T-569-98
Sentencia T-569/98
Sentencia
T-569/98
CADUCIDAD DEL
CONTRATO-Prerrogativa del
Estado
La ley, la
doctrina y la jurisprudencia han coincidido en reconocer en esta cláusula, una
prerrogativa o privilegio que se le otorga al Estado para dar por terminado un
contrato donde él es parte, cuando el contratista ha desplegado ciertas
conductas o se presentan circunstancias que, en general, impiden el
cumplimiento eficaz y adecuado del objeto contractual, hecho que hace necesaria
la intervención rápida de la administración a fin de garantizar que el interés
general involucrado en el contrato mismo no se afecte, porque de hecho se
lesiona a la comunidad en general. Es decir, la caducidad del contrato es una
potestad que se le reconoce al Estado como parte en él, para darlo por
terminado.
CADUCIDAD DEL
CONTRATO-No es una
facultad sancionatoria del Estado/CADUCIDAD DEL CONTRATO-Intervención
del contratista en las actuaciones previas a la declaración por la
administración/CADUCIDAD DEL CONTRATO-Acto administrativo declaratorio
permite defensa del contratista frente al Estado
Como la inclusión
de la cláusula de caducidad en los contratos donde el Estado es parte, no es
propia de la facultad sancionatoria que se le ha reconocido, sino de su
especial condición, que lo faculta para dar por terminado un contrato, no se
requiere el agotamiento de un procedimiento previo en donde el contratista y
los terceros que puedan estar interesados en la ejecución de éste, deban ser
escuchados sobre la procedencia o no de esta cláusula, pues ella, en sí misma,
debe responder a hechos objetivos que debe alegar y demostrar el ente estatal,
en el acto administrativo que se profiera para el efecto. Y es este acto, el
que le permitirá al contratista ejercer su derecho de defensa, primero ante la
administración y, posteriormente, ante la jurisdicción contencioso
administrativa. La comprobación de tales hechos, es producto del seguimiento de
la ejecución del contrato que está obligado a realizar el ente estatal, por
medio de visitas, requerimientos e informes que le permitan determinar la forma
en que se está cumpliendo lo pactado. Seguimiento en el que ha intervenido el
contratista y que le permitirá a la administración adoptar la decisión
correspondiente. En estos casos, el contratista debe poder participar en estas
visitas, acceder a los informes que, sobre el cumplimiento del contrato, puedan
estar efectuado terceros o la misma administración, gozando de la oportunidad
para rebatirlos. Igualmente, está participando cuando rinde o responde
requerimientos sobre el cumplimiento de sus obligaciones, etc., y si bien no
existe un procedimiento específico previo para la declaración de caducidad,
estos pasos previos se constituyen en el mecanismo que le permite al
contratista conocer de la inconformidad que sobre su conducta contractual puede
tener el ente estatal correspondiente. Sí existe, en estos casos, una
intervención activa del contratista y, son estas "actuaciones
previas", las que han de considerarse como el procedimiento que la
administración debe agotar para declarar la caducidad, permitiéndose la
audiencia del contratista, garantizando así, su derecho a conocer y participar
en la decisión de la administración.
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Legalidad de la
declaración de caducidad de un contrato
ACTO
ADMINISTRATIVO-Motivaciones
ciertas, desvío de poder y aplicación de normas no vigentes
CADUCIDAD DEL
CONTRATO-Declaración por
la administración por incumplimiento grave
CADUCIDAD DEL
CONTRATO-Resolución de
plano recurso de reposición
DERECHOS DEL NIÑO-Utilización como excusa para enervar
efectos propios de un contrato
CADUCIDAD DEL
CONTRATO-Restitución de
terrenos por Corporación Deportiva Santa Fe
Referencia:
Expedientes T-171.895 y T-176.175.
Acciones  de tutela
de Juan Carlos Moreno, Santa Fe Corporación Deportiva y otros contra la
Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá y el Instituto Distrital para la
Recreación y el Deporte.
Procedencia: Juzgado
Treinta y Seis (36) Civil del Circuito y el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá -Sala Laboral-.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA
Sentencia aprobada
en Bogotá, D.C., en sesión del ocho (8) de octubre de mil novecientos noventa y
ocho (1998).
La Sala Primera
(1a.) de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados
Alfredo Beltrán Sierra, Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz,
decide sobre los fallos proferidos por el Juzgado Treinta y Seis (36) Civil del
Circuito y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral,
dentro de los procesos de tutela instaurados por medio de apoderado por Juan
Carlos Moreno Vargas, Santa Fe Corporación Deportiva y otros, contra la
Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá y el Instituto Distrital para la
Recreación y el Deporte.
Los expedientes
llegaron a la Corte Constitucional, por remisión que hicieron los mencionados
despachos judiciales, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del decreto
2591 de 1991.
I. ANTECEDENTES.
1. A esta
Corporación fueron remitidos dos (2) expedientes que contienen escritos de
tutela presentados por sujetos diversos, pero contra un mismo acto: la
decisión de la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá de aplicar la cláusula de
caducidad a un contrato suscrito entre el Instituto Distrital para la
Recreación y el Deporte, la mencionada  Alcaldía y Santa Fe Corporación
Deportiva.
2. Los mencionados
expedientes fueron radicados en esta Corporación bajo los números T-171-895 y
T-176.175,  y seleccionados para revisión, según consta en los autos del
veintiséis (26) de agosto y diez (10) de septiembre del año en curso,  por
distintas Salas de Selección. Expedientes que, por sorteo,   fueron repartidos
al magistrado sustanciador de este proceso, para la elaboración del
correspondiente proyecto de fallo.
3. Al estar dirigida la acción de tutela
contra los mismos entes y al existir identidad en el acto que se considera
lesivo de los derechos fundamentales de los diversos peticionarios, esta Sala
de Revisión, por auto del diez y siete (17) de septiembre de 1998, ordenó la
acumulación del expediente T-176.175, al expediente T-171-895, para
que fuesen decididos en un solo fallo.
Dentro de este
contexto, se entrarán a resumir los hechos que dieron origen a las acciones de
la referencia.
A. Hechos.
1. En octubre de
1993, la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá, D.C., y el Instituto Distrital
para la Recreación y el Deporte, por una parte, y Santa Fe Corporación
Deportiva, por otra, suscribieron un contrato para la administración de una
porción de terreno (6 hectáreas) de propiedad del Distrito Capital, que hace
parte de uno de mayor extensión denominado Parque Simón Bolivar, ubicado
en la carrera 30 con calle 64. El término del contrato fue pactado a quince
(15) años y sin costo alguno para la Corporación.
2. El mencionado
contrato tenía por objeto la construcción, en el mencionado terreno, de una
sede deportiva para Santa Fe Corporación Deportiva y escenarios para la
práctica del fútbol. Como obligaciones especiales, la Corporación se
comprometió, entre otras,  a crear una escuela especializada de fútbol,  a fin
de permitir que los niños del sector o áreas vecinas, sin distingo alguno,
pudiesen pertenecer a ella y practicar el mencionado deporte, así como hacer
las obras para el mejoramiento, mantenimiento, cerramiento y
reparaciones del terreno (cláusula cuarta del contrato, literales a) y d)
del contrato), así como facilitar los sábados, domingos y festivos, el
cincuenta (50%) por ciento de las canchas de fútbol que se construyeran,  para
el desarrollo ordinario de los campeonatos o torneos de la Liga de Fútbol de
Bogotá.
Objeto éste que, en
razón a un otro sí firmado en 1996, se concretó a la construcción de por lo
menos cinco (5) canchas de fútbol para la práctica del fútbol,  y de ser
posible, la de otros deportes, caso en cual, se deberían crear escuelas
especializadas para promover su práctica, con las mismas condiciones
estipuladas para la escuela de fútbol.
