T-470-02
SENTENCIA No
Sentencia
T-470/02
DERECHO
DE PETICION-Resolución
oportuna y de fondo
DERECHO
A LA SEGURIDAD SOCIAL-Alcance
DERECHO
A LA SEGURIDAD SOCIAL-Fundamental
por conexidad
PENSION
DE JUBILACION Y DERECHO AL TRABAJO-No se pueden desligar
VIA
DE HECHO-No
se sumó correctamente el tiempo laborado para reconocimiento de pensión/DEBIDO
PROCESO-Vulneración por no sumarse correctamente el tiempo laborado para
reconocimiento de pensión
DERECHO
A LA SEGURIDAD SOCIAL-No
se contó como tiempo de servicio la publicación de textos de enseñanza
PENSION
DE JUBILACION-Equivalencia
tiempo de servicios por publicación de libros
DEBIDO
PROCESO-Vulneración
por parte del Seguro Social/PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD LABORAL-Condición
más beneficiosa al trabajador
VIA
DE HECHO-Suspensión
trámite para expedición del bono pensional
A pesar de que la Resolución se
encuentra en firme, la Corte la dejará sin efecto por cuanto en ella se
incurrió en una ostensible vía de hecho, que esencialmente se pone de
manifiesto en haberla proferido luego de suspender abruptamente y sin
información al interesado, el trámite para la expedición del bono pensional que
había sido iniciado con la solicitud de confirmación de la información laboral.
Referencia:
expediente T-571855
Peticionario:
Oscar José Dueñas Ruiz
Magistrado
Ponente:
Dr.
ALFREDO BELTRAN SIERRA.
Bogotá,
D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil dos (2002).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados, Alfredo Beltrán Sierra, Manuel
José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente :
SENTENCIA
El expediente llegó a la Corte Constitucional, por
remisión que se hizo en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del Decreto
2591 de 1991. La Sala de Selección número cuatro ordenó la selección del
mencionado expediente por auto de 11 de abril de 2002.
I.
ANTECEDENTES
El ciudadano demandante interpone acción de tutela en
contra del Instituto de Seguro Social, por la violación de los derechos de
petición, seguridad social, igualdad, debido proceso, y derechos adquiridos. En
consecuencia solicita se le ordene a dicha entidad que adelante el trámite
correspondiente a la solicitud de expedición de bono pensional, a fin de que
sea emitido.
Fundamenta su solicitud en los siguientes supuestos
fácticos:
1.  Que el 23 de agosto del año 2000 radicó en las
oficinas del Instituto de Seguro Social, Seccional Bogotá, su solicitud de
pensión, habiendo optado por el régimen de prestación definida, y que al tenor
de lo preceptuado por el artículo 128 de la Ley 100 de 1993 los servidores
públicos pueden afiliarse al Instituto de Seguro Social para efectos de la
seguridad social en pensiones. Aduce el actor que para el reconocimiento de la
pensión invocó el principio de favorabilidad, el régimen de transición que
contempla el artículo 36 íbidem por tener derecho a él, así como las
disposiciones del Decreto 546 de 1971 aplicables a los funcionarios judiciales,
teniendo en cuenta que a la fecha de la presentación de la solicitud había
laborado más de diez años al servicio de la rama judicial y contaba con más de
55 años de edad.
2.  Con el objeto de probar su tiempo de servicio,
acreditó su trabajo de la siguiente manera:
a)  En la Rama Judicial del Poder Público así: Corte
Suprema de Justicia (3 años, 11 días), como Juez Promiscuo Municipal de
Sutatenza (3 meses, 15 días), Juez Promiscuo del Circuito de Gachetá (2 meses,
27 días), Juez Promiscuo Municipal de Boyacá (4 meses, 27 días), Juez Primero
Civil Municipal de Tunja (5 meses, 5 días), Fiscal del Juzgado Superior de
Tunja (1 mes, 27 días); cargos en los cuales cotizó a la Caja Nacional de
Previsión Social.
b) En la Universidad Pedagógica y Tecnológica de
Colombia en Tunja, acreditó dos años de servicio como catedrático, que
significan para pensión en equivalencia, según lo dispuesto en el parágrafo 1°
de la Ley 33 de 1985, 3 meses, 21 días, lapso durante el cual cotizó a la Caja
Nacional de Previsión Social.
c)  Como Representante a la Cámara acreditó un mes,
cotizando a la Caja de Previsión Social.
d)  Como Diputado de la Asamblea de Boyacá acreditó
dos años, cotizando a la Caja de Previsión Social de Boyacá.
e)  Como decano y profesor de la Universidad INCCA de
Colombia, cotizó al Instituto de Seguro Social por un período de 3 años y 8
meses.
f)  El 1° de marzo de 1994, regresó a la Rama
Judicial como magistrado auxiliar de la Corte Constitucional, cotizando a la
Caja Nacional de Previsión Social desde la fecha mencionada hasta el 31 de
diciembre del mismo año. Posteriormente desde el 1° de enero de 1995 en
adelante ha cotizado al Instituto de Seguro Social. Hasta la fecha de la
presentación de la solicitud de pensión completaba 6 años, 5 meses y 22 días en
la Corte Constitucional.
g)  Finalmente, aduce el actor que para superar los
20 años de servicios requeridos por la ley, con la solicitud de pensión adjuntó
dos textos de los cuales es autor “Control Constitucional” y “Acción y
Procedimiento en Tutela”, y ofreció por escrito al Instituto de Seguro Social
cancelar el tiempo de cotizaciones de lo que correspondiera por el tiempo de
textos. En conclusión, aduce que al momento de la solicitud  sumaba 21 años y  cinco
días, más 13 meses y 5 días adicionales, en virtud de que continuaba vinculado
al servicio de la Rama Judicial del Estado.
