T-089-15
REPÚBLICA DE COLOMBIA
NOTA DE RELATORIA: Mediante auto 268A de fecha
3 de julio de 2015, el cual se anexa en la parte final de la presente
providencia, se corrigen los numerales tercero y cuarto de su parte resolutiva,
en lo relativo a los errores involuntarios de digitación presentados en los
nombres allí relacionados
Sentencia T-089/15
ASIGNACION MENSUAL
DE RETIRO-Caso en que se ordena la distribución de la sustitución en partes
iguales entre cónyuge y compañera permanente por existir convivencia simultánea
con el causante
LEGITIMACION POR
ACTIVA EN TUTELA-Hija en representación de madre
ACCION DE TUTELA PARA EL RECONOCIMIENTO DE ACREENCIAS PENSIONALES-Improcedencia general
En
abundante jurisprudencia de este tribunal se ha señalado que, por regla
general, la acción tuitiva es improcedente para garantizar el reconocimiento de
derechos pensionales, dado que es viable controvertir el contenido de estos a
través de la justicia laboral ordinaria o contenciosa administrativa, según
corresponda.
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PRESTACIONES SOCIALES-Procedencia excepcional
La herramienta constitucional procede de manera
excepcional para amparar las garantías derivadas del reconocimiento y pago de
las prestaciones sociales, en los siguientes casos: i) cuando no
existe otro medio de defensa judicial o, en caso de existir, el mismo no
resulta idóneo ni eficaz para garantizar la protección de los derechos
fundamentales del peticionario, evento en el que la tutela procede como
mecanismo principal y definitivo de defensa, ante la imposibilidad material de
solicitar una protección real y cierta por otra vía y ii)cuando esta se promueve como mecanismo transitorio,
siempre que el demandante demuestre la existencia de un perjuicio irremediable,
en cuyo caso la orden de protección tendrá efectos temporales, solo hasta el
momento en que la autoridad judicial competente decida, de manera definitiva,
el conflicto planteado.
ASIGNACION MENSUAL DE RETIRO PARA LOS MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA
COMO DERECHO DE NATURALEZA PENSIONAL
Se trata de
una prestación de carácter económico a favor de los oficiales, suboficiales y
soldados profesionales que adquirieron ese derecho por haber prestado sus
servicios al país durante un prolongado lapso de actividad militar bajo las
condiciones consagradas en las normas que fijan el régimen pensional y de
asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública. Este Tribunal la ha
definido como “una modalidad de prestación social que se asimila a la pensión
de vejez y que goza de cierto grado de especialidad (en requisitos), atendiendo
a la naturaleza especial del servicio y las funciones que cumplen los
servidores públicos a quienes se les reconoce”.
REGIMEN ESPECIAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD DE LAS FUERZAS
MILITARES Y POLICIA NACIONAL-Reiteración de
jurisprudencia
REGIMEN ESPECIAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD DE LAS FUERZAS
MILITARES Y POLICIA NACIONAL-Beneficiarios
REGIMEN ESPECIAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD DE LAS FUERZAS
MILITARES Y POLICIA NACIONAL-Afiliados y
beneficiarios deben ser formal y materialmente registrados
DERECHO FUNDAMENTAL A LA SALUD FRENTE A SUJETOS DE ESPECIAL
PROTECCION-Con énfasis en niños, niñas y adultos
mayores
DERECHO A LA SUSTITUCION DE LA ASIGNACION MENSUAL DE RETIRO PARA EL
CONYUGE SUPERSTITE SEPARADO DE HECHO QUE CONSERVE VIGENTE LA SOCIEDAD
CONYUGAL
Son
beneficiarios de la pensión de
sobrevivientes, no solo la cónyuge o compañera permanente supérstite que al
momento del fallecimiento del causante estaba haciendo vida en común con éste,
sino también el cónyuge que, pese a la separación de hecho, mantenga vigente la
sociedad conyugal, en razón a la subsistencia jurídica de esa unión.
SUSTITUCION DE ASIGNACION DE RETIRO-Orden
a CASUR proceder al reconocimiento y pago de la sustitución de asignación
mensual de retiro, a favor de la cónyuge y la compañera permanente en
porcentajes del 50%
DERECHO A LA CONTINUIDAD EN EL SERVICIO DE SALUD-Orden a la Dirección de Sanidad de la Policía restablecer afiliación
al Subsistema de Salud de la Policía en calidad de beneficiaria de agente
fallecido, sin que ello conlleve a desconocer el mismo derecho a la compañera
permanente
Referencia: Expediente T-4.415.487
Demandante: María Azucena Terreros Moya en
representación de María Elena Moya de Terreros
Demandado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional y Dirección
de Sanidad de la Policía Nacional
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C., dos (2) de marzo de dos mil quince (2015)
La Sala Cuarta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Gloria Stella Ortiz Delgado, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En la revisión de la providencia
dictada el 20 de mayo de 2014 por la Sala Séptima Civil de Decisión del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C., mediante la cual se
confirmó el fallo dictado el 5 de mayo de 2014 por el Juzgado Noveno Civil del
Circuito de Bogotá D.C., dentro de la acción de tutela promovida por la señora María
Azucena Terreros Moya, en representación de la señora María Elena Moya de Terreros
contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional y la Dirección de
Sanidad de la Policía Nacional.
El presente expediente fue escogido para revisión por la
Sala de Selección número Ocho, por medio de auto de 22 de agosto de 2014, y
repartido a la Sala Cuarta de Revisión.
I.
ANTECEDENTES
1. La solicitud
María Azucena Terreros Moya, actuando en calidad de agente oficiosa
de María Elena Moya de Terreros, impetró la presente acción de tutela contra la
Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional –CASUR- y la Dirección de
Sanidad de la Policía Nacional, en procura de obtener el amparo de sus derechos
fundamentales a la salud, a la vida digna, a la seguridad social, al debido
proceso y al mínimo vital, los cuales considera conculcados al haber sido
desafiliada del Subsistema de Salud de la Policía Nacional pese a ser una
persona de avanzada edad y encontrarse en tratamiento médico para las múltiples
y graves patologías que padece.
2. Hechos
Se describen en la demanda así:
2.1. La señora María Elena Moya de
Terreros, de 86 años de edad, manifiesta que contrajo matrimonio con el señor
Eduardo Terreros Prada el 6 de marzo de 1955, fecha a partir de la cual
convivieron hasta el 7 de agosto de 1985 y procrearon cinco hijos.
2.2. Indica que su cónyuge gozaba de una asignación mensual de retiro a
cargo de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, CASUR, desde el 5
de enero de 1973.
2.3. En razón del deceso del citado
militar, ocurrido el 29 de abril de 2013, la demandante solicitó la consecuente
sustitución pensional, invocando su calidad de cónyuge supérstite, habida
cuenta de que el matrimonio y la sociedad conyugal nunca se disolvieron.
2.4. Mediante Resolución No. 6102 de 19
de julio de 2013, CASUR resolvió i) reconocer la sustitución de
asignación mensual de retiro a partir del 29 de abril de 2013 a Stiven Eduardo
Terreros Moreno, en calidad de hijo del causante, en cuantía equivalente al 50%
de la prestación que devengaba el extinto agente y ii) suspender el
trámite de la sustitución de asignación mensual de retiro que pueda
corresponder a María Elena Moya de Terreros o a Myriam Sánchez de Montaña, en
calidad de cónyuge supérstite y compañera permanente, respectivamente, en
cuantía equivalente al 50% de la prestación que devengaba el extinto sargento
mayor.
2.5. Inconforme con la anterior
decisión, la señora Myriam Sánchez de Montaña, quien alega haber sido compañera
permanente del causante, presentó recurso de reposición.
2.6. Mediante Resolución No. 10753 de 11
de diciembre de 2013, la entidad resolvió revocar parcialmente la Resolución
No. 6102 de 19 de julio de 2013 y, en consecuencia, i) reconocer
sustitución de asignación mensual de retiro, a partir del 29 de abril de 2013,
a la señora Myriam Sánchez de Montaña, en calidad de compañera permanente, en
cuantía equivalente al 50% de la prestación que devengaba el Sargento Mayor
Terreros Prada y ordenar el pago por nómina a partir del 1º de mayo de 2013; ii)
negar el reconocimiento de sustitución de asignación mensual de retiro a la
señora María Elena Moya de Terreros, en calidad de cónyuge supérstite y; iii)
confirmar en lo demás la Resolución No. 6102 de 19 de julio de 2013.
2.7. Con fundamento en la anterior
decisión, el 24 de enero de 2014, la Dirección de Sanidad de la Policía
Nacional desafilió a la actora del Subsistema de Salud de la Policía Nacional,
por no encontrarse registrada como sustituta de la pensión del causante.
2.8. Por último, la actora expresa que padece
hipertensión esencial primaria, hipotiroidismo y demencia en la enfermedad de
Alzheimer, razón por la cual debe recibir tratamiento farmacológico y asistir a
controles periódicos permanentes.
3. Pretensiones
La demandante
pretende que por medio de la acción de tutela le sean protegidos sus derechos
fundamentales a la salud, a la seguridad social, a la vida digna y al mínimo
vital y, en consecuencia, se ordene a la entidad accionada que corresponda, la
reanudación de los servicios médicos integrales por parte del Subsistema
General de Salud de la Policía Nacional.
4. Pruebas
A continuación
se relacionan las pruebas relevantes que reposan en el expediente:
-Copia del registro civil de defunción del señor Eduardo Terreros
Prada, en el que consta que falleció el 29 de abril de 2013 (folio 2 del
cuaderno 2).
-Copia del registro civil del matrimonio contraído entre la actora y
el causante el 6 de marzo de 1955 en la Parroquia Jesucristo Obrero de la
ciudad de Bogotá D.C. (folio 3 del cuaderno 2).
-Copia de la Resolución No. 10753 de 11 de diciembre de 2013,
proferida por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, por medio de
la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución
No. 6102 de 19 de julio de 2013 y, en consecuencia, i) reconoció la sustitución
de asignación mensual de retiro, a partir del 29 de abril de 2013, a la señora
Myriam Sánchez de Montaña, en calidad de compañera permanente, en cuantía
equivalente al 50% de la prestación que devengaba el extinto sargento mayor (r)
Eduardo Terreros Prada; ii) ordenó el pago por nómina a partir del 1º de
mayo de 2013; y iii) negó el reconocimiento de la sustitución de
asignación mensual de retiro a la señora María Elena Moya de Terreros, en
calidad de cónyuge supérstite. En dicho acto administrativo se aludió a las
siguientes declaraciones de parte: i) la rendida por Myriam Sánchez de
Montaña y Eduardo Terreros Prada el 31 de enero de 2013, según la cual ambos
convivieron en unión marital de hecho por más de cuarenta y seis años desde el
30 de septiembre de 1967, compartiendo techo, lecho y mesa de manera
ininterrumpida y ii) la rendida por la actora el 3 de mayo de 2013, conforme
a la cual convivió con el causante bajo el mismo techo, lecho y mesa desde el 6
de marzo de 1955 hasta el 7 de agosto de 1985 y dependió económicamente de él
hasta el momento del fallecimiento (folios 4 a 6 del cuaderno 2).
