C-614-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-614/02
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Vicios de procedimiento
CONSTITUCION
POLITICA-Reforma por el
Congreso/ACTO LEGISLATIVO-Normas de sujeción de trámite
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Carácter rogado y por vicios de procedimiento
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Alcance por vicios de forma/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Cargo de inconstitucionalidad por
vicios de forma
El sentido del
control por vicios de forma es el de permitir a los ciudadanos, particularmente
a quienes han estado próximos a los debates parlamentarios, la oportunidad de
plantear ante la Corte las deficiencias en el trámite de un proyecto que en su
concepto tengan como consecuencia la inconstitucionalidad del mismo. Ello
implica que el ciudadano interesado ha detectado el posible vicio y estructura
en torno al mismo un cargo de inconstitucionalidad.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-No revisión integral de oficio
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Sujeción a cargos formulados
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Cargo débilmente sustanciado
PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO-Modificaciones
en segunda vuelta de textos aprobados en primera
PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO-En segundo
periodo debate versa únicamente sobre iniciativas presentadas en el primero
PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO-No
introducción de temas nuevos en segundo periodo
PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO-Reforma a
iniciativas presentadas en el primer periodo
PROYECTO DE LEY-Debates/PROYECTO DE LEY-Modificaciones,
adiciones y supresiones en segundo debate/PROYECTO DE LEY-Modificaciones
deben observar principios
La jurisprudencia
constitucional ha precisado que las modificaciones que se surtan en un proyecto
en el curso de los debates parlamentarios, deben respetar los principios de
consecutividad y de identidad relativa. Esto es, en cada debate sólo pueden
discutirse los asuntos que hayan sido considerados en los debates precedentes,
y las modificaciones y adiciones que se introduzcan deben guardar relación de conexidad
con lo que ha sido debatido en las etapas anteriores del trámite legislativo.
PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO-Alcance de las
modificaciones en segunda vuelta
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Demostración de configuración de cargo de
inconstitucionalidad
PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO-Publicación de
texto aprobado en primer periodo
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Modificaciones en segunda vuelta que
afectan estructura de un artículo
PRINCIPIO DE
IDENTIDAD Y CONSECUTIVIDAD EN PROYECTO DE LEY-Modificaciones en segunda vuelta
PROYECTO DE LEY-Cambio de contenido normativo en debate
legislativo
PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO-Admisibilidad
de modificaciones sobre iniciativas previamente discutidas y aprobadas
PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO-Diferencias
que texto definitivo presenta respecto del proyecto original
PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO-Improbación en
segunda vuelta de artículos aprobados en primera vuelta
PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO-Adición que
tiene conexidad con el contenido del proyecto original
PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO-Texto
adicionado al proyecto original en primera vuelta no constituye uno nuevo o
carente de conexidad
PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO-Modificaciones
que no constituyen una iniciativa nueva o un cambio sustancial inadmisible
Referencia:
expediente D-3877
Demanda de inconstitucionalidad parcial contra los
artículos 1°, 2° y 3° del Acto Legislativo 01 de 2001.
Actora: Gloria Inés
Ramírez Ríos
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR
GIL
Bogotá, D.C., seis
(6) de agosto de dos mil dos (2002)
I.       ANTECEDENTES
La ciudadana Gloria
Inés Ramírez Ríos, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la
inexequibilidad parcial de los artículos 1°, 2° y 3° del Acto Legislativo 01 de
2001.
La Corte mediante
auto de febrero cuatro de 2002, proferido por el Despacho del Magistrado
Sustanciador, admitió la demanda y ordenó comunicarla al Presidente del
Congreso, al Presidente de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, al Ministerio del Interior, al Director del Departamento de Planeación
Nacional y al Presidente de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT).
Una vez cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto
2067 de 1991, y rendido el concepto del señor Procurador General de la Nación,
procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.      TEXTO DE
LAS NORMAS ACUSADAS
El texto de las
disposiciones demandadas, tal como fue publicado en el Diario Oficial No.
44.506 del 1 de agosto de 2001, es el que se destaca en negrilla a
continuación:
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2001
(julio 30)
por medio del cual se modifican algunos
artículos de la Constitución Política.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1°. Incluir un nuevo parágrafo al artículo 347
de la Constitución Política así:
Parágrafo
transitorio. Durante
los años 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007 y 2008 el monto total de las
apropiaciones autorizadas por la ley anual de presupuesto para gastos
generales, diferentes de los destinados al pago de pensiones, salud, gastos de
defensa, servicios personales, al Sistema General de Participaciones y a otras
transferencias que señale la ley, no podrá incrementarse de un año a otro, en
un porcentaje superior al de la tasa de inflación causada para cada uno de
ellos, más el uno punto cinco por ciento (1.5%).
La restricción al
monto de las apropiaciones, no se aplicará a las necesarias para atender gastos
decretados con las facultades de los Estados de Excepción.
Artículo 2°. El
artículo 356 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 356. Salvo lo dispuesto por la Constitución, la
ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y
de los Departamentos, Distritos, y Municipios. Para efecto de atender los
servicios a cargo de éstos y proveer los recursos para financiar adecuadamente
su prestación, se crea el Sistema General de Participaciones de los
Departamentos, Distritos y Municipios.
Los Distritos
tendrán las mismas competencias que los municipios y departamentos para efectos
de la distribución del Sistema General de Participaciones que establezca la ley.
Para estos efectos,
serán beneficiarias las entidades territoriales indígenas, una vez
constituidas. Así mismo, la ley establecerá como beneficiarios a los resguardos
indígenas, siempre y cuando estos no se hayan constituido en entidad
territorial indígena.
Los recursos del
Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios
se destinarán a la financiación de los servicios a su cargo, dándole prioridad
al servicio de salud y los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria
y media, garantizando la prestación de los servicios y la ampliación de
cobertura.
Teniendo en
cuenta los principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad, la
ley señalará los casos en los cuales la Nación podrá concurrir a la financiación
de los gastos en los servicios que sean señalados por la ley como de
competencia de los departamentos, distritos y municipios.
La ley reglamentará
los criterios de distribución del Sistema General de Participaciones de los
Departamentos, Distritos, y Municipios, de acuerdo con las competencias que le
asigne a cada una de estas entidades; y contendrá las disposiciones necesarias
para poner en operación el Sistema General de Participaciones de éstas,
incorporando principios sobre distribución que tengan en cuenta los siguientes
criterios:
a) Para educación
y salud: población atendida y por atender, reparto entre población urbana y
rural, eficiencia administrativa y fiscal, y equidad;
b) Para otros
sectores: población, reparto entre población y urbana y rural, eficiencia
administrativa y fiscal, y pobreza relativa.
No se podrá
descentralizar competencias sin la previa asignación de los recursos fiscales
suficientes para atenderlas.
Los recursos del
Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos, y
Municipios se distribuirán por sectores que defina la ley.
El monto de recursos
que se asigne para los sectores de salud y educación, no podrá ser inferior al
que se transfería a la expedición del presente acto legislativo a cada uno de
estos sectores.
Parágrafo
transitorio. El Gobierno deberá presentar el proyecto de ley que regule la
organización y funcionamiento del Sistema General de Participaciones de los
Departamentos, Distritos, y Municipios, a más tardar el primer mes de sesiones
del próximo período legislativo.
Artículo 3°. El
artículo 357 de la Constitución Política quedará así:
Articulo 357. El monto del Sistema General de
Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios se incrementará
anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que
hayan tenido los ingresos Corrientes de la Nación durante los cuatro (4) años
anteriores, incluida la correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución.
Para efectos del
cálculo de la variación de los ingresos corrientes de la Nación a que se
refiere el inciso anterior, estarán excluidos los tributos que se arbitren por
medidas de estados de excepción, salvo que el Congreso, durante el año
siguiente les otorgue el carácter permanente.
Los municipios
clasificados en las categorías cuarta, quinta y sexta, de conformidad con las
normas vigentes, podrán destinar libremente, para inversión y otros gastos
inherentes al funcionamiento de la administración municipal, hasta un
veintiocho (28%) de los recursos que perciban por concepto del Sistema General
de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios, exceptuando
los recursos que se destinen para educación y salud.
Parágrafo
transitorio 1°. El Sistema General de Participaciones de los Departamentos,
Distritos y Municipios tendrá como base inicial el monto de los recursos que la
Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia
este acto legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los
municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias
complementarias al situado fiscal para educación, que para el año 2001 se
valoran en la suma de diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de
pesos.
En el caso de
educación, la base inicial contempla los costos por concepto de docentes y
administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de compensación
educativa, docentes y otros gastos en educación financiados a nivel distrital y
municipal con las participaciones en los ingresos corrientes de la nación, y
los docentes, personal administrativo de los planteles educativos y directivos
docentes departamentales y municipales pagados con recursos propios, todos
ellos a 1° de noviembre del 2000. Esta incorporación será automática a partir
del 1° de enero de 2002.
Parágrafo
transitorio 2°. Durante
los años comprendidos entre 2002 y 2008 el monto del Sistema General de
Participaciones crecerá en un porcentaje igual al de la tasa de inflación
causada, más un crecimiento adicional que aumentará en forma escalonada así:
Para los años 2002, 2003, 2004 y 2005 el incremento será de 2%; para los años
2006, 2007 y 2008 el incremento será de 2.5%.
Si durante el
período de transición el crecimiento real de la economía (producto interno
bruto) certificado por el DANE en el mes de mayo del año siguiente es superior
al 4%, el crecimiento adicional del Sistema General de Participaciones de que
trata el presente parágrafo se incrementará en una proporción equivalente al
crecimiento que supere el 4%, previo descuento de los porcentajes que la Nación
haya tenido que asumir, cuando el crecimiento real de la economía no haya sido
suficiente para financiar el 2% adicional durante los años 2002, 2003, 2004 y
2005, y 2.5% adicional para los años 2006, 2007 y 2008.
Parágrafo
transitorio 3°. Al
finalizar el período de transición, el porcentaje de los ingresos corrientes de
la Nación destinados para el Sistema General de Participación será como mínimo
el porcentaje que constitucionalmente se transfiera en el año 2001. La Ley, a
iniciativa del Congreso, establecerá la gradualidad del incremento autorizado
en este parágrafo.
En todo caso,
después del período de transición, el Congreso, cada cinco años y a iniciativa
propia a través de ley, podrá incrementar el porcentaje.
Igualmente durante
la vigencia del Sistema General de Participaciones de los Departamentos,
Distritos, y Municipios, el Congreso de la República, podrá revisar por
iniciativa propia cada cinco años, la base de liquidación de éste.
Artículo 4°.         El presente acto legislativo rige a partir
del 1 de enero del año 2002.
III.    ASUNTOS PREVIOS
1.      Disposiciones
acusadas y pretensión
La
demandante expresa que su pretensión es la de que se declare la
inconstitucionalidad de las proposiciones jurídicas subrayadas en la norma
transcrita y contenidas en el “acto legislativo 012 de 2001” (sic) y
como consecuencia, dada la incidencia que tienen en todo el texto normativo, se
declare la nulidad completa del acto legislativo.
Observa la
Corte que en realidad la demandante se refiere al Acto Legislativo No. 1 de
2001, que es la norma que transcribe en la demanda, y que en ella destaca en
negrilla, que no subraya, los apartes que considera se aprobaron con
desconocimiento del tramite que rige el proceso de reforma constitucional. Sin
embargo, cuando la demandante formula los cargos, ocurre que respecto de
algunos de los apartes destacados en negrilla no hace argumentación ninguna,
distinta de la general de no corresponder al texto aprobado en primera vuelta,
y, por el contrario, presenta consideraciones de inconstitucionalidad sobre
aspectos que no destaca como acusados en las normas demandadas.
