T-176-18
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-176/18
LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Persona natural que actúa a través de apoderado en defensa de sus
propios intereses
LEGITIMACION POR PASIVA EN TUTELA-Empresa industrial y comercial del Estado
ACCION DE TUTELA PARA ORDENAR
RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LA PENSION DE INVALIDEZ-Procedencia excepcional
En la Sentencia
SU-588 de 2016, esta Corporación unificó las siguientes reglas que deben
observarse a efectos de examinar el presupuesto de subsidiariedad respecto de
las solicitudes de amparo con las cuales se reclama el reconocimiento y pago de
alguna pensión de invalidez: “(i) sí
existe un medio de defensa idóneo y eficaz para resolver el problema jurídico y
no existe riesgo de configuración de un perjuicio irremediable, la acción de
tutela es improcedente; (ii) cuando no existen mecanismos de defensa idóneos y
eficaces para resolver el asunto puesto a consideración, la tutela será
procedente de manera definitiva; y (iii) de manera excepcional, cuando la
persona disponga de medios de defensa idóneos y eficaces, pero existe riesgo de
configuración de un perjuicio irremediable, el amparo será procedente de manera
transitoria con el fin de proteger los derechos fundamentales del accionante.”
PRINCIPIO DE
INMEDIATEZ EN ACCION DE TUTELA-Reglas generales
PENSION DE INVALIDEZ COMO COMPONENTE
ESENCIAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL DE PERSONAS EN SITUACION DE DISCAPACIDAD-Reiteración de jurisprudencia
La pensión de invalidez es un componente esencial del derecho
fundamental a la seguridad social, el cual no solo goza de una garantía
constitucional, sino que de igual manera está protegido en el ámbito
internacional. Ello no es más que el resultado de la idea de progreso universal
de las sociedades, incluida esta, y del desarrollo supranacional de valores jurídicos
de gran trascendencia como el de igualdad, dignidad humana y solidaridad, todos
presentes en la Constitución.
PENSION DE INVALIDEZ-Finalidad
La pensión de invalidez tiene la finalidad de
garantizar el mínimo vital de quienes presentan una discapacidad que les impide
ejercer su derecho al trabajo.
PENSION DE INVALIDEZ-Evolución normativa y jurisprudencial
para su reconocimiento y pago
PENSION DE
INVALIDEZ-Requisitos para obtener reconocimiento y pago
REGIMEN DE TRANSICION EN PENSION DE
INVALIDEZ-Inexistencia
PRINCIPIO DE LA CONDICION MAS
BENEFICIOSA EN MATERIA PENSIONAL-Jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia
APLICACION DEL
PRINCIPIO DE LA CONDICION MAS BENEFICIOSA A LA PENSION DE INVALIDEZ-Diferencias entre la jurisprudencia constitucional y la
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia
Existen dos posturas frente a la aplicación del principio de
la condición más beneficiosa, una de la Corte Suprema de Justicia y otra de la
Corte Constitucional. La primera, establece que solo se puede aplicar si
cumplía con lo señalado en la norma inmediatamente anterior a la vigente. En
cambio, esta Corte, dispuso que para hacer uso de este principio se debe tener
en cuenta la norma bajo la cual se cumplieron los requisitos para acceder a la
pensión de invalidez, indistintamente de que sea la norma la inmediatamente
anterior a la vigente.
APLICACION DEL PRINCIPIO DE LA
CONDICION MAS BENEFICIOSA A LA PENSION DE INVALIDEZ-Jurisprudencia constitucional
Cuando los afiliados reclamen el reconocimiento y pago de una
pensión de invalidez ante las respectivas administradoras públicas o privadas
de fondos de pensiones y/o ante los jueces correspondientes (ya sea en sede de
tutela o en el marco de un proceso laboral), esas entidades y/o autoridades
judiciales, con observancia del precedente vinculante establecido por la Sala
Plena de la Corte Constitucional en la sentencia SU-442 de 2016, en virtud del
principio de la condición más beneficiosa previsto en el artículo 53 Superior y
en pro de proteger las expectativas legítimas de esos afiliados, deberán: (i)
identificar todos los regímenes normativos (vigentes o derogados) que regulen
sus situaciones jurídicas, y (ii) aplicar el que resulte más favorable para
ellos, indistintamente de que sea el inmediatamente anterior al vigente, y
siempre y cuando los afiliados observen los presupuestos que exija ese régimen
normativo más favorable para acceder a la pensión de invalidez que soliciten.
DERECHO A LA
PENSION DE INVALIDEZ-Orden a Colpensiones reconocer y
pagar pensión de invalidez conforme al Acuerdo 049 de 1990
Referencia: Expediente T-6.509.680.
Acción de tutela formulada, mediante apoderado
judicial, por Sofy Stella Ramírez Grisales contra la Administradora Colombiana
de Pensiones –Colpensiones-.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá D.C., ocho (8) de mayo de dos mil dieciocho
(2018).
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por la Magistrada Diana Fajardo Rivera y los Magistrados Carlos
Bernal Pulido y Alberto Rojas Ríos -quien la preside-, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo de
tutela adoptado por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira -Sala
de Decisión Penal-, el 22 de agosto de 2017,
confirmatorio de la providencia dictada por el Juzgado Quinto Penal del Circuito de esa misma ciudad,
el 30 de junio de 2017, que declaró improcedente la acción de
tutela instaurada, a través de apoderado
judicial, por Sofy Stella Ramírez Grisales contra la Administradora Colombiana
de Pensiones –Colpensiones-.
La Sala de Selección de Tutelas Número Doce[1]
de la Corte Constitucional, por Auto[2]
del 15 de diciembre de 2017, seleccionó el expediente                T-6.509.680 para su revisión y, de acuerdo con el sorteo realizado, lo repartió al
Despacho del Magistrado Alberto Rojas Ríos, para que tramitara y proyectara la sentencia correspondiente, a
lo que en efecto se procede.
I.       ANTECEDENTES
El 22 de junio de 2017, mediante apoderado judicial, Sofy
Stella Ramírez Grisales formuló acción de tutela contra la Administradora Colombiana
de Pensiones –en adelante Colpensiones-, por considerar
vulnerados sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la dignidad humana, a
la igualdad y a la seguridad social, ante la negativa en el reconocimiento y
pago de una pensión de invalidez, bajo el argumento de incumplir los requisitos
exigidos en la Ley 860 de 2003, pese a que, según la accionante, reúne los
presupuestos señalados en el Acuerdo 049 de 1990.
Hechos y pretensiones de la demanda
1. Sofy Stella Ramírez Grisales, de 56 años de edad en
la actualidad, trabajó y cotizó al Sistema General de Pensiones –SGP- desde el 1º de mayo de 1980 hasta el
18 de julio de 1987, por lo que contabiliza un total de 2.635 días laborados,
correspondientes a 376,43 semanas cotizadas.
2. Señala la demandante que desde hace algún tiempo
padece de trastorno depresivo recurrente, disminución indeterminada de la
agudeza visual, epilepsia y síndromes epilépticos, afecciones por las cuales inició
trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral.
3. Relata que el Grupo Médico Laboral de Colpensiones,
mediante dictamen N° 2016179915 del 2º de octubre de 2016, la calificó con un porcentaje
de pérdida de capacidad laboral del 52,54% de origen enfermedad y riesgo común,
cuya fecha de estructuración correspondió al 21 de julio de 2016.
4. Indica que el 24 de febrero de 2017 solicitó ante Colpensiones
el reconocimiento y pago de una pensión de invalidez, la cual fue denegada en Resolución
SUB 28712 del 3º de abril de 2017, tras considerarse que no reunía las
exigencias previstas en la Ley 860 de 2003.
5. Afirma que interpuso recurso de apelación contra la
referida resolución, para suplicar el reconocimiento del derecho pensional en
comento, de conformidad con lo establecido en el Acuerdo 049 de 1990 y con ocasión
de la aplicación del principio de la condición más beneficiosa.
6. Expone que Colpensiones, por Resolución DIR 6665
del 26 de mayo de 2017, confirmó íntegramente el acto administrativo recurrido,
al estimar que era inaplicable el Acuerdo 049 de 1990, en tanto no era la normatividad
vigente para la fecha de estructuración de su invalidez -21 de julio de 2016-.
7. Sostiene que debido a su delicado estado de salud y
avanzada edad, le es imposible acceder a una labor o trabajo con el cual pueda
adquirir algún ingreso, toda vez que los ataques epilépticos requieren atención
constante, razón por la cual, la pensión de invalidez que reclama sería quizá el
único sustento para sufragar sus necesidades básicas de subsistencia.
