T-979-04
PROYECTO DE CIRCULACION RESTRINGIDA
Sentencia T-979/04
ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Definición y propósitos
ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Organismos que la conforman y sus respectivas
funciones
La organización permanente de la OIT
comprende: a) la Conferencia General de los representantes de los Miembros; b)
el Consejo de Administración y c) la Oficina Internacional del Trabajo, que
está bajo la dirección del Consejo de Administración.
ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Definición de sus convenios y recomendaciones
La Conferencia General profiere normas
internacionales del trabajo, las cuales pueden adquirir la forma de convenios o
de recomendaciones. En ellas se fijan condiciones mínimas en materia de
derechos laborales fundamentales y en los demás asuntos relacionados con el
trabajo. Los convenios son tratados internacionales que están sujetos a la
ratificación de los Estados miembros de la organización. Las recomendaciones,
aunque regularmente versan sobre las mismas materias de los convenios, no son
instrumentos vinculantes y recogen directrices que pueden llegar a orientar la
política y las acciones nacionales. Ambos instrumentos normativos inciden en
las condiciones y en las prácticas de trabajo de todos los países del mundo. De
conformidad con el Manual de Procedimientos en Materia de Convenios y
Recomendaciones Internacionales del Trabajo, “los convenios son instrumentos
que crean obligaciones jurídicas al ser ratificados. Las recomendaciones no se
prestan a la ratificación, sino que señalan pautas para orientar la política,
la legislación y la práctica de los Estados Miembros. (…) En ambos casos, para
que la Conferencia adopte en votación final el convenio o la recomendación será
necesaria una mayoría de dos tercios de los votos emitidos por los delegados
presentes. (…) En ningún caso podrá considerarse que la adopción de un convenio
o de una recomendación por la Conferencia, o la ratificación de un convenio por
cualquier Miembro, menoscabará cualquier ley, sentencia, costumbre o acuerdo
que garantice a los trabajadores condiciones más favorables que las que figuren
en el convenio o recomendación. (…) En virtud del artículo 37, 1) de la
Constitución, la Corte Internacional de Justicia es el único organismo
competente para dar una interpretación autorizada de los convenios y
recomendaciones”.
ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Categorización de los convenios y recomendaciones
El Consejo de Administración decidió
agruparlos en tres categorías, a saber: convenios fundamentales, convenios
prioritarios y el resto de convenios y recomendaciones.
RECOMENDACIONES DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Como un tipo de decisión de la
Conferencia General
Las Recomendaciones son uno de los tipos
de decisiones que adopta la Conferencia General, que no son instrumentos
vinculantes para los Estados Miembros y que recogen directrices que pueden
llegar a orientar la política y las acciones nacionales.
ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Sistemas de control regulares
La OIT dispone de dos sistemas de
control: regulares y especiales. Los sistemas de control regulares se basan en
la ratificación de las normas internacionales del trabajo, en la obligación de
informar periódica y regularmente sobre las medidas tomadas para hacer
efectivas las disposiciones de dichos instrumentos normativos y en la
presentación de reclamaciones y de quejas respecto a la aplicación de un
convenio.
RECOMENDACIONES DE LA ORGANIZACION
INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Como mecanismo de control
regular
Las quejas
recibidas en aplicación del artículo 26 de la Constitución de la OIT podrán
someterse a una Comisión de Encuesta, en cuyo caso cada Miembro, le concierna o
no directamente la queja, se obliga a poner a disposición de la Comisión toda
la información que tuviere en su poder relacionada con el objeto de la queja.
La Comisión de Encuesta, después de examinar detenidamente la queja, redactará
un informe en el cual expondrá el resultado de sus averiguaciones sobre todos
los hechos concretos que permitan precisar el alcance del litigio, así como las
Recomendaciones que considere apropiado formular con respecto a las medidas que
debieran adoptarse para dar satisfacción al gobierno reclamante, y a los plazos
dentro de los cuales dichas medidas debieran adoptarse.
ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-La queja ante la Corte Internacional de
Justicia por el no cumplimiento de las recomendaciones por parte de los
diferentes gobiernos y sus efectos
El Director General
de la Oficina Internacional del Trabajo comunicará el informe de la Comisión de
Encuesta al Consejo de Administración y a los gobiernos a los cuales concierna
la queja, y procederá a su publicación. Cada uno de los gobiernos interesados
deberá comunicar al Director General de la Organización Internacional del
Trabajo, dentro de un plazo de tres meses, si acepta o no las recomendaciones
contenidas en el informe de la comisión y, en caso de que no las acepte, si
desea someter la queja a la Corte Internacional de Justicia. La Corte
Internacional de Justicia podrá confirmar, modificar o anular las conclusiones
o recomendaciones que pudiere haber formulado la comisión de encuesta. La
decisión de la Corte será inapelable.
ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Sistemas de control especiales
COMITE DE LIBERTAD SINDICAL-Formación, conformación y procedimiento
de las decisiones
COMITE DE LIBERTAD SINDICAL-Las organizaciones que pueden interponer
quejas son determinadas por la libertad que goza este órgano
Por organización se
entiende una organización nacional directamente interesada en el asunto; una
organización internacional de empleadores o de trabajadores que tenga
relaciones consultivas con la OIT o una organización internacional de empleadores
o de trabajadores, cuando las quejas se refieran a asuntos que afecten
directamente a organizaciones afiliadas a la misma. En su primera reunión en
enero de 1952, el Comité formuló un principio según el cual goza de entera
libertad para decidir si una organización puede o no ser considerada como
organización profesional de empleadores o de trabajadores según la Constitución
de la OIT y no se considera ligado por ninguna definición nacional al respecto.
COMITE DE LIBERTAD SINDICAL-Cualquier organización puede interponer quejas ante
este órgano a pesar de que el país miembro no haya ratificado los Convenios de
libertad sindical
Las quejas presentadas ante la OIT, ya
sea directamente o por intermedio de las Naciones Unidas, deben emanar de
organizaciones de trabajadores, de empleadores o de gobiernos, sin que sea
condición que el país Miembro de que se trate haya o no ratificado los
convenios sobre libertad sindical.
COMITE DE LIBERTAD SINDICAL-Procedimiento de la queja es diferente en los países
que han ratificado de los que no han ratificado Convenios de libertad sindical
COMITE DE LIBERTAD SINDICAL-Clasifican de las casos
El Comité clasifica
los casos en aquellos considerados como urgentes y aquellos que lo son menos.
Hacen parte del primero los que tratan sobre la vida o la libertad de las
personas, los que afectan la libertad de acción de un movimiento sindical en su
conjunto, los casos relativos a un estado permanente de emergencia, los que
implican la disolución de una organización, así como aquellos en que ya se ha
presentado un informe al Consejo de Administración. El Comité de Libertad
Sindical, luego de analizar la queja presentada y las observaciones remitidas
por los gobiernos interesados, puede informar al Consejo de Administración que
un caso no requiere un examen más detallado cuando verifica, por ejemplo, que
los hechos alegados no constituyen violación al ejercicio de los derechos
sindicales, que por ser de carácter netamente político no ameritan dar curso al
asunto o que al ser demasiado generales no permiten un examen de fondo del
problema.
RECOMENDACIONES DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL
TRABAJO/COMITE DE LIBERTAD SINDICAL-Emite recomendaciones indirectamente por medio del
Consejo de Administración y éstas no tienen carácter vinculante
El Comité puede recomendar que el Consejo
de Administración comunique a los gobiernos interesados las conclusiones del Comité,
llamándoles la atención sobre las anomalías comprobadas e invitándolos a tomar
las medidas adecuadas para remediarlas. En los casos en que el Comité sugiera
al Consejo de Administración la formulación de recomendaciones a un gobierno,
agrega a sus conclusiones un apartado en el que invita al gobierno interesado a
informar, después de cierto período razonable según las circunstancias del
caso, el tratamiento dado a las recomendaciones que se le hubieren formulado.
El Comité de Libertad Sindical no está facultado para proferir, de manera
directa, recomendaciones vinculantes para los Estados Miembros. Sus
conclusiones y recomendaciones serán sometidas para adopción por el Consejo de
Administración. Al respecto, el párrafo 79 del Manual de Procedimientos señala
expresamente que el Comité de Libertad Sindical “Examina las quejas de
violación de la libertad sindical y somete sus conclusiones y recomendaciones
al Consejo de Administración”.
COMITE DE LIBERTAD SINDICAL-Recomendaciones no tienen carácter vinculante para
los estados miembros de la OIT
Las recomendaciones
del Comité de Libertad Sindical de la OIT no tienen carácter vinculante para
los Estados Miembros de la Organización Internacional del Trabajo. Para que
tales recomendaciones tengan efectos sobre los países Miembros se exige la
adopción por el Consejo de Administración.
RECOMENDACIONES DEL COMITE DE LIBERTAD SINDICAL DE LA
OIT-Improcedencia de
tutela por cuanto no tienen fuerza vinculante
La razón de
improcedencia de la acción de tutela por fundarse en Recomendaciones
Provisionales del Comité de Libertad Sindical de la OIT y no obstante la
deducción acertada que contienen los fallos que se revisan en este sentido,
debe la Sala establecer si en este caso se ha instaurado una acción de tutela por
los mismos hechos sometidos a esta jurisdicción en el año 2000.
ACCION DE TUTELA TEMERARIA-Recomendaciones reiterativas del Comité
de libertad sindical no representan hechos nuevos que legitimen al actor para
acudir una vez más a la jurisdicción constitucional
Al observar
aquellas recomendaciones provisionales formuladas al Consejo de Administración
por el Comité de Libertad Sindical de la OIT en 2000, 2001 y 2002, esta Sala de
Revisión infiere que no se trata de cuatro recomendaciones diferentes sino de
la reiteración de la recomendación provisional sometida a consideración del
Consejo de Administración en noviembre de 1999. En otras palabras, el conjunto
de manifestaciones del Comité de Libertad Sindical expuestas entre noviembre de
1999 y noviembre de 2002 referente a la queja No. 1962 conforman una sola
recomendación provisional, reiterada en diferentes oportunidades al Consejo de
Administración. Por lo tanto, no representan hechos nuevos que legitimen al
Sindicato para acudir una vez más ante la jurisdicción constitucional en
procura de la protección de los derechos fundamentales ya invocados con
anterioridad y resueltos con carácter definitivo por esta jurisdicción. De tal
suerte que la presentación de esta nueva tutela, en los términos del artículo
38 del Decreto 2591 de 1991, constituye una actuación temeraria que impone el
rechazo de la acción.
