T-449-17
Sentencia
T-449/17
ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES
DE LA POBLACION DESPLAZADA-Procedencia
Las
personas que se encuentran en situación de desplazamiento gozan de un estatus
constitucional especial que no puede simplemente tener un efecto retórico. En
este sentido, la Constitución obliga a las autoridades a reconocer que se trata
de una población especialmente protegida que se encuentra en una situación
dramática por haber soportado cargas excepcionales y, cuya protección es
urgente para la satisfacción de sus necesidades más apremiantes. En
consecuencia, resulta desproporcionado exigir el agotamiento previo de los
recursos ordinarios como requisito para la procedencia de la acción de tutela.
En tal sentido, en múltiples pronunciamientos la Corte ha manifestado que
resulta contrario a los postulados del Estado Social de Derecho exigir el
agotamiento previo de acciones y recursos al interior de la jurisdicción
ordinaria, como condición para hacer uso del mecanismo de tutela. Por lo tanto,
en estos asuntos el ejercicio de la acción de tutela es legítimo y su
procedencia, en principio, no está en discusión.
LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Situación de despojo
y abandono forzado de tierras
RESTITUCION DE TIERRAS A VICTIMAS DEL CONFLICTO
ARMADO Y DESPLAZAMIENTO-Obligación de entidades territoriales para
generar sistemas de alivio o exoneración del impuesto predial a población
desplazada, según ley 1448 de 2011
VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO Y PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD-Vulneración por autoridades, al no
expedir acuerdo municipal en el que establezca medidas de exención y
condonación del impuesto predial para población desplazada
VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO Y PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD-Orden a autoridad
municipal exonerar del pago de impuesto predial a accionante
Referencia:
Expediente T-6.069.621
Acción de tutela presentada por Reinaldo
Herrera Ortiz contra municipio de Dolores (Tolima)
Procedencia:
Juzgado civil del Circuito de Purificación (Tolima).
Asunto:
Tutela contra el municipio de Dolores (Tolima) por la negativa a aplicar
medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del
conflicto armado interno en impuesto predial (Ley 1448 de 2011).
Magistrado
Ponente:
CARLOS
BERNAL PULIDO
Bogotá,
D. C., catorce (14) de julio de dos mil diecisiete (2017)
La
Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo y Carlos
Bernal Pulido, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
el trámite de revisión del fallo de segunda instancia adoptado por el juzgado
Civil del Circuito de Purificación (Tolima) que confirmó la decisión adoptada
por el Juzgado Promiscuo Municipal de Dolores (Tolima), en el proceso de tutela
promovido por el señor Reinaldo Herrera Ortiz contra el municipio de Dolores
(Tolima).
Conforme
a lo consagrado en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del
Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Cuatro de la Corte
Constitucional escogió, para efectos de su revisión, el asunto de la
referencia.
De
acuerdo con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión
procede a dictar la sentencia correspondiente.
I.
ANTECEDENTES
1.
Hechos
1.
En
respuesta a petición de Mizrahin Herrera Triana, hijo de Reinaldo Herrera
Ortiz, el Alcalde de Dolores expidió certificación de 27 de noviembre de 1999,
en la cual se indica[1]:
“Que el
señor REINALDO HERREREA ORTIZ identificado con la C.C. No. 168.257 de Bogotá y
su cónyuge, la señora ANA BEATRIZ TRIANA DE HERRERA identificada con la C.C.
No. 28.695.595 de Dolores-Tolima, resultaron damnificados por la toma
guerrillera a éste municipio, los días 16 y 17 de Noviembre de 1999, quedando
destruida totalmente su casa de habitación en la Carrera 8ª No. 3-28 y
perdiendo la totalidad de muebles, enseres y un vehículo tipo campero marca
Daihatsu Modelo 76, de placas GMB 679, a nombre de la señora Beatriz Triana de
Herrera.”
2.
El
señor Reinaldo Herrera Ortiz, con 81 años de edad, y su núcleo familiar
conformado por su esposa e hija, se encuentran incluidos en el Registro Único
de Víctimas desde 30 de septiembre de 2003[2].
3.
Mediante
derecho de petición, radicado el 3 de septiembre de 2016[3],
el señor Herrera Ortiz solicitó al municipio de Dolores la “exoneración de
la cartera morosa del impuesto predial de los inmuebles rurales Delicia,
Socorro y Piñalito y urbanos lote ubicado en la Cra. 8 No. 3-28 por encontrarse
en situación de abandono forzado. […] con fundamento en el art. 121 en la Ley
1448 de 2011, Art. 139 del Decreto 4800 de 2011.”
4.
El
municipio de Dolores, mediante oficio SH-500-126 de 8 de septiembre de 2016[4], contestó que “Por lo tanto una vez
revisado el estatuto tributario Municipal no se encuentra establecida dicha
exoneración, en la cual no es posible acceder a su petición en este momento, es
deber del Concejo Municipal aprobar dicha exoneración.”
5.
El
10 de octubre de 2016, el señor Reinaldo Herrera Ortiz presentó acción de
tutela contra el municipio de Dolores[5].
2.
Pretensiones
6.
El
tutelante solicitó el amparo de sus derechos fundamentales “vulnerados como
víctima y en consecuencia ordenar a la alcaldía de Dolores” y en consecuencia
se ordene que “se abstenga de cobrar y en consecuencia conceder la exoneración
y/o condonación de lo adeudado” por concepto de impuesto predial de tres
inmuebles, uno urbano y dos rurales, ubicados en el municipio de Dolores desde
el momento que se produjo el abandono por el desplazamiento forzado y hasta la
fecha que cesen las condiciones de desplazamiento.
