C-368-19
Sentencia
C-368/19
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMA DE FINANCIAMIENTO PARA EL RESTABLECIMIENTO
DEL EQUILIBRIO DEL PRESUPUESTO GENERAL-Inhibición
por ineptitud sustantiva de la demanda
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación
CONCEPTO DE
VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de certeza, especificidad y
suficiencia en los cargos
Referencia:
Expediente D-13062
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 66 (parcial) de la Ley 1943 de 2018,
“Por la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del
equilibrio del presupuesto general y se dictan otras disposiciones”
Demandante: Andrés
de Subiría Samper
Magistrado
Ponente:
CARLOS BERNAL
PULIDO
Bogotá, D.C., catorce (14)
de agosto de dos mil diecinueve (2019).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
profiere la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad establecida en los artículos 40.6, 241.4 y 242.1 de la
Constitución, el ciudadano Andrés de Subiría Samper demandó el artículo 66
(parcial) de la Ley 1943 de 2018, “Por la cual se expiden normas de
financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general
y se dictan otras disposiciones”. Para el actor, los apartes demandados
desconocen los artículos 1, 287 y 338 de la Constitución[1].
2.
En cumplimiento del reparto efectuado por la
Sala Plena de la Corte Constitucional, en sesión del 23 de enero de 2019, el
expediente de la referencia se remitió al despacho de la magistrada Cristina
Pardo Schlesinger[2].
3.
Mediante auto de 8 de febrero de 2019, la magistrada
sustanciadora, Cristina Pardo Schlesinger, (i) admitió la demanda de la
referencia; (ii) dispuso su fijación en lista por el término de 10 días; (iii)
comunicó la iniciación del proceso a la Presidencia de la República y al
Congreso de la República; y, finalmente, (iv) invitó al Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, la Dirección de Aduanas e Impuestos Nacionales -DIAN-, la
Federación Colombiana de Municipios, la Federación Nacional de Departamentos,
la Asociación de Empresarios de Colombia –ANDI-, la Federación Nacional de
Comerciantes FENALCO-, la Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas de
la Pontificia Universidad Javeriana, las facultades de derecho de las
universidades de los Andes, Externado de Colombia, Pontificia Universidad
Javeriana, Universidad de la Sabana, al profesor Mauricio A. Plazas Vega del
área de Derecho Tributario de la Universidad del Rosario y al Instituto
Colombiano de Derecho Tributario para que intervinieran en este proceso, si lo
estimaban conveniente[3].
4.
Mediante auto de 15 de agosto de 2019, la magistrada
sustanciadora, Cristina Pardo Schlesinger, en uso de sus facultades
constitucionales y legales, considerando que el 14 de agosto de 2019 la Sala
Plena de la Corte Constitucional no acogió el proyecto de sentencia presentado,
remitió a la Secretaria General de esta Corte el expediente de la referencia
con el fin de continuar el trámite constitucional[4].
5.
El 16 de agosto de 2019, la Secretaria General
de la Corte Constitucional, en cumplimiento de lo dispuesto en la sesión de
Sala Plena del 14 de agosto de 2019 y de lo ordenado en el auto de 15 de agosto
del mismo año, así como lo dispuesto en el artículo 34. 8 del Reglamento
Interno de la Corte Constitucional, envió el expediente de la referencia al
despacho del suscrito magistrado.
6.
Una vez cumplidos los trámites constitucionales
y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la
Corte Constitucional decide la demanda de la referencia[5].
II.
DEMANDA
1.
Norma
demandada
7.
A continuación, se transcribe la disposición
demandada y se resaltan con subrayado y negrilla los aspectos cuestionados, en
los términos propuestos por el accionante:
“LEY
1943 DE 2018
(diciembre
28)
Diario
Oficial No. 50.820 de 28 de diciembre de 2018
Por
la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del
equilibrio del presupuesto general y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
[…]
Artículo 66. Impuesto
unificado bajo el Régimen Simple de Tributación (Simple) para la formalización
y la generación de empleo. Sustitúyase el Libro Octavo del Estatuto
Tributario, el cual quedará así:
LIBRO
OCTAVO
IMPUESTO
UNIFICADO BAJO EL RÉGIMEN SIMPLE DE TRIBUTACIÓN (SIMPLE) PARA LA FORMALIZACIÓN
Y LA GENERACIÓN DE EMPLEO
Artículo
903. Creación del impuesto unificado bajo el Régimen Simple de Tributación
(Simple). Créese a partir del 1° de enero de 2019 el impuesto
unificado que se pagará bajo el Régimen Simple de Tributación (Simple), con el
fin de reducir las cargas formales y sustanciales, impulsar la formalidad y, en
general, simplificar y facilitar el cumplimiento de la obligación tributaria de
los contribuyentes que voluntariamente se acojan al régimen previsto en el
presente Libro.
El
impuesto unificado bajo el Régimen Simple de Tributación (Simple) es un modelo
de tributación opcional de determinación integral, de declaración anual y
anticipo bimestral, que sustituye el impuesto sobre la renta, e integra el
impuesto nacional al consumo y el impuesto de industria y comercio
consolidado, a cargo de los contribuyentes que opten voluntariamente por
acogerse al mismo. El impuesto de industria y comercio consolidado comprende el
impuesto complementario de avisos y tableros y las sobretasas bomberil que se
encuentran autorizadas a los municipios.
Este
sistema también integra los aportes del empleador a pensiones, mediante el
mecanismo del crédito tributario.
[…]
Artículo
904. Hecho generador y base gravable del impuesto unificado bajo el
Régimen Simple de Tributación (Simple). El hecho generador del impuesto
unificado bajo el Régimen Simple de Tributación (Simple) es la obtención de
ingresos susceptibles de producir un incremento en el patrimonio, y su base
gravable está integrada por la totalidad de los ingresos brutos, ordinarios y
extraordinarios, percibidos en el respectivo periodo gravable.
Para
el caso del impuesto de industria y comercio consolidado, el cual se integra al
impuesto unificado bajo el Régimen Simple de Tributación (Simple), se mantienen
la autonomía de los entes territoriales para la definición de los elementos del
hecho generador, base gravable, tarifa y sujetos pasivos, de conformidad con
las leyes vigentes.
[…]
Artículo
907. Impuestos que comprenden e integran el impuesto unificado bajo el
Régimen Simple de Tributación (Simple). El impuesto unificado bajo el
Régimen Simple de Tributación (Simple) comprende e integra los siguientes
impuestos:
[…]
4.
Impuesto de industria y comercio consolidado, de conformidad con las tarifas
determinadas por los consejos municipales y distritales, según las leyes
vigentes. Las tarifas del impuesto de industria y comercio consolidado se
entienden integradas o incorporadas a la tarifa SIMPLE consolidada, que
constituye un mecanismo para la facilitación del recaudo de este impuesto.
Parágrafo
transitorio. Antes
del 31 de diciembre de 2019, los concejos municipales y distritales deberán
proferir acuerdos con el propósito de establecer las tarifas únicas del
impuesto de industria y comercio consolidado, aplicables bajo el Régimen Simple
de Tributación (Simple).
Los
acuerdos que profieran los concejos municipales y distritales deben establecer
una única tarifa consolidada para cada grupo de actividades descritas en los
numerales del artículo 908 de este Estatuto, que integren el impuesto de
industria y comercio, complementarios y sobretasas, de conformidad con las
leyes vigentes, respetando la autonomía de los entes territoriales y dentro de
los límites dispuestos en las leyes vigentes.
A
partir el 1° de enero de 2020, todos los municipios y distritos recaudarán el
impuesto de industria y comercio a través del sistema del Régimen Simple de
Tributación (Simple) respecto de los contribuyentes que se hayan acogido al
régimen Simple.
Artículo
908. Tarifa. La tarifa del impuesto unificado bajo el Régimen
Simple de Tributación (Simple) depende de los ingresos brutos anuales y de la
actividad empresarial, así:
[…]
Parágrafo
2°. En
el caso del impuesto de industria y comercio consolidado, el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público desempeñará exclusivamente la función de recaudador
y tendrá la obligación de transferir bimestralmente el impuesto recaudado a las
autoridades municipales y distritales competentes, una vez se realice el
recaudo.
Parágrafo
3°. Las
autoridades municipales y distritales competentes deben informar a la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), a más tardar el 31 de enero de cada
año, todas las tarifas aplicables para esa vigencia a título del impuesto de
industria y comercio consolidado dentro de su jurisdicción. En caso que se
modifiquen las tarifas, las autoridades municipales y distritales competentes
deben actualizar la información respecto a las mismas dentro del mes siguiente
a su modificación.
El
contribuyente debe informar a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
(DIAN) en el formulario que esta prescriba, el municipio o los municipios a los
que corresponde el ingreso declarado, la actividad gravada, y el porcentaje del
ingreso total que le corresponde a cada autoridad territorial. Esta información
será compartida con todos los municipios para que puedan adelantar su gestión
de fiscalización cuando lo consideren conveniente.
