T-173-99
Sentencia T-173/99
Sentencia T-173/99
COSA JUZGADA EN
ACCION DE CUMPLIMIENTO-Alcance
Si durante el
trámite de la acción de cumplimiento, cuyo fin específico es lograr el
cumplimiento de una ley o un acto administrativo, el juez considera, previos
los razonamientos del caso y atendiendo a los hechos invocados en la demanda y
a las pruebas que se presentaron o practicaron durante su desarrollo, que no
hay lugar a conceder la solicitud de cumplimiento, así como que tampoco se dan
las razones o motivos de procedibilidad de la acción, el afectado por la
decisión tiene la oportunidad de impugnarla para ante el superior justificando
su inconformidad, y será en definitiva el juez de segunda instancia, en este
caso el Consejo de Estado, quien tome la determinación de confirmar o revocar
la sentencia apelada, la cual adquiere la fuerza de cosa juzgada. Allí termina
el proceso en forma definitiva, pues la ley no admite la posibilidad de una
nueva instancia para discutir lo resuelto por el juez de segunda instancia, ni
menos aún el ejercicio de otro tipo de acción para discutir lo resuelto en el
proceso de cumplimiento. Atenta contra el correcto, adecuado y eficaz funcionamiento
y acceso a la administración de justicia, la utilización incorrecta de los
distintos mecanismos de protección de los derechos creados por la Carta del
1991, toda vez que el constituyente fue preciso y claro al disponer que cada
uno de ellos cumple una finalidad y un objetivo específico y concreto, por lo
que no pueden utilizarse de manera indiscriminada para lograr un fin particular
que atenta contra su esencia y naturaleza y que entraba el funcionamiento de la
administración de justicia.
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para controvertir sentencia
proferida en acción de cumplimiento
Estima la Sala
que no puede convertirse a la tutela en el instrumento, ya no sólo para revivir
instancias agotadas o recursos que se vencieron por el transcurso del tiempo y
la negligencia de su titular o para sustituir al juez ordinario, sino también
para crear una nueva instancia o controvertir la sentencia adoptada en un
proceso especial y particular como el de cumplimiento, cuando la decisión
resulta desfavorable a los intereses de su titular.
TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia
excepcional
VIA DE HECHO-Requisitos
Como lo ha
reiterado de manera enfática esta Corporación, las vías de hecho no siempre dan
lugar a la acción de tutela, porque para que proceda el amparo contra
providencias deben concurrir los siguientes requisitos : a) Carencia de
fundamento legal de la conducta del fallador; b) La actuación obedece a la
voluntad subjetiva  de la autoridad judicial ; c) Con esa conducta se
vulneran derechos fundamentales, de manera manifiesta, palmaria, grave e
inminente ; d) Inexistencia de otra vía de defensa judicial, o que de
existir, se ejerza la acción como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable, o que del examen particular que realice el juez de
tutela se verifique que la otra vía en cuanto a su eficacia, no es la más
idónea para la protección inmediata del derecho fundamental violado o
amenazado.
Referencia: Expediente T-191.200
Peticionario: Juan
Guillermo Arevalo Quijano contra las sentencias proferidas por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado, dentro de la acción de
cumplimiento que se promovió contra la Dirección General Marítima y Portuaria,
DIMAR.
Magistrada  Ponente
(E):
Dra. MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Santafé de Bogotá, D.C., marzo diecisiete (
17) de mil novecientos noventa y nueve (1999)
La Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional, procede a revisar los fallos proferidos por la Sala Penal del
Tribunal Superior de Bogotá, el 22 de septiembre de 1998 y por la Sala
de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia el 10 de noviembre del mismo
año, dentro del proceso de tutela promovido por el ciudadano Juan Guillermo
Arévalo Quijano contra la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca y la Sección Segunda del Consejo de Estado.
El expediente de la referencia fue remitido
a esta Corporación en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 86 de la
Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991,  seleccionado para los efectos
de la revisión de las sentencias mencionadas y correspondido su decisión a esta
Sala, de conformidad con lo decidido mediante auto proferido el 29 de enero de
1999 por la Sala de Selección Número Uno.
1. ANTECEDENTES
JUAN GUILLERMO AREVALO QUIJANO promovió
acción de tutela por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido
proceso, al libre acceso a la administración de justicia, al trabajo y a la
igualdad.
Señala el peticionario, que promovió ante
el Tribunal Administrativo de Cundinamarca acción de cumplimiento respecto de
los artículos 99 del Decreto Ley 2324 de 1984 y 73, 74 y 77 del Decreto 1597 de
1998, por cuanto en su concepto, los marinos mercantes colombianos que se han
venido formando profesionalmente en los distintos centros de instrucción que
existen en el país, entre ellos, el “Centro Náutico Pesquero del Caribe”, están
siendo discriminados en el mercado de trabajo frente al marino mercante
extranjero, a pesar de existir una legislación especial que los protege, la
cual es obligatoria para todos los que ejercen actividades marítimas en sus
distintas modalidades y vinculante para la autoridad marítima nacional, que
para el caso colombiano, es la Dirección General Marítima y Portuaria, DIMAR.
