T-505-16
Sentencia T-505/16
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA-Fundamental
autónomo
ACCION DE
TUTELA PARA LA PROTECCION DEL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Procedencia
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA O ADECUADA-Elementos de asequibilidad y habitabilidad
SISTEMA
NACIONAL DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL-Marco legal
Este sistema, es en realidad, un mecanismo permanente de
coordinación entre todas las entidades con funciones de financiación,
construcción, mejoramiento, reubicación, habilitación y legalización de títulos
de viviendas, de tal naturaleza. Así mismo, dicho sistema se instituyó para que
tales entidades, actuando bajo una misma directriz, lograran una mayor
racionalidad y eficiencia en la asignación y el uso de los recursos y en el
desarrollo de las políticas de vivienda de interés social.
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA-Vulneración
por parte de Caja de Compensación y del Fondo Nacional de Vivienda por cuanto
se incurrió en un error al establecer el lugar de residencia de la accionante
Fue
por un yerro administrativo, corregido posteriormente, que se alteró el lugar
de residencia de la accionante; por dicha equivocación, el hogar de la
accionante se excluyó del análisis de los requisitos restantes.
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA-Orden
al Fondo Nacional de Vivienda estudiar la
postulación realizada por la accionante corrigiendo lugar de residencia, en
caso de cumplir requisitos y exista disponibilidad en el proyecto le sea
asignada una vivienda de interés social
Referencia: ExpedienteT-5.518.221
Accionante: Teresa de Jesús Linares Burgos
Demandado: Caja de Compensación Familiar de Nariño y Fondo
Nacional de Vivienda -Fonvivienda
Magistrado Ponente:
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, conformada por
los Magistrados Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio y
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo de tutela
proferido, el 5 de octubre de 2015, por el Juzgado Segundo Penal del Circuito
de Pasto en el trámite iniciado por la señora Teresa de Jesús Linares Burgos contra
la Caja de Compensación Familiar de Nariño-Comfamiliar Nariño y el Fondo Nacional
de Vivienda-Fonvivienda.
El presente expediente fue escogido para revisión por
medio de Auto del veintisiete (27) de mayo de 2016, proferido por la Sala de
Selección número Cinco (5), correspondiendo
su estudio y decisión a la Sala Cuarta de Revisión.
I. ANTECEDENTES
1. Solicitud
Teresa de Jesús Linares Burgos, quien pertenece a la tercera edad y
tiene a su cargo un hijo en condición de discapacidad, interpuso acción de
tutela contra la Caja de Compensación Familiar de Nariño-Comfamiliar Nariño, para
que le fuera protegido su derecho fundamental a la vivienda digna, el cual
considera vulnerado por dichas entidades, al no haberle otorgado el subsidio de
vivienda para el proyecto “Villa Cafelina” en el municipio de
Sandoná-Nariño.
2.
Reseña fáctica
2.1.
Teresa de Jesús Linares Burgos tiene, a la fecha, 83 años de edad. Reside en el
municipio de Sandoná-Nariño junto con uno de sus hijos, José Marcial Guerrero
Linares, de 62 años edad, quien padece de retardo mental moderado.
2.2. El
5 de diciembre de 2013, la accionante se postuló para ser beneficiaria de un
subsidio de vivienda ofrecido por el Fondo Nacional de Vivienda-Fonvivienda, para
el proyecto “Villa Cafelina” en la ciudad de Sandoná-Nariño.
2.3. Manifiesta
que, a través de la Resolución No.710 del 10 de abril de 2014, el Fondo
Nacional de Vivienda, negó el beneficio habitacional porque, según el
formulario de postulación, su domicilio se encontraba en la ciudad de Pasto y
no en Sandoná-Nariño, lugar donde se desarrollaría el proyecto.
2.4. Por
tal motivo, el 5 de junio de 2014, la accionante interpuso recurso de
reposición y en subsidio apelación contra la anterior resolución, para que se
corrigiera el error contenido en el formato de aplicación. Debido a que en el
mes de diciembre la entidad aún no había resuelto el recurso, la señora Teresa
de Jesús instauró acción de tutela, solicitando el amparo al derecho
fundamental de petición.
2.5.
En consecuencia, en virtud de la orden judicial proferida el 28 de enero de
2015, por el Tribunal Superior del Distrito Judicial, Sala de Decisión Laboral,
en febrero de 2015, le fue notificada la Resolución No. 1589 del 8 de
septiembre de 2014, por medio de la cual se resuelve no reponer la decisión
tomada en la Resolución No. 710 de 2014, en el sentido de rechazar la postulación
de la accionante por residir en un municipio diferente al de la construcción
del proyecto.
2.6.
Posteriormente, en atención a una petición elevada por la accionante el 23 de
abril de 2015, la Caja de Compensación de Nariño expidió el Oficio No. 024 de
abril de 2015, por medio del cual corrigió la información de residencia en
cuestión. Sin embargo, le informo que, comoquiera que el proceso de asignación de
los beneficios ya se había llevado a cabo, debía repostularse para obtener el
subsidio de vivienda en un proyecto nuevo.
2.7.La
señora Linares Burgos, indica que es una persona de escasos recursos económicos,
que depende de la ayuda de sus hijos para subsistir y requiere una vivienda con
urgencia pues, su precario estado de salud y su avanzada edad, le impiden
laborar para sostener el hogar que tiene con su hijo quien está en condición de
discapacidad.
3. Pretensión
La demandante le solicita que se le ampare el derecho
fundamental a la vivienda digna y, en consecuencia, se ordene a la Caja de
Compensación de Nariño y al Fondo Nacional de Vivienda-Fonvivienda, que le
otorgue el beneficio del subsidio de vivienda para el proyecto “Villa
Cafelina” del municipio de Sandoná-Nariño.
4. Pruebas que
obran en el expediente
-
Copia de la cédula de ciudadanía
de la señora Teresa de Jesús Linares Burgos (folio 6).
-
Copia de la petición elevada por
la Señora Teresa de Jesús Linares Burgos a la Caja de Compensación Familiar de
Nariño, el 23 de abril de 2015, en la cual se solicita la corrección del lugar
de residencia (folios 7 a 9).
-
Copia de la respuesta a petición,
fechada el 24 de abril de 2015, emitida por la Caja de Compensación Familiar de
Pasto, en la que informa acerca de la corrección de la información de
residencia (folios 10 a 12).
-
Copia del certificado emitido a Teresa
de Jesús Linares Burgos, por la Agencia Nacional para la Superación de la
Pobreza Extrema, fechado el 14 de marzo de 2015 en la que se señala que la
accionante hace parte de esa población (Folio 13).
-
Copia de la afiliación a Sisbén
de la señora Teresa de Jesús Linares Burgos, en el que se certifica su puntaje
(folio 14).
-
Copia de la información básica de
afiliación a seguridad social de la señora Teresa de Jesús Linares Burgos
(folio15).
-
Copia de la Resolución 01100 de
2013, emitida por el Departamento para la Prosperidad Social, “por el
cual se determinan las bases de datos utilizadas para la identificación de
potenciales beneficiarios del Subsidio de Vivienda Familiar en Especie, y se
define el listado de los hogares potencialmente beneficiarios del subsidio
familiar de vivienda en especie para el proyecto  ‘Villa Cafelina’” (folio 16).
-
Copia ce certificado en el que
consta que la señora Teresa de Jesús Linares Burgos pertenece a la Red Unidos
para el acompañamiento familiar (folio 17).
-
Copia del recurso de reposición y
en subsidio apelación interpuesto por Teresa de Jesús Linares Burgos contra la
Resolución No. 710 de 2014 (folio 18).
-
Copia de información de Teresa de
Jesús Linares Burgos contenida en la base de datos de la Unión Temporal de Cajas de Compensación Familiar para
Subsidios de Vivienda de Interés Social – Cavis UT (folios 19 y 20).
-
Copia de la Resolución 1589 del 8
de septiembre de 2014, “por la cual se resuelve un recurso de reposición
interpuesto contra la Resolución 710 de 2014”
(folio 21 a 24).
-
Copia de la certificación emitida
por el Ministerio de la Protección Social, en el que consta que José Marcial
Guerrero Linares, hijo de la accionante, es una persona en condición de discapacidad,
fechado el  2 de octubre de 2014 (folio 25 y 26).
-
Copia de la historia clínica
ambulatoria de José Marcial Guerrero Linares, emitida por el Hospital Clarita
Santos E.S.E (folios 27 y 28).
-
Copias de declaraciones
extrajuicio, rendidas por la señora Gloria Lílian Cruz y Carlos Guillermo
Montezuma Fajardo el 14 de marzo de 2014, las que dicen conocer que la señora
Teresa de Jesús Linares Burgos siempre ha residido en el municipio de
Sandoná-Nariño (folios 29 a 31).
-
Copia de la solicitud a encuesta
nueva realizada por el Sisbén a la señora Teresa de Jesús Linares Burgos
(folio32).
5. Oposición a la acción de tutela
La
acción de tutela que es objeto de revisión por esta Corte, fue conocida por el
Juzgado Segundo Penal del Circuito de Pasto[1]
quien, para resolver el asunto, contó con el pronunciamiento de todas las
entidades accionadas.
