C-771-98
Sentencia C-771/98
Sentencia
C-771/98
CONSTITUCION
POLITICA-Prohibición de
introducir residuos nucleares y desechos tóxicos/DERECHO AL AMBIENTE SANO-Protección
Si bien la
Constitución prohibe la introducción al país de residuos nucleares y desechos
tóxicos, no prohibe de modo general la introducción de desechos ni tampoco que
Colombia pueda ser exportador de desechos. Sin embargo, ello no significa que
cualquier desecho o residuo peligroso, que no sea nuclear o tóxico pueda
ingresar al país, pues de acuerdo con una interpretación sistemática,
axiológica y teleológica de la Constitución, sólo podrán entrar lícitamente al
territorio nacional aquellos desechos o residuos (no nucleares o tóxicos) que
Colombia pueda manejar en forma tal que no lesione el medio ambiente ni atente
contra la salud humana, la integridad física y la vida de los habitantes, o
cualquier otro derecho fundamental.
CONSTITUCION
POLITICA-No prohibe
introducir desechos peligrosos distintos de los tóxicos y nucleares
La Constitución
no prohibe la importación de toda clase de desechos, sino solamente la de los
denominados "tóxicos", que son una categoría de los "desechos
peligrosos". Los desechos peligrosos, distintos de los tóxicos y residuos
nucleares, pueden ser objeto de importación o exportación, siempre y cuando
nuestro país pueda manejarlos en una forma apropiada y razonable, para no
causar daños a la salud o la vida de los habitantes, ni se lesione el medio
ambiente o cualquier otro derecho fundamental. De no ser así habría que
admitir, en contra de la realidad, que todos los desechos peligrosos deben
eliminarse por cuanto no representan ninguna utilidad, lo cual no es cierto ya
que existen algunos que mediante las operaciones de reciclado, regeneración o
reutilización pueden constituirse en elementos primarios o secundarios útiles
para la fabricación de otros productos o para otras actividades.
TRAFICO ILICITO
DE RESIDUOS PELIGROSOS-Prohibición
Respecto de la
expresión "tráfico ilícito", materia de impugnación, es necesario
hacer una precisión, pues de una lectura desprevenida podría desprenderse que
existe un tráfico "lícito" (por oposición al ilícito) de cualquier
clase de residuos peligrosos, que al no poder ser manejados racionalmente,
atenten contra la salud y el medio ambiente. Como se ha expresado, el ingreso
de este tipo de desechos no está permitido y, por tanto, debe entenderse que la
expresión acusada se refiere no sólo al incumplimiento de los procedimientos
establecidos para el movimiento transfronterizo de desechos peligrosos, sino a
la conducta de aquél que pretende introducir o introduce al territorio nacional
desechos o residuos prohibidos por la Constitución. Si se interpreta de esta
manera, es evidente que el aparte demandado se ajusta a la Carta, pues
simplemente está garantizando la facultad soberana del Estado para impedir que
su territorio se convierta (en términos del constituyente) en basurero de
desechos peligrosos.
LEGISLADOR-Prohibición de ingresar o importar
desechos peligrosos sin cumplir los procedimientos establecidos
La introducción
al país de desechos peligrosos es permitida siempre y cuando esté en capacidad
de manejarlos racionalmente y no se atente contra la salud y el medio ambiente.
En consecuencia, bien puede el legislador exigir el cumplimiento de ciertos
requisitos para ese fin, que son los mismos fijados en el Convenio de Basilea;
citemos, entre otros, la obligación que tiene el Estado exportador de notificar
por escrito al Estado respectivo y el consentimiento expreso del Estado
importador. Es razonable que el legislador prohiba su ingreso o importación
cuando no se cumple con la Constitución, la ley y lo establecido para tal
efecto en el Convenio de Basilea.
TRAFICO ILEGAL DE
DESECHOS PELIGROSOS-Prohibición
Si es potestad
del legislador determinar aquellas conductas o comportamientos que se
consideran contrarios al orden jurídico y señalar las sanciones a que estarán
sujetos quienes incurran en éllos, y el Estado, en desarrollo de su política
criminal, está obligado a tomar medidas conducentes a prevenir conductas
ilícitas, resulta perfectamente razonable que el legislador hubiese estatuído
el tráfico ilegal de desechos peligrosos. En consecuencia, no encuentra la
Corte que la expresión "ilegalmente" viole la Carta, pues es
perfectamente posible que se introduzcan al país desechos peligrosos
desconociendo la Constitución y la ley. El Estado, entonces, tiene el deber de
prevenir esta clase de comportamientos y, por ende, de expedir normas en tal
sentido.
AUTORIDAD
ADUANERA-Asignación de
recursos para controlar el ingreso ilícito de desechos peligrosos
La asignación a
las autoridades de los recursos logísticos necesarios,  para el cumplimiento de
las funciones públicas que les compete ejercer, jamás puede considerarse lesiva
del orden constitucional. Por el contrario, la dotación de instrumentos de
trabajo a los servidores estatales encargados de controlar el ingreso ilícito
al país de desechos peligrosos, permite el ejercicio eficaz, eficiente y
oportuno del servicio público que están llamados a prestar.
IMPORTADOR-Responsabilidad por manejo inadecuado de
productos peligrosos
El importador de
un producto o sustancia química con propiedades peligrosas, también debe
responder como lo hace el fabricante o generador de esos elementos por el
manejo inadecuado o inapropiado de los mismos, ya que al no utilizar las
medidas requeridas para su transporte o empaque, puede ocasionar daños en la
salud de las personas, como también al medio ambiente. En consecuencia, lo
acusado en lugar de contrariar la Constitución la respeta. Sin embargo, no
sobra señalar que esa responsabilidad debe ser determinada mediante proceso en
el que se garantice el derecho de defensa de los implicados.
Referencia: Expediente
D-2105
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 2, 3, 4, 5 y 6 (parciales) de ley 430
de 1998.
Demandante: Francia
Lucía Díaz Cardozo y Camilo Hernando Guáqueta Rodriguez.
