C-232-16
Sentencia
C-232/16
CONFORMACION Y FUNCIONAMIENTO DENTRO DE
LA FISCALIA GENERAL DE LA NACION DE COMITES TECNICO JURIDICOS DE REVISION DE
SITUACIONES Y CASOS ADELANTADOS POR LOS FISCALES DELEGADOS-Obedece al
principio de unidad de gestión y jerarquía consagrado en la Constitución/CONFORMACION
Y FUNCIONAMIENTO DENTRO DE LA FISCALIA GENERAL DE LA NACION DE COMITES TECNICO
JURIDICOS DE REVISION DE SITUACIONES Y CASOS ADELANTADOS POR LOS FISCALES
DELEGADOS-La prevalencia de sus decisiones no se predica de las funciones
judiciales que subsisten de manera excepcional a cargo de la fiscalía/CONFORMACION
Y FUNCIONAMIENTO DENTRO DE LA FISCALIA GENERAL DE LA NACION DE COMITES TECNICO
JURIDICOS DE REVISION DE SITUACIONES Y CASOS ADELANTADOS POR LOS FISCALES
DELEGADOS-Principios de autonomía e independencia de quienes ejercen
funciones jurisdiccionales/FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Conformación
y funcionamiento de comités técnico-jurídicos
La Corte Constitucional concluyó que es
constitucional que la Ley (Decreto Ley, en este caso) prevea la conformación y
el funcionamiento, dentro de la Fiscalía General de la Nación, de comités
técnico-jurídicos de revisión de las situaciones y los casos, cuya decisión
prevalecerá, en caso de haber discrepancia, frente a la posición del fiscal de
cada caso, ya que se trata del ejercicio de la competencia atribuida
constitucionalmente al Legislador para desarrollar el principio constitucional
de unidad de gestión y jerarquía de la Fiscalía General de la Nación y
determinar, en este sentido, los términos y condiciones de la autonomía de los
fiscales delegados, según lo ordena el numeral 3 del artículo 251 de la
Constitución Política, en el ejercicio de sus funciones no jurisdiccionales.
Esto quiere decir que la organización, funcionamiento y prevalencia de decisión
de los comités técnico-jurídicos no se predica del ejercicio de las funciones
jurisdiccionales de los fiscales delegados las que, hoy en día excepcionales,
subsisten y su ejercicio se rige por los principios de autonomía e
independencia de quienes ejercen funciones jurisdiccionales.
DECRETO LEY-Competencia
de la Corte Constitucional/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Facultades
extraordinarias pro tempore para modificar estructura y planta de personal y
expedir régimen de carrera de la Fiscalía General de la Nación
FISCALIA GENERAL
DE LA NACION-Estructura orgánica y funcional
FISCALIA GENERAL
DE LA NACION-Forma parte de la Rama Judicial
FISCALIA GENERAL
DE LA NACION-Funciones jurisdiccionales
FISCALIA GENERAL
DE LA NACION-Principio de independencia y autonomía judicial/FISCALIA
GENERAL DE LA NACION-Funciones en materia de reserva judicial/FISCALES
DELEGADOS-Autonomía e independencia judicial/JUEZ-Autonomía
absoluta
FISCALIA GENERAL
DE LA NACION-Funciones no jurisdiccionales
FISCALIA GENERAL
DE LA NACION-Principios de unidad de gestión y jerarquía/FISCALIA
GENERAL DE LA NACION-Funciones
FISCALIA GENERAL
DE LA NACION-No
existe contradicción entre los principios de independencia y autonomía judicial
y de unidad de gestión y jerarquía
DECRETO LEY QUE
MODIFICA Y DEFINE LA ESTRUCTURA ORGANICA Y FUNCIONAL DE LA FISCALIA GENERAL DE
LA NACION-Competencia
de los comités técnico-jurídicos
DECRETO LEY QUE
MODIFICA Y DEFINE LA ESTRUCTURA ORGANICA Y FUNCIONAL DE LA FISCALIA GENERAL DE
LA NACION-Principios
de unidad de gestión y jerarquía y autonomía de fiscales delegados en ejercicio
de sus funciones no jurisdiccionales
PRINCIPIOS DE
UNIDAD DE GESTION Y JERARQUIA-Inaplicabilidad al ejercicio de
funciones jurisdiccionales de los fiscales delegados/FISCALIA
GENERAL DE LA NACION-Exequibilidad de expresiones sobre organización
de comités técnico-jurídicos
En los términos expuestos en esta sentencia, de
acuerdo con los precedentes jurisprudenciales de esta Corte, debe entenderse
que los principios de unidad de gestión y jerarquía son inaplicables al
ejercicio de las funciones jurisdiccionales de los fiscales delegados y, por lo
tanto, la posibilidad de organizar comités técnico-jurídicos, cuya decisión
prevalece, se refiere exclusivamente al ejercicio de las funciones no
jurisdiccionales que la Fiscalía ejerce. En estas funciones, la autonomía de
los fiscales delegados no es la exigida por el artículo 228 de la Constitución
para quienes ejercen funciones jurisdiccionales, sino la establecida por el
legislador, es decir, aquella que permite al fiscal delegado apartarse del
concepto del comité técnico-jurídico, bajo el entendido que, en caso de
insistencia, prevalecerá el concepto del comité. Por consiguiente, se concluye
que los apartes demandados de las normas bajo control de constitucionalidad,
serán declaradas exequibles.
Expediente: D-10901
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 4.7
(parcial), 5.5, 15.8, 16.5, 17.2, 20.2, 29.8, 31.8 (parcial) y 33.2 del Decreto
Ley 16 de 2014, “Por el cual se modifica y define la estructura orgánica y
funcional de la Fiscalía General de la Nación”.
Actor: Luis Alfredo Castellanos
Castellanos
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá, D.C.,
once (11) de mayo de dos mil dieciséis (2016)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.5 de la
Constitución, una vez cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la Acción Pública consagrada en el artículo 241, numeral 5, de la
Constitución Política, el ciudadano Luis Alfredo Castellanos Castellanos
solicitó a este tribunal que se declare la inexequibilidad de algunas
expresiones contenidas en el numeral 7 del artículo 4 y en numeral 8 del
artículo 31 del Decreto Ley 16 de 2014, y de los artículos 5.5, 15.8, 16.5,
17.2, 20.2, 29.8 y 33.2 del mismo decreto, “Por
el cual se modifica y define la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía
General de la Nación”.
Mediante providencia del 5
de agosto de 2015, el magistrado sustanciador dispuso: admitir la demanda, al
constatar que reunía los requisitos exigidos por el artículo 2 del Decreto 2067
de 1991; correr traslado al Procurador General de la Nación, a fin de que
emitiera su concepto en los términos de los artículos 242.2 y 278.5 de la
Constitución; fijar en lista el proceso con el objeto de que cualquier
ciudadano impugnara o defendiera la norma y comunicar la iniciación del mismo
al Presidente de la República, para los fines previstos en el artículo 244 de
la Carta, así como al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Ministro de
Justicia y del Derecho y al Jefe del Departamento Administrativo de la Función
Pública.
Se
invitó a participar en el presente juicio a las Facultades de Derecho de las
Universidades de los Andes, Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de
Colombia, Sergio Arboleda, Libre y del Rosario. Se cursó igualmente invitación
a la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
Cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el
Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la presente demanda.
A. NORMAS
DEMANDADAS
El
siguiente es el texto de los artículos 4.7, 5.5, 15.8, 16.5, 17.2, 20.2, 29.8,
31.8 y 33.2 del Decreto Ley 16 de 2014 (las expresiones demandadas de los
artículos 4.7 y 31.8 aparecen subrayadas), según aparece publicado en el Diario
Oficial 49.028 del 9 de enero de 2014:
DECRETO
16 DE 2014
(Enero
9)
Diario
Oficial No. 49.028 del 9 de enero de 2014
DEPARTAMENTO
ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
Por
el cual se modifica y define la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía
General de la Nación.
EL
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en
ejercicio de las facultades extraordinarias que le confieren el literal a) del
artículo 1 de la Ley 1654 del 15 de julio de 2013,
(…)
DECRETA:
(…)
TÍTULO
II.
CAPÍTULO
II.
DE LA DIRECCIÓN
DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN.
(…)
ARTÍCULO 4o. FUNCIONES DEL FISCAL
GENERAL DE LA NACIÓN. El
Fiscal General de la Nación, además de las funciones especiales definidas en la
Constitución Política y en las demás leyes, cumplirá las siguientes:
(…)
7. Formular, dirigir, definir políticas
y estrategias de priorización para el ejercicio de la actividad investigativa a
cargo de la Fiscalía General de la Nación, que tengan en cuenta, entre otros,
criterios subjetivos, objetivos, complementarios y en especial el contexto de
criminalidad social del área geográfica que permitan establecer un orden de
atención de casos con el fin de garantizar, en condiciones de igualdad
material, el goce efectivo del derecho fundamental de administración de
justicia. Para el efecto podrá organizar los comités que se requieran para
decidir las situaciones y los casos priorizados.
(…)
CAPÍTULO
III.
DE LAS
DEPENDENCIAS ADSCRITAS AL DESPACHO DEL FISCAL GENERAL DE LA NACIÓN.
ARTÍCULO 5o. FISCALÍA DELEGADA ANTE LA
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. La Fiscalía Delegada ante la Corte Suprema de
Justicia cumplirá las siguientes funciones:
(…)
5. Organizar y adelantar comités
técnico-jurídicos de revisión de las situaciones y los casos para la ejecución
de acciones en el desarrollo efectivo y eficiente de las investigaciones
penales de su competencia. Si el fiscal del caso se aparta de la decisión del
Comité deberá motivar su posición, la cual será estudiada nuevamente por este.
En todo caso, en virtud de los principios de unidad de gestión y de jerarquía,
prevalecerá el criterio y la posición de la Fiscalía señalada por el Comité, en
aplicación del numeral 3 del artículo 251 de la
Constitución.
(…)
CAPÍTULO
IV.
DE LAS FUNCIONES
DEL VICEFISCAL.
ARTÍCULO 15. FUNCIONES DEL VICEFISCAL
GENERAL DE LA NACIÓN. El
Vicefiscal General de la Nación cumplirá las siguientes funciones:
(…)
8. Organizar y adelantar comités
técnico-jurídicos de revisión de las situaciones y los casos para la ejecución
de acciones en el desarrollo efectivo y eficiente de las investigaciones
penales de su competencia. Si el fiscal del caso se aparta de la decisión del
Comité deberá motivar su posición, la cual será estudiada nuevamente por este.
En todo caso, en virtud de los principios de unidad de gestión y de jerarquía,
prevalecerá el criterio y la posición de la Fiscalía señalada por el Comité, en
aplicación del numeral 3 del artículo 251 de la Constitución.
(…)
CAPÍTULO V.
DE LAS
DEPENDENCIAS ADSCRITAS AL DESPACH DEL VICEFISCAL GENERAL DE LA NACIÓN.
ARTÍCULO 16. DIRECCIÓN NACIONAL DE
ANÁLISIS Y CONTEXTOS. La
Dirección Nacional de Análisis y Contextos cumplirá las siguientes funciones:
5. Organizar y adelantar comités
técnico-jurídicos de revisión de las situaciones y los casos para la ejecución
de acciones en el desarrollo efectivo y eficiente de las investigaciones
penales de su competencia. Si el fiscal del caso se aparta de la decisión del
Comité deberá motivar su posición, la cual será estudiada nuevamente por este.
En todo caso, en virtud de los principios de unidad de gestión y de jerarquía,
prevalecerá el criterio y la posición de la Fiscalía señalada por el Comité, en
aplicación del numeral 3 del artículo 251 de la
Constitución.
(…)
ARTÍCULO 17.
DIRECCIÓN DE FISCALÍAS NACIONALES. La Dirección de Fiscalías
Nacionales cumplirá las siguientes funciones:
(…)
2. Organizar y adelantar comités
técnico-jurídicos de revisión de las situaciones y los casos para la ejecución
de acciones en el desarrollo efectivo y eficiente de las investigaciones
penales de su competencia. Si el fiscal del caso se aparta de la decisión del
Comité deberá motivar su posición, la cual será estudiada nuevamente por este.
En todo caso, en virtud de los principios de unidad de gestión y de jerarquía,
prevalecerá el criterio y la posición de la Fiscalía señalada por el Comité, en
aplicación del numeral 3 del artículo 251 de la
Constitución.
(…)
ARTÍCULO 20.
FUNCIONES DE LAS DIRECCIONES DE FISCALÍAS NACIONALES ESPECIALIZADAS. Las Direcciones
de Fiscalías Nacionales Especializadas cumplirán las siguientes funciones
generales:
(…)
2. Organizar y adelantar comités
técnico-jurídicos de revisión de las situaciones y los casos para la ejecución
de acciones en el desarrollo efectivo y eficiente de las investigaciones
penales de su competencia. Si el fiscal del caso se aparta de la decisión del
Comité deberá motivar su posición, la cual será estudiada nuevamente por este.
En todo caso, en virtud de los principios de unidad de gestión y de jerarquía,
prevalecerá el criterio y la posición de la Fiscalía señalada por el Comité, en
aplicación del numeral 3 del artículo 251 de la
Constitución.
(…)
ARTÍCULO 29.
DIRECCIÓN NACIONAL DE SECCIONALES Y DE SEGURIDAD CIUDADANA. La
Dirección Nacional de Seccionales y de Seguridad Ciudadana cumplirá las siguientes
funciones:
(…)
8. Organizar y adelantar comités
técnico-jurídicos de revisión de las situaciones y los casos para la ejecución
de acciones en el desarrollo efectivo y eficiente de las investigaciones
penales de su competencia. Si el fiscal del caso se aparta de la decisión del
Comité deberá motivar su posición, la cual será estudiada nuevamente por este.
En todo caso, en virtud de los principios de unidad de gestión y de jerarquía,
prevalecerá el criterio y la posición de la Fiscalía señalada por el Comité, en
aplicación del numeral 3 del artículo 251 de la
Constitución.
(…)
ARTÍCULO 31.
DIRECCIONES SECCIONALES. Las Direcciones Seccionales cumplirán las
siguientes funciones:
(…)
8. Supervisar y hacer seguimiento a los
comités técnico-jurídicos de revisión de las situaciones y los casos que
realice la Subdirección Seccional de Fiscalías, para la ejecución de acciones
en el desarrollo efectivo y eficiente de las investigaciones penales de su
competencia.
Si el fiscal del caso se aparta de la
decisión del Comité deberá motivar su posición, la cual será estudiada
nuevamente por este. En todo caso, en virtud de los principios de unidad de
gestión y de jerarquía, prevalecerá el criterio y la posición de la Fiscalía
señalada por el Comité, en aplicación del numeral 3 del artículo 251 de la Constitución.
(…)
ARTÍCULO 33.
SUBDIRECCIÓN SECCIONAL DE FISCALÍAS Y DE SEGURIDAD CIUDADANA. La
Subdirección Seccional de Fiscalías y de Seguridad Ciudadana cumplirá las
siguientes funciones:
(…)
2. Organizar y adelantar comités
técnico-jurídicos de revisión de las situaciones y los casos para la ejecución
de acciones en el desarrollo efectivo y eficiente de las investigaciones penales
de su competencia. Si el fiscal del caso se aparta de la decisión del Comité
deberá motivar su posición, la cual será estudiada nuevamente por este. En todo
caso, en virtud de los principios de unidad de gestión y de jerarquía,
prevalecerá el criterio y la posición de la Fiscalía señalada por el Comité, en
aplicación del numeral 3 del artículo 251 de la
Constitución.
B. LA DEMANDA
La demandante
considera que las normas demandadas deben ser declaradas
inexequibles, por vulnerar el preámbulo y el principio de independencia y
autonomía judicial (art. 228 CP).
La demanda se
dirige contra un mismo contenido normativo, que se repite en los artículos
demandados del Decreto Ley 16 de 2014, al regular las funciones de diversos
órganos y dependencias dentro de la Fiscalía General de la Nación. Este
contenido normativo, que dice corresponder a la aplicación del artículo 251.3
de la Constitución, prevé que si bien el fiscal delegado puede apartarse de la
decisión del comité técnico jurídico de revisión, evento en el cual el comité
debe estudiar nuevamente el asunto, en todo caso, si continúa la discrepancia,
prevalecerá el criterio y la posición del comité. En este contexto, destaca que
el preámbulo de la Constitución tiene fuerza normativa y, por tanto, un
carácter vinculante, lo que se ilustra a partir de la sentencia C-477 de 2005.
