C-889-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-889/06
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Alcance
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE OBJECION PRESIDENCIAL-Extensión excepcional de competencia
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE OBJECION PRESIDENCIAL-Posibilidad de ampliar el examen a aspectos que no fueron
planteados explícitamente por el Gobierno
SENTENCIA DE OBJECION PRESIDENCIAL-Efectos de cosa juzgada relativa
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Modificación requiere iniciativa
gubernamental o aval del Gobierno
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-No modificación por norma objetada, puesto
que órgano asesor ya había sido creado
Aun cuando el texto del artículo 4 expresamente señala
la creación del Consejo Nacional de Talento Humano en Salud como organismo
asesor del gobierno, ya había sido creada por el Decreto 1849 de 1992, tal como
lo señala el Procurador General de la Nación. En efecto, en el mismo proyecto
de ley, el legislador establece en el parágrafo 2 del artículo 6, que el
Consejo Nacional de Talento Humano en Salud sustituye, “para todos los efectos,”
al Consejo Nacional para el Desarrollo de los Recursos Humanos en Salud, que
era el organismo asesor y coordinador de los Ministerios de Salud, Educación y
Trabajo, para el desarrollo de los recursos humanos en salud, el cual estaba
adscrito al Ministerio de Salud. El proyecto de ley objetado tampoco establece
ninguna modificación de la adscripción del Consejo Nacional para el Desarrollo
de los Recursos Humanos en Salud, por lo que a la luz de lo que establece la
Ley 790 de 2002, que fusionó los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social y de
Salud y conformó el Ministerio de la Protección Social, debe entenderse que el
Consejo Nacional de Talento Humano en Salud continúa adscrito al Ministerio de
la Protección Social. Tampoco modifica la estructura de la administración el
que el proyecto de ley defina la periodicidad de las reuniones del Consejo
Nacional de Talento Humano en Salud en el parágrafo 1 del artículo 6 del
proyecto. Por lo anterior, dado que el Consejo Nacional de Talento Humano en
Salud ya había sido creado en 1992, que ni los artículos 4, 5 y 7, ni los
parágrafos 1, y 2 del artículo 6 del Proyecto de Ley No. 024 de 2004 Senado,
404 de 2005 Cámara alteran la adscripción de ese organismo asesor, y que la
participación de particulares en el Consejo no altera su naturaleza, resultan
infundadas las objeciones presidenciales a estos artículos.
CONSEJO NACIONAL DE TALENTO HUMANO EN
SALUD-Funciones
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Modificación al asignar a órgano asesor
funciones propias de un Ministerio
Examinado el lenguaje empleado en el artículo 6 del
proyecto, encuentra la Corte que los literales d), e), f), g), h), y j), en los
cuales el legislador utilizó las expresiones “definir”, “escoger”, “establecer”,
“participar”, y “concertar”, no son compatibles con la función meramente
asesora y consultiva del Consejo Nacional de Talento Humano en Salud. Estas
funciones, así enunciadas y configuradas, implican la adopción de una decisión,
la definición de un elemento de la política o, la designación de un
funcionario, lo que corresponde al ámbito de funciones propias del Ministerio
de la Protección Social. Por lo cual, la asignación de estas funciones al
Consejo Nacional de Talento Humano en Salud sí constituye una modificación de
la estructura de la administración nacional para la cual se requería de la
iniciativa o el aval del gobierno.
OBSERVATORIO DE TALENTO HUMANO EN SALUD-Creación modifica estructura de la
administración central
En el artículo 8 del proyecto, el legislador creó
expresamente un observatorio de talento humano en salud,
como una instancia del ámbito nacional y regional, que sería administrado y
coordinado por el Ministerio de la Protección Social. De conformidad con los
criterios fijados en la jurisprudencia citada en el aparte 4.2. de esta
sentencia, la creación de este observatorio, constituye una modificación de la
administración central que requería de la iniciativa gubernamental o su aval.
En efecto, (i) el artículo 8 contiene la manifestación de voluntad del
legislador de crear una nueva entidad, en tanto dice expresamente “Créase el
Observatorio del Talento Humano en Salud”. (ii) Esa “instancia,” también por
voluntad del legislador, tiene un carácter técnico, en tanto que el artículo 8
establece que tiene “por objeto apoyar al Consejo Nacional del Talento Humano
en Salud (CNTHS) y aportar conocimiento e información sobre el Talento Humano
en salud a los diferentes actores involucrados en su desarrollo y
organización”; adicionalmente (iii) el legislador definió que se trataba de “una
instancia del ámbito nacional y regional,” (iv) para cuyo funcionamiento, el
artículo 8 le asigna dos nuevas funciones al Ministerio de la Protección
Social, como quiera que establece que su “administración y coordinación estará
a cargo” de este Ministerio y (v) tales funciones de administración de una
instancia nacional y regional no se encuentran dentro del ámbito actual de las
funciones del Ministerio. Aun cuando la actividad de observar el talento humano
en salud hace parte de las funciones actuales del Ministerio de la Protección
Social y tal actividad puede contribuir a mejorar la calidad de la prestación
del servicio de salud, esta función es distinta de la de administrar y
coordinar una instancia específica del ámbito nacional y regional. Sin embargo,
el observatorio creado por el artículo 8 no fue definido exclusivamente como
una actividad de observar, a partir de la estructura y el personal ya
existente. Tal como ha sido concebido en el proyecto introduce una modificación
a la estructura de la administración central.
CONSEJO NACIONAL DE TALENTO HUMANO EN SALUD-Carácter previo de sus recomendaciones
El carácter previo de una recomendación no hace que su
contenido sea obligatorio. La exigencia de un concepto o de una recomendación
previa a la adopción de una decisión por parte de la Administración, sólo
establece el procedimiento a seguir para la adopción de dicha decisión, pero no
obliga al gobierno a seguir las recomendaciones o a compartir el concepto. Sin
embargo, es cierto que el requisito de que exista concepto previo es una
limitación para el ejercicio de la función en la medida en que ésta depende de
que el concepto o la recomendación haya sido proferida. Cabe preguntarse si
dicha limitación implica una modificación de la estructura de la administración
nacional. En el caso del artículo 12, ni el texto del artículo, ni el contenido
de las funciones consultivas y asesoras del Consejo Nacional del Talento Humano
en Salud definidas en otros artículos del proyecto, permiten concluir que tales
recomendaciones restringen la capacidad de decisión del Ministerio. El concepto
previo constituye un elemento de juicio que permitirá al gobierno adoptar una
decisión razonada, pero no modifica ni traslada las funciones decisorias del
Ministerio al Consejo Nacional del Talento Humano en Salud.
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-No modificación por exigir concepto previo de órgano
asesor
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Modificación por cambio de naturaleza de órgano
asesor/ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Modificación por norma
que establece que concepto de órgano asesor debe ser “favorable”/MINISTERIO
DE EDUCACION NACIONAL-Aprobación programas académicos del área de salud
En el caso del artículo 13, si bien también se refiere
a un concepto previo, el legislador adicionó la expresión “favorable” para
calificar el tipo de concepto previo que debe preceder la adopción de la
decisión. Esta expresión condiciona la aprobación de los programas académicos y
prácticas formativas del área de la salud, a que dicho concepto previo sea
favorable, y de esta manera invade la facultad de decidir del Ministerio de Educación
Nacional al punto de excluir cierto tipo de alternativas de su ámbito
competencial. En esta medida, la expresión “favorable” empleada en el artículo
13 del proyecto, modifica las funciones del Ministerio de Educación Nacional.
Esta expresión también modifica la estructura de la administración central
porque al hacer obligatorio el concepto, modifica la naturaleza meramente
asesora que tenía el Consejo Nacional para el Desarrollo de los Recursos
Humanos en Salud (creado mediante Decreto 1849 de 1992), y sustituido por el
Consejo Nacional de Talento Humano en Salud, y lo convierte en una instancia
decisoria. Por lo tanto, a la luz de lo que establecen los artículos 154 y 150,
numeral 7 de la Carta, no podía ser introducida por el Congreso sin contar con
la iniciativa o el aval del gobierno.
CONSEJO NACIONAL DE TALENTO HUMANO EN SALUD-Carácter no obligatorio de sus
recomendaciones/CONSEJO NACIONAL DE TALENTO HUMANO EN SALUD-Posibilidad
de hacer  recomendaciones al Ministerio de Educación Nacional para
la inspección, vigilancia y control de programas de formación en salud
Según lo que establece el artículo 15 del proyecto,
las recomendaciones del Consejo Nacional del Talento Humano en Salud, en cuanto
a la calidad de los programas de formación del área de la salud, servirán para
que el Ministerio de Educación Nacional defina las prioridades de inspección,
vigilancia y control de dichos programas. Nada en el texto del artículo 15
modifica el carácter no obligatorio de las recomendaciones del Consejo. Los
resultados de las evaluaciones que realicen los comités técnicos del Consejo
sobre la calidad de los programas y prácticas en el área de salud, constituyen
un insumo para la definición de prioridades de vigilancia, inspección y control
de la calidad de programas de formación que haga el Ministerio de Educación,
pero no lo obligan, ni condicionan la definición de tales prioridades. Por lo
tanto, no modifican las funciones propias del Ministerio, ni alteran la
estructura de la administración central.
CONSEJO
NACIONAL DE TALENTO HUMANO EN SALUD-Carácter de órgano asesor y consultivo
CONSEJO NACIONAL DE TALENTO HUMANO EN SALUD-Emisión de concepto técnico para establecer
tarifas de servicios de salud
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Modificación por cambiar funciones de Ministerio
Según lo que establece el artículo 14 del proyecto de
ley, el Consejo Nacional del Talento Humano en Salud establecerá y mantendrá
actualizados los criterios de calidad con los cuales serán evaluadas las prácticas
formativas del área de la salud de los hospitales universitarios. Tales
criterios, se integrarán a las normas, procesos y procedimientos establecidos
por el Ministerio de Educación Nacional. El empleo de las expresiones “establecer”,
y “mantener actualizados”, va más allá de la función meramente asesora y
consultiva del Consejo Nacional de Talento Humano en Salud, ya que implica la
adopción de un criterio de obligatoria aplicación para el Ministerio de
Educación Nacional al momento de evaluar las prácticas formativas en los
hospitales universitarios, como quiera que tales criterios deben ser integrados
a las normas, procesos y procedimientos que aplique este Ministerio para el
registro calificado de los programas de formación del área de salud. Por ello,
esta disposición modifica funciones propias del Ministerio de Educación
Nacional, y constituye una transformación de la estructura de la administración
nacional para la que se requería de la iniciativa o el aval del gobierno.
Referencia:
expediente OP-090
Objeciones Presidenciales al
Proyecto de Ley No. 024 de 2004 Senado, 404 de 2005 Cámara “por la cual se dictan disposiciones en
materia del talento humano en salud”
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSE CEPEDA
ESPINOSA
Bogotá D.C., primero (1) de noviembre de dos mil seis (2006).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en
especial las previstas en los artículos 167 y 241 numeral 8 de la Constitución
Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el
Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1. Mediante oficio recibido por
la Secretaría General de esta Corporación el 12 de septiembre de 2006, la
presidente del Senado de la República remitió el Proyecto de Ley No. 024 de
2004 Senado, 404 de 2005 Cámara “por la cual se dictan disposiciones en
materia del talento humano en salud”, objetado por el Gobierno Nacional por
razones de inconveniencia y de inconstitucionalidad, para que, de conformidad
con lo previsto en los artículos 167 de la Constitución y 32 del Decreto 2067
de 1991, la Corte se pronuncie sobre su exequibilidad.
Solicitud de pruebas sobre
cumplimiento del trámite legislativo
2. Mediante Auto de 25 de septiembre de 2006, se avocó
conocimiento del proceso de la referencia y se solicitó a los Secretarios
Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes el envió
de varias pruebas sobre el trámite legislativo seguido para la aprobación del
Informe de objeciones presidenciales al Proyecto de Ley No. 024 de 2004 Senado,
404 de 2005 Cámara “por la cual se dictan disposiciones en materia del
talento humano en salud.”
3. Que vencido el término probatorio, las pruebas
solicitadas fueron allegadas de manera incompleta al proceso de la referencia,
por lo que mediante Auto del 29 de septiembre de 2006 se requirió a los
Secretarios del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para
que dieran cumplimiento a lo ordenado en el Auto de 25 de septiembre de 2006.
4. Que  mediante Oficio No. 145-06, del 29 de
septiembre de 2006, la Secretaría del Senado de la República informó que las
Gacetas del Congreso No. 400 y 401 de 2006, correspondientes a las sesiones
plenarias en las que se anunció la votación del informe de objeciones y se
aprobó efectivamente dicho informe se encontraban en proceso de publicación en
la Imprenta Nacional.
5. Que mediante Auto del 2 de octubre de 2006 se
requirió al Secretario de la Cámara de Representantes para que diera
cumplimiento a lo ordenado en el Auto de 25 de septiembre de 2006 y enviara las
pruebas solicitadas en el Auto de 25 de septiembre de 2006.
6. Que el 4 de octubre de 2006,
debido a que en el expediente no reposaban las pruebas requeridas para poder
determinar si se cumplió con el procedimiento exigido para la aprobación del
informe de objeciones presidenciales, la Corte Constitucional se abstuvo de
decidir y apremió a los Secretarios Generales del Senado de la República y la
Cámara de Representantes para que acopiaran todos los documentos requeridos y
dispusieran que fueran enviados a esta Corporación, dentro de los tres días
siguientes a la publicación de las actas en las Gacetas del Congreso.
7. Que mediante Oficio No. SG-2346-06, del 3 de
octubre de 2006, el Secretario General de la Cámara de Representantes envió a
la Corte las Gacetas No. 371 y 372 de 2006, en las que fueron publicadas las
actas de las sesiones de los días 22 y 29 de agosto de 2006, en las que se hizo
se el anuncio previo y se votó el informe de objeciones, respectivamente.
8. Que mediante Oficio No. 162-06 del 24 de octubre de
2006, el Secretario General del Senado de la República remitió a la Corte
Constitucional las Gacetas del Congreso No. 400 y 401 de 2006, en las que
fueron publicadas las actas de las sesiones en las que la Plenaria del Senado
hizo el anuncio previo y se aprobó el Informe de objeciones.
Descripción del trámite legislativo seguido en la
aprobación del Informe de objeciones presidenciales
Con base en las pruebas que obran en el expediente, el
trámite seguido en la aprobación del Informe de objeciones presidenciales al Proyecto
de Ley No. 024 de 2004 Senado, 404 de 2005 Cámara fue el siguiente:
-
Una vez remitido el
Proyecto de Ley No. 024 de 2004 Senado, 404 de 2005 Cámara al señor Presidente
de la República, el día 14 de junio de 2006 y recibido por éste, fue devuelto
el 30 de junio de 2006 al Congreso sin la correspondiente sanción, con objeciones
de inconstitucionalidad y de inconveniencia.[1]
-
El 15 de agosto de
2006, la Comisión Accidental designada para el análisis de las objeciones
presidenciales, y conformada por los senadores Aurelio Irragorri Hormaza,
Dilian Francisca Toro Torres, Dieb Maloof Cuse y Manuel Enríquez Rosero Mesías,
registró en la Secretaría del Senado de la República el informe de objeciones
en el cual se propone declarar infundadas algunas de las objeciones Proyecto de
Ley No. 024 de 2004 Senado, 404 de 2005 Cámara y allanarse en relación con dos
de ellas. El informe de objeciones al Proyecto de Ley No. 024 de 2004 Senado,
404 de 2005 Cámara, fue publicado el 16 de agosto de 2006 en la Gaceta del
Congreso No. 292 de 2006.[2]
-
Con el fin de dar
cumplimiento a lo ordenado en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, el
Secretario del Senado de la República anunció la discusión y aprobación del
Informe de objeciones al Proyecto de Ley No. 024 de 2004 Senado, 404 de 2005
Cámara, en la sesión del 22 de agosto de 2006, según consta en el Acta de
Plenaria No. 08 de 2006, publicada en la Gaceta del Congreso No. 400 de 2006.[3]
-
El informe de
objeciones al Proyecto de Ley No. 024 de 2004 Senado, 404 de 2005 Cámara, fue
incluido en el orden del día de la sesión plenaria del Senado de la República
del día 23 de agosto de 2006, y fue aprobado en dicha sesión, según consta en
el Acta de Plenaria No. 09 de 2006, publicada en la Gaceta No.401 de 2006.[4]
-
El 16 de agosto de
2006, la Comisión Accidental de la Cámara de Representantes designada para el
análisis de las objeciones presidenciales, y conformada por Eduardo Benítez M.,
Jaime Restrepo Cuartas, Elías Raad Hernández y Venus Albeiro Silva Gómez,
registró en la Secretaría de la Cámara de Representantes, en el cual se propone
declarar infundadas algunas de las objeciones Proyecto de Ley No. 024 de 2004
Senado, 404 de 2005 Cámara y aceptar dos de ellas. El informe de objeciones al Proyecto
de Ley No. 024 de 2004 Senado, 404 de 2005 Cámara, fue publicado el 18 de
agosto de 2006 en la Gaceta del Congreso No. 298 de 2006.[5]
-
El Secretario de la
Cámara de Representantes anunció al final de la sesión plenaria del 22 de
agosto de 2006 dentro de los “proyectos
para el otro martes a las tres de la tarde,” el informe de objeciones al Proyecto de Ley No. 024
de 2004 Senado, 404 de 2005 Cámara, con el fin de cumplir lo ordenado por el
artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, según consta en el Acta de
Plenaria No.07 de 2006, publicada en la Gaceta del Congreso No. 371 de 2006. [6]
-
El informe de
objeciones al Proyecto de Ley No. 024 de 2004 Senado, 404 de 2005 Cámara, fue
incluido en el orden del día de la sesión plenaria de la Cámara de
Representantes del 29 de agosto de 2006, y fue aprobado en dicha sesión, según
consta en el Acta No. 09 de 2006, publicada en la Gaceta del Congreso No. 372
de 2006.[7]
-
El Presidente del
Senado remitió el 13 de septiembre de 2006 el proyecto y las objeciones
presidenciales, para que sea la Corte Constitucional quien decida sobre su
exequibilidad.
II.
TEXTO DE LA NORMA OBJETADA
A continuación la Corte transcribe los apartes del Proyecto de Ley No.
024 de 2004 Senado, 404 de 2005 Cámara objetados por el Presidente, subrayando
los apartes cuestionados en el texto definitivo aprobado por el Congreso de la
República:[8]
LEY N°_____
“por la cual se dictan disposiciones en materia del
talento humano en salud”.
(…)
CAPITULO II
Organismos de
apoyo para el desarrollo del talento humano en salud
Artículo 4. Del Consejo Nacional del
Talento Humano en Salud. Créase el Consejo Nacional del Talento Humano en Salud, como un
organismo asesor del Gobierno Nacional, de carácter y consulta permanente, para
la definición de políticas encaminadas al desarrollo del Talento Humano en
salud.
