C-113-00
Sentencia C-113/00
Sentencia
C-113/00
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Fallo
inhibitorio por desvirtuar el sentido y objeto de la acción
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia
de argumentación expuesta
ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Presentación
como ciudadano y en representación de persona jurídica
Esta
Corte ha aceptado que un ciudadano, además de actuar ante ella en tal
condición, invoque la representación de una persona jurídica. En otros
términos, ha sostenido que el hecho de que el demandante diga actuar en nombre
de un determinado ente moral no le impide ejercer la acción pública de
inconstitucionalidad, mientras conserve -claro está- el ejercicio de la
ciudadanía.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Presentación
por entidad con propósito exclusivo de defensa de intereses económicos
PROCESO DE
CONSTITUCIONALIDAD-Sentido
y propósito
El
sentido y el propósito de los procesos de constitucionalidad no es otro
distinto de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución como
ordenamiento y estructura básica del Estado, confiada a la Corte
Constitucional. Mediante él se satisface además el derecho político del
ciudadano, quien, sin estar de por medio su interés individual, tiene el de
toda la colectividad -la población del Estado-, que consiste en que los órganos
constituidos, en el desempeño de sus funciones de expedición de normas,
respeten los postulados, valores y reglas de la Carta Política.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Solicitud
de exención de cierta entidad de obligación impuesta a organismos
descentralizados
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
mínimos
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-No
exclusión de cierta entidad de regla normativa
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Debe
recaer sobre texto real y no deducido o implícito
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Fallo
inhibitorio por ineptitud sustantiva
Referencia:
expediente D-2492
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 21
de la Ley 14 de 1991
Actor: Camilo
Calderon Rivera
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Santa Fe de Bogotá,
D.C., a los nueve (9) días del mes de febrero de dos mil (2000)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241,
numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y
requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de
inconstitucionalidad que, en uso de su derecho político, presentó Camilo
Calderón Rivera, quien actúa como ciudadano y a la vez en calidad de apoderado
de la Empresa Colombiana de Telecomunicaciones, TELECOM, contra el artículo 21
de la Ley 14 de 1991.
I. TEXTO
A continuación se transcribe el texto de la
disposición objeto de proceso:
“LEY 14 DE
1991
(Enero 29)
“Por la cual se dictan normas sobre el
servicio de televisión y radiodifusión oficial”
El Congreso de la República de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 21.-
Ingresos para el Canal Cultural de Inravisión, para las Organizaciones
Regionales de Televisión y para la Radiodifusión Oficial. Inravisión podrá recibir aportes,
colaboraciones, auspicios y patrocinios al canal de interés público operado por
este Instituto y con destino también a la radiodifusión oficial. Las
organizaciones regionales de televisión pueden recibir el mismo beneficio con
destino exclusivo a los programas culturales.
En ningún caso podrá
incluirse propaganda comercial en la cadena tres o canal de interés público de
Inravisión o en la radiodifusora oficial, diferentes del simple reconocimiento
al auspicio, la colaboración o el patrocinio. Este es aplicable también a los
programas culturales que se difundan por las organizaciones regionales de
televisión realizados con estos recursos.
Parágrafo.- El
diez por ciento (10%) de los presupuestos publicitarios anuales de los
organismos descentralizados se destinará, para los fines del presente artículo,
distribuidos en la siguiente forma: el siete por ciento (7%) para el auspicio,
colaboración o patrocinio de la cadena tres o canal cultural de Inravisión, y
el tres por ciento (3%) para distribuirlo equitativamente entre las
organizaciones regionales de televisión con destino a su programación cultural.
Para efectos del presente artículo se entiende por organismos descentralizados
los definidos en el artículo 1 del Decreto Legislativo 1982 de 1974 o normas
que lo reformen o adicionen. Estos organismos deberán dar estricto cumplimiento
a lo aquí dispuesto en la ejecución de sus presupuestos publicitarios”.
II. LA DEMANDA
Considera
el impugnante que la transcrita norma vulnera los artículos 13, 75, 359, 365 y
367 de la Constitución Política.
Los
cargos esbozados en la impugnación recaen directamente, más que sobre la
integridad de la norma acusada, sobre el parágrafo de la misma.
Manifiesta
el demandante que TELECOM, como empresa oficial de servicios públicos, no debe
ser sujeto pasivo de la imposición tributaria allí establecida, pues en su
criterio, debe prevalecer su naturaleza de empresa prestadora de servicios
públicos, con independencia de la forma y estructura jurídica que tenga como
entidad de Derecho Público.
Su
carácter de empresa industrial y comercial del Estado -según afirma- ubica a
TELECOM en pie de competitividad con otros operadores y por tanto la despoja de
los beneficios que le corresponden como ente público y por lo mismo, de las
cargas que enerven o involucren tal capacidad en el mercado de los servicios
públicos.
