T-861-99
Sentencia T-861/99
DERECHO A LA
IGUALDAD-Implica un
concepto relacional
El derecho establecido por el Constituyente
en el artículo 13 de la Carta implica, atendiendo la jurisprudencia de esta
Corte, un concepto relacional, es decir, que su aplicación supone la
comparación de por lo menos dos situaciones para determinar si, en un caso
concreto, ambas se encuentran en un mismo plano y, por ende, merecen el mismo
tratamiento o si, por el contrario, al ser distintas  un trato diferente
ameritan. La aplicación del principio de igualdad en los términos referidos,
tiene como finalidad determinar, en cada caso concreto, si existe
discriminación en relación con una de las situaciones o personas puestas en
plano de comparación, entendida la discriminación como el trato diferente a
situaciones iguales o simplemente el trato diferente que no tiene
justificación.
TEST DE IGUALDAD-Aplicación
PRIMA TECNICA-No concesión mientras se expide
reglamentación que establezca requisitos
DERECHO A LA
IGUALDAD EN PAGO DE PRIMA TECNICA-Trato diferente
DERECHO A LA
IGUALDAD EN PAGO DE PRIMA TECNICA-Origen constitucional con categoría de fundamental
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia: Expediente
T-231236.
Acción de tutela
instaurada por Marleny Acosta Ramírez y otros contra la Universidad Nacional de
Colombia.
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DÍAZ
Santafé de Bogotá D.C., veintiocho (28) de
octubre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional integrada por los Magistrados Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio
Hernández Galindo y Alvaro Tafur Galvis, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo
adoptado por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Manizales, dentro de la acción de tutela instaurada por Marleny Acosta Ramírez
y otros contra la Universidad Nacional de Colombia.
I. ANTECEDENTES.
1. Hechos.
Marleny Acosta Ramírez y otros 166
trabajadores de la Universidad Nacional de Colombia con sede en Manizales,
demandaron en acción de tutela a su empleadora porque, a su juicio, ha
vulnerado el derecho constitucional fundamental a la igualdad que les asiste,
de acuerdo con lo establecido en el artículo 13 de la Constitución Política,
pues les ha negado el reconocimiento y pago de una prima técnica que ellos
consideran haber devengado desde la expedición del decreto 1661 de 1991, esto
es, desde el 27 de junio de ese año. Por dicha razón, el 11 de diciembre de
1998 todos y cada uno de los trabajadores solicitaron por escrito a la
universidad el reconocimiento y pago aludidos en precedencia, la reglamentación
del artículo 34 del acuerdo número 67 de 1996 -que estableció la prima técnica
para los trabajadores de la universidad de cualquier nivel- y una certificación
sobre si ella había solicitado desde 1991 al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, “apropiación de partidas presupuestales para el pago de primas
técnicas”.
A tales solicitudes, la Directora Nacional
de Personal y el Jefe de la Oficina de Personal Administrativo de la
universidad respondieron que los decretos 1661 y 1624 de 1991, que establecen
la prima técnica perseguida por los trabajadores, no son aplicables a dicho
establecimiento educativo, en vista de que esa prestación fue creada para los
servidores de la Rama Ejecutiva del Poder Público y la universidad no pertenece
a ella, sino que, de conformidad con la sentencia de la Corte Constitucional
C-220 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz, ella es un ente autónomo. Además, dichas
autoridades de la universidad dijeron que la prima técnica solamente podía
reconocerse y pagarse a partir de la expedición de la reglamentación del
artículo 34 del acuerdo 67 de 1996, lo cual, hasta la fecha, aún no ha
ocurrido.
Ante esta respuesta, los trabajadores
interpusieron el recurso de reposición en busca de agotar la vía gubernativa,
pero él les fue despachado en forma desfavorable reiterando la universidad los
argumentos antes reseñados y esgrimiendo uno adicional: “que aunque en
estricto sentido jurídico contra dicho acto no son procedentes recursos por la
vía gubernativa, una vez analizados sus razonamientos, esta Dirección [la
de Personal] no los considera admisibles”.