Sobre esta base, advierte que el marco jurídico debe garantizar un orden
político, económico y social justo, para destacar que este “orden justo”,
en los términos precisados en la sentencia C-573 de 2003, se vulnera cuando
cualquier norma constitucional es soslayada. Con fundamento en lo anterior, se
afirma que las normas demandadas vulnerarían el preámbulo y el artículo 228 de
la Constitución, al desconocer que la Fiscalía General de la Nación forma parte
de la Rama Judicial y, en consecuencia, sus decisiones deben ser independientes
y su funcionamiento debe ser desconcentrado y autónomo, lo cual se fundamenta a
partir de las sentencias C-543 de 1992, C-558 de 1994, C-873 de 2003, C-1260 de
2005, T-892 de 2011 y T-446 de 2013. Por ello, afirma que:
“(…) las
injerencias en las decisiones de los operadores jurídicos, es decir, cualquier
interferencia por parte de los Comités técnico-jurídicos de situaciones o de
casos[1],
en las decisiones que deban adoptar los fiscales, debe rechazarse de plano, más
aún, cuando la pretendida intervención es realizada por un comité creado
administrativamente, y cuya decisión es superior a la del fiscal del caso,
prevaleciendo así el interés de aquellos que no son los competentes para
administrar justicia, adquiriendo funciones que resultan instrumentalizando a
quien la ley previó para ejecutar tal labor.
Abriendo además,
la posibilidad de todo tipo de injerencias en razón a conveniencias políticas o
de otras índoles, las cuales en últimas, aparte de desconocer la Constitución,
vulnera (sic.) de forma directa los derechos de las personas que deban
someterse a la justicia, puesto que no contarán con la garantía de que sus
derechos se va a ver regulados por quien la ley determinó, sino que van a ser
fruto de la imposición arbitraria por parte de un comité de poderes superiores
del fiscal, convirtiéndose este último, exclusivamente quien (sic.) avala con
su firma la voluntad de otros (…)”.
Luego de
examinar las referidas sentencias y de insistir en sus argumentos, la demanda
concluye que:
“(…) el
desproporcionado e inconstitucional poder otorgado a los comités técnico-
jurídicos de situaciones o casos, que desborda las facultades proferidas para
los fiscales por parte de la Constitución y la Ley, resulta a todas luces
contrario a la norma superior, ya que cuando se manifiesta que las decisiones
por parte de los Comités deben ser implementadas por los fiscales de forma
obligatoria, se está transgrediendo los principios de autonomía e independencia
que la norma superior confirió a aquellos quienes deben administrar justicia”.
C.
INTERVENCIONES
1. De entidades públicas
a. Departamento Administrativo de
la Función Pública
Solicita que se
declare la exequibilidad de las normas demandadas.
Advierte que a
partir del Acto Legislativo 3 de 2002 se produjo un cambio en las funciones
constitucionales del Fiscal General de la Nación (art. 251.3 CP), para prever,
conforme al principio constitucional de unidad de gestión y de jerarquía, que
el criterio y la posición de la fiscalía, son determinados por dicho
funcionario, “de modo que la independencia de los fiscales delegados ya no
es la característica predominante, como solía ser en el sistema inquisitivo,
sino que sus decisiones deben ser interpretadas a la luz de dicho principio”. Este
aserto lo ilustra por medio de una cita de la sentencia C-1092/03. En este
contexto, afirma que el principio de autonomía y el principio de jerarquía no
son excluyentes, sino que en ocasiones, como ocurre con las normas demandadas,
el principio de autonomía puede verse limitado por el principio de jerarquía.
Por tanto, concluye que “omitir la facultad de emitir parámetros para la
administración de justicia, permitiendo que cada fiscal delegado aplique la ley
bajo su propia consideración, desbordaría el principio constitucional a la
(sic.) Igualdad, situación que precisamente la misma Fiscalía pretende evitar a
través del funcionamiento de comités técnico-jurídicos”.
b. Fiscalía General de la Nación
Solicita que se
declaren exequibles los artículos demandados.
A partir de la
crítica a varias premisas de la argumentación de la demanda, como las de (i)
pasar por alto que si bien la fiscalía hace parte de la rama judicial, su
estructura y organización son “sustancialmente distintas”, (ii)
comprender de manera errónea la función, el propósito, la naturaleza y la
regulación de los comités técnico-jurídicos, y desconocer los límites que tiene
la autonomía judicial de los fiscales delegados, sostiene que dichos comités “son
una herramienta que refuerza la autonomía y la independencia de los fiscales
delegados y contribuye al cumplimiento de funciones esenciales del ente
acusador, como la de garantizar los derechos de sujetos de especial protección
constitucional”. Para este propósito señala que los principios de autonomía
e independencia judicial no son absolutos y que, en el contexto del sistema
penal acusatorio, estos principios deben armonizarse con los de unidad de
gestión, jerarquía y competencia preferente, previstos en el artículo 251.3 de
la Constitución.
Afirma que la
jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la posibilidad de que el Fiscal
General de la Nación dicte directrices sobre casos concretos, a partir de la
vigencia del Acto Legislativo 3 de 2002, “no ha sido consistente”. Para
desarrollar esta afirmación, distingue tres períodos en la jurisprudencia: el
de reinterpretación a partir de los nuevos principios, el de reiteración de la
jurisprudencia anterior a la reforma constitucional y el de modernización de la
fiscalía. Del primero, que ilustra con las sentencias C-873/03 y C-1092/03,
resalta que bajo el modelo acusatorio el principio de jerarquía tiene unas
características diferentes, conforme a las cuales no se puede asumir que
excluya al principio de autonomía, sino que debe ponderarse con éste. Del
segundo, que muestra a partir de las sentencias C-591/05, C-975/05, C-1260/05,
destaca que el principio de autonomía de los fiscales es una excepción a los
principios de unidad de gestión y jerarquía, y critica que éstas se fundan en
un precedente (C-873/03) que emplea como parámetro de juzgamiento la versión
original de la Constitución y no la modificada por el Acto Legislativo 3 de
2002. Del tercero, que presenta a partir del Decreto Ley 16 de 2014, pero que
no ilustra con ninguna sentencia -por lo que en rigor no puede calificarse como
un período de la jurisprudencia-, pone de presente el contenido que se
reproduce en las normas demandadas.
Luego de
advertir que la independencia judicial se puede predicar tanto del servidor de
la justicia como del órgano judicial, dado que en este caso se trata de la
independencia del servidor de la justicia, propone distinguir entre tres clases
de independencia judicial[2]:
la personal, la intelectual y la política. La primera, o personal, “hace
referencia al conocimiento y la facultad de cada funcionario judicial para
tomar decisiones libremente y asumir la responsabilidad individual por sus
consecuencias y las razones que la motivaron. Esto supone la desvinculación del
funcionario judicial respecto de las partes dentro del proceso”. La segunda,
intelectual, “consiste en la posibilidad de trabajar con el material
normativo disponible para adoptar decisiones a través de un proceso de
reflexión juicioso, autónomo, pero condicionado. Ello presupone la autonomía
individual del funcionario judicial entendida como la no sujeción a factores
externos, burocráticos o disciplinarios, que lo obliguen a actuar de un modo u
otro”. La tercera o política, “implica la insularidad política del
funcionario judicial en el sentido de no estar atado a ningún otro poder
público que pueda interferir en las decisiones que deba adoptar. Se trata de la
independencia frente a otros órganos o funcionarios del poder público. Esta
insularidad no es absoluta y tampoco significa que los funcionarios judiciales
y sus decisiones no puedan o no deban ser controladas y evaluadas con rigor”. Este
análisis concluye con la afirmación de que “la independencia de los
funcionarios judiciales no puede concebirse como un fin en sí mismo, sino como
un medio para la protección, garantía y justiciabilidad efectiva de los
derechos de los ciudadanos dentro de los Estados constitucionales”.
En este contexto,
la independencia y autonomía del servidor de la justicia tiene algunos límites
que, en una enunciación no taxativa, incluyen la posibilidad de que su
interpretación sea revisada por su superior (en el trámite de los recursos de
apelación o de casación, o en el trámite de la consulta); la sujeción al
precedente vertical (sujeción al precedente del superior sobre la
interpretación y aplicación de la norma) y al precedente horizontal (respeto al
propio precedente). Una limitación adicional a las anteriores, está dada por el
principio de jerarquía previsto en el artículo 251.3 de la Constitución. Para
comprender de manera adecuada el papel de los comités técnico-jurídicos,
considera indispensable tener en cuenta la Resolución 00258 del 25 de febrero
de 2015, que los reglamenta. De este reglamento destaca algunos objetivos de
los comités[3],
para afirmar que su propósito es “la protección efectiva de los derechos fundamentales
de todos los ciudadanos involucrados en una investigación penal”. La misión
del comité no es “imponer o restringir el ámbito de competencia de los
fiscales delegados, sino preservar la unidad de gestión de la Fiscalía General
de la Nación”.
Así entendido el
asunto, los comités en cuestión persiguen finalidades constitucionalmente
valiosas como son (i) la coherencia del sistema jurídico y la seguridad
jurídica, (ii) los principios de buena fe y confianza legítima y (iii) el
derecho a la igualdad. Además, son una herramienta adecuada para que la
fiscalía pueda cumplir las órdenes impartidas por la Corte Constitucional en
relación con los derechos de personas que son sujetos de especial protección
constitucional, lo que ilustra con las sentencias T-843/11, T-973/11, T-234/12,
T-434/14 y con el Auto A-9/15.
2. Intervenciones de las universidades
a. Universidad Externado de
Colombia
Solicita que se
declare la exequibilidad condicionada de las normas demandadas.
Su análisis se
centra en la tensión que habría entre el principio de unidad de gestión y
jerarquía y el principio de autonomía e independencia judicial, cuestión que se
examina a partir de la sentencia C-1092/03. Para resolver esta tensión
considera necesario tener en cuenta tres premisas: la fiscalía hace parte de la
Rama Judicial; esta circunstancia no implica la autonomía e independencia
absoluta de sus servidores, sino que debe entenderse conforme al órgano del que
hacen parte y a la función que cumplen; en el sistema acusatorio es necesario
que exista una jerarquía para asegurar el ejercicio coherente de la acción
penal. En este contexto, advierte que:
“El
punto reside entonces en determinar qué tipo de materializaciones del principio
de jerarquía son nugatorios de la autonomía judicial, situación que sí es
inadmisible constitucionalmente, pero en afirmar al mismo tiempo que existe
posibilidad de ejercer jerarquía, desde luego en retroceso de la autonomía
judicial, sin que se produzca un desequilibrio constitucional, de tal forma que
la intromisión del Fiscal General de la Nación en las decisiones de un fiscal
encargado y titular de un caso en particular no son per se y de plano
contrarias a la Carta Política”.
Así planteado el
asunto, afirma que la tensión es aparente, pues los ámbitos propios de cada
principio son “claramente diferenciables”. El ámbito en comento estaría
determinado por la naturaleza del acto del fiscal delegado, de tal suerte que
si se trata de un acto jurisdiccional la autonomía del fiscal es absoluta,
mientras que si se trata de un acto no jurisdiccional “puede establecerse un
equilibrio de esa tensión que favorezca a alguno de los dos [principios]”.
En todo caso, cuando se trata de actos no jurisdiccionales la regulación debe
ser hecha por una norma con fuerza de ley, como se hace en los artículos
demandados. Por tanto, concluye que:
“(…) la
facultad de “…organizar y adelantar comités técnico-jurídicos de revisión de
las situaciones y los casos para la ejecución de acciones en el desarrollo
efectivo y eficiente de las investigaciones penales de su competencia…” y que,
en caso de divergencia entre la posición del Fiscal del caso y el Comité, prime
la posición de este Comité y no la del Fiscal, es constitucional en tanto que
obedece a la libertad de configuración legislativa; en todo caso y con el
propósito de evitar multiplicidad de interpretaciones, debe entenderse que “el
principio de jerarquía no puede operar en específico respecto de aquellas
actuaciones en casos concretos que tienen carácter jurisdiccional”.
b. Universidad Sergio Arboleda
Solicita que se declare la
inexequibilidad de las normas demandadas.
Considera que las normas demandadas, por
medio de los comités técnico-científicos, “faculta[n] a los Funcionarios de
mayor nivel jerárquico de la Institución para realizar una intromisión en las
decisiones tomadas por sus subordinados, hecho que evidentemente atenta contra
el principio de seguridad jurídica y la administración de justicia, pues sus
disposiciones vulneran la independencia, la autonomía e incluso al espíritu de
las normas constitucionales”.
Las normas demandadas no brindan ningún
criterio conforme al cual se pueda considerar un caso como priorizado, ni dan
noticia de los elementos para la priorización, lo cual “conlleva al
ejercicio de la misma bajo parámetros confusos o temerarios sujetos a
decisiones de índole jerárquico”. En efecto, estas normas se limitan a
prever que en todo caso, en razón de los principios de unidad de gestión y
jerarquía, “prevalecerá el criterio y la posición de la Fiscalía señalada
por el Comité”, con lo cual es posible que estas decisiones, así sean
arbitrarias o no tengan unos fundamentos taxativos estrictos, resulten
vinculantes para los fiscales delegados.
D. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL
DE LA NACIÓN
El
Procurador General de la Nación, en ejercicio de las facultades previstas en
los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política, emitió en su oportunidad
el Concepto 5966, por medio del cual solicita declarar la exequibilidad
condicionada de las normas demandadas, “en el entendido que los comités
técnico-jurídicos sólo podrán evaluar y, finalmente, determinar la postura del
fiscal del caso concreto en aquellos eventos donde el funcionario no esté
desplegando una función de naturaleza jurisdiccional”.
Advierte
que, en materia de funciones jurisdiccionales, la regla es la de que los
fiscales no las tienen, existen algunas excepciones, como la de ciertos
procesos penales (Ley 600 de 2000) y como la de los procesos de extinción de
dominio (Ley 1708 de 2014), en los cuales “resulta auténticamente
inconstitucional que dichos comités puedan operar para imponer su criterio en
el caso concreto sobre el fiscal competente”.
Destaca
que el Acto Legislativo 3 de 2002, a pesar de mantener a la Fiscalía General de
la Nación dentro de la Rama Judicial, “modificó sustancialmente” su
naturaleza, puesto que “desde la perspectiva orgánica le sustrajo su
naturaleza judicial en términos materiales”, pues la privó de decidir
definitivamente conflictos jurídicos, competencia que le corresponde de manera
exclusiva a los jueces de garantías y a los jueces de conocimiento. Por ello
concluye que:
“En
este sentido, la ausencia material de función jurisdiccional en la Fiscalía
General de la Nación, implica que los principios de autonomía e independencia
judicial ya no se le pueden aplicar a esta institución directamente, por la
sencilla razón de que tales únicamente se les aplican, y es lógico que así sea,
a los órganos que cumplen funciones jurisdiccionales en estricto sentido”.
Luego
de considerar que las sentencias C-558/94 y C-873/03 no son relevantes en este
caso, pues en ellas se emplea como parámetro una norma constitucional que ya no
está vigente y que sufrió un cambio sustancial, advierte que la creación de los
referidos comités "resulta ser un desarrollo específico del mandato
constitucional [art. 251.3]”, por las siguientes razones:
“(i)
De acuerdo con lo dispuesto en el Decreto Ley del que forman parte las normas
demandadas, los señalados comités no tienen otra función que determinar la
revisión de las situaciones y los casos para la ejecución de acciones en el
desarrollo efectivo y eficiente de las investigaciones penales a cargo de los
fiscales, como el propósito de “determinar el criterio y la posición que la
Fiscalía deba asumir”. Y, en el mismo sentido, la creación de estos comités
puede explicarse constitucionalmente no solo desde la circunstancia de que la
Fiscalía ya no ejerce funciones jurisdiccionales sino, adicionalmente, del rol
constitucional del Fiscal General de la Nación en la fijación de la política
criminal, en relación con el deber de investigar precisamente asignado a la
Fiscalía.
(ii)
En segundo lugar, esta vista fiscal encuentra que los señalados comités
respetan la autonomía de los fiscales delegados, pues como se establece en el
artículo 5, numeral 5º del Decreto Ley demandado, una de las funciones de las
fiscalías delegadas ante la Corte suprema de Justicia es organizar los comités
para la revisión de los casos y situaciones a cargo de los fiscales, lo que,
precisamente, resulta respetuoso de la autonomía que se les reconoce
constitucionalmente”.