Artículo 5. De la integración. El Consejo Nacional del Talento Humano en
Salud estará integrado por los siguientes miembros:
a) Ministro de Educación o el Viceministro
delegado;
b) Ministro de la Protección Social o el
Viceministro delegado quien lo presidirá;
c) Dos representantes de las asociaciones
de las facultades de los programas del área de la salud, uno del sector público
y otro del sector privado;
d) Un (1) representante de los egresados de
las instituciones educativas con programas de educación no formal en el área de
salud;
e) Un (1) representante de los egresados de
los programas de educación superior del área de la salud;
f) Un (1) representante de las asociaciones
de las ocupaciones del área de la salud;
g) Un (1) representante de las asociaciones
de estudiantes de programas del área de la salud;
h) Un representante de las asociaciones de
las instituciones prestadoras de servicios de salud (IPS);
i) Un representante de las asociaciones de
las entidades aseguradoras (EPS/ARS) o quien haga sus veces.
Parágrafo 1. El Gobierno Nacional reglamentará los
mecanismos para la escogencia de los representantes de los literales, c), d),
e), f), g), h), e i). Además el miembro del Consejo enunciado en el literal c)
será alternado entre instituciones educativas públicas y privadas.
Sin perjuicio de lo anterior la Academia
Nacional de Medicina, la Asociación Nacional de Profesiones de la Salud ‑Assosalud, la Federación Médica
Colombiana, la Asociación Colombiana de Universidades, Ascun, el coordinador de Conaces
de la Sala de Salud y la Academia Colombiana de Salud Pública y Seguridad
Social serán asesores permanentes de este Consejo.
Parágrafo 2. El Consejo contará con una Secretaría
Técnica, de carácter permanente, escogida por el mismo Consejo entre los
funcionarios del nivel directivo del Ministerio de la Protección Social. La
Secretaría técnica presentará los estudios que realizan las comisiones y los
que considere conveniente para que aseguren el soporte técnico al Consejo.
Parágrafo 3. Para el estudio y análisis de los diferentes
temas objeto de su competencia, el Consejo Nacional del Talento Humano contará
con una Sala Laboral y una Académica.
Artículo 6. De las funciones. El Consejo Nacional del Talento Humano en
Salud tendrá las siguientes funciones:
a) Dictar su propio reglamento y
organización;
b) Recomendar sobre la composición y el
funcionamiento de los comités y el observatorio de Talento Humano en salud de
que trata la presente ley, y crear los comités ad-hoc y grupos necesarios para
abordar aspectos específicos del desarrollo del Talento Humano en salud cuando
lo considere pertinente;
c) Recomendar al Ministerio de Educación,
con base en los análisis y estudios realizados en las comisiones
correspondientes, acerca de las políticas y planes de los diferentes niveles de
formación, para el mejoramiento de la competencia, pertinencia, calidad,
cantidad, contenidos e intensidad, de los programas educativos del área de la
salud, sin perjuicio de la autonomía universitaria;
d) Escoger terna para la designación del
representante del Consejo Nacional de Talento Humano en Salud, CNTHS, a la sala
del área de la salud del Conaces;
e) Establecer el Modelo de evaluación de
calidad para los escenarios de práctica y emitir concepto técnico sobre los
convenios de la relación docencia servicio que efectúen los diversos programas
del área de la salud;
f) Definir lineamientos que orienten las
políticas de formación y desempeño del personal auxiliar en Salud;
g) Promover y proponer las políticas que
orienten los estudios, análisis e investigaciones relacionadas con el
desarrollo del Talento Humano en Salud;
h) Participar en la concertación de los
convenios internacionales sobre la movilidad y ejercicio del Talento Humano en
Salud;
i) Dar concepto técnico al Ministerio de la
Protección Social sobre la definición del manual de tarifas;
j) Concertar con instancias del Gobierno
que intervienen en el Talento Humano en salud, la definición de políticas,
estrategias, procesos, procedimientos y programas en materia de administración,
distribución, gestión, planificación y regulación del Talento Humano en salud;
k) Promover la actualización de las normas
de ética de las diferentes disciplinas, apoyando los tribunales de ética y los
comités bioéticos clínicos, asistenciales y de investigación;
l) Las demás funciones que se generen con
ocasión de la reglamentación de la presente ley.
Parágrafo 1. Para el cumplimiento de sus funciones, el
Consejo se reunirá cuantas veces lo determine su reglamento interno, en todo
caso con una periodicidad no menor de dos (2) meses y sus actos se denominarán
acuerdos, los cuales se enumerarán de manera consecutiva por anualidades.
Parágrafo 2. Para todos los efectos el Consejo creado
en la presente ley sustituye al Consejo Nacional para el Desarrollo de los
Recursos Humanos en Salud.
Parágrafo 3. Los acuerdos del Consejo Nacional del
Talento Humano tendrán carácter meramente consultivo y Asesor.
Artículo 7. De los Comités de Talento
Humano en Salud. El
Consejo Nacional de Talento Humano en salud, estará apoyado por los siguientes
comités:
·
Un comité por cada
disciplina profesional del área de la salud.
·
Un comité de
Auxiliares en salud.
·
Un comité de Talento
Humano en salud ocupacional
·
Un comité de las
culturas Médicas Tradicionales
·
Un comité para la
Medicina Alternativa, Terapias Alternativas y complementarias
·
Un comité de Ética y
Bioética.
Los demás comités que el Consejo Nacional
del Talento Humano en Salud considere pertinente para el cumplimiento de sus
funciones.
Parágrafo 1: El comité para la medicina alternativa,
terapias alternativas y complementarias, estará conformado entre otros por los
siguientes comités: a) Medicina Tradicional China; b) Medicina ayurveda; c)
Medicina Naturopática y d) La Medicina Homeopática.
Parágrafo 2: El Comité Intersectorial de Bioética
creado por el Decreto 1101 de 2001, se articulará con el comité de ética y
bioética creado en la presente ley, para lo cual el Ministerio de la Protección
Social reglamentará su funcionamiento.
Artículo 8. Del Observatorio del Talento
Humano en Salud. Créase el
Observatorio del Talento Humano en Salud, como una instancia del ámbito
nacional y regional, cuya administración y coordinación estará a cargo del
Ministerio de la Protección Social. El observatorio tendrá por objeto apoyar
al Consejo Nacional del Talento Humano en Salud (CNTHS) y aportar
conocimiento e información sobre el Talento Humano en salud a los diferentes
actores involucrados en su desarrollo y organización.
(…)
Artículo 12. De la pertinencia de los
programas del área de la salud. El Consejo Nacional del Talento Humano en Salud, a través de
los comités de cada disciplina, realizará el análisis de la pertinencia de los
programas correspondientes a los diferentes niveles de formación del área de la
salud, de manera que estos respondan a las necesidades de la población. Los
resultados de este análisis serán recomendaciones previas para que el
Gobierno Nacional expida la reglamentación correspondiente en los diferentes
niveles de formación de acuerdo con la Ley 30 de 1992 y la Ley 115 de 1994 o
las normas que las modifiquen, adicionen o sustituya.
Para efectos de la formación del Talento
Humano de que trata la presente ley, se adoptan las siguientes definiciones
sobre pertinencia y competencias.
Pertinencia: Es la característica de un programa educativo en el
área de la salud para responder a los requerimientos de formación en coherencia
con los avances del conocimiento y la tecnología en el área del saber
correspondiente, de manera que den respuesta a las necesidades y problemas de
salud de la población, sean estos actuales o previsibles en el futuro.
Competencia: Es una actuación idónea que emerge en una tarea
concreta, en un contexto determinado. Esta actuación se logra con la
adquisición y desarrollo de conocimientos, destrezas, habilidades, aptitudes y
actitudes que se expresan en el ser, saber, el hacer y el saber hacer.
CAPITULO III
Características de la formación del talento
humano en salud
Artículo 13. De la calidad en los programas
de formación en el área de la salud. El Ministerio de Educación Nacional teniendo en
cuenta las recomendaciones del Consejo Nacional del Talento Humano en Salud,
definirá y mantendrá actualizado los criterios de calidad, para el registro
calificado y acreditación de los programas de formación en el área de la salud.
Los programas académicos del área de la
salud serán aprobados previo concepto favorable de la evaluación sobre
prácticas formativas definidas en la relación docencia-servicio que realice el
Consejo Nacional del Talento Humano en Salud. El proceso de verificación
del Modelo de evaluación de la relación docencia-servicio se efectuará en forma
integrada con la verificación de las condiciones mínimas de calidad por parte
del Ministerio de Educación Nacional.
Parágrafo 1. Los programas de formación en el área de la salud
deberán contener prácticas formativas que se desarrollen en los escenarios que
cumplan las condiciones definidas para el efecto, a fin de garantizar la
adquisición de conocimientos, destrezas y habilidades, actitudes y aptitudes
requeridas por los estudiantes en cada disciplina.
En cualquier caso la Institución de Salud u
otro escenario de práctica garantizará la supervisión por un docente
responsable de la práctica formativa que realiza el estudiante, así como las
normas de calidad exigidas por la normatividad vigente.
Se consideran escenarios de práctica del
área de la salud: 1) los diferentes espacios institucionales y comunitarios,
que intervienen en la atención integral en salud de la población; 2) otras
entidades diferentes que no son del sector salud pero que la profesión u
ocupación lo justifique como prácticas formativas para el personal de salud. En
todo caso la institución formadora debe contar con una red habilitada de
docencia-servicio que contenga los diferentes niveles de complejidad necesarios
para la formación del Talento Humano en salud.
Parágrafo 2. El hospital Universitario es una Institución
Prestadora de Servicios de Salud que proporciona entrenamiento universitario y
es reconocido por ser hospital de enseñanza y práctica supervisada por
autoridades académicas competentes y que ofrece formación y atención médica en
cada uno de los niveles de complejidad. El hospital está comprometido con las
funciones esenciales de la Universidad, cuales son formación, investigación y
extensión. El Hospital Universitario es un escenario de práctica con
características especiales por cuanto debe cumplir como mínimo con los
siguientes requisitos:
a) Manifestar explícitamente dentro de su
misión y objetivos, su vocación docente e investigativa;
b) Estar debidamente habilitado y
acreditado, de acuerdo con el Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad y
mantener esta condición durante la ejecución de los convenios de
docencia-servicios;
c) Disponer de una capacidad instalada,
recurso humano especializado y una tecnología acorde con el desarrollo de las
ciencias de la salud y los requerimientos de formación de personal de salud
establecidos;
d) Tener convenios o contratos de prácticas
formativas con instituciones de educación superior legalmente reconocidas que
cuenten con programas acreditados de pre y postgrado en el área de la salud y
cuyas facultades aporten al Hospital personal capacitado vinculado directamente
a ella en su planta docente;
e) Garantizar la acción conjunta del
personal y la utilización de su tecnología hospitalaria y educativa, para que
desarrollen el componente de prácticas formativas de los programas de pre y
postgrado de las diferentes disciplinas del área de la salud proporcional al
número de estudiantes recibido y dentro del marco del convenio
docencia-servicio;
f) Contar con servicios que permitan
desarrollar los programas docentes de pregrado y postgrado, mínimo con las
especialidades médicas básicas y todas las que correspondan a las prioridades
de salud pública del país;
g) Cumplir con todos los criterios de
evaluación de las prácticas formativas establecidos por la autoridad
competente;
h) Actuar como centro de referencia para
redes de servicios departamentales o nacionales y distritales;
i) Obtener y mantener reconocimiento
permanente nacional y/o internacional de las investigaciones que realice la
entidad, como contribución a la resolución de los problemas de salud de la
población de acuerdo a la reglamentación que para tal efecto se expida y contar
con la vinculación de por lo menos un grupo de investigación reconocido por Colciencias;
j) Incluir procesos orientados a la
formación investigativa de los estudiantes y contar con publicaciones y otros
medios de información propios que permitan la participación y difusión de
aportes de sus grupos de investigación;
k) Para el ofrecimiento de programas de
especialidades médico quirúrgicas establecerá los requisitos de vinculación de
docentes que garanticen la idoneidad y calidad científica, académica e
investigativa;
l) Disponer de espacios para la docencia y
la enseñanza adecuadamente equipados, que correspondan a sus objetivos de
formación y al número de estudiantes.
El Hospital dispondrá de instalaciones para
el bienestar de docentes y estudiantes, áreas adecuadas para el estudio,
descanso y bienestar dentro de la Institución como en sus escenarios de
práctica.
Artículo 14. De la calidad para los
escenarios de práctica.
Los criterios de calidad, desarrollados en el Modelo de evaluación de las
prácticas formativas incluidos para estos efectos los hospitales
universitarios, serán establecidos y actualizados por el Consejo Nacional de
Talento Humano en Salud y se integrarán a las normas, procesos y
procedimientos establecidos por el Ministerio de Educación sobre los criterios
de calidad para el registro calificado de los programas de formación en el área
de la salud.
Artículo 15. De la calidad de los egresados
de educación superior del área de la salud. El Consejo Nacional del Talento Humano en Salud, con
el concurso de sus comités, analizará los resultados de la evaluación de los
exámenes de la Calidad de la Educación Superior y propondrá al Ministerio de
Educación Nacional las recomendaciones pertinentes y la priorización para la inspección,
vigilancia y control de los programas de formación del área de la salud.
Artículo 16. De la cantidad de programas de
formación del área de la salud. El Gobierno Nacional, con base en información suministrada por el
Observatorio de Talento Humano en Salud y el Ministerio de Educación, definirá
un proceso de información semestral para que los potenciales estudiantes del
área de la salud conozcan el número y calidad de los programas que ofrecen las
diferentes instituciones educativas, las prioridades de formación según las
necesidades del país, la cantidad, calidad y número de egresados por
disciplina, así como las perspectivas laborales de cada una de las profesiones
del área de la salud.
El Ministerio de Educación Nacional en
articulación con el Consejo Nacional del Talento Humano en Salud, promoverá la
creación de programas de educación del área de la salud que corresponda a las
necesidades del país, con base en los principios de proporcionalidad y
razonabilidad.
CAPITULO IV
Del ejercicio de
las profesiones y de las ocupaciones del talento humano en salud
(…).
Artículo 18. Requisitos para el ejercicio
de las profesiones y ocupaciones del área de la salud. Las profesiones y ocupaciones del área de
la salud se entienden reguladas a partir de la presente ley, por tanto, el
ejercicio de las mismas requiere el cumplimiento de los siguientes requisitos:
1. Acreditar una de las siguientes
condiciones académicas:
a) Título otorgado por una institución de
educación superior legalmente reconocida, para el personal en salud con
formación en educación superior (técnico, tecnólogo, profesional,
especialización, magíster, doctorado), en los términos señalados en la Ley 30
de 1992, o la norma que la modifique adicione o sustituya;
b) Certificado otorgado por una institución
de educación no formal, legalmente reconocida, para el personal auxiliar en el
área de la salud, en los términos establecidos en la Ley 115 de 1994 y sus
reglamentarios;
c) Convalidación en el caso de títulos o
certificados obtenidos en el extranjero de acuerdo a las normas vigentes.
Cuando existan convenios o tratados internacionales sobre reciprocidad de
estudios la convalidación se acogerá a lo estipulado en estos;
2) Estar certificado mediante la
inscripción en el Registro Único Nacional.
Parágrafo 1. El personal de salud que actualmente se encuentre
autorizado para ejercer una profesión u ocupación contará con un período de
tres (3) años para certificarse mediante la inscripción en el Registro Único
Nacional.
Parágrafo 2. Quienes a la vigencia de la presente ley se
encuentren ejerciendo competencias propias de especialidades, subespecialidades
y ocupaciones del área de la salud sin el título o certificado correspondiente,
contarán por una sola vez con un periodo de tres años para acreditar la norma
de competencia académica correspondiente expedida por una institución
legalmente reconocida por el Estado, o acreditar mínimo 10 años de
experiencia.
Parágrafo 3. Al personal extranjero de salud que ingrese al país
en misiones científicas o de prestación de servicios con carácter humanitario,
social o investigativo, se le otorgará permiso transitorio para ejercer, por el
término de duración de la misión, la cual no debe superar los seis (6) meses.
En casos excepcionales y debidamente demostrados el término señalado en el
presente artículo podrá ser prorrogado de acuerdo con el programa a desarrollar
y la reglamentación que para tal efecto se expida.
Este permiso será expedido directamente por
el Ministerio de la Protección Social o a través de los colegios de
profesionales que tengan funciones públicas delegadas de acuerdo a la
reglamentación que para el efecto expida el Ministerio de la Protección Social.
Parágrafo 4. En casos de estado de emergencia sanitaria legalmente
declarada, el Ministerio de la Protección Social, podrá autorizar en forma
transitoria, el ejercicio de los profesionales, especialidades y ocupaciones,
teniendo en cuenta para este caso las necesidades del país y la suficiencia del
talento humano que se requiere para garantizar un adecuado acceso a los
servicios de salud.
Artículo 19. Del ejercicio de las Medicinas
y las terapias alternativas y complementarias. Los profesionales autorizados para ejercer una
profesión del área de la salud podrán utilizar la medicina alternativa y los
procedimientos de las terapias alternativas y complementarias en el ámbito de
su disciplina, para lo cual deberán acreditar la respectiva certificación
académica de esa norma de competencia, expedida por una institución de
educación superior legalmente reconocida por el Estado.
Las ocupaciones del área de la salud de
acuerdo con la respectiva certificación académica podrán ejercer las diferentes
actividades funcionales de apoyo y complementación a la atención en salud que
en materia de medicina y terapias alternativas y complementarias defina el
Consejo Nacional del Talento Humano en Salud.
Parágrafo. Se entiende por medicina y terapias alternativas
aquellas técnicas prácticas, procedimientos, enfoques o conocimientos que
utilizan la estimulación del funcionamiento de las leyes naturales para la
autorregulación del ser humano con el objeto de promover, prevenir, tratar y
rehabilitar la salud de la población desde un pensamiento holístico.
Se consideran medicinas alternativas, entre
otras, la medicina tradicional China, medicina adyurveda, medicina naturopática
y la medicina homeopática. Dentro de las terapias alternativas y
complementarias se consideran entre otras la herbología, acupuntura, moxibustion,
terapias manuales y ejercicios terapéuticos.
(…)
CAPITULO V
Del desempeño del talento humano en salud
(…)
Artículo 28. Políticas para el desempeño. El Consejo Nacional del Talento Humano en
Salud recomendará al Gobierno Nacional las políticas y estrategias relacionadas
con el desempeño del Talento Humano que labora en salud en el sector público.
Artículo 29. De las tarifas para la
prestación de Servicios. El
Consejo Nacional del Talento Humano en Salud dará concepto técnico al
Ministerio de la Protección Social sobre la definición del manual de tarifas
mínimas expresado en salarios mínimos diarios legales, para la prestación de
servicios en armonía con el artículo 42 de la Ley 812 de 2003, debiendo
garantizar entre otros, el equilibrio del mercado de servicios, de la unidad de
pago por capitación y el respeto a la autonomía profesional. Deberá, además
dicho manual contar con concepto previo y favorable del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público y ser expedido dentro de los seis meses siguientes a la
expedición de la presente ley.
La Superintendencia de Salud o la entidad
que haga sus veces, deberá imponer sanciones al incumplimiento de la aplicación
del manual tarifario definido por el Gobierno Nacional.
(…)
CAPITULO VII
Disposiciones finales
Artículo 39. Nuevo. A partir de la vigencia de
la presente ley, las entidades públicas del sector salud deberán destinar como
mínimo un dos (2%) del presupuesto de inversión para capacitación de su
personal científico en los términos que reglamente el Gobierno Nacional.
