T-239-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-239/13
ACCION
DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA POBLACION
DESPLAZADA-Procedencia
Esta Sala
encuentra procedente la presente acción de tutela, pues como lo ha reiterado
esta Corporación, dada la situación de extrema vulnerabilidad de las personas
en situación de desplazamiento, el mecanismo que resulta idóneo y eficaz para
defender sus derechos fundamentales ante una actuación ilegitima de las
autoridades encargadas de protegerlos es la acción de tutela.
DERECHOS DE LA
POBLACION DESPLAZADA-Sujetos
de especial protección constitucional debido a su condición de especial
vulnerabilidad
La
especial protección constitucional que la jurisprudencia de la Corte ha
otorgado a la población desplazada no es más que la materialización de las diferentes
garantías constitucionales que tienen como fin la protección de la persona
humana, que se armoniza con el deber que recae en todas las autoridades del
Estado de emprender acciones afirmativas a favor de la población que se
encuentra en circunstancia de debilidad manifiesta. Así entonces, debido a la
situación de vulnerabilidad en que se encuentra esta población, en sentencia
T-025 de 2004 la Corte declaró un estado de cosas inconstitucional. La
jurisprudencia ha considerado que el concepto de “desplazado” debe ser
entendido desde una perspectiva amplia toda vez que por la complejidad y las
particularidades concretas del conflicto armado existente en Colombia, no es
posible establecer unas circunstancias fácticas únicas o parámetros cerrados o
definitivos que permitan configurar una situación de desplazamiento forzado por
tratarse de una situación cambiante. Por lo tanto, en aquellos eventos en los
que se presente duda resulta aplicable el principio pro homine. De otra parte,
debido a los numerosos derechos constitucionales afectados por el
desplazamiento y en consideración a las especiales circunstancias de debilidad,
vulnerabilidad e indefensión en la que se encuentran los desplazados, la
jurisprudencia constitucional les ha reconocido, con fundamento en el artículo
13 constitucional, el derecho a recibir de manera urgente un trato preferente
por parte del Estado, el cual se caracteriza por la prontitud en la atención de
sus necesidades, puesto que “de otra manera se estaría permitiendo que la
vulneración de derechos fundamentales se perpetuara, y en muchas situaciones,
se agravara.” La jurisprudencia constitucional ha sostenido también que este
deber estatal además de encontrar soporte en el artículo 13 de la Carta, tiene
su fundamento último en la imposibilidad del Estado para cumplir con la
obligación básica de preservar las condiciones mínimas de orden público
necesarias para prevenir el desplazamiento forzado de personas y garantizar la seguridad
de todos sus asociados.
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-De aplicación
inmediata
El derecho a una
vivienda digna para la población desplazada es un derecho fundamental de
aplicación inmediata que tiene un amplio desarrollo tanto a nivel interno como
internacional, y que se encuentra dotado de precisos contenidos que el Estado
debe asegurar a fin de garantizar la protección real y efectiva de este
derecho.
OBLIGACIONES
VINCULADAS CON EL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Facetas de
cumplimiento inmediato o en periodos breves de tiempo/OBLIGACIONES
VINCULADAS CON EL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Cumplimiento progresivo
A todo derecho
económico, social y cultural –y por tanto también al derecho a la vivienda
apropiada- están asociadas obligaciones de cumplimiento inmediato –o en el
corto plazo-, y obligaciones que demandan un desarrollo progresivo. En cuanto a
las facetas que deben
cumplirse de inmediato o en períodos breves de tiempo, cuando menos puede
decirse que son las siguientes: (i) garantizar unos contenidos mínimos o
esenciales del respectivo derecho a todos sus titulares; (ii) iniciar cuanto antes
el proceso encaminado a la completa realización del derecho –como mínimo,
disponer un plan-; (iii) garantizar la participación de los involucrados en las
decisiones; (iv)
no discriminar injustificadamente; (v) proteger especialmente a las personas
desaventajadas, en circunstancias de vulnerabilidad relevantes, o que se
encuentran en peor situación; (vi) no interferir arbitrariamente en el
contenido ya garantizado del derecho y (vii) no retroceder de forma
injustificada en el nivel de protección alcanzado. En cuanto a las obligaciones
de cumplimiento progresivo, puede decirse que son todas las que no sean
susceptibles de realizarse de inmediato pero resulten idóneas, necesarias y
proporcionales para garantizar plena y cabalmente el derecho a una vivienda
digna. Así, puede decirse que el Estado tiene la obligación de asegurarles
progresivamente a todas las personas el derecho a una vivienda en cabales y
plenas condiciones de seguridad jurídica, disponibilidad, sostenibilidad,
habitabilidad, asequibilidad, adecuación espacial y adecuación cultural.
OBLIGACIONES DEL
ESTADO EN MATERIA DE VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Debe ofrecer
soluciones de cumplimiento inmediato
Cuando
se trata de población desplazada por el conflicto armado, el derecho a la vivienda
implica al menos las siguientes obligaciones de cumplimiento instantáneo: las
de (i) reubicar a las personas desplazadas que debido al desplazamiento se han
visto obligadas a asentarse en terrenos de alto riesgo; (ii) brindar a estas
personas soluciones de vivienda de carácter temporal y, posteriormente,
facilitarles el acceso a otras de carácter permanente. En este sentido, la
Corporación ha precisado que no basta con ofrecer soluciones de vivienda a
largo plazo si mientras tanto no se provee a los desplazados alojamiento
temporal en condiciones dignas; (iii) proporcionar asesoría a las personas
desplazadas sobre los procedimientos que deben seguir para acceder a los
programas; (iv) tomar en consideración las especiales necesidades de la
población desplazada y de los subgrupos que existen al interior de ésta
-personas de la tercera edad, madres cabeza de familia, niños, personas
discapacitadas, etc.-; en el diseño de los planes y programas de vivienda y (v)
eliminar las barreras que impiden el acceso de las personas desplazadas a los
programas de asistencia social del Estado, entre otras.
DERECHOS DE LA
POBLACION DESPLAZADA EN MATERIA DE DESALOJO FORZOSO
DESALOJO
FORZOSO-Debe
adelantarse con el pleno respeto de los derechos fundamentales y debido proceso
de las personas desalojadas
Todo
procedimiento de desalojo debe respetar las garantías del derecho al debido
proceso y contemplar las siguientes medidas: “a) una auténtica oportunidad de
consultar a las personas afectadas; b) un plazo suficiente y razonable de
notificación a todas las personas afectadas con antelación a la fecha prevista
para el desalojo; c) facilitar a todos los interesados, en un plazo razonable,
información relativa a los desalojos previstos y, en su caso, a los fines a que
se destinan las tierras o las viviendas; d) la presencia de funcionarios del
gobierno o sus representantes en el desalojo, especialmente cuando éste afecte
a grupos de personas; e) identificación exacta de todas las personas que
efectúen el desalojo; f) no efectuar desalojos cuando haga muy mal tiempo o de
noche, salvo que las personas afectadas den su consentimiento; g) ofrecer
recursos jurídicos; y h) ofrecer asistencia jurídica siempre que sea posible a
las personas que necesiten pedir reparación a los tribunales”.
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA Y GARANTIA DEL ACCESO A UN ALBERGUE EN
CONDICIONES DIGNAS
POBLACION
DESPLAZADA-Obligaciones
de la Administración Pública y de las entidades territoriales en materia de
atención a desplazados
Tanto las
entidades del orden nacional, como las entidades territoriales tienen
obligaciones ineludibles en materia de atención a la población desplazada y que
su accionar se encuentra regido por los siguientes principios (i) coordinación,
que exige de las autoridades administrativas de todo nivel la ordenación
coherente, eficiente y armónica de sus actuaciones, con el propósito de
alcanzar los fines del Estado; (ii) concurrencia, que implica la existencia de
mecanismos de participación entre la Nación y las entidades territoriales, de
suerte que estas últimas puedan intervenir en el diseño y desarrollo de
proyectos dirigidos a garantizar el bienestar general y local; y (iii) subsidiariedad,
que implica que sólo cuando la entidad territorial no
pueda ejercer determinadas funciones en forma independiente, puede apelar a
niveles superiores (el departamento o la Nación), para que éstos asuman el
ejercicio de esas competencias.
EFECTOS INTER
COMUNIS-Se
adoptan para proteger derechos de todos los afectados por la misma situación de
hecho o de derecho en condiciones de igualdad/EFECTOS INTER COMUNIS-Requisitos
Con
el fin de garantizar el derecho a la igualdad entre las personas a las que se
les conculcan sus derechos fundamentales y acuden a la acción de tutela y
aquellas que a pesar de encontrarse en la misma situación no tienen la calidad
de accionantes, es preciso que la decisión del juez de tutela sea uniforme y
tenga los mismos efectos para unos y otros. Así entonces, para dictar fallos
con efectos inter comunis deben observarse los siguientes requisitos: “(i) que la protección
de los derechos fundamentales de los peticionarios atente o amenace con atentar
contra los derechos fundamentales de los no tutelantes; (ii) que quienes no
acudieron a la acción de tutela y los accionantes se encuentren en condiciones
objetivas similares; y (iii) que con la adopción de este tipo de  fallo se
cumplan fines constitucionales relevantes tales como el goce efectivo de los
derechos de la comunidad y el acceso a la tutela judicial efectiva”.
LANZAMIENTO
POR OCUPACION DE HECHO Y PROTECCION DE DERECHOS FUNDAMENTALES DE POBLACION
DESPLAZADA-Suspensión
de diligencias
DERECHOS
FUNDAMENTALES DE LA POBLACION DESPLAZADA-Orden a la Unidad de Atención y
Reparación Integral a las víctimas, realizar un censo de las familias asentadas
en un predio
POBLACION
DESPLAZADA-Suministro
de albergue provisional, en condiciones dignas y vinculación a programas de
personas desplazadas que ocupan predios con efectos inter comunis
DERECHO
A LA VIVIENDA DIGNA Y EFECTO INTER COMUNIS DE LA DECISION-Orden a la
Alcaldía abstenerse de realizar desalojo hasta tanto no garantice albergue en
condiciones dignas de desplazados
Referencia:
expedientes T-3716835 y T-3720697
Acciones de tutela instauradas por
Claudia Marizol Yavimay Moya y Sandra Milena Moya Parada contra la Alcaldía
Municipal de Cúcuta y la Inspección Segunda Urbana de Policía de Cúcuta.
Magistrada
ponente:
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de abril de dos mil trece (2013)
La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Luis
Guillermo Guerrero Pérez, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
revisión de los fallos proferidos en el expediente T-3716835, en primera
instancia, por el Juzgado Octavo Penal con Función de Garantías de Cúcuta el
doce (12) de septiembre de dos mil doce (2012) y, en segunda instancia por el
Juzgado Tercero Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Cúcuta el veinticuatro
(24) de octubre de dos mil doce (2012), y en el expediente T-3720697, en
primera instancia, por el Juzgado Cuarto Civil Municipal de Cúcuta el catorce (14)
de septiembre de dos mil doce (2012) y, en segunda instancia, por el Juzgado Civil
del Circuito Especializado en Restitución de Tierras el (29) de octubre de dos
mil doce (2012), dentro de los procesos de tutela iniciados por Claudia Marizol
Yavimay Moya y Sandra Milena Moya Parada contra la Alcaldía Municipal de Cúcuta
y la Inspección Segunda Urbana de Policía de Cúcuta.[1]
La Sala de Selección No. Doce de la Corte, en Auto del siete (7)
de diciembre de dos mil doce (2012) dispuso acumular los expedientes
T-3716835 y T-3720697 por presentar unidad de materia, para que fueran fallados
en una sola sentencia si así lo consideraba la Sala de Revisión.
Para esta Sala
de Revisión procede la acumulación decretada
por la Sala de Selección, por existir identidad en los hechos que motivan las
dos acciones, y en razón a ello se producirá un
solo fallo para decidirlos. La Sala procederá a exponer los hechos y
posteriormente expondrá las decisiones judiciales de instancia en cada uno de
los expedientes.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos de
los expedientes T-3716835 y T-3720697[2]
1.1.
Afirman los accionantes que son personas desplazadas por la violencia y desde
agosto del año 2009 se asentaron de manera pacífica en diferentes predios que
pertenecen a particulares, ubicados en el barrio El Progreso, corregimiento El
Rodeo, fracción de Quebrada Seca del Municipio de Cúcuta.
1.2.
El 20 de agosto de 2009 el señor Rafael Ignacio Felipe de Jesús Rosas Ramírez,
propietario de uno de los predios donde se encuentran asentados los
accionantes, denominado “El Espinal No. 2”, presentó querella de lanzamiento por ocupación de hecho ante la Alcaldía Municipal de Cúcuta en contra de las
personas que ocupaban de manera ilegal el inmueble de su propiedad.[3]
1.3.
El 26 de enero de 2010 la Alcaldía Municipal de Cúcuta decretó el lanzamiento
de las personas que ocupaban el predio “El Espinal No. 2”, al parecer de propiedad del señor Rosas Ramírez y comisionó al Inspector Segundo Urbano de
Policía de Cúcuta para llevar a cabo la diligencia de lanzamiento.[4]
1.4.
El Inspector Segundo Urbano de Policía de Cúcuta fijó como fecha para la
diligencia de lanzamiento de los ocupantes del predio “El Espinal No. 2” el 30 de abril de 2010. Sin embargo, dicha diligencia no se pudo llevar a cabo porque fue
imposible acceder al predio objeto de la diligencia. En el acta de la
diligencia se dejó constancia de este hecho, advirtiendo que no es fácil el
acceso al predio en mención y se necesita que “suministren bestias para
hacer el recorrido incluyendo una persona que conozca el terreno” [5]
1.5.
El 28 de febrero de 2011 el Inspector Segundo Urbano de Policía de Cúcuta fijó
el 12 de abril de 2011 como nueva fecha para realizar la diligencia de desalojo
del predio “El Espinal No. 2”.[6]
1.6.
El 11 de abril de 2011 la Inspección Segunda Urbana de Policía de Cúcuta
suspendió la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho programada para
el 12 de abril de 2011, debido a que el señor Jesús María Briceño Arciniegas solicitó
la revocatoria directa del acto administrativo mediante el cual se decretó la
diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho del predio “El Espinal No. 2”, argumentando que no se fijaron correctamente los linderos del predio de su propiedad, con los del
predio del señor Ramírez Rojas.[7]
1.7.
El 12 de septiembre de 2011 la sociedad Inversiones San José de Cúcuta S.A.
interpuso querella de lanzamiento por ocupación de hecho contra los ocupantes
de los predios de su propiedad denominados “El Espinal” y “El Paraíso Perdido”,
aledaños al predio del señor Ramírez Rojas y ubicados igualmente en el
corregimiento El Rodeo, fracción de Quebrada Seca del Municipio de Cúcuta. En
dicho memorial señalaron que un grupo de personas invadió los terrenos
mencionados el 25 de agosto de 2011.[8]
1.8.
El 18 de octubre de 2011 la Alcaldía Municipal de Cúcuta admitió la querella de
lanzamiento por ocupación de hecho impetrada por la sociedad Inversiones San
José de Cúcuta S.A. y comisionó a la Inspección Segunda Urbana de Policía de
Cúcuta para llevar a cabo la diligencia de lanzamiento.[9]
1.9.
