T-147-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-147/11
(7 de marzo)
ACCION DE
TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Procedencia excepcional
En principio la acción de
tutela como mecanismo constitucional es residual y subsidiaria, por ende no
procede "cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales,
salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable. La existencia de dichos mecanismos será apreciada en
concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se
encuentre el solicitante.” (artículo 6° numeral 1º del Decreto 2591 de 1991).
Por tal razón, no sería la acción mencionada el instrumento ajustado para
solucionar constitucionalmente controversias surgidas en actuaciones
administrativas, solamente procedería como mecanismo transitorio en el evento
de estarse produciendo un perjuicio irremediable.
ACTO
ADMINISTRATIVO QUE IMPONE SANCION DISCIPLINARIA-No se puede considerar a
priori como perjuicio irremediable por cuanto se puede demandar la nulidad o
solicitar nulidad provisional
PERDIDA DE
INVESTIDURA-Concepto
La jurisprudencia de esta
Corte ha señalado que la pérdida de la investidura es una sanción de carácter
disciplinario de muy especiales características, por cuanto la competencia para
declararla no deviene de una autoridad administrativa sino de una autoridad
judicial. Su especialidad surge, entre otras, que tiene sustento en la
Constitución y que tiene un sentido eminentemente ético. En efecto, dicha
figura constitucional busca preservar la dignidad del cargo público de elección
popular; por ende, la pérdida de la investidura, es uno de los mecanismos de
democracia participativa por medio del cual los ciudadanos ejercen directamente
control sobre las personas electas, convirtiéndose entonces en un derecho
político. La connotación trascendental que denota la investidura a un cargo de
elección popular tiene su origen en la confianza que ha sido transferida
directamente por el pueblo a través de la vía electoral; por tal razón no es un
asunto que concierne de manera exclusiva a la persona electa sino que es vital
para la corporación para que fue electo como para la sociedad electora. Se
puede afirmar que la finalidad de la pérdida de la investidura es dignificar y
enaltecer la calidad de los representantes del pueblo en las corporaciones
públicas, siendo como se ha afirmado, un mecanismo de control político de los
ciudadanos y un instrumento de depuración en manos de las corporaciones
públicas contra sus propios integrantes, cuando estos incurran en conductas
contrarias al buen servicio, el interés general o la dignidad que ostentan. Así
entonces, debe afirmarse que la pérdida de la investidura – como proceso
jurisdiccional- pretende establecer o imputar responsabilidad de tipo político
y por lo tanto se convierte en una institución autónoma respecto de cualquier
otro proceso que pretenda establecer otro tipo de responsabilidad como la
penal, disciplinaria o fiscal.
PROCESO
DISCIPLINARIO-Naturaleza
La titularidad de la potestad
disciplinaria está en cabeza del Estado. La acción disciplinaria es pública y
se orienta a garantizar los fines y principios previstos en la Constitución y
en la ley para el ejercicio de la función pública.  Así entonces, el servidor
público y el particular sólo serán investigados y sancionados
disciplinariamente por comportamientos que estén descritos como falta en la ley
vigente al momento de su realización. En materia sancionatoria disciplinaria no
existe la determinación de responsabilidad objetiva; por el contrario las
faltas solo son sancionables a título de dolo o culpa. Los comportamientos
exigibles a los servidores públicos pretenden garantizar y salvaguardar  la
moralidad pública, la transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad,
igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, neutralidad, eficacia
y eficiencia; que se deben observar en el desempeño de su empleo, cargo o
función. Por tal razón son faltas disciplinarias, y por lo tanto da lugar a la
acción e imposición de la sanción correspondiente, la incursión en cualquiera
de las conductas o comportamientos previstos en la ley 734 de 2002 – Código
Único Disciplinario- que conlleve incumplimiento de deberes, extralimitación en
el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y violación del régimen de
inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses. Son
destinatarios de la ley disciplinaria todos los servidores públicos y los
particulares que ejerzan función pública. La potestad disciplinaria es ejercida
a través de la Procuraduría General de la Nación, de los personeros y de las
autoridades con potestad disciplinaria. Según lo dispone el artículo 277
numeral 6 de la Constitución Política, el Procurador General de la Nación está
facultado para ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes
desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer
preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones
correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley.
PRINCIPIO DE
NON BIS IN IDEM-No vulneración por ser diferentes la causa y objeto del
proceso de pérdida de investidura del proceso disciplinario
No por tener sustento en un
mismo presupuesto fáctico una actuación de lo contencioso administrativo y un
proceso disciplinario, se incurre en vulneración del principio de non bis in
idem. En el presente caso, aunque los hechos son los mismos, no existe identidad
de causa ni de objeto para entender violentado el referido principio.  En
efecto, aunque la persona sujeta a los dos procesos es el acá accionante, lo
cierto es que la causa y objeto tanto del proceso de pérdida de la investidura
como del proceso disciplinario son  diferentes.  La causa y objeto de la
pérdida de investidura hace relación a la determinación de responsabilidad
política en aras de salvaguardad la dignidad del cargo público que se
desempeña, la confianza de la sociedad que eligió y la institucionalidad de la
corporación a la que se pertenece.  El proceso disciplinario determina la
responsabilidad disciplinaria, esencialmente subjetiva, es decir requiere la
demostración de dolo o culpa en el actuar; situación que no necesariamente se
presenta en la pérdida de la investidura; se protege la moralidad pública,
la transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad,
imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, neutralidad, eficacia y
eficiencia en el desempeño de un cargo , empleo o función pública
Referencia: Expediente
T-2.768.074
Fallo objeto de revisión: Sentencia
del Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria,
de 22 de junio de 2010.
Accionante: Cesar Augusto
Pérez García.
Accionado: Procuraduría
Regional de Antioquia y otros.
