T-551-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-551/93
ACCION DE TUTELA-Improcedencia/SEGURIDAD AEREA/DERECHO A
LA VIDA-Pasajeros de Aviones
La acción de tutela,
para que pudiera admitirse como procedente, tendría que estar fundada en el
interés directo, cierto y probado de alguien cuyos derechos fundamentales
pudieren hallarse actualmente afectados o amenazados por la acción u omisión de
autoridad pública o de particulares.  En el caso particular de los actores, no
existe en el expediente ninguna prueba mediante la cual se demuestre que son,
en efecto usuarios del transporte aéreo, ni tampoco hay evidencia acerca de que
sus vidas están en peligro por las omisiones que imputan al Departamento
Administrativo de Aeronáutica Civil.
-Sala Quinta de Revisión-
Ref.: Expedientes
T-16170, T-18492 y T-19960
Acciones de
tutela instauradas por LUIS ANTONIO BARBA FONTALVO, FELIPE EDUARDO MONROY
SANCHEZ e ISMAEL ENRIQUE MARQUEZ CORREAL contra el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO
DE AERONAUTICA CIVIL.
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Aprobada en Santafé
de Bogotá, D.C., mediante acta del treinta (30) de noviembre de mil novecientos
noventa y tres (1993).
Acumuladas en un
solo proceso las tres tutelas de la referencia, procede la Corte Constitucional
a revisar los siguientes fallos:
En el expediente
T-16170 la sentencia de fecha 8 de junio de 1993 proferida por el Juzgado
Veintidos Civil del Circuito de Santafé de Bogotá.
En el expediente
T-18492 las sentencias de fechas 3 de junio y 13 de julio de 1993 proferidas
por el Juzgado Trece Civil del Circuito y por el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Santafé de Bogotá -Sala de Decisión Civil-, respectivamente.
En el expediente
T-19960 las sentencias de fechas 9 de junio y 23 de julio de 1993 proferidas
por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado -Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo-, respectivamente.
I. INFORMACION
PRELIMINAR
FELIPE EDUARDO
MONROY SANCHEZ ejerció acción de tutela para la protección de sus derechos a la
vida e integridad personal y solicitó que se condenara a la AERONAUTICA CIVIL
colombiana a adquirir, instalar y poner en funcionamiento ayudas de vuelo y
demás implementos técnicos necesarios para garantizar una aeronavegación
tranquila y segura para los usuarios de los principales aeropuertos del país.
Igualmente solicitó que se ordenara el cierre de los aeropuertos que no
cumplieran con los requisitos mínimos para garantizar una aeronavegación
segura. Fundamentó su petición en los siguientes hechos:
- Operación tortuga
realizada a comienzos del año por los controladores aéreos debido a falta de
implementos de trabajo.
- Colisión del avión
de SAM en Frontino (Antioquia), presuntamente por la falta de ayudas técnicas.
- Emergencia en el
aeropuerto El Dorado ante el choque que estuvo a punto de presentarse entre dos
aeronaves al aterrizar, supuestamente por falta de ayudas técnicas de vuelo.
- Voladura de
algunas radioayudas por la guerrilla en agosto de 1992 sin que hubieren sido
reparadas e instaladas nuevamente.
Por su parte, LUIS
ANTONIO BARBA FONTALVO fundamentó su acción de tutela en los siguientes hechos:
- El accidente del
avión de SAM en el mes de mayo, faltando 3 minutos para llegar al Aeropuerto
José María Córdoba de Rionegro muestra el pésimo servicio de la Aerocivil y el
descuido de quien era su Director para la fecha de instauración de la acción,
quien después de 2 años y medio de estar al frente de la entidad no había
reparado los radares y radioayudas destruídas por la guerrilla.
- Para llegar al
Aeropuerto José María Córdoba el piloto debe basarse en las señales que emite
un radiofaro en Abejorral, el cual es menos preciso que los equipos VOR y DME.
- Se han presentado
varias situaciones de peligro de colisión aérea con aviones de la DEA, poniendo
en peligro la vida de los usuarios del transporte aéreo.
- El mismo día de la
tragedia del avión de SAM en Rionegro, otro avión de SAM estuvo a punto de
colisionar en el aire con uno de AIR FRANCE.
