C-004-96
Sentencia No
Sentencia No.
C-004/96
NORMA DEROGADA-Efectos actuales
Como la norma
acusada se encuentra produciendo efectos, porque aún se encuentran en trámite
investigaciones disciplinarias en las cuales se ha decretado la suspensión
provisional del inculpado con fundamento en la anterior normatividad, se
procederá a dictar sentencia de mérito.
PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL
La consagración
del principio de responsabilidad contractual, obedece a la necesaria
articulación y armonía que debe existir para garantizar la efectividad y
vigencia de los principios de transparencia, economía, de mantenimiento del
equilibrio económico financiero del contrato y de selección objetiva que
igualmente se establecen en el estatuto contractual, asi como a la necesidad de
asegurar un equilibrio o balance entre la mayor autonomía y libertad de gestión
contractual que se otorga a las entidades estatales, las potestades o
privilegios que se les reconocen, y la finalidad de interés público o social a
que debe apuntar la actividad contractual de dichas entidades, cual es la de
procurarse la satisfacción de los objetos contractuales, (obras, bienes,
servicios etc.), bajo una gestión signada por la eficiencia, la economía, la
celeridad y la moralidad, que garantice no sólo los intereses de la
administración sino de los contratistas que intervienen en la actividad
contractual.
SUSPENSION PROVISIONAL EN EL
CARGO/PRESUNCION DE INOCENCIA
La medida de
suspensión provisional no se opone al reconocimiento constitucional de la
presunción de inocencia; ésta permanece incólume y sólo se destruye en el
momento en que en la decisión de fondo se determina que el inculpado es
responsable disciplinariamente y se le impone la correspondiente sanción. Pero
para que la suspensión resulte compatible con dicha presunción, es necesario
que la respectiva decisión consulte las normas sustanciales y procesales, en
cuanto a que sea expedida por funcionario competente, la autorice la naturaleza
de la falta, y a la justificación, necesidad, proporcionalidad y finalidad de
la medida, según las circunstancias fácticas que medien en la investigación.
SUSPENSION PROVISIONAL EN EL CARGO-Término/INVESTIGACION DISCIPLINARIA-Término/REGIMEN
CONTRACTUAL-Vulneración
No resultan
válidos los cargos de la demanda en el sentido de que el término de la
suspensión es indefinido o incierto, porque en la realidad, las
investigaciones, como sucede en la Procuraduría, se prolonguen mas allá del
término legal, pues el incumplimiento de la ley por quien debe aplicarla no
constituye motivo para que la Corte fundamente una decisión de inexequibilidad.
Y, evidentemente, lo que se deduce del concepto de la Procuraduría, es que en
algunas de las investigaciones disciplinarias que se adelantan en esta entidad
se incumplen, por razones que no vienen al caso, los términos prescritos en la
ley para adelantarlas. Se declarará exequible la disposición acusada bajo el
entendido de que el término máximo de duración de la suspensión, cuando se ha
elevado pliego de cargos a un servidor público en razón de faltas por violación
al régimen contractual, que debe ser expresado en el correspondiente acto
administrativo que la decrete en días calendario, no puede ser superior al
término legal fijado para  la investigación.
Ref.: Expediente: D-863.
Tema:
Ley 80 de 1993 Artículo 58 ordinal 4o.
Demandante:
José Martín Hernández Maldonado.
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELL.
Aprobada en Santafé
de Bogotá, D.C., a los diez y ocho (18) días del mes de enero de mil
novecientos noventa y seis (1996).
I. ANTECEDENTES.
Cumplidos los
trámites propios del proceso a que da origen la acción pública de
inconstitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede, con
fundamento en la competencia que le asigna el numeral 4 del artículo 241 de la
Constitución Política, a adoptar la decisión correspondiente en relación con la
demanda presentada por el  ciudadano José Martín Hernández Maldonado contra
algunos apartes del ordinal 4o. del  artículo 58 de la Ley 80 de 1993.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA.
Se transcriben a
continuación los apartes normativos pertinentes del artículo 58 de la referida
ley, resaltando en negrilla los segmentos que se acusan:
Ley 80 de 1993
(octubre 28)
"Por la cual se
expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública".
