C-124-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-124/03
COSA JUZGADA MATERIAL-Operancia
POTESTAD SANCIONADORA DEL ESTADO-Modalidades
POTESTAD SANCIONADORA DEL ESTADO-Elementos
comunes y específicos de modalidades
DERECHO DISCIPLINARIO Y DERECHO PENAL-Finalidad
distinta
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-Alcance
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA PENAL Y DISCIPLINARIA-Alcance
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN TIPO PENAL Y TIPO DISCIPLINARIO-Distinción
INVESTIGADOR EN TIPO DISCIPLINARIO-Campo
amplio de determinación
El investigador disciplinario dispone de
un campo amplio para determinar si la conducta investigada se subsume o no en
los supuestos de hecho de los tipos legales correspondientes, y si fue cometida
con dolo o con culpa, es decir, en forma consciente y voluntaria o con
violación de un deber de cuidado, lo mismo que su mayor o menor grado de
gravedad, con base en los criterios señalados en el Art. 43 de la misma ley, lo
cual obviamente no significa que aquel cree normas y que asuma por consiguiente
el papel de legislador, ya que sólo aplica, en el sentido propio del término,
las creadas por este último con las mencionadas características.
TIPO ABIERTO EN FALTA DISCIPLINARIA-Imposibilidad
práctica de encuadrar detallada y exhaustivamente las posibles faltas del
servidor público
FALTA DISCIPLINARIA DE SERVIDOR PUBLICO-Imposibilidad
práctica de encuadrar detallada y exhaustivamente las posibles faltas del
servidor público
NORMA DISCIPLINARIA-Complemento
normativo
Referencia: expediente D-4075
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 43, Num. 9;
artículo 44, Nums. 1 y 2; artículo 48, Num. 1; artículo 50, inciso 3º; artículo
51, incisos 1º y 3º; artículo 55, parágrafo 1º; artículo 61, parágrafo, de la
Ley 734 de 2002.
Demandante: Jaime Mejía Ossman.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA
Bogotá, D. C., dieciocho (18) de febrero
de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
S
E N T E N C I A
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Jaime Mejía Ossman,
demandó los siguientes artículos de la Ley 734 de 2002, “por la cual se expide
el Código Disciplinario Único”: Arts. 43, Num. 9;  44, Nums. 1 y 2; 48, Num.1;
50, inciso 3º; 51, incisos 1º y 3º;  55, parágrafo 1º, y 61 parágrafo.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda de la referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
A  continuación
se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, conforme a su
publicación en el Diario Oficial No. 44699 de 5 de Febrero de 2002, y se
subrayan los apartes acusados:
“Artículo 43. Criterios
para determinar la gravedad o levedad de la falta. Las faltas gravísimas
están taxativamente señaladas en este código. Se determinará si la falta es
grave o leve de conformidad con los siguientes criterios:
“(...)
“9. La realización
típica de una falta objetivamente gravísima cometida con culpa grave, será
considerada falta grave.”
“Artículo 44. Clases
de sanciones. El servidor público está sometido a las siguientes sanciones:
1. Destitución
e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con
culpa gravísima.
2. Suspensión
en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial para las faltas graves dolosas
o gravísimas culposas.
“(...)”.
“Artículo 48. Faltas
gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes:
1. Realizar
objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito
sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como
consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo
“(...)”.
“Artículo 50.
Faltas graves y leves. Constituye falta disciplinaria grave o leve, el
incumplimiento de los deberes, el abuso de los derechos, la extralimitación de
las funciones, o la violación al régimen de prohibiciones, impedimentos,
inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de intereses consagrados en la
Constitución o en la ley.
“La gravedad o
levedad de la falta se establecerá de conformidad con los criterios señalados
en el artículo 43 de este código.
“Los comportamientos
previstos en normas constitucionales o legales como causales de mala conducta
constituyen falta disciplinaria grave o leve si fueren cometidos a título
diferente de dolo o culpa gravísima.”
“Artículo 51.
Preservación del orden interno. Cuando se trate de hechos que contraríen
en menor grado el orden administrativo al interior de cada dependencia sin
afectar sustancialmente los deberes funcionales, el jefe inmediato llamará por
escrito la atención al autor del hecho sin necesidad de acudir a formalismo
procesal alguno.
“Este llamado de
atención se anotará en la hoja de vida y no generará antecedente disciplinario.
“En el evento
de que el servidor público respectivo incurra en reiteración de tales hechos
habrá lugar a formal actuación disciplinaria.”
“Artículo 55. Sujetos
y faltas gravísimas. Los sujetos disciplinables por este  título sólo
responderán de las faltas gravísimas aquí descritas. Son faltas gravísimas las
siguientes conductas:
“(...)
