C-396-12
Sentencia C-396/12
Sentencia C-396/12
DIRECTORES
GENERALES DE CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES Y DE MIEMBROS DEL CONSEJO
DIRECTIVO-Período
AMPLIACION
DE PERIODO A DIRECTORES GENERALES DE CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES Y DE
MIEMBROS DEL CONSEJO DIRECTIVO-Extralimitación de facultades
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS AL EJECUTIVO PARA MODIFICAR NORMAS RELACIONADAS CON PERIODOS DE
LOS DIRECTORES GENERALES DE CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-Cosa juzgada
constitucional
Referencia: expediente
D-8822
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 2º (parcial) del Decreto Ley 3565 de
2011, “por el cual se modifican parcialmente la Ley 99 de 1993 y la ley 1263
de 2008”.
Actor: José
Gregorio Hernández Galindo
Magistrado
Ponente:
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Bogotá D. C.,
treinta (30) de mayo de dos mil doce (2012)
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción de
inconstitucionalidad, el ciudadano José Gregorio Hernández Galindo solicita a la
Corte que declare inexequible el artículo 2º del Decreto Ley 3565 de 2011, “por
el cual se modifican parcialmente la Ley 99 de 1993 y la ley 1263 de 2008”.
El Magistrado
Sustanciador, mediante auto del ocho (8) de noviembre de 2011, dispuso: i)
admitir la demanda; ii) fijar en lista el asunto y simultáneamente correr
traslado al Procurador General de la Nación, para que rindiera el concepto de
rigor; iii) comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República,
al Presidente del Congreso de la República, al Ministerio del Interior y de
Justicia, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al Ministerio del
Trabajo, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio, al Departamento Administrativo de la Función
Pública,  a la Comisión Nacional del Servicio Civil, iv) invitar a las
facultades de derecho de la Universidad Nacional de Colombia, del Norte,
Externado de Colombia, Libre, Pontificia Universidad Javeriana, del Rosario, de
los Andes, Sergio Arboleda, como también a la Asociación de Corporaciones
Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, a la Corporación Autónoma Regional
de Cundinamarca, a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, a la
Corporación Autónoma Regional de Antioquia, a la Comisión Colombiana de
Juristas y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, para que emitieran sus
opiniones sobre el asunto de la referencia.
II.  TEXTO
DE LA NORMA ACUSADA
A
continuación se transcribe la norma, subrayando los apartes demandados:
“DECRETO
3565 DE 2011[1]
MINISTERIO
DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL
Por
el cual se modifican parcialmente la Ley 99 de 1993 y la Ley 1263 de 2008.
EL
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en
ejercicio parcial de las facultades extraordinarias que le confieren el literal
d) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, únicamente respecto de las
Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible,
CONSIDERANDO:
Que de conformidad
con lo dispuesto por los artículos 79 y 80 de la Constitución Política, la
protección del ambiente y los recursos naturales es asunto que corresponde al
Estado en general.
Que ante la necesidad
de mejorar la respuesta integral del Estado frente a los retos ambientales
actuales, se hace necesario reasignar la función del Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial en relación con la evaluación, seguimiento y
control de los factores de riesgo ecológico en las Corporaciones Autónomas
Regionales y las de Desarrollo Sostenible, con el fin de agilizar la respuesta
eficiente y eficaz frente a la eventual ocurrencia de desastres naturales.
Que de conformidad
con lo previsto en la Ley 1263 de 2008, los órganos de dirección deben ser
renovados antes del 31 de diciembre de 2011, lo cual podría afectar la política
nacional de protección al medio ambiente, en el corto plazo.
Que es fundamental
que al menos uno de los órganos de dirección y administración de las Corporaciones
Autónomas Regionales y las de Desarrollo Sostenible prolongue su administración
y gestión, para que la continuidad de la política y gestión del Estado en dicho
tema, permita optimizar la acción ante los retos invernales que al país se le
avecinan.
Que el literal d) del
artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 otorga facultades para reasignar funciones y
competencias orgánicas entre las entidades y organismos estatales.
Que el uso de las
facultades extraordinarias conferidas tiene el propósito de garantizar la
eficiencia en la prestación de las tareas públicas así como hacer coherente su
organización y funcionamiento, únicamente respecto de las Corporaciones
Autónomas Regionales y las de Desarrollo Sostenible.
