T-050-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-050/95
DERECHO DE
PETICION-Motivos de
interés particular/SUSTITUCION PENSIONAL-Respuesta de la administración/CAJA
NACIONAL DE PREVISION SOCIAL
El derecho de
petición, siempre que se eleve respetuosamente, también puede presentarse por
motivos de interés particular y que la esencia del derecho es la de la garantía
jurídica superior de que se dará respuesta  y resolución pronta a la persona
que lo ejerza; en este sentido,  es posible que en ejercicio del citado derecho
constitucional fundamental de petición, se reclame otro derecho o un interés
particular de rango diferente, o que se pida un objeto o se plantee una causa
que debe ser atendida por  otras vías, por otros procedimientos o ante otros
estrados, pero lo cierto es que si se plantea una petición en la modalidad de
esta vía de orden inicialmente administrativo, ella debe ser resuelta como
corresponda, guardando los limites y las precisas competencias establecidas,
pero siempre en forma pronta.
COMPETENCIA DE
TUTELA-Entidad Nacional
Si bien es cierto
que, según el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, son competentes para
conocer  de la acción de tutela de primera instancia, a prevención, los jueces
o tribunales con jurisdicción en el lugar donde  ocurriere la violación o la
amenaza que motivaren la presentación de la solicitud, no es menos cierto que
CAJANAL  es una entidad estatal que ejerce autoridad en todo el territorio, a
través de sus seccionales, lo que no quiere  decir que su personalidad
jurídica  pierda su unidad; por lo contrario, lo que se pretende con su
organización en el territorio con descentralización y con desconcentración de
funciones, no es otro fin que el de ofrecer una mejor prestación del servicio
público. Así, en cualquier  parte del territorio colombiano se pueden demandar
los actos u omisiones de esta entidad, que se consideren violatorios de alguno
de los derechos fundamentales.
TUTELA CONTRA
AUTORIDAD ADMINISTRATIVA POR OMISION
Para la Corte
aparece suficientemente documentada la omisión de la autoridad administrativa
que causa el agravio proscrito por la Constitución, y por ello debe tutelarse
el derecho constitucional de petición que se reclama, y no acceder a las demás
reclamaciones planteadas.
REF.:
Expediente No. T-47642
Peticionario:
OLGA  BELEÑO DE
PACHECO
Magistrados:
Dr. FABIO MORON
DIAZ
-Ponente-
Dr.  VLADIMIRO
NARANJO MESA
Dr.   JORGE
ARANGO MEJIA
Santafé de Bogotá
D.C.,   febrero quince (15)  de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Sala de Revisión
de tutelas, integrada por los H. Magistrados JORGE ARANGO MEJIA,  VLADIMIRO
NARANJO MESA y FABIO MORON DIAZ, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, previo estudio del Magistrado Ponente, resuelve
sobre  las sentencias relacionadas con la acción de la referencia, proferidas
por el juzgado Octavo Laboral del Circuito de Barranquilla  el diecinueve (19)
de agosto de mil novecientos noventa  y cuatro (1994) y po|r el Tribunal
Superior de Barranquilla, Sala Laboral, el cinco (5) de septiembre de mil
novecientos noventa y cuatro (1994), previos los siguientes,
I.  ANTECEDENTES
A.  La Petición
1o.  El 9 de agosto de 1994, la señora Olga
Beleño de Pacheco, presentó  ante el Juzgado  Laboral del Circuito de
Barranquilla, un escrito mediante el cual  ejerce la acción de tutela
establecida en el artículo 86 de la Constitución, para que le sea concedido el
amparo judicial de los derechos de petición, al trabajo, y al pago oportuno y
al reajuste de las pensiones legales, consagrados en los artículos 23, 25 y 53
inciso 2o. de la Carta Política, pues considera que han sido vulnerados por  la
omisión de la Caja Nacional de Previsión, consistente en no dar respuesta a la
solicitud de sustitución pensional que presentó el 20 de enero de 1992.
En este sentido,
pretende que se ordene a la Caja Nacional de Previsión resolver la petición,
reconociendo la sustitución pensional e incluyéndola en  nómina de pensionados.