Referencia: expediente T-919905
Acción de tutela instaurada por el
Presidente del Sindicato de Trabajadores Oficiales del Municipio de Neiva
contra la Nación –Ministerio de la Protección Social y el Municipio de Neiva
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D. C., ocho (8) de octubre de dos
mil cuatro (2004).
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo
Escobar Gil y Marco Gerardo Monroy Cabra, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, profiere la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión de los fallos
adoptados por el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca –Sala
Jurisdiccional Disciplinaria- y el Consejo Superior de la Judicatura –Sala
Jurisdiccional Disciplinaria-, dentro de la acción de tutela instaurada por
José Alfredo Artunduaga Mendoza, en calidad de Presidente del Sindicato de
Trabajadores Oficiales del Municipio de Neiva, contra la Nación –Ministerio de
la Protección Social- y el Municipio de Neiva.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
El 31 de enero de 1993 fueron
desvinculados 155 trabajadores oficiales pertenecientes a la Secretaría de
Obras Públicas del municipio de Neiva.
Según lo afirma el actor, para
fundamentar el despido del grupo de trabajadores se arguyó que “La
Administración Municipal disolvió y ordenó la liquidación de la Secretaría de
Obras Públicas Municipales”, pero sin tener en cuenta que su empleador era
el Municipio de Neiva y que la Secretaría era apenas una de sus varias
dependencias administrativas.
Estima el peticionario que al no estar
prevista la supresión del empleo dentro de las causales de terminación del
contrato de trabajo contempladas en la ley laboral colombiana aplicable a los
trabajadores oficiales, Decreto 2127 de 1945, tal desvinculación fue ilegal porque
esa causal de retiro se aplica sólo a los empleados públicos.
Considera igualmente que el municipio de
Neiva incurrió en despido colectivo, que es una garantía consagrada a favor de
los trabajadores oficiales, además de pretermitir el trámite pactado en la
cláusula 3ª de la 24ª Convención Colectiva de Trabajo, en la que se acordó que:
La Administración Municipal de Neiva, en
todos sus órdenes, se compromete y así lo cumplirá, a garantizar la estabilidad
laboral de todos los trabajadores sindicalizados a su servicio de las distintas
dependencias a nivel municipal, quienes estarán vinculados por contratos de
trabajo a término indefinido y su terminación se regirá por las normas
convencionales suscritas entre el Municipio de Neiva y el Sindicato de Trabajadores
del mismo. Cuando un trabajador al servicio del Municipio de Neiva sea
destituido o se le dé por terminado el contrato de trabajo pretermitiendo las
normas convencionales y en forma injusta, se le compruebe ante jurisdicción las
normas convencionales o ante las autoridades del hecho, el Municipio lo
reintegrará al cargo que venía desempeñando y reconocerá y pagará los
emolumentos y prestaciones que haya dejado de percibir el trabajador por tal
razón.[1]
Manifiesta el peticionario que el
Municipio de Neiva les desconoció el derecho a la sustitución patronal, toda
vez que la Secretaría de Obras Públicas fue sustituida por el Instituto de
Obras Civiles Municipales. Afirma que “Lo único que no pasó de la Secretaría
de Obras Públicas al Instituto de Obras Civiles, fueron los trabajadores, ya
que el 31 de enero de 1993, el Municipio de Neiva los despidió”.
Informa que todos los trabajadores
despedidos procedieron a demandar al municipio para que, con fundamento en la
cláusula tercera de la Convención Colectiva de Trabajo, se le condenara a
reintegrarlos a los mismos cargos que ocupaban al momento del despido y a
pagarles los salarios y prestaciones dejados de percibir.
Relaciona en su escrito a 18 trabajadores
que fueron pensionados a partir de la fecha de retiro.
Los diferentes procesos laborales fueron
decididos por la Corte Suprema de Justicia en sentido adverso a las
pretensiones de los trabajadores.
Agotado el proceso judicial interno en
Colombia, el 6 de marzo de 1998 la Central Unitaria de Trabajadores CUT
interpuso Queja contra el Estado Colombiano ante el Comité de Libertad Sindical
de la OIT.  En ella solicitaba que se condenara al Estado “por la violación
al derecho de asociación sindical, contratación colectiva, desconocimiento de
las garantías del fuero sindical y se ordenara al Gobierno Nacional a reparar
los daños y perjuicios ocasionados a los trabajadores despedidos del Municipio
de Neiva”.
La queja fue recibida por la OIT y
radicada bajo el No. 1962. En el informe 319 de noviembre de 1999 el Comité de
Libertad Sindical formula las siguientes recomendaciones al Consejo de
Administración:
156. En vista de las conclusiones
provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que
apruebe las recomendaciones siguientes:
a)    en lo que respecta a la reestructuración
que dio lugar al despido de 155 trabajadores oficiales en el municipio de
Neiva, el Comité pide al Gobierno que vele por la aplicación de la circular
núm. 02 del Presidente de la República para que efectivamente se realicen
consultas con las organizaciones sindicales sobre las consecuencias de la
reestructuración y las condiciones de trabajo.
b)    en lo que respecta al alegado incumplimiento
de la convención colectiva en el municipio de Neiva, el Comité pide al Gobierno
que tome las medidas necesarias para que se haga efectivo el reintegro de los
155 trabajadores despedidos en la administración pública en cuestión y sin
pérdida de salarios. Si esto no fuera posible en la práctica, dado el largo
lapso de tiempo transcurrido desde el despido, el Comité pide al Gobierno que
emprenda iniciativas para que los trabajadores reciban sin demora indemnización
completa.
Con fundamento en la anterior
recomendación y teniendo como precedente la sentencia C-568/98, en enero de
2000 el Sindicato de Trabajadores Oficiales del Municipio de Neiva instauró
acción de tutela contra la Nación –Ministerio de Relaciones Exteriores, la
Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y el Municipio de Neiva, la cual
fue declarada improcedente por el Consejo Seccional de la Judicatura del Huila,
en fallo del 25 de febrero de 2000 y confirmada por el Consejo Superior de la
Judicatura en sentencia del 6 de abril de 2000.
La tutela no fue seleccionada para
revisión por la Corte Constitucional a pesar de las insistencias presentadas
por el Dr. Carlos Gaviria Díaz, Magistrado de esta Corporación, y por el
Defensor del Pueblo.
Ante las determinaciones de los jueces de
tutela, el Sindicato acudió nuevamente ante el Comité de Libertad Sindical,
organismo que en los años 2000, 2001 y 2002 insistió en la recomendación de
noviembre de 1999.
A pesar de diferentes reuniones con el
Ministerio de la Protección Social y el Municipio de Neiva y de haber entregado
una propuesta de conciliación, ha pasado el tiempo y sus derechos fundamentales
no han sido reestablecidos.
Por lo referido, interpone la acción de
tutela para solicitar el amparo de los derechos fundamentales al trabajo,
libertad sindical y asociación de los trabajadores que laboraban para el
municipio de Neiva y que, como consecuencia de la protección, se ordene a sus
autoridades que, dentro de los tres meses siguientes, proceda a reintegrar a
los trabajadores despedidos por los hechos que originaron esta acción y a
reconocerles los salarios y prestaciones que dejaron de percibir, entendiéndose
que para todos los efectos no ha habido solución de continuidad en su relación
laboral con esa entidad.
Solicita que, en caso de resultar
imposible el reintegro de algunos trabajadores, se determine, previa la
calificación de esa imposibilidad por el juez de tutela, la indemnización
completa que el municipio de Neiva deberá pagar a quienes no asuman de nuevo
sus puestos por esa causa.
Fundamenta la acción de tutela en las
recomendaciones del Consejo de Administración de la Organización Internacional
del Trabajo, aprobadas en los años 2000, 2001 y 2002, reiterativas de la de
noviembre de 1999 y en la doctrina probable constitucional expuesta en las
sentencias T-568/99, T-1211/00 y T-603/03 de la Corte Constitucional.
Arguye el peticionario que no se trata de
una segunda tutela sino de una diferente con fundamento en hechos totalmente
nuevos, “como son las recomendaciones emitidas por el Consejo de
Administración de la OIT en el 2000, 2001 y 2002, todas posteriores a los
fallos de tutela y que a pesar de múltiples reuniones de concertación
efectuadas con el Gobierno Nacional y Municipal, no ha sido posible el
cumplimiento de las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical de la
Organización Internacional del Trabajo, OIT”. (folio 21 cuaderno 1 del
expediente)
2. Decisiones judiciales objeto de revisión
2.1. El Consejo Seccional de la
Judicatura de Cundinamarca resolvió declarar improcedente la tutela, de
conformidad con los siguientes motivos:
- Aunque los accionantes han utilizado en
varias ocasiones este mecanismo constitucional, no por ello es catalogable de
temerario, teniendo en cuenta que son ellos mismos los que han puesto en
evidencia sus actuaciones ante la jurisdicción y han considerado que la nueva
acción tiene fundamento en otras recomendaciones de la O.I.T. y en sentencias
posteriores de la Corte Constitucional que son por ellos consideradas como
doctrina probable y, como consecuencia, obligatoria para el Estado colombiano.
- La supresión de los cargos que ocupaban
los 155 trabajadores del Sindicato de Trabajadores Oficiales del Municipio de
Neiva y la posible separación de la Secretaría de Obras Públicas del mismo
municipio fue objeto de controversia al interior de la jurisdicción ordinaria,
habiéndose fallado adversamente las pretensiones de los actores en las
sentencias proferidas en 1997 por la Sala de Casación Laboral de la Corte
Suprema de Justicia, tal y como lo reconoce el accionante en su demanda.