8. Con base en lo anterior, la accionante solicita que se
amparen sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la dignidad humana, a la
igualdad y a la seguridad social y, en consecuencia, se ordene a la demandada a
reconocerle y pagarle una pensión de invalidez aplicando el Acuerdo 049 de
1990, por considerar que es la disposición legal más favorable para ella.
Material probatorio relevante cuya copia obra en el
expediente
1. Cédula de ciudadanía[3] de la peticionaria.
2. Reporte[4]
de cotizaciones expedido el 14 de junio de 2017, en el cual consta que la
tutelante cuenta con un total de 376,43 semanas cotizadas desde el 1º de mayo
de 1980 hasta el 18 de julio de 1987.
3. Dictamen[5] 2016179915 del 2º de octubre de 2016, mediante el
cual se calificó a la actora con una pérdida de capacidad laboral del 52,54%, cuya
fecha de estructuración es el 21 de julio de 2016. Dicho porcentaje se sustentó
en la valoración de las siguientes deficiencias señaladas en el referido
dictamen: (i) trastorno depresivo recurrente no especificado, (ii) disminución
indeterminada de la agudeza visual en ambos ojos, y (iii) epilepsia y síndromes
epilépticos sintomáticos relacionados con localizaciones focales parciales y con
ataques parciales complejos.
4. Escrito[6]
del 24 de febrero de 2017, por el cual la demandante solicitó ante Colpensiones
el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez.
5. Resolución[7] SUB 28712 del
3º de abril de 2017, con la cual Colpensiones denegó la pensión solicitada.
6. Recurso
de apelación[8]
interpuesto por la accionante el 17 de mayo de 2017 contra la referida
Resolución.
7. Resolución[9] DIR 6665 del 26 de mayo de 2017, por la cual
Colpensiones confirmó íntegramente el acto administrativo recurrido.
8. Declaración extrajuicio[10] 1179 del 13 de junio de
2017, en la cual la actora expresó: “me encuentro delicada de salud de
acuerdo a que me diagnosticaron un tumor en la cabeza y debido a eso mi estado
de salud (sic) físico, psíquico y emocional se ha deteriorado, frecuentemente
me dan convulsiones que me desequilibran totalmente, de da mucha tembladera,
(sic) ausencias en las cuales pierdo la noción del tiempo, mi visión ha
disminuido y la audición a causa de los fuertes dolores de cabeza y de oído que
me dan frecuentemente de dos a tres veces por semana. Manifiesto que
actualmente NO percibo ningún tipo de ingreso ni ayuda económica, situación en
la cual me he visto sin nada que comer, mi Padre JESUS MARIA RAMIREZ, quien
falleció hace tres meses era quien velaba por mi manutención y sostenimiento,
me brindaba alimentación, salud, medicamentos y socorría mis gastos médicos.”
Actuación procesal
Por auto[11]
del 22 de junio de 2017, el Juzgado Quinto Penal del Circuito de Pereira admitió la acción de tutela y corrió traslado a la demandada
para que ejerciera su derecho de defensa.
En respuesta[12]
del 29 de junio de 2017, Colpensiones solicitó la declaratoria de improcedencia de la acción
de tutela, por estimar incumplido el requisito de subsidiariedad.
Sentencia de primera instancia
El Juzgado Quinto Penal del Circuito de
Pereira, mediante sentencia[13] del 30
de junio de 2017, declaró
improcedente el amparo reclamado, al considerar que se inobservaba el
presupuesto de subsidiariedad, por cuanto la peticionaria contaba con otro mecanismo de defensa judicial para
la salvaguarda de sus derechos. Al respecto, estima que no “se puede alegar
(sic) la su afectación al mínimo vital dado que no se trata de una prestación
adquirida y de la cual la accionante dependa”. El transcurso del tiempo
demuestra que la tutelante ha sobrevivido “sin la expectativa que se ha
generado en torno a un derecho pensional.”
Impugnación
El 06 de julio de 2017, por medio de apoderado
judicial, la demandante impugnó[14]
la decisión para solicitar su revocatoria y, en su lugar, se protegieran sus
derechos fundamentales, al estimar que la tutela sí cumplía la exigencia de
subsidiariedad. Expuso que si bien contaba con el respectivo medio ordinario,
lo cierto es que ese mecanismo judicial es ineficaz dadas las condiciones
particulares en las que se encuentra.
Sentencia de segunda instancia
En sentencia[15] del 22 de agosto
de 2017, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira -Sala de
Decisión Penal- confirmó la providencia impugnada al replicar el mismo
argumento de improcedencia esbozado por el juez de primera instancia.
II.      CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
1. La Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos
dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto en los
artículos 86, inciso 3, y 241, numeral 9, de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Presentación del caso objeto de revisión
y análisis de procedencia
2. Mediante
apoderado judicial, Sofy Stella Ramírez Grisales formuló acción de tutela
contra Colpensiones, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al
mínimo vital, a la dignidad humana, a la igualdad y a la seguridad social, ante
la negativa en el reconocimiento y pago de una pensión de invalidez, bajo el
argumento de incumplir los requisitos exigidos en la Ley 860 de 2003, pese a
que, según ella, es titular del derecho pensional que reclama, por cuanto observa
los presupuestos establecidos en el Acuerdo 049 de 1990, con ocasión de la
aplicación del principio de la condición más beneficiosa.
3. Conforme a esa situación fáctica, la
Sala iniciará por establecer si concurren los requisitos mínimos de procedencia
de la acción de tutela: (i) relevancia constitucional, (ii) legitimación en la
causa por activa, (iii) legitimación en la causa por pasiva, (iv)
subsidiariedad, e (v) inmediatez. Para ello, se reiterarán las reglas
jurisprudenciales en la materia y, con base en ellas, se verificará el
cumplimiento de esas exigencias. De resultar procedente la solicitud de amparo,
la Sala abordará el examen de fondo.
Relevancia constitucional
4. Se ha señalado que este presupuesto se
cumple cuando se verifica que el caso involucra
algún debate jurídico que gira en torno al contenido, alcance y goce de
cualquier derecho fundamental[16].
5. Esta
Sala de Revisión constata que el presente asunto tiene relevancia
constitucional, por cuanto está
inmerso en una controversia iusfundamental que gira en torno al
presunto desconocimiento de los derechos al mínimo vital, a la dignidad humana,
a la igualdad y a la seguridad social de la peticionaria, con ocasión de la
negativa de Colpensiones en reconocerle y pagarle una pensión de invalidez. Se
trata de un debate jurídico relacionado directamente con las garantías y/o
derechos fundamentales de la Carta Política establecidos en los artículos 53,
1, 13 y 48, respectivamente, cuya resolución es de competencia de la Corte
Constitucional.
Además, es de resaltar que la señora Sofy Stella
Ramírez Grisales es un sujeto de especial protección constitucional, dada la
situación de debilidad manifiesta en la que se encuentra, en razón de lo siguiente:
(i) según lo señalado en el dictamen de calificación de pérdida de capacidad
laboral, la actora sufre de trastornos depresivos recurrentes no especificados,
disminución indeterminada de la agudeza visual en ambos ojos, y epilepsia y
síndromes epilépticos sintomáticos relacionados con localizaciones focales parciales
y con ataques parciales complejos; y (ii) debido a esos padecimientos, cuenta
con una pérdida de capacidad
laboral del 52,54% de origen enfermedad y
riesgo común. Dichas circunstancias refuerzan el contenido constitucional del
presente asunto, por lo que, en virtud de lo establecido en el inciso tercero
del artículo 13 Superior, el juez de tutela está habilitado para desatar la
controversia del mismo.
Legitimación en la causa por activa
6. Se
ha puntualizado lo siguiente en
cuanto a la legitimación por activa: (i)
la tutela es un medio de
defensa de derechos fundamentales que toda persona puede formular “por sí misma o por quien actúe a su nombre”; (ii) no es necesario que el titular de los derechos
instaure directamente el amparo, pues un tercero puede hacerlo a su nombre; y
(iii) ese tercero debe tener la calidad de: a) representante del titular de los
derechos, b) agente oficioso, o c) Defensor del Pueblo o Personero Municipal[17].
7. Respecto a las calidades del tercero fijadas en la
última regla, se tiene que representante puede ser, por un lado, el
representante legal (cuando el titular de los derechos sea menor de edad,
incapaz absoluto, interdicto o persona jurídica), y por otro, el apoderado
judicial (en los demás casos)[18].
