T-104-06
Proyecto de circulación restringida
Sentencia T-104/06
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA PARA RECONOCIMIENTO DE SUSTITUCION PENSIONAL-Procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA
TRANSITORIA-Condiciones para que proceda respecto a la reliquidación
pensional
ACCION DE TUTELA-Procedencia como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable
ACCION DE TUTELA-Carácter residual y
transitorio
ACCION DE TUTELA-Recursos que la hacen
improcedente deben ser idóneos y eficaces
ACCION DE TUTELA-Idoneidad del recurso
contencioso para solucionar controversias de personas de la tercera edad
DERECHOS DE PERSONA DE LA TERCERA EDAD A TUTELA
TRANSITORIA/PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD-Perjuicio
irremediable
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Casos en
que procede reconocimiento pensional por afectación del mínimo vital
PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Sujeto de
especial protección constitucional a partir de los 71 años
JUEZ DE TUTELA-Deber y facultad de
decretar pruebas para la protección de derechos fundamentales
JUEZ DE TUTELA-Determinación
veracidad de hechos a través de pruebas
DERECHO A LA SUSTITUCION
PENSIONAL-Finalidad
DERECHO A LA SUSTITUCION
PENSIONAL-Naturaleza
PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD-Pretende asegurar a todos los habitantes del país
cobertura en seguridad social
DERECHO A LA SUSTITUCION
PENSIONAL-Orden y proporción
de beneficiarios
Existe un
orden preferencial en virtud del cual es posible acceder a la sustitución
pensional. Así, en primer lugar, este derecho le corresponde la mitad al
cónyuge y la otra mitad a los hijos. En segundo lugar, en caso de no existir
cónyuge sobreviviente, la prestación se distribuye equitativamente entre los
hijos. En tercer lugar, en el evento en que no existan hijos la prestación se
divide entre el cónyuge y los padres del causante. En cuarto lugar, si no
existe cónyuge sobreviviente o hijos, el derecho a la sustitución pensional corresponde
a los padres del causante.  En quinto lugar, la ley reconoce el derecho a la
sustitución pensional a los hermanos menores de edad que dependían
económicamente del causante. Por último, en el evento de no presentarse ningún
beneficiario, transcurrido el término de la prescripción, la prestación
corresponderá al Fondo de Bienestar y Recreación del Ministerio de Defensa. En
suma, se trata de un orden excluyente de beneficiarios del derecho a la
sustitución pensional. Por lo tanto, en el evento en que se cumplan las
condiciones previstas en uno de los órdenes quedan descartados los demás
beneficiarios, es decir, sin la posibilidad de sucederse entre ellos.
SUSTITUCION PENSIONAL-Ampara a quienes
dependían económicamente del causante
SUSTITUCION PENSIONAL-Busca que
prestación económica que percibía el causante pueda ser disfrutada por sus
familiares
Referencia: expediente T-1206846
Acción de tutela interpuesta por Zulema Lastenia
Rivera de Gálvez contra Ministerio de Defensa Nacional.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C.,
diecisiete (17) de febrero de dos mil seis (2006).
La Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Jaime
Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil y Marco Gerardo Monroy Cabra, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión del fallo proferido por el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá -Sala Penal-, que resolvió la acción
de tutela promovida por Zulema Lastenia Rivera de Gálvez.
I.
ANTECEDENTES
Hechos y acción de tutela interpuesta.
La señora Zulema
Lastenia Rivera de Gálvez interpuso acción de tutela, como mecanismo
transitorio, contra el Ministerio de Defensa Nacional por considerar que esa
entidad le vulneró sus derechos fundamentales al negarle el reconocimiento de
la sustitución pensional. La acción interpuesta se fundamenta en los siguientes
hechos:
1. El 11 de
abril de 2004, falleció la hija de la accionante, la señora Floralba Gálvez
viuda de León, quien se encontraba disfrutando de la pensión de vejez,
reconocida mediante Resolución No. 322 de 1999, emitida por la Caja de Retiro
de las Fuerzas Militares.
2. De acuerdo
con la accionante, el esposo de su hija falleció el 17 de noviembre de 1975,
por lo que él no puede ser beneficiario de la sustitución pensional.
3. Asimismo,
señala la señora Rivera que su hija tuvo tres hijos María Isabel, Zulema y
Carlos Alberto, quienes son mayores de 24 años y no presentan discapacidades
mentales o físicas. Por lo tanto, tampoco son beneficiarios del derecho a la
sustitución pensional.
4. Señala la
accionante que a partir de la muerte de su hija ha quedado desprotegida
económicamente, pues precisamente era su hija quien le brindaba los recursos
para su manutención. En particular, refiere la accionante que desde entonces
sus condiciones de subsistencia han sido “precarias y calamitosas”.
5. El 4 de junio
de 2004, la accionante presentó petición formal ante el Ministerio de Defensa
Nacional, con el propósito de que se le reconociera el derecho a la sustitución
pensional, como madre legítima y dependiente económica de su hija Floralba
Gálvez.
6. El 26 de
noviembre de 2004, mediante Resolución No. 3133 del Ministerio de Defensa, se
negó a la accionante el reconocimiento de suma alguna por concepto de
sustitución pensional y se declaró extinguida la pensión de Floralba Gálvez.
