C-687-14
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-687/14
REGIMEN PARA LOS DISTRITOS ESPECIALES-Moción de observaciones
MOCION DE OBSERVACIONES SOBRE FUNCIONARIOS DE ADMINISTRACION
DISTRITAL Y EVENTUAL REVOCATORIA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DEL MISMO NIVEL-Inexequibilidad de regla por haber operado fenómeno de cosa
juzgada constitucional material
MOCION DE OBSERVACIONES SOBRE FUNCIONARIOS DE ADMINISTRACION
DISTRITAL Y EVENTUAL REVOCATORIA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DEL MISMO NIVEL-Inexequibilidad de regla al comprobar que se trataba de la
reproducción de otra norma legal previamente declarada inexequible por este
tribunal, por razones de fondo
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Contenido y alcance
Desde sus
primeros pronunciamientos, esta Corporación ha señalado que la categoría de
cosa juzgada constitucional es una figura jurídica procesal a través de la cual
se define la fuerza vinculante de las decisiones adoptadas en sentencias de
constitucionalidad como inmutables, vinculantes y definitivas. Esta institución
se fundamenta en el contenido del artículo 243 Superior, según el cual (i) el
juez constitucional no puede volver a conocer de un asunto que ya resolvió y
decidió y, (ii) ninguna autoridad puede reproducir el contenido material de un
acto declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan las
disposiciones que originaron dicha decisión.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Finalidad
La
categoría de la cosa juzgada constitucional tiene por finalidad asegurar la
integridad y supremacía de la Constitución y además, la realización efectiva de
los principios constitucionales de igualdad, seguridad jurídica, confianza
legítima; en definitiva, evidenciar la consistencia de sus fallos con
decisiones adoptadas anteriormente. Ahondando acerca de la importancia de los
propósitos antes referidos, es importante mencionar, en primer lugar, el de la
realización del principio de supremacía del Texto Superior. Debe tenerse en
cuenta que mediante el juicio abstracto de constitucionalidad se realiza un análisis
acerca de la conformidad existente entre las normas legales acusadas o de las
interpretaciones que de ellas puedan derivarse frente a las disposiciones
Superiores; proceso mediante el cual se garantiza que las normas legales no
contraríen la Carta Superior. En segundo lugar, la realización del principio de
seguridad jurídica, ya que las decisiones adoptadas por la Corte tienen efectos
erga omnes y son definitivas. Esto es, sólo pueden ser modificadas por
pronunciamientos posteriores si las disposiciones que sirvieron de sustento
para adoptar la respectiva decisión de exequibilidad, inexequibilidad y/o
exequibilidad condicionada, fueron sometidas a una reforma constitucional.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL FORMAL-Configuración/COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL MATERIAL-Configuración
La cosa
juzgada constitucional formal puede configurarse, en aquellos eventos en los
que existe un pronunciamiento previo de la Corte Constitucional frente a la
misma norma que de nuevo pretende someterse al análisis de la Corporación, lo
cual impide que vuelva a ser objeto de estudio. Por su parte, la cosa juzgada
material se configura cuando existe un contenido normativo idéntico -lo cual no
sólo involucra aspectos gramaticales-, sobre el cual la Corte Constitucional ha
realizado el respectivo juicio de constitucionalidad.
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Efecto de la cosa juzgada material
SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD-Efectos de la cosa juzgada material
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Procedencia excepcional de pronunciamiento de fondo sobre norma
declarada exequible
COSA JUZGADA MATERIAL-Elementos
Esta Corporación
ha afirmado que se estructura este tipo de cosa juzgada material si se hallan
acreditados los siguientes requisitos: (i) que el contenido de la norma
haya sido declarado inexequible de manera previa; (ii) que, en efecto, exista
reproducción de dicho contenido normativo, esto es, que el contenido material
del texto acusado sea igual al que fue declarado inconstitucional. Esta
reproducción no necesariamente se refiere a una identidad gramatical de textos,
pues, aunque esta varíe, si el contenido material es el mismo entendido dentro
del contexto, no hay duda de que ello ha ocurrido. Al contrario, si la
redacción de la disposición es idéntica pero el contexto en el que se reproduce
es diferente, no podría afirmarse que el legislador desconoció la prohibición
consagrada en el inciso segundo del artículo 243 Superior a la que se hizo
referencia en el párrafo precedente; (iii) que el contenido normativo frente al
cual se realiza la respectiva comparación, haya sido declarado inconstitucional
por razones de fondo, no de forma y; (iv) que sigan vigentes en el ordenamiento
jurídico las disposiciones constitucionales que fundamentaron la declaratoria
de inexequibilidad.
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL ABSOLUTA-Configuración
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL RELATIVA-Explícita o implícita
MOCION DE OBSERVACIONES-Límites al
legislador al regularla como atribución de concejos
MOCION DE OBSERVACIONES EN EJERCICIO DE FUNCIONES DE CONTROL
POLITICO DE LOS CONCEJOS DISTRITALES-Jurisprudencia
constitucional/FORMULACION DE MOCION DE
OBSERVACIONES POR LOS CONSEJOS DISTRITALES-Alcance
de sentencia C-063 de 2002
FORMULACION DE MOCION DE
OBSERVACIONES POR LOS CONSEJOS DISTRITALES-Continúan
vigentes disposiciones constitucionales con base en las cuales se realizó
juicio de constitucionalidad anterior
Referencia:
expediente D-10119
Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 2 (parcial) del
artículo 29 de la Ley 1617 de 2013.
Actores: Juan David Aguilera Esteban,
Hailem Zulia Almanza Peraza y Juan Pablo Vallejo Molina.
Magistrado
Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., once (11) de septiembre de dos mil catorce
(2014)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, conformada por los
magistrados Luis Ernesto Vargas Silva -quien la preside-, Maria Victoria Calle
Correa, Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio
Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Martha
Victoria Sáchica Méndez, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,
1       ANTECEDENTES
En ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Juan David
Aguilera Esteban, Hailem Zulia Almanza Peraza y Juan Pablo Vallejo Molina,
demandaron la constitucionalidad del inciso segundo (parcial) del artículo 29
de la Ley 1617 de 2013 “Por la cual se expide el régimen para los Distritos
Especiales”, por considerarlo contrario al artículo 243 de la
Constitución Política.
Mediante auto del cuatro (04) de marzo de dos mil catorce (2014),
el Despacho del Magistrado Sustanciador admitió la demanda.
En atención a lo anterior, comunicó el presente proceso al
Congreso de la República e invitó a participar en el debate al Ministerio del
Interior, a la Federación Nacional de Concejos -FENACON-, a la
Federación Colombiana de Municipios, a la
Federación Nacional de Departamentos, a las Facultades de Derecho de las
Universidades de los Andes, Nacional, Pontificia Bolivariana, Javeriana, Eafit,
Santiago de Cali, Libre, San Buenaventura, de Medellín, del Norte, del Sinú
–Seccional Montería-, Sergio Arboleda, Externado de Colombia, de Ibagué y
Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario.  Finalmente ordenó,
en el término de fijación en lista, correr traslado del expediente al
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor.
1.1
NORMAS DEMANDADAS
A
continuación se transcribe el texto de la disposición demandada; se subraya el
aparte acusado:
“LEY 1617 DE 2013
(febrero 5)
Diario Oficial No. 48.695
(…)
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por
la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales
(...)
DECRETA:
Artículo 29. MOCIÓN DE OBSERVACIONES. En
ejercicio de sus funciones de control político, los concejos distritales podrán
formular moción de observaciones respecto de los actos de los funcionarios
sobre quienes se ejerce este control, en aquellos eventos en que luego de examinadas
las actuaciones o las medidas adoptadas por el funcionario citado se encuentra
que, a juicio de la corporación, estas no satisfacen los fines de la función
pública en general y en especial los intereses del distrito como tal o de su
comunidad.
Concluido el
debate, su promotor o los concejales que consideren procedente formular la
moción de observaciones respecto de las actuaciones del funcionario citado
deberán presentar la correspondiente solicitud para su aprobación o rechazo por
la plenaria del concejo distrital en sesión que se realizará entre el tercero y
el décimo día siguientes a la terminación del debate. Para ser aprobada la
moción de observaciones se exige el voto favorable de las dos terceras partes
(2/3) de sus miembros. Una vez ello ocurra, si la decisión cuestionada es un
acto administrativo o policivo que se pueda revocar directamente sin aceptación
de particulares, el funcionario estará obligado a proceder de esa manera. Si
ello no es posible, el funcionario estará obligado a iniciar los trámites
judiciales tendientes a la revocatoria”.
1.2  LA DEMANDA
1.2.1
Los ciudadanos consideran que el inciso
segundo parcialmente demandado del artículo 29 de la
Ley 1617 de 2013, desconoce el artículo 243 Superior por cuanto la expresión
de la norma demandada ya había sido declarada inexequible por la Corte
Constitucional.
1.2.2
En efecto, aducen, mediante sentencia
C-063 de 2002[1] la
Corte Constitucional se pronunció sobre el mismo contenido normativo que ahora
se demanda, declarándolo inconstitucional. Por tanto, manifiestan, operó el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional material, en virtud del cual no
pueden realizarse nuevos juicios de constitucionalidad sobre normas que ya han
sido previamente demandadas y analizadas.
1.2.3
Agregan que el legislador desconoció la
prohibición consagrada en el artículo 243 de la Constitución Política, referida
a que las disposiciones declaradas inexequibles no pueden reproducirse de nuevo
en el ordenamiento jurídico, siempre y cuando subsistan en la
Carta Superior las disposiciones que fundamentaron la declaratoria de
inexequibilidad de la norma ordinaria.
1.2.4
En el presente caso, indican, la
Corte declaró la inconstitucionalidad de la expresión objeto de estudio bajo
la consideración de que no puede obligarse a un funcionario a revocar actos
administrativos o a interponer los recursos encaminados a revocar estos mismos
actos, pues este juicio constituye una evaluación de legalidad que no puede
originarse como consecuencia de una moción de observación formulada por los concejos
distritales o municipales.
1.2.5
Sobre este punto, recuerdan, en los
términos del artículo 121 de la Constitución, ninguna autoridad del Estado
puede ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la
Constitución y la Ley. Señalan que en este sentido, el artículo 313 Superior
consagra las funciones y facultades de los concejos de las cuales no se deriva
ninguna que establezca la de revocar actos administrativos como una función
propia de estas Corporaciones, menos en desarrollo de una moción de observación
como manifestación del control político que les corresponde realizar.
1.2.6
También, sostienen que la revocatoria de
actos administrativos no es una función atribuida a los concejos ni tampoco es
una figura que guarde relación con la facultad de realizar control político,
pues la revocatoria de actos administrativos es una figura de control jurídico
que se encuentra adscrita a los funcionarios administrativos en sede
gubernativa y a los jueces contencioso administrativos.
1.2.7
Para sostener que en este caso no operó
ninguna modificación con base en el Acto Legislativo 01 de 2007,
a la luz de la cual pueda concluirse que se habilitó la revocatoria de actos
administrativos a través de la figura de la moción de observaciones, citan el
inciso 2° del artículo 313 de la
Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo ya referenciado, en
el cual hacen notar que éste tan solo permitió que los concejos siguieran
haciendo uso de esta categoría jurídica –la de la moción de observaciones- como
una de sus precisas facultades.
1.2.8
Por las razones expuestas, reiteran, no
es posible reproducir este texto, el cual fue previamente declarado
inexequible, sumado a que las razones que sustentaron su inconstitucionalidad
no han variado y siguen vigentes.
1.3
INTERVENCIONES
1.3.1 Ministerio del Interior
El Ministerio de Justicia y del Derecho, a través de apoderado
judicial, intervino en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte
la declaratoria de exequibilidad de la expresión acusada.
1.3.1.1 A su juicio, la presente demanda no cumple con los requisitos mínimos
formales exigidos para adelantar un juicio de constitucionalidad, como el
concepto de la violación, ni tampoco con los establecidos en la jurisprudencia constitucional,
como el de pertinencia. En particular, sostiene que de los argumentos
presentados por los demandantes no se vislumbran razones objetivas que
expliquen el reproche constitucional formulado y, en cambio, se limitan a
presentar una interpretación vaga y equivocada de la norma acusada.
1.3.1.2 Finalmente, aduce que el demandante le otorga un alcance que no
tiene a la sentencia C-063 de 2002 y que en este caso no se configura el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Para sustentar su afirmación
refiere que hace poco esta Corporación, mediante sentencia C-841 de 2013,
analizó una demanda que se presentó en contra de la misma disposición objeto de
reproche.
1.3.1.3 En definitiva, solicita a la Corte declarar la exequibilidad del
inciso segundo (parcial) de la Ley 1617 de 2013, por guardar conformidad con la
Constitución Política.
1.3.2 Federación Colombiana de Municipios
El
Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios,  concurrió al
proceso de la referencia apoyando la solicitud de declaratoria de
inexequibilidad del aparte normativo acusado, con base en los siguientes
argumentos:
1.3.2.1 Para iniciar, sostiene que la norma sobre la cual esta
Corporación ya realizó un juicio de constitucionalidad mediante sentencia C-063
de 2002, es idéntica a la que ahora se reprodujo en el inciso segundo (parcial)
del artículo 29 de la Ley 1617 de 2013.
1.3.2.2 Advierte que aunque la sentencia C-063 de 2002, fue
expedida cuando no existía la reforma introducida por el Acto Legislativo No.
