C-387-08
Sentencia C-326/00
Sentencia C-387/08
LEY APROBATORIA DE PROTOCOLO MODIFICATORIO
DEL CONVENIO CONSTITUTIVO DE LA CORPORACION ANDINA DE FOMENTO CAF
TRATADO INTERNACIONAL-Suscripción del Protocolo por quien tenía
capacidad para representar al Estado Colombiano
LEY APROBATORIA DE PROTOCOLO MODIFICATORIO
DEL CONVENIO CONSTITUTIVO DE LA CORPORACION ANDINA DE FOMENTO CAF-Trámite
ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE
LEGISLATIVO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Cumplimiento
La Corte ha
establecido que el cumplimiento de este requisito supone que el anuncio de
votación sea realizado (i) por la presidencia de la comisión o plenaria
respectiva; (ii) en una sesión previa y diferente a aquélla en que la discusión
y aprobación va a tener lugar; (iii) para una sesión posterior en fecha futura
y determinada o, al menos, determinable; y (iv) de forma clara, empleando, de
preferencia, la indicación específica de que el anuncio de los proyectos es
para votación o, en su defecto, expresiones que permitan, por su significado o
por el contexto en el que fueron dictadas, colegir la intención del anuncio, de
manera que se realice la finalidad del requisito al dar a conocer a los
congresistas que en la sesión señalada va a tener lugar el debate y aprobación
del proyecto de ley anunciado, encontrando la corte que en el presente trámite
el anuncio fue realizado en la forma señalada por la jurisprudencia
constitucional.
REQUISITOS DE PUBLICACION Y ANUNCIO PREVIO
DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Son concurrentes y complementarios/REQUISITOS DE
PUBLICACION Y ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Cronología
en que tengan lugar no afecta principios que rigen debates legislativos/REQUISITOS
DE PUBLICACION Y ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Cumplimiento
garantiza la realización del principio de publicidad
La
Corte Constitucional ha señalado que no existe norma constitucional o legal que
establezca el imperativo de publicar el informe de ponencia antes de la
realización del anuncio y que, en todo caso, la cronología en que éstos tengan
lugar no afecta los principios de publicidad, información y transparencia que
rigen los debates legislativos, siempre que tanto anuncio como publicación se
practiquen antes de la votación. La Corte ha dejado sentado que una
interpretación armónica y sistemática de las normas constitucionales y legales
que rigen la publicación, el anuncio, el debate y la votación de los proyectos
de ley en el Congreso de la República permite concluir que (i) ni la
Constitución ni la ley establecen el requisito de precedencia de la publicación
del proyecto de ley y del informe de ponencia al anuncio para votación, (ii) la
publicación del proyecto de ley y del informe de ponencia con anterioridad al
debate es condición necesaria para preservar el principio de publicidad, de
manera que los congresistas puedan adelantar las discusiones pertinentes
suficientemente informados, (iii) no existe una cronología establecida entre el
anuncio y la publicación del proyecto de ley y su informe de ponencia, y (iv)
el artículo 8 del Acto Legislativo 1 de 2003 introdujo un requisito específico
para la etapa de votación de proyectos de ley que, en nada, incide en las reglas
sobre la publicación del proyecto y de la ponencia respectiva. La Corporación
ha señalado que los requisitos de publicación y de anuncio previos al debate y
votación de los proyectos de ley no sólo son concurrentes sino que además
resultan complementarios, en la medida en que su cumplimiento garantiza la
realización del principio de publicidad exigido constitucionalmente para los
trámites legislativos, no obstante lo cual, no existe norma que imponga una inflexible
cronología en su cumplimiento. En el presente caso si bien el anuncio precedió
al debate y previo a este último se publicó el informe de ponencia para segundo
debate, no se incurrió en ningún vicio de procedimiento.
Referencia: expediente LAT-312
Asunto: Revisión constitucional de la Ley 1144 de 2007 “Por
medio de la cual se aprueba el Protocolo Modificatorio del Convenio
Constitutivo de la Corporación Andina de Fomento suscrito en la ciudad de
Caracas el 24 de octubre de 2005”.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil ocho (2008)
I.       ANTECEDENTES
La Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República, atendiendo lo previsto en el
artículo 241, numeral 10 de la Constitución Política, envió fotocopia auténtica
de la Ley número 1144 del 10 de julio de 2007, “Por medio de la cual se
aprueba el Protocolo Modificatorio del Convenio Constitutivo de la Corporación
Andina de Fomento suscrito en la ciudad de Caracas el 24 de octubre de 2005”.
En Auto del dos de agosto de dos mil siete, el
despacho del Magistrado Sustanciador asumió el conocimiento del presente
asunto. En la misma providencia, solicitó a las Secretarías Generales del
Senado de la República y de la Cámara de Representantes, la remisión de los
antecedentes legislativos de la Ley en revisión y la certificación del quórum y
del desarrollo exacto y detallado de las votaciones. Así mismo, requirió al
Ministerio de Relaciones Exteriores la certificación de los plenos poderes de
la persona que intervino en la suscripción del tratado.
Adicionalmente, se ordenó la fijación en lista para
efectos de permitir la intervención ciudadana y se dispuso la comunicación de la
iniciación del presente proceso a los Ministros de Relaciones Exteriores y de
Comercio, Industria y Turismo para los efectos señalados en el artículo 11 del
Decreto 2067 de 1991.
Finalmente, se dio traslado al señor Procurador
General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia, en los
términos del artículo 7° del Decreto 2067 de 1991.
Cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de
1991, procede esta Corporación a decidir sobre la exequibilidad del tratado y
de la ley que lo aprueba.
II. TEXTO DE LA LEY Y DEL TRATADO OBJETO DE REVISIÓN
Según la publicación efectuada en el Diario Oficial
No. 46.685 del 10 de julio de 2007, el siguiente es el texto de la ley y del
tratado objeto de revisión:
“LEY 1144 DE 2007
(julio 10)
Diario Oficial No. 46.685 de 10 de julio de
2007
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se aprueba el
“Protocolo Modificatorio del Convenio Constitutivo de la Corporación Andina de
Fomento”, suscrito en la ciudad de Caracas el 24 de octubre de 2005.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
Visto el texto del “Protocolo Modificatorio
del Convenio Constitutivo de la Corporación Andina de Fomento”, suscrito en la
ciudad de Caracas el 24 de octubre de 2005, que a la letra dice:
(Para ser transcrito: Se adjunta fotocopia
del texto íntegro del Instrumento Internacional mencionado).
PROTOCOLO MODIFICATORIO DEL CONVENIO
CONSTITUTIVO DE LA CORPORACION ANDINA DE FOMENTO
Los Plenipotenciarios de la República de
Bolivia, de la República de Colombia, de la República del Ecuador, de la
República de Perú y de la República Bolivariana de Venezuela, acreditados por
sus respectivos Gobiernos según poderes que fueron otorgados en buena y debida
forma,
Considerando que las transformaciones política y
económica de los países latinoamericanos y del Caribe observadas en los últimos
años, propiciaron un impulso importante al proceso de integración regional,
concebido este en un contexto de progresiva apertura y complementariedad
económica;
Reconociendo que los Presidentes de los Países Andinos
registraron en el “Acta de Caracas” de mayo de 1991, su decisión de invitar a
otros países latinoamericanos a participar en el capital de la Corporación
Andina de Fomento, a fin de fortalecer el comercio y la inversión entre los
países andinos y otros países latinoamericanos;
Convencidos de que la Corporación Andina de Fomento
está preparada para adelantar la promoción de actividades comunes entre los
países latinoamericanos y del Caribe, a través del desarrollo de ventajas
competitivas basadas en su experiencia, su conocimiento sobre la integración,
su solidez financiera y su posición privilegiada en los mercados
internacionales de capital; y
Teniendo presente que en las reuniones de Presidentes de la
Comunidad Andina de Naciones (CAN) y del Mercado Común del Sur (Mercosur) se ha
puesto de relieve la acción de la Corporación Andina de Fomento en apoyo al
desarrollo sostenible y la integración, así como la conveniencia de contar con
un banco regional basado en el fortalecimiento y ampliación de su capital
mediante la participación de otros países latinoamericanos;
CONVIENEN:
ARTICULO I.
