C-617-15
Sentencia C-617/15
(Bogotá D.C., 30 de septiembre de 2015)
REGIMEN
ESPECIAL PARA PONER EN FUNCIONAMIENTO LOS TERRITORIOS INDIGENAS, HASTA QUE EL
CONGRESO EXPIDA LA LEY CONFORME AL ARTICULO 329 DE LA CONSTITUCION-Facultades extraordinarias
ENTIDADES
TERRITORIALES INDIGENAS-Conformación mediante ley
orgánica de ordenamiento territorial/TERRITORIOS INDIGENAS-Facultad del
Gobierno para dictar normas fiscales relativas a funcionamiento y coordinación
con demás entidades territoriales hasta expedición de ley que refiere artículo
329 de la Constitución
REGIMEN
ESPECIAL PARA EL FUNCIONAMIENTO DE TERRITORIOS INDIGENAS RESPECTO DE LA
ADMINISTRACION DE LOS SISTEMAS PROPIOS DE PUEBLOS INDIGENAS-Fuerza de ley de disposiciones del artículo 56 transitorio y 329 de
la Constitución
CONFORMACION
DE ENTIDADES TERRITORIALES INDIGENAS MEDIANTE LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL-Relación con artículos 150 y 329 de la
Constitución
DISPOSICIONES
JURIDICAS-Facilita el cambio constitucional, total
o parcial de las normas
DISPOSICIONES
JURIDICAS-Carácter transitorio significa que normas
no tienen vocación de permanencia
CONJUNTO DE
DISPOSICIONES TRANSITORIAS DE LA CONSTITUCION-Permite
establecer una tipología de formas empleadas por la Carta de 1991 para hacer
efectivo el cambio constitucional
CONJUNTO DE
DISPOSICIONES TRANSITORIAS DE LA CONSTITUCION-Tipos
CONFORMACION
DE ENTIDADES TERRITORIALES INDIGENAS MEDIANTE LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL-Competencia excepcional del Gobierno
Nacional/CONFORMACION DE ENTIDADES TERRITORIALES INDIGENAS MEDIANTE LEY
ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Características de la competencia
excepcional del Gobierno Nacional
GOBIERNO Y
FUNCIONAMIENTO DE TERRITORIOS INDIGENAS-Conserva
competencia para expedir regulación respectiva cuando legislador se ha ocupado
solo de algunas materias que refiere artículo 56 transitorio/NORMAS-Coexistencia
de las aprobadas por el Congreso y las adoptadas por el Gobierno
FUNCIONAMIENTO
DE TERRITORIOS INDIGENAS Y CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-No se encuentra limitada temporalmente
COMPETENCIA
GUBERNAMENTAL-Ejercicio no impide que se ejerza por
más de una vez si aún no se ha cumplido la condición de su extinción
COMPETENCIA
GUBERNAMENTAL-Ejercicio puede concretarse en
diferentes instrumentos normativos
CONFORMACION
DE ENTIDADES TERRITORIALES INDIGENAS MEDIANTE LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL-Carácter condicionado de la competencia
FUNCIONAMIENTO
DE TERRITORIOS INDIGENAS RESPECTO DE LA ADMINISTRACION DE LOS SISTEMAS PROPIOS
DE PUEBLOS INDIGENAS-No desconoció artículos 150,
329 y 56 transitorio de la Constitución
NORMAS
TRANSITORIAS-No deben cobrar vigencia indefinida en
tanto por regla general constituyen excepción al régimen constitucional
ordinario
Referencia: Expediente D- 10655
Actor:  Juan Guillermo González Rodríguez
Demanda de
inconstitucionalidad contra el Decreto 1953 de
2014.
Magistrado
Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
I.
ANTECEDENTES.
1.
Texto normativo demandado.
El señor Juan
Guillermo González Rodríguez, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40.6 y 241 de la Constitución
Política, presentó demanda contra el Decreto 1953 de 2014. Dada la extensión
del texto del Decreto, se omite su transcripción en la presente sentencia.
2.
Pretensión y cargos formulados en contra del Decreto 1953 de 2014.
2.1.
Pretensión. El demandante solicita se declare la
inexequibilidad del Decreto
1953 de 2014 “Por el cual se crea un régimen especial con el fin de poner en
funcionamiento los Territorios Indígenas respecto de la administración de los
sistemas propios de los pueblos indígenas hasta que el Congreso expida la ley
de que trata el artículo 329 de
la Constitución Política.”
2.2. Cargo
único por violación de los artículos 150, 329 y 56 transitorio de la
Constitución.
2.1. El artículo 329 constitucional establece que la
conformación de las entidades territoriales indígenas se hará mediante la ley
orgánica de ordenamiento territorial. A su vez, el artículo 56 transitorio
facultaba al Gobierno para dictar las normas fiscales necesarias y las demás
relativas al funcionamiento de los territorios indígenas, así como su
coordinación con las demás entidades territoriales, mientras se expedía la
citada ley.
2.2. Conforme a lo anterior, la habilitación al
Gobierno Nacional para la expedición de las normas sobre la conformación de las
entidades territoriales indígenas conferida por el artículo 56 transitorio era
temporal, hasta tanto se expidiera la ley de ordenamiento territorial. La
naturaleza extraordinaria de tal competencia implicó que el constituyente, a
fin de respetar la vocación democrática de la Constitución y el principio de
separación de poderes, la sometiera a una condición resolutoria, esto es, de
las que cumplidas conducen al agotamiento de la autorización dada. Así las
cosas, debido a que el Congreso de la Republica expidió la Ley 1454 de 2011 “por la cual se
dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras
disposiciones” no podía el Gobierno apoyarse en la habilitación
extraordinaria prevista en el artículo 56 transitorio a efectos de expedir el
Decreto acusado.
2.3. Esta conclusión se apoya, adicionalmente, en el
concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
de fecha 3 de octubre de 2012 en el que se advierte que “el Gobierno
Nacional perdió la competencia que en forma condicional se le asignó en el
artículo transitorio 56 de la Carta. Por tanto no es posible que, con la
finalidad enunciada en la pregunta, el Gobierno Nacional, con fundamento en
dicho artículo transitorio, modifique la Ley 715 de 2001.”
2.4. De aceptar la tesis según la cual el artículo
56 transitorio de la Constitución continúa vigente, tendría que concluirse que
el Gobierno Nacional no se encuentra sometido a la Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial. De hecho, esta interpretación fue acogida por el Congreso de la
República en el parágrafo 2º del artículo 37 de la Ley 1454 de 2011 en el que
estableció la obligación del Gobierno Nacional, en virtud de lo establecido en
el artículo 329 de la Constitución, de presentar un proyecto de ley al Congreso
de la Republica a fin de reglamentar lo relativo a la conformación de las
entidades territoriales indígenas. Adicionalmente no fue atendido por el
Gobierno Nacional ni por el Congreso de la República el exhorto que hizo la
sentencia C-489 de 2002 a fin de que expidieran el proyecto de ley que
reglamente lo relativo a la conformación de las entidades territoriales
indígenas.
3.
Intervenciones.
3.1.
Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República: exequibilidad.
De las consideraciones contenidas en la sentencia
C-489 de 2012 que examinó la constitucionalidad de la Ley 1454 de 2011, se
desprende que la Corte Constitucional consideró que hasta el momento el Congreso
de la República no ha expedido ninguna regulación relativa al régimen aplicable
a las entidades territoriales indígenas. Tal estado de cosas era el mismo al
momento en que fue expedido el Decreto acusado en esta oportunidad. La
condición establecida en el artículo 56 transitorio no se refería a la
expedición de la ley orgánica de ordenamiento territorial sino, de manera
específica, aquella ley orgánica que se ocupara de la conformación de las entidades
territoriales indígenas. Así las cosas, la adopción de la Ley 1454 de 2011 no
tiene como efecto el cumplimiento de la condición resolutoria de la competencia
del Gobierno Nacional para la expedición del Decreto.
El planteamiento de la demanda se funda en una
consideración exclusivamente formal que tiene como efecto propiciar la
desprotección de las comunidades indígenas. No es admisible afirmar que se
cumplió la condición establecida en el artículo 56 argumentando que la ley es
de ordenamiento territorial, pese a que ella –Ley 1454 de 2011- no se ocupa de
lo relativo a las comunidades indígenas tal y como lo destacó la Corte. No debe
olvidarse que la Corte Constitucional ha indicado que el régimen de
ordenamiento territorial puede ser objeto de diferentes leyes.
Finalmente, es necesario indicar que el concepto del
Consejo de Estado no puede considerarse obligatorio debiendo tener en cuenta en
la solución del asunto, el fundamento constitucional que le da el fallo de la
Corte. En síntesis “ante la ausencia de una regulación específica de
jerarquía de ley orgánica, el régimen jurídico de las entidades territoriales
indígenas puede ser señalado por el Gobierno en virtud de la competencia que el
confirió el constituyente en un artículo que, si bien debió agotarse varios
años, en beneficio de la población indígena, estaba aún vigente al momento de
la expedición del Decreto 1953 de 2014.”
3.2.
Ministerio del Interior: inhibición y, en subsidio, exequibilidad.
3.2.1. La Corte Constitucional no es competente para
definir la exequibilidad del Decreto acusado dado que no se encuentra
comprendido en las funciones asignadas por la Carta. En efecto, este Tribunal
es competente únicamente para pronunciarse respecto de la constitucionalidad de
los Decretos (i) enunciados en los numerales 5 y 7 del artículo 241, (ii)
expedidos con fundamento en los artículos 1 al 9 transitorios de la Carta o
(iii) aquellos posteriores al 10º transitorio respecto de los cuales la
Constitución indique que tienen fuerza material de ley, tal y como ocurre con
los que se mencionan en los artículos transitorios 39, 43, 48, 49, 51, 52 y 55
parágrafo 2º.
