C-120-06
Referencia: Expediente D-5947
Sentencia C-120/06
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION AL
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No rigidez
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION AL PRINCIPIO DE UNIDAD
DE MATERIA-Necesidad de establecer el núcleo
temático de la ley de la cual hace parte la norma acusada
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Vulneración constituye vicio de fondo
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANTITRAMITES-Desconocimiento al
regular materia relacionada con derechos de autor
En el título
de la Ley 962 de 2005, se señala sin lugar a
equívoco que se trata de una ley sobre la racionalización de trámites y
procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de
los particulares que ejercen funciones públicas. Lo anterior, significa que la
norma trata un tema alejado a la disposición del
artículo 84 cuyo objetivo se instaló en regular una limitación al derecho de
autor. Además resulta pertinente anotar que si bien, las normas internacionales
establecen que los Estados de la unión pueden establecer limitaciones éstas deben someterse a ciertos requisitos, con el fin de que no atente
contra los derechos morales y patrimoniales del autor y de los titulares de los
derechos de autor. En ese orden de ideas, se observa por la Corte que la norma
acusada que forma parte integrante de la Ley 962
de 2005, mediante la cual se dictaron por el Congreso disposiciones sobre
racionalización de trámites y procedimientos administrativos, no guarda una
relación directa con el conjunto normativo de dicha ley, sino que entra a
regular una materia diferente relacionada con
derechos de autor, razón ésta por la cual la conexidad resulta muy remota,
tenue, es decir, alejada del contenido temático del resto de la Ley. Es claro,
desde luego, que en una ley pueden introducirse modificaciones a otra ley, pero siempre observando el principio de la unidad de materia.
Es de observar que esta irregularidad, la falta de unidad de materia, fue
advertida en el mismo trámite legislativo de la ley. Esta Corporación acoge el
argumento presentado por el Señor Procurador
General de la Nación, en tanto aboga por la inexequibilidad de la norma por
carencia del principio de unidad de materia.
Referencia: expediente D-5947
Demanda
de Inconstitucionalidad contra el artículo 84 de la Ley 962 de 2005.
Actor: Jairo Enrique Ruge Ramírez
Magistrado
Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Bogotá, D.C,
veintidós ( 22 ) de febrero de dos mil seis (2006)
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial de las previstas en el artículo
241, numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y
requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con
la demanda de inconstitucionalidad que, presentó el
ciudadano Jairo Enrique Ruge Ramírez, contra el artículo 84 de la Ley 962 de
2005.
I. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación
se transcribe el texto de la disposición objeto del Proceso:
LEY 962 de 2005.
(          )
“Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de
trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del
Estado y los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios
públicos”
El Congreso de
Colombia
DECRETA:
(…)
“ ARTÍCULO 84.
EL artículo 164 de la Ley 23 de 1982, quedará así:
“Artículo 84. No se considera ejecución
pública, para los efectos de esta ley, la que se realice con fines
estrictamente educativos, dentro del recinto e instalaciones de los institutos de educación, siempre que no se cobre suma alguna, por
el derecho de entrada y la que realicen con fines estrictamente personales los
comerciantes detallistas que no obtengan ningún beneficio económico por dicha
ejecución, los cuales serán categorizados por el
Ministerio del Interior”.
II. LA DEMANDA
El señor Jairo
Enrique Ruge Ramírez solicita se declare la inexequibilidad del artículo 84 de
la Ley 962 del 8 de julio de 2005, por cuanto vulnera el artículo 61 superior y
el principio de unidad de materia, consagrado en el
artículo 158 constitucional.
Sustenta la
demanda en el artículo 1º de la Constitución Política, según el cual Colombia
es un Estado Social y Democrático de Derecho. Señala entonces, que la
interpretación y la aplicación de la ley debe
corresponder a las características, principios y fines del Estado Social de
Derecho. Acude al artículo 158 constitucional, para expresar que esta norma al
consagrar el principio se unidad de materia, se constituye en una de las
limitaciones fijadas por la Constitución a la cláusula
general de competencia legislativa. En tal sentido y en cuanto la aplicación de
dicho principio exige buscar primero cuál es el núcleo temático de la norma
demandada. Resulta claro que el artículo 84 de la Ley 962 del 8 de julio de 2005, no tiene relación alguna con las demás
disposiciones de dicho texto normativo. Menciona además: “(…) el gobierno  nacional, autor del Proyecto de Ley, numero 014 de 2003
Cámara, (acumulado con el Proyecto 037 de 2003 Cámara), y que dio origen a la ley objeto del presente análisis, manifestó en la
correspondiente exposición de motivos, que el objeto fundamental de la ley que
promovía era el de regular las disposiciones existentes entre el ciudadano y el
Estado, para hacerlas mucho más eficaces y
eficientes”. El actor expresa además, que el
Proyecto de Ley pretendió fortalecer además las relaciones entre el ciudadano y
el Estado, y por consiguiente racionalizar los procedimientos internos de la
Administración. (Gaceta del Congreso 342 del 23 de julio de 2003. Pág. 19).