3.  El 6 de octubre de 2000, la Jefe del Departamento
de Atención al pensionado, solicitó a las diversas entidades que reportaron
tiempo laborado por el actor, confirmación de la situación laboral del
demandante. El expediente pasó a la  oficina que tramita lo relacionado con los
bonos pensionales en el Instituto de Seguro Social. Con todo, aduce el actor
que desde el mes de diciembre de 2000, la entidad demandada no ha continuado
con la tramitación de su pensión, es decir no ha hecho lo requerido a fin de
solicitar la emisión del bono pensional, circunstancia que lo perjudica pues
mientras no se tramite el bono pensional no se puede reconocer la pensión a que
tiene derecho.
4.  Manifiesta el demandante que ejerció en tres
oportunidades el derecho de petición (22 de febrero, 1 de junio y 1 de agosto
de 2000), en las cuales solicitó la tramitación de su bono pensional, sin que a
la fecha de la presentación de la tutela se hubiera dado ningún paso en ese
sentido, pese a que ya se efectuó la confirmación de la información que
probadamente dio en su solicitud de pensión.
Réplica
El Instituto de Seguro Social mediante oficio No.
062.2 No. 5820, solicita se niegue la tutela impetrada, por cuanto la
pretensión del accionante fue resuelta de fondo mediante resolución, la cual
anexa al proceso.
II.
FALLOS DE
INSTANCIA
Fallo de primera instancia
El Juzgado Cuarenta y Cuatro Penal del Circuito,
resolvió en el numeral primero de la providencia no amparar los derechos de
petición, seguridad social, igualdad, derechos adquiridos y debido proceso,
reclamados por el demandante, aduciendo que se obtuvo respuesta efectiva en
relación con el reconocimiento y pago de la pensión. No obstante, en los
numerales segundo y tercero, ampara el derecho de petición vulnerado por la
entidad demandada al accionante al no haber dado respuesta de fondo sobre el
trámite surtido por esa entidad respecto de la emisión del bono pensional, y,
ordena que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la sentencia,
el Instituto de Seguro Social dé respuesta de fondo a las tres peticiones
elevadas por el actor.
Fundamenta el a quo su decisión en los siguientes razonamientos:
Aduce el fallador de primera instancia que realizada
la diligencia de inspección judicial, se constató que el 6 de octubre de 2001
la Jefe del Departamento de Atención al Pensionado, envió a las distintas
entidades en las que laboró el actor, los oficios correspondientes a fin de
obtener la confirmación de la información laboral. Sin embargo, en el interregno no se
le informó al accionante el procedimiento que se estaba surtiendo ni el tiempo
en que se resolvería de modo efectivo su pretensión, circunstancia que
indudablemente conlleva a la vulneración flagrante del derecho de petición y de
los principios que orientan la función administrativa, como son la celeridad y
la eficiencia.
Con todo, aduce el a quo que en el trámite de la
acción de tutela la entidad demandada allegó copia de la Resolución No. 123735
de 4 de octubre de 2001, negando la prestación solicitada por no cumplir con el
requisito de tiempo, lo cual resuelve el requerimiento inicial hecho por el
actor, acto administrativo que se encuentra en trámite de notificación y sobre
el cual el accionante puede interponer los recursos de ley. Siendo ello así,
considera que el juez constitucional no es competente para inmiscuirse en
trámites administrativos, porque ello desfiguraría la razón de ser del derecho
de amparo, por lo tanto, considera pertinente dar aplicación a lo preceptuado
por el artículo 26 del Decreto 2591 de 1991. Así las cosas, considera que la
vulneración del derecho impetrado cesó independientemente de la respuesta que
se dio, pero llama la atención de la accionada para que en el futuro no incurra
en ese tipo de omisiones y se ajuste a los lineamientos establecidos en la
sentencia T-170 de 2000 que determina un plazo máximo de 4 meses para resolver
de fondo lo relacionado con las pensiones.
A renglón seguido, aduce el juez constitucional de
primera instancia que no ocurre lo mismo respecto de las tres peticiones hechas
por el actor, en donde requería información respecto del trámite impartido a la
solicitud de emisión del bono pensional ante la Caja Nacional de Previsión
Social. Señala que de conformidad con la respuesta suministrada por “las accionadas”,
se puede verificar que el Instituto de Seguro Social no ha iniciado el trámite
correspondiente ante Cajanal tendiente a solicitar la emisión del bono
pensional y, es en ese procedimiento en donde se constata la vulneración del
derecho de petición por parte el Instituto de Seguro Social.
Finalmente manifiesta el a quo que no le es dable
pronunciarse sobre la petición atinente a que se surta el trámite del bono
pensional, pues de la lectura de la resolución se deduce que se niega el
derecho porque el actor no cumple con el requisito de tiempo de servicios que
se requiere para obtener el reconocimiento de la pensión. Adicionalmente
dispone la desvinculación de la Caja Nacional de Previsión Social del trámite
de la acción de tutela, bajo la consideración de que no existe un nexo causal
que permita establecer el desconocimiento de los derechos del actor por parte
de dicha entidad, debido a que no ha sido requerido por el ISS para el inicio
de los trámites a fin de proceder al reconocimiento del bono pensional.