En
aplicación del principio pro actione, la Corte tomará, en cada caso, el
extremo conforme al cual sea posible articular la demanda y proferir un fallo
de merito, esto es, a partir de la formulación general del cargo, la Corte se
pronunciará, en primer lugar, sobre todos aquellos aspectos destacados con
negrilla a pesar de que no sean objeto de argumentación especial por la actora
y, en segundo lugar, también se pronunciará sobre aquellos apartes que no
obstante no haber sido destacados en negrilla como acusados, fueron objeto, en
el texto de la demanda, de señalamiento específico orientado a establecer su
inconstitucionalidad.
2.      Normas
constitucionales que se consideran infringidas
Considera la
accionante que con las disposiciones demandadas se vulneraron los artículos 1°,
13, 53, 287, 347, 356 y 357 de la Constitución Política. Adicionalmente, al
presentar los cargos de inconstitucionalidad señala como infringidas distintas
normas de la Ley 5ª de 1991, orgánica del reglamento del Congreso.
3.
Metodología.
En atención a la diversidad de
los asuntos planteados, la Corte, por razones prácticas, se referirá por
separado a las consideraciones generales de la demanda y de las intervenciones,
por un lado, y, por otro, al análisis de cada uno de los apartes normativos
acusados en particular.
IV.
FUNDAMENTOS GENERALES DE LA DEMANDA Y DE LAS INTERVENCIONES.
4.1.    Fundamentos
generales de la demanda.
4.1.1. En el acápite
III de la demanda, la actora, después de presentar la pretensión que ya se ha
reseñado, transcribe in extenso, sin emplear comillas y sin citar la
fuente, la Sentencia C-222 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo)[1], en la parte en la que
dicha providencia relaciona el trámite que deben surtir las reformas a la Carta
por la vía del acto legislativo.
A renglón seguido,
después de repasar, con base en citas expresas de la Sentencia C-222 de 1997,
las normas de la Ley 5ª de 1992 que resultan aplicables al trámite de los actos
legislativos, la demanda señala que de acuerdo con el artículo 226 de la Ley 5ª
de 1992, en la segunda vuelta del trámite de reforma constitucional sólo podrán
debatirse iniciativas aprobadas en la primera. Concluye, entonces, que los
apartes acusados, en la medida en que fueron incluidos en la segunda vuelta,
sin que hubiesen sido aprobados en la primera, se apartaron del trámite que de
conformidad con la Constitución y la Ley debe darse a los proyectos de acto
legislativo. Cita a ese respecto la Sentencia C-222 de 1997, conforme a la cual
los actos legislativos deben recibir ocho debates completos e integrales y
solamente los textos publicados oficialmente en el intermedio de los dos
periodos ordinarios en que se debate la reforma pueden ser de nuevo debatidos y
votados en los cuatro debates de la segunda vuelta.
Luego de reseñar de
manera general todos aquellos aspectos en los que lo definitivamente aprobado
por el Congreso como Acto Legislativo No. 1 de 2001, es diferente de lo
aprobado en primera vuelta, señala, para algunos de los apartes acusados, que
las modificaciones tienen carácter esencial y no tendrían cabida, por
consiguiente, dentro de los cambios que el reglamento del Congreso, en armonía
con el artículo 375 de la Carta, permite, esto es, aquellos cambios o
modificaciones de contenido entre las disposiciones aprobadas en cada periodo
de reforma, que “ no alteren la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la
institución política que se reforma”. Al hacer a relación de las
modificaciones, la demandante se refiere, en algunos casos, al momento en el
que las mismas fueron introducidas, particularmente a las que resultaron
aprobadas, durante la primera vuelta, en el segundo debate en el Senado de la
República, en la sesión del 15 de noviembre de 2000 y que no estarían presentes
en la iniciativa original.
4.2. Intervención
del Ministerio del Interior.
De acuerdo con el
interviniente, quien se apoya en citas de la Sentencia C-222 de 1997, la
segunda vuelta de los Actos Legislativos no constituye una simple repetición
retórica de lo aprobado en primera vuelta, sino que se trata de una nueva
oportunidad para controvertir el contenido de lo inicialmente aprobado a través
del ejercicio del debate parlamentario. Agrega que no obstante que las
modificaciones o cambios realizados en la segunda vuelta no pueden desconocer
la esencia de lo aprobado en primera vuelta, es posible que como fruto del
debate parlamentario se presenten modificaciones en los textos. Expresa, que de
sostenerse lo contrario, se desnaturalizaría la actividad legislativa, haciendo
inocuo el proceso de reforma constitucional.
Por tal
motivo, considera que la existencia de un trámite en dos períodos consecutivos
de reforma constitucional, garantiza que éste se realice con la debida
reflexión en torno al asunto objeto de debate, dando mayores garantías a los
administrados en la protección y defensa de sus derechos.
A partir de lo
anterior, el representante del Ministerio del Interior concluye que si bien los
dos textos normativos no son idénticos, los cambios que presenta el articulado
corresponden a variaciones constitucionalmente admisibles. Así, señala que:
“...En efecto, la ley 5° de 1992 en el artículo 226, atrás transcrito, prevé
la posibilidad de que en la segunda vuelta se introduzcan cambios en el
contenido de lo aprobado en la primera vuelta, bajo la condición de que no se
trate de iniciativas negadas en la primera ni de modificaciones que afecten la
esencia de lo inicialmente aprobado sobre la institución política que se
reforma...”.
4.3.   Intervención
del Departamento Nacional de Planeación.
A juicio del
interviniente, el objetivo de la reforma, presentado desde el principio del
trámite legislativo, fue el de sanear las finanzas públicas y profundizar la
descentralización, mediante “... un mecanismo constitucional, que permita un
horizonte estable de recursos para la financiación de los servicios sociales a
cargo de las entidades territoriales...”. Sostiene que a ese propósito
atienden las normas del Acto Legislativo 1 de 2001 y que las reformas que se
introdujeron a la iniciativa durante su trámite en el Congreso se  inscriben
dentro de esa unidad temática.
El interviniente
señala que respecto de la demanda caben tres tipos de consideración distintos:
3.7.1.   Los apartes demandados no conforman una
proposición jurídica completa. Las palabras demandadas no tienen por si solas
sentido propio y no constituyen una unidad normativa escindible del resto del
texto, el cual sin ellas pierde su sentido. En consecuencia la Corte debería
inhibirse de fallar por cuanto la demanda fue inadecuadamente presentada.
4.3.2.    La demanda
es improcedente porque, no obstante que, de acuerdo con lo dispuesto en el
numeral 1° del artículo 241 de la Constitución, la inconstitucionalidad de los
Actos Legislativos solo puede demandarse por vicios de procedimiento en su
formación, los cargos presentados, pese a su apariencia externa, según la cual
recaen sobre vicios de forma, realmente tratan aspectos de fondo. Así, para
fundamentar los cargos, la demandante manifiesta que el Acto Legislativo se
aprobó con violación de “... derechos fundamentales consagrados en la
Constitución Política, sin tener en cuenta el crecimiento demográfico del país
hasta el 2008 y la necesidad de nuevos cupos en instituciones escolares y
sanitarias además de la necesidad de nuevos empleados para atender a esta
población’...”. La consideración de lo planteado por la demandante
implicaría un pronunciamiento de fondo sobre el contenido del Acto Legislativo,
que no cabe conforme a la Constitución.
3.7.2.   Al analizar los cargos específicos, de
manera general puede observarse que las modificaciones introducidas en la
segunda vuelta no alteran sustancialmente las disposiciones aprobadas en la
primera, y que en tal sentido, dichos cambios se enmarcan dentro de la
competencia del Congreso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 375 de
la Constitución, en concordancia con el artículo 226 de la Ley 5ª  de 1992.
4.4. Intervención
de la ciudadana Andrea Carolina Ruiz Rodríguez.
Sostiene la
interviniente que las disposiciones acusadas deben ser declaradas exequibles,
por cuanto el procedimiento de formación del Acto Legislativo No. 1 de 2001 se
ajustó a la Constitución.
Después de
hacer un examen de las principales modificaciones que en su concepto se
realizaron en la segunda vuelta, concluye que las mismas no comportan cambios
esenciales sobre lo aprobado en primera vuelta, en la medida en que los cambios
en algunas fórmulas o la precisión de algunos términos, a los que se refiere
con algún detalle, no constituyen modificaciones sustanciales de la institución
jurídica objeto de reforma constitucional.
3.8.. Intervención del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público.
La ciudadana
Ana Luisa Fernanda Tovar Pulecio, obrando en representación del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, se  opone a la demanda con base en las siguientes
consideraciones:
4.5.1.    La
demanda relaciona entre las disposiciones constitucionales que habrían sido
infringidas por el Acto Legislativo acusado, los artículos 1°, 13, 53, 287,
347, 356 y 357 de la Constitución Política. Tales artículos de la Carta son
ajenos al procedimiento de reforma, y por consiguiente, en atención a lo
previsto en los artículos 241 y 379 de la Constitución, respecto de ellos el
fallo debe ser inhibitorio.
Sostiene la
interviniente que toda reforma constitucional, responde a situaciones no
previstas o que no pudieron preverse en el momento de creación del texto
constitucional original, o a cambios sociales, políticos o económicos, que
motiven la pérdida de la capacidad funcional de la disposición existente.
Agrega que
tanto los textos constitucionales originales como aquellos producto de
reformas, tienen la misma jerarquía constitucional, por lo tanto, no es dado
asumir posiciones prevalentes de unos artículos sobre los otros, ni de las
modificaciones o adiciones frente a los textos originales. Así, siendo el
propósito de un Acto Legislativo la reforma, precisamente, de la Constitución
Política, “...no puede exponerse que algunas de las disposiciones
introducidas en el ordenamiento constitucional vulneren otras de igual
jerarquía, amén de aquellas que regulan el trámite mismo de las reformas
constitucionales...”.
4.5.2.    En
desarrollo del principio democrático que rige el trámite de los proyectos de
ley y de reformas a la Constitución, la propia Constitución ha previsto que en
el curso de los debates en comisiones y en plenarias es posible que el texto
sometido a la consideración de las cámaras reciba modificaciones, adiciones,
supresiones o reformulaciones.
El proceso de
formación de la voluntad del legislador o del constituyente derivado, es
expresión de ese principio democrático y ello implica que necesariamente ha de
acudirse “ ... a un proceso en el cual se escuche la diversidad de opiniones
(pluralismo), se permita la participación de personan naturales o jurídicas que
tengan interés o de alguna manera se puedan ver afectadas con el nuevo
ordenamiento (participación), se apruebe por la mayoría parlamentaria (habiendo
permitido la participación de las minorías), y se tramite respetando el
principio de publicidad.”
Como resultado de la
dinámica que anima los debates parlamentarios, no puede pretenderse que exista
una plena identidad entre lo aprobado en las distintas etapas del tramite de un
proyecto, y, para el caso, de los actos legislativos, en primera y en segunda
vueltas.
La
Constitución, en su artículo 375 señala que en la segunda vuelta pueden
debatirse aquellas iniciativas que hayan sido presentadas en la primera. Así,
de manera expresa dispone que la segunda vuelta corresponde a un verdadero
debate, que puede dar lugar a modificaciones de distinta naturaleza, siempre y
cuando, como lo dispone, en armonía con la Constitución, el artículo 226 de la
Ley 5ª de 1992, no se altere la esencia de lo aprobado inicialmente.
De este modo, en
segunda vuelta pueden producirse modificaciones en el proyecto, siempre que se
respete el principio de unidad de materia, el cual, como ha sido sostenido por
la Corte, “... no puede llevar a desconocer el principio democrático, la capacidad
de configuración del legislador y la dinámica del debate parlamentario, cuya
esencia, precisamente, está en que la discusión de los asuntos, la intervención
ciudadana en el debate público y el examen de las iniciativas, de cómo
resultado modificaciones, supresiones, adiciones o reformulaciones.” [2]
El análisis de las
distintas disposiciones acusadas muestra que las modificaciones o cambios
efectuados en el segundo periodo de reforma constitucional, no alteran la
esencia de lo aprobado en primer vuelta y que, en esa medida, no vulneran la
Constitución.
