T-719-09
Sentencia T-719/09
Sentencia T-719/09
ACCION DE TUTELA-Procedencia para garantizar derechos fundamentales de la población
desplazada
POBLACION DESPLAZADA-Criterios que deben seguirse para solicitar la
inscripción en el RUPD
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Puede ocurrir por el traslado coactivo del lugar de
trabajo o del oficio habitual/ACCION SOCIAL-Debía indagar si el
desplazamiento del trabajo ocurrió como resultado de una presión violenta
Resalta
la Sala que la normatividad vigente no permite descartar de plano que el
traslado coactivo del lugar en el que se desarrolla el oficio habitual dé lugar
a un desplazamiento forzado. Por el contrario, el ordenamiento jurídico
contempla de manera expresa el abandono del oficio habitual, el trabajo, o las
actividades económicas habituales dentro de una descripción amplia de las
situaciones que pueden considerarse desplazamiento. De acuerdo con esta
normatividad, es viable que ocurran desplazamientos forzados en razón del
abandono del trabajo u oficio habitual, siempre que se pueda establecer la
coacción y la permanencia dentro de las fronteras del país en el evento. En
este orden de ideas, encuentra la Sala que la constatación que hizo Acción
Social de que la declarante abandonó el municipio en el que trabajaba, no
conducía al rechazo automático de la inclusión en el RUPD, sino a la indagación
sobre si ese evento ocurrió como resultado de la coacción o presión violenta, y
generó una migración dentro de las fronteras nacionales, de suerte que pusiera
en amenaza los derechos fundamentales de la persona, especialmente su derecho
al mínimo vital. Solo esto puede llevar a determinar si la solicitante está o
no ante una situación de desplazamiento forzado que reclama su protección.
DESPLAZAMIENTO FORZADO-El argumento de Acción Social para no incluir a la
accionante en el RUPD no constituye una razón objetiva y fundada para deducir
la inexistencia de un desplazamiento
Referencia: expediente T-2316838
Acción de tutela instaurada por Rosalba Olaya Chaparro en
contra de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional – Acción Social.
Magistrado Ponente:
Dr. LUIS ERNSESTO VARGAS SILVA
Bogotá,
DC., el ocho (8) de octubre de dos mil nueve (2009).
La
Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados Mauricio González Cuervo, Gabriel Mendoza Martelo y Luis Ernesto
Vargas Silva en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente.
SENTENCIA
Dentro
del trámite de revisión de los fallos dictados por el Juzgado Tercero Penal del
Circuito de Ibagué y la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Ibagué, en el asunto de la referencia.
I.
ANTECEDENTES
De los hechos y la demanda.
1.
Rosalba Olaya Chaparro, por
intermedio de apoderado, presentó acción de tutela en contra de la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción
Social, por considerar que esta entidad vulneró sus derechos fundamentales a la
vida digna, al mínimo vital y el derecho a recibir una protección especial por
parte del Estado, con base en los siguientes hechos y consideraciones:
1.1.
Manifiesta que fue desplazada en
noviembre de 2006 del municipio de Ortega (Tolima), lugar en el que trabajaba y
en el que tenía algunas pertenencias.
1.2.
Indica que en esa época realizó
una declaración de estos hechos. No obstante, acudió tiempo después a reclamar
la ayuda humanitaria de emergencia, y le informaron que no tiene derecho a
recibirla por cuanto no está formalmente inscrita en el Registro Único de
Población Desplazada (en adelante, RUPD)
1.3.
Afirma que no se encuentra en
capacidad de asumir su propio sostenimiento puesto que ya tiene 65 años y, por
ello, no le ha sido posible obtener un trabajo estable.
2.
La demanda de tutela fue admitida
el 27 de octubre de 2008 por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Ibagué.
Intervención de
la parte demandada.
3.
Acción Social informó que la
solicitante no se encuentra inscrita en el RUPD de la Unidad Territorial
Tolima, toda vez que su inclusión fue negada mediante la Resolución 755
expedida el 19 de septiembre de 2006. Dicha decisión fue notificada en debida
forma a la tutelante, pero esta no presentó recursos y, por tanto, quedó en
firme.
Sin que esté
en discusión el derecho que tiene una persona a recibir la ayuda humanitaria,
indica la entidad que ello solo puede hacerse efectivo una vez se “LE
OTORGUE LA CALIDAD DE PERSONA DESPLAZADA” (énfasis del texto), evento que
no ocurre en este caso puesto en que se resolvió no incluir a la accionante en
el RUPD.
De los
fallos de tutela.
4.
En sentencia del 10 de noviembre
de 2008, el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Ibagué concedió la protección
de los derechos invocados por la accionante. En consecuencia, ordenó su
inscripción en el RUPD, y la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia en
el término de 15 días calendario siguiente a la notificación de la providencia.