Impugnación
Inconforme con el fallo proferido por el juez
constitucional de primera instancia, el actor lo impugnó aduciendo que la
resolución proferida por el Instituto de Seguro Social fue el fundamento del
fallo del a quo, razón por la cual se hace necesario impugnarla, y, que esa
resolución que por lo demás carece de firma, no ha debido ser tenida en
cuenta,  por cuanto no ha sido notificado de ese acto administrativo y, por
ello, le es inoponible.
Luego de citar un pronunciamiento de esta
Corporación  en un caso similar y solicitar la aplicación del precedente
judicial, manifiesta el ciudadano demandante que en la resolución presentada
por la accionada se incurrió aún más en la violación de sus derechos
fundamentales, pues contra toda evidencia le están desconociendo el tiempo
laborado y los derechos adquiridos como servidor público de la rama judicial
por más de diez años, por una parte y, por otra, al no contabilizarle lo
relacionado con la publicación de los textos.
Fallo de segunda instancia
El Tribunal Superior de Bogotá, Sala Penal, confirmo
la providencia de primera instancia, por considerar que el fallo es ajustado a
la ley, toda vez que en el curso de la acción de tutela la entidad accionada
profirió un acto administrativo (Resolución 023735 de 4 de octubre de 2001),
negando la pensión de jubilación del accionante, dando respuesta de fondo a la
petición por él presentada. Considera que resulta entonces aplicable el
artículo 26 del Decreto 2591 de 1991, como quiera que se ha proferido un acto
administrativo que resuelve la petición impetrada.
De otro lado, en relación con el argumento esgrimido
por el actor en el sentido de que la resolución carece de la firma del
funcionario que lo expidió, considera el ad quem que en la diligencia de
inspección judicial practicada por el juzgado de instancia al expediente
administrativo en el que se tramitaba la solicitud de pensión que dio origen a
esta acción pública, se dejó constancia de que allí obraba la referida
resolución “de donde se infiere que el acto
administrativo en comento tiene formal existencia”, sin contar con el hecho de que el propio accionante
ha interpuesto los recursos contra la mencionada resolución.
Manifiesta que los argumentos que aduce el demandante
como fundamento de la presunta vía de hecho, en cuanto a la errónea
contabilización de su tiempo de servicio para deducir si cumple o no con el requisito
de tiempo que le permita el reconocimiento de la pensión, así como la
viabilidad de tener en cuenta para ese efecto las obras publicadas por el
accionante, y el régimen especial de pensión a que tendría derecho, son
aspectos de orden jurídico que deben ser controvertidos en la jurisdicción
competente y no mediante el trámite de la acción de tutela, razón por la cual
el accionante cuenta con otro mecanismo de defensa judicial.
III.
Consideraciones
de la Corte Constitucional
1.
La competencia
Es
competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar la decisión
proferida dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en concordancia con los
artículos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de 1991.
2.  El asunto objeto de revisión
2.1.  Corresponde a la Corte en esta sentencia,
analizar la actuación surtida en el Instituto de Seguro Social al decidir sobre
la solicitud de pensión formulada por el actor, para establecer, si, como él lo
afirma, le fueron vulnerados sus derechos fundamentales a los que se refiere
esta acción de tutela.
2.2.
El accionante solicitó al Instituto de Seguro Social, en la fecha mencionada en
el numeral anterior, la tramitación y reconocimiento de su pensión, por
considerar que a la fecha cumplía con los requisitos de edad (59 años) y tiempo
de servicios (más de 21 años), los cuales acreditó con la documentación
pertinente. Invocó para el efecto el régimen de transición establecido en el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por cuanto el 1 de abril de 1994 tenía 54
años de edad, se encontraba afiliado al sistema y era servidor público. Así
mismo, solicitó a la entidad demanda que para el otorgamiento de su pensión se
diera aplicación al principio de favorabilidad y se tuvieran en cuenta las
disposiciones referentes a los funcionarios judiciales, particularmente las
normas especiales para quienes llevaran más de diez años al servicio de la
administración de justicia, bajo la circunstancia que al 1 de abril de 1994 ya
había laborado más de diez años en la rama judicial cotizando a diferentes
entidades.
El
Instituto de Seguro Social, en cumplimiento de lo previsto en el Decreto 1748
de 1995, artículo 52, modificado por el Decreto 1474 de 1997, artículo 14 y 1513
de 1998, artículo 22, solicitó la confirmación de información laboral, mediante
oficio No. 7215 de 6 de octubre de 2000 (fl. 17), como paso previo a la
solicitud de emisión del bono pensional tipo B.
Una vez solicitada la información laboral, la entidad
demandada no continuo con las diligencias propias tendientes a obtener la
emisión del bono pensional del señor Dueñas Ruiz según lo establecido en las
disposiciones legales que rigen la materia, con el fin de poder seguir adelante
con el trámite de la pensión reclamada. Ante la abrupta suspensión del trámite
a que se ha hecho referencia, el accionante en ejercicio del derecho de
petición reclamó en tres oportunidades (22 de febrero, 1 de junio y 8 de agosto
de 2001), la continuación del trámite de su pensión, siendo el primer paso a
seguir, la tramitación del bono pensional.
