T-983-00
Sentencia T-983/00
Sentencia T-983/00
ESPACIO PUBLICO-Presupuesto necesario para reubicación de
vendedores ambulantes
DERECHO AL
TRABAJO-Ejercicio del
comercio informal
PRINCIPIO DE LA
CONFIANZA LEGITIMA-Alcance
VENDEDOR
ESTACIONARIO-Protección y
reubicación
Referencia:
expedientes  T-243622,  T-243634, T-244494, T-244860, T-244916, T-248837,
T-248839, T-248887, T-252750, T-252767 y T-255101.
Acción de tutela
instaurada por Beatríz Mantilla, Rosa Blanca Flórez Luis Eduardo Gómez Rocha,
Leonte Peña Rodríguez, Luz Amanda Figueroa Espinosa, José Santiago Ávila
García, María Etelvina Ramírez Hernández, María Herminda García de López, Jaime
Beltrán Nieto, Leonidas López Higuera y Emelina Mateus de Robles contra la
Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá D.C., y las alcaldías menores de La
Candelaria, Fontibón, Santafé y Chapinero.
Magistrado Ponente:
Dr. JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO
Santa Fe de Bogotá D.C., primero (1) de agosto
de dos mil (2000).
La Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la
Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
que pone fin al proceso de revisión de los
fallos dictados por los Juzgados 7° Civil Municipal, 30 y 49 Penal del
Circuito, 15 Civil del Circuito todos de Bogotá; la Sala Civil del Tribunal
Superior de Santa Fe de Bogotá y la Sección Primera y la Segunda del Tribunal
Contencioso Administrativo de Cundinamarca, a propósito de las acciones de
tutela instauradas por Beatríz Mantilla, Rosa Blanca Flórez, Luis Eduardo Gómez
Rocha, Leonte Peña Rodríguez, Luz Amanda Figueroa Espinosa, José Santiago Ávila
García, María Etelvina Ramírez Hernández, María Herminda García de López, Jaime
Beltrán Nieto, Leonidas López Higuera y Emelina Mateus de Robles contra la
Alcaldía Mayor de Santafé D.C., Localidad Tercera, y las alcaldías menores de
La Candelaria, Fontibón y Chapinero.
I. ANTECEDENTES
Las personas
naturales mencionadas instauraron acciones de tutela por la posible violación
de sus derechos fundamentales a la vida, al trabajo y al debido proceso. Ellas
se encontraban ubicadas en diferentes zonas de la ciudad, en calidad de
vendedores estacionarios, en puestos de los cuales fueron desalojados, con
miras a la recuperación del espacio público, pero sin haber sido adecuadamente
notificadas ni haber gozado de reales posibilidades de defensa.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
La recuperación del espacio público no
puede hacerse vulnerando el debido proceso. Requisito necesario es la reubicación
de las personas afectadas para no desconocer el derecho al trabajo
La Corte reitera una vez más su
jurisprudencia según la cual, previamente a cualquier desalojo para recuperar
el espacio público, es necesario adelantar un trámite administrativo en cuyo
desarrollo se respeten las garantías procesales, en especial el derecho de
defensa, y se permita a las personas afectadas seguir trabajando, mediante su
reubicación en condiciones dignas. Si tal procedimiento se omite, la autoridad
incurre en vía de hecho tutelable, pues desconoce el derecho fundamental
previsto en el artículo 29 de la Carta, a cuyo tenor el debido proceso debe
estar presente no sólo en los trámites judiciales sino en todas las actuaciones
administrativas.
En efecto, al respecto la jurisprudencia ha
sostenido :
"a)
Como ya se dijo, la defensa del espacio público es un deber constitucionalmente
exigible, por lo cual las autoridades administrativas y judiciales deben
ordenar su vigilancia y protección.
“b)
Quienes ejercen el comercio informal hacen uso de su derecho al trabajo, el
cual también goza de protección constitucional. Claro que la actividad de los
vendedores informales coloca en conflicto el deber de preservar el espacio
público y el derecho al trabajo; y, hay algo muy importante, en algunas
oportunidades se agregó que también habría que tener en cuenta la obligación
estatal de “propiciar  la ubicación laboral de las personas en edad de
trabajar”, (Sentencias T-225 de 1992 M.P. Jaime Sanín Greiffenstein y T-578 de
1994 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.)