-Copia de la Resolución No. 6102 de 19 de julio de 2013, proferida
por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, la cual i)
reconoció y suspendió la cuota de sustitución de asignación mensual de retiro
al menor Stiven Eduardo Terreros Moreno, en calidad de hijo del causante, a
partir del 29 de abril de 2013, en cuantía equivalente al 50% de la prestación
que devengaba el extinto agente; ii) suspendió el trámite de la
sustitución de la asignación que pudiera corresponder a María Elena Moya de
Terreros o a Myriam Sánchez de Montaña, en calidad de cónyuge supérstite y
compañera permanente, respectivamente, en cuantía equivalente al 50% de la
prestación que devengaba el extinto sargento (folios 7 a 10 del cuaderno 2).
-Copia de la petición presentada por la demandante, de fecha 13 de marzo
de 2014, dirigida a CASUR, en la que solicita la sustitución de la asignación
mensual de retiro como cónyuge del señor Eduardo Terreros Prada (folios 11 a 22
del cuaderno 2).
-Copia del concepto de salud mental de la actora, emitido por el
Jefe de Servicio de Salud Mental del Hospital Central Policía Nacional, de
fecha 12 de febrero de 2014, en el que consta que la paciente presenta demencia
en la enfermedad de Alzheimer, condición que compromete su capacidad de
autonomía, autodeterminación y, asimismo, su capacidad para el manejo de dinero
y bienes. Igualmente, expresa que el tratamiento que recibe está dirigido al
manejo de alteraciones asociadas o secundarias, no esperándose recuperación de
su condición de base y que requiere de cuidado y vigilancia por parte de un
familiar adulto responsable (folio 27 del cuaderno 2).
-Copia de la certificación del estado de afiliación de titulares
cotizantes y beneficiarios al Subsistema de Salud de la Policía Nacional, de
fecha 14 de abril de 2014, en la que se señala que el señor Eduardo Terreros
Prada se encuentra cotizando a dicho subsistema como titular en calidad de Sargento
Mayor – Fallecido, teniendo como beneficiario en estado “retirado” a María
Elena Moya de Terreros, en calidad de cónyuge (folio 28 del cuaderno 2).
-Copia de la hoja de evolución de la paciente María Elena Moya de
Terreros, proferida por la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, de
fecha 22 de enero de 2014, en la que consta que la accionante es una paciente
de 85 años de edad, con antecedentes de hipertensión esencial primaria,
hipotiroidismo y demencia en la enfermedad de Alzheimer de comienzo tardía
(folio 29 del cuaderno 2).
5. Respuesta
de las entidades accionadas
5.1.
Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, Seccional Bogotá D.C.
Dentro de la
oportunidad procesal correspondiente, la jefe de la Dirección de Sanidad de la
Policía Nacional, Seccional Bogotá D.C., solicitó la suspensión de las medidas
provisionales ordenadas por el juez de primera instancia, por cuanto la entidad
que representa no tiene dentro de sus funciones el reconocimiento del derecho a
la asignación pensional[1].
En primer lugar,
expresó que el a quo no es el competente para conocer de la presente acción,
toda vez que, de conformidad con el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, las
tutelas que se interpongan contra cualquier autoridad pública del orden
nacional serán repartidas para su conocimiento, en primera instancia, a los
Tribunales Superiores del Distrito Judicial, Administrativos y Consejos
Seccionales de la Judicatura. Por ello, solicitó la remisión de la presente demanda
al Tribunal o al Consejo Seccional de la Judicatura pertinente, según sea el
caso, para su trámite.
Sostuvo, por un
lado, que la actuación desplegada por la Seccional Sanidad Bogotá D.C. se ajusta
a las disposiciones especiales que regulan el Subsistema de Salud de la Policía
Nacional y, por el otro, que la entidad ha sido diligente en la atención médica
suministrada a la accionante.
En atención al
requerimiento hecho por la Jefe de Asuntos Jurídicos -SECSA- Bogotá D.C., el
Coordinador de Actualización de Derechos de la Dirección de Sanidad de la
Policía Nacional indicó que la demandante estuvo afiliada al Subsistema de
Salud de la Policía Nacional durante el periodo comprendido entre el 6 de marzo
de 2006 y el 24 de febrero de 2014. Asimismo, manifestó que el motivo de la desafiliación
fue el fallecimiento del titular y el no reconocimiento de la actora como
sustituta de la pensión de éste.
Agregó que si
bien la señora Moya de Terreros fue retirada del subsistema en mención el 24 de
enero de 2014, a partir de dicha fecha se le concedieron cuatro semanas de
protección. Ello en aplicación del Acuerdo No. 002 de 2001[2].
5.2. Caja de
Sueldos de Retiro de la Policía Nacional
El Subdirector de Prestaciones Sociales de la Caja de Sueldos de
Retiro de la Policía Nacional solicitó desvincular a la entidad, por no ser esta
la competente para pronunciarse respecto de la atención médica en la Policía
Nacional, o, en su defecto, denegar las pretensiones, habida cuenta de que la
actora no demostró tener derecho al reconocimiento de la sustitución de la
asignación mensual de retiro, situación que obsta la prestación de servicios
médicos.
Finalmente, pone de presente que el reconocimiento de la referida
prestación a la señora Myriam Sánchez de Montaña, en calidad de compañera
permanente y en cuantía equivalente al 50%, es otra circunstancia que impide acceder
a la pretensión de la accionante.
II. DECISIÓN JUDICIAL QUE SE REVISA
1. Decisión de primera instancia
El Juzgado Noveno Civil del Circuito de Bogotá D.C., mediante auto
de 22 de abril de 2014, admitió la acción de tutela y dispuso conceder la
medida provisional solicitada, consistente en ordenar a CASUR que de manera
inmediata autorizara la prestación de los servicios de salud, prescritos por el
médico tratante, así como los exámenes y procedimientos que requiera para la conservación
de su salud, según criterio médico sean urgentes.
Mediante
sentencia proferida el 5 de mayo de 2014, la mencionada autoridad judicial negó
el amparo pretendido por la señora María Elena Moya de Terreros, al considerar
que la reclamante tuvo a su alcance medios de defensa judicial idóneos, brindados
por el trámite administrativo, en los que debió exponer los argumentos que se
cuestionan en esta oportunidad.
2. Impugnación
La
actora impugnó dicho fallo argumentando que, a diferencia de lo aducido por el a
quo, sí intentó promover los mecanismos de defensa judicial con que
contaba, toda vez que el 30 de mayo de 2013 contrató los servicios de la firma
jurídica Alianza para el Progreso S.A.S., Constructora e Inmobiliaria, los
cuales ascendieron a la suma de $589.500, dinero que obtuvo gracias a la ayuda
brindada por amigos y familiares.
Manifestó
que dicha firma de abogados presentó cuatro peticiones, a saber, el 3 y 17 de
mayo, y el 12 y 17 de septiembre, todas de 2013, las cuales eran radicadas a
nombre de la actora. Sin embargo, considera que estas fueron inocuas o erróneas,
puesto que eran ajenas al caso de una sustitución pensional. Posteriormente, se
asesoró de un abogado de la Defensoría del Pueblo, área laboral, quien le dijo
que la firma jurídica no realizó labor alguna encaminada a ejercer su defensa
en la obtención de la prestación pretendida, por tanto, considera que fue
víctima de engaño durante los trámites procesales.
Agregó
que durante el lapso en que consideraba que los abogados ejercían la labor
encomendada, CASUR profirió las Resoluciones No. 6102 de julio de 2013 y No. 10753
de 11 de diciembre de 2013.
Por
otra parte, enfatizó en que frisa en los 87 años de edad, es una persona de
escasos recursos y carece de conocimiento jurídico.
Así
las cosas, solicitó, como medida transitoria, la reanudación inmediata de los
servicios médicos integrales por parte de la Dirección General de Sanidad de la
Policía Nacional.
3. Decisión de segunda instancia
Mediante
sentencia proferida el 20 de mayo de 2014, la
Sala Séptima Civil de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bogotá D.C. desestimó las razones de la alzada y confirmó el fallo de primera
instancia, al considerar que la actora no hizo uso de los medios ordinarios de
defensa judicial con que contaba, pues omitió presentar recurso de reposición
contra la Resolución No. 6102 de 19 de julio de 2013, proferida por la Caja de
Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.
De
igual manera, estimó que tampoco había lugar al amparo transitorio de los
derechos invocados, habida cuenta de que, sin dejar de lado la avanzada edad y
las dolencias que la actora padece, no se probó la existencia de un perjuicio
irremediable que ameritara la adopción de medidas urgentes.
III. PRUEBAS DECRETADAS POR LA CORTE
Mediante
auto de 2 de diciembre de 2014, el magistrado sustanciador consideró necesario proceder
a la vinculación oficiosa de la señora Myriam Sánchez de Montaña, actual
beneficiaria del 50% de la sustitución de la asignación mensual de retiro del
sargento Eduardo Terreros Prada, en calidad de compañera permanente, a quien le
asiste un interés legítimo, a fin de garantizar su derecho a la defensa. En
consecuencia, resolvió poner en su conocimiento el contenido de la demanda de
tutela para que se pronunciara respecto de los hechos y las pretensiones que en
ella se plantean, que sean de su competencia o, en todo caso, para que actuara
en los términos previstos en el numeral 8º del artículo 133 del Código General
del Proceso.
La señora Sánchez
de Montaña guardó silencio ante la información solicitada por la Corte
Constitucional.
IV.    FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA
DECISIÓN
1. Competencia
La
Corte Constitucional es competente, a través de esta Sala, para revisar la
sentencia proferida por el juez de segunda instancia, dentro del proceso de la
referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241, numeral
9º, de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en cumplimiento de lo ordenado por el auto de 22
de agosto de 2014, proferido por la Sala de Selección número ocho.
2. Procedibilidad de la acción de tutela
2.1. Legitimación activa
El artículo 86 de la Carta establece que toda
persona tendrá derecho a acudir a la acción de tutela para reclamar ante los
jueces, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de
sus derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, precepto
que es desarrollado por el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991, el cual
dispone que:
“La
acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera
persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien
actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán
auténticos.
También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el
titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.
Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También
podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”.
En esta oportunidad, la acción de tutela fue presentada por
la señora María Azucena Terreros Moya, en calidad de agente oficiosa de su
madre, María Elena Moya de Terreros, razón por la cual se encuentra legitimada
para actuar como demandante.
2.2. Legitimación pasiva
La Dirección
de Sanidad de la Policía Nacional y la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía
Nacional, demandadas, se encuentran legitimadas como parte
pasiva en el presente asunto, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 5º Decreto 2591 de 1991, debido a que se les atribuye la vulneración de los derechos
fundamentales cuyo amparo se solicita.
3. Problema jurídico
Corresponde a la Sala Cuarta de Revisión determinar si las entidades
accionadas vulneraron los derechos fundamentales a la salud, a la vida digna, a
la seguridad social, al debido proceso y al mínimo vital de la señora María
Elena Moya de Terreros, al desafiliarla del Subsistema de Salud de las Fuerzas
Militares por no haber sido declarada sustituta de la asignación mensual de
retiro de su cónyuge fallecido, el sargento Eduardo Terreros Prada, pese a su
avanzada edad y delicado estado de salud.
Antes de abordar el caso concreto, se realizará un
análisis jurisprudencial de temas como: i) Improcedencia del mecanismo
tutelar para garantizar el reconocimiento de acreencias pensionales. Reiteración
jurisprudencial; ii) la asignación mensual de retiro para los miembros
de la fuerza pública; iii) el régimen especial
de seguridad social en salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.