El juez aseveró
que las razones aducidas por la entidad accionada “contradicen los
parámetros definidos por la Corte Constitucional para la interpretación y
aplicación de las normas sobre exclusión del RUPD”. En primer lugar, porque
desconoce que es desproporcionado exigir a la población desplazada el
agotamiento de la vía gubernativa para impugnar la resolución que niega la
inclusión en el RUPD. Y, en segundo lugar, porque el diagnóstico del Observatorio
de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de la Vicepresidencia
de la República sobre el Departamento del Tolima, según el cual hay una fuerte
presencia de las fuerzas militares en la zona,  no es razón suficiente para
concluir que la accionante no fue desplazada y excluirla del registro.
De
la impugnación y el fallo de segunda instancia
5.
Acción Social impugnó la sentencia
de primera instancia, afirmando que la Resolución 755 de 19 de septiembre de
2006, mediante la cual se decidió no incluir a la accionante en el RUPD, se
adoptó en aplicación del numeral dos del artículo 11 del Decreto 2569 de 2000[1],
con plena observancia de los procedimientos legales. Debido a esto, no puede
deducirse que la actuación de Acción Social constituye una vulneración a los
derechos fundamentales.
Adicionalmente,
manifestó que mal haría la entidad en conceder la ayuda humanitaria de
emergencia a una persona que no llena los requisitos previstos en la Ley 387 de
1997 y sus decretos reglamentarios, cuando la decisión de no inclusión en el
RUPD fue notificada en debida forma, sin que fueran interpuestos los recursos correspondientes.
A juicio de Acción Social, esta pretensión elevada en sede de tutela, lo único
que pretende es que el juez constitucional dé una orden que desconozca
injustificadamente todo el trámite surtido ante la autoridad correspondiente.
6.
Para soportar sus afirmaciones,
Acción Social anexó como prueba la Resolución No. 755 del 19 de septiembre de
2006, “por la cual se decide sobre una inscripción en el Registro Único de
Población Desplazada de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional – Acción Social”. En esta providencia se decidió
no inscribir a la señora Rosalba Olaya Chaparro y a los miembros de su hogar en
el RUPD, atendiendo a que de la declaración se desprende que:
“EXISTEN
RAZONES OBJETIVAS Y FUNDADAS PARA CONCLUIR QUE DE LA MISMA NO SE PUEDE DEDUCIR LA
EXISTENCIA DE LAS CIRCUNSTANCIAS PREVISTAS EN EL ARTÍCULO 1 DE LA LEY 387 DE
1997, POR CUANTO EL LUGAR DE DONDE SE DESPLAZÓ LA SEÑORA ROSALBA OLAYA, NO ERA SU
SITIO HABITUAL DE RESIDENCIA, PUES COMO ELLA MISMA MANIFIESTA, IBA POR DÍAS A LA
FINCA DE LA SEÑORA FIDELINA PERO VIVÍA EN IBAGUÉ. POR TAL MOTIVO, SE PUEDE
DETERMINAR QUE SU SITIO HABITUAL DE RESIDENCIA ERA EL MUNICIPIO DE IBAGUE Y NO
EL DE ORTEGA. POR LO ANTERIOR DEBE DARSE APLICACIÓN AL ARTÍCULO 11 NUMERAL 2
DEL DECRETO 2569 DE 2000 (…)”[2]
7.
El 11 de marzo de 2009, la Sala
Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué revocó el fallo de
primera instancia y, en su lugar, negó la tutela solicitada. La corporación
recordó la protección reforzada a que tiene derecho la población desplazada en
atención a su condición de vulnerabilidad, y las obligaciones generales de la
entidad accionada en la materia. No obstante, resaltó que en el expediente no
existen elementos probatorios que desvirtúen las aseveraciones hechas por
Acción Social, ni que lleven a concluir que efectivamente la accionante es
desplazada. Al contrario, la Sala señaló que existen inconsistencias en la
demanda de tutela que le restan credibilidad a la accionante, tales como omitir
el hecho de que la negativa en la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia
obedecía a que la inclusión en el RUPD le había sido negada previamente.
II.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia.
Esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para proferir
sentencia dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los
artículos 86 inciso 2 y 241 numeral 9 de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Problema
jurídico
En
el presente asunto corresponde a la Sala establecer, en primer lugar,  si es
procedente la acción de tutela para
solicitar la inscripción en el Registro Único de Población Desplazada y la
entrega de la ayuda humanitaria de emergencia, cuando la persona interesada
dejó de utilizar los recursos administrativos y judiciales ordinarios contra la
decisión que negó sus pretensiones. De ser así, deberá estudiarse si la decisión de Acción Social de no inscribir en el
RUPD a una persona que alega ser desplazada, bajo el único argumento de que no
fue forzada a abandonar su domicilio sino su lugar de trabajo, es violatorio de
los derechos fundamentales de la accionante.
