C-332-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-332/03
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL         -Falta de certeza en los cargos
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Presupuesto básico
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Deficiencias
subsanadas
Referencia: expediente D-4321
Demanda de inconstitucionalidad
contra el  artículo 55 del Decreto  2303 de 1989,  por el cual se crea y
organiza la jurisdicción agraria.
Actor: Francisco Javier Girón López
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., veintinueve (29)
de abril de dos mil tres (2003).
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el  Decreto
2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad el ciudadano Francisco Javier Girón
López demandó el artículo 55 del Decreto 2303 de 1.989, por el cual se crea y
organiza la jurisdicción agraria.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
El texto de las
disposiciones demandadas es el siguiente:
“DECRETO
NUMERO 2303 DE 1989
(octubre 7)
POR EL CUAL SE CREA Y ORGANIZA LA JURISDICCION AGRARIA.
El Presidente de la República
de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la
Ley 30 de 1987 y oída la Comisión Asesora por ella establecida,
DECRETA:
(...)
ARTICULO
55. NOTIFICACION POR AVISO. Procederá la notificación por aviso en el caso y en
la forma indicada en el artículo 49 de este Decreto.
El aviso
deberá expresar su fecha, el juzgado que hace la citación, el objeto de ésta,
los nombres de demandante y demandado, y la advertencia de que el término del
traslado comenzará a partir de los dos (2) días siguientes en su fijación.
El
secretario agregará al expediente copia del aviso, en la cual se dejará
constancia de haberse cumplido la anterior formalidad y de la fecha en que tuvo
lugar la fijación del mismo.”
III. LA DEMANDA
El demandante
solicita a la Corte Constitucional declarar la inconstitucionalidad del
artículo 55 del Decreto 2303 de 1.989, por ser violatorio de los artículos 13,
29 y 229 de la Constitución Política.
Parte el actor
de la premisa de que “el artículo 55 del decreto 2303 de 1989, el cual no habla
del trámite a seguirse en el proceso ordinario agrario de declaración de
pertenencia del predio rural, ... nos trae como novedad diferente la
notificación por AVISO del auto admisorio de la demanda”.
Estima que la
norma acusada, al establecer el aviso como forma principal de notificación, no
permite  que los sujetos procesales se enteren del auto admisorio de la
demanda, y en general  de la  primera providencia que se dicte en un proceso. A
su juicio, el primer acto procesal en el proceso agrario debería darse a
conocer a través de la notificación personal, según lo establece el artículo
314 del Código de Procedimiento Civil. Estima que no siendo así se vulneran los
artículos 29 y 229 de la Constitución Política, por cuanto el legislador exige
a los ciudadanos que permanentemente estén asistiendo a los juzgados del país a
investigar si se promovió o no un juicio en su contra e impide así el acceso de
los mismos a la administración de justicia y el ejercicio del debido proceso.
Considera además
que se viola el Artículo 13 Constitucional, debido a que la Corte
constitucional  declaró inexequibles los incisos  primero y segundo del numeral
4º del parágrafo primero del artículo 424 del Código de Procedimiento Civil que
hace referencia a una situación similar.
IV.
INTERVENCIONES
1. Ministerio
de Justicia y del Derecho
Ana Lucía Gutiérrez
Guingue, apoderada del Ministerio de Justicia y del Derecho, solicita a la
corte declarar la exequibilidad de la norma acusada.
Estima que si
bien, el derecho es un medio para el logro de la dignidad del hombre, la
efectividad de los derechos no impide su  razonable regulación  a través de
principios que se establecen en el procedimiento civil y que orientan la
actividad de los sujetos procesales,  los cuales son  un derrotero para que la
actuación tenga un mínimo de orden y celeridad y lograr así garantizar la
eficacia de los derechos. En este caso el artículo 49 del Decreto 2303 de 1989,
establece la notificación por aviso como  subsidiaria o supletoria a la
personal, sin la cual se convertiría el aparato judicial en inoperante, como lo
señala la Corte Constitucional en Sentencia C-416 de 1.994, M.P. Antonio
Barrera Carbonell y con lo cual se dejan a salvo los derechos al debido proceso
y a la igualdad.
