SU240-15
I
Sentencia
SU240/15
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Caso en que la Corte analiza las condiciones bajo las
cuales resulta válida la revocatoria directa de un acto administrativo de
carácter particular y concreto sin el consentimiento del interesado
TEMERIDAD-Configuración
La actuación temeraria se presenta “cuando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de
tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios
jueces o tribunales”, la verificación de esta conducta trae aparejado el rechazo y la decisión desfavorable de todas
las solicitudes.
TEMERIDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Eventos en que no se constituye aunque concurran los
elementos que la configuran
En relación con las justificaciones admisibles para presentar más de una
acción de tutela con triple identidad, y que descartan la mala fe necesaria para el fenómeno de la
temeridad, la jurisprudencia constitucional ha identificado algunas situaciones
tales como (i)  la condición del actor que lo coloca en estado de
ignorancia o indefensión, propio
de aquellas situaciones en que los individuos obran por miedo insuperable o por
la necesidad extrema de defender un derecho y no por mala fe[ y (ii) el asesoramiento errado de los
profesionales del derecho.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de
procedibilidad
DEFECTO SUSTANTIVO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE
PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia
En diferentes pronunciamientos, esta Corporación ha
delimitado el campo de aplicación del defecto sustantivo en las providencias judiciales, al
señalar que se presenta, entre otras razones cuando: (i) la decisión
cuestionada se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable al caso
concreto, es decir, por ejemplo, la norma empleada no se ajusta al caso o es
claramente impertinente, o no se encuentra vigente por haber sido derogada, o
por haber sido declarada inconstitucional, (ii) a pesar del amplio margen
interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la
interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso concreto,
desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido su alcance, (iii) la
interpretación de la norma se hace sin tener en cuenta otras disposiciones
aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación
sistemática, (iv) la norma aplicable al caso concreto es desatendida y por ende
inaplicada, o (v) porque a pesar de que la disposición en cuestión está vigente
y es constitucional, no se adecua a la situación fáctica a la cual se aplicó,
porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a
los expresamente señalados por el legislador.
CARACTERIZACION DEL DEFECTO FACTICO COMO CAUSAL
ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES
Ha sostenido esta
Corporación que tiene lugar “cuando
resulta evidente que el apoyo probatorio en que se basó el juez para aplicar
una determinada norma es absolutamente inadecuado...”. Y ha aseverado de igual manera, que la acción de tutela
únicamente procede cuando se hace manifiestamente irrazonable la valoración
probatoria hecha por el juez en su providencia.
DEFECTO FACTICO-Dimensión negativa y positiva
La Corte ha identificado dos dimensiones en las que se presentan
defectos fácticos: Una dimensión negativa que ocurre cuando el juez niega o
valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado
el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente. Esta
dimensión comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes
para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez. Y una
dimensión positiva, que se presenta generalmente cuando el juez aprecia pruebas
esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no
ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente
recaudadas o cuando da por establecidas circunstancias sin que exista material
probatorio que respalde su decisión, y de esta manera vulnere la Constitución.
REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO
ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Evolución jurisprudencial
La Corte Constitucional desde el año 1996 interpreta el inciso segundo Adel
artículo 73 del C.C.A., distinguiendo entre los dos supuestos en los cuales
resulta legítima la revocatoria directa de actos administrativos de carácter
particular y concreto cuando: (i) son fruto del silencio administrativo
positivo, o (ii) se trata de actos expresos que han sido obtenido por medios ilegales. Respecto de este segundo supuesto a su vez
ha determinado que la Administración puede adelantar investigaciones internas
dirigidas a verificar las pretendidas ilegalidades y una vez verificadas
proceder a la revocatoria directa del acto administrativo en cuestión.
REVOCATORIA DE ACTO ADMINISTRATIVO DE RECONOCIMIENTO
DE PENSION-Artículo
19 de la Ley 797/03 permitía revocar directamente pero solo ante evidencia de
fraude
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por cuanto un particular induce en error a la administración, a efectos de que
ésta profiera un acto administrativo ilegal para la obtención de una pensión
Referencia: Expediente T-2.482.431
Acción de tutela instaurada por el Fondo de Previsión
social del Congreso de la República -FONPRECON contra la
Subsección A de la Sección Segunda de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y contra la
Sala Especial Transitoria de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado.
Magistrada (e) Sustanciadora
Martha Victoria Sáchica Méndez
Ratio decidendi: una interpretación sistemática de los
artículos constitucionales 2º (deber de protección de bienes jurídicamente
amparado, como es el caso del erario público); 83 (buena fe) y 209 (principios
de la función administrativa) comporta que la administración pueda revocar
directamente un acto administrativo manifiestamente ilegal, así sea de
contenido particular y concreto, sin contar con el consentimiento previo y
escrito del titular del derecho, cuando el beneficiado se aprovechó
indebidamente de los efectos económicos de aquél, así no se encuentre plenamente
probado que indujo en error a la administración.
Bogotá D.C., treinta (30) de
abril de dos mil quince (2015).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241 numeral 9º de la
Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro
del proceso de revisión de los fallos de tutela proferidos por la
Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, el veintisiete (27) de agosto de 2009 y la Sección Cuarta del Consejo
de Estado, el treinta (30) de mayo de dos mil once (2011), en la acción de
tutela instaurada el 23 de julio de 2009 por el Fondo de Previsión Social
del Congreso de la República -FONPRECON contra la
Subsección A de la Sección Segunda de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y contra la
Sala Especial Transitoria de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado.
I. ANTECEDENTES
Jorge
Enrique Combatt Ruiz, obrando como apoderado del Fondo de Previsión Social del
Congreso de la República –FONPRECON-establecimiento público de orden nacional
con domicilio en Bogotá D.C., adscrito al Ministerio de la
Protección Social, impetró acción de tutela contra el Consejo de Estado Sala
Especial Transitoria y la
Sección Segunda Subsección “A”, por la supuesta vulneración de los derechos al
debido proceso y a la igualdad de la entidad pública. Fundamenta la acción
impetrada en los siguientes:
1.
Hechos
1.1
El Sr. Alberto Arbeláez Londoño
laboró en la Cámara de Representantes como “Auxiliar Administrativo de
Información Jurídica y Archivo Legislativo” durante 24 años y un mes, por lo
que, una vez cumplido el requisito de edad, FONPRECON mediante Resolución No.
0008 del treinta y uno (31) de marzo de mil novecientos ochenta y siete (1987)[1] le reconoció
pensión vitalicia de jubilación en cuantía de ochenta y ocho mil novecientos
siete pesos con noventa centavos ($88.907.90), a partir del primero (01) de
octubre de mil novecientos ochenta y seis (1986).
1.2
El siete (7) de febrero de mil
novecientos ochenta y nueve (1989) falleció el Sr. Alberto Arbeláez Londoño
[2].
1.3
Por lo anterior, la
Sra. Nohora Peralta Ibáñez., en calidad de cónyuge supérstite[3] solicitó ante FONPRECON la
sustitución pensional, que fue reconocida mediante resolución No. 0203 del
veinte (20) de junio de mil novecientos ochenta y nueve (1989)[4], en cuantía de ciento
veintinueve mil ochocientos cuarenta y nueve pesos con noventa y ocho centavos
($129.849.98), efectiva a partir del día siguiente del fallecimiento del
causante.
1.4
El dieciséis (16) de diciembre de
mil novecientos noventa y tres (1993), el Director General, la
Secretaria General y la Jefe de División de Prestaciones Económicas de
FONPRECON expiden la resolución No. 1214[5],
por medio de la cual “se decreta y ordena el pago de un reajuste especial”
a la mesada pensional de Alberto Arbeláez Londoño, del “50% de la pensión a
que tendrían derecho los actuales congresistas”[6],
por lo anterior, la mesada pensional que estaba percibiendo la señora Nohora
Peralta Ibáñez, en calidad de sustituta pensional aumentó a $1.557.896.09.
Indica el accionante que “EL REAJUSTE DEL 50% DE LA
PENSION (sic) QUE VENIA (sic) DEVENGANDO COMO SUSTITUTA LA
SEÑORA NOHORA PERALTA, SE REALIZA CON LA
CALIDAD DE EX – CONGRESISTA DE LA
CUAL ADOLECE QUIEN LLAMÓ (sic) ALBERTO ARBELAEZ LONDOÑO, PUES ESTE
NUNCA FUE CONGRESISTA”[7].
1.5
Afirma el accionante que la
Resolución 1214 del 16 de diciembre de 1993 “no fue notificada, ni
personalmente, ni por edicto a la interesada o beneficiaria de la mesada
pensional, ni siquiera comunicada”[8],
pero a partir de la fecha de su expedición se le empezó a pagar la pensión
reajustada.
1.6
El 30 de diciembre de 1994, las
Directivas de FONPRECON expiden la
Resolución No. 1657[9]
mediante la cual se ordena reconocer y pagar un reajuste especial del 75% a la
pensión que disfrutaba la Sra. Nohora Peralta Ibáñez.
1.7
El 14 de marzo de 1995, la
Sra. Peralta Ibáñez solicitó al director de FONPRECON que le fuera reconocido
“el reajuste especial de mi pensión de sustitución de mi difunto esposo el
ex – congresista ALBERTO ARBELÁEZ LONDOÑO, a partir del 1 de enero de 1992”[10]. Esta
solicitud, según el accionante, fue la que alertó a la entidad respecto de los
errores en que había incurrido al reajustar la pensión de la
Sra. Peralta Ibáñez, pues le permitió verificar que el Sr. Arbeláez Londoño
nunca tuvo la calidad de congresista.
1.8
En consecuencia, el veintinueve
(29) de febrero de mil novecientos noventa y seis (1996), el Director de
FONPRECON expidió la Resolución No. 0238[11]
por medio de la cual declaró la revocatoria directa de las resoluciones
1214 del 16 de diciembre de 1993 y 1657 del 30 de diciembre de 1994. Así mismo,
ordenó compulsar copias de todo el proceso administrativo a la
Fiscalía General de la Nación para que investigara sobre las infracciones
penales en que hubiesen podido incurrir las personas que adelantaron el trámite
de reconocimiento de los reajustes en cuestión.
1.9
Contra la
Resolución No. 0238 de 1996, la señora Peralta Ibáñez interpuso el recurso de
reposición, resuelto mediante la
Resolución No. 0333[12]
del trece (13) de marzo de mil novecientos noventa y seis (1996), que confirmó
el acto administrativo impugnado.
1.10
El quince (15) de marzo del mismo
año, FONPRECON presentó denuncia penal en contra de la
Sra. Peralta Ibáñez por los delitos de peculado y estafa. El 8 de marzo de
2002, el Juzgado Tercero Penal del Circuito condenó Nohora Peralta Ibáñez a la
pena principal de treinta (30) meses de prisión por hallarla responsable de
ejecutar el delito de estafa agravada[13].
Esta decisión fue confirmada por el Tribunal Superior de San Gil[14] mediante
sentencia del 21 de noviembre de 2005[15].
1.11
Ante la negativa de FONPRECON a
acceder a la revocatoria de las resoluciones 0238 y 0333 de 1996, la señora
Peralta Ibáñez promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante
el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, el cual, mediante
sentencia del 4 de julio de 1997[16],
negó las súplicas de la demanda por considerar que los actos administrativos
que reconocieron los reajustes pensionales, incurrieron en errores de hecho al
darle una categoría indebida al Sr. Arbeláez Londoño.
1.12
Impugnada esta providencia, la
Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, mediante sentencia
proferida el diecisiete (17) de junio de mil novecientos noventa y nueve
(1999) la revocó en segunda instancia[17],
con el argumento de que la administración sólo puede revocar los actos administrativos
que crean situaciones particulares, sin el consentimiento del titular de la
respectiva situación jurídica, cuando son fruto del silencio administrativo
positivo, y que en “el caso sub judice no puede tener cabida la excepción
aludida, porque los reajustes pensionales, fueron dispuestos mediante actos
expresos en los que se plasmó en forma concreta, manifiesta e inequívoca la
voluntad de la entidad”, más adelante se manifiesta que FONPRECON debió
haber hecho uso de la acción de lesividad ante la jurisdicción contenciosa para
que se declarar la nulidad de los actos administrativos en cuestión. En la
parte resolutiva de esta sentencia se declaró la nulidad de las Resoluciones
00238 y 0333 de 1996 y se ordenó el pago de las sumas que la entidad dispuso
pagar por concepto de reajuste pensional, desde la fecha en que los actos
referidos fueron revocados y por el término previsto en las Resoluciones 1214
del 16 de diciembre de 1993 y 1657 del 30 de diciembre de 1994.
1.13
Contra la anterior providencia se
interpuso recurso extraordinario de súplica, resuelto por el Consejo de Estado,
Sala Transitoria de Decisión 2C, mediante sentencia del nueve (9) de
diciembre de dos mil ocho (2008), el cual no prosperó[18]. La Sala consignó en la
parte motiva de esta providencia: “El argumento principal del ad-quem fue
que el artículo 73 CCA, sólo permite la revocatoria directa de los actos
administrativos de carácter particular y concreto cuando estos resultan de la
aplicación del silencio administrativo positivo, en orden a la tesis que esta
Corporación aplicaba para ese momento, respecto a la interpretación de dicha
disposición // La Sala Plena de la Corporación, por medio de sentencia de 16 de
julio de 2002, señaló un nuevo entendimiento para la aplicación del artículo 73
CCA y la revocatoria de los actos administrativos que reconocen derechos de
carácter particular y concreto, como resultado de lo cual se desechó la tesis
que hasta ese momento había mantenido la Corporación (…) Con base en lo
anterior, de acuerdo a esta providencia el Título V del Código Contencioso
Administrativo diferencia dos formas de ilegalidad: la que resulta por un error
no inducido de la Administración, donde se expide un acto con el convencimiento
de que se está obrando en derecho, sin que se pueda verificar persuasión o
estímulo alguno que provoque tal situación y, aquella ilegalidad que se
desprende directamente de medios idóneos que crean el error de la
Administración y como consecuencia de lo cual, se expide el acto administrativo
// En la primera hipótesis, la voluntad de la Administración se expresa sin que
en su formación, hayan existido intervenciones ilegales (medios) que hubieran
desviado intencionalmente la licitud de tal expresión, por tanto, el resultado
es un acto administrativo que se presume legal dictado bajo la buena fe de la
Administración y sus destinatarios (el acto en su creación se creyó legal).
Mientras que en la segunda hipótesis se encuentra que la voluntad de la
Administración fue inducida al error desde su formación, debido a que hubo un
impulso ajeno que creó la falsa creencia de estar obrando en derecho y como
resultado de tales medios ilegales, se dictó el acto administrativo // De esta
forma, de acuerdo a la última posición de la Sala, la revocación del acto
particular y concreto que se encuadra en la primera hipótesis, exige el
consentimiento expreso y escrito del respectivo titular, mientras que los actos
expedidos por medios ilegales, podrán ser revocados directamente por la
Administración sin que haya lugar al consentimiento del afectado // Una vez
establecido el cambio jurisprudencial, encuentra la Sala que de acuerdo a la
sentencia de segunda instancia, por medio de la Resolución N°1214 del 16 de
diciembre de 1993, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la república
reconoció a Nohora Peralta Ibáñez el reajuste especial consagrado en el decreto
1359 de 1993 y ordenó su pago, como sustituta pensional de su esposo fallecido
sin que existiera ninguna intervención ajena a la Administración para la
formación del acto (…) Ahora bien, la Resolución No. 1657 del 30 de diciembre
de 1994, precisó e incrementó el reajuste pensional ordenado por la resolución
anterior, de conformidad con el fallo de tutela T-456 de 1994 (…) Acusa el
recurrente que la solicitud que presentó la demandante con el fin de que se le
aplicara el reajuste ordenado en los actos anteriores, presentada el 14 de
marzo de 1995, indujo a la Administración a error y se constituía en un
medio ilegal que autorizaba la declaratoria de ilegalidad de los actos en
mención, debido a que en su calidad de sustituta pensional de su difunto
esposo, señaló que aquel era “ex-congresista”. No obstante, advierte la Sala
que tal petición se realizó estando en firme ambos actos administrativos, por
lo que de ninguna manera habría podido influir en la formación de la voluntad
de la Administración que fue plasmada en estos // Por ello, la Sala no
encuentra configurada la interpretación errónea del artículo 73 del Código
Contencioso Administrativo aducida por el recurrente, sino que por el
contrario, los actos administrativos que revocó directamente la Administración,
no se encuadraban en la hipótesis deducida por la Sala del inciso segundo de
dicha norma // En conclusión, la sentencia de segunda instancia analizaba bajo
el último criterio de interpretación, se encuentra acorde con el del artículo
73 del Código Contencioso Administrativo, en cuanto no podían revocarse
directamente las Resoluciones N°1214 del 16 de diciembre de 1993 y N° 1657 del
30 de diciembre de 1994, sin el consentimiento expreso y escrito del
beneficiario del acto, por lo cual, no prospera el recurso extraordinario de
súplica propuesto” (subrayas originales).
1.14
Sostiene el apoderado judicial de FONPRECON
que en cumplimiento del fallo proferido por la
Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, el diecisiete (17) de
junio de mil novecientos noventa y nueve (1999) la entidad debe cancelar a la
Sra. Nohora Peralta Ibáñez las sumas que había dispuesto pagar por concepto
de reajuste pensional, desde la fecha en que las Resoluciones 1214 y 1657 de
1994 fueron revocadas y por el término previsto en ellas. Monto que ascendía a
la fecha en que fue impetrada la tutela a MIL QUINIENTOS OCHENTA Y UN MILLONES
DOSCIENTOS OCHENTA MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y TRES PESOS CON CUARENTA Y TRES
CENTAVOS ($1.581’280.833.43).
1.15
El 14 de marzo de 1995 la Sra.