Reiteración jurisprudencial; iv) la especial
protección en materia de salud de la que son acreedores las personas de
avanzada edad. Reiteración jurisprudencial y; v) el derecho a la sustitución de la asignación mensual de retiro
para el cónyuge supérstite separado de hecho que
conserve vigente la sociedad conyugal.
4. Improcedencia del mecanismo tutelar para
garantizar el reconocimiento de acreencias pensionales. Reiteración
jurisprudencial.
En abundante jurisprudencia de este tribunal se
ha señalado que, por regla general, la acción tuitiva es improcedente para
garantizar el reconocimiento de derechos pensionales, dado que es viable
controvertir el contenido de estos a través de la justicia laboral ordinaria o
contenciosa administrativa, según corresponda.
No obstante, el máximo órgano de la jurisdicción
constitucional ha advertido que la tutela es procedente cuando se ejerce como
mecanismo transitorio con el fin de evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable o cuando el medio judicial preferente no resulte eficaz para
obtener el amparo del derecho frente a la exigencia de una protección inmediata
en el caso concreto, es decir, de manera excepcional.
Así las cosas, es deber del juez analizar los
presupuestos fácticos del caso concreto, en aras de determinar si el instrumento
de defensa judicial ordinario resulta eficaz para el amparo de las garantías
fundamentales del accionante, puesto que ante la inminente ocurrencia de un
perjuicio irremediable, el conflicto planteado trasciende del nivel meramente
legal al constitucional, teniendo la acción de tutela la facultad de tornarse
en el mecanismo principal de trámite del asunto, desplazando a la respectiva
instancia ordinaria.
Justamente en este punto juega un papel de
enorme importancia los presupuestos sentados por la Corte Constitucional en la
Sentencia T-063 de 2013[3], para determinar i) si los mecanismos
ordinarios son eficaces para la protección de los derechos fundamentales
involucrados en conflictos en que se pretenda el reconocimiento de acreencias
pensionales y ii) si permiten evaluar la gravedad, inminencia e
irreparabilidad del daño que podría generarse si no se protegen por vía
tutelar. Dichos presupuestos son:
“(i) que se trate de una persona de la tercera
edad, para ser considerado sujeto de especial de protección;
(ii) que la falta de pago de la prestación o su
disminución, genere un alto grado de afectación de los derechos fundamentales,
en particular, del derecho al mínimo vital;
(iii) que se haya desplegado cierta actividad
administrativa y judicial por el interesado tendiente a obtener la protección
de sus derechos; y
(iv) que se acrediten siquiera sumariamente, las
razones por las cuales el medio judicial ordinario es ineficaz para lograr la
protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente afectados. De
este modo, deberá analizarse en cada caso concreto si se verifican estos requerimientos
a fin de declarar la procedencia del amparo”.
En ese orden de ideas, la herramienta
constitucional procede de manera excepcional para amparar las garantías derivadas
del reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, en los siguientes
casos: i) cuando no existe otro medio de defensa judicial o, en caso de
existir, el mismo no resulta idóneo ni eficaz para garantizar la protección de
los derechos fundamentales del peticionario, evento en el que la tutela procede
como mecanismo principal y definitivo de defensa, ante la imposibilidad
material de solicitar una protección real y cierta por otra vía y ii)
cuando esta se promueve como mecanismo transitorio, siempre que el demandante
demuestre la existencia de un perjuicio irremediable, en cuyo caso la orden de
protección tendrá efectos temporales, solo hasta el momento en que la autoridad
judicial competente decida, de manera definitiva, el conflicto planteado.
Dicho perjuicio, de conformidad con la
jurisprudencia constitucional, debe cumplir las siguientes condiciones: ser
inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder
prontamente; ser grave, esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el
haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; ser urgente, es decir, que
exija la adopción de medidas prontas o inmediatas para conjurar la amenaza; ser
impostergable, es decir, acreditar la necesidad de recurrir al amparo como
mecanismo expedito y necesario para la protección de los derechos
fundamentales.
5. La
asignación mensual de retiro para los miembros de la fuerza pública
Como es bien
sabido, la Ley 100 de 1993 creó el Sistema General de Seguridad Social
Integral, conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones,
salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios que la
misma define.
El sistema en
mención, de acuerdo con el artículo 10º de la ley en cita, tiene como objeto i)
garantizar a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la
vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y
prestaciones que dicha norma determina - dentro de las cuales se encuentran las pensiones de vejez,
invalidez, sobrevivientes, así como también, la sustitución pensional y la
indemnización sustitutiva, entre otras - y ii)
propender hacia la ampliación progresiva de cobertura a los segmentos
poblacionales no cubiertos con un sistema de pensiones.
De conformidad
con lo consagrado en el artículo 279, la Ley 100 establece una serie de gremios
frente a los cuales no resulta aplicable el Sistema Integral de Seguridad
Social. Entre ellos, y dada su pertinencia para el estudio del caso en
concreto, se encuentra el relativo a los miembros de las Fuerzas Militares y de
la Policía Nacional, cuya única excepción es para quienes se vinculen a partir
de la entrada en vigor de la normativa en comento.
Así las cosas,
el régimen de los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional consagra
diversos tipos de prestaciones, entre las que cabe mencionar, dada la
pertinencia para la solución del caso en concreto, la asignación mensual de
retiro.
Dicha figura se trata de una prestación de
carácter económico a favor de los oficiales, suboficiales y soldados
profesionales que adquirieron ese derecho por haber prestado sus servicios al
país durante un prolongado lapso de actividad militar bajo las condiciones
consagradas en las normas que fijan el régimen pensional y de asignación de
retiro de los miembros de la Fuerza Pública.
Este Tribunal la
ha definido como “una modalidad
de prestación social que se asimila a la pensión de vejez y que goza de cierto
grado de especialidad (en requisitos), atendiendo a la naturaleza especial del
servicio y las funciones que cumplen los servidores públicos a quienes se les
reconoce” [4].
De igual manera, es de señalar que la
circunstancia de que la asignación mensual de retiro sea un derecho
pensional,  implica per se que se trata de un derecho cierto,
indiscutible e irrenunciable (art. 48 de la Constitución), es decir, que
respecto de su reconocimiento no opera el fenómeno de la caducidad ya sea en
sede administrativa o judicial, motivo por el cual su reclamación puede
realizarse en cualquier momento, teniendo en cuenta que se trata de una
prestación periódica, resultando únicamente aplicable la prescripción de las
mesadas pensionales no recibidas, en los términos previstos en el ordenamiento
jurídico[5].
Frente al marco normativo de esta prestación,
cabe recalcar que inicialmente fue regulada en los artículos
174 y 175 del Decreto
2062 de 1984:
“Artículo 174. Muerte en goce de asignación de retiro o
pensión. A la muerte de un Oficial o Suboficial de la Policía Nacional en goce
de asignación de retiro o pensión, sus beneficiarios en el orden y proporción
establecidos en este estatuto, tendrán derecho a una pensión mensual pagadera
por el Tesoro Público o por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional
equivalente en todo caso a la totalidad de la prestación que venía gozando el
causante.
Así mismo, el cónyuge, los hijos hasta la edad
de veintiún (21) o veinticuatro (24) años si fueren estudiantes, las hijas
célibes, los inválidos absolutos cualquiera sea su edad, siempre y cuando
posean la calidad de hijos legítimos, tendrán derecho a que el Gobierno les
suministre asistencia médica, quirúrgica, odontológica, servicios hospitalarios
y farmacéuticos, mientras disfruten de pensión decretada con base en los
servicios del fallecido. El Gobierno establecerá tarifas para la prestación de
estos servicios.
Artículo 175.  Orden de beneficiarios. Las prestaciones sociales
por causa de muerte de un Oficial o Suboficial de la Policía Nacional en
servicio activo o en goce de asignación de retiro o pensión se pagarán según el
siguiente orden preferencial:
a). La mitad al cónyuge sobreviviente y la otra
mitad a los hijos del causante, en concurrencia éstos últimos en las
proporciones de ley;
b). Si no hubiere cónyuge sobreviviente la
prestación se dividirá por partes iguales entre los hijos;
c). A falta de hijos las prestaciones
corresponden al cónyuge;
d).Si no hubiere cónyuge sobreviviente ni hijos,
las prestaciones se dividirán entre los padres, así:
-Si el causante es hijo legítimo llevan toda la
prestación los padres.
-Si el causante es hijo adoptivo pleno, la
totalidad de la prestación corresponde a los padres adoptantes en igual
proporción.
-Si el causante es hijo adoptivo simple, la
prestación se dividirá proporcionalmente entre los padres adoptantes y los
padres de sangre.
-Si el causante es hijo extramatrimonial, la
prestación se divide en partes iguales entre los padres.
-Si el causante es hijo extramatrimonial con
adopción plena, la totalidad de la prestación corresponde a sus padres
adoptivos en igual proporción.
-Si no concurriere ninguna de las personas
indicadas en este artículo, llamados en el orden preferencial en él
establecido, la prestación se paga, previa comprobación de que el extinto era
su único sostén, a los hermanos menores de edad del Oficial o Suboficial.
-Los hermanos carnales recibirán doble porción
de los que sean simplemente maternos o paternos.
-A falta de descendientes, ascendientes, hijos
adoptivos, padres adoptivos, hermanos y cónyuges, la prestación corresponderá a
la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional”.
Posteriormente, fue regulada por el
Decreto 1213 de 1990[6], el cual, en su artículo 104 determinó:
“Asignación de retiro. Durante la vigencia del
presente Estatuto, los Agentes de la Policía Nacional que sean retirados del
servicio activo después de quince (15) años, por disposición de la Dirección
General, o por sobrepasar la edad máxima correspondiente a su categoría, o por
mala conducta comprobada, o por disminución de la capacidad sicofísica, o por
inasistencia al servicio y los que se retiren a solicitud propia después de los
veinte (20) años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que
terminen los tres (3) meses de alta, a que por la Caja de Sueldos de Retiro de
la Policía Nacional se les pague una asignación mensual de retiro equivalente a
un cincuenta por ciento (50%) del monto de las partidas de que trata el
artículo 100 de este Estatuto, por los quince (15) primeros años de servicio y
un cuatro (4%) más por cada año que exceda de los quince (15) sin que el total
sobrepase del ochenta y cinco por ciento (85%) de los haberes de la actividad.
Parágrafo 1º. La asignación de retiro de los Agentes que durante la
vigencia de este Estatuto se retiren con treinta (30) o más años de servicio,
será equivalente al noventa y cinco por ciento (95%) de las partidas fijadas en
el artículo 100, liquidadas en la forma prevista en este mismo Decreto.
Parágrafo 2º. Los Agentes retirados antes del 17 de diciembre de 1968
con treinta (30) o más años de servicio, continuarán percibiendo la asignación
de retiro reajustada al noventa y cinco por ciento (95%) de la partidas que se
incluyeron en cada caso para la respectiva asignación”.
