C-691-08
Referencia: expedientes D- 7097
Sentencia C-691/08
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
DERECHO DE HUELGA-Rasgos esenciales
Los rasgos principales del derecho de huelga pueden
definirse así: 1) es un derecho constitucionalmente protegido y de gran importancia
al interior del ordenamiento jurídico colombiano, pero no tiene la calidad de
derecho fundamental, puesto que precisa una reglamentación legal para ser
ejercido; 2) la legitimidad de su ejercicio depende del seguimiento de los
procedimientos establecidos por el legislador; 3) la protección del derecho de
huelga sólo procede por acción de tutela si se encuentra en conexidad con
derechos fundamentales como el derecho al trabajo y a la libre asociación
sindical; 4) no tiene carácter absoluto, debido a que está prohibido en los
servicios públicos esenciales y debe ser ejercido de acuerdo con las normas
legales que lo regulan; 5) existen dos requisitos para poder excluir el derecho
de huelga de una determinada actividad, a saber: que sea materialmente un servicio
público esencial y que formalmente el legislador la haya calificado de tal; y
6) un servicio público es esencial cuando las actividades que lo conforman
contribuyen de modo directo y concreto a la protección de bienes o a la
satisfacción de intereses o a la realización de valores, ligados con el
respeto, vigencia, ejercicio y efectividad de los derechos y libertades
fundamentales.
SERVICIOS PUBLICOS ESENCIALES-Definición del concepto le corresponde
exclusivamente al legislador
SERVICIOS PUBLICOS ESENCIALES-Criterio en el que se ha apoyado la corte
para su determinación/SERVICIOS PUBLICOS ESENCIALES-Actividades
consideradas por la Corte como servicios públicos esenciales
En el marco de su competencia, la Corte se ha ocupado
en distintas ocasiones de resolver demandas de inconstitucionalidad presentadas
contra normas que prohibían la huelga en distintas actividades y para juzgar si
la exclusión de este derecho se ajusta a la norma constitucional que establece
que solamente se puede prohibir la huelga en los servicios públicos esenciales,
la Corte ha acudido al criterio de acuerdo con el cual un servicio público es
esencial cuando “las actividades que lo conforman contribuyen de modo directo y
concreto a la protección de bienes o a la satisfacción de intereses o a la
realización de valores, ligados con el respeto, vigencia, ejercicio y
efectividad de los derechos y libertades fundamentales”. En tal sentido, la
Corte ha declarado que servicios como la banca central; el transporte; las
telecomunicaciones; la explotación, refinación, transporte y distribución de
petróleo y los servicios públicos domiciliarios, son materialmente servicios
públicos esenciales.
DERECHO DE HUELGA-Prohibición en servicios públicos
esenciales/DERECHO DE HUELGA-Prohibición exige la determinación previa
de la actividad como servicio público esencial
La Corte ha establecido que para poder
excluir el derecho de huelga de una actividad determinada es necesario que ésta
sea materialmente un servicio público esencial y que haya sido calificada como
tal por el Legislador.
EXHORTACION AL CONGRESO-Expedición de ley que defina los servicios
públicos esenciales y desarrolle el artículo 56 de la Constitución Política,
determinando en qué actividades no rige el derecho de huelga
Constata la Corte que después de tres lustros, el
Congreso no ha desarrollado el artículo 56. Por eso se exhortará
respetuosamente al Congreso para que lo desarrolle. Sin embargo, mientras se
expide la ley correspondiente, el artículo 56, que amplió el alcance del
derecho de huelga, se aplica de manera directa e inmediata. Además, el silencio
del legislador no obsta para que los sindicatos ejerzan el derecho de huelga y
para que este derecho sea interpretado y aplicado en un sentido amplio en punto
a los ámbitos de actividad en los cuales este derecho está garantizado.
SERVICIOS PUBLICOS ESENCIALES-Análisis material
La Corte estima que en situaciones como la actual se
debe seguir el rumbo que se había fijado esta Corporación desde un principio,
cual era el de que en cada caso concreto sometido a su consideración la Corte
examinará si una determinada actividad, atendiendo a su contenido material,
corresponde o no a un servicio público esencial. Por eso, en el presente caso
considera la Corte que es necesario adentrarse en el análisis de la norma
acusada y determinar, desde el punto de vista material, si las actividades
relacionadas con la explotación, elaboración y distribución de sal caben dentro
de la categoría de servicios públicos esenciales. Se advierte que el análisis
material estará inspirado en el principio de interpretación a favor de los
derechos laborales, en este caso, del derecho colectivo de huelga, que está
garantizado como regla general, mientras que la excepción se circunscribe a la
posibilidad de que el legislador defina los servicios públicos esenciales.
Considera la Corte que una eventual interrupción temporal de las actividades de
explotación, elaboración y distribución de la sal no generaría por sí misma un
peligro inmediato para la vida, la seguridad o la salud de la población
colombiana, además, en el país existen varios centros de producción de sal, que
pueden surtir las necesidades de la misma, y  nada impide acudir a fuentes
externas para proveer en el país la sal necesaria. En consecuencia, las
actividades en cuestión no constituyen un servicio público esencial, en el
sentido estricto del término, de tal manera que la prohibición de huelga en dicho
ámbito es contraria a la Carta Política.
LIBERTAD DE ASOCIACION SINDICAL-Vulneración por norma que establece
inhabilidad para representar a trabajadores o patronos a condenados a prisión
que aún no han sido rehabilitados en el ejercicio de derechos y funciones
públicas
La Corte considera que resulta vulneratoria del
derecho  de autonomía sindical la prohibición que ha sido impuesta a los
individuos condenados a prisión, que aún no han sido rehabilitados en el
ejercicio de derechos y funciones públicas, para representar a los trabajadores
o a los patronos. Los trabajadores tienen el derecho de elegir libremente a sus
representantes. Desde la perspectiva de la libertad de asociación, una
restricción como la prevista en la norma sólo podría aceptarse para el caso de
individuos condenados por delitos cuya naturaleza ponga en tela de juicio su
idoneidad personal para ejercer adecuadamente funciones sindicales. Dado que en
este caso la inhabilidad que se consagra es indiferenciada en relación con el
delito cometido, debe concluirse que la restricción que supone del derecho a la
autonomía sindical es desproporcionada, razón por la cual se declarará su
inconstitucionalidad.
INHIBICION DE LA CORTE-Disposición derogada que no produce efectos
jurídicos/INHIBICION DE LA CORTE-Conciliación como mecanismo de solución
de conflictos económicos o colectivos de trabajo
La inhabilidad que consagraba la disposición se
refería a la conciliación y al arbitraje como mecanismos de solución de
conflictos económicos y no como mecanismos de solución de controversias jurídicas.
Mediante la Ley 39 de 1985 se decidió eliminar la conciliación como etapa del
proceso de negociación colectiva. En su lugar se estableció una etapa de
mediación, a cargo del Ministerio del Trabajo, en la cual esta dependencia
estaba obligada a presentar a las partes fórmulas para la solución del
conflicto. Posteriormente, el artículo 16 de la Ley 50 de 1990 eliminó los
apartes sobre la mediación. En consecuencia, en la regulación laboral actual la
conciliación no hace parte del procedimiento para dar solución a un conflicto
colectivo de trabajo y por tanto la expresión “ni conciliadores” del artículo
463 CST ha sido derogada, y ya no surte efectos jurídicos.
ARBITRAMENTO-Función pública/TRIBUNAL DE ARBITRAMENTO-Procedencia
de inhabilidad para condenados a prisión que aún no han sido rehabilitados en
el ejercicio de derechos y funciones públicas
En relación con la inhabilidad contemplada en la norma
demandada para ser miembros de tribunales de arbitramento es importante tener
en cuenta que la mencionada disposición normativa de la Ley 57 de 1928 fue
incorporada en el artículo 463 del Código Sustantivo del Trabajo (Decretos 2663
y 3743 de 1950, adoptados por la Ley 141 de 1961 como legislación permanente).
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido reiterativa en afirmar el
carácter de función pública que cumplen los particulares al ser investidos
transitoriamente de la facultad de resolver conflictos económicos, en el marco
de un proceso de negociación colectiva, o de administrar justicia para
solucionar conflictos jurídicos en condición de árbitros, y es precisamente, el
hecho de que los miembros de un tribunal de arbitramento ejerzan funciones
públicas el que fundamenta la constitucionalidad de esta inhabilidad.
Referencia:
expedientes acumulados
D-7097
y D-7119
Demandantes: Carlos Andrés Naranjo
Martínez, Iván Darío Valbuena Arango y Andrés Leonardo Peña Gómez; y Lucas Mesa
Mejía.
Demandas de
inconstitucionalidad contra los artículos 430 (parcial), 432 (parcial) -
modificado por el art. 16 de la Ley 584 de 2000  –  y 463 del Código Sustantivo
del Trabajo.
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C.,
nueve (9) de julio de dos mil ocho (2008).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
A través de la
demanda D-7097, los ciudadanos Carlos Andrés Naranjo Martínez, Iván Darío
Valbuena Arango y Andrés Leonardo Peña Gómez solicitaron que se declarara la
inconstitucionalidad de los artículos 430 (parcial), 432 (parcial) - modificado
por el art. 16 de la Ley 584 de 2000  – y 463 del Código Sustantivo del Trabajo.
A su vez, mediante la demanda D-7119, el ciudadano Lucas Mesa Mejía solicitó
que se declarara la inconstitucionalidad parcial del artículo 432 del Código
Sustantivo del Trabajo, en partes que fueron modificados por el artículo 16 de la
Ley 584 de 2000. La Sala Plena de la Corte decidió acumular las demandas.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede
a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
El texto de las normas demandadas del Código
Sustantivo del Trabajo es el siguiente:
“ARTÍCULO 430. Prohibición
de huelga en los servicios públicos. De conformidad con la Constitución Nacional,
está prohibida la huelga en los servicios públicos.
“Para este efecto se considera
como servicio público, toda actividad organizada que tienda a satisfacer
necesidades de interés general en forma regular y continua, de acuerdo con un
régimen jurídico especial, bien que se realice por el Estado, directa o
indirectamente, o por personas privadas.
“Constituyen, por tanto, servicio público,
entre otras, las siguientes actividades:
“(…)
“g) Las de explotación,
elaboración y distribución de sal (…)”
(se subraya la parte demandada)
“ARTÍCULO 432. Delegados.
“1. (…)
“2. (Modificado mediante el
artículo 16 de la Ley 584 de 2000). Tales delegados deben ser mayores de
edad, trabajadores actuales de la empresa o establecimiento, y que hayan
estado al servicio de éste por más de seis (6) meses, o por todo el tiempo que
hubiere funcionado el establecimiento cuando fuere menor de seis (6) meses,
tratándose de negociaciones colectivas de sindicatos de empresa. En los demás
casos el delegado deberá ser trabajador del gremio o de la industria o rama de
actividad económica respectivamente según sea el caso.” (se subrayan los
apartes demandados)
“Artículo 463. Personas que
no pueden intervenir. No pueden ser representantes o voceros de los trabajadores ni de
los patronos, ni conciliadores, ni miembros de tribunales de arbitramento,
individuos condenados a sufrir pena aflictiva que no hubieren sido
rehabilitados.”
III. DEMANDA
Los demandantes consideran que los preceptos acusados violan
los artículos 13, 38, 39, 53, 55 y 56 de la Constitución Política, y los
artículos 3 y 8 del convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo.
Fundamentan su afirmación con los siguientes argumentos:
1.     Respecto del  numeral 2 del artículo 432
del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 16 de la Ley 584
de 2000
En la demanda D-7119 se afirma que “la
expresión ‘mayores de edad’ (…) constituye violación al derecho de
asociación sindical al restringir la participación de algunos miembros del
sindicato  para formar parte de la delegación que representará a los
trabajadores frente al patrono o su representante (…). Esta limitación de orden
legal carece de fundamento, como ya se demostró, y limita al sindicato en la
forma como debe ser administrado, al pretender determinar unívocamente  qué
personas debe nombrar el sindicato para la presentación de los pliego de
peticiones.”
También aseguran que la restricción demandada vulnera
el principio de igualdad, pues no hay fundamento razonado que justifique tal
limitación, ya que bien puede sentirse representado el sindicato con la participación
de un menor sindicalizado que con la intervención de cualquier otro
sindicalizado mayor de edad. La decisión de quienes representarán al sindicato
frente al empleador o su representante, corresponde al sindicato, según lo indica
el artículo 374 numeral 3 del Código Sustantivo del Trabajo…”
Finalmente, en relación con este punto, anotan que la
expresión demandada vulnera el artículo 3 del Convenio 87 de la OIT, “pues establece
una restricción para los sindicatos en la elección libre de sus representantes
y viola el deber de abstención consagrado en el numeral dos artículo tercero,
al intervenir en el ejercicio del derecho de asociación sindical, limitando
derechos y entorpeciendo el ejercicio del mismo.”
A continuación, sostienen que es vulneratoria del
principio de igualdad  la expresión  “y que hayan estado al servicio por mas de
seis (6) meses, o por todo el tiempo que hubiere funcionado el establecimiento
cuando fuere menor de seis (6) meses.” Dicen al respecto: “imponer por mandato
legal que los delegados de los trabajadores ante el patrono, o ante quien lo
represente en el caso del arreglo directo, deban cumplir
con un tiempo mínimo de servicio a la empresa o establecimiento, restringe uno
de los modos de materializar la posibilidad de ejercicio del derecho de
asociación – cual es el de representar a sus compañeros -, puesto que cualquier
afiliado al sindicato se encuentra en igual categoría que los demás, lo que hace
que no exista razón para discriminar a los que lleven cuatro meses, cinco meses
o cinco meses y 25 días vinculados a dicha empresa o establecimiento….”
También consideran que el precepto vulnera el artículo
3 del Convenio 87 de la OIT, pues “las organizaciones sindicales tienen la
facultad y autonomía de elegir libremente a los representantes (…) sin que sea
admisible para el legislador intervenir en este aspecto, al consagrar
calidades, requisitos, condiciones, que deban reunir los elegidos (…), ya que
al redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, es la organización la
que puede definir las condiciones que a bien tenga. Si ello no fuera así,
entonces no habría libertad ni autonomía predicable de las organizaciones
sindicales.”
Por otra parte, en la demanda D-7119 el actor expresa
que los apartes demandados del numeral 2 violan los artículos 38 y 39 de la
Constitución y el artículo 3 del Convenio 87 de la OIT:
“En el artículo 432 inciso 2 podemos ver
una de las limitaciones del legislador, en la cual se le restringe al sindicato
la elección de sus delegados para la presentación del pliego de peticiones en
el arreglo directo con el patrono. Encuentro que dicha limitación es contraria
a la Constitución y en especial al derecho de asociación sindical y a la
libertad y autonomía sindical. Dicho artículo impone restricciones
injustificadas en cuanto a la edad y la antigüedad, vulnerando abiertamente la
esencia y el núcleo de la libertad sindical. Como ya pudimos ver, las
restricciones impuestas por el legislador deben ser necesarias, mínimas,
indispensables y proporcionadas;  y en ningún caso pueden desnaturalizar o
transformar dicho derecho; este artículo representa por el contrario una
condición injustificada, que altera la esencia de la libertad sindical.”
Además, considera que las expresiones acusadas
constituyen “una clara vulneraron al derecho a la igualdad, pues (…) se
presenta una clara diferenciación entre varios tipos de sujetos sin haber la
necesidad de hacerlo. Se discrimina a ciertos sujetos privándolos de poder ser
delegados de su sindicato. (…) Estamos entonces frente a una norma que
discrimina injustificadamente a los menores de edad y a las personas vinculadas
a una empresa cuya antigüedad allí no supera los seis meses. Dicha
discriminación no responde a ningún criterio razonable que permita la diferenciación
(…); considero que el nombramiento de de estos delegados corresponde a la plena
libertad y autonomía sindical que la Constitución y la ley le han otorgado a
los sindicatos, y no puede una norma limitar dicha libertad, y vulnerar el
derecho a la igualdad de las personas vinculadas al respectivo sindicato.”
2.     Respecto del literal g) del artículo 430 del
Código Sustantivo del Trabajo.
Los actores afirman que la misma Constitución le
apuesta a la concertación como primer canal de solución de las divergencias
entre los representantes del capital y el trabajo. Por eso, en su artículo 55
contempla el derecho a la negociación colectiva para regular las relaciones
laborales. Sin embargo, para aquellos casos en los que no es posible llegar a
un arreglo directo el art. 56 consagra el derecho a la huelga, “salvo en los
servicios públicos esenciales definidos por el legislador.”
Expresan, entonces, que la definición de los servicios
públicos esenciales le corresponde al legislador y que para esa labor debe
tenerse en cuenta “que la excepción a la garantía constitucional de un derecho
debe interpretarse de manera restrictiva, con el fin de evitar que la excepción
se convierta en regla general, y sea por tanto una excepción proporcionada y
razonable.”
A continuación expresan:
“En este orden de ideas, y con él ánimo de
fundamentar el ataque a la disposición acusada de inconstitucional, es
necesario acudir al concepto de SERVICIO PÚBLICO ESENCIAL a que alude la
disposición constitucional contenida en el artículo 56 citado, para comprender
su alcance y llegar a  la conclusión de que la actividad sobre la cual el
literal g) del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo prohíbe el
derecho de huelga no hace parte de actividades relacionadas con la prestación
de un servicio público esencial, por lo cual pedimos se declare su
inexequibilidad por inconstitucional. En efecto, como lo ha venido sosteniendo la
Corte, ‘El carácter esencial de un servicio público se predica cuando las
actividades que lo conforman contribuyen de modo directo y concreto a la
protección de bienes o a la satisfacción de intereses o a la realización de
valores, ligados con el respeto, vigencia, ejercicio y efectividad de los
derechos civiles y libertades fundamentales.’[1], y de otra
parte, en la sentencia C-075 de 1997 dijo la misma Corporación: ‘Igualmente,
esta Corporación en ejercicio del control jurisdiccional de constitucionalidad,
se ha pronunciado sobre la delimitación material del concepto de servicios
públicos esenciales, reiterando, en primer término, que el Legislador sólo
podrá limitar el derecho de huelga en una determinada actividad cuando sea
materialmente un servicio público esencial y siempre que la misma haya sido
definida legalmente con esa naturaleza y presente la restricción del ejercicio
del derecho de huelga; salvo que, como lo ha expresado ya esta Corporación, el
Constituyente de 1991 le haya otorgado el carácter de esencial, como a los
servicios públicos enunciados en el artículo 366 superior.
“De manera que para que se deje de
garantizar el derecho a la huelga frente a una actividad determinada, es necesario
el pronunciamiento expreso del legislador en razón de que tal actividad
constituya materialmente la prestación se un servicio público esencial y así lo
declare él mismo, o en su defecto que tal condición este calificada por la
misma Constitución respecto de algunas actividades, condición que no se
encuentra presente en la disposición acusada, pues de la lectura de ella
resulta que la actividad allí declarada esta calificada como un servicio
publico únicamente, lo cual automáticamente la excluye de ser un SERVICIO PÚBLICO
ESENCIAL, y por lo tanto la prohibición que recae sobre la misma resulta a
todas luces ilegítima constitucionalmente, razón por la cual debe declararse su
inconstitucionalidad.”
3.     Respecto al artículo 463 del Código
Sustantivo del Trabajo.
Los actores manifiestan que es inconstitucional la prohibición
establecida en el artículo demandado. Fundamentan su
aserto en los siguientes argumentos:
“(…) consideramos que la
existencia de una sanción penal, como la restricción del ejercicio del derecho
de libre asociación sindical, en su dimensión de la participación en
representación o en vocería de las partes en el conflicto sindical si se está
en curso de la ejecución de una pena aflictiva, resulta a todas luces
inconstitucional, puesto que desde la dimensión de taxatividad propia del
Principio de Legalidad (art. 29 de la Constitución) las penas deben estar
establecidas de manera clara y comprensible para todos los asociados. Es decir,
en principio no es clara la mención a las penas aflictivas, no siendo claro si
es desde una simple multa hasta pena privativa de la libertad.