5.1.
Caja de Compensación Familiar de Nariño
El
30 de septiembre de 2015, la directora administrativa de la caja, ejerció su
derecho a la defensa en los siguientes términos:
En
el año 2014, la entidad abrió convocatoria para aplicar al subsidio de vivienda
para el proyecto “Cien mil viviendas gratis” del Ministerio de Vivienda,
en el municipio de Sandoná. La señora Teresa de Jesús Linares Burgos, se
postuló el 5 de diciembre de 2013, para lo cual diligenció el formulario y
allegó la documentación necesaria.
Una
vez Fonvivienda evaluó la totalidad de los requisitos exigidos para la
postulación, expidió la Resolución No.710 de 2014 a través de la cual negó la
solicitud de la accionante al evidenciar que, en sus datos personales, se
registraba que residía en la ciudad de Pasto y no en Sandoná, donde se
desarrollaría el proyecto “Villa Cafelina”.
Por
tal motivo, el 5 de junio de 2014, la señora Teresa de Jesús interpuso recurso
de reposición y en subsidio apelación y, el 21 de enero de 2015, en vista de
que su solicitud no había sido resuelta, interpuso acción de tutela. En ese
sentido, el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Nariño, Sala de Decisión
Laboral, en fallo del 28 de enero de 2015, ordenó a Fonvivienda notificar la
resolución por la cual se estudiaba la solicitud de la accionante. Así, a
través de la Resolución No.1589 de 2014, Fonvivienda dejó en firme la decisión
de negar el subsidio de vivienda a la señora Linares Burgos.
Posteriormente,
la actora solicitó por medio de petición elevada a la Caja de Compensación
Familiar de Nariño, que se rectificara la información de su postulación. Así
pues, a través del oficio No. 024 del 25 de abril de 2015, se corrigió la
ciudad de residencia precisándose que no era Pasto sino Sandoná. También, se le
informó que debía esperar a que se iniciara un nuevo proceso de selección para
los subsidios pues, para el proyecto de su interés, ya se habían realizado los
sorteos por medio de los cuales se asignó el beneficio.
Respecto
de las etapas de adjudicación del subsidio, la entidad sostuvo que es la
encargada de administrar lo relativo a la divulgación de la convocatoria,
comunicación, información, recepción de las solicitudes, verificación y
revisión de la información aportada por los postulantes y digitación de ingreso
a la preselección, por el contrato de encargo suscrito entre Fonvivienda y la
Unión Temporal de Cajas de Compensación Familiar para Subsidios de Vivienda de
Interés Social – Cavis UT.
Por
último, la accionada hizo una exposición del proceso de postulación a los
beneficios de vivienda de interés social de acuerdo a lo contenido en el Decreto
951 de 2001, modificado por el Decreto 4911 del 16 de diciembre de 2009.
Por
todo lo expuesto, la entidad considera que no ha vulnerado el derecho
fundamental de la accionante, toda vez que cumplió su función de hacer el
acompañamiento de los postulados al beneficio, para luego entregar los
formularios a Fonvivienda. Asimismo, indicó que, en el presente asunto, la
acción de tutela se torna improcedente pues no existe perjuicio irremediable.
5.2
Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda
El
apoderado especial del fondo, respondió a los hechos y a las pretensiones
objeto de esta acción tuitiva en los siguientes términos:
En
relación con la pretensión de otorgamiento del subsidio familiar de vivienda,
la entidad evidenció que, en el Sistema de Información del Subsidio Familiar de
Vivienda del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, se refiere que la
accionante se postuló para la convocatoria realizada por Fonvivienda para la
adquisición de vivienda-subsidio en especie para el proyecto “Villa Cafelina”,
que se desarrollaría en el municipio de Sandoná.
Como
resultado de esa postulación, el hogar quedo registrado como “no cumple
requisitos para vivienda gratuita”, por cuanto, cruzada la información con
la base de datos de la caja de compensación, la actora aparecía con domicilio
en la ciudad de Pasto y así, por residir en una ciudad diferente a la de
construcción de las viviendas, la ayuda no podía ser otorgada. En ese mismo
sentido, resalta que Fonvivienda no administra la base de datos y que, por lo
tanto, se atiene a la información que arroja la entidad que lleva las
postulaciones al proceso.
Finalmente,
frente a la situación del hogar, indica que la accionante debe adelantar el
proceso para la repostulación en la caja de compensación correspondiente e
informar que ya había realizado una solicitud que resultó negativa.
Por
todo lo anterior, solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de
tutela por cuanto, en su parecer, la entidad no ha vulnerado los derechos
fundamentales invocados pues ha realizado todas las actuaciones necesarias para
garantizar el beneficio habitacional de los hogares que cumplen con los
requisitos establecidos.
5.3
Unión Temporal de Cajas de Compensación Familiar para Subsidio de Vivienda de
Interés Social- Cavis-UT
La
representante legal de la unión, respondió a los hechos y a las pretensiones de
la accionante de la siguiente manera:
En
virtud de lo dispuesto por el Decreto 555 de 2003, el Fondo Nacional de
Vivienda tiene dentro de sus funciones la de asignar subsidios familiares de
vivienda de interés social, de acuerdo con la normativa vigente sobre la
materia. Para tal efecto, desarrolla a través de entidades públicas o privadas,
entre otras actividades, la de atender de manera continua la postulación de
hogares para el subsidio familiar de vivienda, a través de contratos de encargo
de gestión.
Para
el desarrollo de tal fin, Fonvivienda y la Cavis-UT, suscribieron un contrato
de encargo de gestión en virtud del cual esta unión desarrolla, entre otros,
los procesos de divulgación, comunicación, información, recepción de
solicitudes, verificación y revisión de la información, digitación, ingreso al
Registro Único de Postulantes del Gobierno Nacional, prevalidación y apoyo a
las actividades de asignación a cargo del fondo.
Sostiene
que, de acuerdo con ello, la apertura de las convocatorias, el cruce de la
información, la calificación de las postulaciones, la asignación de los
subsidios familiares de vivienda, la atención de los recursos de reposición
interpuestos, las reclamaciones y solicitudes que impliquen decisión
administrativa presentadas por los hogares, son funciones propias y exclusivas
del Fondo Nacional de Vivienda en su calidad de entidad otorgante del subsidio.
Ahora,
respecto de la verificación de la información, Fonvivienda en los términos del
Artículo 42 del decreto 2190 de 2009, es quien revisa los datos suministrados
por los postulantes en el formulario de postulación, mediante el cruce de los
números de cédula de los miembros mayores de edad contra las bases de datos de
distintas entidades, tales como el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, las
Cajas de Compensación Familiar, Acción Social, entre otras, con el fin de
determinar si los hogares cumplen con los requisitos establecidos en la
normativa vigente para acceder al subsidio familiar de vivienda que otorga el
Fondo Nacional de Vivienda.
De
acuerdo con lo anterior, la entidad expone que no tiene ni la capacidad ni la
competencia para pronunciarse sobre la apertura de las convocatorias, ni la
calificación y el rechazo de las postulación, la atención de las reclamaciones
y solicitudes que impliquen decisión administrativa presentada por los hogares,
ni sobre la asignación y el pago efectivo de los subsidios familiares de vivienda
que otorga Fonvivienda.
Por
último, sostuvo que la información personal de la accionante indicó como ciudad
de residencia el municipio de Pasto y que, por tal motivo, la postulación
estaba en estado “no cumple requisitos de vivienda gratuita” pues el
proyecto tiene como sede el municipio de Sandoná. Ante esta decisión,
comunicada a través de la Resolución No. 710 de 2014, la accionante interpuso
de recurso de reposición y en subsidio apelación, el cual fue resuelto a través
de la Resolución No. 1589 de 2014, confirmando la negación para continuar con
el proceso para el acceso al beneficio.
De
conformidad con lo establecido en el Parágrafo 2 del Artículo 8 del Decreto
1921 de 2012, modificado parcialmente por el Artículo 5 del Decreto 2164 de 2013
y el Artículo 1 del Decreto 2726 de 2014,“los hogares deberán residir en el
municipio en que se ejecute el proyecto en el cual se desarrollarán las
viviendas a ser transferidas a título de Subsidio Familiar de Vivienda en
Especie, de acuerdo con los registros de las bases de datos que se refiere el
presente decreto”, por tal motivo, la postulación de la accionante no pudo
tenerse en cuenta para el siguiente paso del otorgamiento del beneficio
habitacional. Para este caso, lo que debe hacer la señora Linares Burgos es
postularse nuevamente, situación para la cual, la Caja de Compensación
realizará el acompañamiento que le corresponde.
6.
Decisión judicial que se revisa
El
Juzgado Segundo Penal del Circuito de Pasto, en sentencia del 4 de febrero de
2016, declaró la improcedencia de la acción tuitiva al considerar que la
accionante no demostró haber utilizado todas las herramientas que el
ordenamiento establece, esto es, que ante la expedición de la                        Resolución
No. 1589 de 2015 , por medio de la cual se confirmó lo dispuesto en la
Resolución No. 710 de la misma anualidad, ambas expedidas por Fonvivienda, debió
haber iniciado el procedimiento ordinario, esto es, la acción de nulidad y
restablecimiento de derecho en la jurisdicción contenciosa. Así las cosas,
teniendo en cuenta que uno de los requisitos de procedibilidad de la acción de
tutela es la subsidiariedad, el juez de tutela no puede arrogarse la
competencia propia del juez natural.
