T-727-16
Sentencia T-727/16
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia
excepcional
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de
procedibilidad
CARACTERIZACION DEL
DEFECTO FACTICO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
De
acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico “surge cuando
el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto
legal en el que se sustenta la decisión”. En esa línea, la Corte ha señalado
que este tipo de defecto tiene relación con la actividad probatoria desplegada
por el juez, y comprende tanto el decreto y la práctica de pruebas como su
valoración.
CARACTERIZACION DEL DEFECTO ORGANICO
COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES
La
Sala Plena de la Corte, en sentencia SU-770 de 2014, determinó que el defecto
orgánico se configura “cuando una persona o un asunto son juzgados por un
funcionario que carece de manera absoluta de competencia para ello, conforme a
lo previsto en las normas prexistentes que regulan la competencia”.
DEFECTO SUSTANTIVO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD
DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia
El defecto sustantivo se presenta cuando la
providencia judicial incurre en un yerro trascendente, cuyo origen se encuentra
en el proceso de interpretación y de aplicación de las normas jurídicas.
REGIMEN JURIDICO
APLICABLE A BIENES BALDIOS
BALDIOS-Naturaleza
BALDIOS-Imprescriptibilidad
TERRENOS BALDIOS ADJUDICABLES SOLO
PUEDEN ADQUIRIRSE POR TITULO OTORGADO POR EL INCODER
BALDIOS-Se adquieren por adjudicación, previa ocupación y cumplimiento de los
requisitos dispuestos en la ley
PRESUNCION DE BIENES BALDIOS-Reiteración de jurisprudencia/PRESUNCION DE
BIENES PRIVADOS-Reiteración de
jurisprudencia
VINCULACION DEL INCODER EN LOS
PROCESOS DE PERTENENCIA AGRARIA-Juez debe identificar la
verdadera naturaleza del bien que se pretende adquirir por prescripción
ACCON DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES EN PROCESO DE PERTENENCIA-Procedencia
por incurrir en defecto factico, orgánico y sustantivo, al haber omitido el
deber de solicitar pruebas de oficio y, en esa medida no haber vinculado al
INCODER para que dilucidara la naturaleza de los predios
Referencia: Expedientes Acumulados
T-5.735.053 y T- 5.735.054
Acciones de tutela instauradas por el
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), en liquidación, contra el Juzgado Tercero Civil del Circuito de
Sogamoso -Boyacá (T-5.735.053); y el Juzgado Primero Civil del Circuito de Yopal
-Casanare (T-5.735.054).
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil dieciséis
(2016)
La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los magistrados Gloria Stella Ortiz Delgado, Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo y Alejandro Linares Cantillo, quien la preside, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
A.
LA DEMANDA DE
TUTELA ACUMULADA
1.
Carlos Alberto Chavarro
Martínez, en su calidad de apoderado judicial y Jefe de la Oficina Asesora del
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –En liquidación (en adelante,
“INCODER”), solicitó el amparo del derecho fundamental al debido proceso (art.
29 C.P.) en los dos casos. El primero, correspondiente al expediente
T-5.735.053, en contra de la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Civil
del Circuito de Sogamoso (Boyacá), en el proceso de prescripción adquisitiva de
dominio extraordinaria del predio denominado “La Barranca”. El segundo,
correspondiente al expediente T-5.735.054, en contra de la sentencia proferida
por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Yopal (Casanare), en el proceso de
prescripción adquisitiva de dominio extraordinaria del predio denominado “El
Durazno Área 4”. En dichos casos, el INCODER argumentó que no fue vinculado a
los procesos de la referencia y, por lo tanto, solicitó al juez de tutela que proceda
a declarar la nulidad de pleno derecho los procesos agrarios referidos y, así
mismo, a dejar sin efecto las sentencias anotadas.
B.
HECHOS
RELEVANTES DEL EXPEDIENTE T-5.735.053
2.
El doce (12) de
septiembre de 2014, el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Sogamoso (Boyacá),
admitió la demanda de pertenencia, por prescripción extraordinaria adquisitiva
de dominio[1],
presentada por el señor Adolfo Guillermo Pérez y la señora Lilia del Carmen
López Ojeda contra personas indeterminadas. A través de esta, los demandantes
pretendían adquirir la propiedad de una “parte de un inmueble rural que hace
parte de uno de mayor extensión, denominado “La Barranca”[2], ubicado en
la vereda Ramada Chiquita de dicho municipio, con un área de 2.720,96 m2[3].
3.
Una vez surtidas las
etapas del proceso de pertenencia por prescripción adquisitiva de dominio[4],
el juez de la causa, el primero (1) de febrero de 2016, dictó sentencia, por
medio de la cual, primero, declaró que los demandantes adquirieron el dominio
del bien inmueble mencionado por prescripción adquisitiva extraordinaria y,
segundo, ordenó la inscripción del fallo sobre el inmueble en un nuevo folio de
matrícula[5]
en la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos del municipio referido.
4.
El veintitrés (23) de
febrero de 2016, los demandantes presentaron ante el Registrador Seccional de
Instrumentos Públicos de Sogamoso la sentencia mencionada para su registro, sin
embargo, mediante Resolución No. 21/2016 del veintiséis (26) de febrero de
2016, dicho funcionario, con base en lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley
1579 de 2012, resolvió suspender el trámite de registro a prevención por el
término de treinta (30) días, así mismo comunicar al Juzgado Tercero Civil del
Circuito de Sogamoso lo decidido para que se pronunciara sobre el particular y
a la Dirección Territorial del INCODER para lo de su competencia[6]. Para
fundamentar lo anterior, expuso que la sentencia: (i) “no cita folio o
antecedente registral alguno, presumiéndose por su estado, que lo(s) predio(s)
es(son) Terreno(s) Baldío(s) de la Nación”[7];
y que (ii) “no existe evidencia que se haya vinculado al INCODER”.
5.
Por lo anterior, el ocho
(8) de abril de 2016, el señor Carlos Alberto Chavarro, en calidad de apoderado
del INCODER, interpuso acción de tutela contra el Juzgado Tercero Civil del
Circuito de Sogamoso (Boyacá), solicitando la protección del derecho al debido
proceso, el cual considera vulnerado por la autoridad judicial accionada,
debido a que:
a.
Incurrió en un defecto
sustantivo y orgánico, por haber quebrantado la prohibición plasmada en la Ley
de Desarrollo Rural, de acuerdo con la cual los terrenos baldíos solo pueden
ser adjudicados por el INCODER, a través de las respectivas Unidades Agrícolas
Familiares. De ahí que, el juzgado accionado carece de competencia para otorgar
títulos de propiedad frente a un predio baldío.
b.
Incurrió en un  defecto
fáctico por haber realizado un estudio deficiente de la naturaleza jurídica del
predio. No valoró que el bien carece de antecedentes registrales y titulares de
derechos reales sobre el predio o titulares inscritos; elementos que permiten
inferir que trata de un bien baldío y, en efecto, que el INCODER tenía que
haber sido vinculado al proceso de pertenencia, para lo de su competencia.
6.
Con base en lo
expuesto, solicitó el apoderado del INCODER al juez de tutela que declare nulo
de pleno derecho el proceso agrario de pertenencia mencionado sobre el predio
la “Barranca”, y en consecuencia, deje sin efectos el fallo del primero (1) de
febrero de 2016. Además, como medida cautelar, ordene a la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos de Sogamoso que mantenga suspendido el trámite de
apertura del folio de matrícula inmobiliaria correspondiente al predio objeto
de estudio.
7.
La demanda de tutela
correspondió por reparto a la Sala Única del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Santa Rosa de Viterbo, la cual mediante auto del once (11) de abril
de 2016 resolvió admitir la demanda de tutela, notificar a la autoridad
accionada, vincular a los terceros con interés en el proceso y conceder la
medida provisional solicitada por la entidad accionante, ordenando a la Oficina
de Registro de Instrumentos Públicos de Sogamoso que suspenda el trámite de
apertura a folio de matrícula inmobiliaria del predio “La Barranca” [8].
C.
RESPUESTA DE LA
ENTIDAD ACCIONADA Y DE LOS TERCEROS VINCULADOS
Accionado: Juzgado Tercero Civil del Circuito de Sogamoso (Boyacá)
8.
El Juzgado Tercero
Civil del Circuito de Sogamoso remitió el expediente del proceso de pertenencia
por prescripción adquisitiva de dominio sobre el predio “La Barranca”, sin
embargo, no contestó la demanda de tutela.
Tercero vinculado: Superintendencia de Notariado y Registro
9.
Marcos Jaher Parra
Oviedo, actuando como Jefe de la Oficina Jurídica de la Superintendencia de
Notariado y Registro, intervino para coadyuvar la demanda de tutela. Para tal
efecto, expuso las disposiciones más relevantes en cuanto a las funciones de
las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos y la naturaleza jurídica de
los bienes baldíos. Finalmente, solicitó que se aplique al caso concreto el
precedente fijado en la sentencia T-488 de 2014.
Tercero vinculado: Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de
Sogamoso (Boyacá)
10.
Luis Alberto León Mejía,
en calidad de Registrador Seccional de Sogamoso, informó que decidió suspender
el trámite de registro en aplicación de lo dispuesto en la Instrucción Conjunta
No. 251 del trece (13) de noviembre de 2014, expedida por el INCODER y la
Superintendencia de Notariado y Registro[9].
Ello, por cuanto, “detectó que la escritura citada como antecedente para
desvirtuar la calidad de baldío del inmueble se encuentra registrada y con
identificación registral (folio 095-67892), y la sentencia no evidenció la
vinculación del INCODER, para que se pronunciara sobre la naturaleza del
inmueble”[10].
Agregó que a la fecha de presentación del informe ante el juzgado, no había
recibido respuesta alguna y que continuaba suspendido el trámite registral, en
cumplimiento de la medida cautelar ordenada por el juez de tutela de primera
instancia.
D.
DECISIONES
JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN
Primera instancia: sentencia proferida por la Sala Única del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo, el veintidós (22) de
abril de 2016
11.
El Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Viterbo, Sala Única, negó la solicitud de amparo invocado
por la entidad demandante. Manifestó que si bien en el pasado había aplicado en
casos similares lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia T-488
de 2014, anulando en consecuencia los procesos de pertenencia sobre baldíos en
los que no estuvo vinculado el INCODER; en el presente asunto resolvió cambiar
de postura y negar la protección solicitada, en atención a lo establecido por
la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, en la sentencia del dieciséis
(16) de febrero de 2016[11].
En
la providencia precitada, la Sala de Casación Civil, en el trámite de un
proceso de tutela promovido por el INCODER contra una autoridad judicial por
similares hechos a los objeto de estudio, negó el amparo solicitado, por
considerar que no cumplía con el requisito de subsidiariedad, en razón a que la
entidad demandante podía acudir al recurso extraordinario de revisión para
alegar la falta de vinculación (arts. 379, 380, 381 del C.P.C.) y, en
consecuencia, solicitar la nulidad de todo el proceso de pertenencia. Adujo que
no es admisible determinar que un predio es baldío solamente cuando en el
certificado expedido por el Registrador de Instrumentos Públicos, se encuentra consignado
“que el predio no cuenta con antecedentes registrales ni titulares de
derechos reales”, pues de ello no se colige la naturaleza de baldío, sino
que permite definir contra quien se dirige el proceso de pertenencia (personas
indeterminadas).
Por las anteriores razones, en la providencia
referida, la Sala de Casación Civil resolvió apartarse de lo dispuesto en la
sentencia T-488 de 2014. Incluso, señaló que esta Corte en la providencia
referida: “equivocadamente omitió aplicar la presunción de propiedad privada
fijada en la Ley 200 de 1936, sustentando tal yerro solamente en que en el
certificado expedido por registrador (…) del inmueble reclamado ‘no figuraba
persona alguna como titular de derechos reales’”[12].
Impugnación
12.
Carlos Alberto
Chavarro Martínez, en calidad de Jefe de la Oficina Asesora del INCODER,
impugnó el fallo del a quo, por las siguientes razones: (i) falta de
vinculación al proceso de la entidad, a pesar de ser la responsable de la
administración y adjudicación de baldíos; (ii) la jurisprudencia constitucional
reconoce la procedencia de la acción de tutela en estos casos para defender el
patrimonio público; (iii) inoponibilidad de las sentencias de pertenencia frente
a los bienes baldíos; (iv)  en virtud de la ley se presume que un bien es
baldío ante la falta de titulares inscritos o cuando se certifica que no aparece
inscrita ninguna persona como titular de derechos reales sobre el predio. Por
ello, corresponde al interesado desvirtuar dicha presunción legal y demostrar
la propiedad privada a través de los documentos correspondientes (arts. 1, 2 y
3 de la Ley 200 de 1936); (v) la entidad no cuenta con un inventario de bienes
baldíos, por lo tanto, debe acudirse a presunciones legales respecto de la
forma de acreditar la propiedad privada[13].
Segunda instancia: sentencia proferida por la Sala de
Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, el 27 de julio de 2016
13.
La parte mayoritaria de
la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, con tres salvamentos
de voto[14],
confirmó el fallo de primera instancia, al considerar que el INCODER tiene a su
disposición otros mecanismos para discutir la violación de sus derechos, a
saber: (i) recurso extraordinario de revisión (núm. 7, art. 355, C.G.P); (ii)
iniciar actuación administrativa de clarificación de la propiedad y
recuperación de predio baldío (art. 48, Ley 160 de 1994), máxime si la entidad
no tiene certeza respecto de la calidad de baldío del bien[15]; además,
señaló que (iii) el acto mediante el cual finaliza la actuación administrativa
referida es susceptible de ser demandado ante el juez administrativo.
E.
HECHOS
RELEVANTES DEL EXPEDIENTE T-5.735.054
14.
El diecisiete (17) de abril de 2013, el
Juzgado Primero Civil del Circuito de Yopal (Casanare), admitió la demanda de
pertenencia por prescripción extraordinaria adquisitiva de dominio[16],
presentada por el señor Leonidas Ángel Ortega contra personas indeterminadas.
La pretensión del demandante estaba encaminada a adquirir la propiedad del
predio denominado “El Durazno Área 4”[17],
ubicado en la vereda la Calceta del municipio de Yopal, con un área aproximada
de 3 hectáreas más 4.180 m2.[18]
15.
Luego de adelantar el correspondiente
proceso por prescripción adquisitiva de dominio sobre el predio “El Durazno
Área 4”[19],
el juez de la causa, el siete (7) de julio de 2014, resolvió dictar sentencia
por medio de la cual decidió declarar que el demandante adquirió el dominio del
predio mencionado, por prescripción extraordinaria adquisitiva[20].
16.
Indicó el accionante que a través de la
Superintendencia de Notariado y Registro tuvo conocimiento de la providencia
señalada. Por este motivo, inició el estudio de títulos del correspondiente
predio, a partir del cual determinó que, probablemente, el terreno en cuestión corresponde
a un bien baldío, cuya propiedad está en cabeza del Estado, bajo la
administración del INCODER, conforme con lo dispuesto en el numeral 13 del artículo
12 de la Ley 160 de 1994[21].
17.
Adicional a ello, el
estudio referido señala que mediante escritura pública 1959 del veintiocho (28)
de julio de 2014, el señor Víctor Manuel Beltrán Vásquez adquirió, mediante
contrato de compraventa, la propiedad del inmueble objeto del litigio de
pertenencia[22].
18.
Por lo anterior, el veinticinco
(25) de enero de 2016, el señor Carlos Alberto Chavarro, en calidad de
apoderado del INCODER, interpuso acción de tutela contra el Juzgado Primero
Civil del Circuito de Yopal (Casanare), por considerar vulnerado el derecho al
debido proceso de la entidad, por los yerros en los que incurrió el juez
accionado en la sentencia de pertenencia, proferida el siete (7) de julio de
2014.
19.
La demanda de tutela se
fundamentó en los mismos cargos que expuso el apoderado de la entidad
accionante en el proceso de tutela T-5.735.053 (ver supra, literales a y
b, numeral 5). Así mismo, solicitó al juez de tutela que conceda las
pretensiones anteriormente descritas (ver supra, numeral 6) respecto del
predio “El Durazno Área 4”.