“En segundo lugar, consideramos
que debe retirarse del ordenamiento jurídico esa norma por considerar que esa sanción
es excesiva  y no tiene una fundamentación constitucional atendible, puesto que
asigna esa restricción al ejercicio de los derechos asociados a la libertad
sindical sin importar por qué clase de delito fue condenado, presentándose una
incoherencia insalvable, desde el discurso de los Derechos Fundamentales, que
se limite penalmente un derecho sin que el destino protector de la norma sea
una expectativa constitucional clara. Las conminaciones penales no son
universales, un ejemplo se podría presentar en tanto qué finalidad o función de
pena se presenta en impedirle a una persona que incurrió en unas lesiones
personales culposas y que tiene libertad condicional, participar como
representante, vocero o conciliador de los trabajadores o empleadores en un
conflicto colectivo; desde el discurso de los Derechos Fundamentales y
especialmente desde el principio de legalidad no se puede penar a una persona
con tal restricción si no existe un supuesto de hecho claro y una sanción
proporcional.
“En último lugar, consideramos
que la única hipótesis en la que podría tener cabida esta sanción sería en los
requisitos para ser árbitro en un tribunal de arbitramento, pero
constitucionalmente debería estar atada a que se restrinja a delitos que
busquen la protección de las expectativas constitucionales de los derechos de
libre asociación sindical y similares.”
IV.
INTERVENCIONES
1.     Intervención del Ministerio de Protección
Social.
La ciudadana Mónica Andrea Ulloa Ruiz, quien actúa en
representación del Ministerio de Protección social, intervino en el proceso
para solicitar que se  declarara la exequibilidad de los artículos demandados.
Para empezar, la interviniente manifiesta que la Constitución
consagra el derecho de asociación y libertad sindical, “los cuales se pueden
ejercer dentro del ámbito que otorga la ley y los principios democráticos.” Por
eso, asegura que “es errada la intelección del actor cuando estima que la
injerencia del Estado es negativa y que interviene en los estatutos del
sindicato, olvidando que tales estatutos debe estar sometidos al principio de
legalidad, esto es, a las normas consagradas en el Código Sustantivo del
Trabajo y a los pilares de la Constitución, la cual consagra que este derecho
positivo de los sindicatos deberá ser conforme a la ley.” Además, expresa que
el mismo artículo 8 del Convenio 87 de la OIT dispone que el ejercicio de los
derechos contemplados en ese Convenio debe ser respetuoso de la legalidad.
En lo que se refiere a la participación de los menores
de edad en la junta directiva de un sindicato manifiesta que el derecho de los
niños a pertenecer a una organización sindical ha sido considerado como un
derecho humano. “Cosa distinta es la representación sindical, la cual lleva
insita la capacidad de obrar y que involucra los derechos laborales de todos
los trabajadores de una determinada empresa o establecimiento, aquella debe
estar en cabeza de trabajadores con ciertas calidades, de las cuales la ley sólo
exige unas mínimas, como lo es la mayoría de edad y un tiempo mínimo de
servicio en la empresa.” Al respecto menciona que la legislación civil dispone
que el menor de edad no posee capacidad absoluta jurídica para celebrar
negocios jurídicos, “en consideración al grado de vulnerabilidad del menor y a
las condiciones especiales de su crecimiento y a las condiciones especiales de
su crecimiento y formación.” De esta manera, la diferenciación acusada no
vulnera el principio de igualdad, puesto que las tareas atinentes a la
representación sindical exigen un cierto grado de madurez y la necesaria
capacidad de obrar.
Respecto al tiempo mínimo de servicio en la empresa que
se exige para poder ser miembro de la junta directiva de un sindicato,
manifiesta que este período es razonable, puesto que, por la naturaleza de los conflictos
colectivos, es necesario que los directivos conozcan la problemática de la empresa
y de sus trabajadores, así como los conflictos y diferencias que se han
suscitado para el arreglo de las mismas.
En cuanto a la demanda contra el literal g) del
artículo 430, que prohíbe la huelga en las actividades de “explotación, elaboración y distribución de sal”, manifiesta
que el concepto de la demanda sobre este punto “va dirigido es contra la
esencia del artículo 430, es decir, la prohibición de la huelga para los
servicios públicos sin tener la connotación de esenciales que establece el art.
56 Superior y que ya fue objeto de pronunciamiento por la H. Corte
Constitucionales sentencia C-473 de 1994…” Por eso, considera que la
Corte Constitucional debe “declarar la ineptitud de la demanda pues el concepto
de violación no señala la razón por la cual la actividad descrita en el literal
g) del artículo 430 del C.S.T. es inconstitucional.
Pare referirse a la acusación presentada contra el
artículo 463 manifiesta, en primer lugar, que los antecedentes de esta norma se
remontan al artículo 11 de la Ley 57 de 1926 y a la Ley 21 de 1931. Luego, sostiene
que “la norma atacada no consagra una sanción sino una inhabilidad.” Asevera que
el artículo “consagra una causal de inhabilidad cuyos destinatarios son
aquellos individuos condenados a sufrir pena aflictiva, para lo cual debe entenderse
que la pena aflictiva es la que hoy consagra el Código Penal vigente como
equivalente y que corresponda a las penas principales consagradas en el artículo
41 del Código Penal.” Anota que la norma está vigente y es aplicada por las
autoridades y organizaciones sindicales.
Concluye sobre este punto: “Así, pues, es claro que la
inhabilidad deviene en sanción como resultado de un proceso disciplinario,
donde puede ser impuesta como sanción accesoria, pero en tratándose de la norma
en debate, esta tiene la connotación de restricción, y de conformidad con los
artículos 39 y 56 de la Constitución Política, la estructura y funcionamiento
de las organizaciones sindicales, y el derecho de negociación colectiva estarán
sujetos al ordenamiento legal.”
2.     Intervención de la Universidad ICESI
Carmen Elena Garcés intervino en el proceso, en nombre
de la Universidad ICESI de Santiago de Cali, para solicitar que la Corte i)
en relación con el artículo 430 del CST, exhorte al Congreso de la República “para
que adopte la legislación correspondiente respecto de cuáles son los Servicios
Públicos Esenciales (…)”, actividades en que es constitucional la
restricción del derecho de huelga; ii) en punto al numeral 2 del artículo
432 CST, se esté a lo resuelto por las sentencias C-385 de 2000 y C-797 de
2000; y iii) en lo referente al artículo 463 del CST, declare “una
constitucionalidad condicionada a señalar que la pena aflictiva no sea
privativa de la libertad”.
En primer lugar, la interviniente se refiere a los
derechos de asociación, negociación colectiva y huelga, y a la jurisprudencia
de la Corte Constitucional sobre ellos y sobre los temas de la demanda de
inconstitucionalidad.
A continuación, entra a referirse a las normas
demandadas. Así, en relación con la acusación contra el literal g) del artículo
430 del Código Sustantivo del Trabajo expresa que el Congreso de la República
debe establecer cuáles son los servicios públicos esenciales:
“Es necesario que se entienda, que la
potestad otorgada por la Constitución Política al Congreso de la República de
listar los servicios públicos esenciales, debe interpretarse a través de una
lectura sistemática de la Carta, de manera que permita una comprensión del real
sentido que involucra el concepto de esencialidad como aquél que se extiende a
aquellos servicios cuya carencia compromete el bienestar común en términos de
derechos fundamentales, por tratarse de la atención de necesidades básicas,
consustanciales al individuo y a la sociedad actual.
El legislador ordinario y no el ejecutivo o
la Corte Constitucional debe definir cuáles son los servicios públicos
esenciales, de manera que se haga una regulación a tono con la Constitución
Política, porque la calificación de servicio público dada a una determinada
actividad, comporta complejos juicios de conocimiento, que deben resultar de
una discusión abierta y pública en el seno del Congreso
“Se impone que la Corte Constitucional nuevamente
exhorte al legislador para que adopte la legislación correspondiente…”
En relación con la demanda contra apartes del numeral
2 del artículo 432 del CST afirma que existe cosa juzgada constitucional, pues
en la sentencia C-797 de 2000 esta Corporación declaró la inconstitucionalidad
de la expresión “de tres (3) de entre ellos”, contenida en el inciso
primero del artículo, y de la totalidad del inciso segundo del artículo 432 del
CST, por considerarlos atentatorios del derecho a la libertad sindical.
Por último, sobre el artículo 463 CST considera el
interviniente que “…podría declararse una constitucionalidad condicionada de
la norma, puesto que como lo dicen los demandantes, si se está en curso de un
pena aflictiva, desde la taxatividad propia del Principio de Legalidad, las
penas deben estar establecidas de manera clara y comprensible para todos los
asociados. Al no plantearse a cuál de las penas aflictivas se refiere de manera
general lo que significa que se les impide ser representantes, voceros de los
trabajadores o empleadores, conciliadores, o miembros de tribunales de
arbitramento, a individuos condenados a sufrir pena aflictiva en general que no
hubieren sido rehabilitados”.
3. Intervención del ciudadano José Gabriel
Mesa Cárdenas
El ciudadano José Gabriel Mesa Cárdenas
intervino en el proceso para   solicitarle a la Corte que declarara la constitucionalidad
del artículo 432 del Código Sustantivo del Trabajo.
En primer lugar, expresa que el Convenio 87 de la OIT
no regula la negociación colectiva, pues esta materia está reservada a los
convenios 98 y 154 – respectivamente los Convenios sobre el derecho de sindicación
y de negociación colectiva, y sobre la negociación colectiva.
Luego, manifiesta que ninguno de estos dos últimos
convenios “reglamenta específicamente el tema de los delegados de los
trabajadores a las negociaciones con los empleadores o las organizaciones de
empleadores. Se trata entonces de un asunto que los mandantes de la
organización consideraron conveniente dejar a las regulaciones nacionales, las
cuales, obviamente y en tanto miembros de la misma (…), deben consultar el
espíritu de tales instrumentos.” De allí que “regular un aspecto puntual
relativo a la presencia de los delegados a las negociaciones entre las partes,
como lo hace el art. 432 del Código Sustantivo del Trabajo, no vulnera, per
se, los convenios citados, por cuanto éstos no reglamentan específicamente
dicha materia.”
Asegura que la autonomía sindical no es absoluta y
que, por consiguiente, lo que debe establecerse es si el contenido de las
normas acusadas del art. 432 “se traduce en limitaciones de tal medida a la
posibilidad de utilizar los procedimientos de negociación colectiva a que se
refieren los convenios 98 y 154, que resulten vulnerados dichos instrumentos.”
Afirma, entonces, que de la lectura del artículo 432 “no se ve por qué
razón el artículo citado pueda resultar en una limitación de tal naturaleza al
uso de dichos procedimientos, por cuanto de su existencia no deriva ni la
imposibilidad para que las organizaciones de trabajadores puedan entablar
plenas negociaciones con los empleadores o con sus organizaciones, ni
limitaciones de tal envergadura que pongan en peligro el equilibrio que debe
caracterizar dicho proceso.”
Para probar la justeza de la anterior afirmación
expresa que el Comité de Expertos de la OIT “no ha formulado Observaciones
(Comentarios o Solicitudes Directas) al Gobierno colombiano en relación con el
citado artículo, pues no ha encontrado motivos para considerarlo contrario a
ninguno de los convenios antes citados. Si bien es cierto los Informes de la
Comisión no sustituyen el juicio de exequibilidad que corresponde a la Corte,
ni los pronunciamientos de los órganos de control, en general, pueden asumirse
como interpretaciones de la Constitución de la OIT o de los Convenios
concluidos por los Miembros de la Organización (art. 37 de la Constitución de la
OIT en virtud del cual los Miembros reconocieron la competencia interpretativa
exclusiva de la Corte Internacional de Justicia), dichas Observaciones dan
buena cuenta de la percepción que tiene la OIT en punto a la medida en que las
normas nacionales responden al contenido y fines teleológicos de los
instrumentos ratificados por el Miembro, en este caso los convenios 87, 98 y 154.”
De otra parte, expone que, en informes sobre otros
países, la doctrina del Comité de Libertad Sindical sobre la materia ha
evolucionado. Al respecto expone que en el informe 306 de marzo de 1997, caso
1865, párrafo 331, se afirmó que las organizaciones de empleadores y
trabajadores tenían el derecho de elegir sin restricción alguna a las personas
que los debían asistir en las negociaciones. Esta posición se ha ido morigerando
con el tiempo. En el informe 307 de junio de 1997, caso 1910, párrafo 174, en
el que el Comité no incluyó la expresión “sin restricción alguna”, aunque sí
afirmó que “sin injerencia alguna de las autoridades.” Luego, en el informe 310
de marzo de 1998, caso 1931, párrafo 504, el Comité afirmó que “las
prescripciones demasiado estrictas en materias como los representantes de las
partes en los procesos de negociación colectiva pueden menoscabar la eficiencia
de la misma.”
Con base en lo expresado sobre el Comité de Expertos y
el Comité de Libertad Sindical concluye que “analizado el art. 432 del CST bajo
la perspectiva de este último pronunciamiento del Comité de Libertad Sindical,
en nada constituye una de tales prescripciones ‘demasiado estrictas’ que
atentan contra los fines de la negociación colectiva.”
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En su concepto, el Procurador General de la Nación,
Edgardo José Maya Villazon, le solicitó a la Corte “estarse a lo dispuesto en
la sentencia C-797 de 2000 en relación con las expresiones acusadas del artículo
432 del Código Sustantivo de Trabajo por existir cosa juzgada constitucional.”
También le solicitó declarar la inexequibilidad tanto del literal g) del artículo
430 como del artículo 463 del Código Sustantivo de Trabajo.
En primer lugar, expresa que el numeral segundo del
artículo 432 del Código Sustantivo del Trabajo fue declarado inexequible por la
Corte Constitucional, en su sentencia C-797 de 2000. Por esta razón, solicita
que la Corte se esté a lo resuelto en la sentencia mencionada.
En cuanto al literal g) del artículo 430 del Código
Sustantivo del Trabajo manifiesta que le corresponde al Legislador definir
cuáles son los servicios públicos esenciales. Aclara que esa labor no puede ser
ejercida de manera discrecional por el Congreso, pues para ello debe tener en
cuenta los criterios expuestos por la jurisprudencia constitucional, en su
sentencia C-473 de 1994.  Luego, expresa: “En el caso que nos ocupa, estamos
frente a una norma que fue expedida con anterioridad a la Carta Política de 1991
y que simplemente calificó la explotación, elaboración y distribución de sal
como un servicio publico, sin darle el carácter de esencial, razón por la cual
hay que concluir que la prohibición de la huelga en tales actividades contraría
lo dispuesto en el artículo 56 de la Carta Política.”
Destaca que la misma decisión se tomó en la sentencia
C-075 de 1997, que declaró la inconstitucionalidad de la prohibición de la
huelga en las actividades relacionadas con las plantas de leche, plazas de
mercado, mataderos y todos los organismos de distribución de estos
establecimientos, sean ellos oficiales o privados. Empero, aclara:
“Es de observar que al considerar el
Ministerio Público que este literal g) es inexequible no implica,
necesariamente, que las demás actividades descritas en el art. 430 del Código
Sustantivo del Trabajo deben ser ipso facto declaradas
inconstitucionales, dado que el Legislador tampoco las ha señalado a todas como
servicios públicos esenciales. Lo que quiere precisar este despacho consiste en
que las actividades relacionadas con la explotación, elaboración y distribución
de sal, no salta fácilmente a la vista que correspondan a un servicio público
esencial, por lo que la prohibición a la huelga en esos trabajos no sólo no
encaja en la prohibición establecida en el artículo 56 de la Carta, sino que
resulta un obstáculo desproporcionado al ejercicio legítimo de este derecho.”
En relación con la acusación contra el artículo 463
del Código Sustantivo del Trabajo manifiesta que el cargo de los actores se
basa en que la norma restringe el derecho de asociación sindical “sin señalar
en forma precisa cuáles son las penas aflictivas a que se refiere la
disposición acusada.”
Resalta que el art. 11 de la Ley 57 de 1926 ya
disponía que no podían ser representantes de los trabajadores los “individuos
que hayan sido condenados a sufrir pena aflictiva y no hayan sido
rehabilitados.” Luego, expone que el artículo 1° de la Ley 10 de 1934 “determinó
que se consideraban penas aflictivas las de presidio y reclusión, las cuales
llevaban anexa la pérdida de los derechos políticos del condenado por tiempo
indefinido”, y anota que la misma Ley establecía que “quienes hubiesen perdido
los derechos políticos podían ser rehabilitados en el goce de los mismos por el
Senado de la República…” después de transcurrido un determinado lapso de tiempo
(artículos 3 y 4).”
Asegura entonces:
“Lo anterior, nos permite pensar que para
la época en que fue expedido el Código Sustantivo del Trabajo, posiblemente,
‘los individuos condenados a sufrir pena aflictiva’ (artículo 463) eran
aquellos que habían sido condenados a las penas de presidio y reclusión, las
cuales llevaban anexas la pérdida de los derechos políticos, situación que a su
vez les impedía ser representantes o voceros de los trabajadores o de los
empleadores, conciliadores y miembros de los tribunales de arbitramiento hasta
hubieren sido rehabilitados.
“4.2.3. Pero si bien en su momento tales
expresiones tuvieron una definición por parte del mismo legislador, hoy no
es posible determinar con precisión que son penas aflictivas y, menos aún, cuándo
y bajo qué circunstancias puede obtenerse la rehabilitación. Para ello habría
que recurrir a la legislación penal vigente y haciendo uso de la interpretación
establecer a qué equivalen hoy tales penas principales y anexas que
inhabilitarían a los trabajadores y empleadores para ejercer los derechos
consagrados en la disposición acusada.
“Desde este punto de vista, y teniendo en
cuenta que la norma demandada consagra una restricción para ejercer el derecho
de asociación sindical (art. 39 superior), se hace necesario que los
destinatarios de la misma puedan conocer con precisión las circunstancias que
generan tales limitaciones a los derechos fundamentales, lo cual, como ha quedado
claro, no caracteriza a la disposición acusada, pues tal precepto consagra una
expresión en desuso cuyo equivalente habría que establecerlo a través de la
interpretación de la misma en concordancia con la normas penales vigentes.”
Finalmente, expone que en la sentencia C-797 de 2002, la
Corte Constitucional declaró inexequible el literal f) del artículo 388 del
Código Sustantivo del Trabajo, que establecía como requisito para ser miembro
de la junta directiva de un sindicato “no haber sido condenado a sufrir pena
aflictiva a menos que haya sido rehabilitado”, por cuanto consideró que la
norma era irrazonable y desproporcionada.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente para conocer
de la presente demanda, conforme a lo dispuesto en el numeral 4 del artículo
241 de la Constitución, por estar dirigida contra unas disposiciones que forman
parte de una ley.
VI.1. Demanda contra al artículo 16 de la Ley 584 de
2000, que modificó el numeral 2 del artículo 432 del Código Sustantivo del
Trabajo
Problema jurídico
2. En este caso la Corte tendría que resolver el
siguiente problema jurídico: ¿vulnera el artículo 16 de la Ley 584 de 2000, que
modificó el art. 432 del CST, los derechos a la igualdad y a la libertad sindical,
y el convenio 87 de la OIT, al establecer que los delegados del sindicato deben
ser mayores de edad y haber laborado por lo menos seis (6) meses en la empresa,
o por todo el tiempo en que ella hubiere funcionado, si es menor de seis meses?
