T-990-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-990-12
DERECHO A LA SUSTITUCION PENSIONAL DE ASCENDIENTES-Requisitos
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE SOBREVIVIENTES-Caso
en que ISS niega sustitución pensional de mujer de 91 años al no haber
acreditado dependencia total y absoluta de su hija fallecida, argumentos que se
basan en la exigencia de un requisito declarado inexequible
PENSION DE SOBREVIVIENTES Y DERECHO AL MINIMO VITAL DE PERSONA DE LA
TERCERA EDAD-Orden al ISS reconozca la pensión de sobrevivientes a que
tiene derecho la accionante
Referencia: Expediente T-3581778
Acción
de tutela presentada por Francy Enith Giraldo de Cubillos, en calidad de agente
oficiosa de María Elisa Jiménez Pachón, contra el Instituto de Seguros Sociales
(en adelante ISS)
Magistrada
Ponente:
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos
mil doce (2012)
La Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados María Victoria Calle Correa,
Mauricio González Cuervo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo proferido en
única instancia por el Juzgado Tercero Penal del Circuito Especializado de
Descongestión de Bogotá, el treinta (30) de abril de dos mil doce (2012), con
ocasión de la acción de tutela instaurada por Francy Enith Giraldo de Cubillos,
como agente oficiosa de María Elisa Jiménez Pachón, contra el ISS.
El proceso de la referencia fue escogido para
revisión por la Sala de Selección Número Ocho, mediante Auto proferido el
veintitrés (23) de agosto de dos mil doce (2012).
I. ANTECEDENTES
La accionante presentó el
amparo constitucional actuando como agente oficiosa de su abuela, la señora
María Elisa Jiménez Pachón, porque considera que el ISS desconoció sus derechos
fundamentales al mínimo vital y la seguridad social. Señala que la entidad
demandada, al negarle el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes bajo el
entendido de que no demostró dependencia económica total y absoluta respecto de
su hija fallecida, se apartó de la normatividad vigente, que sólo exige un
nivel de sujeción financiera parcial para el reconocimiento de esa prestación.
A continuación se presentan los antecedentes
fácticos y jurídicos de la demanda.
1. Hechos
1.1. María Elisa Jiménez Pachón, quien tiene noventa
y un (91) años de edad[1]
y problemas de salud oncológicos,[2]
solicitó al ISS el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes como
beneficiaria de su hija Lucía Castellanos Jiménez, quien murió el nueve (9) de
febrero de dos mil diez (2010) a causa de un cáncer.[3] Fundamentó
su petición en que su hija (i) era acreedora de una pensión de vejez desde el
primero (1º) de junio de dos mil siete (2007);[4] (ii) le ayudaba económicamente
a sufragar sus necesidades básicas antes de fallecer; y (iii) no dejó
beneficiarios con mejor derecho.
1.2. El ISS, por medio de la Resolución No. 31012
del veintiséis (26) de agosto de dos mil once (2011), resolvió negar el
reconocimiento pensional a la solicitante. La entidad argumentó que el literal
d) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993 exigía a los ascendientes una
dependencia económica “total y absoluta” para acceder a la pensión de
sobrevivientes,[5]
y que una investigación administrativa habría arrojado como resultado que ella
no dependía económicamente de la asegurada fallecida en ese grado, pues “a
la fecha se encontraba como beneficiaria [en salud] de su otra hija
llamada Graciela”.
1.3. Inconforme con esa decisión, la señora Jiménez
Pachón interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra el
mencionado acto administrativo.[6]
Alegó que el hecho de estar afiliada al sistema de salud como beneficiaria de
su otra hija (Graciela Castellanos Jiménez), no podía ser el único argumento
para afirmar que no dependía económicamente de la causante, pues era ella quien
velaba por sus gastos de alimentación, vestido, servicios públicos, entre
otros. Indicó, también, que la ausencia de los aportes de su hija fallecida la
tienen sumida en una situación económica precaria; y que los ingresos de su
otra descendiente son insuficientes para cubrir las necesidades de ambas, entre
otras cosas, porque padece de cáncer de seno,[7] razón por la cual debe
destinar la mayor parte de sus recursos al tratamiento del mismo.
Por lo demás, explicó que para su hija fallecida
era muy oneroso inscribirla a ella como beneficiaria en salud, pues pagaba un
plan de medicina prepagada y su enfermedad catastrófica le demandaba muchos
gastos. Advirtió, sobre este punto, que su hija había tomado el plan
complementario de salud con la esperanza de tener un mejor tratamiento médico
del cáncer, pero que de todas formas falleció.
1.4. Bajo este contexto la peticionaria presentó la
acción de tutela objeto de revisión, pretendiendo protección constitucional a
sus derechos fundamentales al mínimo vital y la seguridad social de María Elisa
Jiménez Pachón. Como medida material de amparo, solicitó que se ordene al ISS el
reconocimiento y pago de su pensión de sobrevivientes.
2. Respuesta de la entidad demandada
El ISS no se pronunció durante el trámite de tutela.