II. CONSIDERACIONES
A. COMPETENCIA
1.      En
virtud de lo dispuesto por el artículo 241.5 de la Constitución Política, este
tribunal es competente para conocer de la presente demanda, por dirigirse
contra preceptos contenidos en el Decreto Ley 16 de 2014, dictado por el
Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias
conferidas por el literal a) del artículo 1 de la Ley 1654 de 2013, “Por la cual se
otorgan facultades extraordinarias pro tempore al Presidente de la República
para modificar la estructura y la planta de personal de la Fiscalía General de
la Nación y expedir su Régimen de Carrera y situaciones administrativas”. Es decir, se trata
de una norma con rango y fuerza de ley, controlable, por lo tanto, por esta
Corte.
B. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO,
MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN
2.
El
literal a) del artículo 1 de la Ley 1654 de 2013 revistió de facultades
extraordinarias temporales al Presidente de la República para “Modificar y
definir la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación
y sus servidores”. Estas facultades se ejercieron por medio del Decreto Ley
16 de 2014, que contiene las normas objeto de la demanda en este proceso.
Teniendo
en cuenta que la Fiscalía General de la Nación administra justicia (inc. 1,
art. 116 de la Constitución) y hace parte de la Rama Judicial (cap. 6 del
Título VIII de la Constitución), la demanda sostiene que los fiscales
delegados, como los jueces, deben ser independientes y autónomos en sus
decisiones (art. 228 de la Constitución), y por lo tanto, las normas
demandadas, al hacer prevalecer la decisión de los comités técnicos jurídicos
de revisión de las situaciones y de los casos, sobre la posición del fiscal
delegado, vulneran dicha independencia y autonomía.
3.
A
este respecto, corresponde a la Corte Constitucional responder el siguiente
problema jurídico: ¿Las expresiones demandadas de los artículos 4.7, 5.5, 15.8,
16.5, 17.2, 20.2, 29.8, 31.8 y 33.2 del Decreto Ley 16 de 2014, al prever la
competencia para organizar y adelantar comités técnico-jurídicos de revisión de
las situaciones y los casos y al disponer que la decisión de éstos prevalecerá,
en caso de haber discrepancia, frente a la decisión del fiscal de cada caso, vulneran
el principio constitucional de independencia y autonomía de las decisiones de
la administración de justicia (art. 228 de la Constitución Política)?
4.
Para
resolver este problema jurídico, la Corte estudiará, primero, (C) la
situación orgánica de la Fiscalía General de la Nación; en segundo lugar (D)
se precisarán las funciones jurisdiccionales de la Fiscalía General de la
Nación y los principios de autonomía e independencia judicial; y, en tercer
lugar, (E) se precisará la relación entre las funciones no
jurisdiccionales de la Fiscalía General de la Nación y los principios de
jerarquía y unidad de gestión.
C. LA
FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, UN ÓRGANO SITUADO DENTRO DE LA RAMA JUDICIAL DEL
PODER PÚBLICO
5.
La
Fiscalía General de la Nación es un órgano creado por la Constitución Política de
1991, para reemplazar el sistema vigente hasta entonces, de corte judicialista,
en el que la investigación de los delitos y la acusación ante el juez penal,
correspondía a un juez de instrucción criminal. Se trataba de un sistema
equivalente al español de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, del Real Decreto
del 14 de septiembre de 1882[4].
Uno de los temas más discutidos a este respecto, en la Asamblea Nacional
Constituyente, fue precisamente el del lugar orgánico que debía ocupar la naciente
Fiscalía General de la Nación. Una primera corriente consideraba que era
necesario que la Fiscalía conformara, con la Procuraduría, una rama
independiente del poder público, denominada Ministerio Público[5] o, para
otros, Rama de vigilancia y control[6].
Una segunda corriente propugnaba porque la Fiscalía fuera ubicada en la
rama ejecutiva del poder público, en razón de que sus funciones eran cercanas a
las del ejecutivo, apuntaban a lo “administrativo u operativo”, es
decir, que no debía ejercer funciones judiciales ya que “cuando las
funciones impliquen en algún grado de afectación de derechos y garantías, se
debe acudir necesariamente al funcionario judicial para que así lo autorice”[7]. En esta
opción, la Fiscalía General de la Nación no ejercía funciones jurisdiccionales;
se trataba de un órgano constitucionalmente autónomo, dentro de la rama
ejecutiva del Poder Público[8].
También se puso de presente la necesidad de que las funciones de los fiscales
fueran objeto de dos tipos de controles, el intraorgánico, ejercido por el
Fiscal General de la Nación y el extraorgánico, ejercido por el juez penal[9]. Una tercera
postura planteaba la necesidad de que la Fiscalía dispusiera de poderes jurisdiccionales
propios, es decir, que no necesitara solicitar las medidas que afectaran
derechos y garantías a un juez, sino que pudiera adoptarlas por sí misma. Se
consideró, por lo tanto, que en razón de esas funciones, debía ubicarse en la rama
judicial del Poder Público[10],
lo que era percibido por la minoría, como un simple cambio de denominación de
los antiguos jueces de instrucción criminal[11].
6.
Luego
de este debate, la Asamblea Nacional Constituyente decidió ubicar a la naciente
fiscalía, dentro de la Rama Judicial, en el Título VIII de la Constitución e
incluirla en la lista de los órganos que administran justicia, en el artículo
116. Además, de manera expresa dispuso que “La Fiscalía General de la Nación
forma parte de la Rama Judicial” (artículo 249 de la Constitución, inciso
3). De esta manera, se guardó coherencia con los artículos 28 de la
Constitución que dispone que nadie podrá ser privado de la libertad, ni su
domicilio registrado, sin orden de autoridad judicial competente y el artículo
15 que exige orden de autoridad judicial, para la interceptación de las
comunicaciones. No obstante, desde la misma constituyente se advertían los
problemas que podría generar esta naturaleza judicial, respecto de la necesidad
de unidad de mando en la Fiscalía General de la Nación[12]. La
Constitución autorizó entonces a la Fiscalía General de la Nación, entre otras
decisiones, para adoptar directamente las medidas de aseguramiento (numeral 1
del artículo 250 de la Constitución, en su texto original).
7.
En
2012, el Congreso de la República decidió reformar las normas constitucionales
relativas a la Fiscalía General de la Nación. Entre otras modificaciones, las
funciones de privación de la libertad se convirtieron en excepcionales. En
el informe de ponencia para cuarto debate del proyecto del que se convertiría
en el Acto Legislativo 3 de 2002, publicado en la Gaceta del Congreso 232 de
2002, se asumió que el replanteamiento de la actividad que ejerce la Fiscalía,
implicaba la “desjudicialización” de la fiscalía, en la medida en que
las decisiones sobre la libertad de las personas procesadas las tomará un juez,
pero “se reserva la posibilidad de capturar administrativamente”, pues “dadas
las condiciones por las que atraviesa nuestro país, es necesario establecer un
mecanismo de urgencia que permita a la Fiscalía capturar en casos diferentes a
los de flagrancia, en todo caso sujeto a un control judicial posterior en un
término máximo de treinta y seis (36) horas”. Por ello se propuso mantener
a la fiscalía dentro de la Rama Judicial, “lo que garantiza su
imparcialidad”, pero, al reducirle sus funciones judiciales y fortalecerla
en la investigación, “debe otorgársele al Fiscal General, dentro de los
principios de unidad de gestión y de jerarquía, la función de organizar la
institución de la manera que considere más conveniente, a efectos de que exista
responsabilidad de él, frente a la comunidad por el actuar del ente
investigador”.
8.      En
el informe de ponencia para el quinto debate, que aparece en la Gaceta del Congreso
401 de 2002, se consideró de nuevo que la adopción de un sistema acusatorio
puede implicar “la desagregación de la Fiscalía General de la Nación de la
Rama Judicial del Poder Público y la propuesta de convertirla en un ente
constitucionalmente autónomo, no adscrito a ninguna de las ramas del poder
público, sin perjuicio de mantener la designación del Fiscal General con el
actual procedimiento constitucional, como una manifestación del deber de
colaboración armónica que tiene que existir entre los órganos del Estado”. Esta
modificación implicaría una “reingeniería constitucional”, en la medida
en que se excluiría a la fiscalía del artículo 116 y del título correspondiente
a la Rama Judicial, para crear un nuevo título para el efecto, con los ajustes
en la enumeración de títulos y artículos que sea del caso. Sin embargo, esta
opción fue descartada para garantizar la autonomía de la Fiscalía, respecto de
la Rama Ejecutiva del Poder público[13].
9.      En
el Acta 18 del 24 de octubre de 2002 de la sesión plenaria de la Cámara de
Representantes, visible en la Gaceta del Congreso 50 de 2003, se da cuenta de
la aprobación del proyecto en sexto debate. En el desarrollo del mismo, el
Representante Germán Varón Cotrino señaló que:
“Obviamente
no podemos adoptar el sistema como quisiéramos, el sistema acusatorio implica
la autonomía del órgano de la Fiscalía, desafortunadamente por la naturaleza
de las funciones que desempeña en desarrollo de esa actividad investigativa
tenemos que llegar a la conclusión de que son de naturaleza judicial y en esa
medida se sostiene en el artículo 116 de la Constitución, que la Fiscalía sigue
perteneciendo a aquellos organismos que administran justicia, pero si
acogemos los principios fundamentales de oralidad y publicidad, de inmediación
de la prueba, de concentración que creo yo, van a permitir que los procesos
sean mucho más ágiles y que se descongestionen los despachos en donde se
administra justicia” (Negrillas no originales).
10. El que se considere a
la fiscalía como parte de la administración de justicia, obedece, según el entonces
Representante Luis Fernando Velasco Chaves, a que:
“
(…) Colombia no es un país normal, estamos en un grado de anormalidad, nosotros
tuvimos que mantenerle unas excepcionales funciones jurisdiccionales a los
fiscales en un sistema inquisitivo puro, en donde solo investiga, para
allanar hay que pedir permiso, para interceptar hay que pedir permiso, ahí sí
nosotros decimos que para allanar a una persona, que para allanar o interceptar
a una persona que genere cierta peligrosidad, permitámosle a los fiscales que
si saben que algo está pasando acopien las pruebas rápidamente que no se pierda
la prueba y de esa manera lo que le estamos pidiendo nosotros es que un
fiscal motu propio pueda allanar o interceptar y después de
todas maneras tenga la obligación de ir a un juez de control de garantías para
que le revise lo actuado, nosotros privilegiamos aquí como ya lo hemos hablado
con el doctor Petro la libertad pero en otras actuaciones judiciales le decimos
a los fiscales que tienen la posibilidad de adelantar ese tipo de actuaciones,
esa es la diferencia filosófica y política y la decisión política que estamos
aquí planteando” (Negrillas no originales).
11. Como se evidencia,
tanto durante la Asamblea Nacional Constituyente, como en la reforma
introducida por el Acto Legislativo 03 de 2002, la decisión de situar
orgánicamente a la Fiscalía, dentro de la Rama Judicial del Poder público y
dentro de la lista de los órganos que administran justicia, fue una decisión
tomada en razón de las funciones jurisdiccionales atribuidas a este órgano las
que, a pesar de haber sido ostensiblemente reducidas, se mantuvieron después de
la reforma introducida por el Acto Legislativo 03 de 2002, el que dispuso “La
ley podrá facultar a la Fiscalía General para realizar excepcionalmente
capturas” y que autorizó a “adelantar registros, allanamientos,
incautaciones e interceptaciones de comunicaciones” (numeral 1, inciso 3 y
numeral 2 del artículo 250 de la Constitución Política).
12. Es por esta razón que
la Corte Constitucional, en sentencia C-516 de 2015 concluyó que “A pesar de
que uno de los propósitos centrales de la reforma consistió en limitar ciertas
facultades del órgano de investigación, en especial, en materia de medidas de
intervención en los derechos fundamentales, lo cierto es que en lo referente al
lugar que ocupa la Fiscalía General de la Nación en la estructura del Estado
colombiano, el Acto Legislativo 03 de 2002 no operó modificación alguna”.
D. LAS
FUNCIONES JURISDICCIONALES DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y EL PRINCIPIO
DE INDEPENDENCIA Y AUTONOMÍA JUDICIAL
13. El
sistema creado por la Constitución de 1991 en el que la Fiscalía General de la
Nación,  órgano con funciones jurisdiccionales y no jurisdiccionales, se ubicó
en la Rama Judicial del Poder Público, planteaba el desafío de determinar el
campo de aplicación de los principios propios de la función judicial, al
ejercicio de las funciones de la Fiscalía. Al estudiar una demanda contra la
expresión: “bajo la dependencia de sus superiores jerárquicos y del Fiscal
General”, contenida en el artículo 19 del Decreto Ley 2699 de 1991[14], “Por el cual se expide el
Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación”, en la sentencia
C-558 de 1994, este tribunal reconoció que les eran aplicables a los fiscales
delegados, los artículos 228 de la Constitución, relativo a los principios
de la función jurisdiccional, de autonomía e independencia, y 230 de la
Constitución, relativo a las fuentes del derecho que inspiran las decisiones de
los jueces. No obstante, este precedente reconoció que la aplicación de estas normas
propias de la función jurisdiccional no era general, sino solamente referida a
las funciones jurisdiccionales de la Fiscalía. En este sentido esta Corte
expresó que:
“Dentro
de las funciones antes enunciadas existen algunas que son eminentemente
jurisdiccionales, tales como la expedición de medidas de aseguramiento
que restringen la libertad del investigado, como la detención, la
conminación, la caución, para asegurar su comparecencia en el proceso; la
facultad para resolver la situación jurídica del indagado, la potestad para
calificar el mérito del sumario; la atribución de dictar resoluciones de
acusación ante los jueces al presunto responsable de un hecho punible, etc., de
manera que cuando los fiscales ejercen estas  actividades cumplen una
función jurisdiccional, y por tanto, actúan como verdaderos jueces. Siendo así,
son aplicables a los fiscales los artículos 228 y 230 de la Carta, que
consagran la independencia y autonomía de los jueces, quienes en sus
providencias, solamente están sometidos al imperio de la ley”
(Negrillas no originales).
14. También,
refiriéndose a las funciones jurisdiccionales de la Fiscalía General de la
Nación, antes de la entrada en vigencia de la reforma del Acto Legislativo 03
de 2002, la sentencia C-873/03, tomando como consideración las normas “que a
la fecha se encuentran en plena vigencia”, precisó:
“(…)
los fiscales, en tanto ejercen funciones judiciales y a su cargo se
encuentra la instrucción de procesos penales en un sistema con las
características del creado en 1991, son autónomos e independientes en el
ejercicio de sus funciones, y deben cumplir con el mandato de imparcialidad
para preservar los derechos del investigado al debido proceso y la igualdad; en
consecuencia, ni siquiera el Fiscal General puede intervenir en el
desarrollo específico de las investigaciones asignadas a cada fiscal, puesto
que ello equivaldría a inmiscuirse indebidamente en un ámbito
constitucionalmente resguardado de autonomía en el ejercicio de la función
jurisdiccional. Como consecuencia, el ejercicio de atribuciones tales como
las que tiene el Fiscal General de reasignar procesos o asumir directamente el
conocimiento de una investigación desplazando al fiscal competente, debe
permitirse únicamente en hipótesis excepcionales, en las cuales se presenten
circunstancias de peso que así lo justifiquen - las cuales deben quedar
claramente plasmadas en la decisión correspondiente, para permitir el derecho
de defensa de los afectados.
