C-270-93
Sentencia No
Sentencia
No. C-270/93
LEY
INTERPRETATIVA
Corresponde
al Congreso, como titular de la función legislativa, la cláusula general de
competencia para expedir las normas interpretativas de la ley, de modo que, por
este aspecto -la invocación de la competencia para interpretar normas legales
por vía de autoridad- la Rama correspondiente ha actuado dentro de la órbita
constitucional de sus atribuciones. La interpretación toca necesariamente la
materia tratada en las normas que se interpretan, de modo que si la
Constitución ha señalado ciertos trámites y exigencias para que el Congreso
legisle acerca de un tema, ellos son aplicables tanto a la norma básica que
desarrolla la función correspondiente como a las disposiciones que se dicten
para desentrañar su sentido por vía de autoridad. La expedición de una norma
que dice interpretar otras, si de veras responde a ese propósito, no es ni
puede ser, sin que pierda tal carácter, la ocasión para modificar o adicionar
la legislación preexistente, ni para introducir excepciones a reglas generales
ya establecidas, menos todavía si mediante aquella denominación se pretende
eludir el cumplimiento de los requisitos constitucionales para la expedición de
normas sobre la materia abordada. En esta última hipótesis la ley sería,
además, inconstitucional. Las normas del proyecto no son interpretativas como
lo pregona su texto, sino típicas disposiciones modificatorias del régimen
prestacional aplicable a unos empleados públicos: los de la Contraloría General
y el Congreso de la República.
PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Aumento en los gastos
El
contenido de las normas aprobadas afecta de modo importante los recursos del
Presupuesto Nacional, pues implica un considerable aumento en los gastos, tanto
en lo referente al pago de las nuevas pensiones que se liquiden a empleados de
la Contraloría General y del Congreso con arreglo a los criterios introducidos
en aquellas, como en lo relativo a la reliquidación de las que, para el caso de
los extrabajadores de la Contraloría, fueron liquidadas con anterioridad
(artículo 2º, parágrafo del proyecto). Ese incremento del gasto no puede
provenir de la exclusiva iniciativa del Congreso, sino que debe contar con la
anuencia del Gobierno, tal como resulta del artículo 351 de la Constitución, el
cual, inclusive tratándose del trámite de la ley anual de presupuesto, dispone
que el Congreso no podrá aumentar ninguna de las partidas de gastos propuestas
por el Gobierno, ni incluir una nueva, sino con la aceptación escrita del
ministro del ramo. Si esto es necesario cuando se aprueba el Presupuesto, con
mayor razón ha de requerirse respecto de una ley que incida en la ejecución del
mismo.
REGLAMENTO
DEL CONGRESO-Obligatoriedad/LEY-Trámite
La
actividad legislativa del Congreso está sujeta al cumplimiento íntegro de las
normas constitucionales y también, por mandato expreso del artículo 151 de la
Carta, a las leyes orgánicas que regulan esa actividad, una de las cuales es
precisamente la que consagra el Reglamento del Congreso. La tramitación
legislativa cumplida sin tener en cuenta las exigencias de la ley orgánica a la
que se encuentre sometida una ley, según la categoría a que pertenezca, está
viciada de inconstitucionalidad.
LEY
MARCO
Los
mandatos en cuestión eran propios de regulación por vía de "ley
marco" con iniciativa privativa del Gobierno. Entendida la institución que
consagra el artículo 150, numeral 19, como una forma de actuación del Estado en
determinados campos en los cuales se requiere la colaboración armónica y los
esfuerzos complementarios de Congreso y Ejecutivo, dentro de precisas órbitas
sobre cuya definición constitucional ya se ha pronunciado esta Corte, no es
admisible que el Legislativo, so pretexto de interpretar disposiciones
anteriores, someta al trámite de leyes ordinarias la regulación de puntos
concretos, relativos a los servidores de entidades determinadas, lo que debería
ser objeto del mecanismo institucional indicado, en cuya estructura sistemática
el papel del Congreso debe ceñirse a la función de dictar normas generales y de
señalar objetivos y criterios.
-Sala
Plena-
Ref.:
Expediente O.P.-002
Objeciones
presidenciales al Proyecto de Ley No. 151/92 Cámara, 76/92 Senado, "Por el
cual se interpreta con autoridad el artículo 7º del Decreto-Ley 929 de 1976, el
artículo 3º del Decreto 1076 de 1992 y el artículo 14 de la Ley 17 de 1992 y se
dictan otras disposiciones".
Magistrado
Ponente:
Dr.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Sentencia
aprobada en Santafé de Bogotá, D.C., a los trece (13) días del mes de julio de
mil novecientos noventa y tres (1993).
Resuelve
la Corte sobre las objeciones presidenciales planteadas por motivos de
inconstitucionalidad respecto del Proyecto de Ley número 151/92 Cámara y 76/92
Senado, "Por el cual se interpreta con autoridad el artículo 7º del
Decreto Ley 929 de 1976, el artículo 3º del Decreto 1076 de 1992 y el artículo
14 de la Ley 17 de 1992 y se dictan otras disposiciones".
Una
vez cumplidos todos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, se
profiere fallo de mérito.
I.
ANTECEDENTES
Mediante
oficio del 10 de junio de 1993 y con el fin de dar cumplimiento a lo ordenado
en el artículo 167 de la Carta Política, el Secretario General del Senado ha
remitido a esta Corporación el proyecto de ley en referencia, objetado por el
Presidente de la República por razones que, a su juicio, lo vician de
inconstitucionalidad total.
Los
antecedentes del caso pueden resumirse así, de acuerdo con las piezas que obran
en el expediente:
1)
Los artículos 7º del Decreto ley 929 de 1976, 3º del Decreto 1076 de 1992 y 4º
de la Ley 17 de 1992 dicen textualmente:
"DECRETO
Nº 1076 DE 1992
Por
el cual se dictan normas sobre el retiro compensado de los empleados públicos
al servicio del Congreso Nacional"
(...)
"Artículo
3º.  Los empleados públicos al servicio del Congreso Nacional, que a la
fecha de publicación del presente decreto o a la terminación de su período
tuvieren un tiempo de servicio igual o superior a 19 años contínuos o
discontínuos con esta Corporación, tendrán derecho a la pensión de jubilación
cualquiera que sea la edad.
Los
empleados que se pensionen acogiéndose a este régimen tendrán derecho a la
pensión de jubilación ordinaria del setenta y cinco por ciento (75%) del
salario promedio devengado en los últimos seis meses de servicio.
Parágrafo.-
Los empleados que a la publicación del presente decreto o a la terminación de
su período tuvieren dieciocho (18) años y seis (6) meses de servicios contínuos
o discontínuos al servicio del Congreso y hayan servido durante un (1) año en
cualquier otra entidad del estado, tendrán derecho a la pensión de jubilación
de que trata el presente artículo".
