C-545-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-545/11
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud
sustancial de la demanda
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Concepto/OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Condiciones
La
jurisprudencia constitucional ha señalado que la omisión legislativa
relativa supone dos condiciones: “(i) el juicio de inexequibilidad requiere la
concurrencia de una norma frente a la cual se predique la omisión; y (ii) la
misma debe excluir un ingrediente, condición normativa o consecuencia jurídica
que a partir de un análisis inicial o de una visión global de su contenido,
permita concluir que su consagración normativa resulta esencial e indispensable
para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos/DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación
La
exposición que debe hacer el accionante del concepto de la violación exige un
mayor esfuerzo argumentativo para que exista un cargo debidamente formulado, lo
que ha llevado a la Corte a exigir el cumplimiento de los siguientes
requisitos: “i) La existencia de una norma frente a la cual se predique
la omisión; ii) la norma acusada debe excluir un ingrediente, condición
normativa o consecuencia jurídica que a partir de un análisis inicial o de una
visión global de su contenido, permita concluir que su consagración normativa
resulta esencial e indispensable para armonizar el texto legal con los mandatos
de la Carta; iii) que la omisión en tal norma excluya de sus consecuencias
aquellos casos que, por ser asimilables, deberían subsumirse dentro de su
presupuesto fáctico; iv) que dicha exclusión no obedezca a una razón objetiva y
suficiente; v) que al carecer de una razón objetiva y suficiente, la omisión
produzca una desigualdad injustificada entre los casos que están y los que no
están sujetos a las consecuencias previstas por la norma y; vi) que la omisión
implique el incumplimiento de un deber constitucional del legislador”.
FUNCIONES DE POLICIA ADMINISTRATIVA DE LA
DIRECCION NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES-Inhibición de la Corte Constitucional
para pronunciarse por ineptitud sustancial de la demanda
Referencia: expediente D-8333
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 73 de la Ley 1395 de 2010, “Por la cual se adoptan medidas en
materia de descongestión judicial”.
Actor: José Alonso Cruz Pérez.
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá D. C., seis (6) de julio de dos mil once
(2011).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y una vez cumplidos los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la
siguiente:
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad,
el ciudadano José Alonso Cruz Pérez solicita a la Corte la declaración de
inexequibilidad del artículo 73 de la Ley 1395 de 2010.
El Magistrado Sustanciador, mediante auto del
25 de noviembre de 2010, inadmite la demanda. Una vez presentado el escrito de
corrección procede a su admisión a través de proveído del 12 de enero de 2011,
disponiendo además: i) fijar en lista el asunto y simultáneamente correr
traslado al Procurador General de la Nación, para que rindiera el concepto de
rigor; ii) comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República,
al Presidente del Congreso de la República, al Ministro del Interior y de
Justicia, al Presidente de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de
Justicia, a la Fiscal General de la Nación y a la Dirección Nacional de
Estupefacientes; y finalmente iii) invitar al Instituto Colombiano de Derecho
Procesal, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Comisión Colombiana
de Juristas y a las facultades de derecho de las universidades Nacional de
Colombia, de Antioquia, Sergio Arboleda, Externado de Colombia, Colegio Mayor
de Nuestra Señora del Rosario, del Norte y del Valle, para que aportaran sus
opiniones sobre el asunto de la referencia.
II.  TEXTO DE LA NORMA LEGAL ACUSADA.
A continuación se transcribe y subraya la disposición
demandada:
“LEY 1395 DE 2010[1]
(julio 12)
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se adoptan
medidas en materia de descongestión judicial
DECRETA:
CAPÍTULO
VI
MEDIDAS SOBRE EXTINCIÓN DE
DOMINIO
ARTÍCULO 73. FUNCIONES DE
POLICÍA ADMINISTRATIVA DE LA DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES. El
Subdirector Jurídico de la Dirección Nacional de Estupefacientes tendrá
funciones de Policía de índole Administrativa para hacer efectiva la entrega
real y material de los bienes inmuebles urbanos o rurales, muebles, sociedades
y/o establecimientos de comercio ordenada en la sentencia de extinción de
dominio de acuerdo a lo establecido en el artículo 18 de la Ley 793 de 2002.
Así mismo, tendrá funciones de índole
administrativa para hacer efectiva la entrega a favor de la Nación– Fondo para la
Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado Frisco–
Dirección Nacional de Estupefacientes DNE, de los bienes respecto de los cuales
la autoridad judicial haya decretado las medidas de embargo, secuestro y
suspensión del poder dispositivo. En este evento, las oposiciones presentadas
serán dirimidas por la autoridad judicial de conocimiento en la oportunidad
procesal respectiva y, en este caso no se suspenderá el cumplimiento de la
medida cautelar decretada, ni el curso de la diligencia.
Las autoridades de policía locales,
departamentales y nacionales estarán obligadas a prestar el apoyo que requiera
el Subdirector Jurídico para estas actuaciones.
Corresponde al Subdirector Jurídico en el
término de cuarenta y ocho (48) horas hacer efectiva la entrega ordenada por la
autoridad judicial competente de bienes sobre los cuales recae la medida
cautelar o la sentencia de extinción de dominio.
El acto que disponga hacer efectiva la
entrega, se comunicará por el medio más expedito al poseedor, tenedor o persona
que a cualquier título se encuentre ocupando administrando el bien.
Transcurridos tres (3) días desde la fecha
de comunicación del acto, el Subdirector Jurídico practicará la diligencia
directamente o por comisión al Inspector, Corregidor o Comisario de Policía”.
III.    LA DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD.
1. La demanda inicialmente presentada.
El señor José Alonso Cruz Pérez, en su condición de “ciudadano” y “en
representación de la Corporación Colectivo de Abogados Litigantes
Internacionales CCALI”, señala que “de conformidad con el art. 84 del Código
Contencioso Administrativo” presenta acción de inconstitucionalidad “designando
como parte demandada a la Nación representada legalmente por el señor
Presidente de la República […] y como parte interesada al señor Procurador
General de la Nación”, para que se declare que “es inconstitucional e
inconvencional” el artículo 73 de la Ley 1395 de 2010.
Como “cargos que se imputan a los actos
administrativos demandados”, expone que en los procesos de extinción de dominio
las autoridades correspondientes, esto es, la Fiscalía General de la Nación, la
Unidad Nacional de Extinción de Dominio y Lavado de Activos, los jueces
especializados y el Tribunal Superior de Cundinamarca, vinculan al asunto a los
propietarios de los bienes que se van a extinguir, pero no sucede lo mismo
respecto de “los terceros contratistas tenedores con justo título, tenedores o
arrendatarios de esos inmuebles, en adelante los terceros no propietarios”,
además de estimar que “no son competentes para conocer de procesos relativos a
la discusión del dominio”, por cuanto en este evento tal atribución corresponde
a la jurisdicción civil, pudiendo otorgar la autorización de desalojo una vez
resueltos los contratos.
Considera que el inciso primero de la norma
cuestionada dispone la entrega de los bienes extinguidos sin tomar en
consideración que en el proceso de extinción de dominio no se hubiere vinculado
a los terceros no propietarios. Sobre el inciso segundo impugnado arguye que se
torna inane porque las autoridades judiciales no vinculan ni escuchan a los
terceros no propietarios.
De esta manera, encuentra vulnerado el
preámbulo de la Constitución en lo que respecta: i) a la igualdad, por estimar
que todo contrato lícito debe ser respetado en similares condiciones respecto
de otro similar y mientras esté vigente goza de validez y eficacia; ii) al
trabajo, por cuanto desatiende los contratos que consignan intereses y derechos
que tienen relación con el desarrollo de una actividad productiva; iii) a la
tranquilidad y la paz, por haber sido realizados los contratos tranquila y
pasiblemente; iv) a la libertad, toda vez que los contratos legales fueron
suscritos de manera voluntaria; v) a la convivencia, atendiendo que los
contratos se hicieron con apego a la ley y en forma pacífica; vi) a la vida,
por emplear la fuerza pública en la entrega de los bienes; y vii) a la justicia,
por no permitir ser escuchados, disponer de un recurso efectivo y observar el
debido proceso.
