C-819-10
Sentencia C-819/10
Sentencia
C-819/10
INCOMPATIBILIDAD DE LOS SERVIDORES PUBLICOS PARA EL
EJERCICIO DE LA ABOGACIA-No vulnera
los derechos de autonomía personal, igualdad, trabajo y libertad de escoger
profesión u oficio
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Alcance
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Tipos/COSA JUZGADA ABSOLUTA-Concepto/COSA
JUZGADA RELATIVA-Concepto/COSA JUZGADA RELATIVA IMPLICITA-Concepto/COSA
JUZGADA RELATIVA EXPLICITA-Concepto
LIBERTAD DE ESCOGER Y EJERCER PROFESION U OFICIO-Concepto/LIBERTAD DE ESCOGER Y EJERCER PROFESION U
OFICIO-Elementos estructurales/LIBERTAD DE ESCOGER Y EJERCER PROFESION U
OFICIO-Margen de configuración del legislador
La libertad de
escoger y ejercer profesión u oficio, reconocida como derecho fundamental en el
artículo 26 de la Carta Política,  ha sido definida por la jurisprudencia como
“uno de los estandartes de la dignidad de la persona”, en tanto guarda relación
con otros derechos constitucionales y permite al individuo “diseñar en forma
autónoma su proyecto de vida en una de las facetas más importantes de la
condición humana”. Entre sus elementos estructurales se destacan los
siguientes: “i) la proclamación del derecho de toda persona a escoger, de
manera libre, profesión u oficio; ii) la potestad legal para determinar la
exigencia de títulos de idoneidad; iii) la reserva de ley respecto de las
normas básicas conforme  a las cuales se ejerza la inspección y vigilancia
sobre las profesiones iv) la previsión de que “las autoridades competentes”
inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones con la precisión de
que las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica, son de
libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social; v) las
profesiones legalmente reconocidas pueden organizarse en Colegios cuya
estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos; vi) la previsión
de que la ley podrá asignarle a las profesiones que se organicen en Colegios
funciones públicas y establecer los debidos controles”. Como la delimitación de
cada uno de estos componentes no se agota en la norma constitucional, ya que su
alcance varía de acuerdo con la profesión u oficio que se pretenda ejercer, el
Constituyente de 1991 atribuyó al Legislador la facultad de adoptar
regulaciones concretas atendiendo las especificidades de cada actividad. Esto
es lo que la jurisprudencia ha denominado el margen de configuración del
Legislador.
LIBERTAD DE EJERCER PROFESION U OFICIO-Reglamentación
Desde
sus primeras decisiones la jurisprudencia ha aceptado la posibilidad de
reglamentación de ocupaciones de acuerdo con sus características. Al respecto
ha señalado lo siguiente: “En cuanto atañe a la libertad de ejercer profesión u
oficio, que interesa específicamente en este proceso, la función de
reglamentación a cargo del legislador, que por su naturaleza tiene que
cumplirse teniendo en cuenta las características propias de cada ocupación,
implica, como su objeto lo indica, el establecimiento de unas reglas adecuadas
a los fines que cada una de ellas persigue, mediante las cuales es necesario
estatuir requisitos mínimos de formación académica general y preparación particular
en la carrera de que se trata; normas sobre expedición de títulos que
garanticen la idoneidad profesional y la forma de acreditarlos ante el público;
disposiciones concernientes a las prácticas y experiencias iniciales del recién
egresado; exigencias y límites aplicables a quien -debidamente autorizado-
ejerce todavía sin título y, desde luego, la espina dorsal de la
reglamentación, que consiste en el régimen jurídico aplicable al desempeño de
la profesión, dentro del cual a la vez resulta ineludible el señalamiento de
principios y pautas, la tipificación de faltas contra la ética en el campo de
actividad correspondiente y la previsión de las sanciones que habrán de ser
impuestas a quien incurra en ellas”. No obstante, la Corte también ha advertido
que esa amplia potestad de regulación no puede confundirse con arbitrariedad,
por cuanto toda limitación al ejercicio de una profesión u oficio debe
responder a parámetros objetivos que la justifiquen en términos
constitucionales, esto es, que atiendan criterios de razonabilidad y
proporcionalidad.
LIBERTAD DE ESCOGER Y EJERCER PROFESION U OFICIO-Margen de regulación normativa del legislador no puede
confundirse con arbitrariedad/LIBERTAD DE EJERCER PROFESION U OFICIO-Restricciones
INCOMPATIBILIDADES-Definición
EJERCICIO DE LA PROFESION DE ABOGADO-Control dentro del Estado Social de Derecho
EJERCICIO DE LA PROFESION DE ABOGADO-Límites
cuando se ejerce función pública
Referencia: expediente D-8075
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
19 y 29 (parciales) de la Ley 1123 de 2007, “por la cual se establece el
Código Disciplinario del Abogado”.
Demandantes: Julia Elvira Ramírez Miranda y Gustavo
Adolfo Caballero.
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá,
D.C., trece (13) de octubre de dos mil diez (2010)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la
Constitución, los ciudadanos Julia Elvira Ramírez Miranda y Gustavo Adolfo
Caballero demandan parcialmente los artículos 19 y 29 de la Ley 1123 de 2007,
“por la cual se establece el Código Disciplinario del Abogado”, por
considerar que vulneran los artículos 13, 14, 15, 16, 21, 25, 26, 29, 53, 83 y
208 de la Constitución.
Mediante Auto del dieciséis
(16) de abril de 2010, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda, dispuso
su fijación en lista y simultáneamente corrió traslado al señor Procurador
General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la
misma providencia ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la
República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministerio del
Interior y de Justicia y al Presidente de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria
del Consejo Superior de la Judicatura, e invitó a las facultades de Derecho de
las universidades de Antioquia, del Valle, del Norte, Santo Tomás, Libre,
Rosario, Nacional y Sergio Arboleda, así como al Colegio de Abogados de
Colombia, al Colegio Antioqueño de Abogados y al Colegio Nacional de Abogados
Litigantes para que intervinieran impugnando o defendiendo las normas acusadas.
Cumplidos los
trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el
Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia.
II.- NORMAS
DEMANDADAS
A continuación se
transcriben las normas demandadas y se subrayan los apartes acusados, de
acuerdo con su publicación en el Diario Oficial 46.519 de 22 de enero de 2007:
“LEY
1123 DE 2007
(enero
22)
Por
la cual se establece el Código Disciplinario del Abogado.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
(…)
“ARTÍCULO 19. DESTINATARIOS. Son destinatarios
de este código los abogados en ejercicio de su profesión que cumplan con la
misión de asesorar, patrocinar y asistir a las personas naturales o jurídicas,
tanto de derecho privado como de derecho público, en la ordenación y
desenvolvimiento de sus relaciones jurídicas así se encuentren excluidos o
suspendidos del ejercicio de la profesión y quienes actúen con licencia
provisional.
Se
entienden cobijados bajo este régimen los abogados que desempeñen funciones públicas
relacionadas con dicho ejercicio, así como los curadores ad litem. Igualmente,
lo serán los abogados que en representación de una firma o asociación de
abogados suscriban contratos de prestación de servicios profesionales a
cualquier título”.
“ARTÍCULO
29. INCOMPATIBILIDADES. No pueden ejercer la abogacía, aunque se hallen
inscritos:
1. Los
servidores públicos, aun en uso de licencia, salvo cuando deban hacerlo en
función de su cargo o cuando el respectivo contrato se los permita. Pero en
ningún caso los abogados contratados o vinculados podrán litigar contra la
Nación, el departamento, el distrito o el municipio, según la esfera
administrativa a que pertenezca la entidad o establecimiento al cual presten
sus servicios, excepto en causa propia y los abogados de pobres en las
actuaciones que deban adelantar en ejercicio de sus funciones.
PARÁGRAFO.
Los abogados titulados e inscritos que se desempeñen como profesores de
universidades oficiales podrán ejercer la profesión de la abogacía, siempre que
su ejercicio no interfiera las funciones del docente. Así mismo, los miembros
de las Corporaciones de elección popular, en los casos señalados en la
Constitución y la ley.
2. Los
militares en servicio activo, con las excepciones consagradas en el Código
Penal Militar.
3. Las
personas privadas de su libertad como consecuencia de la imposición de una
medida de aseguramiento o sentencia, excepto cuando la actuación sea en causa
propia, sin perjuicio de los reglamentos penitenciarios y carcelarios.
4. Los
abogados suspendidos o excluidos de la profesión.
5. Los
abogados en relación con asuntos de que hubieren conocido en desempeño de un
cargo público o en los cuales hubieren intervenido en ejercicio de funciones
oficiales. Tampoco podrán hacerlo ante la dependencia en la cual hayan
trabajado, dentro del año siguiente a la dejación de su cargo o función y
durante todo el tiempo que dure un proceso en el que hayan intervenido”.
III. LA DEMANDA
Los ciudadanos consideran
que los preceptos demandados vulneran los artículos 6, 13, 14, 15, 16, 21, 25,
26, 29, 53, 83 y 208 de la Constitución.
(i) En cuanto al artículo
19 de la ley, que consagra como destinatarios de ese régimen disciplinario a
los abogados que desempeñan funciones públicas, aducen la violación del derecho
al debido proceso, por cuanto “crea y establece una dualidad de sanciones,
prohibiciones, procesos y providencias, hecho que grava a los profesionales
abogados para hacer confusa y más onerosa su defensa disciplinaria”.
Según los accionantes, la
Ley 1123 de 2007 establece sanciones por conductas no previstas para los demás
servidores públicos en el código disciplinario único (Ley 734/02), avalando que
dos autoridades distintas puedan sancionar por los mismos hechos a los abogados
que simultáneamente son servidores públicos. En  este sentido destacan que
tanto el Ministerio Público como las salas jurisdiccionales disciplinarias de
los Consejos Seccionales de la Judicatura tienen la facultad de imponer
sanciones, en este último caso sin la posibilidad de controvertir las
decisiones por la vía judicial (como si pueden hacerlo los demás servidores
públicos), contemplando una regulación menos favorable o que torna más gravosa
su situación.
No se explican cómo a los
abogados que son servidores públicos “se les castiga por conductas que
ejecutadas por otros no representan ningún agravio”. Por ello, afirman, el
escenario de aplicación de la norma sólo puede ser el de los servidores
públicos que siendo abogados acuden a los estrados judiciales para ejercer el
litigio fuera del marco de sus funciones públicas.
(ii) En relación con el
numeral 1º del artículo 29 de la ley, que prohíbe el ejercicio de la abogacía a
los servidores públicos, los demandantes acusan la violación de los artículos
6, 13, 14, 16, 21, 25, 26, 29, 53, 83 y 208 de la Carta Política.
- Por un lado, afirman que
se vulnera el derecho a la igualdad (art. 13 CP), pues la norma acusada es la
única en toda la legislación colombiana que crea una restricción absoluta,
intemporal y sin límites especiales para el ejercicio de una profesión, arte u
oficio, al imponer un deber que trasciende el espacio y la jornada de trabajo,
extendiendo a su vida privada prohibiciones de su vida laboral, lo que deja a
los “abogados – servidores públicos” en una condición personal más gravosa con
relación a los demás servidores del Estado
En su concepto, mientras al
término de su jornada laboral cualquier servidor público no tiene veda legal
para dedicarse a actividades relacionadas con su profesión u oficio, porque
sólo deben dedicar la totalidad del tiempo reglamentario de trabajo al
desempeño de sus funciones (art. 34-11 de la Ley 734/02), a los abogados que
son servidores públicos se les crea de modo infundado una restricción aún más
gravosa que les impide ejercer la abogacía por fuera de su ámbito laboral, con
una prohibición “de veinticuatro (24) horas al día, de lunes a viernes, todos
los meses, mientras esté vinculado”.
Explican que el ejercicio
de la abogacía comprende muchas actividades como litigar, asesorar a las
personas sobre el ejercicio de sus derechos civiles y políticos, diseñar y
elaborar contratos con fines privados, analizar situaciones particulares y
emitir conceptos, revisar demandas, entre muchas otras, que no necesariamente
son incompatibles con el ejercicio de la función pública.
- De otra parte, los
demandantes acusan la violación de los derechos a la libertad de ejercicio
profesional y al trabajo (art. 25, 26 y 53 CP). Consideran que la prohibición
de ejercer la abogacía en el tiempo privado, “va más allá de cualquier
propósito precautelar propio de un estatuto disciplinario, porque la limitación
irrumpe en el derecho ciudadano a aplicar sus conocimientos en beneficio de sí
y de las personas, familiares y amigos que requieran de su experticia, más aún
cuando la actuación es gratuita”.
- Así mismo, invocan la
violación de los artículos 15, 21 y 83 de la Carta Política, porque, a su
juicio, “contribuye a estigmatizar la profesión de abogado como sinónimo de
riesgo social e infractor natural de las normas jurídicas, aparte de indicar
que los abogados – servidores públicos, por la sola razón de ser abogados,
tienden a actuar de mala fe cuando ejercitan su profesión siendo empleados del
Estado”, situándolos en un plano de inmoralidad presunta.