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
Artículo 58. De
las Sanciones. Como consecuencia de las acciones u omisiones que se les
impute en relación con su actuación contractual, y sin perjuicio de las
sanciones e inhabilidades señaladas en la Constitución política, las personas a
que se refiere este capítulo se harán acreedoras a:
(...)
4°. En los casos
en que se hubiere proferido medida de aseguramiento en firme, o elevado
pliego de cargos, la autoridad competente podrá, con el propósito de
salvaguardar la recta administración pública suspender provisionalmente al
servidor público imputado o sindicado hasta por el término de duración de
la medida de aseguramiento o de la investigación disciplinaria.
III. PRECISION
SOBRE LA PRETENSION DEL DEMANDANTE.
No obstante que el
actor sólo demanda la declaración de inexequibilidad de algunos de los apartes
reseñados del ordinal 4o. del artículo 58 de la ley 80 de 1993 la Corte
considera, siguiendo la jurisprudencia sentada en casos similares, que la
pretensión del demandante se extiende a la totalidad de la norma de dicho
ordinal, porque en caso de prosperar dicha pretensión, como aparece formulada,
el resto de la norma quedaría sin sentido alguno.
IV. FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA.
Considera el actor
que la norma acusada viola los artículos 29 y 83 de la Constitución Política.
En tal virtud, desarrolla el concepto de violación en los siguientes términos:
Hasta la entrada en
vigencia de la norma acusada, ni las disposiciones de la ley 25 de 1974 ni del
decreto reglamentario 3404 de 1984 habían otorgado a la Procuraduría General de
la Nación la competencia para suspender precautelativamente a un servidor
público, ya que aquéllas sólo establecían la suspensión del funcionario o
servidor público hasta por 30 días, pero como sanción.
La suspensión
precautelativa del funcionario o empleado público, por decisión de la
administración, se encuentra prevista dentro de las investigaciones
disciplinarias que ésta adelante (artículos 21 de la ley 13 de 1984, 23 y 26
del decreto 482 de 1985); pero dicha medida está rodeada de determinadas garantías,
a saber: "a) sólo procede en relación con ciertas conductas; b) se aplica
una vez abierta la investigación disciplinaria; c) no la imponen todos los
funcionarios; d) el acto que la establezca debe ser motivado; e) so pena de
indemnización, la investigación disciplinaria respecto del funcionario
suspendido provisionalmente debe culminar con las sanciones de suspensión igual
a la impuesta provisionalmente o destitución". Además, según las normas en
referencia, la suspensión no puede exceder de 30 días calendario, prorrogable
por un término igual dentro de los cuales debe culminar la correspondiente
investigación disciplinaria. Es decir, que hasta la expedición de la norma
acusada la suspensión provisional de los funcionarios públicos estuvo rodeada
de diversas garantías, entre ellas la celeridad, que obliga a la administración
a pronunciarse en un término perentorio no superior a 60 días calendario.
Según la norma
acusada, como consecuencia de las acciones u omisiones que se les impute a los
funcionarios o empleados en relación con las actuaciones contractuales, se
faculta tanto a la administración como a la Procuraduría General de la Nación
para suspenderlos provisionalmente, hasta por el término de la investigación
disciplinaria, cuando se les hubiere proferido medida de aseguramiento o
elevado pliego de cargos.
Afirma el actor que
el proceso disciplinario adelantado por la Procuraduría General de la Nación,
después de formulado el correspondiente pliego de cargos, ordinariamente demora
por lo menos de 2 a 3 años, no sólo porque opere la doble instancia (apelación
y consulta), sino porque las decisiones o investigaciones disciplinarias,
siempre han de llegar a la Procuraduría Delegada para la Contratación
Administrativa o al despacho del Procurador General de la Nación, según se
trate o no de un funcionario del orden nacional. Nada distinto ocurre en la
Administración Pública. Por tal razón, dejar a un funcionario público
suspendido provisionalmente hasta por el término que dure la investigación
disciplinaria, implica permitir una sanción de facto superior a la prevista en
los artículos 14. c) de la ley 25 de 1974 y 15 de la ley 13 de 1984, lo cual no
es razonable, porque en principio si la sanción de suspensión no puede ser
superior a 30 días, la precautelativa no debe exceder dicho término, ni se
aviene con el precepto del art. 29 de la Constitución, pues sujetar la
suspensión provisional a un plazo que depende de la duración de la
investigación disciplinaria, no sólo implica establecer una medida precautelativa
de duración incierta, sino por un término mayor al de la sanción.