3.
Respuesta
de la entidad accionada
7.
Mediante
oficio de fecha 11 de octubre de 2016[6], radicado en el Juzgado Promiscuo
municipal de Dolores 13 de octubre de 2016, el Alcalde de Dolores se opuso a
las pretensiones con los siguientes argumentos:
●
Al
señor Reinaldo Herrera Ortiz se le reconoció, mediante Resoluciones PRESC-09 y
014 de 2016[7], la prescripción sobre el impuesto
predial de los predios con ficha catastral Nº 000100120048000 y 000100120063000
(predios rurales) y 010000270017000 (predio urbano) de los años 1995 a 2011,
reconocimiento realizado en respuesta a derecho de petición de 22 de junio de
2016.
●
El
señor Reinaldo Herrera Ortiz volvió a presentar petición el 3 de septiembre de
2016, solicitando la exoneración del impuesto predial, a lo cual el municipio
le informó, mediante oficio SH-500-126 de 8 de septiembre de 2016, que “dichos
mecanismos de alivio y/o exoneración deben estar contemplados en el estatuto
tributario, el cual se encuentra en proceso de actualización, por ende será
deber del concejo Municipal aprobar estatuto tributario municipal.”
●
El
reconocimiento de los beneficios del artículo 121 de la Ley 1448, según el
Alcalde de Dolores, es posible bajo dos premisas: (i) el alivio y/o exoneración
debe ser sobre un bien inmueble que haya sido afectado durante la época de
ocurrencia del siniestro y que por ende haya sido abandonado por el propietario
legal, y, (ii) que el bien despojado o abandonado haya sido restituido o
formalizado legalmente al propietario que la alegue.
●
Los
predios rurales no fueron objeto de despojo o abandono forzado ya que estas han
sido explotadas bajo el mando del contribuyente, señor Reinaldo Herrera Ortiz,
por lo cual no han sido objeto de procedimiento de restitución de tierras.
●
En
el caso del señor Herrera Ortiz, fue objeto de presunto despojo o abandono de
sus bienes inmuebles derivado del conflicto armado, ya le fue reconocida la
prescripción de parte de sus obligaciones frente al impuesto predial, y agrega:
“…es
erróneo pensar que inmediatamente se debe adoptar la exoneración, ya que la
norma consagra varias posibilidades para aliviar la cartera morosa de las
personas víctimas de la violencia en el país, por ende será menester de esta
administración presentar las fórmulas que permitan aliviar dicha cartera morosa
ante el concejo municipal, para su posterior aprobación, no solo para el
accionante si no para las demás personas que sean víctimas de la violencia.”
4.
Decisiones
objeto de revisión
4.1.
Primera
instancia
8.
Mediante
sentencia de 21 de octubre de 2016[8], la jueza promiscua municipal de
Dolores resolvió negar la tutela presentada, con fundamento en las siguientes
consideraciones:
“Valga
recordar que la acción de tutela no está para impartir órdenes a las
autoridades y entidades municipales como las pedidas en este caso por el
accionante, sino para salvaguardar los derechos fundamentales de las personas
cuando esto resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de una
autoridad pública o en algunos casos por los particulares.
[…]
Pues
conforme a lo indicado por el representante de la Alcaldía del Municipio de
Dolores, se desprende que pretende poner el tema objeto de tutela en
conocimiento del Concejo Municipal para su posterior aprobación, razón por la
cual se tendrá que esperar la respectiva regulación.
Además,
de los hechos plasmados en la acción de tutela, en la cual se vislumbra que el
accionantes adujo que dejó de explotar los predios rurales de su propiedad como
consecuencia del desplazamiento forzado y de la manifestación efectuada por el
referido Alcalde Municipal en la que indicó lo contrario, observa el Despacho
que existen versiones contradictorias, cuya solución corresponde a otra
autoridad.
Finalmente,
en este asunto no se vislumbra la causación de un perjuicio irremediable que
amerite la protección como mecanismo transitorio. En efecto, la Sala Laboral de
la H. Corte Suprema de Justicia, ha venido reiterando que el perjuicio
irremediable debe ser cierto y objetivo de tal manera que su existencia le permita
al juzgador valorarlo para brindar el amparo requiero(sic).”
9.
Mediante
“INFORME DE CITADURIA”[9] de 24 de octubre de 2016, el
notificador del Juzgado Promiscuo de Dolores informa al despacho que se
comunicó a un número celular del demandante y “…siendo las 9:25 a.m. y logré
notifique (sic) al señor Herrera Ortíz a quien le leí en alta voz la parte
resolutiva de dicho fallo, y le comuniqué que quedaba notificado del mismo.”.
4.2.
Impugnación
10.
Mediante
escrito radicado el 27 de octubre de 2016[10],
el señor Herrera Ortiz sustentó la impugnación contra la sentencia de 21 de
octubre, e invocó como precedente judicial la sentencia T-911 de 2014[11], en la cual la Corte Constitucional
ordenó al Alcalde de El Carmen (Norte de Santander) abstenerse de cobrar lo
adeudado por concepto de los impuestos prediales gravados para lo cual
adelantaría el trámite correspondiente a fin de verificar de manera
precisa, el tiempo de exoneración y/o condonación a que haya lugar con
fundamento en artículo 121 de la Ley 1448 de 2011.
11.
Afirma
el recurrente que la primera instancia se fundamenta en “consideraciones
inexactas que no hay perjuicio irremediable”, toda vez ser una víctima del
desplazamiento forzado, y reitera la aplicación del precedente judicial de la
Corte Constitucional.
4.3.
Segunda
instancia
12.