Agrega, que puso en conocimiento de la
autoridad judicial a través del ejercicio de la acción de cumplimiento, que en
las empresas pesqueras comerciales e industriales colombianas, hoy su
oficialidad y tripulación está conformada sólo por marinos mercantes
extranjeros, como lo ha venido haciendo la empresa “Atunes de Colombia”.
Empero, señala que pese a que la DIMAR al hacerse parte dentro de la acción de
cumplimiento en calidad de accionada, manifestó y aceptó que la pesca
industrial y comercial de atún por ser una actividad nueva en Colombia, ha
implicado grandes inversiones en infraestructura y equipo, además de que la
falta de personal colombiano calificado ha dado lugar a la entrega de los
barcos de bandera colombiana en administración delegada a operadores
extranjeros que cuentan con personal de mayor experiencia en estas artes para
así lograr los volúmenes de producción mínimos, los jueces encargados de
resolver la acción de cumplimiento, descalificaron las pretensiones de la
demanda, ignorando esos hechos.
En efecto, al resolver la demanda, el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca dio por hecho que la escasez de marinos
mercantes colombianos de la especialidad, justificaba por sí sola su no
contratación y que la vinculación de marinos extranjeros a naves de bandera
colombiana no se realiza en faenas de pesca diferentes a las de atún, razón por
la cual no se había dado la omisión en las normas invocadas por el actor.
En tanto, el Consejo de Estado al resolver
la apelación fue mucho más allá, al fundamentar su decisión confirmatoria en
que el artículo 99 del Decreto 2324 de 1984 no establece ninguna obligación
para la DIMAR, toda vez que por el contrario, permite que esa entidad pueda
autorizar a los armadores, la contratación de personal extranjero cuando los
colombianos capacitados e idóneos no sean suficientes, que es lo que ha
ocurrido en el país en los años más recientes con la industria atunera.  En
todo caso, sostuvo esa alta Corporación que la obligación de mantener un 80% de
tripulación colombiana la establece la norma para las naves de matrícula
colombiana, no para la DIMAR, situación ésta que no se logró establecer.
Añadió que, aún en el evento que se probara que la tripulación no es en un 80%
colombiana, no se ha demostrado la existencia de una ley o acto que imponga a
la DIMAR la obligación de disponer que ello sea así.
Ahora bien, en cuanto a la situación en
concreto del actor, manifiesta que es oficial de pesca de altura, egresado del
Centro Náutico Pesquero del Caribe, poseedor de licencia de navegación expedida
por la DIMAR.  Señala que dicho Centro forma desde hace más de 15 años
profesionales para el sector marítimo y pesquero en cooperación con el SENA y
la Agencia de Cooperación Internacional Japonesa, contando para ello con una adecuada
infraestructura y bajo la supervisión de técnicos, instructores y profesores
idóneos capacitados para formar profesionales idóneos para trabajar en ese
campo.
Según el peticionario, desde su graduación
hace 11 años, ha desempeñado entre otros cargos, los de capitán de pesca en la
compañía “Vikingos”, capitán de buque de investigaciones oceanográficas de
COLCIENCIAS, capitán de buque de turismo para la empresa “Tropic Surveyor” y
capitán de remolcadores en la zona del Urabá antioqueño.
Agrega, que su mayor aspiración es ser
capitán de pesca de altura, el máximo cargo de su especialidad y la razón de la
creación de la “Escuela Náutica”.  No obstante, señala que a pesar de tener una
licencia que lo autoriza para ser capitán de navegación de buques atuneros de
altura, el incumplimiento de las obligaciones y los deberes que las leyes
colombianas señaladas les impone a los destinatarios de ellas, esto es a los
particulares dueños de esas empresas pesqueras y la entidad encargada de
controlar esas actividades, ve lejos su realización.
Considera que los jueces de instancia y en
particular, el Consejo de Estado incurrieron en una vía de hecho en sus
decisiones, las cuales han dado lugar a que se le hayan vulnerado sus derechos
al debido proceso, a la igualdad, al trabajo y al acceso a la administración de
justicia.
Para sustentar la vía de hecho en que
incurrieron las corporaciones accionadas, el actor manifiesta que:
“No obstante, a
pesar de haberse utilizado el único mecanismo judicial idóneo para exigir el
cumplimiento de las normas incumplidos, los juzgadores de instancia, con
argumentos lejos de una lógica razonable o al menos enmarcados dentro de unos
límites razonables de interpretación correcta a la que tiene derecho todo juez
dentro de su autonomía e independencia funcional, se equivocaron en su
decisión.