(…)
III.
OBJECIONES DEL SEÑOR PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
El Gobierno, por medio de los Ministros de Protección Social, Diego
Palacio Betancourt, y Educación, Cecilia María Vélez White, objetó el Proyecto
de Ley No. 24 de 2004 Senado; 404 de 2005 Cámara por razones de
inconstitucionalidad. A continuación la Corte transcribe los argumentos del
Gobierno:
(…)
Sin la correspondiente sanción ejecutiva,
el Gobierno Nacional, de conformidad con el artículo 166 de la Constitución
Política y el artículo 199 de la Ley Orgánica 5ª de 1992, se permite devolver
por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia el Proyecto de ley número
24 de 2004 Senado, 404 de 2005 Cámara, por la cual se dictan disposiciones
en materia de talento humano en salud.
1. OBJECIONES POR INCONSTITUCIONALIDAD
1.1. Consejo Asesor – Artículos 4°, 5°, 6°, 7°, 8°, 12,
13, 15, 16, 19, 28 y 29 del proyecto de ley.
El parágrafo 2° del artículo 38 de la Ley
489 de 1998 establece que en la administración pública pueden existir otros
organismos consultivos o coordinadores para toda la administración o parte de
ella, con carácter temporal o permanente y con representación de entidades
estatales y eventualmente del sector privado, los cuales deben ser creados por
la ley.
La creación de estos órganos corresponde al
Congreso, con la iniciativa del Gobierno Nacional, de conformidad con lo
dispuesto en el inciso 2° del artículo 154 de la Constitución Política.
Por consiguiente, se considera que por
tratarse de un órgano que por disposición de la Ley 489 de 1998, tiene la
característica de ser consultivo o coordinador de determinada política estatal
de carácter estructural y estratégico y que hace parte de la estructura de la
administración pública debió tener origen e iniciativa del Gobierno.
Por lo anterior, se considera que los
artículos que se enuncian a continuación contrarían el artículo 154
constitucional, pues modifica la estructura de la administración nacional por
iniciativa parlamentaria, cuando la iniciativa para ejercer tal atribución debe
ser de origen gubernamental: Artículos 4°, 5°, 6°, 7°, 28 y 29; el artículo 8°,
en el aparte en que se refiere a que “el observatorio tendrá por objeto
apoyar al Consejo Nacional de Talento Humano en Salud (CNTHS)”; el artículo
13, en los apartes en que se refiere al Consejo Nacional de Talento Humano en
salud así: “El Ministerio de Educación Nacional teniendo en cuenta las
recomendaciones del Consejo Nacional de Talento Humano en Salud, definirá y
mantendrá actualizado los criterios de calidad, para el registro calificado y
acreditación de los programas de formación en el área de la salud”. En el
aparte en que se señala: “Los programas académicos del área de la salud serán
aprobados previo concepto favorable de la evaluación sobre prácticas
formativas definidas en relación docencia-servicio que realice el Consejo
Nacional de Talento Humano en Salud”. El artículo 14 en cuanto señala que
“los criterios de calidad, desarrollados en el modelo de evaluación de las
prácticas formativas incluidos para estos efectos los hospitales
universitarios, serán establecidos y actualizados por el Consejo Nacional de
Talento Humano en Salud y se integrarán a las normas y procedimientos establecidos
por el Ministerio de Educación sobre los programas de calidad para el registro
calificado de los programas de formación en el área de salud”. El artículo 15
en cuanto establece que: “El Consejo Nacional de Talento Humano en Salud,
con el concurso de los comités, analizará los resultados de la evaluación de
los exámenes de Calidad de la Educación Superior y propondrá al Ministerio de
la Educación Nacional las recomendaciones pertinentes y la priorización para la
inspección, vigilancia y control de los programas de formación del área de la
salud”. El artículo 16 en el segundo inciso en cuanto establece que “El
Ministerio de Educación Nacional en articulación con el Consejo Nacional de
Talento Humano en Salud, promoverá la creación de programas de educación del
área de la salud que corresponde a las necesidades del país, con base en los
principios de proporcionalidad y razonabilidad”. En el artículo 19 en el
aparte que se refiere: “Las ocupaciones del área de la salud de acuerdo con la
respectiva certificación académica podrán ejercer las diferentes actividades
funcionales de apoyo y complementación a la atención en salud que en materia de
medicina y terapias alternativas y complementarias defina el Consejo
Nacional de Talento Humano en Salud”.
Sin perjuicio de lo anterior, es preciso
señalar que si bien dicho consejo se creó como un organismo asesor del Gobierno
Nacional, de carácter consultivo permanente, dentro de sus funciones se
determinaron actividades propias de los Ministerios de la Protección Social y
de Educación, que no se pueden enmarcar en las de un organismo asesor o
consultor como las señaladas en los literales d), e), f), g), h) i), j) del
artículo 6° del proyecto ni las señaladas en el artículo 12: En cuanto sus
recomendaciones se vuelven previas para que el Gobierno Nacional expida la
reglamentación correspondiente en los diferentes niveles de formación de
acuerdo con la Ley 30 de 1992 y 115 de 1994, las normas que la modifiquen o
sustituyan. En el artículo 13: en cuanto la aprobación de los programas
académicos en salud serán aprobados previo concepto favorable de la evaluación
sobre prácticas formativas definidas en la relación docencia-servicio que
realice el Consejo Nacional de Talento Humano en Salud. El artículo 15: en
cuanto la priorización de la inspección, vigilancia y control de los programas
de formación para el área de la salud por parte del Ministerio de Educación
Nacional. Artículo 29: en cuanto para la fijación de las políticas por parte
del Gobierno Nacional y la definición de las Tarifas, se requiere que el
Consejo Nacional de Talento Humano en Salud dé concepto técnico al Ministerio
de la Protección Social.
1.2 Compensación de requisitos de formación
profesional por experiencia en el sector salud parágrafo 2° del artículo 18 del
proyecto de ley.
Se considera que el parágrafo 2° del
artículo 18 del proyecto de ley contraría el artículo 11 de la Constitución,
por cuanto el legislador debe propender porque las decisiones y acciones que
guarden relación con la vida y la salud de las personas tomadas y ejecutadas
por el personal que posea la mayor y mejor capacitación en el área médica y
paramédica, deben propender el logro de los objetivos de eficacia y eficiencia
que han de estar presentes en la prestación del servicio público de la salud.
En el sector público no aplican las
equivalencias de la experiencia por la especialización que se requiere para el
desempeño de un cargo en el área de la salud, por cuanto se ha considerado que
en tratándose de la recuperación de la salud del ser humano, cuando presenta
enfermedades que ponen en riesgo su vida la ley debe exigir el título de
postgrado o especialización en ciertas ramas de la medicina, con el fin de
garantizar adecuadamente el derecho fundamental a la vida y a la salud.
Sobre la prohibición de aplicar
equivalencias de experiencia por especialización en áreas de la salud, la Corte
Constitucional en Sentencia C-109 de 2002, expresó:
“(…) “La Corte encuentra que, en este
caso específico, los empleados que trabajan en el campo médico-asistencial no
se encuentran en similares condiciones a aquellos que ejercen sus labores en
otras esferas, debido a los intereses y derechos fundamentales comprometidos en
la prestación del servicio de salud, esto es, el derecho a la vida, a la integridad
física y a la salud y, en tal virtud, la diferencia de trato se halla
plenamente justificada. Claro es que con la Medicina se busca proteger el
derecho a la vida, derecho fundamental que es condición necesaria para el
ejercicio y disfrute de otros derechos, ya que sin vida no hay libertad
personal, libertad de pensamiento, de cultos, de reunión o asociación, etc.
Esto hace que la vida y su protección no puedan dejarse en manos de
cualesquiera personas, justificándose a la vez el que no todos puedan cuidarla,
y mucho menos en sus momentos más críticos, como sucede cuando el paciente se
halla en cuidados intensivos.
Ciertamente, los conocimientos que se
adquieren en la prosecución de la carrera de medicina, y que se requieren para
practicarla, son altamente especializados y específicos, teniendo en cuenta la
complejidad de su objeto –la salud de las personas, tanto física, como mental–,
y los bienes jurídicos que están de por medio, protegidos por la Carta
Fundamental. Esta Corporación, al referirse a la exigencia de títulos de
idoneidad para ejercer la profesión médica, sostuvo:
“(...) el título, expedido de conformidad
con la propia ley que lo exige, es la prueba, en principio, de la sapiencia de
su dueño, o al menos, de que este cursó unos estudios. Dicho en términos más
sencillos: el título legalmente expedido, prueba la formación académica. Y la
facultad del legislador para exigirlo no resulta de abstrusos razonamientos,
sino del texto inequívoco de la norma constitucional.
Es claro que la exigencia de títulos de
idoneidad, apunta al ejercicio de la profesión, porque es una manera de hacer
pública la aptitud adquirida merced a la formación académica. Y, en general,
todo ejercicio de una profesión tiene que ver con los demás, no solamente con
quien la ejerce”.
Esto, aunado a la competencia que tiene el
Legislador para establecer los requisitos propios del ejercicio de cargos
públicos, sustenta su facultad para determinar la inaplicación –en los casos
vistos– de las equivalencias consagradas en los Decretos 1569 y 2305 de 1998.
En este orden de ideas, la Corte encuentra
que la exclusión plasmada en la norma impugnada se justifica, toda vez que la
función que ejercen los servidores del Estado en el área médico-asistencial
requiere una mayor preparación, tanto teórica como práctica y por tanto, debe
ejercerse sobre ella un control más severo, en virtud de la responsabilidad
superior que les ha sido encomendada. En consecuencia, se declarará la
constitucionalidad del parágrafo del artículo 32 del Decreto 1569 de 1998. (…)”
1.3 Artículo 39 del proyecto de ley
–Inconstitucionalidad por vicios de forma.
Este artículo no fue discutido en la
plenaria de la Cámara de Representantes el 15 de diciembre de 2005, tal como
consta en la Gaceta del Congreso número 28 del 3 de febrero de 2006, donde se
señala que se aprobaron 39 artículos, sin embargo, en la Gaceta del Congreso
número 91 del 28 de abril de 2006, donde se publicó el texto aprobado del
Proyecto de ley número 404 de 2005 Cámara- 24/04 Senado en segundo debate en
sesión plenaria de Cámara el 15 de diciembre de 2005, aparecen 40 artículos.
Además el artículo 39 “nuevo” no se publicó
en la ponencia propuesta para segundo debate en la plenaria de la Cámara del mencionado
proyecto y el pliego de modificaciones publicado en la Gaceta del Congreso
número 886 del 9 de diciembre de 2005, ni en la ponencia y texto propuesto para
primer debate en la Comisión Séptima de Cámara del Proyecto de ley número 404
de 2005 Cámara, 24 de 2004 Senado y pliego de modificaciones publicado en la
Gaceta del Congreso número 752 del 31 de octubre de 2005.
Por lo tanto, podría existir
inconstitucionalidad por vicio de forma, tal como lo ha explicado la Corte
Constitucional en reiteradas oportunidades, como en la Sentencia 754 de 2004,
con ponencia del Magistrado Álvaro Tafur Galvis, la cual señaló:
(…).
“Con base en lo que hasta aquí se ha
expuesto, la Corte Constitucional juzga necesario enfatizar, a modo de
recapitulación que en la Constitución de 1991, si bien se relativiza el
principio de la identidad, se conservó el principio de la consecutividad del
proyecto de ley. El proyecto será ley si se aprueba en los cuatro debates: 1. En la Comisión Permanente de una
Cámara. 2. En la sesión plenaria, luego. 3. En la Comisión
Constitucional Permanente de la otra Cámara. 4. En su plenaria, salvo
las excepciones que deben ser de carácter estricto, que contempla la
Constitución y la ley.
“Dictan, pues, los principios mencionados,
que en el segundo debate de cada Cámara puede modificarse o adicionarse el
proyecto, pero si se ha aprobado un texto en el primer debate en la Comisión
Constitucional Permanente. Es decir, en el segundo debate puede existir un
artículo nuevo bajo la forma de una adición o modificación, pero es
necesario que el asunto o materia a que se refiere, haya sido objeto de
aprobación en primer debate” (El resaltado fuera del texto).
Sobre el principio de publicidad de los
proyectos de ley, la Corte Constitucional en la Sentencia C-370, magistrados
ponentes Jaime Córdoba Triviño y Álvaro Tafur Galvis, indicó:
(…)
“En dicha sentencia la Corte hizo énfasis
en que: i) La garantía que le compete preservar a esta Corporación es la
publicidad del proyecto o de las disposiciones sometidas a su aprobación, como
condición necesaria para que los congresistas tengan oportunidad de intervenir
en su discusión y por lo tanto, para que se pueda surtir válidamente el debate
parlamentario; ii) Que el principio de publicidad no puede considerarse un derecho
subjetivo del cual puedan disponer libremente los congresistas sino una
garantía institucional de representación efectiva para los asociados por lo que
esta garantía prevalece aun cuando las mayorías y las minorías parlamentarias
deciden aprobar un texto desconocido; iii) El requisito de publicidad de los
proyectos de ley, se cumple respecto del texto del proyecto sometido a
aprobación de cada Cámara, con su publicidad en el órgano oficial de
comunicación del legislativo que es la gaceta del congreso, antes de darle
curso en la comisión respectiva. (C. P. P., artículo 57). Igualmente las
ponencias con las modificaciones al texto que ellas propongan deben publicarse
de la misma manera como lo indica el artículo 156 del reglamento del Congreso. No
obstante para agilizar el trámite del proyecto, este requisito de publicidad
puede ser suplido por la reproducción del documento por cualquier medio
mecánico, para distribuirlo entre los miembros de la célula legislativa, que
los va a discutir; iv) En cuanto a las preposiciones de enmienda o a las
preposiciones aditivas que se presenten por los parlamentarios ni la
Constitución, ni el Reglamento del Congreso exigen su publicación previa en la
referida Gaceta del Congreso, pero si su lectura íntegra previamente a la
votación (artículos 125 y 131 del reglamento del Congreso), v) que la
jurisprudencia atendiendo la flexibilidad que la nueva Carta quiso introducir
al debate parlamentario, ha aceptado que dichas proposiciones puedan llegar a
conocerse por cualquiera de los siguientes medios: por su publicación en la
Gaceta del Congreso, aunque este requisito no es exigido; por su lectura oral
antes de ser debatido y antes de ser votadas, o por la distribución previa de
la reproducción del documento que las contiene, entre los miembros de la célula
legislativa que las va a debatir y a votar, a fin de que puedan ser leídas y
por lo tanto conocidas por estos, y que vi) No basta que se informe que existen
unas proposiciones, sino que el conocimiento de las mismas debe recaer sobre su
contenido expreso y completo. (El resaltado fuera del texto).
(…)
En este orden de ideas, no resulta
procedente la sanción presidencial de este texto, dado que él incluye un aparte
que en realidad fue totalmente ajeno al trámite legislativo. Su inclusión
carece de soporte alguno y por ende, no podía ser tenido en cuenta para la
conciliación que finalmente lo incluyó como parte del proyecto.
De otra parte, esta novedad al proyecto de
ley, evidentemente implica un costo fiscal, dado que pretende disponer de los
recursos de las entidades públicas del sector salud, sin consideración alguna
de los presupuestos de dichas entidades y se incluyó sin el necesario aval del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sin tener en cuenta que algunas de
dichas entidades no pertenecen al sector central, por lo cual se dispone de
recursos de las entidades territoriales, aspecto ajeno al nivel central, y que
como lo ha señalado la Corte Constitucional sólo procede si previamente se ha
dotado a dichas entidades de los recursos correspondientes.
(…)
IV.
LA INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA
En el informe conjunto presentado por la Comisión
Accidental nombrada para estudiar las objeciones presentadas por el Gobierno
Nacional, y conformada por los senadores Aurelio Irragorri Hormaza, Dilian
Francisca Toro Torres, Dieb Maloof  Cusé, Manuel Enríquez Rosero Mesías, y por
los Representantes  a la Cámara Eduardo A. Benítez M., Jaime Restrepo Cuartas,
Elías Raad Hernández, Venus Albeiro Silva Gómez, se acogen las objeciones de
inconstitucionalidad presentadas por el Gobierno contra el parágrafo 2º del
artículo 18 y el articulo 39 del proyecto. Respecto de los artículos 4, 5, 6,
7, 8, 12, 13, 15,  16, 19, 28 y 29, el informe considera que se trata de
objeciones infundadas por lo cual insiste en su aprobación. Este informe fue
aprobado en la Plenaria del Senado de la República el día 24 de agosto de 2006[9]
y el 29 de agosto de 2006 en la Plenaria de la Cámara de Representantes.[10]
A continuación se trascriben los apartes pertinentes del informe conjunto.
(…)
1. Objeciones por inconstitucionalidad
1.1 Consejo Asesor artículos 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 12,
13, 15, 16, 19, 28 y 29  Proyecto de ley número 404 de 2005 Cámara, 024 de 2004
Senado y sus  Acumulados 76 y 77 de Senado, por la cual se dictan
disposiciones en materia  del Talento Humano en Salud.
El Gobierno Nacional objeta esta iniciativa
legislativa aduciendo razones  de inconstitucionalidad en su texto,
inicialmente, con relación a los artículos  4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 12, 13, 15, 16,
19, 28 y 29 en los cuales se crea, conforma y  define el funcionamiento del
Consejo Nacional del Talento Humano en Salud,  organismo que se constituye en
el pilar fundamental del objeto de esta iniciativa,  toda vez que con él se
pretende la articulación de los diferentes actores  del sistema, a fin de
subsanar las deficiencias que existen en los procesos de  planeación,
formación, vigilancia y control del ejercicio, desempeño y ética  del Talento
Humano en Salud.
Sustenta el Ejecutivo las objeciones por
inconstitucionalidad sobre los  artículos mencionados, con el argumento según
el cual, el parágrafo 2º de la  Ley 489 de 1998, establece que en la
Administración Pública pueden existir  otros órganos consultivos o
coordinadores para toda la administración o parte  de ella, con carácter
temporal o permanente y con representación de entidades  estatales y
eventualmente del sector privado, los cuales deben ser creados por la  ley, y
además agrega que la creación de estos órganos corresponde al Congreso,  con la
iniciativa del Gobierno Nacional, de conformidad con lo dispuesto en el  inciso
2º del artículo 154 de la Constitución Nacional, en concordancia con el
numeral 7 del artículo 150 del mismo texto constitucional.
Es preciso desde ya afirmar que para esta
comisión no son de recibo las  objeciones por inconstitucionalidad a los
artículos 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 12, 13, 15,  16, 19, 28 y 29 que hacen referencia
al Consejo Nacional del Talento Humano  en Salud, por cuanto la creación de
este organismos se ajusta a los preceptos  legales y constitucionales vigentes.
Es claro que efectivamente el inciso 2º del
artículo 154 de la Constitución  dispone que “… No obstante, sólo podrán ser
dictadas o reformadas por iniciativa  del Gobierno las leyes a que se refieren
los numerales 3, 7, 9, 11 y 22  y los literales a), b) y e), del numeral 19 del
artículo 150” y por su parte el  numeral 7 del artículo 150 del mismo texto
constitucional hacer referencia a:  “Determinar la estructura de la
administración nacional y crear, suprimir  o fusionar ministerios,
departamentos administrativos, superintendencias,  establecimientos públicos y
otras entidades del orden nacional, señalando sus  objetivos y estructura
orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento  de las Corporaciones
Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía;  así mismo, crear o
autorizar la constitución de empresas industriales  y comerciales del Estado y
sociedades de economía mixta”.
