C-040-93
Sentencia No
Sentencia
C-040/93
TRANSITO
CONSTITUCIONAL
El juicio de
constitucionalidad material o de contenido, sobre una ley previa a la
expedición de la Constitución de 1991 debe adelantarse respecto de la Carta
vigente al  momento de expedir el fallo. Otra cosa ocurre cuando estamos frente
a una demanda de inconstitucionalidad por vicios de forma, pues ésta debe
estudiarse a la luz de las formalidades vigentes al momento de expedido el acto
sujeto de control.
LIBERTAD
ECONOMICA/POLITICA ECONOMICA
Frente a una determinada política
tributaria progresista o solidaria, no cabe alegar el derecho a ejercer la
libertad económica. Si los recursos recaudados mediante impuestos, tasas o
contribuciones están destinados a cumplir los fines esenciales del Estado
social de derecho, no  puede decirse que con su política el Estado atenta
contra los derechos de libertad económica. Por el contrario, una política de
esta naturaleza no estaría haciendo cosa distinta a crear las condiciones
reales para que las decisiones libremente tomadas puedan ser desarrolladas,
dentro del marco de la economía de mercado. Si consideramos que la ley es uno
de los principales instrumentos para la consecución de los fines del Estado, es
claro que el establecimiento de ciertas contribuciones, como apoyo a la
producción agrícola, es simplemente el  desarrollo directo de los deberes que
la Carta le impone a los poderes públicos. Carece de todo fundamento afirmar
que el establecimiento de rentas parafiscales vulnera el derecho de libertad
económica y los que de él se derivan.
CONTRIBUCION
FISCAL
Las
contribuciones parafiscales se encuentran a medio camino entre las tasas y los
impuestos, dado que de una parte son fruto de la soberanía fiscal del Estado,
son obligatorias, no guardan relación directa ni inmediata con el beneficio
otorgado al contribuyente. Pero, de otro lado, se cobran solo a un gremio o
colectividad específica y se destinan a cubrir las necesidades o intereses de
dicho gremio o comunidad. Las contribuciones parafiscales no pueden
identificarse con las tasas. En primer lugar, porque el pago de las tasas queda
a discreción del virtual beneficiario de la contrapartida directa, mientras que
la contribución es de obligatorio cumplimiento. De otra parte, las
contribuciones parafiscales no generan una contraprestación directa y
equivalente por parte del Estado. Este no otorga un bien ni un servicio que
corresponda al pago efectuado. Las contribuciones parafiscales se diferencian
de los impuestos en la medida en que implican una contrapartida directa al
grupo de personas gravadas; no entran a engrosar el erario público;  carecen de
la generalidad que caracteriza a los impuestos respecto del sujeto obligado a
pagar el tributo y  especialmente, porque tienen una determinada afectación. El
término "contribución parafiscal" hace relación a un gravámen
especial, distinto a los impuestos y tasas. En segundo lugar, que dicho
gravámen es fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra de manera
obligatoria a un grupo, gremio o colectividad, cuyos intereses o necesidades se
satisfacen con los recursos recaudados. En tercer lugar, que se puede imponer a
favor de entes públicos, semipúblicos o privados que ejerzan actividades de
interés general. En cuarto lugar que los recursos parafiscales no entran a
engrosar las arcas del presupuesto nacional. Y por ultimo, que los recursos
recaudados pueden ser verificados y administrados tanto por entes públicos como
por personas de derecho privado.
RENTAS DE
DESTINACION ESPECIFICA-Prohibición/PRINCIPIO
DE INTERPRETACION SISTEMATICA
Lo que hace el
artículo 359, es excluir del presupuesto las rentas nacionales de destinación
específica, más no prohibir la creación de contribuciones parafiscales -que por
su naturaleza,  son de destinación específica-, o excluir de los presupuestos
de las entidades territoriales distintas a la Nación, dichas rentas. Uno de los
principios fundamentales de hermenéutica jurídica es el de interpretar
sistemáticamente un conjunto normativo de manera que sus disposiciones
adquieran un sentido dentro del contexto y puedan ser aplicables, debe
concluirse que la prohibición a la que alude el artículo 359, no incluye a las
contribuciones parafiscales, contempladas en los artículos 150-12, 179-3 y  338
de la Carta. La prohibición de crear rentas de destinación específica se aplica
exclusivamente a las rentas de carácter nacional que entran al presupuesto
general y no a las rentas locales que engrosan los presupuestos
departamentales, distritales o municipales. Entiende la Corte que la
prohibición del artículo 359 se aplica con exclusividad a las rentas nacionales
de carácter tributario. En ningún caso a las rentas propias de las entidades
territoriales o descentralizadas por servicios del orden local, como tampoco a
las contribuciones parafiscales.
CUOTA DE FOMENTO
PANELERO-Naturaleza
La cuota de
fomento panelero es una contribución legal que grava únicamente a los
productores de panela y cuyo producto está destinado específicamente a
satisfacer necesidades propias y exclusivas del gremio panelero. Que, a pesar
de aparecer en el presupuesto nacional, se maneja a través de una cuenta
especial, que no afecta rentas nacionales creadas,  aunque puede ser objeto de
aportes del presupuesto nacional, así como de personas naturales o jurídicas,
nacionales o extranjeras.  Si la Carta acepta la existencia de contribuciones
parafiscales, que por su propia naturaleza cuentan con una destinación especial
y prohibe tan sólo las rentas o ingresos tributarios  nacionales de destinación
específica; y si,  de otra parte es claro que la cuota de fomento panelero no
es una renta nacional, sino una contribución parafiscal, no podemos más que
aceptar la constitucionalidad de dicha cuota. Es necesario advertir que lo más
adecuado es que los recursos parafiscales no aparezcan en el presupuesto
nacional, pero que el hecho, de que la ley que los crea señale cosa distinta no
significa, -por ese solo hecho- que transformen su naturaleza de recursos
parafiscales en  recursos tributarios de la Nación.
DERECHO A LA
IGUALDAD
El derecho a la
igualdad no se traduce en una igualdad mecánica y matemática sino en el
otorgamiento de un trato igual compatible con las diversas condiciones del sujeto.
Lo cual, implica que la aplicación efectiva de la igualdad en una determinada
circunstancia no puede ignorar o desconocer las exigencias propias de la
diversidad de condiciones que afectan o caracterizan a cada uno de los sujetos.
Sin que ello sea en manera alguna óbice para hacerlo objeto de tratamiento
igualitario. La vigencia del derecho a la igualdad no excluye necesariamente
dar un tratamiento diferente a sujetos colocados en unas mismas condiciones,
cuando exista motivo razonable que lo justifique. La producción no es
indiferente para el interés social y no puede estar gobernada por el albúr de
la simple lógica económica del mercado, la cual no es necesariamente compatible
con las urgencias y necesidades de los grupos discriminados de nuestra sociedad,
que son precisamente aquellos para los cuales la seguridad alimentaria se
confunde con su única opción de subsistencia en las condiciones mínimas que
demanda la igualdad humana.
REF: Proceso
D-142
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 7 y 13 de la Ley 40 de 1990 "Por
la cual se dictan normas para la protección y desarrollo de la producción de la
panela y se establece la cuota de fomento panelero".
TEMAS:
. Estado Social
de derecho.
. Fomento
agrícola.
. Contribuciones
parafiscales.
. Rentas de
destinación específica.
ACTOR:
Jesus  Vallejo
Mejía
MAGISTRADO
PONENTE:
Doctor. CIRO
ANGARITA BARON
Sentencia aprobada
mediante Acta No. de la Sala Plena, en Santafé de Bogotá, D.C., a los once (11)
días del mes de Febrero de mil novecientos noventa y tres (1993).
La Corte Constitucional de la República de
Colombia
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En la demanda de la
referencia, radicada bajo el número D-142.
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241-4 de la
Constitución Nacional, el ciudadano JESUS VALLEJO MEJIA instauró ante esta
Corporación demanda de inexequibilidad contra los artículos 7 y 13 de la Ley 40
de 1990.
Admitida la demanda
y con el fin de allegar elementos de juicio relevantes para la decisión, el
suscrito Magistrado Ponente, en uso de sus competencias legales, solicitó a los
Presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes la
remisión, con destino a las presentes diligencias, de copia auténtica del
expediente legislativo y de los antecedentes del proyecto que culminó con la
expedición de la Ley 40 de 1990. Una vez allegadas, se surtió la fijación en
lista del negocio en la Secretaría General de la Corporación para asegurar el
derecho de intervención ciudadana que consagran los artículos 242-1 de la C.N.
y 7 inciso segundo,  del decreto 2067 de 1991.
Del mismo modo, se
comunicó la iniciación del proceso al señor Presidente de la República y al
Presidente del Congreso, así como el traslado de copia de la demanda al
despacho del señor Procurador General de la Nación quien oportunamente rindió
el dictamen fiscal.
Como se han cumplido
los trámites constitucionales y legales, procede la Corporación a decidir.
II. NORMAS ACUSADAS
Las disposiciones
impugnadas, conforme a la publicación de la ley a la cual pertenecen en el
Diario Oficial No. 39595 de Diciembre 5 de 1990, son las que a continuación se
trascriben.
LEY 40 de 1990
(diciembre 4)
"Por la cual
se dictan normas para la protección y desarrollo de la producción de la panela
y se establece la cuota de fomento panelero"
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
"Artículo
7o. Créase la Cuota de Fomento Panelero, cuyo producto se llevará a una cuenta
especial, bajo el nombre de Fondo de Fomento Panelero, con destino exclusivo al
cumplimiento de los objetivos de la presente Ley.
Parágrafo 1o. La
Cuota de Fomento Panelero  será del medio por ciento (0.5%) del precio de cada
Kilogramo de panela y de miel que produzcan los trapiches paneleros con
capacidad de molienda inferior a las diez (10) toneladas por hora y el uno por
ciento (1%) del precio de cada Kilogramo de panela y de miel que produzcan los
trapiches con capacidad de molienda superior a las diez (10) toneladas por
hora.
Parágrafo 2o. Los
productores ocasionales de panela pagarán la misma cuota que corresponde a los
trapiches con capacidad de molienda superior a las diez (10) toneladas por
hora, por cada kilogramo de panela que produzcan. Los compradores de miel
destinada a la producción de alcohol pagarán el uno por ciento (1%) del precio
de cada kilogramo de miel que hayan adquirido de los ingenios azucareros.
Parágrafo 3o.
Exclusivamente para los efectos anteriores, el Ministerio de Agricultura
señalará semestralmente, antes del 30 de Julio y al 31 de Diciembre de cada
año, el precio del Kilogramo de panela o miel, a nivel nacional o regional, con
base en el cual se llevará a cabo la liquidación de las Cuotas de Fomento
Panelero durante el semestre inmediatamente siguiente."