2.      Los fundamentos de hecho y de derecho
que la peticionaria  señala como causa de la acción interpuesta se resumen así:
a.      Indica la peticionaria que solicitó el
reconocimiento y pago de la sustitución de pensión a que tiene derecho como
esposa del causante Hermes Emilio Pacheco Romero, el  20 de enero de 1992.
b.      Afirma que la Doctora Ruth Duque de
Torrenegra, personalmente se ha dirigido a la Caja Nacional de Previsión en
Santafé de Bogotá, solicitando se pronuncien sobre la petición y luego de
diversas  conversaciones telefónicas con diferentes jefes de sección en las que
expuso la situación económica de su poderdante, le informaron que siendo  un
caso especial, en el transcurso de un mes se resolvería, y este venció el 15 de
julio de 1994, sin que  se haya resuelto la petición.
c.       Sostiene que existe negligencia por
parte de los funcionarios de la Caja Nacional de Previsión para reconocer el
derecho solicitado.
B.   LA PRIMERA
INSTANCIA
Previo el análisis de
la documentación aportada, el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de
Barranquilla, en sentencia del diecinueve (19) de agosto de mil novecientos
noventa y cuatro (1994), resolvió:
"Primero.
Tutelar el derecho de petición, de oficio, como resultado de la acción de
tutela incoada por la señora  Olga Beleño de Pacheco, contra la Caja Nacional
de Previsión Social.
“Segundo: Ordenar al
Jefe de prestaciones económicas de la Caja Nacional de previsión Social  en
Santafé de Bogotá, que en el término de  15 días hábiles resuelva sobre la
petición de  sustitución de pensión  de invalidez, presentada por la señora
Olga Beleño de Pacheco, como esposa del pensionado fallecido señor Hermes
Pacheco Romero, en su defecto lo hará el Subdirector de prestaciones económicas.
“Tercero:  No
tutelar el derecho al trabajo invocado por la accionante Olga Beleño de
Pacheco, por los motivos expuestos  en esta providencia".
Lo anterior aparece
fundamentado en las consideraciones que se resumen a continuación:
a.   Indica que de
acuerdo con las pruebas aportadas se estableció que la señora Olga Beleño de
Pacheco, presentó reclamación ante la Caja Nacional de Previsión Social, en
orden a obtener la  sustitución de la pensión de la cual disfrutaba Hermes
Emilio Pacheco Romero, petición presentada en  enero de 1992, que el Gerente de
la Seccional Atlántico remitió por oficio  013 de enero 29 de 1992 al Jefe de
la Receptoría  de expedientes  en Santafé de Bogotá, sin que hasta el momento
se hubiera obtenido respuesta, lo que constituye violación al derecho
fundamental de petición, pues "el tiempo de dos años  y siete meses
transcurridos, es más que suficiente para que se hubiera  atendido el ruego y
porque no la posible justa reclamación de la accionante".
b.      Sostiene que
no es procedente la tutela  del derecho al trabajo, porque  en caso de que se
niegue la sustitución pensional se cuenta con otro mecanismo de defensa
judicial, como lo es acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa.
Así mismo, para lograr el pago de dicha pensión, s puede acudir al proceso
ejecutivo laboral.
C.   LA
IMPUGNACION
Mediante escrito
presentado el día 24 de agosto de 1994, la  Doctora Martha Luz Andrade Arévalo,
apoderada de la Caja Nacional  de Previsión Social, Seccional Atlántico,
impugnó la decisión proferida por el Juzgado Octavo laboral del Circuito
Circuito de Barranquilla, de fecha 19 de agosto de 1994.  Los fundamentos de la
impugnación se resumen así:
-        Afirma la
impugnante que de acuerdo con el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, "es
competente para conocer en primera instancia de la acción de tutela, a
prevención de los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde
ocurriere la violación  o la amenaza que motivaren la presentación de la
solicitud".  En este sentido, sostiene que la Caja Nacional de Previsión
Social "es un  establecimiento público adscrito al Ministerio del Trabajo
y Seguridad Social, con sede en Santafé de Bogotá, desde donde se resuelven
todas las situaciones presentadas por sus afiliados y beneficiarios de todo el
país, si en algún momento dado no se resuelve la situación o solicitud
pensional de algún afiliado, este silencio administrativo que ocasionare un
perjuicio, se estaría cometiendo en la ciudad de Santafé de Bogotá, pues allí
es donde radica CAJANAL", es decir,  que si la violación se ocasionó en
Santafé de Bogotá, es en esta  ciudad donde debe ejercerse la respectiva acción
de tutela y no en Barranquilla.
