C-108-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-108/02
COSA JUZGADA
RELATIVA-Estudio si cargos
analizados son los mismos
COSA JUZGADA
RELATIVA-Problema
constitucional idéntico a pesar de diferencias formales
COSA JUZGADA
RELATIVA-Restricción al
cargo o problema estudiado
Cuando la Corte restringe el alcance de
la cosa juzgada en una sentencia al cargo o problema estudiado, es claro que
esa limitación hace referencia al asunto materialmente debatido, más que a las
normas formalmente invocadas por los actores. Una interpretación diversa
permitiría que los ciudadanos formularan el mismo ataque contra una disposición
que ya fue declarada exequible,  siempre y cuando tuvieran la habilidad de
encubrir el mismo cargo con una distinta envoltura formal. Esa situación no
sólo introduciría una enorme inseguridad jurídica sino que, además, vulneraría
el perentorio mandato del artículo 243 superior, según el cual, los fallos que
“la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa
juzgada constitucional”.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Supresión, disolución y liquidación de
organismos administrativos nacionales
Referencia:
expediente D-3650
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 52 de la ley 489 de 1998 “Por la
cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades
del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales
para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del
artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.”.
Demandante: Humberto
Pulido Mila
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D.C., veinte
(20) de febrero de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Humberto Pulido Mila
presenta demanda contra el artículo 52 de la ley 489 de 1998. Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, entra la
Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA
DEMANDADA
A continuación se
transcribe el texto de la norma acusada, de acuerdo a su publicación  en el
Diario Oficial No. 43458 del 29 de diciembre de 1998:
LEY NÚMERO 489 DE 1998
(diciembre 29)
Por la cual se dictan normas sobre la
organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden
las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las
atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
CAPITULO XI
Creación, fusión, supresión y reestructuración
de organismos y
entidades (…)
Art. 52.-  De la supresión, disolución y
liquidación de entidades u organismos administrativos nacionales. El Presidente de la República podrá
suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades y
organismos administrativos del orden nacional previstos en el artículo 38 de la
presente ley cuando:
1. Los objetivos señalados al organismo o
entidad en el acto de creación hayan perdido su razón de ser.
2. Los objetivos y funciones a cargo de la
entidad sean transferidos a otros organismos nacionales o a las entidades del
orden territorial.
3. Las evaluaciones de la gestión
administrativa, efectuadas por el Gobierno Nacional, aconsejen su supresión o
la transferencia de funciones a otra entidad.
4. Así se concluya por la utilización de los
indicadores de gestión y de eficiencia que emplean los organismos de control y
los resultados por ellos obtenidos cada año, luego de realizar el examen de
eficiencia y eficacia de las entidades en la administración de los recursos
públicos, determinada la evaluación de sus procesos administrativos, la
utilización de indicadores de rentabilidad pública y desempeño y la
identificación de la distribución del excedente que éstas producen, así como de
los beneficiarios de su actividad o el examen de los resultados para establecer
en qué medida se logran  sus objetivos y cumplen los planes, programas y
proyectos adoptados por la administración en un período determinado.
5. Exista
duplicidad de objetivos y/o de funciones esenciales con otra u otras entidades.
6. Siempre que
como consecuencia de la descentralización o desconcentración de un servicio la
entidad pierda la respectiva competencia.
Parágrafo 1.- El
acto que ordene la supresión, disolución y liquidación, dispondrá sobre la
subrogación de obligaciones y derechos de los organismos o entidades suprimidas
o disueltas, la titularidad y destinación de bienes o rentas, los ajustes
presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la liquidación y, de
conformidad con las normas que rigen la materia, la situación de los servidores
públicos.
Parágrafo 2.-
Tratándose de entidades sometidas al régimen societario, la liquidación se
regirá por las normas del Código de Comercio en cuanto fueren compatibles con
la naturaleza de la entidad cuya liquidación se realiza.(…)”.
III. LA DEMANDA
En criterio del actor, la disposición acusada viola los numerales 7
y 10 del artículo 150 de la Carta, así como los artículos 113, 114 y 189
numeral 15.