En relación con la presunta violación de
los artículos 150, numeral 7 y 154  de la Constitución Política, se precisa que
el tema señalado en dichos artículos,  es decir, el referente a que sólo pueden
ser dictadas por iniciativa gubernamental  las leyes que determinen la
estructura de la Administración Nacional  y las leyes que fijen la estructura
de tales dependencias, no es desconocido en  los artículos objetados, puesto
que el Consejo Nacional del Talento Humano  en Salud de ninguna manera está
modificando la estructura del Ministerio de  Educación Nacional ni la del
Ministerio de la Protección Social, en los términos  del numeral 7 del artículo
150 de la Carta, como lo aduce el Ejecutivo y, por  ende, no se requería de
iniciativa gubernamental.
En el caso que nos ocupa, no se advierte
que los artículos objetados, estén  creando un organismo público nuevo, en los
términos establecidos por el numeral  7 del artículo 150 de la Constitución
Nacional, ni le esté otorgando funciones  adicionales al Ministerio de
Educación Nacional ni al Ministerio de la Protección  Social, que impliquen una
modificación a la estructura de la administración y  que, por lo tanto, hubiese
requerido iniciativa gubernamental de conformidad  con la Constitución
Política. Además el proyecto no dispone un gasto a cargo de la Nación, no
altera la distribución de competencias prevista en la Ley 715 de 2001, que
tiene carácter de orgánica y no establece una doble asignación  presupuestal
con un mismo fin. (Sentencia C-869/03).
Al respecto, la jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha expresado en  varias ocasiones que la competencia para
determinar la estructura de la administración  nacional comprende no solo la
creación, supresión o fusión de  los organismos que la integran, sino que
abarca también el señalamiento de la  estructura orgánica de cada uno de ellos,
la precisión de sus objetivos y la definición de sus funciones generales.
Igualmente, afirma que en el artículo 154 de la Constitución se plasmó una
reserva de iniciativa a favor del Gobierno para los  proyectos de ley que,
entre otras materias, se refieran al numeral 7 del artículo  150 de la
Constitución. (Sentencias C-299 de 1994 y C-869 de 2003).
Además, cabe recordar que la presencia de
particulares o del sector privado  en el ámbito del servicio público no
significa, de manera alguna, la renuncia  del Estado al ejercicio de sus
potestades; por el contrario en opinión de nuestro  máximo tribunal de control
de constitucionalidad, estos órganos afianzan  el precepto de la Carta Magna
que estatuye que Colombia es una República  participativa y pluralista y que
además constituyen expresión prístina de los  postulados y principios que promueven
la participación ciudadana en la gestión  de lo público (Sentencia C-702 de
1999).
Con lo anterior queda claro que los
artículos objetados por el Gobierno no  contrarían el artículo 154 de la
Constitución Nacional pues en estricto sentido no se modifica la estructura de
la administración nacional y por lo tanto no se requería de la iniciativa
gubernamental predicada.
Es más, el parágrafo 2° del artículo 6° del
proyecto de ley expresa “Para  todos los efectos el Consejo creado en la
presente ley sustituye al Consejo Nacional para el Desarrollo de los
Recursos Humanos en Salud” (negrilla fuera  de texto); lo que indica que lo que
el Gobierno pretende hacer es ver como la  creación de un organismo nuevo que
modifica la estructura de la administración  nacional, es simplemente la
sustitución de un organismo que hoy en día existe  como es el Consejo Nacional
para el desarrollo de los Recursos Humanos en  Salud, creado por el Decreto
1849 de 1992, norma en la cual se hace referencia  a la creación, integración,
funciones y comités de este organismo.
El legislativo lo que pretende es
actualizar las funciones del Consejo, ampliar la participación de sus
integrantes, sus comités y a su vez unificar la reglamentación dispersa en
diferentes normas (Ley 100, artículo 247, Decreto 190,  Acuerdo 03 de 2003, Ley
115, artículo 11, Decreto 114, artículo 11, entre otros),  en un solo cuerpo
normativo para hacer más efectivo el cumplimiento de los  objetivos propuestos
en el proyecto de ley como es, establecer las disposiciones  relacionadas con
los procesos de planeación, formación, ejercicio, desempeño  y ética del
Talento Humano del área de la salud mediante la articulación de los  diferentes
actores que intervienen en estos procesos.
El Ejecutivo objeta esta iniciativa legislativa
a pesar de que en ella se recogen  las recomendaciones del informe “Plan
maestro para la implementación de la reforma” entregado por Harvard en 1996, en
el cual se hacen recomendaciones  relacionadas con el Talento Humano en Salud.
El denominado “Proyecto Harvard”  dio lugar a lo que después sería el Programa
de Apoyo a la Reforma del  Sector Salud, impulsado directamente por el
Ministerio de la Protección Social,  el cual inicia en 1996 con la firma del
crédito, pero sólo a principios del año  2000 se consolidaría para dar inicio
al desarrollo de proyectos relacionados con  los temas de prestación de
servicios de salud, el aseguramiento, la vigilancia y  control del sistema, el
sistema integrado de información en salud y las investigaciones  relacionadas
con el Talento Humano cuyas recomendaciones dieron  origen al proyecto de ley,
objetado hoy por el mismo Gobierno.
En consideración a lo anteriormente
expuesto, decidimos mantener el texto de los artículos 4º, 5º, 6º, 7º, 8º,
12, 13, 15, 16, 19, 28 y 29, tal y como fueron  aprobados por ambas
Cámaras.
1.2 Compensación de requisitos de formación
profesional en el sector  salud parágrafo 2º del artículo 18 del proyecto de
ley
El Gobierno objeta por inconstitucionalidad
el aparte del parágrafo 2º del  artículo 18 del Proyecto de ley número 404 de
2005 Cámara, 024 de 2004  Senado y sus Acumulados 76 y 77 de Senado, “por
la cual se dictan disposiciones  en materia del Talento Humano en Salud”, que
establece la posibilidad  de reconocer equivalencias de estudios de
especialización por experiencia: El  parágrafo dice: Parágrafo 2°.
Quienes a la vigencia de la presente ley se encuentren  ejerciendo competencias
propias de especialidades, subespecialidades  y ocupaciones del área de la
salud sin el título o certificado correspondiente,  contarán por una sola vez
con un período de tres años para acreditar la norma  de competencia académica
correspondiente expedida por una institución legalmente  reconocida por el
Estado, o acreditar mínimo 10 años de experiencia.  (Subrayado fuera de
texto).
Sustenta el Ejecutivo la objeción por
inconstitucionalidad del aparte del  parágrafo trascrito, por violación del
artículo 11 de la Constitución Nacional  que hace referencia al derecho a la
vida como un derecho inviolable, con el  argumento según el cual en el sector
público no aplican equivalencias de experiencia  por estudios para cargos en el
área de la salud, por considerar que  tratándose de la recuperación de la salud
del ser humano, cuando se presentan  enfermedades que ponen en riesgo la vida,
la ley debe exigir títulos de postgrado  o especialización en ciertas ramas de
la medicina, con el fin de garantizar  adecuadamente el derecho fundamental a
la vida y la salud.
Con relación a la prohibición, a que hace
regencia el gobierno, en el informe  de objeciones se trae a colación la
Sentencia C-109 de 2002 que al respecto  dice:
La Corte encuentra que, en este caso
específico, los empleados que trabajan  en el campo médico asistencial no se
encuentran en similares condiciones  a aquellos que ejercen sus labores en
otras esferas, debido a los intereses  y derechos fundamentales comprometidos
en la prestación del servicio de  salud, esto es, el derecho a la vida, a la
integridad física y a la salud y, en tal  virtud, la diferencia de trato se
halla plenamente justificada. Claro es que  con la Medicina se busca proteger
el derecho a la vida, derecho fundamental  que es condición necesaria para el
ejercicio y disfrute de otros derechos, ya  que sin vida no hay libertad
personal, libertad de pensamiento, de cultos, de  reunión o asociación, etc.
Esto hace que la vida y su protección no puedan  dejarse en manos de
cualesquiera personas, justificándose a la vez el que no  todos puedan
cuidarla, y mucho menos en sus momentos más críticos, como  sucede cuando el
paciente se halla en cuidados intensivos.  Ciertamente, los conocimientos que
se adquieren en la prosecución de  la carrera de medicina, y que se requieren
para practicarla, son altamente  especializados y específicos, teniendo en
cuenta la complejidad de su objeto  –la salud de las personas, tanto física,
como mental–, y los bienes jurídicos  que están de por medio, protegidos por la
Carta Fundamental. Esta Corporación,  al referirse a la exigencia de títulos de
idoneidad para ejercer la  profesión médica, sostuvo:  “(...) el título,
expedido de conformidad con la propia ley que lo exige, es  la prueba, en
principio, de la sapiencia de su dueño, o al menos, de que este  cursó unos
estudios. Dicho en términos más sencillos: El título legalmente  expedido,
prueba la formación académica. Y la facultad del legislador para  exigirlo no
resulta de abstrusos razonamientos, sino del texto inequívoco de  la norma
constitucional.  Es claro que la exigencia de títulos de idoneidad, apunta al
ejercicio de la  profesión, porque es una manera de hacer pública la aptitud
adquirida merced  a la formación académica. Y, en general, todo ejercicio de
una profesión tiene  que ver con los demás, no solamente con quien la ejerce.
Esto, aunado a la competencia que tiene el Legislador para establecer  los
requisitos propios del ejercicio de cargos públicos, sustenta su facultad  para
determinar la inaplicación “en los casos vistos de las equivalencias
consagradas en los Decretos 1569 y 2305 de 1998”.
Para esta comisión luego de analizar los
antecedentes jurisprudenciales y  legales es claro que el reconocimiento de
equivalencias por experiencia en el  texto del proyecto de ley es violatorio de
la Constitución y por lo tanto aceptamos  la objeción en cuanto al
aparte descrito, es decir en lo que tiene que ver concretamente con las
equivalencias para lo cual el parágrafo 2º del artículo  18 del proyecto de ley
quedaría así:
Parágrafo 2°. Quienes a la vigencia de la presente ley se
encuentren ejerciendo competencias propias de especialidades, subespecialidades
y ocupaciones del área de la salud sin el título o certificado correspondiente,
contarán por una sola vez con un período de tres años para  acreditar la norma
de competencia académica correspondiente expedida por  una institución
legalmente reconocida por el Estado.
1.3 Artículo 39 del proyecto de ley –
Inconstitucionalidad por vicios  de forma
Se objeta por vicios de forma el artículo
39 del Proyecto de ley número 404  de 2005 Cámara, 024 de 2004 Senado y sus
Acumulados 76 y 77 de Senado,  “por la cual se dictan disposiciones en
materia del Talento Humano en Salud”,  en razón de no haber sido
discutido en la Plenaria del 15 de diciembre  de 2005 y además por no haber
sido publicado en la ponencia para segundo  debate en la Cámara de
Representantes ni en la ponencia y texto propuestos para  primer debate en la
Comisión Séptima de Cámara. Para lo anterior el ejecutivo en el informe de
objeciones sustenta las observaciones en las sentencias de la  honorable Corte
Constitucional 754 de 2004 que hace referencia al principio  de consecutividad
que exige que el proyecto sea discutido y aprobado en cada  uno de los debates
correspondientes tanto en Cámara como en Senado y en la  Sentencia C-370 que se
refiere al principio de publicidad que advierte sobre  la obligación de que las
ponencias con las modificaciones al texto de los proyectos  de ley deben
publicarse como lo indica el artículo 156 de la Ley 5ª del  reglamento del
Congreso.
En consideración a los argumentos expuestos
esta comisión acepta las  objeción por vicios de forma al artículo 39
del Proyecto de ley número 404 de  2005 Cámara, 024 de 2004 Senado y sus
Acumulados 76 y 77 de Senado, “por  la cual se dictan disposiciones en
materia del Talento Humano en Salud”.
(….)
V.
INTERVENCION CIUDADANA
Con el fin de garantizar la participación
ciudadana, el proceso fue fijado en lista el día 25 de septiembre de 2006 por
tres (3) días, para que quienes desearan intervenir en el mismo pudieren
exponer sus apreciaciones ante esta Corporación. No obstante, dicho término
venció en silencio.
VI.
EL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante concepto No. 4175, el Procurador General de la Nación,
concluye que son infundadas las objeciones presidenciales contra el proyecto de
ley referido y solicita a la Corte declarar su exequibilidad, con base en los
siguientes argumentos.
Para el Procurador General, de conformidad con los artículos 154 y 150,
numeral 7 de la Carta, la determinación de la estructura de la administración
nacional comprende aspectos, tales como “la creación, supresión, o fusión de
los organismos que la integran”; “la fijación de la estructura orgánica de
dichos organismos, es decir, sus objetivos, funciones, sujeción a las entidades
que están llamadas a ejercer su control, así como las regulaciones salariales y
tributarias;” “la identificación del régimen presupuestario de los organismos;”
y “el otorgamiento de independencia administrativa, técnica y patrimonial,
con o sin personería jurídica.” Resalta el Procurador que según lo que
establece el artículo 150, numeral 7 Superior, la competencia privativa del
legislador para crear los organismos llamados a integrar la administración nacional,
no supone el ejercicio independiente de la misma por parte del Congreso, pues
es necesario contar con la participación gubernamental para expedir o reformar
las leyes referentes a la estructura de la administración nacional.
No obstante lo anterior, para la Vista Fiscal cuando se trata de la
creación de asociaciones, consejos y colegios profesionales, es necesario
determinar la naturaleza del ente a crear para definir si requiere de
iniciativa gubernamental o no. “(…) la Corte ha analizado el tema de las
asociaciones, los consejos y los colegios de profesionales, señalando que las
asociaciones y los colegios profesionales son de naturaleza privada, aunque
sólo a los segundos la ley les puede atribuir funciones administrativas y, que
organismos como los llamados Consejos o Comités Profesionales[11]
tienen carácter estatal y, por tanto, no pueden confundirse con los Colegios
Profesionales que autorice la propia ley, ni con las asociaciones de
profesionales.[12]
Según la línea jurisprudencial resumida por el
Procurador General de la Nación,[13] “la Corte
Constitucional ha mantenido una línea según la cual, la naturaleza jurídica de
este tipo de organismos siempre ha de catalogarse de pública o privada. En el
primer caso, como con su creación o modificación se compromete la estructura de
la administración nacional, es necesaria la iniciativa gubernamental en el
trámite de los proyectos de ley que pretendan expedir disposiciones al
respecto. En el segundo caso, es decir, si se determina que es de naturaleza
privada, dicho organismo tampoco puede ser creado en virtud de la ley, pues en
ese caso, se vulnera el derecho de asociación consagrado en el artículo 38
superior. Es así como en aras de encuadrar la naturaleza jurídica de los
consejos, se ha sostenido que si el ente es de creación legal, ello implica su
pertenencia al sector público, y que si además , dicho consejo está compuesto
por funcionarios públicos y privados, ello también implica el carácter
público.”
Para el Ministerio Público, el hecho de que un ente
sea creado en virtud de la ley y que los funcionarios públicos participen en el
desarrollo de sus actividades no lo convierte en público. “No se puede
pretender encasillar a este tipo de entidades dentro del sistema ordinario de
clasificación de los organismos pertenecientes a la administración pública
nacional, desconociendo que en realidad se trata de entes mixtos o sui generis,
conformados por funcionarios públicos y personas privadas para la realización
conjunta de actividades de interés público. Evidentemente, los consejos
mencionados tienen una naturaleza mixta, que no puede adscribirse a ninguna de
las categorías habituales de la estructura de la administración.”
Según la Vista Fiscal en el caso del Consejo Nacional
de Talento Humano, este organismo no tiene vocación de modificar la estructura
de la administración nacional pues “no está adscrito, carece de los
atributos de las personas jurídicas públicas, no maneja bienes ni recursos públicos,
su composición es mixta y su funcionamiento no entraña gasto alguno del
presupuesto.” Adicionalmente, señala que el proyecto de ley tampoco crea el
Consejo objetado, pues este ya había sido creado mediante Decreto Ley 1849 de
1992, bajo la denominación de Consejo Nacional para el Desarrollo de los
Recursos Humanos en Salud, conformado por el Ministro de Educación Nacional o
el Viceministro, el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, o el Viceministro y
el Ministro de Salud o el Viceministro y con funciones similares a las
previstas en el proyecto de ley objetado.
Para el Ministerio Público “(…) el hecho de que el
legislador hubiese decidido ampliar las funciones consultivas del Consejo y
para ello, incluir entre sus miembros a representantes de entidades de
naturaleza privada, no implica la modificación de la estructura de la
administración nacional y, como es evidente, tampoco se les está atribuyendo a
los Ministerios funciones extrañas a sus competencias. Las mencionadas
funciones se concentran en realizar un asesoramiento para materializar una
coordinación entre los sectores salud, educación, trabajo y seguridad social,
en aras de establecer las políticas sobre formación, capacitación, desempeño y
distribución del recurso humano en salud. Funciones que como se vio, ya tenía
según el artículo 2 del Decreto 1849 de 1992.
También señala el Procurador, que otro elemento que
confirma la naturaleza privada del Consejo Nacional de Talento Humano, es el
hecho de que no ejerce funciones relativas a la expedición o cancelación de
tarjetas, licencias o matrículas profesionales, ni ejerce labores de inspección
y vigilancia como si lo hacen varios Consejos Profesionales. “Nótese
igualmente, que el Consejo en tela de juicio tiene particularidades que lo
diferencias de entes como el Consejo Profesional de Biología, el Consejo
Nacional de Técnicos Electricistas; el Consejo Profesional Nacional de
Tecnólogos en Electricidad, Electromecánica, Electrónica y Afines; el Consejo
Nacional de Bibliotecología; el Consejo Nacional Profesional de Economía; el
Consejo Profesional Nacional de Topografía, entre muchos otros, puesto que
aunque también dichos organismos ostentan una composición mixta porque, por lo
general, están integrados por dos o más miembros pertenecientes al Gobierno
Nacional y algunos particulares pertenecientes al gremio, respecto de ellos si
recae la función de expedir y cancelar tarjetas profesionales, licencias
profesionales, matrículas profesionales, así como la de otorgar certificaciones
e inspeccionar y vigilar el ejercicio de las distintas profesiones, entre
otras.
Finalmente, señala la Vista Fiscal que otro aspecto
que confirma la naturaleza privada del Consejo Nacional de Talento Humano en
Salud, es el hecho de que no realiza funciones administrativas propiamente
dichas y su funcionamiento tampoco requiere la asignación de recursos.
Por las anteriores razones, el Procurador considera
que “el Consejo Nacional de Talento Humano es producto de la armonización de
entes públicos y privados para el cumplimiento de un objetivo social y
democrático, pero no altera o modifica la organización funcional de ninguna
entidad pública ni tampoco incide en el presupuesto,” por lo cual considera
que las objeciones presidenciales resultan infundadas.
VII.
