C-108-94
Sentencia No
Sentencia
No. C-108/94
INCONSTITUCIONALIDAD
POR OMISION
La
Corporación estima que lo que juzga el actor censurable de la norma no es
propiamente lo que dice,  sino lo que dejó de decir. Siendo ello así, en sentir
de la Corte la demanda se formuló correctamente  pues, tratándose de una
inconstitucionalidad por omisión, mal podría el accionante haber dirigido su
argumentación acusatoria contra la parte positiva del precepto, cuando las
razones de su tacha  tienen que ver  con lo que el mismo omitió decir. La
censura se traduce en un cuestionamiento a la omisión en que incurrió el
legislador, al no haberle dado expresamente a los actos que niegan el
reconocimiento de prestaciones periódicas el mismo tratamiento procesal que en
el C.C.A. contempló para los actos que sí las reconocen.
PRESTACIONES
PERIODICAS-Acto
que niega reconocimiento/IGUALDAD DE OPORTUNIDADES PROCESALES
La
igualdad se configura en el sentido de establecer un tratamiento idéntico en
relación con los actos de la administración que niegan el reconocimiento de
derechos de los ciudadanos. Lo que el demandante aspira es que la norma
demandada según la cual "los actos que reconozcan prestaciones periódicas
podrán demandarse en cualquier tiempo", se extienda también para los
efectos de ejercer la acción en forma intemporal a todas las personas a quienes
se les negó el derecho reclamado que versa sobre prestaciones periódicas, lo
que no es materia de una decisión de inexequibilidad y más aún, cuando para
estas existe la acción de restablecimiento del derecho dentro de los cuatro
meses, en la forma indicada, que es la que rige en relación con todas las
personas a quienes no solamente se les ha desconocido el reconocimiento de
prestaciones periódicas, sino cualquier derecho particular, razón por la cual
considera la Corte que no se quebranta el principio de la igualdad ni ninguno
de los preceptos constitucionales invocados.
REF:
Expediente D-393
Demanda
de inconstitucionalidad contra el inciso 3o. (parcial) del artículo 136 del
Decreto 01 de 1984, como fue subrogado por el artículo 23 del Decreto 2304 de
1989.
MATERIA:
Término
para intentar ante la jurisdicción de lo contencioso admi-nistrativo la acción
de restable-cimiento del derecho respecto de los actos que niegan el
reconocimiento de prestaciones periódicas.
TEMAS:
El
derecho a la igualdad, la protección al trabajo y la igualdad de oportu-nidades
procesales para reclamar por la vía jurisdiccional los derechos prestacionales.
ACTOR:
Germán
A. Gallo Grau.
MAGISTRADO
PONENTE:
DR.
HERNANDO HERRERA VERGARA.
Santafé
de Bogotá D.C.,  marzo diez (10)  de mil novecientos  noventa y  cuatro  (1994)
Aprobada por Acta No.
I.       ANTECEDENTES.
Procede
la Corte Constitucional a decidir la demanda de incons-titucionalidad
presentada por el ciudadano  Germán A. Gallo Grau contra el parágrafo 3o.
(parcial) del artículo 136 del Decreto 01 de 1984, como fue subrogado por el
artículo 23 del Decreto 2304 de 1989.
Al
proveer sobre su admisión, el Magistrado Ponente ordenó que se fijara en lista
el negocio en la Secretaría General por el término de diez (10) días, para
efectos de asegurar la intervención ciudadana; se enviara copia de la demanda
al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de
rigor, y se comunicara la iniciación del proceso a la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República, al Ministro de Justicia y del derecho, y al
Ministro del Trabajo y Seguridad Social, a fin de que si lo estimaban oportuno,
conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma parcialmente impugnada.
II.      TEXTO
DE LA NORMA ACUSADA.
El
fragmento acusado, perteneciente al inciso 3o. del artículo 136 del Decreto 01
de 1984, como fue subrogado por el artículo 23 del Decreto 2304 de 1989, es el
que se subraya en la siguiente transcripción:
LIBRO
CUARTO
PROCEDIMIENTO
ANTE LA JURISDICCION
DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
TITULO
XV
REGLAS
GENERALES
CADUCIDAD
DE LAS ACCIONES
"Artículo 136. Subrogado D.E. 2304 /89, art.23.
Caducidad de las Acciones. La de nulidad absoluta podrá
ejercerse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto.
La
de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a
partir del día de la publicación, notificación o ejecución del acto, según el
caso. Si el demandante es una entidad pública la caducidad será de dos (2)
años.  Si se demanda un acto presunto, el término de caducidad será de cuatro
(4) meses contados a partir del día siguiente a aquél en que se configure el
silencio negativo.
Sin
embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán
demandarse  en cualquier tiempo, pero no habrá lugar a recuperar las
prestaciones pagadas a particulares de buena fe.
La
de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años
contados a partir del acaecimiento del hecho, omisión u operación
administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanentemente del
inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos.
La
de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de adjudicación de
baldíos proferidos por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -Incora-,
caducarán en dos (2) años contados desde la publicación, cuando ella sea
necesaria o desde su ejecutoria, en los demás casos.
Las
relativas a contratos caducarán en dos (2) años de ocurridos los motivos de
hecho o de derecho que le sirvan de fundamento."
III.    LA
DEMANDA.
El
ciudadano Germán A. Gallo Grau solicitó la declaratoria de inexequibilidad del
parágrafo 3o. (parcial) del artículo 136 del Decreto 01 de 1984, como fue  subrogado
por el artículo 23 del Decreto 2304 de 1989, por considerar que viola los
artículos 1o., 13, 209 y 228  de la Constitución Política.
Los
motivos por los cuales el actor realiza el anterior pedimento, son los si-
guientes:
1.  El artículo
acusado parcialmente permite demandar "en cualquier tiempo" sólo  los
actos que reconocen prestaciones periódicas, pero no prevé la posibilidad de
demandar "en cualquier tiempo" los actos que niegan tales
prestaciones.
2.  Expresa que
este ha sido el entendimiento que la jurisdicción contencioso administrativa ha
venido dando al inciso 3o. del artículo 136 del Código Contencioso
Administrativo. La mencionada jurisdicción, asevera, ha venido considerando que
dicho precepto no prevé la hipótesis en que el acto niega el reconocimiento de
una prestación periódica. Por manera que cuando la respectiva prestación
periódica es negada, el afectado debe demandar dentro de los cuatro (4) meses
contados a partir de la ejecutoria del acto, de su publicación o comunicación,
so pena de que se declare la caducidad de la acción.
3.  A juicio del
demandante dicha interpretación es cuestionable, ya que en el evento en que la
administración haya reconocido la prestación periódica, muy rara vez el
favorecido acudirá ante la justicia administrativa.   Distinto es el caso en
que el acto administrativo niega tal prestación pues, en esa hipótesis, muy
seguramente sí acudirá a  la justicia porque esa decisión si es perjudicial
para él y su familia.