El 13 de agosto de 2012 la Alcaldía Municipal de Cúcuta ordenó que se llevaran
a cabo en forma conjunta las diligencias de lanzamiento por ocupación de hecho
de los predios “El Espinal” y “El Paraíso Perdido”, propiedad de la sociedad
Inversiones San José de Cúcuta S.A., y “El Espinal No. 2”, propiedad del señor Rafael Ignacio Felipe de Jesús Rosas Ramírez, comisionando para tal efecto a la
Inspección Segunda Urbana de Policía y Primera Civil Urbana y Especial de
Policía de Cúcuta.[10]
1.10.
El 27 de agosto de 2012 la Inspección Segunda Urbana de Policía de Cúcuta fijó
el 3 de septiembre de 2012 como fecha para realizar las diligencias de
lanzamiento por ocupación de hecho de los predios “El Espinal”, “El Paraíso
Perdido” y “El Espinal No. 2”. Sin embargo, dicha diligencia no se llevó a cabo
debido a la oposición de los ocupantes.[11]
1.11.
El 3 de septiembre de 2012 los accionantes interpusieron sendas acciones de
tutela en donde solicitan se ordene la suspensión del desalojo de los predios
que ocupan hasta que sean reubicados y se garantice su derecho a la vivienda
digna. Los peticionarios señalan que en la actualidad son 620 familias de
personas desplazadas las que ocupan los predios ubicados en el barrio El
Progreso, corregimiento El Rodeo Fracción de Quebrada Seca del Municipio de
Cúcuta. Indican que se encuentran en una situación de miseria que les
imposibilita pagar un arriendo y actualmente habitan en improvisadas chozas que
no garantizan su derecho a la vivienda digna.
Finalmente,
añaden que los terrenos invadidos se encontraban abandonados y el Municipio de
Cúcuta no ha emprendido las acciones necesarias para solucionar el problema de
vivienda que los afecta, ya que si bien pretende desarrollar un proyecto de
vivienda de interés social en los terrenos donde se encuentran asentados, el
mismo es inviable porque el Plan de Ordenamiento Territorial no lo permite.
2.
Respuesta de la Alcaldía Municipal de Cúcuta
La
Alcaldía Municipal de Cúcuta, actuando a través de apoderado se opuso a las
pretensiones de la acción de tutela. Señaló que en el proceso policivo de
lanzamiento por ocupación de hecho iniciado contra los actores se ha respetado
el derecho al debido proceso. Indicó también que los peticionarios deben seguir
los procedimientos establecidos legalmente para que las personas desplazadas se
vinculen a los programas de vivienda que ofrece el Estado. Finalmente, indicó
que la diligencia de lanzamiento aun no se ha llevado a cabo, por lo que a los
accionantes no se les ha vulnerado ningún derecho, y en todo caso tienen otros medios
judiciales para cuestionar las actuaciones que se surtan en dicho proceso
policivo.
3.
Respuesta de la Inspección Segunda Urbana de Policía
La
Inspectora Segunda Urbana de Policía de Cúcuta, luego de explicar las
actuaciones surtidas en el proceso de lanzamiento por ocupación de hecho
iniciado en contra de los peticionarios, se opuso a las pretensiones de la
acción de tutela, pues aseguró que en dicho trámite se ha garantizado el
derecho al debido proceso e indicó que los reclamos de las personas desplazadas
deben ser atendidos por Acción Social.
4.
Respuesta del señor Rafael Ignacio Felipe de Jesús Rosas Ramírez
El
señor Rafael Ignacio Felipe de Jesús Rosas Ramírez, propietario de uno de los
predios ocupados por los accionantes, solicitó se denegara el amparo, pues
ninguna de las decisiones tomadas en el proceso de lanzamiento por ocupación de
hecho, del cual él es el querellante, constituye una vía de hecho que vulnere
el derecho al debido proceso de los peticionarios, y si bien es cierto se debe
dar una solución al problema de vivienda que afrontan las personas que ocupan
el inmueble de su propiedad, esto no significa que se puedan desconocer sus
derechos como propietario.
5.
Respuesta del señor Jesús María Briceño Arciniegas
El
señor Jesús María Briceño Arciniegas afirma ser el propietario del predio
denominado “El Espinal Lote #2”, ocupado por los accionantes. Afirma que
mediante las querellas policivas instauradas por el señor Rosas Ramírez y la
sociedad Inversiones San José de Cúcuta S.A. se pretende despojarle
aproximadamente 130 hectáreas de las cuales es propietario, ya que los
mencionados querellantes aducen como propia dicha extensión de tierra, por lo
que solicita declarar la nulidad de todo lo actuado en el proceso de
lanzamiento por ocupación de hecho, toda vez que se han presentado violaciones
al derecho al debido proceso.
6.
Decisiones de instancia en el expediente T-3716835
6.1.
Decisión del juez de tutela de primera instancia
El
Juzgado Octavo Penal Municipal con Función de Garantías de Cúcuta, mediante
sentencia del doce (12) de septiembre de dos mil doce (2012) resolvió negar el
amparo de los derechos fundamentales invocados por la accionante. El juez de
primera instancia consideró que la acción de tutela no pueda ser utilizada para
obstruir el procedimiento policivo llevado en legal forma por parte de la
Administración Municipal. Así mismo, señaló que no está facultado el juez
constitucional para, so pretexto de amparar los derechos de una persona
desplazada, obrar en detrimento de los derechos de los propietarios de los
terrenos objeto de ocupación. Finalmente, indicó que la actora cuenta con otros
medios judiciales para controvertir las decisiones que se tomen al interior del
proceso de lanzamiento por ocupación de hecho.
6.2
Impugnación
La
peticionaria, Claudia Marizol Yavimay Moya, impugnó la sentencia de primera
instancia reiterando los argumentos expuestos en la acción de tutela y
señalando que diferentes normas internacionales protegen el derecho a la
vivienda digna de la población desplazada.
6.3.
Decisión del juez de tutela de segunda instancia
Mediante
sentencia del veinticuatro (24) de octubre de dos mil doce (2012) el Juzgado
Tercero Penal del Circuito de Conocimiento de Cúcuta confirmó la sentencia
impugnada. Indicó que el procedimiento de lanzamiento por ocupación de hecho ha
respetado el debido proceso y el hecho de que la peticionaria sea una persona
desplazada no implica que se deban desconocer los derechos de los propietarios
de los predios.
7.
Decisiones de instancia en el expediente T-3720697
7.1.
Decisión del juez de tutela de primera instancia
El
Juzgado Cuarto Civil Municipal de Cúcuta, mediante sentencia del catorce (14)
de septiembre de dos mil doce (2012) declaró improcedente la acción de tutela.
Sin embargo, instó a la Alcaldía Municipal de Cúcuta, a la Inspección Segunda
Urbana de Policía de Cúcuta y a la Policía Metropolitana de Cúcuta, “para
que cuando procedan a llevar a cabo las diligencias de lanzamiento por
ocupación de hecho, traten de minimizar el daño que eventualmente se cause a
las personas afectadas con dicho procedimiento, y que procedan bajo los
parámetros del respeto, la dignidad humana y el debido proceso propio de esta
clase de diligencias, brindándole a la accionante la oportunidad de oponerse
formalmente y a presentar las pruebas que considere pertinentes”.
El
juez de primera instancia consideró que la actora puede oponerse a las
decisiones que se tomen en el proceso de lanzamiento por ocupación de hecho
dentro del mismo trámite y no se pueden desconocer los derechos de los
propietarios de los predios invadidos. Así mismo, tampoco encontró que se
hubieran presentado violaciones al debido proceso en el trámite policivo
mencionado.
7.2.
Impugnación
La
actora, Sandra Milena Moya Parada, presentó recurso de apelación contra la
sentencia de primera instancia reiterando los argumentos expuestos en la acción
de tutela.
7.3.
Decisión del juez de tutela de segunda instancia
Mediante
sentencia del veintinueve (29) de octubre de dos mil doce (2012) el Juzgado
Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Cúcuta confirmó
la sentencia del juez de primera instancia, tras considerar que la actora tiene
otros medios de defensa para impugnar las decisiones que se tomen al interior
del proceso de lanzamiento por ocupación de hecho, además de que no se había
demostrado la presencia de un perjuicio irremediable.
8. Pruebas
decretadas por la Corte Constitucional y allegadas durante el trámite de
revisión
Por medio de auto del primero (1) de
marzo de dos mil trece (2013), la Corte Constitucional decretó la práctica de
las siguientes pruebas:
8.1. En primer lugar, se puso en
conocimiento del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – DPS -
el contenido de los expedientes de tutela bajo estudio para que se pronunciara
acerca de las pretensiones y los problemas jurídicos planteados en las demandas
de tutela. El DPS informó que el oficio mediante el cual se le comunicó el auto
del 1 de marzo de 2013 había sido remitido a la Unidad de Atención y Reparación
Integral a las Víctimas, quien era la competente en los temas relacionados con
la atención a población desplazada.
8.2. En segundo lugar, la Sala ofició a
la Alcaldía Municipal de Cúcuta para que informara si a la fecha se encontraba
suspendida la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho de los predios
ocupados por los accionantes e indicara qué acciones y programas habían sido
implementados para resolver el problema de vivienda que afectaba a estas
personas. La Alcaldía Municipal de Cúcuta explicó que la diligencia de
lanzamiento no se ha llevado a cabo, toda vez que mediante sentencia de tutela
del Juzgado Quinto Civil Municipal de Cúcuta se declaró la nulidad de todo lo
actuado en el mencionado proceso policivo a partir del auto admisorio de las
querellas presentadas.
Así mismo, sobre las acciones
implementadas para solucionar la problemática de vivienda de los peticionarios,
indicó que Metrovivienda Cúcuta E.I.C.E. “a través del CONTRATO
INTERADMINISTRATIVO No. 601 de fecha mayo de 2012, cuyo objeto fue ‘Iniciar y/o
Continuar los procesos de Regularización Urbanística de los asentamientos
humanos urbanos del Municipio de San José de Cúcuta, que cumplan con los
requerimientos establecidos en las normas legales vigentes’, con este se
estableció la viabilidad técnica sobre el asentamiento denominado EL PROGRESO,
en cuyas etapas se logró realizar un Estudio Socioeconómico de la población encontrada
a la Fecha de registro en dichas viviendas asentadas de orden ilegal, a su vez
se determino a través de un estudio preliminar geológico de riesgos y amenazas,
que un buen número de viviendas se encuentran ubicadas en zona de alto riesgo y
de protección dentro del asentamiento, lo cual ha dado como resultado una
revaluación en el proceso de legalización y la consecuente remisión de dicho
concepto para dictamen final a Planeación Municipal como supervisor del
contrato. Respecto de las Acciones que deban implementar o diseñar en orden a
resolver los problemas de vivienda de esta población, serán el resultado de la
terminación de los estudios que se están adelantando y que tendrán un objetivo
de conformidad a la condición de las familias que cumplan con los requisitos
establecidos por la ley”. (Mayúsculas en el texto).
Finalmente, preciso que el Municipio de
Cúcuta tiene inscritos los siguientes proyectos en el Banco de Proyectos:
“- Formulación política municipal de
vivienda y asentamientos humanos de la ciudad de San José de Cúcuta.
- Aplicación de los Instrumentos de
Gestión del suelo (macro proyectos), planes parciales (aumentar la
disponibilidad de suelo urbanizado) para proyectos integrales de vivienda.
- Proyectos Integrales de Vivienda
Nueva, destinados a la consolidación de 20.000 soluciones de vivienda VIP y
VIS.
-Mejoramiento Integral del hábitat
urbano.
Construcción de Vivienda y Obras
Complementarias en proyectos anteriores inconclusos.
- Gestión para la Construcción de
vivienda rural dispersa en sitio propio.
- Gestión para la regularización de asentamientos
rurales.
Dentro del proyecto de las 20.000
viviendas se desarrollan tres proyectos los cuales son:
1.- Proyecto Estoraques
2.- Proyecto Cormoranes
3.- Proyecto San Fernando del
Rodeo”.[12]
8.3. Por medio de auto del cuatro (4)
de abril de dos mil trece (2013), la magistrada sustanciadora dispuso la
vinculación de la sociedad Inversiones San José de Cúcuta S.A. al presente
proceso, y puso en conocimiento de ésta el contenido de los expedientes
T-3716835 y T-3720697 para que se pronunciara acerca de las pretensiones y los
problemas jurídicos planteados en las demandas de tutela, sin que se obtuviera
respuesta alguna por parte de la mencionada sociedad.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Sala es
competente para revisar los fallos de tutela referidos, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución, y 33 y 34
del Decreto 2591 de 1991.
2.
Planteamiento de los problemas jurídicos
En
el presente caso la Sala de Revisión debe entrar a resolver el siguiente
problema jurídico:
-
¿Vulneran las entidades accionadas (Alcaldía Municipal de Cúcuta y la
Inspección Segunda Urbana de Policía de Cúcuta) el derecho a la vivienda digna
de los accionantes, quienes son personas en situación de desplazamiento y se
encuentran asentados en varios predios privados, al adelantar un proceso
policivo de lanzamiento por ocupación de hecho en contra de los actores con el
fin de devolver la posesión del inmueble ocupado a su propietario, a pesar de
que no se ha garantizado un albergue en donde se pueda reubicarlas?
Para resolver
los problemas planteados en este trámite, la Sala se pronunciará sobre: (i) la
procedencia de la presente acción de tutela; (ii) la población desplazada como
sujeto de especial protección constitucional; (iii) el derecho a la
vivienda digna para la población desplazada, (iv) los derechos de la población
desplazada en materia de desalojos forzosos, (v) las obligaciones de la
Administración Pública y de las entidades territoriales con la población
desplazada, (vi) los efectos inter comunis de los fallos de tutela y (vii)
el análisis del caso concreto.
3.
Procedencia de la presente acción de tutela
En
primer término, es preciso que esta Sala avoque el problema de la
procedibilidad de la acción de tutela, toda vez que, en principio, existirían
otros medios de defensa judicial. En efecto, el proceso policivo de
lanzamiento por ocupación de hecho de bienes inmuebles está regulado por la Ley
57 de 1905 y el Decreto 992 de 1930. De acuerdo con esa normatividad, el
ocupante puede oponerse a la ejecución efectiva del lanzamiento, dentro del
proceso policivo (i) alegando ser titular del derecho a la tenencia en virtud
de un contrato de arrendamiento o de consentimiento del arrendador,[13]
o (ii) aduciendo ser beneficiario de un permiso legítimo de autoridad
competente,[14]
siendo evidente entonces que estas dos formas de oposición al lanzamiento no se
orientan específicamente a la protección de los derechos de la población
desplazada, como se pretende en este caso, por lo que, al menos desde este
punto de vista, no existen otros medios de defensa de los derechos de los
actores.
Con
todo, podría decirse que los peticionarios pueden hacer valer otros medios de
defensa judicial, como serían las respectivas acciones ante la jurisdicción
ordinaria civil, si es que los actos expedidos en el proceso policivo violaron
los derechos a la tenencia, la posesión o el dominio que tiene una persona
sobre el bien. En este caso, empero, está claro que los tutelantes no reclaman
la protección de ningún derecho que ellos tengan sobre los bienes, pues
reconocen que son personas particulares los propietarios de los mismos, de modo
que no procede ni la acción reivindicatoria, pues no son titulares del derecho
de dominio sobre el bien; ni una acción posesoria, porque el bien no puede ser
adquirido por prescripción (art. 407.7, C.P.C.); ni una acción restitutoria de
la tenencia, por la razón de que los tutelantes no ostentan la calidad de
tenedores legítimos, ni alegan estar siendo despojados del bien ilegítimamente,
pues, como se indicó, la razón que conduce a los accionantes a la interposición
de las presentes acciones de tutela es la garantía de los derechos que tienen
como víctimas del desplazamiento forzado. Sin juzgar en este punto si ese es un
motivo válido para ocupar de hecho un bien inmueble privado, la Sala advierte
que las acciones civiles para la garantía del derecho de dominio, de la
posesión y de la tenencia, no conducen necesariamente a la protección de los
derechos de la población en situación de desplazamiento.