Peralta Ibáñez solicitó el reajuste especial de la pensión de sustitución de la
que era beneficiaria a partir del primero de enero de 1992, de acuerdo al
artículo 17 de la Ley 4 de 199 y a la sentencia T-456 de 1994, so pretexto de
que su difunto esposo era un ex congresista. Dicha solicitud fue objeto de
estudio por parte de un funcionario de FONPRECON quien detectó la irregularidad
y la puso en conocimiento de su jefe inmediato quien a su vez instauró la
respectiva denuncia. Hasta esa fecha FONPRECON le había pagado en exceso, en
forma ilegal, la suma de $83.114.483.80. En la sentencia de primera instancia,
proferida por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Bogotá, el ocho (08) de
marzo de 2002, se plasma: “evidente es, que se pueda predicar que la
procesada al recibir la primera mesada con la ostensible diferencia dineraria
incurrió en el delito de aprovechamiento de error ajeno o caso fortuito, más
sin embrago, con la actividad dolosa en la que plurisubsistió a partir de allí,
cuando siguió cobrando los altísimos valores a sabiendas que su extinto esposo
no tuvo nunca la calidad de congresista, manteniendo en error a la
administración pública, trascendió de tal forma s conducta que perfeccionó el
tipo penal de estafa // la actividad final de la procesada, de mantener en
engaño a la administración pública y de obtener en detrimento de ésta un
incremento patrimonial considerable, hallase no solamente demostrada por su
accionar constante consistente en recibir los ostensibles cambios en las
mesadas, sino que se advierte además, por la notificación en forma personal de
la resolución 1657 del 30 de diciembre de 1994, que realizara el mismo día de
expedición de la misma, lo que infiere que se encontraba vinculada
recíprocamente con personal del Fondo que actuaron dolosamente en la
elaboración de la misma y que quería con ellos seguir manteniendo en engaño a
personas de buena fe de la administración pública (…)”. En la misma
providencia condena a Nohora Peralta Ibáñez a la pena principal de treinta (30)
meses de prisión y multa de cincuenta mil pesos ($50.000) por el delito de
estafa agravada.
1.16
Esta sentencia fue confirmada por
la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de san Gil, mediante
sentencia de 21 de noviembre de 2005, sostuvo el a quo: “Así las cosas,
acierta el Cognoscente en opinión del Tribunal al argüir que Nohora en forma
deliberada mantuvo en error al Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República, con miras a continuar disfrutando una pensión incrementada
irregularmente (…) Tan es así que en el año 1995 quiso que se le reajustara una
vez más por años anteriores según se relacionó en este fallo, con el mismo
argumento de haber sido su esposo fallecido congresista, pero lamentablemente
para sus aspiraciones ahí se descubrió la anomalía que condujo después a la
revocatoria directa de os actos administrativos, esto es, ello es indicativo de
que quiso a toda costa mantener en la equivocación a la entidad afectada”.
2. Fundamentos de la acción impetrada y solicitud de
tutela
Alega la entidad demandante, que la sentencia proferida el 17 de junio de 1999 por el
H. Consejo de Estado Sección Segunda Subsección “A”, y que fuera confirmada luego
por la misma Corporación en la providencia del 9 de diciembre de 2008, “vulnera
el derecho al debido proceso por defecto fáctico”, pues pretende mantener
el reconocimiento ilegal de un reajuste pensional a quien nunca tuvo la calidad
de congresista.
Sostiene que al existir una condena penal en contra de
Nohora Peralta Ibáñez por el delito de estafa agravada se configura la
excepción señalada en la sentencia C-835 de 2003 de la
Corte Constitucional, que permite que un acto administrativo sea revocado
unilateralmente cuando se obtiene por medios ilegales, y por ende se incurre en
la violación del principio de la buena fe. Añada que: “En consecuencia la
Ley está siendo indebidamente aplicada a favor de quien no tiene el derecho”[19]
Por otra parte, alega también la vulneración al
derecho fundamental a la igualdad, pues FONPRECON, como persona jurídica,
promueve la acción de tutela en busca de que se dejen sin efectos unos actos
administrativos, “que por haber sido dictados con violación de normas
sustanciales, ignorando los fundamentos fácticos que lo sustentan, está (sic)
atropellando derechos fundamentales de un grupo de personas (afiliados,
pensionados o asociados), que estando dentro de similares situaciones de hecho
y de derecho de quien llamó (sic) ALBERTO ARBELÁEZ LONDOÑO (q.e.p.d.),
esto es, salarios promedios muy similares por razón de cargos similares;
devengan pensiones jubilatorias paupérrimas al ser confrontadas con la del
citado señor”[20]
Relata que, aunque ya se inició la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, y se solicitó la
suspensión provisional de los actos administrativos demandados, ésta pierde su
objeto si se tiene en cuenta que los fallos proferidos por los jueces penales
determinaron la existencia de mala fe de la señora Nohora Peralta Ibáñez. Agrega
que FONPRECON no puede esperar los tres (3) años que aproximadamente
transcurren para que el proceso administrativo se resuelva en primera instancia,
pues la Sra. Peralta Ibáñez ha incoado acción de tutela en aras de obtener el
cumplimiento del fallo de segunda instancia del Consejo de Estado y el que
resuelve el recurso extraordinario de súplica, y de prosperar esa acción, el
dinero pagado se haría irrecuperable.
Estima que es necesaria la intervención del Juez
constitucional, de manera transitoria, pues si FONPRECON se ve obligado a dar
cumplimiento al pago de la suma de MIL QUINIENTOS OCHENTA Y UN MILLONES
DOSCIENTOS OCHENTA MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y TRES PESOS CON CUARENTA Y TRES
CENTAVOS ($1.581’280.833.43) en cumplimiento de los actos administrativos
ilegales, se presentaría un perjuicio irremediable al erario, y más
directamente a la comunidad pensional de FONPRECON, además de ir en desmedro de
los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia, que caracterizan el
Sistema General de Seguridad Social.
Como consecuencia de lo anterior, solicita “que se
revoque la sentencia proferida el 17 de junio de 1999 por el H. Consejo de
Estado Sección Segunda Subsección “A”, confirmada por la misma Corporación con
sentencia del 9 de diciembre de 2008., al desatar el recurso de súplica
interpuesto por FONPRECON contra la primera de las providencias enunciadas”,
así mismo, “que como quiera que se presenta con la violación de los derechos
constitucionales fundamentales, un perjuicio irremediable, se declare DEJAR SIN
EFECTOS las consecuencias económicas contenidas en la sentencia proferida el 17
de junio de 1999 por el H. Consejo de Estado Sección Segunda Subsección “A”,
confirmada por la misma Corporación con sentencia del 9 de diciembre de 2008.,
al desatar el recurso de súplica interpuesto por FONPRECON contra la primera de
las providencias enunciadas”[21].
3.
Pruebas relevantes allegadas al expediente
Obran
las siguientes pruebas dentro del expediente de tutela:
·
Copia del fallo que en primera
instancia del proceso penal emitió el Juzgado Tercero Penal del Circuito de
Bogotá, el 8 de marzo de 2002 (folios 30-61).
·
Copia del fallo que en segunda
instancia del proceso penal emitió el Tribunal Superior de San Gil, Sala Penal,
el 21 de noviembre de 2005 (folios 62-73).
·
Copia del fallo que en primera
instancia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho emitió el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, el 4
de julio de 1997 (folios 75-92).
·
Copia del fallo que en segunda
instancia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho emitió el
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda -
Subsección “A”, el 17 de junio de 1999 (folios 94-100).
·
Copia del fallo que sobre el
recurso extraordinario de súplica emitió el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sala Especial Transitoria, el 9 de diciembre de
2008 (folios 102-110).
·
Copia de la resolución No. 0367 de
24 de abril de 2009 expedida por FONPRECON “Por medio de la cual se ordena
realizar los trámites para el cumplimiento de una sentencia judicial”
(folios 113-115).
·
Copia de la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho en modalidad de lesividad, interpuesta por el apoderado de
FONPRECON en contra de las resoluciones 1214 de 1993 y 1657 de 1994 (folios
117-129).
·
Copia de la resolución No. 0008
del 31 de marzo de 1987 expedida por FONPRECON “Por medio de la cual se
reconoce y ordena el pago de una pensión Mensual Vitalicia de Jubilación”
(folios 191-193).
·
Copia de la resolución No. 0203 de
20 de junio de 1989 expedida por FONPRECON “Por la cual se sustituye una
Pensión Mensual Vitalicia de Jubilación” (folios 202 y 203).
·
Copia de la resolución No. 1214 de
16 de diciembre de 1993 expedida por FONPRECON “Por medio de la cual se
decreta y ordena el pago del Reajuste Especial, según lo consagrado en el
artículo 17 del Decreto 1359 de 1993” (folios 204-206).
·
Copia de la resolución No. 1657 de
30 de diciembre de 1994 expedida por FONPRECON “Por medio de la cual se
resuelve una solicitud de Reajuste Especial, de conformidad con la Sentencia
T-456 del 21 de Octubre de 1994 emanada de la H. Corte Constitucional”
(folios 208-212).
·
Copia de la solicitud hecha por la
Sra. Nohora Peralta Ibáñez al director de FONPRECON el 14 de marzo de 1995,
para que le fuera reconocido “el reajuste especial de mi pensión de
sustitución de mi difunto esposo el ex – congresista ALBERTO ARBELÁEZ LONDOÑO,
a partir del 1 de enero de 1992” (folio 214).
·
Copia de la resolución No. 00238
de 29 de febrero de 1996 expedida por FONPRECON “Por medio de la cual se
declara una revocatoria directa y se niega una pretensión” (folios 229-231).
·
Copia de la resolución No. 00333
de 13 de marzo de 1996 expedida por FONPRECON “Por medio de la cual se
resuelve un recurso de reposición” (folios 234 y 235).
·
Copia de la resolución No. 000784
de 22 de septiembre de 1998 expedida por FONPRECON “Por medio de la cual se
ordena un reintegro en cuantía del 50% de la mesada pensional que se le cancela
a la señora NOHORA PERALTA IBÁÑEZ” (folios 321-323).
·
Fotocopias de las páginas web del
Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca y del Juzgado 39
Administrativo de Bogotá (folios 386 y 387).
4.
Intervenciones
4.1. Intervención del Dr. Ramiro Saavedra Becerra
El Doctor Ramiro Saavedra Becerra, Magistrado de la
Sección Tercera del Consejo de Estado, quien fuera el Consejero Ponente en el
fallo que sobre el recurso extraordinario de súplica emitió el Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial Transitoria, el 9
de diciembre de 2008, intervino en el trámite de la primera instancia.
Señala que la acción de tutela es improcedente, por
regla general, en contra de providencias judiciales, máxime si existe otro
medio de defensa judicial que permita salvaguardar el derecho supuestamente
vulnerado, a menos que se interponga como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable o, que tal perjuicio, no pueda ser reparado eficazmente
por el recurso o medio judicial existente. Alega que en el caso bajo estudio el
accionante agotó todos los mecanismos judiciales que tenía a su alcance y por
ende no puede, por medio de la acción de tutela, subsanar los errores en que
incurrió al no hacer uso de los mecanismos procedentes, ni de los términos
procesales que la ley pone a su disposición.
4.2
Intervención del Magistrado Eduardo Gómez Aranguren
El
Doctor Gustavo Gómez Aranguren, Magistrado de la Sección Segunda del Consejo de
Estado, se pronunció frente a la acción de tutela incoada, en el sentido de
indicar que la misma se dirige a revivir un proceso judicial que contó con tres
instancias judiciales, en donde fueron respetadas todas las garantías del
debido proceso.
4.3
Intervención del apoderado de la Sra. Nohora Peralta Ibáñez
El
abogado Pablo José Acuña Fergusson, apoderado de la Sra. Peralta Ibáñez, allegó
durante el trámite de primera instancia, de manera extemporánea, un escrito en
el que solicitó que la demanda se rechazara de plano.
Sustenta
su petición en que “es doctrina del H. Consejo de Estado que la acción de
tutela no procede contra las providencias judiciales”, y cita una sentencia
del 30 de marzo de 2006 de la
Sección Cuarta del H. Consejo de Estado en la que se rechazó por improcedente
una acción de tutela en contra de una providencia judicial, pues se consideró
que aceptar su procedencia, quebraría la estructura política del Estado, además
sería un desconocimiento a los principios de la cosa juzgada, el debido
proceso, la seguridad jurídica y la autonomía e independencia de los jueces y
la desconcentración de la administración de justicia.
Alega
también que existe temeridad por parte de FONPRECON y su abogado, pues a pesar
de que en la presente tutela declaró bajo la gravedad de juramento que no ha
presentado otra acción de tutela respecto de los mismos hechos y derechos, él
mismo acepta dentro de la presente tutela que por los mismos hechos y derechos
presentó otra acción de tutela pero que la retiró antes de ser admitida. Sin
embargo, señala que en la página web “CONSULTA DE PROCESOS JUDICIALES” de la
Rama Judicial “hemos encontrado que el Fonprecon a través de su Abogado,
PRESENTÓ el día 9 de julio de 2009 ante el Tribunal Contencioso Administrativo
de Cundinamarca demanda en ejercicio de la
Acción de Tutela contra la Sra. NOHORA PERALTA IBÁÑEZ (Rad.
25000-23-15-000-00957-01), proceso en el cual se anota: 13-07-09 “AUTO QUE
REMITE PROCESO POR COMPETENCIA. declara la falta de competencia y remite el
expediente en forma inmediata” a los Juzgados Administrativos del Circuito de
Bogotá, para su reparto, el cual correspondió al Juzgado 39 Administrativo del
Circuito de Bogotá, bajo el No. 11001-33-31-039-2009-00224-00 // Esta demanda
fue INADMITIDA el día 15 de julio de 2009 y se le concedió al demandante tres
(3) días para corregir. El día 16 del mismo mes se le notificó al Dr. Jorge
Enrique Combatt Ruiz, y con fecha 10 DE AGOSTO DE 2009 se dicta Auto “QUE
RECHAZA LA DEMANDA //
El
día 12 de AGOSTO DE 2009, el citado Juzgado dicta el “AUTO QUE ORDENA ARCHIVAR
EL PROCESO” y se hace la anotación que ese mismo día el demandante RETIRA LA
DEMANDA.[22]” Se adjuntan fotocopias de las páginas web del
Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca y del Juzgado 39
Administrativo de Bogotá (folios 386 y 387).
Así
las cosas, sostiene que se ha configurado la actuación temeraria que consagra
el artículo 38 del Decreto Ley 591 de 1991, pues el verbo rector de la norma es
presentar varias tutelas, por lo que resulta irrelevante si fueron
admitidas o no.
Sobre
la vulneración al debido proceso alegada por el apoderado de FONPRECON, arguye
que la entidad siempre tuvo a su alcance el procedimiento legal para corregir
su error y “se abstuvo tercamente de llevarlo a cabo”, que los
procedimientos consagrados en la Ley son de orden público, y que se vulneró el
principio de buena fe a su poderdante. Indicó que “el Fondo pretende,
después de 15 años, corregir su equivocación por una vía que no es procedente,
ALEGANDO SU PROPIA CULPA PARA JUSTIFICARSE.”
Denuncia
que FONPRECON vulneró el derecho al debido proceso de la señora Nohora Peralta
al revocar unilateralmente, y sin su consentimiento expreso las resoluciones
que le habían reconocido los derechos pensionales, cuando lo procedente era
ejercer la acción de lesividad.
Sobre
la vulneración al derecho a la igualdad que aduce el accionante, indica que su
poderdante no es responsable de que su mesada pensional sea sustancialmente
superior a la de personas que desempeñaban funciones similares a la de su
esposo, pues esto obedece a un error de la misma entidad que reconoció las
pensiones. Agrega que para evitar un perjuicio irremediable al erario de la entidad,
FONPRECÓN, puede recurrir a la acción de repetición de que trata el artículo 2
de la Ley 678 de 2001 contra sus propios funcionarios, y así poder resarcir y
reintegrar las sumas que deba pagarle a la señora NOHORA PERALTA IBÁÑEZ, como
consecuencia de su obrar equivocado.
Finalmente,
como las peticiones de la tutela están encaminadas a “dejar sin efectos las
consecuencias económicas” derivadas de las sentencias del Consejo de Estado
atacadas, solicita que no se tenga en cuenta la referencia a la condena penal a
la señora Nohora Peralta Ibáñez que hace el accionante, toda vez que los fallos
de los jueces penales no deben incidir en las decisiones tomadas por los jueces
de la jurisdicción contencioso administrativa ni viceversa.
5.
Decisiones judiciales objeto de revisión
Mediante
sentencia proferida el veintisiete (27) de agosto de 2009, la
Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado negó por improcedente la tutela incoada por FONPRECON.
En
el fallo se argumenta que la acción de tutela no procede en contra de
decisiones judiciales, pues además de afectar los principios de cosa juzgada y
de seguridad jurídica, el juez constitucional estaría usurpando las
competencias que constitucional y legalmente han sido asignadas a otras
instancias judiciales.  Advierte que sólo en el evento en que una tutela se
dirija en contra de una providencia judicial por violación al derecho al acceso
a la administración de justicia sería procedente, pues en ese caso no se quebrantarían
los principios anteriormente señalados.
Se
añade que en el caso en concreto no se alegó “en forma alguna que se hayan
pretermitido instancias procesales u oportunidades que le permitieran el acceso
a la administración de justicia o al debido proceso, sino que no está de
acuerdo con la interpretación de la ley que hizo el Consejo de Estado en las
providencias acusadas”[23].
En
cuanto a la supuesta vulneración al derecho a la igualdad que aduce el
FONPRECON, se indica que, como lo alegado es la diferencia entre el monto de la
pensión de la Sra. Peralta Ibáñez y la de los demás pensionados, la titularidad
de dicho derecho es de los afiliados pensionados, no de la entidad pagadora.