Demanda del accionante – elementos –:
Derechos fundamentales invocados: debido proceso y acceso al desempeño de funciones
públicas.
Conducta que causa la vulneración: El fallo de fecha 2 de octubre de 2009 proferido
por la Procuraduría Regional de Antioquia y confirmado en todas sus partes
por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa el 23 de enero de 2010, donde se sancionó con destitución del cargo
de diputado a la asamblea departamental de Antioquia al accionante e
inhabilidad general por 15 años.
Pretensión: Tutelar el derecho fundamental al debido proceso y
al acceso al desempeño de funciones y cargos públicos y se ordene a la Procuraduría Regional de Antioquia suspender su decisión mientras se decide la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho.
Magistrados de la Sala Segunda de Revisión: Mauricio González Cuervo,
Juan Carlos Henao Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZALEZ CUERVO.
I. ANTECEDENTES.
1.
Demanda y pretensión[1].
1.1. Hechos que fundamentan
la demanda de tutela[2]:
1.1.1.  La señora Eliana
González presentó ante el Tribunal Administrativo de Antioquia demanda de
pérdida de investidura contra el solicitante debido a que cuando éste ocupo su
curul de representante a la Cámara fue despojado de su investidura como
parlamentario por el Consejo de Estado, razón por la cual no podía postular su
nombre para cargos de elección popular.  Dicha demanda fue resuelta por la Sala
Plena del Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia de 13 de agosto de
2008 en la que se dispuso negar las pretensiones de la demanda.  Se afirma que
esa sentencia hizo tránsito a cosa juzgada porque contra ella no se interpuso
recurso alguno.
1.1.2.  Posteriormente,
la Procuraduría Regional de Antioquia adelantó un proceso disciplinario en el
cual, señala el accionante, fue juzgado nuevamente por la misma conducta. El
fallo de fecha 2 de octubre de 2009 proferido por la Procuraduría Regional mencionada
y confirmado en todas sus partes por la Procuraduría Segunda Delegada para la
Vigilancia Administrativa el 23 de enero de 2010, determina sancionar con
destitución del cargo de diputado a la asamblea departamental de Antioquia al
accionante e inhabilidad general por 15 años. Se afirma que la conducta por la
que se originó dicha sanción disciplinaria es exactamente la misma por la que
fue juzgado el accionante y absuelto en el Tribunal Administrativo de
Antioquia.
1.1.3.  En
consecuencia, se señala, se presentó vulneración al debido proceso al ser
juzgado dos veces por los mismos hechos y al imponerle una sanción por una
conducta respecto del cual había sido absuelto en una sentencia ejecutoriada  que
hizo tránsito a cosa juzgada constitucional. Se agrega, que el Tribunal
Administrativo de Antioquia resolvió que el accionante no violó inhabilidad
porque la ley que estableció la pérdida de investidura como causal de
inhabilidad fue expedida luego de haber sido emitida la sentencia en la que a
él se le impuso esta sanción.  Se insiste que el accionante no violó el régimen
de inhabilidades al ejercer el cargo de diputado porque dicho régimen no había
sido expedido cuando se le impuso la sanción de pérdida de la investidura como
congresista.  Y la Procuraduría lo sancionó considerando exactamente lo
contrario.
1.1.4.  La
Procuraduría General de la Nación concluyó que el accionante obró con dolo al
ejercer el cargo de diputado a la Asamblea del Departamento de Antioquia.  Lo
anterior por cuanto debía conocer la ley y saber que estaba sujeto a una causal
de inhabilidad.
1.2. Fundamentos de la
pretensión:[3]
1.2.1. Se viola el principio
de non bis in idem y la regla general de efecto obligatorio de la cosa juzgada
que forman parte del derecho fundamental al debido proceso cuando se juzga a
una persona dos veces por la misma conducta.  En el proceso jurisdiccional, se
indica, se estableció que el accionante no violó régimen de inhabilidad al
ejercer el cargo de diputado porque dicho régimen no había sido expedido cuando
se le impuso la sanción de pérdida de investidura como Congresista.
1.2.2.  La Procuraduría
contradijo su propia posición doctrinaria expuesta en varios casos en lo que ha
precisado que sólo cuando la falta disciplinaria no constituye causal de
pérdida de la investidura, ella tiene competencia para adelantar la actuación,
porque – se señala- los dos procesos tienen el mismo carácter disciplinario.
2. Respuesta de la Entidad
Accionada[4].
Se menciona, en relación con
la supuesta violación del principio de non bis in idem, que las acciones
disciplinarias y electoral son esencialmente diferentes, su naturaleza es
distinta, los fines que persiguen son diferentes, aunque eventualmente se
deriven de unos mismos hechos. Para sustentar sus argumentos se citan las
Sentencias C-391 de 2002 y C-781 de 1999, falladas por la Corte Constitucional.
Se agrega que las decisiones
tomadas en la Procuraduría General de la Nación, son actos administrativos que
deben ser impugnados solicitando su nulidad, dentro de los cuatro meses
siguientes a su ejecutoria ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.  Por tal razón, no es este el mecanismo legal ordinario ni
procedente para solicitar la nulidad del fallo mencionado. No es a través  de
la tutela que se intenta la nulidad de un fallo disciplinario.  Así entonces es
la acción de tutela improcedente por existir otros medios para solicitar la
nulidad del fallo impugnado.  Se insiste en la existencia de otro mecanismo de
defensa y además el juez natural de control de legalidad de los actos
administrativos emitidos no es el juez de tutela.
3. Decisión de tutela
objeto de revisión.  Sentencia del Consejo Superior de la Judicatura – Sala
Jurisdiccional Disciplinaria- de 22 de junio de 2010.
3.1.  Sentencia del Consejo
Seccional de la Judicatura – Sala Jurisdiccional Disciplinaria Antioquia- de 5
de marzo de 2010. (primera instancia)
Decisión: Tutelar el
derecho fundamental al debido proceso, a ser elegido y el acceso al desempeño
de funciones públicas.
