C-146-15
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-146/15
RECURSO DE APELACION EN EL CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y
DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Rechazo por
omisión de requisitos al no indicar nombre, dirección o
correo electrónico del recurrente
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos/DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Indicación precisa del objeto demandado, el
concepto de violación y la razón por la cual la Corte Constitucional es
competente
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
del principio pro actione
DEMANDA SOBRE RECHAZO DEL RECURSO DE APELACION EN EL CODIGO DE
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Cumplimiento de carga argumentativa en relación con el derecho al
debido proceso y acceso a la administración de justicia
INTEGRACION DE LA UNIDAD NORMATIVA-Improcedencia
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Jurisprudencia
constitucional
DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Consagración
constitucional/DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Ambito de aplicación
DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Instrumentos
internacionales de protección de derechos humanos ratificados por Colombia y
que hacen parte del bloque de constitucionalidad
DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Contenido y
alcance
DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Exigencias
DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Garantías
DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Ejercicio de
la función pública administrativa
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Implicaciones/DERECHO
AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Consecuencias relevantes para los
asociados
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Debe
observarse en todas las etapas que se surten ante la administración
LIBERTAD DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR EN MATERIA DE
PROCEDIMIENTOS Y RECURSOS-Jurisprudencia
constitucional
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA-Corresponde
al legislador regular los procedimientos judiciales y administrativos
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS Y
RECURSOS-No es absoluta/LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS Y RECURSOS-Principios
de proporcionalidad y razonabilidad
AMPLIO MARGEN DE LIBERTAD LEGISLATIVA EN MATERIA PROCESAL-Límites/AMPLIO MARGEN DE LIBERTAD LEGISLATIVA EN MATERIA
PROCESAL-Principios de razonabilidad y proporcionalidad
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA DEL CONGRESO-Límites
RECURSOS ORDINARIOS Y EXTRAORDINARIOS-Legislador
no puede modificar sus características esenciales
DERECHO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Recursos
de ley no pueden anular su acceso y efectividad
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-No es ilimitado y absoluto/DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION
DE JUSTICIA-Limites
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Amplio margen de libertad del legislador
RECURSOS-Agotamiento de la vía
gubernativa
ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Cumplimiento
de responsabilidades en el ámbito procesal y sustancial/PERENCION EN PROCESO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-No es desproporcionada/PERENCION EN PROCESO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-No vulnera derecho de acceso a la administración
de justicia
RECURSO DE CASACION EN MATERIA LABORAL-Cuantía
para la procedencia/RECURSO EXTRAORDINARIO DE CASACION-Libertad de
configuración del legislador en materia de determinación de cuantías
RECHAZO DEL RECURSO DE APELACION EN EL CODIGO DE PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Exigencia
de incluir nombre, dirección o correo electrónico del recurrente es razonable y
proporcional/RECHAZO DEL RECURSO DE APELACION EN EL CODIGO DE PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Consecuencia por omisión
de incluir nombre, dirección o correo electrónico es desproporcionada cuando
administración conoce previamente los datos del recurrente
ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Derecho
fundamental que se materializa a través del establecimiento legal de recursos/DERECHO
AL DEBIDO PROCESO-Efectividad de los recursos
ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Cargas
o límites a los ciudadanos/ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Cargas
procesales impuestas a las partes
CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO-Antecedentes de la Ley 1437 de 2011
sobre causales de rechazo de recursos interpuestos
FORMAS PROPIAS DE CADA JUICIO-Observancia
DERECHO A LA DEFENSA Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Violación al rechazar recurso por omisión de incluir nombre,
dirección o correo electrónico del recurrente
Referencia: Expediente D-10425
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 78 (parcial) de
la Ley 1437 de 2011 “Por el cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
Demandante: Erney Alejandro Tacha Rojas
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá, D.C., siete
(7) de abril de dos mil quince (2015).
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, conformada por los
magistrados María Victoria Calle Correa -quien la preside-, Mauricio González
Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge
Iván Palacio Palacio, Gloria Ortiz Delgado, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Martha
Victoria Sáchica Méndez y Luis Ernesto Vargas Silva en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente sentencia
con fundamento en los siguientes:
1.
ANTECEDENTES
El ciudadano Erney
Alejandro Tacha Rojas, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, demandó el artículo 78 (parcial) de la ley 1437 de
2011 “Por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo”, por desconocimiento de los artículos 29 y 228
de la Constitución.
Mediante auto
del 4 de septiembre de 2014, la demanda fue admitida. En consecuencia, el
Magistrado Sustanciador ordenó comunicar el inicio del proceso al Ministerio de
Justicia y del Derecho, al Consejo de Estado y a la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República. También invitó a las siguientes instituciones para
que, si lo estimaban conveniente, participaran en el debate jurídico que el
presente asunto propone: a las Facultades de Derecho y Jurisprudencia  de las
universidades de Los Andes, Javeriana, Militar Nueva Granada, Rosario, Sergio
Arboleda, Gran Colombia, Católica, Libre, Santo Tomás, Sabana, Externado y
Nacional; de Antioquia, de Medellín, Pontificia Bolivariana y EAFIT; del
Magdalena; del Norte de Barranquilla; del Tolima, Coruniversitaria de Ibagué;
de Caldas; Bolivariana, del Sinú y Cooperativa de Montería; Santiago de Cali y
Javeriana de Cali; al Instituto Colombiano de Derecho Procesal y al Instituto
de Derecho Administrativo del Magdalena.
Por último, se
ordenó fijar en lista la demanda y dar traslado al Procurador General de la
Nación para que rindiera el concepto de su cargo en los términos que le concede
la ley.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de constitucionalidad, esta Corte procede a
decidir la demanda de la referencia.
1.1.
NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la disposición acusada;
se subraya el aparte censurado:
“LEY
1437 DE 2011
(Enero
18)
Por
la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
Artículo 78. Rechazo del recurso. Si el escrito con el cual
se formula el recurso no se presenta con los requisitos previstos en los
numerales 1, 2 y 4 del artículo anterior, el funcionario competente deberá
rechazarlo. Contra el rechazo del recurso de apelación procederá el de queja”.
1.2.
FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
El demandante considera que la expresión acusada desconoce los
artículos 29 y 228 de la Constitución Política, por las siguientes razones:
1.2.1.
Explica que la expresión “4” del
artículo 78, exige a quien presenta el recurso de apelación “indicar el
nombre y la dirección del recurrente, así como la dirección electrónica si
desea ser notificado por este medio” (artículo 77), y en caso de no
hacerlo, la consecuencia es el rechazo in limine del recurso.
1.2.2.
Afirma que el fragmento acusado vulnera el
derecho al acceso a la administración de justicia (artículo 229) y en
consecuencia el debido proceso (artículo 29), porque exigirle al recurrente que
preste su nombre y dirección so pena de rechazo resulta excesivo y contrario a
la razonabilidad. Sobre este aspecto, señala que debe tenerse en cuenta que la
propia administración ya puede tener esta información, pues para iniciar una
actuación administrativa respecto de cualquier persona se hace indispensable
que la entidad posea una dirección de notificación para que pueda ser vinculada
legalmente al proceso.
1.2.3.
Manifiesta que la exigencia del nombre y la dirección
de notificación dentro de un recurso es un mero requisito formal que se puede
subsanar dentro de un proceso judicial, por lo cual se trata de una
consecuencia que el proceso contencioso administrativo no contempla siendo
menos gravosa. Por lo anterior, aduce que este requisito constituye un
obstáculo en vez de una necesidad para poder controvertir los actos de la
administración.
1.2.4.
Expresa que el efecto práctico de esta norma,
además de repetir una dirección de notificación que ya tiene el sistema
judicial, podría hacer que se desconozcan garantías constitucionales, pues se
impediría el agotamiento de los recursos de la vía gubernativa y con ello no se
podría acudir a la vía judicial.
1.2.5.
A continuación el demandante hace referencia
al juicio de razonabilidad intermedio como herramienta de evaluación de la
legitimidad del requisito exigido para la presentación del recurso. Al respecto
aduce que conforme a las actas de discusión de la Gaceta del Congreso puede
advertir que el fin del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso
Administrativo es el de simplificar y racionalizar los trámites, por tanto, “el
legislador debió también dejar como un requisito no obligatorio del recurrente
dar o no una dirección, luego esta medida no es conducente en la medida en que
para alcanzar el fin de la norma, no es necesario imponer un  carga adicional,
un requisito innecesario como condición para que una persona pueda controvertir
los actos administrativos”.
Aduce que la sentencia C-598 de 2011, señaló que resultaba
desproporcionada la sanción contemplada en el parágrafo 2 del artículo 35 de la
Ley 640 de 2001 aplicable por el incumplimiento de un requisito formal; lo cual
sucede también en este caso, pues se impone una carga adicional inconducente
para alcanzar el fin de la norma.
Reitera que el requisito contemplado por la norma demandada es
innecesario, pues, previamente el Estado debe tener una dirección a donde
notificar al afectado o beneficiado del acto, so pena que éste carezca de
firmeza.
1.2.6.
Finalmente, considera que “si la
persona presenta su recurso en debida forma, dentro del término legal, pero por
algún motivo olvida indicar su dirección, y por este motivo se rechaza, nos
encontramos frente a un requisito excesivo, exagerado, irrazonable y
desproporcionado que limita injustificadamente la posibilidad de personas para
acudir a la administración pública.  Pero aún más desproporcionada resulta la
sanción de rechazo estimada en la norma demandada, siendo que una dirección
dentro de n recursos (sic) es un mero requisito formal, que obra como un
obstáculo y no como una necesidad para controvertir una (sic) acto
administrativo”.
1.3.
INTERVENCIONES
1.3.1.
Ministerio de Justicia y del Derecho
Afirma que la Corte Constitucional debe declararse inhibida
para decidir de fondo la demanda formulada por el ciudadano, dado que se
presenta un caso de “proposición jurídica incompleta”.
Para sustentar su solicitud, recuerda las sentencias C-320 de 1997
y C-503 de 2007, en las que se analiza la diferencia entre la “proposición
jurídica incompleta” y la “falta de unidad normativa”. Al respecto precisa, que
la jurisprudencia de la Corte ha entendido que se está ante una proposición
jurídica incompleta, cuando la norma acusada no tiene sentido regulador
autónomo y cuando la misma carece de un sentido propio aisladamente
considerada.
Aduce, que conforme al artículo 28 del Código Civil colombiano, el
número “4” no es una expresión sino un número, del cual no se puede desprender
ninguna norma jurídica autónoma.
1.3.2.
Universidad Militar Nueva Granada
Solicitan que se declare inexequible la expresión demandada,
con fundamento en las siguientes razones:
Consideran que la exigencia de la norma demandada de indicar el
nombre y la dirección del recurrente, con la consecuencia o sanción de ser
rechazado de no hacerlo, contraría los principios de la ley 1437 de 2011,
específicamente, aquél dispuesto en el numeral primero del artículo 3, que
dispone el debido proceso a la luz de la garantía de los derechos de
representación, defensa y contradicción.
Del mismo modo, manifiestan que tal exigencia es contraria a lo
establecido por la jurisprudencia constitucional sobre el contenido del derecho
al debido proceso, el cual implica la seguridad jurídica de las partes y la
defensa de los partes y participantes en el proceso respectivo. Así, argumentan
que “pretender rechazar un recurso interpuesto y sustentado en sede
administrativa, al no indicar la dirección de notificaciones, desconoce que ya
en las piezas procesales necesariamente ha de obrar la misma, por cuanto la
identidad del sujeto investigado y la notificación de la sanción, ya ha debido
surtirse en debida forma”.
