T-053-96
Sentencia No
Sentencia No.
T-053/96
NOTARIADO Y
REGISTRO-Fijación de
tarifa
En las
actividades de notariado y registro la tarifa constituye la retribución por las
distintas prestaciones que recibe el usuario del sistema. No obstante, no toda
la información que ofrecen  las oficinas de registro resulta onerosa para el
usuario, ni su acceso está sometido a condicionamientos especiales, porque los
Registradores "permitirán el examen de todos los elementos de su archivo,
bajo vigilancia eficaz y siempre que con ello no se interfiera el servicio
normal de la oficina". El límite claro que se establece al ejercicio del
derecho de consulta estriba en la eventual circunstancia de que su ejercicio,
mas allá de lo razonable, no  interfiera el servicio normal de la oficina.
DERECHO DE
PETICION-Conexidad con la
consulta de documentos/DERECHO DE ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS-Naturaleza/DERECHO
DE CONSULTA-Conexidad con peticiones
Es indudable la
íntima conexidad entre el derecho a la consulta de documentos y el derecho de
petición. El derecho de petición puede satisfacerse simplemente haciendo la
solicitud a la autoridad para que se permita la consulta de los documentos oficiales.
Pero es frecuente el caso de que primero opera la consulta y luego se ejercita
el derecho de petición para efectos de obtener copia de los mismos, con arreglo
a las exigencias que la ley o el reglamento consagren. De este modo, el derecho
de petición se erige como el complemento obligado,  concreto y práctico de la
consulta. Ambos derechos -consulta de documentos y petición- se integran con el
derecho fundamental a la información, pues necesariamente aquéllos contribuyen
a su ejercicio, en la medida en que la persona al acceder a los documentos
oficiales obtiene la información y la puede transmitir.  Nótese que en la nueva
Carta Política el derecho a la consulta de documentos oficiales adquiere una
particular significación en el ejercicio de la democracia participativa, como
quiera que no sólo se convierte en un instrumento idóneo que vincula al
ciudadano con la actividad de la Administración y facilita el conocimiento de
sus determinaciones, sino que lo instala de lleno como sujeto activo y actuante,
en el ejercicio del control del poder político del Estado.
DERECHO DE ACCESO
A DOCUMENTOS PUBLICOS-Restricción
a consulta de matrícula inmobiliaria
Se impone a los
Registradores en beneficio de los usuarios la obligación de permitir la
consulta de "todos los elementos de su archivo", siempre que tal
garantía no entorpezca el servicio normal de la Oficina. Supone la armonización
entre las atribuciones del organismo oficial para restringir los términos de la
consulta y el derecho de los particulares a "examinar todo el archivo de
la Oficina", de manera que sin desconocer los derechos de los potenciales
usuarios se evite la paralización o la grave interferencia de los servicios de
registro. La solución se contrae a la posibilidad de ofrecer a los usuarios en
la pantalla del computador o por otro medio adecuado, el nombre del propietario
del inmueble, el número de matrícula inmobiliaria, los gravámenes que soporta
el inmueble y las medidas cautelares registradas, con indicación del juzgado de
donde ellas provienen y el nombre del demandante. Obviamente, si el interesado
requiere la información complementaria del folio de matricula, tales como
linderos del inmueble, tradiciones de dominio anteriores a la última que
figura  en el mismo, etc., debe pagar el servicio correspondiente a la
expedición de la copia del folio. De esta manera se concilia, tanto el derecho
a la consulta, como la eficacia y eficiencia del servicio público y el derecho
de la oficina de registro a percibir el valor de la correspondiente tasa.
Ref.: Expediente T-81680.
Peticionario:
Evaristo Rodríguez
Gómez.
Tema:
Derecho a la
consulta de los documentos públicos de las Oficinas de Registro de Instrumentos
Públicos.
Restricciones
irrazonables y desproporcionadas a tal derecho.
Magistrado
Ponente:
Dr. ANTONIO
BARRERA CARBONELL.
Santafé de Bogotá,
D.C. febrero catorce (14) de mil novecientos noventa y seis (1996).