El juzgamiento de los decretos que no encuadren en
ninguna de tales hipótesis le corresponde al Consejo de Estado en virtud de lo
que establece el numeral 2 del artículo 237 de la Constitución. En ese sentido
ha tenido oportunidad de pronunciarse el Consejo de Estado en providencia de
fecha 30 de julio de 2013. Así las cosas, el Ministerio no comparte la posición
de la Corte según la cual a ella le corresponde el examen de todos los decretos
expedidos con fundamento en los artículos transitorios.
3.2.2. La Ley 1454 de 2011 no se ocupó de regular lo
correspondiente al artículo 329 y, en esa medida, el Gobierno Nacional conserva
en la actualidad la facultad prevista en el artículo 56 transitorio de la
Carta. Ello encuentra apoyo en las consideraciones expuestas por la Corte
Constitucional en la sentencia C-489 de 2012 de la que se desprende la
existencia de un vacío legislativo “al no regular los presupuestos
contenidos en los artículos 307 y 329 de la Constitución Nacional y, por tanto,
es factible aducir que la promulgación de dicha ley no cumplió la condición
resolutoria contenida en el artículo 56 Transitorio Superior, que impidiera al
Gobierno nacional reglamentar dicha materia, vía decreto.
3.3.
Ministerio de Justicia y del Derecho: exequibilidad.
La sentencia C-489 de 2012 señaló, al examinar la
constitucionalidad de la Ley 1454 de 2011, que en ella no se había regulado en
forma alguna el asunto relativo a las entidades territoriales indígenas. Por
tal razón descartó la existencia de una omisión legislativa relativa. De
acuerdo a lo señalado, todavía no ha operado la condición resolutoria prevista
en el artículo 56 de la Carta en tanto la Ley mencionada no es aquella a la que
remite el artículo 329 de la Constitución. En consecuencia, el Decreto 1953 de
2014 no desconoce los artículos invocados por el demandante.
3.4.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público: exequibilidad.
La Ley 1454 de 2011 no se ocupó de regular la
materia relativa a las entidades territoriales indígenas y, en esa medida, no
se ha cumplido la condición resolutoria prevista en el artículo 56 transitorio
de la Carta. Ello se desprende de las consideraciones de la sentencia C-489 de
2012. En efecto, la condición resolutoria de la competencia del Gobierno no
consistía en la expedición de una ley orgánica de ordenamiento territorial,
sino de una ley de tal naturaleza que se ocupará de las entidades territoriales
indígenas.
Al Congreso le corresponde expedir la regulación en
la materia mediante otra ley y, en todo caso, dispone de un amplio margen de
configuración que le permite incluso abstenerse de ejercer la competencia
prevista en el artículo 32. Por ello el Gobierno se encuentra habilitado para
actuar en desarrollo de la atribución que contempla el artículo 56 transitorio.
Ha ocurrido algo similar con el Decreto 1088 de 1993 en el que se reguló la
creación de las asociaciones de Cabildos y/o Autoridades Tradicionales
Indígenas[1].
3.5.
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio: exequibilidad.
En la Ley 1454 de 2011 no se reguló lo relativo a
las entidades territoriales indígenas y, de hecho, únicamente el artículo 37
hace referencia a tal asunto, al solicitar al Gobierno Nacional que presente un
proyecto de ley en la materia “sustrayéndose de esta manera de su obligación
legislativa y desplazando dicha responsabilidad al Gobierno nacional para su
proyección.” Si el Congreso de la República no ha ejercido la competencia a
la que se refieren los artículos 329 y 56 transitorio de la Constitución, le
corresponde al Gobierno hacerlo a fin de proteger el desarrollo de la autonomía
de los pueblos indígenas. Esta es la interpretación que mejor se ajusta al
principio del efecto útil de las normas y al principio de razón suficiente de
las mismas.
La demanda no cumple las condiciones requeridas por
la jurisprudencia constitucional. No satisface las exigencias de claridad,
certeza, especificidad pertinencia y suficiencia. Ello impide entonces
identificar la violación de la Constitución.
3.6.
Ministerio de Educación: exequibilidad.
Las disposiciones constitucionales transitorias han
tenido por objeto asegurar la transición hacia el nuevo régimen constitucional
y, en esa medida, hacer posible la implementación de los postulados de la Carta
Política. El artículo 56 transitorio encuentra fundamento, de una parte, en el
hecho de que el legislador podría requerir de un determinado tiempo para la
adopción de la ley orgánica relacionada con las entidades territoriales
indígenas y, de otra, en la consideración según la cual las zonas geográficas
de las comunidades indígenas no podían quedar desprovistas de un marco
normativo.
La competencia que allí se reconoce al Presidente de
la República se extingue “en el momento en que el Congreso de la República
ejerza sus facultades constitucionales de expedir las normas orgánicas mediante
las cuales regule la conformación de las entidades territoriales indígenas y
las competencias que tendrán a cargo.” Ello se encuentra en conexión con lo
que ha indicado la jurisprudencia constitucional, en el sentido de advertir que
las normas expedidas con fundamento en disposiciones transitorias solo pueden
llegar a sustituirse por el régimen ordinario cuando sea posible desde el punto
de vista jurídico y material.
La expedición de la Ley 1454 de 2011 no agotó la
competencia del Presidente de la República dado que en ella no se regula la
materia comprendida por el artículo 56 transitorio, tal y como fue reconocido
por la Corte Constitucional en la sentencia C-489 de 2012. Así las cosas, el
Gobierno expidió el Decreto 1953 de 2014 con el objeto de regular algunos temas
específicos de los territorios indígenas. Tal actuación resultaba necesaria
para promover la protección así como la supervivencia de las comunidades
indígenas.
La anterior conclusión encuentra además apoyo en el
hecho de que la jurisprudencia constitucional indica, tal y como se dejó
sentado en la sentencia C-093 de 2002, que la regulación orgánica en materia
territorial no debe encontrarse contenida en un único instrumento normativo. De
esta manera, las facultades extraordinarias del artículo 56 se mantendrán
vigentes hasta tanto se adopte “una norma que regule a las entidades
territoriales indígenas”.
3.7.
Departamento Nacional de Planeación: inhibición y, en subsidio, exequibilidad.
3.7.1. La demanda presentada no cumple las
condiciones para propiciar un pronunciamiento de fondo según lo que ha
establecido la jurisprudencia de esta Corporación. En efecto su “argumentación
vaga y subjetiva no permite una real confrontación de sus argumentos en la
Constitución y de allí la solicitud que se formula.”
3.7.2. El demandante apoya su argumentación en el
concepto de fecha 3 de octubre de 2012 emitido por la Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado. Sin embargo, ese pronunciamiento tiene
por objeto orientar a la administración, no tiene efectos jurisdiccionales y,
adicionalmente, la consulta que le fue formulada no se refería “en estricto
sentido sobre los asuntos que reguló el Decreto 1953 de 2014.”
3.7.3. La habilitación que establece el artículo 56
de la Constitución se encuentra vigente si se considera que hasta el momento no
se ha regulado legislativamente la materia a la que ella se refiere. Así lo
constató esta Corporación en la sentencia C-489 de 2012 al considerar que
procedía exhortar al Congreso a fin de que regulara lo relativo a la
conformación de las entidades territoriales indígenas. De tal exhorto se
desprende que el Congreso no ha expedido la regulación a la que alude el
artículo 329 de la Constitución. Adicionalmente, se sigue de las sentencias
C-151 de 1995 y C-921 de 2001 que la Corte ha sido flexible al interpretar la
competencia que se prevé en el citado artículo 56 transitorio.
Hasta tanto el Congreso no adopte la regulación correspondiente
el Gobierno tiene facultades para adoptar (i) las normas fiscales necesarias,
(ii) las normas de funcionamiento en lo relativo a los territorios indígenas y
(iii) las normas de coordinación de los territorios indígenas con las demás
entidades territoriales. Así las cosas la expedición del Decreto demandado se
ajusta plenamente a lo establecido en la Constitución.
3.8.
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social: exequibilidad.
3.8.1. De acuerdo con lo señalado por la Corte
Constitucional en la sentencia C-049 de 2012 es ella competente para conocer de
la constitucionalidad del Decreto acusado. Se trata en este caso de un control
constitucional atípico fundamentado en criterios materiales.
3.8.2. En algunas oportunidades y mediante
diferentes tipos de fórmulas, la Constitución le confiere facultades de expedir
normas con fuerza de ley al Gobierno. Una de ellas, por ejemplo, es aquella en
la que se dispone que hasta tanto el Congreso no expida la regulación cuya
adopción le corresponde, el Gobierno puede hacerlo. El artículo 56 transitorio
confirió una competencia al Gobierno Nacional para que se ocupara de regular la
materia referida en el artículo 329 de la Constitución y, en desarrollo de
ella, adoptó el Decreto 1953 de 2014.
La Ley 1454 de 2011 no se ocupó de regular lo
relativo a las entidades territoriales indígenas y, por tanto, el Gobierno no
ha perdido su competencia para adoptar la regulación a la que se refiere el
artículo 56 transitorio. De hecho, debe considerarse que la regulación orgánica
en materia territorial no requiere encontrarse contenida en una sola norma.
Cabe advertir que el decreto acusado “es fundamental para el desarrollo de
la autonomía de los pueblos y comunidades indígenas, hasta tanto el Congreso
supla su omisión legislativa expidiendo la Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial conformando las Entidades Territoriales Indígenas.”
3.9.
Academia Colombiana de Jurisprudencia: exequibilidad con solicitud especial de
examinar un cargo por violación del derecho a la consulta previa.
3.9.1. No obstante que la interpretación del
demandante puede resultar razonable a partir del texto de los artículos 329 y
56 transitorio de la Constitución y de lo sostenido por la Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado, debe considerarse que la Corte
Constitucional ha sostenido que los temas objeto de reserva orgánica pueden ser
objeto de regulación en diferentes leyes orgánicas, tal y como se desprende,
por ejemplo, de la sentencia C-489 de 2012. Siendo ello así, no ha sido
expedida la ley orgánica a la que se refiere el artículo 329 de la
Constitución, de manera que la facultad establecida en el artículo 56 se
encuentra vigente.