2. Pretensiones.
Los demandantes aseguran tener derecho al
pago de la prima técnica, así como la Corte ordenó reconocérselo a los
trabajadores de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia en la
sentencia T-346 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz, pues se sienten
discriminados frente al Director Administrativo de la sede Manizales, a quien
cada mes se le paga dicha prestación con base en los decretos 1624 y 1661 de
1991, normas que, según los argumentos esgrimidos por la universidad, tampoco
deben aplicársele a este funcionario.
3. Primera instancia.
En primera instancia, el Juzgado Primero
Laboral del Circuito de Manizales concedió el amparo solicitado y ordenó al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público -también demandado- “que en un
término de diez (10) días siguientes a la notificación de esta sentencia,
apropie y transfiera a la Universidad Nacional de Colombia los fondos
requeridos para el pago de la prima técnica a los servidores públicos
vinculados a dicho establecimiento educativo en Manizales” y al Rector de
la universidad que “dentro de los diez (10) días siguientes al recibo de la
transferencia de los fondos...proceda a cumplir con la obligación que le
adscribió el decreto 1661, respecto de los titulares del derecho a prima
técnica”, por considerar que los demandantes habían sido discriminados
frente a los directivos de la universidad, a quienes se les paga la prima
técnica mensualmente de acuerdo con el decreto citado, mientras que su
reglamentación para los demás trabajadores de la universidad y, por lo tanto,
su pago, se ha prolongado injustificadamente en el tiempo.
4. Impugnación.
Tanto la universidad como el Ministerio de
Hacienda impugnaron la decisión del a quo. El ministerio hizo énfasis en
la imposibilidad de cumplir en el término de 10 días con la orden emitida por
el juez de tutela, pues las apropiaciones presupuestales, dijo, solamente
pueden hacerse por ley de la República y no por orden de las autoridades
judiciales. Además, anotó, a los funcionarios señalados en el artículo primero
del decreto 1624 de 1991, dentro de los cuales se encuentra el Director
Administrativo, se les paga la prima técnica porque esa disposición da la
viabilidad presupuestal necesaria para ello, la cual no puede extenderse a
niveles no señalados allí. Finalmente, considera el ministerio que la orden del
juez de tutela no puede vincularlo, en vista de que la universidad es un ente
autónomo que tiene personería y patrimonio propios, razón por la cual debe
asumir sus obligaciones con cargo al presupuesto que le ha sido asignado.
La universidad, por su parte, limitó su
impugnación a tres puntos:
1.
El a quo consideró el
presente caso como igual al decidido por la Corte Constitucional en la
sentencia T-346 de 1998 sin ser igual a él, en vista de que en esa situación sí
hubo discriminación de aquellos trabajadores a quienes no se les reconoció ni
pagó la prima técnica, a pesar de que habían cumplido con todos los requisitos
para ello, con el argumento simple de que no existía disponibilidad
presupuestal, mientras que a otros se les reconoció y pagó puntualmente. En
este asunto, dijo la universidad, a ningún trabajador se le ha reconocido esa
prestación porque ella no está reglamentada, de manera que, por esa falta de
reglamentación, ninguno de ellos puede haber cumplido los requisitos para obtenerla,
mientras que estos, en el caso con el que se quiere comparar el presente,
habían sido reglamentados por la UPTC.
2. A los
trabajadores de la universidad no se les pueden aplicar los decretos 1624 y
1661 de 1991, pues este último en su artículo 1, limita el derecho al pago de
la prima técnica a “los funcionarios o empleados de la Rama Ejecutiva del
Poder Público”, a la cual no pertenece la Universidad Nacional de Colombia,
de acuerdo con el artículo 67 de la Constitución Política y la ley 30 de 1992
que la erigen como ente autónomo e independiente de dicha rama.
