C-052-01
Sentencia C-052/01
Sentencia
C-052/01
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Formulación
de cargos en posible yerro del juzgador
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Alcance
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Norma
penal en ley económica
LEY DE
REACTIVACION EMPRESARIAL-Objeto
LEY DE
REACTIVACION EMPRESARIAL-Responsabilidad
penal
Referencia:
expediente D-3087
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 21 de la Ley 550 de 1999.
Actor: William
Orlando Barriga Borda.
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR
GALVIS.
Bogotá D.C.,
veinticuatro (24) de enero del año dos mil uno (2001).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano William Orlando Barriga Borda demandó el
artículo 21 de la Ley 550 de 1999 “por la cual se establece un
régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la
reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de
las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan
disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta
ley.”
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de la acción pública de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II.      NORMA
DEMANDADA
A continuación, se
transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación en el
Diario Oficial No. 43.836, del 30 de diciembre de 1999.
“LEY 550 DE 1999
(diciembre 30)
por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la
reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para
asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de
las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente
con las normas de esta ley.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 21.
Responsabilidad penal.
Sin perjuicio de lo dispuesto en otras normas, serán sancionados con prisión de
uno (1) a seis (6) años quienes suscriban y certifiquen los estados financieros
o el estado de inventario o la relación de acreedores internos y externos a que
se refiere el artículo anterior, a sabiendas de que en tales documentos no se
incluye a todos los acreedores, se excluye alguna acreencia cierta o algún
activo, o se incluyen acreencias o acreedores inexistentes. Con la misma pena
serán sancionados quienes a sabiendas soliciten, sin tener derecho a ello, ser
tenidos como acreedores, y quienes a sabiendas suscriban y certifiquen la
relación de las acreencias de la seguridad social y la nómina, de conformidad
con el numeral 8 del artículo 22 de la ley, sin incluirlas todas.”
III.  LA
DEMANDA
El ciudadano William
Orlando Barriga Borda considera que el artículo 21 de la Ley 550 de 1999
desconoce i) el principio de unidad de materia (C.P., art. 158, ii)
el principio in dubio pro reo (C.P., art. 29) y iii.) el
principio de especialidad conforme con el cual corresponde, únicamente, a la
Rama Judicial del poder público la imposición de la pena de prisión (C.P.,
arts. 28 y 116, inc. 3o. y Ley 16 de 1972, art. 8o. -Convención Americana de
Derechos Humanos o Pacto de San José), de la manera que pasa a explicarse:
En primer término,
el actor indica que de conformidad con el artículo 158 superior “[t]odo
proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”, por tanto
considera que con la expedición de la norma demandada el Congreso de la
República violó el principio de unidad de materia, toda vez que las
disposiciones y el epígrafe de la Ley 550, que la contiene, son de naturaleza
civil-comercial, en tanto que aquella es de naturaleza y contenido penal.
A su juicio, permitir la inclusión de una norma que sanciona con
pena de prisión una conducta, dentro de una normatividad de naturaleza
mercantil, conduce al absurdo de regular aspectos penales en disposiciones de
contenido comercial, con total desconocimiento del citado principio
constitucional, que pretende un ordenamiento jurídico coherente y consistente,
por tanto, según su criterio, debió expedirse una norma especial con tal
objetivo, pero no optar por incluir, dentro de una normatividad de claros
objetivos económicos, una disposición que impone tal pena.
De otra parte, estima que el artículo no es claro respecto de su
objetivo, porque no se sabe si crea un nuevo tipo penal, si complementa el que
tipifica el delito de falsedad en documento privado, o si lo que se pretende es
agravar la sanción que impone este último, puesto que considera que el artículo
221 del Código Penal y la norma demandada describen el mismo tipo penal y
establecen la misma sanción: privación de la libertad.
Afirma que cualquiera de las anteriores posibilidades es violatoria
del principio del debido proceso porque “nadie puede ser sancionado dos
veces por la misma conducta” y agravar la sanción del imputado
contraría el principio de favorablidad.
Esgrime que, además, como algunas autoridades pueden aplicar el
artículo 21 demandado y otras el artículo 221 del Código Penal, para sancionar
la misma conducta, la disposición en estudio rompe el principio de seguridad
jurídica, porque “(..) las dos aplicaciones se pueden llegar a excluir en
razón de las materias donde se encuentren úbicadas (sic.).”
En tercer lugar, considera que la norma enjuiciada quebranta el
artículo 28 superior toda vez que “no indica expresamente quien es la
autoridad competente para reducir a prisión al presunto infractor”,
pudiéndose llegar a considerar que la competencia se asigna a la
Superintendencia que vigila o controla la actividad del empresario, o a la
encargada de tramitar el proceso de restructuración (Ley 550 de 1999, arts.
6o., inc. 3o. y 37). Conceptúa que, en ambos casos, se trata de autoridades
administrativas a las que no se les puede asignar la competencia de imponer
penas privativas de la libertad, porque ésta labor corresponde exclusivamente a
la Rama Jurisdiccional.