Lo
anterior no obsta para que, en ejercicio de sus
poderes generales de dirección y orientación de las actividades de
investigación penal, el Fiscal General de la Nación trace políticas
generales aplicables a las distintas actividades desarrolladas por los
funcionarios de la Fiscalía; tales políticas pueden estar referidas a
aspectos fácticos o técnicos del proceso de investigación, así como a asuntos
jurídicos generales de índole interpretativa, y pueden fijar prioridades,
parámetros o criterios institucionales para el ejercicio de la actividad
investigativa, así como designar unidades especiales para ciertos temas. Esto
implica que el Fiscal General sí puede orientar en términos generales el funcionamiento
de la Fiscalía en tanto institución unitaria, así como llevar a cabo
actividades de seguimiento y evaluación sobre el desempeño general de la
entidad; pero todo ello debe realizarse en general, sin que se invoquen dichas
facultades de orientación y definición de políticas para incidir sobre la
investigación o apreciación de casos concretos por parte de los fiscales que
tienen a su cargo la instrucción, ni sobre la forma en que se debe interpretar
y aplicar la ley penal frente a situaciones particulares que ya son de
competencia de dichos fiscales. Los lineamientos, pautas y políticas que trace
el Fiscal General de la Nación deben ser, así, de carácter general, como
también lo deben ser aquellos parámetros o criterios adoptados por los
Directores Nacional o Seccionales de Fiscalías en cumplimiento de sus
funciones, para respetar los mandatos constitucionales de independencia,
imparcialidad y autonomía en la administración de justicia. En el nuevo
sistema, el principio de jerarquía adquiere unas connotaciones especiales,
distintas a las que tenía bajo el esquema original de 1991, que no entra la
Corte a precisar en esta oportunidad” (Negrillas no
originales).
15. La
función que cumple el fiscal delegado es, pues, la que determina si en su obrar
actúa como juez y, por tanto, si las decisiones que adopta deben ser
independientes y autónomas y estar acordes con el artículo 230 de la
Constitución Política. Esto quiere decir que para determinar la aplicabilidad
de las normas propias de la actividad jurisdiccional, es necesario ir más allá
del análisis orgánico, para proceder a un análisis funcional.
16. Esta
lógica que indica la existencia de funciones tanto jurisdiccionales, como no
jurisdiccionales de la Fiscalía, fue mantenida por la reforma constitucional
introducida por el Acto Legislativo 03 de 2002, cuyo artículo 2 modificó el
artículo 250 de la Constitución, relativo a las funciones de la Fiscalía
General de la Nación. La diferencia consistió en que redujo, de manera
considerable, sus funciones jurisdiccionales. Para determinar cuáles de estas
funciones son jurisdiccionales, será necesario recurrir al criterio formal de
las funciones jurisdiccionales, el único que pone de presente la identidad
material de las distintas funciones del Estado. Este criterio indica que la
función pública es jurisdiccional cuando de manera expresa la Constitución o la
ley la han calificado como tal, como se deriva del artículo 116 de la
Constitución Política[15].
La calificación jurisdiccional también debe entenderse, de manera indirecta,
cuando la Constitución ha atribuido a determinado órgano, la decisión en una
materia de expresa reserva judicial. Así, fruto de la interpretación
sistemática de la Constitución, luego del Acto Legislativo 03 de 2002, se
entiende que son funciones jurisdiccionales de la Fiscalía, las siguientes:
·
La
prevista en el inciso 9 del numeral 1 del artículo 250 de la Constitución que
dispone “La ley podrá facultar a la Fiscalía General de la Nación para
realizar excepcionalmente capturas (…)”. Esta competencia fue reproducida
en el numeral 7 del artículo 114 de la Ley 906 de 2004, Código de Procedimiento
Penal. Se trata de una función jurisdiccional, en la medida en que el artículo
28 de la Constitución dispone que “Nadie puede ser (…) reducido a
prisión o arresto, ni detenido (…) sino en virtud de mandamiento
escrito de autoridad judicial competente (…)” (Negrillas no
originales).
·
La
prevista en el numeral 2 del artículo 250 de la Constitución que consiste en “Adelantar
registros, allanamientos, incautaciones e interceptaciones de comunicaciones”.
Esta competencia fue reproducida en el numeral 3 del artículo 114 de la Ley 906
de 2004, Código de Procedimiento Penal y desarrollada por los artículos 219 y
siguientes (registros y allanamientos), art. 233 (retención de
correspondencia), art. 235 (interceptación de comunicaciones) y art. 236
(recuperación de información producto de la transmisión de datos a través de
las redes de comunicaciones). Se trata de funciones jurisdiccionales en la
medida en que el artículo 28 de la Constitución dispone que “Nadie puede ser
molestado en su persona o familia (…) ni su domicilio registrado,
sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial competente
(…)” y porque el inciso 3 del artículo 15 de la Constitución dispone que “La
correspondencia y demás formas de comunicación privada son inviolables. Sólo
pueden ser interceptadas o registradas mediante orden judicial, en los
casos y con las formalidades que establezca la ley” (Negrillas no
originales).
17. Teniendo
en cuenta que el numeral 9 del artículo 250 de la Constitución pone de presente
que las funciones de la Fiscalía General previstas en la Constitución no
excluyen otras atribuidas por la ley, es perfectamente posible que leyes particulares
atribuyan funciones jurisdiccionales a la Fiscalía, identificables a través del
criterio formal, el de la voluntad expresa del legislador o el de la voluntad
implícita, por la atribución de funciones en materia de reserva judicial. Por
ejemplo, el Código de la Extinción de Dominio, Ley 1708 de 2014, en su artículo
162 dispuso que “Con el propósito de recaudar elementos probatorios, el
Fiscal General de la Nación o sus delegados podrán hacer uso de las siguientes
técnicas de investigación durante la fase inicial: 1. Allanamientos y
registros. 2. Interceptación de comunicaciones. (…) 5. Búsquedas
selectivas en bases de datos. 6. Recuperación de información dejada al navegar
en internet. (…) 9. Escucha y grabación entre presentes (…)” y el
artículo 170, autoriza a la Fiscalía a la “Búsqueda selectiva en bases de
datos”, en los siguientes términos: “El Fiscal General de la Nación o su
delegado podrá ordenar que en desarrollo de la actividad investigativa, la
policía judicial realice búsquedas o comparaciones de datos contenidos en bases
mecánicas, magnéticas u otras similares”. Se trata de materias en las que,
en los términos explicados, existe reserva judicial; es decir, que las
funciones atribuidas legalmente a la Fiscalía General de la Nación, son jurisdiccionales.
Coherente con esto, mediante la sentencia C-516 de 2015, la Corte
Constitucional declaró la constitucionalidad de la posibilidad que esta ley
atribuye para interceptar comunicaciones en la medida en que “(…) siendo la
Fiscalía General de la Nación una “autoridad judicial” (art. 116 Superior), (…)
las órdenes que imparten los fiscales, que configuren medidas de intervención
en el derecho a la intimidad, cumplen con lo presupuesto en los artículos 15 y
28 Superiores. Tal aseveración, que resulta válida en el decurso de cualquier
proceso penal, lo es igualmente en desarrollo de un proceso de extinción de
dominio”. También, la Ley 600 de 2000, vigente respecto de hechos
cometidos con anterioridad al 1 de enero de 2005 y para los procesos que
adelante la Corte Suprema de Justicia respecto de los congresistas (artículo
533 de la Ley 906 de 2004) atribuye a la Fiscalía General de la Nación,
competencias de índole jurisdiccional, entre otras, la de “2. Asegurar la
comparecencia de los presuntos infractores de la ley penal, adoptando las
medidas de aseguramiento” (artículo 114 de la Ley 600 de 2000).
18. En el ejercicio de
estas funciones, “(…) la imposición de medidas restrictivas del ejercicio de
derechos fundamentales, por ser decisiones de contenido judicial, y no de
impulso o preparación del juicio, no pueden estar sometidas a presiones,
insinuaciones, recomendaciones, exigencias, determinaciones o consejos por
parte de los superiores jerárquicos del fiscal respectivo que deba tomar tales
determinaciones”[16],
ya que los fiscales delegados gozan de la autonomía e independencia propia
de los jueces la que “(…) hace alusión a que los funcionarios encargados de
administrar justicia no se vean sometidos a presiones o (…) a
insinuaciones, recomendaciones, exigencias, determinaciones o consejos por
parte de otros órganos del poder, inclusive de la misma rama judicial, sin
perjuicio del ejercicio legítimo por parte de otras autoridades judiciales de
sus competencias constitucionales y legales. (…) En igual sentido, debe
decirse que la independencia se predica también, como lo reconoce la
disposición que se estudia, respecto de los superiores jerárquicos dentro de la
rama judicial. La autonomía del juez es, entonces, absoluta”[17].
E. LAS FUNCIONES NO JURISDICCIONALES DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA
NACIÓN Y LOS PRINCIPIOS DE UNIDAD DE GESTIÓN Y JERARQUÍA
19.
Respecto de las funciones no jurisdiccionales de la Fiscalía, los
principios de la función jurisdiccional resultan inaplicables. Es por esto que
el artículo 19 del Decreto Ley 2699 de 1991 introdujo el principio
jerárquico, incompatible con el ejercicio de las funciones
jurisdiccionales, al precisar que los fiscales delegados ejercen sus funciones “bajo
la dependencia de sus superiores jerárquicos y del Fiscal General”[18]. A
este respecto, la sentencia C-558 de 1994, precisó que dicho principio, de
orden administrativo, sólo resultaba aplicable a las funciones no
jurisdiccionales:
“(…)
la Constitución al radicar en cabeza de la Fiscalía una función pública, que
se ejerce a través del Fiscal General de la Nación, de los fiscales delegados y
de todos aquellos otros funcionarios que señale la ley, ha establecido una
estructura jerárquica y dependiente, no tiene la connotación de permitir la
intervención de los superiores en las decisiones que han de tomarse dentro de
los procesos que adelanta cada uno de los fiscales, ya que ha de entenderse
que esa forma organizacional tiene cabida en el campo administrativo,
disciplinario, y para efectos de señalar cuál es el personal competente para
resolver recursos o segundas instancias, mas no en el campo jurisdiccional.
De
aceptarse que el Fiscal General de la Nación o los superiores jerárquicos de
los fiscales pudieran entrometerse en los procesos penales, se tornaría la
segunda instancia en un mecanismo totalmente inocuo, en detrimento del
investigado y con violación del debido proceso, puesto que quien iría a
fallar no sería un funcionario imparcial e independiente, como lo debe ser
cualquier juez, sino un funcionario ligado a unas órdenes u orientaciones, que
está obligado a cumplir.
De
lo que sí no le cabe duda a la Corte es de la capacidad que tiene el Fiscal
General de la Nación para controlar el trabajo de los fiscales, desde el punto
de vista de su cumplimiento laboral y de los términos procesales, como de su
potestad para nombrarlos y removerlos libremente en caso de que no pertenezcan
a carrera, y de investigarlos disciplinariamente por hechos u omisiones en el
ejercicio de sus cargos. Como también la facultad que le asiste a dicho
funcionario de designar fiscales especiales para el adelantamiento de
diligencias relacionadas con determinados delitos, o grupos élites de
investigación” (Negrillas no originales).
20. El
funcionamiento jerarquizado de la Fiscalía, respecto de las funciones no
jurisdiccionales, fue reiterado y reforzado por el artículo 10 del Decreto Ley
261 de 2000, conforme al cual “los Fiscales delegados actuarán siempre en
representación de la Fiscalía General de la nación bajo la dependencia de sus
superiores jerárquicos y del Fiscal General, sin perjuicio de la autonomía en
sus decisiones judiciales”. Esta norma fue demandada y aunque se dictó
sentencia inhibitoria, por falta de certeza en el cargo, la Corte
Constitucional interpretó que:
“(…) el cargo
formulado por el actor no se deduce de ningún modo del texto legal acusado,
puesto que éste expresamente establece que la aplicación del principio de
jerarquía al interior de la Fiscalía no puede efectuarse en forma tal
que se afecte la autonomía de los Fiscales Delegados en la adopción de
las decisiones judiciales que les competen. En ese sentido, la acusación de
inconstitucionalidad presentada por el demandante se sustenta en una
interpretación personal que no encuentra respaldo alguno en el texto legal cuya
constitucionalidad se controvierte, e incluso va en contravía del tenor literal
de la norma” (Negrillas no originales).
21.  Pero hasta entonces el principio jerárquico, en el funcionamiento
de la Fiscalía General de la Nación, tenía fundamentos infraconstitucionales. La
reforma introducida por el Acto Legislativo 03 de 2002 consagró los principios
constitucionales de unidad de gestión y jerarquía, en el numeral 3 del
artículo 251 de la Constitución, los que permiten al Fiscal General de la
Nación “determinar el criterio y la posición que la Fiscalía deba asumir,
sin perjuicio de la autonomía de los fiscales delegados en los términos y
condiciones fijados por la ley”. Se trató de la “modificación más
significativa del artículo 251”[19].
22. El
principio de unidad de gestión y jerarquía vino a desarrollar la intención
inicial del Constituyente de crear un cuerpo coherente, que pusiera en marcha
la política criminal y superara los problemas que había generado el sistema
anterior de jueces de instrucción criminal, respecto de los que operaba
plenamente el principio de autonomía judicial y no actuaban, por lo tanto, como
un cuerpo, por ejemplo, frente a la lucha contra la criminalidad organizada. En
este sentido, en la presentación del proyecto de Acto Legislativo que
finalmente se convirtió en el Acto Legislativo 03 de 2002, los ministros del
interior y de justicia explicaban que la finalidad de la reforma era “(…) dotar al Fiscal General de la Nación de la facultad de orientar la
gestión de la Fiscalía para que se fortalezca como institución”,  bajo el entendido  que “(…) es de la esencia
del funcionamiento de una fiscalía moderna contar con una estructura jerárquica
determinada, con la posibilidad de hacer políticamente responsable a la
institución por conducto de su cabeza, en el entendido de que en el marco de
amplias facultades para investigar y acusar, debe existir un contrapeso que
permita un sólido control en el interior de la misma, pues de lo contrario se
caería en el absurdo de la atomización de la función y la unificación de
responsabilidades”[20]
(Negrillas no originales).
23. En
el Informe de ponencia para primer debate se confirma esta intención: “Lo
anterior no es obstáculo, para que en el numeral 3 del artículo 251, que se
modifica con el artículo 7° de este proyecto, se establezca que son funciones
especiales del Fiscal General de la Nación: ¿... 3. Asignar y desplazar
libremente a sus servidores en las investigaciones y procesos. Asimismo, determinar
el criterio y la posición que la Fiscalía deba asumir en cada caso, en
desarrollo de los principios de unidad de gestión y jerarquía... ¿ por
cuanto si la Fiscalía ya no va a cumplir funciones judiciales, es decir
ya no va a resolver situaciones jurídicas, ni a calificar investigaciones, no
es inconveniente que la Fiscalía se rija por los principios de gestión y
jerarquía, ni que se asignen y desplacen libremente los delegados del
Fiscal General”?[21]
Luego de los debates correspondientes, el Acto Legislativo 03 de 2002 incluyó
en el texto constitucional, los principios de unidad de gestión y jerarquía.
24. En
este nuevo contexto constitucional se encuentran dos principios de igual nivel
que, a primera vista, podrían verse enfrentados: independencia y autonomía
judicial y unidad de gestión y jerarquía. No obstante, la oposición es
meramente aparente. Esta Corte ya tuvo la oportunidad de pronunciarse a este
respecto, cuando debió resolver el cargo relativo al desconocimiento de la
unidad de materia en la adopción de este numeral del Acto Legislativo 03 de
2002, para concluir que no existe contradicción entre ambos principios[22], bajo las pautas fijadas en la
Constitución, “cuya conveniencia no corresponde evaluar a la Corte”[23]. Así, en la sentencia C-1092 de
2003, esta Corte concluyó:
“(…)
en lo que toca con la expresión “sin perjuicio de la autonomía de los
fiscales delegados en los términos y condiciones fijados por la ley”, la Corte
advierte que a través de ella se reafirmaron las consecuencias derivadas de la
decisión de mantener a la Fiscalía General de la Nación como un órgano que hace
parte de la rama judicial del poder público (C.P. arts. 116 –aprobado por el
artículo 1 del Acto Legislativo 03 de 2002- y 249), lo que en sí mismo comporta
que los fiscales, en su calidad de funcionarios judiciales y en
ejercicio de las funciones judiciales que desempeñan, se sometan a los principios
de autonomía e independencia predicables de la función judicial, de acuerdo
con los artículos 228 y 230 de la Constitución Política y al artículo 5 de la
Ley 270 de 1996, lo que no implica necesariamente una contradicción con el
principio de jerarquía  sino más bien un precisión sobre su proyección y
alcance.
De
manera que, de acuerdo con lo dispuesto por el precepto superior acusado, será
el legislador quien defina el alcance de los conceptos de autonomía y
jerarquía, dentro de los lineamientos del nuevo sistema adoptado.  Así, la
referencia a la autonomía no constituye un cambio esencial del principio de
jerarquía sino una delimitación de sus alcances respecto de un objeto
específico, que se sujeta a los límites previstos en la propia Constitución
Política, a los que se ha hecho referencia y a “los términos y condiciones
que fije la ley”” (Negrillas no originales).
