integraron las respectivas Comisiones Accidentales, las que rindieron sendos
informes de objeciones mediante los cuales se decidió insistir en la
constitucionalidad y conveniencia del proyecto de ley objetado.  Estos informes
fueron debidamente aprobados en el Senado de República y la Cámara de
Representantes en sesiones plenarias de 8 y 17 de junio de 2004
respectivamente.
10. Como el
Congreso insistiere en el proyecto de ley, el Presidente del Senado lo remitió
a esta Corporación, con oficio de junio 23 de 2004.
II.  TEXTO DE LA DISPOSICIÓN OBJETADA
“Ley No. ________
por la cual se crea el Sistema Nacional de Identificación e
Información del Ganado Bovino
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
......
Artículo 3°. El Sistema Nacional de Identificación e Información de Ganado
Bovino, estará a cargo del Gobierno Nacional a través del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, quien a su vez podrá contratar la
administración con la Federación Colombiana de Ganaderos, Fedegán, la cual
será responsable de la ejecución y puesta en marcha del sistema.
Para efectos de
lo anterior Fedegán podrá apoyarse en las organizaciones de ganaderos u
otras organizaciones del sector legalmente constituidas, y delegar en ellas las
funciones que le son propias, como entidad encargada del Sistema”.
III.   OBJECIÓN DEL
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
La objeción de
inconstitucionalidad propuesta por el Ejecutivo contra algunos apartes del
artículo 3° del proyecto de la referencia, se fundamenta en la supuesta
vulneración de los artículos 13, 150-9 y 333 de la Constitución Política, por
favorecer a una sola entidad de derecho privado (Fedegan) en la contratación
con el Estado para la administración del Sistema Nacional de Identificación e
Información de Ganado Bovino.
En su parecer,
esta disposición impide la libre concurrencia para contratar con el Estado de
otras entidades y personas que desarrollan actividades iguales o similares a
las de Fedegan, inclusive a las de aquellas entidades que sin constituir un
gremio tienen la capacidad de desarrollar técnicamente la actividad de
identificación e información a que se refiere el proyecto.
Considera que
las razones expuestas por el legislador para privilegiar esta entidad, tales
como haber desarrollado un programa de erradicación de la fiebre aftosa con la
infraestructura necesaria para adelantar la finalidad de la ley por sancionar,
no demuestran la necesidad de contratarla, ni descartan la inexistencia de
otros medios iguales o mejores para la realización de los objetivos que el
proyecto persigue.
Así mismo,
expresa que lo objetado vulnera el principio de igualdad, sin que aparezca
demostrado que la limitación señalada es razonable y que el sacrificio de éste
derecho y el de libertad de empresa sea indispensable para el logro del fin que
se busca.
Por último,
respecto a los alcances del numeral 9 del artículo 150 Superior destaca la
jurisprudencia de la Corte Constitucional sentada en la sentencia C-086/95 en
la cual esta corporación señaló que:
“La autorización especial de que trata el artículo 150.9 es
excepcional y debe contener los elementos de generalidad e impersonalidad, como
toda ley, salvo que se señale al contratista en el caso en que éste sea la
única persona natural o jurídica que pueda desarrollar el objeto propio del
contrato.  De lo contrario se violaría el principio de imparcialidad
(artículo 209), que garantiza la igualdad (artículo 13) de todos para
participar en la contratación pública”. (Negrita
del Presidente)
IV.
INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
A efectos de
resolver sobre la objeción presidencial propuesta, las cámaras legislativas
integraron sendas Comisiones Accidentales, en cuyos informes decidieron
insistir en la constitucionalidad de los segmentos impugnados del artículo 3
proyecto de ley objetado.  Dichos informes fueron debidamente aprobados en el
Senado de República y la Cámara de Representantes en sesiones plenarias de 8 y
17 de junio de 2004 respectivamente.
Para las
cámaras llama la atención que el Gobierno presente objeciones contra un
proyecto de ley de su propia iniciativa, más si se considera que éste fue
tramitado por el Congreso sin modificación alguna.
Consideran que
no es cierto que el artículo 3° del proyecto de ley obligue a contratar con
Fedegan la implementación del Sistema Nacional de Identificación e Información
Bovina, pues se trata de una mera posibilidad tal como se desprende de las
expresiones “podrá contratar”, que no establecen un mandato imperativo
para el Ministerio de Agricultura.
Expresan que
aún si el mandato fuera imperativo tampoco se vulneraría la Constitución
Política, por cuanto como lo ha reconocido la Corte Constitucional, “Fedegan
agrupa asociaciones, federaciones, comités de índole departamental y municipal,
así como fondos ganaderos y cooperativas lecheras, lo que significa que Fedegan
es el gremio aceptado a nivel Nacional, como interlocutor válido de los
ganaderos para trazar conjuntamente con el Gobierno las políticas dirigidas al
desarrollo del sector pecuario”.  En el mismo sentido destacan el concepto
del Procurador General de la Nación rendido dentro del proceso de
inconstitucionalidad contra el artículo 7 de la Ley 89 de 1993  que culminó con
la Sentencia C-678 de 1998.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor
Procurador General de la Nación (E), Carlos Arturo Gómez Pavajeau mediante
concepto de 7 de julio de 2004, considera infundadas las objeciones del
ejecutivo al proyecto de ley bajo revisión, por lo que solicita a esta
Corporación que declare la exequibilidad del precepto objetado.
Para el efecto,
el Jefe del Ministerio Público se ocupa de precisar que el Congreso dicta leyes
en materia contractual, sin indicar el mecanismo o la forma como se debe
contratar para un caso concreto o con quién se debe adelantar un proceso, pues
las normas no pueden estar direccionadas a intereses particulares sino
generales.
Así mismo,
destaca que la Constitución Política garantiza a todas las personas por igual,
la participación en la actividad pública (artículos 1, 2, 13, 23, 40, 87, 95) y
en materia contractual la aplicación del principio de igualdad de oportunidades
en los procesos de selección de contratistas.