De otro lado, señalan que existe también un desconocimiento del
principio a la igualdad, en la medida en que no se prevé la consecuencia del
rechazo por falta de la individualización del recurrente en otras normativas de
naturaleza procesal, como sí se hace en la norma acusada.
1.3.3.
Instituto Colombiano de Derecho Procesal
Solicita declarar inexequible la norma atacada por el
demandante, dado que considera que es contraria a los principios de acceso a la
administración de justicia y al debido proceso. Al respecto afirma que le
asiste razón al demandante “toda vez que la exigencia del requisito de
indicar la dirección de notificación dentro de un recurso, se constituye como
un requisito formal, que puede ser saneado dentro de cualquier proceso judicial
promovido ante los jueces de la República, por lo que, la falta de dicho
requisito, no debe conllevar una consecuencia tan gravosa para el recurrente
como lo es, el rechazo de un recurso”.
Concluye entonces, que resulta excesiva la sanción impuesta al
recurrente en el caso en el que, a pesar de ser presentado el recurso en debida
forma y dentro del término establecido en la ley, omite –por un olvido
involuntario-, señalar la dirección del recurrente, y el recurso le es
rechazado por no cumplir con un requisito meramente formal que puede ser subsanado
a través de una inadmisión del recurso.
1.3.4.
Universidad Libre
El Coordinador del Observatorio de Intervención Ciudadana
Constitucional de la Universidad Libre solicita que se declare inexequible la
expresión demandada, con apoyo en los siguientes argumentos:
En primer lugar, el interviniente se refiere al procedimiento
administrativo y a la interposición de los recursos en esta sede procesal. Al
respecto afirma que un análisis pormenorizado de cada una de las causales de
rechazo de los recursos contenidas en el artículo 78, denota que las tres
primeras son relevantes y razonables para la absoluta comprensión de la
inconformidad que tiene el recurrente con la voluntad de la administración, sin
embargo resalta que la cuarta causal –la atacada por el demandante-, constituye
una barrera legal para el recurrente y es una medida desproporcionada.
En segundo lugar, aduce que cuando se está interponiendo un
recurso en sede administrativa, es porque existe una manifestación de la
voluntad de la administración que el ciudadano conoce y está inconforme, es
decir, “ya se ha surtido una notificación previa, por lo cual la
administración posee una dirección de domicilio para en otrora realizar la
notificación correspondiente (…)”. Del mismo modo, el interviniente
manifiesta que en el caso en el que el recurrente haya cambiado de domicilio,
es una carga de él hacerlo saber a la autoridad a la que apela, y sin embargo
–subraya el interviniente-, la misma Ley 1437 de 2011 en sus artículos 67, 68 y
69 establece mecanismos para notificar el acto administrativo cuando al
interesado no es posible ubicarlo.
Concluye que, con base en lo anterior, la administración cuenta
con herramientas legales para notificar un acto administrativo cuando la
dirección que figure del interesado no sea la correcta, “por lo cual
establecer como causal de rechazo de un recurso la obligación de aportar la
dirección de domicilio no solo es desproporcionado, adicional está cercenando
la posibilidad al interesado de controvertir el acto administrativo, lo cual va
en contra vía al debido proceso administrativo y al acceso a la administración
de justicia (…)”.
1.3.5.
Universidad Santo Tomás
El Decano de la facultad de derecho de la Universidad Santo Tomás
en conjunto con el coordinador del grupo de acciones constitucionales del
Consultorio Jurídico de la misma institución, solicitan a la Corte declarar la exequibilidad
de la disposición atacada.
Recuerdan la trascendencia de la libertad configurativa del
legislador, la cual implica que aquél es libre para establecer la configuración
de los procesos, con todas las etapas, instancias y recursos, siempre y cuando
respete los postulados y principios de la Constitución. Los intervinientes
acuden a jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la materia y resaltan
que “la definición de los recursos y medios de defensa” en los
procedimientos, es uno de los ámbitos en los que el legislador tiene amplia
facultad de determinar acorde con sus competencias del numeral 2 del artículo
150 de la Carta. Además, aducen que el proceso administrativo debe observar los
criterios de eficiencia, celeridad, eficacia y economía procesal, los cuales
permiten que esta clase de procedimientos sean “un poco maleable[s] respecto
del judicial”.
En suma, establece que el legislador al imponer el requisito de
dirección de notificación al recurrente, no vulnera el derecho al debido
proceso, pues al contrario del demandante, consideran que “se está
garantizando el efectivo desarrollo del proceso, evitando que las indebidas
notificaciones se conviertan en un obstáculo y sean corolario de la dilatación
de los procesos. De la misma manera, el legislador estableció el recurso de
queja en caso de rechazo del recurso de apelación, razón por la que no se
encuentra en ningún caso vulnerado el derecho al debido proceso”.
1.3.6.
Presidencia del Consejo de Estado
Solicita a la Corte declarar exequible la expresión “4”
contenida en el artículo 78 de la Ley 1437 de 2011, por las siguientes razones:
Inicia su intervención recordando el contenido del derecho al
debido proceso administrativo y los principios de razonabilidad y
proporcionalidad como límites constitucionales a la potestad de configuración
legislativa. Concretamente menciona que la Corte Constitucional ha sostenido
que el derecho al debido proceso judicial y al debido proceso administrativo
son diferentes, pues el primero está encaminado a que se haga efectiva la
administración de justicia, mientras que el segundo se dirige a garantizar el
correcto ejercicio de la administración pública a través de la expedición de
actos administrativos para que no resulten arbitrarios.
Asegura que, teniendo en cuenta que los requisitos que se exigen
para evitar el rechazo del recurso son el nombre y la dirección del recurrente,
identificar a la persona que interviene en el trámite  administrativo garantiza
la seguridad jurídica de la relación entre el sujeto y el Estado. En esa
medida, agrega que el objetivo de exigir que el recurrente señale su nombre, es
el de establecer la legitimación con la que se interviene en dicho trámite, ya
sea en forma personal o por intermedio de apoderado judicial y/o agente
oficioso, caso en el cual deberán cumplirse otras exigencias. De igual forma,
aduce que exigir la dirección del recurrente no es tampoco una carga excesiva,
puesto que este requisito pretende garantizar el acceso a la administración,
así como el derecho de contradicción y de defensa de la persona que cuestiona
las decisiones adoptadas por la administración. Al respecto precisa que “[t]al
exigencia procura que la información dada sea actualizada y veraz pues así
permite a la administración hacer efectivos principios fundamentales
orientadores de las actuaciones administrativas como los de publicidad y
contradicción”.
Por otra parte, afirma que para evaluar la razonabilidad de este
requisito “debe tenerse en cuenta que hay casos en los que la administración
adelanta directamente o de oficio una actuación administrativa y que es con la
decisión que ésta adopta que los sujetos afectados se vinculan al trámite
administrativo”. Con miras aclarar esta afirmación, el interviniente dice
que procesos tales como la expropiación administrativa, la aprehensión de
mercancías, los actos de retiro del servicio por discrecionalidad y el cobro de
servicios públicos, son ejemplos de trámites que inicia de oficio o de forma
directa la administración. Del mismo modo, resalta que en el ámbito
administrativo se presentan casos en los cuales los recurrentes pueden ser un
número plural de sujetos que pueden actuar de forma alternativa, como ocurre en
el Código Electoral, pues en caso de reclamación contra los escrutinios de las
votaciones contempla la legitimación para impugnarlos administrativamente por
los candidatos, sus apoderados o por testigos electorales. Así pues, explica
que “en la función administrativa existen múltiples casos en los cuales las
personas afectadas con la decisión llegan a ser parte dentro del procedimiento
o la actuación administrativa con la interposición de los recursos, se muestra
razonable que el legislador erija en requisito, so pena de rechazo, que el
recurrente indique su nombre y dirección de correspondencia o de correo
electrónico”.
Establece adicionalmente, que en materia contencioso
administrativa los terceros indeterminados tiene el derecho de intervenir en
las actuaciones de contenido particular y concreto, cuando puedan resultar
afectados o perjudicados con las decisiones que se lleguen a adoptar. En ese
orden, explica que en estas hipótesis es de gran relevancia exigir el requisito
atacado por el demandante, puesto que los terceros pueden recurrir al acto
administrativo y sus datos no obran en el expediente previamente por no haber
intervenido en el trámite desde su inicio sino sólo hasta el momento en el que
se publicó o se comunicó la actuación a aquellos.  Con lo anterior, argumenta
que el requisito exigido por la norma es razonable.
Finaliza su intervención al concluir que “lejos de conculcar
los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, el
requisito cuya constitucionalidad se controvierte propende por su efectividad,
ya que al suministrar el recurrente su nombre y dirección de correspondencia,
así como su dirección electrónica si desea ser notificado por ese medio, la
administración estará en condiciones de cumplir con el deber de notificarle las
decisiones que adopte en torno a los recursos interpuestos, para que este,
interponga oportunamente las acciones pertinente en vía judicial, ante la
jurisdicción contencioso administrativa y, de ese modo, ejerza eficazmente sus
derechos de contradicción y defensa”.
Por estas razones concluye, que la causal de rechazo del recurso
atacada por el demandante, se ajusta a las garantías constitucionales del
debido proceso y de acceso a la administración de justicia.
1.3.7.
Universidad de Caldas
Estudiantes del programa de derecho de la Universidad de Caldas y
miembros de la “Clínica Socio Jurídica de Interés Público” en coordinación de
docentes de la misma institución del Grupo de Investigación Poderes Públicos y
del área de derecho privado, presentan intervención solicitando a la Corte declararse
inhibida, y subsidiariamente, la exequibilidad condicionada, “en el
entendido que la medida establecida en el artículo 78 de la ley 1437 de 2011 no
se aplica cuando se interponga un recurso frente a un acto administrativo, y en
este no se indique la dirección de notificación para el administrado, a menos
que se haya producido un cambio en la misma”. Formulan los siguientes
argumentos:
En primer lugar, señalan que la demanda de inconstitucionalidad
presentada, no cumple con los requisitos establecidos en el numeral 3 del artículo
2º del Decreto 2067 de 1991, en la medida en que no satisface exigencias
relativas a la claridad, certeza, especificidad y suficiencia de los cargos que
sustentan la pretensión de inconstitucionalidad. De esa forma explica que la
demanda incurre en un error al no haber realizado un análisis sistémico y
conjunto entre los artículos 77 y 78, toda vez que el contenido atacado en este
último artículo está inescindiblemente ligado a la disposición anterior, es decir,
al artículo 77. Así pues, aseguran que los cargos carecen de especificidad “por
cuanto la argumentación es imprecisa y abstracta, además, de no establecer de
manera delimitada las razones objetivas de oposición entre la norma acusada y
el texto constitucional”. Los intervinientes aseguran entonces que la
omisión del actor al no integrar en debida forma el análisis de las normas,
conlleva a que el estudio constitucional se torne inocuo y abstracto. Sobre
esto concluyen que “Así, se tiene que en la demanda objeto de estudio, no se
acreditó la exigencia de suficiencia toda vez que los juicios expuestos por el
accionante no tuvieron la capacidad de generar una duda sobre la
constitucionalidad de la norma acusada, debido a la falta de integración de la
proposición jurídica en su totalidad, esto es el numeral 3 del artículo 77 y el
artículo 78 de la ley 1437 de 2011. Ya que decidir constitucionalmente sobre el
rechazo del recurso (artículo 78) afectaría los requisitos que plantea el
artículo 77, esto, sumado al hecho de que los argumentos en los que se basó el
actor fueron planteados en términos subjetivos y abstractos; por ende, esta
abstracción del demandante revela la imposibilidad de realizar una
confrontación entre normas cuestionadas y disposiciones constitucionales,
situación que conduce a un pronunciamiento inhibitorio”.