20.
La demanda de tutela
correspondió por reparto a la Sala Única de Decisión del Tribunal Superior de
Distrito Judicial de Yopal, la cual mediante auto del veintisiete (27) de enero
de 2016 resolvió admitir la demanda de tutela, notificar a la autoridad
accionada y vincular a los terceros con interés en el proceso. Así mismo, negó
la medida cautelar solicitada por la entidad demandante[23]. Al
respecto, el señor Leonidas Ángel Ortega solicitó la nulidad de dicho auto,
entre otras razones, por haberse omitido la vinculación del actual propietario
del predio[24].
En efecto, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en auto
del veinte (20) de abril de 2016, declaró la nulidad de lo actuado a partir del
auto admisorio, sin perjuicio de la validez de las pruebas, y ordenó la
notificación propietario del bien objeto del litigio[25].
F.
RESPUESTA DE LA
ENTIDAD ACCIONADA Y DE LOS TERCEROS VINCULADOS
Accionado: Juzgado Primero Civil del Circuito de Yopal
(Casanare)
21.
El juez accionado
remitió el expediente del proceso de pertenencia por prescripción adquisitiva
de dominio sobre el predio “El Durazno Área 4”, pero guardó silencio
respecto de los hechos que motivaron la acción de tutela.
Tercero vinculado: Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos de Yopal (Casanare)
22.
María Nelly Perafán
Cabanillas, en calidad de Registradora Seccional Yopal, informó que inscribió
la sentencia del siete (7) de julio de 2014, proferida por el juzgado
accionado, en el nuevo folio de matrícula inmobiliaria asignado al predio
objeto de la prescripción adquisitiva[26],
a nombre del señor Leonidas Ángel Ortega. Aclara que registró el documento debido
a que cumplía con las solemnidades exigidas, además que a la fecha de anotación
de dicho documento, no se había expedido la circular conjunta de la
Superintendencia de Notariado y Registro y del INCODER, para dar cumplimiento a
la sentencia T-488 de 2014.
Tercero vinculado: Procuradora 23 Judicial II
Ambiental y Agraria de Yopal (Casanare)
23.
Yenny Rubiela Mancera
Camelo, Procuradora 23 Judicial II Ambiental y Agraria de Yopal, manifiesta que
la demanda de tutela debe prosperar, en tanto el juzgado accionando vulneró el
derecho al debido proceso y defensa del INCODER, al no haber ordenado su
vinculación al proceso de pertenencia, a pesar de que era “un sujeto
procesal necesario”[27].
Recuerda la delegada del Ministerio Público que, de acuerdo con lo dispuesto
por la Corte en la sentencia T-488 de 2014, el juez debe, por petición de la
parte o de oficio, vincular al INCODER a este tipo de procesos, a fin de que
clarifique la naturaleza del predio, ya que, en caso contrario, deberá declarar
nulas todas las actuaciones.
Tercero vinculado: Víctor Manuel Beltrán Vásquez
24.
Víctor Manuel Beltrán
Vásquez, en calidad de titular del dominio del predio objeto de análisis,
solicitó que fuera protegido su derecho como propietario de buena fe y que se
aplicara la tesis adoptada por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación
Civil, en la sentencia 1776 del 16 de febrero de 2016. En ese sentido, manifestó
que el contrato de compraventa sobre el predio cuestionado lo realizó bajo el
principio de buena fe, en tanto celebró el negocio con base en la información
que reposaba en los documentos públicos de dicho inmueble, a saber, sentencia
de pertenencia y folio de matrícula inmobiliaria.
G.
DECISIONES
JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN
Primera instancia: sentencia proferida por la Sala Única de Decisión
del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Yopal (Casanare), el dieciocho (18)
de mayo de 2016
25.
El Tribunal Superior
de Distrito Judicial de Yopal, Sala Única de Decisión, resolvió “negar por
improcedente” el amparo solicitado y ordenó a la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos de Yopal que mantuviera incólume el registro de la sentencia de
pertenencia en el folio de matrícula inmobiliaria del predio. Para fundamentar
lo anterior, el a quo indicó que el Tribunal en un reciente
pronunciamiento se apartó de las reglas fijadas por la Corte Constitucional en
la sentencia T-488 de 2014, y en su lugar acogió la tesis adoptada por la Corte
Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, en la sentencia No. 1776 del dieciséis
(16) de febrero de 2016, de acuerdo con la cual la acción de tutela es
improcedente en este tipo de casos.
Unido
a ello, manifestó que por la sola circunstancia de que el predio objeto del
proceso no tenga antecedentes registrales, no se puede catalogar como baldío,  pues
la ley exige para que opere la presunción de baldío, que no debe estar
acreditada la explotación económica, circunstancia que el juez accionando logró
comprobar en el caso concreto. Agregó que si la entidad demandante considera
que el predio es baldío, puede interponer la acción extraordinaria de revisión
para controvertir la sentencia de pertenencia.
Impugnación
26.
El apoderado del
INCODER impugnó el fallo de primera instancia, en los mismos términos que
sustentó el recurso de apelación que presentó en el trámite del proceso de
tutela referido anteriormente, y que fue acumulado con este expediente (ver supra,
numeral 12).
Segunda instancia: sentencia proferida por la Sala de
Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, el veintisiete (27) de julio de
2016
27.
La mayoría de la Sala
de Casación Civil, con tres salvamentos de voto[28], confirmó la
sentencia de primera instancia. Las razones sobre las cuales fundamenta su
decisión se resumen en que la acción de tutela no satisface el requisito de subsidiariedad,
en tanto la entidad demandante no ha agotado los medios ordinarios defensa
judicial, tales como, el recurso extraordinario de revisión y el procedimiento
de clarificación de la propiedad (art. 48 de la Ley 160 de 1994, el cual fue
modificado por el Decreto No. 1071 de 2015). En lo que respecta a los efectos
de este último trámite sobre las sentencias de pertenencia ejecutoriadas, la
Sala advierte que la “resolución que se adopta en la mentada actuación
administrativa, al ser registrada en el folio de matrícula inmobiliaria
correspondiente tiene la virtualidad de romper los alcances erga omnes de la
providencia que declara la prescripción adquisitiva (…), como quiera que
las sentencias así obtenidas dentro de dichos predios, no son oponibles a la
Nación (…)”[29].
28.
La Sala señaló que el
juez accionado no carece de competencia, como lo alega la demandante, por
cuanto no fue desvirtuada la presunción de propiedad privada que recaía sobre
el predio (art. 762, C.C.). Aseveró que no es admisible deprecar la calidad de
baldío de un bien solamente porque en el certificado de la Oficina de Registro
de Instrumentos Públicos (art. 407, C.P.C.) se encuentre consignado que el bien
carece de antecedentes registrales. Tal información, a su juicio, sirve para “identificar
los legítimos contradictores de la pretensión”, más no para demostrar la
naturaleza del predio[30].
En
ese sentido, refirió que la Ley 200 de 1936, en su artículos 1 y 2, consagra
una doble presunción, por un lado, la relativa a que se “presume que no son
baldíos, sino de propiedad privada” los inmuebles rurales poseídos por
particulares cuando aquellos son explotados económicamente -mediante
plantaciones, sementeras, ganado, entre otros-, y por otro, que se presume
baldío aquel terreno agrario que no es objeto de aprovechamiento en esa forma. De
este modo, el predio se presume de propiedad privada si el particular lo explota
en los términos que establece la ley, correspondiéndole al Estado “demostrar
lo contrario, esto es, acudir a la otra presunción”. De ahí que, el
demandante en el proceso de pertenencia no está obligado a demostrar que el
predio no es baldío. En ese orden, la Sala consideró que el predio cuestionado
se presumía bien privado y que la actuación del juez accionado goza de pleno
sustento de legalidad.
29.
Por otra parte, manifestó
que si bien el Código General del Proceso en el numeral 6 del artículo 375,
dispone que el juez de la causa deberá informar al INCODER sobre la existencia
del proceso de pertenencia, lo cierto es que, en el caso concreto, no aplica
dicha norma porque no estaba vigente para la época del litigio, ni tampoco su
aplicación es retroactiva.
30.
Por las razones
expuestas, y con base en la doctrina probable desarrollada en sentencias de
casación, según la cual “‘se presume que no son baldíos, sino de propiedad
privada los fundos poseídos por particulares’ cuando hay explotación económica
del suelo con actos positivos propios del dueño”, la Sala manifestó que se
apartaba de la posición adoptada por una de las Salas de Revisión de esta Corte,
en la sentencia T-488 de 2014. En su opinión, con dicha providencia, además, se
terminó “quebrantando” no solo los artículos 1, 2, 3 y 12[31]
de la Ley 200 de 1936 (Ley de Tierras), sino también los artículos 51 y 52 de
la Ley 9 de 1989 y los artículos 1, 2 y 11 de la Ley 1561 de 2012, cuyo
propósito es promover el acceso a la propiedad mediante un proceso especial.
31.
Finalmente, en
relación al procedimiento de clarificación de la propiedad de predios rurales
(art. 48, Ley 160 de 1994), señaló que este no constituye un prerrequisito al
juicio de pertenencia, ni abolió las presunciones relativas a la propiedad
privada, antes referidas (ver supra, numeral 28).
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
32.
Esta
Corte es competente para conocer de estas acciones de tutela, de conformidad
con lo establecido en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución
Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, así como en virtud
del Auto del diecinueve (19) de septiembre de 2016, expedido por la Sala de
Selección de Tutela Número Nueve de esta Corte, que decidió someter a revisión
y acumular las decisiones adoptadas por los jueces de instancia en ambos procesos, por
presentar unidad de materia.
B.
CUESTIONES PREVIAS
–PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
Procedencia de
la acción de tutela contra providencias judiciales
33.
En virtud de lo
dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, la reiterada
jurisprudencia constitucional dictada en la materia[32], y los
artículos concordantes del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela tiene un
carácter residual y subsidiario, razón por la cual solo procede
excepcionalmente como mecanismo de protección definitivo (i) cuando el presunto
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, o (ii) cuando
existiendo, ese medio carece de idoneidad o eficacia para proteger de forma
adecuada, oportuna e integral los derechos fundamentales, en las circunstancias
del caso concreto. Así mismo, procederá como mecanismo transitorio cuando se
interponga para evitar la consumación de un perjuicio irremediable a un derecho
fundamental. En el evento de proceder como mecanismo transitorio, el accionante
deberá ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro (4) meses a partir
del fallo de tutela y la protección se extenderá hasta tanto se produzca una
decisión definitiva por parte del juez ordinario[33].
34.
La Corte advierte que
la presente acción de tutela se dirige contra providencias proferidas por
autoridades judiciales. Teniendo en cuenta que el artículo 86 de la
Constitución señala que las personas pueden acudir a la acción de tutela cuando
quiera que sus derechos resulten vulnerados “por la acción u omisión de cualquier
autoridad pública” (subrayas fuera del texto original), la jurisprudencia
de la Corte ha reconocido la procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales.
35.
Con todo, en aras de
salvaguardar la seguridad jurídica y la autonomía judicial, ha reconocido que
su procedencia es excepcional. Por tal razón, ha definido una serie de
requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencias
judiciales, cuyo cumplimiento debe verificar el juez constitucional antes de
realizar el análisis de fondo del caso. Estos requisitos tienen la finalidad de
evitar que a través del amparo constitucional se busque revivir debates que ya
fueron zanjados por las autoridades judiciales correspondientes dentro del
marco de las acciones existentes dentro de un proceso y, de esta manera,
garantizar que la tutela sea un instrumento que únicamente permita al juez
constitucional corregir  errores flagrantes, que no pudieron ser remediados en
los estadios normales del proceso o que pudiendo ser rectificados no fueron
observados por el juez.
36.
En este sentido, a
continuación se mencionan las causales genéricas de procedibilidad de la acción
de tutela contra providencia judicial, sistematizadas por esta Corte en la
sentencia C-590 de 2005, así:
“Los requisitos generales de
procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los
siguientes:
a. Que la cuestión que se discuta resulte
de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez
constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y
marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que
corresponde definir a otras jurisdicciones. (…)
b. Que se hayan agotado todos los
medios  -ordinarios y extraordinarios-  de defensa judicial al
alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de
un perjuicio iusfundamental irremediable.  De allí que sea un deber del
actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema
jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. (…)
c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez,
es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y
proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración.  (…)
d. Cuando se trate de una irregularidad
procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o
determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos
fundamentales de la parte actora.  (…)
e. Que la parte actora identifique de
manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los
derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso
judicial siempre que esto hubiere sido posible.  (…)
f. Que no se trate de sentencias de
tutela.  (…)” (Todas
las subrayas fuera de texto original)
37.
Vale la pena anotar que
este último requisito ha sido precisado por la jurisprudencia constitucional,
en el sentido de que la acción de tutela tampoco procede contra decisiones
judiciales mediante las cuales se realiza control abstracto de
constitucionalidad[34].
38.
De igual modo, en la
sentencia de constitucionalidad C-590 de 2005, además de pronunciarse sobre los
anteriores requisitos formales, se señalaron las causales especiales o
materiales para la procedibilidad de la acción de amparo contra decisiones
judiciales. Estas son:
“a. Defecto orgánico, que se presenta
cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece,
absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto procedimental absoluto, que se
origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento
establecido.
c.  Defecto fáctico, que surge cuando
el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto
legal en el que se sustenta la decisión.
d. Defecto material o sustantivo, como son
los casos en que se decide con base en normas inexistentes o
inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción
entre los fundamentos y la decisión.
e. Error inducido, que se presenta cuando
el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño
lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
f.  Decisión sin motivación, que
implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los
fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que
precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
g.  Desconocimiento del precedente,
hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional
establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una
ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede
como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido
constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
h. Violación directa de la
Constitución.
Estos eventos en que procede la acción de
tutela contra decisiones judiciales involucran la superación del concepto de
vía de hecho y la admisión de específicos supuestos de procedibilidad en
eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta,
si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.”
39.
En conclusión, siempre
que concurran los requisitos generales y por lo menos una de las causales
específicas de procedibilidad contra providencias judiciales, es procedente
ejercer la acción de tutela como mecanismo excepcional por vulneración de
derechos fundamentales. Por lo anterior, en el caso en concreto, previo a
plantearse el problema jurídico, la Sala procederá a verificar su cumplimiento.
Procedencia de la acción de tutela – Casos concretos
40.
Antes de comenzar el
estudio de las causales genéricas de procedencia del amparo de tutela contra
providencias judiciales, la Sala estudiará si, además, en el presente caso se
cumple con el requisito de legitimación por activa y por pasiva.
41.
Legitimación por activa: En los
procesos de tutela acumulados, se advierte que el abogado Carlos Alberto
Chavarro Martínez, en calidad de apoderado del INCODER, interpuso la acción de
tutela contra las autoridades judiciales accionadas a fin de que fuera
protegido el derecho fundamental al debido proceso de la entidad a la que
representa.
Dado que, esta Corte ha reiterado que las personas
jurídicas de derecho público, al igual que las personas naturales, pueden
acudir, a través de apoderado judicial, a la acción de tutela cuando sus
derechos fundamentales se vean vulnerados[35],
esta Sala considera que en el caso concreto el INCODER, persona jurídica de
naturaleza pública, acredita el requisito de legitimación por activa en los
expedientes sujetos a revisión de esta Sala.
Sin
perjuicio de lo anterior, resulta importante precisar que en desarrollo de la
facultad prevista en el literal a) del artículo 107 de la Ley 1753 de 2015, se creó,
a través del Decreto ley 2363 de 2015, la Agencia Nacional de Tierras, con el
objeto de ejecutar la política de ordenamiento social de la propiedad rural
formulada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para lo cual debe
gestionar el acceso a la tierra como factor productivo, lograr la seguridad
jurídica sobre ésta, y promover su uso en cumplimiento de la función social de
la propiedad y administrar y disponer de los predios rurales de propiedad de la
Nación.