[…]
Artículo
909. Inscripción al impuesto unificado bajo el Régimen Simple de
Tributación (Simple) […]
[…]
Parágrafo
transitorio 2°. Hasta el 31 de diciembre de 2019, las autoridades municipales y
distritales tienen plazo para integrar el impuesto de industria y comercio al
impuesto unificado bajo el Régimen Simple de Tributación (Simple).
En
consecuencia, únicamente por el año gravable 2019, los contribuyentes que
realicen actividades gravadas con el impuesto de industria y comercio y avisos
y tableros, en municipios que no hayan integrado este impuesto en el impuesto
unificado bajo el Régimen Simple de Tributación (Simple), podrán descontar el
impuesto mencionado en primer lugar en los recibos electrónicos bimestrales del
Simple.
Artículo
910. Declaración y pago del impuesto unificado bajo el Régimen Simple de
Tributación (Simple) […]
[…]
El
contribuyente deberá informar en la declaración del impuesto unificado bajo el
Régimen Simple de Tributación (Simple) la territorialidad de los ingresos
obtenidos con el fin de distribuir lo recaudado por concepto del impuesto de
industria y comercio consolidado en el municipio o los municipios en donde se
efectuó el hecho generador y los anticipos realizados a cada una de esas
entidades territoriales”.
2.
Cargos
de inconstitucionalidad
8.
Para el demandante, el artículo 66 (parcial) de la Ley 1943 de 2018
desconoció los artículos 1, 287 y 338 de la Constitución, por los presuntos
cargos de “vulneración del concepto del Estado Social de Derecho” y “violación
de la autonomía territorial”. Según indicó, el
artículo 66 (parcial) de la Ley 1943 de 2018 habría despojado del impuesto de industria
y comercio consolidado a los municipios y distritos del país en tanto que “unificó tributos de nivel nacional (impuesto de renta
y el impuesto nacional al consumo), con uno de nivel local: el impuesto de
industria y comercio consolidado, el cual comprende el impuesto complementario
de avisos y tableros y la sobretasa bomberil”[6].
9.
Con relación al primer
cargo, por vulneración “del concepto del Estado Social de Derecho”, el
accionante destacó que esta situación se presentaba dado que el impuesto de
industria y comercio consolidado era “un tributo propio (endógeno) de los
municipios y distritos”[7], razón por la cual “la Nación
no [podía] a través de la ley suprimirlo o eliminarlo, sin una causa con
fundamento constitucional para ello”[8], pues eliminaría “de facto la
autonomía fiscal de los municipios y distritos”[9].
10.       Con relación al segundo cargo, por
vulneración de la autonomía territorial, resaltó que el legislador “produjo
una injerencia indebida”[10], en la medida en que el SIMPLE,
que es un tributo de orden nacional, incorpora un tributo de carácter local,
como lo es el impuesto de industria y comercio consolidado. Por tanto, afirmó
que con la creación de este impuesto se “desconoció abiertamente el
principio constitucional de la autonomía y la jurisprudencia de las fuentes endógenas,
las cuales deben someterse en principio a la plena disposición de las
autoridades locales o departamentales correspondientes, sin injerencias
indebidas del legislador”[11].
11.       Adicionalmente, sostuvo que “lo señalado
desconoce […] la capacidad que tienen los municipios y distritos del
país de reglamentar el Impuesto de industria y comercio consolidado [en los
términos dispuestos por el artículo 287 de la Constitución], siendo una
función esencial de estas las de recaudar directamente o a través del sistema
financiero dicho tributo”[12].
3.
Intervenciones
12.       En relación con este asunto, se recibieron
11 escritos de intervención presentados por: (i) la Universidad Externado de
Colombia[13]; (ii) la Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales[14]; (iii) Mauricio A. Plazas Vega,
docente de la Universidad del Rosario[15]; (iv) la Federación Nacional de
Comerciantes –FENALCO-[16]; (v) la Federación Colombiana
de Municipios[17]; (vi) la Asociación Nacional de
Empresarios de Colombia –ANDI-[18]; (vii) la Secretaría Jurídica
de la Presidencia de la República[19]; (viii) el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público[20]; (ix) la Universidad Libre de
Colombia[21]; (x) la Universidad de la
Sabana[22]; y (xi) el Instituto Colombiano
de Derecho Tributario[23]. Seis de tales intervinientes
solicitaron la declaratoria de exequibilidad de la disposición demandada[24];
dos la declaratoria de inxequibilidad[25]; dos que se profiriera una
sentencia con efectos modulados[26] y uno que se profiriera una
sentencia inhibitoria[27].
3.1.
Solicitudes de
exequibilidad
13.       La Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales –DIAN- señaló que el impuesto unificado bajo el régimen simple de
tributación –SIMPLE-, “se estructura sobre dos pilares concretos que
garantizan la autonomía territorial”[28]. Por un lado, “los entes
territoriales conservan su autonomía para la definición de los elementos del
hecho generador, base gravable, tarifa y sujetos pasivos, conservando su
competencia para estos fines los consejos municipales y distritales”[29].
Por el otro, “el Ministerio de Hacienda y Crédito Público desempeñará
exclusivamente la función de recaudador y tendrá la obligación de transferir
bimestralmente el impuesto recaudado a las autoridades municipales y
distritales competentes, una vez se realice el recaudo”[30].
En su criterio, la norma demandada se ajustaba a la Constitución. Así, concluyó
que,
“de
acuerdo con el artículo 288 de la Constitución nacional, el principio de
autonomía territorial, que implica distribución de competencias entre el nivel
nacional y las autoridades de nivel territorial, debe hacerse teniendo como
base los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, para que la
administración fluya de manera armónica”[31].
14.       La Federación Nacional de Comerciantes
–FENALCO- señaló que, históricamente, la falta de claridad del concepto de
territorialidad del ICA ha generado graves problemas que aquejan al comercio
organizado del país[32]. Por tanto, “durante el
trámite legislativo de la Ley de Financiamiento [estimaron] oportuna la
estrategia dirigida hacia la formalización empresarial, mediante la creación
del régimen simple de tributación con el fin de reducir las cargas formales y
sustanciales, impulsar la competitividad y, en general, facilitar el
cumplimiento de las obligaciones tributarias de los contribuyentes”[33].
Además, afirmó que, “el hecho de que se centralice el recaudo en el caso del
régimen simple de tributación, no significa que un tributo propio de los
municipios haya quedado como un tributo de la Nación y que sean ahora rentas
cedidas”.
15.       La Asociación Nacional de Empresarios de
Colombia –ANDI- señaló que los fines el impuesto unificado bajo el régimen
simple de tributación –SIMPLE- son válidos desde el punto de vista
constitucional[34]. Sostuvo que “el artículo 66
de la Ley 1943 de 2018 dice expresamente que los entes territoriales mantienen
la autonomía para la definición de los elementos del hecho generador, base
gravable, tarifa y sujetos pasivos del impuesto de industria y comercio
consolidado”[35]. Así mismo, que “los entes
territoriales conservan la facultad de fiscalización”[36].
16.       La Secretaria Jurídica de la Presidencia de
la República señaló que la disposición acusada no modificaba el carácter
endógeno del impuesto de industria y comercio, por un lado, y no erosionaba la
autonomía de los entes territoriales desproporcionadamente, por el otro.
Primero, la disposición demandada “no contempla en ninguno de sus apartes la
nacionalización del impuesto de industria y comercio o la modificación de su
naturaleza”[37]. Segundo, “la norma solo
propone un método opcional más eficiente para su recaudo, en aras de reducir la
informalidad e incrementar el ingreso de las entidades territoriales
destinatarias del tributo”[38]. En tales términos, concluyó
que, “los entes territoriales que administran el impuesto de industria y
comercio conservan sus facultades constitucionales de regular aquellos aspectos
que no determinó específicamente el legislador, y establecer la forma en que
aplican los elementos esenciales predeterminados”[39].
17.       La Universidad Libre de Colombia señaló que
aunque las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus
intereses, dentro de los límites de la Constitución y la Ley, la Corte ha considerado
que, “el legislador tiene la facultad excepcional de determinar la
administración de los tributos, en cuanto la necesidad lo admite [y siempre
que] las medidas adoptadas no vayan en contra de los mandatos
constitucionales”[40]. Concluyó que la disposición
acusada “respeta la autonomía de los entes territoriales frente a la
administración del tributo, en cuanto una vez recaudado será transferido a la
respectiva entidad territorial, conforme al art. 287 constitucional”[41].
18.       El Instituto Colombiano de Derecho
Tributario –ICDT- señaló que “debe entenderse que el legislador no derogó [los
tributos] que se hallan establecidos en los entes territoriales, pues el
nuevo impuesto nacional es de carácter opcional, de suerte que si los
contribuyentes habilitados para el efecto no se acogen a él, seguirán
tributando [por el] impuesto de industria y comercio [consolidado]”[42].