Fundamento de la decisión:
(i)  Es cierto que los actos administrativos proferidos por la Procuraduría
General de la Nación pueden ser atacados ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, sin embargo estos actos pueden afectar derechos fundamentales
que deben ser protegidos de manera inmediata.  La sanción de destitución e
inhabilidad por 15 años afecta directamente los derechos ciudadanos del
accionante; el perjuicio es grave e inminente por cuanto ya produjo efectos.
Se afirma que el perjuicio es irremediable por cuanto el actor no cuenta con
más alternativas para superar la situación creada por la sanción impuesta.  En
efecto, el solicitante fue elegido diputado a la asamblea departamental de
Antioquia para el periodo 2008-2011 y acorde al tiempo que toma el fallo de un
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho hace que el perjuicio causado
sea imposible de remediar con dicha acción. (ii) Aunque otra tutela había sido
presentada ante el tribunal contencioso de Antioquia, lo cierto es que aquella
lo fue contra la decisión de suspensión provisional decretada por la
Procuraduría Regional de Antioquia, por tal razón son hechos diferentes.  (iii)
Se encuentra probado que el accionante perdió la calidad de congresista a
través de sentencia del Consejo de Estado de 18 de enero de 1994, que el
solicitante fue elegido diputado para la asamblea departamental de Antioquia
periodo 2008-2011.  El accionante fue demandado en pérdida de investidura ante
el tribunal contencioso de Antioquia, el cual mediante decisión de agosto de
2008 niega la pretensiones argumentando que a él no le era aplicable la
inhabilidad de que trata el artículo 33 de la ley 617 de 2000.  Dicho fallo se
sustentó en que como la pérdida de la investidura del accionante fue proferida
antes de la vigencia de la ley 617 de 2000, dicha inhabilidad no aplicaba en aras
del debido proceso, y los principios de tipicidad y legalidad.  (iv) violación
del principio de nom bis in idem. Se encuentra identidad de partes, identidad
de causa por cuanto se discute en ambos procesos la presunta inhabilidad del
accionante por haber perdido la investidura que detentaba como congresista en
1994. Respecto de la identidad del objeto procesal, se afirma que, la pérdida
de investidura es una sanción principal de carácter disciplinario de
características muy especiales, pues se determina mediante un proceso
jurisdiccional-disciplinario, autónomo, de competencia exclusiva del Consejo de
Estado y de los tribunales contencioso administrativos: son sujetos pasivos los
congresistas, los concejales y los diputados; diferenciándose respecto de ellos
por la naturaleza de la responsabilidad que generan, pues para los congresistas
se trata de una responsabilidad político- disciplinaria, mientras que para los
segundos es de naturaleza eminentemente disciplinaria. Así entonces, siendo la
pérdida de la investidura una sanción disciplinaria que se equipara a la
destitución, no es posible que por unos mismos hechos originen esta  y otra
medida correctiva disciplinaria  de la misma naturaleza.  Por ende, existe una
vulneración del principio de nom bis in idem. (v) Se viola el principio de
legalidad por cuanto los ejes centrales sobre los cuales se sostiene la
acusación y luego la sanción de destitución e inhabilidad del accionante se
centran en que desde la expedición de la Carta Política de 1991 hasta la ley
617 de 2000, el régimen de inhabilidades de los diputados era el mismo de los
Congresistas y para estos la pérdida de la calidad de congresista es causal de
inhabilidad; entonces desde 1991 estaba inhabilitado para ser diputado
departamental quien hubiere perdido la calidad de congresista como el
accionante; se agrega que la ley 617 de 2000 recogió la pérdida de la
investidura de congresista como causal de inhabilidad para diputados en su
artículo 33, lo cual empezó a regir a partir de las elecciones de 2001 y el
accionante fue elegido en el año 2007.  Con base en los anteriores
planteamientos, se indica que el derecho sancionador no permite
interpretaciones extensivas de las disposiciones que consagran las faltas.
Nótese como la Procuraduría realiza un esfuerzo interpretativo para adecuar una
conducta a una falta disciplinaria, pues ni la Constitución ni el legislador,
hasta la expedición de la ley 617 de 2000, habían previsto expresamente como
causal de nulidad para los diputados el que hubieren perdido la investidura,
pero el ente de control por vía indirecta se remitió al art. 299 constitucional
para poder llevar a cabo la tipificación disciplinaria, pasando por alto los
principios del derecho sancionatorio.  La interpretación de las causales de
inhabilidad para este caso está constitucionalmente prohibida si se realiza de
manera extensiva porque afecta el derecho fundamental al debido proceso al
igual que el principio de legalidad.  Ningún motivo puede aceptarse para
suponer que las inhabilidades o incompatibilidades que la ley consagre para los
congresistas deben ser iguales o menos rigurosas que las señaladas para los
diputados de las asambleas departamentales. Solo el legislador puede establecer
lo pertinente, lo cual ocurrió con la expedición de la ley 617 de 2000
impidiendo la aplicación de la inhabilidad de manera retroactiva extensiva y
desfavorable.   Se adiciona que la ley 617 de 2000 fue promulgada el 6 de
octubre de 2000 y es aplicable a hechos ocurridos con posterioridad , por tanto
para que la inhabilidad del art.33 numeral 1 sea aplicable , la pérdida de la
investidura debió haber sido declarada con posterioridad a dicha fecha;
cuestión que no ocurre en el presente caso. (vi) Por los errores en que
incurrió la Procuraduría Regional se violentó el derecho del accionante al
desempeño de cargos públicos.
3.2. Sentencia del Consejo
Superior de la Judicatura – Sala Jurisdiccional Disciplinaria- de 22 de junio
de 2010. (Segunda Instancia)
Decisión: Confirmar el
fallo de primera instancia.