Para fundamentar la anterior conclusión afirma que las órdenes de
privación de la libertad personal y el procedimiento a seguir para imponer la
sanción de prisión así lo indican. Señala que esta Corporación ha sostenido que
no se puede privar de la libertad a una persona sin una orden judicial
-Sentencia C-024 de 1994, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero- y que, de
conformidad con los artículos 9°, 93 y 94 de la Constitución Política y el
artículo 8o. de la Ley 16 de 1972 -Convención Americana de Derechos Humanos o
Pacto de San José-, norma internacional de obligatorio cumplimiento en
Colombia, “toda persona tiene derecho a ser oída con las debidas garantías y
dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente,
independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley”
-negrilla dentro del texto-.
IV.  INTERVENCIONES
1.
Intervención de
la Academia Colombiana de Jurisprudencia
El doctor Bernardo
Carreño Varela, en representación de la Academia Colombiana de Jurisprudencia,
rinde el concepto solicitado por el Magistrado Ponente, dentro del asunto de la
referencia y, para el efecto, se refiere a cada uno de los cargos formulados
por el actor, en los términos que a continuación se sintetizan:
Respecto de la
presunta violación al artículo 158 de la Constitución Política señala, con
apoyo de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y de esta
Corporación, que la Ley 550 de 1999 aborda todos los asuntos relativos al tema
de la reactivación económica, dentro del cual se tratan los procesos
concursales, y que el artículo 20 de la misma ley, que el actor, precisamente,
transcribe en su demanda, le da contexto al 21 demandado.
Por lo anterior,
sostiene que las disposiciones de la Ley 550 guardan entre sí relación de
causalidad, en cuanto el artículo 20 trata de las facultades, responsabilidades
y funciones del promotor dentro del proceso de reactivación y el artículo 21 se
encarga de establecer sanciones para quienes, estando obligados a suministrar
información veraz, incluyan datos falsos en los estados financieros o en las
relaciones que suministran. Para el efecto, afirma que “[e]l hecho de que
sea una norma de naturaleza penal no le resta el carácter de conexidad que
tiene el TEMA que se está tratando. En ese sentido el demandante confunde la
naturaleza de las normas, desde el punto de vista de las ramas que componen el
Derecho, con la temática que abordan. El estudio sobre unidad de materia de las
normas no puede obedecer a su clasificación dentro del derecho.” Lo
anterior porque, según afirma, esta Corte ha dicho que el concepto de unidad
normativa busca la unidad material y no formal de la legislación.
En relación con el
cargo por la supuesta violación del artículo 29 superior, señala que el
demandante plantea un problema de aplicación de la ley, porque el juzgador debe
dilucidar si existe un nuevo tipo penal o si hay una agravante de la sanción, y
conceptúa que esta problemática no se puede discutir en un juicio de
constitucionalidad, pues “[l]a más perfecta, de las leyes, que se ajuste
totalmente a los dictados de la Constitución, puede aplicarse en contra de
éstos (sic.) mandatos, sin que por eso la ley se torne inconstitucional.”
Añade que “puede
significar que hay un tipo penal nuevo, un caso de paratipología, un delito
subsidiario, o aún un concurso de delitos y que si la conducta que se tipifica
cae en otro tipo penal más general, sencillamente no hay lugar a que el
procesado sea condenado de acuerdo con la norma demandada y por lo tanto no se
viola el principio non bis in idem”.
A lo anterior agrega
que el artículo 221 del Código Penal, citado por el actor, que en términos
generales es igual al 289 del estatuto penal que entrará próximamente a regir,
establece que quien falsifique un documento privado, y lo use, estará sujeto a
prisión entre uno y seis años, que por tanto lo único que la norma agrega es
que el elemento debe ser usado, circunstancia que se deduce porque se presentó
ante las autoridades y se obtuvo un beneficio para el reo, por cuanto considera
que se agrega el elemento a “a sabiendas”, que no figura en el texto de
los Códigos mencionados.
Para finalizar,
respecto del cargo formulado contra el artículo 21 de la Ley 550 de 1999, en
estudio, por quebrantar los artículos 28 y 116 de la Constitución y 8o. de la
Convención Americana de Derechos Humanos, manifiesta que es infundado, por
cuanto se supone, de antemano, que por tratarse de una pena privativa de la
libertad debe aplicarla la autoridad judicial, porque la competencia para
conocer de las infracciones así sancionadas, la asigna la Constitución Política
al Poder Judicial, y la norma en comento no establece una excepción a dicha
regla.
2.
Intervención de
la Superintendencia de Sociedades
El ciudadano
Fernando José Ortega Galindo, actuando en representación de la Superintendencia
de Sociedades, interviene, dentro del proceso de la referencia, para solicitar
la declaratoria de exequibilidad del artículo 21 de la Ley 550 de 1999, con fundamento
en las siguientes consideraciones:
A juicio del interviniente, la norma demandada no quebranta el
principio de unidad de materia puesto que, como la Ley 550 regula lo
concerniente a la reactivación de las empresas y todo lo que dicho proceso
implica, para alcanzar los fines propuestos se hace necesario adoptar los
correctivos en orden a normalizar la capacidad de operación de las empresas,
mediante el análisis de su situación financiera, dentro del cual, la norma
demandada desempeña un papel preponderante.
El interviniente sostiene que, no obstante el carácter penal del
artículo 21 demandado, como éste guarda estrecha relación con 20 de la misma
Ley, conforme a la jurisprudencia de esta Corte, la cual cita, la naturaleza de
la norma no quebranta el principio de unidad de materia.
