T-026-17
Sentencia T-026/17
PRINCIPIO
DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Juez debe verificar si ante la existencia de otro
medio de defensa judicial, éste es eficaz e idóneo
ACCION DE TUTELA PARA RECLAMAR EL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE DERECHOS
PENSIONALES-Procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE SOBREVIVIENTES-Procedencia
excepcional
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ EN ACCION DE TUTELA-Reglas
generales
ACCION DE
TUTELA Y PRINCIPIO DE INMEDIATEZ-Excepciones para aceptar que se presente en un
extenso espacio de tiempo entre vulneración y presentación
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Servicio público de carácter obligatorio y
derecho irrenunciable
Según la Constitución Política de Colombia en su
artículo 48, la seguridad es un servicio público y un derecho de carácter
irrenunciable, el cual debe ser prestado por el Estado acogiendo los principios
de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y
participación.
DERECHO A
LA SEGURIDAD SOCIAL-Fundamental y autónomo
DERECHO A
LA PENSION DE SOBREVIVIENTES Y A LA SUSTITUCION PENSIONAL-Naturaleza
jurídica y finalidad
REGIMEN
ESPECIAL DE SEGURIDAD SOCIAL DE LAS FUERZAS MILITARES Y POLICIA NACIONAL-Pensión de sobrevivientes
REGIMEN
ESPECIAL DE SEGURIDAD SOCIAL DE LAS FUERZAS MILITARES Y POLICIA NACIONAL-Aplicación del principio de
favorabilidad laboral frente al reconocimiento
de pensiones
PRINCIPIO
DE PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL SOBRE LAS FORMAS-Reiteración de jurisprudencia
PRINCIPIO DE JUSTICIA MATERIAL Y PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL-Aplicación
PENSION DE
SOBREVIVIENTES EN REGIMEN ESPECIAL DE LA POLICIA NACIONAL-Orden de
reconocer y pagar pensión de sobrevivientes a accionante
Referencia: expediente T- 5719169
Acción de Tutela instaurada por Myriam María Palencia Gamarra a través
de apoderado contra La Nación Ministerio de Defensa y Policía Nacional.
Magistrado Ponente:
AQUILES ARRIETA GÓMEZ
Bogotá D.C., veintitrés (23) de enero de
dos mil diecisiete (2017)
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de
la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Aquiles Arrieta Gómez
quien la preside, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, y específicamente las previstas
en los artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución Política, profiere la
siguiente,
SENTENCIA
En el trámite de revisión del fallo de
tutela proferido el 14 de abril de 2016 por el Consejo Seccional de la
Judicatura de Bolívar y el 18 de mayo del mismo año por el Consejo Superior de
la Judicatura Sala Jurisdiccional Disciplinaria.
I. ANTECEDENTES
Conforme a lo consagrado en los artículos
86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de
Selección Número Nueve de la Corte Constitucional eligió, para efectos de su
revisión, el asunto de la referencia.[1]
De acuerdo con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión
procede a dictar la sentencia correspondiente.
1.
Hechos
1.1. La señora Myriam María Palencia
Gamarra contrajo matrimonio católico con el señor José del Carmen Bernal
Jacomucci con quien procreó tres hijos y convivió hasta el 30 de marzo de 1974,
día en que falleció. El señor Jacomucci prestó sus servicios como Agente de la
Policía Nacional desde el 1º de julio de 1962 hasta su muerte, cumpliendo con
un tiempo de servicios de 14 años, 7 meses y 27 días.
1.2. El 07 de septiembre de 1989 la Policía
Nacional reconoció y canceló los haberes causados con el deceso del señor José
del Carmen Bernal Jacomucci como indemnización por muerte y cesantía
definitiva, a la señora Myriam María Palencia Gamarra, quien en la actualidad
cuenta con 76 años de edad.[2]
1.3. El 11 de agosto de 2011 la actora
elevó solicitud de reconocimiento y pago de pensión de sobrevivientes ante la Dirección
General de la Policía Nacional con base en el artículo 46 de la ley 100 de
1993. La petición le fue negada en atención a que la norma aplicable al caso,
según se le informa es el Decreto 2340 de 1971, que establece como requisito
para el reconocimiento  pensional el cumplimiento de 15 años de servicios por
parte del uniformado, condición que no se cumplió para el caso planteado.[3]
2. Demanda y pretensiones
La señora Myriam Palencia Gamarra, a través
de apoderado, instauró acción de tutela con el fin de que sus derechos
fundamentales al debido proceso, igualdad, vida digna, mínimo vital y seguridad
social, presuntamente vulnerados por el Ministerio de Defensa  Policía Nacional,
sean amparados. En consecuencia solicita que se ordene al Ministerio de Defensa
– Policía Nacional que reconozca y pague a la accionante la pensión de
sobreviviente y las mesadas que se hayan causado a partir del 1º de abril de
1974.
3. Respuestas de las entidades acusadas
En virtud del auto admisorio del 1º de
abril de 2016 el Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar Sala
Jurisdiccional Disciplinaria dio traslado al Ministerio de Defensa, a la Policía
Nacional y la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, esta última
vinculada a la acción.
3.1. La Policía Nacional informa que posee
un régimen prestacional y pensional especial de carácter constitucional
contentivo de los artículos 218 y 150. [4] El reconocimiento de pensión de sobreviviente es un evento de
estricta legalidad en el que el legislador ha circunscrito los reconocimientos
de este tipo al cumplimiento de las condiciones que establece la norma y sólo
es posible la materialización de este beneficio a favor de los beneficiarios
cuando se cumplan todos los requisitos sine qua nom constituidos por el
legislador en los decretos con fuerza de ley que reglamentan la carrera
policial en sus distintos niveles, signando que para el caso del señor José del
Carmen Bernal Jacomucci, su deceso se presentó el día 30 de marzo de 1974, bajo
el principio de legalidad y temporalidad este se encontraba regido por el
Decreto 2340 de 1971 “Por el cual se reorganiza la carrera de Agentes de la
Policía Nacional”, norma de carácter especial que consagra el
reconocimiento de pensión de sobreviviente en su artículo 80.[5] El legislador
consagró sólo la posibilidad de reconocimiento pensional de sobreviviente cuando
el agente de la Policía Nacional haya cumplido un tiempo de 15 años o más de
servicio. Para el caso que nos ocupa el señor Bernal Jacomucci acumuló un
tiempo de servicios de 14 años, 7 meses y 27 días, razón por la cual bajo el
principio de legalidad no es procedente reconocer el derecho pensional.
3.2 El Ministerio de Defensa por su parte,
manifestó que cuando un oficial fallece en servicio activo, quien reconoce la sustitución
de asignación mensual de retiro a sus beneficiarios es la Policía Nacional,
entidad diferente a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. Por lo
anterior, es evidente que el “señor policial” falleció encontrándose en
servicio activo, razón por la cual solicita no vincular a la Caja de Sueldos de
Retiro de la Policía Nacional, por no ser esta la entidad competente para
resolver de fondo la solicitud de reconocimiento de la sustitución de
asignación mensual de retiro.[6]
3.3. La Caja de Retiro de la Policía
Nacional expuso que el señor José del Carmen Bernal Jacomucci no ostenta la
calidad de titular de asignación mensual de retiro y/o beneficiario por parte
de la entidad, por lo que no son competentes para resolver de fondo las pretensiones
de esta acción de tutela.[7]
4. Sentencias objeto de revisión
4.1. Mediante fallo de 14 de abril de 2016
el Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar Sala Jurisdiccional
Disciplinaria declaró la improcedencia con base en dos razones: (i) consideró
que la pretensión que se ventila tiene su escenario natural y una vía expedita
de discusión en el ordenamiento jurídico, mediante la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo y (ii) advirtió una considerable inactividad por parte de la
accionante en cuanto a la reclamación de sus derechos presuntamente
conculcados, sin que se encuentre acreditada la ocurrencia de motivos
razonables que justifiquen esta particular circunstancia, con lo cual se desconoce
el principio de inmediatez. Concretamente declaró la improcedencia de la acción
constitucional por no cumplir con los principios de subsidiariedad e
inmediatez, sin que además se vislumbre la configuración de un perjuicio
irremediable.
4.2. La accionante impugnó la
decisión de instancia argumentando que “el amparo al derecho fundamental
pretendido no prescribe, que debido a sus más de 70 años de edad acudir a otro
mecanismo de defensa sería dejarla a la suerte por otro largo tiempo, teniendo
derecho a gozar de esta ayuda que le da la ley”. Además, señaló que el fallo de
instancia guardó silencio en relación con el precedente del Consejo de Estado
donde reconoció la pensión de sobreviviente en aplicación del Decreto 2340 de
1971 a pesar de que el causante tenía menos tiempo de servicio que el difunto
esposo de la accionante.
4.3. El Consejo Superior de la Judicatura
Sala Jurisdiccional Disciplinaria confirmó la decisión del ad quo al considerar
que no existe en este caso justificación o conducta que podría excusar a la
actora por el no ejercicio del amparo en un tiempo razonable (6 meses), toda
vez que se si bien se reconoce el carácter de tercera edad de la accionante,
jamás justificó la razón por la cual  haya tardado  aproximadamente 5 años en acudir
al amparo constitucional una vez la Policía Nacional le negó la solicitud de pensión
de sobreviviente,[8] lo cual demuestra que no hubo un perjuicio irremediable ni tampoco
se afectó prima facie el núcleo esencial de los derechos fundamentales de la
actora.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Corte es competente, de conformidad
con los artículos 86 y 241 de la Constitución Política, y con el Decreto 2591
de 1991, para revisar el presente fallo de tutela.
2. Procedibilidad
La accionante reclama el amparo a sus
derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al mínimo vital que
considera vulnerados por la Policía Nacional al negarle el reconocimiento y
pago pensional, a causa de la muerte de su cónyuge (Agente de la Policía Nacional),
por no reunir los requisitos de haber cumplido 15 años o más de servicios.[9] La señora Palencia
Gamarra, el 07 de septiembre de 1989 recibió una indemnización por muerte y
cesantía definitiva que generó el fallecimiento del señor Bernal Jacomucci, luego
de ello, acudió a la Policía Nacional a solicitar el reconocimiento y pago de la
pensión de sobreviviente el 11 de agosto de 2011. Finalmente, ante esa nueva
negativa instauró, por intermedio de apoderado, acción de tutela hasta el 31 de
marzo de 2016. Dados estos hechos, es claro que la Sala, antes de analizar la
presunta vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso, a la
igualdad y al mínimo vital, debe resolver un problema jurídico procedimental
previo referente al cumplimiento del requisito de inmediatez. Es claro que la
accionante es una persona que puede recurrir a la acción de tutela para
reclamar la protección de sus derechos fundamentales, respecto de la entidad
encargada de asegurar su goce efectivo, en este caso la Policía Nacional. Pero
no ocurre lo mismo con el criterio de subsidiariedad y el de inmediatez que
plantean el siguiente problema jurídico: ¿es procedente una acción de tutela
que pretende el amparo al derecho fundamental a la seguridad social mediante el
reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente, cuando la accionante (i)
contaba con otro medio de defensa judicial y (2) no acudió a la solicitud de
tutela de manera inmediata, sino pasado un período de tiempo considerable
después del fallecimiento del causante (37 años)?  A continuación pasa la Sala
a analizar estas cuestiones acerca de la procedibilidad.