Fundamento de la decisión:
(i)  La tutela cumple con el requisito de inmediatez. Igualmente aunque existen
otros medios de defensa judicial como la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho, contra los actos administrativos impugnados hoy por vía de tutela,
este mecanismo judicial se torna ineficaz para garantizar el ejercicio de los
derechos fundamentales del accionante. Se está causando un perjuicio
irremediable por cuanto el accionante requiere de una especial protección
constitucional por cuanto el cargo para el cual fue electo solo puede ejercerlo
del 2008 al 2011. (ii) Se encontró la existencia de la cosa juzgada en el
proceso disciplinario de carácter administrativo, por haberse cursado y fallado
otro proceso judicial disciplinario como era la pérdida de investidura.  En
efecto, respecto de la identidad de objeto se halló que existía identidad de
situación fáctica por cuanto los mismos hechos sirvieron de base tanto para la
actuación judicial como la administrativa, ambas de tipo disciplinario, se
afirma.  En relación con la identidad de causa, se señala que la pérdida de
investidura es un proceso jurisdiccional de naturaleza disciplinaria y que tal
hecho constituye una sanción equiparable por sus efectos y gravedad, a la
destitución que para los funcionarios públicos tiene consagrada la ley 734 de
2002.  También se presenta identidad de partes.  (iii) En consecuencia, se
estima que la Procuraduría General de la Nación vulneró los derechos
fundamentales del solicitante al debido proceso, al nom bis in idem, a la cosa
juzgada; además del ejercicio del derecho al acceso de cargos y funciones
públicas.  Es de anotar que dos magistrados del Consejo Superior de la
Judicatura salvaron el voto.
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
Esta
Sala es competente para revisar las providencias de tutela antes reseñadas, con
base en la Constitución Política, artículos 86 y 241 numeral 9; en el
Decreto 2591 de 1991, artículos 33 a 36; y en el Auto de catorce (14) de
octubre de 2010 de la Sala de Selección de Tutela Número Diez de la Corte
Constitucional.
2.
La cuestión de
constitucionalidad.
El accionante solicita la
protección de sus derechos fundamentales por cuanto se le está menoscabando el
principio de  “nom bis in ídem”.   De un lado, se señala, que en un proceso
ante la jurisdicción contencioso administrativa donde se solicitó la pérdida de
su investidura  como diputado a la asamblea de Antioquia, obtuvo fallo a favor
no encontrándose inhábil para ejercer dicho cargo.  No obstante lo anterior,
mediante fallo emitido por la Procuraduría General de la Nación se ordena su
destitución, con base en los mismos hechos y derechos que dieron lugar al
proceso jurisdiccional ya anotado.   De otro lado, la Procuraduría General de la
Nación indica que no existe la violación del referido principio constitucional
por cuanto  las acciones disciplinarias y electorales son esencialmente
diferentes, su naturaleza es distinta, los fines que persiguen son diferentes,
aunque eventualmente se deriven de unos mismos hechos. Se agrega que las
decisiones tomadas en la Procuraduría General de la Nación, son actos
administrativos que deben ser impugnados solicitando su nulidad, dentro de los
cuatro meses siguientes a su ejecutoria ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.  Por tal razón, no es este el mecanismo legal ordinario ni
procedente para solicitar la nulidad del fallo mencionado.
Por
tal razón, corresponde a esta Corporación determinar, si al haber declarado la
Procuraduría General de la Nación, la destitución del accionante; se vulneró el
principio constitucional de “nom bis in ídem” desconociéndose lo decidido por
la jurisdicción contenciosa administrativa respecto de la pérdida de
investidura.  En consecuencia, se analizarán, (i) la procedencia de la tutela
contra actos administrativos, (ii) la naturaleza jurídica del proceso de
pérdida de investidura, (iii) la naturaleza jurídica del proceso disciplinario,
(iv) para posteriormente (v) analizar la posible vulneración del principio
constitucional ya anotado.
3.
Procedencia excepcional de la
Tutela contra actos administrativos. Reiteración de jurisprudencia.
En principio la acción de tutela
como mecanismo constitucional es residual y subsidiaria, por ende no procede "cuando
existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La
existencia de dichos mecanismos será apreciada en concreto, en cuanto a su
eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante.”
(artículo 6° numeral 1º del Decreto 2591 de 1991).  Por tal razón, no sería la
acción mencionada el instrumento ajustado para solucionar constitucionalmente
controversias surgidas en actuaciones administrativas, solamente procedería
como mecanismo transitorio en el evento de estarse produciendo un perjuicio
irremediable.
Respecto del perjuicio irremediable
esta Corte ha indicado:
"la
inminencia, que exige medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de
derecho por salir de ese perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que
hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para
la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales. La
concurrencia de los elementos mencionados pone de relieve la necesidad de
considerar la situación fáctica que legitima la acción de tutela, como
mecanismo transitorio y como medida precautelativa para garantizar la
protección de los derechos fundamentales que se lesionan o que se encuentran
amenazados.” [5]
En posterior sentencia se afirmó:
"Ahora
bien, de acuerdo con la doctrina constitucional pertinente, un perjuicio
irremediable se configura cuando el peligro que se cierne sobre el derecho
fundamental es de tal magnitud que afecta con inminencia y de manera grave su
subsistencia, requiriendo por tanto de medidas impostergables que lo
neutralicen. Sobre las características jurídicas del perjuicio irremediable la
Corte dice en su jurisprudencia lo siguiente:
"En
primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige
un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo
demuestren, tomando en cuenta, demás, la causa del daño. En segundo lugar, el
perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien
altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea
susceptible de determinación jurídica. En tercer lugar, deben requerirse
medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble
perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio,
y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por Último,
las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a
criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño
antijurídico irreparable”[6].
