T-411-14
SENTENCIA T-de 2012
Sentencia T-411/14
POBLACION
RAIZAL COMO GRUPO ETNICO TITULAR DE DERECHOS GRUPALES DIFERENCIADOS
DERECHO A LA
LIBRE DETERMINACION Y AUTONOMIA DE LOS PUEBLOS INDIGENAS, TRIBALES Y RAIZALES
CARENCIA
ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO-Reiteración de jurisprudencia
REPRESENTANTES
DE LA COMUNIDAD RAIZAL EN CORALINA/ACCION DE CUMPLIMIENTO Y ORDEN DE INICIAR
PROCESO DE CONVOCATORIA PARA ELECCION DE REPRESENTANTES EN CORALINA
Los
referidos hechos demuestran, primero, el acierto de lo decidido en las
instancias por la Sala de Casación Penal de la
Corte Suprema de Justicia y por el Tribunal Superior del departamento,
declarando improcedente la acción de tutela de la referencia, decisiones que en
tal medida serán confirmadas, y segundo, la carencia actual de objeto por hecho
superado que así mismo se declarará, resultando entonces superflua cualquier
determinación adicional que actualmente pudiera tomarse
Referencia: expediente
T-2866572
Acción de tutela instaurada por el Defensor Regional
del Pueblo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, y la
Directora Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la misma entidad, “en
representación” de la señora Ofelia Livingston de Barker, contra el
Gobierno Nacional (los entonces Ministerios del Interior y de Justicia, y de
Vivienda, Desarrollo y Medio Ambiente)
Procedencia: Sala
de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia
Magistrado Ponente:
ANDRÉS MUTIS
VANEGAS
Bogotá, D. C., primero
(1º) de julio de dos mil catorce (2014).
La Sala Sexta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Andrés Mutis Vanegas, Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub y Alberto Rojas Ríos, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo dictado en segunda
instancia por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, dentro
de la acción de tutela incoada por el Defensor Regional del Pueblo del
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y la Directora
Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la misma entidad, “en
representación” de la señora Ofelia Livingston de Barker, contra el
Gobierno Nacional, entonces Ministerios del Interior y de Justicia, y de
Vivienda, Desarrollo y Medio Ambiente.
El asunto llegó a la Corte por remisión que realizó
la secretaría de dicha Sala, en virtud de lo ordenado por el artículo 32 del
Decreto 2591 de 1991; la Sala Primera de Selección de enero 31 de 2011, lo
eligió para revisión.
I. ANTECEDENTES.
El Defensor Regional del Pueblo del Archipiélago de
San Andrés, Providencia y Santa Catalina y la Directora Nacional de Recursos y
Acciones Judiciales de la misma entidad, obrando “en representación” de
la señora Ofelia Livingston de Barker, promovieron acción de tutela, contra el
Gobierno Nacional (Ministerios del Interior y de Justicia, y de Vivienda,
Desarrollo y Medio Ambiente), aduciendo violación de los derechos fundamentales
a la participación y a la consulta previa, por los siguientes hechos.
A. Hechos y relato contenido
en la demanda.
1. Según
relatan los accionantes, desde el mes de septiembre de 2006 se suspendieron las
convocatorias efectuadas para la elección de los representantes raizales al
Consejo Directivo de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en adelante CORALINA,
para el periodo 2007-2009, debido a la necesidad de reglamentar el proceso de
elección popular para esa comunidad.
2. La norma que prevé la elección
popular de los representantes raizales hace parte de la Ley 47 de 1993, especial
para el departamento del Archipiélago, que contiene la integración del Consejo
Directivo de CORALINA, mientras que la norma general ambiental (Ley 99 de
1993), que hace que la reglamentación de la elección popular corresponda al
Gobierno Nacional.
3. Se anota que con varios años
sin participación por parte de la comunidad raizal en el Consejo Directivo de CORALINA,
en febrero 24 de 2009 la Comisión Consultiva Departamental de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina le informó al Consejo la decisión de designar los
representantes de la comunidad raizal, basándose en la Ley 70 de 1993 y el
Decreto Reglamentario 3770 de 2008, que permiten elegir la representación de
las comunidades negras, afrocolombianas, raizales o palenqueras ante espacios
de concertación o interlocución con el Estado, por consenso o votación
mayoritaria.
4. Sin embargo, el Consejo
Directivo de CORALINA mediante comunicación de septiembre 1° de 2009, se dirigió
al Presidente de la Comisión Consultiva Departamental de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina, desestimando la elección realizada, argumentando
que existe una reglamentación específica para la elección de los representantes
de la comunidad raizal ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma,  que
debe ser por elección popular.
5. Debido a ello, la señora
Ofelia Livingston de Barker pone en conocimiento de la Defensoría del Pueblo la
probable vulneración de los derechos de los raizales, advirtiendo que según la
información publicada en la página web de CORALINA, en su estructura
administrativa figuran “sin representante” los espacios correspondientes
a “dos (2) representantes de la comunidad nativa de San Andrés y a un (1)
representante de la comunidad nativa de Providencia, ante el Consejo Directivo”.