El
demandante parte del supuesto de que, al entrar en vigencia la Ley 142 de 1994,
TELECOM redefinió su categoría jurídica como empresa oficial prestadora del
servicio de telefonía de larga distancia del sector descentralizado (por
servicios), organizada bajo la forma de empresa industrial y comercial, pero
cuyo régimen esencial no es otro que el establecido en dicha normatividad para
los servicios públicos domiciliarios.
En
consecuencia, el actor considera que, al perder TELECOM su condición
privilegiada de ente público monopolizador de un servicio y entrar en
competencia con otros operadores, deja de ser legítimo su tratamiento como
empresa industrial y comercial del Estado, razón suficiente que, a juicio del
accionante, amerita la exoneración de la carga impositiva que le señala el
parágrafo acusado del artículo 21 de la Ley 14 de 1991.
Situación
muy distinta -prosigue la demanda- era la que se presentaba cuando TELECOM tenía
la naturaleza jurídica de empresa industrial y comercial del Estado, ya que de
acuerdo con lo dispuesto por el Decreto Legislativo 1982 de 1974, se le imponía
la obligación de destinar a los canales culturales y regionales el diez por
ciento de su presupuesto fijado para publicidad. Sin embargo, reitera el
demandante que en esa época dicha entidad era la única que prestaba el servicio
de telefonía a larga distancia.
El
demandante califica la imposición tributaria del artículo 21 de la Ley 14 de
1991 como una carga desproporcionada, confiscatoria, alteradora de la capacidad
económica y empresarial de TELECOM, supuesto base que no le permite competir en
condiciones básicas de igualdad.
Sostiene
que no es justo ni tampoco conforme a Derecho que la Empresa Colombiana de
Telecomunicaciones esté sujeta a una carga pública tan solo por ser entidad de
Derecho Público organizada como empresa industrial y comercial del Estado, pero
que ante todo actúa como empresa prestadora de servicios públicos.
De
otro lado, a juicio del actor, la protección de ciertos intereses legítimos
como la difusión de la cultura no justifica ni es razón suficiente para imponer
a TELECOM que destine el 10% de su presupuesto de publicidad para los programas
del canal cultural, ya que con esta medida se afectan varios de sus derechos
fundamentales y se debilita su capacidad para concurrir con eficiencia y
calidad frente a otros operadores de telefonía a larga distancia.
En
cuanto a la financiación de la programación cultural, afirma que las normas
jurídicas demuestran que existen otras modalidades a través de las cuales se
protegería con suficiencia la televisión cultural y no como lo señala el
parágrafo impugnado, exclusivamente mediante el aporte de la contribución
obligatoria a cargo de los organismos descentralizados.
Advierte
que la carga tributaria acusada se convierte en factor perjudicial en la
calidad y prestación del servicio, toda vez que al ostentar la calidad de
entidad oficial y pertenecer al sector descentralizado, debe recortar sus
recursos de comercialización en aras de una actividad ajena a su objeto social.
En
conclusión, considera que existe, respecto de TELECOM, una discriminación
negativa, un trato desigual, que por desproporcionado e irrazonable, atenta
contra su derecho a la igualdad de oportunidades para desempeñarse como empresa
prestadora de servicios públicos. La anterior circunstancia -continúa-, puede
llegar a involucrar el derecho de todos a acceder en condiciones de igualdad al
espectro electromagnético, ya que la alteración de las condiciones de
competitividad puede llevar a TELECOM a la pérdida de su capacidad operativa e
inclusive sacarlo del mercado.
Finalmente,
a juicio del actor, el ingreso establecido en el parágrafo del artículo 21 de
la Ley 14 de 1991 se configura como un impuesto nacional con destinación
específica, situación que ocasiona la violación del artículo 359 de la Carta
Política, según el cual en principio, no habrá rentas nacionales de destinación
específica.
III.
INTERVENCIONES
El
ciudadano Jorge Alirio Mancera Cortés, en su calidad de apoderado especial de
la Comisión Nacional de Televisión, solicita a la Corte que se denieguen las
pretensiones de la demanda y en su lugar, pide que se declare la exequibilidad
del artículo 21 de la Ley 14 de 1991.
En primer lugar
considera que la pretensión del demandante no corresponde estrictamente a las
directrices de una acción pública de inconstitucionalidad y que, en
consecuencia, la Corte no es la institución competente para resolverla.
De otro lado, no
comparte el argumento del actor según el cual la norma acusada vulnera el
artículo 365 de la Constitución Política, ya que la retribución económica que
pagan los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales
del Estado no pone en peligro la prestación de los servicios públicos, teniendo
en cuenta que el 10% que recibe Inravisión de los presupuestos publicitarios
anuales de los citados organismos, no influye de manera alguna en el desarrollo
de sus funciones y porque, además, no todas prestan servicios públicos.