Esta Corporación  ha indicado que
al analizar en tutela actos administrativos que conllevan sanción
disciplinaria,  dicha pena administrativa no puede considerarse a priori como
un perjuicio irremediable, por cuanto se puede demandar la nulidad de esta así
como solicitar su nulidad provisional.[7]
4.
El proceso de pérdida de
investidura
El
proceso de pérdida de investidura tiene origen constitucional[8]. Se puede perder la
investidura por (i)  violación
del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto
de intereses, (ii) Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis
reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o
mociones de censura, (iii) Por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho
días siguientes a la fecha de instalación de las cámaras, o a la fecha en que
fueren llamados a posesionarse, (iv) Por indebida destinación de dineros
públicos, (v) Por tráfico de influencias debidamente comprobado.  La pérdida de investidura implica en el fondo una
sanción por conductas asumidas por la persona del Congresista que lo priva de
esa condición que una vez fue poseída por él.[9]
La
jurisprudencia[10]
de esta Corte ha señalado que la pérdida de la investidura es una sanción de
carácter disciplinario de muy especiales características, por cuanto la
competencia para declararla no deviene de una autoridad administrativa sino de
una autoridad judicial.  Su especialidad surge, entre otras, que tiene sustento
en la Constitución y que tiene un sentido eminentemente ético. En
efecto, dicha figura constitucional busca preservar la dignidad del cargo
público de elección popular; por ende, la pérdida de la investidura, es uno de
los mecanismos de democracia participativa por medio del cual los ciudadanos
ejercen directamente control sobre las personas electas, convirtiéndose
entonces en un derecho político.[11]
La connotación trascendental que denota la investidura a un cargo de
elección popular tiene su origen en la confianza que ha sido transferida
directamente por el pueblo a través de la vía electoral; por tal razón no es un
asunto que concierne de manera exclusiva a la persona electa sino que es vital para
la corporación para que fue electo como para la sociedad electora. Se puede
afirmar que la finalidad de la pérdida de la investidura es dignificar y
enaltecer la calidad de los representantes del pueblo en las corporaciones
públicas,[12]siendo
como se ha afirmado, un mecanismo de control político de los ciudadanos y un
instrumento de depuración en manos de las corporaciones públicas contra sus
propios integrantes, cuando estos incurran en conductas contrarias al buen
servicio, el interés general o la dignidad que ostentan[13].
Aunque la
Constitución ha señalado la pérdida de la investidura en cabeza del Consejo de
Estado y respecto de los congresistas, en realidad existe la posibilidad de que
la ley con base en la Constitución,[14]
indique dicha sanción- pérdida de la investidura- como disciplinaria a otros
miembros de corporaciones públicas por cuanto – como lo ha manifestado la
jurisprudencia- es "equiparable por sus efectos y gravedad, a la de
destitución de los altos funcionarios públicos".[15] Así
las cosas, es claro que específicamente y respecto de la pérdida de investidura,
por ser un proceso jurisdiccional disciplinario no puede ser una sanción
impuesta por la Procuraduría General de la Nación por ser un decisión autónoma
de la jurisdicción contencioso administrativa.
Ahora bien, si bien es una
sanción de carácter disciplinario, tiene unas connotaciones especiales;
ciertamente, la pérdida de la investidura es un verdadero juicio de “…responsabilidad
política que acarrea la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional,
que castiga la trasgresión al código de conducta intachable que los
congresistas deben observar por razón del inapreciable valor social y político
de la investidura que ostentan, en aras del rescate del prestigio y de la
respetabilidad del Congreso”[16]
Así entonces, debe afirmarse que la pérdida de la investidura – como
proceso jurisdiccional- pretende establecer o imputar responsabilidad de
tipo político y por lo tanto se convierte en una institución autónoma
respecto de cualquier otro proceso que pretenda establecer otro tipo de
responsabilidad como la penal, disciplinaria o fiscal.
5.
El Proceso Disciplinario
La titularidad de la potestad
disciplinaria está en cabeza del Estado[17].
La acción disciplinaria es pública y se orienta a garantizar los fines y
principios previstos en la Constitución y en la ley para el ejercicio de la
función pública.  Así entonces, el servidor público y el particular sólo serán
investigados y sancionados disciplinariamente por comportamientos que estén
descritos como falta en la ley vigente al momento de su realización.
En materia sancionatoria
disciplinaria no existe la determinación de responsabilidad objetiva; por el
contrario las faltas solo son sancionables a título de dolo o culpa.
Los comportamientos exigibles a
los servidores públicos pretenden garantizar y salvaguardar  la moralidad
pública, la transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad,
imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, neutralidad, eficacia y
eficiencia; que se deben observar en el desempeño de su empleo, cargo o
función. Por tal razón son faltas disciplinarias, y por lo tanto da lugar a la
acción e imposición de la sanción correspondiente, la incursión en cualquiera
de las conductas o comportamientos previstos en la ley 734 de 2002 – Código
Único Disciplinario-  que conlleve incumplimiento de deberes, extralimitación
en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y violación del régimen
de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses.
Son destinatarios de la ley
disciplinaria todos los servidores públicos y los particulares que ejerzan
función pública.
La potestad disciplinaria es
ejercida a través de la Procuraduría General de la Nación, de los personeros y
de las autoridades con potestad disciplinaria. Según lo dispone el artículo 277 numeral 6 de la Constitución Política,
el Procurador General de la Nación está facultado para ejercer vigilancia
superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas,
inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder
disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las
respectivas sanciones conforme a la ley.
En efecto, la Procuraduría es competente para investigar disciplinariamente a
servidores públicos electos por el pueblo, lo anterior es constitucionalmente  comprensible por
cuanto en determinadas circunstancias la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, puede dar lugar a la iniciación de investigaciones
disciplinarias y a la imposición de las correspondientes sanciones por parte del Ministerio Público[18]. Por lo tanto es razonable constitucionalmente que
los servidores públicos de elección popular ,titulares del cumplimiento de funciones públicas, puedan ser
investigados disciplinariamente por la Procuraduría  General de la Nación.
