T-315-06
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-315/06
FONDO NACIONAL DEL AHORRO-Naturaleza
jurídica
FONDO NACIONAL DEL AHORRO-Consecuencias
de modificar unilateralmente las condiciones de los contratos de mutuo para
adquisición de vivienda/DEBIDO PROCESO Y BUENA FE-Vulneración por
modificarse unilateralmente las condiciones de los contratos de mutuo para
adquisición de vivienda por el Fondo Nacional del Ahorro
FONDO NACIONAL DEL AHORRO-Puede
modificar los créditos a UVR, informando a sus deudores de vivienda el proceso
de reliquidación.
FONDO NACIONAL DEL AHORRO-Abuso de la
posición dominante al modificar unilateralmente las condiciones del contrato
sin consultar con el deudor
Referencia: expediente T-1235625
Acción de tutela instaurada por Olga Lucía Acuña Muñoz contra el
Fondo Nacional de Ahorro (FNA).
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D.C.,
veinticuatro (24) de abril de dos mil seis (2006).
La Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Clara Inés Vargas Hernández,
Jaime Araújo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1. Hechos
planteados en la demanda
Expone la
accionante que el 11 de enero de 2001, el Fondo Nacional del Ahorro le otorgó
un crédito hipotecario con el fin de obtener la vivienda de su familia, por
medio de un contrato de mutuo, en donde quedó expresamente indicado que el
crédito se pagaría en pesos y en un lapso de 15 años, es decir, 180 cuotas
sucesivas.
Sostiene, que en el mes de Agosto de 2002 el Fondo Nacional del
Ahorro de manera arbitraria y unilateral por medio de un oficio, comunicó el
cambió del sistema de amortización del préstamo, el sistema de crédito de pesos
lo convirtió en un sistema financiero UVR, e incrementó el plazo del crédito,
de 180 a 188 meses.
Expresa, que con el cambio de amortización de la deuda inicialmente
pactada, se han desconocido los acuerdos contemplados en la escritura pública
de venta e hipoteca a favor del FNA, suscrita el 22 de Noviembre de 2000 en
Bogotá, donde expresamente se acordó que le prestaban cuarenta millones
cuatrocientos mil pesos para la compra de vivienda familiar, crédito que sería
cancelado en 180 cuotas mensuales, a una tasa de interés remuneratorio del 10%
efectivo anual sobre el capital adeudado, y cuyas cuotas solo se incrementarían
cada mes de enero según el IPC noviembre a noviembre del año inmediatamente
anterior.
Aduce, que la nueva forma de amortización del crédito la ha llevado
a reiterados retrasos en los pagos de las cuotas, dado que éstas suben
mensualmente de una forma desmesurada.
Por todo lo anterior, considera que el FNA ha vulnerado su derecho
al debido proceso, a la buena fe, el respeto por los actos propios, a la
vivienda digna y a la igualdad, por cuanto  no consultó su voluntad para
proceder a la modificación, así como tampoco le otorgó la información necesaria
para conocer sus derechos frente a la modificación del crédito inicial.  Por
ello,   solicita que se ordene al Fondo Nacional de Ahorro “realice todos
los trámites pertinentes para que se restablezca las condiciones del crédito
No. 5197070309, para ser cancelado en pesos y en un plazo de ciento ochenta
cuotas mensuales como lo fue pactado inicialmente”.
2. Respuesta
del ente demandado
La señora María
Zenaida Mora Yate, obrando en su condición de apoderada judicial del Fondo
Nacional de Ahorro, solicita que se declare la improcedencia de la presente
acción de tutela.
Manifiesta, que
el FNA es una Empresa Industrial y Comercial del Estado de carácter financiero
del orden nacional y en consecuencia, sometida a la vigilancia de la
Superintendencia Bancaria (Ley 432 de 1998, reglamentada por el Decreto 1453 de
1998).
Expone, que la
actividad que desempeña el ente accionado se rige atendiendo los principios
generales consagrados en el Código Civil y de Comercio, la regulación para
créditos de vivienda contenida en la Ley 546 de 1999 y las circulares emitidas
por la Superintendecia Bancaria.
Así mismo, acepta
que el Fondo otorgó a favor de la accionante un crédito por valor de
$40.400.000 pesos, cuyas condiciones pactadas eran las del sistema “Gradiente
Geométrico Escalonado el cual presentaba cuotas crecientes en pesos”.
Expresa, que por
medio de la Circular Externa 007 de 2000, la Superintendencia Bancaria dispuso,
de conformidad con el artículo 17 numeral 7 de la Ley 546 de 1999 “aprobar
sistemas de amortización utilizados para los créditos de vivienda individual a
largo plazo que otorguen a partir de la vigencia de la ley, así como aquellos
créditos otorgados con anterioridad a la ley que deban redenominarse en UVR, o
excepcionalmente en pesos”.