"DECRETO
Nº 929 DE 1976
Por
el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y
empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares"
(...)
"Artículo
7º. Los
funcionarios y empleados de la Contraloría General tendrán derecho, al llegar a
los cincuenta y cinco (55) años de edad, si son hombres y de cincuenta (50) si
son mujeres, y cumplir 20 años de servicio contínuos o discontinuos, anteriores
o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos diez lo
hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República a una
pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de
los salarios devengados durante el último semestre".
"LEY
17 DE 1992
(Octubre
8)
Por
la cual se modifica el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, el
Decreto-Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de
diciembre de 1992 y se dictan otras disposiciones".
"Artículo
14. En ejercicio de la facultad conferida por el artículo 150 de la
Constitución Política al Congreso Nacional, interprétase con autoridad el
artículo 17 de la Ley 04 de 1992 para los efectos de lo previsto en los
Decretos 801, 802, 1076, 1303 de 1992 y de los que los modifiquen o sustituyan
en el sentido de que para la liquidación de las pensiones, reajustes,
sustituciones, cesantías y derechos salariales, deben tenerse en cuenta las
dietas, gastos de representación, prima de localización y vivienda, prima de
salud y demás primas, subsidios y viáticos que constituyan el último ingreso
mensual promedio del Senador o Representante en los últimos seis (6) meses de
servicios al Congreso Nacional y surten efectos fiscales a partir del 1º de
enero de 1992".
2)
El 22 de julio de 1991 los senadores ROBERTO GERLEIN ECHEVERRIA, ORLANDO
VASQUEZ VELASQUEZ, RAFAEL AMADOR y JORGE RAMON ELIAS NADER presentaron al
Senado de la República el proyecto de ley número 76 de 1992, "Por el cual
se interpreta el artículo 7º del Decreto ley número 929 de 1976". Se
proponía en el artículo 1º que el Congreso fijara el sentido de la norma en
cuestión para que se entendiera por "salario" toda remuneración que
percibiera un empleado de la Contraloría General de la República, tales como
asignación básica mensual, gastos de representación y prima técnica,
dominicales y feriados, horas extras, auxilios de alimentación y transporte,
primas de navidad, de servicios y de vacaciones, viáticos y bonificaciones. El
artículo 2º del proyecto agregaba que todas las pensiones de los empleados de
la Controlaría General de la República se liquidarían teniendo en cuenta los
factores salariales mencionados y el régimen especial previsto por el
Decreto-ley 929 de 1976.
3)
En la exposición de motivos se justificaba así la propuesta:
"El
artículo 7º del Decreto-ley 929 de 1976 ha sido motivo de controversia en su
interpretación por la Caja Nacional de Previsión Social, ya que en esta entidad
no se ha observado un criterio definido sobre su aplicación y es así que
mientras la oficina jurídica conceptúa que su aplicación debe ser cabal,
tomando como base todos los factores salariales que conforman el salario promedio
para el cómputo de la pensión de los exservidores de la Contraloría General de
la República, los sustanciadores, respaldados por las directivas de la Caja,
toman los mismos factores de salarios en forma caprichosa, fraccionándolos
algunas veces o desconociéndolos en otras, favoreciendo o perjudicando al
pensionado, según las conveniencias de los funcionarios de turno.
Esta
dicotomía jurídica de la Caja está originando graves perjuicios económicos y
morales a los pensionados de la Contraloría, puesto que en muchos casos se
liquida y reconoce solamente el 45% del valor que realmente corresponde,
obligándolos de por vida a llevar un estado de indigente y, como consecuencia,
a desprenderse en forma total de sus obligaciones y compromisos familiares y
sociales, con lo cual se le condena a la soledad, el abandono y la muerte
prematura. De otro lado, el Estado también pierde, porque en cada liquidación
errada en contra del pensionado, en la Caja Nacional se está creando un pasivo
sin contabilizar por el que más tarde tiene que responder con el incremento de
las costas del juicio, que dada la proporción de las demandas y la magnitud de
los procesos, es lo que hoy conoce el país como los "embargos millonarios
a Cajanal".
Con
el proyecto de ley que se somete a consideración del Congreso de la República y
que pretende precisar el artículo 7º del Decreto 929 de 1976, se despejan todas
las dudas en la interpretación de la norma y evita que las
"confusiones" dejen el campo abierto para que en forma caprichosa los
funcionarios de la Caja Nacional de Previsión liquiden las pensiones.
De
otra parte, cabe enfatizar que la Caja Nacional de Previsión ha venido
desconociendo conceptos jurídicos coincidentes y favorables del Honorable
Consejo de Estado, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Contraloría
General de la República y de la misma oficina jurídica de la Caja Nacional, que
indican con claridad el alcance y forma de liquidación de acuerdo con lo
establecido en el artículo 7º del Decreto-ley 929 de 1976, hecho que viene
desconociendo la Caja, a pesar de que el concepto del Honorable Consejo de
Estado fue solicitado por esa entidad ante las dudas presentadas.
Esta
actitud obliga a un pronunciamiento que tome cuerpo de ley y solucione en forma
definitiva los problemas pensionales de los exfuncionarios de la Contraloría
General de la República, entrando por el camino legal y jurídico de la solución
al problema económico que hoy agobia al personal de pensionados de Contranal
por la falta de criterios claros, ciertos y jurídicos de los funcionarios de
Cajanal" (Cfr. Gaceta del Congreso, No. 5, viernes 24 de julio de 1992,
pág. 10, Fl. 123 del expediente).
En
la Ponencia para primer debate en el Senado de la República, presentada el 30
de septiembre de 1992, la Senadora Claudia Rodríguez de Castellanos expresó:
"Una
vez observados los fundamentos jurídicos que conforman el entorno a la
interpretación del artículo 7º del Decreto-ley 929 de 1976, que garantiza el
pago de pensión a los ex-empleados de la Contraloría General de la República y
teniendo en cuenta las diferentes posiciones de carácter personal asumidas por
funcionarios de la entidad y la Caja Nacional de Previsión, considero como
ponente que la exposición de motivos anexa al proyecto de ley y suscrita por
varios Senadores, es clara y reafirma la urgente necesidad de dar trámite a
dicha ley interpretativa, cuya característica social permitirá concluir con las
arbitrariedades en el sistema de liquidación de los pensionados, apoyando una
justa retribución a los muchos años de servicios prestados por los mismos al
Estado". (Cfr. Gaceta del Congreso No. 99. Martes 13 de octubre de 1992.
Pág. 6 Fl. 105 del expediente).
