C-953-99
Sentencia
C-953/99
ASOCIACION DE
EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO-Creación de filiales
Leído en su integridad el artículo 94 de la
Ley 489 de 1998, si se acude a ese mecanismo para el establecimiento de
empresas filiales, las entidades estatales que, como empresas industriales y
comerciales de esa categoría participen en la creación de aquellas tienen
señaladas con antelación por el propio legislador, unas reglas precisas,
determinadas, que permiten desde el comienzo, saber cuáles son las condiciones
en que habrá de participar el ente estatal, pues la ley preve el porcentaje de
capital mínimo que ha de aportarse, el régimen jurídico al cual habrá de
someterse la filial y, además, se asegura, de antemano que la nueva entidad
tendrá a su disposición instrumentos indispensables para que permitan que en el
desarrollo de su objeto social la gestión que realice se articule, en un plano
de coordinación, con los programas y las políticas del sector administrativo
correspondiente, razones estas por las cuales se declarará la exequibilidad del
aparte final del numeral 3º del artículo 94 de la Ley 489 de 1998.
SOCIEDADES DE
ECONOMIA MIXTA-Creación
La existencia de una sociedad de economía
mixta, tan sólo requiere, conforme a la Carta Magna que surja de la voluntad
del legislador, si se trata de una perteneciente a la Nación, o por así
disponerlo una ordenanza departamental o un acuerdo municipal, si se trata de
entidades territoriales, a lo cual ha de agregarse que, lo que le da esa
categoría de "mixta" es, justamente, que su capital social se forme
por aportes del Estado y de los particulares, característica que determina su
sujeción a un régimen jurídico que le permita conciliar el interés general que
se persigue por el Estado o por sus entidades territoriales, con la
especulación económica que, en las actividades mercantiles, se persigue por los
particulares.
SOCIEDAD DE
ECONOMIA MIXTA-Naturaleza
La naturaleza jurídica surge siempre que la
composición del capital sea en parte de propiedad de un ente estatal y en parte
por aportes o acciones de los particulares, que es precisamente la razón que no
permite afirmar que en tal caso la empresa respectiva sea "del
Estado" o de propiedad de "particulares" sino, justamente de los
dos, aunque en proporciones diversas, lo cual le da una característica
especial, denominada "mixta", por el artículo 150, numeral 7º de la
Constitución. De no ser ello así, resultaría entonces que aquellas empresas en
las cuales el aporte de capital del Estado o de una de sus entidades
territoriales fuera inferior al cincuenta por ciento (50%) no sería ni estatal,
ni de particulares, ni "mixta", sino de una naturaleza diferente, no
contemplada por la Constitución.
Referencia:
Expedientes D-2521, D-2525, D-2540, D-2553 y D-2558.
Demandas de
inconstitucionalidad en contra de los artículos 94 (parcial), 97 (parcial) y
120 de la Ley 489 de 1998 "Por medio de la cual se dictan normas sobre
la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se
expiden las disposiciones, principios y reglas para el ejercicio de las
atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones". Artículos 1
(parcial); 2 (parcial); 7 (parcial); 8 (parcial); 14 (parcial); 15; 20; 21; 22
y 50 del decreto 1064 de 1999 "Por el cual se expide el régimen para la
liquidación de las entidades públicas del orden nacional" y artículos
1; 2; 5; 8; 9 (parcial) y 12 al 24 (en su integridad) del decreto 1065 de 1999 "Por
el cual se dictan medidas en relación con la Caja de Crédito Agrario Industrial
y Minero, S.A., se reestructura el "Banco de Desarrollo Empresarial S.
A." y se le trasladan algunas funciones".
Actores:
Ramón Carlos Zúñiga
Valverde; Julio César Viafra Candelo; Gloria Emperatriz Barrero Carretero, Hugo
Francisco Mora Murillo; Jorge Arango Mejía y Alejandro Rico Jiménez.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA.
Santafé de Bogotá,
D.C., primero (1º) de diciembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámites establecidos en el  artículo 241, numeral 5 de la
Constitución Política y cumplidos los trámites y requisitos señalados por el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En relación con las
demandas presentadas por los ciudadanos: Ramón Carlos Zúñiga Valverde, para que
se declare la inexequibilidad de los artículos 2, literal d) y parágrafo
segundo; 8, inciso tercero; 15, 20, 21 y 22, del Decreto 1064 de 1999;  Julio
César Viafra Candelo, contra los artículos 20, 21, 22 y 50 del Decreto 1064 de
1999; Gloria Emperatriz Barrero Carretero, y Hugo Francisco Mora Murillo,
contra los artículos 7 literal d), 15, 20, 21 y 22 del Decreto 1064 de 1999 y
contra los artículos 5, 18, 9 incisos primero, segundo y cuarto del Decreto
1065 de 1999; Jorge Arango Mejía, contra los artículos 120, 94 numeral tercero
(parcial) y 97 inciso segundo de la Ley 489 de 1998; y contra los artículos 1
incisos primero y segundo, segundo literal f), 8 inciso primero (parcial), 14
literal c) (parcial) 15, 20, 21 y 22 del Decreto 1064 de 1999; y contra los
artículos 1º, 2, 5, 8, 9 incisos primero, segundo y cuarto (parcial); 12, 13,
14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23 y 24 del Decreto 1065 de 1999;  y
Alejandro Rico Jiménez contra los artículos 15 del Decreto 1064 de 1999; 1º, 8
y 9 del Decreto 1065 de 1999.
I. ANTECEDENTES.
1.  Los ciudadanos
mencionados anteriormente presentaron las demandas a que se refieren los
expedientes D-2521, D-2525, D-2540, D-2553 y D-2558, para que se declare la
inexequibilidad de las normas aludidas, demandas estas que por decisión de la
Sala Plena de esta Corporación fueron acumuladas al primero de los expedientes
de la referencia, para que se tramitaran conjuntamente y sobre ellas se decida
en la misma sentencia.
II. NORMAS
DEMANDADAS.
A continuación, se
transcribe el texto de las disposiciones demandadas, conforme a su publicación
en los  Diario Oficial No. 43.464, del 29 de diciembre de 1998 y 43.615, de 26
de junio de 1999.
“LEY 489 DE 1998
“Por
la cual  se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las
entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas
generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y
16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones.”
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
"Articulo
94. Asociación de las empresas industriales y comerciales del estado. Las empresas y sociedades que se creen con
la participación exclusiva de una o varias empresas industriales y comerciales
del Estado o entre estas y otras entidades descentralizadas y entidades
territoriales se rigen por las disposiciones establecidas en los actos de
creación, y las disposiciones del código de comercio. Salvo las reglas
siguientes:
"1. Filiales de
las Empresas Industriales y Comerciales.
Para los efectos de
la presente ley se entiende por empresa filial de una empresa industrial y
comercial del Estado aquélla en que participe una empresa industrial y comercial
del Estado con un porcentaje superior al 51% del capital total.
"2.
Características jurídicas
Cuando el capital de
las empresas filiales participe más de una empresa industrial y comercial del
Estado,  entidad territorial u otra entidad descentralizada, la empresa filial
se organiza como sociedad comercial de conformidad con las disposiciones del
Código de  Comercio.
"3. Creación de
Filiales
"Las empresas
industriales y comerciales del Estado y entidades territoriales que concurran a
la creación de una empresa filial actuarán previa autorización de la ley, la
ordenanza departamental o el acuerdo del respectivo Consejo Distrital o
Municipal, la cual podrá constar en forma especial o el correspondiente
acto de creación y organización de la entidad o entidades participantes.
"4. Régimen
Jurídico
"El
funcionamiento y en general el régimen jurídico de los actos, contratos,
servidores y las relaciones con terceros se sujetarán a las disposiciones del
derecho privado, en especial las propias de las empresas y sociedades previas
con el Código de Comercio y legislación complementaria.
"5.Régimen
especial de las filiales creadas con participación de particulares
"Las empresas
filiales en las cuales participen particulares se sujetarán alas disposiciones
previstas en esta ley para la sociedades de economía mixta.
"6. Control
administrativo sobre las empresas filiales.
"En el acto de
constitución de una empresa, cualquiera que sea la forma que revista deberán
establecer los instrumentos mediante los cuales la empresa industrial y
comercial del Estado que ostente la participación mayoritaria asegure la
conformidad de la gestión con los planes y programas de las políticas del
sector administrativo dentro del cual actúe.
(...)
CAPITULO XIV
Sociedades de economía mixta
"Art 97.
- Sociedades de economía mixta. Las sociedades de economía mixta son organismos
autorizados por la ley, constituidos bajo la forma de sociedades comerciales
con aportes estatales y de capital privado, que desarrollan actividades de naturaleza
industrial o comercial conforme a las reglas de Derecho Privado, salvo las
excepciones que consagra la ley.
"Para que
una sociedad comercial pueda ser calificada como de economía mixta es necesario
que el aporte estatal, a través de la Nación, de entidades territoriales, de
entidades descentralizadas y de empresas industriales y comerciales del Estado
o sociedades de economía mixta no sea inferior al  cincuenta por ciento (50%)
del total del capital social, efectivamente suscrito y pagado.
(....)
"Art.
120.-  Facultades Extraordinarias. De conformidad
con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política,
revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias
para que, en el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de la
publicación de la presente ley, expida normas con fuerza de ley para:
"1.
Suprimir, fusionar, reestructurar o transformar entidades, organismos y
dependencias de la Rama  Ejecutiva del Poder Público del orden nacional, esto
es, consejos superiores, comisiones de regulación, juntas y comités;
ministerios y departamentos administrativos; superintendencias;
establecimientos públicos; empresas industriales y comerciales del Estado;
unidades administrativas especiales; empresas sociales del Estado; empresas
estatales prestadoras de servicios públicos; institutos científicos y
tecnológicos; entidades de naturaleza única y las demás entidades y organismos
administrativos del orden nacional que hayan sido creados o autorizados por la
ley.
"2..
Disponer la fusión, escisión o disolución y consiguiente liquidación de
sociedades entre entidades públicas, de sociedades de economía mixta, de
sociedades descentralizadas indirectas y de asociaciones de entidades públicas,
en las cuales exista participación de entidades públicas del orden nacional.
"3.
Dictar el régimen para la liquidación y disolución de entidades públicas del
orden nacional.
"4.
Suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios
existentes en la administración pública
"5.
Revisar y ajustar las normas del servicio exterior y la carrera
diplomática.
"6.
Modificar la estructura de la Contraloría General de la República, determinar
la organización y funcionamiento de su auditoría externa; suprimir, fusionar,
reestructurar, transformar o liquidar el Fondo de Bienestar Social de que trata
la Ley 106 de 1993, determinar el sistema de nomenclatura, clasificación y
remuneración de los empleados de la Contraloría General de la República, pudiendo
crear, suprimir o fusionar empleos y prever las normas que deben observarse
para el efecto; y dictar las normas sobre la Carrera Administrativa Especial de
que trata el ordinal 10 del artículo 268 de la Constitución Política y
establecer todas las características que sean competencia de la ley referentes
a su régimen personal.
"7.
Modificar la estructura de la Fiscalía General de la Nación y de la
Procuraduría General de la Nación; determinar el sistema de nomenclatura,
clasificación y remuneración de sus servidores públicos, crear, suprimir y
fusionar empleos en dichas entidades; modificar el régimen de competencias
interno y modificar el régimen de Carrera Administrativa previsto para los
servidores de tales entidades.
"
Parágrafo 1o.- Las facultades extraordinarias conferidas por el presente
artículo, se ejercitarán por el Gobierno con el propósito de racionalizar el
aparato estatal, garantizar la eficiencia y la eficacia de la función
administrativa y reducir el gasto público.
"
Parágrafo 2o.- El acto que ordene la fusión, supresión o disolución y
liquidación, dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y derechos de los
organismos o entidades fusionados, suprimidos o disueltos, la titularidad y
destinación de bienes o rentas, y la forma en que se continuarán ejerciendo los
derechos, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la
liquidación y, de conformidad con las normas que rigen la materia contenidas en
la Ley 443 de 1998, la situación de los servidores públicos vinculados a ellas.
"
Parágrafo 3o.- En ejercicio de las facultades conferidas por el presente
artículo, el Presidente de la República no podrá modificar códigos, leyes
estatutarias, orgánicas y aquéllas de que trate el numeral 19 del artículo 150
de la Constitución Política. Igualmente, en ejercicio de estas facultades, el
Presidente de la República no podrá fusionar o suprimir entidades u organismos
creados o previstos por la Constitución Política. Así mismo, salvo lo previsto
en los numerales 6º y 7º, el ejercicio de las facultades que se confieren en el
presente artículo, no incluye los órganos, dependencias o entidades a las
cuales la Constitución Política le reconoce un régimen de autonomía.
"
Parágrafo 4o.- Las facultades de que tratan los numerales 6º y 7º del presente
artículo serán ejercidas una vez oído el concepto del Contralor General de la
República, del Fiscal General de la Nación y del Procurador General de la
Nación, en lo relativo a sus respectivas entidades.
"
Parágrafo 5o.- Por virtud de las facultades contenidas en el presente artículo
el Gobierno no podrá crear ninguna nueva entidad u organismo público del orden
nacional. En tal sentido se considera que se crea una entidad nueva cuando
quiera que la resultante del ejercicio de las facultades persiga objetivos
esencialmente distintos de aquellos originalmente determinados por el
legislador para la entidad o entidades respectivas".