3. Fallo objeto de revisión
3.1. Conoció del asunto, en única instancia, el Juzgado
Tercero Penal del Circuito Especializado de Descongestión de Bogotá, que en
sentencia de abril treinta (30) de dos mil doce (2012) resolvió conceder el
amparo al mínimo vital y la seguridad social a María Elisa Jiménez Pachón. A su
juicio, ella sí tenía derecho a la pensión reclamada, pues cumple con los dos
requisitos consagrados en el literal d) del artículo 47 de ley 100 de 1993,
esto es, la inexistencia de beneficiarios con mejor derecho (hijos, cónyuge o
compañero) y la dependencia económica parcial de la asegurada fallecida.
3.2. Respecto del último punto, el juez
constitucional señaló que las siguientes razones permitían concluir que la señora
Jiménez Pachón sí dependía económicamente de su hija fallecida, a pesar de
estar afiliada al sistema de salud como beneficiaria de otra descendiente: (i)
la solicitante tiene noventa y un (91) años de edad y no tiene ingresos, ni
recursos propios; (ii) la causante no podía afiliarla al sistema de salud como
su beneficiaria porque pagaba un plan de medicina prepagada y el monto de su
pensión era muy bajo para sufragar dicho plan para ambas; y (iii) la hija que
aún vive no puede brindarle lo necesario para su digna subsistencia, en tanto carece
de recursos financieros y trabajo estable. Además, está a cargo de otras
obligaciones familiares con sus respectivos hijos.
3.3. En ese orden de ideas, el juzgador de
instancia declaró que el ISS había vulnerado los derechos fundamentales de la
peticionaria, por lo cual le ordenó que procediera a “RECONOCER Y PAGAR LA
SUSTITUCIÓN PENSIONAL A LA SEÑORA MARÍA ELISA JIMÉNEZ PACHÓN, para lo cual no
podrá exceder del término de 5 días hábiles”.
Esta decisión no fue impugnada.
4. Actuaciones posteriores al fallo objeto de
revisión
Luego de proferirse la sentencia de instancia se
surtieron diferentes actuaciones por parte de los interesados en el proceso,
que ahora resultan relevantes en sede de revisión.
4.1. El veintiocho (28) de mayo de dos mil doce
(2012) el ISS profirió la Resolución No. 19964, mediante la cual resolvió el
recurso de reposición presentado por la interesada. El Instituto decidió
confirmar la negativa de reconocerle la pensión de sobrevivientes y reiteró que
lo hacía porque no demostraba dependencia “total y absoluta” respecto de
su hija fallecida.[8]
En efecto, señaló que “no existía dependencia tal y como lo señala el
literal d del artículo 13 de la Ley 793 de 2003”, porque a pesar de que la asegurada “le daba algo para el sustento”, vivían
en ciudades diferentes y ella “convive con otra hija la cual la tiene
afiliada a seguridad social”, en un apartamento en arriendo.[9]
4.2. La accionante consideró que con esa actuación
no se dio cumplimiento a lo ordenado por el juez de instancia, por lo que
presentó un incidente de desacato, solicitando la garantía efectiva de los
derechos fundamentales de su agenciada.
4.3. El seis (6) de agosto de dos mil doce (2012)
el ISS emitió la Resolución No. 2689, por medio de la cual desató el recurso de
apelación y dio respuesta al incidente de desacato. En ese acto, al igual que
en las resoluciones previas, resolvió negarle a la interesada la pensión de
sobrevivientes esgrimiendo los mismos argumentos. Además, la entidad demandada
hizo la siguiente aclaración: “si bien la norma no exige que la dependencia
sea total, es un juez de instancia el competente para determinar los factores
del mínimo vital”.
4.4. Al momento de emitirse sentencia de revisión
por parte de esta Sala, el juzgado de primera instancia no había decidido de
fondo sobre el incidente de desacato.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
La
Sala es competente para revisar los fallos de tutela, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución, y 33 y 34
del Decreto 2591 de 1991.
2. Planteamiento del caso y problema jurídico
2.1. La peticionaria, a nombre de María Elisa
Jiménez Pachón, presentó acción de tutela contra el ISS con la pretensión de
que le fuera reconocida la pensión de sobrevivientes derivada del deceso de su
hija Lucía Castellanos Jiménez. En su concepto, la entidad demandada vulneró sus
derechos al mínimo vital y la seguridad social, al negarle dicha prestación argumentando
que no dependía sustancialmente de los recursos que le brindaba su hija fallecida,
sin tomar en consideración que esos aportes en realidad eran imprescindibles
para procurarse una vida en condiciones dignas.
Por su parte, el ISS considera que las pretensiones
de la accionante no deben prosperar porque, si bien la asegurada fallecida “le
daba algo para el sustento”, ese aporte no era suficiente para configurar
una dependencia económica entre ella y su madre. En consecuencia, la agenciada
no cumple los requisitos legales para acceder a la pensión de sobrevivientes,
específicamente, el de dependencia económica consagrado en el artículo d) de la
Ley 100 de 1993.
2.2. En este marco, le corresponde a la Sala Primera
de Revisión determinar si: ¿un fondo administrador de pensiones vulnera los
derechos al mínimo vital y la seguridad social de la madre de una de sus
aseguradas fallecidas, cuando le niega la pensión de sobrevivientes bajo el
entendido de que no dependía de manera total y absoluta de esta última, a pesar
de que sus aportes eran (en conjunto con otros) indispensables para cubrir
algunas de sus necesidades básicas, y en la actualidad, sin estos, carece de
condiciones para satisfacerlas?