La
misma argumentación fue expuesta por la citada Senadora en la ponencia para
segundo debate rendida ante la Plenaria el 4 de noviembre de 1992 (Cfr. Gaceta
del Congreso. No. 142. Jueves 5 de noviembre de 1992. Pág. 6. Fl. 101 del
expediente).
4)
Aprobado el proyecto en el Senado de la República, la Cámara de Representantes
en sesión plenaria celebrada el 15 de diciembre de 1992, resolvió adicionarlo
extendiendo la interpretación con autoridad a los artículos 3º del Decreto 1076
de 1992 y 14 de la Ley 17 de 1992, en lo concerniente a los efectos
prestacionales y pensionales de los miembros del Congreso y empleados de la
Rama Legislativa del poder público, haciéndolos prevalecer sobre el artículo 2º
de la Ley 71 de 1988 y normas generales anteriores a la vigencia de la Ley 4a de 1992, lo cual fue aceptado en
esa misma fecha por los comisionados que designaron las plenarias de las dos
cámaras y posteriormente por el Senado de la República al aprobar el informe
presentado por la Comisión Accidental (Cfr. Fls 23, 24 y 3l de expediente).
5)
Una vez culminado el trámite en las cámaras, el proyecto de ley fue remitido al
Presidente de la República para sanción mediante oficio del 15 de diciembre de
1992 firmado por el Presidente del Senado (Fl. 15 del expediente).
6)
Por oficio del 28 de diciembre de 1992 el Presidente de la República devolvió
el proyecto al Senado, sin sancionar, y formuló objeción de
inconstitucionalidad total (Fls. 17-22 del expediente).
7)
Tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes las comisiones
accidentales designadas para el efecto rindieron informe en el sentido de
proponer que se declararan infundadas las objeciones presidenciales, lo cual se
hizo durante las sesiones plenarias del 27 de abril y el 8 de junio
respectivamente (Cfr. Fls 2-13 del expediente).
II.
TEXTO DEL PROYECTO OBJETADO
El
proyecto de ley materia de las objeciones formuladas por el Presidente de la
República es el siguiente (Fl. 16 del expediente):
"EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTICULO
1º. Para los efectos de interpretación del artículo 7º del Decreto Ley 929 de 1976,
por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los
funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus
familiares, entiéndese como "Salarios devengados" toda remuneración
que percibe el empleado de la Contraloría General de la República, tales como
asignación básica mensual; gastos de representación y prima técnica,
dominicales y feriados; horas extras, auxilios de alimentación y transporte,
primas de navidad, de servicios y de vacaciones; los viáticos que reciben los
funcionarios y empleados en comisión cuando se cumplan los requisitos del
artículo 9º del Decreto Ley 929 de 1976; las bonificaciones por servicios
prestados, ordinaria y especial quincenal; el valor de trabajo suplementario y
del resultado de jornada nocturna o en días de descanso obligatorio.
ARTICULO
2º. Todas las pensiones de los empleados de la Contraloría General de la
República se liquidarán teniendo en cuenta los factores salariales cuyo
verdadero sentido se interpreta con autoridad en el artículo 1º de la presente
Ley, aplicando lógicamente el régimen especial previsto por el Decreto Ley 929
de 1976.
PARAGRAFO.
Las pensiones de los exempleados de la Contraloría General de la República que
hayan sido liquidadas con otras disposiciones o normas serán reliquidadas desde
su "causación" de conformidad con la presente Ley, en concordancia
con lo establecido en los artículos 14 y 25 del Código Civil.
ARTICULO
3º. En ejercicio de la facultad conferida por el artículo 150 de la
Constitución Política al Congreso Nacional, interprétanse con autoridad el
artículo 3º del Decreto 1076 de 1992 y el artículo 14 de la Ley 17 de 1992, en
el sentido de que por tratarse de regímenes especiales, para los efectos
prestacionales y pensionales de los miembros del Congreso y empleados de la
Rama Legislativa del poder público, estas normas tienen aplicación preferente
sobre el artículo 2º de la Ley 71 de 1988 y normas generales anteriores a la
vigencia de la Ley 4a. de
1992, sin ambigüedades.
ARTICULO
4º. En ejercicio de la facultad conferida por el artículo 150 de la
Constitución Política al Congreso Nacional, interprétanse con autoridad el
artículo 3 del decreto 1076 de 1992 y el artículo 14 de la Ley 17 de 1992, , en
el sentido de que por tratarse de regímenes especiales, para los efectos
prestacionales y pensionales de los miembros del Congreso y empleados de la
Rama Legislativa del Poder Público, estas normas tienen aplicación preferente
sobre el artículo segundo de la Ley 71 de 1988 y normas generales anteriores a la
vigencia de la Ley 4a. de 1992, sin ambigüedades".
ARTICULO
5º. La presente Ley interpretativa rige a partir de la fecha de su sanción.
El
Presidente del Honorable Senado de la República,
JOSE
BLACKBURN C.
El
Secretario General del Honorable Senado de la República,
PEDRO
PUMAREJO VEGA
El
Presidente de la Honorable Cámara de Representantes,
CESAR
PEREZ GARCIA
El
Secretario General de la Honorable Cámara de Representantes,
DIEGO
VIVAS TAFUR"
III.
LAS OBJECIONES PRESIDENCIALES
El
Presidente de la República expone las razones de inconstitucionalidad del
proyecto en la siguiente forma:
"1.
La interpretación realizada en el artículo 1º del Proyecto excede la potestad
del Congreso y conlleva intromisión en la competencia atribuida al Gobierno
Nacional en materia de regulación de las remuneraciones y prestaciones de los
empleados públicos, por ser la materia a que se refiere el artículo en comento
objeto de ley marco. Como es sabido, estas leyes se caracterizan porque con
ellas se reserva al legislador "solo la competencia para expedir normas de
tipo general (...) consistentes en esquemas o pautas de la política respectiva,
dejando al Presidente la necesaria flexibilidad para disponer en cada caso las
medidas aconsejables, a manera de autorizaciones permanentes". Es decir
que, cuando un determinado asunto o aspecto del derecho ha sido objeto de una
de estas leyes el Congreso no puede referirse a la materia correspondiente,
salvo por vía general: los aspectos concretos y particulares del régimen
corresponde señalarlos a la administración. Es tal la aceptación de esta
interpretación entre nosotros que, en el corto lapso de vigencia de la Carta de
1991, hay ya jurisprudencia clara sobre la extensión precisa de las potestades
del Congreso y del Ejecutivo en las materias objeto de estas leyes.
La
Ley 4a. de 1992, estableció las normas generales a las cuales debe someterse el
Gobierno Nacional para "fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados
públicos..." (literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la
Constitución Política) y es por eso que una vez agotada la órbita de
competencia del Congreso de la República, corresponde al Gobierno entrar a
detallar (interpretar) todos los aspectos atinentes a ese régimen. Y es claro
que la locución "empleados públicos" incluye a los miembros de la
Contraloría General de la República, tal como la propia Ley 4a. de 1992 lo
aclara.