En conclusión, manifiesta que al mirar el alcance y el contexto de
la Ley 550 se encuentra que existe una total unidad de materia, “pues no
puede concebirse el desarrollo de los procesos de reestructuración empresarial
que ella contempla, sin que deba necesariamente recurrirse al análisis
supuestamente cierto de los datos que demuestren la exacta realidad económica,
contable y financiera de los entes que pretenden su aplicación.”
Además considera que de la simple lectura de la norma demandada, se
puede colegir que el tipo penal que ella contiene guarda estrecha relación,
única y exclusivamente, con la documentación que deben suscribir y certificar
personas determinadas, de manera que no se trata de un tipo penal genérico sino
particular y concreto, cobijado por unos parámetros delimitados en toda se
extensión. Agrega que “la disposición contenida en el artículo 21
cuestionado, se encuentra también presente en el artículo 43 de la Ley 222 del
20 de diciembre de 1995” y que, por el mismo cargo que se formula contra el
primero, el último fue declarado constitucional.
3.      Intervención
del Ministerio de Justicia y del Derecho
El doctor José
Camilo Guzmán Santos, actuando como apoderado del Ministerio de Justicia y del
Derecho, en su calidad de Director del Derecho y el Ordenamiento Jurídico,
interviene en el proceso de la referencia para justificar la constitucionalidad
de la norma acusada, en los siguientes términos:
A juicio del
interviniente, “todo sistema legal que otorgue derechos o imponga deberes
implica como consecuencia necesaria la existencia de un sistema de
responsabilidad para sancionar la violación de dichos derechos o el
incumplimiento de tales deberes, por lo tanto, resulta razonable e inclusive
natural que se incluyan disposiciones que prevean la existencia de
responsabilidades a cargo de quienes puedan intervenir en el proceso de
reactivación empresarial durante su ejecución.”
Agrega que los
objetivos de transparencia e imparcialidad que persigue el artículo 21 de la
Ley 550 de 1999, demandado, guardan relación con la materia tratada en la ley.
Señala que la citada
Ley comprende los aspectos instrumentales necesarios para garantizar la
eficiencia del proceso de reestructuración, dentro de los cuales guardan
especial significación, “todos aquellos aspectos sancionatorios de éste
régimen relacionados con el incumplimiento o violación de sus disposiciones.”
Y, por lo tanto, conceptúa, que el establecimiento de una responsabilidad penal
para asegurar el cumplimiento de sus propósitos, no vulnera el principio de la
unidad de materia, porque no rompe con su objeto.
De otra parte, en
cuanto a las dudas del demandante respecto de la aplicación del artículo en
estudio, por la posible creación de un nuevo tipo penal, complemento o
agravación de uno ya existente y en relación con la competencia para imponer la
sanción, señala que “se debe precisar que la Ley únicamente aumenta las
penas a la persona que cometa estas infracciones penales y no era de su
competencia establecer cual (sic) es la autoridad competente para realizar la
investigación de los infractores, ya que esta competencia está establecida en
la Constitución y la ley.”
4.      Intervención
de la Fiscalía General de la Nación
El doctor Alfonso
Gómez Méndez, actuando en su calidad de Fiscal General de la Nación, interviene
en el proceso de la referencia para solicitar la declaratoria de
inexequibilidad de la norma demandada, por violación del principio de unidad de
materia.
En primer término,
se detiene en distintos pronunciamientos de esta Corporación, respecto del
verdadero entendimiento del anterior principio y transcribe apartes de la
exposición de motivos de la Ley 550 de 1999, para concluir que el artículo 21
es incongruente con el marco conceptual y el objeto de la Ley que lo contiene.
Agrega que un
proceso de naturaleza económica, como el de reactivación empresarial, no
requiere de un precepto penal que, además de no aportar nada para enfrentar la
difícil situación por la que atraviesan las empresas que operan en Colombia,
sanciona penalmente una conducta ya tipificada en la ley penal generando “innecesariamente
una inseguridad jurídica en lo que tiene que ver con el proceso de adecuación
típica y de penalización”.
Lo anterior, por
cuanto considera que la expresión “sin perjuicio de lo establecido en otras
normas” abre la posibilidad de que el mismo hecho, por estar tipificado en
dos disposiciones diferentes, se sancione doblemente, tanto por la conducta en
él descrita, como por la tipificada en el Código Penal como delito de falsedad
en documento privado, circunstancia que, de llegar a suceder, quebrantaría el
artículo 29 superior.
No obstante estima
que no deben prosperar los cargos formulados por el actor por violación de los
principios de legalidad y especialidad, puesto que encuentra que éstos se
aplican debidamente, porque i) se hace una descripción de los
comportamientos atendiendo a lo taxativo, propio del principio de legalidad y, ii)
por cuanto “no es necesario que las normas penales o la ley en las cuales se
incorpora señale expresamente qué autoridad debe encargarse de su aplicación,
basta establecer que una disposición encierra un tipo penal, para concluir que
su aplicabilidad por principio general ineludiblemente corresponde a la Rama
Judicial”, dando cumplimiento al principio de especialidad.
5.      Intervención
del Ministerio de Desarrollo Económico
El doctor Carlos
Eduardo Serna Barbosa, actuando como apoderado del Ministerio de Desarrollo
Económico, interviene en el proceso de la referencia para defender la
constitucionalidad de la norma demandada.