2.1. Cumplimiento
del requisito de subsidiariedad
2.1.1. Desde sus inicios, la
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que el análisis del
principio de subsidiariedad respecto al reclamo del amparo constitucional por
vía de tutela es riguroso, en el entendido que, no procede con miras a una
garantía pensional. Desde los años noventa del siglo XX, la Corte se refirió al
carácter residual y subsidiario de la tutela. Resaltó que no es el único medio
judicial para la defensa de los derechos fundamentales, los cuales también
deben ser amparados por los cauces de la jurisdicción ordinaria. Dado el
carácter preferente y sumario de la acción de tutela (agilidad y brevedad en
los términos, prioridad sobre otras decisiones e informalidad en los
procedimientos) no es la herramienta judicial idónea para analizar y constatar
complejas situaciones de hecho o decidir sobre derechos litigiosos.[10]
La acción de tutela es una herramienta para atender con urgencia, la protección
de las garantías fundamentales y básicas de toda persona, ante graves
violaciones o amenazas. La tutela no es un mecanismo de defensa judicial que
remplace los recursos ordinarios previstos por el legislador, no es una forma
de revivir oportunidades procesales perdidas por la inactividad.
2.1.2. No
obstante, también desde su inicio, la jurisprudencia constitucional ha señalado
que existen circunstancias que ameritan la intervención del juez de tutela, así
exista otro medio de defensa judicial. En efecto, en 1992, cuando comenzaba el
debate sobre qué debía entenderse por ‘otro medio’ de defensa, la Corte
señaló que un juez de tutela no puede descartar el reclamo judicial de una
persona por considerar que exista un medio alternativo para presentarlo, sin
tener en cuenta la eficacia real de ese otro medio de defensa para
garantizar el goce efectivo del derecho fundamental invocado.[11] La Corte
dijo esto a propósito de un caso en el que las decisiones de los jueces de
instancia habían descartado la procedencia de la acción de tutela por considerar
que existían otros recursos de defensa ante la Superintendencia o los jueces
civiles competentes, sin haber verificado la eficacia real de tales medios alternativos
de defensa.[12]
En sede de revisión, luego de constatar que en efecto los ‘otros recursos’
no eran efectivos, dijo la Corte,
“(…) es claro entonces que el otro medio de
defensa judicial a que alude el artículo 86 debe poseer necesariamente, cuando
menos, la misma eficacia en materia de protección inmediata de derechos
constitucionales fundamentales que, por su naturaleza, tiene la acción de
tutela. De no ser así, se estaría haciendo simplemente una burda y mecánica
exégesis de la norma, en abierta contradicción con los principios vigentes en
materia de efectividad de los derechos y con desconocimiento absoluto del
querer expreso del Constituyente.  ||  En otros términos, en virtud de lo
dispuesto por la carta del 91, no hay duda que ‘el otro medio de defensa
judicial’ a disposición de la persona que reclama ante los jueces la
protección de sus derechos fundamentales ha de tener una efectividad igual o
superior a la de la acción de tutela para lograr efectiva y concretamente que
la protección sea inmediata.  No basta, pues, con la existencia en
abstracto de otro medio de defensa judicial si su eficacia es inferior a la de
la acción de tutela.”[13]
2.1.3. Por eso, cuando un mecanismo de
defensa no es idóneo, o cuando siendo idóneo la espera en su resolución puede
acarrear un perjuicio irremediable, la acción de tutela es procedente para la
protección del derecho fundamental amenazado o violado. Reiterando la posición
fijada desde 1992, la Corte ha insistido en que un recurso judicial es idóneo
para garantizar un derecho fundamental, si asegurará la consecución del
resultado con nivel igual o similar de eficacia.[14]
2.1.4. En
cuanto al perjuicio irremediable en materia pensional, la jurisprudencia
constitucional ha resaltado la especial importancia que tiene establecer la
eventual afectación al mínimo vital y a la dignidad humana. Cuando se comprueba
que la imposibilidad de acceso a un derecho pensional pone en riesgo las
condiciones de supervivencia en dignidad del afectado, procede el amparo
constitucional. En tales eventos, la acción de tutela se puede convertir en el mecanismo principal y
preferente para asegurar la protección inmediata de
los derechos, aun existiendo otros mecanismos judiciales de defensa. En primer
lugar (1) debe ser una persona que merece una protección especial, al menos por
los siguientes casos: (i)  por tener una edad avanzada (ii)  por tener una
especial condición física o mental, (iii) por encontrarse en algún tipo de
situación de vulnerabilidad (por ejemplo de carácter económico) o (iv) por tener
a cargo alguna persona que sea sujeto de especial protección o que requiera con
urgencia el cuidado que se le da. También corresponde al juez de tutela tener
en cuenta en los casos en los que se reclaman derechos pensionales (2) el grado
de afectación al mínimo vital en dignidad de la persona y de su núcleo familiar
a cargo, si lo hay –afectación que debe acreditarse, según las reglas propias
del proceso de tutela–; (3) una mínima certeza de que la persona cuenta con el
derecho pensional reclamado; y (4) el haber actuado para lograr el
reconocimiento y respeto efectivo del derecho pensional o a la seguridad social
de que se trate.[15]
Criterios y parámetros como los enunciados se han desarrollado a lo largo de
múltiples decisiones, de las cuales se mencionan algunas a continuación.
2.1.4.1. En
la sentencia T-096 de 2008, por ejemplo, la Corte decidió estudiar el caso de
una accionante de 60 años de edad, responsable de la manutención de los
miembros de su familia y, cuyo único ingreso estaba constituido por su pensión.[16]  Dicha
prestación había sido reconocida por sentencia judicial, pero no fue cumplida
por el Seguro Social. A pesar de que la accionante se encontraba en término
para iniciar la acción ejecutiva, lo que haría improcedente la acción de tutela
en virtud del principio de subsidiariedad, la sentencia consideró que existía
una seria amenaza a su mínimo vital y de sus hijos menores.
2.1.4.2. Aquellas
personas que se encuentran en situación de desventaja o vulnerabilidad por motivos
de su condición física o mental y que, además, no cuentan con recursos
necesarios para enfrentar los riesgos derivados de tal condición, pueden
recurrir a la acción de tutela para la protección de sus derechos. En tal
sentido, por ejemplo, en la sentencia T-525 de 2009 la Corte tuteló los
derechos de un señor de 82 años de edad que tenía varias afecciones cardiacas y
artrosis múltiple, y había solicitado el reconocimiento y pago de la
indemnización sustitutiva como una forma de materializar sus derechos
fundamentales al mínimo vital en dignidad y a la seguridad social. La Sala
estudió la acción de tutela por considerar que se trataba de un sujeto de
especial protección: una persona de la tercera edad (avanzada edad), con
afecciones de salud y la carencia de recursos económicos, deben protegerse,
razón por la cual la tutela fue concedida.[17]
2.1.4.3. La
evaluación del perjuicio irremediable debe pues atender a las particularidades
del caso concreto. Definir la idoneidad del mecanismo judicial ordinario no es
algo que el juez de tutela pueda hacer de forma abstracta. Un recurso jurídico
que existe en el papel, pero no en la realidad de los juzgados, no puede
desplazar la acción de tutela. Lo contrario implicaría desconocer el deber
esencial del Estado a garantizar a toda persona ‘gozar efectivamente’ de
sus derechos fundamentales.[18]
Por ende, la evaluación de la intensidad y la inminencia del eventual perjuicio
irremediable por el juez de tutela, debe hacerse considerando las características
personales y la situación concreta de quien invoca la protección de sus
derechos.
2.1.5. Teniendo en cuenta los antecedentes
del caso narrados y los criterios jurisprudenciales expuestos, la Sala
considera que la acción de tutela de la señora Gamarra Palencia es procedente,
a pesar de contar con otro mecanismo de defensa, a saber: la acción de Nulidad
y Restablecimiento del Derecho.[19]
A esta conclusión se llega al considerar si ese ‘otro medio de defensa
judicial’ es en efecto idóneo para proteger el derecho invocado, en especial,
teniendo en cuenta la posibilidad de que la demora en la protección por ese
otro camino puede acarrear un perjuicio irremediable.
2.1.5.1. El recurso ordinario con que se
cuenta no es idóneo. Dada la avanzada edad de la accionante, el reconocimiento
del derecho no se lograría con el mismo nivel de eficacia de la acción de
tutela. Además, las demoras en obtener la resolución buscada implican incluso
el riesgo de no poder llegar a disfrutar la prestación reclamada, la cual se
requiere con urgencia para garantizar un mínimo vital en dignidad. Así, en
relación con la existencia de un perjuicio irremediable, la Sala encuentra que
se presentan suficientes circunstancias que permiten inferir una eventual afectación
al mínimo vital de la accionante. La señora Gamarra Palencia es (i) una persona
de avanzada edad, (76 años de edad) (ii) en situación de vulnerabilidad por los
quebrantos de salud que padece, y (iii) que no cuenta con un ingreso diferente
al que aquí reclama. En relación con este último punto, se infiere que una vez
agotada la indemnización recibida y habiendo finalizado su etapa productiva, la
peticionaria no tiene más fuentes de sostenimiento. Tal como se afirma en el
numeral sexto del escrito de la acción de tutela; “(…) La señora Myriam
María Palencia Gamarra hoy en día es una persona de la tercera de edad, próxima
a cumplir 77 años, [y] no cuenta con ingresos que le permitan cubrir sus
necesidades básicas. (…)”.[20]
Cabe advertir que la dependencia económica no es un requisito establecido por
el Decreto 2340 de 1971 para acceder a la prestación solicitada por la
accionante. Estudiar este aspecto es un elemento determinante para analizar la afectación
o amenaza a los derechos fundamentales a la seguridad social, a la vida digna y
al mínimo vital, como requisito de procedibilidad de la presente tutela.
2.1.5.2. La Sala, aparte de los
antecedentes narrados, cuenta con un referente jurisprudencial relevante y
aplicable al presente caso, orientado a dar mínima certeza del derecho reclamado.