4. En sentir del
accionante, no existe igualdad ante la ley; menos aún protección especial a los
más débiles, pues a quienes se les niega el reconocimiento de una prestación
periódica no se les permite reclamar por la vía jurisdiccional en cualquier
tiempo; mientras que a los favorecidos por la administración sí se les confiere
ese derecho.
5.  El demandante
sostiene que además se vulnera el artículo 209 de la Carta, ya que al volver a
elevar la petición, tal como lo exige el Consejo de Estado, cuando ha caducado
la acción respecto de actos que niegan prestaciones periódicas, se quebrantan
los principios de economía, eficacia y celeridad que deben caracterizar a la
administración, lo cual a su vez hace nugatorio el derecho del accionante.
6. El impugnante
estima que también se vulneran los artículos 229 CP, que consagra el acceso a
la administración de justicia en igualdad de condiciones, así como el 228 que
afirma la prevalencia del derecho sustancial, porque la norma acusada deja de
lado que las normas laborales son de orden público, si se tiene en cuenta que
en los pronunciamientos del Consejo de Estado prevalece el derecho procesal
antes que el sustancial, el cual tiene como fundamento equilibrar las cargas
dentro de la sociedad.
IV.    INTERVENCION
CIUDADANA.
Según
lo hizo constar la Secretaría de esta Corporación mediante informe del quince
(15) de septiembre de mil novecientos noventa y tres (1993), el término de
fijación en lista transcurrió y venció en silencio.
V.      CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE       LA NACION.
El
Procurador General de la Nación, mediante oficio No. 315 del doce (12)  de
octubre de mil novecientos noventa y tres (1993), envió a esta Corporación el
concepto de rigor.
El
Jefe del Ministerio Público en su concepto analiza el tema de las prestaciones
sociales en el sector público. Al respecto observa que si bien las relaciones
laborales individuales entre la administración pública y sus servidores se
hallan sustraídas del Código Sustantivo del Trabajo y se rigen por estatutos
especiales, no por ello son diferentes los derechos de sus destinatarios.
Luego
de precisar el concepto, finalidad y clases de prestaciones sociales, así como
de determinar la jurisdicción encargada de dirimir las controversias entre la
administración y sus servidores, el Procurador examina la caducidad de la
acción de restablecimiento del derecho, especialmente frente lo normado en la
disposición acusada.
El
Jefe del Ministerio Público considera que la redacción literal de la norma
ciertamente  lleva  consigo un tratamiento desigual, pues permite entender que
el término de caducidad de cuatro (4) meses opera respecto de la acción que se
intente contra los actos que no reconozcan prestaciones periódicas y que la que
se ejercite respecto de los actos que sí las han reconocido, por el contrario,
puede ejercitarse en cualquier tiempo.
En
su sentir, no hay una justificación que permita hacer la diferenciación en
cuestión la que de consiguiente, contraría el principio de igualdad.  Por lo
demás, anota, el carácter vitalicio de las prestaciones periódicas, cuyo
prototipo son las pensiones,  resulta desconocido al someter el ejercicio de la
acción a un término de caducidad.
Sin
embargo, el Jefe del Ministerio Público estima que antes que pensar en la
inexequibilidad de la expresión acusada, lo cual crearía un vacío legal, lo
procedente es interpretarla precisando que su alcance también comprende la
hipótesis en que una prestación periódica ha sido negada, pues lo relevante
para ejercitar la acción es que la persona sea destinataria de una prestación
de esa clase.
Un
pronunciamiento en ese sentido, manifiesta, a más de evitar la vulneración al
derecho a la igualdad,  tendría la bondad de acabar con el debate  que existe
en la jurisprudencia administrativa sobre la caducidad y  la prescripción de
las acciones laborales administrativas, en que  derechos fundamentales resultan
sacrificados.
VI.    CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
Primera.    La
Competencia
En
los términos del artículo 241-5 de la Constitución Nacional, la Corte
Constitucional es competente para decidir definitivamente la demanda de
inconstitucionalidad que dio lugar al presente proceso.
Segunda.   Aspectos
Preliminares.
Puesto
que el señor Procurador General de la Nación hace unas acotaciones sobre las
deficiencias de técnica que observa en la demanda, no obstante lo cual
considera  procedente el pronunciamiento de fondo, debe la Corte reiterar su
posición sobre los efectos prácticos que tiene el carácter
"ciudadano" de la acción de inconstitucionalidad en la valoración de
los requisitos de procedibilidad, consignado, entre otras, en la sentencia
C-013 de 1993,  a la cual pertenece el siguiente aparte:
"Considera
este alto tribunal que del calificativo "ciudadana" con que la Carta
Política cualifica la acción de inconstitucionalidad se derivan importantes
consecuencias que enmarcan el ámbito en que ha de ejercer las competencias que
por esta vía ponen en marcha su función de guardiana de la Carta y de los
derechos fundamentales. Entre ellas, la de que por el recurso de las exigencias
que exceden los límites de lo razonable no pueda esta Corporación convertir en
nugatorio- o en privilegio de los doctos en la disciplina jurídica- el derecho
constitucional fundamental de participar en el control del poder político que
se hace efectivo mediante la interposición de acciones públicas de
inconstitucionalidad y que desde antaño la jurisprudencia acuñó con el carácter
que recibió consagración positiva en el artículo 40-6 y otros de la
Constitución de 1991.
Por
ello, estima que   el ejercicio  mismo de la acción no puede pender del
cumplimiento riguroso de formalidades, ni de complejas elaboraciones
conceptuales que demanden una capacitación superior a la promedio en el
ciudadano que quiera hacer uso de este derecho. Exigirlo así, resultaría
inusitado y antidemocrático en un país cuyo sistema educativo no alcanza la
cobertura total ni siquiera en el nivel básico de primaria.
De
ahí, que considere suficiente que el actor haga una exposición inteligible y
clara de las  razones por las cuales  estima que existe violación de los
mandatos  constitucionales, para que la Corporación deba dar por satisfecho el
requisito de sustentar el concepto de violación así,   su  exposición sea
apenas insinuada o suscinta.
No
debe olvidarse tampoco que la Constitución Nacional actualmente en vigor manda
en su artículo 228 que prevalezca lo sustancial sobre lo formal. Es esta una
razón adicional que sin lugar a dudas, justifica la admisión de demandas que
empece a deficiencias en su presentación o sustentación  posean los elementos
básicos que permitan considerarlas."