La aclaración de voto a la
sentencia C-1092/03, pronunciada por los magistrados Rodrigo Escobar Gil y
Eduardo Montealegre Lynett confirman la razón de la sentencia: “(…) es obvio
que si la Constitución mantuvo algunas atribuciones judiciales a los fiscales,
entonces los fiscales delegados gozan de autonomía en el ejercicio de dichas
atribuciones (…) la autonomía de los fiscales es plena cuando ejercen
atribuciones judiciales; igualmente es claro que los principios de
jerarquía y unidad de gestión desbordan el campo de la gestión puramente
administrativa y se proyectan al ámbito del proceso penal (…) Ahora
bien, ya el alcance de ese poder de instrucción del fiscal general dentro del
proceso penal y su armonización concreta con la autonomía de los fiscales es un
asunto en donde son posibles distintos desarrollos normativos, por lo que
corresponde primariamente al Legislador”. El razonamiento presente en la
sentencia C-1092 de 2003, fue confirmado en la sentencia C-591 de 2005.
25. Con
base en los precedentes jurisprudenciales referidos, se establece que, a pesar
de ser aplicables a la misma entidad, el ámbito de aplicación de los principios
de autonomía e independencia judicial y de jerarquía y unidad de gestión es
distinto, por lo que no existe real contradicción entre ellos. Así, a título
meramente ejemplificativo, las funciones no jurisdiccionales de la Fiscalía
General de la Nación, que se rigen por los principios de unidad de gestión y
jerarquía, son todas aquellas que consisten en solicitar decisiones a un juez
penal y aquellas en las que no hay reserva judicial:
Respecto de las solicitudes al juez:
•
Solicitar
al juez de control de garantías las medidas necesarias para asegurar la
comparecencia de los imputados, la conservación de la prueba y la protección de
la comunidad (artículo 250, n. 1 de la Constitución).
•
Solicitar
al juez de control de garantías las medidas necesarias para asegurar los
elementos probatorios, en los que haya afectación de derechos fundamentales
(artículo 250, n. 2 de la Constitución).
•
Solicitar
al juez de conocimiento, la preclusión de las investigaciones (artículo 250, n.
5 de la Constitución).
•
Solicitar
al juez de conocimiento, las medidas judiciales necesarias para la asistencia a
las víctimas, el restablecimiento del derecho y la reparación de los afectados
con el delito (artículo 250, n. 6 de la Constitución).
Respecto de decisiones en las que no hay reserva
judicial:
•
Asegurar
los elementos probatorios, mientras se ejerce su contradicción  (artículo 250,
n. 2 de la Constitución), salvo que la medida implique el acceso al domicilio
de las personas o el acceso a las comunicaciones privadas, las que, como se
explicó, son funciones jurisdiccionales.
•
Presentar
escrito de acusación para el inicio del juicio penal (artículo 250, n. 4 de la
Constitución).
•
Velar
por la protección de las víctimas, los testigos y los demás intervinientes del
proceso (artículo 250, n. 7 de la Constitución).
•
Dirigir
y coordinar las funciones de la policía judicial (artículo 250, n. 8 de la
Constitución), salvo en lo que concierne a las medidas de instrucción en las
que hay reserva judicial.
26. Una
precisión especial requieren dos de las funciones referidas: la de dirigir y
coordinar las funciones de la policía judicial y la formulación de acusación
ante el juez penal. Respecto de la dirección y coordinación de la policía
judicial, ésta consiste en una serie de instituciones, poderes y
procedimientos para la persecución del delito o de las faltas, a través de la
búsqueda probatoria que permita la identificación y aseguramiento de los
infractores. En el desarrollo de esta función, ciertas medidas son de reserva
judicial, como la interceptación de las comunicaciones (Corte Constitucional,
sentencia C-594 de 2014). Sin embargo, la función de dirigir y coordinar la
policía judicial no es, en sí misma, jurisdiccional. Una función equivalente
está atribuida a autoridades administrativas como las contralorías y la
Procuraduría, entre otras[24].
27. Respecto
de la función de acusación ante el juez penal, podría pensarse que es
una función jurisdiccional, en la medida en la que se trata de un acto procesal
que se inscribe en el proceso penal, el que es de naturaleza jurisdiccional.
Sin embargo, tres argumentos inclinan la balanza hacia su naturaleza no
jurisdiccional, después de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 03 de
2002 y, sobre todo, después del Acto Legislativo 06 de 2011, que implican
cambio en el referente constitucional, respecto del que había sido utilizado
con anterioridad, por la Corte Constitucional[25].
Primero, se
trata de un acto que tiene la virtud de abrir la etapa del juicio, pero que no
es definitivo, al ser objeto de controversia durante el juicio, ante el juez
que tomará una decisión jurisdiccional, con efectos de cosa juzgada. El acto de
acusación es la forma del ejercicio de la acción penal ante el juez penal.
Segundo, el
parágrafo 2 del artículo 250 de la Constitución, introducido por el artículo 2
del Acto Legislativo 06 de 2011, corregido por el artículo 1 del Decreto 379 de
2012, prevé que el legislador podrá atribuir esta función de acusación a la
víctima o a otras autoridades públicas diferentes a la Fiscalía. Esta previsión
constitucional indica que no existe reserva judicial en la formulación de la
acusación en materia penal, lo que haría imposible que autoridades
administrativas y particulares pudieran realizar este tipo de actuaciones.
Sería ilógico pensar que cuando la ley autoriza a la víctima a acusar
directamente a su victimario, ésta se convierta en un particular que ejerza funciones
jurisdiccionales, situación no prevista en el inciso 4 del artículo 116 de la
Constitución y que conduciría a aceptar que el particular ejerce funciones
jurisdiccionales en materia penal o que las autoridades administrativas ejercen
funciones jurisdiccionales, en materia penal. La posibilidad de que la
acusación penal sea formulada por la Fiscalía, por otras autoridades públicas e
incluso por las víctimas, refuerza la lógica acusatoria que inspira el esquema
constitucional, en el que el acusador es parte del proceso. Afirmar que el acto
de acusación es de naturaleza jurisdiccional, implicaría sostener el absurdo
que el acto de una de las partes en el proceso, es un acto jurisdiccional. En
este mismo sentido, la acusación tampoco es un acto administrativo, sino un
acto procesal que será objeto de debate durante el juicio, por parte del
acusado, y control por parte del juez penal. Tan no es un acto administrativo
la formulación de acusación que realiza la Fiscalía, como no lo es la demanda
ni la contestación de la misma cuando es realizada por una entidad pública. Por
consiguiente, no se trata de un acto demandable ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo. Así, esta misma lógica de acto controlable por el
juez penal, no acto administrativo, se predica de la concesión de beneficios en
aplicación del principio de oportunidad.
Tercero, el
artículo 251 de la Constitución, en su numeral 3, modificado por el artículo 3
del Acto Legislativo 03 de 2002, relativo a las funciones especiales del Fiscal
General de la Nación, le atribuye a éste el poder de “asignar y desplazar
libremente a sus servidores en las investigaciones y procesos”. Si la
función de instrucción del sumario, que conlleva a la  acusación, fuera de
naturaleza jurisdiccional, esta prerrogativa del fiscal sería contraria a la
independencia judicial, que exige garantías de inamovilidad para el juez, como
lo ha reconocido tanto la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos
Humanos[26],
como de la Corte Interamericana de Derechos Humanos[27], relevante para el derecho
colombiano, en cuanto se trata de la interpretación última de la Convención
Americana de Derechos Humanos[28],
parte integrante del Bloque de Constitucionalidad (artículo 93 de la Constitución).
La inamovilidad es una garantía fundamental de los jueces que busca excluir
que, a través de traslados, movimientos de personal o reasignaciones de casos,
se logre amenazar o influenciar al juez en la toma de su decisión[29]. El Fiscal General de la Nación se
encuentra constitucionalmente investido del poder de remover a los fiscales
delegados, respecto de determinado caso, en razón de que la función que ejercen
en materia de acusación no es jurisdiccional y, por lo tanto, resultan
inaplicables las garantías de independencia y autonomía, que incluyen la de
inamovilidad, propias de quienes ejercen función jurisdiccional[30]. Estos considerandos ponen en
evidencia que la formulación de acusación, en el sistema vigente después del Acto
legislativo 03 de 2002 y del Acto Legislativo 06 de 2011, no hace parte de las
funciones jurisdiccionales de la Fiscalía General de la Nación y, por lo tanto,
esta función se rige por los principios de unidad de gestión y jerarquía.
28. Es
justamente el principio de unidad de gestión el que explica,
constitucionalmente, que la política punitiva del país no sólo se refiera a la
tipificación de comportamientos, en lo que hay reserva de ley, con
participación del Fiscal General de la Nación (artículo 251, n. 4 de la Constitución),
sino también a la negociación de beneficios, en desarrollo del principio de
oportunidad (artículo 250, inciso 1 de la Constitución), cuya reglamentación
fue atribuida al Fiscal General de la Nación y esta competencia fue declarada
constitucional por esta Corte[31];
a la priorización de investigaciones, a través de la organización y
funcionamiento de comités técnicos, cuyos conceptos sean vinculantes y
prevalezcan sobre la posición del fiscal del caso. Esta es la razón por la que
el artículo 251 de la Constitución, en su numeral 3, dispone que la autonomía
de los fiscales delegados se ejerce “en las condiciones fijadas por la ley”.
La priorización es una decisión de política criminal, en la que no hay reserva
de ley, sino función propia de la Fiscalía, en su conjunto, bajo la dirección
del Fiscal General de la Nación. Es en el manejo de la parte de la política punitiva
que le corresponde a la Fiscalía, bajo la dirección del Fiscal General, que
éste adopta directivas, de naturaleza administrativa, no jurisdiccional, constitucionales,
en cuanto a su esencia.
29. En el ejercicio de
las funciones no jurisdiccionales de la Fiscalía, los fiscales delegados gozan
de una cierta autonomía que no es la propia de quienes ejercen función
jurisdiccional, sino la que determine el legislador. Este aserto se deriva
claramente del numeral 3 del artículo 251 de la Constitución Política, el que
determina que “en virtud de los principios de unidad de gestión y
jerarquía” es función del Fiscal General de la Nación “determinar el
criterio y la posición que la Fiscalía deba asumir, sin perjuicio de la
autonomía de los fiscales delegados, en los términos y condiciones fijados
por la ley” (Negrillas no originales). Se trata de una clara reserva de
ley que atribuyó al legislador, en la materia, un amplio margen de discrecionalidad[32], para determinar las consecuencias
concretas de los principios de unidad de gestión  y jerarquía, inaplicables al
ejercicio de funciones jurisdiccionales, en los términos explicados.
30. En
desarrollo de esta atribución competencial, para esta materia, y de manera
temporal, el Congreso de la República delegó la función legislativa[33] al
Presidente de la República, a través del literal a, del artículo 1, de la Ley
1654 de 2013. La competencia delegada fue ejercida mediante el Decreto Ley 16
de 2014 “Por el cual se modifica y define la estructura orgánica y funcional
de la Fiscalía General de la Nación”. Los artículos 4.7, 5.5, 15.8, 16.5,
17.2, 20.2, 29.8, 31.8 y 33.2 de este Decreto Ley previeron la competencia para
organizar y adelantar comités técnico-jurídicos de revisión de las situaciones
y los casos, al tiempo que dispusieron que, en caso de haber discrepancia,
frente a la posición del fiscal de cada caso, luego de un nuevo estudio,
prevalecerá el concepto del comité técnico-jurídico. A este respecto, el
Legislador delegado no hizo nada distinto que ejercer la competencia atribuida
por la Constitución, en su artículo 251, numeral 3, para desarrollar y precisar
las consecuencias concretas de los principios constitucionales de unidad de
gestión y jerarquía y para determinar, legislativamente, los “términos y
condiciones” de la autonomía de los fiscales delegados en el ejercicio de
sus funciones no jurisdiccionales.
31. Así,
en los términos expuestos en esta sentencia, de acuerdo con los precedentes
jurisprudenciales de esta Corte, debe entenderse que los principios de unidad
de gestión y jerarquía son inaplicables al ejercicio de las funciones
jurisdiccionales de los fiscales delegados y, por lo tanto, la posibilidad de
organizar comités técnico-jurídicos, cuya decisión prevalece, se refiere
exclusivamente al ejercicio de las funciones no jurisdiccionales que la
Fiscalía ejerce. En estas funciones, la autonomía de los fiscales delegados no
es la exigida por el artículo 228 de la Constitución para quienes ejercen
funciones jurisdiccionales, sino la establecida por el legislador, es decir,
aquella que permite al fiscal delegado apartarse del concepto del comité
técnico-jurídico, bajo el entendido que, en caso de insistencia, prevalecerá el
concepto del comité. Por consiguiente, se concluye que los apartes demandados
de las normas bajo control de constitucionalidad, serán declaradas exequibles.
Razón de la decisión:
32. El problema jurídico planteado fue el siguiente: ¿Las expresiones
demandadas de los artículos 4.7, 5.5, 15.8, 16.5, 17.2, 20.2, 29.8, 31.8 y 33.2
del Decreto Ley 16 de 2014, al prever la competencia para organizar y adelantar
comités técnico-jurídicos de revisión de las situaciones y los casos y al
disponer que la decisión de éstos prevalecerá, en caso de haber discrepancia,
frente a la decisión del fiscal de cada caso, vulneran el principio
constitucional de independencia y autonomía de las decisiones de la
administración de justicia (art. 228 de la Constitución Política)?
33. La Corte Constitucional concluyó que es constitucional que la Ley
(Decreto Ley, en este caso) prevea la conformación y el funcionamiento, dentro
de la Fiscalía General de la Nación, de comités técnico-jurídicos de revisión
de las situaciones y los casos, cuya decisión prevalecerá, en caso de haber
discrepancia, frente a la posición del fiscal de cada caso, ya que se trata del
ejercicio de la competencia atribuida constitucionalmente al Legislador para
desarrollar el principio constitucional de unidad de gestión y jerarquía de la
Fiscalía General de la Nación y determinar, en este sentido, los términos y condiciones
de la autonomía de los fiscales delegados, según lo ordena el numeral 3 del
artículo 251 de la Constitución Política, en el ejercicio de sus funciones no
jurisdiccionales. Esto quiere decir que la organización, funcionamiento y
prevalencia de decisión de los comités técnico-jurídicos no se predica del
ejercicio de las funciones jurisdiccionales de los fiscales delegados las que,
hoy en día excepcionales, subsisten y su ejercicio se rige por los principios
de autonomía e independencia de quienes ejercen funciones jurisdiccionales.