En segundo lugar, y aunado a lo anterior, sostienen que es
necesario, para hacer viable el estudio de constitucionalidad propuesto por el
actor, realizar una integración de la proposición jurídica con los contenidos
dispuestos en el artículo 77 de la Ley 1437 de 2011. Así, los intervinientes
proceden a realizar un escrutinio de la finalidad de la medida, su idoneidad,
su necesidad y si resulta proporcional en sentido estricto, y en ese orden
determinar si el requisito dispuesto como sanción vulnera el derecho al debido
proceso y el acceso a la administración de justicia contemplados en los
artículos 29 y 228 de la Constitución Política.
En lo referente a la finalidad de la medida, encuentran que la
disposición atacada por el demandante lo que pretende es que las decisiones
administrativas sean conocidas oportunamente y de forma personal por el
ciudadano interesado, bien sea para su cumplimiento o para que éste a ataque la
decisión si le es desfavorable. Con ello, señalan que lo anterior garantiza el
derecho al debido proceso y a la contradicción de los ciudadanos en los
procesos ante la administración. Por tanto, concluyen que la norma tiene una
finalidad legítima dentro del ordenamiento constitucional.
En cuanto a la idoneidad de la medida, afirman que con la
exigencia del requisito del numeral 4 del artículo 77, se está asegurando el
ordenado funcionamiento de la administración y la validez de sus propias
actuaciones, esto es, “resguardar el debido proceso administrativo mediante
la regulación racionalizada de trámites”. Agregan, que el fin de la Ley
1437 de 2011 es el de la simplificación y racionalización de trámites, lo que
no significa que se deban “informalizar” los procesos. Con base en ello,
concluyen que la medida es adecuada.
En lo referente a la necesidad de la medida, manifiestan que la
solicitud al recurrente de que indique su nombre y su dirección al momento que
va a presentar el recurso contra el acto administrativo, so pena de que este
sea rechazado, no resulta más gravoso y obstaculizador que la alternativa de
que este requisito no sea obligatorio y sea facultativo, “puesto que la
obligatoriedad de este requisito pretende preservar el debido proceso
administrativo y la carga que el administrado tiene que soportar, es solo
indicar su nombre y su dirección, lo que racionalmente no es desproporcionado,
por lo que la medida resulta totalmente necesaria”.
Finalmente, aducen que la medida resulta proporcional, toda vez
que si el ciudadano suministra sus datos de notificación, la administración
podrá otorgar publicidad y firmeza al acto administrativo que se recurre de
forma oportuna y obedeciendo a los parámetros del derecho al debido proceso. Con
base en ello, resaltan que contrario a lo sostenido por el demandante, la
exigencia de suministrar la dirección y el nombre no es un obstáculo al acceso
a la administración de justicia, sino una forma legítima de proteger los
derechos fundamentales de los ciudadanos ante la administración. Sin embargo,
señalan que la sanción impuesta por el artículo 78, es decir, rechazar el
recurso por no contar con la información personal del recurrente, resulta
excesiva y desproporcionada, y por tanto, consideran que “es un requisito
que se puede subsanarse (sic) en cualquier tiempo, razón por la cual, el
rechazo del recurso como consecuencia de la ausencia del mismo, crea una
situación desproporcionada y costosa para el administrado, que excede los
beneficios que se reportan para garantizar el debido proceso y el acceso a la
administración de justicia”.
1.4.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
La Procuraduría General de la Nación solicita que se declare la  exequibilidad
condicionada del numeral 4º del artículo 78 de la Ley 1437 de 2011, “en
el sentido de que el incumplimiento del requisito que allí se exige no será
causal de rechazo del recurso cuando su dirección ya ha sido indicada en la
correspondiente actuación administrativa”. Sus argumentos se resumen a
continuación:
Explica, en primera medida que los requisitos para presentar un
recurso contra un acto administrativo, así como las causales de su rechazo
contempladas en los artículos 77 y 78 de la Ley 1437 de 2011, son asuntos que
se adecuan a la libertad de configuración del legislador.
Aduce que la exigencia de indicar el nombre y la dirección del
recurrente, bajo riesgo de rechazo del recurso, contenida en el artículo 78
demandado, es inconstitucional y desproporcional por ser violatoria del derecho
de defensa y del libre acceso a la administración de justicia, toda vez que exigirle
al ciudadano que aporte una dirección para que proponga un recurso, le impide
al administrado el ejercicio de la defensa, “en aquellos eventos en los que
la dirección ya esté en la correspondiente actuación procesal y por tanto la
administración tenga conocimiento de ella”. Por tanto, aclara que a pesar
de ser una exigencia razonable en algunos casos, la norma sub examine
concentra la efectividad del recurso mismo en una mera formalidad, omitiendo el
principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal establecido
en el artículo 228 constitucional.
Argumenta que conforme a los artículos 66 al 73 de la Ley 1437 de
2011, las decisiones definitivas que ponen término a una actuación, deben
notificarse oportunamente y con todas las formalidades previstas al ciudadano
interesado. Lo anterior implica una notificación formal y personal, con la
anotación de la hora y fecha y los recursos que proceden contra la decisión
administrativa emitida. Así pues, el Ministerio Público se cuestiona si es
razonable o no exigir al recurrente que presenta su escrito de recurso ante la
administración para que le revoque, modifique o aclare una decisión definitiva,
indicar su dirección; y desde la misma perspectiva, si esa exigencia que es
causal de rechazo, constituye o no una carga innecesaria que se obliga
injustamente a soportar al recurrente.
Con base en ello, arguye que es necesario realizar un test de
razonabilidad de la exigencia dispuesta en la norma atacada. Al respecto, afirma
que no cumple con la idoneidad, en razón a que “la exigencia de la norma no
le permite al ciudadano notificado de un acto concreto que crea, modifica o
extingue una situación determinada pueda ser revocado, modificado, adicionado o
aclarado. Así pues,  si en un caso cierta autoridad ya puso al alcance del
administrado el acto administrativo definitivo de que se trate en la dirección
donde lo logró notificar, no se advierte que existe ninguna razón que
justifique que pueda inadmitir y, mucho menos, rechazar (como lo contempla la
norma parcialmente demandada) su escrito de recurso en tanto que, precisamente,
ya tiene la dirección donde anteriormente lo localizó y le entrego copia de la
decisión definitiva ahora recurrida. En ese sentido, el rechazo del recurso no
tiene una finalidad legítima y no cumple con el objetivo constitucional para
con el administrado que se pretende alcanzar”.
Del mismo modo, establece que la dirección y nombre del ciudadano
involucrado, son datos que deben observarse desde el comienzo de la actuación
de la administración, sea a petición de parte o de oficio, por lo que no tiene
sentido que la administración exija posteriormente un formalismo y sancione al
interesado por no suministrar información que debe estar disponible en el expediente.
Afirma entonces que la medida no cumple con el requisito de la
necesidad, en virtud de que hay formas menos lesivas para lograr el objetivo de
la norma acusada. En sus palabras, “el numeral 4º del artículo 78,
parcialmente acusado, no es ajustado al derecho de acceso a la administración
de justicia, pues está obstaculizando el derecho del ciudadano a que acuda a la
justicia formal, luego de haberlo notificado de un acto administrativo que lo
afecta, sin permitirle la oportunidad de contradecirlo frente a la
administración, por el solo hecho de haber omitido señalar una dirección que la
administración ya conoce o que él en todo caso podría agregar posteriormente
(cosa distinta es que efectivamente no hubiera manera de exigirle precisamente
por la falta de esta dirección, caso en el cual ello podría hacerse por edicto
debiendo el administrado soportar la carga que ello implica como una
consecuencia necesaria y directa de su omisión, más no como una sanción)”.
Por último, resalta que la sanción de rechazo por el no suministro
del nombre y dirección del recurrente, no evidencia siquiera ningún beneficio
constitucional que amerite analizar la proporcionalidad en sentido estricto de
la medida, toda vez que son evidentes las desventajas para el ciudadano
recurrente y para la administración al desconocerse el derecho de defensa y el
acceso a la administración de justicia con la sanción impuesta.
2.
CONSIDERACIONES
2.1.
COMPETENCIA
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4°, de
la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y
decidir definitivamente sobre la demanda de la referencia, pues la disposición
acusada hace parte de una ley de la República.
2.2.
CUESTIONES PREVIAS
2.2.1.
Análisis de la aptitud de la demanda
El Ministerio de Justicia y del Derecho y la Universidad de
Caldas, como intervinientes en el asunto sub examine, solicitaron a la
Corte declarase inhibida para conocer de fondo los cargos presentados, en razón
a que (i) no cumple con los requisitos establecidos en el numeral 3 del
artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, en la medida en que los cargos carecen de
especificidad y suficiencia, al omitirse el análisis sistémico con el artículo
77 el cual está inescindiblemente ligado al contenido de la proposición que se
ataca y (ii) el objeto de la demanda es una proposición jurídica
incompleta, toda vez que el número “4” no es una expresión sino un número que
no tiene sentido regulador propio. Igualmente, advierten que la argumentación
formulada por el actor es imprecisa y abstracta y no tiene la capacidad
suficiente para generar una duda sobre la constitucionalidad de la norma
acusada debido a la falta de integración de la proposición jurídica en su
totalidad.
2.2.1.1.
Requisitos que deben reunir las demandas
de inconstitucionalidad
El artículo 2° del decreto 2067 de 1991 señala los
elementos que debe contener la demanda en los procesos de control de
constitucionalidad[1].
Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de
inconstitucionalidad contra una disposición legal debe indicar con precisión el
objeto demandado, el concepto de violación y la razón por la cual
la Corte es competente para conocer del asunto. Estos tres elementos,
desarrollados en el texto del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y por la
Corte en sus decisiones, hacen posible un pronunciamiento de fondo.
En la sentencia C-1052 de 2001[2], la Corte precisó
las características que debe reunir el concepto de violación formulado por el
demandante. De acuerdo con este fallo, las razones presentadas por el actor
deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes.
La claridad se refiere a la existencia de un hilo conductor en la argumentación que permita al lector
comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se basa.
El requisito de certeza exige al actor formular cargos contra
una proposición jurídica real y existente, y no simplemente contra una deducida
por él sin conexión con el texto de la disposición acusada.
La especificidad demanda la formulación de por lo menos un
cargo constitucional concreto. Argumentos vagos, indeterminados, indirectos,
abstractos o globales que no se relacionan concreta y directamente con las
disposiciones que se acusan, impiden a la Corte llevar a cabo un juicio de
constitucionalidad.
La pertinencia se relaciona con la existencia de reproches de
naturaleza constitucional, es decir, fundados en la confrontación del contenido
de una norma superior con el del precepto demandado. Un juicio de
constitucionalidad no puede basarse en argumentos de orden puramente legal o
doctrinario, ni en puntos de vista subjetivos del actor o consideraciones sobre
la conveniencia de las disposiciones demandadas.
Finalmente, la suficiencia guarda relación, de un lado, con
la exposición de todos los elementos de juicio -argumentativos y probatorios-
necesarios para iniciar un estudio de constitucionalidad; y de otro, con el
alcance persuasivo de la demanda, esto es, el empleo de argumentos que
despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma
impugnada.
En otras palabras, la falta de formulación de una demanda en
debida forma, es decir, sin cumplir estos requisitos de calidad argumentativa,
impide que esta Corporación pueda confrontar la disposición acusada con el
Texto Superior, ya que la Corte carece de facultad oficiosa de revisión del
ordenamiento jurídico, salvo en los casos expresamente mencionados en la Carta.