“Decreto Número 1064 de 1999
(junio 26)
“Por el cual se expide el régimen para la
liquidación de las entidades públicas del orden nacional"
“El Presidente de la
República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias conferidas por
el artículo 120 numeral 3º de la Ley 489 de 1998,
“Artículo 1º.  Ambito de aplicación.
“El presente decreto
se aplica a las entidades descentralizadas del orden nacional, respecto de las
cuales se haya ordenado su supresión o disolución.
"En lo no
previsto  en el presente decreto deberá aplicarse, en lo pertinente, las
disposiciones del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y del Código de
Comercio sobre liquidación, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de la
entidad.
“...
“Artículo 2º
Iniciación del proceso de liquidación.
"El proceso de
liquidación se inicia una vez ordenada la supresión o disolución de una de las
entidades a las cuales se refiere el artículo 1º del presente decreto. La
expedición de este acto conlleva:
"...
"d) La
cancelación de los embargos decretados con anterioridad a la vigencia del
decreto que ordena la disolución y liquidación de la entidad y que afecten
bienes de la misma, con la finalidad de integrar la masa de la liquidación;
"...
"f) La
prohibición expresa al representante legal de la entidad de realizar cualquier
tipo de actividades que impliquen la celebración de pactos o convenciones
colectivas o cualquier otro acto que no esté dirigido a la liquidación de la
entidad. Prohibición que opera a partir de la expedición del decreto que ordena
de disolución y liquidación de la entidad.
"...
"Parágrafo 2º.
Los jueces que conozcan de los procesos en los cuales se hayan practicado las
medidas a que se refiere el literal d) del presente artículo, a solicitud del
liquidador oficiarán a los registradores de instrumentos públicos para que
éstos procedan a cancelar los correspondientes registros.
"...
"Artículo 7º.
Funciones del liquidador.  Son funciones del liquidador las siguientes:
"...
"d)  Dar aviso
a los jueces de la República del inicio del proceso de liquidación, con el fin
de que terminen los procesos ejecutivos en curso contra la entidad, advirtiendo
que deben acumularse al concurso de acreedores de conformidad con lo previsto
en el presente decreto; así mismo que no se podrá continuar ninguna otra clase
de proceso contra la entidad sin que se notifique personalmente al liquidador.
"...
"Artículo 8º.
De los actos del Liquidador.  Los actos del liquidador relativos a la
aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y en general, los que
por su naturaleza constituyan ejercicio de funciones administrativas,
constituyen actos administrativos y serán objeto de control por la Jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo. Los actos administrativos del Liquidador
gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el proceso de
liquidación.
"...
"El liquidador
podrá revocar directamente los actos administrativos manifiestamente ilegales o
que se hayan obtenido por medios ilegales.
"...
"c)  El de las
pensiones de las personas que han cumplido tiempo de servicio pero no han
llegado a la edad señalada para adquirir el derecho a la pensión, cuando previo
cumplimiento del requisito de la edad la pensión les sea reconocida siempre y
cuando no se encuentren afiliados a ninguna administradora de pensiones.
"...
"Artículo 15.
Terminación y liquidación de los contratos de trabajo. Constituye justa causa
de terminación de los contratos de trabajo de los trabajadores oficiales la
supresión de cargos y empleos desempeñados por ellos por efecto de la
disolución  y liquidación de la entidad que se ordene en el respectivo decreto.
"...
"Parágrafo.
Dada la disolución de la entidad y su liquidación, no se podrán incrementar o
reconocer derechos a los servidores de la entidad distintos a aquellos de los
que gozan en el momento que se decreta la disolución.
"Artículo 20.
Revisión de reconocimiento de obligaciones periódicas y pensiones.  El Consejo
de Estado o la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia según
se trate de empleados públicos o trabajadores oficiales revisarán, a solicitud
del Gobierno Nacional a través del Ministerio respectivo o del Ministerio
Público, las sentencias que en cualquier tiempo hubieran decretado reconocimientos
que impongan al Tesoro  Público la obligación de cubrir sumas periódicas de
dinero o pensiones a las entidades liquidadas, en curso de liquidación o que se
liquiden en el futuro.
"La revisión
tendrá por objeto la declaración de nulidad del reconocimiento, su modificación
o extinción y la sentencia decidirá lo pertinente sobre restituciones, en su
caso.
"En la demanda
de revisión, que se tramitará por la vía ordinaria, se podrá pedir la
suspensión del pago de la prestación o la reducción provisional de su monto
hasta cuando se dicte la sentencia.
"En la admisión
de la demanda la Corporación decidirá sobre la suspensión o reducción y las
decretará cuando encuentre que existe infracción de una de las disposiciones
invocadas como fundamento de la demanda, o cuando aparezca evidente que la
sentencia se dictó o se obtuvo por medios ilegales, por vía de hecho o con
violación del debido proceso.
"Artículo 21.
Revisión de otras obligaciones pecuniarias.  La revisión prevista en el
artículo anterior también procede respecto de las sentencias y los
reconocimientos hechos en acto administrativo o en conciliación o transacción
procesal o extraprocesal que hubieren establecido obligaciones pecuniarias a
favor de trabajadores, o de beneficiarios suyos, por sustitución , subrogación,
cesión o por cualquier otra causa, con fundamento en el contrato o relación de
trabajo a cargo de las mismas entidades.
"Artículo 22.
Causales de revisión.  La revisión, que podrá solicitarse en cualquier tiempo,
tendrá lugar en los siguientes casos:
"1. Cuando el
reconocimiento se haya obtenido con fundamento en medios de prueba falsos o
adulterados.
"2. Cuando la
persona en cuyo favor se decretó no reunía, al tiempo del reconocimiento, la
aptitud o las condiciones legales para la obtención de la prestación
correspondiente, o si con posterioridad a la sentencia hubiere perdido dicha
aptitud, en su caso.
"3.  Cuando
después de dictada la sentencia, expedido el acto administrativo o celebrada la
conciliación, se encuentren pruebas con las cuales se hubiere podido proferir
una decisión judicial o administrativa diferente o no se hubiere aprobado por
el funcionario competente la conciliación por haberla encontrado contraria a la
ley.
"4. Cuando se
haya dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el
pronunciamiento de la sentencia, en la expedición del acto administrativo o en
la celebración de la conciliación.
"5. Cuando haya
existido fraude procesal, colusión u otra maniobra fraudulenta dentro del
proceso en que se dictó la sentencia, se tramitó el acto administrativo o se
celebró la conciliación.
"6. Cuando
concurra alguna de las causales señaladas en la ley para la pérdida del
reconocimiento.
"7. Cuando el
reconocimiento haya sido hecho en exceso de la cuantía que corresponda según
las normas legales o convencionales pertinentes o cuando, para decretar el
mismo, dichas disposiciones hubieren sido mal aplicadas o equivocadamente
interpretadas.
"8.  Cuando la
entidad obligada por la sentencia o por los demás actos susceptibles de
revisión, hubiere estado indebidamente representada, no hubiere sido notificada
en debida forma o de cualquier otra manera se hubiere violado el debido proceso
o incurrido en vías de hecho.
"9.  Cuando la
sentencia hubiere sido proferida desconociendo prerrogativas procesales de la
Nación y cuando se hubieren impuesto condenas que no proceden contra ella.
"Artículo 50.
Vigencia. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación y
deroga todas las disposiciones que le sean contrarias"
"DECRETO NÚMERO 1065 DE 1999
(junio 26)
por el cual dictan medidas en relación
con la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero S.A., se reestructura el
"Banco de Desarrollo
Empresarial S. A." y se le trasladan
algunas funciones.
El Presidente de la
República de Colombia, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las conferidas por el artículo 120 de la Ley 489 de 1998,
DECRETA:
CAPITULO I
De la disolución de la Caja de Crédito
Agrario Industrial y Minero
"Artículo 1º. Disolución.
Dispónese la disolución y liquidación de la Caja de Crédito Agrario, Industrial
y Minero S. A., creada por la Ley 57 de 1931.
"En
consecuencia, de conformidad con lo previsto en el artículo 222 del Código de
Comercio procédase de inmediato a su liquidación, y prohíbese a la entidad
iniciar nuevas operaciones en desarrollo de su objeto, salvo aquellas que estén
encaminadas a lograr su inmediata liquidación.
CAPITULO II
Del régimen de la liquidación
"Artículo 2º. Régimen
legal aplicable a la liquidación. El régimen aplicable a la liquidación
será el previsto en el presente decreto y en lo pertinente en el Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero, para el caso de la toma de posesión para
liquidar y la liquidación forzosa administrativa, y subsidiariamente lo
previsto en el Código de Comercio.
"...
"Artículo 5º. Cesión
de activos y pasivos. La Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero
deberá en primer lugar realizar cesiones de sus activos, pasivos, contratos,
establecimientos de comercio e inversiones al Banco Agrario de Colombia S. A.,
de acuerdo con el documento de cesión que para el efecto suscribirán el
liquidador de la entidad y el representante legal del Banco Agrario de Colombia
S. A., documento que estará basado en el informe financiero preparado para tal
fin por la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero y será aprobado por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público. La cesión comprenderá los depósitos
del público, que serán atendidos por la entidad a que se refiere el artículo 12
del presente decreto.
"Las
diferencias contables que resulten de la cesión de activos, pasivos, contratos
e inversiones se resolverán mediante procedimientos de conciliación y ajustes
contables, conforme a la ley, en un término no mayor de un (1) año.
"Si de la
cesión de activos, pasivos, contratos, establecimientos de comercio e
inversiones que la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero en liquidación
efectúe el Banco Agrario de Colombia S. A. resultare una diferencia a favor de
éste, la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, o la Nación cuando asuma
este pasivo, estarán en la obligación de pagar la misma, pudiendo acudir esta
última al mecanismo previsto en el artículo séptimo del presente decreto para
efectuar el pago, en la medida que sea necesario para que el Banco Agrario de
Colombia S. A., cumpla con sus obligaciones legales o con el público.
"Sin perjuicio
de lo anterior, autorízase a la entidad para realizar cesiones parciales de sus
activos, pasivos, contratos, establecimientos de comercio e inversiones, o de
cualquiera de ellos, a establecimientos de crédito, o excepcionalmente a otras
personas con capacidad para ser cesionarias, según sea del caso.
"Cuando se
ofrezca la cesión de activos, pasivos y contratos, o de cualquiera de ellos a
personas de naturaleza privada, estas ofertas se harán con observancia del
principio de selección objetiva y de la Ley 226 de 1995, cuando esta última sea
aplicable.
"Las cesiones
no requerirán autorización distinta de las de sus órganos de administración o
consentimiento de terceros. Los documentos de cesión y las escrituras que se
otorguen como consecuencia de los mismos no causarán impuesto de timbre y se
considerarán como actos sin cuantía.
"CAPITULO III
De los servidores públicos vinculados a la
Caja de Crédito
Agrario, Industrial y Minero
"Artículo 8º. Supresión
de cargos y de empleos desempeñados mediante contrato de trabajo. Como
consecuencia de la disolución y liquidación de la Caja de Crédito Agrario,
Industrial y Minero dispuesta en el artículo primero, se suprimen todos los
cargos y empleos existentes en la entidad desempeñados por servidores públicos
vinculados mediante contrato de trabajo.
"Artículo 9º. Terminación
y liquidación de los contratos de trabajo. Para la terminación y
liquidación de los contratos de trabajo de los trabajadores oficiales se
aplicarán las reglas generales que sobre el particular se establecen en el
artículo 15 del Decreto 1064 de 1999 y las especiales del presente capítulo.
"Como efecto de
la disolución y liquidación de la entidad y la supresión de cargos y empleos
desempeñados por trabajadores oficiales vinculados a la Caja de Crédito
Agrario, Industrial y Minero ordenada por el artículo 15 del Decreto 1064 de
1999 y este decreto, se terminarán todos los contratos de trabajo, para lo cual
no se requerirá adelantar ningún procedimiento previo de carácter judicial,
administrativo o disciplinario.
"Con el fin de
proteger a los trabajadores oficiales por la carga que soportan dada la
decisión legal de liquidar la entidad, se deberá reconocer a cada trabajador
una bonificación equivalente al valor de la indemnización prevista por despido
injusto en la convención colectiva vigente o en el régimen prestacional de los
trabajadores no convencionados de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y
Minero, según sea el caso. Lo anterior, sin perjuicio del pago de los salarios
y demás prestaciones legales y extralegales a que tengan derecho.
"Para aquellos
trabajadores que hayan recibido su bonificación en desarrollo de lo dispuesto
en este artículo y que con posterioridad presten sus servicios a otras
entidades que tengan participación estatal en su capital, no se producirá el
fenómeno de sustitución patronal. Así mismo, dada la disolución y liquidación
de la entidad y el pago de la bonificación, no procederá la acción de reintegro
en ningún caso.
"Parágrafo 1.
Los trabajadores oficiales a quienes se les suprima el cargo o empleo como
consecuencia de la disolución y liquidación de la entidad y que tengan en ese
momento causado el derecho a una pensión, no se les reconocerán ni pagarán las
bonificaciones a que se refiere el presente artículo.