2.3. Para responder el problema jurídico planteado,
la Sala (i) analizará la procedibilidad de la acción de tutela y,
posteriormente, (ii) examinará el asunto constitucional, con apoyo en la
jurisprudencia de la Corte sobre el grado de dependencia que debe acreditar un
ascendiente para beneficiarse de una pensión de sobrevivientes derivada de la
muerte de un hijo(a).
3. La acción de tutela presentada a nombre de
María Elisa Jiménez Pachón es procedente para analizar la eventual vulneración
de sus derechos al mínimo vital y la seguridad social
3.1. La acción de tutela procede cuando (i) no
existan otros medios de defensa judiciales para la protección del derecho
amenazado o desconocido; (ii) existiendo esos mecanismos no sean eficaces
o idóneos para salvaguardar los derechos fundamentales en el marco del
caso concreto, evento en que la tutela desplaza el medio ordinario de defensa;
o (iii) resulte  imprescindible la intervención del juez de tutela para evitar
la ocurrencia de un perjuicio irremediable (art. 86, C.P.), hipótesis en la cual el amparo opera como mecanismo transitorio de protección, hasta que
se pronuncie el juez natural de cada proceso.[10]
3.2. En materia pensional, la Corte ha precisado
que por regla general corresponde a los interesados interponer las acciones
ante la jurisdicción ordinaria laboral o contenciosa administrativa, según el
caso. Sin embargo, cuando se demuestra que tales acciones carecen de idoneidad
o eficacia, la tutela procede excepcionalmente de manera definitiva, aspecto
que debe evaluar el juez constitucional en cada caso.
En tal sentido, en la sentencia T-401 de 2004,[11]
la Corte Constitucional declaró que una tutela procedía definitivamente para
examinar la violación del derecho al mínimo vital de una señora de la tercera
edad que sufría graves quebrantos de salud y reclamaba una pensión de
sobrevivientes, pues hacerla acudir a un proceso ordinario equivaldría “(…) a
someter arbitrariamente su bienestar a la voluntad o capacidad de terceras
personas, lo que compromete seriamente la dignidad, la igualdad y la autonomía
(…)”.[12]
3.3. Dentro de los elementos de análisis utilizados
por la Corte para evaluar la eficacia de los medios de defensa judicial en el
escenario de las pensiones, se encuentra la edad de los actores,[13]
su nivel de vulnerabilidad social o económica, y su condición de salud actual,[14]
sin que esta lista pueda considerarse taxativa. Concretamente, si de esos
elementos es posible inferir que la carga procesal de acudir al medio ordinario
de defensa se torna desproporcionada debido a la condición de la persona que
invoca el amparo, bien sea por el riesgo de que su ciclo vital se extinga antes
de que termine el proceso judicial, o porque la extensión del trámite la lleve
a una situación incompatible con la dignidad humana, la tutela es procedente.
3.4. Para este caso la Sala observa dos aspectos
que le permiten concluir que los medios de defensa ordinarios son ineficaces.
En primer lugar, se advierte que la peticionaria es una persona de especial
protección constitucional, no sólo porque hace parte de la tercera edad (tiene noventa
y un (91) años) sino también porque padece problemas de salud de tipo
oncológico en el seno;[15]
lo cual significa, además, que la actora supera ampliamente la expectativa de
vida de la población colombiana y su ciclo vital puede extinguirse antes de que
termine un proceso en la jurisdicción ordinaria.
En segundo lugar, también se observa que la
interesada carece de una fuente de ingresos alterna a la que reclama para
procurarse una existencia digna, ya que hoy satisface sus necesidades básicas
con los aportes irregulares que su hija le hace voluntariamente, la cual, por
su parte, tiene que destinar recursos para el tratamiento de una enfermedad y
el cubrimiento de las necesidades básicas de su familia. Así, en el contexto del
caso concreto, y frente a las diversas condiciones de vulnerabilidad que
enfrenta la accionante, está justificada la intervención definitiva del juez de
tutela para la resolución del conflicto planteado.
3. El ISS vulneró los derechos a la seguridad
social y al mínimo vital de María Elisa Jiménez Pachón, al negarle la pensión
de sobrevivientes porque no acreditó dependencia total y absoluta de
su hija fallecida
Superado el análisis formal de procedibilidad de la
acción, corresponde a la Sala debe establecer si el ISS desconoció los derechos
a la seguridad social y el mínimo vital de María Elisa Jiménez Pachón, quien
tiene noventa y un (91) años de edad, al negarle la pensión de sobrevivientes
con el argumento de que no acreditó dependencia total y absoluta de su hija
fallecida.
Al respecto, la Sala sostendrá que los derechos de
la accionante sí fueron vulnerados por parte del ISS, toda vez que (i) le
exigió como requisito para acceder a la pensión de sobrevivientes que
acreditara dependencia total y absoluta de su hija, sin tener en cuenta que esa
condición (la dependencia absoluta) fue declarada inexequible por la Corte
Constitucional; y (ii) no tomó en cuenta que los aportes de la causante eran
fundamentales para que la peticionaria se procurara una vida en condiciones
dignas, pese a que las pruebas así lo indican.