Retomando, lo anterior implica que la acusación debe ser
suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido
de la disposición acusada (cierta). Además, el actor debe mostrar cómo la norma
vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza
constitucional y no legal, puramente doctrinarios ni referidos a situaciones
esencialmente individuales (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no sólo
estar formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una
mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.
La jurisprudencia también ha precisado que en aplicación
del principio pro actione, y en consideración del carácter ciudadano de
la acción de inconstitucionalidad –un derecho político, le corresponde a la
Corte indagar en qué consiste la pretensión del accionante para así evitar en
lo posible un fallo inhibitorio. Al respecto la Corte ha dicho:
“(…) con base en la jurisprudencia constitucional se ha
considerado que “la apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de
hacerse en aplicación del principio pro actione de tal manera que se garantice
la eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia
participativa como la que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que
el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede
convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el
derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del
demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo.[3]”
2.2.1.2.
Examen de la aptitud de los cargos
Cabe recordar que el demandante presenta
concretamente los siguientes cargos contra el numero “4” del artículo 78 de la
Ley 1437 de 2011. Afirma que vulnera el derecho al acceso a la administración
de justicia consagrado en el artículo 29 y desconoce el principio de
prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, contemplado en el artículo
228 de la Constitución Política, por cuanto: (i) exigirle al recurrente que
preste su nombre y dirección so pena de rechazo, es una consecuencia excesiva,
exagerada, irrazonable y desproporcionada que limita injustificadamente la
posibilidad de personas para acudir a la administración pública, (ii) la
exigencia del nombre y dirección de notificación dentro de un recurso es un
mero requisito formal que se puede subsanar dentro de un proceso judicial, y en
ese orden, esta exigencia es un requisito innecesario como condición para que
una persona pueda controvertir los actos administrativos y (iii) resulta
desproporcionada la sanción de rechazo contemplada en la norma demandada, toda
vez que obra como un obstáculo y no como una necesidad para controvertir un
acto administrativo.
Como ya se mencionó, dos de los intervinientes solicitan a la
Corte declararse inhibida para conocer de fondo los cargos presentados por el
actor, toda vez que no cumplen con los requisitos establecidos en el artículo
2º del Decreto 2067 de 1991 y por presentarse una “proposición jurídica
incompleta”. Con base en lo anterior, la Sala procederá a despejar los
cuestionamientos sobre la presunta ineptitud de la demanda.
2.2.1.3.   La Sala considera que los cargos formulados por el accionante cumplen con la carga argumentativa necesaria para
satisfacer las exigencias legales y jurisprudenciales, en relación con (i) la
trasgresión del derecho al debido proceso –artículo 29-, en la medida en que
indica que resulta excesivo el rechazo del recurso por omitirse datos que ya
deben ser conocidos por la administración, y (ii) el desconocimiento del acceso
a la administración de justicia –artículo 228-, en razón a que lo exigido en el
contenido atacado otorga mayor relevancia a una mera formalidad y no al derecho
sustancial, resultando una restricción irrazonable al derecho a acceder a la
administración para que reevalúe su decisión. Conforme a ello, la Sala
considera que sí existen razones claras, ciertas, específicas y suficientes
para generar una duda de constitucionalidad sobre la norma que invoca.
Por otra parte, el demandante, a pesar de que no
invoca expresamente la integración de la unidad normativa, su análisis hace
referencia al artículo 77 como un complemento del numeral “4” del artículo 78
que él ataca, argumentando conjuntamente los contenidos normativos necesarios
para comprender el cargo de inconstitucionalidad que formula. No obstante, a
continuación la Sala analizará la procedencia de la integración de la unidad
normativa para el caso de la referencia.
2.2.2.
Examen de la procedencia de la integración
de la unidad normativa
En este caso, la Sala encuentra que el actor demanda la
inconstitucionalidad del contenido del número “4” dispuesto en el artículo 78
de la Ley 1437 de 2011, el cual contempla una consecuencia procesal por la
omisión de uno de los requisitos para la presentación de los recursos ante la
administración señalados en el artículo 77 en su numeral 4º (indicar el nombre
y la dirección del recurrente, así como la dirección electrónica si desea ser
notificado por este medio). El actor en el desarrollo de los cargos de
inconstitucionalidad, hace referencia a ambos artículos dado que tienen una
conexión temática inescindible, pues el primero llena de contenido la expresión
atacada por el demandante. Así es como, argumenta el demandante, que la
consecuencia de rechazar un recurso por la omisión de la causal establecida en
el numeral 4 del artículo 77, resulta desproporcionada, desconoce el principio
de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal e impide el ejercicio
del derecho a la defensa y contradicción del administrado.
De ese modo, la Sala considera que no es necesario realizar una
integración de la unidad normativa, dado que basta con una interpretación
sistemática -método de interpretación válido para lograr la
coherencia interna práctica de las normas-, del aparte demandado, para
evaluar su constitucionalidad. Además, debe tenerse en cuenta, que es el mismo
actor, quien en la demanda de inconstitucionalidad formula el concepto de la
violación con base en una lectura armónica y conjunta del contenido de la
expresión “4” del artículo 78 con lo dispuesto en el artículo 77, de manera que
la Sala le corresponde tomar los contenidos normativos que sirvieron de
sustento para formular la inconstitucionalidad del numeral 4 del artículo 78,
sin los cuales no se hallaría sentido a los cargos.
2.3.
PROBLEMA JURÍDICO
2.3.1.
El demandante considera que la expresión “4”
del artículo 78 de la Ley 1437 de 2011 desconoce los artículos 29 y 228  de la
Constitución, por las siguientes razones: (i) exigirle
al recurrente que preste su nombre y dirección so pena de rechazo, es una
consecuencia excesiva, exagerada, irrazonable y
desproporcionada que limita injustificadamente la posibilidad de personas para
acudir a la administración pública, (ii) la exigencia del nombre y dirección
de notificación dentro de un recurso es un mero requisito formal que se puede
subsanar dentro de un proceso judicial, y en ese orden, esta exigencia es un requisito
innecesario como condición para que una persona pueda controvertir los actos
administrativos y (iii) resulta
desproporcionada la sanción de rechazo estimada en la norma demandada, cuando
de omite la dirección y el domicilio del recurrente, toda vez que obra como un
obstáculo y no como una necesidad para controvertir un acto administrativo.
2.3.2.
La demanda es apoyada por la Universidad
Militar Nueva Granada, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal y la
Universidad Libre, para quienes el rechazo de un recurso por no tener la
dirección y el domicilio del recurrente, lo consideran inconstitucional. En
resumen, estos intervinientes formulan que (i) la consecuencia
contemplada en el artículo 78 de rechazar un recurso por omitirse la dirección
y el domicilio del interesado, desconoce las etapas y piezas procesales
surtidas en el trámite ante la administración, dentro de las cuales la
identificación de los sujetos involucrados en la actuación ya ha debido
surtirse, (ii) aunado a lo anterior, el requisito exigido es de
naturaleza formal, lo que significa, igual que en otros procedimientos, que
puede ser saneado y no implicar una consecuencia tan gravosa como el rechazo, (iii)
la sanción de rechazo impuesta al recurrente resulta excesiva, desproporcionada
y constituye una barrera legal que desconoce los derechos al acceso a la
administración de justicia y el debido proceso y (iv) la administración
cuenta con herramientas establecidas en la ley para notificar en debida forma
al interesado del acto administrativo que se ataca.
2.3.3.
Por el contrario, la Universidad Santo
Tomás y la Presidencia del Consejo de Estado, se oponen a los cargos pues
consideran que (i) el legislador cuenta con una amplia libertad de
configuración legislativa, lo que implica que tiene la facultad para definir
los recursos y medios de defensa en cada uno de los procesos según su
naturaleza, (ii) el requisito establecido en el artículo 77 y su
consecuencia de ser rechazado al omitirlo –artículo 78-, tiene sentido en la
medida en que pretende evitar indebidas notificaciones o dilatación en los
procesos, (iii) identificar a la persona que recurre un acto
administrativo garantiza la seguridad jurídica en la relación entre el Estado y
el ciudadano, (iv) exigir la dirección del recurrente no es una carga
excesiva, toda vez que pretende que la información dada sea actualizada y
precisa, y así garantizar el acceso a la administración, como los derechos a la
contradicción y a la defensa de la persona que está cuestionando la
manifestación del Estado, (v) el requisito establecido por el legislador
es razonable, en la medida en que hay trámites que se inician de oficio por la
administración y cuyos efectos pueden involucrar múltiples sujetos, quienes
sólo se verán vinculados al trámite al momento de la interposición del recurso,
y finalmente, (vi) lo que pretende la norma es propender por la
efectividad de los derechos al debido proceso y el acceso a la administración,
pues al suministrar el recurrente su nombre y su dirección, la administración
estará en condiciones de cumplir con el deber de notificarle las decisiones que
adopte sobre los recursos presentados, y aquél podrá atacarlas oportunamente.
2.3.4.
Por su parte, el Ministerio de Justicia y
del Derecho y la Universidad de Caldas, solicitan a la Corte declararse
inhibida para conocer de fondo los cargos de la demanda, en razón a que (i)
el objeto de la demanda es una proposición jurídica incompleta, toda vez que el
número “4” no es una expresión sino un número que no tiene sentido regulador
propio y (ii) no cumple con los requisitos establecidos en el numeral 3
del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, en la medida en que los cargos
carecen de especificidad y suficiencia, al omitirse el análisis sistémico con
el artículo 77 el cual está inescindiblemente ligado al contenido de la
proposición que se ataca. Igualmente, advierten que la argumentación formulada
por el actor es imprecisa y abstracta y no tiene la capacidad suficiente para
generar una duda sobre la constitucionalidad de la norma acusada debido a la
falta de integración de la proposición jurídica en su totalidad.
2.3.5.
Finalmente, el Ministerio Público,
solicitó la exequibilidad condicionada de la disposición atacada. Esta posición
también la comparte la Universidad de Caldas, quien lo propuso de manera subsidiaria
a la inhibición. En síntesis, proponen que la exigencia de indicar dirección y
nombre del recurrente, bajo riesgo de ser rechazado el recurso por su omisión,
es inconstitucional y desproporcionada por ser violatoria del derecho a la
defensa y al acceso a la administración de justicia, en aquellos eventos en los
que está información ya se encuentre en la correspondiente actuación procesal,
y por tanto, la administración tenga conocimiento de ella. Así, consideran que
a pesar de que es una exigencia razonable y no proporcional en algunos casos,
la norma bajo estudio concentra la efectividad del recurso en una mera
formalidad, omitiendo el principio constitucional de la prevalencia del derecho
sustancial sobre el formal.
Respecto al test de razonabilidad del requisito que exige la
norma, señala el Ministerio Público que no cumple con la idoneidad, en razón a
que si en un caso cierta autoridad ya puso al alcance del administrado el acto
administrativo definitivo en la dirección donde lo logró notificar, no se
advierte que exista ninguna razón que justifique el rechazo del recurso. Del
mismo modo, advierte que la medida no cumple con el requisito de la necesidad,
toda vez que hay formas menos lesivas para lograr el fin normativo que se
pretende. Así, aclara que el numeral “4” del artículo 78 no es ajustado al
derecho al acceso a la administración, pues está obstaculizando la facultad del
ciudadano a un requisito meramente formal, luego de haberlo notificado de un
acto administrativos que lo afecta, sin permitirle contradecirlo u objetarlo
por el solo hecho de omitir una información que la propia administración ya
conoce.
Finalmente afirma que son mayores las desventajas en cabeza del
administrado que las ventajas que puede tener la administración al rechazar un
recurso por la ausencia de meras formalidades que pueden subsanarse
posteriormente.
