C-095-98
Sentencia C-095/98
Sentencia C-095/98
PODER DISCIPLINARIO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA/SERVIDOR PUBLICO-Destinatarios de la
potestad disciplinaria
La administración
pública goza de un poder disciplinario para someter a sus servidores y obtener
de ellos la obediencia, disciplina, moralidad y eficiencia necesarias para el
cumplimiento de sus deberes y demás requerimientos que impone la respectiva
investidura pública, a fin de que se cumpla con el propósito para el cual han
sido instituidos, como es el servicio al Estado y a la comunidad. Se
configuran, así, los servidores públicos como destinatarios de la potestad
disciplinaria, debido a la subordinación que los mismos presentan para con el
Estado.
RESPONSABILIDAD
DISCIPLINARIA DE LOS SERVIDORES PUBLICOS/DERECHO DISCIPLINARIO-Contenido
Para efectos de
la determinación de la responsabilidad disciplinaria de los servidores
públicos, el ejercicio de la mencionada potestad se encuadra dentro de lo que
se ha denominado el derecho administrativo disciplinario, el cual está
conformado por "... por un conjunto de normas y principios jurídicos que
permiten imponer sanciones a los servidores públicos cuando éstos violan sus deberes,
obligaciones o incurren en vulneración de las prohibiciones e
incompatibilidades que para ellos ha establecido la ley" y se realiza a
través del respectivo proceso disciplinario.
REVOCACION DIRECTA-Naturaleza
La figura de la
revocatoria directa de un acto administrativo no forma parte de la vía
gubernativa, ni constituye un recurso ordinario, se trata de una decisión
soberana y unilateral de la administración en cumplimiento de un deber de
revisión del Estado de sus propios actos, que se sustenta en el principio de
legalidad, y en los valores fundantes constitucionales a la libertad de los
administrados y a la justicia, que le permite rectificar su actuación o
decisión sin la necesidad de recurrir al conocimiento de los tribunales
contencioso-administrativos.
Referencia:
Expediente D-1804.
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el inciso 1o. del artículo 113 de la Ley 200 de
1995 “por la cual se adopta el Código Disciplinario Unico.”.
Actor: Miguel
Arcángel Villalobos Chavarro.
Magistrado Ponente:
Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA.
Santafé de Bogotá
D.C., dieciocho (18) de marzo de mil novecientos noventa y ocho (1998).
I.       ANTECEDENTES.
El ciudadano Miguel
Arcángel Villalobos Chavarro, en ejercicio de la acción pública consagrada
en los numerales 6o. del artículo 40 y 4o. del artículo 241 de la Constitución
Política, presentó demanda de inconstitucionalidad en contra del inciso 1o del
artículo 113 de la Ley 200 de 1995 “por la cual se adopta el Código
Disciplinario Unico”.
Al proveer sobre su
admisión, mediante auto del 15 de Septiembre de 1997, el Magistrado Ponente
ordenó fijar en lista el negocio en la Secretaría General, para efectos de
asegurar la intervención ciudadana, enviar copia de la demanda al señor Procurador
General de la Nación, con el fin de que rindiera el concepto de rigor, y
realizar las comunicaciones exigidas constitucional y legalmente.
Adelantados todos
los trámites y reunidos los requisitos previstos en la Constitución Política y
el Decreto 2067 de 1991 para el proceso de constitucionalidad, esta Corporación
procede a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.      TEXTO DE
LA DISPOSICION ACUSADA.
Se transcribe, a
continuación, el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación en
el Diario Oficial No. 41946 del 31 de julio de 1995, subrayándose lo demandado:
"LEY 200 DE 1995
(Julio 28)
por la cual se adopta el Código
Disciplinario Unico.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 113.
Improcedencia. No
procederá la revocación directa prevista en este Código, a petición de parte,
cuando el sancionado haya ejercido cualquiera de los recursos ordinarios.
La revocación
directa prevista en este Código no procederá cuando se haya notificado el auto
admisorio de la demanda proferido por la jurisdicción
contencioso-administrativa.
(...)
III.    FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA.
A juicio del actor,
la preceptiva legal acusada vulnera los artículos 13 y 29 de la Constitución
Política.
El accionante estima
que el inciso 1o. del artículo 113 de la Ley 200 de 1995 viola las normas
superiores mencionadas, por cuanto con la improcedencia que allí se establece
para solicitar la revocatoria directa, se niega en forma rotunda la oportunidad
que tiene el servidor público, sujeto a esa normatividad, para demostrar su
inconformidad respecto de la sanción disciplinaria que le ha sido impuesta,
puesto que se le impide el ejercicio de su derecho de defensa en el evento de
que haya hecho uso de los recursos ordinarios, con claro desconocimiento de lo
dispuesto por el artículo 71 del Decreto 01 de 1984, que la consagra en
cualquier tiempo y sin prescripción alguna, inclusive en relación con los actos
en firme o aún cuando se haya acudido a los tribunales contenciosos
administrativos, siempre que en este último caso no se haya dictado auto
admisorio de la demanda.