Impugnada
la anterior providencia, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante
sentencia proferida el treinta (30) de mayo de 2011, confirmó el fallo de
primera instancia. Sostuvo el a quo que “los requisitos generales de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial no se cumplen
en el caso propuesto, comoquiera que el accionante interpuso la acción de
tutela contra el Consejo de Estado, máximo órgano de la jurisdicción
contenciosa administrativa, el cual, como ya se anotó, por medio de las
providencias del 1 de noviembre de 2007 y el 19 de agosto de 2010 puso fin a un
extenso proceso judicial que le permitió hacer uso en cada una de sus etapas de
los medios ordinarios idóneos para defender sus intereses // Así las cosas, pretender
que mediante acción de tutela se realice un nuevo estudio de los fundamentos
jurídicos y fácticos, y de las pruebas obrantes en el expediente, con el fin de
ordenar a los accionados proferir un nuevo fallo y que de esta manera se reviva
un proceso ya concluido por esta Corporación, haría interminable dicho proceso,
razón por la cual la presente acción de tutela, a todas luces, es
improcedente”.
5.
Actuación surtida ante la Corte Constitucional
Remitido el expediente a esta Corporación, la
Sala de Selección Numero Dos, mediante auto de diecinueve (19) de febrero de
dos mil nueve (2009), dispuso su revisión por la
Corte Constitucional.
Mediante
decisión adoptada por la Sala Plena de esta Corporación el cinco (05) de mayo
de dos mil diez (2010) se resolvió dictar sentencia de unificación en el
presente proceso y se suspendieron los términos para fallar de conformidad con
el artículo 54A del Reglamento Interno de la
Corte Constitucional y el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991.
Mediante Auto de trece (13) de
julio de dos mil diez (2010) el Magistrado sustanciador ordenó oficiar a la
Secretaría de la Sección Tercera Subsección A del Tribunal Contencioso
Administrativo para que enviara copia del Auto proferido el diez (10) de julio
de 2009, Magistrada Ponente Dra. Bertha Lucía Ceballos Posada, en el expediente
Radicado 25000-23-15-000-2009-00957-00 Acción de tutela instaurada por el Fondo
de Previsión Social del Congreso de la
República y a la Secretaría de la
Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito judicial de San Gil, para que
enviara copia de la sentencia proferida el veinticinco (25) de noviembre de dos
mil cinco (2005), Radicado 134, Magistrado Ponente Dr. Luís Guillermo Salazar
Otero, en el proceso adelantado contra la
Sra. Nohora Peralta Ibáñez por el delito de estafa.
En
virtud de la anterior providencia fueron remitidos a este Despacho:
1.
Copia del auto proferido por la
Sección Tercera Subsección A del Tribunal Contencioso Administrativo para que
enviara copia del Auto proferido el diez (10) de julio de 2009, Magistrada
Ponente Dra. Bertha Lucía Ceballos Posada, en el expediente Radicado
25000-23-15-000-2009-00957-00 Acción de tutela instaurada por el Fondo de
Previsión Social del Congreso de la República.
2.
Copia de la sentencia proferida,
el veinticinco (25) de noviembre de dos mil cinco (2005), Radicado 134,
Magistrado Ponente Dr. Luís Guillermo Salazar Otero, por la
Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito judicial de San Gil en el
proceso adelantado contra la Sra. Nohora Peralta Ibáñez por el delito de
estafa.
El
magistrado sustanciador constató que a pesar de haber sido impugnada de manera
oportuna la sentencia proferida en primera instancia el veintisiete (27) de
agosto de 2009 por la
Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, no se había dado trámite a dicha impugnación.  Por tal
razón, mediante el Auto 379 de 2010, de siete (07) de diciembre de 2010, la
Sala Plena de la Corte Constitucional ordenó:
Primero.- LEVANTAR la
suspensión de términos decretada en el presente proceso.
Segundo.- ORDENAR que por
Secretaría General de esta Corporación se DEVUELVA el expediente
T-2.482.431 a la Secretaría General de la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado para que se le dé trámite al escrito
presentado por el apoderado del FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA
REPÚBLICA, mediante el cual se impugna la sentencia proferida el veintisiete
(27) de agosto de dos mil nueve (2009) por la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo, C. P. Martha Sofía Sanz Tobón y se adelante la
segunda instancia si hay lugar a ello.
Tercero.- Una vez surtida
la actuación a la que hace referencia el numeral anterior de esta providencia y
agotada la segunda instancia si hay lugar a ello, el expediente de la
referencia debe ser devuelto al Despacho del Magistrado Humberto Antonio Sierra
Porto para que adelante la revisión ante la Sala Plena, en los términos de los
artículos 53 y 54 A del Reglamento Interno.
El
día siete (7) de octubre de 2011 fue devuelto el expediente de la referencia a
la Secretaría General de la Corte Constitucional, a partir de esa fecha se
suspendieron nuevamente los términos de conformidad con el artículo 53 del
Reglamento Interno de la Corte Constitucional. El expediente fue remitido al
despacho del magistrado sustanciador el diez (10) de octubre del mismo año.
Mediante Auto fechado el diecisiete
(17) de enero de dos mil doce (2012) el Magistrado sustanciador ordenó que
por Secretaría General se oficiara al Director General de FONPRECON para que
enviara un informe detallado del estado actual del proceso instaurado contra
las Resoluciones 1214 de 1993 y 1657 de 1994. Igualmente le solicitó que
reportara si había dado cumplimiento a la Resolución No. 0367 del 24 de abril
de 2009 y a lo ordenado en la sentencia proferida el 17 de junio de 1999, por
la Sección Segunda Subsección A del Consejo de Estado, y definitiva había
realizado la reliquidación de la mesada pensional y el pago del retroactivo a
favor de la Sra. Nohora Peralta Ibáñez.
El veintiséis (26) de enero
de dos mil doce (2012) fue recibido en la Secretaría General de la Corte
Constitucional el informe solicitado, en el cual se consigna que el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, mediante Auto de veintiuno (21) de octubre de
dos mil once (2011) ordenó la suspensión provisional de las Resoluciones 1214
de 1993 y 1657 de 1994, y posteriormente, el once 2011 de mayo de 2011,
profirió sentencia en el proceso promovido por FONPRECON contra dichos actos
administrativos y los declaró nulos por su evidente ilegalidad, ya que los
reajustes especiales establecidos en los Decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994
eran aplicables únicamente a los senadores y representantes a la Cámara y el
Sr. Arbeláez nunca tuvo tales investiduras y por lo tanto la Sra. Peralta
Ibáñez no podía tener derecho a que su pensión fuera reajustada con fundamento
en aquellas normas. En la misma providencia se deniega el restablecimiento del
derecho solicitado por FONPRECON, consistente en el reintegro de los pagos
efectuados por conceptos de reajustes especiales en la mesada pensional
sustituida  y la restitución del mayor valor pagado que por ese concepto había
recibido la Sra. Peralta Ibáñez, con el argumento que “no resulta admisible
que FONPRECON alegue en su favor la culpa en que incurrió al reconocer dichas
sumas de dinero canceladas en exceso, máxime cuando dentro del plenario no obra
prueba alguna que permita establecer que la parte demandada actuó de mala fe
para obtener el pago de los mismos”. Esta sentencia fue recurrida por ambas
partes y actualmente se encentra en curso la segunda instancia.
Indica
que con anterioridad a dichas providencias FONPRECON había comenzado los
trámites dirigidos a dar cumplimiento a la Resolución 0367 de 2009, pero que no
consiguió culminarlos porque se iniciaron dos acciones populares contra la
entidad pública que buscaban evitar el pago en favor de la Sra. Peralta Ibáñez
por la afectación del derecho colectivo a  la moralidad pública. Los procesos
finalmente fueron acumulados en el Juzgado Trece Administrativo de Bogotá,
despacho que mediante auto de veintiocho (28) de abril de dos mil diez (2010)
decretó como medida cautelar la suspensión del cumplimiento de la resolución
367 de 2009 de FONPRECON. El trámite de la acción popular actualmente no ha
concluido. Para dar cumplimiento a la medida cautelar ordenada, FONPRECON
expidió la Resolución 0777 de dieciocho (18) de junio de dos mil diez (2010) y
ordenó suspender el pago retroactivo reclamado por la Sra. Peralta Ibáñez,
hasta tanto se decidiera la acción de lesividad promovida por FONPRECON contra
las Resoluciones 1214 de 1993 y 1657 de 1994.
Al
informe se anexaron copias simples de los siguientes documentos:
1.
Auto fechado el veintiuno (21) de
octubre de 2010, de la Sección Segunda Subsección C del Tribunal Administrativo
de Cundinamarca,  Magistrado Ponente Ilvar Nelson Arévalo Perico, Exp. N°
09-00130. Demandante: FONPRECON. Demandado: Nohora Peralta Ibáñez.
2.
Auto fechado el veintiocho (28) de
abril de 2010, del Juzgado 13 Administrativo del Circuito de Bogotá, Radicación
N°2009-345. Demandante: Procuraduría 1 Delegada ante el Consejo de Estado.
Demandado: FONPRECON.
3.
Sentencia fechada el once (11) de
mayo de 2011, de la Sección Segunda Subsección C del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca,  Magistrado Ponente Ilvar Nelson Arévalo Perico. Exp. N° 09-00130.
Demandante: FONPRECON. Demandado: Nohora Peralta Ibáñez.
4.
Resolución 0777 de dieciocho (18)
de junio de dos mil diez (2010) expedida por FONPRECON.
El
23 de enero de 2015, la Magistrada  Sustanciadora  (e)  decretó las
siguientes pruebas:
“ORDENAR que por Secretaría General se oficie al
Director General del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República FONPRECON,
para que envíe al Despacho, en el término de tres (3) días contados a partir
de la comunicación de la presente providencia, un informe detallado, acompañado
de fotocopia de cada una de las decisiones judiciales pertinentes, del estado
actual del proceso instaurado contra la Resolución No. 1214 de dieciséis (16)
de diciembre de mil novecientos noventa y tres (1993), por medio de la cual “se
decreta y ordena el pago de un reajuste especial”, a la mesada pensional de
Alberto Arbeláez Londoño y contra la Resolución No. 1657 de 30 de diciembre de
1994, mediante la cual se ordena reconocer y pagar un reajuste especial del 75%
a la pensión que disfrutaba la Sra. Nohora Peralta Ibáñez. Igualmente que
dentro del mismo término informe si se dio cumplimiento a la Resolución No.
0367 del 24 de abril de 2009, y si FONPRECON ha dado cumplimiento a lo ordenado
en la sentencia proferida el 17 de junio de 1999, por la Sección Segunda
Subsección A del Consejo de Estado, con ponencia del Consejero Humberto
Cárdenas Gómez, y si ha realizado la reliquidación y pago de la mesada
pensional a favor de la Sra. Nohora Peralta Ibánez,”
El
29 de enero de 2015, el Director General de FONPRECON rindió un informe
detallado acerca del estado actual de los procesos adelantados por la Entidad
en contra de la señora Peralta Ibáñez. Un examen de los mismos, evidencia lo
siguiente:
·
En cuanto a la acción de lesividad. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante
sentencia del 11 de mayo de 2011, decidió declarar la nulidad de las
resoluciones No. 1214 del 16 de diciembre de 1993 y 1657 del 30 de diciembre de
1994, mediante las cuales se reconoció y ordenó liquidar un reajuste especial
de la pensión de jubilación de la señora Nohora Peralta Ibáñez. La anterior
decisión fue apelada por FONPRECON, por cuanto se negó la pretensión de
reintegrar el mayor valor pagado, e igualmente fue impugnado por la demandada.
Desde el 18 de septiembre de 2012 el expediente se encuentra para fallo
en el Consejo de Estado.
·
En relación con la acción
popular. El 6 de septiembre de
2013, el Juzgado 13 Administrativo de Bogotá, profirió sentencia amparando
los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público,
y en consecuencia, le ordenó a FONPRECON suspender el pago del retroactivo en
exceso reclamado por la señora Nohora Peralta Ibáñez, hasta tanto se profiera
sentencia definitiva en el proceso de lesividad. El Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, en sentencia del 20 de marzo de 2014, confirmó la decisión
y la agregó en el sentido de ordenar “abstenerse de realizar en el futuro
cualquier reconocimiento y/o pago derivado de tales actos administrativos
igualmente hasta que la jurisdicción contencioso administrativa se pronuncie de
fondo, en forma definitiva”.
·
En lo que atañe al pago. FONPRECON informó que, en cumplimiento de lo ordenado
en el fallo de acción popular, no realizará pago alguno hasta tanto “se
profiera un fallo definitivo dentro del proceso de acción de lesividad”.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Es competente la Corte Constitucional para revisar las
decisiones proferidas dentro del trámite de la acción de tutela de la
referencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Presentación del problema jurídico.
Con base en los hechos que se encuentran probados en
el expediente, los argumentos de las partes y las decisiones de instancias, la
Corte considera que el problema jurídico por resolver es el siguiente:
¿Incurrieron la Sección Segunda, Subsección
“A” del Consejo de Estado, mediante sentencia del 17 de junio de 1999 en la
cual se revocó un fallo del 4 de julio de 1997 del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, así como la Sala Especial Transitoria en auto del 9 de diciembre
de 2008, por medio del cual declaró improcedente un recurso de súplica, en un defecto
sustantivo [no fáctico como lo planteó el accionante], por estimar que los
artículos 69 y 73 del C.C.A., debían ser interpretados en el sentido restrictivo
de que la excepción que consagran para la revocatoria directa de los actos
administrativos mediante los cuales se crea o modifica una situación jurídica o
se reconoce un derecho, sin contar con el consentimiento previo y por escrito
del respectivo titular, se limita a aquellos supuestos donde el particular
participó o influyó en la adopción de un acto administrativo ilegal?. En otras
palabras, se debe entender que la administración no puede revocar su propio
acto, sino acudir en acción de lesividad, en supuestos en los cuales:
·
No existe plena prueba
que el particular indujo en error a la administración (vgr. mediante la
presentación de documentación falsa), pero sí se cuenta con indicios serios que
apuntan a que ello fue así, dado lo protuberante del yerro;
·
Más allá de si se logra
comprobar que el ciudadano influyó en la adopción de un acto administrativo
ilegal, se tiene probado que se benefició conscientemente de unos indebidos
efectos económicos a su favor (vgr. cuando existe un error evidente acerca de
la labor o el cargo que desempeñaba el titular de una pensión);
·
Posteriormente, la
justicia penal condena al beneficiario por haberse apropiado indebidamente de
dineros públicos, no obstante no haberse aun declarado la ilegalidad de los
respectivos actos administrativos.
En este orden de ideas antes de resolver el asunto
específico se hará una breve referencia a (i) la figura de la temeridad en el
proceso de tutela; (ii) la procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales; (iii) la jurisprudencia constitucional sobre el
defecto sustantivo y el defecto fáctico de las providencias judiciales; (iv) la
jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional respecto del
alcance del artículo 73 del Código Contencioso administrativo y (v) finalmente
se examinará el caso concreto.
3.
Temeridad
De conformidad con el artículo 38 del Decreto 2591 de
1991 la actuación temeraria se presenta “cuando, sin motivo expresamente
justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su
representante ante varios jueces o tribunales”, la verificación de esta
conducta trae aparejado el rechazo y la decisión desfavorable de todas
las solicitudes. Además, el abogado que incurra en ésta conducta “será
sancionado con la suspensión de la tarjeta profesional al menos por dos años.
En caso de reincidencia, se le cancelará su tarjeta profesional, sin perjuicio
de las demás sanciones a que haya lugar”.
La
jurisprudencia constitucional, ha interpretado está disposición en el sentido de
que la configuración de la temeridad y la aplicación de las consecuencias
normativas descritas –rechazo o decisión desfavorable y sanciones- exige
verificar, en primer lugar, si existe una identidad de partes, hechos y
pretensiones entre las acciones de tutela interpuestas –lo que coincide con el
fenómeno de la cosa juzgada en el caso de que alguna haya sido decidida
previamente- y, en segundo lugar, si no existe justificación para ello, razón
por la cual hay mala fe en la conducta del accionante[24].
Si
alguno de estos elementos no está presente no se configura la temeridad. En
este orden de ideas, una vez constatada la ausencia de identidad no hay lugar a
declararla. Así mismo, si el primero de los elementos reseñados –identidad-
está presente pero el segundo –ausencia de justificación y mala fe- no lo está,
esta Corte ha afirmado que tiene lugar la improcedencia en virtud de que existe
cosa juzgada pero no las sanciones pues la temeridad no se configura[25].
En
punto a la triple identidad –de partes, hechos y pretensiones- esta
Corporación ha señalado que puede ser desvirtuada por: (i) nuevas circunstancias fácticas o jurídicas que varíen sustancialmente la situación inicial[26]; (ii) por
el hecho de que la jurisdicción constitucional, al conocer de la primera acción
de tutela, no se pronunció realmente sobre una de las pretensiones del
accionante[27]
o porque (iii) la Corte Constitucional profiere una sentencia de unificación, cuyos efectos hace
explícitamente extensivos a un grupo de personas que se consideran en igualdad
de condiciones[28]. Como se dijo, en ausencia de la triple
identidad, no es posible sostener que exista cosa juzgada ni temeridad y, por
lo tanto, la acción de tutela es procedente y el juez debe entrar a fallar el
fondo del asunto[29].
En
tal orden de ideas en la sentencia T-1034 de 2005 la
Sala Cuarta de Revisión estimó que no se presentaba temeridad en el caso de
una ciudadana que interpuso dos acciones de tutela –una en el año 2001, la cual
fue negada en ambas instancias, y otra en el 2005- debido a que una entidad
financiera modificó en su perjuicio la reliquidación de su crédito UPAC con el argumento de que se habían
detectado errores en la misma. Para sustentarlo dijo que “a pesar de que los hechos expuestos en
ambas tutelas son similares, existen motivos justificados para la presentación
de la nueva acción de tutela (…) fue con posterioridad que la
Corte Constitucional profirió las sentencias de tutela sobre casos similares
en los cuales existieron múltiples reliquidaciones de los créditos y sentó su
jurisprudencia sobre el respeto al acto propio y la violación de los derechos
al debido proceso y a la buena fe de los usuarios del sistema financiero”.
