T-929-03
Sentencia T-245/03
Sentencia T-929/03
DERECHO DE
PETICION-Doble finalidad
El derecho de
petición cumple una doble finalidad, a saber: (i) permite a los interesados
elevar peticiones o solicitudes respetuosas a las autoridades administrativas
y, (ii) asegura mediante la imposición de una obligación con cargo a la
administración, la respuesta y/o resolución de dicha petición de manera
oportuna, eficaz, de fondo y congruente con lo pedido.
DERECHO DE PETICION-Resolución oportuna
y de fondo
DERECHO DE PETICION FRENTE AL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO-Debe resolver la solicitud
DERECHO DE PETICION EN VIA GUBERNATIVA-Resolución
oportuna de recursos
RECURSOS SOBRE RECONOCIMIENTO DE PENSIONES-Término de quince días hábiles
CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL-No
resolvió el recurso de reposición en el término de quince días
SILENCIO ADMINISTRATIVO-No exonera a la
administración de su deber de responder los recursos presentados
Referencia: expediente T-761819
Acción de tutela instaurada por Juan David Zapata Velásquez contra
la Caja Nacional de Previsión de Medellín.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D.C.,
diez (10) de octubre dos mil tres (2003).
La Sala Novena
de Revisión de la Corte Constitucional,  integrada por los magistrados CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ, JAIME ARAUJO RENTERÍA Y ALFREDO BELTRÁN SIERRA, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, en particular las contenidas en
los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución y el Decreto 2591 de
1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
dentro del
proceso de revisión del fallo proferido por el Juzgado Catorce Civil del
Circuito de Medellín, en el trámite de la acción de tutela iniciada a través de
apoderado por Juan David Zapata Velásquez contra la Caja Nacional de Previsión
Social, CAJANAL, Seccional Medellín.
I.
ANTECEDENTES.
El día 20 de
febrero de 2003, el señor Juan David Zapata Velásquez, actuando a través de
apoderado, interpuso acción de tutela en contra de la Caja Nacional de
Previsión Social, CAJANAL, Seccional Medellín, por considerar vulnerados sus
derechos fundamentales de petición, seguridad social y debido proceso, por
cuanto esa entidad no ha resuelto el recurso de reposición que interpuso contra
la resolución que le negó la reliquidación de la Pensión de Jubilación.
Fundamentó su
solicitud de tutela en los siguientes hechos:
- Mediante
Resolución No. 27537 de septiembre 26 de 2002, la Caja Nacional de Previsión
Social de Seccional Medellín, efectuó la reliquidación de la Pensión de
Jubilación que reclamaba, y ante la inconformidad con lo resuelto, el 22 de
octubre de 2002 presentó recurso de reposición y en subsidio el de apelación,
para impugnar dicho acto por no haberse tenido en cuenta todos los factores
salariales. Sin embargo, para la fecha de presentación de la demanda de tutela
la entidad aún no había resuelto los recursos.
- Por lo
anterior, considera vulnerados los derechos en mención y solicita se ordene dar
respuesta a su petición, se le incluya en la nómina de pensionados y se le
pague el valor de las mesadas insolutas, pues como resultado del no pago de la
prestación, afirma haberse perjudicado ya que su sustento depende de las
mesadas pensionales.
- La entidad
demanda no realizó manifestación alguna respecto de las pretensiones sobre las
que versa la tutela, pero informó que el asunto relacionado con la acción de
tutela está a cargo de la subdirección de Prestaciones Económicas, Nivel
Central de CAJANAL, Seccional Antioquia.[1]
II. DECISION
JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN.
El Juzgado
Catorce Civil del Circuito de Medellín, en Sentencia de marzo 7 de 2003, denegó
el amparo solicitado por considerar que el juez de tutela no puede suplir la
jurisdicción ordinaria, y que el silencio administrativo negativo que operó por
aplicación de lo previsto en el artículo 60 del Código Contencioso
Administrativo, determina el agotamiento de la vía gubernativa y faculta al
administrado para acudir ante la jurisdicción laboral para que por esta vía se
decida si le asiste o no el derecho al señor Zapata Velásquez.
III.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.
Competencia.
Esta Corte es
competente para conocer del fallo materia de revisión, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los
artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y demás disposiciones pertinentes y
por la escogencia del caso por la Sala de Selección.
2. Problema
jurídico.