D.  LA SENTENCIA
DE  SEGUNDA INSTANCIA
El Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Barranquilla, Sala Laboral, mediante sentencia de
septiembre cinco (5)  de mil novecientos noventa y cuatro (1994) resolvió
revocar el fallo de diecinueve (19) de agosto  de mil novecientos noventa y
cuatro (1994), proferido por el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de
Barranquilla, y en su lugar la declara inadmisible por falta de jurisdicción,
la acción de tutela de la referencia, con base en los siguientes fundamentos:
a.  La acción se
encuentra dirigida a que se reconozca la sustitución pensional, lo que  debe
hacerse en la ciudad de Santafé de Bogotá, "por tanto, es en esa ciudad
donde se presenta la violación, tanto es así, que el juez del conocimiento
ordenó a un funcionario de la Caja de Previsión Social Nacional de esta ciudad,
resolver la petición correspondiente".
b.  Así pues,
concluye que tanto el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Barranquilla como
esa Corporación carecen de jurisdicción para conocer de la acción de tutela
interpuesta, "no quedando otra alternativa que la de rechazar la presente
acción y en  virtud de lo dispuesto en el artículo 4o. del Decreto 306 de 1992,
remitirnos al artículo 85 del Código de Procedimiento Civil, que dispone que
cuando el juez carece de jurisdicción se rechazará de plano la demanda".
II.     CONSIDERACIONES DE LA CORTE
A.   La
Competencia
Esta Sala de la
Corte Constitucional es competente para conocer la revisión de la referencia,
en atención a lo dispuesto por los artículos 86  inciso tercero y 241 numeral
9o. de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34 , 35
y 36 del Decreto 2591 de 1991; además, este  examen se hace por virtud de la
selección que de dicho acto practicó la Sala correspondiente y del reparto que
se verificó en la forma señalada en el reglamento de esta Corporación.
B.  La Materia
1o.  En primer
término, y sobre la vulneración del derecho constitucional de petición,
encuentra la Sala que efectivamente este derecho fue conculcado  por la Caja
Nacional de Previsión Social, como lo pudo determinar con claridad el Juzgado
Octavo Laboral del Circuito de Barranquilla, como quiera que consta debidamente
documentada la presentación de la solicitud por parte de la peticionaria ante
la Caja Nacional de Previsión Social, Seccional Atlántico, el 20 de enero de
1992, y que esta fue enviada por dicha seccional a la sede principal de la
entidad en Santafé de Bogotá para el respectivo estudio, y que según
declaración del coordinador de prestaciones económicas  de la Seccional Atlántico
al Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Barranquilla, aun no se había
recibido resolución en el fondo sobre lo pedido en el respectivo escrito, lo
que se traduce en la violación del derecho de petición, que comprende el deber
correlativo de las autoridades de proferir pronta resolución, máxime si se
constató que han transcurrido más de dos años desde la presentación de la
solicitud de la sustitución pensional.
Sobre el alcance de
la expresión "pronta resolución", esta Corporación ha manifestado:
"a) Su pronta
resolución hace verdaderamente  efectivo el derecho de petición.
b)  Es una
obligación inexcusable del Estado resolver prontamente las peticiones
presentadas por los ciudadanos.
c)  Unicamente la
ley puede fijar los términos para que las autoridades resuelvan prontamente las
peticiones.  Ello se desprende del carácter constitucional y fundamental que
tiene este derecho.
d)  Cuando se habla
de 'pronta resolución' quiere decir que el Estado está obligado a resolver la
petición, no simplemente a expedir constancias de que la recibió.  Sin embargo,
el sentido de la decisión dependerá de las circunstancias de cada caso, y , en
esa medida, podrá ser positiva o negativa.  La obligación del Estado no es
acceder a la petición, sino resolverla".  (Sentencia T-495 de 1992).