Como
consecuencia de la creación de la Agencia mencionada, mediante el Decreto 2365
de 2015, se dispuso la supresión y liquidación del INCODER (art. 1), se definió
la duración del proceso de liquidación (art. 2), se estableció la prohibición
para iniciar nuevas actividades (art.3), y en términos generales, se reglamentaron
los demás aspectos necesarios para ejecutar esta decisión.
Por
lo anterior, conforme al actual diseño institucional en materia de tierras, se
tiene que la Agencia Nacional de Tierras es la directa responsable de la
ejecución y continuación de las acciones que venía desplegando el INCODER,
entre las que se encuentran las destinadas al cumplimiento de lo consagrado en
la sentencia T-488 de 2014 y la clarificación y recuperación de los predios
baldíos propiedad de la Nación. Por este motivo, la Sala advierte que deberá
entenderse que las órdenes dictadas al INCODER en este fallo, se circunscriben
específicamente a la Agencia referida[36].
42.
Legitimación por
pasiva: La acción de
tutela se dirige, en un caso, contra el Juzgado Primero Civil del Circuito de
Yopal (Casanare), y en otro, contra el Juzgado Tercero Civil del Circuito de
Sogamoso (Boyacá), por las actuaciones que adelantaron en los procesos de
pertenencia y que concluyeron con las sentencias, por medio de las cuales se
declaró la prescripción adquisitiva sobre los inmuebles sometidos a litigio. En
esa medida, por tratarse de entidades que pertenecen a la Rama Judicial y que
prestan el servicio público de administración de justicia,  considera la Sala
que existe legitimación en la causa por pasiva, en los términos del artículo 42
del Decreto 2591 de 1991.
43.
Relevancia
constitucional: Los
asuntos objeto de estudio revisten de relevancia constitucional, por las
siguientes razones:
En
primer lugar, existe una amenaza de detrimento al patrimonio público, puesto
que, se estudia si a través de un proceso de pertenencia por prescripción
adquisitiva se trasladó el dominio de dos predios a unos particulares, sin
verificar si se trataba de bienes baldíos. De resultar esto cierto, los fallos
acusados irían en contra de la naturaleza imprescriptible de estos bienes, así
como contra los propósitos trazados por el constituyente, y que han sido
desarrollados por el legislador, en favor de, entre otros, un desarrollo rural que
garantice el acceso efectivo a la propiedad de los trabajadores rurales[37].
De esta forma, sin entrar a pronunciarse sobre el fondo o aspecto sustancial de
la controversia, la Sala encuentra de la mayor relevancia constitucional
aludir, a la reiterada jurisprudencia constitucional que da cuenta de la
necesidad de adelantar la vinculación procesal de la entidad accionante dentro
del trámite ordinario de pertenencia en el que se debate la propiedad del predio,
cuya naturaleza aparentemente corresponde a un bien baldío. Cabe resaltar que,
la Corte ha reconocido la protección de los bienes baldíos y su necesaria
clarificación, recuperación y consecuente adjudicación, a partir de lo señalado
en la sentencia T-488 de 2014, y en los diferentes autos de seguimiento.
En
segundo lugar, la inseguridad jurídica que genera la disparidad de posiciones
existentes entre los Jueces de la República al interpretar las normas
referentes a las presunciones que deben imperar respecto de los bienes baldíos.
En particular, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, así
como algunos tribunales y juzgados a nivel nacional, han venido resolviendo
este tipo de litigios en contravía de la jurisprudencia fijada por esta Corte
en estos asuntos[38].
44.
Subsidiariedad: El artículo 86 de la Constitución Política
establece que la acción de tutela “solo procederá cuando el afectado no
disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Teniendo en
cuenta esta norma, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 estableció como
causal de improcedencia de la tutela la existencia de otros recursos o medios
de defensa judicial, sin perjuicio de la posibilidad de acudir a la tutela como
mecanismo transitorio para remediar un perjuicio irremediable[39].
45.
La jurisprudencia
constitucional ha entendido que el requisito de subsidiariedad exige que el
peticionario despliegue de manera diligente las acciones judiciales que estén a
su disposición, siempre y cuando ellas sean idóneas y efectivas para la
protección de los derechos que se consideran vulnerados o amenazados. Según la jurisprudencia,
una acción judicial es idónea cuando es materialmente apta para producir el
efecto protector de los derechos fundamentales, y es efectiva cuando está
diseñada para brindar una protección oportuna a los derechos amenazados o
vulnerados[40].
46.
Ahora bien, respecto
del requisito de subsidiariedad, es importante anotar que la acción de tutela
resulta improcedente contra providencias judiciales cuando es utilizada como
mecanismo alterno a los medios judiciales ordinarios consagrados por la ley o
cuando se pretende reabrir términos procesales por no haberse interpuesto
oportunamente los recursos en el desarrollo del proceso ordinario[41].
47.
La Corte Constitucional
ha considerado que el recurso extraordinario de casación debe ser agotado antes
de cuestionar una decisión judicial de instancia mediante acción de tutela.
Así, en la sentencia C-590 de 2005, sostuvo que para acudir a la acción de
tutela contra una sentencia judicial era necesario que se agotaran los
mecanismos judiciales disponibles, tanto ordinarios como extraordinarios, ya
que ambos tienen como propósito final lograr la protección adecuada de los
derechos de las personas. Por lo tanto, concluyó que solo cuando el recurso
extraordinario de casación no resulte adecuado ni eficaz para la protección de
los derechos fundamentales de una persona esta queda habilitada para acudir
ante la jurisdicción constitucional en acción de tutela. A la misma conclusión
ha llegado la Corte en distintas ocasiones al realizar control concreto de
constitucionalidad[42].
48.
Ahora bien, la
idoneidad y efectividad de cualquier medio de defensa judicial, no puede darse
por sentada ni ser descartada de manera general sin consideración a las
circunstancias particulares del caso sometido a conocimiento del juez[43].
En otros términos, no puede afirmarse que determinados recursos son siempre
idóneos y efectivos para lograr determinadas pretensiones sin consideración a
las circunstancias del caso concreto.
49.
En los casos concretos
que estudia la Sala, las decisiones de instancia adoptadas por la Sala Civil de
la Corte Suprema de Justicia y las Salas Únicas de Decisión de los Tribunales
Superiores de Santa Rosa de Viterbo y de Yopal, tuvieron como fundamento para declarar
la improcedencia del amparo solicitado por el INCODER, el hecho de no haber agotado
el recurso extraordinario de revisión. En el caso específico de la Sala Civil, señaló
que la entidad demandante no cumplió con el requisito de subsidiariedad, porque
tenía a su disposición los procedimientos de clarificación de la propiedad y de
recuperación de baldíos indebidamente ocupados o apropiados.
50.
En lo que respecta al
recurso extraordinario de revisión, vale resaltar que el Código de
Procedimiento Civil y el Código General del Proceso lo consagran como un
mecanismo judicial de naturaleza excepcional, limitada y taxativa, que
condiciona su procedencia a la verificación de causales específicas, entre las
cuales se encuentra la falta de notificación. No obstante, advierte la Sala que
lo alegado por la entidad demandante no es una indebida notificación, sino los
defectos orgánico, fáctico y sustantivo en que incurre la providencia, como
consecuencia de la falta de competencia del juez para disponer sobre la
adjudicación de un bien del que no se tiene certeza de ser privado,
desconociendo el indicio de la ausencia de antecedentes registrales. En estos
términos, el recurso aludido carece de idoneidad y eficacia para resolver el
asunto planteado.
51.
En el mismo sentido, la
Corte afirmó en la sentencia T-293 de 2016 que en situaciones como la de la
referencia, el mencionado recurso extraordinario de revisión no se encuentra
dotado de idoneidad y eficacia para solucionar la problemática constitucional en
la que se desarrolla la presente acción de tutela, pues “dada la
significativa relevancia que cobra el régimen de baldíos y lo que implica el
tratamiento como privado de un bien que tiene la probabilidad de pertenecer a
la Nación, se considera que la tutela es el mecanismo adecuado para dirimir
conflictos como el aquí planteado”.
52.
Adicional a ello, si en
gracia de discusión se llegara a aceptar que el cargo alegado en la tutela consiste
en la falta de notificación, tampoco resultaría apto el mecanismo de revisión,
toda vez que para la fecha en que fue adelantado y fallado el proceso de
pertenencia, el Código de Procedimiento Civil, norma vigente para ese momento,
no contemplaba, como el actual Código General del Proceso[44], el deber de
informar al INCODER, de ese tipo de actuaciones, lo que implica que no podría
alegarse una indebida notificación o la omisión de haber sido citado al proceso[45],
misma que bajo el Código General del Proceso sería discutible, en la medida
que, dicha norma dispone una comparecencia facultativa, no obligatoria.
53.
Por otra parte, en
cuanto al argumento expuesto por la Sala Civil relativo al no agotamiento de
los procedimientos de clarificación de la propiedad o recuperación de baldíos
indebidamente ocupados o apropiados, la Sala considera que carece de fundamento
constitucional, en la medida que (i) el artículo 86 Superior y el artículo 6
del Decreto 2591 de 1991, solo impone la carga al demandante de acudir a los “medios
de defensa judiciales” previo a interponer la tutela, más no a los
procedimientos administrativos, como los anteriormente referidos; (ii) además
que los mismos no son aptos materialmente para garantizar la efectividad del
amparo deprecado, si se tiene en cuenta que se trata de un bien cuya
titularidad puede estar en el ámbito de bienes imprescriptibles de propiedad de
la Nación.
54.
Por las anteriores
razones, contrario a lo sostenido por las autoridades judiciales que decidieron
el presente asunto en el trámite de las instancias, esta Sala de Revisión
concluye que la acción de tutela es el mecanismo judicial idóneo y eficaz para
dirimir la controversia planteada por el INCODER, hoy Agencia Nacional de
Tierras.
55.
Inmediatez. En consideración a las circunstancias
particulares de los casos concretos, la Sala advierte que para la verificación
del requisito de inmediatez es necesario identificar el momento en el que el INCODER,
hoy Agencia Nacional de Tierras, tuvo conocimiento de la sentencia de
pertenencia y la fecha de la presentación de la acción de tutela.
En
el proceso T-5.735.053, se observa, por un lado, que el veintiséis (26)
de febrero de 2016 se expidió la resolución por medio de la cual el Registrador
Seccional de Instrumentos Públicos de Sogamoso suspendió el trámite de registro
de la sentencia de pertenencia y ordenó que se comunicara al INCODER lo
decidido, y por otro, que la demanda de tutela fue presentada el ocho (8) de
abril de 2016.[46]
Conforme
a las pruebas aportadas en el proceso T-5.735.054, se advierte, primero,
que el INCODER realizó, el veintiuno (21) de septiembre de 2015, el estudio de
predios sobre el inmueble denominado “El Durazno Área 4”, como
consecuencia de la comunicación que le fue remitida por la Superintendencia de
Notariado y Registro sobre la inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria
de una declaración judicial que afectaba el predio referido, y segundo, que la
demanda de tutela fue presentada el veinticinco (25) de enero de 2016.
De
lo anterior, se concluye que en los casos referidos transcurrieron aproximadamente
dos (02) y cuatro (04) meses, respectivamente, entre el momento en que el
INCODER –hoy Agencia Nacional de Tierras fue informado sobre las inscripciones
de las correspondientes declaraciones judiciales de pertenencia sobre los
predios que carecían de propietario en su registro y la fecha en la que fueron
presentadas las tutelas objeto de estudio. Para la Sala este término se considera
prudente y razonable para elevar la solicitud de amparo, máxime si se tiene en
cuenta que mediante sentencia T-488 de 2014 esta Corte ordenó al INCODER que,
conforme al informe que debía remitirle la Superintendencia de Notariado y Registro[47],
adelantara los procedimientos de recuperación de baldíos a los que hubiera
lugar.
56.
Relevancia de la
irregularidad procesal que se cuestiona. En los asuntos objeto de estudio este presupuesto no
es aplicable por cuanto los yerros que se endilgan a las sentencias atacadas son
de carácter sustantivo.
57.
Identificación de
los hechos que generaron la vulneración. Dado que el INCODER no fue informado de los
procesos de pertenencia, ni de las respectivas sentencias, no tuvo la
posibilidad de alegar en el proceso judicial los defectos que ahora plantea con
las demandas de tutela.
58.
Tipo de
decisión judicial que se cuestiona mediante la tutela. La acción
de tutela que se revisa está dirigida contra decisiones adoptadas por jueces
ordinarios al resolver una demanda dentro de un proceso de pertenencia por
prescripción adquisitiva, por lo que debe entenderse también cumplido el último
requisito general de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales.
Teniendo
en cuenta lo expuesto hasta ahora, concluye la Corte que en la presente ocasión
se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales, y procederá entonces a continuar con el
análisis del caso.
C.
PLANTEAMIENTO
DEL PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN
59.
Acorde con los
fundamentos fácticos expuestos en la Sección I anterior de esta providencia, le
corresponde a la Sala Tercera de Revisión determinar si las autoridades judiciales accionadas vulneraron
el derecho al debido proceso del INCODER, en liquidación, hoy Agencia Nacional
de Tierras, al proferir las sentencias mediante las cuales declaró que dos
particulares adquirieron, por prescripción extraordinaria adquisitiva de
dominio, la propiedad de dos inmuebles respecto de los cuales no se tiene la
certeza de si su naturaleza es privado o baldío.
60.
Con
el fin de resolver el problema jurídico planteado, en primer lugar, la Sala explicará la procedencia
de la acción de tutela contra providencias judiciales por la ocurrencia de
cuatro situaciones específicas. Para ello, realizará una breve caracterización
del defecto fáctico, defecto orgánico, defecto sustantivo y desconocimiento del
precedente. En segundo lugar, estudiará el régimen jurídico aplicable a los
bienes baldíos. En tercer lugar, analizará la regla de imprescriptibilidad de
los bienes del Estado. En cuarto lugar, reiterará la jurisprudencia
constitucional en materia de la vinculación del INCODER, ahora Agencia Nacional
de Tierras, a los procesos de pertenencia. Finalmente, con base en lo expuesto,
procederá a resolver el caso concreto.
D.
CAUSALES
ESPECÍFICAS DE PROCEDENCIA DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES. REITERACIÓN
DE JURISPRUDENCIA
Procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales por defecto fáctico
61.
De acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico “surge cuando el juez
carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el
que se sustenta la decisión”[48]. En esa línea, la Corte ha señalado que
este tipo de defecto tiene relación con la actividad probatoria desplegada por
el juez, y comprende tanto el decreto y la práctica de pruebas como su
valoración[49].
62.
En ese sentido, dado
que la función del juez de tutela no es la de ser una instancia adicional del
procedimiento judicial que se cuestiona[50]
(pues ello desconocería a los jueces naturales y a su autonomía), la acción de
tutela por defecto fáctico solo debe considerarse procedente cuando la
actuación probatoria del juez permita identificar un error ostensible, flagrante
y manifiesto, que tenga una incidencia directa en la decisión adoptada[51].
63.
Con base en lo
anterior, la Corte en su jurisprudencia ha identificado tres hipótesis en las
que el juez incurre en un defecto fáctico que puede constituir una vulneración de
derechos fundamentales, a saber[52]: “(i) omisión en el decreto y la
práctica de pruebas indispensables para la solución del asunto jurídico
debatido, (ii) falta de valoración de elementos probatorios debidamente
aportados al proceso que, de haberse tenido en cuenta, deberían haber cambiado
el sentido de la decisión adoptada e (iii) indebida valoración de los elementos
probatorios aportados al proceso, dándoles alcance no previsto en la ley[53]”.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales por defecto orgánico
64.
La Sala Plena de la
Corte, en sentencia SU-770 de 2014, determinó que el defecto orgánico se
configura “cuando una persona o un asunto son juzgados por un funcionario
que carece de manera absoluta de competencia para ello, conforme a lo previsto
en las normas prexistentes que regulan la competencia”.
65.