Ahora
bien, podría aducirse que los peticionarios deben interponer la acción civil
correspondiente, y sólo si esta fracasa al momento de proteger los derechos de
los actores, pueden interponer la acción de tutela. Sin embargo, este argumento
carece de fundamento, pues de acuerdo a la jurisprudencia constitucional, a las
personas en situación de desplazamiento no puede exigírseles el agotamiento
previo de los recursos ordinarios de defensa para interponer el amparo. Al
respecto, en la Sentencia T-821 de 2007[15] este Tribunal sostuvo:
“[L]as
personas que se encuentran en situación de desplazamiento gozan de un estatus
constitucional especial que no puede simplemente tener un efecto retórico. En
este sentido, la constitución obliga a las autoridades a reconocer que se trata
de una población especialmente protegida que se encuentra en una situación
dramática por haber soportado cargas excepcionales y, cuya protección es
urgente para la satisfacción de sus necesidades más apremiantes. En
consecuencia, la Corte ha encontrado que resulta desproporcionado exigir el
agotamiento previo de los recursos ordinarios como requisito de procedencia de
la acción.”
Así mismo, tal
como se analizará en el acápite 6 de esta sentencia, en casos similares al
estudiado en esta oportunidad, en donde son personas desplazadas las
querelladas en un proceso de lanzamiento por ocupación de hecho que buscan el
amparo de su derecho a la vivienda digna, es viable el estudio de fondo del
caso sin el análisis de los requisitos sentados por la Corte para evaluar la
procedencia de la tutela contra providencias judiciales.[16]
En
consecuencia, esta Sala encuentra procedente la presente acción de tutela, pues
como lo ha reiterado esta Corporación, dada la situación de extrema
vulnerabilidad de las personas en situación de desplazamiento, el mecanismo que
resulta idóneo y eficaz para defender sus derechos fundamentales ante una
actuación ilegitima de las autoridades encargadas de protegerlos es la acción
de tutela.[17]
4.
La población desplazada como sujeto de especial protección constitucional.
Reiteración de jurisprudencia.
En
sentencia C-372 de 2009[18]
esta Corporación analizó el concepto de desplazado, precisando que, si bien en
el plano internacional no existe ningún tratado que defina dicho concepto, el
Consejo de Derechos Humanos de la Organización de Naciones Unidas, a partir de
los Principios Rectores del Desplazamiento Forzado Interno elaborados por el
Relator Temático Francis Deng (Art. 2°)[19] indica que se trata de “personas
o grupos de personas que se han visto forzadas u obligadas a escapar o huir de
su hogar o de su lugar de residencia habitual, como resultado o para evitar los
efectos de un conflicto armado, por situaciones de violencia generalizada, por
violaciones de derechos humanos o por catástrofes naturales o provocadas por el
ser humano, y que no han cruzado una frontera estatal internacionalmente
reconocida”.[20]
La
especial protección constitucional que la jurisprudencia de la Corte ha
otorgado a la población desplazada no es más que la materialización de las
diferentes garantías constitucionales que tienen como fin la protección de la
persona humana, que se armoniza con el deber que recae en todas las autoridades
del Estado de emprender acciones afirmativas a favor de la población que se
encuentra en circunstancia de debilidad manifiesta.[21] Así
entonces, debido a la situación de vulnerabilidad en que se encuentra esta
población, en sentencia T-025 de 2004[22]
la Corte declaró un estado de cosas inconstitucional[23], “debido
a la falta de concordancia entre la gravedad de la afectación de los derechos
reconocidos constitucionalmente y desarrollados por la ley, de un lado, y el
volumen de recursos efectivamente destinado a asegurar el goce efectivo de
tales derechos y la capacidad institucional para implementar los
correspondientes mandatos constitucionales y legales, de otro lado”.
En
la citada decisión se señalaron, entre otros, los siguientes derechos
amenazados y vulnerados por la situación de desplazamiento forzado: (i) el
derecho a la vida en condiciones de dignidad; (ii) los derechos de los niños,
de las mujeres cabeza de familia, los discapacitados y las personas de tercera
edad y de otros grupos especialmente protegidos; (iii) el derecho a escoger su
lugar de domicilio, en la medida en que para huir del riesgo que pesa sobre su
vida e integridad personal, los desplazados se ven forzados a escapar de su
sitio habitual de residencia y trabajo; (iv) los derechos al libre desarrollo
de la personalidad, a la libertad de expresión y de asociación;; (v) el derecho
a la unidad familiar y a la protección integral de la familia; (vi) el derecho
a la salud; (vii) el derecho a la integridad personal; (viii) el derecho a la
seguridad personal; (ix) el derecho a la libertad de circulación por el
territorio nacional y el derecho a permanecer en el sitio escogido para vivir;
(x) el derecho al trabajo y la libertad de escoger profesión u oficio,
especialmente en el caso de los agricultores que se ven forzados a migrar a las
ciudades; (xi) el derecho a una alimentación mínima; (xii) el derecho a la
educación, en particular el de los menores de edad que sufren un desplazamiento
forzado y se han visto obligados, por ende, a interrumpir su proceso de
formación; (xiii) el derecho a una vivienda digna; (xiv) el derecho a la paz;
(xv) el derecho a la personalidad jurídica y (xvi) el derecho a la igualdad.
En
ese orden de ideas, la jurisprudencia ha considerado que el concepto de “desplazado”
debe ser entendido desde una perspectiva amplia toda vez que por la
complejidad y las particularidades concretas del conflicto armado existente en
Colombia, no es posible establecer unas circunstancias fácticas únicas o
parámetros cerrados o definitivos que permitan configurar una situación de
desplazamiento forzado por tratarse de una situación cambiante. Por lo tanto,
en aquellos eventos en los que se presente duda resulta aplicable el principio pro
homine. Así, la Corte en sentencia T-227 de 1997[24] señaló
que “[s]ea cual fuere la descripción que se adopte sobre desplazados
internos, todas contienen dos elementos cruciales: la coacción que hace
necesario el traslado y la permanencia dentro de las fronteras de la propia
nación”. Con todo, basta con que estas condiciones o presupuestos se
configuren para concluir que se trata de un problema de desplazamiento.[25]
Al respecto, en sentencia C-372 de 2009[26] se dijo:
“[E]l
concepto de desplazado no es un derecho o facultad sino una noción que describe
una situación fáctica cambiante, de la cual se desprende la exigibilidad de
derechos y garantías para el afectado y su núcleo familiar, y de ahí que deba
ser entendida y aplicada de manera amplia con arreglo al principio pro homine,
tal como lo recomiendan la jurisprudencia de esta corporación y los organismos
internacionales, tomando en consideración, por lo menos tres elementos básicos
identificados en los antecedentes reseñados: (i) la coacción, que hace
necesario el traslado, (ii) la permanencia dentro de las fronteras de la propia
nación y (iii) la inminencia o efectiva ocurrencia de hechos que puedan
propiciar desarraigo.”
De
otra parte, debido a los numerosos derechos constitucionales afectados por el
desplazamiento y en consideración a las especiales circunstancias de debilidad,
vulnerabilidad e indefensión en la que se encuentran los desplazados, la
jurisprudencia constitucional les ha reconocido, con fundamento en el artículo
13 constitucional, el derecho a recibir de manera urgente un trato preferente
por parte del Estado, el cual se caracteriza por la prontitud en la atención de
sus necesidades, puesto que “de otra manera se estaría permitiendo que la
vulneración de derechos fundamentales se perpetuara, y en muchas situaciones,
se agravara.”[27]
La
jurisprudencia constitucional ha sostenido también que este deber estatal
además de encontrar soporte en el artículo 13 de la Carta, tiene su fundamento
último en la imposibilidad del Estado para cumplir con la obligación básica de
preservar las condiciones mínimas de orden público necesarias para prevenir el
desplazamiento forzado de personas y garantizar la seguridad de todos sus
asociados. Así lo ha sostenido la Corte:
“(…)
esta Corporación ha considerado que al Estado le compete impedir que el
desplazamiento se produzca, porque las autoridades han sido establecidas para
respetar y hacer respetar la vida, honra y bienes de los asociados, pero
también ha dicho que si ‘no fue capaz de impedir que sus asociados fueran
expulsados de sus lugares de origen, tiene por lo menos que garantizarle  a los
cientos de miles de colombianos que han tenido que abandonar sus hogares y
afrontar condiciones extremas de existencia la atención necesaria para
reconstruir sus vidas.’[28]
Lo anterior comporta que la situación de cada una de las personas y familias
desplazadas por la violencia deba ser un asunto prioritario de las autoridades.”[29]
En
consecuencia, las autoridades están obligadas a tomar medidas especiales a
favor de los desplazados que los hagan menos vulnerables, reparen las
injusticias derivadas del desplazamiento involuntario y se orienten a la
realización efectiva de los derechos que generan un bienestar mínimo que les
permita ser autónomos y autosuficientes.[30] El alcance de estas
medidas se determina de acuerdo a tres parámetros principales: (i) el principio
de favorabilidad en la interpretación de las normas que protegen a la población
desplazada, (ii) los Principios Rectores del Desplazamiento Forzado Interno,
emanados de la Comisión de Derechos Humanos del Consejo Económico y Social
(Ecosoc) de la ONU, en 1998, y (iii) el principio de prevalencia del derecho
sustancial en el contexto del Estado Social de Derecho.[31]
Por
ello, ha considerado la Corte que “[e]l desplazamiento forzado es en verdad
un grave y complejo problema, que por sus dimensiones e impacto social demanda
y demandará del Estado, mientras esa situación persista, el diseño y ejecución
de un conjunto de acciones oportunas y efectivas para solucionarlo, dado que en
cabeza suya está radicado el deber de prevenir las violaciones a los derechos
humanos, el cual emana directamente del mandato consagrado en el artículo 2° de
la Constitución Política, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 2° del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que consagra el deber de
garantía del Estado”.[32]
5.
El derecho a la vivienda digna para la población desplazada. Reiteración de
jurisprudencia.
Conforme lo
establece el artículo 51 de la Constitución Política, todas las personas tienen
derecho a vivienda digna, para lo cual el Estado fijará las condiciones
necesarias con el fin de hacerlo efectivo y promoverá planes de vivienda de
interés social, sistemas adecuados de financiación de largo plazo y formas asociativas
de ejecución de estos programas de vivienda. Asimismo, de acuerdo con el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales –en adelante
PIDESC-, y otros instrumentos internacionales,[33] toda persona tiene
derecho “a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso
alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de
las condiciones de existencia” (art. 11, num. 1º).[34] No
obstante, ser titular del derecho a la vivienda digna significa más que
simplemente tener derecho a un tejado.[35] Según la Corte Constitucional,
el derecho a la vivienda digna se satisface si el sujeto puede contar con un
lugar para pasar las noches, resguardarse de las adversidades del clima, y
tener un espacio elemental de privacidad que a su vez le permita salvaguardar
su dignidad, y sus demás derechos y libertades.[36] O, como
lo reconoció el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en la
Observación general N° 4, tener vivienda digna “significa disponer de un
lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada,
iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una
situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo
ello a un costo razonable”.
Pues bien, el Estado tiene
la obligación de cubrir cabal y plenamente todos estos aspectos del derecho a
la vivienda digna. Sin embargo, el cumplimiento completo de esa obligación no
puede exigírsele de inmediato, o en períodos breves. El mismo PIDESC
dispone que los Estados partes se obligan es a lograr progresivamente la
plena efectividad de los derechos allí reconocidos, dentro de los cuales está
el derecho a la vivienda adecuada (art. 2.1.).[37] Por su parte, el Comité
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha interpretado que el carácter
progresivo de esas obligaciones “constituye un reconocimiento del hecho de
que la plena efectividad de todos los derechos económicos, sociales y
culturales en general no podrá lograrse en un breve período de tiempo”.[38]
En el mismo sentido, la Corte Constitucional en la sentencia C-507 de 2008
dijo:
“la
Constitución admite que la satisfacción plena de los derechos sociales exige
una inversión considerable de recursos públicos con los cuales el Estado no
cuenta de manera inmediata. Por ello, dada la escasez de recursos, la
satisfacción de los derechos sociales está sometida a una cierta ‘gradualidad
progresiva’”.[39]
Sin embargo, el hecho de que el
Estado pueda cubrir progresivamente todos los ámbitos prestacionales de
derechos como la vivienda digna, no implica que el Estado pueda privar a los
derechos sociales, económicos y culturales de cualquier efecto inmediato.
El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,[40] la
doctrina internacional más autorizada en la materia[41] y la Corte Constitucional coinciden
en que algunas de las obligaciones asociadas a los derechos sociales,
económicos y culturales deben cumplirse en períodos breves o de inmediato. Al
respecto señaló esta Corporación:
“(…)
el mandato de progresividad no debe ser entendido como una justificación de la
inactividad del Estado en la protección de esos derechos. Por el contrario, el
Estado colombiano tiene claros compromisos internacionales y constitucionales
en relación con los derechos sociales prestacionales, como la salud. De un
lado, el Estado tiene la obligación de iniciar inmediatamente el proceso
encaminado a la completa realización de ese derecho.
De
otro lado, existen unos contenidos mínimos o esenciales de satisfacción de ese
derecho que el Estado debe garantizar a todas las personas. Esto es, la
progresividad hace referencia al reconocimiento de prestaciones mayores y
superiores en relación con cada uno de esos derechos sociales prestacionales,
pero ese mandato de progresividad no excusa el incumplimiento del deber del
Estado de asegurar, tan pronto como sea posible, coberturas universales de los
contenidos mínimos de esos derechos, tal y como esta Corte ya lo había
reconocido con anterioridad.