En
este orden de ideas, si bien es al Congreso a quien corresponde la
interpretación de las leyes no puede entenderse que dicha función involucre
competencias atribuidas a otras autoridades. Se vulnera, en consecuencia, el
mencionado literal e) del ordinal 19 del artículo 150 de la Carta, así como los
artículos 113 y 136, numeral 1, de la Constitución Política.
2.
Otro tanto debe decirse del artículo 2º del Proyecto, para el cual, la objeción
de constitucionalidad se funda en las razones expresadas en el número 1.
Supra.. El parágrafo de este artículo también presenta la dispersión de
regímenes de los empleados públicos (entiéndase -se repite- incluidos a los
empleados de la Contraloría General de la República) que el constituyente quizo
(sic) evitar en la norma supraescrita centralizando su manejo en el Gobierno
Nacional.
3.
La interpretación con autoridad del Decreto 1076 de este año que aparece en los
artículos 3º y 4º del Proyecto es, igualmente, inconstitucional. Al margen de
que deban aplicarse a estos textos los razonamientos expuestos para los dos
primeros artículos, la función interpretativa como función de resorte del
Congreso se encuentra circunscrita a las leyes (numeral 1º del artículo
150 de la Constitución Política). Se subraya que el Decreto 1076 de 1992 no
tiene naturaleza legislativa y que el artículo 14 de la Ley 17 de 1992 (que en
sí mismo es una norma interpretativa) no se refiere a la materia que pretende
interpretarse en los artículos 3º y 4º del Proyecto.
4.
Asimismo, los artículos 3º y 4º del Proyecto no pueden contravenir el sistema
que se ha adoptado por el Gobierno en materia de reglamentación de la
remuneración y prestaciones sociales de los empleados públicos incluyendo a los
empleados del Congreso Nacional. Es así como en el artículo 17 de la Ley 4a. se
lee que al Gobierno Nacional le está atribuido el establecimiento del régimen
de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los Representantes
y Senadores, exclusivamente. La reglamentación sobre estos aspectos debe,
entonces, someterse a lo que la Constitución Política y la Ley 4a. han previsto
y solamente una ley con el mismo ámbito que la varias veces mencionada puede
modificarla, interpretarla o derogarla, conservando su carácter de ser norma
general. Ello impide, igualmente, hacer extensivo el régimen que se establece
en el artículo 17 para los Senadores y Representantes a todos los empleados del
Congreso de la República.
5.
Adicionalmente, el Gobierno considera que el Proyecto está asímismo viciado por
cuanto, dentro del trámite, no se dio aplicación al artículo 163 de la Ley 5a.
de 1992. El Proyecto no fue remitido al Ministro de Hacienda y Crédito Público
para el análisis de rigor. Debe colegirse que este olvido es de carácter
esencial y vicia el procedimiento que surtió en el Congreso de la República.
6.
Finalmente, aún si se aceptara que el Congreso dispone de facultades para
referirse a los temas de que trata el Proyecto, dichas facultades derivarían
precisamente del literal e) del ordinal 19 del artículo 150 de la Constitución
Política, por lo que hubiera sido necesaria la iniciativa gubernamental (art.
154, id.), que en este caso estuvo enteramente ausente".
IV.
FUNDAMENTOS DEL RECHAZO A LAS OBJECIONES
A
juicio de las cámaras legislativas, las expuestas objeciones presidenciales son
infundadas por los siguientes motivos:
1.
La facultad de interpretar las leyes, sin restricciones, deriva del artículo
150, ordinal 1º, de la Constitución. No existe, por tanto, ninguna intromisión
por parte del Congreso Nacional en funciones del Ejecutivo, pues se ha limitado
el Congreso a interpretar unas normas legales.
El
artículo 25 del Código Civil establece: "La interpretación que se hace con
autoridad para fijar el sentido de una ley oscura, de una manera general, sólo
corresponde al legislador".
De
acuerdo con el artículo 14 del Código Civil, las leyes interpretativas, vale
decir aquellas que se limitan a declarar o precisar el sentido de otras leyes,
se entienden incorporadas en éstas. En rigor, las leyes interpretativas y las
interpretadas resultan siendo una sola ley.
El
Congreso de la República no tiene restricción alguna para interpretar las
leyes, cualquiera sea su naturaleza. Tiene facultad, incluso, para interpretar
las "leyes marco".
2.
"Tampoco es aceptable la objeción que el gobierno hace consistir en el
hecho de que "dentro del trámite no se dio aplicación al art. 163 de la
Ley 5a. de 1992 (Reglamento del Congreso)", refiriéndose al Proyecto de
Ley objetado. Dicho artículo se refiere a "las enmiendas a un Proyecto de
Ley que supongan gasto público o disminución de los ingresos
presupuestarios". En el caso presente no se trata de enmiendas a proyectos
de ley que supongan gasto o erogación presupuestal. Se trata de interpretar
leyes o normas de carácter legal, lo cual excluye abiertamente cualquier
referencia a "enmienda de Proyectos" o a "erogación de ingresos
Presupuestales".
3.
"Igualmente es incompartible la objeción del Gobierno que centra su tacha
en la afirmación de que el Proyecto de Ley necesitaba iniciativa gubernamental,
por derivar de las facultades consagradas en el "literal e) del ordinal 19
del Art. 150 de la Constitución Política". No. La facultad interpretativa
que ejerció el gobierno (sic) mediante el Proyecto de Ley objetado, no deriva
del literal e) del ordinal 19 del art. 140 de la C.N. citado por el Gobierno
sino del Ordinal 1º del mismo artículo 150 de la Constitución, que trata de
otras materias, entre ellas de la interpretación de las leyes".
4.
Es atendible la objeción del Gobierno en cuanto a la incompetencia del Congreso
para interpretar normas que carecen de fuerza legal, pero el proyecto de ley
objetado lo que busca esencialmente es interpretar normas legales.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL
El
Procurador General de la Nación (E), por oficio 229 del 29 de junio, pide a la
Corte que declare fundadas las objeciones presidenciales en mención e
inexequible el Proyecto de Ley transcrito.
Apoya
esta recomendación en los argumentos que se transcriben:
"En
cuanto se refiere a la función del Congreso para interpretar auténticamente las
leyes, advierte el Despacho que tal facultad es predicable de toda clase de
ellas. Esta atribución legislativa, que es de vieja data en nuestra historia
constitucional, cuenta con claros límites impuestos por añosas disposiciones
legales como son el artículo 25 del Código Civil y el artículo 58 del Código de
Régimen Político y Municipal, cuyos alcances han sido precisados sabiamente por
la Corte Suprema de Justicia en fallo que hoy se acoge..."