Con
este propósito, la Sala abordará brevemente la jurisprudencia de la Corte sobre
(i) la procedencia de la acción de tutela como mecanismo para garantizar
los derechos fundamentales de las personas en situación de desplazamiento, (ii)
los criterios que deben seguirse al momento de definir la solicitud de
inscripción en el registro único de población desplazada. A partir esto, (iii)
resolverá el caso concreto.
Procedencia de la acción de tutela como mecanismo para
garantizar los derechos fundamentales de la población desplazada.
1.
La Corte ha sostenido de manera reiterada que la acción de tutela es el
mecanismo judicial idóneo y eficaz para la protección de los derechos de la
población desplazada[3]. Esto se explica por
cuanto las personas en condición de desplazamiento se enfrentan a una grave
situación de exclusión, marginalidad y violación de sus derechos fundamentales,
que las hace sujetos de especial protección constitucional, y que hace urgente
la adopción de medidas para frenar la vulneración de los derechos.
2.
En este escenario, exigir a la población desplazada el agotamiento previo de
todos los medios ordinarios administrativos y judiciales para lograr la
protección de sus derechos no se compadece con el peligro inminente al que se
ven expuestos, y les obliga a soportar una carga desproporcionada[4].
Atendiendo a lo anterior, la Corte ha declarado procedente en múltiples
ocasiones la acción de tutela promovida con el fin de proteger los derechos
fundamentales de la población desplazada, aún cuando el interesado no ha
agotado la vía gubernativa o ha dejado de acudir a la vía contenciosa
administrativa para impugnar actos de la administración, por medio de los
cuales se niega la asistencia a la que tiene derecho por su condición.
Criterios constitucionales que deben seguirse al
momento de definir la solicitud de inscripción en el Registro Único de Población
Desplazada.
3.
La Corte se ha pronunciado en múltiples oportunidades sobre el derecho de las
personas en situación de desplazamiento a ser inscritas en el RUPD, resaltando
la importancia que tiene este instrumento en la política pública sobre la
materia y en la realización de los derechos fundamentales de la población
desplazada. Específicamente, ha hecho referencia a (i) la naturaleza y
función del registro, (ii) los elementos que constituyen la condición de
desplazado, (iii) los criterios que deben guiar a las autoridades para
valorar las solicitudes de inscripción, y (iv) la interpretación de las
causales de exclusión del registro.
4.
En cuanto a su naturaleza y función (i), ha recordado la Corte que el RUPD es
una herramienta cuyo manejo está a cargo de Acción Social, quien es coordinador
del Sistema Nacional de Información y de Atención Integral a la Población
Desplazada (SNAIPD)[5]. Esta diseñado para
focalizar a los destinatarios de la política pública en materia de
desplazamiento, actualizar su información, y realizar el seguimiento de la
entrega de la ayuda por parte del Estado[6]. Dadas estas funciones, la
Corte ha sido enfática en afirmar que el registro carece de efectos
constitutivos de la condición de desplazamiento, la cual solo resulta de una
condición de hecho. Por esto, la obligación del Estado de brindar una
protección especial no nace en el momento de la inscripción, que solo tiene un
efecto declarativo, sino con la concurrencia de ciertas circunstancias
fácticas.
5.
Estas circunstancias de hecho (ii) están previstas en las diferentes
definiciones que sobre el desplazamiento forzado han sido acogidas por la Corte[7]
que, aunque difieren en algunos aspectos, confluyen en dos requisitos mínimos:
“(…) la coacción que hace necesario el traslado y la
permanencia dentro de las fronteras de la propia nación. Si estas dos condiciones
se dan, como ocurre en el caso motivo de esta tutela, no hay la menor duda de
que se está ante un problema de desplazados”.
De
este modo, aunque una de las situaciones de desplazamiento más frecuentes en el
país es el desarraigo violento del domicilio de una familia, que la obliga a
trasladarse a otro municipio, ello no obsta para que otro tipo de eventos en
los que se presenten las dos circunstancias señaladas, en el marco del conflicto
armado interno, presencia de disturbios y tensiones interiores, violencia
generalizada, violaciones masivas de los derechos humanos, infracciones al derecho
internacional humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones
anteriores que alteren drásticamente el orden público[8],
puedan ser considerados desplazamientos forzados.