Requisito de la dependencia económica de los
ascendientes respecto del afiliado fallecido para acceder a la pensión de
sobrevivientes
3.1. En la sentencia C-111 de 2006[16] la Sala
Plena de esta Corte examinó la constitucionalidad de un aparte del artículo 47
de la Ley 100 de 1993, modificado por el literal d) del artículo 13 de la Ley
797 de 2003, el cual disponía que para beneficiarse de la pensión de
sobrevivientes el peticionario supérstite debía acreditar total y absoluta dependencia
económica del causante.[17]
En la demanda de inconstitucionalidad se ponía de presente que exigir
dependencia en ese grado para el acceso a una pensión de sobrevivientes
resultaba contrario a la dignidad humana, el derecho al mínimo vital y la
seguridad social, además de que desconocía la protección especial de las
personas de la tercera edad, en tanto la mayoría de ascendientes que reclaman
esa prestación hacen parte de ese grupo poblacional.
La Corte decidió declarar inexequible el aparte
acusado, porque si bien la exigencia de una dependencia económica total y
absoluta era una medida adecuada y conducente para alcanzar objetivos
constitucionalmente válidos como la sostenibilidad financiera del Sistema
General de Pensiones, desconocía el principio de proporcionalidad en relación
con los derechos al mínimo vital y la seguridad social de un grupo vulnerable,
así como el deber de solidaridad, que cobija tanto a la sociedad como a las
autoridades estatales.[18]
3.2. En consecuencia, la Sala Plena sostuvo que la
dependencia económica no sólo se presenta en casos donde una persona demuestra
haber dependido cabal y completamente del causante, sino que, por el contrario,
para efectos de adquirir la pensión de sobrevivientes, la dependencia económica
también la satisface quien demuestre razonablemente que, a falta de la ayuda
financiera del cotizante fallecido, habría afrontado, o enfrenta, obstáculos y cargas
notorios para garantizar sus necesidades básicas. Por esta razón, enunció
algunos criterios que deben tomarse en cuenta para decidir si en un caso es
posible hablar de dependencia económica, así:
“(…) se han identificado por la jurisprudencia un conjunto de reglas
que permiten determinar si una persona es o no dependiente, a partir de la
valoración del denominado mínimo vital cualitativo, o lo que es lo mismo, del
conjunto de condiciones materiales necesarias para asegurar la congrua
subsistencia de cada persona en particular. Estos criterios se pueden resumir
en los siguientes términos: 1. Para tener independencia económica los recursos
deben ser suficientes para acceder a los medios materiales que garanticen la
subsistencia y la vida digna. || 2. El salario mínimo no es determinante de la
independencia económica. || 3. No constituye independencia económica recibir
otra prestación. Por ello, entre otras cosas, la incompatibilidad de pensiones
no opera en tratándose de la pensión de sobrevivientes como lo reconoce
expresamente el artículo 13, literal j, de la Ley 100 de 1993. || 4. La
independencia económica no se configura por el simple hecho de que el
beneficiario esté percibiendo una asignación mensual o un ingreso adicional. ||
5. Los ingresos ocasionales no generan independencia económica. Es necesario
percibir ingresos permanentes y suficientes. ||  6. Poseer un predio no es
prueba suficiente para acreditar independencia  económica”.[19]
3.3. De otra parte, en sede de tutela también se
han emitido una serie de fallos en los cuales se precisa el nivel de
dependencia económica que debe presentar quien solicite la pensión de
sobrevivientes en calidad de ascendiente.[20] Así, en la sentencia
reciente T-732 de 2012[21]
la Corte amparó el derecho a la seguridad social de una señora de noventa y dos
(92) años de edad, a la cual un fondo administrador de pensiones le negó la
pensión de sobrevivientes sobre la base de que no dependía totalmente del
afiliado fallecido, pues ya era beneficiaria de otra prestación que ascendía a
un valor de un salario mínimo mensual. La Sala sostuvo que los derechos de la
accionante habían sido violados porque en últimas ella sí dependía
económicamente del causante, toda vez que (i) esa afirmación no había sido
desvirtuada por el ISS; (ii) la ausencia de los aportes del afiliado fallecido
le generaron un “desequilibrio económico” a la peticionaria; y (ii) sus
ingresos no eran suficientes para procurarse una vida digna. En consecuencia,
ordenó el reconocimiento pensional.