Finalmente, el mandato de progresividad implica que una vez
alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de
configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve menguada, al
menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado
debe presumirse en principio inconstitucional, y por ello está sometido a un
control judicial estricto. Para que pueda ser constitucional, las autoridades
tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese
paso regresivo en el desarrollo de un derecho social prestacional”.[42]
En consecuencia,
a todo derecho económico, social y cultural –y por tanto también al derecho a
la vivienda apropiada- están asociadas obligaciones de cumplimiento inmediato
–o en el corto plazo-, y obligaciones que demandan un desarrollo progresivo.[43] En cuanto a las
facetas que deben
cumplirse de inmediato o en períodos breves de tiempo, cuando menos puede
decirse que son las siguientes: (i) garantizar unos contenidos mínimos o
esenciales del respectivo derecho a todos sus titulares;[44] (ii)
iniciar cuanto antes el proceso encaminado a la completa realización del
derecho[45]
–como mínimo, disponer un plan-;[46]
(iii) garantizar la participación de los involucrados en las decisiones;[47] (iv) no discriminar
injustificadamente;[48]
(v) proteger especialmente a las personas desaventajadas, en circunstancias
de vulnerabilidad relevantes, o que se encuentran en peor situación;[49]
(vi) no interferir arbitrariamente en el contenido ya garantizado del
derecho[50]
y (vii) no retroceder de forma injustificada en el nivel de protección
alcanzado.[51]
En cuanto a las
obligaciones de cumplimiento progresivo, puede decirse que son todas las
que no sean susceptibles de realizarse de inmediato pero resulten idóneas,
necesarias y proporcionales para garantizar plena y cabalmente el
derecho a una vivienda digna. Así, puede decirse que el Estado tiene la
obligación de asegurarles progresivamente a todas las personas el
derecho a una vivienda en cabales y plenas condiciones de seguridad
jurídica, disponibilidad, sostenibilidad, habitabilidad, asequibilidad,
adecuación espacial y adecuación cultural.[52]
Pues bien,
cuando se trata de población desplazada por el conflicto armado, el derecho a
la vivienda implica al menos las siguientes obligaciones de cumplimiento
instantáneo: las de (i) reubicar a las personas desplazadas que debido al
desplazamiento se han visto obligadas a asentarse en terrenos de alto riesgo;
(ii) brindar a estas personas soluciones de vivienda de carácter temporal y,
posteriormente, facilitarles el acceso a otras de carácter permanente. En este
sentido, la Corporación ha precisado que no basta con ofrecer soluciones de
vivienda a largo plazo si mientras tanto no se provee a los desplazados
alojamiento temporal en condiciones dignas; (iii) proporcionar asesoría a las
personas desplazadas sobre los procedimientos que deben seguir para acceder a
los programas; (iv) tomar en consideración las especiales necesidades de la
población desplazada y de los subgrupos que existen al interior de ésta
-personas de la tercera edad, madres cabeza de familia, niños, personas discapacitadas,
etc.-; en el diseño de los planes y programas de vivienda y (v) eliminar las
barreras que impiden el acceso de las personas desplazadas a los programas de
asistencia social del Estado, entre otras.[53]
Este
Tribunal, con ocasión del seguimiento que pretende constatar la superación del
estado de cosas inconstitucional declarado en sentencia T-025 de 2004,[54]
consideró en auto 008 de 2009[55]
que la vivienda es uno de los componentes de la política pública para la
población desplazada donde encontrar soluciones duraderas es muy costoso y
demorado. Agregó que las fallas se presentan desde su concepción y
fundamentación básicas, a pesar de que en los últimos años se hayan efectuado
esfuerzos de gran alcance para ejecutar la política y corregir las falencias
que presenta, lo cual ha propiciado por parte del gobierno la presentación de
iniciativas legislativas que están encaminadas a modificar aspectos de la
política “porque a pesar de los avances – por ejemplo, la amplia
convocatoria para el otorgamiento de subsidios y el incremento presupuestal –
la política plasmada en las leyes vigentes no responde a las necesidades y
condiciones de los desplazados.”
Estimó
la Corte que si la ejecución de los proyectos y programas actuales fuera
perfectamente eficiente, la formulación de base de la política pública de
vivienda hace inviable el goce efectivo de los derechos de las víctimas del
desplazamiento en un tiempo razonable, razón por la cual consideró “que
emitir órdenes para seguir ejecutando la misma política sería perjudicial no
sólo para los derechos de millones de desplazados que en todo caso no recibirán
ayudas de vivienda, sino para la política de atención a la población desplazada
en su integridad, pues provocaría la destinación de una cantidad enorme de
recursos para proteger a relativamente pocos desplazados en sólo uno de los
múltiples componentes de la política. Lo que procede entonces, es reformular la
política”.[56]
En
relación con las razones por las cuales puede concluirse que la política de
vivienda no es idónea para lograr el goce efectivo de los derechos de los
desplazados, la Sala Segunda de Revisión sostuvo en dicho auto:
“De
una parte, se constatan los precarios resultados que arroja la aplicación de
los mecanismos de facilitación de vivienda: (i) como lo reconocen el Gobierno,
los organismos de control y la Comisión de Seguimiento, la asignación de
subsidios de vivienda se encuentra lejos de cubrir la demanda real. (ii) La
proporción de la ejecución de los subsidios adjudicados es menor que la mitad.
Más del 50% de los recursos asignados a una solución de vivienda no acaban
siendo destinados a dicho fin. Dados estos dos datos, se constata que menos de
uno de cada veinte desplazados ha logrado hacer efectiva alguna ayuda de
vivienda. (iii) Algunos indicadores sugieren que, aún los subsidios que son
efectivamente ejecutados no son suficientemente efectivos.  Así, sólo el 13% de
aquellos desplazados que han utilizado el subsidio habitan en una vivienda que
cumple con todas las condiciones necesarias para el goce efectivo del derecho.
En comparación, la Corte observa que el 7.5% de la población desplazada
registrada habita en una vivienda que presenta todas las condiciones que
satisfacen el goce efectivo del derecho. Ambos datos reflejan la inidoneidad de
la política para conseguir resultados suficientes. Ello también tiene como
consecuencia que, dada la dificultad de conseguirlos y la poca ayuda que
representan en términos reales, la solicitud de subsidios de vivienda por parte
de la población desplazada disminuyó de 64% de las personas desplazadas
registradas en 2001, a 53% de ellas en 2006.
De
otra parte, las razones por las cuales los resultados son tan limitados,
corresponden en buena medida a fallas en la concepción plasmada en las leyes
vigentes. De las múltiples falencias que diversos documentos han identificado, la
Corte destaca una trascendental: los hogares desplazados no cuentan con
suficientes recursos para cubrir la financiación no subsidiada por el Estado.
Esa es una de las razones principales por las que se ejecutan pocos subsidios
adjudicados.
Esta
combinación de factores llevan a que la vivienda sea uno de los componentes
para los que se destina una mayor proporción de recursos de la atención a la
población desplazada, y a la vez, uno de los que muestra una cobertura efectiva
más baja. Con la concepción de subsidios actual, alcanzar coberturas
suficientes para todos los hogares desplazados que necesitan ayudas de vivienda
involucraría un esfuerzo económico sustancial, probablemente inviable desde el
punto de vista de la responsabilidad macroeconómica, y, como se dijo,
inefectivo en cuanto al alcance de sus resultados. Al ritmo presente, no es
posible prever un momento en la presente generación en el que la política
satisfaga la demanda a la que está enfocada.”
En
consecuencia, ordenó al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
al Director de Acción Social y a la Directora del Departamento Nacional de
Planeación, reformular la política de vivienda para la población desplazada,
sugiriendo la convocatoria  de otras entidades del orden nacional o territorial
siempre y cuando sea pertinente su participación. Del mismo modo, enunció la
Corte las áreas a considerar en el planteamiento de la política pública.[57]
Ahora
bien, el marco legal no es ajeno a la protección del derecho a la vivienda para
la población desplazada. Al respecto, es importante destacar lo previsto en el
Decreto 951 de 2001, “Por el cual se reglamentan parcialmente las Leyes 3ª de
1991 y 387 de 1997, en lo relacionado con la vivienda y el subsidio de vivienda
para la población desplazada”. En el artículo 4º del citado Decreto se
establece que los programas que desarrollen la asignación del subsidio de
vivienda para la población desplazada, deben tener en cuenta los componentes de
(i) retorno voluntario de las familias al municipio del que fueron desplazadas,
siempre y cuando las condiciones de orden público lo permitan y (ii)
reubicación de las familias desplazadas en municipios distintos al de origen
del desplazamiento, cuando no sea posible su retorno. Así mismo, el artículo 5º
del Decreto en mención prevé que para cada componente se promoverá un tipo de
solución de vivienda adecuada a la condición de desplazado:
“1.
Para el retorno se promoverá la aplicación del subsidio de que trata este
decreto en el siguiente orden de prioridades:
a)
Mejoramiento de vivienda o construcción en sitio propio para hogares
propietarios;
b)
Arrendamiento de vivienda urbana o rural para hogares no propietarios;
c)
Adquisición de vivienda nueva o usada (urbana o rural) para hogares no
propietarios.
2.
Para la reubicación se promoverá la aplicación del subsidio de que trata este
decreto en el siguiente orden de prioridades:
a)
Arrendamiento de vivienda urbana o rural para hogares propietarios y no
propietarios;
b)
Mejoramiento de vivienda o construcción en sitio propio para hogares
propietarios;
c)
Adquisición de vivienda nueva o usada rural (urbana o rural) para hogares
propietarios”.
Posteriormente,
se expidió el Decreto 4111 de 2009 el cual modificó, entre otros, el artículo 5
precitado, quedando así el texto de la norma:
“ARTÍCULO
2o. Modifíquese el artículo 5o del Decreto 951 de 2001, el cual quedará así:
Artículo
5o. Aplicación del Subsidio Familiar de Vivienda. El Subsidio Familiar de
Vivienda otorgado a la población en situación de desplazamiento, podrá ser
aplicado, tanto en suelo urbano como en suelo rural, en las siguientes
modalidades:
1.
Mejoramiento de vivienda para hogares propietarios, poseedores u ocupantes.
2.
Construcción en sitio propio para hogares que ostenten la propiedad de un lote
de terreno en suelo urbano. Para la modalidad de construcción en sitio propio
en suelo rural se regirá por las normas señaladas en el parágrafo.
3.
Adquisición de vivienda nueva o usada para hogares no propietarios y para
hogares que siendo propietarios, no puedan volver al lugar donde tengan su
propiedad.
4.
Arrendamiento de vivienda, para hogares no propietarios y para hogares que
siendo propietarios, no puedan volver al lugar donde tengan su propiedad.
PARÁGRAFO.
Los Subsidios Familiares de Vivienda asignados por el Banco Agrario se
regularán por lo dispuesto en los Decretos 973 y 2675 de 2005 y sus
modificaciones.”
Recientemente,
la Ley 1448 de 2011, “por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y
reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan
otras disposiciones” en su capítulo IV, denominado “Restitución de vivienda”,
señaló en su artículo 123: “Las víctimas cuyas viviendas hayan sido
afectadas por despojo, abandono, pérdida o menoscabo, tendrán prioridad y
acceso preferente a programas de subsidios de vivienda en las modalidades de
mejoramiento, construcción en sitio propio y adquisición de vivienda,
establecidos por el Estado”.[58]
De
otra parte, a la luz del derecho internacional, también podemos encontrar
parámetros que orientan y delimitan las responsabilidades del Estado en materia
de vivienda digna de la población desplazada. Por ejemplo, en los Principios
Rectores de los Desplazamientos Internos, emanados de la ONU, se establece en
el principio 18, literal b, que las autoridades competentes deben proporcionar
a los desplazados, entre otros componentes, “alojamiento y vivienda
básicos”. Igualmente, en los Principios sobre la restitución de las
viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas,
emanados también de Naciones Unidas, se establece en el principio 8.2 que “los
Estados deben adoptar medidas positivas para mejorar la situación de los
refugiados y desplazados que no tienen viviendas adecuadas”.
Así
mismo, en la Observación General Número 4 del Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, sobre el derecho a una vivienda
adecuada se precisan como necesarios para la efectividad del derecho a la
vivienda el cumplimiento de los siguientes criterios:
“a)
Seguridad jurídica de la tenencia. La tenencia adopta una variedad de formas,
como el alquiler (público y privado), la vivienda en cooperativa, el arriendo,
la ocupación por el propietario, la vivienda de emergencia y los asentamientos
informales, incluida la ocupación de tierra o propiedad. Sea cual fuere el tipo
de tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de
tenencia que les garantice una protección legal contra el desahucio, el
hostigamiento u otras amenazas (…).
b)
Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura. Una
vivienda adecuada debe contener ciertos servicios indispensables para la salud,
la seguridad, la comodidad y la nutrición. Todos los beneficiarios del derecho
a una vivienda adecuada deberían tener acceso permanente a recursos naturales y
comunes, a agua potable, a energía para la cocina, la calefacción y el
alumbrado, a instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de
alimentos, de eliminación de desechos, de drenaje y a servicios de emergencia.
c)
Gastos soportables. Los gastos personales o del hogar que entraña la vivienda
deberían ser de un nivel que no impidiera ni comprometiera el logro y la
satisfacción de otras necesidades básicas (…).
d)
Habitabilidad. Una vivienda adecuada debe ser habitable, en sentido de poder
ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad,
el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos
estructurales y de vectores de enfermedad. Debe garantizar también la seguridad
física de los ocupantes (…).
e)
Asequibilidad. La vivienda adecuada debe ser asequible a los que tengan
derecho. Debe concederse a los grupos en situación de desventaja un acceso
pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda.
Debería garantizarse cierto grado de consideración prioritaria en la esfera de
la vivienda a los grupos desfavorecidos como las personas de edad, los niños,
los incapacitados físicos, los enfermos terminales, los individuos VIH positivos,
las personas con problemas médicos persistentes, los enfermos mentales, las
víctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas en que suelen
producirse desastres, y otros grupos de personas (…).
f)
Lugar. La vivienda adecuada debe encontrarse en un lugar que permita el acceso
a las opciones de empleo, los servicios de atención de la salud, centros de
atención para niños, escuelas y otros servicios sociales (…). De manera
semejante, la vivienda no debe construirse en lugares contaminados ni en la
proximidad inmediata de fuentes de contaminación que amenazan el derecho a la
salud de los habitantes.
g) Adecuación
cultural. La manera en que se construye la vivienda, los materiales de
construcción utilizados y las políticas en que se apoyan deben permitir
adecuadamente la expresión de la identidad cultural y la diversidad de la
vivienda. Las actividades vinculadas al desarrollo o la modernización en la
esfera de la vivienda deben velar porque no se sacrifiquen las dimensiones
culturales de la vivienda y porque se aseguren, entre otros, los servicios
tecnológicos modernos”.
Como vemos, el
derecho a una vivienda digna para la población desplazada es un derecho
fundamental de aplicación inmediata que tiene un amplio desarrollo tanto a
nivel interno como internacional, y que se encuentra dotado de precisos
contenidos que el Estado debe asegurar a fin de garantizar la protección real y
efectiva de este derecho.
6. Derechos de la
población desplazada en materia de desalojos forzosos. Reiteración de
jurisprudencia
El Comité de
Derechos Económicos Sociales y Culturales de Naciones Unidas, en su Observación
General Número 7 (en adelante OG 7), se ocupó del tema de los desalojos
forzosos y la incidencia que tienen sobre el derecho a una vivienda digna,
consagrado en el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales (PIDESC). El Comité definió la expresión “desalojo
forzoso” en el párrafo 3º de la OG 7 como “el hecho de
hacer salir a personas, familias y/o comunidades de los hogares y/o las tierras
que ocupan, en forma permanente o provisional, sin ofrecerles medios apropiados
de protección legal o de otra índole ni permitirles su acceso a ellos. Sin
embargo, la prohibición de los desalojos forzosos no se aplica a los desalojos
forzosos efectuados legalmente y de acuerdo con las disposiciones de los Pactos
Internacionales de Derechos Humanos”.