Con
ese criterio  entiende la Corte que la demanda se endereza a censurar el inciso
tercero del artículo 136 del Decreto-Ley 01 de l984, como fue subrogado por el
artículo 23 del  Decreto Extraordinario 2304 de 1989, en cuanto no contempló
que los actos que nieguen el reconocimiento de prestaciones periódicas puedan
demandarse en cualquier tiempo por la vía de la acción de restablecimiento del
derecho, de manera análoga a como lo previó respecto de los actos que sí
reconocen dichas prestaciones.
La
Corporación estima que lo que juzga el actor censurable de la norma no es
propiamente lo que dice,  sino lo que dejó de decir. Siendo ello así, en sentir
de la Corte la demanda se formuló correctamente  pues, tratándose de una
inconstitucionalidad por omisión, mal podría el accionante haber dirigido su
argumentación acusatoria contra la parte positiva del precepto, cuando las
razones de su tacha  tienen que ver  con lo que el mismo omitió decir.
Precisa
así la Corte que, la censura se traduce en un cuestionamiento a la omisión en
que incurrió el  legislador, al no haberle dado expresamente a los actos que
niegan el reconocimiento de prestaciones periódicas el mismo tratamiento
procesal que en el Código Contencioso Administrativo contempló para los actos
que sí las reconocen.
Se
llega a ese entendimiento en razón a que el demandante indica en forma
detallada que el silencio de la norma  ha dado lugar a que en la práctica
administrativa, en especial la del Consejo de Estado, ella se aplique en el
sentido de que en relación con los primeros la acción de restablecimiento del
derecho pueda intentarse en cualquier tiempo, mientras que respecto de los
segundos, la referida acción sólo pueda ejercitarse en un plazo cierto y
determinado que, por lo demás, estima sumamente corto [cuatro  (4) meses,
contados a partir de la publicación, notificación o ejecución  del acto].
El
accionante aduce violación al derecho de igualdad, para  que los trabajadores
accedan  a la justicia en  las mismas condiciones, puesto que  según argumenta,
contra los actos que reconozcan prestaciones periódicas procede intentar la
acción de restablecimiento en cualquier tiempo, como quiera que no está sujeta
a término de caducidad de la acción. Por contraste,  los actos que les sean
adversos a los funcionarios públicos, al no reconocer en su favor una de tales
prestaciones periódicas, solo son posibles de demanda, dentro de los cuatro
(4)  meses contados, a partir del día de la publicación, notificación o
ejecución del acto.
El
Procurador General de la Nación comparte la apreciación que en tal sentido hace
el actor. Ciertamente, considera que el sacrificio del derecho a la igualdad
que comporta tal situación, produce una desigualdad que no está provista de una
justificación objetiva y razonable. Empero, como el retiro de la norma
produciría un vacío legal, piensa que lo procedente es interpretarla en forma
que la hipótesis que motiva la tacha, quede comprendida en su alcance.
Debe,
pues, la Corte en este caso proceder a realizar una interpretación  por vía
general del precepto cuestionado, con miras a dilucidar su alcance, habida
consideración de que  su contenido normativo se limita a reconocer el derecho
de demandar por la vía jurisdiccional en cualquier tiempo los actos que  reconocen
prestaciones periódicas, -aspecto este que, por lo demás, no es materia de
censura. Trátase, entonces, de determinar las implicaciones de la norma desde
la óptica de su contenido implícito, habida cuenta que ella no dice que no
exista dicha posibilidad para los que las nieguen.  Es decir, considerando que
tan sólo guardó  silencio al respecto, lo que constituye el motivo de la
censura.
Así,
pues, compete en esta oportunidad a la Corte Constitucional, determinar el
tratamiento procesal que constitucionalmente corresponde ofrecer a los sujetos
que obtengan de parte de la administración una decisión de no reconocimiento de
sus derechos prestacionales,  con respecto a los términos procesales de
reclamación por la vía judicial ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, habida consideración que el susodicho precepto guardó silencio
sobre este punto, según la demanda.
Con
estas precisiones, la Corte Constitucional debe proseguir el examen haciendo
una  aproximación al tema de las prestaciones, para luego referirse a la
concepción que sobre la igualdad y la protección al trabajo se plasmó en la
Constitución de l991.
B.      Las
prestaciones periódicas.
En
el régimen laboral colombiano1 por "prestaciones
sociales" se entienden los pagos que el empleador
hace al trabajador en dinero, especie, servicios u otros beneficios, con el fin
de cubrir los riesgos o necesidades de este que se originan durante la relación
de trabajo o con motivo de la misma. Se diferencian de los salarios en que no
retribuyen directamente los servicios prestados y de las indemnizaciones en que
no reparan perjuicios causados por el empleador.
En
cuanto a su origen,  las prestaciones pueden ser creadas por ministerio de la
ley, o pactadas en convenciones y pactos colectivos o en el contrato de
trabajo, o establecidas en los reglamentos de trabajo, en fallos arbitrales, o
en cualquier otro acto unilateral del empleador.
La
doctrina2 distingue las prestaciones en dinero,
según se concreten en una suma única  o en el
abono de prestaciones periódicas.  Se cita como ejemplo más
frecuente el de los sistemas de capital o renta para indemnizar a las víctimas
de riesgos o infortunios laborales. Las prestaciones periódicas a su vez pueden
ser transitorias o permanentes; por lo general, se denominan subsidios
a las indemnizaciones periódicas con corta duración y pensiones
cuando se abonan durante bastante tiempo e incluso con carácter vitalicio.
Con
respecto a su forma, las prestaciones a su vez pueden ser uniformes
o variables. Las primeras se limitan a garantizar niveles mínimos
de subsistencia o de atención, con independencia de los diversos recursos de
los beneficiarios. En cambio, las segundas actúan de acuerdo a los ingresos de
los asegurados con las contribuciones que ellos mismos efectúan o que por ellos
se producen y con el objetivo de mantener un nivel económico determinado.
Por
su parte, el Código Sustantivo del Trabajo  clasifica  las prestaciones
sociales a cargo del empleador en  "comunes" y
"especiales"  según estén a cargo de todo patrono o empresa
independientemente de su capital; o de patronos específicos,  teniendo en
cuenta  su capacidad económica.
En
dinero o especie, las prestaciones sociales tienden hacia  los siguientes fines3
:
*Resarcir
Riesgos: Se
concede la indemnización prevista, por lo general adaptada al siniestro o
perjuicio y a las contribuciones efectuadas, con sujeción a escalas y
establecimiento de límites máximos. Se trata de compensar la falta de ingresos
que el riesgo haya determinado.
*Atender
Cargas Familiares: Se denominan asignaciones,
subvenciones, subsidios o salario familiar. Se originan por el número de hijos,
la nupcialidad, la maternidad y la escolaridad.
*La
Subsistencia de las clases pasivas a favor del que ha dejado de
trabajar por haber alcanzado el número de años de vida y de servicios para
tener derecho a esta percepción, que recibe los nombres de jubilación o retiro;
o bien por un vínculo personal y económico  inmediato con un trabajador en
activo, jubilado o retirado y que se denomina pensión.