Indicó que, aunque fuese posible pensar que al trasladar al ente nacional la
potestad funcional de recaudar un impuesto local se afectara la autonomía
territorial, tal situación no se presentaba en el caso en concreto, dado que
aquello que se había ordenado en la disposición demandada era de contenido
meramente administrativo, que de ninguna manera despojaba a los entes locales
del recurso tributario.
3.2.
Solicitudes de
inexequibilidad
19.       La Federación Colombiana de Municipios sostuvo
que le asistía razón al demandante cuando afirmaba que “lo que se produjo
fue una unificación de impuestos territoriales con nacionales, no propiamente
llevando a los primeros al ámbito territorial sino exactamente en la dirección
opuesta […] produciéndose una absorción”[43].
De esta manera, afirmó que “el principio fundamental de autonomía territorial
resulta frontalmente vulnerado porque una labor como la que se plantea tendría
que ser cumplida con composición entre lo nacional y lo local”[44].
Para el interviniente, el impuesto de industria y comercio consolidado despareció
ya que, “la ley deja en claro que entra a ser sustituido, para integrar,
junto con otros impuestos nacionales, un nuevo tributo”[45].
20.       La Universidad de la Sabana señaló que la
finalidad de la disposición acusada era legítima en tanto que, “busca hacer
más eficiente el tributo y lograr una adecuada distribución de este entre los
diferentes municipios donde se cause”[46]. Sin embargo, indicó tal medida
no era adecuada para lograr dicho fin porque la norma no cumplía “la
finalidad de disminuir los conflictos de territorialidad […] que puedan resultar
de la determinación del municipio al cual corresponde el tributo”[47].
Concluyó, además, que la medida tampoco era indispensable para alcanzar la
finalidad perseguida.
3.3.
Solicitud de
sentencia con efectos modulados
21.       La Universidad Externado de Colombia indicó
que, “el poder fiscal tiene varias dimensiones: normativa, de gestión de
rentas y de disposición. La primera se refiere al poder de crear, modificar,
regular y eliminar fuentes de ingresos; la segunda a las competencias de
liquidación, fiscalización, recaudo y cobro coactivo […] por su parte,
la faceta de disposición del poder fiscal corresponde a la destinación y gasto
del recaudo que se genera por las rentas”[48]. Señaló que aun cuando la
disposición acusada “no […] establece una destinación de los recursos
ni [los traslada] a la nación, si [afecta las dimensiones del poder
fiscal] de las entidades territoriales”[49] en la medida en que se presentaban
varios efectos; entre otros, “se modifica el hecho generador del ICA en todo
su elemento objetivo e incluso, desde cierta perspectiva, en el sujeto activo
que pasaría a ser el Ministerio de Hacienda con colaboración de las Alcaldías”[50].
No obstante, indicó que “debe considerarse un fallo modulado en el cual [se
precisen] los efectos de inconstitucionalidad de forma que no se afecte el
componente nacional del régimen simple”[51].
22.       Mauricio A. Plazas Vega, docente de la
Universidad del Rosario, señaló que “el legislador […] no advirtió
que […] tal como quedó estructurado el sistema SIMPLE, hay una
concurrencia de tarifas que necesariamente operan en forma simultánea, unas del
orden nacional y otras del orden municipal y distrital y estas últimas, las
subnacionales, pueden aumentar o disminuir”[52].
Según el interviniente, se presentaban contradicciones y vacíos que no consultaban
el principio de certeza y “dejan a la deriva el derecho de los municipios y
distritos sobre sus propias rentas en desmedro de los previsto por los
artículos 1º, 287, 131, numeral 4º, y 338 de la Constitución Política”[53].
Concluyó que era ostensible la inconstitucionalidad del régimen simple. Sin
embargo, indicó que, “en aras de preservar el derecho legislativo y habida
cuenta de la importancia que puede representar el SIMPLE [sería conveniente
evaluar un fallo modulado de manera que subsista el tributo, pero solo en el
orden nacional]”[54].
3.4.
Solicitud de
sentencia inhibitoria
23.       El Ministerio de Hacienda y Crédito Público
señaló que la demanda “no supera el requisito de certeza toda vez que las
razones de inconstitucionalidad recaen sobre interpretaciones e inferencias
arbitrarias del demandante sobre la norma acusada, que le dan un sentido y
alcance que no corresponde ni se deriva de su propio texto”[55].
Para el interviniente, “la falta de certeza ocurre por cuanto el demandante
pretende atribuir al texto normativo […] un contenido y unos efectos que
no están contenidos ni se desprende razonable ni lógicamente del mismo, al
entender que con la integración del ICA consolidado al SIMPLE se eliminó el
recurso tributario de los entes territoriales”[56].
En todo caso, sostuvo que “la norma demandada se ajusta a los pilares que
sustentan el principio de autonomía territorial, en cuanto no han sido
afectados los derechos de los entes territoriales para administrar los recursos
y establecer los tributos necesarios que requieran para el cumplimiento de sus
funciones”[57].
4.
Concepto del Procurador General de la Nación
24.       El Procurador General de la Nación solicitó
a esta Corte que se declarara inhibida para conocer de fondo la demanda de la
referencia. Consideró que “no se puede determinar con claridad si el
accionante pretende que se declare la inconstitucionalidad de todo el artículo
66 de la Ley 1943 de 2018, como lo afirma en varios apartes de la demanda, o si
solicita simplemente que se declare la inconstitucionalidad de los apartes que
subraya”[58]. En tales términos, sostiene
que “el demandante no señaló las normas constitucionales que se consideran
infringidas”[59].
25.       Adicionalmente, indicó que el cargo por “violación
de la autonomía de los entes territoriales para administrar sus propios
recursos, carece del requisito de certeza”[60]. Primero, “porque el
impuesto de industria y comercio le sigue perteneciendo a los municipios y
distritos y estos entes territoriales lo administran directamente de manera
integral”[61]. Segundo, “porque la
regulación del impuesto unificado [SIMPLE] es especial, pues tiene la
finalidad específica de formalizar a las personas que realizan actividades
económicas de esta naturaleza con la pretensión de generar empleo”[62].
Tercero, “porque los derechos de administración y recaudo del impuesto de
industria y comercio consolidado, objeto de la regulación especial, siguen
perteneciendo en su integridad a los municipios y distritos donde se cause o
genere”[63].
III.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
26.
La Corte Constitucional es competente para
conocer de la presente demanda, de conformidad con lo dispuesto por el numeral
4 del artículo 241 de la Constitución Política.
2.
Aptitud de los cargos formulados
27.       La jurisprudencia constitucional ha
conceptualizado la acción pública de inconstitucionalidad como “una de las
herramientas más preciadas para la realización del principio de democracia
participativa que anima la Constitución”[64], en tanto que le permite a los ciudadanos “ejercer
un derecho político reconocido por el propio Ordenamiento Superior (artículo 40
C.P.) y actuar como control real del poder que ejerce el legislador cuando
expide una ley”[65].
28.       La Corte Constitucional ha señalado que toda demanda de
inconstitucionalidad debe ser analizada a la luz del principio pro actione,
habida cuenta de la naturaleza pública de esta acción. No obstante, la misma
jurisprudencia ha reconocido que la demanda de inconstitucionalidad debe reunir
ciertas condiciones mínimas que permitan guiar la labor del juez constitucional
y orientar el debate de los intervinientes en el proceso de constitucionalidad.
Ello es así, en la medida en que al decidir las
demandas de inconstitucionalidad presentadas en ejercicio de dicha acción
pública, la Corte no realiza una revisión oficiosa de las leyes, sino que las
examina a partir de los cargos que plantean los demandantes. Es decir, este
tipo de control constitucional solo puede adelantarse de manera rogada, no
oficiosa ni automática, lo que implica que “efectivamente haya habido
demanda, esto es, una acusación en debida forma de un ciudadano contra una
norma legal”[66].
29.       De acuerdo con el artículo 2 del Decreto
2067 de 1991, la demanda de inconstitucionalidad debe contener: (i) el
señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, trascribiéndolas
literalmente por cualquier medio o aportando un ejemplar de la publicación
oficial; (ii) el señalamiento de las normas constitucionales infringidas; (iii)
las razones que sustentan la acusación, comúnmente denominadas “concepto de
violación”; (iv) el señalamiento del trámite legislativo impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado, cuando fuere el caso, y (v)
la razón por la cual la Corte es competente.
30.       Con relación al concepto de la violación,
la jurisprudencia constitucional ha señalado que este se formula debidamente
cuando (i) se identifican las normas constitucionales vulneradas, (ii) se
expone el contenido normativo de las disposiciones acusadas –lo cual implica
señalar aquellos elementos materiales que se estiman violados– y (iii) se
expresan las razones por las cuales los textos demandados desconocen la
Constitución.
31.       Según se precisó en la Sentencia C-1052 de
2001, reiterada a lo largo de los años por la jurisprudencia constitucional[67],
toda demanda de inconstitucionalidad debe fundarse en razones claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Esta exigencia
constituye una carga mínima de argumentación para quien promueva una demanda de
acción pública de inconstitucionalidad, la cual resulta indispensable para
adelantar el control constitucional.