De forma similar, en la sentencia T-009 de 2000, la
Sala Tercera de Revisión consideró que no configuraba la temeridad en el caso
de varios trabajadores amparados por el fuero sindical que interpusieron dos
acciones de tutela –una en 1998, la cual fue considerada improcedente en ambas
instancias y otra en 1999- debido a que fueron despedidos a raíz de un cese de
actividades declarado como ilegal con acudir previamente a la justicia laboral.
Sostuvo que “podría afirmarse
que, en el presente caso, los actores interpusieron una segunda acción de
tutela a raíz de las mismas circunstancias fácticas (…) Sin embargo, en la
segunda acción presentada, los trabajadores despedidos alegan la vulneración de
su derecho a la igualdad y solicitan la aplicación al caso de una doctrina
constitucional que sólo fue formulada por la
Corte una vez decididas las acciones primariamente presentadas [se refiere a la sentencia SU-036 de
1999]. Se trata entonces de una segunda acción que, sin embargo, se funda en
un hecho nuevo: la consagración de una doctrina constitucional que reconoce (1)
la aplicación inmediata del derecho al debido proceso en los procedimientos de
despido en virtud de la declaratoria de ilegalidad de un cese de actividades y
(2) la procedencia de la tutela a fin de hacer exigible el mencionado derecho. En las condiciones anotadas, parece claro que los
actores, en ejercicio de su derecho a la igualdad, consideraron que la doctrina
sentada por la Corte Constitucional, para resolver un caso cuyos hechos son
idénticos y concomitantes a los hechos que originaron su solicitud de amparo,
les era aplicable”.
En
relación con las justificaciones admisibles para presentar más de una
acción de tutela con triple identidad, y que descartan la mala fe necesaria
para el fenómeno de la temeridad, la jurisprudencia constitucional ha
identificado algunas situaciones  tales como (i)  la condición del actor que lo
coloca en estado de ignorancia[30]
o indefensión, propio de aquellas situaciones en que los individuos obran por
miedo insuperable o por la necesidad extrema de defender un derecho y no por
mala fe[31]
y (ii) el asesoramiento errado de los profesionales del derecho[32].
En
el asunto de la referencia se aprecia lo siguiente:
El
representante de FONPRECON inicialmente impetró tutela por la supuesta
vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso con
ocasión de la expedición de los actos administrativos mediante los cuales el
Fondo reconoció los reajustes pensionales a la
Sra. Nohora Peralta Ibáñez. Esa primera acción de tutela estaba dirigida
contra FONPRECON e inicialmente fue repartida a la
Sección Tercera Subsección A del Tribunal Contencioso Administrativo de
Cundinamarca[33],
la cual mediante auto fechado el diez (10) de julio de 2009 declaró su falta de
competencia y la remitió al juez de circuito judicial administrativo de Bogotá
al cual le correspondiera por reparto. La acción fue repartida al Juzgado
Treinta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá, quien mediante proveído
de quince (15) de julio de 2009 resolvió inadmitir la tutela de la referencia y
le concedió al demandante el término de tres días para subsanarla. El apoderado
de FONPRECON decidió renunciar al término de ejecutoria de la providencia
anterior y retiró la solicitud de amparo presentada con sus anexos[34].
Se
advierte entonces que esta primera acción de tutela la presentó el apoderador
judicial de FONPRECON e iba dirigida contra la misma entidad pública, razón por
la cual no se cumple el primer requisito exigido para que se configure
temeridad, es decir, que haya identidad de partes entre dos acciones de tutela presentadas
por la misma persona o su representante, porque la acción de tutela que da
lugar a la presente sentencia de revisión fue impetrada contra la
Subsección A de la Sección Segunda y contra la
Sala Especial Transitoria de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado.
En
otras palabras, si bien el apoderado de FONPRECON impetró dos acciones de
tutela, en la primera el demandado era la entidad pública por haber emitido los
actos administrativos mediante los cuales concedía los reajustes pensionales a la
Sra. Peralta Ibáñez; la segunda en cambio, fue incoada contra las sentencias
judiciales que acogieron las pretensiones de la
Sra. Peralta Ibáñez y que no concedieron el recurso extraordinario de
súplica.
Tampoco
es evidente la mala fe en la actuación del apoderado de FONPRECON, lo que
descarta igualmente la presencia de una actuación temeriaria; es claro que  antes
de impetrar la segunda tutela el apoderado retiró la primera solicitud interpuesta,
es decir, las dos acciones nunca fueron presentadas simultáneamente, ni hubo
lugar a que el Juzgado Treinta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá se
pronunciara de fondo, precisamente porque la conducta del demandante impidió
que la primera acción de tutela  siguiera su curso. En esa medida, de acogerse
en este caso concreto, el parecer del apoderado de la
Sra. Peralta Ibáñez en el sentido de que la temeridad se configura con la
mera presentación de dos solicitudes de tutela, se vulneraría el derecho
fundamental de la entidad pública a acceder a la administración de justicia y a
la tutela judicial efectiva, pues se le cercenaría la posibilidad de que un
juez estudiara de fondo la presunta vulneración de sus derechos fundamentales.
4.
La jurisprudencia constitucional en torno a la procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia
Según ha sostenido este Tribunal[35] para que la tutela en contra de una decisión judicial
sea procedente, y por ende, para que pueda prosperar se deben verificar,
respectivamente, la presencia de unas causales genéricas y otras específicas,
además de la violación a un derecho fundamental.
Las condiciones generales de procedencia son aquellas
cuya ocurrencia habilita al juez de tutela para adentrarse en el contenido de
la providencia judicial que se impugna. En otras palabras, su cumplimiento no
determina la configuración de un defecto que demuestre que el juez ordinario ha
violado los derechos fundamentales del accionante a través de la expedición de
una sentencia o auto, simplemente autoriza al juez de tutela a examinar si ello
ha sucedido. Estas son:
(i)
Que la cuestión que
se discuta resulte de evidente relevancia constitucional a la luz de la
protección de los derechos fundamentales de las partes. Exigencia que busca
evitar que la acción de tutela se torne en un instrumento apto para
involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.
(ii)
Que se hayan agotado
todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial existentes
para dirimir la controversia, salvo que se trate de evitar la consumación de un
perjuicio iusfundamental irremediable.
(iii)
Que la acción de
tutela sea interpuesta en un término razonable a partir del momento en que se
produjo la vulneración o amenaza del derecho fundamental, cumpliendo con
denominado requisito de la inmediatez. Lo anterior, con el objeto de preservar
los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, tan caros en nuestro
sistema jurídico.
(iv)
Que si se trata de
una irregularidad procesal, ésta tenga un efecto determinante en la sentencia
que se impugna y que conculque los derechos fundamentales del actor.
(v)
Que la parte actora
haya advertido tal vulneración de sus derechos fundamentales en el trámite del
proceso ordinario, siempre que esto hubiere sido posible[36].
(vi)
Que no se trate de
sentencias proferidas en el trámite de una acción de tutela. De forma tal, que
se evite que las controversias relativas a la protección de los derechos
fundamentales se prolonguen de forma indefinida.
Una vez establecido el cumplimiento de los anteriores
requisitos, el juez de tutela sólo podrá conceder el amparo cuando halle
probada la ocurrencia de al menos una de las causales específicas de
procedibilidad de la tutela contra sentencias[37],
a saber:
(i)
Defecto orgánico, que tiene
lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera
absoluta, de competencia para ello.
(ii)
Defecto procedimental absoluto,
que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido.
(iii)
Defecto fáctico, que surge
cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del
supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
(iv)
Defecto material o sustantivo,
que se origina cuando las decisiones son proferidas con fundamento en normas
inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción
entre los fundamentos y la decisión.
(v)
Error inducido, que se presenta
cuando la autoridad judicial ha sido engañada por parte de terceros y ese
engaño lo llevó a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales.
(vi)
Decisión sin motivación, que tiene
lugar cuando el funcionario judicial no da cuenta de los fundamentos fácticos y
jurídicos de su decisión, pues es en dicha motivación en donde reposa la
legitimidad de sus providencias.
(vii)
Desconocimiento del precedente,
que se origina cuando el juez ordinario, por ejemplo, desconoce o limita el
alcance dado por esta Corte a un derecho fundamental, apartándose del contenido
constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
(viii)
Violación directa de la
Constitución.
Con
fundamento en las anteriores consideraciones, se dispone la
Sala a hacer el análisis del caso concreto.
5.
Breve referencia a los defectos sustantivo y fáctico en la jurisprudencia
constitucional
En
diferentes pronunciamientos, esta Corporación ha delimitado el campo de
aplicación del defecto sustantivo en las providencias judiciales, al
señalar que se presenta, entre otras razones cuando: (i) la decisión
cuestionada se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable al caso
concreto, es decir, por ejemplo, la norma empleada no se ajusta al caso o es
claramente impertinente[38],
o no se encuentra vigente por haber sido derogada[39], o por haber sido
declarada inconstitucional[40],
(ii) a pesar del amplio margen interpretativo que la
Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la interpretación o
aplicación que se hace de la norma en el caso concreto, desconoce sentencias
con efectos erga omnes que han definido su alcance[41], (iii) la interpretación
de la norma se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso
y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática[42], (iv) la norma
aplicable al caso concreto es desatendida y por ende inaplicada[43], o (v) porque a pesar de que
la disposición en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecua a la
situación fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo,
se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el
legislador[44].
En
lo que atañe al defecto fáctico ha sostenido esta Corporación que tiene
lugar “cuando
resulta evidente que el apoyo probatorio en que se basó el juez para aplicar
una determinada norma es absolutamente inadecuado...”[45].
Y ha aseverado de igual manera, que la acción de tutela únicamente procede
cuando se hace manifiestamente irrazonable la valoración probatoria hecha por
el juez en su providencia. Así, ha indicado que “el error en el juicio valorativo
de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y
manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues
el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la
actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un
asunto, según las reglas generales de competencia...”[46].
La
Corte ha identificado dos dimensiones en las que se presentan defectos
fácticos: Una dimensión negativa que ocurre cuando el juez niega o valora la
prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa[47] u omite su valoración[48] y sin razón
valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge
clara y objetivamente[49].
Esta dimensión comprende las omisiones en la valoración de pruebas
determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el
juez[50].
Y una dimensión positiva, que se presenta generalmente cuando el juez aprecia
pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada
que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente
recaudadas (artículo 29 C. P.) o cuando da por establecidas circunstancias sin
que exista material probatorio que respalde su decisión, y de esta manera
vulnere la Constitución.[51]
6.
La jurisprudencia constitucional en torno al artículo 73 C.C.A. y el artículo
19 de la Ley 797 de 2003
Inicialmente la jurisprudencia de la Corte
Constitucional a partir de la sentencia T-347 de 1994[52] sostuvo que la
administración no puede, en forma unilateral, revocar actos de carácter
particular y concreto que reconozcan derechos en favor de los administrados,
sin el consentimiento por escrito de éstos. A esta conclusión arribó
precisamente del examen de la aplicación de los artículos 73 y 74 del Código
Contencioso Administrativo. Al respecto se consigna en la citada sentencia:
Razones de seguridad jurídica y de respeto a los
derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas subjetivas que han quedado
consolidadas en cabeza de una persona, como también la presunción de legalidad
de las decisiones administrativas en firme, avalan el principio de la inmutabilidad
o intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la administración a
través de un acto administrativo.
Es cierto que según el inciso 2o. del art. 73 en
referencia es posible la revocación de los actos administrativos de contenido
subjetivo o particular y concreto "cuando resulten del silencio positivo,
si se dan las causales previstas en el art. 69, o si fuere evidente que el acto
ocurrió por medios ilegales"; pero esta norma debe ser entendida en el
sentido de que hace alusión exclusivamente al llamado acto presunto, producto
del silencio administrativo positivo, que ha reconocido una situación jurídica
particular o un derecho subjetivo a una persona.
Dicho de otra manera, los actos administrativos
expresos expedidos por la administración que reconocen un derecho subjetivo no
son revocables por ésta sino en los términos ya indicados (arts. 73, inciso 1
del C.C.A.). En tal virtud cuando la administración observe que un acto de esta
naturaleza es contrario a la Constitución o la ley debe proceder a demandar su
propio acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo (art. 149
inciso 1 del C.C.A.), pero no podrá revocarlo directamente.
En
esta primera decisión se adopta una posición semejante a la defendida por el
Consejo de Estado en esa época, en el sentido que sólo eran revocables de
manera directa los actos de carácter particular y concreto fruto del silencio
administrativo positivo. Con posterioridad esta tesis fue reiterada en las
sentencias T-456 de 1994, T-355 de 1995 y T-134 de 1996.
Sin embargo, a partir de la sentencia T-315 de 1996,
esta Corporación comenzó a admitir que también podían ser objeto de revocatoria
directa los actos administrativos ilegales que no fueran fruto del silencio
administrativo positivo. En esta providencia, cuyos supuestos fácticos eran muy
similares a los analizados en la presente decisión[53], sostuvo la
Sala de revisión:
Primero: Los
actos ejecutados por la administración, en relación con el reajuste de la
mesada pensional en favor del señor Salazar Ramírez, crearon en su favor una
situación jurídica particular y concreta.
A pesar del error que la misma administración aduce
haber cometido al interpretar una norma, se creó, en cabeza del actor, un
derecho que no podía ser modificado con el simple envío de comunicaciones o la
expedición de unas resoluciones que, so pretexto de enmendar el yerro cometido,
confirmaban actos que de suyo, tal como se explicó en la consideración
preliminar, se encontraban en firme.
(…)
Sexto: El
Director del Fondo, afirma que la administración está facultada para revocar
actos que reconozcan derechos particulares y concretos, cuando el acto ha sido
producto del empleo de medios ilegales por parte del particular.  Si bien es
cierto lo anterior, pues sólo los derechos obtenidos con arreglo a las leyes
son objeto de protección, en el presente caso, no es claro, como tampoco le
compete dilucidarlo a la Corte, que el actor hubiese recurrido a conductas de
las que se le pueda deducir mala fe e intención de engañar a la
administración.
Séptimo: La
facultad dada a la administración para revocar actos de carácter particular
cuando se ha hecho uso de medios ilegales, ha sido expuesta por la Sección
Segunda del H. Consejo de Estado, por ejemplo, en la sentencia del 6 de mayo de
1992. Dicha facultad, se ha entendido como una sanción para el particular que
ha recurrido a medios ilícitos, con el fin de obtener el reconocimiento de un
derecho.
En el presente caso no es claro que el actor se
hubiese prevalido de artificios para engañar al Fondo y percibir el beneficio
que hoy es objeto de discusión.
(…)
En conclusión, no es en este proceso donde se puede
calificar la mala fe con que actuó el actor. Al respecto, es necesario recordar
que la propia Constitución, en su artículo 83, consagró la presunción de buena
fe en las actuaciones que los particulares ejercen frente a la administración,
presunción que debe ser desvirtuada ante la instancia correspondiente.
Nótese
cómo esta decisión diferencia entre los dos supuestos de revocatoria directa de
los actos administrativos de carácter particular y concreto previstos en el
artículo 73 C.C.A., es decir, distingue entre aquellos actos que son producto
del silencio administrativo positivo y los que son el resultado de medios
ilegales. No obstante, en el caso concreto para entonces, se estimó que no
era evidente que los actos que ordenaron el reajuste hubieran sido expedidos en
virtud de medios ilegales y por tanto se aplicó el principio de buena fe para conceder
finalmente el amparo solicitado.
En
la misma línea jurisprudencial se encuentran las sentencias T-376 y  T-639 de
1996. En esta última providencia examinó la Sala Novena de Revisión la
revocatoria directa de unas pensiones de invalidez obtenidas mediante documentación
falsa, y sostuvo que cuando se trataba de actos administrativos obtenidos
con medios ilegales, procedía la revocatoria directa, así no fueran producto
del silencio administrativo positivo[54].
Al respecto se consigna:
Los actos administrativos de carácter particular y
concreto, no pueden ser revocados directamente por la autoridad que los
expidió, pues, en este caso, se involucra la discusión sobre un derecho que no
puede ser resuelta por la misma entidad que lo reconoció, sino por la jurisdicción
de lo contencioso administrativo. Sin embargo, no significa que frente a los
actos administrativos de carácter particular y concreto la Administración quede
atada a su propia decisión hasta que ésta sea objeto de un pronunciamiento por
parte de la jurisdicción contencioso-administrativa, pues en ciertas
circunstancias cuando la Administración encuentre que el acto es producto
de maniobras fraudulentas, que la hicieron incurrir en un error, puede
revocarlo directamente, oyendo a las partes y sin perjuicio de los
derechos adquiridos, pues el propio Constituyente ha previsto que son dignos de
protección sólo aquellos derechos que han sido adquiridos con justo título.(Negrillas
y subrayados agregados).
Cuando la autoridad que ha proferido un acto administrativo
de carácter particular y concreto, encuentra que el mismo se obtuvo con
fundamento en actuaciones ilegales o fraudulentos, tiene la facultad de
revocarlo, pues en este caso, el interés que prima es aquel que tiene el
conglomerado social en que las actuaciones de la Administración no se obtengan
por medios que vulneren el ordenamiento jurídico. Ello atenta contra el derecho
que tiene la ciudadanía a que las actuaciones del Estado se adelanten en forma
equitativa, respetando el derecho que tienen los asociados de acceder a la
Administración en igualdad de condiciones, derecho que no puede claudicar en
favor de quienes utilizan mecanismos contrarios a la ley para obtener un
pronunciamiento favorable a sus intereses.