- Con fundamento en las recomendaciones
del Consejo de Administración de la O.I.T. de noviembre de 1999 y la sentencia
T-568/99 de la Corte Constitucional, el Sindicato ahora accionante presentó a
través de apoderado judicial acción de tutela contra la Nación-Ministerio de
Relaciones Exteriores, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y el
Municipio de Neiva para la protección de los derechos fundamentales al trabajo,
al debido proceso, libertad sindical, al libre acceso de la administración de
justicia, pidiendo el reintegro y la consecuente indemnización de los
trabajadores. La anterior pretensión fue despachada desfavorablemente por la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura del
Huila en decisión del 25 de febrero de 2000 y confirmada por la Sala
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en decisión del 4 de abril
de 2000, al considerar que la recomendación de la O.I.T para el caso específico
no tenía efectos normativos y por lo tanto ningún poder vinculante tendría para
el Estado colombiano, tal como lo reconociera la misma Corte Constitucional en
la sentencia T-568/99.
- El Consejo de Administración de la
Organización Internacional del Trabajo expidió la primera recomendación
dirigida al gobierno colombiano para el reintegro e indemnización de todos los
trabajadores despedidos en violación de la convención colectiva de trabajo en
noviembre de 1999, y con posterioridad a ella ha expedido recomendaciones en
igual sentido en junio de 2000, marzo de 2001 y marzo de 2002.
- Los fallos proferidos por la Sala de
Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia se encuentran formal y materialmente
ejecutoriados, sin que las recomendaciones realizadas con posterioridad a
dichos pronunciamientos por la O.I.T. puedan resultar obligatorias para las
autoridades administrativas, respecto de un aspecto jurídico aplicado a hechos
anteriores, pues dichas decisiones se rigieron por la normatividad vigente
aplicable al caso de la época, como lo demostraron los jueces constitucionales
que ya se pronunciaron.
- Desconocer el principio de la cosa
juzgada atentaría contra la seguridad jurídica del país y tampoco resultaría
jurídicamente viable aplicar una nueva doctrina en materia de las
recomendaciones de la O.I.T. a casos fallados desde tiempo atrás.
2.2. El Consejo Superior de la Judicatura
–Sala Jurisdiccional Disciplinaria- confirmó la sentencia impugnada. Fundamentó
su decisión en estas consideraciones:
- En la presente acción de tutela, si
bien su objeto está relacionado íntimamente con una anterior demanda de tutela
conocida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la
Judicatura del Huila y, en segunda instancia, por el Consejo Superior de la
Judicatura, en esta oportunidad se invocan hechos nuevos como lo son las
recomendaciones del Comité de Libertad Sindical de la OIT de 2000, 2001 y 2002,
así como las sentencias T-1211/00 y T-603/03 de la Corte Constitucional, donde
se tutelaron derechos fundamentales por no haberse acatado recomendaciones
similares a las que ahora ocupan a la Sala. En consecuencia, como hay una nueva
situación fáctica y jurídica que analizar, no se está ante la misma tutela y,
por lo tanto, no hay temeridad en el ejercicio de la presente acción.
- Se trata de una recomendación de un
órgano de control que no es definitiva. Las recomendaciones sobre la queja de
los extrabajadores del municipio de Neiva están contenidas en el Informe del
Comité de Libertad Sindical presentado ante el Consejo de Administración de la
OIT y se trata de un informe provisional, con conclusiones provisionales.
Además, la recomendación de noviembre de 1999, presentada en el Informe
Provisional, con conclusiones provisionales, se reitera en similares términos
en los años 2000, 2001 y 2002. Entonces, se está ante una misma recomendación
que ha sido reiterada en casi idénticos términos.
Siendo así las cosas y no obrando informe
definitivo, conclusiones definitivas ni recomendaciones finales, se está ante
la inexistencia de una decisión definitiva de quien está facultado para ello;
por ende, al no haberse agotado el procedimiento ante el mencionado organismo
internacional, es improcedente la acción de tutela.
- En cuanto al acatamiento de los
precedentes de sentencias de tutela (T-568/99, T-1211/00 y T-603/03), al no
haberse proferido una sentencia unificatoria, además de presentarse un
salvamento de voto en la sentencia T-603/03, no opera el carácter vinculante de
la jurisprudencia que invoca el accionante. En el presente caso corresponde
realizar el estudio desde una perspectiva distinta a la planteada por la Corte
Constitucional en dichas sentencias de tutela, donde los casos se resolvieron
al encontrar que las recomendaciones son vinculantes y obligatorias para el
Gobierno Colombiano, que al ser incumplidas tenían que hacerse efectivas por
medio de la tutela.
- Si la decisión del organismo
internacional no es acatada por Colombia, existen otras instancias a las cuales
se podrá acudir, como son la Conferencia Internacional y la Corte Internacional
de Justicia. Entonces, a nivel internacional aún existen otras instancias
judiciales a las cuales podrá acudirse, de lo cual deviene igualmente la
improcedencia de la tutela, tal como lo dispone el artículo 6 del Decreto 2591
de 1991. Si agotadas esas instancias el Gobierno no acatare la decisión
judicial internacional, entonces podrá ser la tutela el mecanismo idóneo para
obtener el amparo constitucional a los derechos y por esa vía obtener la
cesación del peligro, o el restablecimiento del derecho y las reparaciones del
caso.
II.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Problema jurídico
De conformidad con la información
disponible en el expediente, corresponde a la Sala determinar si las entidades
públicas accionadas vulneran los derechos al trabajo, asociación sindical y
debido proceso del Sindicato de Trabajadores Oficiales del Municipio de Neiva
al no dar cumplimiento a las recomendaciones presentadas al Consejo de
Administración de la OIT por el Comité de Libertad Sindical en los años 2000,
2001 y 2002.
2. Asuntos preliminares: la eventual temeridad al instaurar la
acción de tutela de la referencia y aplicación de la doctrina probable invocada
en relación con el efecto vinculante de las recomendaciones que emite el Comité
de Libertad Sindical de la OIT
El accionante expresa en su escrito que
la acción de tutela que ahora interpone en calidad de presidente del Sindicato
de Trabajadores Oficiales del Municipio de Neiva es diferente a la acción de
tutela presentada por el mismo sindicato a través de apoderado judicial en el
año 2000. De una parte, considera que las recomendaciones del Comité de
Libertad Sindical de 2000, 2001 y 2002 relacionadas con la queja No. 1962 son
diferentes de la recomendación que el Comité presentó al Consejo de
Administración de la OIT en el mismo asunto en noviembre de 1999. De otra
parte, aduce que en esta materia se está ante la configuración de una doctrina
probable en relación con el efecto vinculante de las recomendaciones del Comité
de Libertad Sindical, tal como se deduce de las determinaciones adoptadas por
esta Corporación en las sentencias T-568/99, T-1211/00 y T-603/03. Afirma que estas
dos circunstancias no existían al momento de decidir la tutela tramitada por el
sindicato en el 2000, lo que le permite señalar que se trata de hechos nuevos
que diferencian ésta de la anterior solicitud de amparo constitucional.
Dado que la procedencia de la acción de
tutela de la referencia está condicionada al previo reconocimiento de las dos
circunstancias específicas mencionadas por el accionante, la Sala establecerá,
en primer lugar, si, en efecto, las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical
de los años 2000, 2001 y 2002 son hechos nuevos o si son reiteraciones de la
recomendación presentada al Consejo de Administración en noviembre de 1999. En
caso de estar ante hechos nuevos, se establecerá, en segundo lugar, si en las
sentencias invocadas por el peticionario se dispone de una doctrina probable
para resolver el problema jurídico propuesto en este proceso de revisión. En
caso contrario, se establecerá si la presente acción de tutela representa una
actuación temeraria ante el juez constitucional.
3. ¿Constituyen las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical
de 2000, 2001 y 2002 en el caso 1962 de la OIT hechos nuevos en relación con la
recomendación presentada en el mismo asunto por el Comité al Consejo de
Administración en noviembre de 1999? En caso negativo, ¿se incurrió en
actuación temeraria ante la jurisdicción de tutela?
3.1. El despido de 155 trabajadores
oficiales del municipio de Neiva en enero de 1993 fue puesto en conocimiento de
la Organización Internacional del Trabajo OIT por intermedio de la Central
Unitaria de Trabajadores CUT en marzo de 1998, luego de quedar en firme
diferentes pronunciamientos judiciales adversos a las pretensiones de los
trabajadores y emitidos por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia. Estos hechos hicieron parte del asunto 1962 de la OIT.
En la reunión del Consejo de
Administración celebrada en noviembre de 1999 el Comité de Libertad Sindical
presentó a consideración del Consejo la siguiente recomendación:
156. a) En lo que respecta al alegado
incumplimiento de la convención colectiva en el municipio de Neiva, el Comité
pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se haga efectivo el
reintegro de los 155 trabajadores despedidos en la administración pública en
cuestión y sin pérdida de salarios. Si esto no fuere posible en la práctica,
dado el largo lapso de tiempo transcurrido desde el despido, el Comité pide al
Gobierno que emprenda iniciativas para que los trabajadores reciban sin demora
indemnización completa.[2]
Otras recomendaciones sobre el mismo
asunto No. 1962 fueron sometidas con posterioridad al Consejo de Administración
por el Comité de Libertad Sindical. Según el escrito de tutela tales
recomendaciones fueron:
En junio de 2000:
68. a) El Comité pide al Gobierno que
tome las iniciativas a su alcance ante las autoridades competente del Municipio
de Neiva para que éstas indemnicen a todos los trabajadores despedidos en
violación de la convención colectiva.[3]
En marzo de 2001:
316. a) el Comité reitera su
recomendación anterior y solicita al Gobierno que haga lo necesario para que
las autoridades del municipio de Neiva indemnicen a todos los trabajadores
despedidos en violación de la convención colectiva.[4]
En marzo de 2002:
411. a) En cuanto a los trabajadores
despedidos en el Municipio de Neiva en violación de la convención colectiva el
Comité reitera una vez más al Gobierno su recomendación anterior, le pide que
haga lo necesario para que las autoridades del municipio de Neiva indemnicen a
todos los trabajadores despedidos en violación de la convención colectiva y que
lo mantenga informado de las audiencias de concertación que se realicen a estos
fines.[5]
En noviembre de 2002:
417. a) En lo que respecta a los
trabajadores despedidos en el Municipio de Neiva en violación de la convención
colectiva, el Comité pide al Gobierno que se asegure de que inmediato (sic) se
indemnicen de manera completa a los trabajadores despedidos del Municipio de
Neiva en violación de la convención colectiva.[6]
De las precedentes transcripciones se
observa que hay una recomendación inicial presentada al Consejo de
Administración de la OIT por el Comité de Libertad Sindical en noviembre de
1999 y que se han presentado cuatro recomendaciones posteriores en el mismo
asunto 1962, en lo atinente al despido de los 155 trabajadores oficiales del
municipio de Neiva en enero de 1993. La pregunta que surge entonces es la
siguiente: ¿Para los fines de la acción de tutela, son las recomendaciones de
2000, 2001 y 2002 hechos nuevos frente a la recomendación de noviembre de 1999?