De igual manera, los artículos 130 y 132
establecían que en caso de muerte del agente de la Policía Nacional, la
mencionada asignación podía sustituirse al cónyuge sobreviviente y a los hijos
del causante en partes iguales. Dichas normas establecían lo siguiente:
“Artículo 130. Muerte en goce de
asignación mensual de retiro o pensión. A la muerte de un Agente de la Policía Nacional en goce de
asignación de retiro o pensión, sus beneficiarios en el orden y promoción
establecidos en el presente Estatuto, tendrán derecho a una pensión mensual
pagadera por el Tesoro Público o por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía
Nacional equivalente en todo caso a la totalidad de la prestación que venía
gozando el causante. // Así mismo, el cónyuge y los hijos hasta la edad de
veintiún (21) años tendrán derecho a que el Gobierno les suministre asistencia
médica, quirúrgica, odontológica, servicios hospitalarios y farmacéuticos
mientras disfruten de la pensión decretada con base en los servicios del Agente
fallecido (…)”.
“Artículo 132. Orden de beneficiarios.
Las prestaciones sociales por causa de muerte de un Agente de la Policía
Nacional en servicio activo o en goce de asignación de retiro o pensión, se
pagarán según el siguiente orden preferencial:
a. La mitad al cónyuge sobreviviente y la otra
mitad a los hijos del causante, en concurrencia estos últimos en las
proporciones de ley.
b. Si no hubiere cónyuge sobreviviente la
prestación se dividirá por partes iguales entre los hijos.
c. Si no hubiere hijos, la prestación se
dividirá así:
- Cincuenta por ciento (50%) para el cónyuge.
- Cincuenta por ciento (50%) para los padres en
partes iguales.
d. Si no hubiere cónyuge sobreviviente ni hijos,
las prestaciones se dividirán entre los padres, así:
- Si el causante es hijo legítimo llevan toda la
prestación los padres.
- Si el causante es hijo adoptivo la totalidad
de la prestación corresponde a los padres adoptantes en igual proporción.
- Si el causante es hijo extramatrimonial la
prestación se dividirá en partes iguales entre los padres.
- Si el causante es hijo extramatrimonial con
adopción, la totalidad de la prestación corresponde a los padres adoptivos en
igual proporción.
- Si no concurriere ninguna de las personas
indicadas en este artículo, llamadas en el orden preferencial establecido, la
prestación se paga, previa comprobación de que el extinto era su único sostén,
a sus hermanos menores de dieciocho (18) años.
- Los hermanos carnales recibirán doble porción
de los que sean simplemente maternos o paternos.
- A falta de descendientes, ascendientes, hijos
adoptivos, padres adoptivos, hermanos y cónyuge, la prestación corresponderá a
la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional”.
En Sentencia C-127 de 1996, la Corte
Constitucional estudió la exequibilidad de la expresión “cónyuge
sobreviviente”, contenida en el literal a) del citado artículo 132 y
concluyó que “la situación discriminatoria que podía deducirse del
texto de la disposición acusada en relación con los preceptos constitucionales
ha desaparecido, en virtud de la derogatoria de la disposición mencionada
(Decreto 1029 de 1994)”.
En dicha providencia, esta Corporación expresó:
“Así pues, mientras que el artículo 132 del
Decreto 1213 de 1990 establece como beneficiarios de las prestaciones sociales
por causa de muerte de un agente de la Policía Nacional al cónyuge
sobreviviente en concurrencia con los hijos del causante, el artículo 111 del
Decreto 1029 de 1994 extiende tal reconocimiento al compañero permanente del
agente fallecido, al ampliar el pago de las prestaciones sociales adeudadas a
la familia, dentro de la cual se incluye a quienes han tenido dicha condición
en relación con los miembros de la Policía Nacional.
Así las cosas, la situación discriminatoria que
podía deducirse del texto de la disposición acusada en relación con los
preceptos constitucionales ha desaparecido, en virtud de la derogatoria de la
disposición mencionada (Decreto 1029 de 1994)”.
Posteriormente, el Presidente de la República,
en uso de las facultades extraordinarias concedidas por el numeral 3° del
artículo 17 de la Ley 797 de 2003, profirió el Decreto Ley 2070 de 2003[7].
Dicho decreto  fue declarado inexequible
mediante Sentencia C-432 de 2004, con fundamento en que el régimen
prestacional de los miembros de la fuerza pública es un tema de reserva de ley
marco o cuadro, lo que significa que es el Congreso de la República el competente
para fijar los objetivos y criterios generales a los cuales debe sujetarse el
Gobierno Nacional en este tema.
Frente al particular, el Tribunal Constitucional
señaló:
“Por consiguiente, las obligaciones que surgen
del régimen prestacional de los miembros de la fuerza pública, son susceptibles
de regulación exclusivamente mediante ley marco y no admiten, en su desarrollo,
otra modalidad normativa, principalmente, a través del ejercicio de facultades
extraordinarias por expresa prohibición constitucional (C.P. art. 150, num.
10). En efecto, el otorgamiento de facultades al Presidente de la República
para regular de manera general y abstracta un asunto sometido a reserva de ley
marco, desconocería el ejercicio de la competencia concurrente que para la regulación
de dichas materias ha establecido el Constituyente: Entre el Congreso de la
República y el Gobierno Nacional.
Es evidente para la Corte que las normas
acusadas previstas en el Decreto-Ley 2070 de 2003, al regular el régimen
prestacional de los miembros de la fuerza pública y, en especial, la asignación
de retiro, a través del otorgamiento de facultades extraordinarias, desconocen
lo previsto en el artículo 150, numerales 10 y 19, literal e), de la
Constitución Política, en cuanto el régimen prestacional allí establecido, debe
regularse por el Congreso de la República mediante normas que tengan un
carácter general, conocidas en nuestro sistema como leyes marco y no, por
intermedio de una habilitación legal, valiéndose para el efecto de facultades
extraordinarias”.
Como consecuencia de este fallo,
las disposiciones relativas al régimen de asignación de retiro y de otras
prestaciones a favor de los miembros de la fuerza pública que habían sido
derogadas recobraron vigencia porque, según la Corte, ello “…permite
salvaguardar los derechos fundamentales a la vida digna, mínimo vital y trabajo
de los citados funcionarios, como emanación de la supremacía de la parte
orgánica del Texto Fundamental[8]”.
Así las cosas, el Congreso de la República,
adoptando los parámetros de la mencionada sentencia, aprobó la Ley 923 de 2004[9], la cual se constituyó en el marco para que el
Gobierno Nacional fijara el régimen de asignación de retiro y de otras prestaciones
correspondientes a estos servidores.
Frente a quiénes pueden concurrir como
beneficiarios de la pensión por causa de muerte del servidor, dicha ley
estableció, en el artículo 3º, el siguiente orden:
“3.7. El orden de beneficiarios (…) de la
sustitución de la asignación de retiro (…) será establecido teniendo en cuenta
los miembros del grupo familiar y el parentesco con el titular. // En todo caso
tendrán la calidad de beneficiarios, para la sustitución de la asignación de
retiro (…):
3.7.1. En forma vitalicia, el cónyuge o la
compañera o compañero permanente o supérstite. En caso de que la sustitución de
la asignación de retiro (…) se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la
compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo
haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el
fallecido no menos de cinco (5) años continuos inmediatamente anteriores a su
muerte.
3.7.2. En forma temporal, el cónyuge o la
compañera permanente supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la
fecha del fallecimiento del causante, tenga menos de 30 años de edad, y no haya
procreado hijos con éste. La sustitución de la asignación de retiro (…) se
pagará mientras el beneficiario viva y tendrá una duración máxima de 20 años.
En este caso, el beneficiario deberá cotizar al sistema para obtener su propia
pensión, con cargo a dicha sustitución. Si tiene hijos con el causante aplicará
el numeral 3.7.1.
Si respecto de un titular de asignación de
retiro (…) hubiese un compañero o compañera permanente, con sociedad anterior
conyugal no disuelta y derecho a percibir parte de la pensión de que tratan los
numerales 3.7.1 y 3.7.2. del presente numeral, dicha pensión se dividirá entre
ellos (as) en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido.
En caso de convivencia simultánea en los últimos
cinco (5) años, antes del fallecimiento del causante entre un cónyuge y una
compañera o compañero permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la
sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de invalidez o de la
pensión de sobreviviente será la esposa o el esposo. Si no existe convivencia
simultánea y se mantiene vigente la unión conyugal pero hay una separación de
hecho, la compañera o compañero permanente podrá reclamar una cuota parte de lo
correspondiente al numeral 3.7.1 en un porcentaje proporcional al tiempo
convivido con el causante siempre y cuando haya sido superior a los últimos
cinco (5) años antes del fallecimiento del causante. La otra cuota parte le
corresponderá a la cónyuge con la cual existe la sociedad conyugal vigente.
3.8. Las asignaciones de retiro (…) y su
sustitución, (…) en ningún caso serán inferiores al salario mínimo legal
mensual vigente. La sustitución de la pensión será igual a lo que venía
disfrutando el titular, con excepción de los porcentajes adicionales para
quienes se pensionen a partir de la vigencia de la presente Ley. En todo caso,
la asignación mensual de retiro de los soldados profesionales no podrá ser
inferior a uno punto dos (1.2) salarios mínimos legales mensuales vigentes”.
Por su parte, el Decreto Ejecutivo
4433 de 2004[10], en el parágrafo 2°, del artículo 11, reiteró
el orden de beneficiarios anteriormente señalado y estableció, en el artículo
40, que a la muerte de un miembro de las fuerzas militares en goce de
asignación de retiro o pensión, sus beneficiarios“tendrán derecho a una
pensión mensual que será pagada por la entidad correspondiente, equivalente a
la totalidad de la asignación o pensión que venía disfrutando el causante”[11].
En consonancia con lo anterior, es
viable concluir que la finalidad de la
sustitución de la asignación mensual de retiro es asimilable a la de la pensión
de sobrevivientes contemplada en el Sistema General de Pensiones, es decir,
garantizar el mínimo vital y las condiciones materiales de supervivencia de las
personas que estaban a cargo del fallecido, habiendo cumplido con una carga
determinada de aportes al sistema. Es decir, ello no significa el reconocimiento del derecho a la
pensión sino la legitimación para sustituir a la persona que venía disfrutando
de esta prestación[12].
6. Régimen Especial de Seguridad Social en Salud
de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. Reiteración jurisprudencial
Como anteriormente se mencionó, la Ley 100 de
1993, en su artículo 279, estableció distintos regímenes especiales de
seguridad social, los cuales están excluidos del Sistema Integral de Seguridad
Social. Dentro de ellos se encuentra el relativo a los miembros de la Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional, el del Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio, el de Ecopetrol y el de las empresas en concordato
preventivo y obligatorio mientras dure el proceso concursal.
Por consiguiente, se tiene que las Fuerzas
Militares y la Policía Nacional constituyen parte de los regímenes especiales
de salud, frente a los cuales la Corte Constitucional ha expresado lo
siguiente:
“tales regímenes consagran
derechos adquiridos por los mencionados sectores laborales, gracias a
reivindicaciones colectivas que fueron defendidas por sus voceros ante el
Congreso de la República, justamente, para que no fueran desconocidas por el
sistema general de pensiones y salud[13]”.
De igual modo, en Sentencia T-594
de 2006[14], la Corte precisó:
“(…) El legislador
pretendió al establecer los regímenes de excepciones al régimen general de la
Ley 100 de 1993: (i) que los derechos en salud contengan beneficios y
condiciones superiores a los que rigen para los demás afiliados al Sistema
Integral de Seguridad Social contenido en la dicha ley y, a su vez, (ii) en
ningún caso, consagren un tratamiento discriminatorio o menos favorable al que
se otorga a los afiliados al sistema integral general”.