Como se observa,
si bien en principio los desalojos forzosos resultan contrarios al derecho a
una vivienda digna, aquellos que se realicen de manera legal y respeten los
contenidos de los Pactos Internacionales de Derechos Humanos se consideran
compatibles con las obligaciones internacionales adquiridas por los Estados. En
efecto, todo procedimiento de desalojo debe respetar las garantías del derecho
al debido proceso y contemplar las siguientes medidas: “a) una auténtica
oportunidad de consultar a las personas afectadas; b) un plazo suficiente y
razonable de notificación a todas las personas afectadas con antelación a la
fecha prevista para el desalojo; c) facilitar a todos los interesados, en un
plazo razonable, información relativa a los desalojos previstos y, en su caso,
a los fines a que se destinan las tierras o las viviendas; d) la presencia de
funcionarios del gobierno o sus representantes en el desalojo, especialmente
cuando éste afecte a grupos de personas; e) identificación exacta de todas las
personas que efectúen el desalojo; f) no efectuar desalojos cuando haga muy mal
tiempo o de noche, salvo que las personas afectadas den su consentimiento; g)
ofrecer recursos jurídicos; y h) ofrecer asistencia jurídica siempre que sea
posible a las personas que necesiten pedir reparación a los tribunales”.[59]
Así mismo,
resulta de gran importancia citar el párrafo 16 de la OG 7, según el cual: “Los desalojos no
deberían dar lugar a que haya personas que se queden sin vivienda o expuestas a
violaciones de otros derechos humanos. Cuando los afectados por el desalojo no
dispongan de recursos, el Estado Parte deberá adoptar todas las medidas
necesarias, en la mayor medida que permitan sus recursos, para que se
proporcione otra vivienda, reasentamiento o acceso a tierras productivas, según
proceda”.
Ahora bien, con
base en estas disposiciones del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y
los principios constitucionales y demás normas internas que regulan el tema de
los desalojos forzosos, la
Corte Constitucional ha abordado en diferentes oportunidades este tema en
relación con los inmuebles que ocupan personas en situación de desplazamiento.
Sobre el particular debemos destacar las sentencias T-078 de 2004[60], T-770 de 2004[61] y T-728 de 2008[62], en donde se
estudiaron los casos en donde personas desplazadas habían ocupado bienes
públicos no aptos para asentamientos humanos por encontrarse en zonas de riesgo,
por lo que las autoridades iniciaron las diligencias respectivas tendientes a
efectuar el desalojo de los inmuebles. La Corte protegió los derechos
fundamentales de las personas desplazadas pero no consideró procedente suspender
los desalojos, en razón a que la permanencia de los actores en estos inmuebles
comportaba una amenaza a sus derechos a la integridad física y a la vida.
Posteriormente,
en sentencias T-967 de 2009[63] y T-068 de 2010[64] la Corte se
pronunció sobre el desalojo de personas desplazadas que habían ocupado un bien
inmueble fiscal. En la primera sentencia la Corte consideró que no podía
accederse a la pretensión de los accionantes en el sentido de suspender la
diligencia de desalojo, ya que se estaría avalando una actuación de
hecho en contravía del principio de legalidad. Sin embargo, en la sentencia
T-068 de 2010 se arribó a otra conclusión, pues se afirmó que, de conformidad
con la Observación General No. 7 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de la ONU, los desalojos forzosos de población desplazada
resultaban, prima facie, contrarios a los principios del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, por lo que se
ordenó la suspensión de la diligencia de desalojo y la preservación de los
lugares habitados por los peticionarios como albergue temporal.
En otra
oportunidad, mediante la sentencia T-267 de 2011, esta Corporación analizó la
situación de un grupo de personas campesinas y desplazadas asentadas en los
predios denominados “Las Pavas”, “Peñaloza” y “Si Dios quiere”, sobre los que la
Unidad Nacional de Tierras Rurales había empezado un proceso de extinción de
dominio privado, en virtud de que no habían sido objeto de explotación
económica por el titular del dominio. Sin embargo, las sociedades que figuraban
con los derechos de dominio sobre los predios iniciaron un proceso policivo
para restablecer la posesión de los mismos, por lo que la autoridad de policía
decretó una diligencia de desalojo.
La Corte
concedió el amparo y declaró la existencia de una vía de hecho en la Resolución
que decretó el desalojo de las personas campesinas y desplazadas que ocupaban
los predios, pues se desconoció la prohibición legal de desalojar a los
ocupantes una vez iniciado el proceso de extinción del derecho de dominio. En
consecuencia, se dejó sin valor ni efecto la mencionada Resolución y se ordenó
continuar el trámite del proceso de extinción de dominio privado sobre los
predios ocupados por los campesinos y desplazados.
En la sentencia
T-282 de 2011,[65]
al estudiar la situación de un grupo de indígenas desplazados que habían
ocupado un inmueble de naturaleza fiscal, esta Corporación señaló que si bien
la medida de desalojo perseguía un fin legítimo, cual era el de proteger el
patrimonio público, se afectaban gravemente los derechos de las personas
desplazadas, por lo que debían primar éstos sobre el interés de la autoridad de
policía accionada de recuperar el patrimonio público, teniendo en cuenta además
que no se había hecho un uso socialmente adecuado del bien, por lo que también
se ordenó suspender la diligencia de desalojo.
En sentencia
T-349 de 2012,[66]
la Corte estudió el caso de varias familias conformadas por madres cabezas de
hogar y víctimas de desplazamiento forzado a quienes la Gobernación del
Casanare había ofrecido un programa de vivienda de interés social que no se
había llevado a cabo, por lo que dichas personas habían ocupado un lote del
municipio de Yopal, situación que llevó a la Gobernación Departamental a
ordenar el desalojo del inmueble ocupado. Esta Corporación le ordenó a las
autoridades departamentales y municipales que se abstuvieran de realizar
cualquier actuación tendiente a ejecutar la diligencia de desalojo en el predio
objeto de ocupación, hasta tanto se garantizara a la población afectada que
residía allí una solución de vivienda adecuada.
Así mismo, esta
Corporación ha tenido la oportunidad de estudiar casos similares al que se
analiza en esta oportunidad, en donde personas desplazadas se ven abocadas a un
proceso de lanzamiento por ocupación de hecho por ocupar un inmueble privado.
Por ejemplo, en la sentencia T-946 de 2011,[67] la Sala Primera de
Revisión concedió el amparo al derecho a la vivienda digna de un grupo de
personas desplazadas que habían ocupado un predio privado en el municipio de
Valledupar y a las que se les había iniciado un proceso de lanzamiento por
ocupación de hecho. La Corte advirtió que la diligencia de lanzamiento sólo
podía llevarse a cabo cuando se reubicara en un albergue provisional a la
población asentada en el predio en cuestión, y posteriormente se debería
incluir a dicha población en un plan de vivienda que garantizara plenamente su
derecho a la vivienda digna.
En esta misma
línea jurisprudencial, la Corte, en sentencia T-119 de 2012[68] analizó
el problema de vivienda que afectaba a un grupo de personas desplazadas que
habían ocupado un predio privado en el municipio de Riohacha y por tal
situación se les había iniciado un proceso de lanzamiento por ocupación de
hecho en el que se había decretado la diligencia de lanzamiento. La Corte
constató que la administración municipal no tenía una alternativa de vivienda
para reubicar a la población que iba a ser desalojada del predio privado, por
lo que ordenó suspender la práctica de una diligencia de lanzamiento hasta que
se garantizara el acceso a un albergue en condiciones dignas a los accionantes.
En esta sentencia, la Corte ponderó los bienes jurídicos en conflicto, esto es,
por un lado, el orden público y la igualdad formal en desarrollo del principio
de legalidad, y por otro, la protección del derecho a la vivienda digna de la
población desplazada, y precisó:
“La
Sala considera que tiene un peso superior prima facie la garantía de los
derechos de la población desplazada dado que se trata de sujetos de especial
protección constitucional (…). La Corte reconoce que el desarraigo al que han
sido sometidas las personas en situación de desplazamiento forzado genera una
múltiple vulneración de sus garantías constitucionales y que de producirse el
lanzamiento se agudizaría la afectación intensa de sus derechos
fundamentales. Por su parte, la no ejecución de la orden de desalojo implica
una alteración intermedia de los derechos de la querellante que confía
en que las actuaciones de la administración están guiadas por el principio, de
legalidad, la igualdad formal y el respeto al orden público. Lo anterior,
considerando que el bien ocupado no está destinado a la satisfacción de su
derecho a la vivienda pues la querella se interpone como representante legal
del Colegio Helión Pinedo Ríos”.
Finalmente,
es importante mencionar la sentencia T-454 de 2012,[69] en la
que se estudió la solicitud de tutela elevada por el Fondo Ganadero del Meta
S.A. para que se hiciera efectiva la diligencia de lanzamiento por ocupación de
hecho sobre los ocupantes ilegales de una hacienda de su propiedad, que eran en
su mayoría personas desplazadas. Si bien la Corte declaró la carencia actual de
objeto, pues la diligencia de desalojo se había llevado a cabo, comunicó la
providencia a las autoridades encargadas de atender a la población desplazada
para que las familias que fueron desalojadas del predio en cuestión, tuvieran
acceso a (i) un albergue en condiciones acordes para la dignidad humana; (ii)
planes de vivienda que les permitieran garantizar este derecho a largo plazo; y
(iii) los demás componentes de la ayuda humanitaria de emergencia y de
estabilización socioeconómica previstos en la ley y en la jurisprudencia para
esta población. La Corte, luego de reiterar la jurisprudencia relativa a los derechos
de la población desplazada en materia de desalojos forzosos, concluyó:
“más
allá de la procedencia o no del desalojo en un caso concreto, este no puede
llevarse a cabo por las autoridades administrativas y de Policía sin tener en
cuenta la previa verificación y garantía de los derechos fundamentales de
quienes se encuentran ocupando el predio, mucho menos cuando dentro del grupo
hay personas en condición de desplazamiento o sujetos de especial protección
constitucional, frente a los cuales la solicitud de las autoridades debe ser
aún mayor. Deben cumplirse reglas mínimas que garanticen la razonabilidad y la
proporcionalidad del procedimiento, del mismo modo que deben adoptarse medidas
previas y posteriores al lanzamiento, que garanticen las condiciones mínimas de
ejercicio de los derechos fundamentales de los afectados”.
Conforme
a los argumentos expuestos es viable concluir que (i) la tutela es procedente
en términos formales para estudiar asuntos en los que la población desplazada
se vea abocada a desalojos en el curso de procesos policivos de restitución
bienes ocupados irregularmente. En esos casos, (ii) el Estado tiene la
obligación de garantizar un albergue en condiciones acordes con la dignidad
humana para los afectados con la actuación policiva y (iii), en caso de que ello
no haya ocurrido aún, tiene el deber de activar el sistema de protección de la
población desplazada y asumir las obligaciones establecidas por la
jurisprudencia constitucional y la ley en cabeza de las distintas autoridades
públicas frente a las víctimas del desplazamiento forzado.[70] Así
mismo, (iv) en el trámite de los procesos de lanzamiento por ocupación de
hecho, las autoridades de policía deben respetar el derecho al debido proceso
tanto de los querellantes como de las personas que se encuentran ocupando el
inmueble, y (v) en los casos de ocupación de predios privados es posible que el
juez de tutela ordene la suspensión de la diligencia de lanzamiento hasta tanto
no se haya garantizado un albergue provisional a la población desplazada
afectada.
7. Obligaciones
de la Administración Pública y de las entidades territoriales con la población
desplazada
La Corte
Constitucional ha precisado que en materia de desplazamiento forzado, las
diferentes entidades del nivel nacional así como las entidades territoriales,
tienen precisas obligaciones de atención y garantía de los derechos de las
personas desplazadas. Al respecto, en la sentencia T-025 de 2004[71]
dijo esta Corporación:
“Las
funciones de atención a la población desplazada en sus diferentes niveles y
componentes, son atribuidas, por un lado a las entidades que componen el
Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada (SNAIPD), y por otro, a
las entidades territoriales. A su vez, desde la expedición del Decreto 2569 de
2000, la coordinación del SNAIPD, anteriormente en manos del Ministerio del
Interior, pasó a ser responsabilidad de la Red de Solidaridad Social. (Artículo
1º. del decreto 2569). Además la Ley atribuyó al Consejo Nacional para la
Atención de la Población Desplazada, entre otras, la función de “garantizar la
asignación presupuestal de los programas que las entidades responsables del
funcionamiento del Sistema Nacional de atención integral a la población
desplazada por la violencia, tienen a su cargo.” (Artículo 6º. De la ley 387 de
1997). A dicho Consejo concurren los principales ministerios, con
responsabilidades directas en la materia”.
Por su parte, la
legislación ha adjudicado diversas obligaciones a las entidades territoriales
para garantizar los derechos de las personas desplazadas. Así por ejemplo, la
Ley 387 de 1997, “por la cual se adoptan medidas para la prevención del
desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización
socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de
Colombia”, creó en el articulo 7° los Comités municipales, distritales y
departamentales para la Atención Integral a la Población Desplazada por la
violencia, como una herramienta para apoyar al Sistema Nacional de Atención
Integral a la Población Desplazada por la violencia, a través de las entidades
territoriales. Posteriormente, mediante el Decreto 2569 de 2000, “por el cual
se reglamenta parcialmente la Ley 387 de 1997 y se dictan otras disposiciones”,
se radicó en cabeza de los alcaldes municipales, distritales y gobernadores, la
obligación de crear dichos Comités.
Ahora bien,
sobre el tema del derecho a la vivienda de la población desplazada es preciso
mencionar el Decreto 951 de 2001, “por el cual se reglamentan parcialmente las
Leyes 3ª de 1991 y 387 de 1997, en lo relacionado con la vivienda y el subsidio
de vivienda para la población desplazada”, el cual dispuso en su artículo 25
que de conformidad con el principio de concurrencia, los departamentos,
municipios y distritos deben contribuir con recursos económicos, físicos o
logísticos para ejecutar la política habitacional a favor de la población
desplazada, asignándole a las entidades territoriales las siguientes
responsabilidades:
“1.
Formular, en coordinación con la Red de Solidaridad Social, el Plan de Acción
Zonal para su adopción por parte del Comité Municipal, Distrital o
Departamental de Atención Integral a la Población Desplazada.
2.
Formular y adoptar los planes de vivienda para la población desplazada, en los
términos dispuestos en el presente decreto y de conformidad con los planes de
vivienda de la respectiva entidad territorial.
3.
Establecer los mecanismos de coordinación para que las entidades nacionales
puedan entregar la asistencia técnica a la población desplazada, para superar
los problemas habitacionales.
4.
Identificar y apropiar los recursos necesarios para concurrir con las entidades
nacionales en la solución de los problemas habitacionales de la población
desplazada de acuerdo con la ley.
5.
Informar, con la periodicidad establecida al Inurbe y a la Red de Solidaridad
Social, de las demandas de la población y las acciones realizadas en materia de
vivienda para la atención de la población desplazada”.
Así mismo, es
importante señalar lo dispuesto en el Auto 007 de 2009,[72] en el
que se analizó la coordinación de la política pública en materia de
desplazamiento forzado entre la Nación y las entidades territoriales, indicando
lo siguiente:
“para
que los responsables a nivel nacional cumplan efectivamente su labor de
coordinar la política pública de atención a la población desplazada, es preciso
que todos los gobernadores departamentales y alcaldes municipales cumplan
cabalmente sus funciones, de conformidad con la distribución de competencias
material efectuada en las normas vigentes y la gravedad de la situación en la
respectiva jurisdicción, y colaboren decididamente con el Gobierno Nacional en
la definición y ejecución de mecanismos que permitan lograr el goce efectivo de
los derechos de la población desplazada, ya que, como lo han señalado
diferentes organizaciones sociales en los informes enviados a la Corte
Constitucional y en las audiencias públicas realizadas, existen serias disparidades
entre las entidades territoriales en cuanto a la gravedad de la situación del
desplazamiento forzado y la correspondiente respuesta de la entidad
territorial”.