*Por
medida Graciable, a favor de personas en caso de
involuntaria e insuperable necesidad, por desgracias individuales o colectivas
que mueven  recursos de beneficencia pública y de asistencia social.
C.      El
Derecho a la Igualdad.
La
Corte Constitucional se ha pronunciado sobre el derecho a la igualdad en
múltiples ocasiones,  a través de sentencias provenientes de sus Salas de
Revisión de Tutelas4 y de fallos proferidos por la Sala
Plena5 en asuntos de constitucionalidad.
De
todos ellos se desprende una clara y contundente afirmación sobre el carácter
fundamental del derecho a la igualdad, como valor fundante del Estado social de
derecho y de la concepción dignificante del ser humano que caracteriza la
Constitución de 1991 y que consagra  su artículo 13.
Según
lo ha indicado también la Corte6 , dicho derecho contiene seis elemen-
tos,
a saber:
a)    Un principio general, según el
cual, todas las personas nacen libres e iguales ante la ley y recibirán la
misma protección y trato de las autoridades.
b)    La prohibición de establecer o
consagrar discriminaciones: este elemento pretende que no se otorguen
privilegios, se niegue el acceso a un beneficio o se restrinja el ejercicio de
un derecho a un determinado individuo o grupo de personas de manera arbitraria
e injustificada, por razón de su sexo, raza, origen nacional o familiar, o
posición económica.
c)    El deber del Estado de promover
condiciones para lograr que la igualdad sea real y efectiva para todas las
personas.
d)    La posibilidad de conceder
ventajas o prerrogativas en favor de grupos disminuidos o marginados.
e)    Una especial protección en favor
de aquellas personas que por su condición económica, física o mental se
encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta, y
f)     La sanción de abusos y maltratos
que se cometan contra personas que se encuentren en circunstancias de debilidad
manifiesta.
En
sentencia T-432 de junio 25 de 1992, una de sus Salas de Revisión  al analizar  algunas  de las  principales
implicaciones  de este derecho expresó:
"
El principio de la igualdad se traduce en el derecho a que no se instauren
excepciones o privilegios que exceptúen a unos individuos de lo que se concede
a otros en idénticas  circunstancias, de donde se sigue necesariamente, que la
real y efectiva igualdad consiste en aplicar la ley en cada uno de los
acaecimientos según las diferencias constitutivas de ellos. El principio de la
justa igualdad exige precisamente el reconocimiento de la variada serie de desigualdades
entre los hombres en lo biológico, económico, social, cultural, etc.,
dimensiones todas ésas que en justicia deben ser relevantes para el derecho.
Y en
sentencia C-221 de 29 de mayo de 1992,  la Corporación7 al
desentrañar el alcance del principio de la igualdad, señaló:
"...
"Ese
principio de la igualdad es objetivo y no formal; él se predica de la identidad
de los iguales   y  de   la   diferencia entre los desiguales. Se supera así el
concepto de la igualdad de la ley a partir de la generalidad abstracta, por el
concepto de la generalidad concreta, que concluye con el principio según el
cual no se permite regulación diferente de supuestos iguales o análogos y
prescribe diferente normación a supuestos distintos.  Con este concepto sólo se
autoriza un trato diferente si está razonablemente justificado. Se supera
también, con la igualdad material, el igualitarismo o simple igualdad
matemática.
"Hay
pues que mirar la naturaleza misma de las cosas; ella puede en sí misma hacer
imposible la aplicación del principio de la igualdad formal, en virtud de
obstáculos del orden natural, biológico, moral o material, según la conciencia
social dominante en el pueblo colombiano.
Por
ello, para corregir desigualdades de hecho, se encarga al Estado de promover
las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva.  En este sentido se
deben adoptar medidas en favor  de grupos discriminados o marginados, y
proteger especialmente a aquellas personas que por su condición económica,
física o mental se encuentren en circunstancias de inferioridad manifiesta,
como afirma el artículo 13 en sus incisos 2o. y 3o.
La
igualdad material es la situación objetiva concreta que prohibe la
arbitrariedad.
El
operador jurídico, al aplicar la igualdad con  un  criterio  objetivo, debe
acudir  a  la técnica del juicio de razonabilidad que, en palabras del
tratadista italiano Mortati, "consiste en una obra de cotejo entre
hipótesis normativas que requieren distintas operaciones lógicas, desde la
individualización e interpretación de las hipótesis normativas mismas hasta la
comparación entre ellas, desde la interpretación de los contextos normativos
que pueden repercutir, de un modo u otro, sobre su alcance real, hasta la búsqueda
de las eventuales disposiciones constitucionales que especifiquen el principio
de igualdad y su alcance".
En
sentencia T-432 de junio 25 de 1993 esta Corte8 profundizó sobre la
naturaleza de este derecho fundamental. La jurisprudencia9  además
ha reiterado los supuestos que justifican el trato diferenciado, a saber:
a)
La diferenciación razonable de los supuestos de hecho: El
principio de igualdad solo se viola si el tratamiento diferenciado de casos no
está provisto de una justificación objetiva y razonable. La existencia de tal
justificación debe ser apreciada según la finalidad y los efectos del
tratamiento diferenciado.
b)
Racionalidad y proporcionalidad: Fuera del elemento anotado
anteriormente, debe existir un vínculo de racionalidad y proporcionalidad entre
el tratamiento desigual, el supuesto de hecho y el fin que se persigue.
En
este punto, es también pertinente recordar los más recientes desarrollos
jurisprudenciales dados por la Corte10
al principio de igualdad, consignados,  entre otros, en la sentencia C-530 de
1993:
"...
La
Corte observa que la efectividad de la igualdad material de que trata esta
disposición es la función promocional de la cláusula transformadora del Estado
social de derecho, consagrada en el artículo 1° de la Carta. En otras palabras
la igualdad formal es al Estado formal de derecho lo que la efectividad de la
igualdad material es al Estado social de derecho.
Igualmente
se destaca que la consagración explícita de la igualdad tiene por lo menos tres
dimensiones en la Constitución: como generalidad, como equiparación y como
diferenciación, así:
-
La igualdad como generalidad: es la consagración de la igualdad ante la ley
para efectos de los derechos y deberes, así como de los procedimientos. Está
consagrada en la Carta en las siguientes materias y disposiciones: a) Designada
por la palabra "personas": arts. 2°, 8°, 30, 38, 42, 46, 91, 92 y 95.
b) Designada por la alocución "todos": arts. 13, 14, 15, 16, 19, 20,
23, 24, 25, 26, 28, 29, 36, 49, 52, 54, 67, 69, 74, 79, 86, 87 y 229. c)
Designada por la palabra "los colombianos": arts. 24, 35, 57, 70, 95
y 216. d) Designada por la palabra "nadie": arts. 12, 18, 29 y 33. e)
Y designada por la expresión "ciudadano": 40 y 95.