A saber: la señora Gamarra Palencia adjuntó una sentencia del Consejo de Estado
en la cual se resolvió un caso similar al suyo, en la que se concedieron las pretensiones
a una persona, por considerar que sí existía un derecho a proteger. [21]
2.1.6. Finalmente, esta Sala observa que la
accionante hizo un despliegue de cierta actividad administrativa y procesal
tendiente a obtener la protección de sus derechos. La referida accionante
acudió ante la Policía Nacional en busca del reconocimiento y pago de la
pensión de sobrevivientes y ante la negativa de la mencionada entidad optó por interponer
a través de apoderado, acción de tutela en busca de la protección
constitucional.
2.1.7. En conclusión, pese a que existen
otros mecanismos de defensa judicial (acción de nulidad y restablecimiento del
derecho), la acción de tutela en esta oportunidad es el medio judicial idóneo
para reclamar la protección del derecho al mínimo vital y a la seguridad
social, a través del derecho pensional de la señora Gamarra Palencia. Pasa
entonces la Sala a analizar el último de los aspectos que determinan la
procedibilidad de la presente acción.
2.2. Cumplimiento del requisito de
inmediatez
2.2.1. La acción de tutela busca la protección
inmediata de los derechos fundamentales de las personas cuando estos
resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades
públicas o particulares (art. 86, CP). De acuerdo con la jurisprudencia
reiterada, cumple el requisito de inmediatez cuando ha sido presentada en un
tiempo razonable, prudencial y proporcionado, para los cual, el juez de tutela
debe considerar al menos los siguientes factores: (i) que exista un motivo
válido para la inactividad del accionante; (ii) que la inactividad injustificada
vulnere el núcleo de los derechos de terceros afectados con la decisión; (iii) que
exista un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la
vulneración de los derechos de los interesados; o (iv) que el fundamento de la
acción de tutela haya surgido después de acaecida la actuación violatoria de
los derechos fundamentales, de cualquier forma, en un plazo no muy alejado de
la fecha de interposición.[22] En otras palabras, el juez de tutela debe valorar la existencia en
el caso concreto de razones específicas y suficientes, que justifiquen razonablemente
el paso del tiempo anterior al momento de interposición de la acción de tutela.
La satisfacción del requisito de inmediatez debe analizarse bajo el concepto de
‘plazo razonable’ y en atención a las circunstancias fácticas concretas del
caso.[23]
2.2.2. El concepto de inmediatez fue
especialmente desarrollado en la sentencia SU-961 de 1999.[24] Allí, al estudiar el
caso de varios accionantes que solicitaban ser nombrados en propiedad en los
cargos de magistrados de las Salas Civiles de Familia de Santafé de Bogotá e
Ibagué respectivamente, la Corte realizó varias precisiones sobre la inmediatez.
Dijo entre otras cosas:
“Teniendo en cuenta
este sentido de proporcionalidad entre medios y fines, la inexistencia de un
término de caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba
interponerse dentro de un plazo razonable.  La razonabilidad de este plazo está
determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada
caso concreto.  De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de
establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado,
de tal modo que no se vulneren derechos de terceros.”[25]
2.2.3. La Corte ha considerado que no se cumple
el requisito de inmediatez cuando ha ocurrido de forma injustificado un
considerable lapso del tiempo entre la vulneración del derecho y la
interposición del amparo. Por ejemplo, la sentencia T-802 de 2004[26] esta Corporación
estudió el caso del despido masivo de los trabajadores de la Caja de Vivienda
Popular, sin ningún procedimiento de negociación voluntaria en torno a las
condiciones del empleo con la organización sindical. Al respecto la Corte
consideró que los hechos a los que aluden los actores ocurrieron varios años
antes de la fecha en que se presentaron las acciones de tutela, sin constatar
un motivo válido para la inactividad de los mismos, no dándose el presupuesto
de la inmediatez que debe acompañar su ejercicio.[27] En este mismo sentido se
puede ver la sentencia T- 890 de 2006.[28]
Así, no procede la acción de tutela cuando no ha habido diligencia en acudir a
dicho amparo en un tiempo prudencial del momento en que se configura el hecho
vulnerador y aquel en que instaura la acción, o cuando no se da ninguna razón
válida que justifique el prolongado paso del tiempo.
2.2.4. La jurisprudencia también ha
admitido que circunstancias excepcionales y específicas pueden justificar la
demora en la interposición del amparo. Entre ellas, encontramos la sentencia
T-526 de 2005 en la que se estimó procedente una acción de tutela impetrada un
año después de que se dejaron de suministrar a una persona de la tercera edad
(75 años) algunos elementos médicos por parte de su Empresa Promotora de Salud.
Consideró la Sala que siendo la accionante una persona de la tercera edad, que
no recibe salario y el que recibe su cónyuge es mínimo para cubrir el valor de
los elementos, y que sus familiares fueron los que hasta un determinado periodo
le colaboraron con la consecución de los insumos, se encontraba justificado que
los mismo fueran reclamados después de un año de haber sido ordenados. [29]
2.2.4.1. De especial relevancia es la
Sentencia T-692 de 2006,[30]
en donde se estudiaron circunstancias fácticas similares a las ahora
estudiadas. Allí se analizó el caso  de una mujer de 75 años que dejó, durante
el lapso de 30 años, de reclamar la pensión de sobrevivientes de su esposo. La
accionante afirmó que durante este tiempo había trabajado en el servicio
doméstico, pero que al llegar al final de su etapa productiva, la pensión de su
cónyuge sería su único medio de subsistencia y por tanto, era en ese entonces
donde el perjuicio por la negativa en el reconocimiento, se hacía actual y
cierto. Allí se expresó que, a pesar de que habían pasado casi 30 años desde el
surgimiento del derecho “es sencillo advertir que la ausencia de la pensión
de sobrevivientes reclamada por la actora ocasiona un perjuicio actual y
concreto, en la medida que la priva de los recursos necesarios para garantizar
su subsistencia digna; de forma tal que, a la fecha, resultan gravemente
vulnerados distintos derechos constitucionales que dependen del ingreso que
financie las condiciones materiales para su eficacia”.[31]
2.2.4.2. En la sentencia T-654 de 2006,[32] caso en el que pasaron
10 años entre la situación que dio origen a la violación del derecho y la
solicitud de amparo, se aseveró que “la inmediatez no puede alegarse como
excusa para dejar de amparar los derechos constitucionales fundamentales cuando
frente a quien se pretende hacer valer este requisito es una persona que sufre
un serio deterioro en su salud (…) De admitirse esta posibilidad, se le estaría
negando a una persona colocada en circunstancias de debilidad manifiesta de
manera seria y grave la posibilidad de acceder a la administración de justicia
en defensa de los derechos que le han sido desconocidos, tanto más cuanto, las
consecuencias de esa vulneración han permanecido en el tiempo y tienden a
agudizarse cada día más”.[33]
2.2.4.3. En la sentencia T-299 de 2009,[34] la Sala encontró que
la vulneración puede haber continuado en el tiempo (los hechos habían ocurrido en
el año 2006). La condición desfavorable de los accionantes es actual cuando no
se ha resuelto su situación. La Corte
consideró que no es exigible de manera estricta el principio de inmediatez en
la interposición de la acción tutela, cuando “(i)...se demuestre que la
vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la
originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la
tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus
derechos, continúa y es actual; y (ii) la especial situación de aquella persona
a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, convierte en
desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por
ejemplo el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad,
incapacidad física, entre otros.”[35]
2.2.4.4. Finalmente, valga citar la
sentencia T-1028 de 2010,[36]
la Corte estudió el caso cuya accionante solicitaba la sustitución de la pensión
de invalidez la cual había sido negada, debido a que la Ley 33 de 1973 no
preveía expresamente la sustitución de la pensión de invalidez en beneficio de
las compañeras permanentes de los pensionados, sino únicamente de las viudas. En
ese caso la Sala advirtió que la interposición de la acción de tutela en un
plazo razonable debía ser estudiada en conjunto con su condición de persona de
la tercera edad -75 años- y su situación de debilidad manifiesta originada en
la precaria situación económica que vive, la cual es consecuencia de la falta
del reconocimiento de la pensión de sobreviviente.
2.2.5. Ahora bien, frente al caso que ocupa
a la Sala respecto a los derechos de la señora Myriam Palencia Gamarra, se advierte
lo siguiente: (i) el causante del derecho pensional, falleció en el año 1974,
es decir cuando la accionante contaba con 43 años; en el año de 1989, la señora
Palencia Gamarra recibió el pago de una indemnización. (ii) El 11 de agosto de
2011, la actora elevó solicitud de reconocimiento y pago de pensión de
sobrevivientes ante la Dirección General de la Policía Nacional con base en el
artículo 46 de la ley 100 de 1993. La petición le fue negada en atención a que
la norma aplicable al caso, según se le informa es el Decreto 2340 de 1971, que
establece como requisito para el reconocimiento pensional el cumplimiento de 15
años de servicios por parte del uniformado, condición que no se cumplió para el
caso planteado. Y, por último, (iii) la acción de tutela fue interpuesta el 31
de marzo de 2016, cuando la accionante contaba con 76 años de edad.
2.2.6. Por tanto, al momento del
fallecimiento de su esposo, la accionante se encontraba en plena edad
productiva, además, en el año de 1989, recibió una indemnización y el valor de
las cesantías de su esposo. Es decir, para aquél entonces no podía predicarse
una dependencia económica de la señora Palencia Gamarra de un eventual derecho
pensional de su cónyuge. Sin entender que la dependencia económica sea un
requisito pensional, es un factor que permite concluir la puesta en riesgo de
los derechos fundamentales a la vida digna y al mínimo vital, derivándose la
necesidad inminente de amparar los derechos frente al riesgo vulnerador en que
se encuentran.
No obstante, esta situación cambió
radicalmente en el año 2016, en razón de varias circunstancias. Primera, la
accionante alcanzó los 76 años de edad y dada su situación era claro que su
etapa productiva había finalizado, teniendo en cuenta además sus padecimientos
de salud. En segundo lugar, en el año 2015 se produjo un hecho nuevo que revivió
sus oportunidades legales encaminadas a que le sea reconocido el derecho pensional
de su cónyuge, a saber: una sentencia Consejo de Estado Sala de lo Contencioso
Administrativo Sección Segunda, Subsección A, que en idénticas circunstancias
concede el derecho a la señora María Dioselina Raigosa, cónyuge supérstite de
un miembro de la Policía Nacional.[37]
2.2.7. Es decir, al tener en cuenta las
circunstancias particulares de la señora Palencia Gamarra, se observa que el
requisito de inmediatez se encuentra cumplido. Aunque en principio podría
considerarse que existió un prolongado paso del tiempo, se observa que (i) la
afectación del derecho es actual, en razón que la accionante tiene como una
única fuente de ingreso la pensión de su cónyuge difunto y (ii) en el año 2015
se presentó un hecho nuevo, que abre la posibilidad de reclamar el derecho.
