T-855-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-855/04
DERECHO DE PETICION-Respuesta del ISS no cumple con supuestos
fácticos mínimos establecidos por la jurisprudencia constitucional/DERECHO
DE PETICION-No debe exigirse que la respuesta sea reclamada, debe ser
notificada
En cuanto a la respuesta que la entidad
demandada dio a la petición de la actora, la Corte encuentra que ésta no se
compadece de los criterios resaltados por la jurisprudencia en los apartados
anteriores. Esto, debido a que una respuesta que la accionante no conoció pues
“no ha sido reclamada” no constituye una respuesta clara y oportuna notificada
a los interesados. Como se observa en los antecedentes de esta sentencia, el
ISS respondió el derecho de petición elevado por la Personería de Santa Marta
pero no remitió dicho oficio, sino que esperó que la accionante lo reclamara en
sus oficinas. Por lo tanto, la Corte concluye que en el presente caso la
petición no fue notificada a la accionante. En consecuencia, la Corte concederá
la presente acción de tutela y ordenará al ISS seccional Magdalena que la
solicitud elevada por la Personería Distrital de Santa Marta, sea respondido
personalmente ya sea a la Personería o a la demandante.
INCAPACIDAD LABORAL-No pago por existir discusión de tipo
económico/ALLANAMIENTO A LA MORA POR EL INSTITUTO DE SEGURO SOCIAL
No recibir una remuneración mientras está
incapacitada conlleva a que sea vulnerado su mínimo vital. Segundo, la ISS
seccional Magdalena no ha realizado ningún procedimiento tendiente a cobrar los
montos que, según dicho organismo, debe la accionante. En el expediente se
observa que el Seguro Social tiene como no pagados meses hasta del año 1998,
sin que haya procedido siquiera a poner al tanto a la cotizante de dicha
irregularidad. Por lo anterior, en el caso presente se aplica la jurisprudencia
precitada, en el sentido de que el ISS no puede abstenerse de pagar la
incapacidad laboral solicitada, bajo el argumento de que la cotizante se encuentra
en mora, pues no realizó ningún procedimiento tendiente a cobrar la supuesta
deuda.
Referencia:
expediente T-930028
Acción de tutela instaurada por Edith
Henríquez Yacomelo contra el Instituto de Seguros Sociales regional Atlántico.
Magistrado Ponente:
Dr.
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., dos (2) de septiembre de dos
mil cuatro (2004)
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados, Manuel José Cepeda Espinosa,
Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la sentencia del 30 de
abril de 2004, proferida por el Juzgado Tercero Civil del Circuito, al resolver
la acción de tutela instaurada por Edith Henríquez Yacomelo contra el Instituto
de Seguros Sociales regional Atlántico.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
1.1. La accionante es trabajadora independiente y
desde 1994 se encuentra afiliada al Instituto de Seguros Sociales E.P.S..
1.2. El 15 de enero de 2004, la accionante fue
sometida a una cirugía ocular. Por esta razón, solicitó al Instituto de Seguros
Sociales el pago de una incapacidad laboral equivalente a un mes de trabajo. El
Seguro Social negó la petición argumentando que la accionante se encontraba en
mora.
