T-562-10
PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES
Sentencia T-562/10
ACCION DE TUTELA-Procedencia para reconocimiento de pensiones
La
acción de tutela procederá para obtener el reconocimiento y pago de pensiones,
bien sea de vejez, invalidez o de sobrevivientes, cuando no exista otro medio
de defensa judicial al cual acudir, o que existiendo, el mismo no resulte
idóneo ni eficaz para tal efecto, de conformidad con las especiales
circunstancias que rodean a cada persona. Así pues, el amparo constitucional se
erige como el mecanismo principal y definitivo para la solución de
controversias de esta naturaleza, ante la imposibilidad material de perseguir
una protección real y efectiva por otra vía judicial. Ahora bien, la acción de tutela
también procederá como mecanismo transitorio, a pesar de la existencia de otros
medios judiciales de defensa, cuando se advierta la ocurrencia de un perjuicio
irremediable que, por lo general, surge de la afectación del derecho
fundamental al mínimo vital y a la dignidad humana de quien invoca el amparo
constitucional. En ese sentido, dada la urgencia de una intervención oportuna
por parte del operador jurídico, es posible que en sede de tutela se adopten
medidas conducentes a la protección de los derechos fundamentales trasgredidos,
mientras que la autoridad competente decide de fondo y definitivamente, sobre
el conflicto planteado.
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Naturaleza jurídica
La
jurisprudencia de esta Corporación ha sido enfática en señalar que la pensión
de sobrevivientes es un derecho que goza de un carácter cierto, indiscutible e
irrenunciable, por lo cual, constituye para sus beneficiarios una garantía
fundamental, en la medida en que contribuye a garantizar el mínimo vital de los
miembros del núcleo familiar que se encontraban bajo el cuidado del afiliado o
pensionado que fallece.
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ EN LA ACCION DE TUTELA-Caso en que
no se advierte la ocurrencia de un perjuicio irremediable para la demandante
por falta de la pensión que ahora reclama
Resulta
evidente que la actora, luego del fallecimiento de su cónyuge, dejó transcurrir
un tiempo considerable tanto para solicitar el reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes, como para ejercer la acción de tutela. De esta manera, si bien
es cierto manifestó los motivos de su tardanza, no logró demostrar, siquiera
sumariamente, la falta de diligencia en dicho proceder. Así las cosas, tal y
como fue expuesto en precedencia, la pensión de sobrevivientes es una de
aquellas prestaciones que tiene por fin garantizar a los familiares
dependientes del afiliado o pensionado que fallece los recursos económicos
necesarios para continuar su plan de vida, pese a la ausencia de quien proveía
su sustento, a través de una prestación equivalente a lo que se dejó de
percibir en virtud de dicha circunstancia. En esa medida, la actora ha debido
no sólo manifestar, sino demostrar cómo pudo sobrevivir durante tantos años sin
la pensión que ahora reclama mediante el ejercicio de este mecanismo
excepcional, destinado para la pronta y efectiva protección de los derechos
fundamentales. A juicio de la Sala, de las circunstancias fácticas expuestas no
se advierte la ocurrencia de un perjuicio irremediable que exija la adopción de
medidas urgentes por parte del juez constitucional en torno a la protección
deprecada por la accionante respecto de sus derechos fundamentales, toda vez
que no demostró ser sujeto de especial protección constitucional ni encontrarse
en circunstancias de indefensión o vulnerabilidad. Para estos efectos la
aducción de mínimos elementos de convicción, así se trate de prueba sumaria,
son indispensables para acreditar la situación excepcional que habilita la
procedencia de la acción constitucional.
PENSION DE
SOBREVIVIENTES-Caso en que convergen
diversidad de criterios para establecer si se cumplen o no los requisitos
legales para su reconocimiento
En
el presente asunto, la Corte concluye que no existe certeza acerca de la
procedencia de la solicitud de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes,
habida cuenta que convergen diversidad de criterios a la hora de establecer si
se cumplen o no los requisitos legales para obtener la referida prestación. En
efecto, nótese que existen tres posibles normas aplicables a la situación
planteada. La primera, es el Acuerdo 224 de 1966, modificado por el Acuerdo 019
de 1983, este último expedido por el Consejo Nacional de Seguros Sociales obligatorios
y aprobado mediante el Decreto 232 de 1984, vigente para la fecha en que se
efectuó la última cotización, esto es, el 31 de julio de 1986; la segunda, es
el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, teniendo en cuenta que el afiliado murió
en vigencia de la misma, fallecimiento que constituye precisamente la causa
eficiente que da origen a la pensión de sobrevivientes por tratarse del riesgo
que se pretende amparar y, finalmente, el Acuerdo 049 de 1990, aprobado
mediante el Decreto 758 del mismo año, como norma que regía con anterioridad a
la expedición de la Ley 100 de 1993 y que, al parecer, le resultaría más
favorable para obtener dicho beneficio. En todo caso, se reitera, la accionante
cuenta con otras vías judiciales, a través de las cuales puede abordar el
debate acerca de si, en efecto, cumple o no con los requisitos legales para ser
acreedora del reconocimiento de la pensión solicitada.