"Si se hicieran
o pagaran reconocimientos superiores a los consignados en la ley y en la
Convención Colectiva de Trabajo y en el régimen prestacional de trabajadores
oficiales no convencionados de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero,
el beneficiario será responsable de la devolución de su valor más los intereses
correspondientes, liquidados a la tasa de interés corriente bancario, y serán
solidarios quienes autorizaron el pago correspondiente.
"Parágrafo 2.
Lo dispuesto en el inciso tercero de este artículo no será aplicable a los
trabajadores oficiales que hayan presentado en forma oportuna la solicitud para
acogerse al plan de retiro voluntario ofrecido por la Caja de Crédito Agrario,
Industrial y Minero en mayo de 1999 y reúnan las condiciones y requisitos allí
contemplados; a estos trabajadores oficiales se les liquidará el contrato con
las bonificaciones previstas en el referido plan.
"...
CAPITULO IV
De la reestructuración del Banco de
Desarrollo Empresarial S.A.
"Artículo 12. Reestructuración
y capitalización del Banco de Desarrollo Empresarial S. A. Reestructúrase
el establecimiento bancario denominado Banco de Desarrollo Empresarial S. A.,
que en lo sucesivo se denominará Banco Agrario de Colombia S. A. y podrá usar
el nombre Banagrario, entidad que continuará como sociedad anónima, con el
régimen de empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, y que
se vincula al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
"Las entidades
públicas podrán participar en el capital del banco que se reestructura por este
decreto. Para capitalizar la entidad y mantener el capital adecuado, el Fondo
de Garantías de Instituciones Financieras y la Nación podrán emitir y entregar
títulos de deuda interna con cargo a vigencias futuras. La emisión de estos
títulos de la Nación no requiere formalidades ni trámites distintos de los
previstos en las normas orgánicas de presupuesto.
"Artículo 13. Objeto
del Banco Agrario de Colombia S. A. El Banco Agrario de Colombia S. A.
tendrá como objeto desarrollar las operaciones propias de un establecimiento
bancario comercial, con las limitaciones previstas en este decreto. Sus
operaciones activas estarán dirigidas a las actividades rurales, agrícolas,
pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales y a las entidades
territoriales.
"No obstante,
la Junta Directiva, con sujeción a los límites previstos en el artículo 15 de
este decreto, por unanimidad podrá autorizar que algunas operaciones activas
que ésta determine estén dirigidas a otras actividades, sin que en ningún caso
la totalidad de estas operaciones supere el 30% del total de la cartera de la
entidad.
"Artículo 14. Operaciones
e inversiones. El Banco Agrario de Colombia S. A. podrá desarrollar todas
las operaciones propias de los establecimientos bancarios y efectuar las
inversiones autorizadas a estos últimos, en ambos casos con sujeción a lo
dispuesto en forma especial en este decreto y en el Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero.
"El Banco
Agrario de Colombia S. A., hará parte del Sistema Nacional de Crédito
Agropecuario y podrá operar sus oficinas en forma directa, o prestar sus
servicios mediante convenios suscritos con otros establecimientos de crédito, o
contratar la operación de oficinas por parte de otros establecimientos de
crédito en las condiciones que determine el Gobierno Nacional. Así mismo, podrá
acordar la utilización de espacios de otras entidades públicas en municipios de
categorías 5 y 6 para prestar servicios cuando en tales municipios no exista
otro establecimiento de crédito. Estas agencias o puntos de servicio estarán
operadas por funcionarios del Banco Agrario de Colombia S. A. y bajo su
responsabilidad.
El Banco Agrario de
Colombia S. A. no tendrá filiales.
"Artículo 15. Límites
a las operaciones activas de crédito. Las operaciones activas de crédito
del Banco Agrario de Colombia S. A., estarán sujetas a las siguientes
limitaciones:
"En cada
operación activa de crédito estructurada y concedida bajo la modalidad de
créditos sindicados, o mediante otras modalidades similares, el riesgo
crediticio del Banco Agrario de Colombia S. A. no excederá del 33% del monto de
la operación;
"En las
operaciones activas de crédito garantizadas por el Fondo Agropecuario de
Garantías, o quien haga sus veces, el monto de operación no excederá en ningún
caso del 20% del valor garantizado por el Fondo. El monto de la operación no
garantizada por el Fondo deberá contar con garantías admisibles;
"Las
operaciones activas de crédito con una entidad territorial no excederán en
ningún momento del equivalente en pesos de 1.000 salarios mínimos legales
mensuales, vigentes al momento de la aprobación de la operación. No se
encuentran sometidas a este límite las operaciones previstas en el literal a)
de este artículo;
"Las
operaciones activas de crédito con una persona, distintas de las operaciones
comprendidas en los literales anteriores, no excederán en ningún momento del
equivalente en pesos de 500 salarios mínimos legales mensuales, vigentes al
momento de aprobación de la operación.
"Parágrafo:
Cuando se agoten los recursos del Fondo Agropecuario de Garantías, o quien haga
sus veces, la Junta Directiva podrá, por unanimidad y mientras dure esta
circunstancia, sustituir el sistema de garantías del Fondo previsto en el
literal b) de este artículo por otro sistema similar, pero en ningún caso el
monto de la operación excederá del 20% del valor garantizado mediante el
sistema adoptado.
"Artículo 16. Depósitos
judiciales, consignación de multas y de cauciones. Se ordena el traslado al
Banco Agrario de Colombia S. A. de las funciones de recibo, depósito y
administración de los dineros que por mandato legal se deben depositar en la
Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, incluyendo las relacionadas con
los depósitos judiciales, la consignación de multas que impongan las
autoridades jurisdiccionales, las cauciones, las cantidades de dinero que deban
consignarse a órdenes de las autoridades de policía con motivo de las
actuaciones o diligencias que adelanten y las sumas que se consignen en
desarrollo de contratos de arrendamiento.
"En
consecuencia, a partir de la vigencia del presente decreto, el Banco Agrario de
Colombia S. A. sustituye en los derechos y obligaciones a la Caja de Crédito
Agrario Industrial y Minero en relación con las funciones aquí señaladas.
"Parágrafo: La
cesión de los derechos y obligaciones relacionados con los depósitos judiciales
que en la actualidad poseen los establecimientos bancarios distintos de la Caja
de Crédito Agrario, Industrial y Minero y el Banco Central Hipotecario, se hará
a la entidad de que trata el artículo 12 de este decreto en los términos
actualmente pactados.
"Artículo 17. Subsidio
de Vivienda Rural Familiar. Trasládase la administración del subsidio de
vivienda rural familiar y de otros subsidios que administre la Caja de Crédito
Agrario, Industrial y Minero al Banco Agrario de Colombia S.A. En consecuencia,
a partir de la vigencia del presente decreto, esta entidad sustituye en los
derechos y obligaciones a la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero en
relación con las funciones aquí señaladas.
"Artículo 18. Privilegios
y derechos. Sustitúyase en el Banco Agrario de Colombia S. A. cualquier
privilegio o derecho que la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero tenga
en virtud de disposiciones contenidas en leyes y decretos reglamentarios.
"Artículo 19. Administración.
El Banco Agrario de Colombia S.A. tendrá una Asamblea General de Accionistas,
una Junta Directiva y un Presidente.
"Artículo 20. Junta
Directiva. La Junta Directiva del Banco Agrario de Colombia S. A. estará
integrada así:
"Por el
Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural o su delegado, quien la presidirá;
"Por el
Ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado;
Por el Director del
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras o su delegado, mientras esta entidad
tenga participación accionaria en el capital del banco, y si no tuviera
participación, en su lugar será miembro de la Junta Directiva un representante
del Presidente de la República, de su libre designación, quien tendrá un
suplente personal; y
Por dos
representantes, con sus respectivos suplentes personales, designados por el
Presidente de la República.
"Los delegados
de los Ministros y del Director del Fondo de Garantías Financieras no requieren
ser servidores públicos.
Corresponde a la
Asamblea General de Accionistas además de las funciones que se determinen en
sus estatutos internos, modificar los Estatutos del Banco para adaptarlos a lo
previsto en el presente decreto y las demás normas pertinentes.
"La Junta
Directiva cumplirá las funciones de la Asamblea General de Accionistas mientras
el Banco Agrario de Colombia S. A. esté sometido al régimen previsto para las
empresas industriales y comerciales del Estado.
"Así mismo,
corresponde a la Junta Directiva proponer al Gobierno Nacional la modificación
de la planta de personal del Banco y determinar la apertura o cierre de
sucursales, agencias y oficinas del mismo, en ambos casos con el voto favorable
de los Ministros de Agricultura y Desarrollo Rural y de Hacienda y Crédito
Público, o de sus delegados.
"Parágrafo. La
determinación inicial del presupuesto, de la estructura administrativa y de su
red bancaria se hará mediante decreto del Gobierno Nacional. Así mismo, la
Junta Directiva podrá ejercer temporalmente todas sus funciones y hasta por un
término no mayor de tres (3) meses con la presencia de tres (3) de sus
miembros.
"Artículo 21. Presidente.
El Presidente de la entidad será un empleado público, de libre nombramiento y
remoción del Presidente de la República.
" El Presidente
será el representante legal de la entidad, sin perjuicio de que otros
servidores públicos puedan tener representación legal de la entidad para su
normal funcionamiento, según lo determine su Junta Directiva.
"Artículo 22. Operación
financiera. La Asamblea General de Accionistas, su Junta Directiva y sus
administradores, serán responsables de orientar y efectuar las operaciones de
la entidad dentro de sanos principios del manejo financiero, de tal manera que
no celebre operaciones por debajo del costo de sus recursos financieros.
"Por tal
motivo, cuando por disposición legal o reglamentaria deba celebrar operaciones
activas en condiciones de rentabilidad inferiores a las de mercado o bajo
previsiones de riesgo superiores a las admisibles dentro de las sanas prácticas
bancarias, la Nación deberá previamente asumir el costo y fondear tales
operaciones, de tal manera que no disminuyan la rentabilidad de mercado de las
operaciones de la entidad.
"Artículo 23. Selección
de personal. La selección de personal del Banco Agrario de Colombia S.A.,
distinto del Presidente, se hará a través de empresas independientes de
reconocida reputación en el mercado nacional, cuya selección será aprobada por
la Junta Directiva. La selección se hará entidad en atención a los resultados
de las pruebas correspondientes, que deberán evaluar los méritos de la persona
y su capacitación para el cargo que habrá de desempeñar, sin consideraciones de
tipo partidista.
"Artículo 24. Ajustes
presupuestales. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Fondo de
Garantías de Instituciones Financieras, según sea el caso deberán realizar los
ajustes presupuestales necesarios para lograr cumplir con los requisitos que se
establecen en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero para este tipo de establecimientos,
principalmente en lo que tiene que ver con el capital y los márgenes de
solvencia, si a ello hubiere lugar".
II. LAS DEMANDAS
1. Demanda del
ciudadano Ramón Carlos Zúñiga Valverde.
En escrito que obra
a folios 1 a 11, el ciudadano en mención solicita a la Corte Constitucional
declarar la inexequibilidad de los artículos 2º literal d y parágrafo 2º,  8º
inciso tercero, 15º, 20º, 21 y 22º del Decreto 1064   de 1999.
A juicio del actor,
las normas acusadas quebrantan los artículos 58º, 150º numerales 2 y 10, 152º
ordinal b) y 154º inciso segundo de la Constitución Política.
En la argumentación
expuesta para explicar el concepto de la violación de las normas
constitucionales que se dicen quebrantadas, manifiesta el actor que el
Presidente de la República, para ejercer las facultades extraordinarias de que
fue investido por el articulo 120º de la ley 489 de 1998, debería actuar
"con absoluta subordinación al orden jurídico existente, sin
extralimitaciones y sin invadir órbitas que no le corresponden, como la de
modificar códigos y leyes", como ocurrió en este caso, pues las normas que
ahora se acusan introdujeron modificaciones a los códigos vigentes, con
ostensible violación del numeral 10ºdel artículo 150º de la Constitución.
Afirma el
demandante, que mediante la autorización contenida en el artículo 8º inciso
tercero del Decreto 1064 de 1999, para que el liquidador de una entidad estatal
pueda revocar directamente actos administrativos que resulten
"manifiestamente ilegales y que se hayan obtenido por medios
ilegales", modifica los artículos 71 y 73 del Código Contencioso
Administrativo, en cuanto regulan la materia atinente a la revocación de los
actos administrativos.
Igual ocurre con
respecto a los artículos 20º, 21º, y 22º del Decreto 1064 de 1999, mediante los
cuales el Presidente de la República, con ostensible violación del artículo
150º numeral décimo de la Constitución introdujo modificaciones  a los
artículos 185º a 193º, 206º y siguientes del Código Contencioso Administrativo,
en cuanto se cambia la naturaleza jurídica del recurso extraordinario de
revisión ante la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, por la de una demanda, que en rigor jurídico es diferente a un recurso,
en cuanto éste  es un medio de impugnación, por una parte; y, por otra, en
cuanto extiende ese recurso para ser susceptible del mismo " a las
conciliaciones, transacciones y actos administrativos" pese a que el
Código Contencioso administrativo lo circunscribe a sentencias ejecutoriadas,
con sujeción a los trámites establecidos en los artículos 189º a 193º y no por
el ordinario de que trata la normatividad censurada, además de que las normas
acusadas establecen que la revisión será "incaducable", con
modificación por esa vía a lo preceptuado por el artículo 187º del C.C.A.