3. El Director
Administrativo de la universidad tiene derecho al pago de la prima técnica y
ésta se le viene reconociendo mensualmente no por disposición del decreto 1661
de 1991, sino porque el artículo 1 del decreto 1624 de ese año estableció una
prima técnica especial “para empleos específicos de la rama ejecutiva, de
los organismos de control y de la Registraduría, y concretamente para los
cargos de Rectores, Vicerrectores y Directores Administrativos de Universidad”,
sin que cumplieran más requisitos que ocupar dichos cargos, de manera que no
deben acreditar condiciones relativas a experiencia, formación o evaluación de
desempeño. Por esta razón, dijo el apoderado de la universidad, no hay
discriminación cuando se le paga un emolumento a un funcionario que tiene
derecho a él y se les niega a quienes no lo tienen.
5. Segunda instancia.
La Sala Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Manizales revocó el fallo impugnado, por considerar que,
efectivamente, el a quo se equivocó al dar igual trato a dos asuntos
diferentes, haciendo énfasis en que la sentencia T-346 de 1998 protegió el
derecho a la igualdad de quienes sí eran discriminados por la razón esgrimida
por la universidad en su impugnación, consideraciones que no podían
extrapolarse al caso sub examine por no ser aplicables a él. Además,
para el ad quem, no hay discriminación de la universidad hacia los
demandantes cuando les niega una prima que reconoce a quienes ocupan cargos en
niveles diferentes de la estructura de personal, pues solamente es
discriminatorio el trato diferente a situaciones iguales o el trato diferente
injustificado, circunstancias que no ocurren en el presente caso.
II. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE.
1. El asunto.
Determinar si en el presente caso hubo
discriminación en contra de los demandantes por habérseles negado el
reconocimiento y pago de la prima técnica a la que consideran tener derecho,
teniendo en cuenta que a un funcionario de la universidad -el Director
Administrativo-, aunque de un nivel diferente al que ellos ocupan en la planta
de personal de la entidad, se le ha venido pagando mes a mes dicha prestación,
para reiterar la jurisprudencia de la Corte en relación con el derecho
reconocido en el artículo 13 de la Constitución Política.
2. La
jurisprudencia constitucional en relación con el derecho a la igualdad[1].
Como acertadamente lo sostuvo el ad quem
en su decisión, invocando la jurisprudencia de esta Corte, el derecho
establecido por el Constituyente en el artículo 13 de la Carta implica un
concepto relacional, es decir, que su aplicación supone la comparación de por
lo menos dos situaciones para determinar si, en un caso concreto, ambas se
encuentran en un mismo plano y, por ende, merecen el mismo tratamiento o si,
por el contrario, al ser distintas  un trato diferente ameritan.
La aplicación del principio de igualdad en
los términos referidos, tiene como finalidad determinar, en cada caso concreto,
si existe discriminación en relación con una de las situaciones o personas
puestas en plano de comparación, entendida la discriminación como el trato
diferente a situaciones iguales o simplemente el trato diferente que no tiene
justificación.
Así, no basta con establecer que hay
diferencia en la consideración que las autoridades de la República dan a una
persona o situación, sino que, además de eso, quien practica el test de
igualdad debe determinar claramente las razones a que obedece esa diferencia y
si se justifica o no a la luz del Preámbulo y del artículo 13 de la
Constitución. En cuanto corresponde al juez de tutela, si encuentra que el
tratamiento diferente dado a una persona en una determinada situación carece de
respaldo constitucional, deberá poner fin a la discriminación que de tal
circunstancia se deriva adoptando las medidas inmediatas que la Constitución y
la ley le permiten, siempre y cuando esa protección no esté reservada a otra
autoridad de carácter judicial, es decir, que el derecho vulnerado en este
caso, el derecho a la igualdad, no tenga otro mecanismo de defensa judicial o
éste no sea tan eficaz como la tutela para ampararlo, situación en la cual debe
considerar la posibilidad de aplicarla como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable.
3. El asunto
objeto de revisión.
Los demandantes consideran que deben estar
en uno de los extremos del test de igualdad que debe hacerse en este caso,
frente al Director Administrativo de la universidad, sede Manizales, a quien
mensualmente se le viene cancelando la prima técnica que ellos persiguen y con
quien se comparan.