La tesis según la cual el parágrafo 2º del artículo
37 de la Ley 1454 de 2011 supone que el legislador reconoció la pérdida de la
competencia del Gobierno para la expedición de la regulación correspondiente,
no resulta adecuada puesto que el examen de los antecedentes legislativos
muestran que no era ese el propósito del Congreso, quien pretendía únicamente
propiciar que el Gobierno presentará el proyecto sin afirmar, en modo alguno,
que la competencia se encontraría fenecida. Tampoco puede entenderse en la
forma propuesta por el demandante la exhortación hecha por esta Corporación al
Gobierno y al Congreso en la sentencia C-489 de 2012.
3.9.2. No obstante la conclusión anterior, es
importante que la Corte Constitucional emprenda un examen de constitucionalidad
por la posible infracción del derecho a la consulta previa, dado que la
expedición del Decreto acusado no estuvo precedida de dicho trámite. Es posible
que la Corte adelante tal análisis si se tiene en cuenta que su competencia no
se encuentra limitada, necesariamente, por los cargos formulados, tal y como
ello se desprende del artículo 22 del Decreto 2067 de 1991.
3.10.
Facultad de Derecho de la Universidad Libre: exequibilidad.
3.10.1. La Corte es competente para pronunciarse
sobre la constitucionalidad del Decreto 1953 de 2014 dado que, según la
sentencia C-049 de 2012, le corresponde adelantar el examen  de los decretos
que sean expedidos en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por la
Asamblea Constituyente.
3.10.2. En la sentencia C-489 de 2012 la Corte
consideró que la Ley 1454 de 2011 no había regulado lo relativo a los
territorios indígenas, de manera que si bien existe una regulación en materia
territorial, ella no comprende el asunto específico mencionado.
3.10.3. La materia planteada debe ser examinada a la
luz de la doctrina sobre la reviviscencia de las normas. Dado que la Corte
declaró la existencia de una omisión legislativa absoluta “las competencias
otorgadas por el Constituyente Primario en el artículo 56 transitorio renacen a
la vida jurídica pues no se han concretado los lineamientos que el
constituyente primario otorgó al Legislador con la norma superior referida
(…)”. En consecuencia, el Decreto 1953 de 2014 fue válidamente expedido por el
Gobierno Nacional.
3.11.
Facultad de Derecho de la Universidad de la Sabana: exequibilidad.
La interpretación que del artículo 56 transitorio de
la Constitución tienen el demandante y la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado, es incorrecta. Al margen de la ausencia de obligatoriedad de
los conceptos emitidos por esta última Corporación según lo establecido en el
artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, la Corte debe corregir la interpretación
propuesta dado que desconoce el interés constitucional superior de los pueblos
indígenas.
El artículo 56 transitorio ampara la expedición del
Decreto 1953 de 2014 si se considera que incluso en el parágrafo 2º del
artículo 37 de la Ley 1454 de 2011, el Congreso reconoce la existencia de un
vacío, asignándole al Gobierno la tarea de formular un proyecto de ley en la
materia.
3.12.
Programa de Derecho de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la
Universidad de Caldas: inexequibilidad diferida.
3.12.1. El Gobierno nacional incumplió el plazo y la
condición que el Congreso de la República estableció en el artículo 37 de la
Ley 1454 de 2011. En efecto, allí se definió que previa realización de la
consulta previa, el Gobierno debería presentar un proyecto de Ley al Congreso
en el término de 10 meses siguientes
a la vigencia de la Ley y en el que debía reglamentarse lo relativo a la
conformación de las Entidades Territoriales Indígenas, acogiendo los principios
de participación democrática, autonomía y territorio.
3.12.2. Sí se cumplió la condición resolutoria a la
que alude el artículo 56 transitorio dado que, no obstante que la Ley 1454 de
2011 no se ocupó de reglamentar lo relativo a las entidades territoriales
indígenas, sí definió el plazo y la condición anteriormente referida. En ese
sentido debe seguirse lo que fue señalado por la Sala de Consulta y Servicio
Civil en el sentido de que “no puede el Gobierno acudir a la habilitación
del artículo 56 transitorio de la C.P.”
Adicionalmente, debe considerarse que la regulación
de lo relativo al territorio de las comunidades indígenas resulta especialmente
importante en atención a que se trata de un elemento central para su
existencia. A su vez, la reserva de ley orgánica tiene por objeto asegurar una
mayor realización y protección del principio democrático.
3.1.2.3. Los aspectos relacionados con el territorio
dan lugar al planteamiento de múltiples discusiones y conflictos lo que exige,
en consecuencia, que sobre el particular exista una legislación no solo clara
sino también precisa. El incumplimiento del Gobierno Nacional de las
obligaciones establecidas en el  artículo 37 de la Ley 1454 de 2011 propicia
que los conflictos territoriales continúen produciéndose. Sin embargo resulta
necesario mantener vigente el Decreto acusado mientras se adopta la ley
orgánica y, para ello, podría darse al Congreso un término máximo de dos años.
A pesar de que el vicio que afecta al Decreto 1953
de 2014 es competencial resulta necesario que la Corte adopte una decisión de
inexequibilidad diferida dado que, de lo contrario, se continuaría “con la
suerte de violaciones, injusticias, e invisibilización que han venido
soportando los pueblos indígenas de Colombia (…)”. En atención a lo
expuesto, la Corte debe declarar la inconstitucionalidad del Decreto 1953 de
2014, difiriendo sus efectos hasta tanto el Congreso de la República expida la
ley especial que reglamente lo relativo a la conformación y funcionamiento de
las Entidades Territoriales Indígenas, en un término máximo de 2 años, en el
que se garantice no solo el trámite legislativo mediante ley orgánica sino
cumpliendo a cabalidad con el derecho a la consulta previa de los pueblos
indígenas.
3.13.
Organización Nacional Indígena, Organización de los Pueblos Indígenas de la
Amazonía Colombiana, Confederación Indígena Tayrona, Autoridades Indígenas de
Colombia “Por la Pacha Mama”[2]. Coadyuvancia del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y
Sociedad -Dejusticia-.
3.13.1. El Decreto 1953 de 2014 fue expedido después
de un importante proceso de discusión entre el Gobierno y las comunidades y
organizaciones indígenas[3]. Su adopción respetó lo previsto en el
artículo 56 de la Carta dado que se encuentran satisfechas las condiciones
previstas en tal disposición para el válido ejercicio de la competencia. En
efecto, hasta el momento no se ha expedido la ley o decreto que contenga las
normas que permitan poner en funcionamiento los territorios indígenas –la Ley
1454 de 2011 no se ocupó de esta materia según lo constató la sentencia C-489
de 2012- y, en consecuencia, el Decreto 1953 de 2014 no se opone a la citada
disposición transitoria.
3.13.2. Se solicita que antes de iniciar el debate
de constitucionalidad y adoptar una decisión de exequibilidad del Decreto 1953
de 2014, se convoque a una audiencia a fin de que las organizaciones indígenas
puedan aclarar y profundizar los argumentos contenidos en el escrito presentado
y que se relacionan con las razones de expedición del decreto 1953 de 2014 así
como “la ruta jurídica del artículo 56 transitorio.” Adicionalmente solicitan
que, en aplicación de lo dispuesto en el Decreto 2067 de 1991, se curse
invitación a intervenir en el proceso a otras universidades, instituciones y
expertos.
3.13.3. En escrito presentado el día 11 de
septiembre de 2015 el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad
coadyuva la solicitud elevada por las organizaciones indígenas a efectos de
realizar la audiencia pública. Dicha solicitud encuentra fundamento en las
siguientes razones: (i) la adopción del decreto acusado resultó de un proceso
de concertación, de larga duración, entre el Gobierno Nacional y los pueblos
indígenas; (ii) el decreto es una norma central en el sistema jurídico que
regula las relaciones entre el Estado y los pueblos indígenas; (iii) la
participación de los pueblos indígenas en el proceso de constitucionalidad es
fundamental en tanto se refiere a una materia que “toca directamente la
autonomía y los derechos de los pueblos indígenas.”; y (iv) dado que los
pueblos indígenas no intervinieron en las otras etapas del proceso, resulta
procedente la realización de la audiencia pública.
4.
Procurador General de la Nación: inhibición y, en subsidio, exequibilidad.
4.1. La Corte no es competente para adelantar el
examen del Decreto demandado dado que no se encuentra dentro de las
competencias fijadas en el artículo 241 de la Constitución y en su artículo 10
transitorio. Esta conclusión se fundamenta en las consideraciones expuestas en
el concepto presentado por el Procurador general de la Nación en el trámite del
proceso que correspondió al expediente D-9933.
4.2. La finalidad de las disposiciones transitorias
no es siempre la misma. En algunos casos, las competencias que confiere se
encuentran sometidas a un término al paso que en otras se establece que su
vigencia se encuentra determinada por una condición. Atendiendo el contenido
del artículo 56 transitorio puede afirmarse que la habilitación allí
establecida se encuentra sometida a una condición- que el legislador no expida
la regulación- y a una materia específica correspondiente al funcionamiento de
los territorios indígenas y su coordinación con las demás entidades
territoriales.
4.3. La expedición del Decreto 1953 de 2014 respeta
el límite material fijado en el artículo 56 transitorio en tanto que se trata
de un decreto que “está  directamente relacionado con el funcionamiento de
los territorios y su coordinación con las demás entidades territoriales.”