La Sala Segunda de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados ANTONIO
BARRERA CARBONELL, EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ y CARLOS GAVIRIA DIAZ, revisa el
proceso de tutela instaurado por el abogado Evaristo Rodríguez Gómez, contra el
Registrador de Instrumentos Públicos de Bucaramanga.
I. ANTECEDENTES.
1. Solicitud.
El demandante, quien
se identifica como abogado litigante de la ciudad de Bucaramanga, afirma que en
la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de esa ciudad se adecuó un
cubículo donde se surtían las consultas de los diferentes interesados, entre
ellos abogados, sobre la tradición, gravámenes, medidas cautelares, etc. de los
inmuebles, consulta que era fácil de hacer, mientras existió el folio de
matricula inmobiliaria "confeccionado en cartón."
No obstante, con la
llegada de la sistematización y el folio magnético esa información se convirtió
en inaccesible, porque ahora sólo se les suministra a los interesados
información parcial del número del folio y el nombre del propietario, pues
deben pagar el costo del servicio correspondiente para poder conocer las otras
anotaciones que en dicho folio aparecen. De este modo, el folio se convirtió en
documento "reservado", pues se impide su consulta por la pantalla del
sistema, aparte de que dicha consulta se volvió onerosa.
- En vista de la
situación anterior, el demandante solicitó a la Superintendencia de Notariado y
Registro su concepto sobre el particular y recibió como respuesta la indicación
de que si podía tener acceso a la matrícula impresa, pero que no era posible la
consulta a través de la pantalla.
- Considera el
actor, además, que las anotadas restricciones a la consulta del folio de
matrícula inmobiliaria atentan contra el derecho al trabajo, porque dificulta
su labor profesional.
2. La primera
instancia.
El Tribunal
Administrativo de Santander negó por improcedente la tutela al considerar que
el derecho de petición fue atendido mediante la respuesta oportuna que la
Superintendencia de Notariado y Registro le dio al petente, tramitarse y
resolverse las consultas en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos,
el cual es susceptible de ser controlado por la jurisdicción contenciosa
administrativa, mediante los mecanismos establecidos en el Código Contencioso
Administrativo.
En las condiciones
descritas -agrega la providencia del Tribunal- no es procedente la acción de
tutela por existir un medio ordinario alternativo de defensa judicial.
3. La
impugnación.
El demandante
impugnó la decisión de primera instancia, con el argumento de que el a
quo  incurrió en un error de apreciación con respecto al objeto de la
tutela, porque la violación que había señalado no se refería al procedimiento
general de consulta, "sino al particular derecho que se tiene de acceder
de manera directa al documento escrito que contiene el folio de matrícula
inmobiliaria".
Advierte el demandante,
por otra parte, "que la ley simplemente ha dicho que todo ciudadano tiene
derecho a la consulta directa del folio, pero en ningún momento calificó
circunstancias algunas para limitar tales consultas, lo que implica que la
consulta es inmediata, sin limitaciones, sin cortapisas.
Además, que la
reglamentación interna de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos
destinada a hacer efectiva la consulta en aspectos  tales como los relacionados
con la fijación de horarios, sitios, utilización de formatos, es apenas algo
normal, pero que dichas reglamentaciones de ninguna manera pueden contener
disposiciones que cercenen o limiten el derecho constitucional de consulta de
los documentos públicos.
4. La segunda
instancia.
El Consejo de Estado
confirmó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander,
porque en su criterio no hubo violación al derecho de petición si se tiene en
cuenta que la Oficina de Registro de Bucaramanga dio respuesta a la consulta
del demandante sobre el trámite al cual deben sujetarse los particulares con el
fin de acceder a los documentos que conforman el sistema de registro.
Agrega, finalmente,
que si la inconformidad radica en el cobro por la expedición de los documentos
que se solicitan a la Oficina de Registro, porque la entidad no se sujeta a lo
dispuesto en el decreto 1708 de 1989, "entonces el impugnante cuenta con
otro mecanismo de defensa judicial para controlar la decisión administrativa
ante la jurisdicción contenciosa".