- Cuestionan que se impida
usufructuar los conocimientos para obtener ingresos lícitos derivados del
ejercicio de la abogacía, cuando todo ciudadano tiene derecho de aprovechar su
tiempo libre conforme a su leal saber. En la misma línea, advierten que la
potestad del Estado de regular profesiones y oficios no es extensible al ámbito
privado de las personas, ni siquiera sobre la base de ser servidores públicos,
pues ello atenta contra los derechos a la libre determinación (art. 14 CP) y
libre desarrollo de la personalidad (art. 16 CP). En su criterio, “es
compatible el ejercicio particular con la calidad de empleado público cuando no
coinciden en el tiempo y en el espacio. Y más aún cuando el objeto de la
actividad jurídica no es en los estrados judiciales y tampoco son asuntos que
conciernen al abogado como servidor público”.
En suma, reprochan que el
Estado pretenda afectar el libre albedrío de las personas al imponerles
prohibiciones en su tiempo libre, que a su vez se traduce en un menoscabo de su
derecho al trabajo.
(iii) En cuanto al
parágrafo del numeral 1º del artículo 29 de la Ley 1123 de 2007, que permite a
los abogados que ejercen la docencia universitaria y en algunos casos a los
miembros de Corporaciones de elección popular ejercer la abogacía, afirman que
viola el derecho a la igualdad por cuanto “significa una competencia desleal
respecto a los abogados particulares, al otorgar la prerrogativa y ventaja de
concertar negocios con el respaldo de salarios derivados de su paralela y
simultánea vinculación laboral, en tanto que los abogados deben subsistir por
el mero ejercicio particular sin ningún tipo de apoyo económico adicional del Estado”.
Es así como estiman que la
norma concede un privilegio injustificado de enriquecimiento para abogados
docentes universitarios, demeritando a los demás servidores públicos que no
pueden ejercer su profesión en paralelo a la jornada laboral oficial, ni
percibir salario por una actividad dual. Además, recuerdan que el Código
Disciplinario Único sólo permite a los demás servidores públicos destinar a la
docencia un número limitado de horas.
A su juicio, las normas que
permiten a los abogados ejercer la docencia les confieren una situación
desigual que “lastima el derecho de los clientes a una defensa integral, porque
si el abogado – docente universitario entra en colisión con el horario de la
docencia, tendrá una excusa para inasistir a las diligencias judiciales por
mandato de la ley (…) situación que no se le advierte al contratante de sus
servicios al momento del acuerdo de voluntades y si se advierte obra en contra
suya porque la ley le obliga a dejarse dominar del abogado – docente
universitario”.
Sostienen, además, que la
norma creó una excepción desproporcionada frente a los servidores públicos en
general y frente a los profesionales de otras áreas, a quienes una actividad
similar se les convierte en falta disciplinaria, vulnerando con ello el derecho
a la igualdad (refieren los artículos 13, 53 y 208 de la Carta Política). En
este sentido, afirman, la norma deja “a los profesionales del derecho en
condiciones de superior desigualdad respecto a los demás servidores públicos, y
da a los abogados docentes universitarios una superior desigualdad que no se
predica de los demás servidores oficiales – docentes universitarios”.
Por último, advierten sobre
la posibilidad de un fallo de exequibilidad condicionada y ponen de presente
que no existe cosa juzgada frente a esta problemática, por cuanto, en su
concepto, no existe identidad frente a los cargos que dieron lugar a las
Sentencias C-658/96, C-338/98 y C-1004/07.
IV. intervenciones
1.- Ministerio del
Interior y de Justicia
El ciudadano
Miguel Antonio Ceballos Arévalo, actuando en su calidad de viceministro del
Ministerio del Interior y de Justicia, interviene en representación de la
entidad para solicitar a la Corte que declare exequibles las normas acusadas.
Comienza por
precisar que no existe una duplicidad de regímenes disciplinarios que afecten
los derechos al debido proceso o a la igualdad, porque la Ley 734 de 2002
constituye un control respecto de los posibles abusos, omisiones o
extralimitaciones de un servidor público, mientras que la Ley 1123 de 2007
regula las conductas que atentan contra la ética de la profesión de abogado,
“por lo cual, cuando este último hace referencia a los servidores públicos
abogados, restringe su campo de aplicación a conductas que constituyan el
ejercicio de la profesión de abogado; es decir, que incidan en el prestigio y
dignidad de la profesión como tal”.
De esta manera,
explica que el código disciplinario del abogado no protege la dignidad de la
calidad del servidor público, sino la del ejercicio de la abogacía, todo lo
cual es plenamente válido porque una misma conducta puede vulnerar diferentes
bienes jurídicos.
En cuanto a la
posible violación del principio de igualdad, trabajo y libertad de ejercer
profesión u oficio, estima que las consideraciones vertidas por la Corte
Constitucional en las Sentencias C-658/97 y C-1004/07 son válidas para
justificar la exequibilidad de las normas acusadas, pues la prohibición del
ejercicio de la abogacía por servidores públicos pretende ofrecer una mayor
transparencia e igualdad en el ejercicio de la función pública, evitando que
los intereses de particulares interfieran las labores de interés general que
han sido encomendadas. Recuerda entonces las razones expuestas por la Corte al
analizar la constitucionalidad del artículo 39 del numeral 1º del Decreto 196
de 1971, cuyo contenido normativo coincide con el ahora acusado, para lo cual
transcribe algunas aparte de esa providencia (Sentencia C-658/96).
En cuanto a la
posible discriminación de los abogados que son servidores públicos, frente a
los abogados docentes de universidades oficiales, refiere algunas
consideraciones expuestas en la Sentencia C-1004/07, donde la Corte sostuvo que
esta excepción se justifica porque no involucra ningún conflicto de intereses.
2.- Universidad Nacional
El decano de la
Universidad Nacional de Colombia solicita a la Corte declarar exequible el
artículo 19 de la ley e inhibirse respecto del artículo 29.
De manera previa
advierte que en la Sentencia C-1004/07 la Corte analizó y declaró exequible el
parágrafo del numeral 1º del artículo 29 ahora acusado, por lo cual ha operado
el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. No obstante, aborda un estudio
de fondo en el evento en que la Sala encuentre que los cargos ahora formulados
son diferentes.
Advierte que el
Legislador dispone de un amplio margen de configuración para el diseño de los
modelos disciplinarios, como efectivamente ocurrió con la Ley 1123/07 en el
caso de las conductas cuestionables de los abogados.
Respecto de la
prohibición del artículo 29 de la ley, recuerda que tiene como antecedente
directo el artículo 39 del Decreto 196 de 1971, declarado exequible en la
Sentencia C-658/96. Concordante con ello, encuentra que la prohibición es
respetuosa de los derechos a la igualdad, debido proceso, trabajo y libertad de
escoger profesión u oficio, pues pretende evitar conflictos de intereses que
pongan en riesgo la independencia e imparcialidad en el ejercicio de la función
pública, sin que en todo caso la restricción al ejercicio de la abogacía sea absoluta,
intemporal y sin límites espaciales, como lo sugiere el demandante.
De otra parte, no
observa violación al debido proceso por el hecho de que dos autoridades
diferentes puedan investigar y sancionar las conductas de los abogados que son
servidores públicos, por cuanto cada estatuto disciplinario protege bienes
jurídicos diferentes y sanciona comportamientos también diferentes: uno para
asegurar el respeto al código de ética del abogado y otro para garantizar el
buen ejercicio de la función pública.
Insiste en que el
Legislador puede regular el ejercicio de la función pública y limitar su
ejercicio con el fin de asegurar el interés del Estado por hacer efectivos los
fines constitucionales. Además, encuentra razonable considerar que quien decide
libremente vincularse a la función pública deba respetar las responsabilidades
y exigencias que su actividad implica.
3.- Universidad del
Rosario
El profesor Juan
Enrique Medina Pabón, en su calidad de docente a de la Facultad de
Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, estima que la Corte debe declarar
exequible las normas demandadas.
Sostiene que los
pactos de estabilidad laboral están permitidos, incluso entre particulares, a
la luz del artículo 26 del Código Sustantivo del Trabajo. Por eso, afirma el
interviniente, sería un contrasentido que el Legislador no pudiera pactar
exclusividad para el ejercicio de algunas funciones públicas, como ocurre en
esta oportunidad.
Comenta que la
prohibición de que los abogados al servicio del Estado ejerzan el Derecho ha
sido tradicionalmente prevista en los estatutos que regulan la profesión en la
mayoría de regímenes jurídicos del mundo occidental. Así, no se explica como
numerosos servidores públicos como jueces, magistrados, fiscales,
sustanciadotes, etc., podrían ejercer el Derecho sin entrar en conflicto con el
interés general. Señala que incluso aquellos servidores públicos cuyas
funciones no tengan altísima connotación podrían incidir en las decisiones de
sus colegas, “por lo que es claro que no deben tener otro interés que el
interés público y por eso la prohibición es más que justificada”.
Por último,
advierte que aún cuando la Corte no se ha ocupado de examinar directamente la
norma demandada, el análisis efectuado en las Sentencias C-658/96 y C-1004/07
permitiría afirmar que se ha configurado la cosa juzgada constitucional.
4.-
Universidad Santo Tomás
El profesor
Carlos Rodríguez Mejía, coordinador del grupo de acciones de interés público
del consultorio jurídico de la Universidad Santo Tomás (Bogotá), considera que la
Corte debe declarar exequibles las normas impugnadas.
A su juicio, la
Sala debe determinar si la restricción prevista para los abogados que sean
servidores públicos afecta el principio de igualdad y otros derechos
reconocidos en la Constitución.
Luego de explicar
la diferencia entre inhabilidades e incompatibilidades, encuentra que en este
caso específico la prohibición prevista en las normas acusadas tiene la
finalidad de garantizar la dedicación exclusiva de los servidores públicos a su
actividad, asegurando que sus labores se pongan al servicio de los intereses
generales de acuerdo con los principios que inspiran la función administrativa.
Sin embargo, precisa que la propia ley consagra algunas circunstancias de
excepción para autorizar el ejercicio de la abogacía incluso en la condición de
servidor público.
De esta manera,
concluye, la restricción impuesta en la norma “no contraviene el derecho a la
igualdad, pues es un trato distinto  o diferente basado en criterios de
moralidad, eficacia, eficiencia y objetividad de la función pública”, que no
implica prejuzgar sobre la conducta de los abogados, sino prevenir la
realización de actos que puedan afectar el cumplimiento de la función pública y
la defensa del bien común.
Tampoco observa
violación del derecho al trabajo o al ejercicio libre de la profesión, por
cuanto la medida representa una restricción razonable y proporcionada de los
derechos de los abogados servidores públicos en procura del interés general.
5.-
Universidad del Norte
Los ciudadanos
Judith Sofía Echeverría Molina, docente de la Universidad del Norte, y José
Gabriel Nieves López, joven investigador de la misma institución, solicitan a la
Corte que declare la existencia de cosa juzgada en relación con la demanda
contra el artículo 29 de la Ley, en virtud de lo resuelto en la Sentencia
C-1004/07.
En cuanto al
artículo 19 de la ley, solicitan declararlo exequible por cuanto no se incurre
en ninguna discriminación arbitraria, desproporcionada o injustificada que
afecte los derechos a la igualdad y al debido proceso. En su concepto, “se
deben distinguir las condiciones espaciales y temporales en las que es
aplicable la ley disciplinaria al abogado como servidor público en ejercicio de
funciones públicas (Ley 734 de 2002) o al abogado en ejercicio de su profesión
(Ley 1123 de 2007)”.
6.- Intervenciones
ciudadanas
6.1.- Los
ciudadanos María Fernanda Jiménez Jiménez y Magda Liliana Figueroa Prieto
intervienen ante la Corte para solicitar que, en virtud de lo resuelto en la
Sentencia C-1004/07, declare la existencia de cosa juzgada en relación con el
parágrafo del numeral 1º del artículo 29 de la Ley. Respecto de las demás
normas acusadas, opinan que deben declararse inexequibles. Sin embargo, se
limitan a transcribir el concepto presentado por el Ministerio Público en el
asunto que dio lugar a la Sentencia C-1004/07.
6.2.- El
ciudadano Omar Fabián Naranjo Tique coadyuva la demanda con los mismos
argumentos de aquella.
6.3.- La
ciudadana Claudia Marcela Floriano solicita a la Corte declarar la
exequibilidad de los preceptos demandados, para lo cual recuerda las
consideraciones expuestas en las Sentencias C-1004/07, C-190/96 y C-994/06.