El Convenio enmendado por las disposiciones
del presente Protocolo Modificatorio es el Convenio Constitutivo de la
Corporación Andina de Fomento, de fecha 7 de febrero de 1968, en adelante
llamado el “Convenio Constitutivo”.
ARTICULO II.
El artículo 3o del Convenio Constitutivo,
queda enmendado como a continuación se indica:
“La Corporación tiene por objeto promover
el desarrollo sostenible y la integración regional, mediante la prestación de
servicios financieros múltiples a clientes de los sectores público y privado de
sus países accionistas”.
ARTICULO III.
El artículo 59 del Convenio Constitutivo
queda modificado como a continuación se indica:
“El presente Convenio queda abierto a la
adhesión de todos aquellos países de América Latina y el Caribe que cumplan las
condiciones para su adhesión que determine la Asamblea de Accionistas. Los
instrumentos de adhesión se depositarán en el Ministerio de Relaciones
Exteriores de la República Bolivariana de Venezuela.
El Convenio entrará en vigor para el país
adherente treinta (30) días después de que la Asamblea de Accionistas determine
que se han cumplido las condiciones para su adhesión, incluyendo la
presentación del correspondiente instrumento de adhesión. La Asamblea de
Accionistas considerará y aprobará el ajuste de las disposiciones pertinentes
del presente Convenio, motivado por la adhesión de un nuevo Estado”.
ARTICULO IV.
El presente Protocolo Modificatorio entrará
en vigencia en la fecha cuando hayan sido depositados en el Ministerio de
Relaciones Exteriores de la República Bolivariana de Venezuela, los
instrumentos de ratificación correspondientes a todas las Partes Contratantes.
EN FE DE LO CUAL los respectivos
Plenipotenciarios suscriben el presente Protocolo Modificatorio en nombre de
sus respectivos Gobiernos, en la ciudad de Caracas, a los veinticuatro días del
mes de octubre de dos mil cinco.
Por el Gobierno de la República de Bolivia:
RENE RECACOCHEA SALINAS.
Por el Gobierno de la República de
Colombia:
LUIS ALBERTO LOBO.
Por el Gobierno de la República del
Ecuador:
SANTIAGO CHÁVEZ PAREJA.
Por el Gobierno de la República de Perú:
CARLOS URRUTIA.
Por el Gobierno de la República Bolivariana
de Venezuela:
PAVEL RONDÓN.
RAMA EJECUTIVA DEL PODER PUBLICO
PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
Bogotá, D. C., 8 de mayo de 2007.
Aprobados. Sométanse a la consideración del
honorable Congreso Nacional para los efectos constitucionales.
(Fdo.) ÁLVARO URIBE VÉLEZ
El Viceministro de Relaciones Exteriores
encargado de las funciones del Despacho de la señora Ministra de Relaciones
Exteriores,
(Fdo.) Camilo Reyes Rodríguez.
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Apruébese el “Protocolo Modificatorio del
Convenio Constitutivo de la Corporación Andina de Fomento”, suscrito en la
ciudad de Caracas, el 24 de octubre de 2005.
ARTÍCULO 2o. De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 1o de la Ley 7ª de 1944, el “Protocolo Modificatorio del Convenio
Constitutivo de la Corporación Andina de Fomento”, suscrito en la ciudad de
Caracas, el 24 de octubre de 2005, que por el artículo 1o de esta ley se
aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo
internacional respecto del mismo.
ARTÍCULO 3o. La presente ley rige a partir de la fecha
de su publicación.
La Presidenta del honorable Senado de la
República,
DILIAN FRANCISCA TORO TORRES.
El Secretario General del honorable Senado
de la República,
EMILIO RAMÓN OTERO DAJUD.
El Presidente de la honorable Cámara de
Representantes,
ALFREDO APE CUELLO BAUTE.
El Secretario General de la honorable
Cámara de Representantes,
ANGELINO LIZCANO RIVERA.
REPUBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
Comuníquese y cúmplase.
Ejecútese, previa revisión de la Corte Constitucional, conforme
al artículo 241-10 de la
Constitución Política.
Dada en Bogotá, D. C., a 10 de julio de
2007.
ÁLVARO URIBE VÉLEZ
El Ministro de Relaciones Exteriores,
FERNANDO ARAÚJO PERDOMO.
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
OSCAR IVÁN ZULUAGA ESCOBAR”.
III. INTERVENCIONES
1.
Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo
Mediante escrito del 23 de noviembre de 2007, el
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo intervino en el proceso de la
referencia para pronunciarse sobre la conveniencia y exequibilidad de la
promulgación de la norma objeto de control de constitucionalidad, de
conformidad con los argumentos que a continuación se reseñan.
En primer lugar, el Ministerio señala que la
aprobación del Protocolo Modificatorio del Convenio Constitutivo de la Corporación
Andina de Fomento (CAF), por el cual se deja abierta la adhesión a la misma de
todos los países de América Latina y del Caribe que cumplan las condiciones que
para ello determine la Asamblea de accionistas, resulta conveniente en atención
a que internacionalmente se ha reconocido su importancia como instrumento de
desarrollo sostenible y de integración de la región, así como su rol de banco
regional con capacidad para promover el crecimiento, desarrollo y competitividad
de los países miembros.
De otra parte, refiere que el trámite que surtió el
tratado y su ley aprobatoria se ajustan a los principios constitucionales que
rigen la materia y a los principios internacionales recogidos, entre otros
instrumentos, en la Convención de Viena.
2.
Ministerio de
Relaciones Exteriores
En escrito del 26 de noviembre de 2007, el Ministerio
de Relaciones Exteriores intervino en el proceso de la referencia para exponer
las razones que, en su criterio, justifican la constitucionalidad de la Ley
1144 de 2007, previa alusión a consideraciones generales en torno a la
naturaleza y alcance de la Corporación Andina de Fomento, al trámite que surtió
el Convenio y el Proyecto de Ley Aprobatoria y a la Estructura del Protocolo
Modificatorio.
En relación con la Corporación Andina de Fomento,
señaló que se trata de una institución financiera multilateral que apoya el
desarrollo sostenible de sus países accionistas y promueve la integración
regional. Destacó que, en la actualidad, la CAF es la principal fuente de
financiamiento de los países de la región andina, que cuenta con 17 países
accionistas y que dirige sus servicios financieros tanto a los gobiernos de
éstos como a las instituciones públicas, privadas y mixtas que en ellos operan.
En el mismo sentido, el Ministerio afirmó que las
operaciones de la CAF no se han limitado a la integración y el crecimiento
económico sino que se han extendido, entre otras actividades, a la
transferencia de conocimiento y tecnología, la competitividad, la
gobernabilidad, el fortalecimiento de sistemas financieros y la privatización.
Finalmente refirió que desde la década de los noventa la CAF abrió su capital
accionario a otros socios de América Latina y del Caribe y brindó un apoyo
significativo al desarrollo de la infraestructura física indispensable para
satisfacer las necesidades básicas de los países miembro.
Respecto del trámite que surtió el Convenio y el
Proyecto de Ley Aprobatoria, el interviniente señaló que el Protocolo
Modificatorio fue (i) suscrito en Caracas por el plenipotenciario que
debidamente representaba al gobierno colombiano, (ii) confirmado por el
Presidente de la República, (iii) presentado por el Gobierno Nacional al
Congreso de la República, (iv) aprobado por el Congreso, (v) sancionado por el
Presidente de la República, y (vi) remitido a la Corte Constitucional para su
revisión.
En cuanto a la estructura del protocolo modificatorio,
el Ministerio señala que éste consta de cuatro artículos precedidos de un
preámbulo en el que se establecen las razones que justifican la modificación
del Acuerdo Constitutivo de la CAF, entre las que destacan los cambios
políticos y económicos de los países Latinoamericanos y del Caribe, la
conveniencia de fortalecer un banco regional, la convicción de la capacidad de la
CAF de promover actividades comunes entre los países Latinoamericanos y del
Caribe.
En relación con las disposiciones del Protocolo,
señala que su artículo II, que modifica el artículo 3 del Convenio de 1968,
busca simplificar y actualizar el objeto de la Corporación para hacerlo
compatible con la misión y el entorno en el que la CAF desarrolla sus
actividades. De otra parte, establece que la modificación que del artículo 59
del Convenio de 1968 introduce el artículo III del Protocolo, facilita la
incorporación de otros países de América Latina y del Caribe como Estados
miembro de la CAF.