Así mismo, estima desconocidos los siguientes
artículos de la Constitución: 1º, principio de dignidad humana; 2º, garantía
efectiva de los principios, derechos y deberes superiores; 4º, supremacía de la
Constitución; 13, igualdad de trato; 22, la paz y la tranquilidad (también de
los familiares) sobre bienes extinguidos o en vía de extinción; 25, trabajo (igualmente
de los familiares); 29, al no ser escuchados (bienes en proceso de extinción);
42, protección integral de las familias; 58, la protección de la propiedad
privada; 83, la buena fe de los contratantes en la suscripción de contratos
lícitos; 88, los derechos e intereses colectivos a la seguridad pública y
ciudadana; 93, los tratados internacionales de derechos humanos; 188, los
derechos y libertades que deben garantizarse por el Presidente de la República;
y 213, la convivencia ciudadana que debe garantizarse por el Presidente de la
República (conmoción interior).
Adicionalmente, considera vulnerados los
siguientes instrumentos internacionales de derechos humanos: i) la Convención
Americana de Derechos Humanos en cuanto a los artículos: 2º, no adopción de
normas y principios convencionales sobre derechos humanos; 8º, garantías
judiciales de ser oídos y el debido proceso ante un juez competente; 21.1,
derecho al uso y goce de sus bienes; 24, no discriminación y vulneración de la
libertad para emprender empresa o negocio lícito; y 25, derecho a la protección
judicial mediante un recurso sencillo y rápido. ii) El Protocolo de San
Salvador en lo que corresponde a los artículos: 3º, derecho a la no
discriminación; 6º, trabajo; y 15, familia. iii) La Declaración Universal de
Derechos Humanos respecto de los artículos: 1º, derecho a la igualdad; 6º,
reconocimiento de la personalidad jurídica; 7º, igualdad; 8º, derecho a un
recurso efectivo ante los tribunales al no contemplar la posibilidad de
oponerse a la solicitud de entrega o allanamiento; 17, derecho a la propiedad;
23.1, derecho al trabajo; y 28, derecho al orden social. iv) El Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos en lo que concierne a los
artículos: 14, igualdad ante los tribunales y cortes de justicia; 16,
reconocimiento de la personalidad jurídica; y 26, igualdad ante la ley y su
protección.
Por último, bajo el acápite “medida provisional
o cautelar” solicita ordenar “la suspensión de la norma demandada por cuanto
ésta es abierta y palmariamente violatoria de normas constitucionales y
convencionales”.
2.  Inadmisión de la demanda. Mediante
auto del 25 de noviembre de 2010 se inadmite la demanda al no haber sido
expuesto de manera clara, cierta, específica, pertinente y suficiente el
concepto de la violación. Al respecto, se manifiesta:
“Los numerosos reproches propuestos por el
ciudadano son en extremo amplios, genéricos e indeterminados, de manera que
resultan ambiguos y no siguen una mínima coherencia que permita comprender el
contenido de su demanda, ni las justificaciones en que se apoya. La demanda se
limita a hacer referencias globales, vagas e indeterminadas que no plantean una
verdadera oposición entre la norma impugnada y el ordenamiento constitucional.
A juicio de la Corte, la simple invocación de
numerosos preceptos superiores vulnerados no es suficiente para considerar que
existe un cargo apto de inconstitucionalidad, en la medida en que respecto de
ninguno de ellos se hace una exposición clara, específica y suficiente. Por el
contrario, corresponden a afirmaciones circulares donde no se desarrollan los
enunciados ni se apoyan en premisas normativas o fácticas, de modo que no puede
predicarse la formulación de un argumento de inconstitucionalidad. En realidad
no se plantea ningún reproche de inconstitucionalidad más allá de la
inconformidad del actor.
[…]
En consecuencia, dispondrá del término de tres
(3) días, contados a partir de la notificación de este auto, para que proceda a
corregir la demanda en los términos señalados en este proveído, so pena de
rechazo, precisando cuáles son las normas constitucionales que considera
vulneradas y delimitando el concepto de la violación respecto de cada una de
ellas.”
3.  El escrito de corrección de la demanda.
Luego de reiterar y transcribir en gran parte el contenido de la demanda
inicial señala el accionante que “podemos inferir y hermenéuticamente
comprender que la norma demandada excluye a los terceros no propietarios, como
contenido negativo, ya que por falta de regulación constituye per se una violación
de los derechos de un grupo importante de personas, […], misma que insuficiente
e incompleta, viola el derecho humano y constitucional de igualdad. Cosa
distinta sería aquel supuesto que estableciese la situación de los terceros no
propietarios […]. La norma debió plantear que hasta tanto el juez competente
(civil) para dirimir las controversias con los terceros no propietarios, no
podría desalojarlos de los inmuebles extinguidos o en proceso de extinción”.
Agrega que “el hilo conductor radica en que la
norma demandada no contempla y por tanto excluye, como contenido negativo o por
falta de regulación, la suerte de los terceros no propietarios; los cargos de
inconstitucionalidad son ciertos en cuanto que la norma no regula la suerte de
los terceros no propietarios y de contera viola los preceptos constitucionales
señalados […]; es específica y pertinente como se detalló en la demanda inicial
y ahora se abunda en detalles […] y es suficiente por las razones persuasivas
de la violación”.
A continuación, insiste en la vulneración de
cada una de las normas constitucionales expuestas en la demanda inicial bajo la
precisión mencionada, para concluir que subsana “la acción popular de
inconstitucionalidad”. Adjunta como prueba la Resolución número 00190 del 22 de
enero de 2010, por la cual se hace efectiva la entrega real y material de un
inmueble, por parte del subdirector jurídico de la Dirección Nacional de
Estupefacientes.[2]
4. Por auto del 12 de enero de 2011 se
admite la demanda precisándose que tal determinación procede sin perjuicio de
la decisión que finalmente adopte la Sala Plena de acuerdo con el artículo 6º
del Decreto 2067 de 1991.[3]
IV.  INTERVENCIONES.
1.      Ministerio del Interior y de
Justicia.
Solicita se declare la inhibición por ineptitud
sustancial de la demanda. Fundamenta su petición en que los argumentos del
accionante se estructuran a partir de una lectura descontextualizada de la
norma acusada respecto del contenido de la Ley 793 de 2002, que establece las
reglas que gobiernan el proceso de extinción de dominio, con las modificaciones
introducidas por la misma Ley 1395 de 2010.
Anota que la Ley 793 de 2002 contempla
múltiples disposiciones que protegen los derechos de terceros respecto de los
bienes sujetos a extinción de dominio, como son: 3, bienes[4];
8, debido proceso[5]; 10, comparecencia al
proceso[6]; 12, fase inicial[7];
13, procedimiento[8]; y 14A, recursos[9].
De esta manera, infiere que el ordenamiento jurídico sobre extinción de dominio
prevé la protección de los derechos de terceros al igual que contempla la
procedencia de recursos contra las decisiones que profieran las autoridades
judiciales correspondientes.
Concluye que la demanda de inconstitucionalidad
no cumple con los presupuestos de certeza y pertinencia, toda vez
que las razones de inconstitucionalidad no recaen sobre una proposición
jurídica real y existente, sino sobre una deducida por el actor, además que los
argumentos se limitan a expresar puntos de vista subjetivos para resolver un
problema particular como lo es la indebida aplicación de la disposición en un
caso específico[10].
2.      Instituto Colombiano de Derecho
Procesal.
Pide a la Corte que se declare inhibida por
cuanto la demanda examinada aún después de presentado el escrito de corrección,
no expone razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.
Asevera que la demanda carece de certeza
porque las presuntas vulneraciones que expone no se derivan de la disposición
impugnada, sino de otras normas previstas en la Ley 793 de 2002 que regulan la
acción de extinción de dominio. Precisa que del artículo acusado no se desprende
la exclusión de los no propietarios del procedimiento de extinción de dominio,
ya que simplemente regula la actividad del subdirector jurídico de la Dirección
Nacional de Estupefacientes en el marco de dicho proceso (funciones de policía
administrativa). No encuentra que la demanda satisfaga el presupuesto de la especificidad
porque aún presentado el escrito de corrección se limitó a reiterar los
argumentos que de manera confusa había planteado inicialmente, anotando que los
argumentos continúan siendo amplios y generales.
