T-979-00
Sentencia T-979/00
Sentencia T-979/00
DERECHO DE
PETICION-Núcleo esencial/DERECHO
DE PETICION-Pronta resolución
ACTO
ADMINISTRATIVO DISCRECIONAL-No
implica arbitrariedad
La existencia de un acto
administrativo discrecional no es razón suficiente para desvirtuar una posible
vulneración del derecho a la igualdad. Al respecto, debe recordar la Corte, que
los actos administrativos discrecionales en modo alguno implican arbitrariedad,
ya que requieren necesariamente de una expedita motivación a fin de determinar
las razones por las cuales la Administración apoya uno u otro resultado. Esa
expresión de la Administración, además, está sujeta a controles administrativos
y jurisdiccionales, y permite en consecuencia el ejercicio del derecho de
defensa de las personas involucradas en la decisión.
DERECHO DE
PETICION-Respuesta de
fondo a internos sobre permiso de setenta y dos horas
Referencia:
expediente T-307316; T-308851 y
T-308390
Accionante:
Alexander Galvis Ceballos y otros
Accionado: Instituto
Nacional Penitenciario INPEC,
Centro Carcelario
"Bellavista".
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá,
D.C.,  treinta y uno (31) de julio de dos mil (2000).
La Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados doctores
Fabio Morón Díaz, Vladimiro Naranjo Mesa y Alejandro Martínez Caballero, quien
la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro de las
acciones de tutela Nº T-307316; T-308851 y T-308390 promovidas por tres
personas privadas de la libertad en la ciudad de Medellín, contra el Instituto
Nacional Penitenciario INPEC, Centro Carcelario "Bellavista".
ANTECEDENTES
Hechos
Los  señores
Alexander Galvis Ceballos,  Jhon Fredy Castrilllón Rojo y Guillelver Antonio
Muñetón, presentaron acción de tutela en contra del Instituto Penitenciario y
Carcelario -INPEC- Centro carcelario "Bellavista", del Distrito
Judicial de Medellín, en donde se encuentran actualmente recluidos, por
considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la  igualdad, al
"incumplimiento de la ley por parte de los  funcionarios públicos,  e
información", durante el trámite del Beneficio Administrativo - Permiso
Especial de Salida hasta de 72 horas -,  regulado en la ley 65 de 1993 y
Decreto reglamentarios No 1542 de 1997 y 232 de 1998. Con el objeto de
fundamentar su posición, los demandantes  presentaron los siguientes hechos:
-
Los actores, se
encuentran privados de la libertad en el Centro Carcelario
"Bellavista", del Distrito Judicial de Medellín.
- En la segunda
mitad de 1999, -  julio de 1999, octubre de 1999 y agosto de 1999
respectivamente -, los actores presentaron por escrito peticiones dirigidas  al
Director del Centro Penitenciario "Bellavista" a fin de que les fuera
concedido el  Beneficio Administrativo - Permiso especial de 72 horas -,
regulado por la ley 63/93.
-  En los meses
siguientes, - octubre, noviembre y octubre de 1999, respectivamente -,  se
procedió a la toma de la reseña dactilar  y fotográfica de cada uno de los
accionantes. Desde entonces,  hasta la fecha de presentación de la tutela (
febrero de 2000),  no se ha producido o notificado acto alguno de dicho
trámite, circunstancia que los demandantes consideran contraria a sus derechos,
más aún,  cuando internos que por la misma fecha presentaron la petición, ya
vienen gozando de ese beneficio administrativo.
- Consideran en
consecuencia que la dilación en el trámite administrativo y la falta de
notificación oportuna del mismo, son las razones que les permiten incoar el
presente trámite. Por tal motivo, solicitan  que de encontrarse reunidos los
requisitos de ley  se les conceda el disfrute  del beneficio administrativo del
permiso especial de salida por 72 horas, anteriormente señalado.
Intervención del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario, Cárcel del Distrito Judicial de Medellín.