-
La igualdad como equiparación: se encuentra consagrada en los artículos 43
(igualdad de la mujer y el hombre), y en el artículo 42 (igualdad de derechos y
deberes de la pareja).
-
La igualdad como diferenciación: es la diferencia entre distintos. Está
regulada en el artículo 13 incisos 2° y 3° (adopción de medidas en favor de
grupos marginados o débiles), artículo 58 (criterios para fijar la
indemnización por expropiación: los intereses de la comunidad y del afectado),
y artículos 95.9 y 362 (principios tributarios: equidad y progresividad).
"... la
evolución del concepto ha permitido las diferentes acepciones que de la
expresión "igualdad" realiza el texto constitucional, y la que obliga
a interrelacionar todas ellas, así: la igualdad como valor (preámbulo) implica
la imposición de un componente fundamental del ordenamiento; la igualdad en la
ley y ante la ley (artículo 13 inciso 1°, desarrollado en varias normas
específicas) fija un límite para la actuación promocional de los poderes
públicos; y la igualdad promocional (artículo 13 incisos 2° y 3°) señala un
horizonte para la actuación de los poderes públicos.
De
esta forma, la expresión "igualdad" pierde el sentido unívoco,
exclusivamente formal, que tenía en los ordenamientos liberales, y se enriquece
con una multiplicidad de acepciones que habrá que aplicar a cada caso concreto
para determinar su conformidad con la Constitución.
Ahora
bien, el derecho a la igualdad se configura a partir de las siguientes
características:
En
primer lugar, la igualdad es un derecho subjetivo de los colombianos
que, en consecuencia, puede ser invocado ante los tribunales.
Así,
la igualdad es un derecho típicamente relacional. Es difícil, en efecto,
concebir el derecho a la igualdad como un derecho autónomo, como es difícil en
una violación del derecho a la igualdad que no comporte, simultáneamente, la
vulneración de otro derecho. Esto es así porque la específica naturaleza de la
igualdad ante la ley exige que su transgresión se proyecte sobre algún campo
material concreto: no se viola la igualdad en abstracto, sino en relación con
el acceso a los cargos públicos, la libertad de residencia, de circulación o de
religión, para poner unos ejemplos.
El
derecho a la igualdad reviste, por ello, un carácter genérico, en la medida en
que se proyecta sobre todas las relaciones jurídicas y, muy en particular,
sobre las que median entre los ciudadanos y las ramas del poder público. No es,
pues, un derecho a ser igual que los demás, sino a ser tratado igual que los
demás en todas y cada una de las relaciones jurídicas que se construyan.
De
este carácter de la igualdad como derecho subjetivo se deriva, a su vez, su
segunda característica: la igualdad es, también, una obligación
constitucionalmente impuesta a las ramas y órganos del poder público,
obligación consistente en tratar de igual forma a cuantos se encuentran en
iguales situaciones de hecho. Desde esta perspectiva, la igualdad mantiene su
carácter de derecho subjetivo pero lo proyecta, además, como una obligación de
los poderes públicos que guarda una estrecha relación con la imparcialidad de
que trata el artículo 209 superior: los poderes públicos no pueden tratar a los
ciudadanos según su libre consideración, ni tampoco pueden realizar
tratamientos diferentes en función de su sexo, su pertenencia a una u otra raza
u otras características personales; han de ofrecer un tratamiento similar a
todos cuantos se encuentran en similares condiciones.
Constituida
como una obligación de tratar por igual a los iguales, la igualdad, arroja, así
, su tercera característica: la de ser un límite a la actuación del poder
público.
"La
igualdad está constitucionalmente configurada, por tanto -nos dice García
Morillo-, con un carácter trifronte: el artículo 14 CE., al establecer el
principio general de que los españoles son iguales ante la ley, establece un
derecho subjetivo a obtener un trato igual, impone una obligación a los poderes
públicos de llevar a cabo ese trato igual y, al mismo tiempo, limita al poder
legislativo y los poderes de los órganos encargados de la aplicación de las
normas jurídicas (STC 49/82, Caso Metasa)".11
Ahora la realidad colombiana incontestable es que
los ciudadanos y los grupos sociales se hallan, en realidad, en una situación
de desigualdad: podrán ser iguales ante la ley, pero no lo son en la realidad.
Esta desigualdad de hecho está constitucionalmente considerada en el artículo
13 inciso 2°, cuando instituye a los poderes públicos en la obligación de
promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, lo que
supone el reconocimiento constitucional de que hoy no lo son.
Por
esta vía se transita hacia la distinción entre discriminación y diferenciación,
que es el elemento fundamental para calibrar el alcance del principio de
igualdad. Dicho principio, en efecto, veta la discriminación, pero no excluye
que el poder público otorgue tratamiento diverso a situaciones distintas -la
diferenciación-. El artículo 13 de la Constitución no prohibe, pues,
tratamientos diferentes a situaciones de hecho diferentes. La distinción entre
discriminación y diferenciación viene, a su vez, determinada porque la primera
es injustificada y no razonable. Discriminación es, por tanto, una diferencia
de tratamiento no justificada ni razonable, o sea arbitraria, y solo esa
conducta está constitucionalmente vetada. A contrario sensu, es dable realizar
diferenciaciones cuando tengan una base objetiva y razonable.
Así
las cosas, el punto consiste, entonces, en determinar cuáles son los elementos
que permiten distinguir entre una diferencia de trato justificada y los que no
lo permiten.
En
este sentido, la actuación de las ramas del poder público que implique tratos
diferentes debe reunir una serie de características, para que no sea
discriminatoria, a saber:
La
primera condición para que un trato desigual sea constitutivo de una
diferenciación admisible es la desigualdad de los supuestos de hecho. La
comparación de las situaciones de hecho, y la determinación de si son o no
idénticas, se convierte, así, en el criterio hermeneútico básico para concluir
si el trato diferente es constitutivo de una discriminación constitucionalmente
vetada o de una diferenciación admisible.
La
segunda condición es la finalidad. No es conforme con el artículo 13 una
justificación objetiva y razonable si el trato diferenciador que se otorga es
completamente gratuito y no persigue una finalidad que ha de ser concreta y no
abstracta.
La
tercera  condición es que la diferenciación debe reunir el requisito de
la razonabilidad. No basta con que se persiga una finalidad cualquiera: ha de
ser una finalidad constitucionalmente admisible o, dicho con otras palabras,
razonable. Ello implica que la diferenciación deba ser determinada no desde la
perspectiva de la óptima realización de los valores constitucionales -decisión
política de oportunidad-, sino de la perspectiva de lo constitucionalmente
legítimo o admisible.
