T-711-04
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-711/04
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Existencia
de perjuicio irremediable
PERJUICIO
IRREMEDIABLE-Elementos
ACCION DE TUTELA-Improcedencia general
reajuste o reliquidación pensional
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Requisitos
para que proceda respecto a reajuste pensional/ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-No
basta que el actor haya llegado a la tercera edad para obtener el derecho al
reajuste
REGIMEN PENSIONAL DE CONGRESISTAS-Alcance/REGIMEN
PENSIONAL DE CONGRESISTAS-Homologación a Magistrados de Altas Cortes
ACCION DE TUTELA-Improcedencia de
reajuste pensional por cuanto el actor no fue pensionado en calidad de
magistrado
ACCION DE TUTELA-Subsidiariedad/MEDIO
DE DEFENSA JUDICIAL EFICAZ-Reajuste pensional/ACCION DE TUTELA
TRANSITORIA-Inexistencia de perjuicio irremediable
Referencia:
expediente T-881454
Acción de
tutela interpuesta por Jorge E. Salcedo Segura contra la Universidad Nacional
de Colombia -Caja de Previsión Social-
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D. C.,
treinta (30) de julio de dos mil cuatro (2004).
La Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241, numeral 9, de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del
proceso de revisión de los fallos dictados, al resolver sobre el asunto de la
referencia, por el Juzgado 41 Civil del Circuito de Bogotá, D.C., y por el
Tribunal Superior del Distrito Judicial -Sala de Decisión Civil- de la misma
ciudad.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
Del expediente
se extractan los siguientes:
1.1. Durante su
vida profesional el peticionario, Jorge E. Salcedo Segura, laboró en el
Instituto de Mercadeo Agropecuario -IDEMA- y se desempeñó como diputado de la
Asamblea de Boyacá, Gobernador de ese Departamento, docente de la Universidad
Nacional y Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.
Ejerció el cargo
de Magistrado desde el 1 de abril de 1982 hasta el 15 de agosto de 1984[1], luego de lo cual fue
Gobernador del Departamento de Boyacá durante el periodo comprendido entre el
16 de agosto de ese año al 7 de marzo de 1985[2].
En la Universidad Nacional de Colombia ingresó el 1 de mayo de 1967 como
Secretario de la Facultad de Derecho hasta el 1 de abril de 1982, fecha en la
cual se le aceptó su renuncia como profesor asociado de tiempo completo, y
regresó nuevamente como profesor asociado, dedicación cátedra, el 1 de
septiembre de 1982 hasta el 1 de agosto de 1986, fecha en la cual se le aceptó
su renuncia al cargo de profesor asociado tiempo completo[3].
1.2. Mediante
resolución N° 2133 del 8 de julio de 1987 la Universidad Nacional, a través de
su Caja de Previsión Social, le reconoció la pensión de jubilación al petente.
Allí se resolvió[4]:
“1°. Reconocer a favor del doctor JORGE SALCEDO SEGURA una pensión
de jubilación en cuantía de CIENTO OCHO MIL TRESCIENTOS SETENTA Y OCHO PESOS
CON 39/100 ($108.378,39) a partir del 1° de agosto de 1986, fecha de su retiro
definitivo del servicio oficial.
2°. La Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional asumirá
exclusivamente el pago de la diferencia por prestación extralegal. Así mismo,
cancelará la totalidad de la pensión y repetirá contra las entidades
concurrentes por sus cuotas partes correspondientes, así:
CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE BOYACA: $       3.645,49   =
3.96%
“IDEMA”                                         14.337,56   =       13.23%
CJA. NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL    10.669,20   =
9.84%
CJA. DE PREV. SOCI. DE LA UNI.NACIONAL       79.726,14   =       73.57%
3°. Envíese copia de esta providencia a las Cajas de Previsión de
Boyacá y Nacional, para su información y fines de concurrencia
(...)
8°. Contra la presente procede el recurso de reposición ante el
señor Rector, dentro de los cinco días hábiles siguientes al de su
notificación”.
1.3. Desde el 1
de agosto de 1987 la Caja de Previsión de la Universidad Nacional le viene
cancelando al actor las mesadas pensionales y para los meses de noviembre y
diciembre de 2003 recibía una asignación de $1.711.630, descontados los aportes
para salud[5].
1.4. El 8 de
agosto de 2001 el peticionario elevó petición ante la demandada con el fin de
que le reajustara su pensión en el mismo valor de los congresistas pensionados,
para lo cual se basó en la Sentencia T-214 de 1999, proferida por la Corte
Constitucional, y en el hecho de que le eran aplicables las disposiciones de la
Ley 4 de 1992 y de los decretos 1359 de 1993, 104 de 1994 y 47 de 1995.
Sin embargo,
ello le fue negado por resolución N° 1176 del 10 de septiembre del mismo año
por considerar la Universidad que el peticionario sólo cumplió la edad
requerida por la Ley 33 de 1985 y el Decreto 1359 de 1995 cuando se encontraba
desvinculado de la Corte Suprema de Justicia y únicamente ostentaba la calidad
de profesor de ese claustro universitario. Además, por cuanto no era posible
dar aplicación retroactiva a la Ley 4 de 1992. Al respecto dijo:
“Tanto las normas sobre las cuales fue soportado el reconocimiento
pensional como las invocadas por el peticionario parten del principio de tomar
para efectos de la liquidación de la prestación lo devengado en el último año o
la calidad que se ostentaba al momento de adquirir el derecho, por lo tanto es
ajustado a derecho  mantener la pensión en la cuantía reconocida, habida cuenta
que tanto al momento de la adquisición como al momento del reconocimiento del
derecho y durante más del último año anterior a dichas fechas, el peticionario
ostentaba únicamente la calidad de profesor de la Universidad Nacional de
Colombia.