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DIAZ.
Santafé de Bogotá,
D. C., diez (10) de diciembre de mil novecientos noventa y ocho (1998).
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Francia Lucía Díaz Cardozo
y Camilo Hernando Guáqueta Rodríguez, presentaron demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 2, 3, 4 y 5, 6 (parciales) de la ley
430 de 1998, por violar los artículos 79, 80  81, 95 numeral 8 y 333 de la
Constitución.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
"Ley 430 de 1998"
(enero 16)
"Por la cual se dictan normas
prohibitivas en materia ambiental, referentes a los desechos peligrosos y se
dictan otras disposiciones"
"Artículo 2. Principios.
Con el objeto de establecer el alcance y contenido de la presente ley se deben
observar los siguientes principios:
(…...)
2. Impedir el
ingreso y tráfico ilícito de residuos peligrosos de otros países, que
Colombia no esté en capacidad de manejar de manera racional y representen
riesgos exclusivos e inaceptables.
…
Artículo 3. Prohibición.
Ninguna persona natural o jurídica podrá introducir o importar desechos
peligrosos sin cumplir los procedimientos establecidos para tal efecto en el
Convenio de Basilea y sus anexos.
Artículo 4. Tráfico
ilícito. Quien pretenda introducir carga en la cual se detecte la
presencia de desechos peligrosos al territorio nacional o introduzca ilegalmente
esta carga, deberá devolverla sin ninguna dilación y bajo su exclusiva
responsabilidad, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar.
Artículo 5. Infraestructura.
El Gobierno Nacional dotará a las autoridades aduaneras de comercio exterior y
ambientales, de todos los mecanismos y procedimientos necesarios para detectar
irregularidades en los procedimientos de importación de desechos peligrosos
utilizados como materias primas secundarias o desechos peligrosos destinados a
su eliminación en el territorio nacional y dotará a las zonas francas
portuarias de laboratorios especiales y personal técnico especializado, con el
objeto de analizar los productos y materiales que allí se reciban y poder
detectar y rechazar de manera técnica y científica el tráfico ilícito de
los elementos, materiales o desechos peligrosos, de los cuales no tengan
razones técnicas y científicas y que no serán manejados de forma racional de
acuerdo con lo establecido en el Convenio de Basilea.
Artículo 6. Responsabilidad
del generador. El generador será responsable de los residuos que él genere.
La responsabilidad se extiende a sus afluentes, emisores, productos y
subproductos por todos los efectos ocasionados a la salud y al ambiente.
Parágrafo. El fabricante o importador de un
producto o sustancia química con propiedad peligrosa, para los efectos de la
presente ley se equipara a un generador, en cuanto a la responsabilidad por el
manejo de los embalajes y residuos del producto o sustancia.
(Lo subrayado es lo
que se demanda)
III. FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA
Los argumentos del
demandante, se resumen a continuación:
- El legislador al
expedir la ley 430 de 1998 y permitir en ella la importación de desechos
peligrosos, lesiona el ordenamiento superior, concretamente el artículo 81, que
prohibe de manera absoluta la importación de residuos o sustancias peligrosas o
tóxicas, y los artículos 79 y 80 que establecen el derecho de todas las
personas a gozar de un medio ambiente sano y el deber del Estado de proteger el
medio ambiente y prevenir los factores de deterioro ambiental. En consecuencia,
los actores hacen esta pregunta: "¿No es suficientemente peligroso para
nuestro medio ambiente y nuestra salud, los desechos y sustancias peligrosas y
tóxicas que generamos en el país, como para facilitar, por medio de la ley que
permite su importación, con violación de la Constitución Nacional, el aumento
de este riesgo, con los provenientes del exterior? ¿Si no hemos logrado la
aplicación efectiva y generalizada de tecnologías aptas para la minimización de
los efectos nocivos de las sustancias peligrosas que son producidas en el país,
cuál puede ser la justificación para permitir la importación de ellas.?"
- Con tal decisión
el legislador parece olvidar que la libertad económica y la iniciativa privada,
deben limitarse cuando así lo exija el interés social, el ambiente y el
patrimonio cultural de la Nación (art. 333 C.P.). Por tanto, si "la
sola presencia de productos o desechos peligrosos en nuestro entorno constituye
un grave peligro para la salud humana y la sanidad del medio ambiente",
es claro que abrir la puerta para recibir ese tipo de desechos, es abiertamente
inconstitucional.
IV.
INTERVENCIONES
1. Intervención
del Ministro del Medio Ambiente.
El Ministro del
Medio Ambiente, a través de apoderado, defiende la constitucionalidad de los
artículos parcialmente acusados, por las siguientes razones:
- Aunque el artículo
81 de la Constitución prohibe el ingreso de desechos tóxicos al país, es
posible que de manera ilícita se intente traficar con ellos. La Ley 430 de
1998, precisamente, lo que busca es prevenir esta situación, al establecer los
procedimientos legales que se deben seguir para importar desechos peligrosos.
- En este orden de
ideas: no es cierto, como lo afirma el demandante, que la ley abra la puerta
para que se introduzcan este tipo de desechos; por el contrario, lo que
pretende es establecer mecanismos para evitar que ingresen. Para este efecto,
por ejemplo, ordena dotar a las autoridades aduaneras de comercio exterior y
ambientales y a las zonas francas de herramientas útiles para detectar
irregularidades en los procedimientos de importación de desechos peligrosos.
- Además, la ley
parcialmente acusada, hace referencia al Convenio de Basilea y sus anexos, cuya
finalidad es controlar e impedir el movimiento transfronterizo de desechos
peligrosos.
V. CONCEPTO
FISCAL
El Procurador
General de la Nación, solicita a la Corte declarar constitucionales las
disposiciones parcialmente acusadas, con base en los argumentos que se reseñan
en seguida:
- La ley 430/98, en
lo acusado, no infringe la Constitución, pues su finalidad es desarrollar los
mandatos superiores que consagran el deber del Estado de preservar la salud
humana y el medio ambiente.