Niega que la
disposición demandada constituya un impuesto del orden nacional, toda vez que a
su juicio se trata de una retribución económica que por razones de interés
general el Estado les impone a los organismos descentralizados.
Sostiene que, dada
la importancia y el interés general que reportan a la comunidad la promoción,
normalización y fortalecimiento de los canales de interés público, el 10% que
establece la norma acusada no representa proporción significativa de los
presupuestos publicitarios anuales de los organismos descentralizados.
0
IV.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El Procurador
General de la Nación ha conceptuado favorablemente a la constitucionalidad del
artículo impugnado.
Afirma el Procurador
que la petición del actor es por completo extraña a la razón de ser de la
acción de inexequibilidad y aduce que desconoce el sentido y el alcance de la
órbita funcional de la Corte Constitucional, ya que el ejercicio de la acción
debe atender a razones de análisis constitucional y no a factores relacionados
con la aplicación, conveniencia o necesidad de la norma sometida a control.
Considera que no es
procedente entrar a determinar si la disposición censurada debe o no aplicarse
a TELECOM, ya que su cuestionamiento no corresponde agotarlo en el proceso
constitucional sino en otras instancias.
Observa el Jefe del
Ministerio Público que el examen material que adelante la Corte no puede tomar
como referente normativo la situación concreta planteada por el actor, toda vez
que el supuesto de hecho del precepto objetado no se refiere expresamente a
TELECOM como destinatario de su mandato.
Contrario a lo
solicitado, a juicio de ese Despacho la norma acusada tiene claro fundamento
constitucional en los artículos 150, numerales 7 y 23, y 210 de la Carta
Política.
En virtud de lo
anterior, afirma el Procurador que el legislador se encontraba habilitado para
establecer la integración del patrimonio de Inravisión, mediante la percepción
de aportes, colaboraciones, auspicios y patrocinios de naturaleza voluntaria o
por mera liberalidad y con los aportes presupuestales obligatorios que
provienen de los entes descentralizados, en un porcentaje que no supere el 10%,
según dispone la norma acusada.
De otro lado
sostiene que el aporte consagrado en la disposición acusada, no constituye un
impuesto, como lo entiende el actor, por cuanto la fuente de su establecimiento
no es la competencia legislativa de imponer gravámenes fiscales, sino la
facultad del Congreso de la República para determinar el régimen patrimonial de
dichos organismos en procura del cumplimiento de sus funciones.
Afirma que el
artículo atacado desarrolla los mandatos de los artículos 70 y 71 de la Carta
Política, que le imponen al Estado el deber de promover y fomentar el acceso a
la cultura como fundamento de la nacionalidad, difundir los valores culturales
y crear estímulos especiales para quienes fomenten las manifestaciones
culturales.
Finalmente sostiene
que las prescripciones contenidas en la norma acusada son una manifestación del
poder de intervención del Estado en la prestación del servicio público de
televisión -artículos 75 y 334 de la Constitución Política-, ejercido con el
fin de asegurar la difusión de la cultura a través de ese medio masivo de
comunicación social.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
Razones
para que la Corte se abstenga de proferir fallo de mérito en el presente caso.
Desvirtuación del sentido y del objeto de la acción pública de
inconstitucionalidad. Improcedencia de la argumentación expuesta para lograr
que la norma sea declarada inexequible
Esta
Corte ha aceptado que un ciudadano, además de actuar ante ella en tal
condición, invoque la representación de una persona jurídica. En otros
términos, ha sostenido que el hecho de que el demandante diga actuar en nombre
de un determinado ente moral no le impide ejercer la acción pública de
inconstitucionalidad, mientras conserve -claro está- el ejercicio de la
ciudadanía.
Al
respecto, expresó la Corte en la Sentencia C-275 del 20 de junio de 1996, a
propósito de una demanda de inexequibilidad presentada por un alcalde a nombre
del municipio correspondiente:
"El ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad corresponde, como derecho
político, a todos los ciudadanos, pero, dentro del proceso que se genera a
partir de la demanda, no se enfrentan intereses particulares y, por lo tanto,
no hay "partes" en el sentido procesal del término, pues lo que está
de por medio es el interés público consistente en la integridad y supremacía
del orden constitucional.
Teniendo en cuenta
estos criterios, se advierte con facilidad que si, para los fines de impugnar
una norma por considerarla contraria a la preceptiva constitucional, se actúa
por conducto de apoderado ante esta Corte -lo cual no es necesario en cuanto
todo ciudadano tiene libre acceso a sus estrados pero es admisible sobre la
base de que el mandatario también tenga esa calidad-, el poderdante está siendo
representado en el ejercicio de su derecho -por hallarse imposibilitado
o no querer suscribir la demanda directamente- pero no en lo relativo a su
interés privado, que en esta clase de procesos carece de relevancia.