Referencia: expediente T-2.575.030
Demandante: María Teresa Cortés Acero
Demandado: Instituto de Seguros  Sociales -I.S.S.-
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA  MARTELO
Bogotá D.C., siete (7) de julio de dos mil
diez (2010).
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván
Palacio Palacio y Nilson Elías Pinilla Pinilla, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo de tutela proferido por la
Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 10 de
febrero de 2010, por medio del cual se confirmó el dictado por el Juzgado Veinticinco
Civil del Circuito de Bogotá, el 19 de enero del mismo año, en el trámite del amparo
constitucional impetrado por la señora María Teresa Cortés Acero, contra el
Instituto de Seguros Sociales.
I. ANTECEDENTES
1. La Solicitud
El 16 de diciembre de 2009, la señora María Teresa
Cortés Acero promovió acción de tutela contra el Instituto de Seguros Sociales -I.S.S.-,
con el propósito de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la
vida digna, a la seguridad social y al mínimo vital, presuntamente vulnerados, como
consecuencia de la negativa de dicha entidad a reconocerle el derecho a la
pensión de sobrevivientes o, en su defecto, la indemnización sustitutiva, en
razón del fallecimiento de su cónyuge.
2. Reseña fáctica
2.1.  La señora María Teresa Cortés Acero, de 65 años de
edad, manifiesta que el 26 de mayo de 1979 contrajo matrimonio con el señor
Gilberto Sánchez Caicedo, de cuya unión nacieron dos hijos, actualmente,
mayores de edad.
2.2. Afirma que su esposo falleció el 16 de mayo de 2002, encontrándose
afiliado al Instituto de Seguros Sociales -I.S.S.- para los riesgos de vejez,
invalidez y muerte.
2.3.  Por lo anterior, el 26 de enero de 2007, solicitó al
Instituto de Seguros Sociales -I.S.S.- el reconocimiento y pago de la pensión
de sobrevivientes o, en su defecto, la indemnización sustitutiva, por
considerar que reunía los requisitos legales para tal efecto.
2.4.  En respuesta a su solicitud, la entidad demandada,
mediante Resolución No. 0020889, expedida el 23 de mayo de 2007, resolvió negar
el reconocimiento de la aludida prestación, bajo el argumento de que el
causante cotizó de forma interrumpida, desde el 2 de julio de 1969 al 31 de
julio de 1986, un total de 523 semanas durante toda su vida laboral, de las
cuales ninguna se efectúo en el año inmediatamente anterior a su deceso. Así
mismo, señaló que en lo que respecta a la indemnización sustitutiva de la
pensión de sobrevivientes, la misma se encuentra prescrita, de conformidad con
lo establecido en artículo 50 del Decreto 758 de 1990.
2.5.  Contra el citado acto administrativo, el 13 de julio
de 2007, interpuso el recurso de reposición y en subsidio el de apelación, los
cuales fueron resueltos a través de la Resolución No. 054453 del 14 de
noviembre de 2008 y la Resolución No. 003074 del 18 de junio de 2009,
respectivamente, confirmando la decisión de negarle el reconocimiento de la
pensión de sobrevivientes, así como la indemnización sustitutiva.
2.6. Respecto de su situación particular, informa que no
cuenta con los recursos económicos suficientes que le permitan satisfacer
dignamente sus necesidades debido a que su esposo era quien proveía su
sustento, situación que le generó un desmejoramiento de su calidad de vida.
2.7.  Con fundamento en la reseña fáctica expuesta, acudió
a este mecanismo de amparo constitucional, en procura de obtener la protección
de sus derechos fundamentales a la vida digna, a la seguridad social y al
mínimo vital, de tal suerte que se ordene al Instituto de Seguros Sociales
-I.S.S.- que le reconozca y pague la pensión de sobrevivientes o,
subsidiariamente, la indemnización sustitutiva de dicha prestación.
3.
Fundamentos de la acción y pretensiones
Considera
la señora María Teresa Cortés Acero, que con la decisión adoptada por el
Instituto de Seguros Sociales, en el sentido de no reconocerle el derecho a la
pensión de sobrevivientes o, en su defecto, la indemnización sustitutiva, como
consecuencia del fallecimiento de su cónyuge, se vulneran sus derechos
fundamentales a la vida digna, a la seguridad social y al mínimo vital, al
tiempo que se desconoce la protección especial que la Constitución Política le
otorga a las personas de la tercera edad.
Lo
anterior, por cuanto afirma que dependía económicamente de su esposo, quien era
la única persona que proveía su sustento mientras se dedicaba, de manera
exclusiva, a las labores propias del hogar, razón por la cual, desde el momento
de su fallecimiento, quedó sumida en un estado de abandono y desprotección ante
la carencia de los recursos económicos necesarios para satisfacer sus
necesidades personales. Por ello, aduce que, pese a su avanzada edad (65 años),
realizó algunas labores informales para procurarse el sustento diario, pero que
actualmente no son suficientes para atender todas sus necesidades.