3. Santa Fe
Corporación Deportiva, una vez recibido el mencionado terreno -octubre 19 de
1993-, comenzó las obras de adecuación para la construcción de los
escenarios deportivos. Así mismo, creó la escuela de fútbol que, para el mes de
marzo de 1998, contaba con doscientos treinta (230) alumnos, aproximadamente.
4. Por resolución
No. 1557, del veinticuatro (24) de diciembre de 1997, la Alcaldía Mayor de
Santafé de Bogotá, D.C. decretó la caducidad del contrato suscrito con Santa Fe
Corporación Deportiva, por considerar que la mencionada Corporación había
incumplido grave y flagrantemente las obligaciones pactadas en él, perjudicando
al Distrito y a la comunidad en general. En la mencionada resolución se lee:
“ ...a la fecha,
después de múltiples inspecciones físicas a los terrenos entregados en virtud
del contrato, incluída la del 22 de diciembre de 1997, se ha podido comprobar
que SANTA FE CORPORACIÓN DEPORTIVA no ha cumplido con ninguna de las obligaciones
especificas del mismo, y concretamente las siguientes: 1. No ha asumido ni a
partir de la fecha de entrega del inmueble, ni en fechas posterior, la
construcción y administración en debida forma de los escenarios deportivos, y
mucho menos para tal efecto, ha dispuesto lo necesario para la conservación,
mantenimiento, reparaciones, cerramiento, y,  en general,  todo lo
indispensable para que el inmueble se mantenga en buen estado. 2. No ha llevado
a cabo por su cuenta, proyectos de inversión para el mejoramiento de la
infraestructura del escenario. 3. No ha creado una escuela de fútbol
especializada, de conformidad con lo establecido en el contrato. 4. Dado lo
anterior, también ha incumplido con las restantes obligaciones pactadas, como
lo son las de facilitar los sábados, domingos y festivos, y como mínimo el
cincuenta (50%) por ciento de las canchas de fútbol ... para el desarrollo
ordinario de los campeonatos o torneos de la Liga de Fútbol de Bogotá.”
5. Esta resolución
fue recurrida por el representante legal de Santa Fe Corporación Deportiva.
Entre otras razones, porque no se configuró el incumplimiento grave que se
exige para la aplicación de la cláusula de caducidad ni se agotó un debido
proceso que le permitiera a la Corporación debatir la procedencia de ésta.
Igualmente, por la existencia de una falsa motivación.
6. Por resolución 323 del 29 de abril de 1998,
se confirmó la resolución No. 1557, del veinticuatro (24) de diciembre de 1997,
quedando en firme la declaración de caducidad del contrato suscrito en marras.
7. Contratos
similares al que suscribió Santa Fe Corporación Deportiva y el Distrito, fueron
celebrados con la Federación Colombiana de Fútbol y el Club Los Millonarios, a
quienes le fueron entregados en administración,  terrenos aledaños a los que se
recibió Santa Fe Corporación Deportiva. Estos contratos, por mutuo acuerdo,
fueron terminados.
B. Los escritos
de tutela.
Lo primero que ha de
resaltar esta Sala de Revisión, es que las acciones de tutela que serán objeto
de análisis, fueron presentadas por la misma época y por abogados que
pertenecen a la misma oficina,  denominada “Asesores en Derecho Público”.
Veamos:
1. La acción de tutela radicada con el número T-176.175,
en nombre y representación de Santa Fe Corporación Deportiva, se
presentó el 19 de mayo de 1998, en la oficina de reparto de los jueces
laborales del circuito. Razón por la que correspondió conocer de ella al Juez
Doce (12) Laboral del Circuito de Bogotá.
2. La acción de tutela radicada con el número T-171-895,
presentada  en nombre y representación de algunos de los menores que
asisten a la escuela de fútbol que dirige Santa Fe Corporación Deportiva, se
presentó el 21 de mayo de 1998, en la oficina de reparto de los jueces
civiles del circuito. Correspondió conocer de ella al Juez Treinta y Seis (36)
Civil del Circuito de Bogotá.
3. Por  cuanto la
decisión que profirió el Juez Treinta y Seis (36) Civil del Circuito de Bogotá,
no fue objeto de impugnación, a diferencia de lo que aconteció con la decisión
emanada del Juez Doce (12) Laboral del Circuito de Bogotá, fue remitida para su
eventual revisión a esta Corporación. Días más tarde, se recibió el segundo
expediente, con la instancia surtida ante el H. Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá, Sala Laboral.
4. Expediente
T-176.175. Acción
de Tutela de Santa Fe Corporación Deportiva contra la Alcaldía Mayor de Santafé
de Bogotá y el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte.
Como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable, se solicita la suspensión de
las resoluciones por medio de las cuales se aplicó la cláusula de caducidad del
contrato que fue reseñado en el acápite de hechos, a fin de dar protección inmediata
a los derechos fundamentales al debido proceso (artículo 29) y libertad de
enseñanza (artículo 68) de Santa Fe Corporación Deportiva, así como el derecho
al trabajo (artículo 25) de las personas naturales que integran esta
Corporación.
Violación del
debido proceso.
- La cláusula de
caducidad como sanción, con serias consecuencias para el contratista (inhabilidad
para contratar con entes estatales por un período de cinco años, cobro de
multas e.t.c.), requiere para su aplicación el agotamiento de un procedimiento
que impide su imposición automática. Dentro de este contexto, se afirma que
hubo vulneración del derecho al debido proceso, porque la administración
distrital no permitió la intervención y defensa de Santa Fe Corporación
Deportiva,  antes de dar aplicación a esta cláusula.
- La caducidad del
mencionado contrato se fundamentó en hechos inexistentes. Los incumplimientos
que se aducen no se configuraron, existiendo una falsa motivación de la
resolución que ordenó la caducidad del contrato. Se afirma que las razones que
alegó la administración distrital para aplicar la mencionada cláusula son
carentes de fundamento, pues sólo existía una razón para su aplicación: la
intención del distrito de recuperar los terrenos dados a Santa Fe Corporación
Deportiva y a otras entidades, para construir lo que se ha denominado el rumbódromo.
Hecho que se advierte en los distintos reportajes e informes
periodísticos publicados en diarios de la Capital de la República (folios 32 y
33).
. Se hizo uso de
esta cláusula porque Santa Fe Corporación Deportiva no llegó a ningún acuerdo
económico con la administración distrital para la devolución de los terrenos,
antes del término pactado en el contrato, tal como sucedió con otras entidades
a las que se les había otorgado igual administración. Razón por la que la
Alcaldía decidió, en forma arbitraria, aplicar la  cláusula de caducidad sin
razón válida, a efectos de recobrar los terrenos sin las indemnizaciones que,
de no haber operado la mencionada cláusula, hubiese tenido que sufragar a favor
de la accionante.
- Se desconoció el
derecho que le asistía a la Corporación para que en el trámite del recurso de
reposición interpuesto contra la resolución que declaró la caducidad del
contrato, se practicaran las pruebas que sustentaban la inconformidad con la
medida adoptada. La administración, en aplicación del artículo 56 del Código
Contencioso Administrativo, consideró que este recurso debía resolverse de
plano, sin un período probatorio previo. Se considera que hubo una interpretación
indebida  de esta norma, en detrimento del derecho de defensa.
Violación al
derecho al trabajo.
La declaración de
caducidad, en los términos señalados, impide a Santa Fe Corporación Deportiva
desarrollar su objeto social, propiciando el cierre de numerosos puestos de
trabajo tanto de los empleados como de los futbolistas.
Violación del
derecho a la enseñanza.
La declaración de
caducidad afecta directamente la escuela de fútbol que funciona en los terrenos
que la administración distrital busca recuperar,  imposibilitando la enseñanza
de este deporte, de forma tal que se afectan derechos de terceros como la
recreación y la práctica del deporte de los menores a que ella asisten, pues la
administración pretende destinar un espacio reservado para la recreación de los
menores de edad para la recreación de la población adulta, desconociendo los
derechos prevalentes de aquéllos.