Ninguno de los tres escritos tuvo respuesta alguna
por parte del Instituto de los Seguro Social, razón que motivó al actor a
interponer la acción de tutela que ahora ocupa la atención de esta Sala de
Revisión, en la cual solicitó el trámite de la pensión en su primer paso, esto
es, el envío de la historia laboral para que el Ministerio de Hacienda emitiera
el bono pensional. No obstante, en el curso de la acción de tutela, y ante la notificación
de la misma por parte del Juzgado Cuarenta y Cuatro Penal del Circuito de
Bogotá, el ISS profirió la Resolución 023735 de 4 de octubre de 2001, mediante
la cual negó la pensión de jubilación al demandante, aduciendo la falta del
requisito de tiempo de servicio.
2.3.  Los jueces de instancia negaron la acción
impetrada, bajo la consideración de que la resolución expedida por el Instituto
de Seguro Social resolvía de fondo la petición del accionante y, en
consecuencia, se estructuraba la causal de cesación de la actuación, prevista
en el artículo 26 del Decreto 2591 de 1991.
3.
Violación de los derechos fundamentales de petición, debido proceso y seguridad
social
3.1.  Analizado con detenimiento el proceso que ahora
ocupa la atención de la Corte, se observa que a partir de la solicitud de
pensión que presentara el accionante ante el Instituto de Seguro Social, dicha
entidad le ha desconocido y vulnerado sus derechos fundamentales en forma
abierta y ostensible. Teniendo en cuenta que en el trámite de la acción de
tutela, concretamente durante su notificación, la entidad accionada profirió
una resolución, que fue la que sirvió de fundamento a los jueces de instancia
para negar el derecho reclamado, se impone a la Corte Constitucional
pronunciarse sobre dicha resolución, para lo cual verificará si, como lo afirma
el actor en memoriales posteriores, se incurrió en una vía de hecho que generó
una mayor violación de sus derechos fundamentales.
El
derecho de petición y el derecho al debido proceso
3.2.
El artículo 23 de la Constitución Política consagra como derecho fundamental,
la posibilidad de cualquier persona de presentar peticiones respetuosas a las
autoridades, por motivos de interés general o particular, y a obtener una
pronta respuesta. En múltiples oportunidades esta corporación se ha pronunciado
en relación con la naturaleza y el alcance de ese derecho fundamental, cuyo
núcleo esencial se concreta en: la pronta respuesta por parte de la autoridad a
quien se dirige la solicitud; y, en el derecho que le asiste al solicitante a
obtener una respuesta de fondo, independientemente del  sentido de la decisión,
es decir, si es positiva o negativa[1].
Resulta entonces vulnerado este derecho, si la administración omite su deber
constitucional de dar pronta solución al asunto que se somete a su
consideración.
Particular importancia adquiere el derecho de
petición cuando se encuentra en conexidad con el derecho a la seguridad social,
como acontece en el presente caso. En efecto, el accionante solicitó en tres
oportunidades como quedó expuesto anteriormente (22 de febrero, 1 de junio y 1
de agosto de 2001), la continuación del trámite del bono pensional, que había
sido iniciado por parte de la entidad demandada con la solicitud de
confirmación de la información laboral, pero suspendido abruptamente por parte
del ISS. No obstante, el Instituto de Seguro Social no atendió ninguna de las
solicitudes, no se le informó en ningún momento las razones o motivos por las
cuales se suspendió el trámite de solicitud de emisión del bono pensional, ni
siquiera se le comunicó que sus solicitudes serían atendidas en un término
razonable, lo que motivó al actor a iniciar la acción de tutela, en procura de
que la entidad demandada continuara con el trámite requerido como paso previo y
necesario a fin de obtener el reconocimiento de su pensión[2].
Los
pasos a seguir para la tramitación de un bono pensional tipo B y el
reconocimiento de una pensión, han sido ampliamente reseñados por esta
Corporación en varias sentencias de tutela[3],
siguiendo para ello las normas que rigen la materia, y ha reiterado la
jurisprudencia que una vez expedido el bono pensional, el Instituto de Seguro
Social procederá a establecer la prestación reclamada y efectuar el respectivo
ingreso a nómina de pensionados.
Ahora bien, en el trámite de la tutela la entidad
demandada se pronuncia pero no sobre el punto concreto al cual se referían las
solicitudes, sino que optó por resolver mediante una resolución la solicitud de
pensión reclamada por el actor, violando en forma ostensible no sólo el derecho
de petición sino el debido proceso.
No puede aceptarse bajo ningún punto de vista, la
afirmación hecha por el coordinador de tutelas del Instituto de Seguro Social,
en la diligencia de inspección judicial (fls. 131 y 132), en el sentido de que
la Resolución 023735 de octubre 4 de 2001 resuelve de fondo todas las
peticiones presentadas por el solicitante, pues, como lo ha sostenido la Corte:
“(...)dentro del proceso para conceder la pensión de
jubilación, los derechos a la Seguridad Social, a la información y el de
petición, del futuro jubilado eventualmente pueden verse vulnerados con los
trámites que se dan entre la entidad encargada de expedir el bono pensional y
la entidad encargada de otorgar la pensión de jubilación.