La existencia de cosa juzgada frente al artículo 16 de
la Ley 584 de 2000, que modificó el numeral 2 del artículo 432 del Código
Sustantivo del Trabajo
3. Tal como la manifiesta el Procurador General de la
Nación en su concepto, en la sentencia C-797 de 2000[2]
se declaró la inconstitucionalidad del numeral 2 del artículo 432 del Código
Sustantivo del Trabajo, norma que también es objeto de acusación de
inconstitucionalidad en la presente demanda. Por eso, la Vista Fiscal solicita
que en este punto la Corte se esté a lo resuelto en la sentencia mencionada.
4. La sentencia C-797 de 2000 fue dictada
el día 29 de junio de 2000. Pocos días antes había sido expedida la Ley 584 de
2000, cuyo artículo 16 modificó el numeral 2 del artículo 432 del Código
Sustantivo del Trabajo. La Corte decidió pronunciarse sobre el texto de los
artículos acusados en el momento de la demanda, es decir sin tener en cuenta
las modificaciones introducidas por la Ley 584 de 2000. Dijo la Corte al
respecto:
“1.3. No obstante que el Congreso de la
República, mediante Ley 584/2000, publicada en el Diario Oficial No. 44.043 de
14 de junio de 2000, derogó algunas y modificó otras de las normas cuya
inconstitucionalidad se demanda, la Corte se pronunciará sobre la pretensión
del demandante, por cuanto se encuentran produciendo efectos jurídicos, salvo
en lo relacionado con la acusación contra apartes normativos del numeral 1 del
art. 486 del C.S.T.”
De esta manera, en esa ocasión el texto del
artículo 432 sobre el cual se pronunció la Corte fue el siguiente:
“ARTÍCULO 432. Delegados.
“1. Siempre que se presente un
conflicto colectivo que pueda dar por resultado la suspensión de trabajo, o que
deba ser solucionado mediante el arbitramento obligatorio, el respectivo sindicato
o los trabajadores nombrarán una delegación de tres (3) de entre ellos
para que presente al patrono, o a quien lo represente, el pliego de peticiones
que formulan.
“2. Tales delegados deben
ser colombianos, mayores de edad, trabajadores actuales de la empresa o
establecimiento, y que hayan estado al servicio de éste por más de seis (6)
meses, o por todo el tiempo que hubiere funcionado el establecimiento cuando
fuere menor de seis (6) meses.” (las partes demandadas en esa ocasión se
encuentran negrillas)
En la parte motiva de la sentencia la Corte expresó
sobre este artículo:
“En el art. 432 se alude a los delegados
del sindicato para presentar pliegos de peticiones ante el empleador.
“Se demanda del inciso 1 la expresión ‘de
tres (3) de entre ellos’, es decir, se cuestiona la exigencia de que los
representantes de los trabajadores deban ser necesariamente tres. Igualmente,
se demanda la totalidad del inciso 2 que señala los requisitos que deben reunir
los referidos delegados, entre otros, ser mayores de edad, trabajadores de la
empresa y tener una determinada antigüedad en ésta.
“Estima la Corte que la norma, en lo
acusado, desconoce el derecho a la libertad sindical, pues son las
organizaciones sindicales las que deben autónomamente determinar cuántos son
los delegados que deben presentar ante el empleador el pliego de peticiones y
qué condiciones deben reunir.”
Por lo tanto, en el párrafo tres del numeral
decimosegundo de la parte resolutiva de la sentencia se dispuso:
“Declarar INEXEQUIBLE la expresión ‘de
tres (3) de entre ellos’  del numeral 1 y el numeral 2 del art. 432 del
C.S.T., excepción hecha de la expresión ‘ser colombianos’ que fue
declarada inexequible por la Corte en la sentencia C-385/2000.” (subraya no
original).
5. En el presente proceso se demanda el
numeral segundo del artículo 432 del Código Sustantivo del Trabajo, de acuerdo
con el texto fijado por el artículo 16 de la Ley 584 de 2000. Este estableció:
“ARTÍCULO 432. Delegados.
“1. (…)
“2. (Modificado mediante el
artículo 16 de la Ley 584 de 2000). Tales delegados deben ser mayores de
edad, trabajadores actuales de la empresa o establecimiento, y que hayan
estado al servicio de éste por más de seis (6) meses, o por todo el tiempo que
hubiere funcionado el establecimiento cuando fuere menor de seis (6) meses,
tratándose de negociaciones colectivas de sindicatos de empresa. En los demás
casos el delegado deberá ser trabajador del gremio o de la industria o rama de
actividad económica respectivamente según sea el caso.” (se subrayan los
apartes demandados)
Como se puede observar, la Ley 584 de 2000
modificó el texto original del numeral segundo del art. 432 del CST, al
eliminar la locución “colombianos”, que había sido declarada inconstitucional,
y al introducirle una frase adicional a la primera oración, además de una
segunda oración. De esta manera, se agregó al inciso segundo original el
siguiente texto: “tratándose de negociaciones
colectivas de sindicatos de empresa. En los demás casos el delegado deberá ser
trabajador del gremio o de la industria o rama de actividad económica
respectivamente según sea el caso.”
En este caso, los actores
demandan las expresiones “mayores de edad” e “y que hayan estado al servicio de
éste por más de seis (6) meses, o por todo el tiempo que hubiere funcionado el
establecimiento cuando fuere menor de seis (6) meses.” Estas locuciones hacían
parte del texto del numeral segundo del artículo 432 que fue juzgado por la
Corte Constitucional en su sentencia C-797 de 2000. De esta manera, debe
concluirse que sobre estas expresiones existe cosa juzgada material.
En vista de lo anterior, la Corte se
inhibirá para pronunciarse sobre la demanda presentada contra las expresiones “mayores de edad” e “y que hayan estado al servicio de éste
por más de seis (6) meses, o por todo el tiempo que hubiere funcionado el
establecimiento cuando fuere menor de seis (6) meses”, contenidas en  el numeral 2 del artículo 432 del Código Sustantivo
del Trabajo, modificado por el artículo 16 de la Ley 584 de 2000, por cuanto
esas disposiciones ya no forman parte del ordenamiento jurídico. Por lo tanto,
en este punto habrá de estarse a lo  resuelto en la sentencia C-797 de 2000.
De esta manera, el texto vigente del
numeral segundo del artículo 432 del CST, según la modificación que le
introdujera el artículo 16 de la Ley 584 de 2000, es el siguiente:
“ARTÍCULO 432. Delegados.
“1. (…)
“2. (Modificado mediante el
artículo 16 de la Ley 584 de 2000). Tales delegados deben ser trabajadores
actuales de la empresa o establecimiento, tratándose de negociaciones
colectivas de sindicatos de empresa. En los demás casos el delegado deberá ser
trabajador del gremio o de la industria o rama de actividad económica
respectivamente según sea el caso.”
VI.2. Demanda contra el literal g) del artículo 430
del Código Sustantivo del Trabajo
Problema jurídico
6. En este punto la Corte debe resolver el siguiente
problema jurídico: ¿Vulnera la Constitución la prohibición de ejercer el
derecho de huelga en las actividades de explotación, elaboración y distribución
de sal?
Los servicios públicos esenciales y el derecho de
huelga en la jurisprudencia de la Corte Constitucional
7. El derecho de huelga está definido en el artículo
429 del Código Sustantivo del Trabajo como  "la suspensión colectiva,
temporal y pacífica del trabajo, efectuada por los trabajadores de un
establecimiento o empresa con fines económicos y profesionales propuestos a sus
patronos y previos los trámites establecidos".
Este derecho goza de expresa protección constitucional
al estar consagrado en el artículo 56 de la Carta Política, cuyo texto es el
siguiente:
“Se garantiza el derecho de huelga, salvo
en los servicios públicos esenciales definidos por el legislador.
“La ley reglamentará este derecho
“Una comisión permanente integrada por el
Gobierno, por representantes de los empleadores y de los trabajadores,
fomentará las buenas relaciones laborales, contribuirá a la solución de los
conflictos colectivos de trabajo y concertará las políticas salariales y
laborales.  La Ley reglamentará su composición y funcionamiento”.
8. La jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido
ampliamente la importancia del derecho de huelga, pronunciándose sobre su
naturaleza, alcances y límites. Así, en una de sus primeras sentencias, la
Corte indicó lo siguiente acerca de la importancia del derecho de huelga al
interior del ordenamiento jurídico colombiano:
"El derecho de huelga se constituye en
una de las más importantes conquistas logradas por los trabajadores en el
presente siglo.  Se trata de un instrumento legítimo para alcanzar el efectivo
reconocimiento de aspiraciones económicas y sociales que garanticen justicia en
las relaciones obrero-patronales y un progresivo nivel de dignidad para el
trabajador y su familia, cuya consagración constitucional, desde la Reforma de 1936,
ha representado la más preciosa garantía del ordenamiento positivo para la
salvaguarda de los derechos laborales y para el desarrollo de un sistema
político genuinamente democrático”[3].
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, los
rasgos principales del derecho de huelga pueden definirse así: 1) el derecho de
huelga es un derecho constitucionalmente protegido y de gran importancia al
interior del ordenamiento jurídico colombiano; sin embargo no tiene la calidad
de derecho fundamental, puesto que precisa una reglamentación legal para ser
ejercido[4]; 2) la legitimidad de su ejercicio depende
del seguimiento de los procedimientos establecidos por el legislador[5]; 3) la protección del derecho de huelga
sólo procede por acción de tutela si se encuentra en conexidad con derechos
fundamentales como el derecho al trabajo y a la libre asociación sindical[6]; 4) el derecho de huelga no tiene carácter
absoluto, debido a que está prohibido en los servicios públicos esenciales y
debe ser ejercido de acuerdo con las normas legales que lo regulan[7]; 5) existen dos requisitos para poder
excluir el derecho de huelga de una determinada actividad, a saber: que sea
materialmente un servicio público esencial y que formalmente el legislador la
haya calificado de tal[8]; y 6) un servicio público es esencial
cuando “las actividades que lo conforman contribuyen de modo directo y
concreto a la protección de bienes o a la satisfacción de intereses o a la
realización de valores, ligados con el respeto, vigencia, ejercicio y
efectividad de los derechos y libertades fundamentales”[9].
9. La Corte se ha manifestado en distintas sentencias
acerca de los servicios públicos esenciales, en los que es prohibida la
huelga.
Inicialmente, en la sentencia T-443 de 1992[10] la Corte conoció sobre la acción de tutela
instaurada por el Sindicato Nacional de Trabajadores del Banco de Colombia,
"SINTRABANCOL",  en contra del Ministerio del Trabajo y Seguridad
Social, el cual había declarado la ilegalidad de los ceses de actividades
adelantados por los trabajadores del Banco de Colombia y había ordenado la
constitución de un Tribunal de Arbitramento para solucionar el conflicto
laboral entre dicho sindicato y el banco. Entre otros argumentos, la
organización tutelante fundamentó su demanda en que “la convocatoria del
Tribunal de Arbitramento desconoce la decisión adoptada por los trabajadores e
ilegitima el ejercicio del derecho de huelga”.
En esa ocasión, esta Corporación afirmó que el derecho
de huelga no tenía un carácter absoluto, al indicar que la misma Constitución
estableció como límite a su ejercicio los servicios públicos esenciales definidos por el legislador. Al
respecto señaló que el derecho de huelga es
“un instituto definido por preceptos constitucionales y
legales dentro de contornos que de tiempo atrás ha subrayado la jurisprudencia,
en orden a garantizar, de una parte, la eficaz garantía de su legítimo
ejercicio por los trabajadores y de la otra, la defensa del interés colectivo,
que no puede verse perjudicado por aquél; ambos son derechos constitucionales
de clara estirpe democrática que no tienen por qué provocar, con base en
desmesuradas concepciones, la ruptura de la normal y armónica convivencia
social.
“Es en concordancia con este criterio, de
ningún modo extraño a las consideraciones del Constituyente tanto en 1936 como
en 1991, que la Carta Política en vigor determinó la garantía del derecho de
huelga como principio general y señaló, por razones de interés colectivo, la
salvedad de los servicios públicos esenciales definidos por el legislador,
agregando que la ley reglamentará este derecho.”
La Corte determinó que la restricción del derecho de
huelga en la actividad bancaria estaba justificada por ser ésta un servicio
público, razón por la cual el Ministerio no había vulnerado los derechos
fundamentales de los trabajadores pertenecientes al sindicato. No obstante, la
Corte evitó hacer consideraciones sobre el carácter esencial o no de dicho
servicio, por cuanto la definición del concepto de “servicio público
esencial” le correspondía exclusivamente al legislador.[11]
10. Más tarde, en la sentencia C-110 de 1994[12],
la Corte abordó, entre otras normas, el estudio del artículo 416 del CST, que
regulaba el derecho de asociación sindical y negociación colectiva de los
servidores públicos.[13] En esta oportunidad la
Corte se pronunció a favor de la limitación legal del derecho de negociación
colectiva y de huelga para los empleados públicos. Asimismo, sobre la
restricción del derecho de huelga para los trabajadores oficiales señaló el
Tribunal:
“A partir de la Carta de 1991, no todos los
trabajadores oficiales tienen prohibida la huelga. El alcance de la limitación
depende de si la entidad pública a la que se hallan vinculados presta servicios
públicos esenciales -caso en el cual el derecho de huelga no se garantiza- o
presta servicios públicos que la ley califique como no esenciales. En este
último evento tienen garantizado el derecho de huelga a la luz de la
Constitución”.
En consecuencia, en la parte resolutiva de
la providencia la Corte declaró la exequibilidad del artículo 416 del Código
Sustantivo del Trabajo, “en el entendido de que la frase ‘aun cuando no
puedan declarar o hacer la huelga’ únicamente es aplicable a los sindicatos de
trabajadores oficiales que laboren para entidades encargadas de prestar
servicios públicos que la ley califique como esenciales”.
11. Posteriormente, en la sentencia C-473
de 1994,[14] la
Corte conoció sobre una demanda de inconstitucionalidad presentada contra el
inciso primero del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo que reza: “De
conformidad con la Constitución Nacional está prohibida la huelga en los
servicios públicos”. El demandante consideraba que la norma acusada violaba
la Constitución, pues restringía de manera ilegítima el derecho de huelga, ya
que prohibía su ejercicio en el género (servicios públicos), mientras que la
Constitución sólo prevé tales restricciones para la especie (servicios públicos
esenciales).
La Corte resolvió declarar la exequibilidad
condicionada de la norma, “(…) siempre que se trate, conforme al artículo 56
de la Constitución Política, de servicios públicos esenciales definidos por el
Legislador”.
En la sentencia, la Corte estableció que,
de acuerdo con la Constitución, para excluir el derecho de huelga de una
determinada actividad era necesario que se cumplieran dos requisitos, a saber:
que la actividad “sea materialmente un servicio público esencial” y que “el
Legislador haya expresamente definido la actividad como servicio público
esencial y restringido el derecho de huelga en ella.” Además, en la
providencia se indicó que a la Corte le correspondía “ejercer un control
material sobre la decisión legislativa a fin de determinar si la actividad es o
no un servicio público esencial.”
Por otro lado, el Tribunal manifestó acerca
del concepto de servicio público esencial y de su distinción del término
genérico “servicio público”: “(…) desde el punto de vista sistemático, la
Constitución distingue normativamente los servicios públicos de los servicios
públicos esenciales a fin de hacer de los segundos una especie de los
primeros.  Y es a partir de tal constatación que el Legislador debe definir los
servicios públicos esenciales y que la Corte debe ejercer, en un futuro, el
control material de tales definiciones, en caso de que éstas sean sometidas a
su revisión”.
12. Más adelante, en la sentencia C-521 de
1994[15], el Tribunal abordó el
análisis de constitucionalidad, entre otras disposiciones[16],
del inciso 2 del artículo 39 de la ley 31 de 1992, que  definía la actividad de
banca central como un servicio público esencial.
La Corte declaró tal definición ajustada a la
Constitución,  pues  “(…) la sola enumeración de las principales
obligaciones del Banco, lleva a la Sala al convencimiento de que su interrupción,
por comprometer la economía nacional, afectaría seriamente la posibilidad de
que el Estado pudiera cumplir con sus finalidades esenciales, amenazando, entre
otras cosas, los derechos fundamentales constitucionales de las personas, todo
lo cual indica que este es un servicio de interés general, esencial, que, para
los efectos del artículo 56 de la Carta prevalece sobre el derecho a la
huelga”.
13. En la sentencia C-450 de 1995[17], la Corte declaró la exequibilidad de los
literales b) (parcial) y h) del artículo 430 del CST -subrogado por el Decreto
753 de 1956-, que señalan que está prohibida la huelga en las siguientes
actividades de servicio público: “b) Las de empresas de transporte
por tierra, agua y aire; (…) y telecomunicaciones;(…) h) Las de explotación,
refinación, transporte y distribución de petróleos y sus derivados, cuando
estén destinadas al abastecimiento normal de combustibles del país, a juicio
del gobierno”.
En la demanda, el actor aducía que las normas
cuestionadas eran inconstitucionales por cuanto prohibían la huelga en
actividades que materialmente no eran servicios públicos esenciales,
quebrantando así el artículo 56 CP.
En esta oportunidad la Corte profundizó en el concepto
de servicio público esencial desde el punto de vista material. Al respecto dijo
la Corte:
“La esencialidad del servicio no debe
considerarse exclusivamente por el servicio mismo, esto es, por su naturaleza
intrínseca, ni por la importancia de la actividad industrial, comercial o
prestacional en la economía global del país y consecuentemente en relación con
la magnitud del perjuicio que para ésta representa su interrupción por la
huelga. Tampoco, aquélla puede radicar en la invocación abstracta de la
utilidad pública o de la satisfacción de los intereses generales, la cual es
consustancial a todo servicio público.
“El carácter esencial de un servicio
público se predica, cuando las actividades que lo conforman contribuyen de modo
directo y concreto a la protección de bienes o a la satisfacción de intereses o
a la realización de valores, ligados con el respeto, vigencia, ejercicio y
efectividad de los derechos y libertades fundamentales. Ello es así, en razón
de la preeminencia que se reconoce a los derechos fundamentales de la persona y
de las garantías dispuestas para su amparo, con el fin de asegurar su respeto y
efectividad.” (subrayas no originales)
Para analizar si las actividades demandadas constituían
materialmente  servicios públicos esenciales,[18] el Tribunal
expresó:
“Con respecto al literal b) de la
mencionada disposición [la
Corte] estima que las actividades de las empresas de transporte por tierra,
mar y aire, indudablemente son servicios públicos esenciales, porque están
destinadas a asegurar la libertad de circulación (art. 24 C.P.), o pueden
constituir medios necesarios para el ejercicio o la protección de otros
derechos fundamentales (vida, salud, educación, trabajo, etc.).
“En relación con las empresas de
telecomunicaciones, igualmente sus actividades constituyen servicios
esenciales, porque ellas tienden a garantizar la libertad de expresar y
difundir el pensamiento y las opiniones y la de informar y recibir información.
Igualmente, pueden resultar necesarias o constituir medios para asegurar el
ejercicio o el amparo de otros derechos fundamentales, tales como los
mencionados anteriormente.
“En lo atinente a las actividades de
explotación, refinación y transporte de petróleo y sus derivados, a que alude
la letra h), estima la Corte que éstas son actividades básicas y fundamentales
para asegurar a su vez otras actividades esenciales, como el transporte, la
generación de energía, etc., todas ellas dirigidas a asegurar igualmente el
ejercicio o disfrute de los derechos fundamentales. Por consiguiente, dichas
actividades constituyen servicios públicos esenciales.
“Por lo demás, a juicio de la Corte no
resultan irrazonables ni desproporcionadas las normas jurídicas mencionadas, en
punto a considerar que, bajo el presente examen, en principio, dichas
actividades constituyen servicios públicos esenciales. Sin embargo ello no
obsta, para que el Legislador en ejercicio de las facultades que le confiere el
art. 56 de la Constitución y con base en la experiencia y la realidad
nacionales pueda hacer una redefinición total o parcial de dichas actividades
como servicios públicos esenciales.