La
Corte ha señalado que restringir solo a determinadas situaciones la
denominación de desplazamiento, aun cuando se trate de un traslado forzoso que
reúne los requisitos mencionados por la Corte,  atenta contra el derecho de las
personas desplazadas a acceder a la atención prioritaria y urgente que debe ser
brindada por el Estado, por cuanto añade requisitos adicionales que no están
contemplados en la ley, y que pueden convertirse en barreras adicionales y
desproporcionadas para que esta población reciba la protección del Estado[9].
6.
Ahora bien, teniendo en cuenta las condiciones materiales que debe evidenciar
la autoridad competente para incluir a una persona en el RUPD, la Corte ha
considerado que, en el proceso de registro, Acción Social debe (iii) apreciar
las especiales circunstancias en las que se produce la declaración del
desplazamiento, y observar los siguientes principios:
“i) las normas de derecho internacional que hacen
parte de bloque de constitucionalidad, a saber: a) el artículo 17 del Protocolo
Adicional de los Convenios de Ginebra de 1949[10] y b) los Principios
Rectores de los Desplazamientos Internos, consagrados en el Informe del Representante
Especial del Secretario General de Naciones Unidas para el Tema de los
Desplazamientos Internos de Personas[11]; ii) el principio de
buena fe[12]; iii) el principio
de favorabilidad y confianza legítima[13] y, iv) el principio
de prevalencia del derecho sustancial propio del Estado Social de Derecho.[14]”[15]
7. De estos cuatro parámetros la Corte ha derivado
consecuencias concretas para la interpretación de las causales contempladas en
el artículo 11 del Decreto 2569 de 2000, en presencia de las cuales Acción
Social, luego de haber verificado la información contenida en su declaración de
desplazamiento, no debe efectuar la inscripción de una persona en el RUPD.
Frente a la primera de las causales “1. Cuando la
declaración resulte contraria a la verdad”, la Corte ha considerado que es
imperativa la aplicación de las siguientes dos directrices:
“(i) Al
momento de valorar los enunciados de la declaración, el funcionario debe tener
en cuenta la presunción de buena fe. En consecuencia, si estima que el relato o
las pruebas son contrarios a la verdad, debe demostrar que ello es así, dado
que la presunción de la buena fe supone una inversión de la carga de la prueba.
En estos casos, corresponde a la autoridad demostrar que los hechos esenciales
de la narración no son ciertos y que, por tal razón, el solicitante no se
encuentra en circunstancia de desplazamiento interno[16].
(ii) Si el
funcionario competente advierte una incompatibilidad entre los enunciados de la
declaración, para poder rechazar la inclusión en el RUPD, tiene que tratarse de
una incompatibilidad referida al hecho mismo del desplazamiento y no a otros
hechos accidentales o accesorios (…)[17]”.
Por su parte, la segunda causal que da lugar a la no
inclusión en el registro, que opera cuando “existan razones objetivas y
fundadas para concluir que de la misma no se deduce la existencia de las
circunstancias de hecho previstas en el artículo 1° de la Ley 387 de 1997” que
consagra quiénes pueden ser considerados desplazados, solo puede ser declarada
en consideración de estas reglas:
“(i) A la
hora de valorar si existen razones objetivas y fundadas para considerar que no
se trata de una persona que hubiere sido desplazada, la entidad competente debe
tomar en consideración el principio de buena fe. En consecuencia, no hace falta
que la persona aporte plena prueba sobre su dicho. Basta una prueba siquiera
sumaria de la ocurrencia de los hechos para determinar que una persona sí se
encuentra en situación de desplazamiento.
(ii)
Adicionalmente, también por la aplicación del principio de buena fe, el
desconocimiento por parte de la autoridad de los hechos ocurridos no es prueba
suficiente de la no ocurrencia del acontecimiento narrado por el solicitante.
En efecto, los hechos generadores del desplazamiento pueden ir desde la
notoriedad nacional, hasta la extrema reserva de ámbitos privados[18].
(iii) En
virtud del principio de favorabilidad, los enunciados legales o reglamentarios
deben interpretarse de la manera que mejor convenga a las personas obligadas a
huir de su lugar habitual de trabajo o residencia[19]”.
Finalmente, cabe
mencionar que la tercera causal originalmente contemplada en el numeral 3 del
artículo 11 del Decreto 2569, según la cual Acción Social no efectuará la
inscripción en el registro“cuando el interesado efectúe la declaración y
solicite la inscripción en el Registro después de un (1) año de acaecidas las
circunstancias descritas en el artículo 1° de la Ley 387 de 1997”, fue
declarada nula por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 12 de junio de 2008. La
Sala consideró que el decreto se excedió en su potestad reglamentaria al crear
esta causal, por cuanto consagró un término inexistente en la Ley 387 de 1997 y
la Ley 962 de 2005. Con ello desconoció el espíritu de esta legislación, que
apunta a señalar que la condición de desplazado solo cesa con el
restablecimiento económico y, por tanto, hasta que este evento no se verifique,
el Estado está en la obligación permanente de hacerlo sujeto de la política
pública en la materia.
