C-651-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-651/03
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL PARCIAL-Configuración
NORMA-Cumplimiento requiere que haya una interpretación
previa del texto en que se encuentra contenido
TEXTOS JURIDICOS-No todos son susceptibles de interpretarse
mediante criterios hermenéuticos
No todos los textos jurídicos son susceptibles de
interpretarse mediante los criterios hermenéuticos tradicionales para exigir su
cumplimiento directamente a sus destinatarios. Ello se debe a que el derecho no
cumple su función social a través de la aplicación directa de sus contenidos.
En esa medida, no todo el lenguaje jurídico está diseñado sobre la base de una estructura
gramatical única y preestablecida, en la que se le impone una conducta a un
órgano estatal o grupo social determinado. Es decir, no todos los textos
jurídicos se adecuan a la forma imperativa típica, ni en ellos se prescriben
las consecuencias de su incumplimiento. En muchos de estos textos simplemente
se otorgan facultades, libertades, o se expresan valores, objetivos o anhelos
de su creador, sin que el texto en sí prevea los efectos jurídicos específicos
del cumplimiento o incumplimiento de las normas. En otros más, se imponen
deberes más o menos generales, pero no se determina quién es el encargado de
cumplirlos.
TEXTOS JURIDICOS-No todos se adecuan a la forma imperativa
típica/TEXTO CONSTITUCIONAL-Diversidad gramatical
TEXTO CONSTITUCIONAL-Generalmente tiene textura abierta a
diversas interpretaciones
NORMA JURIDICA-Cumplimiento judicial requiere condiciones mínimas
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Límites a su campo de acción
JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Funciones jurisdiccionales que demandan
aplicación directa de la Constitución
ACCION DE CUMPLIMIENTO-Fundamento constitucional explícito/ACCION
DE CUMPLIMIENTO-Ambito de aplicación
ACCION DE CUMPLIMIENTO-Interpretación restringida de su
regulación excluiría a la Constitución
TEXTO CONSTITUCIONAL-Lenguaje utilizado no permite cumplimiento
judicial directo de su contenido
TEXTO CONSTITUCIONAL-No efectúa regulación minuciosa y
exhaustiva de la organización y funcionamiento del Estado/TEXTO
CONSTITUCIONAL-Propósito de la falta de regulación
TEXTO CONSTITUCIONAL-Sentido político e institucional de la
falta de especificación de los contenidos y competencias
TEXTO CONSTITUCIONAL-Incompatibilidad con la naturaleza propia
de la acción de cumplimiento
ACCION DE CUMPLIMIENTO-Posibilidad de exigir una norma requiere
que exista un deber específico y determinado en cabeza de uno o más órganos
estatales
TEXTO CONSTITUCIONAL-Desarrollo por parte de los diferentes
órganos del Estado es un imperativo
COMPETENCIA JUDICIAL-Propósito de la limitación en cuanto al
cumplimiento de la Constitución en particular en lo que respecta a la acción de
cumplimiento
CONVENCION COLECTIVA-Fundamento constitucional
CONVENCION COLECTIVA-Son fuentes formales del derecho
CONVENCION COLECTIVA-Por razón de su contenido se considera que
es una norma jurídica de efecto restringido/CONVENCION COLECTIVA-Alcance
normativo/CONVENCION COLECTIVA-Al tratarse de una norma jurídica, se
convierte en fuente del derecho laboral
FUENTES DEL DERECHO-Diferencias constitucionales entre la
convención colectiva y la ley
CONVENCION COLECTIVA-No son leyes en sentido material
ACCION DE CUMPLIMIENTO-Exclusión de la convención colectiva
resulta plenamente ajustada a la Constitución
ACCION DE CUMPLIMIENTO-Función, finalidad y objeto
ACCION DE CUMPLIMIENTO-Alcance
“Mediante la acción de cumplimiento se le otorga a
toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la
posibilidad de acudir ante la autoridad judicial “para exigir la realización o
el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo que es
omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter”. De esta
manera, dicha acción “se encamina a procurar la vigencia y efectividad material
de las leyes – en sentido formal o material – y de los actos administrativos,
lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de
Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y
económico justo”.”
ACCION DE CUMPLIMIENTO-Objeto de la acción por vía negativa/ACCION
DE CUMPLIMIENTO-Propósito específico
ACCION DE CUMPLIMIENTO-Razonabilidad de la limitación al
cumplimiento de leyes y actos administrativos
Referencia: expediente D-4409
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad
contra los artículos 4°, 6° y 8° (parciales) de la Ley 393 de 1997
Demandante: Antonio Eduardo Bohórquez
Collazos
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C., cinco (5) de agosto de dos mil tres
(2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Antonio Eduardo Bohórquez Collazos demandó
parcialmente los artículos 4°, 6° y 8° de la Ley 393 de 1997“por la cual se
desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”.
La Corte mediante Auto de febrero tres (3) de 2.003,
proferido por el Despacho del Magistrado Sustanciador, admitió la demanda y dio
traslado al señor Procurador General de la Nación para lo de su competencia.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de las demandas en referencia.
II.      NORMA DEMANDADA
A continuación se transcriben las disposiciones
demandadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial número 43.096 de
julio 30 de 1997, y se subraya el aparte demandado:
Ley 393 de 1997
(julio 29)
“ por la cual se desarrolla el artículo 87  de la
Constitución Política”.
Artículo 4°. Titulares de la Acción.
Cualquier persona podrá ejercer la Acción de Cumplimiento frente a normas
con fuerza material de Ley o Actos Administrativos.
(...)
También podrán ejercitar la Acción de
Cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o Actos Administrativos
:”
(...)
Artículo 6º. Acción de cumplimiento contra particulares. La
Acción de Cumplimiento procederá contra acciones u omisiones de particulares
que impliquen el incumplimiento de una norma con fuerza material de Ley o
Acto administrativo, cuando el particular actúe o deba actuar en ejercicio
de funciones públicas, pero sólo para el cumplimiento de las mismas
(...)
Artículo 8°. Procedibilidad. La Acción de
Cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que
incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento
de normas con fuerza de Ley o Actos Administrativos. También procederá
contra acciones u omisiones de los particulares, de conformidad con lo
establecido en la presente Ley.
III.    LA DEMANDA
El demandante aduce una omisión legislativa en las
expresiones demandadas, pues no incluyen la Constitución ni las convenciones
colectivas de trabajo, dentro de las categorías de normas exigibles a través de
la acción de cumplimiento.  En esa medida, considera que son contrarias a los
artículos 1º, 2º, 4º, 55 y 87 de la Carta. Los cargos de inconstitucionalidad
los plantea en los siguientes términos:
- En primer lugar, sostiene que la
configuración actual de la acción de cumplimiento no permite hacer efectivo el
cumplimiento de la Constitución Política, “en aquellos asuntos donde no
opera la procedencia de las otras acciones garantistas que también habitan en
ésta”. En esa medida, las expresiones demandadas vulneran la supremacía de
la Constitución, su carácter de norma jurídica, y por lo tanto, son contrarias
al objetivo estatal de garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Carta.
- Por otra parte, cita jurisprudencia de
las altas corporaciones de justicia y a diversos doctrinantes que se refieren a
la naturaleza jurídica de las convenciones colectivas de trabajo, para afirmar
que éstas constituyen leyes en sentido material. Con fundamento en esa
calificación, concluye que las expresiones demandadas son inconstitucionales,
pues la referida acción no cobija también  el cumplimiento de las convenciones colectivas.