Mediante
el auto del 24 de noviembre de 2016[12], el Juzgado Civil del Circuito de
Purificación ordenó interrogatorio al accionante Reinaldo Herrera Ortiz.
13.
El
28 de noviembre de 2016[13] se realizó interrogatorio de parte,
prueba de la cual resulta importante resaltar las siguientes preguntas y sus
respuestas:
PREGUNTADO:
Infórmele al Juzgado concretamente desde que fecha se ausentó usted de los
bienes inmuebles de los cuales manifiesta fue desplazado
CONTESTÓ: Yo fue
a la finca y como en el 93 o 94 llegaron dos sujetos y decían que eran de la
FARC, […] En el 96 fe la primera toma me destruyeron la casa la parte de atrás,
la que quedaba en el pueblo, entonces yo me fui para Ibagué, pero a los 6 o 7
meses regresé a Dolores a arreglar la casa, […] en el 99 fue la segunda toma,
me acabaron la casa y el carro, yo me regresé para Ibagué y no volví a Dolores,
en las fincas quedaron un señor y una señora, eran partijeros, yo nunca volví
me dio miedo.
PREGUNTADO:
Infórmele
al Juzgado que persona o persona quedaran (sic) habitando los predios durante
el tiempo que usted se ausentó de ellos.
CONTESTÓ:
Creo
que se llamaba Alcira no me acuerdo del apellido y el marido se llamaba Carlos
ellos quedaron allá durante más de 12 años, y ellos ya no están allá. Allá está
un señor Pedro y la señora, tienen unos pescados y también hacen tamales. Ellos
están ahí cuidando como tienen pescados, ni yo les pago, ni ellos me pagan. Yo
había pensado vender pero en esa época quién compraba, era zona roja.
PREGUNTADO:
Manifiéstele
al Juzgado actualmente qué tipo de explotación económica se le dan a los bienes
sobre los que pretende se le exima el pago del impuesto predial
CONTESTÓ:
están
abandonado, el lote queda en el área urbana del Municipio, ahora está
cercado porque botan mucha basura, eso lo pagó el mismo muchacho que está
cuidando allá, a veces amarra una bestia porque tiene pasto el lote. El predio
Delicia Socorro está abandonado, eso tenía café pero ahora no se coge nada ahí,
todo está abandonado, y el predio Piñalito, era un potrero y se enrastrojó.
PREGUNTADO: Por qué
usted no ha retornado al Municipio de Dolores?
CONTESTÓ:
Por
las amenazas, aunque desde esa época no volví a tener contacto con esas
personas.
PREGUNTADO: Usted
tiene disponibilidad material sobre los inmuebles señalados en la tutela
CONTESTÓ: Si
puedo disponer de ellos.
[…]
PREGUNTADO: Por qué
en la actualidad no explota esos inmuebles.
CONTESTÓ:
Por
mi edad, mi esposa está casi en silla de ruedas, mi hija que ya es mayor de
edad y es la que vive con nosotros.
[…]
PREGUNTADO:
Indíquele
al Juzgado por qué no considera necesario acudir a las autoridades para
regresar o que le devuelvan sus terrenos del Municipio de Dolores.
CONTESTÓ: No, en
el caso mío no, porque ha permanecido gente conocida y autorizada por mí, para
que cuiden la casa y vivan ahí.
PREGUNTADO: Tiene
algo más que agregar o corregir a lo ya dicho
CONTESTÓ:
Lo
único que les pido es que las autoridades me colaboren por mi edad, no tengo
ninguna pensión y gracias a los hijos es que me mantengo, quiero volver a
regresar a las fincas haber (sic) que les puedo hacer, y de pronto la pueda
vender, y por eso quiero que me colaboren con la cuestión del impuesto.
14.
El
5 de diciembre de 2016, el Juzgado Civil del Circuito de Purificación profirió
sentencia[14], en la cual toma la sentencia T-911 de
2014 como referencia, y afirma que para el juzgado resultan claras dos
situaciones, y confirma la decisión, negando la tutela, con la siguiente
argumentación:
Que por
la misma situación de desplazamiento, que el actor y su núcleo familiar, al
verse obligados abandonar su tierra en el año 2003, dejaron de explotar económicamente
los inmuebles, referidos …
[…]
Sin
embargo, no puede pasar por alto el Juzgado, una diferencia en materia
probatoria que resulta significativa, entre el caso analizado por al Corte
Constitucional en la sentencia T-911/14 y el caso que le ha correspondido a
este despacho, puse mientras el órgano de cierre no tuvo oportunidad de
verificar las condiciones actuales de la situación de desplazamiento forzado la
entonces accionante y su posibilidad actual o no de explotar económicamente los
inmuebles sobre los que demandaba la exoneración del impuesto predial y por
ende resolvió ordenar a la autoridad accionada que hiciera ese estudio, este
juzgado si pudo escuchar en interrogatorio al demandante señor Reinaldo Herrera
Ortiz y con base en ello, concluir que en la actualidad, como propietario de
los predios lote urbano Cra. 8 No. 3-28, predio rural Delicias Socorro y predio
rural Piñalito, este ciudadano si tiene la posibilidad material sobre los
mismos, puede venderlos libremente y aunque no los explota económicamente como
lo afirmó ante el Juzgado, ello no tiene como causa el desplazamiento forzado
de que fue víctima en el año 2003, sino su edad y otras circunstancias ajenas
al conflicto armado interno del país, tanto así, que el mismo indica que no
tiene necesidad de acudir a la Unidad de Restitución ni a los jueces de
restitución de tierras para que le hagan entrega de sus inmuebles, porque
siempre ha tenido personas conocidas y autorizadas por él para permanecer en
ellos, quedando entonces a su discrecionalidad, si decide usar, usufructuar y/o
disponer de los mismos.