Revela la falta de pertinencia de la
demanda al partir de apreciaciones subjetivas o juicios sobre la aplicación práctica
de la norma, para lo cual cita la referencia realizada a la vulneración de los
derechos a la tranquilidad, a la paz y a la convivencia pacífica, como a la
vida y al trabajo. Añade que tanto se vale el accionante de consideraciones
sobre la aplicación de la norma acusada a casos específicos que acompaña
algunos documentos que conciernen a las actuaciones de terceros no propietarios
dentro de los procesos de extinción de dominio, lo cual desconoce la naturaleza
abstracta del control de constitucionalidad y el que los litigios sobre
derechos fundamentales pueden ser amparados en casos concretos por otros
mecanismos como la acción de tutela.
Tampoco encuentra que la demanda presente
razones suficientes al reducirse a mencionar los preceptos de la
Constitución que considera vulnerados, sin adelantar un análisis lo
suficientemente persuasivo que señale qué elementos de las múltiples garantías
invocadas resultan comprometidas y cómo se produce tal vulneración, para lo
cual trae a colación los cargos por la presunta vulneración del derecho a la
igualdad.
Por último, asevera que si bien el accionante
parece aclarar que lo demandado lo es por una omisión legislativa relativa, tal
planteamiento exige un estudio que no fue adelantado por el accionante en su
demanda, además que no se acreditan los elementos establecidos por la
jurisprudencia constitucional para este efecto.
3.      Fiscalía General de la Nación.[11]
Encuentra que la Corte debe inhibirse o en su
defecto declarar la exequibilidad de la norma acusada. En término generales
expuso que los cargos formulados contra la disposición impugnada carecen de
claridad, certeza, especificidad y suficiencia. De otra parte, hace un recuento
de la jurisprudencia constitucional sobre extinción de dominio[12]
para concluir que el artículo demandado constituye un desarrollo de la potestad
de configuración legislativa por lo que no desconoce la Constitución.
4.      Dirección Nacional de
Estupefacientes.[13]
Empieza por manifestar que la demanda se centra
en inferencias producto de un evidente desconocimiento no sólo de las normas
que gobiernan la extinción de dominio, sino también de las concernientes a la
entrega de bienes a quien resulte vencedor en el juicio, y del decreto y
práctica de medidas cautelares previstas en el Código de Procedimiento Civil,
por remisión del artículo 7º de la Ley 793 de 2002 que establece las reglas de
extinción de dominio.
Luego de mencionar las disposiciones de la Ley
793 de 2002 que permiten la intervención de los terceros o afectados en el trámite
de la extinción de dominio, puso de presente la sentencia C-740 de 2003[14]
que alude a los derechos de los terceros de buena fe exentos de culpa en el
proceso de extinción de dominio[15], como a la competencia
que le asiste a la fiscalía y a los jueces penales del circuito para investigar
y conocer del asunto[16]. Considera exequible el
artículo acusado porque las autorizaciones contenidas en él permiten que las
medidas cautelares decretadas dentro del trámite de extinción de dominio y la
sentencia respectiva cumplan realmente sus propósitos, como beneficiar no sólo
al Estado sino a los afectados, en caso de no haber lugar a ella, ya que en uno
y otro evento se evitan pérdidas por la falta de explotación económica de los bienes.
5.      Universidad Sergio Arboleda.[17]
Insta a la Corte a declararse inhibida por
cuanto la demanda no cumple los requisitos de especificidad, pertinencia y
suficiencia. Luego de citar algunas decisiones de este Tribunal expone que se
cuestiona un contenido normativo que no emana del texto legal acusado, sino que
es producto de una interpretación subjetiva[18]. Afirma que la demanda se
limita a enunciar un sinnúmero de disposiciones constitucionales y de los
tratados internacionales, sin demostrar la vulneración de alguno de ellos. Precisa
que el artículo 13 de la Ley 793 de 2002, que establece las reglas de extinción
de dominio, no excluye la participación de terceros, además que el inciso
segundo de la norma acusada permite la presentación de oposiciones. Por último,
encuentra que la disposición demandada otorga un poder de policía
administrativo a la Dirección Nacional de Estupefacientes en aplicación de la
cosa juzgada.
6.      Universidad del Rosario.[19]
Explica que la norma impugnada es exequible
toda vez que no debe interpretarse de manera aislada sino en conjunción con la
Ley 793 de 2002 que determina el procedimiento para la vinculación previa al
proceso de extinción de dominio de los terceros afectados. Anota que la
finalidad de la disposición cuestionada está justificada al perseguir evitar
que después de un largo proceso de extinción de dominio, en el cual se han
respetado todas las garantías a los propietarios y terceros, puedan llegar a
realizarse maniobras fraudulentas con el objeto de dilatar la entrega del bien.
7.      Intervención del accionante.[20]
El demandante reitera el contenido de la
demanda acompañando las resoluciones números 00180 y 00190 de 2010, expedidas
por la Dirección Nacional de Estupefacientes, al igual que una sentencia del
Tribunal Superior de Cali que resuelve una impugnación a una acción de tutela
en materia de extinción de dominio.
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN.
En concepto número 5093, recibido en la
Secretaría General de esta Corporación el 03 de febrero de 2011, el Ministerio
Público solicita a la Corte declararse inhibida para emitir un pronunciamiento
de fondo por cuanto la demanda no cumple los presupuestos de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia.
Señala que un estudio detenido del escrito de
corrección de la demanda permite apreciar que el actor se limita a reiterar y
transcribir los argumentos iniciales, sin realizar cambios de fondo para
ajustar la demanda. Asegura que el análisis realizado en la demanda constituye
una apreciación subjetiva al no desprenderse de la norma acusada,
correspondiendo más bien a una singular interpretación que denota la falta de
lectura del texto completo. Como fundamento de su concepto, explica:
“Basta leer el artículo demandado para
constatar que éste, en el evento de haber medidas cautelares, si se presentan
oposiciones, dispone que dichas oposiciones serán resueltas por la autoridad
judicial de conocimiento, en la oportunidad procesal respectiva. Con esta
previsión normativa se garantiza el debido proceso de los terceros no
propietarios, a quienes le es dable acudir al proceso judicial para el
ejercicio de sus derechos. Además, el inciso quinto del artículo 73 de la Ley
1395 de 2010, establece que el acto que disponga hacer efectiva la entrega se
comunicará por el medio más expedito al poseedor, tenedor o persona que a
cualquier título se encuentre ocupando o administrando el bien, es decir, que
de manera precisa, sin que quepa duda de ello, antes de hacer efectiva la
entrega real y material de los bienes, se comunica la decisión. […]
[L]a norma demandada regula la mera ejecución
de una decisión judicial de extinción de dominio, que es resultado de un
proceso judicial previo, en el que los terceros no propietarios tuvieron la
oportunidad de participar en el mismo, para hacer valer sus posibles derechos.
En vista de las anteriores circunstancias, no
es cierto que los terceros no propietarios carezcan de la oportunidad para
hacer valer sus derechos, pues tal hipótesis corresponde a una mala lectura de
la norma, circunstancias que impide a la Corte estudiar de fondo la demanda, ya
que en ésta no se logra estructurar ningún cargo”.
VI.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
1.      Competencia.
La Corte Constitucional es competente para
conocer del presente asunto por cuanto el precepto legal parcialmente acusado
hace parte de una Ley de la República (art. 241.4 superior).
2.      La inhibición constitucional en el
presente caso por ineptitud sustancial de la demanda.
2.1.   La acción de
inconstitucionalidad.
2.1.1. En la demanda presentada el accionante señala
que el artículo 73 de la Ley 1395 de 2010, vulnera el Preámbulo y los artículos
1º, 2º, 4º, 13, 22, 25, 29, 42, 58, 83, 88, 93, 188 y 213 de la Constitución;
2º, 8º, 21.1., 24 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos; 3º, 6º y
15 del Protocolo de San Salvador; 1º, 6º, 7º, 8º, 17, 23.1. y 28 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos; y 14, 16 y 26 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Alegando la condición de ciudadano y de representante
de la Corporación Colectivo de Abogados Litigantes Internacionales -CCALI-, indica
que de conformidad con el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo
(acción de nulidad), presenta demanda de inconstitucionalidad designando como
parte demandada a la Nación en cabeza del Presidente de la República e
interesada a la Procuraduría General de la Nación, a efectos de que se declare
inconstitucional e inconvencional la norma cuestionada.
Como cargos contra lo que denomina “acto
administrativo demandado”, puede colegirse la aseveración de que en los
procesos de extinción de dominio las autoridades respectivas vinculan a los
propietarios de los bienes que se van a extinguir, pero no a los terceros no
propietarios, además de considerar que carecen de competencia por corresponder
su conocimiento a la jurisdicción civil.