8. La
Sala encuentra cumplido el referido
presupuesto de procedibilidad. Se verifica que, por un lado, el abogado Juan Camilo Salazar Carrillo actúa
como apoderado de la señora Sofy Stella
Ramírez Grisales y, por otro, la poderdante es la titular de los derechos
fundamentales al mínimo vital, a la dignidad humana, a la igualdad y a la
seguridad social, presuntamente vulnerados. En sustento de la representación
judicial ejercida, se anexó el correspondiente poder[19] debidamente suscrito por
la accionante y el mencionado abogado. Ello se enmarca en una de las reglas
fijadas por esta Corte para acreditar la legitimidad por activa, esto es,
cuando la acción de tutela es promovida por un tercero (apoderado judicial) en
representación del titular del derecho fundamental presuntamente desconocido.
Legitimación en la causa por pasiva
9. Según lo previsto en el artículo 5 del
Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede contra: (i) toda acción u
omisión de las autoridades públicas, que haya vulnerado, vulnere o amenace
vulnerar cualquier derecho fundamental, y (ii) las acciones u omisiones de los
particulares[20].
Esta exigencia refiere a la aptitud legal y constitucional de la persona
(natural o jurídica) contra quien se dirige la acción, de ser la posiblemente llamada
a responder por la violación o amenaza del derecho fundamental[21].
10. De igual manera la Sala haya reunido
este requisito, toda vez que Colpensiones
es una Empresa Industrial y Comercial
del Estado contra la cual se formuló la acción de tutela y, en
esa medida, goza de legitimación en la causa por pasiva. Además, dicha
administradora de fondo de pensiones tendrían la aptitud legal y constitucional de ser la posiblemente llamada
a responder por el supuesto desconocimiento de los derechos fundamentales
invocados por la tutelante, ya que se negó
a reconocer y pagar la pensión de invalidez que ante esa entidad se reclamó.
Subsidiariedad en materia de reclamación de
pensiones de invalidez
11. La acción de tutela es un medio de
protección de carácter residual y subsidiario que puede utilizarse frente a la
vulneración o amenaza de derechos fundamentales cuando no exista otro medio
idóneo de defensa o, existiendo, no resulte oportuno o se requiera
acudir al amparo como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable[22].
Con ocasión de ello, la Corte Constitucional ha establecido que cuando la
pretensión versa sobre el reconocimiento de derechos pensionales, por ejemplo la
pensión de invalidez, en principio, la tutela no procede, pues para ese propósito
existen mecanismos judiciales ante las jurisdicciones laboral o de lo
contencioso administrativo, según la naturaleza del asunto[23].
12. No obstante lo anterior, la Corte ha
precisado que existen eventos en los cuales es posible que el juez de tutela pueda
desatar de fondo controversias relacionadas con la pensión de invalidez, dependiendo
de las circunstancias del caso, toda vez que dicha prestación podría ser el
único sustento de las personas en situación de discapacidad para garantizar
para sí mismos y para su familia un mínimo vital y una vida digna[24].
13. En la Sentencia SU-588 de 2016, esta Corporación
unificó las siguientes reglas que deben observarse a efectos de examinar el presupuesto
de subsidiariedad respecto de las solicitudes de amparo con las cuales se
reclama el reconocimiento y pago de alguna pensión de invalidez: “(i) sí existe un medio de defensa idóneo y
eficaz para resolver el problema jurídico y no existe riesgo de configuración
de un perjuicio irremediable, la acción de tutela es improcedente; (ii) cuando
no existen mecanismos de defensa idóneos y eficaces para resolver el asunto
puesto a consideración, la tutela será procedente de manera definitiva; y (iii)
de manera excepcional, cuando la persona disponga de medios de defensa idóneos
y eficaces, pero existe riesgo de configuración de un perjuicio irremediable,
el amparo será procedente de manera transitoria con el fin de proteger los
derechos fundamentales del accionante[25].”
14. Con
base en los parámetros expuestos y vistas las particularidades en las que está
inmerso el asunto sub examine, la Sala considera que la acción de tutela
reúne el requisito de subsidiariedad. Si bien en principio la señora Sofy Stella Ramírez Grisales cuenta con otro mecanismo
de defensa judicial para pretender el reconocimiento y pago de la pensión que
alude tener derecho, lo cierto es que ese medio ordinario adolece de eficacia
para desatar la salvaguarda iusfundamental que se implora, dadas las circunstancias
especiales que a continuación se resaltan:
(i) La accionante efectuó un mínimo de diligencia en
procura de sus intereses, ya que agotó los mecanismos administrativos con los
cuales disponía en el marco del respectivo trámite que adelantó ante la entidad
accionada, es decir, interpuso los recursos de ley frente a la Resolución mediante
la cual se le denegó la pensión de invalidez solicitada.
(ii) La demandante padece de trastorno depresivo recurrente, disminución
indeterminada de la agudeza visual, epilepsia y síndromes epilépticos.
(iii) Con
ocasión de ello, la peticionaria fue calificada con un porcentaje de pérdida de
capacidad laboral del 52,54% de origen
enfermedad y riesgo común, cuya fecha de estructuración correspondió al 21 de
julio de 2016.
(iv) La tutelante alega que debido a su delicado estado de salud y discapacidad,
le es imposible acceder a una labor o trabajo con el cual pueda adquirir algún
ingreso, ya que los ataques epilépticos requieren atención constante, razón por
la cual, la pensión de invalidez que reclama es el único sustento para sufragar
sus necesidades básicas de subsistencia.
15. Nótese cómo la actora es un sujeto de
especial protección constitucional, toda vez que en atención a su delicado
estado de salud, discapacidad y difícil situación económica que afronta, es
evidente la debilidad manifiesta en la que se encuentra, por lo que es
imperioso que el juez de tutela resuelva este asunto de manera definitiva. La
Sala estima que someterla a las cargas procesales y a los plazos establecidos en
la justicia ordinaria para que se desaten de fondo sus pretensiones, sería
desproporcionado dadas sus condiciones específicas y, además, haría nugatoria
la protección efectiva e integral de sus derechos fundamentales.
Inmediatez
16. Se ha
indicado que la acción de
tutela debe ser utilizada en un término prudencial, esto es, con cierta
proximidad y consecuencia a la ocurrencia de los hechos que se dicen
violatorios y/o amenazantes de derechos fundamentales, pues es claro que la
solicitud de amparo pierde su sentido y su razón de ser como mecanismo
excepcional y expedito de protección, si el paso del tiempo, lejos de ser
razonable, desvirtúa la inminencia y necesidad de protección constitucional[26].
17. Para constatar la observancia de este
requisito, este Tribunal ha reiterado que el juez de tutela debe comprobar
cualquiera de estas situaciones: (i) si resulta razonable el tiempo comprendido entre el
día en que ocurrió o se conoció el hecho vulnerador y/o constitutivo de la
amenaza de algún derecho fundamental y, el día en que se formuló la acción de
tutela[27];
y/o (ii) si resulta razonable el lapso comprendido entre el día en que cesaron
los efectos de la última actuación que el accionante desplegó en defensa de sus
derechos presuntamente vulnerados y el día en que se solicitó el amparo[28].
18. Al
igual que las exigencias examinadas en precedencia, la Sala también observa cumplido el presupuesto de
inmediatez en el asunto sub examine, de conformidad con lo siguiente: (i) el 24 de febrero de 2017, la señora Sofy
Stella Ramírez Grisales reclamó ante Colpensiones el reconocimiento y pago de
una pensión de invalidez; (ii) tal solicitud fue denegada por la mencionada
entidad el 3º de abril de 2017; y (iii) la acción de tutela se formuló el 22 de
junio de 2017, es decir, 2 meses
y 19 días después de que se emitió respuesta desfavorable a los intereses de la
accionante, término que es razonable para esta Sala Revisión.
19. Las
anteriores circunstancias son suficientes para concluir que la acción de tutela
es procedente, lo cual conduce a que la Sala proceda con el análisis de fondo
del caso.
3. Problema jurídico a resolver y
metodología de resolución
20. Según la situación fáctica del asunto, corresponde
a la Sala Novena de Revisión resolver el problema jurídico que a continuación
se plantea:
¿Vulneró la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones- los derechos
fundamentales al mínimo vital, a la dignidad humana, a la igualdad y a la
seguridad social de Sofy Stella Ramírez Grisales, al negarse a reconocer y
pagar una pensión de invalidez, bajo el argumento de incumplir los requisitos
exigidos en la Ley 860 de 2003, pese a que podría ser titular del derecho
pensional que reclama, por cuanto reúne los presupuestos establecidos en el
Acuerdo 049 de 1990, con ocasión de la aplicación del principio de la condición
más beneficiosa?