El interviniente
transcribe los argumentos que dice planteó a esta Corporación en defensa del
artículo 43 de la Ley 222 de 1995, dentro del proceso D-2787, por ser, a su
juicio, el artículo 21 de la Ley 550 de 1999 una disposición de igual contenido
que, por las mismas razones, estima debe declararse constitucional.
Para empezar,
manifiesta que “[n]o le asiste la razón al actor al endilgar los cargos a la
norma acusada, máxime, cuando la H. Corte ya se había pronunciado al respecto
en Sentencia C-434 de septiembre 12 de 12 (sic) de 1996, la misma que él cita
como sustento de su demanda”, entre otras razones, porque en el ejercicio
de la actividad comercial pueden lesionarse bienes jurídicos que el Estado debe
proteger, expidiendo un régimen especial como el que se demanda.
A lo anterior agrega
que la Corte no se pronunció en la referida sentencia sobre “toda consideración”
de la norma allí estudiada porque, según afirma, en la correspondiente demanda
solo se formuló cargos contra el artículo 43 de la Ley 222 de 1995, por
desconocer el principio de unidad de materia, y sostiene que en dicha
providencia se aclaró que “las precedentes consideraciones son válidas,
desde luego, siempre y cuando se entienda que el tipo penal creado en el
artículo 43 de la Ley 222 de 1995, está referido únicamente a los actos o
certificaciones a que alude.”
En conclusión,
considera que el artículo 21 demandado no viola ninguna norma constitucional,
por lo tanto, solicita se lo declare exequible por las mismas razones que esta
Corporación expuso para mantener en el ordenamiento jurídico el artículo 43 de
la Ley 222 de 1995.
V.    CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 2303,
recibido en la Secretaría de la Corte Constitucional el 8 de septiembre de
2000, solicita se declare exequible el artículo 21 de la Ley 550 de 1999,
conforme a las siguientes consideraciones:
En primer término,
el jefe del Ministerio Público, con fundamento en una serie de sentencias[1] de esta Corporación, de
las cuales trae apartes, disiente del cargo formulado por el actor, ya que
conceptúa que, aunque con el artículo demandado se crea un tipo penal especial,
adicional a los establecidos en el Código Penal vigente, no por ello puede
sostenerse que se aparte de la materia que reglamenta la Ley que lo contiene, o
que se trate de “un cuerpo extraño” al asunto que la misma regula.
Lo anterior porque,
según afirma, no cabe duda de la conexidad temática entre el precepto demandado
y el objeto de la citada Ley, pues lo que pretende esta última es prevenir,
garantizar y proteger, mediante el ejercicio del ius puniendi, la
legalidad de los procesos de intervención del Estado, esto es, de los procesos
de negociación y reestructuración de las empresas intervenidas, sancionando, de
manera especial, las falsedades que se pudieran cometer en los documentos que
se someten a consideración de las autoridades encargadas de adelantar el
proceso de reactivación.
Además, considera
que la naturaleza penal de la norma demandada no obsta para que se incluya en
una normatividad comercial, sin romper el principio de la unidad de materia,
por cuanto i) cumple la función de proteger de eventuales falsedades a
la actividad de intervención económica, que regula la Ley que la establece, ii)
la conexidad entre el asunto sancionado y el resto de la Ley es innegable y iii)
es necesario incluir normas de carácter sancionatorio dentro de regulaciones de
tipo comercial.
De otra parte,
rechaza el cargo según el cual el artículo demandado viola el principio del non
bis in ídem, pues considera que es producto de una errada interpretación de
la ley penal, toda vez que en los eventos descritos en él se aplicaría el
criterio de especialidad, para definir el concurso aparente de delitos. Es
decir, el artículo 21 de la Ley 550 de 1999, demandado, a su juicio, se
aplicaría solo cuando los documentos señalados en el artículo 20 ibídem no
contengan una información veraz, aplicación que descarta el concurso de tipos.
También señala que
las razones de inconveniencia, que el actor aduce para que se retire del
ordenamiento jurídico la norma atacada, no son causales de inconstitucionalidad
y que el actor se equivoca al sostener que no se sabe a quien le corresponde el
conocimiento de las infracciones establecidas en la norma demandada, ya que, de
conformidad con el artículo 72 del Código de Procedimiento Penal (modificado
por el artículo 10 de la Ley 81 de 1993), los Jueces Penales del Circuito deben
conocer, en primera instancia, de los delitos cuyo juzgamiento no esté atribuido
a otra autoridad, como acontece con el precepto demandado y corresponde al
Fiscal Delegado ante los Jueces Penales del Circuito su investigación,
calificación y acusación, por competencia residual (art. 127 C.P.P.).
En ese orden de
ideas, considera que no existe el vacío normativo que alega el demandante y por
lo tanto no procede la declaratoria de inexequibilidad de la norma enjuiciada.
VI.  CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente,
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, porque la
disposición demandada está contenida en una ley expedida por el Congreso de la
República.
2. Problema
jurídico planteado
Corresponde a la
Corte decidir si el artículo 21 de la Ley 550 de 1999 quebranta los artículos
28, 29, inciso 3° del artículo 116 y 158 de la Constitución Política porque, a
juicio del actor, describe y sanciona un tipo penal que ya existe creando
confusión y dando lugar a un posible quebrantamiento de disposiciones
constitucionales en su aplicación, tanto porque se puede juzgar a alguien dos
veces por el mismo hecho, como porque resulta posible agravar la situación de
un sindicado por el delito de falsedad en documento privado o quizá someterlo
al juzgamiento de autoridades administrativas.