Presentadas las anteriores consideraciones, el
Ministerio de Relaciones Exteriores afirma que el Protocolo bajo examen se
ajusta plenamente a la Carta Política, en la medida en que desarrolla varios
principios y disposiciones consagrados en su texto. En efecto, la celebración y
adopción de este instrumento internacional es desarrollo de los principios
constitucionales de promoción de la internacionalización de las relaciones
políticas, económicas y ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y
conveniencia nacional y de integración económica, social y política con las
demás naciones de Latinoamérica y del Caribe, contenidos en los artículos 226 y
227 superiores.
El interviniente pone de presente que, a través de la
celebración de tratados como el que se revisa, el Estado colombiano realiza
esfuerzos para acceder a mejores posibilidades de promoción del desarrollo tecnológico
y de infraestructura. De igual forma, señala que con la adopción del Protocolo,
los países signatarios propenden por la puesta en marcha de un programa para la
promoción del desarrollo sostenible y la integración regional.
En general, el Ministerio considera que el Protocolo
desarrolla, entre otros, el artículo 189 de la Carta en el sentido de que al
Presidente de la República le corresponde dirigir las relaciones
internacionales, el artículo 2 superior en relación con los fines esenciales
del Estado colombiano, el artículo 9 de la Constitución en lo que tiene que ver
con el respeto de la soberanía nacional y el principio de autodeterminación de
los pueblos y el artículo 71 constitucional,  en cuanto a los estímulos que el
Estado se compromete a crear para el fomento de la ciencia, la tecnología y
demás manifestaciones culturales.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante concepto No. 4449 del 11 de enero de 2008, el
Procurador General de la Nación solicitó a esta Corporación que declarara la
exequibilidad del Protocolo Modificatorio del Convenio Constitutivo de la
Corporación Andina de Fomento, así como de su ley aprobatoria, esto es, la Ley
1144 del 10 de julio de 2007, por encontrar que formal y materialmente se
ajustan a la Constitución Política.
Efectivamente, la Vista Fiscal da cuenta del trámite
internacional de adopción del Protocolo y del proceso legislativo que se surtió
en el Congreso de la República, a la luz de los cuales concluye que se dio
estricto cumplimiento a los mandatos constitucionales y legales que rigen la
materia.
En cuanto al contenido sustancial del Protocolo objeto
de revisión, el Procurador señaló, previa descripción de la naturaleza y
desarrollo de la Corporación Andina de Fomento, que a través de su adopción el
Estado colombiano busca promover y fomentar la cooperación e integración entre
los países latinoamericanos y del Caribe, propósito que se acompasa con los
postulados constitucionales consagrados, entre otros, en los artículos 9, 226 y
227 superiores.
En suma, el Procurador considera que el Protocolo se
ajusta a la Carta Política en la medida en que afianza el proceso de
integración, dado que promueve la inclusión de otros países latinoamericanos y
del Caribe a la CAF, de manera que desarrolla los postulados constitucionales
de internacionalización de las relaciones políticas, económicas y sociales
sobre bases de reciprocidad, equidad y conveniencia nacional.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia de la Corte Constitucional en materia de tratados y de leyes
aprobatorias de tratados.
De acuerdo con el numeral 10 del artículo 241 de la
Constitución Política, a la Corte Constitucional le corresponde definir sobre
la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los
aprueben, control que según la jurisprudencia de esta Corporación se
caracteriza por ser (i) previo al perfeccionamiento del tratado, pero posterior
a la aprobación de la ley por parte del Congreso y a la sanción presidencial;
(ii) automático, ya que la ley debe ser remitida por el Gobierno Nacional a la
Corte Constitucional dentro de los seis días siguientes a la sanción; e (iii) integral,
dado que la Corte debe analizar los aspectos formales y materiales del tratado
internacional y de su ley aprobatoria a la luz del texto constitucional, revisión
que comprende tanto el proceso de negociación y celebración del instrumento en
el plano internacional como el trámite legislativo desarrollado en el Congreso[1].
Determinado el alcance de su competencia en la revisión
de los instrumentos internacionales, procede la Corte a estudiar la
constitucionalidad del tratado y de su ley aprobatoria, tanto por su contenido
material como por vicios de procedimiento en su formación.
2. Revisión Formal del Trámite de Aprobación de la Ley
1144 de 2007 “Por medio de la cual se aprueba el Protocolo Modificatorio del
Convenio Constitutivo de la Corporación Andina de Fomento suscrito en la ciudad
de Caracas el 24 de octubre de 2005”
2.1.
Remisión de la
Ley Aprobatoria y del Protocolo por parte del Gobierno Nacional
El 12 de julio de 2007, el Secretario Jurídico de la
Presidencia de la República remitió a esta Corporación copia auténtica de la
Ley 1144 de 2007, “Por medio de la cual se aprueba el Protocolo
Modificatorio del Convenio Constitutivo de la Corporación Andina de Fomento
suscrito en la ciudad de Caracas el 24 de octubre de 2005”, con lo que dio
cumplimiento a lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 241 de la
Constitución Política, en el sentido de que el Gobierno debe remitir a la Corte
Constitucional el texto del tratado internacional y de su ley aprobatoria
dentro de los seis días siguientes a la sanción. En efecto, la Ley 1144 fue
sancionada por el Presidente de la República el 10 de julio de 2007 y remitida
a esta Corporación el 12 de julio del mismo año, esto es, dentro del término
previsto en la norma constitucional referida.
2.2.
Negociación y
Celebración del Tratado
Esta Corporación ha establecido que el deber
constitucional de revisar los tratados internacionales y sus leyes
aprobatorias, comprende el examen de las facultades del representante del
Estado para negociar y adoptar el instrumento internacional, a la luz de lo
dispuesto en el artículo 7 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los
Tratados entre Estados de 1969.
En el caso objeto de revisión, se tiene que el
Protocolo Modificatorio del Convenio Constitutivo de la Corporación Andina de
Fomento fue suscrito, en nombre del Gobierno de la República de Colombia, por el
Ministro Plenipotenciario de la Embajada de Colombia ante el Gobierno de
Venezuela, Luis Alberto Lobo, de acuerdo a los plenos poderes conferidos por el
Presidente de la República el 18 de octubre de 2005, según consta en el oficio
OAJ.CAT No. 40250 de 2007 dirigido a esta Corporación por la Coordinadora del
Grupo Interno de Trabajo de Tratados del Ministerio de Relaciones Exteriores,
acompañado de la copia de los plenos poderes referidos.
De esta forma, la Corte Constitucional considera que
el Protocolo fue suscrito por quien tenía la capacidad para representar al
Estado colombiano, habida cuenta que, de conformidad con el literal a) del
artículo 7 de la Convención de Viena aludido, para la adopción y autenticación
del texto de un tratado y para manifestar el consentimiento del Estado en
obligarse por un tratado, se considerará que una persona lo representa si
presenta los adecuados plenos poderes, como en efecto ocurrió en el presente
caso.
2.3.
Trámite
realizado en el Congreso de la República para la aprobación de la Ley 1144 de
2007
La Corte Constitucional ha señalado que, salvo la
exigencia de iniciar su trámite en el Senado de la República, los proyectos de
leyes aprobatorias de tratados internacionales no se encuentran sometidos a un
trámite especial, por lo que para su discusión y aprobación debe seguirse el
trámite de las leyes ordinarias.
De acuerdo con las certificaciones, actas y gacetas
del Congreso remitidas por el Senado de la República y la Cámara de
Representantes, se tiene que el trámite surtido en esa Corporación para la
expedición de la Ley 1144 de 2007 fue el siguiente:
2.3.1.  Trámite en el Senado de la República
2.3.1.1.      Radicación y Publicación del Proyecto de
Ley y de su Exposición de Motivos
El proyecto de ley aprobatorio del “Protocolo
Modificatorio del Convenio Constitutivo de la Corporación Andina de Fomento”,
inició su trámite en el Senado de la República, donde fue radicado el 9 de mayo
de 2006 por el Gobierno Nacional, a través de la Ministra de Relaciones
Exteriores, Carolina Barco Isakson y el Ministro de Hacienda y Crédito Público,
Alberto Carrasquilla Barrera, correspondiéndole el número de radicación 271 de 2006
Senado. El texto original del proyecto y su correspondiente exposición de
motivos fueron publicados en la Gaceta del Congreso No. 109 del 10 de mayo de
2006.