“Consecuente con los anteriores
razonamientos la Corte declarará la exequibilidad de los literales b) y h) del
art. 430 del C.S.T. Pero debe advertir, que la decisión adoptada en el presente
proceso sólo se contrae a la consideración como servicios públicos esenciales
de las actividades a que aluden los referidos literales, pues en cada caso
concreto sometido a su consideración la Corte examinará si una determinada
actividad, atendiendo a su contenido material, corresponde o no a un servicio
público esencial”.
14. Luego, en la sentencia C-075 de 1997[19], la Corte conoció sobre una demanda de
inconstitucionalidad contra, entre otras normas, el literal e) del artículo 1
del Decreto No. 753 de 1956, que subrogó el artículo 430 CST, el cual rezaba
que estaba prohibida la huelga en la siguiente actividad de servicio público: “e) Las plantas de leche, plazas de mercado,
mataderos y de todos los organismos de distribución de estos establecimientos,
sean ellos oficiales o privados; (...)"
Los actores afirmaban que las actividades descritas
por la norma no correspondían materialmente a servicios públicos esenciales, y
en consecuencia, la restricción de la huelga en estos eventos era contraria a la
Constitución. La Corte optó por abstenerse de analizar, desde el punto de vista
material, si las actividades demandadas eran o no servicios públicos
esenciales. No obstante, declaró la inexequibilidad de la norma demandada por
cuanto el Legislador no había definido, después de expedida la Constitución de
1991, las actividades contempladas en el literal como servicios públicos
esenciales. Afirmó el Tribunal en esta ocasión:
“ (…) la Corte procederá a declarar la
inexequibilidad del literal e) del artículo primero del Decreto Extraordinario
753 de 1956, que subrogó el artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo,
pero únicamente en razón a que el Legislador no ha señalado como servicios
públicos esenciales las actividades relacionadas con las plantas de leche,
plazas de mercado, mataderos y de todos los organismos de distribución de estos
establecimientos, sean ellos oficiales o privados, señaladas en dicha
disposición, en ejercicio de la facultad constitucional consagrada en el
artículo 56 de la Carta Fundamental de 1991”.
15. Por último, en la sentencia C-663 de
2000[20], esta Corporación resolvió sobre una demanda
instaurada contra el  artículo 4 de la Ley 142 de 1994[21], “Por la cual se establece el régimen de
los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”, en el
cual se establecía que “todos los servicios públicos, de que trata la
presente ley, se considerarán servicios públicos esenciales."
La Corte estimó que el artículo 4 demandado se
ajustaba a la Constitución “(…) porque el legislador no hizo cosa diferente
que desarrollar, tanto el mandato del art. 56 en cuanto lo habilita para
definir los servicios públicos esenciales en los cuales la huelga no esta
garantizada, como los arts. 365 y 366, según los cuales, los servicios públicos
domiciliarios constituyen instrumentos adecuados para asegurar las finalidades
sociales del Estado, en lo que atañe con el bienestar general y el mejoramiento
de las condiciones de vida de los integrantes de la comunidad. En tales circunstancias,
es evidente que los servicios públicos de acueducto, alcantarillado, aseo,
energía eléctrica, telefonía pública básica conmutada, larga distancia nacional
e internacional, gas combustible, contribuyen al logro de los mencionados
cometidos sociales, y a la realización efectiva de ciertos derechos
fundamentales de las personas (...)”.
16. Del recuento anterior acerca de la jurisprudencia
de la Corte Constitucional sobre los servicios públicos esenciales en los que
está prohibida la huelga se puede deducir que la Corte ha establecido que para
poder excluir el derecho de huelga de una actividad determinada es necesario
que ésta sea materialmente un servicio público esencial y que haya sido
calificada como tal por el Legislador. De la misma manera, esta Corporación ha
determinado que a ella le corresponde analizar si las definiciones que tome el
Legislador en este sentido se refieren realmente a actividades que materialmente
configuren un servicio público esencial.
En el marco de esta competencia, la Corte se ha
ocupado en distintas ocasiones de resolver sobre demandas de
inconstitucionalidad presentadas contra normas que prohibían la huelga en distintas
actividades. Para juzgar si la exclusión de este derecho se ajusta a la norma
constitucional que establece que solamente se puede prohibir la huelga en los
servicios públicos esenciales, la Corte ha acudido al criterio de acuerdo con
el cual un servicio público es esencial cuando “las actividades que lo
conforman contribuyen de modo directo y concreto a la protección de bienes o a
la satisfacción de intereses o a la realización de valores, ligados con el
respeto, vigencia, ejercicio y efectividad de los derechos y libertades
fundamentales” [22].
En un principio, la Corte consideró que debía juzgar
en cada caso concreto si la prohibición de la huelga en una determinada
actividad respondía al requisito de que la labor analizada constituyera un
servicio público esencial. Con base en este criterio, la Corte ha declarado que
servicios como la banca central[23]; el transporte[24];
las telecomunicaciones[25];  la explotación,
refinación, transporte y distribución de petróleo[26]
y los servicios públicos domiciliarios[27], son
materialmente servicios públicos esenciales.
No obstante, en la sentencia C-075 de 1997, la Corte
se abstuvo de analizar desde el punto de vista material si las actividades de
las plantas de leche, plazas de mercado y mataderos, junto con sus organismos
de distribución, eran servicios públicos esenciales. En cambio, optó por
declarar la inexequibilidad de la norma que prohibía la huelga en estos
eventos, por cuanto el Legislador, a pesar de los años transcurridos desde la
expedición de la Constitución de 1991, todavía no había definido formalmente cuáles
eran los servicios públicos esenciales. Además, en esa ocasión la Corte reiteró
su llamamiento al Congreso de la República para que reglamente el artículo 56
de la Constitución y determine en qué actividades no rige el derecho de huelga,
por tratarse de servicios  públicos esenciales.
17. De  acuerdo con la decisión tomada en la sentencia
C-075 de 1997, en la presente sentencia la Corte podría declarar la inexequibilidad
de la norma ahora demandada, sin analizar en forma concreta si las actividades relacionadas
en ella constituyen materialmente un servicio público esencial. Ello, por
cuanto la norma se encuentra dentro del mismo artículo 430 del CST y porque el
Legislador aún no ha reglamentado el artículo 56 de la Constitución.
No obstante, como sucedió en sentencias anteriores, la
inexistencia de un pronunciamiento expreso por parte del Legislador en el que
defina cuáles son las actividades que constituyen servicios públicos esenciales
no impide que la Corte analice si la norma acusada alude a un servicio público
esencial desde el punto de vista material.
Por otra parte, el mismo artículo 56 de la
Constitución dispone que es preciso establecer cuáles son los servicios
públicos en los que no puede tener lugar el derecho de huelga, a través de su
calificación como servicios públicos esenciales. El artículo le defiere al
legislador la determinación acerca de este punto. Ciertamente, el legislador no
ha cumplido con este mandato, después de la Constitución de 1991.
Por eso, la Corte estima que en situaciones como la
actual se debe seguir el rumbo que se había fijado esta Corporación desde un
principio, cual era el de que “en cada caso concreto sometido a su
consideración la Corte examinará si una determinada actividad, atendiendo a su
contenido material, corresponde o no a un servicio público esencial”.[28]
Esta manera de proceder también se ajusta más al principio de preservación del
derecho y respeta la decisión tomada por el legislador en el momento en que se
dictó – y reformó - el CST. Por eso, en el presente caso considera la Corte que
es necesario adentrarse en el análisis de la norma acusada y determinar, desde
el punto de vista material, si las actividades relacionadas con la explotación,
elaboración y distribución de sal caben dentro de la categoría de servicios
públicos esenciales.
Sin embargo, advierte la Corte que el análisis
material estará inspirado en el principio de interpretación a favor de los
derechos laborales, en este caso, del derecho colectivo de huelga. En efecto,
como lo indica el artículo 56, en su inciso 1, el derecho de huelga está
garantizado como regla general, mientras que la excepción se circunscribe a la
posibilidad de que el legislador defina los servicios públicos esenciales.
Además, los derechos laborales colectivos han de ser interpretados en beneficio
del ejercicio libre, desinhibido y autónomo de la actividad sindical como una
manifestación de la democracia participativa.
Constata la Corte que después de tres lustros, el
Congreso no ha desarrollado el artículo 56. Por eso se exhortará
respetuosamente al Congreso para que lo desarrolle. Sin embargo, mientras se
expide la ley correspondiente, el artículo 56, que amplió el alcance del
derecho de huelga, se aplica de manera directa e inmediata. Además, el silencio
del legislador no obsta para que los sindicatos ejerzan el derecho de huelga y
para que este derecho sea interpretado y aplicado en un sentido amplio en punto
a los ámbitos de actividad en los cuales este derecho está garantizado.
18. En consecuencia, en esta ocasión le corresponde a
esta Corporación establecer si las actividades de explotación, elaboración y
distribución de sal son servicios públicos esenciales y, por lo tanto, la
prohibición de huelga en ellas es constitucional.
Ahora bien, como se observó en el recuento realizado
acerca de la jurisprudencia sobre esta materia, la Corte ha indicado que para
determinar si una actividad constituye un servicio público esencial es preciso
establecer si ella contribuye directa y concretamente a la “protección de
bienes o a la satisfacción de intereses o a la realización de valores, ligados
con el respeto, vigencia, ejercicio y efectividad de los derechos y libertades
fundamentales.”[29] Este
criterio resulta demasiado amplio, pues innumerables actividades de la vida
social y económica están relacionadas con los derechos y libertades
fundamentales. Una aplicación estricta de este criterio podría desnaturalizar
la garantía del derecho de huelga contenida en el artículo 56 de la
Constitución, pues extendería de manera inadmisible el ámbito de restricción
del derecho de huelga.
Por eso, antes de entrar a analizar la
constitucionalidad de la norma demandada, resulta útil remitirse a la doctrina
internacional en la materia, específicamente a los desarrollos que sobre la
misma se han adelantado al interior la Organización Internacional del Trabajo
(OIT). Al respecto cabe decir que si bien los principios y reglas adoptados por
los órganos pertenecientes a la OIT no ostentan la calidad de normas jurídicas
directamente vinculantes en el ordenamiento jurídico colombiano, sí constituyen
criterios orientadores para los distintos órganos del Estado colombiano y, en
consecuencia, son relevantes para la interpretación de las disposiciones constitucionales
relacionadas con el derecho laboral.
Los pronunciamientos de la OIT sobre el derecho de
huelga y los servicios esenciales
19. Para empezar es preciso anotar que el derecho de
huelga no está consagrado de manera directa y expresa en los Convenios o
Recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo. No obstante, a
partir de la interpretación que dos órganos de control de la OIT –el Comité de
Libertad Sindical (CLS) y la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y
Recomendaciones (CEACR) - han hecho de los artículos 3[30]
y 10[31] del Convenio sobre la
Libertad Sindical y la Protección del Derecho de Sindicación (Convenio número
87 de 1948), el derecho de huelga ha sido definido como un derecho fundamental
de los trabajadores y organizaciones sindicales. Ello, por cuanto se considera
el derecho de huelga como uno de los medios fundamentales para hacer efectivo
el derecho de las organizaciones de los trabajadores para organizar sus
actividades, formular sus programas de acción y defender sus intereses[32].
20. En el tema específico de las restricciones legítimas
al derecho de huelga, ambos organismos coinciden en que éste derecho es de
carácter general y sólo admite excepciones en el caso de los funcionarios
públicos “que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado” y en
los eventos de prestación de servicios esenciales en el sentido estricto del
término, es decir, aquellos servicios “cuya interrupción podría poner en
peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la
población”[33].
Así, la CEACR ha afirmado que debe ser muy restrictiva
la calificación de actividades como servicios públicos esenciales, si bien
acepta que en asuntos que no sean definidos como tales se establezca la
exigencia de mantener unos servicios mínimos durante la huelga:[34]
“El principio según el cual el derecho de
huelga puede verse limitado, o incluso prohibido, en los servicios esenciales
perdería todo sentido si la legislación nacional definiese esos servicios de
forma demasiado extensa. Al tratarse de una excepción del principio general del
derecho de huelga, los servicios esenciales respecto de los cuales es posible
obtener una derogación total o parcial de ese principio deberían definirse de
forma restrictiva; la Comisión estima, por lo tanto, que sólo pueden
considerarse servicios esenciales aquéllos cuya interrupción podría poner en
peligro, la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la
población”
“(…) Además, un servicio no esencial en el
sentido estricto del término puede convertirse en esencial si la huelga que
repercute en el mismo dura más de un cierto período o adquiere tal dimensión
que pueden correr peligro la salud, la seguridad o la vida de la población (por
ejemplo, en los servicios de recolección de basura). Con el fin de evitar daños
irreversibles o que no guarden proporción alguna con los intereses
profesionales de las partes en el conflicto, así como de no causar daños a
terceros, es decir, los usuarios o los consumidores que sufren las
consecuencias económicas de los conflictos colectivos, las autoridades podrían
establecer un régimen de servicio mínimo en otros servicios que son de utilidad
pública, en vez de prohibir radicalmente las acciones de huelga, prohibición
que debería limitarse a los servicios esenciales en el sentido estricto del
término”.
Como se advierte, en el marco de su amplia protección
al derecho de huelga, el CLS y la CEACR también han considerado que la
exigencia de mantener un servicio mínimo durante la huelga con el fin de velar
por la seguridad de las personas y de las instalaciones, no atenta contra el
derecho de libertad sindical de los trabajadores[35].
Al respecto el Comité de Libertad Sindical expresó:
“606. El
establecimiento de servicios mínimos en caso de huelga sólo debería poder ser
posible en: 1) aquellos servicios cuya interrupción pueda poner en peligro la
vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población
(servicios esenciales en el sentido estricto del término); 2) en aquellos
servicios no esenciales en el sentido estricto en los que huelgas de una cierta
extensión y duración podrían provocar una situación de crisis nacional aguda
tal que las condiciones normales de existencia de la población podrían estar en
peligro, y 3) en servicios públicos de importancia trascendentales[36].
En cuanto a los requisitos que se deben
cumplir para establecer esos servicios mínimos, el Comité y la Comisión de
Expertos concuerdan en señalar:
“En primer lugar, y este
aspecto es de la mayor importancia, debería tratarse real y exclusivamente de
un servicio mínimo, es decir, un servicio limitado a las actividades
estrictamente necesarias para cubrir las necesidades básicas de la población o
satisfacer las exigencias mínimas del servicio, sin menoscabar la eficacia de
los medios de presión. En segundo lugar, dado que este sistema limita uno de
los medios de presión esenciales de que disponen los trabajadores para defender
sus intereses económicos y sociales, sus organizaciones deberían poder
participar, si lo desean, en la definición de este servicio, de igual modo que
los empleadores y las autoridades públicas. Sería sumamente conveniente que las
negociaciones sobre la definición y la organización del servicio mínimo no se
celebraran durante los conflictos de trabajo, a fin de que todas las partes
interesadas pudieran negociar con la perspectiva y la serenidad necesarias. Las
partes también podrían prever la constitución de un organismo paritario o
independiente que tuviera como misión pronunciarse rápidamente y sin
formalismos sobre las dificultades que plantea la definición y la aplicación de
tal servicio mínimo y que estuviera facultado para emitir decisiones ejecutorias”.[37]
A manera de ejemplo, el CLS ha avalado la
exigencia de la prestación de un servicio mínimo en las siguientes actividades,
a pesar de que no las  considera como servicios públicos esenciales: El
servicio de transbordadores (párrafo 615); los servicios portuarios (párrafo
616); los servicios de metro (párrafo 617) y subterráneos (párrafo 618); el
transporte: ferroviario (párrafo 619 y 620) de personas y mercancías (párrafo
621); los servicios de correo (párrafo 622); la recolección de basuras (párrafo
623); el instituto Monetario, los bancos, los transportes y los sectores del
petróleo (párrafo 624); educación (párrafo 625) y sanidad animal (párrafo 626)[38].
Asimismo, al abordar el análisis de casos concretos,
el Comité de Libertad Sindical ha clasificado ciertas actividades como
servicios públicos esenciales y ha descartado tal naturaleza en otras tantas.
Así, en el párrafo 585 del texto Libertad Sindical: Recopilación de
Decisiones del Comité de Libertad Sindical, publicado en 2006, estableció
que las siguientes actividades podían ser consideradas como servicios
esenciales:
“585.
Pueden ser
considerados como servicios esenciales:
–
“el sector
hospitalario (véanse Recopilación de 1996, párrafo 544; 300 informe, caso núm.
1818, párrafo 366; 306.º informe, caso núm. 1882, párrafo 427; 308.º informe,
caso núm. 1897, párrafo 477; 324.º informe, caso núm. 2060, párrafo 517, caso
núm. 2077, párrafo 551; 329.º informe, caso núm. 2174, párrafo 795; 330.º
informe, caso núm. 2166, párrafo 292 y 338.º informe, caso núm. 2399, párrafo
1171);
–
“los servicios de
electricidad (véanse Recopilación de 1996, párrafo 544; 308.º informe, caso
núm. 1921, párrafo 573; 309.º informe, caso núm. 1912, párrafo 365, 318.º
informe, caso núm. 1999, párrafo 165 y caso núm. 1944, párrafo 458);
–
“los servicios de
abastecimiento de agua (véanse Recopilación de 1996, párrafos 544 y 326.º
informe, caso núm. 2135, párrafo 267);
–
“los servicios
telefónicos (véanse Recopilación de 1996, párrafo 544; 314.º informe, casos
núms. 1984 y 1955, párrafo 72 y 318.º informe, caso núm. 2020, párrafo 318);
–
“la policía y las
fuerzas armadas (véase 307º informe, caso núm. 1898, párrafo 323);
–
“los servicios de
bomberos (véanse 309.º informe, caso núm. 1865, párrafo 145 y 321.er informe,
caso núm. 2066, párrafo 336);
–
“los servicios
penitenciarios públicos o privados (véase 336.º informe, caso núm. 2383,
párrafo 767);
–
“el suministro de
alimentos a los alumnos en edad escolar y la limpieza de los establecimientos
escolares (324.º informe, caso núm. 2037, párrafo 102);
–
“el control del
tráfico aéreo (véanse Recopilación de 1996, párrafo 544 y 327.º informe, caso
núm. 2127, párrafo 191)”.
Por el contrario, en el párrafo 587 del
mismo documento afirmó que las siguientes actividades no constituían servicios
esenciales en sentido estricto:
“587. No constituyen servicios
esenciales en el sentido estricto del término:
–
“la radio-televisión
(véanse Recopilación de 1996, párrafo 545; 302.º informe, caso núm. 1849,
párrafo 204; 306.º informe, caso núm. 1865, párrafo 332 y caso núm. 1884,
párrafo 688);
–
“los sectores del
petróleo (véanse Recopilación de 1996, párrafo 545; 302.º informe, caso núm.
1849, párrafo 204; 306.º informe, caso núm. 1865, párrafo 332; 337.º informe,
caso núm. 2355, párrafo 630 y caso núm. 2249, párrafo 1478);
–
“los puertos (carga
y descarga) (véanse Recopilación de 1996, párrafo 545; 318.º informe, caso núm.
2018, párrafo 514; 320.º informe, caso núm. 1963, párrafo 229 y 321.er informe,
caso núm. 2066, párrafo 340)
–
“los bancos (véanse Recopilación
de 1996, párrafo 545; 303.er informe, casos núms. 1810 y 1830, párrafo 62 y
309.º informe, caso núm. 1937, párrafo 450);
–
“los servicios de
informática para la recaudación de aranceles e impuestos (véase Recopilación de
1996, párrafo 545);
–
“los grandes
almacenes y los parques de atracciones (véase Recopilación de 1996, párrafo
545);
–
“la metalurgia y el
conjunto del sector minero (véase Recopilación de 1996, párrafo 545);
–
“los transportes, en
general (véanse Recopilación de 1996, párrafo 545; 302.º informe, caso núm.