En adición a eso, la competencia allí contemplada no se agotó con la expedición
del Decreto 1088 de 1993 dado que no establece regulación alguna relacionada
con el procedimiento para la creación ni las condiciones de funcionamiento de
los territorios indígenas o de las demás entidades territoriales. Igual
consideración cabe hacer respecto de la expedición de la Ley 1454 de 2011, en
cuyo examen constitucional la Corte declaró la existencia de una omisión
legislativa absoluta en relación con la regulación de las entidades
territoriales indígenas.
Además de lo anterior, no puede compartirse el
concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de fecha 3 de octubre de 2012.
No es posible concluir que con la expedición de la Ley 1454 de 2011 se hubiere
cumplido la condición de habilitación prevista en el artículo 56 transitorio y,
en todo caso, los conceptos emitidos por dicha Sala no resultan vinculantes ni
para la administración ni para las autoridades judiciales.
Tampoco puede admitirse que la competencia se
hubiera agotado en virtud del contenido del artículo 37 de la Ley 1454 de 2011
que estableció la obligación a cargo del Gobierno Nacional de presentar un
proyecto de ley en un plazo de diez (10) meses. Aceptar que ello agota la
competencia implicaría burlar la Carta en tanto podría así mantenerse de manera
indefinida la ausencia de regulación pues el Gobierno, a pesar de la inacción
del Congreso, no estaría facultado para regular la materia. Tal circunstancia
afectaría gravemente a las comunidades indígenas y terminaría sancionándose la
omisión del Gobierno y del Congreso, declarando la inconstitucionalidad de un
cuerpo normativo que cumple la Constitución y promueve la protección de los
indígenas.
II.
FUNDAMENTOS.
1.
Competencia.
1.1. El Decreto
1953 de 2014 fue expedido, según se desprende de sus considerandos, con
fundamento en las atribuciones conferidas por el artículo 56 transitorio de la
Constitución y tiene por objeto crear un régimen
especial con el fin de poner en funcionamiento los Territorios Indígenas
respecto de la administración de los sistemas propios de los pueblos indígenas
hasta que el Congreso expida la ley de que trata el artículo 329 de la
Constitución Política.
1.2. El artículo 56 transitorio establece  una competencia del Gobierno
Nacional, para expedir las normas fiscales necesarias y las demás normas
relativas al funcionamiento de los territorios indígenas y a la coordinación de
tales territorios con las otras entidades territoriales. Esa competencia, según
la misma disposición, podrá ejercerse mientras el Congreso de la República
expide la Ley a la que se refiere el artículo 329 de la Constitución.
1.3. El examen conjunto del artículo 56 transitorio y el artículo
329 de la Constitución permite concluir que las disposiciones que se expidan al
amparo de la facultad allí prevista y, de manera particular el Decreto 1953 de
2014 acusado,  tienen fuerza de ley por expresa disposición constitucional.
Esta conclusión se fundamenta en las siguientes tres razones:
En primer lugar, la fuente de la competencia es una disposición transitoria que
establece como condición para su ejercicio, la abstención legislativa del
Congreso de la República, de manera que la autorización tiene por objeto
conferir una habilitación extraordinaria al Gobierno Nacional para ocupar
temporalmente la posición del Legislador en lo relativo a la expedición de
normas relacionadas con el funcionamiento de los territorios indígenas y su
coordinación con las demás entidades territoriales (art. 56 transitorio). En
segundo lugar, las materias referidas por el artículo 56 transitorio se
encuentran sometidas, por expresa disposición constitucional, a reserva
legislativa (art. 329). En esa dirección la regulación referida al funcionamiento
de los territorios indígenas así como a su relación con las demás entidades
territoriales, está comprendida por la reserva legislativa que se desprende,
entre otros, de los artículos 150.4, 288, 329 y 330 de la Constitución.  En
tercer lugar, la fuerza de ley de la disposición acusada se constata también
por el hecho de que la vigencia del Decreto 1953 de 2014 terminará en el
momento en que sea adoptada la ley a la que se refiere el artículo 329 de la
Constitución.
1.4. En atención a lo expuesto, la Corte es competente para
pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto 1953 de 2014.
2. Solicitud
de la audiencia pública.
Diferentes organizaciones -Organización Nacional
Indígena, Organización de los Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana,
Confederación Indígena Tayrona y Autoridades Indígenas de Colombia “Por la
Pacha Mama”- pidieron a los Magistrados de la Corte Constitucional la
realización de una audiencia, solicitud      coadyuvada por el Centro de
Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad. De acuerdo con lo establecido en el
artículo 12 del Decreto 2067 de 1991 y luego de analizada dicha solicitud,
ninguno de los Magistrados propuso a la Sala Plena su realización.
3. Aptitud
de cargos.
Los cargos
planteados por el demandante en esta oportunidad cumplen las condiciones básicas
para adoptar una decisión de fondo. En efecto, el demandante expone con claridad
las razones por las cuales afirma la incompetencia del Gobierno Nacional para
expedir el Decreto 1953 de 2014. Para el efecto presenta argumentos pertinentes,
fundados en la posible infracción de los artículos 150, 329 y 56 transitorio de
la Constitución, y específicos al explicar las razones por las cuales la
expedición de la Ley 1454 de 2011 daba lugar al fenecimiento de la competencia
prevista en el artículo 56 transitorio. De esta forma, logra suscitarse una
duda mínima respecto de la constitucionalidad del Decreto 1953 de 2014, de
manera tal que se satisface la exigencia de suficiencia.
4. Problema
jurídico.
Le corresponde
a la Corte dar respuesta al siguiente problema jurídico:
¿La expedición
del Decreto 1953 de 2014 encontrándose vigente la Ley 1454 de 2011, desconoció
los artículos 150, 329 y 56 transitorio de la Constitución, debido a que ya se
había extinguido la competencia del Gobierno Nacional para regular las materias
relativas al funcionamiento de los territorios indígenas?
5. El
artículo 56 transitorio y su relación con los artículos 150 y 329 de la
Constitución.
5.1. El cambio
constitucional, total o parcial, suscita complejos problemas relacionados con
la forma en que debe ocurrir la mutación entre el régimen previo y el
posterior. Este tránsito da lugar, ordinariamente, a que el propio constituyente
establezca disposiciones jurídicas para facilitarlo. En ellas se prevé, entre
otras cosas, la suspensión o alteración transitoria de las reglas que para la
adopción de normas establece el nuevo régimen con la finalidad de asegurar una
regulación inmediata de las nuevas instituciones, instrumentos o entidades así
como para ajustar las que son únicamente objeto de modificación. El carácter
transitorio de ese régimen significa que las normas que lo disciplinan ostentan
–al menos en principio- un carácter pasajero o fugaz y, en consecuencia, no
tienen vocación de permanencia.
5.2. El
conjunto de disposiciones transitorias de la Constitución, permite establecer
una tipología de las formas empleadas por la Carta de 1991 para hacer efectivo
el cambio constitucional. Se trata de un verdadero Derecho Constitucional Transitorio
que suscita importantes cuestiones relacionadas con su vigencia y con las
competencias que atribuye.
Es posible
identificar seis tipos de disposiciones. Entre ellas están (i) las que otorgan
competencias al Gobierno Nacional para la expedición de regulaciones
materialmente legislativas a partir de la entrada en vigencia de la
Constitución y durante un plazo máximo establecido (arts. 5, 11, 23 y 39); (ii)
las que asignan a una autoridad judicial o al Gobierno competencias para la
expedición de regulaciones materialmente legislativas durante un plazo máximo,
siempre y cuando el Congreso no lo ejerza en el plazo previsto por la
Constitución (arts. 14 y 21); (iii) las que otorgan competencias al Gobierno
Nacional para expedir por una sola vez regulaciones materialmente legislativas
sin establecer un plazo máximo, en el evento de no ser adoptadas por el
Congreso en el término previsto en la Constitución (arts. 41 y 43)[4]; (iv) las que otorgan
competencias al Gobierno Nacional sin límite de tiempo para expedir normas
materialmente legislativas, en caso de que después de presentados determinados
proyectos al Congreso este no los apruebe (arts. 48, 49 y 51); (v) las que
definen la regulación aplicable hasta tanto se expidan las normas legales
correspondientes (arts. 18 y 22); y (vi) las que otorgan competencias al
Gobierno Nacional para expedir normas materialmente legislativas, condicionando
su ejercicio a la no adopción de la regulación por parte del Congreso de la
República (arts. 42 y 56).
5.3. El
artículo 56 transitorio de la Constitución establece la posibilidad de que el
Gobierno Nacional adopte las normas relativas al funcionamiento de los
territorios indígenas y su coordinación con las demás entidades territoriales
hasta tanto se expida la ley a la que se refiere el artículo 329 de la
Constitución. La competencia excepcional allí establecida tiene varias
características cuya enunciación es relevante para definir la prosperidad del
cargo.
5.3.1. Es una competencia
amplia que confiere una atribución para adoptar normas relativas (i) al
funcionamiento de los territorios indígenas, incluyendo las de naturaleza
fiscal y (ii) a su coordinación con las demás entidades territoriales.
Comprende diferentes dimensiones o facetas del régimen territorial indígena.
5.3.2. Es una competencia
cualificada dado que las normas que se expiden en ejercicio de lo allí
dispuesto tienen naturaleza legislativa y, por regla general, solo perderán su
vigencia, cuando sea expedida la ley a la que se refiere el artículo 329 de la
Constitución. Algunas de las materias a las que alude el artículo 56 de la Carta
deberán ser expedidas por el Congreso siguiendo el trámite propio de la
regulación orgánica[5]
al paso que otras podrían ser reguladas en leyes ordinarias[6].
5.3.3. Es una competencia condicionada dado que su ejercicio
depende de la inacción legislativa del Congreso de la República. A diferencia
de otras de las disposiciones transitorias, en el caso del artículo 56 no se
encuentra previsto ni un término para la adopción de la ley por parte del
Congreso, ni un plazo para el ejercicio de la facultad por parte del Gobierno.
Únicamente cuando el Congreso de la República expida la ley a la que se refiere
el artículo 329, se extinguirá o agotará la atribución.