7. Según la accionante,
en la mencionada Resolución el Ministerio de Defensa omitió hacer referencia al
artículo 120 del Decreto 1214 de 1990[1],
y se limitó exclusivamente a utilizar como fundamento normativo el artículo 124
del mimo Decreto[2].
8. La señora
Rivera interpuso recurso de reposición y apelación contra la Resolución No.
3133. Sin embargo, mediante Resolución No. 920 de 19 de abril de 2005, el
Ministerio de Defensa confirmó en todas sus partes la Resolución No. 3133, negó
el recurso de apelación y declaró agotada la vía gubernativa.
9. De acuerdo,
con la accionante el Ministerio de Defensa está reconociendo como beneficiarios
de la pensión al esposo fallecido y a los hijos mayores de 24 años, quienes a
pesar de tener mayor vocación preferencial frente a los padres, ya no tienen
derecho a la sustitución pensional. Lo anterior, según la accionante en
detrimento de sus intereses como madre legítima de la causante pensionada, de
quien, además, dependía económicamente.
10. El 11 de
julio de 2005, la señora Zulema Lastenia Rivera interpuso acción de tutela,
como mecanismo transitorio, contra el Ministerio de Defensa Nacional por
considerar que esa entidad le vulneró sus derechos fundamentales, al negarle el
reconocimiento de la sustitución pensional. Por lo anterior, solicita que se
ordene el reconocimiento de la sustitución pensional y el pago de todos los
valores que se adeudan por tal concepto.
11. La señora
Rivera aportó como pruebas: i) solicitud de la sustitución pensional de 2 de
junio de 2004 y sus anexos; ii) copia de la Resolución 3133 de 2004; iii) copia
del recurso de reposición y apelación presentado el 20 de diciembre de 2004;
iv) copia de la Resolución 920 de 2005; y v) copia del Decreto 1214 de 1990.
Respuesta de
la entidad accionada
12. El
Ministerio de Defensa Nacional solicitó al Juzgado Trece Penal del Circuito de
Bogotá que declarara la falta de competencia de ese despacho judicial para
conocer la acción de tutela, en virtud del artículo 1º del Decreto 1382 de
2000, que señala que: “[L]as acciones de tutela que se interpongan contra
cualquier autoridad pública del orden nacional, salvo lo dispuesto en el
siguiente inciso, serán repartidas para su conocimiento, en primera instancia,
a los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, Administrativos y Consejos
Seccionales de la Judicatura. Por lo anterior, concluyó el Ministerio, que
al ser este una entidad del orden nacional un Juzgado del Circuito era
incompetente para tramitar la acción de tutela.
Sin embargo,
el Ministerio de Defensa Nacional señaló que no se encontraba pendiente ningún
trámite administrativo respecto al reconocimiento de la sustitución pensional
solicitado por la señora Zulema Rivera. Al respecto, adjuntó copia de las
Resoluciones 3133 de 26 de noviembre de 2004 y 920 de 19 de abril de 2005.
13. Mediante
auto de 27 de julio de 2005, el Juzgado Trece Penal del Circuito de Bogotá
declaró, en razón a los argumentos expuestos por la accionada, que carecía de
competencia para conocer una acción de tutela presentada en contra de una
entidad del orden nacional, a saber, el Ministerio de Defensa Nacional. En
consecuencia, el Juzgado remitió la acción de tutela al Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá -Sala Penal-.
14. Una vez la
Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá avocó el
conocimiento de la presente acción de tutela, notificó nuevamente a la entidad
accionada para que remitiera copias del trámite de: “[l]a solicitud de
sustitución pensional presentada por la accionante ZULEMA LASTENIA RIVERA DE
GALVEZ en su condición de progenitora de FLORALBA GALVEZ VIUDA DE LEÓN y
señalara si aquella, aparece como beneficiaria o no a la luz del literal “c”
del artículo 124 del Decreto 1214 de 8 de junio de 1990 mediante el cual se
reformó el Estatuto y Régimen del Personal Civil del Ministerio de Defensa y
Policía Nacional”.
15. El
Ministerio de Defensa Nacional remitió copia de las Resoluciones
3133 de 26 de noviembre de 2004 y 920 de 19 de abril de 2005, mediante las
cuales en su criterio resolvió de fondo la petición formulada por la
accionante. Al respecto, el Ministerio aclara que con la última decisión quedó
agotada la vía gubernativa, y por lo tanto, “[h]abiéndole precluido la
oportunidad que le asistía de acudir ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo y así poder demandar los derechos que considerare le hayan sido
violados en su concepto, no existiendo de esta manera actuación administrativa
alguna que adelantar por parte de esta entidad]”.
Adicionalmente,
agrega la entidad accionada que la solicitud de reconocimiento de la
sustitución pensional formulada por la accionante, sin que esta ostente la
calidad de beneficiaria legal de la causante, configuraría la comisión del
delito de prevaricato por acción, contemplado en el Código Penal Colombiano[3].
Finalmente, el
Ministerio solicita que se rechace por improcedente la acción de tutela, toda
vez que a la accionante no le asiste la razón jurídica ni fáctica al no
habérsele vulnerado ningún derecho fundamental.
Decisión
judicial objeto de revisión
16. El 16 de
agosto de 2005, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá -Sala
Penal-, negó el amparo solicitado. El juez consideró que por las pretensiones
de la actora (reconocimiento de la sustitución pensional y pago de las mesadas
atrasadas), se trataba de controversias legales que no implicaban la
vulneración de derechos fundamentales, por lo que debían solucionarse por los
mecanismos ordinarios que prevé la ley, es decir, bien por la jurisdicción
laboral o la contencioso administrativa. En particular, el juez se refirió a la
improcedencia del reclamo de acreencias laborales a través de la acción de
tutela.