Finalmente considera
el demandante que la suspensión provisional no está sujeta a condiciones
específicas que garanticen su adecuado ejercicio por los organismos competentes
y el derecho de defensa, "como serían, por ejemplo, la gravedad de la
conducta eventualmente cometida o la capacidad del funcionario investigado para
entorpecer o no la buena marcha de la investigación". Tampoco nada se dice
sobre el funcionario que ha de adoptar la decisión ni sobre los requisitos y
recursos procedentes contra el acto correspondiente; por lo tanto, la suerte
del inculpado queda a la discreción de la administración o de la Procuraduría.
IV. INTERVENCION
DEL MINISTERIO DEL INTERIOR.
La doctora Consuelo
Santos de Urriago, interviniente en favor del Ministerio del Interior, presentó
un escrito en el cual sustenta la  constitucionalidad de la norma acusada, con
los siguientes argumentos:
Si bien es cierto
que la ley 25 de 1974 no  precisa un término para la suspensión del funcionario
en el transcurso del proceso disciplinario, también lo es que en sus diferentes
normas se determinan de manera concreta los términos que deben observarse en
las diferentes etapas del proceso disciplinario.
Así mismo, la ley 13
de 1984 y el  decreto 482 de 1985, indican que la suspensión provisional del
funcionario investigado no podrá exceder de 60 días.
No hay lugar a que
se presenten dilaciones injustificadas, ya que las normas mencionadas
establecen términos precisos y concretos, dentro de los cuales se deben
adelantar las investigaciones disciplinarias. En tal virtud, la norma acusada
se ajusta a la Constitución en la medida en que se está refiriendo a los
términos establecidos por la ley para esta materia en concreto.
V. CONCEPTO DE LA
PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION.
Ante el impedimento
manifestado por el señor Procurador General de la Nación para pronunciarse
sobre el presente asunto a través del oficio D.P. 104 de junio 12 de 1995, y
aceptado por esta Corporación en proveído de junio 15 del mismo año, el señor
Viceprocurador General de la Nación emitió el concepto de rigor que aparece
incorporado a los autos, en el cual solicita a la Corte declarar la
inexequibilidad de las expresiones "... hasta por el término de duración
de la investigación disciplinaria", contenidas  en la norma acusada, con
fundamento en los siguientes argumentos:
El señor
Viceprocurador se refiere a la responsabilidad disciplinaria del servidor
público en materia contractual y anota que "la necesidad de lograr la
eficiencia, la autonomía y la agilidad en la contratación pública supone que se
debe contar con mecanismos que aseguren la vigencia del principio de la buena
fe en las relaciones de la administración con el contratista, para garantizar
de esta forma la consecución del interés público o de las necesidades
colectivas. Además, se necesita de un adecuado régimen correlativo de
responsabilidad que imprima criterios de diligencia, eficacia y moralidad en la
gestión contractual". (art. 24 y 124 de la C.P.)
En cuanto a la
suspensión provisional del cargo, considera que en aras de preservar las
garantías procesales que hacen parte del debido proceso, antes de proferirse la
suspensión provisional a que alude la norma acusada, se deben cumplir
previamente los requisitos exigidos en el artículo 22 de la ley 13 de 1984 y 26
del decreto reglamentario 482 de 1995. Estando en curso una investigación
disciplinaria, debe otorgarse la oportunidad procesal al investigado para
ejercer su derecho de defensa por los distintos medios probatorios y luego
suspenderse mediante acto motivado.
Es incuestionable
que la suspensión provisional constituye una medida transitoria que debe ser
razonable y proporcional a los fines perseguidos con la aplicación del régimen
disciplinario; por ello debe estar rodeada de las garantías que conduzcan a la
observancia de los derechos que integran el debido proceso en las actuaciones
administrativas.
El señor
Viceprocurador prohíja el argumento del demandante en cuanto a la demora
excesiva de los procesos disciplinarios que adelanta la Procuraduría, cuando
afirma:
"Sí bien la
Procuraduría General de la Nación y la Administración deben adelantar las
investigaciones disciplinarias en los términos prescritos para cada una de las
etapas procesales establecidas en las normas respectivas, su duración real, por
diversas circunstancias, no coincide con la que prevé la normatividad, dando
lugar a que su terminación se prolongue por varios meses o años o a que prescriban,
aun cuando se encuentran orientadas por principios como los de economía,
celeridad y eficacia".