IV.  INTERVENCIONES
1.      Ministerio del Interior y de Justicia
La ciudadana Ana Lucía Gutiérrez Guingue,
actuando en representación del Ministerio del Interior y de Justicia, dentro de
la oportunidad procesal prevista, presentó escrito de intervención en defensa
de las disposiciones demandadas, solicitando la declaratoria de exequibilidad
de las mismas.
Afirma la
mencionada ciudadana que el objeto y la finalidad de la acción de cumplimiento
consisten en otorgarle a toda persona natural o jurídica la posibilidad de
acudir ante los jueces para exigir de una autoridad, que se muestra renuente,
el cumplimiento de ciertos deberes y obligaciones señalados en una ley o en un
acto administrativo.
Dice que la
Ley 393 de 1997 desarrolla el mandato del artículo 87 Superior. En
consecuencia, el legislador no podría dar a la misma un alcance mayor del
previsto en el artículo constitucional, razón por la cual la acción de
cumplimiento se restringió a la ley en sentido material y formal y a los actos
administrativos.
Señala que la
Corte Constitucional ha sostenido que la finalidad de la acción de cumplimiento
es buscar un mecanismo o instrumento procesal idóneo para asegurar la
efectividad material de las leyes y de los actos administrativos. En este
sentido indica que no le asiste razón al actor al pretender que dicha acción
resuelva conflictos respecto de los cuales ha previsto la ley otras
alternativas procesales de solución o cuando existen otros medios de defensa
judicial.
A manera de conclusión,
indica la interviniente, que “[e]l sentido de la acción de cumplimiento no
es otro que el de brindar a la persona protección efectiva, actual y supletoria
en orden a la garantía de sus “derechos constitucionales fundamentales”, por lo
cual no es propio de ella “el sentido de medio o procedimiento llamado a
reemplazar los procesos ordinarios o especiales.”
Así, aduce que
el demandante se equivoca al considerar que la norma legal ha debido ampliar la
acción de cumplimiento frente a las convenciones colectivas, pues el
incumplimiento que se deriva de ellas escapa del ámbito de dicha acción. Por el
contrario, continúa, la ley ha establecido medios alternativos a los cuales se
puede acudir para contrarrestar el incumplimiento de los derechos consagrados
en las convenciones colectivas.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador General de la Nación, en concepto
No. 3165 recibido el 11 de marzo de 2003, solicita a la Corte declarar la
exequibilidad de las normas demandas.
En primer lugar, el Jefe del Ministerio
Público señala que es necesario integrar la unidad normativa con los apartes
correspondientes, contenidos en los artículos 1º, 3º, 5º, 8º inciso final, 10,
15, 19 y 20, del mismo estatuto, para evitar que el fallo resulte inocuo.
Advierte que existen dos tipos de
omisiones legislativas, las absolutas y las relativas, y que la Corte
Constitucional sólo tiene competencia para pronunciarse sobre las primeras.
Estas se configuran cuando el legislador no regula una materia, teniendo el
deber constitucional de hacerlo. Las segundas, cuando el legislador regula una
materia, en virtud de un deber constitucional, pero lo hace de manera
insuficiente, excluyendo ciertos grupos sociales o hipótesis fácticas que ha
debido incluir.
En tal caso, puede ocurrir que los grupos
sociales o las hipótesis fácticas excluidas sean sustancialmente diferentes de
las que fueron reguladas. También puede suceder que el cargo no resulte
predicable de la disposición acusada, sino que sea un defecto del sistema
jurídico en su conjunto. En estos dos casos el Procurador sostiene que la Corte
debe inhibirse de pronunciarse de fondo sobre la disposición acusada.
Finalmente, si ello no es así, y la disposición acusada es contraria a la
Carta, debe declararse su inconstitucionalidad, o su constitucionalidad
condicionada, según sea el caso.
Para el Procurador, la omisión
legislativa planteada en la demanda supone una acusación por violación de la
igualdad. Por lo tanto, entra a establecer si las situaciones excluidas son
comparables a las que fueron incluidas. En tal sentido, sostiene que para el
caso en estudio, el criterio relevante o tertium compariatonis lo
constituye la razón de ser de la jerarquía del orden jurídico vigente. Por esta
razón,  pasa a “establecer la naturaleza jurídica de la Constitución Política,
de las normas con fuerza de ley y los actos administrativos en cuanto a su
efectivo cumplimiento.”
Como resultado de la comparación entre
las anteriores fuentes de derecho, concluye que dentro de nuestro ordenamiento
jurídico - político, los jueces no pueden exigir a otras autoridades el
cumplimiento directo de la Constitución. Esta consagra la separación de poderes
entre los órganos del Estado, y por otra parte, tiene un componente político
significativo. Tales características la hacen una norma jurídica sui generis,
y esto impide la aplicación directa de todas sus disposiciones, las cuales,
además, permiten un amplio margen de interpretación. Por tales razones, el
constituyente quiso que el control judicial sobre el cumplimiento de la
Constitución se hiciera en los precisos términos consagrados en la misma Carta.
Además, como la ley supone un desarrollo de la norma constitucional, a través
del cumplimiento de la ley, indirectamente también se está cumpliendo la Carta
Política.
A lo anterior, agrega que existen “una
serie de diferencias de la norma constitucional en relación con las leyes y los
actos administrativos que explican el trato legal diferente en materia de
cumplimiento mediante trámite judicial”. Así, señala, la Constitución Política
es un acto político fundacional que se encuentra exento de cualquier tipo de
control por parte del poder constituido y a su vez establece la organización,
ejercicio y control del poder constituido, el cual se somete al mandato
constitucional sin que le sea justificable su desacato. La ley y el acto
administrativo son propios del poder constituido, cuyo ejercicio y control se
ejercen según la Norma Superior.
Indica que la integridad de la
Constitución y la supremacía de la misma están a cargo de la Corte
Constitucional conforme lo dispone el artículo 241 Superior. En este sentido,
anota que la guarda de la Carta Magna “implica necesariamente la de su cumplimiento,
el cual tiene dos vías básicas a saber: una el desarrollo legal; la otra, la
acción de tutela”. Así mismo, señala que el Texto Superior es objeto de guarda
de su integridad y supremacía a través del control judicial indicado en la
misma  para los actos administrativos (art. 236), en tanto que ejecutan el
mandato constitucional desarrollado legalmente.
Concluye este aspecto afirmando que lo
anterior “permite establecer la existencia de una diferencia entre la
Constitución Política y el resto del ordenamiento jurídico, la de ser norma
fundante de la jerarquía normativa. En este sentido el legislador, al
desarrollar el mandato constitucional  del artículo 87 prescribiendo en la Ley
393 de 1997 que la acción de cumplimiento procede contra normas con fuerza de
ley o actos administrativos, ejerció su poder de configuración política de una
manera estrictamente racional, puesto que el mandato constitucional contenido
en el artículo superior referido contempla tal acción para hacer efectivo el
cumplimiento de una ley o un acto administrativo, en cuanto que se ordene a la
autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”.
Posteriormente, analiza  el Jefe del
Ministerio Público el punto que trata de una presunta omisión legislativa que
viola el derecho al trato igual, en cuanto que la acción de cumplimiento no
cobijó las convenciones colectivas. Indica que si se conciben éstas como
verdaderas leyes en sentido formal, el criterio relevante o tertium
comparationis lo constituye el acto jurídico como expresión de voluntad.