Con base en estas afirmaciones soporta la
vulneración de las disposiciones superiores mencionadas, pudiéndose destacar
además los siguientes señalamientos: todo contrato lícito debe respetarse en similares
condiciones (igualdad); se desatienden los contratos que consignan intereses y
derechos relacionados con el desarrollo de una actividad productiva (trabajo);
y se emplea la fuerza pública en la entrega de los bienes (vida).
Por último, como “medida provisional” solicita
ordenar la suspensión de la norma demandada al encontrarla palmariamente
violatoria de normas constitucionales y convencionales.
2.1.2. La demanda fue inadmitida al no señalarse
de manera clara, cierta, específica, pertinente y suficiente el concepto de la
violación. Específicamente, se expuso que: la argumentación era en extrema
amplia, general e indeterminada; no sigue una mínima coherencia que permita
comprender la demanda, ni las justificaciones en que se apoya; no plantea una
verdadera oposición entre lo acusado y las normas constitucionales alegadas
como vulneradas; no realiza sobre el articulado constitucional una exposición
clara, específica y suficiente al corresponder a afirmaciones circulares que no
desarrollan los enunciados, ni se apoyan en premisas normativas o fácticas; y
no plantear ningún reproche de constitucionalidad más allá de la inconformidad
respecto de la norma acusada.
2.1.3. En el escrito que busca corregir la
demanda, el accionante, luego de reiterar y remitir en buena medida a la
demanda inicial, se limita a indicar como argumento adicional que la norma
acusada “excluye como contenido negativo o por falta de regulación” a los
terceros no propietarios, insistiendo en el desconocimiento de cada una de las
normas constitucionales consideradas infringidas, además de adjuntar una
resolución administrativa del año 2010 que dispone la entrega material de un
inmueble producto de un proceso de extinción de dominio, por parte del
subdirector jurídico de la Dirección Nacional de Estupefacientes.
2.1.4. La demanda fue admitida sin perjuicio de
la decisión que finalmente adopte la Sala Plena de la Corte una vez cumplidas
las etapas procesales correspondientes.
2.2.   Las solicitudes de inhibición.
2.2.1. Las intervenciones del Ministerio de
Interior y de Justicia y del Instituto Colombiano de Derecho Procesal[21]
coinciden en solicitar a la Corte que se declare inhibida por ineptitud
sustancial de la demanda. En términos generales consideran que las razones de
inconstitucionalidad no son ciertas por cuanto de la norma acusada no se
deriva la exclusión de los terceros del procedimiento de extinción de dominio, ya
que simplemente se limita a regular la actividad del subdirector jurídico de la
Dirección Nacional de Estupefacientes (funciones de policía administrativa), en
el marco de dicho proceso. Consideran que se parte de una lectura descontextualizada
al no atender las previsiones de la Ley 793 de 2002, que protege los derechos
de terceros respecto de los bienes sujetos a extinción de dominio.
Exponen la falta de pertinencia al
partir el accionante de apreciaciones subjetivas y juicios sobre la aplicación
práctica de la norma que soporta en resoluciones administrativas concernientes
a casos específicos resueltos por el subdirector jurídico de la Dirección Nacional
de Estupefacientes. Afirman que se busca solucionar un problema particular por
indebida aplicación de las normas. Tampoco encuentran que la demanda presente
razones suficientes al reducirse a mencionar los preceptos
constitucionales sin adelantar un análisis persuasivo que muestre los elementos
comprometidos y cómo se vulneran tales garantías.
Además, no estiman cumplidos los requisitos de claridad
y especificidad, toda vez que aunque se hubiere presentado el escrito de
corrección de la demanda, el accionante termina limitándose reiterar los
argumentos que de manera confusa plantea inicialmente, además de continuar
siendo amplios y generales. Por último, perciben que el demandante parece
aclarar que lo demandado lo es por una omisión legislativa relativa, caso en el
cual no encuentran que se hubiere acreditado los presupuestos establecidos por
la jurisprudencia constitucional para esta clase de demandas, que resultan ser
más exigentes.
2.2.2. De otra parte, la Fiscalía General de la
Nación y la Universidad Sergio Arboleda solicitan que la Corte se inhiba de
pronunciarse de fondo por ineptitud sustancial de la demanda, mientras que la
Dirección Nacional de Estupefacientes y la Universidad del Rosario propugnan
por la exequibilidad de la norma acusada.[22]
2.2.3. El Procurador General de la Nación pide igualmente
que este Tribunal profiera una decisión inhibitoria por cuanto la demanda no
cumple los presupuestos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y
suficiencia. Al efecto, explica que el actor en el escrito de corrección de la
demanda se limita a reiterar y transcribir los argumentos iniciales sin que
hubiere efectuado cambios sustanciales. Indica que el análisis contenido en la
demanda constituye una apreciación subjetiva al no desprenderse de la
disposición acusada y corresponder más bien a una singular interpretación que
muestra la falta de lectura del texto completo.
Sostiene que la norma demandada se limita a
regular la mera ejecución de una decisión judicial de extinción de dominio,
como resultado de un proceso judicial en el que los terceros tuvieron la
oportunidad de participar para hacer valer sus derechos. Añade que basta leer
el artículo acusado para constatar que en el evento de haberse decretado medidas
cautelares las oposiciones serán resueltas por la autoridad judicial de
conocimiento en la oportunidad procesal respectiva, lo cual garantiza el debido
proceso de los terceros no propietarios al poder acudir al proceso judicial
para el ejercicio de sus derechos, además de preverse que el acto que disponga
hacer efectiva la entrega se comunicará por el medio más expedito al ocupante o
administrador del bien. Concluye así que no es cierto que los terceros carezcan
de la oportunidad para hacer valer sus derechos, ya que tal hipótesis corresponde
a una mala lectura de la norma cuestionada.
2.2.4. Conforme a lo anterior, previamente la
Corte debe entrar a determinar, en respuesta a las solicitudes de inhibición
constitucional, si la demanda de inconstitucionalidad cumple los requisitos mínimos
establecidos por el Decreto 2067 de 1991[23] y la jurisprudencia
constitucional, para emitir un pronunciamiento de fondo.
2.3.   El caso bajo examen. Inhibición sobre
el artículo 73 de la Ley 1395 de 2010, por ineptitud sustancial de la demanda.
2.3.1. En términos del artículo 40.6 de la
Constitución, todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación,
ejercicio y control del poder político, pudiendo para la efectividad de este
derecho interponer acciones públicas en defensa de la Constitución. Ello permite
caracterizar la acción de inconstitucionalidad como una herramienta de
naturaleza pública e informal que abandona los excesivos formalismos técnicos o
rigorismos procesales para beneficio de la ciudadanía y la protección del
interés general.
No obstante, la presentación de dicha acción no
está exenta del cumplimiento de un mínimo de requisitos según lo establecido
por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, que establece, entre otros
requerimientos, el expresar las razones por las cuales se estima violado el
texto constitucional, que conforme a reiterada jurisprudencia constitucional deben
ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[24].
Sobre el alcance de tales exigencias se ha señalado[25]:
“La acusación debe ser suficientemente
comprensible (clara)[26] y recaer verdaderamente
sobre el contenido de la disposición acusada (cierta)[27].
Además el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta
(especificidad)[28], con argumentos que sean
de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios
(pertinencia)[29]. Finalmente, la
acusación debe no sólo estar formulada en forma completa sino que debe ser
capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma
impugnada, de tal manera que inicie realmente un proceso dirigido a desvirtuar
la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace
necesario un pronunciamiento por parte de la Corte [suficiencia][30]”.
2.3.2. Ahora bien, tratándose de omisiones de
inconstitucionalidad, la doctrina y la jurisprudencia constitucional han
distinguido dos categorías como son la omisión legislativa absoluta y la omisión
legislativa relativa. Respecto de la primera la Corte ha señalado que carece de
competencia para pronunciarse sobre ella dado que existe una total inactividad
del legislador y, por tanto, no hay norma sobre la cual pueda recaer el juicio
de constitucionalidad.[31]
En cambio, cuando se trata de una omisión
legislativa relativa se alude a la violación de un deber constitucional que se
materializa en una actuación imperfecta del Congreso. Este segundo caso se
presenta cuando se ha cumplido con el deber de regular una determinada materia,
pero ésta ha sido incompleta al haber incluido sólo algunas situaciones y
dejado por fuera otras que se encuentran bajo supuestos o características
similares, procediendo de esta manera el control de constitucionalidad por
vulneración del derecho a la igualdad o del debido proceso, entre otros[32].
