T-179-96
Sentencia No
Sentencia No.
T-179/96
PROCESO POLICIVO-Procedencia de la tutela
Debe recordarse
que las actuaciones cumplidas en el curso de los procesos que se adelantan ante
las autoridades de policía pueden ser objeto de la acción de tutela cuando
mediante ellas se amenacen o ataquen los derechos constitucionales
fundamentales.
DEBIDO PROCESO-Desconocimiento
Para que pueda
entenderse desconocido el debido proceso y, en consecuencia, para que la tutela
alcance prosperidad respecto de actuaciones judiciales o administrativas es
menester que se demuestre un verdadero y grave quebrantamiento de las garantías
constitucionales merced a indiscutible violación de la normatividad aplicable
al juicio o trámite materia de examen. La vulneración del debido proceso no
consiste apenas en la aplicación errónea o incompleta de una norma, sino en que
ella repercuta de manera probada y clara en menoscabo de cualquiera de las
enunciadas garantías procesales, con implicación en el campo del Derecho
sustancial.
DEBIDO PROCESO-Procedimiento al servicio de la justicia
Las reglas
procesales están al servicio de la justicia y deben ser examinadas y puestas en
práctica para realizarla y no por la irracional sujeción a la norma. No puede
admitirse que toda actuación judicial que se aparta de lo contemplado en una
previsión legal resulte per se violatoria del debido proceso, ya que
puede no tener significado real ni incidencia de ninguna clase en las garantías
de las personas interesadas en el proceso ni en la definición de sus derechos.
La falta o falla procesal no tiene en tal hipótesis relevancia constitucional
alguna.
JUEZ-Autonomía en sus decisiones
El funcionario
judicial está obligado a interpretar las normas en relación con el caso
controvertido y para hacerlo debe gozar, en el ámbito del respectivo proceso,
de la mayor amplitud en la aplicación de sus concepciones jurídicas y en la
evaluación del material probatorio, con el fin de resolver, apoyado en su plena
convicción sobre el conjunto normativo que define y concreta así como en torno
al concepto de justicia que, en desarrollo de su altísima misión, debe aplicar.
INSPECTOR DE
POLICIA-Autonomía en sus
decisiones
Las reflexiones,
que cobijan en primer lugar a los jueces, resultan plenamente válidas en el
campo de los procesos policivos a cargo de autoridades administrativas, pues
aunque ellos no tienen un carácter judicial la materia misma de las decisiones
que se adoptan en el curso del trámite y a su culminación exige la
independencia del fallador al resolver, en cuanto, al hacerlo, se compromete
sin duda derechos de las partes y, muy particularmente, en las distintas fases
procesales puede vulnerarse el derecho fundamental al debido proceso. También
en los procesos policivos debe predicarse la diferencia entre el adecuado
respeto a las garantías procesales y la autonomía de la autoridad llamada a
resolver, la cual goza, en proporción adecuada a su responsabilidad, de un
razonable margen de interpretación del Derecho aplicable y de apreciación sobre
los hechos que, con base en él, están sujetos a fallo.
DEBIDO PROCESO
POLICIVO-Permanencia en
domicilio ajeno
Se trataba de una
controversia susceptible de ser dirimida bajo las prescripciones del régimen de
policía del Departamento y en el campo puramente policivo, pues lo que se
discutía no era la posesión ni la propiedad del bien sino una petición
encaminada a lograr amparo para el domicilio de los querellantes. Lo anterior
coincide con la función jurídica que ejerce la Policía, que es netamente
preventiva y está encaminada a mantener el orden público, sin que a ella
corresponda, remover la causa de la perturbación.
PROCESO POLICIVO-Efectos de sus decisiones
Las medidas de
policía no implican actos definitivos, pues la autoridad judicial competente
puede con posterioridad disponer en el mismo, en otro o en similar sentido. Es
posible que un mismo hecho pueda servir de fundamento para iniciar un proceso
policivo y otro civil; pero, en tal caso, la facultad reconocida a las partes
para presentar una demanda ante los jueces civiles no significa que la decisión
de la autoridad de policía en el sentido de someter a las reglas policivas
aquéllo que se le plantea desde dicho punto de vista se constituya en una
violación del debido proceso en el trámite de policía y mucho menos en una vía
de hecho susceptible de acción de tutela.
PROCESO POLICIVO-Omisión de presentar nulidad
La existencia de
nulidades en esta clase de procesos,  debe alegarse antes de que sea proferida
la correspondiente sentencia y resolverse mediante trámite incidental. Se
omitió formular oportunamente la solicitud de nulidad.
Ref.: Expediente No.