Consideramos que los
jueces de instancia en sus fallos, especialmente el Consejo de Estado, no
solamente pecaron por ausencia de un proceso de análisis coherente y
sistemático con las demás normas que integran los instrumentos de los cuales
hacen parte los preceptos objeto de la acción, sino también porque lo hicieron
con argumentos que ni la misma autoridad administrativa accionada cuestionó.
Así por ejemplo,
afirmaciones tales como que el artículo 99 del decreto 2324 de 1984 no señala
ninguna obligación para la DIMAR, o que la obligación de mantener un 80% de
tripulación colombiana es para las naves de matrícula nacional, mas no para esa
autoridad administrativa, o que no se demostró la existencia de una ley o acto
administrativo que impusiera a la DIMAR la obligación de disponer que
ello fuese así, UNICOS Y EXCLUYENTES ARGUMENTOS UTILIZADOS PARA NEGAR LA ACCION
DE CUMPLIMIENTO, constituye una decisión no solamente caprichosa y
amañada, sino totalmente inapropiada y equívoca, contrario a todo razonamiento
lógico, constitutivo de una VIA DE HECHO.
Esta vía de hecho ha
contribuido a que mis derechos fundamentales al debido proceso, el libre acceso
a la administración de justicia, el trabajo y a la igualdad se hayan visto
conculcados”.
Finalmente estima que, "el no
cumplimiento de las normas protectoras de los Marinos Mercantes Colombianos
frente a los Marinos Mercantes Extranjeros, de manos de la Autoridad Marítima Colombiana,
y aparte de ello avalada por una decisión judicial totalmente equivocada,
conduce a la violación de mis derechos fundamentales al trabajo y a la
igualdad.  En primer término, se me cierra la posibilidad de que se me contrate
de ahora en adelante en naves de matrícula colombiana, en la especialidad para
la cual estoy capacitado y muy seguramente se me discriminará por los efectos
que ha generado la denuncia ante la opinión pública".
Por lo anterior, solicita que se declare
que en las sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
y por el Consejo de Estado dentro de la acción de cumplimiento que se promovió
contra la DIMAR, se incurrió en una vía de hecho que ha conducido a la
violación de sus derechos fundamentales al trabajo, al debido proceso y a la
igualdad.  En consecuencia, solicita que se ordene adoptar una nueva decisión,
de acuerdo con el acervo probatorio obrante en el expediente.
II. DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN
Mediante sentencia del 22 de septiembre de
1998, la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá resolvió declarar
improcedente la tutela, no solo por estar dirigida contra fallos judiciales,
sino porque los motivos aducidos por el demandante no ostentan la trascendencia
jurídica para el fin que impetra.
En primer lugar, sostiene no sólo que la
jurisprudencia ha sido reiterada en el sentido que la tutela es improcedente
contra providencias judiciales, sino que en el presente asunto no se evidencian
vías de hecho en la adopción de los fallos contra los cuales se dirige la
acción del modo como lo refiere el actor, toda vez que los mismos se edificaron
con base en normas existentes y aplicables al caso, lo que descarta la
posibilidad que tales decisiones sean producto del capricho o de la
arbitrariedad de los falladores y de esta manera contrarias a derecho, caso
único en el cual procedería la tutela contra decisiones judiciales.
En efecto, sostiene el Tribunal, que en
cuanto al punto específico planteado por el accionante, cual es la incursión en
vía de hecho en los fallos referidos, no es posible tener como tal la
interpretación jurídica que los entes accionados han dado a las normas
marítimas cuyo cumplimiento reclama, mucho menos cuando de la lectura de los fallos
cuestionados se observa que dicha interpretación resulta lógica y además,
guarda correspondencia jurídica con el tenor literal de las mismas, de tal
suerte que no es posible afirmar que las decisiones allí  adoptadas sean
contrarias a la ley.
Por lo anterior, estima que no existe
vulneración a ninguno de los derechos fundamentales a que alude el
peticionario, además que pretender la revisión por tutela de la actuación
desarrollada por los accionados, sería convertir este mecanismo extraordinario
en instancia adicional, con el consiguiente riesgo de usurpar la competencia y
la autonomía del juez natural, cuyas decisiones están amparadas por la
presunción de legalidad y gozan del principio de seguridad jurídica, por lo que
de revisarlas el juez de tutela no solo faltaría a sus deberes, sino que
ejercería funciones que no le corresponden y violaría la ley con la creación de
una instancia nueva, inadmisible en nuestro ordenamiento jurídico.