También corresponde
estudiar si la disposición guarda relación material con el asunto de que trata
el resto del articulado, porque el actor afirma que no se puede establecer una
pena privativa de la libertad, en una ley que regula aspectos comerciales.
Ahora bien, respecto
del anterior cargo, como algunos de los intervinientes sostienen que es dable
reiterar las consideraciones expuestas por esta Corporación al mantener el
artículo 43 de la Ley 222 de 1995 en el ordenamiento jurídico, también
demandado, por tratarse de una disposición de naturaleza penal destinada a
regular aspectos comerciales, se hace necesario cotejar los pronunciamientos de
esta Corte respecto de la materialidad de una y otra ley, porque, habida cuenta
de la similitud de las disposiciones, solo de ser también similar la materia de
las leyes que las contienen, cabría la pretendida reiteración.
3. No se pueden
formular cargos de inconstitucionalidad por los posibles yerros en que incurra
el juzgador al aplicar la ley
El actor aduce y el
Fiscal General de la Nación lo acompaña en su temor, que como el artículo 221
del Código Penal tipifica la falsedad en documento privado y sanciona con pena
de prisión de 1 a 6 años a quien incurra en ella, el artículo 21 de la Ley 550 de
1999 podría dar lugar a que se quebrante el artículo 29 constitucional, habida
cuenta de la posibilidad de sancionar doblemente igual conducta, aplicando una
y otra disposición.
Además, similar
cargo elabora para controvertir la disposición por quebrantar los artículos 28
y 116 de la Constitución Política, porque afirma que como no hay claridad sobre
las autoridades encargadas de imponer la sanción, se podría entender que son
competentes las autoridades administrativas, a quienes corresponde garantizar
el acuerdo de reestructuración empresarial o vigilar al ente empresarial, por
ser las mas cercanas al proceso.
Empero, como lo
afirma la Vista Fiscal y el representante de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, en su intervención, con miras a evitar una eventual violación
de la Constitución Política en la aplicación de la ley al caso concreto, no es
dable formular cargos de inconstitucionalidad contra ésta y cuando se formulan
deben decidirse desfavorablemente, porque no se le ha confiado a esta Corporación
la guarda de la integridad constitucional en dicha aplicación habida cuenta que
las actuaciones de los jueces se controlan y controvierten mediante el
ejercicio de recursos ordinarios y extraordinarios destinados a garantizar no
solo la constitucionalidad, sino la legalidad de dichas decisiones -artículo
241 C.P.-.
De otra parte, todos
los intervinientes, inclusive el Fiscal General de la Nación, que solicita la
exclusión de la norma del ordenamiento jurídico, coinciden en que no hay duda
respecto de que corresponde a la Rama Jurisdiccional del poder público imponer
la sanción a quien realice la conducta que la misma tipifica, además, de no
existir tal claridad, los principios constitucionales y las convenciones
internacionales, cuyo respeto demanda el actor, son suficientes para conducir
al interprete a tal conclusión.
4. La creación de
un tipo penal, dentro de una ley de naturaleza económica, no quebranta,
necesariamente, el principio de unidad de materia
La Corte habrá de
resolver si el artículo 21 de la Ley 550 de 1999 guarda relación material con
el asunto de que trata el resto del articulado, porque el actor afirma que no
se puede establecer una pena privativa de la libertad en una ley que regula
aspectos comerciales.
Ahora bien, esta Corporación
ha resaltado la transcendencia que para el Constituyente de 1991 tuvo la
necesidad de tecnificar el proceso de adopción de la ley, con miras a que la
discusión de los proyectos se abordara en forma coherente y sistemática, de tal
manera que los textos legislativos desarrollaran el tema propuesto de manera
ordenada y armónica “brindando a los destinatarios de las leyes seguridad
jurídica y adecuado marco para la interpretación y aplicación de las mismas” [2] y haciendo, por
tanto, el proceso legislativo mas eficiente.
Sin embargo, los
artículos 158 y 169 de la Constitución Política, que desarrollan el principio
de la unidad de materia, no coartan las facultades del Congreso de la República
en materia legislativa, porque a éste compete decidir tanto el asunto a
desarrollar como la amplitud conque el tema se debe abordar, empero, una vez
delimitada la materia, el Organo Legislativo deberá ser coherente con su propia
decisión, lo que se logra si el articulado guarda total relación con ella, sin
que interese para el efecto que los asuntos tratados se ubiquen conceptualmente
en distintas ramas del derecho, o que sean desarrollados en uno o en otro
código.
De tal manera que el
cargo formulado contra el artículo en estudio, porque tipifica una conducta
delictiva en desarrollo de un asunto mercantil, no puede prosperar, debido a
que tal juicio resulta ajeno a la previsión del artículo 158 superior y, por el
contrario, la disposición guarda total armonía con la reestructuración
empresarial, que la Ley 550 de 1999 persigue, habida cuenta que la penalización
de conductas, como la autorización y certificación de estados financieros,
resulta indispensable para darle confiabilidad al proceso.