FUNDAMENTOS Y CONSIDERACIONES
1.     Competencia
La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente
sobre la constitucionalidad de las normas objetadas por el Gobierno Nacional,
según lo dispuesto en los artículos 167, inciso 4 y 241 numeral 8 de la Carta
Política.
2.
El alcance del control que ejerce la Corte
Constitucional al decidir sobre las objeciones presidenciales a un proyecto de
ley
De conformidad con la jurisprudencia de
esta Corporación en relación con el alcance del control constitucional que
ejerce la Corte al decidir si las objeciones presidenciales son fundadas o no, su revisión se circunscribe, en principio, al estudio y
decisión de las objeciones presidenciales tal y como ellas hayan sido
formuladas, sin abarcar aspectos no señalados por el Ejecutivo, por lo cual no
puede pronunciarse sobre disposiciones no objetadas.
Por regla general, la decisión
de la Corte en relación con las objeciones presentadas por el Presidente de la
República está dirigida a dirimir el desacuerdo entre el Ejecutivo y el
Legislativo sobre la constitucionalidad de un determinado proyecto de ley.[14]
Por lo tanto, es "la
insistencia de las Cámaras" el presupuesto de procedibilidad para que
la Corte tenga competencia en el análisis de exequibilidad del proyecto
objetado. Si éste presupuesto falta en todo o en parte, deberá entenderse que
dicho proyecto fue archivado total o parcialmente, de acuerdo al artículo 200
de la ley 3a de 1992.[15]
Adicionalmente, y también de conformidad
con la jurisprudencia de esta Corporación, la Corte ha señalado que tratándose de objeciones
presidenciales puede, cuando sea necesario, ampliar el examen a aspectos que no
fueron planteados explícitamente por el Gobierno, cuando dicho análisis “resulte
ser un presupuesto indispensable para el estudio de las razones de
inconstitucionalidad enunciadas en las objeciones mismas.”[16].
En el asunto bajo estudio, el Congreso se
allanó en relación con las objeciones presidenciales a los artículos 18,
parágrafo 2º y 39, por lo que la Corte Constitucional circunscribirá su análisis
a las objeciones contra los artículos 4, 5, 6, 7, 8, 12, 13, 15, 16, 19, 28, y
29 del proyecto de ley, respecto de los cuales hubo insistencia del Congreso.
3.     El trámite de las objeciones y de la insistencia
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo
241-8 de la Constitución Política, a la Corte Constitucional le corresponde
resolver definitivamente “sobre la constitucionalidad de los proyectos de
ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales”. La
Corte Constitucional ha dicho en su jurisprudencia que el ejercicio de esta
función comprende también la revisión del procedimiento impartido a dichas
objeciones, respecto de las normas constitucionales y legales que lo regulan.[17]
Por lo cual pasa la Corte a revisar dicho trámite.
-
El Proyecto de Ley No.
024 de 2004 Senado, 404 de 2005 Cámara fue aprobado por las plenarias del
Senado de la República y de la Cámara de Representantes los días 15 de junio y
15 de diciembre de 2005, respectivamente. Debido a las discrepancias existentes
entre lo aprobado por el Senado y por la Cámara de Representantes, se designó
una Comisión de Conciliación, y el informe presentado por ésta fue aprobado el 30
de mayo de 2006 en el Senado de la República y el 31 de mayo de 2006 en la
Cámara de Representantes. El proyecto aprobado fue remitido al Presidente de la
República el 14 de junio de 2006, y recibido en la Presidencia de la República
ese mismo día, el tal como consta en el oficio remisorio enviado por el
Presidente del Senado de la República al señor Presidente de la República, en
el que se incluye el texto definitivo del proyecto.
-
Mediante oficio del 30
de junio de 2006, y por considerarlo parcialmente inconstitucional e
inconveniente,[18] el señor Presidente de
la República devolvió el proyecto al Senado de la República, sin la sanción
presidencial.
Según lo previsto en el artículo 166 de la
Constitución,[19] el Gobierno disponía de
hasta diez (10) días hábiles para devolver con objeciones este proyecto de ley,
por cuanto el mismo constaba de menos de 50 artículos.[20]
De conformidad con la documentación allegada al expediente, la Corte constata
que el proyecto fue objetado dentro de los términos previstos para ello. Si
bien es cierto que el sello de correspondencia del Senado de la República dice
que las objeciones fueron recibidas en la Secretaría del Senado el día 6 de
julio de 2006, la facultad para objetar el proyecto fue ejercida el 30 de junio
de 2006, tal como consta en el documento remisorio,[21]
por lo que la facultad fue ejercida dentro del término constitucional.[22]
-
Como fue reseñado en
los antecedentes de esta sentencia, las Cámaras nombraron ponentes para el
estudio de las objeciones formuladas por el Ejecutivo y, previos los trámites
del artículo 167 de la Carta, insistieron en la aprobación de varios de los
artículos objetados por considerar infundados los argumentos de
inconstitucionalidad. Igualmente acogieron las objeciones presidenciales a los
artículos 18, parágrafo 2 y 39 del proyecto de ley.
-
En relación con el
requisito establecido en el Artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, la
Corte constata que éste fue cumplido tanto por la Plenaria del Senado de la
República como por la Cámara de Representantes. De conformidad con dicha norma:
Ningún proyecto de ley será sometido a
votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El
aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de
cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la
votación.
En el caso de la Plenaria del Senado de la
República, este requisito fue cumplido de la siguiente manera:
(i) El anuncio del informe de objeciones
presidenciales al Proyecto de Ley No. 024 de 2004 Senado, 404 de 2005 Cámara se
hizo en la sesión del 22 de agosto de 2006, para su “discusión y aprobación”[23]
en la próxima sesión. Por lo tanto, se cumplió con el requisito de anunciar el
proyecto previamente para su votación, tal como expresamente lo indica el Acto
Legislativo 01 de 2003;
(ii) La citación para “discusión y aprobación”
del informe se hizo para “la próxima sesión”. Si bien no se trata de una
fecha determinada, la votación anunciada se llevaría a cabo en una fecha
determinable, cumpliendo de esta manera lo ordenado por el Acto Legislativo 01
de 2003, según lo señalado por la jurisprudencia de esta Corte;
(iii) El anuncio requerido por el artículo 8 del Acto
Legislativo 01 de 2003, si bien no lo hizo expresamente el Presidente del
Senado, lo hizo el Secretario del Senado por instrucciones del Presidente, lo
cual resulta compatible con lo que prevé el Acto Legislativo 01 de 2003;
(iv) En la sesión del 23 de
agosto de 2006, es decir en la sesión inmediatamente siguiente a aquella en que
se hizo el anuncio previo, el informe de objeciones fue incluido en el orden
del día de esa sesión. Llegado a ese punto del orden del día, se discute
primero el impedimento presentado por Senador Alfonso Núñez Lapeira y luego de negarlo, se lee el informe de objeciones en el que se
solicita declarar infundadas algunas de las objeciones presidenciales y se
aceptan las objeciones respecto de la expresión “o acreditar mínimo 10 años de Experiencia” contenida en el parágrafo 2 del artículo 18
y del artículo 39 del proyecto. Cerrado el debate respectivo, el informe es
sometido a votación y es aprobado. [24]
En la Plenaria de la Cámara de
Representantes el requisito establecido en el artículo 8 del Acto
Legislativo 01 de 2003, fue cumplido de la siguiente manera:
(i) El anuncio del informe de objeciones
presidenciales al Proyecto de Ley No. 024 de 2004 Senado, 404 de 2005 Cámara se
hizo en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 22 de agosto de
2006, como uno de los proyectos “para el otro martes a las tres de la tarde.” Aun cuando no se hizo mención expresa al hecho de
que se estaba dando cumplimiento a lo ordenado en el artículo 8 del Acto
Legislativo 01 de 2003, ni que la citación era para votar el informe, del
contexto se infiere que se estaba hablando de la votación del informe: Durante
esa misma sesión plenaria la comisión accidental designada para analizar las
objeciones presidenciales había presentado el informe de objeciones, pero
debido a que no se había cumplido con el requisito de entregar a los
congresistas previamente el informe publicado en la Gaceta del Congreso y al
hecho de que dos de los ponentes del informe no se encontraban en la sesión, la
plenaria aprobó aplazar la votación del informe para la siguiente sesión.[25]
Por lo tanto, en ese contexto los congresistas supieron que el anuncio se hizo
para la votación del informe de objeciones “el otro martes”. [26]
En efecto, por el contexto de lo sucedido en este día – presentación de
impedimentos[27], discusión sobre qué
hacer ante la ausencia de dos ponentes del informe, desconocimiento del informe
dado que no había sido adecuadamente repartido, etc.- los congresistas sabían
que lo que se había aplazado era la votación del proyecto, lo cual les indicaba
que el anuncio efectuado era para hacer “el otro martes”, lo que no
habían podido hacer ese martes, es decir, votar sobre el proyecto.
(ii) Dicho anuncio se hizo para la sesión del “otro
martes”, sin precisar una fecha exacta. No obstante, el contexto permitía
inferir que la fecha a la que se refiere el anuncio era determinable y
correspondía exactamente a la sesión del 29 de agosto de 2006.
(iii) El anuncio requerido por el artículo 8 del Acto
Legislativo 01 de 2003, si bien no lo hizo expresamente el Presidente del
Senado, lo hizo el Secretario del Senado con la anuencia del Presidente, lo
cual resulta compatible con lo que prevé el Acto Legislativo 01 de 2003;[28]
(iv) En la sesión del 29 de agosto de 2006, el informe
de objeciones al proyecto de Ley No. 024 de 2004 Senado, 404 de 2005 Cámara fue
incluido en el orden del día de dicha sesión plenaria y fue aprobado por la
Plenaria de la Cámara de Representantes en esa sesión, según consta en el Acta
No. 09 de 2006, publicada en la Gaceta del Congreso No. 372 de 2006.[29]
Verificado el cumplimiento del trámite de las objeciones ordenado por
la Constitución, corresponde a esta Corporación decidir sobre la exequibilidad
de las disposiciones pertinentes del proyecto, para lo cual estudiará las
objeciones presentadas por el Gobierno.
Sin embargo, advierte la Corte que los efectos de cosa
juzgada de la presente sentencia en cuanto a la conformidad del trámite de las
objeciones con la Constitución se circunscribe a los aspectos estudiados en
esta sentencia, y no comprende otros sobre los cuales no se ha efectuado ningún
análisis, como sucede con la votación del proyecto para insistir en adoptar
varias de las normas objetadas por el Presidente de la República. Así, se
reitera lo dicho en la sentencia C-470 de 2006, en la cual se advirtió lo
siguiente: “Se debe precisar que la Corte analizó el procedimiento
legislativo relativo a las objeciones presidenciales y lo encontró ajustado a
derecho. Sin embargo, no realiza un análisis de todo el trámite del proyecto de
ley de la referencia, en virtud de que para la fecha de la presente sentencia
no cuenta con el material probatorio pleno requerido para tal estudio.”[30]
4. Análisis de las objeciones del Presidente de la
República
4.1.    Problema jurídico
El proyecto de ley objetado crea el Consejo Nacional
de Talento Humano en Salud, como organismo asesor del gobierno para la
definición de políticas encaminadas al desarrollo del talento humano en salud y
tiene dentro de sus funciones (i) emitir recomendaciones previas en materia de
pertinencia, calidad, cantidad y competencia de los programas correspondientes
a los diferentes niveles de formación del área de salud para que el gobierno
nacional expida la reglamentación correspondiente, (ii) articular con el
Ministerio de Educación Nacional la creación de programas de educación en el
área de salud que correspondan a las necesidades del país; y (iii) dar concepto
técnico al Ministerio de la Protección Social sobre la definición del manual de
tarifas mínimas para la prestación de los servicios de salud.[31]
La constitucionalidad de la creación de dicho comité
fue objetada por el gobierno nacional por considerar que dada su conformación,
así como las características y funciones que cumple, el proyecto debió ser
objeto de iniciativa gubernamental de conformidad con lo que establece el
artículo 154, numeral 2 de la Carta, dado que con su creación se modificó la
estructura de la administración nacional.
Para el Procurador General de la Nación, este
organismo no modifica la estructura de la administración nacional a pesar de
que en él participen representantes del gobierno nacional, pues no cumple
funciones administrativas propiamente dichas, no ejerce funciones de inspección
y vigilancia ni funge como instancia disciplinaria de los profesionales del
sector salud, sino que amplía las funciones de asesoría del Consejo Nacional
para el Desarrollo de los Recursos Humanos en Salud creado en 1992 y permite la
participación de los particulares para mejorar la articulación entre los
sectores salud, trabajo, seguridad social y educación. Resalta además que su
funcionamiento no implica erogación presupuestal alguna.
En vista de lo anterior, la Corte formulará el
problema jurídico a resolver así:
¿Dada la conformación, características y
funciones que le asigna el proyecto de ley objetado al Consejo Nacional del
Talento Humano en Salud, su creación ha debido ser de iniciativa gubernamental
o al menos tener su aval, de conformidad con lo que establecen los artículos
154, numeral 2 y 150, numeral 7 de la Constitución?
Para resolver el problema jurídico planteado, la Corte
(i) recordará brevemente la jurisprudencia de esta Corporación en materia de
iniciativa legislativa gubernamental exclusiva frente a proyectos de ley que
modifican la estructura de la administración nacional, con el fin de
identificar los elementos que permiten identificar cuándo se produce tal
modificación; y (ii) aplicará la doctrina al asunto bajo estudio.
4.2.    La
modificación de la estructura de la administración central en la jurisprudencia
de la Corte Constitucional
De conformidad con lo que establece el numeral 7 del
artículo 150 de la Constitución, le corresponde al Congreso de la República “determinar
la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar
ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos
públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y
estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las
Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así
mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales
del estado y sociedades de economía mixta”. Para el ejercicio de esta
potestad, según lo que señala el inciso segundo del artículo 154 de la Carta,
el Legislador debe contar con la iniciativa gubernamental para expedir o
reformar las leyes referentes a la estructura de la administración nacional.
Al respecto, la jurisprudencia ha considerado que la
iniciativa legislativa en cabeza del Gobierno Nacional no consiste únicamente
en la  presentación de proyectos ante el Congreso de la República en los
asuntos enunciados en el artículo 154 de la Carta, sino que también comprende
la expresión del consentimiento o aquiescencia que el Ejecutivo imparte a los
proyectos que, en relación con esas mismas materias, se estén tramitando en el
órgano legislativo. De tal suerte que las leyes a que se refiere el numeral 7°
del artículo 150 de la Constitución que sean aprobadas por el Congreso de la
República sin haber contado con la iniciativa del Gobierno se encuentran
viciadas de inconstitucionalidad. Esta aprobación puede consistir en un aval.[32]
En cuanto a la función de determinar la estructura de
la administración nacional, la Corte ha considerado que ésta no se agota con la
creación de los organismos que la integran, “sino que comprende proyecciones
mucho más comprensivas que tienen que ver con el señalamiento de la estructura
orgánica de cada uno de ellos, la precisión de sus objetivos, sus funciones
generales y la vinculación con otros organismos para fines del control”[33],
así como también “regular los asuntos relacionados con el régimen
jurídico de los trabajadores, con la contratación y con las materias de índole
presupuestal y tributario, entre otras”.[34]  Igualmente,
en desarrollo de esta misma función el Congreso también se encuentra habilitado
para fijar las características de los órganos creados, esto es, para establecer
“la independencia administrativa, técnica y patrimonial de ciertas agencias
estatales, con o sin personería jurídica, para modificar sus características y
aun para suprimirlas”. [35]
Para la Corte, cuando el legislador crea, o modifica
una entidad, la combinación de factores tales como (i) la voluntad expresa del
legislador, (ii) la naturaleza jurídica asignada, (iii) la autonomía de que
goce, (iv) el que reciba recursos públicos o privados; (v) el que se le asignen
funciones públicas, así como la trascendencia de dichas funciones sobre la
misión básica de la entidad; y (vi) la participación de autoridades nacionales
en los órganos de dirección, permiten determinar si dicha entidad hace parte de
la estructura de la administración pública nacional. Así lo señaló en la
sentencia C-650 de 2003:
Una lectura integrada de las normas que determinan su
naturaleza, permite observar que el Fondo Antonio Nariño es una entidad cuya
creación es autorizada por ley y que, en caso de ser creada, estará dotada de
personería jurídica, actuará sin ánimo de lucro, estará financiada por aportes
públicos y privados y se regirá en su dirección, administración y contratación
por el derecho privado (art. 63 de la Ley 397 de 1997).
Como se observó en líneas anteriores, el
Fondo Mixto Antonio Nariño (i) es definido como una “entidad”, (ii) goza de
personería jurídica, (iii) cuenta con autonomía en el manejo de sus recursos,
(iv) recibe aportes públicos, además de los privados, y (v) los dineros
públicos manejados a través de él están sujetos a control fiscal.
Adicionalmente, según las normas objetadas el Fondo Antonio Nariño tiene (vi)
funciones públicas como las de promover y desarrollar programas de seguridad
social y proteger a las familias de periodistas (…), entre otras. Por último,
(vii) el proyecto de ley en cuestión señala que en la Junta Directiva del Fondo
Antonio Nariño estará uno de los ministros del ramo del trabajo y la seguridad
social.(…)
El Fondo Mixto Antonio Nariño se
caracteriza por los elementos relacionados en el párrafo anterior. La
combinación de dichos elementos lleva a la Corte a concluir que en el caso
presente se trata de una entidad de naturaleza pública. Por lo tanto, en los
términos del artículo 39 de la Ley 489 de 1998(…), el Fondo Mixto Antonio
Nariño hace parte de la estructura de la administración pública y por lo tanto
modifica su estructura.[36]
La Corte ha declarado la inexequibilidad de
disposiciones en virtud de las cuales el Congreso, sin contar con la iniciativa
del gobierno o su aval en el trámite legislativo,  (i) ha creado entidades del
orden nacional,[37] (ii) ha modificado la
naturaleza de una entidad previamente creada;[38] (iii) ha
atribuido a un ministerio nuevas funciones públicas ajenas al ámbito normal de
sus funciones;[39] (iv) ha trasladado una
entidad del sector central al descentralizado o viceversa;[40]
(v) ha dotado de autonomía a una entidad vinculada o adscrita a algún
ministerio o ha modificado su adscripción o vinculación;[41]
o (vi) ha ordenado la desaparición de una entidad de la administración central.[42]
Para la Corte, tales disposiciones modifican la estructura de la administración
central y su constitucionalidad depende de que haya habido la iniciativa o el
aval gubernamental.
No obstante lo anterior, para la Corte Constitucional
ha resultado determinante para declarar infundadas las objeciones presidenciales
por supuesta modificación de la estructura de la administración, el que la
entidad supuestamente creada, ya hiciera parte de la administración,[43]
o que las funciones asignadas estuvieran dentro del ámbito de funciones que
definen “los objetivos misionales” de la entidad.[44]
Dado que el asunto bajo estudio está estrechamente vinculado a la supuesta
modificación de la estructura de la administración central por la asignación de
funciones a los ministerios, la Corte encuentra que es pertinente recordar lo
dicho sobre este tema en la sentencia C-063 de 2002, MP: Jaime Córdoba
Triviño:
El problema jurídico consiste en
establecer si la asignación de funciones a los ministerios y ministros
pertenece o no al ámbito de la determinación de la estructura administrativa
del nivel nacional a que hace referencia el artículo 150 numeral 7 de la
Constitución o si, por el contrario, hace parte de decisiones del legislador,
no vinculadas con este precepto constitucional.