Por esta razón, se
confirmará la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Octavo
Civil del Circuito de Barranquilla, que resolvió tutelar el derecho de
petición, ordenando al Jefe de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de
Previsión Social, resolver la solicitud de sustitución pensional en el término
de  quince días.
Desde luego, tampoco
se ha resuelto en concreto sobre la sustitución de la pensión de jubilación
correspondiente a la peticionaria por parte de la Subdirección de Prestaciones
Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social -Santafé de Bogotá, lo cual
no deja de hacer más grave la violación del derecho de petición, puesto que
esta comprometido otro tipo de derechos como los sociales y económicos, que
pueden conducir por su reiterado y prolongado desconocimiento, a generar otros
agravios a los derechos de la peticionaria.
Es claro que, no
obstante algunas deficiencias en la presentación de la petición de tutela,
ellas no habilitan en todo caso para despachar de esta forma lo reclamado ni
para desconocer que entre las varias pretensiones de tutela contenidas en la
demanda, se encuentra una que es la del reclamo de la protección del derecho
constitucional fundamental de petición, y que esta acción que emanada
directamente de la Constitución, es preferente ante cualquier defecto o
confusión no sustancial en que pueda incurrir el accionante.
De una parte es
cierto  que, en general, en caso de inconformidad sobre el contenido o el monto
de lo resuelto positivamente por la administración encargada de la definición
de su derecho, o de la negativa del mismo derecho, sea por vía expresa o tácita
y presunta, el interesado, titular o su derecho habiente,  debe acudir a los
jueces competentes por las vías judiciales ordinarias; ya que la raclamación
objetiva y las pretensiones subjetivas no alcanzan el rango suficiente para
incorporarse directamente en el reclamo judicial por la vía de la tutela.
Empero, en el asunto
que se revisa, es claro que la peticionaria apenas reclama que se le resuelva
sobre la sustitución pensional y que no  manifiesta reclamo alguno ni sobre su
contenido ni sobre su alcance y monto, y, de otra, también es cierto que lo
reclamado por vía de tutela en este caso, es que se resuelva en el fondo la
petición elevada ante la administración, en al forma exigida por el artículo
23, y que lo sea en modo positivo o negativo.
Obsérvese que el
derecho de petición, siempre que se eleve respetuosamente, también puede
presentarse por motivos de interés particular y que la esencia del derecho es
la de la garantía jurídica superior de que se dará respuesta  y resolución
pronta a la persona que lo ejerza; en este sentido,  es posible que en
ejercicio del citado derecho constitucional fundamental de petición, se reclame
otro derecho o un interés particular de rango diferente, o que se pida un
objeto o se plantee una causa que debe ser atendida por  otras vías, por otros
procedimientos o ante otros estrados, pero lo cierto es que si se plantea una
petición en la modalidad de esta vía de orden inicialmente administrativo, ella
debe ser resuelta como corresponda, guardando los limites y las precisas
competencias establecidas, pero siempre en forma pronta.
2o.   De otra parte,
se observa que la Sala Laboral del Tribunal Superior de Barranquilla interpretó
erróneamente la regla de competencia  plasmada en el artículo 37 del  Decreto
2591 de 1991 e incurrió en un defecto sustancial en el entendimiento de las
disposiciones que regulan esta vía judicial directa de protección de los
derechos constitucionales y de la demanda de tutela, al rechazarla de plano por
la supuesta falta de jurisdicción.