- La inseguridad
aérea del país es evidente, lo cual constituye clara amenaza al derecho a la
vida.
En la tercera de las
demandas acumuladas, ISMAEL ENRIQUE MARQUEZ alegó la amenaza a su derecho a la
vida por omisión de la Aerocivil en la reinstalación del VOR u otro sistema de
similares o superiores condiciones para la seguridad de los pilotos y pasajeros
que utilicen el Aeropuerto José María Córdoba de Rionegro.
De no ser posible
atender esta petición, el accionante solicitó que, en su defecto, se
suspendieran de inmediato y transitoriamente los permisos, licencias o
autorizaciones en dicho aeropuerto hasta tanto se le dote de las seguridades
básicas.
El actor utilizó la
acción como mecanismo transitorio, para evitar perjuicios irremediables que se
podrían causar, entre otros motivos, por el uso de obsoletos
"radiofaros".
El interés del
accionante radica en ser un usuario ocasional del transporte aéreo, afirmación
que queda amparada por la presunción de la buena fé tutelada por el artículo 83
de la Constitución.
II. DECISIONES
JUDICIALES
a. El juzgado
Veintidós Civil del Circuito de Bogotá, en fallo del ocho (8) de junio de mil
novecientos noventa y tres (1993), negó la tutela solicitada por FELIPE EDUARDO
MONROY SANCHEZ con base en las siguientes consideraciones:
- La acción de tutela
procede en ausencia de otro medio de defensa judicial ante una situación
concreta y específica de violación o amenaza de derechos fundamentales, por
parte de cualquier autoridad pública.
- Esta acción es
netamente personal y subjetiva y debe radicarse el agravio sufrido en cabeza de
quien solicita la protección, afirma el juez. El actor no manifiesta en forma
específica cuál fue el agravio sufrido que ha puesto en peligro su vida. Por el
contrario se deduce que su petición la ha formulado en forma general,
impersonal y abstracta. En este último caso, son otros los mecanismos
constitucionales previstos para evitar ese perjuicio.
- El derecho a la
vida es un derecho personalísimo, de la naturaleza intrínseca de la persona
humana y su defensa no puede invocarse en forma colectiva, abstracta y general
pues se daría el caso de improcedencia de la tutela contemplado en el artículo
6º, numeral 3º, del Decreto 2591 de 1991.
- Para la defensa de
los derechos colectivos existen las acciones típicamente populares del artículo
88 de la Constitución, siendo éstas las procedentes y no la de tutela.
b. En cuanto a la
acción de tutela instaurada por LUIS ANTONIO BARBA FONTALVO, el Juzgado Trece
Civil del Circuito de Bogotá, en fallo del tres (3) de junio del presente año,
la negó por las siguientes razones:
- La acción de
tutela está encaminada a salvaguardar los derechos fundamentales. La
Constitución Nacional y el Decreto 2591 de 1991, no la prevén contra
actuaciones de carácter general o derechos colectivos "pues en tratándose
de estas esferas caben las acciones de ilegalidad e inconstitucionalidad, o el
recurso a la vía exceptiva".
- Es una acción
netamente personal, subjetiva, que se radica en cabeza de quien ha sufrido el
agravio. No es viable entonces cuando se pretende proteger derechos colectivos
como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución
Política.
- El peticionario
señor BARBA FONTALVO no es la persona afectada por la acción u omisión del
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE AERONAUTICA CIVIL -Aerocivil- pues formula la
petición en forma general, impersonal y abstracta. No existe legitimación del
actor para interponer la acción.
Impugnada esta
decisión le correspondió decidir en segunda instancia al Tribunal Superior de
Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, Sala Civil, el cual confirmó la
sentencia impugnada afirmando:
- Para la
prosperidad de la acción de tutela resulta imprescindible que haya lesión
contra los derechos fundamentales. Las deficiencias que presenta la estructura
aeroportuaria no tienen la virtud de amenazar el derecho a la vida del
peticionario.