No será competente en ningún caso la Caja de Previsión Social de la
Universidad Nacional de Colombia para efectuar un reajuste como el solicitado,
por cuanto ella está sometida a las normas generales para las entidades
reconocedoras de pensiones, entre las cuales se cuentan los límites máximos de
las pensiones y la liquidación a partir de lo devengado en el último año de
servicio; por lo tanto, de proceder dicho reajuste sólo será competencia de las
entidades encargadas del reconocimiento de las pensiones de los ex magistrados”[6].
1.5. Contra la
decisión anterior el peticionario interpuso recurso de reposición[7], pero la Universidad
confirmó el acto mediante resolución N° 1252 del 19 de noviembre de 2001[8].
1.6. El
accionante tiene 72 años de edad[9]
y padece cáncer de próstata. Actualmente se encuentra en tratamiento con homonoterapia
al cual ha respondido[10].
2. La tutela
instaurada
A través de
apoderado judicial el señor Jorge E. Salcedo Segura interpone acción de tutela
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Considera que
la Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional de Colombia le está
vulnerando sus derechos al debido proceso, a la igualdad, a obtener una pensión
legal y justa, a la dignidad en conexidad con la seguridad social, a la tercera
edad y desconoció los principios de razonabilidad y favorabilidad.
Aduce que en la
resolución del 8 de julio de 1987, por la cual se le reconoció su pensión de
jubilación, la Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional no tuvo en
cuenta los cargos que había desempeñado (diputado a la Asamblea en el
Departamento de Boyacá, Gobernador de ese Departamento, docente de la
Universidad Nacional y Magistrado de la Corte Suprema de Justicia),
específicamente el de Magistrado, cargo del cual se retiró cuando tenía más de
20 años de servicio y 50 años de edad.
En su criterio,
por el hecho de haber ostentado el cargo de Magistrado de esa alta Corporación
judicial se le deben aplicar las disposiciones contenidas en la Ley 4 de 1992 y
los decretos 1359 de 1993, 104 de 1994 y 47 de 1995, que establecieron un
régimen especial de pensiones para los congresistas, aplicable a los
magistrados de las altas Cortes. Por ello asegura tener derecho al reajuste de
su pensión el cual no debe ser inferior al 75% del ingreso promedio que durante
el último año y por todo concepto devenguen en la actualidad los congresistas
en ejercicio.
Manifiesta que
conforme lo ha precisado el Consejo de Estado[11],
el articulo 7 del Decreto 1359 de 1993 señala que su contenido es aplicable a
quienes lleguen en su condición de congresistas a la edad establecida en la Ley
33 de 1985 (55 años) o hayan llegado ya a dicha edad cuando adquirieron esa
condición, con la acotación adicional -según el concepto del Consejo de Estado-
que en el artículo 7 de la Ley 71 de 1988 el legislador se refirió al régimen
de transición para las personas que a la fecha de entrada en vigencia de la
referida Ley “tengan diez años o más de afiliación en una o varias entidades y
50 o más años de edad si es varón o 45 años o más si es mujer, a fin de continuar
aplicándose las normas de los regímenes entonces vigentes, o sea en cuanto a la
edad, a los 50 años sin discriminar por razón del sexo”.
Además, afirma
que le es aplicable el artículo 28 del Decreto 104 de 1994 y el régimen de
transición contemplado en el artículo 2 del Decreto 1293 de 1994 por cuanto
cumple con la condición de ex magistrado y tiene el tiempo y la edad
requeridos. Al respecto, aduce que esas normas deben aplicarse por principio de
favorabilidad e igualdad.
Para reafirmar
su tesis el actor trae a colación las sentencias T-214 de 1999 y SU-975 de 2003
que, en su sentir, trataron temas semejantes al suyo y la Sentencia C-681 de
2003, todas proferidas por esta Corporación, así como la Sentencia del 18 de
noviembre de 2002[12]
proferida por el Consejo de Estado que, según dice, avaló la doctrina expuesta
por la Corte Constitucional en la Sentencia T-235 de 2002.
Expresa que esas
decisiones judiciales le son aplicables y que el artículo 4 de la Ley 860 de
2003 ratifica sus afirmaciones.
Manifiesta que
la negativa de la Universidad a pensionarlo como ex magistrado le desconoce sus
derechos pues la mesada que recibe a penas supera el millón de pesos y es
muy inferior a la recibida por los ex congresistas y ex magistrados pensionados,
la cual no le permite atender dignamente sus necesidades y las de su familia ni
sobrellevar lo necesario para atender su delicada enfermedad.
Esa actuación de
la Universidad la califica como vía de hecho por cuanto es una sola entidad la
que reconoce y paga la pensión, y si la demandada considera que otra debe
contribuir al pago de la misma, debe determinar el grado de participación de
esta última, generándose para la primera la posibilidad de repetir contra la
otra entidad, pero no puede trasladarle esa obligación al pensionado. Además,
agrega que no se tuvieron en cuenta las normas legales ya citadas ni las
disposiciones constitucionales sobre la materia, dado que el reajuste de la
pensión es ontológicamente un fenómeno de aplicación retroactiva.
Como mecanismo
transitorio y mientras la justicia ordinaria se pronuncia definitivamente sobre
el asunto, toda vez que conforme a lo dispuesto por la Ley 712 de 2001 la
controversia en materia de seguridad social pertenece a la órbita del Código
Procesal del Trabajo[13],
el actor solicita que se ordene a la demandada reajustarle la pensión de
jubilación en su condición de ex magistrado de la Corte Suprema de Justicia en
suma que en conjunto con la actualmente liquidada a su favor no sea inferior al
75% del ingreso mensual promedio, que durante el último año devenguen los
congresistas en ejercicio o en el monto que el juez considere adecuado, y
como consecuencia le pague lo debido, así como los reajustes correspondientes
de las mesadas atrasadas con retroactividad a tres años con la respectiva
indexación.