Apelada la anterior decisión por el
accionante, correspondió conocer de ella a la Sala de Casación Penal de la
Corte Suprema de Justicia, la cual mediante sentencia del 10 de noviembre de
1998 resolvió confirmar la providencia del Tribunal Superior, con fundamento en
que de conformidad con la sentencia C-543 de 1992 emanada de la Corte
Constitucional, fue declarado inexequible el artículo 40 del Decreto 2591 de
1991 que  permitía la tutela contra providencias judiciales, lo que es elemento
suficiente para ratificar el criterio sobre la imposibilidad que por la vía de
la tutela el juez constitucional pueda tener injerencia en las actuaciones
judiciales que se encuentran en curso bajo la órbita exclusiva del juez natural
o que han hecho tránsito a cosa juzgada.
Señala la Corte Suprema, que el carácter
sumario y preferente que el legislador quiso otorgarle a este trámite, no es
patente de corso para que, so pretexto de acusar la violación de un derecho
fundamental, se creen procesos alternativos a los ordinarios o especiales y se
permita al juez constitucional revisar las decisiones del juez natural, por lo
que hacerlo es atentar contra la seguridad jurídica, el debido proceso y la
autonomía judicial.  Así, considera que para el caso de la acción de
cumplimiento, no se encuentra establecida una tercera instancia en la que se
pudiera discutir una decisión tomada en forma definitiva por la máxima
Corporación en lo Contencioso Administrativo.
Adicionalmente, señala que frente a
decisiones motivadas, ampliamente justificadas y adoptadas por Corporaciones
que otorgaron la plena garantía de intervención a los sujetos procesales, como
al ahora actor, no es posible pensar en la incursión de facto que la
jurisprudencia constitucional ha llamado vía de hecho.  Mucho menos,
cuando la controversia y disertación del solicitante se centra en la
divergencia interpretativa de normas que a través de la acción de cumplimiento
dice, se desconocieron por la entidad pública demandada en tutela.
Finalmente, no observa pertinente ni
conducente, con la plena convicción de la improcedencia de esta acción
constitucional, la práctica de pruebas solicitadas en la demanda de tutela y en
la impugnación, por lo que procedió a denegarlas.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Con fundamento en los artículos 86 y 241,
numeral 9) de la Carta Política, en concordancia con los artículos 33 a 36 del
Decreto 2591 de 1991, esta Sala es competente para revisar las sentencias
proferidas por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá y por la Sala de
Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia.
2. Improcedencia de la acción de tutela
como una instancia adicional para revisar los fallos proferidos dentro de los procesos promovidos en
ejercicio de acciones de cumplimiento
La Carta Política de 1991, en orden a
garantizar la eficacia y el amparo de los derechos de las personas, consagra en
el Capítulo 4 del Título II, los denominados "Mecanismos de Protección y
aplicación de los Derechos", dentro de los cuales se encuentran entre
otros, la acción de tutela y la acción de cumplimiento.
De conformidad con el artículo 86 de la
Constitución Política, la acción de tutela ha sido instituida para reclamar la
protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de una
persona, cuando quiera que estos resulten amenazados o vulnerados por la acción
o la omisión de cualquier autoridad pública, o de los particulares.  Esta
acción, señala la norma, sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro
medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Por su parte, según lo dispone el articulo
87 ibídem, la acción de cumplimiento tiene por objeto que la persona pueda
acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una
ley o de un acto administrativo. Sobre esta acción, la Corte ha
precisado :
“El objeto y
finalidad de la acción de cumplimiento es otorgarle a toda persona, natural o
jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la
autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que
surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o
el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se
encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los
actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares
del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden
jurídico, social y económico justo.” (Sentencia C-157/98. M.P. Dres. Antonio
Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara).
Ahora bien, la Ley 393 de 1997 que
desarrolló el artículo 87 superior, dispuso que esta acción se puede interponer
por cualquier persona en primera instancia, ante los jueces administrativos y
en segunda instancia, ante el Tribunal Contencioso Administrativo del
departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo.  No obstante,
precisó que mientras entran en funcionamiento dichos juzgados, conocerán
inicialmente de la acción los Tribunales Administrativos y en segunda instancia
el Consejo de Estado.
En efecto, de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 27 de la Ley 393 de 1997, para el trámite de la acción de
cumplimiento solamente está prevista la posibilidad de que existan dos
instancias, así :
"Trámite de
la Impugnación.  Presentada debidamente la impugnación, el Juez remitirá el
expediente a más tardar al día siguiente el superior jerárquico.