4.5.3.    Es
improcedente la pretensión de la actora conforme a la cual, la eventual
inconstitucionalidad de las expresiones acusadas por vicios de procedimiento,
tendría como consecuencia la inexequibilidad de la totalidad del Acto
Legislativo, por cuanto el mismo tiene un contenido complejo dentro del cual es
posible diferenciar, distintas materias que no obstante la relación de
conexidad que guardan entre sí, tienen sentido propio, de manera tal que  “...
ante la diversidad temática presente en el Acto Legislativo y frente a las
disposiciones que la demandante tacha de inconstitucionales, no se configura
una incidencia en todo el Acto Legislativo.”
3.9.
Concepto de
la Procuraduría General de la Nación.
De acuerdo con el
Procurador General de la Nación, en aplicación de la Constitución y de la Ley
5° de 1992, es posible introducir modificaciones al texto de un proyecto de
acto legislativo aprobado en primera vuelta siempre y cuando las mismas sean de
la esencia del referido texto. Así, sostiene que si el Congreso estuviese
limitado estrictamente al contenido literal de lo aprobado en la primera
vuelta, “... ¿qué sentido tendría consagrar en la Carta Política dos
períodos o vueltas para tramitar las reformas constitucionales?, pues de
considerarse que la restricción opera en estos términos, es decir que no puede
el correspondiente acto ser modificado, el trámite del acto legislativo se
reduciría simplemente a la repetición o duplicidad del proceso de aprobación
del mismo, limitando de este modo la posibilidad de que en la segunda vuelta se
debata con amplitud lo aprobado en la primera legislatura, efectuando cuando
sea del caso las modificaciones necesarias que redundarán en el mejor
entendimiento de la reforma que se pretende establecer...”. Igualmente, se
perdería el objetivo constitucional de la publicación en el diario oficial del
texto aprobado en primera vuelta, cuyo objeto es el conocimiento de los
miembros del Congreso y de la sociedad de la reforma proyectada, para facilitar
y promocionar su debate público.
Sostiene el
Ministerio Público que la anterior postura, en principio, podría calificarse de
contraria a la posición adoptada por la Corte en las sentencias C-222 de 1997 y
C-543 de 1998, y de conformidad con la cual lo que no aparezca en el texto
aprobado en la primera vuelta y publicado al culminar ésta no tienen cabida en
el segundo período ordinario de sesiones, ni puede ya introducirse. Sin
embargo, para la vista Fiscal, el anterior precedente no resulta aplicable en
este caso y es necesario precisar su alcance ya que las modificaciones
efectuadas en el segundo período hacen parte de la esencia de lo aprobado en
primera vuelta y no puede resultar inconstitucionales aquellos cambios
introducidos en la segunda vuelta que correspondan a materias que “... han
sido objeto de amplio debate en el Congreso de la República durante el trámite
del Acto Legislativo y hacen, por ende,  parte de su esencia.”
4.
CONSIDERACIONES
GENERALES DE LA CORTE
1.      Competencia
y examen sobre la caducidad de la acción
Conforme al artículo
241 ordinal 1º de la Carta, esta Corporación es competente para conocer de la
demanda de inconstitucionalidad del Acto Legislativo No. 01 de 2001, puesto que
se trata de una demanda ciudadana en contra de un acto reformatorio de la Constitución,
por vicios de procedimiento.
De acuerdo con el
numeral 3º del artículo 242, las acciones por vicios de forma caducan en el
término de un año, contado a partir de la publicación del acto respectivo. El
Acto Legislativo No. 01 de 2001 fue publicado el 1 de agosto de 2001 y la
demanda de inconstitucionalidad fue presentada el 19 de diciembre de 2001,
según sello de radicación de la Secretaría de la Corte Constitucional. La
demanda ciudadana fue entonces presentada en término, por lo cual procede el
examen de la misma.
2.
La reforma de la Constitución por el Congreso y el examen de los vicios de
procedimiento alegados por los demandantes
Considera del caso
la Corte señalar, por un lado, que conforme a reiterada jurisprudencia de la
Corporación, cuando la Constitución Política sea reformada por el Congreso, el
trámite correspondiente no sólo debe sujetarse a lo previsto en el artículo 375
superior, sino que, además, debe ceñirse a las normas constitucionales que regulan
el procedimiento legislativo y a las disposiciones de la Ley 5ª de 1992, o
reglamento del Congreso, en cuanto sean compatibles con las previsiones de la
Carta que regulan el procedimiento de reforma por la vía del Acto Legislativo.[3]
Por otra parte, la
Corte ha precisado que el control de constitucionalidad de los actos
legislativos se limita al examen de los cargos por vicios de procedimiento
planteados en la demanda. Sobre este particular, la Corte en Sentencia C-543 de
1998 expresó que “... como el control constitucional de los actos
legislativos no es de carácter oficioso, sino rogado (por demanda ciudadana),
la Corporación en estos casos tan sólo puede pronunciarse sobre los cargos
formulados por los demandantes”, tesis que fue recientemente reiterada en
la Sentencia C-487 de 2002.
Quiere esto decir,
que no basta con que se demande un Acto Legislativo por un vicio de
procedimiento que de algún modo sea predicable de todo el cuerpo normativo,
para que de manera oficiosa la Corte deba proceder a un examen minucioso y
exhaustivo de todo el procedimiento surtido durante el trámite de la reforma, a
efecto de establecer si hubo algún vicio en aspectos tales como la iniciativa,
la publicación del proyecto, de las ponencias o de los textos aprobados, el
quórum, los principios de identidad y de consecutividad, etc.
El sentido del
control por vicios de forma es el de permitir a los ciudadanos, particularmente
a quienes han estado próximos a los debates parlamentarios, la oportunidad de
plantear ante la Corte las deficiencias en el trámite de un proyecto que en su
concepto tengan como consecuencia la inconstitucionalidad del mismo. Ello
implica que el ciudadano interesado ha detectado el posible vicio y estructura
en torno al mismo un cargo de inconstitucionalidad. No se atiende a esta
filosofía cuando quien ha sido opositor de un proyecto aprobado por el Congreso
pretende, simplemente, librar una última batalla en la instancia del control
constitucional, estructurando un cargo débilmente sustanciado, pero con la
expectativa de que el juez constitucional, de oficio proceda a una revisión
integral sobre la corrección del trámite del proyecto.
Aparte de las
anteriores consideraciones, esta Corporación ha señalado que el control de
constitucionalidad por vicios de procedimiento en un Acto Legislativo debe
limitarse a los cargos formulados por los demandantes en atención a las
particulares características del trámite de reforma, a la limitación prevista
en el artículo 241-1 de la Constitución y a la limitación temporal establecida
en el artículo 379 superior. [4]
3.      La
consideración general de los cargos de la demanda
De manera general la
demanda señala que los textos del Acto Legislativo demandado que se aprobaron
en la versión definitiva del mismo y que no habían sido aprobados en primer
debate deben ser declarados inexequibles por cuanto los mismos no habrían
recibido los ocho debates exigidos por la Constitución, no habrían sido
publicados al concluir la primera vuelta y significan alteraciones esenciales a
lo aprobado en el primer periodo legislativo.
De esta manera
formulado, el anterior cargo sería insuficiente para provocar la declaratoria
de inexequibilidad de las disposiciones acusadas, por cuanto el artículo 375 de
la Constitución no impide que durante la segunda vuelta se introduzcan
modificaciones a los textos aprobados en primera. Por el contrario, la norma
constitucional expresamente señala que en el segundo período deberá adelantarse
un debate sobre lo aprobado en el primero, y tal debate, al tenor de lo
dispuesto en el artículo 160 de la Carta implica la posibilidad de introducir
modificaciones a lo previamente aprobado. Del artículo 375 superior sólo se
desprende la limitación según la cual, en el segundo periodo, el debate
únicamente puede versar sobre iniciativas que hayan sido presentadas en el
primero.
Nótese que la norma
se refiere, en primer lugar, a “iniciativas”, que es un concepto mucho más
amplio que el de “textos”, en la medida en que una iniciativa puede tener
distintas expresiones y diferentes alcances, los cuales, precisamente, habrán
de ser configurados a lo largo del debate. Quiere ello decir que en el segundo
periodo no es posible introducir temas nuevos, esto es, iniciativas nuevas que
no hayan sido presentadas en el primero. Sin embargo, si es posible debatir las
iniciativas presentadas en el primero, a partir del texto del proyecto
aprobado, que debe publicar el Gobierno, y como consecuencia del debate,
introducirles las reformas que se estimen necesarias.
La norma del
artículo 375, sin embargo, no agota la regulación constitucional de la materia,
por cuanto para establecer el alcance de las facultades que tiene el Congreso
en los debates legislativos es necesario acudir a los correspondientes
artículos de la Constitución y al reglamento del Congreso.
De acuerdo con el
artículo 157 de la Constitución, el trámite ordinario de los proyectos de ley,
que es parcialmente aplicable a los proyectos de acto legislativo, implica
cuatro debates, dos en cada Cámara. A su vez, el artículo 160 de la Carta
dispone que durante el segundo debate, cada Cámara podrá introducir al proyecto
las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. El alcance
de esta norma, conjuntamente con el del artículo 161, ha sido fijado por la
jurisprudencia constitucional, que ha precisado que las modificaciones que se
surtan en un proyecto en el curso de los debates parlamentarios, deben respetar
los principios de consecutividad y de identidad relativa. Esto es, en cada
debate sólo pueden discutirse los asuntos que hayan sido considerados en los
debates precedentes, y las modificaciones y adiciones que se introduzcan deben
guardar relación de conexidad con lo que ha sido debatido en las etapas
anteriores del trámite legislativo.
Estos principios han
sido consagrados de manera expresa para el trámite de los actos legislativos en
el artículo 226 del reglamento del Congreso, conforme al cual resultan
admisibles las modificaciones que se hagan en la segunda vuelta, siempre que
versen sobre iniciativas presentadas en la primera vuelta y no alteren la
esencia de lo aprobado inicialmente.
Por consiguiente, no
basta con señalar que el texto de un acto legislativo es diferente del que se
aprobó al culminar la primera vuelta para que se configure un cargo de
inconstitucionalidad, sino que es necesario mostrar en qué medida esa
diferencia afecta la esencia de lo aprobado inicialmente o constituye un tema
nuevo no susceptible de incorporarse en el segundo periodo legislativo.
Lo  mismo puede
decirse del requisito de la publicación, puesto que si bien es cierto que se
publica, no ya una iniciativa, sino un texto, el del proyecto aprobado en el
primer periodo, tal exigencia constitucional es un requisito de publicidad y de
certeza que no limita la capacidad del Congreso para debatir, a partir de ese
texto, las iniciativas discutidas y aprobadas en el primer periodo, y para,
como fruto de ese debate, hacer las modificaciones adiciones o supresiones, en
los términos previstos en la Constitución.
Ahora bien,
si se mantiene esa relación de conexidad, en la medida en que la iniciativa
sobre la cual  se producen las modificaciones ha sido debatida desde el
principio, no obstante las variaciones de contenido que haya podido tener a lo
largo del trámite legislativo, no puede decirse que si hay textos que no hayan
hecho el tránsito por los ocho debates resulta vulnerado el principio de
consecutividad.
Contrariamente a lo sostenido por la
demandante, del artículo 375 de la Carta no se desprende que en la segunda
vuelta no pueda haber una modificación en los textos aprobados en la primera.
Tal disposición establece que el debate en segunda vuelta debe versar sobre
iniciativas que hayan sido presentadas en la primera, y que el proyecto
aprobado al terminar el primer período debe ser publicado por el Gobierno. La
Corte, en la Sentencia C-222 de 1997 citada por la demandante, expresó que el
debate en segunda vuelta solo puede realizarse a partir de los textos aprobados
y publicados luego del primer debate, después de sufrir los cuatro debates de
rigor, porque no es posible  que el mismo se desarrolle sobre propuestas nuevas
no consideradas en la primera vuelta. Pero de ello no se desprende, ni lo dice
así la Sentencia, que no pueda haber modificación en los textos.