En primer lugar, el demandante aclara que el artículo 52 de la Ley
489 de 1998 no quedó sujeto al contenido del artículo 120 de esta ley, y por lo
tanto, una vez declarado inexequible el artículo 120 por la sentencia C-720 de
1999, el artículo aquí demandado continúa vigente y sigue afectando principios
vitales para la democracia, como el de la separación de poderes. El actor cita
varias sentencias de la Corte Constitucional referentes a las facultades
extraordinarias con las que el Congreso puede revestir al presidente de la
República, su alcance y límites, para concluir que la norma demandada no se
ajusta al ordenamiento constitucional, por cuanto no respeta los criterios
establecidos para el ejercicio de tales facultades, y por tanto desborda lo
establecido en la Constitución.
Según su
parecer, el Congreso no puede desprenderse ni delegar indefinidamente en el
Ejecutivo  la competencia constitucional que le fue conferida para disolver,
fusionar o liquidar entidades. Pero precisamente  eso es lo que hace la norma
acusada, al trasladar esa competencia al Gobierno. Según sus palabras:
“El artículo 113
separa los poderes, correspondiéndole al legislativo, según el artículo 114, el
de hacer las leyes y conforme al 150 ejercer entre otras funciones de crear,
suprimir o fusionar entidades nacionales que le es permitido delegar pro
tempore, como lo dispone el numeral 10 del Artículo 150 de la Constitución.
El ejecutivo sin
las facultades extraordinarias que le confiere el congreso conforme al numeral
10 del artículo 150, no le está permitido realizar las disposiciones contenidas
en el numeral 15 del artículo 189 y al Congreso no le está permitido delegar en
forma permanente e indefinida la facultad prevista en el numeral 7º del
artículo 150.
Con el artículo
52 de la Ley 489/98, el Congreso está facultando en forma permanente e
indefinida al ejecutivo para que suprima o fusione entidades del orden
nacional.”
Por todo lo
anterior, el actor solicita a la Corte que declare inexequible el artículo 52
de la ley 489 de 1998, y que como consecuencia de esa decisión, prive de efecto
a las disposiciones que se hayan proferido con base en esa norma.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención
del Ministerio de Justicia y del Derecho
El ciudadano
Hernando Trujillo Polanco, actuando como apoderado del Ministerio de Justicia y
del Derecho, interviene con el fin de justificar la constitucionalidad de la
norma acusada.
Considera el
interviniente que el artículo 52 de la ley 489 de 1998 ya fue objeto de
pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional, que declaró su
inexequibilidad, mediante la sentencia C-702 de 1999. Por ello, según su
parecer, ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, y la Corte
deberá estarse a lo resuelto en la mencionada providencia, pues en dicha
oportunidad los cargos se relacionaban con la supuesta inconstitucionalidad de
la norma, por cuanto el Congreso debería revestir al Presidente de la República
de precisas facultades para que éste pudiera disponer la fusión, liquidación o
supresión de entidades y organismos del orden nacional. Cita entonces apartes
de la sentencia mencionada y concluye que el asunto ya ha sido definido por la
Corte, que declaró la constitucionalidad de esa disposición.
2. Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
La ciudadana Ivonne
Edith Gallardo Gómez, actuando como apoderada del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, interviene en este proceso, con el fin de defender la
constitucionalidad de la norma acusada.
Luego de realizar
algunas consideraciones sobre la importancia de la división de poderes dentro
de un Estado de derecho, y sobre las facultades extraordinarias dadas por el
Congreso al Presidente de la República, la interviniente señala que los
planteamientos del actor no deben ser de recibo, pues la norma bajo examen no
hace referencia a la asignación de facultades extraordinarias al Gobierno
Nacional, para ejercer una facultad prevista en el numeral 7 del artículo 150,
pues se trata del ejercicio de un sistema de competencias concurrentes, sobre
el cual la Corte Constitucional ya se ha manifestado.