Si el Gobierno
Nacional, invocando la facultad conferida en el artículo 56 transitorio, expide
una regulación sobre las materias allí referidas, a pesar de haber sido ya
promulgada la ley a la que se refiere el artículo 329 de la Constitución, se
producirá una infracción simultánea de tales artículos así como del artículo
150 de la Constitución al que se adscribe la cláusula general de competencia
legislativa. En efecto, resultando una atribución excepcional propia del
derecho transitorio de la Constitución no resulta posible, sin violar las
competencias generales (art. 150 inc. 1) y específicas (art. 329) del Congreso,
su ejercicio cuando ya este ha actuado y se ha producido entonces el
fenecimiento de la competencia.
Cuando el
legislador se ha ocupado solo de algunas de las materias a las que se refiere
el artículo 56 transitorio, el Gobierno conserva su competencia para expedir la
regulación respectiva. En ese sentido podrían coexistir normas aprobadas por el
Congreso y normas adoptadas por el Gobierno.
5.3.4. Es una
competencia que no se encuentra limitada temporalmente. A ella no le resulta
aplicable el artículo 9º transitorio conforme al cual las facultades
extraordinarias para cuyo ejercicio no se hubiere establecido plazo especial,
expirarían quince días después de que la Comisión Especial creada por el
artículo 6º transitorio cese definitivamente en sus funciones. La
inaplicabilidad de tal regla obedece a que la competencia del artículo 56 no se
encuentra sometida a un plazo sino, como se ha dejado dicho, a una condición.
Esta
característica permite su diferenciación de las competencias atribuidas al
Consejo de Estado y al Presidente de la República en los artículos 14 y 21 transitorios
respectivamente. En efecto, en el caso de estas disposiciones se establece un
límite temporal de tres (3) meses para el ejercicio de la atribución, no
impuesto en el caso del artículo 56 transitorio.
El ejercicio
de la competencia gubernamental no impide que ella se ejerza por más de una vez
si aún no se ha cumplido la condición de su extinción. Esta conclusión se apoya
en el hecho de que el Constituyente estableció esa restricción únicamente para
las habilitaciones del Gobierno previstas en los artículos 41 y 43 transitorios,
al prescribir que serían ejercidas “por una
sola vez”.
5.3.5. Es una
competencia cuyo ejercicio puede concretarse en diferentes instrumentos
normativos. En efecto, debido a la amplitud temática de la atribución prevista
en el artículo 56 transitorio es posible que el Gobierno Nacional las regule en
decretos diferentes según la materia de que se trate.
5.3.6. Considerando
que su fundamento es una disposición transitoria que constituye, por regla
general, una variación del régimen ordinario, esta competencia debe
considerarse excepcional y como consecuencia de ello no puede interpretarse
de forma extensiva. De tal característica se desprende que las vicisitudes a
las que puede enfrentarse la ley que llegare a ser expedida para regular la
materia a la que se refieren los artículos 329 y 56 transitorio de la Carta, no
reactivan la competencia del Gobierno Nacional. En efecto, dado que el artículo
56 transitorio establece que la facultad normativa se extiende hasta tanto “se
expide la ley a la que se refiere el artículo”, ocurrida esa circunstancia
la atribución se extingue definitivamente.
5.3.7. El
carácter condicionado de la competencia prevista en el artículo 56 transitorio
tiene un efecto concreto en materia de control de constitucionalidad. La
posibilidad de alegar un vicio competencial debido a la expedición de un
Decreto en desarrollo de lo allí previsto, solo será posible cuando ha sido
expedida previamente la regulación legislativa correspondiente. Si este vicio
es alegado, cuando después de expedido el Decreto, el Congreso adopta la ley a
la que alude el artículo 329, se tornará improcedente. En este último caso
deberán las autoridades correspondientes determinar si se configuran y, en qué
medida, las condiciones que conducen a la pérdida de fuerza ejecutoria de los
actos de la administración por la desaparición de sus fundamentos de
hecho.
6. Análisis
del cargo.
6.1.
Síntesis del cargo y estructura del juicio.
6.1.1. La
competencia de la Corte para juzgar el Decreto 1953 de 2014 puede comprender
acusaciones fundadas en el contenido de la regulación o en el procedimiento
seguido para su adopción. El planteamiento del demandante se ubica en la
segunda de las modalidades al sostener que el Gobierno al expedir el Decreto
acusado desconoció sus competencias e invadió las del Congreso, puesto que la
aprobación de la Ley 1454 de 2011 “por la cual se dictan normas orgánicas sobre
ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones” extinguió la atribución conferida
al Gobierno en el artículo 56 transitorio de la Constitución. Así
las cosas, la habilitación constitucional se encontraba fulminada
configurándose, en consecuencia, un vicio competencial.
6.1.2. Para la
Corte, el planteamiento del demandante impone la realización de un juicio
compuesto por dos etapas.
En la primera
de ellas debe la Corte determinar (i) si la regulación demandada, expedida con
invocación del artículo 56 transitorio, coincide con las materias enunciadas en
dicha disposición (juicio de coincidencia temática). Este juicio inicial, en
casos como el presente, no debe ocuparse de establecer si todas las normas del
Decreto 1953 de 2014 coinciden temáticamente con las materias a las que se
refiere el artículo 56 transitorio. Se trata de un análisis a fin de
identificar dicha coincidencia, sin perjuicio, naturalmente, que respecto de
disposiciones específicas se formulen cuestionamientos independientes en esa
dirección. El desarrollo de este examen tiene por objeto asegurar que el parámetro
de control constitucional que debe emplearse sea, en efecto, el artículo 56
transitorio.
En el evento
de que la materia objeto de regulación supere este primer examen (ii) la Corte
deberá establecer si el Congreso de la República, ha expedido previamente la
regulación a la que alude el artículo 329 de la Constitución (juicio de
extinción competencial). En caso de que las normas adoptadas por el Gobierno se
ocupen de las materias contenidas en la Ley, se configurará un vicio de
naturaleza competencial. Conforme a ello la Corte debe emprender un examen
concreto de la regulación legislativa expedida por el Congreso a efectos de
compararla, seguidamente, con el Decreto. Puede ocurrir, por ejemplo, que la
ley se hubiere ocupado únicamente de algunas de las materias respecto de las
cuales se habilita al Gobierno Nacional, evento en el cual la regulación que
este último haga de las otras, no constituirá un vicio de competencia.
Procede
entonces la Corte a realizar el examen.
6.2. El
Decreto 1953 de 2014 no desconoció los artículos 150, 329 y 56 transitorio de
la Constitución.
6.2.1. El
Decreto 1953 de 2014 -según su epígrafe- tiene por objeto crear un régimen
especial con el fin de poner en funcionamiento los territorios indígenas en lo
relativo a la administración de los sistemas propios de los pueblos indígenas.
Dicho régimen pretende regular esta materia hasta tanto el Congreso de la
República expida la Ley a la que se refiere el artículo 329 de la Constitución.
En las consideraciones expuestas para su expedición, el Decreto indica que se
expide al amparo del artículo 56 transitorio de la Constitución dado que el
Congreso no ha ejercido la competencia prevista en el artículo 329 y,
adicionalmente, que el Decreto 1088 de 1993 dictado también al amparo del
artículo 56 transitorio, no adoptó normas para poner en funcionamiento los
territorios indígenas ni las relativas a su coordinación con las demás
entidades territoriales.
El Decreto se
encuentra dividido en seis títulos que se ocupan de diferentes materias
relacionadas con el funcionamiento de los territorios indígenas. En esa
dirección regula su objeto, ámbito de aplicación y los principios generales
para el funcionamiento de los territorios indígenas (Título I); las competencias
generales de los territorios indígenas y de sus autoridades propias (Título
II); la administración del sistema educativo indígena (Título III); el sistema
indígena de salud propio intercultural (Título IV); el agua potable y
saneamiento básico (Título V); y los mecanismos para el fortalecimiento a la
jurisdicción especial indígena (Título VI).
Una revisión
del objeto del Decreto, de la invocación que del artículo 56 transitorio hizo
en sus considerandos el Gobierno Nacional para su expedición, así como del
contenido distribuido en los títulos antes referidos, permite a la Corte
concluir que la materia que regula coincide con la mencionada en el artículo 56
transitorio, en particular la que corresponde al funcionamiento de los
territorios indígenas. Conforme a lo anterior se supera la primera etapa del
examen al existir coincidencia temática.
6.2.2. Para la
Corte la expedición del Decreto 1953 de 2014 no desconoció las reglas de
habilitación previstas en el artículo 56 transitorio y, en consecuencia,
tampoco se vulneraron los artículos 150 y 329 de la Constitución. Esta
conclusión se fundamenta en las siguientes razones.
6.2.2.1. La
Ley 1454 de 2011 tuvo por objeto dictar normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y
modificar otras disposiciones. En dicha ley, compuesta por 40 artículos, se
adoptan (a) disposiciones generales relativas al objeto de la ley, al concepto
y finalidad del ordenamiento territorial, a los principio rectores del
ordenamiento territorial (Título I arts. 1 al 3); (b) normas sobre el marco
institucional relacionadas con la Comisión Nacional de Ordenamiento
Territorial, las comisiones regionales, departamentales y municipales de
ordenamiento territorial, los diferentes esquemas asociativos territoriales, la
política legislativa en materia de ordenamiento territorial (Título II arts. 4
al 25); (c) normas sobre competencias regulando, entre otras cosas, los
principios que gobiernan su ejercicio, las competencias de los departamentos y
municipios en materia de organización administrativa, las competencias de la
Nación, los Departamentos, los Distritos Especiales y los Municipios en materia
de ordenamiento territorial (Título III arts. 26 al 29); (d) normas en materia
de regiones administrativas y de planificación (Título IV arts. 30 al 36); y
(f) disposiciones transitorias relacionadas, por ejemplo, con el desarrollo y
armonización de la legislación territorial disponiendo la obligación del
Gobierno Nacional de presentar proyectos de ley en varias materias y, en
especial, del proyecto de ley especial que reglamente lo relativo a la
conformación de las entidades territoriales indígenas (Título V arts. 37 al
40).