Así la
cosas, se rompe ese deber de solidaridad[15] de la entidad territorial
accionada con el demandante y de contera, la obligación de generar a su favor,
un sistemas de alivio o exoneración de la cartera morosa del impuesto predial,
ya que como se dijo, en la actualidad, el actor no se encuentra
imposibilitado por causa del desplazamiento forzado del que fue víctima, para
explotar económicamente los predios y ejercer en ellos, los atributos de la
propiedad que prevé en su favor nuestra normatividad (sic) civil. (subrayado
fuera de texto)
II.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
15.
Esta
Sala es competente para decidir el presente asunto, de conformidad con lo
dispuesto en los artículo 86 y 241-9 de la Constitución Política, y 31 a 36 del
Decreto Estatutario 2591 de 1991.
16.
La
Sala de revisión número cuatro, en sesión de 17 de abril de 2017 resolvió
seleccionar el expediente T-6.069.621[16].
2.
Problema
jurídico
17.
Corresponde
a esta Sala de revisión determinar si la decisión del municipio de Dolores
(Tolima) en el sentido de no conceder al tutelante la exoneración o condonación
del pago del impuesto predial de tres inmuebles de su propiedad ubicados en ese
municipio, vulneró sus derechos fundamentales al desconocer su condición de
víctimas del desplazamiento forzado.
18.
En
este caso, se debe verificar si el representante del municipio de Dolores, al
contestar la petición del señor Herrera Ortiz, violó el derecho fundamental de
petición, toda vez que la respuesta proferida, no resolvió de fondo la
solicitud formulada, amparado en la falta de adopción, por parte del ente
municipal, de la norma necesaria para dar cumplimiento a lo ordenado en la Ley
1448 artículo 121.
19.
Igualmente
debe indicarse que el accionante es una persona de 81 años, quien junto con su
familia fue víctima de conflicto armado y se vio forzado a abandonar sus bienes
inmuebles en Dolores; y ahora que regresa al municipio requirió al ente
territorial para el otorgamiento del beneficio tributario establecido en el
artículo 121 de la Ley 1448, y presentó la tutela inmediatamente recibió la
respuesta sin decisión de fondo por parte del Alcalde de Dolores.
20.
En
razón de su avanzada edad y sus condiciones económicas, lo cual evidencia un
alto nivel de vulnerabilidad, el tutelante necesita una pronta respuesta de
fondo a la petición de alivio o exoneración de la deuda de impuesto predial que
tiene con el municipio, que le permita el ejercicio pleno de sus derechos de
propietario, para lo cual debe tener definida su deuda tributaria con el ente
municipal por concepto de impuesto predial, prontitud que no se lograría con el
uso de las acciones de cumplimiento o de nulidad y restablecimiento del derecho.
21.
Para
la valoración de esta acción, se revisará la comprensión y alcance que le ha
dado esta Corporación a la protección a víctimas de la violencia, para lo cual
resulta pertinente recordar la sentencia T-911 de 2014:
[…] las
personas que se encuentran en situación de desplazamiento gozan de un estatus
constitucional especial que no puede simplemente tener un efecto retórico. En
este sentido, la Constitución obliga a las autoridades a reconocer que se trata
de una población especialmente protegida que se encuentra en una situación
dramática por haber soportado cargas excepcionales y, cuya protección es
urgente para la satisfacción de sus necesidades más apremiantes. En
consecuencia, resulta desproporcionado exigir el agotamiento previo de los
recursos ordinarios como requisito para la procedencia de la acción de tutela[17].
En tal
sentido, en múltiples pronunciamientos la Corte ha manifestado que resulta
contrario a los postulados del Estado Social de Derecho exigir el agotamiento
previo de acciones y recursos al interior de la jurisdicción ordinaria, como
condición para hacer uso del mecanismo de tutela. Por lo tanto, en estos
asuntos el ejercicio de la acción de tutela es legítimo y su procedencia, en
principio, no está en discusión[18].
[…]
En el
mismo fallo [T-025 de 2004], esta Corporación sostuvo que por las
circunstancias que rodean el desplazamiento interno, las personas que en su
mayor parte son mujeres cabeza de familia, niños y personas de la tercera edad
se ven obligadas “a abandonar intempestivamente su lugar de residencia y sus
actividades económicas habituales, debiendo migrar a otro lugar dentro de las
fronteras del territorio nacional”[19]
para huir de la violencia generada por el conflicto armado interno y por el
desconocimiento sistemático de los derechos humanos o del derecho internacional
humanitario, quedan expuestas a un nivel mucho mayor de
vulnerabilidad[20], lo cual implica una violación grave,
masiva y sistemática de sus derechos fundamentales[21]
y, por lo mismo, amerita el otorgamiento de una especial atención por las
autoridades: “Las personas desplazadas por la violencia se encuentran en un
estado de debilidad que los hace merecedores de un tratamiento especial por
parte del Estado”[22].
[…]
5.2. De
igual modo, esta Corte ha indicado que el deber de solidaridad, previsto en la
disposición mencionada y en el artículo 95 de la Constitución, se concreta en
la obligación de asistir a las personas que se encuentran en circunstancias de
debilidad, como las víctimas del desplazamiento forzado, con el fin de
garantizar el goce efectivo de sus derechos fundamentales[23].
[…]
5.4.2.