La
jurisprudencia constitucional ha señalado que la omisión legislativa relativa
supone dos condiciones: “(i) el juicio de inexequibilidad requiere la
concurrencia de una norma frente a la cual se predique la omisión; y (ii) la
misma debe excluir un ingrediente, condición normativa o consecuencia jurídica
que a partir de un análisis inicial o de una visión global de su contenido,
permita concluir que su consagración normativa resulta esencial e indispensable
para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta”.[33]
Luego, la exposición
que debe hacer el accionante del concepto de la violación exige un mayor
esfuerzo argumentativo para que exista un cargo debidamente formulado, lo que
ha llevado a la Corte a exigir el cumplimiento de los siguientes requisitos:
“i) La existencia de una norma frente a la cual
se predique la omisión; ii) la norma acusada debe excluir un ingrediente,
condición normativa o consecuencia jurídica que a partir de un análisis inicial
o de una visión global de su contenido, permita concluir que su consagración
normativa resulta esencial e indispensable para armonizar el texto legal con
los mandatos de la Carta; iii) que la omisión en tal norma excluya de sus
consecuencias aquellos casos que, por ser asimilables, deberían subsumirse dentro
de su presupuesto fáctico; iv) que dicha exclusión no obedezca a una razón
objetiva y suficiente; v) que al carecer de una razón objetiva y suficiente, la
omisión produzca una desigualdad injustificada entre los casos que están y los
que no están sujetos a las consecuencias previstas por la norma y; vi) que la
omisión implique el incumplimiento de un deber constitucional del legislador”.[34]
Atendiendo los rasgos distintivos que ofrece la
declaratoria de una omisión legislativa relativa, es indispensable, entonces,
que el actor acuse el contenido normativo específicamente vinculado con la
omisión y precise con claridad en qué consiste ésta, como su alcance y sus consecuencias
inconstitucionales. De ahí que no resultan atendibles los cargos generales que
se dirigen a atacar disposiciones legales de las cuales no emerge el precepto
que el demandante echa de menos, como se sostuvo en la sentencia C-185 de 2002:
“Sólo es
posible entrar a evaluar la ocurrencia de una omisión legislativa relativa,
cuando el actor ha dirigido la acusación contra la norma de cuyo texto surge […]
la omisión alegada[35]. En este sentido, la
posibilidad de que el Juez Constitucional pueda emitir pronunciamiento de fondo
queda supeditada al hecho de que la omisión sea predicable directamente del
dispositivo impugnado y en ningún caso de otro u otros que no hayan sido
vinculados al proceso. […]
Y es que,
reiterando la posición adoptada por la Corporación […], ´la técnica utilizada
en la formulación de las demandas de inconstitucionalidad, derivada de las
exigencias contenidas en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, le impone a
quien pretende ejercer esta acción, la obligación de señalar con claridad las
razones que sustentan la inexequibilidad del precepto impugnado, razones que,
además, deben guardar correspondencia lógica con el texto acusado, de tal modo
que le sean atribuibles directamente a éste´[36]. Ha considerado la
Corporación que el cumplimiento de tal exigencia, ´lejos de afectar el núcleo
esencial del derecho ciudadano a la participación, conformación, ejercicio y
control político (art. 40 C.P.), busca garantizar su realización material y, a
su vez, permitir un óptimo funcionamiento en la administración de justicia´[37].
[…]
Así las cosas,
al margen de las condiciones que son necesarias para determinar la ocurrencia
de una omisión relativa, es claro que las demandas dirigidas contra normas de
las cuales no se extraiga en forma directa la materia que ha sido omitida por
el legislador, no pueden ser resueltas en sede del proceso de
constitucionalidad. No solo por cuanto se ha desconocido el cumplimiento de un
requisito de admisibilidad de la acción -acusar el precepto del cual surge la
presunta violación a la Carta-, sino además, (y en plena concordancia con lo
anterior) por cuanto la Constitución Política no le otorga a la Corte
competencia para examinar, ex officio, aquellas disposiciones que no
fueron formalmente acusadas por los ciudadanos mediante el ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad (C.P. art. 241-4-5)”.
De modo que el ejercicio del derecho político a
presentar demandas de inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa,
impone al ciudadano una carga más rigurosa, que en manera alguna restringe el
derecho a participar en la defensa de la supremacía de la Constitución, sino
que, por el contrario, “hace eficaz el diálogo entre el ciudadano, las
autoridades estatales comprometidas en la expedición o aplicación de las normas
demandadas y el juez competente para juzgarlas a la luz del ordenamiento superior”.[38]
2.3.3.
Ingresando al estudio del asunto que
nos ocupa, la Corte comparte las solicitudes de inhibición presentadas por la
mayoría de los intervinientes y el Procurador General de la Nación, al
encontrar que efectivamente el demandante no expuso en debida forma el concepto
de la violación.
Aunque en oportunidad fue presentado el escrito
de corrección de la demanda, la Corte observa que realmente no subsanó las
deficiencias formales anotadas en el proveído inadmisorio[39],
al limitarse a reiterar y transcribir en buena medida la demanda inicial. Sólo
expuso como argumento adicional el que la disposición impugnada “excluye como
contenido negativo o por falta de regulación” a los terceros no propietarios.
Sin embargo, interpretada dicha afirmación en el sentido de alegar una omisión
legislativa relativa, el accionante ha debido presentar el desarrollo
argumentativo que se exige para este tipo de demandas, según se ha mencionado
en la parte dogmática de esta decisión.
2.3.4. Conforme a las exigencias mínimas
requeridas para un pronunciamiento de fondo, debe empezar esta Corporación por
señalar que aún después de presentado el escrito de corrección de la demanda, persiste
la no explicación con la necesaria claridad de cómo la norma legal acusada entra
en contradicción con cada una de las disposiciones constitucionales y de los
tratados internacionales de derechos humanos, considerados vulnerados.
La exposición de una serie de situaciones que
desprende de la norma acusada, la mixtura en las afirmaciones que por demás no
desarrolla al confrontarlas con las diversas y numerosas disposiciones superiores
consideradas vulneradas, el no señalamiento preciso del objeto de la acusación y
la no identificación de las razones relevantes que busquen desvirtuar la
presunción de constitucionalidad, impiden comprender con la necesaria claridad
las justificaciones en las que se apoya la pretensión de inconstitucionalidad.[40]
El argumento adicional del escrito que busca
subsanar la demanda, consistente en que la norma acusada “excluye como
contenido negativo o por falta de regulación” a los terceros no propietarios, para
la Corte implicaba el deber del accionante de iniciar por identificar el tipo
de omisión endilgada (absoluta[41] o relativa). Y partiendo
de que se trata de una omisión legislativa relativa, era indispensable
que se cumpliera con la mayor carga argumentativa exigida para esta clase de
demandas, como identificar con suficiente claridad: el deber constitucional
supuestamente vulnerado, el contenido normativo específicamente vinculado con
la omisión, el alcance de la omisión y las consecuencias inconstitucionales. En
otras palabras, era necesario que el accionante cumpliera los presupuestos requeridos
para presentar una acción de inconstitucionalidad por omisión legislativa
relativa, como se determinó en el punto 2.3.2. de esta decisión.
2.3.5.
Al igual, las razones que respaldan los
cargos de inconstitucionalidad no son ciertas porque no recaen sobre una
proposición jurídica y real existente, sino sobre una deducida por el actor, e
incluso sobre otras disposiciones vigentes que, en todo caso, no fueron el
objeto de la demanda.
Como se ha expuesto, el accionante señala que
el artículo 73 de la Ley 1395 de 2010 vulnera numerosos preceptos superiores y
de los convenios internacionales de derechos humanos. De la argumentación presentada
puede extraerse que para el actor en los procesos de extinción de dominio las
autoridades vinculan a los propietarios de los bienes que se van a extinguir
pero excluyen como contenido negativo o por falta de regulación a los terceros
no propietarios, además de que carecen de competencia para decidir tales
asuntos por corresponder su conocimiento a la jurisdicción civil.