2.3.6.
En este contexto, corresponde a la Sala
determinar si rechazar un recurso contra un acto administrativo, por omitirse
el nombre y la dirección del recurrente, contraría los derechos al debido
proceso (artículo 29 CP) y a la administración de justicia (artículo 228 CP).
Para resolver este problema jurídico, se analizará la
jurisprudencia constitucional sobre el derecho al debido proceso administrativo
y la libertad de configuración del legislador en materia de procedimientos y
recursos, para luego, a la luz de esas consideraciones, examinar la
constitucionalidad del precepto acusado.
2.4.
EL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO EN EL
MARCO DE LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL
El artículo 29 de la
Constitución Política consagra el derecho fundamental al debido proceso, de
conformidad con el cual “toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas” deben desarrollarse con respeto de las garantías
inherentes al derecho fundamental del debido proceso. De conformidad con el texto
constitucional, el debido proceso tiene un ámbito de aplicación que se extiende
también a todas las actuaciones, procedimientos y procesos administrativos que
aparejen consecuencias para los administrados.
Esta garantía se ve reforzada
por lo dispuesto en los instrumentos internacionales relativos a la protección
de los derechos humanos ratificados por Colombia y que hacen parte del bloque
de constitucionalidad. En el ámbito del sistema universal de derechos humanos,
la Declaración Universal consagra en sus artículos 10 y 11 el derecho al debido
proceso, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos lo contempla en
sus artículos 14 y 15; y en el ámbito del sistema regional de protección, la
Declaración Americana de los Derechos y los Deberes del Hombre lo reconoce en
los artículos XVIII y XXVI y la Convención Americana sobre Derechos Humanos en el
artículo 8 (garantías judiciales) que se complementa, bajo la interpretación de
la Corte Interamericana, junto con el artículo 25 (protección judicial).
En ese orden, la
jurisprudencia del tribunal interamericano ha sostenido que las garantías
establecidas en el artículo 8 (el derecho a ser oído por un juez competente, independiente
e imparcial, el derecho a un plazo razonable, el derecho a la defensa, el
derecho a conocer las razones suficientes sobre una decisión, el derecho a la
presunción de inocencia, el derecho a ser asistido por un traductor o
intérprete y a recibir comunicación previa y detallada de la acusación, el
derecho a recibir asistencia consular, el derecho a recurrir la decisión ante
un juez o instancia superior, entre otras) deben ser igualmente observadas en
procedimientos de carácter administrativo. Al respecto, desde el caso Baena
Ricardo contra Panamá (2001) la Corte IDH estableció que el derecho a las
garantías judiciales se refiere “al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a efectos de que las personas estén
en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del
Estado, adoptado por cualquier autoridad pública, sea administrativa,
legislativa o judicial, que pueda afectarlos”. De ese modo, el artículo 8 de la
CADH contiene el elenco de garantías mínimas del debido proceso legal aplicable
en cualquier orden y ámbito[4].
Por su parte, la Corte Constitucional en sentencias de revisión de
acciones de tutela[5]
como de control abstracto de constitucional[6]
ha establecido de forma constante el contenido y alcance del derecho consagrado
en el artículo 29 Superior. Desde sus primeros pronunciamientos este Tribunal
Constitucional[7]
consideró que es “debido” todo proceso que satisface los requerimientos,
condiciones y exigencias necesarias para garantizar la efectividad del derecho
material. Conforme a ello, afirmó que es un pilar esencial del Estado de
Derecho y un derecho fundamental de aplicación inmediata vinculante para todas
las autoridades tanto judiciales como administrativas, en la medida en que tiene
como fin proteger a las personas de arbitrariedades amparadas en el ejercicio
del poder.
Esta
Corporación ha destacado, las siguientes exigencias que deben cumplirse en
cualquier tipo de juicio como garantías mínimas que deben ser observadas por
las autoridades[8]:
el acceso libre y en igualdad de condiciones a la justicia, con el fin de
obtener pronta resolución judicial; el acceso al “juez natural” como
funcionario que ejerce la jurisdicción en determinado proceso, de conformidad
con la ley; la posibilidad de ejercicio del derecho de defensa con aplicación
de todos los elementos legítimos para ser oído dentro del proceso; los procesos
deben desenvolverse dentro de plazos razonables y sin dilaciones
injustificadas; el juez debe ser imparcial, autónomo e independiente, de tal
forma que debe ejercer su labor sin intromisiones de los demás poderes
públicos, con fundamento en los hechos y de conformidad con el ordenamiento
jurídico; y la posibilidad de atacar a través de recursos adecuados y efectivos
las decisiones que afectan derechos[9].
De la misma forma la Corte ha precisado que las garantías del
artículo 29 Superior se extienden a toda clase de procedimientos ante el Estado
y no solo son aplicables a los procesos judiciales. Específicamente, ha
señalado que las actuaciones que ejerce la administración con las personas
deben observar etapas procesales que cumplan con las mínimas condiciones de
contradicción, defensa y respeto por la dignidad humana del individuo. En ese
sentido se estableció en la sentencia C-1189 de 2005[10]:
“El debido proceso tiene un ámbito de aplicación que se
extiende a todos los tipos de juicios y procedimientos que conlleven
consecuencias para los administrados, de manera que a éstos se les debe
garantizar la totalidad de elementos inherentes a este derecho fundamental. De
otra parte, y específicamente en lo que hace relación con los procedimientos
administrativos, es necesario precisar que el derecho con que cuentan los
ciudadanos, relativo a la posibilidad de controvertir las decisiones que se
tomen en dicho ámbito es consubstancial al debido proceso. Si bien ambas son
garantías que se derivan del principio de legalidad, son dos caras de la misma
moneda, esto es, mientras que el derecho a cuestionar la validez de las
decisiones funge como garantía posterior, las garantías propias del derecho
fundamental al debido proceso, tales como (i) el acceso libre y en igualdad de
condiciones a la justicia; (ii) el acceso al juez natural; (iii) la posibilidad
de ejercicio del derecho de defensa (con los elementos para ser oído dentro del
proceso); (iv) la razonabilidad de los plazos para el desarrollo de los
procesos; y, (v) la imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces y
autoridades, son elementos que deben ser garantizados durante el desarrollo de
todo el procedimiento, y apuntan, principalmente, a brindar garantías mínimas
previas. En efecto, los elementos del debido proceso arriba enumerados buscan
garantizar el equilibrio entre las partes, previa la expedición de una decisión
administrativa. Por el contrario, el derecho a cuestionar la validez de la
misma, hace parte de las garantías posteriores a la expedición de la decisión
por parte de la autoridad administrativa, en tanto cuestiona su validez
jurídica”[11]
Puede verse cómo todas las manifestaciones del ejercicio de la función
pública administrativa se encuentran cobijadas por el debido proceso, tales
como (i) la formación y ejecución de actos administrativos; (ii) las peticiones
presentadas por los particulares; y (iii) los procesos que se adelanten contra
la administración por los ciudadanos en ejercicio legítimo de su derecho de
defensa. No obstante lo anterior, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que el debido proceso
administrativo implica “una serie de valores y principios que van más
allá de las garantías estrictamente derivadas del artículo 29 de la Carta
(debido proceso legal), entre los cuales se destacan el principio de buena fe,
el de confianza legítima y el de “respeto del acto propio”[12].
En efecto, ha considerado que del derecho al debido proceso administrativo se
derivan consecuencias relevantes para los asociados como (i) conocer las actuaciones de la administración; (ii) pedir
y controvertir las pruebas; (iii) ejercer con plenitud su derecho de defensa;
(iv) impugnar los actos administrativos, y (v) gozar de las demás garantías
establecidas en su beneficio[13].
De manera que, se ha precisado que el debido proceso
administrativo debe observarse en todas y cada una de las etapas que se surten
ante la administración, tanto las previas como las posteriores a la
comunicación del acto administrativo. Así lo explicó la Corte:
“34.-
De otra parte, y específicamente en lo que hace relación con los procedimientos
administrativos, es  necesario precisar que el derecho con que cuentan los
ciudadanos, relativo a la posibilidad de controvertir las decisiones que se
tomen en dicho ámbito es consubstancial al debido proceso. Si bien ambas son
garantías que se derivan del principio de legalidad, son dos caras de la misma
moneda, esto es, mientras que el derecho a cuestionar la validez de las
decisiones funge como garantía posterior, las garantías propias del derecho
fundamental al debido proceso, tales como (i) el acceso libre y en igualdad de
condiciones a la justicia; (ii) el acceso al juez natural; (iii) la posibilidad
de ejercicio del derecho de defensa (con los elementos para ser oído dentro del
proceso); (iv) la razonabilidad de los plazos para el desarrollo de los
procesos; y, (v) la imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces y
autoridades, son elementos que deben ser garantizados durante el desarrollo
de todo el procedimiento, y apuntan, principalmente, a brindar garantías
mínimas previas. En efecto, los elementos del debido proceso arriba
enumerados buscan garantizar el equilibrio entre las partes, previa la
expedición de una decisión administrativa. Por el contrario, el derecho a
cuestionar la validez de la misma, hace parte de las garantías posteriores a la
expedición de la decisión por parte de la autoridad administrativa, en tanto
cuestiona su validez jurídica.
De
esta manera, la posibilidad de control de un acto administrativo, mediante los
recursos de la vía gubernativa y la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, parte del presupuesto de que al interesado se le ha permitido
ejercer su derecho de defensa, al otorgársele la oportunidad de ser oído,
aportar pruebas y controvertir las que le resulten adversas. Así pues, la
posibilidad de recurrir y/o apelar e incluso de acudir a la jurisdicción, no
puede confundirse con las garantías inherentes al debido proceso y al derecho
de defensa, sino que dichas oportunidades cumplen, en estos casos, una función
de verificación de validez de lo que fundamentó una decisión administrativa.”[14] (Énfasis de la Sala)
Así
pues, con los parámetros sostenidos y reiterados de la jurisprudencia de esta
Corporación sobre el derecho al debido proceso administrativo, la Sala concluye
que (a) es un derecho fundamental de rango constitucional, (b) implica todas
las garantías mínimas del debido proceso concebido en el artículo 29 de la
Constitución, (c) es aplicable para toda actuación administrativa incluyéndose
todas las etapas, es decir, desde la expedición y comunicación del acto
administrativo, hasta su impugnación y demás situaciones que conlleve el
adelantamiento del proceso administrativo respectivo y (d) debe observar no
sólo los principios del debido proceso sino aquellos que guían la función
pública, como lo son los de eficacia, igualdad, moralidad, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad[15].
2.5.
LA LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN DEL LEGISLADOR EN MATERIA DE
ESTABLECIMIENTO DE PROCEDIMIENTOS
2.5.1.