5. Expediente
T-171.895.  Acción
de Tutela de los representantes legales de ocho (8) menores de edad que asisten
a la escuela de fútbol que dirige Santa Fe Corporación Deportiva en contra de
la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá y el Instituto Distrital para la
Recreación Distrital y el Deporte.
Mediante apoderado
judicial, los representantes legales de ocho (8) menores de edad, alumnos de la
escuela de fútbol que funciona en los terrenos que fueron dados en
administración por el Distrito Capital  a Santa Fe Corporación Deportiva,
presentaron escrito de tutela para la protección de los derechos al libre
desarrollo de la personalidad (artículo 16), a la recreación y a la práctica
del deporte (artículo 52), a la igualdad (artículo 13), a la educación
(artículo 68) y al debido proceso (artículo 29) de sus hijos menores.
Vulneración de
los derechos a la recreación y a la práctica del deporte.
La declaración de
caducidad del contrato en mención “priva del escenario deportivo y de la
escuela de formación de fútbol a la que asisten (los menores) regularmente
con miras a recibir instrucción deportiva, a practicar su deporte favorito y
hacer buen uso de su tiempo no escolar”. Se afirma que es evidente el
perjuicio que sufrirán los menores al ser privados del escenario para la
práctica de su deporte, por no contar con otros recursos físicos ni económicos
para obtener la enseñanza que allí reciben.
El impedir la
recreación de los menores, así como la práctica del deporte que han escogido
para el empleo de su tiempo libre, vulnera el núcleo esencial de su  derecho al
libre desarrollo de la personalidad, como lo ha puesto de presente la
jurisprudencia de la Corte Constitucional.
El derecho a
la igualdad.
La administración
distrital desconociendo que los menores requieren de protección especial, optó
por “sacrificar la oportunidad de que venían gozando estos niños, con la mira
puesta en otros intereses, que pasan por la entrega en concesión del lote de
terreno a una empresa particular para que desarrolle allí una construcción y
unas actividades que no se relacionan, de ninguna manera, con la promoción de
igualdad real de los niños bogotanos”. La administración no ha ofrecido ningún
plan alternativo que permita a estos menores seguir practicando y asistiendo a
una escuela de fútbol, en las condiciones que otorgaba Santa Fe Corporación Deportiva.
El derecho a
la educación
La destrucción del
escenario donde estos menores reciben su instrucción deportiva, se constituye
en un atentado contra el derecho fundamental a la educación, pues el
adiestramiento en un deporte determinado, hace parte de la formación integral
que debe recibir el menor. La educación, en el sentido que la  establece la
Constitución hace referencia  a todo proceso de formación, incluida, en ella,
la que tiene matices recreativos.
El derecho al
debido proceso.
En este acápite, el
apoderado señala las violaciones que de este derecho hizo la administración
distrital al declarar la caducidad en relación con Santa Fe Corporación
Deportiva, con razonamientos si no iguales, similares a los que fueron
expuestos por la apoderada de aquélla (expediente T-176.175). En
relación con los menores, se limita a afirmar que éstos, al tener un interés
directo en la decisión que la administración iba a tomar, ha debido, previa a
la declaración de caducidad, escucharlos, tal como lo señala el artículo 12 de
la Convención sobre los derechos del niño.
Así mismo, se afirma
que la administración ha debido, antes de ordenar el desalojo de los menores,
buscar un sitio que permitiera su reubicación para  la práctica del deporte que
han escogido para el desarrollo de su individualidad.
En conclusión, se
afirma que los derechos de los niños prevalecen sobre los programa políticos de
una administración. Por tanto, la construcción de la concha acústica que se va
a construir en el terreno donde funciona la escuela de fútbol, sólo podrá
erigirse cuando se garanticen los derechos de los menores a tener otro espacio
para tal fin.
C. Sentencias de
primera instancia.
1. Tal como fue señalado en el acápite de
antecedentes, mediante sentencia del ocho (8) de junio de 1998, el Juzgado
Treinta  y Seis (36)  Civil del Circuito de Bogotá,  denegó el amparo
solicitado por el apoderado de los representantes legales de los ocho (8)
menores que asisten como alumnos a la escuela de fútbol creada por Santa Fe de
Corporación Deportiva (expediente T-171.895).
En este fallo,
después de una análisis de los derechos  constitucionales que se dicen
vulnerados y de la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre los mismos,
el despacho llega a la conclusión que la declaración de  caducidad del contrato
en marras, no afectó derecho  fundamental alguno de los menores. Las
motivaciones de este fallo pueden resumirse así:
1.1. La práctica del
fútbol no es la única actividad que le permite a los menores, en nombre de
quienes se interpuso la acción de tutela, desarrollar su personalidad. No está
probado que Santa Fe de Corporación Deportiva sea la única que pueda incentivar
la práctica de este deporte. Por tanto, la decisión de la administración no
está limitando ni impidiendo su ejercicio, sólo está reglamentado la
utilización de un espacio público.
1.2. No se es
evidente la existencia de un perjuicio irremediable, pues el contrato que
suscribió Santa Fe de Corporación Deportiva tenía un término para su
vencimiento que, de hecho, implicaría la devolución de los terrenos a la
administración distrital y el consecuente traslado de la escuela de fútbol.
Eventualidad que se precipitó por efectos de la caducidad declarada, pero que,
en sí misma, no genera un perjuicio que pueda hacer viable la acción de tutela,
pues la devolución de los terrenos era una situación  previsible, dado que su
reclamación comenzó desde  1995.
1.3. El derecho al
goce del espacio público, es de carácter general y prevalece sobre intereses
particulares. En este sentido, la administración distrital tiene un plan
maestro para desarrollar  en el terreno del que hace parte el área que fue dada
en administración a Santa Fe de Corporación Deportiva, plan que tiene por
objeto destinar los terrenos al esparcimiento público y al desarrollo de
actividades recreativas, deportivas y lúdicas del  público en general y no de
un grupo determinado.
1.4.
No se evidencia vulneración
del derecho a la igualdad, pues los terrenos serán destinados al esparcimiento
público. En desarrollo del Plan Maestro, áreas similares que tenían otras
entidades fueron también recuperadas. Es decir, no hay un trato discriminatorio
contra los menores.
1.5. Se probó que
los sitios en donde habitan los menores que acuden a la escuela de fútbol que
dirige Santa Fe de Corporación Deportiva, es distante del sector en donde está
ubicada ésta, hecho que implica para los menores  grandes desplazamientos que
ponen en peligro su seguridad. Razón por la que Santa Fe de Corporación
Deportiva debería buscar terrenos aledaños a las zonas donde habitan éstos.
Esta decisión no fue
impugnada, razón por la que se remitió a la Corte Constitucional, y el
expediente correspondiente se radicó  bajo el número T-171.895.
2. En fallo del tres (3) de junio de 1998 (expediente
T-176.125), el Juzgado Doce (12) Laboral del Circuito de Bogotá, denegó la
protección solicitada por la apoderada del Santa Fe Corporación Deportiva. Las
razones que esgrimió este despacho judicial fueron las siguientes:
2.1. El juez de
tutela no tiene competencia para decidir sobre  las motivaciones que adujo la
administración distrital para dar por terminado el contrato de administración,
pues ello sólo corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Actuar en forma diversa, implicaría el desconocimiento al debido proceso de la
administración, pues en el lapso de diez (10) días, ésta no podría probar el
fundamento de sus resoluciones.
2.2. No hubo
desconocimiento del principio de legalidad, pues la administración al declarar
la caducidad, se basó en las normas que regían el contrato al momento de su
suscripción. La mención de normas expedidas con posterioridad, en las
resoluciones correspondientes, no produjeron efecto alguno en la decisión
misma.