La
cuarta condición es que la diferenciación constitucionalmente admisible y
no atentatoria al derecho a la igualdad goce de racionalidad. Esta calidad, muy
distinta de la razonabilidad, consiste en la adecuación del medio a los fines
perseguidos, esto es, consiste en que exista una conexión efectiva entre el
trato diferente que se impone, el supuesto de hecho que lo justifica y la
finalidad que se persigue.
Se
observa que las semejanzas y diferencias entre racionalidad y razonabilidad son
manifiestas, según se desprende de las siguientes líneas:
-
Mientras que la RAZONABILIDAD hace relación a lo constitucionalmente admisible,
la RACIONALIDAD hace relación a la conexidad;
-
La primera apunta a una finalidad legítima mientras que la segunda apunta a una
finalidad lógica;
-
Una -la primera- hace alusión a la coherencia externa, esto es, con los
supuestos de hecho; la otra -la segunda- hace alusión a la coherencia interna,
es decir, es un fenómeno estructural;
-
Por último, lo razonable es de la esfera de la lógica de lo humano -material-,
mientras que lo racional es de la esfera de la lógica formal.
En
otra palabras, la razonabilidad hace relación a que un juicio, raciocinio o
idea esté conforme con la prudencia, la justicia o la equidad que rigen para el
caso concreto. Es decir, cuando se justifica una acción o expresión de una
idea, juicio o raciocinio por su conveniencia o necesidad. La racionalidad, en
cambio, expresa el ejercicio de la razón como regla y medida de los actos
humanos. Es, simplemente, producto de la esencia racional del ser humano.
Por
lo anterior es posible afirmar que no es improbable que se presente la
eventualidad de que un trato desigual "racional" -el supuesto de
hecho, el trato desigual y la finalidad sean coherentes entre sí- no sea
"razonable", porque la finalidad perseguida no es constitucionalmente
admisible, como tampoco cabe desechar que unos supuestos de hecho distintos con
una estructura razonable sea objeto de una diferenciación irracional.
Y
la quinta condición consiste en que la relación entre los anteriores
factores esté caracterizada por la proporcionalidad. Ello por cuanto un trato
desigual fundado en un supuesto de hecho real, que persiga racionalmente una
finalidad constitucionalmente admisible sería, sin embargo, contrario al
artículo 13 superior, si la consecuencia jurídica fuese desproporcionada. La
proporcionalidad no debe confundirse, sin embargo, con la
"oportunidad" o el carácter de óptima opción de la medida adoptada:
estos dos son criterios políticos que quedan, por lo tanto, excluidos del
juicio jurídico de constitucionalidad.
..."
También
en su jurisprudencia esta Corte ha venido desarrollando los distintos planos y
ámbitos en que opera el principio, con  importantes implicaciones en términos
de la mayor cobertura de su ámbito de protección y aplicación. Es
particularmente relevante para este examen tener en cuenta que la línea
jurisprudencial que viene desarrollándose se ha orientado a  asegurar su
vigencia tanto en las relaciones de personas o grupos de personas que se
encuentren dentro del mismo supuesto de hecho (igualdad intragrupo o
intrapersona), como en las relaciones de esta o estas con otra u otras  que,
pese a pertenecer a otro grupo o  categoría, sin embargo, están cobijadas por
el mismo supuesto ( igualdad extragrupos).
D.
La tutela del derecho fundamental al trabajo y los derechos     que de el se
desprenden, entre ellos, la  protección a las    prestaciones de los
trabajadores.
Igualmente
esta Corte12
se ha referido in extenso a la protección debida al
trabajo como elemento esencial de la nueva Constitución. Como la Corporación ha
tenido oportunidad de destacarlo en no pocos de sus fallos, tanto la letra y
espíritu de la Carta, como la voluntad del Constituyente  plasmada en su
artículo 1o.  reconocieron al trabajo una preeminencia en el Estado social de
derecho sólo equiparable a la dignidad humana.
En
uno de sus fallos, el C-546 de 1992, por ejemplo este Tribunal señaló que la
concepción orientada a reconocerle en forma expresa al trabajo la categoría del
fundamento esencial de la República unitaria, consta claramente en el texto de
la propuesta formulada en la Asamblea Constituyente y acogida finalmente por
ella,  en la cual se puso de presente que:
"...
se trata de superar, con todas sus consecuencias la concepción que ve en el
trabajo únicamente un derecho humano y una obligación individual y social...
"No
se trata, como pudiera pensarse con ligereza, de un simple retoque cosmético o
terminológico. Se pretende señalar un rumbo inequívoco y fundamental para la
construcción de una nueva legitimidad para la convivencia democrática, que debe
nutrir el espíritu de la estructura toda de la nueva carta. En estas
condiciones, el trabajo humano se eleva a rango de postulado ético-político
necesario para la interpretación de la acción estatal y de los demás derechos y
deberes incluidos en la carta así como factor indispensable de integración
social". (Subrayas fuera de texto; Cfr. Perry Guillermo, Serpa Horacio
y Verano Eduardo. El trabajo como valor fundamental. Proyecto de acto reformatorio
de la Constitución Política de Colombia No. 63. Gaceta Constitucional, martes
19 de 1991, p. 2).
En
el fallo que se cita, la Corporación a este respecto indicó:
"Uno
de los elementos esenciales en la estructura de las instituciones colombianas
ha venido siendo desde 1936 y con mayor énfasis a partir de la Carta del 91, el
valor del trabajo, a cuya protección y promoción están destinadas no pocas de
sus disposiciones, en el entendido de que su garantía constituye, como antes se
indica, objetivo central, específica y conscientemente buscado por el
Constituyente, tal cual lo manifiesta el Preámbulo y lo refrenda el artículo 1º
de la Constitución al reconocerlo como uno de los factores en que se funda el
Estado colombiano.
"...
Aquí
se reconoce que el trabajo es un derecho individual y una obligación social y
que gozará de la especial protección del Estado, independientemente de la forma
en que se ejerza.
"...
Este señalamiento expreso resulta de importancia dada la tendencia que ha
tenido nuestro ordenamiento jurídico a proteger preferiblemente unas formas de
trabajo sobre otras (...)"13 .
Sobre
la señalada trascendencia del trabajo, visto como uno de los valores
fundamentales de la Constitución vigente, reitera la Corte lo que afirmara en
sentencia del veintinueve (29) de mayo del presente año:
"La
Constitución es un sistema portador de valores y principios materiales. En su
"suelo axiológico" se encuentra el valor del trabajo, que según el Preámbulo
de la Carta fundamental se debe asegurar a los integrantes de la sociedad,
dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden
político, económico y social  justo. Por ello el Constituyente le otorgó al
trabajo el carácter de principio informador del  Estado Social de Derecho, al
considerarlo como uno de sus fundamentos, al lado de  la dignidad humana, la
solidaridad de las personas que integran la sociedad  y  la prevalencia del
interés general (artículo 1º de la Constitución).