El caso concreto
8.
La señora Rosalba Olaya Chaparro manifiesta ser desplazada del municipio de
Ortega (Tolima) y, en razón de ello, solicita la entrega de la ayuda
humanitaria de emergencia. Sin embargo, Acción Social arguye que no tiene la
obligación de otorgar la ayuda a la accionante, por cuanto la Unidad
Territorial Tolima le negó la inscripción en el RUPD mediante una Resolución
expedida en el 2006, que no fue objeto de ningún recurso.
El
acto administrativo se sustentó en que, en la declaración hecha por la señora
Olaya Chaparro, pudo determinarse que “el sitio de residencia habitual
[de la accionante] era Ibagué y no Ortega”[20], pues ella
admitió que en este municipio trabajaba como empleada por días en una finca que
no era de su propiedad, al tiempo que residía en la capital del departamento. A
juicio de la entidad accionada, esto constituye una razón objetiva y fundada
para concluir que de la misma no se deduce la existencia de las circunstancias de
hecho previstas en el artículo 1° de la Ley 387 de 1997[21]
9.
Antes de abordar el fondo del asunto es preciso poner de presente que la
accionante solicita el otorgamiento de la ayuda humanitaria puesto que
manifiesta ser una persona en condición de desplazamiento. Por lo tanto, y
habida cuenta de que no existen razones contundentes para que esta Sala
constate ab inicio que la actora no es desplazada, el Estado conserva la
obligación de prodigarle una especial protección constitucional que se
concreta, entre otras, en la interpretación favorable de las normas aplicables
al procedimiento de la tutela.
Así,
aunque asiste razón a la entidad accionada al afirmar que contra el acto
administrativo de no inclusión en el RUPD no se interpusieron en tiempo los
recursos correspondientes y que la acción de tutela no puede subsanar la
negligencia del interesado, es necesario señalar que dadas las condiciones
especiales en las que puede encontrarse la accionante, impedir el análisis
material sobre el amparo de sus derechos fundamentales constituye una carga
desproporcionada e inaguantable. Por lo tanto, la Sala considera que la tutela
es procedente.
10. Superado el examen sobre la procedibilidad, entra la
Sala a analizar si las razones expuestas por Acción Social para negar a la
accionante la inscripción en el RUPD se ajustan a criterios constitucionalmente
admisibles para interpretar el procedimiento de registro y las causales de no
inclusión. Esto, por cuanto si bien la solicitud de la accionante está dirigida
directamente a la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia, la falta de
este registro es el obstáculo señalado por Acción Social para el acceso de la
accionante a los derechos que el ordenamiento jurídico reconoce a la población
desplazada.
De acuerdo con Acción Social, la razón determinante
para tomar la decisión de no incluir a la accionante en el registro consiste en
que esta declaró que no fue forzada a abandonar su domicilio sino su puesto de
trabajo, evento que se encuentra excluido de la definición legal de
desplazamiento y, por tanto, del registro. No obstante, para la Sala, este
argumento por si solo no puede llevar a impedir la inclusión de una persona en
el RUPD, teniendo en cuenta el concepto de desplazamiento y la aplicación del
principio de favorabilidad.
11. En primer lugar, la Corte ha señalado que los
hechos centrales que configuran el desplazamiento forzado son (i) la coacción que hace necesario el abandono de los
bienes de la persona, y (ii) la permanencia dentro de las fronteras de la
propia nación. Además, ha indicado que los demás hechos que particularizan la
situación de desplazamiento son accesorios, y no pueden constituir el
fundamento principal para desestimar la manifestación de una persona que afirma
encontrarse en condición de desplazamiento.
Por esto, cuando el numeral segundo del Decreto 2569
de 2000 consagra que es causal de no inclusión en el RUPD la existencia de “una
razón objetiva y fundada para concluir que de la misma no se deduce la
existencia de las circunstancias de hecho previstas en el artículo 1 de la Ley
387 de 1997”, debe entenderse que las razones objetivas y fundadas a las
que se refiere la norma son aquellas que tienen la capacidad de desvirtuar la
presencia de los dos requisitos mínimos que permiten reconocer un evento de
desplazamiento.
En el caso examinado, Acción Social determinó que no
se hallan las circunstancias de hecho previstas en el artículo 1 de la Ley 387
de 1997 porque la accionante afirma ser desplazada de un municipio que no era
el de su domicilio, sino el de su lugar de trabajo. Sin embargo, la entidad
accionada no indica por qué esta situación permite concluir la inexistencia de
las circunstancias que configuran el desplazamiento, y tampoco encuentra la
Sala que esto se deduzca del texto mismo de la resolución. En esta medida, la
motivación dada por la entidad no constituye una “razón objetiva y fundada” y
no es suficiente para negar la inclusión de la accionante en el RUPD.