01 de 2007 al artículo 313 Superior, acerca de las atribuciones de las
Corporaciones de representación de las entidades territoriales, y mediante la
cual habilitó a estos organismos para ejercer no sólo la figura de la moción de
observaciones sino también la de la moción de censura, la argumentación
presentada por la Corte Constitucional en este pronunciamiento para explicar
por qué algunos principios de la Constitución son desconocidos por dicho
contenido normativo se encuentran vigentes, e incluso son reafirmados con la
reforma constitucional.
1.3.2.3 Es decir, advierten que si desde hace 10 años este
Tribunal sostuvo que es contrario a los postulados superiores que, como
consecuencia de la formulación de un reproche por vía de moción de
observaciones se tuvieran que revocar o demandar los actos del funcionario
correspondiente, hoy esa incompatibilidad se mantiene.
1.3.2.4 En virtud de lo expuesto, solicita la declaratoria de
inexequibilidad del aparte normativo demandado.
1.3.3
Pontificia Universidad Javeriana
La
Directora del Grupo de Acciones Públicas de la Facultad de Ciencias Jurídicas
de la Pontifica Universidad Javeriana, intervino dentro del presente proceso de
constitucionalidad para solicitarle a esta Corporación atenerse a lo resuelto
en la sentencia C-063 de 2002 y declarara la inexequibilidad de la expresión
contenida en el inciso segundo del artículo 29 de la Ley 1617 de 2013 “Por
la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales”, por las
siguientes razones:
1.3.3.1
Para iniciar, hace alusión al
alcance que por vía jurisprudencial se le ha otorgado a la figura jurídica de
la cosa juzgada constitucional. Explica que esta categoría produce dos
consecuencias: la primera, que esta Corporación no puede volver a realizar un
juicio de constitucionalidad sobre disposiciones que ya han sido examinadas. La
segunda, la prohibición de reproducir el contenido material de las normas
declaradas inconstitucionales.
1.3.3.2
Ahora bien, con respecto al
caso concreto, sostiene que la disposición parcialmente demandada reprodujo una
expresión exacta de otra contenida en el Proyecto de Ley No. 22 de 1999 –Senado-
y No. 06 de 2000 – Cámara-, el cual fue objetado por el Presidente de la
República, y revisado por la Corte Constitucional en sentencia C-063 de 2002
que declaró su inconstitucionalidad. Destaca como argumentos de dicha decisión la
imposibilidad de otorgar a la figura de la moción de observaciones, de estirpe
meramente político, el carácter de control jurídico, cuando las Corporaciones
locales de elección popular, concejos distritales y municipales, no están
facultadas constitucionalmente para ello.
1.3.4
Universidad de San Buenaventura de
Bogotá
El decano de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la
Universidad de San Buenaventura de Bogotá, intervino en el presente proceso de
constitucionalidad para solicitarle a esta Corporación declarar la
inexequibilidad de la expresión acusada.
1.3.4.1
Sostiene que en el presente caso operó el fenómeno
de la cosa juzgada constitucional, en razón a que el texto demandado es idéntico
al que mediante sentencia C-063 de 2002 fue declarado inexequible como
consecuencia de la objeción presidencial formulada contra el mismo contenido
normativo.
1.3.4.2
Lo anterior, dice, se evidencia de (i) la
identidad de textos; (ii) los efectos que puede conllevar la figura de la
moción de observaciones en materia de revocatoria de actos administrativos;
(iii) la vigencia de los fundamentos que expuso la Corte mediante sentencia
C-063 de 2002 para analizar el reproche constitucional formulado por el
Gobierno, en el sentido de que son “…una injerencia desproporcionada que
atenta contra los principios de separación de funciones administrativas y de
reparto de competencias”; (iv) la unidad de materia frente al objeto del
proyecto de ley objetado y analizado por la sentencia C-063 de 2002 y el título
de la Ley 1617 de 2013; y (v) la reproducción del contenido material del acto
jurídico declarado inexequible por razones de fondo. Además, subsisten las
razones que en su momento dieron lugar a la declaratoria de inexequibilidad, en
los términos del artículo 243 de la Constitución.
1.3.4.3
Por estas razones, solicita se declare la
inexequibilidad del inciso segundo (parcial) del artículo 29 demandado.
1.3.5
Universidad Libre de Bogotá
El Coordinador del Observatorio de Intervención Ciudadana
Constitucional y un profesor del Área de Derecho Público de la Facultad de
Derecho de la Universidad Libre de Bogotá, concurrieron al presente proceso
para solicitarle a esta Corporación la declaratoria de inexequibilidad del
aparte normativo parcialmente demandado.
1.3.5.1
Consideran que debe declararse la
inexequibilidad tal y como lo solicitan los demandantes tomando en
consideración que ya hubo un pronunciamiento similar de la Corte Constitucional
en sentencia C-063 de 2002, numeral octavo, en la cual declaró fundada la
objeción respecto de la expresión que ahora se demanda.
1.3.5.2
Resaltan del anterior pronunciamiento que
en éste se realizó un análisis de los efectos del control político que realizan
las Corporaciones de elección popular. Indican que uno de los fundamentos de la
sentencia se centra en que si bien los concejos municipales ejercen una
facultad reglamentaria, en sentido estricto, carecen de potestad legislativa,
la cual se encuentra adscrita al Congreso de la República.
1.3.5.3
Refieren que aunque la anterior sentencia
se emitió con anterioridad a la expedición del Acto Legislativo No. 01 de 2007
que incluyó la moción de censura como una de las funciones de las asambleas y concejos
municipales en ciudades con una población superior a los 25.000 habitantes, y
mantuvo la moción de observaciones para los demás municipios, lo cierto es que
no hubo variación respecto de esta última atribución que conlleve un análisis
distinto al que ya realizó la Corte Constitucional en su oportunidad.
1.3.5.4
Por tanto, reitera la solicitud de
inexequibilidad del inciso segundo (parcial) del artículo 29 de la Ley 1617 de
2013.
1.3.6
Universidad de Ibagué
La decana de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la
Universidad de Ibagué, rindió concepto técnico dentro de la acción
constitucional de la referencia mediante el cual solicita la declaratoria de inexequibilidad
del aparte normativo objeto de reproche.
1.3.6.1
Sostienen que, a su parecer, la asignación
a los concejos distritales de funciones de control jurídico sobre los actos
administrativos que profieren las autoridades del orden distrital, implica una
distribución de competencias ajenas a las asignadas en la Constitución
Política.
1.3.6.2
Lo anterior, sostienen, en razón a que el
artículo 313 Superior y el artículo 32 de la Ley 136 de 1994 modificado por el
artículo 8 de la Ley 1551 de 2012, determinan con claridad el ámbito
competencial en el que ejercen sus funciones las corporaciones político
administrativas a nivel departamental y municipal, esto es, atendiendo a su
naturaleza democrática y de representación popular, contexto en el cual sólo
pueden ejercer un control político sobre las actuaciones de la administración,
más no de carácter jurídico.
1.3.6.3
Por ello, manifiestan, no puede atribuirse
a los concejos distritales, aunque hace parte de la rama ejecutiva, una función
que corresponde constitucional y legalmente a los funcionarios administrativos
en sede gubernativa, y a la jurisdicción contenciosa administrativa por vía
judicial.
1.3.6.4
Agregan que aunque la regulación
establecida en la Constitución Política sobre la figura de la moción de
observaciones es precisa, el artículo 29 de la Ley 1617 de 2013 inobservó este
margen de acción y amplió el contenido de esta categoría para que a través de
ella se ejerciera un control jurídico sobre los actos que profieran los
funcionarios administrativos. Con ello, dicen, se desnaturaliza la figura de la
moción de observaciones, la cual procede en el evento en el que los secretarios
de despacho no asistan a las citaciones o requerimientos del concejo distrital,
como un control político.
1.3.6.5
Para terminar, aducen, la norma que ahora
se examina es igual a la que estudió la Corte en sentencia C-063 de 2002, por
lo cual existe cosa juzgada formal.
1.3.7
Intervención Ciudadana
Las ciudadanas Yulissa Andrea Osorio Trigueros, Lina María Padilla
Correa, Mónica Alejandra Bernal Forigua, Natalia Garnica Roa e Ingrid Carolina
Galvis Castañeda, estudiantes del Grupo de Acciones Constitucionales de la
Universidad Católica de Colombia, intervinieron en el presente proceso de
constitucionalidad para apoyar la solicitud de declaratoria de inexequibilidad
del aparte parcialmente demandado.
1.3.7.1
Exponen que el inciso demandado vulnera el
artículo 243 Superior, por cuanto ya existe cosa juzgada constitucional en el
presente caso. Ello, dicen, por cuanto mediante sentencia C- 063 de 2002 la
Corte declaró fundadas las objeciones formuladas por el Presidente de la
República con respecto al mismo contenido normativo que ahora se demanda.
1.3.7.2
En consecuencia, sostienen, el legislador
no podía reproducir el contenido material de esta norma, pues ya había sido
declarado inexequible por esta Corporación al contrariar postulados
constitucionales.
1.4
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la
Nación, dentro del término legalmente previsto, emitió el concepto de su
competencia en el cual pide a la Corte declarar inexequible el artículo 29 de
la Ley 1617 de 2013, por las siguientes razones:
1.4.1
Para iniciar,
considera que si bien la demanda se dirige contra un aparte normativo del
artículo 29 de la Ley 1617 de 2013 referente a las consecuencias que puede
conllevar la aprobación de una moción de observaciones por parte de un concejo
distrital, considera que es necesario realizar la integración de la unidad
normativa con la totalidad del artículo debido a que su contenido se encuentra
intrínsecamente relacionado con la regulación sobre la figura de moción de
observaciones, lo que en su conjunto genera varias dudas de
inconstitucionalidad.
1.4.2
Con respecto al pronunciamiento de la
Corte Constitucional mediante sentencia C-063 de 2002, recuerda que esta
Corporación consideró que le asistía razón al Gobierno Nacional cuando formuló
objeciones al Proyecto de Ley No. 22/99 Senado y No. 06/00 Cámara “Por la
cual se adopta el Régimen Político, Administrativo y Fiscal de los Distritos
Portuario e Industrial de Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de
Indias y Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta”, en particular,
contra el artículo 8, en el sentido de que el Legislador no podía darle
competencia a los concejos distritales para ordenarle a los funcionarios de la
administración local distrital revocar sus actos, porque ello implicaría
invadir la órbita de sus competencias en un contexto del principio
constitucional de separación de poderes.
1.4.3
Refiere que con posterioridad a este
fallo, la evolución constitucional del control político a cargo de los concejos
distritales les atribuyó la competencia para tramitar e imponer la moción de
censura a los secretarios de despacho de los alcaldes, mediante el artículo 6
del Acto Legislativo 01 de 2007 en concordancia con el artículo 2 de la Ley
1617 de 2013.
1.4.4
Sin embargo, advierte, en relación con la
moción de observaciones que pueden ejercer los concejos distritales, no se ha
presentado ningún desarrollo constitucional posterior que varíe la
interpretación dada por la Corte Constitucional sobre las consecuencias que
podían derivarse del desempeño de esta función por parte de los concejos
distritales y que fue declarada inexequible. Por tanto, aduce, puede afirmarse
que subsisten en la Carta Política las disposiciones que sirvieron de base para
confrontar el artículo 8 del proyecto de ley objetado y el contenido material
similar al aprobado mediante el artículo 29 de la Ley 1617 de 2013.
1.4.5
Considera que le asiste razón al
demandante al plantear que con la expedición del artículo 29 (parcial) de la
Ley 1617 de 2013 se vulneró el principio de cosa juzgada constitucional establecido
en el artículo 243 Superior, pues su contenido material no podía ser
reproducido debido a que fue declarado inconstitucional.
1.4.6
De otro lado, reiteró los argumentos que
presentó a esta Corporación mediante Concepto número 5593 del 2 de julio de
2013, emitido dentro del proceso ordinario de constitucionalidad D-9605 que
luego fue decidido en sentencia C-841 de 2013, por considerar que el
planteamiento allí expuesto resultaba pertinente para abordar el análisis de
fondo que en esta oportunidad le corresponde realizar a la Corte
Constitucional.
1.4.7
En dicho concepto, el Procurador General
de la Nación sostuvo que tal y como lo afirmaba el ciudadano, el legislador
pretendía eliminar la figura de la moción de censura aplicable a los servidores
públicos del orden distrital y, en su lugar, reemplazarla por la moción de
observaciones con base en el argumento erróneo de que la sentencia C-063 de
2002 había señalado que los concejos distritales no tenían competencia para
ejercer la moción de censura, cuando lo cierto es que los numerales 11 y 12 del
artículo 313 de la Constitución Política, adicionados por el artículo 6 del
Acto Legislativo 01 de 2007, la contemplan expresamente.
1.4.8
Con base en lo anterior, sostuvo que la moción
de observaciones aprobada por el artículo 29 de la Ley 1617 de 2013 era
contraria a la Constitución Política, en razón a que su contenido y
consecuencias son diferentes a las establecidas para la figura de la moción de
censura que le corresponde aplicar a los concejos distritales, con el agravante
de que, para el Ministerio Público, dicha norma reemplaza o sustituye la norma
constitucional en materia de control político cuando debería desarrollarla.
