C-486-00
Sentencia C-486/00
Sentencia C-486/00
SISTEMA DE
CARRERA-Operancia
SISTEMA DE
CARRERA-Ingreso, ascenso y
retiro
CARRERA-Ingreso con carácter abierto
En cuanto al ingreso,
no cabe duda de que -como lo ha sostenido la Corte- los concursos que se
efectúen con el objeto de convocar a los aspirantes a un determinado empleo
deben otorgar oportunidad abierta e igualitaria a todas las personas, señalando
obviamente los requisitos exigidos para el desempeño de aquél, según la ley.
Allí, por tanto, no puede haber restricciones que impidan o dificulten a quien
no hace parte de la entidad o del conjunto de la Administración, es decir, a la
persona particular que no ha accedido al servicio, llegar a él con base en sus
méritos y previo concurso.
CARRERA-Ascenso con carácter cerrado o mixto
El ascenso como
la palabra lo indica, busca seleccionar para un rango superior a quien, ya
estando incorporado, muestre de manera comprobada méritos suficientes para
subir en la escala jerárquica del organismo al que pertenece o en otros de la
Administración, imponiéndose por sus calidades, aptitudes y preparación sobre
otros aspirantes también incorporados al servicio dentro de la institución o grupo
de instituciones de que se trate. Por tanto, el concurso, para ascender en la
jerarquía de la carrera, se produce, ya no con carácter abierto sino cerrado
-es decir, comprende sólo a quienes, estando en niveles inferiores, en la
organización del ente respectivo, pretenden acceder a puestos de grado
superior-, o mixto, propiciando que en ciertas entidades u organismos sean
llamadas a concurso personas no vinculadas a la carrera, junto con las que ya
lo están, o permitiendo a aspirantes de varias entidades que puedan participar,
bajo ciertas condiciones, aun tratándose de servidores externos a la entidad.
CARRERA-Finalidad
La carrera, como
el legislador la ha definido y la ha entendido la jurisprudencia, es un sistema
técnico de administración de personal de los organismos y entidades del Estado
cuyo fin es, además de la preservación de la estabilidad y del derecho de
promoción de los trabajadores, garantizar la excelencia en la calidad del
servicio y la eficiencia de la administración pública, y en general de las
actividades estatales, ofreciendo igualdad de oportunidades para el ingreso,
capacitación y ascenso al servicio público, con base exclusiva en el mérito y
en las calidades de los aspirantes.
CONCURSO DE
ASCENSO-Pertenencia a
carrera
CONCURSO DE
ASCENSO EN CARRERA ADMINISTRATIVA-Participación
LEGISLADOR EN
MATERIA DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Reglamentación de concursos
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN CARRERA ADMINISTRATIVA-Autonomía para clasificación de concursos,
señalamiento de trámites y requisitos
CONCURSO MIXTO-Legitimidad
Referencia:
expediente D-2613
Demanda de
inconstitucionalidad (parcial) contra el artículo 15 de la Ley 443 de 1998
Actor: Jaime
Gilberto Niño González
Magistrado Ponente:
Dr. JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO
Santa Fe de Bogotá,
D.C., según consta en acta del cuatro (4) de mayo de dos mil (2000).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241, numerales 4, de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con la
demanda de inconstitucionalidad (parcial) que, en uso de su derecho político
presentó el ciudadano Jaime Gilberto Niño González contra el artículo 15 de la
Ley 443 de 1998.
I. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
A
continuación se transcribe, subrayando lo demandado, el texto de la disposición
objeto de proceso:
"LEY 443 DE 1998
(junio 11)
por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se
dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 15. - Concursos. La provisión definitiva de los empleos de carrera se hará a través
de concurso, el cual puede ser:
De ascenso, en los cuales podrán
participar los empleados de carrera administrativa de cualquier entidad, que
reúnan los requisitos exigidos para el empleo y las demás condiciones que
establezcan los reglamentos.
Abierto, en los cuales la admisión será libre
para todas las personas que demuestren poseer  los requisitos exigidos para el
desempeño del empleo.
Parágrafo 1.
El reglamento establecerá los casos en que proceda el concurso abierto.