Con base en lo
anterior, estima que no le asiste razón al Gobierno Nacional en su reproches
por dos razones:  “i) el carácter no obligatorio de contratar con la
Federación Colombiana de Ganaderos y ii) la naturaleza del gremio, que permite
aplicar el principio constitucional de la participación de todos en las
decisiones que los afectan”.
Al respecto,
aclara que no existe la obligación de contratar con la Federación Colombiana de
Ganaderos sino que es tan solo una alternativa, la cual se deduce de la
expresión “podrá contratar” que emplea la norma objetada. Así mismo,
señala que tampoco es un direccionamiento, porque la contratación debe efectuarse
una vez que el Ministerio de Agricultura verifique que es el organismo idóneo
para tal administración.
Agrega que “de
la misma literalidad se entiende que es al mencionado ministerio a quien
corresponde la implantación del Sistema Nacional de Identificación e
Información del Ganado Bovino y será dicho organismo el que decidirá si
contratará su administración con la referida federación o con otra persona
natural o jurídica”.
En aplicación
del principio constitucional que establece que un fin del Estado es facilitar
la participación de todos en las decisiones que los afectan, el Procurador
considera que si son los ganaderos quienes deben someterse a las disposiciones
relativas a la creación del mencionado Sistema, es constitucionalmente admisible
que un ente privado como la Federación Colombiana de Ganaderos, siendo el
gremio más representativo de los mismos, tenga prevalencia para administrar el
sistema.
Finalmente,
advierte que es inadmisible el argumento del Gobierno Nacional respecto a la
vulneración de la libertad económica e iniciativa privada puesto que por la
naturaleza del sistema de identificación e información del ganado bovino, que
solo afecta a un estamento específico (sector ganadero), la norma objetada
establece que la contratación de la administración del sistema esté en manos de
Fedegan como entidad  que canaliza los intereses de los ganaderos, y cuenta con
suficiente idoneidad para llevar a cabo esta labor.
VI.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
La Corte es competente para conocer sobre las
objeciones de inconstitucionalidad formuladas por el Presidente de la República
en el presente caso, según lo preceptuado por los artículos 167 y 241-8 de la
Constitución Política.
2. Verificación del trámite del proyecto objetado
Reiteradamente la Corte ha expresado[1]
que cuando debe decidir sobre la constitucionalidad de un proyecto de ley
objetado por el Ejecutivo, el ejercicio de esta competencia no se restringe al
análisis material de los reproches presentados por el Gobierno, sino que
también se extiende al procedimiento impartido a dichas objeciones, respecto de
las normas constitucionales y legales que lo regulan.
Por tal razón, antes de proceder al
examen material de las presentes objeciones presidenciales debe verificarse si
el trámite que se les impartió se ajusta a los dictados de la Carta Política.
Al efecto, se observa que el proyecto de ley bajo revisión cumplió el siguiente
trámite en el Congreso de la República:
1. En cumplimiento de la norma constitucional que
obliga remitir el proyecto aprobado al Gobierno para su sanción (art. 165 de la
CP), el Presidente del Senado envió al Presidente de la República el proyecto
de ley en cuestión, quien lo recibió el 24 de diciembre de 2003 (folio 20) y lo
devolvió sin la correspondiente sanción el 14 de enero de 2004 (folios 11 a
15), formulando objeciones de inconstitucionalidad e inconveniencia.
2. Las objeciones a algunos apartes del artículo
tercero del proyecto de ley, fueron presentadas en oportunidad por el Gobierno,
ciñéndose de tal manera a la Carta Política, pues aunque el término para
objetar venció el 5 de enero de 2004 y el proyecto de ley fue devuelto al
Congreso con las objeciones respectivas el 14 de enero de 2004, el Ejecutivo
dio cumplimiento a lo establecido en el inciso final del artículo 166 Superior,
en armonía con el  197 de la Ley 5ª de 1992 –Reglamento interno del Congreso,
según los cuales, cuando las cámaras están en receso, como ocurrió para el caso
en estudio, para la época en que corren los términos para objetar, “el
Presidente tendrá el deber de publicar el proyecto sancionado u objetado dentro
de aquellos plazos”,  publicación que se surtió el 30 de diciembre de 2003,
es decir, dentro del término para objetar, según consta en el Diario Oficial
No. 45.416, correspondiente a esa fecha.
3. Por su parte, el procedimiento del Congreso
también se ajusta a la Constitución Política, puesto que para estudiar las
objeciones presidenciales se nombró una Comisión Accidental conformada por
miembros de ambas células legislativas cuyo informe fue aprobado por las
plenarias del Senado y Cámara, dando cumplimiento de esta forma al artículo 167
Superior según el cual “el proyecto de ley objetado total o parcialmente por
el Gobierno volverá a las Cámaras a segundo debate”. Así mismo, en
concordancia con lo dispuesto en el artículo 79-4 de la Ley 5ª de 1992
-Reglamento Interno del Congreso-, dicho informe fue incluido en el orden del
día de la sesión plenaria de las cámaras legislativas, y fue sometido a
votación en sesión diferente a la que previamente fue anunciado tal como lo
dispone el inciso segundo del artículo 160 de la Constitución, introducido por
el artículo 8° del Acto Legislativo No. 1 de 2003.
Teniendo en cuenta entonces que el trámite de las
objeciones al proyecto de ley de la referencia se surtió debidamente, la Corte
procederá a continuación a examinar de fondo las objeciones planteadas por el
Ejecutivo.
3. Examen
material del las objeciones
1. Según el Ejecutivo la disposición impugnada
del proyecto de ley vulnera los artículos 13, 150
numeral 9 y 333 de la Constitución Política, porque favorece a una sola entidad
de derecho privado (Fedegan) en la contratación con el Estado para la
administración del Sistema Nacional de Identificación e Información de Ganado
Bovino, impidiendo la libre concurrencia para contratar con el Estado de otras
entidades y personas que desarrollan actividades iguales o similares a las que
desarrolla Fedegan.
