C-181-02
PROYECTO DE SENTENCIA
Sentencia C-181/02
DERECHO
DISCIPLINARIO-Finalidad
La Corte
Constitucional ha establecido que el derecho disciplinario es una rama esencial
al funcionamiento del Estado “enderezado a regular el comportamiento
disciplinario de su personal, fijando los deberes y obligaciones de quienes lo
integran, las faltas, las sanciones correspondientes y los procedimientos para
aplicarlas”.
DERECHO
DISCIPLINARIO-Integración
La Corte ha
señalado que el derecho disciplinario está “integrado por todas aquellas normas
mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado
comportamiento en el ejercicio de sus funciones, independientemente de cuál sea
el órgano o la rama a la que pertenezcan” y agregó que: “Ello hace parte de las
condiciones mínimas inherentes a la actividad oficial, que resultan imprescindibles
para la eficiente atención de los asuntos a cargo del Estado, motivo por el
cual su mantenimiento, merced a un ordenamiento jurídico especial de reglas y
sanciones, no solamente constituye derecho sino que es ante todo deber del
Estado. “El derecho disciplinario es, pues, consustancial a la organización
política y tiene lugar preferente dentro del conjunto de las instituciones
jurídicas.”
DERECHO
DISCIPLINARIO Y DERECHO PENAL-Relación
DERECHO
DISCIPLINARIO Y DERECHO PENAL-Distinción
PRINCIPIO DE
APLICACION DE LA LEY EN EL TIEMPO-Objeto
La regla general sobre la aplicación de
la ley en el tiempo prescribe que las leyes rigen a partir de su promulgación,
hacia el futuro y hasta su derogatoria. Este principio constituye la principal
garantía de conocimiento, por parte de los asociados, de la voluntad de su
legislador; así como la base fundamental para la seguridad y la estabilidad del
orden jurídico.
PRINCIPIO DE APLICACION DE LA LEY EN EL TIEMPO Y
DERECHOS ADQUIRIDOS-Relación
NULLUM CRIMEN, NULLA POENA SINE LEGE-Significado
NO JUZGAMIENTO SINO CONFORME A LEYES PREEXISTENTES-Efectividad en situaciones jurídicas
consolidadas/LEY-No rige situación jurídica anterior a vigencia
LEY PROCESAL-Inmediatez
PRINCIPIO DE APLICACION DE LA LEY EN EL TIEMPO-Situaciones de hecho que surgen durante
su vigencia
PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD PENAL-Significado
PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD PENAL-Vías de aplicación
Para efectuar la aplicación favorable de
la norma y dar entidad al principio mismo se recurre generalmente a dos vías:
la de la retroactividad de la ley, fenómeno en virtud del cual la norma nacida
con posterioridad a los hechos regula sus consecuencias jurídicas como si
hubiese existido en su momento; y la de la ultraactividad de la norma, que actúa
cuando la ley favorable es derogada por una más severa, pero la primera
proyecta sus efectos con posterioridad a su desaparición respecto de hechos
acaecidos durante su vigencia.
PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN NORMA PROCESAL
PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN NORMA PROCESAL PENAL
PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO
PRINCIPIO DE APLICACION DE LA LEY EN EL TIEMPO Y DE
FAVORABILIDAD PENAL-Aplicación
en el campo disciplinario
NORMA SUSTANCIAL Y NORMA PROCESAL-Aplicación de disposiciones más
favorables
PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN DERECHO PROCESAL
DISCIPLINARIO
CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Aplicación inmediata/LEY DISCIPLINARIA-Aplicación
inmediata
PARTICULAR EN EJERCICIO DE FUNCIONES PUBLICAS-Regulación legislativa de temporalidad
PARTICULAR EN EJERCICIO DE FUNCIONES PUBLICAS-No modificación de condición subjetiva ni
conversión en servidor público/PARTICULAR EN EJERCICIO DE FUNCIONES PUBLICAS-Incremento
de responsabilidad
La circunstancia de que se asigne a los
particulares el ejercicio de funciones públicas no modifica su Estatus de
particulares ni los convierte –por ese hecho- en servidores públicos. No
obstante dicha salvedad, el ejercicio de funciones públicas por parte de
particulares conlleva un lógico incremento en el nivel de responsabilidades del
sujeto a cargo de la prestación que deriva en una intensificación de los
compromisos adquiridos para con el Estado. Las obligaciones que el particular
asume por razón del ejercicio de una función pública son de tal relevancia que
su responsabilidad se extiende más allá de los límites impuestos a los que no
prestan servicio alguno. Así, mientras los particulares que no se encuentran
vinculados al Estado mediante una relación de servicio público regulan su
responsabilidad de acuerdo con la primera parte del artículo 6º de la
Constitución Política, es decir que no son responsables ante las autoridades
por infracción de la Constitución y la Ley, los que sí lo están se hacen
responsables por “omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”.
PARTICULAR EN EJERCICIO DE FUNCIONES PUBLICAS-Responsabilidad se desprende de
naturaleza de la prestación/PARTICULAR EN EJERCICIO DE FUNCIONES PUBLICAS-Criterio
material de vinculación con la administración/LEY DISCIPLINARIA PARA
PARTICULAR EN EJERCICIO DE FUNCIONES PUBLICAS-Aplicación
PARTICULAR EN EJERCICIO DE FUNCIONES PUBLICAS-Sujeción al régimen disciplinario de
servidores públicos
La jurisprudencia constitucional
reconoce que es legítimo, por acogerse a los principios generales de la Carta,
someter al régimen disciplinario de los servidores públicos a los particulares
en ejercicio de funciones públicas. La falta de vinculación del particular con
el Estado, que se traduce en falta de subordinación jurídica, se ve superada
por la naturaleza del encargo asignado, de modo que las previsiones contenidas
en la ley disciplinaria le son aplicables a aquél, en lo que le resulte
pertinente.
CONTRATISTA PARTICULAR-No sujeción a ley disciplinaria
LEY DISCIPLINARIA PARA PARTICULAR EN EJERCICIO DE
FUNCIONES PUBLICAS-Sujeción
no es total
La Corte ha precisado que los alcances
del sometimiento de los particulares a la Ley disciplinaria no es total y que
tan solo se limita a los asuntos directamente relacionados con la prestación
del servicio público. En efecto, previo reconocimiento de los límites que
imponen el principio de legalidad y el debido proceso, la Corte ha aclarado que
la sumisión de los particulares que ejercen funciones públicas al régimen
disciplinario de los servidores del estatales no constituye una autorización
general para que el Estado inspecciones la actividad de aquellos en asuntos
ajenos al ejercicio de este específico servicio.
LEY DISCIPLINARIA PARA PARTICULAR EN EJERCICIO DE
FUNCIONES PUBLICAS-No
traslado en bloque
La Corte subrayó la imposibilidad de
trasladar en bloque el régimen disciplinario de los servidores públicos a los
particulares en ejercicio de funciones públicas, pues es necesario, acorde con
un principio de razonabilidad esgrimido por la Corporación, que la Ley
determine en cada caso concreto, bajo qué condiciones, cuáles de las
disposiciones del régimen general les son aplicables a los particulares que
prestan un servicio público.
REGIMEN
DISCIPLINARIO PARA PARTICULAR EN EJERCICIO DE FUNCIONES PUBLICAS-Alcance
Aunque, en principio, los particulares
no se encuentran sometidos al régimen disciplinario de la Ley 200 de 1995, pues
este ha sido previsto para la sanción de las conductas desplegadas por los
servidores públicos, aquellos sí lo están cuando han sido encargados de la
prestación de una función pública. Ello no quiere significar, según la última
apreciación, que el régimen aplicable a los particulares sea, in totto, el
mismo de los servidores públicos. La ley, en cada caso, determinará cuáles son
los aspectos sancionatorios previstos para unos y otros, tal como se deduce del
texto del inciso tercero del artículo 123 Constitucional.
CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Destinatarios/LEY DISCIPLINARIA-Destinatarios
LEY DISCIPLINARIA PARA PARTICULAR EN EJERCICIO DE
FUNCIONES PUBLICAS-Administración
de recursos fiscales y parafiscales
LEY DISCIPLINARIA PARA PARTICULAR EN EJERCICIO DE
FUNCIONES PUBLICAS-Manejo
de recursos del Estado
LEY DISCIPLINARIA-Proscripción de responsabilidad objetiva
DERECHO PENAL-Sanción por acciones dolosas o culposas/DERECHO
DISCIPLINARIO-Sanción por acciones dolosas o culposas
DERECHO DISCIPLINARIO-Dolo o culpa son elementos constitutivos de la
acción/DERECHO DISCIPLINARIO-Ontología de la falta determina realización
con dolo o culpa
SANCION DISCIPLINARIA-Regla general es el castigo de la culpa/FALTA
DISCIPLINARIA-Sanción de números abiertos
DERECHO PENAL-Sistema de números cerrados
DERECHO DISCIPLINARIO-Sistema de números abiertos en tipos de conductas
que merecen sanción
El sistema de numerus apertus, acogido
por el derecho disciplinario, admite la posibilidad de castigar las conductas
disciplinarias en que se ha incurrido a título de culpa, no obstante la ley se
abstenga de reconocerlo ex profeso. La consecuencia de mayor realce en el
sistema acogido por el derecho disciplinario es que generalmente la
determinación de si una conducta puede ser sancionada a título de dolo o culpa
corresponde a la autoridad encargada de imponer la sanción, no a la ley, y
viene impuesta, fundamentalmente, por ese elemento, referido anteriormente: la
naturaleza de la conducta sancionable.
DERECHO PENAL-Implementación en demás regímenes no es plena
Las máximas del derecho penal sólo son
aplicables mutatis mutandis a los demás regímenes sancionatorios, lo cual
quiere decir que su implementación no es plena sino que admite excepciones,
atenuaciones o paliativos que generalmente se derivan de los objetivos
diferenciales que identifican a cada esfera del régimen sancionatorio.
DERECHO PENAL ANTE DERECHO SANCIONATORIO
DISCIPLINARIO-No
transportabilidad total de principios
SISTEMA DE NUMERUS APERTUS EN DERECHO DISCIPLINARIO
REGIMEN DISCIPLINARIO Y REGIMEN PENAL-Distinción en objetivos
NORMA DISCIPLINARIA-Normal y correcto funcionamiento de la gestión
pública
DERECHO DISCIPLINARIO-Deber de cuidado, diligencia y corrección en
desempeño de funciones
DERECHO DISCIPLINARIO Y DERECHO PENAL-Diferencia de trato en materia
sancionatoria
DERECHO SANCIONADOR DISCIPLINARIO-Tipos no son autónomos por regla general
INFRACCION DISCIPLINARIA-Establecimiento de tipicidad/INFRACCION
DISCIPLINARIA-Definición de tipicidad a través de normas complementarias
NORMA DISCIPLINARIA-Complemento normativo/SANCION DISCIPLINARIA-Complemento
normativo/INFRACCION DISCIPLINARIA-Supone existencia de un deber
SANCION DISCIPLINARIA-Metodología de los números abiertos
FALTA DISCIPLINARIA-Incumplimiento de deberes/SANCION DISCIPLINARIA-Cumplimiento
incompleto o defectuoso de deberes de cuidado y eficiencia
DERECHO SANCIONADOR DISCIPLINARIO-Comportamiento culposo
DERECHO SANCIONADOR DISCIPLINARIO-Regla aplicable es la del numerus apertus
DERECHO DISCIPLINARIO-Sanción por conducta culposa o dolosa
DERECHO DISCIPLINARIO-Estructura del tipo determina incursión en dolo o
culpa
LEY DISCIPLINARIA-Faltas gravísimas
FALTA DISCIPLINARIA POR GENOCIDIO-Carácter gravísimo/FALTA DISCIPLINARIA
POR DESAPARICION FORZADA-Carácter gravísimo
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN CONDUCTA
ILICITA-Sujeción a la
Constitución
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN CONDUCTA
DISCIPLINARIA-Sujeción a
la Constitución
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN DEFINICION
DE CONDUCTA E IMPOSICION DE SANCIONES-Límites
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN CONDUCTA
ILICITA-Límites
constitucionales e internacionales
Aunque el legislador goza de un amplio
margen de discrecionalidad al momento de decidir cuáles conductas merecen
juicio de reprochabilidad jurídica, dicha autonomía se encuentra restringida
por las pautas que imponen la proporcionalidad y la vigencia de los principios
de convivencia pacífica y el orden justo. A esto habría que agregar que el
legislador está obligado a mantener las garantías mínimas que se ha
comprometido proteger en el ámbito internacional en torno a la protección de
los derechos de los asociados.
GENOCIDIO-Penalización de conducta dolosa o culposa
GENOCIDIO-Predicable a título de dolo
GENOCIDIO-Dolo por acción o por omisión
GENOCIDIO-Comisión excepcional a título de imprudencia
FALTA DISCIPLINARIA-Carácter gravísimo
FALTA DISCIPLINARIA POR GENOCIDIO-No solo la constituye la lesión grave
FALTA DISCIPLINARIA-No solo la constituye la lesión grave
FALTA DISCIPLINARIA POR GENOCIDIO-No condicionamiento a realización en
asalto
DESAPARICION FORZADA-Consagración en legislación nacional e internacional
FALTA DISCIPLINARIA POR DESAPARICION FORZADA-Carácter complejo
FALTA DISCIPLINARIA POR DESAPARICION FORZADA-Modalidad dolosa
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Determinación en la sentencia aunque se
hubiere admitido
FALTA DISCIPLINARIA-Determinación de gravedad o levedad/FALTA
DISCIPLINARIA-Sanciones principales
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN FALTA
DISCIPLINARIA-Modulación
de gravedad
FALTA DISCIPLINARIA-Sistema de graduación no opera en la de carácter
gravísimo
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN POTESTAD
SANCIONADORA DEL ESTADO-Criterios
aplicables
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Criterios para determinar la gravedad o
levedad de faltas disciplinarias
FALTA DISCIPLINARIA-Sanciones principales
FALTA DISCIPLINARIA-Sanciones accesorias
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN FALTA Y
SANCION DISCIPLINARIA-Diseño
y graduación
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SANCION
DISCIPLINARIA-Sujeción a
principios constitucionales
ACCION DISCIPLINARIA Y ACCION PENAL-Independencia
DERECHO DISCIPLINARIO Y DERECHO PENAL-Distinción en objetivos/PRINCIPIO NON
BIS IN IDEM EN ACCION DISCIPLINARIA Y ACCION PENAL-No afectación
POTESTAD SANCIONATORIA DEL ESTADO-Fines específicos e independientes en
campo disciplinario y penal
El hecho de que la potestad sancionatoria
del Estado se despliegue en dos direcciones - una disciplinaria y otra penal-
sin que por ello se invalide la majestad del principio del non bis in idem,
resulta entonces de la consideración de que en cada campo, la potestad
sancionatoria del Estado persigue fines específicos e independientes.
PRINCIPIO NON BIS
IN IDEM EN PROCESO DISCIPLINARIO Y PROCESO PENAL-Vigencia y separación
PRINCIPIO NON BIS
IN IDEM-Sistema de
competencias separadas por actuación independiente o coordinada
FALTA
DISCIPLINARIA-Sanción
accesoria de devolución, restitución o reparación del bien afectado cuando no
se ha cumplido en proceso penal
PROCESO
DISCIPLINARIO Y PROCESO PENAL-Competencia
privilegiada del juez penal en sanción accesoria
FALTA
DISCIPLINARIA-Condicionamiento
imposición de sanción accesoria a ausencia en asunto penal
AUTORIDAD
DISCIPLINARIA Y JUEZ PENAL-Colaboración
armónica en corrección del daño causado por la falta
AUTORIDAD
DISCIPLINARIA-Sanción
accesoria de devolución, restitución o reparación del bien afectado cuando no
se ha cumplido en asunto penal
FALTA
DISCIPLINARIA-Sanción
accesoria de reparación no es indemnizatoria
FALTA
DISCIPLINARIA-Sanción
accesoria de exclusión de carrera
NORMA
DISCIPLINARIA-Carácter
especial
FALTA
DISCIPLINARIA-Modulación
de gravedad de faltas y de sanciones principales y accesorias por operador
jurídico
Si el operador jurídico, en aplicación de
los criterios de dosimetría formulados por la Ley, tiene la potestad de modular
la gravedad de las faltas y, por tanto, de las sanciones principales
correspondientes, también la tiene para definir, en cada caso, la sanción
accesoria merecida por dicha infracción.
FALTA DISCIPLINARIA-Ausencia de norma que defina sanción
principal a la cual se agrega sanción accesoria
FALTA
DISCIPLINARIA-Duración de
sanción accesoria de exclusión de carrera
FALTA
DISCIPLINARIA-Proporcionalidad
de medida de exclusión de la carrera
SANCION
DISCIPLINARIA-Criterio de
proporcionalidad derivado del grado de culpabilidad del sujeto
FALTA
DISCIPLINARIA-Procedimiento
de graduación de la pena según gravedad de la conducta
FALTA
DISCIPLINARIA-Ausencia de
norma específica que contemple sanción principal/FALTA DISCIPLINARIA-Proporcionalidad
en imposición de sanción principal ante ausencia de norma expresa en sanción
accesoria
FALTA
DISCIPLINARIA-Discrecionalidad
en imposición de sanción accesoria
SANCION
DISCIPLINARIA-Exclusión de
carrera por falta gravísima
FALTA
DISCIPLINARIA-Desvinculación
del cargo por Procurador General e imposición de sanción accesoria
INCOMPATIBILIDADES
DEL GOBERNADOR-Término de
duración
INCOMPATIBILIDADES
DEL DIPUTADO-Término de
duración
INCOMPATIBILIDADES
DEL CONCEJAL-Término de
duración
INCOMPATIBILIDADES
DEL ALCALDE-Término de
duración
INCOMPATIBILIDADES
DE MIEMBROS DE JUNTA ADMINISTRADORA LOCAL-Término de duración
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DISCIPLINARIA DEROGADA-Procesos en curso/NORMA DISCIPLINARIA DEROGADA-Aplicación
de la favorabilidad
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES-Sujeción a la Constitución
INCOMPATIBILIDADES
DEL SERVIDOR PUBLICO-Finalidad
INCOMPATIBILIDADES
DEL DIPUTADO-Apoderados o
gestores ante entidades o autoridades administrativas o jurisdiccionales
INCOMPATIBILIDADES
DEL DIPUTADO-Aplicación
desde el momento de la elección
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN INCOMPATIBILIDADES-Término de duración
PROCURADOR GENERAL
DE LA NACION-Ejercicio del
poder disciplinario preferente
PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION-Delegación
de poder disciplinario
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN POTESTAD DISCIPLINARIA-Definición de competencias y diseño de procedimientos
sujetos a la Constitución
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN ORGANO DE CONTROL-Determinación de estructura y distribución de
competencias
PROCURADURIA
GENERAL DE LA NACION-Competencia
exclusiva sobre incremento patrimonial no justificado
PROCURADURIA GENERAL
DE LA NACION-Competencia
exclusiva sobre incremento patrimonial no justificado cuando cuantía exceda mil
salarios mínimos mensuales
PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION-Desvinculación
del cargo por derivar evidente e indebido provecho patrimonial en ejercicio del
cargo o funciones
PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION-Competencia
preferente para sancionar todos los incrementos patrimoniales no justificados
PROCURADURIA
GENERAL DE LA NACION Y SALA DISCIPLINARIA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Distribución de competencias para
investigar y sancionar a funcionarios de la Rama Judicial
PROCURADURIA
GENERAL DE LA NACION Y JUEZ DE LA REPUBLICA-Distinción en actuación y competencia
PROCURADURIA
GENERAL DE LA NACION-Función
disciplinaria es una sola
PROCURADURIA
GENERAL DE LA NACION-Improcedencia
de nulidad sobre actuaciones surtidas por funcionario distinto al que debe
fallar
ETAPA DE
INSTRUCCION EN FALTA DISCIPLINARIA-No determina resultado de diligencias ni afecta garantías del debido
proceso
PROCESO
DISCIPLINARIO-Solo
incompetencia para fallar genera nulidad
PROCESO
DISCIPLINARIO-Causales de
nulidad/PROCESO DISCIPLINARIO-Incompetencia para investigar no es
determinante para validez de actuaciones
NULIDAD PROCESAL
DISCIPLINARIA-Excepciones
a incompetencia del funcionario para fallar
COSA JUZGADA
RELATIVA-Aplicación
DEBIDO PROCESO-Decisión pronta y oportuna
DEBIDO PROCESO Y
DERECHO DE DEFENSA-Cumplimiento
de términos procesales
TERMINO PROCESAL-Incumplimiento/DEBIDO PROCESO-Señalamiento
de etapas claras y precisas
DEBIDO PROCESO-Consagración de etapas delimitadas por
términos procesales y cumplimiento
DEBIDO PROCESO EN
TERMINO PROCESAL-Implicaciones/DEBIDO
PROCESO-Impone al legislador establecimiento de términos procesales
El acatamiento de las garantías intrínsecas
al debido proceso tiene dos implicaciones en el campo concreto de los términos
procesales, ya que éstos deben ser respetuosos del debido proceso, pero,
además, la jerarquía constitucional del debido proceso impone al legislador la
obligación de establecer términos procesales.
TERMINO PROCESAL-Prerrogativa real de acción/TERMINO
PROCESAL-Etapas del procedimiento razonablemente diseñadas
DEBIDO PROCESO-Términos procesales desproporcionados
TERMINO PROCESAL-Fijación dentro del procedimiento/TERMINO
PROCESAL-Impone al legislador fijación de duración de cada etapa del
procedimiento
DEBIDO PROCESO
PUBLICO SIN DILACIONES INJUSTIFICADAS-Indeterminación de términos para adelantar
actuaciones procesales
LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN TERMINO PROCESAL-Establecimiento y límites/TERMINO PROCESAL-Fijación adecuada
ETAPAS DE
PROCEDIMIENTO-Necesidad de
encontrarse claramente parceladas
TERMINO PROCESAL-Omisión en señalamiento en procedimiento
específico por ley o reglamento
PRINCIPIO
PROCESAL DE PRECLUSION O EVENTUALIDAD-Definición
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN TERMINO PROCESAL-Precisión para desarrollo de cada etapa del
procedimiento
PROCESO
DISCIPLINARIO-Resolución
oportuna
INVESTIGACION
PRELIMINAR EN PROCESO DISCIPLINARIO-Archivo definitivo
DEBIDO PROCESO
DISCIPLINARIO-Prolongación
indefinida más allá del término establecido
INDAGACION
PRELIMINAR EN PROCESO DISCIPLINARIO-Razonabilidad del término
INDAGACION
PRELIMINAR EN PROCESO DISCIPLINARIO-Extensión indefinida vulnera el debido proceso/INVESTIGACION
DISCIPLINARIA-Extensión indefinida vulnera el debido proceso
INVESTIGACION
DISCIPLINARIA-Archivo
definitivo
ETAPA DE
INSTRUCCION EN PROCESO DISCIPLINARIO-Decisión de archivo o formulación de cargo
DEBIDO PROCESO
DISCIPLINARIO-Inconstitucionalidad
de archivo provisional de diligencias
DERECHO DE
DEFENSA-Presentación de
pruebas y controversia de las allegadas en contra
DERECHO DE
DEFENSA EN PROCESO DISCIPLINARIO-Presentación de pruebas y controversia de las allegadas en contra
PROCESO
DISCIPLINARIO-Solicitud y
controversia de pruebas
PROCESO
DISCIPLINARIO-Decreto y
práctica de pruebas de oficio en segunda instancia
PROCESO
DISCIPLINARIO-Restricción
de solicitud de pruebas en segunda instancia
PROCESO
DISCIPLINARIO-Práctica de
pruebas en segunda instancia por excepción
PROCESO
DISCIPLINARIO-Controversia
de pruebas decretadas de oficio
Referencia:
expediente D-3676
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 9° (total), 20, 25, 27, 29, 30, 44
(parciales), 65 (total), 116, 131, 146, 151 y 157 (parciales) de la Ley 200 de
1995.
Actor: Carlos Mario Isaza Serrano
Magistrado Sustanciador:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, D.C., doce
(12) de marzo de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada
por los magistrados Doctores Marco Gerardo Monroy Cabra - quien la preside -,
Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa,
Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynett, Alvaro
Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, ha proferido la presente sentencia
de acuerdo con los siguientes
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241-1 de la Constitución
Política, el ciudadano Carlos Mario Isaza Serrano demandó  la inexequibilidad
de los artículos 9° (total), 20, 25, 27, 29, 30, 44 (parciales), 65 (total),
116, 131, 146, 151 y 157 (parciales) de la Ley 200 de 1995.
Mediante Auto del 21 de agosto de 2001, el
Despacho del suscrito magistrado sustanciador decidió rechazar la demanda
presentada contra el literal b) del artículo 116 de la Ley 200 de 1995.
El rechazo fue recurrido por el demandante
pero la Sala Plena de la Corte Constitucional, en decisión del 10 de octubre de
2001, decidió confirmar la providencia.
Cumplidos además los trámites procesales y
legales propios del proceso de constitucionalidad, la Corte Constitucional,
oído el concepto del señor Procurador General de la Nación, procede a decidir
acerca de la demanda de referencia.
II. PRECISION METODOLOGICA
Para efectos del análisis de la presente
demanda, y en vista de que los cargos formulados contra las disposiciones
pertinentes son distintos entre sí, esta Corte procederá a estudiar los
artículos acusados de la Ley 200 de 1995, uno por uno. Los textos impugnados
serán relacionados junto con el cargo o cargos correspondientes, luego de lo
cual se incluyen las intervenciones y el concepto del Procurador. Inmediatamente
después, la Corte hará las consideraciones que estime necesaria para sustentar
el fallo correspondiente.
III.  CONSIDERACIONES PREVIAS
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para
resolver definitivamente sobre la constitucionalidad de las normas acusadas de
la Ley 200 de 1995, por virtud de lo dispuesto en el artículo 241-4 de la
Constitución Política.
2. Consideraciones generales sobre el derecho disciplinario del
Estado
En vista de que el tema sobre el cual recae
la demanda de la referencia – la potestad disciplinaria del Estado- ha sido
profusamente tratado por la Corte Constitucional, esta Corporación ha decidido
abstenerse de incluir –como introducción de la Sentencia- un análisis detallado
sobre las líneas que caracterizan ese ámbito de aplicación del derecho
sancionatorio del Estado, para remitirse, en cambio, a los aspectos generales
formulados en sus decisiones anteriores.
Así, en primer
lugar, la Corte Constitucional ha establecido que el derecho disciplinario es
una rama esencial al funcionamiento del Estado “enderezado a regular el
comportamiento disciplinario de su personal, fijando los deberes y obligaciones
de quienes lo integran, las faltas, las sanciones correspondientes y los
procedimientos para aplicarlas”.
En dicho fallo, la
Corte agregó que el derecho disciplinario está “integrado por todas aquellas
normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado
comportamiento en el ejercicio de sus funciones, independientemente de cuál sea
el órgano o la rama a la que pertenezcan” y agregó que:
“Ello hace parte de
las condiciones mínimas inherentes a la actividad oficial, que resultan imprescindibles
para la eficiente atención de los asuntos a cargo del Estado, motivo por el
cual su mantenimiento, merced a un ordenamiento jurídico especial de reglas y
sanciones, no solamente constituye derecho sino que es ante todo deber
del Estado.
“El derecho
disciplinario es, pues, consustancial a la organización política y tiene lugar
preferente dentro del conjunto de las instituciones jurídicas.” (Sentencia
C-417 de 1993)
De otro lado,
la Corte reconoció que en su condición de derecho punitivo, el derecho
disciplinario se acerca íntimamente a las previsiones del derecho penal,
siéndole aplicables muchos de los principios que orientan y guían esta
disciplina del derecho. En relación con dicha conexidad, la Corte
Constitucional precisó que:
“El derecho disciplinario
que respalda este poder está compuesto por un conjunto de normas y principios
jurídicos que permiten imponer sanciones a los servidores públicos cuando éstos
violan sus deberes, obligaciones o incurren en vulneración de las prohibiciones
e incompatibilidades que para ellos ha establecido la ley.
“Este tipo de
responsabilidad  ha dado lugar a la formación de una rama del derecho
administrativo llamada "derecho administrativo disciplinario". Un
amplio sector de la doctrina, si bien admite la diferenciación entre la
responsabilidad civil, penal y disciplinaria, encuentra que la sanción
disciplinaria debe sujetarse a los principios y garantías propias del derecho
penal. Según esta interpretación, el derecho disciplinario es una modalidad del
derecho penal, y en su aplicación debe observarse las mismas garantías y  los
mismos principios que informan el derecho penal. La naturaleza esencialmente
sancionatoria de ambos derechos hace que las garantías del derecho más general
(el penal) sean aplicables también a ese otro derecho, más especializado pero
igualmente sancionatorio, que es el derecho disciplinario. Tanto el derecho
penal como el administrativo disciplinario emplean las penas como el principal
mecanismo de coacción represiva. Todos los principios y garantías propias del
derecho penal se predican también del disciplinario. Esta situación ha llevado
a considerar que el término   derecho   penal   es   impropio (pues existen,
como se ve, varios derechos penales)  y empieza a hacer carrera la revitalización
del término "derecho criminal" para referirse al derecho de los
delitos propiamente dichos.” (Sentencia T-438 de 1992)
Así mismo, reconociendo que entre el
derecho disciplinario y el penal existen también importantes diferencias,
derivadas fundamentalmente de los intereses que pretende proteger cada
disciplina, la Corte sentó la siguiente jurisprudencia que ha sido
posteriormente reiterada por el mismo tribunal.
“Así las cosas,
cuando se adelanta un proceso disciplinario y uno penal contra una misma
persona, por unos mismos hechos, no se puede afirmar válidamente que exista
identidad de objeto ni identidad de causa, pues la finalidad de cada uno de
tales procesos es distinta, los bienes jurídicamente tutelados también son
diferentes, al igual que el interés jurídico que se protege. En efecto, en cada
uno de esos procesos se evalúa la conducta del implicado frente a unas normas
de contenido y alcance propios. En el proceso disciplinario contra servidores
estatales se juzga el comportamiento de éstos frente a normas administrativas
de carácter ético destinadas a proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de
la administración pública; en el proceso penal las normas buscan preservar
bienes sociales más amplios.
“Si bien es cierto
que entre la acción penal y la disciplinaria existen ciertas similitudes puesto
que las dos emanan de la potestad punitiva del Estado, se originan en la
violación de normas que consagran conductas ilegales, buscan determinar la
responsabilidad del imputado y demostrada ésta imponer la sanción respectiva,
siguiendo los procedimientos previamente establecidos por el legislador, no es
menos cierto que ellas no se identifican, ya que la acción disciplinaria se
produce dentro de la relación de subordinación que existe entre el funcionario
y la Administración en el ámbito de la función pública y se origina en el
incumplimiento de un deber o de una prohibición, la omisión o extralimitación
en el ejercicio de las funciones, la violación del régimen de inhabilidades,
incompatibilidades, etc., y su finalidad es la de garantizar el buen
funcionamiento, moralidad y prestigio del organismo público respectivo. Dichas
sanciones son impuestas por la autoridad administrativa competente o por la
Procuraduría General de la Nación, ente que tiene a su cargo la vigilancia de
la conducta oficial de los servidores estatales.” (Sentencia C-244 de 1996)
Aunque para los efectos de esta introducción son
suficientes las consideraciones generales vertidas en la jurisprudencia que se
cita, queda por decir que aspectos más puntuales de la regulación disciplinaria
han sido tratados en numerosos fallos de la Corte Constitucional, a los cuales
se acudirá en su momento cuando las exigencias del análisis que corresponde a
cada artículo demandado así lo impongan.
Se procede entonces a realizar el estudio
de la primera de las disposiciones demandadas, no sin antes advertir que el
Congreso de la República, mediante Ley 734 de 2002, expidió el nuevo Código
Disciplinario Único que debe entrar a regir a partir del 5 de mayo, según lo
dispone el artículo 224 de dicho estatuto.