3. Respuesta
de la demandada
El Director de
la Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional de Colombia manifiesta
que al actor no se le vulneraron los derechos invocados toda vez se le pensionó
con base en las normas vigentes para el momento en que adquirió el derecho. En
esa medida, conforme a lo dispuesto por la Ley 33 de 1985 -aplicable al momento
en que el peticionario se pensionó-, los empleados públicos del nivel nacional,
entre los cuales están los docentes y empleados administrativos de la Universidad,
adquieren su derecho a la pensión cuando cumplen 55 años de edad y 20 años de
servicio, con el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicio,
y en el caso del accionante este último año lo laboró única y exclusivamente en
la Universidad Nacional.
Asegura que no
le es aplicable al actor el concepto emitido por el Consejo de Estado, citado
en el escrito de tutela, por cuanto él nunca tuvo la expectativa de pensionarse
bajo el imperio de la Ley 6 de 1945, en la medida que para los empleados
públicos del nivel nacional esa norma fue derogada por los decretos 3135 de
1968 y 1848 de 1969, y posteriormente por la Ley 33 de 1985. A su juicio, el
actor tampoco se encontraba en el régimen de transición pues para la fecha de
entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 ya estaba pensionado. Cita en este
punto el artículo 2 del Decreto 1293 de 1994.
Respecto a las
sentencias de la Corte Constitucional mencionadas por el peticionario, señala
que se trata de casos distintos al suyo toda vez que los que allí accionaron
tuvieron como última vinculación el Congreso o las altas Cortes y no resulta
correcta la interpretación que hace el accionante al pretender reconocer
derechos de carácter vitalicio a una persona por el hecho de haber ocupado un
cargo de Magistrado para que le sean extendidos a través del tiempo los
beneficios de orden pensional, independientemente de que al adquirir el status
de pensionado esté desempeñando un cargo distinto. Aclara que las normas
aplicables en materia pensional son las vigentes al momento en que se cumplen
los requisitos correspondientes y así lo ratifica el artículo 7 del Decreto
1359 de 1993.
Expresa además
que como la Caja que preside aplica las normas generales para todos los
empleados públicos, tiene como límite máximo de las pensiones los 20 salarios
mínimos, y por ello aplicó como ingreso base de liquidación lo percibido en el
último año de servicio.
Finalmente,
manifiesta que en el presente caso existe otro mecanismo de defensa para
obtener lo pretendido por el peticionario y que no se está ante la presencia de
un perjuicio irremediable. Además destaca que con la acción de tutela lo que se
pretende es subsanar un descuido del accionante pues éste ha dejado pasar mucho
tiempo para alegar por el presunto derecho que le asiste, pues se pensionó en
1987, en 1994 se expidió el Decreto 1359 y las resoluciones expedidas por esa
Caja de Previsión y a través de las cuales se le dio respuesta a sus peticiones
fueron dictadas hace más de dos años[14].
II.
DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN
1. Primera
instancia
En sentencia
proferida el 17 de febrero de 2004 el Juzgado 41 Civil del Circuito de Bogotá,
D.C., concedió, como mecanismo transitorio, la tutela incoada teniendo en
cuenta que el peticionario pertenece a la tercera edad (72 años) y su estado de
salud es grave.
Sostuvo el
fallador que al actor se le está violando su derecho a la igualdad por cuanto
no está percibiendo la misma mesada pensional que otros ex magistrados que
también se pensionaron con anterioridad a la expedición de la Ley 4 de 1992.
Para sustentar su aseveración cita ampliamente la Sentencia SU-975 de 2003 y
afirma que como el actor cotizó para la Caja Nacional de Previsión Social
durante el tiempo en que se desempeñó como Magistrado será esta entidad la que
asuma el mayor valor que implique el cumplimiento del fallo. Aclara que a pesar
de que el peticionario fue pensionado como docente por la Caja demandada, lo
cierto es que por mandato legal posee un status especial que debe ser respetado
y amparado, razón por la cual debe ser pensionado como ex magistrado de acuerdo
con las sentencias T-214 de 1999 y SU- 975 de 2003 “es decir, que para una misma
situación de hecho se debe proveer con idénticas soluciones en derecho, pues de
lo contrario se estaría ante una violación del derecho a la igualdad. La
circunstancia que al momento de cumplir los 55 años de edad desempeñara el
cargo de docente Universitario no le mengua o limita el derecho a la pensión
como Magistrado de la Honorable Corte Suprema de Justicia, pues cuando el
legislador instituyó dichos beneficios buscó enaltecer una labor tan importante
como la de la Magistratura”[15].
El Juzgado le
ordenó a la Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional que en el
término de 30 días procediera a reajustarle al actor su mesada pensional en
forma tal que, siguiendo los parámetros fijados en la Sentencia SU-975 de 2003,
no fuere inferior al 50% de la pensión a que tendrían derecho los magistrados
conforme al artículo 28 del Decreto 104 de 1994. También dispuso que la Caja
accionada debía remitir el proyecto de liquidación a la Caja Nacional de
Previsión Social y a las demás cajas.
2. Segunda
instancia
El Tribunal
Superior del Distrito Judicial -Sala de Decisión Civil- de esta ciudad revocó
el fallo impugnado a través de providencia proferida el 24 de marzo de 2004.
Manifestó el
Tribunal que para que se presente vulneración del derecho a la igualdad se
requiere la existencia de identidad de supuestos fácticos, de manera que los
sujetos sobre los cuales se pretenda hacer la comparación se encuentren en
condiciones equivalentes, lo que no ocurre en el caso analizado, pues las
personas a quienes se les concedió la tutela dentro de las sentencias SU-975 de
2003, T-1752 de 2000 y 1354 de 2000 adquirieron su derecho a la pensión
mientras se desempeñaban como magistrados, en tanto que el actor para ese
momento era docente de la Universidad Nacional y ya no ostentaba el cargo de
Magistrado.