2. Las cámaras legislativas insisten en la
constitucionalidad de la norma censurada, pues en su parecer no es cierto que ella obligue a contratar con Fedegan la implementación
del Sistema Nacional de Identificación e Información Bovina, ya que se trata de
una mera posibilidad que tiene el Ministerio de Agricultura. Agregan, que si el
mandato acusado fuera imperativo, tampoco se vulneraría la Constitución
Política, por cuanto Fedegan agrupa asociaciones, federaciones, comités de
índole departamental y municipal, así como fondos ganaderos y cooperativas
lecheras, lo que significa que Fedegan es el gremio aceptado a nivel nacional,
como interlocutor válido de los ganaderos para trazar conjuntamente con el
Gobierno las políticas dirigidas al desarrollo del sector pecuario.
3. El Procurador estima que la Corte debe
declarar infundadas las objeciones, en razón del
carácter no obligatorio de contratar con la Federación Colombiana de Ganaderos
y de la naturaleza del gremio, que permite aplicar el principio constitucional
de la participación de todos en las decisiones que los afectan.
4. Así pues, el
problema jurídico que plantean las objeciones del Ejecutivo consiste en
determinar si las expresiones acusadas del artículo 3° del proyecto de ley,
vulneran los artículos 13, 150 numeral 9 y 333 de la Constitución Política, al
disponer que el Ministerio de Agricultura puede contratar con la Federación
Colombiana de Ganaderos, Fedegan, la administración del Sistema Nacional de
Identificación e Información de Ganado Bovino, para lo cual dicha entidad podrá
apoyarse en las organizaciones de ganaderos u otras organizaciones del sector
legalmente constituidas, y delegar en ellas las funciones que le son propias,
como entidad encargada del Sistema.
5. Las objeciones del Ejecutivo se fundan en que los apartes de la
norma objetada obligan al Ministerio de Agricultura a contratar con Fedegan la
administración del Sistema Nacional de Identificación e Información de Ganado
Bovino. A partir de esta lectura encuentra inconstitucional tal determinación,
no solo porque discrimina a otras entidades o personas que cuentan con
capacidad para adelantar tal actividad, con lo cual de paso les vulnera su
libertad de contratar con el Estado, sino también porque al conferir
autorizaciones contractuales el legislador no puede indicar la entidad con la
cual habrá de contratar pues le estaría vulnerando su autonomía administrativa.
Las cámaras legislativas y el Procurador
son de la opinión contraria, ya que en su parecer los apartes objetados no
obligan a que se contrate con Fedegan sino que tan solo confieren al Ejecutivo
la posibilidad de hacerlo, razón por la cual deben desestimarse los reproches
de inconstitucionalidad formulados por el Gobierno.
De esta manera, el
debate que se plantea gira en torno al alcance del mandato contenido en el
precepto parcialmente objetado, pues  si llega a establecerse que tiene
carácter imperativo, efectivamente el legislador no solo se estaría
intrometiendo en la autonomía del Ejecutivo al señalarle el ente con el cual
debe contratar, sino que también posiblemente estaría afectando la igualdad de
oportunidades de otras entidades oferentes con capacidad para administrar el
Sistema Nacional de Identificación e Información de Ganado Bovino SNIGB. En
cambio, si se determina que la disposición parcialmente impugnada no consagra
una obligación imperativa sino tan solo una facultad la conclusión
evidentemente sería distinta, pues no se estaría afectando el ámbito
competencial del Gobierno y tampoco se vulneraría la igualdad entre los
posibles oferentes.
6. De la lectura del
artículo tercero del proyecto de ley objetado, se pueden inferir los siguientes
enunciados normativos:
i) El Gobierno
Nacional a través del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural es quien
debe hacerse cargo del Sistema Nacional de Identificación e Información de
Ganado Bovino.
ii) Dicho ministerio
podrá contratar la administración del Sistema Nacional de Identificación
e Información de Ganado Bovino con Fedegan, entidad que en esa eventualidad se
hará responsable de la ejecución y puesta en marcha del sistema.
iii) En caso de ser
escogida Fedegan, podrá apoyarse en las organizaciones de ganaderos u otras
organizaciones del sector legalmente constituidas, pudiendo delegar en ellas
las funciones que le son propias como entidad encargada del sistema.
Como puede
apreciarse, la norma objetada no impone al Ministerio de Agricultura la
obligación de contratar con Fedegan la administración del Sistema Nacional de
Identificación e Información de Ganado Bovino SNIGB, pues el sentido de la
disposición es que dicho ministerio se haga cargo directamente del sistema,
siendo la contratación de su administración con Fedegan tan solo una opción que
el legislador le brinda al ministerio ante la eventual decisión de no administrar
el referido sistema. Es muy clara la norma al utilizar la expresión podrá
contratar la administración que emplea la norma parcialmente censurada para
referirse  a la contratación de Fedegan.
Desde esta
perspectiva, resulta claro que no se configuran los vicios de
inconstitucionalidad esgrimidos por el Gobierno, pues al carecer el precepto
parcialmente objetado del sentido imperativo que se le pretende atribuir, no
puede afirmarse que el legislador esté desconociendo el principio de igualdad de
oportunidades entre los proponentes, y tampoco que esté vulnerando por ende su
libertad contractual (arts. 13 y 333 de la CP), ya que se repite, el propósito
de la norma es que la administración del SNIGB esté en cabeza del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, y que en caso de que decida contratarla puede
hacerlo con Fedegan, quién será la entidad responsable de la ejecución y puesta
en marcha del sistema. No siendo obligatoria la contratación con Fedegan mal
puede considerarse que el legislador busque imponerle al Gobierno la
contratación con dicho ente del manejo del Sistema Nacional de Identificación e
Información de Ganado Bovino, quien conserva intacta su libertad para decidir
si se hace cargo del mismo o si debe contratarlo.