2.3.1.2.      Ponencia para Primer Debate
La ponencia favorable para primer debate en la
Comisión Segunda del Senado de la República del Proyecto de Ley 271 de 2006
Senado fue presentada por los Senadores Jesús Ángel Carrizosa y Manuel Ramiro
Velásquez Arroyave y publicada en la Gaceta del Congreso No. 164 del 6 de junio
de 2006.
2.3.1.3.      Anuncio para Votación en Primer Debate
En la Sesión de la Comisión Segunda del Senado de la
República, realizada el 31 de mayo de 2006, se enunciaron los proyectos de ley que
serían discutidos y aprobados en la próxima sesión de la comisión que tendría
lugar el 7 de junio del mismo año, dentro de los que se aludió al Proyecto de Ley
271 de 2006 Senado. Al cerrarse la sesión por falta de quórum, el Secretario
del Senado informó que quedaban anunciados para la próxima sesión, además de
los proyectos a los que previamente había hecho referencia, los número
108/2005, 218/2005 y 166/2005 que no se discutieron en aquella sesión. Lo
anterior consta en el Acta de Comisión No. 24 del 31 de mayo de 2006 publicada en
la Gaceta del Congreso No. 223 del 28 de junio de 2006.
2.3.1.4.      Aprobación en Primer Debate
En la sesión de la Comisión Segunda del
Senado de la República del 7 de junio de 2006, tuvo lugar la discusión y aprobación
en primer debate del Proyecto de Ley 271 Senado, de conformidad con el anuncio
que había sido realizado en la sesión del 31 de mayo de 2006. En efecto, según
certificación del Secretario de la Comisión Segunda del Senado de la República,
el quórum fue integrado por 12 de los 13 Senadores que conforman dicha
Comisión, todos los cuales dieron voto favorable al proyecto de ley en referencia[2].
El desarrollo de la discusión y aprobación del proyecto quedó registrado en el
Acta de Comisión No. 25 de 2006, publicada en la Gaceta No. 223 del 28 de junio
de 2006.
2.3.1.5. Ponencia para Segundo Debate
La ponencia favorable para segundo debate en la
Plenaria del Senado de la República del Proyecto de Ley 271 de 2006 Senado fue
presentada por el Senador Manuel Ramiro Velásquez Arroyave y publicada en la
Gaceta del Congreso No. 461 del 18 de octubre de 2006.
2.3.1.6. Anuncio para Votación en Segundo Debate
En la Sesión Ordinaria de la Plenaria del Senado de la
República, realizada el 6 de diciembre de 2006, se anunció para discusión y
aprobación en la próxima sesión plenaria el Proyecto de Ley 271 de 2006 Senado,
tal como consta en el Acta de Plenaria No. 35 del 6 de diciembre de 2006,
publicada en la Gaceta del Congreso No. 57 del 1 de marzo de 2007.
2.3.1.7. Aprobación en Segundo Debate
En la sesión de la Plenaria del Senado de la República
del 11 de diciembre de 2006 se desarrolló la discusión y aprobación en segundo
debate del Proyecto de Ley 271 Senado, según había sido anunciado en la sesión
plenaria del 6 de diciembre del mismo año. Así, conforme a la certificación del
Subsecretario General del Senado de la República, en la sesión plenaria del 11
de diciembre de 2006 se pudo constatar un quórum de 97 Senadores de los 102 que
conforman la Corporación y la aprobación del proyecto por la mayoría exigida
constitucionalmente[3]. El proceso de discusión
y aprobación del proyecto en segundo debate consta en el Acta de Plenaria No.
36 de 2006, publicada en la Gaceta No. 58 del 1 de marzo de 2007.
2.3.2.  Trámite en la Cámara de Representantes
2.3.2.1.      Radicación del Proyecto de Ley en la Cámara
de Representantes
El Proyecto de Ley 271 de 2006 Senado, aprobatoria del
“Protocolo Modificatorio del Convenio Constitutivo de la Corporación Andina de
Fomento” fue radicado en la Cámara de Representantes con el número 226 de 2007
Cámara.
2.3.2.2. Ponencia para Tercer Debate
La ponencia favorable para tercer debate en la Comisión
Segunda de la Cámara de Representantes del Proyecto de Ley 226 de 2007 Cámara
fue presentada por el Representante Oscar Fernando Bravo Realpe y publicada en la
Gaceta del Congreso No. 136 del 24 de abril de 2007.
2.3.2.3. Anuncio para Votación en Tercer Debate
En la Sesión de la Comisión Segunda de la Cámara de
Representantes, realizada el 8 de mayo de 2007, se anunció para discusión y
aprobación en la próxima sesión de comisión el Proyecto de Ley 226 de 2007
Cámara, tal como consta en el Acta de Comisión No. 29 del 8 de mayo de 2007,
publicada en la Gaceta del Congreso No. 360 del 31 de julio de 2007.
2.3.2.4. Aprobación en Tercer Debate
En la sesión de la Comisión
Segunda de la Cámara de Representantes del 9 de mayo de 2007, se realizó la
discusión y posterior aprobación en tercer debate del Proyecto de Ley 226 de
2007 Cámara, de acuerdo con el anuncio previo que tuvo lugar en la sesión del 8
de mayo del mismo año. Efectivamente, de acuerdo con la certificación de la
Secretaria de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, el quórum fue
integrado por 17 Representantes, quienes de forma unánime aprobaron en votación
ordinaria el proyecto de ley en referencia[4]. El desarrollo
de la discusión y aprobación del proyecto quedó registrado en el Acta de
Comisión No. 30 de 2007, publicada en la Gaceta No. 360 del 31 de julio del
mismo año.
2.3.2.5. Ponencia para Cuarto Debate
La ponencia favorable para cuarto debate en la
Plenaria de la Cámara de Representantes del Proyecto de Ley 226 de 2007 Cámara
fue presentada por el Representante Oscar Fernando Bravo Realpe y publicada en la
Gaceta del Congreso No. 197 del 18 de mayo de 2007.
2.3.2.6. Anuncio para Votación en Cuarto
Debate
En la Sesión Ordinaria de la Plenaria de la
Cámara de Representantes, realizada el 12 de junio de 2007, se anunció para
discusión y aprobación en la próxima sesión plenaria el Proyecto de Ley 226 de
2007 Cámara, tal como consta en el Acta de Plenaria No. 55 del 12 de junio de
2007, publicada en la Gaceta del Congreso No. 327 del 17 de julio del mismo año.
2.3.2.7. Aprobación en Cuarto Debate
En la sesión de la Plenaria
de la Cámara de Representantes del 13 de junio de 2007 se desarrolló la
discusión y aprobación en cuarto debate del Proyecto de Ley 226 Cámara, según
había sido anunciado en la sesión plenaria del 12 de junio del mismo año. Así,
conforme a la certificación del Secretario General de la Cámara de
Representantes[5], en la sesión plenaria
del 13 de junio de 2007, a la que asistieron 156 Representantes, fue considerado
y aprobado en votación ordinaria el proyecto sometido a revisión
constitucional. El trámite de discusión y aprobación del proyecto en cuarto debate
consta en el Acta de Plenaria No. 56 de 2007, publicada en la Gaceta No. 358
del 30 de julio del mismo año.
2.3.3. Remisión a la
Presidencia de la República y Sanción Presidencial
El 22 de junio de 2007, el Secretario General del
Senado de la República remitió al Presidente de la República para su sanción
ejecutiva el Proyecto de Ley No. 271 de 2006 Senado y No. 226 de 2007 Cámara.
Finalmente, El 10 de julio de 2007, el Presidente de la República sancionó la
Ley 1144 “Por medio de la Cual se Aprueba el ‘Protocolo Modificatorio del
Convenio Constitutivo de la Corporación Andina de Fomento’, suscrito en la
ciudad de Caracas el 24 de octubre de 2005”.
Hecho el anterior recuento legislativo, procede la
Corte Constitucional a determinar la constitucionalidad del trámite que se
imprimió en el Congreso de la República a la Ley 1144 de 2007.
2.4.