T-85389
Acción de tutela
instaurada por Miguel Antonio Cifuentes Zambrano contra la Inspeccion Municipal
de Policia de Sopo.
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los treinta (30) días del mes de abril de mil
novecientos noventa y seis (1996).
Se examinan los
fallos dictados por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Zipaquirá y por la
Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca,
instancias judiciales que resolvieron acerca de la acción de tutela instaurada,
por conducto de apoderada, por MIGUEL ANTONIO CIFUENTES ZAMBRANO.
I. INFORMACION PRELIMINAR
Mediante querella de
policía, buscando amparo domiciliario, la albacea testamentaria de la sucesión
de Guillermina Jiménez de Díaz demandó al actor el 8 de julio de 1995.
Según CIFUENTES
ZAMBRANO, ha sido poseedor del segundo piso del inmueble materia de la
controversia policiva -la casa "Las Corralejas" de la Hacienda
"Santana" en la vereda de "Aposentos" del municipio de
Sopó- durante más de veintitrés (23) años, pues a lo largo de ese tiempo ha
residido allí con su familia.
La apoderada del
solicitante manifestó que la Inspección de Policía de Sopó, al admitir la
querella, le dió un trámite inadecuado -el establecido en el artículo 309 del
Código de Policía de Cundinamarca, referido a las contravenciones policivas
comunes-, por lo cual desconoció el debido proceso, ya que lo ordenado por la
autoridad de policía no correspondió a lo pedido en la demanda, relativa
únicamente a asuntos de índole laboral.
Por ello -afirmó- el
indebido trámite seguido llevó a un fallo incongruente con la situación fáctica
existente.
En consecuencia, el
objeto de la acción de tutela instaurada consistió en pedir al juez que
suspendiera la ejecución de la resolución policiva adoptada, condenara en costas
a la Inspección y decretará, a su cargo, una indemnización de perjuicios.
II. LAS
PROVIDENCIAS MATERIA DE REVISION
Mediante Sentencia
del 26 de septiembre de 1995, el Juzgado Segundo Penal del Circuito de
Zipaquirá decidió negar la protección solicitada, por cuanto, a su juicio, el
trámite seguido por la Inspección de Policía de Sopó se ajustó a lo ordenado
por el Código de Policía de Cundinamarca, descartando entonces la violación de
los intereses procesales del querellado. Este -agregó la providencia- cuenta
con otras vías judiciales para reclamar sus derechos de índole civil y laboral.
El fallo fue
revocado en segunda instancia por la Sala Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Cundinamarca, según Sentencia del 31 de octubre de 1995,
en la cual se dispuso conceder la tutela y ordenar a la Inspección de Policía
de Sopó revocar, en el término de cuarenta y ocho horas, la providencia que
había proferido dentro del proceso de policía y "sin lugar a prórroga ni
oposición alguna", restituir a MIGUEL ANTONIO CIFUENTES ZAMBRANO la
tenencia del inmueble al que se refería la querella, en el mismo estado en que
dicho señor ejercía sus derechos antes de la diligencia de desalojo.
La sentencia dispuso
que se permitiera a los interesados acudir a la justicia civil ordinaria para
desatar allí la controversia suscitada.
Se transcriben
algunos apartes de la providencia de segunda instancia:
"El problema
jurídico a resolver en el caso concreto consiste en establecer si se aplica el
procedimiento señalado por el artículo 57 del Código de Policía de Cundinamarca
para las contravenciones comunes o nacionales de policía, en armonía con el
artículo 85 del Código Nacional de Policía, en cuanto al amparo domiciliario se
refiere o, por el contrario, el procedimiento civil abreviado, contemplado en
el artículo 408 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, respecto a la
restitución de bienes dados en tenencia a título distinto de arrendamiento,
según lo señala el artículo 426 del código últimamente citado, modificado por
el artículo 299 del Decreto 2282 de 1989.
Desde ya, la Sala
afirma que en el presente asunto el proceso policivo no era trámite adecuado
para lograr la restitución del segundo piso del inmueble mencionado, toda vez
que la situación fáctica no correspondía a la exigencia prevista en el artículo
85 del Código Nacional de Policía, que señala:
"El que insista
en permanecer en domicilio ajeno contra la voluntad de su morador,
aunque hubiere entrado con el consentimiento de éste, será expelido por la
policía a petición del mismo morador" (subraya fuera de texto).
Mandato que, igualmente, fue recogido por el artículo 57 del Código de Policía
de Cundinamarca , bajo el encabezamiento de "expulsión de domicilio
ajeno".