En consecuencia,
es claro que tanto las entidades del orden nacional, como las entidades
territoriales tienen obligaciones ineludibles en materia de atención a la
población desplazada y que su accionar se encuentra regido por los siguientes
principios (i) coordinación, que exige de las autoridades
administrativas de todo nivel la ordenación coherente, eficiente y armónica de
sus actuaciones, con el propósito de alcanzar los fines del Estado; (ii) concurrencia,
que implica la existencia de mecanismos de participación entre la Nación y
las entidades territoriales, de suerte que estas últimas puedan intervenir en
el diseño y desarrollo de proyectos dirigidos a garantizar el bienestar general
y local; y (iii) subsidiariedad, que implica que
sólo cuando la entidad territorial no pueda ejercer determinadas funciones en
forma independiente, puede apelar a niveles superiores (el departamento o la
Nación), para que éstos asuman el ejercicio de esas competencias.[73]
8. Los efectos inter
comunis de los fallos de tutela
De conformidad
con el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 “las sentencias en que se revise
una decisión de tutela solo surtirán efectos en el caso concreto (…)”. No
obstante, en algunas ocasiones la Corte Constitucional ha decidido extender los
efectos de sus sentencias a personas que a pesar de no haber acudido a la
acción de tutela en calidad de accionantes, se encuentran en las mismas
condiciones de éstos, es decir, les ha otorgado un efecto inter comunis.
Al respecto, en la sentencia SU-1023 de 2001 se dijo:
“hay
eventos excepcionales en los cuales los límites de la vulneración deben fijarse
en consideración tanto del derecho fundamental del tutelante como del derecho
fundamental de quienes no han acudido a la tutela, siempre y cuando se
evidencie la necesidad de evitar que la protección de derechos fundamentales
del accionante se realice paradójicamente en detrimento de derechos igualmente
fundamentales de terceros que se encuentran en condiciones comunes a las de
aquel frente a la autoridad o particular accionado”.
Así entonces,
con el fin de garantizar el derecho a la igualdad entre las personas a las que
se les conculcan sus derechos fundamentales y acuden a la acción de tutela y
aquellas que a pesar de encontrarse en la misma situación no tienen la calidad
de accionantes, es preciso que la decisión del juez de tutela sea uniforme y
tenga los mismos efectos para unos y otros. Así entonces, para dictar fallos
con efectos inter comunis deben observarse los siguientes requisitos:
“(i)
que la protección de los derechos fundamentales de los peticionarios atente o
amenace con atentar contra los derechos fundamentales de los no tutelantes;
(ii) que quienes no acudieron a la acción de tutela y los accionantes se
encuentren en condiciones objetivas similares; y (iii) que con la adopción de
este tipo de  fallo se cumplan fines constitucionales relevantes tales como el
goce efectivo de los derechos de la comunidad y el acceso a la tutela judicial
efectiva”.[74]
9. Estudio del
caso concreto
En el presente
caso tenemos que un grupo de familias, en su mayoría desplazadas por la
violencia, ocuparon varios predios privados en el Municipio de Cúcuta, en donde
se asentaron y construyeron improvisados refugios para suplir sus necesidades
de vivienda. Ante esta situación, dos de los propietarios de los predios iniciaron
un proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho, por lo que las
personas desplazadas procedieron a interponer la presente acción de tutela con
el fin de que se ordenara la suspensión de dicho proceso y se les garantizara
su derecho fundamental a la vivienda digna. Por su parte, la Alcaldía Municipal
de Cúcuta informó que la
diligencia de lanzamiento no se había llevado a cabo, toda vez que mediante
sentencia de tutela del Juzgado Quinto Civil Municipal de Cúcuta se declaró la
nulidad de todo lo actuado en el mencionado proceso policivo a partir del auto
admisorio de las querellas presentadas, y respecto de las acciones
implementadas en orden a resolver los problemas de vivienda de esta población,
explicó que éstas “serán el resultado de la terminación de los estudios que
se están adelantando y que tendrán un objetivo de conformidad a la condición de
las familias que cumplan con los requisitos establecidos por la ley”. En
los dos procesos de tutela que se estudian en esta sentencia los jueces de instancia
negaron el amparo.
En primer
término, resulta necesario referirse a la solicitud de los accionantes de
suspender la orden de lanzamiento por ocupación de hecho decretada por la
Inspección Segunda Urbana de Policía de Cúcuta, ya que si bien la Alcaldía
Municipal de Cúcuta informó que no se había llevado a cabo dicha diligencia
porque mediante sentencia de tutela se había decretado la nulidad de todo lo
actuado en dicho proceso policivo, la posibilidad de que se decrete nuevamente
la diligencia de lanzamiento es factible porque dicha medida no es ajena al
trámite que se adelanta, por el contrario, es inherente a dicho proceso.
La Sala encuentra
que la Observación General Número 7 del Comité de Derechos Económicos Sociales y
Culturales de Naciones Unidas, establece que los desalojos forzosos que se
efectúen en contra de población vulnerable resultan en principio contrarios a
las normas del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales. Igualmente, la jurisprudencia constitucional reseñada en el acápite
6 de esta providencia precisa que en los casos en donde se encuentran en
conflicto los derechos de los propietarios de predios privados frente al
derecho a la vivienda digna de la población desplazada por una orden de
lanzamiento por ocupación de hecho, la ponderación de dichos derechos lleva a
considerar que la actuación es desproporcionada si no se brinda a los ocupantes
del predio una alternativa de vivienda digna, pues de producirse el lanzamiento
se agudizaría la afectación intensa de sus derechos fundamentales, mientras que
la no ejecución de la orden de desalojo implica una alteración intermedia de
los derechos de los querellantes, quienes no utilizan dichos predios para
satisfacer su derecho a la vivienda, por lo que debe darse prevalencia a los
derechos de los accionantes, de acceder a una vivienda digna, sobre los
derechos igualmente legítimos de los propietarios de los predios en cuestión.
Por
ende, dado que a los accionantes se les debe garantizar su derecho a la
vivienda digna, que como se dijo, reviste el carácter de derecho fundamental
autónomo cuando se trata de población desplazada, y tal como lo ha señalado el
Comité de Derechos, Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, los
desalojos no deben dar lugar a que las personas se queden sin vivienda, lo que
implica que el Estado debe adoptar todas las medidas necesarias para que se
reubique a estas personas o se les proporcione otra vivienda, esta Sala estima que,
en los casos en los que personas sujetos de especial protección constitucional,
como la población desplazada, se encuentren ocupando un inmueble, ya sea
público o privado, para satisfacer su derecho a la vivienda y no tengan otra
alternativa de habitación, deben ser alojados en un albergue que garantice las
condiciones mínimas del derecho a la vivienda digna antes de que se emita
cualquier orden de lanzamiento o desalojo sobre el predio en el que se
encuentran asentados. En consecuencia, esta Sala considera necesario emitir una
orden en la que se garantice el derecho a la vivienda digna de las personas
desplazadas sin que se afecten de manera desproporcionada los derechos que
sobre los inmuebles tienen sus propietarios.
En
el caso objeto de estudio los accionantes se encuentran asentados desde agosto
del año 2009 en diferentes predios ubicados en el barrio El Progreso,
corregimiento El Rodeo Fracción de Quebrada Seca del Municipio de Cúcuta,
situación que fue conocida desde el primer momento por la Alcaldía, ya que se
instauró querella policiva por ocupación de hecho por parte del señor Rafael
Ignacio Rosas Ramírez, quien dice ser propietario del inmueble ocupado. En
consecuencia, resulta inaceptable que transcurridos más de tres años desde la
ocupación de hecho llevada a cabo por un grupo de personas desplazadas ninguna
autoridad haya solucionado el problema de vivienda que aqueja a estas personas,
teniendo las entidades accionadas y vinculadas a esta acción, esto es, la
Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas y la Alcaldía Municipal
de Cúcuta, las herramientas legales para garantizar efectivamente el derecho de
los accionantes a una vivienda digna, tal como se desprende de la Ley 1448 de
2011 “por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación
integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras
disposiciones” y de los Decretos 4800 de 2011 “por el cual se reglamenta la Ley
1448 de 2011 y se dictan otras disposiciones” y 4802 de 2011 “por el cual se
establece la estructura de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas”.
En
efecto, los tutelantes indican que actualmente viven en “ranchos miserables” en
terrenos que se encuentran abandonados y que carecen de servicios públicos. Así
pues, es pertinente reiterar lo señalado en la sentencia T-088 de 2011,[75]
en donde se indicó:
“la
vivienda no puede equipararse a la simple existencia de un techo que resguarde
a un individuo y a su familia de la lluvia, el calor o el frío excesivos, ni
tampoco cabe considerarla solamente como una comodidad. Para el Comité [Comité de
Derechos Sociales, Económicos y Culturales], este derecho debe ser concebido
como el derecho a tener una vivienda digna o adecuada. En otras palabras, el “derecho
a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte”[76],
sin consideración exclusiva a los ingresos económicos”.
En efecto, tal
como lo ha reconocido el Comité
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, toda
vivienda debe tener una disponibilidad
de servicios, como agua potable, energía, instalaciones sanitarias, de aseo y
de eliminación de desechos, entre otros. Así mismo, debe ser habitable, lo que
significa que debe ofrecer a sus ocupantes un espacio adecuado. Finalmente, el
mencionado órgano de Naciones Unidas precisa que a los grupos desfavorecidos
debe garantizárseles un trato prioritario y  un acceso pleno y sostenible a los
recursos adecuados para conseguir una vivienda.
Por lo tanto, es
claro que en el presente caso ninguna de las autoridades accionadas y
vinculadas a éste proceso ha garantizado a los peticionarios el derecho a una
vivienda digna, tal como lo ha entendido la jurisprudencia constitucional y el
derecho internacional, desconociendo que se trata de personas desplazadas por
la violencia y que dada su condición de vulnerabilidad son sujetos de especial
protección constitucional. Así pues, debe reiterarse que el derecho a la
vivienda digna de la población desplazada sólo se satisface de manera integral
cuando concurren dos eventos: “(i) los titulares del derecho accedan
materialmente a alojamientos transitorios o a viviendas adecuadas, esto es,
únicamente cuando las personas desplazadas se encuentran viviendo en soluciones
habitacionales dignas destinadas para ello; y (ii) cuando se les ha garantizado
a sus moradores la seguridad jurídica de la tenencia de las viviendas. Hasta
que ello no ocurra el Estado no puede entender cesadas sus obligaciones
constitucionales en materia de vivienda, y mucho menos, sus deberes respecto de
la protección especial de la población desplazada”.[77]
De otro lado,
considera esta Sala que, dado que existe un gran número personas que se
encuentran asentadas en los predios ubicados en el barrio El Progreso,
corregimiento El Rodeo Fracción de Quebrada Seca del Municipio de Cúcuta, que
al igual que los accionantes se les vulnera su derecho a la vivienda digna,
pero no interpusieron una acción de tutela, es preciso que en esta providencia
se extiendan los efectos de la misma a todas las personas desplazadas que se
encuentran asentadas en los citados predios. Tal como ya se mencionó en el apartado
7º de esta sentencia, los fallos de tutela pueden tener efectos inter
comunis cuando terceras personas se encuentren en condiciones
objetivas similares a aquellas que acudieron al trámite de tutela en calidad de
accionantes y se pretenda garantizar el goce efectivo de los derechos de toda
la comunidad, como acontece en esta oportunidad. Por tal razón, resulta
imperioso que la protección de los derechos fundamentales se extienda a todas
las personas desplazadas asentadas en los predios “El Espinal”, “El Paraíso
Perdido” y “El Espinal 2”, ubicados en el barrio El Progreso, corregimiento El
Rodeo Fracción de Quebrada Seca del Municipio de Cúcuta, sin que sea un
obstáculo el hecho de que no hayan acudido como accionantes en las presentes
acciones de tutela.
Finalmente,
debido a que en el presente asunto pueden existir personas que no tienen la
calidad de desplazadas y que se encuentran ocupando el predio, esta Sala estima
necesario reiterar que “los criterios diferenciadores que justifican la
adopción de acciones positivas a favor de este grupo especial –y no de la
población en general- están definidos por el hecho de la violenta expulsión de
su territorio, como resultado del incumplimiento sistemático del Estado de sus
obligaciones de seguridad y protección. Situación que se traduce en una masiva
y continúa transgresión de derechos fundamentales que hace que estas personas
se encuentren en una especial condición de vulnerabilidad, exclusión y
marginalidad. Son estas características las que convierten a la población
desplazada en sujetos de especial protección constitucional, en desarrollo del
mandato de atención prevalente y especial que se desprende del inciso 3º del
artículo 13 de la Constitución”.[78]
En consecuencia,
se ordenará a la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en un
plazo no superior a un (1) mes contado a partir de la notificación de esta
decisión, realizar un censo de las familias asentadas en los predios denominados
“El Espinal”, “El Paraíso Perdido” y “El Espinal 2”, ubicados en el barrio El Progreso, corregimiento El Rodeo Fracción de Quebrada Seca del Municipio
de Cúcuta de
que trata este proceso, con el fin de identificar quiénes ostentan la condición
de personas desplazadas por la violencia, de acuerdo a los parámetros establecidos
por la jurisprudencia constitucional. Para ello, se deberán tener en cuenta,
especialmente, los lineamientos sistematizados en la sentencia T-328 de 2007.[79]
Una vez se haya
efectuado la identificación descrita en el numeral anterior, el amparo
constitucional de los derechos fundamentales procederá en relación con aquellas
personas y familias, respecto de quienes se haya reconocido o se acredite, con
base en ese censo, su condición de personas desplazadas por la violencia.
No obstante, el
juez constitucional no puede ser indiferente a la situación de pobreza y
marginalidad que afecta a las personas que ocupan el mencionado predio y no
tienen la calidad de desplazados por la violencia. Por este motivo, y teniendo
en cuenta lo preceptuado por el artículo 51 de la Constitución Política, que
encarga al Estado fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo el
derecho a la vivienda digna, y considerando la protección constitucional
reforzada que ampara a las personas con discapacidad, las madres o padres
cabeza de familia, los adultos mayores, los niños, los indígenas y los afros,
entre otros, se ordenará a la Alcaldía Municipal de Cúcuta que informe por
escrito, de manera clara y detallada, a cada una de las personas que ocupan los
predios “El Espinal”, “El Paraíso Perdido” y “El Espinal 2”, ubicados en el barrio El Progreso, corregimiento El Rodeo Fracción de Quebrada Seca del Municipio
de Cúcuta, y que no ostentan la condición de desplazados por la violencia,
cuáles son las políticas públicas –municipales y/o nacionales-, destinadas a
garantizar el acceso a una unidad de vivienda de interés social y los
procedimientos y requisitos que deben cumplir para ser incluidos en éstos
programas, teniendo en cuenta que dentro de este grupo de personas pueden
encontrarse sujetos de especial protección constitucional para quienes se deben
adoptar medidas de diferenciación
positiva, que atiendan a sus condiciones de especial debilidad, vulnerabilidad
e indefensión y propendan, a través de un trato preferente, por materializar el
goce efectivo de sus derechos fundamentales.
De otra parte,
con el fin de proteger efectivamente el derecho a la vivienda digna de las
personas desplazadas asentadas en los predios mencionados, esta Sala advertirá
a la Alcaldía de Cúcuta y a la Inspección Segunda Urbana de Policía de Cúcuta
que deberán abstenerse de ordenar y realizar cualquier diligencia de desalojo o
lanzamiento sobre los predios concernidos, hasta tanto no se les garantice a
las personas desplazadas asentadas en ellos un albergue provisional en
condiciones dignas.