12.
Resalta la Sala que la normatividad vigente no permite descartar de plano que
el traslado coactivo del lugar en el que se desarrolla el oficio habitual dé
lugar a un desplazamiento forzado. Por el contrario, el ordenamiento jurídico
contempla de manera expresa el abandono del oficio habitual, el trabajo, o las
actividades económicas habituales dentro de una descripción amplia de las
situaciones que pueden considerarse desplazamiento. En efecto, la Consulta Permanente para los Desplazados Internos en las
Américas (CPDIA), señala que es desplazada:
“Toda persona que se haya visto obligada a migrar
dentro del territorio nacional, abandonando su lugar de residencia o
su oficio habitual, debido a que su vida, su integridad física o su
libertad se han hecho vulnerables o corren peligro por la existencia de
cualquiera de las situaciones causados por el hombre : conflicto armado
interno, disturbios o tensiones internos, violencia generalizada, violaciones
masivas de los derechos humanos u otras circunstancias causadas por situaciones
anteriores que puedan perturbar o perturben el orden público”[22].
(Énfasis fuera del texto)
Por su parte, la Ley 387 de
1997 señala en su artículo primero que:
“Es desplazado
toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando
su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque
su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido
vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera
de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones
interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos,
infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias
emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren
drásticamente el orden público”. (Énfasis
fuera del texto)
Y, el artículo 2 del Decreto
2569 de 2000 consagra que:
“Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a
migrar dentro del territorio nacional, abandonando su localidad de residencia
o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física,
su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran
directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes
situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores,
violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos,
infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias
emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren
drásticamente el orden público(…)”. (Énfasis
fuera del texto)
De
acuerdo con esta normatividad, es viable que ocurran desplazamientos forzados
en razón del abandono del trabajo u oficio habitual, siempre que se pueda
establecer la coacción y la permanencia dentro de las fronteras del país en el
evento. En este orden de ideas, encuentra la Sala que la constatación que hizo
Acción Social de que la declarante abandonó el municipio en el que trabajaba,
no conducía al rechazo automático de la inclusión en el RUPD, sino a la
indagación sobre si ese evento ocurrió como resultado de la coacción o presión
violenta, y generó una migración dentro de las fronteras nacionales, de suerte
que pusiera en amenaza los derechos fundamentales de la persona, especialmente
su derecho al mínimo vital. Solo esto puede llevar a determinar si la
solicitante está o no ante una situación de desplazamiento forzado que reclama
su protección[23].
Por
lo demás, el fragmento de declaración tomado por Acción Social para negar la
inclusión de la actora en tutela dentro del RUPD no permite deducir, de manera
cierta, que la declarante no abandonó también su lugar de habitación, pues no
es claro si el trabajo que la accionante llevaba a cabo en la finca le
implicaba residir, al menos temporalmente, en el municipio de Ortega (Tolima),
o si el abandono del trabajo le obligó también a trasladar su residencia,
incluso dentro de la misma ciudad de Ibagué[24].
13.
Las consideraciones realizadas por esta Sala se derivan de una lectura de las
normas, hecha conforme al principio de favorabilidad, que exige aplicar
criterios de interpretación sistemática, teleológica, y propicia a la
protección de los derechos humanos. En efecto, las normas que desarrollan a
nivel interno el tema del desplazamiento forzado tienen todas como fin reglar
los procedimientos para que la población desplazada en Colombia obtenga la
protección del Estado. Pretenden entonces facilitar y organizar el acceso a la
asistencia humanitaria del Estado, y no dificultarlo o impedir que ciertas
categorías de desplazados no sean atendidos.
De
esta suerte, la interpretación que más conviene a la finalidad del numeral
segundo del artículo 11 del Decreto 2569 de 2000, que establece una causal de
exclusión del registro para quienes no encuadren en la noción de desplazamiento
forzado, es que se entienda que dicha remisión hace referencia a los requisitos
mínimos contemplados en la definición del artículo 1 de la Ley 387 de 1997,
pero que incluye por igual las diferentes situaciones previstas en el conjunto
de disposiciones que conforman el universo normativo referido al
desplazamiento.
14.
Considerando lo anterior, colige la Sala que el argumento que empleó Acción
Social para no incluir a la accionante en el RUPD, no constituye una razón
objetiva y fundada que permita deducir la inexistencia de un desplazamiento.
Además, estima la Sala que Acción Social incumplió su obligación de llevar a
cabo el análisis o la verificación de las circunstancias mínimas que llevan a
concluir que una persona es efectivamente desplazada, antes de declarar la
causal 2 del artículo 11 del Decreto 2569 de 2000. Por esta razón, la Sala
concederá la tutela impetrada.