II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA.
1. La
competencia.
Es competente esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia de revisión
dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en las
atribuciones que le otorgan los artículos 86 inciso 2° y 241 numeral 9° de la
Constitución, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto
2591 de 1991.
2. Planteamiento
del problema.
La inconformidad del
demandante Evaristo Rodríguez Gómez con el  Registrador de la Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos de Bucaramanga, obedece al hecho de que en
dicha dependencia se modificó el sistema de consulta que se ofrecía a los
usuarios sobre el folio de matrícula inmobiliaria, la cual, anteriormente podía
hacerse directamente sobre la tarjeta que lo contenía y en donde aparecían
registrados todos los datos sobre la tradición, gravámenes y medidas cautelares
que pesaban sobre un inmueble, y ahora, con ocasión del proceso de
sistematización de la referida  información, la consulta se debe realizar en
una pantalla de computador que sólo permite acceder al nombre del propietario y
al número del folio de la matrícula inmobiliaria del bien.
Cuestiona el
demandante que se haya limitado la información por pantalla del folio a los
datos mencionados, cuando se pudo diseñar el sistema de manera que el usuario
pudiera acceder a la totalidad de la información contenida en aquél, como
ocurría anteriormente. De consiguiente, en concepto del actor, la conducta del
Registrador "provoca indirectamente la onerosidad injustificada del
derecho de consulta y directamente perjudica los intereses jurídicos de los
ciudadanos y de nuestros mandantes", con lo cual se desconoce el derecho
de petición porque se limita la información, con lo cual "se reduce la
capacidad investigativa de la consulta" (fl. 4).
3. Desarrollo y
efectividad del derecho de petición.
El derecho de
petición está concebido en la Constitución como la facultad de que goza toda
persona  para formular solicitudes a las autoridades, cualesquiera que
sea la materia, en relación con motivos de interés general o de conveniencia
personal o subjetiva. Y, por supuesto, el derecho de obtener pronta respuesta.
La petición supone
una obligación de hacer por la autoridad, al punto que no se concibe su
cumplimiento con el silencio de la autoridad, así esta forma de conducta de la
administración se haya aceptado en la dogmática administrativa como un
instrumento de protección contra la indiferencia de las autoridades.
Si bien la
institución del acto presunto resuelve satisfactoriamente, desde el punto de
vista procesal, la petición del interesado, en cuanto lo habilita para
impugnarlo judicialmente, no define en esencia, esto es, material o sustancialmente,
la pretensión de aquél, pues la exigencia constitucional de satisfacer el
derecho de petición se cumple cuando la autoridad responde en el fondo la
petición bien sea en forma negativa o afirmativa. En otros términos, el derecho
de petición no se satisface con una simple abstención de la autoridad, sino con
una decisión, como que se trata de un derecho activo, de resultados, y el
silencio administrativo carece de la virtualidad de remplazar la respuesta de
la autoridad pública.
Sobre esta temática
se ha pronunciado en repetidas ocasiones la Corte Constitucional, como se
establece de los apartes de las siguientes sentencias:
"El
ejercicio efectivo del derecho de petición supone el derecho a obtener una
pronta resolución. Las dilaciones indebidas en la tramitación y respuesta de
una solicitud constituyen una vulneración de este derecho fundamental. El
derecho a obtener una pronta resolución hace parte del núcleo esencial del
derecho fundamental de petición; sin la posibilidad de exigir una respuesta rápida
y oportuna carecería de efectividad este derecho. Por otra parte, en ejercicio
de su atribución de regular los derechos fundamentales (C.P. 152), el
legislador no podrá afectar el núcleo esencial del derecho consagrado en el
artículo 23 de la Carta, en este caso, la exigencia de una pronta
resolución"[1].