Así, como resultado de los debates en
segunda vuelta, el proyecto aprobado en la primera puede ser objeto, en primer
lugar, de modificaciones que tengan un alcance meramente formal,  como cambios
en las palabras, o en la redacción. Tales cambios puede afectar también la
estructura de un artículo, de tal modo que se fundan en uno solo los contenidos
de varios incisos, o, en un proyecto complejo, puede ocurrir que haya
intercambio de textos entre distintos artículos. Y puede ocurrir que en ninguno
de tales eventos se modifique el contenido de regulación del proyecto. Y así,
puede suceder que el inciso que se echa de menos en una disposición se
encuentre incorporado en otro de la misma norma, o que el artículo que parece
ser nuevo no sea sino el producto de la regulación separada de materias que
antes se habían tratado de manera conjunta en una sola norma, etc.
Eso  impone que para el análisis acerca del
cumplimiento de los principios de identidad relativa y de consecutividad, el
proyecto se examine en su conjunto, sin que sea posible una consideración
aislada de normas para encontrar diferencias en los textos aprobados en los
distintos debates, en la medida en que tales diferencias pueden carecer de
significación en el contenido de regulación del proyecto mirado como un todo.
No puede perderse de vista, por otra parte, el hecho de que todo cambio en un
texto impone el deber de realizar un análisis de su relevancia desde el punto
de vista sustancial.
Adicionalmente a las modificaciones
meramente formales, también resulta constitucionalmente admisible que el texto
de un proyecto cambie en su contenido normativo a lo largo de todo el debate
legislativo. Y, respecto de los proyectos de Acto Legislativo, ese es el
alcance de la posibilidad de debatir nuevamente, en segunda vuelta, las
iniciativas presentadas en la primera. Como resultado del debate, en cualquiera
de sus etapas, pueden presentarse modificaciones que afecten el contenido
normativo de las disposiciones de un proyecto, o le incorporen regulaciones
complementarias, con la condición de que no comporten cambios esenciales sobre
lo que ha sido previamente aprobado. Y por tales debe entenderse aquellos
cambios en las disposiciones aprobadas, en tal medida significativos, que no
permitan afirmar que se trata de modificaciones o adiciones a una iniciativa
aprobada con anterioridad, sino que constituyan verdaderas propuestas nuevas,
que no habrían recibido los debates reglamentarios y que no habrían sido
consideradas en la primera vuelta.
Pero cuando esas modificaciones obran sobre
iniciativas previamente discutidas y aprobadas son constitucionalmente
admisibles, como expresión del principio democrático y de la necesaria y
deseable dinámica del debate parlamentario, que permite que las decisiones
respondan a la ilustración de juicio que se va acumulando a lo largo del
proceso, a la participación creciente de la colectividad, de manera que esas
mayores ilustración y participación se traduzcan en el perfeccionamiento de las
iniciativas, modificando, adicionando o suprimiendo los textos que se han ido
elaborando, en orden a lograr, como resultado final, una norma que resulte
satisfactoria, fruto de un proceso democrático amplio, participativo y
reflexivo.
Por las anteriores
consideraciones el análisis sobre la constitucionalidad de las expresiones
normativas acusadas estará orientado a establecer si las diferencias que el
texto definitivo presenta respecto del proyecto original, responden a la
introducción de temas nuevos no considerados en el primer periodo o implican
modificaciones que afectan el contenido esencial de lo aprobado inicialmente, o
si, por el contrario, son alteraciones que obran sobre iniciativas previamente
aprobadas, sin alterarlas de manera esencial.
Para el efecto
procede la Corte al examen individualizado de las disposiciones acusadas.
V.
FUNDAMENTOS ESPECIFICOS DE LA DEMANDA Y DE LAS INTERVENCIONES.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
Para hacer una
análisis de los cargos específicos contenidos en la demanda, la Corte ha
efectuado en cada caso un cuadro que permite la comparación de las disposiciones
aprobadas en cada período y que fueron acusadas por la accionante, señalando
los fundamentos de la demanda y de las intervenciones.
1.      Artículo
1°
Artículo 1° del Acto Legislativo 01 de
2001
Texto inicialmente presentado a
consideración del Congreso.
Publicado en la Gaceta del Congreso No. 434 de 30 de Octubre de
2000
Texto aprobado en Primer Periodo.
Publicado en el Diario Oficial 44.334 de 20 de febrero de 2001.
Texto aprobado en
Segundo Periodo
y definitivo del
Acto legislativo 01 de 2001.
Publicado en la Gaceta del Congreso XX y en el Diario Oficial
44.506 de 1° de agosto de 2001, respectivamente.
Artículo 7°
El artículo 347 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 347.
El proyecto de ley de apropiaciones deberá
contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante
la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no
fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno
propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto
de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las
existentes para financiar el monto de gastos contemplados.
El presupuesto podrá aprobarse sin que se
hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos
adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo
siguiente.
El monto de las apropiaciones autorizadas
en la ley de presupuesto para funcionamiento, diferentes de las destinadas al
pago de pensiones, no podrán variar de un año a otro, en un porcentaje
superior al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos
corrientes de la Nación durante los cuatros (4) años anteriores, incluida la
correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución.
El gobierno, en el proyecto de Ley Anual de
Presupuesto, propondrá las reformas legales que, a su juicio, sean necesarias
en materia de gasto público, dentro de los límites constitucionales, junto
con un estimativo del efecto fiscal de cada una.
La restricción al monto de las
apropiaciones, no se aplicará a las necesarias para atender gastos decretados
con las facultades de los Estados de Excepción.
Parágrafo transitorio.
Durante los años 2002, 2003, 2004, 2005 y
2006, el monto total de las apropiaciones autorizadas por la Ley de
presupuesto para funcionamiento, diferentes de las destinadas al pago de
pensiones, no podrá incrementarse de un año a otro, en un porcentaje superior
al de la tasa de inflación proyectada para cada uno de ellos, mas el uno
punto cinco por ciento (1.5%).
La restricción al monto de las
apropiaciones, no se aplicará a las necesarias para atender gastos decretados
con las facultades de los Estados de Excepción.
Artículo 1°. El artículo 347 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 347.
El proyecto de ley de apropiaciones deberá
contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante
la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no
fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno
propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto
de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las
existentes para financiar el monto de gastos contemplados.
El presupuesto podrá aprobarse sin que se
hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos
adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo
siguiente.
El monto de las apropiaciones autorizadas
en la ley de presupuesto  para funcionamiento, diferentes de las destinadas
al pago de pensiones, no podrán variar de un año a otro, en un porcentaje
superior al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos
corrientes de la Nación durante los cuatros (4) años anteriores, incluida la
correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución.
La restricción al monto de las
apropiaciones, no se aplicará a las necesarias para atender los gastos
decretados con las facultades de los Estados de Excepción.
Parágrafo transitorio.
Durante los años 2002, 2003, 2004, 2005 y
2006, el monto total de las apropiaciones autorizadas por la Ley de
presupuesto para funcionamiento, diferentes de las destinadas al pago de
pensiones, no podrá incrementarse de un año a otro, en un porcentaje superior
al de la tasa de inflación proyectada para cada uno de ellos, mas el uno
punto cinco por ciento (1.5%).
La restricción al monto de las
apropiaciones, no se aplicará a las necesarias para atender gastos decretados
con las facultades de los Estados de Excepción.
Artículo 1°. Incluir un nuevo parágrafo al artículo 347 de la Constitución
Política así:
Parágrafo transitorio.
Durante los años 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007
y 2008 el monto total de las apropiaciones autorizadas por la Ley de
presupuesto para funcionamiento, diferentes de las destinadas al pago de
pensiones, salud, gastos de defensa, servicios personales, al Sistema General
de participaciones y a otras transferencias que señale la ley, no podrá
incrementarse de un año a otro, en un porcentaje superior al de la tasa de
inflación causada para cada uno de ellos, mas el uno punto cinco por ciento
(1.5%).
La restricción al monto de las
apropiaciones, no se aplicará a las necesarias para atender gastos decretados
con las facultades de los Estados de Excepción.
1.1.    Fundamentos
de la demanda.
La accionante
destacó en negrilla, como acusado, en el artículo 1 del Acto Legislativo No. 1
de 2001, el primer inciso del parágrafo transitorio del artículo 347 de la
Constitución, con el cargo genérico de no corresponder a lo aprobado en primera
vuelta.
1.1.1.    Para
sustentar su cargo la accionante, en primer lugar, después de transcribir el
texto del artículo 347 de la Constitución vigente con anterioridad a la
reforma, expresa que “[e]n el texto aprobado en primera vuelta se aprobó que
el incremento de las apropiaciones regiría hasta el año 2006, (gaceta del
congreso 466 del miércoles 22 de noviembre de 2000, texto aprobado en sesión
plenaria del día 15 de noviembre de 2000) en el definitivo se aumenta
el margen hasta el 2008. (publicado en el diario oficial No. 44506 del
miércoles 1 de agosto de 2001 y aprobado el 30 de julio de 2001) en un margen
de dos años que es bastante significativo en proporción a lo que se deja de
percibir en los entes territoriales para salud y educación al modificarse tal
como se aprueba en el proyecto definitivo, violándose derechos fundamentales
consagrados en la Constitución Política, sin tener en cuenta el crecimiento
demográfico del país hasta el 2008 y la necesidad de nuevos cupos en
instituciones escolares y sanitarias además de la necesidad de nuevos empleados
para atender a esta población.”.
1.1.2.    En segundo
lugar la accionante expresa que en el artículo aprobado en segunda vuelta no se
incluyó el siguiente texto, aprobado en la sesión plenaria del 15 de noviembre
de 2000:
“El monto de las apropiaciones autorizadas en la ley
de presupuesto para funcionamiento, diferentes de las destinadas al pago de
pensiones, no podrán variar de un año a otro, en un porcentaje superior al
promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes de
la Nación durante los cuatro años anteriores, incluida la correspondiente al
aforo del presupuesto en ejecución”.
3.7.
Intervención
del Ministerio del Interior.
El Ministerio del
Interior sostiene que en este artículo se encuentran dos cambios; el primero
consistente en la supresión de los cuatro incisos iniciales, quedando
exclusivamente el parágrafo transitorio que se añade al artículo 347 de la
Constitución. Al respecto, señala el interviniente que los dos primeros incisos
corresponden al texto constitucional original y por lo tanto no implican
reforma alguna y que el contenido de los incisos tercero y cuarto, está
reflejado en el parágrafo aprobado.
El otro cambio se
encuentra en la extensión hasta el 2008 de las restricciones al incremento de
las apropiaciones para gastos de funcionamiento, “...el cual no altera la
esencia de la institución que se reforma, pues se enmarca dentro del programa
de ajuste fiscal objeto del Acto Legislativo. No se ve que se altere la esencia
de lo aprobado en la primera vuelta, ya que no se varía la naturaleza ni el
objetivo de las restricciones, sólo se toca una parte operativa del ajuste,
cual es su extensión....”.
3.7.1.
Intervención
del Departamento de Planeación Nacional.
Sostiene el interviniente
que la ampliación hasta el 2008 de las restricciones al incremento de las
apropiaciones para gastos de funcionamiento, no altera de manera alguna la
propuesta aprobada en primera vuelta, ya que de acuerdo con la exposición de
motivos, la reforma pretende lograr la estabilidad de las finanzas públicas
mediante la adopción de medidas sostenibles en el mediano y largo plazo.
3.7.2.
Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Sostiene el
interviniente que dada la competencia de la Corte para evaluar la exequibilidad
de la reforma exclusivamente por vicios de forma, deben desestimarse los
fundamentos de la demanda, consistentes en la vulneración de los derechos
fundamentales o en la inconveniencia de las nuevas disposiciones.
Por otra parte,
afirma que del cotejo de las normas se observa su identidad de materia, ya que
apuntan a restringir el crecimiento indefinido del total de las apropiaciones,
y en seguida, manifiesta que las modificaciones del parágrafo transitorio
apuntan a flexibilizar el sistema, pues eliminan las disposiciones permanentes
aprobadas en primera vuelta, y a cambio aumentan en dos años el periodo de
transición.