Sin embargo, la
Corte observa que del contenido normativo acusado no se extrae la exclusión de
los terceros del procedimiento de extinción de dominio, máxime cuando dicha
disposición se limita a regular la mera ejecución de una decisión judicial de
extinción de dominio, resultado de un proceso previo contemplado en la Ley 793
de 2002[42] y de otras disposiciones
de la misma ley cuestionada (1395 de 2010) que la modificaron, en el que los
terceros afectados han tenido la oportunidad de participar en el mismo para
hacer valer sus derechos de defensa y de debido proceso.
Basta una
lectura desprevenida del artículo demandado para comprender que se reduce a establecer
las funciones de policía administrativa que le asigna al subdirector jurídico
de la Dirección Nacional de Estupefacientes, para hacer efectiva la entrega
real y material de los bienes ordenada en la sentencia de extinción de dominio,
conforme a lo establecido en la Ley 793 de 2002. Así mismo, se prevé que en el
evento de haber medidas cautelares las “oposiciones” presentadas serán
resueltas por la autoridad judicial de conocimiento, en la oportunidad procesal
respectiva.
De ahí que no
resulta acertado lo que echa de menos el accionante, ya que la norma acusada
contempla la intervención de terceros y el poder acudir al proceso judicial
para el ejercicio de sus derechos, además de establecerse que el acto que
disponga hacer efectiva la entrega se comunique por el medio más expedito al
poseedor, tenedor o persona que a cualquier título se encuentre ocupando o
administrando el bien. Entonces, la norma cuestionada se reduce a contemplar la
fase final del proceso de extinción de dominio consistente en la entrega efectiva
de los bienes por la Dirección Nacional de Estupefacientes, permitiendo la
intervención de los terceros para tal diligencia bajo las condiciones anotadas.
Adicionalmente, parte de una lectura
descontextualizada del ordenamiento jurídico sobre extinción de dominio, toda
vez que la intervención de terceros sí fue prevista desde su fase inicial en el
proceso, según puede apreciarse de los artículos 3º, bienes[43];
4º, naturaleza de la acción[44]; 8º, debido proceso[45];
9º, protección de derechos[46]; 10, comparecencia al
proceso[47]; 12, fase inicial[48];
13, procedimiento[49]; y 14A, los recursos[50]
de la Ley 793 de 2002. De modo que la Ley 793 de
2002, no cuestionada por el actor en el presente asunto, contempla múltiples
disposiciones que protegen los derechos de terceros respecto de los bienes
sujetos a extinción de dominio, al igual que prevé la procedencia de recursos
contra las decisiones de las autoridades correspondientes.
Sin que constituya un análisis material, también
cabe señalar que tal normatividad legal en su mayoría ha sido examinada por
esta Corporación en las sentencias C-740 de 2003[51],
C-1118 de 2004[52], C-149 de
2005[53] y C-821 de
2006[54]. Estas
decisiones han estudiado, entre otros aspectos, los derechos de los terceros de
buena fe exentos de culpa, indicando que ello “resulta compatible con la
Carta dado que quien ha adquirido un bien desconociendo, pese a la prudencia de
su obrar, su ilegítima procedencia, no puede ser afectado con la extinción del
dominio así adquirido”. Igualmente, ha manifestado esta Corte que “la decisión legislativa de atribuir el conocimiento de
la acción de extinción de dominio a funcionarios de la justicia penal y no a
otros, la justicia civil, por ejemplo, no tiene la virtualidad de mutar el
carácter que a esa institución le imprimió el Constituyente. De un lado, porque
en la Carta no existe prohibición alguna en ese sentido, ni indica tampoco el
ámbito de la jurisdicción que ha de conocer de la institución. De otro, tal
decisión legislativa es consecuente con la sujeción que se hizo de las causales
de viabilidad de la acción a conductas constitutivas de tipos penales.
Finalmente, lo único que la Carta impone en relación con la acción de extinción
de dominio es una reserva judicial para su declaración y este mandato no se
irrespeta con la radicación de la competencia en jueces que hacen parte de la
jurisdicción penal”.
Finalmente, como se ha indicado, la
exposición de cargos por omisión legislativa relativa implicaba para el accionante
una mayor carga argumentativa que al no ser ofrecida en su oportunidad conlleva
ineluctablemente a una sentencia inhibitoria. La Corte ha establecido, entre
otros requerimientos, que se acuse el contenido normativo específicamente
vinculado con la omisión, por lo que no resultan atendibles los cargos que se
dirigen a atacar disposiciones de las cuales no emerge el precepto que el
demandante echa de menos[55]. Así lo señaló
en la sentencia C-185 de 2002, anotando que se impone un fallo inhibitorio
cuando de la norma no se predica la omisión endilgada (punto 2.3.2. de esta
decisión).
En consecuencia, la demanda de
inconstitucionalidad está construida sobre fundamentos inciertos, toda vez sus
argumentos se originan en una lectura incorrecta de la norma impugnada, al partir
de una proposición jurídica que no se deriva del texto acusado sino que obedece
a una interpretación errónea del mismo, o que se encuentra en normas diferentes
a la demandada.
2.3.6.
Se incumple también el requisito de especificidad en
la exposición del concepto de la violación, por cuanto si bien de la demanda
puede extraerse la afirmación de que la norma cuestionada excluye a los
terceros intervinientes de los procesos de extinción de dominio, tal
señalamiento no pasa de ser una aseveración abstracta y global, que no se
relaciona concreta y directamente con la disposición cuestionada. Si no se define
por qué lo manifestado en la acusación infringe la Carta Política, se configura
simplemente un señalamiento y no una controversia constitucional, susceptible
de ser desatada por este Tribunal Constitucional[56].
Tratándose de una omisión legislativa relativa el accionante ha
debido desarrollar y justificar cómo el contenido normativo específicamente
vinculado con la omisión se enfrenta a la normatividad constitucional e
internacional. Además, no se acreditaron los restantes requerimientos exigidos para
la presentación de una acción de inconstitucionalidad por omisión legislativa
relativa, según lo manifestado en la parte dogmática de esta decisión (punto
2.3.2.).
2.3.7. El accionante igualmente incumplió el requisito de
pertinencia por cuanto el vacío normativo que predica no se conecta con la
disposición acusada, sino que se soporta en apreciaciones subjetivas y juicios
sobre la aplicación práctica de la misma.[57]
La afirmación de que la norma impugnada no prevé los derechos de
terceros en los procesos de extinción de dominio, soportándose en una resolución
administrativa que concierne a un caso específico resuelto por el subdirector
jurídico de la Dirección Nacional de Estupefacientes, constituye sin lugar a
dudas una singular interpretación que además busca resolver problemas
particulares por la ejecución práctica de tal disposición. Adicionalmente, no
se cumplen las exigencias particulares estipuladas por la jurisprudencia
constitucional para este tipo de demandas por omisión legislativa relativa,
conforme se ha expuesto en párrafos anteriores.[58]
2.3.8. Finalmente, no se supera el requisito de
la suficiencia del concepto de la violación. La simple afirmación de que la
norma demandada excluye a los terceros intervinientes de los procesos de
extinción de dominio y que con ello se desconocen numerosas disposiciones
constitucionales y de convenios internacionales de derechos humanos, permiten a
la Corte concluir el incumplimiento de este presupuesto por cuanto no se
desarrolla suficientemente las razones de inconstitucionalidad que tiendan a
demostrar la existencia de una omisión legislativa relativa, además que no se
adelanta un análisis adecuadamente persuasivo que señale cuáles elementos de
las múltiples garantías superiores invocadas resultan comprometidas y cómo se
produce tal vulneración[59].
2.3.9. Conforme a lo anterior, la acusación
formulada por el accionante no resulta clara, cierta, específica, pertinente y
suficiente. Ni aun aplicando el principio pro actione es posible
proferir una decisión de fondo, ya que la ausencia de al menos un cargo de
inconstitucionalidad, impide a la Corte superar las deficiencias anotadas.