Además, según lo
expone, no resulta jurídicamente admisible lo estipulado en la norma demandada,
en razón a que dicho contenido normativo se encontraba regulado en el artículo
70 del Decreto 01 de 1984, modificado por el artículo 10 del Decreto 2304 de
1989, que fue declarado inexequible por la Corte Suprema de Justicia, el día 20
de junio de 1990, con lo cual, en su concepto, se derivó la posibilidad de
utilizar la revocatoria directa coetáneamente con el ejercicio de los recursos
de la vía gubernativa, por lo que el legislador al expedir el artículo 113 de
la Ley 200 de 1995 desconoció la mencionada providencia de la Corte Suprema de
Justicia, produciendo una discriminación del servidor público regulado por
dicha Ley, en contraposición a otros funcionarios que se encuentran bajo el
amparo del Decreto 01 de 1984.
En conclusión, el
demandante reitera que la norma cuestionada cercena al disciplinado el derecho
a impugnar decisiones del nominador que se encuentren en abierta oposición
constitucional o legal, lo que hace necesario su retiro del ordenamiento
jurídico.
IV.    INTERVENCION
DE AUTORIDAD PUBLICA.
Según informe de la
Secretaría General de la Corte Constitucional, del 1o. de octubre de 1997,
oportunamente intervino, por intermedio de apoderada especial, el Ministerio de
Justicia y del Derecho para defender la constitucionalidad de la preceptiva
demandada, al considerar que el cargo presentado contra el inciso 1o. del
artículo 113 de la Ley 200 de 1995 no debe prosperar.
Para comenzar,
resalta el hecho de que el proceso disciplinario previsto en el Código
Disciplinario Unico está sujeto por su naturaleza al procedimiento
administrativo, de lo cual deduce que sus decisiones pueden ser impugnadas ante
la jurisdicción contenciosa administrativa, mediante los distintos controles
jurídicos existentes, con el fin de salvaguardar la legalidad de los derechos
de los ciudadanos.
De ahí que, según
puntualiza, el artículo 113 del Código Disciplinario Unico se haya referido a
la revocatoria directa reproduciendo el contenido normativo del artículo 70 del
Código Contencioso Administrativo, el cual establece que la misma no procede en
los casos en los cuales el sancionado haya ejercido cualquiera de los recursos
ordinarios en la vía gubernativa, artículo que había sido modificado por el
artículo 10 del Decreto 2304 de 1989, declarado inexequible por la Corte
Suprema de Justicia en Sentencia No 80 del 20 de junio de 1990, recobrando el
primero, en consecuencia, su vigencia. Para sustentar esta afirmación, la
interviniente reitera lo expresado por la jurisprudencia del Consejo de Estado
cuando dice que : “La vía de la revocatoria directa y los recursos
gubernativos son excluyentes, la primera no puede ejercitarse respecto de los
actos recurridos (...)”. (C. de E. Sección Cuarta. Sentencia del 11 de
febrero de 1994. Expediente 4990. Magistrado Ponente, Jaime Abella Zárate.)
Por último, destaca
que en Sentencia No T-233 de 1995, la Corte Constitucional señaló que el
derecho disciplinario está supeditado en su aplicación a las reglas
constitucionales del debido proceso, a las cuales no escapan las regulaciones
sobre sanciones, lo que significa que, si el proceso disciplinario sigue las
orientaciones del administrativo, participa de sus mismas garantías, por lo
tanto, el hecho de que se limite el ejercicio de la revocatoria directa, en la
preceptiva demandada, no implica un desconocimiento de esas oportunidades
procesales ni un quebrantamiento del derecho de defensa ; en cambio, hacer
procedente la revocatoria directa significaría implantar un tercer recurso
adicional a los ordinarios, que atentaría contra la seguridad jurídica.
V.      CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
Mediante Concepto
No. 1.419 del 23 de octubre de 1997, el señor Procurador General de la Nación
solicita a esta Corporación declarar constitucional el inciso 1o. del artículo
113 de la Ley 200 de 1995, con base en los siguientes argumentos:
El Jefe del
Ministerio Público se refiere en su escrito a algunos aspectos relacionados con
los actos administrativos, atinentes a la presunción de legalidad que los rige
y a la posibilidad de revocarlos directamente, para aclarar que la revocatoria
directa no constituye un recurso ordinario o extraordinario, sino que se trata
del retiro unilateral de una decisión administrativa en consideración a su
inconveniencia, ilegitimidad sobreviniente, contradicción con la Constitución,
la ley, o los reglamentos superiores, o por causar agravio injustificado a un
particular, o por resultar contraria al interés general, causales que
manifiesta están contenidas en disposiciones legales de orden público, de trámite
imperioso e irrenunciable, siempre que se acredite oportunamente el motivo
invocado, toda vez que el debido proceso es aplicable a las actuaciones
administrativas (C.P., art. 29), presentando, en consecuencia, una enumeración
de las mismas según la ley, la doctrina y la jurisprudencia.
