T-927-14
Sentencia T-927/14
ACCION DE TUTELA
PARA RECONOCIMIENTO DE DERECHOS PENSIONALES-Procedencia excepcional
Como
regla general, las controversias pensionales tienen como vía principal e idónea
la jurisdicción laboral ordinaria, por lo cual en principio no deben ser
debatidas ante la constitucional. Sin embargo, en determinados casos, el
recurso de amparo procede con el fin de salvaguardar derechos fundamentales,
cuya protección resulta impostergable, siempre y cuando los medios ordinarios
de defensa judicial existentes, atendiendo a las condiciones del asunto
concreto, resulten insuficientes para lograr dicho cometido, ya sea porque
carecen de idoneidad o eficacia, o porque se busca evitar la inminente consumación
de un perjuicio irremediable.
UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA
SOBRE TRASLADO DEL REGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL AL REGIMEN DE PRIMA MEDIA EN EL
CASO DE BENEFICIARIOS DEL REGIMEN DE TRANSICION-Solo pueden
trasladarse en cualquier tiempo, los afiliados con 15 años o más de servicios
cotizados a 1 de abril de 1994, conservando los beneficios del régimen de
transición
En la providencia SU-130 de 2013, la Sala Plena de la Corte
Constitucional unificó la jurisprudencia constitucional en relación con el
traslado del régimen de ahorro individual con solidaridad al régimen de prima
media con prestación definida de los beneficiarios del régimen de transición.
Ello, en consideración a que dicho tema no venía recibiendo un tratamiento
uniforme por las Salas de Revisión de la Corte al resolver asuntos similares.
Con fundamento en lo anterior, en esa sentencia se fijaron las reglas
jurisprudenciales unificadas sobre traslado de régimen pensional.
ACCION DE TUTELA PARA
RECONOCIMIENTO DE DERECHOS PENSIONALES-Improcedencia por cuanto la
accionante no es beneficiaria del régimen de transición y tampoco del régimen
especial de la rama judicial, ello por cuanto no cumple con ninguno de los
requisitos establecidos en el artículo 36 de la ley 100 de 1993
ACCION DE TUTELA PARA
RECONOCIMIENTO DE DERECHOS PENSIONALES-Orden a Colpensiones suspender pago
de pensión en caso de haberlo hecho, por cuanto fue concedida por fuera de los
lineamientos legales
Referencia: Expediente T-4461569
Acción de tutela instaurada por Raquel Palacios Lorza contra la Administradora Colombiana
de Pensiones (COLPENSIONES).
Procedencia: Juzgado Segundo Penal del Circuito de Cartago, Valle.
Asunto: Reiteración de jurisprudencia
entorno a la procedencia de la tutela para el reconocimiento de derechos
de naturaleza pensional, y el carácter vinculante del precedente constitucional
establecido en la Sentencia de Unificación SU-130 de 2013.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO.
Bogotá, D. C., dos (2) de diciembre de dos mil
catorce (2014).
La Sala Sexta
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub y las Magistradas Martha Victoria Sáchica Méndez y
Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la sentencia
proferida por  el Juzgado Segundo Penal del Circuito de
Cartago, en única instancia, dentro de la
acción de tutela promovida por Raquel Palacios Lorza contra la Administradora
Colombiana de Pensiones.
El asunto llegó a la
Corte Constitucional por remisión que efectuó la Secretaría del Juzgado Segundo Penal del Circuito de Cartago, según lo ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de
1991. El 22 de agosto de 2014, la Sala Octava de Selección de Tutelas de esta
Corporación lo escogió para revisión.
I. ANTECEDENTES
El 16 de enero de 2014, la señora Raquel
Palacios Lorza promovió acción de tutela contra la Administradora
Colombiana de Pensiones (en adelante COLPENSIONES), al considerar vulnerados sus
derechos
fundamentales al debido proceso, a la vida digna, a la seguridad social y a la
igualdad. En consecuencia, solicita al juez de tutela que ordene a COLPENSIONES,
reconocer, liquidar y pagar la pensión de vejez, de conformidad con lo dispuesto
en el Decreto 546 de 1971.
A. Hechos y pretensiones
1. La accionante de 55 años de
edad, indica que desde el 15 de julio de 1988 ha venido desempeñándose como servidora
pública vinculada a la Rama Judicial, donde actualmente ocupa el cargo de Jueza
Promiscua Municipal de La Victoria, Valle.
2.