7. Para la Corte la
objeción tampoco es de recibo, pues según se analizó anteriormente del texto de
la norma objetada no se desprende como consecuencia, el que frente a la
eventualidad de que el ministerio decida contratar la administración del SNIGB
deba hacerlo únicamente con Fedegan, ya que la mención que hace el legislador
de esta entidad es tan solo una indicación al Ejecutivo para que llegada la
oportunidad pueda tener en cuenta la oferta de dicha organización, por ser la
que tradicionalmente ha aglutinado a los ganaderos y que, por tanto, tiene el
conocimiento y la experiencia necesarias para hacerse cargo de tal
responsabilidad.
La Corte
Constitucional, en Sentencia C-678 de 1998, avaló la constitucionalidad del
artículo 7° de la Ley 89 de 1993, según el cual el Gobierno Nacional, a través
del Ministerio de Agricultura, “contratará con la Federación Colombiana de
Ganaderos -FEDEGAN-, la administración y recaudo final de las cuotas de Fomento
Ganadero y Lechero”. Si bien esta norma hace referencia a la contratación y
recaudo de recursos parafiscales, debe resaltarse que en aquella ocasión, uno
de los cargos de inconstitucionalidad endilgados por el actor precisamente
consistía en que la norma determinaba en forma específica el contratista
encargado de desarrollar tal actividad. La Corte encontró ajustada a la Carta
dicha norma, que a diferencia de la norma en estudio si dispone la obligación
de contratación con Fedegan, para lo cual consideró que tal disposición no solo
consulta el carácter participativo del Estado Social de Derecho, sino también,
y en razón a que como la creación de una renta parafiscal afecta determinado
sector, nada se oponía a señalar a Fedegan como el órgano con el que se debía
contratar su administración. Dijo este Alto Tribunal:
“Dejando de lado el Preámbulo de la Carta, el cual como se anotó en
su oportunidad, consagra principios y valores, es necesario, en primer lugar,
señalar que la participación de los aportantes de la contribución parafiscal en
su administración y recaudo, se fundamenta en el derecho constitucional
consagrado en el inciso primero del artículo 2 de la Carta, el cual reconoce la
“participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
económica,…de la Nación”. Por lo tanto, si una de las características de la
parafiscalidad, es que quienes aporten los recursos se beneficien
exclusivamente de ellos, forzosamente han de tener participación en lo que
tenga que ver con el manejo e inversión de tales recursos.
“En el presente caso, el artículo 7 de la Ley 89 de 1993 determina
que el Gobierno a través del Ministerio de Agricultura contratará con Fedegan
la administración y recaudo final de la cuota de fomento ganadero y lechero.
“Fedegan agrupa asociaciones, federaciones, comités de índole
departamental y municipal, así como fondos ganaderos y cooperativas lecheras,
lo que significa, que Fedegan es el gremio aceptado a nivel nacional, como
interlocutor válido de los ganaderos para trazar conjuntamente con el Gobierno
las políticas dirigidas al desarrollo del sector pecuario. Por lo tanto, no
cabe duda que la intención del legislador al expedir la Ley 89 de 1993,
artículo 7 consulta el espíritu constitucional consagrado en el artículo 2
superior”.
Y más adelante
acotó:
“Por otra parte, el artículo 29 del Decreto 111 de 1996 contempla
dos formas de administración de los recursos  parafiscales, a saber, los que se
administran por particulares en virtud de contratos que celebra la Nación
(inciso primero)  y los que se administran por los órganos que forman parte del
Presupuesto Nacional (inciso segundo), los primeros, es decir los administrados
por los particulares, no se incorporan en el presupuesto de la Nación, al paso
que los segundos si se incorporan pero solo para registrar la estimación de su
cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales. Por lo tanto, como ya lo
ha señalado esta Corporación, es principio esencial de la parafiscalidad, que
sus rentas no hagan parte de los ingresos corrientes de la Nación.
“En este orden de ideas, dada la naturaleza excepcional de los
recursos parafiscales, cuando el Congreso crea una renta de carácter
parafiscal, debe señalar su régimen, lo cual implica que regule su
administración, recaudo e inversión, tanto más, que su excepcionalidad no las
despoja de su naturaleza pública, por lo que es perfectamente válido que el
legislador al expedir la ley que las establece determine con todo detalle las
condiciones, modalidades y peculariedades de esa administración de recursos
públicos por parte de los particulares.
“En nuestro país, el legislador por lo general, al establecer
contribuciones de carácter parafiscal, ha determinado la persona privada que se
encargará de la administración de los recursos y de su recaudo. Así, además de
la Cuota de Fomento Ganadero y Lechero (Ley 89 de 1993), está la Ley 272 de
1996 (Cuota de Fomento Porcino), la Ley 212 de 1995, por la cual se establece
la cuota de fomento algodonero, Ley 117 de 1994, por la cual se crea la cuota
de fomento agrícola, entre otras.
“Es más, el concepto de autorizaciones de la Constitución Política
de 1991 (art. 150-12) se encontraba consagrado en la Constitución de 1886 en su
artículo 76 numeral 11, en el cual se otorgaba al Congreso la facultad para
conceder autorizaciones al Gobierno para la celebración de contratos. Es así,
como bajo al vigencia de la Carta de 1886, se expidieron las leyes 67 de 1983,
51 de 1966 y 101 de 1963, por medio de las cuales se modificaron unas cuotas de
fomento y se crearon unos fondos, se creó la cuota de fomento para el cultivo
de cereales y se creó la cuota de fomento arrocero, respectivamente, en todas
ellas, el legislador determinó la entidad privada con la cual habría de
celebrarse el contrato respectivo.