El Juez que conozca
de la impugnación estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acerbo
probatorio y con el fallo.  Podrá solicitar informes y ordenar la práctica de
pruebas de oficio.  En todo caso, proferirá el fallo dentro de los diez (10)
días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio el fallo carece
de fundamento, procederá a revocarlo comunicándolo de inmediato; si lo
encuentra ajustado a derecho lo confirmará"
En consecuencia, una vez agotadas ambas
instancias es decir, debidamente ejecutoriada y en firme la sentencia del
Consejo de Estado si hubo apelación, o la del Tribunal Administrativo si no la
hubo, adquiere fuerza jurídica de cosa juzgada, sin que exista por lo tanto
posibilidad alguna de invocar recurso o instancia adicional.
Ahora bien, en materia de la acción de
tutela, el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991 dispone lo siguiente :
“Impugnación del
fallo.  Dentro de los tres
días siguientes a su notificación, el fallo podrá ser impugnado por el Defensor
del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano
correspondiente, sin perjuicio del cumplimiento inmediato.
Los fallos que no
sean impugnados serán enviados al día siguiente a la Corte Constitucional para
su revisión".
Lo anterior significa que a diferencia de
lo que ocurre con la acción de cumplimiento, el procedimiento fijado en materia
de tutela establece que además de las dos instancias previstas por la
disposición transcrita, existe la "revisión eventual" a cargo de la
Corte Constitucional. Sin embargo, como lo ha señalado esta misma Corporación,
esa revisión  no configura una tercera instancia, pues no ha sido establecida
para dar a las partes una nueva posibilidad de contradecir las determinaciones
judiciales de primero y segundo grado.
“Su sentido y razón
consisten en asegurar que, por parte del tribunal que tiene a su cargo la
guarda de la integridad y supremacía de la Carta Política, se unifiquen los
criterios con base en los cuales ella se interpreta y aplica en materia de
derechos, se elabore la doctrina constitucional y se tracen las pautas de la
jurisprudencia, a propósito de casos paradigmáticos, sobre el alcance de los
principios, postulados, preceptos y reglas de la Constitución, corrigiendo de
paso, si hay lugar a ello, las desviaciones y errores provenientes de
equivocadas interpretaciones y decisiones judiciales.” (Corte Constitucional,
Auto, agosto 1o. de 1996, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo)
Ahora bien, en materia de la acción de
cumplimiento, el artículo 9o. de la Ley 393 de 1997 establece las causases de
improcedibilidad, una de las cuales es del siguiente tenor literal:
"La Acción de
Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser
garantizados mediante la Acción de Tutela. En estos eventos, el Juez le dará a
la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela".
Por lo tanto, el legislador para evitar un
conflicto de competencias, y por ende, de interpretaciones en cuanto a los
derechos en conflicto, dejó en claro que cuando lo que se persigue es la
protección de un derecho constitucional fundamental, la acción que procede será
la tutela, no obstante que la acción que se haya invocado sea la de
cumplimiento, pues en tal caso el juez de cumplimiento "transformará su
naturaleza" de juez de cumplimiento a juez constitucional de tutela.
Esto, porque no se pueden confundir dos acciones sustancialmente distintas,
pues en el caso de la tutela se pretende el amparo de los derechos
fundamentales, mientras en la de cumplimiento se persigue el cumplimiento de
las leyes y de los actos administrativos.
Así lo ha reconocido la Corte
Constitucional  cuando señaló en la sentencia C-157/98 citada
anteriormente :
“La acción de
cumplimiento está orientada a darle eficacia al ordenamiento jurídico a través
de la exigencia a las autoridades y a los particulares que desempeñen funciones
públicas, de ejecutar materialmente las normas contenidas en las leyes y lo
ordenado en los actos administrativos, sin que por ello deba asumirse que está
de por medio o comprometido un derecho constitucional fundamental. En efecto,
la misma Ley 393 de 1997 en su artículo 9o. señala que la acción de
cumplimiento es improcedente cuando de lo que se trate sea de la protección de
derechos fundamentales, pues de acudirse a dicha acción con este propósito a la
respectiva solicitud debe dársele el trámite prevalente correspondiente a la
acción de tutela.”
De lo anterior se deduce que, agotado el
procedimiento y el trámite propio de una acción de tutela o de una de
cumplimiento, e igualmente de una acción popular o de grupo, la providencia
adoptada por el juez del conocimiento cuando no admita recursos conforme a las
reglas propias de su jurisdicción, hace tránsito a cosa juzgada y no podrá ser
objeto de recurso alguno ni de otra acción para efectos de dejarla sin piso, y
de esa manera, evadir su cumplimiento.
En efecto, estima la Corte que atenta
contra el correcto, adecuado y eficaz funcionamiento y acceso a la
administración de justicia, la utilización incorrecta de los distintos
mecanismos de protección de los derechos creados por la Carta del 1991, toda
vez que el constituyente fue preciso y claro al disponer que cada uno de ellos
cumple una finalidad y un objetivo específico y concreto, por lo que no pueden
utilizarse de manera indiscriminada para lograr un fin particular que atenta
contra su esencia y naturaleza y que entraba el funcionamiento de la
administración de justicia.