32.       En relación con el alcance de tales
exigencias, a partir de dicha sentencia, la Corte Constitucional ha reiterado,
de manera uniforme, que las razones de inconstitucionalidad deben ser
“(i)
claras, es decir, seguir un curso de exposición comprensible y presentar un
razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la
Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no deben basarse en
interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos
demandados, sino exponer un contenido normativo que razonablemente pueda
atribuírseles; (iii) específicas, lo que excluye argumentos genéricos o
excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera que planteen un problema de
constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las decisiones
legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos del Texto
Superior; y (v) suficientes; esto es, capaces de generar una duda inicial sobre
la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada”[68].
33.       La necesidad de que el demandante cumpla
con una carga argumentativa mínima, cuando ejerce la acción pública de
inconstitucionalidad, guarda relación con la presunción de constitucionalidad
de las leyes, que son producto de la actividad democrática deliberativa del
Congreso. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha explicado que, en el
caso de las normas susceptibles de dicha acción, tal presunción solo puede ser
desvirtuada si existe una acusación concreta que demuestre una oposición entre
el texto legal y los preceptos superiores[69].
34.       En consecuencia, si al estudiar las razones
expuestas por el demandante al formular sus pretendidos cargos de
inconstitucionalidad, la Corte encuentra que estos no satisfacen los requisitos
previstos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y desarrollados por la
jurisprudencia constitucional[70], se impone la necesidad de proferir un
fallo inhibitorio, por la ineptitud sustancial de la demanda.
35.       Tal inhibición, por una parte, garantiza que
la Corte ajuste su ámbito de decisión a los cargos propuestos, sin suplir el
papel que debe desempeñar el demandante. Por otra parte, implica la ausencia de
cosa juzgada frente a las normas demandadas y, por lo tanto, que es viable
presentar nuevas demandas contra ellas, ya sea que se alegue la violación de las
mismas disposiciones constitucionales o de otras. Esa posibilidad se eliminaría
si la Corte Constitucional, a pesar de las deficiencias argumentativas de los
cargos, optara por pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de los
contenidos normativos acusados.
36.       De conformidad con lo anterior, a
continuación, se valorará la aptitud de los cargos formulados[71],
y solo respecto de aquellos que superen este examen, se plantearán los
problemas jurídicos que suponga el estudio de la respectiva disposición y el
examen de constitucionalidad pertinente.
37.       A partir de la caracterización del Impuesto
Unificado bajo el Régimen Simple de Tributación (SIMPLE), la Corte considera que
los cargos propuestos no son aptos, en tanto no satisfacen las exigencias
mínimas decantadas por la jurisprudencia constitucional para adelantar el
control constitucional.
38.       En el presente asunto, los cargos que
presenta el actor para sustentar la acusación frente a la disposición demandada
carecen de los requisitos de certeza, especificad y suficiencia.
2.1.
Análisis de aptitud del primer cargo, por la presunta
“vulneración del concepto del Estado Social de Derecho” –art. 1 de la CP–
39.       El cargo carece de certeza, especificidad
y suficiencia.
40.       En primer lugar, el cargo carece de certeza,
en la medida en que la confrontación constitucional que plantea el actor se
realiza a partir de una interpretación subjetiva de la disposición acusada, en
tanto tiene como fundamento las inferencias que él mismo hace acerca de su sentido
y alcance, como bien lo puso de presente el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público en su intervención[72].
41.       A diferencia de lo que plantea el demandante,
esto es, que “la Nación no puede a través de una ley suprimir o eliminar [un
tributo propio de los municipios y distritos como el ICA], sin causa o con
fundamento para ello”[73], la norma no prevé la
eliminación del impuesto de industria y comercio consolidado. La simple lectura
de la disposición da cuenta de que esta no contempla la eliminación del citado
impuesto. Por el contrario, solo prevé la integración de este tributo con uno
de carácter nacional –el impuesto unificado bajo el régimen simple de
tributación–. Por tanto, como acertadamente lo planteó el Ministerio Público,
de una parte, “el impuesto de industria y comercio le sigue perteneciendo a
los municipios y distritos y estos entes territoriales lo administran
directamente de manera integral”[74] y, de otra, “porque los
derechos de administración y recaudo del impuesto de industria y comercio consolidado,
objeto de la regulación especial, siguen perteneciendo en su integridad a los
municipios y distritos donde se cause o genere”[75].
42.       En segundo lugar, el cargo también carece
de especificidad pues los argumentos que lo
sustentan son demasiado amplios, generales y abstractos que impiden el
ejercicio del control constitucional. En su demanda, el actor se limitó a
afirmar que en la medida en que el impuesto unificado bajo el régimen Simple de
tributación unificó tributos de nivel nacional con uno de nivel local, “se
llevó de bulto el principio constitucional del Estado social de derecho […]
al asumir la nación un tributo de carácter territorial”[76].
Sin embargo, no explicó, de manera específica, en qué consistía tal
desconocimiento del principio constitucional del Estado social de derecho o el
porqué de tal afirmación.
43.       En relación con este aspecto, además, la
Corte echa de menos que el demandante no hubiese aclarado de qué manera la
disposición habría suprimido o eliminado el citado impuesto –ICA–, de una forma
que la hiciera incompatible con el citado artículo 1 de la Constitución, pues
solo así hubiese sido posible verificar si existía una real oposición entre el
contenido normativo de la disposición acusada y el precepto superior
presuntamente vulnerado.
44.       Dada la ausencia de claridad y especificidad
del cargo, para la Sala tampoco se satisface el requisito de suficiencia,
en la medida en que las razones que fundamentaron la
acusación no tienen la entidad para cuestionar la constitucionalidad de la
disposición. Esto es, no son “capaces de generar una duda
inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada”.
2.2.
Análisis de aptitud del segundo cargo, por la presunta
“violación del principio de autonomía territorial” –arts. 287 y 338 de la CP–
45.       Este cargo carece especificidad y suficiencia.
46.       El cargo carece de especificidad por
cuanto los argumentos que sustentan la acusación recaen en afirmaciones
indeterminadas, abstractas y globales. Más allá de realizar algunas
consideraciones generales acerca de ciertos contenidos constitucionales y
doctrinales relativos a la idea de autonomía territorial, el demandante no
precisa de qué manera la disposición demandada elimina la autonomía de las
entidades territoriales. En efecto, por un lado, el demandante se limita a
afirmar que, en la medida en que el impuesto de industria y comercio
consolidado es “un tributo propio (endógeno) de los municipios y distritos […]
la Nación no [podía] a través de la ley suprimirlo o eliminarlo, sin una
causa con fundamento constitucional para ello”[77],
pues eliminaría “de facto la autonomía fiscal de los municipios y distritos”[78].
Por otro lado, señala que el impuesto unificado bajo el régimen simple de
tributación, “desconoció abiertamente el principio constitucional de la autonomía
y la jurisprudencia de las fuentes endógenas, las cuales deben someterse en
principio a la plena disposición de las autoridades locales o departamentales
correspondientes, sin injerencias indebidas del legislador”[79].
47.       Para la Sala, estas razones no tienen la
entidad suficiente para cuestionar la constitucionalidad de la disposición,
toda vez que no generan una mínima duda para considerar que la disposición
acusada no garantice que las entidades territoriales continúen con la potestad
para: (i) acoger y establecer el tributo, (ii) disponer del tributo y (iii)
gestionarlo, aunque limitando la facultad de recaudo. En consecuencia, la falta de especificidad de los cargos planteados no
permite comprobar una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la
ley acusada y el texto constitucional (arts. 287 y 338 de la CP).
48.       El cargo tampoco es suficiente en
la medida en que el accionante no explica de qué manera, al haberse incorporado
el impuesto de industria y comercio consolidado al impuesto nacional (Simple),
se elimina la autonomía de las entidades territoriales. Si bien el demandante
afirma que la disposición demandada desconoce el principio de autonomía
territorial, no explica en qué consistía tal desconocimiento o el porqué de tal
afirmación. Para la Sala, las razones que fundamentan tal acusación no tienen
la entidad suficiente para cuestionar la constitucionalidad de la disposición.
49.       En virtud de las anteriores consideraciones, advierte la Corte que
el actor no aportó elementos
de juicio que suscitaran una duda mínima acerca de la constitucionalidad de la disposición.
Esto, máxime, si se tiene en cuenta que, en virtud de
“la legitimidad democrática que detentan los órganos de producción
normativa”[80],
las normas gozan de presunción de constitucionalidad[81].
3.
Síntesis de la decisión
50.        A la Corte le correspondió determinar si
el artículo 66 de la Ley 1943 de 2018 desconoció los artículos 1, 287 y 338 de
la Constitución, por los presuntos cargos de “vulneración del concepto del
Estado Social de Derecho” y “violación de la autonomía territorial”.