15.
Pese a esto no confirmará lo dispuesto por el juez de primera instancia en lo
referente a la inmediata inscripción de la accionante en el RUPD y la entrega
de la ayuda humanitaria de emergencia ya que la motivación de la resolución de
no inclusión expedida por Acción Social y el material probatorio acopiado no
permiten concluir, de manera razonable, que coexisten los dos requisitos
necesarios para que se configure un desplazamiento forzado. Además, de acuerdo
con la presunción de buena fe del contenido de la declaración de la accionante,
es a la autoridad accionada a quien corresponde demostrar que, por la ausencia
de los requisitos esenciales, la solicitante no se encuentra en circunstancia
de desplazamiento.
16.
Por lo tanto, esta Sala ordenará a Acción Social que realice una segunda
evaluación acerca de la inclusión del solicitante y su familia en el Registro
Único de Población Desplazada, con el fin de determinar si de la declaración se
deduce la existencia de las circunstancias de hecho mínimas que configuran un
desplazamiento forzado. Para ello, deberá incluir los elementos de juicio planteados
en esta sentencia y no podrá invocar de manera exclusiva la ausencia de
abandono del domicilio. Tras el análisis de estos dos requisitos, la entidad accionada
deberá decidir sobre la inclusión de la accionante y su núcleo familiar en el
registro.
En
todo caso, si en el término dispuesto para ello Acción Social no encuentra
pruebas o razones suficientes para considerar que de la declaración de la
accionante no se deducen las circunstancias de hecho que configuran el
desplazamiento forzado, la entidad accionada debe proceder a registrar a Rosalba
Olaya Chaparro y a su núcleo familiar en el RUPD y, por tanto, adelantar todos
los trámites para la entrega inmediata de la ayuda humanitaria de emergencia.
III. DECISIÓN
Con
fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, la Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.
REVOCAR el fallo proferido
por la Sala Penal del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Ibagué el 11 de marzo de 2009, mediante el cual se
negó el amparo solicitado por Rosalba Olaya Chaparro y, en su lugar, CONFIRMAR
parcialmente la providencia del Juzgado Tercero Penal del Circuito de Ibagué,
de 10 de noviembre de 2008, solo en cuanto concede el amparo de los derechos
fundamentales de Rosalba Olaya Chaparro.
Segundo. ORDENAR a Acción Social que, en el término de
quince (15) días contados a partir de la notificación de esta providencia,
proceda a realizar una segunda evaluación de la solicitud de inclusión en el
RUPD de Rosalba Olaya Chaparro, teniendo en cuenta los criterios expuestos en
esta sentencia. Si transcurrido este período, no existen razones suficientes
para considerar que de la declaración de Rosalba Olaya Chaparro no se deducen
las circunstancias de hecho que configuran el desplazamiento forzado,
inscribirá de manera inmediata a la accionante y su núcleo familiar en el RUPD,
y le entregará la ayuda humanitaria de emergencia.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado Ponente
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
[1] Art 11 Dec 2569 de 2000 “De
la no inscripción. La entidad en la que se haya delegado la inscripción, no
efectuará la inscripción en el registro de quien solicita la condición de
desplazado, en los siguientes casos: (…) 2. Cuando existan razones objetivas y
fundadas para concluir que de la misma no se deduce la existencia de las
circunstancias de hecho previstas en el artículo 1° de la Ley 387 de 1997”.
[2] Folio No. 37
[3] Ver, entre
otras, las sentencias T-006/09, T-056/08, T-821/07, T-086/06, T-563/05,
T-1094/04, T-813/04, T-1346/01y T-227/97.
[4] Ver, entre
otras, las sentencias T-056/08, T-821/07, T-328/07, T-086/06, T-1144/05,
T-882/05, T-563/05, T-985/03 y T-227/97.
[5] Así lo
dispone el art. 1 del Decreto 2569 de 2000 que reza: “La
Red de Solidaridad Social como entidad coordinadora del Sistema Nacional de
Información y Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia
desarrollará las siguientes actividades: a. Orientar, diseñar y capacitar a los
miembros del Sistema, en los procedimientos para obtener la declaración de que
trata el numeral 1 del artículo 32 de la Ley 387 de 1997 y establecer,
alimentar y mantener actualizado el Registro Único de Población Desplazada (…)”
[6] Art. 4
del Decreto 2569 de 2000: “Créase el
Registro Unico de Población Desplazada, en el cual se efectuará la inscripción
de la declaración a que se refiere el artículo 2° del presente decreto. El
Registro se constituirá en una herramienta técnica, que busca identificar a la
población afectada por el desplazamiento y sus características y tiene como
finalidad mantener información actualizada de la población atendida y realizar
el seguimiento de los servicios que el Estado presta a la población desplazada
por la violencia”.