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO
2o. Adiciónese el artículo 1o de la Ley 1263 de 2008 modificatorio del artículo
28 de la Ley 99 de 1993 con el siguiente parágrafo transitorio:
“Parágrafo
transitorio. El período de los actuales Directores de las Corporaciones
Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible se ampliará hasta el 30 de
junio de 2012.
El período
institucional de los Directores Generales de las Corporaciones 2012-2015,
iniciará el 1o de julio de 2012 y culminará el 31 de diciembre de 2015. El
Proceso de elección de estos Directores deberá realizarlo el Consejo Directivo
en el mes de junio de 2012.
El período de los
actuales miembros del Consejo Directivo de que tratan los literales e), f) y g)
del artículo 26 de la Ley 99 de 1993 y de los representantes de la comunidad,
organizaciones privadas o particulares que conforman los consejos directivos de
las Corporaciones de Desarrollo Sostenible finalizará el 31 de diciembre de 2011”.
III.    LA DEMANDA
Considera el
demandante que el precepto impugnado desconoce lo establecido en los artículos 3º,
121 y 150, numerales 1, 7 y 10 de la Constitución Política. Para el actor, el
Gobierno Nacional excedió el uso de las facultades extraordinarias conferidas
mediante el literal d) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011.
En criterio
del actor, si las facultades son taxativas y de interpretación estricta, las
previstas en la disposición invocada por el Ejecutivo se limitaron al tema
específico de la reasignación de funciones y competencias orgánicas entre las
entidades y organismos de la Administración Pública Nacional y entre estas y
otras entidades y organismos del Estado y dentro de esas facultades no estaba
la de modificar las normas legales sobre período de los directores generales de
las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, ni tampoco
para cambiar, interrumpir o poner nuevo límite a los períodos en curso de los
actuales miembros del Consejo Directivo y de los representantes de la
comunidad, organizaciones privadas o particulares que conforman los consejos
directivos de las Corporaciones de Desarrollo Sostenible.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
El apoderado
del Ministerio solicita a la Corte que declare la exequibilidad del precepto
demandado, señalando que el actor funda sus pretensiones en un discurso teórico
y subjetivo carente de respaldo probatorio. Explica el interviniente que en el
manejo y conservación de los recursos naturales se debe ejecutar desde una
política de alcance nacional, no fragmentada en manejos regionales ni locales
que puedan resultar contradictorias o desarticuladas, de suerte que para
fortalecer la articulación de esos procesos de desarrollo entre las CAR y las
entidades territoriales resulta necesario ajustar de manera transitoria los
periodos institucionales de los directores de las CAR a fin de que
ulteriormente se puedan acoplar con los de los mandatarios territoriales, todo
dentro del marco de las facultades conferidas por la Ley 1444 de 2011.
Para el
vocero del Ministerio, el Ejecutivo no excedió las facultades que le fueron
otorgadas al prorrogar el periodo de los actuales Directores de las CAR, pues
sin este proceder se truncarían muchos proyectos ambientales que requieren de
coordinación entre entidades nacionales y territoriales.
2.
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República
Según el
representante del Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República, la norma demandada es exequible por cuanto la reasignación de
funciones y competencias orgánicas autorizadas mediante la Ley 1444 de 2011,
puede darse no solamente entre las entidades y organismos de la Administración
Pública nacional, sino también entre estas y otras entidades y organismos del
Estado, independientemente de su naturaleza jurídica y su ubicación en la
estructura del Estado.
Así, en
ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el Congreso de la
República, el Presidente de la República expidió el Decreto 3565 de 2011,
reasignando funciones entre una entidad del sector central de la Administración
Pública, como era el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
y otras entidades y organismos del Estado, como lo son las Corporaciones
Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, que también hacen parte de la
estructura del Estado colombiano.
El fundamento
constitucional para esta reasignación está en los artículos 79 y 80 superiores,
según los cuales la protección del ambiente y los recursos naturales es un
asunto que corresponde al Estado en general.
3.