Parágrafo 2. A
los empleados que a la vigencia de la presente Ley se encuentren desempeñando
cargos de carrera, sin estar inscritos en ella, incluidos los de las
contralorías territoriales, y que de acuerdo con la reglamentación de este
artículo sean convocados a concurso, se les avaluará y reconocerá especialmente
la experiencia, antigüedad, conocimiento y eficiencia en el ejercicio del
cargo".
II. LA DEMANDA
Considera el actor
que la norma parcialmente acusada vulnera los artículos 1, 13, 25, 125 y 241 a
245 de la Constitución Política.
Manifiesta que el precepto atacado
discrimina entre un sector de la población  -el que pertenece a la carrera
administrativa- y otro, que estaría conformado por los particulares que no
pertenecen a aquélla, pero que desean concursar en la provisión de diferentes
cargos dentro del sector público.
Por lo anterior, el demandante califica al
inciso segundo del artículo 15 de la Ley 443 de 1998 como inequitativo, toda
vez que no cumple con los principios orientadores de la carrera administrativa
consagrados en el artículo 2 Ibídem, entre los cuales se destaca la
igualdad de oportunidades, sin discriminación de ninguna índole.
El demandante parte del supuesto según el
cual la norma acusada, al impedir el acceso al concurso a aquellos aspirantes
que no hacen parte de la carrera administrativa, no les otorga la posibilidad
de demostrar que pueden encontrarse, respecto de los que sí pertenecen a ella,
en condiciones de competir por el cargo e inclusive de acreditar superioridad
académica y profesional.
Considera que los concursos de ascenso, en
los términos del artículo impugnado, no realizan uno de los fines esenciales de
nuestro Estado Social de Derecho: la prevalencia del interés general frente al
particular. En este caso tal interés prevalente -según el actor- es el de la
mayoría de la población frente a la minoría que, al pertenecer a la carrera
administrativa, sí cumpliría con el requisito para concursar. Así mismo, en su
concepto, la disposición atacada viola el derecho de las personas a ejercer un
trabajo y a la igualdad en el acceso al desempeño de cargos públicos.
III. INTERVENCIONES
La ciudadana Blanca Esperanza Niño Izquierdo, actuando como
apoderada del Ministerio de Justicia y del Derecho y en su condición de
Directora de la Oficina de Políticas Jurídicas y Desarrollo Legislativo de ese
organismo, presenta escrito mediante el cual solicita a la Corte declarar
exequible el inciso segundo del artículo 15 de la Ley 443 de 1998.
Considera que la
voluntad del Constituyente de 1991 fue la de preservar el interés general en el
campo laboral administrativo, realizando los postulados consagrados en los
artículos 54, 125 y 209 de la Constitución, en los cuales se estableció que la
provisión de cargos tendría lugar atendiendo al criterio del mérito,
provocando, sólo con base en él, el ingreso a la carrera administrativa, con la
finalidad de lograr un Estado más eficiente y eficaz.
Según manifiesta la
interviniente, la razón que justifica la existencia de los concursos de ascenso
es de orden constitucional, toda vez que el propio artículo 125 de la Carta, en
su inciso 3, la consagra como una manera de proveer en forma definitiva los
cargos de carrera.
Destaca cómo la
perentoria orden constitucional señalada por el acápite acusado tiene una doble
connotación: el respeto del bien común y la prevalencia del interés general
frente al particular.
Por último, la
representante del Ministerio de Justicia y del Derecho manifiesta que el
ascenso, como elemento esencial que define la carrera administrativa, le
garantiza al Estado contar con el recurso humano más idóneo para el desempeño
de sus funciones estructurales, al tiempo que sirve como estímulo a los
funcionarios de carrera para que den lo mejor de sí y obtengan una mejor
calidad de vida.
IV. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación solicita a la Corte declarar constitucional, en lo
acusado, el artículo 15 de la Ley 443 de 1998.
Manifiesta que las
normas que reglamentan la carrera sí protegen los derechos de quienes se
encuentran vinculados con la Administración Pública y de aquellos que pretenden
ingresar a ella, pero que, dependiendo de la modalidad del concurso, su
protección es diferente. Destaca, por ejemplo, que en el abierto se garantiza
el derecho de todos los ciudadanos que cumplan los requisitos para acceder a
los cargos públicos, mientras que en el de ascenso, se protege el derecho de
los funcionarios públicos que, al pertenecer a la carrera, pretenden ser
promovidos, con base en el cumplimiento satisfactorio de un concurso que mide
sus capacidades y calidades.