"Puede
incluso llegar a afirmarse que el derecho fundamental sería inocuo si sólo se
formulara en términos de poder presentar la respectiva petición. Lo que hace
efectivo el derecho es que la petición elevada sea resuelta rápidamente. De
nada serviría el derecho de petición , si la misma Constitución no consagra el
correlativo deber de las autoridades  de proferir pronta resolución. Es en la
resolución y no en la formulación donde este derecho fundamental adquiere toda
su dimensión como instrumento eficaz de la participación democrática.."[2]
4. El servicio
público de Registro y la consulta de documentos públicos como un derecho
fundamental.
Las actividades de
notariado y registro constituyen  un servicio público a cargo del Estado.
Corresponde al legislador regular los aspectos generales concernientes a su
organización y funcionamiento, los sujetos habilitados para su prestación, la
calidad del mismo, su financiación, las tasas retributivas por su prestación, a
cargo de los usuarios, así como la autoridad responsable de señalar las
correspondientes tarifas. (arts 131 150-23, 334, 338 y 365 C.P.).
Como se sabe, la
tarifa no es otra cosa que el precio que se paga como contraprestación de un
servicio, y busca obtener la recuperación de los gastos y costos invertidos en
su prestación.
La institución de la
tarifa no se opone a la finalidad social del servicio público cuando éste lo
presta directamente el Estado; por el contrario, responde al criterio evidente
de onerosidad que se introduce por el Constituyente en el artículo 367, aún
para los servicios públicos domiciliarios, sin perjuicio de los subsidios que
puedan dispensarse.
En las actividades
de notariado y registro la tarifa constituye la retribución por las distintas
prestaciones que recibe el usuario del sistema. No obstante, no toda la
información que ofrecen  las oficinas de Registro resulta onerosa para el
usuario, ni su acceso está sometido a condicionamientos especiales, porque,
como se dispone en el artículo 57 del decreto 1250 de 1970, los Registradores
"permitirán el examen de todos los elementos de su archivo, bajo vigilancia
eficaz y siempre que con ello no se interfiera el servicio normal de la
oficina".
Hace referencia la
disposición mencionada a la concepción del servicio gratuito de consulta de
algunos elementos de los folios de matrícula inmobiliaria en favor de quienes
necesitan obtener de primera mano, datos básicos sobre algunos elementos
relacionados con la tradición, gravámenes y medidas cautelares que afecten la
situación jurídica de un inmueble. El límite claro que la norma establece al
ejercicio del derecho de consulta estriba en la eventual circunstancia de que
su ejercicio, mas allá de lo razonable, no  interfiera el servicio normal de la
oficina.
Resulta oportuno
señalar que bajo el régimen constitucional anterior (art. 45 Constitución
1886), la ley dedujo el derecho a la consulta de documentos oficiales como una
modalidad del derecho de petición (C.C.A. art. 17), cuyo acceso sólo se limitó,
como ocurre ahora, para los casos en que aquéllos, según la Constitución o la
ley, estén amparados por la reserva.
En los términos de
la actual Constitución, "todas las personas tienen derecho a acceder a los
documentos públicos salvo los casos que establezca la ley" (C.P. art. 74).
Este mandato le otorga identidad propia y autonomía sustantiva al derecho a la
consulta de documentos, que aparece de este modo como algo independiente del
derecho de petición. No obstante, es indudable la íntima conexidad entre el
derecho a la consulta de documentos y el derecho de petición, hasta el punto que
la Corte[3] ha dicho que
"el acceso a documentos públicos hace parte del núcleo esencial del
derecho de petición".
El derecho de
petición puede satisfacerse simplemente haciendo la solicitud a la autoridad
para que se permita la consulta de los documentos oficiales.  Pero es frecuente
el caso de que primero opera la consulta y luego se ejercita el derecho de
petición para efectos de obtener copia de los mismos, con arreglo a las
exigencias que la ley o el reglamento consagren. De este modo, el derecho de
petición se erige como el complemento obligado,  concreto y práctico de la
consulta.
A lo anterior cabe
agregar, que ambos derechos -consulta de documentos y petición- se integran con
el derecho fundamental a la información (art. 20 C.P.), pues necesariamente
aquéllos contribuyen a su ejercicio, en la medida en que la persona al acceder
a los documentos oficiales obtiene la información y la puede transmitir.