Por último, expresa
que: “...a diferencia de lo manifestado por la Actora, con el texto aprobado
en segunda vuelta se tiene una mayor garantía precisamente para que los gastos
en salud y educación no se vean sometidos al límite impuesto
constitucionalmente. En el caso de educación, a través de dos vías, en el pago
de nómina de los maestros que va inmerso en el rubro de servicios personales y
en aquellas transferencias que la Nación realiza a las entidades territoriales
a través del Sistema General de Participaciones”.
3.7.3.
Concepto de
la Procuraduría General de la Nación.
En concepto del
Procurador General de la Nación, las modificaciones que el proyecto de reforma
del artículo 347 recibió en el segundo período de reforma constitucional, se
concretan en que se suprimió la limitación permanente inicialmente propuesta
por el gobierno para los gastos de funcionamiento del Gobierno central y se
amplio en dos años la restricción temporal que también había sido inicialmente
prevista, referida, en la versión final, a los gastos generales.
A juicio del Procurador,
estas modificaciones son consustanciales al asunto propuesto, debatido y
aprobado durante la primera vuelta, es decir, se ajustan al objetivo de limitar
o frenar los gastos realizados por el gobierno central atándolos al crecimiento
de la tasa de inflación.
3.7.4.
Consideraciones
de la Corte.
La acusación del
artículo 1º del Acto Legislativo demandado se orienta, en primer lugar, a
cuestionar la ampliación en dos años, durante el segundo período del trámite
del Acto Legislativo, del término que se había aprobado inicialmente para la
limitación al incremento en las partidas autorizadas en la ley anual de
presupuesto para gastos generales.
A este respecto debe
tenerse en cuenta que conforme a lo que resultó aprobado en primera vuelta, se
modificaba el artículo 347 de la Constitución para disponer, por un lado, que
de manera permanente, hacia el futuro, la variación en el monto de las
apropiaciones autorizadas en la ley de presupuesto para funcionamiento,
diferentes de las destinadas al pago de pensiones, no podría ser superior, de
un año a otro, al promedio de la variación porcentual que hubiesen tenido los
ingresos corrientes de la Nación durante los cuatro años anteriores. Por otra
parte, se establecía una especie de régimen de transición, para que durante los
años comprendidos entre el 2002 y el 2006, tal variación estuviese vinculada a
la tasa de inflación proyectada para cada uno de esos años, más el 1.5%.
En el texto aprobado
en el segundo periodo se eliminó la reforma que imponía un límite permanente
para la variación en las partidas apropiadas para funcionamiento, y la
iniciativa se fundió en el parágrafo que establecía el régimen de transición y
que finalmente quedó como única norma sobre la materia.
Debe destacarse que,
desde el punto de vista formal, el aparte normativo acusado, tiene su origen en
dos iniciativas que habían sido consideradas desde el primer debate, en el
primer periodo legislativo. Tales iniciativas eran, por una parte, la de
establecer un límite permanente al crecimiento de los gastos de funcionamiento,
y, por otra, la de diseñar para los años 202 a 206 un régimen de transición en
la materia. En la segunda vuelta, en la Comisión Primera de la Cámara se
decidió suprimir este artículo, por considerar que establecía rigideces
inconvenientes al crecimiento de los gastos de personal o de ciertas
transferencias. La plenaria de la Cámara también excluyó este artículo del
proyecto aprobado en la sesión de junio   de 2001. Como quiera que el Senado de
la República tanto en Comisión como en Plenaria había mantenido en lo
sustancial el artículo tal como venía aprobado de la primera vuelta, el asunto
debió someterse al trámite de conciliación, como producto del cual finalmente
se optó por la adición del parágrafo impugnado.
En la reforma
aprobada se optó por establecer una restricción limitada a un número fijo de
años y se optó por ampliar en dos años lo que inicialmente tenía el carácter de
un período de transición. La norma finalmente aprobada tiene un alcance
restrictivo frente a la que en principio se había aprobado y claramente se
encuadra dentro de las materias que fueron objeto de discusión, como quiera que
el objeto era obtener un equilibrio en las finanzas, lo que implica una
dimensión de largo plazo, de carácter estructural y otra de corto plazo,
coyuntural, que es a la que de manera prevalente atiende la reforma finalmente
aprobada.
La no inclusión en
el proyecto final del contenido del inciso destacado por la actora es
irrelevante, porque bien puede el Congreso en segunda vuelta improbar total o
parcialmente los artículos aprobados en la primera, y porque, además, el
sentido de la reforma a la que el mismo proveía, quedó finalmente recogido,
aunque con alcance más restringido, en el parágrafo.
Por otra parte,
observa la Corte, que si bien, como se señala en la demanda, la extensión en
dos años del período inicialmente previsto en el parágrafo acusado puede ser
significativa desde la perspectiva de las finanzas públicas, debe tenerse en
cuenta, por un lado, que como se ha señalado, tal extensión tiene como
contrapartida la eliminación de la restricción permanente que inicialmente se
había aprobado, y, por otro, ello corresponde a una decisión del órgano
constituyente, como producto del debate de una iniciativa que había sido
presentada desde el principio, y cuya versión final es la síntesis de las
distintas alternativas que se discutieron a lo largo del tramite del proyecto.
Tal modificación, por consiguiente, no obstante su significación en términos de
las finanzas públicas, no corresponde ni a una iniciativa nueva, no presentada
en el primer período, ni a un cambio ajeno a la sustancia de lo inicialmente
debatido y aprobado, que, entre otras cosas, de no haberse introducido las
modificaciones acusadas, implicaría, a partir del año 2006 una restricción
eventualmente  más severa a la posibilidad de incrementar las partidas de
gastos generales, por cuanto regiría la regla general y de carácter permanente
que se había aprobado inicialmente y conforme a la cual las partidas apropiadas
para funcionamiento no podrían incrementarse en más del promedio de la
variación porcentual que hubiesen tenido los ingresos corrientes de la Nación
durante los cuatro años anteriores.
Aunque la accionante
no se refiere de manera expresa al texto de parágrafo acusado por virtud del
cual se regulan unas excepciones a la limitación allí contenida, el mismo había
sido destacado como acusado en la parte inicial de la demanda, que resalta todo
el inciso, y quedaría comprendido por el cargo genérico, en cuanto que no
corresponde a lo aprobado en el primer debate.
Sobre el particular
observa la Corte que si el sentido de la reforma que se introduce en la
Constitución por virtud del inciso demandado es el de imponer una limitación al
monto del incremento anual de las apropiaciones autorizadas por la ley anual de
presupuesto para gastos generales, una  modificación por virtud de la cual se
amplían las excepciones originalmente previstas para esa limitación, equivale a
reducir el ámbito de la reforma y mal puede tacharse como tema nuevo o como
modificación esencial. Esto es, al paso que según lo aprobado en primera
vuelta, la reforma se aplicaba a los gastos de funcionamiento de todo el sector
público salvo los destinados al pago de pensiones, en lo aprobado en segunda
vuelta, de su alcance, que se aplica los gastos generales, se exceptúan
también, los gastos de salud, defensa, servicios personales, los del sistema
general de participaciones y otras transferencias que señale la ley.
Por las anteriores
consideraciones habrá de declararse la exequibilidad del inciso primero del
parágrafo transitorio del artículo 347 dela Constitución tal como fue
modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo No. 1 de 2001.
4.
Artículo 2°:
Artículo 2° del Acto Legislativo 01 de
2001
Texto inicialmente presentado a
consideración del Congreso.
Publicado en la Gaceta del Congreso 434 de 30 de Octubre de 2000
Texto aprobado en Primer Periodo.
Publicado en el Diario Oficial 44.334 de 20 de febrero de 2001
Texto aprobado en  Segundo Periodo y
definitivo del
Acto legislativo 01 de 2001.
Publicado en el diario oficial 44.506 de 1° de agosto de 2001
Artículo 8°. El artículo 356 de la Constitución Política quedará
así:
Artículo 356.
Salvo lo dispuesto por la
Constitución, la ley orgánica, a iniciativa del Gobierno, fijará los
servicios a cargo de la Nación y de las entidades territoriales; para los
efectos de los servicios y recursos de las entidades territoriales, se crea
el Sistema General de Participaciones de las Entidades Territoriales.
Las entidades territoriales destinarán los recursos del Sistema
General de Participaciones de las Entidades Territoriales a la financiación
de los servicios a su cargo, entre los cuales están el servicio de salud y
los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media.
La nación no podrá pagar, directa o indirectamente, gastos en
servicios que haya sido señalados como de competencia de las entidades
territoriales, con las excepciones que la ley orgánica establezca
La ley orgánica reglamentará los criterios de distribución del
Sistema General de Participaciones de las Entidades Territoriales, de acuerdo
con las competencias que le asigne a cada entidad territorial; y contendrá
las disposiciones necesarias para poner en operación el Sistema General de
Participaciones de las Entidades Territoriales.
Parágrafo transitorio 1°.
El monto de los recursos del Sistema General de Participaciones de
las Entidades Territoriales que corresponda inicialmente a los municipios, no
podrá ser inferior a aquel que correspondía a la participación de los
municipios en los ingresos corrientes de la Nación en el año 2001, en la
medida en que la ley orgánica le asigne a estas entidades territoriales, como
mínimo, las mismas competencias que tenían a su cargo en la legislación
vigente anterior a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo.
Parágrafo transitorio 2°.
El Sistema General de Participaciones de las Entidades
territoriales empezará a regir en la vigencia fiscal siguiente a aquella en
que se apruebe la ley orgánica que regule su organización y funcionamiento;
el Gobierno deberá presentar este proyecto de ley orgánica dentro del primer
mes de sesiones del próximo período legislativo; el Congreso deberá aprobar
esta ley dentro del mismo período legislativo, en caso de no hacerlo, el
Gobierno pondrá en vigencia el proyecto de ley por él presentado, mediante
decreto con fuerza de ley orgánica.
Artículo 2°. El artículo 356 de la Constitución Política quedará
así:
Artículo 356.
Salvo lo dispuesto por la
Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo
de la Nación y de las entidades territoriales; para efecto de los servicios y
recursos de las entidades territoriales, se crea el Sistema General de
Participaciones de las Entidades Territoriales.
Los Distritos tendrán las mismas competencias que los municipios y
departamentos para efectos de la distribución del Sistema General de
Participaciones que establezca la ley.
Para estos efectos la ley determinará los resguardos indígenas que
serán considerados como municipios.
Las entidades territoriales destinarán los recursos del Sistema
General de Participaciones de las Entidades Territoriales a la financiación
de los servicios a su cargo, dándole prioridad al servicio de salud y los
servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media y los definidos
por la ley, con especial atención a los niños.
La nación no
podrá pagar, directa o indirectamente, gastos en servicios que hayan sido señalados
como de competencia de las entidades territoriales, con las excepciones que
la ley establezca teniendo en cuenta el principio de concurrencia.
La ley reglamentará los criterios de distribución del Sistema
General de Participaciones de las Entidades Territoriales, de acuerdo con las
competencias que le asigne a cada entidad territorial; y contendrá las
disposiciones necesarias para poner en operación el Sistema General de
Participaciones de las Entidades Territoriales incorporando principios sobre distribución
que tengan en cuenta los siguientes criterios:
a) Población
atendida y por atender, en los servicios de salud y educación;
b) Reparto entre la población urbana y rural;
c)       Pobreza relativa;
d)       Eficiencia;
No se podrá descentralizar competencias sin la previa asignación
de los recursos fiscales para atenderlas. En ningún caso la Nación reasumirá
competencias, ni los recursos definidos en el parágrafo transitorio 1° del
Artículo 3° de este Acto Legislativo, sin perjuicios de lo dispuesto en el
artículo 288 de la Constitución Política.
Parágrafo transitorio.
El Sistema General de Participaciones de las Entidades
territoriales empezará a regir en la vigencia fiscal siguiente a aquella en
que se apruebe la ley que regule su organización y funcionamiento; el
Gobierno deberá presentar este proyecto de ley a más tardar el primer mes de
sesiones del próximo período legislativo.