1849, párrafo 203, caso núm. 1695, párrafo 248; 303.º informe, casos núms. 1810
y 1830, párrafo 62; 316.º informe, caso núm. 1989, párrafo 191; 317.º informe,
caso núm. 1971, párrafo 56);
–
“los pilotos de
líneas aéreas (véase 329.º informe, caso núm. 2195, párrafo 737.)
–
“la generación,
transporte y distribución de combustibles (véase 307.º informe, caso núm. 1898,
párrafo 325.)
–
“los servicios
ferroviarios (véase 308.º informe, caso núm. 1923, párrafo 221)
–
“los transportes
metropolitanos (véase Recopilación de 1996, párrafo 545);
–
“los servicios de
correos (véanse Recopilación de 1996, párrafo 545, 307.º informe, caso núm. 1898,
párrafo 325; 316.º informe, caso núm. 1985, párrafo 321; 318.º informe, caso
núm. 2020, párrafo 318)
–
“el servicio de
recolección de basuras (véanse 309.º informe, caso núm. 1916, párrafo 100 y
338.º informe, caso núm. 2373, párrafo 382);
–
“las empresas
frigoríficas (véase Recopilación de 1996, párrafo 545);
–
“los servicios de
hotelería (véanse Recopilación de 1996, párrafo 545); 324.º informe, caso núm.
1890, párrafo 58; 326.º informe, caso núm. 2116, párrafo 356 y 328.º informe,
caso núm. 2120, párrafo 540);
–
“la construcción
(véanse Recopilación de 1996, párrafo 545 y 338.º informe, caso núm. 2326,
párrafo 446);
–
“la fabricación de
automóviles (véase Recopilación de 1996, párrafo 545);
–
“las actividades
agrícolas, el abastecimiento y la distribución de productos alimentarios
(véanse Recopilación de 1996, párrafo 545 y 338.º informe, caso núm. 1900,
párrafo 183);
–
“la Casa de la
Moneda (véanse Recopilación 1996, párrafo 545 y 306 informe, caso núm. 1865,
párrafo 332);
–
“la Agencia Gráfica
del Estado y los monopolios estatales del alcohol, de la sal y del tabaco
(véase Recopilación de 1996, párrafo 545);
–
“el sector de la
educación (véanse Recopilación de 1996, párrafo 545; 310.º informe, caso núm.
1928, párrafo 172, caso núm. 1943, párrafo 226; 311.er informe, caso núm. 1950,
párrafo 457; 320.º informe, caso núm. 2025, párrafo 405; 327.º informe, caso
núm. 2145, párrafo 302, caso núm. 2148, párrafo 800; 329.º informe, caso núm.
2157, párrafo 191 y 330.º informe, caso núm. 2173, párrafo 297);
–
“empresas de
embotellamiento de agua mineral (véase 328.º informe, caso núm. 2082, párrafo
475.)”
21. Por último, es importante mencionar que en varios
pronunciamientos del CLS y de la CEACR se ha advertido la relevancia de
analizar las condiciones específicas de cada país a la hora de determinar si
una actividad en particular es o no un servicio público esencial. Al respecto
dijo la Comisión de Expertos:
“ (…) es necesario tener en
cuenta las circunstancias especiales que puedan darse en los diferentes Estados
Miembros, ya que si bien la interrupción de ciertos servicios podría, en el
peor de los casos, ocasionar problemas económicos en algunos países, en otros
podría tener efectos desastrosos y crear en poco tiempo situaciones en que se
verían comprometidas la salud, la seguridad o la vida de la población; así, una
huelga en los servicios portuarios o de transporte marítimo podría ocasionar
más rápidamente graves perturbaciones en una isla, que depende en gran parte de
esos servicios para el suministro de productos básicos a su población, que en
un país continental” [39].
El literal g) del art. 430 del Código Sustantivo del
Trabajo es inconstitucional
22. Los actores consideran que el literal g) del
artículo 430 del CST es inconstitucional. Al respecto afirman, en primer lugar,
que en la sentencia C-075 de 1997 se dispuso la inconstitucionalidad del
literal e) del mismo artículo, por cuanto el Legislador todavía no había
determinado cuáles eran los servicios públicos esenciales en los que está prohibida
la huelga. En su concepto, este argumento también es aplicable al caso que
ahora se examina.
Ciertamente, la norma bajo examen se encuentra en la
misma situación de aquella que se estudió en la sentencia C-075 de 1997, y en
esa providencia se decidió declarar la inconstitucionalidad del precepto
analizado.  Sin embargo, como ya se indicó, la Corte considera que es necesario
analizar sí desde el punto de vista material la actividad objeto de
controversia es un servicio público esencial.
En segundo lugar, los demandantes afirman que la
actividad reseñada en la norma demandada no se ajusta al criterio que estableciera
la Corte en otras sentencias para determinar si un servicio público es
esencial. Indican que la Corte estableció en la sentencia C-450 de 1995 que
constituyen servicios públicos esenciales aquellas actividades que contribuyen
directa y concretamente a la “protección de bienes o a la satisfacción de
intereses o a la realización de valores, ligados con el respeto, vigencia,
ejercicio y efectividad de los derechos y libertades fundamentales.” Aquí
también considera la Corte importante reiterar que esta definición resulta
demasiado amplia, puesto que casi todas las actividades económicas y sociales
tienen alguna relación con los derechos y libertades fundamentales.  Por lo
tanto, este criterio para identificar los servicios públicos esenciales no se
ajusta al carácter restrictivo que le quiso asignar la Constitución a la
prohibición de la huelga.
Desde esta perspectiva parece más adecuada la
definición que utilizan los órganos de la OIT, según la cual constituyen
servicios públicos esenciales las actividades “cuya interrupción podría poner
en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en todo parte de la
población.”
23. El literal demandado señala que constituyen un
servicio público las actividades de “explotación, elaboración y distribución
de sal.” De allí que se haya prohibido la huelga en estas actividades. Para
poder establecer si esas labores pueden ser consideradas como un servicio
público esencial es necesario indicar algunas características de esa industria,
tal como se hace a continuación.
La explotación de la sal estuvo a cargo del Banco de la
República hasta 1969, año en que el Gobierno celebró un contrato de concesión
con el Instituto de Fomento Industrial IFI para la explotación minera de este
compuesto químico. Posteriormente, en la década de los 90, operadores privados
entraron a participar en la industria salina lo cual marcó el inicio de la
tendencia privatizadora que ha perdurado hasta la actualidad. Colombia cuenta
hoy con cinco grandes centros de producción salina los cuales son: Manaure, Galerazamba,
Zipaquirá, Nemocón y Upín.
La sal tiene aproximadamente 14.000 aplicaciones
industriales, entre las que se cuentan: el tratamiento de agua; la producción
de bienes de la industria química, tales como jabones, productos farmacéuticos,
alimentos para ganado, fertilizantes, pesticidas y químicos agrícolas; la
utilización en la exploración de petróleo y gas, y en el procesamiento de
metales, textiles, pieles y hule; el uso con fines de consumo humano, tanto para
el consumo directo como para conservación de carnes, pan y lácteos. Además, es preciso
aclarar que no existe un sustituto natural para este material y que su
desarrollo industrial requiere de una gran inversión.[40]
Dadas las características de la industria salinera
enunciadas anteriormente, considera la Corte que una eventual interrupción temporal
de las actividades de explotación, elaboración y distribución de la sal no
generaría por sí misma un peligro
inmediato para la vida, la seguridad o la salud de la población colombiana. Además,
como se observa, en el país existen varios centros de
producción de sal, que pueden surtir las necesidades de la misma. Además, nada
impide acudir a fuentes externas para proveer en el país la sal necesaria. En
consecuencia, las actividades en cuestión no constituyen un servicio público
esencial, en el sentido estricto del término, de tal manera que la prohibición
de huelga en dicho ámbito es contraria a la Carta Política y será declarada
inexequible en la parte resolutiva de esta sentencia.
Ahora bien, no desconoce esta Corporación la gran importancia de la industria salinera para
la economía del país y de la sal como elemento necesario para el mantenimiento
de la salud y de las condiciones de sanidad de la población. Es por esto que
una interrupción prolongada de los servicios de producción y distribución de
sal podría generar una crisis e inclusive, de presentarse un desabastecimiento,
llegar a afectar directamente los derechos de las personas por no poder acceder
este bien. Ello hace recomendable que en los eventos de huelga en esta
industria se regule la exigencia de prestación de un servicio mínimo, tema
objeto de numerosos estudios e incluso de criterios establecidos por el Comité
de Libertad Sindical y por la Comisión de Expertos de la OIT. Todo ello tendría
que ser reglamentado por el Congreso de la República, tal como ha reiterado la
Corte Constitucional en tantas ocasiones.
VI.3. Demanda contra el artículo 463 del Código
Sustantivo del Trabajo
Problema jurídico
24. En este punto la Corte debe resolver el siguiente
interrogante jurídico: ¿Vulnera los principios de legalidad y de
proporcionalidad, y el derecho a la autonomía sindical, la prohibición impuesta
a los individuos condenados a pena aflictiva, que no hubieren sido
rehabilitados, para ser representantes o voceros de los trabajadores o de los
empleadores, y para ejercer funciones de conciliador o árbitro?
El concepto de “pena aflictiva” en la normatividad
colombiana
25. Los demandantes plantean que el término “pena
aflictiva” está en desuso y que, por consiguiente, la  norma acusada no es
clara. Consideran, entonces, que la norma vulnera el principio de legalidad
(C.P., art. 29), por cuanto tanto las sanciones penales como las restricciones
a la autonomía sindical deben ser comprensibles para los ciudadanos. También el
Procurador considera que las restricciones a la autonomía sindical deben ser
diáfanas y que la norma acusada no cumple con este requisito, dada la falta de
precisión del concepto “penas aflictivas.”
26. Lo primero que debe indicarse, como bien lo apunta
la interviniente en representación del Ministerio del Interior y la Justicia,
es que la norma bajo examen no contempla una sanción, sino una inhabilidad. De
otra parte, la Corte considera que el hecho de encontrarse el término “pena
aflictiva” en desuso no constituye un argumento suficiente para declarar la
inconstitucionalidad de la norma que lo contiene. Precisamente, es labor del
intérprete el determinar cuál es el significado actual del concepto, de acuerdo
con la normatividad vigente. En consecuencia, es necesario entrar a determinar
cuáles personas deben entenderse incluidas hoy dentro del enunciado “individuos condenados a sufrir pena aflictiva que no
hubieren sido rehabilitados”, para luego
establecer si tal inhabilidad armoniza con la Constitución.
27. El
término “pena aflictiva” tiene sus orígenes en la normatividad decimonónica de
nuestro país. Muestra de esto, es el artículo 15 de la Constitución Política de
1830, el cual consagra las causales de pérdida de los derechos de ciudadano, y
cuyo numeral 3 afirma que estos se pierden “A virtud de sentencia en que se
imponga pena aflictiva o infamante, mientras no se obtenga rehabilitación”.
Posteriormente,
el concepto se reproduce en la Constitución de 1886, cuyo artículo 16 estableció:
“La ciudadanía se
pierde de hecho cuando se ha perdido la nacionalidad. También pierde la calidad
de ciudadano quien se encuentre en uno de los siguientes casos, judicialmente
declarados: (…).3) Haber sido condenado a sufrir pena aflictiva (…)”. Para ese momento se entendía por pena
aflictiva aquella “corporal, grave y humillante.”[41] Ello explica que en el Código Penal de
1890 (la Ley 19 de 1890) se clasificaran las penas en corporales e
incorporales. El artículo 40 definía las corporales: [42]
“Artículo
40. Las penas corporales son:
“1. La
de muerte;
“2. La
de presidio;
“3. La
de reclusión;
“4. La
de prisión;
“5. La
de arresto;
“6. La
de destierro; y
“7. La
de confinamiento
“Todas
estas penas, menos la de prisión, arresto y confinamiento, se consideran
aflictivas para el efecto del ordinal 3, artículo 16 de la Constitución.” (Subraya fuera de texto)
Del
texto de esta norma se concluye que las penas aflictivas eran, en ese momento,
la muerte, el presidio, la reclusión y el destierro. De acuerdo con el artículo
42 del Código Penal de 1890, tanto la pena de presidio como la de reclusión conllevaban “(…) la pérdida de todo empleo público
y de toda pensión, así como también la privación perpetua de los derechos
políticos.”
28. El
término “pena aflictiva” aparece una vez más en la normatividad colombiana en
el artículo 11 de la Ley 57 de 1928, el cual la consagró como una inhabilidad
en materia laboral – inhabilidad que luego fue reproducida en la norma cuya
constitucionalidad se analiza, el artículo 463 CST. El texto de la norma mencionada
rezaba:
“No
podrán ser representantes de los trabajadores ni miembros de los tribunales de
Conciliación y Arbitraje, ni voceros en casos de huelga, individuos que hayan
sido condenados a  sufrir pena aflictiva y no hayan sido rehabilitados”
29. Años mas tarde, la Ley 10 de 1934, "Sobre Pérdida y Rehabilitación de Derechos Políticos
y por la cual se Establecen Algunos Derechos de los Empleados", redefine
el concepto de pena aflictiva y la limita a las condenas  de presidio y
reclusión:[43]
“Artículo 1: Para efecto del artículo 16 de
la Constitución Nacional, se consideran penas aflictivas las de presidio y
reclusión, las cuales llevan anexa la de pérdida, por tiempo indefinido, de los
derechos políticos del condenado, cuando son impuestas por autoridad judicial”.
Como se observa, para ese momento, esta definición delimitaba
claramente el grupo de individuos sobre los cuales recaía la inhabilidad para
ser representantes de los trabajadores o patronos, o para ejercer funciones de
conciliador o árbitro, pues se refería a aquellas personas que eran condenadas
a penas privativas de  la libertad que en ese punto del tiempo implicaban la
privación perpetua de derechos políticos, derechos que sólo podían ejercer
nuevamente en el caso de ser rehabilitados de acuerdo con lo exigido por los
artículos 3[44] y 4[45]
de la Ley 10 de 1934.
30. Ahora bien, con el fin de desentrañar el
significado actual de la norma examinada en este proceso es preciso establecer
en qué consistían las penas de presidio, reclusión y prisión definidas en el Código
Penal de 1890, de tal manera que se pueda determinar si existe un equivalente
en la normatividad penal actual – la Ley 599 de 2000-.
Como se mostró previamente, la Ley 19 de 1890 (Código
Penal) incluía dentro de las penas aflictivas el presidio y la reclusión, las
cuales llevaban aparejada “(…) la privación perpetua de los derechos
políticos”[46]. Por
otro lado, las penas de prisión y de arresto, aunque privativas de la libertad,
no conllevaban esta sanción penal accesoria. El presidio se caracterizaba por
tener una duración máxima de 20 años (artículo 57) y por cumplirse en una
penitenciaría donde se obligaba al condenado a trabajar en obras públicas
designadas por la autoridad política (artículo 55). Por su parte, la reclusión podía
durar 15 años como máximo (artículo 59), debía cumplirse en establecimientos
destinados para el efecto y los condenados no podían ser “(…) obligados
contra su voluntad a trabajar fuera del establecimiento, sino en casos raros y
por graves y poderosos motivos,(…)” (artículo 58). Por último, la prisión
tenía una duración máxima de 10 años (artículo 62) y debía cumplirse en una
cárcel donde el condenado se ocupaba en los trabajos de su elección y el
producto le pertenecía (artículo 60). Así, se  puede concluir que, si bien las
tres sanciones - el presidio, la reclusión y la prisión - constituían penas
privativas de la libertad, las dos primeras se diferenciaban de la última en
que aquellas entrañaban la pérdida de los derechos políticos y, además, eran de
mayor duración y más drásticas en lo referido al trabajo.
31. La clasificación de las penas contemplada en el
Código Penal de 1890 fue  modificada en las distintas regulaciones penales que
subsiguieron. Así, el artículo 41 del Código Penal de 1936 – la Ley 95 de 1936
– estableció que “las penas para los mayores de diez y ocho años son las
siguientes: presidio, prisión, arresto, confinamiento y multa.” El presidio[47]
continúa siendo la sanción más drástica, mientras que la prisión[48]
y el arresto[49] constituyen penas
privativas de la libertad con menor duración y menos restricciones para los
condenados. De esta manera, se eliminó la reclusión como pena privativa de la
libertad. Además, se abolió la privación perpetua de los derechos políticos y
se estableció que las penas de presidio y prisión aparejaban la pérdida del
ejercicio de derechos y funciones públicas por un lapso igual al de la pena
principal.
Posteriormente, el Código Penal de 1980 reclasificó
las penas principales[50] en prisión, arresto y
multa. Con ello se eliminó la pena de presidio.[51]
Finalmente, el Código Penal vigente en la actualidad –
la Ley 599 de 2000 - establece como penas principales la prisión y la multa[52], de tal manera que la prisión se
constituye en la única pena privativa de la libertad.[53] Además, el artículo 52 inciso 3 de la norma prescribe: “En todo caso, la pena de
prisión conllevará la accesoria de inhabilitación para el ejercicio de derechos
y funciones públicas, por un tiempo igual al de la pena a que accede y hasta
por una tercera parte más, sin exceder el máximo fijado en la Ley, sin
perjuicio de la excepción a que alude el inciso 2 del artículo 51”[54].
32. La Ley 10 de 1934 estableció que eran penas
aflictivas las de “presidio y reclusión, las cuales llevan anexa la de
pérdida, por tiempo indefinido, de los derechos políticos del condenado, cuando
son impuestas por autoridad judicial.” El concepto de pena aflictiva fue
asumido por el Código Sustantivo del Trabajo, pero dados los cambios en la
legislación penal, que llevaron a la desaparición del concepto y de las penas
de presidio y reclusión, la comprensión del término se ha dificultado. Sin
embargo, el análisis anterior acerca de la evolución en el tiempo de la
clasificación de las penas privativas de la libertad en la normatividad
colombiana permite afirmar que cuando la Ley 10 de 1934 definió las penas
aflictivas se refería a aquellas sanciones privativas de la libertad que aparejaban
la pena accesoria de privación de los derechos políticos. Estas sanciones corresponden
en la actualidad a la pena de prisión, la cual conlleva
la pena accesoria de inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones
públicas.
Lo anterior permite concluir que la inhabilidad
establecida en el artículo 463 del Código Sustantivo del Trabajo para los
“individuos condenados a sufrir pena aflictiva” se aplica dentro del marco
normativo actual a los individuos que han sido condenados a pena de prisión.
Por otra parte, la inhabilidad contemplada en la norma
analizada del Código Sustantivo del Trabajo se aplica a quienes hayan sido “condenados
a sufrir pena aflictiva que no hubieren sido rehabilitados.” Como se ha
visto, esta norma laboral se deriva del artículo 11 de la Ley 57 de 1928,
dictado bajo la vigencia del Código Penal de 1890, cuando existía la privación
perpetua de los derechos políticos. Actualmente, no existe esta sanción, pero
sí existe la pena accesoria de inhabilitación para el ejercicio de derechos y
funciones públicas. Para ella se contempla la figura de
la rehabilitación, en el artículo 92 del  actual Código Penal, el cual
establece:
“La rehabilitación de derechos afectados
por una pena privativa de los mismos, cuando se imponga como accesoria, operará
conforme a las siguientes reglas:
1. Una vez transcurrido el
término impuesto en la sentencia, la rehabilitación operará de derecho. (…)
2. Antes del vencimiento del
término previsto en la sentencia podrá solicitarse la rehabilitación cuando la
persona haya observado intachable conducta personal, familiar, social y no haya
evadido la ejecución de la pena; allegando copia de la cartilla biográfica, dos
declaraciones, por lo menos, de personas de reconocida honorabilidad que den
cuenta de la conducta observada después de la condena, certificado de la
entidad bajo cuya vigilancia hubiere estado el peticionario en el período de
prueba de la libertad condicional o vigilada y comprobación del pago de los
perjuicios civiles. (…)Si la pena privativa de derechos concurriere con una
privativa de la libertad, sólo podrá pedirse la rehabilitación después de dos
(2) años contados a partir del día en que el condenado haya cumplido la pena
privativa de la libertad, si hubiere transcurrido la mitad del término
impuesto”.