Para la ciudadana es
entonces evidente que las atribuciones que la Constitución otorga al Gobierno
Nacional en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Carta, deben
desarrollarse conforme a los principios y reglas que trace el legislador, sin
que se trate  del ejercicio de facultades extraordinarias. Además, según su
parecer, esas disposiciones constitucionales limitan también al legislador,
quien sólo puede fijar criterios y reglas generales respecto a la modificación
de las entidades y organismos administrativos. En ese orden de ideas, la
interviniente concluye que el artículo demandado no está relacionado con el
ejercicio de facultades extraordinarias sino que trata “del ejercicio de la
potestad reglamentaria prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la
Constitución Política y en virtud de la cual aplica los numerales 15 y 16
ibídem, ya que ellos requieren para su ejercicio la existencia de una ley que
le señale los parámetros o lineamientos en virtud de los cuales se mueve”.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El señor Procurador
General de la Nación, en concepto No. 2674, recibido el 27 de septiembre del
año en curso, intervino en este proceso para solicitar a la Corte que declare
exequible la norma de la referencia.
En primer lugar, el
Ministerio Público aclara que la sentencia C-702 de 1999, que declaró exequible
el artículo demandado, se ocupó de estudiar un cargo diverso al que ahora se
presenta. En aquella ocasión, el actor alegó que la norma vulneraba el
principio de separación de poderes (artículo 113 C.P.) y los artículos 150
numeral 7° y 189 numerales 15 y 16 de la Constitución, por entregarle al
ejecutivo competencias ordinarias del Congreso en materia de estructura de la
administración nacional. Consideró entonces la Corte que con la norma acusada
el legislador previó los principios y orientaciones generales que el ejecutivo
debe seguir para la supresión, disolución y liquidación de entidades u
organismos administrativos nacionales, asunto diferente a lo expuesto por el
actor en la presente ocasión, pues la actual demanda argumenta que la norma
impugnada contiene una delegación indebida de facultades extraordinarias, ya
que éstas son, por su naturaleza, excepcionales y temporales, mientras que la
norma acusada confiere unas facultades legislativas permanentes al Gobierno. La
Vista Fiscal concluye entonces que sobre este cargo ha de pronunciarse la Corte
Constitucional.
El Procurador
precisa entonces que el artículo 150 de la Carta ha dispuesto reglas y
procedimientos para que el Congreso cumpla su función legislativa ordinaria, lo
cual impide que pueda desprenderse de ella, salvo que sea autorizado por la
Constitución, y con el cumplimiento de unos requisitos especiales. De otro
lado, según su parecer, existen también competencias conjuntas entre el
Legislador y el Gobierno, que se desarrollan de acuerdo con las reglas establecidas
por la Constitución. Por ello, según su parecer, la cuestión a determinar es si
el asunto de que trata la norma acusada es de aquellos que compete regular
exclusivamente al Congreso de la República, o es de aquellos cuya competencia
se ejerce en forma concurrente entre el legislador y el Ejecutivo.
Según la Vista
Fiscal, la norma acusada se relaciona con la determinación de la estructura de
la administración pública, asunto frente al que el Constituyente concedió una
competencia concurrente al Congreso y al Presidente de la República, de acuerdo
con lo establecido en los artículos 150 numeral 7° y 189 numerales 15 y 16 de
la Constitución. Esas normas, agrega el Ministerio Público, establecen que el
Legislador tiene la competencia exclusiva para determinar la estructura de la
administración creando Ministerios, Superintendencias, establecimientos
públicos, etc., y señalando sus objetivos y estructura orgánica, pero no así,
para suprimir, modificar, fusionar, disolver y liquidar estas entidades, pues
dicha competencia es compartida con el Presidente de la República, previo
señalamiento legislativo de los principios y reglas generales que ha de
observar el Gobierno en la ejecución de dicha función. Según su criterio, la
Ley 489 de 1998 precisamente desarrolla esas competencias concurrentes pues
señala al Presidente las condiciones para suprimir o disponer la disolución y
liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional.