De manera específica y respecto del Régimen
Especial de Salud en mención, la Ley 352 de 1997[15] define
la sanidad como un servicio público esencial de la logística militar y
policial, orientado a dar respuesta a las necesidades del personal activo,
retirado, pensionado y beneficiario[16]. El Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y
de la Policía Nacional se inspira en principios orientadores[17], entre los cuales se encuentra el de universalidad, consistente en
la garantía de la protección para todas las personas, sin ninguna
discriminación, en todas las etapas de la vida y la protección integral a sus afiliados y beneficiarios en sus
fases de educación, información y fomento de la salud, prevención, protección,
diagnóstico, recuperación, rehabilitación, en los términos y condiciones que
establece el Plan de Servicios de Sanidad Militar y Policial. De igual forma, se
debe realizar actividades que en materia de salud requieran las Fuerzas
Militares y la Policía Nacional para el cumplimiento de su misión.
Por su parte, el Decreto Ley 1795 de 2000[18] dispuso que el objeto del sistema en alusión es
prestar el servicio de sanidad inherente a las operaciones militares y del
servicio policial como parte de su logística militar, así como brindar el
servicio integral de salud en las áreas de promoción, prevención, protección,
recuperación y rehabilitación del personal afiliado y sus beneficiarios.
La normativa anteriormente
señalada, al regular lo relativo a la estructuración del Sistema de Salud consagró,
en los artículos 19 y 23, que existen dos clases de afiliados al sistema
especial de salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, a saber: i)
los afiliados sometidos al régimen de cotización y ii) los afiliados no
sometidos al régimen de cotización. En efecto, el artículo 19 de la Ley 352 de
1997 estipuló:
“Artículo 19. Afiliados. Existen dos (2) clases de afiliados al SSMP:
a) Los afiliados sometidos al régimen
de cotización:
1. Los miembros de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional en servicio activo.
2. Los miembros de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional en goce de asignación de retiro o pensión.
3. El personal civil, activo o
pensionado del Ministerio de Defensa Nacional y el personal no uniformado,
activo y pensionado de la Policía Nacional.
4. Los soldados voluntarios.
5. Los beneficiarios de pensión
o de asignación de retiro por muerte del personal en servicio activo,
pensionado o retirado de las Fuerzas Militares o de la Policía Nacional.
6. Los beneficiarios de pensión
por muerte del personal civil, activo o pensionado del Ministerio de Defensa
Nacional y del personal no uniformado, activo o pensionado de la Policía
Nacional.
7. Los servidores públicos y los
pensionados de las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas al
Ministerio de Defensa Nacional que deseen vincularse al SSMP.
8. Los estudiantes de pregrado y
posgrado de ciencias médicas y paramédicas que presten sus servicios en los
establecimientos de sanidad del SSMP.
b) Los afiliados no sometidos al régimen
de cotización:
1. Los alumnos de las escuelas
de formación de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares y de la
Policía Nacional y los alumnos del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, a
que se refieren el artículo 225 del Decreto-ley 1211 de 1990, el artículo 106 del Decreto-ley 41 de 1994, y el artículo 94 del
Decreto 1091 de 1995, respectivamente.
2. Las personas que se
encuentren prestando el servicio militar obligatorio.
Parágrafo 1o. Cuando un afiliado por razones laborales llegue
a pertenecer simultáneamente al Sistema General de Seguridad Social en Salud y
al SSMP, podrá solicitar la suspensión temporal de su afiliación, cotización y
utilización de los servicios del SSMP. No obstante podrá modificar su decisión
en cualquier tiempo.
Parágrafo 2o. Los estudiantes de pregrado y postgrado de
ciencias médicas y paramédicas que presten sus servicios en los
establecimientos de sanidad del SSMP serán objeto de los beneficios y deberes
consagrados en las normas vigentes. La prestación de los servicios de salud
derivados de accidentes de trabajo y de enfermedades profesionales, así como el
reconocimiento de las prestaciones económicas y asistenciales para tales
afiliados quedará a cargo del Sistema General de Riesgos Profesionales de que
trata la Ley 100 de 1993, lo anterior sin perjuicio de que el SSMP preste
dichos servicios de salud y repita posteriormente contra las entidades
encargadas de administrar los recursos del seguro de accidentes de trabajo y
enfermedad profesional a que esté afiliado el respectivo estudiante.
Parágrafo 3o. El personal regido por el Decreto-ley 1214 de
1990 vinculado a partir de la vigencia de la Ley 100 de 1993, se regirá por
ésta en materia de salud”
Por su parte, los artículos 20 de
la Ley 352 de 1997 y 24 del Decreto 1795 de 2000 determinan quiénes pueden, en
calidad de beneficiarios, acceder a la prestación del servicio de salud
contemplado en el Régimen Especial de Seguridad Social en Salud de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional.
“Artículo
20. Beneficiarios. Para los afiliados enunciados en el literal a),
del artículo 19, serán beneficios los siguientes:
a) El cónyuge o el compañero o la
compañera permanente del afiliado. Para
el caso del compañero (a) sólo cuando la unión permanente sea superior a dos
(2) años;
b) Los hijos menores de 18 años
de cualquiera de los cónyuges, que hagan parte del núcleo familiar y que
dependan económicamente de sus padres;
c) Los hijos mayores de 18 años
con incapacidad permanente o aquellos menores de 25 años que sean estudiantes
con dedicación exclusiva y dependan económicamente del afiliado;
d) A falta de cónyuge, compañero
o compañera permanente e hijos con derecho, la cobertura familiar podrá
extenderse a los padres del afiliado no pensionados que dependan económicamente
de él.
Parágrafo 1o. Los afiliados no sujetos al régimen de
cotización no tendrán beneficiarios respecto de los servicios de salud.
Parágrafo 2o. Todas aquellas personas que por declaración
judicial de nulidad o inexistencia de matrimonio, por sentencia judicial de
divorcio válida en Colombia o por separación judicial o extrajudicial de
cuerpos, perdieren el derecho a la prestación de servicios según lo ordena el
artículo 23 parágrafo 2o. de la presente ley, podrán ser
beneficiarios del SSMP siempre y cuando el afiliado cancele, en los términos
que fije el CSSMP, el costo total de la PPCD para recibir el Plan de Servicios
de Sanidad del SSMP.
Parágrafo 3o. Cuando los afiliados enunciados en el literal a), numerales
1o., 2o. y 3o. del artículo 19 de la presente Ley hayan ingresado al Ministerio
de Defensa Nacional o a la Policía Nacional con anterioridad a la expedición
del Decreto 1301 del 22 de junio de 1994, serán beneficiarios suyos, además de
los expresados en el presente artículo, los hijos que hayan cumplido 18 años de
edad antes de la expedición de la presente Ley, hasta alcanzar los 21 años de
edad.
Parágrafo 4o. Los padres del personal activo de Oficiales y
Suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, que haya
ingresado al servicio con anterioridad a la expedición de los Decretos 1211 del
8 de junio de 1990 y 096 del 11 de enero de 1989 respectivamente, tendrán el
carácter de beneficiarios, siempre y cuando dependan económicamente del Oficial
o Suboficial” (Subrayado por fuera del texto).
En consonancia con la normativa
aludida, se colige que los cónyuges o compañeros permanentes de los miembros
activos, retirados o pensionados de las Fuerzas Militares y de la Policía
Nacional, pueden acceder a los servicios prestados en el régimen especial de
salud i) en calidad de afiliadas sometidas al
régimen de cotización cuando sean beneficiarias de la pensión o de la
asignación de retiro por muerte del personal en servicio activo, pensionado o
retirado de las Fuerzas Militares o de la Policía Nacional o; ii) en calidad de beneficiarias del
afiliado.
Igualmente, cabe mencionar que el
artículo 22 de la Ley 352 de 1997 señala como deber de las entidades
responsables el de afiliar al Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la
Policía a las personas mencionadas anteriormente en los artículos 19 y 20, así
como la obligación de registrar a los beneficiarios de los afiliados. Así, se
tiene que las dependencias relacionadas en el artículo 22 son las responsables
de registrar a las personas que ostentan la calidad de afiliados y de
beneficiarios del Sistema Especial de Salud, en aras de proceder a la inclusión
en la base de datos y la respectiva carnetización que los identifique y les
permita acceder al servicio.
En efecto, la norma consagra:
“Artículo 22. Entidades
responsables. El Ministerio de Defensa Nacional, la Policía Nacional, la Caja
de Retiro de las Fuerzas Militares, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía
Nacional y las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas al Ministerio
de Defensa Nacional tendrán, según el caso, los siguientes deberes en relación
con el SSMP:
a)    Afiliar al SSMP a las personas
enumeradas en el artículo 19 de la presente Ley y registrar a sus respectivos
beneficiario (…)”.
Colofón de lo adverado, es que se
concluye que, por mandato legal, los afiliados  y los beneficiarios deben
ser formal y materialmente registrados en el Subsistema de Salud de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional, de modo que el registro constituye un
requisito sine qua non para que el afiliado acceda a la prestación del
servicio. La anterior exigencia resulta válida, en el entendido de que el
afiliado cotizante debe tener la posibilidad de determinar, quién o quiénes
serán sus beneficiarios, por supuesto, dentro del marco legal aplicable y
previa acreditación de los requisitos exigidos en cada caso.
Para finalizar, es menester
precisar que en materia del régimen de salud de las Fuerzas Militares y de la
Policía Nacional, ni la Ley 352 de 1997 ni el Decreto 1795 de 2000 regulan
expresamente lo concerniente a la desafiliación de quienes acceden a la
prestación de los servicios, por consiguiente, es necesario acudir a normas
constitucionales, como el artículo 29. En efecto, esta Corte ha indicado que la
desafiliación de una persona del Sistema de Seguridad Social en Salud no puede
hacerse en forma arbitraria ni unilateral, sino que, para ello, es necesario
garantizar las reglas mínimas del debido proceso. Así pues, en Sentencia C-800
de 2003[19], esta Corporación sostuvo que:
“En todo caso, cuando
constitucional y legalmente no corresponda a una EPS continuar un tratamiento
médico, lo que se decida al respecto ha de ser producto de un debido proceso
básico (artículo 29, CP) , precepto desarrollado por el legislador al impedir
categóricamente a las EPS desafiliar de forma unilateral y caprichosamente a
una persona”.
Igualmente, en Sentencia T-128 de
2005[20], esta Corporación señaló:
“Las decisiones de las EPS
de suspender la prestación del servicio o desafiliar a una persona del sistema
no pueden adoptarse de manera unilateral y caprichosamente, pues siempre habrá
de garantizarse el debido proceso a los afiliados”.
Bajo ese contexto, se advierte que
la consideración expuesta por la Corte en las sentencias traídas a colación
tiene plena aplicación tanto en el Sistema General de Seguridad Social en
Salud, como en los regímenes especiales, pues los postulados del debido proceso
no dependen de la pertenencia o no a un régimen en particular.