Adicionalmente,
manifiesta que si bien es cierto esperó más de cuatro años para reclamar ante
el I.S.S. el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, ello obedeció, en
primer lugar, al desconocimiento acerca de la posibilidad de ser titular de
dicha prestación y, en segundo lugar, a que no contaba con el reporte de semanas
cotizadas a pensión por su esposo durante el tiempo en que laboró.
En
cuanto a las razones de orden legal expuestas por la entidad demandada para no
acceder al reconocimiento de la prestación solicitada, sostiene que se incurrió
en una vía de hecho administrativa, toda vez que las semanas cotizadas por su
cónyuge corresponden a periodos anteriores a la vigencia de la Ley 100 de 1993
y, por lo tanto, debió haberse dado aplicación a las normas contenidas en el
Acuerdo 049 de 1990, como condición más beneficiosa, que establecen para dicho
efecto acreditar trescientas (300) semanas de cotización en cualquier época,
requisito que cumple a cabalidad.
4.
Oposición a la demanda de tutela
El
Juzgado Veinticinco Civil del Circuito de Bogotá, mediante Auto del doce (12)
de enero de dos mil diez (2010), ordenó poner en conocimiento de la entidad
demandada el contenido de la acción de tutela de la referencia para efectos de
que ejerciera su derecho a la defensa. No obstante lo anterior, dicho operador
jurídico informó que el término legal transcurrió sin respuesta alguna de quien
fuera vinculado al proceso.
5.
Pruebas que obran en el expediente
Dentro del expediente de tutela, se encuentran como
pruebas relevantes, las siguientes:
·    Copia de la Cédula de Ciudadanía
del señor Gilberto Sánchez Caicedo         (Folio 1).
·    Copia de la Cédula de Ciudadanía
de la señora María Teresa Cortés Acero     (Folio 2).
·    Copia del Registro Civil de
Matrimonio de Gilberto Sánchez Caicedo y María Teresa Cortés Acero (Folio 3).
·    Copia del reporte de semanas
cotizadas por Gilberto Sánchez Caicedo al Instituto de Seguros Sociales durante
el periodo comprendido entre 1969 y 1986, para un total de 523 semanas (Folio
6).
·    Copia del Registro Civil de
Defunción de Gilberto Sánchez Caicedo (Folio7).
·    Copia de la Resolución No. 0020889
expedida por el Instituto de Seguros Sociales, el 23 de mayo de 2007, en la
cual se niega el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes y la
indemnización sustitutiva de la misma a la señora María Teresa Cortés Acero
(Folios 8 y 9).
·    Copia de la Resolución No. 054453 expedida por el Instituto de Seguros Sociales,
el 14 de noviembre de 2008, por medio de la cual se resolvió el recurso de
reposición contra la Resolución No. 0020889
del 23 de mayo de 2007 (Folios 14 a 17).
·    Copia de la Resolución No. 003074 expedida por el Instituto de
Seguros Sociales, el 18 de junio de 2009, mediante la cual se resolvió el
recurso de apelación contra la Resolución No. 0020889
del 23 de mayo de 2007       (Folios 18 a 20).
II.
DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN
1.
Primera Instancia
El Juzgado
Veinticinco Civil del Circuito de Bogotá, mediante providencia proferida el
diecinueve (19) enero de dos mil diez (2010), negó por improcedente el amparo
invocado por la accionante. Puntualizó el fallador de primer grado que la
acción de tutela no es el mecanismo idóneo para reclamar el reconocimiento y
pago de prestaciones de índole laboral, toda vez que para dicho efecto el
ordenamiento jurídico a previsto otro medio de defensa judicial.
2. Impugnación
Durante el
término otorgado para el efecto, la señora María Teresa Cortés Acero, mediante
escrito del veintisiete (27) de enero de dos mil diez (2010) impugnó la
anterior decisión. Sustentó la alzada manifestando lo siguiente:
“No se
comparte la decisión adoptada por su Despacho, pues en ella se hace un análisis
formal de mi situación fáctica, sin atender el principio Constitucional
consagrado en el artículo 228 de la Constitución Política, según el cual en las
decisiones judiciales debe prevalecer el derecho sustancial sobre el formal,
pues el Despacho [Sólo] se dedicó a la tarea de encuadrar la situación de la
suscrita a normas de carácter legal, sin tener en consideración el principio de
la supremacía de los derechos fundamentales y que la acción de tutela fue instituida
para la protección de los mismos”.
Adicionalmente,
señaló: “la suscrita tiene derecho a que se me reconozca la pensión de
sobrevivientes o [la] sustitución pensional, por vía de tutela porque
efectivamente no tengo ningún otro medio de subsistencia y sobrevivo de la
ayuda que mis familiares me proporcionan, pues soy una mujer de 65 años de edad
que nunca laboré, pues me dediqué a las [tareas] del hogar y al fallecer mi
esposo que todo me lo brindaba, quedé totalmente desprotegida, de tal manera
que mis derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida, a la salud, a la
seguridad social están siendo violentados al no reconocerme la pensión por esta
vía, vulnerando así mismo mi derecho a la igualdad pues en casos similares se
ha reconocido por la misma vía de tutela.”[1] (Sic)
Finalmente, hizo
hincapié en la falta de idoneidad y eficacia de los medios ordinarios de
defensa de que dispone para obtener el reconocimiento de la prestación que
requiere, toda vez que por su avanzada edad, considera que iniciar un litigio
de tal naturaleza podría superar su expectativa de vida sin ver satisfechas sus
aspiraciones.