IV. ANÁLISIS PARTICULAR DE LAS NORMAS DEMANDADAS
1. Artículo 9º de la Ley 200 de 1995
ARTICULO 9. APLICACION INMEDIATA DE LA
LEY. La ley que fije la jurisdicción y competencia o determine lo concerniente
a la sustanciación y ritualidad del proceso, se aplicará desde el momento en
que entre a regir, salvo lo que la misma ley determine.
a. Cargos de la demanda
Según el demandante el artículo 9º es
inconstitucional porque el predicado de la aplicación inmediata de la ley no
puede hacerse extensivo a la ley disciplinaria, en la medida en que, atendiendo
a los principios de favorabilidad y ultractividad, la ley aplicable a la
comisión de una falta es la que se encuentra vigente al momento de realización
de la conducta.
Al sentir del demandante, la norma acusada
quebranta el artículo 29 de la Constitución porque el principio de que nadie
puede ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes se aplica tanto para
normas sustantivas como adjetivas.
b. Intervenciones
En representación del Ministerio del
Interior, el ciudadano Carlos Alberto López Lasprilla intervino en el proceso
para solicitar la declaración de exequibilidad del artículo 9º acusado, por
cuanto los argumentos del demandante no alcanzan a justificar la violación del
artículo 29 constitucional. Para el interviniente, la norma se encuentra en
armonía con el debido proceso porque prohíbe el juzgamiento con fundamento en
leyes posteriores al acto.
El Departamento Administrativo de la
Función Pública, representado por el ciudadano Antonio Medina Romero, intervino
en la discusión sobre la constitucionalidad de algunos de los artículos
demandados. En relación con el artículo 9º de la Ley 200, el interviniente asegura
que la norma es constitucional porque los aspectos procedimentales del proceso
disciplinario pueden ser regulados por el legislador y pueden entrar a regir de
manera inmediata, siempre y cuando se respete el principio de favorabilidad del
indagado y se garantice su debido proceso.
Finalmente, el Ministerio de Justicia y del
Derecho, representado por el ciudadano José Camilo Guzmán Santos, solicitó a la
Corte Constitucional declarar la exequibilidad del artículo 9º.
El Ministerio señala que según el artículo
176 del Código Único Disciplinario, los procesos que estuvieran en curso al
momento de entrar a regir el nuevo estatuto y en los que no se hubiese
realizado la notificación, seguirían rigiéndose por las normas anteriores. En
este sentido, se realza que la norma de aplicación inmediata es la norma
procesal, debido a su carácter de orden público, mas no la sustancial; todo
ello dentro del marco de aplicación del principio de favorabilidad.
c. Concepto del Procurador General
El señor
Procurador General de la Nación, doctor Edgardo Maya Villazón, luego de
adelantar algunas consideraciones generales sobre la potestad disciplinaria del
Estado y de los derechos fundamentales involucrados en su ejercicio, solicitó a
la Corte declarar exequible –entre otros- el artículo 9º de la Ley 200 de 1995.
De acuerdo con la Procuraduría, corresponde
al Congreso determinar el momento en que entrarán a regir las leyes de la
República. En ejercicio de dicha función, el legislador determinó que las
normas relativas al procedimiento disciplinario entran a regir a partir de su
promulgación, medida que en nada quebranta el principio constitucional según el
cual nadie puede ser juzgado sino conforme con leyes preexistentes al momento
del hecho que se le imputa. La vigencia inmediata de la ley en el tiempo se
circunscribe a la ley procesal, aunque sólo por excepción, cuando se trata de
aplicar el principio de favorabilidad, las leyes sustanciales también sean
susceptibles del mismo tratamiento.
d. Consideraciones de la Corte
En el caso de la referencia, la demanda
sostiene que es inconstitucional que una norma legal de contenido disciplinario
entre a regir de manera inmediata porque ello atenta contra el cometido del
artículo 29 de la Constitución, que no hace diferencia entre normas sustantivas
o procesales. Para el demandante, la ley aplicable debe ser siempre la que se
encuentra vigente al momento de la comisión de la conducta disciplinariamente
reprochable, por lo que, al disponer lo contrario, la preceptiva acusada
resulta en pugna con la carta.
Las intervenciones ciudadanas y el concepto
del procurador coinciden en afirmar que la norma acusada no se refiere a los
aspectos sustanciales de la aplicación de la ley disciplinaria sino a su contenido
procesal y que, por tal virtud, siguiendo la máxima jurídica según la cual las
normas procesales son de aplicación inmediata, aquella no ofrece reparo alguno
de inconstitucionalidad.
En estas condiciones, a la Corte le
corresponde determinar si al disponer la aplicación inmediata de las normas
procesales en materia disciplinaria, la norma acusada quebranta el contenido
del artículo 29 de la Constitución Política en cuanto afirma que “nadie
podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le
imputa.”.
i) Aplicación de la ley en el
tiempo
La regla
general sobre la aplicación de la ley en el tiempo prescribe que las leyes
rigen a partir de su promulgación, hacia el futuro y hasta su derogatoria. Este
principio, ampliamente aceptado, ha sido recogido desde sus orígenes por la
normatividad nacional pues constituye la principal garantía de conocimiento,
por parte de los asociados, de la voluntad de su legislador; así como la base
fundamental para la seguridad y la estabilidad del orden jurídico[1].
De este modo,
el principio en cuestión tiene íntima vinculación con la protección de los
derechos adquiridos, protección expresamente consagrada en el artículo 58 de la
Carta según el cual, “se garantizan los demás derechos
adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser
desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores”. La disposición constitucional del artículo 58 busca
la protección del ciudadano frente a la expedición de normas que, a posteriori,
podrían modificar el contenido de sus derechos subjetivos o la calificación de
las conductas jurídicamente reprochables en las que posiblemente hayan
incurrido.
En materia
sancionatoria, el principio de que la ley rige las situaciones de hecho que
surgen durante su vigencia se traduce en la máxima jurídica nullum crimen, nulla poena sine lege , cuya consagración constitucional se encuentra en
el artículo 29 de la Carta que dispone: “nadie podrá
ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto se le imputa” (art. 29, C.P.). El claro mandato que se
incluye en la carta señala que, por regla general, la norma aplicable en un
caso determinado es aquella que se encuentra vigente al momento de la comisión
del hecho imputado, lo que en otros términos significa que los efectos de la
norma jurídica no son retroactivos.
En términos
generales, el principio que se analiza tiene plena efectividad en relación con
las situaciones jurídicas consolidadas que se predican de los derechos
subjetivos. De este modo, y según la prohibición del artículo 58
constitucional, una ley posterior estaría impedida para regir una situación
jurídica que ha surgido con anterioridad a su vigencia.
En materia
procesal –no obstante- el principio se invierte: la regla general es que la
aplicación de la ley procesal en el tiempo es inmediata, debido al carácter
público de la misma, y que la ley nueva rige los procedimientos que se han
iniciado bajo la vigencia de la ley anterior; excepto las diligencias, términos
y actuaciones que hayan comenzado a correr o a ejecutarse bajo la vigencia del
régimen derogado.
En efecto, la
normatividad, la doctrina y la jurisprudencia han entendido que la regla básica
en este campo es la de la aplicación inmediata de las normas procesales, ya que
el diseño de los trámites a que debe someterse una discusión jurídica no es
asunto que incida necesariamente en el contenido del derecho sustancial, por lo
que su alteración no modifica la intangibilidad de los derechos adquiridos,
protegida constitucionalmente en el artículo 58 de la Carta.
Lo anterior,
como ya se adelantó, debe complementarse con la salvedad que los trámites,
diligencias y términos que hayan comenzado a realizarse con anterioridad a la
entrada en vigencia de una ley, deben respetarse en las condiciones previstas
por la ley anterior.
En este
sentido, el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 prescribe:
Las leyes
concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre
las anteriores desde el momento en que deban empezar a regir. Pero los términos
que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya
estuviesen iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación.
Las normas
que, en la materia, se encuentran consignadas en la Ley 153 de 1887, han sido
consideradas por la jurisprudencia como reglas de interpretación y aplicación
de la ley que guían al operador jurídico en la resolución de los conflictos
sometidos a su decisión.
Ahora bien, el
principio del que se viene hablando, aquél que prescribe que la ley aplicable a
una situación fáctica es la vigente al momento de su acaecimiento, tiene como
fin primordial la protección del principio de la seguridad jurídica, pilar
fundamental del orden público. No obstante, la tradición jurídica ha reconocido
la posibilidad de establecer una excepción a tal precepto para permitir que
situaciones de hecho acaecidas bajo la vigencia de una ley sean reguladas por
otra.
La Corte se
refiere en estos términos al principio de favorabilidad, según el cual, una
situación de hecho puede someterse a la regulación de disposiciones jurídicas
no vigentes al momento de su ocurrencia cuando, por razón de la benignidad de
aquellas, su aplicación se prefiere a las que en, estricto sentido, regularían
los mismos hechos. El artículo 29 de la Constitución Política ha consagrado
dicho principio en los siguientes términos “en materia
penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de
preferencia a la restrictiva o desfavorable”.
Para efectuar
la aplicación favorable de la norma y dar entidad al principio mismo se recurre
generalmente a dos vías: la de la retroactividad de la ley, fenómeno en virtud
del cual la norma nacida con posterioridad a los hechos regula sus
consecuencias jurídicas como si hubiese existido en su momento; y la de la
ultraactividad de la norma, que actúa cuando la ley favorable es derogada por una
más severa, pero la primera proyecta sus efectos con posterioridad a su
desaparición respecto de hechos acaecidos durante su vigencia.
En materia
penal y, actualmente, en el campo del derecho disciplinario, el principio de
favorabilidad se aplica también a las normas procesales, a pesar de que se
mantiene el principio general de la aplicación inmediata. Así lo ha reconocido
reiteradamente la Corte Constitucional, uno de cuyos fallos se cita a
continuación:
“…la norma general que fija la ley es el efecto general inmediato de
las nuevas disposiciones procesales, salvo en lo referente a los términos que
hubiesen empezado a correr y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren
iniciadas, las cuales continúan rigiéndose por la ley antigua.  Esta norma general,
en principio, no resulta contraria a la Constitución pues no tiene el alcance
de desconocer derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, que es
lo que expresamente prohíbe el artículo 58 superior. Sin embargo, su
aplicación debe respetar el principio de favorabilidad penal”. (Sentencia
C-619 de 2001. Subrayas fuera del original)
Tal como lo
reconoce la providencia en cita, el ingreso de nuevas disposiciones procesales
en materia penal también debe respetar el principio de la favorabilidad. Ello
hace que el principio en cuestión también sea aplicable al derecho
disciplinario, ya que las máximas de ésta área jurídica se inspiran, por
naturaleza, en las del derecho penal. Así lo reconoce el artículo 18 de la Ley
200 de 1995 cuando prescribe:
ARTICULO 18.
PREVALENCIA DE LOS PRINCIPIOS RECTORES. En la interpretación y aplicación del
régimen disciplinario prevalecerán los principios rectores que determina este
Código, la Constitución Política y las normas de los Códigos Penal,
Procedimiento Penal y Contencioso Administrativo.
Adicionalmente,
y de forma expresa, el artículo 15 de la misma ley reconoce la aplicación del
principio de favorabilidad en materia disciplinaria:
ARTICULO 15.
FAVORABILIDAD. En materia disciplinaria la ley favorable o permisiva se
aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.
Del mismo modo
lo resalta la Corte Constitucional en sus fallos, tal como se lee en el
siguiente aparte jurisprudencial:
“…el derecho disciplinario, por su naturaleza sancionadora, es una
especie del derecho punitivo. Ello implica que las garantías sustanciales y
procesales del derecho mas general, el penal, sean aplicables al régimen
disciplinario. Es decir, que ante la ausencia de reglas y principios propios
que rijan lo disciplinario, dado que es un derecho en proceso de
sistematización y elaboración de los institutos sustanciales y procesales que
lo estructuren como una disciplina autónoma, se ha hecho imperioso acudir a los
principios y garantías propios del derecho penal (Sentencia C-769 de 1999)”
Esta
integración que se ha hecho entre el principio de aplicación inmediata de la
ley y el de favorabilidad penal, aplicado específicamente al campo del derecho
disciplinario, fue –precisamente- objeto de estudio por parte de la Corte
Constitucional cuando el tribunal sostuvo que el artículo 9º de la Ley 200 de
1995 debía ser interpretado a la luz de las demás disposiciones legales para
garantizar su concordancia con las prescripciones de la Carta.
En esa
oportunidad, mediante providencia de revisión de fallo de tutela, la Corte
presentó las siguientes afirmaciones, que refuerzan la posición aquí asumida:
“A propósito de la
aplicación de la ley en el tiempo, los artículos 9 y 176 de la Ley 200 de 1995
disponen lo siguiente:
‘Artículo 9.
Aplicación inmediata de la Ley.  La ley que fije la jurisdicción y competencia o determine lo
concerniente a la sustanciación y ritualidad del proceso, se aplicará desde el
momento en que entre a regir, salvo lo que la misma ley determine’.
‘Artículo 176.-
Transitoriedad. Los
procesos disciplinarios que al entrar en vigencia la presente Ley se encuentren
con oficio de cargos notificado legalmente, continuarán su trámite hasta el
fallo definitivo de conformidad con el procedimiento anterior’.
“Téngase en cuenta
que, como lo establece la primera norma transcrita, el principio general
consiste en la aplicación inmediata de la Ley 200 tanto en los aspectos de
fondo como de forma. Y, en cuanto atañe al tránsito de regímenes, el artículo
176 consagra la excepción a esa regla respecto del "procedimiento".
“Ahora bien, ambas
normas deben ser interpretadas de tal forma que no desconozcan el principio de
favorabilidad que en materia disciplinaria tiene plena aplicación, pues como lo
establece el artículo 15 del mismo estatuto, "la ley favorable o permisiva
se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable", lo que
representa desarrollo y aplicación del mandato consagrado en el artículo 29 de
la Carta Política.
“La anterior
afirmación se encuentra reforzada por lo establecido en el artículo 18 de la
mencionada ley, el cual hace alusión a la prevalencia en la interpretación y
aplicación del régimen disciplinario, de los principios rectores consagrados en
ese Código, en la Constitución Política y en los códigos Penal y de
Procedimiento Penal.
“En este orden de ideas, se concluye que tanto en
materia sustantiva como procesal, las disposiciones más favorables al inculpado
deben aplicarse de manera preferente, aunque el régimen transitorio determine
en principio cosa diversa.”(Sentencia
C-625 de 1997. Subrayas fuera del original)
Del fallo
transcrito se deduce entonces que, a pesar de que en materia disciplinaria el
principio de aplicación inmediata de la ley procesal constituye pieza
fundamental del sistema, éste debe integrarse con el principio de favorabilidad
en virtud de la estirpe constitucional del último.
ii)
Constitucionalidad de la norma demandada
El cargo del
impugnante señala que al disponer la aplicación inmediata de la ley procesal,
el artículo demandado quebranta el principio de que “nadie
podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto se le imputa”. El artículo 9º de la Ley 200 de 1995
quebrantaría el canon constitucional porque permitiría que faltas
disciplinarias cometidas en un determinado momento, fueran juzgadas con base en
normas procesales que no se encontraban vigentes para el tiempo de su
comisión. En esta medida, la norma legal estaría incluyendo una excepción no
prevista en el canon superior, respecto de las normas procesales del régimen
disciplinario. Dice el demandante que la única excepción a la máxima
constitucional es la de la aplicación favorable de la ley.
Vistas las
consideraciones precedentes y la jurisprudencia traída a colación, esta
Corporación no encuentra jurídicamente aceptables los cargos de la demanda.
Ello es así
porque, precisamente, la pretensión del artículo 9º de la ley 200 de 1995 es
realizar el principio general contenido en el 29 de la Carta que prescribe la
aplicación de la norma jurídica a partir de su promulgación y hacia el futuro.
De acuerdo con
lo dicho, la norma acusada debería interpretarse partiendo de tres principios fundamentales.
El primero, que la ley opera hacia adelante en el tiempo; el segundo, que las
normas procesales o de trámite entran a regir inmediatamente, y el tercero, que
lo anterior no excluye la aplicación favorable de la ley en el tiempo ni la
existencia de un régimen de transición que permita continuar con los trámites
previstos en la ley anterior, en los procesos disciplinarios que al entrar en
vigencia la ley nueva se encontraren con oficio de cargos legalmente
notificado.
Así las cosas,
esta Corporación considera que el precepto acusado se ajusta a los cánones
constitucionales puesto que su único cometido es el de realizar un principio de
aplicación normativa ampliamente aceptado, que a todas luces admite aplicación
favorable de los procedimientos derogados. Pese a que los cargos de la demanda
parecen presentar la norma como disposición contraria a los principios
superiores, de la interpretación que aquí se le ha dado se concluye
precisamente lo contrario: la disposición pretende, antes que nada, la protección
de los derechos individuales derivados de los cambios de legislación.
De esta
manera, la Corte declarará su exequibilidad.
2. Artículo 20 (parcial) de la Ley 200 de 1995
ARTICULO 20.
DESTINATARIOS DE LA LEY DISCIPLINARIA. Son destinatarios de la Ley
Disciplinaria los miembros de las corporaciones públicas, empleados y
trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y
por servicios. Para los mismos efectos se aplicará a los miembros de la fuerza
pública, los particulares que ejerzan funciones públicas en forma permanente o
transitorias, los funcionarios y trabajadores del Banco de la República, los
integrantes de la Comisión de Lucha Ciudadana Contra la Corrupción y las
personas que administren los recursos de que trata el artículo 338 de la
Constitución Nacional.
a. Cargos de la demanda
El aparte subrayado y resaltado quebranta el artículo 123
de la Constitución porque, no obstante los particulares administren los bienes
a que hace referencia el artículo 338 de la Constitución, no por ello puede
decirse que aquellos ejercen funciones públicas. La norma demandada extiende el
alcance y contenido del artículo constitucional, por cuanto los particulares no
pueden estar sometidos a la potestad disciplinaria del Estado.
b. Intervención ciudadana
El Ministerio del Interior considera que en
la medida en que los particulares pueden desplegar actuaciones públicas
tendentes a la administración de recursos del Estado, pueden ser sujetos del
régimen disciplinario consignado en la Ley 200 de 1995. Ello con fundamento en
lo dicho por la Corte Constitucional en la Sentencia C-286 de 1996.
El Departamento Administrativo de la
Función Pública estima que sobre la constitucionalidad de esta norma la Corte
debe estarse a lo resuelto en la Sentencia C-280 de 1996.
El Ministerio de Justicia y del Derecho
sostiene, con fundamento en las Sentencias C-280 y 286 de 1996 de la Corte
Constitucional, que desde el momento en que el particular se vincula a la
administración para colaborar con la gestión de sus intereses, se hace sujeto
pasivo de las normas disciplinarias del Estado. En esa medida, no es
inconstitucional la norma que dispone las sanciones pertinentes por motivo del
incumplimiento de sus deberes para con los intereses públicos.
c. Concepto del Procurador General
A juicio de la Procuraduría, en la medida
en que los particulares han sido autorizados por la Constitución para
participar en la vida política del Estado, sea desempeñando cargos públicos o
ejerciendo funciones públicas conservando su calidad de particulares, es
posible que la ley les exija responsabilidades similares a las que se exigen a
los servidores públicos. En ese orden de ideas, el ejercicio de la potestad
disciplinaria también puede cobijarlos, visto que su actividad en el manejo de
los asuntos públicos no puede quedar desprovista de control. De allí que la
norma acusada se ajuste a la Constitución.
d. Consideraciones de la Corte
i) Ausencia de Cosa Juzgada
Los
intervinientes solicitan a la Corte Constitucional estarse a los resuelto en
las Sentencias C-280 de 1996 y C-286 de 1996, por considerar que en dicho
pronunciamientos la Corporación resolvió con fuerza de cosa juzgada la
discusión planteada en esta oportunidad por el demandante.
No obstante,
esta Corte no encuentra razonable dicha petición toda vez que las expresiones
declaradas exequibles en los fallos citados no son las que actualmente se
demandan.
En efecto, en
la Sentencia C-280 de 1996, la Corte declaró la exequibilidad de la frase "empleados y trabajadores", contenida en el artículo 20 de la Ley 200 de 1995,
mientras que en la Sentencia C-286 de 1995 lo hizo respecto del aparte “permanente”, del
mismo artículo.
Aunque las
consideraciones hechas en tales sentencias eventualmente servirán para resolver
el interrogante que plantea el demandante respecto de la expresión “y las personas que administren los recursos de que trata el artículo
338 de la Constitución Nacional”,
lo cierto es que tales decisiones no pueden ser tenidas como constitutivas de
cosa juzgada constitucional.
ii) Sujetos de la ley disciplinaria
En el caso del
artículo 20, el demandante sostiene que los particulares que administran los
recursos a que se refiere el artículo 338 de la Constitución no pueden ser sujetos
pasivos del derecho penal disciplinario.
Pues bien, el artículo 338 de la Carta
Política prescribe:
“ARTICULO 338. En
tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los
concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o
parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar,
directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables,
y las tarifas de los impuestos.
“La ley, las ordenanzas y los acuerdos
pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y
contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos
de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les
proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y
beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las
ordenanzas o los acuerdos.
“Las leyes,
ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el
resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden
aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia
de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.”
De acuerdo con
el texto de la norma constitucional, los recursos a que hace referencia el
artículo 338 de la Constitución son las contribuciones fiscales y  parafiscales
del Estado. Integrando la norma con el artículo 20 de la Ley 200, se tiene que
los destinatarios de la ley disciplinaria son las personas que administren
dichos recursos.
Ahora bien, aunque el término genérico
utilizado por el artículo 20 de la Ley 200 es el de “personas”, el
demandante sólo hace referencia a las personas privadas como administradoras de
tales recursos.
En este sentido, la discusión acerca de la
susceptibilidad disciplinaria tendría que enfocarse hacia el terreno de las
personas privadas como administradores de los recursos tributarios del Estado y
no al de los servidores públicos que realicen la misma función, ya que a éstos
se les aplican por excelencia las normas del Código Disciplinario Único.
Para decidir
acerca de la constitucionalidad del aparte demandado es necesario resolver si
la actividad realizada por los particulares que administran los recursos a que
hace referencia el artículo 338 de la Constitución podría hacer de aquellos,
sujetos susceptibles de responsabilidad disciplinaria.
iii) Particulares en ejercicio de
funciones públicas
En un comienzo, habría que decir que el
artículo 95 de la Constitución Política establece como uno de los deberes
esenciales del ciudadano, “5. Participar en la vida política, cívica y
comunitaria del país”.
Adicionalmente, el artículo 210 de la Carta
señala que “…los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las
condiciones que señale la ley”; lo cual, por supuesto, es
consecuencia lógica del deber que tiene todo ciudadano de participar en la vida
comunitaria de la Nación.
Por otro lado, el artículo 123 del Estatuto
Superior dispone que la ley tiene la potestad de regular el ejercicio temporal
de funciones públicas por parte de los particulares, para lo cual determinará
el régimen aplicable a éstos.
El estatuto superior consagra, en los
términos anteriores, la posibilidad de que los particulares participen en la
vida comunitaria del país a través del ejercicio de funciones públicas. Este
régimen de cooperación se encuentra acorde con una política democrática de gran
amplitud - reforzada por la Constitución de 1991- que busca acercar e
involucrar a la comunidad en el desempeño de las funciones del Estado.
Ahora bien, la circunstancia de que se
asigne a los particulares el ejercicio de funciones públicas no modifica su
Estatus de particulares ni los convierte –por ese hecho- en servidores
públicos. El inciso primero del artículo 123 de la Constitución es claro al
reservar tal denominación para “los miembros de las corporaciones públicas,
los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas
territorialmente y por servicios.”
No obstante dicha salvedad, el ejercicio de
funciones públicas por parte de particulares conlleva un lógico incremento en
el nivel de responsabilidades del sujeto a cargo de la prestación que deriva en
una intensificación de los compromisos adquiridos para con el Estado. Las
obligaciones que el particular asume por razón del ejercicio de una función
pública son de tal relevancia que su responsabilidad se extiende más allá de
los límites impuestos a los que no prestan servicio alguno. Así, mientras los
particulares que no se encuentran vinculados al Estado mediante una relación de
servicio público regulan su responsabilidad de acuerdo con la primera parte del
artículo 6º de la Constitución Política, es decir que no son responsables ante
las autoridades por infracción de la Constitución y la Ley, los que sí lo están
se hacen responsables por “omisión o extralimitación en el ejercicio de sus
funciones”.
La precisión de que, por ejercer funciones
públicas, los particulares no modifican su condición subjetiva ni se convierten
en servidores públicos, aunada al incremento de la responsabilidad que por
dicho privilegio se cierne sobre aquellos, fue materia de debate en el proceso
que culminó con la Sentencia  C-286 de 1996, que, en su parte pertinente, se
cita:
“Cambia así
sustancialmente la lectura del artículo 6º de la Constitución Política, que ya
no admite una interpretación literal sino sistemática: a la luz del conjunto de
principios y preceptos constitucionales, el particular que se halla en
cualquiera de las situaciones en las que el orden jurídico lo faculta para
cumplir papeles que en principio corresponderían a organismos y funcionarios
estatales, no puede ser mirado de modo absoluto bajo la óptica de una
responsabilidad igual a la de los demás particulares, circunscrita apenas a
su condición privada, ya que por razón de la tarea que efectivamente
desarrolla, en la medida de ésta y en cuanto toca con el interés colectivo, es
públicamente responsable por su actividad, sin que llegue por eso a
convertirse - se repite- en servidor del Estado desde el punto de vista
subjetivo.”(Sentencia C-286 de 1996, subrayas fuera del original)
Sobre el mismo aspecto la Corte destacó con
posterioridad:
“Cuando se asigna al
particular el cumplimiento de una función pública, éste adquiere la
condición de un sujeto cualificado, en la medida en que se amplifica su
capacidad jurídica, sin que por ello deje de ser un particular.
“(…)
“En consecuencia,
cuando el particular es titular de funciones públicas, correlativamente asume las
consiguientes responsabilidades públicas, con todas las consecuencias que ella
conlleva, en los aspectos civiles y penales, e incluso disciplinarios, según
lo disponga el legislador.” (Sentencia C-563 de 1998)
De acuerdo con dichas apreciaciones, esta Corte
ha sostenido que la responsabilidad derivada de la actividad pública a cargo
del particular no se desprende de su calidad personal sino de la naturaleza de
la prestación. De allí que se hable de un criterio material de vinculación del
ciudadano con la administración, por oposición al criterio subjetivo que lía al
servidor público con el aparato estatal[2].
Vistas así las cosas, la jurisprudencia
constitucional reconoce que es legítimo, por acogerse a los principios
generales de la Carta, someter al régimen disciplinario de los servidores
públicos a los particulares en ejercicio de funciones públicas. La falta de
vinculación del particular con el Estado, que se traduce en falta de
subordinación jurídica, se ve superada por la naturaleza del encargo asignado,
de modo que las previsiones contenidas en la ley disciplinaria le son
aplicables a aquél, en lo que le resulte pertinente.
Sobre este particular la Corte ya tuvo
oportunidad de definir su criterio, a propósito de  una demanda interpuesta
precisamente contra el artículo 20, que ahora se estudia. En aquella ocasión,
la Corporación estudió la exequibilidad de la expresión “permanente”
consignada en el mencionado artículo 20, la cual está referida al tipo de
funciones públicas que pueden ser ejercidas por particulares y que, por esa
circunstancia, los somete a la potestad que emana del Código Disciplinario
Único. La Sentencia que resolvió la demanda, la C-286 de 1996, sostuvo que no
resultaba incompatible con el régimen constitucional que los particulares
asignados en el cumplimiento de funciones originalmente encargadas a entes
Estatales, respondieran disciplinariamente a la manera de los servidores
públicos. La Corte advirtió que la norma acusada se limitaba a reconocer un
hecho cierto y era el que los particulares podían prestar servicios públicos de
manera permanente y que, en tales condiciones, podían estar sometidos al
régimen disciplinario de los servidores públicos. Las consideraciones
pertinentes son las que siguen:
“Así lo contemplan,
entre otras normas, los artículos 2, 116, 123, 131, 221 (1º del Acto
Legislativo No. 2 de 1995), 246, 267, 277-9, 318, 340 (Cfr. Sala Plena.
Sentencia C-015 del 23 de enero de 1996) y 365 de la Constitución, que
autorizan el ejercicio de funciones públicas por personas particulares, en
ciertas situaciones y previos determinados requisitos  que la propia Carta o
las leyes establecen, o que les permiten participar en actividades de gestión
de esa misma índole.
“Desde luego, tal
ejercicio de funciones públicas no puede estar despojado de los necesarios
controles ni hallarse exento de las responsabilidades que en sí mismo implica.
“En los señalados
eventos, el fundamento de la responsabilidad del particular es material
y la aplicación del régimen disciplinario objetiva, ya que ni una ni
otra atienden al estado o condición de quien actúa sino a la función pública
que le ha sido encomendada y al interés, también público, que a ella es
inherente.” (Sentencia C-286 de 1996. Subrayas en el original)
Valga decir que la posición anterior es
diferente –por lo que no la contradice- a la sostenida por la Corte en su
Sentencia C-563 de 1998, y que hace referencia al no sometimiento de los
contratistas particulares a la Ley disciplinaria. Según la Corporación, los
particulares vinculados al Estado mediante contrato comercial no prestan
propiamente un servicio público y, por tanto, no se encuentran sometidos al
imperio del régimen de los servidores públicos que imparte el Código
Disciplinario Único.
Con todo, la Corte también ha precisado que
los alcances del sometimiento de los particulares a la Ley disciplinaria no es
total y que tan solo se limita a los asuntos directamente relacionados con la
prestación del servicio público. En efecto, previo reconocimiento de los
límites que imponen el principio de legalidad y el debido proceso, la Corte
Constitucional ha aclarado que la sumisión de los particulares que ejercen
funciones públicas al régimen disciplinario de los servidores del estatales no
constituye una autorización general para que el Estado inspecciones la
actividad de aquellos en asuntos ajenos al ejercicio de este específico
servicio. Respecto de esta necesidad la Corte dijo en la citada Sentencia C-286
de 1996:
“Con arreglo al
principio de legalidad, que surge claramente para los particulares del artículo
6º de la Constitución, y según el postulado del debido proceso, cuya vigencia
estricta en los procesos disciplinarios ha proclamado la doctrina
constitucional, la incorporación de los particulares que ejercen funciones
públicas como sujetos pasibles del poder disciplinario no representa ni podría
representar, so pena de flagrante oposición a los mandatos superiores, una
norma abierta que de modo automático exponga a quien se halla en tal hipótesis
al escrutinio arbitrario de su actividad por parte de los organismos que
ejercen el poder disciplinario y a la expectativa de posibles procesos y
sanciones ajenos a reglas legales predeterminadas o al derecho de defensa.
“Lo que se declara
exequible en esta ocasión es únicamente la expresión demandada y su implicación
fundamental, cual es la de que los particulares que ejercen funciones públicas
de modo permanente están sujetos al régimen disciplinario que la ley
disponga.”.(Sentencia C-286 de 1996)
En la misma línea argumentativa, la Corte
subrayó la imposibilidad de trasladar en bloque el régimen disciplinario
de los servidores públicos a los particulares en ejercicio de funciones
públicas, pues es necesario, acorde con un principio de razonabilidad esgrimido
por la Corporación, que la Ley determine en cada caso concreto, bajo qué
condiciones, cuáles de las disposiciones del régimen general les son aplicables
a los particulares que prestan un servicio público.
Así se refirió la Corporación a este
aspecto cuando manifestó que:
“Corresponde,
entonces, al legislador establecer ese régimen, consagrar las faltas que pueden
imputarse a las personas en dicha situación, estatuir las reglas procesales
aplicables y las pertinentes sanciones, sin que pueda entenderse que se les
traslada en bloque el régimen consagrado para los servidores públicos.