- Las expresiones
acusadas del inciso 2 del artículo 2, "se ajustan al canon 81 de la Constitución
y guardan consonancia con la ley 253 de 1996, que aprueba el Convenio de
Basilea, más aún si se tiene en cuenta que a la luz de esos ordenamientos se
prohibe el ingreso al país de estas sustancias, correspondiéndole al Estado el
ejercicio soberano de este derecho frente a las naciones extranjeras."
- El artículo 3, en
lo impugnado, es acorde con las disposiciones del Convenio de Basilea, cuya ley
aprobatoria fue declarada exequible por la Corte Constitucional, "pues
de conformidad con el artículo sexto del instrumento internacional, los Estados
de importación o tránsito de desechos nocivos no están obligados a recibirlos,
cuando su ordenamiento interno prohiba su ingreso, como es el caso de Colombia
en donde el artículo 81 Superior establece una restricción en tal
sentido".
- El artículo 4, en
el aparte impugnado, tampoco viola la Constitución pues, simplemente define lo
que ha de entenderse por tráfico ilícito de desechos peligrosos en el contexto
de la Ley 430 de 1998. Además, es claro que al hacer hincapié en el carácter
antijurídico de la importación de esas sustancias, no autoriza el ingreso de
estos desperdicios al territorio nacional.
- En cuanto a las
expresiones demandadas del artículo 5, señala que tampoco vulneran la Carta,
como quiera que las medidas que debe adoptar el Gobierno para dotar a las
autoridades aduaneras de comercio exterior y ambientales de los mecanismos y
procedimientos técnicos y científicos que les permitan detectar la importación
de sustancias peligrosas destinadas al uso industrial o a su eliminación en el
territorio nacional, hacen eficaz el mandato del artículo 81 de la
Constitución, y las disposiciones del Convenio de Basilea en las que se insiste
en esta clase de controles.
- Finalmente,
expresa que el parágrafo del articulo 6, en lo acusado se limita a establecer
el régimen de responsabilidades de las personas que ilícitamente introducen al
territorio nacional desechos peligrosos, lo cual se adecua al Estatuto Supremo.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
La Corte
Constitucional es competente para decidir la presente demanda, de acuerdo con
lo dispuesto en el artículo 241-4 del Estatuto Superior.
2. El asunto bajo
revisión
La ley 430 de 1998,
parcialmente acusada, "por la cual se dictan normas prohibitivas en
materia ambiental, referentes a los desechos peligrosos y se dictan otras
disposiciones", tiene como objetivo "regular todo lo
relacionado con la prohibición de introducir desechos peligrosos al territorio
nacional, en cualquier modalidad según lo establecido en el Convenio de Basilea
y sus anexos, y con la responsabilidad por el manejo de los generados en el
país y en el proceso de producción, gestión y manejo de los mismos..." (art.1).
Los demandantes consideran que los apartes acusados de los artículos 2, 3, 4, 5
y 6 de dicho ordenamiento, son inconstitucionales, pues permiten la
introducción al país de desechos peligrosos a pesar de que la Constitución
expresamente lo prohibe en el artículo 81. Además, consideran que en ciertos
casos se está autorizando la lícita importación de desechos peligrosos,
lesionando los artículos 79, 80, 81, 95 numeral 8 y 333 de la Carta Política,
que protegen el medio ambiente.
3. El movimiento
transfronterizo de desechos peligrosos y la normatividad interna.
En los últimos años
el mundo entero ha visto con preocupación el aumento en la generación de
desechos tóxicos y otros desechos peligrosos y el movimiento de aquéllos desde
los países industrializados a los países en vía de desarrollo. Incidentes tales
como el desastre de "Khian Sea" en el que treinta millones de
toneladas de cenizas tóxicas fueron arrojadas al mar, después de que países
como Honduras y República Dominicana rechazaron el desembarco, o el de los
buques noruegos que depositaron sustancias tóxicas en Guinea deteriorando la
vegetación nativa[1],
son tan sólo algunos ejemplos de la alarmante situación del movimiento
irregular de estos residuos.
Ante sucesos como
los descritos, y conscientes de que los desechos peligrosos que no son
manejados racionalmente[2],
generan nefastas consecuencias en la salud humana y en el medio ambiente[3], varios países han
adoptado medidas para controlar su ingreso.
En Colombia, por
ejemplo, aunque la Constitución de 1886 guardaba silencio sobre el tema, el
legislador, hace casi dos décadas, expidió disposiciones destinadas a controlar
el manejo y producción de sustancias que resultaban nocivas para la salud y el
medio ambiente, como se lee en la ley 9 de 1979, intitulada "Por la
cual se dictan medidas sanitarias". Son ilustrativos, entre otros, los
artículos 130, 131 y 132 cuyo texto vale la pena transcribir:
"Artículo
130. En la importación, fabricación, almacenamiento, transporte, comercio,
manejo o disposición de sustancias peligrosas se deberán tomar todas las
medidas y precauciones necesarias para prevenir daños a la salud humana, animal
o al ambiente, de acuerdo con la reglamentación del Ministerio de Salud".
"Artículo
131. El Ministerio de Salud podrá prohibir el uso o establecer restricciones
para la importación, fabricación, transporte, almacenamiento, comercio y empleo
de una sustancia o producto cuando se considere altamente peligrosos por
razones de salud pública"
"Artículo
132. Las personas bajo cuya responsabilidad se efectúen labores de transporte,
empleo o disposición de sustancias peligrosas durante las cuales ocurran daños
para la salud pública o el ambiente, serán responsables de los
perjuicios."