De la misma manera,
los artículos 2º , en su ordinal d) y parágrafo  2º, 20º, 21º, y 22º del
Decreto 1064 de 1999, pese a lo dispuesto por el artículo 145º del Código de
Procedimiento Laboral, que consagra el principio de integración de éste con las
normas del Código de Procedimiento Civil,  modifican los artículos 687 y 690
de éste último, en cuanto se cambia por las normas acusadas el procedimiento
establecido con respecto a las medidas cautelares de embargo y secuestro de
bienes y la cancelación de registros, sin que el Presidente de la República
tuviera facultades para el efecto.
Respecto del
artículo 15º del Decreto 1064 de 1999,  asevera el demandante que introdujo
como causal de terminación del contrato de trabajo "la disolución y
liquidación de la empresa o establecimiento empleador, asunto que compete al
Código Sustantivo del Trabajo, por lo que igualmente resulta violatorio de la
Constitución.
Es más, -prosigue el
demandante -, las normas contenidas en los artículos 20º, 21º, y 22º del
Decreto 1064 de 1999, introdujeron y regularon el recurso extraordinario de
revisión en materia laboral para los casos allí contemplados, con modificación
de las funciones de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia, con lo cual se quebranta el artículo 150º numeral 10 de la Carta
Política, así como los artículos 58º y 152º de la misma.
2. Demanda del
ciudadano Julio César Viafra Candelo
En este caso, el
actor, en escrito visible a folios 62 a 76, impetra a la Corte la declaración
de inexequibilidad de los artículos 20º, 21º, 22º, y 50º del Decreto 1064 de
1999, en cuanto resultan violatorios de los artículos 29º 123º inciso segundo,
150º numerales 1 y 2 de la Carta Política.
Para sustentar la
acusación de inconstitucionalidad de las normas aludidas, el demandante afirma
que el Presidente de la República, sin faculta para hacerlo, introdujo
modificaciones a los artículos 69º, 149º, 136º inciso segundo , 84º, 73º y 149º
inciso primero del C.C.A., pues no sólo alteró lo que dicho código establece en
relación con la revocatoria directa de los actos administrativos, sino que,
también modificó lo que el mismo estatuye en cuanto a la nulidad de  los actos
de esa índole y el procedimiento para que ésta se declare, lo que esto
significa que se quebrantó de manera flagrante el artículo 150º de la Carta,
numerales 1º y 2º.
Del mismo modo,
también resulta violado el artículo 29 de la Constitución, pues, en  opinión
del demandante, las modificaciones introducidas al Código Contencioso
Administrativo con las normas demandadas, dejaron de lado el derecho de los
asociados a ser juzgados conforme a la ley preexistente, con la creación de un
recurso extraordinario, extraño a la legislación.
Además, se desconoció
también la garantía a que se refiere el artículo 123 inciso 2 de la Carta y, en
general, se dificulta el ejercicio del derecho ciudadano a acceder a la
administración de justicia, todo lo cual, a su juicio, deviene  en
inconstitucionalidad de las normas acusadas.
3. Demanda de los
ciudadanos Gloria Emperatríz Barrero Carretero y Hugo Francisco Mora Murillo.
En la demanda que
obra a folios 86 a 98, los mencionados ciudadanos solicitan a la Corte declarar
la inconstitucionalidad de los artículos 7º literal d), 15º, 20º, 21º, y 22º
del Decreto 1064 de 1999, así como la de los artículos 5º, 18º, 9º inciso
primero, segundo y cuarto del Decreto 1065 de 1999, por cuanto, según su
afirmación, tales normas son violatorias de lo preceptuado por el artículo 150º
numerales 1º, 2º, y 10º de la Constitución Política.
En desarrollo de la
acusación así formulada, manifiestan los demandantes que el Presidente de la
República, sin que tuviera facultad para hacerlo, modificó los artículos 70 del
Código de Procedimiento Civil, 41º del Código de Procedimiento Laboral, 48º y
49º del Decreto 2127 de 1945 reglamentario de la Ley 6ª de ese año, 62º, 64º y
136º del Código Contencioso Administrativo, todo lo cual le esta vedado al
Presidente de la República quien, ni aún investido de facultades
extraordinarias otorgadas por el Congreso puede modificar los códigos
preexistentes como  lo hizo en este caso.
4. Demanda
presentada por el ciudadano Jorge Arango Mejía.
En escrito que obra
a folios 149 a 222, el ciudadano Jorge Arango Mejía solicita a esta Corte
declarar la inexequibilidad por ser inconstitucionales, de los artículos 120º
de la Ley 489 de 1998;  94º numeral  3º de la Ley 489 de 1998, en la expresión "
o en el correspondiente acto de creación y organización de la entidad o
entidades participantes" , contenida en su parte final; 97º inciso
segundo de la misma Ley, así como respecto de los  siguientes  artículos del
Decreto 1064 de 1999: 1º, incisos primero y segundo, 2º literal f), 8º inciso
primero, en cuanto a la expresión " y su impugnación ante la
Jurisdicción de lo Contencioso administrativo no suspenderá en  ningún caso el
proceso de liquidación". 14º literal c)  en cuanto a la frase "siempre
y cuando no se encuentren afiliados a ninguna administradora de pensiones",
15º, 20º, 21º y 22º. Además, solicita se declare la inconstitucionalidad de las
siguientes disposiciones del Decreto 1065 de 1999: artículos 1º, 2º, 5º, 8º, 9º
incisos primero, segundo y cuarto, 12º, 13º, 14º, 15º, 16º, 17º, 8º, 19, 20º,
21º,22º, 23º y 24º.
En la argumentación
expuesta para sustentar las referidas acusaciones de inexequibilidad, el
demandante, en forma separada aduce las razones siguientes:
4.1
Inconstitucionalidad del artículo 120 de la Ley 489 de 1998.
Asevera el actor,
que la norma citada quebranta el inciso primero del numeral 10º del artículo
150º de la Constitución, como quiera que el Congreso de la República puede
revestir al Presidente de facultades extraordinarias para expedir normas con
fuerza de ley, pero a condición de que ellas sean "precisas", pues
resulta inadmisible que el Congreso se despoje" durante seis meses de
todas sus atribuciones legislativas y que las únicas restricciones a la potestad
legislativa del Presidente" lo sean " por excepción. Es decir, esas
facultades tienen que referirse a " asuntos y materias determinadas",
para que existan "limites materiales" dentro de los cuales pueda
actuar el Presidente de la república como legislador extraordinario. Agrega que
ese requisito, dada la amplitud de que da cuenta el texto del artículo 120º de
la Ley 489 de 1998, no se cumple en este caso puesto que, al amparo de su
variedad el Presidente podría "suprimir, fusionar, reestructurar o
transformar todas las entidades, organismos y dependencias de la rama ejecutiva
del poder público, sin excepción"; e igualmente, "fusionar escindir o
disolver todas las entidades contempladas en el numeral segundo del artículo
120º "; lo mismo que "dictar el régimen para la liquidación y
disolución de todas las entidades públicas del orden nacional", o "
suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y tramites administrativos que
él mismo calificara de innecesarios"; y, como si ello no fuera ya
suficiente, "reformar todo lo que tiene que ver con la Contraloría General
de la República, la Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría General de
la Nación", todo en orden a alcanzar finalidades también  de carácter
impreciso como "racionalizar el aparato estatal" "garantizar la
eficiencia y la eficacia de la función administrativa" y "reducir el
gasto público", enunciados generales cuyo contenido puede entenderse como
quiera el ejecutivo nacional.
4.2
Inexequibilidad de las normas acusadas del Decreto 1064 de 1999.
En cuanto a los
artículos del decreto 1064 de 1999 cuya inconstitucionalidad se alega por el
demandante, éste afirma que el Presidente de la República quebrantó la
prohibición establecida en el último inciso del numeral 10 del artículo 150º de
la Constitución, según el cual no pueden ser expedidas normas reformatorias de
los códigos en ejercicio de facultades extraordinarias, pues estas no pueden
ser otorgadas para ese efecto por el Congreso de la República al Presidente de
la misma.
En ese orden de
ideas, manifiesta el demandante, que:
- El artículo 1º del
decreto aludido en cuanto establece el régimen para la liquidación y disolución
de entidades públicas del orden nacional modifica el Código del Comercio y el
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero;
- El artículo 2º de
dicho decreto en cuanto en su literal f) prohibe al representante legal de una
entidad del orden nacional cuya disolución y liquidación se hubiere ordenado,
actuaciones que tengan por objeto la celebración de " pactos o
convenciones colectiva, es decir, que por esta vía se establece una excepción
en la materia al Código Sustantivo del Trabajo y, de paso se desconoce la
garantía contenida en el artículo 55 de la Constitución;
- El inciso 1º del
artículo 8º, en cuanto dispone que la impugnación de los actos administrativos
del liquidador ante la Jurisdicción de lo Contencioso administrativo "no
suspenderá en  ningún caso el proceso de liquidación", desconoce la
existencia de la "suspensión provisional" cuando sea manifiesta su
inconstitucionalidad o ilegalidad (artículo 238 de la Constitución, y, además,
modifica, en lo pertinente el Código de lo Contencioso Administrativo, que
regula dicha institución en los artículos 152 y siguientes. Así mismo, se
modifica también el artículo 73 de dicho código en lo relativo a la revocación
directa de los actos administrativos.
- El literal c) del
artículo 14º, en lo que tiene que ver con el pago de pensiones públicas del
nivel nacional por el Fondo de que allí se habla, excluye, entonces, a quienes
se encuentren afiliados  a una Administradora de pensiones al momento de
alcanzar la edad correspondiente, con lo cual se quebrantan el artículo 58º y
el artículo 53º inciso final de la Carta Política;
- El artículo 15º,
modificó lo dispuesto por el artículo 47º del Decreto 2127 de 1945 en cuanto
respecto de trabajadores oficiales introdujo una causal nueva para la
terminación del contrato por la "liquidación definitiva de la empresa, por
una parte y, por otra,  tanto el artículo 15º del decreto acusado, como su artículo
9º, quebrantan también el artículo 53º de la Constitución, e igualmente el
artículo 150 º de la Carta, por la modificación que allí se introduce a los
artículos 61 y 62 del Código Sustantivo del trabajo, con desconocimiento
simultaneo del derecho a la igualdad (articulo 13 de la Constitución)
- Los artículos 20º,
21º, 22º, y 23º del Decreto aludido, modifican, sin facultad constitucional
para el efecto, el Código de Procedimiento Laboral, en la medida que
establecen  un recurso de revisión especial, no previsto en dicho código; le
asignan nueva competencia a la Corte Suprema de Justicia para conocerlo;
permiten su interposición en cualquier tiempo, es decir, sin sujeción a
términos de caducidad o prescripción; limitan la procedibilidad de esa acción o
recurso de revisión especial para que sólo pueda conocerse de la misma " a
solicitud del Gobierno Nacional a través del Ministerio respectivo, o del
Ministerio Público"; y la extiende, no sólo a las sentencias, sino,
también a actos administrativos, a conciliaciones y a transacciones de carácter
laboral, tanto procesales como extraprocesales, lo que no se encuentra
autorizado ni en el Código de Procedimiento Laboral ni en el Código Contencioso
Administrativo.
4.3
Inexequibilidad de las normas acusadas del Decreto 1065 de 1999.
Con relación a las
normas acusadas del Decreto 1065 de 1999, funda el demandante la acusación de
inconstitucionalidad de las mismas, en que:
- El artículo 1º ,
en el cual se dispone la disolución y liquidación de la Caja Agraria, desconoce
en forma flagrante la voluntad del  Congreso de la República al otorgar las
facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República por el
artículo 120º de la Ley 489 de 1998,  pues es claro que aquél jamás tuvo en
mente siquiera la disolución y liquidación de la institución bancaria acabada
de mencionar, como fácilmente se deduce de su propia actividad como legislador
ordinario, pues "en el tiempo que transcurrió entre la sanción de la ley
de 1998 y el día en que se dictó el Decreto 1065 de 1999, el Congreso debatió y
aprobó el proyecto que se convirtió en la Ley 508 de 1999, sancionada el día 27
de julio, en la cual existen "dos menciones precisas de la Caja Agraria:
la primera, en el aparte 7.4 del artículo 4, del capitulo II, que dispone:
"se reestructurará integralmente la Caja Agraria.....para mejorar los
servicios financieros rurales y ampliar la cobertura y acceso..."; la
segunda, en el aparte 18.1.2 del mismo artículo 4, que dispone que los planes
de vivienda que se incorporaran a los planes de reforma agraria, serán
coordinados  "por el Incora y la Caja Agraria".
Con ello se
demuestra, -prosigue el actor-, que le Gobierno desconoció la voluntad del
legislador para que continuará existiendo la Caja Agraria y, por encima de
ella, ordenó su disolución y liquidación por el artículo 1º del decreto 1065 de
1999; y, entonces, como la ley 508 de 1999, que dispuso la reestructuración de
la Caja, es posterior al Decreto citado, quiere ello significar que la reestructuración
de dicha entidad ordenada por la "ley del plan", para que tenga
cumplimiento, supone que ese organismo crediticio tenga existencia, como en
efecto la tiene por derogación tácita del Decreto 1065 de 1999.
En tal virtud, a
juicio del demandante, sobre el artículo 1º del Decreto referido, a de
producirse fallo inhibitorio, tal como ocurrió "en relación con el plan
nacional de desarrollo de 1995, en el caso del Fondo Nacional de Caminos
Vecinales".