“Parágrafo 1°. Las
faltas gravísimas, sólo son sancionables a título de dolo o culpa.
“(...)”.
“Artículo 61.
Faltas gravísimas de los notarios. Constituyen faltas imputables a los
notarios, además de las contempladas en el artículo 48 en que puedan incurrir
en el ejercicio de su función:
“(...)
“Parágrafo. Las
faltas gravísimas, sólo son sancionables a título de dolo o culpa.”
III. DEMANDA
Afirma el
demandante que las normas acusadas, en unidad normativa, vulneran el artículo
29 de la Constitución Política, por no ajustarse al principio del debido
proceso. Fundamenta su demanda en las siguientes consideraciones:
Manifiesta que
la nueva ley disciplinaria en su artículo 4º, relativo al principio de
legalidad, señala que “el servidor público y el particular en los casos
previstos en este código sólo serán investigados y sancionados
disciplinariamente por comportamientos que estén descritos como falta en la ley
vigente al momento de su realización”. Aduce que, de acuerdo con esta norma, el
operador disciplinario se encuentra obligado a confrontar la conducta del
infractor con los preceptos contenidos en el Código Disciplinario Único para
garantizar el debido proceso, pues nadie podrá ser juzgado sino conforme a las
leyes preexistentes al acto que se le imputa.
Añade que el
artículo 23 de la misma ley define la falta disciplinaria como “…la incursión
en cualquiera de las conductas o comportamientos previstos en este código…”, de
tal forma que los comportamientos en que puedan incurrir los destinatarios de
la ley disciplinaria tienen que estar previamente descritos en el catálogo de
faltas de la misma ley de manera inequívoca, expresa y clara, en virtud del
principio de tipicidad.
Alega el actor
que las normas demandadas permiten que el operador disciplinario “legisle,
señale y transporte de cualquier manera, comportamientos que no están descritos
como falta en la ley disciplinaria vigente al momento de su realización,
transgrediendo el artículo 23 de la Ley 734 de febrero 5 de 2002 que exige que
la falta disciplinaria esté prevista en ella, y lo que es más grave, que lo
haga a posteriori de la ocurrencia de la conducta que se va a disciplinar.”
Señala que como
consecuencia de lo anterior, una conducta calificada como falta gravísima
dolosa puede ser transformada por el operador en una falta grave dolosa si
determina que el infractor cometió la conducta culposamente (artículo 14,
numeral 2º, Código Disciplinario Único) o con culpa grave (artículo 43, numeral
9º, Código Disciplinario Único). Igualmente, una falta grave puede calificarse
como falta gravísima si el investigado actuó con culpa gravísima (artículo 44,
numeral 1º, Código Disciplinario Único) y las causales de mala conducta,
asimilables a faltas gravísimas, pueden convertirse por voluntad del operador en
faltas graves culposas, con culpa grave o leves culposas, pero no pueden
transformarse en graves dolosas o leves dolosas (artículo 50, inciso 1º, Código
Disciplinario Único). Así mismo, el operador podrá crear un hecho que afecte en
menor grado el deber funcional y en caso de reiteración, lo podrá elevar a la
categoría de falta disciplinaria (artículo 51, incisos 1º y 3º, Código
Disciplinario Único) y podrá sancionar las faltas cometidas por los
particulares y los notarios, transformándolas de faltas gravísimas dolosas en
faltas gravísimas culposas (artículos 55, parágrafo 1º, y 61, parágrafo, Código
Disciplinario Único).
Expresa que el
operador se encuentra facultado para trasladar a su arbitrio una conducta
punible dolosa del Código Penal a la Ley 734 de 2002, cuando, según su
concepto, se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de su función o
cargo o abusando del mismo (artículo 48, numeral 1º, Código Disciplinario
Único).
Por lo expuesto,
considera el actor que los apartes de los artículos demandados deberán
declararse inexequibles o condicionar su exequibilidad al cumplimiento del
principio del debido proceso, toda vez que no se puede dejar a la
discrecionalidad del operador disciplinario la facultad de crear conductas
disciplinarias con base en sus apreciaciones subjetivas, pues de admitirse que
sus decisiones ilimitadas persistan en la nueva normatividad disciplinaria, se
aceptaría que en un Estado Social de Derecho la dignidad humana, la legalidad y
la seguridad de los destinatarios de la ley disciplinaria queden al arbitrio de
aquel.