En relación con la
necesidad de dotar a los procesos económicos de instrumentos que los hagan
confiables, se ha pronunciado así la Corporación:
“Entiende la
Corte que al establecer el régimen de las sociedades, que es el asunto señalado
por el legislador como central en el título y en el contexto de la indicada
Ley, resulta indispensable prever las reglas relativas a los estados
financieros de las compañías y a la garantía de que el contenido de ellos, de
sus soportes y de las constancias y certificaciones que a tales estados se
refieran, con el objeto de asegurar la transparencia de la actividad económica
de las personas jurídicas reguladas, permitir la intervención del Estado en el
desenvolvimiento de las mismas y facilitar la eventual práctica de pruebas en
las controversias que surjan con motivo de los negocios societarios.
Naturalmente, tal
régimen incluye, por su misma naturaleza y con miras a su efectividad, la
previsión de normas por medio de las cuales se contemplen las faltas en que
puedan incurrir los administradores, contadores y revisores fiscales de las
compañías y las correspondientes sanciones, aun las de carácter penal.
A juicio de la
Corte, la naturaleza penal de disposiciones como la acusada no implica per
se el quebrantamiento de la unidad normativa en un contexto legal destinado
a establecer el régimen de las sociedades, pues éste no necesariamente incluye
normas de puro contenido comercial, entre otras razones por la de que las
prácticas propias de esa actividad pueden lesionar bienes jurídicos que el
correspondiente régimen legal debe proteger, precisamente en guarda del
comercio.
Es que la unidad
de materia exigida por los preceptos constitucionales no excluye que un asunto
pueda ser tratado por el legislador, dentro del mismo cuerpo normativo, desde
las perspectivas propias de distintas ramas del Derecho, toda vez que lo
relevante es la identidad sustancial del tema objeto de legislación y la ya
anotada correspondencia entre el articulado y el título de la ley”.[3]
Y, respecto de la
misma norma, pero en otra oportunidad esta Corte sostuvo:
Cabe observar que
la norma censurada hace parte del capítulo correspondiente a los estados
financieros del régimen legal de las sociedades. La existencia y la importancia
de éstos ha sido justificada de manera diversa: i) son los estados financieros
los instrumentos contables a través de los cuales se pueden determinar la
utilidad o pérdida obtenida en desarrollo del objeto social de la empresa; ii)
permiten establecer la situación financiera de la sociedad, tanto para sus
propios socios, como terceros que no tienen acceso, inversionistas, y el propio
Estado a fin de cumplir su función de inspección, vigilancia y control, y desde
luego para establecer la base tributaria de las sociedades.
Con el fin de dar
adecuado cumplimiento al mandato constitucional que señala la función social a
la empresa, y en ejercicio de la competencia del legislador para delimitar el
alcance de la libertad económica (arts. 150-21 y 334 C.P.) es indiscutible que
el legislador pueda regular la materia relativa a los estados financieros en
sus diferentes facetas, mas aún si se tienen en cuenta las necesidades sociales
del tráfico mercantíl que exige que los datos e instrumentos contables reflejen
de manera transparente la situación económica, administrativa y financiera de
las sociedades.
(..)
Además, la Corte
comparte la idea expuesta en algunos foros sobre la reforma del Código de
Comercio[4],
según la cual el deber de informar la situación jurídico contable de la
sociedad y de proveer su cumplimiento, a través de la creación de mecanismos de
control administrativos y penales, persigue finalidades sociales valiosas como
son: la de asegurar la lealtad dentro de los competidores y la consiguiente
protección de los consumidores, la de tener datos confiables para conocer la
situación económica de las empresas, como elemento de lucha contra la
corrupción, para la vigilancia ciudadana y el desarrollo de la política de la
intervención y tributaria del Estado.”[5]
5. La ratio
legis de las Leyes 222 de 1995 y 550 de 1999
Esta Corporación ya
tuvo oportunidad de estudiar la razón de ser de las Leyes 222 de 1995 y 550 de
1999, pronunciamientos de los cuales se puede concluir que una y otra regulan
aspectos propios de la gestión comercial con la diferencia de que la primera se
expidió para plasmar en el ordenamiento la política general e intemporal del
Estado respecto de las sociedades, mientras que la segunda se destina a sortear
una coyuntura empresarial de crisis.
Al referirse a la
materia de que trata la Ley 222 de 1995 y la constitucionalidad del artículo 43
de la misma dijo así la Corporación:
“Alega el
demandante que el artículo 43 de la Ley 222 de 1995 es inconstitucional, por
cuanto introduce una norma cuyo contenido es ajeno al del conjunto del
articulado, con lo cual se quebranta el artículo 158 de la Constitución
Política.
El precepto
acusado dispone que, sin perjuicio de lo estatuído en otras normas, serán
sancionados con prisión de uno a seis años quienes "suministren datos a
las autoridades o expidan constancias o certificaciones contrarias a la
realidad" y quienes "ordenen, toleren, hagan o encubran falsedades en
los estados financieros o en sus notas".
(..)
Para que el
supuesto de inconstitucionalidad se cumpla, cuando el problema planteado es el
de la unidad temática, es indispensable que se encuentre configurada sin lugar
a dudas la total divergencia entre las materias tratadas en el texto de la ley,
de tal manera que la norma estimada ajena o extraña no pueda entenderse
incorporada al contenido básico de la normatividad a la cual se integra, bien
por el carácter taxativo del título de la ley -que no admita su inclusión-, ya
sea por la absoluta falta de conexidad con el objeto dominante en el contexto.