De la Ley 1454 de 2011 no se
desprende un régimen que establezca las condiciones mínimas para hacer posible
el funcionamiento de los territorios indígenas. Se trata de una ley que se
limita a establecer principios y reglas generales que gobernarán la expedición
posterior de otras leyes, a prever algunas posibilidades de asociación entre
entidades territoriales y a precisar el alcance de algunas de las competencias
que pueden ser ejercidas por la nación y las otras entidades territoriales, en
particular los departamentos, los distritos y los municipios.
Las referencias en ella contenidas
a las comunidades y territorios indígenas son reducidas limitándose a indicar
(i) que la Ley constituye
un marco normativo general de principios rectores, que deben ser desarrollados
y aplicados por el legislador en cada materia específica, para departamentos,
municipios, entidades territoriales indígenas y demás normas que
afecten, reformen o modifiquen la organización político administrativa del
Estado en el territorio -Art. 2º-; (ii) que uno de los principios del
ordenamiento territorial es la Multietnicidad orientado a que los pueblos
indígenas, las comunidades afrodescendientes, los raizales y la población ROM
ejerzan su derecho de planeación y gestión dentro de la entidad territorial
respectiva en armonía y concordancia con las demás comunidades y entidades
territoriales –Art. 3.17-; (iii) que una de las competencias de los
departamentos en materia de ordenamiento territorial consiste en integrar y
orientar la proyección espacial de los planes sectoriales departamentales, los
de sus municipios y entidades territoriales indígenas –Art. 29.2.d-; y (iv) que
el Gobierno Nacional debería presentar al Congreso de la República, dentro de
los diez (10) meses siguientes a la vigencia de la presente ley, el proyecto de
ley especial que reglamente lo relativo a la conformación de las Entidades
Territoriales Indígenas, acogiendo los principios de participación democrática,
autonomía y territorio, en estricto cumplimiento de los mecanismos especiales
de consulta previa, con la participación de los representantes de las
comunidades indígenas y de las comunidades afectadas o beneficiadas en dicho
proceso –Art.37-.
Según se indicó, las menciones que se hacen a los
territorios indígenas no constituyen un régimen jurídico que haga posible su
funcionamiento. Dichos territorios, en tanto entidades territoriales según lo
que prescribe el artículo 286, requieren una delimitación normativa que
establezca, entre otras cosas, las condiciones para su conformación y
existencia,  las competencias normativas y no normativas a su cargo[7] así
como las reglas relativas a la percepción y administración de recursos
públicos. De hecho, la misma ley hace una declaración de la inexistencia de la
regulación básica en la materia, al establecer a cargo del Gobierno la
obligación de presentar un proyecto de ley que reglamente lo relativo a la
conformación de las entidades territoriales.
6.2.2.2. En plena armonía con la consideración anterior, la
sentencia C-489 de 2012 al ocuparse de examinar la constitucionalidad de la Ley
1454 de 2011 frente a un cargo por omisión constitucional, debido a la ausencia
de regulación relativa a las entidades territoriales indígenas, indicó:
“2.8.47. Teniendo en cuenta lo anterior se verifica que en la Ley 1454
de 2011, se omite de manera absoluta un desarrollo directo de las regiones
como entidades territoriales del artículo 307 de la C.P., así como de las
entidades territoriales indígenas previstas en el artículo 329 de la C.P., ya
que solo se establecen normas que remiten a una posterior regulación de dichos
deberes constitucionales. Por tal motivo, se advierte que en el presente caso lo que se presenta en el caso concreto es una ausencia total de
legislación produciéndose de esta manera una omisión legislativa
absoluta no
sujeta de control por parte de esta Corte.”
Con apoyo en
esa conclusión dispuso, en la parte resolutiva de la sentencia, exhortar al
Gobierno Nacional y al Congreso de la República para que expidan el proyecto de ley
especial que reglamente lo relativo a la conformación de las Entidades
Territoriales Indígenas. Esto
implica que en el año 2012 la Corte constató la
inexistencia de la regulación a la que alude el artículo 329 de la Carta lo que
supone, dado que después de ello no se ha expedido regulación en la materia,
que no se ha cumplido la condición que conduce al agotamiento, fenecimiento o
extinción de la competencia legislativa que la Constitución le confirió al
Gobierno en el artículo 56 transitorio.
6.2.2.3.
Considerando que el artículo 329 de la Constitución emplea en singular la
expresión “ley orgánica de ordenamiento territorial”, podría sugerirse
que la extinción de la competencia se produce cuando tal ley se expida con
independencia de su contenido. Sin embargo sobre el particular debe tenerse en
cuenta, de una parte, que la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido
que la regulación en materia de ordenamiento territorial puede estar contenida
en diferentes estatutos -de hecho es posible que se encuentre integrada a leyes
ordinarias o a leyes orgánicas según la existencia o no de una reserva
específica en la materia-[8]
y, de otra, que el artículo 329 no se refiere a cualquier ley orgánica de
ordenamiento territorial sino a aquella que se ocupe de la conformación de las
entidades territoriales indígenas.
6.2.3. De
conformidad con lo expuesto, la Corte concluye que el Decreto 1953 de 2014 no
se encuentra afectado, al menos desde la perspectiva del cargo formulado en
esta oportunidad, de vicio competencial alguno. En efecto, (i) el Decreto se
ocupa de regular las materias a las que alude el artículo 56 transitorio a fin
de hacer posible el funcionamiento de los territorios indígenas, ofreciendo un
marco normativo que abarca diferentes dimensiones de dichos territorios y (ii)
su expedición se produjo en vigencia de la competencia establecida en el
referido artículo 56 transitorio dado que no ha sido expedida, según se
demostró, la Ley a la que se refiere el artículo 329 de la Carta. En
consecuencia, (iii) el Gobierno Nacional no invadió o interfirió en las
atribuciones que en esta materia los artículos 150 y 329 le confieren al
Gobierno Nacional.
Demostrada la
constitucionalidad del Decreto acusado, no procede analizar la petición
formulada por el Programa de Derecho de la Universidad de Caldas a efectos de
que la Corte adopte una decisión de inexequibilidad diferida.
6.2.4. Sin
desconocer la complejidad que se anuda a la adopción de las leyes relativas al
ordenamiento territorial, resulta ciertamente problemático que pasado tanto
tiempo desde la promulgación de la Constitución de 1991, continúe vigente una
competencia extraordinaria fijada por el derecho transitorio de la
Constitución. Las normas transitorias no deben cobrar vigencia indefinida en
tanto, por regla general, constituyen una excepción al régimen constitucional
ordinario. Su extensión en el tiempo constituye una situación atípica que el
Congreso Nacional debería considerar de cara al ejercicio de la atribución
establecida en el artículo 329 de la Carta Política.
III.
CONCLUSIONES
1. Demanda.
Solicita se declare inexequibilidad del Decreto
1953 de 2014 “Por el cual se crea un régimen especial con el fin de poner en
funcionamiento los Territorios Indígenas respecto de la administración de los
sistemas propios de los pueblos indígenas hasta que el Congreso expida la ley
de que trata el artículo 329 de
la Constitución Política.”
2. Cargo de
inconstitucionalidad. La expedición del Decreto
1953 de 2014 desconoció los artículos 150, 329 y 56 transitorio de la
Constitución dado que la competencia del Gobierno Nacional prevista en esta
última disposición, se extinguió como consecuencia de la expedición de la Ley
1554 de 2011 “por
la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se
modifican otras disposiciones”.
3.
Competencia. La Corte Constitucional es competente
para conocer de la constitucionalidad del Decreto 1953 de 2014 dado que dicho
decreto, por disposición constitucional, tiene fuerza de ley.
4. Problema
jurídico-constitucional resuelto. ¿La expedición
del Decreto 1953 de 2014 encontrándose vigente la Ley 1454 de 2011, desconoció
los artículos 150, 329 y 56 transitorio de la Constitución, debido a que ya se
había extinguido la competencia del Gobierno Nacional para regular las materias
relativas al funcionamiento de los territorios indígenas?
5. Solución
del problema jurídico. La adopción del Decreto 1953
de 2014 por el Gobierno Nacional no vulnera los artículos 150, 329 y 56
transitorio de la Constitución: (i) el Decreto se ocupa de regular las materias
a las que alude el artículo 56 transitorio a fin de hacer posible el
funcionamiento de los territorios indígenas ofreciendo un marco normativo que
abarca diferentes dimensiones de dichos territorios y (ii) su expedición se
produjo en vigencia de la competencia establecida en el referido artículo 56
transitorio dado que no ha sido expedida, según se demostró, la Ley a la que se
refiere el artículo 329. En consecuencia, (iii) el Gobierno Nacional no invadió
o interfirió en las atribuciones que en esta materia los artículos 150 y 329 le
confieren al Gobierno Nacional.
6. Razón de
la decisión. Es constitucionalmente válido el
ejercicio por parte del Gobierno Nacional de una competencia conferida por una
disposición transitoria de la Constitución cuando su vigencia depende de una
condición resolutoria que no se ha cumplido. Si la condición consiste en la
expedición de una regulación por parte del Congreso, el Gobierno está habilitado
para expedir el decreto correspondiente. En caso de ejercer una competencia ya
extinguida se presentará un vicio competencial.
IV.
DECISIÓN.