1.3. Por solicitud de la demandante, el día 12 de
marzo de 2004 la Personería Distrital de Santa Marta peticionó al Instituto de
Seguros Sociales con el fin de que le informara “la razón por la cual el
Seguro Social no accede a la cancelación de la incapacidad a que tiene derecho,
toda vez que se encuentra al día en sus cotizaciones al sistema general en
salud, cuyas sumas son pagadas mediante valeras que son enviadas directamente
de Bogotá donde le manifiestan que se encuentra a paz y salvo con las semanas
requeridas.”[1]
2. Acción
de tutela
2.1. El 15 de
abril de 2004, la señora Henríquez Yacomelo interpuso una acción de tutela
contra el Instituto de Seguros Sociales considerando que el organismo
demandando violó su derecho de petición al no haber respondido a la petición
elevada por la Personería Distrital. Afirmó estar al día en sus cotizaciones “al
punto que si no lo estuviera no me enviarían las valeras de Bogotá.”[2] Por lo anterior, la
accionante solicitó al juez ordenar al Instituto de Seguros Sociales “que se
pronuncie respecto de la petición interpuesta por la Personería Distrital en mi
nombre, pues me he visto afectada, toda vez que de nuevo debo ser sometida a
otra intervención quirúrgica y cuando solicite la respectiva incapacidad de
nuevo será negada por el Seguro Social.”[3]
La demandante
anexó como pruebas: (i) tres comprobantes de pago de aportes del sistema de
seguridad social en salud, en los que se cobra a la accionante la suma de
86´000 pesos para el mes de abril de 2004 y de 79´600 pesos para los meses de
noviembre y diciembre de 2003, en los cuales, según la demandante, “se
demuestra que de Bogotá me envían los citados comprobantes o valeras que de
estar en mora no serían enviados”[4];
(ii) carnet de afiliación al Instituto de Seguros Sociales, en el que la
accionante aparece como afiliada desde el mes de abril de 1994; (iii) copia de
la petición enviada por la Personería Distrital de Santa Marta; por último,
(iv) reporte de pagos de la trabajadora al Instituto de Seguros Sociales desde
abril de 1997 hasta diciembre de 2003.
2.2. El día 24 de abril del año presente,
el Instituto de Seguros Sociales, a través de su gerente seccional de
Magdalena, contestó la acción de tutela señalando:
i) Aunque era cierto que la demandante
había sido sometida a una cirugía ocular, y que había solicitado el pago de una
incapacidad de un mes, dicha petición había sido negada. Esto, bajo el
argumento de que según el “Decreto 1406 de 1999, correspondiéndole pagar al
sexto día hábil de cada mes, [la accionante] presenta una deuda
presuntiva por falta de los ciclos: Enero, Septiembre, Octubre, Noviembre,
Diciembre de 1998; Enero, Febrero, Abril, Mayo de 1999; Mayo de 2002.”[5]
(ii) la petición presentada por la
Personería Distrital de Santa Marta fue respondida mediante oficio INCEPS-0195
del 15 de marzo de 2004, el cual “nunca fue reclamado por la interesada”[6]. El Seguro Social anexa
el oficio mencionado, en el que se señala que “en el proceso de recaudo de
los dineros que se le adeudan al Seguro Social se ha implementado en las
oficinas de incapacidades de esta seccional un sistema a partir del último
semestre del año pasado, que trata de presumir el valor que adeudan los
empleadores y trabajadores independientes por el no pago de aportes y la
extemporaneidad de ellos. || [A]plicando el NIT, [la accionante]
presenta una deuda presuntiva por la falta de los ciclos: Enero, Septiembre,
Octubre, Noviembre, Diciembre de 1998; Enero, Febrero, Abril, Mayo de 1999;
Mayo de 2002.”[7]
A su vez, en el mencionado oficio el
Instituto de Seguros Sociales argumenta que en virtud del artículo 21 del
Decreto 1804 de 1999, los trabajadores independientes tienen derecho al pago de
la incapacidad por enfermedad general a condición de que (i) hayan pagado todos
sus aportes y (ii) de éstos, cuatro de los seis meses anteriores a la “causación
del derecho” hayan sido pagados de manera oportuna.
(iii) Adicionalmente, el Instituto de
Seguros Sociales cita el artículo 80 del Decreto 806 de 1998, según el cual “cuando
el empleador se encuentra en mora y se genere una incapacidad por enfermedad
general o licencia de maternidad, éste deberá cancelar su monto por todo el
periodo de la misma y no habrá lugar a reconocimiento de los valores por parte
del Sistema General de Seguridad Social ni de las Entidades promotoras de Salud
(…)”[8]
2.3. El 30 de abril de 2004, el Juez Tercero Civil del
Circuito negó la acción de tutela argumentado que la petición sí fue “contestada
a tiempo” pero que ésta no fue reclamada por la demandante, “por lo que (…)
no se ha enterado de la respuesta”[9];
“En virtud de la información comentada, para el despacho es claro que la
accionada no ha incurrido en la omisión que se le endilga, por cuanto la
petición de la actora se halla resuelta, no obstante la respuesta no sea
satisfactoria en el alcance que pretende la solicitante (…).