7. La especial protección en materia de salud de la que son
acreedores las personas de avanzada edad. Reiteración jurisprudencial
Con fundamento en los artículos 48
y 49 Superiores, esta Corporación, en diversos pronunciamientos, ha atribuido per
se el carácter de fundamental a los derechos a la seguridad social y a la
salud, pese a que dentro de la Carta se encuentran consagrados bajo la
categoría de derechos sociales, económicos y culturales.
Asimismo, el tribunal
constitucional ha sostenido que la tutela es el mecanismo judicial procedente,
eficaz e idóneo para exigir judicialmente el amparo de las garantías en
mención, especialmente, tratándose de grupos poblacionales que se encuentren en
circunstancias de debilidad manifiesta, verbi gracia, las personas de
avanzada edad, pues así lo ha establecido el inciso final del artículo 13
Superior.
“El criterio anterior ha sido complementado y
precisado por la propia jurisprudencia, en el sentido de señalar que,
tratándose de personas que por sus condiciones de debilidad manifiesta son
sujeto de especial protección por parte del Estado, como es el caso de los
niños, los discapacitados y los adultos mayores (C.P. arts. 13, 46 y 47), la
salud tiene el alcance de un derecho fundamental autónomo, sin que surja la
necesidad de demostrar conexidad alguna con otros derechos de tal rango, para
efectos de disponer su protección constitucional a través de la acción de
tutela.”
De igual manera, en sentencia T-760
de 2008[21], se reafirmó que “el derecho a la salud
es fundamental y tutelable, en aquellos casos en los que la persona que
requiere el servicio de salud es un sujeto de especial protección
constitucional”.
Ello por cuanto de conformidad con el artículo
13 de la Constitución Política, es deber del Estado implementar medidas
tendientes a garantizar la efectividad del derecho a la igualdad material. Por
consiguiente, la Corte Constitucional ha considerado a las personas de la
tercera edad como un grupo merecedor de una protección especial, dadas sus
condiciones de debilidad manifiesta inherentes a su avanzada edad. Al respecto,
esta Corporación ha manifestado:
“Los adultos mayores necesitan
una protección preferente en vista de las especiales condiciones en que se
encuentran y es por ello que el Estado tiene el deber de garantizar los
servicios de seguridad social integral a estos, dentro de los cuales se
encuentra la atención en salud.
La atención en salud de personas
de la tercera edad se hace relevante en el entendido en que es precisamente a
ellos a quienes debe procurarse un urgente cuidado médico en razón de las
dolencias que son connaturales a la etapa del desarrollo en que se encuentran” [22].
De igual manera, el tribunal
constitucional ha resaltado el deber consagrado en el artículo 46 Superior,
principalmente, por el vínculo inescindible que une la salud con la posibilidad
de llevar una vida digna. Al respecto, la sentencia T-1087 de diciembre 14 de
2007[23] señaló:
“Esa relación íntima que se establece entre el
derecho a la salud y la dignidad humana de las personas de la tercera edad, ha
sido también recalcada por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de la ONU (Comité DESC), en su observación general número 14 que, en
su párrafo 25 establece: ‘25. En lo que se refiere al ejercicio del derecho a
la salud de las personas mayores, el Comité, conforme a lo dispuesto en los
párrafos 34 y 35 de la observación general No. 6 (1995), reafirma la
importancia del enfoque integrado de la salud que abarque la prevención, la
curación y la rehabilitación. Esas medidas deben basarse en reconocimientos
periódicos para ambos sexos; medidas de rehabilitación física y psicológica
destinadas a mantener la funcionalidad y la autonomía de las personas mayores;
y la prestación de atención y cuidados a los enfermos crónicos y en fase
terminal, ahorrándoles dolores evitables…”.
8. Derecho a la sustitución de
la asignación mensual de retiro para el cónyuge supérstite separado de hecho que
conserve vigente la sociedad conyugal
Como quedó claro en líneas anteriores, la Ley
923 de 2004 y el Decreto Nacional 4433 de 31 de diciembre de 2004 consagran el
derecho a la sustitución de la asignación mensual de retiro, que se da ante la
muerte del servidor pensionado por la Fuerza Pública, generando la subrogación
del pago de la prestación económica que venía recibiendo, en cabeza de los
miembros del grupo familiar.
El parágrafo 2º, del artículo 11, del mencionado decreto, consagró la manera como se debe proceder para efectos
de la sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de invalidez,
cuando exista cónyuge y compañero o compañera permanente.
Parágrafo 2º. Para efectos de la sustitución de la asignación
de retiro o de la pensión de invalidez, cuando exista cónyuge y compañero o
compañera permanente, se aplicarán las siguientes reglas:
a) En forma vitalicia, el
cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite. En caso de que la
sustitución de la asignación de retiro o pensión de invalidez se cause por
muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente
supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante
hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años
continuos inmediatamente anteriores a su muerte;
b) En forma temporal, el cónyuge
o la compañera permanente supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la
fecha del fallecimiento del causante, tenga menos de treinta (30) años de edad,
y no haya procreado hijos con este. La sustitución de la asignación de retiro o
de la pensión de invalidez temporal se pagará mientras el beneficiario viva y
tendrá una duración máxima de 20 años. En este caso, el beneficiario deberá
cotizar al sistema para obtener su propia pensión, con cargo a dicha
sustitución. Si tiene hijos con el causante se aplicará el literal anterior.
Si respecto de un titular de
asignación de retiro o pensionado por invalidez hubiese un compañero o
compañera permanente, con sociedad anterior conyugal no disuelta y derecho a
percibir parte de la pensión de que tratan los literales a y b del presente
parágrafo, dicha pensión se dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo
de convivencia con el fallecido.
En caso de convivencia
simultánea en los últimos cinco años, antes del fallecimiento del causante
entre un cónyuge o compañera o compañero permanente, la beneficiaria o el
beneficiario de la sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de
invalidez o de la pensión de sobreviviente será la esposa o el esposo. Si no
existe convivencia simultánea y se mantiene vigente la unión conyugal pero hay
una separación de hecho, la compañera o compañero permanente podrá reclamar una
cuota parte de lo correspondiente al literal a en un porcentaje proporcional al
tiempo convivido con el causante siempre y cuando haya sido superior a los
últimos cinco años antes del fallecimiento del causante. La otra cuota parte le
corresponderá a la cónyuge con la cual existe la sociedad conyugal vigente. (Resaltado
fuera del texto original).
Según la norma, la cónyuge que al momento del
fallecimiento del causante, mantenga vigente la sociedad conyugal, tendrá
derecho a la sustitución de la asignación mensual de retiro, en proporción al
tiempo de convivencia. Así, cuando haya separación de
hecho, se establezca una nueva relación que se mantenga vigente hasta la fecha
del deceso, la asignación de la cual disfrutaba el fallecido, será compartida entre el
(la) cónyuge separado (a) de hecho y el compañero o compañera permanente que
tenga esa condición para el momento de la muerte, en proporción al tiempo de
convivencia[24].
Por
otro lado, es de tener en cuenta que la Corte Constitucional mediante Sentencia
C-1035 de 2008[25] estudió la constitucionalidad del literal b) (parcial)
del artículo 13 de la Ley 797 de 2003 que modificó el artículo 47 de la Ley 100
de 1993, atinente a los derechos de que gozan la
esposa y la compañera permanente para ser beneficiarias del derecho a la
sustitución pensional, en la que resolvió:
“Declarar EXEQUIBLE, únicamente por los cargos
analizados, la expresión
“En caso de convivencia simultánea en los últimos cinco años, antes del
fallecimiento del causante entre un cónyuge y una compañera o compañero
permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la pensión de sobreviviente
será la esposa o el esposo” contenida
en el literal b del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, que modificó el artículo
47 de la Ley 100 de 1993, en el entendido de que además de la esposa o esposo,
serán también beneficiarios, la compañera o compañero permanente y que dicha
pensión se dividirá entre ellos
(as) en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido”.
“INHIBIRSE de fallar respecto de
la expresión “no existe
convivencia simultánea y” contenida en el tercer párrafo del literal b del artículo 13 de la Ley
797 de 2003 que modificó el artículo 47 de la Ley 100 de 1993”.
Es clara consecuencia de lo analizado, que en virtud del
derecho a la igualdad y del concepto de familia -según el cual, son miembros
del grupo familiar no solo aquellas personas que en razón del vínculo jurídico
o de consanguinidad integran una familia, sino también quienes como resultado
de la convivencia continua, el afecto, la protección, el auxilio y respeto
mutuo consolidan núcleos familiares de hecho- son beneficiarios de la
pensión de sobrevivientes, no solo la cónyuge o compañera permanente supérstite
que al momento del fallecimiento del causante estaba haciendo vida en común con
éste, sino también el cónyuge que, pese a la separación de hecho, mantenga
vigente la sociedad conyugal, en razón a la subsistencia jurídica de esa unión.
CASO CONCRETO
Como quedó expuesto, la señora María Elena Moya de Terreros solicita
la protección de sus garantías constitucionales a la salud, a la vida digna, a
la seguridad social, al debido proceso y al mínimo vital, las cuales considera
vulneradas por las entidades accionadas al haberla desafiliado del Subsistema
de Salud de la Policía Nacional, bajo el argumento de que no fue reconocida
como sustituta de la asignación mensual de retiro que en vida percibía su cónyuge,
el señor Eduardo Terreros Moya.
La actora, de 86 años de edad, manifiesta que tal como se infiere
del registro civil de matrimonio allegado al expediente, contrajo nupcias con
el de cujus el 6 de marzo de 1955, momento a partir del cual convivieron
hasta el 7 de agosto de 1985. Agrega que durante dicha unión procrearon cinco
hijos.
Debido al fallecimiento de su esposo, acontecido el 29 de abril de
2013, la demandante solicitó ante CASUR el reconocimiento y pago de la
sustitución de la asignación mensual de retiro de que era beneficiario el señor
Terreros Prada desde el 5 de enero de 1973, en calidad de sargento retirado. Dicho
pedimento se fundamentó en su condición de cónyuge supérstite, habida cuenta de
que el vínculo matrimonial jamás se disolvió y, por ende, la sociedad conyugal
se mantuvo vigente.
Mediante Resolución No. 6102 de 19 de julio de 2013, CASUR resolvió i)
reconocer la sustitución de asignación mensual de retiro al menor Stiven
Eduardo Terreros Moreno, en calidad de hijo del causante, en cuantía
equivalente al 50% de la prestación y ii) suspender el trámite de la
sustitución de asignación mensual de retiro que pudiera corresponder a la
señora María Elena Moya de Terreros o a Myriam Sánchez de Montaña, en calidad
de cónyuge supérstite y compañera permanente, respectivamente, en cuantía
equivalente al 50% de la prestación. Dicha decisión se fundamentó en la
circunstancia de que ambas afirmaron haber convivido con el agente retirado
hasta la fecha de su fallecimiento, surgiendo controversia en la reclamación, litis
sobre la que CASUR carece de competencia para dirimir.
Inconforme con la anterior decisión, la señora Myriam Sánchez de
Montaña presentó recurso de reposición.
Mediante Resolución No. 10753 de 11 de diciembre de 2013, la entidad
resolvió revocar parcialmente la Resolución No. 6102 de 19 de julio de 2013, en
consecuencia, reconoció la sustitución de asignación mensual de retiro a la
señora Sánchez de Montaña, en calidad de compañera permanente, a partir del 29
de abril de 2013, en cuantía equivalente al 50% de la prestación. Es decir, negó
el reconocimiento de la sustitución a la demandante.