“c)
Pese a que, el interés general de preservar el espacio público prima sobre el
interés particular de los vendedores ambulantes y estacionarios, es necesario,
según la jurisprudencia, conciliar proporcional y armoniosamente los derechos y
deberes en conflicto. Por consiguiente, el desalojo del espacio público está
permitido constitucionalmente, siempre y cuando exista un proceso judicial o
policivo que lo autorice, con el cumplimiento de las reglas del debido proceso
previo al desalojo y que se dispongan políticas que garanticen que los
“ocupantes no queden desamparados porque estamos en un Estado Social de
Derecho” (Sentencia T-396 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell).
“d)
De ahí que las personas que usan el espacio público para fines de trabajo
pueden obtener la protección, a través de la acción de tutela, siempre y cuando
se encuentren amparados por el principio de la confianza legítima con las
condiciones que la jurisprudencia ha indicado. Es así como los comerciantes
informales pueden invocar el aludido principio de confianza legítima, si
demuestran que las actuaciones u omisiones de la administración anteriores a la
orden de desocupar, les permitía concluir que su conducta era jurídicamente
aceptada, por lo que esas personas tenían certeza de que “la administración no
va a exigirle más de lo que estrictamente sea necesario para la realización de
los fines públicos que en cada caso concreto persiga” (Sentencia T-617 de 1995
M.P. Alejandro Martínez Caballero).
“Dentro
de este contexto, constituyen pruebas de la buena fe de los vendedores
ambulantes: las licencias, permisos concedidos por la administración
(sentencias T-160 de 1996 M.P. Fabio Morón Díaz, T-550 de 1998 M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa y T-778 de 1998 M.P. Alfredo Beltrán Sierra), promesas incumplidas
(sentencia T-617 de 1995), tolerancia y permisión del uso del espacio público
por parte de la propia administración (sentencia T-396 de 1997 M.P. Antonio
Barrera Carbonell y T-438 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero). Como
corolario de lo anterior se tiene que los actos y hechos administrativos que
autorizan el ejercicio del comercio informal no pueden ser revocados
unilateralmente por la administración, sin que se cumplan con los
procedimientos dispuestos en la ley.”. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia SU-360 de 1.999. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero).
De la jurisprudencia transcrita se advierte
que  como derivación del principio de la buena fe, la Corte ha construido el
concepto de confianza legítima, en virtud del cual si una persona que
desarrolla o ha desarrollado la actividad con un permiso otorgado por la
respectiva autoridad, cumple debidamente con la normatividad impuesta, o actúa
confiando en los precedentes sentados por la propia Administración, mal podría
ser desalojada de la noche a la mañana, sin que se estudiara la posibilidad de
reubicarla o de brindarle otras oportunidades para seguir laborando, menos
todavía si en su caso no se ha seguido un trámite mínimo que le haya
garantizado debido proceso y posibilidades ciertas de defensa.
Lo  sucedido  en  los  casos  a  los que se
refieren los expedientes T-252767, T-244494, T-252750, T-248837, T-244916, T-248887,
T-243634, T-255101, T-243622 y T-244860, es una muestra de lo anterior, por lo
siguiente:
En decisiones adoptadas por las alcaldías
de Santafé -Localidad Tercera-, la Candelaria y Chapinero, previo un breve
procedimiento policivo, los demandantes fueron declarados contraventores del
espacio público y se dispuso el levantamiento de las casetas en las que
laboraban, y el desplazamiento de sus sitios de trabajo.
Sin embargo, como surge del material
probatorio que aparece en cada uno de tales expedientes, ninguno de los
accionantes tuvo la oportunidad de defensa en el curso de la actuación
administrativa, no existió audiencia alguna y se desconoció el deber de
notificarles acerca del procedimiento que se iniciaba en su contra.
Previamente al desalojo para recuperar el
espacio público, ha dicho la jurisprudencia de esta Corporación, es necesario
adelantar “un trámite administrativo claro, sujeto a reglas previas y
comunicadas a los posibles  afectados, en cuyo curso estos puedan hacer
exposición de sus razones y circunstancias. Si tal procedimiento se omite, la
autoridad incurre en vía de hecho tutelable, pues desconoce el derecho
fundamental previsto en el artículo 29 de la Carta, a cuyo tenor debe estar
presente, no sólo en  los trámites judiciales sino en todas las actuaciones
administrativas” (T-020 de 2000 M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
De la
información obrante en los expedientes relacionados y allegada por las partes
accionadas, no se desprende que dentro del proceso de desalojo de los
vendedores demandantes, se haya llevado a cabo algún estudio previo de
reubicación ni se haya tenido en cuenta la crítica situación que pudo generarse
para muchas familias que derivaban su sustento de la venta informal de sus
productos, y ni siquiera se consideró lo referente a los menores hijos de las
personas desalojadas ni lo relativo a las personas de la tercera edad.