Para los efectos de
la legitimación en causa, la Corte no verifica entonces si quien confirió poder
está interesado de modo personal en lo que se decida sino que establece si en
quien promueve la acción concurren las condiciones que, según el artículo 98 de
la Constitución, configuran la ciudadanía: nacionalidad, edad (hoy 18 años) y
ejercicio actual de la misma por no haber sido sancionado judicialmente con la
suspensión o pérdida de los derechos políticos.
Se desprende de lo
dicho que la Corte no rechaza ni inadmite demandas de inconstitucionalidad
presentadas a nombre de otro, bajo condición de que mandante y mandantario sean
ciudadanos en ejercicio, pues con ese procedimiento, con todo y ser superfluo,
no se ofenden ni quebrantan las normas que rigen los juicios de
constitucionalidad: el mandatario puede, invocando su propio derecho político y
sin poder de otro, formular idéntica solicitud a la que en aquélla condición
presenta.
A partir de allí,
entra a operar el sistema judicial de control y la Corte asume plena
competencia para resolver sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de
la norma acusada sin consideración a las consecuencias particulares que de su
decisión se puedan derivar para el actor o su poderdante, en cuanto su función
atiende de manera exclusiva a la conservación y efectividad de la Constitución
Política.
(...)
Así, pues, la
posibilidad concreta de actuar ante la jurisdicción constitucional mediante el
ejercicio de la acción pública corresponde a aquellos nacionales que hayan
accedido a la condición de ciudadanos por haber cumplido la edad exigida por el
ordenamiento jurídico (dieciocho años mientras la ley no determine otra),
siempre que no hayan sido sancionados judicialmente con la suspensión (artículo
98 C.P.) o la pérdida absoluta de los derechos políticos (artículo 175, numeral
2, C.P.), castigo éste último reservado por la Carta a los funcionarios
cobijados por fuero constitucional especial, dadas sus altas responsabilidades.
La jurisprudencia ha
sido constante en señalar que los derechos políticos son ejercidos, en las expresadas
condiciones, únicamente por personas naturales, ya que a la luz de la Carta no
son concebibles actividades como el voto, el desempeño de cargos públicos, la
participación en plebiscitos o referendos o la presentación de demandas de
inconstitucionalidad por parte de personas jurídicas.
De ese modo, ni las
personas jurídicas privadas ni las públicas -como los departamentos, los
distritos y municipios o las entidades descentralizadas- pueden acudir a la
Corte Constitucional para pedir que una determinada norma sea declarada
inexequible.
No obstante, aunque
la señalada línea jurisprudencial debe ahora reiterarse, la Corte no puede
dejar de advertir que si, aun invocando la representación de una persona
jurídica, quien presenta la demanda es un ciudadano en ejercicio, el tribunal
encargado de guardar la supremacía y la integridad de la Constitución y a cuya
responsabilidad se ha confiado la interpretación auténtica de los principios y
preceptos fundamentales mal podría negarle el ejercicio de uno de sus derechos
-con rango de fundamental, según el artículo 40 de la Constitución y de acuerdo
con reiterada doctrina sentada a partir de la Sentencia T-03 del 11 de mayo de
1992-, impidiendo mediante rechazo de la demanda o por sentencia inhibitoria el
efectivo acceso a la administración de justicia constitucional por la sola
circunstancia de no haber declarado en forma expresa, mediante fórmula
sacramental, que hace uso de su condición de ciudadano para incoar la acción
que la Constitución le ofrece con el objeto de que pueda por sí misma defender
el orden jurídico. Ello chocaría sin duda con el criterio amplio, informal y
participativo que predomina en la Carta Política de 1991 y haría prevalecer,
contra expresa norma superior, las formalidades vacías e innecesarias sobre los
contenidos prevalentes del Derecho sustancial (artículo 228 C.P.).
Lo dicho aparece de
bulto cuando se tiene en cuenta que ciertos cargos, ejercidos en representación
de personas públicas -como es el de alcalde, que aquí nos ocupa- suponen la
posesión del estado de ciudadanía (artículo 99 C.P.), por lo cual, si quien
suscribe la demanda se encuentra desempeñando uno de ellos, debe admitirse que
es ciudadano y que hace uso de su propio derecho, así no lo invoque de manera
expresa.
Circunstancia
distinta sería la de una persona que, sin demostrar su ciudadanía, o sin ser
titular de ella, dijera representar a una persona jurídica, ya que entonces, al
verificar la inexistencia del requisito constitucional, la demanda debería ser
rechazada".