Departamento Administrativo de la Función Pública
El vocero del
Departamento Administrativo solicita a la Corte que declare la exequibilidad
del precepto acusado, teniendo en cuenta que el artículo 39 de la Ley 489 de
1998 establece que la Administración Pública está integrada por la Rama
Ejecutiva del Poder Público y por los demás entes y organismos de naturaleza
pública que tienen a su cargo el ejercicio de actividades y funciones
administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado, lo cual
incluye a las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible.
De lo
anterior deduce el interviniente que el Gobierno Nacional estaba plenamente
facultado para reasignar funciones del escindido Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial en las Corporaciones Autónomas Regionales,
las cuales son afines y guardan armonía con las funciones que les son propias a
estos entes públicos.
En este
orden, continúa el representante del Ministerio, la prolongación del período
institucional de los Directores Generales de las Corporaciones Autónomas
Regionales y de Desarrollo Sostenible es objetiva, proporcionada y adecuada a
los fines previstos en la norma acusada y, además, consulta los mandatos
consagrados en los numerales 7 y 10 del artículo 150 de la Carta Política, que
asignan al Congreso de la República la competencia para “Determinar la estructura
de la administración nacional, crear, suprimir o fusionar ministerios,
departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y
otras entidades del orden nacional …”.
Para el
apoderado del Departamento Administrativo, la prolongación del período de los
Directores de las Corporaciones Autónomas Regionales no significa violación al
régimen de autonomía de tales organismos, en cuanto la designación de nuevos
directores a partir del mes de julio de 2012, como lo fue la de los actuales,
continúa siendo una potestad privativa de la respectiva Junta Directiva, según
lo prevé el artículo 28 de la Ley 99 de 1993 y el 2º del Decreto Ley 3565 de
2011.
4.
Departamento Nacional de Planeación
Considera
este interviniente que la norma demandada es exequible, por cuanto el
Presidente de la República actuó dentro del marco de las facultades
extraordinarias conferidas mediante la Ley 1444 de 2011, ya que se trata de
facultades precisas pero de amplio espectro, correspondiendo al Presidente de la
República modificar la estructura de las entidades y organismos nacionales,
categoría dentro de la cual encajan las Corporaciones Autónomas Regionales,
siendo entidades con régimen atípico o especial, según la Ley 489 de 1998.
Para el
representante del Departamento Administrativo, “… la medida si bien no
corresponde con las facultades extraordinarias, no constituye un exceso en la
misma, por tratarse del ejercicio simultáneo de la potestad de organización
presidencial en punto de fijar la estructura de la administración nacional”.
5.
Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca
Para el
representante de la Corporación Autónoma las expresiones demandadas son inexequibles,
debido a que el Gobierno Nacional excedió el ejercicio de las facultades
extraordinarias que le fueron concedidas.
Según el
interviniente: “Con la prolongación del periodo de los Directores de las
Corporaciones Autónomas Regionales, hasta el 30 de junio de 2011 y la orden de
que el nuevo periodo arranca el 01 de julio de 2012 y que el proceso de
elección lo debe hacer el Consejo Directivo en el mes de junio de 2012, se está
incurriendo en una extralimitación de las facultades extraordinarias otorgadas
por el Congreso al Presidente de la República …”.
6.
Academia Colombiana de Jurisprudencia
A través de
uno de sus miembros interviene la Academia para solicitar a la Corte que
declare inexequibles los apartes demandados. Considera que el Gobierno Nacional
desconoció los límites materiales señalados por el artículo 18 de la Ley 1444
de 2011 en materia de reasignación de competencias y funciones de los órganos
de la Administración Nacional, más aún cuando se trata de competencias de las
Corporaciones Autónomas Regionales, las cuales, si bien hacen parte de la
estructura del Estado, son diferentes de los Ministerios y de los Departamentos
Administrativos, en cuanto tienen jurisdicción sobre un territorio determinado
y su finalidad es la de preservar el ambiente y propender por el desarrollo
económico, siendo también distintas de los departamentos, municipios y zonas
especiales.
V.      CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Para la Vista
Fiscal los apartes demandados son inconstitucionales, por cuanto el artículo 18
de la Ley 1444 de 2011 confiere facultades extraordinarias al Gobierno
Nacional, entre otras, para: “d) Reasignar funciones y competencias
orgánicas entre entidades y organismos de la administración Pública Nacional y
entre estas y otras entidades y organismos del Estado”.