Reiteradamente la jurisprudencia constitucional ha afirmado
que en razón de la cláusula general de competencia a que se refieren los numerales
1° y 2° del artículo 150 de la Constitución, al legislador le corresponde
regular los procedimientos judiciales y administrativos, especialmente todo lo
relacionado con la competencia de los funcionarios, los recursos, los términos,
el régimen probatorio, cuantías, entre otros. En estos
términos, la Corte ha señalado que en virtud de su potestad legislativa en
materia de procedimientos, el legislador puede “(…) regular y definir[16]
entre los múltiples aspectos de su resorte legislativo, algunos de los
siguientes elementos procesales: (i) el establecimiento de los recursos y
medios de defensa que pueden intentar los administrados contra los actos que
profieren las autoridades, -esto es, los recursos de reposición, apelación, u
otros -, así como los requisitos y las condiciones de procedencia de los mismos.[17](ii)
Las etapas procesales y los términos y formalidades que se deben cumplir en
cada uno de los procesos. (iii) La radicación de competencias en una
determinada autoridad judicial, siempre y cuando el constituyente no se haya
ocupado de asignarla de manera explícita en la Carta.[18] (iv) Los
medios de prueba[19]
y (v) los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes, del  juez y
aún de los terceros intervinientes, sea para asegurar la celeridad y eficacia
del trámite, o para  proteger a las partes o intervinientes, o para prevenir
daños o perjuicios en unos u otros procesos.[20]”. (Énfasis de la
Sala)
2.5.2. Sin embargo, esta potestad no es absoluta, pues se encuentra
limitada por las garantías constitucionales y debe ejercerse de acuerdo con la
naturaleza de la acción o recurso respectivo[21],
y los principios de proporcionalidad y razonabilidad, a fin de asegurar el
ejercicio pleno de los derechos de acceso a la administración de justicia y
debido proceso, entre otros. Específicamente, ha dicho la jurisprudencia que el
legislador debe garantizar, en todos los procesos judiciales y administrativos,
las garantías constitucionales. En este sentido ha expresado:
“El
legislador dispone de un amplio margen de discrecionalidad para regular los
procesos judiciales, esto es para determinar el procedimiento, las actuaciones,
acciones y demás aspectos que se originen en el derecho sustancial[22].
Todo ello dentro de los límites que fije la Constitución (art. 4º).
Estos
límites están representados por la prevalencia y el respeto de los valores y
fundamentos de la organización político institucional, tales como la dignidad
humana, la solidaridad, la prevalencia del interés general, la justicia, la
igualdad y el orden justo (Preámbulo art. 1º de la Constitución); en la
primacía de derechos fundamentales de la persona, entre ellos la igualdad, el
debido proceso, la defensa y el acceso a la administración de justicia (CP
arts. 5, 13, 29 y 229) o el postulado de la buena fe de las actuaciones de los
particulares (CP art. 83).
En
atención a referentes Superiores como los señalados, la Corte tiene establecido
que la legitimidad de las normas procesales y el desarrollo del derecho al
debido proceso están dados por su proporcionalidad y razonabilidad frente al
fin para el cual fueron concebidas. Por ende, “la violación del debido proceso
ocurriría no sólo bajo el presupuesto de la omisión de la respectiva regla
procesal o de la ineficacia de la misma para alcanzar el propósito para el cual
fue diseñada, sino especialmente en el evento de que ésta aparezca excesiva y
desproporcionada frente al resultado que se pretende obtener con su
utilización”[23].
Así,
a pesar de que la jurisprudencia ha admitido un amplio margen de libertad
legislativa en el establecimiento del régimen procesal, también ha señalado que
tal potestad debe responder a los principios de razonabilidad y
proporcionalidad, pero además debe garantizarse plenamente las garantías
procesales y la realización del derecho material que pretende hacerse efectivo.
2.5.3. De la misma manera, la Corte ha considerado que también la libertad
de configuración del Congreso "(…) puede limitarse cuando éste, en su
actividad legislativa, impide el desarrollo y desempeño cabales de una entidad
de rango constitucional, a través de las limitaciones que le impone o de
omisiones en su regulación. Pero, obviamente, esta causal solamente puede
operar en casos excepcionales, cuando se trata de aspectos relacionados
íntimamente con la tarea que le ha fijado la Carta a la institución. Si se
aceptara lo contrario se estaría desvirtuando el principio de la libertad de
configuración política del legislador."[24]
Lo anterior por cuanto si bien es cierto que el legislador cuenta
con atribuciones para establecer los recursos ordinarios y extraordinarios que
proceden contra las decisiones judiciales, ello no implica que pueda modificar
las características esenciales de cada uno de ellos, por tanto, no podría
modificar un recurso extraordinario haciéndole menos eficaz conforme a los
fines que se le atribuyen. Como se indicó en la Sentencia T-323 de 1999[25],
no se ajustan a la Constitución las disposiciones procesales “(…) que anulan
u obstaculizan irrazonablemente el ejercicio del derecho de acción”.
Ahora bien, los recursos que contemple la ley para atacar las
decisiones judiciales o administrativas que el ciudadano considere no
favorables no pueden anular el derecho al acceso a la administración de
justicia y su efectividad, así lo expuso la Corte en la sentencia C-227 de 2009[26]:
“Para destacar la dimensión material del derecho de acceso a la
justicia, la Corte ha puntualizado, que el acceso a la justicia, no puede ser
meramente nominal, o simplemente enunciativo, sino que resulta imperativa su
efectividad, a fin de asegurar una protección auténtica y real de las garantías
y derechos objeto del debate procesal. Por lo tanto, y de conformidad con el
principio de efectividad que se predica de todos los derechos
fundamentales, es necesario que el acceso y el procedimiento que lo desarrolla,
sea igualmente interpretado a la luz del ordenamiento superior, “en el sentido
que resulte más favorable al logro y realización del derecho sustancial,
consultando en todo caso el verdadero espíritu y finalidad de la ley.[27]
Ha enfatizado así mismo  que, acorde con la Constitución,
las particularidades de los procesos deben estar  dirigidas a asegurar la
prevalencia del derecho sustancial, el principio de eficacia de los derechos y
la protección judicial efectiva. De allí, que sean entendidas como
constitucionales justamente, las normas procesales que tienen “como propósito
garantizar la efectividad de los derechos” y su eficacia material,  y que
además propendan por la optimización de los medios de defensa de las personas”
En el mismo orden, la Corte ha señalado que el derecho
al acceso a la administración de justicia no es ilimitado y absoluto, pues la
ley contempla ciertas restricciones legítimas en cuanto a las condiciones de
modo, tiempo y lugar para impulsar las actuaciones judiciales o administrativas[28].
En efecto, en la sentencia C-662 de 2004[29], esta Corporación citó a título
de ejemplo, algunos de los límites que el legislador ha impuesto al acceso a la
administración de justicia, como son los “límites temporales dentro de los cuales debe hacerse uso de las
acciones judiciales, o los requisitos de procedibilidad para poner en
movimiento el aparato judicial, - como exigir el agotamiento previo de la vía
gubernativa -, o condiciones al acceso a la justicia, como la intervención
mediante abogado o a la observancia de determinados requisitos de técnica
jurídica”.
2.5.4. Frente al establecimiento de las condiciones para acceder a un
determinado recurso o instancia, la Corporación ha reconocido un amplio margen
de libertad del legislador.[30]
Sin embargo ha establecido igualmente ciertos parámetros que deben ser
observados para que las condiciones contempladas en la ley no desconozcan
principios y garantías constitucionales. En efecto, en la sentencia C-742 de
1999[31]
la Sala Plena de la Corte Constitucional afirmó que a través de los recursos
dispuestos en la ley se pretende asegurar el derecho a la defensa de los
administrados ante actuaciones y decisiones de la misma administración[32], y en esa medida, ante
el conflicto que se presenta entre los principios de celeridad y eficacia de
los procesos, el legislador debe evaluar un equilibrio en observancia del
derecho a la defensa y contradicción[33].
Del
mismo modo, la Corte ha resaltado la importancia –a través de los recursos-  del
agotamiento de la vía gubernativa una vez la administración ha emitido un acto
administrativo que cambia la situación jurídica de una persona, y por ende,
tiene el derecho a controvertir aquella decisión:
“La
vía gubernativa entonces, es un tipo de mecanismo de control que la misma administración
utiliza para dirimir al interior de la misma las controversias que puedan
surgir. El legislador ha querido que aquellos sujetos afectados por las
decisiones administrativas, pueden acudir ante la misma administración para que
la misma administración se pronuncie respecto a sus pretensiones con el fin de
que sea aclarado, modificado o revocado. Este es un principio acorde con los
postulados democráticos y de Estado de Derecho en tanto, se esta en
presencia de una defensa de intereses colectivos y además se trata de por
supuesto, de darle oportunidad en un acto de responsabilidad, a la
administración pública para que en su tarea de realización de las finalidades
estatales, se pronuncie sobre sus propios actos. Este trámite se lleva a cabo a
través de un procedimiento determinado por la ley. Se trata de un procedimiento
(etapas, pasos, decisiones) en tanto a través de él debe respetarse el debido
proceso, y el derecho a la defensa en conjunción con el principio de legalidad.
Esto es, para todos los efectos la administración habla a través de sus actos
administrativos mediante los cuales decide”[34]
Por
otra parte, en la sentencia C-183 de 2007[35],
dentro de la cual la Corte analizó el cargo del demandante que consideraba que la
perención es una figura procesal que vulnera el derecho al acceso a la justicia
y desconoce el principio de la prevalencia de lo sustancial sobre lo formal. Esta
Corporación se refirió a las cargas procesales de las partes y advirtió que el ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la
Carta,  - como el acceso a la administración de justicia-, suponen el
cumplimiento de responsabilidades,  que pueden consolidarse tanto en el
ámbito procesal como en el sustancial. Así, la omisión, negligencia o descuido
respecto de las cargas procesales, conlleva a serios riesgos procesales, que
pueden implicar consecuencias legales adversas, sin que ello implique una carga
desproporcionada en contra del demandante, que sólo es consecuencia de su
propia conducta. Con base en ello, la Corte concluyó que la perención no es una
consecuencia desproporcionada pues tiene como finalidad lograr la celeridad,
impulso y eficacia de los procesos ante la administración. Debe resaltarse que
en esta providencia, la Corte analiza la finalidad, la necesidad y la
proporcionalidad de la figura de la perención para derivar la
constitucionalidad de esta restricción del derecho al acceso a la justicia.
Finalmente, vale la pena mencionar la sentencia C-372 de
2011[36]
relacionada con la cuantía para la procedencia del recurso de casación en
materia laboral, que contempló la reforma de la Ley 1395 de 2010 (la cual
reiteró parámetros esbozados en la sentencia C-596 de 2000[37]). El demandante
señalaba que esta medida desconocía el derecho a la igualdad en razón a que algunos
trabajadores no podrían acceder a ella. En dicha oportunidad, la Corporación
reiteró la libertad de configuración del legislador en materia de determinación
de cuantías para acceder a la casación por tratarse de un recurso
extraordinario que no procede contra todas las sentencias. En ese sentido
consideró que bien podía la ley establecer restricciones para su procedencia,
sin que por ello desconociera la igualdad ni el derecho a acceder a la justicia
(CP art. 13 y 229). Sobre el particular sostuvo que un aumento drástico en la
cuantía para el acceso al recurso de casación desconoce el principio de
progresividad en materia de mecanismos judiciales para hacer efectivo el
derecho. De esa forma, la cuantía fue en esa ocasión, un requisito para acceder
al recurso de casación, y por ende, una limitación al ejercicio del derecho al
acceso a la justicia, que resultó desproporcionado teniéndose en cuenta los
ingresos de la mayoría de trabajadores nacionales
2.5.5.
En conclusión, la Sala observa que la
jurisprudencia ha dado un amplio margen de configuración al legislador para
legislar acerca de los procedimientos, etapas, recursos y trámites que deben
observarse en los procesos de los diferentes ámbitos ante las autoridades
estatales. No obstante, el legislador debe obrar conforme a los principios de
razonabilidad y proporcionalidad en la definición de las formas y que permita
la realización material de los derechos y del principio de la primacía del
derecho sustancial sobre las formas. Así pues, a pesar de que el derecho al
acceso a la administración de justicia no es un derecho absoluto e ilimitado,
sus límites legales deben observar los principios constitucionales para evitar
hacer ilusorios los recursos.
2.6.
EXAMEN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA
EXPRESIÓN “4” DEL ARTÍCULO 78 DE LA LEY 1437 DE 2011
2.6.1.