De esta manera, cuando se ha agotado el
procedimiento fijado por La Constitución y la ley para la protección de los
derechos fundamentales a través de la acción de tutela, no puede invocarse otro
de los mecanismos de protección, como la acción de cumplimiento o las populares
o de grupo, para tratar de dejar sin efecto la decisión del juez de tutela,
cuando ella no es favorable o conveniente para quien la invocó, así como
tampoco a la inversa, pretender por la vía de la acción de cumplimiento obtener
el amparo de derechos fundamentales.
Por consiguiente, si durante el trámite de
la acción de cumplimiento, cuyo fin específico es lograr el cumplimiento de una
ley o un acto administrativo, el juez considera, previos los razonamientos del
caso y atendiendo a los hechos invocados en la demanda y a las pruebas que se
presentaron o practicaron durante su desarrollo, que no hay lugar a conceder la
solicitud de cumplimiento, así como que tampoco se dan las razones o motivos de
procedibilidad de la acción, el afectado por la decisión tiene la oportunidad
de impugnarla para ante el superior justificando su inconformidad, y será en
definitiva el juez de segunda instancia, en este caso el Consejo de Estado,
quien tome la determinación de confirmar o revocar la sentencia apelada, la
cual adquiere la fuerza de cosa juzgada. Allí termina el proceso en forma
definitiva, pues la ley no admite la posibilidad de una nueva instancia para
discutir lo resuelto por el juez de segunda instancia, ni menos aún el
ejercicio de otro tipo de acción para discutir lo resuelto en el proceso de
cumplimiento.
En ese orden de ideas, estima la Sala que
no puede convertirse a la tutela en el instrumento, ya no sólo para revivir
instancias agotadas o recursos que se vencieron por el transcurso del tiempo y
la negligencia de su titular o para sustituir al juez ordinario, sino también
para crear una nueva instancia o controvertir la sentencia adoptada en un
proceso especial y particular como el de cumplimiento, cuando la decisión
resulta desfavorable a los intereses de su titular.
3. Examen del caso concreto
La pretensión del demandante está dirigida
a que se revoquen en sede de tutela, los fallos proferidos en primera instancia
por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y en segunda, por el Consejo de
Estado, los cuales desestimaron los argumentos invocados por aquél al ejercer
acción contra DIMAR, con el objeto de que se diera cumplimiento a los artículos
99 del Decreto Ley 2324 de 1984 y 73, 764 y 77 del Decreto Reglamentario 1597
de 1998. Fundamenta su reclamo, en la existencia de una supuesta vía de hecho
en que incurrieron las mencionadas corporaciones judiciales al fallar sobre
dicha acción.
Se trata entonces, de una acción de tutela
contra providencias judiciales, la cual, de acuerdo con la reiterada
jurisprudencia de esta Corporación, no procede sino ante la ocurrencia de una
vía de hecho y siempre y cuando no exista un medio alternativo de defensa
(Sentencia C-543/92. M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
Como ya se expuso, es claro que el
legislador consideró que la acción de cumplimiento sólo tendría dos instancias,
la última de las cuales se tramita según el parágrafo transitorio del artículo
3o. de la Ley 393 de 1997, ante el Consejo de Estado. Así mismo, está previsto
que si durante su trámite encuentra el juez administrativo que se está frente a
la violación o amenaza de un derecho fundamental, debe adelantarla como acción
de tutela y no ya de cumplimiento, situación que a juicio de los accionados, no
tuvo lugar en el caso concreto. Por lo tanto, no puede ahora el accionante
pretender a través de la acción de tutela, desconocer la voluntad del
legislador, habilitado constitucionalmente para fijar el trámite y
procedimiento de la acción de cumplimiento, ni tampoco confundir la naturaleza
misma de la acción de tutela y de la de cumplimiento.
Al examinar el trámite y las sentencias
proferidas en primera y segunda instancia por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca y el Consejo de Estado y con base en los  anteriores fundamentos,
estima la Corte que en los términos del artículo 6o. del Decreto 2591 de 1 991,
la tutela es improcedente por las siguientes razones:
En primer lugar, agotado el procedimiento y
trámite de la acción de cumplimiento que formuló el actor contra la Dirección
General Marítima y Portuaria de la Armada Nacional ante el Tribunal Contencioso
Administrativo de Cundinamarca, cuya decisión fue impugnada ante el Consejo de
Estado, procedimiento que se cumplió a cabalidad, dichas decisiones quedaron en
firme y debidamente ejecutoriadas, hicieron tránsito a cosa juzgada. No le era
dable entonces al peticionario, acudir al mecanismo extraordinario y
excepcional de la tutela para dejarlas sin efecto, tal como lo consideraron los
jueces de instancia dentro del proceso adelantado contra dichas corporaciones
judiciales, con el argumento de la ocurrencia de una vía de hecho.  Ello, se
insiste, atendiendo a la naturaleza y finalidad de estas dos acciones, en los
términos de los artículos 86 y 87 de la Constitución y de las normas contenidas
en el Decreto 2591 de 1991 y en la Ley 393 de 1997.