Observa que el
artículo 29 del código disciplinario del abogado coincide en con muchas
disposiciones establecidas para los mismos efectos en el derecho comparado,
“cuyo propósito fundamental consiste en procurar que los servidores públicos se
concentren en la tarea que desempeñan y lo ejerzan de modo eficaz atendiendo
los intereses de los administrados”.
Concluye entonces
que el Legislador tiene la facultad de determinar el régimen de inhabilidades e
incompatibilidades que considere necesarios para la protección del interés
general, en este caso tanto de los servidores públicos como de los abogados, lo
cual no afecta los derechos a la igualdad ni al debido proceso, en la medida en
que se trata de restricciones razonables y proporcionadas.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, mediante concepto 4970, radicado el tres (3) de junio de
dos mil diez (2010), solicita a la Corte estarse a lo resuelto en la Sentencia
C-1004/07, que declaró exequible el parágrafo del numeral 1º del artículo 29 de
la Ley 1123 de 2007; declarar exequible el numeral 1º del mismo artículo, e
inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo en cuanto a la expresión
“públicas” del artículo 19 de la precitada ley.
- Comienza por
señalar que sobre la materia hay dos importantes precedentes, las Sentencias
C-658/96 y C-1004/07, cuyas consideraciones y ratio decidendi son
relevantes para analizar la constitucionalidad del artículo 29 acusado. De
estas providencias deriva tres premisas generales: (i) que el Legislador cuenta
con una amplia libertad de configuración para regular las profesiones u oficios
fijando inhabilidades e incompatibilidades, con arreglo a los principios de
razonabilidad, proporcionalidad y razonabilidad de las restricciones impuestas;
(ii) que las prohibiciones a los abogados buscan la transparencia en su
ejercicio profesional, evitando la interferencia del poder que conlleva la
condición de servidor público, protegiendo de paso los principios de la función
pública; y (iii) que la incompatibilidad que restringe el ejercicio de la
abogacía a los servidores públicos es adecuada y razonable a los fines que
persigue.  En este sentido, respecto del numeral 1º del artículo 29 acusado, el
jefe del Ministerio Público concluye lo siguiente:
“En suma, la
prohibición de ejercer la abogacía a los abogados que detenten la calidad de
servidores-públicos, obedece al cumplimiento de los fines del estado y a la
necesidad de rodear a la función pública de las condiciones adecuadas para que
sus funcionarios actúen conforme a los principios de igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (art. 209 superior).
Dicha restricción resulta adecuada, razonable y proporcional a los fines
planteados y, por tanto, necesaria para el cumplimiento de los propósitos
constitucionales. Así las cosas, la medida impuesta por el legislador a los
abogados al servicio del Estado, no resulta transgresora de ninguno de los
derechos o libertades relacionados en los cargos de la demanda”.
- En
cuanto al parágrafo del mismo numeral, estima que ha operado el fenómeno de la
cosa juzgada constitucional, toda vez que dicha norma fue declarada exequible
por la Corte Constitucional en la Sentencia C-1004/07. Concordante con ello,
pone de presente que los cargos de la demanda son similares, que no se ha
producido una reforma constitucional que modifique los parámetros de análisis
constitucional, y que no ha habido cambios normativos o fácticos para
justificar un cambio de precedente.
De
esta manera, para la Vista Fiscal no resulta constitucional ni conveniente que
durante la jornada laboral una persona adquiera la investidura de servidor
público, y en sus ratos libres asuma el rol de abogado como consultor, asesor o
apoderado de particulares, “pues esa situación genera un inevitable conflicto
entre el interés público y el interés particular”. Además, concluye sobre este
punto, los demandantes presentan “la hipótesis generosa de abogados que ocupan
su tiempo libre en asesorar a familiares, amigos o personas en debilidad
manifiesta, pero olvidan que, en su condición de servidores, gozan de acceso a
información privilegiada y valiosa, de autoridad o de poder, y que su conducta
involucra un claro conflicto de intereses, que pone en riesgo el interés
público”.
-
Finalmente, el Procurador estima que la demanda contra la palabra “públicas”
del artículo 19 de la Ley 1123 de 2007, es inepta por ausencia de cargo, ante
lo cual la Corte debe proferir un fallo inhibitorio.
A
su parecer, el cargo no satisface los requisitos de suficiencia y amplitud,
porque los actores no ilustran por qué la labor disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura entra en conflicto con la de la Procuraduría General
de la Nación. Además, porque no exponen de forma amplia el cargo, “pues de la
mera existencia de los dos regímenes, que tiene un punto de contacto en la
conducta de abogado-servidor público, no se puede inferir que haya conflicto o
desplazamiento de una o de otra”.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.- Competencia
De acuerdo con lo
dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer el asunto de la referencia,
pues se trata de una demanda interpuesta contra normas que hacen parte de una
ley, en este caso la Ley 1123 de 2007, “por la cual se establece el Código
Disciplinario del Abogado”.
2.- Asuntos
procesales previos
Teniendo en
cuenta que el Ministerio Público ha solicitado un fallo parcialmente
inhibitorio (expresión acusada del artículo 19) y que otros intervinientes
sostienen que ha operado el fenómeno de cosa juzgada constitucional (en
relación con el parágrafo del numeral 1º del artículo 29), la Sala debe
comenzar por examinar los interrogantes planteados al respecto.
2.1.-
Inhibición por ineptitud de la demanda contra la expresión “públicas” del
artículo 19 de la Ley 1123 de 2007
En numerosas oportunidades la
Corte ha explicado que pese a la naturaleza pública e informalidad en el
trámite de la acción de inconstitucionalidad, uno de los requisitos de estas
demandas consiste en señalar, de manera coherente, las razones por las cuales una
norma riñe con la Constitución. Así, conforme a la lectura que esta Corporación
ha hecho del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, para que se configure un
cargo idóneo de inconstitucionalidad el ciudadano debe ofrecer razones claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[1].
En esta
oportunidad se ha acusado una expresión del artículo 19 de la Ley 1123 de 2007,
“por la cual se establece el Código Disciplinario del Abogado”. La norma
señala, entre otros aspectos, que se entienden cobijados por ese régimen
disciplinario los abogados que desempeñen funciones “públicas”
relacionadas con dicho ejercicio.
Para los demandantes esa
palabra vulnera el derecho al debido proceso, en tanto “crea y establece una
dualidad de sanciones, prohibiciones, procesos y providencias, hecho que grava
a los profesionales abogados para hacer confusa y más onerosa su defensa
disciplinaria”. En su sentir, la norma avala que por los mismos hechos los
abogados que simultáneamente son servidores públicos sean sancionados por dos
autoridades distintas: la Procuraduría General de la Nación y los Consejos
Seccionales de la Judicatura, en el segundo caso sin posibilidad de acudir ante
las autoridades judiciales, contemplando una regulación menos favorable a su
situación.
Sin embargo, a juicio de la
Corte, revisado con detenimiento el contenido de la demanda y las
intervenciones presentadas, se constata que la acusación contra la palabra “públicas”
del artículo 19 de la ley no cumple los requisitos de claridad, especificidad
y suficiencia en la formulación del cargo, ante lo cual debe dictar un
fallo inhibitorio.
La acusación no es clara[2] por cuanto
los ciudadanos no explican de qué manera la existencia de dos regímenes
disciplinarios para los abogados que simultáneamente son servidores públicos
conduce a la violación de su derecho al debido proceso. Tampoco ilustran por
qué esa situación obstaculiza o torna más gravosa su defensa disciplinaria, ni
señalan las razones por las cuales es necesario deslindar los ámbitos de
aplicación del código disciplinario de los abogados y de los servidores
públicos. En otras palabras, se limitan a formular reproches contra la palabra “públicas”,
sin seguir un hilo conductor coherente en su argumentación que permita
comprender el sentido de su demanda más allá de una simple inconformidad.
Sumado a ello, la acusación
tampoco es específica[3],
ni suficiente[4],
ya que los ciudadanos formularon reparos genéricos, globales e indeterminados
relacionados con la violación del debido proceso, pero de los mismos no es
posible delimitar con precisión cuál es el sentido de la acusación a fin de
concretar el debate en términos constitucionales.
Ahora bien, si en
gracia de discusión se aceptara que los ciudadanos en realidad quisieron
plantear un cargo por violación del derecho a la igualdad, lo cierto es que la
demanda tampoco atiende las exigencias propias de una acusación en este
sentido. En efecto, se reduce a señalar que la norma permite que a los abogados
– servidores públicos se les castigue “por conductas que ejecutadas por otros
no representan ningún agravio”. Sin embargo, no ofrecen las razones por las
cuales la supuesta diferencia de trato resulta discriminatoria, ni sustentan
tal discriminación en argumentos dirigidos a controvertir constitucionalmente
esa desigualdad. Recuérdese que “los cargos por violación del derecho a la
igualdad deben “señalar con claridad los grupos involucrados, el trato
introducido por las normas demandadas que genera la vulneración del derecho a
la igualdad y qué justifica dar un tratamiento distinto al contenido en las
normas acusadas”[5].
En consecuencia, la
Corte se inhibirá para pronunciarse de fondo respecto de la demanda contra la
expresión “públicas” del artículo 19 de la Ley 1123 de 2007.
2.2.- Inexistencia
de cosa juzgada absoluta en relación con el parágrafo del numeral 1º del artículo
29 de la ley
El segundo asunto
procesal previo tiene que ver con la posible existencia de cosa juzgada
respecto del parágrafo del numeral 1º del artículo 29 demandado, que permite
ejercer la abogacía a quienes se desempeñen como docentes en universidades
oficiales.
Algunos
intervinientes y la Vista Fiscal recuerdan que esa norma fue declarada
exequible en la Sentencia C-1004 de 2007, de manera que ha operado la cosa
juzgada constitucional y por lo tanto la Sala debe estarse a lo resuelto en
dicha sentencia.
A juicio de la
Corte, para analizar este fenómeno es necesario recordar cuál es el alcance que
tiene la cosa juzgada constitucional frente a decisiones de exequibilidad. Al
respecto esta Corporación ha señalado lo siguiente:
“En la
práctica la declaratoria de exequibilidad permite, al menos en principio, que
en el futuro se presenten otras acusaciones en relación con la misma norma, a
tal punto que el propio ordenamiento consagra la posibilidad de admitir nuevas
demandas de inconstitucionalidad, aún cuando la Corte conserva la posibilidad
de reconocer el efecto de cosa juzgada al momento de proferir sentencia, “caso
en el cual se abstendrá de decidir de fondo y proferirá entonces la orden de
estarse a lo resuelto en su anterior pronunciamiento, que generó el efecto de
cosa juzgada”[6].
4.3.- Frente a este tipo de situaciones la
jurisprudencia ha explicado que puede haber (i) cosa juzgada absoluta o (ii)
cosa juzgada relativa. Existe cosa juzgada absoluta, “cuando el
pronunciamiento de constitucionalidad de una disposición, a través del control
abstracto, no se encuentra limitado por la propia sentencia, es decir, se
entiende que la norma es exequible o inexequible en su totalidad y frente a
todo el texto Constitucional”[7].
Respecto de la cosa juzgada relativa, esta Corporación ha dicho que se
configura cuando “el juez constitucional limita en forma expresa los efectos de
la decisión, dejando abierta la posibilidad para que en un futuro ‘se formulen
nuevos cargos de inconstitucionalidad contra la norma que ha sido objeto de
examen, distintos a los que la Corte ya ha analizado’ (Auto 171/01)”[8].
La Corte
también ha distinguido entre (ii.a) cosa juzgada relativa explícita y (ii.b)
cosa juzgada relativa implícita: “explícita, en aquellos eventos en los
cuales los efectos de la decisión se limitan directamente en la parte
resolutiva, e implícita cuando tal hecho tiene ocurrencia en forma clara e
inequívoca en la parte motiva o considerativa de la providencia, sin que se
exprese en el resuelve”[9].
(…)
De esta
manera, cuando en ninguna parte de una sentencia expresamente se aclara el
punto referente a la cosa juzgada, pero de la parte motiva es posible advertir
referencias suficientes para entender que la Corte limitó su análisis
exclusivamente a los cargos planteados en la demanda, o que el examen de la
norma acusada se circunscribió a su confrontación con determinados preceptos
constitucionales, debe entenderse que la cosa juzgada no fue absoluta, como a
primera vista podía parecer, sino relativa implícita, lo que permite decidir de
fondo sobre nuevas demandas ciudadanas contra el mismo precepto, siempre y
cuando la nueva acusación se funde en cargos de inconstitucionalidad diferentes
a los analizados en la primera sentencia[10]”.