En virtud de lo
anterior, el Fondo Nacional de Ahorro presentó para su aprobación el sistema de
“Gradiente Geométrico Escalonado”, sin embargo, la Superintendecia
Bancaria, por medio de comunicación, No 2000045412-6 del 14 de julio de 2000,
manifestó que el sistema de escalera en pesos contenía “implícitamente la
capitalización de intereses, expresamente prohibida por la ley de vivienda”.
En consecuencia, la entidad accionada tuvo que ajustar sus sistemas de
amortización a lo establecido en la Ley 546 de 1999.
Aduce, que el
ente demandado no efectuó el cambio de sistema de amortización del crédito de
la actora, de pesos a UVR, por capricho sino como resultado “de un análisis
financiero que favoreciera los intereses del afiliado, pues mantener el crédito
en pesos, implicaba que a partir del ajuste del sistema a la Ley 546 de 1999,
el valor de las cuotas en pesos podía resultar tan altas que superaría el 30%
del ingreso básico mensual del afiliado, lo cual no es permitido por la ley.”
De igual forma,
expresa que dentro del contrato de mutuo se acordó lo siguiente “(...) el
Fondo Nacional podrá variar las condiciones de amortización del crédito
modificando como consecuencia de ello el valor de las cuotas mensuales a fin de
adecuarlas a las nuevas condiciones, decisión que será comunicada por la
entidad al deudor por cualquier medio”.  En consecuencia, afirma que el FNA
no tomo una decisión unilateral, pues dentro del mismo contrato de mutuo se
facultó a la Entidad para variar las condiciones de amortización, por lo
tanto, el Fondo no debía “solicitar autorización al afiliado deudor para
hacer las variaciones, sino que la Entidad quedaba facultada para hacerlas y
simplemente comunicarlas al deudor como efectivamente lo hizo incluyendo todos
los nuevos datos en la presentación de la factura que mes a mes le envía desde
el momento en que la ley ordenó realizar el cambio en el sistema de amortización”.
En suma, declara
que la modificación efectuada por la Administración del Fondo Nacional de
Ahorro no fue arbitraria, sino observando la Ley de vivienda, norma de carácter
general y obligatoria, por ende considera que no se violó el debido proceso ya
que se informó a la accionante en debida forma, al brindarle la información
necesaria al señalarse en el oficio que “anexo encontrara una proyección de
su obligación redenominada en UVR hasta diciembre de 2002”, y que cualquier
información adicional podía obtenerla llamando a las oficinas del Fondo
Nacional de Ahorro o en la página web www.fna.gov.co,
para así atenderle de manera personalizada y brindarle la información completa
acerca del sistema de amortización aplicado desde ese momento a su
crédito.
3.  Pruebas que obran dentro del expediente
·  Segunda Copia de la Escritura No 06609 de
la Notaria 13 del Círculo de Bogotá, de fecha 22 de noviembre de 2000 (folio 1
al 12 del cuaderno original).
·  Fotocopia de oficio enviado por el Fondo
Nacional de Ahorro a la señora Olga Lucía Acuña Muñoz, el 5 de agosto de 2002,
por medio del cual se informa que el Fondo Nacional de Ahorro de conformidad
con la Ley 546 de 1999, procedió a efectuar la conversión de los créditos
vigentes pactados en pesos a UVR. (folio 28 al 29 del cuaderno original).
·  Fotocopia de oficio enviado por el Fondo
Nacional del Ahorro a la señora Olga Lucía Acuña Muñoz, el 8 de Agosto de 2005
por medio de la cual se le da respuesta a una petición del accionante, y se le
informa que el sistema inicialmente pactado en pesos hoy lo prohíbe la ley.
(folios 30 al 31 del cuaderno original).
·  Fotocopia de los estados de cuenta del
crédito de la accionante a fecha 4 de agosto de 2004, expedidos por el Fondo
Nacional del Ahorro.  (folios 32 al 34 del cuaderno original).
·  Fotocopia de una certificación expedida,
el 24 de junio de 2005, por el Secretario General del Ministerio de Desarrollo
Económico, mediante la cual se certifica que el Fondo Nacional de Ahorro fue
creado mediante el Decreto Ley 3118 de 1968 como Establecimiento Público, y con
posterioridad transformado en Empresa Industrial y Comercial de Crédito de
naturaleza especial, con personería jurídica, autonomía administrativa y
capital independiente (...) (Ley 432 de 1998) (folio 21 cuaderno original).
·  Fotocopia de los estados de cuenta del
crédito de la accionante a fecha 19 de septiembre de 2005, expedidos por el
Fondo Nacional del Ahorro.  (folios 57 al 59 del cuaderno original).
II.
DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN
1. Primera Instancia
Del presente
asunto conoció el Juzgado Dieciocho (18) Civil del Circuito de Bogotá, que en
providencia del veintisiete (27) de septiembre de 2005 concedió el amparo
solicitado al considerar que no existió previo acuerdo para realizar la
modificación del crédito de la accionante, lo que implica un abuso de la
entidad accionada de su posición dominante y una violación del debido proceso.