En conclusión,
el juez señaló que: “[l]a acción de tutela no es medio de reemplazo de las
vías judiciales existentes ni sirve para sustituir los procesos ordinarios o a
los jueces en lo que respecta a la existencia o no de obligaciones económicas
como las perseguidas en este caso”.
Pruebas
ordenadas por la Corte Constitucional
17. Con el
propósito de contar con mayores elementos de juicio al
momento de adoptar la decisión correspondiente, esta Corporación ordenó la
practica de las siguientes pruebas:
(1) Comisionar
al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, para recibir la
declaración de la accionante con el propósito de que resolviera el cuestionario
que se relaciona a continuación:
a. Informara qué
edad tiene.
b. Si tiene
conocimiento sobre el monto de la pensión que percibía su hija Floralba Gálvez
viuda de León, en caso afirmativo indicara el valor.
c. Informara
quién le ha suministrado los medios para su
subsistencia desde la muerte de su hija Floralba Gálvez viuda de León.  En
particular, informara dónde y con quién vive desde entonces.
d. Señalara cómo
sufraga los gastos de alimentación, vestido y servicios públicos.
e. Informara si
está o no afiliada al sistema general de seguridad social en salud y si
pertenece al régimen subsidiado o contributivo.
f. Manifestara
cuál es su estado de salud. En especial, si presenta alguna limitación física o
mental.
g. Informara si posee alguna clase de bienes muebles o inmuebles.
h. Informara
cuántos hijos y nietos tiene, y si alguno de ellos estaría en capacidad
económica de suministrarle alimentos.
i. Informara si
ha iniciado algún proceso judicial para impugnar las Resoluciones No. 3133 de 26 de noviembre de 2004 y No. 920 de 19 de abril de
2005 emitidas por el Ministerio de la Defensa Nacional. En caso afirmativo,
señalara la fecha en que la demanda fue interpuesta y ante qué despacho
judicial se encuentra radicada.
(2) Oficiar a la
Oficina de Instrumentos Públicos de Bogotá, con el propósito que informara si
la señora ZULEMA LASTENIA RIVERA DE GÁLVEZ,
identificada con la cédula de ciudadanía 25.377.457 de Corinto, es propietaria
de algún bien inmueble.
(3) Oficiar a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, con el propósito
que informara si la señora ZULEMA LASTENIA RIVERA DE
GÁLVEZ, identificada con la cédula de ciudadanía 25.377.457 de Corinto,
presentó declaración de renta o impuesto predial en los últimos dos años. En caso afirmativo, remitiera copia de las mismas.
18. Mediante
comunicación de 19 de diciembre de 2005, el Jefe de la División de Recaudación
de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales  informó que: “(...) hemos
consultado la información del Registro Único Tributario (R.U.T.) y la cuenta
corriente de los contribuyentes, encontrando que la señora ZULEMA LASTENIA
RIVERA DE GALVEZ, C.C.No.25.377.457 de Corinto, NO se encuentra inscrita en el
Registro Único Tributario (R.U.T.) y a la fecha de la presente comunicación no
ha presentado declaraciones tributarias por impuesto de renta”.
Por su parte, el
Jefe del Grupo Interno de Trabajo Archivo de la Dirección De Impuestos y
Aduanas Nacionales, a través de oficio de 19 de diciembre de 2005, que una vez: “(...)consultado el archivo
magnético se constató que no figuran declaraciones de renta presentadas por la
señora, ZULEMA LASTENIA RIVERA DE GALVEZ”.
19. La Oficina
de Instrumentos Públicos Bogotá, Zona Centro, mediante comunicación de 19 de
diciembre de 2005, radicada en esta Corporación el 16
de enero de 2006, informó que: “(...) revisado en el
Sistema Magnético actualizado a la fecha, por consulta de Índices de
Propietarios, Cédula de Ciudadanía y Direcciones existentes en nuestra Base de
Datos, no existe ninguna propiedad de acuerdo
con la información suministrada”.
20. El Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante oficio 041 de 19 de enero de
2006, devolvió el despacho comisorio sin diligenciar toda vez que: “(...) la señora ZULEMA LASTENIA DE
GALVEZ, ya no reside en la dirección
aportada y por tanto, no fue posible su ubicación”.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. Esta Corte es competente de conformidad con los artículos 86 y
241 de la Constitución Nacional, y el Decreto 2591 de 1991, para revisar el
fallo de tutela seleccionado.
Problema jurídico
2. Corresponde
a la Sala precisar si procede la acción de tutela o existe otro medio de
defensa judicial mediante el cual sea posible resolver la controversia
prestacional que se alega en esta oportunidad. En el evento de que exista, se
deberá analizar si la acción es procedente como mecanismo transitorio para
evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable dado que al parecer la
accionante es un persona de la tercera edad, que no percibe ingreso alguno y
dependía económicamente de la pensión de su hija fallecida con quien convivía.