(Sentencia C-729 de 2009, resaltado fuera de texto)
Con base en estas
consideraciones, la Sala entiende que en relación con el parágrafo del numeral
1º del artículo 29 de la Ley 1123 de 2007 no existe cosa juzgada absoluta, sino
relativa implícita. Si bien es cierto que en la Sentencia C-1004 de 2007 la
norma fue declarada exequible sin limitación expresa de la cosa juzgada,
también lo es que en aquella oportunidad el análisis se limitó únicamente a los
cargos de inconstitucionalidad entonces formulados, los cuales fueron
diferentes a los invocados en la presente demanda. Veamos:
En el asunto que dio
lugar a la Sentencia C-1004 de 2007, el demandante cuestionó la norma porque
dentro de la excepción al ejercicio de la abogacía por parte de servidores
públicos sólo se incluyó a los docentes de universidades oficiales. A su
parecer, ello desconocía los derechos a la igualdad y libertad de escoger
profesión u oficio de los profesores de colegios oficiales que quisieran
ejercer como abogados. La Corte circunscribió su análisis a dicha problemática
y concluyó que la exclusión de los docentes de colegios oficiales no era
arbitraria, sino razonable y proporcionada, declarando su exequibilidad.
En esta
oportunidad, por el contrario, los demandantes reprochan la existencia misma de
la excepción, es decir, que incluso los docentes de universidades oficiales
puedan ejercer la abogacía, pues estiman que en estos casos se crea una
situación de privilegio frente a otros servidores públicos. Aún cuando el cargo
de inconstitucionalidad también está fundado en el principio de igualdad, dicha
acusación propone una nueva perspectiva de análisis y por tal razón la Corte
debe proceder a examinarla de fondo. Ello, como es obvio, sin perjuicio de que
las consideraciones expuestas en la Sentencia C-1004 de 2007 resulten
relevantes en el asunto que ahora ocupa la atención de la Sala.
Así las cosas, la
Corte abordará el análisis del numeral 1º y del parágrafo del artículo 29 de la
Ley 1123 de 2007, y se inhibirá de pronunciarse sobre la expresión “públicas”
del artículo 19 ejusdem.
3.- Problemas
jurídicos
3.1.- Los demandantes
aducen la violación de diversas normas de la Carta Política (artículos 6, 13,
14, 15, 16, 21, 25, 26, 29, 53, 83 y 208). En su sentir, el numeral 1º del
artículo 29 de la ley crea una restricción absoluta, intemporal e ilimitada a
los derechos de los abogados, incluso en su esfera privada, no prevista para
los demás servidores del Estado, quienes al término de su jornada laboral sí
pueden dedicarse a tareas relacionadas con otras profesiones u oficios,
desconociéndose que el ejercicio de la abogacía comprende diversas actividades
que no necesariamente son incompatibles con la función pública. A su parecer,
la norma también impide a los abogados usufructuar sus conocimientos para
obtener ingresos lícitos derivados de la profesión, presumiendo que actuarán de
mala fe o en detrimento de la función pública en el ejercicio de sus tareas.
En cuanto al parágrafo
acusado, cuestionan que los docentes de universidades oficiales puedan ejercer
su profesión. En su concepto, en estos casos se crea una situación de
privilegio frente a los demás abogados y profesionales de otras disciplinas,
que incluso puede afectar los derechos de los clientes a una defensa integral.
3.2.- La mayoría de los
intervinientes y el Ministerio Público se oponen a los planteamientos de la
demanda. Apoyados en varios precedentes jurisprudenciales, concluyen que las
normas deben ser declaradas exequibles por cuanto corresponden a una medida
legítima y proporcionada, dirigida a evitar conflictos de intereses en el
desarrollo de la función pública.
3.3.- Visto lo anterior,
corresponde a la Corte determinar si la incompatibilidad para el ejercicio de
la abogacía por parte de los servidores públicos, en los términos previstos en
el numeral 1º del artículo 29 de la Ley 1123 de 2007, vulnera los derechos a la
igualdad, al trabajo, a la libertad de escoger profesión u oficio y si
desconoce la presunción de buena fe.
Así mismo, debe establecer
si la excepción a dicha prohibición, que comprende únicamente a los docentes de
universidades oficiales y en algunos casos a los miembros de Corporaciones de
elección popular, se traduce en una violación del derecho a la igualdad de los
abogados que no ejercen la docencia o de profesionales de otras disciplinas.
3.4.- Para dar
respuesta a estos interrogantes la Corte (i) comenzará por referirse a la
potestad y límites de configuración del Legislador para regular profesiones;
(ii) examinará luego la incompatibilidad para el ejercicio de la abogacía por
parte de servidores públicos, tomando como base las Sentencias C-658/96 y
C-1004/07, que constituyen precedentes en la materia; (iii) finalmente
procederá al análisis  de las normas acusadas.
4.- Potestad y
límite de configuración del Legislador en la regulación de profesiones u
oficios
4.1.- La libertad
de escoger y ejercer profesión u oficio, reconocida como derecho fundamental en
el artículo 26 de la Carta Política[11],
ha sido definida por la jurisprudencia como “uno de los estandartes de la
dignidad de la persona”, en tanto guarda relación con otros derechos
constitucionales y permite al individuo “diseñar en forma autónoma su proyecto
de vida en una de las facetas más importantes de la condición humana”[12]. Entre sus
elementos estructurales se destacan los siguientes:
“i)
la proclamación del derecho de toda persona a escoger, de manera libre,
profesión u oficio; ii) la potestad legal para determinar la exigencia de
títulos de idoneidad; iii) la reserva de ley respecto de las normas básicas
conforme  a las cuales se ejerza la inspección y vigilancia sobre las
profesiones[13]
iv) la previsión de que “las autoridades competentes” inspeccionarán y
vigilarán el ejercicio de las profesiones con la precisión de que las
ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica, son de libre
ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social; v) las profesiones
legalmente reconocidas pueden organizarse en Colegios cuya estructura interna y
funcionamiento deberán ser democráticos[14];
vi) la previsión de que la ley podrá asignarle a las profesiones que se
organicen en Colegios funciones públicas y establecer los debidos controles”[15].
Como la delimitación de
cada uno de estos componentes no se agota en la norma constitucional, ya que su
alcance varía de acuerdo con la profesión u oficio que se pretenda ejercer, el
Constituyente de 1991 atribuyó al Legislador la facultad de adoptar
regulaciones concretas atendiendo las especificidades de cada actividad. Esto
es lo que la jurisprudencia ha denominado el margen de configuración del
Legislador.
De esta manera,
compete al Congreso fijar las reglas concretas para el ejercicio de una
profesión u oficio, lo que inexorablemente supone la adopción de ciertas
restricciones, las cuales “encuentran su razón de ser en la protección de los
derechos de terceros y en general, en la tutela del interés general,
garantizados en todo el ordenamiento jurídico y, en especial, en los artículos
1º y 2º de la Constitución Colombiana”[16].
Desde sus
primeras decisiones la jurisprudencia ha aceptado la posibilidad de
reglamentación de ocupaciones de acuerdo con sus características. Al respecto
ha señalado lo siguiente:
“En
cuanto atañe a la libertad de ejercer profesión u oficio, que interesa
específicamente en este proceso, la función de reglamentación a cargo del
legislador, que por su naturaleza tiene que cumplirse teniendo en cuenta las
características propias de cada ocupación, implica, como su objeto lo indica, el
establecimiento de unas reglas adecuadas a los fines que cada una de ellas
persigue, mediante las cuales es necesario estatuir requisitos mínimos de
formación académica general y preparación particular en la carrera de que se
trata; normas sobre expedición de títulos que garanticen la idoneidad
profesional y la forma de acreditarlos ante el público; disposiciones
concernientes a las prácticas y experiencias iniciales del recién egresado;
exigencias y límites aplicables a quien -debidamente autorizado- ejerce todavía
sin título y, desde luego, la espina dorsal de la reglamentación, que consiste
en el régimen jurídico aplicable al desempeño de la profesión, dentro del cual
a la vez resulta ineludible el señalamiento de principios y pautas, la
tipificación de faltas contra la ética en el campo de actividad correspondiente
y la previsión de las sanciones que habrán de ser impuestas a quien incurra en
ellas”[17].
4.2.- No obstante, la Corte
también ha advertido que esa amplia potestad de regulación no puede confundirse
con arbitrariedad, por cuanto toda limitación al ejercicio de una profesión u
oficio debe responder a parámetros objetivos que la justifiquen en términos
constitucionales, esto es, que atiendan criterios de razonabilidad y
proporcionalidad. En palabras de esta Corporación:
“Sin
embargo, resulta importante reiterar que en lo relativo a la definición de
criterios relevantes para restringir a un grupo de personas el acceso a una
determinada profesión u oficio, el Legislador no goza de una libertad absoluta
de configuración, habida cuenta de los derechos fundamentales en juego (C.P.,
artículos 25, 26 y 53). Al respecto, la Corte ha establecido que tanto el
derecho al trabajo (C.P. art. 25), como la libertad de escoger profesión u
oficio (C.P., art. 26), pueden ser regulados y modulados por parte de las
autoridades estatales, siempre y cuando tales intervenciones sean razonables y
proporcionales al interés que se busca proteger”[18].
Significa lo anterior
que cuando en ejercicio de su margen de regulación normativa el Legislador
impone restricciones al ejercicio de una profesión u oficio, corresponde al
juez constitucional identificar cuáles son los motivos que le sirven de
sustento y evaluar si con ello se desborda o no esa esfera competencial en
detrimento de algún derecho o principio fundamental.
4.3.- Entre las
restricciones más comunes al ejercicio de cualquier profesión sobresalen las
inhabilidades e incompatibilidades, que encuentran sustento en el artículo 26
de la Carta Política y en la cláusula general de competencia propia del
Legislador (art. 150 CP), particularmente cuando la actividad se despliega en
el sector público. Una incompatibilidad es, en los términos de la
jurisprudencia constitucional, “una prohibición dirigida al titular de una
función pública a quien, por ese hecho, se le impide ocuparse de ciertas
actividades o ejercer, simultáneamente, las competencias propias de la función
que desempeña y las correspondientes a otros cargos o empleos, en guarda del
interés superior que puede verse afectado por una indebida acumulación de
funciones o por la confluencia de intereses poco conciliables y capaces, en
todo caso, de afectar la imparcialidad y la independencia que deben guiar las
actuaciones de quien ejerce la autoridad en nombre del Estado”[19].
Su regulación,
sin embargo, debe sujetarse a los parámetros anteriormente referidos, de modo
que “la tarea legislativa de fijación de inhabilidades o de incompatibilidades
no puede ejercerse de tal manera que se violen los derechos constitucionales de
las personas o se consagre una regulación excesiva, innecesaria e irrazonable”[20].
En consecuencia,
la validez de una inhabilidad o incompatibilidad dependerá de un análisis de
correspondencia entre la finalidad que persiga y el grado de afectación de otro
u otros derechos, lo cual exige evaluar cada medida en el contexto de la
actividad que se pretenda desarrollar.
5.- La función
pública como incompatibilidad para el ejercicio de la abogacía
5.1.- La abogacía
está amparada por la libertad de escoger profesión u oficio a que se ha hecho
referencia. Pero al mismo tiempo su ejercicio involucra una función social con
enormes responsabilidades[21].
Es así como en varias ocasiones la Corte ha explicado cuál es el rol que cumple
el abogado en un Estado Social y Democrático de Derecho, cuyos principales ejes
fueron recogidos en la Sentencia C-290 de 2008, que sobre el particular señaló[22]:
“La Corte ha
considerado que el abogado ejerce su profesión principalmente en dos escenarios[23]: (i)
por fuera del proceso, a través de la consulta y asesoría a particulares, y (ii)
al interior del proceso, en la representación legal de las personas naturales o
jurídicas que acuden a la administración de justicia para resolver sus
controversias.
En el
desarrollo de estas actividades, la profesión adquiere una especial relevancia
social, pues se encuentra íntimamente ligada a la búsqueda de un orden justo y
al logro de la convivencia pacífica, en razón a que el abogado es, en gran
medida, un vínculo necesario para que el ciudadano acceda a la administración
de justicia[24].
En el marco del nuevo Código disciplinario, al abogado se le asigna un nuevo
deber, de relevancia constitucional, consistente en la defensa y promoción de
los derechos humanos.
De acuerdo con
las premisas expuestas, y en la medida en que el ejercicio de la profesión de
abogado se orienta a concretar importantes fines constitucionales, el
incumplimiento de los principios éticos que informan la profesión, implica
también riesgos sociales que ameritan el control y la regulación legislativa[25], tanto más
en cuanto tal intervención se encuentra explícitamente autorizada por la propia
Carta Política en su artículo 26.
En tal sentido,
esta Corte ha sostenido que el ejercicio inadecuado o irresponsable de la
profesión, pone en riesgo la efectividad de diversos derechos fundamentales,
como la honra, la intimidad, el buen nombre, el derecho de petición, el derecho
a la defensa y, especialmente, el acceso a la administración de justicia, así
como la vigencia de principios constitucionales que deben guiar la función
jurisdiccional, como son la eficacia, la celeridad y la buena fe[26].
El fundamento
del control público al ejercicio de la profesión de abogado, se encuentra
entonces en los artículos 26 y 95 de la Constitución Política, así como en los
fines inherentes a la profesión, de acuerdo con las consideraciones
precedentes.