A efectos de responder este interrogante,
la Sala expondrá algunas consideraciones generales en relación con la
organización y actuación de la Organización Internacional del Trabajo OIT y del
Comité de Libertad Sindical, así como sobre el carácter vinculante de las
recomendaciones que este último presenta a consideración del Consejo de
Administración.
3.2. La Organización Internacional del
Trabajo OIT es un organismo especializado de las Naciones Unidas que tiene como
propósito fomentar la justicia social y los derechos humanos y laborales
internacionalmente reconocidos. Fue creada en 1919 y es el único resultado
importante que aún perdura del Tratado de Versalles, el cual dio origen a la
Sociedad de Naciones; en 1944, la inclusión de la Declaración de Filadelfia en
su Constitución amplió el mandato de la organización para dar cabida a asuntos
de carácter general relacionados con la política social y los derechos humanos
y civiles; en 1946 se convirtió en el primer organismo especializado de las
Naciones Unidas. Dentro del sistema de las Naciones Unidas, la OIT es la única
organización que cuenta con una estructura tripartita, esto es, aquella que en
sus órganos de administración confluye la participación, en un plano de
igualdad, de trabajadores, empleadores y gobiernos.
Según lo dispone su Constitución[7], la organización
permanente de la OIT comprende: a) la Conferencia General de los
representantes de los Miembros; b) el Consejo de Administración y c)
la Oficina Internacional del Trabajo, que está bajo la dirección del Consejo de
Administración.
La Conferencia General se compone de cuatro representantes por cada uno de los Miembros, dos
de los cuales son delegados del gobierno y los otros dos a los empleadores y a
los trabajadores, respectivamente. Celebra reuniones cada vez que sea necesario
y, por lo menos, una vez al año. Las reuniones de la Conferencia se celebran,
por principio, en el lugar que decida el Consejo de Administración.[8]
El Consejo de Administración se compone de cincuenta y seis miembros: veintiocho
representantes de los gobiernos, catorce representantes de los empleadores y
catorce representantes de los trabajadores. El Consejo se renueva cada tres
años, elige entre sus miembros a un presidente y a dos vicepresidentes, fija su
propio reglamento y las fechas de sus reuniones.[9]
La Oficina Internacional del Trabajo tiene a su cargo la compilación y distribución de
todas las informaciones concernientes a la reglamentación internacional de las
condiciones de vida y de trabajo de los trabajadores y, en particular, el
estudio de las cuestiones que hayan de someterse a la Conferencia con miras a
la adopción de convenios internacionales, así como la realización de encuestas
especiales ordenadas por la Conferencia o por el Consejo de Administración.[10]
3.3. La Conferencia General profiere
normas internacionales del trabajo, las cuales pueden adquirir la forma de convenios
o de recomendaciones.[11]
En ellas se fijan condiciones mínimas en materia de derechos laborales
fundamentales y en los demás asuntos relacionados con el trabajo.[12]
Los convenios son tratados
internacionales que están sujetos a la ratificación de los Estados miembros de
la organización. Las recomendaciones, aunque regularmente versan sobre
las mismas materias de los convenios, no son instrumentos vinculantes y recogen
directrices que pueden llegar a orientar la política y las acciones nacionales.
Ambos instrumentos normativos inciden en las condiciones y en las prácticas de
trabajo de todos los países del mundo.
De conformidad con el Manual de
Procedimientos en Materia de Convenios y Recomendaciones Internacionales del
Trabajo, “los convenios son instrumentos que crean obligaciones jurídicas al
ser ratificados. Las recomendaciones no se prestan a la ratificación, sino que
señalan pautas para orientar la política, la legislación y la práctica de los
Estados Miembros. (…) En ambos casos, para que la Conferencia adopte en
votación final el convenio o la recomendación será necesaria una mayoría de dos
tercios de los votos emitidos por los delegados presentes. (…) En ningún caso
podrá considerarse que la adopción de un convenio o de una recomendación por la
Conferencia, o la ratificación de un convenio por cualquier Miembro,
menoscabará cualquier ley, sentencia, costumbre o acuerdo que garantice a los
trabajadores condiciones más favorables que las que figuren en el convenio o
recomendación. (…) En virtud del artículo 37, 1) de la Constitución, la Corte
Internacional de Justicia es el único organismo competente para dar una
interpretación autorizada de los convenios y recomendaciones”[13].
La OIT ha adoptado más de 180 convenios y
de 185 recomendaciones en un amplio espectro temático. El Consejo de
Administración decidió agruparlos en tres categorías, a saber: convenios
fundamentales, convenios prioritarios y el resto de convenios y
recomendaciones.
- Ocho convenios de la OIT han sido calificados
por su Consejo de Administración como convenios fundamentales para los
derechos de los trabajadores, de manera independiente del nivel de desarrollo
de cada Estado Miembro. Los convenios fundamentales deben ser ratificados y
aplicados por todos los Estados miembros de la organización. Dichos convenios
consagran instrumentos para mejorar las condiciones de trabajo individuales y
colectivas en cuatro aspectos específicos: libertad sindical, abolición del
trabajo forzoso, igualdad y eliminación del trabajo infantil.
Son convenios fundamentales de la OIT los
siguientes: en libertad sindical, Convenio sobre la libertad sindical y
la protección del derecho de sindicalización, 1949 (No. 87) y Convenio sobre el
derecho de sindicalización y de negociación colectiva, 1949 (No. 98); sobre abolición
del trabajo forzoso, Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (No. 29) y
Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (No. 105); sobre igualdad,
Convenio sobre la discriminación –empleo y ocupación-, 1958 (No. 111) y
Convenio sobre igualdad de remuneración, 1951 (No. 100) y sobre eliminación
del trabajo infantil, Convenio sobre edad mínima, 1973 (No. 138) y Convenio
sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (No. 182).
- En 1994 el Consejo de Administración
decidió clasificar los siguientes cuatro convenios como integrantes de
las normas internacionales del trabajo prioritarios: Convenio sobre la
consulta tripartita –normas internacionales del trabajo-, 1976 (No. 144),
Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (No. 81), Convenio sobre la
inspección del trabajo –agricultura-, 1969 (No. 129) y Convenio sobre la
política de empleo, 1964 (No. 122).
- El Consejo de Administración clasificó
por temas el resto de convenios y recomendaciones. Esos temas son: derechos
humanos fundamentales; empleo; política social; administración del trabajo;
relaciones laborales; condiciones de trabajo; seguridad social; empleo de las
mujeres; empleo de niños y jóvenes; trabajadores migrantes; pueblos indígenas y
tribales, trabajadores indígenas en territorios no metropolitanos, y otras
categorías como gente de mar, trabajadores mayores, pescadores, cargadores de
muelles, trabajadores de las plantaciones, arrendatarios y aparceros, personal
de enfermería y personal de hoteles y restaurantes.
Los gobiernos deben rendir informes cada
dos años respecto de los convenios fundamentales y de los convenios
prioritarios y cada cinco años respecto de la mayor parte del resto de
convenios ratificados.
De lo señalado hasta aquí, se tiene que
las Recomendaciones son uno de los tipos de decisiones que adopta la
Conferencia General, que no son instrumentos vinculantes para los Estados
Miembros y que recogen directrices que pueden llegar a orientar la política y
las acciones nacionales.
Además de las anteriores, la Constitución
de la OIT prevé las Recomendaciones formuladas por las Comisiones de
Encuesta en los casos en que se formulen quejas contra cualquier Miembro por la
falta de adopción de medidas para el cumplimiento de un convenio. Esta segunda
modalidad de recomendación hace parte de los sistemas de control de la OIT.
3.4. La OIT dispone de dos sistemas de
control: regulares y especiales. Los sistemas de control
regulares se basan en la ratificación de las normas internacionales del
trabajo, en la obligación de informar periódica y regularmente sobre las
medidas tomadas para hacer efectivas las disposiciones de dichos instrumentos
normativos y en la presentación de reclamaciones y de quejas respecto a la
aplicación de un convenio.
En relación con reclamaciones referentes a la aplicación de un
convenio, el artículo 24 de la Constitución de la OIT establece que “Toda reclamación dirigida a la Oficina Internacional del Trabajo por
una organización profesional de empleadores o de trabajadores en la que se
alegue que cualquiera de los Miembros no ha adoptado medidas para el
cumplimiento satisfactorio, dentro de su jurisdicción, de un convenio en el que
dicho Miembro sea parte podrá ser comunicada por el Consejo de Administración al
gobierno contra el cual se presente la reclamación y podrá invitarse a dicho
gobierno a formular sobre la materia la declaración que considere conveniente”.
La Constitución consagra la posibilidad de hacer pública la reclamación
que se formule por la aplicación de un convenio. Sobre el particular, en el
artículo 25 señala que “Si en un plazo prudencial no se
recibiere ninguna declaración del gobierno contra el cual se haya presentado la
reclamación, o si la declaración recibida no se considerare satisfactoria por
el Consejo de Administración, éste podrá hacer pública la reclamación y, en su
caso, la respuesta recibida”.