Conforme a la
providencia de unificación referida, los elementos a partir de los cuales se
puede configurar el defecto orgánico, son: “(i) cuando el peticionario se
encuentra supeditado a una situación en la que existe una actuación consolidada
y no tiene otro mecanismo de defensa, como es el caso de una decisión que está
en firme y que fue dada por un funcionario que carecía de manera absoluta de
competencia; y (ii) cuando, en el transcurso del proceso, el actor puso de
presente las circunstancias de incompetencia absoluta y dicha situación fue
desechada por los jueces de instancia, incluso en el trámite de recursos
ordinarios y extraordinarios, validándose así una actuación erigida sobre una
competencia inexistente”.[54]
66.
A partir del análisis
jurisprudencial de los elementos referidos, la Corte ha identificado, cuanto
menos, dos hipótesis en las que se estructura la violación del derecho al
debido proceso por defecto orgánico, a saber: “(i) la funcional, cuando la
autoridad judicial extralimita en forma manifiesta el ámbito de sus
competencias constitucionales y legales; y (ii) la temporal, cuando a pesar de
tener ciertas atribuciones o competencias, la autoridad judicial las ejerce por
fuera del término previsto para ello”.[55]
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales por
defecto sustantivo
67.
En la sentencia de
unificación precitada, la Corte refirió que “[e]l defecto sustantivo se
presenta cuando la providencia judicial incurre en un yerro trascendente, cuyo
origen se encuentra en el proceso de interpretación y de aplicación de las
normas jurídicas.”[56]
68.
Con base en lo
anterior, la Corte ha encontrado cuatro hipótesis en las que se configura el
defecto sustantivo. Tales presupuestos son: “(i) cuando la norma aplicable
es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el juez; (ii) cuando la
decisión se apoya en una norma claramente inaplicable, sea por haber sido
derogada, sea por haber sido declarada inexequible, sea porque resulta
claramente inconstitucional y el juez no dejo de aplicarla en ejercicio del
control de constitucionalidad difuso, por medio de la excepción de
inconstitucionalidad, o sea por no adecuarse a los supuestos de hecho del caso;
(iii) cuando la providencia judicial desconoce sentencias con efecto erga
omnes; y (iv) cuando la aplicación de la norma jurídica, derivada
interpretativamente de una disposición normativa, es inaceptable por ser
producto de una hermenéutica abiertamente errónea o irrazonable.”[57]
E.
rEGÍMEN JURÍDICO DE bienes baldíos
69.
La Constitución Política
de 1991, en su artículo 102, dispone que “El territorio, con los bienes
públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación.” Este precepto
constitucional concuerda, en lo que respecta a los bienes baldíos, con el
artículo 675 del Código Civil, de acuerdo con el cual las tierras que se
encuentren ubicadas dentro de los límites territoriales y carezcan de otro
dueño, pertenecen a la Unión.
70.
La Corte ha señalado
que el artículo 102 de la Carta consagra no solo el llamado “dominio
eminente”, que está íntimamente relacionado con el concepto de soberanía,
en razón de que el Estado sólo ejerce sobre el territorio un poder supremo,
pues ‘no es titular del territorio en el sentido de ser ‘dueño’ de él, sino
en el sentido de ejercer soberanía sobre él’[58], sino
también el derecho a la propiedad o dominio que ejerce la Nación sobre los
bienes públicos que se encuentran en el territorio[59].
71.
Teniendo en cuenta lo
anterior y atendiendo a los lineamientos dispuestos en la legislación civil, la
jurisprudencia constitucional ha señalado que la Constitución, en el artículo
102, hace referencia a dos conceptos diferenciables: los bienes de uso público[60]
y los bienes fiscales.
72.
En lo que respecta a
los bienes fiscales, en la sentencia C-255 de 2012, la Corte precisó que estos,
a su vez, se pueden clasificar en: (i) bienes fiscales propiamente dichos,
estos son “aquellos de propiedad de las entidades de derecho público y
frente a los cuales tienen dominio pleno ‘igual al que ejercen los particulares
respecto de sus propios bienes’”[61];
y (ii) bienes fiscales adjudicables, es decir, los que no están a disposición
de la población general y que “la Nación conserva ‘con el fin de
traspasarlos a los particulares que cumplan determinados requisitos exigidos
por la ley’”[62].
En esta última categoría se encuentran comprendidos los bienes baldíos[63].
Siguiendo una tradición jurídica que no ha sido ajena
a nuestro ordenamiento Constitucional, la Carta de 1991 le otorga expresamente
al legislador la competencia para “dictar las normas sobre apropiación o
adjudicación y recuperación de bienes baldíos”[64], en virtud de la cual su régimen jurídico
se encuentra regulado en la Ley 160 de 1994, así como las diferentes
destinaciones que éstos pueden tener, siendo una de ellas, la de contribuir a
la promoción del acceso progresivo a la tierra, es decir, un desarrollo del
artículo 64 Superior.
73.
Conforme a lo expuesto,
los bienes baldíos, en tanto bienes fiscales adjudicables, se encuentran
comprendidos, aunque no sean mencionados de manera expresa, en el artículo 102
de la Constitución[65].
En esa medida, dichos bienes gozan, al igual que otros bienes de uso público,
de ciertas características y prerrogativas reconocidas en el artículo 63 de la
Carta, que los diferencian de los bienes de carácter privado, entre estas la de
ser inajenables, imprescriptibles e inembargables[66].
F.
LA
IMPRESCRIPTIBILIDAD DE LOS BIENES BALDÍOS DEL ESTADO
74.
Los bienes fiscales
adjudicables, entre los cuales se encuentran los bienes baldíos, son
inalienables, imprescriptibles e inembargables, en virtud de lo previsto en el
artículo 63 de la Carta. Al ser imprescriptibles, los bienes baldíos no son
susceptibles de cambiar de propietario mediante prescripción adquisitiva, como
ocurre en el caso de los predios privados[67].
75.
A nivel legal, la
imprescriptibilidad de los bienes baldíos se encuentra establecida,
actualmente, entre otras disposiciones, en la Ley 160 de 1994[68], “por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma
Agraria y Desarrollo Rural Campesino”. En su artículo 65, la ley precitada establece que
el derecho de propiedad sobre los baldíos se adquiere únicamente por medio de
la adjudicación que realiza el Instituto de Reforma Agraria (INCORA), el cual
fue sustituido por el INCODER –hoy Agencia Nacional de Tierras. El inciso
segundo de dicho artículo agrega que la ocupación de bienes baldíos no confiere
la posesión del bien, solo le otorga al ocupante una mera expectativa. Esta
expectativa adquiere legitimidad en la medida en que el ocupante cumpla los
requisitos objetivos y subjetivos requeridos para la adjudicación[69].
76.
Mediante providencia
C-595 de 1995, la Corte declaró la exequibilidad del inciso segundo del
artículo 65 de la Ley 160 de 1994, y de las otras disposiciones acusadas[70],
que consagraban la imposibilidad jurídica de adquirir el dominio sobre bienes
inmuebles baldíos a través del fenómeno de la prescripción. Para fundamentar su
decisión, el Tribunal Constitucional consideró que el artículo 63 de la Carta
permitía al legislador asignar a los bienes baldíos el atributo de imprescriptibilidad.
En esa dirección, defendió la constitucionalidad de la norma, en el sentido de
que la adquisición de las tierras baldías, a diferencia de lo que ocurre en
materia civil con los inmuebles en general, no se adquiere mediante la
prescripción, sino por la ocupación y posterior adjudicación, previo el
cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley[71].
77.
En armonía con lo
anterior, el numeral 4 del artículo 407 del Código de Procedimiento Civil, que
versaba sobre las reglas aplicables al proceso de pertenencia, preveía que “[l]a
declaración de pertenencia no procede respecto de bienes imprescriptibles o de
propiedad de las entidades de derecho público.” Dicha prohibición legal fue
avalada por esta Corte en sentencia C-530 de 1996, al declarar la exequibilidad
de la norma jurídica precitada. En el mismo sentido, en el numeral 4 del
artículo 375 del Código General del Proceso, se establece que “La
declaración de pertenencia no procede respecto de bienes imprescriptibles o de
propiedad de las entidades de derecho público. El juez rechazará de plano la
demanda o declarará la terminación anticipada del proceso, cuando advierta que
la pretensión de declaración de pertenencia recae sobre bienes de uso público,
bienes fiscales, bienes fiscales adjudicables o baldíos, cualquier otro tipo de
bien imprescriptible o de propiedad de alguna entidad de derecho público. Las
providencias a que se refiere este inciso deberán estar debidamente motivadas y
contra ellas procede el recurso de apelación”.
78.
En dicha providencia, luego
de reiterar el carácter imprescriptible de los bienes fiscales adjudicables
(bienes baldíos), la Sala Plena manifestó que el sentido de la disposición
acusada consistía en establecer que “(…) no hay acción para que se declare
que se ha ganado por prescripción el dominio de un bien que la ley declara
imprescriptible, porque no hay derecho.” Así mismo, se refirió a la diferencia
que existe entre la forma en que se adquiere el dominio de los bienes de
naturaleza privada y los bienes fiscales, a fin de destacar que no existe un
tratamiento diferencial injustificado entre ambos conceptos, por cuanto “quien
posee un bien fiscal, sin ser su dueño, no está en la misma situación en que estaría
si el bien fuera de propiedad de un particular. En el primer caso su interés
particular se enfrenta a los intereses generales, a los intereses de la
comunidad; en el segundo, el conflicto de intereses se da entre dos
particulares”.
79.
En esa línea, la
jurisprudencia constitucional ha reconocido que, además de su carácter
imprescriptible, los bienes baldíos también son inajenables, en tanto están
fuera del comercio y pertenecen a la Nación, quien los conserva para su
posterior adjudicación, y tan solo cuando ésta se realice, puede obtener el
adjudicatario su título de propiedad[72].
80.
En ese orden de ideas,
la Corte ha concluido que, si bien la prescripción es uno de los modos de
adquirir el dominio de bienes que se encuentran en el comercio y respecto de los
cuales sus dueños iniciales pierden el derecho de propiedad del mismo, por no
ejercerlo, en el caso de los terrenos baldíos, estos deben ser cobijados por un
trato diferente como ya se ha señalado, de ahí que el Código Civil les otorgue
un régimen especial y la Constitución haya facultado al Congreso para regular
lo relacionado con este tipo de bienes, como previamente se indicó[73].
G.
PRESUNCIONES EN TORNO
A LA NATURALEZA DE BIENES INMUEBLES Y LA VINCULACIÓN DEL INCODER -HOY AGENCIA
NACIONAL DE TIERRAS- A PROCESOS DE PERTENENCIA POR PRESCRIPCIÓN ADQUISITIVA DE
DOMINIO. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
81.
La Corte Constitucional,
en numerosas ocasiones[74],
ha revisado fallos de tutela, por medio de los cuales se ha dado respuesta a
las solicitudes de amparo que ha elevado el INCODER, en contra de entidades
administrativas y autoridades judiciales, para obtener la protección de su
derecho fundamental al debido proceso. En esos casos, la conducta que genera la
vulneración se concreta en la adjudicación a particulares de bienes inmuebles
respecto de los que no existe certeza sobre su naturaleza (pública o privada),
esto, mediante procesos de pertenencia por prescripción adquisitiva de dominio,
en los que, a pesar de la incertidumbre, no se vincula por parte del juez a la
entidad referida para lo de su competencia, tal y como ocurre en los casos
concretos. Por ello, a continuación, se exponen los fundamentos más relevantes,
que han llevado a la Corte a conceder el amparo constitucional solicitado.
82.
En asuntos como los anteriormente
mencionados, la Corte ha identificado que existe un conflicto aparente entre la
aplicación de las normas que privilegian la presunción de bien privado y
aquellas que fortalecen la presunción de bien baldío[75].
83.
En cuanto a la
presunción de bien privado aplicable en el proceso de pertenencia, el artículo
1° de la Ley 200 de 1936, modificado por el artículo 2 de la Ley 4ª de 1973,
dispone que los terrenos cuya posesión se encuentre en manos de particulares y
que esta última implique explotación económica (como las plantaciones o
sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación económica),
se presume que no son baldíos, sino de propiedad privada. De otra parte,
el artículo 2 de la misma ley, prescribe que se presumen baldíos los predios
que no sean poseídos de la manera mencionada. En estos términos, aquel bien
inmueble que se encuentre bajo la posesión de un particular, y sobre el cual se
estén realizando hechos positivos, propios de señor y dueño, como actividades
agropecuarias, tendrá la presunción de ser un bien privado.
84.
Frente a lo anterior, este
Tribunal Constitucional ha advertido que la observación literal y aplicación
exclusiva de las disposiciones precitadas, en efecto, conducirían a concluir
que todo bien inmueble poseído con fines de explotación económica es de
carácter privado. No obstante, en línea con lo previsto en la sentencia T-488
de 2014, ha señalado que “es necesario acudir a otras normas del
ordenamiento para realizar una labor de hermenéutica jurídica aceptable y
acorde con el ordenamiento constitucional y legal”[76]. Para ello, esta
Corte ha acudido a normas, de rango constitucional y legal, que se destacan por
incluir reglas de presunción y disposiciones encaminadas a fortalecer el régimen
legal de los bienes baldíos. Entre las normas más relevantes, se encuentran:
(i)
El artículo 63 de la
Constitución, el cual establece que los bienes de uso público, incluidos los
bienes baldíos, son imprescriptibles, inalienables e inembargables[77].
(ii)
El artículo 64 de la
Constitución, que establece como mandato jurídico-objetivo al Estado de “(…)
promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores
agrarios, en forma individual o asociativa, y a los servicios de educación,
salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones,
comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fín
de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos”.
(iii)
El artículo 150.18 de
la Carta, en virtud del cual la regulación de los baldíos está reservada al
Congreso de la República, por lo tanto, deberá expedir las normas sobre
adjudicación y recuperación de tierras baldías.
(iv)
A nivel infra-constitucional,
el artículo 675 del Código Civil, incorpora una presunción en relación con las
tierras baldías, al prescribir que: “Son bienes de la Unión todas las
tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales carecen de
otro dueño.”
(v)
Por otra parte, los
artículos 44[78]
y 61[79]
del Código Fiscal, aún vigentes, refuerzan la presunción de bien baldío con la
que cuentan todos aquellos inmuebles que carecen de registro o de dueño,
además, reafirman el carácter imprescriptible de esta clase de bienes, al
establecer la imposibilidad jurídica de que estos sean adquiridos por
prescripción declarada en proceso de pertenencia.
85.
Por lo demás, la Corte
ha precisado que, si bien es cierto que las disposiciones precitadas del Código
Civil y del Código Fiscal son anteriores a la Ley 200 de 1936, también lo es
que posterior a dicha norma, el legislador ha expedido leyes que “reivindican
la figura de los baldíos, la presunción que favorece a estos y su absoluta
imprescriptibilidad”[80],
tales como, la Ley 160 de 1994, el Código de Procedimiento Civil y el Código General
del Proceso.
86.
Como quedó mencionado,
mediante la Ley 160 de 1994, se creó el Sistema de Reforma Agraria y se reguló
el único procedimiento para hacerse titular de un bien baldío. Al respecto, el
artículo 65 establece:
“Artículo 65. La propiedad de los
terrenos baldíos adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título
traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano
de la Reforma Agraria, o por las entidades públicas en las que delegue esta
facultad. Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la
calidad de poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por
el Estado sólo existe una mera expectativa. (…)” (Subrayado fuera del
original).
En
esos términos, el legislador otorgó la competencia para generar el título
traslaticio de dominio en principio al INCORA, luego al INCODER, actualmente a
la Agencia Nacional de Tierras, determinando que aquel que ocupe un bien baldío
no adquiere la calidad de poseedor, sino exclusivamente la de ocupante con una
“mera expectativa” sobre la adjudicación del bien de la Nación. De este
modo, por expresa disposición legal se descartó la figura del poseedor sobre
los bienes baldíos[81].
87.