(..)
Entiende la Corte
que al establecer el régimen de las sociedades, que es el asunto señalado por
el legislador como central en el título y en el contexto de la indicada Ley,
resulta indispensable prever las reglas relativas a los estados financieros de
las compañías y a la garantía de que el contenido de ellos, de sus soportes y
de las constancias y certificaciones que a tales estados se refieran, con el
objeto de asegurar la transparencia de la actividad económica de las personas
jurídicas reguladas, permitir la intervención del Estado en el desenvolvimiento
de las mismas y facilitar la eventual práctica de pruebas en las controversias
que surjan con motivo de los negocios societarios.
Naturalmente, tal
régimen incluye, por su misma naturaleza y con miras a su efectividad, la
previsión de normas por medio de las cuales se contemplen las faltas en que
puedan incurrir los administradores, contadores y revisores fiscales de las
compañías y las correspondientes sanciones, aun las de carácter penal.
A juicio de la
Corte, la naturaleza penal de disposiciones como la acusada no implica per
se el quebrantamiento de la unidad normativa en un contexto legal destinado
a establecer el régimen de las sociedades, pues éste no necesariamente incluye
normas de puro contenido comercial, entre otras razones por la de que las
prácticas propias de esa actividad pueden lesionar bienes jurídicos que el
correspondiente régimen legal debe proteger, precisamente en guarda del
comercio.
Es que la unidad
de materia exigida por los preceptos constitucionales no excluye que un asunto
pueda ser tratado por el legislador, dentro del mismo cuerpo normativo, desde
las perspectivas propias de distintas ramas del Derecho, toda vez que lo
relevante es la identidad sustancial del tema objeto de legislación y la ya
anotada correspondencia entre el articulado y el título de la ley.
Téngase presente,
además, para lo que concierne al caso en estudio, que la disposición
introducida en el nuevo régimen estaba presente, con algunas diferencias, en el
artículo 157 de la legislación reformada (Código de Comercio, Decreto 410 de
1971), cuyo texto se transcribe:
"ART.
157.- Los administradores, contadores y revisores fiscales que ordenen,
toleren, hagan o encubran falsedades cometidas en los balances, incurrirán en
las sanciones previstas en el Código Penal para el delito de falsedad en
documentos privados y responderán solidariamente de los perjuicios
causados".
No encuentra esta
Corte que con la disposición enjuiciada se desconozca el principio constitucional
de la unidad de materia y, en consecuencia, será declarada exequible por ese
aspecto, que es el señalado en la demanda.
Las precedentes
consideraciones son válidas, desde luego, siempre y cuando se entienda que el
tipo penal creado en el artículo 43 de la Ley 222 de 1995 está referido
únicamente a los datos, constancias o certificaciones contrarias a la realidad
y a las conductas que impliquen tolerancia, acción o encubrimiento de
falsedades en los estados financieros de las sociedades.
En efecto, la
norma legal demandada ha de entenderse en su contexto, que es precisamente el
indicado, y, en consecuencia, su sentido no puede ser -sin violar la
Constitución, allí sí por ruptura de la unidad de materia- el de consagrar un
tipo penal general y abierto, aplicable a todas las personas, o referente a los
estados financieros de entidades u organismos no regulados por la normatividad
societaria, es decir, por la que el legislador se propuso reformar.
Se trata, en el
sentir de la Corte, de una disposición especial, cuyos sujetos activos son
única y exclusivamente los administradores, contadores y revisores fiscales de
las sociedades mercantiles reguladas por el Libro II del Código de Comercio,
cuyo régimen se ha extendido a las compañías civiles por norma que en la fecha
ha recibido el respaldo constitucional de la Corte (Sala Plena. Sentencia C-435
del 12 de septiembre de 1996).
En ese sentido,
se condicionará la exequibilidad. [6]
Y, respecto de la
materia de que trata la Ley 550 de 1999, esta Corporación sostuvo:
“A través de la
referida Ley, conocida como de reactivación empresarial, el legislador buscó
llevar a cabo objetivos de intervención económica, de conformidad con lo previsto
por los artículos 334 y 335 de la Constitución Política, y con fundamento las
facultades que le concede el numeral 21 del artículo 150 del ordenamiento
superior. En la exposición de motivos al proyecto correspondiente, el Gobierno
adujo cómo la difícil situación económica que ha enfrentado el país en los
últimos años, ha llevado al concordato o liquidación a un sinnúmero de empresas
del sector real de la economía, con la consecuente reducción en la demanda de
empleo; así mismo, este cuadro produjo el deterioro de la cartera de los
establecimientos de crédito, circunstancias ambas de gran impacto social y
económico general, que se agravan por la crisis financiera por la que
actualmente atraviesan las entidades territoriales.