Los ciudadanos
Gilberto Antonio Díaz Serna, Director de la Cárcel accionada y Claudia Liliana
Uribe, Asesora Jurídica, intervinieron en el proceso respecto de cada uno de
los accionantes, poniendo de presente, en el mes de febrero del año en curso,
las siguientes consideraciones: i) En los tres casos se encontró que los
solicitantes sí habían presentado la solicitud del beneficio especial en los
meses de 1999, por ellos indicados. ii) Que según el artículo 147 de la
Ley 65/93 y el Decreto 232 de 1998, en efecto, "el director podrá
conceder permiso de 72 horas a los condenados y sindicados, que el proceso se
encuentre en casación",  que reúnan los siguientes requisitos: a) Estar en
la fase de mediana seguridad. b) Haber descontado una tercera parte de la pena
impuesta; c) No tener requerimientos de ninguna autoridad judicial. d) No
registrar fuga ni tentativa de ella, durante el desarrollo del proceso no la
ejecución de la sentencia condenatoria. e) Haber trabajado, estudiado o
enseñado durante la reclusión y observado buena conducta, certificada por el
Consejo de Disciplina. iii) En el caso de Alexander Galvis Ceballos, si
bien ya cumple algunos de los requisitos exigidos, aún no ha sido calificado
por el grupo de Evaluación y Tratamiento, requisito indispensable  para conocer
el grado de resocialización del interno. Así mismo, el INPEC está a la espera
de un informe de la oficina de régimen disciplinario del centro carcelario a
fin de que se señale si existen procesos pendientes en su contra. Una vez  se llenen
tales requisitos se dará cumplimiento a lo solicitado. iv)  En el caso
de Jhon Fredy Castrillón,  si bien  igualmente ya reúne gran parte de los
requisitos exigidos, tampoco ha sido  calificado por el grupo de evaluación y
tratamiento, ni se cuenta con el informe de régimen disciplinario del centro
carcelario en mención, a fin de establecer si presenta procesos pendientes, de
conformidad con las exigencias de la norma. v) Con respecto a Guillelver
Antonio Muñetón, en octubre de 1999, a un mes aproximadamente de
la presentación de su petición, el INPEC le notificó por parte de la Asesoría
Jurídica, que su solicitud de permiso de  72 horas había sido recibida y se
encontraba en trámite. Así mismo, alega el INPEC que solo hasta  el mes de
enero del año en curso el  D.A.S. les suministró la información sobre
antecedentes y, finalmente, que el accionante no ha sido valorado aún por el
grupo de evaluación y tratamiento, requisito necesario para viabilizar el
permiso de salida correspondiente.
Pruebas
Dentro de las
pruebas que se encuentran en los expedientes, aparecen principalmente algunas
copias de las sentencias condenatorias en cada caso concreto, y de los formatos
de solicitud del beneficio administrativo de 72 horas de salida.
Sentencias objeto
de Revisión.
T-307316.
1. Correspondió el
conocimiento en el caso de Alexander Galvis, al Juzgado Tercero Penal Municipal
de Bello, Antioquia,  quien mediante providencia del  25 de febrero  de 2000
denegó la tutela de la referencia.
En efecto, en opinión
del juez de instancia, era necesario negar el amparo solicitado, por cuanto el
funcionario competente dentro de las posibilidades técnicas que posee, le está
dando a la solicitud de 72 horas, el trámite administrativo que le corresponde.
Además, considera que con las diligencias de dactiloscopia y fotografía,
tácitamente el accionante se encontraba enterado de que su solicitud estaba en
trámite, motivo por el cual no considera vulnerado el derecho de petición.
Igualmente, estima que la mora con respecto a la decisión de fondo por parte de
la institución accionada, no se debe tanto al Director de la Cárcel, sino a
las  otras dependencias oficiales con las que se debe cruzar la información.
En lo concerniente al derecho a la igualdad, estima el fallador que es
facultativo de la Dirección de la Cárcel conceder o negar el beneficio
administrativo solicitado; por lo tanto,  no es un imperativo legal sino que es
un acto administrativo discrecional, de lo que se desprende que la decisión
depende de la satisfacción de las expectativas normativas específicas,  de
manera tal que el interno no puede reclamar trato igual al de los demás
condenados.