Argumenta además
que el texto originalmente presentado por el Gobierno no incluía la disposición
normativa objeto de la presente demanda, la cual fue introducida durante la
sesión del 18 de junio de 2004 (Gaceta del Congreso No. 364 del 21 de julio de 2004). En
el marco del primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes.
Dichos
propósitos orientaron el trámite del Proyecto y fueron acogidos por los
ponentes de la iniciativa para el primer debate en la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes. (Gaceta
del congreso No. 678 del 12 de diciembre de 2003 Pág. 1). Así mismo, los Representantes autores de la ponencia para segundo
debate del Proyecto en la Cámara de Representantes, señalaron que lo que busca el Proyecto es simplificar la relación entre el Estado y el
ciudadano de manera tal que la misma se adecuara a los principios de eficiencia
y eficacia.
Adiciona el
actor que en el mismo sentido, los ponentes de la iniciativa legislativa en el
Senado de la República, tanto en la Comisión Primera
como en la Plenaria, resaltaron que la misma pretendía racionalizar los
trámites o procedimientos que adelantarán los administrados, ante las
diferentes entidades estatales, así como frente a aquellos particulares que desempeñaren funciones administrativas. Señala el
demandante, que como resultado del trámite legislativo, el Proyecto de Ley No.
238 de 2005 Senado, No. 014 de 2003 Cámara, acumulado con el 037 Cámara, fue
aprobado y finalmente sancionado como la Ley 962 de
2005.
Asegura que a
través de la Ley en comento, se dictaron disposiciones sobre racionalización de
trámites y procedimientos administrativos de: i) los organismos y las entidades
del Estado, y ii) de los particulares que ejercen o prestan funciones públicas o prestan servicios públicos. Se refiere igualmente
al artículo 1º de la ley que fija el objeto: “(…) facilitar las relaciones de los
particulares con la administración pública, de tal forma que las actuaciones
que deban surtirse ante ella para el ejercicio
de actividades, derechos o cumplimiento de obligaciones se desarrollen de
conformidad con los principios establecidos en los artículos 83, 84, 209 y 333
de la Carta Política”. Acude igualmente al artículo
2º de la Ley 962 de 2005, que señala: “(…) esta ley se aplicará a los trámites y procedimientos administrativos
de la administración pública, de las empresas de servicios públicos
domiciliarios de cualquier orden y naturaleza, y de los particulares que
desempeñen función administrativa. Se exceptúan
el procedimiento disciplinario y fiscal que adelantan la Procuraduría y la
Contraloría respectivamente”.
Precisa que el
artículo 84 de la Ley 962 de 2005, no fue incluido dentro de ninguno de los
Capítulos que aluden a la simplificación y
racionalización de un trámite o procedimiento de algún sector de la
administración, por el contrario, el legislador consagró el artículo 84 en un
Capítulo especial denominado: “Disposiciones
Finales”. Esta situación se constituye en un
elemento definitivo para argumentar que el artículo 84
de la Ley 962 de 2005, no guarda ninguna relación de tipo causal, temática,
sistemática, teleológica o consecuencial con la materia de la norma que lo
contiene.
Explica que
consta en la Gaceta 550 del 16 de septiembre de 2004,
en la ponencia para segundo debate de la iniciativa legislativa que dio origen
a la Ley 962 de 2005, la proposición de la supresión del artículo 79 del texto
aprobado por la Comisión Primera los días 25, 26, 27 de mayo y 8 y 18 de junio
de 2004. Las razones invocadas por los representares
autores de la ponencia fueron motivos de conveniencia y oportunidad.
Durante el
debate realizado en la plenaria de la Cámara de Representantes el día 15 de
diciembre de 2004, el texto del artículo 79 de del Proyecto
de Ley fue nuevamente discutido y aprobado. Pero en la Gaceta del Congreso No.
51 del 15 de febrero de 2005, algunos Representantes manifestaron su oposición
al artículo, por cuanto consideraron que el texto del mismo vulneraba, entre
otros aspectos, el principio de unidad de materia. Para
lo cual transcribe un aparte del discurso de Representante Telésforo Pedraza.
El demandante se apoya igualmente en un concepto emitido por la Unidad
Administrativa Especial de la Dirección Nacional de Derecho de Autor, del 21 de julio de 2004, dirigido al Representante Carlos
Arturo Piedrahíta.
Finalmente, en
el proceso de Conciliación entre la Cámara de Representantes y el Senado de la
República, los miembros de la Comisión Accidental designada para tal efecto, decidieron adoptar el texto del artículo 88 aprobado por la plenaria
del Senado (Gacetas 349 y 350 del 10 de junio 2005). El texto definitivo del Proyecto fue publicado en la Gaceta 362
del 13 de junio de 2005 Pág 39.
Las razones de
la inconstitucionalidad las expresa así:
1.
CARGOS
1.1
Vulneración del Principio de Unidad de
Materia.
La Ley que contiene el artículo
demandado establece los trámites y procedimientos administrativos de los
organismos y entidades públicas y de los particulares
que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos. Sin embargo, del
contenido del artículo 84, se desprende que éste hace referencia a un asunto
eminentemente privado, en tanto la norma se refiere a aquellos casos en los que no existe ejecución pública, modalidad ésta del derecho
patrimonial.