III. CONSIDERACIONES
1.
Competencia
A
través de esta Sala de Revisión, la Corte Constitucional es competente para
revisar la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de
Pasto, dentro de la acción de tutela T-5.518.221 con fundamento en lo dispuesto
por los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Procedibilidad de la acción de tutela
2.1.
Legitimación activa
El
artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela es un
mecanismo de defensa al que puede acudir cualquier persona para reclamar la
protección inmediata de sus derechos fundamentales.
En
armonía con lo dispuesto por la norma superior, el artículo 10º del Decreto
2591 de 1991[2],
establece lo siguiente:
“La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo
momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus
derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos.
También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el
titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.
Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud.
También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los
personeros municipales.”
En
desarrollo del citado artículo, esta Corte ha concretado las posibilidades de
su promoción, así: (i) del ejercicio directo, es decir, quién interpone la
acción de tutela es a quien se le está vulnerando el derecho fundamental; (ii)
por medio de representantes legales, como en el caso de los menores de edad,
los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas; (iii) por
medio de apoderado judicial, caso en el cual el apoderado debe ostentar la
condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar el poder
especial para el caso o, en su defecto, el poder general respectivo; y (iv) por
medio de agente oficioso.”[3]
En
esta oportunidad, la accionante, en causa propia, hace uso de la acción de tutela
en procura de que se amparen los derechos fundamentales a la vivienda digna y
al debido proceso. Por tal motivo, está legitimada para actuar.
2.2.
Legitimación pasiva
La
Caja de Compensación Familiar de Pasto es una entidad de derecho privado sin ánimo de lucro, organizada como
corporación en la forma prevista por el Código Civil, la cual cumple funciones
de seguridad social y se encuentra sometida al control y vigilancia del Estado[4],
mientras que, el Fondo Nacional de Vivienda es una entidad adscrita al
Ministerio de Vivienda que, a su vez, es una entidad de carácter público del
orden central, que tiene como objetivo el desarrollo de la política pública en
materia de desarrollo territorial y urbano. Por tanto, son entes que, de conformidad con el artículo 5º y el numeral 2°
del artículo 42 del Decreto 2591 de 1991[5],
están legitimadas como parte pasiva en el proceso de tutela bajo estudio, en la
medida en que se les atribuye la vulneración del derecho fundamental en
cuestión.
3.
Problema jurídico
Corresponde
a la Sala Cuarta de Revisión determinar si existió, por parte de la Caja de
Compensación Familiar de Nariño-Comfamiliar-Nariño y el Fondo Nacional de
Vivienda-Fonvivienda, la vulneración del derecho fundamental a la vivienda
digna, al errar en la recepción de los datos brindados por la accionante,
respecto de su dirección de residencia, con ocasión de la entrega de los
subsidios de vivienda para el desarrollo del proyecto “Villa Cafelina”,en
el municipio de Sandoná-Nariño.
Con
el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala realizará un
análisis jurisprudencial de los siguientes temas; (i) la procedencia
de la acción de tutela para exigir la protección del derecho a la vivienda
digna, (ii) el derecho a una
vivienda digna adecuada, (iii) el Sistema Nacional de Vivienda de Interés
Social, para luego examinar el caso concreto.
4. Procedencia de la acción de tutela para
exigir la protección del derecho a la vivienda digna. Reiteración de
jurisprudencia
El derecho a la vivienda digna está consagrado en el Artículo 51
Superior así: “Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El
Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y
promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de
financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas
de vivienda”.
Esta Corporación, en los primeros pronunciamientos acerca de este
derecho, negó su fundamentalidad pues era entendido como un derecho económico,
social y cultural que, para su garantía, requería del desarrollo de una
política pública, es decir, la naturaleza prestacional exigía medio para su
materialización. En consecuencia, no era procedente amparar el derecho a la
vivienda por vía de tutela[6].
Esta situación encontraba asidero en la consideración según la cual, al
tratarse de un derecho cuyo desarrollo debía ser progresivo, no se podía
garantizar de manera inmediata debido a la ausencia de un derecho subjetivo del
cual se pudiera predicar la exigibilidad.
Entonces,
solo se consideró que la acción de tutela era procedente para proteger el
derecho a la vivienda digna, siempre que se cumpliera con los requisitos generales
de procedibilidad, se estuviera frente a actuaciones arbitrarias de las autoridades
estatales o particulares y, paralelamente, se estuviera vulnerando otro derecho
de carácter fundamental.
Luego, al realizar el análisis
constitucional del Artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, en concordancia
con el Artículo 51 Superior, este Tribunal modificó esta tesis y empezó a
sostener que existía una clara relación entre la vida digna y la garantía de
los derechos económicos, sociales y culturales.[7]
Finalmente,
se reconoció el carácter fundamental del derecho a la vivienda de forma
autónoma, por la relación directa que tiene con la dignidad humana[8]. Esta tesis,
que se sostiene aun hoy, indica que la dignidad humana se manifiesta de tres
maneras diferentes: (i) como autonomía o como posibilidad de diseñar un plan
vital y de determinarse según esa elección (vivir como se quiere); (ii) como
acceso al conjunto de las circunstancias materiales necesarias para desarrollar
el proyecto de vida (vivir bien); y (iii) como intangibilidad de los bienes no
patrimoniales, integridad física e integridad moral (vivir sin humillaciones)[9]. Asimismo,
esta Corporación ha expuesto que la dignidad humana debe ser protegida y
promovida como (i) principio fundante del ordenamiento jurídico, (ii) principio
constitucional, y (iii) derecho fundamental autónomo.[10]
Así
pues, la consideración sostenida por esta Corte, en la cual el derecho a la
vivienda digna está estrictamente ligado con la dignidad humana, se ha
desarrollado ya en basta jurisprudencia, avanzando así, en el criterio según el
cual, un sitio de habitación adecuado es absolutamente necesario para el desarrollo
del proyecto de vida, pues este facilita la supervivencia del sujeto y, además,
porque es allí en donde trascurre una porción importante de su vida y de la de
su núcleo familiar.
Ahora,
si bien es cierto se adoptó la teoría antes indicada y en sede de tutela se
puede exigir el respeto y la protección del derecho a la vivienda digna de
manera inmediata, ello no implica que todos los aspectos que se deriven de la
garantía a tal derecho se puedan exigir de la misma manera, pues para el
cumplimiento de algunas de esta obligaciones, la administración requiere de la
inversión de recursos humanos y económicos, por tanto, su satisfacción está
sometida a cierta gradualidad progresiva.
Por
esto, es posible que el amparo al derecho a la vivienda sea negado pues, debido
a la naturaleza prestacional de esta garantía, debe haber, anteriormente, una
actuación adelantada por la administración.  Particularmente, una eventual
negación estaría relacionada con el desarrollo progresivo de la política
pública y de la capacidad presupuestal del Estado.
Entonces,
la tutela será procedente solo en los casos en los que a través de ella se
busque la protección o el cumplimiento de las garantías que la administración
haya empezado a amparar; también, si la acción se emplea (i) como mecanismo
principal porque el actor no dispone de otro medio judicial de defensa; (ii)
como mecanismo subsidiario porque los otros medios no resultan idóneos o
eficaces o, (iii) como mecanismo subsidiario para evitar la consumación de un
perjuicio irremediable. En el primero y en el segundo caso, la protección
constitucional adquirirá un carácter definitivo, en el tercero, uno
transitorio. En esta última situación, surge la obligación para el accionante
de acudir posteriormente a las instancias ordinarias para que allí se
desarrolle el debate jurídico de fondo sobre los hechos planteados en su
demanda.[11].
Cabe
señalar que el análisis del juez constitucional sobre la eficacia e idoneidad
de los recursos ordinarios no debe ser abstracto[12], pues le corresponde
determinar la funcionalidad de tales mecanismos a la luz del caso concreto,
para así asegurar la protección efectiva del derecho cuyo amparo se pretende[13]. Es decir,
el juez de tutela debe examinar si dichos medios de defensa ofrecen la misma
protección que podría otorgar el mecanismo excepcional de la tutela y si su
puesta en ejecución no generaría una lesión mayor de los derechos del afectado[14].
Así
las cosas, cuando el accionante sea un sujeto de especial protección
constitucional o esté en una situación de debilidad manifiesta, el juez de
tutela debe aplicar un tratamiento diferencial positivo y analizar todos los
requisitos de procedencia de la acción de tutela desde una óptica menos
estricta, pues este no puede soportar, de la misma manera que el resto de la
sociedad, las cargas y los tiempos procesales de los medios ordinarios de
defensa judicial[15].
Por
su parte, el requisito de inmediatez de la acción de tutela implica que esta
sea presentada, de forma oportuna, respecto del acto que generó la presunta
vulneración de los derechos fundamentales. Como requisito de procedibilidad, la
inmediatez encuentra su razón de ser en la tensión que existe entre el derecho
constitucional a presentar una acción de tutela “en todo momento” y el
deber de respetar la configuración de la acción como un medio de protección “inmediata”
de derechos fundamentales[16].