"(...)resulta
evidente que el señor MIGUEL ANTONIO CIFUENTES ZAMBRANO no se encontraba en la
situación preestablecida, pues, de un lado, era residencia permanente de él y
su familia y, de otro, el dueño del inmueble no tenía allí su morada, realidad
indiscutible que excluye el cumplimiento de los requisitos exigidos por la
norma anteriormente transcrita, para demandar el amparo domiciliario y,
consiguientemente, la restitución del inmueble en mención, mediante el
procedimiento señalado para las contravenciones comunes o nacionales de
policía".
"Así las cosas,
el adelantamiento de la querella policiva y su fallo correspondiente, que optó
por ordenar el desalojo del querellado, se hizo sin la constatación de los
supuestos de hecho que rodeaban el caso concreto, yerro que implica una
equivocada aplicación de la disposición mencionada y que, inexorablemente,
conduce al quebrantamiento del derecho constitucional fundamental del debido
proceso. Por tanto, la Inspección debió abstenerse de ordenar el desalojo y dejar
a las partes en libertad de acudir a la jurisdicción civil, en busca de
obtener, por los cauces debidos, una solución a sus diferencias".
"(...)frente a
los hechos controvertidos era inadecuado acudir a la acción policiva de amparo
domiciliario, toda vez que aquello que se evidencia es que MIGUEL ANTONIO
CIFUENTES ingresó y residió en una casa que no era, a la vez, la morada del
dueño y que, al terminar su contrato laboral, dado que se le reconoció la
pensión de vejez, por parte del Instituto de los Seguros Sociales (Fol. 19 c.
anexos), su propietario tenía derecho a recuperar el inmueble, pero no por esa
vía, puesto que aquél no llegó a la vivienda como invasor, ni su permanencia
allí fue en calidad de huésped dentro de la morada de su patrón, sino a título
distinto, a juicio de la Sala el de tenencia, al tenor de lo establecido en el
artículo 775 del Código Civil y, por lo mismo, el trámite aplicable para lograr
la restitución del inmueble dado en tenencia distinta al arrendamiento, era el
civil abreviado, consagrado en el artículo 408 y siguientes del Código de
Procedimiento Civil, modificado por el artículo 211 del Decreto 2282 de
1989".
(...)
"De otra parte,
se tiene que contra la decisión adoptada por el funcionario de policía no
existía otra vía de defensa judicial inmediata, para evitar un perjuicio
irremediable, derivado de la violación del derecho fundamental del debido
proceso y, consiguientemente, del derecho a la vivienda del accionante y de su
familia, pues téngase en cuenta que, con arreglo a lo señalado en el último
inciso del artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, dicha
jurisdicción "no juzga las decisiones proferidas en juicios civiles o
penales de policía regulados especialmente por la ley", es decir, que las
vías de hecho en que pueden incurrir los inspectores de policía, al tramitar
los procesos a ellos asignados, no son controvertibles por los medios
judiciales de lo contencioso administrativo. Por tanto, la acción de tutela es
el único medio de defensa eficaz contra tales procederes ilegales".
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1) Competencia
Seleccionado y
repartido como lo fue el expediente a la Sala Quinta de Revisión de la Corte,
según las prescripciones constitucionales (artículos 86 y 241-9) y de conformidad
con los trámites previstos por el Decreto 2591 de 1991, la competencia se ha
radicado en ella para revisar las providencias judiciales en mención.
2) Procedencia
de la acción de tutela contra decisiones adoptadas en procesos policivos
Una vez más debe
recordarse que las actuaciones cumplidas en el curso de los procesos que se
adelantan ante las autoridades de policía pueden ser objeto de la acción de
tutela cuando mediante ellas se amenacen o ataquen los derechos
constitucionales fundamentales.
Al respecto, esta
misma Sala en fallo T-043 del 7 de febrero de 1996, que reiteró lo dicho por la
Sala Tercera de Revisión en Sentencia T-289 del 5 de julio de 1995, dejó en
claro lo siguiente:
"Del artículo
86 de la Constitución resulta, como lo ha destacado invariablemente esta Corte,
que la acción de tutela tiene un carácter subsidiario, en cuanto, por regla
general, no puede intentarse cuando exista al alcance del interesado un medio
de defensa judicial apto y eficaz para la defensa del derecho violado o amenazado,
a no ser que se enfrente la inminencia de un perjuicio irremediable frente al
cual la determinación del juez ordinario sería tardía e inocua, lo que amerita
la protección extraordinaria de carácter transitorio.
En consideración a
lo dicho, los procesos judiciales y sus distintas etapas están excluídos en
principio de la acción de tutela, toda vez que el proceso en sí mismo es, por
naturaleza y por la función que cumple, escenario apto y adecuado para la
defensa judicial de quienes en él participan, según lo dejó expuesto la Corte
en Sentencia C-543 del 1 de octubre de 1992.