“La
constitucionalidad de las correspondientes disposiciones habrá de verificarse
en su momento, por lo cual no resulta ni se desprende de la que ahora se
declara.” (Sentencia C-286 de 1996)
En resumen,
las consideraciones anteriores pueden plantearse de la siguiente forma: aunque,
en principio, los particulares no se encuentran sometidos al régimen
disciplinario de la Ley 200 de 1995, pues este ha sido previsto para la sanción
de las conductas desplegadas por los servidores públicos, aquellos sí lo están
cuando han sido encargados de la prestación de una función pública. Ello no
quiere significar, según la última apreciación, que el régimen aplicable a los
particulares sea, in totto, el mismo de los servidores públicos. La ley, en
cada caso, determinará cuáles son los aspectos sancionatorios previstos para
unos y otros, tal como se deduce del texto del inciso tercero del artículo 123
Constitucional.
iv) Análisis de la norma demandada
El aparte acusado dice que están sujetos a
la Ley 200 de 1995 las personas que administran los recursos a que se refiere
el artículo 338 de la Constitución que, como se vio, son los recursos fiscales
y parafiscales del Estado.
Conforme con
las consideraciones precedentes y con el hecho de que la demanda se dirige a
cuestionar la constitucionalidad de la norma desde la perspectiva de las
personas privadas que administran esos recursos, es posible sostener que el
sometimiento a la ley disciplinaria de los particulares que manejan tales
recursos se encuentra acorde con los principios ya esbozados de la Carta.
Ello, por
cuanto que la administración de recursos fiscales y parafiscales es, por
definición, una función pública. Las entidades prestadoras del servicio de
salud, por ejemplo, administran los recursos parafiscales de dicho sector y,
con ello, prestan un servicio público susceptible de control estatal, al punto
que la Contraloría General de la República ejerce la inspección del manejo de
dichos recursos.
En el mismo
sentido, la Corte Constitucional procedió al análisis de las normas de la Ley
General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero - Ley 101 de 1993- y estableció
que los recursos parafiscales destinados a dicho sector podían ser
administrados por entidades particulares con ánimo de lucro (sociedades
fiduciarias) mediante contratos suscritos con el Gobierno para tales efectos.
Respecto de
los mecanismos que utiliza el Estado para conferir la administración de los
recursos parafiscales esta Corporación hizo los siguientes comentarios:
“Esa
administración  de recursos parafiscales se realiza con fundamento en un
contrato especial que celebra el Gobierno con la entidad o sociedad fiduciaria
que escoja, el cual necesariamente tiene un componente oneroso. Ahora, dada la
naturaleza excepcional de las contribuciones parafiscales, cuando el Congreso
de la República, como en este caso, crea una renta de carácter parafiscal debe
señalar su régimen, lo que implica que regule la administración, el recaudo e
inversión de sus ingresos, por lo que es perfectamente válido, como ya lo ha
dicho la Corte que el legislador al expedir la ley que las establece determine
con todo detalle las condiciones, modalidades y peculiaridades de esa administración
de recursos públicos por parte de los particulares y, en ese orden de ideas, la
regla general por parte del órgano legislativo al establecer contribuciones de
carácter parafiscal ha sido la de determinar la persona privada encargada de la
administración de sus recursos. Como lo ha dicho la Corte, en esta clase de
contratos siempre interviene el órgano legislativo en su proceso de
celebración, mediante la expedición de leyes que en forma previa autorizan al
ejecutivo para acordar y perfeccionar dichos contratos.” (Sentencia C-651 de
2001)
Así también, en ejercicio de ciertas
actividades que implican función pública, las Cámaras de Comercio administran y
manejan fondos que pertenecen a la Nación y de cuyo manejo deben rendir cuentas
ante las autoridades de control fiscal establecidas por la Constitución, tal
como lo analizó ampliamente la Corte en la Sentencia C-167 de 1995.
De allí que la simple consagración legal de
que estas actividades, por la naturaleza que las caracteriza y la
responsabilidad que las acompaña, están sometidas a un régimen especial de
control, no constituya quebranto de los principios constitucionales que buscan
preservar tanto la permanencia del principio de legalidad como la primacía del
interés general.
Desde el punto de vista constitucional es
factible que la ley someta a responsabilidad disciplinaria, por el manejo de
recursos del Estado, a los particulares encargados de dicha función, pues la
administración de  los recursos públicos es, por sí misma, función pública.
El reconocimiento de esta sumisión,
efectuado por la disposición atacada, antes que contravenir los principios
constitucionales, los asegura y promueve. Por esa razón, la expresión acusada
será declarada exequible.
3. Artículo 25 (parcial) de la Ley 200 de 1995
ARTICULO 25.
FALTAS GRAVISIMAS. Se consideran faltas gravísimas:
1. Derivar
evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus
funciones.
2. Obstaculizar,
en forma grave, las investigaciones que realice la Procuraduría o una autoridad
administrativa o jurisdiccional.
3. Obrar con
manifiesta negligencia en la investigación y sanción de las faltas
disciplinarias de los empleados de su dependencia o en la denuncia de los
hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del ejercicio de su cargo.
4. El servidor
público o el particular que ejerza funciones públicas, que de manera directa o
por interpuesta persona obtenga para sí o para otro incremento patrimonial.
5. Sin perjuicio
de lo regulado en el numeral 2o. de este artículo, constituye falta gravísima:
a) La conducta que
con intención de destruir total o parcialmente a un grupo étnico,
social o religioso:
1. Realice
matanza o lesión grave a la integridad física de los miembros del
grupo, ejecutado en asalto.
2. Ejerza
sometimiento del grupo a condiciones de existencia que hayan de acarrear
su destrucción física de manera total o parcial;
b) La conducta
del servidor público o del particular que ejerza función pública que prive a
una persona de su libertad, ordenando, ejecutando o admitiendo, a pesar
de su poder decisorio, acciones que tengan por resultado o tiendan a su
desaparición.
6. La utilización
del empleo para presionar a particulares o subalternos a respaldar una causa o
campaña política o influir en procesos electorales de carácter político
partidista.
7. Poner los
bienes del Estado de cualquier índole que sean, humanos, financieros o el mismo
tiempo de la jornada de trabajo al servicio de la actividad, causas, campañas
de los partidos y movimientos políticos.
8. El abandono
injustificado del cargo o del servicio.
9. La publicación
o utilización indebida de secretos oficiales, así declarados por la ley o por
quien tenga la facultad legal para hacerlo.
10. Actuar a sabiendas de estar incurso
en causales de incompatibilidad, inhabilidad, impedimento o conflicto de
intereses, establecidos en la Constitución o en la ley.
a. Cargos de la demanda
Los apartes demandados del artículo 25 de
la Ley 200 son contrarios a la Carta Política por cuanto la penalización de dichas
conductas exclusivamente en la modalidad dolosa constituye un desconocimiento
de los principios de protección a la vida, honra y bienes de los residentes en
Colombia y de justicia y paz sociales. Sostiene que la culpa también ha
propiciado la vulneración de los derechos constitucionales y que esta
circunstancia debe ser regulada por el régimen disciplinario.
Adicionalmente, advierte que calificar como
falta disciplinaria las lesiones graves y ejecutadas en asalto, infligidas a un
grupo de personas determinado, es desconocer que cualquier lesión,
independientemente de su intensidad, debe ser sancionada como falta gravísima.
La calificación modal de la conducta permitiría, en palabras del actor, que los
actores especializados en la comisión de las mismas diseñaran pautas de
comportamiento y argumentos jurídicos para convertirlas en atípicas, evitando
de esa forma la aplicación de la ley disciplinaria.
Alude además que el propósito de
desaparecer personas no puede constituirse en elemento de calificación de la
conducta de privación de la libertad, porque ello atenta contra el deber del
Estado de proteger los derechos de los asociados.
b. Intervención ciudadana
En su intervención, el Ministerio del
Interior sostiene que la norma es exequible porque de ella se infiere la
prevalencia de los principios de legalidad, tipicidad, antijuridicidad y “culpabilidad,
en virtud del cual las faltas son sancionables sólo a título de dolo o culpa”.
Advierte que la aspiración del actor
limitaría “la valoración de la regulación punitiva y rompería la esencia del
C.U.D. de suerte que se elimina el juicio de valoración y se ponderaría el
resultado”.
Por su parte, el Departamento Administrativo
de la Función Pública sostiene que el Código Único Disciplinario se funda en un
criterio dogmático culpabilista que basa la reprochabilidad de las conductas en
la culpabilidad del sujeto activo. De allí que ya sea a título de dolo o culpa,
que son las dos dimensiones en que se manifiesta la culpa de la Ley 200 de
1995, la conducta desarrollada puede ser sancionada. Advierte que las faltas
gravísimas presuponen el dolo y que las restantes, el elemento culposo.
Para el representante del Ministerio de
Justicia y del Derecho, la norma es exequible porque con la descripción de los
elementos de la falta disciplinaria correspondiente se determina la entidad de
la misma, de tal modo que acudiendo a los intereses protegidos por la norma
puede determinarse si la primera es leve, grave o gravísima. Ello, antes que
desamparar a los grupos humanos a los que se refiere la norma, constituye
garantía de protección para los mismos.
c. Concepto del Procurador General
La Vista Fiscal solicita que la expresión “con
intención”, contenida en la norma, sea declarada exequible. Subraya que la
responsabilidad objetiva es un tipo de responsabilidad proscrita del
ordenamiento disciplinario en cuanto que éste, como derecho punitivo, participa
de ciertas características que lo asimilan con el derecho penal. En ese
sentido, para que una conducta sea disciplinariamente reprochable no basta con
que aquella sea predicable del sujeto que la realiza sino que lo sea a título
de dolo o culpa.
No obstante, para la Vista Fiscal, la
expresión “grave” es contraria a la Constitución, porque la prohibición
de tratos o penas crueles, inhumanos y degradantes consagrada en el artículo 12
de la Carta no admite gradación alguna. Así, cualquier tipo de lesión que se
inflija a los miembros de los grupos protegidos por la ley debe ser considerada
disciplinariamente reprochable. Similar suerte corren las expresiones “ejecutado
en asalto” porque establecen un elemento de calificación de la conducta que
eventualmente dejaría sin protección a los sujetos mencionados en la norma.
d. Consideraciones de la Corte
El demandante sostiene que el legislador
quebrantó los principios constitucionales referidos a la vida, honra y bienes
de los residentes en Colombia, al disponer que las conductas descritas como
faltas gravísimas en los literales a) y b) del artículo 25 de la Ley 200 de
1995, sólo son sancionables si se cometen a título de dolo. Sostiene que debido
a la gravedad de dichas conductas, éstas deberían admitir sanción disciplinaria
por comisión culposa.
Ni los intervinientes ni el señor
procurador están de acuerdo con dicha posición, aunque la vista fiscal pide a
la Corte retirar del ordenamiento jurídico algunas expresiones que, por
cualificar inadecuadamente el tipo de la conducta, quebrantarían el precepto
constitucional que consagra la prohibición de tratos crueles, inhumanos,
degradantes, la desaparición forzada y las torturas (art. 12 C.P.)
En atención a que el cargo de la demanda
plantea dicho interrogante, esta Corporación deberá dilucidar si las faltas
gravísimas a que hace referencia el artículo 25 de la Ley 200 de 1995 sólo
pueden ser cometidas a título de dolo o si admiten la culpa como modalidad de
la conducta. Si las conductas allí descritas sólo resultan punibles cuando han
sido cometidas dolosamente, habría que determinar si, como lo dice el
demandante, esta circunstancia es contraria a las prescripciones de la Carta
Política.
i) El régimen de la culpa en el derecho
disciplinario
Retomando el artículo 29 de la Constitución
Política, “Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado
judicialmente culpable”. En armonía con esta premisa constitucional,
el artículo 14 de la Ley 200 de 1995 consagra la proscripción de la
responsabilidad objetiva en los siguientes términos:
“ARTICULO 14. CULPABILIDAD. En materia
disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y las
faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa.”
En el campo del derecho disciplinario, el
artículo 18 del Código Disciplinario Único prevé que a dicho régimen le son
aplicables los principios rectores del Código Penal, uno de los cuales erradica
la responsabilidad objetiva del ámbito del derecho punitivo penal del Estado.
La norma del estatuto penal señala que “Sólo se podrá imponer penas por
conductas realizadas con culpabilidad. Queda erradicada toda forma de
responsabilidad objetiva.”(Art. 12 del Nuevo Código Penal. Ley 599 de 2000).
Del recuento normativo precedente es fácil
deducir que en materia penal, al igual que en el campo del derecho
disciplinario, la sanción imponible por la comisión de una conducta reprochable
sólo tiene lugar en presencia de acciones dolosas o culposas.
Ciertamente,
la proscripción de la responsabilidad objetiva que acoge el régimen jurídico
colombiano impone la restricción de sancionar la conducta por el sólo hecho de
la ocurrencia del resultado y exige, en cambio, verificar la finalidad dolosa o
culposa en la ejecución de la acción que se investiga.
Ahora bien, la circunstancia de que las
conductas que vulneran el régimen jurídico merezcan sanción sólo cuando se
realizan de manera culposa o dolosa no significa que todas las infracciones
admitan ser ejecutadas en ambas modalidades de conducta. La determinación de si
un comportamiento puede ser ejecutado a título de dolo o culpa depende de la
naturaleza misma del comportamiento. En otros términos, el dolo o la culpa son
elementos constitutivos de la acción, son sus elementos subjetivos
estructurales. De allí que sea la propia ontología de la falta la que determina
si la acción puede ser cometida a título de dolo o de culpa o, lo que es lo
mismo, que la estructura de la conducta sancionada defina las modalidades de la
acción que son admisibles.
Con todo, el hecho de que las infracciones
a la ley puedan ser cometidas, unas a título de dolo, otras a título de culpa,
y que esa determinación no provenga más que de la naturaleza o de la ontología
de la conducta, no significa que el Estado, en todas las manifestaciones del
derecho sancionatorio, aplique la misma regla de castigo y sancione por igual a
quien atenta contra el orden jurídico de manera imprudente que a quien lo hace
con la intención positiva de lesionarlo.
En la órbita
disciplinaria, la doctrina y la jurisprudencia especializadas reconocen que la
regla general sancionatoria es el castigo de la culpa. A este sistema de
sanción de las faltas disciplinarias se le ha denominado de los números
abiertos, o numerus apertus, por oposición al sistema de números cerrados o clausus del
derecho penal.
El sistema de numerus apertus,
acogido por el derecho disciplinario, admite la posibilidad de castigar las
conductas disciplinarias en que se ha incurrido a título de culpa, no obstante
la ley se abstenga de reconocerlo ex profeso. La consecuencia de mayor realce en el
sistema acogido por el derecho disciplinario es que generalmente la
determinación de si una conducta puede ser sancionada a título de dolo o culpa
corresponde a la autoridad encargada de imponer la sanción, no a la ley, y
viene impuesta, fundamentalmente, por ese elemento, referido anteriormente: la
naturaleza de la conducta sancionable.
La adopción
del sistema de números abiertos suele suscitar entendibles cuestionamientos
entre quienes consideran que por esa vía se pone en entredicho el principio de
legalidad de la sanción y se transfiere a la administración, mediante
delegación ilegítima, la exclusiva facultad legislativa de determinar los
elementos de la conducta disciplinariamente reprochable. Por esa vía, dicen los
contradictores, se releva al legislador de definir a qué título son
sancionables las faltas disciplinarias, dejándose al arbitrio de la
administración tan importante función.
Así mismo se
arguye que aquella divergencia en el manejo del concepto de sanción y culpa
atenta contra la garantía sustancial del derecho disciplinario según la cual,
los principios generales del derecho penal se aplican también al derecho
sancionatorio de la administración.
Aunque la
aplicación de la tesis del numerus apertus que se da a los conceptos de culpa y dolo
en la estructura del ilícito disciplinario podría ser considerada como una
violación de las garantías procesales del investigado, es preciso asegurar que
no lo es. Debe recordarse –como primera medida- que las máximas del derecho
penal sólo son aplicables mutatis mutandis[3] a los demás regímenes sancionatorios, lo
cual quiere decir que su implementación no es plena sino que admite
excepciones, atenuaciones o paliativos que generalmente se derivan de los
objetivos diferenciales que identifican a cada esfera del régimen
sancionatorio.
Para ilustrar
este primer punto conviene citar la posición de la Corte respecto de la
transportabilidad de los principios del derecho penal al derecho sancionatorio
disciplinario, pues de ésta se extraen importantes luces que permiten contestar
los argumentos expuestos contra la tesis de números abiertos:
“La no total aplicabilidad de las garantías del derecho penal al campo
administrativo obedece a que mientras en el primero se protege el orden social
en abstracto y su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y
resocializadores, la potestad sancionatoria de la administración se orienta más
a la propia protección de su organización y funcionamiento, lo cual en
ocasiones justifica la aplicación restringida de estas garantías - quedando a
salvo su núcleo esencial - en función de la importancia del interés público amenazado
o desconocido.” (Sentencia T-146 de 1993)
Y en otra
ocasión, la Corte dijo:
“No resulta admisible, por lo tanto, aplicar las
normas penales a lo disciplinario, sin hacer las adaptaciones necesarias que
imponen las especificidades antes anotadas. No obstante, mientras el derecho
disciplinario no termine el proceso de construcción de las reglas y principios
que le son propios las remisiones a los principios, garantías e instituciones
penales serán inevitables; aunque no debe llegarse a la situación de  extremar
la aplicación de éstas en desmedro de las reglas especiales que gobiernan el
sistema disciplinario.” (Sentencia C-769 de 1998)
Ahora bien, en
el caso del derecho disciplinario, son varias las razones que llevan a la
doctrina a acoger el sistema del numerus apertus y a desechar el numerus
clausus como mecanismo
definitorio del tipo de conductas –dolosas o culposas- que merecen sanción
disciplinaria.
En primer
lugar, se tiene que los objetivos perseguidos por la ley disciplinaria son
claramente distintos a los que pretende el régimen penal. De acuerdo con el
artículo 17 de la Ley 200 de 1995, la ley disciplinaria tiene como finalidad
específica la prevención y buena marcha de la gestión pública, así como la
garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con
las conductas de los servidores públicos que los afecten o pongan en peligro.
El derecho penal, por su parte, no establece prohibiciones ni formula mandatos,
aunque la regla secundaria que subyace a la norma penal los presupone. La norma
penal castiga a quien en el mundo fáctico ha incurrido en la conducta descrita
en el tipo, pero no contiene preceptos deónticos, preventivos o cautelares que
persigan el funcionamiento pacífico de la dinámica de la sociedad a la cual se
aplican. El derecho disciplinario, en cambio, sí lo hace.
Dentro del
contexto de esa diferencia, la tesis de la Corte es que el derecho
disciplinario pretende garantizar “la obediencia, la
disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia de los
servidores públicos, con miras a asegurar el buen funcionamiento de los
diferentes servicios a su cargo”[4]; cometido éste que se vincula de manera íntima al
artículo 209 de la Carta Política porque sin un sistema punitivo dirigido a
sancionar la conducta de los servidores públicos, resultaría imposible al
Estado garantizar que la Administración Pública cumpliese los principios de “igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad” a que hace referencia
la norma constitucional.
Así las cosas,
dado que el principal derrotero que guía la aplicación de las normas
disciplinarias es el normal y correcto funcionamiento de la gestión pública, en
nada resulta incompatible con dicha finalidad - por el contrario, la secunda y
favorece- que el Estado imponga a sus servidores un deber general de cuidado,
diligencia y corrección en el desempeño de sus funciones que,  además, pueda
ser sancionable por incumplimiento. Visto que los servidores públicos son responsables
ante la ley, no sólo por quebrantarla, sino por omisión o extralimitación en
ejercicio de las mismas, resulta legítimamente admisible que el Estado, a
través del sistema disciplinario, imponga sanciones a aquellos que no cumplen,
con el esmero requerido, las obligaciones asignadas por la normatividad.
Sobre este
particular es pertinente traer al debate las consideraciones de la Corte en la
Sentencia C-427 de 1994, en donde la Corporación sentó los principios sobre los
que se estructura el ejercicio de la función pública e hizo referencia a las
diferencias de trato que, en materia sancionatoria, deben recibir los
servidores públicos cuando su conducta es enjuiciada desde las perspectivas
disciplinaria y penal:
“La prohibición de
la conducta delictiva involucra un conjunto de patrones que establecen una
precisión tipológica en la que se describen de manera detallada los elementos
conformantes del tipo, de manera que, sujeto activo, conducta, intención,
sujeto pasivo y circunstancias llevan en el procedimiento penal a una
exhaustiva delimitación legal de las conductas; mientras que en la definición
de las faltas disciplinarias, entran en juego, elementos propios de la función
pública que interesan por sobre todo a contenidos político -institucionales, que
sitúan al superior jerárquico en condiciones de evaluar con mayor flexibilidad,
y de acuerdo con criterios que permiten un más amplio margen de apreciación,
tal como lo ha entendido el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, órgano
competente para interpretar y aplicar el Convenio Europeo de Derechos Humanos.
“Las sanciones
penales se dirigen, de manera general, a la privación de la libertad física y a
la  reinserción  del delincuente a la vida social, al paso que las sanciones
disciplinarias  tienen que  ver con el servicio, con llamados de atención,
suspensiones o separación del servicio; lo que impone al acto sancionatorio
un carácter independiente, de donde surge el aceptado principio, de que la
sanción disciplinaria se impone sin perjuicio de los efectos penales  que
puedan deducirse de los hechos que la originaron.”. (Subrayas fuera del
original)
Y también se
dijo en la Sentencia C-244 de 1996
“…la acción
disciplinaria se produce dentro de la relación de subordinación que existe
entre el funcionario y la Administración en el ámbito de la función pública y
se origina en el incumplimiento de un deber o de una prohibición, la omisión o
extralimitación en el ejercicio de las funciones, la violación del régimen de
inhabilidades, incompatibilidades, etc., y su finalidad es la de garantizar el
buen funcionamiento, moralidad y prestigio del organismo público respectivo.
Dichas sanciones son impuestas por la autoridad administrativa competente o por
la Procuraduría General de la Nación, ente que tiene a su cargo la vigilancia
de la conducta oficial de los servidores estatales.
“La acción penal, en cambio, cubre tanto la conducta de los
particulares como la de los funcionarios públicos, y su objetivo es la
protección del orden jurídico social. Cabe agregar que ya no es posible
diferenciar la acción penal de la acción disciplinaria por la existencia en la
primera de los conceptos de dolo o culpa, pues al tenor de lo dispuesto en el
artículo 14 de la ley 200 de 1995, parcialmente acusada, "en materia
disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y las
faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa"
Así entonces,
si los presupuestos de una correcta administración pública son la diligencia,
el cuidado y la corrección en el desempeño de las funciones asignadas a los
servidores del Estado, la consecuencia jurídica de tal principio no podría ser
otra que la necesidad de castigo de las conductas que atentan contra tales
presupuestos, conductas que - por contrapartida lógica- son entre otras, la
negligencia, la imprudencia, la falta de cuidado y la impericia. En términos
generales, la infracción a un deber de cuidado o diligencia.
La Corte ha
reconocido que en derecho sancionatorio de la administración, una de cuyas
secciones más relevantes es el derecho disciplinario, la regla general es que
los tipos no son autónomos “sino que remiten a otras
disposiciones en donde está consignada una orden o una prohibición”. En la misma sentencia la Corte agregó,
citando al tratadista Alejandro Nieto García, que :
“ ‘Las normas
penales no prohíben ni ordenan nada, sino que se limitan a advertir que
determinadas conductas llevan aparejada una pena. Los tipos sancionadores
administrativos, por el contrario, no son autónomos sino que se remiten a otra
norma en la que se formula una orden o prohibición cuyo incumplimiento supone
cabalmente la infracción. Estas normas sustantivas constituyen, por ende, un
pretipo, que condiciona y predetermina el tipo de la infracción. Y por ello si
se quisiera ser riguroso, la descripción literal de un tipo infractor habría de
consistir en la reproducción de la orden o prohibición del pretipo con la
advertencia añadida de la sanción que lleva aparejada su incumplimiento, es
decir una reproducción de textos en doble tipografía’.[5]
“Por lo tanto la tipicidad en las infracciones
disciplinarias se establece por la lectura sistemática de la norma que
establece la función, la orden o la prohibición y de aquella otra que de manera
genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o
prohibiciones constituye una infracción disciplinaria.[6] Esta forma de definir
la tipicidad a través de normas complementarias, es un método legislativo que
ha sido denominado el de las normas en blanco. Estas consisten en descripciones
incompletas de las conductas sancionadas, o en disposiciones que no prevén la
sanción correspondiente, pero que en todo caso pueden ser complementadas por otras
normas a las cuales remiten las primeras.”[7]
La visión que
emerge de las consideraciones anteriores es que al elenco de las normas
disciplinarias tiene un complemento normativo compuesto por disposiciones que
contienen prohibiciones, mandatos y deberes, al cual debe remitirse aquél para
imponer las sanciones correspondientes.  Así, la infracción disciplinaria
siempre supone la existencia de un deber cuyo olvido, incumplimiento o
desconocimiento genera la respuesta represiva del Estado.
Para ahondar
en las razones que justifican la metodología de los números abiertos,  téngase en cuenta
que, de acuerdo con el artículo 38 de la Ley 200, la falta disciplinaria se
constituye con el “incumplimiento de los deberes” por parte del agente estatal, deberes
que, según el artículo 40-2 son “cumplir con diligencia,
eficiencia e imparcialidad el servicio que le sea encomendado y abstenerse
de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o perturbación de un
servicio esencial o que implique abuso o ejercicio indebido del cargo de
función.”. De lo cual se
deduce que lo que genera el reproche de la administración al agente estatal o
al particular que ejerce función pública no es propiamente la voluntad de
lesionar los intereses protegidos de la función pública sino los
comportamientos que impliquen cumplimiento incompleto o defectuoso de los
deberes de cuidado y eficiencia que se le encomiendan.
Aunque por
obvias razones la intención positiva de menoscabar el orden jurídico –el dolo-
genera responsabilidad disciplinaria en el agente del Estado, conductas tales
como la imprudencia, la impericia o la negligencia, entre otras, fuentes todas
de comportamientos culposos, también lo hacen.
Es en estas
condiciones que se reconoce que la regla aplicable al derecho sancionatorio de
los servidores estatales es la del numerus apertus. Ya que el propósito último del régimen
disciplinario es la protección de la correcta marcha de la Administración
pública, es necesario garantizar de manera efectiva la observancia juiciosa de
los deberes de servicio asignados a los funcionarios del Estado mediante la
sanción de cualquier omisión o extralimitación en su cumplimiento.
Ahora bien, la
posición que en este contexto se expone ha sido acogida por la jurisprudencia
del Consejo Superior de la Judicatura. Para ilustrarlo, valga citar la
siguiente providencia, en la que el tribunal abordó el tema a propósito de la
acción disciplinaria instaurada contra un juez civil municipal que, infringiendo
normas del Decreto 1888 de 1989, reconoció y tuvo por apoderado de la parte
demandada a quien no comprobó su condición de abogado dentro del proceso ni
presentó personalmente las excepciones previas de su representado.
Habiendo sido
alegado por parte del funcionario judicial que el tipo disciplinario que se le
adjudicaba no admitía la modalidad culposa, sino apenas, la dolosa, el Consejo
Superior de la Judicatura procedió a declarar responsable de la infracción al
juez acusado bajo las consideraciones que fueron anteriormente expuestas.
Entre las
varias razones que tuvo la Corporación para endilgar la responsabilidad al
funcionario denunciado resaltan las siguientes:
“Nada más equivocado que tal forma de pensar. El sistema de faltas
disciplinarias no contempla en ninguno de sus artículos que el tipo
disciplinario mencionado solo sea susceptible de llevarse a cabo de una manera
dolosa, habida cuenta que sin lugar a dudas el Decreto 1888 de 1989 contempla
un sistema de incriminación de las modalidades culposas que podremos denominar
de “numerus apertus” o abiertos, donde es el interprete quien del
sentido general de la prohibición concluye qué tipos disciplinarios admiten la
modalidad culposa, en la medida en que estos permitan tal estructura de imputación,
al no excluirla por contener elementos especiales que impliquen un conocimiento
efectivo de la situación, o una especial tendencia o que sean tipos que sirvan
de medio para infringir otra disposición o buscar fines desconocedores de la
orientación de la función pública de administrar justicia, casos en los cuales
sólo es posible la admisión de la modalidad dolosa, que es el criterio general
de imputación subjetiva.”
Así mismo, en
otra de sus sentencias y haciendo referencia específica al anterior artículo 39
del Código Penal, que consagraba para dicho régimen el principio del numerus clausus,
el Consejo Superior sostuvo:
“Sin embargo, en materia de tipos disciplinarios no opera una norma
semejante a la contenida en el artículo 39 del Código Penal, que implica un
sistema de numerus clausus o cerrados, en materia de tipos penales culposos,
pues aquí más bien opera un sistema de numerus apertus o abiertos, donde por lo general los
tipos disciplinarios son dolosos, admitiéndose la modalidad culposa solo cuando
por la estructura y naturaleza de los mismos sean susceptibles de realizarse
con culpa o cuando expresamente así se consagre…” (CSJ. Sala Disciplinaria,
Sentencia del 16 de diciembre de 1992. Magistrado Ponente, Dr. Edgardo José
Maya Villazón)
Como se ha
expresado anteriormente, en materia disciplinaria la autoridad puede sancionar
a quien incurre en una conducta a título de culpa pero también a título de
dolo. Los numerus apertus autorizan al funcionario para hacerlo, así no lo
señale directamente la norma legal. No obstante, el funcionario está obligado a
observar la naturaleza de la conducta reprochable para verificar si el tipo
disciplinario (el tipo subjetivo del ilícito) admite la culpa. En otros
términos, salvo regulación expresa, es la estructura del tipo disciplinario la
que determina si un individuo puede incurrir en la conducta descrita de manera
culposa o dolosa. Algunas conductas descritas por la norma legal no admitirían,
por su propia estructura, ser cometidas sino dolosamente.
En relación
con éste último aspecto, vale la pena citar el siguiente aparte
jurisprudencial, por ser éste altamente ilustrativo acerca de cuándo puede
deducirse la culpa de una descripción típica disciplinaria que expresamente no
la admite:
“Pues  bien, atendiendo el valor que busca
ser protegido, puede deducirse sistemáticamente el sentido de las
prohibiciones, en la medida en que, los comportamientos o actos que lo
vulneran, deben apuntar de una manera especial hacia su verificación.
“Esto es lo que
sucede respecto a las faltas consagradas en el artículo 8º del Decreto 1888 de
1989, que protege el valor de la “dignidad de la administración de justicia”,
donde ontológicamente se requiere, para su vulneración, que el comportamiento
se encuentra particularmente dirigido hacia su desconocimiento, pues resulta
verdaderamente imposible que se atente  contra dicho valor en una forma
culposa.  En efecto, si se analiza detenidamente los diferentes literales que
consagran las faltas contra el mencionado valor, el intérprete podrá apreciar
que tales formas de comportamientos resultan incompatibles con los criterios de
impericia, negligencia o imprudencia propios de la modalidad culposa, en la
medida que por tales medios sería imposible, por ejemplo, portar o usar sustancias
que produzcan drogodependencia (a); ejecutar actos contra la moral o las buenas
costumbres (b);   injuriar (c); solicitar o fomentar publicidad (d);
constituirse en deudor o acreedor (e); solicitar o recibir dádivas (f);
incumplir reiteradamente obligaciones (g); intervenir en actividades político -
partidistas  (h); apropiarse, retener o usar indebidamente bienes (l); o
incrementar de manera injustificada el patrimonio (n).  Tales comportamientos,
como quiera que deben tender o menoscabar la imagen de la administración de
justicia, requieren  una especial realización de ese objetivo, lo cual solo
resulta compatible con el dolo, ya directo o eventual.