Artículo 2°. El artículo 356 de la
Constitución Política quedará así:
Artículo 356.
Salvo lo dispuesto por la Constitución, la
ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y
de los Departamentos, Distritos, y Municipios. Para efecto de
atender los servicios a cargo de éstos y a proveer los recursos para
financiar adecuadamente su prestación, se crea el Sistema General de
Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios.
Los Distritos tendrán las mismas
competencias que los municipios y departamentos para efectos de la
distribución del Sistema General de Participaciones que establezca la ley.
Para estos efectos, serán beneficiarias las
entidades territoriales indígenas, una vez constituidas. Así mismo, la ley
establecerá como beneficiarios a los resguardos indígenas, siempre y cuando
estos no se hayan constituido en entidad territorial indígena.
Los recursos del Sistema General de
Participaciones de los departamentos, distritos y municipios se destinarán a
la financiación de los servicios a su cargo, dándole prioridad al servicio de
salud y los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media,
garantizando la prestación de los servicios y la ampliación de cobertura.
Teniendo en cuenta los principios de solidaridad,
complementariedad y subsidiariedad, la ley señalará los casos en los cuales
la Nación podrá concurrir a la financiación de los gastos en los servicios
que sean señalados por la ley como de competencia de los departamentos,
distritos y municipios.
La ley reglamentará los criterios de distribución
del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos, y
Municipios, de acuerdo con las competencias que le asigne a cada una de estas
entidades; y contendrá las disposiciones necesarias para poner en operación
el Sistema General de Participaciones de éstas, incorporando principios sobre
distribución que tengan en cuenta los siguientes criterios:
a) Para educación y salud: población atendida y por
atender, reparto entre población urbana y rural, eficiencia administrativa y
fiscal, y equidad;
b) Para otros sectores: población, reparto
entre población y urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y
pobreza relativa.
No se podrá descentralizar competencias sin
la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas.
Los recursos del Sistema General de
Participaciones de los Departamentos, Distritos, y Municipios se distribuirán
por sectores que defina la ley.
El monto de recursos que se asigne para los
sectores de salud y educación, no podrá ser inferior al que se transfería a
la expedición del presente acto legislativo a cada uno de estos sectores.
Parágrafo transitorio.
El Gobierno deberá presentar el proyecto
de ley que regule la organización y funcionamiento del Sistema General de
Participaciones de los Departamentos, Distritos, y Municipios, a más tardar
el primer mes de sesiones del próximo período legislativo.
2.1.
Fundamentos de la demanda
La accionante, en
este apartado de la demanda, reseña los cambios que durante el trámite del
proyecto de reforma constitucional recibió la propuesta de reformar el artículo
356 de la Constitución.
Así, transcribe el
texto del artículo 356 de la Constitución  anterior a la vigencia de la
reforma, el texto original del proyecto de Acto Legislativo y los textos que
fueron adicionados a dicho proyecto, en lo que se aprobó en la sesión plenaria
del Senado del 15 de noviembre de 2000.
Las adiciones a las
que se refiere la demanda, sin efectuar observación distinta a la de que
constituyen texto nuevo, son las que tienen que ver con, (i) la inclusión de
los resguardos indígenas en el sistema general de participaciones por
intermedio de ley; (ii) la incorporación de criterios sobre distribución de
competencias entre la Nación  y las entidades territoriales, (iii) La
incorporación de los criterios a los que debe sujetarse la distribución de los
recursos del sistema; y (iv) la incorporación, en el primer debate, de un
inciso conforme al cual la Nación no podrá reasumir las competencias a las que
se refiere el Acto Legislativo.
Además censura la
actora la no inclusión, esta vez en la versión definitiva del Acto Legislativo,
del texto final del parágrafo transitorio aprobado en primera vuelta,  según el
cual, “El sistema general de participaciones de las entidades territoriales
empezará a regir en la vigencia fiscal siguiente a aquella en que se apruebe la
ley que regule su organización y funcionamiento, el gobierno deberá presentar
este proyecto de ley dentro del primer mes de sesiones del próximo período
legislativo”.
Sobre este último
aspecto, la accionante sostiene que:
“Se destaca que
en lo aprobado en primera vuelta varía con relación al texto final en lo
correspondiente a que se requería que hubiese una ley aprobada sobre
organización y funcionamiento del Sistema General de Participaciones para que
el mismo entrará en vigencia, dándole un margen al gobierno para que presentará
el proyecto de ley, pero en el texto final se aprueba la entrada en vigencia a
partir de primero de enero de 2002.
Teniendo en
cuenta este criterio que a juicio del Senado se hacía necesario y su posterior
supresión se hace evidente un cambio fundamental en el ‘sentido’ del Acto
Legislativo, pues la necesaria reglamentación del Sistema de Participaciones
implicaba la puesta en marcha del mismo y se deja este vacío en el Acto
Legislativo”.
3.7.
Intervención
del Ministerio del Interior.
Al respecto el
Ministerio señala, en relación con los temas propuestos por la accionante que:
3.7.1.“Participación de los resguardos indígenas:
Es necesario precisar que la modificación introducida, solamente tiende a
armonizar el Acto Legislativo con las disposiciones constitucionales sobre
Entidades Territoriales Indígenas, reconociendo su participación en el Sistema
General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios, sin
negar la participación de los resguardos en tanto se creen las ETI. En este
sentido, la modificación no altera la esencia de lo inicialmente aprobado sino
que simplemente aclara su concepto.”
3.7.2.“Incorporación de los criterios que se
deben tener en cuenta al fijar los principios sobre distribución: La
modificación es este aparte, es sólo un cambio de redacción que tiende a hacer
más clara la norma. Se evidencia que los criterios contenidos en el texto
aprobado en primera vuelta son los mismos que se establecen en el texto final.”
3.7.3.“No inclusión del parágrafo transitorio
aprobado en primera vuelta: Sobre el particular, es necesario anotar que la
supresión del plazo que empiece a regir el Sistema General de Participaciones
no implica que este hubiere entrado a regir antes de la existencia de la ley
exigida en el inciso primero del artículo en comento, pues no tendría un marco
para hacerlo, necesariamente para poder iniciar su funcionamiento requería la
ley que lo desarrollará, como fue la Ley 715 de 2001”.
3.8.
Intervención
del Departamento de Planeación Nacional.
El
interviniente realiza las siguientes apreciaciones en cuanto a los apartes de
las disposiciones acusadas:
3.8.1.   Inicialmente manifiesta que la
modificación del concepto ‘entidades territoriales’ por el de ‘departamentos,
distritos y municipios’, tuvo por objeto precisar a los titulares y
depositarios de las competencias y responsabilidades en la prestación de los
servicios básicos y, en consecuencia, definirlos como beneficiarios del Sistema
General de Participaciones. De este modo, la precisión del concepto, no
modifica esencialmente la norma aprobada en primera vuelta, por el contrario,
la aclara.
2.3.2.   En cuanto a
la modificación del inciso 4° del artículo 2° del Acto Legislativo acusado,
según el cual: “Teniendo en cuenta los principios de solidaridad,
complementariedad y subsidiariedad, la ley señalará los casos en los cuales la
Nación podrá concurrir a la financiación de los gastos en los servicios que
sean señalados por la ley como de competencia de los departamentos, distritos y
municipios”, sostiene el interviniente que el cargo es infundado, ya que se
trata de un simple giro de redacción con el objeto de aclarar el principio de
concurrencia de la Nación con las entidades territoriales. Adicionalmente,
señala, que la disposición acusada es concordante con los principios dispuestos
en el artículo 288 de la Constitución Política[5].
3.8.2.
En cuanto a la modificación del literal a) del artículo citado, según el cual,
se tienen como criterios para efectuar las asignaciones en el Sistema General
de Participaciones: “a) Para educación y salud: población atendida y por
atender, reparto entre población urbana y rural, eficiencia administrativa y
fiscal, y equidad;”, el interviniente considera que esta modificación
responde a la necesidad de precisar los criterios orientadores del proceso de
distribución de los recursos, sin que ello signifique un cambio en la esencia
de lo aprobado en primera vuelta. De esta manera, es posible cumplir con los
objetivos de ampliación de cobertura y mejoramiento de la calidad, además de
impulsar una mayor eficiencia y equidad en la distribución de los recursos para
salud y educación.
3.8.3.
En relación con la modificación del parágrafo transitorio, el interviniente
señala que corresponde a las atribuciones normales del Congreso, en el trámite de
un proyecto de reforma, excluir los textos aprobados en primera vuelta, sin que
por ello se entienda vulnerada la Constitución. Por lo tanto, negar dicha
posibilidad al legislador, “...implicaría, la negación de su capacidad para
modificar, ya sea adicionando o suprimiendo textos, ya sea parciales o
íntegros, de las propuestas sometidas a su aprobación”.
3.9.
Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público:
El
interviniente realiza las siguientes apreciaciones en cuanto a los apartes de
las disposiciones acusadas:
3.9.1.   Inicialmente manifiesta que la
modificación del concepto ‘entidades territoriales’ por el de ‘departamentos,
distritos y municipios’, tuvo por objeto dar mayor coherencia y mejor
redacción a este inciso, cuyo propósito es determinar el contenido del Sistema
General de Participaciones. De este modo, advierte que el principio de unidad
permanece incólume pues no están involucrándose nuevas iniciativas sino que se
están aclarando las ya aprobadas.
2.4.2.    En cuanto
a la modificación del inciso 4° del artículo 2° del Acto Legislativo acusado,
según el cual: “Teniendo en cuenta los principios de solidaridad,
complementariedad y subsidiariedad, la ley señalará los casos en los cuales la
Nación podrá concurrir a la financiación de los gastos en los servicios que
sean señalados por la ley como de competencia de los departamentos, distritos y
municipios”, la interviniente considera que el cargo es infundado, ya que
si se comparan los dos incisos, se entiende que el texto aprobado en primera
vuelta se presenta en forma negativa, es decir, imponiendo una prohibición con
una excepción, mientras, el aprobado en segunda vuelta, se redacta en forma positiva.
“Bajo esta óptica, resulta obvio que efectivamente se modificó el texto del
inciso, pero se dejó a salvo su intención, cual es, permitir a la Nación la
participación en la financiación de servicios cuya competencia se asigna a
Departamentos, Municipios y Distritos...”. Adicionalmente, señala que la
disposición acusada es concordante con los principios dispuestos en el artículo
288 de la Constitución Política[6].
2.4.3.    En
cuanto a la modificación del literal a) del artículo citado, en cuanto que
detalla los criterios para efectuar las asignaciones en el Sistema General de
Participaciones para educación y salud, estima la interviniente que la misma se
orienta a precisar los criterios orientadores del proceso de asignación de
recursos, especialmente, el de la eficiencia, a partir de aspectos concretos y
no sobre meras generalidades. A su juicio, ello no significa un cambio en la
esencia de lo aprobado en primera vuelta.
3.9.2.
En relación con la modificación del parágrafo transitorio, la interviniente
señala que corresponde a las atribuciones normales del Congreso, en el trámite
de un proyecto de reforma, excluir los textos aprobados en primera vuelta, sin
que por ello se entienda vulnerada la Constitución.
3.10.    Concepto de la Procuraduría General de la
Nación.
El Procurador
General de la Nación realiza las siguientes apreciaciones en cuanto a los
apartes de las disposiciones acusadas:
Inicialmente,
sostiene que las modificaciones a los artículos 356 y 357 de la Constitución
Política, están encaminadas a enfrentar los problemas fiscales de las entidades
territoriales, básicamente en lo referente a la insuficiencia de ingresos para
atender los servicios públicos de salud y educación.
Afirma que la
formula presentada por el gobierno y en términos generales aprobada, plantea un
desaceleramiento en el crecimiento de las transferencias y un fortalecimiento
del gasto público en términos reales, a través del denominado Sistema General
de Participaciones.