1.4.9
Explica que la consecuencia de revocación
de los actos administrativos implica una violación del principio de separación
funcional del poder público, porque a través de la moción de observaciones se
pretende introducir un control eminentemente jurídico por vía política, y de
esta manera, se desborda el ejercicio de una competencia atribuida al
funcionario administrativo y del poder judicial para controlar los actos
administrativos y policivos, tal y como lo señaló la Corte Constitucional
mediante sentencia C-063 de 2002, la cual según la Vista Fiscal fue
interpretada de manera equívoca por el Legislador, en el sentido de insistir en
la figura de la moción de observaciones que fue declarada inexequible en dicha
providencia.
1.4.10
En virtud de lo expuesto, el Ministerio
Público solicita a la Corte Constitucional declarar inexequible el artículo 29
de la Ley 1617 de 2013.
2
CONSIDERACIONES
2.1  COMPETENCIA
Conforme al artículo 241, ordinal 4, de la
Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del
inciso segundo (parcial) del artículo 29 de la
Ley 1617 de 2013.
2.2
CUESTIÓN PREVIA: EXAMEN DE LA APTITUD DE LA
DEMANDA.
2.2.1
Requisitos que deben reunir las
demandas de inconstitucionalidad.
2.2.1.1
El artículo 2° del decreto 2067 de 1991
señala los elementos que debe contener la demanda en los procesos de control de
constitucionalidad[2].
Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de
inconstitucionalidad contra una disposición legal debe indicar con precisión el
objeto demandado, el concepto de violación y la razón por la cual
la Corte es competente para conocer del asunto. Estos tres elementos,
desarrollados en el texto del artículo 2 del decreto 2067 de 1991 y por la
Corte en sus decisiones, hacen posible un pronunciamiento de fondo.
2.2.1.2
En la sentencia C-1052 de 2001[3],
la Corte precisó las características que debe reunir el concepto de violación
formulado por el demandante. De acuerdo con este fallo, las razones presentadas
por el actor deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes
y suficientes.
La claridad se refiere a la existencia de un hilo conductor en la argumentación que permita al lector
comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se basa.
El
requisito de certeza exige al actor formular cargos contra una
proposición jurídica real y existente, y no simplemente contra una deducida por
él sin conexión con el texto de la disposición acusada.
La
especificidad demanda la formulación de por lo menos un cargo
constitucional concreto. Argumentos vagos, indeterminados, indirectos,
abstractos o globales que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones
que se acusan, impiden a la Corte llevar a cabo un juicio de
constitucionalidad.
La
pertinencia se relaciona con la existencia de reproches de naturaleza
constitucional, es decir, fundados en la confrontación del contenido de una
norma superior con el del precepto demandado. Un juicio de constitucionalidad
no puede basarse en argumentos de orden puramente legal o doctrinario, ni en
puntos de vista subjetivos del actor o consideraciones sobre la conveniencia de
las disposiciones demandadas.
Finalmente,
la suficiencia guarda relación, de un lado, con la exposición de todos
los elementos de juicio -argumentativos y probatorios- necesarios para iniciar
un estudio de constitucionalidad; y de otro, con el alcance persuasivo de la
demanda, esto es, el empleo de argumentos que despierten una duda mínima
sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.
2.2.2
Examen de la aptitud del
cargo formulado
2.2.2.1 El
Ministerio del Interior sostuvo que la demanda de inconstitucionalidad no cumple
con los presupuestos mínimos para adelantar un juicio de constitucionalidad, en
razón a que los ciudadanos no desarrollaron lo atinente al concepto de la
violación ni tampoco cumplieron con el requisito de pertinencia al exponer sus
argumentos, en su lugar, afirma, se limitaron a presentar una interpretación
subjetiva, vaga e indeterminada de la norma parcialmente acusada.
2.2.2.2 Los
demandantes consideran que el inciso segundo (parcial) del artículo 29 de la
Ley 1617 de 2013, desconoce el artículo 243 de la Constitución, en razón a que la
Corte Constitucional mediante sentencia C- 063 de 2002 ya se pronunció acerca
de la inconstitucionalidad del contenido normativo que ahora se reprodujo de
manera exacta en el artículo 29 (parcial) objeto de reproche. A su parecer, en
este caso acaeció la figura jurídica de la cosa juzgada constitucional, según
el cual no puede adelantarse un nuevo análisis de conformidad con el Texto
Superior, de una norma que ya fue objeto de dicho juicio y sobre todo que fue
declarada inexequible, pues existe una prohibición expresa consagrada en la
Carta en el sentido de que dichas disposiciones no pueden volver a introducirse
en el ordenamiento jurídico, bajo la condición de que subsistan las razones que
dieron origen a tal decisión.
Esta condición, explican, se encuentra acreditada
en este caso porque aún se reconoce que la naturaleza jurídica de la categoría
de la moción de observaciones es de carácter político no jurídico y que la
facultad de revocar actos administrativos no le corresponde ejercerla a los concejos
distritales sino que es una función adscrita por el Constituyente a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esta interpretación, aseguran,
no sufrió variación alguna con la modificación introducida al artículo 313
Superior mediante el Acto Legislativo 01 de 2007, pues en este tan sólo se reiteró
que los concejos pueden hacer uso de la figura de la moción de observaciones
dentro de sus precisas facultades.
2.2.2.3 Contrario
a lo expuesto por el Ministerio del Interior, la Sala considera que los
ciudadanos no sólo señalaron la norma constitucional que consideraban
infringida (artículo 243), sino que también explicaron las razones por las
cuales estimaban que el inciso segundo de esta disposición estaba siendo
desconocido por la norma cuestionada. En efecto, los ciudadanos cuestionan que
el contenido normativo demandado fue declarado inconstitucional mediante
sentencia C-063 de 2002 y que los fundamentos normativos y argumentativos
expuestos en ese entonces para declarar la inexequibilidad de la norma que
ahora se reprodujo de manera idéntica en el inciso segundo del artículo 29 de
la Ley 1617 de 2013, se encuentran vigentes en el ordenamiento jurídico, por lo
cual, concluyen, se inobservó la prohibición contenida en el inciso segundo del
artículo 243 de la Carta.
Además, esta Corporación encuentra que el requisito
de pertinencia también se encuentra acreditado, pues el reproche formulado por
los demandantes surge de la confrontación objetiva que realizan entre el
contenido del inciso 2 del artículo 243 Superior y el precepto demandado.
Por otra parte, frente a la afirmación realizada
por el Ministerio Público, en el sentido de que, a su parecer, debe realizarse
la integración normativa del artículo 29 de la Ley 1617 de 2013 en su totalidad
y no solamente reducir el análisis frente al inciso segundo (parcial) demandado,
la Sala considera que en este caso puede pronunciarse respecto de la
constitucionalidad de la norma parcialmente demandada sin que sea necesario
integrar todo el contenido del artículo dentro de la cual se inserta esta
disposición, porque el reproche formulado por los actores no guarda relación
directa con la figura de la moción de observaciones sino de manera particular
sobre las consecuencias que  pueden derivarse de su ejercicio en materia de
revocatoria de actos administrativos.
Para los actores, la hipótesis que contempla la
norma desborda la naturaleza de esta figura jurídica cuya esencia es la de
realizar un control eminentemente político, no la de un control jurídico, pues desconoce
el principio de separación de poderes, específicamente, la función asignada a las
autoridades administrativas y a los jueces contencioso administrativos para
decidir sobre los efectos de los actos de la administración.
Por lo expuesto, esta Corporación encuentra
razonable abordar el análisis de la constitucionalidad de la norma parcialmente
acusada.
2.3
PROBLEMA JURÍDICO
2.3.1 Los
ciudadanos consideran que el inciso segundo del artículo 29 de la Ley 1617 de
2012, vulnera el artículo 243 Superior, en razón a que se reprodujo de manera
exacta un contenido normativo que ya había sido declarado contrario a la
Constitución, con lo cual, se desconoce la prohibición de reproducir normas que
fueron expulsadas del ordenamiento jurídico cuando subsisten los supuestos
normativos y argumentativos que dieron origen a la declaratoria de inexequibilidad,
supuestos que, a su parecer, se cumplen a cabalidad en el caso bajo análisis.
2.3.2 La
Federación Colombiana de Municipios, las Universidades Javeriana, de San
Buenaventura de Bogotá, Libre de Bogotá, de Ibagué, y las ciudadanas intervinientes,
solicitaron a esta Corporación la declaratoria de inexequibilidad del aparte
normativo acusado, exponiendo, entre otros, los siguientes argumentos: (i)
en el presente caso puede predicarse la existencia de cosa juzgada
constitucional, en razón a que esta Corporación ya se pronunció sobre la
inexequibilidad del mismo contenido normativo, en sentencia C- 063 de 2002; y (ii)
aunque la sentencia C-063 de 2002 se emitió antes de que fuera aprobada la
reforma constitucional mediante el Acto Legislativo No. 01 de 2007 con respecto
a las atribuciones asignadas a las Corporaciones de Representación de las
entidades territoriales, los argumentos expuestos por la Corte Constitucional
para declarar la inexequibilidad del contenido normativo que ahora se demanda se
encuentran vigentes, esto es, por vía de la figura jurídica de la moción de
observaciones no pueden revocarse o demandarse los actos de los funcionarios
sujetos al control político.
2.3.3 De
igual manera, el Ministerio Público pidió la declaratoria de inexequibilidad del
inciso segundo del artículo 29 de la Ley 1617 de 2012, aduciendo que en la
sentencia C-063 de 2002, esta Corporación concluyó que el Legislador no podía
atribuirle a los concejos distritales la competencia de revocar los actos
administrativos proferidos por los funcionarios de la administración local,
porque ello desconocía el principio de separación de poderes.
Refiere que con posterioridad a dicho
pronunciamiento, la evolución constitucional sobre el control político que pueden
realizar los concejos distritales a través de la figura de la moción de censura
no ha variado, esto es, se encuentran vigentes los fundamentos con base en los
cuales se declaró la inexequibilidad del aparte normativo que ahora se demanda,
en particular, la interpretación bajo la cual consideró que introducir un
control de tipo jurídico a través de la figura de la moción de observaciones
desbordaba la competencia atribuida a los funcionarios administrativos y del
poder judicial para controlar los actos administrativos y policivos. En
definitiva, afirma, en el presente caso existe cosa juzgada constitucional
material.
2.3.4 En
virtud de lo expuesto, corresponde a la Sala determinar, si la consecuencia que
establece el inciso segundo (parcial) del artículo 29 de la Ley 1617 de 2013, acerca
de que los concejos distritales al formular  moción de observaciones en
ejercicio de sus funciones de control político, pueden obligar al funcionario a
revocar los actos administrativos cuestionados –directamente cuando ello sea
posible o mediante proceso judicial- reproduce un contenido normativo declarado
inexequible por esta Corporación mediante sentencia C-063 de 2002 por razones
de fondo y, en consecuencia, desconoce el principio de cosa juzgada constitucional
(artículo 243 Superior).
2.3.5    Para resolver este cuestionamiento, la
Sala analizará (i) el alcance del principio de cosa juzgada
constitucional; (ii) el alcance del pronunciamiento emitido por esta
Corporación en sentencia C-063 de 2002, con respecto a la facultad asignada a
los concejos distritales en materia de revocatoria de actos administrativos
cuando formulan una moción de observaciones en contra de los actos del
funcionario citado y, luego, determinar el aparte normativo declarado
inconstitucional y las razones que condujeron a dicha decisión; (iii) el
alcance de la reforma constitucional introducida al artículo 313 mediante el
Acto Legislativo 01 de 2007, para establecer si a través de esta se habilitó la
revocatoria de actos administrativos en ejercicio de la función de control
político por parte de los concejos distritales al formular una moción de
censura y; con base en lo anterior, (iv) se realizará el juicio de constitucionalidad
de la disposición parcialmente censurada.
2.4      EL PRINCIPIO DE COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL. Reiteración de
jurisprudencia.
Desde sus primeros pronunciamientos, esta
Corporación ha señalado que la categoría de cosa juzgada constitucional es una
figura jurídica procesal a través de la cual se define la fuerza vinculante de
las decisiones adoptadas en sentencias de constitucionalidad como inmutables,
vinculantes y definitivas[4].
Esta institución se fundamenta en el contenido del
artículo 243 Superior, según el cual (i) el juez constitucional no puede volver
a conocer de un asunto que ya resolvió y decidió y, (ii) ninguna autoridad
puede reproducir el contenido material de un acto declarado inexequible por
razones de fondo, mientras subsistan las disposiciones que originaron dicha
decisión[5].
La categoría de la cosa juzgada constitucional tiene
por finalidad asegurar la integridad y supremacía de la Constitución y además,
la realización efectiva de los principios constitucionales de igualdad,
seguridad jurídica, confianza legítima; en definitiva, evidenciar la
consistencia de sus fallos con decisiones adoptadas anteriormente[6].
Ahondando acerca de la importancia de los
propósitos antes referidos, es importante mencionar, en primer lugar, el
de la realización del principio de supremacía del Texto Superior[7].
Debe tenerse en cuenta que mediante el juicio abstracto de constitucionalidad
se realiza un análisis acerca de la conformidad existente entre las normas
legales acusadas o de las interpretaciones que de ellas puedan derivarse frente
a las disposiciones Superiores; proceso mediante el cual se garantiza que las
normas legales no contraríen la Carta Superior.
En segundo lugar, la
realización del principio de seguridad jurídica, ya que las decisiones
adoptadas por la Corte tienen efectos erga omnes y son definitivas. Esto es, sólo
pueden ser modificadas por pronunciamientos posteriores si las disposiciones que
sirvieron de sustento para adoptar la respectiva decisión de exequibilidad, inexequibilidad
y/o exequibilidad condicionada, fueron sometidas a una reforma constitucional[8].