2.3. Las normas que
rigen la declaración de caducidad no exigen el agotamiento de un procedimiento
previo. Si bien puede requerirse al contratista para que cumpla con lo pactado,
ello no significa que deba agotarse un proceso previo.
2.4.
Los futbolistas y los
empleados de Santa Fe Corporación Deportiva son los únicos legitimados para
interponer acción de tutela, si consideran que la decisión de la administración
distrital ha vulnerado su derecho fundamental al trabajo. La entidad no puede
agenciar los derechos de éstos.
2.5. No existe
vulneración del derecho a la enseñanza. Precisamente, la declaración de
caducidad fue motivada, entre otras, por el incumplimiento en la obligación de
crear una escuela “especializada” de fútbol. Sin embargo, la
declaración de caducidad no afecta la prestación de este servicio.
La impugnación de
esta decisión fue presentada por otra apoderada,  a quien se le sustituyó el
poder inicial. Los argumentos que se esgrimen en el escrito de impugnación, en
forma resumida, son los mismos del escrito de tutela.
D. Sentencia de
segunda instancia.
Por medio de
sentencia del diez y seis (16) de julio de mil novecientos noventa y ocho
(1998), el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral,
confirmó el fallo del Juzgado Doce (12) Laboral del Circuito de Bogotá (folios
686 a 692).
En términos
generales, la decisión del Tribunal se estructura sobre los aspectos analizados
por el ad quo. La no existencia de un procedimiento que anteceda la
declaración de caducidad; la competencia de la jurisdicción contencioso
administrativa para conocer de las acusaciones en contra de las  resoluciones
expedidas por la administración distrital, y en las que se fundamenta la acción
de tutela; la inexistencia de un perjuicio irremediable; la falta de
legitimidad de  Santa Fe Corporación Deportiva para reclamar por la supuesta
violación del derecho al trabajo de los empleados y futbolistas de esta
institución,  y la no afectación del derecho a la enseñanza.
Dentro de este
contexto, esta Sala de Revisión entrará a decidir.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.
Competencia.
La Sala es
competente para decidir, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 241,
numeral 9o., de la Constitución, y 33 y 34 del decreto 2591 de 1991.
Segunda. Lo que
se debate.
Como puede
observarse, las apoderadas de Santa Fe Corporación Deportiva y el de algunos
menores que acuden a la escuela de fútbol que ésta dirige, consideran que la
declaración de caducidad del contrato que suscribió la mencionada entidad con
la administración distrital, desconoce derechos fundamentales de unos y otros.
Específicamente, los derechos al debido proceso, defensa y recreación, éste último,
en cabeza de los menores.
Por tanto, ha de
analizarse si es procedente, en este caso, la acción de tutela como mecanismo
transitorio, a efectos de ordenar la suspensión de una resolución dictada por
la Alcaldía Mayor de Bogotá, frente al cual existen claros recursos legales
para obtener el reconocimiento de las indemnizaciones correspondientes, por los
perjuicios que se hubiesen podido causar, en caso de llegarse a demostrar que
la administración distrital actúo arbitrariamente.
Tercera.- La cláusula
de caducidad.
3.1. Entienden las
apoderadas de Santa Fe Corporación Deportiva que la Administración Distrital
desconoció el derecho al debido proceso de ésta, al no agotar, previa a la
declaración de caducidad del contrato, un procedimiento que le hubiese
permitido a ésta  ejercer su derecho de defensa.
3.2. Pese a que se ha identificado la
declaración de caducidad de los contratos como una sanción para el contratista,
en razón a sus efectos - inhabilidad para contratar con el Estado por el término
de cinco años desde la ejecutoria del acto que la declaró, así como la
exigibilidad de las multas y garantías que se hubiesen pactado, perdiendo el
contratista el derecho al reconocimiento de alguna indemnización por la
terminación del contrato- no por ello se puede deducir que su aplicación
esté condicionada al agotamiento de un procedimiento previo que requiera de  un
debate entre la administración y el contratista, sobre la necesidad,
viabilidad  y fundamentos de su aplicación, como se explicará.
3.3. Primero, porque
la ley, la doctrina y la jurisprudencia han coincidido en reconocer en esta
cláusula, una prerrogativa o privilegio que se le otorga al Estado para dar por
terminado un contrato donde él es parte, cuando el contratista ha desplegado
ciertas conductas o se presentan circunstancias que, en general, impiden el
cumplimiento eficaz y adecuado del objeto contractual, hecho que hace necesaria
la intervención rápida de la administración a fin de garantizar que el interés
general involucrado en el contrato mismo no se afecte, porque de hecho se
lesiona a la comunidad en general. Es decir, la caducidad del contrato es una
potestad que se le reconoce al Estado como parte en él, para darlo por
terminado. Sobre  esta prerrogativa se ha dicho:
“La institución de
la caducidad, constituye el instrumento idóneo para que la administración, sin
la intervención del juez, declare la extinción del vínculo contractual,
cuando a su juicio, el contratista, incurso en alguna de las situaciones
o conductas descritas,  no esté en condiciones de cumplir con los fines
públicos que se persiguen con la realización del objeto del contrato. Al
declarar la caducidad, la administración queda libre de la atadura del vínculo
contractual y en libertad para escoger a otro contratista, cuyas calidades le
garanticen a la administración el cumplimiento de los mencionados fines.
“...
“Por otra parte, la
cláusula de caducidad es una de las llamadas cláusulas  exorbitantes del
derecho común por la doctrina y la jurisprudencia y pone de manifiesto el
reconocimiento de poderes excepcionales a la administración que le permiten
extinguir el vínculo contractual para asegurar la primacía de los intereses
públicos o sociales que están vinculados a la realización del objeto del contrato.”
(negrilla fuera de texto) (Corte Constitucional. Sentencia C-136 de 1993.
Magistrado ponente, doctor Antonio Barrera Carbonell).
3.4. Segundo, porque su aplicación no puede
confundirse con la facultad sancionatoria que se le reconoce a la
administración en otros campos                           como el disciplinario,
tributario, e.t.c, en desarrollo de su potestad punitiva,  que exige,
por su misma naturaleza, la observancia de un debido proceso a efectos de
imponer las sanciones correspondientes, tal como ha reconocido esta Corporación
en un sin número de providencias (T-145 de 1993, Magistrado Ponente, doctor
Eduardo Cifuentes Muñoz; C-214 de 1994, Magistrado Ponente, doctor Antonio
Barrera Carbonell; C-597 de 1996 y C-690 de 1996; Magistrado ponente, doctor
Alejandro Martínez Caballero, entre otras).
3.5. Como la
inclusión de la cláusula de caducidad en los contratos donde el Estado es
parte, no es propia de la facultad sancionatoria que se le ha reconocido, sino
de su especial condición, que lo faculta para dar por terminado un contrato, no
se requiere el agotamiento de un procedimiento previo, como lo entienden
quienes incoaron esta acción, en donde el contratista y los terceros que puedan
estar interesados en la  ejecución de éste, deban ser escuchados sobre la
procedencia o no de esta cláusula, pues ella, en sí misma, debe responder a
hechos objetivos que debe alegar y demostrar el ente estatal, en el acto
administrativo que se profiera para el efecto. Y es este acto, el que le
permitirá al contratista ejercer su derecho de defensa, primero ante la
administración y, posteriormente, ante la jurisdicción contencioso
administrativa.
3.6. La comprobación de tales hechos, es
producto del seguimiento de la ejecución del contrato que está obligado a
realizar el ente estatal, por medio de visitas, requerimientos e informes que
le permitan determinar la forma en que se está cumpliendo lo pactado.
Seguimiento en el que ha intervenido el contratista y que le permitirá a la
administración adoptar la decisión correspondiente.