Reitera el Jefe del
Ministerio Público que, en ambas modalidades, el legislador goza de libertad
para su configuración y estructuración, pero que en todo caso debe respetar el
principio de igualdad, ya que los requisitos en una u otra modalidad deben ser
proporcionales y razonables, según las exigencias del cargo, y deben estar
orientados siempre a evaluar en forma objetiva los méritos y calidades de los
aspirantes.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
Autonomía del legislador para clasificar
los concursos, para señalar sus trámites y para estatuir los requisitos
exigibles en cada uno de ellos
Se demanda parcialmente el artículo 15 de
la Ley 443 de 1998, en cuanto circunscribe el ascenso en los cargos de carrera
a los empleados que ya hacen parte de la misma en cualquier entidad
administrativa, con lo cual, según el actor, está siendo vulnerado el derecho a
la igualdad de oportunidades de personas no inscritas todavía en el sistema
pero que podrían exhibir iguales o superiores méritos y capacidades.
El artículo 125 de la Constitución
establece el principio general de que los empleos en los órganos y entidades
del Estado son de carrera, con excepción de los de elección popular, los de
libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine
la ley.
Se trata, como lo ha recalcado esta Corte,
de una regla básica del Ordenamiento Fundamental cuyas excepciones son de
alcance estricto. Es preciso definir los confines constitucionales de los casos
que escapan al indicado principio, pues respecto de ellos no hay posibilidad de
interpretaciones extensivas ni de aplicaciones analógicas.
En otros términos, lo que no quepa con
certidumbre en uno de los supuestos excepcionales, restringidos en la
normatividad constitucional, debe gobernarse por la regla prevalente del
sistema de carrera.
Pero también es necesario profundizar en
los caracteres constitucionales del sistema mismo, que obedece a una lógica,
derivada de la función que cumple y de los propósitos que persigue.
En ese sentido, por lo que hace al  tema
objeto de proceso, debe decirse que el conjunto de normas sobre carrera atiende
a distintas fases o etapas bien diferenciadas en las cuales el sistema debe
operar con las necesarias armonía, razonabilidad y eficiencia.
Obsérvese que el Constituyente prevé, en
materia de carrera, los momentos del acceso al servicio público, el ascenso y
el retiro.
Según la norma, el ingreso a los cargos de
carrera y el ascenso en los mismos se harán "previo cumplimiento de los
requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y
calidades de los aspirantes”.
En cuanto al
retiro, señala claramente que tendrá lugar "por calificación no
satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen
disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la
ley".
En lo
referente a las dos primeras fases, a las que alude la demanda, ha de
destacarse, según lo dicho, que el Constituyente no fijó él mismo los requisitos
y condiciones específicos de ingreso y ascenso dentro de la carrera, sino que
dejó  la  competencia  respectiva  en  cabeza  del  legislador, sobre el
supuesto -claro está- de que reflejen el mérito como criterio de selección, y
no las preferencias, la filiación política, las simpatías ni las
recomendaciones.
En cuanto al ingreso, no cabe duda
de que -como lo ha sostenido la Corte- los concursos que se efectúen con el
objeto de convocar a los aspirantes a un determinado empleo deben otorgar
oportunidad abierta e igualitaria a todas las personas, señalando obviamente
los requisitos exigidos para el desempeño de aquél, según la ley. Allí, por
tanto, no puede haber restricciones que impidan o dificulten a quien no hace
parte de la entidad o del conjunto de la Administración, es decir, a la persona
particular que no ha accedido al servicio, llegar a él con base en sus méritos
y previo concurso.
No ocurre lo mismo en lo relativo al ascenso,
que, como la palabra lo indica, busca seleccionar para un rango superior a
quien, ya estando incorporado, muestre de manera comprobada méritos suficientes
para subir en la escala jerárquica del organismo al que pertenece o en otros de
la Administración, imponiéndose por sus calidades, aptitudes y preparación
sobre otros aspirantes también incorporados al servicio dentro de la
institución o grupo de instituciones de que se trate. Por tanto, el concurso,
para ascender en la jerarquía de la carrera, se produce, ya no con carácter abierto
sino cerrado -es decir, comprende sólo a quienes, estando en niveles
inferiores, en la organización del ente respectivo, pretenden acceder a puestos
de grado superior-, o mixto, propiciando que en ciertas entidades u
organismos sean llamadas a concurso personas no vinculadas a la carrera, junto
con las que ya lo están, o permitiendo a aspirantes de varias entidades que
puedan participar, bajo ciertas condiciones, aun tratándose de servidores
externos a la entidad.