Al abordar el
análisis de lo dispuesto en el artículo 113 demandado, declara que la
revocatoria directa representa un instrumento para la aplicación de los
principios que rigen la actividad administrativa (C.P., art. 209), según lo
señalado en la Sentencia C-339 de 1996 emanada de esta Corte, de la cual hace
mención en respaldo a su señalamiento, y que corresponde al Congreso de la
República (C.P., art. 150-23) regular el ejercicio de las funciones publicas,
en virtud de lo cual, mediante el artículo cuestionado, estableció la no
procedencia de la revocatoria directa a petición de parte, cuando el sancionado
haya ejercido cualquiera de los recursos ordinarios, teniendo de presente
dichos principios y bajo el entendido de que constituyen peticiones
excluyentes. Para el efecto cita la Sentencia de la Sección Cuarta del Consejo
de Estado, del 16 agosto de 1991, con ponencia del Consejero Dr. Guillermo
Chaín Lizcano.
De otra parte,
aclara que la declaratoria de inexequibilidad del artículo 10 de Decreto 2304
de 1984, sobre la cual hace referencia el actor en su demanda, se debió a que
el Presidente de la República desbordó las facultades extraordinarias otorgadas
por el Congreso y no a los motivos aducidos por el demandante, de lo que colige
que la norma acusada no reproduce indebidamente un texto sobre el cual existe
cosa juzgada constitucional.
Para concluir su
intervención afirma que la norma impugnada no viola lo dispuesto en el artículo
29 de la Carta Política, por cuanto el sancionado tiene la opción de interponer
los recursos ordinarios contra el respectivo acto administrativo o acudir a la
petición de revocatoria directa, debiendo la administración, en ambos casos,
someterse al procedimiento señalado en la Ley 200 de 1995. En consecuencia,
solicita por las anteriores razones se emita un pronunciamiento a favor de la
constitucionalidad de la disposición censurada.
VI.    CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1.      Competencia.
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Carta Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la
demanda de inconstitucionalidad de la referencia, por tratarse de una norma que
hace parte de una ley de la República.
2.      La
materia en estudio.
En el caso sometido
al examen constitucional de la Corte, el actor controvierte la prohibición
legal contenida en el inciso 1o. del artículo 113 de la Ley 200 de 1995, que
impide la revocatoria directa de los fallos disciplinarios cuando el sancionado
haya ejercido cualquiera de los recursos ordinarios. De manera que, la
controversia deberá resolverse teniendo en cuenta la finalidad, naturaleza y
destinatarios del proceso disciplinario, la vigencia en el mismo del derecho
fundamental al debido proceso, en especial en lo que respecta a los mecanismos
de impugnación adoptados por dicha normatividad para controvertir los fallos
que allí se adoptan, a fin de determinar si el contenido normativo cuestionado
desarrolla o por el contrario desconoce los postulados constitucionales del
derecho de defensa e igualdad del servidor público investigado
disciplinariamente.
3.     La
potestad disciplinaria, la responsabilidad de los servidores públicos y la
vigencia de una nueva normatividad disciplinaria.
Constituye un
principio fundamental sobre el cual se estructura la Carta Política de 1991 y
se erige el Estado social de derecho colombiano, que lo servidores públicos -en
la consecución de los cometidos estatales-, desempeñen las funciones para las
cuales han sido designados con sujeción al ordenamiento jurídico vigente, de
manera que, se pueda deducir una responsabilidad de su comportamiento por la
omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (C.P., arts. 2 y
6.).
El señalamiento de
los alcances y términos de la responsabilidad que puede ser atribuida a los
servidores públicos, desde el punto de vista disciplinario, frente a un
comportamiento que atente contra la vigencia del ordenamiento jurídico y desconozca
las finalidades mismas de la función pública, fue deferida al legislador por
mandato específico del artículo 124 superior, en virtud del cual corresponde
determinar mediante un desarrollo legislativo la forma de ejercitar la potestad
disciplinaria del Estado respecto de sus servidores, la cual ha sido autorizada
constitucionalmente en los artículos 125, 150-23 y 277 de la Carta Política,
como una manifestación expresa de la función pública[1].
El régimen
disciplinario aplicable a los servidores públicos, según lo expuso esta
Corporación, tiene como fundamentos constitucionales las siguientes
consideraciones:
“ La disciplina, que
sujeta a los individuos a unas determinadas reglas de conducta -"Observancia
de las leyes y ordenamientos de una profesión o Instituto", según el
Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua- es elemento necesario en
toda comunidad organizada; factor esencial de su funcionamiento; presupuesto y
requisito de su operatividad y eficacia, todo lo cual explica la existencia de
regímenes disciplinarios tanto en las instituciones públicas como en las
privadas.
En lo que concierne
al Estado, no podría alcanzar sus fines si careciera de un sistema jurídico
enderezado a regular el comportamiento disciplinario de su personal, fijando
los deberes y obligaciones de quienes lo integran, las faltas, las sanciones
correspondientes y los procedimientos para aplicarlas.
El derecho
disciplinario está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se
exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio
de sus funciones, independientemente de cuál sea el órgano o la rama a la que
pertenezcan. Ello hace parte de las condiciones mínimas inherentes a la actividad
oficial, que resultan imprescindibles para la eficiente atención de los asuntos
a cargo del Estado, motivo por el cual su mantenimiento, merced a un
ordenamiento jurídico especial de reglas y sanciones, no solamente constituye derecho
sino que es ante todo deber del Estado.
El derecho
disciplinario es, pues, consustancial a la organización política y tiene lugar
preferente dentro del conjunto de las instituciones jurídicas.”.