3. Segunda
Instancia
En
providencia del diez (10) de febrero de dos mil diez (2010), la Sala Civil del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, confirmó el fallo proferido
por el a-quo, al considerar que, dado el carácter subsidiario y residual de la
acción de tutela, la misma resulta improcedente cuando existen otros medios
ordinarios de defensa a través de los cuales se puede obtener el reconocimiento
de la pensión solicitada, máxime cuando no se advierte la ocurrencia de un
perjuicio irremediable.
Sobre
este punto expuso que: “a pesar de la avanzada edad de la accionante, es
cierto que el deceso de quien afirma ser quien propendía por su sostenimiento,
acaeció el 16 de mayo de 2002, no obstante, ninguna afectación encontró, sino
hasta el 26 de enero de 2007, esto es, trascurridos más de cinco años desde la
causa que originó la cesación de los recursos que requería y ante el hallazgo
del reporte de las semanas cotizadas, situación que desdibuja los presupuestos
de urgencia, inminencia e impostergabilidad que caracterizan la figura a la que
acudió” [2].
III. CONSIDERACIONES.
1.
Competencia
Es competente esta Sala de la Corte Constitucional
para revisar las decisiones proferidas dentro de la acción de tutela de la
referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de
1991.
2. Procedibilidad de la Acción de Tutela
2.1. Legitimación activa
El
artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela es un
mecanismo de defensa judicial al que puede acudir cualquier persona para
reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales.
En
consonancia con dicho mandato superior, el artículo 10° del Decreto 2591 de
1991, “Por el cual se reglamenta la acción de
tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”, señala que:
“La acción de tutela podrá ser ejercida,
en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de
sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de
representante. Los poderes se presumirán auténticos.
También se pueden agenciar derechos ajenos
cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia
defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud.
También podrá ejercerla el Defensor del
Pueblo y los personeros municipales”.
En el caso bajo estudio, la accionante, mayor de edad,
actúa por sí misma en defensa de los derechos fundamentales que considera
vulnerados, razón por la cual se encuentra legitimada para instaurar la
presente acción.
2.2. Legitimación pasiva
El Instituto de Seguros Sociales -I.S.S.-, en su
condición de autoridad pública, se encuentra legitimado como parte pasiva en el
presente proceso de tutela, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 5° del
Decreto 2591 de 1991, debido a que se le atribuye la violación de los derechos
fundamentales en discusión.
3. Planteamiento del asunto
3.1.
De conformidad con la reseña fáctica expuesta en el acápite de antecedentes, se
le atribuye a la entidad demandada la presunta vulneración de los derechos
fundamentales a la vida digna, a la seguridad social y al mínimo vital de la señora
María Teresa Cortés Acero, por el hecho de haberle negado el reconocimiento de
la pensión de sobrevivientes o, en su defecto, la indemnización sustitutiva, en
razón del fallecimiento de su cónyuge.
3.2.
La demandante comienza por señalar que, el 16 de mayo de 2002, falleció su
esposo, Gilberto Sánchez Caicedo, encontrándose afiliado al Instituto de
Seguros Sociales para los riesgos de vejez, invalidez y muerte. En
consecuencia, el 26 de enero de 2007, solicitó a dicha entidad el reconocimiento
y pago de la pensión de sobrevivientes y, de manera subsidiaria, la
indemnización sustitutiva, por considerar que acreditaba los requisitos regales
para tal efecto.
3.3.
En respuesta a su requerimiento, la entidad demandada resolvió negar el
reconocimiento de la prestación solicitada, luego de establecer que el afiliado
cotizó de forma interrumpida, desde el 2 de julio de 1969 al 31 de julio de
1986, un total de 523 semanas, de las cuales ninguna se efectuó en el año
inmediatamente anterior a su deceso, de conformidad con la exigencia contenida
en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993.
3.4.
Considera la actora que la anterior decisión constituye una vulneración
flagrante de sus derechos fundamentales a la vida digna, a la seguridad social y
al mínimo vital, toda vez que dependía económicamente de su esposo, quien era
la única persona que se encargaba de su manutención mientras ejercía, de manera
exclusiva, las labores propias del hogar, por lo que, al fallecer éste quedó
sumida en un estado de abandono y desprotección.
3.5.
Por su parte, los jueces de instancia coincidieron en la decisión de negar el
amparo deprecado, tras considerar que la actora tiene a su disposición otro
medio de defensa judicial que consiste en acudir a la jurisdicción ordinaria o
contenciosa administrativa para impugnar la legalidad de los actos a través de
los cuales no se le confirió la pensión solicitada. En todo caso señalaron que,
de la situación expuesta, no se advierte la ocurrencia de un perjuicio
irremediable que suscite la intervención urgente y oportuna del juez
constitucional.
3.6.
Así las cosas, previo al análisis de fondo del problema jurídico planteado, la
Sala estima conveniente determinar en este asunto la procedencia de la acción
de tutela, a propósito de su carácter subsidiario y residual, frente a la
existencia de otros mecanismos de defensa judicial.