III. DECISIÓN
En
mérito a las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar
EXEQUIBLES las expresiones: “Para el efecto podrá organizar los
comités que se requieran para decidir las situaciones y los casos priorizados”,
contenida en el numeral 7 del artículo 4, y “Si el fiscal del caso se
aparta de la decisión del Comité deberá motivar su posición, la cual será
estudiada nuevamente por este. En todo caso, en virtud de los principios de
unidad de gestión y de jerarquía, prevalecerá el criterio y la posición de la
Fiscalía señalada por el Comité, en aplicación del numeral 3 del artículo 251
de la Constitución”, contenida en el inciso segundo del numeral 8 del
artículo 31; y los numerales 5 del artículo 5, 8 del artículo 15, 5 del
artículo 16, 2 del artículo 17, 2 del artículo 20, 8 del artículo 29 y 2 del
artículo 33, del Decreto Ley 16 de 2014, por el cargo analizado.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
Salvamento parcial de voto
Con aclaración de voto
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Vicepresidente
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Impedida
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con salvamento de voto
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA
SENTENCIA C-232/16
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Tensión entre los principios de autonomía e
independencia judicial y los principios de unidad de gestión y de jerarquía
(Salvamento de voto)
DEMANDA SOBRE CONFORMACION Y FUNCIONAMIENTO DENTRO DE LA FISCALIA GENERAL
DE LA NACION DE COMITES TECNICO JURIDICOS DE REVISION DE SITUACIONES Y CASOS
ADELANTADOS POR LOS FISCALES DELEGADOS-Las disposiciones cuestionadas establecen en términos totalizantes que el
concepto de los comités técnico-jurídicos  prevalecerá sobre el del fiscal del
caso respectivo, sin discriminar si el campo en el cual se presenta esa
prevalencia es también jurisdiccional o no (Salvamento
de voto)
DEMANDA SOBRE CONFORMACION Y FUNCIONAMIENTO DENTRO DE LA FISCALIA GENERAL
DE LA NACION DE COMITES TECNICO JURIDICOS DE REVISION DE SITUACIONES Y CASOS
ADELANTADOS POR LOS FISCALES DELEGADOS-Dada la extensión y cobertura universal de las previsiones cuestionadas,
su vocación de regular incluso el campo jurisdiccional en contravía de la
autonomía e independencia de los fiscales era innegable, y por eso eran
inconstitucionales (Salvamento de voto)
DEMANDA SOBRE CONFORMACION Y FUNCIONAMIENTO DENTRO DE LA FISCALIA GENERAL
DE LA NACION DE COMITES TECNICO JURIDICOS DE REVISION DE SITUACIONES Y CASOS
ADELANTADOS POR LOS FISCALES DELEGADOS-La corte acabó por co-definir el alcance de los principios de unidad de
gestión y jerarquía en la Fiscalía General, al clasificar las actuaciones de
los fiscales que tienen carácter jurisdiccional (Salvamento
de voto)
DEMANDA SOBRE CONFORMACION Y FUNCIONAMIENTO DENTRO DE LA FISCALIA GENERAL
DE LA NACION DE COMITES TECNICO JURIDICOS DE REVISION DE SITUACIONES Y CASOS
ADELANTADOS POR LOS FISCALES DELEGADOS-La Corte declara exequible el esquema normativo pese a que consagra una
aplicación amplia y comprehensiva de los principios de unidad de gestión y
jerarquía, apta para colonizar el campo jurisdiccional de funciones de los
fiscales, en el cual deben regir los principios de independencia y autonomía
funcional (Salvamento de voto)
DEMANDA SOBRE CONFORMACION Y FUNCIONAMIENTO DENTRO DE LA FISCALIA GENERAL
DE LA NACION DE COMITES TECNICO JURIDICOS DE REVISION DE SITUACIONES Y CASOS
ADELANTADOS POR LOS FISCALES DELEGADOS-Al clasificar funciones particulares de los fiscales, para definir cuáles
tienen carácter jurisdiccional, no solo se desconoce la jurisprudencia, sino
las propias motivaciones de la decisión, en las cuales se sostiene que la
delimitación de los alcances de los principios de unidad de gestión y jerarquía
tiene una clara reserva de ley (Salvamento
de voto)
Expediente: D-10901
Demanda de inconstitucionalidad
contra los artículos 4.7 (parcial), 5.5, 15.8, 16.5, 17.2, 20.2, 29.8, 31.8
(parcial) y 33.2 del Decreto Ley 16 de 2014, “Por el cual se modifica y
define la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación”.
Actor: Luis Alfredo Castellanos
Castellanos
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
1.
Salvo el voto en esta ocasión, con el debido respeto por las decisiones de la
Corte, por cuanto discrepo de la declaratoria de exequibilidad de las
disposiciones acusadas. Las normas controladas básicamente regulan la creación
y funcionamiento de Comités técnico-jurídicos al interior de la Fiscalía
General de la Nación, como organismos a cargo de rendir conceptos sobre los
casos que estén bajo el conocimiento de los fiscales. De acuerdo con los
preceptos cuestionados, si el fiscal decide apartarse del sentido del concepto,
el Comité debe simplemente motivarlo para que sus propias conclusiones prevalezcan,
en virtud de los principios de unidad de gestión y jerarquía. Como se observa,
las normas reprochadas no distinguen en qué campos pueden los comités emitir
conceptos, ni en qué ámbitos sus conclusiones han de prevalecer sobre las del
fiscal del caso. El accionante sostuvo entonces que las disposiciones
demandadas, por su configuración general, amplia y comprehensiva estatuyen una
rígida jerarquía estructural en la Fiscalía General de la Nación, susceptible
de gobernar todos sus campos funcionales, lo cual vulnera los principios de
autonomía e independencia judicial de los fiscales a cargo de los casos.
Comparto esta posición por las siguientes razones:
2.
No niego que en la regulación constitucional de la Fiscalía General de la
Nación está presente una tensión entre, por una parte, los principios de
autonomía e independencia judicial y, por otra, los principios de unidad de
gestión y de jerarquía. En efecto, en la Constitución de 1991, tal como fue
reformada por el Acto Legislativo 03 de 2002, la Fiscalía administra justicia
conforme al artículo 116 de la Constitución y está regulada en el Título VIII
de la Carta que trata de ‘De la rama judicial’. Por lo mismo, sus
funciones se han de ver determinadas por los principios de autonomía e
independencia propios de la administración de justicia (CP arts 29 y 228). No
obstante, al mismo tiempo, el artículo 251-3 de la Constitución establece
principios en apariencia son contrapuestos a los indicados, pues enuncia entre
las funciones especiales del Fiscal General de la Nación la de “[…] Asumir
directamente las investigaciones y procesos, cualquiera que sea el estado en
que se encuentren, lo mismo que asignar y desplazar libremente a sus servidores
en las investigaciones y procesos. Igualmente, en virtud de los principios de
unidad de gestión y de jerarquía, determinar el criterio y la posición que la
fiscalía deba asumir, sin perjuicio de la autonomía de los fiscales delegados
en los términos y condiciones fijados por la ley”. Una adecuada
interpretación constitucional exige armonizar estas dos tendencias
contrapuestas, para definir hasta qué punto es posible garantizar autonomía e
independencia, y desde qué momento es necesario admitir grados de unidad de
gestión y jerarquía. La sentencia C-232 de 2016, de la cual me aparto, intenta
hacer una armonización constitucional adecuada, pero en mi concepto estuvo
lejos de lograrlo.
3.
La mayoría de la Sala Plena sostiene que la autonomía e independencia dentro de
la Fiscalía es únicamente predicable de las funciones jurisdiccionales de los
fiscales, y que al parecer en lo demás el organismo puede gobernarse bajo los
principios de unidad de gestión y jerarquía. Esta posición presenta, sin
embargo, un problema inicial con efectos trascendentales, pues deja por fuera
del ámbito de protección de los principios de independencia y autonomía los
aspectos de estructura y funcionamiento de la Fiscalía que sin ser en sentido
estricto jurisdiccionales tienen efecto directo en la función jurisdiccional.
De ese modo se pierde de vista que la autonomía e independencia una autoridad
jurisdiccional dependen de un arreglo institucional mucho más amplio que el
acordado para las funciones propiamente jurisdiccionales. Pero además de este
hay otro problema, y es que tras reconocer la obligación de garantizar
autonomía e independencia para los fiscales en materias jurisdiccionales, la
Corte haya tomado como irrelevante para el sentido de la decisión el hecho
objetivo de que las normas acusadas introducen principios opuestos a esos –como
son los de unidad de gestión y jerarquía- con un alcance tan amplio que
comprehende incluso la función jurisdiccional. Como se puede apreciar con
objetividad, las disposiciones cuestionadas establecen en términos totalizante
que el concepto de los comités técnico-jurídicos prevalecerá sobre el del
fiscal del caso respectivo, sin discriminar si el campo en el cual se presenta
esa prevalencia es también jurisdiccional o no. Dada la extensión y cobertura
universal de las previsiones cuestionadas, su vocación de regular incluso el
campo jurisdiccional en contravía de la autonomía e independencia de los
fiscales era en mi concepto innegable, y por eso eran inconstitucionales.
4.
La Corte fue de otra opinión y con el fin de conservar el derecho demandado
decidió interpretarlo conforme a la Constitución, para hacerlo decir que la
precedencia de las opiniones de los comités no opera en cualquier clase de
asuntos, sino en materias no jurisdiccionales, pues para las jurisdiccionales
rigen los principios de autonomía e independencia del fiscal asignado al caso.
Ahora bien, el problema es que esa aseveración general tenía una textura
altamente vaga y abierta, por lo cual no era suficiente para preservar las
normas acusadas. La mayoría se ve entonces en la necesidad de establecer en
abstracto cuáles actuaciones tienen carácter jurisdiccional y cuáles no. Pero
esto lo hace precisamente en la misma providencia en la cual señala que en
virtud del artículo 251 numeral 3 de la Constitución el alcance de los
principios de unidad de gestión y jerarquía es materia con “clara reserva de
ley”. Pareciera entonces que, en virtud de esta reserva, debe ser el
Congreso, único órgano competente para dictar leyes, el encargado de definir
con precisión las excepciones a los principios de autonomía e independencia en
la estructura y funcionamiento de la Fiscalía. Sin embargo, al señalar cuáles
funciones son jurisdiccionales y cuáles no, conforme a esta sentencia, la Corte
determina pragmáticamente el alcance de los principios de unidad de gestión y
jerarquía. Con lo cual, en la práctica, lo que hace la Sala es admitir que la
delimitación de esos principios se efectúe de forma abierta e imprecisa en un
decreto con fuerza de ley expedido por el Presidente de la República,
interpretado conforme a lo estipulado por ella misma. Así, pese a sostener que
esta materia tiene una “clara reserva de ley”, la presente sentencia
acaba por contradecirse. Y además desconoce la jurisprudencia constitucional en
la materia, pues la sentencia C-1092 de 2003, que este fallo cita pero olvida
aplicar, dice:
“[…] de acuerdo con lo dispuesto por el precepto superior acusado [AL
03 de 2002 art 3], será el
legislador quien defina el alcance de los conceptos de autonomía y jerarquía,
dentro de los lineamientos del nuevo sistema adoptado. Así, la referencia
a la autonomía no constituye un
cambio esencial del principio de jerarquía sino una delimitación de sus
alcances respecto de un objeto específico, que se sujeta a los límites previstos
en la propia Constitución Política, a los que se ha hecho referencia y a ‘los términos y condiciones que fije
la ley’” (énfasis añadido).[34]
Asunto
en el cual coincidieron incluso los magistrados que aclararon el voto a esa
decisión, quienes por su parte insistieron en que:
“[…] es obvio que si la Constitución mantuvo algunas atribuciones
judiciales a los fiscales, entonces los fiscales delegados gozan de autonomía
en el ejercicio de dichas atribuciones […] la autonomía de los fiscales es
plena cuando ejercen atribuciones judiciales; igualmente es claro que los principios de jerarquía y unidad de gestión desbordan el campo de
la gestión puramente administrativa y se proyectan al ámbito del proceso penal […] Ahora bien, ya el alcance
de ese poder de instrucción del fiscal general dentro del proceso penal y su
armonización concreta con la autonomía de los fiscales es un asunto en donde
son posibles distintos desarrollos normativos, por lo que corresponde
primariamente al Legislador” (énfasis añadido).[35]
5.
La Corte acabó entonces por co-definir el alcance de los principios de unidad
de gestión y jerarquía en la Fiscalía General, al clasificar las actuaciones de
los fiscales que tienen carácter jurisdiccional. Es importante preguntarse por
la plausibilidad de sus clasificaciones. La mayoría señala que para definir si
una función es jurisdiccional debe aparecer caracterizada como tal en la
Constitución o la ley, o estar reservada a una autoridad judicial. Esto la
lleva a concluir, por ejemplo, que la de asegurar elementos probatorios no es
función jurisdiccional, salvo que suponga allanamientos domiciliarios o
interceptación de comunicaciones, pues estas últimas son actuaciones
jurisdiccionales ya que el acceso a domicilios o a comunicaciones privadas son
actuaciones con estricta reserva judicial según los artículos 28 y 15
Superiores. Sin embargo, lo cierto es que estas funciones no tienen reserva
judicial (reserva de juez) desde el Acto Legislativo 03 de 2002, pues a partir
de entonces la Fiscalía General puede ejercerlas de forma general y sin
autorización de juez competente en desarrollo de sus competencias en la
persecución penal. ¿Por qué se considera entonces que el aseguramiento de
elementos de prueba es jurisdiccional en casos de allanamiento o interceptación
de comunicaciones, pero no en los demás eventos, si en el proceso penal no hay
reserva judicial para ninguno de ellos? La Sala no ofrece explicaciones para
responder esta cuestión.
6.
Más allá de lo cual, la posición mayoritaria de la Corte señala que la de
acusación ante el juez penal no es función jurisdiccional, porque (i) es un
acto sujeto a controversia en juicio, sin carácter definitivo, que no hace
tránsito a cosa juzgada; (ii) puede serles asignada a las víctimas y a otras
autoridades, y no está enunciada como jurisdiccional en el artículo 116; (iii)
y porque si fuera jurisdiccional sería inconstitucional sujetarla a los
principios de jerarquía y unidad de gestión. Sin embargo, estos argumentos no
son concluyentes por varias razones. (i) Hay actos jurisdiccionales que no
hacen tránsito a cosa juzgada, se controvierten en juicio y no tienen carácter
definitivo, como las providencias recurridas en apelación, por ejemplo. (ii) El
hecho de que la acción penal se les pueda atribuir a víctimas y autoridades
distintas a la Fiscalía, sin mencionarlo como un supuesto de ejercicio de
jurisdicción en el artículo 116 constitucional, tampoco es suficiente para
clasificar la de acusación como función no jurisdiccional pues hay autoridades
con funciones jurisdiccionales que no están expresamente mencionadas en el
artículo 116 de la Constitución, como por ejemplo las Cortes internacionales
(Corte Interamericana de Derechos Humanos o Corte Penal Internacional) o la
jurisdicción especial indígena (CP arts 93 y 246). Debe señalarse además que
según esta sentencia “la función de instrucción del sumario […] conlleva
la acusación”, y que según el artículo 116 la de instruir sumarios –en ese
sentido amplio que incluye la acusación- es una función jurisdiccional.[36]
(iii) Finalmente, cuando la mayoría de la Corte señala que la de acusar no es
competencia jurisdiccional porque si lo fuera resultaría contrario a la
independencia y autonomía que se gobernara por los principios de jerarquía y
unidad de gestión, antes que ofrecer un argumento para caracterizar la función
acusatoria señala el efecto de esta sentencia, pues es esta decisión la que le
da carácter no jurisdiccional al ejercicio de la acción penal.
7.
En suma, la sentencia trata de enmendar un problema de inconstitucionalidad
decisivo en la normatividad demandada, pero ese intento no solo es fallido sino
que además es inconsistente y problemático. La Corte declara exequible el
esquema normativo pese a que consagra una aplicación amplia y comprehensiva de
los principios de unidad de gestión y jerarquía, apta para colonizar el campo
jurisdiccional de funciones de los fiscales, en el cual deben regir los
principios de independencia y autonomía funcional. Para minimizar este riesgo,
la mayoría sostiene acto seguido que las funciones jurisdiccionales deben
ejercerse de forma autónoma e independiente, pero como esta previsión general
resulta insuficiente desciende a clasificar funciones particulares, para
definir cuáles tienen carácter jurisdiccional y cuáles no. Al hacerlo no solo
desconoce la jurisprudencia, sino las propias motivaciones de la decisión, en
las cuales se sostiene que la delimitación de los alcances de los principios de
unidad de gestión y jerarquía en la Fiscalía General de la Nación tiene una “clara
reserva de ley”. Pero, además, la clasificación carece en algunos casos de
solidez. Por fortuna al menos esto último constituye obiter dictum, no
vinculante en casos por venir, toda vez que la competencia de esta Corte
residía en la determinación de si la norma se ajustaba a los principios de
autonomía e independencia, y no en definir cuáles funciones tienen carácter
jurisdiccional o no. Es de esperarse entonces que en el futuro la Corte defina
con mayor consistencia, caso a caso, si los campos en los cuales actúan los
comités técnico-jurídicos de la Fiscalía General son jurisdiccionales o no, y
si en consecuencia deben respetarse en ellos los principios de autonomía e
independencia, o si por el contrario pueden sujetarse a los de unidad de
gestión y jerarquía institucional.