2.2.8. Es preciso advertir que la
jurisprudencia ha admitido que el surgimiento de una nueva tesis judicial que
reconoce un derecho, puede reabrir las oportunidades procesales para
reclamarlo, incluso a través de la acción de tutela, y que, en tales casos, el
estudio de inmediatez es flexible, y el tiempo que se tiene en consideración
para analizar dicha inmediatez, debe ser contado desde el fallo judicial que
reconoce ahora el derecho. Así ocurrió, por ejemplo, en la sentencia T-009 de
2000,[38]
línea jurisprudencial que continuó, entre otras, en decisiones como las
sentencias T-1034 de 2005[39]
y T-644 de 2014.[40]
2.3. Conclusión
Una acción de tutela que pretende el amparo
al derecho fundamental a la seguridad social mediante el reconocimiento y pago
de la pensión de sobreviviente es procedente cuando la accionante, a pesar de
contar con otro medio de defensa judicial y de no haber acudido a la solicitud
de tutela de manera inmediata, sino pasado un período de tiempo considerable,
cuando se dan condiciones fácticas como las analizadas que justifican (i) que
el medio alternativo no es idóneo para realizar el reclamo y (ii) que era
explicable y razonable la demora de tiempo. Así, habiendo superado el problema
jurídico acerca de la procedencia de la acción de tutela, continua la Corte con
el análisis de fondo del caso.
3. Problema Jurídico
3.1. En este caso la Sala debe resolver el
siguiente problema jurídico: ¿vulnera la Dirección
General de la Policía Nacional los derechos fundamentales al debido proceso, a
la igualdad, a la vida digna y a la seguridad social de una persona (la señora Myriam
Palencia Gamarra) al negarle el reconocimiento y pago de la pensión de
sobreviviente con ocasión de la muerte de su cónyuge (José del Carmen Bernal
Jacomucci), aplicando el régimen especial de pensiones, (artículo 80 del
Decreto 2340 de 1971), norma vigente para la fecha del deceso y según la cual
se requiere el cumplimiento de 15 años de servicio por parte del uniformado,
(retirado por defunción y muerte ocurrida en simple actividad) a pesar de que
es una persona de la tercera edad y que existe un precedente del Consejo de
Estado contrario a su posición?
3.2. Con el fin de resolver el problema
jurídico se abordarán los siguientes temas: (i) Régimen jurídico de la pensión
de sobrevivientes respecto al régimen especial de la Policía Nacional.
Principio de favorabilidad y (ii) Prevalencia de la Justicia material y el
derecho sustancial sobre lo formal  para evitar un trato desproporcionado e
irrazonable.
4. El régimen jurídico de la pensión de
sobrevivientes respecto al régimen especial de la Policía Nacional. Principio
de favorabilidad
4.1. Según la Constitución Política de
Colombia en su artículo 48, la seguridad es un servicio público y un derecho de
carácter irrenunciable, el cual debe ser prestado por el Estado acogiendo los
principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación.
La Corte Constitucional se refirió al tema de la seguridad social para las
personas de la tercera edad en la sentencia T-827 de 1999,[41] en donde señaló lo
siguiente:
“(…) El
artículo 48 de la C.P. le dio connotación constitucional a la seguridad social,
tanto en salud como en pensiones. La jurisprudencia ha dicho cuáles son las
características del sistema: "En efecto, el ordenamiento constitucional en
vigor consagra la seguridad social como un servicio público de carácter
obligatorio, sometido a la dirección, coordinación y control del Estado, con
sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad en los
términos que establezca la ley, que correlativamente se estructura en la forma
de un derecho absolutamente irrenunciable, cuya prestación corre a cargo del
Estado, con la intervención de los particulares, y del cual son titulares todos
los ciudadanos. " Además del artículo 48, el artículo 53 de la C.P.
establece la "garantía a la seguridad social", lo cual significa que
los trabajadores dependientes tienen derecho a la seguridad social es
obligación estar dentro del sistema de seguridad social, con las
características de irrenunciable y de aplicación de la norma más favorable
porque la seguridad social es en la Constitución actual un principio mínimo
fundamental inherente al derecho al trabajo. (…)”.[42]
Es cierto que durante muchos años esta
Corporación sostuvo que el derecho a la seguridad social no era fundamental en
sí mismo, excepto en los eventos en que se veía afectado otro derecho, este sí
catalogado como fundamental, o en aquellos casos en los que el titular del
derecho era sujeto de especial protección constitucional. Sin embargo, también
lo es que en la reciente jurisprudencia ha reconocido que existen sólidas
razones para considerar que el derecho a la seguridad social es un verdadero
derecho fundamental.[43]
El derecho a la sustitución pensional y a la pensión de sobrevivientes es un
derecho económico, social y cultural de carácter irrenunciable que tiene rango fundamental
debido a la estrecha relación con el mínimo vital y a la dignidad humana, pues
muchos de sus beneficiarios pueden ser sujetos de especial protección
constitucional.[44]
4.2. Así pues, para la Corte, los derechos de
los beneficiarios del causante pensionado o afiliado, se ven vulnerados cuando
las Administradoras de Fondos de Pensiones niegan, de manera injustificada, el
reconocimiento y pago de la sustitución pensional o de la pensión de
sobrevivientes, imponiendo barreras administrativas y requisitos legales, en
especial cuando el solicitante, como ya se mencionó, es un sujeto en especial
protección constitucional.[45]
4.3. La jurisprudencia constitucional, con
relación a la regulación especial de los miembros de la Fuerza Pública ha
expresado que en la medida en que desarrollan actividades que ponen en riesgo
su vida se justifica el trato diferenciado a efectos de reconocer una pensión o
compensación, según la muerte sea en combate, en misión del servicio o en
simple actividad.[46]
Así las cosas la existencia de un régimen especial prestacional “(…) de
seguridad social, implica la imposibilidad de someter a sus beneficiarios al
sistema normativo general (Ley 100 de 1993 y Ley 797 de 2003). Por el
contrario, su especialidad conduce a crear o regular distintas modalidades de
prestaciones que permitan reconocer el fin constitucional que legitima su
exclusión del sistema general, es decir, es indispensable adoptar medidas de
protección superiores, en aras de propender por la igualdad material, la
equidad y la justicia social de las minorías beneficiadas con la especial
protección prevista en la Constitución (…)”.[47]
4.4. La existencia del régimen especial que
cobija la Carta en dicho artículo (art. 279), supone un nivel de protección
igual o equivalente, conforme a la misma Constitución, en aras de no quebrantar
el derecho a la igualdad con tratos discriminatorios, inequitativos o menos
favorables para un grupo determinado de trabajadores. Así mismo la Corte ha
expresado, que no se trata de reconocer privilegios o prerrogativas que
desborden el contenido prestacional de la garantía a la seguridad social, ya
que esta debe enmarcarse dentro del fin constitucional que cumplen los
preceptos superiores que la autorizan, que además debe ser proporcional a los
hechos que le sirven de causa.[48]
4.5. Para el caso que nos ocupa, el Decreto
2340 de 1971, norma aplicable para el año 1974, en relación con la prestación
por muerte en simple actividad establecía que recibirán: (i) por una sola vez
una compensación equivalente a dos (2) años de los haberes correspondientes al
grado conferido al causante, (ii) el pago de la cesantía por el tiempo de servicio
del causante, (iii) si el agente hubiera cumplido quince (15) o más años de
servicio, recibiría el pago de una pensión mensual.
4.6. Con relación a la forma de interpretar
las condiciones de estos regímenes especiales, la jurisprudencia de esta
Corporación, en virtud del principio de favorabilidad, ha expresado que debe
preferirse la disposición o la interpretación jurídica que mayor beneficio
otorgue al trabajador. Así, por ejemplo, la sentencia T-1268 de 2005 estimó que
“(…) La favorabilidad opera no sólo cuando existe conflicto entre dos
[disposiciones jurídicas] de distinta fuente formal, o entre dos [disposiciones
jurídicas] de idéntica fuente, sino también cuando existe una sola [disposición
jurídica] que admite varias interpretaciones dentro de los parámetros de
razonabilidad y partiendo de la jurisprudencia y doctrina pertinentes (…)”.[49] Posteriormente, en la
sentencia T-832 A de 2013 se dijo al respecto lo siguiente:
“(…) En estos eventos
los cánones protectores de los derechos del trabajador y la seguridad social
ordenan la elección de la disposición jurídica que mayor provecho otorgue al
trabajador, o al afiliado o beneficiario del sistema de seguridad social. El
texto legal así escogido debe emplearse respetando el principio de
inescindibilidad o conglobamento, es decir, aplicarse de manera íntegra en su
relación con la totalidad del cuerpo normativo al que pertenece, sin que sea
admisible escisiones o fragmentaciones tomando lo más favorable de las
disposiciones en conflicto, o utilizando disposiciones jurídicas contenidas en
un régimen normativo distinto al elegido. (…)”.[50]
Recientemente, la sentencia T-116 de 2016[51] señaló “(…) que en circunstancias especiales no satisface las mínimas
garantías que sí satisface el régimen general y cuando éste resulta más
favorable que el especial, debe preferirse su aplicación; no obstante, es
necesario tener en cuenta que la ley favorable que se debe aplicar es la que
esté vigente al momento en que se habría causado el derecho (…)”.[52]
4.7. En síntesis, las personas que imparten
justicia deben dar aplicación al principio de favorabilidad al interpretar las
condiciones para acceder a una prestación social, más aún cuando se encuentran
involucrados sujetos de especial protección constitucional.