T-308390
2. El Juzgado
Segundo Civil Municipal de Bello, Antioquia, denegó así mismo la tutela en el
caso de Jhon Fredy Castrillón,  porque "el despacho estima que aunque  hay
una demora  presuntamente justificada  en la concesión de dicho permiso
especial por parte de la accionada, dicho hecho o acto no amerita pregonar una
violación o amenaza del derecho fundamental a la igualdad...". Sin
embargo,  si bien no se concede la tutela, el juez de instancia  determinó en
el numeral segundo de la providencia proferida el 21 de febrero de 2000, lo
siguiente:
"No obstante
la decisión adoptada en el numeral primero de este acápite, se ordena al señor
Director (a) de dicho centro, tomar las medidas pertinentes, para que se
satisfagan los requisitos administrativos faltantes y pueda el interno Jhon
Fredy Castrillon Rojo, entrar a disfrutar el permiso especial de salida  por
72, con base en lo expuesto en esta sentencia."
T-308851
3. Conoció en
primera instancia en el caso de la referencia, el  Juzgado Tercero Penal
Municipal de Bello, Antioquia, quien mediante providencia del 3 de marzo de dos
mil, denegó la tutela de la referencia. A juicio del a -quo, el funcionario
competente, dentro de las  posibilidades técnicas, le está dando a la
solicitud  de permiso de 72 horas, el trámite administrativo que le
corresponde. A demás de la reseña dactiloscópica y fotográfica, "se
desprende por lo menos tácitamente" que al demandante "se le ha
enterado de que su solicitud está en trámite ...". Fuera de lo anterior,
la mora en tomar una bien fundada decisión de fondo no se debe tanto al
Director de la cárcel, sino a otras dependencias oficiales con las cuales debe
cruzar información. De manera que su solicitud se encuentra en curso y no se ha
violado su derecho de petición.
En cuanto al derecho
a la igualdad, estima el fallador que es facultativo de la Dirección de la
Cárcel conceder o negar el beneficio administrativo solicitado; por lo tanto,
no es un imperativo legal sino que es un acto administrativo discrecional, de
lo que se desprende que la decisión depende de la satisfacción de las
expectativas normativas específicas,  de manera tal que el interno no puede
reclamar trato igual al de los demás condenados.
4. No existiendo
impugnación por parte de ninguno de los demandantes, los presentes expedientes
fueron enviados a la Corte Constitucional, para su eventual revisión.
II.
CONSIDERACIONES  Y FUNDAMENTOS
Competencia.
En mérito de lo
expuesto,  esta Corte es competente para revisar el presente fallo de tutela,
de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional y el
Decreto 2591 de 1991.
Fundamentos
Jurídicos.
Reiteración de
Jurisprudencia relacionada con el tema de
Del derecho de
petición.
1- Tal y como lo ha
precisado en múltiples ocasiones la jurisprudencia constitucional[1], existen algunos
parámetros que permiten de manera general determinar el contenido y el alcances
del derecho de petición. En efecto, entre otras cosas podemos señalar que:
a) El derecho de
petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de
la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros
derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la
participación política y a la libertad de expresión.
b) El núcleo
esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de
la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad
si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido.
c) La respuesta debe
cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo,
clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado  y 3. Debe ser puesta
en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se
incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.
d) Por lo anterior,
la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta
siempre en una respuesta escrita.
e) Este derecho, por
regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen
autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas
cuando la ley así lo determine.
f) La Corte ha
considerado que cuando el derecho de petición se formula ante particulares, es
necesario separar tres situaciones: 1. Cuando el particular presta un servicio
público o cuando realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera
igual como si se dirigiera contra la administración. 2. Cuando el derecho de
petición se constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho
fundamental, puede protegerse de manera inmediata. 3. Pero, si la tutela se
dirige contra particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho
fundamental solamente cuando el Legislador lo reglamente.
g) En relación con
la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la
administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se
acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días
para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí
dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la
autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en
el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de
razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en
cuenta el grado de dificultad, la complejidad de la solicitud o la existencia
de un término especial fijado en la ley para resolver de una específica
solicitud.
h) La figura del
silencio administrativo no libera a la administración de la obligación de
resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto. El silencio
administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de
petición.
i) El derecho de
petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión
más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de
1997 y T-457 de 1994.
2- Así
las cosas, en el caso que nos ocupa, nos encontramos ante la aparente omisión
por parte de la Dirección de la Cárcel de "Bellavista", de dar una
respuesta oportuna a los peticionarios respecto de la solicitud del beneficio
de salida por 72 horas; además, consideran que se les ha violado el derecho a
la igualdad, porque ese beneficio sí le ha sido concedido a otros reclusos que
presentaron su solicitud en fechas parecidas y a ellos no.