Las faltas
disciplinarias son definidas anticipadamente y por vía general en la
legislación y corresponden a descripciones abstractas de comportamientos que,
sean o no delitos, enturbian, entorpecen o desvirtúan la buena marcha de la
función pública en cualquiera de sus formas, lo que hace que las mismas
disposiciones que las consagran estatuyan, también con carácter previo, los
correctivos y sanciones aplicables a quienes incurran en aquellas. Según las
voces del artículo 124 de la Constitución, "la ley determinará la
responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla
efectiva".
Con arreglo al
principio plasmado en el artículo 6º de la Constitución, al paso que los
particulares únicamente son responsables ante las autoridades por infringir la
Constitución y las leyes, los servidores públicos lo son por las mismas causas
y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
Esto quiere decir
que, por lo que atañe al campo disciplinario aplicable al servidor público
-como también ocurre en el terreno penal- se es responsable tanto por actuar de
una determinada manera no querida por el legislador (conducta positiva) como
por dejar de hacer algo que debería hacerse según los mandatos de la ley
(conducta negativa u omisión), siempre y cuando se establezca la culpabilidad
del sujeto.
La aludida
responsabilidad guarda relación con la existencia de límites a toda función
pública, los cuales están orientados por el postulado de su previa
determinación y son propios del Estado de Derecho, toda vez que él implica el
sometimiento de los particulares y de los servidores públicos a unas reglas
generales y abstractas que impidan su comportamiento arbitrario. De allí que no
haya empleo público que no tenga funciones detalladas en la Constitución, la
ley o el reglamento (artículo 122 de la Carta Política).
Según la misma
norma, "ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar
juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que
le incumben" (Subraya original, Sentencia C-417 de 1993, M.P. Dr. José
Gregorio Hernández Galindo.).
Así las cosas, la
administración pública goza de un poder disciplinario para someter a sus
servidores y obtener de ellos la obediencia, disciplina, moralidad y eficiencia
necesarias para el cumplimiento de sus deberes y demás requerimientos que
impone la respectiva investidura pública, a fin de que se cumpla con el
propósito para el cual han sido instituidos, como es el servicio al Estado y a
la comunidad, en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento
(C.P., art. 123).
Se configuran, así,
los servidores públicos como destinatarios de la potestad disciplinaria, debido
a la subordinación que los mismos presentan para con el Estado[2] y, en consecuencia, a
ella se someten según lo establece la Constitución Política de 1991 en su
artículo 123, los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y
trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y
por servicios.
Para efectos de la
determinación de la responsabilidad disciplinaria de los servidores públicos,
el ejercicio de la mencionada potestad se encuadra dentro de lo que se ha
denominado el derecho administrativo disciplinario, el cual está conformado por
“... por un conjunto de normas y principios jurídicos que permiten imponer
sanciones a los servidores públicos cuando éstos violan sus deberes,
obligaciones o incurren en vulneración de las prohibiciones e incompatibilidades
que para ellos ha establecido la ley[3]
y se realiza a través del respectivo proceso disciplinario, que presenta dos
características esenciales a saber:
1.) de un lado, consiste en una modalidad del
derecho penal en virtud de su finalidad eminentemente sancionatoria, que
demanda la vigencia de los principios y garantías sustanciales y procesales del
mismo, para la protección de los derechos fundamentales del funcionario
investigado, tales como la honra, buen nombre, trabajo, desempeño de funciones
y cargos públicos, entre otros y, a su vez, facilita un debido control a esa
potestad punitiva estatal[4];
y 2.) igualmente, goza de una naturaleza de índole administrativa
derivada de la materia sobre la cual trata -referente al incumplimiento de
deberes administrativos en el ámbito de la administración pública-, de las
autoridades de carácter administrativo encargadas de adelantarla, y de la clase
de sanciones a imponer, así como de la forma de aplicarlas.
Por último, dentro
del marco de la atribución conferida en el artículo 124 constitucional ya
mencionado, el Congreso de la República adoptó, mediante la expedición de la
Ley 200 de 1995, el Código Disciplinario Unico (CDU), respecto del cual, en lo
que atañe a su sentido y vigencia, la Corte se ha manifestado en reiterados
pronunciamientos, resultando pertinente reiterar lo señalado en la Sentencia
C-280 de 1996, con ponencia del Magistrado Dr. Alejandro Martínez Caballero:
“ 4- Estas
consideraciones permiten comprender el sentido y la importancia del CDU, como
cuerpo orgánico que señala  los deberes, prohibiciones, régimen de
inhabilidades e incompatibilidades, derechos y funciones de los servidores
públicos, así como las faltas, el procedimiento y las sanciones respectivas de
estos servidores. En efecto, antes de la expedición de tal estatuto, existía
una multiplicidad de regímenes disciplinarios, que dificultaban la aplicación
del derecho disciplinario y podían vulnerar el principio de igualdad. (...).