Por lo tanto, señala que se debe establecer la naturaleza jurídica de las
convenciones colectivas y observarlas frente al concepto de ley, en cuanto al
tipo de voluntad que una y otra recogen.
En relación con la omisión por exclusión
de las convenciones colectivas, sostiene que si bien éstas tienen el carácter
de fuente formal, difieren por completo de las leyes. Mientras aquellas son
acuerdos de voluntades que sirven para regular relaciones obrero patronales
colectivas, las segundas son actos unilaterales generales, impersonales y
abstractos, que rigen en todo el territorio nacional. De tal modo, en un caso
se estaría solicitando el cumplimiento de un acto resultado de la
representación popular ejercida por un órgano del poder público, en el otro se
estaría ordenando el cumplimiento de un acuerdo de voluntades entre sujetos
identificables. Esta diferencia en la función que cumplen estas fuentes de
derecho lleva a que estas dos categorías resulten incomparables. La diferencia
entre ellas, establecida por la propia Constitución, que en el artículo 53 las
enuncia por separado, ha sido reconocida por la jurisprudencia constitucional,
que ha dicho que aun cuando las convenciones tienen el carácter de fuentes
formales, no pueden considerarse leyes en sentido material.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 241,
numerales 4 y 5 de la Constitución Política, esta Corporación es competente
para resolver la demanda presentada contra las expresiones normativas acusadas,
por hacer parte de un ordenamiento de carácter legal.
2. Asunto objeto de la decisión
2.1 Consideraciones preliminares:
cosa juzgada constitucional parcial
1.
En el presente
caso, el demandante acusa las expresiones que a continuación se subrayan,
contenidas en los artículos 4º, 6º y 8º de la Ley 393 de 1997. Sin embargo,
algunos fragmentos de dichas expresiones fueron objeto de pronunciamiento por
parte de la Corte Constitucional en la Sentencia C-893 de 1999 (M.P. Antonio
Barrera Carbonell), en la cual se declaró su exequibilidad, sin condicionar los
efectos de su decisión, ni en la parte resolutiva, ni en la parte motiva. Para
mostrar la coincidencia entre las expresiones demandadas en aquella
oportunidad, y las expresiones acusadas en esta ocasión, a continuación se
resaltan en negrilla las expresiones analizadas en dicha ocasión, y se subrayan
las que ahora se demandan.
Artículo 4°. Titulares de la Acción.
Cualquier persona podrá ejercer la Acción de Cumplimiento frente a normas con
fuerza material de Ley o Actos Administrativos.
(...)
También podrán ejercitar la Acción de
Cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o Actos
Administrativos :”
(...)
Artículo 6º. Acción de cumplimiento contra particulares. La
Acción de Cumplimiento procederá contra acciones u omisiones de particulares
que impliquen el incumplimiento de una norma con fuerza material de Ley o Acto
administrativo, cuando el particular actúe o deba actuar en ejercicio de
funciones públicas, pero sólo para el cumplimiento de las mismas.
(...)
Artículo 8°.
Procedibilidad. La Acción de Cumplimiento procederá contra toda acción u
omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan
deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de Ley o Actos
Administrativos. También procederá contra acciones u omisiones de los
particulares, de conformidad con lo establecido en la presente Ley.
Como se observa entonces, el
pronunciamiento en aquella oportunidad no se produjo sobre la totalidad de las
expresiones demandadas en esta ocasión, y por lo tanto, la Corte se pronunciará
sobre su remanente normativo, estándose a lo resuelto en la Sentencia C-893/99
en cuanto a las expresiones “con fuerza material”, contenidas en los
artículos 4º y 6º, y a la expresión “con fuerza”, contenida en el
artículo 8º de la Ley 383 de 1997.
2.2 Planteamiento del problema
jurídico
2.      El problema jurídico a resolver
consiste en determinar si las disposiciones demandadas resultan
inconstitucionales por no permitir que el demandante solicite el cumplimiento
de la Constitución y de las convenciones colectivas de trabajo, a través de la
acción de cumplimiento.
Para dilucidar si la regulación de la
acción de cumplimiento debió cobijar también la Constitución y las convenciones
colectivas, la Corte debe referirse a la naturaleza jurídica de estas dos
fuentes del derecho. A continuación debe determinar el objeto, la finalidad y
el alcance de la acción de cumplimiento, para establecer si, el legislador
tiene el deber constitucional de incluir estas dos fuentes de derecho dentro de
la regulación de la acción de cumplimiento.
2.3    La norma constitucional como
fuente de derecho susceptible de cumplimiento directo
3.      El cumplimiento de una norma requiere que haya
una interpretación previa del texto en el que se encuentra contenida. Sin
embargo, no todos los textos jurídicos son susceptibles de interpretarse
mediante los criterios hermenéuticos tradicionales para exigir su cumplimiento
directamente a sus destinatarios. Ello se debe a que el derecho no cumple su
función social a través de la aplicación directa de sus contenidos. En esa
medida, no todo el lenguaje jurídico está diseñado sobre la base de una
estructura gramatical única y preestablecida, en la que se le impone una
conducta a un órgano estatal o grupo social determinado. Es decir, no todos los
textos jurídicos se adecuan a la forma imperativa típica, ni en ellos se prescriben
las consecuencias de su incumplimiento. En muchos de estos textos simplemente
se otorgan facultades, libertades, o se expresan valores, objetivos o anhelos
de su creador, sin que el texto en sí prevea los efectos jurídicos específicos
del cumplimiento o incumplimiento de las normas. En otros más, se imponen
deberes más o menos generales, pero no se determina quién es el encargado de
cumplirlos.
4.      Esta diversidad gramatical es un elemento
característico del texto constitucional. Debido a la naturaleza del proceso de
formación de las constituciones escritas, de la función social y política que
desempeñan, y de su vocación de permanencia, éstas suelen tener ciertas
características lingüísticas que las diferencian de las demás categorías de
textos jurídicos. En particular, suelen utilizar un lenguaje más indeterminado
y abierto, en el cual no necesariamente predominan las órdenes ni las formas
gramaticales prescriptivas, o cuando ello sí ocurre, no se establecen los
órganos competentes. Por supuesto, estas características no son exclusivas de
los textos constitucionales, y por el contrario, pueden encontrarse también en
otros estatutos jurídicos de diversa naturaleza, aunque la denominada “textura
abierta” o indeterminada del lenguaje es un elemento común de las
constituciones contemporáneas.
5.      Al ser el resultado de un consenso político y
debido a la función social que desempeña la Constitución, el lenguaje
constitucional tiene por lo general una textura abierta a diversas
interpretaciones. Esta característica, es un factor que incide sobre dos
cuestiones fundamentales, lleva a que existan diversas formas de exigir un
contenido más o menos amplio, y permite un alto grado de discrecionalidad en
cabeza de la autoridad competente para desarrollarlo. En esa medida, la
posibilidad de requerir el cumplimiento de una Constitución supone una
competencia política que requiere el otorgamiento de amplias facultades al
órgano competente, que le permiten incidir directamente sobre la estructura y
el funcionamiento del Estado.
15.
El cumplimiento
judicial de una norma jurídica presupone una determinada estructura, en la cual
se puedan identificar ciertos elementos básicos. Requiere, como condiciones
mínimas, que el deber jurídico exigible se encuentre previamente determinado, o
que en todo caso sea determinable conforme a un método racional y razonable, y
que tal deber se encuentre en cabeza de un órgano o grupo social determinado o
determinable.