En consecuencia, la inhabilidad
contemplada en el artículo 463 del Código Sustantivo del Trabajo para los “individuos condenados a sufrir pena
aflictiva que no hubieren sido rehabilitados” significa en el momento actual que no pueden ser representantes o voceros de
los trabajadores ni de los patronos, ni conciliadores, ni miembros de tribunales
de arbitramento, las
personas condenadas a prisión que no han cumplido aún con el término de la pena
accesoria de inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas,
o no han obtenido la rehabilitación de dichos derechos de acuerdo con lo dispuesto
por el artículo 92 del Código Penal. Es en este sentido como se interpretará la
norma al momento de analizar su constitucionalidad.
El artículo 463 del Código Sustantivo del Trabajo es
parcialmente inexequible.
33. El artículo 463 del Código Sustantivo
del Trabajo establece tres inhabilidades para las personas que hayan sido
condenados a pena de prisión y no hubieren sido rehabilitados para el ejercicio
de derechos y funciones públicas. Así, por una parte, dispone que no podrán ser
representantes o voceros de los trabajadores ni de los patronos. Luego, establece
que tampoco podrán actuar como conciliadores y, finalmente, determina que no
pueden ser  miembros de tribunales de arbitramento. A continuación, se analiza
cada una de las inhabilidades.
34. En punto a la primera restricción es importante
mencionar que la Corte ha establecido que el derecho de asociación sindical entraña los
principios de la libertad y la autonomía sindical. En la sentencia C-385 de
2000[55] se expresó al respecto:
“En el derecho de asociación sindical
subyace la idea básica de la libertad sindical que amplifica dicho derecho,
como facultad autónoma para crear organizaciones sindicales, ajena a toda
restricción, intromisión o intervención del Estado que signifique la imposición
de obstáculos en su constitución o funcionamiento. Ello implica, la facultad
que poseen las referidas organizaciones para autoconformarse y autoregularse
conforme a las reglas de organización interna que libremente acuerden sus
integrantes, con la limitación que impone el inciso 2 del art. 39, según el
cual la estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos se sujetan al
orden legal y a los principios democráticos.”
Esta posición ha sido reiterada en
distintas ocasiones. Recientemente, en la sentencia C-063 de 2008[56], expresó la Corte al respecto:
“El artículo 39 de la
Constitución consagra el derecho de sindicación, al establecer que los
trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o
asociaciones, sin intervención del Estado. Derecho de asociación sindical que
comprende tres enfoques, a saber: (i) libertad individual de organizar
sindicatos; (ii) libertad de sindicalización, ya que nadie puede ser obligado a
afiliarse o a desafiliarse a un sindicato; y, (iii) la autonomía sindical, que
es la facultad que tiene la organización sindical para crear su propio derecho
interno[57].”
35. Por otra parte, en la sentencia C-797 de 2000[58]
la Corte relacionó distintos elementos que componen la libertad sindical, para
luego aclarar, sin embargo, que ella no tiene un carácter absoluto:
“Considera la Corte, en consecuencia, que
la libertad sindical comporta: i) el derecho de todos los trabajadores, sin
discriminación ni distinción alguna, para agruparse a través de la constitución
de organizaciones permanentes que los identifican como grupos con intereses
comunes, y cuya defensa propugnan. Este derecho implica  la libertad tanto para
afiliarse como para retirarse de dichas organizaciones; ii) la facultad de
constituir y organizar estructural y funcionalmente las referidas
organizaciones y conformarlas automáticamente como personas jurídicas, sin la
injerencia, intervención o restricción del Estado; iii) el poder de las
organizaciones de trabajadores de determinar: el objeto de la organización,
condiciones de admisión, permanencia, retiro o exclusión de sus miembros,
régimen disciplinario interno, órganos de gobierno y representación,
constitución y manejo del patrimonio, causales de disolución y liquidación,
procedimiento liquidatorio, y otros aspectos que atañen con su estructura,
organización y funcionamiento, que deben ser, en principio, libremente
convenidos por los miembros de las asociaciones sindicales al darse sus propios
estatutos o reformarlos, salvo las limitaciones que válidamente pueda imponer
el legislador conforme al inciso 2 del art. 39; iv) La facultad de las
asociaciones sindicales para formular las reglas relativas a la organización de
su administración, así como las políticas, planes y programas de acción que
mejor convengan a sus intereses, con la señalada limitación; v) la garantía de
que las organizaciones de trabajadores no están sujetas a que la cancelación o
la suspensión de la personería jurídica sea ordenada por la autoridad
administrativa, sino por vía judicial; vi) el derecho de las organizaciones
sindicales para constituir y afiliarse a federaciones y confederaciones
nacionales e internacionales; vii) la inhibición, para las autoridades
públicas, incluyendo al legislador, de adoptar regulaciones, decisiones o
adelantar acciones que tiendan a obstaculizar el disfrute del derecho a la
libertad sindical.
“No es admisible reconocer el carácter
absoluto de la libertad sindical, en la medida en que la propia Constitución
establece como limitación, concretable por el legislador, que “la estructura
interna de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al
orden legal y a los principios democráticos” (art. 39 inciso 2) y que, los
Convenios Internacionales sobre derechos humanos autorizan que por vía
legislativa puedan imponerse restricciones a los derechos, en cuanto ellas sean
necesarias, mínimas, indispensables y proporcionadas a la finalidad  que se
persiga, para garantizar la seguridad nacional, el orden, la salud o moral
públicos, los derechos y deberes ajenos y, en general, el cumplimiento de
cualquier finalidad que se estime esencialmente valiosa. Por lo tanto, se
advierte, que las aludidas restricciones o limitaciones no pueden, en modo
alguno, afectar lo que se considera el núcleo esencial del derecho a la
libertad sindical, de modo que la desnaturalicen o impidan su normal y adecuado
ejercicio.”
36. El criterio establecido en el último párrafo trascrito
ha sido invocado por la Corte en las distintas sentencias de constitucionalidad
que ha proferido sobre demandas que han sido entabladas contra normas del
Código Sustantivo del Trabajo, por cuanto ellas habrían vulnerado la autonomía
sindical.[59] De esta manera, la Corte
ha examinado en cada caso concreto si la norma que establece parámetros para el
funcionamiento de la organización sindical no constituye una intromisión
desproporcionada en su vida interna y su esfera de autonomía.
37. Por otra parte, en la mencionada sentencia  C-797
de 2000 la Corte estudió la constitucionalidad de distintos apartes del
artículo 388 del CST, que estableció los requisitos para poder ser miembro de la junta
directiva de un sindicato. Entre las normas demandadas se encontraba el literal
f del artículo 388 CST[60], que disponía que el elegido para la junta
directiva no podía “haber sido condenado
a sufrir pena aflictiva a menos
que hubiera sido rehabilitado, ni estar llamado a juicio por delitos comunes en
el momento e la elección.” La Corte declaró la inconstitucionalidad del
literal, por cuanto consideró que era  irrazonable y desproporcionado ese requisito:
“ No haber sido condenado a sufrir pena
aflictiva a menos que haya sido rehabilitado, ni estar llamado a juicio por
delitos comunes, porque si ya cumplió la pena y no existe una inhabilidad para
ello, no se encuentra razón válida para que no pueda hacer parte de la junta
directiva del sindicato, y porque el llamamiento a juicio no significa que la
persona esté condenada o necesariamente vaya a ser condenada. Lo que interesa
es que el afiliado al sindicato este en condiciones de llevar la representación
y ejercer efectivamente el cargo en la junta directiva; pero es natural que
estas situaciones sólo pueden ser evaluadas libremente por quienes realizan la
correspondiente elección”.
38. También en esta ocasión la Corte considera que resulta
vulneratoria del derecho  de autonomía sindical la prohibición que ha sido
impuesta a los individuos condenados a prisión, que aún no han sido
rehabilitados en el ejercicio de derechos y funciones públicas, para
representar a los trabajadores o a los patronos. Los trabajadores tienen el
derecho de elegir libremente a sus representantes. Desde la perspectiva de la
libertad de asociación, una restricción como la prevista en la norma sólo podría
aceptarse para el caso de individuos condenados por delitos cuya naturaleza ponga
en tela de juicio su idoneidad personal para ejercer adecuadamente funciones
sindicales. Dado que en este caso la inhabilidad que se consagra es indiferenciada
en relación con el delito cometido, debe concluirse que la restricción que
supone del derecho a la autonomía sindical es desproporcionada, razón por la
cual se declarará su inconstitucionalidad.
39. No es ocioso mencionar que una posición similar ha
sido asumida por el Comité de Libertad Sindical de la OIT. En el texto que
recopila las decisiones y principios de este organismo, en el capítulo
destinado al “Derecho
de las organizaciones de elegir libremente sus representantes”, en el punto
sobre las condiciones de elegibilidad referidas a la existencia de una condena
penal se expresa: [61]
“G.
Condena penal
“421. Una ley que prohíbe de manera
general el acceso a las funciones sindicales por cualquier tipo de condena es
incompatible con los principios de la libertad sindical cuando la actividad por
la que se condena no compromete la aptitud y la integridad necesarias para el
ejercicio de las funciones sindicales.
(Véase Recopilación
de 1996, párrafo 383.)
“422. La condena por una actividad
que, por su índole no pone en tela de juicio la integridad del interesado ni
representa un riesgo verdadero para el ejercicio correcto de funciones
sindicales, no debe constituir un motivo de descalificación como dirigente
sindical, y todo texto legislativo que prohíba estas funciones a las personas
por cualquier tipo de delito es incompatible con los principios de la libertad
sindical.
(Véase Recopilación
de 1996, párrafo 384.)
“423. En lo que se refiere a una
legislación que establece como causa de incompatibilidad o de incapacidad para
funciones de dirección o de administración de un sindicato, la condena por
cualquier jurisdicción, salvo por delitos políticos, a prisión igual o superior
a un mes, el Comité estimó que esta disposición general puede ser interpretada
de suerte que se excluya de funciones sindicales responsables a personas
condenadas por actividades relacionadas con el ejercicio de derechos
sindicales, como un delito de prensa, limitando así el derecho de los
sindicalistas a elegir libremente a sus representantes.
(Véase Recopilación
de 1996, párrafo 385.)
“424. La descalificación como
dirigente sindical basada en «cualquier delito que implique fraude, improbidad
o extorsión» puede ir en contra de este derecho dado que el término
«improbidad» puede abarcar una amplia gama de comportamientos que no impliquen
necesariamente que las personas condenadas por ese delito no sean aptas para
ocupar un puesto de confianza como el de dirigente sindical.
(Véase Recopilación
de 1996, párrafo 387.)”
40.
Para el análisis de la segunda y la tercera inhabilidad es necesario hacer una precisión
inicial sobre los términos conciliación y arbitramento consagrados en la norma
demandada. Como se mencionó
anteriormente, las inhabilidades contempladas en el artículo 463 del CST fueron
consagradas por primera vez en el artículo 11 de la Ley 57 de 1928.[62]
Para ese momento, la conciliación estaba prevista como una etapa del proceso de
negociación colectiva, tal como lo disponía la Ley 21 de 1920[63].
A su vez,  la normatividad laboral que regulaba la figura del arbitramento
estaba conformada por las leyes 78 de 1919[64], 21 de 1920[65]
y 73 de 1927[66]. Estas últimas normas reconocían
la facultad de las partes de un conflicto colectivo de trabajo –a saber, los
trabajadores y los empleadores- para acudir al arbitramento como un medio para
dar solución al conflicto en mención. De esta manera se puede concluir, a
partir de una interpretación histórica, que la norma en cuestión se refería a
la conciliación y al arbitraje como mecanismos de solución de conflictos
económicos y no como mecanismos de solución de controversias jurídicas.
41. Mediante la Ley 39 de 1985 se decidió eliminar la
conciliación como etapa del proceso de negociación colectiva. En su lugar se
estableció una etapa de mediación, a cargo del Ministerio del Trabajo, en la
cual esta dependencia estaba obligada a presentar a las partes fórmulas para la
solución del conflicto.[67] Posteriormente, el
artículo 16 de la Ley 50 de 1990 eliminó los apartes sobre la mediación.
Lo anterior indica que en la regulación laboral actual
la conciliación no hace parte del procedimiento para dar solución a un
conflicto colectivo de trabajo. En consecuencia, dado que la expresión “ni conciliadores”
del artículo 463 CST ha sido derogada, y que ella ya no surte efectos
jurídicos, la Corte se inhibirá para pronunciarse sobre ella.
42. En relación con la inhabilidad contemplada en la
norma demandada para ser “miembros de tribunales de arbitramento” es importante
tener en cuenta que la mencionada disposición normativa de la Ley 57 de 1928
fue incorporada en el artículo 463 del Código Sustantivo del Trabajo (Decretos
2663 y 3743 de 1950, adoptados por la Ley 141 de 1961 como legislación
permanente).
Para ese momento, el universo normativo vigente había
ampliado la figura del arbitramento a dos contextos distintos. Por una parte, como
mecanismo de solución de conflictos colectivos de trabajo – regulado, por
ejemplo, en el Decreto 1485 de 1942[68], el Decreto 2350 de 1944[69], la Ley 6 de 1945[70], el Código de Procedimiento Laboral
(Decreto 2158 de 1948)[71] y en el mismo CST[72]; y por la otra, como forma de resolución
de controversias sobre la aplicación o interpretación de las normas laborales
–reglamentado en el artículo 130 y siguientes del Código de Procedimiento Laboral.
En consecuencia, la norma cuya constitucionalidad se analiza abarca las dos formas
de aplicación del arbitramento al referirse a los miembros de estos tribunales. [73]
Pues bien, a pesar de la naturaleza distinta de la
funciones que cumplen los árbitros en ambos escenarios, la jurisprudencia de la
Corte Constitucional ha sido reiterativa en afirmar el carácter de función
pública que cumplen los particulares al ser investidos transitoriamente de
la facultad de resolver conflictos económicos, en el marco de un proceso de
negociación colectiva, o de administrar justicia para solucionar conflictos
jurídicos en condición de árbitros[74].
Así, en la sentencia SU-837 de 2002[75]
afirmó esta Corporación:
“4.1 Los árbitros están sujetos a la Constitución y a la ley. Como
particulares a quienes les ha sido confiada transitoriamente – por ley o por
acuerdo entre las partes – la resolución de un conflicto jurídico o económico,
ejercen una función pública[76]
y, en tal sentido, están sujetos a la Constitución.
“La atribución transitoria de funciones públicas en cabeza de
particulares no les otorga un poder extra- o supraconstitucional, así sus
decisiones se inspiren en la equidad y persigan la resolución de conflictos
económicos. Por eso, el Código Sustantivo del Trabajo establece que los
árbitros que decidan en equidad también deben respetar la Constitución”.
(subrayas fuera de texto)
43. En este punto se trata de analizar si es constitucional
que a las personas que hayan sido condenadas a prisión y no hayan sido
rehabilitadas se les impida actuar como miembros de tribunales de arbitramento.
La Corte considera que sí. Precisamente, el hecho de que los miembros de un
tribunal de arbitramento ejerzan funciones públicas es el que fundamenta la
constitucionalidad de esta inhabilidad.
La sanción de prisión comporta la inhabilitación para
el ejercicio de derechos y funciones públicas. Si ello es así, es razonable que
aquellos individuos condenados
a prisión y que aún no han sido rehabilitados en el ejercicio de sus
derechos y funciones públicas no pueden asumir, en ningún contexto,
funciones de árbitro, debido a la naturaleza de “función pública” que dicho
título implica. En consecuencia, el artículo 463 CST que establece dicha
prohibición en el ámbito del derecho laboral, es simplemente reiterativa de las
implicaciones directas de la sanción penal de inhabilitación para el
ejercicio de derechos y funciones públicas del artículo 44 del Código
Penal. En razón de lo anterior, se declarará la exequibilidad de esta norma del
artículo 463 CST.
De esta manera, el texto vigente del artículo 463 es
el siguiente:
“Artículo 463. Personas que
no pueden intervenir. No pueden ser miembros de tribunales de arbitramento,
individuos condenados a sufrir pena aflictiva que no hubieren sido
rehabilitados.”
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional de la República de Colombia administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-797 de 2000, en la cual
se declaró la inconstitucionalidad de las expresiones “mayores de edad” e “y que hayan estado al
servicio de éste por más de seis (6) meses, o por todo el tiempo que hubiere
funcionado el establecimiento cuando fuere menor de seis (6) meses”, contenidas
en el numeral segundo del artículo 432 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 16 de la Ley 584
de 2000.
Segundo.- Declarar INEXEQUIBLE el literal g) del artículo
primero del Decreto Extraordinario 753 de 1956, que subrogó el artículo 430 del
Código Sustantivo del Trabajo.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLES las expresiones “Personas que no pueden intervenir. No pueden ser miembros de tribunales de arbitramento,
individuos condenados a sufrir pena aflictiva que no hubieren sido
rehabilitados”, contenidas en el artículo 463 del Código Sustantivo del
Trabajo.
Cuarto.- Declarar INEXEQUIBLE la norma “No pueden ser representantes o voceros de los trabajadores
ni de los patronos,” contenida en el artículo 463 del Código Sustantivo del
Trabajo.
Quinto.- INHIBIRSE para pronunciarse sobre la
expresión “ni conciliadores”, contenida en el artículo 463 del Código Sustantivo del Trabajo.
Sexto.- Exhortar al Congreso para que desarrolle el artículo
56 de la Constitución.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA                       MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado                                                 Magistrado
Con salvamento parcial de voto
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO                                RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado                                                    Magistrado
MAURICIO GONZALEZ CUERVO        MARCO GERARDO MONROY
CABRA
Magistrado                                                  Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA                CLARA INÉS
VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrado
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO A LA SENTENCIA C-691 DE 2008 DEL
MAGISTRADO JAIME ARAÚJO RENTERÍA
SERVICIOS PUBLICOS ESENCIALES-Calificación de las actividades que los
constituyen está reservada al legislador (Salvamento parcial de voto)
RESERVA DE LEY-Para determinar las actividades que constituyen
servicios públicos esenciales y excluir a sus trabajadores del derecho a la
huelga (Salvamento parcial de voto)
DERECHO A LA HUELGA-Mientras el legislador no haga la
calificación de las actividades que constituyen servicios públicos esenciales,
la huelga está permitida (Salvamento parcial de voto)
Referencia: Expediente D-7097 y D-7119
Demandas de inconstitucionalidad
contra los  artículos 430 (parcial), 432 (parcial) –modificado por el art. 16
de la Ley 584 de 2000 – y 463 del Código Sustantivo del Trabajo.
Magistrado
Ponente:
MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de esta Corte, me permito salvar parcialmente mi voto al presente
fallo, respecto del ordinal segundo de la parte resolutiva de la presente
decisión, en el cual se resuelve declarar la inexequibilidad del literal g) del
artículo 1º del Decreto 753 de 1956 que subrogó el artículo 430 del Código
Sustantivo del Trabajo.
Lo anterior, toda vez que de acuerdo con lo
establecido en el artículo 56 de la Constitución Nacional, la calificación de
las actividades que constituyen servicio público esencial para efectos
de excluir a sus trabajadores del derecho de huelga, está reservada al
legislador y no puede deducirse por la vía jurisprudencial ya sea para ampliar
o restringir la prohibición de ese derecho constitucional.