Expresa que la
norma demandada, lejos de establecer una racionalización o simplificación de un
trámite o procedimiento administrativo, consagra una disposición de carácter
absolutamente sustancial orientada a exonerar del pago
por concepto del derecho de autor a cierto tipo de usuarios (comerciantes
detallistas) de obras protegidas por tal disciplina jurídica. En tal sentido,
manifiesta que el derecho de autor es un derecho eminentemente
privado. Se apoya en un Fallo proferido por la Corte Suprema de Justicia, de
1960. También hace mención a la sentencia de la Corte Constitucional C-2765 del
20 de junio de 1996. Concluye que atendiendo a la naturaleza de derecho privado
que caracteriza el derecho de autor, resulta evidente
que la norma acusada no consagra la racionalización de un trámite o
procedimiento de carácter público alguno.
Sostiene que la
norma demandada consagra una disposición de carácter sustantivo orientada a
establecer los casos en los que no se considera que
existe ejecución pública de una obra musical (y en consecuencia no surge
obligación de pago por tal concepto). El primer caso establecido de tiempo
atrás en el artículo 164 de la Ley 23 de 1982, determina que no se considera ejecución pública la que se realice con fines
educativos, dentro del recinto e instalaciones de los Institutos de educación,
siempre que no se cobre suma alguna, por el concepto del derecho de entrada. El
segundo caso, además de estar en contra de la
legislación comunitaria, desconoce el derecho a la propiedad intelectual
consignado en el artículo 61 de la Constitución Política, disposición que no se
refiere al ejercicio de funciones públicas.
En tal sentido,
el ejercicio de funciones públicas por parte de
particulares, significa la posibilidad dada a aquellos de participar en la
gestión de asuntos administrativos, en las condiciones y bajo los parámetros
señalados en la Constitución, la ley y los reglamentos. Al tenor de lo
dispuesto en el artículo 210 de la Constitución
Política, en concordancia con el artículo 111 y ss de la Ley 489 de 1998, la
condiciones en que un particular pueda cumplir una función pública deben estar
expresamente señaladas en una ley en sentido amplio. Como apoyo al anterior argumento cita la sentencia C-866 de 1999.
Sostiene que las
actividades desarrolladas por los titulares del derecho de autor, en ejercicio
de las prerrogativas patrimoniales consagradas en la ley, no se realizan en
desarrollo de una función administrativa. Explica
entonces que los derechos de propiedad intelectual, y específicamente el
derecho de autor, hacen parte del patrimonio de los autores. Señala que el
concepto del servicio público ha sido definido como toda actividad de
prestación y satisfacción de las necesidades colectivas
cuya titularidad corresponde al Estado. Concluye entonces, que en el presente
caso no estamos en presencia de actividad alguna cuya titularidad haya sido
reservada a los poderes públicos (elemento esencial del servicio público) y, en consecuencia, sustraída a la iniciativa privada.
1.2 Violación
al artículo 61 de la Constitución Política.
El actor señala
que el artículo 61 constitucional establece, que el Estado protegerá la
propiedad intelectual por el tiempo y mediante las
formalidades que establezca la ley, y por su parte el Convenio de Estocolmo de
1967, en virtud del cual se estableció la Organización Mundial de la Propiedad
Intelectual establece en el articulo 2º la denominación propiedad intelectual
para agrupar de manera “omnicomprensiva” los derechos relacionados con diversos bienes intangibles, e
incluye bajo este término el derecho de autor, los derechos conexos, las nuevas
creaciones, los derechos industriales, los signos distintivos, el régimen de
competencia desleal, la reciente protección otorgada a
las nuevas tecnologías y a la biotenología.
Precisa que al
derecho de autor se han establecido algunas limitaciones: a) que se trate de un
caso especial; b) que no se atente contra la normal explotación de la obra; c) que tal limitación no cause perjuicio injustificado a los
legítimos intereses del titular o titulares de los derechos. Encuentra que
estas limitaciones y excepciones consagradas por la ley son taxativas.
El artículo
demandado desconoce los derechos exclusivos consagrados
en los artículos 13 de la Decisión Andina 351 de 1993, y 11 bis del Convenio de
Berna, que facultan a los autores para autorizar o prohibir, de manera previa y
expresa, las distintas utilizaciones de sus obras por parte de los usuarios. Si bien, el artículo 21 de la Decisión Andina 351 de 1993,
consagra la posibilidad de establecer limitaciones y excepciones a los derechos
de autor, estas deberán circunscribirse a: i) casos
especiales; ii) que no atenten contra la norma explotación de la obras; iii) no causen perjuicio injustificado a los legítimos
intereses del titular o titulares del derecho. En
igual sentido, se pronuncia sobre el articulo 10 del Tratado OMPI de 1996 y
sobre el 13 del ADPIC.
Expresa que al
hacer un examen del artículo 84 de la Ley 962 de 2005,
se evidencia que con la expresión: “(…) y las que
realicen con fines estrictamente personales los comerciantes y detallistas que
no obtengan ningún beneficio económico por dicha ejecución, los cuales serán
categorizados por el Ministerio de interior”, se desconoce el parámetro señalado por los acuerdos
internacionales, en tanto, la exoneración de los comerciantes detallistas no
obedece a un caso especial, y atenta contra la normal explotación de las obras
musicales causando un gravísimo perjuicio a los
intereses de los creadores.