Estos cargos se fundamentaron en que la disposición acusada, al unificar
tributos de orden nacional (impuestos de renta y consumo) con uno de orden
territorial (impuesto de industria y comercio consolidado, que comprende el
impuesto complementario de avisos y tableros y la sobretasa bomberil –ICA–),
supuestamente habría despojado a los municipios y distritos del país del
impuesto de industria y comercio consolidado. El accionante resaltó que el
impuesto de industria y comercio consolidado era “un tributo propio
(endógeno) de los municipios y distritos”, razón por la cual “la Nación
no [podía], a través de la ley suprimirlo o eliminarlo, sin una causa
con fundamento constitucional para ello”, pues de esta manera eliminaría “de
facto la autonomía fiscal de los municipios y distritos”.
51.       A partir de la caracterización del Impuesto Unificado bajo el
Régimen Simple de Tributación (SIMPLE), la Corte consideró que los cargos
propuestos por el demandante no eran aptos, al no satisfacer las exigencias
fijadas por la jurisprudencia constitucional.
52.       Con relación al presunto cargo por “vulneración del concepto
del Estado Social de Derecho”, la Corte consideró que no satisfacía las
exigencias de certeza, especificidad y suficiencia. Por un
lado, la confrontación
constitucional que planteó el actor la estructuró a partir de una
interpretación subjetiva de la disposición, pues tuvo como fundamento sus inferencias
acerca del sentido y alcance de la disposición acusada. Por el otro, la Sala
consideró que el cargo era demasiado amplio, general
y abstracto y, por tanto, censuró que el demandante no hubiese aclarado de qué
manera la disposición habría absorbido o suprimido el citado impuesto –ICA–, de
una forma que lo hiciera incompatible con el artículo 1 de la Constitución.
53.       Con relación al presunto cargo por “violación del principio de
autonomía territorial”, consideró que carecía de especificidad y suficiencia, en tanto que los argumentos que
sustentaban la acusación recaían en afirmaciones indeterminadas, abstractas y
globales. La Corte destacó que el accionante no había
explicado de qué manera, al haberse incorporado el impuesto de industria y
comercio consolidado al impuesto nacional, se eliminaba la autonomía de las
entidades territoriales.
IV.      DECISIÓN
54.       En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declararse
INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de fondo acerca de la constitucionalidad
del artículo 66 de la Ley 1943 de 2018, “Por la cual se expiden normas de
financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general
y se dictan otras disposiciones”, por
las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
Comuníquese y cúmplase,
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO
PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO
OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
Con salvamento
de voto
JOSÉ FERNANDO REYES
CUARTAS
Magistrado
Con salvamento
de voto
En comisión
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
A LA SENTENCIA C-368/19
Referencia:
Expediente D-13062
Magistrado
Ponente: Carlos Bernal Pulido
Con el debido
respeto por la determinación de la Sala Plena, manifiesto mi salvamento de voto
en relación con la decisión mayoritaria adoptada sobre inhibirse frente a los
cargos formulados contra el artículo 66 de la Ley 1943 de 2018.
En mi concepto,
la demanda sí cumplía con los requisitos legales y jurisprudenciales para ser
declarada apta y analizar los cargos de fondo. En efecto, en la sentencia
C-1052 de 2001, esta Corporación señaló que, en el marco de una demanda de
inconstitucionalidad, las razones presentadas por los demandantes deben ser
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, pues de no ser así, la
decisión que adopte la Corte necesariamente debe ser inhibitoria. Esto implica
entonces que la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y
recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta).
Además, el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta
(especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no
legales ni puramente doctrinarios o referidos a situaciones puramente
individuales (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no sólo estar
formulada en forma completa, sino que debe ser capaz de suscitar una mínima
duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.
Con sustento en
lo anterior, considero que los cargos presentados por el demandante eran
claros, ciertos, específicos y pertinentes. Ciertamente, el actoor señaló que
el artículo demandado sustituyó el libro octavo del Estatuto Tributario y creó
un régimen simple de tributación que unificó tributos de nivel nacional
(impuestos de renta y consumo) con uno de nivel local (impuesto de industria y
comercio consolidado que comprende el impuesto complementario de avisos y
tablero y la sobretasa bomberil). Para el actor, ello se tradujo en un claro
desconocimiento del artículo 1º de la Constitución que establece el principio
de autonomía de las entidades territoriales. De igual manera, el demandante
argumentó que se transgreden los artículos 287 y 294 que garantizan la libre
administración de los recursos de las entidades territoriales y que prohíben su
traslado a la Nación, más tratándose de recursos endógenos. Al respecto, estimo
que la argumentación del demandante se fundó en el contenido normativo real de
la disposición acusada y siguió un hilo explicativo claro que producía una duda
suficiente sobre la constitucionalidad de la norma. Además, la demanda
planteaba un problema específico y efectivo de confrontación entre la norma y
la Constitución, por lo cual los cargos eran aptos para que se emitiera un
pronunciamiento de fondo sobre su constitucionalidad.
En
los anteriores términos salvo mi voto.
Fecha
ut supra,
Cristina
Pardo Schlesinger
Magistrada
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
A LA SENTENCIA C-368/19
La sentencia C-368 de 2019[82]
concluye que la demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo
66 parcial[83]
de la Ley 1943 de 2018[84],
en cuanto a los cargos por violación del i) Estado social de derecho (art. 1º
superior) carece de certeza, especificidad y suficiencia y del ii) principio de
autonomía territorial (art. 287 y 338 superiores) incumple la especificidad y
suficiencia.
El salvamento de voto que a continuación
expondré se soporta principalmente en el contenido de la demanda presentada por
el ciudadano Andrés De Zubiría Samper[85],
así como en el Decreto ley 2067 de 1991[86] y en la
línea de la Corte sobre la materia.
La aptitud del cargo por vulneración del
concepto de Estado social de derecho (art. 1º superior)
1. En la sentencia se explica que la certeza
se incumple al partir el actor de una interpretación subjetiva de la
disposición sobre el sentido y alcance. Se indica que en la norma (i) no se
prevé la “eliminación” del impuesto de industria y comercio consolidado sino la
integración con uno de carácter nacional, para así secundar que (ii) le sigue
perteneciendo a los municipios y distritos, quienes lo administran y recaudan
directamente de manera integral.
Al respecto, encuentro que surgen los
siguientes cuestionamientos a la posición mayoritaria. En cuanto al punto (i)
el accionante no solo aludió a la “eliminación” del mencionado impuesto sino
también a la supresión[87],
incorporación[88],
unificación[89]
y absorción[90].
Por lo tanto, el entendimiento del accionante se acompasa con el contexto de la
disposición acusada parcialmente, que establece el impuesto unificado bajo
el régimen simple de tributación -simple-.
Sobre el punto (ii) la sentencia termina
haciendo un análisis de fondo respecto al litigio constitucional que buscaba
plantear el actor, al afirmarse que “los derechos de administración y
recaudo del impuesto de industria y comercio consolidado, (…), siguen
perteneciendo en su integridad a los municipios y distritos donde se cause o
genere”. La Corte ha señalado que “el criterio de la certeza del
cargo es una exigencia de tipo lógico argumentativo. No supone el análisis
jurídico del cargo, sino, meramente, su idoneidad retórica. (…) No se
trata, (…), de un examen sobre la idoneidad jurídica del cargo y, por tanto, es
un criterio de evaluación que puede usarse virtualmente en cualquier acusación”[91]. Subrayas
propias.
También
la
jurisprudencia constitucional expone que una solicitud de inhibición no puede
fundamentarse en lo que precisamente debe ser objeto de discusión y respuesta
por la Corte, ya que terminaría por suplir el debate constitucional que se
pretendía generar por el ciudadano[92].
Ello responde al principio pro actione[93] y, a
la vez, a la excepcionalidad que reviste una decisión inhibitoria[94].
2. En cuanto a la carencia de especificidad
se fundamenta la decisión de la Corte en que no se explicó en qué consistía
la vulneración del concepto del Estado social de derecho o el por qué de tal
señalamiento, además que no se aclaró la manera en que se habría eliminado o
suprimido el citado impuesto de una forma que la hiciera incompatible con la
Constitución.
Al respecto, debe manifestarse que el
accionante explicó que la disposición impugnada “al crear un régimen simple
de tributación, unificó tributos de nivel nacional (impuesto de renta y el
impuesto nacional al consumo), con uno de nivel local: el impuesto de industria
y comercio consolidado, el cual comprende el impuesto complementario de avisos
y tableros y la sobretasa bomberil”[95], para luego
afirmar que con ello “se llevó de bulto el principio constitucional del
Estado social de derecho (…), al asumir la Nación un tributo de carácter
local, como lo es el impuesto de industria y comercio consolidado”[96].
Subrayas al margen del texto transcrito.