6. Resaltó que han trascurrido
para la fecha más de cuatro años, en los cuales el Gobierno Nacional no ha
realizado consulta previa con la comunidad raizal para el proceso de elección
popular aludido, situación que ha imposibilitado la participación de la
comunidad nativa en el espacio decisorio mencionado.
7. Solicitaron
entonces tutelar los derechos fundamentales a la consulta previa y a la
participación de la comunidad raizal de San Andrés, Providencia y Santa
Catalina, para la toma de decisiones ambientales del Archipiélago y, en
consecuencia, se determine el proceso de elección popular de la comunidad
raizal, y consecuente con esto, se elijan los representantes nativos al Consejo
Directivo de CORALINA.
B. Documentos relevantes cuya
copia obra en el expediente.
1. Carta de febrero 24 de 2009, dirigida
por el Presidente de CORALINA al Consejo Directivo respectivo, comunicando la
designación de tres personas para ese Consejo, en virtud del “espacio
autónomo dando cumplimiento al artículo 26 del Decreto 3770 de septiembre de
2008” (f. 15 cd. inicial).
2. Comunicación de septiembre 1° de
2009, suscrita por el Secretario General de CORALINA, indicándole a la Comisión
Consultiva Departamental Espacio Autónomo que “no puede por sí misma ni a
través de elecciones que realice conforme al artículo 26 del Decreto 3770 de
2008, designar los representantes de la comunidad raizal al Consejo Directivo
de la Corporación, ya que dicha elección se estableció en la Ley 47 de 1993, la
cual no puede ser modificada por un Decreto que reglamenta la Ley 70 de 1993” (f.
17 ib.).
3. Concepto de abril 28 de 2009,
emitido por la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, que consideró que “la comisión Consultiva
Departamental no puede por sí misma ni a través de las elecciones que realice
conforme al artículo 26 del Decreto 3770 de 2008, designar los representantes
de la comunidad raizal al consejo directivo de Coralina”, agregando que “la
elección de los representantes de la comunidad raizal al Consejo Directivo de
Coralina se estableció en la Ley 47 de 1993 que no puede ser modificada por un
Decreto que reglamenta la Ley 70 de 1993” (fs. 19 a 22 ib.).
4. Cédula de Ciudadanía de
Colombia y del Departamento Archipiélago de San Andrés Providencia y Santa
Catalina, OCRE, correspondiente a Ofelia Livingston de Barker (fs. 24 y 25
ib.).
5. Acuerdos 029 y 031 de
septiembre 22 de 2006, emitidos por el Consejo Directivo de CORALINA, que
suspenden la convocatoria pública para la designación de dos representantes
(principal y suplente) de la comunidad raizal de San Andrés y Providencia ante
el Consejo Directivo de Coralina (fs.
37 a 40 ib.).
6. Declaración
de Ofelia Livingston de Barker ante el
Tribunal Superior del Distrito Judicial del Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina, Islas, donde manifestó que se “desempeña como
líder de la comunidad raizal” y que no actúa a título personal sino a nombre
de la comunidad raizal, que se ha visto afectada por la falta de representación
en el Consejo Directivo de CORALINA, expresando por qué cree que hay
vulneración a derechos fundamentales (fs. 55 a 56).
C. Respuesta de la Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República.
El apoderado de la Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República se opuso a las pretensiones de la
demanda, al considerar que no hay vulneración de derecho fundamental alguno y
que no existe legitimación en la causa por pasiva, por lo cual solicitó ser
excluido del trámite constitucional.
Anotó que “no es la acción de
tutela la adecuada para los fines pretendidos, en cuanto lo que se busca es el
cumplimiento de disposiciones legales”, que puede buscarse mediante la acción
de cumplimiento (fs. 61 a 66 ib.).
D. Respuesta
del Ministerio del Interior y de Justicia.
La Coordinadora
del Grupo de Consulta Previa, indicó que el Ministerio del Medio Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial debe presentar ante el Ministerio que
representa, la solicitud de inicio del proceso de consulta previa sobre el proyecto
de decreto que establecería la reglamentación del proceso de elección de los
miembros raizales del Consejo Directivo de CORALINA.
Advirtió que no
había sido allegada dicha solicitud, por lo cual no se ha realizado el proceso
de consulta previa, por lo cual el Ministerio no se encuentra legitimado por
pasiva frente a la presente acción.
E. Respuesta
de CORALINA.
La Directora
General de CORALINA, en escrito de agosto 26 de 2010, manifestó que la falta de
participación de la comunidad raizal es lamentable, pero advirtió la falta de
competencia para realizar la reglamentación específica que se requiere para la
elección popular de los miembros raizales que deben integrar el Consejo Directivo
de esta entidad. Señaló que, contrario a lo manifestado por accionantes, se han
realizado variadas actuaciones encaminadas a solucionar la falta de
representación de las comunidades nativas del archipiélago (fs. 70 a 74 ib.).