Agrega a lo
anterior, que tanto la determinación de las tarifas a cobrar por comunicación
pública de la música por parte de una autoridad administrativa, como la
categorización de los usuarios obligados al pago, se “erige en un atentado contra el carácter exclusivo del derecho de
autor, y además vulnera compromisos internacionales y comunitarios adquiridos
por Colombia”. En tal sentido, aporta como
argumento la disposición contenida en la Decisión
Andina 351 de 1993, que consagra como cuestión colectiva (no del Estado) la
proporcionalidad entre aquellas y los ingresos que se obtengan con la
utilización de la obras, interpretaciones o ejecuciones artísticas o
producciones fonográficas, según sea el caso.
Manifiesta que
con la norma demandada se pretende que algunos comerciantes detallistas
(quienes sean categorizados por el Estado), no están obligados a contar con la
autorización previa y expresa del autor y a pagar por el uso que hacen de las obras musicales. La definición de las categorías de
los establecimientos y la determinación del monto a pagar por parte de los
usuarios supone que la autoridad administrativa conozca en detalle las
diferentes formas en que las obras protegidas por el
derecho de autor son utilizadas, lo que sin dudarlo exige incurrir en un costo
para el aparato estatal, lo cual no solo contradice políticas de austeridad en
el gasto que han sido pilar fundamental de la administración, sino que
establece un nuevo trámite administrativo, lo cual
según el actor, resulta paradójico en una ley que pretende precisamente
racionaliza y simplificar los procedimientos y actuaciones de la administración
pública.
III.
INTERVENCIÓN CIUDADANA
El Presidente de la Federación Nacional de Comerciantes FENALCO, Señor Guillermo Botero Nieto,
interviene para solicitar la exequibilidad del artículo demandado. Expresa que
la Constitución como los Tratados Internaciones, prevén la posibilidad de
establecer excepciones en la materia (derechos de
autor), bajo el entendido que las mismas no atenten contra la normal
explotación de las obras, o no causen un perjuicio injustificado a los
legítimos intereses del titular o titulares de los derechos.
La norma
impugnada contempla una situación análoga a la
exoneración del cobro que por concepto de derecho de autor dispone el artículo
44  de la Ley 23 de 1982. La divulgación de la música que realiza un
establecimiento con fines estrictamente personales no comporta una ejecución
pública de la misma en la medida en que no se dirige a
terceros sino al recurso humano del establecimiento que hace parte integrante
del mismo, sin que de su uso se derive un beneficio económico.
Expresa el
interviniente que tal ejecución no se realiza con ánimo de lucro, ni de explotación económica de la obra, sino con fines de
esparcimiento personal el comerciante y de quienes laboran dentro del
establecimiento. Esta finalidad de esparcimiento y ambientación, no puede
negarse por las circunstancia de que se presente dentro
del giro de una actividad empresarial. Explica entonces, que al no presentarse
ejecución pública a terceros, ni ánimo de lucro, la exclusión de pago de
derechos patrimoniales de autor por divulgación de la música dirigida de manera
exclusiva al comerciante y sus trabajadores,
objetivamente no atentaría contra la normal explotación de las obras ni tendría
la vocación de causar un perjuicio injustificado a los legítimos intereses del
titular o titulares de los derechos de autor.
Argumenta
igualmente, que  exonerar del pago de los derechos de
autor, al uso que se haga de la música con destino exclusivo al esparcimiento
de sus trabajadores, por ejemplo, la colocación de radios en plantas y áreas
administrativas, que incluso tiene acceso restringido al público no atenta contra los derechos de compositores e intérpretes.
Señala igualmente, que la música que en tal evento se divulga, ya ha tenido
previamente autorización del autor para su divulgación al público con el
consiguiente pago de los derechos cuando se adquirieron
en el mercado.
Concluye que la
exclusión de pago del derecho patrimonial no implica una afectación
injustificada para los titulares del derecho de autor, pues no conlleva ánimo
de lucro ni explotación económica de la misma. Precisa que se realiza con fines de esparcimiento para el trabajador, no implica
entonces, la consagración de un privilegio injustificado que comporte la
violación del principio constitucional de equidad.
Aduce igualmente
que los Tratados Internacionales aprobados por Colombia
admiten de manera expresa que las legislaciones internas establezcan
restricciones y excepciones adicionales a las contempladas en ellos para
efectos de los derechos patrimoniales, siempre que lo haga el legislador sin
atentar contra la explotación normal de la obra ni
causando un perjuicio injustificado a los titulares del derecho de autor.
En cuanto al
principio de unidad de materia, remite a una Sentencia de la Corte
Constitucional (C-523 de 1995). Argumenta además que es de público conocimiento que el pago por ejecución pública de música entraña en sí mismo
un trámite o un procedimiento de obligatorio cumplimiento por parte de los
particulares, tal como lo dispone la Ley 232 de 1995. Esta Ley  establece
obligaciones que debe cumplir todo comerciante que
pretenda poner en funcionamiento un establecimiento de comercio. Solicita se
declare la exequibilidad de la norma acusada.