Los atributos de racionalidad y razonabilidad del
método utilizado para determinar el contenido del deber exigido, y el órgano
competente, pretenden garantizar que el deber cuyo cumplimiento se está
imponiendo no obedezca a la subjetividad del funcionario u órgano judicial,
sino a un parámetro jurídico objetivo.
De lo contrario, no se estaría garantizando un nivel
mínimo de certeza y de objetividad en torno al alcance del deber a cumplir, y
nada obstaría para que ello pudiera traducirse en arbitrariedad o subjetividad
del funcionario competente, o en la simple imposibilidad de su cumplimiento. En
efecto, entre más indeterminado sea el contenido del deber exigido, mayor será
la discrecionalidad de la autoridad competente para interpretar su alcance, y
por lo tanto, su potestad para imponer cargas específicas a los demás órganos
del Estado. En esa medida, se podría estar alterando el principio de separación
de poderes, pues el órgano encargado de exigir el cumplimiento de la
Constitución tendría la facultad para dar órdenes a los demás.
Además de lo anterior, para poder imponer un deber a
través de una disposición jurídica, el sujeto o sujetos obligados deben estar
previamente determinados o ser determinables. En esa medida, para el
cumplimiento de un deber es necesario que haya al menos un contenido exigible y
un sujeto obligado, más o menos determinados. Precisamente por ese motivo, es
la misma Carta la que establece explícita o implícitamente el ámbito de
aplicación de los mecanismos judiciales para garantizar su cumplimiento.
7.      Sin perjuicio de lo anterior, una Carta
Política, y la Constitución de 1991 no es la excepción, contiene también
cláusulas que suponen deberes específicos, directamente exigibles de órganos,
autoridades o categorías de sujetos determinados. Con todo, en tales casos, la
competencia para exigir el cumplimiento de  ciertas cláusulas constitucionales
se encuentra explícitamente atribuida en la misma Carta. Y, por el contrario,
la facultad para exigir su cumplimiento, más allá de lo dispuesto en la Carta,
significaría un detrimento del principio de separación de poderes.
Así, el texto mismo del artículo 241 de la Carta
limita la función de guarda de la integridad y supremacía constitucional,
conferida a esta Corporación a “los estrictos y precisos términos de este
artículo”. De tal modo, limita su campo de acción dos esferas concretas, el
control abstracto de constitucionalidad frente a la actividad del legislador, y
a la revisión de las sentencias de tutela frente a situaciones que amenacen o
vulneren los derechos fundamentales de las personas.
Por otra parte, también la jurisdicción contencioso
administrativa tiene importantes funciones jurisdiccionales que demandan la
aplicación directa de la Carta. En particular, frente a la actividad de la
administración en los diversos ámbitos, a través de la acción de nulidad por
inconstitucionalidad. En concordancia, esta función también se encuentra
explícitamente establecida en el numeral 2º del artículo 232 de la Carta
Política. Así mismo, la acción de tutela se encuentra establecida en el artículo
86 del estatuto fundamental, estableciendo cuál es el ámbito de los deberes
exigibles –correlativos a los derechos fundamentales- y quienes son los sujetos
obligados –el Estado, y los particulares que prestan servicios públicos o
frente a quienes el individuo se encuentre en situación de indefensión o
subordinación -.
8.      En ese mismo orden de ideas, la acción de
cumplimiento tiene un fundamento constitucional explícito en el artículo 87 de
la Carta, en el cual se regula su ámbito de aplicación, limitándolo al “cumplimiento
de [un deber contenido en] una ley o un acto administrativo”.
Por lo tanto, de acuerdo con una interpretación restringida del término ley, la
Constitución quedaría excluida de la acción de cumplimiento.[1] Ahora bien, en contra
de lo anterior podría aducirse que la expresión “ley” en la Constitución
no se refiere exclusivamente a las normas jurídicas con fuerza de ley, sino que
incluye también a la Constitución.[2]
Sin embargo, la  interpretación amplia del término ley es de carácter
excepcional, y no es predicable del artículo 87 de la Carta.
9.      Aun cuando en ciertas cláusulas
constitucionales esta expresión es utilizada en un sentido amplio, su
ampliación obedece a la necesidad de armonizarla con otras normas
constitucionales, y depende del contexto normativo específico en el cual está
inserta. De tal modo, el sentido amplio que tiene la expresión en el artículo
230 de la Carta no es el mismo que tiene en el artículo 150, ni en el artículo
87. En efecto, si se interpretara la palabra ley de manera restringida en el
artículo 230, el artículo 4º de la Carta perdería eficacia. Si las autoridades
judiciales, en sus providencias estuvieran sometidas exclusivamente a las
normas con fuerza de ley, la Constitución perdería todo su valor normativo y su
supremacía jerárquica, al menos en lo que respecta a la actividad judicial. Por
el contrario, la expresión “ley” tiene un sentido restringido en el
artículo 150. Darle un sentido amplio, más allá de la acepción de ley en
sentido formal a la expresión en el artículo 150 carecería de sentido, pues en
dicho artículo se está haciendo referencia a las funciones del Congreso. Sin
embargo, como lo ha sostenido la Corte en ocasiones anteriores, el sentido
constitucional específico de la expresión no se desnaturaliza si se entiende la
expresión ley del artículo 87 como aquellas disposiciones con fuerza material
de ley.[3]
10.    Además de lo anterior, el lenguaje utilizado en
algunas partes del texto constitucional tampoco permite el cumplimiento
judicial directo de su contenido, sino que requiere el desarrollo previo de
decisiones políticas y de la implementación de los deberes jurídicos
correspondientes. Ello obedece a que la Constitución también es portadora de
valores, anhelos y expectativas del constituyente, y no sólo de deberes y
obligaciones específicos, directamente exigibles de sujetos determinados. Esto
no significa que la realización de las aspiraciones del constituyente no deba
influir las distintas áreas de la actividad del Estado. Sin embargo, su
realización requiere la adopción de decisiones políticas previas, que deben ser
diseñadas por el legislador, y que requieren además, la acción coordinada y
responsable de los diversos órganos estatales. En esa medida, algunas de las
cláusulas constitucionales sirven para encauzar el proceso político hacia
ciertas líneas de acción más o menos generales, pero no implican necesariamente
deberes explícitos o implícitos directamente exigibles de los órganos del
Estado o de los particulares.
11.    Por otra parte, aun cuando la Constitución sí
establece deberes constitucionales, en muchos casos no establece quién está
encargado de su cumplimiento. Efectivamente, la Constitución no efectúa una
regulación minuciosa y exhaustiva de la organización y el funcionamiento del
Estado; y aun cuando el constituyente prefiguró determinados cursos de acción
política, y estableció ciertos objetivos estatales más o menos determinados, no
asignó las respectivas competencias en cabeza de órganos preestablecidos. La
falta de regulación de tales competencias tiene como propósito permitirle a los
diversos órganos del Estado y especialmente al legislador, como representante
del pueblo, determinar políticamente, y en cada coyuntura histórica, cuál es la
forma más adecuada de lograr los objetivos constitucionales.
La falta de especificación de los contenidos y de las
competencias tiene también un sentido político e institucional, que es
constitucionalmente pertinente. Es también un mecanismo a través del cual el
constituyente histórico permite que sea el pueblo, en su condición de soberano,
quien decida cuál es la mejor manera de llevar a cabo el consenso consagrado en
la Constitución, de acuerdo a las condiciones históricas que le corresponde
vivir.