El Procurador
concluye entonces que el actor incurre en un error al fundamentar su demanda,
pues la función conferida por el Legislador al Presidente de la República no es
exclusiva de aquél, y por ello no se trata de la atribución de facultades
extraordinarias. Según su criterio, el Presidente está ejerciendo las funciones
contempladas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución,
dentro de los parámetros dados por el Legislador. Para el Procurador no existe
entonces ninguna delegación de competencias legislativas, pues esta función es
propia al Gobierno por atribución constitucional. Por lo anteriormente
expresado, para la Vista Fiscal no es de recibo el argumento del demandante
acerca de la limitación temporal de las facultades extraordinarias, pues en
este caso el Presidente se encuentra ejerciendo funciones que le corresponden,
y por tanto no requiere que el Congreso lo habilite extraordinariamente.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1- La Corte
Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, en virtud del
artículo 241-4 de la Carta, pues la norma acusada hace parte de una ley de la
República
Un problema
procesal previo: ¿Existe o no cosa juzgada constitucional?
2- Uno de los
intervinientes considera que en el presente caso ha operado la cosa juzgada
constitucional, pues la sentencia C-702 de 1999 ya declaró la exequibilidad de
la disposición acusada. Por el contrario, según la Procuraduría, no existe cosa
juzgada y procede un pronunciamiento de fondo, por cuanto el cargo formulado en
la presente demanda es distinto al asunto debatido en la sentencia citada. El
primer asunto que la Corte debe entonces analizar es si ha operado o no la cosa
juzgada constitucional, para lo cual esta Corporación comenzará por determinar
el alcance que tuvo la referida sentencia C-702 de 1999.
3- La sentencia
C-702 de 1999 declaró, en el numeral quinto de su parte resolutiva, la
exequibilidad del artículo 52 de la Ley 489 de 1998, pero precisó que esa
decisión se hacía por las razones en ella estudiadas. De otro lado, la parte
motiva correspondiente al estudio de ese artículo 52 indicó “que en cuanto a
la acusación examinada”, ese precepto, y otros, eran exequibles.
Conforme a lo
anterior, la sentencia C-702 de 1999 declaró la exequibilidad del artículo 52
de la Ley 489 de 1998, que es la disposición demandada en la presente
oportunidad, pero limitó la cosa juzgada constitucional a los cargos
estudiados. Por consiguiente, la obvia pregunta que surge es si las acusaciones
analizadas por la Corte en esa ocasión son las mismas que han sido planteadas
por la presente demanda. Entra pues la Corte a examinar ese interrogante.
4- El cargo
presentado en el expediente D-2296, que daría lugar a la sentencia C-702 de
1999, fue resumido por la Corte en los siguientes términos:
“El actor afirma que los artículos 51 a 55 son inconstitucionales,
por desconocer las facultades que la Carta confiere al Congreso de acuerdo al
numeral 7º. del artículo 150, en tanto radican en cabeza del Presidente de la
República competencias para disponer la fusión de entidades y organismos del
orden nacional y para liquidarlos o suprimirlos, con lo que, a su juicio, se
contrarían claros postulados constitucionales sobre la estructura del Estado y
las competencias permanentes del Congreso Nacional para determinar la
estructura administrativa nacional.
Afirma que por virtud de lo preceptuado en las normas que acusa, se
derogan por vía legal las competencias de rango constitucional que, de manera
permanente se radican en cabeza de la rama legislativa del poder público, las
cuales terminan siendo entregadas al Presidente de la República.”
La sentencia
desestimó ese cargo, pues consideró que la regulación contenida en el artículo
52 de la Ley 489 de 1998 se ajustaba al reparto de competencias entre el
Congreso y el Ejecutivo, establecido por los artículos 150 numeral 7º y 189
numeral 15 de la Constitución, en virtud de los cuáles, corresponde a la ley “determinar
los principios de carácter general, los objetivos y los límites que demarcan la
competencia funcional que se le asigna al Presidente de la República”. O,
por decirlo de otra manera, precisó esa sentencia, la ley señala las “causales
por las cuales podría el Ejecutivo decretar la fusión de entidades
administrativas preexistentes”, para que el Gobierno desarrolle las
correspondientes supresiones, disoluciones o liquidaciones de entidades del
orden nacional. Con base en esas consideraciones, la sentencia analizó la
constitucionalidad del artículo 52 de la Ley 489 de 1998, en los siguientes
términos:
“Ahora bien, en
cuanto concierne a la modificación de la estructura de los ministerios,
departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden
nacional, es del resorte ordinario de las competencias que la Carta atribuye al
Legislador, trazar las directrices, principios y reglas generales que
constituyen el marco que da desarrollo al numeral 7º. del artículo 150, pues es
al Congreso a quien compete “determinar la estructura de la administración
nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades
del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica”, como en
efecto, lo hizo en los artículos 52 y  54 -excepto sus numerales b); c); d);
g); h); e i) -que serán materia de consideración aparte-, razón esta que lleva
a la Corte a estimar que, por este aspecto, están adecuados a los preceptos de
la Carta, comoquiera que se ajustó en un todo a sus mandatos.