F. Respuesta del Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
La Viceministra de Ambiente en
una extensa explicación, afirmó que “no se ha dilatado injustificadamente la
elección de la comunidad raizal, sino que en torno al tema no ha habido
claridad de la autoridad administrativa a la que le corresponde ordenar y
realizar el proceso de elección popular de los representantes de comunidades
nativas ante el Consejo Directivo de Coralina”.
Advirtió que se le ha insistido
al Registrador Delegado en lo Electoral que realice el apoyo logístico y
operativo al proceso de elección popular de los representantes de la comunidad
nativa del Departamento. Finalmente, sugirió declarar improcedente lo
solicitado (fs. 91 a 97 ib.).
G. Fallo de primera
instancia.
En sentencia de septiembre 6 de
2010, el Tribunal Superior del Distrito Judicial del Archipiélago de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina, Islas, declaró improcedente la acción de
tutela, al considerar que existen otros medios de defensa judicial, tales como
la acción popular o de grupo, toda vez que al tratarse de una presunta
vulneración a derechos colectivos, no puede proferirse una orden precisa para
la protección de derechos individuales supuestamente vulnerados.
Además, si la inconformidad
radica en la inejecución de alguna disposición legal, también se puede hacer
uso de la acción de cumplimiento contemplada en el artículo 87 de la
Constitución.
Advirtió también la afectación al
derecho de participación y al de consulta previa de toda la comunidad nativa
del Archipiélago, lo que impide la individualización en una persona
determinada, para dar una orden individual.
H. Impugnación.
Mediante escrito de septiembre 9
de 2010, la Directora Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la
Defensoría del Pueblo, en la aducida calidad “en representación” de la
señora Ofelia Livingston de Barker, solicitó revocar el fallo de primera
instancia, precisando que los derechos reclamados sí tienen la categoría de
fundamentales haciendo procedente la acción de tutela, toda vez que la
imposibilidad de la representada para elegir a sus representantes y participar
en la consulta previa correspondiente, se traduciría en afectación directa a
los derechos fundamentales de la misma (fs. 156 a 161 ib.).
I. Decisión de segunda
instancia.
Mediante sentencia de octubre 12
de 2010, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, confirmó la
improcedencia de la tutela y reafirmó que la presunta vulneración no
corresponde directamente a la de un derecho fundamental de la representada,
sino como parte de unos derechos generales, en cabeza de toda la comunidad
raizal del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
Además, advirtió la no existencia
de un perjuicio irremediable, toda vez que la situación que cuestiona se viene
presentando desde 2006, lo que destruye el principio de la inmediatez definido
por la Corte Constitucional (fs. 4 a 11 ib.).
J. Información allegada en
sede de revisión.
1. Del Instituto Geográfico
Agustín Codazzi.
En respuesta
de abril 14 de 2011, el Subdirector respectivo indicó que
dentro de las bases catastrales no capturó información que tenga que ver con el
atributo de grupos raizales; de otra parte, allegó información catastral
digitalizada sobre el departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y
Santa Catalina (f. 27 cd. Corte).
2. Del entonces
Ministerio del Interior y de Justicia.
La Directora
de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras en
abril 25 de 2011, definió los habitantes raizal como un grupo étnico
constituido por “los nativos ancestrales del Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina. Su carácter insular, costumbres, prácticas
religiosas y su lengua hacen de esta etnia, un grupo claramente diferenciado
del resto de la sociedad nacional”. Advirtió que es deber de la
administración territorial conservar y promover la cultura nativa raizal.
Señaló que no
cuentan con la información del número de población que hay en el departamento,
ni cuántos están censados y carnetizados, advirtiendo que los datos existentes
corresponden al censo DANE 2005, que reflejó que 30.565 personas se auto
reconocieron como raizales.
Además, frente
a la elección indicaron que el artículo 4° del Decreto 3770 de 2008, establece
la forma en que se debe hacer (fs. 28 a 32 ib.).
3. Del Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural
(INCODER).
El Director Técnico de Asuntos
Étnicos, indicó que “revisada la base de datos de los expedientes en trámite
de titulación colectiva a comunidades negras no se encontró solicitud por parte
de las comunidades raizales asentadas en el departamento de San Andrés”
(fs. 69 a 71 ib.).
4. De la Oficina de Control
Circulación y Residencia, OCCRE.
En escrito de junio 01 de 2011,
la OCCRE manifestó que en el Departamento del Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina existen dos tipos de poblaciones, los raizales y
los residentes. Los primeros son los nativos ancestrales del Archipiélago, mientras
que los residentes son migrantes del continente, que residen legalmente en el
Departamento.