Posteriormente, en
la Asamblea Nacional Constituyente se debatió el asunto y si bien, en
principio, la preocupación se centró en el hecho de que Colombia se pudiera
convertir en un "basurero de residuos nucleares", más
adelante, se extendió a la necesidad de controlar los desechos tóxicos. La
intervención del Dr. Augusto Ramírez Ocampo, en la sesión plenaria del 16 de
mayo de 1993, es ilustrativa. Dijo el constituyente:
"En cuanto
el artículo cuarto de las prohibiciones, me parece excelente el tema de los
residuos naturales y de las armas químicas biológicas y nucleares; Colombia
hace parte del Tratado de Tlatelolco que prohibe las armas nucleares, pero me
parece bien extender la prohibición constitucionalmente a las armas químicas y
biológicas que ya se vio son de uso actual, en esta humanidad del siglo XXI y
sin embargo impúdicamente es posible usarlas aún (…) pero en cuanto a la
introducción de residuos naturales, me parece que se queda corto nuevamente el
artículo, habría necesidad de establecer también que no podemos admitir la
introducción de desechos tóxicos, no solamente de residuos nucleares [pues] hay
un comercio vitando en este momento en la humanidad que consiste en la
contratación de países pobres y en desarrollo a quienes se les paga para
recibir la basura tóxica y venenosa de los países desarrollados, no podemos
nosotros permitir que acuerdos de esa naturaleza puedan proliferar.....".
(Subraya la Corte).[4]
Así pues, nació el
artículo 81 de la Constitución vigente, cuyo texto es el siguiente:
"Queda
prohibida la fabricación, importación, posesión y uso de armas químicas,
biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de
residuos nucleares y desechos tóxicos.
El Estado
regulará el ingreso al país y la salida de los recursos genéticos y su
utilización, de acuerdo con el interés nacional."
En el año de 1996
nuestro país se adhirió al "Convenio de Basilea sobre Control de los
Movimientos transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminación",
cuyo objetivo fundamental es el control de los movimientos internacionales de
desechos peligrosos y de "otros desechos" y la adopción de medidas
destinadas a su eliminación y manejo racional. En dicho instrumento se consagra
la obligación de las Partes de establecer mecanismos apropiados para reducir al
mínimo la generación y circulación de los desechos; impedir la importación si
se tienen razones para creer que no serán sometidos a un manejo ambiental
racional; se instituye el tráfico de desechos como delito, cuando no se cumplen
los procedimientos establecidos en el convenio; se ordena la construcción de
instalaciones adecuadas para el manejo ambiental racional de los desechos en el
lugar donde se efectúe su eliminación, etc. (artículos 4 y 9).
Debido a que en
dicho instrumento internacional se prohibía formular reservas o excepciones a
sus normas y ante la existencia del artículo 81 de la Constitución, la Corte al
ejercer el control constitucional sobre la ley 253 de 1996, mediante la cual el
Congreso de la República aprobó el citado convenio, la declaró exequible "bajo
la condición de que el Gobierno de Colombia, formule una declaración o
manifestación, acogiéndose al artículo 26 de dicho Convenio, en el sentido de
que el artículo 81 de la Constitución prohibe la introducción al territorio
nacional de residuos nucleares y desechos tóxicos."[5]
Son estos los
argumentos que esgrimió la Corte para tomar esa determinación:
"Dado
que la norma constitucional antes transcrita (art. 81 C.P.) perentoriamente
prohibe la introducción al país de desechos tóxicos o residuos nucleares,
estima la Corte que Colombia, ante la imposibilidad de formular reservas, sólo
puede adherirse al Convenio, formulando una declaración o manifestación en el
sentido de que el artículo 81 de la Constitución prohibe la introducción al
territorio nacional de residuos nucleares y desechos tóxicos, acogiéndose a lo
que dispone el artículo 26 del Convenio, según el cual, se pueden formular
declaraciones o manifestaciones, con el objetivo, entre otros, de armonizar su
ordenamiento jurídico con las disposiciones del Convenio, a condición de que no
se interprete que aquéllas excluyen o modifican sus efectos jurídicos y su
aplicación en Colombia.
Es obvio, que la
referida manifestación o declaración no afecta la normatividad del Convenio y
su aplicación, porque si bien la Constitución prohibe la introducción al país
de residuos nucleares y desechos tóxicos, no prohibe de modo general la
introducción de desechos ni tampoco que Colombia pueda ser exportador de desechos.
Además, la referida prohibición no impide que de hecho e ilícitamente se
introduzcan a su territorio los referidos desechos."[6]
La ley 430/98,
parcialmente acusada, viene a complementar y desarrollar algunas de las
disposiciones precitadas.
4. La prohibición
constitucional en materia de desechos
Como ya se anotó, el
artículo 81 de la Constitución prohibe introducir al país residuos nucleares y
desechos tóxicos. No obstante, es evidente que de este artículo no se desprende
la prohibición absoluta de importar otro tipo de desechos, incluidos los
denominados peligrosos, de manera lícita.  Para efectos de fijar el sentido y
alcance de la norma constitucional, la Corte recurrirá a las definiciones
técnicas que se consagran en el Convenio de Basilea, aprobado por la ley
253/96, que versa sobre tales asuntos, con el fin de precisar ciertos términos.
Veamos:
De acuerdo con el
artículo 1o. del Convenio citado, se consideran "desechos peligrosos"
los desechos que a continuación se enumeran y que son objeto de movimientos
entre Estados, sin perjuicio de que existan otros que de acuerdo con la
legislación interna de cada país también se incluyan con esa denominación (art.
3.1)
"a) Los
desechos que pertenezcan a cualquiera de las categorías enumeradas en el Anexo
I, a menos que no tengan ninguna de las características descritas en el Anexo
III; y
b) Los desechos
no incluidos en el apartado a), pero definidos o considerados peligrosos por la
legislación interna de la Parte que sea Estado de exportación, de importación o
de tránsito."(artículo1°)
En el anexo I se
describen los desechos que hay que controlar y en el anexo III se señalan las
sustancias o elementos con características peligrosas (en estas listas se fijan
criterios amplios y flexibles para calificar los desechos como peligrosos)[7]. De acuerdo con los
listados, los desechos tóxicos son tan solo una especie de los desechos
peligrosos. Baste señalar, por ejemplo, que de acuerdo con el anexo III las
sustancias explosivas, los líquidos y sólidos inflamables, los oxidantes, entre
otros, si bien son considerados como desechos peligrosos, no tienen
características tóxicas[8].