“Por otra parte, ha de observarse por la Corte que, si conforme a lo
dispuesto por el artículo primero “Colombia es un Estado Social de Derecho”,
organizado en forma “democrática, participativa y pluralista”, ello impone, por
principio, el derecho de todos a participar en los asuntos que los afectan,
razón esta por la cual, en sentencia C-191 de 1996, esta Corporación expreso
que conforme a la Carta Política ha de exigirse “que las entidades que manejan
contribuciones parafiscales elijan a sus representantes y directivos por medios
democráticos, pues de esa manera se busca que “…todos los intereses que
conforman el sector gravado parafiscalmente se encuentren adecuadamente
representados y puedan incidir en la forma de manejo de tales recursos. En
efecto -agregó la Corte- es necesario recalcar que las contribuciones parafiscales
son fruto de la soberanía fiscal y son cobradas coactivamente. Son pues
obligatorias y no voluntarias pues ‘el sujeto gravado no puede eximirse del
deber de pagar la contribución’, rasgo que diferencia a estas contribuciones
parafiscales de las tasas y las acerca a la naturaleza jurídica de los
impuestos”. Por ello, “uno de los más viejos y clásicos principios del
constitucionalismo es aquel de que no puede haber impuesto sin representación,
que se concreta en la norma según la cual solo los órganos plurales de
representación popular pueden establecer impuestos (C.P. art. 338), por lo cual
resulta perfectamente congruente que se exijan mecanismos de representación
democrática en la elección de los directivos de las entidades encargadas de
manejar recursos parafiscales” (Sent. C-191 del 8 de mayo de 1996, M.P.
Alejandro Martínez Caballero).
“Así las cosas, en relación con el artículo 7 de la Ley 89 de 1993,
aquí demandado, la Corte Constitucional declarará su constitucionalidad,
condicionada a la existencia de una real estructura democrática de la
Federación Colombiana de Ganaderos, en cuanto por medio de instrumentos
efectivos, se garantice la participación de todos los gravados con la cuota de
fomento ganadero y lechero cuya administración y recaudo final se otorga por el
Estado, en virtud del contrato que con esa Federación habrá de celebrarse. Ello
significa, entonces, que si esa estructura democrática resultare inexistente,
el contrato aludido carecería entonces de soporte constitucional, por cuanto
habría, en tal caso un objeto ilícito, por lo que la exequibilidad, entonces
habrá de ser condicionada a este requisito”.
Esta doctrina fue reiterada por la Corte en la
Sentencia C-536 de 1999 al examinar la constitucionalidad de las normas que
crearon la cuota de fomento para la modernización y diversificación del
subsector tabacalero, y dispusieron la administración del Fondo Nacional del
Tabaco mediante la contratación con FEDETABACO.
Así pues, Fedegan es
una entidad que viene siendo reconocida a nivel nacional como interlocutor
válido de los ganaderos, para trazar conjuntamente con el Gobierno las
políticas dirigidas al desarrollo del sector pecuario. Por lo tanto, no puede
considerarse discriminatoria una norma que tan solo otorga la posibilidad de
contratación con una determinada entidad. Tampoco se presenta discriminación
alguna respecto de otras organizaciones de ganaderos u otras organizaciones del
sector legalmente constituidas, pues además, dispuso expresamente el
legislador, que en caso de ser escogida Fedegan para administrar el SNIGB, ésta
podrá apoyarse en ellas, y delegarles las funciones que le son propias, como
entidad encargada del Sistema.
8. Cabe recordar,
que la Corte al declarar la exequibilidad del artículo 10 de la Ley 769 de
2002,  por el cual se autorizó a la Federación Colombiana de Municipios para
implementar y mantener actualizado a nivel nacional, un sistema integrado de
información sobre las multas y sanciones por infracciones de tránsito (SIMIT),
por lo cual percibirá el 10%  por la administración del sistema cuando se
cancele el valor adeudado, con el propósito de contribuir al mejoramiento de
los ingresos de los municipios, consideró que:
“3.6.  La creación de ese sistema de información sobre multas y
sanciones por infracciones de tránsito y el funcionamiento continuo y eficiente
del mismo, trae como consecuencia necesaria una mayor posibilidad de recaudo de
las sumas de dinero causadas por ese concepto a favor de las entidades
territoriales municipales, es decir, que es ese un mecanismo ideado por el
legislador para contribuir de esa manera a mejorar los ingresos municipales.
“3.7.  Como es obvio, el funcionamiento del sistema integrado de
información sobre multas y sanciones por infracciones de tránsito a que se ha
hecho alusión, requiere de una actividad de carácter administrativo y de una
infraestructura para el efecto, que garanticen que el mecanismo ideado por el
legislador tenga un adecuado y permanente funcionamiento, susceptible de
perfeccionamiento con el tiempo, para que se fortalezca, cada vez más el
ingreso de los municipios por ese concepto.
“3.8.  Así las cosas, el legislador conforme a lo dispuesto por el
artículo 210 de la Constitución autorizó a la “Federación Colombiana de
Municipios para implementar y mantener actualizado a nivel nacional” el sistema
integrado de información sobre multas y sanciones por infracciones a las normas
de tránsito, lo que no resulta contrario a la Carta Política pues el inciso
segundo del citado artículo 210 de la misma permite a los particulares el
cumplimiento de “funciones administrativas en las condiciones que señale la
ley”, es decir, que es ella una forma de descentralización por colaboración de
los particulares con el Estado.
(…)
“Ello significa, entonces que la
Federación Colombiana de Municipios, persona jurídica sin ánimo de lucro,
creada por esos entes territoriales, si bien se rige por normas del derecho
privado para otros aspectos, en cuanto hace al ejercicio de la función pública
que le autoriza el artículo 10 de la Ley 769 de 2002 para la implementación y
mantenimiento actualizado a nivel nacional del sistema integrado de información
sobre multas y sanciones por infracciones de tránsito, se encuentra sometida a
las normas propias del derecho público, como quiera que en la citada Sentencia
C-671 de 1999, se advirtió expresamente que en tales casos, se repite, “el
ejercicio de las prerrogativas y potestades públicas, los regímenes de los
actos unilaterales, de la contratación, los controles y la responsabilidad
serán los propios de las entidades estatales según lo dispuesto en las leyes
especiales sobre dichas materias”.