Luego de realizar una breve evolución
normativa del mencionado tributo municipal y distrital (leyes 97/1913, 84/1915
y 14/1983, Decreto ley 1333/1986, Ley 136/94) y previa referencia a que en
relación con los tributos territoriales “existen limitaciones para el
Estado en el nivel nacional, en especial para el legislador, como son el
reconocimiento del Estado social de derecho (…)”[97],
desprende el actor que dicho impuesto de industria y comercio y el
complementario de avisos y tableros y la sobretasa bomberil, constituyen “un
tributo propio (endógeno) de los municipios y distritos y, por ende, la Nación
no puede a través de la ley suprimirlo o eliminarlo, sin una causa con
fundamento constitucional para ello”[98]. Subrayas
propias.
Revela que la disposición cuestionada “al
incorporar al impuesto unificado de tributación -simple- el tributo local (…),
vulnera lo establecido en el artículo primero superior, del Estado social de
derecho, ya que deja sin efecto la protección constitucional de la
descentralización y autonomía territorial, al serle cercenado un tributo de
vital importancia para los 1.102 municipios y distritos del país, como lo
es el impuesto de industria y comercio, regulado en nuestro ordenamiento
jurídico desde la Ley 84 de 1915, hasta la Ley 14 de 1983, es decir, a lo largo
de más de un siglo de historial”[99].
Subrayas al margen del texto transcrito.
Concluye que la norma demandada vulnera
el principio del Estado social de derecho, en especial en lo relativo a la
descentralización y la autonomía territorial, “en la medida en que una renta
propia (endógena) como el impuesto de industria y comercio, es absorbido por el
nivel nacional, en el impuesto unificado bajo el régimen simple de tributación
-simple”[100].
De este modo, consideró que el requisito
de especificidad se cumplía ab initio y, por lo tanto, sí contenía la
necesaria explicación de la manera como se confrontaban la disposición
parcialmente acusada con el artículo 1º de la Constitución. Ahora bien,
resultaba aún más claro la superación de este presupuesto de haber procedido la
Corte a realizar una valoración conjunta (complementaria) con los demás cargos
formulados (arts. 287 y 338 superiores). Así lo expuso el actor al configurar
el cargo por violación del concepto de Estado social de derecho, ya que refirió
también a la autonomía territorial y a la descentralización, por lo que era
necesario que el juez constitucional procediera al entendimiento integral o
conjunto de la demanda presentada, para así habilitar en beneficio del
principio de participación ciudadana y el control del poder político (art. 40.6
superior) un pronunciamiento de fondo.
3. Por último, en la sentencia se
expresa que dada la ausencia de “claridad”, que más bien es certeza, y de
especificidad, tampoco se satisface el requisito de suficiencia,
limitándose a indicar que las razones esbozadas no tienen la entidad
para cuestionar la constitucionalidad, es decir, no generan una duda inicial
sobre la exequibilidad de la disposición. Sobre este tópico, según se ha podido
determinar, para el accionante surgen inquietudes sobre la constitucionalidad
de lo demandado que están dadas principalmente en que con la incorporación de
un tributo territorial en uno del orden nacional, dejó de pertenecer en su
integridad tal recurso endógeno a los municipios y distritos donde se cause o
genere. De esta manera, se cumplía igualmente el presupuesto de suficiencia
argumentativa.
La aptitud del cargo por vulneración del
principio de autonomía territorial (arts. 287 y 338 superiores)
4. Se endilga por la Corte la ausencia
de especificidad al no expresarse la manera como la norma impugnada
elimina la autonomía de las entidades territoriales, para lo cual se transcribe
algunos y breves apartes de la demanda incoada. A renglón seguido en la
decisión, de manera confusa y entremezclada, se alude al requisito de suficiencia
al afirmar que las razones expuestas por el actor “no tienen la entidad
suficiente para cuestionar la constitucionalidad de la disposición, toda vez
que no generan una mínima duda para considerar que la disposición acusada no
garantice que las entidades territoriales continúen con la potestad para: (i)
acoger y establecer el tributo, (ii) disponer del tributo y (iii) gestionarlo,
aunque limitando la facultad de recaudo”[101].
Con base en ello desprende, retomando el
presupuesto inicial identificado como incumplido, la falta de especificidad de
los cargos planteados al no permitir comprobar una oposición objetiva y
verificable, lo cual expone para cualquier lector desprevenido un mayor grado
de confusión al soportarse dicho requisito en la suficiencia o no del cargo
presentado, o mejor terminar entremezclando y, por consiguiente, no
distinguiendo el alcance de tales presupuestos indispensables para una decisión
de fondo.
Observada la demanda,
contrario a lo sostenido por la mayoría de la Corte, se aprecia la alusión inicial
al modelo español de Estado autonómico, para acto seguido referir a la
Constitución de 1991 en cuanto a la autonomía territorial y la
descentralización, citando a un profesor brasilero[102]
que respecto al concepto de autonomía señala que abarca el autogobierno, la
autoadministración, los recursos propios y el control. Del artículo 287 de la
Constitución resalta que corresponde a las entidades territoriales la
administración de los recursos y el establecimiento de los tributos para el
cumplimiento de sus funciones, que señala debe complementarse con el artículo
338, ejusdem, concerniente al establecimiento de tributos en tiempos de
paz.
Para el accionante el impuesto de
industria y comercio y el complementario de avisos y tableros (ICA) al igual
que la sobretasa bomberil, “son tributos cuyo sujeto activo son los entes
locales: municipios y distritos y, por ende, los únicos facultados para ser
recaudados por la respectiva entidad territorial y jamás por entidad nacional,
como la DIAN, porque se llevaría de bulto el principio constitucional de
autonomía local”[103].
Lo resaltado es propio.
Luego transcribe apartes de la sentencia
C-937 de 2010, replicando un aparte  de la decisión que consistente en que para
garantizar la autonomía territorial “se requiere que al menos una porción
razonable de los recursos de las entidades territoriales, puedan ser
administrados libremente”[104].
A renglón seguido, reproduce apartes de la sentencia C-346 de 2017 en cuanto a
las fuentes endógenas de financiación, subrayando de la decisión que “debe
someterse en principio a la plena disposición de las autoridades locales o
departamentales correspondientes, sin injerencias indebidas del legislador”[105],
para derivar que “jamás el legislador puede interferir su nivel de
autonomía”[106].
Enfatiza el accionante que se desconoció
abiertamente el principio de autonomía territorial así como la jurisprudencia
constitucional sobre fuentes endógenas, “las cuales deben someterse en
principio a la plena disposición de las autoridades locales o departamentales
correspondientes, sin injerencias indebidas del legislador”[107].
Después refiere al parágrafo 2[108]
del artículo 908 acusado, para indicar que “desconoce (…) la capacidad que
tienen los municipios y distritos del país de reglamentar el impuesto de
industria y comercio consolidado, siendo una función esencial dentro de éstas
las de recaudar directamente o a través del sistema financiero dicho tributo y
no como lo disponer la norma legal, el Ministerio de Hacienda, es decir, como
si fueran aquellos unas simples oficinas de la órbita nacional”[109].
Así mismo, respecto al parágrafo 3[110],
ibídem, manifiesta que vulnera la autonomía territorial ya que “deja en el
limbo la protección constitucional contenida en el artículo 287.3 superior, que
los faculta para ´administrar los recursos y establecer los tributos necesarios
para el cumplimiento de sus funciones´, la cual se constituye en una atribución
esencial de las entidades territoriales para hacer efectiva la autonomía”[111].
Agrega que pareciera que la norma acusada se expidió luego de la
experiencia federalista en el siglo XIX al retornarse al régimen centralista,
confesional y autoritario vigente desde la expedición de la Constitución de
1886, “que trataba a los entes territoriales (departamentos, provincias y
municipios) como discapacitados en materia política, administrativa y fiscal”[112].
Concluye que la disposición demandada
constituye una “abierta violación de la autonomía local en Colombia, al ser
absorbido un impuesto local (el impuesto de industria y comercio consolidado)
por un tributo nacional, el llamado impuesto unificado bajo el régimen simple
de tributación -simple, ya que en el caso referido se trató de una abierta e
inconstitucional ´injerencia indebida del legislador´”[113].
De conformidad con lo expuesto, es factible
desprender, sin mayores lucubraciones, el cumplimiento del requisito de
especificidad para una decisión de fondo. La sentencia proferida no partió del
contenido integral de la argumentación de la demanda presentada, como puede
desprenderse de lo narrado en párrafos anteriores.
La demanda expuso, con la precisión
requerida, que el artículo 66 parcialmente acusado vulnera los artículos 287 y
338 superiores, toda vez que al unificarse por el legislador un tributo del
nivel territorial (impuesto de industria y comercio consolidado, comprende el
complementario de avisos y tableros y la sobretasa bomberil), a uno de nivel
nacional (impuesto unificado bajo el régimen simple de tributación -simple),
implicó una injerencia indebida del legislador sobre la libre administración y
el recaudo directo por la respectiva entidad territorial como fuente endógena
de financiación.