La toxicidad, según
el Convenio, puede ser aguda o con efectos retardatarios o crónicos. Los
tóxicos (venenos) agudos son "sustancias o desechos que pueden causar
la muerte o lesiones graves o daños a la salud humana, si se ingieren o inhalan
o entran en contacto con la piel" (Anexo III numeral 6.1). Los tóxicos
con efecto retardatario o crónico son aquellas "sustancias o desechos
que, de ser aspirados o ingeridos, o de penetrar en la piel, pueden entrañar
efectos retardados o crónicos, incluso la carcinogenia" (Anexo III
numeral 9). También existen sustancias o desechos llamados ecotóxicos que se
caracterizan por que "si se liberan, tienen o pueden tener efectos
adversos inmediatos o retardados en el medio ambiente, debido a la
bioacumulación  o los efectos tóxicos en los sistemas bióticos", y los
que liberan gases tóxicos por contacto con el aire o el agua que corresponde a
"sustancias o desechos que, por reacción con el aire o el agua, pueden
emitir gases tóxicos en cantidades peligrosas". (Anexo III numeral 9)
Así pues, definidos
los términos utilizados por el constituyente, es evidente, como ya lo señaló la
Corte en la sentencia C-377 de 1996 al revisar el Convenio de Basilea, que "si
bien la Constitución prohibe la introducción al país de residuos nucleares y
desechos tóxicos, no prohibe de modo general la introducción de desechos ni
tampoco que Colombia pueda ser exportador de desechos. Además, la referida
prohibición no impide que de hecho e ilícitamente se introduzcan a su
territorio los referidos desechos". (Subrayas fuera de texto).
Sin embargo, ello no
significa que cualquier desecho o residuo peligroso, que no sea nuclear o
tóxico pueda ingresar al país, pues de acuerdo con una interpretación
sistemática, axiológica y teleológica de la Constitución, sólo podrán entrar
lícitamente al territorio nacional aquellos desechos o residuos (no nucleares o
tóxicos) que Colombia pueda manejar en forma tal que no lesione el medio
ambiente ni atente contra la salud humana, la integridad física y la vida de
los habitantes, o cualquier otro derecho fundamental.
En efecto: la Carta
Política, en materia ambiental, establece una serie de deberes para el Estado y
los particulares que no pueden ser desconocidos. Por ejemplo, en el artículo 8,
consagra la obligación del Estado y de todas las personas de proteger las
riquezas culturales y naturales de la Nación; el artículo 79, reconoce el
derecho a gozar de un ambiente sano e impone al Estado el deber de proteger la
diversidad e integridad del ambiente; el artículo 80, señala que el Estado
deberá planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales,
prevenir los factores de deterioro ambiental y exigir responsabilidad por los
daños causados; el artículo 95 numeral 8, dispone que es deber de todo
ciudadano, proteger los recursos culturales y naturales del país y velar por la
conservación de un ambiente sano; el artículo 333 ordena a la ley delimitar la
libertad económica cuando así lo exijan el interés social y el ambiente.
Estas disposiciones
hacen parte de un conjunto normativo que "constituye la preceptiva
básica, a la cual debe ajustarse el Estado para la creación del marco jurídico
general, que contiene: las directrices generales para el desarrollo de la
política y la gestión ambiental, los deberes u obligaciones que corresponden
tanto al Estado como a los particulares, en el manejo, la preservación, conservación,
sustitución y restauración del ambiente, el cumplimiento de la función
ecológica que es inherente a la función social de la propiedad y de la empresa,
el señalamiento de los instrumentos y medios para lograr la finalidad de la
conservación integral del ambiente y la manera de exigir las correspondientes
responsabilidades a los sujetos causantes del deterioro ambiental".[9]
En síntesis: de
acuerdo con la Constitución, no existe una prohibición absoluta para introducir
al territorio nacional desechos o residuos peligrosos. Sin embargo, corresponde
al legislador determinar los desechos que sin ser tóxicos o nucleares, pueden
manejarse apropiadamente y, por tanto, no afectan el medio ambiente, la salud
humana ni animal, o cualquier otro derecho fundamental.
Bajo esta
perspectiva se analizarán las disposiciones parcialmente acusadas.
5.
Constitucionalidad de las expresiones acusadas
La ley 430 de 1998
"por la cual se dictan normas prohibitivas en materia ambiental,
referentes a los desechos peligrosos y se dictan otras disposiciones",
parcialmente acusada, desarrolla el artículo 81 de la Constitución y algunas de
las disposiciones del Convenio de Basilea en relación con el movimiento
transfronterizo de desechos peligrosos, razón por la cual la Corte se remitirá
también a dicho instrumento internacional. Tal finalidad, quedó consagrada en
la ponencia para segundo debate del proyecto de ley.
"Colombia
como miembro del Convenio de Basilea, ratificado (sic) mediante la Ley 253 de
diciembre 29 de 1995 (sic), estaba en mora de expedir una reglamentación
interna, coherente, que consultara con la realidad actual, que sirva de control
para evitar la amenaza de los países industrializados, de convertir a los
países en vía de desarrollo en basurero de estos desechos [peligrosos]lo que se
pretende con esta ley."[10]
En dicho
ordenamiento se consagran algunos principios de interpretación, el tráfico
ilícito de sustancias peligrosas, las medidas para detectar irregularidades en
los procedimientos de importación de desechos, la responsabilidad en que
incurre el generador o importador de sustancias peligrosas, entre otros.