4.
Procedencia de la acción de tutela para obtener el reconocimiento de pensiones.
Requisito de Subsidiariedad
4.1.
La jurisprudencia constitucional ha señalado de manera enfática y uniforme que
la acción de tutela fue instituida como un instrumento de defensa judicial para
lograr la protección eficiente de los derechos fundamentales, al que la propia
Constitución Política le reconoce un carácter subsidiario y residual. Ello
implica que su ejercicio solo es procedente de manera supletiva cuando no
exista otro medio de defensa al cual acudir, salvo que se promueva para evitar
la ocurrencia de un perjuicio irremediable.[3]
4.2.
Lo anterior, encuentra particular sustento en el artículo 86 de la Constitución
Política conforme con el cual, “[e]sta
acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable”. Premisa
que desde el propio texto constitucional reconoce
el carácter preferente de los diversos medios judiciales de defensa previstos
en el ordenamiento jurídico, a los que deben acudir quienes pretendan la
garantía efectiva de protección de sus derechos[4].
4.3.
Sin embargo, conviene precisar que la existencia de diversos medios de defensa
judicial debe ser analizada por el juez constitucional en términos de idoneidad
y eficacia, frente a la situación particular de quien invoca el amparo
constitucional, como quiera que una interpretación restrictiva de la norma,
conllevaría la vulneración de derechos fundamentales, si con el ejercicio de
dichos mecanismos no se logra la protección efectiva de los derechos
conculcados.
4.4.
En aplicación de dicho mandato, la jurisprudencia constitucional ha sido
reiterativa en señalar que, en principio, la acción de tutela resulta
improcedente para reclamar el reconocimiento y pago de prestaciones de carácter
pensional, por cuanto dicha discusión debe ventilarse ante la jurisdicción
ordinaria o contenciosa administrativa laboral, según se trate. No obstante, de
manera excepcional, se ha admitido su procedencia, de acuerdo con las
particularidades de cada caso, cuando los medios ordinarios no resultan lo
suficientemente idóneos y eficaces para alcanzar el fin propuesto, cual es la
protección inmediata de los derechos fundamentales.[5]
4.5.
En ese orden de ideas, la acción de tutela procederá para obtener el
reconocimiento y pago de pensiones, bien sea de vejez, invalidez o de
sobrevivientes, cuando no exista otro medio de defensa judicial al cual acudir,
o que existiendo, el mismo no resulte idóneo ni eficaz para tal efecto, de
conformidad con las especiales circunstancias que rodean a cada persona. Así
pues, el amparo constitucional se erige como el mecanismo principal y
definitivo para la solución de controversias de esta naturaleza, ante la
imposibilidad material de perseguir una protección real y efectiva por otra vía
judicial.[6]
4.6.
Ahora bien, la acción de tutela también procederá como mecanismo transitorio,
a pesar de la existencia de otros medios judiciales de defensa, cuando se
advierta la ocurrencia de un perjuicio irremediable que, por lo general,
surge de la afectación del derecho fundamental al mínimo vital y a la dignidad
humana de quien invoca el amparo constitucional. En ese sentido, dada la
urgencia de una intervención oportuna por parte del operador jurídico, es
posible que en sede de tutela se adopten medidas conducentes a la protección de
los derechos fundamentales trasgredidos, mientras que la autoridad competente
decide de fondo y definitivamente, sobre el conflicto planteado.
4.7.
De esta manera, el carácter subsidiario de la acción de tuitiva, tal y como fue
expuesto recientemente en la Sentencia T-136 del 24 de febrero de 2010[7], “no apunta a otra finalidad que la de imponer al
interesado, la obligación de desplegar todo su actuar enderezado a activar los
medios ordinarios de defensa dispuestos en el ordenamiento jurídico para la
protección de sus derechos fundamentales. Bajo ese supuesto, se pone de
relieve, entonces, que para impetrar el amparo de un derecho de rango
fundamental, el peticionario debe haber actuado con diligencia en los procesos
y procedimientos ordinarios; entendiendo, por demás, que la falta injustificada
de agotamiento de los recursos legales deviene en la improcedencia del
mecanismo de amparo constitucional.”
4.8.
Adicionalmente, esta Corporación ha señalado que, el reconocimiento excepcional
de una prestación de carácter pensional por vía de tutela, se encuentra
sometido a una condición de tipo probatorio, que consiste en acreditar el
cumplimiento de los requisitos legales y reglamentarios para dicho efecto, de
manera que, no obstante haberlos reunido el peticionario, la entidad o la
autoridad competente no haya procedido a otorgarle el reconocimiento de la
pensión solicitada. Sin embargo, en caso de no encontrarse plenamente probado
el cumplimiento de dichos requisitos y los derechos fundamentales del
solicitante resulten amenazados por un perjuicio irremediable, el juez de
tutela podrá reconocer, de manera transitoria, el derecho pensional cuando
exista un alto grado de certeza respecto de la procedencia de la solicitud. [8]
5.
Naturaleza jurídica de la pensión de sobrevivientes
5.1.