21. Para tal cometido, se reiterará la
jurisprudencia relacionada con: (i) la pensión de invalidez como componente
esencial del derecho fundamental a la seguridad social de las personas en
situación de discapacidad; (ii) el régimen jurídico de la pensión de invalidez en el
marco legal y jurisprudencial;
y (iii) la aplicación del principio
de la condición más beneficiosa en materia de pensión de invalidez. Con base en ello, se solucionará el caso
concreto.
4. La pensión de invalidez como componente esencial
del derecho fundamental a la seguridad social de las personas en situación de
discapacidad. Reiteración de jurisprudencia[29]
22. Se ha indicado que el derecho a la seguridad
social busca garantizar la protección de cada persona frente a necesidades y
contingencias, entre otras, las relacionadas con la pérdida de la capacidad
laboral, ya sea en razón al paso del tiempo o a la ocurrencia de otra
específica circunstancia, o ante la desaparición de quien proveía a otro(s) el
sustento u otras prestaciones. Este derecho se encuentra consagrado en el
artículo 48 de la Constitución como un servicio público obligatorio, sujeto a
los principios de eficacia, universalidad y solidaridad[30].
23. Esta garantía ha sido reconocida por varios
instrumentos internacionales como un derecho humano, por ejemplo, en la
Conferencia Nº 89 de 2001 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT),
se indicó que “la seguridad social es muy importante para el bienestar de
los trabajadores, de sus familias, y de toda la sociedad. Es un derecho
humano fundamental y un instrumento de cohesión social, y de ese modo
contribuye a garantizar la paz social y la integración social” (Negrilla fuera
del texto original).
24. La seguridad social también está consagrada en la
Declaración Universal de los Derechos Humanos[31],
el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[32] y la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, cuyo artículo 16
establece que toda “persona tiene derecho a la seguridad social que la
proteja contra las consecuencias de la desocupación, de la vejez y de la
incapacidad que, proveniente de cualquier otra causa ajena a su voluntad,
la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios de subsistencia” (Negrilla
fuera del texto original).
25. El numeral primero del artículo 9º del Protocolo
Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos sobre Derechos
Económicos, Sociales y Culturales (“Protocolo de San Salvador”),
respecto a la seguridad social, estatuye que toda “persona tiene derecho a
la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez y de
la incapacidad que la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios
para llevar una vida digna y decorosa. En caso de muerte del beneficiario,
las prestaciones de seguridad social serán aplicadas a sus dependientes.”
(Negrilla fuera del texto original).
26. Esa salvaguardia internacional de carácter
particular en favor de las personas en situación de discapacidad, se refleja en
la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad[33],
en la cual se reafirmaron las garantías de vida digna, protección en
condiciones de emergencia, seguridad y libertad, derechos políticos,
nacionalidad, igualdad, no discriminación, acceso a la justicia, locomoción y
movilidad, no dependencia, educación, hogar y familia, a favor de todas las
personas con discapacidad[34].
27. El inciso final del artículo 13 Superior señala
que el Estado debe proteger “especialmente a aquellas personas que por su
condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de
debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se
cometan”.
28. El ya citado artículo 48 de la Constitución prevé la
obligatoriedad de la seguridad social como servicio público, cuya prestación, dirección,
coordinación y control está en cabeza del Estado, con base en los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad, y según lo dispuesto en la
normatividad que regula la materia. Tal mandato ha sido desarrollado por el
legislador y el ejecutivo, inclusive, antes de la entrada en vigencia de la
Carta Política de 1991. Entre esas normas legales se encuentran, por ejemplo,
el entonces Acuerdo 049 de 1990[35]
y la actualmente vigente Ley 100 de 1993 con sus complementaciones y reformas.
29. En lo relacionado con la temática que en esta oportunidad
ocupa a esta Sala de Revisión, entre otras disposiciones normativas, el
artículo 10 de la Ley 100 de 1993 establece como objeto del sistema general en
pensiones, el de “garantizar a la población, el amparo contra las
contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante
el reconocimiento de pensiones….” (Negrilla fuera del texto original).
30. Es claro entonces que la pensión de invalidez es
un componente esencial del derecho fundamental a la seguridad social, el cual
no solo goza de una garantía constitucional, sino que de igual manera está
protegido en el ámbito internacional. Ello no es más que el resultado de la
idea de progreso universal de las sociedades, incluida esta, y del desarrollo
supranacional de valores jurídicos de gran trascendencia como el de igualdad,
dignidad humana y solidaridad, todos presentes en la Constitución[36].
5. El régimen jurídico de la pensión de
invalidez en el marco legal y jurisprudencial. Reiteración de jurisprudencia[37]
31. Se ha indicado que la pensión de invalidez tiene
la finalidad de garantizar el mínimo vital de quienes presentan una
discapacidad que les impide ejercer su derecho al trabajo. El ordenamiento
jurídico ha previsto requisitos para acceder a tal prestación, los cuales han
sido objeto de interpretación por esta Corte, en casos en que los desarrollos
legales comprometen el derecho a la igualdad[38].
32. La Corte Constitucional ha señalado que para acceder
a la pensión por invalidez debe acreditarse una “merma considerable en la
capacidad laboral de una persona, la jurisprudencia ha reconocido que debe
materializarse una discapacidad que se manifieste a tal punto, que pueda ser
subsumida dentro del concepto de “invalidez”, esto es, que la afectación a la
salud física, mental, intelectual o sensorial de la persona sea lo
suficientemente grave como para impedir que ésta, no sólo desarrolle una
actividad laboral remunerada y, así, pueda valerse por sí sola para subsistir
dignamente; sino que además, le cree barreras infranqueables que cercenen su
posibilidad de injerir en forma plena y efectiva dentro de un conglomerado
social”[39].
33. Se ha dicho que la persona que sufre la pérdida de
capacidad laboral debe acreditar el cumplimiento de requisitos legales, los
cuales pueden resumirse así: “una que responde a la calidad de invalidez que
implica la pérdida de capacidad laboral. Otra que se identifica con una
densidad de cotización previa a la consumación del riesgo que protege la
prestación.”[40]
34. El marco normativo de esta prestación puede
observarse en tres disposiciones legales, las cuales se expondrán a
continuación:
34.1. Artículo 6 del Acuerdo 049 de 1990[41]:
estableció que la pensión de invalidez se reconocería a quienes: “a) sean
inválidos permanentes de manera completa, absolutos o gran inválido; y b) Haber cotizado para el Seguro de Invalidez, Vejez y
Muerte, ciento cincuenta (150) semanas dentro de los seis (6) años anteriores a
la fecha del estado de invalidez, o trescientas (300) semanas, en cualquier
época, con anterioridad al estado de invalidez.” En
ese régimen jurídico existían varios tipos de invalidez y el médico laboral del
ISS era quien señalaba el porcentaje de incapacidad[42].
34.2. Ley 100 de 1993: fijó el régimen sobre la
pensión de invalidez. En el artículo 38 ibídem se indicó que la invalidez es “aquella
situación cuando por cualquier causa de origen no profesional, provocada sin
intención, la persona ha perdido el 50% o más de su capacidad laboral”. De
manera concreta el legislador señaló: “Requisitos para obtener la pensión de
invalidez. Tendrán derecho a la pensión de invalidez, los afiliados que
conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sean declarados inválidos y
cumplan con alguno de los siguientes requisitos: a) Que el afiliado se
encuentre cotizando al régimen y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26)
semanas, al momento de producirse el estado de invalidez, y b) Que habiendo
dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos
veintiséis (26) semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se
produzca el estado de invalidez”.
34.3. Artículo 11 de la Ley 797 de 2003[43]:
modificó la citada norma agravando los requisitos para acceder a la pensión de
invalidez, por ejemplo estableció una condición de fidelidad al sistema y
aumentó a 50 semanas de cotización dentro de los tres años anteriores a la
pérdida de capacidad laboral. No obstante, en la sentencia C-1056 de 2003, este
Tribunal declaró inexequible esa disposición legislativa debido a que adoleció
de vicios de trámite en su formación.
34.4. Artículo 1º de la Ley 860 de 2003: el
Legislador volvió a modificar los requisitos para acceder a la pensión de
invalidez diferenciando entre la pérdida de capacidad laboral por origen de
enfermedad y por accidente, así como fijando un criterio de fidelidad al
sistema, en los siguientes términos:
“Artículo 39. Requisitos para obtener la pensión de invalidez. Tendrá
derecho a la pensión de invalidez el afiliado al sistema que conforme a lo
dispuesto en el artículo anterior sea declarado inválido y acredite las
siguientes condiciones: 1. Invalidez causada por enfermedad: Que haya cotizado
cincuenta semanas dentro de los últimos 3 años inmediatamente anteriores a la
fecha de estructuración y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al
menos del 20% del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió 20 años
de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez. 2.