Así mismo, la Constitución de la OIT prevé la presentación de quejas
respecto a la aplicación de un convenio. Con fundamento en el artículo 26: “1. Cualquier Miembro podrá presentar ante la Oficina Internacional
del Trabajo una queja contra otro Miembro que, a su parecer, no haya adoptado
medidas para el cumplimiento satisfactorio de un convenio que ambos hayan
ratificado en virtud de los artículos precedentes. 2. El Consejo de
Administración podrá, si lo considerare conveniente y antes de referir el
asunto a una comisión de encuesta, según el procedimiento que más
adelante se indica, ponerse en relación con el gobierno contra el cual se presente
la queja, en la forma prevista en el artículo 24. 3. Si el Consejo de
Administración no considerase necesario comunicar la queja al gobierno contra
el cual se haya presentado, o si, hecha la comunicación, no se recibiere dentro
de un plazo prudencial una respuesta que le satisfaga, el Consejo de
Administración podrá nombrar una comisión de encuesta encargada
de estudiar la cuestión planteada e informar al respecto”. (resaltado fuera de texto)
Así, pues, las quejas recibidas en aplicación del artículo 26 de la
Constitución de la OIT podrán someterse a una Comisión de Encuesta, en cuyo
caso cada Miembro, le concierna o no directamente la queja, se obliga a poner a
disposición de la Comisión toda la información que tuviere en su poder
relacionada con el objeto de la queja. La Comisión de Encuesta, después de
examinar detenidamente la queja, redactará un informe en el cual expondrá el
resultado de sus averiguaciones sobre todos los hechos concretos que permitan
precisar el alcance del litigio, así como las Recomendaciones que considere apropiado formular con
respecto a las medidas que debieran adoptarse para dar satisfacción al gobierno
reclamante, y a los plazos dentro de los cuales dichas medidas debieran
adoptarse.[14]
El Director General de la Oficina Internacional del Trabajo comunicará
el informe de la Comisión de Encuesta al Consejo de Administración y a los
gobiernos a los cuales concierna la queja, y procederá a su publicación. Cada
uno de los gobiernos interesados deberá comunicar al Director General de la
Organización Internacional del Trabajo, dentro de un plazo de tres meses, si
acepta o no las recomendaciones contenidas en el informe de la comisión y, en caso
de que no las acepte, si desea someter la queja a la Corte Internacional de
Justicia.[15]
La Corte Internacional de Justicia podrá confirmar, modificar o anular
las conclusiones o recomendaciones que pudiere haber formulado la comisión
de encuesta. La decisión de la Corte será inapelable[16].
En caso de que un miembro no dé cumplimiento dentro del plazo prescrito
a las recomendaciones que pudiere contener el informe de la comisión de
encuesta o la decisión de la Corte Internacional de Justicia, según sea el
caso, el Consejo de Administración recomendará a la Conferencia las medidas que
estime convenientes para obtener el cumplimiento de dichas recomendaciones.[17]
Esta es, entonces, una segunda modalidad de Recomendación prevista en la OIT, que hace parte de los
procedimientos de los sistemas regulares de control de la Organización. Por
presentación de una Comisión de Encuesta en los casos de quejas interpuestas en
aplicación del artículo 26 de la Constitución de la OIT –aplicación de un
convenio de la OIT-, el Consejo de Administración o la Corte Internacional de
Justicia, según el caso, podrán adoptar la correspondiente recomendación y
exigir al Estado Miembro en cuestión que proceda al cumplimiento de lo
ordenado.
Pero, existe una tercera modalidad de Recomendación, que surge con ocasión de los sistemas de
control especiales en la OIT.
3.5. Como ya se indicó, además de los
sistemas de control regulares, la OIT acude a sistemas de control especiales,
los cuales se utilizan en los casos de reclamaciones concretas contra un Estado
Miembro.
Los procedimientos de control en materia
de libertad sindical hacen parte de esta modalidad de controles especiales.
Al respecto, la OIT estableció un
procedimiento especial para hacer cumplir los principios de libertad sindical,
que cimentaron la fundación de la OIT, a tal punto que incluso se pueden
presentar reclamaciones contra Estados Miembros que no hayan ratificado los
convenios en esa materia. Ese procedimiento comenzó a gestarse en 1949 con
ocasión de los debates de la Conferencia Internacional del Trabajo sobre la
adopción de los Convenios Nos. 87 y 98, cuando se advirtió que los
procedimientos regulares no permitían examinar rápidamente las quejas por el
incumplimiento de los convenios ratificados y menos aún se contaba con medios
para controlar la aplicación de dichos convenios por parte de los Estados que
no los hubieran ratificado.
En la actualidad existen en la OIT tres
organismos facultados para conocer de las quejas por violación de la libertad
sindical: a) el propio Consejo de Administración; b) la Comisión
de Investigación y de Conciliación en materia de Libertad Sindical[18] y c) el Comité
de Libertad Sindical. Para los fines de la revisión de las sentencias de tutela
que adelanta la Sala, se aludirá únicamente al tercero de los órganos de
control enunciados.
La OIT dispone de un documento que
contiene el Procedimiento para el Examen de Quejas por Violaciones al Ejercicio
de la Libertad Sindical[19],
del cual se extractaron buena parte de los aspectos que se señalan a
continuación.
3.6. El Comité de Libertad Sindical es un órgano creado en 1951
por el Consejo de Administración, que tiene el carácter tripartito propio de la
OIT. Se reúne tres veces por año y desde su creación ha estudiado más de
2000 casos.
Está conformado por nueve miembros titulares y nueve miembros suplentes
que provienen de manera equitativa de los grupos de gobierno, de empleadores y
de trabajadores del Consejo de Administración. Los miembros suplentes
reemplazan a los miembros titulares y tienen las mismas obligaciones que
aquellos. Desde 1958 los miembros suplentes que lo soliciten pueden participar
en las discusiones de los casos sometidos al Comité, cuando el Presidente así
lo autorice.
Las decisiones del Comité se adoptan por votación cuando no se logra
unanimidad. Los suplentes no votan cuando lo hacen los miembros titulares del
grupo.
Las quejas se examinan así el Estado no
haya ratificado los convenios de la OIT en materia de libertad sindical, en
cuanto se asume que el procedimiento se fundamenta en principios
constitucionales, según los cuales todos los Miembros tienen la obligación de
reconocer el principio de libertad sindical.
Una vez se toma conocimiento de las quejas en materia de libertad
sindical, el Comité procede a considerar su admisibilidad. Al respecto, el
Manual de Procedimientos en referencia dispone en el párrafo 80 que las quejas
deben presentarse por escrito, firmadas y respaldadas con una prueba de los
alegatos referentes a infracciones concretas en materia de libertad sindical.
Las quejas deben proceder de organizaciones de empleadores, de
trabajadores o de gobiernos. Por organización se entiende una organización nacional
directamente interesada en el asunto; una organización internacional de
empleadores o de trabajadores que tenga relaciones consultivas con la OIT o una
organización internacional de empleadores o de trabajadores, cuando las quejas
se refieran a asuntos que afecten directamente a organizaciones afiliadas a la
misma. En su primera reunión en enero de 1952, el Comité formuló un principio
según el cual goza de entera libertad para decidir si una organización puede o
no ser considerada como organización profesional de empleadores o de
trabajadores según la Constitución de la OIT y no se considera ligado por
ninguna definición nacional al respecto.
Las quejas presentadas ante la OIT, ya sea directamente o por
intermedio de las Naciones Unidas, deben emanar de organizaciones de
trabajadores, de empleadores o de gobiernos, sin que sea condición que el país
Miembro de que se trate haya o no ratificado los convenios sobre libertad
sindical. En el Manual de Procedimientos está previsto un trámite diferente
según se trate de países que han ratificado uno o varios convenios sobre
libertad sindical o de aquellos que no los han ratificado. En el primer caso
–cuando se han ratificado los convenios-, el examen del curso dado a las
recomendaciones del Consejo de Administración incumbe normalmente a la Comisión
de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, cuya intervención se
invoca expresamente en las conclusiones de los informes del Comité. Esta medida
no impide que el Comité examine por su cuenta el tratamiento dado a ciertas
recomendaciones, de acuerdo con la naturaleza o la urgencia de los respectivos
asuntos. Colombia es uno de los países que han ratificado los convenios sobre
libertad de sindicalización, derecho de sindicalización y negociación
colectiva.
En el segundo caso –convenios no ratificados por el país-, si no se
logra una respuesta o si la misma es insatisfactoria, puede seguirse tratando
periódicamente el asunto y por invitación del Comité el Director General
solicita al gobierno informaciones sobre el curso dado a las recomendaciones
aprobadas por el Consejo de Administración. Por su parte, el Comité efectúa,
con alguna regularidad, una recapitulación de la situación.
Cuando las declaraciones contenidas en la queja y las observaciones
presentadas por el gobierno sean contradictorias y ninguna aporte elementos de
prueba, el Comité, al estar imposibilitado para formarse una opinión con
conocimiento de causa, queda facultado para obtener del querellante
informaciones complementarias escritas sobre los términos de la queja que
exigieren una mayor precisión. Estos nuevos comentarios podrán igualmente ser
contestados por el gobierno.
Con el fin de mantener al querellante regularmente informado de las
principales etapas del procedimiento, se le indica después de cada reunión del
Comité que la queja ha sido sometida al Comité y, si éste no llegó a una
conclusión que aparezca en su informe; se le indica también, según el caso, que
el examen fue aplazado por falta de observaciones del gobierno, o que el Comité
pidió al gobierno ciertas informaciones
Cuando la queja original o la información complementaria estén
suficientemente fundadas, se transmiten al gobierno con la invitación para que
comunique al Director General sus observaciones, en el plazo que se determine
según la fecha de la siguiente reunión del Comité.
El Comité clasifica los casos en aquellos considerados como urgentes y
aquellos que lo son menos. Hacen parte del primero los que tratan sobre la vida
o la libertad de las personas, los que afectan la libertad de acción de un
movimiento sindical en su conjunto, los casos relativos a un estado permanente
de emergencia, los que implican la disolución de una organización, así como
aquellos en que ya se ha presentado un informe al Consejo de Administración.
Anteriormente, los informes del Comité sobre casos urgentes eran sometidos inmediatamente
al Consejo de Administración y los informes sobre los casos menos urgentes se
remitían a la siguiente reunión del Consejo. Pero, a partir de 1977 todos los
casos examinados se incluyen en el informe del Comité que es sometido al
Consejo de Administración. Se adoptó este sistema dado que la mayor parte
de los casos eran catalogados como urgentes y que el examen de los que quedaban
pendientes no impedía que el Consejo de Administración examinara los casos
urgentes presentados.
La Oficina puede pedir en todo momento al demandante que especifique
las infracciones que son objeto de su queja, si ésta no es lo suficientemente
precisa; así mismo, que comunicará al demandante que debe presentar información
complementaria destinada a justificar su queja, en el plazo de un mes. Luego,
la Oficina transmite los alegatos al gobierno para que conteste en el plazo
dado. Con base en lo recaudado, el Comité decide si ha de formular una
conclusión o pedir al gobierno información complementaria.