Esta Corporación ha señalado que
“El universo del derecho sancionador no se limita al derecho disciplinario y
al derecho penal a los que generalmente se hace referencia, sino que más bien,
como lo ha señalado la jurisprudencia, este derecho comprende un sistema
complejo de situaciones que recubre diferentes ámbitos con
características específicas, pero siempre sometido a unos principios de
configuración claros, destinados a proteger las garantías constitucionales
ligadas al debido proceso.”[19]
6.
El caso Concreto.
6.1. La presente tutela se incoa
contra el fallo de fecha 2 de octubre de 2009 proferido por la Procuraduría
Regional de Antioquia y confirmado en todas sus partes por la Procuraduría
Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa el 23 de enero de 2010,
donde se sancionó con destitución del cargo de diputado a la asamblea
departamental de Antioquia al accionante e inhabilidad general por 15 años.
Por tal razón, no hay dudas que se presenta el ejercicio de  la acción constitucional
de tutela contra actos administrativos emitidos por la Procuraduría General de la
Nación- Procuraduría Regional de Antioquía y Procuraduría Segunda Delegada para
la Vigilancia Administrativa-.
Así las cosas, en principio, la
tutela no sería el mecanismo pertinente para defender los derechos alegados,
por cuanto existen vías judiciales idóneas y eficaces donde se podrían hacer
valer los derechos alegados; esto es la acción de nulidad y la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, ambas ante la jurisdicción contencioso
administrativa.  No obstante, en el presente caso, la situación particular del
accionante, podría pensarse, producía un perjuicio irremediable.
En efecto, el solicitante fue
electo diputado para la Asamblea Departamental del Departamento de Antioquia
para el periodo comprendido entre los años 2008 a 2011.  El acto administrativo de la Procuraduría Regional de Antioquia por el cual se
destituye al solicitante es de fecha 2 de octubre de 2009, por su parte el acto
administrativo que confirma dicha sanción disciplinaria es de 23 de enero de
2010.  Pues bien, el solicitante fue electo a un cargo de elección popular, por
ende  existiría la posibilidad de que se le estuviera causando un perjuicio
irremediable por cuanto el peligro que se ejercía sobre su derecho fundamental
era de tal magnitud – el derecho a elegir y ser electo- que posiblemente se
afectaba de manera grave e inminente su subsistencia.
Es en este contexto que encuentra
esta Sala y para este caso específico, la procedencia de la presente acción de
tutela.
6.2.  Ahora bien, esta Sala de
Revisión encuentra que no existe vulneración del principio constitucional de
“non bis in idem” en el presente caso, por las siguientes razones:
6.2.1.  Mediante fallo de 13 de
agosto de 2008, el Tribunal Administrativo de Antioquia, y ante demanda de
pérdida de investidura contra el acá solicitante en tutela, niega las
pretensiones de la demanda.  Por su parte, a través de actos administrativos la
Procuraduría General de la Nación destituye e inhabilita por quince (15) años
al actor.
6.2.3.  El principio
constitucional del non bis in idem, pretende evitar que una persona sea
juzgada dos veces por el mismo hecho.  Para poder establecer la posible
vulneración de dicho principio es indispensable constatar que exista identidad
de objeto, causa y persona en las dos actuaciones que se comparan.  No basta
afirmar que las actuaciones sancionatorias tienen como base los mismos
supuestos fácticos.  De ser cierta dicha afirmación, resultaría más que
imposible para el Estado iniciar distintos tipos de procedimientos en aras de
efectuar diferentes tipos de imputaciones, así se tuvieren como base, los
mismos supuestos fácticos. Ciertamente el Estado no podría sancionar un mismo
hecho que resulta violatorio de diferentes bienes jurídicos protegidos
constitucionalmente y que dan lugar a imputación penal,  disciplinaria,
fiscal, la política, etc.
6.2.4.  Pues bien, el proceso de
pérdida de la investidura del acá solicitante llevado en el Tribunal
Administrativo de Antioquia,  tenía como propósito determinar la responsabilidad
política del acá solicitante, evento en el cual se impondría una sanción
de carácter disciplinario y de origen jurisdiccional que hubiera pretendido
salvaguardar la dignidad del cargo público que se desempeñaba, la confianza
del electorado que lo eligió y la institucionalidad de la corporación
popular para la cual fue electo. En este caso, era la pérdida de la
investidura el ejercicio de un derecho político y un instrumento esencial en el
control político de los ciudadanos.
Hubiera existido pérdida de la investidura en el evento que se hubiere
hallado que el accionante estuviera  incurso en conductas contrarias al buen
servicio, el interés general o la dignidad que ostentaba.   Es de recordar que
la pérdida de la investidura es equiparable por sus efectos y gravedad, a la
de destitución de los altos funcionarios públicos.  No obstante, si bien es
equiparable a la figura de la Destitución no es lo mismo, por cuanto dicha
comparación se circunscribe a los efectos y a la gravedad; esto implica que
sustancialmente no son figuran similares sino que producen efectos y tienen
connotaciones de gravedad parecidas; que no es lo mismo que afirmar que son
iguales.  Es por tales razones que esta Corte ha insistido varias veces en la
autonomía del proceso de pérdida de la investidura respecto de otros tipos de
procesos donde no se discute lo que en ella se analiza y que por ende pueden
dar lugar a sanciones de tipo penal, disciplinario o penal.
Ahora bien, acorde a los documentos allegados a este proceso, se puede
constatar que el Tribunal Administrativo de Antioquia no encontró responsabilidad
política en el actuar del solicitante y por ende no determinó la imposición
de ésta especial sanción disciplinaria como es la pérdida de la investidura.