- El artículo 8º,
resulta inexequible si se declara la inconstitucionalidad del artículo 1º del
Decreto 1065 de 1999, o si se acepta que éste último fue derogado por la Ley
508 de 1999. Pero además, la supresión de todos las cargos de los trabajadores
de la Caja Agraria por un decreto ley, que instituyó así una nueva causal de
terminación de los contratos laborales desconoce lo preceptuado por el artículo
47 del Decreto 2127 de 1945, así como el contenido material de la ley 6ª e ese
año en la cual se estructura el régimen laboral de los trabajadores oficiales
y, por lo mismo, es clara la violación del numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución, así como la del artículo 53 de la misma y, aún, la del parágrafo
3º del artículo 120 de la Ley 489 de 1998.
- El artículo 2º, en
cuanto establece que el régimen aplicable a la liquidación de la Caja Agraria
será el previsto en dicho decreto y, "en lo pertinente" el Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero y, subsidiariamente lo previsto en el Código de
Comercio,  por modificar normas legales contenidas en Códigos, quebrantan tanto
el inciso final del numeral 10º del artículo 150 de la Constitución, como el
parágrafo 3 de la Ley 489 de 1998;
- El artículo 9º, en
el cual se establece que lo atinente a la terminación y liquidación de los
contratos de trabajo de los trabajadores oficiales de la Caja Agraria serán
aplicables, tanto el artículo 15º del decreto 1064 de 1999, como lo dispuesto
en el Decreto 1065 del mismo año, quebranta el numeral 10º del artículo 150 de
la Constitución, pues resulta evidente que se introdujeron de esa manera
modificaciones a los códigos sustantivo y procesal del trabajo, así como al
Código Disciplinario Unico en lo pertinente, como puede apreciarse de la simple
lectura de los artículos 405 del primero, 118 y 113 a 117 del segundo. Además, por
la misma razón, se quebrantaron también las normas protectoras del trabajo
consagradas por el artículo 53 de la Carta Magna.
- El artículo 12º
del Decreto 1065 de 1999, quebrantó el numeral 7º del artículo 150 de la
Constitución, así como el parágrafo 5º del artículo 120 de la Ley 489 de 1998,
pues es claro que la citada norma constitucional sólo autoriza al Congreso para
crear Sociedades de Economía Mixta o Empresas Industriales y Comerciales del
Estado, o para que ellas se creen previa autorización de la Ley, en la cual se
determine su objeto, su capital, su domicilio, los aspectos esenciales de su
estatuto, etc; y, por lo mismo, hubo exceso en el ejercicio de las facultades
extraordinarias a que se a hecho alusión.
Asevera el actor,
que mediante escritura pública número 1759 del 16 de junio de 1998, otorgada en
la Notaría 36 de Bogotá, se creó la sociedad anónima denominada Agileasing
S.A. con capital enteramente privado, la cual fue objeto de varias reformas,
hasta la contemplada en la escritura pública 3411 del 28 de noviembre de 1995,
Notaria 16 de Bogotá, en la que se le denominó "Financiera Leasing
Colvalores S.A. Compañía de Financiamiento Comercial, con capital totalmente
privado.
Más tarde, dicha
sociedad incurrió en una de las causales de disolución señaladas por la Ley
según consta en el acta correspondiente a la asamblea general de Accionistas
celebrada el 8 de junio de 1999, protocolizada con la escritura pública 2655 de
24 de junio del año en curso, en la cual se decidió una "reforma" a dicha
sociedad, que en adelante funcionaria como "Banco de Desarrollo
Empresarial", para lo cual, con el objeto de" enervar la causal de
disolución", el Instituto de Fomento Industrial -IFI- aporta recursos
" hasta por valor de diecinueve mil millones de pesos.
De esta manera,
"sin intervención del Congreso, que no dictó Ley que la creara ni autorizó
nunca al Gobierno Nacional para crearla, se crea una Sociedad de Economía Mixta
del orden Nacional sujeta al Régimen de Empresa Industrial y Comercial del Estado,
vinculada al Ministerio de Desarrollo Económico". A esa asamblea,
celebrada el 8 de junio de 1999, concurrió el Presidente encargado y
representante del IFI, "en representación del ciento por ciento  (100%)
del capital suscrito y pagado de  la compañía mencionada, es decir, dos
millones quinientas cuarenta y cuatro mil setecientas noventa (2.544.790)
acciones".
Dejando de lado la
violación  de los artículos 253, 254 y 255 del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero, resulta claro, conforme a la ley, que la intervención del
presidente encargado y representante legal del IFI en la citada asamblea para
dotar de recursos a la citada compañía en cuantía de diecinueve mil millones de
pesos ($19.000.000.000,oo), no convierte a esa entidad en una sociedad de
economía mixta ni en una empresa industrial y comercial del Estado, pues, como
es conocido la naturaleza jurídica de la sociedad se define en el momento de su
creación, tal cual lo disponen, entre otras normas, los artículos 97 y 98 de la
Ley 489 de 1998, máxime si se tiene en cuenta que para la creación de una
sociedad de economía mixta o de una empresa industrial y comercial del Estado
no puede operar la voluntad privada para transformar en una de aquellas una
sociedad privada, pues lo que se requiere es de "una ley que la cree o que
autorice específicamente su creación"
De esta suerte, no
puede tener ningún efecto jurídico la transformación de la "inexistente
sociedad de economía mixta llamada ´Banco de Desarrollo Empresarial S.A.´, en
una entidad denominada ´Banco Agrario de Colombia S.A´ -´BanAgrario´-, que no
se sabe si es sociedad de economía mixta o empresa industrial y comercial del
Estado", pues, mientras en la escritura pública "No. 2474 citada, se
la denomina ´sociedad de economía mixta´", el artículo 12 del Decreto 1065
de 1999 "dice que el BanAgrario ´continuará como sociedad anónima, con
régimen de empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional y que
se vincula al Ministerio de Agricultura´ y no se menciona ninguna sociedad de
economía mixta".
En síntesis, -
prosigue el actor -, "la sociedad de economía mixta ´Banco de Desarrollo
Empresarial S.A. ´, que se trató de constituir por medio de la citada escritura
pública 2455 de junio 24 de 1999, de la Notaría Primera de Bogotá, jamás
existió, jamás se constituyó, porque no fue creada por ley ni autorizada por
ésta", y, por consiguiente, el artículo 12 del Decreto 1065 de 1999, que
dice reestructurar esa entidad para que en adelante actúe bajo la denominación
de "Banco Agrario de Colombia S.A", quebranta la Constitución, pues,
lo que realmente se hizo fue "crear una empresa industrial y comercial del
Estado, sin que existiera ley que la creara o autorizara expresamente su
creación", conforme lo exige el artículo 150 numeral 7º de la Constitución,
desarrollado por los artículos 49 inciso segundo, y 85 de la Ley 489 de 1998.
4.4.
Inconstitucionalidad de los artículos 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22,
23 y 24 del Decreto 1065 de 1999.
Como consecuencia
obligada de la inexequiblidad del artículo 12 del Decreto aludido, surge,
también, la de los artículos acabados de mencionar, pues, en la estructura del
decreto, estos últimos no podrían tener existencia sin aquél, lo que quiere
decir que, en virtud de no haber sido creado ni autorizada su creación por la
Ley el Banco Agrario de Colombia S.A., los artículos 13 a 24 del Decreto 1065
de 1999, al igual que el artículo 12 del mismo, quebrantan, de igual manera, el
artículo 150 numeral 7 de la Constitución.
4.5.
Inconstitucionalidad parcial del numeral tercero del artículo 94 de la Ley 489
de 1998.
De la norma acabada
de mencionar, afirma el actor que es inexequible en cuanto autoriza que las
empresas industriales y comerciales del Estado y las entidades territoriales
que concurran a la creación de una empresa filial puedan actuar para ese
efecto, previa autorización contenida en el "correspondiente acto de
creación y organización de la entidad o entidades participantes", pues las
empresas industriales y comerciales del Estado, así como las sociedades de
economía mixta, en cada caso, tienen que ser creadas por la ley o autorizadas
por ésta, de manera particular, esto es "concreta, determinada,
específica", lo que significa que no pueden conferirse en el acto de su
creación una autorización general para que posteriormente "ella a su vez
participe en la creación de otras, sin especificarlas", al libre arbitrio
de sus directivos, quienes podrían crear empresas filiales sin necesidad de intervención
de la ley, la ordenanza departamental o el acuerdo del respectivo Concejo
Distrital o Municipal, con violación del artículo 150 numeral 7 de la Carta
Política.
4.6.
Inconstitucionalidad del artículo 97 inciso segundo de la Ley 489 de 1998.
En el aparte acusado
del artículo en mención, se establece que para que una sociedad pueda ser
calificada como de economía mixta, el "aporte estatal ... no sea inferior
al cincuenta por ciento (50%) del total del capital social, efectivamente
suscrito y pagado", condición esta que a juicio del actor quebranta los
artículos 150, 300, 313 y transitorio 20 de la Constitución.
Para sustentar la
acusación así formulada, el actor recuerda que al momento de entrar en vigencia
la Constitución de 1991 el Código de Comercio y el Decreto 1050 de 1968
regulaban lo concerniente a las sociedades de economía mixta.  En consecuencia,
los artículos 150, 300, 313 y transitorio 20 de la nueva Carta Política,
acogieron la definición legal de aquellas sociedades, es decir, que no era indispensable
para su existencia la condición de que su capital no fuese inferior, en cuanto
a aporte estatal al mismo, en un cincuenta por ciento (50%).  La referencia que
el artículo 466 del Código de Comercio sobre el particular establecía, era en
sentido diferente "cuando la participación estatal excediera de ese
porcentaje, a las autoridades de derecho público no se les aplicaría la
restricción de voto del veinticinco por ciento (25%)", de que para
entonces se hablaba en el numeral 1 del artículo 428 del mismo Código, norma
que posteriormente fue derogada por el artículo 242 de la Ley 222 de 1995.
Por consiguiente,
son sociedades de economía mixta, conforme a la Constitución de 1991,
"todas las que se creen por ley o cuya creación sea autorizada por esta, siempre
y cuando haya, al momento de constituirse, aportes de capital público y
privado", razón esta por la cual el aparte acusado del inciso segundo del
artículo 97 de la Ley 489 de 1998, viola las normas constitucionales a que se
ha hecho referencia.
5.  Demanda
presentada por el ciudadano Alejandro Rico Jiménez.
El actor, en escrito
que obra a folios 455 a 463, acusa como inconstitucionales los artículos 15,
del Decreto 1064 de 1999, y 1º, 8º y 9º del Decreto 1065 de 1999, por cuanto
considera que con ellos se violan los artículos 25 y 53 de la Constitución
Política.
En la argumentación
expuesta para sustentar la demanda, se expresa que las normas cuya
inconstitucional se pretende sea declarada por la Corte, desconocen que el
derecho al trabajo tiene en nuestro ordenamiento constitucional una especial
importancia, que resulta seriamente afectada por las disposiciones legales que
acusa, al dejar en estado de desocupación laboral a los empleados que "sin
aviso, fueron desmejorados en sus condiciones laborales" pasando por
encima de las normas de orden legal que protegen los derechos de los
trabajadores, con lo cual se quebrantaron las disposiciones constitucionales
que considera violadas.
III.
INTERVENCIÓN DE ALGUNOS CIUDADANOS.
Admitidas que fueron
las demandas aludidas, como puede observarse en auto de 8 de septiembre de
1999, (folios 483 a 485) y practicadas las pruebas allí decretadas,
intervinieron los ciudadanos Benjamín Ochoa Moreno (folios 506 a 510), Hugo
Francisco Mora Murillo (folios 511 a 514) y Jesús Antonio Bernal Amorocho
(folios 551 a 560), para impetrar que se declare la inconstitucionalidad de los
Decretos 1064 y 1065 de 1999, los dos primeros, como consecuencia de la
declaración de inexequibilidad del artículo 120 de la Ley 489 de 1998, declarada
por esta en Sentencia C-702 de 20 de septiembre de 1999, y el tercero, para
coadyuvar, en su integridad, la demanda presentada por el ciudadano Jorge
Arango Mejía.
De igual modo,
intervinieron los ciudadanos Juan Manuel Charria Segura (folios 524 a 543)  y
Hernando Herrera Vergara  (folios 570 a 598), para defender el primero, en su
integridad la constitucional de los Decretos 1064 y 1065 de 1999 y el segundo,
para impugnar la petición de que se declare la inconstitucionalidad del Decreto
1065 de 1999, por cuanto considera que el Presidente de la República, conforme
al artículo 189 numeral 15 de la Constitución, tiene facultad para
"suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de
conformidad con la ley".  Ello significa, entonces, a juicio del último de
los intervinientes mencionados que de acuerdo con lo establecido por los
artículos 52 y 54 de la Ley 489 de 1998, el Presidente de la República tiene
atribuciones para dictar las normas contenidas en el Decreto 1065 de 1999, pues
se trata del ejercicio de una potestad constitucional ya reglada por la ley
que, de esta manera, simplemente transformó el Banco de Desarrollo Empresarial
S.A. en el Banco Agrario de Colombia S.A., "sin que pueda deducirse que se
trata de la creación de una nueva entidad u organismo público del orden
nacional".