El Comité de Libertad Sindical, luego de analizar la queja presentada y
las observaciones remitidas por los gobiernos interesados, puede informar al
Consejo de Administración que un caso no requiere un examen más detallado
cuando verifica, por ejemplo, que los hechos alegados no constituyen violación
al ejercicio de los derechos sindicales, que por ser de carácter netamente
político no ameritan dar curso al asunto o que al ser demasiado generales no
permiten un examen de fondo del problema. Así mismo, puede suceder que el
querellante no allegue las pruebas suficientes para justificar que el asunto
sea transmitido a la Comisión de Investigación y conciliación.
El Comité puede recomendar que el Consejo de
Administración comunique
a los gobiernos interesados las conclusiones del Comité, llamándoles la
atención sobre las anomalías comprobadas e invitándolos a tomar las medidas
adecuadas para remediarlas. En los casos en que el Comité sugiera al Consejo
de Administración la formulación de recomendaciones a un gobierno, agrega a
sus conclusiones un apartado en el que invita al gobierno interesado a
informar, después de cierto período razonable según las circunstancias del
caso, el tratamiento dado a las recomendaciones que se le hubieren formulado.
En suma, el Comité de Libertad Sindical
no está facultado para proferir, de manera directa, recomendaciones vinculantes
para los Estados Miembros. Sus conclusiones y recomendaciones serán sometidas
para adopción por el Consejo de Administración. Al respecto, el párrafo 79 del
Manual de Procedimientos señala expresamente que el Comité de Libertad Sindical
“Examina las quejas de violación de la libertad sindical y somete sus
conclusiones y recomendaciones al Consejo de Administración”[20].
Por su parte, será el Consejo de Administración el que señale las anomalías al gobierno en cuestión
y le solicite que tome medidas para corregirlas. Cuando se trate de quejas
formuladas contra Estados que han ratificado los convenios sobre libertad
sindical, como Colombia, el Consejo de Administración puede encargar a la
Comisión de Expertos el seguimiento del caso.[21]
4. Caso concreto
4.1. Según se describió en el acápite precedente, las recomendaciones
del Comité de Libertad Sindical de la OIT no tienen carácter vinculante para
los Estados Miembros de la Organización Internacional del Trabajo. Para que
tales recomendaciones tengan efectos sobre los países Miembros se exige la
adopción por el Consejo de Administración.
Por lo tanto, en el caso concreto, las recomendaciones presentadas al Consejo de Administración
por el Comité de Libertad Sindical en 2000, 2001 y 2002 con ocasión del asunto
No. 1962 y del cual hace parte la queja presentada por la Central Unitaria de
Trabajadores relacionada en parte con el despido de los 155 trabajadores
oficiales del municipio de Neiva en enero de 1993, no pasan de ser meras recomendaciones provisionales, que han sido sometidas en distintas ocasiones a
consideración del Consejo de Administración pero que no han adquirido aún
ningún efecto vinculante para el Estado colombiano.
No existe prueba que demuestre lo contrario. Por ejemplo, en aplicación
de lo dispuesto en el Manual de Procedimientos en Materia de Convenios y
Recomendaciones Internacionales del Trabajo, en especial sobre el procedimiento
para el examen de quejas por violaciones al ejercicio de la libertad sindical,
el Consejo de Administración, con ocasión de la queja No. 1962 no ha tomado
determinaciones definitivas, no ha señalado al Estado colombiano las anomalías
ni le ha solicitado medidas para corregirlas.
En relación con el carácter no vinculante de las recomendaciones
provisionales del Comité de Libertad Sindical, se hallan algunos
pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia. Por ejemplo, en la sentencia
proferida por la Sala de Casación Laboral del 8 de octubre de 1999, M.P. Carlos
Isaac Nader, radicación 11.731, expresó esa Corporación:
Dejando de lado cualquier discusión sobre
el valor del trabajo como uno de los derechos humanos universalmente
reconocidos, la Corte considera,
en primer término, que los jueces y tribunales de la República no pueden ser
sustituidos por ningún órgano administrativo o de investigación de organización
supranacional alguna, carente de capacidad para imponer obligaciones a uno de
sus estados miembros, a la luz de las normas internacionales. Es el caso del
Comité de Libertad Sindical, integrado por nueve personas designadas por el
Consejo de Administración de la Organización Internacional del Trabajo (OIT),
no por la Conferencia -su máxima autoridad-, y cuyas atribuciones tienen el
carácter de una indagación preliminar, sumaria, informal y nunca judicial.
Así, pues, las “invitaciones” y “recomendaciones” del prenombrado Comité no
asumen la naturaleza de regla vinculante, ni se pueden equiparar, de ningún
modo, a orden proveniente de tribunal supranacional de justicia alguno, ni
mucho menos se asimilan a un Convenio, éste sí verdadera fuente formal de
derecho internacional de ineludible acatamiento en virtud del principio pacta
sun servanda.
En el mismo sentido, la jurisprudencia
constitucional ha resaltado el carácter no vinculante de las recomendaciones
provisionales del Comité de Libertad Sindical. En la sentencia T-569/99, por
ejemplo, se expresó:
Como se enunció anteriormente, el
Comité de Libertad Sindical es un órgano de control de la OIT; confronta
las situaciones de hecho que se le presentan o las normas internas de los
Estados, con las normas internacionales aplicables según los Tratados
ratificados por los Estados involucrados (en este caso, la Constitución de la
OIT y los Convenios sobre libertad sindical); luego, formula recomendaciones
y las somete al Consejo de Administración,[22]
ya que éste es el órgano que puede emitir recomendaciones de carácter
vinculante según las normas que rigen la Organización. (subrayado fuera de texto)
Así, entonces, si las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical
en relación con los 155 trabajadores del sindicato accionante no pasan de ser
recomendaciones provisionales[23],
que aún no han adquirido fuerza vinculante para el Estado colombiano por cuanto
no han sido adoptadas por el Consejo de Administración, mal podría el juez
constitucional exigir a las entidades accionadas que las acaten o les den
estricto cumplimiento. En ese sentido asiste la razón a los jueces de instancia
al declarar improcedente la acción de tutela de la referencia, por cuanto no se
han agotado todas las etapas del procedimiento respectivo ante la Organización
Internacional del Trabajo.
Prueba de la ausencia de decisión definitiva por parte de la OIT se
halla en el Informe correspondiente al año 1999-2000 presentado por el
Presidente del Consejo de Administración a la Conferencia Internacional del
Trabajo en la octogésima octava reunión celebrada en Ginebra en 2000, en el cual
expresó que: “El Comité de Libertad Sindical siguió
recibiendo muchas quejas en materia de relaciones de trabajo y de derechos
humanos, y examinó más de 120 casos diferentes. (…) 21. Algunos casos, en
relación con Colombia y la queja presentada a la Conferencia en 1998 en virtud
del artículo 26 de la Constitución, fueron objeto de un informe independiente
en la reunión del Consejo de Administración de noviembre, y se tratan más
adelante en la sección que se refiere a procedimientos constitucionales. (…) 28.
Procedimientos constitucionales. Quejas presentadas en virtud del artículo 26
de la Constitución. Colombia. En noviembre, sobre la base de un informe del
Comité de Libertad Sindical, el Consejo de Administración aplazó hasta junio
de 2000 la adopción de una decisión sobre la constitución de una comisión de
encuesta al objeto de examinar la queja relativa a la observancia por
Colombia del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de
sindicación, 1948 (núm. 87) y del Convenio sobre el derecho de sindicación y de
negociación colectiva, 1949 (núm. 98), presentada por varios delegados a la
86.ª reunión (1998) de la Conferencia en virtud del artículo 26 de la
Constitución de la OIT. 29. Entretanto, en febrero de 2000 una misión de contactos
directos visitó Colombia con el mandato de evaluar la situación de la libertad
sindical en ese país, en particular por lo que se refiere a los casos que el
Comité examina actualmente. La misión presentó un informe provisional al
Comité en marzo de 2000”.
(subrayado fuera de texto)
4.2. Ahora bien, de manera adicional a la razón de improcedencia de la
acción de tutela por fundarse en Recomendaciones
Provisionales del Comité de
Libertad Sindical de la OIT en el caso No. 1962 y no obstante la deducción acertada
que contienen los fallos que se revisan en este sentido, debe la Sala
establecer si en este caso se ha instaurado una acción de tutela por los mismos
hechos sometidos a esta jurisdicción en el año 2000.
El 14 de febrero de 2000, el Sindicato de Trabajadores Oficiales del
Municipio de Neiva, por intermedio de apoderado judicial, instauró acción de
tutela en contra de la Nación –Ministerio de Relaciones Exteriores, la
Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y el Municipio de Neiva, por la
presunta violación de los derechos al trabajo, debido proceso, libertad de
asociación sindical y acceso a la administración de justicia, “todo de conformidad con la recomendación del Consejo de
Administración[24]
de la Organización Internacional del Trabajo, aprobada en la sesión 276 del mes
de noviembre de 1999, la cual dice:
156. En vista
de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita
al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
a)    En lo que respecta a la reestructuración que dio lugar al despido de
155 trabajadores oficiales en el municipio de Neiva, el Comité pide al Gobierno
que vele por la aplicación de la circular núm. 02 del Presidente de la
República para que efectivamente se realicen consultas con las organizaciones
sindicales sobre las consecuencias de la reestructuración (sic)[25] y las
condiciones de trabajo.
b)
En lo que respecta al alegado incumplimiento de
la convención colectiva en el municipio de Neiva, el Comité pide al Gobierno
que tome las medidas necesarias para que se haga efectivo el reintegro de los
155 trabajadores despedidos en la administración pública en cuestión y sin
pérdida de salarios. Si esto no fuere posible en la práctica, dado el largo
lapso de tiempo transcurrido desde el despido, el Comité pide al Gobierno que
emprenda iniciativas para que los trabajadores reciban sin demora indemnización
completa.[26]
El Consejo Seccional de la Judicatura del Huila –Sala Jurisdiccional
Disciplinaria-, en sentencia del 25 de febrero de 2000 resolvió declarar
improcedente la acción de tutela interpuesta por el Sindicato de Trabajadores
Oficiales del Municipio de Neiva, a través de apoderado judicial. Para el juez a quo la recomendación
del Comité de Libertad Sindical “no es obligatoria y no
se ha agotado el procedimiento formal propio de la queja que puede terminar con
recomendaciones formuladas por la Comisión de Encuesta que conozca de aquella o
con la decisión de la Corte Internacional de Justicia, según el caso, esas sí
unas y otra vinculantes, conforme a la Constitución de la OIT”[27].