Si la tutela
resultara procedente por las cuestiones procesales mencionadas, la Sala debe
determinar si se vulnera el derecho a la seguridad social de una persona de la
tercera edad cuando se le niega el reconocimiento a la sustitución pensional de
su hija, de quien dependía económicamente, con base en la existencia de otros
beneficiarios que se encuentran primero en el orden de prelación -el cónyuge y
los hijos-, y por tanto, excluyen a la accionante, a pesar de que estos no se
constituyen efectivamente como beneficiarios de la pensión por no estar
habilitados para ello.
La
procedencia de la acción de tutela. La existencia de otro medio de defensa
judicial. La tutela como mecanismo transitorio ante la existencia de un
perjuicio irremediable. Reiteración de jurisprudencia.
3. De acuerdo
con el artículo 86 de la Constitución Política la acción de tutela procederá
siempre que “el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,
salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable”.
4. El juez de
instancia consideró que las controversias y pretensiones de la accionante son
propias de la jurisdicción laboral o contenciosa administrativa, por lo que
juzgó que ante la existencia de otros mecanismos de defensa judicial no era
procedente la acción de tutela.
La Corte
comparte el análisis del juez en tanto existe otro medio de defensa judicial, a
saber, la justicia contenciosa administrativa. En efecto, esta jurisdicción es
la competente para definir la legalidad de las Resoluciones 3133 de 26 de
noviembre de 2004 y 920 de 19 de abril de 2005, mediante las cuales el
Ministerio de Defensa Nacional decretó la extinción de la pensión de vejez de
Floralba Gálvez, al considerar que la accionante no era beneficiaria del
derecho a la sustitución pensional. Sin embargo, debe la Corte determinar si en
todo caso resulta procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio
ante la existencia de un perjuicio irremediable.
5. Al respecto,
esta Corporación ha señalado lo siguiente: “Se encuentra ya muy decantada la
jurisprudencia de la Corte acerca de la naturaleza residual de la acción de
tutela y sus condiciones de procedencia cuando existe un mecanismo ordinario de
defensa. Así ha destacado en múltiples oportunidades[4] que los
medios y recursos judiciales ordinarios son el escenario preferente para
invocar la protección de los derechos constitucionales fundamentales que se
consideren vulnerados en una situación específica, y a ellos deben acudir, en
principio, los afectados, a fin de hacer prevalecer la supremacía de estos
derechos y el carácter inalienable que les confiere la Carta[5]. En
consecuencia, la acción de tutela adquiere la condición de medio subsidiario,
cuyo propósito no es el de desplazar a los otros mecanismos, sino el de fungir
como último recurso orientado a suplir los vacíos de defensa que en
determinadas circunstancias presenta el orden jurídico, en materia de protección
de derechos fundamentales.
Así, la
protección de derechos fundamentales es un asunto que el orden jurídico reserva
a la acción de tutela en la medida que el mismo no ofrezca al afectado otros
medios de defensa judicial, de igual o similar eficacia. Sin embargo, de la
sola existencia de un medio alternativo de defensa judicial, no deviene
automáticamente la improcedencia de la acción de tutela.
En aquellos
eventos en que se establezca que el ordenamiento jurídico tiene previsto un
medio ordinario de defensa judicial, corresponde al juez constitucional
resolver dos cuestiones: la primera, consiste en determinar si el medio
judicial alterno presenta la idoneidad y eficacia necesarias para la defensa de
los derechos fundamentales. Si la respuesta a esa primera cuestión es positiva,
debe abordarse la cuestión subsiguiente consistente en determinar si concurren
los elementos del  perjuicio irremediable, que conforme a la jurisprudencia
legitiman el amparo transitorio.”[6]
6. En virtud de
lo anterior, ante la existencia en este caso de otro mecanismo de defensa
judicial, es preciso definir si este es idóneo y efectivo para la protección de
los derechos fundamentales. En particular, cuando se trata de la idoneidad del
recurso contencioso para solucionar controversias de personas de la tercera
edad, la Corte se ha pronunciado en el siguiente sentido: “Si una persona
sobrepasa el índice de promedio de vida de los colombianos (se estima en 71
años), y ella considera que se le ha dado un trato discriminatorio en el
reajuste pensional y por tal motivo ha reclamado ante juez competente, pero se
estima razonablemente que el solicitante ya no existiría para el momento que
se produjera la decisión judicial, debido a su edad avanzada, unido esto
al alto volumen de procesos que razonablemente producen demora en la decisión,
pese al comportamiento diligente del juzgador, entonces, ese anciano no tiene
otro medio distinto al de la tutela para que, provisionalmente, mientras se
decide el fondo del asunto por el juez natural, se ordene el respeto
a su derecho. Por supuesto que el Juez de Tutela debe hacer un equilibrado
análisis en cada caso concreto, no olvidando que en el momento de transición
institucional que vive el país, es posible una demora en las decisiones
judiciales. O sea, no se puede adoptar una solución mecánica para
todos los casos sino que debe analizarse individualmente a cada uno de ellos.”[7]
De tal forma,
que la Corte Constitucional ha reconocido la procedencia excepcional de la
acción de tutela como mecanismo transitorio, para el reconocimiento o
reliquidación de la pensión, en consideración a la edad y a las circunstancias
personales del accionante que se encuentra solicitando el amparo de sus
derechos a la seguridad social y al mínimo vital[8].