(...)Esta finalidad
unificadora del CDU explica que el artículo 177 del mismo establezca que sus
normas se aplican a  "todos los servidores públicos sin excepción alguna y
derogan las disposiciones generales o especiales que regulen materias
disciplinarias a nivel nacional, Departamental, Distrital, Municipales, o que
le sean contrarias, salvo los regímenes especiales de la fuerza pública, de
acuerdo con lo establecido en el artículo 175 de este código." En efecto,
si el Legislador pretendía por medio del CDU unificar el derecho disciplinario,
es perfectamente razonable que sus artículos se apliquen a todos los servidores
públicos y deroguen los regímenes especiales, como es obvio, con las
excepciones establecidas por la propia Constitución. Tal es el caso de aquellos
altos dignatarios que tienen fuero disciplinario autónomo, pues sólo pueden ser
investigados por la Cámara de Representantes (CP art. 178) o de los miembros de
la Fuerza Pública, pues en este caso la propia Carta establece que ellos están
sujetos a un régimen disciplinario especial (CP arts. 217 y 218), debido a las
particularidades de la función que ejercen.  En relación con los funcionarios
de la rama judicial que carecen de fuero, esta Corporación ya ha establecido
que no vulnera la Carta el ejercicio del poder disciplinario preferente de la
Procuraduría, siempre y cuando "dicha competencia no haya sido asumida a
prevención por parte del Consejo Superior de la Judicatura.".[5]
Se destaca,
entonces, de los resultados arrojados con la expedición de esa nueva
normatividad, el gran avance logrado con la obtención de una regulación
uniforme y general en materia disciplinaria, cuyos destinatarios lo constituyen
todos los servidores públicos, excepto aquellos para los cuales se consagró
constitucionalmente la vigencia de regímenes especiales.
4.     Del
derecho a la defensa, los recursos ordinarios y la revocación directa de los
actos administrativos de la administración pública.
Toda actuación que
se adelante dentro del proceso disciplinario debe dar plena vigencia a los
principios que integran el derecho fundamental al debido proceso, en cuanto
aplicable tanto a las actuaciones administrativas como a las judiciales (C.P.
art. 29); de manera que, las normas administrativas de naturaleza disciplinaria
no pueden desconocer los principios de legalidad, autoridad administrativa
competente, imparcialidad, publicidad, presunción de inocencia, defensa y
contradicción.
En efecto, la plena
vigencia de los presupuestos que conforman el debido proceso, constituye
exigencia básica de la validez constitucional del proceso disciplinario, en
forma tal que las actuaciones que allí se efectúen deberán estar sujetas al
ejercicio del derecho de defensa amplia y oportuna, al igual que a la
posibilidad de impugnación de las decisiones adoptadas, haciendo viables las
garantías sustanciales y procesales pertinentes para la protección de los
derechos fundamentales y las libertades de los servidores públicos.
En este orden de
ideas, se destaca que constituye elemento medular que garantiza el referido
derecho fundamental, durante el trámite de la actuación disciplinaria, la
facultad en cabeza del investigado de controvertir las decisiones
disciplinarias de fondo que allí se adopten por la autoridad competente,
especialmente, los fallos con finalidad condenatoria.
Forma parte,
entonces, del campo de la regulación de la estructura de la administración
pública, de su funcionamiento y de la legalidad misma de las decisiones que
adopte, la posibilidad de cuestionar sus resoluciones a través de los medios de
impugnación y revisión en los términos legalmente establecidos, toda vez que la
administración en ejercicio de sus funciones no está exenta de producir actos
irregulares, injustos e inconvenientes que, además de generar una vulneración
del ordenamiento jurídico vigente, pueden llegar a afectar los derechos
subjetivos e intereses de sus gobernados. Con ese propósito, la normatividad
contenciosa administrativa vigente prevé recursos ante la misma administración,
dentro de la vía gubernativa, (C.C.A., arts. 49-55), así como la revocatoria
directa de los actos administrativos de oficio o a petición de parte (C.C.A.,
art. 69-74), y el ejercicio del derecho de acción para que se lleve a cabo el
control jurisdiccional de la actividad administrativa ante la jurisdicción
contenciosa administrativa (C.C.A., Parte Segunda, Libro Segundo, Títulos X y
XI).
Resulta de interés
para el presente estudio precisar que, contra los actos administrativos,
proceden los recursos ordinarios de la vía gubernativa, exceptuándose aquellos
de carácter general, los de trámite, preparatorios o de ejecución, salvo los
casos expresamente previstos por la ley (C.C.A., art. 49). Su finalidad
consiste en permitir la controversia de los actos contrarios al ordenamiento
jurídico ante la misma administración, previamente a una posible acción ante la
jurisdicción contenciosa administrativa, de manera que se facilite a las
personas la presentación de la solicitud de revisión, modificación o
aclaratoria de los mismos y sobre la cual habrá de pronunciarse la
administración.
Adicionalmente, la
mencionada normatividad consagra la posibilidad de la revocatoria directa de
los actos administrativos, según la cual los mismos funcionarios que los
expidieron, o sus superiores inmediatos, pueden retirarlos del ordenamiento
jurídico, de oficio o a solicitud de parte, en una forma de autocontrol que se
le reconoce a la administración para dejar sin efectos jurídicos sus propias
decisiones, en desarrollo del principio de economía de los trámites y
actuaciones administrativas, cuando sea manifiesta su oposición al ordenamiento
superior o a la ley, o no esté conforme con el interés público o social, o
atenten contra él, o cause agravio injustificado a una persona (C.C.A., art.
69).