5. El juez de tutela debe dar
prevalencia al derecho sustancial sobre el formal, evitando afectaciones a los
derechos fundamentales desproporcionadas e irrazonables
5.1. La señora Myriam Palencia Gamarra a
través de apoderado judicial alega la vulneración de sus derechos fundamentales
al debido proceso, a la igualdad y al mínimo vital como consecuencia de la
negativa de la Policía Nacional a reconocer y pagar la pensión de
sobrevivientes, por el fallecimiento de su cónyuge José Bernal Jacomucci (quien
se desempeñó como agente de la Policía Nacional hasta el 1º de abril de 1974)
fundamentando su solicitud en la Ley 100 de 1993. Como se dijo en los antecedentes,
la entidad accionada adujo que no existe vulneración alguna, toda vez, que para
la época de deceso del policial, por haber fallecido en un accidente de
tránsito y no en misión o actos meritorios de servicio, resulta aplicable el
artículo 80 del Decreto 2340 de 1971, según la cual se accede al beneficio
pensional, si el agente hubiera cumplido quince (15) o más años de servicio.[53]
5.2. El señor Bernal Jacomucci no cumplió
con el requisito exigido en el literal (c) del artículo 80 del Decreto 2340 de
1971, que prescribía 15 años de servicio para acceder al reconocimiento y pago
de la pensión en la forma de asignación de retiro a favor de sus beneficiarios,
puesto que completó 14 años, 7 meses y 27 días, mediante Resolución No. 6197
del 7 de septiembre de 1989 se efectuó el reconocimiento y pago a favor de la
accionante de la indemnización por muerte y cesantía definitiva.
5.3. Ahora bien, el principio según el cual
se ha de preferir la interpretación de las reglas más favorable al trabajador (“pro
operario”), dispuesto en el artículo 230 de la Carta, obliga a quien
imparte justicia a despojarse de una lectura literalista, ceñida estrictamente
al texto de la norma. La aplicación del principio de favorabilidad laboral
evita lecturas frías de la ley, alejadas de su espíritu y, además, permite fundar
las decisiones en los principios de equidad y justicia material y no formal, evitando
la arbitrariedad y la injusticia que se pueda derivar de la aplicación en
situaciones particulares. Es una posición que ha defendido tanto la Corte
Constitucional como el Consejo de Estado.[54]
5.4. El régimen policial exige 15 años de
servicio para acceder a la prestación pensional. Concretamente, el señor Bernal
Jacomucci cumplió casi con la totalidad del tiempo: 14 años, 7 meses y 27 días,
lo cual corresponde al 98% del requisito. El 2% restante no lo alcanzó a
cumplir por un hecho fortuito como es la muerte. Para la Sala es claro que resulta
desproporcionado e irrazonable dejar a la persona sin la protección especial
por la estricta exigencia de dicho régimen. (98% de cumplimiento del
requisito). Supondría dar una protección total y absoluta a los valores y
principios que garantiza el pleno cumplimiento del requisito legal,
prácticamente satisfecho, a cambio de un sacrificio total y absoluto de los
derechos fundamentales de la persona. No es razonable que la accionante soporte
la carga de la exigencia del 2% faltante, en especial cuando el “supuesto
incumplimiento” no ha sido a causa de su propia voluntad, se insiste, sino
por un hecho futuro e incierto como lo es el fallecimiento del cónyuge. La señora
Palencia Gamarra, como adulto mayor y sujeto de especial protección
constitucional no cuenta, a la fecha, con ingresos de subsistencia diferentes
al que aquí reclama, debido a su propia condición.
5.5. Ahora bien, aunque en principio al
existir otro mecanismo de defensa judicial, el amparo debería ser concedido de
forma transitoria, la jurisprudencia ha considerado que en los casos de
personas de la tercera edad, su limitación en la expectativa de vida y la
titularidad del derecho, hace que la exigencia de acudir nuevamente a la
jurisdicción ordinaria se constituya en una carga irrazonable y
desproporcionada. De igual manera, ha agregado que para que el mecanismo se
torne definitivo, debe probarse que la Administración desconoció los derechos
del debido proceso y la seguridad social del peticionario, lo que puede ocurrir
por imponer barreras administrativas o por interpretar el régimen pensional en
forma desfavorable al trabajador.[55]
5.6. Por lo anterior, y teniendo en
consideración que (i) la interpretación dada por la Policía Nacional a los
requisitos para acceder a la pensión estipulada en el artículo 80 del Decreto
2340 de 1971 fue desfavorable a los derechos de la señora Myriam María Palencia Gamarra y (ii) que en la actualidad cuenta con
76 años de edad; esta Sala concederá el amparo de manera definitiva.
5.7. No obstante, no es viable declarar el
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes aplicando retrospectivamente el artículo
46 de la Ley 100 de 1993, ya que por esa vía se contraviene la regla general de
la irretroactividad de la ley,[56]
pero sí es posible, de acuerdo a las particularidades del caso, otorgarla
conforme al régimen especial dispuesto en el Decreto 2340 de 1971, en
aplicación con el criterio auxiliar de equidad consagrado en el artículo 230 de
la Constitución Política de Colombia.[57]
En esa medida, al invocar las razones de equidad y de justicia como sustento,
lo que se hace es dar aplicación al modelo constitucional garantista en el que
la validez ya no es un dogma asociado a la mera existencia formal de la ley,
sino una cualidad contingente de la misma, ligada a la coherencia de sus
significados en la Constitución.[58]
5.8. En aplicación al criterio de equidad,
esta Corporación considera que el reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes deberá efectuarse descontando del 100% que arroje la liquidación
de la mesada pensional, el 2% faltante para el cumplimiento de los quince (15)
años de servicios exigidos en la norma. En razón de la prescripción cuatrienal
de los derechos prestacionales de los miembros de los Agentes de la Policía
Nacional que contemplaba el artículo 61 del Decreto 2340 del 1971 y que el
reclamo en sede constitucional lo presentó la accionante el 31 de marzo de
2016, las mesadas causadas con antelación al 31 de marzo de 2012 se encuentran
prescritas. Asimismo, estima la Sala que, el reconocimiento y pago de la
pensión de sobrevivientes en el presente caso no da lugar a restituir las sumas
que le fueron canceladas a la actora por concepto de indemnización por muerte y
cesantía definitiva, no sólo porque no existe incompatibilidad para ello, sino
que la presunción de legalidad del acto por el cual le fue reconocida dicha
indemnización se mantiene incólume.[59]
5.9. En consecuencia, la Sala dará aplicación
a la justicia material y sustancial en este caso, en virtud de la existencia de
un perjuicio irremediable para el accionante. En este sentido, se revocará el fallo
del 18 de mayo de 2016, emitido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura, que confirmó en segunda instancia la decisión
adoptada por Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la
Judicatura de Bolívar, que negó la tutela impetrada. En su lugar, se concederá la
protección de los derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital, a la
igualdad, al debido proceso y a la seguridad social, para lo cual, se procederá
a dar las siguientes órdenes a la Policía Nacional: (i) en primer lugar, revocar
la comunicación No.187429/ARPRE-GROIN del 30 de agosto de 2011, con el fin de proferir
un nuevo acto administrativo en el cual se reconozca y pague a favor de la
accionante la pensión de sobreviviente a partir de la notificación de esta
sentencia y (ii) en segundo lugar, cancelar a favor de la señora Myriam
Palencia Gamarra las mesadas pensionales causadas a partir del 31 de marzo de
2012 a la fecha de notificación del mismo proveído, de acuerdo con las
consideraciones expuestas.
III. DECISIÓN
(i) Se reitera que la acción de tutela
cuando es procedente cuando (1) el mecanismo judicial alternativo con el que se
cuenta no es idóneo, (2) se pueda producir un perjuicio irremediable y (3) se
encuentre cumplido el requisito de inmediatez. (ii) El término de la acción de
tutela es razonable, así sea considerable, cuando: (a) la situación
desfavorable del actor que se deriva del irrespeto por sus derechos
fundamentales, deviene en actual; y (b) se presenta un hecho nuevo que amerita
la interposición de la acción, como lo es, por ejemplo, una nueva tesis judicial
decantada y claramente favorable a los intereses del pensionado.
(iii) La Policía Nacional vulnera los
derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la vida digna, al
mínimo vital y a la seguridad social de una persona, cuando niega sus derechos
pensionales, pese haber cumplido prácticamente la totalidad del tiempo
requerido por las reglas del régimen aplicable – en este caso, el 98% del
término exigido-.
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- CONCEDER el amparo constitucional invocado por Myriam María Palencia Gamarra,
a través de apoderado, por las consideraciones expuestas en este proveído y REVOCAR
los fallos expedidos por el Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar,
Sala Jurisdiccional Disciplinaria proferido el 14 de abril de 2016 y por el
Consejo Superior de la Judicatura Sala Jurisdiccional Disciplinaria fechado el
18 de mayo de 2016.
Segundo.- DEJAR
SIN EFECTO la Resolución No.187429/ARPRE, GROIN del 30 de agosto de 2011
emitida por la Dirección General de la Policía Nacional que negó el
reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente de la señora Myriam María
Palencia Gamarra.
Tercero.- ORDENAR
a la Nación - Ministerio de Defensa Nacional- Policía Nacional reconocer,
liquidar y pagar la pensión de sobreviviente a partir de la fecha de
notificación de esta sentencia, a que tiene derecho la señora Myriam Palencia
Gamarra, así como las mesadas causadas a partir del 31 de marzo de 2012, en el
término de treinta días (30) días calendario siguientes a la fecha de
notificación del presente proveído, con base en las consideraciones expuestas
en la presente providencia.
Cuarto: LIBRAR las comunicaciones por la Secretaría General de la Corte
Constitucional, así como DISPONER las notificaciones a las partes a
través del juez de primera instancia, previstas en el artículo 36 del Decreto
Ley 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
AQUILES
ARRIETA GÓMEZ
Magistrado
(e)
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Sala de Selección Número Nueve (9) de 2016,
integrada por los Magistrados Jorge Iván Palacio Palacio y Aquiles Arrieta Gómez.
[2] Contestación a la acción de tutela, vista a folio 32 al 37 del
cuaderno principal, Oficio No. 2016-090642/ARPRE-GROIN 1.5 del 5 de abril de 2016
firmado por la Teniente Coronel Sandra Julieta Montañez Rubiano, Jefe de Área
de Prestaciones Sociales de la Policía Nacional.
[3] Petición que le fue negada mediante comunicación No.
187429/ARPRE.GROIN 22 de fecha 30 de agosto de 2011.
[4] Contestación a la acción de tutela, vista a folio 32 al 37 del
cuaderno principal, Oficio No. 2016-090642/ARPRE-GROIN 1.5 del 5 de abril de
2016 firmado por la Teniente Coronel Sandra Julieta Montañez Rubiano, Jefe de
Área de Prestaciones Sociales de la Policía Nacional.
[5] Artículo 80 Prestación por muerte simplemente en actividad. A
partir de la vigencia del presente Estatuto, a la muerte de un Agente de la
Policía Nacional en actividad, por causas diferentes a las enumeradas en los
dos artículos anteriores, sus beneficiarios en el orden establecido en este
Estatuto tendrán derecho a las siguientes prestaciones: “(…) b. Al pago de las
cesantías por el tiempo de servicio del causante. c. Si el Agente hubiere
cumplido quince (15) o más años de servicio, a que por el Tesoro Público se les
pague una pensión mensual, la cual será liquidada y cubierta en la misma forma
de la asignación de retiro de acuerdo con el grado y tiempo de servicio del
causante. (…)”
[6] Respuesta vista a folio 45 del cuaderno principal Oficio del 5 de
abril de 2016 firmado por José Alirio Choconta Choconta Subdirector de
Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa.