IV. CONCEPTO
DE LA PROCURADORA DELEGADA PARA EL MINISTERIO PUBLICO EN ASUNTOS PENALES
Admitidos por
esta corporación los impedimentos manifestados por el  Procurador General de la
Nación (Fls. 25-27) y el Viceprocurador General de la Nación (Fls. 35-37), la
Procuradora Delegada para el Ministerio Público en Asuntos Penales, mediante
Concepto No. 3018 radicado el 23 de Septiembre de 2002 (Fls. 46-51), solicita a
la Corte que se declare inhibida para decidir de fondo sobre la
constitucionalidad de las normas demandadas o, en subsidio, declare la
existencia de cosa juzgada material en relación con los artículos 55, parágrafo
1º, y 61, parágrafo, de la Ley 734 de 2002, y la exequibilidad de las demás
disposiciones acusadas, con fundamento en los siguientes argumentos:
Sostiene que la
demanda es inepta, por cuanto los cargos que expone el actor para fundamentar
la violación de la Constitución Política no son claros ni suficientes, pues no
se precisa la razón por la cual las normas acusadas se oponen al principio del
debido proceso.
Añade que, como
lo ha reiterado la jurisprudencia constitucional en varias ocasiones “el ataque
indeterminado y sin motivos no es razonable y se opone a la inteligencia que
debe caracterizar al hombre” (sentencia C-131 de 1993). Por ello, sustentar un
cargo de inconstitucionalidad sobre la manera en que unas normas permiten la
adecuación a distintas formas de faltas disciplinarias no es un argumento
concreto que plantee una controversia en el ámbito constitucional, de la cual
deba ocuparse la Corte Constitucional y que le permita emitir un juicio de
valor en relación con la conformidad o inconformidad de los textos demandados
con la Carta Política.
Asevera que la
Corte Constitucional en Sentencia C-155 de 2002 ya tuvo la oportunidad de
estudiar y declarar ajustado a la Constitución Política el artículo 14 de la
Ley 200 de 1995, cuya frase final se reproduce en el artículo 13, en el
parágrafo 1º del artículo 55 y en el parágrafo del artículo 61 de la Ley 734 de
2002,  existiendo cosa juzgada material,  por lo cual se debe ordenar estar a
lo resuelto en dicha providencia.
Expone que las
razones que condujeron a la declaración de exequibilidad de la norma demandada
en esa oportunidad conducen a predicar la exequibilidad de las normas acusadas
en la presente demanda, pues la tipificación de las faltas disciplinarias
mediante el sistema de “numerus apertus”, permite que sea el funcionario
de control quien frente a cada caso concreto y conforme a las circunstancias
debidamente probadas dentro de la investigación, determine en forma provisional
en la decisión de formulación de cargos y definitivamente en el fallo
disciplinario, si la conducta censurada se cometió con dolo o con culpa, de tal
modo que, atendiendo los criterios fijados en el artículo 43 de la Ley 734 de
2002, establezca la gravedad o levedad de la falta disciplinaria imputada.
Indica que el
legislador no puede, como parece ser el deseo del demandante, indicar con
puntualidad cuáles faltas son predicables a título de dolo y cuáles a título de
culpa, ni tampoco cuáles son las faltas graves o las leves, pues la relación de
subordinación que existe entre el servidor público y el aparato estatal impide
la estructuración de un catálogo delimitado y previamente definido de todas y
cada una de las faltas en que puede incurrir el primero,  a lo cual se oponen
también la multiplicidad y la variedad de atribuciones y deberes que debe
cumplir en razón de su cargo.
Por último,
expresa que tampoco puede afirmarse que el investigador disciplinario, al
momento de realizar el proceso de adecuación típica,  esté creando nuevos tipos
disciplinarios, como lo sugiere el actor, ya que sólo determina la gravedad y
modalidad –culposa o dolosa- de las conductas que el legislador previamente ha
definido en la ley disciplinaria como faltas, respetando de esta forma el
principio de legalidad.
V.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Al tenor de lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución, corresponde a esta
corporación conocer de la presente demanda, por dirigirse contra unas
disposiciones que forman parte de una ley de la República.
2.
Consideraciones previas
2.1. Demanda
en forma
En el concepto
del Ministerio Público se plantea que la demanda “es inepta por cuanto los
cargos que expone el ciudadano Mejía Ossman del concepto de la violación de las
normas constitucionales no es clara ni suficiente, pues no precisa la razón por
la cual las normas legales se oponen al principio del debido proceso,
simplemente argumenta el actor que todas las normas que acusa permiten al
operador jurídico calificar de diversas formas los comportamientos sometidos a
investigación disciplinaria y que eso viola el principio antes mencionado, sin
dar más razones para ello”.
La Corte no
comparte este criterio pues considera que el cargo formulado es claro y
suficiente para efectuar el estudio de la demanda.