Narra la demandante que desde su fecha de vinculación a la Rama Judicial, cotizó
al régimen de prima media con prestación definida, hasta que el 1° de
septiembre de 1999 “engañosamente”[1]
fue trasladada al régimen de ahorro individual, administrado por el fondo de
Pensiones Porvenir.
3. Debido
a que el traslado de régimen pensional no fue voluntario, presentó acción de
tutela contra PORVENIR, la cual fue resuelta por el Juzgado Promiscuo Municipal
de Obando (Valle), quien mediante sentencia del 31 de octubre de 2012, tuteló
su derecho a la libre escogencia de régimen pensional y ordenó realizar su
traslado a COLPENSIONES.
4. Posteriormente, el 4 de abril de 2013, la
accionante solicitó ante COLPENSIONES el reconocimiento y pago de su pensión de
vejez, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 546 de 1971 (Régimen
especial de los empleados y funcionarios de la Rama Judicial), debido a que
contaba con los requisitos especiales de 50 años de edad y 20 años de labores
como servidora pública.
5. La petición de la demandante fue negada
por COLPENSIONES a través de Resolución 196840 del 31 de julio de 2013, en la
que indicó que las personas que se trasladan al régimen de ahorro individual y
posteriormente  se devuelven al régimen de primera media, pueden conservar el
régimen de transición, si acreditan que a la entrada en vigencia del Sistema
General de Pensiones, contaban con 15 años o más de servicios, o lo que
equivale a 750 semanas de cotizaciones.
Sobre el caso particular de la
peticionaria, COLPENSIONES sostuvo que la accionante no acreditó al 1º de abril
de 1994, que tenía 15 años de servicios y/o 750 semanas de cotizaciones, razón
por la cual no conserva el régimen de transición y su prestación pensional debe
ser estudiada a la luz de los requisitos de la Ley 100 de 1993.
6. La demandante considera que la
actuación desplegada por COLPENSIONES desconoce sus derechos fundamentales,
como quiera que no accedió a su solicitud de pensión de vejez con base en el
régimen especial de la Rama Judicial (Decreto 546 de 1971), que le era
aplicable por ser beneficiaria del régimen de transición.
Al respecto, arguye que la Corte
Constitucional ha indicado en su jurisprudencia que los requisitos para ser
beneficiario del régimen de transición son disyuntivos, es decir que son
acreedoras del mismo las personas que al entrar en vigencia el sistema de
pensiones tenían 35 o más años, si eran mujeres, o 40 años o más, si se trataba
de hombres, o llevaban 15 años o más de servicios cotizados.
Así, manifiesta que basta que en
cabeza de una persona se configure alguna de las premisas anteriormente
descritas, para ser  beneficiaria del régimen de transición, como ocurre en su
caso,  pues a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 para los servidores
públicos, contaba con 35 años de edad. Por lo anterior, tiene derecho a
pensionarse de conformidad con el régimen anterior, esto es el establecido en
el Decreto 564 de 1971.
7. Con fundamento en los hechos expuestos, la
señora Raquel Palacios Lorza solicitó al juez constitucional: i) tutelar sus
derechos fundamentales al debido proceso, a la vida digna, a la seguridad social y a la
igualdad y, en consecuencia, ii) ordenar a COLPENSIONES
que expida un nuevo acto administrativo mediante el cual le reconozca su
pensión de vejez, conforme al Decreto 546 de 1971.
C. Actuación procesal
Mediante auto del 20 de enero de 2014, el
Juzgado Segundo Penal del Circuito de Cartago, avocó el conocimiento de la
acción de tutela y ofició a COLPENSIONES, para que ejerciera su derecho de
defensa y contradicción[2].
La Administradora Colombiana de Pensiones
guardó silencio.
D. Decisión de única instancia
En sentencia del 31 de enero de 2014, el
Juzgado Segundo Penal del Circuito de Cartago (Valle), amparó los derechos
invocados por la demandante, y ordenó a COLPENSIONES que profiera un nuevo acto
administrativo, mediante el cual reconozca y reliquide la pensión de vejez
solicitada, “con base en la asignación mensual más elevada devengada en el
último año, incluyendo las DOCEAVAS correspondientes a prima de navidad, prima
de servicios, prima de vacaciones, prima especial, gastos de representación, e
incluyendo el 100% de la bonificación por actividad judicial y el 100% de la
bonificación por servicios prestados”[3]
En cuanto al cumplimiento del requisito de subsidiariedad, el Juzgado
consideró que la peticionaria cuenta con más de 50 años de edad, por lo que la
falta de reconocimiento de la mesada pensional le genera un alto grado de
afectación de sus derechos fundamentales, en particular al mínimo vital, pues
la demandante “se encuentra en el umbral de su vida productiva”, y desea
“disfrutar de su descanso luego de haberse dedicado al trabajo por más de 29
años”[4].
II. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. Corresponde a la
Corte Constitucional analizar, en Sala de Revisión, el fallo proferido dentro
de la acción de tutela en referencia, con fundamento en los artículos 86 y
241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Planteamiento del Problema Jurídico
2. La peticionaria considera que la Administradora
Colombiana de Pensiones, COLPENSIONES, vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso, a la vida digna, a la
seguridad social y a la igualdad, como quiera que resolvió desfavorablemente su solicitud de
pensión de vejez con base en el régimen especial de los empleados de la Rama Judicial
(Decreto 546 de 1971), que le era aplicable por ser beneficiaria del régimen de
transición.
La actora afirma que es
beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por cuanto se encuentra
dentro de los supuestos de hecho que establece dicha norma. En efecto, a su
juicio cuenta con el requisito de edad exigido, pues nació el 26 de septiembre
de 1959 y para la fecha en que entró en vigencia el Sistema General de
Pensiones para servidores públicos, contaba con 35 años de edad.
El Juez de única instancia, amparó los
derechos invocados por la demandante, y ordenó a COLPENSIONES proferir un nuevo
acto administrativo, mediante el cual reconozca y reliquide la pensión de vejez
de la peticionaria, de acuerdo al régimen especial de los funcionarios de la
rama judicial (Decreto 546 de 1971).
3. De acuerdo con los antecedentes planteados, la
Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, debe resolver el
siguiente problema jurídico:
¿Vulnera COLPENSIONES los derechos al debido proceso, a la
vida digna, a la seguridad social y a la igualdad de la demandante, al negarse
a reconocerle la pensión de vejez, conforme a las
reglas establecidas en el Decreto 546 de 1971, debido a que cumple con el requisito de la edad exigido por
el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para pensionarse con fundamento en el
régimen de transición?
5. Antes de resolver el problema jurídico planteado, la Sala debe: i) establecer la
procedencia de la tutela para el reconocimiento de derechos de naturaleza
pensional, y ii) referirse al carácter vinculante del precedente constitucional
establecido en la Sentencia de Unificación SU-130 de 2013, M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo, entorno a los requisitos que para acceder a la pensión de vejez, bajo normas anteriores
a la Ley 100 de 1993, deben cumplir las personas que se han trasladado
previamente de régimen pensional. Revisados estos aspectos, será
decidido el caso concreto.
Improcedencia general de la acción de tutela para definir derechos
de naturaleza pensional. Reiteración de jurisprudencia[5]
6. Esta Corte ha reiterado que, conforme al
artículo 86 de la Carta Política, la acción de tutela es un medio de protección
de carácter residual y subsidiario, al cual puede acudirse ante la vulneración
o amenaza de derechos fundamentales, cuando no exista otro medio idóneo de
defensa, o cuando existiéndolo, no resulte expedito u oportuno, o se
requiera el amparo como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.
Por
consiguiente, si existen otras instancias judiciales que sean eficaces para
alcanzar la protección solicitada, el interesado debe acudir a ellas, antes de
pretender la defensa de sus derechos por vía de tutela.
7. Como regla
general, las controversias pensionales tienen como vía principal e idónea la
jurisdicción laboral ordinaria, por lo cual en principio no deben ser debatidas
ante la constitucional. Lo contrario, conllevaría a desplazar los
procedimientos ordinarios y hacer un uso indiscriminado e irresponsable de la
acción de tutela, situación que debe ser evitada a través de la verificación de
los requisitos de procedencia de las acciones.
8. En virtud de lo anterior, la acción de tutela resulta
improcedente para reclamar por vía de tutela el reconocimiento de derechos de
naturaleza pensional.
Sin embargo, en determinados casos, el recurso de
amparo procede con el fin de salvaguardar derechos fundamentales, cuya
protección resulta impostergable, siempre y cuando los medios ordinarios de
defensa judicial existentes, atendiendo a las condiciones del asunto concreto,
resulten insuficientes para lograr dicho cometido, ya sea porque carecen de
idoneidad o eficacia, o porque se busca evitar la inminente consumación de un
perjuicio irremediable.
9. De acuerdo con lo anterior, lo que el juez de tutela
debe observar en estos casos es:
(i)
El grado de vulnerabilidad de la
persona que solicita el reconocimiento de la pensión, para determinar que es un
sujeto de especial protección constitucional.