En esta oportunidad, la Sala le
corresponde examinar la constitucionalidad de la consecuencia jurídica que
establece la ley –el rechazo del recurso-  por la omisión del recurrente de
indicar su nombre, dirección o correo electrónico donde desea ser notificado. Específicamente,
se debe determinar si rechazar un recurso contra un acto administrativo, por
omitirse el nombre y la dirección del recurrente, contraría los derechos al
debido proceso (artículo 29 CP) y a la administración de justicia (artículo 228
CP).
Como ya se explicó, pese a que el actor sólo demandó el número “4”
del artículo 78 sobre las causales de rechazo de los recursos contra los actos
de la administración, la Sala Plena considera procedente realizar una interpretación
sistemática –como lo propone el demandante-, de la disposición demandada con el
artículo 77, pues la propia norma exige una remisión al artículo anterior para
comprender el contenido del número “4” del artículo 78. De modo que, para
evaluar la inconstitucionalidad del aparte atacado es necesario realizar una
interpretación sistemática con la causal prescrita en el numeral cuarto
referente a los requisitos para presentar recursos ante la administración.
2.6.2.
Así pues, debe adelantarse que a la luz de
las consideraciones previamente expuestas, teniendo en cuenta los cargos
formulados y las intervenciones allegadas dentro del proceso, la Sala concluye
que la exigencia de incluir dentro del recurso presentado el nombre, dirección
o correo electrónico del recurrente, es razonable. Sin embargo la consecuencia
que se deriva por su omisión –el rechazo del recurso-, resulta desproporcionada
en los casos en los que la administración ha tenido previamente conocimiento de
los datos del recurrente. Lo anterior se sustenta en el siguiente análisis.
2.6.2.1.
Cabe recordar que el acceso a la
administración de justicia es un derecho fundamental que se materializa a
través del establecimiento legal de recursos adecuados y efectivos que garanticen
al ciudadano acercarse a las autoridades para solucionar una controversia, o
bien, poder atacar una decisión judicial o actuación administrativa que le
resulta desfavorable. Del mismo modo, de la efectividad de los recursos que se
ejerciten depende igualmente el derecho al debido proceso, y en ese orden, las
herramientas que disponga el ordenamiento jurídico para acceder a la justicia
no pueden ser meramente formales sino que deben ser realmente efectivas. En
palabras de esta Corporación:
“[el] acceso a la justicia bajo los supuestos predichos,
no puede ser por  lo tanto meramente nominal, - es decir simplemente
enunciativo -, sino que resulta imperativa su efectividad, a fin de garantizar
una protección auténtica y real de las garantías y derechos objeto del debate
procesal. Por lo tanto, y de conformidad con el principio
de efectividad que se predica de todos los derechos fundamentales, es necesario
que el acceso y el procedimiento que lo desarrolla, sea igualmente interpretado
a la luz del ordenamiento superior, “en el sentido que resulte más favorable al
logro y realización del derecho sustancial, consultando en todo caso el
verdadero espíritu y finalidad de la ley.[38]”[39]
De la misma forma, al igual que todos los derechos fundamentales,
el derecho al acceso a la administración de justicia no es absoluto e
ilimitado, y por tanto, el legislador, bajo su órbita de libertad de
configuración legal, puede establecer ciertas cargas o límites a los ciudadanos[40]. El
fundamento de las cargas que se les exigen a las partes involucradas en un
proceso es el deber constitucional de colaboración con los órganos
jurisdiccionales (art. 95-7 de la C.P.). De allí que sea razonable que se
impongan a las partes, incluso en el acceso a la administración de justicia o
durante el trámite del proceso, con el fin de darle viabilidad a la gestión
jurisdiccional y asegurar la efectividad y eficiencia de la actividad procesal.
Esas cargas son generalmente dispositivas, es decir, facultan a las partes para
realizar libremente una actuación procesal, so pena de tener consecuencias
desfavorables en caso de su omisión. No obstante lo anterior, “ello
no significa que toda carga por el solo hecho de ser pertinente para un
proceso, se encuentre acorde con la Constitución, puesto que si resulta ser
desproporcionada, irrazonable o injusta, vulnera igualmente la Carta y amerita
la intervención de esta Corporación. En estos casos, como ocurre con las normas
procesales en general, será pertinente determinar si sus fines son
constitucionales y si la carga resulta ser razonable y proporcional respecto a
los derechos consagrados en la norma superior”[41].
De manera que, es necesario afirmar que como se trata de una exigencia procesal contemplada en
la ley que limita o restringe el ejercicio del derecho al acceso a la justicia
y al debido proceso administrativo, sobre el cual hay una amplia facultad
constitucional del legislador para ejercer su potestad de configuración
legislativa, la Corte revisará los fines que se pretenden con ella, el medio
escogido por el legislador para el efecto y si éste es idóneo o no para
alcanzar los fines buscados por la norma. Además como se alega que la
incidencia sobre los derechos es desproporcionada, la Corte estudiará ese
argumento.
2.6.2.2.
Descendiendo al estudio de
inconstitucionalidad del número “4” del artículo 78 y su contenido dispuesto en
el artículo 77, conforme a los cargos formulados, la Sala observa que al
revisar los antecedentes de la Ley 1437 de 2011, desde la publicación del
Proyecto de Ley No. 198 de 2009 en Senado (Gaceta del Congreso 1.173 del 17 de
noviembre de 2009), hasta su aprobación en Comisión Primera Constitucional del
Senado de la República (Gaceta del Congreso No. 42 del 15 de febrero de 2010),
el artículo 78 del proyecto de ley, contemplaba como causales de rechazo de los
recursos presentados ante la administración, cualquier insuficiencia de las
causales expuestas en el artículo 77, es decir, si el recurrente omitía (1) interponer
el recurso fuera del plazo legal, (2) sustentar concretamente los motivos de la
inconformidad, (3) solicitar o aportar las pruebas que se pretendan hacer valer
o (4) indicar el nombre y la dirección del recurrente, el recurso sería
rechazado[42].
Sin embargo, posteriormente el artículo 78 establece como únicas causales cuya
omisión genera el rechazo las establecidas en los numerales 1, 2 y 4, y es así
como hasta el final de los debates en el Congreso la disposición queda
consagrada, sin que se dé un debate sobre las modificaciones mencionadas en el
cuerpo legislativo.
Sin perjuicio de lo anterior, los antecedentes de la Ley 1437 de
2011 plasman algunas precisiones sobre la importancia de los recursos en las
actuaciones ante la administración. En efecto, el legislador manifestó que
“para la administración, la posibilidad de atender y de resolver de manera
completa y eficiente los recursos que interpongan los ciudadanos para reclamar
ante cualquier decisión o cualquier actuación de la administración y en ese
sentido uno de los ejes, también, de esta primera parte, es la de revitalizar
los recursos ante la administración, de manera que allí se produzca un
verdadero debate y que estén allí todos los elementos y no sea simplemente esa
presentación de los recursos una mera etapa para acudir necesariamente al juez,
que se piense de manera completa el acudir a la administración para que haya
una respuesta completa por parte de la administración”[43].
Del mismo modo, se reitera en el Informe de Ponencia para segundo
debate al Proyecto de Ley No. 315 de 2010 en Cámara de Representantes,
refiriéndose a los recursos en la vía gubernativa, se afirmó que el Código
tiene la filosofía de que se tramiten de manera efectiva los recursos ante la
administración con el fin de que ésta tenga la oportunidad de corregir o
enmendar su propio acto antes de que se acuda a los jueces. Con estas
afirmaciones la Sala nota que el legislador tiene una clara intención de darle
una verdadera relevancia a la relación entre la administración y el
administrado y en garantizar que en estas actuaciones se observe una
interacción en la que prevalezca el debido proceso y la contradicción con todas
sus garantías[44].
2.6.2.3.
Con base en lo anterior, el legislador
bajo su libertad de configuración, estableció una serie de requisitos que deben
ser tenidos en cuenta para presentar debidamente los recursos contra cualquier
acto administrativo (artículo 77), y de la misma forma, otorgó a la autoridad
administrativa competente a rechazar aquellos recursos que no cumplan con tres
de estas condiciones, entre las que se encuentra la falta de nombre y domicilio
del recurrente (artículo 78).
Al respecto, la Sala encuentra que la exigencia formal de
presentar el recurso con el nombre y la dirección o correo electrónico del
recurrente es una carga procesal que es razonable en la medida que pretende
garantizar la notificación célere y efectiva del interesado. En efecto, a pesar
de ser una formalidad de la presentación del recurso, es un carga lógica de
quien presenta el recurso identificarse adecuadamente, pues es su interés
conocer la reevaluación de la administración sobre el acto administrativo
recurrido. La jurisprudencia ha sido clara en señalar que
“(…) las
cargas procesales son aquellas situaciones instituidas por la ley que comportan
o demandan una conducta de realización facultativa, normalmente establecida en
interés del propio sujeto y cuya omisión trae aparejadas para él consecuencias
desfavorables, como la preclusión de una oportunidad o un derecho procesal e
inclusive hasta la pérdida del derecho sustancial debatido en el proceso.
Como se ve, las cargas procesales se caracterizan porque el sujeto a quien
se las impone la ley conserva la facultad de cumplirlas o no, sin que el Juez o
persona alguna pueda compelerlo coercitivamente a ello, todo lo contrario de lo
que sucede con las obligaciones; (...)” (Subrayas fuera del texto).
De ese modo, entre las
cargas procesales que el legislador ha diseñado, se encuentran por ejemplo,
aquellas relacionadas con el impulso del proceso en ciertas etapas, o la de
vigilar el trámite procesal con el propósito de colaborar con la administración
de justicia, o la de cubrir las expensas o gastos
procesales una vez se ha iniciado un trámite, como ocurre con el pago de las
notificaciones que exige  la ley, o con el cumplimiento de los requisitos
legales en la presentación de la demanda, los recursos u otras actuaciones
dentro de los procedimientos[45].
Estos requisitos son importantes para cumplir los
procedimientos establecidos por el legislador, y así ha sido reconocido por la
misma jurisprudencia:
“[L]a observancia de las
formas propias de cada juicio supone también el desarrollo de los principios de
economía, oportunidad, lealtad, imparcialidad y celeridad procesales, en aras
de asegurar  la igualdad de las personas. (...)  Obviar tales formas
en las actuaciones judiciales o administrativas preestablecidas, impide alegar el desconocimiento del derecho sustancial reclamado,
ya que se estaría sustentando la frustración del interés perseguido en la
propia culpa o negligencia.”[46]
2.6.2.4.
Sin embargo, es claro que el legislador,
debe observar que las cargas que se imponen no sean desproporcionales y vuelvan
nugatorio el acceso a la administración y a la justicia. Con base en ello, cabe
resaltar que el requisito del  nombre y el domicilio del recurrente es una
exigencia, que a pesar de ser formal, está debidamente fundamentada y resulta
ser razonable, pues en casos en los que no se presenta el recurso debidamente,
omitiéndose el nombre y la dirección o el correo electrónico, la autoridad
administrativa no tiene cómo notificar, pues no conoce el titular de la
actuación, y exige por tanto, mayores actividades procesales que generan un
desgaste mayor.
Precisamente en este punto, la Sala recuerda lo manifestado por la
Presidencia del Consejo de Estado en la intervención de la demanda que se
estudia, en la cual expresó que hay actuaciones frente a la administración que
permiten recurrir actos por terceros que pueden resultar afectados con la
decisión y cuyos datos la administración desconoce. Para explicarlo, el
interviniente recuerda que hay casos en los que la administración adelanta
directamente o de oficio una actuación administrativa y “que es con la decisión
que ésta adopta que los sujetos afectados se vinculan al trámite administrativo”.