Asimismo, en la sentencia T-396 de 2009[22]
se estudió el caso de una señora a la cual le habían negado la pensión de
sobrevivientes bajo el entendido de que no dependía económicamente del causante
de manera completa, porque su esposo le aportaba $140.000 pesos mensuales por
concepto de cuota de alimentos. A juicio de la Corte el grado de dependencia
económica exigido a la accionante afectaba su derecho al mínimo vital, por
cuanto con la suma referenciada no alcanzaba la independencia económica
indispensable para satisfacer con dignidad sus necesidades básicas. A juicio de
la Corte:
“el mencionado acto administrativo es contrario a la realidad al
sostener que “de acuerdo a la investigación administrativa realizada por
funcionario del seguro social (…) no se logró establecer la dependencia
económica entre la peticionaria y la causante, toda vez que la señora Elvira
Muñoz depende económicamente de su esposo Humberto González”, pues lo que se
encuentra acreditado en el expediente es que lo único que la actora recibe de
su esposo son 140.000 pesos mensuales, los cuales corresponden a una cuota
impuesta por un juez de familia a raíz de una demanda por alimentos, suma que
resulta a todas luces insuficiente para el sostenimiento digno de una persona,
de lo cual se puede concluir que es falso que la señora Muñoz dependa totalmente
de su esposo”.[23]
3.4. Bajo este contexto jurisprudencial, la Sala
Primera de Revisión reitera entonces que un fondo administrador de pensiones no
puede negar el reconocimiento de una prestación de sobrevivientes por no
encontrar una dependencia económica total y absoluta, sino que debe estudiar de
fondo la situación del peticionario y contemplar la dependencia económica real
en términos de contribución para lograr procurarse una existencia digna.
3.5. Pues bien, de conformidad con la información
contenida en el expediente, el ISS se pronunció negativamente en tres ocasiones
sobre el reconocimiento pensional de la accionante. En los dos primeros
pronunciamientos sostuvo que no tenía derecho a la pensión de sobrevivientes en
tanto aparecía registrada en el sistema de salud como beneficiaria de otra hija,
y no convivía en el mismo techo con la causante, por lo que debía entenderse
que no dependía de manera total y absoluta de esta última. En el tercer
pronunciamiento el ISS mantuvo su posición inicial y advirtió que “que si
bien la norma no exige que la dependencia sea total, es un juez de instancia el
competente para determinar los factores del mínimo vital”.
Con esto, la Sala observa que la demandada se
apartó arbitrariamente de lo decidido por esta Corporación en sentencia de
constitucionalidad, con efectos erga omnes, sobre la
inconstitucionalidad de esa condición. Se apartó también de la interpretación
sostenida en la ratio decidendi de ese pronunciamiento, de acuerdo con
la cual para acceder a la pensión de sobrevivientes, basta con acreditar la
imposibilidad de mantener el mínimo existencial en ausencia de los aportes del
causante. Por ese motivo, la entidad accionada le impuso a la peticionaria un
requisito inconstitucional e irrealizable para el reconocimiento de la pensión
de sobrevivientes a la accionante, sacrificando de paso sus derechos al mínimo
vital y la dignidad humana.
Ciertamente, al haberle requerido demostrar la
dependencia económica absoluta, dejó de lado el entendimiento de que el derecho
al mínimo vital busca garantizar para sus titulares unas condiciones materiales,
necesarias para que se procure una existencia digna de acuerdo a sus propias
aspiraciones; y pasó por alto también que las condiciones mínimas de vida
pueden ser satisfechas mediante un conjunto de ingresos provenientes de
diferentes fuentes, entre las cuales estaban los recursos de su descendiente.
Pero además, le impuso la carga de demostrar una
situación de desprotección económica que puede asimilarse a la indigencia o el
abandono, olvidando que el transcurso de la existencia del ser humano no se
circunscribe al hecho de sobrevivir, sino al de vivir con dignidad en
condiciones dentro de las cuales pueda reconocerse como un ser racional, que
tiene un fin propio a alcanzar en sí mismo y que para lograrlo debe tener
acceso al mínimo de condiciones materiales varias veces mencionado.
No puede aceptarse tampoco que la accionada
manifieste que los factores del mínimo vital le corresponde evaluarlos a un “juez
de instancia”, y que en razón a eso no puede reconocer la pensión de
sobrevivientes. Es de recordar que un Estado Social de Derecho todas las
personas están obligadas a acatar la Constitución y las leyes, y respetar y
obedecer a las autoridades (art. 6, CP); por lo que es deber del ISS aplicar
directamente la normatividad respectiva suprimiendo el aparte declarado
inexequible y procurar por la efectividad de los derechos de sus afiliados.
La posición esgrimida en esta oportunidad por el
ISS implicaría que la entidad no está facultada para evaluar las condiciones de
dependencia de manera concordante con lo establecido por esta Corporación,
supuesto que haría ineficaz el derecho a la pensión de sobrevivientes para
buena parte de la población más vulnerable.
3.6. Por las razones expuestas, los argumentos del
ISS para negar el reconocimiento a la pensión de sobrevivientes de la
accionante son inconstitucionales pues se basan en la exigencia de un requisito
declarado inexequible; y en una interpretación del concepto de independencia
ajena a la  interpretación conforme con la Constitución Política, ya definida
por esta Corporación.
A continuación, la Sala evaluará si, a partir de
las pruebas allegadas al trámite, puede concluirse que María Elisa Jiménez
Pachón cumple los requisitos para acceder a dicha prestación en los términos
señalados por la jurisprudencia constitucional, especialmente el de dependencia
económica.
La entidad demandada no advirtió que el
fallecimiento de Lucía Castellanos Jiménez alteró la sostenibilidad
económica de su madre María Elisa Jiménez Pachón, como consecuencia de una
valoración irrazonable de las pruebas aportadas al expediente.