"........
"Artículo
13. Los recursos de la Cuota de Fomento Panelero deberán aparecer en el
Presupuesto Nacional, pero su percepción se cumplirá directamente por el
Gobierno o por la respectiva entidad administrativa contratada. En el
Presupuesto Nacional aparecerá la asignación global de estos recursos al Fondo
de Fomento Panelero."
III. LA DEMANDA
Mediante escrito
presentado personalmente a la Secretaría General el 17 de Junio de 1992, el
actor adecuó la demanda a la preceptiva constitucional en vigor.
A. Disposiciones
constitucionales infringidas.
Estima el actor que
las disposiciones acusadas son violatorias del artículo 359 de la Constitución
Nacional. Además, el parágrafo 3o del artículo 7o lo es del artículo 338 de la
misma Constitución.
B. Concepto de
la violación.
En relación al
artículo 359 de la Carta Política, que consagra la prohibición de rentas
nacionales con destinación específica y sus excepciones, el demandante afirma
que:
"Comoquiera
que la cuota de fomento panelero creada por el artículo 7o de la ley 40 de
1990, es renta nacional, de destinación específica y no está
contemplada dentro de las excepciones que previó el artículo 359 de la
Constitución respecto de la prohibición establecida en el mismo,
inexorablemente habrá de concluir que la norma acusada es contraria al referido
texto constitucional".
"La cuota de
Fomento Panelero es renta nacional, pues se dispone en el artículo 7o de
la ley 40 de 1990 que se lleve a una cuenta especial, bajo el nombre de Fomento
Panelero cuyos recursos, según el artículo 13 de la misma ley, deberán aparecer
en el presupuesto nacional".
"Su
destinación es específica, pues así lo dice el texto del mismo artículo
7o, que la creó "con destino exclusivo al cumplimiento de los objetivos de
la presente ley"."
"Y no cabe
dentro de las participaciones previstas en la Constitución en favor de
los departamentos, distritos y municipios; ni dentro de la inversión social,
rubro éste que el artículo 350 de la Constitución política dispone que debe ser
definido por la Ley Orgánica del Presupuesto, sin que ésta todavía lo haya
hecho (vid. ley 38 de 1989); ni dentro de las rentas que con base en leyes
anteriores a la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, haya asignado a
la Nación a entidades de previsión social y a las antiguas intendencias
y comisarías".
"La
inconstitucionalidad del artículo 13 de la ley 40 de 1990 se funda en iguales
razones que la del artículo 7o, pues ahí se corrobora el carácter de renta
nacional de destinación específica de la Cuota de Fomento Panelero".
(Subrayas de texto Fls.2,3)
En cuanto a la
violación del artículo 338 de la Constitución de 1991, el demandante estima lo
siguiente:
"El
parágrafo 3 del artículo 7 de la ley 40 de 1990 es contrario al artículo 338 de
la Constitución por cuanto éste dispone que "la ley, las ordenanzas y los
acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y
las bases gravables, y las tarifas de los impuestos"."
"Pues bien,
la Cuota de Fomento Panelero es en rigor un impuesto y por consiguiente su base
gravable debió ser fijada por la ley, sin que ésta pudiese atribuirle al
Ministerio de Agricultura la función de señalar el precio del Kilogramo de
panela o miel para efectos de su liquidación para cada semestre."  (Fl 3).
En memorial dirigido
al Magistrado Ponente, el demandante formula algunas anotaciones a la
impugnación presentada por la Doctora Martha Cecilia Echavarría Arévalo. (Fls 7
a 10).
Recuerda que es
improcedente hablar de cosa juzgada por cuanto sobre la materia no ha recaído
fallo constitucional con tal valor dado que en la normatividad vigente hasta
1991, no existía la prohibición de rentas nacionales con destinación específica
como tampoco sobre inversión social.
Insiste en que la
cuota de fomento panelero es renta nacional en virtud de que el artículo 13 de
la ley 40 de 1990 ordena incluír en el presupuesto nacional los recursos
provenientes de ella.
Considera también
que tiene el carácter de un impuesto por cuanto tal cuota no es voluntaria sino
obligatoria, se aplica a fines considerados como de interés social y no implica
contrapartida específica para quienes deben sufragarla. Además, dicha cuota
recae sobre sujetos ajenos al gremio panelero, como los compradores de miel.
Piensa, de otra
parte, que la cuota desconoce el principo de igualdad por cuanto recae sobre
personas para beneficio de otras o de sectores gremiales abstractamente
considerados.
Observa,
fianalmente, que si en gracia de discusión la cuota fuera un impuesto, habría
que admitir que se trataría de un instrumento con el cual se propende la
agremiación forsoza, en contra  de la libertad económica, de la libre
competencia y la libre asociación.
IV. LA INTERVENCION CIUDADANA
Según lo acredita el
Informe rendido por la Secretaría General de esta Corporación, dentro del
término de fijación en lista del proceso presentaron escritos de impugnación a
las pretensiones de la demanda los ciudadanos Martha Cecilia Echevarría
Arévalo, Luis Carlos Sáchica Aponte, Francisco Eladio Gómez Mejía, Carlos
Arturo Henao Robledo -en nombre del gremio panelero y de la Federación Nacional
de Productores de Panela- y los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, como
el de  Agricultura.
1. Intervención
de Martha Cecilia Echevarría Arévalo.
La mencionada
ciudadana presentó personalmente un memorial en la Secretaría General, el día 5
de Agosto del presente año, en el cual expresó que hay cosa juzgada en la
medida que la Corte Suprema de Justicia ya se pronunció sobre la ley demandad,
declarandola exequible a la luz de la Constitución de 1991, en sentencia de
Octubre 10 de 1991.
En el auto admisorio
de la demanda del día 18 de Agosto del mismo año, el Magistrado Ponente
consideró que los preceptos impugnados en la presente demanda no correspondían
a los demandados ante la Corte Suprema de Justicia. Por lo tanto, sobre los
artículos 7o. parágrafos 1o, 2o, 3o y 13 de la ley 40 de 1990 no ha recaido aún
fallo con valor de cosa juzgada.
2. Intervención
de Luis Carlos Sáchica Aponte.
El Doctor Sáchica
Aponte defiende la constitucionalidad de las normas impugnadas haciendo
inicialmente una distinción entre contribuciones fiscales y parafiscales a la
luz del texto de la Carta del 91, en sus artículos 150, numeral 12 y 338.
Considera que la parafiscalidad es una figura especial con un régimen jurídico
diferente al de los impuestos ordinarios.  Al respecto dice:
"Distinción que
permite fijar exactamente la naturaleza de la cuota de fomento panelero como
recurso parafiscal, de manejo separado e independiente del de las rentas
nacionales, no sujetos a las prohibiciones a que se sujetan tales rentas y que,
por dicho carácter, tienen fundamento constitucional indiscutible, contrario al
planteamiento hecho en la demanda".
"En efecto:
el concepto de recurso parafiscal se refiere a un mecanismo de financiación
autónoma de actividades de interés público o social, creado por la ley, para
dotarlo de coactividad respecto a los contribuyentes que son, al tiempo, los
exclusivos destinatarios o beneficiarios de los servicios y operaciones de los
organismos que gestionan los servicios así financiados. En tal mecanismo los
contribuyentes y los destinatarios de su producido son los mismos, y lo que les
da derecho a los beneficios es su calidad de tales, su pertenencia a un gremio,
directo o indirecto beneficiario de sus inversiones". (Fl. 46).
En cuanto a las
diferencias entre los recursos parafiscales y los impuestos, el profesor,
estima que:
"Una
contribución de orden legal que únicamente pagan los productores de panela y
que está destinada exclusivamente al fomento de la mencionada industria, no es
un impuesto, pues carece de la generalidad de los sujetos obligados y de la
aplicación indiscriminada de su producto a los gastos e inversiones del Estado,
sin retribución específica alguna". (subrayas fuera de texto).
"La cuota de
fomento panelero es eso, un aporte de los propios paneleros a la defensa de una
actividad económica y a la organización gremial que los agrupa, retribuída por
el Fondo Panelero y la Federación en servicios que sólo se prestan a los
contribuyentes de las mismas organizaciones". (Fl. 48).
En relación a la
presunta inconstitucionalidad de las normas demandadas frente al artículo 359
de la Constitución, que aduce el libelista por no encontrarse la cuota de
fomento panelero en las excepciones previstas allí, el Doctor Sáchica considera
que:
"No es así,
porque la cuota mencionada no es impuesto ni es renta nacional. Preverla como
parte del presupuesto nacional obedece a su origen legal y a su naturaleza de
contribución obligatoria de los paneleros, ya que sin este apoyo, sería
ineficaz su recaudo e iluso el control de su destino. Recáudela el Gobierno
directamente o la entidad que se contrate al efecto, el hecho de que no la
paguen sino los productores de panela y que la Constitución haya autorizado
este tipo de contribuciones como mecanismos de financiamiento presupuestal de
actividades dignas de fomento, que deben ser retribuidas en servicios que sólo
benefician al respectivo sector, hace que resulte inaplicables a su régimen de
recaudo, manejo y destinación, normas que se refieren a situaciones
distintas".
"Las
excepciones previstas en el artículo 359 se refieren, sin duda alguna, a
impuestos, pues son estos recursos los que están afectados por participaciones
de entidades territoriales en rentas de la nación, a titulo de situado fiscal o
transferencia de recursos propios, presupuestados como tales rentas y sobre los
que tienen facultad de disposición. No se ve como se puede referir una
disposición de ese alcance a una cuota pagada por un gremio y que, por eso, no
es un ingreso de los ordinarios de la nación que tienen el carácter de
impuestos".
"Menos
pueden referirse a contribuciones parafiscales las otras dos excepciones: las
destinadas a inversión social, a entidades de previsión social y a las
Intendencias y Comisarías, lo que está indicando que la prohibición y las
excepciones del artículo 359 no pueden referirse a nada distinto que a los
impuestos, y jamás a los recursos parafiscales".  (Fls. 50-51).
Finalmente, una vez
determinado el carácter de recurso parafiscal de la mencionada cuota, el hecho
de que la ley defiera la determinación de la base para la liquidación en la
autoridad administrativa correspondiente, no contradice el artículo 338 que
rige una situación tributaria distinta, la de los impuestos. En consecuencia,
la ley 40 se ha limitado a dar aplicación a lo dispuesto en el inciso segundo
del artículo 338.
3. Intervención
de Francisco Eladio Gómez Mejía.
Con fundamento en
opiniones de doctrinantes nacionales y extranjeros, jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia y antecedentes en la Asamblea Nacional Constituyente,
considera que la naturaleza jurídica de las contribuciones parafiscales es
distinta a la de los impuestos ordinarios. En este contexto, la cuota de
fomento panelero es un recurso parafiscal.