(...)
"Entonces,
la labor interpretativa del Congreso (artículo 150-1 de la C.P.) se
circunscribe a declarar el sentido y alcances de una ley oscura. Pero cabe aquí
preguntarse si el legislador cuenta en esta labor con absoluta
discrecionalidad, a tal extremo que so pretexto de interpretar leyes establezca
nuevas disposiciones".
(...)
"La
situación descrita se presenta con el proyecto de ley objetado, por cuanto sus
artículos 1º y 2º al definir lo que debe entenderse por "salario
devengado" para efectos de liquidar y reliquidar las pensiones de
jubilación de los funcionarios de la Controlaría, aumenta los factores
salariales a tener en cuenta en esa operación, que ya habían sido fijados por
las normas generales sobre la materia. Evidentemente, esta situación quebranta
el principio de la igualdad (artículo 13 en armonía con el artículo 53 de la
C.P.) que subyace a todo sistema pensional, y provoca que el proyecto objetado
esté lejos de ser una ley interpretativa por regular, a manera de privilegio
arbitrario, un derecho nuevo en cabeza de un sector de pensionados, alejándose
del desideratum de la Ley 4a de
1992, que busca la unificación en materia de estos regímenes con un criterio
racionalizado.
La
anterior consideración se extiende al artículo 3º del proyecto, con el que se
pretende interpretar el Decreto 1076 de 1992 dictado en desarrollo de la Ley 4a de 1992, y el artículo 14 de la
Ley 17 de 1992, al desmontar para los miembros y empleados del Congreso, el
tope máximo de las pensiones establecido en el artículo 2º de la Ley 71 de
1988. Además, como lo anota el Gobierno, con este precepto se contraviene el
sistema adoptado en el artículo 17 de la Ley 4a de 1992.
Ahora
bien, si reconocemos que en materia de leyes marco y de los decretos que las
reglamentan, opera una competencia dual entre el Legislativo y el Ejecutivo,
que se desenvuelve en órbitas distintas por ministerio de la misma
Constitución, al Congreso no le es dable, con la excusa de hacer una
interpretación auténtica, invadir el campo de acción del Gobierno a quien, como
quedó expuesto, le corresponde reglamentar la Ley Marco en un nivel de detalle
propio de su naturaleza.
Corrobora
lo anterior, la expedición del Decreto No. 48 de 1993, por el cual fijó las
escalas de remuneración de los empleos de la Contraloría General de la
República en desarrollo de la Ley 4a de
1992, cuyo artículo 14 dispuso: "para los empleados vinculados con
posterioridad al 1º de enero de 1992 a la Contraloría General de la República,
el quinquénio no constituirá factor salarial para ningún efecto legal".
Por su parte el artículo 1º del Proyecto objetado incluye este factor para
liquidar y reliquidar las pensiones de jubilación de dichos funcionarios.
Al
margen de lo anterior, estima el Despacho que el Proyecto objetado desconoce el
artículo 63 del Reglamento del Congreso referente a las enmiendas a los
proyectos de ley que implican gasto público".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
La
Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la
constitucionalidad del proyecto de ley objetado por el Presidente de la
República, según lo dispuesto en los artículos 167, inciso 4º, y 241, numeral 1º,
de la Carta Política.
En
efecto, se cumplen en este caso los presupuestos que exige la Constitución para
que sea esta Corte la que resuelva si el proyecto debe ser sancionado o
archivado, según que se ajuste a la Constitución o la vulnere, pues ha sido
objetado por motivos de inconstitucionalidad y las cámaras han insistido.
Oportunidad
de las objeciones presidenciales
Dispone
el artículo 157-4 de la Constitución que ningún proyecto será ley sin haber
obtenido la sanción del Gobierno.
El
Presidente de la República tiene una oportunidad constitucional para sancionar
el proyecto, convirtiéndolo en ley, o para formular objeciones. Esa oportunidad
es preclusiva, según resulta de los artículos 166 y 168 de la Carta, de tal
manera que la Constitución no faculta al Gobierno para detener indefinidamente
el trámite de un proyecto de ley aprobado por el Congreso. Debe sancionarlo u
objetarlo dentro de los plazos constitucionales y, si no lo hace, pierde
competencia para hacer una u otra cosa, pasando al Presidente del Congreso la
facultad de sancionar.
En
efecto, señala el artículo 166 que el Gobierno goza del término de seis días
para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de
veinte artículos; de diez días cuando el proyecto contenga de veintiuno a
cincuenta artículos; y hasta de veinte días cuando los artículos sean más de
cincuenta.
Los
términos indicados son los mismos que tiene el Ejecutivo para sancionar el
proyecto, en caso de no objetarlo, pues la misma norma constitucional establece
que si, transcurridos ellos, el Gobierno no hubiere devuelto el proyecto con
objeciones, "el Presidente deberá sancionarlo y
promulgarlo" (Subraya la Corte). Por ello, "si las cámaras entran en
receso dentro de dichos términos, el Presidente tendrá el deber de publicar
el proyecto sancionado u objetado dentro de aquellos plazos" (se
subraya).
El
artículo 168, por su parte, preceptúa que "si el Presidente no cumpliere
el deber de sancionar las leyes en los términos y según las condiciones
que la Constitución establece, las sancionará y promulgará el Presidente del
Congreso" (se subraya).
El
control jurídico previo confiado a esta Corte, cuando se trata de objeciones
por inconstitucionalidad, incluye la verificacion acerca de si los términos en
mención se han observado, a efecto de determinar en el caso concreto la regla
constitucional aplicable.
En
el asunto que se examina encuentra la Corte que el proyecto de ley, una vez
aprobado, se remitió al Presidente de la República para sanción mediante Oficio
273 del 15 de diciembre de 1992, suscrito por el Presidente del Senado, y que
se recibió en la Secretaría Jurídica de la Presidencia el 17 de diciembre.
Las
objeciones presidenciales fueron formuladas por el Presidente de la República
mediante Oficio del 28 de diciembre, es decir dentro del término de seis (6)
días señalados en el artículo 166 de la Constitución.
Se
observa, sinembargo, que habiendo transcurrido el término dentro del receso de
las cámaras, ha debido el Gobierno dar cumplimiento a lo previsto en el
artículo 166, inciso final, de la Carta Política en el cual se le ordena
"publicar el proyecto sancionado u objetado dentro de dichos plazos".
No lo hizo así en el presente caso, según la documentación que integra el
expediente.
Naturaleza
de los preceptos que se interpretan
Importa
definir con entera claridad cuál es la naturaleza jurídica y la jerarquía
normativa de las disposiciones que el Congreso quiso interpretar mediante el
proyecto sometido a examen, cuyos textos ya han sido transcritos.