Nótese, además, que
en la nueva Carta Política el derecho a la consulta de documentos oficiales
adquiere una particular significación en el ejercicio de la democracia
participativa, como quiera que no sólo se convierte en un instrumento idóneo
que vincula al ciudadano con la actividad de la Administración y facilita el
conocimiento de sus determinaciones, sino que lo instala de lleno como sujeto
activo y actuante, en el ejercicio del control del poder político del Estado
(C.P. art. 40).
5. Análisis del
caso planteado.
La solución de la
controversia planteada por el actor con motivo de las restricciones a la
consulta del folio de matrícula inmobiliaria en la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos de Bucaramanga puede lograrse estableciendo, en primer
lugar, si el Registrador era titular de atribuciones para consagrar
limitaciones a ese derecho y, luego, si las limitaciones impuestas son
razonables y proporcionadas.
Dice el Registrador
de Bucaramanga:
"Las consultas
a los folios de matrícula inmobiliaria en términos generales las efectúan
directamente los usuarios del servicio, en el correspondiente certificado de
libertad y tradición, expedido al tenor de lo dispuesto en los arts. 54, 56 y
57 del Decreto 1250 de 1970, previa solicitud y cancelación de los
correspondientes derechos que esta actividad ocasiona, establecidos mediante
Decreto 1708 de 1989".
Luego advierte el
Registrador:
"Igualmente los
abogados que se acrediten como tal tienen un servicio de consulta verbal, donde
se trata de absolver inmediatamente, según el grado de complejidad que presente
el folio de matrícula inmobiliaria..".
Para la Corte es
evidente que el Registrador de Bucaramanga, según la versión de los hechos que
se recoge en los apartes transcritos, ha limitado de tal manera la consulta
informal del folio de matrícula inmobiliaria que lo suprimió para el común de
las personas y apenas si dejó un remedo del derecho para los abogados, que él
denomina "consulta verbal", cuyos alcances no se precisan, la cual no
ofrece certeza sobre el ejercicio del derecho de consulta, pues éste queda al
arbitrio administrativo.
Paradójicamente el
criterio del Registrador de Bucaramanga ni siquiera armoniza con el de la
Superintendencia de Notariado y Registro, pese a que la ley considera las
oficinas de registro como dependencias de aquélla (D. 2158/92, Art. 27). En
efecto, expresó dicha Superintendencia, a través de su Oficina Jurídica, con
motivo de la consulta formulada por el actor:
"Lo anterior
implica que podrán consultarse los folios de matrícula inmobiliaria  cuando el
registrador así lo determine; en el evento planteado y ante el cúmulo de
solicitudes para verificar estos folios es imposible que el titular de la misma
permita la copia absoluta de lo que se encuentra consignado en el folio, de ahí
que en la mayoría de las Oficinas se ha optado por dar sólo el nombre de quien
figura como propietario del inmueble, y si aparece embargado, la clase de
embargo, el demandante y el juzgado de donde proviene; para obtener los demás
datos como los linderos y toda la tradición que pueda presentar la matrícula,
se hace indispensable que el usuario interesado solicite el certificado de
tradición correspondiente para un completo estudio de la tradición".
Es necesario
destacar la circunstancia de que el artículo 57 del decreto-ley 1250 de 1970 impone
a los Registradores en beneficio de los usuarios la obligación de permitir la
consulta de "todos los elementos de su archivo", siempre que tal
garantía no entorpezca el servicio normal de la Oficina.
La aplicación
ponderada y racional de la norma supone la armonización entre las atribuciones
del organismo oficial para restringir los términos de la consulta y el derecho
de los particulares a "examinar todo el archivo de la Oficina", de
manera que sin desconocer los derechos de los potenciales usuarios se evite la
paralización o la grave interferencia de los servicios de registro.