- El riesgo en la
operación aérea es parte integrante del derecho a la seguridad pública previsto
en el artículo 88 de la Carta, al consagrar las acciones populares.
c. En el proceso
iniciado a partir de la acción incoada por ISMAEL ENRIQUE MARQUEZ CORREAL el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, en fallo del nueve
(9) de junio de mil novecientos noventa y tres, concedió la tutela con base en
las siguientes consideraciones:
La acción de tutela
se encamina a proteger un derecho fundamental como es el de la vida. En el
presente caso la amenaza del derecho a la vida del accionante radica en la
constitución de una reserva de cupo para viajar a la ciudad de Medellín y en la
utilización del Aeropuerto de Rionegro.
Se solicitó la
colaboración de expertos en la materia y se obtuvo la información de lo que es
un VOR, un DME, un NDB, para concluir que las ayudas que existen actualmente no
constituyen un soporte técnico de similar o superior condición a un VOR, lo
cual no garantiza la seguridad de las operaciones aéreas en el aeropuerto de
Rionegro, pues además de la carencia observada, no se cuenta con ninguna carta
procedimental en el Manual Oficial y las operaciones se basan en la radio ayuda
de Abejorral que presenta fallas intermitentes.
Además, debe tenerse
en cuenta que fue escasa y lejana en el tiempo la calibración llevada a cabo
sobre el radiofaro de Abejorral, como la de los sistemas ILS/NDB, el sistema de
aterrizaje por instrumentos y el sistema PAPI (indicador visual de pendientes
de precisión), pues se efectuaron en octubre 25 de 1991 respecto de los
primeros elementos mencionados y el 27 de febrero de 1992 en lo que se
relaciona con el último.
Se define entonces
la operación aérea en Rionegro como insegura y por lo tanto constitutiva de
amenaza para la vida del solicitante y de todas aquellas personas cuyo derecho
individual debe ser garantizado de inmediato.
En la parte
resolutiva de la sentencia se dispuso:
"Primero.-
TUTELENSE los derechos a la vida, a la integridad personal y a la salud del
solicitante y de todos y cada uno de los usuarios habituales u ocasionales del
Aeropuerto José María Córdoba de Rionegro -Antioquia-.
Segundo.- Para hacer
efectivos los derechos tutelados ordénase al Director del Departamento
Administrativo de Aeronáutica Civil proceda a restringir las operaciones aéreas
del Aeropuerto José María Córdoba de Rionegro -Antioquia- mediante instrucción
que impartirá dentro de las seis (6) horas siguientes a la de la notificación
de la presente providencia, de modo que únicamente se autoricen aterrizajes o
decolajes de aeronaves cuando las condiciones atmosféricas del espacio aéreo de
aproximación a ese aeródromo, permitan operar visualmente.
La presente orden
tendrá vigencia mientras no sea instalado y puesto en servicio el sistema
V:O:R:/DME contratado por esa entidad"
Impugnada esta
decisión, fue revocada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, en fallo del 23 de julio de 1993 por las siguientes razones:
- El interesado
interpuso la tutela para la protección inmediata de pilotos, tripulantes y
pasajeros, lo cual hubiera sido suficiente para considerar improcedente la
acción, por lo menos en relación con las personas diferentes del actor respecto
de las cuales no aduce ningún poder.
- Para la protección
del derecho a la vida, íntimamente relacionado con la seguridad aérea, la
Constitución consagró acciones diferentes como son las populares, previstas en
el artículo 88 de la Carta.
- Si existiera un
perjuicio irremediable, el titular podría solicitar la tutela de sus derechos
amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos
colectivos. No es el caso de que exista un perjuicio irremediable, pues afirma
el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil que hoy son suficientes los
sistemas de ayuda en el aeropuerto de Rionegro, lo que impide afirmar que se
configure una grave e inminente amenaza del derecho a la seguridad y a la vida.
- El Departamento
Administrativo de Aeronáutica Civil ha adelantado los trámites necesarios para
las nuevas adquisiciones de radioayudas.
- Entre los documentos
sustentatorios de la impugnación aparece una evaluación del procedimiento de
aproximación al Aeropuerto José María Córdoba, presentada por expertos de la
Organización de Aviación Civil Internacional -OACI- el 15 de junio de 1993, en
la que se concluye que dicho procedimiento se encuentra de acuerdo con los
parámetros de esa organización y que desde el punto de vista técnico el sistema
ILS con una radioayuda del tipo NDB es perfectamente válido.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
De conformidad con
lo establecido en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución
Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Quinta de Revisión de esta
Corte es competente para revisar los fallos de tutela de la referencia.