“Esa especial
tendencia se resalta, cuando se exige expresamente dirigir la conducta de
manera específica, tal como sucede con la utilización de palabras como
“ejecutar” o “iniciar” (i); “intencionalmente” o “inducir” (j); o expresiones
compuestas que denotan finalidad como “Proporcionar datos inexactos que tengan
incidencia...” (k).
“La excepción a lo
anterior la constituye el tipo disciplinario consagrado en el literal m), donde
expresamente se consigna  la modalidad culposa de daño o pérdida de bienes o
elementos frente a la dolosa del literal j);  no obstante, parece explicable
que tales faltas no atentan contra la “dignidad de la administración de
justicia”, sino contra la “eficacia” de la misma, en la medida en que tales
cosas sirven  al objetivo operacional de la Rama Jurisdiccional.
“Por el contrario,
las faltas consagradas en el artículo 9o del  Decreto 1888 de 1989 tiene un
sentido diferente en cuanto a sus prohibiciones, pues siendo el valor protegido
la “eficacia de la administración de justicia”, obvio es entender  que la misma
puede ser vulnerada tanto por comportamientos y actos dolosos como culposos.
Esto es, los fines y logros constitucionales y legales de la administración de
justicia, pueden verse entorpecidos en su consecución, por conductas dolosas o
culposas, éstas originadas en la negligencia, imprudencia e impericia de los funcionarios
y empleados de la Rama Jurisdiccional.
“Por lo tanto, las
descripciones típicas allí realizadas admiten, en principio y como norma
general tanto la modalidad dolosa como la culposa, exceptuándose esta última en
determinados casos conforme a la orientación arriba sentada.
“En efecto, solo son
realizables dolosamente y conforme a los principios señalados, las siguientes
faltas:
a)     Por necesitar un conocimiento efectivo de
la situación se excluye la modalidad culposa en la omisión de informaciones a
la autoridad por hechos que puedan constituir delitos o faltas disciplinarias,
habida cuenta que se requiere que de ellos “haya tenido conocimiento” (l); y en
la negativa de ejercicio de sus funciones o labores (t), pues sería imposible
pretender que alguien  se niegue a realizar algo de lo cual no tiene
conocimiento.
a)     Por requerir una especial tendencia se
excluye la modalidad culposa en los tipos descritos en los literales h), parte
del m), s) y w), en la medida en que solo con conocimiento y voluntad se puede
discriminar y favorecer con las funciones; el irrespeto solo es susceptible de
llevarse a cabo de manera intencional; solo se abandona o se ausenta del empleo
a sabiendas y con intención; y se tiene, en la oficina y a su servicio, persona
ajena “para” las labores del despacho, esto es, finalísticamente.
a)     Son tipos disciplinarios que sirven como
medios para lograr fines que puedan constituir otras infracciones
disciplinarias o desconocer los principios de autonomía o independencia de los
funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, o de sus auxiliares, y que
por tal condición se presentan como incompatibles con la modalidad culposa de
imputación subjetiva los referidos a la organización, propicio o participación
en huelgas o paros o suspensión y disminución de actividades y ritmo de
trabajo, en la medida en que tales actos buscan determinadas finalidades por
medio de la presión indebida a través de la negativa a prestar la función
oficial (j); el ejercicio de influencia para que se proceda en determinado
sentido (k) y el ejercicio de influencia indebida sobre el nominador en materia
de nombramientos, elección o remoción de funcionarios o empleados (parte del
n).
“Todos los demás
tipos disciplinarios, consagrados en el artículo 9o del Decreto 1888 de 1989,
admiten la modalidad culposa –obviamente también  la dolosa que es el principio
general de imputación subjetiva de conductas -, pues por medio de ellos se
atenta contra la eficacia de la administración de justicia, al comportarse el funcionario
o empleado judicial en forma imprudente, negligente o imperita.
“El principio de
culpabilidad señala que, no podrá imputarse conducta alguna, que no sea
realizada con dolo o con culpa, modalidades o formas de culpabilidad.  Del
sentido general de las prohibiciones se destaca, auxiliado de los principios
señalados, cuales tipos disciplinarios permiten que su configuración
estructural sea susceptible de realizarse por imprudencia, negligencia o
impericia, y estas fuentes de la culpa tiene como soporte el deber fundamental
consagrado en el literal b) del artículo 55 del Decreto 052 de 1987 que lo
señala como propio de los servidores de la Rama Jurisdiccional: “Desempeñar con
... solicitud ... las funciones de su cargo”.  Y solicitud significa, según   el
diccionario de la Real Academia Española: “Diligencia o instancia cuidadosa”,
observable, necesariamente, si se quiere lograr la “eficacia  de la
administración de justicia”.
“Finalmente, como quiera que el tipo disciplinario
consagrado en el artículo 9o bis del decreto 1888 de 1989 no es más que una
especialización del contemplado en el literal a) del artículo 9o, pues en aquél
de todos modos se incumple con la Constitución o la Ley, puede decirse que
admite tanto la modalidad dolosa como la culposa.” (Sentencia del CSJ. Sala
Jurisdiccional Disciplinaria. 13 de Octubre de 1994. M.P. Dr. Edgardo José Maya
Villazón)
Ahora bien, en
la fase siguiente se aplicarán los conceptos analizados para determinar la
exequibilidad de las disposiciones acusadas. Ello exige, de un lado, analizar
la naturaleza de los delitos de genocidio y desaparición forzada de personas,
pues éstas son las faltas descritas en las disposiciones objeto de reproche,
para posteriormente decidir si, como lo sostiene el demandante, el legislador
desconoció que tales conductas pueden ser cometidas culposamente.
ii) Estudio de las normas acusadas
Por
disposición del legislador, dice el demandante, las faltas disciplinarias
contenidas en los artículos demandados sólo pueden ser disciplinariamente
sancionadas cuando se cometen a título de dolo, no de culpa. Ello, en su
opinión, atenta contra los principios constitucionales que consagran la
protección de la vida, honra y bienes de los residentes en Colombia, pues
muchos  crímenes de esa envergadura han sido cometidos también culposamente,
pudiendo quedar impunes.
El artículo
25-5, literal a) consagra como falta disciplinaria, de carácter gravísimo, el genocidio[8]. El literal b) del
mismo artículo, considera como falta gravísima la desaparición forzada.
Literal a) del artículo 25-5 de la Ley
200 de 1995
Conforme con la
tesis que ha sido adoptada en la parte general de este análisis, el cargo del
demandante podría desecharse con el argumento que las faltas disciplinarias se
sancionan, en la generalidad de los casos, cuando en ellas se incurre a título
de culpa. Esta apreciación dejaría sin piso la tacha de inconstitucionalidad
propuesta por el actor porque admitiría que, de entrada, la culpa también puede
atribuirse a la conducta encaminada a “destruir total o parcialmente a un
grupo étnico, social o religioso,”, mediante “matanza o lesión grave a
la integridad física de los miembros del grupo, ejecutado en asalto o
sometimiento del grupo a condiciones de existencia que hayan de acarrear su
destrucción física de manera total o parcial”.
No obstante,
tal razonamiento se queda corto en el análisis del dispositivo mencionado
porque ignora que fue el propio legislador el que restringió la punición del
ilícito mediante la inclusión en el tipo disciplinario de un ingrediente
subjetivo que impide la comisión culposa del mismo.
Así entendido,
el problema se traslada a otro aspecto del debate y es el que tiene que ver con
la facultad que ostenta el legislador para regular la forma y estructura de las
conductas ilícitas.
En principio,
la regla es que el legislador cuenta con un amplio margen de discrecionalidad a
la hora de definir las conductas penalmente reprochables, lo cual, extendido
por naturaleza al ámbito disciplinario, implica que la ley es autónoma en la
regulación de las conductas disciplinariamente sancionables. No obstante, la
supremacía del orden constitucional también exige que la definición de las
conductas y la imposición de las sanciones correspondientes respete los
parámetros de proporcionalidad que impone el régimen superior, de suerte que
aquella libertad configurativa no desborde ni en discriminación de los
asociados ni en desconocimiento de los principios que ilustran el régimen
punitivo del Estado.
La Corte sostuvo en una de sus sentencias que:
“La relatividad de
las opiniones sobre el punto y la necesidad de rodear de garantías a la persona
- lo que reviste enorme trascendencia dado que la aplicación de penas traduce
la manifestación más intensa del poder estatal frente al individuo y a su
libertad - ha llevado a reservar únicamente al Legislador la
determinación de los comportamientos que ameritan sanción y el establecimiento
de su naturaleza, alcance y de la respectiva dosimetría punitiva (CP arts.
150-2 y 29). A través del procedimiento democrático de adopción de las leyes,
la sociedad tipifica las conductas reprochables y fija las condignas sanciones
y en este quehacer histórico acoge y abandona distintas y sucesivas filosofías
punitivas. Sobra señalar que las sanciones disciplinarias como expresión del
poder punitivo del estado y por su íntima conexión con el ejercicio de la
función pública en los ámbitos administrativo y judicial (CP arts. 150-23,
256-3, 233), no se sustrae al mencionado principio de legalidad (CP art. 29).
“La Constitución no
obstante la amplia atribución que concede al Congreso en lo que concierne a la
fijación de las penas y las sanciones, incorpora como norma suya una verdadera
interdicción al exceso punitivo. Nadie será sometido - reza el artículo 12 de la
CP - a desaparición forzada, a torturas ni a tratos o penas crueles, inhumanos
o degradantes. Por su parte, el artículo 34 de la C.P. prohibe las penas de
destierro, prisión perpetua y confiscación. Adicionalmente, el carácter social
del estado de derecho, el respeto a la persona humana, a su dignidad y
autonomía, principios medulares del ordenamiento constitucional, se sirven
mejor con leyes que encarnen una visión no disociada del principio de
proporcionalidad y de subsidiariedad de la pena, de modo que ésta sólo se
consagre cuando sea estrictamente necesario.” (Sentencia C-591 de 1993.
Subrayas fuera del original)
De los apartes citados es posible colegir
que aunque el legislador goza de un amplio margen de discrecionalidad al
momento de decidir cuáles conductas merecen juicio de reprochabilidad jurídica,
dicha autonomía se encuentra restringida por las pautas que imponen la
proporcionalidad y la vigencia de los principios de convivencia pacífica y el
orden justo. A esto habría que agregar que el legislador está obligado a
mantener las garantías mínimas que se ha comprometido proteger en el ámbito
internacional en torno a la protección de los derechos de los asociados.
Esta reflexión
se vincula íntimamente con el análisis de la norma demandada porque si se
acepta que el legislador está obligado a conducirse dentro de los parámetros
constitucionales y los que establecen los instrumentos internacionales, no
podría aquél, sin quebrantar dichos principios, especialmente los que tienen
que ver con la protección de la vida y la dignidad humanas, penalizar el
genocidio que se comete dolosamente y dejar por fuera el que se perpetra en
calidad de culpa.
En efecto, si
lo pretendido por el legislador mediante la punición del genocidio es la
protección de la vida y la integridad física de comunidades raciales, étnicas o
religiosas[9],
iría en contra de dicho objetivo que se sancionara la conducta de quien incurre
dolosamente en él, dejando por fuera la punición a quien lo hace de manera
culposa.
No obstante, el reconocimiento del carácter
doloso del genocidio se deriva del tratamiento que la conducta ha recibido por
parte de la legislación internacional, adoptada oportunamente por Colombia.
En primer lugar es necesario precisar que
el genocidio ha sido ampliamente analizado por la jurisprudencia
constitucional, en particular por las Sentencias C-675 de 1999 y C-177 de 2001.
En la última de las providencias, la Corte recordó que el delito de genocidio “es
considerado por la comunidad universal como un delito de Derecho Internacional,
contrario al espíritu y a los fines que persigue las Naciones Unidas y que el
mundo civilizado condena en su conjunto.”
“La palabra
“genocidio” que denota el crimen internacional constituido por la conducta
atroz de aniquilación sistemática y deliberada de un grupo humano  con
identidad propia mediante la desaparición de sus miembros, nace como reacción
contra los intentos nazis por exterminar a ciertos grupos étnicos y religiosos,
como los judíos o los gitanos.
“(...)
“A este respecto
debe además mencionarse que este cuerpo normativo, está integrado, por una
parte, por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, el cual, a su
turno, está conformado por el conjunto de normas internacionales de índole
convencional cuyo objeto y fin es ‘la protección de los derechos
fundamentales de los seres humanos, independientemente de su nacionalidad,
tanto frente a su propio Estado como frente a los Estados contratantes’[10].
“Es, pues,
pertinente recordar que este ordenamiento normativo de protección se halla
contenido en los instrumentos internacionales, de ámbito universal o regional,
suscritos para otorgar fuerza vinculante indiscutible a los derechos
reconocidos y enunciados por la Declaración Universal de los Derechos Humanos
de 1948, así como en los preceptos y principios que integran el denominado ‘ius
cogens’.(Sentencia C-177 de 2001)
De la estructura general del tipo, que -
dicho sea de paso- ha evolucionado con el correr de las regulaciones
internacionales, es factible deducir que aquella conducta es predicable a
título de dolo. La Convención para la Prevención y Sanción del Delito de
Genocidio, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 9 de
diciembre de 1948 y aprobada por Colombia mediante la Ley 28 de 1959 reconoció,
como primera medida, que “en todos los periodos de la historia el genocidio
ha infligido grandes pérdidas a la humanidad” por lo que “las partes
contratantes confirman que el genocidio, ya sea cometido en tiempo de paz o en
tiempo de guerra, es un delito de derecho internacional que ellas se
comprometen a prevenir y a sancionar.” (Artículo 1º.)
Seguidamente, el
artículo III de la citada Convención estableció:
“...
“En la presente
Convención, se entiende por genocidio cualquiera de los actos mencionados a
continuación, perpetrado con
la intención de
destruir, total o parcialmente, a un grupo nacional, étnico, racial o
religioso, como tal:
“a) Matanza de
miembros del grupo;
b) Lesión grave a
la integridad física o mental de los miembros del grupo;
c) Sometimiento
intencional del grupo a condiciones de existencia que hayan de acarrear su
destrucción física, total o parcial;
d) Medidas
destinadas a impedir los nacimientos en el seno del grupo;
e) Traslado por
fuerza de niños del grupo a otro grupo.
...”
La descripción
legal de la falta aporta un elemento connatural a la conducta que, de todos
modos, no desvirtúa su naturaleza y, por lo que se ha expuesto, tampoco su constitucionalidad.
La conducta de genocidio es entonces atribuible a título de dolo, dolo en el
cual puede incurrirse por acción o por omisión del sujeto.
Finalmente, es
posible admitir que, en casos excepcionalísimos, la comisión del genocidio
podría darse a título de imprudencia, pero únicamente en relación con jefes y
superiores encargados de proveer seguridad a un determinado grupo social, tal
como lo dispone el artículo 28 del Estatuto de la Corte Penal Internacional.[11]
Por otro lado, el señor Procurador solicita
a la Corte declarar inexequibles las expresiones “grave” y “ejecutado
en asalto”, contenidas en el numeral 1º del literal a) del numeral 5º del
artículo 25, por considerar que dichos elementos del tipo podrían dejar sin
protección efectiva a los sujetos amparados por la norma. En efecto, sostiene
que la calificación del daño y la condición impuesta al agente del delito para
que sólo se entienda por genocidio la conducta cometida en asalto podrían
conducir a la impunidad de la falta pues cualquier agresión a la población,
ejecutada en cualquier momento, es susceptible de ser sancionada por el Estado.
En relación con el elemento de la gravedad,
podría argüirse que su consagración en el tipo disciplinario se ajusta,
precisamente, a la calificación de gravísima que tiene la falta. En este
sentido, dicho elemento se constituiría en pieza determinante para ubicar la
conducta dentro de aquellas que merecen el tipo de sanciones más severas que
consagra el régimen.
No obstante, tal como lo sostiene el
demandante, la gravedad de la falta comporta un elemento restrictivo de la
sanción que hace suponer que su levedad exoneraría de responsabilidad al sujeto
activo del genocidio. Pues bien, para la Corte dicha objeción es plenamente
válida, sobre todo en tratándose de normas de naturaleza disciplinaria a las
cuales, como se dijo, les son aplicables principios relativos al buen
funcionamiento de la administración pública.
En efecto, de considerarse que sólo las
lesiones graves constituyen falta disciplinaria en el contexto de las conductas
constitutivas de genocidio, se estarían desconociendo los principios generales
sobre los que se sustenta el régimen disciplinario, los cuales tienden a
garantizar que todo funcionario o agente del Estado actúe con diligencia y
cuidado en el ejercicio de sus funciones. No puede considerarse en dicho
contexto, que las faltas leves son permitidas o toleradas por el régimen
disciplinario, tal como parece desprenderse de la redacción de la norma. En
vista de lo anterior, la expresión “grave” deberá ser retirada del
ordenamiento, ya que con ella también se vulnera el artículo 12 de la
Constitución Política que prohíbe los tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes.
Del mismo modo, esta Corte considera que el
condicionamiento según el cual, la conducta constitutiva de genocidio sólo es
reprochable disciplinariamente cuando se comete en asalto, restringe
ilegítimamente los alcances de la disposición al introducir un requisito que,
además de ser impreciso, bien puede generar la afectación de los grupos humanos
a cuya protección va dirigida la norma.
Esto, por cuanto supeditar el genocidio a
aquellas conductas desplegadas en el escenario de un asalto, concepto referido
–estima la Corte- a operaciones estratégicas de fuerza, implica el
desconocimiento de que por fuera de dichas operaciones también es factible
atentar contra la vida o la integridad física de un grupo social, étnico o
religioso y, por tanto, en lo que al derecho disciplinario concierne, también
es posible atentar contra el correcto funcionamiento de la administración
pública. Piénsese en el caso de quien intenta exterminar un grupo humano con
características comunes de índole nacional, religioso, étnico o racial,
mediante la utilización de mecanismos científicos tendentes a impedir los
nacimientos en el seno del grupo al que va dirigida la acción.
Lo anterior
–además- sin contar con el hecho de que la regulación internacional no
establece un condicionamiento similar en su normatividad, con lo cual, por
virtud de la norma, se estarían disminuyendo las garantías mínimas de
protección instauradas por aquella.
Respecto a
este último punto, la Corte Constitucional aseguró que la legislación
internacional establece los parámetros mínimos de protección que deben
implementar los Estados en su legislación interna, por lo que no es posible que
por virtud de esta se consagren limitaciones ni restricciones a dichos mínimos.
Con ocasión del estudio del delito de Genocidio, consagrado en el artículo 322
A de la Ley 589 de 2000, la Corte sostuvo:
“Ahora bien a los
efectos de este fallo, importa precisar, por una parte, que a diferencia de la
regulación internacional sobre genocidio, el artículo 322A de la Ley 589 del
2000 que tipificó esta conducta en la legislación penal colombiana, extendió el
ámbito del tipo penal al genocidio de los grupos políticos
“Esta Corte
encuentra que ningún reparo puede formularse a la ampliación que de la
protección del genocidio a los grupos políticos, hace la norma cuestionada,
pues es sabido que la regulación contenida en los Tratados y Pactos
Internacionales consagra un parámetro mínimo de protección, de modo que nada se
opone a que los Estados, en sus legislaciones internas consagren un mayor
ámbito de protección
“Así, pues, no hay óbice para que las legislaciones
nacionales adopten un concepto más amplio de genocidio, siempre y cuando se
conserve la esencia de este crimen, que consiste  en la destrucción sistemática
y deliberada de un grupo humano, que tenga una identidad  definida. Y es
indudable que un grupo político la tiene.” (Sentencia C-177 de 2001)
Con la consagración de la falta
disciplinaria de desaparición forzada, condicionada a la ejecución en asalto
como factor de punibilidad, la legislación interna introduce un elemento que
restringe la protección suministrada por los instrumentos internacionales y,
por tanto, contradice lo sostenido por la jurisprudencia constitucional en la
materia. En vista de esta circunstancia, dicha expresión deberá ser retirada
del ordenamiento jurídico.
De acuerdo con lo analizado, esta
Corporación declarará exequible la expresión demandada del literal a) del
artículo 25-5 de la Ley 200 de 1995, pero exclusivamente en relación con los
cargos analizados en esta providencia; se exceptúan las expresiones “grave”
y “ejecutado en asalto” que serán retiradas del ordenamiento jurídico
por lo dicho últimamente.
Literal b) del artículo 25-5 de la Ley
200 de 1995
Similares consideraciones a las hechas en
relación con el genocidio caben para la falta disciplinaria contenida en el
literal b) del numeral 5 del artículo 25, denominada desaparición forzada.
Esta conducta, reconocida por la comunidad
internacional como crimen de lesa humanidad, ha sido normativizada por la
legislación nacional y por varios instrumentos internacionales, a saber.
En primer lugar, el artículo 165 del Código
Penal establece que incurre en desaparición forzada “[e]l particular que
perteneciendo a un grupo armado al margen de la ley someta a otra persona a
privación de su libertad cualquiera que sea la forma, seguida de su
ocultamiento y de la negativa a reconocer dicha privación o de dar información
sobre su paradero, sustrayéndola del amparo de la ley”; advirtiendo además
que “[a]la misma pena quedará sometido, el servidor público, o el particular
que actúe bajo la determinación o la aquiescencia de aquél, y realice la
conducta descrita en el inciso anterior”.
La misma disposición se encuentra recogida
en la Ley 589 de 2000, “Por medio de la cual se tipifica el genocidio, la
desaparición forzada, el desplazamiento forzado y la tortura; y se dictan otras
disposiciones”, y reproduce, fundamentalmente, la fórmula del tipo penal
consignada en la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de
Personas[12]
y el texto de la Declaración de la Asamblea General de las Naciones Unidas,
Resolución 44/162 de 1989 sobre Desaparición Forzada de Personas.
Ahora bien, de acuerdo con la descripción
normativa proveída por el CDU, la desaparición forzada constituye una falta
compleja que involucra la realización de una serie sucesiva de actos: la violación
al derecho a la libertad de la víctima, la expedición o ejecución de órdenes
ilegítimas, la violación de las garantías procesales del retenido y, finalmente
(si el delito se agota), la violación del derecho a la integridad personal de
la víctima.
Tal como se aplica en relación con el
genocidio, la comisión de esta falta disciplinaria, que constituye conducta
penalmente reprochable, sólo admite la modalidad dolosa dentro del tipo
subjetivo. Obviamente con la salvedad que introdujo el Estatuto de Roma, a la
cual se hizo referencia. Ello, porque la sucesión delictiva que la identifica,
implica el conocimiento cierto y voluntario de quien ejecuta la conducta,
elementos incompatibles con la conducta culposa.
De lo anterior se deduce que no sean de
recibo las pretensiones de la demanda y que la norma, en relación con los
cargos analizados, deba declararse exequible. El pronunciamiento cobija a toda
la norma, no solamente a las expresiones acusadas, porque desde el punto de
vista de los argumentos expuestos por la Corte, el cargo se predica de todo el
precepto.
4. Artículos 27 y 29 (parciales) de la Ley 200 de 1995
ARTICULO 27.
CRITERIOS PARA DETERMINAR LA GRAVEDAD O LEVEDAD DE LA FALTA. Se
determinará si la falta es grave o leve de conformidad con los
siguientes criterios:
1. El grado de
culpabilidad.
2. El grado de
perturbación del servicio.
3. La naturaleza
esencial del servicio.
4. La falta de
consideración para con los administrados.
5. La reiteración
de la conducta.
6. La jerarquía y
mando que el servidor público tenga en la respectiva institución.
7. La naturaleza
y efectos de la falta, las modalidades y circunstancias del hecho, los motivos
determinantes teniendo en cuenta entre otros, los siguientes criterios:
a) La naturaleza
de la falta y sus efectos se apreciarán según la trascendencia social de la
misma, el mal ejemplo dado, la complicidad con subalternos y el perjuicio
causado;
b) Las
modalidades o circunstancias de la falta se apreciarán teniendo en cuenta su
cuidadosa preparación, el grado de participación en la comisión de la misma y
el aprovechamiento de la confianza depositada en el agente;
c) Los motivos
determinantes se apreciarán según se haya procedido por causas innobles o
fútiles o por nobles y altruistas;
d) La demostrada
diligencia y eficiencia en el desempeño de la función pública;
e) Haber sido
inducido por un superior a cometerla;
f) El confesar la
falta antes de la formulación de cargos;
g) Procurar, por
iniciativa propia, resarcir el daño o compensar el perjuicio causado, antes de
que le sea impuesta la sanción;
h) Cometer la
falta en estado de ofuscación originado en circunstancias o condiciones de
difícil prevención y gravedad extrema, comprobada debidamente.
CAPITULO SEGUNDO
ARTICULO 29.
SANCIONES PRINCIPALES. Los servidores públicos estarán sometidos a las
siguientes sanciones principales:
1. Amonestación
escrita.
2. Multa con
destino a la entidad correspondiente, hasta el equivalente de noventa (90) días
del salario devengado en el momento de la comisión de la falta. En los casos en
que se haya decretado la suspensión provisional la multa será pagada con el
producto de los descuentos que se le hayan hecho al disciplinado.
3. Suspensión de
funciones sin remuneración hasta por noventa (90) días, para quienes se
encuentren vinculados al servicio.
4. Destitución.
5. Suspensión del
contrato de trabajo o de prestación de servicios personales, hasta por noventa
(90) días.
6. Terminación
del contrato de trabajo o de prestación de servicios personales.
7. Remoción.
8. Desvinculación
del cargo de conformidad con lo previsto en el numeral 1o. del artículo 278 de
la Constitución Política.
9. Pérdida de la
investidura para los miembros de las corporaciones públicas, de conformidad con
las normas de la Constitución y la ley que la regule.
10. Las demás
sanciones que se establezcan en regímenes disciplinarios especiales aplicables
a la fuerza pública.
11. La
destitución de un cargo de libre nombramiento o remoción para el cual fue
comisionado un servidor de carrera, o que se desempeñe por encargo, implica la
pérdida del empleo de carrera del cual es titular y la pérdida de los derechos
inherentes a ésta.
Para la
selección o graduación de las sanciones se tendrán en cuenta la gravedad de la
falta, el
resarcimiento del perjuicio causado, así fuera en forma parcial, la situación
económica del sancionado y el estipendio diario derivado de su trabajo y las
demás circunstancias que indique su posibilidad de pagarla.
a. Cargos de la demanda
El demandante
afirma que las secciones subrayadas son inconstitucionales porque no incluyen
las faltas gravísimas como susceptibles de graduación sancionatoria. Así las
cosas, las normas establecen una especie de responsabilidad objetiva en
relación con dichas faltas, pues al servidor público que incurra en una de
ellas le será imposible alegar causal alguna para obtener una reducción en la
sanción imponible, siendo imprescindible en todos los casos su separación del
servicio.
En últimas,
considera que por la omisión del legislador, las faltas gravísimas no admiten
sanción distinta a la separación del cargo, lo cual viola el principio de
igualdad consignado en el artículo 13 de la Carta.
b. Intervención ciudadana
El interviniente por el Ministerio del
Interior discrepa del cargo de la demanda y dice que en la calificación de las
faltas gravísimas deben tenerse en cuenta y deben aplicarse los criterios de
gravedad de la falta, resarcimiento del perjuicio causado, situación económica
del sancionado, etc., con el fin de garantizar la integridad del artículo 29 de
la Constitución. De allí que también en estos casos deban tenerse en cuenta las
circunstancias favorables y desfavorables al imputado.
Sostiene que debido al carácter impersonal
de la norma, es imposible acusarla de quebrantar el derecho a la igualdad en
los términos en que el actor expone dicha vulneración.
Para el Departamento Administrativo de la
Función Pública, el régimen disciplinario colombiano debe admitir la
posibilidad de graduación de las sanciones con fundamento en la gravedad de las
faltas, a fin de garantizar la proporcionalidad que le impone la Carta
Fundamental.
Para el representante del Ministerio de
Justicia y del Derecho, la responsabilidad disciplinaria solamente es
atribuible a título de dolo o culpa. De allí que para la imposición de una
sanción disciplinaria, amén de la adecuación típica, sea necesario comprobar la
intencionalidad con que la conducta fue ejecutada. Con todo, también pueden aducirse
razones de justificación de la conducta que excluyen la responsabilidad
objetiva alegada por la demanda.
A este respecto, señala finalmente que el
artículo 29 del Código Único Disciplinario ordena graduar las sanciones de
acuerdo con ciertos criterios de justicia que también son aplicables a las
faltas gravísimas.
c. Concepto del Procurador General
La Procuraduría solicita a la Corte estarse
a lo resuelto en la Sentencia C-708 de 1999 (reiterada en la Sentencia C-292 de
2000), en relación con la constitucionalidad de los artículos de esta
referencia.
d. Consideraciones de la Corte
Cosa Juzgada Constitucional
Pese a que la admisión de la demanda
presentada contra el artículo 27 de la Ley 200 de 1995 se fundamentó en que la
Sentencia C-708 de 1999 no había producido efectos de cosa juzgada
constitucional en relación con la norma en cuestión, del análisis que - con
mayor profundidad- se hace en esta oportunidad, la Corporación deduce que los
argumentos formulados por el actor de la referencia ya fueron analizados por la
Corte Constitucional.
En efecto, por razón de la demanda que
culminó con la Sentencia C-708 de 1999, la Corte Constitucional determinó que
el legislador se encuentra habilitado por la Carta Política para establecer el
sistema de modulación de gravedad de las conductas disciplinariamente
reprochables. De allí que el funcionario sancionador pueda dar aplicación a los
criterios de graduación, contenidos en el artículo 27 de la Ley 200, para
determinar la gravedad o levedad de las faltas, incluso de aquellas que, en
criterio de los particulares, podrían ser calificadas como gravísimas.
No obstante, y ello para responder a los
cargos que en esta oportunidad formula el impugnante, en tratándose de las
faltas que han sido catalogadas como gravísimas por expresa denominación legal,
el sistema de graduación del artículo 27 no opera. En otras palabras, y de
acuerdo con la providencia en cita, el hecho de que los criterios para
determinar la gravedad de las faltas disciplinarias sólo se apliquen a las
faltas graves o leves, mas no a las gravísimas, se encuentra ajustado a las
prescripciones de la Carta Fundamental.
Dijo en aquella oportunidad la Corte:
“Las faltas
disciplinarias, para fines sancionatorios, han sido clasificadas en la Ley 200
de 1995 en tres grupos: gravísimas, graves y leves. En este orden de ideas, el
artículo 25 señala cuales conductas de los servidores públicos se consideran
faltas gravísimas, erigidas en causales de mala conducta, y el artículo 27,
acusado, fija los criterios para determinar la gravedad o levedad de las
faltas.
“El legislador, con
ese fin, ha precisado en el artículo 38 de esa misma ley qué debe entenderse
por falta disciplinaria en general, esto es “el incumplimiento de los
deberes, el abuso o extralimitación de los derechos y funciones, la incursión
en prohibiciones, impedimentos, inhabilidades y conflicto de intereses”, de
lo cual se puede deducir un claro propósito de evitar arbitrariedades en el
ejercicio de la función pública.
“Esa definición,
desde una interpretación sistemática, debe ser el punto de partida para
clasificar las faltas en graves o leves, por circunstancias modales, personales
del infractor, del fin propio de la función pública y del servicio público
afectado con las mismas, de la naturaleza y efectos de las faltas y de las
circunstancias y modalidades del hecho que las configura. Como ya se dijo,
son precisas las conductas que se encuentran estatuidas como faltas gravísimas,
respecto de las cuales no cabe ningún tipo de gradación (arts. 25 y 26).”