La primera de
estas disposiciones consagra la libertad de escoger profesión y oficio, a la
vez que faculta al legislador para exigir títulos de idoneidad y a las
autoridades públicas para ejercer su vigilancia y control; la segunda
disposición, por su parte, en su numeral segundo prescribe que todos los
ciudadanos tienen el deber de respetar los derechos ajenos y ejercer
responsablemente los propios, mientras que en el numeral séptimo, consagra la
obligación de colaborar con la administración de justicia[27], deberes que adquieren
una connotación especial en el caso de los abogados, dada la función social de
la profesión”.
Precisamente
atendiendo las trascendentales funciones de los abogados y el riesgo que de su
actividad se deriva, el Legislador se ha ocupado de expedir diversos estatutos
con el propósito de regular dicha actividad,  imponer algunas restricciones y
señalar los correctivos pertinentes.
En el caso
específico de las inhabilidades e incompatibilidades, tanto el Decreto 196 de
1971, “por el cual se dicta el
estatuto del ejercicio de la abogacía”, como la Ley 1123 de 2007, “por la cual
se establece el Código Disciplinario del Abogado”, fijaron una pluralidad de
medidas con miras a blindar y revestir de la mayor transparencia el desempeño
profesional. Según se explica a continuación, en ambos ordenamientos se
estipuló que la función pública es por regla general incompatible con el
ejercicio profesional de la abogacía, lo cual ya ha sido objeto de análisis en
la jurisprudencia constitucional, particularmente en dos sentencias que a
continuación se reseñan brevemente.
5.2.- El numeral
1º del artículo 39 del Decreto 196 de 1971 consagró en su momento una incompatibilidad
según la cual no podían ejercer la abogacía, aunque se hallaren inscritos, los
empleados públicos y los trabajadores oficiales[28].
Este precepto fue
impugnado ante la Corte Constitucional por la presunta violación de los
derechos al libre desarrollo de la personalidad, al trabajo y a la libertad de
escoger profesión u oficio. Sin embargo, en la Sentencia C-658 de 1996, esta
Corporación declaró exequible la norma luego de constatar que la regulación
allí prevista se ajustaba al Estatuto Supremo.
La Sentencia
comenzó por explicar el sentido de la norma y el doble fundamento
constitucional del Legislador para imponer límites al ejercicio de la abogacía
cuando se ejerce la función pública. Dijo al respecto:
“3- En términos generales, la norma acusada señala
que no pueden ejercer la abogacía, aunque se hallen inscritos, los empleados
públicos y los trabajadores oficiales. La disposición tiene entonces un primer
sustento constitucional en la facultad que tiene la ley de regular las
profesiones (CP art. 26), pues el literal limita el ejercicio de la función de
abogado por parte de los empleados oficiales, aunque sean profesionales
inscritos en este campo. Fuera de lo anterior, la norma también es una
expresión de la facultad que tiene la ley de regular la función pública (CP
art. 150 ord. 23) pues el Legislador puede legítimamente establecer
incompatibilidades -como la consagrada por la  disposición impugnada- con el
fin asegurar que los servidores públicos efectivamente adelanten sus labores al
servicio del Estado, del interés general y de la comunidad, tal y como lo
ordena la Carta (CP art. 123)”.
A renglón seguido
advirtió que no toda restricción a la libertad de ejercer profesión u oficio es
constitucionalmente válida, en tanto debe responder a criterios de
razonabilidad. En palabras de esta Corporación:
“4- Como vemos, la posibilidad de regular la
profesión de abogado y establecer incompatibilidades a los servidores públicos
tiene en principio un claro sustento constitucional. Sin embargo, ello no
significa que la ley pueda regular de cualquier manera las profesiones o tenga
la potestad de establecer cualquier tipo de incompatibilidad, ya que esta
Corporación ha señalado, en múltiples oportunidades, que el Legislador debe
desarrollar estas facultades de manera razonable. Así, la Corte ha dicho que
las regulaciones de las profesiones "son legítimas constitucionalmente si
se fundamentan de manera  razonable en el control de un riesgo social, y no se
traducen en una restricción desproporcionada o inequitativa del libre ejercicio
de las actividades profesionales o laborales[29]".
Igualmente, esta Corporación ha señalado que la tarea legislativa de fijación
de inhabilidades o de incompatibilidades no puede ejercerse de tal manera que
se violen los derechos constitucionales de las personas o se consagre una
regulación excesiva, innecesaria e irrazonable[30]”.
La Sala abordó
luego al examen de la norma acusada, destacando que apunta a la realización de
varios intereses y principios de relevancia constitucional relacionados con la
transparencia en el ejercicio de la función pública. Seguidamente, concluyó que
la incompatibilidad era una regulación razonable y adecuada para la realización
de los fines propuestos y que no implicaba la violación de ningún precepto constitucional.
Sin embargo, advirtió que esa incompatibilidad no podía ser interpretada de tal
manera que impidiera a los servidores públicos presentar las acciones
judiciales propias del ejercicio legítimo de sus derechos fundamentales.
Sostuvo al respecto:
“9- Por todo lo anterior, la Corte considera que
el literal impugnado se ajusta a la Carta. Sin embargo, la Corte aclara que la
incompatibilidad establecida por la norma debe ser interpretada de conformidad
con la Constitución, y por consiguiente implica la prohibición a los empleados
oficiales del ejercicio de la profesión de abogado como tal, pero no significa
que estos servidores públicos no puedan efectuar ninguna acción judicial. En
efecto, la interposición de algunas acciones judiciales no está reservada a los
abogados sino que, conforme a la Carta, son expresión de derechos
constitucionales de la persona, cuyo ejercicio no puede ser limitado de manera
general a los servidores públicos. Así, en relación con la acción pública de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional ya había señalado:
(…)
El literal  acusado será entonces declarado
exequible en la parte resolutiva de esta sentencia, pero en el entendido de que
la incompatibilidad que consagra no puede ser interpretada de tal manera que se
excluya a los servidores públicos del ejercicio de aquellas acciones judiciales
que no están reservadas a los abogados y que son un desarrollo de los derechos
fundamentales de la persona”.
En consecuencia,
declaró la exequibilidad de la norma, con el condicionamiento anotado respecto
del ejercicio de acciones para las cuales no se requiere la intervención de
abogado.
5.3.- El artículo
39 del Decreto Ley 196 de 1971 fue modificado por el artículo 2º de la Ley 583
de 2000[31]
y derogado luego por la Ley 1123 de 2007, “por la cual se establece el Código
Disciplinario del Abogado”.
El artículo 29 de
esta última ley, precisamente la norma que ahora es objeto de demanda, fijó un
nuevo régimen de incompatibilidades para el ejercicio de la abogacía, mientras
que el parágrafo del numeral 1º
exceptuó de la prohibición a los docentes de universidades oficiales.
Según fue
reseñado anteriormente, dicho parágrafo fue declarado exequible en la  Sentencia
C-1004 de 2007, aún cuando el examen de constitucionalidad se circunscribió a
un cargo diferente del ahora propuesto. No obstante, los fundamentos allí
expuestos son relevantes para comprender el sentido y alcance de la
incompatibilidad entre el ejercicio de la abogacía y el cumplimiento de
funciones públicas.
En su
providencia, la Corte reiteró que esta prohibición atiende fines legítimos, en
tanto pretende evitar que la actuación objetiva, imparcial e independiente de
los servidores públicos pueda verse afectada si de manera simultánea despliegan
la profesión de abogados con intereses privados. Procedió luego a examinar la
excepción a la regla (docentes de universidades oficiales) y constató que
también se encuentra justificada en términos constitucionales. Por último,
analizó si el Legislador vulneró los derechos a la igualdad y libertad de
escoger profesión u oficio, al no haber incluido dentro de la excepción los
docentes de colegios oficiales, concluyendo que la exclusión no desconocía esos
derechos. Por lo tanto, declaró su exequibilidad.
6.-  Análisis
de las normas demandadas
Teniendo en
cuenta que los reproches de inconstitucionalidad planteados contra el numeral
1º del artículo 29 de la Ley 1123 de 2007 y contra el parágrafo del mismo
artículo son diferentes, la Sala procederá a su examen de manera independiente.
6.1.-
Constitucionalidad del numeral 1º del artículo 29 de la Ley 1123 de 2007
6.1.1.- Lo primero
que la Sala advierte es que la regulación prevista en el numeral 1º del
artículo 29 de la Ley 1123 de 2007 (aquí demandado) presenta un alto grado de
similitud con la que en su momento fue consagrada en el numeral 1º del artículo
39 del Decreto 196 de 1971 y declarada exequible por la Corte Constitucional
(Sentencia C-658/96). Una simple comparación de las normas así lo demuestra:
Decreto 196 de 1971,
“por el cual se dicta el
estatuto del ejercicio de la abogacía”
Ley 1123 de 2007,
“por la cual se establece el
Código Disciplinario del Abogado”
“ARTÍCULO 39. No puede ejercer la abogacía, aunque se hallen inscritos:
1. Los empleados públicos y los trabajadores oficiales, aun en uso de
licencia, salvo cuando deban hacerlo en función de su cargo o cuando el
respectivo contrato se los permita. Pero en ningún caso los abogados a
contrato podrán litigar contra la Nación, el departamento o el municipio,
según la esfera administrativa a que pertenezca la entidad o establecimiento
al cual presten sus servicios, excepto en causa propia y los Abogados de
Pobres en las actuaciones que deban adelantar en ejercicio de sus funciones”.
“ARTÍCULO 29. INCOMPATIBILIDADES. No pueden ejercer la abogacía, aunque
se hallen inscritos:
1. Los servidores públicos, aun en uso de licencia, salvo cuando deban
hacerlo en función de su cargo o cuando el respectivo contrato se los
permita. Pero en ningún caso los abogados contratados o vinculados podrán
litigar contra la Nación, el departamento, el distrito o el municipio, según
la esfera administrativa a que pertenezca la entidad o establecimiento al
cual presten sus servicios, excepto en causa propia y los abogados de pobres
en las actuaciones que deban adelantar en ejercicio de sus funciones.
Parágrafo. Los abogados titulados e inscritos que se desempeñen como
profesores de universidades oficiales podrán ejercer la profesión de la
abogacía, siempre que su ejercicio no interfiera las funciones del docente.
Así mismo, los miembros de las Corporaciones de elección popular, en los
casos señalados en la Constitución y la ley.
A juicio de la
Corte, en estricto sentido no es correcto sostener que existe cosa juzgada
material por cuanto las dos disposiciones presentan algunas diferencias que
modifican su contenido deóntico. En efecto, el precepto bajo estudio amplía la
incompatibilidad a todos los “servidores públicos”, hace referencia a los
“distritos” como una categoría nueva e incluye una regla de excepción antes no
prevista (la docencia en universidades oficiales).
6.1.2.- Sin
embargo, el cotejo de estas normas sí permite a la Sala afirmar que la
incompatibilidad regulada es en esencia la misma, al menos desde la perspectiva
de análisis constitucional que se ha planteado: la prohibición a los servidores
públicos para ejercer la profesión de abogado, con las únicas salvedades expresamente
señaladas.
En este orden de
ideas, considera la Corte que los argumentos expuestos en la Sentencias
C-658/96 y C-1004/07 son perfectamente aplicables para desestimar la violación
de los derechos al libre desarrollo de la personalidad, al trabajo  y a la
libertad de escoger profesión u oficio, en la medida en que la norma persigue
fines constitucionalmente legítimos bajo parámetros de razonabilidad y
proporcionalidad.
6.1.3.- En cuanto
a los propósitos de la norma, la Sentencia C-658/96 señaló la necesidad de
controlar riesgos sociales, proteger la función pública y asegurar condiciones
objetivas de igualdad, en los siguientes términos:
“5- La disposición prohíbe el ejercicio de la
profesión de abogado a los empleados públicos y trabajadores oficiales, aun en
uso de licencia, con lo cual, como bien lo señalan el interviniente y el
Procurador (E) se protegen
simultáneamente varios intereses y principios constitucionales. De un lado, se busca transparencia en el ejercicio profesional, pues el
ordinal acusado evita que un servidor público utilice los poderes derivados de
su cargo en su ejercicio profesional, con lo cual se controlan ciertos riesgos
sociales ligados a la profesión de abogado (CP art. 26) y, además, se logra una
mayor igualdad entre los litigantes y los justiciables, ya que se impide que la
función pública se traduzca en tratos discriminatorios entre las personas (CP
art. 13).  De otro lado, el artículo protege la función pública, pues garantiza
su moralidad, imparcialidad y eficacia (CP art. 209) ya que asegura que el
empleado oficial se dedique esencialmente al cumplimiento de los deberes de su
cargo, en la medida
en  que impide que la satisfacción de intereses particulares por parte del
funcionario obstaculice el cumplimiento de las labores de interés general que
le han sido encomendadas.