Es decir, que pese a no contar con un término de prescripción por mandato
expreso del artículo 86 superior, debe existir necesariamente, una
correspondencia entre la célere naturaleza de la tutela y su interposición
justa y oportuna.
Ahora bien, cuando la vulneración del derecho a la vivienda digna sea
alegada a partir de la existencia de un contenido prestacional del mismo, es
decir, ya existiendo las condiciones para que la persona exija del Estado el
cumplimiento de una obligación específica y previamente establecida,[17]
cuya infracción arbitraria esté, además, desconociendo otros derechos de
raigambre fundamental, esta Corporación ha admitido que el derecho a la
vivienda digna sea justiciable mediante la acción de tutela.
Estos presupuestos especiales de procedencia para solicitar el amparo
constitucional del derecho a la vivienda, que no excluyen los relacionados con
la subsidiariedad y la inmediatez y que en alguna medida también están
relacionados con la prosperidad del mismo, operan entonces cuando: “(i) por
vía normativa se defina [el] contenido [de tal derecho], de modo que pueda
traducirse en un derecho subjetivo; (ii) cuando su no satisfacción ponga en
riesgo otros derechos de naturaleza fundamental, como el derecho a la vida, al
mínimo vital, a la integridad física, etc., y (iii) cuando se reclame la
protección del derecho en cuestión frente a injerencias arbitrarias de las
autoridades estatales y de los particulares”.[18]
5. El derecho a una vivienda digna y adecuada.
Reiteración de jurisprudencia
Para precisar el contenido del derecho a la vivienda digna, contemplado
por el Artículo 51 Superior, este Tribunal ha recurrido con frecuencia a
diversos referentes de derecho internacional, particularmente, el Artículo 11
del Pacto internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales que
dispone el reconocimiento del derecho a una vivienda digna en condiciones adecuadas.
Para desarrollar el tema, la Corte ha fijado ciertos requisitos para
que una vivienda se considere adecuada, de conformidad con la relación
intrínseca con la vida digna, estos son:
“(i) Habitabilidad. La vivienda debe cumplir
con los requisitos mínimos de higiene, calidad y espacio necesarios para que
una persona y su familia puedan ocuparla sin peligro para su integridad física
y su salud.
(ii) Facilidad de acceso a servicios. En relación a la salud, la seguridad, la
comodidad y  la nutrición de sus ocupantes.
(iii) Ubicación. El lugar donde se edifique debe permitir el
fácil acceso a opciones de empleo, centros de salud y educativos, y otros
servicios sociales, y en zonas que no pongan en riesgo la salud de los
habitantes.
(iv) Adecuación cultural a sus habitantes. La manera en que se construya, los materiales
utilizados y las políticas en que se apoya deben facilitar la expresión de la
identidad cultural y la diversidad de la vivienda.
Adicionalmente, la noción de vivienda digna debe
brindar garantías de seguridad en la tenencia, condición que comprende, entre
otros aspectos:
(i) Asequibilidad. Consistente en la existencia de una oferta
suficiente de vivienda y de posibilidades de acceso a los recursos requeridos
para satisfacer alguna modalidad de tenencia.
(ii) Seguridad jurídica en la tenencia. Las distintas formas de tenencia deben estar
protegidas jurídicamente, principalmente contra el desahucio, el hostigamiento,
o cualquier forma de interferencia arbitraria e ilegal.
(iii) Gastos soportables. Los gastos de tenencia –en cualquier
modalidad- deben ser de un nivel tal que no comprometan la satisfacción de
otros bienes necesarios para la garantía de una vida digna de los habitantes de
la vivienda[19].”[20]
La anterior situación, se encuentra ligada a la creación de subsidios
de vivienda por parte del Estado para quienes no tienen la capacidad económica
de solventar, por sus propios medios, la adquisición de una vivienda digna.
También, depende de la implementación de sistemas de financiación que permitan
beneficiarse con la vivienda para que, de esa manera, se proteja a los
habitantes de aumentos desproporcionados y se permita el acceso a los
materiales de construcción[21].
Esas obligaciones están catalogadas como de inmediato cumplimiento, dentro de
la progresividad que se predica de este derecho fundamental, son:
“a. Garantizar unos contenidos mínimos o esenciales
del respectivo derecho a todos sus titulares;
b. Iniciar cuanto antes el proceso encaminado a la
completa realización del derecho  –como mínimo, disponer un plan-;
c. Garantizar la participación de los involucrados en
las decisiones;
d. No discriminar injustificadamente;
e. Proteger especialmente a las personas
desaventajadas, en circunstancias de vulnerabilidad relevantes, o que se
encuentran en peor situación;
f. No interferir arbitrariamente en el contenido ya
garantizado del derecho;   y,
g. No retroceder de forma injustificada en el nivel de
protección alcanzado;
h. Y las de desarrollo progresivo son todas las que no
puedan realizarse de inmediato pero resulten idóneas, necesarias y
proporcionales para garantizar plena y cabalmente el derecho a una vivienda
digna.”[22]
En conclusión, debido a la clara relación que existe entre el derecho a
la vivienda y a la vida digna, esta Corporación, con los enunciados criterios, pretende
que, esa correspondencia, realmente se materialice.
6. El marco legal del Sistema Nacional de Vivienda de
Interés social
Así pues, con el fin de que las entidades, que intervienen en los
procesos de aplicación de los subsidios familiares de vivienda, no actuaran de
forma inconexa, por todos los perjuicios que ello podría generar a los
beneficiarios, es que el Legislador Colombiano creó el Sistema Nacional de
Vivienda de Interés Social. Este sistema, es en realidad, un mecanismo
permanente de coordinación entre todas las entidades con funciones de
financiación, construcción, mejoramiento, reubicación, habilitación y
legalización de títulos de viviendas, de tal naturaleza. Así mismo, dicho
sistema se instituyó para que tales entidades, actuando bajo una misma
directriz, lograran una mayor racionalidad y eficiencia en la asignación y el
uso de los recursos y en el desarrollo de las políticas de vivienda de interés
social.[23]
En razón de lo expuesto, la Sala estima pertinente realizar una sucinta
descripción del proceso de postulación, asignación, desembolso y legalización
del subsidio familiar de vivienda de interés social. Así, el Decreto 2190 de
2009, por el cual se reglamenta el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés
Social, establece que el hogar que pretenda ser beneficiario de dicho subsidio
debe, en primer lugar, postularse ante las entidades otorgantes[24], quienes, a
su vez, calificaran y seleccionaran a las familias dependiendo de sus
condiciones socioeconómicas[25]
para después asignarles los mencionados recursos[26].  Dichas
entidades son el Fondo Nacional de Vivienda- Fonvivienda quien podrá asignar
los subsidios con cargo a los recursos del presupuesto nacional[27]y, las Cajas
de Compensación Familiar con cargo a las contribuciones parafiscales que
administran.[28]
Aunque una de las principales funciones del Fondo Nacional de Vivienda,
según el Decreto Ley 555 de 2000, es otorgar los subsidios de vivienda,[29]esta
entidad, además, debe hacer un seguimiento financiero y físico permanente de
los mismos, así como de la política de vivienda en general, a través del
sistema de información respectivo.[30]
Por otra parte, debe aclararse que de conformidad con el artículo 16
del Decreto 2190 de 2009, los subsidios de vivienda de interés social solo
pueden aplicarse en planes de vivienda que cuenten con la declaratoria de
elegibilidad, entendida ésta como “(…) la manifestación formal mediante la
cual, y según la documentación aportada por el oferente, la entidad evaluadora
emite concepto favorable de viabilidad a los planes de soluciones de vivienda a
los cuales los beneficiarios [aplicarán el respectivo subsidio]”.
Ahora, una vez declarada la elegibilidad del proyecto, el oferente,
quien es la persona natural o jurídica que ofrece la solución de vivienda al
beneficiario y establece una relación contractual con el mismo, recibe de
aquél, mediante encargos fiduciarios, el desembolso del dinero del subsidio y
otros recursos complementarios al mismo[31],
con el fin de concretar la entrega material de la vivienda.
Frente al giro del subsidio de vivienda, el beneficiario del mismo
tiene la facultad de efectuarlo, de manera anticipada, a favor del oferente,
siempre que éste último presente ante la entidad otorgante o su operador, el
certificado de elegibilidad del proyecto, las respectivas promesas de
compraventa o los contratos previos para la adquisición del dominio, la
constitución de un encargo fiduciario, el contrato de interventoría y, una
póliza que garantice a los beneficiarios del encargo fiduciario la construcción
de la solución de vivienda, así como la correcta inversión de los recursos
desembolsados por concepto del subsidio familiar de vivienda, que debe cubrir
el 100% del valor de los subsidios desembolsados por la entidad otorgante.[32]
Movilizados los recursos del subsidio a la fiducia, el 80% de los mismos serán
desembolsados al oferente en los términos establecidos por el Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio. Para el desembolso del 20% restante y la
legalización total del subsidio, la entidad otorgante del mismo debe informar a
la fiducia el cumplimiento de todos los requisitos señalados en el artículo 58
del Decreto 2190 de 2009,[33]
según la modalidad de solución de vivienda de que se trate. En todo caso,
cuando no se haga uso de la facultad del giro anticipado del Subsidio Familiar
de Vivienda por el beneficiario, la entidad otorgante girará el valor del mismo
en favor del oferente, una vez se acredite la conclusión de la solución de
vivienda y bajo los mismos requisitos del citado artículo 58.