En
consecuencia, se ordenó al Fondo Nacional de Ahorro restablecer el crédito en
pesos y en el plazo pactado inicialmente con la actora, para luego “verificar
si el crédito de la peticionaria cumple o no con la prohibición de
capitalización de intereses.  En caso contrario, el Fondo Nacional del ahorro
dentro del mismo término informará al actor su situación, relacionando con
claridad, certeza y de manera comprensible los procedimientos de reliquidación
y redenominación de créditos, a fin de obtener el consentimiento de la deudora,
y de no darse se mantendrán las condiciones inicialmente pactadas, pero el
Fondo Nacional del Ahorro podrá acudir ante el juez competente para dirimir la
controversia”.
2.
Impugnación
La señora
María Zenaida Mora Yate obrando en calidad de apoderada del Fondo Nacional de
Ahorro impugnó el fallo del a quo al considerar que el ente demandado no
actuó de forma caprichosa e irregular, sino con el fin de acatar una norma de
orden público e inmediato cumplimiento como es la Ley 546 de 1999.
Sostiene que
dentro del contrato de mutuo, garantizado con hipoteca, en la cláusula segunda
las partes intervinientes, Fondo Nacional de Ahorro y deudor, establecieron el
plazo y forma de pago y en el parágrafo de ésta cláusula se acordó que “el
Fondo Nacional podrá variar las condiciones de amortización del crédito
modificando como consecuencia de ello el valor de las cuotas mensuales a fin de
adecuarlas a las nuevas condiciones, decisión que será comunicada por la
entidad al deudor por cualquier medio”.
Así pues,
expresa que la decisión de cambiar las condiciones del contrato no fue
unilateral, pues, dentro del mismo contrato de mutuo se facultó a la entidad
demandada para variar las condiciones de amortización, luego “no se debía
solicitar AUTORIZACIÓN al afiliado deudor para hacer las variaciones, sino que
la entidad quedaba facultada para hacerlas y simplemente comunicarlas al deudor
como efectivamente lo hizo incluyendo todos los nuevos datos en la presentación
de la factura que mes a mes le envía desde el momento en que la ley ordenó
realizar el cambio en el sistema de amortización”.
Aduce que el
accionante cuenta con otros medios de defensa para obtener la protección del
derecho invocado, tales como acudir a la Justicia Ordinaria para que “se
restablezca el sistema de amortización al inicialmente pactado o para conocer
los demás sistemas aprobados por la Superintendencia con el fin de escoger el
que más le convenga si considera que el aplicado por el Fondo, dentro de las
opciones legales que le eran permitidas, no lo es”.
Así mismo,
afirma que no se configura un perjuicio irremediable que haga indispensable
conceder la acción de tutela como mecanismo transitorio de protección. Además,
asegura que el cambio de sistema de amortización lo realizó durante el año
2002, y comunicó a la accionante mediante el envío mensual de su estado de
cuenta en donde aparece claramente los detalles discriminados de su crédito.
De manera que, indica, han transcurrido aproximadamente tres años sin que la
peticionaria haya ejercido acciones ordinarias o constitucionales con el fin de
que se le protegieran los derechos supuestamente vulnerados por la entidad.
Por las
anteriores razones es que solicita que se revoque la sentencia proferida por el
Juzgado 18 Civil del Circuito de Bogotá y denegar la acción de tutela.
3.
Segunda Instancia
La Sala
Civil del Tribunal Superior de Bogotá, en providencia del veinticuatro (24) de
octubre de 2005, revocó el fallo del a quo y en su lugar denegó el
amparo, al considerar que el Fondo Nacional del Ahorro dio comunicación
a la deudora, en cumplimiento de la Ley 546 de 1999, así como que la accionante
podía demandar su revisión ante la Superintendencia Bancaria, si estaba en
desacuerdo con el cambio de las condiciones, y si a pesar de agotar ese medio
seguía en desacuerdo, podía acudir a la vía ordinaria.
Indica, que
la entidad accionada cumplió con el deber legal de enterarle las razones por
las cuales se realizó el cambio de sistema de amortización y la variación del
plazo, circunstancia que no le mereció reparo alguno a la accionante, pues
recibiendo el oficio en agosto de 2002, inexplicablemente, en perjuicio de la
inmediatez que caracteriza la acción de tutela, solo vino a reclamar después de
mas de tres años.
III.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Esta Corte es competente para conocer los fallos materia de revisión,
de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.  Problema jurídico
De acuerdo con la situación fáctica planteada, corresponde a la Sala
determinar si la decisión del Fondo Nacional de Ahorro, en el sentido de
modificar unilateralmente las condiciones de un crédito otorgado inicialmente
en pesos y a un plazo de quince (15) años, y cambiarlo a UVR y a un mayor
plazo, vulneró el derecho al debido proceso de la señora Olga Lucía Acuña
Muñoz, cuando dicho cambio se hizo sin que mediara su consentimiento, y con el
fin de adecuar dicha obligación a la Ley 546 de 1999 y a las circulares de la
Superintendencia Bancaria.