Por otra parte, la
ciudadana Verónica González Lehmann, en escrito visibles a (folios 544 a 550),
solicita a la Corte declararse inhibida para decidir sobre la
constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas acusadas del Decreto
1065 de 1999, por cuanto considera que si bien es verdad que el Presidente de
la República invocó para dictarlo las facultades extraordinarias que le fueron
concedidas por el artículo 120 de la Ley 489 de 1998, también lo es que,
simultáneamente manifestó actuar en ejercicio de sus atribuciones
"constitucionales y legales", lo que significa que ejerció potestades
de que se encuentra investido como suprema autoridad administrativa, y, en tal
virtud, no es a la Corte Constitucional a la que corresponde el control
jurídico de las normas demandadas.
IV.  INTERVENCIÓN
DEL MINISTERIO DE HACIENDA.
El abogado Manuel
Avila Olarte, como apoderado del Ministerio de Hacienda, intervino como aparece
en escrito visible a folios 515 a 520, para defender la constitucionalidad de
los apartes acusados de los artículos 94, numeral 3 y 97 inciso segundo de la
Ley 489 de 1998.
En cuanto a la
primera de las disposiciones citadas, manifiesta que "la afirmación del
demandante en el sentido que del artículo 94 se desprende que la autorización
legislativa para crear filiales pueda ser general, no se encuentra contenida en
el texto demandado", por lo que resulta "que nos encontramos frente a
una proposición jurídica demandada inexistente".
Recuerda luego que
conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la autorización por
los organismos de representación popular para crear "un determinado"
ente del Estado, "debe ser específica" o sea que debe determinar su
objeto, régimen jurídico, y si se trata de sociedades de economía mixta el
monto económico de la participación estatal, así como la proporción de capital
público y privado en la empresa respectiva, por lo que la expresión acusada del
artículo 94 numeral 3 no debe ser interpretada, como lo hace el demandante,
"en el sentido que el mismo faculte autorizaciones generales e
indeterminadas para que los órganos estatales creen filiales", razón por
la cual habrá de declararse, en su opinión, una "exequibilidad
condicionada".
Con respecto a la
acusación de inexequibilidad parcial del artículo 97 de la Ley 489 de 1998,
manifiesta que la sociedad de economía mixta es aquella en donde "se
encuentren invertidos recursos públicos". Por ello, "el artículo 97
de la Ley 489 de 1998 debe ser entendido no en términos restrictivos, sino en
términos amplios, de tal manera que la denominación de sociedad de economía
mixta no comprenda exclusivamente las entidades en las cuales el capital
estatal represente mínimamente el cincuenta por ciento (50%) del capital
social, suscrito y pagado, sino las entidades en las cuales exista dentro del
capital estatal, aporte estatal, en cualquier proporción".
Tal conclusión, -
continúa el interviniente -, "se extrae, igualmente, de la interpretación
sistemática de la Ley 489 de 1998, en la medida en que no existe ninguna
definición legislativa sobre entidades que tengan dentro de su capital aporte
estatal en una proporción menor a la establecida en el artículo 97 de la
mencionada ley, las cuales, por existir aporte estatal, no pueden ser
consideradas como entidades privadas", razón esta que lo lleva a solicitar
a la Corte "una declaratoria de exequibilidad condicionada" con
respecto a la norma acusada.
V.-  INTERVENCIÓN
DEL SEÑOR PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El señor Procurador
General de la Nación, como aparece a folios 606 a 615, rinde, en relación con
las demandas acumuladas en este proceso el concepto distinguido con el número
1957.
En el solicita
"estarse a lo resuelto en la Sentencia C-702 de 1999", con respecto a
la declaración de inexequibilidad del artículo 120 de la Ley 489 de 1998.
Así mismo, y bajo la
consideración de que los Decretos 1064 y 1065 de 1999 son decretos- leyes,
expedidos en virtud de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente
de la República por el artículo 120 de la Ley 489 de 1998, son
inconstitucionales, a partir de la fecha de su publicación.
Con respecto a la
parte acusada del numeral 3 del artículo 94 de la Ley 489 de 1998, solicita que
se declare su constitucionalidad.  Para ello, considera el señor Procurador
General de la Nación que en el acto de creación o autorización para crear una
empresa industrial y comercial del Estado, puede autorizarse a la nueva entidad
para que, a su turno, tenga la facultad de creación de filiales, "es
decir, de una empresa en la cual participe con un porcentaje superior al
cincuenta y uno por ciento (51%) de conformidad con el numeral primero del mismo
artículo, autorización que deberá contener las características esenciales de la
entidad a crear", la cual, aún cuando no es usual, "de realizarse, no
sería inconstitucional, por cuanto el requisito es que exista la autorización
específica de la respectiva corporación, nacional, departamental o municipal y
no que se realice en acto separado".  Por ello, si tal autorización no se
contempla en la ley de creación, "deberá hacerse, como ocurre en la
generalidad de los casos, por acto especial de autorización expedido por el
Congreso, la Asamblea Departamental o del Concejo Municipal, según sea el nivel
de la entidad descentralizada".
En ese sentido, -
continúa el señor Procurador -, "asiste razón al demandante en cuanto a
que en el acto de creación de una entidad descentralizada de cualquier nivel,
no puede autorizarse de manera general, la posibilidad de que esta cree a su
arbitrio entidades filiales", pero ello no significa, por las razones que
ya se expresaron, que en el aparte acusado se quebranten las normas constitucionales
a que se refiere el demandante.
En lo que respecta
al inciso segundo del artículo 97 de la Ley 489 de 1998, considera el Jefe del
Ministerio Público, que asiste la razón al demandante "en cuanto a que el
concepto constitucional de ´sociedad de economía mixta´, no alude a porcentajes
específicos de participación de capital público", así como en la
afirmación de que ese tipo de sociedades fue definido por el Decreto 1050 de
1968, en armonía con lo que se dispuso por el artículo 461 del Código de
Comercio.
En la creación de
las sociedades de economía mixta, además de la voluntad del Estado, interviene
la de los particulares que participan en ellas.  Por eso, el legislador está
facultado para crearlas en el orden nacional y determinar el régimen general al
cual se sometan las que se creen en los departamentos y municipios y, por
consiguiente, en ese sentido, "puede determinar variaciones en su
regulación de acuerdo con la composición del capital, así como su grado de
autonomía y los mecanismos de control y vigilancia por parte del Estado, de tal
manea que a menor participación económica de capital público en ellas dispongan
de mayor autonomía y mayor sea su asimilación con las entidades
privadas...".
De esta suerte, si
bien es verdad que el legislador puede establecer el régimen general de las
sociedades de economía mixta, el ejercicio de esa atribución por el legislador
no puede llevar "hasta la modificación de su concepción", con
afectación de la "autonomía de las entidades territoriales para establecer
las condiciones de creación de sus entidades descentralizadas, dentro de la
concepción global planteada por la Constitución en los artículos 300 y 313 de
la Carta", por una parte; y, por otra, es claro que la modificación que el
legislador introduce al concepto de sociedad de economía mixta, "saca de
la órbita especial de control estatal a todas las entidades que no cumplan el
requisito de contar con una participación pública de por lo menos del cincuenta
por ciento (50%) del capital, desconociendo lo que para cada caso se haya
establecido en el acto de creación y en los respectivos contratos de
sociedad", lo que, además, podría llevar a considerar que "la
participación de las entidades públicas en tales sociedades no requeriría autorización
legal, por cuanto no estarían creando una sociedad de economía mixta sino
simplemente participando en una sociedad comercial".
Por ello, concluye
el señor Procurador, el inciso segundo del artículo 97 de la Ley 489 de 1998 es
inconstitucional y, así solicita que se declare por esta Corte.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1.  Competencia.
En virtud de lo
dispuesto por el artículo 241, numeral 5 de la Constitución, esta Corporación
es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra las
normas acusadas en este proceso en las demandas que fueron objeto de
acumulación en el mismo, pues se trata de disposiciones de carácter legal.
2. Cosa juzgada
constitucional respecto del artículo 120 de la Ley 489 de 1998 y de los
Decretos 1064 y 1065 de 1999.
1.  De conformidad
con lo dispuesto por el artículo 243 de la Constitución Política, los fallos
que en ejercicio de sus funciones sean proferidos por la Corte Constitucional
en relación con la exequibilidad o inexequibilidad de normas sometidas a su
control, hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, lo que significa que, si
esta última ha sido declarada por la Corte, las normas que fueron objeto de su
juzgamiento y retiro del ordenamiento jurídico por violación de la Carta
Política, no pueden ser reproducidas ni por la autoridad que las dictó, ni por
ninguna otra, mientras persistan en la Constitución las disposiciones que
sirvieron como fundamento para el efecto.
1.1. En relación con
el artículo 120 de la Ley 489 de 1998, esta Corporación, mediante Sentencia
C-702 de 20 de septiembre de 1999 declaró su inexequibilidad, a partir de la
fecha de su promulgación, sentencia en la cual se expresó que, en este caso,
"las facultades no fueron legítimamente concedidas nunca", por lo
que, entonces, "desaparece la norma del ordenamiento jurídico desde el
momento mismo de su promulgación y, por tanto, no puede producir efecto
alguno".
Siendo ello así, la
Corte Constitucional, habrá de ordenar ahora, que, en virtud del empeño de la
cosa juzgada, se esté a lo resuelto con respecto a la norma mencionada.
1.2.  En cuanto
respecta a los Decretos 1064 y 1065 de 1999, algunas de cuyas normas fueron
objeto de las demandas acumuladas en este proceso y a las cuales ya se ha hecho
referencia pormenorizada en esta providencia, ha de observarse por la Corte
Constitucional, que esta Corporación, en Sentencia C-918 de 18 de noviembre de
1999, declaró la inexequibilidad, en su integridad, de los decretos
mencionados, en razón de haber sido expedidos en ejercicio de las facultades
extraordinarias de que trata el artículo 120 de la Ley 489 de 1998, norma que,
como ya se dijo, fue declarada inexequible desde la fecha de su promulgación.
Ello significa,
entonces, que si el Presidente de la República no fue jamás investido de manera
legítima conforme a la Constitución de las facultades extraordinarias a que se
ha hecho mención, las que no tuvieron "efecto alguno" según lo
expresado en la Sentencia C-702 de 1999, se sigue como conclusión obligada de
tal declaración que, los decretos-leyes expedidos con invocación de tales
facultades son igualmente inconstitucionales y, por ello, también lo son cada
una de las disposiciones que los integran, por lo cual se ordenará estar a lo
resuelto en la Sentencias C-918 de 18 de noviembre de 1999, en relación con los
distintos artículos de los decretos a que se ha hecho mención que fueron
demandados en los procesos acumulados a que se refiere esta providencia.
3. Análisis sobre
la constitucionalidad del numeral 3º (parcial) del artículo 94 de la Ley 489 de
1998.
3.1. El ciudadano
Jorge Arango Mejía solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de la
expresión "o en el correspondiente acto de creación y organización de la
entidad o entidades participantes", contenida en la parte final del
numeral 3º del artículo 94 de la Ley 489 de 1998 (folios 151 y 210 a 213 del
expediente).
A su juicio, las
empresas industriales y comerciales del Estado, así como las sociedades de
economía mixta, tienen que ser creadas por la ley, o autorizada por esta su
creación.  Por ello, resulta contrario a la Constitución que desde el propio
acto de creación y organización de una empresa industrial y comercial del
Estado, se le autorice para que, a su arbitrio pueda dar origen a
"empresas filiales", sin intervención ninguna del legislador.  Esa
autorización en abstracto y de tipo general, quebranta entonces, al decir del
demandante el artículo 150, numeral 7º de la Constitución.
3.2.  El Ministerio
de Hacienda y Crédito Público (folios 601 a 603), por su parte, considera que
el segmento final del numeral 3º del artículo 94 de la Ley 489 de 1998, no debe
ser entendido en el sentido planteado por el demandante, sino que, sin
prescindir de la autorización del órgano de representación popular para crear
una filial, que debe ser específica, puede ella estar contenida en el acto de
creación de la empresa industrial y comercial del Estado, con sujeción a la ley
que, lo es en este caso la 489 de 1998.
3.3.  El Procurador
General de la Nación, considera que el aparte acusado no contempla autorización
general  sino que confiere una facultad de creación por parte de la empresa
industrial y comercial del Estado, para que ella pueda participar con un
porcentaje superior al cincuenta y uno por ciento (51%) del capital, en la
creación de empresas filiales, asunto que, si bien no es usual, no sería
inconstitucional, "por cuanto el requisito es que exista la autorización
específica de la respectiva corporación nacional, departamental o municipal y
no que se realice en acto separado.
3.4. Se observa por
la Corte que el artículo 94 de la Ley 489 de 1998, regula lo atinente a la
asociación de empresas industriales y comerciales del Estado con otras de su
misma naturaleza, o entre entidades descentralizadas y entidades territoriales,
las cuales se regirán "por las disposiciones establecidas en los actos de
creación, y las disposiciones del Código de Comercio", salvo las
excepciones establecidas por el citado artículo 94, en cuyo numeral 3º se
dispone que "las empresas industriales y comerciales del Estado y las
entidades territoriales que concurran a la creación de una empresa filial
actuarán previa autorización de la ley, la ordenanza departamental o el acuerdo
del respectivo concejo distrital o municipal, la cual podrá constar en norma
especial o en el correspondiente acto de creación y organización de la
entidad o entidades participantes".