Fecha
ut supra
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
A LA SENTENCIA
C-232/16
CON PONENCIA DEL MAGISTRADO ALEJANDRO
LINARES CANTILLO QUE DECLARÓ EXEQUIBLES ALGUNAS EXPRESIONES CONTENIDAS EN EL
NUMERAL 7o DEL ARTÍCULO 4o, EN EL INCISO 2o
DEL NUMERAL 8o DEL ARTÍCULO 31; Y LOS NUMERALES 5o DEL
ARTÍCULO 5o, 8o DEL ARTÍCULO 15, 5o DEL
ARTÍCULO 16, 2o DEL ARTÍCULO 17, 2o DEL ARTÍCULO 20, 8o
DEL ARTÍCULO 29 Y 2o DEL ARTÍCULO 33, DEL DECRETO LEY 016 DE 2014
Referencia: Expediente D - 10901
Problema jurídico:¿Las expresiones
demandadas de los artículos 4.7, 5.5, 15.8, 16.5, 17.2, 20.2, 29.8, 31.8 y 33.2
del Decreto Ley 16 de 2014, al prever la competencia para organizar y adelantar
comités técnico-jurídicos de revisión de las situaciones y los casos y al
disponer que la decisión de éstos prevalecerá, en caso de haber discrepancia,
frente a la decisión del fiscal de cada caso, vulneran el principio
constitucional de independencia y autonomía de las decisiones de la
administración de justicia (art. 228 de la Constitución Política)?
Motivo del
salvamento: Las expresiones demandadas afectan los principios de
autonomía e independencia judicial.
Salvo el voto en la Sentencia C- 232
de 2016, por cuanto las expresiones demandadas vulneran
claramente los principios de independencia y autonomía judicial.
1.
Antecedentes de la sentencia
La demanda señala que las normas acusadas
deben ser declaradas inexequibles, por vulnerar el preámbulo y el principio de
independencia y autonomía judicial: (i) manifiesta que los fiscales delegados,
como los jueces, deben ser independientes y autónomos en sus decisiones (art.
228 CP.), y que las normas demandadas, al hacer prevalecer la decisión de los
comités técnicos jurídicos de revisión de las situaciones y de los casos sobre
la del fiscal delegado, vulneran dicha independencia y autonomía y (ii) a su
juicio las normas acusadas vulneran la Carta Política, al desconocer que la
Fiscalía General de la Nación forma parte de la Rama Judicial y, en
consecuencia, sus decisiones deben ser independientes y su funcionamiento debe
ser desconcentrado y autónomo, lo cual se fundamenta a partir de la
jurisprudencia de la Corte Constitucional.
La Sala Plena
decidió declarar EXEQUIBLES las expresiones: "Para el
efecto podrá organizar los comités que se requieran para decidir las
situaciones y los casos priorizados", contenida en el
numeral 7 del artículo 4, y "Si el fiscal del caso se aparta de
la decisión del Comité deberá motivar su posición, la cual será estudiada
nuevamente por este. En todo caso, en virtud de los principios de unidad de
gestión y de jerarquía, prevalecerá el criterio y la posición de la Fiscalía
señalada por el Comité, en aplicación del numeral 3 del artículo 251 de la
Constitución ", contenida en el inciso segundo del numeral 8 del
artículo 31; y los numerales 5 del artículo 5, 8 del artículo 15, 5 del
artículo 16, 2 del artículo 17, 2 del artículo 20, 8 del artículo 29 y 2 del
artículo 33, del Decreto Ley 16 de 2014, por el cargo analizado.
Fundamentos del
salvamento
No comparto la decisión de la sentencia
pues considero que en aquellos casos en los cuales la Fiscalía conserve
facultades jurisdiccionales, es necesario que cada fiscal mantenga su autonomía
e independencia para salvaguardar lo dispuesto en el artículo 228 de la
Constitución, según el cual:
"La
Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son
independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las
excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial.
Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será
sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo ".
En este sentido, esta Corporación ha
señalado que la independencia judicial es una garantía esencial del Estado
Social de Derecho que implica que los jueces no pueden ser condicionados,
coaccionados o incididos, al momento de adoptar sus decisiones, por ningún
factor distinto a la aplicación del ordenamiento jurídico:
"El principio
de autonomía e independencia del poder judicial es una de las expresiones de la
separación de poderes. Se ha señalado que este aspecto definitorio de la
Constitución implica que los órganos del poder público deben ejercer sus
funciones de manera autónoma y dentro de los márgenes que la misma Carta
Política determina, ello dentro un marco que admite y promueve la colaboración
armónica. Para el caso de los jueces, la autonomía e independencia se reconoce
a partir del papel que desempeñan en el Estado, esto es, garantizar los
derechos de los ciudadanos y servir de vía pacífica e institucionalizada para
la resolución de controversias. Por lo tanto, la separación de poderes respecto
de la rama judicial se expresa a través del cumplimiento estricto de la cláusula
contenida en el artículo 230 CP., según la cual los jueces, en sus
providencias, solo están sometidos al imperio de la ley. La jurisprudencia ha
comprendido esta cláusula como un límite para las actividades de los demás
poderes públicos y los particulares, que exige que los jueces no sean
condicionados, coaccionados o incididos, al momento de adoptar sus decisiones,
por ningún factor distinto a la aplicación del ordenamiento jurídico y al
análisis imparcial y objetivos de los hechos materia de debate judicial. Estos
condicionamientos, a su vez, conforman el segundo pilar de la administración de
justicia, como es el deber de imparcialidad de los jueces [37].
Por ello, los
comités creados por las normas demandadas podrían llegar a afectar la
imparcialidad y direccionar determinados procesos por encima de los hechos
objetivos del proceso que solo son conocidos por el fiscal de cada caso,
permitiendo que juntas o funcionarios que no lo conocen terminen adoptando
decisiones que prevalecen sobre los funcionarios que tienen conocimiento de los
procesos.
Las normas
demandadas colocan en cabeza del Fiscal General[38], del Vice Fiscal[39], del
Director Nacional de Fiscalías[40] y de los
Directores Nacionales y Seccionales[41]
la posibilidad de tomar decisiones al interior de procesos que no conocen y que
ésta incluso prevalezca sobre la opinión del Fiscal, lo cual es claramente
inconstitucional.
Adicionalmente,
la sentencia solamente está teniendo en consideración la aplicación de las
normas demandadas en el sistema con tendencia acusatoria de la Ley 906 de 2004,
pero no toma en consideración que en la actualidad se tramitan todavía muchos
procesos por el sistema de la Ley 600 de 2000, en el cual la Fiscalía también
tiene facultades jurisdiccionales, tal como ha reconocido la propia Corte
Constitucional:
investigaciones penales de su competencia. Si el fiscal del caso se
aparta de la decisión del Comité deberá motivar su posición, la cual será
estudiada nuevamente por este. En todo caso, en virtud de los principios de
unidad de gestión y de jerarquía, prevalecerá el criterio y la posición de la
Fiscalía señalada por el Comité, en aplicación del numeral 3 del artículo 251
de la Constitución".
"La
resolución de estos cargos exige a la Corte remitirse brevemente a su
jurisprudencia pasada en relación con el ejercicio de funciones
jurisdiccionales por parte de la Fiscalía General de la Nación. En efecto,
según establece el artículo 116 de la Carta Política, la Fiscalía se cuenta
entre las entidades que administran justicia; ya ha establecido esta
Corporación que entre las funciones que cumple esta entidad "existen
algunas que son eminentemente jurisdiccionales, tales como la expedición de
medidas de aseguramiento que restringen la libertad del investigado, como la
detención, la conminación, la caución, para asegurar su comparecencia en el
proceso; la facultad para resolver la situación jurídica del indagado, la
potestad para calificar el mérito del sumario; la atribución de dictar
resoluciones de acusación ante los jueces al presunto responsable de un hecho
punible, etc., de manera que cuando los fiscales ejercen estas actividades
cumplen una función jurisdiccional, y por tanto, actúan cono verdaderos jueces.
Siendo así, son aplicables a los fiscales los artículos 228 y 230 de la
Carta, que consagran la independencia y autonomía de los jueces, quienes en sus
providencias, solamente están sometidos al imperio de la ley"[42](subraya
la Corte). En este mismo sentido, el artículo 26 de la Ley Estatutaria de
Administración de Justicia dispone que a la Fiscalía, en el cumplimiento de las
funciones jurisdiccionales previstas en la ley, le son aplicables "los
principios de la administración de justicia de que trata la Constitución
Política, los tratados internacionales vigentes ratificados por Colombia, esta
Ley Estatutaria y las demás normas con fuerza de ley ".
Por su parte, los
deberes de independencia e imparcialidad que deben acompañar la administración
de justicia fueron caracterizados por la Corte en la sentencia C-037 de 1996 como
principios esenciales para lograr el propósito central de la función
jurisdiccional, como lo es el de impartir justicia; en tal oportunidad, se
definió la independencia como la ausencia de presiones ejercidas sobre los
funcionarios, esto es, que quienes administran justicia no se vean sometidos a "insinuaciones,   recomendaciones,
exigencias, determinaciones o consejos por parte de otros órganos del poder,
inclusive de la misma rama judicial... la independencia se predica también...
respeto de los superiores jerárquicos dentro de la rama judicial". Por su
parte, la imparcialidad fue descrita como consecuencia del derecho de todas las
personas a la igualdad ante la ley, en particular ante la administración de
justicia, y manifestación de la rectitud del juez[43].
En este orden de ideas, el artículo 5o de la Ley Estatutaria de
Administración de Justicia -declarado exequible en la sentencia C-037 de 1996
que se cita- establece que "ningún superior jerárquico en el orden
administrativo o jurisdiccional podrá insinuar, exigir, determinar o aconsejar
a un funcionario judicial para imponerle las decisiones o criterios que deba
adoptar en sus providencias.
Estas reglas
fueron claramente sintetizadas por la sentencia C-543 de 1992, en la cual se
estableció que "el principio democrático de la autonomía funcional del
juez, hoy expresamente reconocido en la Carta Política, busca evitar que las
decisiones judiciales sean el resultado de mandatos o presiones sobre el
funcionario que las adopta. Aun cuando el superior jerárquico debe efectuar el
estudio de una sentencia apelada o consultada (art. 31 de la Constitución),
aquél no está autorizado por las disposiciones sobre competencia funcional para
impartir órdenes a su inferior respecto al sentido del fallo, sino que, en la
hipótesis de hallar motivos suficientes para su revocatoria, debe sustituir la
providencia dictada por la que estima se ajusta a las prescripciones legales
pero sin imponer su criterio personal en relación con el asunto
controvertido"; como consecuencia, en la sentencia C-558 de 1994 se
afirmó, en relación específica con el ejercicio de funciones jurisdiccionales
por la Fiscalía, que "no le está permitido al Fiscal General de la Nación,
como a ningún otro funcionario de la Fiscalía, injerir en las decisiones que
deban adoptar los demás fiscales en desarrollo de su actividad investigativa y
acusadora, ni señalarles criterios relacionados con la forma como deben
resolver los casos a su cargo, ni cómo deben interpretar la ley, pues se
atentaría contra los principios de independencia y autonomía funcional del
fiscal.
La relevancia de
las anteriores reglas jurisprudenciales para la resolución de los problemas
planteados por el actor es directa. De allí se deduce que, por virtud de lo
dispuesto en los artículos 228[44] y 230[45]
de la Constitución, los fiscales, en tanto ejercen funciones judiciales y a su
cargo se encuentra la instrucción de procesos penales en un sistema con las
características del creado en 1991, son autónomos e independientes en el
ejercicio de sus funciones, y deben cumplir con el mandato de imparcialidad
para preservar los derechos del investigado al debido proceso y la igualdad; en
consecuencia, ni siquiera el Fiscal General puede intervenir en el desarrollo
específico de las investigaciones asignadas a cada fiscal, puesto que ello
equivaldría a inmiscuirse indebidamente en un ámbito constitucionalmente
resguardado de autonomía en el ejercicio de la función jurisdiccional. Como
consecuencia, el ejercicio de atribuciones tales como las que tiene el Fiscal
General de reasignar procesos o asumir directamente el conocimiento de una
investigación desplazando al fiscal competente, debe permitirse únicamente en
hipótesis excepcionales, en las cuales se presenten circunstancias de peso que
así lo justifiquen — las cuales deben quedar claramente plasmadas en la
decisión correspondiente, para permitir el derecho de defensa de los afectados
"[46].
Es claro entonces que las expresiones
demandadas son inconstitucionales, pues en aquellos eventos en los cuales la
Fiscalía desarrolla facultades jurisdiccionales, la incidencia de la opinión de
personas que no conocen el caso pueden afectar la independencia y la autonomía
judiciales.
Fecha ut supra,
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
[1] Creados por el
Decreto Ley 16 de 2014, acusado en esta oportunidad de inconstitucionalidad.
[2] Esta propuesta se
funda en dos obras de Owen Fiss: “La independencia judicial” (Faculty
Scholarship Series, Yale Law School, Paper 1203, 1989, pp. 51-61) y “El grado
adecuado de independencia” (en Burgos Silva, G (ed.). Independencia Judicial en
América Latina, Bogotá, Ilsa, 2003, pp. 45-63).
[3] Los objetivos
destacados son los contenidos en los literales a, b, e, g, h, k, l, n y o del
artículo 1 de la resolución, que se transcriben así:
a. Apoyar la labor de
los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, por medio de análisis que
permitan establecer la mejor estrategia y metodología para la investigación y
juzgamiento de situaciones y casos;
b. Garantizar que
estos casos o situaciones similares se resuelvan con criterios semejantes,
asegurando el principio constitucional de igualdad;
(…)
e. Verificar el
respeto al principio de legalidad de las indagaciones, investigaciones y
procesos penales;
(…)
g. Evitar la lesión de
derechos fundamentales en la investigación o el juzgamiento;
h. Garantizar la
imparcialidad de las decisiones a través de un cuerpo colegiado;
(…)
k. Garantizar los
derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y no
repetición en la investigación y judicialización penal;
l. Propender por la
aplicación de una política criminal adecuada y articulada en los casos y
situaciones concretas;
(…)
n. Verificar la
aplicación de estándares internacionales sobre derechos humanos en el proceso
penal;
o. Aplicar el enfoque
diferencial en el estudio de situaciones y casos, acorde a criterios tales como
raza, etnia, sexo, orientación sexual o identidad de género, situación de
discapacidad o vulnerabilidad de la víctima.
[4] Este sistema
judicialista español fue mantenido en la reforma operada por la Ley Orgánica
13/2015, de 5 de octubre. Durante su preparación, se discutió la posibilidad de
sustituir el juez de instrucción criminal, por una Fiscalía, pero dicho
proyecto fue abandonado.
[5] “(…) la propuesta
No. 2 de la Subcomisión 0203, establece: ARTICULO 1o.- Son Ramas del Poder
Público la Legislativa, la Ejecutiva, la Jurisdiccional y el Ministerio
Público. ARTICULO 3o. - El Ministerio Público será ejercido por el Procurador
General del Pueblo, el Fiscal General del Estado, Fiscales, los Personeros y
los demás Funcionarios o Entidades que determine la ley”: Fernando Carrillo
Flórez, “Informe a la Comisión Cuarta” de la Asamblea Nacional Constituyente,
30 de abril de 1991, pp. 2-3.
[6] El proyecto
presentado por el constituyente Antonio Yepes preveía: “"El actual
Articulo 55 de la Constitución quedará así́: Son ramas del Poder Público
la Legislativa, la Ejecutiva, la Jurisdiccional, la Electoral y la de
Vigilancia y Control”, citado en Fernando Carrillo Flórez, “Informe a la Comisión
Cuarta”, loc. Cit., p. 16.
[7] Fernando Carrillo
Flórez, “Informe de minoría”, Comisión cuarta de la Asamblea Nacional
Constituyente, 22 de mayo de 1991, pp. 2-3.
[8] Esto se desprende
del discurso presidencial ante la Asamblea Nacional Constituyente, pronunciado
el 17 de abril de 1991.
[9] “(…) para la
persecución de los delitos, es indispensable (…) establecer efectivos
controles intraorgánicos (del Fiscal vr. gr. sobre sus agentes) e intraorgánicos
(de los jueces sobre las actuaciones en la investigación y acusación; y del
Congreso frente al Fiscal General)”: Fernando Carrillo Flórez, “Informe de
minoría”, ibídem, p. 3.
[10] Fernando Carrillo
Flórez, “Informe de minoría”, loc. Cit., p. 3. Esta propuesta se
identificaba con el proyecto de acto legislativo n. 7, presentada por el
constituyente, Antonio Navarro Wolf.
[11] Ibídem, p. 6.
[12] “Los
jueces de instrucción entrarán a formar parte de la Fiscalía, pero mi propuesta
es que se establezca la acción conjunta de éstos en los procesos, para superar
el concepto de funcionario instructor individual el cual hoy no se enfrenta al
crimen aislado sino al organizado, esta es una condición previa para la
modernización de la investigación”: ibídem, p. 9.