Pone de presente que
la prohibición sobre destinación específica de las rentas nacionales no se
refiere a las contribuciones parafiscales, a las cuales les es aplicable el
régimen especial previsto en la misma Constitución.
Así las cosas, el
ciudadano Gómez Mejía solicita que se declare la constitucionalidad de las
normas demandadas ya que estas se sujetan a las disposiciones pertientes de la
Carta del 91.
4. Intervención
del Gremio Panelero y de la Federación Nacional de Productores de Panela.
El apoderado de los
mencionados organismos, Doctor Carlos Arturo Henao Robledo, después de hacer
una reseña sobre la situación de los productores de panela en Colombia y de la
finalidad de la Ley 40 de 1990, expone las siguientes conclusiones:
"A manera de
síntesis, el Fondo de Fomento Panelero, no constituye una renta nacional, por
su carácter de contribución parafiscal basado en cuatro razones:
1. Las
contribuciones que nutren el Fondo de Fomento Panelero ha sido establecida por
Ley y en su recaudo entran en juego el poder coercitivo del Estado.
2. Tales
contribuciones gravan exclusivamente la agroindustria panelera y concretamente
al productor de panela y miel.
3. Todos los
recursos del Fondo están destinados únicamente al sostenimiento, protección y
desarrollo de la agroindustria panelera.
4. La
administración se hace en forma separada por una entidad de derecho privado, en
virtud del contrato celebrado por la Nación con la Federación Nacional de
Productores de Panela, con tal especialidad que sólo existe una entidad
competente para asignar sus recursos".(Fl. 160).
En cuanto a la
presunta violación al artículo 338 de la Constitución Política, por el artículo
7o. parágrafo 3 de la Ley 40, estima que esta no se presenta ya que:
"Demostrado
que la Cuota de Fomento Panelero no es un impuesto, no hace parte de las rentas
nacionales, ni representa una inversión pública,... no cabe más que señalar que
el Parágrafo 3o. del Artículo 7o. de la Ley 40/90 en nada contraviene lo
dispuesto por el Artículo 338 de la Constitución, ya que allí no se está
definiendo ningún gravámen o base de liquidación de un impuesto, sinó
simplemente se reconoce que la producción panelera presenta una situación de
variabilidad en calidades, presentaciones y precios que dificultan la
operatividad de la contribución gremial al Fondo de Fomento". (Fl. 161).
En virtud lo
expuesto, solicita a la Corte Constitucional que declare exequibles  los
artículos impugnados por el actor.
5. Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El apoderado del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Doctor Antonio Jose Nuñez Trujillo,
defiende la constitucionalidad de las normas demandadas por las siguientes
razones:
- En primer lugar,
es la misma Constitución la que consagra la figura de las parafiscalidad en los
artículos 150 Num.12 y 338 la cual tiene como característica principal la de
ser un recurso extraído en forma obligatoria de un sector económico para ser
invertido exclusivamente en el propio sector, conforme lo disponga una ley de
la República.
- En efecto, la
cuota de fomento panelero cumple, sin lugar a dudas, con las anteriores
características ya que se trata de un recurso obligatorio por expresa
disposición legal, proveniente de un sector económico como el panelero y para
ser invertido en sus propias necesidades.
-Finalmente, teniendo en cuenta que la cuota
panelera no es un impuesto y sino una contribución parafiscal, el cargo que
hace el demandante sobre la violación del artículo 338 de la Constitución no
tiene ningún fundamento. En efecto:
"La
competencia atribuida en el parágrafo 3o. del artículo 7o. al Ministerio de
Agricultura es simplemente un mecanismo para facilitar el cálculo y la prueba
de tales precios a nivel nacional o regional. No es una usurpación de la
función legislativa como lo pretende el petente sino una clásica potestad
administrativa, según se espera haber demostrado". (Fl 6)
6. Intervención
del Ministerio de Agricultura.
La apoderada del
Ministerio de Agricultura para el presente negocio, Doctora Maria Del Carmen
Arias Garzón, sostiene que las normas impugnadas son constitucionales con base
en los argumentos que a continuación se trascriben:
"...También
se pueden excluir la Cuota de Fomento Panelero de la órbita de la Renta
Nacional porque los fondos de la cuota se revierten únicamente entre los
productores de Panela para los programas y proyectos, más no para el
conglomerado social, quien puede exigir a FEDEPANELA, como asociación gremial
que administra la Cuota, el cumplimiento de los objetivos de la Ley que la
creó".
(...)"Con
base en lo anterior, se puede corroborar que la Cuota de Fomento Panelero es un
recurso parafiscal, o sea que está paralelo a lo fiscal, pero que tiene el
poder coercitivo del Estado para garantizar su cumplimiento, por ello el Estado
ejerce un papel de orientador y fiscalizador. Tal como lo manifestó la
Honorable Corte Suprema de Justicia, cuando se pronunció respecto a la
Exequibilidad de la Ley 35 de 1976, cuya ponencia la hizo el Dr. Guillermo
Gonzáles Charry (C.S.J. Noviembre de 1977), al haber catalogado al Fondo
Nacional del Café como recurso parafiscal; concepto que involucra por analogía
a todos los Fondos de esta categoría".(Fl. 110).
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El señor Procurador
General de la Nación, Dr. Carlos Gustavo Arrieta Padilla, mediante oficio No.
104 de Octubre 16 de 1992, rindió en tiempo el concepto fiscal de rigor.
Puesto que, en su
opinión, el argumento central de la demanda radica en la naturaleza jurídica de
la cuota de fomento panelero, -definida por el actor como una renta nacional,
de destinación específica no consagrada como una de las excepciones que trae el
artículo 359 de la Constitución-, expone los argumentos que justifican el
carácter de contribución parafiscal propio de la mencionada cuota. En efecto:
"La Cuota de
Fomento Panelero pues, se enmarca dentro de las características que la doctrina
ha precisado frente al recurso de la parafiscalidad: Es una contribución
establecida por la ley, grava exclusivamente a los trapiches paneleros y a los
productores ocasionales de panela y lo que es más importante, su producto esta
exclusivamente destinado a la protección y desarrollo de la industria
panelera".
"De
considerarse un impuesto, como lo pretende el demandante, la Cuota de Fomento
Panelero debería obligatoriamente ser recaudada por Hacienda Pública,
engrosaría al erario público y se redistribuiría para toda la comunidad dentro
del patrimonio social. Pero es claro que las características de la Cuota
Panelera se acercan con más próximidad, como ya vimos, al concepto de
parafiscalidad..."
"Siendo ello
así, la Cuota Panelera no tiene los rasgos de "impuestos" pues,
carece de la generalidad de los sujetos obligados y de la aplicación
indiscriminada de su producto a los gastos e inversiones del Estado. No puede
entonces dársele el tratamiento de que habla el artículo 338, que al referirse
a la determinación de la base gravable lo hace sólo con relación a los
impuestos. Vale decir que por tener los recursos parafiscales tratamiento
distinto al de los impuestos, sí era posible que la base gravable la
determinara un ente administrativo".( Fl 9)
"Por último,
si bien es cierto que los recursos de los Fondos como el que aquí se estudia no
deben aparecer en el Presupuesto Nacional, no es menos verdadero que su
"aparición" en el Presupuesto no le quita el carácter parafiscal. Es
una medida que obedece al control propio del Estado para que se cumplan los
objetivos de las leyes que crean dichos Fondos. Apunta también esta medida a la
naturaleza de la contribución obligatoria de los paneleros, pues de no ser así
no sería efectivo su recaudo". (Fl 10)
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
A. Competencia.
En virtud de lo
dispuesto en el artículo 241-4 la Corte Constitucional es competente para
conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal,
como la que se acusa en la demanda que se estudia.
B. La cosa
juzgada.
La ciudadana Martha
Cecilia Echavarria Arévalo, a través de un documento allegado en tiempo a la
Secretaria General de esta Corte, señala que la demanda es improcedente y debe
ser rechazada in-limine, dado que sobre la ley que se estudia existe un fallo
de la Corte Suprema de Justicia, con valor de cosa juzgada.
En el auto admisorio
de la demanda el Magistrado Sustanciador señaló:
"Se advierte
que apartes de la ley acusada ya han sido objeto de juicio constitucional por
parte de la Honorable Corte Suprema de Justicia, pero que en particular sobre
los artículos 7o, parágrafos 1o,2o,3o, y 13 de la ley 40 de 1990 no ha recaído
aún fallo con valor de cosa juzgada".
En efecto, la
sentencia No. 126 de octubre 1o de 1991, declaró exequible la ley 40 de octubre
4 de 1990 por razones de forma, pero el estudio de fondo se refirió
exclusivamente a los artículos 4 y 5 de la misma ley y no a los artículos hoy
acusados. Es, pues, claro que sólo existe fallo con fuerza de cosa juzgada
frente a aquellos artículos que fueron demandados y estudiados por la Corte
Suprema de Justicia, no frente a otros que también forman parte de la ley
demandada, pero que no fueron estudiados, ni mencionados en la parte resolutiva
de la sentencia.
Ahora bien, como
reiteradamente lo ha manifestado esta Corte, el juicio de constitucionalidad
material o de contenido, sobre una ley previa a la expedición de la
Constitución de 1991 debe adelantarse respecto de la Carta vigente al  momento
de expedir el fallo. Otra cosa ocurre cuando estamos frente a una demanda de
inconstitucionalidad por vicios de forma, pues ésta debe estudiarse a la luz de
las formalidades vigentes al momento de expedido el acto sujeto de control.
La demanda que aquí
se estudia, formula una serie de cargos contra el contenido de la ley y sus
efectos bajo la nueva Constitución. El estudio de estos cargos debe hacerse a
la luz de la Constitución de 1991, pues se esta juzgando la coherencia entre el
contenido material de la ley y su ejecución, ya no con la Carta vigente al
momento de su expedición, sino con el estatuto fundamental que rija al momento
de su aplicación..
C. Estado
Social de derecho  y fomento de la actividad agrícola.
La Constitución de
1991, norma de normas en nuestro sistema jurídico instituye el Estado social de
derecho  y hace suyo el valor de la solidaridad. Esta nueva forma de Estado,
elevada a principio rector del comportamiento del poder público colombiano
tiene como característica esencial en el plano económico la de legitimarlo para
intervenir en las relaciones privadas de producción, a través de una política
fundada en el principio de solidaridad  y en el papel redistributivo del
Estado.
Dentro de este
contexto y acompañada del principio de solidaridad, la libertad económica se
entiende, no como el "dejar hacer dejar pasar", propio del Estado
liberal clásico, sino como la promoción de las condiciones sociales y
económicas básicas para el desarrollo autónomo de la persona.