Postura
que se reitera en la sentencia T-336 de 1997[55],
en los siguientes términos:
Así, pues, esta Corporación comparte, en principio, el
criterio expresado por el Consejo de Estado (Sentencia del 18 de julio de
1991), según la cual "los únicos actos de carácter particular que son
susceptibles de revocación, sin el consentimiento expreso y escrito del
titular, son los que resultan de la aplicación del silencio administrativo
positivo", ya que tanto las causales establecidas en el artículo 69 del
Código Contencioso Administrativo, a las que remite el 73 Ibídem, como
la de haberse perfeccionado el acto por medios ilegales tienen por presupuesto
que el acto objeto de revocación tenga el carácter de ficto, es decir, que
pertenezca a la categoría indicada. De lo contrario -esto es, si no se produjo
en virtud del silencio administrativo positivo-, la revocación unilateral no
procede, a menos que se trate de una abrupta, abierta e incontrovertible
actuación ilícita o fraudulenta, debidamente probada, cuya persistencia
implique grave y actual quebranto al orden jurídico (…)
Es claro que no se trata de situaciones en las cuales
la autoridad pública pueda intuir o sospechar la ilegalidad de los medios
usados para obtener o provocar el acto administrativo que se revoca. Debe darse
una evidencia de ello y, en consecuencia, la motivación del acto revocatorio
dejará constancia expresa acerca de los elementos de juicio que llevaron al
ente administrativo a concluirlo así.
Tesis
que luego sería reiterada en las sentencia T-436 de 1998, T-720 de 1998, T-276
de 2000, T-445 de 2002 y T-450 de 2002[56].
En esta última providencia se consigna:
Según la jurisprudencia reiterada de esta Corporación,
que ha seguido también, el criterio expresado por el Consejo de Estado
(Sentencia del 18 de julio de 1991), “los únicos actos de carácter
particular que son susceptibles de revocación, sin el consentimiento expreso y
escrito del titular, son los que resultan de la aplicación del silencio
administrativo positivo", ya que tanto las causales establecidas en el
artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, a las que remite el artículo
73 Ibídem, como la de haberse perfeccionado el acto por medios ilegales
tienen por presupuesto que el acto objeto de revocación tenga el carácter de
ficto, es decir, que pertenezca a la categoría indicada.
Contrario sensu, -esto es, si no se produjo en virtud
del silencio administrativo positivo-, la revocación unilateral no procede, a
menos que se trate de una abrupta, abierta e incontrovertible actuación ilícita
o fraudulenta, debidamente probada, cuya persistencia implique grave y actual
quebranto al orden jurídico (Ver sentencias T-639 del 22 de noviembre de 1996.
M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa y T-376 del 21 de agosto de 1996. M.P.: Dr.
Hernando Herrera Vergara).
De conformidad con lo expresado por la sentencia T-
336 de 1997, no se trata de situaciones en las cuales la autoridad pública
pueda intuir o sospechar la ilegalidad de los medios usados para obtener o
provocar el acto administrativo que se revoca. Debe darse una evidencia de ello
y, en consecuencia, la motivación del acto revocatorio dejará constancia
expresa acerca de los elementos de juicio que llevaron al ente administrativo a
concluirlo así.
Del
anterior recuento jurisprudencial se concluye que la Corte Constitucional desde
el año 1996 interpreta el inciso segundo del artículo 73 del C.C.A., distinguiendo
entre los dos supuestos en los cuales resulta legítima la revocatoria directa
de actos administrativos de carácter particular y concreto cuando: (i) son
fruto del silencio administrativo positivo, o (ii) se trata de actos expresos
que han sido obtenido por medios ilegales. Respecto de este segundo
supuesto a su vez ha determinado que la Administración puede adelantar
investigaciones internas dirigidas a verificar las pretendidas ilegalidades y
una vez verificadas proceder a la revocatoria directa del acto administrativo
en cuestión.
Ahora
bien, en virtud de la expedición de la Ley 797 de 2003, hay una normatividad
expresa en materia de la revocatoria directa de actos administrativos
relacionados con el reconocimiento de pensiones, que ha dado lugar a numerosos
pronunciamientos de esta Corporación tanto en sede de tutela como de control
constitucional. Si bien se trata de una línea jurisprudencial que en principio
resulta ajena a lo debatido en el presente proceso, pues ya no versa sobre la
interpretación del artículo 73 C.C.A. sino sobre la aplicación de previsiones
legales distintas, en todo caso se hará un breve recuento de su evolución por
la estrecha relación que guarda con la materia objeto de estudio.
En
efecto, el artículo 19 de la Ley 797 de 2003[57]
señala que corresponde a las instituciones de seguridad social, o a quienes
tengan a su cargo el pago de prestaciones económicas, verificar de oficio el
cumplimiento de los requisitos necesarios para consolidar el derecho, así como
la legalidad de los documentos que sirvieron para acreditarlos, cuando existan
motivos que permitan inferir que el reconocimiento de la prestación económica periódica,
fue indebido. En caso de que no se acredite el cumplimiento de los requisitos o
que los documentos presentados para el efecto sean falsos, el correspondiente
funcionario debe proceder a la revocatoria directa del acto, sin el
consentimiento del particular, e informar a las autoridades competentes.
La
constitucionalidad de esta disposición fue examinada en la Sentencia C-835 de
2003 y la declaró exequible de manera condicionada “en los términos del
numeral 4 de las consideraciones y fundamentos de esta sentencia.”
En el acápite
correspondiente señaló la Corte que la revocatoria de los actos administrativos
que reconocen derechos pensionales, debía cumplir, estrictamente, con el
trámite señalado en el Código Contencioso Administrativo, y en las demás normas
que regulen la materia, a efecto de garantizar el derecho fundamental al debido
proceso de los titulares de esas prestaciones, especialmente con el
procedimiento contemplado en los artículos 74, 28, 14, 34 y 35 del Código
Contencioso Administrativo. Sobre este particular, la Corte
indicó:
Desde
luego que en desarrollo del debido proceso la revocatoria establecida en el
artículo 19 de la ley 797 de 2003 tiene que cumplir satisfactoriamente con la
ritualidad prevista en el Código Contencioso Administrativo o en los estatutos
especiales que al respecto rijan. Vale decir, con referencia al artículo 19
acusado el acto administrativo por el cual se declara la revocatoria directa de
una prestación económica, deberá ser la consecuencia lógica y jurídica de un
procedimiento surtido con arreglo a los artículos 74, 28, 14, 34 y 35 del
Código Contencioso Administrativo, sin perjuicio de la aplicación de las normas
de carácter especial que deban privilegiarse al tenor del artículo 1 del mismo
estatuto contencioso. Pero en todo caso, salvaguardando el debido proceso.
Igualmente, mientras se adelanta el correspondiente procedimiento
administrativo se le debe continuar pagando al titular –o a los causahabientes-
de la pensión o prestación económica las mesadas o sumas que se causen, esto
es, sin solución de continuidad. Y como respecto del titular obra la presunción
de inocencia, le corresponde a la Administración allegar los medios de
convicción que acrediten la irregularidad del acto que se cuestiona. Es decir,
la carga de la prueba corre a cargo de la Administración.
En
la citada C-835 de 2003, ante el cuestionamiento sobre “¿Cuál debe ser la
entidad o importancia del incumplimiento de los requisitos que pueden dar lugar
a la revocatoria del acto administrativo de reconocimiento prestacional, aún
sin el consentimiento del titular del derecho?”, respondió la Corte que “no
se puede tratar de cualquier incumplimiento de requisitos, …{o de} falencias
meramente formales; o (…) inconsistencias por desactualización de la
información interna de las entidades correspondientes, respecto de las cuales
el titular del derecho o sus causahabientes no hayan realizado conductas
delictivas.”
Pero
puntualizó con énfasis que “cosa distinta ocurre cuando el
incumplimiento de los requisitos aludidos esté tipificado como delito y la
Corte señala claramente que basta con la tipificación de la conducta como
delito, para que la administración pueda revocar, aunque no se den los otros
elementos de la responsabilidad penal, de tal manera que en el evento de que el
reconocimiento se hizo con base en documentación falsa o se halla comprobado el
incumplimiento de los requisitos, basta con que sean constitutivos de conductas
tipificadas por la ley penal, hipótesis en la cual se inscribe la utilización
de documentación falsa, en conexidad o no con conductas tipificadas por la
ley penal tales como el cohecho, el peculado, etc. Como que se trata de una
circunstancia de ostensible ilegalidad, respecto de la cual, < (...) la
aplicación del principio de buena fe deberá operar es en beneficio de la
administración para proteger el interés público, pues en este caso la actuación
fraudulenta con la que se dio origen o desarrollo a la actuación de la
administración rompe la confianza legítima que sustenta la presunción de
legalidad del acto expedido bajo tales circunstancias>.[58]
{Énfasis fuera del texto}
Y adicional a lo anterior concluyó que “los motivos
que dan lugar a la hipótesis revocatoria del artículo 19 no pueden entenderse
de manera indeterminada, aislada, ni al margen del debido proceso. Antes bien, la
manifiesta ilegalidad, tanto de las conductas reprochadas como de los
medios utilizados para acceder a la prestación económica que se cuestione, debe
probarse plenamente en el procedimiento administrativo que contemplan las
prenotadas disposiciones, para lo cual el titular del derecho prestacional o
sus causahabientes deberán contar con todas las garantías que inspiran el
debido proceso en sede administrativa, destacándose el respeto y acatamiento,
entre otros, de los principios de la necesidad de la prueba, de la publicidad y
la contradicción; y por supuesto, imponiéndose el respeto y acatamiento que
ameritan los términos preclusivos con que cuenta el funcionario competente para
adelantar y resolver cada etapa o lapso procedimental.  Así, la decisión
revocatoria, en tanto acto reglado que es, deberá sustentarse en una ritualidad
sin vicios y en una fundamentación probatoria real, objetiva y trascendente, en
la cual confluyan de manera evidente todos los elementos de juicio que llevaron
al convencimiento del funcionario competente para resolver.  En conclusión,
entre la parte motiva y la parte resolutiva del acto de revocatoria directa
deben mediar relaciones de consonancia que estén acordes con los respectivos
mandatos constitucionales y legales, particularmente, con el debido proceso, la
legalidad de los derechos adquiridos y la defensa del Tesoro Público.
Recordando además que, en materia de supresión de actos administrativos, no es
lo mismo cuando interviene un funcionario administrativo que cuando interviene
el juez; y que, en todo caso, la revocatoria directa de un acto administrativo
que reconoce una pensión o prestación económica sólo puede declararse cuando ha
mediado un delito.”
Particularmente,
esta Corporación se ha pronunciado en sede de Revisión de tutela con respecto a
la suspensión del pago de mesadas pensionales.
Así,
en la Sentencia T-214 de 2004[59],
se reiteró que “(i) la revocatoria directa del acto propio de
la administración está, en principio, proscrita de nuestro ordenamiento
jurídico, en atención a los mandatos superiores de buena fe, lealtad y
seguridad jurídica; (ii) la revocatoria directa, dada ciertas circunstancias,
atenta contra los derechos fundamentales del administrado y es controvertible,
de manera excepcional, por vía de la acción de tutela; (iii) el ordenamiento
jurídico colombiano contempla 2 excepciones a la regla prescrita en el numeral
(i) es decir, hipótesis en las cuales puede darse una revocatoria directa constitucional
sin consentimiento del administrado: a) cuando la situación subjetiva
consolidada fue producto del silencio administrativo positivo, b) cuando fue
producto de maniobras evidente y probadamente fraudulentas, violando la
Constitución y la ley. Del punto b), es posible inferir que la ilegalidad que
generó el nacimiento a la vida jurídica del derecho subjetivo no puede
presumirse, y que la revocatoria directa no puede fungir como medida cautelar
ante la mera sospecha de fraude. (iv) Si la obtención del beneficio económico o
pensional no es evidentemente ilegal, la administración asume la carga de la
prueba, y no puede decretar una abstención de pagos hasta tanto haya sido
acreditado en el contexto de un debido proceso administrativo el dolo del beneficiario.”
Posteriormente,
la Sentencia T-567 de 2005[60],
sostuvo, que para suspender el pago de una mesada pensional, debía
acudirse al procedimiento previsto en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, con
plena observancia del procedimiento establecido para el efecto en el Código
Contencioso Administrativo. Al efecto señaló que “no asiste fundamento
constitucional alguno a la Administración para suspender el pago de una pensión
previamente reconocida salvo las facultades explícitamente previstas en los
artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003 y en la sentencia C-835 de 2003. Por
fuera de cualquiera de las hipótesis de hecho previstas en las normas
mencionadas, se necesita la autorización del juez respectivo para válidamente
suspender los pagos hacia el futuro. Actuar de otro modo lleva a la
Administración a incurrir en vías de hecho contrarias al artículo 29 Superior e
inadmisibles en perspectiva constitucional.”
Ahora bien, la
jurisprudencia de esta Corporación ha distinguido también los casos en los
cuales la suspensión de los actos administrativos que reconocen pensiones han
sido adoptadas como medidas cautelares dentro de un proceso penal. En las
sentencias T-776 y T-954 de 2008 se examinó este extremo, en la última de estas
providencias se sostiene:
En el caso bajo estudio, contrario a lo que afirma el
accionante, no se está ante la hipótesis de violación del debido proceso
administrativo por la revocatoria o suspensión unilateral de un acto
administrativo de carácter particular y concreto sin el consentimiento de los
afectados, como quiera que el fundamento de la suspensión es la adopción de una
medida cautelar para impedir que continúe el detrimento patrimonial del Estado
por la comisión de un delito. Tampoco se está ante una decisión unilateral sin
fundamento adoptada por el Ministerio de la Protección Social, sino frente al
cumplimiento de una medida decretada por la Fiscalía General de la Nación, con
base en lo que establece el artículo 21 de la Ley 600 de 2000, que prescribe
que “el funcionario judicial deberá adoptar las medidas necesarias para que
cesen los efectos creados por la comisión de la conducta punible, las cosas
vuelvan a estado anterior y se indemnicen los perjuicios causados por la
conducta punible”. Aun cuando no se ha dictado sentencia definitiva en el
proceso penal, la aceptación pura y simple de los cargos por parte del
exgerente y de la tacha de presunta ilegalidad de las resoluciones firmadas por
él, así como la orden impartida por la Fiscalía constituyen un fundamento
suficiente para la adopción de la medida administrativa cuestionada de
cumplimiento de lo ordenado en la ley y por la Fiscalía.
Finalmente,
en sentencias T-140 de 2010[61],
T-674 de 2011[62]
nuevamente abordan la cuestión de la revocatoria directa de actos administrativos
que reconocen pensiones, por supuestamente haber incurrido el beneficiario en
conductas constitutivas de delitos. En estas providencias se reitera la
jurisprudencia en torno al alcance del artículo 19 de la Ley 797 de 2003, en el
sentido que que la revocatoria directa y sin consentimiento del
beneficiario de un acto por medio del cual se reconoce una pensión, debe
respetar el debido proceso administrativo ya que la Administración no puede
revocarla directamente sin consentimiento del titular si no hay evidencia
probada de fraude.
A
manera de conclusión se puede afirmar que los precedentes sentados por la Corte
Constitucional en relación con el artículo 73 del C.C.A., apuntan a señalar que
los dos supuestos en los cuales la administración puede revocar actos
administrativos de carácter particular y concreto que reconocen un derecho son:
(i) en los casos de silencio administrativo positivo; y (ii) cuando aquéllos
han sido producidos por medios ilegales, como sucede por ejemplo, cuando se
engaña a la administración mediante la presentación de documentación falsa.
Con
posterioridad a la expedición de la Ley 797 de 2003 (art. 19), dado que existe
una regulación expresa del tema de la revocatoria directa de actos
administrativos mediante los cuales se han reconocido pensiones fraudulentas,
la jurisprudencia constitucional ha contado con mayores herramientas para
hacerle frente a este fenómeno que afecta gravemente las finanzas públicas.
7.
El examen del caso concreto
7.1.
Asunto previo:
Cabe
reseñar brevemente que las personas jurídicas de derecho público son titulares
de derechos fundamentales, así lo ha reconocido de manera reiterada la
jurisprudencia de esta Corporación[63],
y por lo tanto el representante legal de FONPRECON cuenta con legitimación
activa para presentar la solicitud de amparo constitucional.
El apoderado de FONPRECON alega que las providencias
emitidas por Subsección A de la
Sección Segunda y contra la Sala Especial Transitoria de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado vulneran el derecho
al debido proceso de la entidad pública porque incurrieron en un error fáctico
al desconocer que las resoluciones 1254 de 1993 y 1657 de 1994, proferidas por
la entidad pública y mediante las cuales se decretaron reajustes pensionales a
favor de la Sra. Nohora Peralta Ibáñez, eran manifiestamente ilegales y por lo
tanto podían ser revocadas directamente por el Fondo. Añade adicionalmente que
FONPRECON, como persona jurídica, promueve la acción de tutela para proteger el
derecho a la igualdad de los pensionados de la entidad, en busca de que se
dejen sin efectos unos actos administrativos, “que por haber sido dictados
con violación de normas sustanciales, ignorando los fundamentos fácticos que lo
sustentan, está (sic) atropellando derechos fundamentales de un grupo de
personas (afiliados, pensionados o asociados), que estando dentro de similares
situaciones de hecho y de derecho de quien llamó (sic) ALBERTO ARBELÁEZ
LONDOÑO (q.e.p.d.), esto es, salarios promedios muy similares por razón de
cargos similares; devengan pensiones jubilatorias (sic) paupérrimas al ser
confrontadas con la del citado señor”[64].
La pretendida vulneración del derecho a la igualdad no
será examinada de fondo en la presente sentencia por diversas razones. En
primer lugar el Fondo no es titular del derecho afectado y carece de
legitimación para obrar en representación de aquellos jubilados a cargo de la
entidad que resultan supuestamente afectados por el trato desigual. En segundo
lugar no se aportan elementos probatorios que permitan verificar el supuesto
trato desigual injustificado, pues simplemente se hacen algunas afirmaciones de
carácter genérico sobre la disparidad de las mesadas pensionales reconocidas a
distintos ex trabajadores del Congreso.
Finalmente, la alegada vulneración del derecho al
debido proceso por las providencias emitidas por la Subsección A de la
Sección Segunda y contra la Sala Especial Transitoria de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, se abordará en el
examen del mencionado defecto sustantivo, encarado como “fáctico” por la
demandante.