Por último, en lo
referente al Código General del Proceso, es importante resaltar que el artículo
375, al regular el proceso de pertenencia, advierte que no procede la
pretensión de declaración de pertenencia respecto de bienes imprescriptibles o
de propiedad de las entidades de derecho público. Incluso, en el inciso segundo
del numeral 6, a fin de prevenir la afectación del patrimonio público por la
falta de certeza sobre la naturaleza del predio, dispuso que deberá informar de
la existencia del proceso al INCODER, hoy Agencia Nacional de Tierras, para que
si lo considera pertinente haga las manifestaciones a que hubiere lugar en el
ámbito de sus funciones, en los siguientes términos:
“Artículo 375. Declaración de
pertenencia. En las demandas sobre declaración de pertenencia de bienes
privados, salvo norma especial, se aplicarán las siguientes reglas:
(…)
6. En el auto admisorio se ordenará, cuando
fuere pertinente, la inscripción de la demanda. Igualmente se ordenará el
emplazamiento de las personas que se crean con derechos sobre el respectivo
bien, en la forma establecida en el numeral siguiente.
En el caso de inmuebles, en el auto
admisorio se ordenará informar de la existencia del proceso a la Superintendencia de Notariado y
Registro, al Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural (Incoder), a
la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a Víctimas
y al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) para que, si lo consideran
pertinente, hagan las manifestaciones a que hubiere lugar en el ámbito de sus
funciones” (Negrilla
fuera del original).
Lo
anterior, para la Corte constituye un instrumento que le permite al juez
resolver las inquietudes que se puedan generar con ocasión de la naturaleza del
bien sobre el cual se pretende la declaración de pertenencia por prescripción
adquisitiva. El deber de información a las entidades mencionadas contribuye a
que se aporten al proceso los elementos de prueba suficientes, para que el
funcionario judicial tome la mejor decisión, esto es, que falle en derecho[82].
Vale precisar que esta norma aplica, siempre y cuando el proceso de pertenencia
haya sido admitido con posterioridad a la entrada en vigencia del Código
General del Proceso.
88.
Lo hasta aquí expuesto,
muestra que en el ordenamiento jurídico coexisten dos presunciones, una de bien
privado y otra de bien baldío, que generan un aparente conflicto al momento de
su aplicación. Sin embargo, esta Corte ha reiterado que dicha antinomia
aparente, se supera mediante la interpretación sistemática de las normas que
integran el sistema de baldíos. Como resultado de dicho ejercicio de
hermenéutica jurídica, la Corte ha concluido:
“(…) los artículos 1 y 2 de la Ley 200
de 1936 no entran en contradicción directa con las referidas normas del Código
Civil, el Código Fiscal, el Código General del Proceso, la Ley 160 de 1994 y la
Constitución Nacional, ya que al leerse en conjunto se descubre que el
conflicto entre estas es apenas aparente. Lo anterior, debido a que la
presunción de bien privado se da ante la explotación económica que realiza un
poseedor, y, como se observó, en lo que se refiere a los bienes baldíos no se
puede generar la figura de la posesión sino de la mera ocupación.
Por lo anterior, no se puede concluir que
una norma implique la derogatoria de la otra o su inaplicación, sino que se
debe comprender que regulan situaciones jurídicas diferentes y que deben ser
usadas por el operador jurídico según el caso. Es por ello que el legislador,
de forma adecuada, previó cualquiera de estas situaciones en el Código General
del Proceso, brindándole al juez que conoce del proceso de pertenencia las
herramientas interpretativas para resolver el aparente conflicto normativo, así
como las herramientas probatorias para llevar a una buena valoración de la
situación fáctica. Reconociendo, sin lugar a dudas, que en todos los casos
en los que no exista propietario registrado en la matrícula de un bien
inmueble, debe presumirse que este es un bien baldío.
En conclusión, el juez debe llevar a cabo
una interpretación armónica y sistemática de las diferentes normas existentes
en torno a tan específico asunto, tales como los artículos 1º de la Ley 200 de
1936; 65 de la Ley 160 de 1994, 675 del Código Civil, y 63 de la Constitución
Política, sin desconocer que existe una presunción iuris tantum en relación
con la naturaleza de bien baldío, ante la ausencia de propietario privado registrado,
pues tal desconocimiento lo puede llevar a incurrir en un defecto sustantivo
por aplicar una regla de manera manifiestamente errada, sacando la decisión del
marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable”[83]
(Negrillas fuera del original).
89.
Con base en lo
expuesto, ante la incertidumbre respecto de la calidad de privado o público del
bien objeto de litigio, y en atención a la jurisprudencia constitucional, de
acuerdo con la cual se presume bien baldío aquel que no tiene registrado propietario
en el folio de matrícula, o cuando el bien carece de antecedentes registrales,
el funcionario judicial que conoce del caso, en ejercicio de sus amplias
facultades, debe hacer uso de las herramientas que la ley le suministra, para
identificar la verdadera naturaleza del bien que se pretende adquirir por
prescripción y para comprobar la veracidad de los hechos que se le presentan.
Así, el juez de la causa, por ejemplo, podría proceder a decretar pruebas de
oficio y vincular al INCODER, hoy Agencia Nacional de Tierras, para que esta
entidad aporte al proceso los elementos que le permitan absolver cualquier duda.
90.
Con relación al papel
que desempeñan los jueces en el proceso que dirigen, la Corte en sentencia T-293
de 2016, siguiendo la línea argumentatva prevista en la sentencia T-488 de
2014, destacó la importancia de la función judicial, señalando que “[e]n el
caso específico de los procesos de pertenencia agraria, (…), el juez que
conoce del caso tiene amplias facultades y poderes para poner en práctica las
herramientas necesarias con el objetivo de identificar la verdadera naturaleza
del bien que se pretende adquirir por prescripción y para comprobar la
veracidad de los hechos que se le presentan, para lo cual puede incluso
decretar pruebas de oficio lo que, en estos eventos, se torna de gran
importancia, ya que puede estar en juego la propiedad de un bien de la Nación
que, como se señaló, su protección es de gran relevancia para el ordenamiento
jurídico”.
91.
Así, cuando se incumple
con la carga de verificar la naturaleza del bien inmueble objeto del proceso de
pertenencia, la Corte, de manera uniforme y pacífica, ha precisado que el juez
incurre no solo en un defecto fáctico, por indebida valoración probatoria y
omisión del deber de practicar pruebas de oficio, sino también en un defecto orgánico,
por haber actuado sin competencia para hacerlo, pues “no le es dable al juez
civil iniciar procesos de pertenencia en los que el bien objeto de discusión es
imprescriptible”.[84]
92.
De igual modo, en
algunos casos la Corte ha determinado que la conducta del juez también se
traduce, por un lado, en un yerro sustantivo, por no tener en cuenta las normas
que integran el régimen de baldíos y omitir llevar a cabo una interpretación
armónica y sistemática de las mismas a la luz de la Constitución. Y por otro,
en un desconocimiento del precedente establecido tanto por la Corte
Constitucional como por la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia, autoridades
judiciales que “han sostenido la imposibilidad jurídica de adquirir, por
medio de la prescripción el dominio sobre tierras de la Nación. Esto, en
concordancia con lo dispuesto por el artículo 65 de la Ley 160 de 1994”.[85]
93.
Por último, la Corte ha
advertido que no pretende a través de la solución de este tipo de casos, definir
“la carga probatoria respecto a la naturaleza del bien, deba recaer sobre el
particular o sobre el Incoder. Lo que se reprocha es la omisión del juez para
procurar la certeza acerca de que el terreno ostente la calidad de ser un
inmueble privado y no del Estado, característica determinante de la competencia
del funcionario.”[86]
H.
SOLUCIÓN DE LOS
CASOS CONCRETOS
94.
En las demandas de
tutela acumuladas, el apoderado del INCODER –hoy Agencia Nacional de Tierras, solicitó que se deje sin
efectos, por un lado, la sentencia del primero (1) de febrero de 2016,
proferida por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Sogamoso (Boyacá), que declaró la prescripción extraordinaria adquisitiva
de domino en favor del señor Adolfo Guillermo Pérez y la señora Lilia del Carmen
López Ojeda, respecto del predio denominado “La Barranca”, ubicado en la vereda Ramada Chiquita, del municipio
y departamento mencionado (T-5.735.053). Y por otro, la sentencia del siete (7)
de julio de 2014, proferida por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Yopal
(Casanare), que declaró la prescripción extraordinaria adquisitiva de domino en
favor del señor Leonidas Ángel Ortega, sobre el predio denominado “El
Durazno Área 4”, localizado en la vereda “La Calceta”, del municipio y
departamento referido (T-5.735.054).
95.
En los dos casos, la
entidad accionante acusa a las autoridades judiciales accionadas de haber
incurrido en distintos defectos al proferir los fallos mediante los cuales se
declaró la prescripción extraordinaria adquisitiva de dominio sobre dichos
predios. En síntesis, alegó que: (i) el análisis de la naturaleza jurídica del predio fue deficiente, en
tanto, “inobservó que el bien carece de antecedentes registrales,
titulares de derechos reales sobre el predio o titulares inscritos (…)”, lo
que permitía inferir que se trataba de bienes baldíos; (ii) se omitió la vinculación
del INCODER, a pesar de que no existía certeza sobre la naturaleza de los
predios rurales objeto de litigio (privados o baldíos); y (iii) los jueces
accionados no tenían competencia para otorgar títulos de propiedad frente a un
predio baldío.
96.
Los Tribunales
Superiores de los distritos judiciales de Yopal (T-5.735.054) y Santa Rosa de
Viterbo (T-5.735.053) y la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia,
fungiendo como jueces de tutela de primera y segunda instancia, negaron la
solicitud de amparo, por considerar que: (i) no fue acreditado el requisito de
subsidiariedad; (ii) de la ausencia de registro de propietario en la matrícula
del predio, no se deriva que el bien sea baldío, sino que determina a quién se
notifica la demanda de pertenencia; (iii) no existe certeza de que los predios
sean baldíos; (iv) la sentencia del dieciséis (16) de febrero de 2016,
proferida por la Sala Civil, indica que no existe violación del derecho al
debido proceso en asuntos como los que ocupa la atención de la Sala; y (v) no
fue desvirtuada la presunción de bien privado (Ley 200/36, arts. 1 y 2) que
recae sobre las tierras pretendidas en el proceso de pertenencia.
97.
Cabe resaltar que, las decisiones
de segunda instancia, presentaron salvamentos de voto de tres (3) Magistrados
que integran la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, los
cuales se resumen a continuación:
Salvamentos de voto a la sentencia de tutela de
segunda instancia proferida por la Sala de Casación Civil de la Corte
Suprema de Justicia, expediente T-5.735.053
Magistrado Álvaro Fernando García Restrepo
(a) Contrario a lo sostenido por la sentencia T-488
de 2014, el INCODER no es litisconsorte necesario en los procesos de
pertenencia. El Código de Procedimiento Civil, así como el Código General del
Proceso disponen que su comparecencia es facultativa, no obligatoria. La ley
procesal civil establece que las sentencias que declaran la pertenencia son
inoponibles al INCODER, de ahí que, no era necesario acudir a la acción
constitucional, porque la sentencia atacada no le genera efectos. (b) El
recurso extraordinario de revisión no es idóneo, dado que, probablemente, la
Sala Civil lo negaría, por considerar que la vinculación del INCODER al
proceso de pertenencia agraria no es obligatoria. La procedencia de la acción
de tutela ha debido desarrollarse en torno a la naturaleza imprescriptible
del bien objeto del proceso. (c) El juez accionado incurrió en un defecto orgánico,
porque por mandato de la ley la competencia para adjudicar la propiedad de
bienes baldíos está radicada, exclusivamente, en cabeza del INCODER.
Magistrado Luis Alonso Rico Puerta
(a) La discusión en el asunto bajo análisis no es
procesal sino estrictamente sustantiva, en tanto se refiere a la titularidad
e imprescriptibilidad o no del bien baldío. El INCODER no tiene un
reconocimiento legal de litisconsorte necesario, el recurso extraordinario de
revisión no torna improcedente la acción de tutela y no es factible extender
a los bienes baldíos el efecto de oponibilidad de las presunciones legales
previstas en el Código Civil y la Ley 200 de 1936, pues se trata de bienes
que son de naturaleza pública e imprescriptible. (b) La prescripción
adquisitiva no tiene cabida respecto de la titularidad sobre bienes del
Estado. El fallo deja de lado que es posible adquirir el dominio de un bien
baldío si concurren dos elementos: (i) ocupación material del bien (no
posesión) y (ii) manifestación unilateral de la Administración (acto de
adjudicación). (c) La providencia pierde de vista asuntos como: (i) la noción
de patrimonialidad y extra patrimonialidad en el Estado, y las relaciones del
Estado con sus administrados; (ii) concepto de dominio público e improcedencia
de la posesión y prescripción en dicho régimen; (iii) la definición de bienes
baldíos y su contraste con la propiedad privada. (c) El proceso de
clarificación de la propiedad regulado por la Ley 160 de 1994 no exime de la
acreditación de la calidad de propiedad particular en el proceso de
pertenencia agraria
Magistrado Ariel Salazar Ramírez
(a) El INCODER no tiene un medio de defensa judicial
diferente a la tutela. Ello, por cuanto, la indebida vinculación, la errada
motivación o incorrecta valoración del material probatorio no se encuentran
consagrados como causales de procedencia del recurso extraordinario de
revisión (art. 380 C.P.C.). Además, el artículo 375 del Código General del Proceso
no establece que dicha entidad deba ser llamada como parte al proceso de
pertenencia, tan solo existe un deber de informarle sobre la actuación, para
que si lo considera pertinente intervenga en el proceso. (b) Los procesos de
clarificación de la propiedad y de recuperación de baldíos indebidamente
ocupados o apropiados, en tanto son recursos administrativos, no desplazan a
la acción de tutela para resolver el asunto bajo análisis (art. 86 C.P.). (c)
Por el hecho de que el bien no cuente con antecedente registral, en modo
alguno, constituye obstáculo para la admisión de la demanda de pertenencia.
Aceptar esta tesis, equivale a desconocer la existencia de bienes privados
que tienen una cadena ininterrumpida de posesiones, respecto de las cuales no
se ha realizado una inscripción de títulos traslaticios de dominio. Por ello,
es posible adelantar el proceso contra personas indeterminadas. Así,
dependerá del estudio de cada caso concreto si la ausencia de antecedentes
registrales significa que el bien es baldío. (d) Luego de hacer un recorrido
por la legislación prevista sobre el régimen de baldíos, precisó que el
artículo 48 de la Ley 160 de 1994 modificó la carga de la prueba de la
naturaleza privada de un predio agrario, pues le impone al particular
demostrarla, teniendo en cuenta que en el régiment anterior estaba exento de
hacerlo (Ley 200 de 1936). Tal previsión está conforme con lo dispuesto en el
artículo 762 del C.C., en tanto quienes ocupan tierras baldías no tienen
calidad de poseedores. (e) Con base en lo anterior, señaló que en el asunto
bajo estudio, los demandantes consolidaron el modo de la prescripción
adquisitiva de dominio con anterioridad a la Ley 160 de 1994, es decir, que
se encontraban amparados por el artículo 1º de la Ley 200 de 1936, conforme
al cual se presume que el predio reclamado en pertenencia es privado y no
baldío. Por ello, concluyó que la sentencia proferida por la autoridad
accionada no vulneró el derecho al debido proceso de la entidad accionante.
Salvamentos de voto a la sentencia de tutela de
segunda instancia proferida por la Sala de Casación Civil de la Corte
Suprema de Justicia, expediente T-5.735.054
Magistrado Álvaro Fernando García Restrepo
Para fundamentar su apartamiento de la decisión
reiteró los argumentos expuestos en el caso anterior. Agregó que, en virtud
de la Ley 160 de 1994, corresponde al demandante demostrar que el bien sobre
el cual reclama la usucapión es de naturaleza privada. No es obligación del
INCODER probar en el proceso de pertenencia que el bien es baldío y,
consecuentemente, imprescriptible.