El Estado social de
derecho no hace caso omiso de la falta de libertad que causa la miseria. Pero
el nuevo concepto de libertad, no es simplemente formal; reivindica la
posibilidad real de desarrollar actividades económicas libremente escogidas y
autoriza al Estado para intervenir y crear las condiciones necesarias.
Es bajo esta nueva
concepción que se legitiman importantes instrumentos de intervención, tanto
para la búsqueda de eficacia como de equidad. El papel del mercado como
instrumento de asignación de recursos se concilia con el papel económico,
político y social del Estado redistribuidor de recursos. Si damos, como lo
quiere la Carta, valor jurídico a los principios constitucionales, no puede ser
otra la interpretación del Estado colombiano actual. En este sentido, la tarea
de los poderes  públicos es la de generar una sociedad más justa y solidaria.
En consecuencia,
frente a una determinada política tributaria progresista o solidaria, no cabe
alegar el derecho a ejercer la libertad económica. Si los recursos recaudados
mediante impuestos, tasas o contribuciones están destinados a cumplir los fines
esenciales del Estado social de derecho, no  puede decirse que con su política
el Estado atenta contra los derechos de libertad económica. Por el contrario,
una política de esta naturaleza no estaría haciendo cosa distinta a crear las
condiciones reales para que las decisiones libremente tomadas puedan ser
desarrolladas, dentro del marco de la economía de mercado.
En el caso que nos
ocupa, es pertinente señalar que el fomento agrícola  es parte del Estado
social. Tal y como lo dispone el artículo 65 de la Carta, es deber del Estado,
proteger de manera especial la producción de alimentos, para lo cual ha de
otorgar prioridad "al desarrollo integral de las actividades agrícolas,
pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, así como a la construcción
de obras de infra estructura física y de adecuación de tierras". Y
continua el artículo "De igual manera, el Estado promoverá la
investigación y la transferencia de tecnología para la producción de alimentos
y materias primas de origen agropecuario, con el propósito de incrementar la
productividad".
Por tanto, si
consideramos que la ley es uno de los principales instrumentos para la
consecución de los fines del Estado, es claro que el establecimiento de ciertas
contribuciones, como apoyo a la producción agrícola, es simplemente el
desarrollo directo de los deberes que la Carta le impone a los poderes
públicos.
D.
Contribuciones parafiscales y rentas nacionales de destinación específica.
1. La
parafiscalidad.
Como es bien sabido,
la categoría de ingresos parafiscales surge en Francia -a mediados del presente
siglo- cuando el entonces ministro Robert Schuman calificó como parafiscales
algunos de los ingresos públicos que, a pesar de ser fruto de la soberanía
fiscal del Estado, contaban con ciertas y determinadas características que los
diferenciaban claramente de otro tipo de ingresos. Los recursos parafiscales
eran aquellos cobrados a una parte de la población, destinados específicamente
a cubrir intereses del grupo gravado,  que no engrosaban el monto global del
presupuesto nacional.
Posteriormente la
teoría de la hacienda pública ha desarrollado prolíficamente este concepto y
aunque las definiciones no son ciertamente unívocas existe en todas ellas un
denominador común: se trata de una técnica de intervención del Estado en la
economía, destinada a extraer ciertos recursos de un sector económico, para ser
invertidos en el propio sector, al margen del presupuesto nacional. En suma,
una característica esencial de los recursos parafiscales es su especial afectación.
La doctrina ha
coincidido también en diferenciar claramente a las contribuciones parafiscales
de categorías clásicas tales como: los impuestos y las tasas.
A diferencia de las
tasas, las contribuciones parafiscales son obligatorias y no confieren al
ciudadano el derecho a exigir del Estado la prestación de un servicio o la
transferencia de un bien. Se diferencian de los impuestos en la medida en que
carecen de la generalidad propia de este tipo de gravámenes, tanto en materia
de sujeto pasivo del tributo, cuanto que tienen una especial afectación y no se
destinan a las arcas generales del tesoro público.
La doctrina suele
señalar que las contribuciones parafiscales se encuentran a medio camino entre
las tasas y los impuestos, dado que de una parte son fruto de la soberanía
fiscal del Estado, son obligatorias, no guardan relación directa ni inmediata
con el beneficio otorgado al contribuyente. Pero, de otro lado, se cobran solo
a un gremio o colectividad específica y se destinan a cubrir las necesidades o
intereses de dicho gremio o comunidad.
Puesto que la
definición de lo parafiscal es aún tema de debate tanto en  la doctrina
nacional como en la extranjera, conviene conocer la forma como ha llegado a
nuestro medio.
En constancia
escrita hecha en la Asamblea Nacional Constituyente, el Dr Alfonso Palacio
Rudas propuso, la introducción de contribuciones  parafiscales en la Carta y
trajo entonces a cuento algunos antecedentes doctrinarios a  saber:
"Maurice
Duverger en su tratado de Hacienda Pública califica de parafiscales las
exacciones efectuadas sobre sus usuarios por ciertos organismos públicos o
semipúblicos, económicos o sociales, para asegurar una financiación autónoma.
<<En síntesis -agrega-  la parafiscalidad está constituída por una serie
de "impuestos corporativos" que se perciben en provecho de
instituciones públicas o privadas, que tienen el carácter de
colectividades>>.  Para Duverger las cuotas pagadas a la seguridad social
constituye el ejemplo más importante de esa clase de recursos.
De otro lado el
profesor Lucien Mehl en sus lecciones de Finanzas Públicas en la  Universidad
de Burdeos, configura la siguiente definición de la parafiscalidad:  "las
tasas parafiscales son exacciones obligatorias, operadas en provecho  de
organismos públicos (distintos de las colectividades territoriales) o de
asociaciones de interés general, sobre sus usuarios o aforados, por medio de
los mismos organismos o de la administración y que no integradas en el
Presupuesto General del Estado, se destinan a financiar ciertos gastos de
dichos organismos. Las Tasas parafiscales han tenido un gran desarrollo,
particularmente en Francia desde 1940. La extensión de la parafiscalidad ha
sido tan considerable que el legislador ha debido proceder a su ordenamiento. Pero
a decir verdad, las definiciones legales no engloban totalmente el concepto de
parafiscalidad".
El Dr Palacio Rudas,
señala más adelante que a su juicio, la definición más apropiada para la debida
comprensión del concepto, es la propuesta por el profesor J. E. Merigot, así:
"La
parafiscalidad es una técnica, en régimen estatal de intervencionismo económico
y social, tendiente a poner en marcha y hacerlos viables, una serie de recursos
de afectación (destinación especial), fuera del presupuesto, exigidos con
autoridad, por cuenta de órganos de la economía dirigida, de organización
profesional o de previsión social y que se destinan a defender y estimular los
intereses de tales entidades. Los recaudos pueden verificarse directamente por
las entidades beneficiadas o por las administraciones fiscales".
Concluye afirmando
que:
" la
parafiscalidad y lo novedoso del concepto, es decir, su carácter de imposición
social y económica radican en la necesidad de hacer participar en ciertas
funciones a los organismos a los cuales son confiadas esas funciones, a los
miembros que poseen intereses comunes económicos,  morales  y espirituales,
excluyendo otros miembros de la sociedad política general, para quienes el peso
de la tributación tradicional sería insoportable.  Dado lo anterior, la
imposición parafiscal exhibe una imagen de originalidad que no se involucra con
la del impuesto ni con la de la tasa".1
En un artículo,
anexado a este expediente por el Dr. Francisco Eladio Gomez Mejía,  Marcel
Martín señala como la parafiscalidad es el conjunto de recaudos con carácter
obligatorio, que se cobran -y a su vez benefician- a organismos autónomos
(públicos o privados) diferentes del Estado y sus entes territoriales, y que
cuentan con una especial afectación, encaminada a la realización de objetivos
de tipo económico, profesional o social del grupo gravado.2
La doctrina nacional
ha hecho también algunos apartes sobre este tema y aunque no existe aún una
definición unívoca, si es posible deducir algunos elementos que nuestros
autores consideran esenciales para entender el concepto de parafiscalidad.
Para el profesor
Juan Camilo Restrepo, los ingresos parafiscales son una institución intermedia
entre tasa administrativa y el impuesto.  Puesto que:
"se trata de
pagos que deben hacer los usuarios de ciertos organismos públicos o
semipúblicos para asegurar el financiamiento de estas entidades de manera
autónoma. Se menciona como ejemplo más común las cotizaciones a la seguridad
social o ciertos pagos a organismos beneficiarios de estas tasas. La diferencia
entre las tasas y los ingresos parafiscales radica en que en las primeras se
trata de una remuneración por servicios públicos administrativos prestados por
los organismos estatales; en las segundas los ingresos se establecen en
provecho de organismos privados o públicos pero no encargados de la prestación
de servicios públicos administrativos propiamente dichos.  En Colombia tenemos
un buen ejemplo de un ingreso parafiscal en la llamada retención cafetera que
deben pagar los particulares (exportadores de café)  y con el producido de la
cual se nutren los recursos del fondo nacional del café".3
Por su parte, los
doctores Carlos Lleras de la Fuente, Juan Manuel Charry, Carlos Adolfo Arenas y
Augusto Hernández, definen las contribuciones parafiscales así:
"se entiende
por contribuciones parafiscales aquellas tasas o aportes que, por ministerio de
la ley, determinados sectores económicos o sociales están obligados a pagar en
favor de un ente público o privado con el fin de que reviertan en beneficio de
quienes hicieron la contribución, bien sea en la forma de servicios sociales, o
bien mediante la aplicación de mecanismos de regulación económica".
"Al género
de la "parafiscalidad" corresponden las contribuciones destinadas,
por ejemplo, a previsión social, fondos forestales, bolsas de comercio, fomento
agrícola o ganadero, y el bien conocido caso en Colombia del gravamen conocido
como retención cafetera, con el cual los productores proveen al Fondo Nacional
del Café de recursos que se destinan a la protección y defensa de la industria
cafetera y a la redistribución del ingreso a través de programas de desarrollo
social y económico en
las zonas cafeteras y otras actividades afines".4
En escrito
presentado a esta Corte, el profesor Luis Carlos Sáchica Aponte pone de
presente que:
"El concepto
de recurso parafiscal se refiere a un mecanismo de financiación autónoma de
actividades de interés público o social, creado por ley, para dotarlo de
coactividad respecto de los contribuyentes que son, al tiempo, los exclusivos
destinatarios a (sic) beneficiarios de los servicios y operaciones de los
organismos que gestionan los servicios así financiados."5
De igual manera la jurisprudencia
nacional ha reconocido la existencia de un tipo de recursos públicos a los
cuales la ley les otorga una destinación especial y que pueden ser manejados al
margen del presupuesto nacional.