De igual manera, la Corte ha señalado varias
clasificaciones respecto de esta institución jurídica procesal, de las cuales
se recordaran, en esta oportunidad, la de la cosa juzgada constitucional formal
y material, y la de la cosa juzgada constitucional absoluta y relativa.
2.4.1     De la cosa juzgada formal y material
La cosa juzgada constitucional formal puede
configurarse, en aquellos eventos en los que existe un pronunciamiento previo
de la Corte Constitucional frente a la misma norma que de nuevo pretende
someterse al análisis de la Corporación, lo cual impide que vuelva a ser objeto
de estudio:
“La cosa juzgada formal se presenta ´...cuando
existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma
norma que es llevada posteriormente a su estudio...´[9],
o, cuando se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es
decir, formalmente igual[10]. Esta
evento hace que ´...no se pueda volver a revisar la decisión adoptada mediante
fallo ejecutoriado…´[11]”[12]
Por su parte, la cosa juzgada material se configura
cuando existe un contenido normativo idéntico -lo cual no sólo involucra
aspectos gramaticales-, sobre el cual la Corte Constitucional ha realizado el
respectivo juicio de constitucionalidad:
“…Por su parte, la cosa juzgada material, ´...se
[ presenta] cuando no se trata de una norma con texto normativo exactamente
igual, es decir, formalmente igual, sino de una disposición cuyos contenidos
normativos son idénticos. El fenómeno de la cosa juzgada opera así respecto de
los contenidos de una norma jurídica...´[13].
Esta restricción tiene sustento en el artículo
243 de la Constitución Política, según el cual  ´ninguna autoridad podrá
reproducir el contenido material del acto declarado inexequible por razones de
fondo...´. De este modo la reproducción integral de la norma, e incluso, la
simple variación del giro gramatical o la mera inclusión de un elemento
normativo accesorio por parte de legislador, no afecta el sentido esencial de
la disposición, y entonces se concluye que sobre la misma opera el fenómeno de
la cosa juzgada”[14]
La jurisprudencia de la Corte ha señalado que el
efecto de la declaratoria de la cosa juzgada material presenta variaciones. En
este respecto, la sentencia C-073 de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez),
señaló que “…Ante la reproducción de un contenido normativo declarado
inconstitucional por razones de fondo, debe declararse la inconstitucionalidad
de la norma objeto de análisis, mientras que si la decisión previa fue de exequibilidad,
la Corte debe estarse a lo resuelto en la sentencia previa “a menos que se
presenten circunstancias excepcionales que enerven los efectos de la cosa
juzgada, como ocurre, por ejemplo, (i) cuando se presentan reformas
constitucionales que varían los parámetros de comparación; (ii) cuando así lo
demanda el carácter dinámico del Texto Superior; (iii) o  cuando se presenta la
necesidad de realizar una nueva ponderación de valores o principios
constitucionales a partir del cambio de contexto en que se inscribe la
disposición acusada”[15]…”
(Subraya fuera de texto)
Retomando, si el examen de la Corte se circunscribe
a analizar una disposición que reproduce el contenido de una norma que con
anterioridad fue declarada inexequible por razones de fondo, la consecuencia es
que debe declararse inexequible la nueva norma sometida a estudio. Cabe
recordar que el inciso 2° del artículo 243 de la Constitución Política consagra
la prohibición de reproducir el contenido material del acto jurídico declarado
contrario a la Carta por razones de fondo, cuando las disposiciones
constitucionales que sustentaron dicha decisión se encuentran vigentes[16].
Esta Corporación ha afirmado que se estructura este
tipo de cosa juzgada material si se hallan acreditados los siguientes
requisitos: (i) que el contenido de la norma haya sido declarado
inexequible de manera previa; (ii) que, en efecto, exista reproducción
de dicho contenido normativo, esto es, que el contenido material del texto
acusado sea igual al que fue declarado inconstitucional. Esta reproducción no
necesariamente se refiere a una identidad gramatical de textos, pues, aunque
esta varíe, si el contenido material es el mismo entendido dentro del contexto,
no hay duda de que ello ha ocurrido. Al contrario, si la redacción de la
disposición es idéntica pero el contexto en el que se reproduce es diferente,
no podría afirmarse que el legislador desconoció la prohibición consagrada en
el inciso segundo del artículo 243 Superior a la que se hizo referencia en el párrafo
precedente; (iii) que el contenido normativo frente al cual se realiza
la respectiva comparación, haya sido declarado inconstitucional por razones de
fondo, no de forma y; (iv) que sigan vigentes en el ordenamiento
jurídico las disposiciones constitucionales que fundamentaron la declaratoria
de inexequibilidad[17].
De otro lado, si se trata de una norma que fue
declarada exequible, el efecto de la cosa juzgada constitucional limita a la
Corte Constitucional para pronunciarse de nuevo sobre el asunto sometido a su
consideración, pues, de no ser así, puede conducir a la adopción de una
decisión contradictoria, poner en riesgo la seguridad del ordenamiento
jurídico, desconocer el principio de confianza legítima de los ciudadanos o vulnerar
el derecho a la igualdad.
Sin embargo, es importante advertir que existen
eventos excepcionales en donde es posible que la Corte se pronuncie de nuevo
sobre casos que ya habían sido objeto de control constitucional, por ejemplo,
cuando a pesar de no existir modificaciones a la Constitución, es necesario
interpretar sus principios y reglas de conformidad con los cambios sociales,
políticos, económicos, culturales e ideológicos de la comunidad, bajo la teoría
del derecho viviente[18].
Además de la anterior clasificación, la
jurisprudencia constitucional también se ha referido a los conceptos de cosa
juzgada constitucional absoluta y relativa. Así, cuando esta Corporación al
realizar un juicio abstracto de constitucionalidad, decide acerca de la
conformidad o no de la norma frente al Texto Superior, sin establecer ningún
límite en la sentencia, se entiende que ha adoptado dicha decisión frente a
toda la Constitución y, por tanto, se estará ante el fenómeno de la cosa
juzgada absoluta.
Por el contrario, si el juez constitucional limita
la decisión de manera expresa, en el sentido de dejar abierta la posibilidad de
que en un futuro los ciudadanos, puedan propiciar nuevos juicios de
constitucionalidad con respecto a cargos diferentes a los que ya fueron
analizados por la Corte, se estará ante la cosa juzgada relativa.
Sobre los anteriores conceptos, la jurisprudencia
constitucional ha señalado lo siguiente:
“Se presenta cosa juzgada absoluta cuando el
pronunciamiento de constitucionalidad de una disposición, a través del control
abstracto, no se encuentra limitado por la propia sentencia, es decir, se
entiende que la norma es exequible o inexequible en su totalidad y frente a
todo el texto  Constitucional.
La cosa juzgada relativa se
presenta de dos maneras:
-   Explícita, cuando ´...la disposición
es declarada exequible pero, por diversas razones, la Corte ha limitado
su escrutinio a los cargos del actor, y autoriza entonces que la
constitucionalidad de esa misma norma puede ser nuevamente reexaminada en el
futuro..´[19], es
decir, es la propia Corte quien en la parte resolutiva de la sentencia limita
el alcance de la cosa juzgada ´...mientras la Corte Constitucional no señale
que los efectos de una determinada providencia son de cosa juzgada relativa, se
entenderá que las sentencias que profiera hacen tránsito a cosa juzgada
absoluta...´[20].
-
Implícita, se presenta cuando la Corte restringe en la parte
motiva el alcance de la cosa juzgada, aunque en la parte resolutiva no se
indique dicha limitación, ´...en tal evento, no existe en realidad una
contradicción entre la parte resolutiva y la argumentación sino una cosa
juzgada relativa implícita, pues la Corte declara exequible la norma, pero bajo
el entendido que sólo se ha analizado determinados cargos...´ [21].
Así mismo, se configura esta modalidad de cosa juzgada relativa, cuando la
corte al examinar la norma constitucional se ha limitado a cotejarla frente a
una o algunas normas constitucionales, sin extender el examen a la totalidad de
la Constitución o de las normas que integran parámetros de constitucionalidad,
igualmente opera cuando la Corte evalúa un único aspecto de constitucionalidad;
así sostuvo  que se presenta cuando: ‘el análisis de la Corte está claramente
referido sólo a una norma de la Constitución o a un solo aspecto de
constitucionalidad, sin ninguna referencia a otros que pueden ser relevantes
para definir si la Carta Política fue respetada o vulnerada…’[22]. ´[23].”[24]
Ahora, pasa la Sala a examinar
el alcance de la sentencia C-063 de 2002[25],
en lo atinente al análisis efectuado sobre la consecuencia del ejercicio de la
figura de la moción de observaciones por los concejos, puesto que el actor, los
intervinientes -con excepción del Ministerio del Interior-, y la Procuraduría
General de la Nación, sostienen que en el presente caso se estructura la
modalidad de cosa juzgada material al reproducirse el contenido material de una
norma que fue declarada inexequible por esta Corporación.
2.5      ALCANCE DE LA SENTENCIA C-063 DE 2002 FRENTE AL ANÁLISIS DE LAS
CONSECUENCIAS DERIVADAS DE LA FORMULACIÓN DE UNA MOCIÓN DE OBSERVACIÓN POR LOS
CONCEJOS DISTRITALES.
Mediante sentencia C-063 de 2002[26],
la Corte Constitucional abordó el análisis de las objeciones formuladas por el
Presidente de la República al proyecto de ley No.
22/99 Senado y No. 06/00 Cámara “Por la cual se adopta el Régimen Político,
Administrativo y Fiscal de los Distritos Portuario e Industrial de
Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y Turístico, Cultural
e Histórico de Santa Marta”.
En esta
oportunidad, el Ejecutivo objetó por inconstitucional dicho proyecto de ley por
considerar que sus artículos 8º, 9º, 13, 14, 18, 19, 26, 30-A-4º, 32, 33, 36 núm.
2 y 4, 40, 45, 47 y 48 vulneraban los artículos 136, 140, 150 núm. 19, 154, 189
núm. 11 y 25, 287, 294, 312, 313 y 314 de la Constitución Política.
En particular,
la Corte se centrará en la objeción presidencial formulada contra el artículo 8
por tratarse de la norma que, al parecer, contiene la reproducción material del
enunciado que fue declarado inexequible, con respecto a la consecuencia que se
derivaba del ejercicio de la moción de observaciones por los concejos distritales.
Éste era su contenido original:
“ARTICULO 8. MOCION DE OBSERVACIONES Y DE CENSURA. En ejercicio de sus poderes de control político, los concejos
Distritales podrán formular mociones de observaciones respecto de los actos de
los Secretarios, Directores de Departamento Administrativo y Gerentes o
Directores de Entidades Descentralizadas del orden exclusivamente Distrital, en
aquellos eventos en que luego de examinadas las actuaciones o las medidas
adoptadas por el funcionario se encuentra que, a juicio de la Corporación,
éstas no satisfacen los fines de la función pública en general y en especial
los intereses del distrito como tal o de su comunidad.
Concluido el debate, su promotor o los concejales que consideren
procedente formular la Moción de Observaciones respecto de las actuaciones del
funcionario citado, deberán presentar la correspondiente solicitud para su
aprobación o rechazo por la Plenaria del Concejo Distrital en sesión que se
realizará entre el tercero y el décimo día siguientes a la terminación del
debate. Para ser aprobada la Moción de Observaciones se exige el voto favorable
de las dos terceras partes (2/3) de sus miembros. Una vez ello ocurra, si la
decisión cuestionada es un Acto Administrativo o policivo que se pueda revocar
directamente sin aceptación de particulares, el funcionario estará obligado a
proceder de esa manera. Si ello no es posible, el funcionario estará obligado a
iniciar los trámites judiciales tendientes a la revocatoria.
Cuando pasado tres meses de la Moción de Observaciones, por
motivos diferentes a los que la originaron, se hiciere al mismo funcionario
nuevo cuestionamiento, a través del mismo trámite anterior, podrá el Concejo
proponer Moción de Censura, que en caso de ser aprobada, implica la
desvinculación inmediata del funcionario del respectivo cargo”.
Esta disposición consagraba varias facultades adscritas a los
concejos distritales, cuyo fin, en el marco del objeto del proyecto de ley, era
contribuir al cumplimiento de sus funciones y a la buena prestación del
servicio a su cargo.
Específicamente, el artículo 8, inciso primero, consagró como una
función de los concejos distritales, derivada del poder de control político que
ejercen estos organismos, la potestad de formular mociones de observaciones a
los funcionarios señalados en la norma, cuando a juicio de la corporación los
actos o las medidas adoptadas por aquellos no satisfacían los fines de la
función pública en general y los del distrito o los de la comunidad, en
particular.
Por su parte, el inciso segundo guarda relación con el trámite que
debe seguirse por quienes formulen la moción de observaciones y las reglas
aplicables para su aprobación. Además, en caso de que la decisión cuestionada
se tratara de un acto administrativo, habilitaba al concejo para exigirle al
funcionario la revocatoria directa del acto, si ello era posible, o en caso
contrario, estaría obligado a promover dicha revocatoria ante los jueces
competentes.
Para finalizar, el artículo tercero consagraba como facultad de
los concejos distritales, la posibilidad de promover una moción de censura en
contra de dichos funcionarios si, luego de transcurridos tres meses después de
formulada la moción de observaciones, se les formulaba un nuevo cuestionamiento,
la cual en caso de prosperar conllevaba la desvinculación del cargo del
funcionario.