El Consejo Superior de la Judicatura –Sala Jurisdiccional
Disciplinaria-, en sentencia del 6 de abril de 2000 confirmó en su integridad
la sentencia impugnada.
La Corte Constitucional no seleccionó para revisión la acción de
tutela, a la cual correspondió la radicación T-319602, a pesar de sendas
solicitudes de selección formuladas por un magistrado de la Corporación y por
el Director Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del
Pueblo.
De otra parte, en febrero de 2004 el Presidente del Sindicato de
Trabajadores Oficiales del Municipio de Neiva, por medio de escrito semejante
al presentado en el año 2000 por el apoderado judicial de ese mismo sindicato,
instaura acción de tutela para solicitar al juez constitucional la protección
de los derechos al trabajo, libertad sindical y asociación sindical de los
trabajadores que laboraban para la mencionada entidad territorial. Fundamenta
su petición en las siguientes Recomendaciones Provisionales del Comité de
Libertad Sindical formuladas al Consejo de Administración en relación con la
queja No. 1962, las cuales están copiadas en el acápite 3.1. de esta sentencia.
De la trascripción que hace el accionante, llama la atención de la Sala
que se omiten apartes de los informes del Comité de Libertad Sindical de la OIT
que resultarían relevantes para la solución del caso. Por ejemplo, no
transcribe el siguiente texto del 322º informe del Comité de Libertad Sindical
en que se admiten las explicaciones dadas por el Gobierno colombiano en la
queja No. 1962 y que atenúan los alcances de su recomendación provisional del
año 99:
C.
Conclusiones del Comité
En lo que
respecta al despido de 155 trabajadores del Municipio de Neiva en el marco de
una reestructuración, el Comité había considerado que se había producido una
violación de la convención colectiva que garantizaba la estabilidad laboral de
los trabajadores sindicalizados y había pedido el reintegro de los interesados
y si no fuese posible que el Gobierno emprenda iniciativas para que los
trabajadores reciban sin demora indemnización completa [véase 319º informe,
párrafo 152]. A este respecto, el Comité toma atenta nota con interés de que la
Corte Constitucional ha ordenado el pago de indemnización en favor de los 14
dirigentes sindicales despedidos, así como de que las autoridades municipales
están dispuestas a dar prelación para el enganche de trabajadores despedidos
con ocasión de la reestructuración en los cargos que llegue a crear o en las
empresas con las cuales contrate el municipio en el futuro. En lo que respecta
a los trabajadores que no eran dirigentes sindicales, el Comité toma nota de
que según el Gobierno habiéndose pronunciado las autoridades judiciales en
contra del reintegro de 110 trabajadores (sólo cuatro trabajadores tienen
demandas judiciales actualmente en curso) no está en las competencias del
Gobierno acceder o no al reintegro o al pago de la indemnización pedida por el Comité
ya que el Gobierno debe respetar las decisiones con autoridad de cosa juzgada.
El Comité comprende las explicaciones del Gobierno pero le pide que tome las
iniciativas a su alcance ante las autoridades competentes del Municipio de
Neiva para que éstas indemnicen a todos los trabajadores despedidos en
violación de la convención colectiva.[28]
El aparte trascrito resulta esencial en la solución del caso por el
juez de tutela, pues mientras en el 319º informe de noviembre de 1999, párrafo
156, “el Comité pide al Gobierno que emprenda
iniciativas para que los trabajadores reciban sin demora indemnización completa”[29],
en el informe 322 de junio de 2000 “El Comité comprende
las explicaciones del Gobierno pero le pide que tome las iniciativas a su
alcance ante las autoridades competentes del Municipio de Neiva para que éstas indemnicen
a todos los trabajadores despedidos en violación de la convención colectiva”[30].
Pero, lo que no responde el Comité, es este interrogante: ¿Cuál es la autoridad
competente para determinar cuáles fueron los trabajadores oficiales del
municipio de Neiva que fueron despedidos en 1993 en violación de la convención
colectiva, máxime cuando a partir de 1991 el artículo 125 de la Constitución
expresa que uno de los tipos de empleos públicos es el de trabajador oficial?
De otro lado, al observar aquellas recomendaciones provisionales
formuladas al Consejo de Administración por el Comité de Libertad Sindical de
la OIT en 2000, 2001 y 2002, esta Sala de Revisión infiere que no se trata de
cuatro recomendaciones diferentes sino de la reiteración de la recomendación
provisional sometida a consideración del Consejo de Administración en noviembre
de 1999. En otras palabras, el conjunto de manifestaciones del Comité de
Libertad Sindical expuestas entre noviembre de 1999 y noviembre de 2002
referente a la queja No. 1962 conforman una sola recomendación provisional,
reiterada en diferentes oportunidades al Consejo de Administración. Por lo
tanto, no representan hechos nuevos que legitimen al Sindicato para acudir una
vez más ante la jurisdicción constitucional en procura de la protección de los
derechos fundamentales ya invocados con anterioridad y resueltos con carácter
definitivo por esta jurisdicción. De tal suerte que la presentación de esta
nueva tutela, en los términos del artículo 38 del Decreto 2591 de 1991,
constituye una actuación temeraria que impone el rechazo de la acción.
En la medida en que el Presidente del Sindicato de Trabajadores
Oficiales del Municipio de Neiva no ostenta la calidad de abogado, la Sala no
dará aplicación a lo establecido en el inciso segundo del artículo 38 en
referencia[31],
pero, en cambio, sí lo prevendrá para que, a riesgo de incurrir en las
infracciones que señale la ley, evite la presentación de nuevas acciones de
tutela mientras el Consejo de Administración de la OIT no adopte una decisión
definitiva en relación con las Recomendaciones Provisionales que le sean
presentadas por el Comité de Libertad Sindical con ocasión de la Queja No.
1962.
4.3. Las circunstancias de improcedencia
y de rechazo de la acción de tutela a que se ha hecho mención excluyen
determinaciones sobre otros aspectos relacionados con la tutela de la
referencia, tales como la eventual aplicación de la doctrina probable que
deduce el peticionario a partir de las sentencias T-568/99, T-1211/00 y
T-603/03 de esta Corporación. Establecer si en este caso opera o no la doctrina
probable que pueda estar contenida en las sentencias enunciadas exige que se
hubiesen superado las precitadas condiciones de procedibilidad de la acción.
Por ello, en el presente caso, como se indicó, por tratarse
materialmente de la misma recomendación provisional del Comité de Libertad
Sindical, que no tiene aún ningún carácter vinculante para el Estado
colombiano, se carece de punto de referencia material para establecer la
aplicación o no de la alegada doctrina probable constitucional. Y ello tiene
que ser así puesto que el simple hecho de aprobar una nueva sentencia por la
Corte Constitucional no podría revivir los fallos que hayan quedado en firme en
materias semejantes ni faculta a los interesados para acudir una vez más ante
el juez de tutela con la esperanza que ahora su caso sea resuelto de modo más
favorable a sus expectativas. Téngase en cuenta, así mismo, que la ratio decidendi de
la sentencia T-568/99 la conformó tanto la violación de los convenios de la OIT
sobre asociación y sindicalización como el desconocimiento de determinaciones
expresas del Consejo de Administración[32],
mientras que en el presente caso la acción de tutela se fundamenta en meras
recomendaciones provisionales del Comité de Libertad Sindical. Adicionalmente,
en la aludida sentencia del 99 la jurisdicción constitucional se pronunció por
primera vez  en el tema sometido a su consideración mientras que en el proceso
de la referencia ya hubo pronunciamiento definitivo por el juez de tutela en el
año 2000, a raíz de la acción instaurada, al igual que ahora, con fundamento en
las recomendaciones provisionales del Comité de Libertad Sindical en la queja
No. 1962.
Tampoco podrá la Sala pronunciarse sobre otros asuntos incluidos en el
escrito de tutela, y determinar, por ejemplo, si la jurisdicción ordinaria
laboral incurrió en vía de hecho al despachar desfavorablemente las
pretensiones de los trabajadores demandantes en aplicación de la cláusula 3ª de
la 24ª Convención Colectiva de Trabajo, la cual exige la terminación injusta
del contrato de trabajo, o hasta dónde fue injusta o ilegítima la terminación
de relación laboral entre los trabajadores oficiales y la entidad pública
aduciendo como causal la supresión del empleo, a la luz del artículo 125 de  la
Constitución de 1991 que establece que uno de los tipos de empleos públicos es
precisamente el de trabajador oficial.
En resumen, la presente acción de tutela debe ser resuelta
desfavorablemente por cuanto se fundamenta en recomendaciones provisionales del
Comité de Libertad Sindical de la Organización Internacional del Trabajo, que
no tienen carácter vinculante para el Estado colombiano por cuanto aún no han
sido adoptadas por el Consejo de Administración, tal como corresponde según la
Constitución de la OIT. De manera independiente a la anterior causal de
improcedencia, opera otra relacionada con la presentación de esta nueva acción
de tutela con base en hechos ya decididos con carácter definitivo por la jurisdicción
constitucional. Ello en cuanto las recomendaciones provisionales emitidas por
el Comité de Libertad Sindical en los años 2000, 2001 y 2002 no constituyen
hechos nuevos, dado que no son más que meras reiteraciones de la recomendación
presentada al Consejo de Administración en noviembre de 1999, todas ellas
referentes a la queja No. 1962. En consecuencia, se confirmarán las sentencias
proferidas por los jueces de instancia y se prevendrá al accionante para que
evite la presentación de nuevas acciones de tutela con fundamento en
recomendaciones provisionales emitidas por el Comité de Libertad Sindical con
ocasión de la Queja No. 1962.
III.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: Confirmar la
sentencia proferida en el proceso de la referencia por el Consejo Superior de
la Judicatura –Sala Jurisdiccional Disciplinaria- por la cual confirma el fallo
del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca –Sala Jurisdiccional
Disciplinaria- que declara improcedente la acción de tutela interpuesta por el
Presidente del Sindicato de Trabajadores Oficiales del Municipio de Neiva
contra la Nación-Ministerio de la Protección Social- y el Municipio de Neiva.