Pero los procesos
policivos no pueden incluirse en este sentido dentro de la categoría de los
judiciales, ante todo por cuanto la jurisprudencia ha venido sosteniendo, con
arreglo al artículo 86 de la Constitución, que el medio alternativo, para
excluir la tutela, debe poder intentarse ante los jueces, de tal manera que
quienes en el curso de un trámite de esa naturaleza o como resultado del mismo
pueden verse afectados en sus derechos fundamentales por decisiones, actos u
omisiones de la autoridad de policía no encuentran dentro del mismo proceso la
posibilidad de defensa judicial. Es decir, a diferencia de lo que ocurre
en los procesos de índole judicial, en los policivos la sola existencia del
proceso y aun de eventuales recursos dentro del mismo no ofrece medio de
protección judicial idóneo para salvaguardar objetivamente los derechos
fundamentales que en él o por razón de él puedan verse comprometidos.
Pero, si se concluye
que el resultado del proceso policivo es un acto de naturaleza administrativa,
tampoco puede afirmarse que ese carácter otorgue al afectado un medio de
defensa judicial que sirva con eficiencia al propósito de resguardar sus
derechos".
Como entonces se
dijo, no puede entenderse que frente a tales determinaciones sea medio de
defensa judicial la actuación ante la jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, pues el artículo 82 del Decreto 01 de 1984, modificado por el
12 del Decreto 2304 de 1989, declara que ella "no juzga las decisiones
proferidas en juicios civiles o penales de policía regulados especialmente por
la ley".
También ha sido
clara la Corte en afirmar que, con arreglo al artículo 29 de la Constitución,
en los trámites de policía deben observarse estrictamente las reglas del debido
proceso, por lo cual, si son quebrantadas, procede la acción de tutela para
hacer efectivos los derechos fundamentales afectados.
Resulta de lo
anterior que en el presente caso procedía la demanda y, por ello, el juez ante
el cual se presentó gozaba de competencia para resolver de fondo acerca de lo
solicitado por el accionante.
3) Lo que
constituye violación del debido proceso. El proceso al servicio de la justicia.
La autonomía funcional de los jueces y la interpretación de las normas
jurídicas que aplican.
Para que pueda
entenderse desconocido el artículo 29 de la Constitución y, en consecuencia,
para que la tutela alcance prosperidad respecto de actuaciones judiciales o
administrativas es menester que se demuestre un verdadero y grave
quebrantamiento de las garantías constitucionales merced a indiscutible
violación de la normatividad aplicable al juicio o trámite materia de examen.
El respeto al debido
proceso implica, de conformidad con el artículo 29 de la Carta, que se actúe y
falle por la autoridad competente, conforme a las leyes preexistentes al acto
materia de decisión y con observancia de las formas propias de cada juicio; que
se acate de manera preferente en materia penal la ley permisiva o favorable;
que se parta de la presunción de inocencia mientras una persona no sea
declarada judicialmente culpable; que se garantice el derecho de defensa y que,
en asuntos penales, se asegure la asistencia de un abogado escogido por el
imputado o sindicado, durante la investigación y el juzgamiento; que se
adelante un trámite público sin dilaciones injustificadas; que las partes
puedan presentar pruebas y controvertirlas; que, salvo las excepciones legales,
se pueda impugnar la sentencia condenatoria; que nadie sea juzgado dos veces
por el mismo hecho; que se obedezca al principio de "no reformatio in
pejus" tratándose de apelante único; que la persona no sea obligada a
declarar contra sí misma, contra su cónyuge o contra sus parientes de grado más
próximo, y, en fin, que las disposiciones legales sean atendidas bajo la más
absoluta imparcialidad de quien tiene a su cargo la resolución.
En Sentencia C-007
del 18 de enero de 1993, esta Corporación dejó expuesto:
"En
cumplimiento de las finalidades que le han sido asignadas -entre las cuales se
encuentran, según nuestra Constitución, la de realizar un orden político,
económico y social justo, la de asegurar a los integrantes de la comunidad una
pacífica convivencia y la de proteger a todas las personas residentes en
Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades- el
Estado goza del llamado "ius puniendi", en cuya virtud corresponde a
sus autoridades imponer los castigos previstos en la ley a los miembros de la
sociedad que infringen sus preceptos. Ejerce, pues, una potestad sancionatoria
cuyos efectos están llamados a cumplir una función de interés colectivo.