Indispensable
legitimación del accionante
La acción de tutela
persigue el objetivo específico, bien definido por el Constituyente, de brindar
protección judicial inmediata a quien ve amenazados o violados sus derechos
fundamentales.
Así, pues, como lo
tiene dilucidado la Corte (Cfr. Sentencias T-570 del 26 de octubre de 1992 y
T-539 del 22 de noviembre de 1993), estamos ante un medio procesal específico
condicionado, entre otras razones, por la presentación ante el juez de una
situación de fehaciente y real amenaza o violación de derechos fundamentales.
El peticionario
-debe reiterarse- ha de tener un interés jurídico actual y suficiente como para
pedir el amparo del juez en concreto, del tal modo que, ante la certidumbre de
la circunstancia tutelable, pueda aquel impartir una orden también concreta y
definida enderezada al fin protector señalado por el Ordenamiento
constitucional.
Ahora bien, en ese
orden de ideas, cuando se trata de preservar derechos o intereses colectivos no
procede en principio la acción de tutela, a menos que el actor demuestre estar
perjudicado o amenazado directamente.
Es por ello que el
artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 establece: "La acción de tutela podrá
ser ejercida en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada
en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a
través de representante".
La seguridad aérea,
cuyas fallas en efecto repercuten en una clara amenaza del derecho a la vida de
muchas personas, no es per se una materia que corresponda al
ámbito de la acción de tutela, en cuanto importa a la comunidad en general y,
por ende, en defensa de ésta cabrían como mecanismos constitucionales de
protección tanto la acción popular prevista en el artículo 88 de la Carta como
la acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 eiusdem, si de lo que se
trata es de obtener el cumplimiento de leyes o actos administrativos referentes
a la materia.
En cuanto a la
acción de tutela, para que pudiera admitirse como procedente, tendría que estar
fundada en el interés directo, cierto y probado de alguien cuyos derechos
fundamentales pudieren hallarse actualmente afectados o amenazados por la
acción u omisión de autoridad pública o de particulares. Tendría aplicación en
esta hipótesis la jurisprudencia que sobre el punto ha venido trazando esta
Corporación (Cfr., entre otras, las sentencias T-437 del 30 de junio de 1992,
T-67 del 24 de febrero de 1993, T-254 del 30 de julio de 1993, T-366 del 3 de
septiembre de 1993, T-376 del 7 de septiembre de 1993 y T-539 del 22 de
noviembre de 1993) en el sentido de que en tales circunstancias se configura
una unidad en la defensa de los derechos -colectivo y fundamental- que favorece
primariamente el derecho personal violado o amenazado "aunque, al
protegerlo, se beneficie la comunidad" (Cfr. Sentencia T-320 de 1993), lo
cual constituye en esas hipótesis el efecto secundario de la decisión judicial
que resuelve conceder el amparo.
Pero, se repite,
debe entonces acreditarse el interés concreto de quien acude al procedimiento
preferente.
En los casos a que
se refiere esta sentencia los accionantes dijeron actuar en razón de la amenaza
que, según afirmaron, sufre su derecho a la vida en  razón de la  seguridad
aérea,  ante  las  omisiones  en  que -alegaron- ha incurrido el Departamento
Administrativo de Aeronáutica Civil en cuanto a la dotación y reposición de
radioayudas para algunos aeropuertos del país y también con motivo de los
problemas del control aéreo que han estado a punto de provocar colisiones de
aeronaves en vuelo.
Han fundado su
interés en el hecho de ser usuarios ocasionales del transporte aéreo en
diferentes rutas, afirmando que en las ocasiones en que utilizan los servicios
de las aerolíneas sus vidas corren peligro.
En el caso
particular de los actores FELIPE EDUARDO MONROY SANCHEZ y LUIS ANTONIO BARBA
FONTALVO, no existe en el expediente ninguna prueba mediante la cual se
demuestre que son, en efecto usuarios del transporte aéreo, ni tampoco hay
evidencia acerca de que sus vidas están en peligro por las omisiones que
imputan al Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil.