Adujo además que
no se vulneraron los derechos al debido proceso, puesto que la Universidad
Nacional se ciñó a la legislación vigente al momento de reconocer la pensión,
ni el de la seguridad social debido a que para su protección este derecho
requiere estar en conexidad con uno que sea fundamental, lo que no ocurre en
este caso ya que el actor recibe su pensión desde 1987.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1. El
problema jurídico planteado
1.1. El
peticionario considera que la Caja de Previsión Social de la Universidad
Nacional le vulneró sus derechos al debido proceso, a la igualdad, a obtener
una pensión legal y justa, a la dignidad humana en conexidad con la seguridad
social y a la tercera edad por cuanto a pesar de haber ostentado el cargo de
Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, la entidad se niega a reajustarle
su pensión en calidad de ex magistrado teniendo en cuenta lo dispuesto en la
Ley 4 de 1992 y los decretos 1359 de 1993, 104 de 1994 y 047 de 1995. Propone
la acción como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable en
atención a su avanzada edad y a su estado de salud.
1.2. La Sala
deberá resolver en esta oportunidad si la entidad demandada vulneró los
derechos fundamentales cuya protección se invoca y si, pese a la existencia de
otro mecanismo de defensa judicial para lograr su protección, es procedente la
acción de tutela como mecanismo transitorio para obtener el reajuste de la
pensión reconocida al actor.
Para resolver
la Corte recordará su jurisprudencia sobre la procedencia de la acción como
mecanismo transitorio; la utilización de la tutela para obtener reajustes
pensionales, frente a la existencia de otros mecanismos judiciales de defensa,
y la existencia del perjuicio irremediable.
2. La acción
de tutela como mecanismo transitorio y su improcedencia, por regla general,
para obtener reajustes pensionales
2.1. La acción
de tutela, conforme lo dispone el artículo 86 de la Carta Política, sólo
procederá cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo
que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable. En igual sentido se pronuncia el artículo 6 del Decreto 2591
de 1991 que añade que la existencia de esos medios será apreciada en
concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se
encuentre el solicitante.
Sobre el tema ha
señalado la jurisprudencia que la acción como mecanismo transitorio sólo ha
sido prevista por el Constituyente “para el evento de producirse un perjuicio
irremediable, en el entendido que allí la protección o amparo que se concede,
si es del caso, sólo puede tener efectos de carácter temporal y transitorio,
mientras se produce una decisión de fondo por parte del juez competente, cuando
para la defensa y protección del derecho existe otro mecanismo judicial”[16].
Lo
indispensable es precisar cuándo el perjuicio tiene el carácter de
irremediable, porque el propósito del mecanismo transitorio es, mediante una
determinación temporal adoptada por el juez, restablecer el derecho
constitucional violado o prevenir su vulneración[17].
Precisamente lo
que se pretende con la acción de tutela como mecanismo transitorio es que el
juez constitucional, a través de un pronunciamiento que tiene carácter
transitorio, suspenda de algún modo la vulneración o amenaza del derecho
fundamental invocado por el afectado. Que le imponga a la administración el
deber de suspender el acto violatorio de derechos o que suspenda la actividad
que pretenda realizar y que puede menoscabar los derechos. No se trata de
manera alguna que el juez de tutela sustituya al ordinario, ni que se convierta
en un medio alterno de defensa, sino de remediar una ofensa a un derecho fundamental
cuando su titular se encuentra frente a un perjuicio irremediable y que someter
al afectado a la espera de un proceso ordinario, haría luego inocua la decisión
judicial correspondiente, ya porque el daño se encuentre consumado o porque en
atención a la edad del afectado no dé espera a la resolución de fondo del
asunto.
Así, para
determinar la existencia o no del perjuicio es necesario tener en cuenta varios
elementos, como son la inminencia, que exige medidas inmediatas, la urgencia
que tiene el afectado por salir de ese perjuicio inminente, y la gravedad
de los hechos, cuestión que hace evidente la impostergabilidad de la tutela
como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos
constitucionales fundamentales. Así las cosas, no todo perjuicio puede ser
considerado como irremediable, sino únicamente aquel que por ser inminente y
grave requiere de la adopción de medidas urgentes e impostergables para su
protección. Sobre el punto ha dicho la jurisprudencia que “establecer CUANDO
existe el perjuicio irremediable no es tarea fácil. En primer lugar hay que
examinar si las acciones u omisiones son manifiestamente ilegítimos y
contrarios a derecho, pues de otra manera no se violan ni amenazan los
intereses del presunto afectado”[18].
2.2. En
tratándose de reajustes pensionales, la Corte ha sostenido que por regla
general la acción de tutela no es un mecanismo apto para obtener el
reconocimiento o la reliquidación de prestaciones sociales, concretamente de
pensiones, por cuanto para ello el ordenamiento ha dispuesto otros medios
judiciales como la jurisdicción ordinaria laboral o la contenciosa
administrativa, dependiendo del caso, los cuales se constituyen en el escenario
idóneo para resolver asuntos de esa naturaleza[19].
En efecto, esos asuntos litigiosos en los cuales se requiere de un amplio
debate probatorio para determinar la existencia del derecho choca con las
características de subsidiariedad y residualidad propias de la acción de
tutela.
Sin embargo,
también ha señalado que de manera excepcional y únicamente cuando se advierta
la existencia de un perjuicio irremediable y se cumplan las condiciones
establecidas en la jurisprudencia, podrá intentarse la acción como mecanismo
transitorio. En esos eventos el juez emitirá una orden transitoria mientras el
competente decide de fondo el asunto.