El poder estatal en
esa materia, cuya realización apareja consecuencias que en concreto afectan
derechos de las personas -como la libertad, el trabajo, la honra y el buen
nombre-, es legítimo únicamente en la medida en que se ajuste a los límites y
condiciones impuestos a la autoridad que lo ejerce por la Constitución y por la
ley. Correlativamente, en la misma medida, las restricciones sufridas en el
campo de sus derechos por los sujetos pasivos de esa acción resultan ser
justificadas.
El artículo 29 de la
Carta, por expresa voluntad del Constituyente plasmada en su mismo texto, es de
obligatoria e ineludible observancia en toda clase de actuaciones tanto
judiciales como administrativas, de tal modo que, ante la meridiana claridad
del precepto, ninguna autoridad dentro del Estado está en capacidad de imponer
sanciones o castigos ni de adoptar decisiones de carácter particular
encaminadas a afectar en concreto a una o varias personas en su libertad o en
sus actividades, si previamente no ha sido adelantado un proceso en cuyo
desarrollo se haya brindado a los sujetos pasivos de la determinación la
plenitud de las garantías que el enunciado artículo incorpora".
Ahora bien, el
debido proceso únicamente resulta lesionado si se demuestra una actuación que
implique desconocimiento o merma de las correspondientes garantías, de modo tal
que, por razón de esa violación, se afecten derechos sustanciales de cualquiera
de las partes.
Es decir, la
vulneración del debido proceso no consiste apenas en la aplicación errónea o
incompleta de una norma, sino en que ella repercuta de manera probada y clara
en menoscabo de cualquiera de las enunciadas garantías procesales, con
implicación en el campo del Derecho sustancial.
Los procedimientos
no se han concebido como ritos valiosos en sí mismos, a los cuales deba la
justicia rendir culto ciego dentro de una idea formal, vacía de contenido y carente
de objetivos, sino que sólo se justifican en cuanto su observancia implica la
sujeción del juez, de las partes y de los intervinientes en el proceso a unas
reglas de juego que salvaguarden en efecto los derechos materiales de quienes
resulten afectados por la determinación judicial. Si no fuera por tales
derechos -que corresponden al ser humano como sujeto, razón y propósito del
orden jurídico-, que para ser reconocidos y ejercidos a plenitud requieren de
una mínima seguridad de justicia, el puro esquema procesal quedaría despojado
de sentido y obligatoriedad.
A juicio de la
Corte, las reglas procesales están al servicio de la justicia y deben ser
examinadas y puestas en práctica para realizarla y no por la irracional
sujeción a la norma.
En ese orden de
ideas, no puede admitirse que toda actuación judicial que se aparta de lo
contemplado en una previsión legal resulte per se violatoria del debido
proceso, ya que puede no tener significado real ni incidencia de ninguna clase
en las garantías de las personas interesadas en el proceso ni en la definición
de sus derechos. La falta o falla procesal no tiene en tal hipótesis relevancia
constitucional alguna.
Pero, por otra
parte, la Corte Constitucional considera que, según lo dicho, las interpretaciones
que, en ejercicio de su autonomía, haga el juez o la corporación judicial que
deba resolver sobre una determinada controversia no pueden ser atacadas ni
juzgadas en sede de tutela ni es posible señalarlas como constitutivas de vías
de hecho, ni calificarlas como violatorias del debido proceso, ni son pasibles
de juicios disciplinarios, pues, si así fuera, carecería de efectividad y sería
por tanto teórica la independencia que los artículos 228 y 230 de la
Constitución reconocen a quien administra justicia.
En efecto, frente al
universo normativo, que de suyo reclama del fallador una actividad
interpretativa por cuya virtud se llegue a desentrañar el significado y el
alcance de los preceptos que lo integran para dar una solución en Derecho al
asunto del que se ocupa el juez, éste no puede obrar de manera mecánica ni
imprimir a su decisión el carácter de una exactitud matemática. Ella resulta
imposible de alcanzar en materia jurídica y riñe de manera abierta con el
sentido profundamente humano de la función judicial, cuyo éxito radica
precisamente en realizar la justicia y la equidad, según la ley, pero previa la
necesaria inmediación con los hechos y circunstancias objeto de fallo.
En consecuencia, el
funcionario judicial está obligado a interpretar las normas en relación con el
caso controvertido y para hacerlo debe gozar, en el ámbito del respectivo
proceso, de la mayor amplitud en la aplicación de sus concepciones jurídicas y
en la evaluación del material probatorio, con el fin de resolver, apoyado en su
plena convicción sobre el conjunto normativo que define y concreta así como en
torno al concepto de justicia que, en desarrollo de su altísima misión, debe
aplicar.
La Corte
Constitucional ha insistido en el imperativo respeto a la autonomía funcional
de los jueces.