Para efectos de resolver el anterior problema jurídico, la Sala
analizará (i) la naturaleza jurídica del Fondo Nacional de Ahorro (FNA); (ii)
Las consecuencias de modificar unilateralmente las condiciones de un contrato
de mutuo para adquisición de vivienda y el deber que tiene el FNA de contar con
la aprobación de los deudores de dichos contratos para poder modificar los
sistemas de amortización; y (iii) resolverá el caso concreto.
3. La
naturaleza  jurídica del Fondo Nacional de Ahorro (FNA).
El Fondo Nacional de Ahorro, fue un
establecimiento público creado mediante el Decreto-Ley 3118 de 1968, y
transformado en virtud de la Ley 432 de 1998 en Empresa Industrial y Comercial
del Estado de carácter financiero del orden nacional, organizado como
establecimiento de crédito de naturaleza especial, con personería jurídica,
autonomía administrativa y capital independiente, y en consecuencia su régimen
presupuestal y de personal será el de las empresas de esta clase[1].
De acuerdo con dicha normatividad,
el FNA tiene por objeto administrar las cesantías de los trabajadores afiliados
y contribuir a la solución del problema de vivienda y educación de los mismos a
través del otorgamiento de créditos para dichos fines[2].
Esta Corporación, en sentencia C-625 de 1998, MP. Alfredo Beltrán
Sierra, declaró exequibles algunos artículos de la Ley 432 de 1998, y señaló en
aquella oportunidad que el Fondo Nacional de Ahorro “no es una sociedad
administradora de cesantías, ni es un establecimiento de crédito de vivienda,
sino que es un establecimiento del orden nacional, de naturaleza especial, con
régimen propio, que fue transformado de establecimiento público a empresa
industrial y comercial del Estado, y cuyo propósito está directamente
relacionado con los fines del Estado, especialmente, con lo dispuesto en los
artículos 51, 67 y 68 de la Constitución, sobre los derechos de todos los
colombianos a tener una vivienda digna y acceder a la educación.”
A dicha conclusión se llego luego de analizar el procedimiento que
utiliza el Fondo Nacional de Ahorro para otorgar créditos, ya que “el Fondo,
desde su creación, en la adjudicación de créditos, toma en cuenta el ingreso
básico del solicitante y el tiempo de vinculación al Fondo, para establecer el
monto del crédito y la tasa de interés. De esta manera, a mayor ingreso, mayor
monto del crédito, pero, a su vez, mayor tasa de interés ; y, a menor
ingreso, menor monto, pero, también, menor tasa de interés. Todo, además, bajo
los criterios de adjudicar créditos, mediante un sistema de puntajes”.
Lo anterior debido a que el artículo 2° de la Ley 432 de 1998
contempla lo siguiente:
"Parágrafo. La asignación de los créditos que otorga el Fondo
Nacional de Ahorro se hará atendiendo los siguientes criterios :
"a) Distribución regional de los recursos de acuerdo con el
número de afiliados por departamento ;
"b) Composición salarial de los afiliados ;
"c) Sistema de asignación del crédito individual por puntaje.
En el mismo sentido, en sentencia T-822
de 2003, MP. Marco Gerardo Monroy Cabra, la Corte estimó que el Fondo Nacional
de Ahorro no puede catalogarse como un establecimiento de crédito, lo anterior
debido a que el artículo 1° de la Ley 546 de 1999 dice:
“Artículo 1°. Ámbito de aplicación de la ley. Esta ley
establece las normas generales y señala los criterios a los cuales debe
sujetarse el Gobierno Nacional para regular un sistema especializado de
financiación de vivienda individual a largo plazo, ligado al índice de precios
al consumidor y para determinar las condiciones  especiales para la vivienda de
interés social urbana y rural.
“Parágrafo. Sin perjuicio de lo establecido en la presente ley,
las entidades del sector solidario, las asociaciones mutualistas de ahorro y
crédito, las cooperativas financieras, los fondos de empleados, el Fondo
Nacional de Ahorro y cualesquiera otra entidad diferente de los
establecimientos de crédito, podrán otorgar créditos de vivienda
denominados en moneda legal colombiana o en unidades de valor real UVR, con las
características y condiciones  que aprueben sus respectivos órganos de
dirección, siempre que los sistemas de amortización no contemplen
capitalización de intereses, ni se impongan sanciones por prepagos totales o
parciales”. (resaltado fuera de texto).