En lo
concerniente al derecho a la igualdad, reconoce la Sala que tal derecho implica
la posibilidad de recibir un trato igual entre personas, sin discriminación
alguna por razones de edad, sexo, raza, etc., salvo que existan fundamentos
razonables  constitucionalmente, que justifiquen de manera precisa un trato
diferente entre personas.
Para el
caso objeto de este análisis, es evidente que la decisión de conceder o no el
beneficio administrativo del permiso de salida por 72 horas,  en virtud de la
ley,  es un acto discrecional del Director del Centro Carcelario, quien,
tomando en consideración los requisitos normativos que señala la disposición
legal, puede otorgar el permiso o denegarlo. Tal apreciación,  se infiere
claramente del artículo 147 de la ley 65 de 1993, que consagra una potestad en
cabeza del Director del centro carcelario  y no una obligación, al señalar que
"La Dirección.... podrá conceder permiso" en los términos ya
precisados en el acervo probatorio.
Sin
embargo, y contrariamente a lo afirmado por algunos de los jueces de instancia
en su  oportunidad, la existencia de un acto administrativo discrecional no es
razón suficiente para desvirtuar una posible vulneración del derecho a la
igualdad. Al respecto,  debe recordar la Corte, que los actos administrativos
discrecionales en modo alguno implican arbitrariedad, ya que requieren
necesariamente de una expedita motivación a fin de determinar las razones por
las cuales la Administración apoya uno u otro resultado. Esa expresión de la
Administración, además, está sujeta a controles administrativos y
jurisdiccionales, y permite en consecuencia el ejercicio del derecho de defensa
de las personas involucradas en la decisión. Así, esa definición por parte del
funcionario, en cada caso concreto, puede eventualmente evaluarse para
determinar si existe o no una vulneración de derechos fundamentales, incluso
respecto del derecho a la igualdad, según el caso concreto.
3-.
Partiendo de esta precisión, puede concluir la Sala que en esta oportunidad, no
existen pruebas que permitan determinar que el tratamiento que se le ha dado a
los actores ha sido diferente al dado a otros reclusos, - sea en el trámite o
en la decisión final - , en especial,  porque existen factores objetivos que
llevan a establecer que en el caso de los accionantes, todavía se deben allegar
algunos de los requisitos que exige la norma para que sea concedido el permiso,
por factores aparentemente externos. De esta forma en cuanto al trámite,  no
hay criterios de evaluación que permitan llegar a la conclusión de que se ha
vulnerado la igualdad de los accionantes; tampoco se puede predicar una
violación semejante respecto a decisión alguna de la administración, sea
discrecional o no, por cuanto no existe pronunciamiento administrativo aún. De
allí que para la Sala, el motivo real de inconformidad de los accionantes
radique principalmente en la ausencia de respuesta oportuna por parte de la
Administración.
4- Así,
para esta Corporación, tal y
como se ha señalado jurisprudencialmente[2]
y como se expresó inicialmente en esta sentencia, el núcleo esencial del
derecho fundamental de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la
cuestión planteada en la solicitud. De ahí  que la respuesta deba cumplir los
requisitos de:  i) oportunidad ii) Deba existir resolución de fondo, clara,
precisa y de manera congruente con lo solicitado  y iii) Deba darse a conocer
al peticionario. Por lo tanto, si no se cumple con estos requisitos se incurre
en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición, tal y
como se ha dicho hasta el momento. Ahora bien,  en lo concerniente a la
oportunidad de la respuesta, como se dijo, por regla general, se acude al
artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para
resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí
dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la
autoridad deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se
realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del
término es determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de
dificultad, la complejidad de la solicitud o la existencia de un término
especial fijado en la ley para resolver de una específica solicitud.