En cuanto a la densidad
poblacional, allegó los datos registrados en la entidad, de los cuales se
extrae que existen también los tipos conocidos como nativo, raizal e hijo de
nativo y que como nativos residentes están registrados 19.864 y raizales 14.145
(fs. 85 a 89 ib.)
5. Del Instituto Colombiano de
Antropología e Historia (ICANH).
En junio 10 de 2011, el correspondiente
Director destacó la importancia del restablecimiento de los derechos
fundamentales de la comunidad raizal a la participación y a la consulta previa,
sobre todo teniendo en cuenta los proyectos de exploración petrolera en la
región, situación que debe ser abordada con instituciones y organizaciones
locales fuertes, así como una representación de la población raizal en ellas,
además del acompañamiento de los entes de control. Realzó el carácter de los
derechos diferenciales, más allá de la diferencia
cultural y del conjunto de rasgos específicos a preservar, con un sentido
particular a partir de las condiciones y el contexto en el que esa diferencia
se ha construido, usualmente entretejida con desigualdades sociales que se
reproducen tanto en el grupo como en la sociedad nacional.
Resaltó que el reconocimiento
constitucional para los grupos étnicos, no solo abrió la puerta de
participación a la vida política nacional, sino el acceso a las herramientas
para demandar la garantía de sus derechos y el reposicionamiento de las comunidades
frente a su identidad colectiva.
También indicó que “no está
asegurada la capacidad de la consultiva departamental para realizar una
convocatoria incluyente…, por ley la consultiva departamental seria la
institución encargada de interactuar con las instituciones gubernamentales
responsables de llevarla a cabo, de modo que, nuevamente, sobre ella recaería
la responsabilidad de realizar la convocatoria a la población raizal”.
Finalmente, afirmó que la
participación de la población raizal en las decisiones de CORALINA es
importante, además de determinar la forma como se debe realizar la convocatoria
y la norma que defina el procedimiento de elección de los representantes para
la referida corporación (fs. 96 a 102 ib.).
6.  De la comunidad raizal fuera
del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (ORFA).
Su respectiva representante legal
señaló, en junio 10 de 2011, que “desde el punto etnológico y sociológico,
los isleños raizales constituyen un pueblo diferente, de acuerdo con el
desarrollo económico social de las actividades de los integrantes de esta etnia…
se trata, desde el punto de vista científico de una nacionalidad, con lo cual
no estamos negando el carácter de colombianos ciento por ciento que tienen los
nativos de San Andrés, sino estableciendo con certeza la calidad de minoría
étnica dentro de Colombia” (fs. 103 a 121 ib.).
Aclaró que la Constitución y la jurisprudencia
han reconocido una especial protección a los raizales del Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina, en temas administrativos, de inmigración,
fiscales, de comercio exterior, de cambios, financieros, de circulación y de
fomento económico, reconociéndose así el carácter singular y el requerimiento
de especial protección por parte del Estado, pues “la cultura de las
personas raizales de las islas es diferente de la cultura del resto de los
colombianos, particularmente en materia de lengua, religión y costumbres, que
le confieren al raizal una cierta identidad..., reconocida y protegida”,
adquiriendo la calidad de “riqueza de la nación”.
Posteriormente, solicitó que se
considere al pueblo raizal del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa
Catalina, como una comunidad diferenciada, con características de ubicación y
necesidades socioeconómicas, formas organizativas y elementos culturales
propios. Resaltó que “mal haría la Corte en reconocer en un mismo grupo a
las comunidades afrocolombianas continentales y la comunidad insular raizal del
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina”.
Frente al procedimiento para la
elección de la consultiva departamental en el Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina, anotó que es el mismo que se ha definido para
todas las consultivas, que establece el Decreto 3770 de 2008. Es decir, no hay
un mecanismo que considere las diferencias culturales y organizativas de la
comunidad raizal, ni se tiene en cuenta que la comunidad es el resultado de una
diáspora diferente a la de las comunidades afro descendientes asentadas
ancestralmente en el Pacífico colombiano.
Afirmó que el proceso tiene gran
repercusión en los procesos organizativos reglados por los Decretos 2248 y 3770
y afecta la configuración de los espacios de representación derivados de la Ley
70 de 1993.
Finalmente, explicó que la
elección ante el Comité Directivo de CORALINA de los dos representantes de la
comunidad nativa de San Andrés y un representante de la comunidad nativa de Providencia,
siguió un proceso similar al que se realiza para corporaciones públicas, quizás
haciendo mejor interpretación del espíritu de las leyes 47 y 99, ambas de 1993.
El censo electoral se constituyó con las personas que portan el documento que
los identifica como residentes raizales (comunidad nativa) y se fijaron fechas
para la apertura y cierre de inscripciones de votantes. Después se llevó a cabo
la votación, tanto en San Andrés como en Providencia y Santa Catalina, con
costos sufragados por la Gobernación (f. 121 ib.).