12.    Esta indeterminación política e institucional
de la norma constitucional resulta incompatible con la naturaleza propia de la
acción de cumplimiento. En efecto, esta Corporación ha sostenido que la
posibilidad de exigir una norma a través de la acción de cumplimiento requiere
que exista un deber específico y determinado en cabeza de uno o más órganos
estatales. Al respecto, la Corte sostuvo:
“Dicho deber no es, entonces, el deber
general de cumplir la ley, sino un deber derivado de un mandato específico y
determinado. Este puede tener múltiples manifestaciones o modalidades, pero
no tiene que consistir en una obligación clara, expresa y exigible porque el
artículo 87 no consagró una acción de simple ejecución, sino una acción de
mayor alcance.[4]
Para que pueda exigirse su cumplimiento el deber ha de predicarse de una
entidad concreta competente, es decir, que existe jurídica y realmente y
es destinataria del mandato contenido en la norma legal o administrativa. La
entidad no tiene que haber sido la única destinataria del mandato, puesto que
las normas generales que regulan una materia pueden tener como destinatarias,
por ejemplo, a las autoridades de determinado sector o a todas las entidades de
cierto tipo –v.gr. las comisiones de regulación -. De manera tal que el
particular, quien actúa en interés propio, en representación de un tercero, o
en defensa del interés general, tiene la facultad de exigir, precisamente, la
adopción de una decisión, la iniciación o continuación de un procedimiento, la
expedición de un acto o la ejecución de una acción material necesaria para que
se cumpla el deber omitido, así éste haya sido establecido en una ley que no
menciona específicamente a la autoridad renuente.” Sentencia C-1194/01 (M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa), Acápite 3.2.
En esa medida, es indudable que el desarrollo de la
Constitución por parte de los diferentes órganos del Estado, principalmente por
parte del legislador, es un imperativo para realizar plenamente sus valores,
fines y anhelos. Sin embargo, ello debe hacerse de la manera más acorde con la
coyuntura social, política y cultural, sin que el intérprete histórico de la
Constitución, pueda terminar agotando las posibilidades de desarrollo político
de la Carta. Dentro de un Estado democrático, no sólo es importante el
resultado, es decir, la consecución de ciertos fines constitucionales. También
es imperativo que su desarrollo se realice a través de un procedimiento democrático,
en el cual se permita la deliberación y el compromiso entre los diferentes
sectores sociales y políticos. Así, el pluralismo político a través de la
representación de amplios sectores sociales es un factor indispensable para que
pueda llegarse a un verdadero compromiso en torno a la mejor manera de realizar
los fines constitucionales. De lo contrario, si no media la representación
política de los diferentes sectores sociales en la consecución de los fines
constitucionales, nada garantiza que no termine imponiéndose la visión parcial
y subjetiva de los funcionarios estatales.
En ese orden de ideas, la limitación de las
competencias judiciales en cuanto al cumplimiento de la Constitución, en
particular en lo que respecta a la acción de cumplimiento, tiene como propósito
permitirle a los demás órganos del Estado, y principalmente al legislador, el
margen de interpretación necesario para desarrollar políticamente la Carta.
Esta forma de desarrollarla permite evaluar y enfrentar las necesidades sociales
de cada momento histórico, sin que la creación descontrolada de subreglas
constitucionales de carácter judicial, por fuera de las competencias
establecidas en la Carta, termine por anular el pluralismo político.
Por lo tanto, el cargo por omisión legislativa
relativa, al excluir la Constitución de las normas objeto de cumplimiento no
puede prosperar.
2.4    Las convenciones colectivas y la acción de
cumplimiento
2.4.1 Aclaración previa en torno al objeto y alcance
del análisis
13.    El demandante aduce que existe jurisprudencia
del Consejo de Estado en la cual se sostiene que de acuerdo con una
interpretación amplia del concepto de ley, podrían incluirse las convenciones
colectivas en la acción de cumplimiento.[5]
Así mismo, de acuerdo con el demandante, y como lo reconoce el concepto del
Procurador, la Corte Suprema de Justicia sostuvo en cierto momento, que las
convenciones colectivas eran verdaderas leyes en sentido material,[6] aunque en posteriores
pronunciamientos cambió este criterio.
El presente pronunciamiento no recae sobre un texto
legal explícito que incluya las convenciones colectivas dentro de la acción de
cumplimiento. Por el contrario, el juicio que corresponde efectuar a la Corte
en esta oportunidad,  se profiere sobre una omisión legislativa relativa. En
esa medida, se trata de establecer si el legislador tiene el deber
constitucional de incluir las convenciones colectivas dentro de las fuentes del
derecho exigibles a través de la acción de cumplimiento. Por lo tanto, los
conceptos jurisprudenciales reiterados en el presente pronunciamiento deben
entenderse enmarcados dentro de esta finalidad, y no significan detrimento de
la facultad del legislador de configurar los procedimientos, ni de la facultad
de las demás autoridades judiciales para interpretar las leyes, como
presupuesto necesario para el ejercicio de sus competencias.
2.4.2 El deber constitucional
de incluir las convenciones colectivas dentro de las normas exigibles en la
acción de cumplimiento
14.    En materia de regulación de los procedimientos,
el legislador cuenta con un amplio margen de configuración. Este ha sido
reconocido por la jurisprudencia de esta Corporación en diversos pronunciamientos.[7] Teniendo en cuenta que
el legislador cuenta con un amplio margen de configuración para diseñar los
procedimientos judiciales, la Corte debe establecer en este punto si se
configura una omisión legislativa relativa al excluir las convenciones
colectivas del conjunto de normas exigibles mediante la acción de cumplimiento.
Específicamente, debe determinar si al no incluir explícitamente las
convenciones colectivas de trabajo, el legislador restringió indebidamente el
alcance del artículo 87 de la Constitución.
Para ello, debe establecer en primer lugar, si la
distinción establecida por el legislador corresponde a una diferencia
constitucional entre las convenciones colectivas y las demás fuentes de derecho
que fueron explícitamente incluidas. De ser así, una vez se haya establecido si
existe una diferencia constitucional entre las convenciones colectivas y la ley
y los actos administrativos, le corresponde dilucidar si la exclusión de las
primeras resulta aceptable, teniendo en cuenta la finalidad constitucional de
la acción de cumplimiento.[8]
15.
La negociación y las
convenciones colectivas de trabajo tienen un expreso fundamento constitucional.
El artículo 55, reconoce el derecho a la negociación colectiva, con las
excepciones legales, ordena al Estado promover la concertación y demás medios
de solución pacífica de las controversias colectivas del trabajo, y el artículo
56 establece una comisión tripartita para tal efecto. Así mismo, el artículo 53
prohibe que los acuerdos y convenios laborales menoscaben la libertad, la
dignidad, ni los derechos de los trabajadores. Sin embargo, la jurisprudencia
ordinaria ha considerado que la ley y las convenciones colectivas son dos
fuentes de diversa naturaleza.
Al respecto, la Corte Suprema de Justicia ha sostenido
que las convenciones colectivas son un medio de prueba, y no una ley, para
efectos de determinar la causal de casación aplicable. Dicha Corporación
sostuvo:
“La convención colectiva no es ley nacional, toda vez
que no constituye una declaración de voluntad soberana ni tiene carácter
general. La convención colectiva de trabajo es un contrato en el que se materializa
el acuerdo de voluntades entre patrono y sindicato, y que no obstante ser
colectivo y merecer el calificativo de contrato ley, no ostenta la generalidad
característica de la ley propiamente dicha.