Ahora, teniendo en cuenta que mientras se surten todas las etapas del
proceso hasta la legalización del subsidio es posible que el mismo pierda
vigencia, por situaciones como retrasos o dificultades a nivel técnico,
financiero o jurídico, es que el artículo 51 del Decreto 2190 de 2009 prevé que
cuando se trate de subsidios con cargo al presupuesto nacional, como los
otorgados por Fonvivienda, la vigencia de los mismos puede ser prorrogada
mediante resolución expedida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio,
siempre que exista disponibilidad de recursos y se dé cumplimiento a las normas
del Estatuto Orgánico del Presupuesto.
Finalmente, vista la participación de las entidades otorgantes del
subsidio, de los oferentes de las soluciones de vivienda, de las entidades
fiduciarias, de las aseguradoras y del Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio, también cabe destacar la especial importancia que reviste la
participación de las entidades territoriales en estos procesos. De acuerdo con
el Artículo 10 del Decreto 2190 de 2009, tanto las alcaldías municipales y
distritales, como las gobernaciones y las áreas metropolitanas, en su condición
de instancias responsables de la ejecución de la política pública en materia de
vivienda y desarrollo urbano en su territorio, según la Constitución Política[34]y
las Leyes 136 de 1994[35]y
1537 de 2012[36],
podrán participar en la estructuración y ejecución de los programas de vivienda
de interés social en los cuales hagan parte los hogares beneficiarios de
subsidios otorgados por el Gobierno Nacional.
En ese orden de ideas, para la Sala resulta de vital importancia la
acción coordinada de las entidades involucradas en los procesos de postulación,
asignación, desembolso y legalización de los subsidios de vivienda de interés
social, toda vez que cualquier dificultad que se presente en una de las etapas
puede ocasionar consecuencias gravísimas para la siguiente como quiera que
todas se encuentran conectadas y que cada una es resultado de la anterior. Así
pues, para esta Sala es apenas razonable que los beneficiarios de un subsidio de
esta naturaleza estén protegidos contra todos aquellos obstáculos
administrativos que puedan implicar una amenaza contra la seguridad jurídica de
la tenencia de la vivienda, en virtud de las responsabilidades conjuntas de
quienes conforman el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social.
Justamente, frente a este tipo de situaciones en las que por causa del
incumplimiento por parte de las entidades involucradas en el Sistema Nacional
de Vivienda de Interés Social se ve truncada la entrega material de la vivienda
al beneficiario del subsidio o la legalización del mismo, la jurisprudencia
constitucional ha sido enfática en señalar que tales cargas, que a su vez
implican más tiempo de espera o mayor inversión de recursos, no deben ser
asumidas por la persona titular del subsidio.
7. Caso concreto
La accionante cuenta con 83 años de edad y reside en el municipio de
Sandoná-Nariño, con su hijo de 63 años, quien es una persona en condición de
discapacidad. Interpuso acción de tutela al considerar vulnerado su derecho
fundamental a la vivienda digna por parte de la Caja de Compensación Familiar
de Nariño y Fonvivienda, pues no resultó beneficiaria de un subsidio de
vivienda para el proyecto “Villa Cafelina” en el municipio en el que
reside.
Esta
Sala observa que la actora pretende que se le ampare el derecho fundamental a
la vivienda digna vía acción de tutela y, como se expuso en la parte motiva,
este mecanismo es procedente para realizar solicitudes relacionadas con la
salvaguarda de este derecho, sin embargo, en esa parte, también se indicó que
la protección está sometida a cierta gradualidad, esto es, que comoquiera que
el derecho tiene un componente prestacional, debe haber un avance por parte de la
administración para que, por vía de tutela, se ampare esa garantía. En este
sentido, se evidencia que la accionante acudió a este mecanismo debido que, al
postularse para el beneficio de subsidio de vivienda del proyecto “Villa
Cafelina” consideró vulnerado el derecho fundamental en comento porque la
administración incurrió en un error al establecer su lugar de residencia. Al
efecto, en la presente acción tuitiva se cumple con dicho requisito puesto que
lo que se solicita es que se ampare el derecho fundamental que se vio frustrado
por el yerro en el que ocurrió la caja de compensación al llenar los datos de
la accionante. Entonces, se puede proceder a hacer el análisis de los
requisitos generales de procedibilidad.
Respecto
de la subsidariedad, se debe resaltar que una vez Fonvivienda expidió la Resolución
No. 710 de 2014, por medio de la cual se le negó el subsidio de vivienda a la
accionante, se interpuso el recurso de reposición y en subsidio el de
apelación, los cuales fueron resueltos a través de la Resolución No. 1589 de
2014, en la que se confirmó la decisión de no otorgar la ayuda. Así pues,
hubiera sido acertado, que la accionante iniciara el proceso correspondiente
ante el juez natural, no obstante, ya se dijo en la parte motiva, que el juez
constitucional está obligado a evaluar cada una de las situaciones particulares
por las que un ciudadano acude inicialmente a la jurisdicción constitucional y
no a la ordinaria. Entonces, en este caso, se debe apreciar que las
circunstancias especiales de la accionante, a saber, su avanzada edad y la
condición de discapacidad de su hijo, la ubican en una situación de
vulnerabilidad que requiere de una inmediata intervención, lo cual impone una
valoración laxa en la verificación del mencionado presupuesto. De otra parte,
es claro que, ante la celeridad de las asignaciones de los subsidios de
vivienda, el proceso ordinario tampoco hubiera sido lo suficientemente eficaz
para garantizar el derecho fundamental presuntamente vulnerado.
Ahora
bien, respecto del requisito de inmediatez, se encuentra que, la última
actuación tendiente a corregir el error por el cual no se benefició a la
accionante con el subsidio de vivienda, se desplegó por la Caja de Compensación
Familiar de Pasto, en el oficio no. 024 del 24 de abril de 2015, mientras que
la acción de tutela se interpuso el 23 de septiembre de esa misma anualidad, es
decir, existe un plazo razonable del que se desprende la necesidad del amparo
constitucional.
En
consecuencia, superada la procedibilidad de la presente acción de amparo, la
Sala entra a realizar el estudio del fondo del asunto.
Como
ya se expuso, la accionante es un adulto mayor que reside en el municipio de
Sandoná-Nariño, junto con su hijo quien también es un persona que pertenece a
la tercera edad, y que padece una situación de discapacidad.
Indica
la accionante, que se postuló en la Caja de Compensación de Nariño, para
obtener un subsidio de vivienda ofrecido para el proyecto “Villa Cafelina” pero
que, por medio de la Resolución No. 710 de 10 de abril de 2014, expedida por el
Fondo Nacional del Ahorro, se le negó el beneficio porque, según la información
contenida en las bases de datos de la caja, la accionante tenía residencia en
la ciudad de Pasto y no en Sandoná, donde se desarrolla el proyecto. Así pues,
el 5 de junio de 2014, la accionante interpuso recurso de reposición y en
subsidio apelación indicando que la información contenida en el formulario de
postulación era errada pues siempre había residido en Sandoná-Nariño. El 8 de
septiembre de 2014, se emitió la Resolución No. 1589, en la cual se confirmó la
decisión adoptada en principio.
Por
tanto, la señora Teresa de Jesús acudió a la acción de tutela solicitando el
amparo del derecho fundamental a la vivienda digna para que se ordenara a la
Caja de Compensación Familiar de Nariño y a Fonvivienda, que se haga entrega
del subsidio de vivienda al que aspira para el proyecto “Villa Cafelina”.
Así
pues, una vez se admitió la acción de tutela, se corrieron los traslados
correspondientes a la entidades demandadas, para que se pronunciaran sobre los
hechos y las pretensiones formuladas por la accionante. Una vez el juez
constitucional analizó todas las pruebas, decidió declarar la improcedencia de
la solicitud pues, en su parecer, la accionante no había agotado todos los instrumentos
que proporciona el ordenamiento para este tipo de situaciones.
Debe
señalar esta Sala que, como ya se indicó, hay diferentes etapas dentro del
proceso de otorgamiento de un subsidio de vivienda que deben ser superadas. Particularmente,
en el caso de la accionante, existe certeza de que había sido seleccionada por
el Departamento de la Prosperidad Social como potencial beneficiaria[37]pero, por
causa del error en la información del lugar de residencia, no se logró
continuar con el cumplimiento de los requisitos exigidos, es decir, a la
accionante, no se le concedió el subsidio de vivienda, por no superar las fases
determinadas. Sin embargo, aunque dicha equivocación se corrigió, a la señora
Teresa de Jesús le indicaron que la única solución que se podía brindar a su
núcleo familiar, era esperar a una nueva convocatoria, pues la de su interés,
ya estaba asignada.