Mediante providencia T-358 de 2008, “la Corte analizó si se vulneraba el
principio constitucional a la buena fe y el deber de solidaridad, de un deudor
de un crédito cuya entidad bancaria había promovido un proceso ejecutivo para
reclamar el pago de la deuda, sin tener en cuenta que el actor era una persona
en condiciones de debilidad manifiesta por ser víctima del desplazamiento
forzado[24]. Recordó que: ‘es claro que el
principio de buena fe también impone deberes a los particulares y bien puede no
haber lugar a que se extingan las obligaciones civiles ni sus garantías, pero
lo que sí debe ordenar la Corte al Banco (…) es que reprograme el crédito, como
le viene instando el demandante, dentro de unas condiciones que le sean
asequibles y pueda honrar dentro de su penosa situación’.”
22.
Con
fundamento en las consideraciones de esta Corporación, resulta clara la
procedencia de la protección especial de las víctimas de la violencia, la cual
encuentra fundamento en la Carta Política, la Ley y las decisiones del juez
constitucional, dando aplicación al principio de solidaridad social que se debe
tener con las víctimas del conflicto armado.
3.
Análisis
del caso concreto
23.
Como
se expuso en los hechos, y está acreditado en el trámite de esta acción de
tutela, el señor Herrera Ortiz, actualmente con 81 años de edad, y su esposa e
hija, han sido víctimas de la violencia de este país, lo cual los obligó a
abandonar su forma de vida y sus inmuebles en el municipio de Dolores desde el
año 1999, según las certificaciones expedidas, luego de varias acciones
violentas que afectaron su tranquilidad.
24.
El
abandono de sus bienes inmuebles, desde el año 1999, le impidió realizar
actividades productivas en los tres predios. En el caso del inmueble urbano,
este fue destruido totalmente por un ataque de la guerrilla[25];
y los otros predios, como lo manifestó el demandante en el interrogatorio de
parte ordenado por el juez de segunda instancia, “quedaron un señor y una
señora, eran partijeros, yo nunca volví me dio miedo. […] Ellos están ahí
cuidando como tienen pescados, ni yo les pago, ni ellos me pagan.  […] El
predio Delicia Socorro está abandonado, eso tenía café pero ahora no se coge
nada ahí, todo está abandonado, y el predio Piñalito, era un potrero y se
enrastrojó.”
25.
De
las certificaciones expedidas por las autoridades del municipio de Dolores se
evidencia que el señor Herrera Ortiz se vio obligado abandonar el municipio
(párrafos 1 y 2), y con ello, sus bienes, para lo cual resulta oportuno
recordar lo establecido en la Ley 1448, sobre abandono de tierras:
ARTÍCULO
74. DESPOJO Y ABANDONO FORZADO DE TIERRAS. Se
entiende por despojo la acción por medio de la cual, aprovechándose de la
situación de violencia, se priva arbitrariamente a una persona de su propiedad,
posesión u ocupación, ya sea de hecho, mediante negocio jurídico, acto
administrativo, sentencia, o mediante la comisión de delitos asociados a la
situación de violencia.
Se
entiende por abandono forzado de tierras la situación temporal o permanente a
la que se ve abocada una persona forzada a desplazarse, razón por la cual se ve
impedida para ejercer la administración, explotación y contacto directo con los
predios que debió desatender en su desplazamiento durante el periodo
establecido en el artículo 75.
[…]
El
propietario
o poseedor de tierras o explotador económico de un baldío, informará del
hecho del desplazamiento a cualquiera de las siguientes entidades: la
Personería Municipal, la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría Agraria, la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas
o a la Procuraduría General de la Nación[26],
a fin de que se adelanten las acciones a que haya lugar. (Subrayado fuera de texto)
26.
La
evaluación de la situación del accionante se debe realizar con el conjunto de
pruebas existentes, y se puede concluir que: (i) el señor Herrera Ortiz, hoy
con 81 años de edad, se vio forzado a abandonar el municipio de Dolores desde
el año 1999, (ii) el abandono forzado de su domicilio en Dolores le implicó el
abandono de sus bienes inmuebles, que le impidieron el ejercicio de sus
derechos como propietario, (iii) el hecho de conocer a quienes estaban en esos
predios rurales no implica que el señor Herrera Ortiz hubiese podido ejercer
los atributos del derecho de propiedad, como la explotación económica de los
predios, porque como él mismo lo declaró “Ellos están ahí cuidando como tienen
pescados, ni yo les pago, ni ellos me pagan.”, (iv) el señor Herrera Ortiz, hoy
a sus 81 años de edad, en su proceso de reincorporación a su vida en el
municipio de Dolores tiene dificultades para reiniciar, luego de su regreso, la
actividad de explotación económica, (v) ha contado con la solidaridad de su familia
durante el periodo de desplazamiento, (vi) deprecó del municipio de Dolores su
solidaridad, con fundamento en el mandato legal contenido en la Ley 1448,
artículo 121, para poder ejercer sus derechos de propiedad sobre los bienes que
debió abandonar por el desplazamiento..
27.
Para
la valoración probatoria de estos hechos, la Ley 1448 de 2011[27]
reitera el principio constitucional de la buena fe, en este caso particular a
las víctimas del conflicto armado, para las cuales le resulta suficiente prueba
sumaria, para lo cual cuenta con cinco certificaciones[28]
sobre su condición de desplazado por el conflicto armado en Dolores y la
declaración rendida en el juzgado que tramitó la segunda instancia, ante quien
indicó que fue desplazado y debió abandonar su bienes inmuebles en Dolores,
afirmando que “yo nunca volví me dio miedo”, por lo cual no pudo ejercer ningún
tipo de derechos sobre estos predios, afirmación que no ha sido controvertida
probatoriamente.