Los requisitos
señalados por la jurisprudencia para la procedibilidad de la acción en estos
casos son:
“a) Que la persona haya agotado los recursos en sede administrativa
y la entidad mantenga su decisión de no reconocer el derecho.
b) Que se hubiere acudido ante la jurisdicción respectiva, se
estuviere en tiempo de hacerlo o ello fuere imposible por motivos ajenos al
peticionario.
c) Que además de tratarse de una persona de la tercera edad, ésta
demuestre la amenaza de un perjuicio irremediable, esto es, que el perjuicio
afecte la dignidad humana, la subsistencia en condiciones dignas, la salud, el
mínimo vital, que existan lazos de conexidad con derechos fundamentales, o que
evidencie que someterla a los trámites de un proceso ordinario le resultaría
demasiado gravoso.
d) En concordancia con lo anterior, para determinar si la acción de
tutela es o no procedente como mecanismos transitorio, no resulta suficiente
invocar fundamentos de derecho, sino que son necesarios también fundamentos
fácticos que den cuenta de las condiciones materiales de la persona. En caso
contrario, el asunto adquiere carácter estrictamente litigioso y por lo mismo
ajeno a la competencia del juez de tutela”[20].
En esos
términos, el sólo hecho de que una persona haya llegado a la tercera edad -que
por esa circunstancia se convierte en sujeto de especial protección por parte
del Estado- no hace procedente la acción, se requiere que se presenten también
las circunstancias antes descritas y lógicamente como condición primordial que
exista vulneración, afectación o amenaza de un derecho para que así el juez
pueda emitir una orden destinada a salvaguardar ese derecho. Por ejemplo si una
persona ha sobrepasado el índice de promedio de vida de los colombianos y acude
ante el juez de tutela porque considera que se le ha otorgado un trato
discriminatorio en lo concerniente a su reajuste pensional, se requiere que en
efecto el juez advierta violación o amenaza del derecho a la igualdad para que
sea procedente el amparo como mecanismo transitorio y se justifiquen entonces
las medidas transitorias que profiera, porque de lo contrario, es decir,
conceder la acción como mecanismo transitorio sin que siquiera exista una
amenaza o violación cierta del derecho conllevaría a desvirtuar la esencia de
ese mecanismo constitucional.
Es así como en
algunos casos que han llegado a conocimiento de esta Corte en los cuales se ha
pretendido obtener reajustes pensionales a pesar de tratarse de personas
pertenecientes a la tercera edad, se ha denegado el amparo porque los
accionantes no demostraron afectación de su mínimo vital ni conexidad con algún
derecho fundamental o desconocimiento de la dignidad humana, además que la
controversia que se planteaba versaba sobre asuntos litigiosos que podían ser
debatidos ante los jueces ordinarios[21].
Y también ha denegado la tutela con la consideración de que la sola
circunstancia de que el peticionario pertenezca a la tercera edad no hace
viable la acción si no está probado también que su subsistencia o su mínimo
vital puedan resultar comprometidos de modo inminente[22].
3. Los
derechos presuntamente vulnerados
El actor
considera que se vulneraron sus derechos al debido proceso, a la igualdad, a
obtener una pensión legal y justa, a la dignidad en conexidad con la seguridad
social y a la tercera edad.
3.1. Respecto al
derecho a la seguridad social esta Corporación ha sostenido que a pesar de no
estar consagrado expresamente en la Carta Política como fundamental, adquiere
tal carácter cuando miradas las circunstancias de cada caso su no
reconocimiento tiene la potencialidad de poner en peligro derechos que sí
ostentan la categoría de fundamentales[23].
Igualmente, se ha afirmado que “en aquellos eventos relacionados con la vida,
la dignidad, la integridad física y moral, o el libre desarrollo de la
personalidad de personas de la tercera edad, adquiere el carácter de
fundamental”[24].
Concretamente,
en tratándose de la pensión de jubilación se ha manifestado “que puede
constituir un derecho de especial protección para las personas de la tercera
edad, cuando se trata de derechos adquiridos y existe un tratamiento
discriminatorio”[25].
En efecto, la
pensión de jubilación es un derecho fundamental de aplicación inmediata cuando
está destinada a suplir el mínimo vital de personas de la tercera edad. Ello
“no sólo por su estrecha relación con el derecho al trabajo, sino por
encontrarse de por medio personas cuya edad hace incierta una virtual
vinculación laboral, su transgresión compromete la dignidad de su titular como
quiera que depende de la pensión para satisfacer sus necesidades básicas”[26].
En el caso del
accionante se tiene que ya le fue reconocida su pensión de jubilación desde el
año 1987 por la Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional y que está
recibiendo de manera cumplida -o por lo menos una situación anormal no fue
puesta en conocimiento del juez de tutela- sus mesadas pensionales y no está
demostrada afectación de su mínimo vital, pues a pesar de que lo devengado por
concepto de mesada pensional es $1.918.647[27],
suma que en concepto del actor es muy baja, lo cierto es que con esa asignación
ha vivido durante los últimos 13 años y ha atendido los gastos propios de su
familia y de la enfermedad que padece, la cual por cierto se encuentra
controlada, según concepto médico. Así mismo, no consta que al actor se le esté
prestando irregularmente el servicio de salud, por el contrario, según aparece
en el expediente en marzo de 1996 se le realizó una intervención quirúrgica y
se le practicó linfadenectomía que fue reportada como negativa, luego se
le hizo una radioterapia y actualmente está en controles y en tratamiento con homonoterapia
al cual ha respondido[28].