La disposición establece una serie de precisiones
que aclaran su sentido. Así, el literal señala que la prohibición no se aplica
cuando el empleado oficial deba litigar en función de su cargo, lo cual es
lógico, pues sería absurdo que la ley impidiera el ejercicio profesional de
quien está obligado a hacerlo precisamente en cumplimiento de las funciones
públicas que le han sido conferidas.  Igualmente,
la norma indica que la incompatibilidad no se aplica, en el caso de  los
trabajadores oficiales, si el respectivo contrato así lo permite, posibilidad
que la Corte encuentra razonable, pues en determinados casos la propia
administración, al suscribir el respectivo contrato, y teniendo en cuenta la
dedicación del trabajador y las especificidades de la labor desempeñada, puede
considerar innecesaria la imposición de la presente incompatibilidad. Además, en tales eventos, el
literal agrega que "en ningún caso los abogados a contrato podrán litigar
contra la Nación, el departamento o el municipio, según la esfera
administrativa a que pertenezca la entidad o establecimiento al cual presten
sus servicios, excepto en causa propia y los abogados de pobres en las
actuaciones que deban adelantar en ejercicio de sus funciones", precisión
importante pues evita obvios conflictos de intereses que se podrían suscitar”. (Resaltado
fuera de texto).
En la misma
dirección, la Sentencia C-1004/07, refiriéndose en concreto a la norma bajo
examen, explicó que esta prohibición busca evitar que la actuación objetiva,
imparcial e independiente de los servidores públicos pueda verse afectada si de
manera simultánea despliegan una actividad como abogados con intereses
privados. Dijo entonces:
“14.- Como se desprende de la lectura del artículo
en mención, no pueden ejercer la profesión de abogacía - aún cuando se
encuentren inscritas y en uso de licencia - aquellas personas que ostenten la
calidad de servidores públicos. Lo establecido en el numeral primero del
artículo 29 representa la regla general y tiene como destinatarios a los servidores
públicos. El parágrafo, configura, entretanto, la excepción y se aplica a los servidores
públicos que además sean docentes de universidades oficiales.
La regla general consiste, por consiguiente, en
que a los servidores públicos no se les permite prima facie ejercer la
profesión de abogacía, así estén debidamente inscritos y quieran hacerlo en uso
de licencia. Únicamente pueden los servidores públicos ejercer la profesión de
abogacía cuando deban hacerlo por función de su cargo o cuando el respectivo
contrato se los permite. Se les prohíbe de manera terminante a los servidores
públicos litigar contra la Nación, el Departamento, el Distrito o el Municipio
dependiendo del ámbito de la administración a que se suscriba la entidad o el
establecimiento al que estén vinculados estos servidores públicos. No obstante lo anterior, se permite a los servidores
públicos litigar en causa propia y fungir como abogados de pobres.
15.- Puede afirmarse hasta aquí, que lo
establecido en el numeral primero del artículo 29 cumple varios propósitos pero
se orienta, en particular, a asegurar la dedicación exclusiva de los servidores
públicos al ejercicio de sus funciones. Lo anterior concuerda con lo dispuesto,
a su turno, por el numeral 11 del articulo 34 del Código Disciplinario Único de
conformidad con el cual es deber de los servidores públicos “[d]edicar la
totalidad del tiempo reglamentario de trabajo al desempeño de las funciones
encomendadas, salvo las excepciones legales.” De este modo, se restringe el
ejercicio privado de la profesión bajo la aplicación del principio de eficacia
pero también en consideración de los
principios de neutralidad e imparcialidad en el sentido de asegurar la
dedicación exclusiva de los servidores públicos al ejercicio de sus funciones
y, por otro lado, impedir que los servidores públicos profesionales de la
abogacía - que estén debidamente inscritos - incurran en situaciones que puedan
originar conflictos de intereses[32].
Lo anterior se hace evidente cuando se repara en
el énfasis que pone el mismo numeral primero del artículo 29 al decir que “en
ningún caso los abogados contratados o vinculados podrán litigar contra la
Nación, el departamento, el distrito o el municipio, según la esfera
administrativa a que pertenezca la entidad o establecimiento al cual presten
sus servicios.” De ahí se infiere la
preocupación de la Ley en diseñar un régimen de incompatibilidades en el que se
plasmen exigencias y cautelas con el fin de evitar, en la medida de lo
factible, producir situaciones que pongan en riesgo la actuación eficaz,
objetiva, imparcial e independiente de los servidores públicos.
16.- Estas cautelas y previsiones no constituyen,
sin embargo, una camisa de fuerza que les niegue a los servidores públicos que
son a su vez abogados debidamente inscritos la posibilidad de litigar. El
numeral primero es claro cuando hace la salvedad de acuerdo con la cual
aquellos servidores públicos que por razón de la función que cumplen o a
quienes el respectivo contrato mediante el cual se vinculan en calidad de
servidores públicos se los permite, pueden ejercer su profesión de abogacía. A
lo que se suma el que tales servidores que también sean profesionales del
derecho siempre pueden litigar en causa propia y como abogados de pobres. De
todo ello se deriva, como lo mencionó la Corte en líneas precedentes, un
interés porque los servidores públicos realicen su tarea de modo eficaz así
como se comporten de manera imparcial y transparente y velen por los intereses
de la sociedad en general.
(…)
Como lo mencionó la Corte en párrafos precedentes,
el propósito del numeral 1º del artículo
29 de la Ley 1123 de 2007 fue asegurar la dedicación exclusiva de los (las) servidores
(as) públicos (as) al ejercicio de sus funciones y, en tal sentido, obtener una
actuación eficaz y eficiente encaminada a garantizar la protección del interés
general así como tendiente a impedir, en la medida de lo factible, producir
situaciones de conflicto de intereses que pongan en riesgo la objetividad,
imparcialidad e independencia con que debe obrar todo (a) servidor (a) público
(a) sin que la norma establezca una camisa de fuerza para que en ciertas
circunstancias, la
persona que obra en calidad de servidora pública, que a la vez posee el titulo
de profesional en abogacía, pueda litigar con algunas restricciones.
(…)
46.- Como se ha mencionado a lo largo de la
presente sentencia, la prohibición prevista en el precepto en el que está
contenido el parágrafo demandado tiene como finalidad
garantizar el principio de dedicación exclusiva de los (as) servidores (as)
públicos (as) al ejercicio de su actividad y busca con ello asegurar que la
función administrativa se ponga al servicio de los intereses generales y se
desempeñe en concordancia con los principios de eficacia, eficiencia así como
en armonía con los postulados de de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la
desconcentración de funciones, tal como lo prescribe el artículo 209 de la
Constitución Nacional”. (Resaltado fuera de texto).
En este orden de
ideas, la incompatibilidad entre el ejercicio de la abogacía y el servicio
público pretende la realización de fines constitucionalmente legítimos, entre
los cuales se destacan: (i) evitar que la persona aproveche, en detrimento del
interés general, las atribuciones derivadas de su cargo como servidor público
en su desempeño como abogado con intereses privados, sean éstos onerosos o
gratuitos; (ii) controlar los riesgos que supone una práctica profesional
concomitante entre la actividad pública y privada, donde el interés general
puede entrar en tensión con expectativas individuales; (iii) propender por una
mayor igualad entre los abogados, impidiendo que la función pública se traduzca
en tratos discriminatorios originados de la vinculación con el Estado; (iv)
asegurar la dedicación exclusiva a la función pública y la consecuente
realización de los principios de moralidad, imparcialidad y eficacia que la
caracterizan.
6.1.4.- La
razonabilidad de la medida también fue reconocida en los precedentes
jurisprudenciales comentados. Así, en la Sentencia C-658/96 la Corte concluyó
que esta incompatibilidad es una regulación adecuada para la realización de sus
objetivos. El argumento fue el siguiente:
“6-  Conforme a lo anterior, la norma impugnada es
una regulación razonable que se adecua a los fines constitucionales que
persigue. Además, como se verá,  no viola los derechos pretendidos por el
actor. Así, el literal no desconoce el
libre desarrollo de la personalidad (CP art. 16) ya que es la propia persona
quien decide ingresar al servicio público y, por ende, debe asumir las cargas
que de éste derivan, pues nadie es obligado a entrar a ejercer funciones
públicas. En tales
condiciones, lo que resulta inadmisible es que una persona asuma una función
pública -que es de interés general (CP art. 209)- pero pretenda eludir los
deberes que derivan del cargo, pues no se puede olvidar que la función pública
se ejerce en beneficio de la comunidad, de lo público, de un interés que va más
allá del interés individual del empleado oficial. Eso explica, tal y como lo ha
señalado esta Corporación, la especial sujeción de los servidores públicos
frente al Estado, como la propia Carta lo estipula al estatuir que ellos son
responsables no sólo por violar la Constitución y la ley sino también por
omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (CP art. 6º)[33]. Esta
especial sujeción deriva del interés general que es consustancial al ejercicio
de las funciones públicas (CP. art. 2º, 123  209) y se manifiesta también en
cargas concretas que les impone la Constitución, como la obligación de declarar
el monto de bienes y rentas (CP. art. 122) o la imposibilidad de celebrar
contratos con entidades que manejen recursos públicos. De la misma forma, se
prohíbe que un funcionario desempeñe más de un cargo público o derive más de
una  asignación que provenga del Estado o respecto de las cuales éste posea parte
mayoritaria (CP. art. 128). Finalmente, la Constitución establece que la ley
deberá determinar la responsabilidad específica del servidor público y la
manera de hacerla efectiva (CP art. 124)[34].
Por ende, si la persona decide asumir voluntariamente una función pública, está
obligada a  aceptar las exigencias particulares  que ésta impone.  La Corte
Suprema de Justicia, cuando ejercía la guarda de la Constitución, ya había
destacado esa especial sujeción del empleado público que los ciudadanos asumían
libremente. Así, esa Corporación señaló unos criterios que esta Corte
Constitucional prohíja:
"Quien decida asumir una
función pública, se acoge al régimen estatutario constitucional  y legal del
funcionario y se somete a sus mandatos, siendo libre de hacerlo o de
abstenerse, pero no de sustraerse de ellos una vez adquiera el estatus de
funcionario público. Pues la función pública supone no sólo la tutela implícita
a la libertad  del trabajo y de escogencia de actividad, de oficio o de
profesión,  sino también la fundamental y explícita de garantía de
imparcialidad, decoro, dignidad, probidad,  aptitud, capacidad e idoneidad de
los funcionarios que el Estado le debe a sus gobernados"[35].
7- Conforme a lo anterior, la Corte tampoco considera que haya ninguna
violación a la libertad de escoger profesión u oficio (CP art. 26), ni a la
especial protección al trabajo (CP arts 25, 52 y 53), pues es la persona quien decide
libremente asumir un función pública con pleno conocimiento de las exigencias
que de ella derivan. Así, en las hipótesis planteadas por el demandante, la
persona, con conocimiento de causa, decide desempeñar una actividad como
educador de primaria, secundaria y media vocacional del Estado, pero al escoger
esa actividad, debe sujetarse a las regulaciones del ordenamiento jurídico
vigente en la materia. En efecto, sería una concepción contraria al Estado
Social de Derecho y al carácter de los servidores públicos permitir que los
docentes del sector oficial desempeñen el ejercicio simultáneo de empleos que puedan
perjudicar el normal desarrollo de su encargo. Además, como ya se mostró, la norma acusada constituye una regulación
del ejercicio de la profesión de abogado con claro sustento constitucional, ya
que de esa manera se pretende proteger la moralidad, eficacia y transparencia
de la función pública (CP art. 209)”. (Resaltado fuera de texto).
En conclusión, si bien el
numeral 1º del artículo 29 de la Ley 1123 de 2007 supone una limitación al
ejercicio de la abogacía, la Sala encuentra que la misma no vulnera los
derechos al libre desarrollo de la personalidad, al trabajo y a la libertad de
escoger profesión u oficio, por cuanto constituye una medida razonable y
proporcionada que atiende fines no sólo admisibles sino constitucionalmente
valiosos. La incompatibilidad censurada es, por el contrario, una consecuencia
de la decisión libre y voluntaria de quien opta por brindar sus conocimientos y
habilidades al servicio público, asumiendo también, como es lógico, las
responsabilidades y cautelas que su investidura impone de cara a la prevalencia
del interés general y la transparencia en el ejercicio de la función pública.