Así, la Corte
Suprema de Justicia señaló el carácter de contribución indirecta de la cuota de
fomento cacaotero. Pero, en su salvamento de voto dos magistrados sostuvieron
que se trataba de una contribución especial.6
En otro
pronunicamiento la misma Corte calificó a las contribuciones especiales como
recursos parafiscales, aceptó su existencia por fuera del presupuesto nacional
y reconoció que se trataba de recursos con una afectación especial.7
Recientemente  se ha
reiterado esta visión de lo parafiscal. En efecto, en sentencia de Noviembre 15
de 1991, con ponencia del Consejero Jaime Abella Zárate, la Sección Cuarta de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado afirmó que los
aportes de los patronos al SENA y el pago del subsidio familiar son típicos
aportes parafiscales.
Igualmente, en
sentencia de Abril 8 de 1992, -de la cual fue ponente la Consejera Dolly
Pedraza de Arenas- la Sección Segunda de la misma Sala dijo:
"Los aportes
que los empleadores, por ministerio de la ley 27 de 1974, deben hacer al
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, hacen parte de lo que la doctrina
ha denominado "contribuciones parafiscales" que son especies
tributarias con las cuales el Estado financia algunos servicios públicos que
benefician a los propios contribuyentes, o a sus familiares o dependientes y que
se encuentran a cargo de entidades descentralizadas de derecho público".
De todo lo anterior,
es claro que, no obstante las imprecisiones y diferencias entre las distintas
teorías, la noción  de parafiscalidad, había sido  aceptada por la doctrina y
la jurisprudencia colombiana, antes de su consagración en la Carta de 1991.
Las rentas
parafiscales, según todo lo expuesto, tienen como característica esencial la
destinación específica; no entran a engrosar el monto global del presupuesto
nacional y, como se verá más adelante, se diferencian claramente de los
impuestos y tasas.
Como es bien sabido,
en hacienda pública se denomina "tasa" a un gravamen que cumpla con
las siguientes características:
- El Estado cobra un
precio por un bien o servicio ofrecido;
- El precio pagado
por el ciudadano al Estado guarda relación directa con los beneficios derivados
del bien o servicio ofrecido.
- El particular
tiene la opción de adquirir o no el bien o servicio.
- El precio cubre
los gastos de funcionamiento y las previsiones para amortización y crecimiento
de la inversión.
- Ocasionalmente,
caben criterios distributivos (Ejemplo: Tarifas diferenciales).
- Ejemplo típico:
Los precios de los servicios públicos urbanos (energía, aseo, acueducto).
Como se dijo
anteriormente, las contribuciones parafiscales no pueden identificarse con las
tasas. En primer lugar, porque el pago de las tasas queda a discreción del
virtual beneficiario de la contrapartida directa, mientras que la contribución
es de obligatorio cumplimiento. De otra parte, las contribuciones parafiscales
no generan una contraprestación directa y equivalente por parte del Estado.
Este no otorga un bien ni un servicio que corresponda al pago efectuado.
De otro lado, será
un "impuesto", siempre que cumpla con las siguientes condiciones
básicas:
- Se cobran
indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un grupo social, profesional o
económico determinado.
- No guardan
relación directa e inmediata con un beneficio derivado  por el contribuyente.
- Una vez pagado, el
Estado dispone de él de acuerdo a criterios y prioridades  distintos de los del
contribuyente.
- Su pago no es
opcional ni discrecional.  Puede forzarse mediante la jurisdicción coactiva.
- Aunque se tiene en
cuenta la capacidad de pago del contribuyente ello no se hace para regular la
oferta y la demanda de los servicios ofrecidos con los ingresos tributarios,
sino para graduar el aporte social de cada ciudadano de acuerdo a su
disponibilidad.
- No se destinan a
un servicio público específico, sino a las arcas generales, para   atender
todos los servicios necesarios.
Queda, pues, claro
que las contribuciones parafiscales se diferencian de los impuestos en la
medida en que implican una contrapartida directa al grupo de personas gravadas;
no entran a engrosar el erario público;  carecen de la generalidad que
caracteriza a los impuestos respecto del sujeto obligado a pagar el tributo y
especialmente, porque tienen una determinada afectación.
2.  Los
recursos parafiscales en la Constitución de 1991.
a.- Antecedentes.
Si bien la
jurisprudencia y la doctrina colombiana habían introducido el termino
"parafiscal" en el lenguaje de la hacienda pública, solo hasta la
reforma constitucional de 1991, hizo su ingreso formal en nuestra Carta como ya
tuvimos ocasión de señalarlo.
En el
Informe-Ponencia para primer debate en plenaria de la Asamblea Nacional
Constituyente, se lee:
" La
Comisión aprobó la reelaboración del numeral que autoriza al Congreso para
decretar impuestos. La redacción actual deja la impresión de que las cámaras
solo pueden decretar impuestos extraordinarios. La norma nueva enuncia las dos
clases de contribuciones: la fiscal y la parafiscal. Pensamos que constituiría
un avance positivo introducir el concepto de la parafiscalidad".
Continua diciendo
"En un
litigio relacionado con la retención cafetera en el que los distinguidos
juristas Carlos Restrepo Piedrahita y Rodrigo Noguera Laborde plantean la
cuestión de la parafiscalidad, la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del
10 de noviembre de 1977 dijo lo siguiente:
"Por tal
peculiaridad los opositores piden que se tengan como recursos
"parafiscales", que según la doctrina fiscal pueden existir y
subsistir por fuera del manejo del presupuesto nacional. Ello, sin embargo, no
es posible legalmente en Colombia, por que cualquiera que fuera la contribución
de que se trate, o como sea su naturaleza o se le llame, los preceptos
constitucionales (206 y 210-1) y la ley orgánica del presupuesto no lo
permiten".
"Ese fallo
fundamenta, en nuestra opinión, la necesidad de introducir el concepto de la
parafiscalidad en la Carta Política"8
Quizás la más clara
exposición sobre la parafiscalidad en la Asamblea Nacional Constituyente, la
realizó el Dr. Alfonso Palacio Rudas, quien a través de una constancia en una
de las sesiones señaló:
"Constituiría
un positivo avance en nuestra legislación hacendística introducir el concepto
de la parafiscalidad. Ciertamente aunque de tiempo atrás se han establecido en
Colombia cuotas o tasas parafiscales, nunca se incorporó el vocablo al
articulado de los Estatutos que las rigen ni a las exposiciones y ponencias que
impulsan el proceso legislativo. (Ejemplos claros son la retención cafetera,
las cuotas para los seguros sociales, la cuota de fomento arrocero,
etc.)."
"La
parafiscalidad y lo novedoso del concepto, es decir, su carácter de imposición
social y económica radican en la necesidad de hacer participar en ciertas
funciones a los organismos a los cuales son confiadas esas funciones, a los
miembros que poseen intereses comunes económicos,  morales  y espirituales,
excluyendo otros miembros de la sociedad política general, para quienes el peso
de la tributación tradicional sería insoportable.  Dado lo anterior, la
imposición parafiscal exhibe una imagen de originalidad que no se involucra con
la del impuesto ni con la de la tasa".
Por último reproduce
en su documento , el siguiente concepto de los doctores Carlos Restrepo
Piedrahita y Rodrigo Noguera Laborde:
"La doctrina
general reconoce que la llamada tasa parafiscal -pero que acaso sería más
apropiado denominar recurso parafiscal, ya que la específica expresión tasa no
se acomoda con precisión al fenómeno en comento- no sólo tiene existencia con
relación a entes públicos o semipúblicos, sino también a personas de derecho
privado".
"Como lo
anota André de Laubadére, las tasas parafiscales pueden ser percibidas ya sea
en provecho de ciertos organismos públicos, ya en provecho de ciertos
organismos privados".  (Traité elémentaire de Droit  Administratif, tomo
III, 1966, pág. 87)".
"El profesor
Jean Rivero indica cómo el recurso o tasa parafiscal es una de las variadas
ventajas de orden jurídico que el Estado pone a disposición de los particulares
dentro del concepto general de ayuda de la administración a las actividades
privadas de interés público".9
De las anteriores
exposiciones quedan varias cosas claras. En primer lugar que el término
"contribución parafiscal" hace relación a un gravámen especial,
distinto a los impuestos y tasas. En segundo lugar, que dicho gravámen es fruto
de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra de manera obligatoria a un
grupo, gremio o colectividad, cuyos intereses o necesidades se satisfacen con
los recursos recaudados. En tercer lugar, que se puede imponer a favor de entes
públicos, semipúblicos o privados que ejerzan actividades de interés general.
En cuarto lugar que los recursos parafiscales no entran a engrosar las arcas
del presupuesto nacional. Y por ultimo, que los recursos recaudados pueden ser
verificados y administrados tanto por entes públicos como por personas de
derecho privado.
Esta fue la visión
del Constituyente, la cual responde en un todo a la doctrina nacional e
internacional que ha desarrollado durante medio siglo el concepto de
parafiscalidad y que esta Corte tendrá en cuenta para decidir los cargos que en
la demanda se formulan.
2. Regulación:
La Constitución
colombiana de 1991 introdujo pues el concepto de la parafiscalidad. Así, en los
artículos 150-12, 179-3 y 338, señala respectivamente, que el Congreso en
cumplimiento de sus funciones podrá establecer contribuciones fiscales y
excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo
las condiciones que establezca la ley; que no podrán ser congresistas quienes
hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos o contribuciones
parafiscales, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la
elección; y que en tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas
departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones
fiscales o parafiscales.
La Carta anterior
parecía confundir las diferentes clases de ingresos públicos, no obstante las
claras distinciones que en la doctrina existen entre impuestos,  tasas
y contribuciones. Aunque la  Constitución vigente, muestra una mayor
claridad terminológica en materia de hacienda pública, lo cual no excluye -como
veremos suscintamente- algunas imprecisiones.
En efecto, un
estudio preliminar permite observar que la Carta atribuye de diversos
significados a conceptos idénticos. Así por ejemplo, el artículo 15, inciso 4,
que establece que "para efectos tributarios o judiciales y
para los casos de inspección, vigilancia e intervención del Estado podrá
exigirse la presentación de libros de contabilidad y demás documentos privados,
en los términos que señale la  ley ". Aquí el término
"tributarios",  se utiliza en su sentido más genérico posible, como
todo lo que tenga que ver con ingresos corrientes del Estado no como lo opuesto
a "ingresos no tributarios". (Resalta la Corte).
De otra parte el
artículo 95, inciso 3 que consagra como "deberes de la persona y del
ciudadano: ... 9. Contribuir al financiamiento de los gastos e
inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad", el
término "contribuir" se usa entenderse en el sentido más corriente
menos técnico posible, pues se refiere, al acto material de aportar dinero,
cualquiera que sea la categoría u origen de la obligación. (Destaca la Corte).