Empero,
una cosa es que el ciudadano pueda representar también a una persona jurídica
en el curso de un proceso en el que predomina el interés de naturaleza política
y pública radicado en la defensa del ordenamiento jurídico fundamental, y otra
muy distinta que el interés de la entidad individual sustituya el público del
que se trata, y que se use la acción de inconstitucionalidad exclusivamente con
el propósito de sacar avante el beneficio de una cierta entidad, estatal o
privada, particularmente considerada.
El
sentido y el propósito de los procesos de constitucionalidad no es otro
distinto de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución como
ordenamiento y estructura básica del Estado, confiada a la Corte Constitucional
en los términos del artículo 241 de aquélla. Mediante él se satisface además el
derecho político del ciudadano, quien, sin estar de por medio su interés
individual, tiene el de toda la colectividad -la población del Estado-, que
consiste en que los órganos constituidos, en el desempeño de sus funciones de
expedición de normas, respeten los postulados, valores y reglas de la Carta
Política.
En
el presente caso, la demanda, según resulta de su propio texto, se endereza de
modo exclusivo a la defensa de los intereses pecuniarios de TELECOM respecto de
la destinación periódica de recursos prevista por la norma acusada, cuando es
fácil advertir que ésta no grava con nombre propio a entidad alguna sino que,
con carácter general, cobija a todos los organismos descentralizados.
El
actor busca que la Corte Constitucional dirima un conflicto cuya resolución
corresponde exclusivamente al Congreso.
De
acuerdo con lo expuesto en la demanda, la disposición legislativa ha debido
aplicar a dicho ente una regla distinta a la consagrada para el género de los
organismos descentralizados, teniendo en consideración su naturaleza de empresa
oficial de servicios públicos. Y quiere el actor que la Corte entre a
establecer la distinción que, en su criterio, omitió el legislador, excluyendo de
modo expreso a TELECOM de la obligación impuesta a todos los organismos
descentralizados.
En
efecto, si se vuelve sobre el texto de la norma acusada, se encuentra que para
nada menciona a TELECOM. Su contenido está relacionado con los ingresos para el
canal cultural de INRAVISION y, en la parte sobre la cual el actor centra su
argumentación (el parágrafo), hay un precepto de carácter general aplicable a
los ya indicados entes públicos, en relación con los cuales se establece que el
10% de sus presupuestos publicitarios anuales se destine a los fines del
artículo. De ese porcentaje, el 7% irá para el auspicio, colaboración o
patrocinio de la Cadena Tres, y el 3% para distribuirlo equitativamente entre
las organizaciones regionales de televisión con destino a su programación
cultural.
Como
se observa, aunque el ataque del accionante se dirige contra la norma, su
propósito real es el de que se modifique el texto de la misma para sustraer a
TELECOM del conjunto de sujetos pasivos de su mandato.
Dicho
de otro modo, ya que el legislador no excluyó a esa entidad del ámbito personal
previsto en la norma, se busca que sea esta Corte la que, mediante sentencia,
plasmando distinciones que no surgen del texto examinado, disponga la exención
buscada.
Definitivamente
no coincide tal pretensión con el genuino objeto de la acción pública de
inconstitucionalidad y, por supuesto, excede los términos de la competencia de
la Corte en su tarea de salvaguarda de la integridad y supremacía de la
Constitución.
La
Sala Plena, en caso similar al que se estudia, subrayó respecto de los
requisitos mínimos que, según el Decreto 2067 de 1991, debe reunir toda demanda
de inconstitucionalidad:
"Cuando el
ciudadano pone en movimiento el control constitucional por la vía de la acción,
se le impone la carga procesal de señalar las normas constitucionales violadas
y también el concepto de su violación. Esto último comporta la obligación de
determinar con toda claridad de qué modo las normas acusadas contradicen o
vulneran los preceptos de la Constitución, con el fin de destruir la presunción
de constitucionalidad, sin perjuicio de que la Corte pueda extender el análisis
de constitucionalidad frente a normas no invocadas expresamente en la demanda.
Pero lo que no puede ser admitido es que bajo una interpretación que haga el
demandante del contexto de un cuerpo normativo se puedan deducir, por vía
indirecta, presuntas violaciones de la Constitución, por la manera en que el
legislador reguló una determinada materia". (Cfr. Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia C-236 del 20 de mayo de 1997. M.P.: Dr. Antonio Barrera
Carbonell).
Ahora
bien, la inconstitucionalidad que alega el demandante reside en que la norma
acusada no haya excluido a TELECOM de la mencionada regla. Es decir, se deriva
la posible contradicción con la Carta de un elemento totalmente ajeno al texto
normativo examinado.