Para la Sala es evidente la diferencia que
existe entre una y otra situación, pues la prima técnica que se le paga
mensualmente al Director Administrativo se deriva, como lo sostuvo la
universidad en sus diferentes intervenciones dentro del proceso, del artículo
primero del decreto 1624 de 1991 que, al adicionar el decreto 1016 del mismo
año, benefició con dicha prestación a algunos funcionarios pertenecientes a la
Rama Ejecutiva del Poder Público y a otros extraños a ella, tales como “los
Rectores de Universidad, Vicerrectores o Directores Administrativos de
Universidad” (literal a). De manera que, actualmente y teniendo en cuenta
que los rectores y vicerrectores tienen un régimen de prestaciones laborales
especial, en la Universidad Nacional de Colombia solamente reciben prima
técnica, según la información suministrada por el apoderado y el rector de la
institución, sendos directores administrativos de las sedes Medellín, Manizales
y Palmira.
Los cargos que ocupan actualmente los
demandantes, en cambio, no fueron señalados por el legislador como remunerados
con la prima técnica a que se ha hecho referencia, pues están sometidos al
régimen de personal administrativo dispuesto por el Consejo Superior
Universitario de la Universidad Nacional de Colombia, mediante acuerdo 67 de
1996, en cuyo artículo 34 se dispone:
“Prima
técnica. La universidad otorgará Prima Técnica a funcionarios de cualquier
nivel, con sujeción a las disponibilidades presupuestales y condicionada a los
méritos académicos, la experiencia calificada y la evaluación del desempeño,
según el procedimiento que determine el reglamento. Esta prima no constituye
factor salarial ni prestacional”.
De manera que, mientras no se expida la
reglamentación que permita establecer qué requisitos deben cumplir los
trabajadores para acceder a la prima técnica, como lo hacen los decretos 1624 y
1661 de 1991 para el Director Administrativo, ella no puede concedérseles y,
hasta aquí, legalmente tiene razón la universidad demandada.
Sin embargo, ¿cómo se explica que a un
asesor de la universidad que también se encuentra sometido al régimen del
acuerdo 67 que no ha sido reglamentado en la parte de la prima técnica, se le
haya pagado este emolumento?
En efecto, a folios 7 y 8 del segundo
cuaderno del expediente aparece una fotocopia simple de una certificación
expedida el 21 de julio de 1997 por la Directora de Asuntos de Personal
Administrativo de la Universidad Nacional de Colombia, aportada por el
apoderado de los demandantes, donde consta que “el doctor Luis Augusto
Posada Villa, identificado con la cédula de ciudadanía No. 4’326.866 expedida
en Manizales, laboró en esta institución docente a partir del 20 de abril de
1993 hasta el 03 de marzo de 1997”; que a la fecha de retiro desempeñaba el
cargo de Asesor 10205 LNR en la oficina jurídica y que se le pagó una prima
técnica equivalente a 596.916,oo pesos durante los meses de junio a diciembre
de 1996, enero y febrero de 1997.
El cargo de asesor no tiene prima técnica
asignada por ninguna norma especial, de manera que él también se encuentra
sometido, en esta parte, al jamás reglamentado artículo 34 del acuerdo 67 de
1996. Entonces, ¿por qué no es posible reconocerles tal derecho a los
demandantes si ya antes se había hecho a pesar de la falta de reglamentación?
La Sala encuentra aquí un trato diferente que no tiene justificación, pues el
caso del asesor es exactamente igual al de los que componen el grupo de
choferes, secretarias, ayudantes, aseadoras y demás demandantes en la presente
acción de tutela, si no en el nivel de la planta de personal que ocupan, sí en
cuanto al régimen legal aplicable para efectos de reconocimiento de la prima
técnica. Ese trato diferente deriva en discriminatorio, de conformidad con lo
expuesto en el numeral tercero de estas consideraciones, pues consta en el
expediente que alguien que ocupó el cargo recibió la prima durante varios
meses, no obstante la falta de señalamiento de los factores y requisitos que
daban lugar a ello. ¿Cómo se le liquidó? Solo la universidad lo sabe.