Para el
Ministerio Público se trata de expresiones precisas, puesto que reasignar funciones
y competencias significa que el Presidente de la República queda facultado para
volver a fijarlas, inclusive delimitarlas, siendo este el límite material que
le permite actuar.
Añade que el
Decreto 3565 de 2011, modificatorio de la Ley 1263 de 2008, en cuanto alteró
los períodos de los directores y miembros del consejo directivo de las
Corporaciones Autónomas Regionales y Desarrollo Sostenible, no lleva a cabo a
una reasignación de funciones y competencias y, por lo tanto, el artículo 2º del
citado Decreto, al ocuparse de una materia que no estaba contemplada en la Ley
de facultades extraordinarias, constituye un desconocimiento de los límites
materiales a los que está sometido el Ejecutivo al momento de dictar normas de
esa naturaleza.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.      Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer del presente asunto, por cuanto las
expresiones demandadas hacen parte de un decreto con fuerza de Ley expedido al
amparo de lo dispuesto en el artículo 150, numeral 10 de la Constitución (C. P.
Art. 241-5).
2. Examen
de los cargos por inconstitucionalidad. Existencia de cosa juzgada
constitucional
2.1. Según
quedó expuesto en el apartado III de esta providencia, la Sala Plena de la
Corte tendría que determinar si el Gobierno Nacional excedió el ejercicio de
las atribuciones extraordinarias que le fueron conferidas mediante el literal
d) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, toda vez que el actor considera que
las mismas son taxativas y estuvieron limitadas a la reasignación de funciones
y competencias orgánicas entre entidades de la Administración Pública Nacional,
sin que el Ejecutivo estuviera habilitado para modificar las normas
relacionadas con los períodos de los directores generales de las Corporaciones
Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible.
Al abordar el estudio
de los cargos formulados en el presente caso, la Sala encuentra que la Corte
Constitucional, mediante la sentencia C-366 del 16 de mayo de 2012, declaró
inexequible el artículo 2º del Decreto Ley 3565 de 2011, por el cual se
modifican parcialmente la Ley 99 de 1993 y la Ley 1263 de 2008. Es decir,
las expresiones demandadas han sido excluidas del ordenamiento jurídico en
virtud de lo establecido en una sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada
constitucional, circunstancia que, según lo prevé el artículo 243 superior,
impide una nueva revisión por parte de esta Corporación.
2.2. Con la sentencia
C-366 de 2012 fueron declarados inexequibles los artículos 1º, 2º y 3º del
Decreto Ley 3565 de 2011. Respecto del aparte demandado en el presente caso, la
Sala explicó que el Gobierno Nacional desconoció el límite material impuesto en
el artículo 18-d de la Ley 1444 de 2011, toda vez que la autorización fue
concedida para “reasignar funciones y competencias orgánicas entre entidades
y organismos estatales”, atribución que fue conferida para asuntos
relacionados con la separación de las funciones asignadas a los Despachos de
los viceministros de vivienda y desarrollo territorial, y de aguas y
saneamiento básico, con el fin de crear el nuevo Ministerio de vivienda, ciudad
y territorio; estas atribuciones también estaban orientadas a la organización
del Ministerio de ambiente y desarrollo sostenible.
2.3. Por lo anterior,
la Corte determinó que no existe relación de orden temático o teleológico entre
el otorgamiento de facultades para reasignar funciones y competencias que
faciliten la escisión de funciones entre Ministerios para su adecuación a la
nueva estructura de la Administración Nacional y la duración de los períodos
institucionales y personales de los Directores Generales de las Corporaciones
Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, siendo esta una materia ajena
a aquella para la cual se concedieron las facultades extraordinarias.
2.4. Para la Corte
procede entonces ordenar estarse a lo resuelto en la sentencia C-366 de 2012,
que declaró inexequible el artículo 2º del Decreto Ley 3565 de 2011.
VII. DECISIÓN
Por lo expuesto, la
Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
ESTARSE A
LO RESUELTO en la sentencia C-366 de 2012, que declaró INEXEQUIBLE el
artículo 2º del Decreto Ley 3565 de 2011.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
ADRIANA GUILLEN ARANGO
Magistrada (E)
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSÓN PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente en comisión
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente en comisión
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Publicado
en el Diario Oficial No.
48.204 de 26 de septiembre de 2011.