“No encuentra así la Corte que
resulte contrario a la Constitución que el legislador autorice a la Federación
Colombiana de Municipios para implementar y mantener actualizado a nivel
nacional el sistema integrado de información sobre multas y sanciones por infracciones
de tránsito, así como tampoco resulta contrario a la Carta Política que para
ese propósito específico se asigne a la entidad mencionada el 10% proveniente
de dichos recursos para “la administración del sistema cuando se cancele el
valor adeudado”, sin que pueda ser inferior “a medio salario mínimo diario
legal vigente”, pues, como salta a la vista, el cumplimiento de la función a
que se ha hecho referencia necesita que al ente autorizado para ejercerla se le
dote de recursos con esa finalidad”.[2]
Las anteriores
razones llevan a concluir, que la eventual contratación con Fedegan no puede
ser vista como la creación de un privilegio en favor de esta entidad, destinado
a obstaculizar la igualdad de oportunidades entre los oferentes, sino como la
posibilidad de hacer efectivo el principio de participación consagrado en el
artículo 2° Superior.
9. La eventual
escogencia de Fedegan tampoco puede ser entendida como una intromisión del
legislador en el ámbito competencial del Gobierno. Por el contrario, ella
vendría a ser expresión de los mandatos superiores que autorizan la vinculación
de los particulares en la gestión de asuntos públicos para el logro de los
fines perseguidos por el Estado Social de Derecho, asunto respecto del cual se
ocupó la Corte en Sentencia C-482 de 2002, en los siguientes términos:
“Es evidente, que el desarrollo
de la sociedad y del derecho muestra que  cada vez es más extraño encontrar las
formas sociales y jurídicas en estado puro  y que por el contrario, de manera
progresiva, los particulares se hallan más estrechamente vinculados al
ejercicio de funciones públicas, especialmente administrativas, aunque
constitucionalmente también se prevé el ejercicio de funciones judiciales (como
árbitros y conciliadores conforme al artículo 116). También aquellos son
llamados a intervenir, de manera creciente, en los procesos de decisión publica
en desarrollo de los mandatos superiores de participación, que reciben en el
texto constitucional una garantía liminar en el artículo 2°, la cual se
proyecta en los más variados ámbitos específicos, como se ha puesto de presente
en este proceso por el Señor Procurador en el concepto de rigor.
“En ese orden de ideas, cabe
mencionar que en la doctrina general se distinguen supuestos de técnicas de
asociación de sujetos privados a la realización de funciones públicas, que van
desde la denominada autoadministración corporativa[3], hasta
la incorporación a órganos administrativos, pasando por el llamado ejercicio
privado de funciones públicas, las cuales ponen en evidencia que organización
administrativa y funciones públicas son realidades que no se corresponden con
exactitud y que junto a la “administración en sentido propio” ha existido desde
siempre “una suerte de administración impropia”, gestionada por personas y
entidades de carácter esencialmente privado[4].
La calidad de públicas de las funciones determina, sin embargo, la sujeción al
derecho público en mayor o menor grado y la vinculación de las personas y
entidades a la Administración por un conjunto de potestades de ordenación, de
dirección y control[5].
“Esta Corte ha puesto de presente
también, la variedad de modalidades mediante las cuales que los particulares
pueden ser llamados a ejercer funciones administrativas, abarcando supuestos
como los que se dejan reseñados.
“Así, ha señalado[6] que
constitucionalmente es posible encauzar la atribución de funciones
administrativas a particulares a través de varios supuestos, entre los que ha
enunciado:
a) La atribución directa por la ley de funciones
administrativas a una organización de origen privado. En este supuesto el
legislador, para cada caso, señala las condiciones de ejercicio de la función,
lo relativo a los recursos económicos, la necesidad o no de un contrato con la
entidad respectiva y el contenido del mismo, su duración, las características y
destino de los recursos y bienes que con aquellos se adquieran al final del
contrato, los mecanismos de control específico, etc.
Esta ha sido la modalidad utilizada, cuando el
Estado ha querido vincular a las entidades gremiales a la gestión de las cargas
económicas por ella misma creadas (contribuciones parafiscales, para que
manejen los recursos correspondientes a nombre del Estado y propendan mediante
ellos, a la satisfacción de necesidades de sectores de la actividad social, sin
que esos recursos por tal circunstancia se desnaturalicen ni puedan ser
apartados de sus prístinas e indispensables finalidades.
“b) La previsión legal, por vía
general da autorización a las entidades o autoridades públicas, titulares de
las funciones administrativas para atribuir a particulares (personas jurídicas
o personas naturales), mediante convenio precedido de acto administrativo el
directo ejercicio de aquellas; debe tenerse en cuenta, como lo ha señalado la
Corte, que la mencionada atribución tiene como límite “la imposibilidad de
vaciar de contenido la competencia de la autoridad que las otorga”[7]. Este
supuesto aparece regulado primordialmente, por la Ley 489 de 1998, artículos
110 á 114 tal como ellos rigen hoy, luego del correspondiente examen de
constitucionalidad por la Corte[8].
“c) En otros supuestos, para
lograr la colaboración de los particulares en el ejercicio de funciones y
actividades propias de los órganos y entidades estatales, se acude a la
constitución de entidades en cuyo seno concurren aquellos y éstas. Se trata,
especialmente de las llamadas asociaciones y fundaciones de participación
mixta, acerca de cuya constitucionalidad se ha pronunciado igualmente esta
Corporación en varias oportunidades[9].”
En el caso que se
analiza, la creación del Sistema Nacional de Identificación e Información del
Ganado Bovino, es un instrumento para la consecución de los fines esenciales
del Estado Social de Derecho, en cuanto a la prioridad que debe otorgar al
desarrollo integral de la actividad pecuaria[10],
así como que le permite tener controles sanitarios y ejecutar políticas de
salubridad pública que puedan generarse por situaciones provocadas en este
sector.