La
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE por
los cargos analizados el Decreto 1953 de 2014.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese y archívese el expediente. Cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidente (E)
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO                     LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Magistrado
Con salvamento de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con aclaración de voto
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con aclaración de voto
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN
DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
A
LA SENTENCIA C-617/15
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA DECRETO SOBRE REGIMEN ESPECIAL PARA PONER EN
FUNCIONAMIENTO LOS TERRITORIOS INDIGENAS-Presentación del
Gobierno Nacional de proyecto de Ley al Congreso conforme al exhorto que hizo
esta Corporación garantiza debate profundo y serio frente al funcionamiento de
los territorios indígenas, además de ser la vía general e idónea para regular
el tema cumpliendo con el principio democrático (Aclaración de voto)
Con el respeto acostumbrado hacia las
decisiones de la Corte, aclaro mi voto en la sentencia C-617/15 (M.P. Mauricio
González Cuervo), fallo en el que esta Corporación decidió declarar exequible,
por el cargo analizado, el Decreto 1953 de 2014 “Por el cual se crea un
régimen especial con el fin de poner en funcionamiento los Territorios
Indígenas respecto de la administración de los sistemas propios de los pueblos
indígenas hasta que el Congreso expida la ley de que trata el artículo 329 de
la Constitución Política”.
Comparto el argumento de la mayoría, en el
sentido que el Gobierno Nacional al expedir el Decreto 1953 de 2014 no incurrió
en el vicio competencial que invoca el actor, por cuanto el artículo 56
transitorio de la Constitución Política lo faculta para “dictar las normas
fiscales necesarias y las demás relativas al funcionamiento de los territorios
indígenas y su coordinación con las demás entidades territoriales” hasta
tanto el Congreso de la República expida la Ley Orgánica de que trata el
artículo 329 Superior. Por consiguiente, el Gobierno Nacional técnicamente no
invadió o interfirió en las atribuciones que los artículos 150 y 329 de la
Carta, le asignan al Congreso de la República.
Sin embargo, aclaro mi voto porque cuando
se profirió la sentencia C-489 de 2012[9],
en la cual la Corte se declaró inhibida para pronunciarse sobre una omisión
legislativa relativa denunciada por un ciudadano, expresé mi salvamento
de voto al considerar que en efecto, el legislador había incurrido en una
omisión de esa naturaleza. En mi criterio, la Ley 1454 de 2011 “Por la cual
se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras
disposiciones” omitió injustificada la regulación atinente a los
territorios indígenas.
En esa oportunidad, la referida sentencia
al considerar que la omisión era absoluta, exhortó al Gobierno y
al Congreso de la República para que tramitaran la iniciativa legislativa que
regulara “lo concerniente a las regiones como entidades territoriales y
expidan el proyecto de ley especial que reglamente lo relativo a la
conformación de las Entidades Territoriales Indígenas”.  En lugar de ello,
el Gobierno expidió el Decreto 1953 de 2014 acusado, invocando la habilitación
que temporalmente le brinda el artículo 56 transitorio de la Constitución
Política.
Al respecto, advierto con preocupación que
el Gobierno Nacional haga uso de los regímenes habilitantes transitorios, que
deben ser excepcionales para que no se tornen en indefinidos, en lugar de
presentar el proyecto de ley respectivo al Congreso de la República conforme al
exhorto que hizo esta Corporación en el año 2012. Esta última opción garantiza
un debate profundo y serio frente al funcionamiento de los territorios
indígenas, además de ser la vía general e idónea para regular el tema
cumpliendo con el principio democrático.
De esta forma, dejo consignados los
motivos que me llevaron a aclarar el voto.
Fecha ut supra.
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
ACLARACIÓN DE
VOTO DEL MAGISTRADO JORGE IVÁN PALACIO PALACIO A LA SENTENCIA C-617/15
TERRITORIOS
INDIGENAS-Reglamentación del funcionamiento a
través de Ley de Ordenamiento Territorial como lo ordena el artículo 329 de la
Constitución Política (Aclaración de voto)
REGIMEN
ESPECIAL PARA EL FUNCIONAMIENTO DE TERRITORIOS INDIGENAS RESPECTO DE LA
ADMINISTRACION DE LOS SISTEMAS PROPIOS DE PUEBLOS INDIGENAS-Validez por el Gobierno de competencia conferida por disposición
transitoria de la Constitución cuando vigencia depende de una condición
resolutoria (Aclaración de voto)
REGIMEN
ESPECIAL PARA EL FUNCIONAMIENTO DE TERRITORIOS INDIGENAS RESPECTO DE LA ADMINISTRACION
DE LOS SISTEMAS PROPIOS DE PUEBLOS INDIGENAS-Gobierno
no invadió ni sobrepasó atribuciones propias del Congreso lo que conlleva a
desestimar el supuesto vicio competencial (Aclaración de voto)
LEY ORGANICA
DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Omisión abierta e
injustificada de incluir territorios indígenas en el régimen dejando por fuera
a una población sujeto de especial protección constitucional (Aclaración de
voto)
LEY ORGANICA
DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Omisión legislativa
absoluta según sentencia C-489/12 (Aclaración de voto)
Referencia: Expediente
D-10655
Demanda de
inconstitucionalidad en contra el Decreto 1953 de 2014, "Por el cual
se crea un régimen especial con el fin de poner en funcionamiento los
Territorios Indígenas respecto de la administración de los sistemas propios de
los pueblos indígenas hasta que el Congreso expida la ley de que trata el
artículo 329 de la Constitución Política".
Magistrado Ponente:
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Con el respeto que merecen las decisiones
de esta Corporación, me permito manifestar mi aclaración de voto en relación
con lo decidido por la Sala Plena en el asunto de la referencia.
Si bien estoy de acuerdo con la
declaratoria de exequibilidad por los cargos analizados en la presente
sentencia, creo necesario hacer algunas precisiones acerca de la importancia de
reglamentar vía Ley de Ordenamiento Territorial el funcionamiento de los
Territorios Indígenas como lo ordena el artículo 329[10] de la
Constitución.
1. En esta
ocasión, la Corte se ocupó de estudiar el Decreto 1953 de 2014[11], mediante el cual
el Gobierno nacional creó un "régimen especial" para poner en marcha,
temporalmente, los Territorios Indígenas -amparado en las disposiciones
especiales que le confiere el artículo 56[12] transitorio de la Carta-, hasta
tanto el Congreso de la República expida una Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial que regule la administración, autonomía y autodeterminación de los
territorios indígenas.
Ahora bien, considero que es
constitucionalmente válido el ejercicio por parte del Gobierno de una
competencia conferida por una disposición transitoria de la Constitución
-artículo 56 transitorio- cuando su vigencia depende de una condición
resolutoria -a cargo del Congreso- que, desde 1991, no se ha cumplido de forma
integral.
Así las cosas, y contrario a lo que
señala el demandante en el caso sub examine, con la expedición
del Decreto 1953 de 2014, el Gobierno no invadió ni sobrepasó las atribuciones
propias del Congreso -definidas en el artículo 150 superior y siguientes-, lo
que conlleva a desestimar el supuesto cargo por vicio competencial. Es en este
sentido que he apoyado la posición mayoritaria.
2.  Lo que la Corte
no ha debido dejar de señalar es que la Ley 1454 de 2011[13]-ley orgánica de
ordenamiento territorial-, omitió abierta e injustificadamente incluir a los
territorios indígenas dentro del mencionado régimen pese a tener la obligación
de hacerlo de acuerdo al mandato superior consagrado en el artículo 329,
dejando, sin argumentación alguna, a una población que es sujeto de especial
protección constitucional, por fuera de las disposiciones orgánicas en materia
de ordenamiento territorial.
Ante tamaña falencia de la ley orgánica
en comento, en la sentencia C-489 de 2012 -que analizó la constitucionalidad de
la referida ley-, la Corte, al advertir la presencia de una presunta omisión
legislativa absoluta consideró pertinente exhortar al Gobierno y al
Congreso para que tramitaran sin demora una iniciativa legislativa que regulara
"lo
relativo a la conformación de las Entidades Territoriales Indígenas".
Desafortunadamente, hasta la fecha, ni el
Gobierno ni el Congreso de la República han cumplido con su deber
constitucional de impulsar, tramitar y expedir una Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial para entidades indígenas. De esta forma, no se entiende cómo el
Gobierno ha optado por expedir el Decreto 1953 de 2014 -solución temporal-, en
lugar de la mencionada Ley Orgánica -solución definitiva-, sin justificar las
razones de esta decisión, como ya vimos, concebida bajo el amparo del artículo
56 transitorio de la Constitución.
3.  En conclusión,
considero que aunque el Decreto 1953 de 2014 constituye un avance positivo
hacia la implementación de las entidades territoriales indígenas, no deja de ser
sumamente preocupante que ni el Gobierno ni el Congreso provean una solución
idónea y definitiva para la regulación de los territorios indígenas bajo un
marco legal pacífico y estable, tal y como lo ordena el artículo 329 de la
Carta Política.
Fecha ut supra
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-617/15
COMPETENCIAS
ESPECIALES O ATIPICAS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Debió
existir mayor análisis sobre marco jurisprudencial en materia de control de
decretos expedidos con ocasión del ejercicio de facultades conferidas por
disposiciones transitorias de la Constitución (Aclaración de voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA DECRETO SOBRE REGIMEN ESPECIAL PARA PONER EN
FUNCIONAMIENTO LOS TERRITORIOS INDIGENAS-No se puede
establecer si facultad otorgada por el artículo 56 Transitorio al Gobierno
Nacional se extingue cuando se profiere una o varias regulaciones sobre i) los
temas fiscales y ii) el funcionamiento de los territorios indígenas y su
coordinación con las entidades territoriales (Aclaración de
voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA DECRETO SOBRE REGIMEN ESPECIAL PARA PONER EN
FUNCIONAMIENTO LOS TERRITORIOS INDIGENAS-Se debió
precisar que el Congreso de la República aún no ha cumplido con su deber
constitucional de expedir una Ley Orgánica de ordenamiento territorial para
entidades indígenas (Aclaración de voto)
Referencia: D -10655
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto 1953 de 2014
“Por el cual se crea un régimen especial con el fin de poner en funcionamiento
los Territorios Indígenas respecto de la administración de los sistemas propios
de los pueblos indígenas hasta que el Congreso expida la ley de que trata el
artículo 329 de la Constitución Política.”