3.7. En este caso la actora cumple todos los
requisitos para ser beneficiaria de la pensión de sobrevivientes derivada del
deceso de su hija, en tanto esta última (i) ya era beneficiaria de una pensión
de vejez, (ii) no dejó hijos o cónyuge con mejor derecho, y (iii) antes de
fallecer le brindaba a su madre los recursos necesarios para mantener una vida
en condiciones dignas. Sobre el cumplimiento de los dos primeros requisitos no
hay discusión alguna, pues la misma entidad accionada acepta en sus escritos
que se cumplen a cabalidad, sin embargo, respecto del último, no existe esa
convención. Por esta razón, se pasarán a exponer las razones por las cuáles a
juicio de la Sala se cumple dicho presupuesto.
3.7.1. Al momento de la muerte de su hija, la peticionaria
era una persona de la tercera edad avanzada (en el 2010 tenía 89 años) con una
pérdida considerable de su fuerza laboral y sin bienes que le generaran alguna
renta, y necesitaba del apoyo decidido de terceros para cubrir sus necesidades básicas.
Siendo la asegurada fallecida la única persona del núcleo familiar que contaba
con ingresos regulares, pues su hermana se hallaba sin empleo permanente, era
la llamada a velar por la mayoría de los gastos de su madre. Bajo estas
circunstancias, los recursos financieros que le brindaba la cotizante no eran
simples aportes suntuarios, por el contrario, eran sustanciales en tanto
perseguían que ella sufragara sus gastos mínimos de vida, como lo prueba el
hecho de que en su ausencia, la actora afirma que se encuentra sumida en estado
de precariedad económica.
3.7.2. En estos momentos, el único sustento de la
señora María Elisa Jiménez Pachón proviene de los aportes de su otra hija,
Graciela Castellanos Jiménez quien, además de apoyar a su madre, debe sufragar
sus gastos familiares y de salud personal, pues tiene cáncer de seno y tiene
que imprimir grandes esfuerzos para desplazarse hacia las citas médicas. Todo
lo anterior debe hacerlo con los ingresos que recibe de sus labores como
empleada doméstica, los cuales, según se afirma en la acción de tutela, son
irregulares y precarios.
Si bien la ayuda que le brinda a su madre proviene
de la buena voluntad que le asiste, como se manifiesta en la tutela, sus
condiciones económicas son evidentemente difíciles, según lo recién expuesto,
por lo que está en capacidad de apoyarla en algunas de sus necesidades como
salud y vivienda, pero no de manera integral y en el nivel que lo requiere una
persona de noventa y un (91) años de edad, y sin fuentes propias de ingresos.
3.7.3. Por lo expuesto, la Sala comprende que la
accionante sí demostró ante el ISS que, a falta de la ayuda financiera de su
hija, enfrenta dificultades relevantes para garantizar sus necesidades básicas,
y que por ende no puede predicarse que es autónoma e independiente económicamente.
Asimismo, es de resaltar que la Sala dará plena
credibilidad a las afirmaciones de la actora sobre su condición económica, pues
dentro del trámite de tutela deben tenerse por ciertos los hechos narrados en
la demanda, cuando la parte accionada guarda silencio, en aplicación del
principio constitucional de presunción de buena fe de las actuaciones de los
particulares ante las autoridades públicas[24] y la presunción de
veracidad establecida en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991.[25]
3.8. En virtud de todo lo expuesto, se tiene
entonces que el ISS (i) desconoció arbitrariamente la jurisprudencia
constitucional que declaró inexequible la exigencia de una dependencia
económica total y absoluta para acceder a la pensión de sobrevivientes,
vulnerando los derechos al mínimo vital y la dignidad humana; y (ii) no observó
que la peticionaria efectivamente dependía en un grado razonable de su hija difunta,
negándole injustificadamente su solicitud pensional. Por lo tanto, se concluye que
la demandada desconoció los derechos fundamentales de María Elisa Jiménez
Pachón al negarle la pensión de sobrevivientes, bajo el entendido de que no
dependía de manera total y absoluta de su hija fallecida.
3.9. En consecuencia, la Sala Primera de Revisión
confirmará el fallo de abril treinta (30) de dos mil doce (2012), en tanto
resolvió conceder el amparo al mínimo vital y la seguridad social a María Elisa
Jiménez Pachón. Adicionalmente, se dejarán sin efectos las Resoluciones del ISS
No. 31012 de dos mil once (2011) y 19964 y 02689 de dos mil doce (2012), que
negaron el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a la accionante. En
su lugar, se ordenará que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación de esta sentencia, el ISS reconozca la pensión de
sobrevivientes a María Elisa Jiménez Pachón, conforme se dispuso en la parte
considerativa de esta sentencia. Una vez ejecutoriado el acto administrativo
que ordena tal pensión, la entidad dispondrá lo necesario para el pago de la
misma, en un plazo improrrogable de un (1) mes.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
CONFIRMAR el fallo de abril treinta (30) de dos mil doce (2012), en tanto
resolvió conceder el amparo al mínimo vital y la seguridad social a María Elisa
Jiménez Pachón.