Esta decisión no fue impugnada.
II. Consideraciones y Fundamentos
1. Competencia
Es competente esta Sala de Revisión de la
Corte Constitucional con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86,
inciso tercero y 241, numeral noveno de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema Jurídico
Vistos los antecedentes del caso presente, corresponde a
la Corte responder el  siguiente problema jurídico: ¿Viola el derecho de
petición de la señora Henríquez Yacomelo, que el Instituto de Seguros Sociales
conteste a su solicitud por medio de un oficio que la demandante debe
“reclamar”?. De otra parte, la Corte considera que también ha de resolverse el
siguiente problema: ¿Viola el derecho al mínimo vital de la accionante que el
ISS niegue el pago de su incapacidad laboral con el fundamento de que la cotizante
se encuentra en mora? La Corte Constitucional ya ha solucionado los dos
problemas mencionados. Por lo tanto, pasa la Corte a reiterar su
jurisprudencia.
3. La respuesta que el ISS dio a la accionada no
cumple con los supuestos fácticos mínimos establecidos por la jurisprudencia
constitucional para la salvaguarda del derecho de petición.
3.1. La Corte Constitucional se ha
pronunciado en múltiples oportunidades sobre el sentido y el alcance del
derecho fundamental de petición.[10]
En sentencia T-377 de 2000[11]
se delinearon algunos supuestos fácticos mínimos de este derecho tal y como han
sido precisados en la jurisprudencia de esta Corporación:
“a) El derecho de petición es fundamental y
determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia
participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos
constitucionales, como los derechos a la información, a la participación
política y a la libertad de expresión.
b) El núcleo esencial del derecho de
petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada
serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se
reserva para sí el sentido de lo decidido.
c) La respuesta debe cumplir con estos
requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de
manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del
peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una
vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.
d) Por lo anterior, la respuesta no implica
aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta
escrita.
e) Este derecho, por regla general, se
aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la
Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo
determine.
(…)
g). En relación con la oportunidad de la respuesta,
esto es, con el término que tiene la administración para resolver las
peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º del Código
Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible,
antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de
dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar
los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para
este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto
que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la
solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones
de los jueces de instancia que ordenan responder dentro del término de 15 días,
en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes.
h) La figura del silencio administrativo no
libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la
petición, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba
incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición.
i) El derecho de petición también es
aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho
consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de
1994.”
A los anteriores supuestos, la Corte añadió
posteriormente otros dos: primero, ha establecido que la falta de competencia
de la entidad ante quien se plantea no la exonera del deber de responder;[12] y segundo, ha
precisado que ante la presentación de una petición la entidad pública debe
notificar su respuesta al interesado.[13]
Ahora bien, en cuanto a la respuesta que la
entidad demandada dio a la petición de la actora, la Corte encuentra que ésta
no se compadece de los criterios resaltados por la jurisprudencia en los
apartados anteriores. Esto, debido a que una respuesta que la accionante no
conoció pues “no ha sido reclamada” no constituye una respuesta clara y
oportuna notificada a los interesados. Como se observa en los
antecedentes de esta sentencia, el ISS respondió el derecho de petición elevado
por la Personería de Santa Marta pero no remitió dicho oficio, sino que esperó
que la accionante lo reclamara en sus oficinas. Por lo tanto, la Corte concluye
que en el presente caso la petición no fue notificada a la accionante. En
consecuencia, la Corte concederá la presente acción de tutela y ordenará al ISS
seccional Magdalena que la solicitud elevada por la Personería Distrital de
Santa Marta, sea respondido personalmente ya sea a la Personería o a la señora
Henríquez Yacomelo.
3.2. Adicionalmente, la Corte considera que
la respuesta plasmada en el oficio INCEPS 0195 de 2004, según la cual el ISS
niega el reconocimiento de la incapacidad laboral en razón a que la accionante
se encontraba en mora, viola el derecho al mínimo vital de la accionante.