Resaltó que teniendo en cuenta la
importancia de CORALINA para el pueblo raizal, se “hace necesario e
impostergable que la Registraduría Nacional del Estado Civil, tome las medidas
necesarias en cuanto a organización, financiación y realización del proceso
electoral para elegir a los representantes del pueblo raizal (nativo) del
archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, como desarrollo del
derecho de autodeterminación y la representatividad en los espacios de
participación y de decisión donde sus intereses estén comprometidos o puedan
ser afectados, so pena de estar viciadas de ilegitimidad las decisiones de este
cuerpo colegiado” ( f. 121 ib.).
7. De CORALINA.
En mayo 23 de 2014, debido al
requerimiento realizado por el despacho del entonces Magistrado sustanciador,
esa entidad informó que en cumpliminto del fallo proferido en septiembre 3 de
2012 por el Tribunal Contencioso Administrativo de San Andrés Providencia y
Santa Catalina, procedió a celebrar la elección popular de los representantes raizales,
dos por San Andrés y uno por Providencia, mediante Acuerdo 015 de septiembre 25
de 2012.
Indicó que se realizó el aviso de
convocatoria para el periodo “2012 a 31 de diciembre de 2015”, fijando
fecha, hora y lugar de inscripción, al igual que los requisitos para llevarla a
cabo (fs. 137 a 129).
Posteriormente,“el Consejo Directivo de la entidad procedió a celebrar la elección
de los dos representantes de la comunidad raizal de San Andrés, y el
representante de la isla de Providencia, mediante acuerdo 015 del 25 de
septiembre de 2012”, mientras la convocatoria para
la elección se realizó en diciembre 12 de 2012, con el apoyo de la
Registraduría Nacional del Estado Civil, resultando como representantes Calburn
Welling Pomare Powel y María de los Ángeles Williams Mclauhglin por San Andrés,
y Antolin Newball Archbold por Providencia (fs. 125 a 128 ib.).
II. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera. Competencia.
Esta
corporación es competente para examinar la determinación referida, en Sala de
Revisión, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9°
de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda. El asunto objeto de
análisis.
De conformidad con lo expuesto, corresponde a esta Sala examinar
si la aducida negativa a convocar para la elección de los miembros raizales que
tienen derecho a tres lugares en la junta directiva de CORALINA, vulneró los
derechos fundamentales a la participación y a la diversidad étnica y cultural
de la comunidad raizal respectiva.
Para resolver el problema jurídico planteado, se examinará (i) el
reconocimiento de una población raizal como grupo étnico; (ii) el derecho a la
libre determinación y autonomía de los grupos étnicos; (iii) cuándo y
cómo se configura la carencia actual de objeto por hecho superado. A partir de
allí, se determinará lo que corresponda con relación al caso concreto.
Antes de proseguir, la Sala de Revisión advierte sobre las dificultades
afrontadas, que impidieron resolver el caso con mayor prontitud, lo cual obedeció
a varias circunstancias, entre ellas la complejidad del caso, así como el
proceso entonces en curso en la vía contenciosa administrativa, además de la ingente cantidad de asuntos que
congestionan este tribunal, pese a lo cual sus integrantes se permiten
presentar a los actores una disculpa por la tardanza registrada en la
elaboración y aprobación de esta sentencia de tutela.
Tercera. Reconocimiento de la población raizal como grupo étnico
titular de derechos grupales diferenciados.
La Constitución Política de 1991 determinó en el artículo
310, que el departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa
Catalina se regirá, además de las normas previstas en la Constitución y las
leyes para los departamentos en general, por las disposiciones especiales que
en materia administrativa, de inmigración, fiscal, de comercio exterior, de
cambios, financiera y de fomento económico establezca el legislador, además de
los controles frente a los derechos de circulación y residencia, densidad de
población, uso del suelo y enajenación de bienes inmuebles, con el fin de
proteger la identidad cultural de las comunidades nativas y preservar el ambiente
y los recursos naturales del Archipiélago.
Por ello, la
Corte Constitucional desde su sentencia C-530 de noviembre 11
de 1993, M. P. Alejandro Martínez Caballero, manifestó:
“… la cultura de las personas raizales de las Islas es diferente
de la cultura del resto de los colombianos, particularmente en materia de
lengua, religión y costumbres, que le confieren al raizal una cierta identidad.
Tal diversidad es reconocida y protegida por el Estado y tiene la calidad de
riqueza de la Nación. El incremento de la emigración hacia las Islas, tanto por
parte de colombianos no residentes como de extranjeros, ha venido atentando
contra la identidad cultural de los raizales, en la medida en que por ejemplo
en San Andrés ellos no son ya la población mayoritaria, viéndose así
comprometida la conservación del patrimonio cultural nativo, que es también
patrimonio de toda la Nación.”
Se ha
propiciado así un crecimiento en las medidas de protección a la identidad
cultural de la comunidad raizal, garantizando derechos estructurales como la etno educación, el idioma, la movilidad y circulación, entre
otros, para preservar la identidad y diversidad cultural de todos los grupos
étnicos (arts. 7 y 70 de Const.).