2. Ministerio
del Interior
Ana Belén
Fonseca Oyuela, apoderada del Ministerio del Interior, solicita a la Corte
declarar que la norma demandada se ajusta en todos sus aspectos al orden
constitucional y no hay lugar a retirarla del ordenamiento jurídico.
Considera que el
artículo 49 de este mismo decreto señala como la notificación por aviso es subsidiaria
de la personal, lo cual se justifica para evitar que la administración de
justicia se paralice en perjuicio de quienes reclaman un derecho. Considera
que  además, se contempla toda una serie de actuaciones judiciales tendientes a
garantizar el derecho de defensa, al debido proceso y de contradicción; como
por ejemplo, el que el aviso deba ser  fijado en el lugar donde habita o
trabaja la persona que deba ser notificada o en sitio visible del predio en
litigio, el que deba ser colocado en un sitio que el juez considere de mayor
concurrencia pública y posteriormente leído por medio de una  radiodifusora del
lugar o de la región. Apoya su argumento en la sentencia de la Sala de casación
Civil de la Corte Suprema de Justicia del 10 de junio de 1.993, M.P. Carlos
Esteban Jaramillo Schloss, según la cual “el proceso ordinario de declaración
de pertenencia, por estar rodeado de especiales garantías para quien ejerce el
derecho contradictorio, se concibe como un “Proceso por edictos Públicos” en el
cual, por ser esa su naturaleza, ha de  convocarse  como regla general mediante
emplazamiento a todas las personas que debiendo concurrir por estar legitimadas
para contradecir las pretensiones del poseedor demandante, no lo hacen,
notificándoles así el perjuicio que experimentarán en sus derechos de
permanecer en estado de abstención o no comparecencia, habida cuenta de que la
sentencia estimatoria de dichas pretensiones, produce efectos erga omnes
(...).”
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nación, en
concepto del doce (12) de diciembre de dos mil dos (2002), solicita a la Corte
declarar la inexequibilidad del artículo demandado.
Considera el Jefe del Ministerio Público
que para fallar es necesario realizar integración normativa con el artículo 49
del Decreto 2303 de 1989, que establece dos tipos de notificación: i) personal
y ii) por aviso; mientras que  la disposición acusada solo hace referencia a
esta última forma y sus efectos. Según el concepto fiscal, si bien es cierto
que en relación con el diseño de los procedimientos jurisdiccionales el
Congreso tiene amplio margen de discrecionalidad,  esta potestad no es
absoluta sino que encuentra su límite en los derechos fundamentales y los
principios constitucionales; por ello para que los preceptos procedimentales
sean legítimos y constitucionales, estos deben basarse en criterios de
proporcionalidad y razonabilidad, como lo ha sostenido la Corte Constitucional
en sentencias C-537 de 1993, C-373 de 1995,  C-135 de 1999 y C-555 de 2001. De
tal forma que aunque el decreto señala que la notificación personal opera como
mecanismo principal y el aviso como mecanismo subsidiario, señala también que
la notificación surtirá efectos dentro de los dos (2) días siguientes a la fecha
de la respectiva providencia. Este plazo no resulta ni razonable ni
proporcional para que se realice la notificación personal “y menos aún en el
sector rural en atención a las dificultades de orden público, la distancia, las
dificultades de acceso, los medios económicos y logísticos para facilitar el
desplazamiento de los  servidores judiciales”. Así, la notificación por aviso,
tal como está consagrada en los artículos 49 y 55 del Decreto 2303 de 1.989 no
es lo suficientemente garantista ni permite a los interesados darse por
enterados en el proceso.
Apoya su tesis, entre otras, en la
Sentencia C-472 de 1992 que estudió la constitucionalidad del artículo 314 del
Código de Procedimiento Civil que consagra la notificación personal del auto
que confiere traslado de la demanda o que libra mandamiento ejecutivo y en
general a la primera providencia en el proceso, para indicar que la
notificación es una forma de reconocer el derecho de defensa; y en la Sentencia
C-925 de 1999, que declaró inexequible el artículo 424 del Código de
Procedimiento Civil, modificado por el artículo 1º Numeral 227 del decreto
2282 de 1989, en donde se daba por cumplida la notificación a través del
trámite dado por aviso.