El
Decreto Ley Nº 929 de 1976 fue expedido el once (11) de mayo de ese año por el
Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias que
le otorgó la Ley 20 de 1975.
Por
medio del mencionado decreto se estableció el régimen de prestaciones sociales
de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus
familiares.
Se
trata, pues, de un decreto con fuerza legislativa. Así lo establecían los artículos
76, numeral 12, y 118, numeral 8º, de la Constitución Política que regía al
momento de su expedición y lo propio señala el artículo 150, numeral 10, de la
Carta vigente.
El
Decreto Nº 1076 fue expedido también por el Presidente de la República el 26 de
junio de 1992, pero, a diferencia del anterior, no corresponde al ejercicio de
facultades legislativas concedidas extraordinariamente al Ejecutivo, sino que
es desarrollo de la Ley 4a. de 1992, mediante la cual se señalan las normas,
objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la
fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los
miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las
prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras
disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral
19, literales e) y f) de la Constitución Política" (subraya la Corte).
Se
trata, entonces, de un decreto dictado en desarrollo de ley marco, es decir, de
un acto expedido por el Presidente de la República dentro de su órbita
administrativa y que, por tanto, no goza de fuerza legislativa.
Mediante
este decreto se dictan normas sobre el retiro compensado de los empleados
públicos al servicio del Congreso Nacional, y otras disposiciones en materia
prestacional.
El
artículo 3º, que el proyecto objetado dice interpretar, hace parte del Título
II denominado "De las Pensiones".
La
Ley 17 de 1992 fue expedida el ocho (8) de octubre del año anterior y
mediante ella se modifica el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, el
Decreto-Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del primero (1º) de enero
al treinta y uno (31) de diciembre mil novecientos noventa y dos (1992) y se
dictan otras disposiciones.
Su
artículo 14 invoca expresamente "la facultad conferida por el artículo 150
de la Constitución Política al Congreso Nacional" y, aunque no determina
con exactitud el numeral en que se apoya, es claro que se trata del 1º, también
invocado por la Rama Legislativa en el proyecto sub-examine, pues dice
interpretar con autoridad el artículo 17 de la Ley 04 de 1992, relativo al
régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los
representantes y senadores.
El
Proyecto objetado. Interpretación de la ley por vía de autoridad. Requisitos
constitucionales para la expedición de leyes interpretativas.
Según
el artículo 150, numeral 1º, de la Constitución, corresponde al Congreso, por
medio de leyes, ejercer las funciones de interpretarlas, reformarlas y
derogarlas.
El
Congreso dice ejercer, mediante el proyecto de ley al que se refieren las
objeciones presidenciales, la primera de las indicadas atribuciones. Así
resulta tanto de su título como del encabezamiento de sus artículos y de lo
manifestado por las cámaras al rechazar las objeciones.
Es
esta -la legislativa, auténtica o por vía de autoridad- una de las formas que
admite la interpretación de las leyes. Tiene, al igual que las otras, el fin de
establecer el alcance y el significado de las normas proferidas por el
legislador, pero se diferencia de las vías judicial y doctrinaria por el sujeto
que la efectúa -el propio legislador, quien no necesita motivarla dado que
precisamente actúa como tal- y por su carácter obligatorio y general, lo cual quiere
decir que goza de la misma fuerza jurídica vinculante de la norma interpretada,
aunque su objeto no radica en establecer nuevos mandatos o prohibiciones, ni en
introducir reformas o adiciones a lo dispuesto en aquella, sino en precisar el
sentido en que debe entenderse lo ya preceptuado.
Corresponde
al Congreso, como titular de la función legislativa, la cláusula general de
competencia para expedir las normas interpretativas de la ley, de modo que, por
este aspecto -la invocación de la competencia para interpretar normas legales
por vía de autoridad- la Rama correspondiente ha actuado dentro de la órbita
constitucional de sus atribuciones.
Afirma
el Presidente de la República que la interpretación efectuada excede en este
caso la potestad del Congreso y representa una intromisión en la competencia
atribuída el Gobierno Nacional en el campo de la regulación sobre
remuneraciones y prestaciones de los empleados públicos, por cuanto la materia
a que se refieren las disposiciones objetadas tiene que ser objeto de ley
marco.
Debe
obervarse al respecto según lo dicho, que, es impropio hablar de una invasión
de la órbita asignada por la Constitución al Ejecutivo, pues la función de
interpretar la ley pertenece al Congreso.
Pese
a ello y aunque la atribución de interpretar las leyes no puede confundirse con
ninguna de las funciones que se ejercen por medio de las disposiciones
interpretadas, la norma interpretativa se incorpora a la interpretada
constituyendo con ésta, desde el punto de vista sustancial, un solo cuerpo
normativo, un solo mandato del legislador. Es decir, en virtud de la
interpretación con autoridad -que es manifestación de la función legislativa-
el Congreso dispone por vía general sobre la misma materia tratada en la norma
objeto de interpretación pues entre una y otra hay identidad de contenido.
Si
ello es así, la ley interpretativa -como también acontece con la que reforma,
adiciona o deroga- está sujeta a los mismos requisitos constitucionales
impuestos a la norma interpretada: iniciativa, mayorías, trámite legislativo,
términos especiales, entre otros, según la ley de que se trate.
En
otras palabras, la interpretación toca necesariamente la materia tratada en las
normas que se interpretan, de modo que si la Constitución ha señalado ciertos
trámites y exigencias para que el Congreso legisle acerca de un tema, ellos son
aplicables tanto a la norma básica que desarrolla la función correspondiente
como a las disposiciones que se dicten para desentrañar su sentido por vía de
autoridad.
En
el proceso que nos ocupa, tanto el proyecto de ley objetado como los estatutos
que el Congreso quiso interpretar aluden a las pensiones de los empleados de la
Controlaría General de la República, de los congresistas y de los empleados del
Congreso, en lo concerniente a las bases para su liquidación.
Así,
pues, la materia de tales normas no es otra que la prevista en el artículo 150,
numeral 19, literal e) de la Constitución, es decir el régimen salarial y
prestacional de los miembros del Congreso Nacional y de los empleados públicos,
categoría a la cual pertenecen los servidores de la Contraloría y de la Rama
Legislativa.
Los
artículos 154 y 155 de la Carta regulan lo pertinente a la iniciativa,
esto es, a la facultad para presentar proyectos de ley.
La
primera de dichas normas, que interesa para los fines del presente estudio,
establece la regla general al respecto, la cual consiste en que las leyes
pueden tener origen a propuesta de los miembros del Congreso, del Gobierno
Nacional o por iniciativa popular. Las excepciones están consagradas en el
inciso 2º del mismo precepto, a cuyo tenor determinadas leyes sólo podrán ser
dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno. Entre ellas se encuentran
las del literal e) del numeral 19 del artículo 150 eiusdem.