Magistrado Luis Alonso Rico Puerta
Salvó el voto con fundamento en los mismos
argumentos decantados en el caso expuesto en precedencia.
Magistrado Ariel Salazar Ramírez
Su decisión se soporta en los argumentos relativos
al régimen de baldíos que le sirvieron de insumo para salvar su voto en el
caso anterior. Sin embargo, en este caso, sí considera que existió violación
del debido proceso, en razón a que el juez accionado omitió el decreto de
pruebas, absteniéndose de indagar previamente por la naturaleza jurídica del bien
a usucapir. A su juicio, los demandantes consolidaron su modo de prescripción
adquisitiva en vigencia de la Ley 160 de 1994, razón por la cual no se
encontraban amparados por la presunción cuyo efecto era eximirlo de demostrar
que el bien era de propiedad privada. A pesar de esta situación, el juez no
realizó actividad probatoria oficiosa a fin de indagar sobre la naturaleza
del bien objeto de litigio, lo que en su criterio constituye un defecto
fáctico que torna procedente el amparo del derecho al debido proceso del
INCODER.
98.
Con base en los
fundamentos fácticos y jurídicos expuestos en los numerales precedentes, la
Sala procede a determinar si las
autoridades judiciales accionadas vulneraron el derecho al debido proceso del
INCODER –hoy Agencia Nacional de Tierras, por haber incurrido en un defecto
fáctico, sustantivo y orgánico, al proferir las sentencias mediante las cuales
declaró que dos particulares adquirieron, por prescripción extraordinaria
adquisitiva de dominio, la propiedad de dos inmuebles respecto de los cuales no
se tenía la certeza de su naturaleza jurídico, esto es, si se trataban de un
bien inmueble privado o baldío.
99.
Dado que los supuestos
fácticos, los cargos formulados por la entidad demandante y el problema
jurídico a resolver es el mismo en los casos acumulados, la Sala abordará la
solución de dichos asuntos de manera conjunta, sin perjuicio de que, cuando sea
necesario, realice los comentarios específicos sobre cada uno de ellos.
Análisis
de los requisitos especiales de procedibilidad
Configuración del defecto fáctico
100.
En el caso
T-5.735.053, se observa
que el Juzgado Primero Civil del Circuito de Sogamoso advirtió, desde el inicio
del proceso de pertenencia, que el bien objeto del litigio no contaba con folio
de matrícula inmobiliaria, sin embargo, manifestó que se desvirtuaba la
presunción de baldío, en razón a que con la demanda fue aportada “la escritura
pública 627 de la Notaría Segunda del Circuito de Sogamoso, en  la cual se
celebra contrato de compraventa de bien inmueble entre los demandantes y el
señor Luis Emilio Otálvaro Sánchez, [documento que] fue debidamente
registrad[o] en la oficina de registro (…) el 26 de junio de 1968
(…), es decir, antes de la implementación del actual sistema de registro
de instrumentos públicos.”[87]
Por esta razón, concluyó que se trataba de un bien de derecho privado
susceptible de adquirirse por prescripción, agregando que cumplía con el
requisito del numeral 4 del artículo 407 del C.P.C.
101.
Frente a lo anterior,
el Registrador de Instrumentos Públicos de Sogamoso, mediante Resolución 21 del
veintiséis (26) de febrero de 2016, resolvió suspender el trámite de registro
de la sentencia de pertenencia sobre el predio, al encontrar en el estudio de
título y tradición que “[n]o citan folio o antecedente registral alguno,
presumiéndose por su estado, que lo(s) predio(s) es(son) Terreno(s) Baldío(s)
de la Nación.” Explicó el registrador que “[d]entro de la parte
considerativa de la sentencia, expresa el despacho que se desvirtúa que el
predio sea baldío por cuanto fue adquirido por escritura 627 de la Notaría 2 de
Sogamoso, la cual fue registrada el 26 de junio de 1968, es decir, antes de la
implementación del actual sistema de registro de instrumentos públicos. Sin
embargo, revisado el Sistema de Registro de la Oficina se encuentra que la
citada escritura 627 (del 18-05-68  otorgada en la Notaría 2 de Sogamoso)
aparece registrada al folio 095-67892, a la fecha se encuentra activa, y el
predio está en cabeza de los demandantes”[88] (Subrayado
fuera del original).
102.
Para la Sala, los
elementos expuestos demuestran que no fue desvirtuada con suficiencia la
presunción de bien baldío que cobijaba al predio objeto de litigio, lo que
ocasionó, en efecto, que se declarara la prescripción adquisitiva de un predio
respecto del cual no se tenía certeza si es de derecho privado o si el mismo
pertenecía a la Nación. En efecto, se advierte que el juez accionado realizó
una indebida valoración de los elementos de prueba, al haber descartado el
hecho de que el predio no contaba con folio de matrícula inmobiliaria, acudiendo,
únicamente, a lo establecido en la escritura pública de compraventa, cuya
validez, como quedó probado, fue cuestionada, posteriormente, por el
Registrador de Sogamoso al señalar que la mencionada escritura pública se
encontraba registrada efectivamente y con un folio de matrícula activo, y que
al realizar el estudio de títulos sobre el predio objeto de la sentencia en el
proceso ordinario, no constaba evidencia de folio o antecedente registral
alguno presumiendo de esta forma que se trataba de un terreno baldío de
propiedad de la Nación.
103.
En opinión de la Sala,
dicha situación se presentó debido a que el juez, a pesar de haber reconocido la
existencia de la presunción de bien baldío que recaía sobre el predio, omitió
el deber que le asiste de ejercer sus potestades oficiosas para esclarecer la
naturaleza del bien objeto del litigio, los hechos o circunstancias que rodean
las pretensiones de la demanda y sus implicaciones. Como ya ha advertido esta
Corte[89],
no se trata en sede de revisión de esclarecer la naturaleza del bien, como
tampoco de definir si la carga probatoria debe recaer sobre el particular o la
entidad estatal, por el contrario, lo que reprocha la Sala es la omisión del
juez para procurar y obtener total certeza acerca de la naturaleza jurídica del
predio, lo cual, es necesario y fundamental para determinar su competencia.
104.
En esa medida, si bien
al momento de proferir la sentencia de pertenencia no se encontraba vigente el Código
General del Proceso que establece el deber de informar de la existencia del
proceso al INCODER –hoy Agencia Nacional de Tierras, para que si dicha entidad
lo considera pertinente realice las manifestaciones en el curso del proceso, en
estos casos, la jurisprudencia reiterada de la Corte ha determinado que, “al
no tenerse la certeza de la calidad jurídica del inmueble objeto del proceso de
pertenencia, el juez deb[e] decretar pruebas oficiosas como disponer que el
citado instituto precisara la naturaleza del inmueble objeto de prescripción”.[90]
105.
Dado que, en el
presente asunto el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Sogamoso, incumplió
con el deber referido, la Sala concluye que vulneró el derecho al debido
proceso de la entidad accionada, por haber incurrido en un defecto fáctico.
106.
Por otro lado, en lo
que respecta al asunto T-5.735.054, la Sala observa que el Juzgado
Primero Civil del Circuito de Yopal, declaró la prescripción extraordinaria
adquisitiva de dominio, basado en elementos probatorios que no eran conducentes
para demostrar el carácter prescriptible del inmueble, además, sin haber
valorado, a la luz de las presunciones legales en materia de bienes baldíos,
los antecedentes registrales del predio a usucapir. En efecto, se evidencia en
el fallo de pertenencia que, en el estudio sobre la naturaleza jurídica del
bien y la posibilidad de adquirir el mismo mediante prescripción, el juez
accionado consideró que se acreditaba este requisito, únicamente, porque “el
bien inmueble materia de prescripción ha sido determinado dentro del petitum
por su ubicación, linderos, extensión, nombre de los colindantes, lo que hace
fácilmente identificable, de no ocurrir así la acción de pertenencia estará
llamada a fracasar”.[91]
En punto a la conducencia de este hecho para verificar la naturaleza del
inmueble, advierte esta Sala que la cabida y linderos no es una prueba que
resulte conducente para determinar si el bien es de naturaleza pública o
privada, puesto que ella está dirigida a realizar una identificación física del
bien, más no a definir con certeza la naturaleza jurídica del bien inmueble
objeto del litigio.
107.
Conforme a lo anterior,
el juez accionado, sin justificación alguna, dejó de un lado el estudio del
sistema de presunciones que opera en el régimen de baldíos, solo tuvo en consideración
el resultado de la inspección judicial, las declaraciones de dos vecinos del
demandante y un dictamen técnico, para concluir que el demandante había
satisfecho los requisitos de posesión, sin embargo, al analizar si el predio
era susceptible de prescripción, tan solo aseveró que era un bien
prescriptible, sin realizar el respectivo estudio jurídico en la materia[92].
108.
Teniendo en cuenta lo
anterior, los elementos de prueba aportados al proceso, permiten afirmar que
existían los indicios suficientes para pensar razonablemente que el predio en
discusión podía tratarse de un bien baldío. Ello, en la medida en que el bien
objeto de litigio no contaba con antecedentes registrales, ni mucho menos dueño
reconocido, motivos por los cuales era factible inferir que no era susceptible
de adquirir por prescripción.
109.
A pesar de la
incertidumbre que reinaba en el proceso respecto de la naturaleza jurídica del
bien inmueble, el juez accionado decidió abstenerse de acudir a sus amplias
potestades para solicitar pruebas de oficio, con el fin de esclarecer la
naturaleza del bien objeto del litigio, los hechos o circunstancias que rodean
las pretensiones de la demanda y sus implicaciones, para lo cual, podría, por
ejemplo, vincular al INCODER, para que rindiera un concepto sobre el predio
rural que resultó afectado por la sentencia de pertenencia –si no se encontraba
vigente el Código General del Proceso- ya que la jurisprudencia ha sido
reiterada en estos casos, en establecer la necesidad de disponer de las pruebas
de oficio que le permitan precisar y definir a naturaleza del inmueble objeto
de prescripción. Como se indicó en el numeral 102 anterior, la Sala reprocha la
omisión del juez para procurar y obtener total certeza acerca de la naturaleza
jurídica del predio, lo cual, es necesario y fundamental para determinar su
competencia.
110.
En cuanto a la
actuación de las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos, considera la
Sala que aun cuando exista una providencia judicial aparentemente susceptible
de inclusión dentro de un folio de matrícula inmobiliaria, si esta es contraria
al orden constitucional o legal, como era evidente en el caso concreto por la
ocurrencia de los defectos mencionados, el funcionario se encuentra en el deber
de no adelantar el trámite respectivo, sin que ello constituya un acto agresor
de la seguridad jurídica, pues debe entenderse que dicho comportamiento administrativo
está basado en la no observancia de una decisión judicial fundada en el error,
negligencia o arbitrariedad. Como fundamento de ello, el artículo 3 de la Ley
1579 de 2012 establece como uno de los principios del sistema registral el de
legalidad, con base en el cual “Solo son registrables los títulos y
documentos que reúnan los requisitos exigidos por las leyes para su inscripción”.
Así, le corresponde al registrador realizar un examen del instrumento objeto de
registro, tendiente a comprobar si el mismo reúne o no las exigencias formales
de ley.
111.
Sobre la base de las
anteriores razones, la Sala en el presente caso reitera la jurisprudencia
constitucional dictada en la materia, de acuerdo con la cual se vulnera el
derecho al debido proceso, por defecto fáctico, cuando la autoridad judicial,
en el marco del proceso de pertenencia y frente a la duda sobre la calidad del
bien a usucapir, omite decretar pruebas de oficio, como por ejemplo, obtener el
concepto especializado del INCODER, el cual ante la ausencia de antecedentes
registrales resulta pertinente e indispensable para desvirtuar la presunción de
bien baldío. Por estos motivos, la Sala concluye que el Juzgado Primero Civil
del Circuito de Yopal incurrió en el defecto fáctico alegado por el demandante.
Configuración del defecto orgánico
112.
De igual forma, la Sala
considera que el yerro probatorio en el que incurrieron las autoridades judiciales
accionadas en los procesos de tutela T-5.735.053 y T-5.735.054, en
consecuencia, ocasionó la configuración de un defecto orgánico en el trámite del
proceso de pertenencia.
113.
Sobre la estructuración
del defecto orgánico por las razones anotadas, la Corte ha manifestado que “al
no estar acreditado que el bien objeto del proceso de pertenencia es un
inmueble privado, el juez tampoco puede tener clara su competencia para conocer
del asunto, debido a que de tratarse de un bien baldío, la autoridad competente
para pronunciarse acerca del reconocimiento del derecho de dominio sobre el
predio sería el Incoder (en liquidación) ahora en la Agencia Nacional de
Tierra, tal y como lo determina el numeral 11 del artículo 4 del Decreto 2363
de 2015, en concordancia con el artículo 65 de la Ley 160 de 1994”.[93]
114.
En suma, conforme a la
jurisprudencia constitucional, los Juzgados Civiles del Circuito de Sogamoso y de
Yopal, respectivamente, incurrieron en un defecto orgánico, violatorio del
debido proceso, por cuanto omitieron definir la naturaleza jurídica de los bienes
inmuebles, y en consecuencia, actuaron por fuera de la competencia que les
asigna la ley para resolver sobre la adjudicación de los mismos. Cabe recordar
que, la tipología del bien, sea baldío o de derecho privado, condiciona la
asignación de competencia y el procedimiento, así como los requisitos que se
deben cumplir para su apropiación.
Configuración del defecto sustantivo
115.
Revisada de manera
detallada la argumentación jurídica que fundamenta las sentencias de
pertenencia objeto de reproche en los procesos de tutela acumulados (T-5.735.053
y T-5.735.054), la Sala encuentra que las mismas carecen de un análisis
sistemático de las normas que integran el régimen jurídico de bienes baldíos,
así como de las disposiciones que consagran las presunciones que recaen sobre
este tipo de predios.
116.
En ambos fallos, se
evidencia que los jueces civiles accionados, en términos generales, realizaron
un estudio de los presupuestos procesales contenidos en el Código de
Procedimiento Civil para declarar la prescripción adquisitiva extraordinaria de
dominio en el trámite del proceso de pertenencia. Además, se refirieron a la
prescripción, el principio de buena fe, la figura de la posesión, incluso,
trajeron a colación lo relativo a la imposibilidad de adquirir bienes de uso
público mediante prescripción. Sin embargo, la Sala echa de menos una mención y
estudio específico de las normas que regulan el sistema de baldíos, tales como
los artículos 63 y 64 de la Carta, la Ley 200 de 1936, la Ley 160 de 1994, el
Código Fiscal, entre otros.
117.
Tal estudio era
indispensable para resolver las demandas de pertenencia en los dos asuntos que
se juzgan, pues quedó demostrado que los bienes inmuebles a usucapir, carecían
de antecedentes registrales, y por ende, de dueño conocido, lo que hacía pensar
que probablemente se trataba de bienes baldíos y que por lo tanto no eran
posibles de adjudicar por prescripción a través de un procedimiento civil. La
Sala estima que de haberse considerado las disposiciones anotadas, la actuación
judicial hubiera concluido, posiblemente, con otra decisión, o al menos con la
vinculación del INCODER.
118.
A partir de lo
anterior, la Sala concluye que el extremo pasivo de las demandas de tutela, con
su actuación, configuraron un defecto sustantivo, por no tener en cuenta para
la solución de las acciones de pertenencia sometidas a su estudio, las normas
que eran aplicables en materia de régimen de baldíos[94].
Órdenes a impartir
119.
Con fundamento en los
razonamientos jurídicos expuestos, la Sala revocará, en los procesos T-5.735.053 y T-5.735.054, los fallos de tutela
proferidos en primera y segunda instancia por las respectivas autoridades
judiciales, que negaron el amparo solicitado. En su lugar, tutelará el derecho
fundamental al debido proceso del INCODER –hoy Agencia Nacional de Tierras.
120.