6.1.5.- De otra parte, los
demandantes consideran vulnerado el derecho a la igualdad porque, según ellos,
se crea una restricción absoluta, intemporal y sin límite para el ejercicio de
la abogacía, que trasciende el espacio y la jornada de trabajo extendiendo a la
vida privada prohibiciones del ámbito laboral. En su sentir, se trata de una prohibición
“de veinticuatro (24) horas al día, de lunes a viernes, todos los meses,
mientras esté vinculado”, que deja a los “abogados – servidores públicos” en
una condición personal más gravosa con relación a los demás servidores del
Estado. Sin embargo, la Corte considera que esta apreciación resulta equivocada
al menos por tres razones:
- En primer lugar, porque
el numeral 1º del artículo 29 de la Ley 1123 de 2007 no regula el ejercicio de
otras profesiones u oficios, ni la actividad de los demás servidores públicos,
sino que se limita a fijar una incompatibilidad para el ejercicio de la
abogacía cuando se labora al servicio del Estado, consagrando incluso algunas
excepciones, de manera que no tiene el alcance que los demandantes le atribuyen
como restricción absoluta, definitiva e incondicionada.
- En segundo lugar, porque en
virtud de su amplio margen de configuración es legítimo que el Legislador
adopte medidas para garantizar el descanso de los servidores públicos, pues de
aceptarse o incluso estimularse que su fuerza laboral se despliegue en otros
ámbitos, el desempeño en las tareas públicas asignadas podría verse afectado
con grave desmedro del interés general y, en últimas, de la realización de los
fines del Estado. Sobre este aspecto, en la Sentencia C-658/96 la Corte
puntualizó:
“8- En ese
mismo orden de ideas, la Corte considera que tampoco es de recibo el argumento
del actor relativo al derecho al aprovechamiento del tiempo libre (CP art. 52)
como sustento de la inexequibilidad de la presente disposición. En efecto, como bien lo señala
el Ministerio Público, la jornada laboral establecida por la ley para los
empleados oficiales deriva de las propias conquistas laborales y de lo que la
sociedad considera que es el tiempo laboral adecuado para que una persona
adelante una labor en forma eficiente, sin dejar de atender a sus necesidades
de alimentación, recreación y deporte, a sus obligaciones, compromisos y metas
como individuo, como ciudadano, como miembro de una familia y de la sociedad.
Por ello la Corte coincide con la Vista Fiscal en que es razonable que la ley garantice el derecho al
descanso de los servidores públicos, no sólo para proteger su dignidad como
persona sino además para asegurar que los funcionarios dediquen su fuerza
laboral en forma exclusiva al servicio del Estado,  teniendo en cuenta los
altos intereses que están en juego, por lo cual incompatibilidades como las
consagradas en la disposición acusada son un mecanismo idóneo para alcanzar
esas finalidades, que tienen claro sustento constitucional”. (Resaltado fuera de texto).
- En tercer
lugar, porque como bien los señala el Ministerio Público, el Legislador puede
juzgar inconveniente para la función pública que una persona adquiera la
investidura de servidor del Estado durante la jornada laboral y al término de
la misma se despoje por completo de ella para asumir roles de consultor
privado, por cuanto existe la posibilidad real y cierta de que entre una y otra
actividad surgen intereses contrapuestos.
En consecuencia,
desde la perspectiva enjuiciada la norma tampoco vulnera el derecho a la
igualdad. Antes bien, representa una cautela con miras a evitar que los poderes
derivados de la función pública propicien condiciones discriminatorias en el
ejercicio profesional de la abogacía.
6.1.6.- Finalmente,
la Sala considera que el artículo impugnado no riñe con la presunción de buena
fe. De un lado, porque este principio permite a las autoridades y en especial
al Legislador diseñar medidas para reducir los riesgos previsibles. En este
sentido, en la Sentencia C-490/00 la Corte señaló:
“En efecto, el principio constitucional de la
buena fe no implica que las autoridades deban regular los asuntos suponiendo
que las personas se portan siempre bondadosamente y cumplen voluntariamente con
todas sus obligaciones pues, como dicen los autores de El Federalista, “si los
hombres fueran ángeles, no sería necesario ningún gobierno”[36], ni habría necesidad de
regulaciones jurídicas, ni de ordenamientos coactivos, pues todas las personas
vivirían en perfecta armonía. Los ordenamientos jurídicos existen en gran
medida como un reconocimientos de las imperfecciones del ser humano, que hace
necesaria la imposición coactiva de ciertos comportamientos y del cumplimiento
de determinadas obligaciones, precisamente porque es razonable pensar que
algunas personas estarían dispuestas a no acatar esas pautas normativas”.
De otro lado, la
existencia de inhabilidades o incompatibilidades como las aquí analizadas
tampoco puede ser considerada per se como una afectación del principio
de buena fe. Lo que se pretende con ellas es adoptar medidas preventivas para
atenuar los riesgos derivados del ejercicio simultáneo de actividades públicas
y privadas o en general de eventuales conflictos de interés. Al respecto, en la
Sentencia C-415/94 la Corte concluyó:
“En
suma, no viola el postulado de la buena fe, el legislador que al diseñar un
sistema de inhabilidades en el campo de la contratación estatal, las establece
justamente para prevenir el eventual dolo o aprovechamiento en que puedan
incurrir las personas a las que ellas se extiende. Es claro que en ausencia de
tales restricciones el dolo y la colusión contra el Estado y los demás
participantes en la licitación o concurso podría ocurrir. No puede
reprocharse a la ley que con sano criterio preventivo se anticipe y mediante
las inhabilidades que consagra, clausure esa posibilidad. Prevenir males es la
principal función de la ley; para hacerlo, primero hay que imaginarlos. La
buena fe se afianza gracias a estas disposiciones del derecho positivo que se
inspiran en ese postulado y así logran crear un cauce y un marco seguros a la
actividad estatal y particular”. (Resaltado fuera de texto)
6.1.7. Por las
razones anteriormente expuestas, la Corte declarará exequible el precepto
acusado, pero limitará su alcance a los cargos examinados en la presente
sentencia, advirtiendo que la incompatibilidad anotada no puede ser
interpretada como una prohibición a los servidores públicos para presentar
acciones judiciales que no requieren la asistencia de un abogado o que en
general corresponden al ejercicio de los derechos de las personas.
6.2.-
Constitucionalidad del parágrafo del numeral 1º del artículo 29 de la Ley 1123
de 2007
6.2.1.- Mientras
que el numeral 1º del artículo 29 de la Ley 1123/07 establece como regla
general la prohibición a los servidores públicos de practicar la abogacía, el
parágrafo consagra dos excepciones a esa regla: los docentes de universidades
oficiales, siempre que su actividad no interfiera las funciones del docente, y
los miembros de las Corporaciones de elección popular. Dice la norma:
“PARÁGRAFO.
Los abogados titulados e inscritos que se desempeñen como profesores de
universidades oficiales podrán ejercer la profesión de la abogacía, siempre que
su ejercicio no interfiera las funciones del docente. Así mismo, los miembros
de las Corporaciones de elección popular, en los casos señalados en la
Constitución y la ley”.
6.2.1.- Los
demandantes proponen dos reproches de inconstitucionalidad, ambos ligados con
el derecho a la igualdad. De un lado, afirman que la norma crea un privilegio
injustificado de enriquecimiento para los abogados que simultáneamente son
docentes de universidades oficiales, en comparación con otros servidores
públicos que no pueden ejercer su profesión.
De otro, aducen que la
excepción anotada “lastima el derecho de los clientes a una defensa integral,
porque si el abogado – docente universitario entra en colisión con el horario
de la docencia, tendrá una excusa para inasistir a las diligencias judiciales
por mandato de la ley (…) situación que no se le advierte al contratante de sus
servicios al momento del acuerdo de voluntades y si se advierte obra en contra
suya porque la ley le obliga a dejarse dominar del abogado – docente
universitario”.
6.2.3.- Lo
primero que se advierte es que en el caso de los miembros de Corporaciones de
elección popular la norma en realidad no fija ninguna excepción a la
incompatibilidad, sino que se limita a invocar genéricamente “los casos
señalados en la Constitución y la ley”, de modo que al respecto no existe
ningún reparo de inconstitucionalidad.
6.2.4.- La
acusación se restringe a cuestionar la facultad que dio el Legislador a los
docentes de universidades oficiales de ejercer concomitantemente la abogacía.
Sin embargo, la Sala considera que la norma se encuentra justificada en
términos constitucionales y no vulnera el derecho a la igualdad.
En cuanto al
origen del parágrafo, en la Sentencia C-1004 de 2007 la Corte explicó en
detalle cuál fue el trámite de su aprobación al interior del Congreso de la
República. Esta regla de excepción fue analizada a propuesta de un Senador y su
inclusión justificada por diversas razones de orden constitucional, que la
Corte reseñó en los siguientes términos:
“18.- Así las cosas, en el Acta de Comisión número
23 de noviembre 2 de 2005 aparece consignado que la Comisión Primera del Senado
avocó el estudio del articulado en el texto que presenta el pliego de
modificaciones. A renglón seguido, se presentó una proposición respecto del
artículo 31 y el Senador Carlos Gaviria Díaz propuso adicionar el artículo 30
numeral 1º con un parágrafo del siguiente tenor: “[l]os abogados titulados e
inscritos que se desempeñen como profesores de universidades oficiales, podrán
ejercer la profesión de la abogacía, siempre que su ejercicio no interfiera con
las funciones de docente[37].”
A renglón seguido, expuso el Senador las razones para incluir esa adición en el
artículo 30 numeral 1 (hoy artículo 29 numeral 1).
Dijo el Senador Gaviria que esta adición era
doblemente conveniente. De un lado, “los profesores de derecho ordinariamente
(…) devengan un sueldo que no es suficiente para su supervivencia digna y de
tiempo completo, sí[38].”
De otro lado, “es conveniente que especialmente los profesores que regentan
ciertas cátedras, alimenten y enriquezcan su cátedra con el ejercicio de la
profesión. Lo que sucede es que hay que reglamentarla de tal manera que no se
interfiera con el compromiso que ha adquirido la respectiva universidad de
ciertos entes de tiempo completo[39].”
Y más adelante añadió: “Yo creo que esto es bastante razonable, yo propongo
entonces, hago esta proposición aditiva, Parágrafo del Numeral Primero del
artículo 30[40].”
19.- De lo manifestado en la exposición de motivos
resalta el interés por permitir a las
personas profesionales de la abogacía que actúan como docentes de universidades
oficiales ejercer su profesión. De esta manera, la ley persiguió varios
objetivos. De una parte, incentivar la participación de personas profesionales
del derecho en el ejercicio de la docencia en universidades públicas,
ofreciéndoles la posibilidad de complementar sus ingresos con el ejercicio de
la abogacía. De otra, enriquecer la docencia del derecho en las universidades
oficiales con los conocimientos teóricos que poseen los abogados y las abogadas
así como con la experiencia que ellos y ellas obtienen por medio de la práctica
de su profesión”.
La Corte procedió
luego a examinar la excepción a la regla (docentes de universidades oficiales)
y constató que también se encuentra soportada en argumentos constitucionales
relacionados con la protección del derecho a la educación y su armonía con los
objetivos de la función pública. Su argumentación fue la siguiente:
“22.- Históricamente se ha previsto la necesidad
de restringir a las personas que ostentan la calidad de servidoras públicas, el
ejercicio privado de su profesión así como se les ha impedido ejercer más de un
cargo público. No obstante, la mayoría de legislaciones consignan también
excepciones conectadas precisamente con el ejercicio de la actividad
científica, investigativa y docente. El parágrafo
agregado en el curso del trámite al referido proyecto de ley en el Senado de la
República constituye una excepción en tal sentido y, como se mencionó, tuvo el
doble propósito de, por una parte, mejorar el ingreso de quienes siendo
profesionales de la abogacía se dedican a la docencia en universidades
oficiales y, por otra, enriquecer la cátedra universitaria con la experiencia
en la práctica que se deriva del ejercicio de esta profesión.
23.- Vista bajo esta óptica, la excepción
consignada en el parágrafo del numeral 1º del artículo 29 del Código
Disciplinario del Abogado armoniza con los preceptos constitucionales y, en
particular, con lo establecido por el artículo 67 de la Constitución Nacional
que consigna el derecho constitucional fundamental a la educación. En varios de
sus pronunciamientos ha resaltado la Corte Constitucional el sentido y alcance
de este derecho.
(…)
24.- La regla prevista en el numeral primero del
artículo 29 de la Ley 1123 de 2007 y la
excepción consignada en el parágrafo de ese mismo numeral concuerdan, pues, con
lo previsto en el artículo 67 superior y con la manera como la jurisprudencia
constitucional ha fijado el sentido y alcance del derecho constitucional
fundamental a la educación. De otra parte, la excepción prevista en el
parágrafo del numeral 1º del artículo 29 de la Ley 1123 de 2007 a favor de los (las) abogados (as) que se desempeñen como docentes de universidades públicas no
riñe con el requisito de dedicación exclusiva que se les exige cumplir a
quienes obran en calidad de servidores (as) públicos (as).