De conformidad
con lo previsto en el artículo 35 del Decreto 2591 de 1991, la decisión a tomar
se limitará a una breve justificación, toda vez que existe reiterada jurisprudencia
sobre el particular.
De acuerdo con
los hechos planteados para este caso y la decisión adoptada en sede de tutela,
debe la Corte determinar si la entidad accionada vulneró el derecho de petición
del accionante cuando, luego de cuatro meses, no había resuelto el recurso de
reposición instaurado contra la resolución que negó la reliquidación de la
pensión de vejez. Igualmente, es necesario establecer si el silencio
administrativo negativo supone una respuesta efectiva que satisfaga las
pretensiones del peticionario y de cumplimiento a las exigencias del artículo
23 de la Carta.
3. Vulneración del Derecho de
Petición cuando opera el silencio administrativo negativo en la vía
gubernativa.
3.1. Esta Corporación ha establecido que el derecho de petición
consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política[2], es
una garantía fundamental de aplicación inmediata (C.P. art. 85), cuyo propósito
apunta a salvaguardar la participación de los administrados en las decisiones
que los afectan y en la vida administrativa de la Nación.[3]
El derecho de
petición cumple una doble finalidad, a saber: (i) permite a los
interesados elevar peticiones o solicitudes respetuosas a las autoridades
administrativas y, (ii) asegura mediante la imposición de una obligación
con cargo a la administración, la respuesta y/o resolución de dicha petición de
manera oportuna, eficaz, de fondo y congruente con lo pedido[4].
En la Sentencia
T-562 de 2003, Magistrado Ponente Alfredo Beltrán Sierra, la Corte reiteró los
puntos en los cuales se concreta la vulneración de este derecho fundamental, de
los cuales se resaltan los siguientes:
“a) El derecho de petición es fundamental y
determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia
participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos
constitucionales, como los derechos a la información, a la participación
política y a la libertad de expresión.
“b) El núcleo esencial del derecho de
petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada
serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se
reserva para sí el sentido de lo decidido.
“c) La respuesta debe cumplir con estos
requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de
manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del
peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una
vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.”[5]
En este orden de
ideas, la respuesta que emita la entidad correspondiente ya sea negativa o positiva,
no implica aceptación de lo solicitado, ni tampoco se concreta siempre en una
respuesta escrita, pero la resolución dada debe satisfacer la pretensión de
quien invoca este derecho y producirse dentro de los términos señalados en la
ley.
3.2. Igualmente, esta Corporación[6],
al interpretar el alcance del artículo 23 de la Constitución Política ha
sostenido que el uso de los recursos de la vía gubernativa como mecanismo que
tiene el doble carácter, de control de los actos administrativos y de
agotamiento obligatorio para acudir, bien sea ante la jurisdicción ordinaria o
bien ante la jurisdicción contenciosa administrativa, es una expresión más del
derecho de petición, pues a través de este mecanismo el administrado eleva ante
la autoridad pública una petición respetuosa que tiene como finalidad obtener
la aclaración, la modificación o la revocación de un determinado acto.
Siendo esto así,
el peticionario conserva su derecho a que sea la propia administración, y no
los jueces, quien resuelva sus inquietudes, pues ella es la obligada a dar
respuesta pronta y oportuna a su petición. Prueba de ello está en que si la
persona no recurre ante la jurisdicción, la administración sigue obligada a
resolver.
En ese sentido,
la Corte Constitucional también ha considerado que el silencio administrativo
negativo no puede entenderse como una respuesta, resolución o pronunciamiento
de la administración, ya que éste no define material ni sustancialmente la
solicitud de quien propone la petición[7].
En la Sentencia      T-769 de 2002, Magistrado Ponente Rodrigo Escobar Gil, la
Corte sostuvo que:
“la respuesta oportuna, eficaz y de fondo
que demanda el derecho de petición no se resuelve con la figura del silencio
administrativo, pues esta última tiene un fin de carácter procesal, es
decir surge la posibilidad de acudir al control judicial de la administración,
pero no cumple con su fin sustancial, cual es obtener una decisión de la
administración sobre la solicitud de aclaración, modificación o revocación del
acto administrativo recurrido”. (Negrilla fuera del
texto original).