7. En tal
sentido, en sentencia T-083/04 esta Corporación concluyó que para la
procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio, en un caso como
el estudiado es necesario valorar los siguientes factores: “(...)(i)
la edad para ser considerado sujeto especial de protección; (ii) la condición
física, económica o mental; (iii) el grado de afectación de los derechos
fundamentales, en particular del derecho al mínimo vital; (iv) la existencia
previa del derecho y la acreditación por parte del interesado de la presunta
afectación; y (v) el despliegue de cierta actividad administrativa y procesal
tendiente a obtener la protección de sus derechos”[9].
8. En
consecuencia, corresponde al juez de tutela evaluar
estos requisitos en cada caso, para ello debe ordenar las pruebas que considere
conducentes para respaldar fácticamente la procedencia de la acción de tutela.
En esta oportunidad, se intentó, sin éxito, por diversas vías y medios constatar la situación socioeconómica de la accionante[10].
9. Así, la Corte
al verificar los requisitos previstos por la jurisprudencia constitucional
aunque puede estimar la edad de la señora Zulema Lastenia Rivera alrededor de
los 70 años[11],
no le es posible establecer con exactitud la fecha de nacimiento de la
accionante. A pesar de que no obra en el expediente una descripción de las
condiciones físicas, mentales y económicas de la señora Rivera, si existe la
manifestación de la accionante respecto a la dependencia económica de su hija,
así como la consecuente afectación de su derecho al mínimo vital.
10. Además de las consideraciones sobre la afectación del mínimo
vital de la accionante, la Corte no puede dejar de referirse al eventual derecho
a la sustitución pensional que le asiste a la señora Zulema Lastenia. Al
respecto, estima la Corte que es necesario pronunciarse, en general, sobre la
finalidad del derecho a la sustitución pensional y, en particular, acerca de
los beneficiarios de la sustitución pensional en el caso del régimen
prestacional del personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía
Nacional.
11. Desde el
inicio de la jurisprudencia constitucional se ha señalado que la sustitución
pensional tiene por objeto evitar que los allegados al trabajador pensionado o
afiliado queden desamparados por el sólo hecho de su desaparición[12]. En efecto, en cuanto
a la naturaleza de la sustitución pensional la Corte reconoció en sentencia
T-553/94, que la sustitución pensional es un derecho que permite a una o varias
personas entrar a gozar de los beneficios de una prestación económica antes
percibida por otra, "lo cual no significa el reconocimiento del derecho
a la pensión sino la legitimación para reemplazar a la persona que venía
gozando de este derecho".
Desde esta
perspectiva, ha dicho la Corte, “la sustitución pensional responde a la
necesidad de mantener para su beneficiario, al menos el mismo grado de
seguridad social y económica con que contaba en vida del pensionado fallecido,
que al desconocerse puede significar, en no pocos casos, reducirlo a una
evidente desprotección y posiblemente a la  miseria”[13].
Por ello, la ley prevé que, en aplicación de un determinado orden de prelación,
las personas más cercanas y que más dependían del causante y compartían con él
su vida, reciban una pensión para satisfacer sus necesidades[14].
En conclusión, señaló la sentencia C-1094/03 que la finalidad
esencial de la sustitución pensional es la protección de la familia como núcleo
fundamental de la sociedad, de tal suerte que las personas que dependían
económicamente del causante puedan seguir atendiendo sus necesidades de
subsistencia[15],
sin que vean alterada la situación social y económica con que contaban en vida
del pensionado o afiliado que ha fallecido[16].
12.
Adicionalmente, para la Corte resulta relevante hacer referencia al principio
de universalidad contemplado en el artículo 48 de la Constitución Política, que
pretende asegurar a todos los habitantes del país la cobertura en seguridad
social. Sobre el particular, el artículo 2 de la Ley 100 de 1993 señala: “Principios.
El servicio público esencial de seguridad social se prestará con sujeción a los
principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y
participación:
(…)
“b. UNIVERSALIDAD. Es la
garantía de la protección para todas las personas, sin ninguna discriminación, en
todas las etapas de la vida;”
13. En el Decreto 1214 de 1990 se consagra el régimen prestacional
del personal civil del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional. En
particular, el artículo 120 de este Decreto prevé quienes son los beneficiarios
de la sustitución pensional, de la siguiente forma:
“ORDEN
Y PROPORCION DE BENEFICIARIOS. En caso de fallecimiento de un empleado público
del Ministerio de Defensa o de la Policía Nacional, las prestaciones a que haya
lugar se pagarán a sus beneficiarios en el siguiente orden y proporción:
a. La
mitad al cónyuge sobreviviente y la otra mitad a los hijos del empleado, en
concurrencia estos últimos en las proporciones de Ley.
b. Si
no hubiere cónyuge sobreviviente, las prestaciones corresponden íntegramente a
los hijos en las proporciones de la Ley.
c. Si
no hubiere hijos, las prestación se dividirá así:
1.
Cincuenta por ciento (50%) para el cónyuge.
2.
Cincuenta por ciento (50%) para los padres en partes iguales.
d. Si
no hubiere cónyuge sobreviviente ni hijos, la prestación se dividirá entre los
padres, así:
1. Si el causante es hijo legítimo
llevan toda la prestación los padres legítimos.
2. Si el causante es hijo adoptivo, la totalidad de la
prestación corresponde a los padres adoptantes en igual proporción.
3. Si el
causante es hijo extramatrimonial, la prestación se divide por partes iguales
entre los padres.