La
carencia de iniciativa gubernamental en una ley referente a los asuntos
contemplados por la disposición en comento afecta su constitucionalidad desde
el punto de vista formal.
El
proyecto de ley remitido al estudio de la Corte fue presentado por varios
honorables congresistas, los senadores Roberto Gerlein Echeverría, Jorge Ramón
Elías Nader, Rafael Amador y Orlando Vásquez Velásquez, según lo que aparece
probado en el expediente, así que no tuvo origen, como manda la Constitución,
en el Gobierno Nacional.
Incidencia
de las normas objetadas en el gasto público. Obligatoriedad del Reglamento del
Congreso para la tramitación de las leyes.
Por
otra parte, el contenido de las normas aprobadas afecta de modo importante los
recursos del Presupuesto Nacional, pues implica un considerable aumento en los
gastos, tanto en lo referente al pago de las nuevas pensiones que se liquiden a
empleados de la Contraloría General y del Congreso con arreglo a los criterios
introducidos en aquellas, como en lo relativo a la reliquidación de las que,
para el caso de los extrabajadores de la Contraloría, fueron liquidadas con
anterioridad (artículo 2º, parágrafo del proyecto). Ese incremento del gasto no
puede provenir de la exclusiva iniciativa del Congreso, sino que debe contar
con la anuencia del Gobierno, tal como resulta del artículo 351 de la
Constitución, el cual, inclusive tratándose del trámite de la ley anual de
presupuesto, dispone que el Congreso no podrá aumentar ninguna de las partidas
de gastos propuestas por el Gobierno, ni incluir una nueva, sino con la
aceptación escrita del ministro del ramo. Si esto es necesario cuando se
aprueba el Presupuesto, con mayor razón ha de requerirse respecto de una ley
que incida en la ejecución del mismo, como ocurre en este caso si se tiene en
cuenta que, según el artículo 5º del proyecto objetado, "la presente ley
interpretativa rige a partir de la fecha de su sanción". Eso es aun más
claro en cuanto las normas sobre trabajo, por ser de orden público son de
efecto general inmediato. De allí la disposición consagrada en el artículo 163
del Reglamento del Congreso (Ley 5a de
1992):
"Artículo
163.- Enmiendas que impliquen erogación o disminución de ingresos.- Las
enmiendas a un proyecto de ley que supongan gasto público o disminución
de los ingresos presupuestarios, requerirán la conformidad del Gobierno para
su tramitación (se subraya).
A
tal efecto, y para el informe de ponencia, se remitirá al Gobierno -Ministro de
Hacienda- por conducto del Presidente de la Comisión Constitucional, las que a
su juicio puedan estar incluidas, a lo cual se dará respuesta razonada en el
plazo de 5 días, transcurrido el cual se entenderá que el silencio del Gobierno
expresa conformidad. Esto no obsta para que en cualquier momento de la
tramitación se presenten las observaciones del caso".
La
norma transcrita no fue observada en esta ocasión por el Congreso, pese a que
en la Cámara de Representantes se introdujeron enmiendas al proyecto original,
las cuales, en cuanto ampliaban considerablemente la base de liquidación de
pensiones correspondientes a los congresistas y a los empleados del Congreso,
tenían una clara e indudable repercusión en el erario.
La
actividad legislativa del Congreso está sujeta al cumplimiento íntegro de las
normas constitucionales y también, por mandato expreso del artículo 151 de la
Carta, a las leyes orgánicas que regulan esa actividad, una de las cuales es
precisamente la que consagra el Reglamento del Congreso, hoy contenido en la
mencionada Ley 5a de 1992.
Advierte
la Corte una vez más que, como lo recuerda el Procurador en este caso, la
tramitación legislativa cumplida sin tener en cuenta las exigencias de la ley
orgánica a la que se encuentre sometida una ley, según la categoría a que
pertenezca, está viciada de inconstitucionalidad.
Necesidad
de determinar el verdadero contenido de las normas
Ahora
bien, una ley no es interpretativa por el solo hecho de que así lo proclame su
texto, sino por el contenido de sus disposiciones.
Es
menester que la Corte verifique si el proyecto cuya constitucionalidad se
considera es en realidad puramente interpretativo o si las disposiciones que lo
integran rebasan ese campo, evento en el cual su naturaleza no sería la alegada
por el Congreso. La expedición de una norma que dice interpretar otras, si de
veras responde a ese propósito, no es ni puede ser, sin que pierda tal
carácter, la ocasión para modificar o adicionar la legislación preexistente, ni
para introducir excepciones a reglas generales ya establecidas, menos todavía
si mediante aquella denominación se pretende eludir el cumplimiento de los
requisitos constitucionales para la expedición de normas sobre la materia
abordada. En esta última hipótesis la ley sería, además, inconstitucional.
Por
cuanto concierne al ordenamiento en tela de juicio, el único de sus artículos
que tiene por objeto interpretar normas de la legislación anterior, es el 1º,
que cabalmente corresponde al proyecto inicialmente presentado por los
senadores en mención.
En
efecto, un análisis de los antecedentes legislativos permite establecer que los
autores del proyecto aspiraban a eliminar la diversidad de criterios existentes
en Cajanal sobre los factores salariales atendibles para liquidar las pensiones
de los trabajadores de la Contraloría General de la República en cuanto al
debido entendimiento del artículo 7º del Decreto 929 de 1976, para lo cual
optaron por definir -tan sólo en relación con dicha norma- lo que debía
entenderse por salario. Al hacerlo, incluyeron elementos no muy diferentes, si
bien tampoco idénticos, a los que para el sector oficial han venido consagrando
normas legales de aplicacion general como los decretos 1042 y 1045 de 1978 y
las leyes 33 y 62 de 1985 (asignación básica, remuneración por trabajo
suplementario o por jornada nocturna, gastos de representación, prima técnica,
auxilio por transporte y alimentación, prima de servicios, bonificaciones y
viáticos).
Vinieron
después, en la Cámara de Representantes, las adiciones en cuya virtud se
extendió el alcance del proyecto a las disposiciones que contemplan el régimen
salarial y prestacional de los congresistas y de los empleados de la Rama
Legislativa.
El
artículo 1º objetado sería constitucional, por corresponder con exactitud a la
función legislativa mencionada en el articulo 150, numeral 1º, de la Carta
Política, de no ser por los ya anotados vicios referentes a la iniciativa y
tramitación del proyecto de ley, los cuales son insubsanables, pues afectan su
integridad y además requieren de la aquiescencia del Ejecutivo para poderlos sanear,
posibilidad excluida de antemano habida cuenta de las objeciones
presidenciales.