2.2. Cosa
juzgada material
i) Como lo anota
el citado concepto, mediante la Sentencia C-155 de 2002[1] esta corporación
resolvió “[d]eclarar EXEQUIBLE el artículo 14 de la Ley 200 de 1995 “por la
cual se adopta el Código Disciplinario Único””, disposición aquella según
la cual “en materia disciplinaria queda proscrita toda forma de
responsabilidad objetiva y las faltas sólo son sancionables a título de dolo o
culpa”.
Por su parte, la disposición demandada
contenida en el Parágrafo 1º del Art. 55 de la Ley 734 de 2002 preceptúa que “las
faltas gravísimas, sólo son sancionables a título de dolo o culpa”  y la
norma también acusada contenida en el parágrafo del Art. 61 ibídem establece
que “las faltas gravísimas, sólo son sancionables a título de dolo o culpa”.
Por
consiguiente, conforme a lo dispuesto en el Art. 243 superior, existe cosa
juzgada respecto de las mencionadas disposiciones de la Ley 734 de 2002, de
acuerdo con el criterio expresado por la Corte, así:
“El fenómeno de la cosa juzgada constitucional, tal como lo ha
reiterado la Corte, no sólo se presenta cuando existe una decisión anterior del
juez constitucional en relación con la misma norma que nuevamente es objeto de
demanda, sino también cuando dicha decisión recae sobre una disposición
distinta pero que es literalmente igual o cuyo contenido normativo es idéntico.
“En efecto: hay lugar a declarar la cosa juzgada formal "cuando
existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma
norma que es llevada posteriormente a su estudio", y la cosa juzgada
material "cuando no se trata de una norma con texto normativo exactamente
igual, es decir, formalmente igual, sino de una disposición cuyos contenidos
normativos son idénticos."[2]
En este último caso tal fenómeno "tiene lugar cuando la decisión
constitucional resuelve el fondo del asunto objeto de su juicio que ha sido
suscitado por el contenido normativo de un precepto, de acuerdo con el  artículo
243 de la Carta Política”.[3]
ii) Así mismo,
en virtud de la Sentencia C-1076 de 2002[4]
la Corte declaró exequible el inciso 1º del Art. 51 de la Ley 734 de 2002, salvo
la expresión “por escrito”, que declaró  inexequible, y, también,
declaró inexequible el inciso 3º del mismo artículo.
iii) Los citados fallos tienen el valor de cosa juzgada
constitucional absoluta, con fundamento en la norma constitucional citada y lo
dispuesto en los Arts. 21 y 22 del Decreto 2067 de 1991 y 46 de la Ley 270 de
1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, éste último declarado
exequible en forma condicionada mediante la Sentencia C-037 dictada el 5 de
Febrero de 1996 por esta corporación[5]
“bajo el entendido de que mientras la Corte Constitucional no señale que los
efectos de una determinada providencia son de cosa juzgada relativa, se
entenderá que las sentencias que profiera hacen tránsito a cosa juzgada
absoluta”.
3. Materia
sujeta a examen
Corresponde a la
Corte establecer si las disposiciones acusadas violan el principio de legalidad
integrante del debido proceso, por no señalar puntualmente las faltas
disciplinarias dolosas, culposas, graves y leves, y por la posibilidad de que
el investigador cree nuevos tipos disciplinarios al realizar la adecuación
típica de la conducta.
4. Análisis
de los cargos
4.1. Potestad
sancionatoria disciplinaria del Estado
La potestad
sancionatoria del Estado comprende varias modalidades, como las reguladas por
el Derecho Penal, el Derecho Contravencional  y el Derecho Disciplinario, entre
otras, de las cuales la primera es la más significativa y la que ha tenido más
desarrollo. Dichas modalidades tienen elementos comunes y elementos específicos
o particulares.
En lo
concerniente al Derecho Disciplinario, esta corporación ha manifestado:
“La Carta Política de 1991 establece que los funcionarios públicos
son responsables por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones. El establecimiento de un
régimen disciplinario corresponde al desarrollo del principio de legalidad
propio de un Estado de derecho en el que las autoridades deben respeto y
observancia al ordenamiento jurídico y responden por las acciones con las que
infrinjan las normas o por las omisiones al debido desempeño de sus
obligaciones.