6.2.5.  Si bien, al parecer los supuestos fácticos son los mismos, el
proceso disciplinario llevado contra el acá solicitante por la Procuraduría
Regional de Antioquia y confirmado por la Procuraduría Segunda Delegada para la
Vigilancia administrativa tenía un propósito bien diferente.  En efecto, dicho
proceso buscaba establecer la comisión de una falta disciplinaria por parte del
acá accionante en aras de preservar los fines y principios de la constitución y
la ley para el ejercicio de la función pública.  La responsabilidad que
allí se debatía era disciplinaria no política; para imponer una sanción
– que no podía ser la pérdida de la investidura- era indispensable demostrar
que la conducta se cometió a título de dolo o culpa.  Es decir la
responsabilidad era subjetiva.  Circunstancia que no necesariamente se exige
cuando se está en presencia de la pérdida de investidura.
El proceso disciplinario llevado acá contra el accionante no pretendía
salvaguardar los bienes jurídicos que protege la pérdida de la investidura;
sino que buscaba resguardar los bienes jurídicos constitucionales de la
moralidad pública, la transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad,
igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, neutralidad, eficacia
y eficiencia en el desempeño de un cargo , empleo o función pública.
Como resultado de dicho proceso disciplinario, la
Procuraduría General de la Nación encontró que se había cometido una falta
disciplinaria que daba lugar a la imposición de la sanción de destitución e
inhabilidad para ejercer cargos públicos.
6.2.6. Esta Corporación en
Sentencia C-391 de 2002, y respecto de los temas que se plantean en discusión
en los procesos ya anotados, ha manifestado que “Si el régimen de inhabilidades
se orienta a garantizar la absoluta transparencia de las personas que se han de
vincular a la función pública para asegurar que el ejercicio de ésta se dirija
no a la realización de los propios intereses sino a la satisfacción de las
necesidades sociales y al aseguramiento de los intereses colectivos y si, por
otra parte, el régimen disciplinario implica la imputación de faltas y la
imposición de sanciones a quienes infringen sustancialmente sus deberes
funcionales y afectan la función administrativa, es claro que en uno de esos
ámbitos normativos puede atribuirse consecuencias jurídicas a instituciones que
hacen parte del otro y viceversa.”
Por
tal razón, es absolutamente viable, a la luz del entendimiento constitucional
del principio de “non bis in idem” que el
legislador otorgue efectos jurídicos en el ámbito de las inhabilidades a las
sanciones disciplinarias y, en el mismo sentido, es legítimo que en el régimen
disciplinario se prevea como falta el intencional desconocimiento del régimen
de inhabilidades pues a pesar de tratarse de dos instituciones diferentes,
ellas se encuentran estrechamente relacionadas en tanto procuran asegurar los
principios de la función administrativa, en un caso, impidiendo que acceda a
ella quien no garantiza la transparencia requerida para su ejercicio, y, en
otro, sancionando a quien, ya en él, ha infringido sus deberes funcionales[20].
Así
las cosas, el proceso disciplinario a diferencia de la pérdida de la
investidura, lo que analiza es el intencional desconocimiento de un
deber. Situación que claramente elude la vulneración del principio
constitucional señalado.
6.2.7.  Así las cosas, no por tener sustento en un mismo presupuesto
fáctico una actuación de lo contencioso administrativo y un proceso
disciplinario, se incurre en vulneración del principio de non bis in idem. En
presente caso, aunque los hechos son los mismos, no existe identidad de causa
ni de objeto para entender violentado el referido principio.  En efecto, aunque
la persona sujeta a los dos procesos es el acá accionante, lo cierto es que la
causa y objeto tanto del proceso de pérdida de la investidura como del proceso
disciplinario son  diferentes.  La causa y objeto de la pérdida de investidura
hace relación a la determinación de responsabilidad política en aras de salvaguardad
la dignidad del cargo público que se desempeña, la confianza de la sociedad que
eligió y la institucionalidad de la corporación a la que se pertenece.  El
proceso disciplinario determina la responsabilidad disciplinaria, esencialmente
subjetiva, es decir requiere la demostración de dolo o culpa en el actuar;
situación que no necesariamente se presenta en la pérdida de la investidura[21]; se protege
la moralidad pública ,la transparencia, objetividad, legalidad, honradez,
lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, neutralidad,
eficacia y eficiencia en el desempeño de un cargo , empleo o función pública.
Ahora
bien, aunque se afirma que la pérdida de la investidura es equiparable a la
destitución del proceso disciplinario, lo cierto es que dicha comparación se
realiza es respecto de los efectos y la gravedad que ambas implican.  En otras
palabras, no son las mismas sanciones.  Lo que sucede es que tanto una como la
otra tienen consecuencias y efectos similares, esto es la desvinculación del
cargo público de la persona a la que se le sanciona; efectos estos de suma
gravedad en cuanto a los bienes jurídicos que se protegen.  No obstante se
insiste, las razones de la pérdida de la investidura como de la destitución son
bien diferentes- como se viene analizando-  aunque sus efectos y la gravedad de
los mismos puedan ser equiparables.
Es
con base en estos argumentos que el ordenamiento jurídico se encarga de
asegurar la plenitud del sistema regulador de la conducta, con el fin de
asegurar que cualquier persona que no reúne los requisitos constitucionales y
legales para acceder a un cargo público llegue a prestar sus servicios a nombre
del Estado.[22]
6.2.8.