Al
respecto, debe la Corte reiterar:
"Para que la
Corte Constitucional pueda establecer, con fuerza de verdad jurídica, la
inexequibilidad que ante ella se solicita, es indispensable que la demanda
recaiga sobre un texto real y no simplemente deducido por el actor o implícito.
Es verdad que la
Corte, al efectuar el cotejo de una norma con la Constitución puede introducir
en ella distinciones, para declarar la exequibilidad condicionada, excluyendo
del ordenamiento jurídico determinado alcance del precepto objeto de su fallo.
Es decir, puede la
Corte, en ejercicio de sus atribuciones, al analizar una norma que ante ella se
demanda, o que debe revisar oficiosamente, diferenciar entre varios sentidos
posibles del precepto admitiendo aquéllos que se avienen a la Constitución y desechando
los que la contradicen.
La misma función del
control constitucional, para que sea efectiva, exige que la autoridad encargada
de ejercerla pueda condicionar en casos excepcionales la decisión de
exequibilidad, cuando de la propia disposición enjuiciada pueden surgir efectos
jurídicos diversos o equívocos, por lo cual se requiere que el juez de
constitucionalidad defina hasta dónde llega el precepto en su ajuste a la
Constitución, y donde y porqué principia a quebrantarla.
Pero esa técnica de
control difiere de aquella encaminada a establecer proposiciones inexistentes,
que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la
inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden.
Esta es la circunstancia del caso en estudio, en el cual los demandantes piden
que no se declare inexequible ninguna parte de la norma vigente sino una
hipótesis arbitrariamente inferida de ella.
No resulta posible
resolver sobre cada uno de los casos particulares hipotéticamente cobijados por
un precepto legal, introduciendo comparaciones con otros casos igualmente
particulares no previstos en él.
Para llegar a la
declaración de inexequibilidad total o parcial de una disposición de la ley es
menester definir si existe una oposición objetiva y verificable entre lo que
dispone el precepto acusado y lo que manda la Constitución". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-504 del 9 de noviembre de 1995).
Esta
Corporación, por tanto, proferirá sentencia inhibitoria.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Por ineptitud
sustantiva de la demanda, INHIBESE de proferir fallo de fondo sobre la
disposición acusada.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL                                   ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                                                   CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO                                     FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO
MESA                                                    ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia C-113/00
JUICIO DE
IGUALDAD-Posibilidad que
una persona sea sometida a tratamiento desigual (Salvamento de voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Persona
natural o jurídica que exige trato distinto (Salvamento de voto)
IGUALDAD ANTE LA
LEY-Derecho individual/DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Presentación por toda persona que alega condiciones
particulares (Salvamento de voto)
La igualdad de trato, la igualdad en la ley
o en la aplicación de la ley, es, ante todo, un derecho individual. Ello
implica que toda persona -en términos generales y en condiciones razonables-
tiene derecho a que sus condiciones particulares sean tenidas en consideración
al momento de expedir la disposición o en sede judicial al realizar el cotejo
con la Constitución. Resulta desproporcionado, por decir lo menos, obligar a esa
única persona que identifique a otra, para que el resultado eventual de la
acción pública no corra el riesgo de ser tachado como simple defensa de
intereses personales.
NORMA LEGAL-Establecimiento de tratamiento desigual
sobre determinada entidad (Salvamento de voto)
JUICIO DE
IGUALDAD-Objeto/JUICIO
DE IGUALDAD-Establecimiento derecho a tratamiento particular o exclusión de
tratamiento igualitario (Salvamento de voto)
En el juicio de igualdad el demandante
tiene la carga de demostrar que la norma general otorga un tratamiento desigual
a una persona o a un grupo de personas. El trato desigual puede ser el
resultado directo del contenido normativo de la disposición. Este sería el caso
de las disposiciones que expresamente señalan un tratamiento favorable o
desfavorable respecto de cierta persona o personas. También puede ocurrir que
la norma no establezca distinciones, y tal ausencia sea generadora de trato
desigual. Ello puede obedecer a que no se consideren las circunstancias
particulares de una o varias personas, o porque únicamente se tenga en cuenta
las calidades de ciertas personas como patrón para distribuir las cargas o el
reconocimiento de derechos.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo
de naturaleza pública (Salvamento de voto)
Referencia:  expediente
D-2492
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 21 de la ley 14 de 1991
Actor:  Camilo
Calderon Rivera
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
1.  Con el acostumbrado respeto, presento
las razones por las cuales me aparto de la decisión mayoritaria. En concepto de
la Sala, en el proceso de la referencia, el apoderado, a través de la acción
pública de inconstitucionalidad, busca la protección de un interés particular,
en cabeza de TELECOM:
"[U]na cosa es que el ciudadano pueda
representar también a una persona jurídica en el curso de un proceso en el que
predomina el interés de naturaleza política y pública radicado en la defensa
del ordenamiento jurídico fundamental, y otra cosa muy distinta que el interés
de la entidad individual sustituya el público del que se trata, y que se use la
acción de inconstitucionalidad exclusivamente con el propósito de sacar avante
el beneficio de cierta entidad, estatal o privada, particularmente
considerada....