El Sistema Nacional
de Identificación e Información del Ganado Bovino, se creó como un programa a
través del cual se dispondrá de la información de un bovino y sus productos,
desde el nacimiento de éste, como inicio de la cadena alimenticia, hasta llegar
al consumidor final, y con fundamento en principios como la universalidad,
obligatoriedad, gratuidad y trazabilidad. Es decir, es un sistema único
aplicable en el territorio nacional, implementado y desarrollado por etapas, y
obligatorio para todas las autoridades u organismos a quienes se encomiende su
implementación, control y desarrollo, quienes podrán exigir su cumplimiento e
imponer las sanciones que se establezcan, a través de los mecanismos
coercitivos pertinentes.
Objetivos de dicho
Sistema consistentes en lograr la identificación plena del ganado bovino,
servir de herramienta para el desarrollo de las políticas de salud pública, que
permitan garantizarle al consumidor el origen y calidad de los productos
ofrecidos, servir de punto de apoyo para el desarrollo de la producción,
distribución y comercialización interna y externa de la ganadería bovina,
servir de soporte como para el desarrollo de programas en materia de salud
animal el subsector bovino, servir como base de información para el
mejoramiento genético de la ganadería bovina en Colombia, dar valor agregado al
producto de origen bovino nacional, haciéndolo más competitivo frente a otros
productos alternativos, apoyar a las autoridades nacionales, departamentales y
municipales en el control de los diferentes tipos de delitos que se cometen
contra los integrantes del sector ganadero y, particularmente del subsector
pecuario, y servir de fuente de información estadística para el desarrollo del
sector pecuario a nivel nacional, y de uso público para los fines del sistema.
Sistema de
identificación e Información de Ganado Bovino, para el cual se creó una
Comisión Nacional con funciones de carácter consultivo del Gobierno Nacional, y
que podrá tener como fuentes de financiación entre otros recursos, las partidas
específicas del presupuesto nacional.
Para la Corte
entonces, la situación a la que se refiere la norma objetada encajaría dentro
del supuesto de la autorización dada por la Ley 489 de 1998 (arts. 110-114) a
las entidades o autoridades públicas, titulares de las funciones
administrativas para atribuir a particulares, mediante convenio precedido de
acto administrativo, el directo ejercicio de aquellas, toda vez que como se ha
explicado, el SNIGB estará a cargo del Gobierno Nacional a través del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, quien puede contratarla, si a
bien lo tiene, con Fedegan, sin que esta facultad sea óbice para que en tal
eventualidad se deban tener en cuenta los principios de transparencia, economía
y responsabilidad, en armonía con los consagrados para la función
administrativa en el artículo 209 de la Constitución.
La Corte, al
pronunciarse sobre la constitucionalidad de los artículos 110 y 111 de la Ley
489 de 1998, sobre las condiciones para el ejercicio de las funciones
administrativas por particulares y de los requisitos y procedimientos de los
actos administrativos para conferir funciones administrativas a particulares,
en Sentencia C-866 de 1999[11],
consideró que el ejercicio de funciones públicas por parte de particulares
encuentra su soporte en el Estado social de Derecho y en los principios
constitucionales de solidaridad y participación, que a su vez son un concreto
desarrollo de los mismos, pues lo que el constituyente buscó fue ampliar en
la mayor medida posible los espacios de participación democrática del pueblo en
la toma de decisiones, así como en el control del poder político, con el
propósito de facilitar la consecución de los objetivos estatales referentes a
la satisfacción de las necesidades básicas colectivas y de ampliar la
democracia[12].
En la citada
sentencia la Corte también consideró, que es en el campo de las funciones
propiamente administrativas en donde cabe la posible atribución de ellas a
particulares, y no en aquellas otras de contenido político o gubernamental,
como tampoco en las de contenido materialmente legislativo o jurisdiccional que
ocasionalmente ejercen las autoridades administrativas, pues a la atribución de
las mismas a particulares no se refieren las normas constitucionales
pertinentes.
Igualmente precisó
la Corte en esa providencia, que no todas las funciones administrativas
asignadas por la Constitución a la Rama Ejecutiva pueden ser transferidas a los
particulares, pues de la Carta se deduce una serie de limitaciones, como lo
sería en primer término cuando ella misma prohíbe la asignación de ciertas
funciones a particulares, al considerarlas “exclusivas” de las autoridades
administrativas, como las que ejerce la fuerza pública[13]; o cuando el
legislador igualmente restringe dicho ejercicio dentro de ciertos ámbitos, dado
que el constituyente dejó en sus manos el señalar las condiciones para el
ejercicio de funciones administrativas por parte de particulares; además preciso,
que las autoridades administrativas solo pueden atribuir a los particulares las
funciones que son de su competencia. Igualmente consideró otra limitante como
aquella relativa a la imposibilidad de vaciar de contenido la competencia de la
autoridad que la otorga, es decir, no puede llegar al extremo de reemplazar
totalmente a la autoridad pública en el ejercicio de las funciones que le son
propias; y que, para garantizar la vigencia de los principios superiores que
gobiernan el ejercicio de la función pública, el régimen de inhabilidades e
incompatibilidades aplicables a los servidores públicos, resulta también
extensivo a los particulares que vayan a ejercer funciones administrativas. De
otra lado, aparte del control ejercido por la autoridad titular de la función,
el control general al que se somete la actividad administrativa pesa
igualmente, en todas sus modalidades, sobre el ejercicio de funciones
administrativas por parte de particulares.
En cuanto a la
atribución del ejercicio de funciones administrativas mediante acto
administrativo o convenio, en la misma Sentencia C-866 de 1999, la Corte
precisó, que siendo que la ley 489 de 1998 no pretende establecer
lineamientos generales que luego sean complementados por reglas administrativas
de carácter individual, es claro que no nos hallamos en presencia de una ley
marco o cuadro, sino simplemente ante la regulación legal del régimen de los
particulares que temporalmente desempeñan funciones públicas, las cuales deben
ser atribuidas mediante actos administrativos y convenios, que fijarán, en cada
caso particular, las condiciones y circunstancias de la atribución.