La falta de
una información adecuada y oportuna, así no medie una petición formal por parte
del interesado, desconoce el interés legítimo que le asiste a quien tiene
derecho a la pensión de jubilación de estar enterado de los trámites que puedan
afectar directamente su derecho pensional. En efecto, al negarse la posibilidad
de conocer las objeciones o devoluciones que se hagan del bono pensional, se
impide al directo interesado, intervenir activamente y en forma oportuna, en el
trámite de un asunto que, a su edad, es de trascendencia para procurarse los
ingresos necesarios para vivir en condiciones dignas y acordes con su posición
económica y social”[4].
Con todo, a pesar de que no queda duda de la
vulneración del derecho de petición del accionante, la Sala de Revisión no dará
ninguna orden al respecto pues, cualquier pronunciamiento en aras de proteger
el derecho fundamental a que se ha hecho referencia sería inocuo, teniendo en
cuenta la decisión contenida en la Resolución No. 023735 de 4  de octubre de
2001, mediante la cual se negó el derecho a la pensión del señor Oscar Dueñas
Ruiz, bajo el argumento de que éste no contaba con el requisito de tiempo de
servicios exigido en la ley para obtener la prestación reclamada.
Así las cosas y, teniendo en cuenta que los
falladores de instancia fundamentaron sus decisiones negativas en la mencionada
resolución, la Corte habrá de analizar si en su expedición hubo quebranto del
debido proceso y, consecuencialmente, del derecho a la seguridad social cuya
protección impetra el actor, como quiera que al juez constitucional en un
Estado social de Derecho fundado en el respeto de la dignidad humana, en el
trabajo y la solidaridad de las personas que la integran (C.P. art. 1), le
corresponde velar por la protección de los derechos fundamentales de las
personas, en el evento de que puedan resultar vulnerados o amenazados por la acción
u omisión de una autoridad pública o de un particular en los casos señalados en
la ley.
El
derecho a la seguridad social.
3.3.  El artículo 2 de la Constitución Política
establece como fines del Estado, entre otros, garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Carta y asegurar la convivencia pacífica y
la vigencia de un orden justo. Para lograr el cabal cumplimiento de los fines
perseguidos por el Estado, se impone que las autoridades encargadas del
reconocimiento de los derechos de las personas lo hagan en efecto, sin buscar
esguinces, sin poner trabas que dificulten o hagan menos posible el goce
efectivo de los derechos de las personas.
Dentro de los tantos derechos reconocidos en la
Constitución Política, se encuentra el derecho a la seguridad social consagrado
en el artículo 48, como un servicio público de carácter obligatorio y que será
prestado bajo la dirección, coordinación y control del Estado, sujeto a los
principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que
establezca la ley. Dispone además la norma superior citada que “[S]e garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a
la seguridad social”.
El derecho a la seguridad social si bien no se
encuentra consagrado en la Constitución como un derecho fundamental, la
doctrina constitucional en algunos eventos le ha conferido esa categoría dada
su íntima relación con los derechos a la vida (art. 11), al trabajo (art. 25) y
a la salud (art. 49). Una de las ramas de la seguridad social que ha tenido
especial desarrollo, es el atinente a las pensiones pues, como se ha expresado
por esta Corporación “[B]ien se sabe que hace mucho las
prestaciones económicas derivadas de las relaciones laborales y de seguridad
social dejaron de considerarse gracias estatales, como generosos
desprendimientos que el Estado hacía a favor de sus súbditos. La seguridad
social en pensiones se ha consolidado como un verdadero derecho adquirido
por quienes cumplen los requisitos señalados en la ley y la jurisprudencia
constitucional, de manera firme y reiterada, se ha inclinado por brindarle
protección cuando quiera que se vea vulnerado o amenazado”[5].
Desde
luego, el derecho a la pensión de jubilación o de vejez, como una rama del
derecho a la seguridad social, no puede concebirse desligado del derecho al
trabajo “[L]a Seguridad Social que se reclama mediante el reconocimiento de
la pensión de vejez, no puede verse como algo independiente o desligado a la
protección al trabajo el cual es garantizado de manera especial en la
Constitución, por considerar que es un principio fundante del Estado social de
derecho que ella organiza. Como el derecho controvertido nace y se consolida
ligado a una relación laboral, en cuyo desarrollo la persona cumplió los
requisitos de modo, tiempo de cotización y edad a los cuales se condicionó su
nacimiento, es necesariamente derivación del derecho al trabajo”[6].
En
ese orden de ideas, las entidades encargadas del reconocimiento de una pensión
de jubilación o vejez, se encuentran obligadas constitucionalmente a garantizar
en el trámite y reconocimiento de las pensiones, los derechos mínimos de los
trabajadores consagrados en el artículo 53 de la Constitución, los cuales, como
lo ha establecido esta Corte, son inalienables, irrenunciables, no pueden ser
disminuidos, ni se puede transigir sobre ellos “y se imponen inclusive al
legislador y desde luego a los jueces y a los funcionarios administrativos”.
Entre
los derechos mínimos fundamentales de los trabajadores, se encuentran  la “irrenunciabilidad
a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales” y “la
situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e
interpretación de las fuentes formales del derecho”, así como la aplicación
del principio de la “primacía de la realidad sobre las formalidades
establecidas por los sujetos de las relaciones laborales”,  y la garantía a
la seguridad social.
3.4.
Con fundamento en lo expuesto, entra la Sala de Revisión a analizar la
Resolución  023735 de 4 de octubre de 2001.