La
consideración anterior se justifica, dice la Corporación, ya que el legislador
es autónomo para definir, dentro de los márgenes de lo razonable, los criterios
aplicables al ejercicio de la potestad sancionatoria del Estado. Así las cosas,
la Corporación reiteró lo dicho en la Sentencia C-103 de 1997 cuando se dijo:
“…mientras en el
cumplimiento de la función legislativa no resulten contrariados los preceptos
fundamentales, y sin perjuicio de lo que más adelante se expone sobre los
límites de la norma positiva, bien puede el legislador crear o suprimir figuras
delictivas, introducir clasificaciones entre ellas, establecer
modalidades punitivas, graduar las penas aplicables, fijar la clase y
magnitud de éstas con arreglo a criterios de agravación o atenuación de los
comportamientos penalizados, todo de acuerdo con la apreciación, análisis y
ponderación que efectúe acerca de los fenómenos de la vida social y del mayor o
menor daño que ciertos comportamientos puedan estar causando o llegar a causar
en el conglomerado.
“(...)
“Quien expide  la
ley debe gozar de atribuciones suficientes -que a la vez comprometen su
responsabilidad- para adecuar razonablemente las penas, según los diversos
elementos que inciden en las conductas proscritas. La norma absoluta, que no
establece distinciones, que otorga el mismo trato jurídico a situaciones
diferentes, podría ser objeto de glosa, con mayor propiedad, por romper la
igualdad y por desvirtuar el concepto de justicia, que aquélla orientada a la
gradación y distinción fundada en hipótesis diversas.”. (Subrayas fuera de
original)
Sin que sea
necesario hacer comentario adicional a la enfática consideración de la Corte,
esta Corporación se estará a lo resuelto en la Sentencia C-708 de 1999[13] (confirmada en la
Sentencia C-292 de 2000) respecto de la constitucionalidad de los apartes
subrayados de los artículos 27 de la Ley 200 de 1995 pues, contrario a lo
sostenido por el actor, las faltas gravísimas, cuando su comisión ha sido comprobada
y adjudicada a título de dolo o culpa, no son susceptibles de graduación para
efectos de determinación de la sanción.
En igual
sentido, las consideraciones vertidas por la Sentencia C-708 de 1999 permiten
concluir que el aparte demandado del artículo 29 de la Ley 200 de 1995 es
exequible pues, como bien lo manifestó la providencia en cita, el legislador
está autorizado por la Constitución para “crear o
suprimir figuras delictivas, introducir clasificaciones entre ellas, establecer
modalidades punitivas, graduar las penas aplicables, fijar la clase y
magnitud de éstas con arreglo a criterios de agravación o atenuación de los
comportamientos penalizados.” En el caso del artículo 29, es visto que el legislador dispuso una
regla de graduación entre la sanción y la conducta que constituye criterio de
proporcionalidad aplicable en la imposición del correctivo. Es de su resorte
adoptar este tipo de alternativas y en nada quebranta la Carta Fundamental el
que lo haga, si además con ello se persigue la imposición de una sanción justa,
adecuada a la magnitud de la conducta lesiva de los intereses de la
administración pública.
En tal virtud,
la frase demandada del artículo 29 será declarada exequible.
5. Artículo 30 (parcial) de la Ley 200 de 1995
ARTICULO 30.
SANCIONES ACCESORIAS. Son sanciones accesorias las siguientes:
1. Las
inhabilidades para ejercer funciones públicas en la forma y términos
consagradas en la Ley 190 de 1995.
PARAGRAFO. En
aquellos casos en que la conducta haya originado sanción penal la inhabilidad
procede siempre y cuando no hubiere sido impuesta en el respectivo proceso,
igualmente como consecuencia de faltas graves o gravísimas.
En los casos en
que la sanción principal comporte inhabilidad, en el mismo fallo se deberá
determinar el tiempo durante el cual el servidor público sancionado queda
inhabilitado para ejercer cargos públicos. En firme la decisión, tendrá efectos
inmediatos.
Cuando el
servidor público sancionado preste servicios en otra entidad oficial, deberá
comunicarse al representante legal de ésta para que proceda a hacer efectiva la
inhabilidad.
2. La
devolución, la restitución o la reparación, según el caso, del bien afectado
con la conducta constitutiva de la falta, siempre que ellas no se hayan
cumplido en el proceso penal, cuando la conducta haya originado las dos
acciones.
3. La
exclusión de la carrera.
a. Cargos de la demanda
Las sanciones accesorias acusadas son
inconstitucionales por cuanto, en primer lugar, la devolución, la restitución y
la reparación de los bienes afectados con la conducta constitutiva de la falta
constituyen actividades propias de la función de administrar justicia y no se
relaciona con las funciones de lograr el adecuado y regular funcionamiento de
la administración pública.
En esa medida, las disposiciones acusadas
infringen el principio de la separación y especialización de funciones entre
las ramas del poder público y otorgan a las autoridades administrativas la
competencia para resolver asuntos que rebasan el campo de la potestad
disciplinaria, por estar vinculados con el aspecto penal y fiscal de la falta.
Adicionalmente -  dice el demandante -, la
falta de definición de los elementos estructurales de la sanción accesoria de
exclusión de la carrera, hacen que la medida sea violatoria del artículo 29 de
la Constitución. Como esta sanción accesoria puede ser aplicada en aquellas
faltas que no impliquen separación del servicio, el operador disciplinario
podría imponerla, incluso, ante faltas leves, situación desproporcionada que atenta
contra el derecho al debido proceso. Además, la norma no prevé la duración de
la sanción, lo cual concede al operador un margen de discrecionalidad que
atenta contra el principio de la legalidad de la sanción.
b. Intervención ciudadana
El Ministerio del Interior considera que la
norma de esta referencia es exequible. No obstante, admite que en su aplicación
deben respetarse ciertos principios que tienden a garantizar el ejercicio de
las funciones propias encomendadas a la justicia penal.
En relación con la sanción accesoria
consistente en el retiro de la carrera, el interviniente señala que ésta sólo
debe aplicarse, conforme lo dispone el artículo 18 del mismo régimen, cuando la
sanción principal ha sido la destitución o la separación del cargo, por faltas
graves o gravísimas. Se entiende además que, por ser accesoria, la sanción del
retiro de la carrera opera por tiempo igual al de la sanción principal.
Sobre el particular, el Ministerio de
Justicia y del Derecho considera que como se trata de dos procesos diferentes,
el disciplinario y el penal, que tienen objetivos disímiles y bien
diferenciados, la sanción accesoria a que hace referencia la norma no implica
una usurpación de las competencias de las autoridades judiciales por parte del
operador disciplinario. Así lo reconoce la propia norma al establecer que el
carácter accesorio de la medida revela que sólo será imponible cuando ésta no
se haya cumplido en el proceso penal; con lo cual también se preserva el
principio del “non bis in idem”.
La duración de la sanción, dice además,
está determinada por los principios rectores de la Ley 200 de 1995, sin que
pueda pensarse que la exclusión de la carrera como sanción accesoria pueda ser
superior a la sanción principal, y sin que pueda sostenerse que aquella no
tiene un término definido.
c. Concepto del Procurador General
El Ministerio Público estima que los
apartes acusados del artículo 30 son constitucionales porque es potestad del
legislador definir las sanciones y de asignar el funcionario competente para
imponerlas, siempre y cuando se respeten los lineamientos del debido proceso.
En ese sentido la norma es constitucional, pero además porque al Procurador
General le corresponde, por disposición constitucional, defender los intereses
de la sociedad, como lo son los bienes del Estado.
d. Consideraciones de la Corte
El demandante
expone dos cargos principales: el primero, según el cual la sanción accesoria
consistente en la devolución, la restitución o la reparación del bien afectado
con la falta es de competencia de la justicia penal y no de la autoridad que
imparte la potestad disciplinaria; y el segundo, que considera contrario a la
Constitución imponer una sanción como la exclusión de la carrera, sin que el
tipo disciplinario especifique a qué sanción principal puede adjuntarse y sin
que precise la duración de la sanción correspondiente.
i) Libertad configurativa del legislador
en materia de sanciones disciplinarias
Para responder al primer cargo de la demanda,
formulado contra el numeral 2º del artículo 30, es indispensable recordar que
tal como ocurre en el Código Penal, el CDU establece un sistema de
clasificación de faltas principales y accesorias. Así, mientras las sanciones
principales del régimen disciplinario son la amonestación escrita, la multa, la
suspensión de funciones, la terminación del contrato de trabajo de prestación
de servicios, la remoción, etc., las accesorias del artículo 30 son las
inhabilidades, la exclusión de la carrera y la devolución, la restitución y la
reparación de los bienes afectados por la falta.
También debe recordarse que según el principio de
libertad configurativa del legislador, derivada de la competencia general que
le otorga al Congreso el artículo 150 de la Constitución, la Ley está
habilitada para diseñar y graduar las faltas y sanciones correspondientes
dentro de un marco de respeto por los principios superiores[14]. A esto se suma la
preceptiva del artículo 124 del Estatuto Superior que delega en la ley la
fijación del sistema de responsabilidad de los servidores públicos.
De allí que - en principio- el legislador sea
autónomo para decidir cuáles sanciones accesorias son aplicables a las
sanciones principales, así como tenga libertad para definir su naturaleza y
duración. No obstante, en virtud de que la potestad configurativa del
legislador debe estar sujeta a los límites de la Carta Política, es
indispensable que el sistema de imposición de sanciones disciplinarias cumpla
con los requisitos impuestos por los principios del sistema constitucional
colombiano, uno de los cuales es el non bis in idem (reconocido también en el artículo 11 del
CDU).
Respecto de la última circunstancia, es preciso
resaltar que el poder sancionatorio del Estado experimenta una división claramente
identificable entre los campos del derecho disciplinario y el derecho penal,
tal como lo consagra la propia Ley 200 de 1995. En efecto, el artículo 2º de la
Ley 200 señala que “la acción disciplinaria es
independiente de la acción penal”.
La Corte Constitucional, al declarar la exequibilidad
de la norma en la Sentencia C-244 de 1996, hizo énfasis en que los objetivos
perseguidos por el régimen disciplinario son diferentes a los propósitos del
derecho penal y que, por tanto, el adelantamiento de las investigaciones en uno
y otro campo respecto de una misma conducta típica son perfectamente
compatibles y no quebrantaban el principio constitucional del non bis in idem.
El hecho de que la potestad sancionatoria
del Estado se despliegue en dos direcciones - una disciplinaria y otra penal-
sin que por ello se invalide la majestad del principio del non bis in idem,
resulta entonces de la consideración de que en cada campo, la potestad
sancionatoria del Estado persigue fines específicos e independientes.
Este principio estructural, que define una
necesidad de respeto mutuo entre las competencias punitivas del Estado, inspira
- como es lógico -, la normatividad subordinada de cada jurisdicción. Así, para
que el principio del non bis in idem conserve su vigencia y la
separación de los procesos disciplinario y penal sea una realidad jurídica
respetuosa de las garantías constitucionales, es indispensable que las normas
que desarrollan los principios sustanciales y los procedimientos de cada rama
eviten la colisión con los principios y procedimientos de la otra.
Lo que se persigue
con un sistema de competencias separadas es que los funcionarios encargados de
investigar las faltas e imponer las sanciones actúen independientemente o, a lo
sumo, de manera coordinada, en la labor de restablecimiento del orden jurídico.
Es claro que dicha dinámica viene impuesta por el principio que inspira el
artículo 113 de la Constitución según el cual, “los diferentes órganos del
Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la
realización de sus fines”.
Ello evita, por un lado, el entorpecimiento
de las actividades que se desarrollan en ejercicio de la función pública de
juzgamiento y garantiza, se repite una vez más, que nadie sea procesado y
juzgado dos veces por el mismo hecho y bajo el mismo criterio punitivo.
ii) Constitucionalidad del
numeral 2º del artículo 30 de la Ley 200 de 1995
Como se sabe, el numeral 2º del artículo 30
prescribe la sanción accesoria de devolución, restitución o reparación del bien
afectado por la falta disciplinaria pero, además, autoriza su imposición al
funcionario encargado de tramitar el proceso disciplinario cuando, y solamente
cuando, dicho tipo de sanciones no han sido cumplidas en el proceso penal.
De la lectura del artículo demandado
claramente se observa que el legislador reconoció la competencia privilegiada
del juez penal para la imposición de la sanción accesoria descrita en la norma,
pero también que, dada la naturaleza sancionatoria del derecho disciplinario,
aquél autorizó su imposición autónoma en el proceso disciplinario.
Obsérvese que el artículo en cuestión se
cuida de no incurrir en una confusión de competencias y, con ello, de
quebrantar el canon 113 de la Constitución, al condicionar la imposición de la
sanción accesoria en el terreno disciplinario a la ausencia de la misma en el
proceso penal. Así las cosas, como el fin obvio de la norma es permitir la
colaboración armónica del juez penal y de la autoridad disciplinaria en la
corrección del daño provocado por la falta, la conclusión a la que se arriba es
que la disposición no menoscaba los preceptos de la Carta Política.
De todos modos, no sobra advertir que la
naturaleza de la sanción descrita en el artículo acusado se encuentra acorde
con la función de la sanción disciplinaria. En efecto, por disposición del
artículo 17 del CDU las sanciones disciplinarias cumplen los fines de
prevención y garantía de la buena marcha de la gestión pública, y dicha
finalidad se realiza cuando el funcionario sancionado es obligado a devolver,
restituir o reparar el bien afectado con la conducta.
Si ello no fuera así, si dicha potestad no
hubiera sido puesta al servicio de la autoridad disciplinaria, la devolución,
restitución o reparación de dichos bienes sería imposible en los procesos
disciplinarios adelantados para sancionar conductas que no dan lugar a acción
penal. Es evidente que el Estado debe contar con los mecanismos necesarios para
restaurar el orden quebrantado por la falta, lo que permite apreciar la
constitucionalidad de la medida.
Por último, el término reparación adquiere
en este contexto una connotación no indemnizatoria. Esto es, la reparación a
que hace referencia la sanción accesoria descrita persigue exclusivamente la
restitución del bien y no el pago de los perjuicios causados por la conducta
disciplinariamente reprochable. En este sentido, habría que distinguir entre la
reparación a que se llega por vía de sanción administrativa y la reparación
indemnizatoria que se persigue mediante los procedimientos para determinar la
responsabilidad fiscal.
En relación con el cargo de la demanda, el
numeral 2º del artículo 30 de la Ley 200 de 1995 será declarado exequible.
iii) Constitucionalidad del
numeral 3º del artículo 30 de la Ley 200 de 1995
El reproche fundamental contra el numeral
3º radica en que la disposición no prescribe con claridad, de qué sanción
principal es accesoria la exclusión de la carrera y cuál es la duración de la
medida. Esta aparente indeterminación iría en contravía del principio de la
proporcionalidad de la sanción, del principio de legalidad y del debido proceso
- según apreciación del impugnante -, por que con tal margen de
discrecionalidad el operador disciplinario puede excluir de la carrera al
disciplinado, incluso por faltas leves.
Sobre el particular esta Corte considera -
como ya lo ha venido exponiendo- que los principios del derecho penal referidos
a la definición de la conducta y de la sanción imponible sólo operan mutatis
mutandis en el derecho disciplinario, siendo el asunto de la graduación
sancionatoria uno de aquellos en que se admite con mayor amplitud la
discrecionalidad del operador disciplinario.
Así por ejemplo, en Sentencia C-404 de
2001, la Corporación reconoció como ajustado a la Carta el establecimiento de
un sistema de graduación punitiva de faltas disciplinarias basado en la
apreciación subjetiva –que no arbitraria- del funcionario competente, y en el
respeto por los criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta,
contenidos en el artículo 27 del CDU. En dicha oportunidad la Corte reconoció
que, pese a que las faltas graves y leves no se encontraban taxativamente
definidas por el legislador, era facultativo del funcionario competente
determinarlas, así como establecer la sanción imponible, de conformidad con los
máximos establecidos en el artículo 32 del Código y con los criterios del
artículo 27 ídem. Así mismo, dijo la Sentencia, deben respetarse los criterios
adicionales consignados en el artículo 29 del CDU, según el cual, “para la
selección o graduación de las sanciones se tendrán en cuenta la gravedad de la
falta, el resarcimiento del perjuicio causado, así fuera en forma parcial, la
situación económica del sancionado y el estipendio diario derivado de su
trabajo y las demás circunstancias que indique su posibilidad de pagarla”.
En suma, la Sentencia avaló el
procedimiento para la fijación de las faltas disciplinarias que adopta la Ley
200 de 1995, con fundamento en el carácter especial de la norma disciplinaria.
Así se refirió la Corporación al tema en debate:
“El Código
Disciplinario Único en su artículo 24 clasifica las faltas disciplinarias en
gravísimas, graves y leves. El artículo siguiente señala taxativamente las
faltas que se consideran gravísimas, pero respecto de las faltas graves o leves
no hay una norma como la anterior que las enumere puntualmente, sino que el
artículo 27 señala los criterios para determinar la gravedad o levedad de la
falta. Por su parte, los artículos 28, 29 y 30 señalan cuáles son las sanciones
a las que están sometidos los funcionarios públicos, entre las cuales se
mencionan, por ejemplo, la amonestación, la multa, la suspensión de funciones,
la destitución, etc. El último inciso del artículo 29 indica que “para la
selección o graduación de las sanciones se tendrán en cuenta la gravedad de la
falta, el resarcimiento del perjuicio causado, así fuera en forma parcial, la
situación económica del sancionado y el estipendio diario derivado de su
trabajo y las demás circunstancias que indiquen su posibilidad de pagarla.”
“Todo lo anterior
indica a la Corte que las sanciones disciplinarias correspondientes a las
conductas descritas en el artículo 14 de la Ley 358 de 1997, están contenidas
en el referido Código, el cual prevé una forma de determinación y de modulación
o graduación de las mismas, dependiendo de la gravedad de la infracción, para
lo cual establece también los criterios a los cuales hay que acudir. Estas
disposiciones complementan la norma contenida en el artículo 16 acusado que
describe las conductas que constituye la infracción.  Así, de la lectura
sistemática de esta disposición con aquellas otras del Código Disciplinario, se
infiere cuál es la sanción aplicable a la conducta, sanción que por disposición
de la Ley, deberá graduarse por funcionario competente para ello dependiendo de
las circunstancias de cada caso, y teniendo en cuanta los límites impuestos por
el artículo 32 del referido Código. Se infiere también, que las infracciones
bajo estudio no constituyen faltas gravísimas, pues el artículo 25 del Código
Disciplinario Único, que las señala taxativamente, no las incluye dentro de la
enumeración que contiene.” (Sentencia C-404 de 2001)
Ahora bien, ya que los criterios anteriores
son aplicables para la imposición de las sanciones principales, esta Corte
deduce que los mismos pueden serlo para las sanciones accesorias, con lo cual
queda saldada la discusión planteada por el demandante. Ciertamente, si el
operador jurídico, en aplicación de los criterios de dosimetría formulados por
la Ley, tiene la potestad de modular la gravedad de las faltas y, por tanto, de
las sanciones principales correspondientes, también la tiene para definir, en
cada caso, la sanción accesoria merecida por dicha infracción.
Considerado el punto desde esta
perspectiva, el orden constitucional no se ve afectado por la ausencia de una
norma expresa que defina las sanciones principales a las cuales es permitido
agregar la sanción accesoria de la exclusión de la carrera, ya que existen normas
genéricas que establecen tanto los criterios de imposición de la falta como los
máximos permitidos para cada una de ellas.
Por otro lado, en torno al tema de la
duración de la sanción accesoria, planteado por el impugnante como una falencia
normativa que deriva en la violación del principio de legalidad de la sanción,
esta Corte estima que por la naturaleza misma del correctivo, ella es
definitiva y no admite prolongación en el tiempo.
En efecto, la sanción accesoria de la
exclusión de la carrera no es susceptible de extenderse en el tiempo visto que
el verbo rector de la medida es “excluir”. Acorde con la definición del
Diccionario de la Lengua Española, excluir significa “quitar a una persona o
cosa del lugar que ocupaba”. La semántica obvia de la expresión hace ver
que por esta sanción no se “suspende” la pertenencia del disciplinado en la
carrera administrativa sino que se la elimina, y de manera definitiva. No opera
para dicha medida lo que sí ocurre en relación con la sanción accesoria
prevista en el numeral 1º del artículo 30, según el cual, las inhabilidades
consagradas en la Ley 190 de 1995 tiene la duración de la sanción principal.
Con todo, de acuerdo con lo que se ha
dicho, el operador jurídico debe abstenerse de proceder arbitrariamente y en
cambio está obligado a ponderar las condiciones particulares de la falta para
determinar la proporcionalidad de la medida por la cual se excluye de la
carrera al funcionario sancionado.
Esta regla de proporcionalidad, que se
impone a la autoridad encargada de aplicar la sanción disciplinaria, ha sido
empleada por la Corte Constitucional en algunos de sus fallos. En la Sentencia
C-591 de 1993, por ejemplo, la Corte definió la constitucionalidad de una norma
del Decreto 2651 de 1991 que fue acusada de señalar un régimen desproporcionado
de faltas y sanciones disciplinarias que le permitía al Consejo Superior de la
Judicatura penalizar a los funcionarios judiciales por el incumplimiento de los
términos procesales.
En dicha oportunidad, la Corte señaló que
la imposición de las sanciones disciplinarias correspondía ejercerla a la
autoridad disciplinaria –al Consejo Superior- de acuerdo con criterios de
proporcionalidad derivados del grado de culpabilidad del sujeto.
La Corte agregó que “[e]l
juicio de proporcionalidad - que debe ceñirse estrictamente a lo establecido en
la ley (CP art. 230) - es necesariamente individual. A la luz de sus criterios
podrá estimarse si el castigo impuesto guarda simetría con el comportamiento y
la culpabilidad del sujeto al cual se imputa. El actor, desde luego, no puede
referirse a este examen individual de la sanción disciplinaria que se
desenvuelve en el campo de la pura legalidad.”
Y adicionalmente, en
relación con el procedimiento de graduación de la pena según la gravedad de la
conducta, la Corte hizo las siguientes ejemplificaciones:
“...En efecto, la destitución
del funcionario judicial - la sanción más drástica - se contempla en la
norma, aunque se impone ante la persistencia del incumplimiento de los términos
procesales y luego de aplicar otras sanciones más leves de carácter preventivo
y admonitorio. No es posible elevar una objeción constitucional válidamente
fundada a esta técnica punitiva empleada por el legislador. La suspensión
y la destitución son proporcionales a la falta cometida - continuidad de
la conducta morosa no obstante las previas reconvenciones y sanciones - y, de
otra parte, no es extraño que en la escala de penas se reserven para el final
luego de que hayan fracasado las anteriores medidas de suyo eminentemente
correctoras y preventivas.
“El llamado de
atención y la amonestación escrita con anotación en la hoja de vida,
constituyen sanciones disciplinarias en modo alguno pueriles si se tiene
presente el efecto que producen en el ánimo y en la imagen del funcionario
judicial, aparte de que las mismas pueden ser la base para las penas más graves
consistentes en la suspensión y en la destitución del cargo. Toda sanción es
esencialmente gravosa para quien la sufre, independientemente de que al
compararse con otras resulte más o menos onerosa. En este orden de ideas se
observa que el primer tramo de la conducta judicial morosa se sanciona con
menor rigor - llamado de atención y amonestación con anotación en la hoja de
vida - que su pertinacia, lo que no contradice la lógica punitiva de aumentar
el castigo de acuerdo con la mayor gravedad de la conducta. La sanción
disciplinaria, por lo general, persigue una finalidad correctiva con miras a
preservar la dignidad de la justicia y promover su eficacia.
“La filosofía de las
denominadas ‘sanciones leves’ - por lo demás comunes en todo régimen
disciplinario - no es la de introducir un elemento deletéreo en la correcta
administración de la justicia. La reprochabilidad de la conducta no experimenta
mengua.  El sentido pedagógico y preventivo de la ‘sanción leve’ confía en la
capacidad reflexiva y de enmienda de quien ha incurrido en la falta. La
oportunidad que se le brinda de mantenerse en el servicio queda, a partir de
entonces, supeditada a la plena observancia de la recta conducta de la cual
temporalmente se ha desviado. De ahí que la imposición de "sanciones
graves", luego de agotadas las "leves", lejos de suponer
lenidad, sea el fruto de una razonable distinción en el universo de las
conductas entre la mora episódica y la permanente y del diseño de un
tratamiento punitivo que combina el elemento correctivo con el puramente
sancionatorio. (Sentencia C-591 de 1993)
Por todo lo anterior, esta Corte considera
que la ausencia de una norma específica que contemple la sanción principal a la
cual la sanción accesoria de exclusión de la carrera sea adjudicable, no deriva
en la ilegalidad del correctivo sino que deja en libertad al operador jurídico
para que –dentro de los límites de la proporcionalidad- la imponga al tipo de
faltas que corresponda, según el grado de culpabilidad del sujeto, verificable
en cada caso particular. En este sentido, por ejemplo, no podría decirse que la
exclusión de la carrera está adscrita a la destitución del agente estatal. Incluso
frente a la destitución, el operador disciplinario tendría un margen
discrecional para imponer la sanción accesoria, que no necesariamente tiene que
ser la exclusión.
En el caso específico de la normatividad
que se estudia, la de la Ley 200 de 1995, la conclusión a la que se llega es
que la sanción accesoria de la exclusión de la carrera sólo procede frente a
las faltas gravísimas señaladas en el Código o con respecto a las señaladas en
el artículo 278-1 de la Carta.
Efectivamente, de las precisiones hechas en
el extracto de la jurisprudencia citada se entiende que la sanción accesoria de
exclusión de la carrera no podría imponerse en los casos de faltas leves,
debido al carácter netamente pedagógico y preventivo que deben presentar los
correctivo destinados a sancionarlas.
Del mismo modo, dentro de los parámetros de
la Ley 200 de 1995, la sanción accesoria de exclusión de la carrera no podría
imponerse a las faltas disciplinarias graves, visto que la exclusión de la
carrera constituye una sanción de mayor severidad que las que el artículo 32
del CDU señala como principales para este tipo de faltas. En efecto, la norma
señala que a las faltas graves le son imponibles las sanciones de “multa
entre once (11) y noventa (90) días del salario devengado al tiempo de
cometerlas, suspensión en el cargo hasta por el mismo término o suspensión del
contrato de trabajo o de prestación hasta por tres (3) meses, teniendo en
cuenta los criterios señalados en el artículo 27 de esta Ley” correctivos
cuya severidad no se compara con el de la exclusión.
Con todo, se entiende que lo dicho hasta
ahora es aplicable sin perjuicio de la facultad constitucional que conserva el
Procurador General para, en ejercicio del artículo 278 de la Constitución
Política, desvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada,
al funcionario público que derive evidente e indebido provecho patrimonial en
el ejercicio de su cargo o de sus funciones. En estos casos, el Procurador
puede discrecionalmente, además de la desvinculación del cargo, imponer las
sanciones accesorias señaladas en el CDU.
Así las cosas, el numeral será declarado
exequible pero condicionado al sentido que acaba de explicarse, es decir, que
la sanción accesoria de la exclusión de la carrera no puede ser impuesta frente
a faltas graves o leves.
6. Artículo 44 (parcial) de la Ley 200 de 1995
ARTICULO 44.
OTRAS INCOMPATIBILIDADES.
1. Los
Gobernadores, Diputados, Alcaldes, Concejales y Miembros de las Juntas
Administradoras Locales desde el momento de su elección y hasta cuando
esté legalmente terminado el período, así como los que reemplace el
ejercicio del mismo, no podrán:
a) Intervenir en
nombre propio o ajeno en procesos o asuntos en los cuales tengan interés el
Departamento o el Municipio o el Distrito o las Entidades Descentralizadas
correspondientes.
b) Ser apoderados
o gestores ante entidades o autoridades administrativas o jurisdiccionales.
Las
incompatibilidades de que trata este artículo se entienden sin perjuicio de las
actuaciones de todo orden que deban cumplir en razón del ejercicio de sus
funciones.
2. Salvo las
excepciones constitucionales y legales y el ejercicio de la docencia
universitaria hasta por ocho horas semanales dentro de la jornada laboral.
3. Ningún
servidor público podrá intervenir directa o indirectamente en remate o ventas
en público, subasta o por ministerio de la ley de bienes, que se hagan en el
Despacho bajo su dependencia o en otro ubicado en el territorio de su
jurisdicción. Estas prohibiciones se extienden aun a quienes se hallen en uso
de licencia.
4. Nadie podrá
ser elegido para más de una Corporación o cargo público, ni para una
Corporación o un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así
sea parcialmente.
5. No podrán ser
elegidos diputados ni concejales quienes dentro de los seis meses anteriores a
la fecha de la elección hayan sido empleados públicos o trabajadores oficiales,
ni quienes en cualquier época y por autoridad competente hayan sido excluidos
en el ejercicio de una profesión o se encuentren en interdicción para la
ejecución de funciones públicas.
a. Cargos de la demanda
Según el actor, la frase resaltada del artículo 44 es
inconstitucional por cuanto la elección de una persona a un cargo público no le
concede la calidad de servidor público. Hasta que la posesión en el cargo no se
ha hecho efectiva, el aspirante al mismo sigue siendo particular y no puede
considerarse servidor público, por lo que el régimen disciplinario quebranta
los artículos 123 y 124 de la Carta al extender su cobertura a dichos
individuos.
b. Intervención ciudadana
El representante del Ministerio del
Interior considera que a la discusión sobre la exequibilidad de la norma le son
aplicables las razones aducidas por la Corte Constitucional en las Sentencias
C-307 de 1996, C-426 de 1996 y C-564 de 1997, que analizan y explican con
detenimiento las figuras de las inhabilidades e incompatibilidades de los
servidores públicos, vigentes incluso antes de la posesión en el cargo.
El Departamento Administrativo de la
Función Pública pide a la Corte Constitucional aplicar los mismos criterios
expuestos por este tribunal en la Sentencia C-037 de 1996.
A juicio del Ministerio de Justicia y del
Derecho, el artículo 293 de la Carta establece que la ley puede determinar las
incompatibilidades de los ciudadanos elegidos por voto popular, lo cual hace
suponer que aquellas pueden entrar a regir desde el momento mismo de la
elección, ello con el fin de evitar que tan pronto se tenga conocimiento de la
nominación, el servidor elegido haga un mal uso del cargo que entrará a ocupar
posteriormente.
c. Concepto del Procurador General
Según la Vista Fiscal, es cierto que la
simple elección del particular no lo convierte en servidor público, pero sí le
confiere cierta responsabilidad, vinculada con el cargo que habrá de desempeñar
a partir de la posesión, que legitima el que el legislador haya extendido las
incompatibilidades hasta a partir del momento de la elección.
d. Consideraciones
de la Corte
i) Derogación de la norma demandada
El
encabezamiento del artículo 44 de la Ley 200 de 1995 dispone que el término de
duración de las incompatibilidades de los Gobernadores, Diputados, Alcaldes,
Concejales y Miembros de las Juntas Administradoras Locales se contará a partir
del momento de la elección, hasta cuando esté legalmente terminado el período.
No obstante,
por disposición de la Ley 617 de 2000, dicho término fue modificado para cada
uno de los cargos enumerados por el artículo 44 de la Ley 200. En ese sentido,
la Ley 617 de 2000, que por virtud del artículo 96 deroga “las demás disposiciones que le sean contrarias”, ha venido a reemplazar el término de
duración de las incompatibilidades fijado para los funcionarios enunciados
anteriormente.
Así, el
artículo 32 de la Ley 617 estableció el término de duración de las
incompatibilidades de los Gobernadores.
Artículo 32. Duración de las
incompatibilidades de los gobernadores. Las incompatibilidades de los gobernadores a que se
refieren los numerales 1 y 4 tendrán vigencia durante el período constitucional
y hasta por doce (12) meses después del vencimiento del mismo o de la
aceptación de la renuncia. En el caso de la incompatibilidad a que se refiere
el numeral 7 tal término será de veinticuatro (24) meses en la respectiva
circunscripción.