Como
consecuencia de lo anterior, se ordenará a la Alcaldía de Cúcuta y a la Unidad de
Atención y Reparación Integral a las Víctimas que, dentro de los veinte (20)
días siguientes a la realización del censo ordenado, garantice un albergue provisional
a todas las personas desplazadas asentadas en los predios denominados “El
Espinal”, “El Paraíso Perdido” y “El Espinal 2”, ubicados en el barrio El Progreso, corregimiento El Rodeo Fracción de Quebrada Seca del Municipio de Cúcuta, sin
importar que no hayan acudido a la presente acción de tutela en calidad de
accionantes, hasta tanto puedan resultar las condiciones que hagan posible su
traslado hacia otro lugar que cuente, también, con los elementos indispensables
de una vivienda en condiciones dignas, para lo cual, las respectivas
autoridades municipales, departamentales y nacionales, deberán diseñar y
ejecutar todas las medidas a su alcance para solucionar el problema de vivienda
planteado con la ocupación de los inmuebles.
Así mismo, se
ordenará a la Unidad
de Atención y Reparación Integral a las Víctimas que, una vez culminado el
censo ordenado en esta sentencia, valore las condiciones de vulnerabilidad en
las que se encuentran las personas desplazadas asentadas en los predios
denominados “El Espinal”, “El Paraíso Perdido” y “El Espinal 2”, ubicados en el barrio El Progreso, corregimiento El Rodeo Fracción de Quebrada Seca del Municipio
de Cúcuta, y determine el estado actual de las ayudas recibidas por estas y sus
núcleos familiares, como víctimas del desplazamiento forzado, para que adelante
y concluya las acciones necesarias en orden a que se les garantice el acceso
efectivo a los planes y programas de atención y estabilización a los que tiene
derecho. Esto incluye el ofrecerles una solución definitiva mediante la
ejecución de programas serios y continuados de estabilización socioeconómica,
hasta tanto las condiciones que dieron origen a la vulneración de sus derechos
fundamentales desaparezcan.
Finalmente, se
comunicará la presente decisión a la Defensoría del Pueblo – Regional Norte de
Santander- para que realice el seguimiento al cumplimiento de las decisiones
contenidas en el presente fallo, y si lo considera pertinente, informe a las
autoridades y a esta Corte sobre los avances y las dificultades que su
ejecución conlleve.
III.
DECISIÓN
En
mérito de lo anterior, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR
el fallo del veinticuatro
(24) de octubre de dos mil doce (2012) proferido por el Juzgado Tercero
Penal del Circuito de Conocimiento de Cúcuta que a su vez confirmó la
sentencia proferida el (12)
de septiembre de dos mil doce (2012) por el Juzgado Octavo
Penal Municipal con Función de Garantías de Cúcuta, mediante la cual
se negó el amparo de los derechos fundamentales de la accionante, y en su
lugar, CONCEDER el amparo del derecho fundamental a la vivienda digna de
la señora Claudia Marizol Yavimay Moya y de todas aquellas personas en
situación de desplazamiento que se encuentran asentadas en los predios
denominados “El Espinal”, “El Paraíso Perdido” y “El Espinal 2”, ubicados en el barrio El Progreso, corregimiento El Rodeo Fracción de Quebrada Seca del Municipio
de Cúcuta.
Segundo.- REVOCAR el fallo del veintinueve (29)
de octubre de dos mil doce (2012) proferido por el Juzgado Civil del Circuito
Especializado en Restitución de Tierras que a su vez confirmó la
sentencia proferida el catorce
(14) de septiembre de dos mil doce (2012) por el Juzgado Cuarto
Civil Municipal de Cúcuta, mediante la cual se negó el amparo de los derechos
fundamentales de la accionante, y en su lugar, CONCEDER el amparo del
derecho fundamental a la vivienda digna de la señora Sandra Milena Moya Parada
y de todas aquellas personas en situación de desplazamiento que se encuentran
asentadas en los predios denominados “El Espinal”, “El Paraíso Perdido” y “El
Espinal 2”, ubicados en el barrio El Progreso, corregimiento El Rodeo Fracción
de Quebrada Seca del Municipio de Cúcuta.
Tercero.- ORDENAR a la Unidad de
Atención y Reparación Integral a las Víctimas que, en un plazo no
superior a un (1) mes contado a partir de la notificación de esta decisión, realice
un censo de las familias asentadas en los predios denominados “El Espinal”, “El
Paraíso Perdido” y “El Espinal 2”, ubicados en el barrio El Progreso,
corregimiento El Rodeo Fracción de Quebrada Seca del Municipio de Cúcuta de que trata
este proceso, con el fin de identificar quiénes ostentan la condición de
personas desplazadas por la violencia, de acuerdo a los parámetros establecidos
en la jurisprudencia constitucional.
Cuarto.-
ORDENAR a
la Alcaldía Municipal de Cúcuta y a la Unidad de Atención y Reparación Integral
a las Víctimas que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la realización
del censo ordenado en el numeral anterior, garantice un albergue provisional a
todas las personas desplazadas asentadas en los predios denominados “El
Espinal”, “El Paraíso Perdido” y “El Espinal 2”, ubicados en el barrio El Progreso, corregimiento El Rodeo Fracción de Quebrada Seca del Municipio de Cúcuta, sin
importar que no hayan acudido a la presente acción de tutela en calidad de
accionantes, hasta tanto adelanten las gestiones idóneas y necesarias para que
en un término inferior a tres (3) meses, si existe un plan de vivienda para la
población desplazada dentro de los planes de desarrollo municipales y
departamentales, incluya a los accionantes en el mismo, y en caso de que no
exista un plan para ello, en el término de seis (6) meses se deberá adoptar un
plan municipal de realización plena del derecho a la vivienda digna que se
incorpore a los planes municipales y de desarrollo, para lo cual, las respectivas
autoridades municipales y nacionales, deberán diseñar y ejecutar todas las
medidas a su alcance para solucionar el problema de vivienda planteado con la
ocupación de los referidos inmuebles.
Quinto.-
ADVERTIR
a la Alcaldía Municipal de Cúcuta y a la Inspección Segunda Urbana de Policía
de Cúcuta que deben abstenerse de ordenar y realizar cualquier diligencia de
desalojo o lanzamiento sobre los predios denominados “El Espinal”, “El Paraíso
Perdido” y “El Espinal 2”, ubicados en el barrio El Progreso, corregimiento El
Rodeo Fracción de Quebrada Seca del Municipio de Cúcuta, hasta tanto no se les
garantice a las personas desplazadas asentadas en ellos un albergue provisional
en condiciones dignas.
Sexto.-
ORDENAR a
la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas que una vez
culminado el censo ordenado en el numeral tercero de la parte resolutiva de
esta sentencia, y en un término inferior a tres (3) meses, valore las
condiciones de vulnerabilidad en las que se encuentran las personas desplazadas
asentadas en los predios denominados “El Espinal”, “El Paraíso Perdido” y “El
Espinal 2”, ubicados en el barrio El Progreso, corregimiento El Rodeo Fracción
de Quebrada Seca del Municipio de Cúcuta y determine el estado actual de las
ayudas recibidas por éstas y sus núcleos familiares como víctimas del
desplazamiento forzado, para que adelante y concluya las acciones necesarias en
orden a que se les garantice el acceso efectivo a los planes y programas de
atención y estabilización a los que tiene derecho. Esto incluye el ofrecerles
una solución definitiva mediante la ejecución de programas de
estabilización socioeconómica que se incorporen a los planes de desarrollo
municipales y departamentales, hasta tanto las condiciones que dieron origen a
la vulneración de sus derechos fundamentales desaparezcan.
Séptimo.-
ORDENAR a
la Alcaldía Municipal de Cúcuta que informe por escrito, de manera clara y
detallada, a cada una de las personas que ocupan los predios denominados “El
Espinal”, “El Paraíso Perdido” y “El Espinal 2”, ubicados en el barrio El Progreso, corregimiento El Rodeo Fracción de Quebrada Seca del Municipio de Cúcuta, y
que no ostentan la calidad de desplazados por la violencia, cuáles son las
políticas públicas -municipales, y/o nacionales-, destinadas a garantizar el acceso
a una unidad de vivienda de interés social y los procedimientos y requisitos
que deben cumplir para ser incluidos en éstos programas, teniendo en cuenta que
dentro de este grupo de personas pueden encontrarse sujetos de especial
protección constitucional para quienes se deben adoptar medidas de diferenciación positiva, que atiendan a
sus condiciones de especial debilidad, vulnerabilidad e indefensión y
propendan, a través de un trato preferente, por materializar el goce efectivo
de sus derechos fundamentales.
Octavo.- COMUNICAR
la presente decisión a la Defensoría del Pueblo – Regional Norte de Santander -
para que realice el seguimiento al cumplimiento de las decisiones contenidas en
el presente fallo, y si lo considera pertinente informe a las autoridades y a
esta Corte sobre los avances y las dificultades que su ejecución conlleve.
Noveno.-
Líbrense
por Secretaría General las comunicaciones previstas en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Los expedientes T-3716835 y T-3720697 fueron escogidos para revisión
por medio del Auto de diciembre siete (7) de dos mil doce (2012) proferido por la Sala de Selección Número Doce.
[2] Debido a que los hechos de los expedientes bajo estudio (T-3716835 y
T-3720697) son idénticos, así como las respuestas a las acciones de tutela por
parte de las entidades accionadas y de los terceros interesados en el proceso,
pues en los dos casos se trata del mismo formato de tutela, se narrarán los
hechos de los dos expedientes y las contestaciones a las demandas en un sólo
acápite.
[3] Folio 88 del expediente del cuaderno principal del expediente
T-3716835. En adelante, siempre que se mencione un folio se entenderá que hace
parte del cuaderno principal del expediente T-3716835, a menos que se diga expresamente que hace referencia a otro cuaderno.
[4] Folios 108 a 114.
[5] Folios 118 y 119.
[6] Folios 128.
[7] Folio 130.
[8] Folios 203 a 206.
[9] Folios 231 a 236.
[10] Folios 247 a 253.
[11] Folio 263.
[12] Folios 18 y 19.
[13] El artículo 15, Ley 57 de 1905, expresamente dispone que “[c]uando
alguna finca ha sido ocupada de hecho sin que medie contrato de
arrendamiento ni consentimiento del arrendador, el jefe de policía ante
quien se presente la queja se trasladará al lugar en que esté situada la finca
dentro de las cuarenta y ocho horas después de la presentación del escrito de
queja; y si los ocupantes no exhiben el contrato de arrendamiento, o se
ocultan, procederá a verificar el lanzamiento sin dar lugar a recurso alguno ni
a diligencia que pueda demorar la desocupación de la finca”.
[14] El artículo 1°, Decreto 992
de 1930, dice: “Toda
persona a quien se le hubiere privado de hecho de la tenencia del material de
una finca, sin que haya mediado su consentimiento expreso o tácito u orden
de autoridad competente, podrá pedir por sí o por medio de apoderado
debidamente constituido al respectivo alcalde municipal la protección
consagrada en el artículo 15 de la Ley 57 de 1905”.
[15] M. P. Catalina Botero Marino. En la misma línea de argumentación,
pueden consultarse las sentencias T-038 de 2009 (MP. Rodrigo Escobar Gil),
T-042 de 2009 (MP. Jaime Córdoba Triviño), T-234 de 2009 (MP. Clara Elena
Reales Gutiérrez), T-299 de 2009 (MP. Mauricio González Cuervo).
[16] En la sentencia T-1104 de 2008 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto),
entre otras, la Corte ha sostenido que cuando se trata de una acción de tutela
que busca controvertir decisiones al interior de un proceso policivo se siguen
las subreglas de la tutela contra providencias judiciales.
[17] Sentencias T-086 de 2006 (M.P Clara Inés Vargas Hernández); T-821 de
2007 (M.P Catalina Botero Marino. A.V Jaime Araújo Rentería); T-282 de 2011
(M.P Luis Ernesto Vargas Silva. S.P.V Mauricio Gonzales Cuervo).
[18] En esta sentencia se declaró la exequibilidad del parágrafo del
artículo 1° de la Ley 387 de 1997, Por la cual se adoptan medidas para la
prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y
estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia, (M.P. Nilson Pinilla Pinilla).
[19] Esta Corporación en sentencia C-278 de 2007 (M.P. Nilson Pinilla
Pinilla), sostuvo que estos principios rectores “pueden, entonces (i) ser
normas relevantes para resolver casos específicos, y (ii) tener verdadero rango
constitucional, si son preceptos que reiteran normas incluidas en tratados de
derechos humanos o de derecho humanitario. El uso (i) denota que ciertos
principios o algunos de sus párrafos hacen parte de lo que la Corte ha denominado bloque de constitucionalidad en sentido lato, mientras que el uso (ii)
denota que algunos de entre ellos forman parte del bloque de constitucionalidad
en estricto sentido, ya que tienen jerarquía constitucional e, incluso, sirven
de parámetro para evaluar la constitucionalidad de las leyes”.
[20] La primera
sentencia en la que la Corte puso en evidencia el grave problema de
desplazamiento forzado fue la C-225 de 1995 (M. P. Alejandro Martínez
Caballero). En aquél entonces sostuvo: “En el caso colombiano, además, la
aplicación de esas reglas por las partes en conflicto se revela particularmente
imperiosa e importante, puesto que el conflicto armado que vive el país ha
afectado de manera grave a la población civil, como lo demuestran, por ejemplo,
los alarmantes datos sobre desplazamiento forzado de personas incorporados a
este expediente. En efecto, la Corte no puede ignorar que, según las
estadísticas aportadas por el Episcopado Colombiano, más de medio millón de
colombianos han sido desplazadas de sus hogares por razones de violencia y que,
según esta investigación, la principal causa del desplazamiento tiene que ver
con las violaciones al derecho internacional humanitario asociadas al conflicto
armado interno.”
[21] La Corte en sentencia T-585 de 2006 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), sostuvo: “En efecto,
debido a la masiva, sistemática y continua vulneración de derechos
fundamentales de la que son objeto, estas personas se encuentran en una
especial condición de vulnerabilidad, exclusión y marginalidad, entendida la
primera como aquella situación que sin ser elegida por el individuo, le impide
acceder a aquellas garantías mínimas que le permiten la realización de sus
derechos económicos, sociales y culturales y, en este orden, la adopción de un
proyecto de vida; la segunda, como la ruptura de los vínculos que unen a una persona
a su comunidad de origen; y, la tercera, como aquélla situación en la que se
encuentra un individuo que hace parte de un nuevo escenario en el que no
pertenece al grupo de beneficiarios directos de los intercambios regulares y
del reconocimiento social. Estas dramáticas características convierten a la
población desplazada en sujetos de especial protección constitucional, lo cual
debe manifestarse no sólo en el diseño de una política pública de carácter
especial, sino en la asignación prioritaria de recursos para su atención,
incluso por encima del gasto público social.”
[22] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[23] Esta Corporación en sentencia SU-090 de 2000 (M. P. Eduardo Cifuentes
Muñoz), indicó que el estado de cosas inconstitucional tiene lugar cuando (i) se presenta una repetida violación de derechos fundamentales de
muchas personas -que pueden entonces recurrir a la acción de tutela para
obtener la defensa de sus derechos y colmar así los despachos judiciales- y
(ii) cuando la causa de esa vulneración no es imputable únicamente a la
autoridad demandada, sino que reposa en factores estructurales.