Concluye que el vacío normativo que se
genera con la posible declaración de inexequibilidad de la norma acusada sería
llenado mediante la aplicación de las normas generales sobre notificaciones
consignadas en el Código de Procedimiento Civil.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
De conformidad con lo dispuesto
en el artículo 241 numeral 5 de la Constitución Política, la Corte es
competente para conocer de la presente demanda.
2. El problema
jurídico que se plantea
El actor considera que la norma demandada es contraria
a la Constitución porque al establecer la notificación por aviso como forma
principal de notificación no garantiza el derecho de contradicción  ni el de
debido proceso.
Antes de entrar a analizar cuestiones jurídicas de
fondo, la Corte pasa a determinar si formula el demandante algún cargo contra
la norma acusada, según los criterios fijados por esta Corporación, para
establecer si es procedente en esta oportunidad proferir fallo inhibitorio.
3.
Consideraciones
La Corte Constitucional encuentra que la
demanda de inconstitucionalidad presentada en contra del artículo 55 del
Decreto 2303 de 1989,  no cumple con los requisitos necesarios para la
procedibilidad de la acción de inconstitucionalidad.
3.1 El tema de procedibilidad de la acción de
inconstitucionalidad, ha sido objeto de  extenso desarrollo jurisprudencial por
parte de esta Corporación. Así, con base al artículo 2 del Decreto  2067 de
1991, son tres los  requisitos que el ciudadano debe cumplir al momento de
instaurar la acción de inconstitucionalidad: i) debe referir con precisión el
objeto demandado, ii) el concepto de la violación y iii) la razón por la cual
la Corte es competente para conocer del asunto.
El primero de
los elementos que se refiere a la precisión del objeto demandado, se expresa en
la obligación de señalar las normas acusadas como inconstitucionales y además
transcribirla literalmente.  Estos  requisitos fueron cumplidos en el presente
caso.
El segundo requisito, respecto al concepto de la
violación, lleva implícita la necesidad de: 1) señalar las normas
constitucionales que se consideren infringidas; 2) exponer el contenido
normativo de las disposiciones constitucionales que riñen con las normas
demandadas, pues no basta con que  el demandante se limite a transcribir la
norma constitucional o a recordar su contenido; y 3) presentar las razones por
las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución. Sobre este
último punto ha señalado enfáticamente esta Corporación que  “la efectividad
del derecho político depende, como lo ha dicho esta Corporación, de que las
razones presentadas por el actor sean claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes. De lo contrario, la Corte terminará
inhibiéndose, circunstancia que frustra la expectativa legítima de los
demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte
Constitucional.”
La Corte ha definido el concepto de certeza
en los cargos así:
“Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos
de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga
sobre una proposición jurídica real y existente[1]
“y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita”[2] e incluso sobre otras
normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda[3].” Así, el ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto
constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir
de la interpretación de su propio texto...”.[4]
3.2. Es precisamente en este punto, es decir, el
relativo a la certeza de los cargos presentados, donde falla la demanda en la
presente ocasión, pues no es cierto, como lo señala el demandante, que según el
artículo  55 del Decreto 2303 de 1989 la notificación por aviso es la forma
principal de notificación en el proceso ordinario agrario. Tal artículo
establece simplemente la forma en la que tal notificación debe hacerse,
señalando como características: 1) que debe hacerse conforme lo señala el
artículo 49 de ese mismo decreto; y 2) que el aviso debe llevar ciertas
informaciones tales como fecha, juzgado, nombres de demandante y demandado y
término de traslado; y 3) que es obligación del secretario agregar al
expediente copia del aviso. En ninguna parte se dispone que la notificación por
aviso tenga carácter de notificación principal. Mas aún, una interpretación
sistemática del Decreto parcialmente demandado permite concluir que esta
notificación se supedita a lo señalado en el artículo 49, en el cual se señala
que “cuando no hubiere sido posible notificar personalmente a quien habite
en zona rural, ..., la notificación se hará por medio de aviso, ...”.  De
lo cual resulta que, conforme al sentido literal del artículo 55 del Decreto
2303 de 1.989, que es la norma demandada, así como de su interpretación
sistemática, en concordancia con el artículo 49 del mismo decreto, es claro que
en los procesos de la jurisdicción agraria, la notificación por aviso es
supletoria a la notificación personal.