El Presidente objetó
esta disposición por considerar que vulneraba los artículos 312 y 314 Superiores.
Señaló que de acuerdo con las disposiciones constitucionales citadas, a cada
autoridad le corresponde el ejercicio de determinado tipo de funciones. Agregó,
que en el marco legal y constitucional existía una división de poderes a nivel
local que debía ser observada de manera rigurosa por la administración
municipal. Por esta razón, fue enfático en afirmar que el ejercicio del control
político por parte del concejo no podía ir más allá de formular un reproche
público frente a los actos de la administración local, evento que, en ningún
caso, podía conducir a que los concejos distritales formularan una moción de
censura (facultad exclusiva del Congreso de la República) ni tampoco a que
ordenaran a los funcionarios de la administración local a revocar sus propios
actos, pues estaría excediendo la órbita de sus competencias.
Teniendo en
cuenta lo expuesto, la Corte Constitucional abordó el análisis de las
siguientes cuestiones: determinar (i) si la consecuencia de la moción de
observaciones acerca de la potestad atribuida a los concejos distritales, una
vez concluido el debate, de ordenarle al funcionario la revocatoria de los actos
administrativos que emitió, como también (ii) si la consagración del ejercicio
de la moción de censura a cargo de estas corporaciones, luego de tres meses de
haberse promovido la moción de observaciones ante un nuevo cuestionamiento, se
ajustaba a la Constitución.
A continuación, se transcriben en extenso los argumentos expuestos
por esta Corporación frente a las consecuencias referidas en precedencia, luego
de la formulación de una moción de observaciones:
“Corresponde a la Corte determinar
si la regulación de la moción de observaciones, de la revocatoria de las
decisiones de funcionarios distritales y de la moción de censura en el artículo
8º del proyecto de ley de la referencia vulnera o no los artículos 312 y 314 de
la Constitución Política. Para tales efectos se hará referencia tanto a la
naturaleza del control político del concejo sobre la administración, como a los
alcances de las figuras de la moción de observaciones y de la moción de
censura.
De un
lado, el control político como modalidad de control interórganos tiene como
presupuesto fundamental buscar el equilibrio de poderes, requisito necesario en
los regímenes democráticos como el colombiano.
Por
mandato del Constituyente el control político sobre la administración es una
atribución propia del Congreso de la República (Artículo 114 y 138 C.P.), no
establecida, en principio, para otros organismos. Luego, las funciones que
tienen las corporaciones administrativas de elección popular (asambleas
departamentales, concejos municipales y distritales) en materia de control
político respecto de los funcionarios de la administración seccional o local,
difieren en su alcance respecto del que ejerce el Legislativo sobre el Gobierno
Nacional.
Sobre este
particular la Corte ha resaltado el carácter administrativo de las
corporaciones públicas del nivel territorial y la naturaleza del control
político que les asiste. Así por ejemplo, en la sentencia C-405 de 1998, M.P.
Alejandro Martínez Caballero…
De otro
lado, la Corte Constitucional también tuvo la oportunidad de analizar el tema
de la moción de observaciones y de la moción de censura en el ámbito municipal,
consideraciones que son perfectamente aplicables en este proceso especial de
constitucionalidad.
En la sentencia antes referida, la Corte señaló que "la
moción de observaciones regulada ... se inspira en la moción de censura, en
virtud de la cual el Congreso puede citar a los ministros para debatir  sus
actuaciones y, con el voto de la mayoría de los integrantes de cada cámara,
hacerlo cesar en sus funciones (CP art. 135). La moción de censura es entonces
una institución eminentemente política, propia del control político que el
Congreso ejerce sobre el gobierno y sobre la administración (CP art. 114),
mientras que la moción de observaciones parece ser, como acertadamente lo
señalan los actores, una transposición a nivel local de la moción de censura a
los ministros, aun cuando existan diferencias importantes entre las dos
figuras. Así, la moción de censura es de rango constitucional e implica la
cesación en sus funciones del ministro cuestionado (CP art. 135 ord 9º),
mientras que  la moción de observaciones, que es una figura de creación legal,
no implica automáticamente la separación del cargo del servidor cuestionado”.
De acuerdo con lo expuesto, la Corte concluyó que
la moción de observaciones, al representar una modalidad de control político
sobre la administración local, es compatible con la naturaleza administrativa
de los concejos. Sobre el particular indicó:
Dentro de tal esquema institucional, es natural
que la labor de control político sobre la administración se encuentre radicada
también en los cuerpos plurales. En efecto, la Presidencia y la alcaldía, por
ser cuerpos dirigidos por un único jefe electo popularmente, tienden a ser una
expresión institucional de las fuerzas mayoritarias, por lo cual es natural que
sus actuaciones sean controladas por un cuerpo representativo plural en donde
tengan también cabida las minorías, como son  el Congreso y los concejos. Por
ende, si bien los concejos son corporaciones administrativas, no por ello se
debe concluir que es extraño a estas corporaciones que ejerzan funciones de
control en el ámbito local sobre la gestión gubernamental municipal. Y ese
control tiene un cierto sentido político ya que es una expresión del derecho de
los ciudadanos de ejercer, ya sea de manera directa o por medio de sus
representantes, un control sobre el ejercicio del poder político (CP art. 40).
Por ello, en anterior ocasión, la Corte había señalado que a nivel local “el
Constituyente separó estrictamente las funciones del control político y de
administración o gestión pública (C.P., art. 292)” de suerte que las “Asambleas
Departamentales y los Concejos Municipales tienen a su cargo, entre otras
funciones, el control político sobre la gestión gubernamental.[27]
Entonces, si bien se ajusta a la Constitución que los concejos
ejerzan un control político sobre la administración local, esa labor no brinda
a las corporaciones administrativas de elección popular idénticas connotaciones
del control atribuido al Congreso, pues a pesar que la moción de observaciones
no suscita en sí misma ningún problema constitucional, existen ciertos
criterios que debe respetar el legislador al regularla como atribución de los
concejos.
Esta condición ya fue precisada en la sentencia C-405 de 1998, en
donde se señalaron dos características de la moción de observaciones: 1ª) Es
una competencia que la ley puede adscribir a los concejos, puesto que es
perfectamente compatible con la naturaleza de estas corporaciones
administrativas y con las labores de control que la Carta les confiere, y 2ª)
ella simplemente permite al concejo formular un cuestionario a un funcionario
local a fin de debatir sobre la manera como ejerce sus funciones, y
eventualmente formular una observación crítica que es remitida al alcalde, con
lo cual esa corporación manifiesta una crítica pública y un reproche político a
ese servidor público.
En el caso objeto de estudio, se advierte que el artículo 8º del
proyecto cumple a cabalidad con estos parámetros, salvo en lo que tiene que ver
con la consecuencia de la moción de observaciones, es decir, la obligatoriedad
de revocación de actos administrativos o la interposición de acciones judiciales
por parte del funcionario cuyas actuaciones sean objeto de observación, puesto
que se supera el ámbito de  la crítica pública y del reproche político y se
materializa una injerencia desproporcionada que atenta contra los principios de
separación de funciones administrativas y de reparto de competencias (C.P.
arts. 1º, 2º, 4º, 6º, 121, 312, 313 y 314).
En efecto, no resulta razonable a la luz de los principios
constitucionales mencionados sostener, como lo hace el artículo en estudio, que
de la moción de observaciones derive indefectiblemente la ilegalidad de la
actuación cuestionada, pues no deslinda entre la gestión a cargo del
funcionario distrital y la constitucionalidad o legalidad de sus decisiones;
por el contrario transforma y desnaturaliza el control eminentemente político a
uno de carácter jurídico no previsto en la Carta como atribución de las
corporaciones administrativas de elección popular.
En el mismo sentido, la consagración de una moción de censura para
los funcionarios del orden distrital no resulta compatible con el diseño que el
Constituyente hizo de esta figura, estatuida en los numerales 8 y 9 del
artículo 135 de la Carta Política como atribución propia del Congreso de la
República y respecto de los ministros del despacho. De esta forma, al tener una
estructura eminentemente constitucional, la regulación que el legislador
propone en el último inciso del artículo 8º objetado por el Gobierno resulta
inconstitucional.
Sin embargo, debe precisar esta Corporación que sin trasladar la
figura de la moción de censura, el Congreso puede acudir a otros mecanismos de
control político eventualmente más rigurosos que la moción de observaciones,
puesto que en el presente caso la inconstitucionalidad del aparte sub examine
del artículo 8 no está configurada por la denominación "moción de
censura" sino por la consecuencia que ella tiene para los funcionarios de
la administración distrital, es decir, la desvinculación del cargo, la cual, se
reitera, está instituida exclusivamente para autoridades del orden nacional.
Así entonces, "el Congreso sí puede entrar a regular materias
que no le han sido específicamente atribuidas por la Constitución. Ello no
significa, sin embargo, que el legislador carezca de restricciones: los límites
a esa competencia se derivan de la decisión constitucional de asignarle a otra
rama u órgano independiente la regulación de un asunto determinado (C.P. art.
121), de las cláusulas constitucionales que imponen barreras a la libertad de
configuración normativa del legislador sobre determinados temas y de la
obligación de respetar, en el marco de la regulación legislativa de una
materia, las normas constitucionales y los derechos y principios establecidos
en la Carta”.[28]
Por lo anterior, la Corte declarará fundada las objeción respecto
de la expresión “Una vez ello ocurra, si la decisión cuestionada es un Acto
Administrativo o policivo que se pueda revocar directamente sin aceptación de
particulares, el funcionario estará obligado a proceder de esa manera. Si ello
no es posible, el funcionario estará obligado a iniciar los trámites judiciales
tendientes a la revocatoria”, contenida en el inciso segundo del artículo 8º
del proyecto de ley de la referencia. Igualmente declarará fundada la objeción
contra el inciso tercero del artículo en mención. En lo demás es infundada…”
Retomando, la Corte señaló que el control político es un
presupuesto fundamental en regímenes democráticos. En Colombia, dicho control
es una facultad propia del Congreso y, aunque las corporaciones administrativas
de elección popular también ejercen control político sobre los actos de funcionarios
locales, lo realizan a través de la categoría de la moción de observaciones.
También expuso que la moción de observaciones atribuida por el
legislador a las corporaciones públicas a nivel local, se inspira en la moción
de censura atribuida en la Constitución al Congreso, las cuales presentan
diferencias sustanciales. Una de ellas, es que la moción de censura está
expresamente consagrada en la Constitución y conlleva la separación del
funcionario de su cargo, mientras que la moción de observaciones tiene un
origen legal que no implica la desvinculación inmediata del funcionario. Enfatizó
que esta última figura, está encaminada a formular un reproche público sobre
los actos de ciertos funcionarios a nivel local; categoría que esta Corporación
ha encontrado conforme con los postulados constitucionales, en especial, con la
naturaleza administrativa de los concejos[29].
En concreto, frente a los dos planteamientos que le correspondió
abordar a la Corte frente a la objeción gubernamental formulada en contra del
artículo 8 del proyecto de ley expuestos en precedencia, concluyó:
En primer lugar, la figura de la
moción de observaciones se ajusta a los postulados constitucionales, en
especial, con las funciones atribuidas por la Carta a estas corporaciones
administrativas. Sin embargo, la Corte consideró que la facultad atribuida a
los concejos, luego de ejercer la competencia de formular una moción de
observaciones, en el sentido de exigirle al funcionario la revocatoria de los
actos administrativos emitidos no es compatible con la Constitución. En
particular, consideró que superaba el campo de la crítica pública y el reproche
político, y los principios de separación de funciones administrativas y reparto
de competencias, a la luz de los artículos 1, 2, 4, 6, 121, 312, 313 y 314
Superiores. Enfatizó que de conformidad con el contenido de estas disposiciones
constitucionales no era posible concluir, como lo establece la norma la
ilegalidad de la actuación cuestionada.
Cabe anotar, que aunque la Corte anunció que su análisis se
centraría en analizar la presunta vulneración de los artículos 312 y 314 de la
Carta, en desarrollo del estudio del caso lo amplió a otras disposiciones
superiores como las señaladas.
En segundo lugar, con respecto a la
consecuencia atribuida por el legislador, referente a que si transcurridos tres
meses después de formulada la moción de observaciones y ante un nuevo
cuestionamiento, el concejo pueda promover una moción de censura, esta
Corporación consideró que el control político que ejercían los concejos sobre
la administración local a través de la figura de la moción de observaciones,
como se anotó, es diferente al que ejerce el Congreso sobre el gobierno y la
administración a través de la categoría de la moción de censura, el cual
implica la desvinculación del funcionario de su cargo.
2.6
EL ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2007
2.6.1 El Acto Legislativo 01 de 2007 modificó los numerales 8 y
9 del artículo 135, los artículos 299 y 312, y adicionó dos numerales a los
artículos 300 y 313 de la Constitución Política.
Específicamente,
el artículo 6 de este Acto Legislativo, adicionó el artículo 313 con los
siguientes numerales:
El numeral 11 establece
la facultad a los concejos que se encuentren en las capitales de los
departamentos y los municipios con población mayor a veinticinco mil habitantes
para citar y requerir a los secretarios del despacho del alcalde y, lo más
importante, les otorga competencia para que, en caso de que estos funcionarios
no concurran sin excusa aceptada por el Concejo Distrital o Municipal, puedan formular
una moción de censura. Es importante anotar que el asunto objeto de debate debe
ser formulado en cuestionario escrito y no puede extenderse más allá de lo
consignado en éste.