Sobre si dicha pensión resulta ser legal y justa o violatoria de su dignidad se
tiene que dentro de la liquidación realizada por la entidad demandada en el
acto mediante el cual le reconoció la pensión, se tuvieron en cuenta los cargos
que había desempeñado durante su vida laboral y las cotizaciones realizadas,
así como el promedio del último sueldo recibido como docente de la Universidad,
teniendo en cuenta que fue precisamente encontrándose en este último cuando
solicitó el reconocimiento de la prestación.
3.2. A juicio
del peticionario por el hecho de haber desempeñado el cargo de Magistrado de
una alta Corporación  judicial se le deben aplicar las normas contenidas en la
Ley 4 de 1992 y en los decretos 1359 de 1993, 104 de 1994 y 47 de 1995 que
establecieron un régimen especial de pensiones para congresistas, el cual se
hizo extensivo para los magistrados, razón por la cual su pensión le debe ser
reajustada en cuantía no inferior al 75% del ingreso promedio que durante el
último año y por todo concepto devenguen en la actualidad los congresistas en
ejercicio. Así mismo, considera que le es aplicable la jurisprudencia sentada
por esta Corte en sentencias tales como la T-214 de 1999, T-235 de 2002, SU-975
de 2003 y C-681 de 2003, en las que se analizaron casos similares al suyo en
los cuales se solicitaba el reajuste pensional al cual él está aspirando.
En primer
término, es importante recordar el contenido del artículo 17 de la Ley 4 de
1992, según el cual:
“El Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes
y sustituciones de las mismas para los representantes y senadores. Aquellas y
éstas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante
el último año, y por todo concepto, perciba el congresista y se aumentarán en
el mismo porcentaje que se reajuste el salario mínimo legal.
Parágrafo, La liquidación de las pensiones, reajustes y
sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que
por todo concepto devenguen los representantes y senadores en la fecha en que
se decrete la jubilación, el reajuste o la sustitución respectiva”.
Este régimen
pensional de los congresistas, según el artículo 7 del Decreto 1359 de 1993,
consiste en que “...tendrán derecho a una pensión vitalicia de jubilación que
no podrá ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio, que durante el
último año y por todo concepto devenguen los Congresistas en ejercicio...”.
Ese régimen
especial se hizo extensivo a los magistrados de las altas Cortes en virtud del
Decreto 104 de 1994, el cual en su artículo 28 dispuso:
“A los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la
Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado
se les reconocerán las pensiones teniendo en cuenta los mismos factores
salariales y cuantías de los senadores de la República y representantes a la
Cámara en los términos establecidos en las normas legales vigentes.”
Por su parte, el
artículo 28 del Decreto 47 de 1995 reiteró la homologación entre congresistas y
magistrados, en los términos descritos por el Decreto 104 de 1994.
Por considerar
algunas personas -ex congresistas y ex magistrados- que tenían derecho a
obtener un reajuste pensional conforme al régimen especial y a las condiciones
antes mencionadas, interpusieron acciones de tutela alegando vulneración de su
derecho a la igualdad. Fue en esas ocasiones que la Corte Constitucional entró
a pronunciarse sobre el asunto, y mientras en ciertos casos concedió el amparo en
otros lo denegó.
No obstante,
considera la Sala que en esta oportunidad tal jurisprudencia no le es aplicable
al actor debido a que no se encuentra en la misma situación de hecho que ese
grupo de personas, es decir, los supuestos de hecho no son iguales, en cuanto
los sujetos sobre los cuales se pretende realizar la comparación no se
encuentran en condiciones equivalentes. Veamos:
-En la Sentencia
T-456 del 21 de octubre de 1994[29]
se estudiaron las tutelas de varias personas que se jubilaron siendo
parlamentarios, pensionados unos por Cajanal y otros por el Fondo de Previsión
Social del Congreso. La Corte afirmó que existió violación del derecho a la
igualdad por parte del Fondo de Previsión pues mientras que a algunas personas
les aplicó el articulo 17 de Ley 4 de 1992 no hizo lo propio con los actores.
Se concedió la tutela por violación de los derechos a la igualdad, petición y
debido proceso.
-En otra
oportunidad (Sentencia T-463 del 17 de octubre de 1995[30]), al estudiar una
tutela presentada por una persona que adquirió su pensión como congresista y el
Fondo de Previsión Social del Congreso se negó a reajustarle su pensión en lo
correspondiente a los años 1992 y 1993 de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 4
de 1992, la Corte amparó como mecanismo transitorio el derecho a la igualdad
del actor, puesto que su avanzada edad se constituía en un perjuicio
irremediable.
-En la Sentencia
T-214 del 13 de abril de 1999[31]
se trataba de un ex magistrado del Consejo Superior de la Judicatura a quien
luego de haber dejado dicho cargo Cajanal le reconoció su pensión en su calidad
de tal y pretendía obtener el reajuste de su pensión. La Corte se refirió al
derecho de los ex congresistas a percibir la pensión de acuerdo con la Ley 4 de
1992 y el Decreto 1359 de 1993 y señaló que tanto ellos como los ex magistrados
están colocados en una misma situación de hecho ante la ley, razón por la cual
debe aplicárseles el mismo régimen en lo relativo a la reliquidación o reajuste
de su mesada pensional. Consideró vulnerado el derecho a la igualdad del
peticionario por la actitud discriminatoria asumida por Cajanal en relación con
otros ex magistrados y ex congresistas que sí obtuvieron el reconocimiento de
su pensión con base en las normas citadas. Por ello aunado a la edad y al grave
estado de salud del actor, concedió la tutela como mecanismo transitorio.