“Frente al
análisis que se ha esbozado, no es posible que la convención colectiva de
trabajo, que a la luz del artículo 467 del CST no es más que un contrato ‘que
se celebra entre uno o varios patronos o asociaciones patronales, por una
parte, y uno o varios sindicatos o federaciones sindicales de trabajadores, por
la otra, para fijar las condiciones que regirán los contratos de trabajo
durante su vigencia’, pueda configurar con su transgresión en la sentencia de
instancia la causal primera del recurso de casación” Corte Suprema de Justicia,
Sala de Casación Laboral, Sentencia de 21/02/90 (M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio).
Del mismo modo, en concordancia con la jurisprudencia
laboral, esta Corporación ha reconocido que tales convenciones tienen el
carácter de fuentes formales de derecho, pero que no son leyes en sentido
material, pues carecen de las características principales de esta fuente de
derecho. Al respecto, en un pronunciamiento reciente se recogió el criterio
anterior. Sobre el punto, la Corte sostuvo:
“Por tener la convención colectiva un claro
contenido regulador y constituir sus cláusulas derecho objetivo, la misma
adquiere el carácter de fuente formal del derecho. No obstante, por razón de su
contenido, se considera que es una norma jurídica de efecto restringido,
aplicable tan sólo a las partes firmantes del acuerdo y eventualmente a otros
trabajadores de la empresa (Art.471 C.S.T ). El alcance normativo de la
convención colectiva, que se proyecta al contenido propio de los contratos de
trabajo, se genera según la clase de sindicato que interviene en la
negociación, por tal motivo, puede ser de empresa, industria, gremial o de
oficios varios, siguiendo las definiciones que para el efecto señala el
artículo 356 del C.S.T, pero nunca va a tener un alcance nacional, toda vez
que este efecto se reserva para la ley. Al tratarse de una norma jurídica,
la convención se convierte en fuente del derecho laboral, es decir, en el
precepto regulador de las relaciones laborales.” (resaltado fuera de texto)
Sentencia SU-1185/01 (M.P. Rodrigo Escobar Gil)
El anterior criterio ya había sido sostenido
anteriormente por esta Corporación, que había enunciado las diferencias
constitucionales entre estas dos fuentes de derecho, diciendo:
“Esta Corte considera, que la convención
colectiva de trabajo, aun cuando puede ser considerada como fuente formal de
derecho, no es una verdadera ley, con el valor y la significación que ésta
tiene a la luz de los textos constitucionales, por las siguientes razones:
- La convención, por su origen, proviene de una relación contractual surgida
entre partes, cuya finalidad no es propiamente producir, como sucede con la
ley, una innovación en el ordenamiento jurídico por vía general, dado que su
ámbito de aplicación es restringido, a una o varias empresas, e inclusive
cuando es extendida su vigencia por acto gubernamental a las empresas de una
misma rama industrial en una determinada región económica, conforme al art. 472
del C.S.T. - La convención, no corresponde propiamente a la potestad
legislativa del Estado, que se manifiesta a través de la ley que expide el
Congreso (art. 150 C.P.), o de los decretos con fuerza de ley que puede expedir
el Gobierno, cuando es investido de precisas facultades extraordinarias, o
cuando pone en vigencia el plan Nacional de Inversiones Públicas (arts. 150-10
y 341 C.P.), o de los decretos legislativos, o con fuerza de ley, que
igualmente puede dictar el Gobierno dentro de los estados de excepción, en los
casos de guerra exterior, conmoción interior y emergencia económica (arts. 212,
213, 214 y 215 C.P.). En conclusión, aun cuando materialmente la convención es
por sus efectos un acto regla, creador del derecho objetivo, a semejanza de la
ley, según lo admite la doctrina, no puede considerarse como producto de la
función legislativa del Estado, desde los puntos de vista orgánico, funcional y
formal, en que constitucionalmente aparecen estructurados y se manifiestan las
funciones estatales.” (resaltado fuera de texto original) Sentencia C-009/94
(M.P. Antonio Barrera Carbonell).
En virtud de lo anterior, puede concluirse que, según
el criterio sostenido en la jurisprudencia de esta Corporación, desde el punto
de vista constitucional las convenciones colectivas de trabajo no pueden
considerarse leyes en sentido material, pues no tienen el efecto general de éstas,
ni son el resultado de la voluntad soberana en ejercicio de la potestad de
representación otorgada al legislador.
16.    Por otra parte, además del distinto tratamiento
que han recibido estas fuentes de derecho en la jurisprudencia ordinaria y
constitucional, estas diferencias se encuentran en el mismo texto
constitucional. La Constitución, en su artículo 53, enumera las distintas
fuentes de derecho aplicables a las relaciones laborales, al decir que “La ley,
los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden
menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.”
(resalta la Corte).
Por lo anterior, debe concluirse que existe una
diferencia entre la ley y las convenciones colectivas de trabajo, aun cuando
éstas últimas también sean fuentes formales de derecho.
17.    En
esa medida, la diferenciación establecida por el legislador entre la convención
colectiva y la ley, y la correspondiente exclusión de la primera, del ámbito de
la acción de cumplimiento, resulta plenamente ajustada a la Constitución. En
particular, si se considera que de acuerdo con el texto del artículo 87 de la
Carta, la acción de cumplimiento tiene como finalidad “hacer efectivo el
cumplimiento de una ley o un acto administrativo”, sin incluir los acuerdos
y convenios de trabajo, de los cuales hace expresa mención en el artículo 53.
Así
mismo, en múltiples oportunidades esta Corporación ha determinado la función,
la finalidad y el objeto de la acción de cumplimiento, especificando el alcance
del artículo 87. En una sentencia reciente sostuvo que su finalidad era obtener
el cumplimiento de un deber omitido, contenido en una ley, o en un acto
administrativo, para asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y
económico justo. Citando un pronunciamiento anterior, la Corte dijo:
“Mediante
la acción de cumplimiento se le otorga a toda persona, natural o jurídica, e
incluso a los servidores públicos[9],
la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial “para exigir la realización
o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo que
es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter”[10]. De esta manera, dicha
acción “se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes
– en sentido formal o material – y de los actos administrativos, lo cual conlleva
la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden
a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo”[11].” Sentencia C-1194/01
(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa)
Posteriormente, la misma Sentencia precisó aun más
cuál es el objeto de dicha acción por vía negativa, diciendo que esta acción no
tiene por objeto el reconocimiento de un derecho, ni el cumplimiento genérico
de una norma de inferior categoría a la Constitución. Por el contrario, se
trata de un mecanismo que tiene un propósito específico: obtener el
cumplimiento de un deber omitido, específico y determinado,  y que se encuentre
en una de dos categorías jurídicas específicamente definidas, como lo son las
leyes (en sentido material) y los actos administrativos. La Corte sostuvo
textualmente:
“Así como el objeto de la acción de
cumplimiento no es el reconocimiento de derechos particulares en disputa,
tampoco lo es el cumplimiento general de las leyes y actos administrativos. Dicha
acción no consagra un derecho a la ejecución general e indiscriminada de todas
las normas de rango inferior a la Constitución ni un derecho abstracto al
cumplimiento de todo el ordenamiento jurídico. Su objeto fue especificado
por el propio constituyente: asegurar el “cumplimiento de un deber omitido”
contenido en “una ley o acto administrativo” (artículo 87 C.P.) que la autoridad
competente se niega a ejecutar.” (resaltado fuera de texto original)[12]
18.    La razonabilidad de la limitación
del objeto de esta acción al cumplimiento de las leyes y de los actos
administrativos se ve reforzada por el hecho de que los debates de la Asamblea
Nacional Constituyente se refirieron exclusivamente a la necesidad de
garantizar el cumplimiento de estas dos fuentes de derecho. Así, en el debate
de la Subcomisión III, de la Comisión I, el constituyente Jaime Arias sostuvo:
“...tenemos que reconocer que el problema
legislativo que se ha visto en Colombia no es solamente porque el legislativo
no legisle, en todos sus órdenes, sino también que esa ley, esas ordenanzas,
esos acuerdos, muchas veces no los ejecutan: entonces lo que queremos
establecer aquí es un acción para que una vez la ley ha cumplido con todo su
trámite y entrado en vigencia a través de su publicación, o a través del
mecanismo mediante el cual la misma norma prevé cuando entra en vigencia, pues
sea puesta en vigencia de verdad, y que las personas por ese interés general
que les asiste, tengan un mecanismo a través del cual se puedan hacer efectivas
y por eso las hemos denominado acciones de ejecución y cumplimiento.