10. Por todo lo
anterior, la Corte concluye que los segmentos objetados del artículo 3° del
proyecto de ley de la referencia no se oponen a la Carta Política, pues como se
ha explicado al no establecer una obligación a cargo del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Social para que contrate únicamente con Fedegan la
administración del SNIGBN, no viola el principio de igualdad de oportunidades
entre los oferentes (art. 13 de la CP), no implica una intromisión en la
autonomía contractual del Gobierno (art. 150-9 de la CP) y tampoco infringe la
libertad contractual de quienes desarrollen una actividad similar a la de
Fedegan (art. 333 de la CP).
En
consecuencia, la Corte declarará infundadas las objeciones presidenciales al
artículo 3° (parcial) del proyecto de ley No. 121 de 2002 - Senado de la
República - 258 de 2003 - Cámara de Representantes - "Por medio del
cual se crea el sistema de identificación e información de ganado bovino”.
11. Finalmente,
debe advertirse que como las objeciones de inconstitucionalidad propuestas por
el Gobierno en la presente oportunidad no se refieren a la totalidad del
proyecto de ley bajo revisión, sino tan solo parcialmente a su artículo 3°, la
presente decisión se restringirá a esta disposición y a los reproches del
Ejecutivo, pues según constante jurisprudencia estos aspectos son los que
limitan el alcance la cosa juzgada constitucional en tratándose de esta clase
de control.[14]
VII. DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Declarar INFUNDADAS las objeciones de inconstitucionalidad
presentadas por el Gobierno frente al  artículo 3° (parcial) del proyecto de
ley No. 121 de 2002 - Senado de la República - 258 de 2003 - Cámara de
Representantes - "Por medio del cual se crea el sistema de
identificación e información de ganado bovino”.
Segundo. Como consecuencia de lo anterior, declarar EXEQUIBLES los
apartes objetados del artículo 3° del proyecto de ley No. 121 de 2002 -
Senado de la República - 258 de 2003 - Cámara de Representantes - "Por
medio del cual se crea el sistema de identificación e información de ganado
bovino”.
Tercero.- DÉSE cumplimiento a lo
previsto en el artículo 167 de la Constitución Política.
Notifíquese, cópiese, comuníquese al Presidente de la República y al
Presidente del Congreso, publíquese y cúmplase.
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Presidente
ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
RODRIGO
UPRIMNY YEPES
Magistrado
(E)
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA  MAYOLO
Secretario
General (E)
[1]
Sentencia C-1249 de 2001. MP Marco Gerardo Monroy Cabra y C-070 de 2004 M.P.
Clara Inés Vargas Hernández
[2]
Sentencia C-385 de 2003. MP Alfredo Beltrán Sierra
[3]
El Profesor español Ramón Parada Vásquez señala que la llamada Administración
Corporativa constituye el límite entre los entes públicos y los privados,
haciendo de frontera entre unos y otros, “una frontera poco definida  porque
las Corporaciones sobre un sustrato asociativo , aunque forzoso de carácter
privado, cumplen fines de interés general, lo que se traduce en la aplicación
de un régimen jurídico mixto, público y privado...”. Agrega que la dualidad
de fines, de elementos y de régimen jurídico, públicos y privados, en un “supuesto
singular de hermafroditismo organizativo”, se explica en virtud
del sustrato sociológico de las Corporaciones que no es  el conjunto de todos
los habitantes de una circunscripción territorial determinada, o un conjunto
de  medios personales y materiales afectados a un servicio público sino un
grupo humano definido  en función de una comunidad de intereses o por el
ejercicio de una determinada actividad.-  Derecho Administrativo. Tomo II.
Marcial Pons. Madrid. 1994., Pág. 302.
[4]
Al paso que se reconoce la dicotomía sector público - sector privado, dentro de
éste último se distingue el sector privado mercantil y el sector privado no
lucrativo, cuyas específicas características han permitido que algunos
doctrinantes califiquen a las organizaciones que lo integran como “instancias
organizativas intermedias”: “….debe existir una zona en las que los
individuos y los grupos, fuera y al lado del Estado, puedan preocuparse del
bien común, asumiendo el cuidado de ciertos aspectos de éste y
responsabilizándose de su efectividad.” (A. SÁENZ DE MIERA, citado por
Miguel Ángel Cabra de Luna. El Tercer Sector y las fundaciones en España hacia
el nuevo milenio. Escuela Libre Editorial .Madrid. 1998.
[5]
Cfr. Juan Alfonso Santamaría Pastor. Principios de Derecho Administrativo.
Volumen I.  Tercera Edición .Ed. Centro de Estudios Ramón Areces. Madrid. 2000.
[6]
Entre las decisiones recientes, ver Sentencias C-543 de 2001 y 233 de 2002.
[7]
Sentencia C-866 de 1999. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[8]Sentencias C-702 de 1999 M.P. Fabio Morón
Díaz  y C-866 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[9]Entre
otras, ver Sentencias  C-372 de 1994 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-506 de
1994. M.P. Fabio Morón Díaz, C-316 de 1995. M.P. Antonio Barrera Carbonell , y
C- 671 de 1999. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Esta última declarando la
exequibilidad del artículo 96 de la Ley 489 de 1.998.
[10]
Constitución Política, art. 65
[11]
Salvamento de voto a la Sentencia C- 866 de 1999 de los Magistrados Antonio
Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra y José Gregorio Hernández Galindo.
[12]
En el mismo sentido se citan las sentencias C-166 de 1995 M.P.
Hernando Herrera Vergara y C-316 de 1995 M.P. Antonio Barrera Carbonell
[13]
Constitución Política, art. 216
[14]
Sentencias C-176, C-482, C-913, C-914 de 2002; C-1043 de 2000; C-256 de 1997,
entre otras.