28.
Igualmente,
debe recordarse que corresponde al Estado, en toda su organización central o
descentralizada, incluida la territorial, adoptar mecanismos que procuren el
regreso de las personas desplazadas a su lugar de origen, motivo por el cual la
Ley 1448 de 2011 determinó:
ARTÍCULO
121. MECANISMOS REPARATIVOS EN RELACIÓN CON LOS PASIVOS. En relación
con los pasivos de las víctimas, generados durante la época del despojo o el
desplazamiento, las autoridades deberán tener en cuenta como medidas con
efecto reparador, las siguientes:
1. Sistemas
de alivio y/o exoneración de la cartera morosa del impuesto predial u otros
impuestos, tasas o contribuciones del orden municipal o distrital
relacionadas con el predio restituido o formalizado. Para estos efectos las entidades
territoriales establecerán mecanismos de alivio y/o exoneración de estos
pasivos a favor de las víctimas del despojo o abandono forzado.
(Subrayado fuera de texto)
29.
Los
entes territoriales, para la adopción de los mecanismos reparativos de la Ley
1448, tenían un plazo de un año[29], que varios municipios, y el municipio
de Dolores (Tolima) no ha cumplido.
30.
La
competencia de las autoridades municipales para adoptar esta medida
administrativa deriva del mandato de constitucional del artículo 317, el cual
determina:
ARTICULO  317. Solo los
municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que
otras entidades impongan contribución de valorización.
La ley
destinará un porcentaje de estos tributos, que no podrá exceder del promedio de
las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservación
del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes
de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción.
31.
Con
fundamento en este mandato constitucional, esta Corporación, en la Sentencia T-911
de 2014, indicó:
6.1. Los
numerales 4º y 10 del artículo 313 de la Carta Superior establecen que
corresponde a los concejos municipales: “votar de conformidad con la
Constitución y la ley los tributos y los gastos locales”, y “las demás que la
Constitución y la ley le asignen”.
6.2.
Descendiendo en el nivel jerárquico normativo en la materia, el 18 de diciembre
de 1990 se expidió la Ley 44 de ese mismo año[30],
la cual en su articulado establece que: (i) el impuesto predial es un impuesto
del orden municipal y corresponde al municipio la administración, recaudo y
control del tributo[31]; (ii) la base gravable del impuesto
predial es el avalúo catastral, o el autoavalúo cuando se establezca la
declaración anual del impuesto predial unificado[32];
y (ii) corresponde a los concejos municipales fijar la tarifa del impuesto,
teniendo en cuenta los estratos socioeconómicos, los usos del suelo, la
antigüedad de la formación o actualización del catastro[33].
Aunado a
lo anterior, la Corte Constitucional ha señalado que el impuesto predial es un
tributo de orden municipal que debe pagarse por los propietarios de un bien
inmueble a los gobiernos locales, lo cual lo ubica como “uno de los ingresos
más importantes para la financiación de los gastos locales, para efectos de
garantizar un sistema de redistribución en la sociedad”[34].
32.
De
conformidad con esta norma, dentro de la autonomía y competencia constitucional
asignada a los órganos de los municipios y distritos, se deben adoptar sistemas
de alivio y/o exoneración de tributos municipales o distritales tanto de
víctimas de despojo y/o de abandono forzado, y en el caso del señor
Herrera Ortiz, se trata de una persona víctima de la violencia que fue obligada
a abandonar sus bienes inmuebles, lo cual le impidió ejercer plenamente
sus derechos de propietario, y ahora a su regreso es una persona mayor, 81 años
de edad, y por sus condiciones personales y familiares no le resulta fácil
reiniciar la explotación económica y el pago de los tributos prediales
adeudados.
33.
Como
lo indicó el Alcalde de Dolores al contestar la tutela, en ese municipio no se
han adoptado las normas administrativas correspondientes para dar aplicación al
mandato establecido en el artículo 121 de la Ley 1448 de 2011, lo cual implicó
el incumplimiento de un deber legal que no legitima la respuesta negativa a la
solicitud del “alivio o exoneración”.
34.
Es
claro entonces que le corresponde al municipio de Dolores, por medio de los
órganos de administración adelantar las actuaciones administrativas que le
permitan a este ente territorial adoptar las normas tributarias, mediante acto
administrativo del Concejo, para poder, en desarrollo del mandato legal y
principio de solidaridad, reconocer “alivio y/o exoneración de la cartera
morosa del impuesto predial u otros impuestos, tasas o contribuciones del orden
municipal”, y con fundamento en ellas el Alcalde podrá realizar el trámite para
evaluar la procedencia de cada solicitud particular, como es el caso del
accionante, señor Reinaldo Herrera Ortiz.
4.
Síntesis
de la decisión
35.
El
demandante, Reinaldo Herrera Ortiz, es víctima del conflicto armado (párrafos 1
y 2) y debió abandonar el municipio de Dolores y sus tres bienes inmuebles en
ese municipio, sobre los cuales no ha ejercido plenamente sus derechos como
propietario, para explotarlos económicamente, de hecho el inmueble urbano fue
totalmente destruido.
36.
El
señor Herrera Ortiz, con ocasión de las nuevas condiciones de orden público,
intenta poder disponer de sus bienes, pero por el abandono generado por el
conflicto armado que lo obligó a abandonar sus propiedades, evidencia una deuda
tributaria con el municipio de Dolores, motivo por el cual solicitó la
aplicación del artículo 121 de la Ley 1448.
37.