Por último, la actora indica que, en razón de lo anterior, fue
desafiliada del Subsistema de Salud de la Policía Nacional pese a que padece
hipertensión esencial primaria, hipotiroidismo y demencia en la enfermedad de
Alzheimer, motivos por los cuales debe recibir tratamiento farmacológico y
asistir a controles periódicos permanentes.
Por su parte, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional y
la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional señalaron que la desafiliación
de la demandante del Subsistema de Salud tuvo como fundamento el no encontrarse
registrada como sustituta de la pensión del señor Terreros Prada, por ende,
aseguran no haberle conculcado derecho alguno, pues la afiliación a dicho
subsistema, en calidad de beneficiario de un miembro fallecido de la Fuerza
Pública, es concomitante al reconocimiento de la calidad de sustituta de la
asignación mensual de retiro.
Para esta Sala de Revisión, es indiscutible que en el presente
asunto la tutela es formalmente procedente, toda vez que a la accionante, a
diferencia de lo considerado por las entidades demandadas y los jueces de
instancia, podría irrogársele un perjuicio irremediable.
Analizadas las circunstancia particulares de la petente, - a saber: i)
es un sujeto de especial protección constitucional en razón de su edad; ii)
manifiesta que los recursos con que cuenta para su subsistencia son
insuficientes; iii) no se encuentra en condiciones aptas para laborar y;
iv) padece de serios problemas de salud –esta Colegiatura concluye que su
derecho al mínimo vital está siendo amenazado y requiere protección inmediata
por medio de la acción de tutela. Por ende, es indiscutible que en el presente
asunto la tutela es formalmente procedente.
Ello, como quiera que, si bien, en principio, la señora Moya de
Terreros puede acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa para
solicitar el reconocimiento de la prestación social a la que aspira, dicho
mecanismo judicial no brinda una protección eficaz a sus garantías
fundamentales, dada su extensa duración, máxime si se tiene en cuenta que se
trata de una persona de 86 años de edad con un deteriorado estado de salud.
Bajo esta óptica, es indiscutible que exigir a la actora agotar los
medios de defensa judicial ordinarios, resulta desproporcionado. Pretender que
acuda a un nuevo proceso, sería inocuo, como quiera que, para cuando se
produzca una decisión de fondo en esa sede judicial, podría carecer de eficacia
en el caso concreto a objeto de contrarrestar las secuelas derivadas de someter
a una persona enferma y de avanzada edad a enfrentar varios años de
padecimiento originado en la continua y permanente violación de sus derechos a
la salud y al mínimo vital.
Ahora bien, en aras de resolver el problema jurídico planteado, esta
Sala debe tener en cuenta que la titularidad del derecho a la afiliación al
Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares, en calidad de beneficiario de un
miembro de la fuerza pública fallecido, depende de la circunstancia de que aquél
acredite tener derecho a la sustitución de asignación mensual de retiro de éste,
requisito que en el presente caso no se satisfizo, según la entidad
demandada.
Por consiguiente, y al no existir duda sobre la transgresión de la
garantía a la salud de la accionante con ocasión a la desafiliación del
subsistema en comento, se analizará la procedencia del reconocimiento de la
sustitución de la asignación mensual de retiro a la señora Moya de Terreros,
quien a pesar de encontrarse separada de hecho del extinto agente desde 1985,
conservaba el vínculo matrimonial.
De lo dicho por las partes en el trámite de la acción tuitiva y de
las pruebas que obran en el plenario, verbigracia, el registro civil de
matrimonio, las declaraciones hechas por la actora[26] y los argumentos consagrados en las resoluciones proferidas por
CASUR, se advierte que, en
efecto, i) la accionante contrajo matrimonio con el causante en el año
1955, momento a partir del cual convivieron bajo el mismo techo hasta el 7 de
agosto de 1985, es decir, aproximadamente treinta años, y procrearon cinco
hijos; ii) la demandante estuvo afiliada al Subsistema de Salud de la
Policía Nacional, en calidad de beneficiaria de su cónyuge hasta el 24 de
febrero de 2014[27] iii) el matrimonio y la sociedad
conyugal jamás fueron disueltos; iv) el fallecido convivió con la señora
Myriam Sánchez de Montaña por un lapso superior a los últimos cinco años de
vida, bajo la figura de la unión marital de hecho; v) no existe prueba
alguna que permita establecer con precisión el periodo de convivencia entre el
causante y la compañera permanente y; v) ambas mujeres dependían
económicamente del señor Terreros Prada[28].
Merece la pena resaltar que la prueba
testimonial con la que se acreditan los supuestos que dan muestra de la
dependencia económica de la cónyuge no fue controvertida por la compañera
permanente, teniendo la oportunidad procesal para ello. Bajo este supuesto,
valorada la prueba de acuerdo con los principios de la sana crítica, para esta
Corporación no existen razones que induzcan a desvirtuar su contenido y a
restarle valor afectando su eficacia probatoria.
Así las cosas, es indiscutible que el
agente compartía sus ingresos y prodigaba manifestaciones de solidaridad y
apoyo con su esposa, incluso durante el tiempo en que convivió con su compañera
permanente.
Por ello, debe aceptarse que el de cujus
compartió su vida con los dos grupos familiares y que constituye un hecho
cierto y probado el apoyo mutuo, solidario y de respaldo económico con su cónyuge
y con la señora Sánchez de Montaña.
Por estas razones, bajo un criterio de igualdad
y, en consideración a que la finalidad de la sustitución pensional es la de
evitar que las personas que forman parte de la familia y que dependen
patrimonialmente del causante puedan quedar inmersas en el desamparo y abandono
económico, en el caso concreto, habiéndose acreditado la dependencia económica
de la demandante, se resolverá el conflicto distribuyendo el 50%[29] de la prestación en partes iguales entre
la cónyuge y la compañera permanente, personas con quienes el causante convivió
en diferentes momentos de su vida por un lapso superior a los cinco años y a
quienes prodigaba ayuda económica compartiendo lo que recibía a título de asignación
mensual de retiro. Tal exégesis bien puede sustentarse en un entendimiento
finalístico de lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 11 del Decreto 4433
de 2004, frente a un supuesto claramente aplicable en este caso, teniendo en
cuenta que el vínculo matrimonial estaba vigente, no había convivencia
simultánea y la compañera permanente convivió más de cinco años con el
causante.
Lo anterior se fundamenta en que cuando se
presenta un conflicto entre los posibles titulares del derecho a la sustitución
pensional, debe valorarse el auxilio o apoyo mutuo, pues estos son factores que
legitiman el derecho reclamado, así como la dependencia económica de los
potencialmente beneficiarios.
Si bien, la legislación privilegia el
elemento sociológico, material y real de la convivencia durante los años
previos al fallecimiento del causante, como criterio para la determinación del
beneficiario de la sustitución pensional, ello no puede dar pábulo a la
discriminación. Por tanto, en el caso de quien está separado de hecho, conserva su vínculo matrimonial y depende económicamente del
causante, la convivencia con éste durante más de cinco años en cualquier tiempo
será suficiente para reconocer su derecho a la pensión de sobrevivientes.
En ese orden, resulta conforme al Texto Superior el reparto de la
pensión entre el cónyuge original[30]
y la pareja con la cual se convive al momento
del fallecimiento.
Así las cosas, en el caso concreto, las
circunstancias especiales, debidamente comprobadas, respecto de los vínculos de
solidaridad, apoyo y ayuda económica que brindaba en vida el señor Eduardo
Terreros Prada a su cónyuge separada, María Elena Moya de Terreros permiten,
con fundamento en los artículos 5, 42 y 48 de la Constitución Política y en los
principios de justicia y equidad, acudiendo a la jurisprudencia como criterio
auxiliar, reconocer y ordenar la distribución de la sustitución del 50% restante
de la asignación del causante. La  decisión de declarar el derecho a la
sustitución pensional de esta manera, dadas las circunstancias especiales que
concurren en el caso concreto, se aviene a los postulados constitucionales que
protegen a la familia, en sus distintas formas de configuración, y extienden
los derechos de la seguridad social tanto a cónyuges como a compañeros
permanentes.
Por consiguiente, en el sub judice debe protegerse a las dos
posibles beneficiarias: i) a la que estaba haciendo vida en común con el
causante cuando falleció y ii) a la que convivió con él en otra época de
su vida, en desarrollo de una unión de matrimonio formal nunca disuelta y quien
al momento del fallecimiento dependía económicamente del cónyuge.
Por otra parte,
es menester aclarar que en el sub examine no es posible distribuir
proporcionalmente la asignación mensual de retiro entre las interesadas, toda
vez que no se allegó prueba fidedigna del tiempo de convivencia entre cada una
de ellas con el causante. Al parecer, el señor Terreros Prada convivió durante
treinta años con su cónyuge y durante cuarenta y seis años con su compañera permanente,
existiendo convivencia simultánea durante el periodo comprendido entre 1967 y
1985[31].
Así las cosas,
se ordenará la distribución de la sustitución en partes iguales, frente a lo
cual, cabe advertir que, en caso de inconformismo, las interesadas podrán acudir
ante el juez natural, allegando los medios probatorios idóneos que acrediten el
término de convivencia exacto, para distribuir de manera proporcional y a
prorrata la asignación en comento.
IV.    DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- LEVANTAR la suspensión de términos
decretada por medio de Auto de 2 de diciembre de 2014, proferido por esta Sala
de Revisión para decidir el asunto de la referencia.
SEGUNDO.- REVOCAR la providencia proferida el veinte (20) de mayo de dos mil catorce
(2014) por la Sala Séptima Civil de Decisión del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá D.C. que, a su vez, confirmó la dictada el cinco (5) de mayo
de dos mil catorce (2014) por el Juzgado Noveno Civil del Circuito de Bogotá
D.C. y, en su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales a la salud, a la
vida digna, a la seguridad social, al debido proceso y al mínimo vital de la
señora María Elena Moya de Terreros.
TERCERO.- ORDENAR a la Caja de
Sueldos de Retiro de la Policía Nacional que en un plazo máximo de quince (15)
días contados a partir de la notificación de este fallo reconozca, en
proporciones iguales, el 50% restante de la sustitución de la asignación
mensual de retiro causada por la muerte del señor Eduardo Terreros Prada, a las
señoras María Elena Terreros Moya y Myriam Sánchez de Montaña, en calidad de
cónyuge supérstite y compañera permanente, respectivamente.
CUARTO.- ORDENAR a la Dirección
de Sanidad de la Policía Nacional que dentro del término de las cuarenta y ocho
(48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, restablezca la
afiliación al Subsistema de Salud de la Policía Nacional a la señora María
Elena Moya de Terreros, en calidad de beneficiaria del extinto agente Eduardo
Prada Terreros, sin que ello conlleve la desafiliación o el desconocimiento del
mismo derecho a la compañera permanente.
QUINTO.- Por Secretaría General, líbrese
la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, cópiese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
Auto 268A/15
Referencia: Aclaración Sentencia T-089 de 2015
Demandante: María Azucena Terreros Moya como agente oficiosa de
María Elena Moya de Terreros
Demandado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional y
Dirección de Sanidad de la Policía Nacional
Magistrado Ponente
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., tres (3) de julio de dos
mil quince (2015)
I. ANTECEDENTES
1. Mediante memorial
recibido el dieciocho (18) de junio de dos mil quince (2015), la señora María
Azucena Terreros Moya, agente oficiosa de María Elena Moya de Terreros,
solicitó aclaración de la Sentencia T-089 de dos mil quince (2015).