No cabe duda,
entonces, que la solución que responde a los criterios inmediatamente señalados
y que se juzga razonable y proporcionada, es la que se contrae a la posibilidad
de ofrecer a los usuarios en la pantalla del computador o por otro medio
adecuado, el nombre del propietario del inmueble, el número de matrícula
inmobiliaria, los gravámenes que soporta el inmueble y las medidas cautelares
registradas , con indicación del juzgado de donde ellas provienen y el nombre
del demandante. Obviamente, si el interesado requiere la información
complementaria del folio de matricula, tales como linderos del inmueble,
tradiciones de dominio anteriores a la última que figura  en el mismo, etc.,
debe pagar el servicio correspondiente a la expedición de la copia del folio.
De esta manera se concilia, tanto el derecho a la consulta, como la eficacia y
eficiencia del servicio público y el derecho de la oficina de registro a
percibir el valor de la correspondiente tasa.
Con fundamento en
las consideraciones precedentes, es obvio que al establecer la Oficina de
Registro de Bucaramanga restricciones irrazonables y desproporcionadas a la
consulta del folio de matrícula inmobiliaria se violó el derecho al acceso a
los documentos públicos, el cual como se ha visto antes se considera como
fundamental por su íntima conexión con los derechos de petición y de
información. Por lo tanto, se revocarán las decisiones de instancia y, en su
lugar, se concederá la tutela impetrada. Sin embargo se le concederá un plazo
prudencial de tres meses a la Oficina de Registro de Bucaramanga para que
implemente las medidas técnicas que sean del caso a efectos de permitir la
consulta del folio de matrícula inmobiliaria en los términos antes señalados.
Por lo demás,
advierte la Sala que se equivocaron los falladores de instancia cuando
consideraron que el problema a resolver en el presente caso era el relativo a
si se había atendido o no el derecho de petición del actor. En efecto, es
cierto que el demandante formuló una consulta a la Superintendencia de
Notariado y Registro y que le fue respondida, pero, en primer lugar, dicha
respuesta no puede concebirse como un acto administrativo particular, en
sentido estricto, pues lo consignado en ella no vincula a la administración,
porque ni la obliga, ni crea un derecho, ni mucho menos puede definir
negativamente una situación jurídica con respecto al particular, según el art.
25, inciso final del C.C.A.  En segundo lugar, el punto central del problema no
consistía propiamente en informar al peticionario sobre el mecanismo de la
consulta de los folios de matrícula inmobiliaria, sino la forma de eliminar las
restricciones irrazonables y desproporcionadas establecidas en la Oficina de
Registro de Bucaramanga, lo cual evidentemente no se logró.
III. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Segunda de Revisión  de la Corte Constitucional, en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR las sentencias del 6 de septiembre de 1995 proferida
por la Sección Tercera del Consejo de Estado y del 28 de julio de 1995 dictada
por el Tribunal Administrativo de Santander, en virtud de las cuales se negó la
tutela impetrada.
SEGUNDO.-
CONCEDESE al peticionario
Evaristo Rodríguez Gómez la tutela de los derechos a la consulta de los
documentos públicos, de petición y de información, que le fueron violados por
la Oficina de Registro de Bucaramanga.
TERCERO. Para la efectividad de la tutela que se concede
ORDENASE a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de
Bucaramanga que en el término de tres meses proceda a adoptar las medidas que
sean necesarias con el fin de facilitar al peticionario la consulta sobre los
folios de matrícula inmobiliaria, en los términos señalados en la parte motiva
de esta providencia.
CUARTO. Copia de esta providencia ENVIESE a
la Superintendencia de Notariado y Registro para lo de su competencia.
QUINTO.
COMUNICAR, a través de la
Secretaría General de la Corte Constitucional, el contenido de la presente
sentencia al  Tribunal Administrativo de Santander, con el fin de que proceda a
dar cumplimiento a lo dispuesto en el art. 36 del decreto 2591 de 1991.
COPIESE,
NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE E INSERTESE EN LA GACETA CONSTITUCIONAL.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] . Sentencia C-426 de 24 de junio de
1992, Gaceta  T.2, p. 463.
[2] . Sentencia T-495 de 12 de Agosto de
1992, Gaceta T. 4, p. 395
[3] . Sentencia T-473 de 14 de Julio de
1992 y T-464/92