De otro lado, tampoco es de recibo el
argumento del accionante en cuanto a la presunta vulneración del derecho al
debido proceso, que estima se dio por la vía de hecho en que incurrieron las
autoridades accionadas al no haber accedido a la pretensión contenida en la demanda
de cumplimiento, pues según este, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y
el Consejo de Estado en sus providencias interpretaron y aplicaron
indebidamente la Constitución y la ley.
No considera esta Sala de Revisión, que en
las decisiones impugnadas aparezca clara y ostensiblemente configurada una vía
de hecho, pues tal como lo ha sostenido esta Corporación, para que ella tenga
lugar y sea viable la tutela, es necesario que en la providencia judicial
cuestionada le sea conculcado un derecho fundamental a una de las partes en
forma ostensible, grave e inminente, y que además no exista otro medio de
defensa judicial para garantizar su protección.
Como lo ha reiterado de manera enfática esta Corporación, las vías de hecho no
siempre dan lugar a la acción de tutela, porque para que proceda el amparo
contra providencias deben concurrir los siguientes requisitos : a)
Carencia de fundamento legal de la conducta del fallador; b) La actuación
obedece a la voluntad subjetiva  de la autoridad judicial ; c) Con esa
conducta se vulneran derechos fundamentales, de manera manifiesta, palmaria,
grave e inminente ; d) Inexistencia de otra vía de defensa judicial, o que
de existir, se ejerza la acción como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable, o que del examen particular que realice el juez de
tutela se verifique que la otra vía en cuanto a su eficacia, no es la más
idónea para la protección inmediata del derecho fundamental violado o
amenazado. (Sentencia T-327/94. M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).
A juicio de la Sala, ninguno de esos
requisitos se da en el caso en revisión, pues contrario a lo expresado por el
demandante, las decisiones materia de impugnación por vía de tutela no obedecen
ni al capricho ni a la voluntad subjetiva de los falladores, sino al juicioso y
cuidadoso razonamiento realizado por estos en desarrollo del ámbito y ejercicio
de su autonomía funcional, y en consecuencia, a una adecuada interpretación y
aplicación de lo dispuesto en la ley, que no por ser contraria a las pretensiones
del peticionario, vulneran el ordenamiento jurídico.
El respeto de la autonomía funcional ha
sido uno de los derroteros constitucionales que la Corte ha defendido
celosamente y de manera particular, en el caso de la acción de tutela contra
providencias judiciales. En la sentencia T-094/97 (M.P. Dr. José Gregorio
Hernández Galindo), se afirmó de manera contundente que :
“En el ámbito de sus
atribuciones, los jueces están autorizados para interpretar las normas
jurídicas en las que fundan sus decisiones. Ello hace parte, justamente, de la
autonomía que la Constitución les garantiza. Por supuesto, al buscar el sentido
de la normatividad, aunque no coincida con el alcance que a las disposiciones
correspondientes podrían dar otros jueces, el juez de conocimiento, mientras
no se aparte  de  ella, la aplica  en  sus  providencias y,  por tanto,  la
interpretación a partir de la cual lo  haga mal  puede  tomarse  como una vía
de hecho, o  como una  transgresión del
ordenamiento
jurídico. Si ello es así, no cabe la tutela contra la interpretación que un
juez, en el ejercicio de sus funciones, haya hecho de las normas que gobiernan
el proceso a su cuidado. Esa es la misma razón  para  que esta Corte haya
sostenido que tampoco es posible iniciar procesos disciplinarios contra los
jueces con motivo de las providencias que profieren o a partir de las
interpretaciones que en ellas acogen.”