"Mientras tanto
el funcionario investigado disciplinariamente por actividad contractual estaría
afectado con la suspensión provisional y separado del cargo, dejando de
percibir su remuneración, en detrimento de la satisfacción de sus necesidades
básicas y las de su familia que dependen de ese ingreso y además no podrá
vincularse a otro empleo en la administración pública durante el término de esa
determinación, y la cesación de la cautela de la misma suerte ab initio es
indefinida".
"En la práctica
se convierte ese término en incierto, porque la norma no lo precisó y deja al
arbitrio del funcionario investigador la fijación del término máximo de la
suspensión provisional, en razón de que a él corresponde el adelantamiento de
la investigación disciplinaria, en donde se pueden presentar dilaciones
injustificadas proscritas por artículo 29 superior, que afectan al investigado
porque el proceso puede durar más de lo legalmente previsto y lo anterior
contraría los principios que orientan el régimen disciplinario y medran los
derechos constitucionales del imputado".
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1. Necesidad de
un pronunciamiento de fondo no obstante la derogatoria de la norma acusada.
La norma acusada, en
cuanto faculta a la autoridad competente para suspender al servidor público
contra el cual se hubiere elevado pliego de cargos, hasta por el término de
duración de la investigación disciplinaria, se encuentra derogada por las
normas de la Ley 200 de 1995, mediante la cual se adoptó el Código Unico
Disciplinario, que en los arts. 115 y 116 regularon todo lo relativo a la
suspensión provisional del funcionario o empleado contra el cual se adelante
una investigación disciplinaria que verse sobre faltas gravísimas o graves, y
en el art. 177 "deroga las disposiciones generales o especiales que
regulen materias disciplinarias a nivel nacional, departamental, distrital o
municipal o que le sean contrarias, salvo los regímenes especiales de la fuerza
pública de acuerdo con el art. 175 de este Código".
No obstante, como la
norma acusada se encuentra produciendo efectos, porque aún se encuentran en
trámite investigaciones disciplinarias en las cuales se ha decretado la
suspensión provisional del inculpado con fundamento en la anterior
normatividad, se procederá a dictar sentencia de mérito.
2. Aspectos
generales de la responsabilidad contractual en la Ley 80 de 1993.
La norma acusada
sólo puede ser entendida si se la ubica e interpreta dentro del contexto
normativo general del cual forma parte y, particularmente, como elemento
integrante del sistema de responsabilidad contractual que la Ley 80 de 1993
regula en los artículos 50 a 59.
El nuevo estatuto de
contratación consagra como uno de los principios que rigen la contratación
estatal el de la responsabilidad contractual, la cual se estructura dentro de
los siguientes parámetros: a) el reconocimiento de la responsabilidad
patrimonial de las entidades estatales, como desarrollo del artículo 90 de la
Constitución, en razón de las actuaciones, hechos y omisiones antijurídicos que
le sean imputables y que causen perjuicios a sus contratistas, la cual
consecuentemente conlleva la obligación de "indemnizar la disminución
patrimonial que se ocasione, la prolongación de la misma y la ganancia,
beneficio o provecho dejado de percibir por el contratista" (art. 50); b)
el establecimiento de una responsabilidad disciplinaria, civil y penal exigible
al servidor público, (art. 51) en razón de sus acciones y omisiones en la
actuación contractual. En cuanto a la responsabilidad penal se prevé que el
servidor público que realice alguna de las conductas tipificadas en los arts.
144 (violación del régimen legal de inhabilidades e incompatibilidades), 145
(interés ilícito en la celebración de contratos) y 146 (contratos sin
cumplimiento de requisitos legales) del Código Penal incurrirá en prisión de 4
a 12 años y en multa de 20 a 150 salarios mínimos legales mensuales (art. 57) ;
c) la consagración de la responsabilidad de los contratistas, desde el punto de
vista civil y penal por sus acciones y omisiones en la actuación contractual en
los términos de la ley, predicable igualmente de los integrantes de los
consorcios y uniones temporales, y de los consultores, interventores y asesores
(arts. 52 y 53). Estos últimos para efectos de la responsabilidad penal se
consideran o asimilan a particulares que cumplen funciones públicas en lo que
concierne con la celebración, ejecución y liquidación de contratos que celebren
con las entidades estatales; d) la procedibilidad de la acción de repetición en
caso de condena a cargo de una entidad pública por hechos u omisiones
imputables a titulo de dolo o culpa grave de un servidor público, la cual puede
ser ejercida por la entidad, el Ministerio Público o cualquier persona u
oficiosamente por el juez competente (art. 54); e) el establecimiento de reglas
especiales para la prescripción de las acciones de responsabilidad contractual,
así: 20 años para la acción civil, 10 años para la acción disciplinaria y 20
años para la acción penal (art. 55).