En consecuencia,
cuando se interponen recursos con el objeto de agotar la vía gubernativa surge
para la administración el deber de resolverlos en los términos legalmente
previstos, ya que un estado de indeterminación sobre los mismos -pese a la
aplicación de la figura del silencio administrativo que constituye la principal
prueba de la transgresión del derecho fundamental de petición[8]-,
no cumple con la finalidad del derecho de petición, sino que desconoce su
núcleo esencial, consistente en obtener un pronunciamiento claro, expreso y de
fondo sobre la situación planteada. De ahí que, como lo ha sostenido esta
Corporación, la negativa de la autoridad en resolver oportunamente y de fondo
un recurso impetrado, o la demora injustificada en la decisión, transgrede los
fines del Estado y pretermite el cumplimiento de los principios que rigen todas
las actuaciones administrativas: eficacia, transparencia, eficiencia,
celeridad, entre otros, señalados en el artículo 209 de la Constitución
Política[9].
Así lo ha sostenido la Corte, cuando en Sentencia    T-788 de 2001, Magistrado
Ponente Jaime Córdoba Triviño, afirmó:
“En efecto, cuando la administración no
tramita o se abstiene de resolver dentro de los términos legales un recurso que
ante ella ha sido elevado, vulnera el derecho de petición y, por ende, el
interesado queda habilitado para acudir a la acción de tutela y obtener la
protección judicial de su derecho quebrantado”[10]
Se concluye
entonces que: i) la interposición de los recursos con la
finalidad de agotar la vía gubernativa es una expresión más del derecho de
petición y por ello la administración está obligada a dar una respuesta de
fondo clara y oportuna, dentro de un término legal; ii) el silencio
administrativo no satisface el núcleo esencial del derecho de petición y por
tanto la acción de tutela es procedente para que se ordene a la administración
dar una pronta respuesta de dichos recursos.
Y en relación
con el término para decidir un recurso que resuelve sobre el reconocimiento de
una pensión,[11]
la jurisprudencia de esta Corporación, también ha reiterado que es el
consagrado en el artículo 6º del Código Contencioso Administrativo. Así lo
ratificó la sentencia T-1086 de 2002, Magistrado Ponente Rodrigo Escobar Gil al
señalar que: “las entidades encargadas de estudiar la solicitud de un
recurso de reposición, o de apelación interpuesto para agotar la vía
gubernativa, no se encuentran sometidas al término prescrito en el artículo 4
de la Ley 700 de 2001, pues, como se ha dicho, éste opera exclusivamente para el
trámite correspondiente al reconocimiento de la pensión. En consecuencia, en
lo que tiene que ver con la formulación y resolución de los recursos en la vía
gubernativa, sigue vigente  y le resulta aplicable el término de 15 días a que
hace referencia expresa el artículo 6 del Código Contencioso Administrativo,
tal y como lo ha venido sosteniendo la jurisprudencia constitucional en
diferentes pronunciamientos sobre la materia.”[12]
(Subrayado no original)
4. El caso concreto.
Analizado el
acervo probatorio que aparece en el expediente, la Sala concluye que el señor
Juan David Zapata Velásquez presentó a la Caja Nacional de Previsión Social,
CAJANAL, escrito mediante el cual interpone y sustenta el recurso de reposición
y subsidiariamente el de apelación contra la resolución No.27537 del 26 de
septiembre de 2002, y a la fecha de presentación de la acción de tutela habían
transcurrido mas de quince (15) días sin que la entidad hubiere dado respuesta
alguna a la petición.
Tampoco obra
dentro del expediente escrito alguno que permita concluir que la Caja Nacional
de Previsión ha proferido el correspondiente acto administrativo que resuelva
el recurso presentado.
En este orden de
ideas, el derecho de petición se aprecia vulnerado, en tanto que de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 6º del Código Contencioso Administrativo, la
entidad ante quien se presentó el recurso de reposición no resolvió en el
término de 15 días, de manera clara, oportuna, eficaz y de fondo, la
petición que se presentó ante la administración y además por cuanto, como bien
lo afirma la jurisprudencia de esta Corporación, la ocurrencia del silencio
administrativo negativo no releva a la administración de su deber de dar pronta
y oportuna respuesta a los recursos presentados. Por el contrario, su
ocurrencia es muestra incontrovertible de la ineficiencia e inactividad de la
propia administración.