También debe precisarse que, en principio, es
en la etapa del estudio de la admisibilidad de la demanda en la que debe
definirse si se cumple o no con los requisitos señalados. Sin embargo, esta
Corporación ha sentado que ese primer análisis responde a una valoración
apriorística que se hace para garantizar el derecho que tienen todos los
ciudadanos de acceder a la administración de justicia. Dicha providencia
admisoria constituye apenas el estudio inicial de la argumentación expuesta en
la demanda, la cual  una vez cumplida las diferentes etapas procesales como son
la probatoria, de intervención ciudadana y de expertos en la materia, además de
emitido el concepto del Procurador General de la Nación, permite a la Corte
disponer de mayores elementos de juicio, que una vez valorados integralmente
podrán llevar a una decisión inhibitoria, que no hace tránsito a cosa juzgada
constitucional. Por tanto, nada obsta para que la Sala Plena se inhiba de
pronunciarse de fondo, cuando encuentre que en realidad no se han cumplido esos
requisitos mínimos para activar el control de constitucionalidad.[60]
Por tanto, al no ser cumplidas por el
accionante, respecto del artículo 73 de la Ley 1395 de 2010, las exigencias anotadas,
se impone una sentencia inhibitoria por ineptitud sustancial de la demanda.
VII.   DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, Adm.    nistrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
INHIBIRSE de pronunciarse de fondo sobre
el artículo 73 de la Ley 1395 de 2010, por ineptitud sustancial de la demanda.
Cópiese, notifíquese, comuníquese al Gobierno,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Diario Oficial No. 47.768 del 12 de julio de
2010.
[2] Con posterioridad al término para subsanar la demanda, el accionante
acompaña el original del escrito de corrección de la demanda (inicialmente lo
envió vía fax), donde además adjunta copias de un contrato de
arrendamiento de vivienda urbana, pago de cánones de arrendamiento y de
servicios públicos, y dos sentencias proferidas por el Juzgado Sexto Penal del
Circuito y de la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Cali, que resuelven una acción de tutela presentada contra la Dirección Nacional de Estupefacientes.
[3] “Repartida la demanda, el
magistrado sustanciador proveerá sobre su admisibilidad dentro de los diez días
siguientes. Cuando la demanda no cumpla alguno de los requisitos previstos en
el artículo segundo, se le concederán tres días al demandante para que proceda
a corregirla señalándole con precisión los requisitos incumplidos. Si no lo
hiciere en dicho plazo se rechazará. Contra el auto de rechazo, procederá el
recurso de súplica ante la Corte. El magistrado sustanciador tampoco admitirá
la demanda cuando considere que ésta no incluye las normas que deberían ser
demandadas para que el fallo en sí mismo no sea inocuo, y ordenará cumplir el
trámite previsto en el inciso segundo de este artículo. La Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la
sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras
que declara inconstitucionales. Se rechazarán las demandas que recaigan sobre
normas amparadas por una sentencia que hubiera hecho tránsito a cosa juzgada o
respecto de las cuales sea manifiestamente incompetente. No obstante estas
decisiones también podrán adoptarse en la sentencia”.
[4] “[…] Lo dispuesto en el presente artículo no podría
interpretarse en perjuicio de los derechos de terceros de buen fe exentos de
culpa”.
[5] “En el ejercicio y trámite de la acción de extinción de dominio
se garantizará el debido proceso, permitiendo al afectado presentar pruebas e
intervenir en su práctica, oponerse a las pretensiones que se estén haciendo
valer en contra de los bienes, y ejercer el derecho de contradicción que la Constitución Política consagra”.
[6] “[…] Igualmente, en todo proceso de extinción de dominio, se
emplazará a los terceros indeterminados, a quienes se designará curador ad
litem en los términos de esta ley”.
[7] Modificado por el artículo 77 de la Ley 1395 de 2010. “El fiscal competente para conocer la acción de extinción de dominio, iniciará la
investigación […], con el fin de identificar los bienes sobre los cuales podría
iniciarse la acción, recaudar los medios de prueba que evidencien cualquiera de
las causales previstas en el artículo 2º y quebranten la presunción de buena fe
respecto de bienes en cabeza de terceros”.
[8] Modificado por el artículo 80 de la Ley 1395 de 2010. “El trámite de la acción de extinción de dominio se cumplirá de conformidad con las
siguientes reglas: 1. […] Tratándose de bienes en cabeza de terceros se deberá
relacionar y analizar los medios de prueba que quebranten la presunción de
buena fe que se predica sobre los mismos. […] 11. Cuando se decrete la
improcedencia sobre un bien de un tercero de buena fe, el fiscal deberá someter
la decisión al grado jurisdiccional de consulta”.
[9] Modificado por el artículo 81 de la Ley 1395 de 2010. “Contra las providencias interlocutorias proferidas por el fiscal
que conoce del trámite proceden los recursos de reposición, apelación y queja,
que se interpondrán por escrito y se tramitarán conforme al procedimiento
establecido en la Ley 600 de 2000, en lo que no sea incompatible con lo
dispuesto en la presente ley”.
[10] Cita para el efecto apartes de la sentencia C-1052 de 2001.
[11] Según informe de la Secretaría General de la Corte Constitucional el término de fijación en lista venció el 4 de febrero de 2011. El escrito de la Fiscalía General de la Nación fue recibido el 7 de febrero de 2011.
[12] Cita, entre otras, las sentencias C-374 de 1997 y C-740 de 2003.
[13] Según informe de la Secretaría General de la Corte Constitucional el término de fijación en lista venció el 4 de febrero de 2011. El escrito de la Dirección Nacional de Estupefacientes fue recibido el 7 de febrero de 2011.
[14] Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 793 de 2002,  “por la cual se deroga la Ley 333 de 1996 y se establecen las reglas que
gobiernan la extinción de dominio”.
[15] Cita los artículos 4º (naturaleza de la acción), 8º (debido proceso),
9º (protección de derechos) y 10 (comparecencia al proceso). Entre otros
apartes de la sentencia C-740 de 2003 destaca: “[…] en relación con la
protección que la parte final del artículo 3º suministra a los derechos de los
terceros de buena fe exentos de culpa, hay que indicar que ella resulta
compatible con la Carta pues quien ha adquirido un bien desconociendo, pese a
la prudencia de su obrar, su ilegítima procedencia, no puede ser afectado con
la extinción del dominio así adquirido. Este tema fue analizado con
detenimiento en la sentencia C-1007 de 2002, oportunidad en la que se
contextualizó tanto la buena fe simple como la buena fe cualificada y se le
reconocieron, a esta última, efectos en el ámbito de la extinción de dominio”.
[16] Entre otros apartes de la sentencia C-740 de 2003 transcribe el
siguiente:“[…] la decisión legislativa de atribuir el conocimiento de la acción
de extinción de dominio a funcionarios de la justicia penal y no a otros, la
justicia civil, por ejemplo, no tiene la virtualidad de mutar el carácter que a
esa institución le imprimió el Constituyente. De un lado, porque en la Carta no existe prohibición alguna en ese sentido, ni indica tampoco el ámbito de la
jurisdicción que ha de conocer de la institución. De otro, tal decisión
legislativa es consecuente con la sujeción que se hizo de las causales de
viabilidad de la acción a conductas constitutivas de tipos penales. Finalmente,
lo único que la Carta impone en relación con la acción de extinción de dominio
es una reserva judicial para su declaración y este mandato no se irrespeta con
la radicación de la competencia en jueces que hacen parte de la jurisdicción
penal”.
[17] Según informe de la Secretaría General de la Corte Constitucional el término de fijación en lista venció el 4 de febrero de 2011. El escrito de la Universidad Sergio Arboleda fue recibido el 8 de febrero de 2011.
[18] Anota que “la premisa fundamental de los alegatos no se encuentra
claramente demostrada”.
[19] Según informe de la Secretaría General de la Corte Constitucional el término de fijación en lista venció el 4 de febrero de 2011. El escrito de la Universidad del Rosario fue recibido el 14 de febrero de 2011.
[20] Escrito recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional el día 29 de abril de 2011.
[21] Presentadas según informe de la Secretaría General de la Corte Constitucional antes del vencimiento del término de fijación
en lista, esto es, el 4 de febrero de 2011.
[22] De los informes de la Secretaría General de la Corte Constitucional puede apreciarse que estas intervenciones fueron presentadas con posterioridad al
término de fijación en lista del asunto que venció el 4 de febrero de 2011.
[23] Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y
actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional.