Es decir, que son
dos las vías que pueden ser utilizadas para la "creación de filiales":
la primera, por autorización directa de la ley, la ordenanza departamental o el
acuerdo expedido por el concejo distrital o municipal para el efecto; y, la
segunda, cuando existe una norma "en el correspondiente acto de creación y
organización de la entidad o entidades participantes", que, aún cuando en
apariencia sería indeterminada y general, queda sin embargo sometida a que en
el capital de la nueva entidad se participe por la empresa industrial y
comercial del Estado "con un porcentaje superior al cincuenta y uno por
ciento (51%) del capital total", como lo exige el numeral primero del
artículo 94 de la misma ley, y, teniendo en cuenta que cuando se trate de
filiales en las cuales participen particulares, quedan sometidos al régimen
previsto por la ley para las sociedades de economía mixta, por expresa
disposición del numeral quinto del citado artículo 94 de la Ley 489 de 1998.
A ello ha de
agregarse que el numeral sexto del artículo 94 en mención, en cuanto hace al
control administrativo sobre las empresas filiales, dispone  que "en el
acto de constitución" será necesario establecer "los instrumentos
mediante los cuales la empresa industrial y comercial del Estado que ostente la
participación mayoritaria asegure la conformidad de la gestión con los planes y
programas y las políticas del sector administrativo dentro del cual
actúen".
De esta suerte, lo
que en apariencia sería una autorización general, con desconocimiento de la
participación del Congreso de la República, las Asambleas Departamentales o los
Concejos Municipales o Distritales respecto de la creación de filiales  de
empresas industriales y comerciales del Estado de los distintos niveles
administrativos, -que es a lo que se concreta el cargo de
inconstitucionalidad-, no lo es en realidad.  En efecto, leído en su integridad
el artículo 94 de la Ley 489 de 1998, si se acude a ese mecanismo para el
establecimiento de empresas filiales, las entidades estatales que, como
empresas industriales y comerciales de esa categoría participen en la creación
de aquellas tienen señaladas con antelación por el propio legislador, unas
reglas precisas, determinadas, que permiten desde el comienzo, saber cuáles son
las condiciones en que habrá de participar el ente estatal, pues la ley preve
el porcentaje de capital mínimo que ha de aportarse, el régimen jurídico al
cual habrá de someterse la filial y, además, se asegura, de antemano que la
nueva entidad tendrá a su disposición instrumentos indispensables para que
permitan que en el desarrollo de su objeto social la gestión que realice se
articule, en un plano de coordinación, con los programas y las políticas del
sector administrativo correspondiente, razones estas por las cuales se
declarará la exequibilidad del aparte final del numeral 3º del artículo 94 de la
Ley 489 de 1998.
4.  Análisis
sobre la constitucionalidad del inciso segundo del artículo 97 de la Ley 489 de
1998.
4.1.  En la demanda
presentada por el ciudadano Jorge Arango Mejía, (folios 213 a 214 del
expediente), se solicita a la Corte declarar la inexequibilidad del inciso
segundo del artículo 97 de la Ley 489 de 1998, en el cual se dispone que
"para que una sociedad comercial pueda ser calificada como de economía
mixta es necesario que el aporte estatal, a través de la Nación, de entidades
territoriales, de entidades descentralizadas y de empresas industriales y
comerciales del Estado o sociedades de economía mixta no pueda ser  inferior al
cincuenta por ciento (50%) del capital social, efectivamente suscrito y
pagado".
A juicio del actor,
dado que al momento de entrar en vigencia la Constitución de 1991 se
encontraban en vigor las disposiciones del Decreto 1050 de 1968 y las del
Código de Comercio relacionadas con las sociedades de economía mixta, cuando el
constituyente se refirió a este tipo de sociedades en los artículos 150, 300,
313 y transitorio 20 de la Carta, acogió la definición legal que entonces
existía sobre esa clase de sociedades, que no preveían que para ser de esa
naturaleza fuese necesario que el aporte estatal "no sea inferior al
cincuenta por ciento (50%) del capital social, efectivamente suscrito y
pagado", como ahora se dispone por el inciso acusado, que ya se
transcribió.
4.2.  El Ministerio
de Hacienda (folios 603 - 604), sugiere a la Corte que se declare una
"exequibilidad condicionada" de la norma acusada en el sentido de que
"el artículo 97 de la Ley 489 de 1998 debe ser entendido no en términos
restrictivos, sino en términos amplios, de tal manera que la denominación de
sociedad de economía mixta no comprenda exclusivamente las entidades en las
cuales el capital estatal represente mínimamente el cincuenta por ciento (50%)
del capital social, suscrito y pagado, sino las entidades en las cuales exista
dentro del capital, aporte estatal, en cualquier proporción", ya que las sociedades
en las cuales exista "aporte estatal, no pueden ser consideradas como
entidades privadas"
4.3.  El Procurador
General de la Nación, por su parte, estima que al demandante le asiste la razón
respecto de la inconstitucionalidad del inciso acusado, por cuanto el artículo
8º del Decreto 1050 de 1968 no establece porcentajes para que una sociedad con
aportes estatales y privados sea considerada como de economía mixta, y, además,
en razón de que la Constitución vigente cuando se refiere a ese tipo de sociedades,
"no alude a porcentajes específicos de participación de capital
público".
4.4.  Ante todo, se
precisa por la Corte que la constitucionalidad o inconstitucionalidad del
inciso segundo del artículo 97 de la Ley 489 de 1998, no puede analizarse en
relación con el Código de Comercio, ni tampoco teniendo como punto de
referencia las definiciones que respecto de las sociedades de economía mixta y
de otras entidades descentralizadas se hicieron en el Decreto-Ley 1050 de 1968,
sino que el juicio de la Corte ha de realizarse mediante la confrontación de la
norma acusada con la Carta Política, sin consideración a normas de rango legal
como las mencionadas, de las cuales, dicho sea marginalmente, el Decreto-Ley
1050 de 1968 fue expresamente derogado por el artículo 121 de la Ley 489 de
1998.
4.5.  Sentado lo
anterior, encuentra la Corte que, efectivamente, como lo asevera el actor y lo
afirma el señor Procurador General de la Nación, la Carta Política vigente, en
el artículo 150, numeral 7º, atribuye al legislador la facultad de "crear
o autorizar la constitución" de "sociedades de economía mixta",
al igual que en los artículos 300 numeral 7º y 313 numeral 6º dispone lo propio
con respecto a la creación de este tipo de sociedades del orden departamental y
municipal, sin que se hubieren señalado porcentajes mínimos de participación de
los entes estatales en la composición del capital de tales sociedades.  Ello
significa entonces, que la existencia de una sociedad de economía mixta, tan
sólo requiere, conforme a la Carta Magna que surja de la voluntad del
legislador, si se trata de una perteneciente a la Nación, o por así disponerlo
una ordenanza departamental o un acuerdo municipal, si se trata de entidades
territoriales, a lo cual ha de agregarse que, lo que le da esa categoría de
"mixta" es, justamente, que su capital social se forme por aportes
del Estado y de los particulares, característica que determina su sujeción a un
régimen jurídico que le permita conciliar el interés general que se persigue
por el Estado o por sus entidades territoriales, con la especulación económica
que, en las actividades mercantiles, se persigue por los particulares.
4.6. Por otra parte,
se observa por la Corte que el artículo 210 de la Constitución establece que
las entidades descentralizadas por servicios del orden nacional deben ser
creadas por la ley o con su autorización "con fundamento en los principios
que orientan la actividad administrativa", norma ésta que en armonía con
lo dispuesto por el artículo 150 de la Carta permite que el Congreso de la
República en ejercicio de su atribución de "hacer las leyes" dicte el
régimen jurídico con sujeción al cual habrán de funcionar los establecimientos
públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las empresas de
economía mixta. Ello no significa que so pretexto de establecer ese régimen
para estas últimas se pueda establecer desconocer que cuando el capital de una
empresa incluya aportes del Estado o de una de sus entidades territoriales en
proporción inferior al cincuenta por ciento (50%) del mismo, no alcanzan la
naturaleza jurídica de sociedades comerciales o empresas de "economía
mixta", pues, se insiste, esta naturaleza jurídica surge siempre que la
composición del capital sea en parte de propiedad de un ente estatal y en parte
por aportes o acciones de los particulares, que es precisamente la razón que no
permite afirmar que en tal caso la empresa respectiva sea "del
Estado" o de propiedad de "particulares" sino, justamente de los
dos, aunque en proporciones diversas, lo cual le da una característica
especial, denominada "mixta", por el artículo 150, numeral 7º de la
Constitución.
De no ser ello así,
resultaría entonces que aquellas empresas en las cuales el aporte de capital
del Estado o de una de sus entidades territoriales fuera inferior al cincuenta
por ciento (50%) no sería ni estatal, ni de particulares, ni "mixta",
sino de una naturaleza diferente, no contemplada por la Constitución.
4.7.  No sobra
advertir, sin perjuicio de lo expuesto, que en atención al porcentaje de la
participación del Estado o de sus entes territoriales en las empresas de
economía mixta, puede el legislador en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales establecer, si así lo considera pertinente, regímenes
jurídicos comunes o diferenciados total o parcialmente, pues es claro que para
el efecto existe libertad de configuración legislativa.
5.  Unidad
normativa con el artículo 256 (parcial) del Decreto-Ley 1222 de 1986, "Por
el cual se expide el Código de Régimen Departamental".
En atención a que el
artículo 256 del Decreto-Ley 1222 de 1986 dispone que en las sociedades de
economía mixta de carácter departamental "los aportes de los departamentos
no podrán ser inferiores al cincuenta y uno por ciento (51%) del capital de la
sociedad", encuentra la Corte que por las mismas razones que habrá de
declararse la inexequibilidad del inciso segundo del artículo 97 de la Ley 489
de 1998, la expresión acabada de mencionar es igualmente inconstitucional,  por
cuanto el artículo 300 numeral 7º de la Carta Política atribuye entre otras
funciones a las Asambleas Departamentales, la de "autorizar la formación
de sociedades de economía mixta", sin que, en este caso señale unos
porcentajes mínimos a partir de los cuales se adquiere esa naturaleza jurídica,
razón esta por la cual la Corte, en ejercicio de sus funciones y de acuerdo con
lo dispuesto por el Decreto 2067 de 1991, también se pronunciará sobre la
inexequibilidad parcial del artículo 256 del Decreto-Ley 1222 de 1986, por
existir una necesaria unidad normativa.
VII.  DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-  En
relación con el artículo 120 de la Ley 489 de 1998, ESTESE A LO RESUELTO  en
Sentencia C-702 de 20 de septiembre de 1999, que lo declaró INEXEQUIBLE.
Segundo.- En
relación con los artículos 1º, 2º, 5º, 8º, 12 y 13 a 24 del Decreto 1065 de
1999, así como en relación con los artículos 1º, 2º, literales d), f) y
parágrafo segundo, 7º literal d) 8º, en los segmentos acusados, 14 en la
expresión final del literal c), objeto de acusación, 15, 20, 21, 22, y 50 del
Decreto 1064 de 1999, ESTESE A LO RESUELTO  en Sentencia C-918 de 18 de
noviembre de 1999, que declaró la INEXEQUIBILIDAD, en su integridad, de
los Decretos mencionados.
Tercero.-  Declárase
EXEQUIBLE la expresión "o en el correspondiente acto de creación y
organización de la entidad o entidades participantes", contenida en la
parte final del numeral tercero del artículo 94 de la Ley 489 de 1998.
Cuarto.-  Declárase
INEXEQUIBLE el inciso segundo del artículo 97 de la Ley 489 de 1998.
Quinto.-  Declárase
INEXEQUIBLE la expresión "los aportes de los departamentos no podrán
ser inferiores al cincuenta y uno por ciento (51%) del capital de la
sociedad", contenida en la parte final del artículo 256 del Decreto-ley
1222 de 1986, "por el cual se expide el Código de Régimen
Departamental".
Notifíquese, cópiese, publíquese,
comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-953/99
SOCIEDAD DE
ECONOMIA MIXTA-Noción
(Salvamento parcial de voto)
ESTRUCTURA DE LA
ADMINISTRACION NACIONAL-Determinación
de régimen aplicable (Salvamento parcial de voto)
No puede desconocerse, al evaluar las
posibilidades conformadoras del legislador que salvo que el Constituyente haya
ejercitado directamente  la potestad de conformación de la organización
administrativa estatal y de los organismos y entidades que la integran, compete
al legislador la determinación del régimen a ellos aplicable. Dentro de dicha
determinación, el legislador ha de definir los elementos estructurales, en
razón del papel especifico que a cada uno de los organismos y entidades
corresponde dentro del conjunto del Estado y en interrelación con la sociedad.
Recuérdese que la Constitución atribuye a la ley el señalamiento de los
objetivos generales y la estructura orgánica de las entidades y organismos que
crea.