Por ello es que al
Tribunal no le asiste razón alguna en este caso, ni resulta admisible que, como
la Caja Nacional de Previsión Social tiene su sede principal en Santafé de
Bogotá, y lo reclamado judicialmente por esta vía es la definición de la
sustitución en la pensión, sea en esta ciudad en donde se presenta la
violación, y por ende los jueces competentes para conocer sobre la  acción de
tutela, son los de esta ciudad y no los de Barranquilla.
Si bien es cierto
que, según el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, son competentes para
conocer  de la acción de tutela de primera instancia, a prevención, los jueces
o tribunales con jurisdicción en el lugar donde  ocurriere la violación o la
amenaza que motivaren la presentación de la solicitud, no es menos cierto que
la Caja Nacional de Previsión Social  es una entidad estatal que ejerce
autoridad en todo el territorio, a través de sus seccionales, lo que no quiere
decir que su personalidad jurídica  pierda su unidad; por lo contrario, lo que
se pretende con su organización en el territorio con descentralización y con
desconcentración de funciones, no es otro fin que el de ofrecer una mejor
prestación del servicio público.
Así, en cualquier
parte del territorio colombiano se pueden demandar los actos u omisiones de
esta entidad, que se consideren violatorios de alguno de los derechos
fundamentales.
Ahora bien, sobre la
regla de competencia establecida en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, la
Corte ha puntualizado lo siguiente:
Sin embargo, no
siempre se define esa competencia por el sitio en el que físicamente
acontecieron los hechos, pues no es lo mismo hablar del acto o de la omisión de
una autoridad local, en cuanto a asuntos cuyos efectos apenas se proyecten en
la localidad, que referirse a la actuación de un funcionario u organismo que, pese
a tener su sede en un determinado lugar por ejemplo, la capital de la República
y de llevar a cabo sus actos allí ejerce autoridad en todo el territorio
nacional."  (Sentencia T-574 de 1994. M.P. José Gregorio Hernández).
En el caso sometido
a revisión, se establece que la peticionaria elevó una solicitud ante la  Caja
Nacional de Previsión Social-Seccional Atlántico-, el 20 de enero de 1992, con
el fin de que se  reconociera la sustitución pensional, empero, la oficina
seccional Atlántico envió la documentación a la sede principal, porque es donde
se resuelven ese tipo de peticiones, pero ello no significa que la ciudad de
Santafé de Bogotá sea el lugar donde de deba demandar la omisión, porque como
se anotó anteriormente, dicha entidad ejerce autoridad en todo el territorio
nacional.
Así las cosas, para
la Corte aparece suficientemente documentada la omisión de la autoridad
administrativa que causa el agravio proscrito por la Constitución, y por ello
debe tutelarse el derecho constitucional de petición que se reclama, y no
acceder a las demás reclamaciones planteadas, tal y como en su oportunidad lo
ordenó el juez de primera instancia.
No debió entonces el
Tribunal Superior de Barranquilla -Sala Laboral-declarar inadmisible la acción
de tutela por falta de jurisdicción; por el contrario, debió confirmar el fallo
de primera instancia, proferido por el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de
Barranquilla que resolvió de fondo la acción de tutela concediendo el amparo
del derecho de petición.
Extraña a esta
Corporación la interpretación  que dió el Tribunal Superior de Distrito de
Barranquilla -Sala Laboral-, al artículo  37 del Decreto 2591, pues según la
misma, se caería en el absurdo de que quien pretende interponer la acción de
tutela contra actuaciones u omisiones de un ente de carácter  nacional, con
sede principal en la capital de la República, tuviera que obligatoriamente
presentar la solicitud de  tutela en Santafé de Bogotá.
La Corte
Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S U E L V E :
Primero.-  Revocar, por las razones expuestas en la
parte motiva de esta providencia, la sentencia proferida por el Tribunal
Superior de Barranquilla, Sala Laboral, el día  cinco (5) de septiembre de 1994.
Segundo.  Confirmar la sentencia proferida por el
Juzgado Octavo Laboral de Barranquilla, el día diecinueve (19) de agosto de
1994, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Tercero.  Comuníquese al Juzgado Octavo Laboral del
Circuito de Barranquilla la presente decisión para que sea notificada a las
partes conforme lo dispone el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General