Cuarta. Derecho a la libre determinación y autonomía de pueblos
indígenas, tribales y raizales.
En la sentencia T-823 de octubre 17 de 2012, con ponencia del Magistrado
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, observando lo señalado en la C-882 del 23 de
noviembre de 2011, del mismo ponente, frente al reconocimiento de la diversidad
étnica y cultural, fue realzado el derecho fundamental a la libre determinación
y autonomía de los pueblos indígenas y tribales, que potencia la faceta
participativa de dichas comunidades, como también su derecho a optar, desde su
visión del mundo, por el modelo de desarrollo que mejor se adecúe a las
aspiraciones que desean realizar como pueblo o comunidad, con el fin de
asegurar la supervivencia de su cultura. Específicamente, en aquel fallo se lee:
“… ‘del reconocimiento y protección de la
diversidad étnica y cultural de la Nación, es la inclusión en el texto
constitucional del derecho fundamental de las comunidades étnicas minoritarias
a la libre determinación o autonomía, con la finalidad de garantizar la
supervivencia cultural de estos pueblos como grupos culturalmente diferenciados[1]’
… la Corte ha reconocido la existencia de este
derecho en la Constitución y señalado que comprende la facultad de las
comunidades étnicas de determinar sus propias instituciones y autoridades de
gobierno, darse o conservar sus normas, costumbres, visión del mundo y opción
de desarrollo o proyecto de vida; y adoptar las decisiones internas o locales
que estimen más adecuadas para la conservación o protección de esos fines.[2]”
La obligación del Estado
colombiano de propiciar espacios democráticos, dentro de los cuales las
comunidades étnicas especiales puedan incidir efectivamente en la toma de
decisiones sobre los asuntos que los afecten, ha sido entendida, como ya se
anotó, desde una perspectiva de participación general y específica, como se
determinó en la sentencia C-030 del 23 de enero de 2008 (M. P. Rodrigo Escobar
Gil), en los siguientes términos:
“De manera específica ese derecho general de participación se
manifiesta, en el ámbito de las medidas legislativas que conciernan a los
pueblos indígenas, y tribales, (1) en la posibilidad que sus integrantes tienen
de concurrir, en igualdad de condiciones con todos los colombianos, en la
elección de sus representantes en las corporaciones de elección popular; (2) en
el hecho de que, en desarrollo del carácter público del proceso legislativo,
pueden conocer las iniciativas en trámite, promover discusiones, remitir
conceptos, solicitar audiencias[3]
y, (3) en las previsiones constitucionales sobre la circunscripción especial
indígena, porque si bien quienes allí resulten elegidos no representan
formalmente a las distintas comunidades indígenas, si son voceros, de manera
amplia, de su particular cosmovisión y pueden constituir efectivos canales de
comunicación entre las células legislativas y las autoridades representativas
de las comunidades indígenas y tribales.
Tratándose de medidas generales que de alguna manera conciernan a
estas comunidades, este es el escenario apropiado de participación, sin
perjuicio de la mayor o menor actividad que puedan desplegar, a través de sus
distintas organizaciones, en la discusión pública de los asuntos que sean
objeto de consideración en el Congreso de la República y de la gestión que
dichas organizaciones puedan adelantar ante las diferentes instancias
administrativas y legislativas.”
También se
debe tener en cuenta que el artículo 40 superior consagra el
derecho fundamental a participar en la conformación, ejercicio y control del
poder político, cuyo contenido puede hacerse efectivo, por ejemplo, tomando
parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras
formas de participación democrática.
Es importante enfatizar que la participación es un derecho y uno
de los principios fundamentales sobre los cuales se erige el Estado colombiano;
en particular, tratándose de los pueblos indígenas y tribales, cobra una
especial relevancia, tal como se fundamentó en la sentencia C-366 del 11 de
mayo de 2011 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva), en la cual se expuso lo
siguiente:
“Para el caso particular de las comunidades
indígenas y afrodescendientes, el derecho a la participación en la deliberación
democrática cobra un significado distinto y reforzado.  Esto deriva de la
eficacia del principio constitucional de reconocimiento de la diversidad étnica
y cultural.  Uno de los rasgos característicos del nuevo constitucionalismo es
aceptar que dentro de los Estados coexisten diversos entendimientos acerca de
lo público y de la interacción entre las autoridades y la sociedad. Estos
diversos entendimientos también ocasionan pluralidad de modos de conformación
de identidad individual y comunitaria, aspecto nodal para los pueblos indígenas
y afrodescendientes, que en este fallo son también denominados, por la misma
razón, como comunidades diferenciadas. La Constitución colombiana, en ese orden
de ideas, rechaza posturas universalistas y de asimilación de la diferencia,
basadas en la homogeneidad en la comprensión de los derechos y acepta, aunque
de forma moderada, el pluralismo jurídico…´|| La autonomía garantizada por el
principio de identidad étnica y cultural eventualmente puede contraponerse a
elementos del sistema jurídico establecidos para regular las relaciones de la
sociedad mayoritaria, que tengan un carácter igualmente fundamental desde el
punto de vista constitucional. Por esta razón las manifestaciones de la
diversidad étnica y cultural deben tener un espacio garantizado que resulte
armónico con los demás elementos integrantes del sistema constitucional que,
como se anotó, son igualmente fundamentales dentro de dicho Estado. Por esta
razón, aunque la diversidad étnica y cultural implique apertura y pluralidad,
no debe entenderse como la base legitimadora de un relativismo jurídico, que
niegue sentido a los principios y derechos fundamentales previstos en la
Carta.´[4]”
Quinta. Carencia actual de objeto por hecho superado. Reiteración
de jurisprudencia.