Así las cosas, la
figura de la revocatoria directa de un acto administrativo no forma parte de la
vía gubernativa, ni constituye un recurso ordinario, se trata de una decisión
soberana y unilateral de la administración en cumplimiento de un deber de
revisión del Estado de sus propios actos, que se sustenta en el principio de
legalidad, y en los valores fundantes constitucionales a la libertad de los
administrados y a la justicia, que le permite rectificar su actuación o
decisión sin la necesidad de recurrir al conocimiento de los tribunales
contencioso-administrativos.
En un
pronunciamiento general de esta Corte, sobre las características individuales
de la revocatoria directa, se señaló lo siguiente :
“ Uno de los
caracteres propios del acto administrativo es su revocabilidad, que se traduce
en la potestad de la administración para revisar y volver a decidir sobre las
cuestiones o asuntos sobre los cuales ha adoptado una decisión invocando
razones de legalidad o legitimidad, con miras asegurar el principio de
legalidad, o la oportunidad, el mérito o conveniencia de la medida que
garanticen la satisfacción y prevalencia del interés público o social.
Según la legislación
que nos rige, los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos
funcionarios que lo hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o
a petición de parte, cuando se den las causales previstas en el art. 69 del
C.C.A. esto es, por razones de legitimidad o legalidad -oposición con la
Constitución o la ley- o por razones de mérito o conveniencia- cuando no estén
conforme con el interés público social o cuando con ellos se cause agravio
injustificado a una persona.
Cuando se trate de
actos de contenido general es admisible su revocabilidad por la administración,
sin ninguna limitación, mediante la invocación de las aludidas causales. En
cambio, los actos administrativos que reconocen un derecho subjetivo o una
situación jurídica particular y concreta en favor de una persona no son
revocables sino con el consentimiento escrito y expreso del titular del
derecho. (art. 73 inciso 1 del C.C.A.).
Razones de seguridad
jurídica y de respeto a los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas
subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una persona, como también
la presunción de legalidad de las decisiones administrativas en firme, avalan
el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos
reconocidos por la administración a través de un acto administrativo.
Es cierto que según
el inciso 2o. del art. 73 en referencia es posible la revocación de los actos
administrativos de contenido subjetivo o particular y concreto "cuando
resulten del silencio positivo, si se dan las causales previstas en el art. 69,
o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales"; pero esta
norma debe ser entendida en el sentido de que hace alusión exclusivamente al
llamado acto presunto, producto del silencio administrativo positivo, que ha
reconocido una situación jurídica particular o un derecho subjetivo a una
persona.
Dicho de otra
manera, los actos administrativos expresos expedidos por la administración que
reconocen un derecho subjetivo no son revocables por ésta sino en los términos
ya indicados (arts. 73, inciso 1 del C.C.A.). En tal virtud cuando la
administración observe que un acto de esta naturaleza es contrario a la
Constitución o la ley debe proceder a demandar su propio acto ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo (art. 149 inciso 1 del C.C.A.),
pero no podrá revocarlo directamente. (Sentencia T-347/94, M.P. Dr. Antonio
Barrera Carbonell.).
Para concluir, se
puede observar que la naturaleza y elementos particulares de la revocatoria
directa le imprimen un carácter de autonomía dentro del ordenamiento jurídico
que la diferencian de otros institutos jurídicos, como ocurre con los recursos
ordinarios, en la forma en que el H. Consejo de Estado destacó en un muy
conocido pronunciamiento, del cual se transcriben algunos de sus apartes:
´´
Dichas instituciones presentan diferencias y son las siguientes :
´´ 1.  La
revocatoria directa de un acto administrativo no podrá operar si se han
ejercido los recursos de la vía gubernativa, conforme lo estatuye el artículo
70 ibídem, lo cual pone de presente la incompatibilidad que existe entre ellas.
´´2.  Los recursos
gubernativos se deciden a solicitud de parte”del afectado”; la revocatoria
directa puede proceder a petición de parte o de oficio.
´´3.  La revocatoria
directa puede operar en cualquier tiempo, inclusive en relación con actos en
firme o aun cuando se haya acudido a la jurisdicción contenciosa
administrativa, siempre que en este último caso no se haya proferido auto
admisorio de la demanda ; los recursos de la vía gubernativa deben
interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación personal
o por edicto, o a la publicación del acto objeto de los mismos.
´´4.  La revocatoria
directa procede, por regla general, contra toda clase de actos generales o
particulares ;
´´5.  La revocación
directa se puede pedir ante el mismo funcionario que expidió el acto o su
inmediato superior ; mientras los recursos gubernativos solamente se
pueden intentar así: el de reposición ante el mismo funcionario que expidió el
acto y los de apelación y queja ante el inmediato superior.
´´6.  La revocación
directa sólo procede cuando se dan las causales previstas en el artículo 69 del
C.C.A., mientras en la vía gubernativa se pueden impugnar los actos por
cualquier clase de inconformidad.
´´7.  La revocatoria
directa de los actos de carácter particular está sujeta a normas especiales
contenidas en los artículos 73 y 74 ibídem ; en tanto que en la vía
gubernativa no hay restricción alguna ´´. (Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera, Expediente No. 1.856, Noviembre 23 de 1992.).
5.      Examen de
los cargos.