5. Finalmente, la posición mayoritaria
sostuvo que el cargo tampoco es suficiente por cuanto no
se explicó de qué manera la incorporación del impuesto de industria y comercio
consolidado al impuesto nacional, elimina la autonomía territorial, esto es, no
explica en qué consistía el desconocimiento o el por qué de tal afirmación,
para así señalar que las razones expuestas no tienen la entidad suficiente para
cuestionar la constitucionalidad. Advierte que el actor no aportó elementos de
juicio que suscitaran una duda mínima acerca de la constitucionalidad de la
disposición legal, máxime cuando gozan de la presunción de constitucionalidad.
Nuevamente la argumentación inicial
resulta confusa toda vez que se soporta esencialmente en el incumplimiento del
presupuesto de especificidad, al echar de menos la manera como la disposición
cuestionada se opone a la Constitución, confundiendo así el alcance conceptual
de los dos requisitos para una decisión de fondo.
Además, pudo advertirse sin dubitación
alguna la suficiencia argumentativa de la demanda incoada, ya que contiene los
elementos indispensables que resguardan la acusación específica de inconstitucionalidad,
bajo un alcance persuasivo para cuestionar la presunción de constitucionalidad.
Ello radicó en que la disposición parcialmente impugnada sobre el impuesto
unificado bajo el régimen simple de tributación -simple, al integrar el
impuesto de industria y comercio consolidado, que comprende el complementario
de avisos y tableros y la sobretasa bomberil, desconoció la autonomía de que
gozan las entidades territoriales para administrar los recursos y establecer
los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, como fuente
interna de financiación (arts. 287 y 338 de la Constitución).
Adicionalmente, la habilitación de un
pronunciamiento de fondo estaba respaldada en la aplicación del principio pro
actione y en la excepcionalidad de las providencias inhibitorias.
Conforme a lo mencionado, al menos era
posible determinar el siguiente problema jurídico: ¿si el artículo 66 (parcial)
de la Ley 1943 de 2018 al crear el impuesto unificado bajo el régimen simple de
tributación -simple, que integra el impuesto de industria y comercio
consolidado, que comprende el complementario de avisos y tableros y la
sobretasa bomberil autorizada a los municipios, desconoció el principio de
autonomía territorial y la forma organizativa de Estado social de derecho
(arts. 1º, 287 y 338 C. Pol.), al presuntamente cercenar de manera indebida el
legislador la libre administración y el recaudo directo de las fuentes
endógenas de financiación a cargo de las entidades territoriales.
Aunque las anteriores disquisiciones
serían suficientes para descartar en mi sentir la posición mayoritaria de la
Sala Plena[114],
considero necesario realizar algunas reflexiones generales en la pretensión de
destacar la importancia de fortalecer el mecanismo de participación ciudadana
en un Estado social de derecho, para la plena efectividad de los derechos
constitucionales.
Una discrepancia necesaria
Mantener la puerta abierta del Tribunal
Constitucional mediante la acción pública de inconstitucionalidad es
indispensable no solo como herramienta procesal en manos de cualquier ciudadano
sino como prenda de garantía para la defensa y vigencia efectiva de los
derechos constitucionales, así como para el beneficio de la democracia
constitucional y el proceso deliberativo incluyente.
Se ha sostenido por la jurisprudencia
constitucional[115]
que el primer derecho que le asiste a todo colombiano es el de la vigencia
efectiva y cierta de la Constitución Política, siendo el mecanismo del control
de constitucionalidad el instrumento adecuado para hacer realidad la
supralegalidad del Estatuto Superior, a través del libre ejercicio de los
derechos ciudadanos.
Potencializar las expectativas
ciudadanas ante una demanda de inconstitucionalidad y con ello evitar el
resquebrajamiento del carácter público de la acción, favorece el proceso de
deliberación democrática y fomenta el diálogo sobre las actuaciones del poder
público en la obtención del fortalecimiento de la legitimidad institucional.
En esa medida, lograr mayores grados de
inclusión ciudadana es de vital importancia en un Estado democrático,
participativo y pluralista, por lo que el umbral argumentativo exigido para un
pronunciamiento judicial de constitucionalidad no puede llegar a anular el
ejercicio del derecho político.
De ahí que principios como el pro
actione expone que el cumplimiento de los requerimientos indispensables de
una demanda ciudadana debe observarse con flexibilidad para evitar que
se obstaculice innecesariamente el acceso a la administración de justicia. Así
mismo, decisiones como la sentencia C-666 de 1996 han señalado que “la
Constitución Política impuso a los jueces la obligación primordial de adoptar,
en principio, decisiones de fondo en los asuntos”, en acatamiento
del derecho de acceso a la administración de justicia y la prevalencia del
derecho sustancial.
En consecuencia,
la regla general que ilumina la presentación de una demanda de
inconstitucionalidad debe ser la obtención de una decisión de fondo, esto es, “siempre
que exista alguna posibilidad de arribar a ella, la obligación ineludible del
fallador consiste en proferir providencia de mérito”[116].
Solo
ante circunstancias excepcionales o extraordinarias sería posible arribar a una
decisión inhibitoria, que deberá estar debidamente fundamentada, para evitar
así la prolongación indebida de los litigios constitucionales que están
llamados a resolver este Tribunal[117].
Lo anterior no contradice, sino que, por
el contrario, armoniza con las exigencias de unas condiciones argumentativas
mínimas para una demanda de inconstitucionalidad apta o la habilitación de
un pronunciamiento de fondo, exigidos por el artículo 2[118]
del Decreto ley 2067 de 1991[119]
y la jurisprudencia constitucional desde el inicio de las funciones de la Corte[120].
Ello obedece a que la Constitución no solo reconoce derechos sino también deberes
en cabeza de las personas y los ciudadanos[121], así como
de las entidades o establecimientos, para un ejercicio responsable en la
activación del aparato judicial[122].
Así toma importancia la fase inicial de
la demanda presentada como es el trámite de admisión. Como lo ha anotado esta
Corporación, “también es deber de la Corte, al estudiar la admisión de una
demanda, examinar si los actores han cumplido o no realmente los requisitos
establecidos por la Constitución y la ley. Este examen no consiste entonces en
una simple verificación formal del cumplimiento de los requisitos exigidos por
el artículo 2º del decreto 2067 de 1991, sino que corresponde al magistrado
ponente analizar si mínimamente el actor ha cumplido materialmente esos requisitos”[123].
De esta manera, en función de la
economía procesal y el adecuado ejercicio de la atribución de guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución (arts. 209, 228 y 241), “no hay
razón para que esta Corporación admita demandas que evidentemente no están
llamadas a prosperar por (…) por ausencia de cargo (…), puesto que se estarían
utilizando importantes recursos estatales para una labor que no beneficia a
ninguna persona ya que la sentencia deberá ser inhibitoria por inepta demanda”[124].
De este modo, la
fase inicial del trámite de la demanda de inconstitucionalidad resulta crucial,
ya que permite a la Corte a través del magistrado sustanciador encausar la
pretensión de inconstitucionalidad hacia la obtención de una decisión de fondo,
y así evitar frustrar el proceso de participación ciudadana en la garantía del
interés público o general.
En la medida que el asunto avance en las
etapas procesales subsiguientes, propias del juicio de constitucionalidad, como
son: la admisión, las pruebas, las intervenciones ciudadanas, el concepto del
Procurador General de la Nación y la audiencia pública, se hace más exigente
para el Tribunal Constitucional proferir una decisión de mérito, aunque ello no
resulte un imperativo, dado que son mayores las expectativas que se crean en la
sociedad de que habrá un pronunciamiento de fondo. No hay que olvidar que una
sentencia definitiva también favorece un menor coste para el sistema jurídico
colombiano.
De esta manera, dejo sentadas estas
reflexiones finales no sin antes observar la importancia de la redacción[125]
y de registrar correctamente el apellido[126] del
accionante.
Fecha ut supra,
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
[1] Folios 1 a 13.
[2] Folio 14.
[3] Folios 15 a 19.
[4] Folio 198.
[5] Folio 199.
[6] Folios 4 y 5.
[7] Folio 6.
[8] Id.
[9] Folio 10.
[10] Folio 12.
[11] Folio 11.
[12] Folio 11.
[13] Folios 40 a 44.
[14] Folios 45 a 53.
[15] Folios 74 a 82.
[16] Folios 83 a 94.
[17] Folios 95 a 100.
[18] Folios 101 a 104.
[19] Folios 105 a 119.
[20] Folios 125 a 135.
[21] Folios 139 a 153.
[22] Folios 156 a 160.
[23] Folios 171 a 178.
[24] La Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales, la Federación Nacional de Comerciantes –FENALCO-, la
Asociación Nacional de Empresarios de Colombia, la Secretaria Jurídica de la
Presidencia de la República, la Universidad Libre y el Instituto de Derecho
Tributario.
[25] La Federación Colombiana de
Municipios y la Universidad de la Sabana.
[26] La Universidad Externado de
Colombia y el docente de la Universidad del Rosario, Mauricio A. Plazas Vega.
[27] El Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
[28] Folio 49.