La
persona es el sujeto de  la Constitución y, como condición de la dignidad
humana, la Carta es portadora de derechos y deberes (Título II).  El trabajo
es  justamente uno de ellos (artículo 25), con un carácter de derecho-deber y,
como todo el tríptico económico de la Carta -propiedad (art. 58), trabajo (art.
25), empresa (art. 333)-, cumple una función social.
El
trabajo es una actividad que goza en todas sus modalidades de especial
protección  del  Estado. Una de las garantías es el estatuto del trabajo, que
contiene unos principios mínimos fundamentales (artículo 53), cuya protección
es de tal naturaleza, que es inmune incluso ante el estado de excepción por
hechos que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden
social, económico y ecológico. El gobierno, con las facultades excepcionales
que le otorga la declaratoria de dicho estado, no puede desmejorar los derechos
sociales de los trabajadores (artículo 215).
El mandato constitucional de proteger el trabajo
como derecho-deber, afecta a todas las ramas y poderes públicos, para el
cumplimiento de uno de  los fines  esenciales del Estado: garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes que genera esa labor humana
(artículo 2º.)"14 .
Y
a propósito de la igualdad material referida en concreto a los trabajadores, en
dicho fallo además se expresó:
"...
En
el artículo 53, específicamente aplicable a las relaciones laborales, exige la
Carta que la ley, al expedir el Estatuto del Trabajo, tenga en cuenta como principio
mínimo fundamental "la igualdad de oportunidades para los
trabajadores", la cual debe extenderse a todos los aspectos de la
protección que ellas merecen, en aspectos tales como la estabilidad en el
empleo, la remuneración mínima vital y móvil, la proporcionalidad de ella a la
cantidad y calidad de trabajo, la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos
establecidos en normas laborales y la situación de favorabilidad en la
aplicación e interpretación de las fuentes formales del Derecho.
"...
El...ordenamiento
jurídico, fundado en la Constitución, ha de reconocer el ámbito de la igualdad
y discernir en el campo de las desigualdades, a fin de evaluar con criterio
objetivo cuáles son las normas que deben plasmar idéntico tratamiento para
todos y cuáles, por el contrario, tienen que prever consecuencias jurídicas
distintas para hipótesis diferentes.  Entonces, no realiza este principio el
sistema legal que otorgue privilegios injustificados o establezca
discriminaciones arbitrarias entre iguales, ni tampoco el que atribuya iguales
consecuencias a supuestos disímiles, ni el que desconozca a los más débiles el
derecho fundamental que la Carta Política les confiere a ser especialmente
protegidos, habida cuenta de la debilidad en que se encuentran frente a los
demás.  Desde luego, las distinciones que establezca el legislador tienen por
límite la preceptiva constitucional, muy especialmente los derechos que ella
reconoce y los deberes que impone a las personas y a la sociedad.
"...
Como
se expresó, en la primera de las providencias citadas, el principio
constitucional de igualdad de los trabajadores está desarrollado por el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo 7º,
ordinal c), del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, adoptado el 16 de diciembre de 1966 y aprobado por el Congreso de
Colombia mediante la Ley 74 de 1968 (Diario Oficial No.32682...
Y
en cuanto al papel protagónico que, para la efectividad de los derechos
consagrados en la Carta compete a las autoridades desempeñar,  allí se dijo:
"La
declaración expresa formulada por la nueva Constitución Política (artículo 1º)
en el sentido de que Colombia es un Estado Social de Derecho, corresponde a una
definición ontológica del Estado, que alude a un elemento esencial de su
estructura.  Se trata de un concepto que, sin desconocer los postulados sobre
los que se sostiene el Estado de Derecho, subraya el fundamento que el interés
común confiere a la actividad del Estado y a la responsabilidad de las
autoridades públicas, llamadas a intervenir, dentro de los marcos
constitucionales, para asegurar a los gobernados unas condiciones mínimas de
convivencia, las cuales no son dádiva o merced que dispense el gobernante, sino
verdadero derecho tutelado por la Carta Fundamental.
Siendo
parte de la definición del Estado, el término  "social" no puede ser
visto como algo intrascendente o residual, sino como un concepto cuyo contenido
debe reflejarse en la actuación de los poderes públicos y muy especialmente en
las previsiones del legislador en materias que, como el trabajo, tienen hondas
repercusiones en el desenvolvimiento de la vida comunitaria.
El
carácter del Estado de Derecho, sin embargo, no desaparece sino que viene a
armonizarse con la condición social del mismo, al encontrar en la dignidad de
la persona y en el interés colectivo los puntos de fusión. Así, a la seguridad
jurídica que proporciona la legalidad se le suma la efectividad de los derechos
humanos y la justicia social como elementos que cohesionan y orientan la acción
del Estado.
Si
bien la noción del Estado Social de Derecho gobierna la actuación de todos los
operadores  jurídicos, en el caso que nos ocupa ella está dirigida muy
específicamente a la relación del Estado con sus servidores; dentro de él, el
poder público está sujeto a un marco axiológico completo, establecido por la
Constitución, cuyo fundamento es la persona humana.
El
respeto por los derechos  humanos, de un lado, y el acatamiento de unos
principios rectores de la actuación estatal, por otro, constituyen las
consecuencias prácticas de esa filosofía.
..."
Tercera.     El
examen de los cargos.
Según
quedó indicado al sintetizarse la demanda, en el asunto que en esta oportunidad
ocupa la atención de la Corte, el actor cuestiona la constitucionalidad del
sometimiento de la acción intentada contra los actos que nieguen el
reconocimiento de prestaciones periódicas al término de caducidad de cuatro (4)
meses. En su opinión, la diferencia de tratamiento procesal que a ellos se da,
produce el quebrantamiento del principio democrático de  igualdad, pues,
sostiene,  no hay razón para que a dichos actos no les sea aplicable la regla
de intemporalidad que el Código Contencioso Administrativo consagra para la
acción de plena jurisdicción, cuando se trata de actos que sí reconocen dichas
prestaciones periódicas.
La
Corporación debe, pues, comenzar por esclarecer si la situación que comporta un
quebrantamiento a dicho principio, es o no  la consagrada en la norma que se
estudia.
Para
ello importa recordar que el tenor literal de la disposición acusada permite
demandar en cualquier tiempo sólo los actos que reconocen prestaciones
periódicas; no prevé, de manera expresa, análoga posibilidad para los que
niegan tales prestaciones, los cuales, a falta de previsión explícita,
quedarían  sometidos al término de cuatro (4)  meses a partir de su ejecutoria,
publicación o comunicación.