En desarrollo del artículo 48 de la Constitución Política que consagra el
derecho a la seguridad social, el Congreso de la República expidió la Ley 100
de 1993, a través de la cual, se creó el Sistema General de Seguridad Social
Integral. Dicho sistema está conformado por un conjunto de regímenes generales
establecidos para garantizar las prestaciones que, en materia de pensión,
salud, riesgos profesionales y servicios sociales complementarios, requieran
sus afiliados.
5.2.
Específicamente y por interesar a esta causa, el Sistema General de Pensiones,
“tiene por objeto garantizar a la población, el amparo contra las
contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento
de las pensiones y prestaciones [a que haya lugar], así como propender por la
ampliación progresiva de cobertura a los segmentos de población no cubiertos
con un sistema de pensiones.”[9]
A su vez, está compuesto por dos regímenes solidarios excluyentes pero que
coexisten: el Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida y
el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad.
5.3.
Dentro de las prestaciones contempladas en el Sistema General de Pensiones, en
el Régimen de Prima Media con Prestación Definida, se encuentra la pensión de
sobrevivientes cuyo reconocimiento, de conformidad con la jurisprudencia
constitucional, se dirige a garantizarle a los familiares dependientes del
afiliado o pensionado fallecido los recursos económicos necesarios para
continuar su plan de vida, pese a la ausencia de quien proveía su sustento,
mediante una prestación equivalente a lo que se dejó de percibir en virtud de
dicha calamidad. Ello, con el propósito de garantizar su mínimo vital, evitando
su reducción a un estado de miseria, abandono y desprotección.
5.4. Así entonces, este Alto Tribunal ha entendido que la pensión
de sobrevivientes “surge como una de aquellas prestaciones referidas que
tiene por fin proteger a la familia que se ve desamparada por la muerte de
quien proveía el sustento del núcleo familiar, entregando una prestación
económica equivalente a lo que se dejó de percibir con ocasión del
fallecimiento del causante.”[10]
En dicho sentido, ha indicado que se trata de una prestación que busca
evitar “que las personas allegadas al
trabajador y beneficiarias del producto de su actividad laboral queden por el
simple hecho de su fallecimiento en el desamparo o la desprotección.”[11]
5.5.
En virtud de lo anterior, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido
enfática en señalar que la pensión de sobrevivientes es un derecho que goza de
un carácter cierto, indiscutible e irrenunciable, por lo cual, constituye para
sus beneficiarios una garantía fundamental, en la medida en que contribuye a
garantizar el mínimo vital de los miembros del núcleo familiar que se
encontraban bajo el cuidado del afiliado o pensionado que fallece.
Concretamente,
la Corte ha precisado:
“A pesar de ser la pensión de sobrevivientes una
prestación económica, también ha sido catalogada como un derecho fundamental,
pues ‘busca lograr en favor de las personas que se encuentran involuntariamente
en circunstancias de debilidad manifiesta- originada en diferentes razones de
tipo económico, físico o mental y que requieren de un tratamiento diferencial
positivo o protector -, un trato digno y justo, por parte de la entidad que
debe reconocer y pagar la pensión.”[12]”[13]
6.
La inmediatez como presupuesto de procedibilidad de la acción de tutela
6.1.
La jurisprudencia constitucional ha desarrollado ampliamente el concepto de
inmediatez como presupuesto para la procedencia de la acción de tutela, en
atención al fin que a través del ejercicio de dicho mecanismo se pretende
alcanzar, cual es la pronta y efectiva protección de los derechos fundamentales.
En esa medida, resulta razonable y admisible que se deba promover en un término
prudencial de tal suerte que la intervención del juez constitucional sea eficaz
frente a la situación de hecho objeto de amenaza o vulneración.
Bajo
esta premisa, la Corte ha considerado que:
“[e]l propósito de la acción de tutela
consiste en la garantía efectiva e inmediata de los derechos fundamentales
vulnerados o amenazados, de lo cual se sigue la necesidad de que el afectado
haga uso de la acción en un término prudencial y oportuno contado desde el
momento de la vulneración o la amenaza real del derecho, con el fin de que la
protección constitucional pueda desplegarse de manera eficaz para restablecer
la situación del accionante y salvaguardar los derechos fundamentales
quebrantados”[14].
6.2.
Ahora bien, esta Corporación ha sido reiterativa en señalar que la inexistencia
de un término de caducidad para el ejercicio de la acción de tutela no implica
que ésta deba promoverse sin limitación en el tiempo. En efecto, en la
Sentencia SU-961 de 1999[15],
se indicó lo siguiente:
“Teniendo en cuenta el sentido de proporcionalidad
entre medios y fines, la inexistencia de un término de caducidad no puede
significar que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo
razonable. La razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad
misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De acuerdo
con los hechos, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso
dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren
derechos de terceros. Si bien el término para interponer la acción de tutela no
es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está
en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de manera
razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de alguna
forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice la
acción. (…) Si el elemento de la inmediatez es consustancial a la protección
que la acción brinda a los derechos de los ciudadanos, ello implica que debe
ejercerse de conformidad con tal naturaleza. Esta condiciona su ejercicio a
través de un deber correlativo: la interposición oportuna y justa de la
acción.”