En cuanto hace al
peticionario ISMAEL ENRIQUE MARQUEZ, si bien presenta las carátulas de cuatro
(4) tiquetes de Avianca utilizados en las rutas Bogotá-Medellín-Bogotá, a juicio
de la Corte no adquiere por ese solo hecho la categoría de viajero habitual de
modo que las operaciones aéreas desde y hacia el aeropuerto de Rionegro
pudieren colocarlo en riesgo de perder su vida. No se configura el nexo causal
entre el hecho de ser él un usuario esporádico del transporte aéreo y el riesgo
o amenaza que dice padecer, lo cual resulta corroborado si se tiene en cuenta
que bien puede usar y de hecho estar usando otro medio de transporte. Ello
significa que no se enfrenta necesariamente al peligro de que habla.
Reitérase que la
amenaza de un derecho, para que la tutela pueda prosperar, debe ser real,
inminente y actual:
"La amenaza es
una violación potencial que se presenta como inminente y próxima. Respecto de
ella la función protectora del juez consiste en evitarla.
La amenaza a un
derecho constitucional fundamental tiene múltiples expresiones: puede estar
referida a las circunstancias específicas de una persona respecto al ejercicio
de aquél; a la existencia de signos positivos e inequívocos sobre el designio
adoptado por un sujeto capaz de ejecutar actos que configuren la violación del
derecho; o estar representada en el desafío de alguien (tentativa), con
repercusión directa sobre el derecho de que se trata; también puede estar constituída
por actos no deliberados pero que, atendiendo a sus características, llevan al
juez de tutela al convencimiento de que si él no actúa mediante una orden,
impidiendo que tal comportamiento continúe, se producirá la violación del
derecho; igualmente pueden corresponder a una omisión de la autoridad cuya
prolongación en el tiempo permite que aparezca o se acreciente un riesgo;
también es factible que se configure por la existencia de una norma
-autorización o mandato-, contraria a la preceptiva constitucional, cuya
aplicación efectiva en el caso concreto sería en sí misma un ataque o un
desconocimiento de los derechos fundamentales...". (Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia T-349 del 27 de agosto de 1993).
La Sala Quinta de
Revisión de la Corte Constitucional, en sentencia T-479 de 1993 también
expresó:
"En ese orden
de ideas, el juez que establece con certeza la violación o amenaza del derecho,
apreciándola en el caso específico y considerando las circunstancias del
solicitante, imparte una orden al responsable para que actúe o se abstenga de
hacerlo. Esta orden tiene que ser proporcionada a la agresión  y encaminada a
restaurar el imperio del derecho en el evento concreto, con efectos
particulares".
(...)
"Así las cosas,
para que el peticionario pudiere alegar que en su caso la acción de tutela es
medio de defensa judicial encaminado a la protección de los derechos
fundamentales, deberá estar en condiciones de probar que en efecto se le está
causando daño y que existe una relación de causalidad entre las publicaciones
que cuestiona y el perjuicio que sufre. De lo contrario, carece de legitimidad
para intentar la acción".
En síntesis es
posible que las omisiones de la Aerocivil esgrimidas por los actores de la
tutela tengan el alcance de amenazantes del derecho a la vida, pero ello
únicamente podrá establecerse sobre el supuesto del interés real y concreto de
quien ejerza la acción.
DECISION
Por las razones
expuestas la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR los fallos proferidos por el
Juzgado Veintidós Civil del Circuito de Santafé de Bogotá, el 8 de junio de
1993 al resolver sobre la acción de tutela instaurada por FELIPE EDUARDO MONROY
SANCHEZ; por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá,
Sala Civil el 13 de julio de 1993 en lo referente a la acción que intentó LUIS
ANTONIO BARBA FONTALVO y por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo,
del Consejo de Estado el 23 de julio de 1992 en lo concerniente a la acción de
tutela incoada por ISMAEL ENRIQUE MARQUEZ, por las razones expuestas en la
presente providencia.
Segundo.- Por Secretaría líbrense las comunicaciones
de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
HERNANDO HERRERA
VERGARA            ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General