Los demandantes
impugnan varias expresiones de los artículos 2, 3, 4, 5 y 6 de la Ley 430 de
1998, con el argumento de que en ellas se autoriza la introducción al país de
desechos peligrosos, a pesar de que la Constitución lo prohibe en forma
absoluta. Criterio que la Corte no comparte pues, como se expuso en el punto
anterior, la Constitución no prohibe la importación de toda clase de desechos,
sino solamente la de los denominados "tóxicos", que son una
categoría de los "desechos peligrosos" y que el
Convenio de Basilea, aprobado por la ley 253/96, se encarga de definir, sin
perjuicio de que cada país establezca su propia reglamentación al respecto.
Sin embargo, no
sobra insistir en que los desechos peligrosos, distintos de los tóxicos y
residuos nucleares, pueden ser objeto de importación o exportación, siempre y
cuando nuestro país pueda manejarlos en una forma apropiada y razonable, para
no causar daños a la salud o la vida de los habitantes, ni se lesione el medio
ambiente o cualquier otro derecho fundamental.
De no ser así habría
que admitir, en contra de la realidad, que todos los desechos peligrosos deben
eliminarse por cuanto no representan ninguna utilidad, lo cual no es cierto ya
que existen algunos que mediante las operaciones de reciclado, regeneración o
reutilización pueden constituirse en elementos primarios o secundarios útiles
para la fabricación de otros productos o para otras actividades. Por ejemplo,
hay desechos que sirven para producir combustibles, para el tratamiento de
suelos en beneficio de la agricultura o el mejoramiento ecológico, para la
generación de energía, para la recuperación de materias inorgánicas, para
fabricar disolventes, ácidos o bases, etc.
En este orden de
ideas, no prospera el cargo de los demandantes pues las normas impugnadas no
vulneran el artículo 81 de la Carta. Sin embargo, pasa la Corte a analizar cada
uno de los apartes impugnados, frente a las demás normas constitucionales, como
es su deber.
5.1 El numeral 2°
del artículo 2
En este articulo se
establecen los principios hermenéuticos que deben tenerse en cuenta para
efectos de fijar el sentido y alcance de la Ley 430 de 1998. Entre ellos se
acusa solamente el contenido en el numeral 2 que prescribe: "Impedir el
ingreso y tráfico ilícito de residuos peligrosos de otros países, que
Colombia no esté en capacidad de manejar de manera racional y representen
riesgos exclusivos e inaceptables." (Se subraya lo acusado)
Esta regla no viola
la Constitución, pues si es deber del Estado proteger la vida de las personas y
el medio ambiente, garantizando en consecuencia, un hábitat saludable para sus
habitantes, es obvio que para lograrlo tenga que adoptar medidas destinadas a
impedir el ingreso al país de todos aquellas sustancias o residuos que, al no
poderse manejar en una forma apropiada, resulten perjudiciales para lograr
tales fines, como el tráfico ilícito de los mismos.
No se olvide que el
legislador en esta materia goza de autonomía para determinar cuáles de los
desechos que no afectan derechos fundamentales, como la salud o el sistema
ecológico, pueden ser recibidos y cuáles no, sin que con ello infrinja mandato
superior alguno, pues la Constitución no impone la obligación de permitir el
ingreso al país de esa clase de elementos, ya que solamente prohibe la
introducción de residuos nucleares y desechos tóxicos.
La norma
parcialmente demandada simplemente viene a reiterar el contenido de algunas de
las disposiciones del Convenio de Basilea, al cual remite. Valga citar el artículo
4 literal g) que establece como obligación de las partes: "Impedir la
importación de desechos peligrosos y otros desechos si se tienen razones para
creer que tales desechos no serán sometidos a un manejo ambiental
racional" ; y los incisos 9 y 23 del Preámbulo en los que se
dispone: "...los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y
otros desechos deben permitirse sólo cuando el transporte y la eliminación
final de tales desechos sean ambientalmente racionales..." ;
"...los movimientos transfronterizos de tales desechos desde el Estado en
que hayan generado hasta cualquier otro Estado deben permitirse solamente
cuando se realicen en condiciones que no representen peligro para la salud
humana y el medio ambiente, y en condiciones que se ajusten a lo dispuesto en
el presente convenio."
No obstante,
respecto de la expresión "tráfico ilícito", materia de
impugnación, es necesario hacer una precisión, pues de una lectura desprevenida
podría desprenderse que existe un tráfico "lícito" (por oposición al
ilícito) de cualquier clase de residuos peligrosos, que al no poder ser
manejados racionalmente, atenten contra la salud y el medio ambiente. Como se
ha expresado, el ingreso de este tipo de desechos no está permitido y, por tanto,
debe entenderse que la expresión acusada se refiere no sólo al incumplimiento
de los procedimientos establecidos para el movimiento transfronterizo de
desechos peligrosos, sino a la conducta de aquél que pretende introducir o
introduce al territorio nacional desechos o residuos prohibidos por la
Constitución. Si se interpreta de esta manera, es evidente que el aparte
demandado se ajusta a la Carta, pues simplemente está garantizando la facultad
soberana del Estado para impedir que su territorio se convierta (en términos
del constituyente) en basurero de desechos peligrosos.
No sobra aclarar,
además, que si bien el principio de interpretación que se consigna en el
numeral 2 del artículo 2 de la ley 430 de 1998 hace referencia exclusivamente a
los "residuos" peligrosos, ello no obsta para que el Estado se oponga
al ingreso de "desechos" peligrosos que no puedan ser manejados
racionalmente, pues las normas constitucionales, superiores frente a las
legales, son claras respecto de los deberes del Estado en materia ambiental y
el respeto de los derechos fundamentales de todos los habitantes.
5.2 El artículo 3
En este artículo se
prohibe a toda persona natural o jurídica introducir o importar desechos
peligrosos "sin cumplir los procedimientos establecidos para tal efecto
en el Convenio de Basilea y sus anexos", siendo esta última parte la
acusada. Las consideraciones expuestas en el punto anterior sirven para
sustentar la constitucionalidad de lo aquí impugnado, pues como se ha visto, la
introducción al país de desechos peligrosos es permitida siempre y cuando esté
en capacidad de manejarlos racionalmente y no se atente contra la salud y el
medio ambiente. En consecuencia, bien puede el legislador exigir el
cumplimiento de ciertos requisitos para ese fin, que son los mismos fijados en
el Convenio de Basilea; citemos, entre otros, la obligación que tiene el Estado
exportador de notificar por escrito al Estado respectivo y el consentimiento
expreso del Estado importador (art. 6-1-2).