En consideración a que,
primero, que los jueces civiles del circuito de Yopal y Santa Rosa de Viterbo,
no tienen claridad sobre la naturaleza jurídica de los predios “La Barranca”
y “El Durazno Área 4”, respectivamente, y segundo, que en esa medida no
se cuenta con la certeza de la competencia de los funcionarios judiciales
mencionados para conocer de la demanda de pertenencia iniciada por los
demandantes, la Sala dejará sin efectos los fallos cuestionados y declarará la
nulidad de todo lo actuado en los respectivos procesos de pertenencia,
incluyendo los autos admisorios de las demandas. Esto, con el propósito de que los
jueces accionados valoren nuevamente los requisitos de admisión de la demanda, atendiendo,
entre otras, las consideraciones de esta providencia.
121.
Como consecuencia de lo
anterior, en el proceso T-5.735.053, la Sala ordenará al
Registrador de Instrumentos Públicos de Sogamoso que, de haber dado
cumplimiento al numeral segundo de la sentencia proferida, el primero (1) de
febrero de 2016, por el Juzgado Civil del Circuito de Sogamoso (Boyacá), proceda
a eliminar: (i) el nuevo folio de matrícula inmobiliaria del predio “La
Barranca” y, en efecto, (ii) la inscripción de la sentencia precitada. La
Sala considera pertinente dictar la orden en los anteriores términos porque no
fue demostrado en el proceso de tutela que dicho trámite se hubiere surtido. En
efecto, a pesar de que el juzgado
accionado, mediante el fallo del 1° de febrero de 2016, ordenó “la
inscripción de la sentencia en la Oficina de Instrumentos Públicos de Sogamoso para
que se abra un nuevo folio de matrícula”[95], no existe
certeza acerca del cumplimiento de dicha orden, porque el Registrador Seccional
de Instrumentos Públicos de Sogamoso suspendió dicho trámite[96] y, además, el
juez de tutela de primera instancia la ratificó mediante el auto admisorio de
la demanda. Ello, sin haber decretado, posteriormente, en el fallo de tutela el
levantamiento de dicha medida provisional[97].
122.
Contrario a lo ocurrido
en el anterior caso, en el proceso T-5.735.054, la Registradora de Instrumentos
Públicos de Yopal demostró que “[f]inalmente fue inscrita la sentencia en el
nuevo folio de matrícula inmobiliaria asignado al predio de prescripción
adquisitiva, al que correspondió el No.470-114392, a nombre de Leonidas Ángel
Ortega, en cumplimiento a lo ordenado por el Juzgado Primero Civil del Circuito
de Yopal.”[98]
Por esta razón, la Sala ordenará al Registrador de Instrumentos Públicos de Yopal
que elimine (i) el nuevo folio de matrícula inmobiliaria del predio “El Durazno
Área 4”, así como (ii) la inscripción de la sentencia que se llevó a cabo en
dicho documento, en cumplimiento del fallo proferido el siete (7) de julio de
2014, por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Yopal (Casanare), y que es
anulado en esta providencia.
I.
SÍNTESIS DE LA
DECISIÓN
123.
Conforme con los
supuestos fácticos, los medios probatorios visibles en los expedientes de la
referencia y la jurisprudencia constitucional fijada en materia de
imprescriptibilidad de baldíos, la Sala Tercera de Revisión concluye que el
Juzgado Tercero Civil del Circuito de Sogamoso (Boyacá) y el Juzgado Primero
Civil del Circuito de Yopal (Casanare) violaron el derecho fundamental al
debido proceso del INCODER –hoy Agencia Nacional de Tierras, por incurrir en un
defecto fáctico, orgánico y sustantivo, al haber omitido el deber de solicitar
pruebas de oficio y, en esa medida, no haber vinculado al instituto referido,
para que dilucidara la naturaleza de los predios rurales objeto de los procesos
de pertenencia, que carecían de antecedentes registrales.
124.
Como resultado de las
sub-reglas jurisprudenciales analizadas en la parte motiva de esta providencia,
observa la Sala lo siguiente:
(a)
La procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales, es excepcional, y por ende,
está sujeta a la acreditación de causales genéricas y específicas de
procedibilidad[99].
(b)       Con relación al requisito de
subsidiariedad, el recurso extraordinario de revisión carece de idoneidad y
eficacia para tramitar un asunto como el planteado por el INCODER, habida
cuenta de que los cargos formulados por la entidad no se encuadran en las
causales taxativas del medio de defensa judicial referido, ya que, tanto en el
Código de Procedimiento Civil, así como en Código General del Proceso, la
comparecencia del INCODER –hoy Agencia Nacional de Tierras es facultativa, no
obligatoria. Así mismo, debido a la naturaleza imprescriptible del bien objeto
del proceso, se fundamenta la procedencia de la acción de tutela con el fin de
proteger el patrimonio público.
(c)
De igual modo, en el
estudio del agotamiento de recursos, no es admisible exigir al INCODER –hoy
Agencia Nacional de Tierras acudir a los procedimientos de clarificación de la
propiedad y recuperación de baldíos, previo a la presentación de tutela, por
cuanto ni la Constitución, ni la ley, imponen como requisito de procedibilidad el
agotamiento de trámites administrativos.
(d)       Los bienes baldíos, en tanto bienes
fiscales adjudicables, se encuentran comprendidos, aunque no sean mencionados
de manera expresa, en el artículo 102 de la Constitución. Por lo tanto, gozan,
al igual que otros bienes de uso público, de ciertas características y
prerrogativas reconocidas en el artículo 63 de la Carta, que los diferencian de
los bienes de carácter privado, entre estas la de ser inajenables,
imprescriptibles e inembargables.
(e)
En el ordenamiento
jurídico está proscrita la adquisición de bienes baldíos por prescripción
adquisitiva de dominio. Solo el INCODER –hoy Agencia Nacional de Tierras,
previa verificación de requisitos legales, puede adjudicar un bien baldío a un
particular.
(f)
Los jueces civiles en
el trámite de los procesos de pertenencia tienen el deber de hacer una
interpretación sistemática del conjunto de disposiciones constitucionales y
legales que integran el sistema de baldíos, a fin de que salvaguarden las
tierras que pertenezcan a la Nación.
(g)
La ausencia o carencia
de antecedentes registrales o registro de titular de derechos reales en el
folio de matrícula inmobiliaria, configuran la presunción legal de que el bien
es baldío, aunado al hecho de que la demanda se presenta contra personas
indeterminadas.
(h)       Es condición necesaria para activar la
competencia del funcionario judicial, la definición de la naturaleza jurídica
del bien inmueble. No está dado iniciar un proceso de pertenencia cuando
existen dudas respecto de la calidad del bien, se debe definir si es baldío o
de derecho privado.
(i)
En la hipótesis de que
no haya certeza sobre la naturaleza jurídica del bien, el juez civil tiene el
deber de hacer uso de sus amplias potestades para practicar pruebas de oficio y
proceder a vincular al INCODER –hoy Agencia Nacional de Tierras, para que esta
entidad en el marco de sus competencias defina la calidad del predio. En caso
de corresponder a un bien perteneciente a la Nación, el juez del proceso
ordinario deberá declararse incompetente para conocer del asunto, pues es
función exclusiva del INCODER –hoy Agencia Nacional de Tierras, adelantar el
trámite de adjudicación y consecuente titulación del respectivo inmueble,
previa verificación de los requisitos contenidos en la Ley 160 de 1994.
125.
Comprobada la violación
del derecho fundamental al debido proceso del INCODER –hoy Agencia Nacional de Tierras,
la Sala concederá, en ambos procesos, la protección de la garantía iusfundamental
vulnerada, y en consecuencia, dejará sin efectos las sentencias de
pertenencia cuestionadas, así como declarará la nulidad de todo lo actuado,
incluidos los respectivos autos admisorios. Por último, ordenará a los jueces
accionados que procedan a rehacer las actuaciones respectivas dentro del
proceso de pertenencia, pero con la obligación de vincular al instituto
demandante, hoy Agencia Nacional de Tierras, para lo de su competencia.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera
de Revisión de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR, la
sentencia proferida, el veintisiete (27) de julio de 2016, en segunda instancia
por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, que confirmó la
sentencia proferida, el veintidós (22) de abril de 2016, en primera instancia,
por la Sala Única de Decisión del Tribunal Superior de Distrito Judicial de
Santa Rosa de Viterbo (Boyacá), que negó el amparo solicitado. En su lugar, TUTELAR
el derecho fundamental al debido proceso del INCODER, en liquidación, hoy
Agencia Nacional de Tierras, con base en las consideraciones de esta sentencia.
SEGUNDO.- DEJAR
SIN EFECTOS, la sentencia proferida el primero (1) de febrero de 2016, por
el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Sogamoso (Boyacá) y DECLARAR LA
NULIDAD de todo lo actuado dentro del proceso de pertenencia agraria con
radicado 2014-155 iniciado por Adolfo Guillermo Pérez y Lilia del Carmen López
Ojeda, incluyendo el auto admisorio de la demanda, por lo que el citado juez
deberá valorar nuevamente los requisitos de admisión de la demanda, atendiendo,
entre otras, las consideraciones de esta sentencia.
TERCERO.- ORDENAR al Juzgado Tercero Civil
del Circuito de Sogamoso (Boyacá) que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir
de la notificación de esta providencia, proceda a rehacer las actuaciones
respectivas dentro del proceso de pertenencia, pero con la obligación de
vincular al INCODER, en liquidación, hoy Agencia Nacional de Tierras, para lo
de su competencia.
CUARTO.-
ORDENAR al
Registrador de Instrumentos Públicos de Sogamoso (Boyacá) que, en el término de
cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta
providencia, de haber dado cumplimiento al numeral segundo de la sentencia
proferida, el primero (1°) de febrero de 2016, por el Juzgado Tercero
Civil del Circuito de Sogamoso (Boyacá), proceda a eliminar: (i) el
nuevo folio de matrícula inmobiliaria del predio “La Barranca” y, en
efecto, (ii) la inscripción de la sentencia precitada.
QUINTO.- REVOCAR, la
sentencia proferida, el veintisiete (27) de julio de 2016, en segunda instancia
por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, que confirmó la
sentencia proferida, el dieciocho (18) de mayo de 2016, en primera instancia
por la Sala Única de Decisión del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Yopal
(Casanare), que negó el amparo solicitado. En su lugar, TUTELAR el
derecho fundamental al debido proceso del INCODER, en liquidación, hoy Agencia
Nacional de Tierras, con base en las consideraciones de esta sentencia.
SEXTO.- DEJAR
SIN EFECTOS, la sentencia proferida el siete (7) de julio de 2014, por el
Juzgado Primero Civil del Circuito de Yopal (Casanare) y DECLARAR LA NULIDAD
de todo lo actuado dentro del proceso de pertenencia agraria con radicado 2013-00046
iniciado por Leonidas Ángel Ortega, incluyendo el auto admisorio de la
demanda, por lo que el citado juez deberá valorar nuevamente los requisitos de
admisión de la demanda, atendiendo, entre otras, las consideraciones de esta sentencia.
SÉPTIMO.- ORDENAR al Juzgado Primero
Civil del Circuito de Yopal (Casanare) que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir
de la notificación de esta providencia, proceda a rehacer las actuaciones
respectivas dentro del proceso de pertenencia, pero con la obligación de
vincular al INCODER, en liquidación, hoy Agencia Nacional de Tierras, para lo
de su competencia.
OCTAVO.-
ORDENAR al Registrador de Instrumentos Públicos de Yopal
(Casanare) que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de
la notificación de esta providencia, elimine (i) el nuevo folio de matrícula inmobiliaria del predio “El
Durazno Área 4”, así como (ii) la inscripción de la sentencia que realizó
en dicho documento, en cumplimiento del fallo proferido el siete (7) de julio
de 2014, por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Yopal (Casanare), y que
es anulado por esta sentencia.
NOVENO.- LIBRAR
las comunicaciones –por la Secretaría General de la Corte
Constitucional–, así como DISPONER las notificaciones a las partes de
ambos procesos, previstas en el artículo 36
del Decreto Ley 2591 de 1991. En el proceso T-5.735.053, a través de la
Sala Única de Decisión del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Santa Rosa
de Viterbo (Boyacá), y en el proceso T-5.735.054, a través de la Sala Única de
Decisión del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Yopal (Casanare).
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Ver radicado 2014-00155. En la sentencia de
pertenencia proferida por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Sogamoso, el
primero (1°) de febrero de 2016, consta que, mediante auto del catorce (14) de
septiembre de 2014, fue admitida la demanda y, en efecto, ordenada, entre otras
cosas, “la inscripción de la demanda en la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos de Sogamoso en el respectivo folio de matrícula
inmobiliaria.” Ver, Folio 19 del cuaderno No. 2.
[2] Ver, Folio 24 del cuaderno No. 3.
[3] El predio objeto del proceso de pertenencia se
identifica con la cédula catastral No.00-01-0004-2128-000.
[4] En
lo que respecta a la actividad probatoria realizada por el juzgado accionado,
en la sentencia de pertenencia del primero (1°) de febrero de 2016, consta que,
“a través de auto del quince (15) de mayo de 2015 abrió el proceso para
pruebas y decretó como tales las documentales aportadas al proceso, fija fecha
para la diligencia de inspección judicial con dictamen pericial al inmueble
objeto del litigio, y recepción de la prueba testimonial en la misma diligencia.”
Ver, Folio 20 del cuaderno No. 2.
[5] En concreto, el juzgado accionado resolvió, en primer
lugar, “DECLARAR que el señor Adolfo Guillermo Pérez (…) y Lilia del
Carmen López Ojeda, (….) han adquirido por PRESCRIPCIÓN ADQUISITIVA
EXTRAORDINARIA DE DOMINIO, parte de un inmueble rural, que hace parte de uno de
mayor extensión, denominado la ‘Barranca’ (…)”, y en segundo lugar, “ORDENAR
la inscripción de esta sentencia en la Oficina de Registro e Instrumentos
Públicos de Sogamoso para que se abra un nuevo folio de matrícula.” Ver,
Folio 23 y 24 del cuaderno No. 2.
[6] Ver, Folio 38 del cuaderno No. 2. En la demanda de
tutela, el INCODER manifestó que fue informado del proceso de pertenencia con
la comunicación de la Resolución No. 21/2016 del veintiséis (26) de febrero de
2016, expedida por el Registrador Seccional de Instrumentos Públicos de
Sogamoso. Sin embargo, no reposa en el expediente la constancia de recibido de
dicha comunicación.
[7] En este punto, el Registrador Seccional de Sogamoso
manifestó “Dentro de la parte considerativa de la sentencia, expresa el
despacho que se desvirtúa que el predio sea baldío por cuanto fue adquirido por
escritura 627 de la Notaría 2 de Sogamoso, la cual fue registrada el 26 de
junio de 1968, es decir, antes de la implementación del actual sistema de
registro de la oficina de instrumentos públicos. Sin embargo, revisado el
sistema se encuentra que la citada escritura 627 (…) aparece registrada al
folio 095-67892, a la fecha se encuentra activa y el predio está en cabeza de
los demandantes.” Ver, Resolución No. 21/2016 del 26 de febrero de 2016,
Folio 38 del cuaderno No. 2.
[8] Mediante auto del 11 de abril de 2016, la Magistrada
Ponente Luz Patricia Aristizabal Garavito, de la Sala Única del Tribunal
Superior de Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo, admitió la demanda de
tutela y ordenó vincular a las partes con interés en el proceso, es decir al
señor Adolfo Guillermo Pérez y la señora Lilia del Carmen López Ojeda, así como
a las personas indeterminadas. Para ello, dispuso que se comisionara al Juzgado
Tercero Civil del Circuito de Sogamoso a fin de que proceda a la notificación
correspondiente. Así mismo, ordenó que se vinculara a los Procuradores Agrarios
Delegados ante el juzgado accionado y ante el tribunal, a la Superintendencia
de Notariado y Registro, a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de
Sogamoso. Ver, Folio 28 del cuaderno No. 2. Pese a lo anterior, solo
intervinieron la Superintendencia y la Oficina de Registro referida.
[9] Ver, Folios 38 a 50 del cuaderno No. 2.
[10] Ver, Folio 37 del cuaderno No. 2.