En mi concepto, la regla general es que la
Constitución garantiza el derecho de huelga para todos los trabajadores en
cualquier actividad y sólo por excepción, prohíbe su ejercicio en las
actividades calificadas por el legislador como “servicios públicos
esenciales”, de modo que mientras no haga esa calificación, la huelga
estará permitida.
A este respecto me permito reiterar aquí lo
expresado por esta Corporación en reciente fallo -sentencia C-466 del 2008, con
ponencia de este magistrado, en relación con el derecho constitucional de
huelga, la naturaleza del servicio público esencial y la procedencia de la
restricción del derecho de huelga sólo excepcionalmente cuando se trate de
servicios públicos esenciales:
“5.2 La jurisprudencia de esta Corte se ha ocupado
en diferentes oportunidades[77] de
analizar la naturaleza, alcance y restricciones constitucionales y legales de
la huelga. En relación con el derecho a la huelga, la jurisprudencia de esta
Corporación ha reconocido y enfatizado la importancia de la misma como
mecanismo válido y legítimo desde el punto de vista constitucional y del
derecho internacional para alcanzar un mayor equilibrio y justicia en las
relaciones de trabajo, mediante la efectividad de los derechos de los
trabajadores.
Ha sostenido también esta Corte que el derecho de
huelga a pesar de que no tiene estatus de derecho fundamental y que se
encuentra reglamentado mediante la ley, puede adquirir el estatus de
fundamental cuando con su limitación se vulnera los derechos fundamentales al
trabajo y a la libre asociación sindical, y que sólo puede prohibirse en el
caso de los servicios públicos de carácter esencial.
En cuanto al núcleo esencial del derecho a la huelga
ha establecido la jurisprudencia de esta Corte que éste se encuentra en la
facultad que tienen los trabajadores de adoptar el mecanismo de la suspensión o
cesación colectiva del trabajo como medio para presionar a los empleadores a
fin de alcanzar que se resuelva el conflicto colectivo del trabajo de una
manera favorable a sus intereses como trabajadores asalariados.
Sobre el derecho a la huelga afirmó la Corte
Constitucional en sentencia C-473 de 1994:
“Como vemos, el derecho de huelga está en
conexión directa no sólo con claros derechos fundamentales –como el derecho de
asociación y sindicalización de los trabajadores (CP arts. 38 y 39)- sino
también con evidentes principios constitucionales como la solidaridad, la
dignidad, la participación (CP art. 1) y la realización de un orden justo (CP
art. 2)”.
Así mismo, la Corte en la sentencia
C-450/95[78] se
refirió extensamente al concepto de derecho de huelga en la Constitución, en
los siguientes términos:
"La huelga es un derecho garantizado y
excepcionalmente limitado por la Constitución y la ley, que faculta a la
mayoría de los trabajadores de una empresa, sindicalizados o no, para suspender
colectivamente y en forma temporal y pacífica sus labores, previa la
observancia de ciertos requisitos de procedimiento, con el fin de lograr el
equilibrio de sus derechos e intereses colectivos de naturaleza económica y
social frente al patrono".
"En la sentencia C-009 de 1994[79] se dijo que el derecho colectivo dentro de
la perspectiva constitucional comprende: la libertad de asociación sindical
(art. 39 C.P.); la institución de la asociación profesional; el derecho a la
negociación colectiva y el derecho de huelga. Con respecto a este último se
expresó que 'constituye un medio para que los trabajadores y las asociaciones
sindicales defiendan sus intereses económicos y sociales, en lo relativo a la
obtención de mejoras en las condiciones de trabajo y reivindicaciones en el
ámbito de la respectiva profesión u oficio, como también en la implementación
de políticas gubernamentales en el campo social y económico'".[80]
Así mismo, ha expresado esta Corte que la
huelga, es un mecanismo que hace parte de un procedimiento de negociación
colectiva reconocido constitucionalmente, y regulado por el legislador,
mediante el cual se busca resolver un conflicto económico colectivo. Sobre este
punto la Corte[81] ha
precisado lo siguiente:
"El
derecho de huelga que garantiza la Carta Política en su art. 56, está sometido
a la reglamentación legal y, en el marco del ordenamiento colombiano,  el
ejercicio de la huelga sólo es legítimo como una etapa dentro del proceso de
negociación y solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo; esa
fase es, entonces, previsible para las partes que intervienen en dicha
negociación".[82]
De otra parte, en sentencia C-201 del 2002, se
sintetizó el alcance del derecho a la huelga, en los siguientes términos:
“(L)a huelga constituye un instrumento de
vital importancia en el marco de las relaciones laborales entre trabajadores y
empleadores, toda vez que sirve de medio legítimo de presión para alcanzar
mejores condiciones de trabajo y, de esa manera, un equilibrio y justicia
sociales, así como el respeto de la dignidad humana y la materialización de los
derechos del trabajador.
Es abundante la jurisprudencia de esta
Corporación en relación con el contenido y alcance del referido derecho, así
como su especial protección dentro del ordenamiento constitucional, incluyendo
los instrumentos internacionales ratificados por Colombia.[83]
Al respecto, resulta ilustrativa la sentencia C-432/96,[84]
en la que la Corte sintetizó esquemáticamente los
distintos criterios jurisprudenciales sobre este tema, así:
"- El derecho a
la huelga no es un derecho fundamental, puesto que para su ejercicio requiere
de reglamentación legal.
"- Sólo puede
ejercerse legítimamente el derecho a la huelga cuando se respetan los cauces
señalados por el legislador.
"- El derecho a
la huelga puede ser objeto de tutela cuando se encuentra en conexión íntima con
los derechos al trabajo y a la libre asociación sindical, derechos que sí
ostentan el carácter de fundamentales.
"- El derecho a
la huelga solamente puede excluirse en el caso de los servicios públicos
esenciales, cuya determinación corresponde de manera exclusiva al legislador, o
los señalados como tales por el Constituyente, de acuerdo con la interpretación
realizada acerca del contenido de las normas constitucionales vigentes.
"- El derecho a
la huelga puede ser restringido por el legislador para proteger el interés
general y los derechos de los demás.[85]
"- El derecho a
la huelga también puede ser restringido por el legislador cuando de su
ejercicio se deriva la alteración del orden público.
"De acuerdo con
estos parámetros, puede afirmarse que, según la Constitución, el derecho de
huelga está restringido de dos formas:
"a. Está
prohibido su ejercicio en los servicios públicos esenciales que determine el
legislador y, obviamente en los señalados como tales por el Constituyente, de
acuerdo con la interpretación realizada acerca del contenido de las normas
constitucionales vigentes.
"b. En los demás
casos, su ejercicio debe ceñirse a la reglamentación que de él haga el
legislador.
En el mismo pronunciamiento, la Corte
sostuvo que el núcleo esencial del derecho de huelga consiste en “la facultad
que tienen los trabajadores de presionar a los empleadores mediante la
suspensión colectiva del trabajo, para lograr que se resuelva de manera
favorable a sus intereses el conflicto colectivo del trabajo. Esta facultad,
claro está, no es absoluta. El punto es que la huelga constituye un mecanismo
cuya garantía implica el equilibrar las cargas de trabajadores y empleadores en
el marco del conflicto colectivo de trabajo. Las restricciones al derecho de
huelga deberán tener en cuenta este propósito, de modo que si bien tal derecho
puede ser limitado con el fin de proteger otros de mayor jerarquía (v.gr. los
derechos fundamentales) o el interés general (bajo la forma del orden público,
por ejemplo), el poder que la Constitución pretende reconocer a los
trabajadores no puede quedar desfigurado.” [86]
5.3 En relación con las restricciones de orden
constitucional para el ejercicio legítimo del derecho de huelga, esta Corte ha
señalado que en el caso de conflictos colectivos de trabajo en los cuales se
haga uso de la suspensión del trabajo mediante la huelga, a fin de lograr
mejores condiciones laborales, a este mecanismo sólo se podrá oponer un límite
respecto del interés general que conlleva la prestación de los servicios
públicos esenciales.
En este sentido, la Corte ha establecido que si bien
el derecho a la huelga no es un derecho absoluto, su limitación sólo puede
proceder de conformidad con el criterio expresamente establecido por la
Constitución, esto es, que se trate de un servicio público de carácter
esencial.
Por lo tanto, la Corte ha fijado dos
condiciones, una material y otra formal, para que se pueda limitar
legítimamente el derecho de huelga: (i) en primer lugar y desde un punto de
vista material, que se desarrolle respecto de un servicio público que por su
propia naturaleza pueda ser considerado como servicio público esencial; (ii) en
segundo lugar y desde un punto de vista formal, que adicionalmente el
legislador haya expresamente regulado no sólo respecto de la definición de la
actividad de que se trate como un servicio público esencial, sino que
adicionalmente haya restringido de manera expresa el derecho de huelga respecto
de dicha actividad, siguiendo para ello el criterio material de servicio
público esencial en cuanto que afecte el núcleo esencial de derechos fundamentales.
Al respecto ha dicho la Corte:
“En efecto, la Corte ha establecido dos
condiciones para que se pueda restringir el derecho de huelga: " En primer
término  es necesario que ésta sea materialmente un servicio público esencial.
Y, en segundo término, desde el punto de vista formal, es necesario que el
Legislador haya expresamente definido la actividad como servicio público
esencial y restringido el derecho de huelga en ella".[87]”[88]
Así las cosas, para que pueda proceder
válidamente la restricción del derecho de huelga, es necesario valorar no sólo
que la actividad laboral de que se trate se corresponda con un criterio
material de servicio público esencial, esto es, que la propia naturaleza de
dicha actividad constituye un servicio público esencial, sino también que desde
un punto de formal, la ley expresamente lo defina como servicio público
esencial y además prevea la restricción de la huelga frente a éste.
El criterio material a tener en cuenta para
la definición y determinación de los servicios públicos esenciales ha sido
desarrollado por esta Corporación en cuanto ha establecido que si bien el
legislador tiene competencia para determinar cuáles servicios públicos son
esenciales, esta competencia se encuentra limitada por el criterio material al
cual se encuentra sujeto el legislador en su labor de definición, debiendo
seguir los parámetros de utilidad, racionabilidad, razonabilidad y finalidad y
respetando los valores, principios, derechos y deberes constitucionales, con el
fin de determinar la esencialidad o no del servicio y consecuentemente, la
justificación de la restricción de la huelga. A este respecto ha dicho la
Corte:
".... la definición de los servicios
públicos esenciales, atendiendo a su materialidad, debe consultar, entre otros,
los siguientes criterios, no taxativos o exhaustivos, sino meramente
indicativos:
" La esencialidad del servicio no debe
considerarse exclusivamente por el servicio mismo, esto es, por su naturaleza
intrínseca, ni por la importancia de la actividad industrial, comercial o
prestacional en la economía global del país y consecuentemente en relación con
la magnitud del perjuicio que para ésta representa su interrupción por la
huelga. Tampoco, aquélla puede radicar en la invocación abstracta de la
utilidad pública o de la satisfacción de los intereses generales, la cual es
consustancial a todo servicio público.
" El carácter esencial de un servicio
público se predica, cuando las actividades que lo conforman contribuyen de modo
directo y concreto a la protección de bienes o a la satisfacción de intereses o
a la realización de valores, ligados con el respeto, vigencia, ejercicio y
efectividad de los derechos y libertades fundamentales. Ello es así, en
razón de la preeminencia que se reconoce a los derechos fundamentales de la persona
y de las garantías dispuestas para su amparo, con el fin de asegurar su respeto
y efectividad.
(...)
"De lo dicho se infiere, que al
valorar los intereses en conflicto, a efectos de hacer la definición de los
servicios públicos esenciales, el Legislador debe partir de bases serias,
objetivas y razonables, de modo que la respectiva regulación guarde
proporcionalidad entre el respeto a los derechos fundamentales de los usuarios
y el derecho de los trabajadores a la huelga."[89]
En otra ocasión, esta Corporación expresó
que si bien el derecho a la huelga no es absoluto, su restricción sólo procede
en el caso de los servicios públicos esenciales y cuando ésta sea necesaria,
indispensable, razonable y proporcionada, porque de lo contrario se haría
nugatorio dicho derecho afectando con ello de manera directa la libertad
sindical. La Corte dijo en aquella oportunidad:
“2.2. Como se infiere de la jurisprudencia
de la Corte el derecho de huelga no es absoluto, y se encuentra condicionado a
la reglamentación que establezca el legislador, quien puede imponer
restricciones o limitaciones por razones de orden público, para proteger los
derechos ajenos y de la colectividad y asegurar la prestación de los servicios
públicos y, en general, con el fin de alcanzar una finalidad constitucional que
se estime esencial o constitucionalmente valiosa.
No obstante, como tantas veces
lo ha señalado la Corte al referirse a las limitaciones de los derechos que son
admisibles constitucionalmente, las restricciones que se impongan al ejercicio
del derecho de huelga deben ser necesarias, indispensables, razonables y
proporcionadas a la finalidad que se pretende alcanzar, con el fin de no
hacerlo nugatorio o impracticable, pues si ello no es así, se atentaría contra
la libertad sindical.”[90]
5.4 Finalmente, es de mencionar
que tanto la legislación como  la jurisprudencia de esta Corte ha establecido
que la huelga lícita –art. 450 y 451 CST- se encuentra rodeada de garantías,
entre ellas, la de no producir el efecto de extinguir el vínculo laboral, sino
la de suspenderlo transitoriamente durante el periodo de su duración, así como
la continuación de la cobertura en seguridad social [91].
5.5 De conformidad con las anteriores
consideraciones, concluye esta Sala (i) en primer lugar, que el derecho de
huelga consagrado en la Carta Fundamental procede por regla general en todas
las actividades económicas e industriales así como en los servicios públicos y
sólo puede ser restringido o limitado excepcionalmente y exclusivamente
respecto de aquellos servicios públicos esenciales entendidos en sentido
estricto, y de ninguna manera en relación con los servicios públicos en sentido
general o amplio; y (ii) en segundo lugar, que la definición de servicios
públicos esenciales se encuentra determinada por un criterio material el cual
hace alusión de modo directo y concreto a la afectación de aquellos derechos
fundamentales que son esenciales para la supervivencia de los usuarios del
servicio respectivo, y que de ninguna manera se puede recurrir a invocaciones
amplias respecto de la utilidad pública o el interés general, la importancia
económica o industrial de la actividad, elementos todos que como bien lo ha
dicho la Corte son consubstanciales a todo servicio público.
En este orden de ideas, es importante para la
Sala, reiterar que sólo procede legítimamente la restricción del derecho a la
huelga, cuando se trata de actividades definidas a partir de criterios
estrictos, objetivos y razonables, como servicios públicos esenciales, esto es
como servicios cuya suspensión pueden llegar a afectar los derechos
fundamentales como la vida o la integridad física de las personas, y no
respecto de criterios laxos que invocando la utilidad pública, el interés
general o la importancia económica, pueden llegar a catalogar como servicios
públicos esenciales a la gran mayoría de los servicios públicos, lo cual hace
en criterio de esta Sala nugatorio el derecho de huelga de los trabajadores.
De otra parte, y no en última instancia,
considera esta Sala importante destacar que el derecho de huelga, reconocido no
sólo en el orden constitucional interno sino en los tratados internacionales,
es un derecho que hace efectiva la libertad sindical, el derecho de asociación
y muy especialmente el derecho de negociación, y que es un derecho que también,
responde a la utilidad pública y al interés general de un Estado que se concibe
así mismo como un Estado social, constitucional y democrático de Derecho, en
cuanto se encuentra encaminado a hacer efectivos los derechos de la gran
mayoría de los trabajadores asalariados y a buscar un mayor equilibrio,
justicia y equidad en las relaciones laborales propias de un modelo económico
capitalista basado en la dinámica trabajo-capital, dinámica respecto de la cual
es claro para esta Corporación que el trabajador constituye la parte débil de
la relación, razón por la cual se justifican las medidas protectoras,
garantistas y correctivas por parte del Estado en favor de los trabajadores. “
Con
fundamento en lo expuesto, salvo parcialmente mi voto a la presente sentencia.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1]
Sentencia C-450 de 1995, con ponencia del Dr. Antonio Barrera Carbonell.
[2]
M.P. Antonio Barrera Carbonell. La sentencia contó con tres
salvamentos parciales de voto, conjuntos, de los magistrados Antonio Barrera
Carbonell, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo; Alfredo
Beltrán Sierra, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo; y
Eduardo Cifuentes Muñoz, Vladimiro Naranjo Mesa y Álvaro Tafur Galvis. También
presentó un salvamento parcial de voto el magistrado Fabio Morón Díaz.
[3]
Sentencia T-443 de 1992 (MP José Gregorio Hernández Galindo).
[4]
Sentencias T-443/92 (MP José Gregorio Hernández Galindo) y C-432 de 1996 (MP
Carlos Gaviria Díaz).
[5]
Sentencias  C-473/94 (MP Alejandro Martínez Caballero) y C-432 de 1996 (MP
Carlos Gaviria Díaz).
[6]
Sentencias  Ídem.
[7]
Sentencias T-443 de 1992 (José Gregorio Hernández Galindo), C-473 de 1994 (Alejandro
Martínez Caballero), C-450 de 1995 (Antonio Barrera Carbonell) y C-432 de 1996
(MP Carlos Gaviria Díaz).
[8]
Sentencia C-473 de 1994 (MP Alejandro Martínez Caballero).
[9]
Sentencia C-450 de 1995 (MP Antonio Barrera Carbonell).
[10]
MP José Gregorio Hernández Galindo.
[11] Indicó la Corte: “En el
asunto del que aquí se trata, la actividad desplegada por las entidades
financieras tiene la prerrogativa consistente en la facultad para captar
recursos del público, manejarlos, invertirlos y obtener un aprovechamiento de
los mismos, dentro de los límites y con los requisitos contemplados en la ley;
así como también, por expreso mandato de la Constitución Política, el
Presidente de la República está obligado a "ejercer, de acuerdo con la
ley, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen
actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con
el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público",
según lo dispone el artículo 189, numeral 24 de la Carta, quedando así
establecido que en el asunto sometido a revisión, se presentan por lo menos dos
de los elementos básicos que la doctrina ha identificado como requeridos para
que los particulares colaboren en la prestación de servicios públicos. ║
Mucho más difícil resulta ubicar el relativo a la actividad bancaria y
financiera como servicio público esencial (Subraya la Sala), pues debido
a su propia complejidad es que la Carta Política, en su artículo 56, ha
conferido al legislador la función de definirlo, para los efectos ya
indicados.  Aquí la Corte Constitucional se abstiene de efectuar cualquier
calificación, la cual, por mandato de la Carta, corresponde exclusivamente al
legislador”.
[12]
MP José Gregorio Hernández Galindo.
[13]
El texto del artículo es el siguiente: "ART. 416. LIMITACION DE LAS
FUNCIONES. Los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos
de peticiones ni celebrar convenciones colectivas, pero los sindicatos de los
demás trabajadores oficiales tienen todas las atribuciones de los otros
sindicatos de trabajadores, y sus pliegos de peticiones se tramitarán en los
mismos términos que los demás, aun cuando no puedan declarar o hacer
huelga".
[14]
MP Alejandro Martínez Caballero.
[15]
MP Jorge Arango Mejía.
[16]
En esta ocasión fueron demandados los artículos 27, literal f), y 38 y 39
(parciales) de la Ley 31 de 1992 "Por la cual se dictan las normas a las
que deberá sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de sus
funciones, el Gobierno para señalar el régimen de cambio internacional, para la
expedición de los Estatutos del Banco y para el ejercicio de las funciones de
inspección, vigilancia y control del mismo, se determinan las entidades a las
cuales pasarán los Fondos de Fomento que administra el Banco y se dictan otras
disposiciones."
[17] MP Antonio Barrera
Carbonell.