Es claro que en
estos casos, el contratista debe poder participar en estas visitas, acceder a
los informes que, sobre el cumplimiento del contrato, puedan estar efectuado
terceros (v.gr. interventores) o la misma administración, gozando de la
oportunidad para rebatirlos. Igualmente, está participando cuando rinde o
responde requerimientos sobre el cumplimiento de sus obligaciones, e.t.c, y si
bien no existe un procedimiento específico previo para la declaración de
caducidad, estos pasos previos se constituyen en el mecanismo que le permite al
contratista conocer de la inconformidad que sobre su conducta contractual puede
tener el ente estatal correspondiente. Por tanto, sí existe, en estos casos,
una intervención activa del contratista y, son estas “actuaciones previas”, las
que han de considerarse como el procedimiento que la administración debe agotar
para declarar la caducidad, permitiéndose, entonces, la audiencia  del
contratista, garantizando así, su derecho a conocer y participar en la decisión
de la administración.
3.7. En el caso en
estudio, el Alcalde Mayor de Bogotá, a efectos de dar aplicación a esta
cláusula, manifestó en la resolución 1557 de 1997, entre otras razones, que
después de haber practicado visitas al lote de terreno donde desarrollaba sus
actividades Santa Fe  Corporación Deportiva, se constató el incumplimiento de
algunas de las obligaciones que ésta había contraído, calificando el
incumplimiento como grave.
En los antecedentes
de esta resolución se encuentran, entre otros, un cuestionario enviado por el
director del Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte, al Presidente
de Santa Fe Corporación Deportiva, el diez (10) de abril de 1995, a fin de
establecer la forma como se había dado cumplimiento al contrato suscrito en
1993 (folios 532 y 533 expediente T-176.175); un oficio suscrito
por el Subdirector Técnico del mencionado instituto, en el que informa a las
directivas de la Corporación que, en visita realizada el 4 de junio de 1996, se
encontró que algunas de las obligaciones especiales que se contrajeron en el
contrato de 1993 no se habían cumplido, o su realización no había sido la más
adecuada. En relación con la escuela de fútbol se lee “No fue posible
obtener información acerca de la escuela de fútbol especializada que se
comprometió a crear la Corporación”, razón por la que se solicitó enterar a
la administración, en el término de cinco (5) días, sobre las medidas adoptadas
para dar cumplimiento a tales obligaciones ( folios 534 a 536 del expediente
T-176.175). Finalmente, en oficio del diez y seis (16) de diciembre de
1997, se informa a los representantes de la Corporación que, en visitas
realizadas el 20 de octubre y el 5 de diciembre de 1997, “se ha constatado
que las obras a desarrollar según proyecto  presentado en el oficio del 15 de
abril de 1997, se encuentran paralizadas... lo cual ha permitido que los
semovientes invadan las áreas asignadas...” (folios 541 y s.s.)..
Es claro, entonces,
que la Corporación conocía de la disconformidad que la administración venía
manifestando por la  forma como se estaba ejecuntado el mencionado contrato.
3.8. Se repite, la
naturaleza de esta cláusula y su inclusión en los contratos donde el Estado es
parte, lo facultan para hacer uso de ella cuando considere que se han dado los
supuestos que la regulan -en el caso en estudio, la administración  adujo
una serie de hechos que, en su concepto, justificaban su aplicación-, sin
que esté obligado a crear y agotar un procedimiento en donde intervenga el
contratista y todos aquellos que puedan verse afectados con su declaración,
como lo infieren quienes presentaron las acciones de la referencia. Se repite,
ese procedimiento se garantiza con las actuaciones previas que fueron reseñadas
en el numeral 3.6.
3.9. Lo anterior,
sin embargo, no significa que el contratista esté indefenso o quede inerme ante
el poder de la administración, pues el legislador le ha impuesto a ésta, la
obligación de dictar una resolución -acto administrativo- donde quede
plasmada la razón o razones que dan lugar a la aplicación a la cláusula de
caducidad, con el objetivo no sólo de cumplir el requisito  esencial de todo
acto que emana de ella, cual es su motivación, sino otorgar al particular la
posibilidad de controvertir la decisión misma. Primero, ante la propia
administración a través del agotamiento de la vía gubernativa, y si ésta
no prospera, acudir, entonces, ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, para que se discuta en esta sede, si el  empleo que el ente
estatal ha hecho de la mencionada cláusula ha cumplido sus objetivos o, por el
contrario, ha sido producto de su arbitrariedad.
3.10. Dentro de este
contexto, no puede aceptarse que, en el caso en revisión, se hubiese
desconocido el artículo 29 de la Constitución, según el cual el “debido
proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales o administrativas”,
pues la administración distrital no estaba obligada a agotar un procedimiento
previo que le hubiese garantizado a Santa Fe Corporación Deportiva, la
posibilidad de discutir y oponerse a las motivaciones de ésta para dar
aplicación a la cláusula de caducidad, pues, para ello, tuvo, como se demostró,
la oportunidad de hacerlo en los requerimientos y visitas realizadas por la
administración distrital y, posterior a su declaración, mediante el uso de las
acciones correspondientes ante el contencioso administrativo, erigidas,
precisamente, para resolver la controversia que se busca solucionar mediante
esta acción de tutela. Ante el la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, Santa Fe Corporación Deportiva, en ejercicio del derecho de
defensa, podrá debatir los motivos que adujo la administración distrital para
declarar la caducidad a la que se ha hecho referencia.
Sólo en su
oportunidad, será el juez contencioso administrativo y no el  juez de tutela,
quien defina si la razón le asiste a Santa Fe Corporación Deportiva o a la
administración distrital.
3.11. Es necesario
sí, hacer una aclaración en esta providencia, a efectos de que no se entienda
que puede existir un desconocimiento de la jurisprudencia en esta materia.
Veamos:
3.11.1. Se cita,
para apoyar la tesis del agotamiento de un procedimiento previo a la
declaración de caducidad, una providencia  de esta Corporación, en la que
expresamente se afirmó:
“A juicio de esta
Corte, la caducidad no se aplica en forma automática, pues la administración
debe verificar la existencia de la respectiva causal y dar oportunidad al
contratista de ejercer su derecho de defensa, oyéndolo en descargos y
permitiéndole aducir las pruebas que justifiquen su conducta.” (Corte
Constitucional. Sentencia C-136 de 1993. Magistrado ponente, doctor Antonio
Barrera Carbonell).
3.11.2. La sentencia
C-136 de 1993, a la que pertenece la cita transcrita, se produjo en el marco de
la revisión constitucional del decreto 1875 de 1992 -por el cual se dictaron
normas de conmoción interior sobre contratos y sanciones aplicables a los
contratistas- dictado por el Presidente de la República en uso de las
facultades que asumió al declarar el estado de conmoción interior, en virtud
del decreto 1793 de 1992.
El mencionado
decreto 1875 de 1992,  introdujo nuevas causales de caducidad a los contratos
que hubiesen sido celebrados por entidades públicas y que estuviesen en
ejecución. Causales que, por su naturaleza, eran disímiles a las contempladas
en la ley y en los contratos mismos. Estas nuevas causales estaban relacionadas
con conductas de los contratistas tendientes a:
“Artículo 2o.
“1. Hacer, tolerar u
omitir alguna cosa invocando o cediendo injustificadamente a amenazas por parte
de la delincuencia organizada o de grupos guerrilleros.
“2. Recibir,
suministrar, administrar, invertir, financiar, transferir, guardar,
transportar, almacenar o conservar dineros o bienes provenientes de o con
destino a la delincuencia organizada o a grupos guerrilleros.
“3. Colaborar o
prestar ayuda a la delincuencia organizada o a grupos guerrilleros.