IV. INTERVENCIÓN DEL SEÑOR PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN.
El Señor
Procurador General de la
Nación, Dr. Edgardo José Maya Villazón, se refiere en primer lugar de manera expresa al
tema relacionado con la unidad de materia. Expresa que el artículo 158 de la
Constitución establece que todo Proyecto de Ley debe referirse a una misma
materia y serán inadmisibles las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con ella, y en este sentido, el título de
las leyes debe corresponder precisamente a su contenido tal como lo exige el
artículo 169 de la Constitución Política.
Reitera que la
unidad de materia tiene como fundamento el principio
democrático que rige la actividad  legislativa, en donde la exigencia objetiva
y razonable de relaciones de conexidad, causal, teleológica, temática o
sistemática con la materia dominante de la norma legal es un imperativo. En tal
sentido, se refiere a la sentencia (C-800 de 2003).
Sostiene que la Ley 962 de 2005 tiene un objeto específico y en consecuencia
toda su normativa debe estar referida a esa materia. Esto es, la
racionalización de procedimientos administrativos. Precisa que la mayoría de los preceptos de la ley se refieren al objeto que
propuso el legislador. El artículo acusado no guarda ni teleológica ni
materialmente ninguna conexidad con la racionalización de trámites para la
administración pública ni de aquellos que deben hacerse
frente a los particulares que cumplen funciones públicas.
Señala que la
norma que se demanda al modificar la Ley 23 de 1982, hace parte de ella. La
disposición define que no debe considerarse como ejecución pública de obras musicales, a efectos de exonerar a las personas que
encuadren en dicha enunciación, de pago de derechos de autor y conexos. Sobre
esta base, explica que los derechos de autor hacen parte del género
pro            piedad intelectual, los cuales tienen el
carácter de fundamental en cuanto que la creatividad es un asunto inherente, a
la condición racional de la naturaleza humana y una consecuencia o derivación
patrimonial, y en ese doble aspecto moral y patrimonial debe ser protegidos por
el Estado (Art. 61 y 71 de la Constitución Política).
Se refiere a la
finalidad del artículo, cual es exonerar el pago de los derechos patrimoniales
por ejecución pública de obras musicales a determinadas personas, lo que no
tiene nada que ver con la materia de la ley que lo
contiene, ya que ésta regula la racionalización de los trámites y
procedimientos administrativos mediante los cuales el Estado cumple sus fines.
De otra parte,
señala que la intención del legislador de no considerar ejecución pública la que realicen los comerciantes detallistas con fines estrictamente
personales puede no vulnerar la protección de la propiedad intelectual, si se
aborda como un caso especial que busque dar un trato proporcional a tales
comerciantes en cuanto que no obtienen beneficio
económico alguno con las audiciones públicas. El Señor Procurador solicita
declarar exequible la norma demandada.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A.
Competencia de la Corte
De conformidad
con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la
Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y
decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la
referencia en los términos del artículo 241-5 de la Constitución Política.
B. Problema Jurídico
La demanda de
inconstitucionalidad se circunscribe a presentar tres razones por las cuales
considera que el artículo 84 de la Ley 962 de 2005, se encuentra en contravía e
la Constitución Política. El actor expresa:
1. La norma demandada vulnera el principio
constitucional de la unidad de materia, por cuanto la ley contentiva a de la
citada norma regula una materia diferente a lo establecido en el artículo 84.
La Ley 962 de 2005, regula la racionalización de trámites y procedimientos
administrativos, y posee además un objetivo claro,
dirigido a reducir los trámites en la administración pública, en tanto, el
artículo 84 regula una limitación al derecho de autor. 2. Sostiene el demandante que la citada
norma, vulnera el artículo 61 constitucional, por cuanto
esta norma establece que el Estado protegerá la propiedad intelectual por el
tiempo y mediante las formalidades que establezca la ley, y, el artículo
demandado consagra una excepción al derecho de autor. Además menciona que el
artículo demandado desconoce los derechos exclusivos
consagrados en los artículos 13 de la Decisión Andina 351 de 1993 y  11 bis del
Convenio de Berna, que facultan a los autores para autorizar o prohibir, de
manera previa y expresa, las distintas utilizaciones de sus obras por parte de los usuarios. Aduce que si bien, el artículo 21 de la
Decisión Andina 351 de 1993, consagra la posibilidad de establecer limitaciones
y excepciones a los derechos de autor, éstas deberán circunscribirse a: i) casos especiales; ii) que no atenten contra la normal explotación de las obras, y iii) no causen perjuicio
injustificado a los legítimos intereses del titular o titulares del derecho. 3.
Argumenta igualmente que la categorización de los comerciantes detallistas que
la norma establece, desconoce el parámetro señalado por
los Acuerdos Internacionales, en tanto, la exoneración de los comerciantes
detallistas no obedece a un caso especial, y atenta contra la normal
explotación de las obras musicales causando un grave perjuicio a los intereses
de los creadores.