Invalidez causada por accidente: Que haya cotizado 50 semanas dentro de los
últimos 3 años inmediatamente anteriores al hecho causante de la misma, y su
fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del 20% del tiempo
transcurrido entre el momento en que cumplió 20 años de edad y la fecha de la
primera calificación del estado de invalidez.
Parágrafo 1º. Los menores de veinte años de edad sólo deberán acreditar
que han cotizado veintiséis semanas en el último año inmediatamente anterior al
hecho causante de su invalidez o su declaratoria.
Parágrafo 2º. Cuando el afiliado haya cotizado por lo menos el 75% de
las semanas mínimas requeridas para acceder a la pensión de vejez, solo se
requerirá que haya cotizado 25 semanas en los últimos tres años.”
En fallo C-428 de 2009, al estudiar la demanda de
inconstitucionalidad presentada contra ese artículo, esta Corte declaró
inexequible el requisito de fidelidad, al considerar que fijar un tiempo de
afiliación era regresivo a los derechos a la seguridad social y desprotegía a
las personas de la tercera edad que no podían cumplir esa condición[44].
Mediante providencia C-727 de 2009, la Corporación
estudió otra demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 1º de la Ley
860 de 2003. En esa ocasión, la Corte decidió estarse a lo resuelto en la
sentencia C-428 de 2009 e indicó respecto al parágrafo 2 de la norma atacada,
que: “El parágrafo 2º establece una
excepción a la regla fijada en los incisos 1 y 2 del artículo 1 de la Ley 860
de 2003, en cuanto al número de semanas exigibles durante los tres años
anteriores a la estructuración de la invalidez. Los cargos originalmente
planteados por el accionante establecían una comparación entre el artículo 39
de la Ley 100 de 1993 y el artículo 1 de la Ley 860 de 2003. Sin embargo, el
contenido del artículo 1 de la Ley 860 de 2003, fue modificado por la sentencia
C-428 de 2009, como resultado de la declaratoria de exequibilidad parcial de
los numerales 1 y 2”[45].
35. A la fecha, los requisitos para acceder a la
pensión de invalidez son[46]:
35.1. Que el afiliado sea declarado inválido mediante
dictamen médico que realizan Colpensiones, los fondos o las juntas de
calificación; y
35.2. Que haya cotizado 50 semanas dentro de los
últimos 3 años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración. Empero, ese
número de semanas se reduce en dos eventos, situaciones que responden a las
personas: (i) menores de veinte años de edad, hipótesis en que éstos solo deben
acreditar 26 semanas cotizadas en el último año anterior al hecho generador de
la invalidez o su declaratoria; y (ii) afiliadas al sistema de seguridad social
que hayan cotizado por lo menos el 75% de las semanas requeridas para acceder a
la pensión de vejez, casos en que éstos solo deben comprobar 25 semanas de
cotización en los últimos tres años[47].
6. Aplicación del principio de la condición
más beneficiosa en materia de pensión de invalidez. Reiteración de
jurisprudencia
36. Debido a que no
existe un régimen de transición en materia de invalidez, la Corte ha fijado algunas
reglas para proteger las expectativas legítimas de aquellas personas que han
cotizado en los distintos regímenes pensionales y que no cumplen con los
requisitos exigidos en la normatividad vigente al momento de la fecha de
estructuración de la invalidez. Con ello se pretende proteger a los sujetos que
cumplieron con el número de cotizaciones exigidas en un determinado régimen
pensional, y que por el cambio de normatividad, no logran que les sea
reconocida una pensión de invalidez[48].
37. En procura de
proteger la expectativa legitima de los cotizantes al Sistema General de
Seguridad Social en Pensiones que se encuentren en estado de invalidez, esta Corporación
ha aplicado el principio de la condición más beneficiosa. Tal principio se
encuentra establecido en el artículo 53 de la Constitución, cuyo alcance alude
a que los requerimientos de los trabajadores deben ser resueltos con la situación más
favorable “cuando exista duda en la aplicación e interpretación de las
fuentes formales del derecho”[49]. Al respecto, la sentencia C-168
de 1995 señaló:
“[d]e conformidad con
este mandato, cuando una misma situación jurídica se halla regulada en
distintas fuentes formales del derecho (ley, costumbre, convención colectiva,
etc.), o en una misma, es deber de quien ha de aplicar o interpretar las normas
escoger aquella que resulte más beneficiosa o favorezca al trabajador.”
38. En la providencia
SL4650-2017, la Sala laboral de la Corte Suprema de Justicia estableció que el principio
de la condición más beneficiosa tiene las siguientes características:
“a) Es una excepción al
principio de la retrospectividad. b) Opera en la sucesión o tránsito
legislativo. c) Procede cuando se predica la aplicación de la normatividad
inmediatamente anterior a la vigente al momento del siniestro. d) Entra en
vigor solamente a falta de un régimen de transición, porque de existir tal
régimen no habría controversia alguna originada por el cambio normativo, dado
el mantenimiento de la ley antigua, total o parcialmente, y su coexistencia en
el tiempo con la nueva. Radicación n° 45262 22 e) Entra en juego, no para
proteger a quienes tienen una mera o simple expectativa, pues para ellos la
nueva ley puede modificarles el régimen pensional, sino a un grupo de personas,
que si bien no tienen un derecho adquirido, se ubican en una posición
intermedia –expectativas legítimas- habida cuenta que poseen una situación
jurídica y fáctica concreta, verbigracia, haber cumplido en su integridad la
densidad de semanas necesarias que consagraba le ley derogada. f) Respeta la
confianza legítima de los destinatarios de la norma.”
39. De lo anterior queda
claro que, es indispensable para la aplicación del principio de la condición
más beneficiosa que el afiliado cumpla con todos los requisitos exigidos por la
norma que pretende le sea aplicada, antes de que se dé el cambio de
legislación. Es decir, que si hubiese padecido la invalidez bajo el régimen
anterior, hubiese cumplido con los requisitos para acceder a la pensión[50].
40. Es importante resaltar
que existen dos posturas frente a la aplicación del principio de la condición
más beneficiosa, una de la Corte Suprema de Justicia y otra de la Corte
Constitucional. La primera, establece que solo se puede aplicar si cumplía con
lo señalado en la norma inmediatamente anterior a la vigente[51].
En cambio, esta Corte, dispuso que para hacer uso de este principio se debe
tener en cuenta la norma bajo la cual se cumplieron los requisitos para acceder
a la pensión de invalidez, indistintamente de que sea la norma la inmediatamente
anterior a la vigente.
41. Debido a esta
disparidad entre estos dos Altos Tribunales y a que el principio de la
condición más beneficiosa se deriva de un principio constitucional (artículo 53
Superior), esta Corte como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional
unificó los criterios jurisprudenciales en la sentencia SU-442 de 2016 y
estableció lo siguiente:
“[U]na vez la
jurisprudencia ha interpretado que la condición más beneficiosa admite sujetar
la pensión de invalidez a reglas bajo cuya vigencia se contrajo una expectativa
legítima, no puede apartarse de esa orientación en un sentido restrictivo, a
menos que se ofrezcan razones poderosas suficientes que muestren que: (i) la
nueva posición tiene mejor sustento en el orden legal y constitucional, (ii) los
argumentos para apartarse priman sobre los principios de seguridad jurídica,
confianza legítima e igualdad de trato que están a la base del respeto al
precedente constitucional, y (iii) está en condiciones de desvirtuar la
prohibición de retroceso injustificado en materia de derechos sociales
fundamentales, establecida en los tratados internacionales de derechos humanos
ratificados por Colombia. Hasta el momento no se han aportado razones de esta
naturaleza, por lo cual la jurisprudencia de esta Corte, encargada de
garantizar la integridad y supremacía de la Constitución, se mantiene y es
vinculante para todas las autoridades, incluidas las judiciales (CP. Art.
241).”
Dicha providencia precisó
que un fondo de pensiones vulnera el derecho fundamental de una persona a la
aplicación del principio de la condición más beneficiosa, cuando:
“… le niega el
reconocimiento de la pensión de invalidez que reclama por no cumplir con los
requisitos previstos en la norma vigente al momento de la estructuración del
riesgo (Ley 860 de 2003), ni los contemplados en la normatividad inmediatamente
anterior (Ley 100 de 1993 –versión inicial), pese a haber reunido ampliamente
las condiciones consagradas para obtener tal pensión en vigencia de un esquema
normativo más antiguo que el inmediatamente anterior (Decreto 758 de 1990)”.