Cumplimiento de
los Requisitos Constitucionales y Legales en el Trámite Legislativo de la Ley
1144 de 2006
Según el
anterior recuento, la Corte Constitucional considera que el trámite que se dio
al Proyecto de Ley 271 de 2006 Senado – 226 de 2007 Cámara, que concluyó con la
expedición de la Ley 1144 de 2007, se ajustó a los requisitos constitucionales
y legales que rigen la materia, como pasa a revisarse.
2.4.1.
Iniciativa Privativa del Gobierno Nacional
En efecto, el
proyecto de ley aprobatoria del Protocolo Modificatorio del Convenio
Constitutivo de la Corporación Andina de Fomento fue presentado al Congreso de la
República por el Gobierno Nacional a través de los ministros de Relaciones
Exteriores y de Hacienda y Crédito Público, como corresponde según los
artículos 241-10 y 189-2 de la Constitución Política y 142-20 de la Ley 5 de
1992.
2.4.2. Iniciación
del Trámite Legislativo en el Senado de la República
El proyecto de
ley inició su trámite legislativo en el Senado de la República con lo que se dio
cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 154 constitucional y 143 de la Ley
5 de 1992. Concretamente, el trámite comenzó en la Comisión Segunda
Constitucional Permanente, acatando lo establecido en el artículo 2 de la Ley 3
de 1992, modificado por el artículo 1 de la Ley 754 de 2002, en materia de
competencia de las comisiones de las cámaras legislativas.
2.4.3.
Anuncio Previo, Publicaciones Oficiales, Mayorías y Término entre Debates
El proyecto de
ley objeto de estudio fue aprobado en las comisiones segundas y las plenarias
de las diferentes cámaras legislativas, con lo que se cumplió con los
requisitos establecidos en los numerales 2 y 3 del artículo 157 de la
Constitución Política.
En el trámite
parlamentario dado al proyecto de ley se cumplió (i) con el anuncio previo
exigido por el inciso único del artículo 160 de la Constitución Política,
adicionado por el artículo 8 del Acto Legislativo 1 de 2003, actuación cuya
verificación será objeto de revisión particular en acápite posterior, (ii) con las
mayorías requeridas en el artículo 146 constitucional, y (iii) con la
publicación oficial del texto del proyecto de ley y del informe de ponencia
antes de darle curso en la comisión respectiva, según exigen los artículos 157 y
160 de la Carta Política, al tiempo que se respetó el término que debe mediar
entre los distintos debates, de acuerdo a lo señalado en el artículo 160
superior.
2.4.3.1.
Cumplimiento de los Requisitos en el Senado de la República
Como quedó
establecido en el capítulo anterior, (i) el 31 de mayo de 2006, en sesión de la
Comisión Segunda del Senado de la República, se anunció para discusión y
aprobación para la sesión del 7 de junio del mismo año el proyecto de ley
aprobatoria del Protocolo; (ii) el 6 de junio de 2006 se publicó la ponencia
para primer debate; y (iii) el 7 de junio de 2006, en sesión de la Comisión
Segunda, se aprobó en primer debate el proyecto de ley aprobatoria del
Protocolo por el voto favorable y unánime de los 12 Senadores que asistieron.
El curso del
debate del proyecto de ley respetó el término mínimo de 8 días que debe mediar
entre el primero y el segundo debate, de manera que (i) el 18 de octubre de
2006 se publicó la ponencia para segundo debate; (ii) el 6 de diciembre de
2006, en sesión Plenaria del Senado de la República, se anunció para votar en
la siguiente sesión el proyecto de ley aprobatoria del Protocolo; y (iii) el 11
de diciembre de 2006, en sesión plenaria, se aprobó en segundo debate el
proyecto de ley con la mayoría de los votos de los 97 Senadores que asistieron.
2.4.3.2.
Cumplimiento de los Requisitos en la Cámara de Representantes
Habiendo
transcurrido los 15 días que, como mínimo, exige el artículo 160 de la
Constitución Política entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y
la iniciación del debate en la otra, (i) el 24 de abril de 2007 se publicó la
ponencia para tercer debate; (ii) el 8 de mayo de 2007, en sesión de Comisión
Segunda de la Cámara de Representantes, se anunció para ser debatido y votado
en la sesión del 9 de mayo del mismo año el proyecto de ley aprobatoria del
Protocolo; y (iii) el 9 de mayo de 2007, en sesión de comisión, se aprobó en
tercer debate el proyecto de ley con el voto favorable y unánime de los 17
Representantes que asistieron.
El curso del
debate del proyecto de ley atendió al término mínimo de 8 días que debe mediar
entre el tercero y el cuarto debate, de suerte que (i) el 18 de mayo de 2007 se
publicó la ponencia para cuarto debate; (ii) el 12 de junio de 2007, en Sesión
Plenaria de la Cámara de Representantes, se anunció el proyecto de ley para la
próxima sesión; y (iii) el 13 de junio de 2007, en sesión Plenaria se aprobó en
cuarto debate el proyecto de ley, con la mayoría de los votos de los 156
Representantes que asistieron.
2.4.4. Consideración
del Proyecto de Ley en no más de Dos Legislaturas
La Sala advierte
que el proyecto de ley objeto de control de constitucionalidad no fue
considerado en más de dos legislaturas como ordena el artículo 162 de la Constitución
Política, término que, según la jurisprudencia de esta Corporación, se cuenta
desde la fecha de radicación del proyecto de ley en el Congreso hasta el
momento en que se han agotado los cuatro debates constitucionales y el proyecto
ha sido aprobado por ambas cámaras[6]. En efecto, el proyecto
de ley aprobatoria del Protocolo fue presentado al Congreso por el Gobierno
Nacional el 9 de mayo de 2006, en la legislatura comprendida entre el 20 de
julio de 2005 y el 20 de junio de 2006, y fue aprobado en cuarto debate por la plenaria
de la Cámara de Representantes el 13 de junio de 2007, dentro de la legislatura
comprendida entre el 20 de julio de 2006 y el 20 de junio de 2007.
2.4.5. Sanción
Presidencial
Por otro lado, se
tiene que el proyecto de ley aprobatoria del Protocolo Modificatorio del
Convenio Constitutivo de la Corporación Andina de Fomento fue sancionado por el
presidente de la República el 10 de julio de 2007, dando cumplimiento a lo
dispuesto en el numeral cuarto del artículo 157 de la Constitución Política y
en el artículo 196 de la Ley 5 de 1992.
2.4.6.
Verificación Especial del Cumplimiento de los Requisitos de Anuncio Previo y
Publicaciones Oficiales
La Corte
considera pertinente reparar en el cumplimiento de los requisitos de anuncio previo
y publicaciones oficiales, dado que su verificación, en el caso del primero
demanda un mayor detenimiento y, en el evento del segundo, ha sido cuestionado
por el Procurador General de la Nación.
2.4.6.1.
Anuncio Previo
En materia del
anuncio previo de que trata el artículo 8 del Acto Legislativo 1 de 2003, que
adicionó el artículo 160 de la Carta Política, esta Corporación ha señalado que
su finalidad es, por un lado, la de permitir a los congresistas conocer qué
proyectos se van a discutir y votar en las sesiones siguientes, de manera que
no sean sorprendidos con un debate intempestivo y, por otro, la de facilitar a
los ciudadanos el ejercicio del derecho a la participación política.
En este sentido,
ha señalado esta Corporación:
“La
finalidad principal de dicho precepto constitucional es, tal como lo ha
reconocido esta Corporación, ‘permitir a los Congresistas saber con
anterioridad cuales proyectos de ley o informes de objeciones presidenciales
serán sometidos a votación, suponiendo el conocimiento pleno de los mismos y
evitando, por ende, que sean sorprendidos con votaciones intempestivas[7].’
Adicionalmente, dicha reforma facilita a los ciudadanos y organizaciones
sociales que  tengan interés en influir en la formación de la ley y en la
suerte de ésta, ejercer sus derechos de participación política (Artículo 40 C.