Y específicamente,  sobre la labor
interpetativa del juez administrativo en materia de la acción de cumplimiento
la Corte ha dicho :
“Entiende la Sala
que el deber de cumplir una norma legal o un acto administrativo no admite
gradaciones, esto es, la autoridad cumple o no cumple, y naturalmente, no
cumple o incumple a medias; el incumplimiento es algo que debe ser apreciado
dentro de la autonomía e independencia del juez para juzgar en el caso
concreto. De este modo, no aparecen legítimos ni razonables los
condicionamientos que se imponen a la actividad de juzgamiento, en el sentido
de que la interpretación del incumplimiento deba ser estricta y que, además,
éste resulte evidente.”  (Sentencia C-157/98. M.P. Dres. Antonio Barrera
Carbonell y Hernando Herrera Vergara)
En efecto, como acertadamente lo anotó el
juez de tutela de primera instancia, "como lo que se busca es controvertir
una decisión judicial adoptada en el curso de la tramitación que la ley ordena,
sólo es procedente verificar si se ha incurrido en vía de hecho, la cual frente
a la apreciación y resolución de la litis se estructuraría en caso de
que se falte flagrantemente a las reglas de la juridicidad, la lógica o la
racionalidad, pues de lo contrario es imposible la intervención constitucional,
ya que se invadirían las facultades propias del juez natural sobre la
evaluación y decisión del asunto sometido a su consideración.  Además, en el
caso concreto, en las decisiones de las Corporaciones involucradas se
efectuaron serias y consistentes valoraciones jurídicas sobre la supuesta falta
de aplicación de las normas marítimas, que a más de ceñirse a su leal saber y
entender, pero especialmente a la lógica, desvirtúan cualquier vía de
hecho".
Igualmente, comparte la Sala las
apreciaciones de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia,
según la cual "se ha dicho que equivocado resulta tomar la tutela como
mecanismo para controvertir las decisiones judiciales, al punto que pueda
asumirse como un recurso más, y especialmente, como se muestra en este caso
particular, cuando se ejerce luego de culminado un proceso judicial, por medio
del cual, abstractamente considerado, se garantiza a los sujetos procesales su
participación procesal y el ejercicio de los derechos y facultades que
legalmente se les han conferido.  El carácter sumario y preferente que el
legislador quiso otorgarle a este trámite, no es patente de corso para que, so
pretexto de acusar la violación de un derecho fundamental, se traspasen los
linderos propios de las actuaciones judiciales se creen procesos alternativos a
los ordinario o especiales y se permita al juez constitucional revisar las
decisiones del juez natural.  Hacerlo es atentar contra la seguridad jurídica,
el debido proceso y la autonomía judicial".
Y agrega dicha Corporación, “frente a
decisiones motivadas, ampliamente justificadas y adoptadas por Corporaciones
que otorgaron la plena garantía de intervención a los sujetos procesales, como
el ahora actor, no es posible tan siquiera pensar en la incursión de facto que
la
jurisprudencia constitucional ha llamado
vía de hecho. Mucho menos, cuando la controversia y disertación del solicitante
se centra en la divergencia interpretativa de normas que a través de la acción
de cumplimiento dice se desconocieron por la entidad pública demanda en
tutela”.
En estas circunstancias, fundamentadas en
debida forma las providencias judiciales por medio de las cuales se resuelve en
una u otra instancia la solicitud de cumplimiento, como lo fueron en el asunto sub
examine las determinaciones adoptadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
y el Consejo de Estado respectivamente, no es admisible pretender, con el
argumento de la existencia de una vía de hecho en las mismas, acudir a la
acción de tutela para tratar de dejar sin efecto las decisiones adoptadas por
los jueces competentes según la naturaleza de las peticiones formuladas por el
accionante.
Por lo tanto, de aceptarse la petición
elevada por el actor en el presente asunto,  no sólo se atentaría de manera
abierta contra el efectivo y adecuado acceso a la administración de justicia,
pues se convertiría por este medio a la tutela en el medio de revivir todo
proceso judicial, incluso uno especial previsto para los demás mecanismos de
protección de los derechos, sino también se desconocería el principio
constitucional de la autonomía judicial, la seguridad jurídica y la cosa
juzgada, así como la naturaleza de las acciones de cumplimiento y de tutela.
En consecuencia, al ser improcedente el
amparo solicitado, esta Sala se abstendrá de  entrar a examinar los hechos
aducidos por el demandante para sustentar la presunta indebida e irregular
interpretación dada por las autoridades judiciales accionadas, por lo que con
fundamento en las consideraciones anteriores, habrá de confirmarse el fallo que
se revisa en los términos consignados en esta providencia.
IV. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de
Revisión de Tutela de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Primero .- CONFIRMAR el fallo
proferido por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia el diez
(10) de noviembre de mil novecientos noventa y ocho (1998), el cual a su vez
confirmó la decisión de la Sala Penal del Tribunal Superior de Santafé de
Bogotá Administrativo de Cundinamarca mediante la cual se declaró improcedente
la acción de tutela promovida por el ciudadano contra la Sección Cuarta del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sección Segunda, Subsección A de
la sala de lo Contencioso Administrativo del  Consejo de Estado.
Segundo. Líbrense por Secretaría
General las comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991, para los efectos allí previstos.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Magistrada (E)
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General (E)