La Corte ha establecido que en los casos en
los cuales las empresas prestadoras de salud no han utilizado los mecanismos de
cobro a su alcance, éstas se allanan en mora, y no pueden fundamentar el no
reconocimiento de una incapacidad laboral en la ausencia de pago del cotizante.
En efecto en la sentencia T-413 de 2004[14] la Corte tuteló el
derecho al mínimo vital de una persona a quien una E.P.S., se negó a pagar
varias incapacidades laborales, con fundamento en que algunos de los aportes en
salud habían sido realizados extemporáneamente. La Corte consideró que la
entidad demandada no había realizado “las gestiones tendientes a obtener el
pago oportuno del empleado”. La Corte extendió a los casos de incapacidades
laborales, la aplicación de la jurisprudencia constitucional respecto de las
situaciones en las cuales las empresas promotoras de salud se niegan a pagar
licencias de maternidad porque el empleador se encuentra en mora. La Sala Sexta
señaló:
“Esta
Corporación ha reconocido que en caso de que el empleador haya cancelado
extemporáneamente los aportes en materia de salud a la entidad promotora de
salud, ésta no podrá negarse a cancelar la licencia de maternidad si no realizó
todas las gestiones tendentes a obtener el pago oportuno del empleador[15]. Ha
dicho la Corporación:
‘en
aplicación del principio de la buena fe, entendido como la confianza en las
relaciones jurídicas de las partes” la EPS no puede desconocer pago de la
licencia de maternidad cuando hubiere allanado la mora del empleador. En
efecto, si una empresa promotora de salud no alega la mora en la cancelación de
los aportes que realiza el empleador a la seguridad social, posteriormente no
puede negar la prestación económica del trabajador por ese hecho, pues aceptar
lo contrario implicaría favorecer la propia negligencia en el cobro de la
cotización e impondría “una carga desproporcionada a la parte más débil de esta
relación triangular, esto es, al trabajador”[16].
Además, debe recordarse que el Seguro Social está en todo el derecho de
reclamar al empleador el pago oportuno de las cotizaciones y de los intereses
moratorios que se originan con el incumplimiento, “pues esa entidad tiene los
medios jurídicos que expresamente se disponen para ello, y en caso de que éstos
sean insuficientes, es deber del Legislador desarrollar tales mecanismos a fin
de asegurar la eficacia del sistema de seguridad social[17].’[18]
Si
bien hasta el momento la Corporación ha aplicado la tesis del allanamiento a la
mora a negativas de pago de licencia de maternidad, esta Sala de Revisión
considera que tal criterio también puede ser aplicado, mutatis mutandi, cuando
por la mora en el pago de los aportes en salud por parte del patrono se niega
el pago de una incapacidad laboral, llegándose a afectar el mínimo vital. En
esta situación se presentan tres elementos comunes a las situaciones hasta
ahora contempladas por la jurisprudencia: (i) vulneración del mínimo vital del
accionante por el no pago oportuno de una acreencia de tipo laboral, (ii)
actuación contraria a la buena fe por parte de la entidad promotora de salud al
no haber requerido oportunamente al empleador para el pago oportuno del aporte,
y (iii) pago efectivo, aunque tardío, de los aportes en salud.
Esta similitud justifica la aplicación de
la doctrina jurisprudencial desarrollada, hasta el momento, en los casos de  no
pago de licencia de maternidad a los casos de incapacidades laborales.”
La Corte concluyó que en dicho caso
concreto “(i) está probado que las incapacidades laborales no pagadas hasta
el momento afectan el mínimo vital de la accionante, y (ii) si bien ha existido
un pago extemporáneo de los aportes en salud en el tiempo que la accionante ha
estado vinculada a la E.P.S. Coomeva ésta nunca inició el procedimiento
correspondiente para el pago oportuno de tales aportes.”
En relación con el caso presente, la Corte
considera lo siguiente: Primero, según el monto de los aportes de salud
realizados por la accionante, se deduce que su ingreso mensual es el de un
salario mínimo. Por lo tanto, no recibir una remuneración mientras está
incapacitada conlleva a que sea vulnerado su mínimo vital. Segundo, la ISS
seccional Magdalena no ha realizado ningún procedimiento tendiente a cobrar los
montos que, según dicho organismo, debe la accionante. En el expediente se
observa que el Seguro Social tiene como no pagados meses hasta del año 1998,
sin que haya procedido siquiera a poner al tanto a la cotizante de dicha irregularidad.