(ii)
Que la pensión esté ligada a la
satisfacción del mínimo vital y otros derechos fundamentales y, por ello, su
definición por vía de tutela puede resultar trascendental para evitar graves perjuicios
a las que podría verse sometida una persona en situación vulnerable, si tuviese
que dirigir sus pretensiones a un proceso ordinario.
(iii)
La acreditación de un grado mínimo de
diligencia en la búsqueda administrativa del derecho presuntamente conculcado.
(iv)
Una certeza sobre el cumplimiento de
los requisitos para el reconocimiento del derecho reclamado[6].
La fuerza vinculante del precedente constitucional contenido en la
Sentencia de Unificación SU-130 de 2013
10. En la
providencia SU-130 de 2013, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, la Sala Plena
de la Corte Constitucional unificó la jurisprudencia constitucional en relación
con el traslado del régimen de ahorro individual con solidaridad al régimen de
prima media con prestación definida de los beneficiarios del régimen de
transición. Ello, en consideración a que dicho tema no venía recibiendo un
tratamiento uniforme por las Salas de Revisión de la Corte al resolver asuntos similares.
11. Con
fundamento en lo anterior, en esa sentencia se fijaron las reglas
jurisprudenciales unificadas sobre traslado de régimen pensional, tal y como a
continuación se muestra (negrilla fuera del texto original):
“[L]a Sala Plena de la Corte Constitucional concluye
que únicamente los afiliados con quince (15) años o más de servicios
cotizados a 1° de abril de 1994, fecha en la cual entró en vigencia el SGP,
pueden trasladarse “en cualquier tiempo” del régimen de ahorro individual con
solidaridad al régimen de prima media con prestación definida, conservando los
beneficios del régimen de transición.
… … …
En todo
caso, de ser viable dicho traslado o haberse efectuado el mismo al momento
de proferirse la presente providencia, ello no da lugar, bajo ninguna
circunstancia, a recuperar el régimen de transición.”
12. En conclusión,
la regla aplicable al presente asunto, consiste en que las personas que se
hubiesen trasladado del régimen de ahorro individual con solidaridad al de
prima media con prestación definida, al momento de proferirse la sentencia SU-130 de 2013, pueden conservar los beneficios del régimen de
transición, si cuentan con quince
(15) años o más de servicios cotizados a 1° de abril de 1994, fecha en la cual
entró en vigencia el Sistema General de pensiones. De lo
contrario, deberán pensionarse con los lineamientos de la Ley 100 de 1993.
Caso concreto
13. A partir de los antecedentes y las consideraciones
expuestas, procede esta Sala de Revisión a referirse al cumplimiento del
requisito de subsidiariedad en la presente acción de tutela.
Examen del requisito de subsidiariedad
14. La señora Raquel Palacios Lorza solicitó, a través de la acción de
tutela, la protección de derechos fundamentales, al considerarlos conculcados
por COLPENSIONES, entidad que no resolvió favorablemente su solicitud de pensión de vejez
con base en el régimen especial de los empleados de la Rama Judicial (Decreto
546 de 1971), que le era aplicable por ser beneficiaria del régimen de
transición.
En concreción
de lo anteriormente expuesto, pasa esta Sala de Revisión a examinar la
procedencia de la acción de tutela, evaluando si en este caso se presenta
alguna excepción que permita el reconocimiento de derechos pensionales por esta
vía.
15. El Juzgado Segundo Penal del Circuito de Cartago valoró con manifiestos
yerros las excepciones que hacen procedente la acción de tutela en esta clase
de asuntos, puesto que:
(i) La demandante no se encuentra en la categoría de sujeto de especial
protección constitucional (persona de la tercera edad, en condición de
diversidad funcional, cabeza de familia, en situación de pobreza, etc.).
(ii) No aparece razón alguna que permita inferir que el proceso ante la
jurisdicción ordinaria carezca de idoneidad para atender las pretensiones de la
demandante, ni que se esté afectando su derecho al mínimo vital, mucho menos
cuando, el análisis del juez de única instancia, se centra en señalar que  la
peticionaria cuenta con más de 50 años de edad, por lo que la falta de
reconocimiento pensional le genera un alto grado de afectación de sus derechos
fundamentales, pues “se encuentra en el umbral de su vida productiva”, y
desea “disfrutar de su descanso luego de haberse dedicado al trabajo por más
de 29 años”.
(iii) La peticionaria no acreditó un grado mínimo de diligencia en la búsqueda
administrativa del derecho presuntamente conculcado, debido a que no se
encuentra probado en el expediente que hubiese presentado algún recurso contra el acto administrativo
mediante el cual se le negó la pensión de vejez.