7.2. Causales generales de procedencia de la acción de
tutela
Respecto del cumplimiento de las condiciones generales
de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales en el
presente caso se encuentra que:
(i) La cuestión que se discute resulta de evidente
relevancia constitucional a la luz de la protección de los derechos
fundamentales de FONPRECON, pues está en juego el derecho sustantivo al debido
proceso de la entidad pública en lo que hace referencia a la interpretación de
la figura de la revocatoria directa de los actos administrativos.
(ii) FONPRECON agotó todos los medios judiciales existentes
para dirimir la controversia dentro el proceso incoado por la
Sra. Nohora Peralta Ibáñez contra la entidad pública, con ocasión de la
revocatoria directa de las Resoluciones 1254
de 1993 y 1657 de 1994.
(iii) La decisión de la
Sala Especial Transitoria de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado, mediante la cual se resolvió el recurso extraordinario de súplica,
quedó ejecutoriada el trece (13) de febrero de 2009 y la acción de tutela fue
impetrada el veintitrés (23) de julio de dos mil nueve (2009), es decir, que
trascurrió un plazo de cinco meses y diez días entre la providencia judicial
atacada en sede de tutela y la solicitud de amparo, término que a juicio de
esta Sala es razonable y cumple con denominado requisito de la inmediatez.
(iv) FONPRECON alegó la vulneración de sus derechos
fundamentales en el trámite del proceso ordinario y del recurso extraordinario
de súplica.
(v) No se trate de una sentencia proferida en el trámite
de una acción de tutela.
Una
vez establecido el
cumplimiento de los anteriores requisitos, se analizará si las providencias
cuestionadas incurrieron en alguna de las causales específicas de
procedibilidad de la tutela contra aquéllas.
7.2.1. El defecto sustantivo alegado por la entidad
accionante
El apoderado de FONPRECON alega que las providencias
acusadas,  adolecen de un defecto fáctico, por cuanto ni la
Subsección A de la
Sección Segunda ni la Sala Especial Transitoria de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado tuvieron en cuenta
que las Resoluciones 1254 de 1993
y 1657 de 1994, mediante las cuales se reconocían reajustes pensionales
favorables a la Sra. Peralta Ibáñez, eran actos administrativos manifiestamente
ilegales que podían ser objeto de revocatoria directa por parte de la entidad
pública.
Empero, encuentra esta Sala que el defecto alegado
realmente tiene entidad sustantiva, pues versa sobre la interpretación del
artículo 73 del C.C.A. En efecto, mientras el representante judicial de
FONPRECON entiende que los actos administrativos de carácter particular y
concreto ilegales pueden ser revocados directamente por la entidad que los
expidió, el Consejo de Estado en las dos providencias atacadas, acoge una
interpretación más restrictiva del inciso segundo del artículo en cuestión.
Como puede observarse, no se trata de un problema
probatorio; por el contario, se trata realmente de una discusión de tipo
sustantivo sobre el alcance del inciso segundo del artículo 73 CCA.
Esta
disposición señala:
ARTICULO 73. REVOCACION DE ACTOS DE CARACTER
PARTICULAR Y CONCRETO. Cuando un acto administrativo haya creado o modificado
una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un
derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso
y escrito del respectivo titular.
Pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando
resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las
causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió
por medios ilegales.
Además, siempre podrán revocarse parcialmente los
actos administrativos en cuanto sea necesario para corregir simples errores
aritméticos, o de hecho que no incidan en el sentido de la decisión.
Ahora
bien, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección
“B”, en sentencia del 4 de julio de 1997 interpretó y aplicó conjuntamente los
artículos 69 y 73 del C.C.A,  en los siguientes términos:
La revocabilidad del acto no es una condición
inherente al mismo, es una medida excepcional verdaderamente anormal y, aún más
se trata de actos administrativos que ya han sido notificados y han causado
ejecutoria creando derechos subjetivos adquiridos a los administrados.
Así las cosas, observa esta Corporación al volver a
revisar la Resolución No. 1214 de diciembre 16 de 1993 en sus alcances
jurídicos y frente a los hechos sucedidos en el caso sub-examine, que la
administración incurrió en un error de hecho, al proceder a reconocerle la
calidad de congresista a un empleado que no la tenía y como consecuencia de
ello reconocer un reajuste ilegal a la sustituta pensional.
Si bien es cierto que, de acuerdo con las pruebas
aportadas  al proceso la obtención de este reajuste tuvo ocurrencia sin que
inicialmente mediara por parte de la demandante solicitud alguna, al menos no
obra dentro del expediente administrativo formado por el ente accionado para el
reconocimiento del reajuste especial, solicitud alguna en dicho sentido, al
aceptar la actora recibir el desmesurado reajuste estudiado, no lo hizo en la
creencia que su fallecido esposo tenía la calidad de ex congresista por el mero
hecho de haber laborado en el Congreso, sino con la finalidad de que la entidad
continuara en el error de hecho en que había incurrido.
(…)
Queda claro que por error del Fondo se concedió una
categoría indebida de pensionado, y por ende, un reajuste al que no tenía
derecho, si bien es cierto existe jurisprudencia que ordena que no podía
revocarse tal decisión y que el único medio que podía utilizar la
administración era proceder a demandar su propio acto ante la jurisdicción,
también lo es que la misma tiene una excepción cuando se ha incurrido en
errores de hecho, además que el organismo accionado no debe ser condenado por
equidad y justicia a pagar un reajuste en forma manifiestamente ilegal y al que
se sabe que la actora no tiene derecho.
Como
puede advertirse, el Tribunal interpretó los artículos 69 y 73 del C.C.A., en
el sentido de que, si bien frente a actos administrativos particulares,
mediante los cuales se haya creado o modificado una situación jurídica o
reconocido un derecho “no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y
escrito del respectivo titular”, también lo es que dicha regla admite
excepciones, tales como cuando “fuere evidente que el acto ocurrió por
medios ilegales”.
Pues
bien, el Tribunal interpretó la citada disposición en el sentido de que incluso
en aquellos supuestos en los cuales la administración motuo proprio había
incurrido en un error de hecho, es decir, no se le había inducido al mismo, y
terminaba reconocido indebidamente un derecho, dicho acto era considerado ilegal,
si el beneficiado guardaba silencio; tanto más y en cuanto el equívoco era
manifiesto.
Así
las cosas, la interpretación acordada por los falladores al segundo inciso del
artículo 73 del C.C.A. es perfectamente acorde con la Constitución, por cuanto:
(i) se encamina a proteger de manera inmediata al erario público, en tanto que
bien jurídico constitucionalmente amparado; (ii) evita que la administración
tenga que acudir a la justicia en acción de lesividad, y en el entretanto,
pagar lo no debido; y (iii) sanciona al ciudadano que de manera consciente se
aprovecha de un error manifiesto de la administración pública.
Posteriormente,
la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, el diecisiete (17)
de junio de mil novecientos noventa y nueve (1999)[65], revocó
la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y ordenó pagar el
reajuste pensional “desde la fecha en que los actos referidos fueron
revocados y por el término previsto en las Resoluciones 1214 del 16 de
diciembre de 1993 y 1657 del 30 de diciembre de 1994”, por las siguientes
razones:
Los actos revocados son las Resoluciones 1214 del 16
de diciembre de 1993 (f. 83 cd. 2) y 1657 d 1 30 de diciembre de l994 (f.
95 cd. 2), las cuales ordenaron el pago de reajustes pensionales a favor de la
actora, quien goza de pensión de jubilación en virtud de la sustitución que la
entidad le hizo con anterioridad.
La norma transcrita es clara en señalar que,
tratándose de actos que crean situaciones particulares, la administración sólo
puede. Dejarlos sin efecto válidamente si obtiene el consentimiento del titular
de la respectiva situación jurídica en el acto revocado. Se exceptúan de esta
regla los actos que resulten de la aplicación del silencio administrativo
positivo, en cuyo caso procede revocar sin el consentimiento del afectado.
Es evidente que en el sub judice no puede tener cabida
la excepción aludida, porque los reajustes pensionales fueron dispuestos
mediante actos expresos en los que se plasmó en forma concreta, manifiesta e
inequívoca la voluntad de la entidad.
De manera que si, el Fondo estimó después que la
prestación no se ajustaba a derecho, por haber sido consagrada para quienes
tuvieran la calidad de ex congresistas y en el caso presente se trataba de una
sustitución a quien fue pensionado en el cargo de Auxiliar Administrativo de la
Sección de Información Jurídica y Archivo Legislativo de la
Cámara de Representantes, debió haber hecho uso de la acción de lesividad
ante la jurisdicción contenciosa, con el fin de solicitar la declaratoria de
nu1idad de sus propios actos.
La Sala Plena de esta Corporación ha sentado la tesis
según la cual los actos que reconocen una situación jurídica individual están
amparados por una presunción de legalidad que les da una eficacia legal plena
mientras no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción competente. Con
ello se pone freno a la arbitrariedad en que podría llegar a incurrir la Administración si estuviera autorizada con laxitud para modificar sus decisiones.
Años más tarde, el Tribunal Superior de San Gil, en
sentencia del 21 de noviembre de 2005, confirmó la sentencia
condenatoria que se había proferido por el delito de estafa contra la señora
Nohora Peralta Ibáñez. Por su importancia, se transcriben los siguientes
apartes del fallo:
8. El 14 de marzo de 1995 la sindicada dirige
comunicación al Dr. Claudio Manotas Pertuz, en la cual solicita reajuste
especial de pensión de sustitución de su esposo el excongresista Alberto
Arbeláez Londoño (Fl. 109 cdno 1).
9. El 22 de febrero de 1996 la oficina de control
interno descubrió que el últimamente citado no había sido pensionado como
congresista y recomendó una revisión total a los expedientes.
10. El 29 de febrero de ese año el Director General
del Fondo profirió la resolución 0236, por medio de la cual revoca directamente
las números 214 y 1657 de diciembre 16/93 y diciembre 30/94 respectivamente,
porque al pensionado se le atribuyó una condición que no tenía y por supuesto
negó el último reajuste solicitado por la sindicada.
En resumen, queda claro que Nohora  Peralta Ibáñez
obtuvo reajuste especial de su pensión sustitutiva establecido sólo para
congresistas cuando su esposo no ostentó esa condición en ningún momento.
Si bien la procesada en un primer momento no indujo
en error al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, sino que este por descuido o negligencia de sus
funcionarios la incluyó como beneficiaria del citado incremento especial de su
mesada, en lo cual tiene razón el apelante, la Sala sin embargo está de acuerdo
con el a quo en que de todas formas incurrió en el delito de estafa.
(…)
Aquí no se trata como ya se vio de actos de inducción
sino de un típico evento de aprovechamiento del falso juicio ajeno del cual se
derivaron beneficios económicos para la acusada.
Nótese que los jueces penales determinaron que si bien
la señora Nohora Peralta Ibáñez no había inducido en error a la administración
para que le reconocieran un ajuste pensional al cual no tenía derecho, se
aprovechó de la equivocación de aquélla, habiendo obtenido un provecho ilícito,
constitutivo del delito de estafa. Quiere ello decir que cuando FONPRECON
revocó sus propios actos administrativos, estaba actuando en los términos de
los artículos 69 y 73 del C.C.A.
Posteriormente,
al momento de resolver el recurso extraordinario de súplica, mediante auto
del 9 de diciembre de 2008, la Sala Especial Transitoria, declaró que aquél
no prosperaba, por las siguientes razones:
Una vez establecido que todas las formalidades del recurso
se cumplen, procede la Sala a analizar el cargo de interpretación errónea del
artículo 73 del Código Contencioso Administrativo.
La sentencia proferida por la
Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, declaró la nulidad de
las resoluciones N° 00238 del 29 de febrero de 1996 Y 00333 del 13 marzo de
1996, por medio de las cuales se declaró de oficio y confirmó la revocatoria
directa de las resoluciones N° 1214 del16 de diciembre de 1993 y 1657 del 30 de
diciembre de 1994.
El argumento principal del ad-quem fue que el artículo
73 del C.C.A., solo permite la revocatoria directa de los actos administrativos
de carácter particular y concreto, cuando estos resulten de la aplicación del
silencio administrativo positivo, en orden a la tesis que esta Corporación
aplicaba para ese momento, respecto a la interpretación de dicha disposición.
La Sala Plena de la
Corporación, por medio de la sentencia del 16 de julio de 2002, señaló un
nuevo entendimiento para la aplicación del artículo 73 del C.C.A. y la
revocatoria de los actos administrativos que reconocen derechos de carácter
particular y concreto, como resultado de lo cual, se desechó la tesis que hasta
ese momento había mantenido la
Corporación.
En primer lugar, se debe precisar que la revocatoria
directa de los actos administrativos, es una modalidad de autocontrol riguroso
que procede por razones de legalidad o conveniencia, para que la
Administración, por medio del funcionario que expidió el acto o su superior
jerárquico, corrija los yerros en los que incurrió. En otras palabras, es una
forma de extinción del acto administrativo, que proviene de la misma entidad
que lo expidió, según el artículo 69 del C.C.A.[66]
Las causales para que proceda la revocatoria directa
de los actos .administrativos, son las tres que taxativamente ha señalado el
precitado artículo, y del contexto que ellas presentan, no puede salirse el
funcionario administrativo. Dicha facultad puede ejercerse de oficio o a
petición de parte.
La revocatoria de actos de carácter particular y concreto,
se encuentra regulada en el artículo
73 del C.C.A., el cual establece que, en principio, no procede de forma
directa, sino que es necesario que medie el consentimiento expreso y escrito de
la persona afectada. No obstante lo anterior, existen dos causales por las
cuales se puede llevar a cabo la revocatoria directa, sin que se requiera dicho
consentimiento, lo cual ha sido objeto de pronunciamiento por esta Corporación.
El planteamiento que la
Sala Plena del Consejo de Estado sostuvo hasta mediados del 2002 y que
reprodujo el ad-quem en el caso concreto, fue el siguiente:
"Ha diferencia del decreto 2733 de 1959,
el Decreto 01 de 1984 contempló dos excepciones a la prohibición
de revocar los actos administrativos creadores de situaciones jurídicas o reconocedores
de derechos de igual categoría, sin el consentimiento expreso y escrito
del respectivo titular:
a) La prevista en el inciso 2° del
artículo 73 antes transcrito, es decir que la administración
tiene la potestad de revocar unilateralmente los actos administrativos
que resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, para lo
cual pueden presentarse dos situaciones:
-Que se den las causales contempladas en el artículo 69 del C. C.A., en otras
palabras, cuando sea manifiesta su oposición a la
Constitución Política y a la ley, cuando no estén conformes
con el interés público o social o atenten contra él o cuando
con e/ os se cause agravio injustificado a una persona.
-Que sea evidente que el acto ocurrió por medios
ilegales.
b) El inciso final de dicho artículo (73), permite la revocatoria de los actos
administrativos, cuando sea necesaria para corregir simples errores aritméticos
o de hecho que no incidan en el sentido de la decisión.
Esta disposición no constituye propiamente una excepción a la prohibición
que se examina, sino que puede considerarse como un instrumento adecuado para
corregir imprecisiones que no inciden en el fondo de determinado acto
administrativo.
No obstante, es necesario aclarar que la posibilidad que tienen las autoridades de
revocar los actos administrativos es referida únicamente a los derivados
del silencio administrativo positivo, en tales excepciones no se halla
comprendida la disposición contemplada en el inciso 1° del artículo 73.
Se agrega que a la luz del artículo 41 ibídem,
solamente en los casos expresamente previstos en disposiciones especiales, el
silencio de la administración equivale a decisión positiva.
Hechas las anteriores precisiones, se puede afirmar
que es verdad incontrovertible que si se reúnen los presupuestos legales para
la revocación del acto, la administración debe solicitar a su respectivo titular el consentimiento expreso y
escrito; si no lo obtiene, no estando autorizada para revocarlo, debe demandar
su anulación ante la autoridad judicial competente. Es la filosofía que orienta
el artículo 73 del C. C.A. , una de las normas garantes de
la seguridad jurídica, del respeto y vigencia de los derechos de los asociados
dentro del Estado Social de Derecho. Este criterio se ha mantenido uniforme, no
solo en distintos pronunciamientos de la
Sala Plena de la Corporación, sino también en sus Secciones.[67] "
Esta tesis se mantuvo inamovible en la jurisprudencia
laboral de la Corporación hasta julio de 2002, cuando con la sentencia
proferida por la Sala Plena el 16 de julio de ese año, Magistrada
Ponente Ana Margarita Olaya Forero, la posibilidad limitada que tenía la Administración para revocar los actos de carácter particular, se vio ampliada, al aceptarse
que existía otro caso excepcional por el cual se podía proceder a la
revocatoria sin que existiera consentimiento del afectado: cuando el acto
ocurrió por medios ilegales.
Esta providencia, en lo que nos concierne, señaló[68]:
"Sobre este punto de la revocación de los actos
administrativos, es relevante señalar que el acto administrativo a que se refiere la parte final del inciso segundo
del artículo 73 del Código' Contencioso administrativo, es al acto
ilícito. en el cual la expresión de voluntad del Estado nace viciada bien por
violencia, o por error o por dolo, no al acto inconstitucional e
ilegal de que trata el artículo 69 del C.C.A., Que habiéndose formado
sin vicios en la manifestación de voluntad de la administración pugna contra
la Constitución o la ley.
La formación del acto administrativo por medios
ilícitos no puede obligar al Estado, por ello, la revocación se entiende
referida a esa voluntad, pues
ningún acto de una persona natural o jurídica ni del Estado, por
supuesto, que haya ocurrido de manera ilícita podría considerarse como factor
de responsabilidad para su acatamiento. Ello explica porqué, en este caso, el
acto administrativo de carácter particular puede ser revocado sin
consentimiento del particular.
Ahora bien, el hecho de que el acto administrativo se
obtenga por medios ilegales puede provenir de la misma administración o del administrado o de un tercero, pues en eso la ley
no hace diferencia. Pero además, el medio debe ser eficaz para obtener el
resultado, va que es obvio que si algún efecto se produce, éste debe provenir
de una causa eficiente, como quiera que si esa causa no es eficiente el
resultado no se le puede imputar a tal causa." (Subraya fuera del texto).