En el presente caso, la demanda, según
resulta de su propio texto, se endereza de modo exclusivo a la defensa de los
intereses pecuniarios de TELECOM respecto de la destinación periódica de
recursos prevista por la norma acusada, cuando es fácil advertir que ésta no
grava con nombre propio a entidad alguna sino que, con carácter general, cobija
a todos los organismos descentralizados..."
2.  La regla general, según la cual la
acción de inconstitucionalidad no tiene como propósito resolver problemas
particulares, que comparto, no era aplicable en el presente caso.  Según se
desprende de los antecedentes, la demanda únicamente considera la situación de
TELECOM.  Sin embargo, ello no implica que se desvirtúe el propósito de la
acción pública de inconstitucionalidad.
El cargo del actor apunta a demostrar que
existe un trato desigual hacia TELECOM respecto de otras empresas prestadoras
de servicios públicos y sometidas a un régimen de competencia en materia de telecomunicaciones.
En el juicio de igualdad el demandante
tiene la carga de demostrar que la norma general otorga un tratamiento desigual
a una persona o a un grupo de personas. El trato desigual puede ser el
resultado directo del contenido normativo de la disposición. Este sería el caso
de las disposiciones que expresamente señalan un tratamiento favorable o
desfavorable respecto de cierta persona o personas.  También puede ocurrir que
la norma no establezca distinciones, y tal ausencia sea generadora de trato
desigual. Ello puede obedecer a que no se consideren las circunstancias
particulares de una o varias personas, o porque únicamente se tenga en cuenta
las calidades de ciertas personas como patrón para distribuir las cargas o el
reconocimiento de derechos.
Cualquiera que sea el caso, existe la
posibilidad de que, dado el contenido normativo en cuestión, una sola persona
sea sometida a un tratamiento desigual.  Ello es especialmente evidente en las
situaciones en las cuales la disposición se dirige a un grupo o sector reducido
de la población.
En numerosas sentencias, la Corte ha
señalado que el primer paso que debe superarse para que proceda un juicio de
igualdad consiste en demostrar la existencia de una situación desigual, que
exige, por lo mismo, un tratamiento diferencial. A fin de establecer lo
anterior, es necesario tomar en consideración las características o condiciones
particulares de la persona que estime encontrarse en una situación
distinta.  ¿Qué ocurre cuando sólo existe una persona -natural o jurídica- que
exija un trato distinto?  ¿Puede la Corte, legítimamente, considerar que
únicamente persigue sus intereses particulares y, por lo tanto, abstenerse de
realizar el juicio de constitucionalidad?  La respuesta a esta pregunta debe
ser negativa.  La igualdad de trato, la igualdad en la ley o en la aplicación
de la ley, es, ante todo, un derecho individual.  Ello implica que toda
persona -en términos generales y en condiciones razonables- tiene derecho a
que sus condiciones particulares sean tenidas en consideración al
momento de expedir la disposición o en sede judicial al realizar el cotejo con
la Constitución.  Resulta desproporcionado, por decir lo menos, obligar a esa
única persona que identifique a otra, para que el resultado eventual de la
acción pública no corra el riesgo de ser tachado como simple defensa de
intereses personales.
La aplicación de la regla, en los términos
de la sentencia de la que me aparto, tiene como único efecto negar el acceso a
la justicia de cualquier persona que, en un caso particular, sea la única
sometida a un tratamiento desigual por parte de una norma cualquiera. El
resultado es la abdicación del principio de igualdad en favor del principio
mayoritario.
En este caso se presenta, precisamente,
esta circunstancia.  La disposición acusada únicamente cobija a los organismos
descentralizados de la Nación; es decir, los sujetos pasivos de la carga son
determinables y, claramente, dentro de dicho grupo, TELECOM tiene una situación
especial, en razón de la eliminación del monopolio que dicha entidad mantenía
en materia de telecomunicaciones y que suprimido, la obliga a competir con
otras empresas públicas y privadas. Así las cosas, existe un trato desigual
respecto de la mencionada entidad, la cual, por las circunstancias anotadas, no
puede identificar otra empresa descentralizada del nivel nacional que preste el
servicio de telecomunicaciones y que esté sometida a la obligación en cuestión.