Establecida claramente la discriminación en
el presente caso, falta determinar si los peticionarios cuentan con otro
mecanismo de defensa judicial que les permita conseguir una protección efectiva
para su derecho a la igualdad. Para ello, es necesario acudir a las
consideraciones hechas por esta misma Sala de Revisión en la sentencia T-346 de
1998, pues son aplicables al asunto de la referencia, en tanto que si bien el
derecho al reconocimiento y pago de la prima técnica es de origen legal, “el
derecho de todos sus titulares a ser tratados de forma igual en la cancelación
de la obligación, es de origen constitucional y tiene la categoría de
fundamental”.
Así, como también sucedió en la sentencia
que ahora se reitera, la universidad no negó las solicitudes por medio de un
acto que pudiera ser atacado ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, pues fue ella misma la que sostuvo que la negativa, “en
estricto sentido jurídico”, no admitía los recursos de la vía gubernativa,
con lo cual estaba afirmando, ni más ni menos, que no se trataba de un acto
administrativo. Esto demuestra suficientemente que la presente tutela no solo
es procedente, sino que es procedente como mecanismo único y definitivo de
protección del derecho inculcado, que no como un simple mecanismo transitorio,
pues el derecho invocado solamente podría ser protegido a través de las
acciones contencioso administrativas, si apareciera vulnerado en un acto
administrativo apto para ser controlado por dicha jurisdicción.
En síntesis, se revocará la sentencia de
segunda instancia y se confirmará solamente el numeral primero de la sentencia
del a quo, pues éste, aunque tuteló el derecho a la igualdad de los
demandantes, encontró discriminación donde realmente no existía, ya que su caso
no se encontraba en igualdad de condiciones frente a la situación del Director
Administrativo de la universidad, como se demostró en precedencia, sino en
relación con el asesor, circunstancia que ni el a quo ni el ad quem analizaron
en sus pronunciamientos.
Para proteger el derecho invocado y
extinguir la discriminación de que han sido objeto los demandantes, se ordenará
a la Universidad Nacional de Colombia que estudie las solicitudes de
reconocimiento y pago de la prima técnica por ellos elevadas, a la luz de los
mismos criterios que tuvo para reconocérsela a quien fuera Asesor 10205 LNR
desde el 1 de junio de 1996 hasta el 3 de marzo de 1997, y expida los
correspondientes actos administrativos reconociendo o negando tal prestación económica,
en el término de veinte días calendario contados a partir de la notificación de
la presente providencia. El pago de la prima técnica a quienes tengan derecho
se hará previa disponibilidad presupuestal[2]
que deberá seguir el trámite señalado en las normas presupuestales pertinentes,
teniendo en cuenta que las sumas deben ser actualizadas si no fueron canceladas
oportunamente[3].
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, La Sala Cuarta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. REVOCAR la sentencia
expedida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Manizales, el 17 de junio de 1999, y, en su lugar, confirmar el numeral
primero de la parte resolutiva de la sentencia expedida por el Juzgado Primero
Laboral del Circuito de Manizales, el 11 de mayo de 1999, pero única y
exclusivamente por las razones consignadas en la parte motiva de esta
providencia.
Segundo. ORDENAR a la Universidad
Nacional de Colombia que, dentro de los veinte días calendario siguientes a
la notificación de esta providencia, estudie las solicitudes de reconocimiento
y pago de la prima técnica elevadas por los demandantes, a la luz de los mismos
criterios que tuvo para reconocérsela a quien fuera Asesor 10205 LNR en la
Oficina Jurídica, desde el 1 de junio de 1996 hasta el 3 de marzo de 1997, y
expida los correspondientes actos administrativos reconociendo o negando tal
prestación económica.
Tercero. Por Secretaría, líbrese la
comunicación prevista en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ     JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado ponente                         Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS  MARTHA V. SÁCHICA DE
MONCALEANO
Magistrado                             Secretaria
General
[1] Cfr., entre otras, las sentencias SU-086, T-012, 178,
307 y 394 de 1999.
[2] Sentencia C-018 de 1996, M.P. Hernando Herrera
Vergara.
[3] Corte Constitucional, sentencias SU-400 y SU-448 de
1996; T-499 de 1997; T-435, 609, y 780 de 1998; T-006, 039, 072 y 348 de 1999.