INTERVENCION
ECONOMICA Y SOCIEDAD DE ECONOMIA MIXTA (Salvamento parcial de voto)
Acudir en todos los casos en que haya
necesidad de intervención en la economía y de acción del Estado como agente
directo “en el mercado”, al modelo de la “sociedad de economía mixta”, no
surgido del texto constitucional, que implica privilegios y prerrogativas y
cargas específicas, es caer en el riesgo de producir artificiales
desequilibrios, en favor y en contra, que afectan el recto entendimiento del
esquema constitucional de relaciones entre lo público y lo privado, de la intervención
estatal y sus finalidades, de la garantía de la iniciativa privada y la
competencia en condiciones de igualdad, entre agentes que pueden tener variado
origen. Y significa, por contera coartar la libertad de conformación que de los
textos constitucionales mencionados tomados en aproximación sistemática surge
sin lugar a dudas en favor del legislador.
SOCIEDAD DE
ECONOMIA MIXTA-Aportes
(Salvamento parcial de voto)
El inciso segundo del artículo 97 de la ley
489 de 1.998 ha debido ser declarado acorde con la Constitución Política. Esa
disposición, además de proyectar adecuadamente la libertad de conformación que
en esta materia se confiere al legislador, permitía, sin resignar los
necesarios controles y particularidades, un cauce de participación empresarial
conjunta del Estado y los particulares dentro de un marco consecuente con el
peso real del aporte estatal dentro del capital de una determinada sociedad.
Referencia:
Expediente D- 2521, D- 2525, D-2540, D-2553 Y 2558.
Demanda de Inconstitucionalidad
en contra en contra de los artículos 94 (parcial), 97 (parcial) y 120 de la Ley
489 de 1998 “Por medio de la cual se dictan normas sobre la organización y
funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las
disposiciones, principios y reglas para el ejercicio de las atribuciones
previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política
y se dictan otras disposiciones”. Artículos  1 (parcial) ; 2
(parcial) ; 7 (parcial) ; 8 (parcial) ; 14 (parcial) ;
15 ; 20 ; 21 ; 22 y 50 del decreto 1064 de 1999 “Por el cual
se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden
nacional”  y artículos 1 ; 2 ; 5 ; 8 ; 9 (parcial) y 12
al 24 (en su integridad) del decreto 1065 de 1999 “Por el cual se dictan
medidas en relación con la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero, S. A.,
se reestructura el “Banco de Desarrollo Empresarial S. A.” y se trasladan
algunas funciones”.
Con el habitual respeto manifestamos
nuestra salvedad de voto sobre la providencia adoptada por la Corte en el
proceso de la referencia, en cuanto resolvió declarar inexequible el inciso
segundo del artículo 97 de la ley 489 de 1.998. A continuación reiteramos las
razones expuestas durante la discusión de la ponencia en virtud de las cuales
consideramos que la norma en mención no era contraria al a los mandatos
constitucionales.
1. Para el cabal entendimiento de las
implicaciones constitucionales de la disposición objeto de la declaración de
inconstitucionalidad, de antemano  conviene puntualizar el contenido del
artículo 97 de la ley 489 de 1.998, incluido el inciso segundo  que la  Corte
encontró contrario a la Constitución Política:
“Artículo 97.
Sociedades de economía mixta. Las sociedades de economía mixta son organismos
autorizados por la ley, constituídos bajo la forma de sociedades comerciales
con aportes estatales y de capital privado que desarrollan actividades de
naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas de Derecho Privado,
salvo las excepciones que consagra la ley.
Para que una
sociedad comercial pueda ser calificada como de economía mixta es necesario que
el aporte estatal, a través de la Nación, de entidades territoriales, de entidades
descentralizadas y de empresas industriales y comerciales del Estado o
sociedades de economía mixta no sea inferior al cincuenta por ciento (50%) del
total del capital social, efectivamente suscrito y pagado.
Las inversiones
temporales de carácter financiero no afectan su naturaleza jurídica ni su
régimen.
Parágrafo. Los
regímenes de las actividades y de los servidores de las sociedades de economía
mixta en las cuales el aporte de la Nación, de entidades territoriales y de
entidades descentralizadas, sea igual o superior al noventa (90%) del capital
social es el de las empresas industriales y comerciales del Estado.”
La disposición transcrita permite,
entonces, determinar los elementos propios, característicos de las sociedades
de economía mixta:
-
Autorización legal;
-
Calidad de sociedades
comerciales;
-
Capital conformado por
aportes del Estado y de los particulares ( según el    inciso declarado
inconstitucional el aporte del Estado debía ser superior al 50% del capital
social, efectivamente suscrito y pagado);
-
Objeto social
conformado por el desarrollo de actividades industriales y comerciales;
-
Sujeción de las
actividades constitutivas al objeto social al derecho privado con las
salvedades que señale la ley.
Así mismo, se dispone un régimen especial
para las sociedades de economía mixta en cuyo capital participe el Estado con
porcentaje igual o superior al 90% del total, en este supuesto el régimen
jurídico de la actividad y de las relaciones con los empleados será el
legalmente previsto para las empresas industriales y comerciales del Estado.
2. Conforme a la orientación asumida en la
sentencia de la cual disentimos, la noción de sociedad de economía mixta tiene
origen constitucional, la calificación de economía mixta entraña
participación económica del Estado y de los particulares, cualquiera sea la
proporción de la misma sin que pueda el legislador condicionarla a un
determinado porcentaje. La ley, sin variar la estructuración de la sociedad de
economía mixta, sólo podrá prever regímenes diferenciales según ese porcentaje.
Como se expresa en la sentencia, la
fundamentación constitucional de sus planteamientos la halla la Corte en los
artículos 150-7 y 210.
3. El punto central de análisis, entonces,
debe radicarse en la consideración de la mayor o menor libertad de conformación
de las entidades que para la integración de la estructura administrativa haya
dispuesto el constituyente en favor del legislador.
Para ello, consideramos que es necesario
analizar no solamente el artículo 150, numeral 7, en su proyección literal, y
el artículo 210 en cuanto dispone la determinación de regímenes por parte del
legislador, sino tener presente la función que dentro de un Estado como el
social derecho, que armoniza la iniciativa privada y la libre competencia en
condiciones de igualdad con la dirección general de la economía a cargo del
Estado, están llamados a cumplir los organismos integrantes del denominado
sector público de la economía (que en su amplia expresión comprende, empresas industriales
y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta y todas aquellas
sociedades y empresas en las cuales haya participación estatal).
En efecto, no puede desconocerse, al
evaluar las posibilidades conformadoras del legislador que salvo que el
Constituyente haya ejercitado directamente  la potestad de conformación de la
organización administrativa estatal y de los organismos y entidades que la
integran, compete al legislador la determinación del régimen a ellos aplicable.
Dentro de dicha determinación, el legislador ha de definir los elementos
estructurales, en razón del papel especifico que a cada uno de los organismos y
entidades corresponde dentro del conjunto del Estado y en interrelación con la
sociedad. Recuérdese que la Constitución atribuye a la ley el señalamiento de
los objetivos generales y la estructura orgánica de las entidades y organismos
que crea.
En ese orden de ideas, si bien es cierto
que la Constitución Política alude en distintos textos a la organización
administrativa y enuncia sus componentes, sólo respecto de algunos de ellos
determina su ubicación dentro de la organización y sus funciones (Presidente de
la República, Ministros, Directores de Departamentos administrativos) en
relación con los restantes se limita a prever su creación, o a autorizarla, sin
definir puntualmente sus características institucionales y jurídicas
determinantes del régimen aplicable. Aspectos estos que explícitamente se dejan
al legislador (Artículo 210).
En este punto cabe recordar cómo esta misma
Corte se ha orientado al reconocimiento de una amplia libertad de conformación
en materia de organización al reconocer la conformidad con la Constitución de
organismos no previstos en ella, o no correspondientes “a la tipología hasta
ahora existente”. Al respecto baste citar la sentencia C-480 de 1.994 donde se
expresó en relación con las denominadas empresas sociales del Estado, categoría
creada por la ley 100 de 1.993:
“No es cierto como
lo sostiene el libelista, que la Carta señala en “forma empresa y taxativa”
cuáles son las “únicas” funciones del Congreso de la República, pues esta
Corporación tiene competencia general legislativa en todo aquello que, en lo
referido a esa función, no esté expresamente atribuído a otro órgano  del
Estado. Con respecto a la misma afirmación sobre las asambleas y los concejos,
basta para desvirtuar lo sostenido por el actor que, estas últimas
corporaciones públicas, además de las funciones que les señala la Carta,
cumplirán las que les fije la ley. La circunstancia de que no se hablase en la
Carta, de la posible existencia de personas jurídicas de derecho público
especiales, no quiere decir que éstas no pudiesen existir, tal el caso de las
“Empresas Sociales del Estado” a que se refieren los artículos en este aparte
examinados. Pues no se requeriría una facultad expresa de la ley para que ésta
ordenare la creación de una persona jurídica de derecho público.
Más aún, y de manera
expresa el artículo 150 en su numeral 7o., otorga competencia al Congreso de la
República para crear personas jurídicas que no correspondan a la tipología
hasta ahora existente, cuando afirma que podrá mediante ley determinar “la
estructura de la administración nacional”, con la creación, supresión o fusión
de “otras entidades del orden nacional”. Además tiene la ley la competencia de
otorgar a las asambleas departamentales y a los concejos municipales funciones
como las ordenadas en los artículos examinandos, de disponer que las entidades
territoriales a través de esas últimas corporaciones creen, transformen o
reestructuren las entidades encargadas de la prestación de servicios de salud,
en empresas sociales del orden departamental o municipal, pues ellas están
autorizadas para cumplir las funciones que les señale la ley, según lo dispone
la Carta en los artículos 300-11 y 313-10, respectivamente”. (pág. 372
Sentencia C-408 de 1994 Tomo 9 Gaceta Corte Constitucional)
4. De otra parte, en el ámbito de la acción
del Estado en la economía (Artículos 333 y 334) es claro que en la medida en que
la existencia de organismos empresariales derivados de la iniciativa estatal -
exclusivamente o con participación privada- cumplen una función de intervención
debe quedar a la amplia competencia conformadora del legislador la precisión de
sus características, para lograr cabalmente los propósitos que han de inspirar
la creación de dichos organismos empresariales dentro del contexto
constitucional de la libertad de empresa y de la libre competencia.
Es pertinente recordar que en materia de
intervención en la economía el principio imperante, en armonía con la
configuración constitucional de las relaciones sector público - sector privado
es aquel que se enuncia bajo las expresiones “tanta libertad cuanta sea
posible, tanta intervención cuanta sea necesaria”.
Tampoco ha de olvidarse que la libertad de
conformación de las entidades en que tenga participación el Estado encuentra
fundamento en las disposiciones relativas a los servicios públicos cuyo régimen
compete al legislador, conforme los claros mandatos del artículo 365 de la
Constitución, en función de la determinación de los instrumentos que permitan
lograr la satisfacción de las necesidades generales de la población.
En armonía con las anotaciones precedentes,
acudir en todos los casos en que haya necesidad de intervención en la economía
y de acción del Estado como agente directo “en el mercado”, al modelo de la
“sociedad de economía mixta”, no surgido del texto constitucional, que implica
privilegios y prerrogativas y cargas específicas, es caer en el riesgo de
producir artificiales desequilibrios, en favor y en contra, que afectan el
recto entendimiento del esquema constitucional de relaciones entre lo público y
lo privado, de la intervención estatal y sus finalidades, de la garantía de la
iniciativa privada y la competencia en condiciones de igualdad, entre agentes
que pueden tener variado origen. Y significa, por contera coartar la libertad
de conformación que de los textos constitucionales mencionados tomados en
aproximación sistemática surge sin lugar a dudas en favor del legislador.
5. Se pregunta la sentencia que si las
entidades en que participan el Estado u otras entidades públicas, con aportes
inferiores al 50% del capital no son sociedades de economía mixta que tipo de
entidades serían, a lo que ella misma se responde “no sería ni estatal, ni de
particulares, ni mixta, sino de una naturaleza diferente no contemplada en la
Constitución”.
Al respecto cabe señalar que precisamente
la configuración de estas entidades la ha dejado el Constituyente al
legislador, dentro del marco por él mismo trazado, el cual a nuestro juicio no
se altera por el que legislador haya querido darle a la noción sociedades de
economía mixta una connotación determinada específica y permitir que haya
sociedades en las que participe el Estado, conjuntamente con particulares, que
se sujeten dentro del marco de las sociedades comerciales, a las mismas reglas
de las sociedades comerciales con las particularidades que, derivadas de la
intervención estatal, se fijen en el correspondiente contrato social.
Naturalmente que la sujeción a las
características y consecuencial régimen derivados de la conformación como
sociedades comerciales, de las que ostenten aporte estatal inferior al 50%, no
empece la aplicación de los controles derivados de la participación estatal y
de la pertenencia del respectivo aporte de capital al Estado; dichos controles,
en los términos de la ley general sobre control fiscal, deben centrarse en los
aportes estatales y en las utilidades generadas de los mismos.
6. Por las consideraciones anteriores,
sucintamente expresadas, consideramos que el inciso segundo del artículo 97 de
la ley 489 de 1.998 ha debido ser declarado acorde con la Constitución
Política. Esa disposición, además de proyectar adecuadamente la libertad de
conformación que en esta materia se confiere al legislador, permitía, sin
resignar los necesarios controles y particularidades, un cauce de participación
empresarial conjunta del Estado y los particulares dentro de un marco consecuente
con el peso real del aporte estatal dentro del capital de una determinada
sociedad.
Fecha ut supra
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
ALVARO TAFUR GALVIS