Con todo, como la finalidad de la acción de tutela estriba en
garantizar la protección de los derechos fundamentales, si la amenaza o la
conculcación cesa, porque la situación que la provocaba desapareció o fue
contrarrestada, el amparo pierde su razón de ser como mecanismo de
protección judicial y cualquier decisión que el juez de tutela
pudiese adoptar quedaría sin fundamentación, cayendo en la inocuidad el
pronunciamiento tutelar que antes había sido instado.
Surge así la carencia actual de objeto por hecho superado que, según ha
indicado esta Corte[5], “se da cuando en el entre tanto de la interposición de
la demanda de tutela y el momento del fallo del juez de amparo, se repara la
amenaza o vulneración del derecho cuya protección se ha solicitado”,
debiendo analizarse si “debe incluir observaciones acerca de los hechos del
caso estudiado, incluso para llamar la atención sobre la falta de conformidad
constitucional de la situación que originó la tutela, o para condenar su
ocurrencia y advertir la inconveniencia de su repetición, so pena de las
sanciones pertinentes, si así lo considera. De otro lado, lo que sí resulta
ineludible en estos casos, es que la providencia judicial incluya la
demostración de la reparación del derecho antes del momento del fallo. Esto es,
que se demuestre el hecho superado”.
Sin embargo,
cabe recordar muy sucintamente que aun cuando en revisión se verifique la
carencia actual de objeto por hecho superado, no necesariamente surge la
imposibilidad de pronunciarse pues, como se sabe, esta Corte está habilitada para
señalar cuál ha debido ser la actitud de la entidad o entidades demandadas y de
los jueces de instancia para otorgar o no el amparo. Así, podrá unificar la
jurisprudencia, evitar (de ser del caso) que se repitan los hechos que
motivaron la tutela, o revocar las decisiones de instancia, si ello se
desprende de la revisión constitucional[6].
Sexta. Análisis
del caso concreto.
6.1. Como primera medida, se levantará la suspensión de
términos que se había ordenado en este asunto mediante providencia de mayo 13
de 2011, gracias a la cual se obtuvo mayor información, culminada el 23 de
mayo de 2014 con la constatación de la realidad del hecho superado, cuando
CORALINA respondió que “el consejo directivo de la entidad, atendiendo la
acción judicial, procedió a celebrar la elección de los dos representantes de
la comunidad raizal de San Andrés, y el representante de la Isla de
Providencia, mediante acuerdo 015 del 25 de septiembre de 2012”, que anexó, al igual que “los avisos de convocatoria para
dicha elección, que se llevó a cabo el día 12 de diciembre, con el apoyo de la
Registraduría Nacional del Estado Civil”.
6.2. Corresponde además a esta Sala
de Revisión determinar si debe ser confirmada o variada la decisión adoptada en
segunda instancia por la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, mediante
sentencia de octubre 12 de 2010,  que
confirmó la proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial del Archipiélago
de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, declarando la improcedencia de la
acción de tutela por mediar otra acción de defensa judicial, como en efecto lo era
la acción de cumplimiento, prevista en el artículo 87 superior
(f. 146 cd. inicial).
A este respecto, durante el trámite de revisión se estableció que el
Defensor del Pueblo, Regional del Archipiélago de San Andrés, Providencia y
Santa Catalina incoó esta última acción ante el Tribunal Contencioso
Administrativo del mismo departamento, solicitando ordenar al respectivo Gobernador,
en su calidad de Presidente del Consejo Directivo de CORALINA, que “convoque
y realice la elección popular para elegir a los tres (3) miembros de la
comunidad raizal, para formar parte del citado Consejo Directivo de dicha
Corporación”, ante lo cual esa corporación judicial en sentencia de
septiembre 3 de 2012 consideró que:
“Cabe precisar que el texto del artículo 37 de la Ley 99 de 1993,
al cual se integra el artículo 24 de la Ley 47 del mismo año, determina que la
forma de elegir a los tres (3) representantes de la comunidad raizal al Consejo
Directivo de Coralina es por la vía del voto popular, luego considera esta Sala
que, incluso para la aplicación de este mandato legal, no requiere
reglamentación alguna, ya que tan solo le restaría a la autoridad destinataria
de dicha orden, establecer las condiciones de tiempo, modo y lugar para
garantizar su concreción, lo cual, tampoco genera gastos que impacte de manera
significativa al presupuesto de la corporación ambiental.