Las
demás normas del proyecto no son interpretativas como lo pregona su
texto, sino típicas disposiciones modificatorias del régimen
prestacional aplicable a unos empleados públicos: los de la Contraloría General
y el Congreso de la República. No obstante, fueron expedidas por la Rama
Legislativa en abierto desconocimiento de la normatividad constitucional que ha
instituido el mecanismo de las llamadas "leyes marco" para regular
esas materias. Entonces, no vulneran la Carta Política por innovar la
legislación preexistente ni por adicionarla, funciones éstas que son inherentes
a la actividad del legislador, sino por hacerlo desconociendo el trámite
constitucional pertinente mediante el encubrimiento de la materia en realidad
tratada con el ropaje de la interpretación auténtica.
En
efecto, el artículo 2º objetado unifica el régimen de liquidación para
"todas las pensiones de los empleados de la Contraloría General de la República",
sin tener en cuenta la preexistencia de diversas situaciones, especialmente
desde el punto de vista cronológico según el régimen legal aplicable al
trabajador de acuerdo con la época de sus servicios al organismo y su
desvinculación.
La
racionalización del trato que el Estado debe dar a los trabajadores en materia
salarial y prestacional, en orden a evitar inexplicables diferencias entre
ellas, constituye, desde luego, un objetivo deseable en una perspectiva de
igualdad ante la ley, no solo respecto de los servidores de la Controlaría sino
que, precisamente en aras de realizar ese valor constitucional no menos que los
de justicia y equidad, debería buscarse en relación con todos los trabajadores
al servicio del Estado con el propósito de armonizar las diversas normas que
integran la legislación vigente.
Pero
esas metas no se logran mediante un texto legal que pasa por interpretativo de
otros para justificar el origen del proyecto correspondiente, sino en virtud de
pautas generales trazadas por el Congreso y desarrolladas por el Gobierno con
plena observancia de los requisitos constitucionales, que son cabalmente los no
cumplidos en este caso, según se deja dicho.
Repárese
adicionalmente en que el parágrafo del artículo 2º sometido a examen contempla
una retroactividad de la definición de "salarios devengados". Al
ordenar que las pensiones de los ex-empleados de la Contraloría General de la
República que hayan sido liquidadas con otras normas sean reliquidadas
"desde su causación" según el criterio del proyecto, se afectan
situaciones definidas y consolidadas a la luz de disposiciones anteriores, sin
límite temporal alguno.
Ello,
fuera de constituir grave riesgo para el erario sin participación alguna del
Ejecutivo, significa la expedición de normas enteramente nuevas que desbordan
todo concepto de interpretación y que, en cuanto enderezadas a fijar el régimen
prestacional de empleados públicos, han debido ceñirse a las prescripciones del
artículo 150, numeral 19, literal e), de la Constitución Política. El Congreso
únicamente podía expedirlos por vía general como acertadamente lo señaló el
Gobierno al formular las objeciones.
Por
su parte, los artículos 3º y 4º del proyecto de ley -cuyos textos son
idénticos- disponen la aplicación preferente de los artículos 3º del Decreto
1076 de 1992 y 14 de la Ley 17 de 1992 -para los efectos prestacionales y
pensionales de los miembros del Congreso y de los empleados de la Rama
Legislativa- sobre el artículo 2º de la Ley 71 de 1988 y normas generales
anteriores a la vigencia de la Ley 4º de 1992.
Además
de lo anotado en relación con el artículo 2º, lo cual también aquí es
pertinente, resalta la Corte que el Decreto 1076 de 1992 no es una norma legal
susceptible de ser interpretada por la vía del artículo 150-1 de la Carta. Se
trata de un decreto expedido en desarrollo de "ley marco" (Ley 4a. de
1992), que, por ende no está cobijado por la atribución legislativa indicada en
dicho mandato constitucional y que tampoco puede ser aplicado de preferencia
sobre disposiciones de jerarquía superior, como aspiraba a hacerlo el Congreso
al disponer que el artículo 3º del Decreto 1076 de 1992 prevalecería sobre el
2º de la Ley 71 de 1988.
Por
otro lado, también en los artículos 3º y 4º, objeto de análisis, es fácil
percibir que su contenido no corresponde a la supuesta finalidad de efectuar
una interpretación auténtica de normas en vigor, pues no se despeja su sentido
ni se fija su cabal entendimiento, sino que se plasma una excepción a la regla
general que fijó en 15 salarios el tope máximo de las pensiones, salvo lo
previsto en convenciones colectivas, pactos colectivos y laudos arbitrales
(artículo 2º de la Ley 71 de 1988). En consecuencia, los mandatos en cuestión
eran propios de regulación por vía de "ley marco" con iniciativa
privativa del Gobierno.
Entendida
la institución que consagra el artículo 150, numeral 19, como una forma de
actuación del Estado en determinados campos en los cuales se requiere la
colaboración armónica y los esfuerzos complementarios de Congreso y Ejecutivo,
dentro de precisas órbitas sobre cuya definición constitucional ya se ha
pronunciado esta Corte (Cfr. Sentencia No. 510 del 13 de septiembre de 1992,
Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes M.), no es admisible que el
Legislativo, so pretexto de interpretar disposiciones anteriores, someta al
trámite de leyes ordinarias la regulación de puntos concretos, relativos a los
servidores de entidades determinadas, lo que debería ser objeto del mecanismo
institucional indicado, en cuya estructura sistemática el papel del Congreso
debe ceñirse a la función de dictar normas generales y de señalar objetivos y
criterios.
Ahora
bien, no escapa a la Corte el sentido originario del proyecto que nos ocupa:
establecer de manera cierta el significado de la normatividad que se viene
aplicando en la liquidación de pensiones para unos servidores públicos. Sobre
el particular no sobra recordar el diáfano texto del artículo 53 de la
Constitución, que consagra como principio mínimo fundamental la "situación
más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación
de las fuentes formales de derecho".
DECISION
Con
fundamento en las consideraciones que anteceden, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, oído el concepto del Procurador General de la Nación y
cumplidos los trámites que prevé el Decreto 2067 de 1991, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
1)
Decláranse FUNDADAS las objeciones presidenciales por inconstitucionalidad
formuladas al Proyecto de Ley No. 151/92 Cámara, 76/92 Senado, "Por el
cual se interpreta con autoridad el artículo 7º del Decreto Ley 929 de 1976, el
artículo 3º del Decreto 1076 de 1992 y el artículo 14 de la Ley 17 de 1992 y se
dictan otras disposiciones".
2)
Dése aplicación a lo previsto en el artículo 167 de la Constitución.
Cópiese,
comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del Congreso,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL                             CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                                 Magistrado
JORGE
ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ                                   FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                                 Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO            VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General