3.5.  Como se sabe, una de las formas de expresarse
la administración, es a través de actos administrativos, los cuales deben
encontrarse suscritos por el funcionario encargado de proferirlo, pues en caso
contrario, se trata de un proyecto de acto que no produce efectos jurídicos. Si
la administración pretende hacer valer una resolución en un proceso, lo lógico
es que ese acto se encuentre revestido de todas las formalidades, entre ellas
la firma del funcionario que lo expide. Se observa que el Instituto de Seguro
Social una vez notificado de la iniciación de la acción de tutela impetrada por
el señor Dueñas Ruiz, allegó al expediente copia de una supuesta resolución con
la cual consideró satisfacer las peticiones presentadas por el actor, pero
carente de la firma de la funcionaria que la expidió, por lo cual, conforme a
la ley, no tenía ese documento la calidad de acto jurídico emanado del Estado,
pues hasta ese momento ninguna autoridad era autora del mismo. Cosa distinta es
que lo que inicialmente se allegó al expediente como un acto administrativo sin
serlo, con posterioridad haya adquirido esa calidad jurídica, como quedó
demostrado en inspección judicial realizada luego. Pero, así las cosas, no
resulta acorde con los principios de la lealtad procesal, la eficiencia y el
respeto a los ciudadanos, llevar a un expediente judicial como prueba
documentos que, como esa resolución, en ese instante apenas eran proyectos.
3.6.  En la Resolución 023735 de 4 de octubre de
2001, el Instituto de Seguro Social, fundamenta su negativa a la pensión
solicitada por el ciudadano demandante, en la falta del tiempo de servicios
requerido para obtener el reconocimiento de la pensión.
Con
la solicitud de pensión radicada por el actor ante el Instituto de Seguro
Social el 23 de agosto de 2000, acreditó con el registro civil de nacimiento,
que a la fecha de esa solicitud contaba con 59 años de edad. Para probar el
requisito de tiempo, allegó todas las constancias oficiales expedidas por las
entidades en las que había laborado, copia de ellas obran en el presente
proceso. En efecto, al momento de la solicitud de pensión acreditó: i) en la
rama judicial (diferentes despachos judiciales) 11 años y 14 días; ii) como
catedrático en la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, en la
ciudad de Tunja, 3 meses, 21 días; iii) como Diputado en la Asamblea de Boyacá,
2 años; y, iv) por tiempo laborado en la Universidad INNCA, en un primer
período 8 meses, 25 días, y en un segundo período, 2 años, 11 meses y 5 días,
para un total de 3 años 8 meses.
Adicionalmente,
con el fin de superar los veinte años de servicio requeridos como tiempo de
servicio, allegó dos textos de los cuales es autor, con el objeto de hacerlos
valer, a fin de computar dos años por cada uno de ellos, según lo dispuesto por
el artículo 13 de la Ley 50 de 1886. Para demostrar la equivalencia, presentó
la prueba de la validación de dichos textos, según lo dispuesto por el Consejo
de Estado en providencia de abril 22 de 1988. Copia de las certificaciones
expedidas por las universidades como autoridades académicas reconocidas por el
Estado, obran en el expediente de tutela.
3.7.
Si al momento de la solicitud de trámite y reconocimiento de pensión,  la
entidad demandada hubiera tenido en cuenta y sumado correctamente todo el
tiempo de servicio laborado por el actor, no se hubiera incurrido en un yerro
fáctico constitutivo de una vía de hecho mediante la cual se viola el derecho
al debido proceso. Pero no fue así, en la resolución varias veces mencionada,
se expresa que sumado el tiempo laborado como servidor público están
acreditados 4.376 días y, que sumando el que “pretende” acreditar por
autoría de libros, es decir, 1440 días, más las cotizaciones efectuadas por la
rama judicial a partir del 1 de mayo de 2001, que son 480 días, daría un total
de 6.296 días “tiempo insuficiente para la pensión reclamada”. En esa
primera hipótesis no suma el ISS el tiempo de servicio a la Universidad INNCA,
es decir 3 años 8 meses y supedita la equivalencia por libros, para antes de
que el actor hubiere cumplido los sesenta años. Pero a renglón seguido, en la
resolución se expresa que como el accionante ya pasó los sesenta años le suma el
tiempo de servicios cotizado a la Universidad INNCA, pero no le tiene en cuenta
los 1.440 días por equivalencia de libros. Quiere decir ello, que en una
primera hipótesis le incluyen los libros pero no le suman el tiempo laborado en
la INNCA, y en la otra, le incluyen lo de la INNCA pero no le suman el tiempo
de equivalencia por libros.
Por otra parte, en la resolución en que se le negó el
derecho de pensión al accionante, se le reconoce que tiene derecho al régimen
de transición, teniendo en cuenta que al 1 de abril de 1994, el actor contaba
con más de 40 años de edad, pero descartó la aplicación de ese régimen que
consagra el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, bajo el argumento de que el
actor no cumple con el requisito de 20 años de servicio al Estado, pese a que
el artículo 6° del Decreto 546 de 1971, pues dicha disposición establece:  “Los funcionarios y empleados a que se refiere este decreto, tendrán
derecho al llegar a los 55 años de edad, si son hombres, y de 50, si son
mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o
posteriores a la vigencia de este decreto, de los cuales por lo menos 10 lo
hayan sido exclusivamente a la rama jurisdiccional o al ministerio público, o a
ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente
al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último
año de servicio en las actividades citadas”. Así, frente a este texto legal, es claro entonces que
se incurre también en una vía de hecho al hacer una exigencia no contemplada
por el legislador, lo que resulta vulneratorio del debido proceso y del derecho
a la seguridad social del actor.