De igual manera, en
sentencia T-793 de 2004, MP. Jaime Araujo Rentería, esta Corporación consideró
que como Empresa Industrial y Comercial del Estado, el Fondo Nacional del
Ahorro se sujeta a las normas de derecho privado en su actividad, salvo las
excepciones consagradas por la Ley. En este sentido el artículo 93 de la Ley
489 de 1998 señala que los actos que expidan las empresas industriales y
comerciales del Estado para el desarrollo de su actividad propia, industrial o
comercial o de gestión económica se sujetarán a las disposiciones del derecho
privado. Además, precisa que los contratos que celebren para el cumplimiento de
su objeto se sujetarán a las disposiciones del Estatuto General de Contratación
de las entidades estatales. En la de asignación de créditos con los
particulares que están afiliados a él, el Fondo suscribe, pues, contratos de
mutuo.
En la citada
providencia se concluyó que el Fondo Nacional de Ahorro se rige, de acuerdo con
la norma arriba citada, “por los principios generales consagrados en los
Códigos Civil y de Comercio y a la regulación específica para créditos de
vivienda, contenida en la Ley 546 de 1999 y en las circulares externas 048 y
056 de 2000 de la Superintendencia Bancaria. Además, cabe indicar que
aunque la actividad del Fondo Nacional del Ahorro se rige por las normas de
derecho privado, no deja de ser parte integrante de la Rama Ejecutiva del Poder
Público en el orden nacional, perteneciente al Sector descentralizado por
servicios. Por ello en su actividad debe tener en cuenta los principios
constitucionales de la función administrativa, en particular los de igualdad, moralidad,
celeridad, economía, imparcialidad y buena fe.”
Por último, se
consideró que “El carácter financiero del Fondo Nacional de Ahorro, aunque
goce de la especialidad arriba enunciada, hace que esta entidad tenga una
posición dominante frente a sus afiliados y, con mayor motivo aún, frente a
quien ha adquirido con éste obligaciones patrimoniales derivadas de la
adquisición de un crédito para vivienda. Ha afirmado la Corte en este sentido
que este tipo de relaciones contractuales están caracterizadas por la asimetría
del poder de negociación de las partes, teniendo como consecuencia que las
entidades financieras se encuentran respecto de los usuarios de sus servicios
en una clara posición de supremacía material, independientemente de que se
trate de entidades públicas, mixtas o privadas.” [3]
En suma el Fondo Nacional de
Ahorro es un establecimiento de orden nacional, con naturaleza especial y régimen
propio, transformado de establecimiento público a empresa industrial y
comercial del Estado, que no tiene el carácter de establecimiento de crédito y
cuya finalidad es contribuir a la solución del problema de vivienda y educación
(artículo 51 y 67 de la Constitución Política), mediante el otorgamiento de
créditos. Así mismo, es un fondo que se rige por las normas de derecho privado,
sin embargo, al pertenecer a la rama ejecutiva del poder público del orden
nacional, sector descentralizado por servicios, su funcionamiento también debe
regirse bajo los principios constitucionales de la función administrativa
(igualdad, moralidad, celeridad, economía, imparcialidad y buena fe).
4. Consecuencias de modificar unilateralmente las condiciones de los
contratos de mutuo para adquisición de vivienda y el deber del Fondo Nacional
de Ahorro de contar con la aprobación de los deudores de dichos contratos para
poder modificar los sistemas de amortización. Reiteración de Jurisprudencia.
Esta
Corporación se ha referido a la afectación de los derechos a la información, al
debido proceso y los principios de buena fe y respecto del acto propio, como
consecuencia directa de la decisión del Fondo Nacional de Ahorro de modificar
las condiciones de los contratos de mutuo para adquisición de vivienda con el
objeto de adecuar sus sistemas de amortización a la Ley 546 de 1999 y a las
directrices de la Superintendencia Bancaria.
La citada
posición ha sido reiterada en varios fallos de tutela, a saber, en la T- 822 de
2003, T-793 de 2004, T-212, T- 652, T-1092, T-1157 y T- 1186 de 2005. En
sentencia T-822 de 2003, MP. Marco Gerardo Monroy Cabra, la Corte, se pronunció
sobre cinco tutelas acumuladas en contra del Fondo Nacional de Ahorro, cuyo
aspecto común era precisamente el cambio unilateral de las condiciones de los
créditos de vivienda, que habiendo sido inicialmente pactados por las partes en
pesos, fueron convertidos al nuevo sistema UVR aduciendo para ello la nueva
normatividad, así como las indicaciones que al respecto había proferido la
Superintendencia Bancaria.