A
lo largo de este proveído, se ha sostenido la tesis según la cual, existe una
intrínseca relación entre el derecho a la vivienda digna y la dignidad humana, pues,
es en esa locación donde se desarrolla la familia como núcleo de la sociedad. Así
mismo, debido a la relevancia que reviste la obtención de una vivienda, se
indicó que resulta de suma importancia que las entidades que tienen a su cargo
el otorgamiento de los subsidios de vivienda, guarden coordinación entre sí,
pues el proceso de asignación va decantando a los postulados y, cualquier
equivocación en el trámite de selección, puede generar la vulneración de esa
garantía constitucional.
Es
por esta razón, que no resulta admisible, que Comfamiliar-Nariño sitúe en la
accionante la responsabilidad de la negación del beneficio y la perjudique con
la espera de un nuevo proyecto pues, la falla correspondiente la indicación del
lugar de vivienda contenida en el formulario de inscripción, fue generada por
esa entidad. Además, la corrección de la información se podía superar, en la
medida en que, en todos los documentos anexados por la accionante, se evidencia
que su único lugar de residencia, es el municipio de Sandoná.
No
obstante lo anterior, debe resaltarse que aun cuando el hogar de la accionante
era un potencial beneficiario del subsidio, nunca se asignó a su favor el
derecho puesto que, para llegar a ese punto, las entidades fijan calificaciones
acerca de documentos como afiliación a Sisbén, a la Red Unidos, entre otros.
En
conclusión, esta Sala debe resaltar que (i) fue por un yerro administrativo,
corregido posteriormente, que se alteró el lugar de residencia de la
accionante; (ii) por dicha equivocación, el hogar de la señora Teresa de Jesús
Linares Burgos se excluyó del análisis de los requisitos restantes; (iii) esta
Corte no cuenta con la información para determinar si la accionante puede
conformar la lista definitiva de beneficiarios del subsidio de vivienda; y (iv)
la situación particular de la accionante, a saber, su condición de personas de
la tercera edad, a cargo de un persona en condición de discapacidad y de la
tercera edad,  requiere que se tomen las medidas más ágiles para el amparo de
su derecho fundamental.
Por
tanto, esta Sala de Revisión considera que la Caja de Compensación Familiar de
Pasto y el Fondo Nacional de Vivienda, vulneraron el derecho fundamental a la
vivienda digna de la señora Teresa de Jesús Linares Burgos, por tanto, revocará
la sentencia proferida el 4 de febrero de
2016 por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Pasto, para, en su lugar, ordenar
al Fondo Nacional de Vivienda que, en el término de diez (10) días hábiles,
contados a partir de la notificación del presente fallo, estudie la postulación
realizada por la Señora Teresa de Jesús Linares Burgos con la corrección de que
su real lugar de residencia, es el municipio de Sandoná-Nariño para que, en
caso de que cumpla los requisitos exigidos y exista disponibilidad en el
proyecto “Villa Cafelina” le sea asignada, con prioridad, una vivienda
de interés social y que en caso contrario, es decir, si el proyecto de interés
de la accionante, se encuentra agotado en todas sus etapas, sin dilaciones, se
tenga en cuenta su postulación para el próximo proyecto de vivienda del
municipio de Sandoná-Nariño.
También,
ordenará a la Caja de Compensación Familiar de Nariño, que realice un
acompañamiento permanente a la accionante, para la eventual asignación que
realice el Fondo Nacional de Vivienda para el proyecto “Villa Cafelina”
o el próximo proyecto de vivienda en el municipio de Sandoná. De esa forma, debido
a la situación de vulnerabilidad de la accionante, una vez se tenga toda la
documentación necesaria para la asignación del beneficio, priorice su
postulación.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 4
de febrero de 2016 por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Pasto y, en su lugar, TUTELAR el derecho fundamental de vivienda
digna a la señora Teresa de Jesús Linares Burgos.
SEGUNDO: ORDENAR al Fondo Nacional de Vivienda que, en el término de
diez (10) días hábiles, contados a partir de la notificación del presente
fallo,  estudie la postulación realizada por la Señora Teresa de Jesús Linares
Burgos con la corrección de que, su real lugar de residencia, es el municipio
de Sandoná-Nariño para que, en caso de que cumpla los requisitos exigidos y
exista disponibilidad en el proyecto “Villa Cafelina” le sea asignada,
con prioridad, una vivienda de interés social.
En
caso contrario, es decir, si el proyecto de interés de la accionante, se
encuentra agotado en todas sus etapas, sin dilaciones, se tenga en cuenta su
postulación para el próximo proyecto de vivienda del municipio de
Sandoná-Nariño.
TERCERO:
ORDENAR a la Caja de Compensación
Familiar de Nariño, que realice un acompañamiento permanente a la accionante
para la eventual asignación que realice el Fondo Nacional de Vivienda en el más
próximo proyecto de vivienda. De esa forma, una vez la accionante tenga la
documentación necesaria, priorice su postulación.
CUARTO:
LÍBRESE por Secretaría General la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DE
LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA T-505/16
LEGITIMACION POR PASIVA EN TUTELA-Se debe considerar a las Cajas de Compensación
familiar como entidades de carácter particular, a pesar que desarrolla
funciones públicas (Aclaración de voto)
Estimo que no es acertado afirmar que la legitimación
de Comfamiliar Nariño se desprende del desarrollo de funciones relacionadas con
el sistema de seguridad social ni del control y vigilancia que ejerce el Estado
sobre esta entidad, pues a pesar de que desarrolla funciones públicas, las
cajas de compensación son particulares. Luego, para efectos de la legitimación
por pasiva en tutela estas deben ser consideradas como particulares.
Referencia: Expediente T-5518221
Acción de tutela presentada por Teresa de
Jesús Linares Burgos contra Comfamiliar Nariño y Fonvivienda.
Asunto: Denegación de subsidio de vivienda.
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la
Corte Constitucional, a continuación presento las razones que me conducen a aclarar
el voto en la decisión adoptada por la mayoría de la Sala Cuarta de
Decisión de Tutelas, en sesión del 16 de septiembre de 2016.
Estoy de acuerdo con la decisión de la Sala en la
medida en que se demostró en el caso concreto la vulneración del derecho
fundamental a la vivienda digna, en razón a que la negación del subsidio se dio
porque las entidades involucradas incurrieron en el error de establecer como
lugar de residencia de la actora la ciudad de Pasto, aun cuando los documentos
presentados por ella demostraban que su lugar de residencia era Sandoná
(Nariño). Además, su situación socio económica y de salud requería de medidas
más ágiles para proteger su derecho fundamental.
Sin embargo, respecto de la procedencia de la acción
de tutela contra particulares, considero que el análisis de la legitimación por
pasiva de Comfamiliar Nariño no se ajusta a lo dispuesto por el Decreto 2591 de
1991 y la jurisprudencia constitucional. En la ponencia se afirma que
Comfamiliar Nariño tiene legitimación para actuar debido a que cumple funciones
de seguridad social y se encuentra sometida al control y vigilancia del Estado.
Eso significa que la ponencia entiende que en sede de tutela la caja de
compensación puede considerarse como una entidad pública.
Estimo que no es acertado afirmar que la legitimación
de Comfamiliar Nariño se desprende del desarrollo de funciones relacionadas con
el sistema de seguridad social ni del control y vigilancia que ejerce el Estado
sobre esta entidad, pues a pesar de que desarrolla funciones públicas, las
cajas de compensación son particulares. Luego, para efectos de la legitimación
por pasiva en tutela estas deben ser consideradas como particulares.
Según el numeral 9 del artículo 42 del Decreto 2591 de 1991, el recurso
de amparo contra particulares procede “[c]uando la solicitud sea para
tutelar la vida o la integridad de quien se encuentre en situación de
subordinación o indefensión respecto del particular contra el cual se interpuso
la acción.”
En el caso concreto se advirtió que Comfamiliar Nariño
cometió un error que impidió la asignación del beneficio de vivienda en el
proyecto “Villa Cafelina” para el cual se había postulado la tutelante. Ello
implica que el error se presentó por un hecho ajeno a la demandante, y ésta no
contaba con medios suficientes que permitieran evitar la vulneración de su
derecho fundamental. Ello implica
que la legitimación de
Comfamiliar Nariño deviene del hecho que la tutelante se encuentra en un estado
de indefensión[38]
respecto de esta entidad. Esto se debe a que la caja de compensación es quien
recopila la información presentada por los solicitantes del subsidio de
vivienda y por ello es la responsable de que ésta sea trasmitida sin errores a
Fonvivienda.
En este orden de ideas, si bien estoy de acuerdo con
la decisión de conceder el amparo, considero que Comfamiliar Nariño tiene
legitimación por pasiva en razón a que la accionante se encuentra respecto del
particular en estado de indefensión y no por el desarrollo de funciones
relacionadas con seguridad social, ni tampoco porque la entidad se encuentra
bajo el control y vigilancia del Estado.