[24] En términos
generales la carga mínima de
argumentación en las demandas de inconstitucionalidad resulta indispensable por
cuanto de no atenderse dichos presupuestos procesales podría frustrarse la
expectativa de obtener una decisión de fondo. Su exigencia permite hacer un uso
adecuado y responsable de los mecanismos de participación ciudadana. No debe
olvidarse que conforme al artículo 241 superior, no corresponde a la Corte revisar oficiosamente las leyes, sino examinar las que efectivamente hubieran sido
demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que sólo pueda adentrarse en el
estudio y resolución de un asunto, una vez se presente la acusación en debida
forma. Cft. Sentencias C-595 de 2010,
C-069 de 2009, C-508 de 2008, C-451 de 2005, C-040 de 2005, C-480 de 2003,
C-1052 de 2001 y C-447 de 1997.
[25] Así lo ha recogido la Corte desde la sentencia C-1052 de 2001, al
indicar que las exigencias del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 constituyen
una carga mínima de argumentación que debe cumplir todo ciudadano. Cft.
sentencias C-101 de 2011, C-029 de 2011, C-028 de 2011, C-102 de 2010, C-025 de
2010, C-372 de 2009, C-1087 de 2008, C-293 de 2008, C-922 de 2007, C-370 de
2006, C-1197 de 2005, C-1123 de 2004, C-901 de 2003, C-889 de 2002, C-183 de
2002 y C-1256 de 2001.
[26] “La claridad de la demanda es un requisito indispensable para
establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el
carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general],
releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica
sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto
Fundamental”, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la
argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las
justificaciones en las que se basa”.
[27] “Las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas
significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y
existente “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita” e
incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto
concreto de la demanda.  Así, el ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una
norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de
su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra]
encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido
suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad
de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”.
[28] “Las razones son específicas si definen con claridad la manera
como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional
concreto contra la norma demandada”. El juicio de constitucionalidad se
fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición
objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a
partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y
globales” que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones
que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se
desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad”.
[29] “La pertinencia también es un elemento esencial de las razones
que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el
reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional,
es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma superior que se
expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son
inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones
puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar
puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no está
acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública
para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de
la disposición en un caso específico”; tampoco prosperarán las acusaciones que
fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia,
calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa” a partir de una
valoración parcial de sus efectos”.
[30] “La suficiencia que se predica de las razones de la demanda de
inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de
todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para
iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de
reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir
de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (art. 2 numeral
4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a
los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así
no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el
demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente
al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos
que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la
norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un
proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a
toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”.
[31] Sentencias C-192 de 2006 y C-543 de 1996.
[32] Sentencia C-1125 de 2004.
[33] Sentencias C-442 de 2009, C-423 de 2006, C-875 de 2005, C-311 de 2003,
C-185 de 2002, C-1549 de 2000, C-427 de 2000 y C-543 de 1996.
[34] Cft. Sentencias C-029 de 2011, C-936 de 2010, C-173 de 2010, C-666 de
2009, C-558 de 2009, C-864 de 2008, C-831 de 2007, C-193 de 2006, C-1266 de
2005, C-1116 de 2004, C-528 de 2003, C-284 de 2002, C-1255 de 2001, C-427 de
2000, entre otras.
[35] Cft. Sentencias C-543 de 1996 y C-1549 de 2001.
[36] Sentencia C-986 de 1999.
[37] Sentencia C-519 de 1998.
[38] Cft. Sentencias C-029 de 2011, C-192 de 2006, C-1116 de 2004 y C-1052
de 2001.
[39] Como se ha expuesto, la demanda fue inadmitida por no indicarse de
manera clara, cierta, específica, pertinente y suficiente el concepto de la
violación. Ello tuvo como fundamento el que la argumentación es extremadamente amplia
o general, no siguiendo una mínima coherencia que permitiera comprender el
contenido de la demanda, ni las justificaciones en que se apoya. Además, el
accionante no plantea una verdadera oposición entre lo acusado y las normas
constitucionales presuntamente vulneradas, al limitarse a realizar afirmaciones
circulares que no desarrollan los enunciados, ni se apoyan en premisas
normativas o fácticas, más allá de la inconformidad con la norma cuestionada.
[40] Incluso puede apreciarse que el actor no identificó
con la mínima claridad requerida la clase de acción incoada al referir también
a una de nulidad, además que señaló una parte demandada e interesada y solicitó
la aplicación de medidas provisionales para la suspensión de la norma acusada,
cuestiones que si bien son superables en el proceso de admisión de la demanda,
no dejan de denotar una mayor confusión en la presentación de los cargos al
resultar extrañas a la naturaleza de la acción de inconstitucionalidad prevista
en el Decreto 2067 de 1991. A nivel de sentencias que exigen la presentación de
una exposición argumental clara, pueden mencionarse: C-140 de 2007, C-048 de
2006, C-458 de 2004, C-831 de 2002, C-039 de 2002, C-1298 de 2001 y C-540 de
2001.
[41] Caso en el cual la Corte no tiene competencia para pronunciarse.
[42] Deroga la Ley 333 de 1996 y establece las reglas que gobiernan la extinción de dominio.
[43] “[…] Lo dispuesto en el presente artículo no podría
interpretarse en perjuicio de los derechos de terceros de buena fe exentos de
culpa”.
[44] “[…] Esta acción es distinta e independiente de
cualquier otra de naturaleza penal que se haya iniciado simultáneamente, o de
la que se haya desprendido, o en la que tuviera origen, sin perjuicio de los
terceros de buena fe exentos de culpa”.
[45] “En el ejercicio y trámite de la acción de extinción de dominio
se garantizará el debido proceso, permitiendo al afectado presentar pruebas e
intervenir en su práctica, oponerse a las pretensiones que se estén haciendo
valer en contra de los bienes, y ejercer el derecho de contradicción que la Constitución Política consagra”.
[46] “Durante el
procedimiento se garantizarán y protegerán los derechos de los afectados, y en particular
los siguientes: 1. Probar el origen legítimo de su patrimonio, y  de
bienes cuya, titularidad se discute. 2. Probar que los bienes de que se trata
no se encuentran en las causales que sustentan la acción de extinción de
dominio. 3. Probar que, respecto de su patrimonio, o de los bienes que
específicamente constituyen el objeto de la acción, se ha producido una
sentencia favorable que deba ser reconocida como cosa juzgada dentro de un
proceso de Extinción de Dominio, por identidad respecto a los sujetos, al
objeto y a la causa del proceso”.
[47] “[…] Igualmente, en todo proceso de extinción de dominio, se
emplazará a los terceros indeterminados, a quienes se designará curador ad
litem en los términos de esta ley”.
[48] Modificado por el artículo 77 de la Ley 1395 de 2010. “El fiscal competente para conocer la acción de extinción de dominio, iniciará la
investigación […], con el fin de identificar los bienes sobre los cuales podría
iniciarse la acción, recaudar los medios de prueba que evidencien cualquiera de
las causales previstas en el artículo 2º y quebranten la presunción de buena fe
respecto de bienes en cabeza de terceros”.
[49] Modificado por el artículo 80 de la Ley 1395 de 2010. “El trámite de la acción de extinción de dominio se cumplirá de conformidad con las
siguientes reglas: 1. […] Tratándose de bienes en cabeza de terceros se deberá
relacionar y analizar los medios de prueba que quebranten la presunción de
buena fe que se predica sobre los mismos. […] 11. Cuando se decrete la
improcedencia sobre un bien de un tercero de buena fe, el fiscal deberá someter
la decisión al grado jurisdiccional de consulta”.
[50] Modificado por el artículo 81 de la Ley 1395 de 2010. “Contra las providencias interlocutorias proferidas por el fiscal
que conoce del trámite proceden los recursos de reposición, apelación y queja,
que se interpondrán por escrito y se tramitarán conforme al procedimiento
establecido en la Ley 600 de 2000, en lo que no sea incompatible con lo
dispuesto en la presente ley”.
[51] Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 793 de 2002.
[52] Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 23 de la Ley 793 de 2002.
[53] Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 15
de la Ley 793 de 2002.
[54] Demanda de inconstitucionalidad contra el título de la Ley 793 de 2002 (parcial).
[55] Sentencia C-427 de 2000.
[56] Sentencia C-278 de 2006.
[57] Sentencias C-178 de 2005 y C-528 de 2003.
[58] Sentencias C-029 de 2011, C-192 de 2006 y C-357 de 1997.
[59] Sentencias C-540 de 2010 y C-192 de 2006.
[60] Sentencias C-841 de 2010, C-626 de 2010, C-116 de 2006, C-1115 de 2004,
C-913 de 2004, C-918 de 2002 y C-1298 de 2001.