En dicha
sentencia se concluyó que el Fondo Nacional de Ahorro podía convertir los
créditos denominados en moneda legal colombiana al sistema UVR,[4]
no obstante, precisó la Corte en esa oportunidad, que pese a esa facultad legal
el FNA estaba en la obligación de informar a todos sus deudores de vivienda el
procedimiento de reliquidación y redenominación de los créditos. Al respecto se
manifestó:
“el Fondo
Nacional de Ahorro está en la obligación de informar a sus deudores de vivienda
todos y cada uno de los pasos dentro de los procedimientos de reliquidación y
redenominación de créditos, a fin de que los deudores queden amparados por el
principio de publicidad que les permita, por ejemplo, formular reclamos,
solicitar y presentar pruebas, alegar, interponer recursos. En fin, lo que debe
hacer el Fondo Nacional de Ahorro no es dar una simple información escrita,
notificándole al deudor que ha tomado unilateralmente la decisión de reliquidar
y redenominar los créditos, diciendo cuánto debía y cuánto queda por deber,
cuánto pagaba en el mes anterior y cuánto debe pagar en el mes siguiente y que
el plazo ha ascendido a treinta años, sino que la determinación, tomada de
oficio y no a petición del deudor, debe sujetarse a lo establecido por el
artículo 28 del Código Contencioso Administrativo y por consiguiente, al deudor
hay que notificarle que se va a readecuar el crédito y el objeto de la
redenominación, la forma de la reliquidación y el comportamiento hacia el
futuro, señalando los cálculos hasta la finalización de la obligación, para que
el deudor  haga valer sus derechos (artículo 14 del Código Contencioso
Administrativo), pida pruebas (artículo 34 ibidem), exprese sus opiniones
(artículo 35 ibidem) y si surgen controversias, defina la Superintendencia
Bancaria porque así lo ordenó la Corte Constitucional al definir, en forma
condicional, la constitucionalidad del artículo 20 de la ley 546 de 1999, en la
sentencia C-955 de 2000.”
En el mismo
sentido esta Corporación en sentencia T-793 de 2004, MP. Jaime Araujo Rentería,
instaurada también contra el Fondo Nacional de Ahorro por haber modificado
unilateralmente las condiciones originalmente pactadas en un crédito de
vivienda, luego de reiterar en parte los razonamientos expuestos en la
sentencia T-822 de 2003, se refirió al principio de la buena fe y el respeto a
los actos propios, para resaltar que el principio aludido se encuentra
garantizado por el artículo 83 de la Constitución Política, y que su aplicación
no se limita al nacimiento de la relación jurídica sino que extiende sus
efectos hasta la terminación de la misma.
Añadió en
esa oportunidad la Corte, que dicho principio incorpora la doctrina que “[p]roscribe
el venire contra factum propium, según la cual a nadie le es permitido ir en
contra de sus propios actos. La buena fe implica la obligación de mantener en
el futuro la conducta inicialmente desplegada, de cuyo cumplimiento depende en
gran parte la seriedad del procedimiento, la credibilidad de las partes y el
efecto vinculante de los actos[5]”.
Siendo ello así, en aquella ocasión se concluyó que la modificación
unilateral de los términos contractuales realizada por alguna de las partes,
desconoce tanto el principio de la buena fe como el respeto a los actos
propios. Por ello, encontró la Sala que la conducta del Fondo Nacional de
Ahorro era violatoria de los derechos fundamentales del actor, y ordenó
restablecer el crédito en pesos según lo pactado inicialmente entre las partes.
En sentencia
T-212 de 2005, MP. Álvaro Tafur Galvis, la Corte estimó que a los usuarios de
créditos a largo plazo les asiste el derecho de contar con la oportunidad de
discutir con su acreedor el mantenimiento de las condiciones pactadas, “al
punto que las modificaciones inconsultas, por el solo hecho de la imposición,
además de constituir manifestaciones abusivas, contrarias a la buena fe y al
respeto por el acto propio, infunden desconfianza a las actividades financieras
y quebrantan, no sólo los derechos patrimoniales de sus deudores, sino
particular y principalmente sus derechos fundamentales a la igualdad y al libre
desarrollo de la personalidad”.
Del mismo modo, la Corte en sentencia T-652 de 2005, MP. Manuel José
Cepeda Espinosa, manifestó que el principio de buena fe y el respeto de los
actos propios son dictados de los que no escapa el Fondo Nacional de Ahorro, “pues
como entidad que financia a largo plazo la adquisición de vivienda, cuando
otorga un crédito, crea unas condiciones que se adaptan a la situación de cada
uno de sus deudores, condiciones que ellos confían legítimamente se mantendrán
a lo largo de toda la obligación; por ende, si éstas son modi­ficadas por la
entidad acreedora de manera unilateral y sin la aprobación del deudor, se
configura una situación que efectivamente vulnera el dere­cho fundamental al
debido proceso[6]”.
Por lo anterior, en la citada providencia se concluyó que el Fondo
Nacional de Ahorro, al modificar de manera unilateral e inconsulta las
condiciones de los créditos de vivienda otorgados a sus deudores: “(i)
afecta de manera flagrante el derecho al debido proceso de sus asociados y
(ii) abusa de su posición dominante pues la modificación de las condiciones de
los créditos que ha otorgado deben ser consultados con el deudor dentro del
marco arriba descrito, más aún cuando existen diversas opciones que permiten
mantener los créditos en pesos[7]”.