En Sentencia C-543
del 1 de octubre de 1992, la Sala Plena expresó:
"El principio
democrático de la autonomía funcional del juez, hoy expresamente
reconocido en la Carta Política, busca evitar que las decisiones judiciales
sean el resultado de mandatos o presiones sobre el funcionario que las adopta.
Aún cuando el superior jerárquico debe efectuar el estudio de una sentencia
apelada o consultada (artículo 31 de la Constitución), aquél no está autorizado
por las disposiciones sobre competencia funcional para impartir órdenes a su
inferior respecto al sentido del fallo, sino que, en la hipótesis de hallar
motivos suficientes para su revocatoria, debe sustituir la providencia dictada
por la que estima se ajusta a las prescripciones legales pero sin imponer su
criterio personal en relación con el asunto controvertido.  De ningún modo se
podría preservar la autonomía e independencia funcional de un juez de la
República si la sentencia por él proferida en un caso específico quedara
expuesta a la interferencia proveniente de órdenes impartidas por otro juez
ajeno al proceso correspondiente, probablemente de especialidad distinta y,
además, por fuera de los procedimientos legalmente previstos en relación con el
ejercicio de recursos ordinarios y extraordinarios.
Téngase  presente
que en el Estado de Derecho no son admisibles las atribuciones implícitas ni
las facultades de alcance indeterminado,  lo cual equivale al rechazo del acto
proferido por quien carece de autoridad previa y claramente definida por norma
positiva para actuar en la materia correspondiente (artículos 6º, 122 y 123 de
la Constitución).
De este postulado se
concluye con facilidad que en el campo de la administración de justicia quien
cumpla tan delicada función pública únicamente puede hacerlo revestido de
jurisdicción y competencia.  Ya que la segunda tiene a la primera por
presupuesto, si falta la jurisdicción tampoco se tiene la competencia para
fallar en el caso concreto".
Al revisar la
normatividad referente al error judicial en la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de
la Administración de Justicia), la Corte precisó:
"...la posible
comisión de una falla por parte del administrador de justicia que conlleve la
responsabilidad patrimonial del Estado, debe ser estudiada desde una perspectiva
funcional, esto es, bajo el entendido de que al juez, por mandato de la Carta
Política, se le otorga una autonomía y una libertad para interpretar los hechos
que se someten a su conocimiento y, asimismo, aplicar las normas
constitucionales o legales que juzgue apropiadas para la resolución del
respectivo conflicto jurídico (Art. 228 C.P.). Dentro de este orden de ideas,
se insiste, es necesario entonces que la aplicabilidad del error jurisdiccional
parta de ese respeto hacía la autonomía funcional del juez. Por ello, la
situación descrita no puede corresponder a una simple equivocación o desacierto
derivado de la libre interpretación jurídica de la que es titular todo
administrador de justicia. Por el contrario, la comisión del error jurisdiccional
debe enmarcarse dentro de una actuación subjetiva, caprichosa, arbitraria y
flagrantemente violatoria del debido proceso, que demuestre, sin ningún asomo
de duda, que se ha desconocido el
principio de que al juez le corresponde pronunciarse judicialmente de acuerdo
con la naturaleza misma del proceso y las pruebas aportadas -según los
criterios que establezca la ley-, y no de conformidad con su propio arbitrio. En
otras palabras, considera esta Corporación que el error jurisdiccional debe
enmarcarse dentro de los mismos presupuestos que la jurisprudencia, a propósito
de la revisión de las acciones de tutela, ha definido como una “vía de
hecho" (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-037 del 5 de
febrero de 1996. M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).
Las precedentes
reflexiones, que cobijan en primer lugar a los jueces, resultan plenamente
válidas en el campo de los procesos policivos a cargo de autoridades
administrativas, pues aunque ellos no tienen un carácter judicial, como se ha
expuesto en varias providencias de la Corte, la materia misma de las decisiones
que se adoptan en el curso del trámite y a su culminación exige la
independencia del fallador al resolver, en cuanto, al hacerlo, se compromete
sin duda derechos de las partes y, muy particularmente, en las distintas fases
procesales puede vulnerarse el derecho fundamental al debido proceso, según se
deja dicho.
Por lo tanto,
también en los procesos policivos debe predicarse la diferencia entre el
adecuado respeto a las garantías procesales y la autonomía de la autoridad
llamada a resolver, la cual goza, en proporción adecuada a su responsabilidad,
de un razonable margen de interpretación del Derecho aplicable y de apreciación
sobre los hechos que, con base en él, están sujetos a fallo.