Corresponde
entonces, a la Corte definir si el artículo 84 de la Ley 962 de 2005, que
establece limites a los derechos de autor y por medio del cual se modifica el
artículo 164 de la Ley 23 de 1982 (ley de derechos
de autor), vulnera el principio constitucional de
unidad de materia (artículo 158), en tanto la Ley 962 se dedica exclusivamente
al tema de la racionalización de trámites y procedimientos administrativos de
los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos.
El problema
jurídico se restringe a establecer si la Constitución Política y las normas
internacionales prevén la posibilidad de establecer un límite consistente en
negar que existe ejecución pública cuando la
comunicación se realice con fines estrictamente educativos, dentro del recinto
e instalaciones de los institutos de educación, siempre que no se cobre suma
alguna, por el derecho de entrada y la que realicen con fines estrictamente personales los comerciantes detallistas que no obtengan ningún beneficio
económico por dicha ejecución.
La norma
demandada (artículo 84 de la Ley 962 de 2005) consagra una limitación al
derecho de autor. La norma establece que no se considera ejecución pública aquella que se realice con fines educativos y, aquella que se
realice por los comerciantes detallistas que no obtengan ningún beneficio
económico. El derecho internacional también cobija una serie de limitaciones y
excepciones al derecho de autor, por tanto, en tal
sentido se analizarán los límites impuestos al derecho de autor, en tanto
limite de ejecución pública para determinados comerciantes detallistas y en
cuanto tenga que ver con esa relación se analizará el derecho patrimonial y el
moral de los autores que se vinculan directamente con
las limitaciones aludidas.
1.
Unidad de materia en Ley Antitrámites -
Reiteración de Jurisprudencia.
En primer lugar
se analizará el principio de unidad de materia dentro del proceso legislativo.
En tal sentido, la Corte Constitucional no ha adoptado
un control rígido en el tema de la unidad de materia en el control de
constitucionalidad de las leyes, en tanto un control rígido desconocería la
vocación democrática del Congreso. En este entendido se realizará el presente análisis. “(...) ante ello, debe
optarse por un control que no opte por un rigor extremo pues lo que impone el
principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los distintos
contenidos de una ley y que entre ese núcleo temático y otros diversos contenidos se presente una relación de conexidad
determinada con un criterio objetivo y razonable[1]”(C-1025
de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
1.1. La
jurisprudencia ha mencionado que se requiere determinar el núcleo temático de
ley para poder establecer la vulneración o no del principio de unidad de
materia. “en este sentido resultan valiosos
elementos como contenido de la exposición de
motivos en cuanto allí se exponen las razones por las cuales se promueve el
ejercicio de la función legislativa y se determinan los espacios de las
relaciones sociales que se pretenden interferir; el desarrollo y contenido de los debates surtidos en las comisiones y en las plenarias de las
cámaras; las variaciones existentes entre los textos originales y los textos
definitivos; la producción de efectos jurídicos de las distintas esferas de una
misma materia; su inclusión o exclusión de la
cobertura indicada en el título de la ley; etc. La valoración conjunta de todos
esos elementos permite inferir si una norma constituye el desarrollo de la
materia de la ley de que hace parte” (C-501 de
2001).
Seguido la
Sentencia analiza: “(...) además,
es necesario tener en cuenta que el referido vicio compromete la competencia
del Congreso, puesto que, por disposición constitucional, a éste le está vedado
expedir disposiciones o modificaciones que no estén ligadas a la materia del
respectivo proyecto de ley (artículo 158 C.P).
Así que, cuando se incurre en la señalada irregularidad, se debe concluir que
el legislador ha rebasado su competencia”.
La Corte ha
explicado las razones por las cuales, la vulneración del principio de unidad de
materia es un vicio de fondo. En sentencia C-531 de
1995, esta Corporación expresó: “(…) la ley es pues
formalmente inatacable, sin embargo, algunos de sus artículos pueden ser
declarados inexequibles por violar la regla de unidad de materia, si su
contenido normativo no tiene una conexidad
razonable con la temática general de la ley. Y sin embargo, se repite, la ley
es formalmente inatacable, pues se surtió de manera regular de todo el proceso
de aprobación, sanción y promulgación. Esto significa entonces que el vicio de inconstitucionalidad de esos artículos, por desconocer
la regla de unidad de materia, no puede ser formal pues la forma no ha sido
cuestionada. El  vicio deriva entonces de que el Congreso no tenía competencia
para verter esos contenidos normativos en esa
forma particular, eso es, en esa ley específica, y por ello son
inconstitucionales, a pesar de que el trámite formal de la ley fue ajustado a
la Constitución[2]”.
Además de lo anterior, cabe una razón más, “(...) dicha unidad de materia solo se rompe cuando existe absoluta falta
de conexión o incongruencia causal, temática, sistemática y teleológica ente
los distintos aspectos que regula la ley y la materia dominante de la misma. (Sentencia C-352 de 1998)[3]”
Es en tal
sentido, en el que debe analizarse el trámite legislativo de la Ley 962 de 2005
y su contenido normativo.