6.3.
Bajo esa línea de orientación, la Sala Quinta de Revisión, en Sentencia T-575
del 26 de julio de 2002[16],
precisó que:
“[L]a procedibilidad de la acción de
tutela exige su interposición dentro de un plazo razonable, oportuno y justo,
de tal manera que la acción no se convierta en un factor de inseguridad
jurídica, premiando con ello la inactividad de los interesados en el ejercicio
oportuno de los recursos, la negligencia y la decidía.
Ciertamente, si con la acción de
tutela se busca la protección inmediata de los derechos constitucionales
fundamentales, cuando quiera que estos resulten violados o amenazados por la
acción u omisión de las autoridades públicas, es imprescindible que su
ejercicio tenga lugar dentro del marco de ocurrencia de la amenaza o violación
de los derechos. Una percepción contraria a esta interpretación, desvirtúa el
alcance jurídico dado por el Constituyente a la acción de tutela y deja sin
efecto el objetivo de garantizar por esa vía judicial la protección actual,
inmediata y efectiva de tales derechos.”
6.4.
Así las cosas, es claro que si la acción de tutela pudiera invocarse sin límite
en el tiempo, es decir, varios años después de acaecido el hecho vulnerador,
ningún sentido tendría la regulación que el Constituyente Primario hizo de la
misma, en cuanto instituirla como un mecanismo de protección urgente y eficaz
de los derechos constituciones fundamentales.
6.5.
Particularmente, en materia de reconocimiento de derechos de carácter pensional,
más específicamente, de la pensión de sobrevivientes, la jurisprudencia
constitucional ha consolidado un amplio precedente en torno a la inmediatez
como presupuesto indefectible para la procedencia de la acción de tutela en
estos asuntos.
6.6.
Dentro de ese contexto, son varios los casos revisados por la Corte
Constitucional en los cuales ha resuelto negar por improcedente el amparo
impetrado, cuando a partir de las circunstancias fácticas de cada asunto en
particular, advierte que la acción de tutela se propuso años después del
fallecimiento del afiliado o pensionado, de quien se reclama dicha prestación.[17] Ello, teniendo
en cuenta el objeto que se persigue a través de la pensión de sobrevivientes,
que no es otro distinto a suplir la carencia económica derivada del
fallecimiento de quien proporcionaba los medios económicos necesarios para una
digna subsistencia.
6.7.
En esos términos, advierte la Sala que la inmediatez debe determinarse a partir
del tiempo trascurrido entre el hecho que da origen la prestación reclamada,
esto es, la muerte del afiliado o pensionado, contrastándolo con la fecha de presentación
de la acción de tutela, pues es precisamente de aquella circunstancia que se
deriva la afectación de las garantías fundamentales que se buscan sean
protegidas a través de ese mecanismo de pro
6.8.
Descendiendo al caso concreto, encuentra la Sala que, el 26 de enero de 2007,
la señora María Teresa Cortés Acero le solicitó al Instituto de Seguros
Sociales el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes con ocasión
del fallecimiento de su cónyuge que aconteció el 16 de mayo de 2002, es decir, que
elevó la petición cuatro (4) años, ocho (8) meses después de dicho evento.
Del
mismo modo, se observa que presentó la acción de tutela el 16 de diciembre de
2009, es decir, siete (7) años, siente (7) meses después de ocurrido el hecho
que daría origen a la presunta vulneración de los derechos fundamentales cuyo
amparo depreca.
6.9.
Desde esa perspectiva, resulta evidente que la actora, luego del fallecimiento
de su cónyuge, dejó transcurrir un tiempo considerable tanto para solicitar el
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, como para ejercer la acción de
tutela. De esta manera, si bien es cierto manifestó los motivos de su tardanza,
no logró demostrar, siquiera sumariamente, la falta de diligencia en dicho
proceder.
6.10.
Así las cosas, tal y como fue expuesto en precedencia, la pensión de
sobrevivientes es una de aquellas prestaciones que tiene por fin garantizar a
los familiares dependientes del afiliado o pensionado que fallece los recursos
económicos necesarios para continuar su plan de vida, pese a la ausencia de
quien proveía su sustento, a través de una prestación equivalente a lo que se
dejó de percibir en virtud de dicha circunstancia. En esa medida, la actora ha debido
no sólo manifestar, sino demostrar cómo pudo sobrevivir durante tantos años sin
la pensión que ahora reclama mediante el ejercicio de este mecanismo
excepcional, destinado para la pronta y efectiva protección de los
derechos fundamentales.
6.11.
A juicio de la Sala, de las circunstancias fácticas expuestas no se advierte la
ocurrencia de un perjuicio irremediable que exija la adopción de medidas
urgentes por parte del juez constitucional en torno a la protección deprecada
por la accionante respecto de sus derechos fundamentales, toda vez que no
demostró ser sujeto de especial protección constitucional ni encontrarse en
circunstancias de indefensión o vulnerabilidad. Para estos efectos la aducción
de mínimos elementos de convicción, así se trate de prueba sumaria, son
indispensables para acreditar la situación excepcional que habilita la
procedencia de la acción constitucional.