42. En suma, cuando los
afiliados reclamen el reconocimiento y pago de una pensión de invalidez ante las
respectivas administradoras públicas o privadas de fondos de pensiones y/o ante
los jueces correspondientes (ya sea en sede de tutela o en el marco de un
proceso laboral), esas entidades y/o autoridades judiciales, con observancia
del precedente vinculante establecido por la Sala Plena de la Corte
Constitucional en la sentencia SU-442 de 2016, en virtud del principio de la
condición más beneficiosa previsto en el artículo 53 Superior y en pro de
proteger las expectativas legítimas de esos afiliados, deberán: (i) identificar
todos los regímenes normativos (vigentes o derogados) que regulen sus situaciones
jurídicas, y (ii) aplicar el que resulte más favorable para ellos, indistintamente
de que sea el inmediatamente anterior al vigente, y siempre y cuando los
afiliados observen los presupuestos que exija ese régimen normativo más
favorable para acceder a la pensión de invalidez que soliciten.
7. Análisis del caso concreto de la tutela
que se revisa
43. Con base en las consideraciones expuestas
en precedencia, procede la Sala Novena de Revisión a determinar si Colpensiones
vulneró los derechos fundamentales al mínimo
vital, a la dignidad humana, a la igualdad y a la seguridad social de Sofy
Stella Ramírez Grisales, al negarse a reconocerle y pagarle una pensión de
invalidez, bajo el argumento de incumplir los requisitos exigidos en la Ley 860
de 2003, pese a que, según la peticionaria, es titular del derecho pensional
que reclama, por cuanto observa los presupuestos establecidos en el Acuerdo 049
de 1990, con ocasión de la aplicación del principio de la condición más
beneficiosa.
44. La referida demandante cuenta con
un total de
376,43 semanas cotizadas entre el 1º de mayo de 1980 hasta el 18 de julio de
1987. Desde hace algún
tiempo padece de trastorno depresivo recurrente, disminución indeterminada de
la agudeza visual, epilepsia y síndromes epilépticos, por lo que, mediante dictamen
2016179915 del 2º de octubre de 2016, fue calificada con una pérdida de
capacidad laboral del 52,54%, de origen enfermedad y riesgo común, y con fecha
de estructuración del 21 de julio de 2016.
El 24 de febrero de 2017, la accionante
solicitó a Colpensiones el reconocimiento y pago de una pensión de invalidez, la
cual fue denegada el 3º de abril de 2017, tras considerarse que no reunía las
exigencias previstas en la Ley 860 de 2003. La actora interpuso recurso de
apelación, pero la entidad accionada confirmó íntegramente el acto
administrativo recurrido, al estimar que era inaplicable el Acuerdo 049 de
1990, en tanto no era la normatividad vigente para la fecha de estructuración
de su invalidez.
El Juzgado Quinto Penal
del Circuito de Pereira declaró improcedente el amparo reclamado, al considerar
que se inobservaba el presupuesto de subsidiariedad, dado que la tutelante contaba
con otro
mecanismo de defensa judicial para la salvaguarda de sus derechos. Impugnada la
decisión por la peticionaria, el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira -Sala de Decisión Penal- la
confirmó, al replicar el mismo argumento de improcedencia esbozado por el a
quo.
45. Vista la situación fáctica del asunto objeto de análisis, esta Sala de Revisión considera que Colpensiones al negarse a reconocer
y pagar la pensión de invalidez reclamada por la señora Ramírez Grisales en el marco del respectivo trámite
administrativo,
desconoció el precedente vinculante fijado en la materia por el Pleno de la
Corte Constitucional en la Sentencia SU-442 de 2016 (Supra 41 y 42 del capítulo de
consideraciones de esta providencia). Además, el referido fondo de pensiones pretermitió
la aplicación del principio de la condición más beneficiosa dispuesto en el artículo
53 Constitucional e igualmente procedió en contra de las expectativas legítimas
de la afiliada, dadas las siguientes razones:
45.1. Según el reporte[52]
de cotizaciones expedido por Colpensiones el 14 de junio de 2017, se constata
que la peticionaria trabajó
y cotizó al Sistema
General de Pensiones –SGP- desde el 1º de mayo de 1980 hasta el 18 de julio de
1987, es decir, su situación jurídica se encuentra regulada por dos regímenes
normativos: (i) el Acuerdo 049 de 1990[53], previo a la vigencia de la Ley
100 de 1993 -01 de abril de 1994-, y (ii) la Ley 860 de 2003, vigente a la fecha de estructuración de
la invalidez -21 de julio de 2016-.
45.2. El Acuerdo 049 de
1990 –art. 6- señalaba que la pensión de invalidez se reconocía a quienes: “a)
sean inválidos permanentes de manera completa, absolutos o gran inválido; y b) Haber cotizado para el Seguro de
Invalidez, Vejez y Muerte, ciento cincuenta (150) semanas dentro de los seis
(6) años anteriores a la fecha del estado de invalidez, o trescientas (300)
semanas, en cualquier época, con anterioridad al estado de invalidez.”
Por su parte, la Ley 860 de 2003 establece que para
acceder al derecho pensional en comentario, el afiliado debe: (i) haber sido declarado
inválido mediante dictamen, y (ii) haber cotizado 50 semanas dentro de los
últimos 3 años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración de la
invalidez.
45.3. De la lectura y
cotejo de esos dos cuerpos normativos a la luz de la situación jurídica de la
demandante, es evidente que el mencionado Acuerdo resulta más favorable a sus
intereses, por cuanto si bien ambas disposiciones legales prevén la exigencia
de la declaratoria de invalidez bajo un porcentaje de pérdida de capacidad
laboral idéntico (igual o superior al 50%), lo cierto es que respecto al
segundo requisito, esto es, el número de semanas cotizadas dentro de unos
lapsos específicos, sí presentan una regulación bastante disímil, lo cual implica
para la actora tratamientos muy diferentes a partir de la aplicación de cada
uno de esos regímenes.
Mientras que la Ley 860 de 2003 establece para la
accionante sólo el interregno de los últimos 3 años inmediatamente anteriores a
la fecha de estructuración de su invalidez a efectos de que registre las 50
semanas exigidas por dicha ley, el Acuerdo 049 de 1990 dispone en favor de la
tutelante dos periodos para que contabilice las 150 o 300 semanas requeridas
por esa disposición normativa, a saber: (i) dentro de los 6 años anteriores a
la fecha de la invalidez o (ii) en cualquier época, con anterioridad a la invalidez,
respectivamente.
45.4. Nótese entonces como el referido
Acuerdo es más beneficioso para la demandante, en tanto le provee mayores
posibilidades de obtener el reconocimiento y pago del derecho pensional que
solicita, indistintamente
de que sea el inmediatamente anterior al vigente. Es por ello que bajo los términos de dicho Acuerdo es
que se debe determinar si la actora observa cada uno de los presupuestos
señalados en el mismo, pues esa es la opción que más se aproxima a la
protección de sus expectativas legítimas que se generaron con ocasión del
esfuerzo económico que desplegó durante el 1º de mayo de 1980 hasta el 18 de
julio de 1987, lo cual a su vez conduce a la garantía efectiva de sus intereses y derechos fundamentales.
45.5. La Sala constata que
a la peticionaria le asiste la pensión de invalidez que reclama, toda vez que,
según el plenario obrante en el expediente, reúne las exigencias señaladas en
el Acuerdo 049 de 1990: (i) fue calificada con un porcentaje de pérdida de capacidad laboral del 52,54%,
es decir, superior
al 50%; y (ii) cuenta con más de 300 semanas cotizadas, en cualquier época, con
anterioridad a la fecha de estructuración de su invalidez -21 de julio de 2016-, en la medida en
que contabiliza 376,43 semanas entre
el 1º de
mayo de 1980 hasta el 18 de julio de 1987.
46. No obstante la claridad del
escenario anterior, Colpensiones optó por denegar el reconocimiento y pago de
la pensión de invalidez al aplicar la normatividad que resultaba menos
favorable para la actora, esto es, la Ley 860 de 2003. De tal suerte, la Sala concluye
que dicho fondo de pensiones vulneró los derechos fundamentales al mínimo
vital, a la dignidad humana, a la igualdad y a la seguridad social de la señora
Sofy Stella Ramírez Grisales.
Lo constatado es suficiente para que la
Sala revoque los pronunciamientos de instancias y, en su lugar, disponga el
amparo de los derechos fundamentales invocados por la demandante. En consecuencia,
se ordenará a la entidad accionada que reconozca y empiece a pagar la pensión
de invalidez solicitada, efectiva a partir del momento en que se consolidó su
derecho, es decir, el veintiuno (21) de julio de 2016 (fecha de estructuración de su
invalidez), y sin exigir requisitos
adicionales que no estén previstos en la Constitución o en la Ley.