-En la Sentencia
T-1354 del 4 de octubre de 2000[32]
se analizó el caso de una persona cuyo último cargo desempeñando fue el de
Magistrado del Consejo de Estado y quien solicitó al Seguro Social el
reconocimiento de su pensión pidiendo se le aplicara el régimen especial de los
congresistas, pero la entidad le reconoció la prestación sin aplicar las normas
sobre dicho régimen. El accionante presentó los recursos de reposición y
apelación contra el acto administrativo pero el ISS argumentó que al actor no
se le podía aplicar el régimen especial porque la Nación no había aceptado su
cuota parte. La Corte consideró que la entidad incurrió en vía de hecho al
dictar los actos administrativos y advirtió violación del derecho a la igualdad
del actor frente a los demás magistrados que sí recibieron su pensión acorde a
la ley.
-Mediante
Sentencia T-1752 del 15 de diciembre de 2000[33]
se concedió el amparo de los derechos a la igualdad y a la seguridad social de
algunas personas que fueron pensionados por Cajanal como magistrados de altas
Cortes y otro como Procurador General de la Nación y quienes solicitaban el
reajuste de sus mesadas de acuerdo a la Ley 4 de 1992.
-En el caso que
finalizó con la Sentencia T-235 del 4 de abril de 2002[34] se trataba de una
persona que no era ex magistrado y a quien no le habían resuelto sobre el
reconocimiento de su pensión de vejez. En esta oportunidad la Corte habló sobre
el carácter de derecho fundamental que adquiere la pensión cuando pone en
peligro derechos que sí tengan esa naturaleza.
-La Sentencia
SU-975 del 23 de octubre de 2003[35]
estudió el caso de varios accionantes pensionados por Cajanal que adquirieron
su condición de tales cuando estaban desempeñando cargos de magistrados de las
altas Cortes[36]
o sustitutos de aquellos y solicitaban el reajuste pensional. La Corporación
sólo concedió el amparo del derecho a la igualdad en dos casos por recibir los
accionantes un trato desproporcionado por parte de la entidad demandada frente
al otorgado a los ex magistrados pensionados con posterioridad de la Ley 4 de
1992.
De los casos
referidos se colige que en la casi totalidad de ellos las personas que
presentaron las acciones de tutela habían sido pensionadas como ex magistrados
por haber desempeñado el cargo con anterioridad al momento de adquirir el
derecho a esa prestación y que teniendo ello como base estaban pidiendo el correspondiente
reajuste. Ha de destacarse que a pesar de que en la Sentencia T-1354 de 2000 se
trataba de una persona que había sido pensionada sin que se le hubiese aplicado
el régimen especial de los congresistas, es claro que el último cargo que había
desempeñado fue el de la magistratura y que en esos términos solicitó a la
entidad correspondiente su pensión.
Así las cosas,
para la Corte el señor Salcedo Segura no se encuentra en las mismas condiciones
que las personas a que se refirieron las sentencias citadas, por cuanto no fue
pensionado en su calidad de ex magistrado de la Corte Suprema de Justicia sino
como docente de la Universidad Nacional, luego de haber cumplido los requisitos
de edad y tiempo de servicios exigidos por la Ley 33 de 1985, vigente para el
momento en que adquirió el derecho.
En efecto,
conforme a lo que obra en el expediente el peticionario únicamente ocupó el
cargo de Magistrado en el periodo comprendido entre el 1 de abril de 1982 al 15
de agosto de 1984. Si bien para esa fecha tenía 20 años de servicios, lo cierto
es que aún no había cumplido 55 años; edad a la cual llegó cuando se encontraba
laborando únicamente en la Universidad Nacional (año 1986) y luego de lo cual
fue pensionado por la Caja demandada.
Verificado
entonces que los grupos respecto de los cuales se pretende hacer la comparación
no se encuentran en circunstancias equivalentes, no es posible sostener que la
doctrina sentada por la Corte en oportunidades anteriores, relativas a la
violación del derecho a la igualdad y en virtud de la cual se concedió el
amparo transitorio y se ordenó el reajuste de la pensión pueda ser aplicada al
actor. Por manera que no puede pregonarse violación alguna del derecho a la
igualdad por este aspecto.
3.3. Por otra
parte, respecto del derecho al debido proceso ha de señalarse que la
Constitución Política[37]
garantiza su observancia tanto en las actuaciones judiciales como en las
administrativas. Así las cosas, si una persona que se encuentra jubilada
solicita a la entidad respectiva la reliquidación de su pensión, ésta se
encuentra en la obligación de responder mediante un acto debidamente motivado
sobre el fondo del asunto. Acto que debe cumplirse con el requisito de la
publicidad, es decir, ser notificado al interesado e indicar en su texto
expresamente los recursos que caben en su contra, a efectos de que se pueda
ejercer el derecho de contradicción.
Del expediente
se concluye que la Caja accionada decidió tanto la solicitud de reliquidación
presentada por el petente como el recurso elevado, con argumentos que resultan
válidamente sustentados sobre la base de la calidad de docente que aquél
ostentaba para el momento de cumplir los requisitos de pensión, el último
salario devengado y la inaplicabilidad, en su criterio, de las disposiciones
contenidas en la Ley 4 de 1992.
Si partimos de
la base de que el derecho al reajuste se adquiere por ministerio de ley y con
la condición de que el jubilado ya esté disfrutando de su pensión, es lógico
que esta pensión de la cual goza debe ser de aquellas a las que se refiere la
ley para realizar el reajuste. De manera que si el actor se pensionó como
docente de la Universidad Nacional y lo alegado era el reajuste de la pensión
para ex magistrados, pero a pesar de haberlo sido en un periodo escaso de dos
años y algunos meses, no había sido pensionado como tal, es decir no estaba
disfrutando de su pensión como ex magistrado, no resulta desproporcionado que
la respuesta dada por la Caja demandada fuera precisamente que no le eran
aplicables las disposiciones del régimen especial sobre reajuste.