Con base en lo anterior, de acuerdo a esta providencia
el Título V del Código Contencioso Administrativo diferencia dos formas de
ilegalidad: la que resulta por un error no inducido de la Administración, donde se expide un acto con el convencimiento de que se está obrando en
derecho, sin que se pueda verificar persuasión o estímulo alguno que provoque
tal situación y, aquella ilegalidad que se desprende directamente de medios
idóneos que crean el error en la
Administración y como consecuencia de lo cual, se expide el acto
administrativo.
En la primera hipótesis, la voluntad de la
administración se expresa sin que en su formación, hayan existido
intervenciones ilegales (medios) que hubieran desviado intencionalmente la
licitud de tal expresión, por tanto, el resultado es un acto administrativo que
se presume legal dictado bajo la buena fe de la Administración y de sus destinatarios (el acto en su creación se creyó legal). Mientras que
en la segunda hipótesis, se encuentra que, la voluntad de la Administración fue inducida al error desde su formación, debido a que hubo un impulso ajeno
que creó la falsa creencia de estar obrando en derecho y como resultado de
tales medios ilegales, se dictó el acto administrativo.
De esta forma, de acuerdo a la última posición de la
Sala, la revocación del acto particular y concreto que se encuadra en la
primera hipótesis, exige el consentimiento expreso y escrito del respectivo
titular, mientras que los actos expedidos por medios ilegales, podrán ser
revocados directamente por la
Administración sin que haya lugar al consentimiento del afectado.
Una vez establecido el cambio jurisprudencial,
encuentra la Sala que de acuerdo a la sentencia de segunda instancia, por medio
de la Resolución N° 1214 del 16 de diciembre de 1993, el Fondo de
Previsión Social del Congreso de la República reconoció a Nohora Peralta Ibáñez
el reajuste especial consagrado en el Decreto 1359 de 1993 y ordenó su pago,
como sustituta pensional de su esposo fallecido, sin que existiera ninguna
intervención ajena a la
Administración para la formación del acto. (Fols. 83
a 85 c. 2).
Ahora bien, la
Resolución N° 1657 del 30 de diciembre de 1994, precisó e
incrementó el reajuste pensional ordenado por la
Resolución anterior, de conformidad con el fallo de tutela T-456 de 1994, que
revisó los fallos que se habían proferido con ocasión de acciones incoadas por
varios excongresistas jubilados y que pretendían un trato igual en esta materia
a todas las personas que poseían la misma relación pensional con el Estado.
(Fols. 95 a 99 c. 2).
Acusa el recurrente que la solicitud que presentó la
demandante con el fin de que se le aplicara el reajuste ordenado en los actos
anteriores, presentada el 14 de marzo de 1995, indujo a la
Administración a error y se constituía en un medio ilegal que autorizaba la
declaratoria de ilegalidad de los actos en mención, debido a que en su calidad
de sustituta pensional de su difunto esposo, señaló que aquel era "ex
-congresista". (Fa/. 105 c. 2)
No obstante, advierte la
Sala que tal petición se realizó estando en firme ambos actos administrativos,
por lo que de ninguna manera habría podido influir en la formación de la voluntad
de la Administración que fue plasmada en éstos.
Por ello, la Sala no encuentra configurada la
interpretación errónea del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo
aducida por el recurrente, sino que por el contrario, los actos administrativos
que revocó directamente la
Administración, no se encuadraban en la hipótesis deducida por la
Sala del inciso segundo de dicha norma.
En conclusión, la sentencia de segunda instancia
analizada bajo el último criterio de interpretación, se encuentra acorde con el
artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, en cuanto que no podían
revocarse directamente las Resoluciones N° 1214 del 16 de diciembre de 1993 y
N° 1657 del 30 de diciembre de 1994, sin el consentimiento expreso y escrito
del beneficiario del acto, por lo cual, no prospera el recurso extraordinario
de súplica interpuesto.
Así
pues, según el Auto que negó el recurso extraordinario de súplica, la
administración no podía, mediante las Resoluciones núms. 238 del 29 de febrero
de 1996 y 333 del 13 de marzo del mismo año, revocar las Resoluciones núms.
1214 del 16 de diciembre de 1993 y 1657 del 30 de diciembre de 1994, por cuanto
la señora Peralta Ibáñez no pudo haber influido en la voluntad de la
administración.
Todo
lo anterior, no obstante que: (i) mediante Resolución núm. 203 del 20 de
junio de 1989, por la cual se sustituyó la pensión de jubilación del señor
Alberto Arbelaez Londoño a la señora Peralta Ibáñez se afirma que el causante
desempeñó por 24 años el cargo de “Auxiliar Administrativo de Información
Jurídica y Archivo Legislativo de la Cámara de Representantes”, y por ende, fue
reconocida una mesada de $ 129.849.98 pesos; (ii) por medio de Resolución
núm. 1214 del 16 de diciembre de 1993, se ordenó pagarle a la mencionada
señora un reajuste especial de su mesada pensional, del cincuenta por ciento
(50%), tomando como base aquélla de los congresistas, quedando aquélla en la
suma de $1.557.792.18 pesos mensuales; (iii) según se afirma en los
considerandos de la Resolución núm. 238 del 29 de febrero de 1996, “al
revisar cuidadosamente el expediente de los folios 83 a 85 aparece el original
de la Resolución No. 1214 de diciembre 16/93 con el manuscrito “anulado”
en su primera página”; (iv) que a pesar de que la resolución nunca fue
notificada, los valores allí reconocidos fueron pagados; (v) que luego mediante
Resolución 1657 del 30 de diciembre de 1994, de forma oficiosa, el Fondo
le reajustó la pensión a la señora Peralta Ibáñez, tomando en cuenta lo
decidido por la Corte Constitucional en materia de excongresistas; y (vi) el 14
de marzo de 1995, aquélla radicó ante FONPRECON un memorial solicitando una
reajuste especial de su pensión sustitutiva de su difunto esposo el “excongresista
Alberto Arbeláez Londoño, a partir de enero 1/92”.
Como
puede advertirse, las reiteradas y sospechosas equivocaciones de FONPRECON, en
el sentido de reconocerle, incluso de oficio, un conjunto de reajustes
pensionales en calidad de excongresista a la viuda de un “Auxiliar
Administrativo de Información Jurídica y Archivo Legislativo de la Cámara de
Representantes”, aunado que la beneficiaria no sólo omitió poner en
conocimiento de la administración los evidentes errores de hecho en los que
había incurrido, los cuales llevaron a que su mesada pensional se incrementara,
de un momento para otro, en diez veces, sino que incluso pretendió obtener
un nuevo aumento en sus mesadas pensionales, dan muestra de que, a todas luces,
se está ante una situación manifiestamente ilegal, frente a la cual la
administración tenía que entrar a actuar.
7.2.2.
La interpretación acordada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se ajusta de mejor forma a la
Constitución y a la resolución del caso concreto.
En
un Estado Social de Derecho los jueces cuentan con un amplio margen de
interpretación de la ley. De hecho, la garantía de la autonomía judicial implica
que los falladores de amparo no entren a reemplazar o a sustituir a los jueces
ordinarios en aspectos relacionados con la valoración probatoria y la
interpretación del derecho sustancial. En efecto, su labor se limita a proteger
los derechos fundamentales, entre ellos, el debido proceso.
En
el caso concreto, como se ha explicado, el Consejo de Estado interpretó el
segundo numeral del artículo 73 del C.C.A., en el sentido de que la
administración sólo puede revocar directamente un acto administrativo de
contenido particular mediante el cual se le reconoce un derecho a un
particular, sin contar con su previa aprobación por escrito, en el supuesto en
que “la voluntad de la administración fue inducida al error desde su
formación, debido a que hubo un impulso  ajeno que creó la falsa creencia de
estar obrando en derecho y como resultado de tales medios ilegales se dictó el
acto administrativo”.
Encuentra
la Sala que la interpretación acordada por el Consejo de Estado al artículo 73
del C.C.A. resulta ser razonable. En efecto, se trata de casos en los cuales un
particular induce en error a la administración, a efectos de que ésta profiera
un acto administrativo ilegal, tal y como sucede, por ejemplo, cuando se
presentan documentos falsos para la obtención de una pensión. De hecho, estos
precedentes judiciales van en la misma dirección del artículo 19 de la Ley 797
de 2003.
No
obstante lo anterior, la interpretación que realiza el órgano de cierre de la  justicia
administrativa deja por fuera otros supuestos fácticos donde el particular, si
bien no logra probarse que indujo en equívoco a la administración, termina
beneficiándose de los efectos económicos de un acto administrativo ilegal,
incluso llegando a ser condenado penalmente por ello.  Se trata de una lectura
constitucional del artículo 73 del C.C.A., fundada en la  protección del erario
público  (art. 2 Superior), principio de la buena fe (art. 83 Superior) y en
los principios que orientan la función administrativa (art. 209 Superior).
En
casos de esta naturaleza, resulta razonable que la administración pueda revocar
su propio acto, sin tener que acudir ante la jurisdicción administrativa en
sede de lesividad.
En
este orden de ideas, estima la Sala que la interpretación que le acordó el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, al
artículo 73 del C.C.A., se ajusta de mejor manera al supuesto fáctico examinado
y garantiza de manera más eficiente la vigencia de ciertas cláusulas
constitucionales, sin que aquella del Consejo de Estado deje de ser válida para
otros supuestos fácticos.
Aunado
a lo anterior, la Corte considera que, en el presente caso, el amparo debe
concederse de forma definitiva, y no transitoria como lo demandó FONPRECON, en
aras de salvaguardar el patrimonio público.
7.2.3.
Otras consideraciones sobre la salvaguarda del patrimonio público.
Una
de las mayores preocupaciones que ha tenido la Sala Plena sobre este proceso ha
sido aquella de salvaguardar el patrimonio público. De allí que resulte
pertinente transcribir los siguientes apartes del informe complementario que
rindió el Director de FONPRECON el 17 de abril del presente año:
“3. Desde el momento en que se reajustó la pensión de
manera ilegal y hasta la revocatoria de los actos administrativos obtenidos por
medios ilegales, la señora NOHORA PERALTA IBAÑEZ devengó ilegalmente la suma de
OCHENTA Y TRES MILLONES, CIENTO CATORCE MIL CUATROCIENTOS OCHENTA Y TRES PESOS
CON OCHENTA CENTAVOS (83.114.483.80).
4. Mediante resolución No. 00784 del 22 de septiembre
de 1998, el Fondo de Previsión del Congreso de la República ordenó (previó
acuerdo con la pensionada), el reintegro de la suma mencionada en el numeral
anterior, mediante el descuento del 50% de la mesada pensional de la señora
NOHORA PERALTA IBAÑEZ.
5. En el período comprendido entre junio de 1998 y
mayo de 2007, la señora PERALTA IBAÑEZ reintegró la totalidad de los mayores
valores pagados como consecuencia del reajuste pagado de forma ilegal.
Además,
el Director de FONPRECON reitera lo informado en anterior oportunidad a la
Corte, respecto de la iniciación de una Acción de Lesividad contra las
resoluciones 1214 de 16 de diciembre de 1993 y 1657 de 30 de diciembre de 1994.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió parcialmente a las
pretensiones de la demanda, negando el reintegro de los mayores valores
reconocidos por los actos impugnados.
Ante
esa decisión y con fundamento en que la señora Nohora Peralta Ibáñez incurrió
en una conducta punible como se acreditó dentro del proceso, FONPRECON
interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Al
respecto, llama la atención acerca de:
“… en caso de que la sentencia de primera instancia
proferida dentro de la Acción de Lesividad, específicamente en cuanto a la
negativa de ordenar el reintegro, la nulidad de los actos se entenderá hacia el
futuro (sic) y en consecuencia la Entidad se vería en la obligación de efectuar
el pago ordenado por la Sentencia del 17 de junio de 1999, convalidando
VEINTIUN AÑOS de una situación jurídica obtenida de forma criminal, el cual
ascendería a aproximadamente a DOS MIL SEISCIENTOS MILLONES DE PESOS ($2.600.000.000)”
Así
las cosas, si bien hasta el momento no se evidencia la existencia de un daño al
patrimonio público, comoquiera que la señora Peralta Ibañez restituyó en su
momento aquello que le fue pagado de más, también lo es que subsiste dicho
riesgo, debido al trámite de la acción de lesividad que no ha terminado.
En
este orden de ideas, la Corte considera que no basta con dejar sin efectos la
sentencia proferida el 17 de junio de 1999 por la Sección Segunda de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al igual que el
auto proferido el 9 de diciembre de 2008 por  la
Sala Especial Transitoria de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, mediante el cual se denegó el recurso extraordinario de
súplica.
La
protección constitucional consistirá además, en dejar en firme la
sentencia proferida el 17 de junio de 1999 por la Sección Segunda, Subsección
“B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negó las
pretensiones de la señora Nohora Peralta Ibáñez.
Como
consecuencia de lo anterior, la señora Peralta Ibáñez deberá reintegrar a
FONPRECON sumas pendientes que haya recibido por concepto de reajustes de la
pensión de sobreviviente de la cual es beneficiaria, con fundamento en la
revocatoria directa de las Resoluciones 1214 de 1993 y 1657 de 1994 que
adquieren firmeza con la presente decisión. Por la misma razón,  no habrá lugar
a pago adicional alguno a cargo de FONPRECON, por el mismo concepto.
Se
impone igualmente comunicarle a la Sección Segunda del Consejo de Estado,
instancia que está conociendo del recurso de apelación del fallo de acción de
lesividad, el contenido de la presente sentencia.
7.2.4.
Conclusiones y decisiones a tomar
El
presente caso ofrece unas particularidades y unas dificultades concretas:
·
Dadas las fechas en las cuales
sucedieron los hechos, la administración sólo contaba con los artículos 69 y 73
del C.C.A., como herramientas para revocar directamente las pensiones
fraudulentas o ilegales. De allí que las referencias que se realizan en este
fallo al artículo 19 de la Ley 797 de 2003, y a los precedentes
constitucionales que se han creado a partir de la interpretación de aquél, sólo
son traídos a colación con el propósito de ilustrar la evolución normativa y
judicial que ha conocido recientemente el tema.
·
En tal sentido, la interpretación
que la Corte Constitucional le acordaba a las referidas normas legales, en
aquel entonces, apuntaba a que sólo se podían revocar los actos administrativos
particulares y concretos, sin el consentimiento previo y escrito del titular
del derecho, en los casos en los cuales: (i) fueran fruto del silencio
administrativo positivo; o (ii) se encontrara probado que el acto
administrativo fue expedido por medios ilegales (vgr. presentando documentación
falsa a la administración).
·
El Consejo de Estado, por su
parte, hasta julio de 2002 sostuvo que la posibilidad con la que contaban las
autoridades para revocar los actos administrativos particulares, se limitaban a
aquellos supuestos del silencio administrativo positivo, siempre y cuando se
cumpliera alguno de los supuestos del artículo 69 del C.C.A. En caso contrario,
debía acudir a la acción de lesividad.
·
Mediante sentencia de Sala Plena
del 16 de julio de 2002[69],
el Consejo de Estado consideró que la referida revocatoria directa también procedía
en los casos en los cuales el “acto ocurrió por medios ilegales”. Quiere
ello decir que, a partir de entonces, las jurisprudencias constitucional y
administrativa apuntan en una misma dirección.
·
El presente asunto va más allá de
los precedentes de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, vigentes
para la época, por cuanto no se está ante un supuesto fáctico en el cual el
ciudadano indujo en error a la administración. Por el contrario, se encuentra
plenamente probado, ante la justicia penal, que una ciudadana se aprovechó de
los efectos económicos generados por la expedición de un acto administrativo
manifiestamente ilegal.
·
Al respecto, la Corte considera
que, al margen del tema de las prejudicialidades, el ordenamiento jurídico debe
ser aplicado de forma racional y coherente. En tal sentido, carece de toda
lógica que si la justicia penal ha estimado que una persona cometió un delito,
debido a que se aprovechó de un error de la administración (estafa), la
administración no contara, a su vez, con las herramientas constitucionales para
revocar esa clase de actos administrativos fraudulentos, debiendo acudir en
acción de lesividad para poder dejar sin efectos su propio acto. Tal
interpretación inarmónica del sistema jurídico, conduce a un resultado
inaceptable: permitir o tolerar el detrimento de las finanzas públicas y del
sistema pensional colombiano, generado por la tardanza en la resolución
judicial del conflicto.
·
Así las cosas, el defecto
sustantivo que aqueja a las providencias del Consejo de Estado, no deriva de
que sus precedentes se opongan realmente a aquellos sentados por esta
Corporación en la materia, sino en no haber resuelto un caso novedoso,
con base en una regla judicial derivada de una interpretación conforme de los
artículos 69 y 73 del C.C.A., con los siguientes artículos constitucionales: 2º
(deber de protección de bienes jurídicos constitucionales, entre ellos, el
erario público); 83 (principio de la buena fe) y 209 (principios de la función
administrativa).
·
En tal sentido, la Corte encuentra
que la interpretación que realizó en su momento la Sección Segunda, Subsección
“B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se aproximó, en mayor medida,
a la referida interpretación conforme con la Constitución.
En
consecuencia, la Sala adoptará las siguientes decisiones:
·
Amparará el derecho fundamental al
debido proceso de FONPRECON.
·
Revocará los fallos de tutela
proferidos por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado, el veintisiete (27) de agosto de 2009 y la Sección
Cuarta del Consejo de Estado, el treinta (30) de mayo de dos mil once (2011).
·
Dejará sin efectos la sentencia
proferida el 17 de junio de 1999 por la Sección Segunda de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
·
Dejará sin efectos el auto
proferido el 9 de diciembre de 2008 por  la
Sala Especial Transitoria de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, mediante el cual se denegó el recurso extraordinario de
súplica.