4. Si el causante es hijo extramatrimonial con
adopción, la totalidad de la prestación corresponde a sus padres adoptivos en
igual proporción.
e. Si no concurriere ninguna de las personas indicadas
en este artículo, llamadas en el orden preferencial en el establecido, la
prestación se paga, previa comprobación de que el extinto era su único sostén,
a los hermanos menores de edad. Los hermanos carnales recibirán doble porción
de los que sean simplemente maternos o paternos.
f. A falta de descendientes, ascendientes, hijos adoptivos, padres
adoptivos, hermanos y cónyuge, la prestación corresponderá al Fondo de Bienestar
y Recreación del Ministerio de Defensa, una vez transcurrido el término
prescriptivo de cuatro (4) años a que se refiere el artículo 129 de este
Estatuto.”
De acuerdo con la norma citada, observa la Corte que existe un orden
preferencial en virtud del cual es posible acceder a la sustitución pensional.
Así, en primer lugar, este derecho le corresponde la mitad al cónyuge y la otra
mitad a los hijos. En segundo lugar, en caso de no existir cónyuge
sobreviviente, la prestación se distribuye equitativamente entre los hijos. En
tercer lugar, en el evento en que no existan hijos la prestación se divide
entre el cónyuge y los padres del causante. En cuarto lugar, si no existe
cónyuge sobreviviente o hijos, el derecho a la sustitución pensional
corresponde a los padres del causante.  En quinto lugar, la ley reconoce el
derecho a la sustitución pensional a los hermanos menores de edad que dependían
económicamente del causante. Por último, en el evento de no presentarse ningún
beneficiario, transcurrido el término de la prescripción, la prestación
corresponderá al Fondo de Bienestar y Recreación del Ministerio de Defensa.
En suma, se trata de un orden excluyente de beneficiarios del
derecho a la sustitución pensional. Por lo tanto, en el evento en que se
cumplan las condiciones previstas en uno de los órdenes quedan descartados los
demás beneficiarios, es decir, sin la posibilidad de sucederse entre ellos.
Estudio del caso concreto
14. El Ministerio de Defensa decidió que la señora Zulema Lastenia
Rivera no ostentaba la calidad de beneficiaria, porque la causante -su hija-
fue casada y con hijos, quienes tampoco tienen el derecho a la sustitución por
ser mayores de 24 años. En efecto, el Ministerio de Defensa concluyó que la
existencia de otros beneficiarios que se encuentran primero en el orden de
prelación -el cónyuge y los hijos-, excluyen a la accionante, a pesar de que
estos no se constituyan efectivamente como beneficiarios de la pensión por no
estar habilitados para ello.
En particular, el Ministerio de Defensa Nacional señaló, en la
Resolución No. 920 de 19 de abril de 2005, que: “(...) el Decreto 1214 de
1990, norma de carácter especial y aplicable al caso que nos ocupa en su
artículo 120, señala expresamente: ´Orden y proporción de beneficiarios. En
caso de fallecimiento de un empleado público del Ministerio de Defensa o de la
Policía Nacional, las prestaciones a que haya lugar se pagarán a sus
beneficiarios en el siguiente orden y proporción: ...c. Si no hubiere
hijos, la prestación se dividirá así:1. Cincuenta por ciento (50%) para
el cónyuge. 2. Cincuenta por ciento (50%) para los padres en partes
iguales.
Que del estudio y análisis de la norma anteriormente transcrita, se
puede inferir de manera inequívoca, que a la recurrente no le asiste el derecho
a percibir sustitución pensional en su condición de madre de la fallecida ex -
Funcionaria, toda vez que como quedo anotado anteriormente, la ex - Trabajadora
Oficial del Ejército Nacional, FLORALBA GALVEZ VDA. DE LEON,  al momento de su
deceso había contraído matrimonio del cual se procrearon tres hijos, y de
acuerdo con el orden preferencial de beneficiarios establecido en el Decreto
1214 de 1990, el cónyuge y los hijos gozan de mayor vocación preferencial
frente a los padres del de cujus”.
Por su parte, la
accionante afirma que se está reconociendo como beneficiarios de la pensión al
esposo fallecido y a los hijos mayores de 24 años, quienes a pesar de tener
mayor vocación preferencial frente a los padres, ya no tienen derecho a la
sustitución pensional. Lo anterior, según la accionante en detrimento de sus
intereses como madre legítima de la causante pensionada, de quien, además,
dependía económicamente.
15. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional la figura de la
sustitución pensional pretende amparar a las personas que dependían
económicamente del causante. De tal forma, que la prestación económica que
percibía el causante pueda ser disfrutada por sus familiares.
En ese marco, la Corte debe referirse a la interpretación del
Decreto 1214 de 1990, teniendo en cuenta que al parecer la ley ha establecido
un orden excluyente de beneficiarios que descartaría el acceso de la accionante
a la sustitución pensional.  Al respecto, la Corte debe precisar que cuando el
literal c) del artículo 120 del Decreto 1214 de 1990 enuncia como beneficiario
de la sustitución pensional a los hijos debe entenderse que se hace alusión a
los hijos con derecho a la sustitución ya que sólo bajo esta interpretación la
sustitución pensional cumpliría la función de salvaguardar los derechos de las
personas que dependían económicamente del causante.
En forma análoga el régimen general de pensiones previó en la Ley
797 de 2003[17],
como beneficiarios de la sustitución pensional a los hijos con derecho. Una
interpretación contraria supone que los padres del causante únicamente tendrían
derecho a la sustitución pensional cuando su hijo sea soltero, lo que
significaría no sólo desnaturalizar la finalidad de la figura de la sustitución
pensional sino descartar el cumplimiento del principio de universalidad de la
seguridad social.