Finalmente en
sentencia T-1186 de 2005, MP. Clara Inés Vargas Hernández, la Corte expuso que
las controversias causadas en los procesos de redenominación de créditos deben
ser solucionadas en principio ante la Jurisdicción Civil Ordinaria. Por tanto,
ante la existencia de un mecanismo ordinario de protección de los derechos, la
tutela sólo será procedente ante la inminencia de un perjuicio irremediable que
permita la protección transitoria.[8]
En este orden
de ideas, en aquella ocasión se dedujo que para que la acción de tutela sea
procedente, debe acreditarse la existencia de un perjuicio irremediable, “que
para el caso se puede materializar en una excesiva ampliación del plazo
estipulado o en un aumento desmesurado de la cuota mensual que tengan como
consecuencia la afectación de derechos fundamentales”.
En consecuencia, el Fondo Nacional de Ahorro puede convertir los
créditos en moneda legal al sistema UVR, en la medida que informe a sus
deudores de vivienda el procedimiento de reliquidación y redenominación de los
créditos, para que en virtud del principio de publicidad puedan formular
reclamos, solicitar y presentar pruebas, e interponer recursos. Al respecto,
hay que aclarar que no es suficiente una simple información escrita,
notificando al deudor que ha tomado unilateralmente la decisión de reliquidar y
redenominar los créditos, lo anterior con base al principio de la buena fe, ya
que si el Fondo Nacional de Ahorro otorga unos créditos para vivienda teniendo
en cuenta las condiciones económicas de sus afiliados, no es razonable que las
condiciones inicialmente pactadas sean modificadas unilateralmente e impuestas
otras que no consultan la realidad económica del deudor, base sobre la cual se
rigen los prestamos que hace el FNA.
Por lo tanto, la acción de tutela es procedente cuando el Fondo
Nacional de Ahorro modifique unilateralmente las condiciones del contrato de
mutuo para adquisición de vivienda, ya que se viola el derecho fundamental al
debido proceso y el principio de buena fe.
5. Caso concreto
Al igual que muchos otros casos que ya
fueron objeto de estudio por esta Corporación y en los cuales la situación allí
resuelta era similar a la que aquí se revisa, es razón suficiente para reiterar
la jurisprudencia ya reseñada.
A folio 1 se encuentra la escritura pública No 06609, de fecha 22
de noviembre de 2000, instrumento público mediante el cual la señora Olga Lucia
Acuña Muñoz declara que es deudora del Fondo Nacional de Ahorro, entidad con la
cual la actora obtuvo un préstamo para vivienda, que fue otorgado observando la
realidad económica de la demandante, es decir, sus ingresos básicos y el tiempo
de vinculación, razón por la que el crédito se pactó en pesos, a un término de
quince años (15) años, ciento ochenta (180) cuotas mensuales sucesivas que se incrementarían
cada mes de enero según el índice de precios al consumidor –IPC- de noviembre a
noviembre del año inmediatamente anterior.
Sin embargo, el FNA de manera unilateral y sin contar con la
aceptación de la accionante, modificó sustancialmente las condiciones del
crédito de vivienda suscrito, cambiándolo de pesos a Unidades de Valor Real
“UVR” y aumentando el plazo para su pago a 188 cuotas mensuales. (folio 28 a
31).
En la respuesta otorgada por el Fondo Nacional de
Ahorro, se señaló que el cambio de sistema de amortización y el aumento del
plazo no obedeció a una decisión arbitraria, sino al cumplimiento de una norma
de carácter general y obligatoria Ley 546 de 1999 y a las resoluciones
expedidas por la Superintendencia Bancaria, argumentando para ello, que el
sistema de amortización inicialmente pactado, Gradiente Geométrico
Escalonado, a ojos de la misma Superintendencia capitalizaba intereses.
Además de lo anterior, el ente demandado justifica
su proceder citando para el efecto la escritura No 6609, instrumento público
dentro del cual se cita que “si la Junta Directiva del Fondo Nacional de
Ahorro varía la tasa de interés o las condiciones de amortización cuando
las circunstancias económicas de la entidad así lo aconsejen, las cuotas serán
modificadas por la entidad, a fin de adecuarlas a las nuevas tasas”.
De acuerdo con ello, el FNA afirma que no tomo una
decisión unilateral, ya que, según su interpretación del contrato de mutuo,
este último le autorizaba a variar las condiciones de amortización, luego en su
sentir, no debía “solicitar autorización al afiliado deudor para hacer las
variaciones, sino que la Entidad quedaba facultada para hacerlas y simplemente
comunicarlas al deudor como efectivamente lo hizo incluyendo todos los nuevos
datos en la presentación de la factura que mes a mes le envía desde el momento
en que la ley ordenó realizar el cambio en el sistema de amortización”.