Ahora bien, tampoco por el hecho de que se denomine a la sanción de pérdida de
investidura como disciplinaria quiere esto decir que los órganos disciplinarios
competentes no pueden imponer otro tipo de sanción también de carácter
disciplinario que sea diferente a esta.  Ciertamente, la pérdida de la
investidura es una sanción disciplinaria de características especiales que
puede ser dictada por las autoridades competentes de la jurisdicción
contencioso administrativa; así las cosas, la sanción disciplinaria de pérdida
de la investidura responderá a las causales que existan en el ordenamiento
constitucional para tal efecto.  Cosa diferente, es la sanción de destitución ,
que aunque también es disciplinaria es dictada por los órganos disciplinarios
competentes y surgida en causales taxativas determinadas también en el
ordenamiento jurídico.
El
hecho de que ambas sanciones, entonces, tengan la naturaleza disciplinaria, no
implica que no puedan ser determinadas por las autoridades competentes por
cuanto surgen de causas diferentes y tienen finalidades y propósitos distintos,
como se ha visto.  Al respecto la Corte ha indicado que “no se viola el
principio constitucional del non bis in ídem cuando una misma conducta es
juzgada por dos jurisdicciones diferentes, con base en normas de categoría,
contenido y alcances distintos, lo cual encuentra sustento en la autonomía de
los diferentes mecanismos del ius puniendi del Estado.”[23]
6.2.9. Con base en la misma
autonomía e independencia de las dos acciones que se vienen valorando, debe
afirmarse que no existe aplicación retroactiva de la  causal de inhabilidad
señalada en la ley 617 de 2000 art. 33-1, por cuanto el actor desconoce la
existencia del artículo 299 constitucional que establece que “El régimen de
inhabilidades e incompatibilidades de los diputados será fijado por la ley”, y
que “No podrá ser menos estricto que el señalado para los congresistas en lo
que corresponda (…) “.  En este sentido, la causal de inhabilidad constitucional
establecida en el artículo 179-4 de la Carta (haber perdido la investidura de
congresista) aplicable a los congresistas, opera igualmente desde la puesta en
vigencia de la Carta Política que nos rige, como causal de inelegibilidad de
los diputados.  Entonces, lo que hizo el legislador en el artículo  33-1 de la
ley 617 de 2000, al expresar que “No podrá ser inscrito como candidato ni
elegido diputado: 1. Quien (…) haya perdido la investidura de congresista o,
(…)” fue reiterar como motivo de inhabilidad para los diputados lo que ya
estaba dispuesto en la Constitución.
6.2.10. Por consiguiente, y con
base en los argumentos expuestos, no son de recibo los fundamentos  expuestos
en las instancias de tutela, según los cuales se constata en el caso bajo
estudio la existencia de la cosa juzgada en el proceso disciplinario de
carácter administrativo, por haberse cursado y fallado otro proceso judicial
disciplinario como era la pérdida de investidura.
Es de recalcar que el presente
fallo de tutela se circunscribe exclusivamente a la situación del actor en su
calidad de diputado y no revive ni suplanta los términos judiciales para
demandar los actos administrativos que fueron sujetos de la presente acción
constitucional.
Así las cosas, no evidenciándose
la vulneración del principio constitucional de “non bis in idem” esta
Sala revocará la Sentencia del Consejo Superior de la Judicatura, Sala
Jurisdiccional Disciplinaria, de 22 de junio de 2010 que a su vez confirmó la
sentencia del Consejo Seccional de la Judicatura – Sala Jurisdiccional
Disciplinaria Antioquia- de 5 de marzo de 2010, y en su lugar negará la
protección solicitada.
III.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-: REVOCAR la
Sentencia del Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional
Disciplinaria, de 22 de junio de 2010 que a su vez confirmó la sentencia del
Consejo Seccional de la Judicatura – Sala Jurisdiccional Disciplinaria
Antioquia- de 5 de marzo de 2010, y en su lugar NEGAR la protección
solicitada.
Segundo.-: DÉSE
cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
Acción de tutela presentada el 23 de febrero de 2010. Folios 1 a 37 del cuaderno C.Seccional de la J.
[2]
Folios 1 a 37 ibidem.
[3]
Folios 4 y ss.  Ibidem.
[4]
Respuesta de 1 de Marzo de 2010,  Folios 153 y ss. Ibidem.
[5] Ver por ejemplo las sentencias T-743 de 2002, T-596 y
T-343 de 2001,  T-215 de 2000.
[6]
T-634 de 2006
[7] Ver la Sentencia T-262/98.
[8] ART. 183 constitucional.
[9]
Sentencia C-  507 de 1994.
[10] C-247 de 1995
[11]
SU-1159 de 2003, T-086 de 2007
[12]
T-544 de 2004
[13]
T-987 de 2007 de 2004.
[14]
Arts.110 y 291 Constitución Política.
[15]
C-280 de 1996, C-473 de 1997, C-207 de 2003, T- 935 de 2009.
[16]
T-544 de 2004
[17]
Art. 6 Constitucional.
[18]
T-544 de 2004
[19]
T-1285 de 2005
[20] Sobre esta posibilidad
de ejercicio de la función legislativa y su armonía con el Texto Fundamental ya
ha tenido ocasión de pronunciarse esta Corporación:  “Las inhabilidades en
estricto sentido no hacen parte del régimen disciplinario, pero una ley
disciplinaria puede regular inhabilidades e incompatibilidades porque entre
esas materias existe una conexidad temática e instrumental razonable, que
permite considerarlos como una materia debido a que la infracción al régimen
disciplinario puede configurar una inhabilidad y el desconocimiento de las
inhabilidades puede ser un acto constitutivo de falta disciplinaria”.
Corte Constitucional, Sentencia C-656-97, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[21] C- 319 de 1994.  En esta
sentencia se encontró contraria a la Constitución la exigencia de una sentencia previa de carácter penal y condenatoria en los casos de indebida destinación de
dineros públicos o tráfico de influencia debidamente comprobado, causal para la
pérdida de la investidura.  Se afirmó que la naturaleza de dicho juicio es
esencialmente político.
[22] C- 781 de 1999
[23]
C-319 de 1999