A continuación,
en este mismo numeral, establece que los municipios que no superen los
veinticinco mil habitantes, también tienen la facultad de citar y requerir a
los Secretarios del Despacho del Alcalde para que concurran a las sesiones y,
en caso de que no se presenten, cuando no existe excusa aceptada por el Concejo
Distrital o Municipal, cualquiera de sus miembros puede proponer una moción de
observaciones que no implica apartar al funcionario de su cargo.
De otro lado,
el numeral 12, consagra expresamente la competencia a los concejos para
proponer una moción de censura respecto de los Secretarios del Despacho del
Alcalde por asuntos relacionados con funciones propias del cargo o por
desatención a los requerimientos y citaciones del Concejo Distrital y Municipal,
la cual, en caso de prosperar, implica apartar al funcionario de su cargo.
De lo anterior,
se concluye que el Acto Legislativo 01 de 2007, respecto a las adiciones
introducidas al artículo 313 de la Constitución, no modificó el parámetro de
interpretación con base en el cual esta Corporación adelantó el juicio de
constitucionalidad sobre el contenido normativo que ahora se demanda. Al
contrario, lo que hizo el Acto Legislativo en este caso específico fue (i)
otorgar la facultad a los concejos municipales y distritales ubicados en
capitales o municipios con una población mayor de veinticinco mil habitantes, para
formular una moción de censura contra los secretarios del despacho del alcalde,
como una consecuencia de su inasistencia a la sesión para la cual fueron
convocados sin excusa aceptada; (ii) establecer que en los municipios
donde la población no supere los veinticinco mil habitantes, los concejos
distritales o municipales pueden promover una moción de observaciones, que no
implica la separación del cargo del funcionario, en aquellos eventos en que los
secretarios del despacho del alcalde no atienden los requerimientos de esta
Corporación y; (iii) finalmente, otorgar, de forma expresa, a los
concejos distritales o municipales, la competencia para formular una moción de
censura frente a los secretarios del alcalde, por asuntos relacionados con las
funciones propias del cargo o por desatención a los requerimientos y citaciones
del concejo distrital o municipal.
2.6.2 En este sentido, es importante hacer referencia a la
exposición de motivos que dio origen al Acto Legislativo 01 de 2007, con
respecto a las adiciones introducidas al artículo 313 Superior. Cabe destacar
que una de las razones que dio origen al proyecto de reforma constitucional, fue
la necesidad de extender el ejercicio de la moción de censura, antes concebida como
una facultad adscrita de manera exclusiva al Congreso de la República (artículo
135), a las asambleas departamentales y concejos distritales y municipales:
“…Como tales, esto es, como corporaciones
administrativas con la competencia detallada, y destinadas a velar por la
eficiencia en la prestación de los servicios públicos, tienen también la
función de control respecto de los actos de las administraciones departamental,
distrital y municipal. En este orden de ideas, la moción de censura conlleva un
procedimiento de análisis de la gestión de los funcionarios, de la efectividad
de la misma y consecuencialmente de su separación en el evento de no haber otra
alternativa.
Entendemos que ese es un verdadero control
político, destinado a combatir la corrupción y a hacer que las corporaciones
regionales readquieran la importancia que les corresponde como depositarias de
la confianza y del poder popular…”[30]
De lo anterior, puede concluirse que el Acto Legislativo
No. 01 de 2007 consagró de forma expresa la facultad de los concejos
distritales y municipales para ejercer control político a través de la figura
de la moción de observaciones, especificando entre otros aspectos que ésta
deberá formularse en cuestionario escrito y que no implica la separación del
funcionario de su cargo.
Por otra parte, estableció como una facultad
adicional para estas corporaciones públicas de elección popular, la competencia
de formular moción de censura, una vez se cumplan las condiciones señaladas en
los numerales 11 y 12 del artículo 313 Superior.
Volviendo sobre el contenido de la reforma
constitucional en punto a la categoría de la moción de observaciones y, sobre
todo, respecto a si a través de ella se introdujo una variación en el parámetro
de control constitucional frente a la consecuencia jurídica que deviene de su
ejercicio, esto es, la orden que puede emitir el concejo al funcionario para
que proceda a la revocatoria de los actos administrativos emitidos, esta Corte
encuentra que con esta reforma no se habilitó a estas corporaciones para
ordenar la revocatoria de los actos jurídicos de la administración.
Si bien, cuando esta Corporación realizó el
análisis de constitucionalidad del proyecto de ley No. 22/99 Senado y No. 06/00
Cámara, luego Ley 768 de 2002, la moción de observaciones no estaba consagrada
directamente en la Constitución, también lo es que el artículo 313-10 establece
que las funciones de los concejos no sólo se circunscriben a las referidas
expresamente en el texto constitucional sino también a aquéllas que asigne el
legislador. En este orden de ideas, el legislador estaba autorizado, como en
efecto lo hizo, para atribuir como una facultad de estos, la relacionada con el
control político que les corresponde efectuar a través de la moción de
observaciones.
Es decir, aunque con el texto de la reforma constitucional
se introdujo el concepto de la moción de observaciones de forma expresa, de
ello no puede concluirse que el parámetro constitucional haya variado. Por el
contrario,  puede verificarse que, como en ese entonces, el Constituyente no
autorizó a los concejos, para que en ejercicio de la categoría de la moción de
observaciones, pudiesen exigirle a los funcionarios sometidos a dicho control,
la revocatoria de actos administrativos.
Con base en las anteriores consideraciones, pasa la
Sala a analizar el caso concreto.
3       CASO CONCRETO
3.1
EL INCISO SEGUNDO PARCIALMENTE ACUSADO
DEL ARTÍCULO 29 DE LA LEY 1617 DE 2013 DESCONOCE LA COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL
MATERIAL.
3.1.1
A juicio de esta Corporación, en el
presente caso se encuentran acreditados todos los requisitos que llevan a la
conclusión de que ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional ante
el desconocimiento de la prohibición constitucional contenida en el inciso
segundo del artículo 243 Superior, esto es, por haber reproducido el contenido
material de un acto jurídico que fue declarado inexequible por razones de
fondo:
3.1.1.1
Para iniciar, esta Corporación encuentra que mediante sentencia C-063 de 2002,
se declaró fundada la objeción presidencial formulada en contra del artículo 8
del proyecto de ley No 22/99 Senado y No. 06/00 Cámara, “Por el cual se
adopta el régimen político, administrativo y fiscal de los distritos Portuario
e Industrial de Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y
Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta”, con respecto a la siguiente
expresión contenida en el inciso segundo: “Una vez ello ocurra, si la
decisión cuestionada es un Acto Administrativo o policivo que se pueda revocar
directamente sin aceptación de particulares, el funcionario estará obligado a
proceder de esa manera. Si ello no es posible, el funcionario estará obligado a
iniciar los trámites judiciales tendientes a la revocatoria”.
3.1.1.2
En segundo lugar, aunque la configuración de este tipo de cosa juzgada material no
exige, necesariamente, que la reproducción del contenido material del acto
jurídico declarado inexequible sea idéntico al que posteriormente se demanda desde
el punto de vista gramatical, en este caso los dos contenidos normativos se
encuentran redactados de igual forma:
C-063 DE 2002
Proyecto de Ley No. 22/99 Senado y No. 06/00
Cámara, “Por el cual se adopta el régimen político, administrativo y fiscal
de los distritos Portuario e Industrial de Barranquilla, Turístico y Cultural
de Cartagena de Indias y Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta”.
Demanda de inconstitucionalidad contra el
inciso segundo parcial del artículo 29 de la Ley 1617 de 2013 “Por la cual se
expide el Régimen para los Distritos Especiales”.
ARTÍCULO 8.
MOCION DE OBSERVACIONES Y DE CENSURA. En ejercicio de sus poderes de control
político, los concejos Distritales podrán formular mociones de observaciones
respecto de los actos de los Secretarios, Directores de Departamento
Administrativo y Gerentes o Directores de Entidades Descentralizadas del
orden exclusivamente Distrital, en aquellos eventos en que luego de
examinadas las actuaciones o las medidas adoptadas por el funcionario se
encuentra que, a juicio de la Corporación, éstas no satisfacen los fines de
la función pública en general y en especial los intereses del distrito como
tal o de su comunidad.
Concluido el debate, su promotor o los concejales que consideren
procedente formular la Moción de Observaciones respecto de las actuaciones
del funcionario citado, deberán presentar la correspondiente solicitud para
su aprobación o rechazo por la Plenaria del Concejo Distrital en sesión que
se realizará entre el tercero y el décimo día siguientes a la terminación del
debate. Para ser aprobada la Moción de Observaciones se exige el voto favorable
de las dos terceras partes (2/3) de sus miembros. Una vez ello ocurra, si
la decisión cuestionada es un Acto Administrativo o policivo que se pueda
revocar directamente sin aceptación de particulares, el funcionario estará
obligado a proceder de esa manera. Si ello no es posible, el funcionario
estará obligado a iniciar los trámites judiciales tendientes a la
revocatoria.
Cuando pasado tres meses de la Moción de Observaciones, por
motivos diferentes a los que la originaron, se hiciere al mismo funcionario
nuevo cuestionamiento, a través del mismo trámite anterior, podrá el Concejo
proponer Moción de Censura, que en caso de ser aprobada, implica la
desvinculación inmediata del funcionario del respectivo cargo.
ARTÍCULO 29. Moción de observaciones.
En ejercicio de sus funciones de control político, los concejos
distritales podrán formular moción de observaciones respecto de los actos de
los funcionarios sobre quienes se ejerce este control, en aquellos eventos en
que luego de examinadas las actuaciones o las medidas adoptadas por el
funcionario citado se encuentra que, a juicio de la corporación, estas no
satisfacen los fines de la función pública en general y en
especial los intereses del distrito como talo de su comunidad.
Concluido el debate, su promotor o los concejales que consideren
procedente formular la moción de observaciones respecto de las actuaciones
del funcionario citado deberán presentar la correspondiente solicitud para su
aprobación o rechazo por la plenaria del concejo distrital en sesión que se
realizará entre el tercero y el décimo día siguientes a la terminación del
debate. Para ser aprobada la moción de observaciones se exige el voto
favorable de las dos terceras partes (2/3) de sus miembros. Una vez ello
ocurra, si la decisión cuestionada es un acto administrativo o policivo que
se pueda revocar directamente sin aceptación de particulares, el funcionario
estará obligado a proceder de esa manera. Si ello no es posible, el
funcionario estará obligado a iniciar los trámites judiciales tendientes a la
revocatoria.
3.1.1.3
En tercer lugar, el contenido normativo frente al cual se está realizando la
comparación, fue declarado inexequible por razones de fondo. Esto es, en la
sentencia C-063 de 2002, esta Corporación explicó que el artículo 8 del
proyecto de ley se encontraba conforme con la Constitución en lo atinente al
ejercicio del control político adscrito a los concejos mediante la figura
jurídica de la moción de observaciones, la cual le permitía a estas
Corporaciones formular un cuestionario a un funcionario local para debatir
cuestiones propias del desempeño de sus funciones y, eventualmente, presentar
una observación al alcalde como manifestación de una crítica y reproche
político de estos servidores públicos.
No obstante, advirtió que aunque el artículo
demandado cumplía a cabalidad con estos propósitos, la consecuencia que se
derivaba del ejercicio de la moción de observaciones, esto es, la
obligatoriedad de la revocatoria de los actos administrativos, ya sea por vía directa
o mediante demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
impuesta al funcionario respecto del cual se inició la moción de observación,
excedía el ámbito de sus competencias -el reproche o crítica pública-, que
desconocía el principio constitucional de separación de funciones
administrativas y reparto de competencias, de conformidad con los artículos 1,
2, 4, 6, 121, 312, 313 y 314 de la Constitución Política.
Agregó que a la luz de las anteriores disposiciones
constitucionales no era posible concluir que los concejos en ejercicio de un
control político  pueden adelantar un juicio de legalidad:
“…En efecto, no resulta razonable a la luz de los principios
constitucionales mencionados sostener, como lo hace el artículo en estudio, que
de la moción de observaciones derive indefectiblemente la ilegalidad de la
actuación cuestionada, pues no deslinda entre la gestión a cargo del
funcionario distrital y la constitucionalidad o legalidad de sus decisiones;
por el contrario transforma y desnaturaliza el control eminentemente político a
uno de carácter jurídico no previsto en la Carta como atribución de las
corporaciones administrativas de elección popular…”[31]
3.1.1.4
En cuarto lugar, esta Sala observa que siguen vigentes en el ordenamiento
jurídico las disposiciones constitucionales con base en las cuales se realizó
el juicio de constitucionalidad anterior -aún con la reforma constitucional
introducida al artículo 313 de la Carta- y que condujo a la declaratoria de
inexequibilidad del contenido normativo que ahora se trasladó de manera exacta
en una nueva ley.
Es importante recordar que el artículo 121 de la
Constitución Política establece que ninguna autoridad del Estado puede ejercer funciones
distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley. Así, las funciones
de los concejos están consagradas expresamente en el artículo 313 Superior,
dentro de las cuales no se encuentra la de revocar actos administrativos como
consecuencia del ejercicio de la moción de observaciones frente a los
secretarios del despacho del alcalde.
La misma conclusión se impone luego de revisar esta
misma disposición a la luz de la reforma constitucional introducida mediante
Acto Legislativo 01 de 2007. Este Acto Legislativo no consagra dentro de las
competencias de los Concejos la potestad, luego de la formulación de una moción
de observación y realizados los correspondientes debates, de obligar al
funcionario a revocar sus propios actos o, en caso de que ello no sea posible,
de acudir a la jurisdicción contenciosa para demandar la legalidad de estos
actos administrativos.