La norma del art. 58
de la Ley 80 de 1993, de la cual hace parte el ordinal 4o. acusado, regula lo
relativo a las sanciones a que se hacen acreedoras las personas que incurren en
"acciones u omisiones que se les impute en relación con la actuación
contractual, y sin perjuicio de las sanciones e inhabilidades señaladas en la
Constitución Política", las cuales consisten en: declaratoria de responsabilidad
civil y pago de las indemnizaciones correspondientes; declaratoria de
responsabilidad disciplinaria que conlleva la destitución del empleo del
servidor público; inhabilitación de éste y de los particulares intervinientes
en la contratación para ejercer cargos públicos y para proponer y celebrar
contrato con las entidades estatales por 10 años, contados a partir de la fecha
de ejecutoria de la respectiva sentencia, en caso de declaratoria de
responsabilidad civil o penal y sin perjuicio de las respectivas sanciones
disciplinarias; suspensión provisional del servidor público imputado o
sindicado por la autoridad competente, hasta por el término de duración de la
investigación de la medida disciplinaria, cuando se hubiere proferido medida de
aseguramiento en firme o elevado pliego de cargos; inscripción de la medida de
aseguramiento, en la Cámara de Comercio en el evento en que se hubiere
proferido contra un particular por acciones u omisiones que se le imputen en
razón de su actuación contractual, a petición del jefe o representante legal de
la entidad estatal, cuya omisión es causal de mala conducta y, finalmente,
inhabilitación de la persona jurídica de derecho privado para proponer y
celebrar contratos con las entidades estatales, cuando se hubiere dictado
medida de aseguramiento en firme a su representante legal, como consecuencia de
hechos u omisiones que se le imputen en relación con su actuación contractual.
Inhabilitación que será de 10 años, contados a partir de la ejecutoria de la
respectiva sentencia, si se profiere sentencia condenatoria contra dicho
representante legal. A esta sanción igualmente está sometida la persona
jurídica declarada civilmente responsable por razón de hechos u omisiones que
se le imputen con motivo de su actuación contractual.
La consagración del
principio de responsabilidad contractual, obedece a la necesaria articulación y
armonía que debe existir para garantizar la efectividad y vigencia de los
principios de transparencia, economía, de mantenimiento del equilibrio económico
financiero del contrato y de selección objetiva que igualmente se establecen en
el estatuto contractual, asi como a la necesidad de asegurar un equilibrio o
balance entre la mayor autonomía y libertad de gestión contractual que se
otorga a las entidades estatales, las potestades o privilegios que se les
reconocen, y la finalidad de interés público o social a que debe apuntar la
actividad contractual de dichas entidades, cual es la de procurarse la
satisfacción de los objetos contractuales, (obras, bienes, servicios etc.),
bajo una gestión signada por la eficiencia, la economía, la celeridad y la
moralidad, en los términos del art. 209 de la C.P., que garantice no sólo los
intereses de la administración sino de los contratistas que intervienen en la actividad
contractual.
3. Los cargos de
la demanda.
3.1. Síntesis de
los cargos.
Estima el actor que
la norma acusada, en cuanto faculta a la administración y a la Procuraduría
General de la Nación para suspender provisionalmente al servidor público con
respecto al cual se hubiere elevado pliego de cargos, hasta por el término de
duración de la investigación disciplinaria, es violatoria de los preceptos
constitucionales reseñados, por ser irrazonable, establecer una medida
transitoria con una duración incierta y desconocer en consecuencia el derecho
de defensa.
3.2.  Examen de
los cargos.