Para efecto de
lograr los objetivos del citado sistema, resultaba necesario fijar unos
criterios de distribución de competencias entre las entidades territoriales y
la nación, cuya determinación inicialmente se confirió al legislativo, pero que
en el segundo período de reforma, se decidió consagrarlos por vía
constitucional. Por lo cual afirma, que no es cierto que los criterios hayan
sido ajenos a los debates de la primera vuelta, ya que desde ella, existió
discusión en torno a su señalamiento.
Por otra parte, en
relación con el establecimiento de la ley destinada a regular la organización y
funcionamiento del sistema, a juicio del Procurador, fue igualmente objeto de
debate en primera vuelta, ya que así aparece registrado en el proyecto
propuesto por el gobierno.
3.11.    Consideraciones de la Corte.
2.6.1.    La
primera modificación que destaca la demandante es la sustitución de la
expresión “entidades territoriales” contenida en el texto aprobado en la
primera vuelta, por la de “departamentos, distritos y municipios” en la
versión final del Acto Legislativo, así como la referencia expresa que en éste
se hace a los territorios indígenas con un régimen propio.
Cabe señalar
en esta materia que, de acuerdo con el artículo 286 de la Constitución, “[s]on
entidades territoriales, los departamentos los distritos, los municipios y los
territorios indígenas”, de manera que la sustitución del primer concepto
por sus equivalentes, no comporta cambio alguno en el contenido de regulación
de los textos aprobados en primera y en segunda vuelta. En cuanto al régimen
específico de los territorios indígenas, en la segunda vuelta se introdujeron
sólo algunos aspectos que lo precisan de acuerdo con la ley que regula la
materia, adición que procura una mayor claridad en el contenido normativo, sin
que comporte un cambio esencial sobre lo que se había probado en primera
vuelta.
Debe
destacarse que al formular el cargo específico contra este aparte de la norma,
la demandante cuestiona también la incorporación, en la primera vuelta, del
texto “para estos efectos la ley determinará los resguardos indígenas que
serán considerados como municipios”, que no hacía parte del proyecto
original presentado a la consideración del Congreso. Sobre este particular, sin
embargo, caben también las consideraciones que acaban de hacerse, puesto que la
previsión normativa que se introdujo al proyecto en el curso de la primera
vuelta, no hace sino hacer explícito lo que de conformidad con la Constitución
ya estaba en el texto original conforme al cual se trata de diseñar el sistema
de participaciones de las entidades territoriales, las que, como se ha visto,
incluyen a los territorios indígenas, agregando un régimen especial para los
resguardos que no tengan la condición de entidades territoriales. Dicha
adición, tiene íntima conexidad con el contenido del proyecto original, en
cuanto que se refiere a la cobertura del sistema, incorporando una previsión
para que en el mismo queden incluidos no solo las comunidades indígenas que se
conformen como entidades territoriales, sino también los resguardos que por sus
características, evaluadas por el legislador, deban ser tratados de la misma
manera. Dicha disposición, además, con distinta redacción, hacía parte del
artículo 357 de la Constitución vigente antes de la reforma.
2.6.2.    En segundo
lugar, la demanda destaca como acusado el siguiente inciso del Acto Legislativo
demandado, del cual sólo puede predicarse el cargo general de no corresponder
al texto aprobado al finalizar la primera vuelta:
“Teniendo en
cuenta los principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad, la
ley señalará los casos en los cuales la Nación podrá concurrir a la
financiación de los gastos en los servicios que sean señalados por la ley como
de competencia de los departamentos, distritos y municipios.”
Del mismo modo,
señala la demanda que en el texto aprobado en la sesión plenaria del día 15 de
noviembre se adicionó el siguiente contenido:
“No se podrá descentralizar competencias
sin la previa asignación de los recursos fiscales para atenderlas. En ningún
caso la Nación reasumirá competencias, ni los recursos definidos en el
parágrafo transitorio 1° del Artículo 3° de este Acto Legislativo, sin
perjuicios de lo dispuesto en el artículo 288 de la Constitución Política.”
Observa la Corte que
el examen de los dos textos anteriores debe hacerse en conjunto.
En primer lugar es
necesario hacer ciertas precisiones en torno al texto adicionado al proyecto
original en la primera vuelta. La primera parte de esa adición, esto es, la
frase “No se podrá descentralizar competencias sin la previa asignación de
los recursos fiscales para atenderlas”, que se conservó en la versión
definitiva del proyecto, hacía parte del artículo constitucional que se
pretendía reformar y, por consiguiente, no puede considerarse como tema nuevo o
carente de conexidad con la materia del proyecto. La segunda frase de la
expresión transcrita, esto es, la que limitaba la posibilidad de que la Nación
reasumiera las competencias a las que se refiere el proyecto, no hace parte del
texto definitivo del Acto Legislativo acusado, es apenas un episodio dentro del
trámite del mismo en el Congreso y no podría ser objeto de pronunciamiento
alguno por parte de la Corte. Es si, un antecedente que permite establecer la
evolución del contenido de la reforma en la materia a la que él se refiere.
El proyecto
de reforma constitucional que  culminó con la expedición del Acto Legislativo
demandado versaba sobre la distribución de competencias entre la Nación y las
entidades territoriales, así como sobre la asignación de los recursos
necesarios para atenderlas. A este respecto, el proyecto original proveía a una
cierta distribución de competencias y recursos, sin referirse de manera expresa
al carácter rígido o flexible de esa distribución. En el curso del debate se
aprobó una propuesta orientada a darle rigidez constitucional a la distribución
que se establecía en la reforma. Finalmente, sin embargo, se optó por un
régimen de flexibilidad en armonía con lo dispuesto en el artículo 288 de la
Constitución.
Claramente
puede observarse que el inciso acusado responde a un tema que fue objeto de
consideración y debate desde la primera vuelta del trámite del proyecto y que
guarda una estrecha relación de conexidad con las materias contenidas en el
proyecto original de reforma.
2.6.3.    El
siguiente aspecto del artículo 2º que es cuestionado en la demanda tiene que
ver con la incorporación de unos criterios para la distribución de los recursos
del sistema entre las distintas entidades territoriales que lo conforman.
En el
proyecto original se disponía que correspondería a la ley orgánica reglamentar
los criterios de distribución del Sistema General de Participaciones de las
Entidades Territoriales, fijando como parámetro para el efecto, las
competencias que se asignasen a cada entidad territorial.
En el curso de la primera vuelta se
incorporaron al proyecto, de manera general, los siguientes criterios
específicos que tendría que tener en cuenta el legislador para hacer la
distribución de los recursos del sistema:  a) Población atendida y por atender,
en los servicios de salud y educación; b) Reparto entre la población urbana y
rural;  c) Pobreza relativa; d) Eficiencia.
Esa incorporación de criterios
específicos de distribución, no puede tenerse como una materia ajena al
contenido del proyecto original, que expresamente fijaba un parámetro de
distribución, el de las competencias asignadas, respecto del cual algunos de
los que se incorporaron después no son más que una desagregación de contenidos.
Así, las competencias que se asignen a cada entidad están en intima relación
con la población atendida y por atender, o el reparto entre la población urbana
y rural. Esos criterios que pueden considerarse implícitos en el proyecto
original se adicionaron con otros que resultan complementarios, como los de
pobreza relativa o eficiencia. En todo caso, tales criterios habían sido
previstos en el artículo 357de la Constitución anterior a la reforma, y la
discusión en torno al margen que debía dejarse al legislador en relación con los
mismos estuvo presente desde la presentación del proyecto de reforma.
En la versión definitiva de la reforma
se cambió la manera como los anteriores criterios resultarían aplicables a los
distintos sectores, sin que pueda predicarse que tal variación, o la adición
como criterio de la equidad, o ciertas precisiones en los términos (ej. “eficiencia
administrativa y fiscal” en lugar de mera eficiencia) constituya un cambio
que varíe la esencia de lo inicialmente aprobado.
3.11.1. Finalmente, censura la actora la no
inclusión en la versión definitiva del Acto Legislativo, del texto final del
parágrafo transitorio aprobado en primera vuelta,  según el cual, “El
sistema general de participaciones de las entidades territoriales empezará a
regir en la vigencia fiscal siguiente a aquella en que se apruebe la ley que
regule su organización y funcionamiento, el gobierno deberá presentar este
proyecto de ley dentro del primer mes de sesiones del próximo período
legislativo”.
En esta materia se
tiene que desde el proyecto inicial se contemplaban unas previsiones orientadas
a asegurar que el sistema introducido en la reforma entrase a operar tan pronto
como fuese posible. En la norma finalmente aprobada se estableció el imperativo
de que el gobierno presentase el proyecto de ley que regule la organización y
el funcionamiento del sistema, dentro del primer mes de sesiones del próximo
período legislativo, pero no se condicionó la vigencia del sistema a la
aprobación de esa ley. En virtud de tal decisión, los elementos que no
requiriesen desarrollo legislativo, tendrían vigencia inmediata, a partir de la
fecha  en que empezase a regir la norma constitucional, al paso que, por su
propia naturaleza, aquellos aspectos que si lo requiriesen, sólo empezarían a
regir a partir del momento en que se expidiese la ley y en los términos en ella
previstos.
No se aprecia que
por este concepto, entre lo aprobado al concluir la primera vuelta y lo
aprobado de manera definitiva exista una diferencia susceptible de sustentar
un  cargo de inconstitucionalidad, y la norma acusada será declarada exequible.
4.
Artículo 3°:
Artículo 3° del Acto Legislativo 01 de
2001
Texto inicialmente presentado a
consideración del Congreso.
Publicado en la Gaceta del Congreso  434 de 30 de Octubre de 2000
Texto aprobado en Primer Periodo.
Publicado en el Diario Oficial 44.334 de 20 de febrero de 2001
Texto aprobado en  Segundo Periodo y
definitivo del
Acto legislativo 01 de 2001.
Publicado en el Diario Oficial 44.506 de 1° de agosto de 2001
Artículo 9°. El artículo 357 de la Constitución Política quedará
así:
Articulo 357.
El monto del Sistema General de Participaciones de las Entidades
Territoriales se modificará anualmente en un porcentaje igual al promedio de
la variación porcentual que hayan tenido los ingresos Corrientes de la Nación
durante los cuatro (4) años anteriores, incluida la correspondiente al aforo
del presupuesto en ejecución.
Para efectos del cálculo de la variación de los ingresos
corrientes de la Nación a que se refiere el inciso anterior, estarán
excluidos los impuestos nuevos cuando el Congreso así lo determine; los que
se arbitren en los estados de excepción; y, por el primer año de vigencia,
los ajustes a tributos existentes
Parágrafo transitorio 1°.
El Sistema General de Participaciones de las
entidades territoriales tendrá como base inicial el monto de los recursos que
la Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar en
vigencia este acto legislativo, por concepto de situado fiscal, participación
de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las
transferencias complementarias al situado fiscal para educación
Parágrafo transitorio 2°.
Durante los años comprendidos entre 2002,
2003, 2004, 2005 y 2006, el monto del Sistema General de Participaciones de
las Entidades Territoriales  variará de un año a otro, en un porcentaje igual
al de la tasa de inflación proyectada para cada uno de estos años, más el uno
punto cinco por ciento (1.5%).
Artículo 3°. El artículo 357 de la Constitución Política quedará
así:
Articulo 357.
El monto del Sistema General de Participaciones de las Entidades
Territoriales se incrementará anualmente en un porcentaje igual al promedio
de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos Corrientes de la
Nación durante los cuatro (4) años anteriores, incluida la correspondiente al
aforo del presupuesto en ejecución.
Para efectos del cálculo de la variación de los ingresos corrientes
de la Nación a que se refiere el inciso anterior, estarán excluidos los
impuestos nuevos cuando el Congreso así lo determine y, por el primer año de
vigencia, los ajustes a los tributos existentes y los que se arbitren por
medidas de estados de excepción.