4) Análisis
del caso concreto
De conformidad con
los documentos que obran en el expediente, la representante legal de la
sucesión de GUILLERMINA JIMENEZ DE DIAZ presentó una querella policiva contra
MIGUEL ANTONIO CIFUENTES ZAMBRANO, quien se negó a restituir el inmueble que
presuntamente habitaba en aplicación de lo pactado con su fallecido patrón, ya
que el uso de la vivienda era parte del salario.
La demanda se fundó
en los artículos 19, 85, 126, 129 y concordantes del Código Nacional de Policía,
762 y 775 del Código Civil, así como en el 57 y concordantes del Código de
Policía del Departamento de Cundinamarca.
La Inspección de
Policía de Sopó, mediante proveído del 8 de julio de 1995, dispuso que el
trámite indicado sería el establecido por el artículo 309 del Código de Policía
de Cundinamarca, cuyo texto es el siguiente:
"PROCEDIMIENTO
APLICABLE EN LAS CONTRAVENCIONES COMUNES DE COMPETENCIA DE LOS ALCALDES E
INSPECTORES DE POLICIA. La investigación de las contravenciones de que trata el
presente capítulo, se adelantará de oficio, mediante procedimiento breve y
sumario, sujeto a las siguientes etapas:
"1. Trámite:
Recibida la queja o el informe respectivo, el funcionario de policía, dentro de
los dos (2) días siguientes, dictará auto en el cual dispondrá:
a) La ratificación
del informe o queja; y
b) La citación del
contraventor para ser oído en descargos, haciéndole saber el derecho que tiene
de presentar las pruebas que considere oportuno aducir.
"Cumplido lo
anterior, dentro de los dos (2) días siguientes se oirá en descargos al
contraventor y se practicarán las pruebas solicitadas por éste, por el
querellante y las que considere pertinentes para el esclarecimiento de los
hechos.
"2. Resolución.
Practicadas las pruebas, el funcionario de policía dictará, dentro de los cinco
(5) días siguientes, resolución escrita y motivada mediante la cual se
impondrá, si a ello hubiere lugar, la medida correctiva que corresponda.
"3. Recurso.
Contra tal resolución procede únicamente el recurso de reposición".
Siguiendo lo
señalado en la norma transcrita, el Inspector de Policía ordenó citar al
apoderado de los querellantes para ratificación y ampliación de la demanda y al
querellado para diligencia de descargos, y decretó la práctica de algunas
pruebas.
Una vez adelantadas
las diligencias pertinentes, la Inspección de Policía de Sopó, dando aplicación
al artículo 85 del Código Nacional de Policía, resolvió conceder el amparo
solicitado por los querellantes. Para la autoridad pública, MIGUEL ANTONIO CIFUENTES
ZAMBRANO habitaba el inmueble como parte del salario que devengó hasta el
momento en que terminó su contrato de trabajo, hecho que fue probado mediante
varios testimonios y corroborado con los respectivos documentos contables.
El artículo 85 del
mencionado estatuto preceptúa:
"El que insista
en permanecer en domicilio ajeno contra la voluntad de su morador, aunque
hubiere entrado con el consentimiento de éste, será expelido por la policía a
petición del mismo morador".
Lo propio dispone el
artículo 57 del Código de Policía de Cundinamarca.
En concepto del
accionante, el Inspector de Policía de Sopó violó el debido proceso, toda vez
que ordenó darle un trámite que no correspondía a este tipo de querella.
No lo estima así la
Corte Constitucional. En su criterio, el Inspector actuó dentro del razonable
margen de su autonomía funcional, aplicando un determinado procedimiento, que
consideró adecuado según la naturaleza de los hechos materia de la controversia
policiva y teniendo en cuenta que lo alegado por los demandantes encajaba en
los presupuestos fácticos previstos por la referida disposición del Código
Nacional de Policía.
Respecto de esa
decisión tenía el querellado la posibilidad de impugnar, si alegaba y demandaba
la nulidad de lo actuado, asunto que debería haberse resuelto dentro del mismo
proceso.
La Corte entiende,
además, que la escogencia del aludido procedimiento no constituyó una vía de
hecho atribuible al Inspector de Policía, puesto que razones de índole procesal
militan a favor de la aplicación que se hizo de una norma integrante del Código
de Policía departamental, dentro del marco de la función genérica de
salvaguardar la inviolabilidad del domicilio de las personas (artículos 28
C.P., 72 del Código Nacional de Policía y 47 del Código de Policía de
Cundinamarca).
En efecto, en el
caso concreto se trataba de una controversia susceptible de ser dirimida bajo
las prescripciones del régimen de policía del Departamento y en el campo
puramente policivo, pues lo que se discutía no era la posesión ni la propiedad
del bien sino una petición encaminada a lograr amparo para el domicilio de los
querellantes.