“El Código Disciplinario Único comprende el conjunto de normas
sustanciales y procesales, con las que el legislador pretende asegurar la
obediencia, la disciplina, la eficiencia y el adecuado comportamiento de los
servidores públicos en el ejercicio de sus cargos. El CDU define las conductas
que se consideran faltas disciplinarias, las sanciones en las que se puede
incurrir y el proceso que debe seguirse para establecer la responsabilidad
disciplinaria. (...)”. [6]
En otra ocasión expresó:
“El derecho disciplinario comprende el conjunto de normas,
sustanciales y procesales, en virtud de las cuales el Estado asegura la obediencia,
la disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia de los
servidores públicos, con miras a asegurar el buen funcionamiento de los
diferentes servicios a su cargo. Por consiguiente, el sistema normativo que
configura dicho derecho regula:
“a) Las conductas -hechos positivos o negativos- que pueden
configurar falta juzgable disciplinariamente. Es así, como la violación de los
deberes, de las prohibiciones o de las inhabilidades o incompatibilidades, a
que están sujetos los funcionarios y empleados públicos, es considerado por el
respectivo estatuto disciplinario como falta disciplinaria.
“b) Las sanciones en que pueden incurrir los sujetos disciplinados,
según la naturaleza de la falta, las circunstancias bajo las cuales ocurrió su
comisión y los antecedentes relativos al comportamiento laboral.
“c) El proceso disciplinario, esto es, el conjunto de normas
sustanciales y procesales que aseguran la garantía constitucional del debido
proceso y regulan el procedimiento a través del cual se deduce la
correspondiente responsabilidad disciplinaria.”[7]
Acerca de la distinción entre el Derecho
Disciplinario y el Derecho Penal la Corte ha señalado:
“Así las cosas, cuando se adelanta un proceso disciplinario y uno
penal contra una misma persona, por unos mismos hechos, no se puede afirmar
válidamente que exista identidad de objeto ni identidad de causa, pues la
finalidad de cada uno de tales procesos es distinta, los bienes jurídicamente
tutelados también son diferentes, al igual que el interés jurídico que se
protege. En efecto, en cada uno de esos procesos se evalúa la conducta del
implicado frente a unas normas de contenido y alcance propios. En el proceso
disciplinario contra servidores estatales se juzga el comportamiento de éstos
frente a normas administrativas de carácter ético destinadas a proteger la
eficiencia, eficacia y moralidad de la administración pública; en el proceso
penal las normas buscan preservar bienes sociales más amplios.
“Si bien es cierto que entre la acción penal y la disciplinaria
existen ciertas similitudes puesto que las dos emanan de la potestad punitiva
del Estado, se originan en la violación de normas que consagran conductas
ilegales, buscan determinar la responsabilidad del imputado y demostrada ésta
imponer la sanción respectiva, siguiendo los procedimientos previamente
establecidos por el legislador, no es menos cierto que ellas no se identifican,
ya que la acción disciplinaria se produce dentro de la relación de
subordinación que existe entre el funcionario y la Administración en el ámbito
de la función pública y se origina en el incumplimiento de un deber o de una
prohibición, la omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones, la
violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, etc., y su
finalidad es la de garantizar el buen funcionamiento, moralidad y prestigio del
organismo público respectivo. Dichas sanciones son impuestas por la autoridad
administrativa competente o por la Procuraduría General de la Nación, ente que
tiene a su cargo la vigilancia de la conducta oficial de los servidores
estatales.” [8]
4.2.
Principio de legalidad en materia disciplinaria
De conformidad
con lo previsto en el Art. 29 de la Constitución Política, “nadie podrá ser
juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa (...)”.
Esta
disposición consagra el principio de legalidad en materia sancionatoria,
expresado en la doctrina jurídica con el aforismo latino “nullum crimen
nulla poena sine lege”, que constituye parte integrante del principio del
debido proceso y en virtud del cual tanto las conductas ilícitas como las
sanciones correspondientes deben estar determinadas en ley anterior a la
ocurrencia de los hechos respectivos.