En efecto, en
el artículo 52 previó los principios y orientaciones generales que el ejecutivo
debe seguir para la supresión, disolución y liquidación de entidades u
organismos administrativos nacionales; en los numerales a); e); f); j); k); l)
y m) del artículo 54 trazó los principios y reglas generales con sujeción a los
cuales el Gobierno puede modificar la estructura de los ministerios,
departamentos administrativos y los demás organismos administrativos del orden
nacional. Así, pues, en cuanto a la acusación examinada, los preceptos
mencionados, son exequibles”.
5- En la presente
demanda, el actor ataca el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, pues considera
que éste desconoce la separación de poderes y, en particular, la regulación
constitucional de la figura de las facultades extraordinarias prevista en el
artículo 150 ordinal 10 de la Carta. Según su parecer, la norma acusada delega
al Gobierno, en forma permanente, una atribución que es propia del Congreso, lo
cual es inconstitucional.
6- La anterior
presentación es suficiente para concluir que los cargos formulados en el
expediente D-2296, que dio lugar a la sentencia C-702 de 1999, y los ataques de
la presente demanda, son los mismos, pues ambas demandas consideran que el
artículo 52 de la Ley 489 de 1998 desconoce la reserva de ley y vulnera la
separación de poderes, en la medida en que delega en el Gobierno, en forma
permanente, atribuciones propias del Congreso. Es cierto que formalmente las
dos demandas enfatizan ciertos aspectos distintos y no se fundamentan
exactamente en las mismas disposiciones constitucionales. Así, la demanda
D-2296 se centró en que esa norma vulneraba el artículo 150 ordinal 7º de la
Carta, que señala la competencia ordinaria del Congreso para determinar la
estructura de la administración nacional. En cambio, el actor, en el presente
proceso, invoca preferentemente la vulneración de los artículos 113, que
establece el principio de separación de poderes, y 150 ordinal 10, que regula la
figura de las facultades extraordinarias. Sin embargo, a pesar de esas
diferencias formales de énfasis, el problema constitucional suscitado en los
dos casos es idéntico, pues el eje del ataque de ambos actores es que el
artículo 52 de la Ley 489 de 1998 habría delegado en el Gobierno, en forma
permanente, atribuciones que son propias del Congreso. Y ese punto ya fue
resuelto por la sentencia C-702 de 1999, que concluyó que eso no era así, pues
ese artículo respetó el reparto constitucional de competencias que en esta
materia existe entre el Congreso y el Ejecutivo (CP arts 150 num 7º y 189 num
15).
7- Ahora bien,
cuando la Corte restringe el alcance de la cosa juzgada en una sentencia al
cargo o problema estudiado, es claro que esa limitación hace referencia al
asunto materialmente debatido, más que a las normas formalmente invocadas por
los actores. Una interpretación diversa permitiría que los ciudadanos
formularan el mismo ataque contra una disposición que ya fue declarada
exequible,  siempre y cuando tuvieran la habilidad de encubrir el mismo cargo
con una distinta envoltura formal. Esa situación no sólo introduciría una
enorme inseguridad jurídica sino que, además, vulneraría el perentorio mandato
del artículo 243 superior, según el cual, los fallos que “la Corte dicte en
ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional”. Una
conclusión se impone: en el presente caso ha operado la cosa juzgada
constitucional en relación con el cargo formulado, y por ello la Corte ordenará
estarse a lo resuelto en la citada sentencia C-792 de 1999.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-702 de 1999, que declaró
exequible, en los términos de esa sentencia, el artículo 52 de la Ley 489 de
1998.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General