El Proyecto de
Ley 014 de 2003 “por el cual se dictan disposiciones
sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los
organismos y entidades del Estado y los particulares que ejercen funciones
públicas o prestan servicios públicos”[4], que aparece en la Gaceta 342, de 2003, establece el objeto de la
ley así:  “la presente ley tiene por objeto
desarrollar los principios de buena fe, de la libre iniciativa privada y de la
economía, la celeridad y la eficacia administrativa contenidos en los artículos 83, 84, 209 y 33 de la Constitución Política y en el
artículo 3º del Código Contencioso Administrativo
(...)”. En la exposición de motivos se precisa que el objeto claro de la ley es
la reducción del tiempo y número de trámites relacionados con los procesos de interacción entre la ciudadanía y el Estado.
Con el fin de facilitar el acceso permanente a la información por parte del
ciudadano, y garantizar el efectivo ejercicio del derecho de petición. Concluye
que se requiere extraer los procesos y trámites
innecesarios. La principal función de la norma es reducir los trámites en
armonía con lo dispuesto en los principios establecidos en la Constitución
Política. En este primer debate no se incluyó el artículo demandado.
El objeto allí
establecido se repite e intensifica, en los mismos
términos durante todo el trámite legislativo. En la ponencia de primer debate.
Cámara de Representantes: acumulado con el Proyecto de Ley No. 037 de 2003,
Cámara, visible a (Gaceta 678 Pág. 1)[5],
se insiste en enunciar que el propósito de de la ley deriva en contribuir al
ejercicio eficaz y eficiente de la función administrativa, mediante la
modificación de los procedimientos administrativos
existentes, de manera que “ ellos se lleven a cabo
de forma más ágil y menos compleja(…)”. Es
necesario, se menciona que las simplificación en la relación Estado-ciudadano,
se adecue a los principios de eficacia y eficiencia. En esta ponencia aún no se incluye el artículo aquí demandado.
En el debate
visible a (Gaceta No. 364 Pág. 10)[6],
los Representantes Luis Fernando Velasco, José Luis
Florez, Germán Varón, Zamir Silva, William Velez, Germán Navas, Nancy Patricia
Gutierrez, presentan una proposición para la inclusión de un nuevo artículo. El
artículo 164 de la Ley 23 de 1982, quedará así: “(…) no se considera ejecución pública
para los efectos de esta ley la que se realice con fines estrictamente
educativos dentro del recinto de las instalaciones de los institutos de
educación, siempre que no se cobre, suma alguna por el derecho de entrada y la
que realicen con fines estrictamente personales
los comerciantes detallistas que tengan el carácter de microempresarios según
los términos del artículo 2º numeral 3º de la Ley 590 de 2000 que no obtengan
ningún beneficio económico por dicha ejecución”.
Interviene el Representante Luis Fernando Velasco para
decir que el artículo no está en contra de la Convención de Cartagena. En el
debate interviene el doctor Carlos Arturo Piedrahita y expresa: “Colombia ha firmado tanto la Convención de Berna como la de
Cartagena...” y seguido
precisa: “...en seis oportunidades se ha presentado
esta exclusión, esta excepción para tramitarse por medio de un proyecto de ley
y en seis oportunidades que el gobierno ha dicho que no por la trascendencia
que tiene a nivel del país y las consecuencias
que acarrearía para Colombia porque Colombia firmó, adhirió a esos Pactos
Internacionales”. Entonces dicho Representante
presentó una sustitutiva: “(…) inciso: tampoco se
considera ejecución pública en los establecimientos abiertos al público, que utilicen música para bienestar exclusivo del trabajador, el
propietario o el administrador, siempre y cuando esta no trascienda a una
pluralidad de personas en los términos de la Decisión 351 de 1993, de la
Comunidad Andina de Naciones”. Se somete a votación y pierde la sustitutiva. En el debate parlamentario también
interviene el Representante Carlos Arturo Piedrahíta Cárdenas y afirma que el
artículo podría violar normas de derecho internacional.
El artículo se
somete nuevamente a discusión[7], interviene el Representante Telésforo Pedraza y señala que con
respeto al artículo debe “tenerse cuidado con la
unidad de materia”. Finalmente el artículo que se
aprueba es el siguiente: “Artículo 84. No se considera ejecución pública, para
los efectos de esta ley, la que se realice con fines
estrictamente educativos, dentro del recinto e instalaciones de los institutos
de educación, siempre que no se cobre suma alguna, por el derecho de entrada y
la que realicen con fines estrictamente personales los comerciantes detallistas que no obtengan ningún beneficio económico por
dicha ejecución, los cuales serán categorizados por el Ministerio del
Interior”.
Visto lo
anterior, el examen de constitucionalidad sobre la norma en referencia al tema
de unidad de materia, debe conducir a expresar que
conforme los antecedentes legislativos, la Ley 962 de 2005 poseía desde el
mismo inicio del debate un tema indubitable, que se concentró en la fijación de
medidas claras para conceder los términos más perentorios a la administración pública con el fin de asegurar la eficacia en los
trámites que los particulares adelanten ante la administración y los
particulares que ejerzan funciones públicas o presten servicios públicos. Por
ello, ha de analizarse si la norma demandada resulta
contraria a los postulados del artículo 158 de la Constitución Política.