El artículo 32
de la ley 617 fue declarado exequible por la Corte bajo el entendido que “la incompatibilidad especial de 24 meses allí señalada no se aplica
al gobernador que se inscriba como candidato a Senador, Representante a la
Cámara o Presidente de la República, por tratarse de situaciones ya reguladas
por los artículos 179-2 y 197 de la Constitución Política.” (Sentencia C-540 de 2001)
Por
disposición del artículo 36, se estableció el término de duración de la
incompatibilidad de los Diputados a las Asambleas Departamentales.
Artículo 36. Duración. Las incompatibilidades de los diputados
tendrán vigencia durante el período constitucional para el cual fueron
elegidos. En caso de renuncia se mantendrán durante los seis (6) meses
siguientes a su aceptación, si el lapso que faltare para el vencimiento del
periodo fuere superior.
El artículo
señaló el término de los Concejales:
Artículo 43. Duración
de las incompatibilidades. El artículo 47 de la Ley 136 de 1994 quedará
así:
"Artículo
47. Duración de las
incompatibilidades. Las incompatibilidades de los concejales municipales y
distritales, tendrán vigencia hasta la terminación del período constitucional
respectivo. En caso de renuncia se mantendrán durante los seis (6) meses
siguientes a su aceptación, si el lapso que faltare para el vencimiento del
período fuere superior.
Quien fuere llamado
a ocupar el cargo de concejal, quedará sometido al mismo régimen de
incompatibilidades a partir de su posesión."
El término de
incompatibilidades de los Alcaldes fue prescrito por el artículo 39 de la Ley
617.
Artículo 39. Duración
de las incompatibilidades del alcalde municipal distrital. Las
incompatibilidades de los alcaldes municipales y distritales a que se refieren
los numerales 1 y 4, tendrán vigencia durante el período constitucional y hasta
doce (12) meses después del vencimiento del mismo o de la aceptación de la
renuncia. En el caso de la incompatibilidad a que se refiere el numeral 7 tal
término será de veinticuatro (24) meses en la respectiva circunscripción.
El mismo régimen de inhabilidades e
incompatibilidades regirá para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, D.C.
El artículo 39 de la
Ley 617 fue declarado exequible por la Corte, condicionado a que se entienda
que “la incompatibilidad especial de 24 meses que allí se establece no se
aplica al alcalde municipal o distrital que se inscriba como candidato a
Presidente de la República por ser una situación ya regulada en el artículo 197
de la Constitución Política.” (Sentencia C-540 de 2001)
Finalmente, el
artículo 46 hizo lo propio con el término de duración de los miembros de las
Juntas Administradoras Locales.
Artículo 46. Duración
de las incompatibilidades de los miembros de las juntas administradoras locales.
El artículo 127 de la Ley 136 de 1994 quedará así:
"Artículo
127. Duración de las incompatibilidades. Las incompatibilidades de los miembros de juntas
administradoras locales municipales y distritales tendrán vigencia hasta la
terminación del período constitucional respectivo. En caso de renuncia se
mantendrán durante los seis (6) meses siguientes a su aceptación, si el lapso
que faltare para el vencimiento del período fuere superior.
Quien fuere llamado
a ocupar el cargo de miembro de junta administradora local, quedará sometido al
mismo régimen de incompatibilidades a partir de su posesión."
En vista de la
derogación de que fue objeto la expresión del artículo 44 demandado, a esta
Corporación le correspondería inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo
respecto de su exequibilidad. No obstante lo anterior, dado que existe la
posibilidad que algunos procesos disciplinarios estén siendo adelantados con
fundamento en las normas de la Ley 200 de 1995, por referirse a hechos
ocurridos bajo su vigencia, esta Corte entrará a definir la constitucionalidad
de la disposición demandada. Lo anterior, sin perjuicio de que en la aplicación
particular de las normas, también se dé aplicación al principio de
favorabilidad.
ii) Potestad configurativa del legislador en materia
de incompatibilidades
Tal como lo
sugieren los intervinientes y el concepto del Procurador General, a la norma
demandada le son aplicables, por razón del reproche, los criterios
jurisprudenciales adoptados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Aunque la
apreciación hecha por los intervinientes y la vista fiscal será atendida por la
Corte, no sobra recordar que, por disposición expresa del artículo 293 de la
Carta Fundamental, el legislador está autorizado para determinar  “las calidades, inhabilidades, incompatibilidades, fecha de
posesión, períodos de sesiones, faltas absolutas o temporales, causas de
destitución y formas de llenar las vacantes de los ciudadanos que sean elegidos
por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades
territoriales.”.
De manera
particular, el artículo 303 de la Carta Política señala que “La ley fijará las calidades, requisitos, inhabilidades e
incompatibilidades de los gobernadores”; el artículo 299 de la Carta dispone que “El régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los diputados
será fijado por la Ley”, y el
artículo 312 de la Constitución señala que “La ley
determinará las calidades, inhabilidades e incompatibilidades de los concejales
y la época de sesiones ordinarias de los concejos. Los alcaldes y miembros de las Juntas
Administradoras Locales, siendo servidores públicos elegidos por votación
popular (art. 260 C.P.), también quedan sometidos a la potestad legislativa en
materia de definición de inhabilidades e incompatibilidades.
Conforme con
la relación anterior, la Corte Constitucional ha precisado que en materia de
definición de inhabilidades e incompatibilidades, el legislador cuenta con un
amplio margen de configuración que sólo se restringe por expresa disposición
constitucional. En este sentido, la Corte ha dicho que “los únicos límites del Legislador para
determinar los regímenes de calidades, inhabilidades e incompatibilidades de
los servidores públicos mencionados, son los parámetros establecidos de manera
explícita por la misma Constitución” y que “cuando el Congreso ejerce dicha atribución, limitando o
reglamentando el acceso a los citados cargos, no se ve afectado el derecho a la
participación política, pues se trata, simplemente, de la fijación de límites
razonables a la participación, en aras de proteger el interés general.”[15]
Ahora bien,
este Tribunal, mediante Sentencia C-307 de 1996, hizo énfasis en el propósito
central que inspira las incompatibilidades de los servidores públicos y subrayó
que las normas que las establecen persiguen “mantener
la probidad del servidor público en el ejercicio de sus funciones, a través del
señalamiento de impedimentos legales, relacionados con la imposibilidad del
ejercicio simultáneo de dos actividades o cargos que puedan poner en entredicho
la transparencia debida para el normal desarrollo de la actividad pública.”.[16]
Del mismo
modo, mediante pronunciamiento hecho en la Sentencia C-426 de 1996, la Corte
procedió a declarar la exequibilidad de la expresión “diputados”, contenida en el artículo 44 que ahora
se estudia, en cuanto la misma se aplica a la incompatibilidad para ser “apoderados o gestores ante entidades o autoridades administrativas o
jurisdiccionales”. La Corte,
en dicha oportunidad, determinó que la disposición se ajustaba a la Carta por
cuanto, de un lado, el derecho al trabajo no es un derecho absoluto y, del
otro, el fin perseguido por la norma es el de “evitar
un conflicto de intereses entre la Administración y el miembro de la respectiva
corporación pública, de forma tal que el interés general prime sobre el
particular, así como de garantizar que quienes en el ámbito departamental
ostenten la calidad de servidor público y la representación de la comunidad, se
dediquen íntegramente a la gestión pública que han asumido como Diputados a la
Asamblea Departamental, a fin de lograr la eficiencia y moralidad de la
administración seccional”.
En la misma
providencia, la Corte asumió que el requisito de aplicar la incompatibilidad de
los diputados desde el momento de la elección no pugnaba con los predicamentos
constitucionales, tal como se deduce del siguiente aparte de la providencia:
“De lo anterior se desprende que el régimen de inhabilidades e
incompatibilidades consagrado en la Ley 200 de 1995 es aplicable a los
diputados desde el momento de su elección y hace parte de su régimen
disciplinario con respecto a la conducta de los mismos, y tiene como propósito
fundamental asegurar la imparcialidad, celeridad, transparencia, eficacia y
moralidad que debe guiar la actividad conducta y acción de quienes integran las
Asambleas Departamentales como garantía del cumplimiento de los fines del
Estado por parte de dichos servidores públicos.” (Sentencia C-426/26. Subrayas
por fuera del original)
Para recalcar
en los antecedentes jurisprudenciales sobre la materia, la Sentencia C-194 de
1995 hizo énfasis en que el término de duración de las incompatibilidades es
materia reservada al legislador, quien atendiendo a las consideraciones
relativas a la moralidad y probidad de la administración pública, puede
establecerlo libremente, siempre y cuando se mantenga dentro de los
lineamientos constitucionales pertinentes.
Habría que
resaltar que dicho pronunciamiento se dio como resultado de la demanda
presentada contra el artículo 47 de la Ley 136 de 1994, por la cual “se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios”,
norma que de manera idéntica al precepto que ahora se analiza, regulaba el
término a partir del cual debía contarse la incompatibilidad del pretendido
servidor público.
Así se refirió
la Corte a dicha preceptiva:
“También ha sido
objeto de demanda el artículo 47 de la Ley 136 de 1994, a cuyo tenor las
incompatibilidades de los concejales tendrán vigencia desde el momento de su
elección y hasta seis meses posteriores al vencimiento del período
respectivo. La misma norma agrega que, en caso de renuncia, dichas
incompatibilidades se mantendrán durante los seis meses siguientes a su
aceptación, salvo para ser nombrado en el cargo de alcalde municipal por
decreto cuando las circunstancias lo exijan. También dispone que quien fuere
llamado a ocupar el cargo de concejal quedará sometido al mismo régimen de
incompatibilidades a partir de su posesión.
“Es indudable que
al legislador corresponde, ya que es inherente a su función, determinar cuándo
comienza y cuándo finaliza la vigencia de las incompatibilidades para los
cargos públicos cuya regulación le ha sido encomendada por la Carta, entre
ellos el de concejal.
“Tal determinación
resulta, además, indispensable, por razones de seguridad jurídica, puesto que
la persona elegida debe tener exacto y previo conocimiento acerca de aquello
que es incompatible con la dignidad que ostenta, así como también tiene derecho
a saber el momento preciso en que le es exigible la observancia de las
pertinentes normas y el tiempo durante el cual se extiende su aplicación.”
(Sentencia C-194 de 1995)
iii) Constitucionalidad de la norma demandada
De acuerdo con
las previsiones anteriores, para la Corte es claro que el establecimiento de
una incompatibilidad como la consagrada en la norma que se demanda constituye
una medida razonable que ha sido avalada –además- por la jurisprudencia
constitucional, en tanto que la misma es expresión de la libertad configurativa
del legislador y tiene por objetivo la guarda de la integridad de la
administración pública.
En estos
términos, no resulta desproporcionado que el legislador haya optado por fijarla
desde el momento de la elección del servidor público pues, atendiendo a la
expectativa previsible que una elección representa para quien resulta
favorecido por ella, cabe imaginar que una persona podría incurrir en actos
incompatibles con el recto funcionamiento de la administración pública desde el
instante mismo en que se lo reconoce como futuro detentador de la función
pública. No es reprochable entonces que, en virtud de dicha expectativa, se le
exija el comportamiento ético que se le exigiría a un servidor público
posesionado de su cargo.
En vista de
las consideraciones anteriores, esta Corporación declarará exequible el aparte
demandado de la norma, pero únicamente en lo que respecta a la expresión “desde el momento de su elección”. La Corte se inhibe de emitir pronunciamiento en relación
con la frase, “ y hasta cuando esté legalmente
terminado el período”  porque
contra la misma el actor no formuló cargo alguno.
7. Artículo 65 de la Ley 200 de 1995
ARTICULO 65. COMPETENCIA PREFERENTE. La
falta por incremento patrimonial no justificado será de competencia exclusiva
de la Procuraduría General de la Nación tanto en la instrucción como en el
fallo en aquellos casos en que la cuantía exceda de mil (1.000) salarios
mínimos mensuales.
a. Cargos de la demanda
De acuerdo con la demanda, el artículo 65
de la Ley 200 es inconstitucional porque quebranta el principio constitucional
del juez natural, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política.
Considera el demandante que radicar una
competencia en la Procuraduría General de la Nación para que investigue de
manera exclusiva la falta consistente en incremento patrimonial no justificado
que exceda los mil salarios mínimos mensuales introduce un elemento de
incertidumbre en relación con la autoridad disciplinaria competente para conocer
del caso, ya que la determinación de la cuantía es un elemento que resulta de
la investigación y que no se aclara sino a partir del análisis probatorio.
Adicionalmente, señala que el artículo en
mención otorga a la Procuraduría un poder preferente en detrimento de la
competencia del Consejo Superior de la Judicatura sobre los funcionarios
judiciales, lo cual va en contravía del artículo 256 superior.
b. Intervención ciudadana
El Ministerio del Interior es del parecer
que el Legislador es autónomo para determinar la competencia del Procurador
General en la investigación de conductas disciplinariamente reprochables,
incluso si aquello se regula con fundamento en la cuantía de la infracción.
Además, considera la competencia para investigar disciplinariamente a los
jueces sigue estando en cabeza del Consejo Superior de la Judicatura.
El Ministerio de Justicia y del Derecho
sostiene, por su parte, que el artículo acusado es constitucional porque
refleja un principio básico de la potestad disciplinaria y es el que la
Procuraduría General de la Nación está investida de una cláusula general de
competencia que, aunque desplegada a través de sus agentes, puede ser reasumida
en cualquier momento.
En cuanto a la potestad disciplinaria
ejercida sobre los funcionarios de la rama judicial, el ministerio sostiene que
debe acogerse la tesis de la Corte Constitucional según la cual, sólo los
magistrados de las altas cortes poseen un fuero disciplinario que impide a la
Procuraduría investigarlos, pero que éste organismo de control puede
válidamente investigar a los demás funcionarios de la rama.
c. Concepto del Procurador General
Respecto de esta disposición, la
Procuraduría solicita la inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda. A
juicio de ese despacho, el actor no formuló las razones de oposición entre la
norma constitucional y la norma acusada toda vez que se limitó a señalar que la
preceptiva constitucional asigna competencia disciplinaria al Consejo Superior
de la Judicatura mientras el canon demando le confiere poder disciplinario
preferente a la Procuraduría General.
d. Consideraciones de la Corte
i) Razones para emitir pronunciamiento
de fondo sobre la demanda
Pese a la solicitud hecha por la Vista
Fiscal para que esta Corporación se abstenga de emitir pronunciamiento de fondo
respecto de la norma acusada, por supuesta ineptitud sustantiva de la demanda,
esta Corporación procederá a realizar el correspondiente análisis de fondo en
vista de que, a su juicio, el demandante sí estructuró cargos de inconstitucionalidad
contra dicho precepto.
El primero de ellos puede resumirse en que
el establecimiento de la cuantía como factor definitorio de la competencia de
la Procuraduría desconoce las garantías del debido proceso al introducir un
elemento de incertidumbre respecto del juez natural que debe atender el caso,
pues el monto de la falta por incremento patrimonial es un elemento que se
define durante el proceso disciplinario, no antes.
En este sentido, el concepto de
incertidumbre como factor perturbación del debido proceso se vincula
directamente a las garantías consagradas en el artículo 29 de la Constitución,
razón por la cual el cargo del demandante debe ser atendido.
En relación con el cargo segundo, esta
Corte tampoco encuentra la ineptitud sustantiva denunciada por el señor
Procurador dado que la asignación a la Procuraduría General de una competencia
exclusiva y excluyente por razón de la cuantía de la infracción constituye una
previsión que - prima facie- interfiere en la competencia que ostenta el
Consejo Superior de la Judicatura para juzgar disciplinariamente a los
funcionarios de la Rama Judicial. La Corte se pronunciará, en consecuencia,
respecto de las dos acusaciones.
ii) Competencia preferente
disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación
Conforme lo
establece el artículo 275 de la Constitución Política, el Procurador General de
la Nación es el “supremo director del Ministerio
Público”. En desempeño de tal
dignidad, el Procurador tiene la función de “ejercer
preferentemente el poder disciplinario”, función que incluye la facultad de “adelantar las
investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme
a la ley.” (C.P. 277-6)
De acuerdo con
el artículo mencionado, esa potestad disciplinaria puede ser ejercida
directamente o por intermedio de sus delegados y agentes. El parágrafo del
artículo 7º del Decreto Ley 262 de 2000 así lo recalca al señalar que el
Procurador General de la Nación puede delegar total o parcialmente en funcionarios
de la Procuraduría General, las atribuciones que señala el artículo 277 de la
Constitución Política. Al estatuir la figura de la delegación como mecanismo
para transferir el ejercicio de las atribuciones constitucionales contenidas en
el artículo 277, la ley reconoce, por la naturaleza de dicha figura, que tales
funciones pueden ser retomadas por el sujeto delegante.
Adicionalmente,
tal como se desprende del aparte final del artículo 277-6 de la Constitución,
el ejercicio de la potestad disciplinaria de que es titular el Procurador
General se realiza de conformidad con la Ley. Ello quiere significar que la
definición de las competencias y el diseño de los procedimientos necesarios
para el efectivo ejercicio de dicha potestad se encuentra a cargo del
legislador y que éste, mientras no contravenga expresas restricciones
constitucionales, puede hacer uso de la potestad configurativa que, de manera
amplia, le concede el artículo 150 de la Carta para desarrollar la materia.
En este
sentido, valga citar el artículo 62 de la Ley 200 de 1995 que dispone que los
procesos disciplinarios que adelante la Procuraduría General de la Nación se
tramitarán conforme las competencias establecidas en la ley que determine la
estructura y funcionamiento de la Procuraduría General de la Nación.
La integración
de las disposiciones anteriores permite concluir que el legislador tiene la
facultad de regular los diferentes aspectos relacionados con la potestad
disciplinaria que ejerce el Procurador General de la Nación y la Procuraduría
General, y además, que puede hacerlo mientras no contradiga expresas
disposiciones constitucionales tales como la que consagra la competencia
disciplinaria preferente de la Procuraduría General.
iii) Constitucionalidad de la norma demandada
En el caso
concreto, el legislador dispone que la investigación y sanción de las faltas
disciplinarias por incremento patrimonial no justificado, cuya cuantía exceda
los 1.000 salarios mínimos mensuales, es de competencia exclusiva de la
Procuraduría General de la Nación.
Dado que el
legislador está autorizado por la Constitución para determinar la estructura de
este organismo de control y distribuir las competencias con fundamento en las
cuales se reparten los procesos disciplinarios, es dable afirmar que la
consagración de una competencia exclusiva como la planteada en la norma
demandada constituye el resultado del libre ejercicio de dicha potestad
configurativa.
En efecto, la
competencia exclusiva que establece el artículo 65 de la Ley 200 de 1995, que
en honora a la precisión, no es la competencia preferente a que hace referencia
el título de la norma, constituye una aplicación concreta de la autorización
hecha al legislador por el artículo 277-6 de la Constitución para que éste
determine la forma en que debe ejercerse la potestad disciplinaria, tanto por
el Procurador General como por los delegados o agentes en que aquél designe.
Dicha
competencia, que se confiere exclusivamente a la Procuraduría para investigar y
sancionar los incrementos patrimoniales no justificados superiores a 1.000
salarios mínimos legales mensuales, no interfiere en manera alguna con la
competencia, esta sí preferente, de la Procuraduría General de la Nación, que
autoriza a la entidad para “adelantar, en cualquier
tiempo y lugar, todas las investigaciones disciplinarias que considere del
caso, contra cualquier servidor público y en el evento de que esté siendo
investigado por la misma entidad a la cual presta sus servicios, puede ordenar
que se suspenda la actuación y se le envíen las diligencias respectivas en el
estado en que se encuentren, para continuar su trámite.”[17]
La potestad
preferente a que hace alusión el aparte citado, se encuentra expresamente
consagrada en el artículo 47 de la Ley en los siguientes términos:
(...)
En cualquier
momento, la Procuraduría General de la Nación, previa decisión motivada de
funcionario competente podrá asumir una investigación disciplinaria iniciada
por cualquier organismo, en cuyo caso el competente la suspenderá y pondrá a su
disposición, dejará constancia de ello en el expediente y dará información al
jefe de la entidad. Igual trámite se observará, cuando sea la Procuraduría la
que determine remitir el trámite al control disciplinario interno de los
organismos o entidades.
Es visto
entonces que la regulación legal del artículo 65 de la Ley 200 de 1995 proviene
del ejercicio de la potestad configurativa del legislador que, en todos sus
aspectos, respeta la competencia preferente que ostenta la Procuraduría General
para investigar disciplinariamente a los agentes del Estado. En efecto, el
artículo demandado reserva la investigación y sanción de los incrementos
patrimoniales superiores a 1.000 salarios mínimos a la Procuraduría General
pero no impide que esta intervenga, gracias a su competencia preferente, en
investigación y sanción de incrementos en cuantías menores, desplazando por esa
vía a las autoridades disciplinarias que ejercen el control interno de las
entidades públicas y a quienes se les encomienda por regla general la
investigación de tales incrementos.
Es claro
también que si en el desarrollo de las investigaciones, la autoridad
disciplinaria de control interno percibe que el incremento patrimonial
investigado supera los 1.000 salarios mínimos legales mensuales, debe remitirlo
a la Procuraduría General de la Nación para que ella continúe con la
investigación en virtud del poder disciplinario exclusivo que le otorga la Ley
200 en su artículo 65.
Habría que
hacer la precisión que la competencia exclusiva del artículo 65 no constituye,
en manera alguna, disminución de la competencia que ostenta el Procurador
General de la Nación para investigar desvincular del cargo al funcionario
público que derive evidente e indebido provecho patrimonial en ejercicio de su
cargo o de sus funciones (Art. 278-1 C.P.). Una cosa es la competencia
exclusiva de rango constitucional que la Carta confiere al Jefe del Ministerio
Público respecto de incrementos patrimoniales no justificados, evidentes e
indebidos, y otra es la competencia de la Procuraduría para sancionar, en
general y por virtud de su poder disciplinario preferente, todos los
incrementos patrimoniales no justificados, aunque sólo ella pueda hacerlo
respecto de los que superen los 1.000 salarios mínimos legales mensuales.
Finalmente, en
respuesta al cargo de la demanda según el cual, el artículo 65 de la Ley 200 de
1995 propicia el desconocimiento de la competencia que tiene el Consejo
Superior de la Judicatura para investigar y sancionar disciplinariamente a los
funcionarios de la Rama Judicial, pues le confiere tal potestad a la
Procuraduría General cuando la falta es por incremento patrimonial no
justificado superior a los 1.000 salarios mínimos legales mensuales, esta Corte
considera que la norma legal demandada no modifica en absoluto las competencias
disciplinarias funcionales, previamente definidas por la ley y delineadas por
la jurisprudencia.
En efecto,
esta Corporación considera que la potestad disciplinaria exclusiva otorgada por
el artículo 65 de la Ley 200 se entiende conferida dentro del marco de las
competencias regulares de la Procuraduría General de la Nación, campo de acción
de las cuales se encuentra plenamente delimitado por la competencia
disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en relación con los funcionarios
de la rama judicial del Estado.
En este
sentido, es procedente recordar la jurisprudencia vigente hasta ahora en la
materia que señala cuál es la competencia que ostenta el Consejo Superior de la
Judicatura para investigar y sancionar a los funcionarios de la rama judicial y
cuál es el papel que juega la Procuraduría General en ese aspecto:
De acuerdo con
la Sentencia C-057/98, la distribución de las competencias entre ambos
organismos corresponde al siguiente modelo:
“La potestad de la
Procuraduría para ejercer el poder disciplinario sobre cualquier empleado
estatal, cualquiera que sea su vinculación, tiene el carácter de prevalente o
preferente. En consecuencia, dicho organismo está autorizado para desplazar al
funcionario público que esté adelantando la investigación, quien deberá
suspenderla en el estado en que se encuentre y entregar el expediente a la
Procuraduría.  Como es obvio, si la Procuraduría decide no intervenir en el
proceso disciplinario interno que adelanta la entidad a la que presta sus
servicios el investigado, será ésta última la que tramite y decida el proceso
correspondiente.
“No obstante lo anterior, cabe recordar que cuando la
investigación disciplinaria ya ha sido avocada por el Consejo Superior de la
Judicatura, en relación con algunos funcionarios de la rama judicial (jueces y
magistrados que carecen de fuero), la Procuraduría General de la Nación no
puede desplazarlo, pues en estos casos el Consejo ejerce una competencia
preventiva. Al respecto ha dicho la Corte que ‘El poder preferente de la
Procuraduría General de la Nación para investigar a funcionarios de la rama
judicial que carecen de fuero y a los empleados de la misma, tampoco vulnera el
Estatuto Superior, siempre y cuando en el caso de los funcionarios dicha competencia
‘no haya sido asumida a prevención por parte del Consejo Superior de la
Judicatura (art. 257 C.P.)’. No ocurre lo mismo con los empleados, pues según
el artículo 115 de la ley estatutaria de la administración de justicia, la
Procuraduría puede desplazar al superior jerárquico que esté adelantando el
proceso.’” [18]
En los
términos anteriores, se concluye que la disposición contenida en el artículo 65
de la Ley 200 de 1995 es respetuosa del régimen constitucional en cuanto
proviene del ejercicio legítimo de la potestad de configuración del legislador,
que no contraviene los límites superiores en materia de competencia de la
Procuraduría General. Además de ello, respeta la competencia del Consejo
Superior de la Judicatura en relación con la potestad disciplinaria frente a
los funcionarios de la rama judicial que no ostentan fuero especial.
Por las
razones anteriores, la norma será declarada exequible.
8. Artículo 131 (parcial) de la Ley 200 de 1995
ARTICULO 131.
CAUSALES. Son causales de nulidad en el proceso disciplinario:
1. La
incompetencia del funcionario para fallar.
2. La violación
del derecho de defensa.
3. La ostensible
vaguedad o ambigüedad de los cargos y la imprecisión de las normas en que se
fundamenten.
4. La comprobada
existencia de irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso
a. Cargos de la demanda
El artículo 131 en su numeral primero atenta contra el
derecho al debido proceso porque la norma sólo consagra como causal de nulidad
la incompetencia para fallar, permitiendo que las investigaciones sean
adelantadas por funcionarios que no tienen competencia para realizarlas.
b. Intervención ciudadana
A juicio del Ministerio de Justicia y del
Derecho, la competencia tanto para adelantar las investigaciones como para
fallar el proceso disciplinario se encuentra claramente delimitada en el
artículo 57 de la Ley 200. Por ello, aunque en principio podría plantearse una
incongruencia entre las normas que le otorgan a las oficinas de control interno
la facultad de adelantar las investigaciones disciplinarias en las entidades
del Estado, es claro que quien adopta el fallo del proceso es el nominador.
c. Concepto del Procurador General
De acuerdo con el concepto del Ministerio
Público, el artículo 131 es constitucional porque en la medida en que la
Procuraduría ejerce una competencia disciplinaria general, no existe razón para
decretar la nulidad de las investigaciones adelantadas por funcionario distinto
al que debe fallar, pues lo que realmente interesa al proceso es que la
decisión la profiera el funcionario competente.
d. Consideraciones de la Corte
En relación con la constitucionalidad de la
norma acusada, esta Corporación coincide plenamente con los argumentos
formulados por la Vista Fiscal según los cuales se “encuentra razonable y
proporcionada esta determinación, toda vez que la actuación y competencia de la
Procuraduría General de la Nación no puede ser confundida con la de los jueces
de la República, en donde los conceptos de jurisdicción y competencia demarcan
el derrotero de la actuación de éstos. La función disciplinaria de la
Procuraduría es una y, en ese orden, pese a que el legislador distribuyó la
actuación disciplinaria en cabeza de distintos funcionarios que componen o
integran la Procuraduría, no existe razón para que se decrete la nulidad de
aquellas actuaciones surtidas por funcionario distinto a aquel que debe
fallar”.
En efecto, de conformidad con la estructura
jerárquica sobre la cual se levanta el control disciplinario de los servidores
públicos es posible señalar que la etapa de instrucción de una falta
disciplinaria no determina el resultado de las diligencias ni afecta las
garantías implícitas del debido proceso del investigado. En primer lugar,
porque si el marco de referencia es el control disciplinario externo que ejerce
la Procuraduría General de la Nación, es claro que en virtud de la potestad de
delegación que ostenta el Procurador General éste podría asignar la instrucción
del proceso a cualquiera de sus agentes. La competencia disciplinaria de la
Procuraduría, tal como se adelantó, es general y, por tanto, sólo la
incompetencia para fallar el proceso, es decir, para imponer la sanción, podría
derivar en la nulidad del proceso disciplinario.
Si, por el
contrario, el escenario es el del control interno de la falta disciplinaria, la
restricción al ejercicio de la competencia estaría impuesta por el propio
artículo 57 de la Ley 200 de 1995, según el cual, la investigación
disciplinaria puede ser adelantada por la oficina de control interno o por
quien decida el jefe de la Entidad o de la dependencia regional o seccional,
siempre y cuando aquella se efectúe por un funcionario “de igual o superior
jerarquía a la del investigado.”. Es visto que si en el jefe de la entidad
o en la oficina de control interno está la potestad de asignar el funcionario
encargado de adelantar la investigación disciplinaria, la incompetencia para
investigar no es determinante en la validez de las actuaciones
correspondientes.
No obstante, esta regla presenta ciertas excepciones como lo son, por ejemplo,
la de los fueros constitucionales o legales previstos para ciertos funcionarios
que, por virtud de la normatividad, tienen asignadas competencias
disciplinarias expresas. Tal es el caso, entre otros, de los Magistrados de la
Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional,
los miembros del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la
Nación, a quienes por disposición del artículo 174 de la Constitución,
investiga el Senado de la República.
De la misma manera podría exceptuarse,
entre otras, el caso en el que la incompetencia del funcionario para investigar
desconoce el derecho a la doble instancia del procesado, así como las
investigaciones que asume directamente el Procurador General de la Nación en
los casos previstos en la Constitución o la ley.
En virtud de lo dicho, esta Corte declarará
exequible el numeral primero del artículo 131 de la Ley 200 de 1995.
9. Artículo 146 y 151 (parciales) de la Ley 200 de 1995
ARTICULO 146. TERMINO. Cuando la falta
que se investigue sea grave el término será hasta de nueve (9) meses y, si la
falta es gravísima, será hasta de doce (12) meses prorrogable hasta doce (12)
meses más contados a partir de la notificación de los cargos, según la
complejidad de las pruebas.
En el caso de
concurrencia de faltas en una misma investigación el término será el
correspondiente a la más grave y cuando fueren dos o más los disciplinados, el
término se prorrogará hasta en la mitad del que le corresponda.
Cumplido
este término y el previsto en el artículo 152 si no se hubiere realizado la
evaluación mediante formulación de cargos se ordenará el archivo provisional,
sin perjuicio de que si con posterioridad aparece la prueba para hacerlo, se
proceda de conformidad siempre que no haya prescrito la acción disciplinaria.
ARTICULO 151.
ARCHIVO DEFINITIVO. Procederá el archivo definitivo de la investigación
disciplinaria cuando se demuestre que la conducta no existió, que no es
constitutiva de falta disciplinaria, o que la acción no podía iniciarse o
proseguirse por prescripción o muerte del implicado cuando se trata de uno
solo, o cuando se presente alguna de las causales previstas en el artículo 23
de esta Ley.
De los
autos que ordenen el archivo provisional o definitivo de las diligencias
investigativas, excepto cuando la causal sea la muerte del implicado, así como
de la sentencia absolutoria se librará comunicación al quejoso a la dirección
registrada en la queja al día siguiente de su pronunciamiento para que pueda
impugnar mediante recurso de apelación debidamente fundamentado en la forma y
términos de los artículos 102 y 104 de este Código.
a. Cargos de la demanda
La figura del archivo provisional de las
investigaciones disciplinarias, contenida en los artículos 146 y 151 de la Ley
200 de 1995 es inconstitucional porque, al parecer de la demanda, resulta
violatoria del principio de la cosa juzgada.