- La suspensión
provisional del empleado o funcionario contra el cual se adelanta una
investigación disciplinaria, es una medida transitoria, de carácter cautelar,
que implica su separación temporal del empleo, y  procede cuando se trata de
faltas que revisten cierta gravedad y existen motivos serios y fundados para
temer que la permanencia de aquél en el cargo, función o servicio, puede
obstaculizar el trámite normal de la investigación o favorecer o determinar la
interferencia del inculpado en la misma, o permitir que éste continúe o reitere
los hechos o actos constitutivos de la falta. Por lo tanto, dicha medida
consulta el interés público en cuanto persigue hacer eficaz y cumplir la
finalidad del proceso disciplinario, como es la de asegurar la moralidad y la
eficiencia en los servicios administrativos.
Como lo expresó esta
Corte en la sentencia C-108/95[1]
"....la suspensión provisional, fundada
en el hecho de adelantarse contra el empleado una investigación disciplinaria,
por conductas merecedoras de destitución, no implica que se le estén vulnerando
sus derechos al buen nombre -por cuanto no hay imputación definitiva y además
es una medida provisional que no genera una pérdida de empleo ni hay
aseveración alguna sobre la honra- ni al debido proceso, ya que en el curso de
la investigación el empleado cuenta con el derecho de desvirtuar los cargos en
su contra. Como acertadamente lo sostiene la vista fiscal, al ser la suspensión
provisional decretada mediante auto admisorio motivado, esta decisión no puede
producirse sin que exista causa para decretarla."
La medida de
suspensión provisional no se opone al reconocimiento constitucional de la
presunción de inocencia; ésta permanece incólume y sólo se destruye en el
momento en que en la decisión de fondo se determina que el inculpado es
responsable disciplinariamente y se le impone la correspondiente sanción. Pero
para que la suspensión resulte compatible con dicha presunción, es necesario
que la respectiva decisión consulte las normas sustanciales y procesales, en
cuanto a que sea expedida por funcionario competente, la autorice la naturaleza
de la falta, y a la justificación, necesidad, proporcionalidad y finalidad de
la medida, según las circunstancias fácticas que medien en la investigación. Es
decir, que aun cuando la adopción de la medida no comporta el ejercicio de una
facultad estrictamente reglada, sin embargo debe obedecer a un juicio de
razonabilidad que la justifique, atendidas las circunstancias anotadas, pues
una medida desproporcionada o inmoderada no sería propiamente provisional o
preventiva, sino que tendría un carácter netamente punitivo.
La adopción de una
medida cautelar como la suspensión provisional  coloca al investigado en una
situación desfavorable desde el punto de vista laboral, en cuanto se encuentra
cesante en sus funciones, se halla privado temporalmente del derecho a percibir
la remuneración correspondiente, y no puede vincularse a otro empleo público o
privado, dado que la relación laboral sólo se encuentra suspendida pero no
extinguida. Además, se encuentra en duda su probidad como servidor público. Por
lo tanto, le asiste el derecho constitucional que se desprende del art. 29 de
la Constitución, a que la investigación disciplinaria se adelante sin
dilaciones injustificadas, a que la medida provisoria no se prolongue mas allá
del término máximo previsto en la ley como necesario para que ella se tramite
normalmente y a que se defina de manera rápida y oportuna su responsabilidad,
pues la presunción de inocencia no es un mero enunciado, vacío de contenido,
sino que exige un ejercicio diligente de la competencia asignada a las
autoridades encargadas de ejercer la potestad disciplinaria, en cuanto a la
definición de la responsabilidad del inculpado, que conduzca a confirmarla o a
destruirla.
Las circunstancias
anotadas, obligan al legislador a establecer unos términos razonables y
perentorios para adelantar la investigación, transcurridos los cuales la
suspensión debe levantarse. Dichos términos no pueden ser indefinidos o
inciertos o manejables según el criterio discrecional de la autoridad que
adelanta la investigación, pues de lo contrario la medida deja de ser
provisoria, pierde su justificación como mecanismo para lograr la celeridad y
eficacia de la instrucción y desarrollo del proceso, y llega a convertirse o a
confundirse con la sanción definitiva, es decir que la medida se torna en una
sanción encubierta y por ende violatoria del artículo 29 de la Constitución, al
sancionarse anticipadamente al inculpado sin la observancia plena de las reglas
del debido proceso y sin haberse desvirtuado la presunción de inocencia que
haga posible la imposición de la sanción.