Fecha
ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1]En
principio, el caso fue asignado al Tribunal Superior de Distrito Judicial de
Nariño, Sala Penal, despacho judicial que conoció de fondo la acción de tutela
y resolvió declararla improcedente por medio de sentencia del 5 de octubre de
2015. Sin embargo, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, al
momento de desatar la impugnación propuesta por el accionante, declaró la
nulidad de todo lo actuado por considerar que, de conformidad con las reglas de
reparto contenidas en el Decreto 1382 de 2000, la asignación debió hacerse
entre los jueces de circuito por la naturaleza descentralizadas por servicios de
las entidades demandadas. En consecuencia, a través de auto el 10 de diciembre
de 2015 ordenó el nuevo reparto del expediente, conservando las pruebas
recaudadas durante el trámite ante el tribunal.
[2]Decreto 2591 de 1991: “Por el cual se reglamenta la acción de tutela
consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
[3] T-531 de 2002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[4]Corte
Constitucional, Sentencia C-041 de 2006  M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[5]Por el cual se reglamenta la
acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política.
[6] Corte Constitucional, Sentencia T-907 de 2010 M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo.
[7]Corte Constitucional, Sentencia T-675 de 2011 M.P. María Victoria Calle
Correa.
[8]Corte
Constitucional, Sentencia T-585 de 2006 M.P: Marco Gerardo Monroy Cabra.
[9]Corte Constitucional, Sentencia T-881 de 2002 M.P. Eduardo Montealegre
Lynett.
[10]Ibídem.
[11] Ver Sentencia T-417 de 2010 M.P. María Victoria Calle Correa.
[12] Ver Sentencia T-303 de 2002 M.P. Jaime Araujo Rentería.
[13] Cuando se afirma que el juez de tutela debe
tener en cuenta la situación especial del actor, se quiere decir que este debe
prestar atención a su edad, a su estado de salud o al de su familia, a sus
condiciones económicas y a la posibilidad de que para el
momento del fallo definitivo por la vía ordinaria o contenciosa, la decisión
del juez ordinario o contencioso sea inoportuna o inocua. A este respecto, ver Sentencias T-100 de 1994 M.P. Carlos
Gaviria Díaz, T-228 de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero, T-338 de 1998
M.P. Fabio Morón Díaz, SU-086 de
1999 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, T-875 de 2001 M.P. Álvaro Tafur
Galvis, T-999 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-179 de 2003 M.P.
Clara Inés Vargas Hernández, T-267 de 2007 M.P. Nilson Pinilla Pinilla,
SU-484 de 2008 M.P. Jaime Araujo Rentería, T-167 de 2011
M.P. Juan Carlos Henao Pérez, T-225 de 2012 M.P.
Humberto Sierra Porto y T-269 de 2013 M.P. María Victoria Calle Correa.
[14]Ver
las consideraciones en materia de subsidiariedad hechas en la Sentencia T-384 de 1998 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), que fueron
posteriormente reiteradas en la T-1316 de 2001 M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra.
[15] Ver Sentencias T-1316 de 2001 M.P. Rodrigo
Uprimny Yepes, T-719 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-456 de 2004
M.P. Jaime Araujo Rentería, T-015 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,
T-515A de 2006 M.P. Rodrigo Escobar Gil) T-700 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa, T-972 de 2006 M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-1088 de 2007 M.P. Rodrigo
Escobar Gil, T-953 de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-167 de 2011 M.P. Juan
Carlos Henao Pérez, T-352 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, T-202 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y
T-206 de 2013 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[16]Ver, entre otras, la Sentencia T-521 de 2013 M.P. Mauricio
González Cuervo donde la Corte hizo una exposición detallada del principio de
inmediatez al estudiar una acción de tutela mediante la cual se solicitó una
sustitución pensional después de que había transcurrido más de un (1) año entre
la expedición de la Resolución que negó el acceso a la pensión y la
interposición de la acción.
[17] Este derecho logra un mayor nivel de concreción al fijarse
prestaciones especificas a cargo del Estado y en beneficio de las personas, por
ejemplo, mediante la creación e implementación de planes y programas que
promueven la adquisición de vivienda propia; o a través del otorgamiento de y
auxilios de carácter técnico o financiero; o inclusive, mediante la demarcación
de un conjunto de prestaciones concretas a cargo de las entidades que tienen
como función desarrollar la política pública en materia de vivienda.
[18]Sentencia
T-585 de 2006. Al respecto, ver también las sentencias
T-1318/05, C-936/03, T-859/03 y T-223/03
[19] Corte Constitucional, Sentencia T-024 de 2015. “numeral
8 de la Observación General 4 del Comité de los Derechos Económicos Sociales y
Culturales.
[20] Reiterada en la  Sentencia T-152 de 2016 M.P. Alberto Rojas
Ríos.
[21] Corte Constitucional, Sentencia T-152 de 2016 M.P. Alberto Rojas Ríos.
[22] Corte Constitucional, Sentencias T-907/13, T-239/13, T-492/14,
entre otras.
[23]Ley 3 de 1991. “Artículo 1º.- Créase el Sistema Nacional de
Vivienda de Interés social, integrado por las entidades públicas y privadas que
cumplan funciones conducentes a la financiación, construcción, mejoramiento,
reubicación, habilitación y legalización de títulos de viviendas de esta
naturaleza.// Las entidades integrantes del sistema actuarán de conformidad con
las políticas y planes generales que adopte el Gobierno Nacional.// El Sistema
será un mecanismo permanente de coordinación, planeación, ejecución,
seguimiento y evaluación de las actividades realizadas por las entidades que lo
integran, con el propósito de lograr una mayor racionalidad y eficiencia en la
asignación y el uso de los recursos y en el desarrollo de las políticas de
vivienda de interés social.”
[24] “Artículo  33. Postulación. La postulación de los hogares para la obtención de
los subsidios se realizará ante la entidad otorgante o el operador autorizado
con el que se haya suscrito un convenio para tales efectos”
[25]“Artículo 43. Criterios para la
calificación de las postulaciones. Una vez surtido el proceso de verificación
de la información de que trata el artículo 42 del presente decreto, las
entidades otorgantes del subsidio calificarán cada una de las postulaciones
aceptables que conforman el Registro de Postulantes, esto es, aquellas que no
se hubieren rechazado por falta de cumplimiento de los requisitos normativos o
por inconsistencias y/o falsedad en la información.// Teniendo en cuenta que
los aportes para la solución de vivienda que puede realizar un hogar se definen
en función de su nivel de ingresos y del número de miembros del mismo, la
calificación de las postulaciones se realizará de acuerdo con la ponderación de
variables del ahorro previo y las condiciones socioeconómicas de los
postulantes tal y como lo establece la Ley 3ª de 1991 en sus artículos 6° y 7°.
Estas variables son las siguientes:// 1. Condiciones socioeconómicas de acuerdo
con los puntajes del Sisbén, que evidencien mayor nivel de pobreza, en el caso
de postulantes que presenten carné o certificación municipal del puntaje
Sisbén.// 2. Número de miembros del hogar.// 3. Condiciones especiales de los
miembros del hogar.
4. Ahorro
previo.// 5. Número de veces que el postulante ha participado en el proceso de
asignación de subsidios, sin haber resultado beneficiario, siempre y cuando
haya mantenido la inmovilización del ahorro mínimo pactado para la
postulación.// Los puntajes a aplicar a cada una de las variables son los
establecidos en el artículo siguiente del presente decreto.”
[26]“Artículo 45. Proceso general de
selección de beneficiarios de los subsidios. Una vez calificadas cada una de
las postulaciones aceptables, la entidad otorgante o el operador autorizado, si
fuere el caso, las ordenará de manera automática y en forma secuencial
descendente, para conformar un listado de postulantes calificados hasta
completar un número de hogares equivalente al total de los recursos
disponibles. Los hogares postulantes que no alcanzaren a quedar incorporados en
el listado resultante serán excluidos de la correspondiente asignación.// Parágrafo
1°. Si los recursos no son suficientes para atender el monto total de subsidio
solicitado por el postulante individual alcanzado por el corte de selección,
tanto ese postulante como los que le siguen en el orden secuencial serán
excluidos de la correspondiente asignación.// Parágrafo 2°. Las entidades
otorgantes del subsidio, no asumirán compromiso alguno respecto de los
postulantes que no alcanzaren a quedar incorporados en los listados de
beneficiarios contenidos en las resoluciones de asignación expedidas en los
términos del artículo 55 del presente decreto.”
[27] Decreto- Ley 555 de 2003. “Artículo 2°.Los recursos asignados en el Presupuesto General de la Nación en
inversión para vivienda de interés social urbana; los recursos que se apropien
para la formulación, organización, promoción, desarrollo, mantenimiento y
consolidación del Sistema Nacional de Información de Vivienda y en general los
bienes y recursos de que trata el presente decreto."
[28] “Artículo 5°. Entidades otorgantes
del subsidio familiar de vivienda de interés social y recursos. Las
entidades otorgantes del subsidio familiar de vivienda de que trata este
decreto serán el Fondo Nacional de Vivienda con cargo a los recursos definidos
en el Decreto-ley 555 de 2003, o la entidad que haga sus veces y las Cajas de
Compensación Familiar con las contribuciones parafiscales administradas por
estas, todo ello de conformidad con lo establecido en las normas vigentes
aplicables a la materia.”