[7] Art 1 Ley 387
de 1997, Art 2 Dec 2569 de 2000, No. 2 Principios Rectores de los
Desplazamientos Forzados y, sentencia T-227/97.
[8] Cfr. Art 2 Dec
2569 de 2000.
[9] Ver sentencias
T-740/04, T, 268/03, T-215/02 y T-327/01.
[10] “Artículo 17.
Prohibición de los desplazamientos forzados. 1. No se podrá ordenar el
desplazamiento de la población civil por razones relacionadas con el conflicto,
a no ser que así lo exijan la seguridad de las personas civiles o razones
militares imperiosas. Si tal desplazamiento tuviera que efectuarse, se tomarán
todas las medidas posibles para que la población civil sea acogida en
condiciones satisfactorias de alojamiento, salubridad, higiene, seguridad y
alimentación. 2. No se podrá forzar a las personas civiles a abandonar su
propio territorio por razones relacionadas con el conflicto”.
[11]
Naciones Unidas, Doc. E/CN.4/1998/53/Add.2, 11 de febrero de 1998. Informe del
Representante Especial del Secretario General de Naciones Unidas para el tema
de los Desplazamientos Internos de Personas, Sr. Francis Deng.
[12] Al respecto la
Corte ha señalado: “ (…) al analizar los casos de los
desplazados se debe tener en cuenta el principio constitucional de la buena fe.
No deben formulársele preguntas capciosas tendientes hacer incurrir a la
persona en contradicción; debe recordarse que como posibles secuelas mentales
del desplazamiento la persona no sea capaz de recordar los hechos con total
nitidez y coherencia; y debe darse una atención inmediata a la recepción de su
declaración. En resumen, al desplazado debe mirársele como ser digno que no ha
perdido su condición de sujeto protegido por los derechos constitucionales y
que aún más, es un sujeto que merece especial protección del Estado.” T-327/01
[13]
Cfr. T-025/04
[14]
Cfr. T-025/04
[15] T-496/07.
[16] En
la Sentencia T-327 de 2001, la Corte ordenó la inscripción en el RUPD de una
persona en situación de desplazamientopor grupos paramilitares, a quien se le
había negado la inclusión en tres oportunidades por no aportar pruebas de su
condición e incurrir en versiones contradictorias. Entre las consideraciones
que hizo este Tribunal en aquella oportunidad se encuentra esta: “En virtud
de la aplicación del artículo 83 de la Carta Política, debe presumirse la buena
fe en la actuación de los particulares. En el caso de los desplazados, se debe
presumir la buena fe al estudiar su inclusión en el Registro Nacional de
Desplazados para recibir la ayuda del Gobierno (…) Al presumirse la buena fe,
se invierte la carga de la prueba y, por ende, son las autoridades las que
deben probar plenamente que la persona respectiva no tiene la calidad de
desplazado.”
[17] En
la Sentencia
T-1094 de 2004, la Corte ordenó reevaluar una declaración de desplazamiento de
una persona, a quien se le había denegado su inclusión en el RUPD por hallar en
ella inconsistencias. La Corte encontró, igualmente, que las inconsistencias
existían; sin embargo, encontró que de ellas no se derivaba necesariamente la
conclusión de que el señor no era desplazado, puesto que las inconsistencias
versaban sobre accidentes o circunstancias diferentes al hecho generador del
desplazamiento. En semejante sentido se pronunció la Corte en la Sentencia
T-882 de 2005.
[18] Sentencia T-327
de 2001.
[19] Tal fue lo que afirmó
este Tribunal en la Sentencia T-268 de 2003, en la cual ordenó la inscripción
en el RUPD de personas que habían migrado dentro de la misma municipalidad (Medellín)
con motivo de los combates entre el ejército y un grupo armado ilegal  en la
localidad donde residían. En esta ocasión, la Corte dijo que el aparte que a
continuación se subraya de la ley 387 de 1998, debía ser interpretado como
comprensivo, también, como referido a las divisiones territoriales del
municipio. “ARTICULO 1o. DEL DESPLAZADO. Es
desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio
nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas
habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad
personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con
ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno,
disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas
de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u
otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar
o alteren drásticamente el orden público.”
[20] Folio 37
[21] No. 2
Art. 11 Dec. 2569 de 2000.
[22] Ver
sentencia T-227/97.
[23] Este
criterio, con otros propósitos, ha sido tenido en cuenta por la Corte en
sentencias tales como la T-258/01, entre otras.
[24] Sobre el
desplazamiento intraurbano ver la sentencia T-268/03.