“4. Construir,
ceder, arrendar, poner a disposición, facilitar o transferir a cualquier
título, bienes para ser destinados a la ocultación de personas o al depósito o
almacenamiento de pertenencias de la delincuencia organizada o de grupos
guerrilleros.
“5. Paralizar,
suspender o disminuir notoriamente el cumplimiento de sus obligaciones
contractuales por atender instrucciones de la delincuencia organizada, de los
grupos guerrilleros o de sus miembros.
“Parágrafo. Para efectos de lo dispuesto en el presente
artículo constituye hecho del contratista la conducta de sus agentes o
dependientes, de la cual haya tenido conocimiento el contratista.
“Artículo 3o. También podrá declararse la caducidad
cuando el contratista o la persona que ejerza su representación legal incumpla
el deber de denunciar hechos punibles, cuya comisión haya conocido con ocasión
del contrato, que sean cometidos por integrantes de la delincuencia organizada
o de grupos guerrilleros.
3.11.3. Consideró
entonces la Corte que si bien estas conductas podían tenerse como causales de
caducidad, pese a que ellas no se hubiesen pactado en el contrato, o no
estuviesen contempladas en la ley vigente al momento de su suscripción, era
necesario condicionar su aplicación a brindar la “... oportunidad al
contratista de ejercer su derecho de defensa, oyéndolo en descargos y
permitiéndole aducir las pruebas que justifiquen su conducta” a efectos de no
desconocer la presunción de inocencia consagrada en el artículo 29 de la
Constitución, que podría verse afectada si la administración declaraba
automáticamente la caducidad, sin comprobar la ocurrencia de la conducta  y oír
al contratista, en razón a la gravedad  de los hechos erigidos como nuevas
causales de caducidad de los contratos en que el Estado fuese parte.
En consecuencia, no
es cierta la afirmación que se hace, en los escritos de tutela, en relación con
que la administración distrital estuviese obligada a agotar el procedimiento al
que se hizo referencia en la mencionada sentencia, pues las causales que ésta
alegó, nada tienen que ver con las contempladas en el decreto 1875 de 1992.
3.12. Las
anteriores consideraciones son igualmente pertinentes para desvirtuar el
argumento del apoderado de los menores, según el cual éstos han debido ser
citados antes de efectuarse la declaración de caducidad del contrato. No
existe norma alguna que obligue a la administración escuchar a los terceros que
pueden resultar lesionados con esta declaración, pues ello implicaría el
agotamiento de trámites que, en últimas, enervarían el objeto mismo de la
declaración de esta cláusula, cual es la primacía del interés general,
representado en la pronta y debida ejecución del contrato correspondiente.
Piénsese en lo dispendioso que resultaría citar y escuchar a todos los que pudiesen
tener interés en que se declare o no la caducidad del contrato, por ejemplo los
operarios o trabajadores contratados para desarrollar el objeto contractual,
los proveedores del contratista, etc.
En el caso en
revisión, es inaceptable que se utilice a unos menores como excusa para enervar
los efectos propios de un contrato. Afirmar, como lo hace el apoderado de
éstos, que sus derechos han sido desconocidos porque la administración
distrital, en aplicación de la  Convención de los derechos del niño, no los
citó y escuchó antes de aplicar la cláusula de caducidad tantas veces
comentada, es, en opinión de esta Sala, un abuso no sólo de los derechos de
éstos sino del mecanismo de la tutela, que no pueden pasar inadvertido para los
administradores de justicia, en especial, para el juez constitucional.
Es verdad que la
Constitución reconoce y privilegia los derechos de los menores, pero no se
puede sacar provecho de ello, para obstaculizar o impedir el uso de medios
legales tendientes a garantizar derechos  conferidos a otras personas, cuando
no es evidente la vulneración de los derechos de éstos. Así, por ejemplo, es
inadmisible que, con el argumento de la presencia de menores o de ancianos en
un inmueble, un juez no puede ordenar la restitución de un inmueble arrendado,
o la administración declarar la caducidad de un contrato cuyo objeto sea un
inmueble donde funciona una escuela o un hospital, so pretexto de salvaguardar
los derechos de los alumnos o de los enfermos. Obviamente, otras serán las
medidas que se adopten para garantizar los derecho de éstos a su educación y
salud, respectivamente.
3.13. Por lo
expuesto hasta este punto, se puede concluir, entonces,  que el juez
constitucional, en este caso, carece de competencia para examinar si las motivaciones
que expuso la administración distrital para declarar la caducidad de contrato
suscrito con Santa Fe Corporación Deportiva son ciertas; si el incumplimiento
que se adujo es de aquellos que puede calificarse de grave como
lo exigía el contrato mismo; si el Alcalde Mayor incurrió en desvió de poder,
etc., pues todos estos aspectos sólo pueden ser analizados por el juez
contencioso administrativo, en uso de la acción correspondiente. Mal haría el
juez de tutela en invadir la órbita de competencia de este funcionario, so
pretexto de proteger un derecho fundamental que, en este caso,  no se vislumbra
como lesionado.
3.14. Resulta
igualmente falaz el argumento según el cual la administración distrital,
al declarar la caducidad, así como en la resolución que resolvió el recurso de
reposición interpuesto contra esta decisión, aplicó normas que no estaban
vigentes o no eran pertinentes para el caso. No se observa que en las
resoluciones 1557 de 1997 y 323 de 1998, esto hubiese acontecido, pues en éstas
se afirma que se hace uso de la cláusula de caducidad consagrada en el numeral
9 del contrato, por haberse configurado la causal consagra en él -incumplimiento
grave-. La referencia en la resolución que resolvió el recurso de
reposición, a la ley 80 de 1993, en ningún momento implicó la aplicación de
este estatuto al caso concreto, pues no estaba vigente para la fecha en que se
suscribió el respectivo contrato y mal hubiese hecho la administración en darle
efectos. Sin embargo, la jurisdicción administrativa, al conocer de la demanda
presentada en contra de estos actos, podrá pronunciarse sobre este punto, si se
insiste en que hubo vulneración del principio de legalidad.
3.15. Igualmente,
no puede ser de recibo el argumento según el cual la administración distrital
vulneró el debido proceso al no practicar las pruebas que fueron
solicitadas con ocasión del recurso de reposición interpuesto en contra de la
resolución que declaró la caducidad del contrato.
El artículo 56 del
Código Contencioso Administrativo, en relación con el recurso de reposición ordena
resolverlo de plano. La solicitud de pruebas, en esta materia, está
reservada única y exclusivamente para el recurso de apelación. No de otra forma
puede interpretarse este artículo cuando dispone:
“ Los recursos de
reposición y de apelación siempre deberán resolverse de plano, a no ser
que al interponerse éste último (se refiere al recurso de apelación) se
haya solicitado la práctica de pruebas, o que el funcionario que ha de decidir
el recurso considere decretarlas de oficio.”
Por tanto, por este
aspecto tampoco es procedente el amparo solicitado, pues la administración
distrital obró conforme a derecho al resolver de plano el recurso de reposición
interpuesto contra la resolución que decretó la caducidad del contrato, pese a
que en su momento hubiese hecho mención a una norma diferente - en la
resolución 323 de 1998, se señaló el artículo 49 del Código Contencioso
Administrativo, como fundamento para denegar la practica de las pruebas
solicitadas por Santa Fe Corporación Deportiva-. Agotada así la vía
gubernativa, requisito para de procedibilidad para acudir ante la jurisdicción
contencioso administrativa.
3.16. Tampoco se
vislumbra un perjuicio que pueda catalogarse de irremediable, para que la
acción de tutela sea procedente en este caso.
Argumentan las
apoderadas de Santa Fe Corporación Deportiva que la declaración de caducidad
equivale “a la desaparición o muerte civil del equipo, pues además de perder
las mejoras que ha hecho en el campo en cumplimiento del contrato, se ve
sometida a ilegales sanciones económicas y sobretodo, a la sanción de
inhabilidad para contratar con entidades estatales...”.
La jurisprudencia de
esta Corporación ha definido el perjuicio irremediable como aquel que es
inminente y que requiere de medidas urgentes para salvaguardar el “orden
jurídico que concede a determinados bienes bajo su protección, de manera que la
amenaza a uno de ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por parte de
las autoridades públicas.
“...
“El objetivo que
persigue esta figura es la protección del bien debido en justicia, el cual
exige lógicamente unos mecanismos transitorios, urgentes e impostergables, que
conllevan, en algunos casos, no una situación definitiva, sino unas medidas
precautelativas." (sentencia T-225 de 1993. Magistrado Ponente, doctor
Vladimiro Naranjo Mesa.)
En el caso sometido
a revisión no se evidencia la configuración de un perjuicio de esta naturaleza,
pues las consecuencias que se derivan de la declaración de caducidad, responden
a la naturaleza misma de esta figura. No se puede afirmar que son “sanciones
ilegales”, pues las consecuencias que de su aplicación se derivan, han sido
fijadas por el propio legislador, como efectos de su declaración. Aceptar el
argumento esbozado, implicaría admitir que todos los contratistas a los que se
les hace efectiva esta cláusula estarían enfrentados  a un perjuicio de esta
naturaleza. La acción ante el contencioso administrativo es  la vía que tiene a
su alcance la Corporación, a efectos de solicitar la indemnización de los
perjuicios por los yerros en que pudo incurrir  la administración distrital al
declarar la caducidad del contrato, en caso de poder comprobar que la
administración distrital actúo arbitrariamente. En consecuencia, si a ello hay
lugar, Santa Fe Corporación Deportiva obtendrá la reparación de los perjuicios
correspondientes.
3.17. El argumento
de la muerte civil de Santa Fe Corporación Deportiva es inadmisible, pues si
bien es cierto que mientras la jurisdicción de lo contencioso administrativo no
decida sobre la legalidad de la declaración de caducidad, la Corporación no
podrá celebrar contrato alguno con entidades estatales, esto, sin embargo, no
le impide a la mencionada Corporación seguir desarrollando  su objeto social,
porque la devolución de los terrenos no incide en éste. Así, por ejemplo, el
equipo de fútbol que lleva su mismo nombre  ha seguido cumpliendo con sus
obligaciones deportivas, sin que la declaración que efectuó la administración
distrital hubiese implicado su  exclusión o la imposibilidad de seguir actuando
en el torneo nacional. Tampoco afectó la contratación de los futbolistas o de
empleados de la institución. Igualmente, la escuela de fútbol, creada por
virtud del contrato que fue objeto de la declaración de caducidad, podrá seguir
funcionando, si así lo estima pertinente Santa Fe Corporación Deportiva, pues
su existencia es independiente del mencionado contrato. Obviamente que se
requerirán otros terrenos para continuar con ella, pero no por ello se pude
afirmar que esta actividad no podrá ser ejercida, porque la disponibilidad de
un campo específico como lo es el Parque Simón Bolivar, no es
esencial para el desarrollo de ésta.
3.18. La misma
razón, sirve para desechar, entonces, el supuesto cargo por violación del
derecho a la educación y enseñanza, pues en ningún momento se le ha prohibido a
Santa Fe Corporación Deportiva continuar con esta actividad. El que no pueda
seguir utilizando unos terrenos determinados, no afecta ni obstaculiza el
derecho que le pude asistir de seguir contribuyendo con la formación de nuevos
jugadores de fútbol.
4. Un hecho que
no puede pasar inadvertido - La declaración de nulidad del contrato suscrito
entre Santa Fe Corporación Deportiva y la Alcaldía Mayor de Bogotá y el
Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte, que fue objeto de la
declaración de caducidad.
4.1. Es necesario
poner de presente que el contrato que suscribió Santa Fe Corporación Deportiva
con la Alcaldía Mayor de Bogotá y el Instituto Distrital para la Recreación y
el Deporte, fue demandado ante el contencioso administrativo por la Personaría
Distrital en 1995. En providencia del siete (7) de mayo de 1998, el Tribunal
Contencioso Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad del mencionado
contrato, al considerar que el Distrito Capital no podía dar en administración
un bien de uso público destinado a la recreación masiva, para el uso exclusivo
de un grupo determinado (folios 604 a 619 del expediente 176.175).
4.2. Si bien esta
decisión fue impugnada y actualmente se encuentra al estudio del H. Consejo de
Estado, es importante para efectos de esta decisión, tener en cuenta que el
lote terreno entregado en administración a Santa Fe Corporación Deportiva, hace
parte de uno de mayor extensión que,  de conformidad con la ley 31 del 17 de
mayo de 1979 constituye un parque popular destinado a honrar la memoria del
libertador, denominado Parque Simón Bolivar.
Por decreto 1656 del
30 de julio de 1982, se consideró que ese terreno se constituiría en Zona Verde
Metropolitana y el artículo 88 del Acuerdo 6 de 1990, lo elevó a la categoría
de bien de uso público.
5. Expediente
T-171.895.  Acción
de Tutela de los representantes legales de ocho (8) menores de edad que asisten
a la escuela de fútbol que dirige Santa Fe Corporación Deportiva en contra de
la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá y el Instituto Distrital para la
Recreación Distrital y el Deporte.
No existió
violación del derecho a la recreación.
5.1. Se afirma que
la declaración de caducidad del contrato decretada por la Alcaldía Mayor de
Bogotá, afecta los derechos a la recreación, a la educación, al libre
desarrollo de la personalidad y la igualdad de los menores que asisten a la
escuela de fútbol que funciona en los terrenos que debe restituir Santa Fe
Corporación Deportiva, pues esa declaración implica la desaparición de la
escuela y, por ende, del escenario que estos menores tenían para el desarrollo
de los derechos fundamentales señalados.
5.2.  La
argumentación para sustentar esta petición se funda en la prelación que se debe
dar a la destinación que de los terrenos venía haciendo Santa Fe Corporación
Deportiva, frente a otras que está planeado la administración distrital, porque
los derechos de los menores prevalecen sobre los de cualesquiera otra persona.
5.3. Pese al
esfuerzo que se hace en el escrito de tutela por demostrar la vulneración de
derechos fundamentales de los menores, esta Sala no comparte la argumentación
propuesta, y por el contrario, llama la atención por la forma como se ha
utilizado la presencia de éstos, para lograr, se repite, un único objeto: la
suspensión de los efectos de un acto de la administración distrital, tal como
lo pretendía las apoderadas de la Santa Fe Corporación Deportiva.
5.4. Es claro que la Constitución y,
específicamente la jurisprudencia de esta Corporación (sentencias T-466 de
1992, T-252 de 1993 y C-625 de 1996, entre otras), han reconocido en la
recreación y en la práctica del deporte vehículos de desarrollo y formación del
ser humano, razón por la que su incentivo, principalmente en los menores de
edad, se considera como una obligación primordial a cargo no sólo del Estado,
sino de la Sociedad y la propia familia, dado que permite al individuo una
exteriorización de su ser y la manifestación misma de su personalidad  (sentencias
T-466 de 1992).
Sin embargo, el juez
de tutela, en este caso, no puede desconocer, so pretexto de privilegiar y
salvaguardar los derechos de los menores que asisten a la escuela de fútbol que
dirige Santa Fe Corporación Deportiva, la atribución que tenía la
administración distrital de terminar el contrato suscrito con ésta, pues no es
clara la vulneración de ningún derecho de estos menores, pues, como fue puesto
de presente en otro acápite de esta sentencia, la restitución de los terrenos
donde funcionaba la escuela en mención, no priva a quienes asistían
periódicamente a ella, de continuar con el aprendizaje y práctica de este
deporte. Primero, porque los predios del Parque Simón Bolivar  no
son los únicos aptos para su práctica y segundo, porque Santa Fe Corporación
Deportiva no es  la única escuela que puede otorgar esta capacitación.
5.5. Los dos asertos
anteriores se pueden comprobar con la certificación suscrita el once (11) de
junio de 1998, por la Directora del Instituto Distrital para la Recreación y el
Deporte, según la cual “...para apoyar el proceso de formación  deportiva en
el distrito capital a través de las escuelas de fútbol,... el Instituto
actualmente ha extendido su reconocimiento a 163 escuelas del distrito
que lo han solicitado y han cumplido con los requisitos exigidos para tal fin,
lo cual les permite gozar de privilegios dada su organización y propósitos que
persiguen. Para el desarrollo de estos programas, estas escuelas disfrutan de
espacios que el Instituto les otorga en los siguientes lugares:
“Escuelas
particulares
“Escenario             Canchas
Localidad
El Tunal                  2
canchas                   Tunjuelito
Nuevo Muzú
1 cancha           Tunjuelito
Atahualpa
1 cancha           Fontibón
El Jazmín
1 cancha           Puente Aranda
Parque Salitre
1 cancha           Barrios Unidos
Parque Nacional
1 cancha           Santa Fe
Servitá
1 cancha           Usaquén
Coldeportes salitre
2 canchas                   Engativá
La Gaitana
1 cancha           Suba
San Cristobal
1 cancha           San Cristobal
San José de Maryland
1 cancha                  Bosa”   (folios 156 y 157 del expediente T-171.895).
Igualmente, en esta
certificación se dice que existen escuelas con liga de fútbol “ a través de
los cuales el Instituto apoya su programa de formación con la organización de
15 escuelas con aproximadamente 450 niños y otorgando apoyo económico y de
escenarios en las siguientes localidades:
“Escenario
Canchas             Localidad
Tabora
1 cancha           Engativá
Campincito
1 cancha           Teusaquillo
Techo
1 cancha                    Kennedy
Alquería
1 cancha           Puente Aranda
Parque Nacional
1 cancha           Santa Fe
Parque Salitre
1 cancha           Barrios Unidos
La Florida
2 canchas                   Engativá
El Tunal                  2
canchas                   Tunjuelito
La Gaitana
1 cancha           Suba
Atahualpa
1 cancha           Fontibón
San Cristobal
1 cancha           San Cristobal.
“Estas escuelas
disfrutan de los escenarios de domingo a domingo en horarios preferenciales y
dependiendo del tiempo con que cuentan los alumnos  (folio 157 del expediente
T-171.895).
Lo anterior
significa que el escenario deportivo que funcionaba en el Parque Simón
Bolivar, no es el único con que cuenta el Distrito Capital para la
práctica de este deporte  ni Santa Fe Corporación Deportiva, la única
institución para otorgar el aprendizaje de éste.
Así mismo, nada le
impide a Santa Fe Corporación Deportiva reubicar su escuela en otra zona. Por
tanto, ningún derecho fundamental de los menores ha sido desconocido.
Argumentos como el costo de ingreso y la cercanía a las escuelas, no puede ser
tenido en cuenta, pues, como lo señaló el juez de primera instancia
(T-171.895), existen escuelas de fútbol en los alrededores al sitio de
residencia de los menores y zonas adecuadas para su práctica, muchas de ellas
que pertenecen al Distrito, cuyo objetivo es, precisamente, el estímulo y
fomento de este deporte, a las que pueden asistir los menores por costos
similares o inferiores a los que tienen que sufragar con Santa Fe Corporación
Deportiva y a una distancia menor a la que tenían que recorrer hasta el Parque
Simón Bolivar. Basta precisar que los menores en nombre de quienes se
interpuso esta acción, habitan en barrios como Venecia y Muzú, nada cercanos al
sitio donde funcionaba la escuela.
5.6. Igualmente, es
necesario precisar que, el caso en revisión, difiere ampliamente del que
originó la sentencia T-466 de 1992, en donde se concedió la tutela como medio
para proteger el derecho la recreación. En el mencionado caso, se comprobó que
la zona verde que algunos vecinos pretendían que no se utilizara como cancha de
fútbol, era la única que existía en el municipio y, por ende, único espacio con
el que contaban sus habitantes para llevar a cabo sus prácticas deportivas y
recreacionales, pues no había en el municipio teatros ni sitios destinados a esparcimiento
público. Aspectos fácticos que, en el presente caso, no concurren.
5.7. Surge un
interrogante, ¿si el lote de terreno que ocupaba Santa Fe Corporación
Deportiva, según acuerdo número 6 de 1990, hace parte de un parque público cuyo
uso es la recreación masiva, no se estaría desconociendo el derecho de otros
menores a que esos terrenos se empleen  para lograr también su recreación y no
sólo la de aquellos que acuden a una escuela determinada a practicar un deporte
específico?
Basta recordar que
el objetivo mismo del contrato de administración que suscribió Santa Fe
Corporación Deportiva, era “2)... promover el deporte en el Distrito Capital
y (el)  de elevar el nivel competitivo de sus clubes profesionales, (razón
por las que la Alcaldía) ha decido facilitarles a cada uno ( Santa Fe
Corporación Deportiva  y Club Los Millonarios) un lote de terreno en el cual
puedan construir su sede deportiva y escenario de práctica”. Es decir,
una colaboración del Distrito para quienes lo representaban a nivel nacional,
en el campeonato correspondiente. La obligación que adquirieron estos clubes
deportivos, como contrapartida, mantener en buen estado los terrenos y preparar
a los niños interesados en la práctica de este deporte.
Es claro que esta
Corporación no puede privilegiar el uso de los mencionados terrenos para el
desarrollo de una u otra actividad, pues, la decisión corresponde a las
autoridades correspondientes, encargadas entre otras, de velar por el espacio
público y su adecuada utilización. Más aún, cuando como en este caso, existen
otros escenarios deportivos para la práctica del fútbol a los que pueden acudir
los menores en nombre de quienes se interpuso esta acción.  Sin embargo, no
sobra recordar que el uso de esta clase zonas debe, por su misma naturaleza,
beneficiar a la mayor parte de la población y no sólo a unos pocos, pues el
derecho a la recreación no es de goce exclusivo de los menores de edad
(artículo 56 de la Constitución),  ni autoriza el privilegio de una sola
actividad deportiva o cultural.
Es pertinente
recordar, en este punto, que se ha venido insistiendo, incluso a través de
acciones de tutela, en la necesidad e importancia de destinar un espacio
especial para la programación de eventos culturales que beneficien a la
población en general, que no implique el uso de escenarios erigidos para otras
actividades (v.gr. estadios de fútbol), o que afecten, por su vecindad, la
tranquilidad de la comunidad que circunda estos escenarios.
Por tanto, si se
considera que el uso de un terreno destinado al uso público no es apropiado,
debe acudirse a instancias distintas a la acción de tutela, para lograr que las
autoridades correspondientes den a éstos la utilización apropiada, en beneficio
de la comunidad en general  y no de unos pocos.
III.-  DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero:  CONFÍRMASE
la sentencia proferida por el Tribunal Superior de Santafé de Bogotá, Sala
Laboral, del diez y seis (16) de julio de 1998, en la acción de tutela
instaurada por Santa Fe Corporación Deportiva contra la Alcaldía Mayor de
Santafé de Bogotá y el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte.
Segundo:
CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Juzgado Treinta y seis (36) Civil
del Circuito del ocho (8) de junio de 1998, en la acción de tutela instaurada
por Juan Carlos Moreno Vargas y otros contra la Alcaldía Mayor de Santafé de
Bogotá y el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte.
Tercero: Por
Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones a que se refiere el
artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General