El
municipio de Dolores reconoció al señor Herrera Ortiz la prescripción de
impuesto predial para los años 1995 a 2010; sin embargo no tramitó la solicitud
de “alivio y/o exoneración de la cartera morosa del impuesto predial”, según la
respuesta del municipio, porque “revisado el estatuto tributario Municipal no
se encuentra establecida dicha exoneración, en la cual no es posible acceder a
su petición en este momento, es deber del Concejo Municipal aprobar dicha
exoneración u otros impuestos, tasas o contribuciones del orden municipal.”
38.
Se
evidencia que las autoridades municipales de Dolores no han desarrollado en su
normativa local el mandato de la Ley 1448 de 2011, artículo 121, por lo cual no
se ha dado una respuesta de fondo a la petición del accionante.
39.
De
manera que en este caso la garantía efectiva del derecho fundamental de
petición del tutelante depende de que el alcalde del municipio de Dolores
presente con prontitud el proyecto de Acuerdo requerido para que el Concejo
adopte la reglamentación que haga operativo el mecanismo de protección previsto
en la Ley 1448 de 2011, y de esta manera el municipio, a través del Alcalde,
pueda dar una respuesta de fondo, la cual deberá ajustarse a los principios constitucionales
y legales establecidos en favor de las víctimas del conflicto armado.
III.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR el
fallo proferido el 5 de diciembre de 2016 por el Juzgado Civil del
Circuito de Purificación (Tolima), que confirmó el dictado el 21 de octubre de
2016 por el Juzgado Promiscuo Municipal de Dolores (Tolima), mediante el cual
negó la tutela porque “no se vislumbra la causación de un perjuicio
irremediable que amerite la protección como mecanismo transitorio” de
la acción de tutela incoada por Reinaldo Herrera
Ortiz contra el municipio de Dolores (Tolima).
Segundo.- En lugar,
se dispone TUTELAR los derechos fundamentales de Reinaldo
Herrera Ortiz.
Tercero.- En
consecuencia, ORDENAR al municipio de Dolores (Tolima), que,
por intermedio de su representante legal o quien haga sus veces, a partir de la
notificación de esta sentencia se abstenga de cobrar lo adeudado por concepto
de los impuestos prediales gravados sobre los inmuebles “las Delicias
Socorro”, “Piñalito” y Lote urbano de la Carrera 8 # 3-28, identificados
con las fichas catastrales Nº 000100120048000 y 000100120063000 (predios
rurales) y 010000270017000 (predio urbano), ubicados en el
municipio de Dolores (Tolima),  propiedad de Reinaldo Herrera Ortiz,
identificado con cédula de ciudadanía 168.257 de Bogotá, desde el año 2011
hasta la fecha en que cesaron las condiciones de vulnerabilidad que ha
tenido que afrontar el señor Reinaldo Herrera Ortiz. Para este fin, el
municipio de Dolores adelantará, junto con el tutelante, el trámite
correspondiente a fin de verificar de manera precisa, el tiempo de
exoneración y/o condonación a que haya lugar, de conformidad con la decisión
que adopte el Concejo Municipal de Dolores en el Acuerdo respectivo de que
trata el numeral quinto de esta parte resolutiva.
Cuarto.- ORDENAR al
alcalde del municipio de Dolores (Tolima) para que dentro del término de tres
(3) meses, contados a partir de la notificación de esta providencia, presente
para trámite ante el Concejo municipal de Dolores el proyecto de Acuerdo por el
cual se da cumplimiento al mandato del artículo 121 de la Ley 1448.
Quinto.- EXHORTAR al
Concejo Municipal de Dolores (Tolima) para que por intermedio de su
Presidente, si aún no lo ha hecho, dentro de las competencias
constitucionales y legales que le corresponde y en especial, la conferida
mediante el artículo 121 de la Ley 1448 de 2011 y el artículo 32 de la Ley 136
de 1994, inicie el procedimiento dirigido a expedir un Acuerdo Municipal,
por medio del cual disponga de manera general lo pertinente para adoptar y
regular medidas de alivio tributario, como la exención y/o condonación del
impuesto predial gravado a los predios que se encuentren ubicados en esa
localidad y, cuya propiedad sea de aquellas personas víctimas de despojo y/o
desplazamiento forzado por causa del conflicto armado interno.
Sexto.- Por Secretaría
General, LIBRÉSE la comunicación a que alude el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ROCIO LOAIZA
MILIAN
Secretaria
General (E)
[1] Folio 5 ibídem. Igualmente se
encuentra certificación de 1 de agosto de 2003 suscrita por el Personero de
Dolores y Certificación de 2 de agosto de 2003 suscrita por la Alcaldesa de
Dolores.
[2] Folio 8 cuaderno 1
[3] Folio 2 cuaderno 1.
[4] Folio 3 cuaderno 1
[5] Folios 22 a 24 ibídem.
[6] Folios 32 a 36 ibídem
[7] Folios 38 y 39
[8] Folios 53 a 58 ibídem.
[9] Folio 63 ibídem.
[10] Folios 64 y 65 ibídem
[11] A folios 12 a 21 58 ibídem, se
encuentra una impresión de la sentencia T-911/14
[12] Folio 11 cuaderno segunda
instancia.
[13] Folios 12 a 14 ibídem
[14] Folios 15 a 25
[15] En
el mismo sentido, sobre el valor del principio de solidaridad y la pertinencia
de la acción de tutela, se puede consultar la sentencia T-810/11: “En los casos en los que se plantea el incumplimiento de un
deber de solidaridad como causa de la violación del derecho a la igualdad por
no adoptar medidas a favor de un grupo en situación de debilidad manifiesta que
actúa en un contexto que justifica la procedencia de la acción de tutela, el
particular de quien se exige el cumplimiento de tal deber –prima facie- puede
justificar la posibilidad de no seguimiento del mismo exponiendo razones
suficientes. La suficiencia de tales razones deberá ser evaluada en cada caso
concreto considerando, entre otras cosas, el contenido específico del deber
exigido dado que no todos los deberes impactan de la misma forma la autonomía
de los particulares y la situación fáctica y jurídica en la que se encuentra el
particular vinculado, prima facie, por el deber constitucional.”