Sobre la presunción
de inocencia ha dicho la Corte:
"La
presunción de inocencia es uno de los derechos más importantes con que cuenta
todo individuo; para desvirtuarla es necesario demostrar la culpabilidad de la
persona con apoyo en pruebas fehacientes debidamente controvertidas, dentro de
un esquema que asegure la plenitud de las garantías procesales sobre la
imparcialidad del juzgador y la íntegra observancia de las reglas
predeterminadas en la ley para la indagación y esclarecimiento de los hechos,
la práctica, discusión y valoración de las pruebas y la definición de
responsabilidades y sanciones"[2].
- El examen concreto
de los cargos de la demanda necesariamente debe hacerse consultando la
normatividad vigente antes de la expedición de la ley 200 de 1995, por la
circunstancia de que la disposición acusada, por no regular de manera completa
todo lo referente a la suspensión provisional del servidor público inculpado,
requería ser integrada, para efectos de su aplicación, con las disposiciones
generales que gobernaban el trámite de las investigaciones disciplinarias que
adelantaban la administración o la Procuraduría General de la Nación.
El régimen
disciplinario general para los empleados y funcionarios de la rama ejecutiva a
nivel nacional estaba previsto en la ley 13 de 1984 y en el decreto
reglamentario 482 de 1985. En relación con la suspensión provisional del
servidor público se establecían las siguientes reglas:
a) La autoridad
nominadora, una vez abierta la investigación disciplinaria, podía decretar la
suspensión provisional del investigado, hasta por un término que no podía
exceder de 30 días calendario, prorrogable por un término igual, cuando se
trataba de hechos o actos que pudieran ser constitutivos de las faltas
disciplinarias señaladas en el art. 15 de dicha ley, sancionables con
suspensión o destitución del cargo, (art. 21, ley 13/84, 26 decreto 482/85).
b) La investigación,
cuando el empleado investigado era suspendido provisionalmente, debía
adelantarse y culminar dentro del término perentorio de 60 días calendario
(parágrafo 2 art. 23, decreto 482/85).
c) El funcionario
suspendido provisionalmente debía ser reintegrado a su empleo, con derecho al
pago de la remuneración dejada de percibir durante el período de suspensión,
cuando no había lugar a la imposición de sanción, por la expiración del término
máximo de 60 días calendario sin que se hubiese terminado la investigación, por
la expiración del término de suspensión provisional ordenada por la entidad
cuando la investigación la había iniciado o asumido la Procuraduría General de
la Nación y no hubiera proferido decisión alguna dentro de dicho término, y
cuando la sanción impuesta era diferente a la destitución o suspensión. Cuando
ésta era superior a la suspensión provisional tenía derecho al pago de la
remuneración correspondiente, por el término que excediera el tiempo señalado
en la sanción (arts. 21 ley 13/84, 40 y 46 decreto 482/85).
Es de anotar, que la
ley 13 de 1984 y el decreto reglamentario 482 de 1985 eran aplicables para el
nivel municipal por mandato de las leyes 49 de 1987 y 136 de 1994, y para el
departamental, según la ley 4a. de 1990.
El régimen
disciplinario especial de los empleados de la Contraloría General de la
República contenía una regulación similar en el artículo 60 del decreto 937 de
1976.
Ni la ley 25 de 1974
ni su decreto reglamentario 3404 de 1983, contentivos del procedimiento
disciplinario aplicable por la Procuraduría General de la Nación, regulaban lo
relativo a la suspensión provisional del inculpado. Dicho procedimiento se
encontraba regulado de la siguiente manera:
El investigador
tenía un término de treinta (30) días para perfeccionar la averiguación,
vencido el cual dentro de los cinco  (5) días siguientes, si había mérito
formulaba los cargos; el imputado disponía de un término de ocho (8) días para
presentar sus descargos y aportar pruebas; vencido dicho término, el
investigador tenía veinte (20) días para diligenciar las pruebas solicitadas
por el acusado; practicadas las pruebas o vencido el término de ocho (8) días,
dentro de los 10 días siguientes se tomaba la decisión de fondo; la averiguación
podía ser ampliada hasta por 15 días más; el fallo, consultable ante el
superior si no era impugnado, era apelable en el efecto suspensivo dentro de
los tres (3) días siguientes a su notificación (arts. 16, 17, 18, 19, 20, 21,
22 y 25 ley 25/74).