En la actualidad, como en ese entonces, el juicio se
centra en analizar no la figura de la moción de observaciones sino la
consecuencia que pretende otorgarse a través de esta categoría sobre los actos
de la administración, análisis que como lo expuso la Corte Constitucional en la
sentencia C-063 de 2002, traspasa la naturaleza de control político y supone
una injerencia indebida en las competencias atribuidas a las autoridades
administrativas y a los jueces contencioso administrativos, quienes son los
encargados de realizar dicho control de legalidad.
3.1.1.5
En definitiva, el concejo municipal o distrital ejerce funciones de carácter
político sobre la administración, por ejemplo, a través de la figura de la
moción de observaciones. En este respecto, es importante enfatizar que la
reforma  constitucional introducida al artículo 313 mediante Acto Legislativo
No. 01 de 2007, establece que (i) en el caso de los municipios que no superen
los veinticinco mil habitantes, los concejos pueden ejercer control político
mediante la formulación de una moción de observaciones, lo cual no implica la
separación del cargo de los funcionarios del despacho del alcalde, (ii) amplió
el ejercicio del control político a los concejos que se encuentren en las
capitales de los departamentos y en los municipios con más de veinticinco mil
habitantes, para que realicen control político a través de la figura jurídica
de la moción de censura, respecto de los secretarios de despacho del alcalde,
bien porque no acuden a las citaciones o requerimientos de la Corporación o por
asuntos relacionados con funciones propias de su cargo, competencia que con
anterioridad a esta reforma constitucional, sólo se encontraba adscrita al
Congreso de la República.
De acuerdo con lo expuesto, las razones que
originaron la declaratoria de inexequibilidad del contenido normativo que de
nuevo se demanda, no guarda relación con la moción de observaciones sino con la
consecuencia jurídica que pretende otorgársele, cuando en primer lugar, no es
una facultad que se encuentre consagrada en el artículo 313 Superior, ni aún
con la reforma introducida mediante Acto Legislativo 01 de 2007 y, en segundo
lugar, la revocatoria de los actos administrativos, tal y como se expuso en
sentencia C-063 de 2002, no guarda relación con una figura de control político
como la moción de observaciones, sino que se trata del estudio de un examen de
legalidad que, en el marco del principio constitucional de separación de
poderes, corresponde realizarlo a las autoridades administrativas en sede
gubernativa y a los jueces contencioso administrativos.
En consecuencia, la Sala observa que las
disposiciones que sirvieron de parámetro para realizar el juicio de
constitucionalidad sobre el contenido normativo que ahora se demanda, siguen
vigentes; por tanto, la razón de la decisión conserva el mismo valor y fuerza
jurídica, en el sentido de que es desproporcionado derivar de la moción de
observaciones la ilegalidad de la actuación cuestionada. Es decir, la
consecuencia atribuida a la norma que regula la moción de observaciones no
diferencia entre la gestión del funcionario y la constitucionalidad o
ilegalidad de sus decisiones y, con ello, le otorga carácter jurídico a una
figura mediante la cual se realiza un control de naturaleza eminentemente
política que desconoce el principio constitucional de separación de poderes.
4       CONCLUSIÓN
En resumen,  en el presente caso hay
lugar a declarar la existencia de cosa juzgada constitucional material, pues el
inciso segundo (parcial) del artículo 29 de la Ley 1617 de 2013, es una
reproducción del contenido material del artículo 8 del proyecto de ley No. 22/99 Senado y No. 06/00 Cámara, declarado contrario a la
Constitución por razones de fondo en la sentencia C-063 de 2002, por tanto,
desconoce lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 243 de la Constitución
Política.
En efecto, los elementos señalados por
la jurisprudencia constitucional para que esta se configure se encuentran
acreditados: (i) el contenido normativo que ahora se demanda ya había sido
objeto de control constitucional, luego del cual, se determinó su no
conformidad con los artículos 1, 2, 4, 6, 121, 312,
313 y 314 Superiores; (ii) el aparte normativo objeto de reproche está
redactado de forma idéntica a aquél que ya fue analizado por esta Corporación y
declarado contrario a la Constitución; (iii) las razones que fundamentaron
dicha decisión son de fondo como ya quedó anotado; y (iv) finalmente, el parámetro
de control constitucional no varió. Aunque el artículo 313 de la Carta fue objeto
de reforma mediante Acto Legislativo 01 de 2007, éste no atribuyó como una de
las facultades específicas de los concejos, la posibilidad de imponer a los
funcionarios sujetos a dicho control político, la obligación de revocar sus
propios actos o de promover dicha revocatoria ante la jurisdicción contenciosa
administrativa. En consecuencia, para la Sala, el legislador inobservó la
prohibición contenida en el inciso segundo del artículo 243 del Texto Superior
y, al tratarse de la reproducción de un contenido normativo declarado
inconstitucional por razones de fondo, la Sala debe proceder a la declaratoria
de inconstitucionalidad de la norma objeto de análisis.
5       DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO: Declarar INEXEQUIBLE la expresión “Una
vez ello ocurra, si la decisión cuestionada es un acto administrativo o
policivo que se pueda revocar directamente sin aceptación de particulares, el
funcionario estará obligado a proceder de esa manera. Si ello no es posible, el
funcionario estará obligado a iniciar los trámites judiciales tendientes a la
revocatoria”, contenida en el inciso segundo (parcial) del artículo 29 de
la Ley 1617 de 2013, por haber operado el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional material.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, cúmplase, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
Con aclaración de voto
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrada
Magistrado
Con aclaración de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con aclaración de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada
ANDRÉS MUTIS
VANEGAS
Secretario General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA C-687/14
Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 2º
(parcial)  del artículo 29 del artículo 29 de la Ley 1617 de 2013 “Por la cual se expide el Régimen para los
Distritos Especiales.”
Aclaro mi voto frente a la sentencia de constitucionalidad C-687 de
2014 por las siguientes razones:
1.  La cosa juzgada constitucional es una cualidad que se predica de las
decisiones de esta Corporación y que contribuye a la materialización de varios
propósitos. En efecto, su aplicación asegura, entre otras cosas, (i) la
supremacía de la Constitución, impidiendo la reproducción de contenidos
declarados inconstitucionales, y (ii) la seguridad jurídica, adscribiéndole un
carácter inmutable y por ello estable las determinaciones judiciales.
2.  La naturaleza del control a cargo de la Corte Constitucional hace
que sus pronunciamientos, por regla general, hagan tránsito a cosa juzgada
constitucional relativa y material, tal y como se explica a continuación:
2.1. La cuestión cardinal del juicio de cosa juzgada, consiste en precisar la materia juzgada
o la cuestión decidida. Ello tiene como punto de partida: (a) la
identificación del contenido normativo examinado; (b) la determinación de la
norma constitucional violada; y (c) las razones en las que se funda la
contradicción de la primera con la segunda[32]. A partir de lo anterior, el intérprete debe establecer si,
previamente, la misma norma y por iguales razones, ha sido objeto de
pronunciamiento por parte de la Corte.
2.2. Una cuestión será materia juzgada cuando la norma
acusada, la norma constitucional vulnerada y las razones de la violación,
concurrentemente, han sido consideradas por la Corte en un caso previo al que
pretende juzgarse y pueda afirmarse una relación de equivalencia entre el
pronunciamiento anterior y el pronunciamiento que pretende suscitar el
demandante.  En esa medida, en los casos en los cuales no resulta posible
verificar alguno de tales elementos, deberá concluirse que se trata de un
asunto diferente que, por consiguiente, no puede considerarse como caso
juzgado.
2.3. La conclusión relativa a que, por regla general, la cosa
juzgada es material y relativa se desprende del concepto de materia juzgada.
Dicho concepto supone  que el juzgamiento abstracto de constitucionalidad (i)
recae sobre normas o contenidos normativos y no sobre conjuntos gramaticales,
artículos o enunciados normativos  (cosa juzgada material) y (ii) siempre se
hace a la luz de determinadas razones constitucionales (cosa juzgada relativa).
3.  Teniendo en cuenta que la cosa juzgada es material, la decisión
procedente en los casos en que previamente y por razones de fondo se ha
declarado inexequible una norma y, a pesar de ello, es nuevamente reproducida
en el ordenamiento jurídico, no puede consistir en declarar nuevamente la
inexequibilidad. Por el contrario, la determinación debe consistir en “estarse
a lo resuelto” a lo decidido en la sentencia que previamente declaró la
inexequibilidad. Ello es así dado que la norma ya fue juzgada.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA C-687/14
REF.: Expediente: D-10119
Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 2 (parcial) del
artículo 29 de la Ley 1617 de 2013 “Por la cual se expide el Régimen para
los Distritos Especiales”
Magistrado Ponente:
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
Con el debido respeto por las decisiones de esta Corte, me permito
aclarar mi voto a esta sentencia, mediante la cual se declara inexequible la
expresión “Una vez ello ocurra, si la decisión cuestionada es un acto
administrativo o policivo que se pueda revocar directamente sin aceptación de
particulares, el funcionario estará obligado a proceder de esa manera. Si ello
no es posible, el funcionario estará obligado a iniciar los trámites judiciales
tendientes a la revocatoria”, contenida en el inciso segundo (parcial) del
artículo 29 de la ley 1617 de 2013, por haber operado el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional material. La presente aclaración la fundamento en las
siguientes razones:
1. Comparto la orientación de la sentencia, en la que se demanda
el inciso 2 (parcial) del artículo 29 de la Ley 1617 de 2013, que regula la
figura de la Moción de Observaciones de los Concejos Distritales respecto de
los actos de los funcionarios sobre quienes se ejerce este control, por no
satisfacer los fines de la función pública en general o en especial los
intereses del Distrito como tal o de su comunidad.
2. Respecto de
esta decisión, considero conveniente aclarar mi voto en relación con el
análisis de la configuración del fenómeno de la cosa juzgada constitucional
material. Esta Corte ha señalado los requisitos para que ésta se configure, de
conformidad con el inciso 2º del artículo 243 de CP:
“1. Que una
norma haya sido declarada inexequible
2. Que se
trate de un mismo sentido normativo, esto es, que el contenido material del
texto examinado sea similar a aquel que fue declarado inexequible por razones
de fondo, teniendo en cuenta el contexto dentro del cual se inscribe la norma
examinada, ya que su significado y sus alcances jurídicos pueden variar si el
contexto es diferente;[33]
3. Que el
texto legal, supuestamente reproducido, haya sido declarado inconstitucional
por “razones de fondo”, lo cual hace necesario analizar la ratio decidendi del
fallo anterior;[34]
4. Que
subsistan las disposiciones constitucionales que sirvieron de referencia en la
sentencia anterior de la Corte.[35]”[36]
La
jurisprudencia ha puesto de relieve la importancia de la cosa juzgada material
para la seguridad jurídica, el respeto del Estado Social de Derecho, y la
vinculatoriedad del precedente constitucional. El primer objetivo se logra al
evitar que una disposición que ya ha sido declarada inconstitucional pueda ser
introducida nuevamente al ordenamiento jurídico. La segunda finalidad se
consigue cuando se estable un límite al amplio margen de configuración
legislativa del legislador, de manera que no pueda reproducir un contenido
normativo que ha sido declarado inconstitucional. El tercer propósito se
consigue como exigencia a la Corte de que respete la ratio decidendi de
sus propios pronunciamientos.[37]
La solución
constitucional a la cosa juzgada material no puede ser otra que estarse a lo
resuelto en la sentencia previa en donde se conoció y decidió sobre idéntico
contenido normativo, excepto en casos especiales cuando hayan variado los
parámetros constitucionales de análisis en virtud de reformas constitucionales;
en casos en que lo exija el carácter dinámico de las normas constitucionales;
o en aquellas ocasiones que requieran la realización de una nueva
ponderación de valores o principios constitucionales que impliquen una
evolución, modificación o cambio de la jurisprudencia constitucional.[38]
3. De conformidad con lo anterior, coincido con que en el presente
caso la norma es inexequible por cuanto se configura plenamente el fenómeno de
la cosa juzgada material, en razón a que ya la Corte se había pronunciado
exactamente sobre el mismo contenido normativo, ahora objetado, mediante la
sentencia C-063 de 2002, en la cual se conoció de unas Objeciones
Presidenciales respecto del artículo 8 del proyecto  Legislativo No. 22/99
Senado y 06/00 Cámara, el cual fue declarado inexequible por esta Corporación
en esa oportunidad. En dicha ocasión se  regulaba la figura de la Moción de
Observaciones, que incluía, al igual que en la disposición que ahora se
demanda, la obligatoriedad de la revocatoria de los actos administrativos, ya
sea por vía directa o mediante demanda ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, obligación que se imponía al funcionario respecto del cual se
inició la moción de observación, lo cual excedía claramente el ámbito de sus
competencias, que está referido al reproche o a la crítica pública, y
desconocía el principio constitucional de separación de funciones
administrativas y reparto de competencias, y por tanto, violaba los artículos
1, 2, 4, 6, 121, 312, 313 y 314 de la CP.
Igualmente, considero que, como bien lo analiza la presente
sentencia, si bien ha habido un cambio en el contexto de análisis
constitucional por el Acto Legislativo 01 de 2007, que modifica el artículo 313
CP precisamente en cuanto a la figura de la Moción de Observaciones, este acto
no consagra dentro de las competencias a los Concejos Municipales la potestad
derivada de la Moción de Observaciones, de obligar al funcionario a revocar sus
propios actos o, en caso de que ello no sea posible, de acudir a las
jurisdicción contenciosa para demandar la legalidad de estos actos
administrativos.