Del
examen de la resolución mediante la cual se negó al actor el derecho a su
pensión, observa la Corte que se incurrió en ostensible vía de hecho y en
violación al debido proceso por parte del Instituto de Seguro Social, como
quiera que esa entidad se abstuvo de sumar todo el tiempo de servicio laborado
por el actor, quien acreditó haber laborado más de 10 años al servicio de la
rama judicial, para solicitar, en consecuencia, su pensión de jubilación.
Adicionalmente, la entidad mencionada se negó a tener como tiempo de servicio
por el lapso señalado en la ley, la publicación de textos de enseñanza, lo que
condujo a la vulneración del derecho a la seguridad social del actor.
En
relación con la equivalencia de tiempo de servicios por publicación de libros,
esta Corporación en la sentencia T-534 de 2001, magistrado ponente Jaime
Córdoba Triviño, que ahora se reitera señaló:
“[E]n
cuanto a la equivalencia de tiempo de servicios por publicación de libros, hay
que indicar que ella está vigente para los servidores públicos exceptuados de
la aplicación del sistema de seguridad social integral de la Ley 100 de 1993 en
el artículo 279 de la misma y para los servidores públicos que se encuentren en
el régimen de transición contemplado en el artículo 36 de dicha ley pues así lo
advirtió el Consejo de Estado en consulta de 22 de abril de 1998. Según esa
Corporación, la entidad que reconoce la pensión debe asumir lo correspondiente
al tal tiempo y por ello no puede solicitarse ni cuota ni bono pensional a otra
entidad. Ello es así porque ni el Ministerio de Hacienda ni el Ministerio de
Relaciones Exteriores, en este caso, tienen facultada para destinar la suma
referida a las cotizaciones correspondientes a los años de equivalencia en
razón de los libros publicados.
Por
consiguiente, la discusión no gira en torno a bonos pensionales o cuotas de
cotizaciones sino en si debe o no cotizarse por libros publicados y, en caso
positivo, la pregunta sería quién cotiza. En este evento, para evitar que se
presente una afectación del equilibrio financiero de la entidad que reconoce la
pensión, lo correcto no es que se pidieran bonos o cuotas improcedentes sino
que se cotice lo justo tanto por parte del empleador como por parte del
trabajador”.
En
la misma providencia citada, se dijo en relación con el régimen de transición
que . “[E]l régimen de transición contemplado en el artículo 36, interpretado
conjuntamente con el inciso segundo del artículo 11 que ordena el respeto de
los derechos adquiridos conforme a disposiciones normativas anteriores, pacto o
convención colectiva de trabajo, consiste en que la edad para acceder a la
pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas y el
monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en
vigencia el sistema tenían treinta y cinco (35) o más años de edad si son
mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más
años de servicios cotizados, serán los establecidos en el régimen anterior al
cual se encuentren afiliados.
Por
otra parte, el respeto de los derechos adquiridos con base en regímenes
pensionales anteriores está previsto en el inciso final del artículo 36, el
cual establece que quienes a la fecha de vigencia de la Ley hubiesen cumplido
los requisitos para acceder a la pensión de jubilación o de vejez de acuerdo a
normas favorables anteriores, aún cuando no se hubiese efectuado el
reconocimiento, tendrán derecho, en desarrollo de los derechos adquiridos, a
que se les reconozca y liquide la pensión en las condiciones de favorabilidad
vigentes al momento en que cumplieron tales requisitos”.
3.8. La Corte Constitucional en múltiples fallos ha
manifestado que la acción de tutela no puede ser utilizada para obtener
decisiones que han de ser tomadas por el juez ordinario dentro del proceso
respectivo. Por ello, cuando el accionante cuenta con otro mecanismo de defensa
judicial, el juez constitucional no puede inapropiadamente asumir competencias
propias de otros funcionarios. Con todo, como lo ha sostenido la Corte “la determinación de esos otros procedimientos no obedece a una
comprobación automática y meramente teórica, sino que es función del juez, en
cada caso concreto, analizar la funcionalidad y eficacia de tales mecanismos y
determinar si ellos realmente, permiten asegurar la protección efectiva de los
derechos constitucionales fundamentales”[7].
Siendo ello así, cuando se
incurre por la autoridad pública en violación del debido proceso por el
quebranto de normas que regulan su actividad, es deber del juez constitucional
la protección de ese derecho, privando de eficacia los actos proferidos con
desconocimiento de esa garantía constitucional.
Fue
lo que sucedió en el presente caso, en donde el Instituto de Seguro Social
contra toda evidencia profirió una resolución para decidir la solicitud de
pensión del señor Oscar Dueñas Ruiz,  incurriendo en una vía de hecho porque,
como se dijo, no sumo todo el tiempo de servicio laborado por el accionante
hasta el momento de la expedición de la resolución inclusive, a sabiendas de
que se encontraba vinculado a la rama judicial y, por tanto, el tiempo de servicio
ya era superior al inicialmente indicado en la solicitud de pensión; desconoció
el régimen de transición y en consecuencia el régimen especial que cobija a los
funcionarios judiciales; y, omitió el reconocimiento de los textos para el
computo de tiempo de servicios, acudiendo para ello a una interpretación de las
normas que indiscutiblemente hacía más desfavorable la situación del actor, con
lo cual vulneró abiertamente la Carta Política al desconocer el debido proceso,
pues, como lo ha sostenido la Corte, “el principio de favorabilidad en la
interpretación y aplicación de la norma laboral, configura un mandato
imperativo del Constituyente, motivo por el cual ninguna autoridad puede
sustraerse a darle plena eficacia”[8].