Claramente se
distingue en dicha normatividad el término para adelantar la averiguación
preliminar, los términos para adelantar y concluir la investigación luego de
formulado el pliego de cargos, el término para adoptar la decisión y la etapa
correspondiente al trámite de la consulta o los recursos contra ésta.
El Código
Disciplinario Unico, en punto a la suspensión provisional en la investigación
disciplinaria prescribe que cuando la investigación verse sobre faltas
gravísimas o graves el funcionario competente podrá "...ordenar la
suspensión provisional del investigado por el término de tres (3) meses,
prorrogables hasta por otros tres (3) meses..." (art. 115 ibídem); el
disciplinado suspendido provisionalmente será reintegrado a su cargo con el
pago de los emolumentos dejados de percibir, entre otros casos, por la
expiración del término de suspensión sin que hubiere terminado la
investigación, salvo que esta circunstancia haya sido determinada  por el
comportamiento dilatorio del investigado o apoderado (art. 116 ibídem).
Según las normas de
dicho código, la indagación preliminar no podrá prolongarse por más de seis (6)
meses (art. 141 ibídem); si en ésta encuentra establecida la existencia de una
falta disciplinaria y su autoría, se ordenará la investigación disciplinaria
por el término de nueve (9) meses si la falta es grave, y hasta de doce (12)
meses si es gravísima, prorrogable por doce (12) meses más, contados a partir
de la notificación de los cargos (art. 146 ibídem).
Las conclusiones que
se obtienen, luego de revisar los procedimientos disciplinarios mencionados,
anteriores a la ley 200, son las siguientes:
1) Las normas de la
ley 13 de 1984 y del decreto 482 de 1985, preveían términos precisos para la
suspensión provisional del inculpado y para adelantar y concluir la
investigación correspondiente.
2) La suspensión
provisional del inculpado por hechos o actos constitutivos de faltas
disciplinarias, según el régimen contractual, se regía por las normas
pertinentes de los referidos ley y decreto, en cuanto a la forma en que debía
ser decretada y el término de su duración que no podía exceder del de la
investigación, es decir, 60 días calendario.
3) En el caso de las
investigaciones adelantadas por la Procuraduría, por violación de dicho régimen
contractual, es obvio que tampoco el término de la suspensión, que en todo caso
debía ser expreso, podía superar el término de la investigación que claramente
se encontraba previsto en la ley 25 de 1974 y en el decreto 3404 de 1983, que
obviamente no podía confundirse con el del período del juzgamiento ni el de la
consulta o los recursos contra los actos administrativos que imponían la
sanción.
De lo dicho se
infiere, que entendida la norma acusada, debidamente integrada con la
normatividad vigente sobre la materia con anterioridad a la ley 200, en el
sentido de que el término de la investigación provisional del investigado no
puede ser superior al término legal previsto específicamente en la ley para
adelantar la investigación, se ajusta plenamente a los mandatos
constitucionales. Por lo tanto, no resultan válidos los cargos de la demanda en
el sentido de que el término de la suspensión es indefinido o incierto, porque
en la realidad, las investigaciones, como sucede en la Procuraduría, se
prolonguen mas allá del término legal, pues el incumplimiento de la ley por
quien debe aplicarla no constituye motivo para que la Corte fundamente una
decisión de inexequibilidad. Y, evidentemente, lo que se deduce del concepto de
la Procuraduría, es que en algunas de las investigaciones disciplinarias que se
adelantan en esta entidad se incumplen, por razones que no vienen al caso, los
términos prescritos en la ley para adelantarlas.
En virtud de las
consideraciones precedentes, se declarará exequible la disposición acusada bajo
el entendido de que el término máximo de duración de la suspensión, cuando se
ha elevado pliego de cargos a un servidor público en razón de faltas por
violación al régimen contractual, que debe ser expresado en el correspondiente
acto administrativo que la decrete en días calendario, no puede ser superior al
término legal fijado para  la investigación.
VI. DECISION.
Por lo expuesto, la
Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE
la norma acusada, correspondiente al ordinal 4o.del art. 58 de la Ley 80 de
1993.
COPIESE,
NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE E INSERTESE EN LA GACETA CONSTITUCIONAL.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] .
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[2]. Corte Constitucional,
Sentencia C-176 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.