Por lo anterior, en el caso presente se aplica la jurisprudencia precitada, en
el sentido de que el ISS no puede abstenerse de pagar la incapacidad laboral
solicitada, bajo el argumento de que la cotizante se encuentra en mora, pues no
realizó ningún procedimiento tendiente a cobrar la supuesta deuda.
En este orden de ideas, al responder en
forma debida el derecho de petición de que trata el presente proceso, el ISS
seccional Magdalena se abstendrá de negar el pago de la incapacidad laboral con
soporte en el fundamento descrito en líneas anteriores. Así se ordenará en la
parte resolutiva de esta sentencia.
III. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera
de Revisión,
R E S U E L V E
Primero.- Primero.- REVOCAR la sentencia proferida por el 30 de abril
de 2004 por el Juez Tercero Civil del Circuito el Juzgado en el proceso de
Edith Henríquez Yacomelo contra el Instituto de Seguros Sociales seccional
Magdalena.
Segundo.- CONCEDER la tutela del derecho fundamental de
petición a Edith Henríquez Yacomelo, y en consecuencia, ORDENAR al ISS
seccional Magdalena que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contado a
partir de la notificación de la presente Sentencia, proceda a dar respuesta a
la solicitud presentada por la Personería Distrital de Santa Marta ante dicha
dependencia y notifique personalmente dicha respuesta a la Personería Distrital
de Santa Marta o a la señora Edith Henríquez Yacomelo. En esta respuesta el ISS
seccional Magdalena se abstendrá de negar el pago de la incapacidad laboral con
el fundamento de que la cotizante se encuentra en mora.
Notifíquese, comuníquese, cópiese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
Folio 4 del expediente.
[2]
Folio 1 del expediente.
[3]
Folio 2 del expediente.
[4]
Folio 2 del expediente.
[5]
folio 15 del expediente.
[6]
Folio 15 del expediente.
[7]
Folio 17 del expediente.
[8]
Folio 16 del expediente.
[9]
Folio 20 del expediente.
[10] Pueden consultarse, entre otras, las sentencias de la Corte
Constitucional T-12 de 1992, T-419 de 1992, T-172 de 1993, T-306 de 1993, T-335
de 1993, T-571 de 1993, T-279 de 1994, T-414 de 1995, T-529 de 1995, T-604 de
1995, T-614 de 1995, SU-166 de 1999, T-307 de 1999, T-079 de 2001, T-116 de
2001, T-129 de 2001, T-396 de 2001, T-418 de 2001, T-463 de 2001, T-537 de
2001, T-565 de 2001.
[11]
Magistrado Ponente Alejandro Martínez Caballero.
[12]
Sentencia 219 de 2001, M.P. Fabio Morón Díaz.
[13]
Corte Constitucional, Sentencia 249 de 2001, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.
[14]
MP Marco Gerardo Monroy Cabra.
[15]
En este sentido, ver Sentencia T-458/99, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[16]
Sentencia C-177 de 1998 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[17]
Sentencia C-177 de 1998 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[18]
Ver sentencia T-765/00, M.P. Alejandro Martínez Caballero (La Corte concedió
una tutela a una mujer cuya licencia de embarazo no había sido pagada por mora
en el pago de los aportes en salud y ordenó a la E.P.S., en virtud del
allanamiento a la mora, que cancelara el monto de la licencia.) En el mismo
sentido, Sentencias T-906/00, M.P. Alejandro Martínez Caballero, T-950/00, del
mismo Magistrado, T-473/01, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, T-513, del mismo
Magistrado, T-694/01, M.P. Jaime Araujo Rentería, T-1224/01, M.P. Álvaro Tafur
Galvis, T-707/02, M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-996/02, M.P. Jaime Córdoba
Triviño,  T-196/04, M.P. Eduardo Montealegre Lynett y T-284/04, M.P. Rodrigo
Escobar Gil.