El punto central de
la argumentación planteada en la demanda y en virtud de la cual se acusa por
inconstitucionalidad el inciso 1o. del artículo 113 de la Ley 200 de 1995, por
violación de los artículos 13 y 29 constitucionales, se contrae al señalamiento
de la prohibición establecida en la preceptiva legal demandada, para revocar
directamente el fallo disciplinario cuando el sancionado, con anterioridad,
hubiese hecho uso de los recursos ordinarios, impidiendo al mismo demostrar su
inconformidad respecto de la sanción que le haya sido impuesta, en clara
contradicción con el artículo 71 del C.C.A. (Decreto 01 de 1984), que admite la
revocatoria directa en cualquier tiempo y sin prescripción alguna,
consagrándose una discriminación entre los servidores públicos destinatarios
del Código Disciplinario Unico y aquellos que se encuentran bajo el amparo del
artículo 71 del C.C.A. (Decreto 01 de 1984).
Adicionalmente, el
accionante indica que la disposición acusada retomó el contenido normativo de
una disposición ya juzgada constitucionalmente por la Corte Suprema de
Justicia, en sentencia del 20 de junio de 1990, y declarada inexequible, lo que
en su concepto supondría la viabilidad de la revocatoria directa a la par de
los recursos ordinarios en beneficio de todos los servidores estatales, sin
diferencia alguna.
En primer lugar,
resulta pertinente reiterar la finalidad con la que fue expedida la Ley 200 de
1995, con el propósito de unificar el régimen disciplinario aplicable a todos
los servidores públicos, excepto en los casos constitucionalmente determinados.
De manera que, para efectos de la investigación y declaratoria de la
responsabilidad disciplinaria de un servidor público, salvo dichas exclusiones,
existe un procedimiento administrativo especial regulado por la Ley 200 de
1995, lo que imposibilita recurrir a otras disposiciones mediante
interpretaciones análogas, aun cuando éstas traten temas similares, toda vez
que pertenecen a regímenes jurídicos diversos.
No obstante, la
categoría de especial que presenta esa normatividad hace que en lo no previsto
se recurra a las normas generales contenciosas administrativas, en la medida en
que el proceso disciplinario es de naturaleza administrativa, y según lo
autoriza el artículo 10., inciso 2o., del Código Contencioso Administrativo
(Decreto 01 de 1984.). De lo anterior, se obtiene que los presupuestos
genéricos que caracterizan los recursos ordinarios gubernativos y la
revocatoria directa contra las decisiones de las autoridades administrativas,
resultan aplicables para el trámite de definición de la responsabilidad
disciplinaria de un servidor público.
De ahí que, ningún
servidor público deba someterse durante el proceso disciplinario a una norma
distinta a las preceptuadas en la Ley 200 de 1995, como el actor afirma sucede
con el artículo 71 del C.C.A. (Decreto 01 de 1984), excepto por las reservas de
rango constitucional, razón por la cual no es de recibo el argumento expuesto
en este sentido, acerca de un eventual trato discriminatorio entre los
servidores del estado con la vigencia de la norma demandada.
Pues bien, la
disposición materia de examen constitucional, forma parte del Capítulo 6o. de
la mencionada ley, que hace referencia a la revocatoria directa de los fallos
disciplinarios, y la cual es del siguiente tenor literal:
“ARTICULO 113.
IMPROCEDENCIA. No
procederá la revocación directa prevista en este Código, a petición de parte,
cuando el sancionado haya ejercido cualquiera de los recursos ordinarios. (Subraya
la Sala)
La revocación
directa prevista en este Código no procederá cuando se haya notificado el auto
admisorio de la demanda proferido por la jurisdicción
contencioso-administrativa.”.
La censura, de la
cual ha sido objeto la anterior preceptiva legal, se circunscribe a su inciso
primero, cuyo contenido normativo establece la prohibición de revocar, a
solicitud de parte interesada, el acto que impuso la correspondiente sanción,
respecto de la providencia que se profiera como resultado de un proceso
disciplinario, cuando quiera que el sancionado haya interpuesto alguno de los
recursos ordinarios para impugnarla, mandato que, por el contrario, no es
aplicable a la propia administración, cuando ésta actúa directamente, sin
mediación alguna del inculpado.
En términos
generales, cabe afirmar que dada la naturaleza, oportunidad y materia objeto de
los recursos gubernativos y de la revocatoria directa, éstos tienen carácter
excluyente, como quedó precisado en el acápite 4o. de esta providencia. En
efecto, en relación con los primeros, se asegura el derecho de defensa a fin de
agotar el proceso gubernativo, que termina con la providencia que resuelve los
recursos y que da lugar a que posteriomente el interesado pueda acudir al
ejercicio de la acción contenciosa administrativa; y, con respecto a la segunda,
se instaura como un mecanismo para que la propia administración revise su
actuación, a fin de que corrija los yerros originados en las causales
específicamente consagradas en el Código Contencioso Administrativo (art. 69).
Así pues, cuando la
Ley 200 de 1995 consagra la posibilidad de que las decisiones disciplinarias
sean objeto de los recursos por la vía gubernativa, se está garantizando la
vigencia de los derechos fundamentales al debido proceso y defensa para el
sancionado frente al fallo disciplinario que lo afecta y que lo facultan para
controvertir el sentido de la decisión allí contenida ; de tal forma que, con
la negativa a acudir a la revocatoria directa, una vez ejercitados aquellos, no
se produce un desconocimiento de los mencionados derechos, ya que utilizados
los recursos suponen por si mismos la posibilidad de defensa del interesado.