6.12.
Así mismo, se destaca el hecho de que el reconocimiento excepcional de
prestaciones de carácter pensional, por vía de tutela, exige una condición adicional
de tipo probatorio que consiste en acreditar el cumplimiento de los requisitos
legales establecidos para dicho propósito, de tal suerte que el juez
constitucional sólo puede conceder el amparo invocado cuando exista un alto
grado de certeza respecto de la procedencia de la solicitud y, aún así, la
entidad encargada de garantizar dicha prestación no haya procedido a otorgar la
pensión que se reclama.
6.13.
En el presente asunto, la Corte concluye que no existe certeza acerca de la
procedencia de la solicitud de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, habida
cuenta que convergen diversidad de criterios a la hora de establecer si se
cumplen o no los requisitos legales para obtener la referida prestación. En
efecto, nótese que existen tres posibles normas aplicables a la situación
planteada. La primera, es el Acuerdo 224 de 1966, modificado por el Acuerdo 019
de 1983[18],
este último expedido por el Consejo Nacional de Seguros Sociales obligatorios y
aprobado mediante el Decreto 232 de 1984, vigente para la fecha en que se
efectuó la última cotización, esto es, el 31 de julio de 1986; la segunda, es
el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, teniendo en cuenta que el afiliado murió en
vigencia de la misma, fallecimiento que constituye precisamente la causa
eficiente que da origen a la pensión de sobrevivientes por tratarse del riesgo
que se pretende amparar y, finalmente, el Acuerdo 049 de 1990[19], aprobado mediante el
Decreto 758[20]
del mismo año, como norma que regía con anterioridad a la expedición de la Ley
100 de 1993 y que, al parecer, le resultaría más favorable para obtener dicho
beneficio.
6.14.
En todo caso, se reitera, la accionante cuenta con otras vías judiciales, a
través de las cuales puede abordar el debate acerca de si, en efecto, cumple o
no con los requisitos legales para ser acreedora del reconocimiento de la
pensión solicitada.
Por
las razones anteriormente expuestas, no resulta factible conferir la protección tutelar impetrada y, en
consecuencia, se confirmará el fallo
proferido por el juez de segunda instancia.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.
CONFIRMAR la
sentencia proferida el diez (10) de febrero de dos mil diez (2010) por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá que, a su vez, confirmó la dictada el diecinueve (19) de
enero de dos mil diez (2010) por el Juzgado Veinticinco Civil del Circuito de
la misma ciudad, por las razones expuestas en esta providencia.
Segundo.
Por Secretaría General, líbrese la
comunicación prevista en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado Ponente
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON ELIAS PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Ver Folio 72, Cuaderno No. 1.
[2] Ver Folio 7, Cuaderno No. 2.
[3] Ver, entre otras, las Sentencias SU-037 de 2009 y T-764 de 2010.
[4] Consultar, entre otras, las Sentencias T-106 de 1993, SU-544 de 2001,
T-514 de 2003, SU-037 de 2009, T-715 de 2009 y T-764
de 2010.
[5] Ver Sentencia
T-920 del 7 de diciembre de 2009, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[6] Ver
Sentencia T-566 del 6 de agosto de 2009, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[7] Magistrado Ponente Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
[8] Ver,
entre otras, las Sentencias T- 836 del 12 de octubre de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-248 del 6 de marzo de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil y T-820 del 19 de noviembre de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[9] Artículo
10 de la Ley 100 de 1993.
[10] Ver
Sentencia T-917 del 7 de diciembre de 2009, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[11] Ver
Sentencia C-1255 del 28 de noviembre de 2001, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, la cual reiteró el criterio de la Corte Suprema de
Justicia, Sala Laboral, en la sentencia del 2 de noviembre de 1981, Gaceta
Judicial No. 2406, Pág. 518.
[12] Sentencia T-072 del 7 de febrero de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[13]Sentencia T-941 del 8 de septiembre de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[14] Ver Sentencia T-304 del 18 de abril de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[15] Magistrado
Ponente Vladimiro Naranjo Mesa.
[16] Magistrado
Ponente Rodrigo Escobar Gil.
[17] Ver,
entre otras, las Sentencias T-675 del 17 de agosto de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-015 del 22 de enero de 2009, M.P. Jaime Araujo Rentería; T-221 del 27 de marzo de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo y T-428 del 28 de mayo de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[18] Esta norma modificó el artículo 5° del Acuerdo
No. 224 de 1966, por el cual se expide el reglamento general del seguro social
obligatorio de invalidez, vejez y muerte, aprobado mediante el Decreto 3041 del
mismo año. En dicha norma se estableció el requisito de 300 semanas en
cualquier tiempo para obtener el derecho a la pensión de invalidez. El artículo
20 del Acuerdo 224 de 1996 exige para el reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes que se acredite la densidad de cotizaciones que se exigen para
tener derecho a la pensión de invalidez.
[19] Esta norma derogó, entre otras, el Acuerdo 224
de 1966.
[20] “Por  el  cual se expide el Reglamento
General del  Seguro  Social Obligatorio de Invalidez, Vejez y Muerte.”