[13] “1°. En el inciso 1 del artículo
116 se sigue incluyendo dentro de las instituciones que administran justicia a
la Fiscalía General de la Nación, no obstante que con el proyecto que se
comenta se pretende quitarle funciones judiciales a esa institución  (…) porque manteniendo la entidad
dentro de quienes administran justicia, y no como inicialmente lo propusieron
los ponentes en la Cámara de Representantes, al excluirla del tema de justicia
y del tema del ejecutivo, para dejarlo como un ente constitucional autónomo, se
corría el riesgo que por fuerza de la gravedad fuese arrastrado hacía el
ejecutivo, lo que traería consecuencias no queridas, como por ejemplo la
simultaneidad del período del Fiscal General de la Nación con la del Presidente
de la República”: informe de ponencia para séptimo debate, publicado en la Gaceta
del Congreso 531 de 2002.
[14] Artículo 19. Los
Fiscales delegados actuarán siempre en representación de la Fiscalía General de
la Nación bajo la dependencia de sus superiores jerárquicos y del Fiscal
General.
[15] “Cuando la función judicial es
ejercida por autoridades administrativas, ésta debe ser señalada expresamente
por la ley, según reza el mandato constitucional del artículo 116 antecitado.
La función debe estar taxativamente consagrada en la ley y no nacer de una
decantación intelectual fruto de una interpretación legal”: Corte Constitucional,
sentencia T-120/93. En sentencia C-418/02 se estableció que cuando el
legislador no ha sido claro, expreso, en la atribución de funciones
jurisdiccionales, habrá que interpretarse que la competencia atribuida no tiene
esta naturaleza: “En virtud del principio de excepcionalidad en la
atribución de facultades jurisdiccionales a las autoridades administrativas,
debe entenderse que cuando no existe claridad sobre el otorgamiento de una de
esas funciones, la competencia sigue en cabeza de la rama judicial del poder
público”: Corte Constitucional, sentencia C-415/02.
[16] Corte Constitucional,
sentencia C-1260/05, que confirma la sentencia C-591/05.
[17] Corte Constitucional,
sentencia C-037/96.
[18] “Artículo 19. Los
Fiscales delegados actuarán siempre en representación de la Fiscalía General de
la Nación bajo la dependencia de sus superiores jerárquicos y del Fiscal
General”: artículo 19 del
Decreto Ley 2699 de 1991, “Por el cual se expide el Estatuto Orgánico de la
Fiscalía General de la Nación”.
[19] Corte Constitucional,
sentencia C-873/03.
[20] Proyecto de Acto
Legislativo n. 237 de 2002, Cámara de Representantes, y n. 12 de 2002, Senado,
“Por el cual se modifican los artículos 234, 235, 250 y 251 de la
Constitución”, Gaceta del Congreso 134 de 2002.
[21] Informe de ponencia
primer debate proyecto acto legislativo 012 de 2002 senado, 237 de 2002 cámara.
por el cual se modifican los
artículos 116, 182, 183, 184, 234, 250 y 251 de la Constitución Política en Gaceta
del Congreso 5312 de 2002.
[22] En salvamento de voto
a la sentencia C-1092/03, el magistrado Jaime Araujo Rentería sí considera que
el constituyente derivado incurrió en una contradicción al introducir, a la
vez, ambos principios: “a) Es incoherente porque no escogió un sistema
definido de Fiscalía, con todas sus virtudes y defectos, sino que mezcló lo
peor de todos los sistemas de Fiscalía existentes en el mundo y creó un
frankeistein jurídico y un demonio que pone en peligro la libertad de los
ciudadanos. Por ejemplo, quiso imitar el sistema norteamericano de fiscalía
administrativa pero se le olvido que en ese sistema la fiscalía no puede privar
de la libertad, ni realizar registros, allanar o interceptar sin autorización
del juez (…)Tampoco escogió un sistema de fiscalía judicial, como por
ejemplo, el italiano donde por pertenecer a la rama judicial se aplican todas
las características y garantías del sistema Judicial, como es la independencia
de los jueces, y donde los fiscales no pueden recibir órdenes ni instrucciones
de otros fiscales, ni siquiera del Fiscal General y donde no existe jerarquía
sino competencias diversas”. El salvamento de voto se inspira muy de cerca
de las palabras del constituyente Fernando Carrillo Flórez, “Informe de
minoría”, Comisión cuarta de la Asamblea Nacional Constituyente, 22 de mayo de
1991, pp. 6-7. Este informe es consultable, por medio digital, en la siguiente
dirección electrónica: http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/ANC/brblaa412176_345.05_C17f2.pdf .
[23] Corte Constitucional,
sentencia C-1092/03.
[24] Cf. Corte
Constitucional, sentencia C-1024/02 la que, analizó las prerrogativas de la
policía judicial que consisten funciones jurisdiccionales, como el acceso al
domicilio o la interceptación de las comunicaciones.
[25] Antes de la vigencia
de estos Actos Legislativos, la Corte Constitucional había sostenido la
naturaleza jurisdiccional de la función de dictar resoluciones de acusación: “Dentro
de las funciones antes enunciadas existen algunas que son emintemente jurisdiccionales,
tales como la expedición de medidas de aseguramiento que restringen la libertad
del investigado, como la detención, la conminación, la caución, para asegurar
su comparecencia en el proceso; la facultad para resolver la situación
jurídica del indagado, la potestad para calificar el mérito del sumario; la
atribución de dictar resoluciones de acusación ante los jueces al presunto
responsable de un hecho punible, etc, de manera que cuando los fiscales ejercen
estas actividades cumplen una función jurisdiccional, y por tanto, actúan como
verdaderos jueces (…)”: Corte Constitucional, sentencia C-558/94. Por
su parte, la sentencia C-873/03, anterior a la reforma constitucional
introducida por el Acto Legislativo 06 de 2011 consideró que “(…) el Fiscal
General sí puede orientar en términos generales el funcionamiento de la
Fiscalía en tanto institución unitaria, así como llevar a cabo actividades de
seguimiento y evaluación sobre el desempeño general de la entidad; pero todo
ello debe realizarse en general, sin que se invoquen dichas facultades de
orientación y definición de políticas para incidir sobre la investigación o
apreciación de casos concretos por parte de los fiscales que tienen a su cargo
la instrucción, ni sobre la forma en que se debe interpretar y aplicar la ley
penal frente a situaciones particulares que ya son de competencia de dichos
fiscales. Los lineamientos, pautas y políticas que trace el Fiscal General de
la Nación deben ser, así, de carácter general, como también lo deben ser
aquellos parámetros o criterios adoptados por los Directores Nacional o
Seccionales de Fiscalías en cumplimiento de sus funciones, para respetar los
mandatos constitucionales de independencia, imparcialidad y autonomía en la
administración de justicia”.
[26] “De manera
general, se debe considerar la inamovilidad de los jueces, durante su período,
como un corolario de su independencia y, por consiguiente, como una de las
exigencias del artículo 6, párrafo 1”: Tribunal Europeo de Derechos
Humanos, sentencia del 28 de junio de 1984, Asunto Campbell y Fell c.
Reino-Unido, demanda n. 7819/77; 7878/77, párrafo 80.
[27] “La independencia de cualquier
juez supone que se cuente con un adecuado proceso de nombramiento, con una
duración establecida en el cargo, garantías de inamovilidad y con una garantía
contra presiones externas”. En el mismo sentido, se expresan los Principios
Básicos de Naciones Unidas relativos a la Independencia de la Judicatura”: Corte Interamericana de
Derechos Humanos, Caso Palamara Iribarne Vs. Chile, sentencia de 22 de
noviembre de 2005 (Fondo Reparaciones y Costas), párrafo 156. En igual sentido:
Caso Reverón Trujillo vs. Venezuela, sentencia de 30 de junio de 2009 (Excepción
Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas), párrafo 70.
[28] “(…) la interpretación que del
mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención
Americana”: Corte Constitucional, sentencia 500 de 2014.
[29] “(…) la libre remoción de jueces
fomenta la duda objetiva del observador sobre la posibilidad efectiva de
aquellos de decidir controversias concretas sin temor a represalias”: Corte Interamericana de
Derechos Humanos, Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo”) vs. Venezuela, sentencia de 5 de agosto de
2008 (Excepción preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas), párrafo 44.
[30] Durante la discusión
del proyecto del Acto Legislativo 03 de 2002, el entonces representante Gustavo
Petro Urrego expresó su desacuerdo frente a esta prerrogativa acordada al
Fiscal General, porque considera que esto podría conducir a que un fiscal
delegado, “(…) porque simplemente ataca a determinadas personas la
investigación y el Fiscal General por alguna u otra circunstancia no quiere que
esas personas sean atacadas, entonces este funcionario tenga que tener la
opción de no hacer caso de las sugerencias de su superior en contravía de la
evidencia probatoria y entonces cambiar la evidencia probatoria o aceptar ser
retirado de la investigación para que otro funcionario sí lo haga a favor o en
contra del sindicado (…)”. Frente a estas críticas, el Fiscal General de la
Nación, Luis Camilo Osorio, manifestó que “este es un artículo que tiene toda la coherencia
dentro de un sistema acusatorio como el que estamos proponiendo, el fiscal
tiene que tener la responsabilidad y está a su cargo la de todas las
investigaciones que adelante”: Discusión
del informe de ponencia para segundo debate, en segunda vuelta, correspondiente
al Proyecto Acto Legislativo número 237 del 2002 Cámara 12 del 2002 Senado. Por
el cual se modifican los artículos 116, 182, 183, 184, 234, 250, 251, de la
Constitución Política, Jueves
24 de octubre de 2002, Acta
de Plenaria 018 del 24 de octubre de 2002 en http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=02&p_numero=018&p_consec=5749
[31] En la sentencia C-979
de 2005  se declara exequibles los artículos 330 y 527 de la Ley 906 de 2004,
en los cuales se contemplan dos deberes del Fiscal General de la Nación: el de
expedir un reglamento en relación con la forma de aplicar el principio de
oportunidad, que desarrolle el plan de política criminal del Estado, y el de
elaborar un manual que fije las directrices de funcionamiento de la mediación
y, en general, de los programas de justicia restaurativa. Para analizar esta
materia, este tribunal se ocupa de las facultades reglamentarias del referido
servidor público y de sus límites constitucionales, a partir, entre otras
normas, del artículo 251.3 de la Constitución. La ratio de esta
decisión, es la de que el Fiscal General de la Nación tiene competencia
constitucional en esta materia, ya que, conforme al “(…) principio de
unidad  de gestión y jerarquía contemplado en el segundo segmento del artículo
251.3 […] el Fiscal General puede determinar el criterio y la posición
que la entidad debe asumir, sin perjuicio de la autonomía de los fiscales
delegados en los términos y condiciones fijados en la ley. Este principio
radica en el Fiscal poderes de dirección y orientación que, con criterio
general,  promuevan la responsabilidad institucional y la unidad de actuación
en  las fases de investigación y
acusación.
El poder de reglamentación
interna y  general, que las normas demandadas confieren al Fiscal en materia de
aplicación del principio de oportunidad y funcionamiento de los mecanismos de
justicia restaurativa, promueve la realización del principio de igualdad en su
expresión de igualdad de trato ante la ley (Art. 13 CP), en la medida que el
establecimiento de criterios uniformes para el manejo de estas importantes
materias al interior de la Fiscalía, propicia homogeneidad en el trato a
quienes acuden a estos instrumentos, restringe los espacios de arbitrariedad y
excluye la posibilidad de tratos discriminatorios”.
[32] La referencia a la
discrecionalidad legislativa en la configuración de la ley ha sido utilizada en
varias ocasiones por esta Corte. Así, “en determinadas materias, como puede
ser la definición de los hechos gravables, la Carta atribuye una amplísima  discrecionalidad
al Legislador”: sentencia C-093/01; “el legislador cuenta con un
amplio margen de discrecionalidad para organizar el monopolio rentístico
de los juegos de suerte y azar”: sentencia C-173/06; “La dosimetría de
las penas, ha dicho la Corte, es sin duda un asunto librado a la definición
legal, pero corresponde a la Corte velar para que en el uso de la discrecionalidad
legislativa se respeten los principios de razonabilidad y proporcionalidad”:
sentencia C-290/08, confirmada por la sentencia C-100/11 y por la sentencia
C-334/13; “la jurisprudencia ha entendido que en estas materias al
legislador le cabe un amplio margen de discrecionalidad a la hora de
organizar dichos monopolios”: C-1067/08. Las negrillas no son originales.
[33] “El revestimiento
de facultades extraordinarias para legislar comporta realmente una delegación,
pues se trata de que el Congreso fundado en su propia competencia atribuya al
Presidente de la República los poderes legislativos necesarios para que regule
determinada materia en forma tan legítima y eficaz como lo haría él mismo,
dentro de ciertos límites y con arreglo a los criterios establecidos en la
misma ley donde hace tal delegación”: Corte Constitucional, sentencia
C-1028/02. La expresión delegación legislativa ha sido utilizada, entre otras,
en las sentencias C-971/04; C-172/10; C-170/12; C-366/12; C-711/12; C-562/15.
[34]
Sentencia C-1092 de 2003 (MP Álvaro Tafur Galvis. AV Rodrigo Escobar Gil y
Eduardo Montealegre Lynett).
[35]
Aclaración de voto de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre
Lynett a la sentencia C-1092 de 2003 (MP Álvaro Tafur Galvis).
[36]
Así, el artículo 116 Superior prevé que a las autoridades administrativas se
les podrán asignar funciones jurisdiccionales pero que “no les será
permitido adelantar la instrucción de sumarios”, precisión que sería
innecesaria si se tratara de una competencia no jurisdiccional.
[37]
Sentencia C-288 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[38]Artículo 4o
del Decreto Ley 016 de 2014: "Funciones del Fiscal General de la
Nación. El Fiscal General de la Nación, además de las funciones especiales
definidas en la Constitución Política y en las demás leyes, cumplirá las
siguientes: (...) 7. Formular, dirigir, definir políticas y estrategias de
priorización para el ejercicio de la actividad investigativa a cargo de la
Fiscalía General de la Nación, que tengan en cuenta, entre otros, criterios
subjetivos, objetivos, complementarios y en especial el contexto de
criminalidad social del área geográfica que permitan establecer un orden de
atención de casos con el fin de garantizar, en condiciones de igualdad
material, el goce efectivo del derecho fundamental de administración de
justicia. Para el efecto podrá organizar los comités que se requieran para
decidir las situaciones y los casos priorizados ".
[39]Artículo 15 del
Decreto 016 de 2014: "Funciones del Vicefiscal General de la Nación. El
Vicefiscal General de la Nación cumplirá las siguientes funciones: (...)8.
Organizar y adelantar comités técnico-jurídicos de revisión de las situaciones
y los casos para la ejecución de acciones en el desarrollo efectivo y eficiente
de las investigaciones penales de su competencia. Si el fiscal del caso se
aparta de la decisión del Comité deberá motivar su posición, la cual será estudiada
nuevamente por este. En todo caso, en virtud de los principios de unidad de
gestión y de jerarquía, prevalecerá el criterio y la posición de la Fiscalía
señalada por el Comité, en aplicación del numeral 3 del artículo 251 de la
Constitución.
[40]
Artículo
17del Decreto 016 de 2014: "Dirección de Fiscalías Nacionales. La
Dirección de Fiscalías Nacionales cumplirá las siguientes funciones: (...)2.
Organizar y adelantar comités técnico-jurídicos de revisión de las situaciones
y los casos para la ejecución de acciones en el desarrollo efectivo y eficiente
de las investigaciones penales de su competencia. Si el fiscal del caso se
aparta de la decisión del Comité deberá motivar su posición, la cual será
estudiada nuevamente por este. En todo caso, en virtud de los principios de
unidad de gestión y de jerarquía, prevalecerá el criterio y la posición de la
Fiscalía señalada por el Comité, en aplicación del numeral 3 del artículo 251
de la Constitución".
[41]Artículo 20, 29 y
31 del Decreto 016 de 2014
[42] Sentencia C-558
de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz. En el mismo sentido, ver sentencia C-034 de
1996 M.P. Jorge Arango Mejía.
[43] Sentencia C-037
de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[44] Artículo 228: "La
administración de justicia es función pública. Sus decisiones son
independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las
excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial.
Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será
sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo. "
[45] Artículo 230: "Los jueces,
en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley. // La equidad,
la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son
criterios auxiliares de la actividad judicial".
[46]Sentencia C-873 de
2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.