En este aspecto es preciso
distinguir las funciones de las entidades y organismos administrativos de las
atribuciones de sus autoridades, lo cual se traduce, entre otros aspectos, en
la determinación de la autoridad competente para asignarlas. Así, mientras la
asignación de funciones a las entidades y organismos públicos le compete a la
ley, la asignación de funciones a las autoridades de las entidades y organismos
públicos se lleva a cabo por la ley y por la autoridad ejecutiva.[45]
Cuando es el legislador el que efectúa la asignación de funciones a unos y
otros, atiende reglas diferentes en relación con la iniciativa para la
presentación del correspondiente proyecto de ley. De un lado, existe reserva de
iniciativa exclusiva a favor del Gobierno Nacional en los eventos en que se
presente modificación de la estructura de la administración nacional,
circunstancia que, de otro lado, no se exige cuando se trata de la asignación
legislativa de funciones a las autoridades de las entidades y organismos del
orden nacional.
De acuerdo con lo expuesto, las
leyes que asignen funciones a los ministros no pertenecen al campo de la
“determinación de la estructura de la administración nacional” (C.P., art.
150-7), aunque naturalmente están relacionadas estrechamente con ella; por lo
tanto, la presentación de este tipo de proyectos de ley no exige la iniciativa
exclusiva a cargo del Gobierno Nacional. Por ello se declarará infundada la
objeción presidencial frente a los artículos que asignan funciones a ministros
del despacho.
Adicionalmente, no toda asignación de
funciones a los ministerios trasciende el ámbito propio de la estructura de la
administración nacional pues bien puede tratarse de funciones directamente
relacionadas con los objetivos misionales de los ministerios, en virtud de lo
cual la aprobación de la ley tampoco requerirá de la iniciativa del Gobierno
Nacional. De esta manera, al revisar el contenido de los artículos objetados se
observa que las funciones asignadas a los ministerios corresponden a asuntos
propios del respectivo organismo y, por lo tanto, no alteran la estructura de
la administración nacional.
Recordada la doctrina aplicable al asunto bajo
estudio, pasa la Corte a examinar las objeciones presidenciales al Proyecto de
Ley No. 024 de 2004 Senado, 404 de 2005 Cámara.
4.3.    El estudio material de
las objeciones presidenciales en el proceso de la referencia
Según las objeciones presidenciales al Proyecto de Ley
No. 024 de 2004 Senado, 404 de 2005 Cámara, los artículos 4°, 5°, 6°, 7°, 8°,
12, 13, 15, 16, 19, 28 y 29 del proyecto son inconstitucionales por no
contar con la iniciativa gubernamental ni su aval a pesar de que modifican la
estructura de la administración (i) al crear el Consejo Nacional de Talento
Humano en Salud como organismo asesor de carácter permanente, cuyas recomendaciones
en materia de talento humano en salud son previas y obligatorias para el
gobierno; (ii) al asignar nuevas funciones a los Ministerios de Protección
Social y de Educación; (iii) al asignar al Consejo Nacional de Talento Humano
en Salud  funciones que son propias de los Ministerios de Educación y
Protección Social y (iv) al obligar a los Ministerios de Educación y Protección
Social a articular ciertas acciones con el Consejo Nacional de Talento Humano
en Salud, así como a administrar y coordinar un observatorio del talento humano
en salud.
Por su parte, el Procurador General de la Nación
considera que el Proyecto de Ley No. 024 de 2004 Senado, 404 de 2005 Cámara no
modifica la estructura de la administración y por lo tanto no requería de la iniciativa
gubernamental (i) porque este órgano asesor ya existía al haber sido creado
mediante Decreto Ley 1849 de 1992; (ii) porque carece de los atributos de las
personas jurídicas públicas, pues no maneja bienes ni recursos públicos, su
composición es mixta y su funcionamiento no entraña gasto alguno del
presupuesto; y (iii) porque sus funciones son meramente consultivas.
Pasa la Corte a precisar el contenido normativo de las
disposiciones objetadas, para posteriormente aplicar los criterios definidos por
la jurisprudencia para determinar si en el asunto bajo estudio, las
disposiciones objetadas modificaron o no la estructura de la administración
central.
4.3.1.  El contenido material de las normas objetadas mediante las cuales
se  crea el Consejo Nacional de Talento Humano en Salud y se definen sus
funciones[46]
De conformidad con lo que establece el artículo 4 del
proyecto, se crea al Consejo Nacional de Talento Humano en Salud “como
organismo asesor del gobierno nacional, de carácter y consulta permanente”
para la definición de las políticas públicas en materia de talento humano en
salud. Este carácter de órgano asesor y consultor es ratificado por el
parágrafo 3 del artículo 6 del proyecto, que señala que las decisiones
adoptadas por el Consejo son meramente de carácter consultivo y asesor.[47]
Según el parágrafo 2 del artículo 6 del proyecto de ley objetado[48]
este organismo sustituye al Consejo Nacional para el Desarrollo de Recursos
Humanos en Salud adscrito al Ministerio de Salud y creado mediante Decreto Ley
1849 de 1992.[49]
El artículo 5 del proyecto establece que el Consejo
Nacional de Talento Humano en Salud estará integrado por los Ministros de
Protección Social y Educación Nacional o sus viceministros delegados, por un
representante del sector privado y otro del sector público de las asociaciones
de facultades de los programas educativos del área de salud, por un
representante de los egresados de instituciones educativas con programas de
educación no formal en el área de salud, un representante de egresados de los
programas de educación superior en salud, por un representante de las
asociaciones de las ocupaciones del área de salud, por un representante de las
asociaciones de estudiantes de programas del área de salud, por un
representante de las asociaciones de IPS, y por un representante de las
asociaciones de EPS/ARS. El artículo 6 del proyecto define las funciones del
Consejo Nacional de Talento Humano en Salud, algunas de las cuales fueron
expresamente cuestionadas por el ejecutivo porque al parecer superan el
carácter de meras recomendaciones y se tornan en obligatorias para el gobierno
y porque en algunos casos desplazan a los Ministerios en el cumplimiento de sus
funciones, que serán examinadas más adelante.[50]
Dentro de las funciones que establece el artículo 6 se
destacan las de hacer recomendaciones acerca de las políticas y planes de los
distintos niveles de formación del talento humano en salud, para el
mejoramiento de los programas de formación del personal de salud y auxiliar de
salud, para orientar las investigaciones y estudios relacionados con el
desarrollo del talento humano en salud, para la actualización de las normas de
ética de las diferentes disciplinas de la salud.[51]
Igualmente señala que el Consejo Nacional de Talento Humano en Salud funge como
órgano técnico para la definición del manual de tarifas y para emitir concepto
sobre los convenios de la relación docencia servicio que efectúen los diversos
programas del área de la salud.[52]
El proyecto desarrolla otras funciones del Consejo
Nacional de Talento Humano en Salud así: En el artículo 12 del proyecto indica
que el Consejo realizará el análisis de pertinencia de los programas académicos
de los distintos niveles de formación del área de la salud y hará
recomendaciones al gobierno. El artículo 13 del proyecto establece que las
recomendaciones del Consejo Nacional de Talento Humano en Salud servirán para
que el Ministerio de Educación Nacional defina y actualice los criterios de
calidad, para el registro y acreditación de los programas de formación en el
área de la salud. Así mismo, según el artículo 14, el Consejo Nacional de
Talento Humano en Salud actualizará y establecerá los criterios de calidad
desarrollados en el modelo de evaluación de las prácticas formativas en el área
de la salud. En el artículo 15 del proyecto, se asigna al Consejo Nacional de
Talento Humano en Salud la función de proponer recomendaciones al Ministerio de
Educación Nacional sobre las prioridades de inspección, vigilancia y control de
los programas de formación del área de la salud. El artículo 16 del proyecto
instituye que el Consejo Nacional de Talento Humano en Salud en articulación
con el Ministerio de Educación Nacional, promoverá la creación de programas de
educación en el área de salud, atendiendo a las necesidades del país. El
artículo 19 del proyecto establece que el Consejo Nacional de Talento Humano en
Salud definirá las actividades funcionales de apoyo y complementación a la
atención en salud que puedan desarrollar las medicinas y terapias alternativas
y complementarias. El artículo 28 del proyecto señala que el Consejo Nacional
de Talento Humano en Salud hará recomendaciones al Gobierno Nacional sobre las
políticas y estrategias relacionadas con el desempeño del Talento Humano que
colabora en salud en el sector público.
En cuanto a su funcionamiento el parágrafo 1 del artículo
6 del proyecto establece que el Consejo Nacional de Talento Humano en Salud se
reunirá tantas veces como lo defina su reglamento interno y siempre con una
periodicidad no inferior a dos meses. Además, el artículo 7 del proyecto
establece varios comités técnicos que apoyarán la labor del Consejo Nacional de
Talento Humano en Salud. Finalmente, el artículo 8 del proyecto crea un
Observatorio del Talento Humano en Salud, como instancia del ámbito nacional y
regional, bajo la administración y coordinación del Ministerio de Protección
Social, cuya objetivo es apoyar técnicamente al Consejo Nacional de Talento
Humano en Salud.
Pasa la Corte a examinar las objeciones presidenciales
en el asunto bajo revisión.
4.3.2.  Los artículos 4, 5, y 7 y los parágrafos 1, y 2 del artículo 6 del
proyecto no crean un organismo que modifique la administración central, y por
lo tanto no requerían de iniciativa o aval gubernamental
Aun cuando el texto del artículo 4 expresamente señala
la creación del Consejo Nacional de Talento Humano en Salud como organismo
asesor del gobierno, tal como instancia ya había sido creada por el Decreto
1849 de 1992, tal como lo señala el Procurador General de la Nación. En efecto,
en el mismo proyecto de ley, el legislador establece en el parágrafo 2 del
artículo 6, que el Consejo Nacional de Talento Humano en Salud sustituye, “para
todos los efectos,” al Consejo Nacional para el Desarrollo de los Recursos
Humanos en Salud, que era el organismo asesor y coordinador de los Ministerios
de Salud, Educación y Trabajo, para el desarrollo de los recursos humanos en
salud, el cual estaba adscrito al Ministerio de Salud.
El proyecto de ley objetado tampoco establece ninguna
modificación de la adscripción del Consejo Nacional para el Desarrollo de los
Recursos Humanos en Salud, por lo que a la luz de lo que establece la Ley 790
de 2002, que fusionó los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social y de Salud y
conformó el Ministerio de la Protección Social,[53]
debe entenderse que el Consejo Nacional de Talento Humano en Salud continúa
adscrito al Ministerio de la Protección Social.
Si bien los artículos 4, 5 y 7 amplían la forma de
integración de esta instancia asesora del gobierno nacional, pues permiten la
participación de los particulares –a través de representantes de las
asociaciones de estudiantes, de egresados, de facultades, de programas, y de
ocupaciones del sector de la salud ‑ en la adopción de recomendaciones, y
precisan los comités técnicos y la secretaría técnica, y la organización de
salas a través de los cuales ejercerá sus funciones el Consejo Nacional de
Talento Humano en Salud, respectivamente, tales modificaciones, que afectan la
forma de integración del Consejo y su funcionamiento, están orientadas a
mejorar la capacidad técnica de este ente, pero no alteran la naturaleza de
instancia asesora del gobierno que tenía el Consejo creado mediante Decreto
1849 de 1992, y que se mantiene en el proyecto de ley objetado.
Tampoco modifica la estructura de la administración el
que el proyecto de ley defina la periodicidad de las reuniones del Consejo
Nacional de Talento Humano en Salud en el parágrafo 1 del artículo 6 del
proyecto.
Por lo anterior, dado que el Consejo Nacional de
Talento Humano en Salud ya había sido creado en 1992, que ni los artículos 4, 5
y 7, ni los parágrafos 1, y 2 del artículo 6 del Proyecto de Ley No. 024 de
2004 Senado, 404 de 2005 Cámara alteran la adscripción de ese organismo asesor,
y que la participación de particulares en el Consejo no altera su naturaleza,
resultan infundadas las objeciones presidenciales a estos artículos.
4.3.3.  La asignación de funciones al Consejo Nacional de Talento Humano en
Salud que hacen los literales d), e), f), h), j) del artículo 6 del proyecto
constituye una modificación de la administración central que requiere de la
iniciativa gubernamental o su aval.
Si bien el artículo 4 precisa que el Consejo Nacional
de Talento Humano en Salud es un organismo asesor, y que el parágrafo 3 del
artículo 6 del proyecto reitera que sus decisiones son de “carácter
consultivo y asesor,” el ejecutivo señala que varias de las funciones
asignadas en el artículo 6 del proyecto van más allá de la simple asesoría para
adquirir un carácter obligatorio, o alterar las funciones del Ministerio de la
Protección Social, por lo cual constituyen una modificación de la estructura de
la administración nacional.
Examinado el lenguaje empleado en el artículo 6 del
proyecto, encuentra la Corte que para la definición de las funciones señaladas
en los literales a),[54] b),[55]
c),[56] g),[57]
i),[58] k)[59]
y l)[60] el legislador usó los
verbos y expresiones “dictar”, “recomendar”, “proponer”, “dar
concepto técnico”, y “promover” que claramente son compatibles con
la función asesora y consultora que cumple el Consejo Nacional de Talento
Humano en Salud, según lo que establece el parágrafo 3 del artículo 6 del
proyecto. Por lo que las objeciones presidenciales a estos literales y al
parágrafo 3 del artículo 6 del proyecto resultan infundadas.
Por el contrario, el lenguaje empleado en los
literales d), e), f), g), h), y j), en los cuales el legislador utilizó las
expresiones “definir”, “escoger”, “establecer”, “participar”,
y “concertar”, no son compatibles con la función meramente asesora y
consultiva del Consejo Nacional de Talento Humano en Salud. Estos literales
dicen lo siguiente:
Artículo 6. De las funciones. El Consejo
Nacional del Talento Humano en Salud tendrá las siguientes funciones:
(…)
d) Escoger terna para la designación del
representante del Consejo Nacional de Talento Humano en Salud, CNTHS, a la sala
del área de la salud del Conaces;
e) Establecer el Modelo de evaluación de
calidad para los escenarios de práctica y emitir concepto técnico sobre los
convenios de la relación docencia servicio que efectúen los diversos programas
del área de la salud;
f) Definir lineamientos que orienten las
políticas de formación y desempeño del personal auxiliar en Salud;
(…)
h) Participar en la concertación de los
convenios internacionales sobre la movilidad y ejercicio del Talento Humano en
Salud;
(…)
j) Concertar con instancias del Gobierno
que intervienen en el Talento Humano en salud, la definición de políticas,
estrategias, procesos, procedimientos y programas en materia de administración,
distribución, gestión, planificación y regulación del Talento Humano en salud;
(…)
Estas funciones, así enunciadas y configuradas,
implican la adopción de una decisión, la definición de un elemento de la
política o, la designación de un funcionario, lo que corresponde al ámbito de
funciones propias del Ministerio de la Protección Social. Por lo cual, la
asignación de estas funciones al Consejo Nacional de Talento Humano en Salud sí
constituye una modificación de la estructura de la administración nacional para
la cual se requería de la iniciativa o el aval del gobierno.
Dado que tales modificaciones son de iniciativa
parlamentaria y no contaron con el aval del gobierno, tal como consta en el
expediente legislativo, se desconoció lo previsto en los artículos 154, inciso
2 y 150, numeral 7 de la Carta, por lo cual las objeciones presidenciales a las
funciones definidas en los  literales d), e), f), g), h), y j) del artículo 6
del Proyecto de Ley No. 024 de 2004 Senado, 404 de 2005 Cámara resultan
fundadas.
En consecuencia, de conformidad con lo ordenado por
los artículos 167 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2067 de 1991, se
devolverá el proyecto a la cámara de origen para que, oído el Ministro del
Ramo, se rehagan e integren las disposiciones afectadas.
4.3.4.  La creación del Observatorio de Talento Humano en Salud en el
artículo 8 del proyecto constituye una modificación de la administración
central que requiere de la iniciativa gubernamental o su aval.
En el artículo 8 del proyecto, el legislador creó
expresamente un observatorio de talento humano en salud,
como una instancia del ámbito nacional y regional, que sería administrado y
coordinado por el Ministerio de la Protección Social.
De conformidad con los criterios fijados en la
jurisprudencia citada en el aparte 4.2. de esta sentencia, la creación de este
observatorio, constituye una modificación de la administración central que
requería de la iniciativa gubernamental o su aval. En efecto, (i) el artículo 8
contiene la manifestación de voluntad del legislador de crear una nueva
entidad, en tanto dice expresamente “Créase el Observatorio del Talento
Humano en Salud”. (ii) Esa “instancia,” también por voluntad del
legislador, tiene un carácter técnico, en tanto que el artículo 8 establece que
tiene “por objeto apoyar al Consejo Nacional del Talento Humano en Salud
(CNTHS) y aportar conocimiento e información sobre el Talento Humano en salud a
los diferentes actores involucrados en su desarrollo y organización”; adicionalmente
(iii) el legislador definió que se trataba de “una instancia del ámbito
nacional y regional,” (iv) para cuyo funcionamiento, el artículo 8 le
asigna dos nuevas funciones al Ministerio de la Protección Social, como quiera
que establece que su “administración y coordinación estará a cargo” de
este Ministerio y (v) tales funciones de administración de una instancia
nacional y regional no se encuentran dentro del ámbito actual de las funciones
del Ministerio. Aun cuando la actividad de observar el talento humano en salud
hace parte de las funciones actuales del Ministerio de la Protección Social y
tal actividad puede contribuir a mejorar la calidad de la prestación del
servicio de salud, esta función es distinta de la de administrar y coordinar
una instancia específica del ámbito nacional y regional. Sin embargo, el
observatorio creado por el artículo 8 no fue definido exclusivamente como una
actividad de observar, a partir de la estructura y el personal ya existente.
Tal como ha sido concebido en el proyecto introduce una modificación a la
estructura de la administración central.
Dado que tal disposición no cumplió con los requisitos
establecidos en los artículos 154, inciso 2 y 150, numeral 7 de la Carta, de
conformidad con las pruebas que obran en el expediente, la Corte declarará
fundadas las objeciones presidenciales al artículo 8 del proyecto.
En consecuencia, de conformidad con lo ordenado por
los artículos 167 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2067 de 1991, se
devolverá el proyecto a la cámara de origen para que, oído el Ministro del
Ramo, se rehagan e integren la disposición afectada.
4.3.5.  El hecho de que las recomendaciones del Consejo Nacional del Talento
Humano en Salud tengan carácter previo, según lo que establecen los artículos
12 y 13 del proyecto, no constituye una modificación de la administración
central, y por lo tanto no requería de iniciativa o aval gubernamental. La
inexequibilidad de que el concepto deba ser favorable.
Los artículos 12 y 13 del proyecto objetado establecen que las
recomendaciones del Consejo Nacional del Talento Humano en Salud en relación con
la pertinencia y competencia de los programas de formación del área de la
salud, y de las prácticas formativas, tienen carácter previo y deben ser
favorables. Para el Presidente, éste hecho las convierte en obligatorias y por
ello, estarían modificando el ejercicio de las funciones propias de los
Ministerios de la Protección Social y de Educación Nacional.