16. Adicionalmente, de la lectura de los literales a) y b) del
artículo 120 del Decreto 1214 de 1990[18],
se entiende implícitamente que se refieren a hijos con derecho, puesto que sólo
en el evento en que los hijos cumplan con los requisitos de edad, dependencia
económica y/o discapacidad física o mental, tendrían derecho a la sustitución
pensional bajo estos presupuestos legales.
Por lo tanto, para la Corte cuando el literal c) del artículo 120
del Decreto 1214 de 1990 señala que: “Sino hubiere hijos, la prestación se
dividirá así: 1. Cincuenta por ciento (50%) para el cónyuge. 2. Cincuenta por
ciento (50%) para los padres en partes iguales”, ha de entenderse que se
refiere a hijos con derecho. De tal forma que, a falta de hijos con derecho el
cónyuge y los padres pueden sustituir pensionalmente al causante.
17. En tal sentido, es posible que, como en el caso en estudio, la
causante si bien estuvo casada y tuvo hijos, al momento de su deceso convivía
con su madre, a quien sostenía económicamente.  Así, la madre de la causante
tiene derecho a la sustitución pensional, porque como se comprobó en este caso,
los hijos no cumplen con el requisito de la edad, y por tanto, no tendrían
derecho a sustituir pensionalmente a la causante.
En consecuencia, la accionante como madre de la causante de quien
además dependía económicamente, le resulta aplicable el literal c) del artículo
120 del Decreto 1214 de 1990 con el alcance mencionado, y por tanto, puede
acceder al derecho a la sustitución pensional de su hija.
18. En virtud de
lo anterior, resulta procedente la acción de tutela como mecanismo definitivo
pues se encuentra acreditada la existencia de un perjuicio irremediable que
amenaza el derecho al mínimo vital de la accionante, y además, se reconoció el
derecho que le asiste a la accionante a acceder a la sustitución pensional. Por
lo tanto, la Corte Constitucional revocará la decisión adoptada por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá -Sala  Penal- y ordenará al Ministerio
de Defensa Nacional el reconocimiento de la sustitución pensional.
III. DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. -  REVOCAR el fallo proferido por el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá -Sala Penal-, que resolvió la acción de tutela promovida por
Zulema Lastenia Rivera de Gálvez en contra del Ministerio de Defensa Nacional.
Segundo. - ORDENAR al
Ministerio de Defensa Nacional que dentro de las
cuarenta y ocho horas siguientes (48) a la notificación de la presente
providencia, reconozca el derecho a la sustitución pensional en favor de la
señora ZULEMA LASTENIA RIVERA e inicie el pago de las mesadas pensionales.
Tercero. - Por Secretaría General líbrense las comunicaciones previstas en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JAIME CÓRDOBA
TRIVIÑO
Magistrado
Ponente
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Decreto 1214 de 1990. Artículo
120: “ORDEN Y PROPORCION DE BENEFICIARIOS. En caso de fallecimiento de un
empleado público del Ministerio de Defensa o de la Policía Nacional, las
prestaciones a que haya lugar se pagarán a sus beneficiarios en el siguiente
orden y proporción:
a. La mitad al cónyuge sobreviviente y la otra mitad
a los hijos del empleado, en  concurrencia estos últimos en las proporciones de
Ley.
b. Si no hubiere cónyuge sobreviviente, las
prestaciones corresponden íntegramente a los hijos en las proporciones de la
Ley.
c. Si no hubiere hijos, las prestación se dividirá
así:
1. Cincuenta por ciento (50%) para el cónyuge.
2. Cincuenta por ciento (50%) para los padres en
partes iguales.
d. Si no hubiere cónyuge sobreviviente ni hijos, la
prestación se dividirá entre los padres, así:
1. Si el causante es hijo legítimo llevan toda la
prestación los padres legítimos.(...)”
[2] Decreto 1214 de 1990. Artículo
124: “RECONOCIMIENTO Y SUSTITUCION DE PENSION. Al fallecimiento de un
empleado público del Ministerio de Defensa o de la Policía Nacional, con
derecho a pensión o en goce de ésta, sus  beneficiarios, en el orden y
proporción establecidos en este Estatuto, tienen derecho a percibir la
respectiva pensión del causante, así:
a. En forma vitalicia, para el cónyuge sobreviviente
y los hijos inválidos absolutos que dependan económicamente del empleado o
pensionado.
b. Para los hijos menores, hasta cuando cumplan la
mayoría de edad.
c. Para los demás beneficiarios por el término de
cinco (5) años (...)”
[3] Código Penal Colombiano. Artículo 413:
“Prevaricato por acción. El servidor público que profiera resolución, dictamen
o concepto manifiestamente contrario a la ley, incurrirá en prisión de tres (3)
a ocho (8) años, multa de cincuenta (50) a doscientos (200) salarios mínimos
legales mensuales vigentes, e inhabilitación para el ejercicio de derechos y
funciones públicas de cinco (5) a ocho (8) años.”