Repárese en que todas estas posibilidades
surgen de la voluntad del legislador y de sus consideraciones acerca de
factores y variables inherentes a las distintas modalidades de actividad
estatal, sin que la Constitución le imponga una u otra forma de concurso para
ascenso.
La carrera, como el legislador la ha
definido y la ha entendido la jurisprudencia, es un sistema técnico de
administración de personal de los organismos y entidades del Estado cuyo fin
es, además de la preservación de la estabilidad y del derecho de promoción de
los trabajadores, garantizar la excelencia en la calidad del servicio y la
eficiencia de la administración pública, y en general de las actividades
estatales, ofreciendo igualdad de oportunidades para el ingreso, capacitación y
ascenso al servicio público, con base exclusiva en el mérito y en las calidades
de los aspirantes.
En otros términos, para ascender dentro de
la carrera, puede ser requisito válido, según la ley, el de pertenecer a ella.
Obsérvese que, si resultara absoluta la regla del concurso abierto, aplicándola
inclusive para los ascensos, ningún valor tendría el mérito ya demostrado en el
desempeño de las funciones asignadas, el cumplimiento de las obligaciones y
deberes del empleado inscrito en carrera, su esfuerzo por lograr preparación,
capacitación y superación, ni las calificaciones obtenidas durante su
trayectoria, pues fácilmente podrían resultar descartados todos esos elementos
mediante el ingreso de alguien que no ha iniciado la carrera ni ha sido
sometido a prueba dentro de la misma. Ello significaría desestímulo y
frustraría en buena parte los propósitos del sistema.
La igualdad de oportunidades a que se
refiere el actor debe entenderse entonces según el momento de la selección: el
ámbito personal no tiene que ser necesariamente el mismo para el ingreso a la
carrera que para el ascenso dentro de ella. Se trata de dar opción, sin
preferencias ni discriminaciones, a quienes se encuentran en una misma
situación.
Resulta justo, en criterio de la Corte,
que, para los ascensos, la ley se refiera únicamente a aquellos empleados que
están en carrera administrativa, como una forma de proteger precisamente a las
personas que ya se sometieron al proceso de selección. Una regla absoluta, de
apertura invariable en cualquier concurso y siempre -como lo pretende el actor-
podría afectar a los empleados actuales en su igualdad, si se permitiera que
para el ascenso a un cargo de carrera desapareciese por completo el
reconocimiento de que ellos ya han sido probados y evaluados en el servicio,
dando lugar, en toda ocasión y sin límites, a la escogencia de quienes, en
cuanto son ajenos a esos antecedentes, están en otras condiciones. Ello podría
hacer imposible el ascenso como forma de estímulo por el mérito demostrado.
Pero debe aclarar la Corte que es una
facultad del legislador la de señalar qué tipo de concurso ha de regir
determinados ascensos, en los términos del artículo 125 de la Carta Política,
lo que significa que, mientras las condiciones consagradas no impliquen, en sí
mismas, vulneración de la igualdad, es amplio el radio de acción de la
normatividad legal correspondiente.
Esta Corporación ha avalado la competencia
del legislador para reglamentar los concursos dentro de la carrera
administrativa, los cuales pueden ser abiertos, cerrados o mixtos, permitiendo
en estos últimos, bajo ciertas condiciones, la participación de personas
externas a la carrera o a la entidad que convoca al proceso de selección, si se
trata de ascensos. Así lo señaló esta Corporación en fallo C-063 del 11 de
febrero de 1997 (M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero), cuando dijo:
“Por el contrario, la libertad de
configuración en el ascenso en los cargos de carrera es más amplia, en la
medida en que el Legislador se coloca frente a tres objetivos con igual peso
jurídico y fuerza vinculante, lo cual permite desarrollar un campo numeroso de
opciones legítimas, según la razonable ponderación que efectúe el órgano
político. Así, en determinadas ocasiones, puede la ley consagrar formas de
concurso cerrado con el fin de proteger de manera preferente las expectativas
de ascenso de los servidores ya escalafonados. Este procedimiento podría
denominarse un concurso de ascenso en estricto sentido, pues desde un punto de
vista puramente lógico y semántico, sólo pueden ascender en el escalafón
quienes ya han ingresado a él,  ya que un ascenso significa pasar de un nivel
inferior a uno superior dentro de una misma jerarquía, lo cual supone que la
persona ya hace parte de la organización. En ese orden de ideas, es razonable
que el artículo 11 de la Ley 27 de 1992, la cual regula de manera general la
carrera administrativa, señale que existen dos clases de concurso, abiertos
para el ingreso a la carrera y de ascenso para el personal escalafonado.