La Corte no comparte esta conclusión. El carácter previo de una
recomendación no hace que su contenido sea obligatorio. La exigencia de un
concepto o de una recomendación previa a la adopción de una decisión por parte
de la Administración, sólo establece el procedimiento a seguir para la adopción
de dicha decisión, pero no obliga al gobierno a seguir las recomendaciones o a
compartir el concepto. Sin embargo, es cierto que el requisito de que exista
concepto previo es una limitación para el ejercicio de la función en la medida
en que ésta depende de que el concepto o la recomendación haya sido proferida.
Cabe preguntarse si dicha limitación implica una modificación de la estructura
de la administración nacional.
En el caso del artículo 12, ni el texto del artículo, ni el contenido
de las funciones consultivas y asesoras del Consejo Nacional del Talento Humano
en Salud definidas en otros artículos del proyecto, permiten concluir que tales
recomendaciones restringen la capacidad de decisión del Ministerio. El concepto
previo constituye un elemento de juicio que permitirá al gobierno adoptar una
decisión razonada, pero no modifica ni traslada las funciones decisorias del
Ministerio al Consejo Nacional del Talento Humano en Salud. Además, habida
cuenta de la conformación de dicho Consejo, se deduce que la finalidad del
legislador fue desarrollar el principio de participación de los interesados en
las decisiones que los afectan o interesan, no cambiar la estructura del órgano
decisorio ni desplazar la competencia de decisión.  Dicha finalidad es legítima
en una democracia participativa y puede concretarse en distintos mecanismos de
participación, con diferentes efectos y proyecciones. En este caso, el concepto
o la recomendación proviene de un órgano con participación de profesionales de
la salud provenientes de la sociedad, pero no tiene el efecto de impedir que el
Ministro adopte la decisión que estime más conveniente y ajustada a derecho, ni
la proyección de transferir la competencia decisoria a otro órgano. El Ministro
continúa desempeñando de manera autónoma las funciones misionales de la entidad
que dirige y las estructuras administrativas de la misma no han sido afectadas
en el ejercicio de sus atribuciones esenciales.
En suma, la exigencia de concepto previo sí incide en el ejercicio de
las funciones del Ministro, en aras de promover la finalidad legítima de la
participación, pero como no desplaza la competencia decisoria ni cambia las
funciones misionales de la institución, no modifica la estructura de la
administración, por lo cual la norma objetada en ese aspecto no requería de la
iniciativa gubernamental. Por lo tanto, respecto del artículo 12 del proyecto,
las objeciones resultan infundadas.
En el caso del artículo 13, si bien también se refiere a un concepto
previo, el legislador adicionó la expresión “favorable” para calificar
el tipo de concepto previo que debe preceder la adopción de la decisión. Esta
expresión condiciona la aprobación de los programas académicos y prácticas
formativas del área de la salud, a que dicho concepto previo sea favorable, y
de esta manera invade la facultad de decidir del Ministerio de Educación
Nacional al punto de excluir cierto tipo de alternativas de su ámbito
competencial. En esta medida, la expresión “favorable” empleada en el
artículo 13 del proyecto, modifica las funciones del Ministerio de Educación
Nacional. Esta expresión también modifica la estructura de la administración
central porque al hacer obligatorio el concepto, modifica la naturaleza
meramente asesora que tenía el Consejo Nacional para el Desarrollo de los
Recursos Humanos en Salud (creado mediante Decreto 1849 de 1992), y sustituido
por el Consejo Nacional de Talento Humano en Salud, y lo convierte en una
instancia decisoria. Por lo tanto, a la luz de lo que establecen los artículos
154 y 150, numeral 7 de la Carta, no podía ser introducida por el Congreso sin
contar con la iniciativa o el aval del gobierno.
Por lo anterior, las objeciones a la expresión “favorable”
contenida en el inciso segundo del artículo 13 del proyecto resulta fundada.
En consecuencia, de conformidad con lo ordenado por los artículos 167 de la
Constitución Política y 33 del Decreto 2067 de 1991, se devolverá el proyecto a
la cámara de origen para que, oído el Ministro del Ramo, se rehagan e integren
las disposiciones afectadas.
4.3.6.  Las funciones establecidas en los artículos 15, 28, 29 del proyecto,
no modifican la administración central, y por lo tanto no requerían de
iniciativa o aval gubernamental
Para el gobierno, los artículos 15, 28 y 29 del proyecto modifican las
funciones propias de los Ministerios de la Protección Social y de Educación
Nacional y, por lo tanto debieron ser de iniciativa gubernamental, o a lo menos
contar con el aval del gobierno.
La Corte no comparte esta conclusión. Según lo que establece el
artículo 15 del proyecto, las recomendaciones del Consejo Nacional del Talento
Humano en Salud, en cuanto a la calidad de los programas de formación del área
de la salud, servirán para que el Ministerio de Educación Nacional defina las
prioridades de inspección, vigilancia y control de dichos programas. Nada en el
texto del artículo 15 modifica el carácter no obligatorio de las
recomendaciones del Consejo. Los resultados de las evaluaciones que realicen
los comités técnicos del Consejo sobre la calidad de los programas y prácticas
en el área de salud, constituyen un insumo para la definición de prioridades de
vigilancia, inspección y control de la calidad de programas de formación que
haga el Ministerio de Educación, pero no lo obligan, ni condicionan la
definición de tales prioridades. Por lo tanto, no modifican las funciones
propias del Ministerio, ni alteran la estructura de la administración central.
Por su parte, el artículo 28 reitera que el Consejo Nacional del
Talento Humano en Salud es un órgano asesor y consultivo cuyas recomendaciones
no tienen carácter vinculante. En efecto, este artículo se limita a establecer
que el Consejo hará recomendaciones para la adopción de políticas y estrategias
relacionadas con el desempeño del talento humano que labora en salud en el
sector público. Tal función no entraña la modificación de competencias del
Ministerio, ni altera las funciones consultivas asignadas a este Consejo, y por
lo mismo, no altera la estructura de la administración central.
Finalmente, el artículo 29 establece que el Consejo Nacional del
Talento Humano en Salud emitirá concepto técnico para que el Ministerio de la
Protección Social defina las tarifas mínimas para la prestación de los
servicios de salud que serán incluidas en el Manual de Tarifas. Ese concepto
técnico no tiene un carácter obligatorio, sino que constituye un parámetro
objetivo a partir del cual el Ministerio de la Protección Social puede adoptar
una decisión en la materia. Tal concepto técnico no entraña la modificación de
competencias del Ministerio, ni altera las funciones consultivas asignadas a
este Consejo, y por lo mismo, no varía la estructura de la administración
central.
Por lo anterior, las objeciones a los artículos 15, 28 y 29 del
proyecto resultan infundadas.
4.3.7.  Las funciones establecidas en los artículos 14, 16 y 19 del
proyecto, modifican la administración central, y por lo tanto requerían de
iniciativa o aval gubernamental
Según lo que establece el artículo 14 del proyecto de ley, el Consejo
Nacional del Talento Humano en Salud establecerá y mantendrá actualizados los
criterios de calidad con los cuales serán evaluadas las prácticas formativas
del área de la salud de los hospitales universitarios. Tales criterios, se
integrarán a las normas, procesos y procedimientos establecidos por el
Ministerio de Educación Nacional.
El empleo de las expresiones “establecer”, y “mantener
actualizados”, va más allá de la función meramente asesora y consultiva del
Consejo Nacional de Talento Humano en Salud, ya que implica la adopción de un
criterio de obligatoria aplicación para el Ministerio de Educación Nacional al
momento de evaluar las prácticas formativas en los hospitales universitarios,
como quiera que tales criterios deben ser integrados a las normas, procesos y
procedimientos que aplique este Ministerio para el registro calificado de los
programas de formación del área de salud. Por ello, esta disposición modifica
funciones propias del Ministerio de Educación Nacional, y constituye una
transformación de la estructura de la administración nacional para la que se
requería de la iniciativa o el aval del gobierno.
Por su parte, el inciso segundo del artículo 16 del proyecto establece
que el Ministerio de Educación Nacional deberá articular con el Consejo
Nacional de Talento Humano en Salud, la promoción de la creación de programas
de educación del área de salud teniendo en cuenta las necesidades del país. El
lenguaje empleado en el inciso segundo de esta disposición, no es compatible
con las funciones consultivas y asesoras asignadas por el proyecto al Consejo
Nacional de Talento Humano en Salud. La expresión “articular”, implica,
entre otras cosas, la coordinación de esfuerzos, la ejecución conjunta de
acciones y la concertación de posiciones enfrentadas, que nada tienen que ver
con la elaboración de recomendaciones sobre las necesidad del país en materia
de formación en el área de la salud y que en este caso, por el contrario,
recaen en el ámbito de funciones propias del Ministerio de Educación Nacional.
Por ello, esta disposición modifica las funciones de este ministerio, y
constituye una transformación de la estructura de la administración nacional
para la que se requería de la iniciativa o el aval del gobierno.
Finalmente, el inciso segundo del artículo 19 del proyecto señala que
el Consejo Nacional de Talento Humano en Salud definirá las diferentes
actividades funcionales de apoyo y complementación a la atención en salud en
materia de medicina y terapias alternativas que podrán ser ejercidas por las
ocupaciones del área de la salud. El empleo de la expresión “definir”,
implica la adopción de una decisión que tendrá impacto en el ejercicio de
ciertas ocupaciones del área de la salud. Por lo tanto, la función definida en
este inciso, no es compatible con las funciones consultivas y asesoras que se
supone debe cumplir el Consejo Nacional de Talento Humano en Salud, y que por
el contrario, invade la órbita de funciones propias del Ministerio de la
Protección Social. Con ello, se estarían modificando las funciones de este
ministerio, y transformando la estructura de la administración nacional, para
la que se requería de la iniciativa o el aval del gobierno.
Por lo anterior, la Corte Constitucional declarará que las objeciones a
los artículos 14, 16, inciso segundo y 19, inciso segundo del proyecto son
fundadas, como quiera que no contaron con la iniciativa ni el aval del
gobierno, tal como lo exigen los artículos 154 y 150, numeral 7 Superiores.
En consecuencia, de conformidad con lo ordenado por los artículos 167
de la Constitución Política y 33 del Decreto 2067 de 1991, se devolverá el
proyecto a la cámara de origen para que, oído el Ministro del Ramo, se rehagan
e integren las disposiciones afectadas.
VIII.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar infundadas las objeciones por
inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional contra las expresiones
cuestionadas de los artículos 4, 5, 6, literales a), b), c), i), k), y l) y los
parágrafos 1 y 2; 7; 12; 13, con excepción de la expresión “favorable”;
15; 28 y 29 del Proyecto de Ley No. 024 de 2004 Senado y 404 de 2005 Cámara. En
consecuencia, declarar exequibles los artículos 4, 5, 6, literales a),
b), c), i), k), y l) y los parágrafos 1 y 2; 7; y las expresiones objetadas de los
artículos 12, 13, salvo la expresión “favorable,” y  los artículos 28 y
29 del Proyecto de Ley No. 024 de 2004 Senado y 404 de 2005 Cámara.
Segundo.- Declarar fundadas las objeciones por
inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional a las expresiones
cuestionadas de los artículos 6, literales d), e), f), g), h) y j); 8, 14, 16,
inciso segundo, 19, inciso segundo y la expresión “favorable” contendida
en el inciso segundo del artículo 13, del Proyecto de Ley No. 024 de 2004
Senado y 404 de 2005 Cámara. En consecuencia, declarar inexequibles las
expresiones objetadas de los artículos 6, literales d), e), f), g), h) y j); 8,
14, 16, inciso segundo, 19, inciso segundo y la expresión “favorable” contendida
en el inciso segundo del artículo 13, del Proyecto de Ley No. 024 de 2004
Senado y 404 de 2005 Cámara.
Tercero.-  De conformidad con lo ordenado por os artículos 167 de
la Constitución Política y 33 del Decreto 2067 de 1991, por intermedio de la
Secretaría General, remítase copia del expediente legislativo y de esta
sentencia a la Cámara de origen, para que oído el Ministro del ramo, se rehagan
e integren las disposiciones afectadas en términos concordantes con le dictamen
de la Corte. Una vez cumplido este trámite, el proyecto de ley deberá ser
devuelto a la Corte Constitucional para fallo definitivo.
Notifíquese, cópiese, comuníquese al Presidente de la República y al
Presidente del Congreso, publíquese y cúmplase.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO A LA
SENTENCIA C-889 DE 2006 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
VALIDEZ, VIGENCIA Y EFICACIA DE LA NORMA-Distinción conceptual/REQUISITO DE
ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Incumplimiento
(Salvamento de voto)
Referencia: expediente OP-090.
Objeciones Presidenciales al Proyecto de
Ley No. 024 de 2004 Senado, 404 de 2005 Cámara, “por la cual se dictan
disposiciones en materia del talento humano en salud”
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Con el acostumbrado respeto por las decisiones
mayoritarias de esta Corporación, me permito presentar las razones de mi
disenso frente a la presente sentencia, con fundamento en las siguientes
consideraciones:
1. En primer lugar, considero que desde el punto de
vista de teoría y filosofía del derecho, uno de los temas más importantes es el
de la validez de una norma jurídica.  Sólo si una norma se considera válida, es
que se puede preguntar entonces si está vigente y, con posterioridad, si se
está aplicando o cumpliendo. Esto constituye la diferencia entre validez,
vigencia y eficacia de las normas jurídicas. Una norma no pertenece al orden
jurídico hasta que no se verifica primero su validez frente a las normas
superiores, para lo cual hay que cotejarla con las normas de producción
jurídica, para saber si las normas tienen carta de reconocimiento.
Este problema de la validez jurídica es tan esencial,
que en mi criterio, nada se gana con reivindicar y preguntar por los derechos,
si al mismo tiempo no se pregunta y se cumple con la forma como se deben
producir éstos. Muchas de las normas constitucionales se dirigen a los órganos
encargados de producir normas jurídicas, las cuales no se limitan a determinar
procedimientos, formas, sino también el contenido. Es decir, que las normas
superiores condicionan el procedimiento y el contenido de las normas
inferiores. La validez determina la pertenencia de una norma al orden jurídico
y no se refiere a su vigencia.  Por ello, considero que el procedimiento para
la producción de las normas es determinante y su no cumplimiento invalida la
norma.
2. En segundo lugar y respecto del caso concreto
referente al cumplimiento del requisito de aviso previo de votación de un
proyecto de ley, considero que aquí está de por medio el principio de
publicidad, ya que no se puede sorprender a los ciudadanos con normas que no se
sabe que ingresan al ordenamiento. Igualmente, el incumplimiento de este
requisito, puede implicar para los congresistas, quienes tienen el deber de
asistir a las sesiones en las cuales se va a votar un proyecto de ley, la
pérdida de su investidura. Por lo tanto, considero que éste no es un tema que
se pueda considerar trivial o insustancial.
En el caso concreto del proyecto de ley que nos ocupa,
considero que no se cumplió con el anuncio previo de la votación, ya que según
lo que aparece en la Gaceta 1331 de 2006, el secretario de la Cámara de
Representantes se limitó a “anunciar” el informe sobre las objeciones, sin
decir que era para votación, ni cuál era el martes en que se sesionaría con tal
objeto. A mi juicio, el ponente hace una serie de inferencias que son
equívocas.  Es de advertir, que el constituyente – que en este caso fue el
mismo Congreso- se tomó el trabajo de prever ese anuncio y los destinatarios de
la norma ya llevan tres años sin darle debido cumplimiento al requisito
constitucional.  Es de agregar, que el artículo 167 de la Constitución alude a
“debate y votación” respecto de si se insiste en la sanción del proyecto
objetado por inconstitucionalidad o por el contrario, se aceptan las objeciones
del Gobierno al proyecto de ley.
3. En tercer lugar, me permito insistir en que el
cumplimiento del requisito constitucional del aviso de la votación del informe
de objeciones es crucial, ya que plantea un conflicto de poderes entre órganos
institucionales, en el que no puede tener ventaja el Gobierno. Así, el
ejecutivo puede objetar la ley y las cámaras pueden desestimar o aceptar las
objeciones y si el conflicto sigue, es allí cuando interviene el tribunal
constitucional.  Además, el artículo 167 superior exige mayoría cualificada,
sobre lo cual no hay constancia en el acta respectiva, por lo que se agrega
otro motivo de inconstitucionalidad.
Adicionalmente, considero que afirmar que la función
otorgada al Consejo Nacional del Talento Humano en Salud no cambia la
estructura de la administración, contradice lo señalado en fallo reciente.
4. Finalmente, en mi criterio, al igual que ocurre con
las leyes estatutarias, el fallo de la Corte sobre las objeciones
presidenciales es definitivo, al tenor de lo dispuesto por el numeral 8) del
artículo 241 de la Constitución, por lo que no se podría volver sobre el
trámite de las objeciones, para lo cual se debe tener en cuenta el punto de
vista de las mayorías.
Por todas las razones expuestas me permito salvar mi
voto a la presente decisión.
Fecha ut supra,
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] Cfr. Fls. 653
[2] Gaceta del Congreso No. 292 de 2006, páginas 1-3.
[3] Gaceta del Congreso No 400 de
2006, página 46.
[4] Gaceta del Congreso No.401 de 2006, página 6
[5] Gaceta del Congreso No. 298 de 2006, páginas 10-12.
[6] Gaceta del Congreso No. 371 de 2006,
página 15.
[7] Gaceta del Congreso No. 372
de 2006, páginas 4-6.
[8] Gaceta del Congreso No. 091 de 2006, páginas 62-68.
[9] Gaceta del Congreso No. 401 de 2006.
[10] Gaceta del Congreso No.372 de 2006.
[11] Corte Constitucional, sentencia C-964 de 1999.
[12] Corte Constitucional, sentencias C-662 de 1992, C-266 de 1994,
C-492 de 1996.
[13] Corte Constitucional, sentencias C-606 de 1992, en la que se
reconoció que se podían asignar ciertas funciones a los colegios de
profesionales; C-226 de 1994, que concluyó que la naturaleza del Colegio
Nacional de Bacteriología era de carácter público y por lo mismo debía haber
tenido iniciativa gubernamental; C-492 de 1996, en donde la Corte resalta las
características de los colegios profesionales; C-399 de 1999, en donde la Corte
declara la inexequibilidad de la creación del Colegio de Notarios, porque el
notariado no era una profesión reconocida; C-482 de 2002, en donde la Corte
recordó que los Consejos o Comités Profesionales tienen carácter estatal; C-078
de 2003, en donde la Corte consideró que era inexequible que el legislador
fijara la naturaleza jurídica del Consejo Profesional Nacional de Ingenierías
como autoridad pública con funciones de tribunal de ética y policía
administrativa, y como ente autónomo con personería jurídica, autonomía administrativa
y financiera y organización interna propia mediante una ley de iniciativa
parlamentaria.
[14] Ver entre otras, las sentencias C-324 de 1997 MP. Alejandro
Martínez Caballero; C-268 de 1995, MP: Vladimiro Naranjo Mesa, C-089 de 2001,
MP: Alejandro Martínez Caballero.