Como el movimiento
transfronterizo de desechos es un asunto que interesa a la comunidad
internacional, es razonable que el legislador prohiba su ingreso o importación
cuando no se cumple con la Constitución, la ley y lo establecido para tal
efecto en el Convenio de Basilea, al cual adhirió Colombia y, que esta Corte,
declaró exequible.
De otro lado, como
bien lo señaló en este proceso el Procurador General de la Nación, con la
expresión impugnada no se abre la puerta al tráfico de desechos que están
prohibidos por la Carta, pues de conformidad con el citado instrumento
internacional "los Estados de importación o tránsito de desechos
nocivos no están obligados a recibirlos, cuando su ordenamiento interno prohibe
su ingreso."
5.3 El artículo 4
-tráfico ilícito-
Esta disposición es
del siguiente tenor: "Tráfico ilícito. Quien pretenda
introducir carga en la cual se detecte la presencia de desechos peligrosos al
territorio nacional o introduzca ilegalmente esta carga, deberá
devolverla sin ninguna dilación y bajo su exclusiva responsabilidad, sin perjuicio
de las sanciones penales a que haya lugar." Los actores solamente
acusan las expresiones subrayadas.
La Corte no observa
vicio alguno de inconstitucionalidad en las expresiones impugnadas, pues con
ellas simplemente se insiste en el carácter antijurídico de la introducción al
país de desechos peligrosos prohibidos por la Constitución, o el ingreso de
aquéllos permitidos, sin la observancia de los procedimientos establecidos en
el ordenamiento.. Entonces, si es potestad del legislador determinar aquellas
conductas o comportamientos que se consideran contrarios al orden jurídico y
señalar las sanciones a que estarán sujetos quienes incurran en éllos, y el
Estado, en desarrollo de su política criminal, está obligado a tomar medidas
conducentes a prevenir conductas ilícitas, resulta perfectamente razonable que
el legislador hubiese estatuído el tráfico ilegal de desechos peligrosos.
Dicho precepto,
además, coincide con lo dispuesto en el literal a), numeral 2 del artículo 9
del Convenio de Basilea que, como ya se dijo, esta Corporación declaró
exequible.
"En el caso
de un movimiento transfronterizo de desechos peligrosos o de otros desechos
considerado tráfico ilícito como consecuencia de la conducta del
exportador o generador, el Estado de exportación velará por que dichos desechos
sean:
a) devueltos por
el exportador o el generador o, si fuera necesario, por él mismo, al Estado de
exportación, …"
(subraya la Corte).
En consecuencia, no
encuentra la Corte que la expresión "ilegalmente" viole la Carta,
pues es perfectamente posible que se introduzcan al país desechos peligrosos
desconociendo la Constitución y la ley. El Estado, entonces, tiene el deber de
prevenir esta clase de comportamientos y, por ende, de expedir normas en tal
sentido.
5.4 El artículo 5
En el artículo 5 de
la ley 430 de 1998 se ordena al Gobierno dotar a las autoridades aduaneras, de
comercio exterior y ambientales, de todos los instrumentos, mecanismos o
procedimientos necesarios para detectar irregularidades en la importación "de
desechos peligrosos utilizados como materias primas secundarias o desechos
peligrosos destinados a su eliminación en el territorio nacional"
y a las zonas francas portuarias de laboratorios especiales y personal técnico
especializado, con el objeto de analizar los productos y materiales que allí se
reciban y poder detectar y rechazar de manera técnica y científica el tráfico ilícito
de los elementos, materiales o desechos peligrosos, de los cuales no
tenga razones técnicas y científicas y que no serán manejados de forma racional
de acuerdo con lo establecido en el Convenio de Basilea". Los
apartes resaltados que son los demandados, no violan el Estatuto Supremo, pues
se dirigen a proporcionar a las autoridades competentes los instrumentos
necesarios para que el Estado, por su intermedio, pueda cumplir con sus
obligaciones constitucionales no sólo en materia ambiental sino también en
cuanto a la debida protección de las personas, previniendo riesgos que puedan
resultar lesivos para su salud, vida e integridad física.
La asignación a las
autoridades de los recursos logísticos necesarios,  para el cumplimiento de las
funciones públicas que les compete ejercer, jamás puede considerarse lesiva del
orden constitucional. Por el contrario, la dotación de instrumentos de trabajo
a los servidores estatales encargados de controlar el ingreso ilícito al país
de desechos peligrosos, permite el ejercicio eficaz, eficiente y oportuno del
servicio público que están llamados a prestar. Recuérdese que la función
administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con
fundamento en principios tales como la eficacia, celeridad, igualdad, etc.
(art. 209 C.P.)
Por tanto, los apartes
demandados no infringen la Constitución ya que simplemente reafirman lo que se
ha dicho a lo largo de esta sentencia, en el sentido de que se pueden importar
desechos peligrosos no prohibidos por la Constitución ni la ley, previo el
cumplimiento de las exigencias establecidas para ese fin, siempre y cuando
tales desechos puedan ser manejados por el país de manera que no se vulneren
derechos fundamentales de las personas como la salud, la vida, la integridad
física y no se lesione el medio ambiente. La importación que no respete los
procedimientos fijados, es considerada ilegal y, por tanto, objeto de sanción.
5.5 El parágrafo
del artículo 6
En esta disposición
se equipara el fabricante o importador al generador, para efectos de la
responsabilidad, por el manejo de embalajes y residuos de los productos o
sustancias con propiedades peligrosas. Los demandantes acusan solamente la
expresión "importador".