“...Lo mismo pasa también con los actos
administrativos. Se ve cómo muchas veces las situaciones administrativas se
definen a través de los actos correspondientes, pero no se ejecutan; entonces
la obra pública o el servicio público o la intervención en un caso determinado
y concreto que se ha solicitado, simplemente no se ejecuta porque el
funcionario no lo hace.  Entonces, lo que se estamos estableciendo es el
mecanismo para que tenga cumplimiento ese acto administrativo, que fue con los
requisitos legales debidamente producido...”[13].
(resalta la Corte)
Del mismo modo se pronunció el constituyente Juan
Carlos Esguerra, al identificar el problema que se pretendía enfrentar al
consagrar la acción de cumplimiento, el incumplimiento de la ley, y de los
mismos actos administrativos, por parte del gobierno. Sus palabras fueron:
“... en el Estado de Derecho uno de los
postulados fundamentales es el del respeto por la ley, el de la vigencia de la
ley, el del imperio de la ley. Las leyes no pueden seguir siendo diagnósticos,
no pueden seguir siendo sueños, no pueden seguir siendo buenas intenciones, no
pueden seguir siendo románticas declaraciones. Una ley es por definición una
norma jurídica de obligatorio cumplimiento, entonces, lo que estamos haciendo
aquí es expresar eso, porque no podemos seguir construyendo carreteras a base
de decir que se ordenan carreteras. Pero siquiera permitir la posibilidad, para
mi inimaginable de que la ley pueda seguir siendo algo que el Congreso decreta,
pero que el gobierno se reserva el derecho de cumplir o no cumplir, según
considere que es conveniente, oportuno o financieramente viable, me parece
absolutamente inaceptable”[14]
19.    De lo anterior se observa entonces, la acción
consagrada en el artículo 87 no tiene por objeto corregir el incumplimiento de
diferentes normas jurídicas, al margen de la voluntad representada en ellas o
de quién sea el encargado de cumplirlas. El objeto de la acción de cumplimiento
es darle efectividad a los deberes específicos y determinados en las leyes y en
los actos administrativos, no el de garantizar el cumplimiento de las
convenciones colectivas de trabajo, o el de otros acuerdos entre particulares.
Como se deduce de los debates de la Asamblea Nacional Constituyente, y de la
genealogía de esta figura en el derecho comparado,[15] la acción de
cumplimiento constituye un mecanismo para corregir parcialmente una situación
específica que fue identificada con precisión por el constituyente, la inacción
o la acción insuficiente del Estado,[16]
o de los particulares que cumplen funciones públicas. Para el cumplimiento de
las convenciones colectivas de trabajo, el legislador ha diseñado otros
procedimientos y acciones judiciales ante la jurisdicción ordinaria laboral.
Por lo tanto, el cargo planteado por el demandante, según el cual las
expresiones demandadas son inconstitucionales por no incluir las convenciones
colectivas, no debe prosperar.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-893/99 en relación con las expresiones “con
fuerza material”, contenidas en los artículos 4º y 6º, y a la expresión “con
fuerza”, contenida en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997.
SEGUNDO.- Declarar
EXEQUIBLES, en relación con los cargos analizados en la parte motiva de
la presente sentencia, las expresiones “normas ... de Ley o Actos
Administrativos” y “de Ley o Actos Administrativos”, contenidas en
el artículo 4º; la expresión “norma ... de Ley o Acto administrativo”,
contenida en el artículo 6º; y la expresión “normas ... de Ley o Actos
Administrativos”, contenida en el artículo 8º; todos ellos de la Ley 393 de
1997.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO
RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1]
La Corte ha sostenido que en principio, la palabra ley debe entenderse en
sentido formal. En la Sentencia C-893/99 (M.P. Alejandro Martínez Caballero),
esta Corporación sostuvo que “... en principio, cuando la Constitución habla de
las “leyes”, en general lo hace en sentido formal, pues hace referencia a los
actos producidos por el Legislador, esto es, por el Congreso.” Con todo, en
dicha ocasión consideró que el sentido específico de dicha expresión debía
entenderse como aquellas normas con fuerza de ley. En esa medida, declaró
constitucionales las expresiones “con fuerza material” y “con fuerza
de ley”, contenidas en los artículos 4º, 6º y 8º de la Ley 393 de 1997.
[2]
En tal sentido, la Corte, en Sentencia T-486/93 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz),
sostuvo que la expresión ley contenida en el artículo 230 de la Carta debía
entenderse en un sentido amplio. Al respecto expresó: “El ordenamiento
jurídico, desde el punto de vista normativo, no puede reducirse a la ley. De
ahí que la palabra ‘ley’ que emplea el primer inciso del artículo 230 de la
C.P. necesariamente designe ‘ordenamiento jurídico’.” F.J. No. 10. En el mismo
sentido, véase la Sentencia C-836/01 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), F.J. No. 14.
[3]
En este sentido véase la Sentencia C-893/99, F.J. No. 8.
[4]
No obstante, quizás por el contexto particular del caso, en varias
oportunidades, al abordar diferentes aspectos de acciones de cumplimiento que
son objeto de estudio por parte del Consejo de Estado, este Tribunal ha
referido a la necesidad de corroborar la existencia de una obligación clara,
expresa y exigible como elemento necesario para la prosperidad de la acción
consagrada en el artículo 87 de la Constitución. Al respecto, valga citar, de
manera puramente ejemplar, las sentencias producidas dentro de los procesos ACU
1039, sentencia del 13 de diciembre de 1999, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa
(esta sentencia es un buen ejemplo de los fundamentos teóricos que han servido
al Consejo de Estado para avanzar en la aplicación del artículo 87 C.P. y la
Ley 393 de 1997. Allí se hace alusión a los antecedentes de la acción de
cumplimiento a través una referencia específica a la forma como funcionaba el writ
of mandamus del derecho anglosajón); ACU 573, C.P. Daniel Suárez Hernández
(En dicha oportunidad la Sala Tercera del Consejo de Estado consideró que la
administración había incumplido la obligación clara, expresa y exigible
contenida en el artículo 17 de la Ley 387 de 1997 afirmando: “La Sala precisa
que, la acción de cumplimiento resulta procedente en el caso concreto, por la
circunstancia de que el dispositivo legal contenido en el artículo 17,
disciplina una conducta - débito prestacional - a cargo de las autoridades
públicas o privadas que integran el sistema nacional de salud, conducta que
supone desde luego,  la ejecución de todas las medidas - acciones específicas y
concretas -, tendientes a materializar los fines últimos  para los cuales fue
creado dicho sistema, para  la atención integral de la población desplazada por
la violencia”); ACU 634, sentencia del 18 de marzo de 1999, C.P. Juan de Dios
Montes Hernández (Se consideró en esta ocasión que el incumplimiento por parte
de la Empresa Comercial de Servicio de Aseo Limitada, ECSA, de un acto
administrativo proferido por la Superintendencia de Servicios Públicos en el
que constaba una obligación clara, expresa y exigible, constituía una
circunstancia que bien podía ser objeto de una acción de cumplimiento). Esta
forma de calificar la obligación de la administración que hace procedente la
acción de cumplimiento tiene un antecedente claro, entre otros, en la
jurisprudencia que jurisdicción contencioso administrativa desarrolló a partir
del estudio de las acciones de cumplimiento en materia ambiental a las que se
refiere la Ley 99 de 1993. El artículo 77 de esta normatividad señala que “el
efectivo cumplimiento de las leyes o actos administrativos que tengan relación
directa con la protección y defensa del medio ambiente podrá ser demandado por
cualquier persona natural o jurídica, a través del procedimiento de ejecución
singular regulado en el Código de Procedimiento Civil”. Como se dijo la
ejecución de una obligación clara, expresa y exigible es, entonces, una de las
modalidades mediante las que se puede expresar el deber jurídico que se exige
cumplir a la administración.