2. Sostuvo que en los
numerales tercero y cuarto de la mencionada providencia se cometieron errores
en la digitación de los nombres de su representada y del extinto Sargento Mayor
Eduardo Terreros Prada, toda vez que fueron traspuestos sus apellidos y, como
tal, solicita que se corrijan.
II. CONSIDERACIONES
1. Aclaración de sentencias ante la Corte Constitucional
En múltiples ocasiones, esta Corporación ha establecido que, por
regla general, no es procedente la aclaración de sentencias, “pues tal
procedimiento desconoce la intangibilidad de la cosa juzgada, dando lugar a que
se exceda el ámbito de competencias que le han sido asignadas por el artículo
241 de la Constitución[32]”.
Sin embargo, excepcionalmente, es posible que la Corte
Constitucional acceda a este tipo de solicitudes, siempre y cuando se cumplan
con los requisitos previstos en el artículo 309 del Código de Procedimiento
Civil:
“Artículo 309. Modificado. D.E. 2282/89, artículo 1º, numeral 139.
Aclaración. La sentencia no es revocable ni reformable por el juez que la
pronunció. Con todo, dentro del término de la ejecutoria, de oficio o a
solicitud de parte, podrán aclararse en auto complementario los conceptos o
frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que estén contenidas en la
parte resolutiva de la sentencia o que influyan en ella.
La aclaración de auto procederá de oficio dentro del término de su
ejecutoria, o a petición de parte presentada dentro del mismo término.
El auto que resuelva sobre la aclaración no tiene recursos”.
En igual sentido, el Código General del Proceso, vigente desde el
primero (1º) de enero de dos mil catorce (2014), establece en su artículo 285
que:
“Artículo 285. Aclaración. La sentencia no es revocable ni
reformable por el juez que la pronunció. Sin embargo, podrá ser aclarada, de
oficio o a solicitud de parte, cuando contenga conceptos o frases que ofrezcan
verdadero motivo de duda, siempre que estén contenida en la parte motiva
resolutiva de la sentencia o que influyan en ella (…)”.
Ahora bien, sobre la procedencia de la aclaración, esta Corte ha
señalado que:
“… se aclara lo que ofrece duda, lo que es ambiguo, lo que es
susceptible de ocasionar perplejidad en su intelección y, solamente respecto de
la parte resolutiva de los fallos o cuando lo expuesto en la parte motiva
influye en aquella. Es decir, mientras esa hipótesis no se encuentre
establecida a plenitud, se mantiene incólume la prohibición al juzgador de
pronunciarse de nuevo sobre la sentencia ya proferida, pues, se repite, ella es
intangible para el juez que la hubiere dictado, a quien le está vedado
revocarla o reformarla, aún a pretexto de aclararla”[33].
Por tanto, la posibilidad de aclarar una providencia depende de la
existencia una razón objetiva de duda que impida el entendimiento de la misma,
siempre que tal perplejidad repercuta en la parte resolutiva del fallo, o en la
parte motiva cuando de manera directa esta última influya sobre la decisión
adoptada. De no cumplir este requisito, la solicitud se torna improcedente[34].
III. Caso concreto
Respecto de la
solicitud presentada por la Señora María Azucena Terreros Moya, esta Corte
concederá la aclaración con fundamento en las siguientes razones.
Por lo que
concierne a la digitación del nombre de la representada y del extinto Sargento
Mayor Eduardo Terreros Prada, dentro de la acción de tutela T-089 de 2015, este
Tribunal considera que, en efecto, se cometió un error involuntario y, al tener
consecuencias directas en la parte resolutiva de la decisión tomada, es
menester realizar los ajustes respectivos, toda vez que ello podría repercutir
sobre los efectos del fallo.
Debe esta Sala
recordar que, de conformidad con el artículo 285 del Código General del
Proceso, la aclaración solo procede “cuando [la sentencia] contenga
conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que estén
contenida en la parte motiva resolutiva de la sentencia o que influyan en
ella”.
En consecuencia,
esta solicitud será atendida favorablemente y se corregirán los numerales
tercero y cuarto de la providencia en mención.
IV.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,
RESUELVE
PRIMERO.- ACLARAR los numerales tercero
y cuarto de la Sentencia T-089 de 2015, en lo relativo al nombre de la
accionante, los cuales quedarán así:
“TERCERO. ORDENAR a la
Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional que en un plazo máximo de
quince (15) días contados a partir de la notificación de este fallo reconozca,
en proporciones iguales, el 50% restante de la sustitución de la asignación
mensual de retiro causada por la muerte del señor Eduardo Terreros Prada, a las
señoras María Elena Moya de Terreros y Myriam Sánchez de Montaña, en
calidad de cónyuge supérstite y compañera permanente, respectivamente.
CUARTO. ORDENAR a la
Dirección de Sanidad de la Policía Nacional que dentro del término de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia,
restablezca la afiliación al Subsistema de Salud de la Policía Nacional a la
señora María Elena Moya de Terreros, en calidad de beneficiaria del extinto
agente Eduardo Terreros Prada, sin que ello conlleve la desafiliación o
el desconocimiento del mismo derecho a la compañera permanente”.
SEGUNDO.- Contra el presente auto no
procede recurso alguno.
Notifíquese, comuníquese, cópiese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase,
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Mediante auto de 22 de abril de 2014, el
Juzgado Noveno Civil del Circuito de Bogotá D.C. concedió la medida provisional
solicitada, consistente en ordenar a CASUR – Dirección de Sanidad de la Policía
Nacional-, para que, de manera inmediata, brindara a la accionante los servicios
de salud prescritos por el médico tratante (folio 41 del cuaderno 2).
[2] “Por el cual se establece el Plan de
Servicios de Sanidad Militar y Policial”.
[3] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. En el
mismo sentido se pueden consultar, entre otras, las sentencias T-055 de 2006,
T-249 de 2006 y T-851 de 2006.
[4] Al respecto, ver la sentencia T-578 de 19
de julio de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[5] Al respecto, ver la sentencia T-578 de 19
de julio de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[6] “Por el cual se reforma el estatuto del
personal de agentes de la Policía Nacional”.
[7] “Por medio del cual se reforma el régimen
pensional propio de las fuerzas militares y de la policía nacional”.
[8] Al respecto, véase la Sentencia C-432 de 6
de mayo de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[9] “Mediante la cual se señalan las
normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para la
fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la
Fuerza Pública”.
[10] “Por medio del cual se fija el régimen
pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública”.
[11] Artículo 40 del Decreto 4433 de 2004.
[12] Ver, entre otras, la sentencia T-553 de 2
de diciembre de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[13] Ver, entre otras, la Sentencia T-015 de
2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[14] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[15] “Por la cual se reestructura el Sistema
de Salud y se dictan otras disposiciones en materia de Seguridad Social para
las Fuerzas Militares y la Policía Nacional”.
[16] Artículo 3º de la Ley 352 de 1997.
[17] Artículo 4º ibídem.
[18] “Por el cual se reestructura el Sistema
de Salud de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional”.
[19] M.P. Manuel Cepeda Espinosa.
[20] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[21] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[22] Sentencia T-540 de 18 de julio de 2002,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[23] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[24] Al respecto, ver Sentencia T-641 de 4 de
septiembre de 2014, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[25] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[26] Para la Sala, los hechos descritos en la
tutela, en principio, serán admitidos y valorados, al no existir prueba en
contrario, atendiendo las implicaciones derivadas de la aplicación del
principio de la buena fe (art. 83 C.P.).
[27] Mediante comunicación expedida por la
Seccional de Sanidad de Bogotá el 24 de enero de 2014, se le informó a la
actora que hasta el 24 de febrero de 2014 estaría activa en el Subsistema de
Salud de la Policía Nacional, toda vez que dicho servicio es subsidiario al
reconocimiento de la sustitución pensional (folio 55 del cuaderno 2).
[28] De conformidad con el contenido de la
Resolución No. 6102 de 19 de julio de 2013, proferida por Casur, en declaración
rendida el 22 de febrero de 2012, el causante manifestó que tanto María Elena
Moya de Terreros como Myriam Sánchez de Montaña dependían económicamente de él,
toda vez que ninguna laboraba (folio 59 del cuaderno 2).
Asimismo, de acuerdo con el contenido de la Resolución
No. 10753 de 11 de diciembre de 2013, la accionante rindió declaración de parte
el 3 de mayo de 2013, ante el Notario Treinta y Seis del Círculo de Bogotá, en
la que señaló: “Conviví casada con sociedad conyugal vigente con Eduardo
Terreros Prada, y que vivió bajo el mismo techo compartiendo techo lecho y mesa
desde el seis (06) de marzo de mil novecientos cincuenta y cinco (1955) hasta
el siete (07) de agosto de mil novecientos ochenta y cinco (1985)
aproximadamente desde ese tiempo para acá no convivimos juntos pero un (sic)
continuo respondiendo económicamente en todo sentido por mí ya que no trabajo y
solo me dedico al hogar hasta el momento de su fallecimiento”.
[29] El 50% restante fue reconocido al menor
Stiven EduardoTerreros Moreno, en calidad de hijo del causante, mediante
Resolución No. 6102 de 19 julio de 2013, proferida por CASUR.
[30] Siempre y cuando los cónyuges hubieran
convivido, como mínimo, durante cinco años consecutivos en cualquier tiempo;
exista vínculo matrimonial vigente, separación de hecho y dependencia económica.
[31] Si bien la Resolución No. 10753 de 11 de
diciembre de 2013 alude a la declaración rendida por Myriam Sánchez de Montaña
y Eduardo Terreros Prada el 31 de enero de 2013, según la cual convivieron en
unión marital de hecho por más de cuarenta y seis años, desde el 30 de
septiembre de 1967, “compartiendo techo, lecho y mesa de manera
ininterrumpida”, en el mismo acto administrativo se indicó que María Elena
Moya de Terreros manifestó, ante notario, el 3 de mayo de 2013, haber
compartido con el causante techo, lecho y mesa desde el 6 de marzo de 1955
hasta el 7 de agosto de 1985. Debido a la incongruencia en las declaraciones y
en aras de determinar con exactitud el tiempo de convivencia en cada una de las
relaciones sostenidas por el causante, esta Corporación, mediante Auto 2 de
diciembre de 2014, vinculó a la señora Myriam Sánchez de Montaña, y puso en su
conocimiento el contenido de la tutela. Sin embargo, la requerida guardó
silencio al respecto.
.
[32] Mediante Sentencia C-113 de 25 marzo de 1993,
M.P. Jorge Arango Mejía, esta Corporación declaró inexequible el inciso tercero
del artículo 21 del Decreto 2067 de 1991 que contemplaba la posibilidad de
solicitar la aclaración de las sentencias dictadas por la
Corte Constitucional.
[33] Auto 004 de 26 de enero 2000,
M.P. Alfredo Beltrán Sierra, citado en Auto 082 de 2 de mayo de dos mil trece
2013, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[34] Cfr. Auto 058 de 12 de junio de 2002,
M. P. Álvaro Tafur Galvis y Auto 018 de 2 de marzo de 2004,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.