Segundo.-
DEJAR SIN EFECTO las Resoluciones del ISS No. 31012 de dos mil once (2011)
y 19964 y 02689 de dos mil doce (2012), por medio de las cuales la entidad demandada
negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a la señora María Elisa
Jiménez Pachón.
Tercero.-
Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR al ISS que, en el término de
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia,
reconozca la pensión de sobrevivientes a que tiene derecho María Elisa Jiménez
Pachón, conforme se dispuso en la parte considerativa de esta sentencia. Una
vez ejecutoriado el acto administrativo que ordena tal pensión, la entidad
dispondrá lo necesario para el pago de la misma, en un plazo improrrogable de
un (1) mes.
Cuarto.- ORDENAR que por Secretaría General de la Corte
Constitucional, se remita una copia de esta sentencia a la Defensoría del
Pueblo, para que le haga seguimiento al cumplimiento de las órdenes impartidas
en esta sentencia.
Quinto.- Por
Secretaría General, líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Ausente con permiso
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Resolución No. 31012 de 2011 del ISS, mediante la cual se resolvió la solicitud
pensional de la accionante.  Allí, la entidad demandada señaló que “obra
registro civil de nacimiento con indicativo serial No. 42752950 de la señora
MAR[Í]A ELISA JIM[É]NEZ PACH[Ó]N, en el que consta que nació el 04 de
septiembre de 1921.”. Esto quiere decir que al momento de emitirse esta
sentencia la accionante tiene noventa y un (91) años de edad, y que inclusive
la entidad demandada está de acuerdo con esa afirmación. (Folio 13 del cuaderno
principal. En adelante, cuando se haga relación a un folio del expediente se
entenderá que hace parte del cuaderno principal, a menos que se exprese lo
contrario).
[2]
Certificados de consultas médicas en la Liga Contra el Cáncer de Bogotá, para el tratamiento de un cáncer de seno. (Folio 22 al 26).
[3]
Copia simple del Registro Civil de Defunción No. 6866365, el cual certifica que
Lucía Castellanos Jiménez falleció el nueve (9) de febrero de dos mil diez
(2010). (Folio 12).
[4]
Ob, cit. Resolución No. 31012 de 2011 del ISS, mediante la cual se resolvió la
solicitud pensional de la accionante. En este acto se informa que el ISS
Seccional Cundinamarca, “por medio de la Resolución No. 024434 del 30 de mayo de 2007, concedió pensión de vejez a la asegurada
LUC[Í]A CASTELLANOS JIM[É]NEZ, (…) a partir del 1º de junio de 2007.”. (Folio 13).
[5] Específicamente, el ISS indicó que no cumplía el
requisito de dependencia económica total y absoluta previsto en el literal d)
del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, el cual dispone que “[a] falta de
cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán
beneficiarios [de la pensión de sobrevivientes] los padres del causante
si dependían económicamente de forma total y absoluta de este”. No
obstante, debe tenerse presente que el aparte tachado fue declarado inexequible
por la Corte Constitucional mediante sentencia C-111 de 2006 (MP. Rodrigo
Escobar Gil).
[6]
Recurso de reposición y en subsidio apelación presentado contra la Resolución No. 31012 del ISS, mediante la cual se negó la solicitud pensional de la
accionante. (Folios 15 al 19).
[7]
Evaluación de mastologías de la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento, en la cual se
puede observar que Graciela Castellanos Jiménez tiene un tumor en el seno
derecho. (Folio 20).
[8]
Inclusive, al citar el literal d) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, el ISS resaltó en negrita el requisito de dependencia total y absoluta para
acceder como ascendiente a la pensión de sobrevivientes. (Folio 12 del cuaderno
de revisión).
[9]
(Folios 12 y 13 del cuaderno de revisión).
[10] De hecho, el Decreto
2591 de 1991, en su artículo 6.1, de manera expresa dispone que la eficacia de
los medios ordinarios de defensa judiciales será apreciada en el caso concreto,
atendiendo a las circunstancias en que se encuentre el solicitante.
[11] (MP. Rodrigo Escobar
Gil).
[12] Ibíd.
[13] Corte Constitucional,
sentencia T-732 de 2012 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, SV. Alexei Egor
Julio Estrada), por medio de la cual la Sala Séptima de Revisión declaró procedente de manera definitiva una acción de tutela presentada por una señora de noventa y dos
(92) años de edad, que reclamaba el reconocimiento de una pensión de
sobrevivientes a causa del fallecimiento de su hijo.
[14] Corte Constitucional, sentencia
T-836 de 2006 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto), en la cual se otorgó de
manera definitiva la pensión de sobrevivientes derivada del fallecimiento de su
hija a una señora de setenta y nueve (79) años de edad con problemas de salud
avanzados, pues el ISS dilataba injustificadamente su reconocimiento y sus
derechos fundamentales se hallaban en peligro de ser vulnerados.
[15] Ob, cit. Certificados de
consultas médicas en la Liga Contra el Cáncer de Bogotá, para el tratamiento de
un cáncer de seno. (Folio 22 al 26).
[16] (MP. Rodrigo Escobar
Gil).