[4]
Sobre la procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio, para
evitar un perjuicio irremediable, resultan relevantes las sentencias C- 1225 de
2004, MP Manuel José Cepeda Espinosa; SU- 1070 de 2003, MP Jaime Córdoba
Triviño; SU – 544 de 2001 MP Eduardo Montealegre Lynett; T – 1670 de 2000 MP
Carlos Gaviria Díaz, y desde luego la T – 225  de 1993 en la cual se sentaron
las primeras directrices sobre la materia, que en esencia han sido desarrolladas
por la jurisprudencia posterior.
[5]
Cfr. T- 803 de 2002 MP Álvaro Tafur Galvis.
[6]
Sentencia T-972/05.
[7]
Cfr. Sentencia T-456/94 y Sentencia T-529/05.
[8]
Al respecto ver sentencias T-634/02, T-076/03 y T-789/03.
[9]
Sentencia T-083/04 que desarrolla los factores para la procedencia transitoria
de la acción de tutela, los cuales inicialmente fueron enunciados en la
sentencia SU-975/03.
[10] Como se relacionó en los antecedentes, se intentó a través de un
despacho comisorio contactar a la señora Zulema Lastenia Rivera con el
propósito de conocer su condición física, mental y socioeconómica. Sin embargo,
el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá informó que el notificador
acudió a la dirección suministrada por la señora Rivera en donde le señalaron
que ella hacía aproximadamente tres meses que ya no residía en ese lugar.  Tampoco
fue posible localizar a la señora Rivera vía telefónica pues no existía un
número de contacto. Asimismo, cabe señalar que esta Corporación intentó ubicar
a la accionante mediante la búsqueda en el directorio telefónico de sus datos,
los de su hija y nietos, sin obtener información alguna. Tampoco fue posible
contactar a la señora María Isabel León Gálvez -nieta de la accionante-, en el
número de teléfono que se encuentra en una declaración notarial que obra en el
expediente pese a haber llamado en horas hábiles y no hábiles. Por último, la
Corte se comunicó con el Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio de
Defensa Nacional donde informaron que la dirección de contacto de la señora
Rivera era la misma en la cual no había podido ser ubicada por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá, y aseguraron que no contaban con
ningún número de contacto telefónico.
[11] Su hija Floralba Gálvez viuda de León tenía 56 años cuando murió
(11 de abril de 2004).
[12] Sentencia T-190/93.
[13] Sentencia C-002/99.
[14] Sentencia C-080/99.
[15]  Al respecto esta Corporación había señalado que el propósito
perseguido por la Ley al establecer la pensión de sobrevivientes, es la de
ofrecer un marco de protección a los familiares del afiliado o del pensionado
que fallece, frente a las contingencias económicas derivadas de su muerte.
Sentencia C-1176/01.
[16]  Sentencia C-002/99.
[17] Ley 797 de 2003, Artículo 13: “Los
artículos 47 y 74 quedarán así: Artículo 47. Beneficiarios de la Pensión de
Sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes:
a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero
permanente o supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del
fallecimiento del causante, tenga 30 o más años de edad. En caso de que la
pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la
compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo
haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el
fallecido no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte;
b) En forma temporal, el cónyuge o la compañera
permanente supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del
fallecimiento del causante, tenga menos de 30 años de edad, y no haya procreado
hijos con este. La pensión temporal se pagará mientras el beneficiario viva y
tendrá una duración máxima de 20 años. En este caso, el beneficiario deberá
cotizar al sistema para obtener su propia pensión, con cargo a dicha pensión.
Si tiene hijos con el causante aplicará el literal a).
Si respecto de un pensionado hubiese un compañero o
compañera permanente, con sociedad anterior conyugal no disuelta y derecho a
percibir parte de la pensión de que tratan los literales a) y b) del presente
artículo, dicha pensión se dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo de
convivencia con el fallecido.
En caso de convivencia simultánea en los últimos cinco
años, antes del fallecimiento del causante entre un cónyuge y una compañera o
compañero permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la pensión de
sobreviviente será la esposa o el esposo. Si no existe convivencia simultánea y
se mantiene vigente la unión conyugal pero hay una separación de hecho, la
compañera o compañero permanente podrá reclamar una cuota parte de lo
correspondiente al literal a en un porcentaje proporcional al tiempo convivido
con el causante siempre y cuando haya sido superior a los últimos cinco años
antes del fallecimiento del causante. La otra cuota parte le corresponderá a la
cónyuge con la cual existe la sociedad conyugal vigente;
c) Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de
18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus
estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte,
siempre y cuando acrediten debidamente su condición de estudiantes; y, los
hijos inválidos si dependían económicamente del causante, esto es, que no
tienen ingresos adicionales, mientras subsistan las condiciones de invalidez.
Para determinar cuando hay invalidez se aplicará el criterio previsto por el
artículo 38 de la Ley 100 de 1993;
d) A falta de cónyuge, compañero o compañera
permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del causante si
dependían económicamente;
e) A falta de cónyuge, compañero o compañera
permanente, padres e hijos con derecho, serán beneficiarios los hermanos inválidos
del causante si dependían económicamente de éste.
Parágrafo.
Para efectos de este artículo se requerirá que el vínculo entre el padre, el
hijo o el hermano inválido sea el establecido en el Código Civil.”
[18] “(...) a. La mitad al cónyuge
sobreviviente y la otra mitad a los hijos del empleado, en concurrencia estos
últimos en las proporciones de Ley.
b. Si
no hubiere cónyuge sobreviviente, las prestaciones corresponden íntegramente a
los hijos en las proporciones de la Ley.”