En relación con
la aplicación de este principio tanto en materia penal como en materia
disciplinaria, la Corte ha expuesto:
“Esta Corporación ha afirmado que el principio de legalidad, como salvaguarda de la seguridad jurídica
de los ciudadanos, hace parte de las garantías del debido proceso, pues permite
conocer previamente las conductas prohibidas y las penas aplicables, tanto en
materia penal como disciplinaria. Este principio además protege la libertad individual, controla la arbitrariedad judicial y
administrativa y asegura la igualdad de todas las personas ante el poder
punitivo y sancionatorio del Estado. Por eso es común que los tratados de
derechos humanos y nuestra Constitución lo incorporen expresamente cuando
establecen que nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes
preexistentes al acto que se le imputa (artículo 29)[9]. Esta Corte
también ha señalado que el debido proceso comprende el principio constitucional
de la legalidad de la conducta sancionada y de la pena a imponer.” [10]
No obstante,
existe una diferencia importante en la aplicación del principio de legalidad
respecto de la determinación de las conductas en los tipos legales del
ordenamiento penal, por un lado, y en los del ordenamiento disciplinario, por
el otro, que ha señalado la jurisprudencia de esta corporación, así:
“Con base en lo anterior, es de anotar como peculiaridad propia del
derecho disciplinario, la posibilidad de que las conductas constitutivas de
faltas disciplinarias se encuadren en la forma de tipos abiertos. A diferencia
de la materia penal, en donde la descripción de los hechos punibles es
detallada, en la disciplinaria el fallador cuenta con un mayor margen de
valoración e individualización de las faltas sancionables por la diversidad de
comportamientos que pugnan contra los propósitos de la función pública y del
régimen disciplinario, por las razones que a continuación se señalan[11]:
“La prohibición de la conducta delictiva involucra un conjunto de
patrones que establecen una precisión tipológica en la que se describen de
manera detallada los elementos conformantes del tipo, de manera que, sujeto
activo, conducta, intención, sujeto pasivo y circunstancias llevan en el
procedimiento penal a una exhaustiva delimitación legal de las conductas;
mientras que en la definición de las faltas disciplinarias, entran en juego,
elementos propios de la función pública que interesan por sobre todo a
contenidos político-institucionales, que sitúan al superior jerárquico en
condiciones de evaluar con mayor flexibilidad, y de acuerdo con criterios que
permiten un más amplio margen de apreciación, tal como lo ha entendido el
Tribunal Europeo de Derechos Humanos, órgano competente para interpretar y
aplicar el Convenio Europeo de Derechos Humanos.
“Las sanciones penales se dirigen, de manera general, a la privación
de la libertad física y a la  reinserción  del delincuente a la vida social, al
paso que las sanciones disciplinarias  tienen que  ver con el servicio, con
llamados de atención, suspensiones o separación del servicio; lo que impone al
acto sancionatorio un carácter independiente, de donde surge el aceptado
principio, de que la sanción disciplinaria se impone sin perjuicio de los
efectos penales  que puedan deducirse de los hechos que la originaron.” [12]
En otra
oportunidad sostuvo:
“Ahora bien, teniendo en cuenta que como mediante la ley
disciplinaria se pretende la buena marcha de la administración pública
asegurando que los servidores del Estado cumplan fielmente con sus deberes
oficiales, para lo cual se tipifican las conductas constitutivas de falta
disciplinaria en tipos abiertos que suponen un amplio margen de valoración y
apreciación en cabeza del fallador, el legislador en ejercicio de su facultad
de configuración también ha adoptado un sistema amplio y genérico de
incriminación que ha sido denominado “numerus apertus”, en virtud del cual no
se señalan específicamente cuáles comportamientos requieren para su
tipificación ser cometidos con culpa -como sí lo hace la ley penal-,  de modo
que en principio a toda modalidad dolosa de una falta disciplinaria le
corresponderá una de carácter culposo, salvo que sea imposible admitir que el
hecho se cometió culposamente como cuando en el tipo se utilizan expresiones
tales como “a sabiendas”, “de mala fe”, “con la intención de” etc. Por tal
razón, el sistema de numerus apertus supone igualmente que el fallador es quien
debe establecer cuáles tipos disciplinarios admiten la modalidad culposa partiendo
de la estructura del tipo, del bien tutelado o del significado de la
prohibición.
“(...)
“Lo anterior en razón a que el legislador en desarrollo de su
facultad de configuración adoptó un sistema genérico de incriminación
denominado  numerus apertus, por considerar que el cumplimiento de los fines y
funciones del Estado -que es por lo que propende la ley disciplinaria (art. 17
CDU)-, puede verse afectado tanto por conductas dolosas como culposas, lo cual
significa que las descripciones típicas admiten en principio ambas modalidades
de culpabilidad, salvo en los casos en que no sea posible estructurar la
modalidad culposa. De ahí que corresponda al  intérprete, a partir del sentido
general de la prohibición y del valor que busca ser protegido, deducir qué
tipos disciplinarios permiten ser vulnerados con cualquiera de los factores
generadores de la culpa.” [13]
Por
consiguiente, el investigador disciplinario dispone de un campo amplio para
determinar si la conducta investigada se subsume o no en los supuestos de hecho
de los tipos legales correspondientes, y si fue cometida con dolo o con culpa,
es decir, en forma consciente y voluntaria o con violación de un deber de
cuidado, lo mismo que su mayor o menor grado de gravedad, con base en los
criterios señalados en el Art. 43 de la misma ley, lo cual obviamente no
significa que aquel cree normas y que asuma por consiguiente el papel de
legislador, ya que sólo aplica, en el sentido propio del término, las creadas
por este último con las mencionadas características.