[17] El artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13, literal d), parcial, de la Ley 797 de 2003 establece: “[a] falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos
con derecho, serán beneficiarios (a la pensión de sobrevivientes) los padres
del causante si dependían económicamente de forma total y absoluta de
éste”. El aparte subrayado y en negrilla fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-111 de 2006 (MP. Rodrigo Escobar Gil), bajo el
entendido que: “(…) dicha medida legislativa sacrifica los derechos al
mínimo vital y a la dignidad humana, y los deberes que le incumben al Estado de
solidaridad y protección integral de la familia, que en términos
constitucionales se consideran más importantes en defensa y protección del
Estado Social de [Derecho]”.
[18] Corte Constitucional, sentencia C-111 de 2006 (MP.
Rodrigo Escobar Gil). En las consideraciones de la providencia se afirmó lo
siguiente: “(…) la decisión
adoptada por el legislador frente a los padres del causante a pesar de ser
conducente y adecuada para el logro de un fin constitucional válido, como lo es
el correspondiente a la preservación económica y financiera del fondo mutual
que asegura el reconocimiento y pago de las prestaciones que surgen de la
seguridad social, desconoce el principio constitucional de proporcionalidad,
pues como se demostró dicha medida legislativa sacrifica los derechos al mínimo
vital y a la dignidad humana, y los deberes que le incumben al Estado de
solidaridad y protección integral de la familia, que en términos
constitucionales se consideran más importantes en defensa y protección del
Estado Social de Estado.
|| Por lo anterior, la Corte declarará inexequible la expresión: “de forma total y absoluta” prevista en la
disposición acusada, para que, en su lugar, sean los jueces de la República quienes en cada caso concreto determinen si los padres son o no autosuficientes
económicamente, para lo cual se deberá demostrar la subordinación material que
da fundamento a la pensión de sobrevivientes prevista en la norma legal
demandada.”.
[19] Ibíd. En la misma
dirección véase la sentencia T-574 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), allí se
sostenía, por ejemplo, que un ingreso cualquiera no era suficiente para
considerar a una persona independiente económicamente, así: “[l]a noción de
independencia económica, alegada en la causal que se predica de la situación
del accionante y que esta Sala cuestiona dada su aplicación ciega y llana, no
puede restringirse al hecho de percibir un ingreso cualquiera referido a un
monto ínfimo o atado al concepto de salario mínimo (…)”. Igualmente, el
hecho de recibir otra prestación no configura la independencia económica, así
lo afirmó la Corte en la sentencia T-281 de 2002 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa): “[e]stima la Corte que la independencia económica no se podría
interpretar como recibir otra pensión, ya que el beneficiario, precisamente,
depende de otra asignación. La independencia económica se refiere a tener la
autonomía necesaria para sufragar los costos de la propia vida, sea a través
del ejercicio de la capacidad laboral o de un patrimonio propio.”
[20] Al respecto se pueden observar, entre otras, las siguientes sentencias
de la Corte Constitucional: T-198 de 2009 (MP. (e) Cristina Pardo Schlesinger),
mediante la cual la Corte analizó el caso de la madre de un afiliado fallecido
que le negaron la pensión de sobrevivientes porque los ingresos de $700.000
pesos mensuales de su esposo certificaban dependencia financiera respecto de
otra persona. La Sala de Revisión amparó de manera transitoria el derecho
fundamental al mínimo vital de la accionante y ordenó el pago de la prestación,
toda vez que la ausencia súbita de los ingresos de su hijo fallecido, aunado su
dependencia económica parcial, trían como consecuencia el “(…) desequilibrio
económico de su familia, a pesar de la existencia de algunos ingresos
económicos no regulares por parte de su padre y de su madre lo que hace
peligrar en la actualidad su sostenibilidad.”; igualmente, en la
sentencia T-361 de 2010 (MP. Nilson Pinilla Pinilla), la Corporación estudió el caso de una señora de 79 años de edad que el ISS no le
aprobó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes porque la dependencia
económica de ella se predicaba respecto de su esposo y no del cotizante
fallecido, pues recibía por parte del primero la suma de $115.000 pesos
mensuales. Bajo estos supuestos, la Sala de revisión respectiva concedió la
tutela definitiva de los derechos fundamentales a la vida digna, el mínimo
vital y la seguridad social de la accionante, argumentando que si bien el
dinero que recibe es una ayuda para su situación “no constituye un medio
económico que pueda brindarle una vida en condiciones dignas, ni le otorga
independencia económica”. Pueden observarse también, entre otras, las
sentencias T-701 de 2006 (MP. Álvaro Tafur Galvis), T-619 de 2010 (MP. Luis
Ernesto Vargas Silva), T-326 de 2011 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y
T-136 de 2011 (MP. Maria Victoria Calle Correa).
[21] (MP. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub, SV. Alexei Egor Julio Estrada).
[22] (MP. Humberto Antonio Sierra Porto).
[23] Ibíd.
[24] Constitución
Política de Colombia, artículo 83: “Las actuaciones de los particulares y de
las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe la
cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”.
[25] Decreto
2591 de 1991, artículo 20: “Presunción de veracidad. Si el informe no
fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los
hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime necesaria
otra averiguación previa”.