Como lo ha sostenido esta Corporación y ahora se reitera: “(...)considera la
Corte que “la condición más beneficiosa” para el trabajador, se encuentra
plenamente garantizada mediante la aplicación del principio de favorabilidad
que se consagra en materia laboral, no sólo a nivel constitucional, sino
también legal, y a quien corresponde determinar en cada caso concreto cuál
norma es más ventajosa o benéfica para el trabajador es a quien ha de aplicarla
o interpretarla. En nuestro Ordenamiento Superior el principio de favorabilidad
se halla regulado en los siguientes términos: “situación más favorable al
trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes
formales de derecho”, precepto que debe incluirse en el estatuto del trabajo
que dicte el Congreso.
De
conformidad con este mandato, cuando una misma situación jurídica se halla
regulada en distintas fuentes formales del derecho (ley, costumbre, convención
colectiva, etc.), o en una misma, es deber de quien ha de aplicar o interpretar
las normas escoger aquella que resulte más beneficiosa o favorezca al
trabajador. La favorabilidad opera, entonces, no sólo cuando existe conflicto
entre dos normas de distinta fuente formal, o entre dos normas de idéntica
fuente, sino también cuando existe una sola norma que admite varias
interpretaciones; la norma así escogida debe ser aplicada en su integridad, ya
que no le esta permitido al juez elegir de cada norma lo más ventajoso y crear
una tercera, pues se estaría convirtiendo en legislador”[9].
Así
las cosas, a pesar de que la Resolución 023735 de octubre 4 de 2001, se
encuentra en firme, la Corte la dejará sin efecto por cuanto en ella se incurrió
en una ostensible vía de hecho, que esencialmente se pone de manifiesto en
haberla proferido luego de suspender abruptamente y sin información al
interesado, el trámite para la expedición del bono pensional que había sido
iniciado con la solicitud de confirmación de la información laboral; de igual
modo la vía de hecho mencionada aparece con claridad meridiana al no computar
en su integridad el tiempo de servicio laborado por el actor, para lo cual se
acudió a posiciones contradictorias, que en un caso llevaban a la exclusión del
tiempo de servicios en la Universidad INNCA, y, en otro, a no computar el
tiempo de equivalencia de textos universitarios oficialmente reconocidos por el
Estado. Además, esas conclusiones a que se llega en la resolución aludida, desconocen
el régimen de transición a que tiene derecho el actor.
Por
lo tanto, se protegerá el derecho al debido proceso y a la seguridad social del
actor y, para ello, se  ordenará que para la tramitación del bono pensional del
accionante, abruptamente interrumpido por la entidad demandada, se informe a
éste sobre las decisiones que se adopten, se tenga en cuenta la totalidad del
tiempo de servicio laborado por el actor, tanto en el sector público como en el
privado de manera acumulativa, e igualmente que se incluya como tiempo de
servicio el que corresponda conforme a la ley, por los textos escritos por el
actor y allegados al expediente, todo con observancia del régimen jurídico
específicamente aplicable al accionante.
IV.
Decisión
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero:
REVOCAR la
sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá,
Sala Penal, el 30 de noviembre de 2001. En consecuencia TUTELAR los
derechos al debido proceso y a la seguridad social, cuya protección solicita el
actor.
Segundo:
ORDENAR
que en el término de 48 horas siguientes a la notificación de esta sentencia,
se adopten las decisiones necesarias para que en el trámite del bono pensional
correspondiente a Oscar José Dueñas Ruiz, se le informe sobre las decisiones
que se adopten, el cual deberá ser tramitado con cumplimiento estricto de los
términos señalados en la ley.
Así
mismo, ORDENASE al Instituto de Seguro Social que al expedir la
resolución correspondiente sobre la solicitud de pensión del accionante, se
tenga en cuenta la totalidad del tiempo de servicio laborado por el actor,
tanto en el sector público como en el privado de manera acumulativa, hasta la
fecha de expedición de la resolución. Igualmente, el Instituto de Seguro Social
incluirá como tiempo de servicio el que corresponda conforme a la ley, por los
textos escritos por el actor y allegados al expediente, todo con observancia
del régimen jurídico específicamente aplicable al accionante, conforme a lo
expuesto en la parte motiva de esta providencia.
Líbrense
por Secretaría, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA SACHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sent. T-170/00 M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[2] Cfr. T-671/00 T-1404/01 T-235/02
[3] Ibidem
[4] Sent. T-337/01 M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[5] Sent. T-534/01 M.P. Jaime Córdoba Triviño
[6] Sent. T-453/92 M.P. Jaime Sanin Greiffeistein
[7] Crf. T-338/98, T-100/94, T-228/95
[8] Cfr. T-440, T-369, T-242, T-549, C-177 todas de 1998 y T-1294 de 2002
[9] Sent. C-168/95 M.P. Carlos Gaviria Díaz