4.3. Las
normas acusadas no vulneran el principio de legalidad en materia disciplinaria
4.3.1. El
demandante considera que las disposiciones acusadas quebrantan el principio de
legalidad por preceptuar:
i) Que es falta
gravísima realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley
como delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con
ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo (Art.
48, Num. 1, Ley 734 de 2002).
ii) Que
constituye falta disciplinaria grave o leve el incumplimiento de los deberes,
el abuso de los derechos, la extralimitación de las funciones, o la violación
al régimen de prohibiciones, impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades o
conflicto de intereses consagrados en la Constitución o en la ley” y que “[l]os
comportamientos previstos en normas constitucionales o legales como causales de
mala conducta constituyen falta disciplinaria grave o leve si fueren cometidos
a título diferente de dolo o culpa gravísima.” (Art. 50 ibídem).
iii) Que uno de
los criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta será la
realización típica de una falta objetivamente gravísima cometida con culpa
grave, caso en el cual será considerada falta grave (Art. 43, Num. 9, ibídem)
iv) Que cuando
se trate de hechos que contraríen en menor grado el orden administrativo al
interior de cada dependencia sin afectar sustancialmente los deberes
funcionales, el jefe inmediato llamará por escrito la atención al autor del
hecho sin necesidad de acudir a formalismo procesal alguno, lo cual se anotará
en la hoja de vida pero no generará antecedente disciplinario, y en el evento
de que el servidor público incurra en reiteración de tales hechos habrá lugar a
formal actuación disciplinaria (Art. 51 ibídem).
v) Que el
servidor público está sometido a las sanciones de destitución e inhabilidad
general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima, y
de suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial, para las faltas
graves dolosas o gravísimas culposas (Art. 44, Nums. 1 y 2, ibídem).
4.3.2. Se
observa que en estas disposiciones el legislador, con un criterio genérico o
amplio, mediante tipos abiertos, describe algunas  conductas constitutivas de
falta disciplinaria, señala si las mismas son dolosas o culposas y establece su
mayor o menor gravedad.
Esta técnica
legislativa, como se indicó, es propia del campo del Derecho Disciplinario, por
la imposibilidad práctica de encuadrar en forma detallada y exhaustiva las
posibles faltas de los servidores públicos en el desempeño de sus funciones
constitucionales y legales, por lo cual el legislador, en ejercicio de su potestad
de configuración y con fundamento en particular en lo dispuesto en los Arts.
124 y 150, Num. 23, de la Constitución, en virtud de los cuales corresponde al
Congreso de la República determinar “la responsabilidad de los servidores
públicos y la manera de hacerla efectiva” y “expedir las leyes que
regirán el ejercicio de las funciones públicas”, obró con un criterio
razonable y no quebrantó el principio de legalidad que forma parte integrante
del principio del debido proceso, de conformidad con lo estatuido en el Art. 29
superior.
Esta corporación
en múltiples ocasiones ha señalado la potestad de configuración legislativa en
materia penal, en los siguientes términos:
“ (…) mientras en el cumplimiento de la función legislativa no
resulten contrariados los preceptos fundamentales, y sin perjuicio de lo que
más adelante se expone sobre los límites de la norma positiva, bien puede el
legislador crear o suprimir figuras delictivas, introducir
clasificaciones entre ellas, establecer modalidades punitivas, graduar las
penas aplicables, fijar la clase y magnitud de éstas con arreglo a criterios de
agravación o atenuación de los comportamientos penalizados, todo de
acuerdo con la apreciación, análisis y ponderación que efectúe acerca de los
fenómenos de la vida social y del mayor o menor daño que ciertos
comportamientos puedan estar causando o llegar a causar en el conglomerado.
“(...)