[29] Folio 50.
[30] Id.
[31] Folio 51.
[32] Cfr. Folio 83.
[33] Folio 84.
[34] Folio 103.
[35] Id.
[36] Id.
[37] Folio 113.
[38] Id.
[39] Folio 117.
[40] Folio 146.
[41] Folios 148 y 149.
[42] Folio 177.
[43] Folio 98.
[44] Id.
[45] Id.
[46] Folio 154.
[47] Id.
[48] Folio 42.
[49] Folio 43.
[50] Id.
[51] Folio 44.
[52] Folio 79.
[53] Id.
[54] Folio 81.
[55] Folio 127.
[56] Id.
[57] Folio 135.
[58] Folio 165.
[59] Id.
[60] Folio 166.
[61] Id.
[62] Id.
[63] Id.
[64] Corte Constitucional, Sentencia
C-1052 de 2001.
[65] Id.
[66] Corte Constitucional, Sentencia
C-447 de 1997.
[67] De manera reciente, entre otras, en las sentencias C-247 de 2017,
C-002 de 2018, C-087 de 2018 y C-221 de 2019.
[68] Corte Constitucional. Sentencia
C-330 de 2013, entre muchas otras.
[69] Id.
[70] Ver, por ejemplo, la Sentencia
C-1052 de 2001.
[71] Si bien, en el auto admisorio de
la demanda el magistrado sustanciador define si esta cumple los requisitos
mínimos de procedibilidad, este estudio corresponde a una revisión sumaria, que
“[...] no compromete ni define la competencia [...] de la
Corte, [...] en quien reside la función constitucional de decidir de
fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos [...]
(C.P. art. 241-4-5)”. Corte Constitucional, Sentencia C-623 de 2008, que, a su vez, cita como fundamento las
sentencias C-1115 de 2004, C-1300 de 2005, C-074 de 2006 y C-929 de 2007; esta
idea ha sido reiterada, entre otras, en las sentencias C-894 de 2009 y C-281 de
2013.
[72] En efecto, señaló el
interviniente: “la falta de certeza ocurre por cuanto el demandante pretende
atribuir al texto normativo […] un contenido y unos efectos que no están contenidos ni
se desprende razonable ni lógicamente del mismo, al entender que con la
integración del ICA consolidado al SIMPLE se eliminó el recurso tributario de
los entes territoriales” (folio
127).
[73] Folios 5 y 6.
[74] Id.
[75] Id.
[76] Folio 5.
[77] Id.
[78] Folio 10.
[79] Folio 11.
[80] Corte Constitucional, Sentencia
C-247 de 2017.
[81] Corte Constitucional, Sentencia
C-096 de 2013.
[82] M.P. Carlos
Bernal Pulido.
[83] Sustituye el
libro octavo del Estatuto Tributario (arts. 903, 904, 907, 908, 909 y 910,
acusados parcialmente).
[84] Por la cual se
expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del
presupuesto general y se dictan otras disposiciones.
[85] Folios 1 a 13.
[86] Por el cual se
dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse
ante la Corte Constitucional.
[87] Página 6 de la
demanda de inconstitucionalidad.
[88] Ibídem.
[89] Página 4 de la
demanda.
[90] Página 7 de la
demanda. “Conclusión: (…) el impuesto de industria y comercio, es absorbido por
el nivel nacional, en el impuesto unificado bajo el régimen simple de
tributación -Simple-“.
[91] Auto 213 de
2009.
[92] Cfr. sentencias
C-294 de 2019 y C-422 de 2016.
[93] Sentencia C-1052
de 2001.
[94] Sentencia C-666
de 1996.
[95] Páginas 4 y 5 de
la demanda.
[96] Página 5 de la
demanda.
[97] Página 4 de la
demanda.
[98] Página 6 de la
demanda.
[99] Ibídem.
[100] Página 7 de la
dmanda.
[101] Punto 47 de la
sentencia.
[102] “Diogo Lordello
de Melo(sic)”.
[103] Folio 9 de la
demanda.
[104] Folio 10 de la
demanda.
[105] Ibídem.
[106] Ibídem.
[107] Página 11 de la
demanda.
[108] “En el caso
del impuesto de industria y comercio consolidado, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público desempeñará exclusivamente la función de recaudador y tendrá la
obligación de transferir bimestralmente el impuesto recaudado a las autoridades
municipales y distritales competentes, una vez se realice el recaudo”.
[109] Página 11 de la
demanda.
[110] “Las
autoridades municipales y distritales competentes deben informar a la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), a más tardar el 31 de enero de cada
año, todas las tarifas aplicables para esa vigencia a título del impuesto de
industria y comercio consolidado dentro de su jurisdicción. En caso que se
modifiquen las tarifas, las autoridades municipales y distritales competentes
deben actualizar la información respecto a las mismas dentro del mes siguientes
a su modificación”.
[111] Página 11 de la
demanda.
[112] Ibídem.
[113] Páginas 11 y 12
de la demanda.
[114] Como argumento
adicional: de las 11 intervenciones ciudadanas presentadas diez solicitaron un
pronunciamiento de fondo y una decisión inhibitoria, más el concepto del
Procurador General.
[115] Sentencia C-536
de 1998.
[116] Sentencia C-666
de 1996.
[117] Ibídem.
[118] “Las demandas
en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en
duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas como
inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar
de la publicación oficial de las mimas; 2. El señalamiento de las normas
constitucionales que se consideren infringidas; 3. Las razones por las cuales
dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuere el caso, el señalamiento del
trámite impuesto por la Constitución para expedición del acto demandado y la
forma en que fue quebrantado; y 5. La razón por la cual la Corte es competente
para conocer de la demanda”.
[119] “Por el cual
se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban
surtirse ante la Corte Constitucional”.
[120] Cfr. sentencias
C-504 de 1993, C-281 de 1994, C-540 de 1995, C-509 de 1996, C-447 de 1997,
C-519 de 1998 y C-1544 de 2000, entre otras. La sentencia que ha marcado (hito)
los presupuestos necesarios de admisibilidad y habilitación de una decisión de
fondo es la C-1052 de 2001 construida a partir de las decisiones anteriores de
la Corte, estableciendo que el concepto de la violación debe exponerse de forma
i) clara, esto es, que exista un hilo conductor en la argumentación
que permita comprender el contenido de la demanda y las justificaciones que la
sustentan; ii) cierta, es decir, que recaiga sobre una
proposición jurídica real y existente; iii) específica, en
la medida en que se precise la manera como la norma acusada vulnera los
preceptos constitucionales, bajo argumentos de oposición objetivos y verificables
entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución; iv) pertinente,
lo cual implica que sean de naturaleza constitucional, y no legales y/o
doctrinarios; y v) suficiente, al exponer todos los
elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el
estudio, y que despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la
disposición acusada.
[121] Artículo 95
superior: numeral 1 respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios y
numeral 7 colaborar para el buen funcionamiento de la administración de
justicia. Además, el artículo 2 superior señala como fines esenciales del
Estado el garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución.
[122] En el Auto 194
de 2014 se indicó: “una demanda indebidamente presentada conllevaría solo al
desperdicio de recursos, pues desembocaría inevitablemente en una sentencia
inhibitoria. Así, debe reiterar la Corte que se exige del ciudadano un deber
mínimo de diligencia, con el fin de que esta Corporación pueda cumplir
adecuadamente sus funciones, ya que, (…) no corresponde a la Corte
Constitucional revisar oficiosamente las leyes, sino examinar aquellas que han
sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que el trámite de la acción
pública, sólo puede adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda, esto
es, una acusación de un ciudadano contra una norma legal con base en unas
disposiciones constitucionales que se consideran infringidas y explicando
además, para cada artículo, las razones por las cuales dichos textos se estiman
violados, pues lo contrario implicaría, usar recursos estatales
inadecuadamente, para una labor que no beneficia a ninguna persona, pues la
sentencia deberá ser inhibitoria por inepta demanda”. En la sentencia C-631
de 2011 se manifestó: “no puede la Corte Constitucional reelaborar,
transformar, confeccionar o construir los planteamientos esbozados en la
demanda con el propósito de que cumplan con los requisitos mínimos exigidos por
la jurisprudencia constitucional para que la misma Corte se pronuncie de
fondo; por cuanto podría estar actuando como parte interesada y
juez. De ahí, que la Constitución y la jurisprudencia de esta Corporación
hayan sido enfáticas en determinar que si bien debe tener suma importancia el
principio pro actione, dicha valoración, no puede ir hasta el punto de que la
misma Corte estructure o edifique los planteamientos esbozados por el
accionante con el propósito de que se instituyan como verdaderos cargos de
constitucionalidad”.
[123] Auto 109 de 2003.
[124] Ibídem.
[125] En el acápite de
norma demandada se registra: “consejos municipales y
distritales”.
[126] En la referencia
de la sentencia se registra: “Andrés de Subiría Samper” cuando realmente
es Andrés De Zubiría Samper.