[7]Respuesta vista a folio 45 del cuaderno principal Oficio del 5 de
abril de 2016 firmado por José Alirio Choconta Choconta Subdirector de
Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa. La Caja de Sueldos de Retiro
de la Policía Nacional tiene como objetivos fundamentales reconocer y pagar las
asignaciones de retiro al personal de Oficiales, Suboficiales….Agentes y demás
Estamentos de la Policía Nacional que adquieran el derecho (…)”
[8] A la señora Myriam María Palencia Gamarra el 30 de agosto de 2011
se le negó la solicitud de reconocimiento y pago de pensión de sobreviviente
por parte de la Dirección General de la Policía Nacional y el 31 de marzo de
2016 instauró la acción de tutela.
[9] Artículo 80 del Decreto 2340 de 1971.
[10] Al respecto ver, por ejemplo: Corte Constitucional, sentencia T-124
de 1994 (MP Fabio Morón Díaz).
[11] Corte Constitucional, sentencia T-414 de 1992 (MP Ciro Angarita
Barón).
[12] El Juzgado de instancia consideró que el accionante podía reclamar
protección por el mal uso de información suya por parte de una entidad
financiera con otro medio de defensa diseñada para el efecto (la ‘acción
ordinaria de Reparación ante la Superintendencia Bancaria’), o con otras de
carácter genérico (‘intentar uno de los procedimientos consagrados en el C.
de P. C.’). El Tribunal correspondiente, en segunda instancia confirmó la
decisión por las mismas razones. La Corte señaló al respecto lo siguiente:
“Como se desprende de lo anterior, no existe en el ordenamiento nacional el
otro medio de defensa judicial señalado  tanto por la  Juez 110 como
por  la Sala del Tribunal. ||  Es claro también que la ignorancia o
negligencia de ambos falladores constituye un grave desconocimiento de los
principios de prevalencia del derecho sustancial y de la eficacia, que según el
artículo 3o. del Decreto 2591 de 1991, deben regir el trámite de la acción de
tutela. Representa igualmente un grave irrespeto a la dignidad y tranquilidad
del peticionario. Todo lo anterior amerita la intervención de las autoridades
competentes, particularmente por cuanto que a partir de la vigencia de la Carta
de 1991 no hay duda alguna que el Estado debe estar al servicio de la persona y
no la persona al servicio ciego del Estado.” Corte Constitucional, sentencia
T-414 de 1992 (MP Ciro Angarita Barón).
[13] Corte Constitucional, sentencia T-414 de 1992 (MP Ciro Angarita
Barón). La Corte llega a esta conclusión en la sentencia, con base en las
siguientes consideraciones: “Si se repara que en el inciso primero de dicho
artículo la acción de tutela aparece consagrada como un procedimiento para la
protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales
cuandoquiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la
omisión de cualquier autoridad pública;  que en la función pública de
administrar justicia debe prevalecer el derecho sustancial y se observará la
debida diligencia (Constitución Nacional, Artículo 228); y que entre los fines
esenciales del Estado está el de garantizar la efectividad de los
derechos consagrados en la Constitución (Ibídem art. 2o.) está fuera de toda
duda que la acción de tutela, por la expresa voluntad del Constituyente de
1991, es el recurso efectivo que consagran los tratados y convenios
internacionales para proteger eficazmente los derechos fundamentales. Por
tanto, así se ha venido a colmar en el ordenamiento nacional un vacío que
justamente venía preocupando a personas y entidades comprometidas en la
protección de tales derechos.”
[14] Esta línea ha sido seguida por las siguientes sentencias: Corte
Constitucional, sentencia SU-961 de 1999 (MP Vladimiro Naranjo Mesa)
“(…) En cada caso, el juez está en la obligación de determinar si las acciones
disponibles le otorgan una protección eficaz y completa a quien la interpone.
Si no es así, si los mecanismos ordinarios carecen de tales características, el
juez puede otorgar el amparo de dos maneras distintas, dependiendo de la
situación de que se trate. La primera posibilidad es que las acciones
ordinarias sean lo suficientemente amplias para proveer un remedio integral,
pero que no sean lo suficientemente expeditas para evitar el acontecimiento de
un perjuicio irremediable. En este caso será procedente la acción de tutela
como mecanismo transitorio, mientras se resuelve el caso a través de la vía
ordinaria. La segunda posibilidad, es que las acciones comunes no sean
susceptibles de resolver el problema de manera integral. En tal caso, la citada
jurisprudencia, reiterada en múltiples ocasiones por la Corte, dijo lo
siguiente: “La Corte Constitucional, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo
86 de la Constitución, ha sostenido que si el accionante tiene a su alcance
otro medio judicial para la defensa de sus derechos no cabe la acción de
tutela, a menos que se encuentre ante la inminente presencia de un perjuicio
irremediable. (…)”. En este caso varias sentencias han
reiterado la posición, por ejemplo la sentencia T-325 de 2007 (MP Rodrigo
Escobar Gil), en este caso se consideró, a propósito del reclamo de una pensión
que; “(…) puede acudirse excepcionalmente a la acción de tutela cuando
las circunstancias del caso concreto permitan establecer que la vía ordinaria
no resulta idónea, o cuando pese a ella, se está en presencia de un perjuicio
irremediable que habilita la acción de amparo como mecanismo transitorio.
También se ha referido la Corte a las hipótesis en las que cabe acudir al
amparo constitucional para obtener el pago de una pensión ya reconocida. (…)”,
sentencia T-051 de 2007 (MP Clara Inés Vargas Hernández), sentencia T-045 de
2007 (MP Jaime Córdoba Triviño), sentencia T-130 de 2009 (MP Humberto Antonio
Sierra Porto), sentencia T-178 de 2009 (MP Cristina Pardo Schlesinger),
sentencia T-177 de 2011 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), sentencia T-081
de 2013 (MP María Victoria Calle Correa), sentencia T-847 de 2014 (MP Luis
Ernesto Vargas Silva), sentencia T-471 de 2014 (MP Luis Guillermo Guerrero
Pérez), sentencia T-074 de 2016 (MP Alberto Rojas Ríos, AV María Victoria Calle
Correa y Luis Ernesto Vargas Silva), sentencia T-039 de 2017 (MP Gloria Stella
Ortiz Delgado), entre otras.
[15] Haber realizado alguna actividad
administrativa, o incluso judicial, tendiente a obtener la protección de sus derechos;
actos o procesos iniciados de manera diligente y oportuna en busca de asegurar
el goce efectivo del derecho a un mínimo vital en dignidad.
[16] Corte Constitucional, sentencia T-096 de 2008 (MP Humberto Antonio
Sierra Porto).
[17] Corte Constitucional, sentencia T-525 de 2009 (MP Nilson
Pinilla Pinilla). Este argumento se ha reiterado, entre
otras, en la sentencia T-525 de 2010 (MP Juan Carlos Henao Pérez) en la cual se resolvió el caso conjunto de 62 demandantes contra
el Municipio de San Antero; la Corte insistió en que “(…) la tutela es
procedente aun existiendo otros mecanismos de defensa judicial, cuando ellos no
son suficientemente idóneos y eficaces para garantizar la protección iusfundamental
que el asunto plantea, cuando está por producirse un inminente perjuicio
irremediable que sólo se puede contener con la eficacia de la tutela y, cuando
así lo determinan las condiciones concretas del titular de los derechos
fundamentales amenazados o vulnerados, como sujeto de especial protección
constitucional (…)”. Al respecto ver también: Corte Constitucional,
sentencia T-485 de 2011 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), sentencia T-202 de 2012
(MP Jorge Iván Palacio Palacio), sentencia T-933 de 2013 (MP Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub, AV Alberto Rojas Ríos), sentencia T-330 de 2014 (MP  María
Victoria Calle Correa), sentencia T-093 de 2015 (MP Gloria Stella Ortiz
Delgado), sentencia T-544 de 2016 (MP Luis Ernesto Vargas Silva, SV Luis
Guillermo Guerrero Pérez), entre otras.
[18] De acuerdo con el artículo 2° de la Constitución Política, dentro
de los fines esenciales del Estado está el de “garantizar la efectividad
de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”. Por eso,
‘toda persona [tiene] acción de tutela para reclamar ante los jueces (…) la
protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales,
cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la
omisión de cualquier autoridad pública” (art. 86, CP) acento fuera del texto
original.
[19] Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrada en el
artículo 138 del CPACA.
[20] Solicitud de amparo vista folios 1 al 12. Cuaderno principal.
[21] Sentencia del Consejo de Estado Sala de lo Contencioso
Administrativo Sección Segunda, Subsección A (CP Gustavo Eduardo Gómez
Aranguren) del 3 de marzo de 2015 Radicación No. 05001233300020120077201 (No.
Interno 0328-2014); resolvió la Acción de Nulidad y Restablecimiento del
Derecho de María Dioselina Raigosa de García contra la Nación Ministerio de
Defensa Nacional- Policía Nacional. Tema. Pensión de sobrevivientes. en la
sentencia el Consejo de Estado resolvió el caso de la señora María Dioselina
Raigosa, quien, en su condición de cónyuge supérstite, interpuso la acción de
Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra la Nación Ministerio de Defensa
Nacional- Policía Nacional, contra la decisión de negar la pensión, pues el
causante había trabajado 14 años, 4 meses y 16 días, sin llegar a completar el
tiempo requerido de 15 años de servicio. El Consejo de Estado resolvió declarar
la nulidad del acto que negó la solicitud pensional y ordenó el
restablecimiento del derecho. Concretamente se resolvió lo siguiente: “(…) En
consecuencia se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la
nulidad del acto administrativo censurado. A título de restablecimiento del
derecho se ordenará a la entidad accionada reconocer, liquidar y pagar a la
actora la pensión de sobrevivientes en las condiciones del literal c) del
artículo 120 del Decreto Ley 2063 de 1984, restando del 100% de la mesada
pensional que arroje la liquidación un 2% de acuerdo a lo anotado en renglones
anteriores, con los respectivos reajustes legales y la suma que arroje será
actualizada. (…)”.