Sin embargo, la Corte también considera que
es perfectamente legítimo que en determinadas entidades y para ciertas
organizaciones la ley ordene que todo concurso sea abierto, esto es, que los
servidores públicos que pretenden ascender a otro nivel superior en el
escalafón deben concursar con personas que pueden no estar todavía incorporadas
en la carrera administrativa. Estos concursos, que podrían denominarse mixtos,
pues para algunas personas pueden significar el ingreso a la carrera y para
otros constituyen una posibilidad de ascenso,  son perfectamente legítimos,
pues en tales casos el Legislador privilegia la eficiencia de la administración
y la igualdad de oportunidades, sin anular los derechos subjetivos de los ya
escalafonados, pues de todos modos estos servidores pueden concursar y su
propia experiencia en la entidad les confiere una razonable posibilidad de
éxito en relación con las aspirantes externos. Además, como la Corte ya lo ha
señalado, el status de carrera confiere ciertos derechos, como la estabilidad,
pero no obliga a la Administración a ascender a todos sus servidores, ya que
éstos deben demostrar su mérito y eficiencia para tal efecto. Por ende, ninguna
objeción constitucional se puede aducir contra una regulación legal que ordene
que para la provisión de los cargos en una determinada entidad siempre se
realice un concurso abierto, en el cual los aspirantes externos puedan
demostrar que reúnen mejores condiciones para acceder a un cargo que quienes se
encuentran ya escalafonados, pues de esa manera se potencia la igualdad de
oportunidades y se mejora la calidad de la función pública".
Por lo expuesto, a juicio de la Corte, no existe obligación
constitucional de establecer tipos absolutos de concursos como forma de ascenso
en la carrera administrativa. El concurso previsto por el legislador en la
disposición acusada para el ascenso en los cargos de la administración es un
sistema adecuado y razonable, directamente relacionado con la finalidad misma
de la carrera, pues encuentra sustento en la igualdad de oportunidades para el
acceso a la función pública como instrumento para la búsqueda de la eficiencia
y eficacia en el servicio, principios que se originan directamente en la
Constitución.
La Sala encuentra que la norma impugnada
aparece en perfecta consonancia con los preceptos constitucionales, básicamente
con lo dispuesto en el artículo 125 de la Carta, pues, lejos de violar los
cánones señalados por el demandante, los desarrolla, al reconocer en primer
término a quienes ya pertenecen a la carrera administrativa, una oportunidad de
ascenso, lo cual está dentro de las competencias del legislador. Este, se
repite, está facultado para reglamentar las modalidades de concurso que han de
aplicarse dentro de determinado régimen, y en relación con el tipo de servicio
a cargo del Estado, la naturaleza de la función correspondiente y las
características de la actividad que para el cumplimiento de ella desarrollan
los empleados.
Al respecto, la tarea del legislador debe
combinar -en las finalidades de las reglas que consagre- la estabilidad del
trabajador y la garantía de su justa y oportuna promoción, con la seguridad de
sostener la calidad y eficiencia del servicio público, e inclusive procurar las
perspectivas de superación de este último. Con tal propósito, es lógico que la
ley tenga la suficiente amplitud para definir las características de los
procesos de selección y ascenso del personal.
Se declarará entonces la exequibilidad de
la norma demandada.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE,
en el artículo 15 de la Ley 443 de 1998, el siguiente aparte:
"De ascenso, en los cuales podrán participar los empleados de carrera
administrativa de cualquier entidad, que reúnan los requisitos exigidos para el
empleo y las demás condiciones que establezcan los reglamentos.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL                                   ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                                                   CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                                                                        Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO                                     FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                                                                    Magistrado
VLADIMIRO NARANJO
MESA                                                    ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General