Dado que el argumento del demandante para sustentar la
acción se basaba en una lectura del Decreto 2303 de 1989 según la cual la
notificación por aviso es la forma principal de notificación, y precisamente
era ello lo que fundamentaba su acción porque tal norma “no garantiza el
ejercicio pleno y efectivo del derecho de contradicción  y en especial la norma
acusada desconoce derechos procesales y pasa por alto derechos sustanciales
como es el derecho constitucional al debido proceso”, es necesario concluir
que el argumento del demandante supone una lectura errónea de la norma acusada.
La Corte debe insistir en que el presupuesto básico
para declarar inexequible una norma jurídica es el de que esa norma, examinados
el proceso de su adopción o su contenido, entre en contradicción con postulados
o preceptos de la Carta. La definición acerca de la posible inconstitucionalidad
de un precepto tiene que ser objetiva, por lo cual no es posible deducirla de
otros ordenamientos ni de hipótesis no plasmadas en su texto.
3.3 Pese a lo anterior, en virtud del principio pro
actione, la Corte debe evaluar si procede pronunciarse de fondo sobre la
constitucionalidad de la norma acusada, con fundamento en una lectura amplia de
la demanda del actor, como la que hace el Procurador General de la Nación
cuando solicita se realice la integración normativa de los artículos 55 y 49
del Decreto 2303 de 1989 y se declare la inexequibilidad del plazo de dos días
establecido en el mencionado artículo 49 para la realización de la notificación
personal de la demanda en los procesos de jurisdicción agraria, plazo
desproporcionadamente corto, más aún tratándose de procesos judiciales que se
adelantan en zonas rurales.
La Corte Constitucional, dando
aplicación al principio pro actione, y con el fin de hacer prevalecer el
derecho sustancial sobre el formal y garantizar los derechos a acceder a la
justicia y a la participación democrática, así como el carácter ciudadano de la
acción de inconstitucionalidad, ha subsanado distintos tipos de defectos de las
demandas que, en principio, hubieran llevado a un fallo inhibitorio y que
detectados en la etapa de admisión de la misma hubieran dado lugar a su
inadmisión o a su rechazo. Entre otras deficiencias subsanadas, la Corte ha
aplicado el principio pro actione, por ejemplo, para: (i) interpretar cargos
confusos;[5]
(ii) aceptar cargos no suficientemente fundamentados;[6] (iii) identificar la
norma realmente cuestionada;[7]
(iv) identificar la norma constitucional supuestamente vulnerada;[8] (v) integrar una
proposición jurídica completa cuando el cargo del actor ya cobija la norma por
él no formalmente acusada;[9]
y (vi) subsanar requisitos formales menores.[10]
La demanda podría admitirse con el argumento de que
pese a no estar suficientemente fundamentados los cargos y no haber sido
debidamente integrada la proposición jurídica, el plazo de la notificación
personal en los procesos que se adelantan ante la jurisdicción agraria es
desproporcionadamente corto y, por lo tanto, inconstitucional.
La Corte, no obstante, llega a una conclusión
contraria, lo cual no es óbice para que la respectiva norma sea demandada en el
futuro. Las razones para no subsanar de oficio la presente demanda son las
siguientes:
1) No existe en
la demanda ningún cargo, así sea insuficientemente fundamentado, contra el
plazo establecido por norma alguna del decreto acusado para realizar la
notificación personal. El único cargo de la demanda se dirige contra la
notificación por aviso, por ser ésta la forma principal, según el actor, de
notificación en los procesos en la jurisdicción agraria, lo cual no cuestiona
la razonabilidad del plazo para la notificación personal.
2)  La demanda en ningún momento se refiere a la
imposibilidad fáctica de conocer sobre la iniciación de un proceso en la
jurisdicción agraria, por ejemplo, por el hecho de que el plazo para la
notificación personal no se compadezca con las dificultades de comunicación
existentes en zonas rurales o apartadas de la geografía nacional. A lo que se
refiere el actor es a la supuesta imposibilidad jurídica de ser
notificado personalmente de la demanda dentro del respectivo proceso ante la
jurisdicción agraria, la cual se deduciría de la supuesta determinación de
erigir la notificación por aviso como la notificación personal para este tipo
de procesos. No obstante, como ya se ha anotado arriba, la norma acusada, no
establece, como tampoco lo hace norma alguna del decreto, la notificación por
aviso como forma principal de notificación en la referida jurisdicción.