Lo anterior coincide
con la función jurídica que ejerce la Policía, que, de acuerdo con el artículo
2 del Decreto 1355 de 1970, es netamente preventiva y está encaminada a
mantener el orden público, sin que a ella corresponda, según el inciso final
del mismo artículo, remover la causa de la perturbación. Es decir, las
autoridades de policía son competentes para tomar las medidas tendientes a
mantener las condiciones normales para la convivencia, sin que se encuentren
facultadas para resolver sobre el fondo de los litigios jurídicos que, por su
propia naturaleza, deben ser tramitados ante las autoridades judiciales, de
conformidad con las normas correspondientes. Por lo mismo, las medidas de
policía no implican actos definitivos, pues la autoridad judicial competente
puede con posterioridad disponer en el mismo, en otro o en similar sentido.
Desde luego, la Sala
encuentra que el Código de Policía de Cundinamarca establece entre las causales
de nulidad del proceso policivo la de "haber seguido un procedimiento
esencialmente diferente del que legalmente corresponda" (artículos 206,
numeral 7 y 207, numeral 9). Pero, a la vez, no puede desconocerse que, según
lo antes afirmado, no toda transgresión hipotética de una norma autoriza para
iniciar un proceso de tutela por violación del debido proceso. Además, el
artículo 210, numeral 1, de la misma codificación preceptúa que se considera
saneada la nulidad "cuando la parte que podía alegarla no lo hizo
oportunamente".
La existencia de
nulidades en esta clase de procesos, según el artículo 208 del Código de
Policía de Cundinamarca, debe alegarse antes de que sea proferida la
correspondiente sentencia y resolverse mediante trámite incidental.
En el asunto materia
de estudio, el apoderado judicial de MIGUEL ANTONIO CIFUENTES ZAMBRANO omitió
formular oportunamente la solicitud de nulidad, pues en las diligencias en que
intervino se limitó a dejar algunas constancias que no pueden ser consideradas
procesalmente como aptas para provocar un incidente con tal objeto.
Adicionalmente, el
mismo Código, en su capítulo IV, contempla las reglas aplicables a los recursos
que se pueden intentar contra las providencias de los inspectores de policía.
Para la Sala resulta
clara la distinción entre el proceso policivo, que por determinados supuestos
fácticos se adelanta ante las autoridades respectivas siguiendo el
procedimiento señalado en las normas de esa índole, y el proceso civil,
regulado por el Código pertinente, cuyo trámite implica la integración de una
relación jurídico-procesal con la presencia de un juez individual o colegiado.
Es posible que un
mismo hecho pueda servir de fundamento para iniciar un proceso policivo y otro
civil; pero, en tal caso, la facultad reconocida a las partes para presentar
una demanda ante los jueces civiles no significa que la decisión de la
autoridad de policía en el sentido de someter a las reglas policivas aquéllo
que se le plantea desde dicho punto de vista se constituya en una violación del
debido proceso en el trámite de policía y mucho menos en una vía de hecho
susceptible de acción de tutela.
La Sala Penal del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca no reconoció al
Inspector de Policía, en el ámbito del proceso que orientaba, el más mínimo
margen de apreciación en torno al procedimiento que debería seguir frente a los
hechos alegados, cuando -se repite- existían razones de hecho y de Derecho
perfectamente válidas para dar al proceso el rumbo del Código de Policía
Departamental. Pretendió, entonces, que forzosamente ha debido atenerse, sin
mirar la opción del Derecho de Policía, a los artículos 408 y siguientes del
Código de Procedimiento Civil.
Se revocará la
providencia de segunda instancia, objeto de revisión, pues la acción de tutela,
bajo las consideraciones que preceden, no estaba llamada a prosperar.
DECISION
Con base en las
expuestas razones, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la sentencia proferida por la Sala
Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca, mediante la
cual se ordenó restituir a MIGUEL ANTONIO CIFUENTES ZAMBRANO el inmueble que
venía ocupando.
Segundo. ORDENAR a MIGUEL ANTONIO CIFUENTES ZAMBRANO
que, dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación del
presente fallo, proceda a restituir, en los términos señalados por la
Inspección Municipal de Policía de Sopó, el inmueble que venía ocupando y que
presuntamente pertenece a la sucesión de GUILLERMINA JIMENEZ DE DIAZ.
Tercero. ORDENAR al Juzgado Segundo Penal del
Circuito de Zipaquirá que, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2591
de 1991, vigile el cumplimiento de la presente providencia.
Cuarto. LIBRESE la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
HERNANDO HERRERA
VERGARA            ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado                      Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General