El mencionado
artículo 150-10, inciso tercero, señala que corresponde al Congreso hacer las
leyes, por medio de las cuales ejerce las siguientes funciones:
"10.
Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas
facultades  extraordinarias".
Estas facultades no
se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las
previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar
impuestos." (Destaca  la Corte)
Este artículo,
encuentra su fundamento en el principio de legalidad de los tributos, en virtud
del cual no hay gravámen sin representación. Por esta razón y en consonancia
con los mandatos del artículo 338 de la Carta, el concepto
"impuestos" es utilizado en un sentido amplio, vale decir, involucra
tasas y contribuciones, pues no tendría sentido alguno que se impidiera el
traspaso de la facultad legislativa de imponer impuestos y se dejare abierta
una posible delegación con el objeto de crear tasas o contribuciones. Otra es
en cambio, la diferencia en la facultad de fijar la tarifa de cada uno de estos
gravámenes, tal y como lo consagra el artículo 338, como lo veremos en su
momento.
El artículo 150-12
señala que corresponde al Congreso establecer contribuciones fiscales
y excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y
bajo las condiciones que establezca  la ley.  Cuando la Constitución dice
"contribuciones fiscales", se trata de ingresos corrientes del
Estado, que son ciertamente recursos fiscales cuando se refiere a
"contribuciones parafiscales",  que se trata de contribuciones
propiamente tales que no hacen parte del presupuesto nacional, que cuentan con
un régimen jurídico especial y que por lo tanto no puede entenderse como
recursos fiscales del Estado. En artículos posteriores, veremos que el término
"contribuciones" debe entenderse, no como un concepto general que
engloba las distintas categorías de gravámenes, sino como "contribuciones
parafiscales".
Es pertinente
destacar que  el artículo 154 establece que las leyes pueden tener origen en
cualquiera de las dos Cámaras.  No obstante, solo podrán ser dictadas o
reformadas por iniciativa del Gobierno las que decreten exenciones de impuestos,
contribuciones o tasas nacionales.
Este artículo
demuestra que para el Constituyente el concepto "contribución" no
incluye impuesto y tasa. Por el contrario, en algunas normas de la Carta existe
una clara diferencia conceptual entre impuesto y contribución. Cuando la
Constitución habla de contribuciones fiscales, debe entenderse también
impuestos. Según lo dicho atrás con respecto al artículo 150. Cuando en tal
artículo se habla de contribuciones, cobija  "contribuciones
parafiscales", por oposición a  impuestos o contribuciones fiscales.  De
otra parte, el término "tributos", tiene aquí un alcance genérico y
hace referencia a todo lo relacionado con los ingresos corrientes de la Nación
-tributarios y no tributarios-. Incluye pues, impuestos, tasas y contribuciones
como parece corresponder al sentido natural y obvio de la norma.
El artículo 189
numeral 20, otorga al Presidente de la República como suprema autoridad
administrativa, la función de velar por la estricta recaudación y
administración de las rentas y caudales públicos y
decretar su inversión de acuerdo con las leyes. El concepto "caudales
públicos" abarca todo lo relacionado con los ingresos corrientes de la
Nación, tanto tributarios como no tributarios.
Los decretos
dictados con fundamento en el artículo 215, inciso tercero- que concierne a
emergencia económica, social y ecológica-, deberán referirse a materias que
tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia y podrán, en
forma transitoria,  establecer nuevos tributos o modificar los
existentes. Aquí, de nuevo, hay que entender "tributos"  en su
sentido genérico, lo cual incluye contribuciones y demás ingresos no
tributarios.
Según el artículo
287:
"Las
entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses y
dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los
siguientes derechos:
3. Administrar
los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento
de sus funciones". (Subraya la Corte)
En este artículo, el
concepto "tributos" es utilizado en su acepción más genérica. De lo
contrario, las entidades territoriales no tendrían autonomía para administrar
las tasas o contribuciones que les pertenezcan, lo cual no  tendría sentido
alguno.
En virtud de lo
dispuesto por el artículo 294, "La ley no  podrá conceder exenciones ni
tratamientos preferenciales en relación con los tributos de
propiedad de las entidades territoriales. Tampoco podrá imponer recargos sobre
sus impuestos salvo lo dispuesto en el artículo 317."
Este precepto
presenta una dificultad de interpretación. Si "tributos" e
"impuestos"  fueran sinónimos-,  tal como lo pretende esta norma-,
significaría que la ley podría intervenir en relación con las contribuciones
de las entidades territoriales, como por ejemplo, la valorización, pues tal
concepto estaría excluído de este artículo.  Por el contrario, si se entiende
tributos en sentido genérico, significaría que la primera parte de la norma se
refiere a un concepto y la segunda a otro. En efecto, la ley no podría declarar
exenciones ni tratamientos preferenciales, en relación con los impuestos o las
contribuciones de sus entidades territoriales, (pues ambas son
"tributos", en sentido genérico), pero podría imponer recargos sobre
las contribuciones, porque evidentemente, el término "impuestos" no
las cobija.  Igualmente en el artículo 150-10, inciso 3, el Constituyente
utiliza el concepto "impuesto" como sinónimo del término genérico
"tributo".
Vale la pena
estudiar ahora, someramente, el artículo 338.
Según el primer
inciso de esta norma, corresponde al Congreso, las asambleas departamentales y
los concejos distritales y municipales, en tiempo de paz, imponer contribuciones
fiscales o parafiscales.  Este artículo parece coherente con el numeral
12 del artículo 150,  que divide en contribuciones fiscales (impuestos o
ingresos corrientes del Estado) y parafiscales
La ley, las
ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y
pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
En este inciso la
palabra impuestos se utiliza en su sentido técnico. Y   la ley que los
crea debe establecer, de manera directa, los elementos constitutivos del mismo.
De otra parte,  el
tercer inciso de este artículo que señala que:
" la ley,
las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la
tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes,
como recuperación de los costos de los servicios que les presten o
participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el
método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto,
deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos" (Subraya la
Corte)
Este inciso de la
Carta, es claro.  En primer lugar, diferencia los conceptos de tasa,
contribución  y tributo o impuesto, en perfecta concordancia con los
conceptos estrictos de la hacienda pública.
En efecto, la norma
que se estudia afirma que las tarifas de las tasas -entendidas como
recuperación de los costos de los servicios que les presten a los
contribuyentes-  y las tarifas de las contribuciones - entendidas como
participación en los beneficios que les proporcionen a los mismos
contribuyentes-,  puedan ser fijadas por las autoridades, previo permiso de la
ley. Excluye de esta posibilidad, a los impuestos, pues sólo la ley puede
definir las tarifas de los mismos, según el inciso primero.
Hubiera sido de
desear que la Carta mantuviera esta misma precisión terminológica a lo largo de
todo su texto.
Sin embargo,en el
inciso siguiente del mismo artículo, el Constituyente da al termino contribuciones,
un sentido genérico que cobija tanto las contribuciones fiscales como las
parafiscales. Dice el mencionado inciso:
"Las leyes,
ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en los que la base sea
el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden
aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia
de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo." ( Subraya la Corte)
Por supuesto, esta
regla  no solo se refiere a la contribución en sentido estricto- tal y como se
entiende en el inciso anterior-, sino a los impuestos y demás tipos de ingresos
corrientes.  Por lo tanto, aquí contribuciones no quiere decir
"contribuciones parafiscales" sino "tributos" en sentido
genérico, puesto que todo ingreso público corriente debe sujetarse a esta
regla.
Por ultimo, vale la
pena estudiar brevemente, -dado que es objeto del siguiente acápite de esta
providencia- el significado del artículo 359 de la Carta de 1991.
Dicho artículo
prohibe la existencia de rentas nacionales de destinación especifica. Bien cabe
preguntarse entonces entonces a qué tipo de gravámenes se refiere. Tal y como
habrá de señalarse esta norma se aplica a los ingresos corrientes del Estado
que entran a formar parte del presupuesto general de la Nación, más no a las rentas
de carácter territorial, ni a los ingresos parafiscales. Si esto no fuera así
no tendría ningún sentido la consagración explicita de las contribuciones
parafiscales en los artículos 150-12, 179-3 y 338 de la Carta.
3. La
prohibición constitucional de rentas nacionales de destinacion específica.
El artículo 359 de
la Constitución nacional prohibe las rentas nacionales de destinación
específica, con excepción de las participaciones en favor de las entidades
territoriales, las destinadas a inversión social, y las que en virtud de leyes
anteriores hubieren sido destinadas a la previsión social y a las antiguas
intendencias y comisarías.
A dos razones
fundamentales obedeció esta importante prohibición. En primer lugar, como se
sabe, las rentas de destinación específica no eran computables dentro del monto
global del presupuesto nacional para efectos de señalar la debida participación
de las entidades territoriales. La proliferación de tales rentas disminuía
entonces el monto de las transferencias de la nación a los municipios y
departamentos.
En segundo lugar, la
afectación de determinadas rentas restaba flexibilidad a la asignación del
gasto público. Así, gastos que en un momento adquirían la condición de
prioritarios, debían ceder ante la previa asignación legal de ciertas rentas,
cuyo monto era cada vez mayor.
Por estas dos
razones, el Constituyente decidió excluir del presupuesto nacional las llamadas
rentas de destinación específica, a fin de aumentar el monto global sobre el
cual se computa la participación fiscal de las entidades territoriales y
hacer más flexible el manejo del gasto público.
Ahora bien, lo que
hace el artículo 359, es excluir del presupuesto las rentas nacionales de
destinación específica, más no prohibir la creación de contribuciones
parafiscales -que por su naturaleza,  son de destinación específica-, o excluir
de los presupuestos de las entidades territoriales distintas a la Nación,
dichas rentas.
La prohibición que
se estudia no excluye la existencia de contribuciones parafiscales, pues la
propia Carta consagra este tipo de gravámenes y cuando la norma habla de
"rentas nacionales", se refiere fundamentalmente a rentas de
naturaleza tributaria.
De una parte, la
Carta autoriza al Congreso para decretar contribuciones parafiscales las cuales
tienen como característica esencial ser recursos de destinación específica. Y
si como bien se sabe, uno de los principios fundamentales de hermenéutica
jurídica es el de interpretar sistemáticamente un conjunto normativo de manera
que sus disposiciones  adquieran un sentido dentro del contexto y puedan ser
aplicables, debe concluirse que la prohibición a la que alude el artículo 359,
no incluye a las contribuciones parafiscales, contempladas en los artículos
150-12, 179-3 y  338 de la Carta.