3) Tampoco cabe, a juicio de la Corte, proceder a
completar la proposición jurídica acusada mediante la integración normativa de
los artículos 49 y 55 del Decreto 2303 de 1989, puesto que el demandante no
acusa en ningún momento la notificación personal ni la forma en que debe
llevarse a cabo (artículo 49), sino sólo la norma jurídica imaginada de que la
notificación por aviso es la forma principal de notificación en los procesos
ante la jurisdicción agraria.
4) Adicionalmente, la Corte ha advertido que cuando
las fallas en la demanda son de gran magnitud, no procede aplicar el principio pro
actione, “porque, al aplicarlo, la Corte terminaría por sustituir a los
ciudadanos en la formulación de los cargos.”[11]
Tal es precisamente lo que acabaría haciendo la Corte al decidir pronunciarse
de fondo en el sentido solicitado por el concepto fiscal. Primero, la Corte
tendría que pronunciarse sobre una norma no demandada, ni tampoco mencionada en
la demanda; segundo, la Corte tendría que presumir que el demandante acusa la
irrazonabilidad del término dispuesto para la notificación personal, cosa que
tampoco hace el demandante; tercero, la Corte se vería en la necesidad de
interpretar una presunta imposibilidad jurídica (de ser notificado
personalmente) para darle el carácter de una imposibilidad fáctica (de ser
notificado personalmente en el plazo de dos días), dadas las condiciones de
aislamiento y dificultad existentes en zonas rurales, sin que el actor se haya
referido a ello.
En
consecuencia, la Corte se declarará inhibida para pronunciarse de fondo sobre
la demanda de la referencia.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declararse INHIBIDA para pronunciarse sobre la
constitucionalidad del artículo 55 del Decreto 2303 de 1.989, por el cual se
crea y organiza la jurisdicción agraria.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO TAFUR
GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Así, por ejemplo en la Sentencia C-362 de
2001; M.P. Álvaro Tafur Galvis, la Corte también se inhibió de conocer la
demanda contra Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5º del
Decreto 2700 de 1991, pues “del estudio más detallado de los argumentos
esgrimidos por el demandante, como corresponde a la presente etapa procesal,
puede deducirse que los cargos que se plantean aparentemente contra la norma
atacada no lo son realmente contra ella”.
[2]
Sentencia C-504 de 1995; M.P. José Gregorio Hernández Galindo. La Corte se
declaró inhibida para conocer de la demanda presentada contra el artículo 16,
parcial, del Decreto 0624 de 1989 “por el cual se expide el Estatuto Tributario
de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos
Nacionales”, pues la acusación carece de objeto, ya que alude a una disposición
no consagrada por el legislador.
[3]
Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-1544 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.  La Corte se inhibe en esta oportunidad proferir fallo de mérito respecto
de los artículos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse ineptitud
sustancial de la demanda, debido a que el actor presentó cargos que se puedan
predicar de normas jurídicas distintas a las demandadas. En el mismo sentido
C-113 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-1516 de 2000 M.P.
Cristina Pardo Schlesinger, y C-1552 de 2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[4]
Sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[5]
Sentencias C-1065 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero;
C-621 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-992 de 2001, M.P. Rodrigo
Escobar Gil; C-155 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[6]
Sentencias C-016 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón; C-157 de
2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[7]
Sentencias C-063 de 1994, M.P.
Alejandro Martínez Caballero; C-335 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-622 de 1997, M.P.
Hernando Herrera Vergara.
[8]
Sentencia C- 540 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-211 de 1992, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-226 de
2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[9]
Sentencias C-320 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-1106 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán
Sierra.
[10]
Sentencia C-491 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-232 de
1997, M.P. Jorge Arango Mejía; C-366 de 2000, M.P.
Alfredo Beltrán Sierra.
[11]
Sentencia C-788 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.