3. La mayoría aduce un segundo argumento,
el cual no se desarrolla detenidamente, salvo la referencia a la sentencia
C-504/95.  Este consiste en señalar que el demandante acusa una norma que no se
desprende del texto examinado:
"Ahora bien, la inconstitucionalidad
que alega el demandante reside en que la norma acusada no haya excluido a
TELECOM de la mencionada regla [se refiere a la obligación de transferir a
INRAVISION un porcentaje del presupuesto de gasto en publicidad].  Es decir, se
deriva la posible contradicción con la Carta de un elemento totalmente ajeno al
texto normativo examinado".
En la sentencia que se cita, se precisa que
el control de constitucionalidad tiene por objeto exclusivo estudiar contenidos
normativos que se derivan del texto normativo:
"Pero esa técnica de control difiere
de aquella encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido
suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad
de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden.  Esta es la circunstancia
del caso en estudio, en el cual los demandantes piden que no se declare
inexequible ninguna parte de la norma vigente sino una hipótesis
arbitrariamente inferida de ella.
No resulta posible resolver sobre cada uno
de los casos particulares hipotéticamente cobijados por un precepto legal,
introduciendo comparaciones con otros casos igualmente particulares no
previstos en él".
El juicio de igualdad tiene por objeto
estudiar si las personas cobijadas por la disposición tienen derecho a un
tratamiento particular o si fueron excluidas del tratamiento igualitario.  En
el primer evento, se trata de un exceso de amplitud de la disposición y, en el
segundo, de su insuficiencia para considerar los casos que deben compartir la
misma suerte.  Tanto el exceso como la insuficiencia, en materia de igualdad,
tienen como base la necesidad de precisar o completar el texto normativo, a fin
de que la norma que de ella se derive se ajuste a los parámetros de la
Constitución.  Es decir, en ambos casos, se trata de analizar un elemento que,
si bien no aparece explícito en la disposición, claramente se infiere de ella.
En el caso concreto de la norma acusada en
el proceso de la referencia, "la inconstitucionalidad que alega el
demandante reside en que la norma acusada no haya excluido a TELECOM de la
mencionada regla", como lo indica la Corte, lo que es lo mismo que decir
que resulta inconstitucional que la norma (el texto en los términos de la
sentencia) haya incluido a TELECOM entre los sujetos pasivos de la carga. Ello
implica, en contra de lo que afirma la Corporación, que el demandante si acusó
un elemento que se desprende del texto normativo.
Cabe señalar que la regla a que alude la
Corte, que también comparto, busca evitar que se interpongan demandas de
inconstitucionalidad contra interpretaciones que no se desprenden del texto
acusado.  Pero no, repito, para impedir el juicio de igualdad.
4.  Si bien de lo expuesto en los puntos
anteriores puede concluirse que la Corte ha debido adentrarse en el juicio de
constitucionalidad, cabría sostener que en ningún caso la Corporación podría
tener en cuenta los argumentos o las pretensiones encaminadas a lograr un
cambio en la situación patrimonial de TELECOM, pues, en tal caso, evidentemente
se buscaría defender un interés particular.
Según el demandante, de eliminarse la
obligación de TELECOM de destinar un porcentaje de su presupuesto para los
fines de la norma, la empresa estaría en mejores condiciones para competir en
el mercado de las telecomunicaciones. De ello podría razonablemente deducirse
que la pretensión del demandante tiene las connotaciones que acusa la mayoría.
Sin embargo, una juiciosa lectura del cargo descubre que en el fondo se plantea
un asunto de mayor envergadura, como lo es el alcance de la cláusula constitucional
que consagra la libertad de empresa y la libre competencia frente a la
intervención del Estado en la economía.
Al considerar estos asuntos, la demanda
adquiere un sentido distinto, pues se acusa al Estado de interferir en el
mercado de las telecomunicaciones, al exonerar a los restantes operadores de
los servicios de cargas que se impone a una de ellas: TELECOM.  En otros
términos, la demanda busca establecer si el Estado, en ejercicio de su
intervención en la economía, puede modificar los términos en los que uno de los
agentes económicos participa en el mercado.  Pero, de prosperar la acción,
antes que un interés particular inadmisible en sede de control constitucional,
el cambio de la situación patrimonial de TELECOM sería el efecto natural de
eliminar una disposición que el demandante estima contraria a la Carta Magna.
5.  Finalmente, no sobra advertir que en el
último párrafo dedicado a la descripción de la demanda, se expone lo que en mi
concepto constituye un auténtico cargo de naturaleza pública: "el ingreso
establecido en el parágrafo del artículo 21 de la Ley 14 de 1991 se configura
como un impuesto nacional con destinación específica, situación que ocasiona la
violación del artículo 359 de la Carta Política, según el cual en principio, no
habrá rentas nacionales de destinación específica".
Indudablemente, al margen de la discusión
anterior, este cargo sí podía ser estudiado por la Corte.
Fecha ut supra,
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado