C-076-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-076/07
LEY INTERPRETATIVA-Requisitos
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY
INTERPRETATIVA-Inconstitucionalidad
por desconocimiento de requisitos que debe cumplir norma interpretativa
Se pregunta la Corte: ¿Qué sucede cuando por cualquier
motivo se desconocen los requisitos constitucionales que ha de cumplir una
norma interpretativa? A juicio de este Tribunal, en estos casos, la disposición
interpretativa deviene en inconstitucional no sólo por desconocer los
principios constitucionales de  racionalidad mínima, irretroactividad de la
ley, seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima, sino también por
vulnerar el contenido normativo del artículo 150, numeral 1, conforme al cual
se le encomienda al Congreso de la República hacer las leyes y, a través de
ellas, cumplir la función de interpretar otras disposiciones legales.
LEY INTERPRETATIVA-No requiere ser motivada
A diferencia de otras funciones de interpretación de
las leyes, como por ejemplo, las que se realizan en la actividad del juez o por
la Administración Pública; la interpretación auténtica realizada por el propio
legislador no requiere ser motivada, pues tiene su origen en un acto
eminentemente político, cuya fuerza vinculante emana directamente del poder
soberano, como se deduce de lo previsto en los artículos 3° y 133 de la
Constitución Política.
LEY INTERPRETATIVA-Límites/LEY INTERPRETATIVA-No puede
introducir nuevos mandatos o prohibiciones, ni realizar reformas,
modificaciones o adiciones
Los límites de la función legislativa de
interpretación se concretan en el respeto de los parámetros constitucionales
que condicionan el ejercicio dicha función, esto es, en la obligación de
expedir disposiciones que tiendan a aclarar o determinar el sentido exacto de
las normas oscuras, vagas o imprecisas y, por ende, hacer posible su fácil y
correcto entendimiento, con el propósito de lograr la integración en un sólo
cuerpo jurídico de la norma interpretativa junto con el precepto interpretado.
De ahí que, en el desarrollo de esta función, se prohíba establecer nuevos
mandatos o prohibiciones, o realizar reformas o adiciones a lo consagrado en
las disposiciones anteriores.
LEY INTERPRETATIVA-Efecto retrospectivo
PRINCIPIO DE RACIONALIDAD MINIMA EN LEY
INTERPRETATIVA-Aplicación
En cuanto al principio de racionalidad mínima en que
debe fundarse el proceso de expedición de una ley, la jurisprudencia de la
Corte sobre la materia ha señalado que se trata de una exigencia constitucional
mediante la cual se garantiza, entre otras cosas, el cumplimiento en el proceso
de creación normativa de todos los debates previstos en la Constitución, la
deliberación libre y permanente de los Congresistas y, especialmente, que las
decisiones tomadas versen sobre materias plenamente conocidas por todos los
integrantes de la Corporación respectiva. En lo que se refiere a la aplicación
del citado principio en el caso de las leyes de interpretación.
COSTO O DEDUCCION EN IMPUESTO DE RENTA-Prohibición en relación con descuentos
derivados de enajenación de títulos fiscales y cambiarios/IMPUESTO DE RENTA-Depuración
de la base gravable/LEY INTERPRETATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Inconstitucionalidad
porque norma estableció una nueva prohibición/PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD
DE LEY TRIBUTARIA-Vulneración por ley interpretativa/PRINCIPIO DE
SEGURIDAD JURIDICA EN LEY INTERPRETATIVA-Vulneración/PRINCIPIO DE
RACIONALIDAD MINIMA EN LEY INTERPRETATIVA-Vulneración/PRINCIPIO DE BUENA
FE EN LEY INTERPRETATIVA-Vulneración
No existe duda que el Congreso de la República se
extralimitó en el ejercicio de la función de interpretación de la ley, prevista
en el numeral 1° del artículo 150 de la Constitución Política, pues en lugar de
proferir una norma que permitiera aclarar el sentido exacto de una disposición
preexistente, con miras a lograr su fácil y correcto entendimiento, procedió a
establecer una nueva prohibición en relación con una operación económica
susceptible de ser considerada como costo o deducción sobre el impuesto a la
renta, según se deduce, entre otros, del artículo 107 del Estatuto Tributario.
La Corte llama la atención acerca del propósito que están llamadas a cumplir
las leyes de interpretación, pues éstas de acuerdo con la Constitución se deben
limitar a fijar el sentido exacto de una ley preexistente, cuando la misma
resulta confusa o imprecisa. De ahí que, cuando una norma dice interpretar otra
tan sólo puede servir como herramienta jurídica para descifrar el contenido
normativo de dicha disposición. El desconocimiento del citado límite, como ya se
señaló, se traduce en una infracción a la función de interpretación prevista en
el artículo 150-1 del Texto Superior y a los principios constitucionales de
racionalidad mínima, seguridad jurídica, buena fe e irretroactividad de la
ley.  En relación con este último principio, es necesario señalar que en
materia tributaria su reconocimiento se encuentra previsto en el artículo 363
del Texto Superior, el cual resulta vulnerado cuando la supuesta ley
interpretativa, como lo era la norma demandada, se pretende aplicar como si se
tratase de un sólo cuerpo normativo junto con la ley interpretada a partir de
la entrada en vigencia de esta última, pues, en estos casos, se estaría
convalidando la aplicación de una ley posterior cuyo objetivo es alterar la
depuración de la base gravable del impuesto sobre la renta, a hechos acaecidos
y debidamente consolidados al amparo de una ley previa. Lo anterior igualmente
se traduce en una violación al inciso final del artículo 338 Constitucional,
pues las modificaciones que afecten la base gravable de los impuestos de
período, como lo es, el impuesto sobre la renta, tan sólo pueden aplicarse “a
partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva
ley, ordenanza o acuerdo”.
Referencia: expediente D-6383
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 53 de la Ley 383 de 1997, “por la cual se expiden normas
tendientes a fortalecer la lucha contra la evasión y el contrabando, y se
dictan otras disposiciones”.
Demandante: Alejandro Buitrago.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C.,
siete (7) de febrero de dos mil siete (2007).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.     ANTECEDENTES
El ciudadano Alejandro Buitrago, en ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de
la Constitución Política, demandó la inexequibilidad del artículo 53 de la Ley
383 de 1997, “por la cual se expiden normas tendientes a fortalecer la lucha
contra la evasión y el contrabando, y se dictan otras disposiciones”
El Magistrado Sustanciador, mediante Auto del
dieciocho (18) de junio de 2006, admitió la demanda, dispuso su fijación en
lista, y simultáneamente, corrió traslado al Procurador General de la Nación
para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia, se
ordenó comunicar la iniciación del proceso al Ministro del Interior y de
Justicia, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Presidente del
Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT), al Director de la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), al Presidente de la Asociación Nacional
de Industriales (ANDI) y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las
Universidades Rosario, Santo Tomás y Nacional, para que, si lo estimaban
conveniente, intervinieran impugnando o defendiendo la disposición acusada.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede
la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.      TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto del artículo
acusado, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 43.083 de julio 14
de 1997:
“LEY NÚMERO 383 DE 1997
(Julio 10)
Por la cual se expiden normas tendientes a
fortalecer la lucha contra la evasión y el contrabando, y se dictan otras
disposiciones.
(…)
Art. 53. Interprétase
con autoridad que los descuentos originados en la enajenación de títulos
derivados de obligaciones fiscales y cambiarias, no se consideran costo o
deducción en el impuesto sobre la renta”. or
losopsdkkddkdk
III.    DEMANDA
3.1.
Normas
constitucionales que se consideran infringidas
El accionante considera que la disposición acusada
vulnera los artículos 4°, 150-1 y 338 de la Constitución Política.
3.2.
Fundamentos
de la demanda
Según el accionante, el Congreso de la República tiene
la potestad de expedir disposiciones de estirpe interpretativa que permitan
aclarar la aplicación de otras normas jurídicas que puedan resultar confusas.
No obstante, afirma que según esta Corporación, el ejercicio de dicha función
debe someterse al cumplimiento de ciertos requisitos constitucionales[1],
entre los cuales se destaca, la obligación de que la norma interpretativa
señale expresamente cual es la disposición cuyo entendimiento se va a aclarar.
En este sentido, el demandante manifiesta que, de la
lectura del artículo 53 de la Ley 383 de 1997, se deduce que es una norma de
carácter interpretativo, pues inicia con la palabra “interprétase”, lo
cual le otorga a la disposición un carácter especial y le exige cumplir con los
requisitos propios de esta clase de normas. Sin embargo, el actor sostiene, que
en el contenido de la norma acusada no se evidencia ningún tipo de
interpretación, pues no se hace referencia alguna a la disposición que esté
siendo objeto de aclaración. En esta medida, considera que el precepto bajo
estudio no cumple con los requisitos constitucionales que condicionan el
ejercicio de la citada función, por lo que, en su opinión, la norma demandada
debe declararse inexequible al constituir un uso indebido del numeral 1° del
artículo 150 de la Constitución Política.
Por otro lado, en la demanda se arguye que, con la
apariencia de una norma de carácter interpretativo, el artículo se ocupó de
reformar el régimen tributario, toda vez que “(...) busca que los descuentos
originados en la enajenación de títulos de obligaciones fiscales y cambiaria no
se consideren costo de deducción en el impuesto de renta (...) con lo cual se
está utilizando el fin de una norma interpretativa para reformar las
deducciones en el impuesto de renta (...)”. Así las cosas, el accionante
considera que el artículo 53 de la Ley 383 de 1997 vulnera el artículo 388 de
la Carta Fundamental, en la medida en que modificó el régimen del impuesto de
renta a través de una disposición de carácter interpretativo, cuando para tal
efecto es necesario tramitar una ley con destinación tributaria.
Con fundamento en las anteriores consideraciones, el
accionante solicita que se retire del ordenamiento jurídico la norma acusada,
por contravenir las disposiciones constitucionales previamente mencionadas.
IV.
INTERVENCIONES
4.1.    Intervención de la Facultad de Derecho de la
Universidad del Rosario
En la intervención allegada al proceso por el Rector
de la mencionada institución educativa, se solicita la declaratoria de
inconstitucionalidad del artículo demandado, al considerar que, como las normas
interpretativas constituyen junto a la norma interpretada una unidad de cuerpo
normativo, según la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, es un
presupuesto fundamental de este tipo de leyes, la preexistencia de la norma
jurídica objeto de aclaración. En este orden de ideas, como de la lectura del
artículo 53 de la Ley 383 de 1998, se deduce que no hay mención del precepto
legal que se pretende interpretar, es claro que se desconocen los requisitos
fijados para este tipo de disposiciones y, por lo tanto, debe declararse
inexequible.
4.2.     Intervención de la Asociación Nacional de
Empresarios de Colombia (ANDI)
En opinión de la Asociación Nacional de Empresarios de
Colombia, la disposición objeto de examen de inconstitucionalidad debe ser
declarada inexequible, pues para el ejercicio de la función legislativa de
interpretación, es necesario que exista una norma previa que requiera ser
interpretada, lo que, en el caso bajo estudio, no ocurre, pues, por una parte,
la norma demandada no hace mención a una disposición preexistente y, por la
otra, la legislación tributaria no ha regulado, de forma directa o indirecta,
el tema de los descuentos tributarios originados en la enajenación de títulos derivados
de obligaciones fiscales y cambiarias.
4.3.      Intervención del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través
del Departamento de Impuestos y Aduanas Nacionales, interviene en el presente
proceso para solicitar que la norma demandada sea declarada exequible, toda vez
que no encuentra que la disposición se oponga a los artículos constitucionales
señalados por el demandante. Como fundamento de lo anterior arguye, que si bien
la función legislativa de expedir normas de interpretación tiene ciertos
límites, éstos “no relegan la función legislativa al plano reglamentario,
como lo pretende el accionante, pues bien claro es que conforme a lo previsto
en el artículo 25 del Código Civil, para fijar el sentido de una ley oscura, el
legislador debe hacerlo de manera general”.
Es, por tanto, en este segundo escenario, en el que
fue expedida la Ley 383 de 1997, la cual, según la exposición de motivos,
pretendió resolver los problemas que afectaban la recaudación de tributos, por
tanto el interviniente considera imprecisa la afirmación del demandante en
cuanto a que no existe una norma previa susceptible de aclaración, pues el
artículo 53 de la Ley 383 desarrolla una interpretación de carácter general
dentro del ámbito de las disposiciones del Estatuto Tributario, de tal modo que
se logra establecer que, en la enajenación de títulos derivados de las
obligaciones fiscales y cambiarias, los descuentos que otorgase el enajenante
no podrán considerarse como costos y deducciones en su declaración de renta, ya
que constituyen operaciones ocasionales que no son producto de la actividad
generadora de ingresos.
Con sujeción a lo anterior, el interviniente considera
que el artículo demandado, en primer lugar, se ajusta a la finalidad de la Ley
383 de 1997 consistente en superar la difícil situación fiscal del país y
evitar la evasión de impuestos y, en segundo término, cumple con los requisitos
que la jurisprudencia ha desarrollado para la expedición de normas interpretativas.
4.4.      Intervención del Instituto Colombiano de
Derecho Tributario
El Instituto, en primer lugar, se ocupa de elaborar
una reseña de los requisitos jurisprudenciales fijados por la doctrina
constitucional para la expedición de las normas interpretativas, según los
cuales el legislador debe identificar las “zonas grises” que pueda tener
cierta disposición, para definir a través de un mandato obligatorio el criterio
hermenéutico que en adelante dicha disposición debe seguir. Por lo tanto,
resulta evidente que la norma que consagra una interpretación, debe suponer la
existencia de un precepto legal confuso y, además, debe fijar un único criterio
interpretativo para su aplicación, sin que pueda agregarse un contenido
normativo adicional que implique la modificación de la norma interpretada. En
este contexto, el interviniente observa que, en el asunto objeto de discusión,
el artículo 53 de la Ley 383 de 1997, incumple las citadas exigencias
constitucionales, pues ni siquiera señala cuál es la norma que es objeto de
interpretación.
Por otra parte, el Instituto de Derecho Tributario, se
pronuncia respecto al análisis que hace el actor y el Ministerio acerca del
contenido material de la norma acusada, para lo cual, describe el panorama
normativo y conceptual que rodea al precepto demandado, en el que se indica que
el descuento al que se refiere el artículo 53 mencionado corresponde a la
diferencia entre el valor en que se adquirió el título y el que posteriormente
se vende, el cual representa una pérdida o gasto para el vendedor, a quien le
podría representar una disminución de la base gravable del impuesto de renta.
Así las cosas, el interviniente considera que la norma carece de autonomía, y
en consecuencia, estaría agregando un contenido normativo adicional a las
disposiciones del Estatuto Tributario sobre las cuales indirectamente se
refiere.
Con sujeción a lo anterior, el Instituto sostiene que
el artículo demandado es inconstitucional, toda vez que no cumple con los
requisitos para constituirse en una norma interpretativa, por el contrario,
adopta falsamente esta calidad para modificar reglas preexistentes en materia
tributaria, con lo cual se vulnera el principio de buena fe para la expedición
de las leyes.
V.    CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION
Con el fin de examinar la exequibilidad de la norma
demandada, el Procurador realiza -conforme a la jurisprudencia constitucional-
algunas precisiones respecto de las normas interpretativas, para concluir que
según la Corte éstas deben cumplir los siguientes requisitos, a saber: “(i)
debe referirse expresamente a una norma legal anterior; (ii) debe fijar el
sentido de dicha norma anterior enunciando uno de los múltiples significados
plausibles de la norma interpretada, el cual pasa, por decisión del propio
legislador, a ser el significado auténtico que excluye las demás
interpretaciones de la norma anterior y; (iii) no debe agregarle a la norma
interpretada un contenido que no estuviera comprendido dentro de su ámbito
material”.
Con fundamento en lo anterior, y refiriéndose al caso
en estudio, la Vista Fiscal manifiesta que el artículo 53 de la Ley 383 de
1997, no responde a la naturaleza de este tipo de leyes, “pues no se refiere
expresamente a una norma legal anterior ni tampoco fija el sentido de una norma
[previa] enunciando uno de los múltiples significados plausibles de la norma
interpretada”. Así las cosas, en su criterio, la disposición acusada debe
declararse inexequible, ya que bajo el pretexto de dar una interpretación
auténtica a una norma anterior, consagró una reforma o adición a la regulación
del impuesto a la renta.
VI.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.
Conforme al artículo 241 ordinal 4° de la Constitución, la Corte es competente
para conocer de la constitucionalidad de los preceptos normativos demandados
previstos en el artículo 53 de la Ley 383 de 1997, “por la cual se expiden
normas tendientes a fortalecer la lucha contra la evasión y el contrabando, y se
dictan otras disposiciones”, ya que corresponden a normas contenidas en una
ley de la República.
Problema
jurídico
2. De
acuerdo con los argumentos esgrimidos en la demanda, en las distintas
intervenciones y teniendo en cuenta el concepto otorgado por la Vista Fiscal,
le corresponde a la Corte establecer, si la interpretación que de manera
general realizó el legislador en el artículo 53 de la Ley 383 de 1997, conforme
a la cual los descuentos originados en la enajenación de títulos derivados de
obligaciones fiscales y cambiarias, no se consideran costo o deducción en el
impuesto sobre la renta, cumple con las exigencias constitucionales reconocidas
por esta Corporación para la expedición de leyes interpretativas por vía
auténtica.
Para solucionar el citado problema jurídico, la Sala
Plena (i) reiterará sus precedentes en relación con los requisitos
constitucionales para la expedición de la citada modalidad de ley; y a
continuación, (ii) procederá a determinar si la hermenéutica ordenada por el
legislador en la disposición demandada se ajusta o no a dichos requerimientos
constitucionales.
Requisitos constitucionales para la expedición de
leyes interpretativas por vía auténtica
3. Según
lo previsto en el artículo 150-1 de la Constitución Política, es función del
Congreso de la República “interpretar (…) las leyes”. En ejercicio de
dicha atribución, el legislador puede mediante la expedición de una nueva ley
fijar el sentido y alcance de otra, cuando la misma resulta confusa o imprecisa
y, por lo tanto, se dificulta su aplicación. Precisamente, al referirse a esta
materia, el artículo 25 del Código Civil dispone que: “La interpretación que
se hace con autoridad para fijar el sentido de una ley oscura, de una
manera general, sólo corresponde al legislador”[2].
De acuerdo con la jurisprudencia reiterada de esta
Corporación, el ejercicio de la mencionada función tiene como fundamento la
soberanía del Estado y el principio democrático, por virtud de los cuales el
legislador no sólo se encuentra habilitado para crear normas jurídicas a través
de leyes, sino también para establecer su auténtico sentido normativo, cuando
durante su vigencia han sido objeto de diversas interpretaciones que le
confieren un contenido jurídico distinto al originalmente proyectado. Al
respecto, en sentencia C-424 de 1994[3], este Tribunal manifestó:
“En oportunidades el legislador en el marco
de sus competencias legislativas, expide normas que, por su carácter posterior,
se aplican de preferencia, modifican, derogan o interpretan normas anteriores.
En este último trabajo legislativo se trata de fijar el contenido material de
una ley que, a juicio del legislador, quedó oscura, o durante su vigencia ha sido
objeto de interpretaciones que le confieren un contenido diverso, produciendo
en oportunidades deterioro de la certeza jurídica y de la finalidad perseguida
por aquel, (…), de suerte que en relación con los efectos jurídicos se estima
que es uno mismo el titular que expidió la ley anterior y el que luego la
interpreta”[4].
4. A
diferencia de otras funciones de interpretación de las leyes, como por ejemplo,
las que se realizan en la actividad del juez o por la Administración Pública;
la interpretación auténtica realizada por el propio legislador no requiere ser
motivada[5], pues tiene su origen en
un acto eminentemente político, cuya fuerza vinculante emana directamente del
poder soberano, como se deduce de lo previsto en los artículos 3° y 133 de la
Constitución Política.
Por esta razón, como principio se ha considerado que
al legislador le asiste plena libertad para el ejercicio de la función de
interpretar las leyes, siempre que su actividad se dirija, única y
exclusivamente, a proferir normas que tiendan a aclarar el sentido exacto de
una disposición preexistente, con miras a lograr su fácil y correcto
entendimiento. Así las cosas, so pretexto de interpretar una ley anterior, no
se pueden introducir nuevos mandatos o prohibiciones, ni realizar reformas,
modificaciones o adiciones a lo dispuesto en aquella.
5. Para
entender el origen de esta limitación es preciso recordar que la ley
interpretada junto con la ley interpretativa integran a partir de la vigencia
de la primera un mismo cuerpo jurídico. De suerte que, en términos prácticos,
se entiende como si el precepto legal siempre hubiese sido el mismo. Así se
consagra en los artículos 14 del Código Civil y 58 del Código de Régimen
Político y Municipal, en los términos que a continuación se exponen:
“Código Civil. Art. 14. Leyes de
interpretación. Las leyes que se limitan a declarar el sentido de otras
leyes, se entenderán incorporadas en estas; pero no afectarán en
manera alguna los efectos de las sentencias ejecutoriadas en el tiempo
intermedio”[6].
“Código de Régimen Político y Municipal.
Art. 58. Cuando una ley se limita a declarar el sentido de otra, se
entenderá incorporada en ella para todos sus efectos, pero no alterará
lo que se haya dispuesto en decisiones ejecutoriadas antes de que entre a
regir” [7].
La doctrina y la jurisprudencia han identificado este
fenómeno como el “efecto retrospectivo de las leyes de interpretación”,
por virtud del cual, como ya se señaló, la norma interpretativa se incorpora a
la interpretada constituyendo con ésta, desde el punto de vista sustancial, un
sólo cuerpo normativo, esto es, un sólo mandato del legislador, por lo que es
claro que entre una y otra disposición debe existir plena identidad de
contenido normativo.
Precisamente, esta Corporación en sentencia C-424 de
1994[8],
señaló:
“Tanto el artículo primero de la ley
interpretada, como su homólogo de la ley interpretativa, se refieren a los
mismos derechos constituidos sobre hidrocarburos. Podría suponerse que hubo un
cambio del concepto de derecho constituido entre una y otra norma, lo cual no
es cierto, pues en la primera se anuncia el concepto haciendo un señalamiento
genérico de sus elementos, que no son contrariados en la norma interpretativa,
sino descritos y precisados; luego [es claro que] se trata simplemente del carácter
retrospectivo de las leyes interpretativas, que al fundirse con las leyes
que interpretan, tienen sus elementos una vigencia desde el término de ésta,
sin perjuicio de las situaciones definidas en el término comprendido entre la
expedición de una y otra ley”[9].
6. Obsérvese
cómo en el caso en que la ley interpretativa desborde su objeto constitucional
y, por lo tanto, introduzca nuevos mandatos o prohibiciones a la ley
interpretada, de suerte que se sustituya, modifique o derogue su contenido
normativo, se produciría una manifiesta violación de los principios
constitucionales de racionalidad mínima, irretroactividad de la ley, seguridad
jurídica, buena fe y confianza legítima, tal y como lo ha reconocido en varias
oportunidades esta Corporación[10]. Veamos a continuación
el fundamento jurídico de esta afirmación:
- En cuanto al principio de racionalidad mínima en que
debe fundarse el proceso de expedición de una ley, la jurisprudencia de la
Corte sobre la materia ha señalado que se trata de una exigencia constitucional
mediante la cual se garantiza, entre otras cosas, el cumplimiento en el proceso
de creación normativa de todos los debates previstos en la Constitución[11],
la deliberación libre y permanente de los Congresistas[12]
y, especialmente, que las decisiones tomadas versen sobre materias plenamente
conocidas por todos los integrantes de la Corporación respectiva[13].
En lo que se refiere a la aplicación del citado principio en el caso de las
leyes de interpretación, este Tribunal ha señalado que es indispensable que los
parlamentarios tengan “pleno conocimiento de los efectos que su decisión
produce respecto de las normas que interpretan”[14],
por lo que resulta necesario “la referencia a las normas específicas que son
objeto de interpretación”[15]. Sólo de esa manera, en
criterio de la Corte, se precisan las consecuencias de la decisión tomada por
el legislador y se define el campo de aplicación de la ley, evitando “la
expedición de normas que, antes que esclarecer el contenido de otras que se
juzgan imprecisas, presentan nuevas dificultades interpretativas por la falta
de especificidad con la que refieren su objeto”[16].
En este orden de ideas, omitir el cumplimiento de la
citada obligación, usurpando la función de interpretación para en su lugar
modificar, derogar o sustituir la normatividad preexistente, se traduce en una
actuación lesiva del mencionado principio de racionalidad mínima, pues
existiría una clara disconformidad en la manifestación del consentimiento para
la expedición de la ley. En efecto, mientras que los Congresistas actúan con la
convicción de solucionar un problema de ambigüedad normativa al adoptar una
sola línea de interpretación frente a una norma previa, en realidad estarían
regulando una materia sin que les asista ese propósito y, peor aun,
desconociendo las consecuencias que en la práctica su decisión podría llegar a
ocasionar.
- En este contexto, también se desconocería el
principio de irretroactividad de la ley previsto en el artículo 58 del Texto
Superior, ya que al entender conforme se consagra en los artículos 14 del
Código Civil y 58 del Código de Régimen Político y Municipal, que la supuesta
ley interpretativa se integra en un sólo cuerpo con la ley interpretada a
partir de la entrada en vigencia de esta última, se estaría convalidando que a
través de una ley posterior cuyo objetivo es alterar, adicionar o suprimir la
legislación vigente, se afecten situaciones jurídicas consolidadas al amparo de
una ley previa. Sobre la materia, en sentencia C-197 de 1998[17],
esta Corporación declaró:
“[El] Congreso no puede, so pretexto de
interpretar una ley anterior, crear otra nueva y diferente, pues si de la
esencia de la norma interpretativa es su incorporación a la interpretada para
conformar con ella una sola y única regla de derecho cuyo entendimiento se
unifica cuando con autoridad el legislador fija su alcance, se reputa haber
regido siempre en los mismos términos y con igual significado al definido en la
disposición interpretativa. Y, por supuesto, si de lo que se trata en verdad es
de impartir un mandato que en su fondo -con independencia del título que le
asigne- es distinto del que venía rigiendo, tendía un carácter
retroactivo y modificaría, en contra de la Constitución, situaciones
jurídicas que ya se habían consolidado a la luz de la normatividad precedente”[18].
- Adicionalmente, se pone en entredicho el principio
de seguridad jurídica, toda vez que,  como lo señaló esta Corporación en
sentencias C-270 de 1993[19] y C-877 de 2000[20],
el fin que se persigue a través de las leyes de interpretación por vía
auténtica consiste en establecer el verdadero alcance y significado de las
normas proferidas por el legislador, de manera que el desconocimiento de este
propósito, mediante la modificación o derogación de la normatividad
preexistente, implica la creación de un estado de incertidumbre acerca del
contenido normativo de las disposiciones que en realidad rigen una determinada
materia. En este mismo sentido, se considera que el desbordamiento en el objeto
constitucional de las citadas leyes vulnera los principios Superiores de
confianza legítima y buena fe, pues se permitiría al legislador la realización
de cambios sorpresivos en la situación jurídica, particular y concreta, de los
ciudadanos.
7. En
conclusión, los límites de la función legislativa de interpretación se
concretan en el respeto de los parámetros constitucionales que condicionan el
ejercicio dicha función, esto es, en la obligación de expedir disposiciones que
tiendan a aclarar o determinar el sentido exacto de las normas oscuras, vagas o
imprecisas y, por ende, hacer posible su fácil y correcto entendimiento, con el
propósito de lograr la integración en un sólo cuerpo jurídico de la norma
interpretativa junto con el precepto interpretado. De ahí que, en el desarrollo
de esta función, se prohíba establecer nuevos mandatos o prohibiciones, o
realizar reformas o adiciones a lo consagrado en las disposiciones anteriores.
Así lo ha reconocido esta Corporación, en diversas oportunidades, al manifestar
que:
“La expedición de una norma que dice
interpretar otras, si de veras responde a ese propósito, no es ni puede ser,
sin que pierda tal carácter, la ocasión para modificar o adicionar la
legislación preexistente, ni para introducir excepciones a las reglas generales
ya establecidas, menos todavía si mediante aquella denominación se pretende
eludir el cumplimiento de los requisitos constitucionales para la expedición de
normas sobre la materia abordada”[21].
8. Para
cumplir con la citada limitación, este Tribunal ha reconocido que una norma
legal interpretativa debe cumplir con varios requisitos, sin los cuales ésta se
desnaturaliza y carece de la virtud de integrarse a la norma interpretada.
Estos requisitos fueron categorizados en la sentencia C-245 de 2002[22],
en los siguientes términos: “Primero, debe referirse expresamente a una norma
legal anterior. Segundo, debe fijar el sentido de dicha norma anterior
enunciando uno de los múltiples significados plausibles de la norma
interpretada, el cual pasa, por decisión del propio legislador, a ser el
significado auténtico que excluye las demás interpretaciones de la norma
anterior. Tercero, no debe agregarle a la norma interpretada un contenido que
no estuviera comprendido dentro de su ámbito material”. En criterio de esta
Corporación, cuando se cumplen los citados requisitos la norma interpretativa
se constituye en un sólo cuerpo normativo con la disposición interpretada; en
caso contrario, “aquélla pierde su naturaleza interpretativa y es en realidad
una reforma o adición de la norma interpretada”[23].
9. Bajo
este contexto, se pregunta la Corte: ¿Qué sucede cuando por cualquier motivo se
desconocen los requisitos constitucionales que ha de cumplir una norma
interpretativa?
A juicio de este Tribunal, en estos casos, la
disposición interpretativa deviene en inconstitucional no sólo por desconocer
los principios constitucionales de  racionalidad mínima, irretroactividad de la
ley, seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima, sino también por
vulnerar el contenido normativo del artículo 150, numeral 1, conforme al cual
se le encomienda al Congreso de la República hacer las leyes y, a través de
ellas, cumplir la función de interpretar otras disposiciones legales. Así, a
manera de ejemplo, en sentencia C-806 de 2001, se señaló:
“[Cuando] el legislador, haciendo uso de la
atribución de interpretar la ley no cumple con el propósito de fijar el sentido
y alcance de una disposición legal, sino que invoca tal facultad para regular
una materia determinada estableciendo nuevas disposiciones que, por ende,
generan inseguridad entre sus destinatarios, incurre en un ejercicio
indebido de una competencia constitucional que debe acarrear, como obvia
consecuencia, la inexequibilidad de la norma.  En verdad, la norma legal
que pretende ser interpretativa pero en realidad no lo es lo único que consigue
es despertar incertidumbre entre sus destinatarios y operadores jurídicos,
porque su texto, lejos de ser claro y cierto, está afectado de una oscuridad
tal que hace difícil su ejecución práctica, lo que evidentemente atenta contra
el principio de la seguridad jurídica que le es inmanente. (…) Al hacer esta
afirmación, la Corte no pretende desconocer que el legislador en su condición
de depositario de la potestad impositiva (Art. 150-12 y 338 de la C.P) puede
interpretar la ley tributaria. Lo que quiere precisar es que dicha atribución
debe ser ejercida por el Congreso de la República atendiendo a la naturaleza y
al sentido de esta función y con arreglo a los parámetros establecidos en el
ordenamiento Superior, so pena de viciar de inconstitucionalidad la
correspondiente disposición legal”[24].
En idéntico sentido, en sentencia C-245 de 2002[25],
se dijo que:
“[La] norma que se autodenomina
interpretativa no tiene esta naturaleza cuando regula materias que a pesar de
guardar una relación temática con las disposiciones interpretadas no fija el
sentido de un precepto concreto sino que crea una nueva disposición del régimen
que se dice está interpretando; o bien porque, aunque se puede constatar una
relación próxima entre el objeto de la norma interpretada y el de la norma
interpretativa, se agregan nuevos elementos a la normatividad correspondiente
que desbordan su ámbito original.  (…) Por estas razones, la definición de
la naturaleza interpretativa del artículo 93 de la Ley 633 de 2000 es
inexequible, pues cuando el legislador desconoce los requisitos que ha de
cumplir una disposición que dice interpretar con autoridad otro precepto legal
vulnera el contenido del artículo 150, numeral 1°, mediante el cual se le
encomienda al Congreso hacer las leyes y, a través de ellas, interpretar otras
disposiciones legales”[26].
10.  Con fundamento en los citados argumentos, esta Corporación procederá al
análisis de constitucionalidad de la disposición acusada, a fin de determinar
su exequibilidad o no.
Análisis de la disposición acusada
11.  En el texto del artículo 53 de la Ley 383 de 1997 se anuncia la
voluntad del legislador de realizar una “interpretación con autoridad”,
consistente en entender que los descuentos originados en la enajenación de
títulos derivados de obligaciones fiscales y cambiarias, no se consideran costo
o deducción en el impuesto sobre la renta. Esta disposición en la forma en que
se encuentra concebida suscita serias dudas sobre el carácter interpretativo
del precepto legal que la contiene, especialmente, si se tiene en cuenta que
por lo general las leyes interpretativas extienden sus efectos con anterioridad
a su expedición ya que se entienden incorporadas a la ley interpretada.
Según los
antecedentes legislativos de la norma demandada, ésta fue adoptada por el
Congreso de la República como respuesta a los vacíos normativos existentes en
el impuesto a la renta, los cuales generaban grandes problemas de recaudación
promoviendo la evasión fiscal. Al respecto, en la Gaceta del Congreso No. 109
del 28 de abril de 1997, se señaló:
“El fenómeno de la evasión es uno de los factores que más inciden en
la forma desfavorable sobre los ingresos de la Nación. Para muchos dicha
práctica se ha convertido en una más de sus diferentes actividades que les
reporta grandes beneficios.
La decisión de evadir o no el pago de los tributos está relacionada
con el nivel de riesgo que presente dicha actividad, así como con el análisis
que el destinatario de las normas realice sobre las posibilidades de la
administración tributaria de detectar la evasión y también de la utilización
de los diferentes vacíos normativos, que el Gobierno y el Congreso pretenden
cerrar a través de las respectivas normas, dándole mayor transparencia al
sistema. (…)”[27].
En cuanto al
impuesto a la renta y la necesidad de fortalecer la lucha contra la evasión, en
la misma Gaceta previamente mencionada, se sostiene:
“Resulta claro que los costos o las deducciones sólo pueden tener
dicha categoría en la medida en que las respectivas erogaciones correspondan a
transacciones que han cumplido con las exigencias legales. (…) La estructura
del impuesto sobre la renta, además de verse erosionada en sus bases gravables,
por la multiplicidad de beneficios fiscales existentes, el impuesto como tal se
ve afectado cuando presumiéndose una rentabilidad mínima de los contribuyentes,
se permite disminuciones adicionales del mismo como consecuencia de los
descuentos tributarios”[28].
Con fundamento
en lo anterior, se propuso por el Senado de la República la inclusión del
artículo demandado en el proyecto que se convirtió en la Ley 383 de 1997, como
herramienta tendiente a mejorar los ingresos tributarios del Estado.
Precisamente, en la ponencia para primer debate, se manifestó lo siguiente: “Se
propone la inclusión de un artículo en el proyecto, que hace claridad sobre la
improcedencia, en materia fiscal, de la solicitud de costos o deducciones por
las pérdidas generadas en la enajenación de títulos derivados de
obligaciones fiscales, monetarias o cambiarias”[29].
Esta propuesta se recogió en la publicación definitiva del proyecto de ley, en
los términos que a continuación se exponen: “Artículo Nuevo. (propuesta
ponencia Senado). Se propone un artículo para incluir en el capítulo de otras
disposiciones. ‘Artículo. Interprétase con autoridad que los descuentos
originados en la enajenación de títulos derivados de obligaciones fiscales,
monetarias y cambiarias, no se consideran costo o deducción en el impuesto
sobre la renta”[30].
Para el segundo
debate en el Senado de la República, se eliminó la expresión “monetarias”,
al considerar que: “haría muy gravosa la limitación de los descuentos en
renta, ya que los títulos derivados de dichas obligaciones, deben tener las
características naturales de los títulos valores en el mercado libre”[31].
Con posterioridad, se aprobó la disposición demandada tal y como aparece
consagrada en el actual artículo 53 de la Ley 383 de 1997.
12. Como se deduce de la historia legislativa de la norma impugnada y
teniendo en cuenta los requisitos constitucionales que han de cumplir las leyes
interpretativas[32], es claro que ésta no
responde a la naturaleza jurídica de dicha modalidad de ley, pues no se refiere
expresamente a un precepto legal anterior susceptible de interpretación, ni
tampoco fija el sentido del mismo enunciando uno de sus múltiples significados.
Por el contrario, mediante la disposición acusada, el legislador, so pretexto
de interpretar una ley anterior, modificó las reglas tributarias que permiten
la depuración de la base gravable del impuesto sobre la renta, al considerar
que los descuentos o pérdidas originadas en la enajenación de títulos derivados
de obligaciones fiscales y cambiarias, no se consideran costo o deducción.
Luego no existe duda que el Congreso de la República
se extralimitó en el ejercicio de la función de interpretación de la ley,
prevista en el numeral 1° del artículo 150 de la Constitución Política, pues en
lugar de proferir una norma que permitiera aclarar el sentido exacto de una
disposición preexistente, con miras a lograr su fácil y correcto entendimiento,
procedió a establecer una nueva prohibición en relación con una operación
económica susceptible de ser considerada como costo o deducción sobre el
impuesto a la renta, según se deduce, entre otros, del artículo 107 del
Estatuto Tributario[33].
Así lo reconoció, en una reciente providencia, la
Sección Quinta del Consejo de Estado, al pronunciarse sobre la pérdidas o
descuentos originados en la venta de Títulos de Apoyo Cafetero -TAC-.
Textualmente, en sentencia del 11 de mayo de 2006, se señaló:
“Pérdida en la venta de Títulos de Apoyo
Cafetero - TAC
De acuerdo con lo expuesto en la
liquidación de revisión impugnada, las perdidas originadas en la venta de los
TAC no esta autorizada en la normatividad tributaria (arts. 147 y 148 del E.T.)
y adicionalmente, éste planteamiento es ratificado por el artículo 53 de la Ley
383 de 10 de julio de 1997, que dispone: “Interpretase con autoridad que los
descuentos originados en la enajenación de títulos derivados de obligaciones
fiscales y cambiarias, no se consideran costo o deducción en el impuesto de
renta”.
Sostiene la actora que los TAC son
instrumentos de financiación para el desarrollo de la actividad exportadora de café
(Dtos .2865/91, 1840/93 y 1161/93), que son colocados en el mercado secundario
con una prima de descuento, lo que origina la pérdida en referencia, que debe
ser considerada como una expensa necesaria en  desarrollo de su actividad
principal, cual es la compra de café pergamino, su trilla y venta de café verde
en los mercados del exterior.
Al respecto la Sala encuentra pertinente
reiterar en esta oportunidad el criterio expuesto en la sentencia que cita el
demandante, en el sentido de que si es procedente la deducción  solicitada por
la actora, como expensa necesaria[34].
En efecto, se distinguen claramente dos
clases de pérdidas: la operacional, que resulta del exceso de gastos de una
actividad en relación con los ingresos brutos obtenidos en desarrollo de la
misma, en un período determinado, (art. 147 E.T.); y la pérdida de capital, que
se presenta en los bienes usados en el negocio o actividad productora de renta,
ocurrida por fuerza mayor (art.148 ib.).
La pérdida cuya deducción se solicita no es
de capital, porque no se trata de la venta de bienes que conformen el activo
fijo de la empresa, usados en su actividad productora de renta y menos aun
constituye una pérdida operacional, porque no proviene de un mayor valor de los
costos en relación con los ingresos. Pero si es procedente su deducción en
los términos previstos en el artículo 107 ib., por las siguientes razones: ante
el imperativo de recibir determinados títulos por parte del Estado (Ley 9/91
art. 2 y Ley 788/02 art. 63) y frente a la necesidad comercial de liquidez,
puede entenderse que la venta de los Títulos de Apoyo Cafetero, a un menor
precio y antes del término de su redención, constituye un gasto financiero necesario
y normal en desarrollo de la actividad productora de renta, cuando el objeto
social principal de la empresa es la exportación de café, como es el caso de la
actora.
Al respecto no se
considera aplicable la disposición prevista en el artículo 53 de la Ley 383 de
julio de 1997, porque en primer término, los TAC no tienen el carácter de
“títulos derivados de obligaciones fiscales y cambiarias”; se trata simplemente
de un instrumento de financiación que tiene como finalidad procurar la liquidez
del exportador.
De otra parte, tal
como lo ha precisado la Corte Constitucional,  la esencia de una norma
interpretativa es su incorporación a la interpretada, para conformar con ella
una sola y única regla de derecho. Luego se parte necesariamente de la
preexistencia de la norma interpretada, que se reputa haber regido siempre en
los mismos términos y con igual significado al definido en la disposición
interpretativa[35], Por ello, no es válido
afirmar, como lo hace la Administración, que la nueva ley está aclarando las
normas relativas a las deducciones por pérdidas contenidas en los artículos 147
y 148 del Estatuto Tributario, pues es evidente que la mencionada ley está
regulando situaciones no previstas de manera específica en las normas
anteriores.
Conforme a lo expuesto se entiende
desvirtuada la fundamentación con base en la cual se rechaza la deducción del
gasto originado en la venta de los TAC, por lo que procede su reconocimiento,
declarando en tal sentido la nulidad del acto acusado”[36].
Así las cosas,
como lo señala el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y lo confirma la
sentencia previamente citada del Consejo de Estado, lo que prohíbe el precepto
legal demandado es que las pérdidas que surjan por la enajenación de un título
derivado del cumplimiento de una obligación fiscal o cambiaria[37],
a raíz de su venta a un menor precio y antes del término de su redención (lo
que en terminología financiera se denomina descuento), se considere un costo o
deducción en el impuesto sobre la renta. De manera que, para el legislador
tributario, la diferencia entre el valor presente de un título y el valor de su
redención en el futuro, a partir de su enajenación para obtener liquidez, no
puede considerarse como un gasto o expensa necesaria para el normal desarrollo
de la actividad productora de renta.
Por
consiguiente, a juicio de esta Corporación, es innegable que el Congreso de la
República desconoció los requisitos constitucionales que rigen el ejercicio de
la función de interpretación, por lo que, en la parte resolutiva de esta
decisión, se procederá a declarar la inconstitucionalidad del artículo 53 de la
Ley 383 de 1997.
13. Finalmente, la Corte llama la atención acerca del propósito que
están llamadas a cumplir las leyes de interpretación, pues éstas de acuerdo con
la Constitución se deben limitar a fijar el sentido exacto de una ley
preexistente, cuando la misma resulta confusa o imprecisa. De ahí que, cuando
una norma dice interpretar otra tan sólo puede servir como herramienta jurídica
para descifrar el contenido normativo de dicha disposición. El desconocimiento
del citado límite, como ya se señaló, se traduce en una infracción a la función
de interpretación prevista en el artículo 150-1 del Texto Superior y a los
principios constitucionales de racionalidad mínima, seguridad jurídica, buena
fe e irretroactividad de la ley.
En relación con
este último principio, es necesario señalar que en materia tributaria su
reconocimiento se encuentra previsto en el artículo 363 del Texto Superior, el
cual resulta vulnerado cuando la supuesta ley interpretativa, como lo era la
norma demandada, se pretende aplicar como si se tratase de un sólo cuerpo
normativo junto con la ley interpretada a partir de la entrada en vigencia de
esta última, pues, en estos casos, se estaría convalidando la aplicación de una
ley posterior cuyo objetivo es alterar la depuración de la base gravable del
impuesto sobre la renta, a hechos acaecidos y debidamente consolidados al
amparo de una ley previa.
Lo anterior
igualmente se traduce en una violación al inciso final del artículo 338
Constitucional, pues las modificaciones que afecten la base gravable de los
impuestos de período, como lo es, el impuesto sobre la renta, tan sólo pueden
aplicarse “a partir del período que comience después de iniciar la vigencia
de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo”. En el asunto bajo examen, al
pretender que la supuesta ley interpretativa se incorpore junto con la ley
interpretada desde la vigencia misma de esta última, se vería afectada la base
gravable correspondiente al año fiscal 1997[38], cuando la
misma al implicar la alteración de los hechos económicos que sirven para
depurar el citado impuesto sobre la renta, tan sólo podía aplicarse a partir
del siguiente período fiscal, esto es, el año 1998.
VII.     DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE
el artículo 53 de la Ley 383 de 1997.
Notifíquese, comuníquese,
cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Presidente
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-076 DE 2007
INTERPRETACION DE LA LEY POR EL LEGISLADOR-Alcance (Salvamento de voto)
De conformidad con el artículo 150.1 corresponde al
Congreso interpretar las leyes, pero el alcance de esa función no se reduce a
precisar el sentido de una norma cuando ha sido objeto de interpretaciones que
le confieren un contenido jurídico distinto al originalmente proyectado sino
que va mucho más allá. El Congreso no sólo puede interpretar las leyes
supuestamente dudosas o susceptibles de distintas disposiciones sino que puede
interpretar cualquier disposición del ordenamiento jurídico vigente. Con un
simple argumento a fortiori respaldo la anterior afirmación, si el Congreso
como órgano representativo de la voluntad popular puede crear nuevas normas o
sustituir, modificar o derogar las ya existentes, puede hacer lo menos, esto es
fijar los alcances de las leyes que previamente ha expedido.
LEY INTERPRETATIVA-Posibilidad de interpretar disposiciones
que han sido objeto de entendimiento unívoco (Salvamento de voto)
El aserto que la ley sólo tiene una interpretación
válida -aquél contenido normativo predeterminado por el Legislador- desconoce
(i) que los preceptos jurídicos en su mayoría son susceptibles de distintos
enunciados interpretativos según los criterios e intereses del intérprete, (ii)
que el Legislador incluso puede decidir interpretar disposiciones que hayan
sido objeto de un entendimiento unívoco cuando por razones de distinta índole
lo considere conveniente.
LEY INTERPRETATIVA-Motivación (Salvamento de voto)
LEY INTERPRETATIVA-Posibilidad de derogar, reformar y
modificar leyes anteriores (Salvamento de voto)
En realidad la atribución constitucional del numeral
1º del artículo 150 es una y en esa medida una ley interpretativa puede
derogar, reformar y modificar leyes anteriores porque la actividad legislativa
no tiene distintas propiedades o alcances. La categoría de leyes
interpretativas sólo se justifica a partir de ciertas peculiaridades de este
tipo de leyes –por ser un excepcional ejercicio de la interpretación auténtica-
y no a partir de la supuesta naturaleza diferente de la función legislativa en
estos casos.
LEY INTERPRETATIVA-Excepción al principio de irretroactividad
de la ley (Salvamento de voto)
El artículo 14 del Código Civil y el artículo 58 del
Código de Régimen Político y Municipal no establecen un efecto retrospectivo de
las leyes interpretativas sino que señalan una excepción al principio de
irretroactividad de la ley. En efecto, las disposiciones en comento prevén
expresamente el carácter de retroactivo de la ley posterior, la cual se
incorpora a la ley anterior para precisar sus alcances, y de esta manera la ley
interpretativa afecta tanto las situaciones jurídicas en curso –esto si propio
del efecto retrospectivo- como aquellas que se hayan definido bajo la ley
anterior, con excepción de las situaciones jurídicas resueltas mediante una
sentencia judicial en firme.
INTERPRETACION AUTENTICA E INTERPRETACION
JUDICIAL-Distinción
(Salvamento de voto)
La postura mayoritaria termina por desnaturalizar la
interpretación auténtica y por confundirla con la interpretación judicial, ésta
si sujeta a los requisitos de racionalidad mínima y de respeto a la seguridad
jurídica y confianza legítima de los asociados. Cabe recordar que el único
intérprete auténtico de la ley es el Legislador –pues este concepto hace
referencia precisamente a la interpretación de la ley por su autor- y que incluso
la labor que realiza el juez constitucional no puede ser equiparada a la
actividad de un órgano representativo de la voluntad popular del pueblo
colombiano.
Referencia: expediente D-6383
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 53 de la Ley 383 de 1997 “por la cual se expiden normas tendientes
a fortalecer la lucha contra la evasión y el contrabando, y se dictan otras
disposiciones”.
Demandante: Alejandro Buitrago
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Con el acostumbrado respeto, el suscrito Magistrado
disiente de la decisión mayoritaria que declaró inexequible la disposición
demandada debido a que no cumplía los requisito señalados por la jurisprudencia
constitucional en materia de leyes interpretativas.
Estimó la mayoría que la disposición acusada “no
responde a la naturaleza jurídica de dicha modalidad de ley [leyes
interpretativas], pues no se refiere expresamente a un precepto legal
anterior susceptible de interpretación, ni tampoco fija el sentido del miso
enunciando uno de sus múltiples significados (…) Luego no cabe duda que el
Congreso de la república se extralimitó en el ejercicio de la función de
interpretación de la ley, prevista en el numeral 1 del artículo 150 de la
Constitución Política, pues en lugar de proferir una norma que permitiera
aclarar el sentido exacto de una disposición preexistente, con miras a lograr
su fácil y correcto entendimiento, procedió a establecer una nueva prohibición
en relación con una operación económica susceptible de ser considerada como
costo o deducción sobre el impuesto de renta, según se deduce, entre otros, del
artículo 107 del Estatuto Tributario” (negrillas fuera del texto).
Considero que la sentencia de la cual me aparto es
representativa de una línea jurisprudencial contradictoria y equívoca en torno
al alcance de la leyes interpretativas que tiene fundamento en una incorrecta
asimilación de la labor del poder legislativo cuando expide esta modalidad de
leyes, con la tarea que realizan los jueces al interpretar el ordenamiento jurídico.
A continuación haré mención de las principales inconsistencias presentes en la
parte motiva de la sentencia de la referencia.
1. En primer lugar se sostiene que de conformidad con
lo previsto en el artículo 150.1 de la Constitución Política es función del
Congreso interpretar las leyes, y se asevera que según la jurisprudencia
constitucional tal función tiene fundamento la soberanía del Estado y el
desarrollo del principio democrático “por virtud de los cuales el legislador
no sólo se encuentra habilitado para crear normas jurídicas a través de las
leyes, sino también para establecer su auténtico sentido normativo, cuando su
vigencia han sido objeto de diversas interpretaciones que le confieren
contenido jurídico distinto al originalmente proyectado”.
Considero que este punto de partida ya es susceptible
de críticas. En efecto, de conformidad con el artículo 150.1 corresponde al
Congreso interpretar las leyes, pero el alcance de esa función no se reduce a
precisar el sentido de una norma cuando ha sido objeto de interpretaciones que
le confieren un contenido jurídico distinto al originalmente proyectado sino
que va mucho más allá. El Congreso no sólo puede interpretar las leyes
supuestamente dudosas o susceptibles de distintas disposiciones sino que puede
interpretar cualquier disposición del ordenamiento jurídico vigente. Con un
simple argumento a fortiori respaldo la anterior afirmación, si el
Congreso como órgano representativo de la voluntad popular puede crear nuevas
normas o sustituir, modificar o derogar las ya existentes, puede hacer lo
menos, esto es fijar los alcances de las leyes que previamente ha expedido.
Adicionalmente, la postura de la mayoría tiene un
punto de partida incorrecto cual es que la función interpretativa del
Legislador tiene lugar cuando existen diversas interpretaciones que le
confieren a la ley un contenido jurídico al originalmente proyectado.
Parece creer la mayoría que las leyes tiene un contenido jurídico original y
que dicho contenido estaba predeterminado por aquél que las elaboró, ficción
que si bienes defendida por algunas corrientes teóricas formalistas, no se
ajusta a la realidad. En efecto, ¿Cuál sería ese contenido jurídico
predeterminado? ¿Acaso se está haciendo referencia la voluntad del legislador?
¿Cómo un legislador posterior puede descubrir el significado primigenio
de la ley?
No sobra aquí recordar que recurrir a la voluntad del
legislador para establecer el sentido de la ley, es decir, recurrir al
argumento histórico sicológico, puede tener algún asidero desde el punto de
vista teórico para defender ciertas posturas sobre la voluntad popular, o en
aquellos eventos en  que las normas son creadas por un órgano individual, pero
carece de cualquier valor –al menos como criterio interpretativo- cuando la ley
es creada por cuerpos representativos de carácter plural e ideológicamente
diversos propios de las democracias contemporáneas, en las cuales la ley no es
reflejo de una única voluntad sino el resultado de la discusión y el debate
parlamentario en el que intervienen múltiples voces a partir de un amplio
espectro ideológico y en defensa muchas veces de intereses discordantes.
En suma, el aserto que la ley sólo tiene una
interpretación válida -aquél contenido normativo predeterminado por el
Legislador- desconoce (i) que los preceptos jurídicos en su mayoría son
susceptibles de distintos enunciados interpretativos según los criterios e
intereses del intérprete, (ii) que el Legislador incluso puede decidir
interpretar disposiciones que hayan sido objeto de un entendimiento unívoco
cuando por razones de distinta índole lo considere conveniente.
2. Más adelante la sentencia C-076 de 2007 afirma que
la interpretación auténtica, a diferencia de otras modalidades de actividad
hermenéutica, no requiere ser motivada “pues tiene su origen en un acto
eminentemente político cuya fuerza vinculante emana directamente del poder
soberano”. Aseveración que debido a su ambigüedad produce algún
desconcierto ¿Significa eso que las leyes interpretativas no requieren
motivación?, es decir, ¿Son leyes sin exposición de motivos? Entonces, ¿Cómo
saber precisamente que se trata de una ley interpretativa y que su finalidad es
fijar el alcance de un precepto anterior? Tal vez lo que se quiere decir es que
el Legislador no tiene que justificar su escogencia entre diversas opciones
interpretativas pero eso es muy distinto a decir que son leyes carentes de
motivación.
3. Sin embargo, las anteriores imprecisiones son de
escasa relevancia respecto de lo que a mi juicio constituyen las tesis más
problemáticas que defiende la posición mayoritaria. En efecto, un poco más
adelante sostiene la Corte que las leyes interpretativas no pueden introducir  “nuevas
prohibiciones, ni realizar reformas, modificaciones o adiciones a lo dispuesto
en aquella [la ley interpretada]”. Esta limitación se justifica
porque “la ley interpretada junto con la ley interpretativa integran a
partir de la vigencia de la primera un mismo cuerpo jurídico. De suerte que en
términos prácticos, se entiende que el precepto legal siempre hubiese sido el
mismo”. En esa medida, según la postura mayoritaria de los artículos 14 del
C. C.[39] y 58 del C. R. P. M[40],
se deriva un “efecto retrospectivo” de las leyes interpretativas, razón
por la cual de incorporar éstas nuevos mandatos vulnerarían los principios de
racionalidad mínima, irretroactividad de la ley, seguridad jurídica, buena fe y
confianza legítima.
Ahora bien, todas las anteriores aseveraciones son
susceptibles de crítica. En primer lugar la limitación de la libertad de
configuración del legislador cuando se expide una ley interpretativa parte de
una pretendida distinción entre las funciones que cumple el Congreso a la luz del
artículo 150.1 constitucional, de manera tal que interpretar, reformar y
derogar las leyes se consideran funciones distintas que dan lugar a la
expedición de  diferentes modalidades de leyes. Esta distinción parte de un
error inicial al considerar que las modalidades de las leyes depende de la
función que realiza el legislador y no de la materia regulada por la ley, cual
es el criterio de distinción introducido por el Constituyente de 1991.
En efecto, la Carta establece distintos tipos
legislativos pero éstos hacen referencia a la materia regulada por la ley, en
esa medida puede hablarse de ley estatutaria, leyes orgánicas, leyes marco,
leyes de facultades extraordinarias y leyes ordinarias entre otras. Eso no
quiere decir que l legislador cumpla con una diferente cuando expida cuerpos
normativos correspondientes a las anteriores categorías porque la función de
legislar es una sola.
La postura mayoritaria llevaría al absurdo de concluir
que  junto a las leyes interpretativas habría leyes reformatorias y leyes
derogatorias que deberían también cumplir con una serie de requisitos para ser
constitucionalmente válidas, requisitos claro está que deberán ser precisados
por la jurisprudencia constitucional ulterior.
En realidad la atribución constitucional del numeral
1º del artículo 150 es una y en esa medida una ley interpretativa puede
derogar, reformar y modificar leyes anteriores porque la actividad legislativa
no tiene distintas propiedades o alcances. La categoría de leyes
interpretativas sólo se justifica a partir de ciertas peculiaridades de este
tipo de leyes –por ser un excepcional ejercicio de la interpretación auténtica-
y no a partir de la supuesta naturaleza diferente de la función legislativa en
estos casos.
En segundo lugar el artículo 14 del Código Civil y el
artículo 58 del Código de Régimen Político y Municipal no establecen un efecto
retrospectivo de las leyes interpretativas sino que señalan una excepción al
principio de irretroactividad de la ley. En efecto, las disposiciones en
comento prevén expresamente el carácter de retroactivo de la ley
posterior, la cual se incorpora a la ley anterior para precisar sus alcances, y
de esta manera la ley interpretativa afecta tanto las situaciones jurídicas en
curso –esto si propio del efecto retrospectivo- como aquellas que se hayan
definido bajo la ley anterior, con excepción de las situaciones jurídicas
resueltas mediante una sentencia judicial en firme.
Este peculiar efecto tal vez ha sido el causante de la
mayoría de las inconsistencias en línea jurisprudencial en torno a las
sentencias interpretativas, pues la Corte Constitucional preocupada por sus
efectos retroactivos ha hecho afirmaciones contradictorias e insostenibles. En
efecto ha sostenido que para garantizar el principio de racionalidad mínima es
indispensable que los parlamentarios tengan “pleno conocimiento de los
efectos que su decisión produce sobre las normas que interpretan”. Esta
exigencia se contradice precisamente con la supuesta ausencia de motivación de
la interpretación legislativa porque de  alguna manera exige una justificación
del sentido adoptado en la ley posterior. A lo que se añade los inconvenientes
que plantea una exigencia tan indeterminada, pues el pleno conocimiento
exigido por la Corte, es un parámetro de control tan amplio que desnaturaliza
la actividad el juez constitucional.
Se esfuerza entonces inútilmente la jurisprudencia
constitucional en intentar explicar que la ley posterior no puede vulnerar el
principio de irretroactividad[41], cuando como se ha dicho
antes la ley interpretativa siempre es retroactiva, al menos tal como han
configurado esta figura las disposiciones del Código Civil y del Código de
Régimen Político y Municipal vigentes.
Finalmente sostiene la Corte que las leyes
interpretativas no pueden vulnerar la seguridad jurídica, principio que siempre
resultará afectado por este tipo de leyes debido precisamente a su carácter
retroactivo.
En suma, la exigencia de que la ley interpretativa no
incorpore nuevos mandatos porque eso supone una violación de los principios de
racionalidad mínima, irretroactividad de la ley y seguridad jurídica, desconoce
por un lado la naturaleza única de la actividad legislativa y el principio de
libertad de configuración del legislador, y a su vez resulta contradictorio con
las características mismas de las leyes interpretativas establecidas por el
Código civil y el Código de Régimen Municipal.  A lo que se añade una
inconsistencia intrínseca de la exigencia jurisprudencial, en la medida que una
ley interpretativa siempre ha de introducir nuevos mandatos porque precisamente
su finalidad es precisar el alcance de una disposición anterior.
La postura mayoritaria lleva aparejada una
equiparación entre las leyes interpretativas y las leyes de facultades
extraordinarias que conduciría a que el Legislador sólo tiene un estrecho
margen de maniobra dentro de los “estrictos y precisos términos” de la
ley interpretada, postura equívoca y carente de fundamento constitucional. Se
trataría prácticamente como si la ley anterior hiciera una delegación
legislativa en la ley posterior, dentro de unos límites que esta última no
puede transgredir.
Adicionalmente, la postura mayoritaria termina por
desnaturalizar la interpretación auténtica y por confundirla con la
interpretación judicial, ésta si sujeta a los requisitos de racionalidad mínima
y de respeto a la seguridad jurídica y confianza legítima de los asociados.
Cabe recordar que el único intérprete auténtico de la ley es el Legislador
–pues este concepto hace referencia precisamente a la interpretación de la ley
por su autor- y que incluso la labor que realiza el juez constitucional no
puede ser equiparada a la actividad de un órgano representativo de la voluntad
popular del pueblo colombiano.
Fecha ut supra.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
[1]              En el escrito de
demanda se mencionan los fallos: C-245 de 2002, C-270 de 1993, C-424 de 1994,
C-197 de 1998, C-369 de 2000, C-790 de 2000, C-877 de 2000 y la C-245 de 2002.
[2]             Esta
disposición fue objeto de control constitucional mediante sentencia C-820 de
2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), a través de la cual se declararon
inexequibles las expresiones “con autoridad” y “sólo”, al
considerar que la interpretación para fijar el sentido de una ley oscura en el
actual Estado Constitucional no proviene exclusivamente de la ley como creación
del legislador, sino también de las sentencias de la Corte Constitucional “cuando
ésta ejerce el control de constitucionalidad de la ley y fija el sentido válido
de la misma”. Con fundamento en lo anterior, este Tribunal igualmente
declaró la constitucionalidad condicionada de la norma en cita, en el sentido
de entender que la “interpretación constitucional que de la ley oscura hace
la Corte Constitucional, tiene carácter obligatorio y general”.  En
relación con esta decisión los Magistrados Rodrigo Escobar Gil, Humberto Antonio
Sierra Porto y Nilson Pinilla Pinilla salvaron el voto.
[3]             M.P.
Fabio Morón Díaz.
[4]             En
idéntico sentido, en sentencia C-270 de 1993 (M.P. José Gregorio Hernández
Galindo), se expuso que: “Corresponde al Congreso, como titular de la
función legislativa, la cláusula general de competencia para expedir las normas
interpretativas de la ley, de modo que, por este aspecto, la Rama
correspondiente [al haber invocado] la competencia para interpretar normas
legales por vía de autoridad, ha actuado dentro de la órbita constitucional de
sus atribuciones”.
[5]             Sentencia
C-270 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[6]             Subrayado
y sombreado por fuera del texto original.
[7]             Subrayado
y sombreado por fuera del texto original.
[8]             M.P.
Fabio Morón Díaz.
[9]             En el
mismo sentido, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, ha dicho
que: “Es sabido que los preceptos de la nueva ley son obligatorios a partir
de la vigencia de la ley aclarada o interpretada, puesto que la voluntad del
legislador, tal como la da a conocer la ley interpretativa, hay que tenerla
existente desde entonces. La única valla a la aplicación de estas leyes la
constituyen las sentencias ejecutoriadas antes de su vigencia, porque pasada la
sentencia, en autoridad de cosa juzgada, no es posible volver a abrir pleito.
Tal es lo perentoriamente establecido por el artículo 14 de nuestro Código
Civil”. (Sentencia del 16 de diciembre de 1960. En los mismos términos, se
puede consultar la sentencia del 14 de julio de 1946).
[10]           Véase,
entre otras, las sentencias C-270 de 1993, C-424 de 1994, C-346 de 1995, C-197
de 1998,   C-369 de 2000, C-796 de 2000, C-877 de 2000, C-806 de 2001y C-245 de
2002.
[11]           Sentencia
C-222 de 1997. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[12]           Sentencia
C-668 de 2004. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[13]           Sentencia
C-760 de 2001. MM.PP.  Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy
Cabra.
[14]           Sentencia
C-245 de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[15]           Ibídem.
[16]           Ibídem.
[17]           MM.PP.
José Gregorio Hernández Galindo y Hernando Herrera Vergara.
[18]           Subrayado
por fuera del texto original.
[19]           M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[20]           M.P.
Antonio Barrera Carbonell.
[21]           Sentencia
C-270 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[22]           M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[23]           Ibídem.
[24]           Subrayado
por fuera del texto original.
[25]           M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[26]           Subrayado
por fuera del texto original.
[27]           Gaceta del
Congreso No. 109 de abril 28 de 1997. Pág. 6. (Subrayado por fuera del texto
original).
[28]           Ibídem.
Págs. 7 y 9. (Subrayado por fuera del texto original).
[29]           Gaceta del
Congreso No. 197 del 11 de junio de 1997. Pág. 11. (Subrayado por fuera del
texto original).
[30]           Ibídem. Pág.
16.
[31]           Gaceta del
Congreso No. 207 del 13 de junio de 1997. Pág. 3.
[32]           Sentencia
C-245 de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[33]           Dispone la
norma en cita: “Artículo 107. Son deducibles las expensas realizadas
durante el año o período gravable en el desarrollo de cualquier actividad
productora de renta, siempre que tengan relación de causalidad con las
actividades productoras de renta y que sean necesarias y proporcionadas de
acuerdo con cada actividad. // La necesidad y proporcionalidad de las expensas
debe determinarse con criterio comercial, teniendo en cuenta las normalmente
acostumbradas en cada actividad y las limitaciones establecidas en los
artículos siguientes”.
[34]           Sentencia
de 2 de marzo de 1990. Exp.2106.  M.P. Guillermo Chahín Lizcano.
[35]           Sentencias
C-424 de 1994. M.P. Fabio Morón Díaz, C-877 de 2000. M.P. Antonio Barrera
Carbonell.
[36]           Subrayado
por fuera del texto original.
[37]           El
Instituto Colombiano de Derecho Tributario señala como títulos susceptibles de
ser incorporados en esta categoría legal, entre otros, los siguientes: Los
bonos para la paz (Ley 55 de 1985), los certificados de reembolso tributario
(Ley 48 de 1983), los títulos de devolución de impuestos (Ley 383 de 1997) y
los certificados de desarrollo turístico (Ley 383 de 1997).
[38]           La Ley
383 de 1997 comenzó a regir desde su publicación en el Diario Oficial, hecho
acaecido el 14 de julio del mismo año, según consta en el Diario Oficial No.
43.083 Año CXXXIII.
[39]Código Civil. Artículo 14. Leyes de interpretación. Las leyes que
se limitan a declarar el sentido de otras leyes, se entenderán incorporadas en
éstas; pero no afectarán en manera alguna los efectos de las sentencias
ejecutoriadas en el tiempo intermedio.
[40] Código de Régimen Político y Municipal. Artículo 58. Cuando una
ley se limita a aclarar el sentido de otra, se entenderá incorporada en ella
para todos sus efectos, pero no alterará lo que se haya dispuesto en decisiones
ejecutoriadas antes de que entre a regir.
[41] En efecto en la sentencia C-076 de 2007 se sostiene: “En este
contexto, también se desconocería el principio de irretroactividad de la ley
previsto en el artículo 58 del texto superior, ya que al entender conforme se
consagra en los artículos 14 del Código Civil y 58 del Código de Régimen
Político y Municipal, que la supuesta ley interpretativa se integra en un solo
cuerpo con la ley interpretada a partir de la entrada en vigencia de ésta
última, se estaría convalidando que a través de una ley posterior cuyo objetivo
es alterar, adicionar o suprimir la legislación vigente, se afecten situaciones
jurídicas consolidadas bajo una ley previa”.