De otra parte, una
interpretación sistemática del texto constitucional nos lleva a afirmar que la
expresión "rentas nacionales de destinación especifica", se refiere
exclusivamente a rentas de naturaleza tributaria o impuestos. Esto es así, por
cuanto no solo el concepto rentas evoca el de impuestos, sino que también sería
difícil entender como podrían ser aplicables las disposiciones contenidas en
los artículos 150-7, 210, 336 y 362 de la Carta, en cuanto se refiere a la
descentralización por servicios.
Es bien sabido que
el legislador otorga a algunas entidades con patrimonio autónomo ciertas
funciones, en virtud de las cuales recaudan de manera sistemática y continuada,
una serie de recursos que son destinados a su cumplimiento. Si tales recursos
fueran entendidos como rentas nacionales, no podrían tener destinación
especial, además que pasarian a formar parte del presupuesto nacional quedando
así  desvertebrado el principio constitucional de la descentralización por
servicios.
Todo lo anterior nos
permite afirmar que la prohibición del artículo 359 no incluye a las
contribuciones parafiscales. Se refiere exclusivamente a las rentas fiscales.
Aquellas por el contrario, no afectan el fisco, no surgen como participación o
transferencias de rentas nacionales, no son impuestos y por lo tanto cuentan
con un régimen jurídico especial, distinto al consagrado para los ingresos
tributarios de la nación.
De otra parte, la
prohibición de crear rentas de destinación específica se aplica exclusivamente
a las rentas de carácter nacional que entran al presupuesto general y no a las
rentas locales que engrosan los presupuestos departamentales, distritales o
municipales.
Esta corporación ha
dicho al respecto:
"Si la
finalidad de la norma -artículo 359 de la Carta- era la de aumentar los
ingresos corrientes del presupuesto nacional para que el monto de la
participación a las entidades territoriales sea mayor, es claro que no tiene
ningún sentido prohibir a las autoridades competentes que creen rentas
municipales o departamentales de destinación especifica, dado que estas no se
computan dentro de los ingresos corrientes del Estado."10
Así las cosas,
entiende la Corte que la prohibición del artículo 359 se aplica con
exclusividad a las rentas nacionales de carácter tributario. En ningún caso a
las rentas propias de las entidades territoriales o descentralizadas por
servicios del orden local, como tampoco a las contribuciones parafiscales.
F.  Estudio
concreto  de los cargos de demanda.
1.  Naturaleza
de la cuota de fomento panelero.
El demandante señala
que los artículos 7 y 13 de la ley demandada vulneran el artículo 359 de la
Constitución nacional, en la medida en que crean una renta nacional de
destinación especifica, no incluida dentro de las excepciones que contempla el
artículo citado.
Lo primero que debe
hacer esta Corte es determinar la naturaleza de la cuota de fomento panelero, para
saber si  estamos frente a un ingreso tributario de la nación y por lo tanto su
especial destinación se encontraría viciada de inconstitucionalidad, o si por
el contrario, se trata de una contribución parafiscal, en cuyo caso, -por las
razones antes expuestas- sería aplicable la disposición del artículo 359.
En virtud de lo
dispuesto en la ley 40 de 1990, la cuota de fomento panelero es una
contribución legal (art. 7) impuesta a los productores de panela (art. 1 y 7),
cuyo producto es manejado a través de un Fondo de Fomento Panelero (art. 7),
administrado bien por el Gobierno Nacional o por una entidad que se contrate
específicamente para tal efecto (art. 11) y destinado con exclusividad, al
fomento, investigación, desarrollo, promoción y protección de la industria
panelera (art.8). Según la misma ley, el Fondo de Fomento Panelero es una
cuenta especial, separada del presupuesto general de la Nación, y manejada de
manera autónoma por su Junta Directiva (art. 12).
En cualquier caso,
los recursos de la cuota de fomento panelero deberán aparecer en el presupuesto
nacional, a pesar de que su percepción, administración, e inversión se manejan
con criterios especiales.
Queda claro,
entonces, que se trata de una contribución legal que grava únicamente a los
productores de panela y cuyo producto está destinado específicamente a
satisfacer necesidades propias y exclusivas del gremio panelero. Que, a pesar
de aparecer en el presupuesto nacional, se maneja a través de una cuenta
especial, que no afecta rentas nacionales creadas,  aunque puede ser objeto de
aportes del presupuesto nacional, así como de personas naturales o jurídicas,
nacionales o extranjeras.
Tal y como se afirmó
en esta sentencia, la prohibición del artículo 359 se aplica con exclusividad a
las rentas nacionales de
carácter
tributario -impuestos- y no a las  contribuciones parafiscales, pues desde
ninguna perspectiva puede aducirse que la Carta utilice términos superfluos e
incluso contradictorios.
Según la  tipología
hacendística, brevemente expuesta, resulta claro que la cuota de fomento
panelero no es un impuesto, pues no solo carece de la generalidad propia de
este tipo de tributos, sino que no cumple con algunas de las características
esenciales de los impuestos, a saber:
a) Mientras la cuota
se cobra a un gremio económico específico para cubrir intereses del mismo, el
impuesto no guarda relación directa con un beneficio derivado  por el
contribuyente.
b) Una vez pagado el
impuesto, el Estado dispone de él indiscriminadamente, de acuerdo a criterios y
prioridades  distintos de los del contribuyente.
c) El impuesto no se
destina a un servicio público específico, sino a las arcas generales para
atender todos los servicios necesarios, salvo cuando se trate de rentas o
impuestos de destinación específica.
Así las cosas, si la
Carta acepta la existencia de contribuciones parafiscales, que por su propia
naturaleza cuentan con una destinación especial y prohibe tan sólo las rentas o
ingresos tributarios  nacionales de destinación específica; y si,  de otra
parte es claro que la cuota de fomento panelero no es una renta nacional, sino
una contribución parafiscal, no podemos más que aceptar la constitucionalidad
de dicha cuota.
Por último, es
indispensable hacer alusión al argumento del demandante, según el cual, la
obligatoria inclusión de los recursos de la cuota de fomento panelero en el
presupuesto nacional, confirman su carácter de renta nacional y por ende,
aplicable la prohibición del artículo 359.
En primer lugar, es
necesario advertir que lo más adecuado es que los recursos parafiscales no
aparezcan en el presupuesto nacional, pero que el hecho, de que la ley que los
crea señale cosa distinta no significa, -por ese solo hecho- que transformen su
naturaleza de recursos parafiscales en  recursos tributarios de la Nación.
Al respecto, es
ilustrativo el  planteamiento, según el cual:
"(...) en
concepto de algunos autores las tasas parafiscales, a pesar de su naturaleza
"extrapresupuestaria",  pueden ser incorporadas a los presupuestos.
Sin embargo, para no desvirtuar esa naturaleza, tal incorporación sólo puede
operar para efectos de su administración, pero no en cuanto a su origen y
destinación. Otro tanto puede afirmarse de su recaudo que puede efectuarse
directamente por las entidades beneficiadas o indirectamente por las
administraciones fiscales"11 .
Como se ve, las
contribuciones parafiscales tienen determinadas características que las hacen
ciertamente diferentes a otros tipos de gravámenes y en especial a los
impuestos. Si una norma cuenta con las características propias de una
contribución parafiscal, no por el solo hecho de aparecer en el presupuesto
debe entenderse que se trata de una renta nacional, siempre que conserve todas
las características propias de las rentas parafiscales y que su inclusión en el
presupuesto obedezca fundamentalmente a la necesidad de asegurar las
condiciones para su adecuado manejo, administración y control.
2. La fijación
del precio de la panela por parte del Ministerio de Agricultura.
El demandante señala
que el parágrafo 3 del artículo 7o de la ley que se estudia, vulnera el
artículo 338 de la Constitución, en la medida en que por tratarse de un
impuesto, el órgano encargado de fijar su base gravable es el Congreso y no el
Ministro de Agricultura.
Hemos expuesto las
razones que determinan que la cuota de fomento panelero no es un impuesto sino
una contribución parafiscal que cuenta con un régimen especial, distinto al
creado para los ingresos tributarios de la nación.
Ahora bien, en
cualquier caso lo que manda la Carta, en desarrollo del principio de la
legalidad del impuesto, es que los órganos representativos fijen la base sobre
la cual se cobrará el gavámen,  no así las sumas concretas sobre las que ha de
cobrarse. En el caso que nos ocupa, es claro que la base gravable de la cuota,
fijada por ley, es el precio del kilogramo de la panela o de la miel.
Por razones
evidentes de técnica administrativa y dado que el precio es altamente variable,
la ley otorga al Ministro de Agricultura la función de fijar dicho precio
semestralmente y sólo para efectos del cumplimiento de la ley.
Se trata simplemente
de certificar el precio de la panela para dar a los productores certeza sobre
el monto del gravámen y no dejarlo al libre juego del mercado, el cual puede
determinar un alto grado de incertidumbre sobre el precio respecto del cual
haya de calcularse la respectiva cuota.
Así las cosas -dado
que se trata de una función pública de certificación sobre el precio del
producto- para su fijación la autoridad administrativa debe consultar todos los
datos necesarios, y realizar los análisis pertinentes de tal forma que se
certifique con la mayor certeza posible el monto del precio, más no que se fije
de manera arbitraria.
En conclusión, la
ley acusada fija la base gravable de la cuota de fomento panelero, pues queda
claro de su lectura, que aquella es el precio del kilogramo de la panela o
miel, a nivel nacional o regional. Lo que hace el Ministro de Agricultura, es
simplemente una labor administrativa de certificación  que facilita el cálculo
y la prueba de dicho precio.
3. El principio
de igualdad.
Entre las diversas
anotaciones que el demandante formula a una impugnación, manifiesta, como se
vió, que la cuota de fomento panelero desconoce el principio de igualdad por
cuanto recae sobre personas para el beneficio de otras o de sectores gremiales
abstractamente considerados.
Lo anterior lleva a
esta Corporación a reiterar una vez más sus diversos pronunciamientos en
materia del derecho a la igualdad y sus concretas implicaciones, en el sentido
de señalar que él no se traduce en una igualdad mecánica y matemática sino en
el otorgamiento de un trato igual compatible con las diversas condiciones del
sujeto. Lo cual, implica que la aplicación efectiva de la igualdad en una
determinada circunstancia no puede ignorar o desconocer las exigencias propias
de la diversidad de condiciones que afectan o caracterizan a cada uno de los
sujetos. Sin que ello sea en manera alguna óbice para hacerlo objeto de
tratamiento igualitario.  Ha señalado  esta Corporación:
"La igualdad
designa un concepto relacional y no una cualidad. Es una relación que se da al
menos entre dos personas, objetos o situaciones. Es siempre el resultado de un
juicio que recae sobre una pluralidad de elemetos, los  'términos de
comparación'. Cuáles sean éstos o las características que los distinguen, no es
cosa dada por la realidad empírica sino determinada por el sujeto. según el
punto de vista desde el cual lleve acabo el juicio de igualdad. La
determinación del punto de referencia- comúnmente llamado tertium
comparationi -para establecer cuando una diferencia es relevante, es un
determinación libre más no arbitraria, y sólo a partir de ella tiene sentido
cualquier juicio de igualdad"
"...