Adicionalmente, se ordenará a la demandada que reconozca y pague
retroactivamente las mesadas pensionales adeudadas a la referida ciudadana por
dicho concepto.
Síntesis de la decisión
47. La
ciudadana Sofy Stella Ramírez Grisales formuló acción de tutela contra la Administradora
Colombiana de Pensiones –Colpensiones-, por
considerar vulnerados sus derechos fundamentales
al mínimo vital, a la dignidad humana, a la igualdad y a la seguridad
social, ante la negativa en el reconocimiento y pago de una pensión de
invalidez.
48. La Corte Constitucional inicialmente procede
a examinar la procedencia de
la acción de tutela en comentario. Efectuado lo anterior, la Corporación encuentra
que la solicitud de amparo es procedente, por cuanto concurren los requisitos
mínimos de: (i) relevancia constitucional, (ii) legitimación en la causa por
activa, (iii) legitimación en la causa por pasiva, (iv) subsidiariedad, e (v)
inmediatez.
49. Seguidamente procede el Tribunal a plantear
el siguiente problema jurídico: ¿Vulneró la
Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones- los derechos
fundamentales al mínimo vital, a la dignidad humana, a la igualdad y a la
seguridad social de Sofy Stella Ramírez Grisales, al negarse a reconocerle y
pagarle una pensión de invalidez, bajo el argumento de incumplir los requisitos
exigidos en la Ley 860 de 2003, pese a que, según la peticionaria, es titular
del derecho pensional que reclama, por cuanto observa los presupuestos
establecidos en el Acuerdo 049 de 1990, con ocasión de la aplicación del
principio de la condición más beneficiosa?
50. Para resolverlo, se reitera la
jurisprudencia relacionada con: (i) la pensión de invalidez como componente
esencial del derecho fundamental a la seguridad social de las personas en
situación de discapacidad; (ii) el
régimen jurídico de la pensión de invalidez en el marco legal y jurisprudencial; y (iii) la aplicación
del principio de la condición más beneficiosa en materia de pensión de
invalidez.
51. Con base en lo anterior, pasa la
Corte a resolver el caso concreto. Una vez culminado, la Corporación considera que Colpensiones al negarse a reconocer y pagar la pensión
de invalidez solicitada por la señora
Ramírez Grisales, desconoció
el precedente vinculante fijado en la Sentencia SU-442 de 2016 (Supra 41 y 42 del capítulo de consideraciones de esta providencia). Además, este Tribunal sostiene que el
referido fondo de pensiones pretermitió la aplicación del principio de la
condición más beneficiosa dispuesto en el artículo 53 Constitucional e
igualmente procedió en contra de las expectativas legítimas de la afiliada,
dadas las siguientes razones:
51.1. Según el reporte de cotizaciones expedido por Colpensiones el 14
de junio de 2017, se constata que la peticionaria trabajó y cotizó al Sistema General de Pensiones –SGP- desde el 1º de mayo
de 1980 hasta el 18 de julio de 1987, es decir, su situación jurídica se
encuentra regulada por dos regímenes normativos: (i) el Acuerdo 049 de 1990,
previo a la vigencia de la Ley 100 de 1993 -01 de abril de 1994-, y (ii) la Ley
860 de 2003, vigente a la fecha de
estructuración de la invalidez -21 de julio de 2016-.
51.2. El Acuerdo 049 de 1990 –art. 6-
señalaba que la pensión de
invalidez se reconocía a quienes: “a) sean inválidos permanentes de manera
completa, absolutos o gran inválido; y b) Haber cotizado para el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, ciento
cincuenta (150) semanas dentro de los seis (6) años anteriores a la fecha del
estado de invalidez, o trescientas (300) semanas, en cualquier época, con
anterioridad al estado de invalidez.”
Por su parte, la Ley 860 de 2003 establece que para acceder al derecho
pensional en comentario, el afiliado debe: (i) haber sido declarado inválido
mediante dictamen, y (ii) haber cotizado 50 semanas dentro de los últimos 3
años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez.
51.3. De la lectura y cotejo de esos dos
cuerpos normativos a la luz de la situación jurídica de la demandante, la Corte
indica que es evidente que el mencionado Acuerdo resulta más favorable a sus
intereses, por cuanto si bien ambas disposiciones legales prevén la exigencia
de la declaratoria de invalidez bajo un porcentaje de pérdida de capacidad
laboral idéntico (igual o superior al 50%), lo cierto es que respecto al
segundo requisito, esto es, el número de semanas cotizadas dentro de unos
lapsos específicos, sí presentan una regulación bastante disímil, lo cual
implica para la actora tratamientos muy diferentes a partir de la aplicación de
cada uno de esos regímenes.
Mientras que la Ley 860 de 2003 prevé para la accionante sólo el
interregno de los últimos 3 años inmediatamente anteriores a la fecha de
estructuración de su invalidez a efectos de que registre las 50 semanas
exigidas por dicha ley, el Acuerdo 049 de 1990 dispone en su favor dos periodos
para que contabilice las 150 o 300 semanas requeridas por esa disposición
normativa, a saber: (i) dentro de los 6 años anteriores a la fecha de la
invalidez o (ii) en cualquier época, con anterioridad a la invalidez,
respectivamente.
51.4. Nótese entonces como el referido Acuerdo es más
beneficioso para la demandante, en tanto le provee mayores posibilidades de
obtener el reconocimiento y pago del derecho pensional que solicita, indistintamente de que sea el
inmediatamente anterior al vigente. Es
por ello que bajo los términos de dicho Acuerdo es que se debe determinar si la
actora observa cada uno de los presupuestos señalados en el mismo, pues esa es
la opción que más se aproxima a la protección de sus expectativas legítimas que
se generaron con ocasión del esfuerzo económico que desplegó durante el 1º de mayo de 1980 hasta el 18 de julio
de 1987, lo cual a su vez conduce a la garantía efectiva de sus intereses y derechos fundamentales.
51.5. La Corporación constata que a la
peticionaria le asiste la pensión de invalidez que reclama, toda vez que, según
el plenario, reúne las exigencias señaladas en el Acuerdo 049 de 1990: (i) fue
calificada con un porcentaje de pérdida
de capacidad laboral del 52,54%,
y (ii) cuenta con 376,43 semanas cotizadas, en cualquier época, con
anterioridad a la fecha de estructuración de su invalidez -21 de julio de 2016-.
52. El Tribunal pone de presente que no obstante la
claridad del escenario anterior, Colpensiones optó por denegar el
reconocimiento de la pensión de invalidez al aplicar la normatividad menos
favorable para la actora -Ley 860 de 2003. Así, la Corte concluye que la
accionada vulneró los derechos fundamentales al mínimo vital, a la dignidad
humana, a la igualdad y a la seguridad social de la señora Sofy Stella Ramírez
Grisales.
53. Todas
esas circunstancias conducen a la revocatoria de los fallos de tutela proferidos en las instancias,
para en su lugar, tutelar los derechos fundamentales invocados por la demandante
y, en consecuencia, ordenar a la entidad accionada que reconozca la pensión de invalidez y pague retroactivamente las mesadas
pensionales a que haya lugar por ese concepto.
III.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR la
sentencia proferida en segunda instancia por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira
-Sala de Decisión Penal-, el 22 de agosto de 2017, que a su vez confirmó la sentencia adoptada en primera instancia
por el Juzgado Quinto Penal
del Circuito de Pereira, el 30 de junio
de 2017,
que había declarado
improcedente la tutela formulada mediante apoderado
judicial por Sofy Stella Ramírez Grisales contra la Administradora Colombiana
de Pensiones –Colpensiones-. En su lugar, TUTELAR
los derechos fundamentales al mínimo vital, a la dignidad humana, a la igualdad
y a la seguridad social de la señora Sofy
Stella Ramírez Grisales.
SEGUNDO.- ORDENAR a la Administradora Colombiana de Pensiones
–Colpensiones- que, por
medio de su representante legal o quien haga sus veces, si aún no lo ha hecho, en el término de cinco (5) días siguientes
a la notificación de éste pronunciamiento, (i) reconozca y pague la pensión de
invalidez a la ciudadana Sofy Stella
Ramírez Grisales, con efectos a partir de
la fecha en que se consolidó su derecho, es decir, el veintiuno (21) de julio
de 2016, y sin exigir
requisitos adicionales que no estén previstos en la Constitución o en la Ley; y
(ii) reconozca y pague retroactivamente las mesadas pensionales adeudadas a la referida
ciudadana por dicho concepto.