[15] Ver entre muchas otras, las sentencias de la Corte Constitucional
C-036 de 1998, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz, y C-426 de 2006, MP: Humberto
Antonio Sierra Porto.
[16] Corte Constitucional, Sentencia C-482 de 2002, MP: Álvaro Tafur
Galvis. Ver también Corte Constitucional, C-1404 de 2000, MP: Carlos Gaviria
Díaz y Álvaro Tafur Galvis, con salvamento de voto de Alfredo
Beltrán Sierra, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero y
Martha Victoria Sáchica Méndez.
[17] Ver entre otras, la sentencia C-1249 de 2001, MP: Marco Gerardo
Monroy Cabra, C-1250 de 2001, MP: Manuel José Cepeda Espinosa; C-1146 de 2003,
MP: Marco Gerardo Monroy Cabra; C-874 de 2005, MP: Clara Inés Vargas Hernández;
C-849 de 2005, MP: Álvaro Tafur Galvis.
[18] Las objeciones por inconveniencia
versaron sobre el artículo 29 del proyecto relativa a la forma como se deberán
tasar los costos en salud y el hecho de que calcular tales costos en salarios
mínimos legales vigentes y no en UPC tendría un impacto la cobertura en salud.
[19] En relación con la oportunidad para sancionar los proyectos de
ley o devolverlos con objeciones, el artículo 166 de la Constitución Política
señala que “El Gobierno dispone del término de seis días para devolver con
objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte artículos; de
diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y
hasta de veinte días cuando los artículos sean más de cincuenta. Si transcurridos
los indicados términos, el Gobierno no hubiere devuelto el proyecto con
objeciones, el Presidente deberá sancionarlo y promulgarlo. (...)”.
[20] Con referencia al término en días hábiles pueden consultarse,
entre otras, las Sentencias C-268 de1995, C-380 de1995, C-292 de1996, C-510 de
1996 y C-028 de 1997.
[21] Cfr. Folio 653
[22] La Corte ya ha distinguido entre el término para ejercer la
facultad para objetar un proyecto de ley y la fecha de recibo del texto de
objeciones en el Congreso de la República. Ver la sentencia C-470 de 2006, MP:
Marco Gerardo Monroy Cabra, en donde señaló: “La Corte observa que si bien
el escrito tiene fecha de recibo 13 de febrero de 2006 (fl. 25), el mandato del
artículo 166 de la Carta fue cumplido. En efecto, el artículo no prescribe que
el recibo deba darse dentro de los 20 días siguientes, sino que la devolución
debe darse dentro de tal término. Siendo la fecha de suscripción 9 de
febrero, es dable afirmar que la devolución se dio el 10 de febrero, día hábil
anterior a la fecha de recepción.”
[23] Gaceta del Congreso No. 400 de 2006,
página 46, dice: “Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad
con el Acto Legislativo número 01 de 2003, la Secretaría anuncia los proyectos
que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión. ║ Sí señor
Presidente. Honorables Senadores, los proyectos para debatir y votar en la
sesión siguiente son: ║ Con informe de objeciones ║ • Proyecto
de ley número 024 de 2004 Senado (Acumulados 76 y 77 Senado), 404 de 2005
Cámara, por la cual se dictan disposiciones en materia del Talento
Humano en Salud.”
[24] Gaceta del Congreso No. 401 de 2006,
página 6.
[25] Gaceta del Congreso No. 400 de 2006,
páginas 11 y 12: “Referencia,
Informe sobre las Objeciones Presidenciales al Proyecto de ley 404 de 2005
Cámara, 024 de 2004 Senado, y sus acumulados 76, 77 del Senado, por la cual se
dictan disposiciones en materia de Talento Humano. ║ Dando cumplimiento a
la honrosa designación que nos hiciera la Mesa Directiva del Senado y la
Cámara, en cumplimiento con lo dispuesto por el artículo 167 de la Constitución
Nacional 66, 199 de la Ley 5ª de 1992, de manera atenta rendimos informe a las
Objeciones Presidenciales por inconstitucionalidad e inconveniencia al Proyecto
de la Referencia en los siguientes términos, la cual se anexan en el informe, y
se propone: Por lo anteriormente expuesto solicitamos a la Plenaria de la
Corporación acoger el presente informe sobre las Objeciones Presidenciales al
Proyecto de ley referido. Firman Dilian Francisca Toro, Dieb Maloof, Manuel
Enríquez Rosero, Eduardo Benítez, Jaime Restrepo Cuartas, Elías Raad y Venus
Albeiro Silva. ║ Puede someter el informe sobre las Objeciones,
Presidente. ║ Dirige la Sesión el señor Presidente, honorable
Representante Alfredo Cuello Baute: En consideración el informe a las
objeciones presidenciales, tiene la palabra la Representante María Isabel
Urrutia. Intervención de la honorable Representante María Isabel Urrutia Ocoró:
Presidente, este es un Proyecto que viene de la Comisión Séptima y los dos
ponentes no se encuentran en la sala, le pediría que se aplace el Proyecto para
su votación, porque veo que no están ellos para defender o aceptar las
objeciones, señor Presidente. ║ Dirige la Sesión el señor Presidente,
honorable Representante Alfredo Cuello Baute: Tiene la palabra el Representante
Wilson Borja. ║ Intervención del honorable Representante Wilson Borja
Díaz: Gracias Presidente. En el Orden del Día ni siquiera aparece el número de
Gaceta del Congreso quedaron de entregarla, no conozco ni las Objeciones del
Gobierno, ni conozco el Acta fuera de lo leído aquí por el Secretario. Cuando
hay objeciones del Gobierno a mí me preocupa, porque por lo general son
Proyectos de compañeros del Congreso, de iniciativa del Congreso que siempre
son rechazados por el Gobierno a última hora, y hay quien los acoge tan
rápidamente y nosotros no los conocemos. Propondría que lo aplacen y que me
hagan llegar tanto las Objeciones a la bancada nuestra, como la Gaceta del
Congreso respectiva para poderlo conocer, por qué fue objetado ese proyecto de
ley. ║ Dirige la Sesión el señor Presidente, honorable Representante
Alfredo Cuello Baute: Secretario ¿qué pasó? ║ El Secretario General,
doctor Angelino Lizcano Rivera informa: Señor Presidente, la Secretaría asume
un error de logística, me informa el Subsecretario, que los auxiliares no
alcanzaron a repartir la Gaceta del Congreso o sea que le hace falta la
publicidad debida a las objeciones y debe ser aplazado para la próxima
Plenaria. ║ Dirige la Sesión el señor Presidente, honorable Representante
Alfredo Cuello Baute: Ha sido anunciado que debe ser aplazado, quiere hacer el
uso de la palabra el Representante Germán Restrepo. ║ Intervención del
honorable Representante Restrepo Cuartas Jaime de Jesús: Señor Presidente, iba
a sustentar el por qué se mantiene la propuesta y se responden las Objeciones
del Gobierno, pero estoy de acuerdo con lo que anota el señor Secretario, de
que si no está la debida publicidad y no apareció en la Gaceta del Congreso
debe aplazarse, de tal manera que acepto que se aplace y dentro de ocho días
tendremos la oportunidad de ratificar, porque no estamos de acuerdo con las
Objeciones que hace la Presidencia. Muchas gracias. ║ Dirige la Sesión el
señor Presidente, honorable Representante Alfredo Cuello Baute: Tiene la
palabra el Representante David Luna. ║ Intervención del honorable
Representante David Luna Sánchez: Presidente muchas gracias. En el mismo
sentido, yo creo que el informe que estamos en este momento estudiando y el
informe siguiente, que hace referencia al Acta de Conciliación al Proyecto de
ley número 09 de 2005 Cámara, y 216 también debe ser aplazado, porque no se ha
hecho pública el Acta de conciliación, entonces le repito señor Presidente,
tanto este proyecto como el siguiente deben ser aplazados porque tienen en este
momento un pequeño vicio que es, que no se ha generado su publicidad. Gracias
Presidente. ║ El Secretario General, doctor Angelino Lizcano Rivera
informa: Señor Presidente con su anuencia el doctor David Luna va más allá de
la Secretaría, íbamos precisamente a informar que esa Acta de Conciliación
tampoco llegó de la Imprenta oportunamente, por lo tanto debe ser aplazada. Y
seguimos con los Proyectos, Presidente. ║ Dirige la Sesión el señor
Presidente, honorable Representante Alfredo Cuello Baute: Bueno han sido
aplazadas las actas de conciliación. ║ Intervención del honorable
Representante Germán Reyes Forero: Con una observación y es la siguiente, está
bien que se aplace pero necesitamos conocer con antelación las Objeciones del
Gobierno y el informe de los Congresistas, porque es que además de una vez lo
advierto, ese Proyecto supuestamente dizque tiene un consenso dentro de los
sectores médicos y de las organizaciones sindicales del país, y resulta que no,
yo opino personalmente que ese proyecto sí tuvo vicios formales, vicios de
trámite dentro del Congreso de la República, entonces que nos lo hagan llegar y
que sea el primer punto del Orden del Día en la próxima sesión Plenaria. Muchas
gracias señor Presidente. ║ Dirige la Sesión el señor Presidente,
honorable Representante Alfredo Cuello Baute: Por eso se aplaza Representante,
siguiente punto del Orden del Día, Secretario.”
[26] Gaceta
del Congreso No. 371 de
2006, página 15.
[27] Varios congresistas manifestaron su
impedimento, lo cual indica que los presentes sabían que se procedería a votar.
Gaceta del Congreso No. 400 de 2006
[28] Gaceta
del Congreso No. 400 de 2006, página 15. Dice: “Con su anuencia Presidente,
me permito anunciar los proyectos para el otro martes a las tres de la tarde. ║
Informe de Objeciones Presidenciales al Proyecto 404 de 2005 Cámara, 024 de
2004 Senado, acumulado al Proyecto 076 y 077 de 2004. (….) Señor Presidente
están leídos los temas para el otro martes a las tres de la tarde, la
Secretaría le informa que se ha agotado el Orden del Día.”
[29] Gaceta del Congreso No. 372
de 2006, páginas 4-6.
[30] Corte Constitucional, sentencia C-470 de
2006, MP: Marco Gerardo Monroy Cabra
[31] Artículos 12, 16, y 29 del proyecto de
ley objetado.
[32] Ver entre otras, las sentencias C-266 de 1995, MP: Hernando
Herrera Vergara, SV: José Gregorio Hernández Galindo y Vladimiro Naranjo Mesa;
C-032 de 1996, MP: Fabio Morón Díaz; C-737 de 2001, MP: Eduardo Montealegre
Lynett, SV parcial Alfredo Beltrán Sierra; SV: Marco Gerardo Monroy Cabra,
Clara Inés Vargas Hernández;  C-005 de 2003, MP: Manuel
José Cepeda Espinosa, AV: Jaime Araujo Rentería, C-078 de 2003, MP: Clara Inés
Vargas Hernández, SV de Eduardo Montealegre Lynett; C-121
de 2003, MP: Clara Inés Vargas Hernández
[33] Sentencia C-299 de 1994, MP: Antonio Barrera Carbonell.
[34] Sentencia C-209 de 1997, MP: Hernando Herrera Vergara.
[35] Sentencia C-1162 de 2000, MP: José Gregorio Hernández Galindo.
[36] Corte Constitucional, C-650 de 2003, MP: Manuel José Cepeda, en donde
la Corte encontró parcialmente fundadas las objeciones presidenciales al
Proyecto de Ley No. 030 de 2001, 084 de 2001 – acumulados Cámara, número 278 de
2002 Senado, “por medio de la cual se reconoce legalmente la profesión de
comunicador social y periodista y se dictan otras disposiciones.”
[37] Ver, por ejemplo, la sentencia C-947 de 1999, MP: José Gregorio
Hernández Galindo, en donde la Corte encontró fundadas las objeciones
presidenciales a un proyecto de ley en el que el legislador expresamente creó
una entidad pública descentralizada del orden nacional de naturaleza especial,
con personería jurídica, patrimonio propio, autonomía administrativa, vinculada
al Ministerio de Salud y que funcionaría en las instalaciones del Hospital
Francisco de Paula del Distrito de Barranquilla, sin que mediara la iniciativa
gubernamental o su aval.
[38] Ver, por ejemplo, la sentencia C-121 de 2003, MP: Clara Inés Vargas
Hernández, en donde la Corte encontró fundadas las objeciones a un proyecto de
ley que transformaba la naturaleza jurídica de la Universidad Militar Nueva
Granada que funcionaba como unidad administrativa especial adscrita al
Ministerio de Defensa, para convertirlo en ente universitario autónomo del
orden nacional con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y
organización interna propia, de acuerdo con sus necesidades y determinación.
[39] Ver, por ejemplo, las sentencias C-987 de 2004 y C-650 de 2003 Mp: Manuel José Cepeda Espinosa, en las
que la Corte encontró fundadas las objeciones a un proyecto de ley que no tuvo
ni la iniciativa ni el aval gubernamental y en el que se asignaba nuevas
funciones al Ministerio de Protección Social (la administración de un
fondo-cuenta) que no estaban dentro del ámbito regular de funciones de dicha
entidad, y posteriormente declaró inexequible el texto aprobado por el Congreso
por no haber incorporado las modificaciones ordenadas en la sentencia C-650 de
2003. Ver también la sentencia C-570 de 2004, MP: Manuel José Cepeda, SV parcial:
Rodrigo Escobar Gil, en donde la Corte declaró la inexequibilidad de la
sustitución de varios consejos profesionales creados antes de Ley 842 de 2003,
por el COPNIA, como consejo profesional único encargado de expedir las
matrículas profesionales, de llevar el registro de profesionales y de velar por
el cumplimiento de las leyes correspondientes sin que mediara iniciativa
gubernamental. Ver también la sentencia C-063 de 2002, MP: Jaime Córdoba
Triviño, donde la Corte declaró infundadas las objeciones a un proyecto de ley
que asignaba funciones a un Ministerio porque tales funciones estaban
directamente relacionadas con los objetivos misionales de los ministerios, en
virtud de lo cual la aprobación de la ley tampoco requerirá de la iniciativa
del Gobierno Nacional. En la Sentencia C-482 de 2002, MP: Álvaro Tafur Galvis,
la Corte señaló que resultaba inconstitucional, por violación de la reserva de
iniciativa gubernamental una norma que asignaba como función a los Ministros de
Salud y de Educación la de hacer parte de un Colegio Nacional de Bacteriología
creado por la misma ley.
[40] Ver, por ejemplo, la sentencia C-078 de 2003, MP. Clara Inés
Vargas Hernández, SV: Eduardo Montealegre Lynett, en donde la Corte encuentra
fundadas las objeciones a un proyecto que trasladaba una entidad del sector
central al descentralizado.
[41] Ver, por ejemplo, la sentencia C-121 de 2003, MP: Clara Inés
Vargas Hernández, precitada.
[42] Ver, por ejemplo, la sentencia C-570 de 2004, MP: Manuel José
Cepeda, precitada.
[43] Ver, por ejemplo, la sentencia C-470 de 2006, MP: Marco Gerardo
Monroy Cabra, en donde la Corte declaró infundadas las objeciones a un proyecto
que asignaba funciones públicas a una entidad previamente creada. Ver también la
sentencia C-452 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto, en donde la Corte
declara infundadas las objeciones contra un proyecto que se limitaba a
ratificar que la Sociedad Geográfica de Colombia, Academia de Ciencias
Geográficas, es una entidad oficial, con personería jurídica, adscrita al
Ministerio de Educación Nacional, naturaleza jurídica que ha tenido desde su
creación mediante decreto núm. 809 de 1903.
[44] Ver, por ejemplo, la sentencia C-063 de 2002, MP: Jaime Córdoba
Triviño, precitada.
[45] Ver sentencias C-089A de 1994, MP. Vladimiro Naranjo Mesa y C-447
de 1996, MP. Carlos Gaviria Díaz;
[46] El gobierno objetó todas las disposiciones que se refieren al
Consejo Nacional de Talento Humano, por lo que en este aparte todo el análisis
del contenido material tiene como fundamento las normas objetadas por el
gobierno
[47] Artículo 6, Parágrafo 3 del
proyecto de ley dice: “Los acuerdos del Consejo Nacional del Talento Humano tendrán carácter
meramente consultivo y Asesor.”
[48] Artículo 6, Parágrafo 2 del proyecto de ley dice: “Para
todos los efectos el Consejo creado en la presente ley sustituye al Consejo
Nacional para el Desarrollo de los Recursos Humanos en Salud.”
[49] Decreto 1849 de 1992, “por el cual se crea el consejo nacional
para el desarrollo de los recursos humanos en salud,” Artículo 1.- Créase
con carácter permanente el Consejo Nacional para el desarrollo de los Recursos
Humanos en Salud, como organismo coordinador entre los Ministerios de Salud,
Educación y Trabajo y Seguridad Social, adscrito al Ministerio de Salud.”
[50] Fueron objetadas expresamente las funciones de los literales d),
e), f), h), y j) del artículo 6 del proyecto
[51] Literales b), c), g) y k) del artículo 6
del proyecto del proyecto de ley
[52] Literales e), i) y artículo 29 del
proyecto de ley
[53] Ley 790 de 2002, Artículo 5º. Fusión del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social y el Ministerio de Salud. Fusiónese el Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social y el Ministerio de Salud y confórmese el Ministerio de la
Protección Social. Los objetivos y funciones del Ministerio de la Protección
Social serán las establecidas para los ministerios fusionados. ║ Cuando
alguna de las funciones de los Ministerios fusionados deba ser realizada por
otra entidad pública nacional el Presidente de la República podrá reasignar
dichas funciones en ejercicio de las facultades extraordinarias a las que se
refiere el artículo 16 de la presente ley. ║ Artículo 6º. Adscripción y
vinculación. Los organismos adscritos y vinculados de los Ministerios que se
fusionan pasarán a formar parte de los Ministerios que se conforman, en los
mismos términos de la fusión.
[54] Artículo 6, a) Dictar su propio reglamento y organización
[55] Artículo 6, b) Recomendar sobre la composición y el
funcionamiento de los comités y el observatorio de Talento Humano en salud de
que trata la presente ley, y crear los comités ad-hoc y grupos necesarios para
abordar aspectos específicos del desarrollo del Talento Humano en salud cuando
lo considere pertinente;
[56] Artículo 6, c) Recomendar al Ministerio de Educación, con base
en los análisis y estudios realizados en las comisiones correspondientes, acerca
de las políticas y planes de los diferentes niveles de formación, para el
mejoramiento de la competencia, pertinencia, calidad, cantidad, contenidos e
intensidad, de los programas educativos del área de la salud, sin perjuicio de
la autonomía universitaria;
[57] Artículo 6, g) Promover y proponer las políticas que
orienten los estudios, análisis e investigaciones relacionadas con el
desarrollo del Talento Humano en Salud;
[58] Artículo 6, i) Dar concepto técnico al Ministerio de la
Protección Social sobre la definición del manual de tarifas;
[59] Artículo 6, k) Promover la actualización de las
normas de ética de las diferentes disciplinas, apoyando los tribunales de ética
y los comités bioéticos clínicos, asistenciales y de investigación;
[60] Artículo 6, l) Las demás funciones que se generen con ocasión de
la reglamentación de la presente ley.