·
Dejará en firme la sentencia
proferida el 4 de julio de 1997, por la Sección Segunda, Subsección “B” del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron las
súplicas de la demanda presentada por la señora Nohora Peralta Ibánez contra
FONPRECON.
·
Ordenará a la señora Nohora
Peralta Ibáñez el reintegro a FONPRECON de toda suma que haya recibido por
concepto de reajustes de la pensión de sobreviviente a los que no tenía
derecho.
·
Comunicarle a la Sección Segunda
del Consejo de Estado el contenido de la presente sentencia, para lo de su
competencia.
III.
DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones expuestas en
precedencia, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- LEVANTAR la suspensión de términos decretada en el presente
proceso.
Segundo.- AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso de
FONPRECON. En consecuencia, REVOCAR los fallos de tutela proferidos por la
Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, el veintisiete (27) de agosto de 2009 y la Sección Cuarta del Consejo
de Estado, el treinta (30) de mayo de dos mil once (2011).
Tercero.-
DEJAR SIN EFECTOS la sentencia
proferida el 17 de junio de 1999 por la Sección Segunda de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al igual que el
auto proferido el 9 de diciembre de 2008 por  la
Sala Especial Transitoria de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, mediante el cual se denegó el recurso extraordinario de
súplica.
Cuarto.- DEJAR EN FIRME la sentencia proferida el 4 de
julio de 1997, por la Sección Segunda, Subsección “B” del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron las súplicas de la
demanda presentada por la señora Nohora Peralta Ibánez contra FONPRECON.
Quinto.
En consecuencia, ORDENAR a la
señora Nohora Peralta Ibáñez, REINTEGRAR a FONPRECON las sumas que haya
recibido en exceso por concepto de reajustes de la pensión de sobreviviente, a
los que no tenía derecho, tal y como fue demostrado en el curso de este
proceso.
Sexto.- Por Secretaría General comunicarle el contenido de la
presente sentencia al Presidente de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Sexto.- Por Secretaría General líbrense las comunicaciones previstas en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (e)
Impedimento aceptado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Magistrada (e)
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente
ANDRES MUTIS VANEGAS
Secretario General (e)
[1]
Folio 191, Cuaderno único del expediente.
[2]
Según registro de defunción. Folio 198 ib.
[3]
Registro de matrimonio. Folio 199, ib.
[4]
Folio 202, ib.
[5]
Folio 204, ib.
[6]
En virtud del principio de favorabilidad, se tomó como base
para calcular la liquidación, la mesada pensional más alta de los Congresistas
en ése momento, que correspondía al Dr. JORGE SEDANO GONZÁLEZ y ascendía a la
suma de $3’115.792.18.
[7]
Escrito de tutela, Folio 6, ib.
[8]
Escrito de tutela, Folio 6, ib.
[9]
Folio 208, ib.
[10] Folio
214, ib.
[11] Folio
229, ib. Se basa en la causal 1 del artículo 69 y la parte final del inciso 2
artículo 73del Código Contencioso Administrativo.
[12] Folio
234, Cuaderno único del expediente.
[13] Folio 30,
ib.
[14] Con
ocasión del plan de descongestión de la
Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá.
[15] Folio 62,
ib.
[16] Folio 75,
ib.
[17]
Expediente 17314, C. P. Humberto Cárdenas Gómez.
[18] Radicación
No.110001 03 15 000 2000 00340 01 (S-340). C. P. Ramiro Saavedra Becerra.
[19] Escrito
de tutela, Folio 21, ib.
[20] Ibídem.
[21] Escrito
de tutela, Folios 25 y 25 ib.
[22] Folio
375, Cuaderno único del expediente.
[23] Folio
402, ib.
[24] Sentencias
T-009 de 2000. T-919 de 2003, T-919 de 2004, T-1034 de 2005, T-568 de 2006,
T-089 de 2007, T-184 de 2007, T-362 de 2007, T-310 de 2008, T-502 de 2008,
T-1104 de 2008, entre otras.
[25] Sentencias
T-919 de 2003, T-433 de 2006, T-089 de 2007, T-362 de 2007, T-310 de 2008,
T-502 de 2008, entre otras.
[26] Sentencias
T-009 de 2000, T-919 de 2004, T-1034 de 2005, T-433 de 2006, T-568 de 2006,
T-390 de 2007, entre otras.
[27] Sentencias
T-009 de 2000, T-919 de 2004, T-1034 de 2005, T-433 de 2006, T-184 de 2007,
T-362 de 2007, entre otras.
[28] Sentencia T-009 de 2000 y T-433 de 2006, entre otras.
[29] Sentencia T-009 de 2000 y
T-1034 de 2005, entre otras.
[30] Sentencia T-009 de 2000,
T-184 de 2005, T-433 de 2006, T-089 de 2007, T-184 de 2007, T-362 de 2007,
T-310 de 2008, T-502 de 2008, entre otras.
[31] Sentencias T-009 de 2000, T-433 de 2006, T-089 de
2007, T-184 de 2007, T-362 de 2007, T-310 de 2008, entre otras.
[32] Sentencia T-009 de 2000,
T-433 de 2006, T-089 de 2007, T-184 de 2007, T-310 de 2008, T-502 de 2008,
entre otras.
[33]
Ver folio 155 del Cuaderno 1 del Expediente.
[34]
Ver folio 162 del Cuaderno 1 del Expediente.
[35] Al respecto puede
consultarse las sentencias C-590 de 2005, T-606 de 2004, T-1244 de 2004, T-440
de 2006, T-950 de 2006, T-045 de 2007, T-1059 de 2007, T-012 de 2008, T-014 de
208, T-129 de 2008 y T-311 de 2008, entre otras.
[36] En aplicación del
mencionado requisito, en la sentencia T-320 de 2005, la
Corte negó la indexación de la primera mesada pensional a una persona que no
había formulado esta solicitud como cargo de casación en el proceso judicial
ordinario.
[37] Desarrollados in
extenso en la sentencia C-590 de 2005.
[38] Sentencias T-008 de 1998 y T-189 de 2005.
[39] Ver sentencia T-205 de 2004.
[40] Al respecto, consultar sentencias T-804 de 1999 y
T-522 de 2001.
[41] Esta Corporación, mediante la sentencia T-1244 de
2004 manifestó que la autoridad judicial (juez laboral) había incurrido en una
causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales
por defecto sustantivo, al negar la indexación de la primera mesada pensional,
al argumentar que la norma aplicable no lo permitía, a pesar de que la
interpretación que había hecho la
Corte Constitucional en varias sentencias de constitucionalidad señalaban el
sentido de la norma y la obligación de indexar. Ver también, sentencia T-462 de
2003.
[42] Consultar sentencias T-694 de 2000 y T-807 de 2004.
[43] Corte constitucional, Sentencia T-056 de 2005.
[44] Sentencia SU-159 de 2002.
[45] Ver sentencia T-567 de 1998.
[46] Sentencia Ibídem.
[47] Ibídem.
[48] Cfr. sentencia T-239 de 1996. Para la
Corte es claro que, “cuando un juez omite apreciar y evaluar pruebas que
inciden de manera determinante en su decisión y profiere resolución judicial
sin tenerlas en cuenta, incurre en vía de hecho y, por tanto, contra la
providencia dictada procede la acción de tutela. La vía de hecho consiste en
ese caso en la ruptura deliberada del equilibrio procesal, haciendo que, contra
lo dispuesto en la Constitución y en los pertinentes ordenamientos legales, una
de las partes quede en absoluta indefensión frente a las determinaciones que
haya de adoptar el juez, en cuanto, aun existiendo pruebas a su favor que bien
podrían resultar esenciales para su causa, son excluidas de antemano y la
decisión judicial las ignora, fortaleciendo injustificadamente la posición
contraria”.
[49] Ver Sentencia T-576 de 1993.
[50] Ver, por ejemplo, la ya citada sentencia
T-442 de 1994.
[51] Ver Sentencia T-538 de 1994.
[52] En este caso concreto se
estudiaba la tutela impetrada por un ciudadano contra el ISS por la revocatoria
directa de un acto administrativo mediante el cual le reconocía la pensión de
vejez, so pretexto que no reunía los requisitos para ser acreedor de esta
prestación.  La Sala de Revisión concedió el amparo de manera transitoria
mientras la jurisdicción laboral definía si el accionante tenía derecho a la
pensión de vejez.
[53] El problema jurídico es presentado en los siguientes
términos: “Lo que se debe hacer en el presente asunto, es establecer si el
Fondo de Previsión Social del Congreso de la República podía válidamente
revocar, en forma unilateral, su decisión de reconocer un aumento en la mesada
pensional del doctor Gilberto Salazar Ramírez.”
[54] Por tal razón no se concedió el amparo solicitado, al
examinar el caso concreto sostuvo la Sala de Revisión: “Analizando las
circunstancias específicas del caso bajo estudio, esta Sala de Revisión
considera que la tutela solicitada no puede ser concedida, por cuanto la Caja
Nacional de Previsión Social actuó conforme a las disposiciones consagradas en
nuestro ordenamiento jurídico, específicamente en el artículo 73 del Código
Contencioso Administrativo, el cual en su inciso 2°, como se ha señalado,
establece la posibilidad para la Administración de revocar sus propios actos
administrativos de carácter particular y concreto, cuando estos sean producto
de un acto ilegal, obviamente, con acatamiento a las normas del debido proceso.
En este caso, luego de una visita practicada por la Procuraduría General de la
Nación a la Subdirección de Prestaciones Económicas de la entidad, el organismo
de control pudo establecer que algunas de las pensiones de invalidez  fueron
concedidas con fundamento en documentos falsos, entre las que se encontraban
las de los demandantes // De ahí que la entidad acusada adelantara una
investigación interna, donde, luego de un estudio minucioso de los documentos
aportados como soporte para obtener las pensiones de invalidez, concluyó que,
en efecto, de los certificados de invalidez presentados por los actores para
obtener su pensión, no había copia en los archivos de la entidad. Además, el
propio director de la División de Salud Ocupacional de la Caja Nacional de
Previsión Social, quien debió suscribir esos certificados, dado que era la
autoridad competente para ello, aseguró en el trámite de la investigación
interna: "Con el presente me permito certificar que revisados los archivos
existentes en esta División y los de Cajanal Seccional Cundinamarca y Santafé
de Bogotá, no existe sustentación alguna que indique haberse expedido concepto
de invalidez del referenciado (a); así mismo cabe anotar que la firma estampada
en el mencionado documento no coincide con la habitual del jefe de la División
de Salud Ocupacional."// De los anteriores hechos, la entidad acusada no
podía concluir nada diferente a que la actuación que precedió la expedición de
los actos administrativos que concedieron la pensión de invalidez a los actores
se adelantó por medios fraudulentos, toda vez que se fundamentó en certificados
de valoración médica que no han sido expedidos en legal forma por la Caja
Nacional de Previsión Social, lo cual significa que el derecho adquirido por
los actores no goza de la presunción de justo título que consagra el artículo
58 de la Constitución Política y, por tanto, no puede deducirse responsabilidad
por parte de la entidad acusada, al actuar conforme al inciso 2° del artículo
73 del Código Contencioso Administrativo, ya citado, que permite la revocatoria
directa de aquellos actos que "resulten de la aplicación del silencio
administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o
si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales." . De la
norma citada se entiende claramente que su aplicación se extiende a los actos
presuntos y expresos de la Administración.”
[55]
En esta sentencia se concede el amparo solicitado por la revocatoria directa de
un acto administrativo mediante el cual se reconocía una pensión de jubilación,
entre otras razones porque no había evidencia de ilegalidad o de fraude en el
reconocimiento de la pensión.
[56] En esta sentencia se examinaba la revocatoria directa
de un acto administrativo de reconocimiento de pensión debido a que el ISS
argumentaba que había sido producto de medios ilegales. La Sala de Revisión
concedió el amparo impetrado porque: “(…) no hay evidencia de la supuesta
adulteración, ilegalidad, o  fraude -como lo denominó el Seguro Social a través
de la Resolución 3354 de 2001. Brillan por su ausencia los  elementos objetivos
convincentes e indudables que comprometan al demandante en la comisión de
hechos punibles // Antes por el contrario, lo que  se  constata con las pruebas
allegadas a la demanda de tutela, es que mientras existe constancia de la
Registraduría del Estado Civil acerca de la fecha en que nació el accionante,
15 de julio de 1930, la cual coincide con la partida de  bautismo de la iglesia
del Carmen de Barranquilla, el Seguro Social se abstuvo de presentar pruebas y
documentos que avalaran lo dispuesto en la resolución que suspendió la pensión
del accionante.”
[57] El texto de esta disposición es el siguiente: “ARTÍCULO
19. REVOCATORIA DE PENSIONES RECONOCIDAS IRREGULARMENTE. Los representantes
legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el
pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar
de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y
la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el
reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del
tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda
suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica.
En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el
reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario
proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el
consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades
competentes.”
[58] Ibídem.
[59] En
esta ocasión la Sala Séptima de Revisión estudió el caso de unos jubilados de
la extinta Empresa Puertos de Colombia a quienes el Ministerio de la Protección
Social les suspendió el pago de sus mesadas, hasta tanto los demandantes no adjuntaran los actos administrativos de
reconocimiento de sus prestaciones. En esa oportunidad se protegieron los derechos fundamentales al debido proceso administrativo y al pago oportuno de
las mesadas pensionales de
los accionantes y, en consecuencia, se
ordenó a la entidad reanudar el pago de las correspondientes mesadas. Al efecto
estimó que “la administración no puede excusarse en su propia incuria para
suspender el pago de los beneficios pensionales de los actores. Tanto
Colpuertos, Foncolpuertos como el GIT han incumplido su deber de garante de los
archivos que custodian la historia laboral de sus extrabajadores. La Corte
reitera el interés que supone la guarda de las finanzas del Estado, sólo que
este principio debe armonizarse con el derecho al debido proceso y a la presunción
de buena fe de los administrados. En conclusión, la revocatoria de este tipo de
actos sólo procede cuando ha sido probada su ilegalidad en el curso de un
proceso.”
[60] La
Sala Novena de Revisión analizó el caso de varios pensionados a quienes les fue
suspendido el pago de su mesada pensional por parte de la Universidad del Atlántico, la Gobernación del Atlántico
y el Ministerio de Hacienda. En esa providencia encontró la Corte que esa
actuación desconocía los derechos fundamentales de los accionantes al mínimo
vital, la seguridad social, la igualdad, la dignidad humana y el debido
proceso, y como consecuencia de ello, ordenó que se comenzará a pagar
nuevamente la pensión de los demandantes.
[61] La tutela había sido  instaurada por una persona a la
cual le habían suspendido unilateralmente (revocado) una pensión, porque
supuestamente con el pago de la misma se violaba el artículo 128 de la
Constitución. En esa oportunidad, se expresó que “si bien es cierto el
mandato del artículo 128 establece la prohibición de recibir una doble
asignación por parte del Estado, no se puede desconocer que el actor ostenta un
derecho pensional que le fue reconocido, a través de un acto administrativo en
firme,  de carácter particular y concreto que goza de presunción de
legalidad. Ese derecho no puede verse afectado por la decisión unilateral de
las entidades demandadas de suspender sin su autorización expresa o sin que
haya mediado orden judicial, el pago de la referida mesada porque se rompería
con ello el principio de confianza legítima y de seguridad jurídica. || De otra
parte, es preciso aclarar que tal como lo señalan los artículos 19 y 20 de
la ley 797 de 2003, la ilegalidad del derecho subjetivo, es decir, el
reconocimiento de la pensión de jubilación al actor por parte de Foncolpuertos
no puede presumirse, no puede fundamentarse en una mera sospecha de fraude”.
[62] Al examinar el caso concreto sostuvo la Sala Primera
de Revisión: “En
este caso la Sala no está convencida de que la Caja de Previsión Social hubiera
estado autorizada para revocar directamente la pensión de vejez del señor
Héctor Januario Romero Díaz, sin contar con su consentimiento. Por el
contrario, estima que no podía hacerlo porque no hay evidencias de que estén
dadas las condiciones para ello, establecidas en la Constitución, la ley y la
jurisprudencia antes mencionadas. En específico, se echan de menos pruebas
suficientes de que el señor Héctor J. Romero hubiera obtenido el reconocimiento
de su pensión de vejez, a causa de un comportamiento tipificado en la ley penal
como delito, que es la causal en la cual se basó la CPS para justificar la
revocatoria de la pensión, ya que argumenta que el señor Romero incurrió en el
delito de falso testimonio, que hace consistir en que manifestó bajo la
gravedad de juramento que el Seguro Social le había reconocido una pensión como
Consejero de Estado y afirmó que no existía ninguna incompatibilidad
constitucional, ni legal entre la pensión del Seguro Social y la que solicitaba
se le reconociera por el tiempo servido a la universidad como docente // Como
tal afirmación no constituye en sí misma una conducta que pueda tipificarse
como delito porque conlleva diferentes interpretaciones de un tema y un texto
legal, estima la Sala que la Caja debió acudir a la jurisdicción contenciosa
para pedir la nulidad de su propio acto y de estimarlo procedente recurrir a
las demás autoridades competentes para investigar la conducta del docente.”
[63]
Al respecto puede consultarse la sentencia SU-182 de 1998.
[64] Ibídem.
[65]
Expediente 17314, C. P. Humberto Cárdenas Gómez.
[66] Artículo 69. Causales de revocación. Los actos
administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan
expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en
cualquiera de los siguientes casos:
l. Cuando sea manifiesta su oposición a la
Constitución Política o a la ley.
2. Cuando no estén conformes con el interés público o
social, o atenten contra él.
3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a
una persona.
[67] Sentencia del 1" de septiembre de 1998. Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo. M. P: Dr. Javier Díaz Bueno. Exp.
S-405. Actor: Eliseo Gordillo Torres.
[68] Expediente IJ-029. Sentencia del 16 de julio de 2002.
Actor: José Miguel Cogollo. M. P. Ana Margarita Olaya Forero.
[69]
Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 16 de julio de
2002, Consejera Ponente: Ana Margarita Olaya Forero.