[11] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil,
M.P. Luis Armando Tolosa Villabona, sentencia del 16 de febrero de 2016, rad.
1500122130002015-00413-01.
[12] Ver, Folio 74 del cuaderno No. 2.
[13] Ver, Folios 95 a 110 del cuaderno No. 2.
[14] Salvamentos de voto presentados por los Magistrados
Álvaro Fernando García Restrepo, Luis Alonso Rico Puerta y Ariel Salazar
Ramírez, los cuales se resumen en mayor detalle en el numeral 96 de esta
sentencia.
[15] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil,
sentencia del 26 de abril de 2016, rad. 2016-00143-01.
[16] Radicado 2013-00046. En la sentencia de pertenencia
proferida por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Yopal, el 7 de julio de
2014, consta que, mediante auto del 17 de abril de 2013, se admitió la demanda,
“ordenando emplazar a los demandados y efectuar la citación de todas las
demás personas que se crean con derecho sobre el predio (…).” Ver, Folio 24
del cuaderno No. 2, expediente T-5.735.054.
[17] Ver, Folio 23 del cuaderno No. 2, expediente
T-5.735.054.
[18] En el proceso no reposa información sobre la cédula
catastral. Ver, Folio 17 del cuaderno No. 2, expediente T-5.735.054.
[19] En cuanto a la actividad probatoria desplegada por el
juez accionado, en la sentencia de pertenencia consta que este recaudó el
siguiente material probatorio: “Documental. 1. Plano topográfico (…). De
inmediatez o verificación. Diligencia de inspección judicial, realizada el 7 de
mayo de 2014 (…). Testimonial. Declaraciones rendidas por (…) residentes
y vecinos del sector (…). De carácter técnico. Dictamen pericial
(…)”. Ver, Folio 25 del cuaderno No. 2. expediente T-5.735.054.
[20] En concreto, el juez accionado: “declaró que le
pertenece al señor LEONIDAS ANGEL ORTEGA (…), por prescripción
adquisitiva de dominio, el inmueble denominado EL DURAZNO AREA 4, (…).
Por lo anterior se ordena la apertura de un folio de matrícula inmobiliaria e
inscribir el presente fallo en el folio de matrícula que corresponda conforme a
lo establecido en la ley 1579 de 2012.” Ver, Folio 33 del cuaderno No. 2,
expediente T-5.735.054.
[21] Ver, Folios 38 a 40 del cuaderno No. 2, expediente
T-5.735.054.
[22] Ver, Folio 39 del cuaderno No. 2, expediente
T-5.735.054.
[23] Mediante auto del 27 de enero de 2016, la Magistrada
Ponente Gloria Esperanza Malaver de Bonilla, de la Sala Única del Tribunal
Superior de Distrito Judicial de Yopal, admitió la demanda de tutela y ordenó
vincular a las partes con interés en el proceso, es decir al señor Leonidas
Ángel Ortega, al curador ad litem que representó a las personas
indeterminadas, al Procurador Agrario Delegado, a la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos de Yopal. Sin embargo, negó la citación de la
Superintendencia de Notariado y Registro al presente trámite. Ver, Folio 43 del
cuaderno No. 2, expediente T-5.735.054. En el acápite subsiguiente se
relacionarán los informes que fueron rendidos por las partes y terceros
vinculados al proceso.
[24] Ver, Folios 112 a 117 del cuaderno No. 2, expediente
T-5.735.054.
[25] Ver, Folio 9 del cuaderno No. 3, expediente
T-5.735.054.
[26] Radicado No. 470-114392. Ver, Folio 49 del cuaderno
No. 2, expediente T-5.734.054.
[27] Ver, Folio 73 del cuaderno No. 2, expediente
T-5.735.054.
[28] Salvamentos de voto presentados por los Magistrados
Álvaro Fernando García Restrepo, Luis Alonso Rico Puerta y Ariel Salazar
Ramírez, los cuales se resumen en mayor detalle en el numeral 96 de esta
sentencia.
[29] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil,
sentencia del 26 de abril de 2015, Exp. 2015-00237-01.
[30] En relación a la finalidad del certificado expedido
por el registrador de instrumentos públicos, el ad quem citó apartes de
la sentencia C-275 de 2006.
[31] Modificado por el artículo 4 de la Ley 4 de 1973.
[32] Ver, entre otras, sentencias T-119 de 2015, T-250 de
2015, T-446 de 2015 y T-548 de 2015, y T-317 de 2015.
[33] Decreto
2591 de 1991, artículo 8. La tutela como mecanismo transitorio. “Aún cuando el afectado
disponga de otro medio de defensa judicial, la acción de tutela procederá
cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable. En el caso del inciso anterior, el juez señalará expresamente en
la sentencia que su orden permanecerá vigente sólo durante el término que la
autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la acción
instaurada por el afectado. En todo caso el afectado deberá ejercer dicha
acción en un término máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela. (…)”
[34] Sobre los cuatro primeros requisitos, ver en
particular la sentencia C-590 de 2005; sobre el último requisito, además de la
citada, ver la sentencia SU-391 de 2016.
[35] Ver, entre otras, sentencia T-317 de 2013.
[36] Así,
esta Corte lo ha determinado, cuanto menos, en las sentencias T-461 de 2016,
T-548 de 2016 y T-549 de 2016.
[37] Ver, sentencia T-488 de 2014.
[38] Ver, sentencias T-461 de 2016 y T-549 de 2016.
[39] Ver, sentencia T-333 de 2014.
[40] Ver, sentencia T-211 de 2009.
[41] Ver, entre otras, sentencia T-006 de 2015.
[42] Ver, entre otras, las siguientes: (i) sentencia
SU-599 de 1999, en la cual la Corte declaró la improcedencia de la acción de
tutela por cuanto se encontraba pendiente ante la Sala Penal de la Corte
Suprema de Justicia el recurso extraordinario de casación, oportunamente
presentado por el accionante, y advirtiendo que no se presentaba en el caso
concreto un perjuicio irremediable que hiciera procedente de manera transitoria
la acción de tutela; (ii) sentencia T-852 de 2011, en la cual la Corte
consideró improcedente la acción de tutela por cuanto no se había agotado el
recurso extraordinario de casación ante la Sala Laboral de la Corte Suprema de
Justicia, sin exponer razones que mostraran que en el caso concreto este carecía
de idoneidad o eficacia; (iii) sentencia T-112 de 2013, en la que declaró
improcedente la acción de tutela por no haber agotado el recurso extraordinario
de casación ante la Sala laboral de la Corte Suprema de Justicia, sin que la
accionante se encontrara en una situación que pudiera dar lugar a un examen más
flexible del requisito de subsidiariedad; (iv) sentencia T-272 de 2013, en la
que la Corte declaró improcedente una acción de tutela contra la decisión penal
condenatoria proferida en segunda instancia, por considerar que el accionante
no agotó el recurso extraordinaria de casación ni justificó que existiera en su
caso un perjuicio irremediable; (v) sentencia T-704 de 2014, en la cual
consideró improcedente una acción de tutela que cuestionaba una decisión
judicial laboral de segunda instancia contra la cual se encontraba pendiente de
resolverse un recurso extraordinario de casación, anotando que en el caso
concreto no se advertía la existencia de un perjuicio irremediable que hiciera
procedente el recurso; y (vi) sentencia T-238 de 2016, en la cual la Corte
consideró improcedente la acción de tutela por cuanto la apoderada del
accionante desistió del recurso extraordinario de casación cuando fue
notificada de la decisión de la Corte de seleccionar la tutela para su
revisión.
[43] Ver, sentencia T-222 de 2014.
[44] Código General del Proceso, artículo 375, Declaración
de pertenencia: “6. (…) En el caso de inmuebles, en el auto admisorio se
ordenará informar de la existencia del proceso a la Superintendencia de
Notariado y Registro, al Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural
(Incoder), a la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación
Integral a Víctimas y al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) para que,
si lo consideran pertinente, hagan las manifestaciones a que hubiere lugar en
el ámbito de sus funciones.”
[45] En este mismo sentido, decidió la Corte en las
sentencias T-461 de 2016 y T-549 de 2016, al resolver dos acciones de tutela
presentadas por el INCODER, bajo supuestos fácticos similares a los que ahora
ocupan la atención de esta Sala.
[46] En
el expediente no reposa información sobre la fecha en que fue informado el
INCODER, hoy Agencia Nacional de Tierras, de lo previsto en la Resolución No.
21 expedida el veintiséis (26) de febrero de 2016. Por tal motivo, la Sala de
Revisión, a fin de efectuar el análisis de la inmediatez, toma como referencia
la fecha en la que fue expedida la resolución mencionada.
[47] En virtud del ordinal séptimo de la misma Sentencia
T-488 de 2014, así como de la Instrucción Conjunta Número 13 expedida por el
INCODER y la Superintendencia de Notariado y Registro.
[48] Ver,
sentencia C-590 de 2005.
[49] Ver,
sentencia T-084 de 2017.
[50] Ver, sentencia T-336 de 2004.
[51] Ver, sentencias T-442 de 1994 y T-781 de
2011.
[52] Ver,
sentencia T-084 de 2017.
[53] Ver,
sentencia T-458 de 2007.
[54] Ver,
sentencia SU-770 de 2014.
[55] Ibídem.
[56] Ver,
sentencia SU-770/14.
[57] Ibídem.
[58] Ver, sentencia C-595 de 1995.
[59] Ibídem.
[60] En lo relativo a la categoría de bien de uso público,
la Corte en sentencia C-536 de 1997,  refirió que “además de su obvio
destino se caracterizan porque están afectados directa o indirectamente a la
prestación de un servicio público y se rigen por normas especiales. El dominio
ejercido sobre ello se hace efectivo con medidas de protección y preservación
para asegurar el propósito natural o social al cual han sido afectos según las
necesidades de la comunidad.
[61] Ver, sentencias C-595 de 1995 y C-536 de 1997.
[62] Ibídem.
[63] Ver, sentencia C-255 de 2012 y SU-235 de 2016.
[64] Constitución política, artículo 150.18
[65] Esto a diferencia de lo previsto en la Constitución
de 1886, la cual en su artículo 202, consagraba de manera expresa los bienes
baldíos. A pesar de ello, en la sentencia C-595 de 1995, la Corte sostuvo que
la ausencia de una referencia explícita a la propiedad de los baldíos en la
Carta de 1991 no podía interpretarse en el sentido de que hubo un cambio de
régimen de baldíos con el establecimiento de la nueva Constitución. Para la
Corte los baldíos son bienes públicos, y como tales, deben entenderse
comprendidos dentro de la categoría enunciada en el artículo 102 de la Carta
Política de 1991, que establece que “[e]l territorio, con los bienes
públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación”.
[66] Ver, sentencia T-548 de 2016.
[67] Ver, sentencia T-293 de 2016.
[68] De acuerdo con lo dispuesto por la Corte en la
sentencia SU-235 de 2016, en nuestro país, la imprescriptibilidad de los bienes
baldíos está establecida en la ley desde que el Código Fiscal, adoptado
mediante la Ley 48 de 1882, dispuso en su artículo 3º: “Artículo 3. Las
tierras baldías se reputan bienes de uso público, y su propiedad no se
prescribe contra la Nación, en ningún caso, de conformidad con lo dispuesto en
el artículo 2519 del Código Civil.”. Posteriormente en este mismo sentido
lo estableció el artículo 65 del siguiente Código Fiscal, adoptado mediante la
Ley 110 de 1912. Posteriormente quedó plasmada en el artículo 413 del Decreto
1400 de 1970, en el artículo 406 del Decreto 2282 de 1989, y en la Ley 9ª de
1989, que establecieron la prohibición de alegar la prescripción adquisitiva
bien sea como pretensión o como excepción frente a la declaración de dichos
bienes como baldíos, prohibición reiterada por el artículo 65 de la Ley 160 de
1994.
[69] La ley 160 de 1994, así como las demás leyes
relacionadas con la materia de bienes baldíos, fueron expedidas como
consecuencia de la potestad legislativa conferida por el Constituyente al
Legislador, mediante el numeral 18 del artículo 150 del Carta, de acuerdo con
el cual el Congreso puede “dictar las normas sobre apropiación o
adjudicación y recuperación de tierras baldías”.
[70] Ley 48 de 1882, artículo 3, y Ley 110 de 1912,
artículo 61.
[71] Lo decidido en la sentencia C-595 de 1995, fue
posteriormente reiterado en la providencia C-097 de 1996, en los siguientes
términos: “[m]ientras no se cumplan todos los requisitos exigidos por la ley
para tener derecho a la adjudicación de un terreno baldío, el ocupante
simplemente cuenta con una expectativa, esto es, la esperanza de que al cumplir
con esas exigencias se le podrá conceder tal beneficio”.
[72] Ver, sentencia C-097 de 1996.
[73] Ver, sentencia T-293 de 2016.
[74] Ver, sentencias T-488 de 2014, T-293 de 2016, T-461
de 2016, T-548 de 2016 y T-549 de 2016, entre otras.
[75] Ver, sentencias T-293 de 2016, T-548 de 2016 y T-549
de 2016.
[76] Ver, sentencia T-548 de 2016 y T-549 de 2016.
[77] Sobre el particular, la Corte señaló que este
precepto constitucional asigna una finalidad a los bienes de uso público,
especialmente, a los inmuebles rurales, que consiste en contribuir al
cumplimiento de las finalidades propias del Estado Social de Derecho. Ver,
sentencia T-549 de 2016.
[78] Código Fiscal, artículo 44. “Son baldíos, y en tal
concepto pertenecen al Estado, los terrenos situados dentro de los límites del
territorio nacional que carecen de otro dueño, y los que habiendo sido
adjudicados con ese carácter, deban volver al dominio del Estado, de acuerdo
con lo que dispone el Artículo 56.”
[79] Código Fiscal, artículo 61. “El dominio de los
baldíos no puede adquirirse por prescripción.”
[80] Ver, sentencia T-548 de 2016, T-549 de 2016.
[81] Ibídem.
[82] Así, lo ha sostenido de manera pacífica esta
Corporación, cuanto menos, en las sentencias T-461 de 2016, T-548 de 2016 y
T-549 de 2016.
[83] Ver, sentencias T-548 de 2016 y T-549 de 2016.
[84] Ver, sentencia T-293 de 2016.
[85] Ver, sentencia T-548 de 2016.
[86] Ver, sentencia T-461 de 2016.
[87] Ver, Folio 22 del cuaderno No. 2. del expediente
T-5.735.053.
[88] Ver, Folio 16 del cuaderno No. 2. del expediente
T-5.735.053.
[89] Ver,
sentencias T-548 de 2016 y T-549 de 2016.
[90] Ver, sentencia T-548 de 2016.
[91] Ver, Folio 31 del cuaderno No. 2 del expediente
T-5.735.054.
[92] [Pendiente por incluir referencia a folios del
expediente]
[93] Ver, sentencias T-461 de 2016, T-548 de 2016 y T-549
de 2016.
[94] En esa misma línea ha decido la Corte en las
sentencias T-548 de 2016 y T-549 de 2016.
[95] Ver,
Folio 23 del cuaderno No.2. expediente T-5.735.053.
[96] La resolución por medio de la cual se decretó la
suspensión del trámite de inscripción de la sentencia de pertenencia, se
expidió con base en la
instrucción administrativa conjunta No. 251 del trece (13) de noviembre de
2014, proferida por el INCODER y la Superintendencia de Notariado y Registro.
Ver, Folio 38 del cuaderno No. 2. expediente T-5.735.053.
[97] Mediante
auto del once (11) de abril de 2016, el Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Santa Rosa de Viterbo, en el numeral quinto, resolvió conceder la medida
provisional solicitada por la entidad accionada, ordenando en efecto a la
Oficina de Instrumentos Públicos de Sogamoso la suspensión del trámite de
apertura a folio del inmueble. Ver, Folio 29 del cuaderno No. 2, expediente
T-5.735.053
[98] Ver,
Folio 40 del cuaderno No. 2. expediente T-5.735.054
[99] Ver, sentencia C-590/05, entre otras.