[29]Decreto- Ley 555 de 2003. “Artículo  3°. Funciones del Fonvivienda. Las funciones del Fondo Nacional de Vivienda
«Fonvivienda» serán las siguientes: (…) 9. Asignar subsidios de vivienda de
interés social bajo las diferentes modalidades de acuerdo con la normatividad
vigente sobre la materia y con el reglamento y condiciones definidas por el
Gobierno Nacional.”
[30]Ibídem. “8.1 Diseñar, poner en
funcionamiento y mantener mecanismos de control y seguimiento financiero y
físico de la política de vivienda, en particular, de la asignación de recursos
del programa de Subsidio Familiar de Vivienda en un sistema de información
integrado para este sector.”
[31]Decreto 2190 de 2009.Artículo
1º. “2.16. Recursos complementarios al subsidio para la adquisición de
vivienda. Son los
recursos con que cuenta el hogar postulante, que sumados al subsidio permiten
al hogar el cierre financiero para acceder a una solución de vivienda en
cualquiera de sus modalidades. Estos recursos pueden estar representados en
ahorro de los postulantes en cualquiera de las modalidades establecidas en el
presente decreto, en crédito aprobado por los otorgantes de crédito o por los
aportes económicos solidarios de los hogares representados en dinero y/o en
trabajo comunitario, cuando a ello hubiere lugar; también podrán estar
representados en aportes efectuados por entidades del orden departamental o
municipal, o en donaciones efectuadas por Organizaciones No Gubernamentales y
por entidades nacionales o internacionales y cualquier otro mecanismo que le
permita complementar los recursos necesarios para acceder a la vivienda.”
[32]Artículo 59 del Decreto 2190 de 2009 modificado por el artículo 1 del
2469 de 2012. “Artículo 59. El beneficiario del subsidio familiar de vivienda podrá autorizar el
giro anticipado del mismo a favor del oferente. Para proceder a ello, el
oferente debe presentar ante la entidad otorgante o su operador, el certificado
de elegibilidad del proyecto, las respectivas promesas de compraventa o los
contratos previos para la adquisición del dominio, acreditar la constitución de
un encargo fiduciario para la administración unificada de los recursos del
subsidio o de una fiducia mercantil que administrará los recursos del subsidio
a través de un patrimonio autónomo, el contrato que garantice la labor de
interventoría, y una póliza que garantice a los beneficiarios del encargo
fiduciario o del patrimonio autónomo la construcción de la solución de
vivienda, así como la correcta inversión de los recursos desembolsados por
concepto del subsidio familiar de vivienda, que debe cubrir el ciento por
ciento (100%) del valor de los subsidios desembolsados por la entidad
otorgante.// El ciento por ciento (100%) del valor de los subsidios se
desembolsará al encargo fiduciario o patrimonio autónomo que se constituya, y
cuyos beneficiarios serán el hogar beneficiario de subsidio familiar de
vivienda y la entidad otorgante del subsidio.// El 80% de esta suma se girará
al oferente en los términos establecidos mediante resolución por el Ministerio
de Vivienda, Ciudad y Territorio.// En todos los casos, para el giro del veinte
por ciento (20%) restante, la entidad otorgante del subsidio familiar de
vivienda o el operador autorizado informará por escrito a la fiduciaria el
cumplimiento de la totalidad de los requisitos señalados en el artículo 58 del
presente decreto, según la modalidad de solución de vivienda de que se trate,
para que esta proceda a girar los recursos, previa certificación del
interventor avalada por la entidad supervisora. De este modo se entenderá
legalizada la aplicación total del subsidio, conforme al procedimiento
establecido mediante resolución por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio.// En ningún caso podrán destinarse los recursos del subsidio girado
de manera anticipada para la construcción o terminación de las obras de
urbanismo.// (…)”
[33] “(…) [D]eberá acreditarse el otorgamiento y registro de la escritura
pública de adquisición, o en su defecto, el otorgamiento de la escritura
pública de adquisición y la copia del recibo de caja de la solicitud de
registro de la misma, ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos
correspondiente, y la constitución de una garantía a favor de la entidad
otorgante, por el valor del subsidio familiar de vivienda a girar, en las
condiciones señaladas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial.// Cuando la modalidad del subsidio sea la de construcción en sitio
propio o mejoramiento de vivienda, el giro se realizará una vez se acredite el
otorgamiento y registro de la correspondiente escritura pública.// Para efectos
de lo anterior, deberán presentarse los siguientes documentos: En el caso de
adquisición de vivienda nueva:
1. Copia de
la escritura pública contentiva del título de adquisición del inmueble y el
certificado de tradición y libertad del inmueble, con una vigencia no mayor a
treinta (30) días, que permitan evidenciar la adquisición de la vivienda por el
hogar postulante.
De no
contarse con el certificado de tradición y libertad del inmueble, podrá
anexarse la copia del recibo de caja de la solicitud de registro del respectivo
documento ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente,
la copia auténtica de la escritura pública sometida a registro que permita
evidenciar la adquisición de la vivienda por el hogar postulante y la garantía
constituida en los términos establecidos por el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial.
En todo caso,
el oferente será responsable por el desarrollo de las actividades necesarias
para la debida inscripción de la escritura pública en el folio de matrícula
inmobiliaria correspondiente.
2. Copia del
documento que acredita la asignación del Subsidio Familiar de Vivienda, con
autorización de cobro por parte del beneficiario.
3.
Certificado de existencia y recibo a satisfacción de la vivienda, en el que se
especifique que la misma cumple con las condiciones señaladas en la postulación
y en la asignación correspondiente, debidamente suscrito por el oferente y por
el beneficiario del subsidio o por quien hubiere sido autorizado por este para
tales efectos.
En el caso de
construcción en sitio propio o mejoramiento:
1. Copia de
la escritura de declaración de construcción o mejoramiento, con la constancia
de la inscripción en la Oficina de Registro competente.
2. Copia del
documento que acredita la asignación del Subsidio Familiar de Vivienda, con
autorización de cobro por parte del beneficiario.
3.
Certificado de existencia y recibo a satisfacción de la vivienda construida en
sitio propio o del mejoramiento efectuado, en el que se especifique que la
misma cumple con las condiciones señaladas en la postulación y en la asignación
correspondientes, debidamente suscrito por el oferente y por el beneficiario del
subsidio o por quien hubiere sido autorizado por este para tales efectos.”
[34]“Artículo 311. Al municipio como entidad fundamental de la división
político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios
públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso
local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación
comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las
demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.”
“Artículo 298. Los departamentos tienen
autonomía para la administración de los asuntos seccionales y la planificación
y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio en los
términos establecidos por la Constitución.// Los departamentos ejercen funciones
administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal,
de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de los
servicios que determinen la Constitución y las leyes.// La ley reglamentará lo
relacionado con el ejercicio de las atribuciones que la Constitución les
otorga.”
“Artículo 300. Corresponde a las Asambleas
Departamentales, por medio de ordenanzas: “3. Adoptar de acuerdo con la Ley los
planes y programas de desarrollo económico y social y los de obras públicas,
con la determinación de las inversiones y medidas que se consideren necesarias
para impulsar su ejecución y asegurar su cumplimiento. (…)Los planes y
programas de desarrollo de obras públicas, serán coordinados e integrados con
los planes y programas municipales, regionales y nacionales”
[35]Artículo 3 modificado por la Ley 1551 de 2012 “Funciones de los municipios. Corresponde
al municipio:7. Procurar la solución de las necesidades básicas insatisfechas
de los habitantes del municipio, en lo que sea de su competencia, con especial
énfasis en los niños, las niñas, los adolescentes, las mujeres cabeza de
familia, las personas de la tercera edad, las personas en condición de
discapacidad y los demás sujetos de especial protección constitucional. (…) 14.
Autorizar y aprobar, de acuerdo con la disponibilidad de servicios públicos,
programas de desarrollo de Vivienda ejerciendo las funciones de vigilancia
necesarias.”
[36]“Por la cual se dictan normas tendientes a
facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda [de interés
social y prioritario] y se dictan otras disposiciones”. “Artículo 3°. Coordinación entre
las entidades nacionales y territoriales. La
coordinación entre la Nación y las Entidades Territoriales se referirá, entre
otros, a los siguientes aspectos: // a) La articulación y congruencia de las
políticas y de los programas nacionales de vivienda con los de los
departamentos y municipios;(…)”// “Artículo 4°. Corresponsabilidad
departamental. Los departamentos en atención a la corresponsabilidad que
demanda el adelanto de proyectos y programas de vivienda prioritaria, en
especial en cumplimiento de su competencia de planificar y promover el
desarrollo local, de coordinar y complementar la acción municipal y servir de
intermediarios entre la Nación y los municipios, deberán en el ámbito exclusivo
de sus competencias y según su respectiva jurisdicción:// 1. Adelantar las
funciones de intermediación del departamento en las relaciones entre la Nación
y los municipios.”
[37] Folio 16.
[38] “El estado de indefensión  se manifiesta cuando la persona ofendida
por la acción u omisión del particular se encuentra inerme o desamparada, es
decir sin medios físicos o jurídicos de defensa o con medios y elementos
insuficientes para resistir o repeler la vulneración o amenaza de su derecho
fundamental.” Sentencia T-161 de 1993, M.P. Antonio Barrera Carbonell.