P.) con el fin de incidir en el resultado de la votación, lo cual es importante
para hacer efectivo el principio de democracia participativa (Artículos 1 y 3
CP.)”[8]
La Corte ha
establecido que el cumplimiento de este requisito supone que el anuncio de
votación sea realizado (i) por la presidencia de la comisión o plenaria
respectiva; (ii) en una sesión previa y diferente a aquélla en que la discusión
y aprobación va a tener lugar; (iii) para una sesión posterior en fecha futura
y determinada o, al menos, determinable[9]; y (iv) de forma clara,
empleando, de preferencia, la indicación específica de que el anuncio de los
proyectos es para votación o, en su defecto, expresiones que permitan, por su
significado o por el contexto en el que fueron dictadas, colegir la intención del
anuncio, de manera que se realice la finalidad del requisito al dar a conocer a
los congresistas que en la sesión señalada va a tener lugar el debate y
aprobación del proyecto de ley anunciado[10].
De acuerdo con
el recuento del trámite legislativo adelantado precedentemente la Corte
encuentra que el anuncio fue realizado en la forma señalada por la
jurisprudencia constitucional como pasa a comprobarse.
- Primer
Debate en Comisión Segunda del Senado de la República[11].
El anuncio para votación del proyecto de ley fue realizado (i) por el
Secretario de la Comisión a solicitud del Presidente de la misma; (ii) en la
sesión inmediatamente precedente a aquélla en que tuvo lugar la aprobación,
aserto que se deriva del cotejo de las fechas de las reuniones y de los números
de las actas correspondientes. En efecto, el anuncio se hizo en la sesión del
31 de mayo de 2006, como consta en el acta No. 24, y la votación se practicó en
la sesión del 7 de junio del mismo año, como quedó consignado en el acta No.
25, de lo que se sigue que entre el anuncio y la votación no medio otra sesión
de comisión; (iii) para sesión posterior en fecha futura y determinada, dado
que se indicó expresamente que se convocaba para votación del proyecto en la
sesión del “próximo viernes 7 de junio”; y (iv) de forma clara como
quiera que del contexto en que éste fue realizado, es posible tener por
informados a los parlamentarios sobre la votación que del proyecto se iba a
realizar en la próxima sesión. En efecto, por solicitud del Presidente de la
Comisión Segunda del Senado, el Secretario informó a la Presidencia que
quedaban anunciados para la próxima sesión, además de los proyectos de ley que
habían sido indicados en el orden del día para discusión y aprobación en la
próxima sesión -dentro de los que se encontraba el proyecto de ley 271 de 2006
Senado-, otros que no alcanzaron a ser discutidos en dicha sesión. De esta
forma, si bien en el anuncio que hizo el Secretario se apeló a la expresión “anunciados
para la próxima sesión”, es claro que, según se había referido en el orden
del día, el anuncio era para discusión y aprobación, vocablos que esta
Corporación ha entendido como análogos a la expresión votación que exige el
texto constitucional.
- Segundo
Debate en Plenaria del Senado de la República[12]. El anuncio para votación del proyecto de ley fue
realizado (i) por el Secretario del Senado por instrucciones del Presidente de
la misma Corporación; (ii) en la sesión inmediatamente precedente a aquélla en
que tuvo lugar la aprobación, circunstancia que deviene de la revisión de las
fechas de las sesiones y de los números de las actas respectivas.
Efectivamente, el anuncio se hizo en la sesión del 6 de diciembre de 2006, como
consta en el acta de Plenaria No. 35, y la votación se practicó en la sesión
del 11 de diciembre del mismo año, como quedó consignado en el acta de Plenaria
No. 36, de lo que se sigue que entre el anuncio y la votación no medio otra
sesión plenaria; (iii) para sesión posterior en fecha futura y determinable, como
quiera que al inicio del anuncio se señaló que éste era para la discusión y
aprobación del proyecto “en la próxima semana” y al término del mismo se
indicó que habían sido leídos los proyectos para votación “en la siguiente
sesión”, de manera que resultaba claro para los Senadores que la votación
iba a tener lugar en la próxima sesión a la que fueran convocados la próxima
semana, con lo que quedaban prevenidos de votaciones intempestivas; y (iv) de
forma clara como quiera que se empleo el vocablo votación para señalar
expresamente para qué asunto estaban siendo convocados los congresistas.
- Tercer
Debate en Comisión Segunda de la Cámara de Representantes[13]. El anuncio para votación del proyecto de ley fue realizado
(i) por el Secretario de la Comisión por instrucciones del Presidente de la
misma Corporación; (ii) en la sesión inmediatamente precedente a aquélla en que
tuvo lugar la aprobación, conclusión que resulta de la revisión de las fechas
de las sesiones y de los números de las actas respectivas. Efectivamente, el
anuncio se hizo en la sesión del 8 de mayo de 2007, según el acta No. 29, y la
votación se practicó en la sesión del 9 de mayo del mismo año, como quedó
consignado en el acta No. 30, de lo que se sigue que entre el anuncio y la
votación no medio otra sesión; (iii) para sesión posterior en fecha futura y
determinada, dado que se indicó expresamente que se convocaba para votación del
proyecto “para la sesión del 9 de mayo de 2007”; y (iv) de forma clara
como quiera que se anunció el proyecto para “ser debatido y votado” y se
hizo alusión al Acto Legislativo 1 de 2003, con lo que no queda duda de la
finalidad del anuncio y del cumplimiento del requisito.
- Cuarto
Debate en Plenaria de la Cámara de Representantes[14]. El anuncio para votación del proyecto de ley fue
realizado (i) por el Secretario de la Cámara de Representantes por orden del
Presidente de la misma Corporación; (ii) en la sesión inmediatamente precedente
a aquélla en que tuvo lugar la aprobación, conclusión que resulta de la
revisión de las fechas de las sesiones y de los números de las actas
respectivas. Efectivamente, el anuncio se hizo en la sesión del 12 de junio de
2007, según el acta de Plenaria No. 55, y la votación se practicó en la sesión
del 13 de junio del mismo año, como quedó consignado en el acta No. 56, de lo
que se sigue que entre el anuncio y la votación no medio otra sesión; (iii)
para sesión posterior en fecha futura y determinada, dado que se indicó
expresamente que se convocaba “para mañana a la una de la tarde”; y (iv)
de forma clara, dado que se indicó que para la sesión que se citaba los
proyectos enunciados eran “los temas a tratar” y se indicó que ésos eran
los “proyectos de ley para la próxima sesión”, expresiones de las que se
puede deducir que el anuncio se trataba del cumplimiento del requisito
establecido en el Acto Legislativo 1 de 2003 y que procuraba poner en
conocimiento de los Representantes a la Cámara los proyectos que iban a ser
sometidos a discusión y votación en la sesión aludida.
2.4.6.2.
Publicaciones
Oficiales
El
Procurador General de la Nación, en el concepto rendido a esta Corporación
dentro del trámite de constitucionalidad de la referencia, manifestó que en su
criterio se configura un vicio de procedimiento en los eventos en que, como
ocurrió en el trámite dado al proyecto de ley en la Comisión Segunda del Senado
de la República, la publicación del informe de ponencia se efectúa con
posterioridad al anuncio para el respectivo debate.
Sobre el particular,
la Corte Constitucional, en diferentes oportunidades ha señalado que no existe
norma constitucional o legal que establezca el imperativo de publicar el
informe de ponencia antes de la realización del anuncio y que, en todo caso, la
cronología en que éstos tengan lugar no afecta los principios de publicidad,
información y transparencia que rigen los debates legislativos, siempre que
tanto anuncio como publicación se practiquen antes de la votación.
Sin embargo,
en la Sentencia C-927 de 2007 la Corte consideró que el anuncio para votación
de un proyecto de ley debe estar precedido de la publicación del informe de
ponencia porque, de lo contrario, se sometería a los parlamentarios a
votaciones intempestivas en sesiones a las que arribarían con insuficiente
información sobre los proyectos a debatir. En dicha providencia, la Corte
señaló que “[s]e está bajo el supuesto de una votación sorpresiva, no
transparente y desinformada que pone en entredicho la legitimidad externa e
interna del acto objeto de aprobación cuando (…) (iv) se constata que el aviso
se efectuó sin que previamente se rindiera informe de ponencia o que éste no
haya sido conocido por los congresistas y la votación tiene lugar de manera
intempestiva privando a la ciudadanía y a los miembros del Congreso de
informarse acerca del  texto sobre el cual recaerá la decisión”.