" Sin
embargo el artículo 13 de la Constitución no prescribe siempre un trato igual
para todos los sujetos del derecho, o destinatarios de las normas, siendo
posible anudar a situaciones distintas -entre ellas, rasgos o circunstancias
personales- diferentes consencuencias jurídicas. El derecho es, al tiempo, un
factor de diferenciación y de igualación. Opera mediante la definición de
supuestos de hecho a los que atribuyen consecuencias jurídicas (derechos,
obligaciones, competencias, sanciones, etc). Pero, los criterios relevantes
para establecer distinciones, no son indiferentes para el derecho. Algunos
están expresamente proscritos por la Constitución y otros son especialmente
invocados para promover la igualdad sustancial y con ello el ideal de justicia
contenido en el preámbulo."12
De otra parte, esta
Corte ha tenido también ocasión de advertir que la vigencia del derecho a la
igualdad no excluye necesariamente dar un tratamiento diferente a sujetos
colocados en unas mismas condiciones, cuando exista motivo razonable que lo
justifique. En efecto:
" Ese
principio de la igualdad es objetivo y no formal; el se predica de la identidad
de los iguales y de la diferencia entre los desiguales. Se supera así el
concepto de la igualdad de la ley a partir de la generalidad abstracta, por el
concepto de la generalidad concreta, que concluye con el principio según el
cual no se permite regulaciones diferentes de supuestos iguales o análogos y
prescribe diferente normación a supuestos distintos. Con este concepto sólo se
autoriza un trato diferente si está razonablemente justificado. Se supera
también, con la igualdad material, el igualitarismo o simple igualdad
matématica.
"...
La igualdad
material es la situación objetiva concreta que prohibe la arbitrariedad.
El operador
jurídico, al aplicar la igualdad con un criterio objetivo, debe acudir a la
técnica del juicio de razonabilidad que, en palabras del tratadista italiano
Mortati, 'consiste en una obra de cotejo entre las hipótesis normativas que
requieren distintas operaciones lógicas, desde la individualización e
interpretación de las hipótesis normativas mismas hasta la comparación entre
ellas, desde la interpretación de los contextos sobre su alcance real, hasta la
búsqueda de las eventuales disposiciones constitucionales que específiquen el
principio de la igualdad y su alcance'."13
En el caso concreto,
es claro que la cuota de fomento panelero constituye un instrumento eficaz para
hacer efectivo el principio de la seguridad alimentaria presente en la Carta de
1991, bajo la forma de la especial protección que el Estado debe dar a la
producción de alimentos, en virtud de lo dispuesto  expresamente en el artículo
65. Porque no en vano la panela -por su contenido alimenticio y sus presuntas
virtudes medicinales, unidas a su presencia permanente en el mercado y a su
costo al alcance de vastos sectores populares- se ha convertido en componente
indispensable de la canasta familiar de los grupos más débiles de nuestra
sociedad.
En estas
condiciones, es claro que la producción no es indiferente para el interés
social y no puede estar gobernada por el albúr de la simple lógica económica
del mercado, la cual no es necesariamente compatible con las urgencias y
necesidades de los grupos discriminados de nuestra sociedad, que son
precisamente aquellos para los cuales la seguridad alimentaria se confunde con
su única opción de subsistencia en las condiciones mínimas que demanda la
igualdad humana.
4. Posible
vulneración de las libertades de empresa y asociación.
En escrito separado,
presentado el día 31 de agosto de 1992, el demandante aduce que la imposición
legal de una cuota como la que aquí se estudia obliga a los paneleros a
agremiarse  vulnerando no solo el derecho de libre asociación sino también los
de la libre competencia y  libertad de empresa.
En primer lugar, es
importante señalar que las características de la cuota de fomento panelero que
el demandante señala como violatorias de la Carta, conforman lo que la doctrina
ha denominado "rentas parafiscales", concepto explícitamente
consagrado en la Constitución vigente.
Ahora bien, no solo
la Carta autoriza expresamente al Estado para intervenir en ciertos gremios
imponiendo contribuciones parafiscales (art. 150-12), sino que las
características propias del Estado social no permiten  afirmar hoy que el
establecimineto de una contribución parafiscal vulnere las libertades de
empresa y libre asociación por razones expuestas ampliamente ya en la presente
providencia.
Es claro que el pago
de la cuota no obliga a agremiarse las personas que se encuentran en las
circunstancias de hecho descritas en la norma.  El artículo 9o de la ley señala
simplemente que para gozar de las prerrogativas que otorga la ley, el
interesado deberá estar a paz y salvo con el pago de la cuota, pero en ninguna
parte del texto se lee que todo productor de panela deba asociarse o agremiarse
para poder ejercer su trabajo.
El demandante señala
que el cobro obligatorio de la cuota puede implicar una agremiación indirecta
de quienes actuan dentro del sector panelero y que con ello  se estaría
vulnerando la libertad económica que consagra la Carta.
Es cierto que la
Constitución consagra explícitamente la libertad de empresa, la libre
competencia y el derecho a la libertad de asociación, al igual que los valores
fundamentales de solidaridad e igualdad, obviamente dentro del contexto del
Estado social de derecho. Pero, asímismo, existe la consagración expresa de las
rentas parafiscales (art. 150-12 C.N.)  que postulan una nueva manera de
entender y limitar el ejercicio de las libertades económicas.
Para solucionar el
aparente conflicto que la demanda plantea, bastaría  señalar como la propia
Carta otorga al Estado la posibilidad de imponer rentas parafiscales, -que
tienen como condición esencial gravar a determinadas personas que por su
actividad encuentran un interés común- y destinar los recursos obtenidos a la
satisfacción de las necesidades o intereses del grupo gravado. De esta forma,
se demuestra como la posible limitación a la libertad económica de quien no
quiera participar del gravámen encuentra explícito respaldo constitucional. A
fin de aclarar lo más posible el asunto que se discute, esta Corte hará la
siguiente consideración final.
En el caso de las
rentas parafiscales, es claro que tanto el origen como la destinación de los
recursos proviene de un determinado sector de la población. El Estado
simplemente presta su soberanía para hacer obligatorio el pago de la
contribución y para garantizar la adecuada inversión de los recursos
recaudados. Tal ejercicio revierte ciertamente, no solo en el interés
particular de quienes se ven beneficiados por dichos recursos sino -en el caso
del sector agrícola- en un interés general, representado en la protección
alimentaria y la revitalización del mercado.
VII.  CONCLUSION
La parafiscalidad es
una técnica del intervencionismo económico legitimada constitucionalmente,
-destinada a recaudar y administrar (directa o indirectamente) y por fuera del
presupuesto nacional-determinados recursos para una colectividad que presta un
servicio de interés general. Dicha técnica se utiliza, por ejemplo, para el
fomento de actividades agrícolas, de servicios sociales como la seguridad
social,  de la investigación científica y del progreso tecnológico, que
constituyen todos intereses de gremios o colectividades especiales, pero con
una relevante importancia social. Es por esta razón que el Estado impone el
pago obligatorio de la contribución y presta su poder coercitivo para el
recaudo y debida destinación de los recursos. Se trata, en últimas, de la
aplicación concreta del principio de solidaridad, que revierte en el desarrollo
y fomento de determinadas actividades consideradas como de interés general.
Por ello, carece de
todo fundamento afirmar que el establecimiento de rentas parafiscales vulnera
el derecho de libertad económica y los que de él se derivan. Como quedo visto,
en el constitucionalismo contemporáneo y particularmente en el sistema
colombiano vigente, estos derecho deben ser interpretados en el contexto del
Estado social de derecho, al lado de preceptos, como el de la igualdad
(artículo 13 C.N) y solidaridad (artículo 1 C.N.), que tienden a la promoción
de condiciones reales para el ejercicio autónomo de las decisiones libremente
escogidas.
De otra parte, esta
Corte reconoce que el  fomento de la agricultura tiene su espacio propio en el
Estado social de derecho. La Constitución  en sus artículos 64, 65 y 66 depara
protección especial, tanto a la producción de alimentos como a los trabajadores
agrarios.
Dentro de este
contexto las cuotas y fondos de fomento -entre ellos el panelero-, son
instituciones válidas para el logro de estas metas sociales.
VIII.  DECISION
Con fundamento en
las consideraciones que anteceden, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución.
RESUELVE:
PRIMERO. Declarar  EXEQUIBLES  los artículos
7 y 13 de la ley 40 de 1990.
Cópiese,
comuníquese, cúmplase y archívese.
SIMON RODRIGUEZ ROGRIGUEZ
Presidente
CIRO ANGARITA BARON
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
JAIME SANIN GREIFFENSTEIN
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Gaceta Constitucional No. 89, pág 7,8.
2 MARTIN, Marcel. La parafiscalité son role, son domaine, son
controle. E.D.C.E. No 14, París 1990, págs
285 y ss,
3  RESTREPO SALAZAR, Juan Camilo. Hácienda Pública, Universidad
Externado de Colombia, Bogotá, 1992 pág 124.
4 Intérpretación y Génesis de la Constitución Colombiana. Cámara de
Comercio de Bogotá, 1992.
5 Documento presentado por el Dr. Luis Carlos Sáchica ante esta
Corporación , en defensa de la constitucionalidad de la ley 40 de 1990,  fl.
46.
6 Corte Suprema de Justicia. Sala Plena, Sentencia del 16 de agosto
de 1966. Gaceta Judicial. T. CXVII, pág 47 y ss.
7 Corte Suprema de Justicia.  Sala Plena. Sentencia 10 de noviembre
de 1977. Mag Pon. Dr. Guillermo González Charry.
8  Gaceta Constitucional. No 79. Mayo 22 de 1991, pág 12.
9 Gaceta Constitucional. No. 59. Junio 4 de 1991.
10 Corte Constitucional. Sentencia de Sala Plena No C -006  del 14
de Enero de 1993.
11  LLERAS DE LA FUENTE, Carlos. op cit. pág, 9
12  Corte Constitucional. Sentencia de la Sala Séptima de Revisión
No. T- 422 del 19 de Junio de 1992. Mag. Pon: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, pág.
6 a 8.
13 Corte Constitucional. Sentencia de Sala Plena No. C-221 del 29 de
Mayo de 1992. Mag. Pon: Dr. Alejandro Martínez Caballero, pág. 10 a 12.