Entonces, para
la Sala, contrario a lo afirmado por el Juez de instancia, es claro el
desconocimiento del derecho fundamental de petición por parte de la autoridad
administrativa al abstenerse de dar una respuesta de fondo y haber excedido los
términos que la Constitución y la ley han establecido para la resolución de los
recursos interpuestos por vía gubernativa, con lo cual se entiende vulnerado el
núcleo esencial del referido derecho fundamental.  En este orden de idas, la
acción de tutela constituye el mecanismo idóneo para constreñir a la entidad a
responder de manera clara, pronta y sustancial con relación al recurso
interpuesto.
Por lo anterior,
la Sala revocará la decisión de instancia y en su lugar concederá el amparo del
derecho de petición, para lo cual ordenará a la Caja Nacional de Previsión
Social, CAJANAL, que en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes
a la notificación de este fallo profiera, si no lo hubiere hecho, el acto
administrativo que resuelva de fondo el recurso de reposición interpuesto
contra la Resolución número 27537 del 26 de septiembre de 2002, por medio de la
cual se ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación del actor.
Sobre los
restantes derechos alegados por el accionante no se pronuncia la Corte, por
cuanto no encuentra violación de los mismos con la actitud del ente accionado
frente a la situación específica de quien demandó en esta ocasión.
IV. DECISIÓN.
En mérito de
lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.
REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado
Catorce Civil del Circuito de Medellín en el proceso de la referencia.  En su
lugar, TUTELAR el derecho fundamental de petición del señor Juan David
Zapata Velásquez.
Segundo. ORDENAR a la Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL,
Seccional Medellín, o quien haga sus veces, que dentro del término perentorio
de cuarenta y ocho (48) horas contadas a  partir de la notificación de esta
providencia resuelva, si aún no lo ha hecho, el recurso de reposición
interpuesto por el señor Juan David Zapata Velázquez contra la Resolución
No.27537 de septiembre 26 de 2002 y continúe el trámite a que hubiere lugar.
Tercero. Por Secretaría General, líbrese la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA
INES VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
Ponente
JAIME ARÚJO
RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN
SIERRA
Magistrado
IVÁN
HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario
General
[1] Ver folios 15 y 16 del expediente.
[2] El artículo 23 de la C.P. dice: “Toda persona tiene derecho a presentar peticiones
respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a
obtener pronta resolución (...)”.
[3] Ver entre otras las Sentencia T-1089 y T-1160A de
2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-306 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar
Gil.
[4] Ver entre otras las Sentencias T-299 de 1995, M.P.
Alejandro Martínez Caballero, T-069 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz,
T-396 de 2001, M.P. Alvaro Tafur Galvis Sentencias, T-911 de 2001, M.P. Rodrigo
Escobar Gil, T-381 de 2002, M.P. Alvaro Tafur Galvis y T-425 de 2002, M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[5] Ver Sentencia T-377 de 2000, M. P. Alejandro Martínez
Caballero.
[6] Ver entre otras las Sentencias T-304 de 1994, T-457
de 1994, T-543 de 1994  M.P. Jorge Arango Mejía,T-294 de 1997, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo y T-033 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[7] Ver Sentencia 306 de 2003 M.P.Rodrigo Escobar Gil.
[8] Ver Sentencia T-214 de 2001, M. P. Carlos Gaviria  Díaz.
[9] Sentencia T-769 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[10] Sobre el tema también se pueden consultar las
siguientes sentencias T-574 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño y T-785 de
2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[11] En la sentencia T-325 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán
Sierra, se reiteró el contenido de la Sentencia T-001 de 2003, M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra, que precisa el alcance de las normas que estipulan el
término para el reconocimiento y pago de pensiones, indicando que las entidades
públicas o privadas del Sistema General de Pensiones para hacer efectivo el
derecho solicitado, cuentan, en total, con un término máximo de seis meses para
tramitar y comenzar a pagar la pensión respectiva, que se distribuyen así:
quince días para atender preliminarmente la petición y hacer las indicaciones
que fueren pertinentes al solicitante (artículo 6º del Código Contencioso
Administrativo); cuatro meses para resolver la solicitud de la petición en
concreto, (artículo 19 del Decreto 656 de 1994),de tal manera que se comience a
pagar la pensión correspondiente a más tardar seis meses después de que se hizo
la solicitud inicial (artículo 4º de la Ley 700 de 2001).
[12] Ver también la Sentencia T-795 de 2002, M.P. Alfredo
Beltrán Sierra.