De acuerdo con
lo expuesto se advierte que no existió vulneración de los derechos invocados
por el actor. Es más, en la resolución por medio de la cual la Caja de
Previsión de la Universidad Nacional le reconoció su pensión en el año 1987, se
denota claramente que ésta tuvo en cuenta, al contrario de lo afirmado por el
peticionario, los cargos que había desempeñado durante su vida profesional,
tanto es así que en la parte resolutiva se reconocen las cuotas partes con las
cuales tienen que concurrir todas las cajas de previsión a las que cotizó
aquél. Además, esa decisión, en el evento en que el accionante no hubiese
estado de acuerdo, pudo haberla recurrido, pues en su texto se dejó consignado
que contra ella cabía el recurso de reposición, e inclusive pudo haber
demandado su contenido ante la jurisdicción ordinaria y alegar que, como lo
afirma en su demanda, se encontraba en el régimen de transición, pero sin
embargo no lo hizo.
Obsérvese que el
accionante en este caso es una persona que ya recibe una pensión pero que, no
obstante, desea obtener su reajuste, posibilidad ésta que no se le niega, y que
puede en efecto corresponder a su legítimo derecho, según la normatividad en
vigor. Pero, dado el carácter subsidiario de la tutela y al hecho de que no se
encuentra demostrada la existencia de un perjuicio irremediable, se le exige
que plantee la controversia por las vías jurisdiccionales ordinarias y no por
el excepcional mecanismo protector de los derechos fundamentales. En efecto, a
pesar de la edad avanzada del actor y de que padece cáncer en la próstata, esta
enfermedad se encuentra controlada y está recibiendo la atención médica
correspondiente. Además, con la asignación mensual que ha venido recibiendo
durante los últimos 13 años desde que le reconocieron su pensión ha sufragado
los gastos de él y de su familia y se ha procurado la atención de su
padecimiento.
De lo expuesto
se colige, entonces, que no existió vulneración de los derechos invocados por
el actor y que no se está ante la presencia de un perjuicio irremediable que
haga procedente la acción como mecanismo transitorio. Por tales razones se
confirmará el fallo de segunda instancia que denegó la tutela propuesta.
IV. DECISION
Con base en las
expuestas consideraciones, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
CONFIRMAR el fallo proferido por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial -Sala de Decisión Civil- de Bogotá, D.C., que
denegó la tutela interpuesta por Jorge E. Salcedo Segura.
Segundo.- Por Secretaría, LÍBRESE la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
Ponente
Presidente
de la Sala
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (E)
[1]
Ello consta en la certificación expedida por la Secretaria General de la Corte
Suprema de Justicia (folios 30 y 31 del cuaderno de primera instancia).
[2]
Según consta en la certificación expedida por la Subdirección Operativa de
Bienes y Servicios de la Contraloría General de Boyacá (folio 35 del cuaderno
de primera instancia).
[3]
Según consta en la certificación expedida por la Jefe de la División de
Personal de la Universidad (folio 32 del cuaderno de primera instancia).
[4]
Folios 15 a 27 del cuaderno de primera instancia.
[5]
Folio 29 del cuaderno de primera instancia.
[6]
Folio 23 del cuaderno de primera instancia.
[7]
Folios 11 a 13 del cuaderno de primera instancia.
[8]
Folios 18 a 21 del cuaderno de primera instancia.
[9]
En la fotocopia de la cédula de ciudadanía consta que nació el 23 de julio de
1931.
[10] Ello aparece en el resumen de la historia clínica aportada al
expediente y firmada por el Médico Urólogo Alberto Guerra Garzón (folio 25 del
cuaderno de primera instancia).
[11] El actor cita un aparte del concepto 1030 de 1997.
[12] Expediente N° IJ-008. Conjuez Ponente Pedro Charria.
[13] Encontrándose el proceso en el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de esta ciudad para resolver las impugnaciones, el actor adjuntó copia
del auto proferido el 2 de marzo de 2004 por el Juzgado 16 Laboral del Circuito
de Bogotá D.C., en virtud del cual se admitió la demanda ordinaria laboral por
él presentada contra la Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional
(folio 10 del cuaderno principal).
[14] Folios 105 a 113 del cuaderno de primera instancia.
[15] Folio 127 del cuaderno de primera instancia.
[16] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-052 del 11 de febrero
de 1994 (M.P. Hernando Herrera Vergara).
[17] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-456 del 21 de octubre
de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
[18] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-456 de 1994, ya
citada. También se puede consultar la Sentencia T-052 de 1994, también ya
citada.
[19] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-634 del 8 de agosto
de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).
[20] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-634 de 2002, ya
citada.
[21] Véase al respecto las sentencias T-1316 del 7 de diciembre de 2001
(M.P. Rodrigo Uprimny Yepes), T-352 del 9 de mayo de 2002 (M.P. Alvaro Tafur
Galvis) y T-438 del 30 de mayo de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[22] Pueden consultarse las sentencias T-301 del 20 de junio de 1997
(M.P. José Gregorio Hernández Galindo), T-637 del 28 de noviembre de 1997 (M.P.
Hernando Herrera Vergara), T-664 del 9 de diciembre de 1997 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero) y T-634 de 2002, ya citada.
[23] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-426 del 24 de junio
de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[24] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-1316 de 2001, ya
citada.
[25] Idem.
[26] Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-299 del 20 de junio
de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y SU-1354 del 4 de octubre de 2000 (M.P.
Antonio Barrera Carbonell).
[27] Folio 102 del cuaderno de primera instancia.
[28] Resumen de historia clínica (folio 25 del cuaderno de primera
instancia).
[29] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[30] M.P. Fabio Morón Díaz.
[31] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[32] M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[33] M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[34] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[35] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[36] Excepto dos de ellos quienes habían adquirido el derecho a
pensionarse siendo sus últimos cargos los de Fiscal y Procurador Delegado ante
el Consejo de Estado.
[37] Artículo 29.