[24] M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[25] En sentencia T-327 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), la Corte sostuvo que “por ser una situación de hecho no necesita, como requisito
indispensable para adquirir la condición de desplazado ser declarado por
ninguna entidad ni pública ni privada para configurarse.”
[26] M.P. Nilson
Pinilla Pinilla.
[27]
Sentencias T-602 de 2003 (MP. Jaime Araujo Rentería); y T-669 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[28]
Sentencia SU- 1150 de 2000 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[29] Sentencia T-721 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[30]
Sentencia T-602 de 2003 (M.P. Jaime Araujo Rentería).
[31] Sentencia T-268 de 2003 (M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra).
[32]
Sentencia C-278 de 2007 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla).
[33] De conformidad con lo dicho por el Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, en su Observación General No. 4,  los siguientes son,
entre otros, los instrumentos internacionales que tratan el derecho a una
vivienda adecuada: “el párrafo 1 del artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el apartado iii) del párrafo e) del artículo 5 de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial,
el párrafo 2 del artículo 14 de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, el párrafo 3 del artículo 27 de la Convención sobre los Derechos del Niño, el artículo 10 de la Declaración sobre el Progreso y el Desarrollo Social, el párrafo 8 de la sección III de la
declaración de Vancouver sobre los Asentamientos Humanos, 1976 […] el párrafo 1
del artículo 8 de la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, y la
recomendación No. 115 de la Organización Internacional del Trabajo sobre la vivienda de los trabajadores, 1961”. Punto 3.
[34] El
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales fue aprobado
por la Ley 74 de 1968.
[35] Dice el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “el
derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o
restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero
hecho de tener un tejado por encima de la cabeza”. Punto 7 de la Observación general No. 4.
[36] Sentencia T-044 de 2010 (M.P. Maria Victoria Calle Correa). En esa
oportunidad, la Corte tuteló el derecho a la vivienda digna de una persona a la
cual se le negó un subsidio para adquisición de vivienda, bajo el argumento de
que era propietaria de un inmueble ubicado en el sitio desde el cual había sido
desplazada por la violencia. Luego de constatar que la persona no podía habitar
en ese otro inmueble por temor a las amenazas que originalmente la hicieron
desplazarse, y que entre tanto no tenía otra vivienda funcionalmente semejante,
la Corporación concluyó que la negativa del subsidio, significaba en la
práctica una violación de su derecho a la vivienda digna. Esta última la
caracterizó como una “necesidad humana básica real, [que] es
la de contar con un lugar donde poder pasar las noches, resguardarse de las
adversidades del clima, y tener un espacio elemental de privacidad que a su vez
les depare a las personas la posibilidad de salvaguardar su dignidad”.
[37] El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
establece en su artículo 2.1:  “[c]ada uno de los Estados Partes en el
presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como
mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas
y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr
progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular
la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos
aquí reconocidos” (Subrayas añadidas).
[38] Observación
General No. 3.
[39] Sentencia C-507 de 2008 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SPV Jaime Araújo
Rentería; Clara Inés Vargas Hernández). En esa ocasión, la Corte Constitucional declaró inexequible una norma, por violar el principio de progresividad,
en su versión de prohibición de regresividad injustificada. El precepto
examinado, en la práctica, tenía la potencialidad de obligar a las
universidades estatales del orden nacional, a realizar unas destinaciones de
recursos que antes de esa norma no estaban obligadas a hacer. Dado que eso
suponía una afectación en la prestación del servicio misional,  la Corporación juzgó que existía un retroceso. Como el retroceso no fue justificado, la norma
fue declarada inexequible. Para decidir dijo, al respecto, que “la
medida reduce de manera sustantiva los recursos destinados a la educación
superior. En estos casos, las autoridades competentes pueden demostrar que la
medida no “retrocede” los avances logrados en materia de educación superior.
[…] Sin embargo, nada de esto fue demostrado en el presente proceso”.
[40] En la Observación General No. 3, el Comité dice respecto del principio de progresividad: “el hecho
de que la efectividad a lo largo del tiempo, o en otras palabras
progresivamente, se prevea en relación con el Pacto no se ha de interpretar
equivocadamente como que priva a la obligación de todo contenido significativo.
Por una parte, se requiere un dispositivo de flexibilidad necesaria que refleje
las realidades del mundo real y las dificultades que implica para cada país el
asegurar la plena efectividad de los derechos económicos, sociales y
culturales. Por otra parte, la frase debe interpretarse a la luz del objetivo
general, en realidad la razón de ser, del Pacto, que es establecer claras
obligaciones para los Estados Partes con respecto a la Plena efectividad de los derechos de que se trata. Este impone así una obligación de proceder
lo más expedita y eficazmente posible con miras a lograr ese objetivo. Además,
todas las medidas de carácter deliberadamente retroactivo en este aspecto
requerirán la consideración más cuidadosa y deberán  justificarse plenamente
por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto y en el
contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que se
disponga”.
[41] Esa doctrina
está contenida en los Principios de Limburgo, la cual fue considerada por la Corte Constitucional, justamente, como la más autorizada internacionalmente. Ver sentencia
C-251 de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero. Unánime) –Fundamento jurídico
8-. En relación con el punto, pueden  destacarse los siguientes tres
principios: “8. Aunque la realización completa de los derechos reconocidos
en el Pacto, se logre progresivamente, la aplicación de algunos derechos puede
introducirse inmediatamente dentro del sistema legal, en tanto que para la de
otros se deberá esperar”; “21. La obligación de alcanzar el logro
progresivo de la completa aplicación de los derechos exige que los Estados
partes actúan tan rápidamente como les sea posible en esa dirección.  Bajo
ningún motivo esto se deberá interpretar como un derecho de los Estados de
diferir indefinidamente los esfuerzos desplegados para la completa realización
de los derechos”; “22. Algunas obligaciones del Pacto requieren su
aplicación inmediata y completa por parte de los Estados Partes, tales como
prohibición de discriminación enunciada en el artículo 2.2 del Pacto”.
[42] Sentencia C-671 de 2002 (MP. Eduardo Montealegre Lynett). En esta oportunidad la Corporación examinaba la constitucionalidad de un precepto que excluía a un grupo de beneficiarios de los servicios ofrecidos por
el sistema de salud de las fuerzas militares y de policía, aun cuando antes lo
incluía. La Corte consideró que ese retroceso, en la protección del derecho a
la seguridad social en salud del grupo excluido, resultaba injustificado. Para
decidir, tuvo en cuenta la distinción entre obligaciones de cumplimiento
inmediato, y obligaciones de cumplimiento progresivo. Dijo que el Estado había
incumplido la prohibición –la cual es de obligatorio cumplimiento en todo
tiempo- de no retroceder injustificadamente en el nivel de protección
alcanzado. Esta última prohibición la caracterizó de la siguiente manera: “el
mandato de progresividad implica que una vez alcanzado un determinado nivel de
protección, la amplia libertad de configuración del legislador en materia de
derechos sociales se ve menguada, al menos en un aspecto: todo retroceso frente
al nivel de protección alcanzado debe presumirse en principio inconstitucional,
y por ello está sometido a un control judicial estricto. Para que pueda ser
constitucional, las autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas
razones que hacen necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho
social prestacional”.
[43] De hecho, la Corte ha extendido esa premisa como válida para explicar la estructura de todo derecho
fundamental. Al respecto, en la sentencia T-760 de 2008 (M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa), al estudiar algunas de las obligaciones prestacionales que se
derivan para el Estado del reconocimiento de otro derecho fundamental –salud-, la Corte dijo: “3.3.6. Algunas de las obligaciones que se derivan de un derecho fundamental y
que tienen un carácter prestacional, son de cumplimiento inmediato, bien sea
porque se trata de una acción simple del Estado, que no requiere mayores
recursos (por ejemplo, la obligación de suministrar la información de cuáles
son sus derechos a los pacientes, antes de ser sometidos a un tratamiento
médico), o porque a pesar de la movilización de recursos que la labor implica,
la gravedad y urgencia del asunto demandan una acción estatal inmediata (por
ejemplo, la obligación de adoptar las medidas adecuadas y necesarias para
garantizar la atención en salud de todo bebé durante su primer año de vida –art.
50, CP–). Otras de las obligaciones de carácter prestacional derivadas de un
derecho fundamental son de cumplimiento progresivo, por la complejidad de las
acciones y los recursos que se requieren para garantizar efectivamente el goce
efectivo de estas facetas de protección de un derecho”.
[44] Sentencia C-251 de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero. Unánime),
al examinar la constitucionalidad de la Ley 319 de 1996, aprobatoria del
Protocolo de San Salvador en la cual, la Corte dijo: “así como existe un contenido esencial de los derechos civiles y políticos, la doctrina
internacional considera que existe un contenido esencial de los derechos
económicos y sociales, el cual se materializa en los ‘derechos mínimos de
subsistencia para todos, sea cual fuere el nivel de desarrollo económico’.
Por ende, se considera que existe una violación a las obligaciones
internacionales si los Estados no aseguran ese mínimo vital, salvo que existan
poderosas razones que justifiquen la situación”.
[45] El principio 16 de Limburgo, por ejemplo, dice que “[t]odos los
Estados Partes tienen la obligación de comenzar de inmediato a adoptar medidas
que persigan la plena realización de los derechos reconocidos en el Pacto”.
En un sentido similar, puede verse la citada sentencia C-251 de 1997 (MP.
Alejandro Martínez Caballero. Unánime).
[46] Sentencia T-760 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa). Dijo allí,
al examinar si todas las obligaciones estatales derivadas de un derecho social
podían exigirse de inmediato, la Corte consideró que algunas no. Cuando eso no
era posible; esto es, “cuando el goce efectivo de un derecho
constitucional fundamental depende del desarrollo progresivo, ‘lo mínimo que
debe hacer [la autoridad responsable] para proteger la prestación de carácter
programático derivada de la dimensión positiva de [un derecho fundamental] en
un Estado Social de Derecho y en una democracia participativa, es,
precisamente, contar con un programa o con un plan encaminado a asegurar el
goce efectivo de sus derechos’”.
[47] En la
jurisprudencia de la Corte, se ha mencionado esa obligación, por ejemplo, en la
sentencia T-143 de 2010 (MP. María Victoria Calle Correa), antes citada, con
respecto a las obligaciones de carácter progresivo relacionadas con la
satisfacción del derecho al agua potable. También en la sentencia T-760 de 2008
(MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[48] El Comité, en su Observación General No. 4, manifestó que “el
derecho a una vivienda adecuada no puede considerarse aisladamente de los demás
derechos que figuran en los dos Pactos Internacionales y otros instrumentos
internacionales aplicables” (Punto 9). Ver también los Principios de
Limburgo, Punto 22.
[49] Esa obligación no es incompatible con la prohibición de
discriminación. La Corte ha sido clara en ese aspecto. Por ejemplo en la
referida sentencia C-251 de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero. Unánime)
expresó que aun cuando los Estados están en la obligación de garantizar a todas
las personas los derechos económicos, sociales y culturales, “este deber
estatal no puede ser interpretado como la prohibición de que las autoridades
adopten medidas especiales en favor de poblaciones que se encuentren en
situaciones de debilidad manifiesta, y que por ende merecen una especial
protección de las autoridades (CP art. 13)”.
[50] La Observación general No. 4 dice: “[l]a tenencia adopta una
variedad de formas, como el alquiler (público y privado), la vivienda en
cooperativa, el arriendo, la ocupación por el propietario, la vivienda de
emergencia y los asentamientos informales, incluida la ocupación de tierra o
propiedad. Sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas deben gozar
de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal
contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas”.
[51] Ver
la sentencia C-507 de 2008, antes citada.
[52] Todas ellas aparecen expuestas en el punto 8 de la Observación General N° 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, sobre el
artículo 11.1 del PIDESC. Esa interpretación es reconocida como válida, por
esta Corte, entre otras en la sentencia T-585 de 2006 (MP. Marco Gerardo Monroy
Cabra).
[53]
Sentencia T-585 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra)
[54]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[55]
IDEM.
[56]
Numeral 66 del auto 008 de 2009 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[57] (i) Que la política que se diseñe esté dirigida primordialmente a
proveer el acceso a “alojamiento y vivienda básicos” -elemento esencial
del derecho a la subsistencia mínima, precisado en el principio rector 18-; //
(ii) Que la política que se diseñe haga parte de los esfuerzos para “proveer
apoyo para el autosostenimiento” -tal como se deduce de los principios
rectores 1, 3, 4, 11, y 18-; // (iii) Que la política que se diseñe esté
enfocada a satisfacer el goce efectivo de los derechos de toda la
población desplazada registrada, durante un periodo de tiempo que pondere, de
una parte la primacía del servicio prestado respecto de los derechos de las
personas desplazadas, y de otra, las dificultades y restricciones para alcanzar
dichos niveles de cobertura y protección; // (iv) Que se defina el compromiso
de las entidades territoriales, en especial en los POT y usos del suelo; // (v)
Que se estimule la oferta para desplazados; // (vi) Que se respete el enfoque
diferencial y el enfoque de derechos; // (vii) Que se de prioridad a las madres
cabeza de familia; // (viii) Que tenga en cuenta el diseño y la adopción de
medidas transitorias dirigidas a la protección de las personas que ya han
realizado trámites para acceder a las ayudas estatales respectivas; // (ix) Que
se de cumplimiento a los requisitos mínimos de racionalidad de las políticas
públicas señalados por la Corte Constitucional entre otras en la sentencia T-025 de 2004 y en los Autos 185 de 2004, 178 de 2005, 218 de 2006, 092 de 2007
y 251 de 2008.
[58] El Decreto 4800 de 2011, “por el cual se reglamenta la Ley 1448 de 2011 y se dictan otras disposiciones”, reglamentó las medidas de restitución de
vivienda de las víctimas incluidos en el Registro Único de Víctimas en los
artículos 131 y siguientes.
[59] OG
7 párrafo 15.
[60] M.P
Clara Inés Vargas Hernández.
[61] M.P
Jaime Córdoba Triviño.
[62] M.P
Jaime Córdoba Triviño.
[63] M.P
Maria Victoria Calle Correa.
[64] M.P
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[65] M.P
Luis Ernesto Vargas Silva.
[66] M.P
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[67] M.P
María Victoria Calle Correa.
[68] M.P
Luis Ernesto Vargas Silva.
[69] M.P
Luis Ernesto Vargas Silva.
[70]
Sentencia T-282 de 2011 (M.P Luis Ernesto Vargas Silva).
[71] M.P
Manuel José Cepeda Espinosa.
[72] M.P
Manuel José Cepeda Espinosa.
[73] Ver las sentencias C-1051 de 2001 (M.P Jaime Araujo Rentaría),
T-088 de 2011 (M.P Luis Ernesto Vargas Silva), así como los Autos
007 de 2009 (M.P Manuel José Cepeda Espinosa) y 383 de 2010 (M.P Luis Ernesto
Vargas Silva).
[74] Sentencia T-088 de 2011 (M.P Luis Ernesto Vargas Silva)
[75] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[76] Comité DESC, Observación General No. 4 relativa al derecho a una
vivienda adecuada (párrafo 1 del artículo 11 del Pacto), adoptada durante el
6to período de sesiones. Doc. E/1992/23.1991.
[77] Sentencia T-088 de 2011 (M.P Luis Ernesto Vargas Silva).
[78] Sentencia T-725 de 208 (M.P Jaime Córdoba Triviño).
[79] M.P Jaime Córdoba Triviño.