[16] Folios 3 a 9, cuaderno 3
[17]
Sentencia T-821 de 2007.
[18] Ver,
entre otras, las Sentencias SU-150 de 2000, T-327 de 2001, T-098 de 2002, T-419
de 2003, T-985 de 2003, T-740 de 2004, T-813 de 2004, T-1094 de 2004, T-025 de
2004 (Anexo 4), T-740 de 2004, T-1094 de 2004, T-175 de 2005, T-563 de 2005,
T-1076 de 2005, T-882 de 2005, T-1144 de 2005, T-086 de 2006, T-468 de 2006,
T-821 de 2007 y T-106 de 2010.
[19] T-1346
de 2001. En sentencia T-268 de 2003 se acogió la definición de desplazados que
consagran los Principios Rectores del Desplazamiento Forzado Interno.
[20] Los
motivos y las manifestaciones de esta vulnerabilidad acentuada han sido
caracterizados por la Corte desde diversas perspectivas. Así, por ejemplo, en
la sentencia T-602 de 2003 se precisaron los efectos nocivos de los
reasentamientos que provoca el desplazamiento forzado interno dentro de los que
se destacan “(i) la pérdida de la tierra y de la vivienda, (ii) el
desempleo, (iii) la pérdida del hogar, (iv) la marginación, (v) el incremento
de la enfermedad y de la mortalidad, (vi) la inseguridad alimentaria, (vii) la
pérdida del acceso a la propiedad entre comuneros, y (viii) la desarticulación
social.”, así como el empobrecimiento y el deterioro acelerado de las
condiciones de vida. Por otra parte, en providencia T-721 de 2003 (i) se señaló
que la vulnerabilidad de los desplazados es reforzada por su proveniencia rural
y (ii) se explicó el alcance de las repercusiones psicológicas que surte el
desplazamiento y se subrayó la necesidad de incorporar una perspectiva de
género en el tratamiento de este problema, por la especial fuerza con la que
afecta a las mujeres.
[21] Ver,
entre otras, las sentencias T-419 de 2003 y SU-1150 de 2000.
[22] Fallo
SU-1150 de 2000. En esta tutela se acumulan tres demandas. La primera
corresponde a un grupo de desplazados por la violencia compuesto por 26
familias que habían ocupado un predio de alto riesgo de propiedad de CORVIDE y que iban a ser desalojados por
las autoridades municipales de Medellín, sin que se les hubiera ofrecido
atención humanitaria y sin que existiera un plan de atención a la población
desplazada. El segundo grupo estaba compuesto por una familia de desplazados
que solicitaba ayuda a las autoridades de Cali para tener acceso a los beneficios
de vivienda que se otorgaban a personas ubicadas en zonas de alto riesgo, pero
a quienes se les niega dicho auxilio con el argumento de que no estaba diseñado
para atender población desplazada que sólo podían recibir ayuda de carácter
temporal. El tercer grupo, también unifamiliar, interpuso la acción de tutela
contra la Red de Solidaridad, pues a pesar de haber firmado un acuerdo de
reubicación voluntaria y haberse trasladado al municipio de Guayabal, la Red no
había cumplido con la ayuda acordada para adelantar proyectos productivos y
para obtener una solución de vivienda definitiva. La ayuda pactada para el
proyecto productivo fue finalmente entregada al actor por orden del juez de
tutela, pero la ayuda para vivienda no se le dio porque estaba sujeta al
cumplimiento de ciertos requisitos.
[23] Ibídem.
[24] “Sentencia
reiterada en la T-181 de 2012.”
[25] Certificación de 1999 suscrita
por el Alcalde de Dolores, folio 5 cuaderno de primera instancia.
[26] Certificación del Personero de
Dolores de 1 de agosto de 2003, folio 6 ibídem
[27] ARTÍCULO  5°.
PRINCIPIO DE BUENA FE. El Estado presumirá la buena fe de las víctimas
de que trata la presente ley. La víctima podrá acreditar el daño sufrido, por
cualquier medio legalmente aceptado. En consecuencia, bastará a la víctima
probar de manera sumaria el daño sufrido ante la autoridad administrativa, para
que esta proceda a relevarla de la carga de la prueba.
[28] Folios 4 a 8, cuaderno de
primera instancia.
[29] Del Decreto
1083 de 2015, que compiló el Decreto 4800 de 2011, determinó:
ARTÍCULO
2.2.7.2.1. PLAZO PARA PRESENTAR EL MECANISMO DE ALIVIO Y/O
EXONERACIÓN. Para el diseño y presentación ante el respectivo Concejo
Municipal del mecanismo de que trata el numeral 1 del artículo 121 de
la Ley 1448 de 2011, las alcaldías contarán con un plazo no mayor a un (1)
año contado a partir del 20 de diciembre de 2011.(subrayado fuera
de texto)
[30] “Por la cual se dictan normas sobre
catastro e impuestos sobre la propiedad raíz, se dictan otras disposiciones de
carácter tributario, y se conceden unas facultades extraordinarias”.
[31] Artículo 2.
[32] Art. 3.
[33] Art. 4.
[34] Sentencia T-347 de 2014.