En el título de
la Ley 962 de 2005, se señala sin lugar a equívoco que se trata de una ley
sobre la racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los
organismos y entidades del Estado y de los particulares
que ejercen funciones públicas. Lo anterior, significa que la norma trata un
tema alejado a la disposición del artículo 84 cuyo objetivo se instaló en
regular una limitación al derecho de autor. Además resulta pertinente anotar que si bien, las normas internacionales[8] establecen que los Estados de la unión pueden establecer
limitaciones éstas deben someterse a ciertos requisitos, con el fin de que no
atente contra los derechos morales y patrimoniales del
autor y de los titulares de los derechos de autor.
En ese orden de
ideas, se observa por la Corte que la norma acusada que forma parte integrante
de la Ley 962 de 2005, mediante la cual se dictaron por el Congreso disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos
administrativos, no guarda una relación directa con el conjunto normativo de
dicha ley, sino que entra a regular una materia diferente relacionada con
derechos de autor, razón ésta por la cual la conexidad
resulta muy remota, tenue, es decir, alejada del contenido temático del resto
de la Ley. Es claro, desde luego, que en una ley pueden introducirse
modificaciones a otra ley, pero siempre observando el principio de la unidad de
materia.
Es de observar
que esta irregularidad, la falta de unidad de materia, fue advertida en el
mismo trámite legislativo de la ley, tal como se mencionó de manera precedente.
Esta Corporación acoge el argumento presentado por el Señor Procurador General
de la Nación, en tanto aboga por la inexequibilidad de
la norma por carencia del principio de unidad de materia.
Así, establecida
la inconstitucionalidad de la norma la Corte se abstiene de estudiar el segundo
cargo expuesto por el actor relacionado con la vulneración
del artículo 61 de la Constitución Política.
Se concluye
entonces que el artículo 84 de la Ley 962 de 2005, resulta inconstitucional,
por cuanto, vulnera el artículo 158 constitucional, en tanto la norma se ve
afectada por la falta de unidad de materia tal como se
expuso.
VI. DECISIÓN
Con fundamento
en la precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE, por los cargos analizados, el artículo 84 de la Ley 962 de 2005, “Por la cual
se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos
administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares
que ejercen funciones públicas o prestan servicios
públicos”
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
Expediente.
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Presidente
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1]
Sentencia C-501/01, M.P. Jaime Córdoba Triviño reiterada en C-1025 de 2001. (en
este caso la Corte consideró que no se desconocía el principio de unidad de
materia, al incluir en una ley (Ley 510/99) cuyo objeto son disposiciones para
el sistema financiero y asegurador, el mercado público de valores y las
Superintendencias Bancaria y de Valores, una norma (párrafo 3, artículo 52) que
reforma una disposición de otra ley (artículo 148, Ley 446/98), con el fin de
extender la competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio, en
ejercicio excepcional de funciones judiciales). Esta Jurisprudencia ya había
sido reiterada en Sentencia C-540/01, M.P. Jaime Córdoba Triviño (en este caso
la Corte estableció que el demandante tiene la carga de señalar cuál o cuales
son las parte que no tiene relación alguna con la materia central de la ley).
(notas de la Sentencia C- 1025 de 2001).
[2]
Sentencia C-531 de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero
[3]
M.P. Antonio Barrera Carbonell y Alfredo Beltrán Sierra.
[4]
Gaceta No. 342 de 2003. Pág 8.
[5]
Año 2003,
Ponencia para primer debate al Proyecto de Ley 014 de 2003.
CÁMARA.
[6]
Año 2004.
Proyectos para primer debate para discusión y votación. 1. Proyecto de ley
número 014 de 2003 Cámara, acumulado 037 de 2003 Cámara.
[7]
Gaceta 51
de 2005. (15 de febrero de 2005) “Proyecto de ley número 014 de 2003 Cámara,
acumulado 037 de 2003 Cámara, por la cual se dictan disposiciones sobre
racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos
y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o
prestan servicios públicos.Autor: Ministro del Interior y de Justicia, doctor
Fernando Londoño Hoyos, y honorable Senador Germán Vargas Lleras. Ponentes:
honorables Representantes Germán Varón Cotrino, Lucio Muñoz Meneses, Adalberto
Jaimes Ochoa, Telésforo Pedraza Ortega, Jaime Amín Hernández, Zamir Silva Amín,
Clara Isabel Pinillos Abozaglo, Carlos Arturo Piedrahíta, Iván Díaz Matéus.
Publicación proyecto: Gaceta del Congreso número 357 de 2003. Publicación
ponencia para primer debate: Gaceta del Congreso número 678 de
2003.Publicación ponencia para segundo debate: Gaceta del Congreso
números 550 y 591 de 2004. Aprobado en Comisión: mayo 25, 26 y 27 de 2004,
junio 8 y 18 de 2004”.
[8]
Entre otras normas
internacionales: Norma Comunitaria Andina sobre derecho de autor; Convención
Universal sobre derecho de autor (Ginebra de 1952); Convenio de Berna par la
Protección de los artistas, intérpretes o ejecutantes, los productores de
fonográmas y los organismos de radiodifusión de 1961(convención de Roma);
Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual
relacionados con el Comercio; Tratado de OMPI sobre derechos de Aurtor de 1996;
Tratado de la OMPI sobre Interpretación o Ejecución y Fonogramas de 1996(WPPT).