Magistrado Ponente:
Mauricio González Cuervo
Con el acostumbrado
respeto por las decisiones de la Corte Constitucional y la posición
institucional vigente en torno al tema, presento las razones que me llevan a
aclarar el voto que emití en la sesión de Sala Plena adelantada el 30 de
septiembre de 2015, en la que por votación mayoritaria se profirió la Sentencia
C-617 de 2015 de la misma fecha.
Aunque comparto la
decisión adoptada, es decir la exequibilidad del Decreto 1953 de 2014 “Por
el cual se crea un régimen especial con el fin de poner en funcionamiento los
Territorios Indígenas respecto de la administración de los sistemas propios de
los pueblos indígenas hasta que el Congreso expida la ley de que trata el
artículo 329 de la Constitución Política”, en primer
lugar, extraño un mayor análisis en la providencia sobre el marco
jurisprudencial de las competencias especiales o atípicas de la Corte
Constitucional, en materia de control de los decretos expedidos con ocasión del
ejercicio de facultades conferidas por disposiciones transitorias de la
Constitución distintas a las previstas en los artículos 1º al 9º transitorios.
En efecto, el artículo
10 transitorio Superior confía a la Corte Constitucional el control de
constitucionalidad de los decretos expedidos con fundamento en los artículos 1º
al 9º transitorios de la Constitución de 1991, específicamente. No obstante lo
anterior, como ocurrió en el presente asunto, la Corte ha emprendido el examen
constitucional de los decretos leyes expedidos con fundamento en otras
disposiciones transitorias.
En relación con los
decretos expedidos por el Gobierno Nacional en desarrollo de facultades
otorgadas por la Asamblea Nacional Constituyente en artículos constitucionales
transitorios distintos del 1º al 9º, (i) la Corte Constitucional se ha
declarado competente para su conocimiento por considerar, con apoyo en una
interpretación sistemática, que son verdaderos decretos con fuerza de ley,
expedidos en desarrollo de facultades legislativas  extraordinarias otorgadas
en estos casos por la Asamblea Nacional Constituyente; (ii) materialmente, por
tratarse de disposiciones de naturaleza legislativa, regularmente asignada por
el orden constitucional al Congreso de la República; (iii) específicamente, en
respuesta a las impugnaciones apoyadas en el tenor literal del artículo 10
Transitorio, la Corte ha interpretado tales disposiciones asignándoles un valor
meramente indicativo en virtud de que la numeración y ordenación de las normas
constitucionales transitorias no fueron votadas por la Asamblea Nacional
Constituyente sino confiadas al compilador formal que decidió al respecto[14].
En segundo lugar, comparto
el argumento de la mayoría, en el sentido que el Gobierno Nacional al
expedir el Decreto 1953 de 2014 no incurrió en el vicio de competencia
que invocó el demandante, por cuanto el artículo 56 transitorio de la
Constitución Política lo faculta para “dictar las normas fiscales
necesarias y las demás relativas al funcionamiento de los territorios indígenas
y su coordinación con las demás entidades territoriales”, hasta tanto el
Congreso de la República expida la Ley Orgánica de que trata el artículo
329 Superior.
No obstante lo
anterior, resalto que la providencia en cuestión no contiene un análisis
riguroso que permita establecer si la facultad otorgada por el artículo 56
Transitorio al Gobierno Nacional se extingue cuando se profiere una o varias
regulaciones sobre i) los temas fiscales y ii) el funcionamiento de los
territorios indígenas y su coordinación con las entidades territoriales.
Por último, como
un motivo adicional de preocupación, advierto que en la referida Sentencia, la
Corte debió precisar que el Congreso de la República aún no ha cumplido con su
deber constitucional de expedir una Ley Orgánica de ordenamiento territorial
para entidades indígenas. Sobre este punto, es preciso recordar que en la Sentencia
C-489 de 2012[15],
se exhortó al Gobierno Nacional y al Congreso de la República para que
expidieran el proyecto de ley especial que reglamente lo relativo a la
conformación de las Entidades Territoriales Indígenas, y pasados tres años esto
no ha sucedido. La Corte debió volver sobre ese asunto no solo porque se trata
de un asunto vital para las comunidades  indígenas que son sujetos de especial
protección constitucional, sino también porque el incumplimiento del deber
constitucional de regulación también viola la Carta.
Fecha ut supra
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1]
El concepto presentado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
coincide, en varios párrafos, con el texto presentado por la Secretaria
Jurídica de la Presidencia de la República. En consideración a ello, no se
incluye en este lugar su síntesis completa.
[2] La intervención fue radicada en la Secretaria General de esta
Corporación el día 27 de agosto de 2015.
[3] En el escrito presentado se hace una amplia descripción de ese
proceso.
[4]
En el caso de estas disposiciones no resulta aplicable el artículo 9º
transitorio que preveía que aquellas facultades extraordinarias para cuyo
ejercicio no se hubiere señalado plazo especial, expirarán quince días después
de que la Comisión Especial cese definitivamente en sus funciones. Su
inaplicabilidad obedece a que la Comisión Especial cesaba en sus funciones
–art. 11 transitorio- mucho antes del término máximo que se otorgaba al
Congreso para regular la materia.
[5]
En materia de ordenamiento de los territorios indígenas la Corte Constitucional
señaló en la sentencia C-795 de 2000: “El tema
territorial y la distribución de competencias para su ordenación y desarrollo,
afecta en grado superlativo a las comunidades indígenas cuyas culturas y
cosmovisiones, como se sabe, plantean un profundo e inescindible arraigo con la
tierra. La ley orgánica de ordenamiento territorial - sea que se expida
mediante una ley única o a través de distintas leyes del mismo tipo -,
necesariamente debe ocuparse de las comunidades indígenas asentadas dentro de
los límites de las entidades territoriales existentes o de las que en el
futuro  se erijan. Aquí se puede identificar un conjunto de exigencias
normativas y de tensiones, que no pueden ser soslayadas por la ley orgánica.
Esto último no puede ser resuelto por una ley ordinaria (…).”
[6] Sobre el particular en la
sentencia C-921 explicó la Corte: “El aludido cargo no está llamado a prosperar, por
cuanto parte del equívoco consistente en considerar que la facultad que se
otorga al Gobierno en el artículo 56 transitorio de la Constitución, que
dispone que “Mientras se expide la ley a que se refiere el artículo 329, el
gobierno podrá dictar las normas fiscales necesarias y las demás relativas al
funcionamiento de los territorios indígenas y su coordinación con las demás
entidades territoriales”, es una facultad exclusiva y excluyente de
cualquier posibilidad de ejercicio de función legislativa diferente a la
consistente en la conformación de las entidades territoriales indígenas,
mediante la ley orgánica de ordenamiento territorial. //Sin embargo, contra lo
aseverado por el demandante, el artículo 56 transitorio de la Constitución
utiliza la expresión “podrá”, la cual indica que no se entrega al
gobierno un mandato imperativo para expedir normas de manera que excluya el
ejercicio de la cláusula general de competencia del Congreso de la República en
relación con los temas los señalados específicamente en la aludida disposición
superior transitoria u otros conexos, pues otras normas constitucionales como
los artículos 356 y 357 dispusieron que correspondía a la ley la determinación
de asuntos relacionados con la participación de entidades territoriales en los recursos
de la Nación.”
[7]
Estas materias corresponden al contenido básico del ordenamiento territorial
que desde sus primeras decisiones reconoció la Corte Constitucional. En esa
dirección pueden consultarse, entre muchas otras, las sentencias C-600A de
1995, C-281 de 1997, C-894 de 1999, C-795 de 2000,C-1340 de 2000, C-579 de
2001, C-920 de 2001, C-778 de 2003 y C-489 de 2012.
[8] La sentencia C-600A de 1995 se pronunció así al respecto: La anterior conclusión está también ligada al hecho
de que las materias propias de ley orgánica en relación con el ordenamiento
territorial pueden estar contenidas en diversas leyes, y no tienen por qué
estar contenidas en un documento legal único. Es cierto que la Constitución
habla en varios artículos de la "ley orgánica de ordenamiento
territorial". Igualmente la Corte considera que, en aras de la seguridad
jurídica y la coherencia del ordenamiento jurídico, es recomendable que esta
materia se sistematice en una sola ley. Sin embargo, la Constitución no exige
esa formalidad, por lo cual precisamente esta sentencia ha preferido hablar de
"legislación orgánica de ordenamiento territorial." Reiterando
esta postura se encuentran, entre otras, las sentencias C-093 de 2002, C-077 de
2012 y C-489 de 2012.
[9] (MP Adriana Guillén Arango).
[10]  Artículo 329. La conformación de las entidades
territoriales indígenas se hará con sujeción a lo dispuesto en la Ley Orgánica
de Ordenamiento Territorial y su delimitación se hará por el Gobierno nacional,
con participación de los representantes de las comunidades indígenas, previo
concepto de la Comisión Nacional Territorial”.
[11] "Por el cual
se crea un régimen especial con el fin de poner en funcionamiento los
Territorios Indígenas respecto de la administración de los sistemas propios de
los pueblos indígenas hasta que el Congreso expida la ley de que trata el
artículo 329 de la Constitución Política".
[12] "Artículo
transitorio 56. Mientras se expide la ley a que se refiere el artículo 329, el
Gobierno podrá dictar las normas fiscales necesarias y las demás relativas al
funcionamiento de los territorios indígenas y su coordinación con las demás
entidades territoriales."
[13]
"Por la
cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican
otras disposiciones".
[14] Al respecto ver Sentencias C-534 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz, C-1191 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-049 de 2012, M.P. Mauricio
González Cuervo, entre otras.
[15] M.P. Adriana María Guillén Arango.