Se ha incurrido entonces en los casos
mencionados, aparte de la ya expuesta transgresión al debido proceso, en una
clara vulneración del derecho al trabajo, y se ha desconocido abiertamente el
precepto del artículo 54 de la Carta, que consagra como una obligación del
Estado la de propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de
trabajar.
Si los trabajadores en mención ya fueron
desalojados sin previa reubicación, y desplazados del sitio en que actuaban, en
ejercicio de la confianza legítima, es preciso ordenar que sean reubicados de
inmediato de modo que les sea posible trabajar con dignidad, en un sitio
adecuado para ese fin, todo ello bajo la vigilancia del juez de primer grado.
La situación que se plantea dentro del
expediente T-248839, no es de competencia del juez constitucional, en tanto la
discusión se contrae, de conformidad con los elementos que pudieron allegarse
al expediente, al desalojo de una persona de un predio, al parecer de
naturaleza privada, no estando de por medio por lo tanto, el espacio público y
el derecho al trabajo, cuya protección en esa medida, sí ha sido defendida en
sede constitucional. Se confirmará el fallo de instancia, en donde se negó la
tutela interpuesta por María Etelvina Ramírez Hernández, al considerar que sus
pretensiones deben ser puestas en conocimiento del juez ordinario competente
La Corte negará las tutelas en lo referente
a indemnización de perjuicios, solicitada por varios de los accionantes, pues
lo pertinente debe ser resuelto por los jueces ordinarios.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR las decisiones proferidas por la Sala Civil
del Tribunal Superior de Bogotá el 30 de julio de 1999 (Expediente T-243622);
por la Sección  Segunda  del Tribunal Contencioso Administrativo de
Cundinamarca los  días  9,  11,  26,  30  de  agosto  y  2 de septiembre de
1999 (expedientes T-244494,  T-244860,  T-448837,  T-248887,  T-252750 y  T-252767);
por el Juzgado  49 Penal del Circuito de Bogotá el 30 de julio de 1999
(Expediente T-244916), por medio de las cuales negó las respectivas
tutelas, y en consecuencia proteger los derechos de los accionantes al trabajo,
al debido proceso, a la buena fe y al trato administrativo derivado de la
confianza legítima.
Segundo. ORDENAR a la Alcaldía Menor de Santa Fe, Localidad
Tercera, de esta ciudad, que, dentro del término de las cuarenta y ocho (48)
horas siguientes a la notificación de la presente providencia, reubique a
Beatríz Mantilla, Luis Eduardo Gómez Rocha, Leonte Peña Rodríguez, Luz Amanda
Figueroa Espinosa, José Antonio Ávila García, María Herminda García de López,
Jaime Beltrán Nieto y Leonidas López Aguilera, en un lugar apto para el
ejercicio de su actividad de comercio informal en condiciones dignas, cuando
menos iguales a las que existían antes de expedida la Resolución 067 de 1998,
por medio de la cual fueron desalojados, acto que queda sin efectos.
Tercero. REVOCAR el fallo proferido por el Juzgado Treinta
Penal del Circuito de Bogotá el 21 de junio de 1999 (Expediente T-243634),
y, en su lugar, tutelar los derechos al trabajo, al debido proceso, a la buena
fe y al trato administrativo derivado de la confianza legítima de Rosa Blanca
Flórez.
Cuarto. ORDENAR a la Alcaldía Menor de Chapinero que, dentro del
término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la
presente providencia, reubique a Rosa Blanca Flórez en un lugar apto para el
ejercicio de su actividad de comercio informal en condiciones dignas, cuando
menos iguales a las que existían antes de expedida la resolución por medio de
la cual fue desalojada.
Quinto. REVOCAR
el fallo proferido por el Juzgado Séptimo Civil Municipal el 10 de septiembre
de 1999 (Expediente T-255101), y, en su lugar, tutelar los derechos al trabajo,
al debido proceso, a la buena fe y al trato administrativo derivado de la
confianza legítima de Emelina Mateus de Robles.
Sexto. ORDENAR a
la Alcaldía Menor de la Candelaria que, dentro del término de las cuarenta y
ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia,
reubique a Emelina Mateus de Robles en un lugar apto para el ejercicio de su
actividad de comercio informal en condiciones dignas, cuando menos iguales a
las que existían antes de expedida la Resolución 018 de 1997, por medio de la
cual fue desalojada.
Séptimo.
CONFIRMAR la sentencia proferida 6 de agosto de 1999, por el Juzgado 15 Civil
del Circuito de Bogotá (Expediente T-248839), por las consideraciones
expuestas.
Por Secretaría General, LÍBRESE la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO                                             FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General