5- Así pues,
reconoce la Corte que la evaluación de un permiso administrativo de salida por
72 horas, necesariamente implica un trámite complejo, en la medida en que la
misma norma exige una multiplicidad de requisitos y una evaluación de las
condiciones personales del individuo, a fin de establecer si se hace acreedor o
no a esa específica prerrogativa. Por ende, es razonable que en este caso
concreto el término requerido por la Administración para dar una respuesta de
fondo a los accionantes, supere los 15 días que por regla general se exigen
para contestar  una petición. Sin embargo, independientemente de esa realidad,
sí resulta desproporcionado para ésta Corporación, que en el curso de seis
meses  no  sólo no se haya procedido a una decisión de fondo, sino que ni
siquiera se le haya  informado a los accionantes del estado del trámite y de la
fecha tentativa de decisión final. En consecuencia, la Sala no comparte la
opinión de los jueces de instancia en el sentido de considerar que se ha dado
una información "presunta" o tácita a los accionantes.
Es más, a pesar de
que del acervo probatorio resulta claro que al señor Guillelver Muñetón sí se
le dio, en octubre de 1999, una respuesta señalando que su solicitud estaba en
trámite, tal contestación en todo caso resulta ser insuficiente e incompleta en
la medida en que no especifica la fecha en que se le dará la respuesta a su
solicitud  ni las razones de la ausencia de decisión de fondo. Debe recordarse
al respecto, que  una respuesta de fondo es una resolución material de lo
planteado, por lo que  “no se admiten en principio respuestas evasivas, o la
simple afirmación de que el asunto se encuentra "en trámite", pues
ello no se considera una respuesta”[3].En
efecto, las respuesta aparentes, “ en realidad no niegan ni conceden lo pedido,
desorientan al peticionario y le impiden una mínima certidumbre acerca de la
conducta que debe observar frente a la administración y respecto de sus propias
necesidades o inquietudes: no puede hacer efectiva su pretensión, pero tampoco
tiene la seguridad de que ella sea fallida”[4].
Por estas razones,
esta Sala de Revisión concederá la tutela de la referencia, por considerar
efectivamente  que se ha producido en el caso de los accionantes, una violación
clara de su derecho de petición,  ya que irrazonablemente se ha extendido en el
tiempo la obligación de la administración de dar a los demandantes una
respuesta completa y oportuna sobre su solicitud.
III. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en el nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO :
REVOCAR la sentencia
proferida por el Juzgado Tercero Penal Municipal de Bello del 25 de febrero de
dos mil, en la tutela de Alexander Galvis Ceballos contra el INPEC Centro
Carcelario "Bellavista", y en su defecto TUTELAR el derecho de
petición del accionante, por las razones expuestas en la parte motiva de esta
sentencia.
SEGUNDO : REVOCAR la sentencia
proferida por el Juzgado Segundo Civil Municipal de Bello del 6 de marzo de dos
mil, en la tutela de Jhon Fredy Castrillon Rojo contra el INPEC Centro
Carcelario "Bellavista", y en su defecto TUTELAR el derecho de
petición del accionante, por las razones expuestas en la parte motiva de esta
sentencia.
TERCERO: REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado
Tercero Penal Municipal de Bello del tres de marzo de dos mil, en la tutela de
Guillelver Antonio Muñetón contra el INPEC Centro Carcelario
"Bellavista", y en su defecto TUTELAR el derecho de petición
del accionante, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
CUARTO: En consecuencia, ORDENAR al INPEC
Centro Carcelario "Bellavista", que en el término cinco (5) días
contados a partir de la notificación de la sentencia, que, si no se ha hecho
ya,  en cada uno de los casos arriba enunciados se de respuesta de fondo a la
petición de los accionantes en lo concerniente al beneficio administrativo por
ellos solicitado.
QUINTO:  Para los efectos del artículo 36 del
decreto 2591 de 1991, el juez de origen hará las notificaciones y tomará
las medidas conducentes para el cumplimiento de esta sentencia.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Ver recientemente la sentencia T-377 de 2000. M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[2]
Pueden consultarse las sentencias T-12 de 1992, T-419 de 1992, T-172 de 1993,
T-306 de 1993, T-335 de 1993, T-571 de 1993, T-279 de 1994, T-414 de 1995,
T-529 de 1995, T-604 de 1995, T-614 de 1995, SU-166 de 1999, T-307 de 1999,
entre muchas otras.
[3]
Sentencia T-165 de 1997. M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[4]
Sentencia T-206 de 1997. M.P. José Gregorio Hernández Galindo