Considera
la Corporación que la norma que es materia del examen de constitucionalidad se
refiere al acto administrativo que afecta a la entidad en lo concerniente al
reconocimiento de prestaciones periódicas que benefician a un particular o
servidor del Estado. En esta situación, es procedente la demanda en cualquier
tiempo, por parte de aquella, a fin de obtener la nulidad de la correspondiente
providencia del reconocimiento decretado sin sujeción a los ordenamientos superiores.
Es
bien sabido como los actos creadores de situaciones jurídicas individuales,
como son los que versan sobre reconocimientos periódicos en materia de
prestaciones, no pueden ser revocados por la misma administración en forma
directa, sin el consentimiento expreso y escrito de su titular. Por ello el
instrumento jurídico con que cuenta la respectiva entidad para obtener la
nulidad de dicho acto, es la demanda ante la jurisdicción
contencioso-administrativa, en cualquier tiempo, en la forma indicada en el
precepto demandado.
Empero,
cuando se trata de actos que niegan el reconocimiento de prestaciones
periódicas en favor de un ciudadano o cualquier derecho particular, que es lo
planteado en la demanda, el afectado con la decisión administrativa tiene un
término de cuatro meses contados a partir del día de la publicación,
notificación o ejecución del acto, según el caso y una vez que haya agotado la
vía gubernativa correspondiente de que tratan las disposiciones consagradas en
el Código Contencioso Administrativo (Decreto 01/84, subrogado por el artículo
23 del Decreto 2304/89).
Por
ello, para estas situaciones se consagró la acción de restablecimiento del
derecho, denominada antes de la reforma de 1984, en materia contenciosa
administrativa, acción de plena jurisdicción, a través de la cual la persona
que se siente lesionada por un acto de la administración que le ha desconocido
el derecho individual reclamado, puede ejercer aquella, a fin de obtener de la
jurisdicción contencioso administrativa la nulidad del acto administrativo y el
restablecimiento del derecho correspondiente, que en el asunto controvertido se
refiere al reconocimiento de las prestaciones periódicas, que en virtud de la
decisión de la autoridad oficial le había sido negada por la misma
administración.
En
estas circunstancias se considera que, más bien la igualdad se configura en el
sentido de establecer un tratamiento idéntico en relación con los actos de la
administración que niega el reconocimiento de derechos de los ciudadanos, entre
los cuales se encuentran, los que versan sobre prestaciones periódicas, a
través del ejercicio de la acción de restablecimiento del derecho, dentro de
los cuatro meses siguientes, contados a partir del día de la publicación,
notificación o ejecución del acto, una vez agotada la vía gubernativa
correspondiente, como lo señala el inciso segundo del artículo 136 del Decreto
01/84, subrogado por el artículo 23 del Decreto 2304/89, en razón de que el
inciso tercero demandado se refiere a las acciones que tiene la entidad que
reconozca prestaciones periódicas, no ajustadas a los ordenamientos superiores
y en general a actos que reconozcan prestaciones periódicas, que pueden
demandarse en cualquier tiempo.
De
otro lado, debe tenerse en cuenta que como entratándose de prestaciones
periódicas se configura la prescripción trienal, en relación con las mismas,
ello no obsta para que la persona a quien se le ha negado el reconocimiento de
estas pueda promover con posterioridad al vencimiento del término del ejercicio
de la acción de restablecimiento del derecho, nuevamente una reclamación de
carácter administrativo a la misma entidad oficial tendiente a obtener el
reconocimiento de su prestación periódica y obtener un pronunciamiento de la
respectiva administración, agotando la vía gubernativa para que en caso de
negativa pueda ejercer la acción correspondiente, ya que lo que prescribe en
esta materia no es el derecho sino las mesadas correspondientes en forma
trienal.
De
todo lo anterior se deduce que lo que el demandante aspira es que la norma
demandada según la cual "los actos que reconozcan prestaciones periódicas
podrán demandarse en cualquier tiempo", se extienda también para los
efectos de ejercer la acción en forma intemporal a todas las personas a quienes
se les negó el derecho reclamado que versa sobre prestaciones periódicas, lo
que no es materia de una decisión de inexequibilidad y más aún, cuando para
estas existe la acción de restablecimiento del derecho dentro de los cuatro
meses, en la forma indicada, que es la que rige en relación con todas las
personas a quienes no solamente se les ha desconocido el reconocimiento de
prestaciones periódicas, sino cualquier derecho particular, razón por la cual
considera la Corte que no se quebranta el principio de la igualdad ni ninguno
de los preceptos constitucionales invocados.
Por
lo anterior, se declarará EXEQUIBLE la norma demandada.
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución Nacional,
R E
S U E L V E:
DECLARASE
EXEQUIBLE el inciso tercero del artículo 136 del Decreto Ley 01 de l984, como
fue subrogado por el artículo 23 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989 (Código
Contencioso Administrativo), en los términos del presente fallo.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JORGE
ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
Ponente
ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
1 Régimen
Laboral Colombiano. Legis. p.121.
2 Cabanellas,
Guillermo. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. Tomo VI, pp. 385-386.
3 Ibídem,
p. 386.
4 Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia T-422 M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz y Sentencia
T-432 de junio 25 de 1992 M.P. Dr. Simón Rodríguez Rodríguez, entre otras.
5 Cfr. Corte
Constitucional -Sala Plena-. Sentencia C-0016 de enero 21 de 1993. M.P. Dr.
Ciro Angarita Barón, entre otras.
6 Corte Constitucional. Sala
de Revisión. Sentencia T-591 de diciembre 4 de 1992. M.P. Dr. Jaime Sanín
Greiffenstein.
7 Corte Constitucional
-Sala Plena-. Sentencia C-221 de mayo 29 de 1992. M.P. Dr. Alejandro  Martínez
Caballero, pp. 10-12.
8 Corte Constitucional.
Sala Sexta de Revisión. Sentencia T-432 de junio 25 de 1993. M.P. Dr. Simón
Rodríguez Rodríguez, pp. 7 a 15.
9 Cfr. Sentencia C-0016 de
enero 21 de 1993. M.P. Dr. Ciro Angarita Barón y Sentencia T-422 de junio 19 de
1992  M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, entre otras.
10 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia de noviembre 11 de 1993. M.P. Dr. Alejandro Martínez
Caballero.
11 Idem, p. 145.
12 Cfr. Corte
Constitucional.  Sentencias C-221 de 1992; C-546 y C-479 de 1992, entre otras
13 Asamblea Nacional
Constituyente.  Proyecto de Acto Reformatorio número 63.  El Trabajo como valor
fundamental.  Autores: Guillermo Perry, Horacio Serpa y Eduardo Verano.  Gaceta
Constitucional Número 23.  Marzo 19 de 1991.  Pág. 2.
14 Corte Constitucional  -Sala
Plena.  Sentencia de mayo 29 de 1992. M. P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.