Por su
parte, en las Sentencias C-665, C-718 y C-721 de 2007, la Corte ha dejado
sentado que una interpretación armónica y sistemática de las normas
constitucionales y legales que rigen la publicación, el anuncio, el debate y la
votación de los proyectos de ley en el Congreso de la República permite
concluir que (i) ni la Constitución ni la ley establecen el requisito de
precedencia de la publicación del proyecto de ley y del informe de ponencia al
anuncio para votación, (ii) la publicación del proyecto de ley y del informe de
ponencia con anterioridad al debate es condición necesaria para preservar el
principio de publicidad, de manera que los congresistas puedan adelantar las
discusiones pertinentes suficientemente informados[15],
(iii) no existe una cronología establecida entre el anuncio y la publicación
del proyecto de ley y su informe de ponencia, y (iv) el artículo 8 del Acto
Legislativo 1 de 2003 introdujo un requisito específico para la etapa de
votación de proyectos de ley que, en nada, incide en las reglas sobre la
publicación del proyecto y de la ponencia respectiva.
De esta forma, la Corte ha reiterado que del artículo
8 del Acto Legislativo 01 de 2003 se desprende que la votación debe estar
precedida del anuncio, mas no que a este último deba anteceder la publicación
del informe de ponencia. En este sentido, esta Corporación ha señalado que los
requisitos de publicación y de anuncio previos al debate y votación de los
proyectos de ley no sólo son concurrentes sino que además resultan
complementarios, en la medida en que su cumplimiento garantiza la realización
del principio de publicidad exigido constitucionalmente para los trámites
legislativos, no obstante lo cual, no existe norma que imponga una inflexible
cronología en su cumplimiento[16].
Sobre el
particular, esta Corporación ha sostenido lo siguiente:
“Una
lectura sistemática de los artículos 157 y 160 de la Carta y 156 y 157 de la
Ley 5 de 1992, y del artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, señala que de
conformidad con el principio de publicidad, (i) un proyecto de ley no puede ser
debatido si no ha sido publicado previamente (artículo 157, CP); (ii) la
iniciación del debate requiere que la ponencia haya sido publicada en la Gaceta
del Congreso, o en su defecto entregada a los congresistas para que estos conozcan
lo que se va a debatir (artículo 156, Ley 5 de 1992); y (iii) para que el
proyecto de ley pueda ser aprobado por una célula legislativa, previamente debe
haber sido anunciada su votación en una sesión distinta y anterior a aquella en
la que ésta se produce (Acto Legislativo 01 de 2003, artículo 8)”[17].
La Corte, en
esta oportunidad, seguirá el precedente fijado por las sentencias C-665, C-718
y C-721 de 2007, habida cuenta que se considera que el hecho de que el anuncio
se realice sin que previamente haya tenido lugar la publicación del informe de
ponencia no implica necesariamente que la votación resulte intempestiva,
sorpresiva y desinformada. En efecto, si se da cumplimiento a los requisitos
constitucionales que exigen que el debate debe ser precedido por el anuncio y
la publicación del informe de ponencia, los parlamentarios se presentan a la
sesión correspondiente conociendo previamente los temas que se van a discutir y
el texto del informe de ponencia respectivo, de manera que se cumple con el
principio de publicidad y se garantiza un debate transparente e informado, sin
que resulte relevante el orden en que se realicen el anuncio y las
publicaciones oficiales, siempre que ambos precedan a la sesión de la votación.
En el mismo
sentido, esta Corporación precisa que la postura adoptada en la Sentencia C-927
de 2007, no se separa del precedente reiterado en esta providencia, como quiera
que en aquélla se fija una regla según la cual una votación resulta sorpresiva,
no transparente y desinformada cuando el aviso se efectúa sin que previamente
se rindiera informe de ponencia y la votación tiene lugar de manera
intempestiva, privando a los interesados de informarse acerca del texto sobre
el cual recaerá la decisión, de manera que es posible que, no obstante que la
publicación del informe de ponencia no preceda al anuncio, la votación se
ajuste a los principios de publicidad y transparencia, siempre que ésta no
resulte intempestiva y privativa de la información aludida, lo cual se logra
con la publicación del informe de ponencia con anterioridad a la sesión para la
cual han sido convocados los congresistas para votar un proyecto de ley
determinado.
Así las cosas, la
Sala considera que en el caso concreto del trámite otorgado al proyecto de ley
bajo revisión en la Comisión Segunda del Senado de la República no se incurrió
en ningún vicio de procedimiento, habida cuenta que, como quedó visto
anteriormente, el anuncio precedió al debate y previo a este último se publicó
el informe de ponencia para segundo debate, con lo que se cumplió con los
presupuestos constitucionales que rigen la materia y se realizó el principio de
publicidad en la medida en que los Senadores dieron su voto favorable a un
proyecto cuyo texto e informe de ponencia conocían previamente y para cuya
votación habían sido convocados de acuerdo con el anuncio pertinente.
3. Revisión Material del Protocolo Modificatorio del
Convenio Constitutivo de la Corporación Andina de Fomento
3.1. Finalidad y Contenido
El Protocolo Modificatorio del Convenio Constitutivo
de la Corporación Andina de Fomento, suscrito en la ciudad de Caracas el 24 de
octubre de 2005, surgió de la decisión adoptada por los presidentes de los
países andinos registrada en el Acto de Caracas de 1991, en el sentido de
invitar a otros países latinoamericanos a participar en el capital de la
Corporación Andina de Fomento (CAF) y de las reuniones de los presidentes de la
Comunidad Andina de Naciones y del Mercado Común del Sur en las que se destacó
la acción de la CAF en el apoyo al desarrollo sostenible y a la integración y
se puso de relieve la necesidad de contar con un banco regional basado en el
fortalecimiento y la ampliación de su capital a través de la participación de
otros países latinoamericanos.
En este orden de ideas, el Protocolo sometido a examen
de constitucionalidad propende por (i) la integración regional, (ii) la complementariedad
económica, (iii) el fortalecimiento del comercio y la inversión, (iv) la
promoción de actividades comunes, y (v) el desarrollo de ventajas competitivas,
entre los países latinoamericanos y del Caribe, a través de la ampliación del
capital de la Corporación Andina de Fomento y del aprovechamiento de su solidez
financiera y su posición privilegiada en los mercados internacionales de
capital para el fomento, no solo del crecimiento y desarrollo de sus países
accionistas, sino de la transferencia de conocimientos y tecnología, la
competitividad, la gobernabilidad, la democracia, la reafirmación de valores
éticos, la modernización estatal, la descentralización, el fortalecimiento de
los sistemas financieros y la privatización.
El Protocolo consta de un preámbulo y cuatro artículos.
El artículo I precisa que las enmiendas adoptadas se refieren al Convenio
Constitutivo de la Corporación Andina de Fomento, de fecha 7 de febrero de
1968.
El artículo II modifica el artículo 3º del Convenio
Constitutivo, relativo al objeto de la CAF, que en la enmienda se define en
función de la promoción del desarrollo sostenible y la integración regional, a
través de la prestación de servicios financieros múltiples a clientes de los
sectores público y privado de sus países accionistas.
El artículo III modifica el artículo 59 del
Convenio Constitutivo en el sentido de dejarlo abierto a la adhesión de todos
los países latinoamericanos y del Caribe que cumplan las condiciones señaladas
por la Asamblea de Accionistas, señalando que el Convenio entrará en rigor para
el país adherente treinta días después de que la Asamblea avale el cumplimiento
de las condiciones que fije para tal efecto, incluyendo la presentación del
instrumento de adhesión que deberá ser depositado en el Ministerio de
Relaciones Exteriores de la República Bolivariana de Venezuela.
Finalmente, el artículo IV establece que el
Protocolo Modificatorio entrará en vigencia en la fecha en que se hayan
depositado en el Ministerio de Relaciones Exteriores de la República
Bolivariana de Venezuela, los instrumentos de ratificación correspondientes a
todas las Partes Contratantes.
De esta forma, el Protocolo Modificatorio
constituye una invitación formal a los países latinoamericanos y del Caribe a
ser parte del capital de la Corporación Andina de Fomento, cuyo objeto se
modifica para dotarla de mayor flexibilidad y alcance, en la medida en que se
definen de manera amplia los instrumentos para alcanzar el desarrollo
sostenible y la integración regional y se establecen como destinatarios de los
servicios financieros que presta a los sectores públicos y privados de los
países accionistas.
3.2.