Por lo anterior, fuerza concluir entonces que la Corporación
Coralina no ha dado cumplimiento a las perceptivas contenidas en la leyes 47 y
99 de 1993, en cuanto a la elección por voto popular de los miembros de la
comunidad raizal al Consejo Directivo de Coralina, con el subterfugio de la
inexistencia de reglamentación.”
En consecuencia, esa sentencia ordenó “al Consejo Directivo de
Coralina, en cabeza de su Presidenta, la Gobernadora del Departamento… que,
dentro del término de treinta (30) días, contados a partir de la ejecutoria de
esta providencia, inicie el proceso de convocatoria para la elección de dos (2)
representantes de la comunidad nativa de Providencia, por vía de la elección
popular, en los términos establecidos en esta providencia”.
De tal manera, de acuerdo a la información ulteriormente recaudada
en sede de revisión, y en cumplimiento de la anterior decisión, CORALINA convocó
a la referida elección popular para el periodo 2012 a diciembre 31 de 2015, resultando
electos por San Andrés Isla Calburn Wellington Pomare Powell y María de los Ángeles
Williams Mclauhglin, y por Providencia Antolin Newball Archbold.
6.3. Los referidos hechos
demuestran, primero, el acierto de lo decidido en las instancias por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de
Justicia y por el Tribunal Superior del departamento, declarando improcedente
la acción de tutela de la referencia, decisiones que en tal medida serán
confirmadas, y segundo, la carencia actual de objeto por hecho superado que así
mismo se declarará, resultando entonces superflua cualquier determinación
adicional que actualmente pudiera tomarse.
IV.-
DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
LEVANTAR la suspensión de términos ordenada mediante auto de mayo 13 de
2011.
Segundo.- CONFIRMAR
la sentencia proferida el 12 de octubre de 2010, por la Sala de Casación
Penal de la Corte Suprema de Justicia, que confirmó la dictada el 6 de
septiembre del mismo año, por el Tribunal Superior del Archipiélago de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina.
Tercero.- DECLARAR
la carencia actual de objeto en la presente acción de
tutela, por hecho superado.
Cuarto.- Por
Secretaría General de esta corporación, LÍBRESE la comunicación a que se
refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
Cúmplase.
ANDRÉS
MUTIS VANEGAS
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con aclaración de voto
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]
“Ver sentencia T-349 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.”.
[2] “Ver sentencia T-514 de 2009. En la sentencia
T-973 de 2009, la Corte Constitucional nuevamente definió el derecho de la
siguiente manera: ´a decidir por sí mismos los asuntos y aspiraciones propias
de su comunidad, en los ámbitos material, cultural, espiritual, político y
jurídico, de acuerdo con sus referentes propios y conforme con los límites que
señalen la Constitución y la ley.’ Por su parte, el artículo 4 de la
Declaración sobre los derechos de los pueblos indígenas dispone: ‘Los pueblos
indígenas, en ejercicio de su derecho de libre determinación, tienen derecho a
la autonomía o al autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos
internos y locales, así como a disponer de los medios para financiar sus
funciones autónomas.’ El artículo 5 agrega que los pueblos indígenas tienen
derecho a conservar y reforzar sus propias instituciones políticas, jurídicas,
económicas, sociales y culturales, y a participar plenamente, si lo desean, en
la vida política, económica, social y cultural del Estado’.”
[3]“En
el Capítulo IX de la Ley 5 de 1992 se regula la participación ciudadana en el
estudio de los proyectos de ley, asunto en relación con el cual, en el artículo
230 se dispone que ´Para expresar sus opiniones toda persona, natural o
jurídica, podrá presentar observaciones sobre cualquier proyecto de ley o de
acto legislativo cuyo examen y estudio se esté adelantando en alguna de las
Comisiones Constitucionales Permanentes´.”
[4]
“Corte Constitucional, sentencia C-063/10, fundamento
jurídico 3.1.”
[5]
T-170 de marzo 18 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[6] Cfr., entre otras, T-040 de 1998 y T-673 de 2000 (en
ambas M. P. Alejandro Martínez Caballero), T-953 de 2003 (M. P. Álvaro Tafur
Galvis),  T-724 de 2003 y T-550 de 2005  (en ambas M. P. Jaime Araújo Rentería), T-246 de abril 8 de 2010 (M. P. Luis Ernesto Vargas
Silva), T-304 de 2009 (M. P. Mauricio González Cuervo), T-391 de 2012 (M. P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y T-273 de mayo 9 de 2013 (M. P. Alberto Rojas
Ríos).