[5]
C.E., Auto ACU-790 de 05/08/99.
[6]
C.S.J., Secc. 1ª Cas. Lab., Sentencia de 01/06/83.
[7] En la Sentencia C-657/97, la Corte
dijo: “El presupuesto referido a "las formas propias de cada juicio"
comprende el conjunto de reglas señaladas en la ley que, según la naturaleza
del juicio, determinan los procedimientos o trámites que deben surtirse ante
las diversas instancias judiciales o administrativas. Dichas reglas, en virtud
de la cláusula general de competencia, deben ser fijadas por el legislador,
quien, con el ánimo de brindarle a los ciudadanos medios idóneos y oportunidades
de defensa de sus derechos, expide las pautas a seguir dentro de cada actuación
procesal.
(...)
“Se concluye entonces que, en
virtud de la cláusula general de competencia (art. 150-2), el legislador está
ampliamente facultado para fijar los procedimientos judiciales y, en
particular, los términos que conducen a su realización, siempre y cuando los
mismos sean razonables y estén dirigidos a garantizar el derecho sustancial.”
Sentencia C-652/97 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa). Al respecto, véanse también
las sentencias C-047/01 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), C-832/01 (M.P.
Rodrigo Escobar Gil), C-394/02 (M.P. Alvaro Tafur Galvis), C-805/02 (M.P.
Eduardo Montealegre Lynett), C-187/03 (M.P. Jaime Araujo Rentería).
[8]
Tratándose de una potestad amplia del legislador, la Corte ha dicho que el
juicio sobre la configuración de los procedimientos no puede ser de carácter
estricto. En efecto, la incidencia de los procedimientos judiciales sobre el
ejercicio de derechos fundamentales, que justificaría la aplicación de un
juicio estricto, debe armonizarse con la expresa voluntad del constituyente, de
otorgar un margen amplio de discrecionalidad al legislador. Al respecto, la
Corte, en sentencia C-1195/01, expresó: “En este evento, como quiera que se
trata de la limitación a un derecho fundamental –el acceso a la justicia‑
en principio correspondería aplicar un test de razonabilidad estricto[8].
Sin embargo, la Corte advierte que en materia de derechos fundamentales de
orden procesal, existe norma expresa sobre la facultad del legislador para
regular los procedimientos y mecanismos que garanticen la protección judicial
de los derechos (artículo 89), para atribuir excepcionalmente funciones
jurisdiccionales a las autoridades administrativas y determinar la forma en que
los particulares administrarán justicia en la condición de árbitros y
conciliadores (artículo 116), para expedir códigos (artículo 150, numeral 2),
para regular los procedimientos y recursos para la protección de derechos y
deberes fundamentales de las personas y el funcionamiento de la administración
de justicia (artículo 152) y para regular el acceso a la justicia (artículo
229). Por consiguiente, la Constitución reconoce al legislador un margen
razonable para ejercer su potestad de configuración en estas materias.
Sentencia 1195/01 (M.Ps. Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy
Cabra). Acápite No. 5.
[9]
Uno de los aspectos que ya ha sido objeto de discusión por parte de la Corte
Constitucional tiene que ver con la posibilidad que se le reconoce a todo
ciudadano de acudir ante las autoridades competentes en ejercicio de la acción
de cumplimiento. Tal garantía cobija incluso a quienes prestan sus servicios al
Estado. Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-158 de 1998 M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa. Se pronunció aquí la Corte sobre la constitucionalidad de los
artículos 1° (parcial), 3°(total), 4°, 5° y 9° (parciales) de la Ley 393 de
1997.  El punto central objeto de debate en esa oportunidad tuvo que ver con el
hecho de si los servidores públicos podían ser sujetos activos de la acción de
cumplimiento, eventualidad que fue aceptada por la Corte, pues lo que se trata
es del ejercicio de una atribución que la propia Constitución le concede a toda
persona.
[10] Corte Constitucional Sentencia C-157 de 1998 MM.PP. Antonio Barrera
Carbonell y Hernando Herrera Vergara.  En esta sentencia la Corte declaró la
exequibilidad de la Ley 393 de 1997 por cuanto en su proceso de elaboración no
se incurrió en ningún vicio procesal. Igualmente, en esta oportunidad se
estudió la constitucionalidad de los artículos 1o. (Parcial), 2o. Inciso
Segundo, 3o. (Parcial), 5o. (Parcial) y 9o. Parágrafo. Esta sentencia se encargó
de establecer las bases constitucionales que sustentan la consagración y
desarrollo legal de la acción de cumplimiento y ha sido objeto de constante
referencia en la línea jurisprudencia que a partir de ella se ha estructurado
en materia de constitucionalidad. Cfr., además, las sentencias C-638 de 2000
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa (se declaró aquí la exequibilidad del inciso 1 del
artículo 24 de la Ley 393 de 1997) y C-010 de 2001 M.P. Fabio Morón Díaz (se
declaró la exequibilidad de los artículos 8 (parcial), 21-6 (parcial) y 29
(parcial) de la Ley 393 de 1997), entre otras.
[11]
Ibid. Sentencia C-157 de 1998. Sobre este particular, i.e. el alcance de
la acción de cumplimiento también puede consultarse: Corte Constitucional,
Sentencia C-893 de 1999 M.P. Alejandro Martínez Caballero. Se declararon
exequibles, en esta oportunidad, las expresiones acusadas "con fuerza
material" de ley o "con fuerza" de ley, contenidas en los artículos
4º, 5º, 6º, 8º y 20 de la ley 393 de 1997.
[12] En el mismo sentido, la Corte en Sentencia C-157/98 (M.Ps. Antonio
Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergaa), sostuvo “El objeto y finalidad de
esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los
servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para
exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del
acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando
asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar
la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos,
lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho,
que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico
justo.”
[13]
Gaceta Constitucional No. 49A 18/04/91.
[14] Gaceta Constitucional No. 52 17/04/91.
[15] Sobre este punto, véase la Sentencia C-158/97 (M.Ps. Antonio
Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara) Acápite No. 2.
[16] Sobre las formas de incumplimiento de la administración, ver
Sentencia C-1194/01 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), Acápite No. 3.2.