Sustenta esta afirmación en situaciones de (i) expropiación administrativa,
(ii) aprehensión de mercancías, (iii) actos de retiro del servicio por
discrecionalidad y (iv) el cobro de servicios públicos.
Además añadió que existen hipótesis en las que el requisito
adquiere una importancia incuestionable: (a) aquellos procesos en los que los
recurrentes pueden ser un número plural de sujetos que pueden actuar de manera
alternativa, como ocurre en los casos contemplados en el Código Electoral y (b)
en las situaciones en las que los terceros indeterminados tiene el derecho a intervenir
en las actuaciones administrativas de contenido particular y concreto, cuando
puedan resultar afectados o perjudicados con las decisiones que éstas llegaren
a adoptarse.
Las anteriores hipótesis, hacen dar cuenta, al igual que como lo
expresa la Presidencia del Consejo de Estado en su intervención, que existen
múltiples casos en los cuales las personas afectadas con la decisión llegan a
ser parte dentro del procedimiento o la actuación administrativa con la
interposición de los recursos, y en ese orden, se encuentra razonable que el
legislador erija en requisito, so pena de rechazo, que el recurrente indique su
nombre y dirección de correspondencia o de correo electrónico. Es razonable y
proporcional, en tanto y en cuanto, el acto administrativo tiene por
destinatario a terceros cuyos datos no obran en la actuación administrativa,
toda vez que con anterioridad a la interposición de los recursos no habían
intervenido en esta.
2.6.2.5.
No obstante lo anterior, no se puede
ignorar que hay casos en los que la administración, desde que actúa de oficio y
emite un acto administrativo particular y concreto, del que sabe claramente su
destinatario, ya ha tenido conocimiento del nombre y domicilio de aquél para su
debida notificación, y por tanto, resulta desproporcionado que por una omisión
formal del recurrente, se le rechace de plano el recurso. En estas hipótesis,
la Sala encuentra que el rechazo sí es una consecuencia desproporcionada que en
nada atiende a los principios de celeridad, economía procesal y eficiencia de
los trámites ante la administración, y que además, como se hizo evidente líneas
arriba, tampoco respeta la oportunidad de la propia administración de reevaluar
sus propios actos antes de ir a la vía jurisdiccional. En esa medida, la
jurisprudencia constitucional considera que la competencia normativa del
legislador resulta acorde con la Constitución, siempre y cuando, obre conforme
a los principios de razonabilidad y proporcionalidad en la definición de las
formas y que permita la realización material de los derechos y del principio de
la primacía del derecho sustancial sobre las formas. En efecto, los requisitos
de actuación y particularidades que exija cada proceso deben estar dirigidas a
asegurar la prevalencia del derecho sustancial, el principio de la eficacia de
los derechos y la protección judicial efectiva. En palabras de la propia Corte,
“[d]e allí, que sean
entendidas como constitucionales justamente, las normas procesales que tienen
“como propósito garantizar la efectividad de los derechos” y su eficacia
material, y que además propenden por la optimización de los medios de defensa
de las personas”[47].
Así pues, la Sala evidencia, al igual que lo hizo la Vista Fiscal,
que en los asuntos en los que el nombre y la dirección ya esté en la correspondiente
actuación procesal, y por tanto, la administración tiene conocimiento de esta
información, la consecuencia del rechazo por su omisión es violatoria del
derecho a la defensa y al acceso a la administración de justicia, en razón a
que le impide al administrado el ejercicio a ejercer su defensa por una razón
meramente formal y cuyo conocimiento ya está en poder de la propia
administración, resultando entonces, desconocido el principio de la prevalencia
del derecho sustancial sobre el formal establecido en el artículo 228
constitucional.
2.6.3.
Conclusión y decisión a adoptar
2.6.3.1.
En resumen, la Sala concluye que el
requisito establecido en la ley, en cuanto a presentar el recurso con el nombre
y domicilio, es razonable y proporcional, pues responde inicialmente a una
carga procesal que, bajo la óptica de la libre configuración legislativa,
resulta necesaria. Aunado a esta premisa, la Sala considera que el rechazo del
recurso por omitirse la identificación del recurrente es una consecuencia
proporcional, que por demás, puede ser reconsiderada a través del recurso de
queja. No obstante, en los casos en los que la administración ya ha tenido
conocimiento de la persona involucrada en el acto administrativo recurrido, y
ésta omite su identificación, la administración no podrá denegar de plano el
recurso, dado que en estas situaciones el rechazo es un resultado irrazonable.
3.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
la expresión demandada del artículo 78 de la Ley 1437
de 2011, en el entendido que, en los casos en los que la administración haya
conocido previamente el nombre y la dirección del recurrente, no podrá rechazar
el recurso.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y
archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrada
Ausente con permiso
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrada
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ(e)
Magistrada
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
ANDRÉS
MUTIS VANEGAS (E)
Secretario
General
[1] “Artículo 2º. Las demandas en las acciones públicas de
inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: 1.
El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su
transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación
oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se
consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman
violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue
quebrantado; y 5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de
la demanda.”
[2] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[3] Sentencia C-1052 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa
[4] Ver al respecto, Corte IDH. Casos Baena
Ricardo y otros contra Panamá (2001), Familia Pacheco Tineo contra Bolivia
(2013) y Personas Dominicanas y Haitianas Expulsadas contra República
Dominicana (2014).
[5] Ver entre otras las sentencias T-442 de 1992 M.P. Simón Rodríguez
Rodríguez, T-386 de 1998 M.P. Carlos Gaviria Díaz, T-1013 de 1999 M.P. Alfredo
Beltrán Sierra, T-1739 de 2000 M.P. Cristina Pardo Schlesinger,  T-009 de 2000 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz T-982 de 2004
M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-500 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas, T-171 de 2014
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chljub.
[6] Ver entre otras las sentencias C-640 de 2002 M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra, C-1189 de 2005 M.P: Humberto Antonio Sierra Porto, C-085 de 2014
M.P. Alberto Rojas Ríos.
[7] Ver sentencia T-001 de 1993 M.P. Jaime
Sanin Greiffenstein. Reiterado en sentencias T-345 de 1996 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y C-731 de
2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, C-242 de 2010 M.P. Mauricio González
Cuervo, entre otras.
[8] Ver sentencia C-1189 de 2005 M.P. Huberto Antonio Sierra Porto.
“Al respecto pueden consultarse, entre muchas otras, las sentencias T-001 de
1993, T-345 de 1996, C-731 de 2005. Sobre el debido proceso administrativo,
ver, entre otras, las sentencias SU-250 de 1998, C-653 de 2001, C-506 de 2002,
T-1142 de 2003, T-597 de 2004, T-031, T-222, T-746 y C-929 de 2005”.
[9] Al respecto pueden consultarse, entre muchas otras, las
sentencias T-001 de 1993, T-345 de 1996, C-731 de 2005. Sobre el debido proceso
administrativo, ver, entre otras, las sentencias SU-250 de 1998, C-653 de 2001,
C-506 de 2002, T-1142 de 2003, T-597 de 2004, T-031, T-222, T-746 y C-929 de
2005.
[10] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[11]Cfr.  C-1189 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y
reiterado en la sentencia T-278 de 2012 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[12] Sobre el debido proceso administrativo, ver, entre otras, las
sentencias SU-250 de 1998 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-653 de 2001 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa, C-506 de 2002 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra,
T-1142 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett, T-597 de 2004 M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa, C-929 de 2005 M.P. Alfredo Beltrán Sierra y C-1189 de 2005 M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto.
[13] Ver sentencias C-640 de 2002 M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra, C-1189 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-331
de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, entre otras.
[14] Cfr. Sentencia C-1189 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[15] Ver sentencias C-640 de 2002 M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra y C-331 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[16] Sentencia C-1104 de 2001
[17] Sentencias C-742 de 1999, C-384 de 2000,  C-803 de 200 entre
otras.
[18] Sentencia C-111 de 2000
[19] Sentencia C-1270 de 2000
[20] Sentencia C-1104 de 2001
[21] Ver las sentencia C-781 de 1999,
M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-985 de 2010,
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[22] Cfr. artículo 150 numerales 1 y 2 de la Constitución Política y
Sentencias C-680 de 1998 y C-1512-00
[23] Sentencia C-1512 de 2000. En el mismo sentido ver la sentencia
C-925 de 1999
[24] Cfr. Sentencia C-252 de 2001,
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[25] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[26] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[27] “Ver sentencias C-037 de 1996 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-426
de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-1195 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra”.
[28] Ver al respecto la sentencia C-652 de
1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[29] M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[30] Ver, entre otras, las sentencias C-742 de 1999 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo, C-803 de 2000 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-1232 de 2005
M.P. Alfredo Beltrán Sierra, C-183 de 2007 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[31] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[32] “A juicio de la Corte, con la consagración de tales recursos
queda salvaguardado de manera suficiente, en la etapa administrativa, el
derecho de defensa de los gobernados ante los actos proferidos por la
administración, pues basta operar los mecanismos previstos en la ley para que
quien adoptó la decisión la reconsidere y su superior jerárquico, si es el
caso, la examine desde una perspectiva diferente y resuelva si habrá de
confirmarla, reformarla, adicionarla, aclararla, modificarla o revocarla”.
Sentencia C-742 de 1999 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[33] Ver al respecto la sentencia C-803 de
2000 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[34] Cfr. Sentencia C-1232 de 2005 M.P.
Alfredo Beltrán Sierra.
[35] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[36] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[37] M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[38] “Ver sentencia C-426 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil”.
[39] Cfr. Sentencia C-662 de 2004 M.P. Rodrigo
Uprimny Yepes.
[40] Ahora bien, acorde con el artículo 95 de la Constitución, el
ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la norma superior como
puede ser el caso del debido proceso y del acceso a la justicia -, implica así
mismo el ejercicio de responsabilidades que también se pueden consolidar en el
ámbito procesal y sustancial. Es válido entonces que en los diversos trámites
judiciales, la ley asigne a las partes, a terceros e incluso al juez,
obligaciones jurídicas, deberes de conducta o cargas para el ejercicio de los
derechos y del acceso a la administración de justicia, que sometidas a los
límites constitucionales previamente enunciados, resultan plenamente legítimas.
Cfr. Sentencia C-662 de 2004 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. Reitera las reglas
establecidas en las sentencias C-095 de 2001. M.P. José Gregorio Hernández
y C-1512 de 2000. Álvaro Tafur Galvis.
[41] Cfr. Sentencia C-662 de 2004 M.P. Rodrigo
Uprimny Yepes.
[42] El artículo inicialmente redactado señalaba: “Artículo 78. Rechazo del recurso. Si el
escrito con el cual se formula el recurso no se presenta con los requisitos
expuestos en el artículo anterior, el funcionario competente deberá rechazarlo.
Contra el rechazo del recurso de apelación procederá el de queja”.
[43] Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de
Representantes, Gaceta del Congreso No. 629 del 9 de
septiembre de 2010.
[44] La Corte definió en la sentencia C-060 de 1996 M.P. Antonio
Barrera Carbonell, que “...La vía gubernativa se constituye en un mecanismo, que muchas
veces es sustituto del judicial, en la medida en que contribuye a satisfacer
plenamente la pretensión del interesado y, además, es una institución que
garantiza su derecho de defensa en cuanto le permite impugnar la decisión
administrativa, a través de los recursos de ley”.
[45] Ver al respecto la sentencia C-1232 de
2005 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[46] Cfr. Sentencia C-183 de 2007 M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[47] Cfr. Sentencia C-662 de 2004 M.P. Rodrigo
Uprimny Yepes.