La figura atenta contra dicho principio,
amparado constitucionalmente en el artículo 29 del Estatuto Superior, porque
extiende de manera indefinida e innecesaria una situación jurídica en la que,
por propia incapacidad o negligencia del Estado, no ha sido posible evaluar el
acervo probatorio del proceso para formular los cargos correspondientes.
Ello atenta además contra la garantía de la
presunción de inocencia y contra los derechos a la honra y al buen nombre. Las
consecuencias desfavorables de la falta de definición de la responsabilidad
disciplinaria, por parte del Estado, no pueden trasladarse al investigado.
b. Intervención ciudadana
Para el representante del Ministerio del
Interior el archivo provisional del expediente no constituye cosa juzgada,
razón por la cual se justifica que, en aras del cumplimiento de los fines
estatales, la investigación que no ha podido ser concluida se reinicie ante el
aparecimiento de nuevas pruebas.
c. Concepto del Procurador General
Para el señor Procurador, los incisos
demandados desconocen efectivamente la Carta Política porque mantienen al
funcionario investigado en situación sub judice, de manera indefinida,
lo cual afecta el derecho al debido proceso del encartado, por cuanto éste
tiene el derecho a que su situación jurídica sea definida en un tiempo
razonable y proporcional. El legislador tiene la obligación de señalar un
término dentro del cual deba adelantarse la indagación preliminar, el cual,
vencido, no pueda más que derivar en el archivo definitivo del expediente. Ello
obliga a las autoridades disciplinarias a ser diligentes en el desarrollo de la
investigación y a preservar las garantías de quienes se encuentran sometidos a
ella.
d. Consideraciones de la Corte
i) Ausencia de cosa juzgada
constitucional
Tal como se alertó en el auto admisorio del
proceso de la referencia, dictado el 21 de agosto de 2001 por el despacho del
magistrado ponente, pese a que la Sentencia C-956 de 1999 declaró la
exequibilidad del inciso final del artículo 151 de la Ley 200 de 1995, tal
decisión no hizo tránsito a cosa juzgada constitucional por cuanto aquella fue
relativa a los cargos de la demanda, cargos que no tienen relación sustancial
con lo que ahora esgrime el demandante de turno.
En efecto, en la providencia en mención, la
Corte Constitucional se restringió al estudio de cargos que tienen que ver con
la forma de comunicar la providencia que ordena el archivo provisional o
definitivo de las investigaciones en el proceso disciplinario y a la manera en
que debe emitirse la providencia mencionada cuando el pronunciamiento proviene
de un juez colegiado. La Corte decidió declarar exequible la disposición al
comprobar insuficiente el cargo formulado por omisión legislativa y al
verificar que el análisis sistemático de la norma con las disposiciones de la
normatividad procesal penal da cuenta de la constitucionalidad de la misma.
Como el reproche que ahora se analiza es
relativo a la violación del debido proceso por razón de la institución del
archivo provisional de las diligencias, no existe en esta oportunidad, cosa
juzgada constitucional a la qué estarse.
ii) Necesidad de los términos procesales como
protección a las garantías del debido proceso
De conformidad con el artículo 29 de la
Constitución Política, el derecho al debido proceso involucra un conjunto de
garantías que deben ser respetadas por el legislador. Dentro de dichas
garantías se encuentra el derecho a recibir una pronta y oportuna decisión por
parte de las autoridades –no sólo las jurisdiccionales sino las administrativas
-, lo que se traduce en el derecho a ser juzgado en un proceso sin dilaciones
injustificadas.
En términos generales, la Corte ha
considerado que las garantías del debido proceso y del derecho de defensa se
vulneran si los jueces omiten cumplir su deber de respetar los términos
procesales fijados por la ley y el reglamento[19].
De allí, la jurisprudencia sostiene que “la oportuna observancia de los
términos judiciales, en cuanto garantiza la celeridad, la eficacia y la
eficiencia de la administración de justicia, y hace operante y materializa el
acceso a la justicia, al hacer efectivo el derecho a obtener la pronta
resolución judicial, se integra al núcleo esencial del derecho al debido
proceso.”[20]
Más allá de las consideraciones sobre el
incumplimiento de los términos procesales, la jurisprudencia constitucional ha
subrayado la importancia que tiene, para la conservación de las garantías
superiores, el señalamiento de etapas claras y precisas dentro de las cuales se
desarrollen los procesos. Este cometido, a los ojos de la doctrina
constitucional, es requisito mínimo para una adecuada administración de
justicia (arts. 228 y 229 C.P.) y elemento necesario para preservar la
seguridad jurídica de los asociados.
Sobre este
particular la Corte indicó:
“El proceso es una
institución de satisfacción de pretensiones esencialmente dinámica; en tal
virtud, el proceso se proyecta y desenvuelve en el tiempo, a través de la
sucesión de una serie de actos o de etapas dirigidas a una finalidad, cual es
la constatación de una situación jurídica en un caso concreto mediante una
sentencia. El proceso se encuentra regido, entre otros, por los principios de celeridad
y eficacia los cuales buscan que los trámites procesales se desarrollen con
sujeción a los precisos términos señalados en la ley procesal y que el proceso
concluya dentro del menor término posible y logre su finalidad, a través del
pronunciamiento de la correspondiente sentencia.
“El impulso de la
actuación procesal esta diseñada en relación con el tiempo, que es factor
esencial para su celeridad y eficacia, entendida esta última en función del
logro del objetivo del proceso.
“En función del
tiempo no sólo se crean y modifican los derechos procesales concretos, sino que
también se los extingue, por lo cual se hace necesario que la ley procesal
establezca unos plazos o términos, con el fin de que el proceso se realice
dentro de una secuencia lógica ordenada y con la oportunidad y celeridad que de
conformidad con los artículos 29 y 228 de la Constitución Política demanda el
ejercicio de la función de administrar justicia. Aunque es de anotar, que los
principios de eficacia y celeridad que informan el proceso judicial y que se
infieren de los preceptos aludidos, igualmente tienen su fundamento en el
artículo 209 de la Carta Política, pues los postulados rectores de la función
administrativa también tienen operancia en el desarrollo de la función
jurisdiccional, como manifestaciones que son del poder del Estado.
“(…)
“La consagración de
los términos judiciales por el legislador y la perentoria exigencia de su
cumplimiento, tienen intima relación con el núcleo esencial del derecho al
acceso a la justicia y al debido proceso, pues la indeterminación de los
términos para adelantar las actuaciones procesales o el incumplimiento de éstos
por las autoridades judiciales, puede configurar una denegación de justicia o
una dilación indebida e injustificada del proceso, ambas proscritas por el
Constituyente.” (Sentencia C-416 de 1994)
Es claro de lo dicho que la consagración de
etapas dentro del proceso, delimitadas por términos procesales, así como el
cumplimiento de los mismos por parte de la autoridad encargada de
administrarlos, constituyen la base procedimental fundamental para la
efectividad del derecho al debido proceso y para el recto funcionamiento de la
administración de justicia. Lo anterior encuentra sustento evidente en la
necesidad de cumplir con los principios de celeridad, igualdad, eficacia,
economía e imparcialidad, consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política
como principios rectores de la administración pública.
Ahora bien, el acatamiento de las garantías
intrínsecas al debido proceso tiene dos implicaciones en el campo concreto de
los términos procesales, ya que éstos deben ser respetuosos del debido proceso,
pero, además, la jerarquía constitucional del debido proceso impone al
legislador la obligación de establecer términos procesales[21].
De acuerdo con la primera consideración,
para que los términos que han sido efectivamente fijados por la ley o el
reglamento sean prerrogativas reales de acción, es necesario que las etapas del
procedimiento se encuentren razonablemente diseñadas, de modo que ofrezcan a
sus titulares oportunidades ciertas para el ejercicio del derecho de defensa.
Un término desproporcionado en el tiempo podría hacer nugatorio el derecho de
contradicción o ilusoria la pronta resolución de la situación jurídica.
La segunda conclusión tiene que ver con una
obligación general de configuración que pesa sobre el legislador y que le
ordena fijar términos dentro de los procedimientos, a fin de hacer efectivos
los principios derivados del debido proceso. Desde esta perspectiva, la ley se
encuentra compelida a fijar los término de duración de cada etapa del
procedimiento, de manera que su señalamiento no provenga de la decisión
cambiante e incierta del director del procedimiento sino de un mandamiento
objetivo, contenido en la norma jurídica.
Si, como se dijo, “la indeterminación de
los términos para adelantar las actuaciones procesales (…) puede configurar una
denegación de justicia o una dilación indebida e injustificada del proceso”[22],
la determinación de los mismos conduce a certificar la oportunidad de actuación,
a impulsar el procedimiento y a inferir la fecha de su resolución; si bien del
mismo modo permite fijar las sanciones aplicables a quien los incumple.
A ello conducen, en últimas, las
preceptivas del artículo 29 de la Constitución, que considera parte integrante
del debido proceso el derecho a un proceso sin dilaciones injustificadas[23] en el que se preste
observancia a las formas propias del juicio. Así también, proviene del artículo
4º de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, que a
continuación se transcribe, y del artículo 14 de la Ley 74 de 1968, mediante la
cual Colombia suscribió el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos:
ARTICULO 4.
CELERIDAD. La administración de justicia debe ser pronta y cumplida. Los
términos procesales serán perentorios y de estricto cumplimiento por parte de
los funcionarios judiciales. Su violación constituye causal de mala conducta,
sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar.
Ciertamente, si las etapas procedimentales
no estuvieran fijadas por ley o reglamento mediante el señalamiento de los
términos adecuados, no sería posible al titular de los derechos en pugna exigir
la pronta resolución del conflicto; tampoco lo sería, fijar responsabilidades,
sancionar incumplimientos, promover la evolución de los trámites, declarar la
extinción de derechos, reclamar la adquisición de los mismos…en síntesis, la
imposibilidad de realizar el derecho por las vías de la juridicidad conduciría
a la desconfianza en la gestión pública por inoperancia del sistema.
Resulta necesario entonces que las etapas
del procedimiento se encuentren claramente parceladas a fin de que su
identificación sea posible y pueda determinarse el inicio de la etapa subsiguiente
como requisito para culminación del procedimiento. De ello puede inferirse que
cuando la ley o el reglamento omiten señalar, en un procedimiento específico,
cuál es el término dentro del cual debe agotarse una actuación respectiva, ésta
queda expuesta a una situación de indefinición que la hace virtualmente
inoperante.
La desaparición de las fronteras entre
etapas diversas de la actuación obstaculiza el desenvolvimiento regular de la
misma porque la despoja de su carácter perentorio. Atenta en esta medida contra
el principio procesal de la preclusión o eventualidad, que ha sido entendido
por la doctrina como “la división del proceso en una serie de etapas de
momentos o períodos fundamentales (…), en los cuales se reparte el ejercicio de
la actividad de las partes y del juez, de manera que determinados actos deben
corresponder a determinado período, fuera del cual no pueden ser ejercitados y
si se ejecutan no tienen valor.”[24]
Sobre este particular, resulta conveniente
citar lo dicho por la Corte en oportunidad pasada:
“La función del juez
exige, desde luego, un tiempo mínimo dentro del cual establezca, mediante la
práctica y evaluación de pruebas, la veracidad de los hechos objeto de sus
decisiones, y también demanda un período de reflexión y análisis en torno a la
adecuación del caso a las previsiones normativas, todo con el fin de asegurar
que, en su genuino sentido, se hará justicia.
“Pero no es menos
cierto que la decisión judicial tardía comporta en sí misma una injusticia, en
cuanto, mientras no se la adopte, los conflictos planteados quedan cubiertos
por la incertidumbre, con la natural tendencia a agravarse, y no son resarcidos
los perjuicios ya causados por una determinada conducta o por la persistencia
de unas ciertas circunstancias, ni impartidas las órdenes que debieran
ejecutarse para realizar los cometidos del Derecho en el asunto materia de
debate, por lo cual la adopción de las providencias judiciales que permitan el
avance y la definición de los procesos corresponde a un derecho de las partes,
o de las personas afectadas, y a una legítima aspiración colectiva - la de
asegurar el funcionamiento de la administración de justicia -, cuya frustración
causa daño a toda la sociedad.
“Así, pues, el lapso
del que dispongan los jueces para arribar a la toma de decisiones, mediante
providencias intermedias o definitivas, debe tener también un máximo, señalado
en norma general previa, de tal manera que no quede al arbitrio del
funcionario.” (Sentencia C-190 de 1995)
iii) Análisis de la norma demandada
Las
disposiciones acusadas señalan que una vez culminada la etapa de instrucción
del proceso disciplinario, o cumplido el término del artículo 152  del CDU (por
lógica del procedimiento, aquí debe entenderse que la referencia esta hecha al
artículo 148), si no se hubiere realizado la evaluación de la investigación
mediante formulación de cargos, se procederá al archivo provisional de las
diligencias, sin perjuicio de que las mismas se renueven por surgimiento de
pruebas que así lo permitan. El artículo 151 ordena la comunicación del archivo
provisional al quejoso para que pueda recurrirla.
La
jurisprudencia que en este aspecto ha sido resaltada advierte que el legislador
estaría obligado a señalar términos precisos para el desarrollo de cada una de
las etapas del procedimiento, que le den certeza a las mismas y permitan
determinar, en episodios definidos, la situación de los individuos sometidos a
una investigación disciplinaria.
Del cotejo
entre las disposiciones acusadas y las consideraciones jurisprudenciales en la
materia se deduce con claridad que existe una oposición entre la institución
procesal del archivo provisional de las diligencias y la necesidad de definir,
en aras de las garantías constitucionales del debido proceso, la situación
jurídica de quien se encuentra sub judice en un proceso disciplinario.
Esto, por
cuanto la consagración del archivo provisional como mecanismo para suspender
las diligencias de indagación que no han podido ser resueltas en los términos
legales constituye una medida que prolonga indefinidamente la situación
particular del disciplinado, dado que no existe un término preciso establecido
para su duración. Adicionalmente, porque el archivo provisional de la
investigación disciplinaria ocurre por razón de la inactividad de la
administración pública en definir las condiciones necesarias para formular
cargos contra el investigado, situación que resulta ajena a la voluntad de éste
y, en cambio, atribuible por completo a la autoridad disciplinaria.
En este
sentido, la posición de la Corte Constitucional es decididamente garantista al
dar prioridad al derecho que tiene el inculpado de resolver oportunamente su
situación disciplinaria, por sobre el interés que le asiste a la administración
pública de “determinar los hechos, sancionar a los
responsables y reparar a las víctimas”[25].
A la
conclusión anterior también puede llegarse si se repara en el antecedente
jurisprudencial directo que existe en la materia. Mediante Sentencia C-728 de
2000, la Corte Constitucional procedió a declarar la exequibilidad de la figura
del archivo definitivo de las diligencias de indagación preliminar a que hace
referencia el artículo 141 de la Ley 200 de 1995. La norma especificaba que una
vez transcurridos los seis meses que, como máximo, puede durar la indagación
preliminar, el funcionario sólo podría abrir la investigación o archivar definitivamente el
expediente.
La Corte
Constitucional consideró que el archivo definitivo del expediente en la etapa
de investigación preliminar se justifica como medida para evitar la indefinida
sumisión del sujeto disciplinado al procedimiento respectivo, ya que,  “en aras de la seguridad jurídica, que exige que las situaciones
provisorias no persistan indefinidamente, es necesario establecer para ellas un
límite temporal, que el legislador debe evaluar, ponderando la necesidad de
preservar el interés general implícito en ella, con el que puede sacrificarse
en caso de aparecer, con posterioridad al vencimiento del término proclusivo,
pruebas indicativas de que alguien debía ser sancionado por hechos atentatorios
a la disciplina.”
En dicho fallo,
la Corte tuvo en cuenta que prolongar indefinidamente la indagación preliminar,
más allá del término de seis meses conferido por la norma, constituiría un
quebrantamiento evidente de las garantías constitucionales, alertado ya por la
Corte Constitucional en la Sentencia C-412 de 1993 , pues “los términos tienen un contenido garantista en favor de los
encartados y que la inexistencia de alguno para la realización de la
investigación previa constituía una violación al debido proceso.”
El análisis
que llevó a cabo la Corporación, por ser de suma importancia para el caso que
se analiza, se cita in extenso:
“El problema
jurídico
“5. Se trata de
establecer si vulneran la Constitución  las normas del artículo 141 del Código
Disciplinario Único que prescriben que el término de la indagación preliminar
no puede exceder los seis meses y que cuando se vence ese plazo la autoridad
disciplinaria deberá archivar definitivamente el expediente, si no existe
mérito para abrir la investigación.
“(...)
“7. El artículo 141
del Código Disciplinario Único prescribe que la indagación preliminar no puede
prolongarse por más de seis meses, y que al vencimiento de este término
perentorio el funcionario sólo podrá, bien abrir la investigación, o bien
archivar definitivamente el expediente. El actor y el Procurador acusan de
inconstitucional la obligación de archivar definitivamente el expediente
cuando, luego de transcurridos los seis meses de la indagación, no existen
suficientes elementos para abrir la investigación. En su concepto, la orden de
archivar definitivamente el expediente conduce a que en muchas ocasiones se
deje de impartir justicia, por cuanto el término de seis meses es demasiado
corto para poder culminar exitosamente todas las indagaciones. Por eso, el
archivo debería ser provisional, lo que indica que el expediente podría
reabrirse en cualquier tiempo, si no ha transcurrido el período de la
prescripción, en caso de que se conozcan hechos o pruebas nuevos.
“8. En principio, el
legislador goza de la libertad de configuración normativa para establecer los
distintos procedimientos judiciales y administrativos (C.P., art. 150, num. 1 y
2). Corresponde al Congreso, entonces, entre otras cosas, fijar las etapas de
los diferentes procesos y establecer los términos y las formalidades que deben
cumplir. Sin embargo, en esta labor el legislador tiene ciertos límites,
representados fundamentalmente en su obligación de atender los principios y
fines del Estado y de velar por la vigencia de los derechos fundamentales de
los ciudadanos.
“Un ejemplo de los
límites del Congreso a este respecto se observa en la sentencia C-412 de 1993,
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, en la cual se declaró la inconstitucionalidad del
artículo 324 del decreto N° 2700 de 1991, que regulaba la duración de la
investigación previa. El artículo señalaba que "[l]a investigación previa
se desarrollará mientras no exista prueba para dictar resolución inhibitoria o
mérito para vincular en calidad de parte al imputado. En este último caso se
dictará resolución de apertura de instrucción." En el fallo, la Corte
consideró que los términos tienen un contenido garantista en favor de los
encartados y que la inexistencia de alguno para la realización de la
investigación previa constituía una violación al debido proceso[26]:
“(...)
“Como se observa, en
la providencia aludida la Corte consideró que el principio del debido proceso
exigía que la etapa de la investigación previa en materia penal tuviera un
término cierto y preestablecido. Esa conclusión cabe también para la etapa de
la indagación preliminar en materia disciplinaria, en razón de que estas dos
ramas del derecho - la  penal y la disciplinaria - hacen parte del mismo
derecho sancionatorio. Pero el problema que se analiza en este aparte es
precisamente el contrario del que se examinó en la sentencia C-412 de 1993: si
allí se debatía acerca de la constitucionalidad  de una indagación preliminar
sin límites de tiempo, en esta ocasión se discurre acerca de si es
constitucionalmente válido establecer un término reducido para la misma
indagación.
“9. En realidad, en
este tipo de controversias se trata de establecer si en las indagaciones
preliminares debe prevalecer el derecho a la justicia - en el sentido de que se
logre determinar los hechos, sancionar a los responsables y reparar a las
víctimas - o el derecho del encartado a que se resuelva rápidamente sobre las
sospechas que recaen sobre él - es decir, el derecho a no estar permanentemente
sub judice - y el interés del Estado en fijarle plazos perentorios a los
procesos que adelanta. La prevalencia en este tipo de conflictos no se puede
plantear a priori, sino que se decide con base en la constelación de normas
o de hechos existentes.[27]
“En el problema que
se analiza, el legislador decidió que el término para la indagación preliminar
fuera solamente de seis meses y que una vez que él hubiera transcurrido había
de abrirse la investigación o de archivarse definitivamente el expediente. El
actor y el Ministerio Público consideran que el plazo fijado es muy corto y que
él permitirá que muchas faltas disciplinarias queden impunes.
“La Corte considera
que el término fijado sería inconstitucional si fuera claramente insuficiente
para realizar una indagación preliminar. Un término excesivamente abreviado
impediría realizar una indagación con posibilidades de ofrecer resultados
concretos, y ello convertiría a la indagación preliminar en un trampolín para
garantizar la impunidad en los casos en que se considerara necesario agotar
esta etapa. Sin embargo, un término de seis meses no aparece prima facie
como insuficiente para practicar la indagación preliminar, puesto que el objeto
de ésta no es adelantar la investigación y el juicio mismo, sino establecer si
se presentó una actuación que podría constituir una falta disciplinaria y a
quién podría imputársele la autoría de esa conducta.
“Tres
consideraciones adicionales permiten apreciar que el término no es a primera
vista insuficiente: la primera es que el lapso de los seis meses no comprende
el tiempo necesario para la evaluación de las pruebas recopiladas durante el
período de indagación, lo que permite que ese período sea utilizado
íntegramente para la recopilación de pruebas. La segunda, que en aquellos casos
en los que el Procurador General de la Nación  considere que un proceso es de
importancia para la Nación y que exige un mayor tiempo de pesquisa previa bien
puede asignárselo a la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales, tal
como lo señala el literal a) del artículo 11 de la Ley 201 de 1995, con lo cual
el período de indagación preliminar puede  incrementarse en otros seis meses,
como lo precisa el artículo 142 del CDU; y la tercera, que, de acuerdo con el
inciso 1 del artículo 27 de la Ley 24 de 1992, el Ministerio Público debe
inadmitir aquellas quejas que considere que carezcan de fundamento, lo que
significa que la autoridad de control disciplinario bien puede concentrar su
actividad en las denuncias en las que se observe que existe posibilidad de
culminar con éxito la indagación preliminar.
“Evidentemente, es
posible que, como lo señalan el actor y el Ministerio Público, se presenten
situaciones en las que el lapso de seis meses no sea suficiente para determinar
la ocurrencia de la falta disciplinaria o individualizar al servidor público
que hubiere intervenido en ella. Sin embargo, en estos casos habrá de
respetarse la voluntad del legislador de darle prevalencia al derecho del
encartado de no permanecer sub judice y a su objetivo de que se
resuelvan con rapidez las dudas disciplinarias que puedan surgir, incluso en
desmedro de la aspiración de que se haga justicia en todas las ocasiones.
“10. El juez
constitucional  no está llamado a determinar cuáles deben ser los términos que
se deben cumplir dentro de los procesos. La misión de la Corte en estos casos
es, en realidad, la de controlar los excesos que se puedan presentar en la
legislación. Y en este caso, si bien podría aceptarse que el término fijado por
el legislador puede ser muy corto en algunas ocasiones, debe concluirse que la
voluntad del legislador no es irrazonable ni amenaza con inminencia los fines
del Estado  o los derechos fundamentales de los ciudadanos, razón por la cual
habrá de respetarse.
“11. Pudiera
argüirse que al fijar en seis meses el término al cabo del cual debe archivarse
definitivamente el expediente, el legislador restringió de manera irrazonable y
desproporcionada la posibilidad de hacer justicia, en beneficio de la impunidad,
pues bien puede ocurrir que con posterioridad al vencimiento de ese término
aparezcan pruebas concluyentes acerca de la existencia del hecho contraventor
del régimen disciplinario y del autor del mismo.  Pero tal argumento pierde
toda su fuerza persuasiva, si se repara cuidadosamente en dos circunstancias:
1) Que la investigación preliminar sólo se justifica cuando el funcionario que
debe investigar tiene alguna duda acerca de sí la investigación es procedente
(art. 138), y seis meses parecen suficientes para disiparla, puesto que, en
vista de esa finalidad, lo que se exige no es una recolección exhaustiva y
demandante de elementos probatorios, sino apenas la obtención de alguno que
indique que el hecho que fue objeto de denuncia, de queja o iniciación
oficiosa, en realidad ocurrió y quién pudo ser el responsable; y 2) Que en
aras de la seguridad jurídica, que exige que las situaciones provisorias no
persistan indefinidamente, es necesario establecer para ellas un límite
temporal, que el legislador debe evaluar, ponderando la necesidad de preservar
el interés general implícito en ella, con el que puede sacrificarse en caso de
aparecer, con posterioridad al vencimiento del término proclusivo, pruebas
indicativas de que alguien debía ser sancionado por hechos atentatorios a la
disciplina.
“A juicio de la
Corte, en vista de las circunstancias específicas que acaban de exponerse, en
ese juicio evaluativo y en la ponderación de los intereses eventualmente en
conflicto, el juez constitucional no puede subrogarse al legislador.  Pero es
que además, los juicios de uno y otro, en el caso bajo examen, resultan
coincidentes.” (Sentencia C-728 de 2000)
Si bien es
cierto que el énfasis de la Sentencia radica en la razonabilidad del término de
seis meses en que debe realizarse la indagación preliminar, la conclusión del
análisis anterior también permite concluir que, como garantía del derecho del
sujeto disciplinado a no permanecer sub judice, es justificable que se decrete el
archivo definitivo de las diligencias cuando dicho lapso se venza.
Ahora, si las
anteriores consideraciones son aplicables al periodo de la indagación
preliminar, con mayor razón lo son al de la investigación disciplinaria, como
pasa a explicarse.
En primer
lugar, hay que resaltar en el hecho de que Corte no consideró viable la
propuesta de entonces, formulada por el del Ministerio Público, que optaba por
estatuir el archivo provisional de las diligencias luego de que la autoridad
disciplinaria no hubiera podido determinar elementos necesarios para abrir la
investigación. El rechazo de la alternativa del Procurador da cuenta del
interés de la Corporación por preservar el derecho que tiene el disciplinado a
no permanecer sub judice de manera indefinida. Si esa consideración se hizo a
la luz de la indagación preliminar, no se ve por qué la misma no pueda
aplicarse a la etapa subsiguiente de investigación disciplinaria.
Adicionalmente,
si conforme con la posición de la Corte, extender indefinidamente en el tiempo
la etapa de indagación preliminar vulnera las garantías del debido proceso,
extender en las mismas condiciones la investigación disciplinaria también lo
hace. La garantía del debido proceso que sustenta y justifica esta posición
debe regir para cualquier etapa del procedimiento disciplinario, lo cual
incluye la de indagación preliminar y la de instrucción.
Lo anterior
contribuye en igual medida a acrecentar los niveles de seguridad jurídica que
deben darse dentro de los procedimientos administrativos, pues es incompatible
con el fin que persigue la vigencia del orden justo y la efectividad de los
derechos de los asociados que una situación jurídica permanezca indefinida en
el tiempo. La falta de seguridad jurídica respecto de la responsabilidad
disciplinaria del investigado también propiciaría el atropello del principio
procesal que proscribe el non bis in idem (Art. 29. C.P.), pues ante la
circunstancia de no haberse culminado una investigación por responsabilidad
disciplinaria, el Estado podría autorizar la iniciación de una segunda causa en
detrimento de la garantía constitucional que acaba de citarse.
Finalmente,
debe decirse que las apreciaciones de la Corte respecto del archivo definitivo
de las diligencias operan con mayor fuerza para la etapa de la investigación
disciplinaria por cuanto en ésta la autoridad disciplinaria cuenta con más
elementos de juicio que en la indagación preliminar, respecto de la comisión de
la falta. Así las cosas, no tendría lógica que, agotada la investigación
disciplinaria, el funcionario encargado de adelantar la instrucción pudiera
ordenar el archivo provisional de las diligencias, cuando en la etapa de la
indagación preliminar solamente pudo disponer el archivo definitivo del
expediente.
La decisión
que en la etapa de instrucción se adopte debe estar sustentada en elementos de
juicio de mayor solidez, respecto de la ocurrencia de la falta y del sujeto
responsable, que permitan a la autoridad disciplinaria realizar la evaluación
del material probatorio a que hace referencia el artículo 148 de la Ley 200 de
1995 y adoptar, como lo ordena el artículo 149 del CDU, una de dos decisiones:
o el archivo definitivo del expediente o la formulación de los cargos. De allí
que tampoco sea razonable, desde el punto de vista de la coherencia interna del
proceso disciplinario, que se permita disponer el archivo provisional de las
diligencias de investigación.
Acorde con las
consideraciones precedentes y acogiendo el concepto del señor Procurador
General de la Nación, esta Corporación considera que la figura del archivo provisional
de las diligencias es contraria a los principios rectores de la Carta que
propugnan las garantías del debido proceso.
En tal virtud,
la Corporación declarará exequible el inciso tercero del artículo 146 de la Ley
200 de 1995, pero retirará del ordenamiento jurídico la expresión “provisional, sin perjuicio de que si con posterioridad aparece la
prueba para hacerlo, se proceda de conformidad siempre que no haya prescrito la
acción disciplinaria ”. Lo
anterior, porque la parte final del inciso final sólo tiene sentido dentro del
contexto del archivo provisional de las diligencias, que ha sido reputado
inconstitucional por la Corte. Por las mismas razones, se declarará inexequible
la expresión “provisional o definitivo” contenida en el inciso segundo del
artículo 151 de la misma ley. La expresión “definitivo” se declara inexequible en la medida en
que la distinción entre definitivo y provisional es irrelevante al tenor de las
consideraciones vertidas anteriormente.
10. Artículo 157 (parcial) de la Ley 200 de 1995
ARTICULO 157.
TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. Recibido el proceso, el funcionario de segunda
instancia deberá decidir dentro de los cuarenta (40) días hábiles siguientes,
dándoles prelación a los procesos que estén próximos a prescribir. En caso de
que los investigados sean tres o más el término se ampliará en quince (15) días
más.
El
funcionario de segunda instancia podrá, únicamente de oficio, decretar y
practicar las pruebas que considere indispensables para la decisión, dentro de
un término de diez días libres de distancia pudiendo comisionar para su
práctica.
a. Cargos de la demanda
El inciso final del artículo acusado se
reputa inconstitucional por limitar la oportunidad con que cuenta el
investigado de presentar pruebas y controvertir las que se alleguen en su
contra. Asegura la demanda que este derecho no tiene restricción constitucional
alguna, por lo que es inconstitucional que la norma impugnada someta su
ejercicio a la discrecionalidad del operador disciplinario, que decide si las
decreta o no.
b. Intervención ciudadana
El Ministerio del Interior estima que esta
disposición evita dilatar injustificadamente los términos del proceso. Ello
encuentra razón en la necesidad de cumplir con los fines del Estado y de
garantizar el cumplimiento de las prerrogativas del debido proceso.
c. Concepto del Procurador General
El señor Procurador es de la opinión de que
la norma acusada debe ser declarada exequible porque ella se funda en una de
las garantías del debido proceso, cual es la de presunción de inocencia,
presunción que también debe entenderse circunscrita al principio procesal
punitivo que ubica en el Estado la carga de la prueba.
La Vista Fiscal considera que en materia
probatoria el inculpado tiene a su favor innumerables oportunidades para
solicitar, conocer y controvertir las pruebas que se adjunta al proceso, a lo
cual se suma la posibilidad con que cuenta la misma administración para
solicitarlas de oficio; pero que en últimas, sólo es posible adjudicar responsabilidad
disciplinaria a quien le ha sido demostrado de manera fehaciente que incurrió
en la conducta legalmente reprochable.
Adicionalmente, dice el señor Procurador,
el objetivo de la segunda instancia radica en cuestionar la validez
argumentativa del fallo de primera instancia, por lo cual aquella se encuentra
circunscrita al debate del material probatorio que ha sido aportado en ésta. A
partir de esa consideración es posible deducir que el recaudo de pruebas
durante la segunda instancia es apenas excepcional pues se presume que el
disciplinado y el agente instructor han evacuado todas las evidencias
necesarias para delimitar el debate jurídico que habrá de replantearse en el
trámite de la apelación.
d. Consideraciones de la Corte
Respecto de la
exequibilidad de la norma que se demanda, esta Corte acogerá los planteamientos
formulados por la Procuraduría General por considerar que son suficientes para
zanjar la discusión propuesta por el demandante.