La Sala comparte,
entonces, las afirmaciones presentadas en la misma dirección por el Procurador
General de la Nación, en apoyo a los criterios expuestos sobre el particular
por el H. Consejo de Estado[6],
de conformidad con lo ya enunciado, según las cuales la exclusión de los
recursos ordinarios y la revocatoria directa, adicionalmente a su naturaleza y
objetivos disímiles, depende de la prevalencia misma de los principios de
economía y celeridad que rigen la función administrativa (C.P. art. 209 y
C.C.A., art. 3); desconocer esta realidad conllevaría a implantar un tercer
recurso adicional a los gubernativos ordinarios, atentando contra la seguridad
jurídica, como bien lo afirma el Ministerio de Justicia y del Derecho en su
intervención.
De manera que, no es
aceptable el cargo formulado por el accionante, en el sentido de que el
sancionado con un fallo disciplinario pueda ver coartado su derecho a un debido
proceso y defensa por la inadmisibilidad del ejercicio simultáneo de los
recursos ordinarios de la vía gubernativa y la revocatoria directa, a petición
de parte. Si el debido proceso se entiende como el conjunto de garantías que
pretenden asegurar a los interesados que acuden ante la administración pública
una recta y cumplida resolución sobre sus derechos e intereses, aquellas se
encuentran plenamente protegidas con las posibilidades de contradicción e
impugnación que estatuye la Ley 200 de 1995, en cuanto al tema analizado.
Resta agregar al presente
estudio que, la argumentación esbozada por el demandante, en el sentido de que
el legislador reprodujo en la disposición censurada el contenido material del
artículo 10 del Decreto 2304 de 1989[7],
que modificó el artículo 70 del Decreto 01 de 1984 (C.C.A.), y que fue
declarado inexequible por la Corte Suprema de Justicia, en la Sentencia No. 80
del 20 de junio de 1990, con ponencia del Magistrado Fabio Morón Díaz[8], incurriendo así en un
desacato a la decisión de esa alta corporación y desconociendo la consecuencia
inmediata de la misma, que en su criterio, consistía en la posibilidad de ejercer
en forma conjunta tanto los recursos ordinarios como la revocatoria directa,
dista de la realidad jurídica y amerita la siguiente precisión:
Comoquiera que la
declaración de inexequibilidad ordenada en la citada providencia, respecto del
artículo 10 del Decreto 2304 de 1989, tuvo como fundamento el desbordamiento de
los precisos límites señalados por el Congreso de la República al Presidente de
la República en las facultades extraordinarias otorgadas mediante la Ley 30 de
1987, lo cual contrarió los preceptos contenidos en el numeral 8 del artículo
118, en concordancia con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución
Nacional de 1.886, una vez retirado del ordenamiento jurídico el mencionado
artículo 10 del Decreto 2304 de 1989, la modificación que el mismo pretendió
realizar al artículo 70 del Decreto 01 de 1984 (C.C.A.) resultó inoperante,
recobrando consecuencialmente este artículo su plena vigencia, en los
siguientes términos:
“ART. 70.-
Improcedencia. No podrá pedirse la revocación directa de los actos
administrativos respecto de los cuales el peticionario haya ejercitado los
recursos de la vía gubernativa.”.
De dicho texto legal
se desprende una identidad y consonancia con lo preceptuado en la norma sub
examine, que contradice lo afirmado por el actor en sustento de sus
acusaciones. Por consiguiente, desechados los cargos presentados en el libelo
de la demanda objeto de análisis, y en el entendido de que la reglamentación
que el legislador estableció en ejercicio de su competencia legislativa en el
inciso 1o. del artículo 113 de la Ley 200 de 1995, no comporta una violación al
régimen constitucional al principio de igualdad y al debido proceso (C.P.,
arts. 13 y 29), esta Corporación declarará la exequibilidad de dicho segmento
en la parte resolutiva de este fallo.
VII. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia, en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLE
el inciso primero del artículo 113 de la Ley 200 de 1995 “por la cual se adopta
el Código Disciplinario Unico”.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA  SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Ver la Sentencia C-427/94, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.
[2] Ver la Sentencia C-280/96, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
[3] Ver la Sentencia T-438/92, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[4] Ver las Sentencias T-438/92, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz,
C-195/93, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero y C-280/96, M.P. Dr. Alejandro
Martínez Caballero, entre otras.
[5]Sentencia C-244/96. MP Carlos Gaviria Díaz, Consideración Jurídica
f. En el mismo sentido, sentencia C-417/93.
[6] Ver la Sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta del 16 de
agosto de 1991, M.P. Dr. Guillermo Chaín Lizcano, Expediente No. 3684, Anales
del Consejo de Estado TCXXIV 2ª. Parte, pág.718.
[7] “por el cual se introducen algunas modificaciones al Código
Contencioso Administrativo.”.
[8] Revista FORO COLOMBIANO, Tomo 43, No. 254, agosto de 1990, pág.
191.