No encuentra la
Corte que tal asimilación infrinja la Constitución, pues el importador de un
producto o sustancia química con propiedades peligrosas, también debe responder
como lo hace el fabricante o generador de esos elementos por el manejo
inadecuado o inapropiado de los mismos, ya que al no utilizar las medidas
requeridas para su transporte o empaque, puede ocasionar daños en la salud de
las personas, como también al medio ambiente. En consecuencia, lo acusado en
lugar de contrariar la Constitución la respeta. Sin embargo, no sobra señalar
que esa responsabilidad debe ser determinada mediante proceso en el que se
garantice el derecho de defensa de los implicados.
Para terminar, debe
agregar la Corte que el control que han de ejercer las autoridades competentes
para efectos de la importación de sustancias o elementos denominados
peligrosos, tiene que incluir también la existencia de laboratorios o
tecnología apta para lograr un manejo racional y apropiado de los mismos, por
parte de las personas que los han de utilizar, y así evitar daños al medio
ambiente y la salud, vida e integridad de las personas.
VII. DECISION
En razón de lo
anotado, la Corte Constitucional declarará exequibles las disposiciones
acusadas, en forma condicionada, siempre y cuando se entienda que las
sustancias peligrosas a que ellos aluden son, además de las señaladas expresamente
en el artículo 81 de la Constitución, todas aquéllas que no pudiendo ser
manejadas en una forma apropiada ocasionen daños a la salud, vida e integridad
física de las personas, lesionen el medio ambiente o cualquier otro derecho
fundamental.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLES
los apartes demandados de los artículos 2, 3, 4, 5 y 6 de la ley 430 de 1998,
siempre y cuando se entienda que las sustancias peligrosas a que ellos aluden
son, además de las señaladas expresamente en el artículo 81 de la Constitución,
todas aquéllas que no pudiendo ser manejadas en una forma apropiada resulten
lesivas de derechos fundamentales tales como la salud, vida e integridad física
de las personas, el medio ambiente o cualquier otro. .
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
.
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Ver al respecto,: Lillian M. Pinzón. "Criminalization of
the transboundary movement of hazardous wastes and the effect on Corporations".
DePaul Business Law Journal. Fall, 1994.
[2] El Convenio de Basilea define el manejo ambiental racional de
los desechos peligrosos y otros desechos como: "la adopción de todas
las medidas posibles para garantizar que los desechos peligrosos y otros
desechos se manejen de manera que queden protegidos el medio ambiente y la
salud humana contra los efectos nocivos que pueden derivarse de tales
desechos." (artículo 2, numeral 8).
[3] Existe una gran evidencia de que los desechos y residuos
peligrosos cuando no son manejados racionalmente, contaminan el agua
subterránea, el aire, el suelo, matan a los organismos acuáticos, disminuyen
los estándares de vida, producen  graves enfermedades en los seres humanos
etc.  Sin ir más lejos, de acuerdo con la Organización Panamericana de Salud,
en algunos países de Latinoamérica - que por desventura han recibido desechos
peligrosos sin contar con los instrumentos técnicos para manejarlos- se han
presentado serios problemas de salud como malformaciones genéticas o
enfermedades cancerígenas.
[4] Presidencia de la República. Consejería para el Desarrollo de la
Constitución. Asamblea Nacional Constituyente. Sesión Plenaria de Mayo 16/91
[5] Sent. C-377/96 M.P. Antonio Barrera Carbonell
[6] ibidem
[7] En la cuarta conferencia de los miembros del Convenio de Basilea,
realizada en Kuching, Malasia, entre el 23 y 27 de febrero de 1997, se acordó
incorporar dos listas como parte de los anexos I y III del Convenio de Basilea,
con el fin de facilitar su aplicación, en lo relativo a la caracterización de
desechos como peligrosos. En la primera lista (lista A) se enumeran los
desechos considerados como peligrosos (teniendo en cuenta las categorías y
características que establecen los anexos citados ; en la segunda, se
encuentran los desechos que, en principio no son peligrosos, a menos que
contengan materiales enunciados en el anexo I, en tal grado que presenten características
del anexo III (inflamables, explosivos, venenosos, etc). Cabe aclarar además,
que en dficha conferencia, cada país se comprometió a elaborar sus respectivas
listas.
[8] La doctrina define un residuo  tóxico como aquél que por sus
propiedades, composición química y tiempo de exposición, tiene el potencial de
causar la muerte, lesiones graves o efectos adversos para la salud humana, si
se ingiere o entra en contacto con la piel, o producir grave deterioro al medio
ambiente. La toxicidad dependerá del tipo y cantidad de sustancia que contenga
el residuo y de la naturaleza de lesiones que ocasione. Por tanto, para
determinar si un residuo peligroso es tóxico, se debe analizar su composición,
es decir, sus sustancias, elementos o compuestos, y/o sus características. Por
su parte, los residuos inflamables son definidos como aquéllos que en presencia
de una fuente de ignición pueden arder bajo ciertas condiciones de presión o temperatura
o presentar determinadas propiedades. El residuo explosivo, es definido como la
sustancia o mezcla de varias sustancias que al presentar determinadas
propiedades, es capaz de emitir, por sí misma y mediante una reacción química,
un gas a una presión tal que puede causar daño a la salud humana o al medio
ambiente. Por residuo corrosivo, se entiende aquél que por acción química puede
causar daños graves en los tejidos vivos que toca, o que en caso de fuga puede
dañar gravemente, o hasta destruir otras mercancías o el medio de transporte y
que posee cualquiera de las siguientes propiedades: 1)ser acuso y presentar un
pH menor o igual a 2 ó mayor o igual a 12.5;  2) ser líquido y corroer el acero
a una tasa mayor de 6.35mm por año, a una temperatura de ensayo de 55°C.  María
del Carmen Vallejo Rosero. "Toxicología Ambiental". Santafé de
Bogotá: Fondo Nacional Universitario.1997. pgs. 159-163.
[9]Corte Constitucional. Sentencia C-359 de 1996. M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[10] Gaceta del Congreso N° 184 . Junio 4 de 1997, pgs. 7 y 8.