TERCERO.- Por Secretaría General de esta Corporación,
LÍBRENSE las comunicaciones a que alude el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
cúmplase y archívese.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS BERNAL PULIDO
A LA SENTENCIA T-176/18
ACCION DE
TUTELA PARA ORDENAR RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LA PENSION DE INVALIDEZ-Se
debió declarar la improcedencia por existir otro medio de defensa judicial (Salvamento
de voto)
Referencia:
Expediente T-6.509.680
Magistrado
Ponente:
ALBERTO
ROJAS RÍOS
En
atención a la decisión adoptada por la Sala Novena de Revisión, en el
expediente de la referencia, me permito presentar Salvamento de Voto, con
fundamento en las siguientes consideraciones:
Las
razones expuestas en la sentencia no permiten desvirtuar, prima facie, la
eficacia de la acción ordinaria laboral para obtener la protección de los
derechos fundamentales que la accionante invoca. Si bien es cierto pudiera
considerarse que la señora Ramírez Grisales pertenece a un grupo de especial
protección constitucional, debido a su condición de “debilidad manifiesta”, por
cuanto el 2 de octubre de 2016 fue diagnosticada con un “trastorno depresivo
recurrente (…) disminución indeterminada de la agudeza visual en ambos ojos,
[así como de] epilepsia y síndromes epilépticos sintomáticos", no se
advierte la existencia de alguna situación particular de riesgo tal q    ue, en
razón de las demás circunstancias asociadas a su vida, y de que da cuenta el
expediente, permitan flexibilizar el requisito de subsidiariedad de la acción
de tutela.
En
relación con la situación de riesgo, no se constata, a partir de la valoración
de los elementos fácticos y probatorios de la solicitud de tutela, alguna
circunstancia particular de la accionante, como su avanzada edad o una
condición económica precaria. En efecto, dado que la accionante actualmente
tiene 56 años de edad, no se trata de una persona de la tercera edad.
Adicionalmente, en el expediente solo obra una declaración extrajuicio rendida
por la accionante, en la cual manifestó que su “estado físico, psíquico y
emocional se ha deteriorado”, pero sin que exista ninguna evidencia concreta de
ello, como podría ser su historia clínica o, por lo menos, algún reporte médico
que informe su situación de salud.
Por
otra parte, respecto a sus condiciones particulares para hacer frente a su
presunta situación de debilidad manifiesta, se tiene la misma declaración
extrajuicio referida anteriormente, en la cual la accionante indicó que es
soltera, que no percibe ningún tipo de ingreso ni ayuda económica y que su
padre, quien falleció hace tres meses, era quien velaba por su manutención y
sostenimiento. Sin embargo, en el dictamen de calificación de 2 de octubre de
2016 se anotó, dentro de sus datos generales, que tiene la condición de
afiliada al sistema general de salud y que convive en unión libre.
Precisamente, al consultar la información de afiliados del ADRES, se advierte
que la señora Sofy Ramírez registra como beneficiaria en el sistema
contributivo desde el 4 de agosto de 2008, por lo que, en principio, sí cuenta
con otras fuentes de apoyo que haría improcedente flexibilizar el requisito de
subsidiariedad de la acción de tutela.
En
consecuencia, dentro del expediente no se dispone de medios de prueba que
permitan concluir que la accionante carece de posibilidades reales para
garantizar la satisfacción de sus necesidades, sea por sí misma o con la ayuda
de su entorno familiar, hasta tanto agota el medio judicial idóneo y eficaz con
que cuenta para garantizar sus derechos.
Fecha
ut supra,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
[1] Integrada por los Magistrados Antonio José Lizarazo Ocampo y Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[2] Visible a folios 2 a 16 del cuaderno de Revisión.
[3] Folio 14 del cuaderno inicial.
[4]
Folio 41 ibídem.
[5] Folios 17 a 21 ib..
[6]
Folios 22 a 27 ib..
[7] Folios 29 a
31 ib..
[8] Folios 32 a 37 ib..
[9] Folios 39 y 40 ib..
[10]
Folio 43 ib..
[11] Folio
44 ib..
[12] Folios 46 a 51 ib..
[13] Folios
59 a 62 ib..
[14] Folios
75 a 78 ib..
[15] Folios
91 a 97 ib..
[16] SU-617 de 2014, T-291 de 2016 y T-651 de 2017, entre otras.
[17] SU-377 de
2014. Reglas reiteradas en T-083 de 2016, T-291 de 2016, T-100
de 2017 y T-651 de 2017.
[18] Ver SU-377
de 2014, reiterada en T-083 de 2016, T-291 de 2016, T-100 de
2017 y T-651 de 2017.
[19] Folio 1 del cuaderno inicial.
[20] Ver Sentencias T-100 de 2017 y T-651 de 2017.
[21] Cfr. T-1015
de 2006, T-780 de 2011, T-008 de 2016, T-009 de 2016, T-100 de 2017 y T-651 de
2017.
[22] Ver Providencias
T-1085 de 2003, T-806 de 2004, T-397 de 2008, T-629 de 2009, T-338 de 2010,
T-135 de 2015, T-379 de 2015, T-291
de 2016, T-100 de 2017 y T-651 de 2017, entre
otras.
[23] Sentencia SU-588 de 2016.
[24] Ver Fallos T-200
de 2011 y T-165 de 2016. Reiteradas en SU-588 de 2016.
[25] “Sentencia
T-308 de 2016.” Reiterada en la Providencia SU-588 de 2016.
[26] Consultar las Sentencias SU-961 de 1999, T-291 de
2016 y T-480 de 2016, entre otras.
[27] Ver los Fallos T-135 de 2015, T-291
de 2016 y T-480 de 2016.
[28] Ibídem.
[29] Por tratarse de reiteración jurisprudencial, se replicará lo
expuesto en la Sentencia T-480 de 2015, proferida por la Sala Octava de
Revisión con ponencia del Magistrado Alberto Rojas Ríos.
[30] Ver Fallo T-451 de 2013, reiterado en la Providencia T-480 de 2015.
[31] Art. 22: “Toda persona,
como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener,
mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de
la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos
económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre
desarrollo de su personalidad.”
[32] Art. 9: “Los Estados Partes en el presente Pacto
reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro
social.”
[33] Adoptada el 13 de diciembre de 2006 en la sede de
Naciones Unidas en Nueva York. Aprobada por Colombia mediante la Ley 1346 de
julio 31 de 2009.
[34] Ver literales c), e) y j) del preámbulo, al igual que el artículo 28 del
referido instrumento internacional.
[35] Aprobado por el Decreto 758 de 1990.
[36] Ver Fallo T-480 de 2015.
[37] Se seguirá
de cerca lo señalado en la Sentencia T-610 de 2016, dictada
por la Sala Octava de Revisión, con ponencia del Magistrado Alberto Rojas Ríos.
[38] Providencia T-610 de 2016.
[39] Fallo T-915 de 2014, reiterado en la decisión T-610 de 2016.
[40] Sentencia
T-235 de 2015, reiterada en el pronunciamiento T-610 de 2016.
[41] “Tendrán
derecho a la pensión de invalidez de origen común, las personas que reúnan las
siguientes condiciones: a) Ser inválidos permanente total o inválido permanente
absoluto o gran invalido, y b) Haber cotizado para el seguro de invalidez,
vejez y muerte, ciento cincuenta (150) semanas dentro de los seis (6) años
anteriores a la fecha del estado de invalidez, o trescientas (300) semanas, en
cualquier época, con anterioridad al estado de invalidez”.
[42] Providencia
T-566 de 2014, reiterada en el Fallo T-610 de 2016.
[43] “Tendrá
derecho a la pensión de invalidez el afiliado al sistema que conforme lo
dispuesto en el artículo anterior sea declarado inválidos y acredite las
siguientes condiciones: 1. Invalidez causada por enfermedad: Que haya cotizado
50 semanas en los últimos tres años inmediatamente anteriores a la fecha de
estructuración y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos
del 25% del tiempo transcurrido entre el momento que cumplió 20 años de edad y
la fecha de la primera calificación del estado de invalidez. 2. Invalidez por
accidente: Que haya cotizado 50 semanas dentro de los 3 años inmediatamente
anteriores al hecho causante de la misma”.
[44] Ver decisión T-610 de 2016.
[45] Ibídem.
[46] Sentencia T-511 de 2014, reiterada en el Fallo T-610 de 2016.
[47] Ley 100 de
1993, artículo 39.
[48]
Sentencia T-002A de 2016.
[49] Artículo 53 Constitución
Política.
[50]
Sentencia T-721 de 2016.
[51]
Ibídem.
[52] Folio
41 del cuaderno inicial.
[53] Aprobado
por el Decreto 758 de 1990.