Constitucionalidad
del Acuerdo
De acuerdo con el anterior recuento del
contenido del Protocolo Modificatorio del Convenio Constitutivo de la
Corporación Andina de Fomento, incorporado al ordenamiento jurídico mediante la
Ley 1144 de 2007, la Corte considera que el mismo es compatible con la Carta
Política y constituye un desarrollo armónico de los artículos 9, 226 y 227
superiores, en la medida en que las enmiendas en él adoptadas (i) son
respetuosas de los principios de soberanía nacional y de la libre
autodeterminación de los pueblos, (ii) se orientan a la integración económica,
social y política con los países latinoamericanos y del Caribe, y (iii)
promueven la internacionalización de las relaciones políticas, económicas,
sociales y ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.
En efecto, esta Corporación considera que
las enmiendas al Convenio Constitutivo de la CAF adoptadas en el Protocolo
sometido a control automático, se ajustan a las disposiciones de la
Constitución Política, como quiera que al (i) establecer los mecanismos de
ampliación del capital de la Corporación Andina de Fomento mediante la adhesión
de los países latinoamericanos y del Caribe, (ii) definir ampliamente los instrumentos
financieros que enmarcan la capacidad operativa de la Corporación y, (iii) señalar
como destinatarios de los servicios financieros a los agentes de los sectores
público y privado de los países accionistas; se consolida el impacto de dicha
institución en el desarrollo y crecimiento económico y social de los países
miembro, a través del fomento de proyectos productivos en las áreas de infraestructura,
educación, agua potable y saneamiento básico, desarrollo rural y urbano y
salud, así como de la financiación de actividades de las empresas privadas -que
propende por la dinamización del mercado interno y por la generación de empleo-
y la promoción del desarrollo e integración de los mercados financieros,
cometidos que encuentran pleno respaldo en las normas constitucionales, en
particular, en lo que guarda relación con los principios fundamentales del
trabajo y la promoción de la prosperidad general, y con los derechos sociales,
económicos y culturales.
Así, con base en el análisis formal y
material adelantado anteriormente, la Corte declarará exequible tanto la Ley 1144
de 2007, como el Protocolo Modificatorio del Convenio Constitutivo de la
Corporación Andina de Fomento, suscrito en la ciudad de Caracas el 24 de
octubre de 2005.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. Declarar EXEQUIBLE la Ley 1144 de 2007 “Por medio de la cual
se aprueba el Protocolo Modificatorio del Convenio Constitutivo de la
Corporación Andina de Fomento suscrito en la ciudad de Caracas el 24 de octubre
de 2005”.
SEGUNDO. Declarar EXEQUIBLE el “Protocolo Modificatorio del Convenio
Constitutivo de la Corporación Andina de Fomento” suscrito en la ciudad de
Caracas el 24 de octubre de 2005.
TERCERO. Ordenar la comunicación de la
presente sentencia al Presidente de la República y al Ministro de Relaciones
Exteriores, para los fines contemplados en el numeral 10 del artículo 241 de la
Constitución Política.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
IMPEDIMENTO
ACEPTADO
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias
C-721 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-468 de 1997, M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[2] Certificación de la aprobación en primer
debate del Proyecto de ley No. 271/2006 Senado. Cuaderno de Pruebas 2.
[3] Certificación del Subsecretario General
del Honorable Senado de la República de Colombia. Cuaderno de Pruebas 1.
[4] Certificación de la aprobación en tercer
debate del Proyecto de ley 226/07 Cámara. Cuaderno de Pruebas 3.
[5] Certificación del Secretario General de la Honorable Cámara de
Representantes. Cuaderno de Pruebas 4.
[6] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-623 de 2007, M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa y C-168 de 2001, M.P. Fabio Morón Díaz.
[7] Corte Constitucional,
Auto 038 de 2004, MP. Manuel José Cepeda Espinosa y Sentencia C-533 de 2004 MP.
Álvaro Tafur Galvis.
[8] Corte Constitucional, Auto 089 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[9] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia C-644 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[10] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-858 de 2007, M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[11] El anuncio se practicó
en los siguientes términos: “(…) // Anuncio de proyectos de ley para
discusión y aprobación en la próxima sesión de la comisión, miércoles 07 de
junio de 2006. // Proyecto de Ley número 271 de 2006 Senado, por medio de
la cual se aprueba el Protocolo modificatorio del Convenio Constitutivo de la
Corporación Andina de Fomento, suscrito en Caracas, el 24 de octubre de 2005.
// Ponentes: Honorables Senadores: Jesús Ángel Carrizosa Franco y Manuel Ramiro
Velásquez Arroyave (…) // Toma la palabra el señor Presidente, Senador Jesús
Ángel Carrizosa Franco. // Entonces por falta de quórum se aplaza el
proyecto. Por sustracción de materia me toca levantar la sesión. Solicito al
señor Secretario anunciar los proyectos para la semana siguiente: // El señor
Secretario informa a la presidencia que en tal evento quedan anunciados para la
próxima sesión planteada para el próximo miércoles 7 de junio, fuera de los ya
anunciados el Proyecto de Ley número 108/2005; el Proyecto de Ley número 218/2005
y el Proyecto de Ley número 166 de 2005 que no se discutieron hoy. // El señor
Presidente levanta la sesión”. Gaceta del Congreso No. 223 del 28 de junio
de 2006.
[12]
El anuncio se practicó en los siguientes términos: “Por instrucciones de la
presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, la
Secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima
semana. // Señor Presidente, en qué estamos, en anuncio de proyectos, para
la votación es que mandé a hacer una corrección en el listado señor Presidente,
ya viene en camino. (…) // Proyectos en
Segundo Debate (…) // Proyecto de Ley
número 271 de 2006 Senado, por medio de la
cual se aprueba el Protocolo Modificatorio del Convenio Constitutivo de la
Corporación Andina de Fomento, suscrito en la
ciudad de Caracas, el 24 de octubre de 2005. (…) // Leídos los proyectos para
votar en la siguiente sesión”. Gaceta del
Congreso No. 57 del 1 de marzo de 2007.
[13]
El anuncio se practicó en los siguientes términos: “Hace uso de la palabra
el Presidente, honorable Representante Oscar Fernando Bravo Realpe: (…) Siguiente
punto del Orden del Día. // Hace uso de la palabra la Secretaria, doctora
Pilar Rodríguez Arias: // Anuncio de proyectos de ley, dando cumplimiento
al artículo 8º del Acto Legislativo número 1 de 2003, para la Sesión del 9 de
mayo de 2007. // 1. Proyecto de ley número 271 de 2006 Senado, 226 de 2007
Cámara, por medio de la cual se aprueba el Protocolo Modificatorio del Convenio
Constitutivo de la Corporación Andina de Fomento, suscrito en la ciudad de
Caracas, el 24 de octubre de 2005. // Autores: Ministra de Relaciones
Exteriores, doctora Carolina Barco.// Ponente: honorable Representante Oscar
Fernando Bravo Realpe // Publicación del Proyecto: Gaceta del Congreso número
109 de 2006. // Publicación de Ponencia Primer Debate en Senado: Gaceta del
Congreso número 164 de 2006. // Publicación Ponencia Segundo Debate en Senado:
Gaceta del Congreso número 461 de 2006. // Publicación Ponencia Primer Debate
en Cámara: Gaceta del Congreso número 136 de 2007. // Ponencia radicada en la
Comisión: abril 23 de 2007”.  Gaceta del Congreso No. 360 del 31 de julio de
2007.
[14]
El anuncio se practicó en los siguientes términos: “Dirige la Sesión el
Presidente, honorable Representante Alfredo Cuello Baute: // Anuncie proyectos
Secretario. // El Secretario General, doctor Angelino Lizcano Rivera informa: //
Sí señor Presidente, para mañana a la una de la tarde, los siguientes son los
temas a tratar: (…) // Proyecto de ley número 226 de 2007 Cámara, 271 de 2006
Senado (…). // Señor Presidente, están leídos los proyectos de ley para la
próxima sesión”. Gaceta del Congreso No. 327 del 17 de julio de 2007.
[15] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-1039 de 2004, M.P. Álvaro
Tafur Galvis y C-760 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[16] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-718 de 2007, M.P. Nilson
Pinilla Pinilla.
[17] Corte Constitucional, Sentencia C-721 de 2007,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.