[18] En la sentencia se
enunciaron también aquellos servicios públicos que hasta el momento habían sido
definidos por el legislador como esenciales: “Hasta la presente, han sido
definidos como servicios esenciales los siguientes: la actividad de la banca
central (inciso 2 del art. 39 de la ley 31 de 1992, declarado exequible según
sentencia C-521/94. M.P. Jorge Arango Mejía), los servicios públicos
domiciliarios (ley 142/94) y el servicio de seguridad social en lo relacionado
con el sistema general de seguridad social en salud y con respecto al sistema
general de pensiones, "en aquéllas actividades directamente vinculadas con
el reconocimiento y pago de las pensiones" (art. 4o, ley 100/93)”.
[19]
MP Hernando Herrera Vergara.
[20]
MP Antonio Barrera Carbonell.
[21]
En esta oportunidad también se demandó el artículo 14 de la misma Ley.
[22]
Sentencia C-450 de 1995 (MP Antonio Barrera Carbonell).
[23]
Sentencia C-521 de 1994 (MP Jorge Arango Mejía)
[24]
Sentencia C-450 de 1995 (MP Antonio Barrera Carbonell).
[25]
Ídem.
[26]
Ídem.
[27]
Sentencia C-663 de 2000 (MP Antonio Barrera Carbonell).
[28]
Sentencia C-450 de 1995 (MP Antonio Barrera Carbonell).
[29]
Idem.
[30]
Artículo 3: “1. Las organizaciones de
trabajadores y de empleadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y
reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el
de organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de
acción”. (subrayas fuera de texto)
[31]
Artículo 10: “En el presente Convenio, el término
[organización] significa toda organización de trabajadores o de empleadores que
tenga por objeto fomentar y defender los intereses de los trabajadores o de
los empleadores”. (subrayas fuera de texto)
[32]
Ver al respecto el documento elaborado por Gernigon, Bernard/ Odero, Alberto/ y
Guido, Horacio, titulado “Principios de la OIT sobre el Derecho de Huelga” y
publicado por la Oficina Internacional del Trabajo, en Ginebra,  2000. El texto
se encuentra en la siguiente página electrónica:
http://training.itcilo.it/ils/foa/library/labour_review/1998_4/gernigon/gernigon98-4_es.html
[33]
Ver los textos “Libertad Sindical: Recopilación de Decisiones y Principios
del Comité de Libertad Sindica del consejo de Administración de la OIT”,
2006, 5ª ed., párrafo 541. y “Libertad Sindical y Negociación
Colectiva; Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones,
1994, informe III parte 4B, párrafo 156 y siguientes. (Tomados de: http://www.oit.org.pe/portal/index.php?option=com_weblinks&catid=150&Itemid=862
y http://white.oit.org.pe/sindi/general/documentos/lib_negoc.pdf)
[34]
“Libertad Sindical y Negociación Colectiva”; Comisión de Expertos
en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, 1994, informe III parte 4B,
párrafo 159.
[35]
Ver. Libertad Sindical: Recopilación de Decisiones y Principios del
Comité de Libertad Sindical, 2006, párrafos 604 y 605.
[36]
Ver Libertad Sindical: Recopilación de Decisiones y Principios del Comité de
Libertad Sindical, 2006, párrafo 606.
[37]
Ver. Libertad Sindical y Negociación Colectiva; Comisión de
Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, 1994, informe III parte
4B, párrafo 161.
[38]
Tomado de: Libertad Sindical: Recopilación de Decisiones y Principios
del Comité de Libertad Sindical, 2006.
[39]
Ver. Ver. Libertad Sindical y Negociación Colectiva; Comisión de
Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, 1994, informe III parte
4B, párrafo 160.
[40]
Foro Salinero de Colombia: Sal: Visión 2019; organizado por el IFI-Concesión de
Salinas, en octubre 20 de 2005, Santa Marta. El documento se encuentra en la
página electrónica
http://www.salinasdecolombia.gov.co/cuentas/salinas/Presentacion_3_Posici%F3n_Y_Perspectiva_Sal_Foro_Salinero_2005_Camilo_Stiefken.pdf
[41]
Así la define José María Samper, en su libro Derecho
Público Interno de Colombia (Ed. Temis, Bogotá 1982; pp. 318),  quien
al comentar el numeral tercero del artículo 16 constitucional sobre la pérdida
de la ciudadanía, expresa: “.... En cuanto a la segunda clase de causales,
es notoria su gravedad en relación con la ciudadanía. Quien por sus delitos se
pone en pugna con la sociedad y atenta a la moral o la ley, mereciendo ser
condenado a sufrir pena aflictiva (esto es, corporal grave y humillante), quien
es destituido del ejercicio de funciones públicas, mediante juicio criminal o
de responsabilidad, recibiendo así, por fallo judicial, la marca de la
delincuencia, o de la infidelidad en el desempeño de un cargo público; o quien
comete el gravísimo atentado de falsear las elecciones (que son la base
fundamental del gobierno representativo), con actos de violencia, falsedad o
corrupción, da la medida de su incapacidad moral para ejercer en la república
las augustas funciones de elector, o para recibir en depósito el cuidado de los
comunes intereses, en calidad de funcionario público.”
[42] El artículo 41 del Código Penal contemplaba las penas
incorporales, las cuales eran la privación temporal o perpetua de los derechos
políticos o de algunos de ellos, la inhabilitación temporal o perpetua para
ejercer empleo público o profesión u oficio determinado, la privación o
suspensión de empleo o de pensión, la obligación de dar fianza de buena
conducta, la sujeción a la vigilancia de las autoridades, la multa y el
apercibimiento (llamado de atención por un juez de la República).
[43]
Es importante tener en cuenta que para ese momento ya se había prohibido la
pena de muerte en Colombia, mediante el artículo 3 del Acto Legislativo 3 de
1910. La pena de destierro fue abolida en el Código Penal de 1936.
[44] El artículo 3 afirmaba: “Los
que hayan sido privados de los derechos políticos por tiempo indefinido, podrán
ser rehabilitados en el goce de tales derechos por el Senado de la República, a
quien corresponde exclusivamente conceder esa gracia”.
[45]
El artículo 4 decía: “La rehabilitación no podrá concederse, sino después de
transcurrido un lapso, conforme se expresa en el presente artículo y mediante
las formalidades indicadas en los artículos que siguen: a los condenados a un
año o menos de presidio o reclusión, un año después de que se haya cumplido la
pena principal; a los condenados a un tiempo mayor de un año, y no mayor de
cinco, dos años después de cumplida la pena principal; a los condenados a más
de cinco años, sin llegar a diez, cuatro años después de cumplida la pena
principal; y a los condenados a diez años o más, ocho años después de cumplida
la pena principal”.
[46]
El artículo 73 de este Código Penal rezaba: “Cuando el reo sea condenado a
la pérdida perpetua o temporal de los derechos políticos, sin expresarse
cuáles, no podrá, mientras dure la pena, elegir ni ser elegido, ni ejercer empleo,
función, comisión o cargo público. (…)”
[47] Las características de
la pena de presidio según la Ley son: 1) se inicia con un aislamiento
permanente del penado durante un mes a dos años (art. 44); 2) su duración es de
1 a 24 años (art. 45); 3) los presidiarios deben dedicarse durante el día a
trabajos industriales o agrícolas dentro del establecimiento, o a trabajos
obligatorios en  obras públicas. (art. 46); 4) conlleva la interdicción del
ejercicio de derechos y funciones públicas por un período igual al de la pena
principal, al igual que la pérdida de la patria potestad y de toda pensión,
jubilación o sueldo de retiro de carácter oficial (art. 58).
[48]
Los elementos de la pena de prisión en esta Ley son: 1) el aislamiento es sólo
nocturno (art. 43); 2) su duración es de 6 meses a 8 años (art. 45); 3) Los
condenados no están obligados a trabajar fuera del respectivo establecimiento
(art. 47); 4) conlleva la interdicción del ejercicio de derechos y funciones
públicas por un período igual al de la pena principal, además de la
interrupción de la patria potestad y la pérdida de toda pensión, jubilación o
sueldo de retiro de carácter oficial (art. 58).
[49]
La pena de arresto es la menos rigurosa de las penas privativas de la libertad,
esto se evidencia en el aislamiento nocturno exclusivamente (art. 43), en su
menor duración –de 1 día a 5 años (art. 45)-, en la facultad de elegir una de
las formas de trabajo que se hallaren organizadas en el establecimiento donde
se cumple la condena (art. 48) y en la ausencia de penas accesorias.
[50] El artículo 41 del Código expresa: “Penas
principales. Los imputables estarán sometidos a las siguientes penas
principales: 1. Prisión, 2. Arresto, y 3. Multa”.
[51]
Cabe anotar que durante las reuniones de la Comisión Redactora
de dicho Código Penal, llevadas a cabo en 1979, se propuso sustituir los
términos prisión y arresto por el de reclusión (acta No.
7), por considerar que la distinción entre prisión y arresto era puramente
formal. No obstante, tal propuesta no fue acogida por razones como las
siguientes: i) El término “reclusión” no es tradicional en el medio
jurídico colombiano, ii) en el código penal de 1890 la reclusión era una
calidad de prisión iii) la distinción entre prisión y arresto es
importante por los efectos que tiene, debido a que la pena de prisión conlleva
algunas penas accesorias como la interdicción de derechos y funciones públicas,
lo que no sucede con el arresto, y iv) al establecer un régimen
diferencial entre prisión y arresto lo que se discute es un asunto de política
criminal, consistente en establecer penas cortas privativas de libertad para
ciertos delitos y penas más largas para otro tipo de delitos. (Tomado de
Giraldo Marín, Luis Carlos: Actas del Nuevo Código Penal  Colombiano, Parte
General; Vol. 1; Bogotá; Colección Pequeño Foro; 1981; pág. 554 a 564).
[52]
El artículo 35 de la norma dice: “Son penas principales la privativa de la libertad de
prisión, la pecuniaria de multa y las demás privativas de otros derechos que
como tal se consagren en la parte especial.”
[53] El
artículo 37 del Código - modificado por el artículo 2 de la Ley 890 de
2004- expresa: “La pena de prisión para los
tipos penales tendrá una duración máxima de cincuenta (50) años, excepto en los
casos de concurso. ║ 2. Su cumplimiento, así como los beneficios
penitenciarios que supongan la reducción de la condena, se ajustarán a lo
dispuesto en las leyes y en el presente código (…)”
[54]
La inhabilitación para el ejercicio de derechos y
funciones públicas consiste en la privación de “la facultad de elegir y ser
elegido, del ejercicio de cualquier otro derecho político, función pública,
dignidades y honores que confieren las entidades oficiales” (artículo 44 de
la Ley 599 de 2000).
[55]
M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[56]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[57]
Sentencia T-656 de 2004. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[58]
M.P. Antonio Barrera Carbonell. La sentencia contó con tres
salvamentos parciales de voto, conjuntos, de los magistrados Antonio Barrera
Carbonell, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo; Alfredo
Beltrán Sierra, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo; y
Eduardo Cifuentes Muñoz, Vladimiro Naranjo Mesa y Álvaro Tafur Galvis. También
presentó un salvamento parcial de voto el magistrado Fabio Morón Díaz.
[59] Ver, entre otras, las sentencias C-280 de 2007, M.P. Humberto
Sierra Porto; C-043 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; y C-201 de 2002,
M.P. Jaime Araújo Rentería.
[60]
La norma rezaba: “Artículo 388. 1. Para ser miembro de la junta directiva de un
sindicato, tanto de la provisional como de las reglamentarias, deben reunirse
los siguientes requisitos, además de los que exijan los estatutos respectivos
(…)
f) No haber sido condenado a
sufrir pena aflictiva a menos que haya sido rehabilitado, ni estar llamando a
juicio por delitos comunes en el momento de la elección”.
[61]
Ver Libertad sindical: Recopilación de decisiones y
principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT
Ginebra, Oficina Internacional del Trabajo, quinta edición (revisada),
2006.
(Tomado de: http://www.oit.org.pe/portal/index.php?option=com_weblinks&catid=150&Itemid=862
)
[62]
El texto del artículo 11 es el siguiente: “No podrán ser
representantes de los trabajadores ni miembros de los tribunales de
Conciliación y Arbitraje, ni voceros en casos de huelga, individuos que hayan
sido condenados a sufrir pena aflictiva y no hayan sido rehabilitados”.
[63]
Según la Ley, el proceso de negociación colectiva se iniciaba con una etapa de
arreglo directo (artículos 2 a 5). Si no se lograba un acuerdo se iniciaba la
etapa de la conciliación (artículos 6 a 14). Si tampoco la conciliación tenía
éxito se pasaba a la conformación de un tribunal arbitral o a la suspensión
colectiva del trabajo.
[64]
El artículo 6 de la mencionada Ley rezaba: “Los empleados, obreros o
trabajadores que se propongan entrar o que hayan entrado en huelga, por una
parte, y los empresarios por otra, pueden constituir arbitradores o tribunales
de arbitramento para que diriman sus diferencias. De tal constitución del
arbitramento se extenderá un acta en la cual se señalará el procedimiento a que
deben someterse las partes y los puntos que se deben decidir por el arbitrador,
cuyo fallo será obligatorio para las partes”
[65]
Los artículos 15 al 22 de la Ley regulaban el procedimiento arbitral de
carácter voluntario al que podían acudir las partes, en caso de que no hubieran
llegado a un acuerdo en las etapas de arreglo directo y de conciliación dentro
del proceso de negociación colectiva.
[66]
El artículo 11 de la Ley estableció un consejo de trabajo integrado por tres
miembros nombrados por el Gobierno Nacional y por la Oficina General del
Trabajo, para que fallara los conflictos sometidos a él por las partes.
[67]
El artículo 4° de la Ley 39 de 1985 prescribía: “El artículo 437 del Código
Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 29 del Decreto 2351 de 1965,
precedido de las indicaciones que se señalan a continuación, quedará así:
CAPÍTULO III //  MEDIACIÓN // Artículo 437. Al día siguiente de concluida la
etapa de arreglo directo, el conflicto colectivo de trabajo entrará en la Etapa
de Mediación, que consiste en la intervención obligatoria del Ministerio de
Trabajo, dirigida a procurar la solución del mismo. //  El Ministerio del
Trabajo y Seguridad Social tendrá obligación perentoria de intervenir, directa
y oficialmente, a través de funcionarios idóneos y experimentados en la
materia. // Para que la intervención del Ministerio sea realmente eficaz, el
funcionario designado estará investido de facultades para mediar entre las
partes en conflicto, con la obligación de presentar fórmulas de solución
suficientemente motivadas y claras que puedan ser rechazadas o aceptadas.”
[68]
Mediante este decreto se reglamentó el arbitramento obligatorio en distintos
eventos, además de cuestiones relativas al procedimiento arbitral.
[69]
“Por el cual se dictan algunas disposiciones sobre Convenciones de Trabajo,
asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial del
trabajo.” En su artículo 32 estableció que los conflictos colectivos de trabajo
en los servicios públicos que no se resolvieran por arreglo directo o
conciliación serían sometidos al arbitramento del Tribunal Supremo del Trabajo,
del cual formarían también parte los representantes de los trabajadores y del
patrón respectivo.
[70]
“Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre Convenciones de Trabajo,
asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial del
trabajo.” La Ley reitera lo establecido por el Decreto 2350 de 1944 en relación
con la resolución de los conflictos colectivos de trabajo en los servicios
públicos.
[71]
En el Código se creó el recurso de homologación - ahora conocido como recurso
de anulación - contra los laudos arbitrales dictados en el marco de los
conflictos colectivos de trabajo o con ocasión de las cláusulas  compromisorias
o compromisos.
[72]
En los artículos 452 y siguientes del Código se recogieron distintas normas vigentes
sobre la materia y se regularon cuestiones sobre el procedimiento arbitral, la
competencia de los árbitros, los términos para fallar, la vigencia del laudo
arbitral, entre otras.
[73] En su sentencia de homologación de mayo 18 de 1988, la
Sección Segunda de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia
indicó lo siguiente acerca de la distinción entre el arbitramento como
mecanismo de solución de conflictos económicos y como solución de conflictos
jurídicos:  En el conflicto jurídico las partes si lo quieren derogan la
jurisdicción ordinaria por mutuo acuerdo, mediante el compromiso o la cláusula
compromisoria, y someten su diferendo a los árbitros para que ellos, al igual
que lo haría el juez ordinario a quien reemplazan en el cumplimiento de sus
funciones, falle en derecho con aplicación de una forma preexistente al
litigio; mientras que en el conflicto de intereses económicos - y el originado
por la presentación de un pliego de peticiones que puede desembocar en una
convención colectiva de trabajo o pacto colectivo (y en ciertos casos en un
laudo arbitral) es el conflicto económico por antonomasia – no se trata ya de
aplicar normas existentes sino de crearlas, de dar nacimiento a un nuevo
derecho, siendo aquí por ello la función de los árbitros – llamados por un
sector de la doctrina arbitradores para distinguirlos – la de solucionar hacia
el futuro y por medio de un fallo de índole constitutiva, y no meramente
declarativa como lo es la sentencia o laudo que termina un litigio de
naturaleza jurídica, el conflicto que enfrenta a las partes insatisfechas con
la normatividad imperante y que precisamente han promovido en procura de
obtener una nueva que mejor convenga a sus intereses”.
[74]
Ver, por ejemplo, las sentencias C-226 de 1993 (MP Alejandro Martínez Caballero),
C-242 de 1997, (MP Hernando Herrera Vergara) y  SU- 837 de 2002 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa).
[75] M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.  En la sentencia se decidió sobre una acción de tutela instaurada por
un empleador contra el laudo arbitral dictado por un Tribunal de Arbitramento
Obligatorio y la decisión de la Corte Suprema de Justicia sobre el recurso de
homologación interpuesto contra el laudo.
[76]
“El arbitramento representa un mecanismo para impartir justicia, a través del
cual igualmente se hace efectiva la función pública del Estado en ese sentido,
y claramente consagrado por el ordenamiento jurídico”, Corte Constitucional,
Sentencia C-242 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara. (En esta sentencia la
Corte declaró inexequible el numeral 19.14 del artículo 19 de la Ley 142 de
1994 “por la cual se establece el régimen de los servicios públicos
domiciliarios y se dictan otras disposiciones”, porque ordenaba a las empresas
de servicios públicos domiciliarios acudir siempre al arbitramento para dirimir
los conflictos que pudieran presentarse con lo que se desconoció el carácter
facultativo y transitorio del arbitramento en el caso de servicios públicos no
esenciales).
[77] Se pueden consultar
entre otras, las siguientes sentencias: T 443/92 M.P. José Gregorio Hernández;
C-473/94 M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-450/95 M.P. Antonio Barrera
Carbonell; C-432/96; C-075/97 M.P. Hernando Herrera Vergara;  C-567/2000 M.P.
Alfredo Beltrán Sierra; C-663/00, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-202/02,
M.P.: Jaime Araújo Rentería.
[78]. M.P. Antonio Barrera
Carbonell
[79]. M.P. Antonio Barrera
Carbonell
[80] Reiterado en sentencia
C-271 del 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell
[81].
Sentencia C-432 de 1996. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[82] Sentencia C-432 de 1996.
M.P. Carlos Gaviria Díaz, reiterado en sentencia C-271 de 1999, M.P.: Antonio
Barrera Carbonell.
[83] Cfr. Sentencias
C-009/94, C-110/94, C-473/94, C-548/94, C-085/95, C-450/95, C-075/97, T-568/99,
C-663/00, C-1369/00, T-471/01, entre otras.
[84] M.P. Carlos Gaviria
Díaz.
[85] Sentencia
T-443/92 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[86] Sentencia
C-201 del 2002, M.P. Jaime Araújo Rentería.
[87] Sentencia C-473/94, M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[88] Sentencia C-663 del 2000,
M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[89] C-450/95. M.P. Antonio
Barrera Carbonell.
[90] Sentencia C-1369 del 2000,
M.P.: Antonio Barrera Carbonell
[91] Sentencia C-1369 del 2000,
M.P.: Antonio Barrera Carbonell