Por tanto, es necesario concluir, como lo hace el presente fallo,
que el legislador desconoció la prohibición contenida en el inciso segundo del
artículo 243 CP, al reproducir integral e idénticamente un contenido normativo
que fue declarado inconstitucional por razones de fondo, de manera que se
vulnera los efectos erga omnes de la cosa juzgada constitucional.
Con fundamento
en los argumentos expuestos, aclaro mi voto a la presente sentencia.
Fecha ut supra,
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DEL
MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA C-687/14
REGIMEN PARA LOS DISTRITOS ESPECIALES-Habilita
a concejos distritales para formular moción de observaciones de funcionarios
mediante proposición que impone deber de revocar directamente el acto
administrativo o policivo cuestionado (Aclaración de voto)
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2007-Introdujo
modificaciones respecto de las funciones que el artículo 313 superior asigna a los
concejos distritales en relación con la moción de observaciones (Aclaración de
voto)
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2007-Extensión
del ejercicio de la moción de censura a las asambleas departamentales y
concejos distritales y municipales (Aclaración de voto)/ACTO LEGISLATIVO 01
DE 2007-Facultad de concejos distritales y municipales para ejercer control
político a través de la moción de observaciones (Aclaración de voto)
MOCION DE OBSERVACIONES SOBRE FUNCIONARIOS DE LA ADMINISTRACION
DISTRITAL Y EVENTUAL REVOCATORIA DE SUS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Decisión de inexequibilidad debió der basada en el argumento de la
cosa juzgada material (Aclaración de voto)
MOCION DE OBSERVACIONES SOBRE FUNCIONARIOS DE LA ADMINISTRACION
DISTRITAL Y EVENTUAL REVOCATORIA DE SUS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Decisión de inexequibilidad no deriva de la existencia de cosa
juzgada material (Aclaración de voto)
MOCION DE OBSERVACIONES SOBRE FUNCIONARIOS DE LA ADMINISTRACION
DISTRITAL Y EVENTUAL REVOCATORIA DE SUS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Inexequibilidad por cuanto orden de revocar directamente acto
administrativo u obligación de impugnarlo vulnera principio de separación de
poderes y excede competencias constitucionales de concejos municipales
(Aclaración de voto)
Referencia:
expediente D-10119
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 29 (parcial) de la Ley 1617 de 2013.
Respetuosamente dejo consignadas las
razones que me llevaron a ACLARAR el voto en el asunto de la referencia. El
texto demandado habilitaba a los concejos distritales para formular moción de
observaciones respecto de los actos de los funcionarios sobre quienes se ejerce
este control, mediante proposición que una vez aprobada impondría al servidor
público el deber de revocar directamente el acto administrativo o policivo
cuestionado, o la obligación de iniciar los trámites judiciales tendientes a la
revocatoria del mismo.
Concluyó la Sala
que mediante la sentencia C-063 de 2002 se había declarado inexequible un texto
de igual contenido y que, por lo tanto, operaba el fenómeno de la cosa juzgada
material, argumento fundado en lo dispuesto por el artículo 243 de la
Constitución Política. Sin embargo, como lo reconoce la Sala, el Acto
Legislativo 01 de 2007 introdujo modificaciones respecto de las funciones que
el artículo 313 superior asigna a los concejos, particularmente en lo
relacionado con la moción de observaciones. Expresó la Corte:
"De lo
anterior, se concluye que el Acto Legislativo 01 de 2007, respecto a las
adiciones introducidas al artículo 313 de la Constitución, no modificó el
parámetro de interpretación con base en el cual esta Corporación adelantó el
juicio de constitucionalidad sobre el contenido normativo que ahora se demanda.
Al contrario, lo que hizo el Acto Legislativo en este caso específico fue (i) otorgar la
facultad a los concejos municipales y distritales ubicados en capitales o
municipios con una población mayor de veinticinco mil habitantes, para formular
una moción de censura contra los secretarios del despacho del alcalde, como una
consecuencia de su inasistencia a la sesión para la cual fueron convocados sin
excusa aceptada; (i¡) establecer que en los municipios donde la
población no supere los veinticinco mil habitantes, los concejos
distritales o municipales pueden promover una moción de observaciones, que no implica la
separación del cargo del funcionario, en aquellos eventos en que los
secretarios del despacho del alcalde no atienden los requerimientos de esta
Corporación y; (id) finalmente, otorgar, de forma expresa, a
los concejos distritales o municipales, la competencia para formular una moción
de censura frente a los secretarios del alcalde, por asuntos relacionados con
las funciones propias del cargo o por desatención a los requerimientos y
citaciones del concejo distrital o municipal.
2.6.2 En este sentido,
es importante hacer referencia a la exposición de motivos que dio origen al
Acto Legislativo 01 de 2007, con respecto a las adiciones introducidas al
artículo 313 Superior. Cabe destacar que una de las razones que dio origen al
proyecto de reforma constitucional, fue la necesidad de extender el ejercicio
de la moción de censura, antes concebida como una facultad adscrita de manera
exclusiva al Congreso de la República (artículo 135), a las asambleas
departamentales y concejos distritales y municipales:
"...Como
tales, esto es, como corporaciones administrativas con la competencia
detallada, y destinadas a velar por la eficiencia en la prestación de los
servicios públicos, tienen también la función de control respecto de los actos
de las administraciones departamental, distrital y municipal. En este orden de
ideas, la moción de censura conlleva un procedimiento de análisis de la gestión
de los funcionarios, de la efectividad de la misma y consecuencialmente de su
separación en el evento de no haber otra alternativa.
Entendemos que
ese es un verdadero control político, destinado a combatir la corrupción y a
hacer que las corporaciones regionales readquieran la importancia que les
corresponde como depositarías de la confianza y del poder popular..”[39]
De lo anterior,
puede concluirse que el Acto Legislativo No. 01 de 2007 consagró de forma
expresa la facultad de los concejos distritales y municipales para
ejercer control político a través de la figura de la moción de observaciones,
especificando entre otros aspectos que ésta deberá formularse en cuestionario
escrito y que no implica la separación del
funcionario de su cargo"[40].
Como se observa, la Corporación reconoce
que el Acto Legislativo 01 de 2007 introdujo la figura de la moción de
observaciones como mecanismo de control político de los concejos distritales y
municipales respecto de determinados funcionarios, pero nada dijo sobre la
posibilidad de que el cabildo pudiera obligar al servidor público a revocar su
acto administrativo o policivo, o de no ser posible conminarlo a iniciar los
trámites judiciales tendientes a la revocatoria.
En esta medida,
la Corte debió contar con el Acto Legislativo 01 de 2007 como parámetro para
adoptar la decisión de inexequibilidad a la cual llegó, pero basada en el
argumento de la cosa juzgada material. Si el Acto Legislativo creó la moción de
observaciones, pero no autorizó la revocatoria directa del acto causante del debate
ni tampoco impuso el deber de demandarlo, el texto demandado es
inconstitucional.
Estoy de acuerdo con la decisión de
declarar inexequible el texto censurado, pero considero que esta decisión no
deriva de la existencia de cosa juzgada material, teniendo en cuenta que el
Acto Legislativo 01 de 2007 modificó el parámetro de control constitucional, en
tanto elevó a rango superior la moción de observaciones en el ámbito local,
circunstancia que no estaba prevista originariamente en la Carta Política de 1991.
Considero que el
texto demandado es inexequible por cuanto en el marco de una moción de
observaciones, la orden de revocar directamente un acto administrativo, o la
obligación de impugnarlo judicialmente cuando lo primero no fuere posible,
vulnera el principio de separación de poderes y excede las competencias
constitucionales de los concejos municipales, análisis fundado en el texto de
la Carta Política y no en la invocación del fenómeno de la cosa juzgada
material.
Fecha ut supra,
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1] En esta oportunidad, la Corte
Constitucional decidió sobre las objeciones por inconstitucionalidad formuladas
por el Gobierno Nacional contra el proyecto de ley No. 22/99 Senado y No. 06/00
Cámara “Por la cual se adopta el Régimen Político, Administrativo y Fiscal
de los Distritos Portuario e Industrial de Barranquilla, Turístico y Cultural
de Cartagena de Indias, y Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta”.
En particular, declaró fundada la objeción respecto de la expresión “Una vez ello ocurra, si la
decisión cuestionada es un Acto Administrativo o policivo que se pueda revocar
directamente sin aceptación de particulares, el funcionario estará obligado a
proceder de esa manera. Si ello no es posible, el funcionario estará obligado a
iniciar los trámites judiciales tendientes a la revocatoria”.
[2] “Artículo 2º. Las demandas en las
acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en
duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas como
inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar
de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas
constitucionales que se consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales
dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del
trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la
forma en que fue quebrantado; y 5. La razón por la cual la
Corte es competente para conocer de la demanda.”
[3] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[4] Corte Constitucional, sentencia C-030 de
2003. M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[5] Ibídem
[6] Corte Constitucional, sentencia C-400 de
2013. M.P. Nilson Pinilla Pinilla
[7] Artículo 4 de la Constitución Política: “[L]a
Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales…”
[8] Corte Constitucional, sentencia C-178 de
2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
“[9] Sentencia
C - 489 de 2000”
“[10] Sentencia C -
565 de 2000”
“[11] Sentencia C -
543 de 1992”
[12] Corte Constitucional, sentencia C-030 de 2003. M.P. Alvaro Tafur
Galvis
“[13] Sentencia C -
427 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero”
[14] Corte Constitucional, sentencia C-030 de 2003. M.P. Alvaro Tafur
Galvis
“[15]
Ver, en relación con cada una de estas posibilidades, las sentencias C-460 de
2008 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla. SV Jaime Araújo Rentería), C-774 de 2001
(M.P. Rodrigo Escobar Gil. AV Manuel José Cepeda Espinosa), y C-228 de 2002
(MMPP Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett. AV Jaime Araújo
Rentería)”
[16] Corte Constitucional, sentencia C-178 de
2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[17] Corte Constitucional, sentencia C-030 de 2003. M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[18] Ibídem
[19] Sentencia C - 492 de 2000.
[20] Sentencia C - 478 de 1998.
[21] Sentencia C - 478 de 1998.
[22] Auto 131 de 2000.
[23]  Sentencia C-774/01 M.P. Rodrigo Escobar Gil  A.V. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[24] Corte Constitucional, sentencia C-030 de 2003. M.P. Alvaro Tafur
Galvis
[25] M.P. Jaime Córdoba Triviño
[26] Ibídem
[27]               Idem.
[28]            Sentencia T-473 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[29] Corte Constitucional, sentencia T-425 de
1992. M.P. Ciro Angarita Barón.
[30] Gaceta del Congreso No. 370 del 15 de
septiembre de 2006.
[31] Corte Constitucional, sentencia C-063 de
2008. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[32] Así se sigue, entre muchas otras, de las sentencias C-666 de 2009
[33] Ver entre otras las sentencias C-427 de 1996. MP: Alejandro
Martínez Caballero, donde la Corte señaló que el fenómeno de la cosa juzgada
material se da cuando se trata, no de una norma cuyo texto normativo es
exactamente igual, es decir, formalmente igual, sino cuando los contenidos
normativos son iguales; C-551 de 2001, MP: Álvaro Tafur Galvis, donde la Corte
declaró que había ausencia de cosa juzgada formal o material respecto de los
artículos 16 numeral 1° y artículo 17 inciso 2° de la Ley 599 de 2000, pues no
se trataba de contenidos normativos idénticos; C-1064/01, MP: Manuel José
Cepeda Espinosa, donde la Corte examinó el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional en relación con omisiones legislativas.
[34] Corte Constitucional, C-774 de 2001, MP: Rodrigo
Escobar Gil, donde la Corte analizó el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional.
[35] En la sentencia C-447 de 1997, MP. Alejandro Martínez Caballero,
donde la Corte sostuvo que “la cosa juzgada material no debe ser entendida
como una petrificación de la jurisprudencia sino como un mecanismo que busca
asegurar el respeto al precedente. Todo tribunal, y
en especial la Corte Constitucional, tiene la obligación de ser consistente con
sus decisiones previas. Ello deriva no sólo de elementales consideraciones de
seguridad jurídica -pues las decisiones de los jueces deben ser razonablemente
previsibles- sino también del respeto al principio de igualdad, puesto que no
es justo que casos iguales sean resueltos de manera distinta por un mismo juez.
(…) Por ello la Corte debe ser muy consistente y cuidadosa en el respeto de los
criterios jurisprudenciales que han servido de base (ratio decidendi) de sus
precedentes decisiones. Esto no significa obviamente que, en materia de
jurisprudencia constitucional, el respeto al precedente y a la cosa juzgada
constitucional deban ser sacralizados y deban prevalecer ante cualquier otra
consideración jurídica, puesto que ello no sólo puede petrificar el
ordenamiento jurídico sino que, además, podría provocar inaceptables
injusticias.”
[36] Ver Sentencia C-096 de 2003.
[37] Consultar la Sentencia C-532 de 2013.
[38] Sobre estos temas se pueden consultar las Sentencias C-774 de
2001, C-228 de 2002, C-460 de 2008, entre otros.
[39] Gaceta del
Congreso No. 370 del 15 de septiembre de 2006
[40] Sentencia C-687
de 2014.