Ante esta
situación, se consideró que los instrumentos ordinarios del derecho concursal
concebidos para afrontar estados de insolvencia o iliquidez en circunstancias
de normalidad económica, resultaban ahora inapropiados para lograr la
reactivación de las empresas, consideradas constitucionalmente como base del
desarrollo, por lo cual la Ley 550 de 1999 busca dotar a deudores y acreedores
de nuevos “incentivos y mecanismos que sean adecuados para la negociación,
diseño y ejecución conjunta de programas que les permitan a las empresas
privadas colombianas normalizar su actividad productiva y, al mismo tiempo,
atender sus compromisos financieros.”[7]
A esos efectos,
la ley busca desjudicializar la solución de los conflictos que se han producido
a raíz de las crisis empresariales referidas. Por ello, alternativamente al
proceso jurisdiccional de concordato, cuya competencia por regla general se asigna
a la Superintendencia de Sociedades de conformidad con la Ley 222 de 1995[8],
se prevé un nuevo mecanismo de solución para dichas crisis empresariales, que
permita evitar su liquidación, cual es el denominado “acuerdo de
reestructuración”, que viene a ser un convenio entre los acreedores de la
empresa  y “que es una convención colectiva vinculante para el empresario y
todos los acreedores”, cuando es adoptado dentro de los parámetros de la nueva
Ley”[9].
Así, se busca acudir a un mecanismo extrajudicial y de naturaleza contractual,
que permita a la empresa salir de su situación y continuar con su importante
misión productiva, considerada como de interés general.
Dentro de los
mecanismos más relevantes que se prevén para hacer posible un acuerdo en
circunstancias más fáciles que las que admite el sistema concordatario vigente,
se incluyen el de limitar el poder de veto del deudor al acuerdo de
reestructuración, y el de reducir el porcentaje de créditos requeridos para la
aprobación del mismo. Así mismo, se permite la flexibilización del orden de
prelación  de créditos vigente en la legislación civil.
De otro lado, la
nueva Ley autoriza también que los acuerdos de reestructuración que ella regula
sean aplicables a las entidades territoriales.”[10]
6. A manera de
conclusión
Por lo anterior, los
cargos formulados contra el artículo 21 de la Ley 550 de 1999 porque quebranta
los artículos 28, 29 116 de la Constitución Política, además de la Convención
Americana de Derechos Humanos, no pueden prosperar habida cuenta que los
problemas de interpretación previstos, tanto por el actor, como por el Fiscal
General de la Nación, deben solucionarse -como se dijo- por el juez de la
causa, dando aplicación a los principios establecidos en dichos ordenamientos,
por cuya virtud, no hay crimen sin ley, nadie puede ser juzgado dos veces por
los mismos hechos y la ley favorable es de aplicación preferente, aunque sea
posterior a aquella que agrava la situación del reo.
Además, como la
Constitución Política no autoriza atribuir la instrucción y juzgamiento de
delitos a autoridades administrativas -artículo 116 C.P.- y debido a que la
norma nada dice respecto a la jurisdicción encargada de su aplicación, el temor
que asiste al actor de que, a falta de norma expresa, se entienda conferido el
conocimiento de la conducta descrita en el artículo 21 de la Ley 550 de 1990 a
alguna de las Superintendencias que intervienen en el proceso de
reestructuración, es infundado y en apreciaciones subjetivas, no es dable
fundamentar un cargo de inconstitucionalidad.
De otra parte, la
pena privativa de la libertad, que el artículo en estudio autoriza imponer a
quienes, a sabiendas, suministren al promotor información contraria a la
realidad, habrá de declararse constitucional, porque no quebranta el artículo
158 constitucional, una disposición como la demandada que imprime al proceso de
reestructuración regulado, la fiabilidad necesaria para que los objetivos
buscados sean posibles.
Asimismo, las
consideraciones que esta Corporación expuso para encontrar conforme a la
Constitución Política el artículo 43 de la Ley 222 por el cargo, en aquella
oportunidad formulado, de quebrantar el principio de la unidad de materia, son
de recibo para resolver respecto de la constitucionalidad del artículo 21 de la
Ley 550 de 1999, por igual acusación, debido a la similitud de las disposiciones
y a la materia de que tratan las leyes que las contienen, toda vez que, en uno
y en otro caso, se regulan aspectos de gestión societaria de interés general,
dentro de los cuales resultan de singular importancia que en los informes
financieros y contables, que la sustentan, se puede confiar plenamente.
VII.   DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 21 de la Ley 550 de 1999.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
FABIO MORON DIAZ
Presidente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada (E.)
MARTHA V. SACHICA MENDEZ
Magistrada (E.)
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN H. ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (E)
[1] C-133 de 1993, C-025 de 1993, C-178 de 1996, C-434 de
1996 y C-290 de 2000.
[2]
Entre otras, ver Sentencias C-434 y 435 de 1996.
[3]
Sentencia C-434/96 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[4]
La Reforma al Código de Comercio. Cámara de Comercio de Bogotá y Colegio de
Abogados Comercialistas. Intervención de Hernando Bermúdez Gómez pp. 324
[5]
Sentencia C-996/2000 M.P. Antonio Barera Carbonell.
[6]
Sentencia C-434/96 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[7]
Exposición de motivos al proyecto de ley correspondiente a la Ley 550 de 1999.
Gaceta del Congreso N° 390, del martes 26 de octubre de 1999.
[8]
Dentro de los fines que persigue la Ley 550 de 1999, el numeral del artículo 2°
de la misma contempla el de: “Establecer un marco legal adecuado para que, sin
sujeción al trámite concursal vigente en materia de concordatos, se pueda
convenir la reestructuración de empresas con agilidad, equidad y seguridad
jurídica.
[9]
Ibídem
[10]
Sentencia C-1185/2000 Vladimiro Naranjo Mesa y Carlos Gaviria Díaz.