[22] Así se reiteró recientemente la cuestión en: Corte Constitucional,
sentencias T-071 de 2014 (MP. María Victoria Calle Correa). Al respecto ver
también, entre otras, las sentencias T-743 de 2008 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa), T-530 de 2009 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio), T-246 de 2015 (MP
Martha Victoria Sáchica Méndez), T-332 de 2015 (MP Alberto Rojas Ríos).
[23] Corte Constitucional, sentencia T-1028 de 2010 (MP. Humberto
Antonio Sierra Porto)
[24] Corte Constitucional, sentencia SU-961 de 1999 (MP. Vladimiro
Naranjo Mesa)
[25] Corte Constitucional, sentencia SU-961 de 1999 (MP. Vladimiro
Naranjo Mesa)
[26] Corte Constitucional, sentencia T-802 de 2004 (MP. Marco Gerardo
Monroy Cabra)
[27] Corte Constitucional, sentencia T-802 de 2004 (MP. Marco Gerardo
Monroy Cabra)
[28] Corte Constitucional, sentencia T-890 de 2006 (MP. Nilson Pinilla
Pinilla) En este caso se estudió la tutela de una persona contra la Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal Superior de
Pereira, Sala Laboral y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de esa misma
ciudad, que a su juicio, le habían negado el derecho de acceso a la
administración de justicia argumentando el desconocimiento del precedente
jurisprudencial de la sentencia SU-120 de 2003 de la Corte Constitucional, que
autorizó la indexación de la primera mesada pensional. Al respecto esta
Corporación declaró la improcedencia de la acción, tras considerar que el
carácter inmediato de la protección que depara la acción de tutela supone que
se debe hacer uso de la misma en forma oportuna. El juez no está obligado a
atender una solicitud de amparo cuando el afectado injustificadamente, por
desidia o desinterés, ha dejado pasar el tiempo para elevarla, pues la
inmediatez es consustancial a la protección que brinda la acción de tutela como
mecanismo de defensa de los derechos fundamentales.
[29] Corte Constitucional, sentencia T-526 de 2005 (MP. Jaime Córdoba
Triviño)
[30] Corte Constitucional, sentencia T-692 de 2006 (MP. Jaime Córdoba
Triviño)
[31] Corte Constitucional, sentencia T-692 de 2006 (MP. Jaime Córdoba
Triviño)
[32] Corte Constitucional, sentencia T-654 de 2006 (MP. Humberto Antonio
Sierra Porto)
[33] Corte Constitucional, sentencia T-654 de 2006 (MP. Humberto Antonio
Sierra Porto)
[34] Corte Constitucional, sentencia T-299 de 2009 (MP. Mauricio
González Cuervo) se analizó el caso del señor Raúl Alberto Bermúdez Murillo,
quien interpuso acción de tutela el día 30 de julio de 2008 en nombre de los
núcleos familiares representados por las personas desplazadas afiliadas a su
organización, como consecuencia del desplazamiento forzado.
[35] Corte Constitucional, sentencia T-299 de 2009 (MP. Mauricio
González Cuervo)
[36] Corte Constitucional, sentencia T-1028 de 2010 (MP. Humberto
Antonio Sierra Porto, AV María Victoria Calle Correa y Luis Ernesto Vargas
Silva).
[37]  Sentencia del Consejo de Estado Sala de lo Contencioso
Administrativo Sección Segunda, Subsección A CP Gustavo Eduardo Gómez Aranguren
del 3 de marzo de 2015 Radicación No. 05001233300020120077201 (No. Interno
0328-2014). sentencia que resolvió la Acción de Nulidad y Restablecimiento del
Derecho de María Dioselina Raigosa de García contra la Nación Ministerio de
Defensa Nacional- Policía Nacional. Tema. Pensión de sobrevivientes.
[38] Corte Constitucional, sentencia T-009 de 2000 (MP Eduardo
Cifuentes Muñoz) “(…) Los actores interpusieron una segunda acción de tutela a
raíz de las mismas circunstancias fácticas; despido en virtud de la
declaratoria de ilegalidad del cese de actividades, sin agotar el debido
proceso. Sin embargo, en la segunda acción presentada, los trabajadores
despedidos alegan la vulneración de su derecho a la igualdad y solicitan la
aplicación al caso de una doctrina constitucional que sólo fue formulada por la
Corte una vez decididas las acciones primariamente presentadas. Se trata
entonces de una segunda acción que, sin embargo, se funda en un hecho nuevo: la
consagración de una doctrina constitucional que reconoce (1) la aplicación
inmediata del derecho al debido proceso en los procedimientos de despido en
virtud de la declaratoria de ilegalidad de un cese de actividades y (2) la
procedencia de la tutela a fin de hacer exigible el mencionado derecho. En las
condiciones anotadas, parece claro que los actores, en ejercicio de su derecho
a la igualdad, consideraron que la doctrina sentada por la Corte
Constitucional, para resolver un caso cuyos hechos son idénticos y
concomitantes a los hechos que originaron su solicitud de amparo, les era
aplicable. (…)” Los actores habían señalado que la empresa
demandada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y a la
asociación sindical, al despedirlos sin haber realizado un procedimiento previo
para verificar si, en realidad, concurrían las causales que hubieran
justificado tal decisión.
[39] Corte Constitucional, sentencia T-1034 de 2005 (MP Jaime
Córdoba Triviño) “(…) Es más, un hecho nuevo puede ser, y así lo ha considerado
la Corte, la consagración de una doctrina constitucional que reconoce la
violación de derechos fundamentales en casos similares. (…)”.
[40] Corte Constitucional, sentencia T-644 de 2014 (MP Martha
Victoria Sáchica Méndez)
[41] Corte Constitucional, sentencia T-827 de 1999 (MP Alejandro
Martínez Caballero).
[42] Corte Constitucional, sentencia T-827 de 1999 (MP Alejandro
Martínez Caballero).
[43] Ver al respecto, por ejemplo: Corte Constitucional, sentencia T-701
de 2008 (MP Clara Inés Vargas Hernández, SV Jaime Araujo Rentería), T-457 de
2009 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), T-431 de 2009 (MP Humberto Antonio Sierra
Porto), T-090 de 2009 (MP Humberto Antonio Sierra Porto, SV Jaime Araujo
Rentería), T-642 de 2010 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), T-621 de 2010 (MP Juan
Carlos Henao Pérez), T-232 de 2011 (MP Nilson Pinilla Pinilla, SV Humberto
Antonio Sierra Porto) y T-431 de 2011 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, AV
Luis Ernesto Vargas Silva y SV Humberto Antonio Sierra Porto).
[44] La Corte ha determinado como sujetos de especial protección
constitucional a los  adultos mayores, niños y personas con discapacidad, que
además se encuentran en una situación de desamparo. Ver sentencias T-164 de
2016 (MP Alejandro Linares Cantillo), T-073 de 2015 (MP. Mauricio González
Cuervo).
[45] La ley 100 de 1993 que regula el Sistema General de Seguridad
Social en Pensiones estableció el cubrimiento del riesgo por muerte para los
beneficiarios del causante afectadas por el hecho de su deceso, a través del
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes y del derecho a la sustitución
pensional, tanto en el régimen de prima media con prestación definida como en
el ahorro individual con solidaridad. Así mismo la Sentencia de la Corte
Constitucional C-896 de 2006 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra) señaló: (…) la
pensión de sobrevivientes es una prestación que el Sistema General de Seguridad
Social en Pensiones reconoce a los miembros del grupo familiar más próximos al
pensionado o afiliado que fallece –los indicados en los artículos 47 y 74 de la
Ley 100 de 1993-, con el fin de garantizarles al menos el mismo grado de
seguridad social y económica con que contaban en vida del causante y
salvaguardarlos así de la completa desprotección y de la posible miseria. En
este orden de ideas, su reconocimiento se fundamenta en normas de carácter
público y constituye un desarrollo del principio de solidaridad. Además, según
reiterada jurisprudencia de esta Corte, puede llegar a adquirir rango
fundamental cuando sus beneficiarios son personas en estado de debilidad
manifiesta. El artículo 46 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 12
de la Ley 797 de 2003 establece quienes tendrán derecho a la pensión de
sobrevivientes, a saber: 1. Los miembros del grupo familiar del pensionado por
vejez o invalidez por riesgo común que fallezca y 2. Los miembros del grupo
familiar del afiliado al sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere
cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente
anteriores al fallecimiento (…)”. De igual forma, la norma enunciada (artículos
47 y 74 de la Ley 100 de 1993 modificados por el artículo 13 de la Ley 797 de
2003, dispone las condiciones que deben acreditar los beneficiarios en cada
caso para acceder a la prestación económica Por su parte el artículo 46 de la
Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003, dispone
los requisitos para obtener la pensión de sobrevivientes. Tendrán derecho a la
pensión de sobrevivientes: 1. Los miembros del grupo familiar del pensionado
por vejez, o invalidez por riesgo común, que fallezca. 2. Los miembros del
grupo familiar del afiliado que fallezca, siempre que éste hubiere cumplido
alguno de los siguientes requisitos: a) Que el afiliado se encuentre cotizando
al sistema y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas al momento
de la muerte, y b) Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado
aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas del año inmediatamente
anterior al momento en que se produzca la muerte. (…)”
[46] Corte Constitucional, sentencia C-101 de 2003 (MP. Jaime Córdoba
Triviño), C-432 de 2004 (MP. Rodrigo Escobar Gil). Sentencias C-608 de 1999(MP.
José Gregorio Hernández Galindo), C-292 de 2001 (MP. Jaime Córdoba Triviño y C432
de 2004 (MP. Rodrigo Escobar Gil) “(…) la Corte ha reconocido que con
fundamento en los artículos 150, numeral 19, literal e),  217 y 218 del Texto
Superior, los miembros de la fuerza pública tienen derecho a un régimen
prestacional especial, en razón al riesgo latente que envuelve la función
pública que prestan y desarrollan. Así, el artículo 217 de la Carta
Fundamental, determina que las fuerzas militares tendrán como finalidad
primordial la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio
nacional y del orden constitucional. Por su parte, el artículo 218 de la
Constitución, le asigna a la policía nacional, el mantenimiento de las
condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas,
y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz (…)”
[47] Corte
Constitucional, sentencia
C-432 de 2004 (MP Rodrigo Escobar Gil) “(…) La
existencia de un régimen especial prestacional de seguridad social, implica la
imposibilidad de someter a sus beneficiarios al sistema normativo general (Ley
100 de 1993 y Ley 797 de 2003). Por el contrario, su especialidad conduce a
crear o regular distintas modalidades de prestaciones que permitan reconocer el
fin constitucional que legitima su exclusión del sistema general, es decir, es
indispensable adoptar medidas de protección superiores, en aras de propender
por la igualdad material, la equidad y la justicia social de las minorías
beneficiadas con la especial protección prevista en la Constitución. (…)
Se puede considerar que un régimen
prestacional especial es aquel conjunto normativo que crea, regula, establece y
desarrolla una serie o catálogo de prestaciones a favor de un grupo social
determinado que, a pesar de tener su origen en un derecho general o de mayor
entidad, goza de una regulación propia, en virtud de ciertas características
individuales que le dotan de plena singularidad. (…)”
[48] Artículo 150 numeral 19 literal e y 217 y 218 de la Constitución
Política de Colombia. Así como la sentencia C-080 de 1999 MP. Alejandro
Martínez Caballero. Allí la Corte estudió la demanda de inconstitucionalidad
presentada por un ciudadano contra los artículos 174 (parcial) del decreto 1212
de 1990, 131 del decreto 1213 de 1990 y 125 (parcial) del decreto 1214 de 1990,
por considerar que estos desconocen el principio de igualdad, porque consagran
una prerrogativa para los hijos de los oficiales, los suboficiales y el
personal civil de la Policía Nacional, a saber la posibilidad de prolongar la
sustitución pensional para los hijos hasta que cumplan 24 años, si continúan
estudiando, beneficio que no se prevé para “los hijos de los agentes de la
institución, a pesar de que éstos también tienen la expectativa de educarse.”