Segundo: Prevenir al
Presidente del Sindicato de Trabajadores Oficiales del Municipio de Neiva que
la presentación de nuevas acciones de tutela fundadas en recomendaciones
provisionales que el Comité de Libertad Sindical someta a consideración del
Consejo de Administración de la OIT en el trámite de la queja No. 1962 podrá
acarrearle la imposición de las sanciones previstas en la ley.
Tercero: En
cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991,
remítase el expediente al Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca
–Sala Jurisdiccional Disciplinaria-, para que notifique de esta providencia al
accionante, al Alcalde del Municipio de Neiva y al Ministro de la Protección
Social y tome las medidas necesarias para adecuar su fallo a lo dispuesto en
esta providencia.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en
la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado Ponente
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folio 10 cuaderno 1 del expediente.
[2] Hace parte de la trascripción del
accionante. Folio 2 cuaderno 1 del expediente.
[3] Ibídem, folio 1.
[4] Ibídem.
[5] Ibídem, folio 2.
[6] Ibídem.
[7] El texto original de la Constitución,
aprobado en 1919, ha sido modificado por la enmienda de 1922, que entró en
vigor el 4 de junio de 1934; por el Instrumento de enmienda de 1945, que entró
en vigor el 26 de septiembre de 1946; por el Instrumento de enmienda de 1946,
que entró en vigor el 20 de abril de 1948; por el Instrumento de enmienda de
1953, que entró en vigor el 20 de mayo de 1954; por el Instrumento de enmienda
de 1962, que entró en vigor el 22 de mayo de 1963, y por el Instrumento de
enmienda de 1972, que entró en vigor el 1º de noviembre de 1974.
[8] Ver, artículos 3 y 5 de la
Constitución de la OIT.
[9] Ver, artículo 7 de la Constitución de
la OIT.
[10] Ver, artículo 10 de la Constitución de
la OIT.
[11] Dispone el artículo 19, 1) de la
Constitución de la OIT que “Cuando la Conferencia se pronuncie a favor de la
adopción de proposiciones relativas a una cuestión del orden del día, tendrá
que determinar si dichas proposiciones han de revestir la forma: a) de un
convenio internacional, o b) de una recomendación, si la cuestión tratada, o
uno de sus aspectos, no se prestare en ese momento para la adopción de un
convenio”.  Además de los convenios y recomendaciones, la Conferencia
Internacional del Trabajo y otros órganos de control de la OIT adoptan
documentos que son menos formales que aquellos, que pueden consistir en códigos
de conducta, resoluciones y declaraciones que, aunque surten efectos
normativos, no se considera que formen parte del sistema de normas
internacionales del trabajo de la OIT.
[12] La organización presta igualmente
asistencia técnica en campos como la formación y rehabilitación profesionales;
la política de empleo; la administración del trabajo; la legislación del
trabajo y relaciones laborales; las condiciones de trabajo; el desarrollo
gerencial; las cooperativas; la seguridad social; las estadísticas laborales, y
en seguridad y salud en el trabajo. Además, fomenta el desarrollo de
organizaciones independientes de empleadores y de trabajadores, y les facilita
formación y asesoramiento técnico.
[13] Manual sobre procedimientos en materia
de convenios y recomendaciones internacionales del trabajo adoptado por el
Departamento de Normas Internacionales del Trabajo de la Organización
Internacional del Trabajo, Ginebra Rev. 2/1998. En ese Manual se detallan los
procedimientos que se aplican en la Organización Internacional del Trabajo en
relación con la adopción y la aplicación de convenios y recomendaciones e
incluye las modificaciones del sistema de control de normas internacionales del
trabajo decididas por el Consejo de Administración de la Oficina Internacional
del Trabajo.
[14] Ver, artículos 27, 28, 29 y  de la
Constitución de la OIT. En el párrafo 78 del Manual de Procedimientos en
materia de convenios y recomendaciones se reconoce que “No existe un
reglamento en relación con el procedimiento de las comisiones de encuesta:
siempre que se ha remitido un asunto a una comisión de encuesta, el Consejo de
Administración ha dejado que sea la propia comisión la que determine su
procedimiento, en consonancia con la Constitución y sujetándose únicamente a la
orientación general del Consejo de Administración. En los informes de las
distintas comisiones se detalla el procedimiento aplicado para el examen de las
quejas, la tramitación de las comunicaciones de las partes y de otras personas
u organizaciones interesadas y la organización de las audiciones”.
[15] Ver, artículo 29 de la Constitución de
la OIT.
[16] Ver, artículos 31 y 32 de la
Constitución de la OIT.
[17] Ver, artículo 33 de la Constitución de
la OIT.
[18] La Comisión de Investigación y de
Conciliación en Materia de Libertad Sindical fue instituida en enero de 1950
por el Consejo de Administración, que además señaló el objeto, el procedimiento
a seguir y los criterios para su composición. Por decisión del  Consejo
Económico y Social, en febrero de 1950 la Comisión fue puesta a disposición de
la Naciones Unidas como mecanismo para procurar por la eficaz salvaguarda de
los derechos sindicales. De conformidad con el procedimiento establecido, el
Consejo Económico y Social transmite al Consejo de Administración de la Oficina
Internacional del Trabajo las quejas relativas a violación de los derechos
sindicales que gobiernos u organizaciones sindicales obreras o patronales
dirijan a las Naciones Unidas contra Estados Miembros de la OIT. El Consejo de
Administración de la OIT decidirá sobre su envío a la Comisión de Investigación
y de Conciliación. Cuando se trate de quejas por violación de los derechos
sindicales recibidas por las Naciones Unidas, pero formuladas contra Estados
que no son miembros de la OIT, se trasmitirán a la Comisión por intermedio del
Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo si el
Secretario General de las Naciones Unidas ha recibido el consentimiento del
gobierno interesado y el Consejo Económico y Social estima que las quejas
merecen ser transmitidas.
[19] Según lo señala en Manual “La
exposición hecha en este documento del procedimiento en vigor para el examen de
quejas sobre violación de la libertad sindical se basa, por una parte, en las
disposiciones adoptadas de común acuerdo por el Consejo de Administración de la
Oficina Internacional del Trabajo y por el Consejo Económico y Social de las
Naciones Unidas en enero y febrero de 1950, y, por otra parte, en las
decisiones adoptadas por el Consejo de Administración en su 117a
reunión (noviembre de 1951), en su 123a reunión (noviembre de 1953),
en su 132a reunión (junio de 1956), en su 140a reunión
(noviembre de 1958), en su 144a reunión (marzo de 1960), en su 175a
reunión (mayo de 1969), en su 184a reunión (noviembre de 1971), en
su 202a reunión (marzo de 1977) y en su 209a reunión
(mayo-junio de 1979), en lo relativo al procedimiento interno de examen
preliminar de las quejas y, por último, sobre ciertas decisiones adoptadas por
el propio Comité de Libertad Sindical”.
[20] El procedimiento del Comité de
Libertad Sindical se describe en varias decisiones del Consejo de
Administración, adoptadas entre sus 117.a (noviembre de 1951) y 209.a
(mayo-junio de 1979) reuniones, así como en folletos y otras publicaciones de
la OIT.
[21] El Manual
establece en el párrafo 81 que “Al adoptar sus conclusiones, el Comité puede recomendar al
Consejo de Administración que las comunique al gobierno, destacando las
anomalías e invitándole a que adopte medidas encaminadas a subsanarlas, y a que
facilite información complementaria sobre las mismas. También puede
recomendar que se remita el asunto a la Comisión de Investigación y de
Conciliación en Materia de Libertad Sindical”. Y agrega que “Si el
Estado ha ratificado los convenios sobre la libertad sindical pertinentes, la
Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones se
ocupa del asunto con arreglo al dispositivo ordinario de control. En
cualquier otro caso, el propio Comité examina el asunto de cuando en cuando, y
puede pedir a la Oficina que solicite de los gobiernos que faciliten
información complementaria sobre las medidas adoptadas”. (subrayados
fuera de texto)
[22] Cfr. Supra 29.
[23] Las recomendaciones hacen parte del Informe Provisional presentado al Consejo de Administración por el Comité de Control
Sindical en el caso No. 1962 para la . Ver 319º Informe del Comité de Libertad
Sindical, folio 199 –respaldo- cuaderno 1 del expediente.
[24] La Sala reitera que no existe
recomendación del Consejo de Administración, como equivocadamente lo afirmó el
apoderado del Sindicato en la tutela presentada en 2000.
[25] En relación con el aparte subrayado,
el texto original no dice “de la reestructuración”, como se trascribió
en la acción de tutela, sino “de las
reestructuraciones en el empleo”, tal como se evidencia a folio 202 del cuaderno 1 del expediente.
[26] Folios 28 y 29 cuaderno 1 del
expediente.
[27] Folio 132 cuaderno 1 del expediente.
[28] Folio 207 cuaderno 1 del expediente.
[29] Folio 205 –respaldo- cuaderno 1 del
expediente.
[30] Folio 207 cuaderno 1 del expediente.
(subrayado fuera de texto).
[31]  Dispone el artículo 38 del Decreto
2591 de 1991 que “El abogado que promoviere la presentación de varias
acciones de tutela respecto de los mismos hechos y derechos, será sancionado
con la suspensión de la tarjeta profesional al menos por dos años. En caso de
reincidencia, se le cancelará su tarjeta profesional, sin perjuicio de las
demás sanciones a que haya lugar”.
[32] En la sentencia T-568/99 se concluyó
que, “En este caso, el Consejo recibió el informe del Comité y sus
recomendaciones, y encontró que el asunto no requería mayor investigación,  ni
modificó los textos que se le presentaron; antes bien, los asumió, los incorporó
a las actas de la reunión, y los publicó como parte de su informe oficial de
esa sesión a la comunidad de Estados miembros;  por tanto, esta recomendación
constituye una orden expresa vinculante para el gobierno colombiano.  Colombia
está obligada, en virtud de su calidad de Estado Parte del Tratado Constitutivo
de la OIT, a acatar las recomendaciones del Consejo de Administración (arts. 24
y ss)”.