En el campo de la docencia del derecho en
universidades oficiales, permitirles a las y a los profesionales del derecho la
posibilidad de litigar no va en desmedro del ejercicio eficaz y eficiente de la
función pública ni implica incurrir en conflicto de intereses que desconozca el
propósito buscado por la incompatibilidad prevista en el Código Disciplinario
del Abogado cual es garantizar un desempeño eficaz, eficiente, imparcial y
objetivo de las funciones públicas encontrándose
también en armonía con el artículo 209 superior de conformidad con el cual “la función
administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con
fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la
delegación y la desconcentración de funciones.”
25.- Así las cosas, para la Corte tanto la
prohibición como la excepción establecida por el legislador al ejercicio de la
profesión de abogado por los servidores públicos está justificada desde el
punto de vista constitucional. En el caso de los docentes universitarios que a
su vez son profesionales de la abogacía no
cabe duda que el litigio complementa y enriquece su desempeño como docentes de
universidades oficiales y les proporciona un incentivo para permanecer en la
docencia. En esa misma línea de pensamiento, asegura que las universidades
públicas contarán con la presencia de profesionales que disponen de una
preparación académica adecuada y sirve de puente para efectuar un enlace entre
teoría y práctica lo cual resulta clave en la enseñanza del derecho.
26.- Por los motivos expuestos, encuentra la Corte
que el ejercicio de la abogacía resulta ser compatible con el ejercicio de la
docencia en universidades oficiales independientemente de cuál sea la modalidad
en que estos profesionales de la abogacía se vinculen a la enseñanza en
universidades oficiales. De acuerdo con lo establecido por el mismo parágrafo
del numeral 1º del artículo 29 del Código Disciplinario, sólo se excluirá esta posibilidad cuando el ejercicio
de la abogacía interfiere con la actividad docente. Será del resorte de las
Universidades Públicas en desarrollo de la autonomía que les reconoce el
ordenamiento constitucional en el artículo 69 superior adoptar las previsiones
encaminadas a impedir esas interferencias[41]”.
(Resaltado fuera de texto).
En síntesis, la
excepción controvertida encuentra sustento en varias razones de rango
constitucional: (i) en la libertad de configuración del Legislador para regular
actividades que involucran riesgo social; (ii) en el derecho a la educación,
por tratarse de una medida que beneficia a quienes están en formación y permite
enriquecer el proceso enseñanza aprendizaje al combinar elementos de teoría y
de práctica ofreciendo una visión más completa; además, (iii) representa un
incentivo al ejercicio de la academia, en tanto permite a los docentes mejorar
sus ingresos económicos sin abandonar su rol tradicional como abogados.
6.2.5.- La norma
tampoco crea una excepción que conlleve privilegios injustificados demeritando
a los demás servidores públicos. De una parte, porque no regula profesiones
distintas a la abogacía, ni menos aún impone límites a la actividad docente de
otros servidores públicos. De otra, porque las situaciones que invocan los
demandantes no parten de un supuesto fáctico comparable que constitucionalmente
imponga el mismo tratamiento. Lo que por el contrario se observa es que, bajo
las mismas condiciones, todos los profesionales del derecho tienen la
posibilidad de cultivar la docencia universitaria sin renunciar a su desempeño
como abogados.
A juicio de la Sala,
pretender que se adopte una regulación absolutamente idéntica en materia de
inhabilidades e incompatibilidades para el ejercicio de las numerosísimas
profesiones u oficios, por el único hecho de ostentar la condición de servidor
público, implicaría soslayar las particularidades y especificidades de cada una
de ellas, esto sí en detrimento del derecho a la igualdad.
6.2.6.- Por
último, la Corte no encuentra elementos de juicio para inferir que los derechos
de los potenciales clientes se encuentren afectados por el sólo hecho de que el
parágrafo acusado permita conciliar la abogacía y la docencia universitaria. Si
ello llegare a ocurrir en casos individuales deberá ser objeto de examen y
reproche por las respectivas autoridades, pero es claro que su análisis resulta
ajeno al juicio abstracto de constitucionalidad.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución:
RESUELVE
Primero.- INHIBIRSE para
pronunciarse de fondo respecto de la demanda contra la expresión “públicas” del
artículo 19 de la Ley 1123 de 2007, “por la cual se establece el Código
Disciplinario del Abogado”.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLES,
por los cargos analizados, el numeral 1º y el parágrafo del artículo 29 de la
Ley 1123 de 2007, “por la cual se establece el Código Disciplinario del
Abogado”.
Cópiese, notifíquese, publíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
Impedimento aceptado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Ver, entre muchas otras, las sentencias
C-236 de 1997, C-447 y C-542 de 1997, C-519 de 1998, C-986 de 1999, C-013 de
2000, C-1052, C-1256 de 2001, C-1294 de 2001, C-918 de 2002, C-389 de 2002,
C-1200 de 2003, C-229 de 2003, C-048 de 2004, C-569 de 2004, C-1236 de 2005,
C-1260 de 2005, C-180 de 2006, C-721 de 2006, C-402 de 2007 y C-666 de 2007.
[2] “La
claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la
conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de
la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que
la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de
oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental”, no lo excusa del
deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector
comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se
basa”. Sentencia C-1052 de 2001.
[3] “De otra parte, las razones son específicas si definen con
claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto
contra la norma demandada”. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la
necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y
verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su
inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos,
abstractos y globales” que no se relacionan concreta y directamente con las
disposiciones que se acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar la acusación
impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad”.
Sentencia C-1052 de 2001.
[4] “Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la
demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la
exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios)
necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto
objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto
por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado,
se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su
vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que
supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas
sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del
razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a
la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al
magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma
impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar
la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace
necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”. Sentencia C-1052 de 2001.
[5] Corte Constitucional, Sentencias C-673 de 2001, C-913 de 2004 y C-127
de 2006, entre otras.
[6] Corte Constitucional, Sentencia C-931 de 2008.
[7] Corte Constitucional, Sentencia C-774 de 2001.
[8] Corte Constitucional, Sentencia C-310 de 2002.
[9] Corte Constitucional, Sentencia C-310 de 2002.
[10] La Sentencia C-469 de 2008
precisó al respecto: “La Corporación
ha señalado eventos en los cuales al fijar los efectos de sus decisiones, puede
aclarar si la sentencia proferida permite o no que en el futuro, mediante nuevos
argumentos, un ciudadano pueda presentar una nueva demanda contra una norma que
ya ha sido objeto del control de constitucionalidad. Por tanto, no es
suficiente alegar la presencia de un fallo para predicar la existencia de la
cosa juzgada constitucional, pues se debe precisar cuando la sentencia ha hecho
tránsito a cosa juzgada absoluta o relativa y, este último caso, si ella es
implícita o explícita”. En el mismo sentido pueden verse las sentencias
C-397 de 1995, C-700 de 1999, C-1062 de 2000,  C-415 de 2002, C-1024 de 2004,
C-468 de 2008 y C-931 de 2008, entre otras.
[11] “Artículo 26. Toda persona es libre de escoger profesión u oficio. La
ley podrá exigir títulos de idoneidad. Las autoridades competentes
inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones. Las ocupaciones,
artes y oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo
aquellas que impliquen un riesgo social.// Las profesiones legalmente
reconocidas pueden organizarse en colegios. La estructura interna y el
funcionamiento de éstos deberán ser democráticos. La ley podrá asignarles
funciones públicas y establecer los debidos controles”.
[12] Corte Constitucional, Sentencia C-788 de 2009.
[13] Corte Constitucional, Sentencia C-012 de 2000.
[14] Corte Constitucional,  Sentencia C-946 de 1999.
[15] Corte Constitucional, Sentencias C-482 de 2002 y C-340 de 2006.
[16] Corte Constitucional, Sentencia C-177 de 1993. También pueden
consultarse, entre muchas otras, las Sentencias T-408 de 1992, T-610 de 1992,
C-540 de 1993, C-377 de 1994, C-619 de 1996, C-505 de 2001 y C-1213 de 2001.
[17] Corte Constitucional, Sentencia C-002 de 1993.
[18] Corte Constitucional, Sentencia C-619 de 1996. Sobre este derecho
también pueden consultarse, entre muchas otras, las Sentencias C-606 de 1992,
C-177 de 1993, C-226 de 1994, C-658 de 1996, C-660 de 1997, C-031 de 1999,
C-399 de 1999, C-694 de 1999, C-780 de 2001, C-670 de 2002, C-076 de 2006,
C-1004 de 2007,
[19] Sentencia C-181 de 1997. Ver también las Sentencias C-540/01, C-893/03
y C-903 de 2008, entre otras.
[20] Corte Constitucional, Sentencia C-658 de 1996.
[21] Corte Constitucional, Sentencia C-098 de 2003.
[22] Ver también las Sentencias C-002 de 1993, C-540 de 1993, C-060 de
1994,  C-658 de 106, C- 196 de 1999, C-393 de 2006, C-212 de 2007, C-884 de
2007 y C-1004 de 2007, entre otras.
[23] Sentencia C-060 de 1994. Reiterada en la sentencia C-884 de 2007.
[24] Ver, principalmente, las sentencias C-540 de 1993, C-060 de 1994,
C-196 de 1999 y C-884 de 2007.
[25] Ver sentencias C-196 de 1999, C-393 de 2006, C-884 de 2007.
[26] Sobre la función social y los riesgos de la profesión de abogado, ver
sentencia C-540 de 1993.
[27] Ver, al respecto, las sentencias C-060 de 1994, C-212 de 2007 y C-884
de 2007.
[28] “Artículo 39. No puede ejercer la abogacía, aunque se hallen
inscritos: 1. Los empleados públicos y los trabajadores oficiales, aun en uso
de licencia salvo cuando deban hacerlo en función de su cargo o cuando el
respectivo contrato se los permita. Pero en ningún caso los abogados a contrato
podrán litigar contra la Nación, el departamento o el municipio, según la
esfera administrativa a que pertenezca la entidad o establecimiento al cual
presten sus servicios, excepto en causa propia y los Abogados de Pobres en las
actuaciones que deban adelantar en ejercicio de sus funciones”.
[29] Sentencia C-226/94, reiterada en la Sentencia C-069/96.
[30] Ver, entre otras, Sentencias C-537/93 y C-373/95.
[31] “ARTICULO 2o. El artículo 39 del Decreto 196 de 1971 quedará así: No
pueden ejercer la abogacía, aunque se hallen inscritos: 1. Los servidores
públicos, aún en uso de licencia, salvo cuando deban hacerlo en función de su cargo
o cuando el respectivo contrato se los permita. Pero en ningún caso los
abogados a contrato podrán litigar contra la Nación, el departamento, el distrito o el municipio, según la esfera administrativa a que pertenezca la entidad o
establecimiento al cual presten sus servicios, excepto en causa propia y los
abogados de pobres en las actuaciones que deban adelantar en ejercicio de sus
funciones. // 2. Los Senadores de la República, Representantes a la Cámara, Diputados a las Asambleas Departamentales y Concejales Distritales y
Municipales, en los casos de incompatibilidad señalados en la Constitución y la ley. // 3. Los militares en servicio activo, con las excepciones
consagradas en el Código Penal Militar. // 4. Las personas privadas de su
libertad como consecuencia de resolución acusatoria, excepto cuando la
actuación sea en causa propia, sin perjuicio de los reglamentos penitenciarios
y carcelarios”.
[32] Así las cosas, el artículo 29 del Código
Disciplinario del Abogado coincide con muchas disposiciones establecidas para
los mismos efectos en el derecho comparado y cuyo propósito fundamental
consiste en procurar que los servidores públicos se concentren en la tarea que
desempeñan y lo ejerzan de modo eficaz atendiendo los intereses de los administrados.
La mayoría de países prevén esta suerte de incompatibilidad y obligan a quienes
están investidos como servidores públicos a dedicarse de modo exclusivo al
ejercicio de sus funciones. La legislación francesa y la alemana prevén esa
suerte de incompatibilidad, lo mismo que la legislación belga y la italiana. En
Italia tal previsión se eleva a rango constitucional y aparece consignada en el
artículo 98 de la Constitución según el cual “los funcionarios públicos están
al servicio exclusivo de la nación.” En este país las situaciones de
incompatibilidad pueden traer consigo la remoción del servidor público.
[33] Ver, entre otras, las sentencias C-345/95, C-244/96 y C-284/96.
[34] Ver sentencia C-284/96. Fundamento jurídico No 8.
[35] Sentencia del 12 de agosto de 1982.
[36] Madison,
Hamilton y Jay. El Federalista, No LI
[37] En Gaceta del Congreso 21 de Lunes 30 de
enero de 2006, p. 8.
[38] Ibíd.
[39] Ibíd.
[40] Ibíd.
[41] “Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán
darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la
ley. / La ley establecerá un régimen especial para las universidades del
Estado. / El Estado fortalecerá la investigación científica en las
universidades oficiales y privadas y ofrecerá las condiciones especiales para
su desarrollo. / El Estado facilitará mecanismos financieros que hagan posible
el acceso de todas las personas aptas a la educación superior.”