En efecto, de
acuerdo nuevamente con el artículo 29 de la Constitución Política, toda persona
tiene derecho “a presentar pruebas y a controvertir las
que se alleguen en su contra”.
Esta facultad se adscribe directamente al derecho de contradicción pues sólo en
la medida en que el material probatorio puede ser conocido y controvertido por
el procesado, puede hablarse de un verdadero ejercicio del derecho de defensa.
Aplicada al derecho disciplinario por
virtud del artículo 18 del CDU, aquella garantía encuentra complemento directo
en el artículo 80 del mismo estatuto que prescribe: “[e]l investigado tendrá
derecho a conocer las diligencias tanto en la indagación preliminar como en la
investigación disciplinaria para controvertir las pruebas que se alleguen en
su contra y solicitar la práctica de pruebas...Por tanto, iniciada la
indagación preliminar o la investigación disciplinaria se comunicará al
interesado para que ejerza sus derechos de contradicción y defensa.”
En el mismo sentido, frente a la imposición
de que los servidores públicos y los particulares sólo son responsables
disciplinariamente cuando así ha sido declarado mediante fallo ejecutoriado
(art. 8º CDU), el artículo 117 del Código advierte sobre la necesidad de que “[t]oda
providencia disciplinaria debe fundarse en pruebas legalmente producidas y
allegadas o aportadas al proceso.”.
Ahora bien,
los principios fundamentales sobre los cuales se erige el sistema probatorio
del Código Disciplinario, que se encuentran recogidos en el título VI del CDU,
demuestran que los criterios que deben ser aplicados por la autoridad
disciplinaria son el de contradicción, legalidad de la prueba y el de la libre
valoración del material probatorio.
De este modo,
el artículo 130 del Código Disciplinario Único prevé que “el investigado podrá controvertir la prueba a partir del momento de
la notificación del auto que ordena la investigación disciplinaria” mientras que el artículo 119 establece que
“El disciplinado o quien haya rendido exposición podrá
pedir la práctica de las pruebas que estime conducentes o aportarlas”. Igualmente “las
pruebas deberán apreciarse en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana
crítica” (Art. 122 CDU). Así
mismo, para proteger la legalidad de la prueba, el artículo 128 del mismo
estatuto ha previsto que “la prueba recaudada sin el
lleno de las formalidades sustanciales o en forma tal que afecte los derechos
fundamentales del disciplinado, se tendrá como inexistente”.
La posibilidad de solicitar y controvertir
pruebas se encuentra presente a todo lo largo de las diligencias
disciplinarias. Así, por ejemplo, el artículo 73 de la Ley 200 de 1995 dispone
que el disciplinado tiene derecho a que “c) Que se practiquen las pruebas
conducentes que solicite, intervenir en la práctica de las que estime
pertinente”; así como, “[e]l defensor puede presentar pruebas en la
indagación preliminar y solicitar versión voluntaria sobre los hechos...”(Art.
74 CDU).
Por su parte, el artículo 76 del dicho
estatuto advierte que en virtud del principio de economía procesal, las
autoridades podrán utilizar “formularios para actuaciones en serie cuando la
naturaleza de ellas lo haga posible y sin que esto releve a las autoridades de
la obligación de considerar todos los argumentos y pruebas de los
interesados”, lo cual implica la inclusión de una garantía adicional
que obliga a la autoridad disciplinaria a tener en cuenta para la decisión,
todas las variables fácticas que se encuentren probadas en el expediente.
Y una
oportunidad adicional para ejercer el control sobre el material probatorio del
expediente se encuentra contenida en el artículo 102 del CDU que permite la
apelación del auto que niega pruebas en la investigación disciplinaria.
Ahora bien, del recuento normativo
precedente es posible constatar que la facultad de solicitar y de controvertir
pruebas durante el procedimiento disciplinario está ampliamente garantizada por
la Constitución y la Ley, normatividades que además tienden a asegurar que
nadie sea sancionado disciplinariamente si la conducta que se le imputa no está
suficientemente probada.
La disposición analizada en esta
oportunidad restringe la posibilidad de solicitar pruebas durante la segunda
instancia del proceso disciplinario, dejando a discreción de la autoridad
disciplinaria la facultad de ordenarlas de oficio. Visto el contenido de las
normas que fueron citadas anteriormente y la generosa gama de posibilidades que
aquellas confieren al imputado para solicitar pruebas del proceso
disciplinario, esta Corte no encuentra que la restricción impuesta por la norma
demandada atente contra el derecho de defensa del disciplinado.
En efecto, aunque resulte redundante con el
recuento dispositivo citado, la Ley 200 permite que hasta el momento de
surtirse el fallo de primera instancia, el inculpado o su representante
soliciten pruebas a la autoridad competente. Esta garantía busca que la parte
investigada demuestre la veracidad de sus afirmaciones y con ello desvirtúe los
cargos formulados en su contra durante la instrucción.
Por el contrario, la discusión que, por
virtud del recurso de apelación, tiene lugar en la segunda instancia, no está
encaminada a probar o a desvirtuar los hechos que promueven la apertura de la
investigación disciplinaria y sobre los cuales recae la formulación de los
cargos, sino a controvertir la apreciación que de los mismos ha hecho el
funcionario primera instancia. De allí que, sólo por excepción, se ordene la
práctica de pruebas durante dicha etapa y que sea el funcionario encargado de
resolver la apelación el que pueda solicitarlas, tras haber comprobado la deficiencia
del recaudo probatorio practicado por el a quo.
Así entonces, la restricción impuesta por
el artículo acusado se encuentra justificada por la naturaleza del debate que
se surte en el trámite de la apelación que, de todos modos y en garantía del
debido proceso, incluye la posibilidad de que el inculpado controvierta las
pruebas solicitadas de oficio por el funcionario de dicha instancia. En este
sentido, también se acoge la apreciación hecha por el Ministerio Público acerca
del derecho de contradicción que surge por decreto de pruebas en segunda
instancia.
En consonancia con lo anterior, la norma
será declarada exequible en relación con los cargos analizados precedentemente,
pero, además, se condicionará su entendimiento al hecho de que también en la
segunda instancia el inculpado conserva la facultad de controvertir las pruebas
allegadas al proceso, que fueron decretadas de oficio por la autoridad
disciplinaria.
VII.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de
la Constitución,
RESUELVE
Primero: Declarar EXEQUIBLE el artículo 9°
de la Ley 200 de 1995.
Segundo: Declarar EXEQUIBLE la expresión “y las
personas que administren los recursos de que trata el artículo 338 de la
Constitución Nacional”,
contenida en el artículo 20 de la ley 200 de 1995.
Tercero: Del artículo 25, numeral 5º, literal a) de la Ley 200
de 1995, declarar EXEQUIBLE la expresión “que con intención”, pero
en relación con los cargos analizados en el acápite correspondiente de esta
providencia.  Por el contrario, las expresiones “grave” y “ejecutado
en asalto” del mismo literal se declaran INEXEQUIBLES.
Cuarto: Declarar EXEQUIBLE  el literal b)
del numeral 5º del artículo 25 de la Ley 200 de 1995, pero exclusivamente por
las razones expuestas en el acápite correspondiente de esta providencia.
Quinto: ESTARSE A LO RESUELTO en las Sentencias C-708 de 1999 y C-292
de 2000, respecto de la exequibilidad de las expresiones acusadas del artículo
27 de la Ley 200 de 1995.
Sexto: Declarar EXEQUIBLE la expresión “Para la
selección o graduación de las sanciones se tendrán en cuenta la gravedad de la
falta” del artículo 29 de la
Ley 200 de 1995.
Séptimo: Declarar EXEQUIBLE el numeral 2º del artículo
30 de la Ley 200 de 1995, en relación con los cargos analizados en el aparte
correspondiente de esta Sentencia.
Octavo: Declarar EXEQUIBLE el numeral 3º del artículo 30 de la Ley 200
de 1995, condicionado a que se entienda que la sanción accesoria en él contemplada
no procede frente a faltas disciplinarias graves ni leves.
Noveno: Declarar EXEQUIBLE la expresión “desde
el momento de su elección”,
contenida en el artículo 44 de la Ley 200 de 1995, e INHIBIRSE de fallar
en relación con la expresión “ y hasta cuando esté
legalmente terminado el período”, contenida en la misma norma, por ausencia de cargos en la demanda.
Décimo: Declarar EXEQUIBLE el artículo 65 de la Ley 200 de 1995.
Undécimo: Declarar EXEQUIBLE el numeral 1º del artículo
131 de la Ley 200 de 1995.
Duodécimo: Declarar EXEQUIBLE el inciso final del
artículo 146 de la Ley 200 de 1995, excepto la expresión, “provisional, sin perjuicio de que si con posterioridad aparece la
prueba para hacerlo, se proceda de conformidad siempre que no haya prescrito la
acción disciplinaria”, que se
declara INEXEQUIBLE. Así mismo, se declara INEXEQUIBLE la
expresión “provisional o definitivo” contenida en el inciso segundo del
artículo 151 de la misma ley.
Decimotercero: Declarar EXEQUIBLE el inciso final del artículo
157 de la Ley 200 de 1995, pero exclusivamente en relación con los cargos de la
demanda. Adicionalmente, el inciso declarado exequible se condiciona a que en
el trámite de la segunda instancia, se entienda que el procesado conserva la
facultad de controvertir las pruebas decretadas de oficio por la autoridad
disciplinaria.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de
la Corte Constitucional.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR
Que el H. Magistrado doctor MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA, no firma la presente sentencia por cuanto se encuentra en
comisión en el exterior, la cual fue debidamente autorizada por la Sala Plena
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-181/02
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Proporcionalidad
de la medida regulada (Salvamento parcial de voto)
DEBIDO PROCESO Y
ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Ponderación (Salvamento parcial de voto)
PROCESO
DISCIPLINARIO-No decreto
de pérdida de competencia por existencia de prueba para formulación de cargos
(Salvamento parcial de voto)
PROCESO
DISCIPLINARIO-No pérdida
de poder de investigación y sanción por existencia de prueba para formulación
de cargos (Salvamento parcial de voto)
PROCESO
DISCIPLINARIO-Omisión de
análisis de proporcionalidad de archivo provisional de diligencias (Salvamento
parcial de voto)
Referencia:
expediente D-3676
Sentencia C-181/2002
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 9 (total), 20, 25, 27, 29, 30, 44
(parciales), 65 (total), 116, 131, 145, 151 y 157 (parciales) de la Ley 200 de
1995.
Actor: Carlos Mario
Isaza Serrano
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CORDOBA
TRIVIÑO
Con el respeto por la posición mayoritaria
de la Corte, me permito expresar mi disenso sobre las consideraciones y
conclusiones adoptadas en relación con el inciso final del artículo 146 de la
Ley 200 de 1995, en cuanto se declaró su inconstitucionalidad.
El argumento central de la Corte es que la
institución del archivo provisional en materia disciplinaria menoscaba la
garantía del debido proceso, particularmente el derecho a que las autoridades
adopten pronta y cumplidamente sus decisiones y que aquí se traduce en la
necesidad de que las etapas procesales no sólo estén debidamente demarcadas,
sino también sometidas a términos razonables.
Compartiendo como comparto el valor
constitucional del derecho a un proceso sin dilaciones injustificadas, debe
insistirse en el hecho de que la Corte no abordó el tema desde el punto de
vista de la proporcionalidad de la medida regulada en la norma jurídica que
tiene objeto del control constitucional.
La Corte adoptó, sin más, los fundamentos
de la sentencia C-728/2000, sin acudir a la necesaria ponderación entre el
derecho al debido proceso y el derecho a la justicia, pues de haberlo hecho, seguramente
habría concluido en la constitucionalidad condicionada de la norma, como
tuvimos oportunidad de proponerlo en el debate correspondiente.
Obsérvese como si bien es preciso que se
adopten decisiones prontas y cumplidas, no es menos que no puede decretarse la
pérdida de la competencia estatal, cuando justamente obra la prueba para la
formulación de los cargos.
La simple circunstancia de que no se haya
proferido dicho auto, pero existiendo la prueba necesaria, no justifica,
especialmente por motivos de proporcionalidad que se pierda el poder de
investigación y de sanción del Estado y se desconozca por esa vía el principio
democrático.
JAIME CORDOBA
TRIVIÑO
Magistrado
Fecha, ut supra
Salvamento parcial de voto a la Sentencia
C-181/02
MINISTERIO PUBLICO-Atribución exclusiva que vulnera derechos
(Salvamento parcial de voto)
PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION-Poder
preferente que confiere la Constitución (Salvamento parcial de voto)
PROCURADURIA
GENERAL DE LA NACION-Poder
preferente implica desplazamiento/PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-No
asignación de competencia exclusiva (Salvamento parcial de voto)
PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION-Asignación
restrictiva y en casos especiales de competencias directas (Salvamento parcial
de voto)
PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION-Asignación
de competencia exclusiva, atendiendo cuantía del incremento patrimonial no
justificado, que vulnera derechos/PRINCIPIO DEL JUEZ NATURAL Y DEBIDO
PROCESO-Asignación de competencia exclusiva al Procurador General atendiendo
cuantía del incremento patrimonial no justificado (Salvamento parcial de voto)
PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION-Restricción
para asignación de competencia directa (Salvamento parcial de voto)
PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION-Carácter
preferente y no exclusivo y directo de potestad disciplinaria (Salvamento
parcial de voto)
PROCESO
DISCIPLINARIO-Archivo
provisional de diligencias (Salvamento parcial de voto)
PROCESO
DISCIPLINARIO-Omisión de
análisis de proporcionalidad de archivo provisional de diligencias (Salvamento
parcial de voto)
PROCESO
DISCIPLINARIO-No
imposición al Estado de pérdida de competencia para cumplimiento de fines
(Salvamento parcial de voto)
PROCESO
DISCIPLINARIO-Circunstancias
para archivo definitivo (Salvamento parcial de voto)
Referencia:
expediente D-3676
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 9º (total), 20, 25, 27, 29, 30, 44
(parciales), 65 (total), 116, 131, 145, 151 y 157 (parciales) de la ley 200 de
1995.
Actor: Carlos Mario
Isaza Serrano
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Con el acostumbrado respeto por la posición
de la mayoría, me he apartado parcialmente de la decisión adoptada respecto de
los artículos 65 y 146 de la ley 200 de 1995. A continuación presento las
razones por las cuales discrepo en esos apartes de la sentencia.
- Respecto de la primera norma, el artículo
65 de la ley 200 de 1995 señala lo siguiente:
“Artículo 65.
COMPETENCIA PREFERENTE.  La falta por incremento patrimonial no justificado
será de competencia exclusiva de la Procuraduría General de la Nación tanto en
la instrucción como en el fallo en aquellos casos en que la cuantía exceda de
mil (1000) salarios mínimos mensuales.“
Para el demandante, la norma desconocía el
principio del juez natural y desplazaba a su vez al Consejo Superior de la
Judicatura de la facultad otorgada por el artículo 256 de la Carta para
examinar la conducta de los funcionarios de la rama judicial. Sin embargo, la
Corte concluyó que el artículo en mención no versaba sobre la competencia
preferente de la Procuraduría, sino que era el resultado del libre ejercicio de
la potestad de configuración del Congreso para diseñar mecanismos sobre el
ejercicio de la potestad disciplinaria, que no contravenía expresas restricciones
constitucionales. Además, consideró que ello no significaba disminuir la
competencia del Procurador General de la Nación para investigar y desvincular
de su cargo al funcionario que derive evidente e indebido provecho patrimonial
en ejercicio de su cargo o de sus funciones, según el artículo 278-1 de la
Constitución.  Y de otro lado precisó que la norma no modificaba las
competencias disciplinarias funcionales del Consejo Superior de la Judicatura.
No obstante lo anterior, considero que las
apreciaciones de la mayoría no son conducentes.  En primer lugar, fácilmente
puede observarse cómo la norma demandada, aún cuando hace referencia a la
competencia preferente de la Procuraduría, lo que en realidad señala es una atribución
exclusiva en cabeza del Ministerio Público.  Pero si el Constituyente
señaló que el Procurador tiene un poder preferente para adelantar una
investigación disciplinaria (CP. art. 276-6), significó precisamente que tiene
la facultad de desplazar a quien en principio corresponde promover dicha
investigación.
En materia disciplinaria, en principio, el
encargado de adelantar los procesos es el superior jerárquico de la entidad,
pero bien puede el Ministerio Público asumir el conocimiento de ciertos asuntos
sin que ello implique violación al principio del juez natural.  Sin embargo,
esa potestad se adquiere únicamente en virtud del poder preferente que confiere
la Carta y no de una competencia directa que no fue prevista
constitucionalmente.  Para que las atribuciones de la Procuraduría se activen
en el ámbito disciplinario, es apenas lógico que debe existir alguien que pueda
ser desplazado, porque de otra manera no podría predicarse una competencia
preferente sino exclusiva, que como fue señalado, la Constitución no le asignó
al Ministerio Público.
Con todo, lo anterior no significa que esté
prohibido asignar al Procurador ciertas competencias directas, pero ellas
únicamente podrán hacerse de manera restrictiva y en casos especiales, como por
ejemplo cuando no existe un superior jerárquico encargado de adelantar la
investigación, o cuando por la estructura de la entidad no hay posibilidad de
adelantar un control interno disciplinario.  Pero el artículo 65 de la ley no
corresponde a una de esas hipótesis, sino que se limita a asignar una competencia
exclusiva atendiendo únicamente la cuantía del incremento patrimonial no
justificado, con lo cual se afecta el principio del juez natural y del debido
proceso.  Es por ello que considero que la norma debió ser retirada del
ordenamiento jurídico.
De otro lado, la Corte advierte que la
norma demandada no disminuye la competencia de la Procuraduría, lo cual es
claro porque si la competencia es exclusiva no se afecta el poder preferente,
pero olvida que el asunto versaba sobre la disminución de las atribuciones del
superior jerárquico de la entidad, a quien efectivamente se le restringen sus
facultades.
Ahora bien, la declaratoria de
inexequibilidad del artículo 65 de la ley dejaba a salvo la competencia del
Ministerio Público, pues en todo caso aquel conservaba la potestad de asumir un
control preferente en el curso de la investigación disciplinaria, por cuanto
ella se deriva de la propia Constitución.
Finalmente, la Corte consideró que el
legislador tenía libertad de configuración para diseñar el ejercicio de la
potestad disciplinaria mientras no desconociera las restricciones
constitucionales, apreciación ésta con la cual estoy de acuerdo.  El error de
la Corte radica en el siguiente punto, cuando concluye que no existen
limitaciones para asignar una competencia directa al Procurador pues, en su
sentir, deja a salvo el poder preferente.  Empero, olvida que sí hay una
restricción, la cual precisamente radica en el carácter preferente y no
exclusivo y directo de la potestad disciplinaria (con las excepciones
anteriormente señaladas).  Más aún, la propia Corte entra en contradicción
cuando señala que la norma no hace referencia al poder preferente, sino a una
aplicación concreta del artículo 277-6 Superior, pues olvida (i) que ese
artículo es el que establece el poder preferente del Ministerio Público y, (ii)
deja de lado la denominación “a rúbrica” hecha por el propio legislador
cuando tituló como “Competencia preferente” el artículo 65 demandado.
En estos términos expreso mi desacuerdo con esa decisión.
- También discrepo de la decisión adoptada
en relación con el inciso tercero del artículo 146 de la ley 200 de 1995.  La
mencionada norma disponía lo siguiente (subrayo el aparte demandado):
“ARTÍCULO 146.
TÉRMINO. Cuando la falta que se investigue sea grave el término será hasta de
nueve (9) meses y, si la falta es gravísima, será hasta de doce (12) meses
prorrogable hasta doce (12) meses más contados a partir de la notificación de
los cargos, según la complejidad de las pruebas.
En el caso de
concurrencia de faltas en una misma investigación el término será el
correspondiente a la más grave y cuando fueren dos o más los disciplinados, el
término se prorrogará hasta en la mitad del que le corresponda.
Cumplido este
término y el previsto en el artículo 152 si no se hubiere realizado la
evaluación mediante formulación de cargos se ordenará el archivo provisional,
sin perjuicio de que si con posterioridad aparece la prueba para hacerlo, se
proceda de conformidad siempre que no haya prescrito la acción disciplinaria.”
La mayoría consideró que la figura del
archivo provisional de las diligencias es contraria a los principios que
inspiran las garantías del debido proceso.  Para llegar a esa conclusión, la
Sala precisó que el derecho a una pronta y oportuna decisión de las autoridades
constituye un elemento del derecho a ser juzgado sin dilaciones injustificadas,
e igualmente destacó la importancia de diseñar etapas claramente parceladas y
delimitadas por términos razonables.  Así mismo, la Corte hizo referencia a la
sentencia C-728 de 2000, en cuya oportunidad declaró que el archivo definitivo
del expediente en la etapa de investigación preliminar se justificaba para
evitar la indefinida sumisión al procedimiento disciplinario.
Aún cuando comparto las tesis expuestas,
especialmente sobre la necesidad de etapas procesales perentorias y términos
razonables para adelantar una investigación sin dilaciones injustificadas,
considero sin embargo que la Corte omitió un análisis respecto de la
proporcionalidad de la medida, tal y como ocurrió con el artículo 141 del CDU,
en la mencionada sentencia C-728 de 2000.  De esta última es necesario destacar
los siguientes planteamientos, los cuales fueron citados en la sentencia de la que
ahora discrepo parcialmente:
a) La libertad de configuración que tiene
el legislador para establecer procedimientos judiciales y administrativos tiene
ciertos límites, representados fundamentalmente en la obligación de atender los
principios y fines del Estado y la de velar por el respeto de los derechos
fundamentales. (fundamento jurídico No. 8)
b) En este tipo de controversias se trata
de establecer si prevalece el derecho a la justicia (determinar los hechos,
sancionar a los responsables y reparar a las víctimas) o el derecho del
procesado a que se resuelvan las investigaciones que se le adelantan, así como
el interés del Estado por señalar términos perentorios (fundamento jurídico
No.9)
c) Debe acudirse a la ponderación de los
intereses en conflicto como técnica para superar controversias de esta
naturaleza, sin que el juez pueda subrogar al legislador, sino solamente
controlar los excesos de aquel (fundamentos jurídicos No. 10 y 11).
Así, para declarar la inexequibilidad de la
expresión acusada del artículo 146 de la ley (“provisional, sin perjuicio de
que si con posterioridad aparece la prueba para hacerlo , se proceda de
conformidad siempre que no haya prescrito la acción disciplinaria”), la
Corte se limitó a trasladar la conclusión a la que llegó en la sentencia C-728
de 2000, haciendo una aplicación analógica y explicando las razones por las
cuales consideraba válida esa similitud, pero olvidó la necesidad de acudir a
la ponderación como técnica para la resolución de estos conflictos.  Pues bien,
de haberlo hecho hubiere decretado la constitucionalidad condicionada de la
norma por las razones que me permito explicar a continuación.
En mi concepto, surge una tensión entre
normas constitucionales, pues mientras de un lado existe el derecho a una
investigación sin dilaciones injustificadas como garantía del debido proceso
(CP. art. 29), por el otro, existe también el derecho a la justicia (determinar
los hechos, sancionar a los responsables y reparar los daños), la efectividad
del derecho material y la obligación de atender los principios y fines del
Estado, uno de los cuales es garantizar el correcto ejercicio de las funciones
públicas como expresión del interés general (CP. art. 1, 122 y siguientes)[28].  En estos eventos era
preciso recurrir a principios como la armonización concreta, la concordancia
práctica, la conservación del derecho y el respeto al principio democrático,
sin conferir carácter absoluto al derecho a una investigación sin dilaciones
injustificadas.
Si bien es cierto que la necesidad de
conocer una decisión de manera pronta y oportuna exige términos perentorios,
también lo es que no puede imponerse al Estado una carga tan gravosa como la
pérdida de competencia para el cumplimiento de sus fines, cuando cuenta con los
elementos necesarios para adoptar una decisión pero falta un formalismo como el
auto de formulación de cargos.
Precisamente por lo anterior, considero que
para ordenar el archivo definitivo del proceso disciplinario se requería la
concurrencia de dos circunstancias:  (i) de un lado, el vencimiento del periodo
previsto por el legislador y, por el otro, (ii) que no se hubiere recaudado la
prueba necesaria para formular pliego de cargos.  En el evento de existir esa
prueba, pero ante la falta del formalismo, resultaría desproporcionado que el
Estado perdiera por ese simple hecho su potestad sancionadora; de otra manera,
el archivo sí debería ser definitivo.  Creo que con ello se respetaba en mejor
forma la voluntad del legislador, acudiendo al principio de conservación del
derecho y armonizando las normas en tensión y, por lo mismo, me veo en la
obligación de salvar mi voto en este punto.
Fecha ut supra,
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
Salvamento parcial de voto a la Sentencia
C-181/02
Referencia:
expediente D-3676
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 9º (total), 20, 25, 27, 29, 30, 44
(parciales), 65 (total), 116, 131, 145, 151 y 157 (parciales) de la ley 200 de
1995.
Actor: Carlos Mario
Isaza Serrano
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Por compartir plenamente las
consideraciones expresadas en la aclaración de voto presentada por el doctor
Jaime Córdoba Triviño, adhiero a los términos allí señalados.
Fecha ut supra,
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
[1] “El principio general que informa nuestra legislación positiva es
el que las leyes han de tener efecto de aplicación para lo porvenir y no para
el pasado, a menos que el legislador expresamente diga lo contrario, lo que
equivale a decir que ellas en principio no tienen efecto retroactivo, esto es,
que las situaciones jurídicas alcanzadas durante el período de vigencia de
determinado precepto no pueden ser vulneradas por una nueva disposición. La
irretroactividad de la ley encuentra su fundamento esencialmente en serios
motivos de conveniencia y seguridad, que tienden a dar estabilidad al orden
jurídico”(C.S.J. Sala de Casación Civil, Sentencia de mayo 24 de 1976)
[2] Cfr. C-286 de 1996
[3] Cfr. entre otras, las Sentencias C-386 de 1996, C-599 de 1992,
C-390 de 1993, C-259 de 1995, C-244 de 1996 y C-690 de 1996.
[4] Sentencia C-341 de 1996
[5] NIETO GARCÍA ,Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador.
Editorial Tecnos. Madrid, 1994. P. 298. Citado por Jaime Ossa Arbeláez en
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Ed. Legis Bogotá 2000
[6] Cf. Ossa Arbeláez, Jaime
Derecho Administrativo Sancionador Ed. Legis Bogotá 2000 pág. 273
[7] Sentencia C-404/01
[8] En cuanto al tratamiento que el delito de Genocidio ha recibido
por parte de la Corte Constitucional, véase particularmente la Sentencia C-177
de 2001
[9] La enumeración de las comunidades catalogadas como posibles
víctimas de genocidio debe entenderse amplificada a los grupos políticos, por
virtud de la Sentencia C-177 de 2001, en donde la Corte admitió que dichos
grupos, independientemente de militar dentro o al margen de la ley, también
merecen la protección del Estado frente a conductas que puedan ser catalogadas
como genocidas.
[10] Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinión consultiva O.C.
2/82 del 24 de diciembre de 1982, Serie A, No. 2, párr. 229.
[11] El artículo 28 del Estatuto de la Corte Penal Internacional
señala esta excepción, de aplicación restrictiva, en los siguientes términos:
“Art. 28 RESPONSABILIDAD DE LOS JEFES Y OTROS SUPERIORES. Además de otras
causales de responsabilidad penal de conformidad con el presente Estatuto por crímenes
de la competencia de la Corte:
A) El jefe militar o el que actúe
efectivamente como jefe militar será penalmente responsable por los címenes de
la competencia de la Corte que hubieren sido cometidos por fuerzas bajo su
mando y control efectivo, o su autoridad y control efectivo, según sea el caso,
en razón de no haber ejercido control apropiado sobre esas fuerzas cuando: i)
Hubiere sabido o, en razón de las circunstancias del momento, hubiere
debido saber que las fuerzas estaban cometiendo esos crímenes o se
proponían cometerlos; y ii) no hubiere adoptado todas las medidas necesarias y
razonables a su alcance para prevenir o reprimir su comisión o para poner el
asunto en conocimiento de las autoridades competentes a los efectos de su
investigación y enjuiciamiento.”
[12]
El Artículo II de la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de
Personas prescribe: “Artículo II. Para los efectos de la presente Convención,
se considera desaparición forzada la privación de la libertad a una o más
personas, cualquiera que fuere su forma, cometida por agentes del Estado o por
personas o grupos de personas que actúen con la autorización, el apoyo o la
aquiescencia del Estado, seguida de la falta de información o de la negativa a
reconocer dicha privación de libertad o de informar sobre el paradero de la
persona, con lo cual se impide el ejercicio de los recursos legales y de las
garantías procesales pertinentes.”
[13] Cfr. también la Sentencia C-404/01
[14] Cfr. Sentencia C-103 de 1997
[15] Sentencias C-194/95 (MP José Gregorio Hernández Galindo) y C-618/97 (MP Alejandro Martínez Caballero), entre otras.
[16] Sentencia C-307/96
[17] C-558 de 1994
[18] Sent. C-244/96
[19] “"...el funcionario judicial -el juez- debe velar por la
aplicación pronta y cumplida de la justicia. Los términos procesales son
improrrogables y obligan tanto a las partes como a los jueces. El funcionario
que incumpla los términos procesales o que dilate injustificadamente el trámite
de una querella, solicitud, investigación o un proceso sin causa motivada,
incurrirá en causal de mala conducta. El abuso en la utilización de los
recursos y mecanismos procesales, que conducen a la dilación de los trámites
jurisdiccionales, contraría este principio.” (Sentencia C-572 de 1992)
[20] Sentencia T-546 de 1995
[21] Cfr. Sentencia C-190 de 1995
[22] Sentencia C-416 de 1994
[23] “El derecho a un proceso sin dilaciones indebidas puede
concebirse como un derecho subjetivo constitucional, de carácter autónomo,
aunque instrumental del derecho a la tutela, que asiste a todos los sujetos del
derecho privado que hayan sido parte en un procedimiento judicial y que se
dirige frente a los órganos del Poder Judicial, aun cuando en su ejercicio han
de estar comprometidos todos los demás poderes del Estado, creando en él la
obligación de satisfacer dentro de un plazo razonable las pretensiones y
resistencias de las partes o de realizar sin demora la ejecución de las
sentencias”. SENDRA, Gimeno. Constitución y proceso. Edit. Tecnos.
Madrid, 1988. pág. 137. Cita de María Luisa Balaguer. La interpretación de
la Constitución por la Jurisdicción ordinaria. Edit. Civitas, Madrid. 1990.
p.136
[24] DEVIS ECHANDÍA, Hernando. Compendio de derecho procesal,
t. I, 2ª e., Bogotá. Edit. ABC, 1972 pág. 45.
[25] Cfr. Sentencia C-728 de 2000
[26] El artículo 41 de la ley 81 de 1993 le fijó un nuevo contenido al
artículo 324 del Código de Procedimiento Penal. Esa nueva versión fue luego
reformada en la frase final del inciso primero por el numeral 19 de la ley 504
de 1999. Los incisos 1° y 2° del artículo establecen que "[l]a
investigación previa, cuando exista imputado conocido, se realizará en un
término máximo de dos (2) meses, vencidos los cuales se dictará resolución de
apertura de investigación o resolución inhibitoria. Cuando no existe persona
determinada continuará la investigación previa, hasta que se obtenga dicha
identidad..."
[27] Para abundar sobre el tratamiento que se debe brindar a los
conflictos entre derechos y fines constitucionales ver, entre otras, la
sentencia C-475 de 1997, F.J. 4
[28] Cfr., entre otras, las sentencias C-728
de 2000 y C-475 de 1997.