“Quien expide  la ley debe gozar de atribuciones suficientes -que a
la vez comprometen su responsabilidad- para adecuar razonablemente las penas,
según los diversos elementos que inciden en las conductas proscritas. La norma
absoluta, que no establece distinciones, que otorga el mismo trato jurídico a
situaciones diferentes, podría ser objeto de glosa, con mayor propiedad, por
romper la igualdad y por desvirtuar el concepto de justicia, que aquélla
orientada a la gradación y distinción fundada en hipótesis diversas.”.[14]
Este criterio es
aplicable de modo general en el campo del Derecho Sancionatorio y, por tanto,
en el ámbito del Derecho Disciplinario, sobre el cual la Corte expresó
recientemente:
“De las consideraciones anteriores se desprende entonces que las
normas disciplinarias tienen un complemento normativo compuesto por
disposiciones que contienen prohibiciones, mandatos y deberes, al cual debe
remitirse el operador disciplinario para imponer las sanciones
correspondientes, circunstancia que sin vulnerar los derechos de los procesados[15]
permite una mayor adaptación del derecho disciplinario a sus objetivos. Así
mismo cabe concluir que la infracción disciplinaria siempre supone la
existencia de un deber cuyo olvido, incumplimiento o desconocimiento genera la
respuesta represiva del Estado y que dado que el propósito último del régimen
disciplinario es la protección de la correcta marcha de la Administración
Pública, es necesario garantizar de manera efectiva la observancia juiciosa de
los deberes de servicio asignados a los funcionarios del Estado mediante la
sanción de cualquier omisión o extralimitación en su cumplimiento, por lo que
la negligencia, la imprudencia, la falta de cuidado y la impericia pueden ser
sancionados en este campo en cuanto impliquen la vulneración de los deberes
funcionales de quienes cumplen funciones públicas”. [16]
En consecuencia,
el cargo no prospera.
4.3.3. Con base
en lo expuesto, se ordenará:
i) Estarse a lo
resuelto en la Sentencia C-155 de 2002, que declaró la exequibilidad del Art.
14 de la Ley 200 de 1995, en relación con los Arts. 55, parágrafo 1º, y 61,
parágrafo, de la Ley 734 de 2002.
ii) Estarse a lo
resuelto en la Sentencia C- 1076 de 2002, que declaró exequible el inciso 1º
del Art. 51 de la Ley 734 de 2002, salvo la expresión “por escrito”, que
declaró  inexequible, y que, también, declaró inexequible el inciso 3º del
mismo artículo.
iii) Declarar la
exequibilidad de los Arts. 43, Num. 9;  44, Nums. 1 y 2; 48, Num. 1, y 50,
inciso 3º, de la Ley 734 de 2002, por el cargo aquí examinado.
VI. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R
E S U E L V E :
Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-155 de 2002, que declaró la
exequibilidad del Art. 14 de la Ley 200 de 1995, en relación con los Arts. 55,
parágrafo 1º, y 61, parágrafo, de la Ley 734 de 2002.
Segundo.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C- 1076 de 2002, que declaró
EXEQUIBLE el inciso 1º del Art. 51 de la Ley 734 de 2002, salvo la expresión “por
escrito”, que declaró  INEXEQUIBLE, y que, también, declaró INEXEQUIBLE el
inciso 3º del mismo artículo.
Tercero.- DECLARAR LA EXEQUIBILIDAD de los Arts. 43, Num. 9;  44, Nums. 1 y
2; 48, Num. 1, y 50, inciso 3º, de la Ley 734 de 2002, por el cargo aquí
examinado.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
LA
SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que el H.
Magistrado doctor EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT, no firma la presente sentencia
por cuanto le fue aceptado impedimento para intervenir en la presente decisión.
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[2] sent. C-427/96 M.P. Alejandro Martinez Caballero
[3] Sentencia C-489 de 2000. M.P. Carlos Gaviria Díaz
[4] M. P. Clara Inés Vargas Hernández
[5] MP. Vladimiro Naranjo Mesa
[6] Sentencia C-712 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño. S. V.
de Rodrigo Escobar Gil, Manuel José Cepeda Espinosa, Alvaro Tafur Galvis y
Eduardo Montealegre Lynett.
[7] Sentencia  C-341 de 1996. M.P. Antonio Barrera Carbonell. A. V.
de José Gregorio Hernández Galindo y S.V. de Hernando Herrera Vergara y Julio
César Ortiz Gutiérrez.
[8] Sentencia C-244 de 1996. M.P. Carlos Gaviria Díaz. S. V. de
Eduardo Cifuentes Muñoz y Julio César Ortiz Gutiérrez.
[9] Ver, entre otras, las sentencias  C-127 de 1993, C-344 de 1996 y
C-559 de 1999.
[10] Sentencia C-653 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. S.V.
de Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araújo Rentería, Rodrigo Escobar Gil y Alvaro
Tafur Galvis.
[11] Sentencia C-427/94, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.
[12] Sentencia C-708 de 1999. M.P.  Alvaro Tafur Galvis.
[13] Sentencia C-155 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[14] Sentencia C-103 de 1997.
[15]  Sobre la vigencia del sistema de tipos abiertos en el ámbito disciplinario
y su respeto del debido proceso ver entre otras la Sentencia C-181/02 M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[16] Sentencia C-948 de 2002. M.P. Alvaro Tafur Galvis. S. V.
Jaime Araújo Rentería.