(iv) No cumple con
los requisitos para que se le reconozca su pensión de vejez  bajo los
lineamientos del régimen especial
de los empleados de la rama judicial (Decreto 546 de 1971), como pasa a verse a
continuación.
Desconocimiento del precedente constitucional
establecido en la Sentencia de Unificación SU-130 de 2013
16. De las pruebas allegadas al expediente, se pudo
constatar que la accionante nació el 26 de septiembre de
1959[7],
luego para el 1° de abril de 1994, contaba con 34 años, 6 meses y 5 días. Ello
quiere decir que no es beneficiaria del régimen de transición por faltarle el
requisito de edad. De igual manera vista su historia laboral se pudo establecer
que para esa misma fecha no contaba con 750 semanas de cotizaciones o de
servicios[8].
17. Por  lo anterior se puede establecer
que la accionante, no es beneficiaria del régimen de transición y mucho menos
del régimen especial de la rama judicial, ello por cuanto no cumple con ninguno
de los requisitos establecidos en el artículo 36 de la ley 100 de 1993.
18. En todo caso, aun si en gracia de
discusión se aceptara que la accionante cumplía con el requisito de edad (35
años), al 1º de abril del 1994, tampoco le es dable al Juez de tutela reconocer
el derecho pensional bajo los parámetros fijados en el Decreto 546 de 1971. Lo
anterior debido a que la Sentencia SU- 130 del 13 de marzo de 2013, ya había
fijado una regla constitucional vinculante para el momento en que se profirió
el fallo de única instancia.
En dicha sentencia, la Corte Constitucional fue muy clara
en establecer que las personas que se hubiesen trasladado de régimen
pensional al momento de proferirse dicha providencia, pueden
conservar los beneficios del régimen de transición, si cuentan con quince (15) años o más de servicios
cotizados a 1° de abril de 1994, fecha en la cual entró en vigencia el Sistema
General de pensiones. De lo contrario, deberán pensionarse con
los lineamientos de la Ley 100 de 1993.
19. Por lo anterior, esta Sala deberá revocar
el fallo proferido por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Cartago (Valle),
el 31 de enero de 2014, para en su lugar, denegar la acción de tutela por
improcedente. De igual manera ordenará a COLPENSIONES que inmediatamente
suspenda el pago de esta pensión en caso de haberlo hecho, por cuanto fue
concedida por fuera de los lineamientos legales.
Consideraciones finales
20. Teniendo en cuenta que el Juzgado Segundo
Penal del Circuito de Cartago (Valle), se separó abiertamente de los
lineamientos legales y del precedente jurisprudencial que ha fijado esta Corporación
en materia de pérdida de los beneficios del régimen de transición y su
argumentación no es justificable, ni suficiente, se ordenará compulsar copias
al Consejo Superior de la Judicatura, para lo de su competencia.
Con base en las anteriores consideraciones, esta Sala de
Revisión
III. DECISIÓN
Con base en las
consideraciones expuestas, la Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero.-
REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Cartago (Valle), dentro del proceso de tutela iniciado por Raquel Palacios
Lorza contra la Administradora Colombiana de Pensiones, COLPENSIONES. En su
lugar, DENEGAR el amparo por improcedente.
Segundo.-
ORDENAR a la Administradora Colombiana de
Pensiones, COLPENSIONES, que de manera inmediata, suspenda el pago de esta
pensión en caso de haberlo hecho, por cuanto fue concedida por fuera de los
lineamientos legales.
Tercero.- COMPULSAR copias al Consejo Seccional de la Judicatura del
Valle, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, a la Contraloría General de la
República y a la Fiscalía General de la Nación, para que dentro de sus
competencias adelanten las acciones que estimen pertinentes.
Cuarto.- Por Secretaría LÍBRESE la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
[1] Folio 1
cd. inicial.
[2] Folio 21 ib.
[3] Folios 94
y 95 ib.
[4] Folio 92
ib.
[5] Frente a
este punto,  ver sentencias
T-166 de 2013, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva, T-588B de 2014, M. P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub y T-618 de 2014, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez,
entre otras.
[6] Al
respecto ver sentencia T-471 de 2014, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez
(Consideración 4.4.2.)
[7] Cédula
de Ciudadanía visible  a folio 14 ib.
[8] Al 30 de
junio de 2013, la demandante acreditó un total de 555 semanas cotizadas, Folio
67 ib.