Según su criterio, esa diferencia de trato es inadmisible, ya que los hijos de
los miembros de la Policía fallecidos “son sus descendientes-herederos, y gozan
todos ellos como beneficiarios de la misma asignación de pensión de
sobrevivientes, mas no se justifica que a uno de ellos se les abra la
posibilidad de seguir gozando de ella, a pesar de llegar a la edad límite,
simplemente porque están estudiando”. La Corte concluyó que la diferencia de
trato prevista por las normas acusadas es contraria al principio de igualdad
pues, como bien lo señala el actor, en relación con la pensión de
sobrevivientes, los hijos de los agentes se encuentran en la misma situación
que los hijos de los oficiales, los suboficiales y el personal civil de la
Policía, por lo cual no existe ninguna razón que justifique que, en un caso,
las disposiciones señalen que la pensión se prolonga hasta los 24 años, si el
descendiente estudia y depende del causante, mientras que esa posibilidad no se
encuentra prevista para los hijos de los agentes. Por lo que la Corte decidió
proferir una sentencia integradora, en aras de extender la regulación más
benéfica prevista para los otros miembros de la Policía Nacional.
[49] Corte Constitucional, sentencia T-1268 de 2005 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa)
[50] Corte Constitucional, sentencia T-832 A de 2013 (MP Luis Ernesto
Vargas Silva)
[51] Corte Constitucional, sentencia T-116 de 2016 (MP Luis Guillermo
Guerrero Pérez)
[52] Corte Constitucional, sentencia T-116 de 2016 (MP Luis Guillermo
Guerrero Pérez) Ver, entre otras, las sentencias del Consejo de Estado, octubre
7 de 2010 (C.P. Luis Rafael Vergara Quintero), Expediente 2007-00062-01, de
febrero 18 de 2010, (C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren), Expediente
2004-00283-01, de abril 16 de 2009 (C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila),
Expediente 2004-00293-01.
[53] Decreto 2340 de 1971 “Por el cual se reorganiza la carrera de
Agentes de la Policía Nacional” Artículo 80. Prestación por muerte simplemente
en actividad, A partir de la vigencia del presente Estatuto, a la muerte de un
Agente de la Policía Nacional en actividad, por causas diferentes a las
enumeradas en los dos artículos anteriores, sus beneficiarios en el orden
establecido en este Estatuto tendrán derecho a las siguientes prestaciones: (…)
b. Al pago de la cesantía por el tiempo de servicio del causante, c. Si el
Agente hubiere cumplido quince (15) o más años de servicio, a que por el Tesoro
Público se les pague una pensión mensual, la cual será liquidada y cubierta en
la misma forma de la asignación de retiro de acuerdo con el grado y tiempo de
servicio del causante (…)”
[54] Sentencia del Consejo de Estado No. 050012333000201200772-01
(0328-2014) Actor: María Dioselina Raigosa de García. Demandado. Nación-
Ministerio de Defensa Nacional- Policía Nacional. CP Gustavo Eduardo Gómez
Aranguren. Sentencia que resuelve el Recurso de Apelación dentro de la Acción
de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrado en el artículo 138 del
CPACA, interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 18 de octubre
de 2013 proferida bajo la Ley 1437 de 2011 por la Sala Primera de Oralidad del
Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda.
En este caso el Consejo de Estado declaró la nulidad del Oficio No. 9336
ARPRE-GRUPE del 5 de mayo de 2010 suscrito por el Jefe Grupo Pensionados de la
Policía Nacional, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la
pensión de sobrevivientes a la demandante y a título de restablecimiento del
derecho ordenó a la Nación Ministerio de Defensa- Policía Nacional reconocer,
liquidar y pagar a la solicitante, una pensión mensual de sobrevivientes,
aplicando el criterio consagrado en el artículo 230 de la Carta, sobre la
equidad, que permite al juez despojarse de la exegesis de la ley aplicando el
principio de justicia material, para la Sala es claro que si del 100%de la
exigencia legal aplicable al caso (15 años de servicio), el causante y cónyuge
de la accionante alcanzó a cumplir el 98% (14 años 7 meses y 16 días) no existe
justificación real alguna que invalide el derecho a otorgarle el reconocimiento
pensional bajo el régimen especial dispuesto en el aludido decreto, máxime que
el ínfimo 2% restante, representado en escasos 4 meses 14 días no lo alcanzó a
cumplir por un simple capricho o decisión suya, sino por el acaecimiento de un
hecho fortuito que es la muerte.
[55]  Con
relación a la procedencia de la acción de tutela como mecanismo
efectivo para la protección de derechos fundamentales que podrían ser
amenazados o vulnerados por actos de la administración, la Corte Constitucional
ha considerado que por regla general la acción de amparo no es el medio idóneo
para controvertirlas, en vista que la competencia se encuentra en cabeza de la
jurisdicción contencioso administrativa. Empero, excepcionalmente, se ha
estimado que la acción de tutela procede como mecanismo definitivo de
protección de derechos fundamentales, y no transitorio cuando la administración
ha incurrido en una vía de hecho administrativa. La sentencia T-571 de 2002,
MP Jaime Córdoba Triviño, determinó los supuestos
excepcionales en los que la acción de tutela procede como mecanismo definitivo
y no transitorio en materia de pensiones así: “Conforme a lo expuesto, es
posible identificar en la jurisprudencia de la Corporación dos eventos en los
cuales podrían configurarse vías de hecho en el acto administrativo proferido
con ocasión de la solicitud pensional: i. Cuando en el acto administrativo
por medio del cual se define el reconocimiento de una pensión de jubilación se
declara que el peticionario cumple con los requisitos establecidos por la ley
para acceder al status de pensionado pero se le niega el reconocimiento del
derecho por razones de trámite administrativo, por ejemplo la expedición del
bono pensional. ii. Cuando en el acto administrativo por medio del
cual se define el reconocimiento de la pensión de jubilación se incurre en una
omisión manifiesta al no aplicar las normas que corresponden al caso concreto o
elige aplicar la norma menos favorable para el trabajador, en franca
contradicción con la orden constitucional del principio de favorabilidad. Por
ejemplo, cuando se desconoce la aplicación de un régimen especial o se omite
aplicar el régimen de transición previsto en el sistema general de pensiones.
Se configura la vía de hecho por omisión manifiesta en la aplicación de las
normas porque al tratarse de derechos provenientes de la seguridad social son
irrenunciables y si la persona cumple con los requisitos previstos por la ley
para que le sea reconocido su derecho de pensión conforme a un régimen especial
o de transición, esta es una situación jurídica concreta que no puede ser
menoscabada. La posición de quien cumple con lo exigido por la ley configura un
auténtico derecho subjetivo exigible y justiciable.” Asimismo, las sentencias
T-019 de 2009 MP Rodrigo
Escobar Gil; T-052 de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil y T-507 de 2013 MP Nilson
Pinilla Pinilla, precisaron que, dadas las especiales circunstancias que rodean a las personas de la
tercera edad y el hecho de que los instrumentos judiciales ordinarios no le
resultan oportunos para lograr la adecuada protección de sus derechos
fundamentales el amparo se concede de forma definitiva.
[56] Principio de irretroactividad de la ley derivado de la Ley 153 de
1887.
[57] Artículo 230 de la Constitución Política de Colombia “(…) Los
jueces, en sus providencia, sólo están sometidos al imperio de la ley. La
equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina
son criterios auxiliares de la actividad judicial. (…)”.
[58] Sentencia que resuelve la acción de Nulidad y Restablecimiento del
Derecho por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección
Segunda Subsección “A” C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren del 3 de marzo de
2015 Actor. María Dioselina Raigosa de García Demandado. Nación-Ministerio de
Defensa Nacional Policía Nacional. Radicación 05001233300020120077201- Numero
Interno (0328-2014).
[59] Sentencia que resuelve la acción de Nulidad y Restablecimiento del
Derecho por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección
Segunda Subsección “A” C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren del 3 de marzo de
2015 Actor. María Dioselina Raigosa de García Demandado. Nación-Ministerio de
Defensa Nacional Policía Nacional. Radicación 05001233300020120077201- Numero
Interno (0328-2014). “(…) En efecto en la sentencia del 17 de mayo de 2012;
“(…) De acuerdo con lo anterior, la indemnización por muerte del Agente y las
cesantías dobles, no son incompatibles con la pensión de sobrevivientes, pues
el derecho a recibir las dos primeras se causa con el hecho del fallecimiento, independientemente
de que haya lugar al reconocimiento del segundo (pensión de sobrevivientes)
para el cual se exige además que el causante haya prestado sus servicios por 12
años (…)” Por lo anterior la Sala no encuentra justificada la obligación de
restituir las sumas pagadas por concepto de indemnización por muerte del
causante, máxime cuando la indemnización objeto de discusión, fue reconocida
mediante un acto administrativo Resolución 006097 del 17 de mayo de 1995, cuya
presunción de legalidad no ha sido desvirtuada y por ende conserva plena
validez. En esas condiciones, se confirmará la sentencia del Tribunal
Administrativo de Caldas que accedió a las pretensiones de la demanda y se
revocará en cuanto ordenó el descuento de los valores que por concepto de
indemnización por muerte del Agente Rodolfo Dávila Valencia, según Resolución
006097 del 17 de mayo de 1995, en su lugar se dispondrá que no hay lugar a
descuentos por dicho concepto (…)”.