La Sala aprecia que en la cláusula segunda de la
escritura pública No 876, se consagra que efectivamente la Junta Directiva del
Fondo Nacional de Ahorro puede variar la tasa de interés o las condiciones de
amortización “cuando las circunstancias económicas de la entidad así lo
aconsejen”, evento en el cual “las cuotas serán modificadas por la
entidad, a fin de adecuarlas a las nuevas tasas”.
Del mismo modo, en el parágrafo tercero de la
cláusula segunda del contrato, se expresa que “el plazo inicial podrá
variar  pero siempre será determinable tomando como referencia las cuotas
mensuales establecidas en la forma que se indica en esta cláusula”.
No obstante, es necesario reiterar la jurisprudencia de la Corte
frente al tema de las consecuencias de modificar unilateralmente las
condiciones de los contratos de mutuo para adquisición de vivienda y el deber
del Fondo Nacional de Ahorro de contar con la aprobación de los deudores de
dichos contratos para poder modificar los sistemas de amortización.  En el
presente caso, es claro que la accionante confió en que las condiciones
pactadas al momento de suscribir el crédito de vivienda con el FNA, se mantendrían
hasta la cancelación total del mismo.
Sin embargo, la entidad accionada justificando su conducta en la
necesidad de adecuar dicha obligación a lo dispuesto en la Ley de Vivienda y a
lo ordenado por la Superintendencia Bancaria, y abusando igualmente de su
posición dominante, modificó las condiciones inicialmente pactadas, sin
consultar dichos cambios con el tutelante, ya que, si bien dicha entidad
remitió en su momento unas comunicaciones al domicilio del accionante en las
que expuso las razones por las cuales se procedió a efectuar la conversión del
crédito pactado en pesos a UVR, no se aprecia por ninguna parte que las mismas
hubieran dispuesto un procedimiento que le permitiera al actor presentar
reclamos, solicitar o presentar pruebas e interponer recursos, no siendo
suficiente haberle indicado que para una mayor información debía comunicarse
con las oficinas del fondo.
En consecuencia, el Fondo Nacional de Ahorro para adoptar la
decisión de modificar el sistema de amortización de un crédito, debe sujetarse
a lo establecido en el artículo 29 de la Constitución Política, es decir, le
corresponde informar a los deudores de vivienda el procedimiento de
reliquidación y de redenominación y permitir de la misma manera el ejercicio
del derecho de defensa.
Sumado a lo anterior, la Sala aprecia el comportamiento asumido por
la accionante, quien ha venido cancelando, aunque parcialmente, mes a mes las
cuotas, lo que demuestra su interés por cumplir su obligación crediticia con el
Fondo.  (folios 57 a 59).
En este orden de
ideas, y vistas las anteriores consideraciones, esta Sala concluye que el Fondo
Nacional de Ahorro en efecto vulneró los derechos fundamentales de la
accionante, por lo que revocará la sentencia proferida por la Sala Civil del
Tribunal Superior de Bogotá y confirmará la sentencia proferida por el juez de
primera instancia, la cual concedió la tutela de los derechos de la accionante
y se ajusta a los lineamientos de la Corte Constitucional sobre la materia.
IV. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.
REVOCAR el fallo dictado
por la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá.  CONFIRMAR la
sentencia proferida por el Juzgado Dieciocho (18) Civil del Circuito de Bogotá,
mediante la cual se tuteló el derecho al debido proceso de la señora Olga Lucia
Acuña Muñoz.
Segundo: ORDENAR que por Secretaría General se dé cumplimiento a lo
dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
Ponente
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Artículo 1° Ley 432 de 1998 “Por la cual se
reorganiza el Fondo Nacional de Ahorro, se transforma su naturaleza jurídica y
se dictan otras disposiciones”.
[2] Artículo 2° Ley 432 de 1998.
[3] Ver Sentencias T-083 de 2003, MP.
Jaime Córdoba Triviño y C-134 de 1994, MP. Vladimiro Naranjo Mesa.
[4] En
el Parágrafo del artículo 1° de la ley 546 de 1999, se consagra que “Sin perjuicio de lo establecido en la presente ley,
las entidades del sector solidario, las asociaciones mutualistas de ahorro y
crédito, las cooperativas financieras, los fondos de empleados, el Fondo
Nacional del Ahorro y cualesquiera otra entidad diferente de los
establecimientos de crédito, podrán otorgar créditos de vivienda denominados en
moneda legal colombiana o en Unidades de Valor Real, UVR, con las
características y condiciones que aprueben sus respectivos órganos de
dirección, siempre que los sistemas de amortización no contemplen
capitalización de intereses, ni se impongan sanciones por prepagos totales o
parciales”. (Subrayado fuera de texto).
[5] Sentencia T-626 de 2005, MP. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[6] Sentencia T-611 de 2005, MP Marco
Gerardo Monroy Cabra. Posición reiterada en sentencia T-1092 de 2005, MP. Clara
Inés Vargas Hernández.
[7] Sentencia T-611 de 2005, MP Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[8] Sentencia T-313 de 2005, MP. Jaime
Córdoba Triviño.