A partir de la vigencia de este Acto Legislativo, los municipios
clasificados en las categorías cuarta, quinta y sexta, de conformidad con las
normas vigentes, podrán destinar libremente, para inversión y otros gastos
inherentes al funcionamiento de la administración municipal, hasta un quince
(15%) de los recursos que perciban por concepto del Sistema General de
Participaciones de las entidades territoriales, exceptuando los recursos que
se destinen para educación y salud.
Parágrafo transitorio 1°.
El Sistema General de Participaciones de las entidades
territoriales tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación
transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este
acto legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los
municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias
complementarias al situado fiscal para educación
Parágrafo transitorio 2°.
Durante los años comprendidos entre 2002 y 2008 el monto del
Sistema General de Participaciones crecerá en un porcentaje igual al de la
tasa de inflación causada, más un crecimiento adicional que aumentará en
forma escalonada así: Para los años 2002 y 2003 el incremento será de 1.75%;
para los años  2004 y 2005 será un aumento de 2% y para los años 2006 al 2008
será de 2.5%.
Artículo 3°. El artículo 357 de la
Constitución Política quedará así:
Articulo 357.
El monto del Sistema General de
Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios se incrementará
anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que
hayan tenido los ingresos Corrientes de la Nación durante los cuatro (4) años
anteriores, incluida la correspondiente al aforo del presupuesto en
ejecución.
Para efectos del cálculo de la variación de
los ingresos corrientes de la Nación a que se refiere el inciso anterior,
estarán excluidos los tributos que se arbitren por medidas de estados de
excepción, salvo que el Congreso, durante el año siguiente les otorgue el
carácter permanente.
Los municipios clasificados en las
categorías cuarta, quinta y sexta, de conformidad con las normas vigentes,
podrán destinar libremente, para inversión y otros gastos inherentes al
funcionamiento de la administración municipal, hasta un veintiocho (28%) de
los recursos que perciban por concepto del Sistema General de Participaciones
de los Departamentos, Distritos y Municipios, exceptuando los recursos que se
destinen para educación y salud.
Parágrafo transitorio 1°.
El Sistema General de Participaciones
de los Departamentos, Distritos y Municipios tendrá como base inicial el
monto de los recursos que la Nación transfería a las entidades territoriales
antes de entrar en vigencia este acto legislativo, por concepto de situado
fiscal, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la
Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación, que para el año 2001 se valoran en la suma de
diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos.
En el caso de educación, la base
inicial contempla los costos por concepto de docentes y administrativos
pagados con situado fiscal y el fondo de compensación educativa, docentes y
otros gastos en educación financiados a nivel distrital y municipal con las
participaciones en los ingresos corrientes de la nación, y los docentes,
personal administrativo de los planteles educativos y directivos docentes
departamentales y municipales pagados con recursos propios, todos ellos a 1°
de noviembre del 2000. Esta incorporación será automática a partir del 1° de
enero de 2002.
Parágrafo transitorio 2°.
Durante los años comprendidos entre 2002
y 2008 el monto del Sistema General de Participaciones crecerá en un
porcentaje igual al de la tasa de inflación causada, más un crecimiento
adicional que aumentará en forma escalonada así: Para los años 2002, 2003,
2004 y 2005 el incremento será de 2%; para los años 2006, 2007 y 2008 el incremento
será de 2.5%.
Si durante el período de transición
el crecimiento real de la economía (producto interno bruto) certificado por
el DANE en el mes de mayo del año siguiente es superior al 4%, el crecimiento
adicional del Sistema General de Participaciones de que trata el presente
parágrafo se incrementará en una proporción equivalente al crecimiento que
supere el 4%, previo descuento de los porcentajes que la Nación haya tenido
que asumir, cuando el crecimiento real de la economía no haya sido suficiente
para financiar el 2% adicional durante los años 2002, 2003, 2004 y 2005, y
2.5% adicional para los años 2006, 2007 y 2008.
Parágrafo transitorio 3°.
Al finalizar el período de transición,
el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación destinados para el
Sistema General de Participación será como mínimo el porcentaje que
constitucionalmente se transfiera en el año 2001. La Ley, a iniciativa del
Congreso, establecerá la gradualidad del incremento autorizado en este
parágrafo.
En todo caso, después del período de
transición, el Congreso, cada cinco años y a iniciativa propia a través de
ley, podrá incrementar el porcentaje.
Igualmente durante la vigencia del
Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos, y
Municipios, el Congreso de la República, podrá revisar por iniciativa propia
cada cinco años, la base de liquidación de éste.
3.1.   Fundamentos
de la demanda.
La Corte ha
subrayado en el anterior cuadro, tanto los apartes expresamente destacados como
acusados por la demandante en la primera parte de su libelo, que se destacan
además en negrilla, como aquellos que sin haberlo sido, son objeto de
señalamiento específico en torno a su inconstitucionalidad.
En la segunda parte
de la demanda, la accionante relaciona los siguientes aspectos, no contenidos
en el proyecto inicial de reforma y que fueron introducidos en el proyecto
aprobado en la sesión del 15 de noviembre de 2000:
A partir de la vigencia de este Acto
Legislativo, los municipios clasificados en las categorías cuarta, quinta y
sexta, de conformidad con las normas vigentes, podrán destinar libremente, para
inversión y otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración
municipal, hasta un quince (15%) de los recursos que perciban por concepto del
Sistema General de Participaciones de las entidades territoriales, exceptuando
los recursos que se destinen para educación y salud.
Parágrafo transitorio 2. Durante los años comprendidos entre 2002 y
2008 el monto del Sistema General de Participaciones crecerá en un porcentaje
igual al de la tasa de inflación causada, más un crecimiento adicional que
aumentará en forma escalonada así: Para los años 2002 y 2003 el incremento será
de 1.75%; para los años  2004 y 2005 será un aumento de 2% y para los años 2006
al 2008 será de 2.5%.
Artículo
4. Créase el fondo de estabilización de las transferencias territoriales, el
cual se reglamentará por ley.
Sobre las
modificaciones presentes en el texto definitivo la demandante expresa lo
siguiente:
Con respecto al
parágrafo transitorio 1, señala que en él se adicionó, sin que el asunto haya
sido debatido en primera vuelta, la proyección de la base de las transferencias
para el año 2001 en la suma de 10.962 billones de pesos y que, así mismo, se
agregó el inciso 2º relativo a la composición de la base inicial para el sector
educación.
En cuanto al
parágrafo transitorio 2, destaca que se varió el porcentaje de crecimiento de
las transferencias para los años 2002 a 2008 y reitera, sin agregar argumento
alguno, que se adicionó el inciso segundo.
Por último, respecto
al parágrafo 3° de la norma demandada, que no había sido destacado como acusado
en la primera parte,  expresa que fue adicionado en el segundo período de
reforma constitucional, sin aportar argumento distinto de los generales en
torno a su inconstitucionalidad.
3.7.
Intervención
del Ministerio del interior.
En relación con los
‘costos base’ en el caso de la educación, a juicio del interviniente, se
trata solamente de explicar aspectos contemplados en el inciso 1° del parágrafo
transitorio 1°, que se añade al artículo 357 constitucional, sin implicar una
modificación en la esencia de la institución política que se reforma.
En torno, al ‘incremento
en el Sistema General de Participaciones’, estima el interviniente que
constituye el desarrollo del inciso 1° del parágrafo transitorio 2°, sobre
crecimiento del sistema, siendo por lo tanto una modificación admisible, pues
no altera la esencia del texto inicialmente aprobado.
3.8.
Intervención del
Departamento de Planeación Nacional.
El interviniente
realiza las siguientes apreciaciones en cuanto a los apartes de las
disposiciones acusadas:
a)     En relación con la inclusión en el
parágrafo transitorio 1° del valor estimado de la base inicial del Sistema
General de Participaciones (es decir, la suma de 10.962 billones de pesos) y su
inciso adicional, sostiene el interviniente que mediante dicha modificación, se
trata: “simplemente de hacer explícita la base de dicho sistema, a partir
del texto del parágrafo aprobado en primera vuelta. Es decir, que dicho valor
corresponde a la sumatoria de los valores de las transferencias asignadas en el
2001 por los conceptos enunciados expresamente en dicha norma”. En
consecuencia, es una modificación destinada a dar claridad y precisión a lo
aprobado en primera vuelta.
b)    En cuanto a la adición del inciso en el
parágrafo transitorio 2°, según el cual: “Si durante el período de
transición el crecimiento real de la economía (producto interno bruto)
certificado por el DANE en el mes de mayo del año siguiente es superior al 4%,
el crecimiento adicional del Sistema General de Participaciones de que trata el
presente parágrafo se incrementará en una proporción equivalente al crecimiento
que supere el 4%, previo descuento de los porcentajes que la Nación haya tenido
que asumir, cuando el crecimiento real de la economía no haya sido suficiente
para financiar el 2% adicional durante los años 2002, 2003, 2004 y 2005, y 2.5%
adicional para los años 2006, 2007 y 2008”.
Para el
interviniente, mediante la citada disposición, se trata de establecer una
adición que garantiza la estabilidad del flujo de recursos a los departamentos,
distritos y municipios, sin que la variación del crecimiento de la economía
implique cambios substanciales en las transferencias.
3.4.   Intervención
de la ciudadana Andrea Carolina Ruiz Rodríguez.
De acuerdo con la
interviniente las normas acusadas son constitucionales, y al respecto determina
que:
a)      El parágrafo transitorio 1° del artículo 3°
del Acto Legislativo 01 de 2001, es el desarrollo de la norma que le precede,
sin que se haya alterado la esencia misma del sistema de participaciones.
b)      En el evento del parágrafo transitorio 2°,
estima la interviniente que dado que el sistema de participaciones no fue
modificado y esa es la institución que fue debatida, “...las modificaciones
a las fórmulas v.g. la distribución de recursos a las entidades territoriales
cuando el crecimiento de la economía supere el 4% (certificado por el DANE),
hacen parte del debate sobre la institución jurídica de las transferencias
nacionales y la forma como esta operará...”.
3.7.
Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El interviniente
realiza las siguientes apreciaciones en cuanto a los apartes de las
disposiciones acusadas:
a)     En relación con la inclusión en el
parágrafo transitorio 1° del valor estimado de la base inicial del Sistema
General de Participaciones (es decir, la suma de 10.962 billones de pesos) y su
inciso adicional, sostiene el interviniente que ambos parágrafos se ciñen al
mismo objetivo con los mismos componentes, es decir, dar claridad sobre la base
inicial de los recursos pertenecientes al sistema.
b)    En cuanto al parágrafo transitorio 2° y su
adición, según la cual: “Si durante el período de transición el crecimiento
real de la economía (producto interno bruto) certificado por el DANE en el mes
de mayo del año siguiente es superior al 4%, el crecimiento adicional del
Sistema General de Participaciones de que trata el presente parágrafo se
incrementará en una proporción equivalente al crecimiento que supere el 4%, previo
descuento de los porcentajes que la Nación haya tenido que asumir, cuando el
crecimiento real de la economía no haya sido suficiente para financiar el 2%
adicional durante los años 2002, 2003, 2004 y 2005, y 2.5% adicional para los
años 2006, 2007 y 2008”.
Para el
interviniente, “...el principio democrático y el artículo 226 de la Ley 5°
de 1992, le permiten al Congreso de la República cambiar los textos siempre que
guarden relación con la temática del proyecto de Acto Legislativo (...) Cambiar
un porcentaje, pero dejando las mismas bases y los mismos períodos, no altera
el sentido y objetivo del mismo, el cual es: garantizar un crecimiento real del
Sistema General de Participaciones”.
3.6.   Concepto
de la Procuraduría General de la Nación.
El Procurador
General de la Nación realiza las siguientes apreciaciones en cuanto a los
apartes de las disposiciones acusadas:
a)     En relación con la inclusión en el
parágrafo transitorio 1° del valor estimado de la base inicial del Sistema
General de Participaciones, sostiene el Procurador que la modificación
efectuada solamente tuvo por objeto determinar el monto mínimo inicial de las
transferencias con el objetivo de garantizar a las entidades territoriales unas
sumas iguales a las que venían percibiendo con anterioridad a la reforma
constitucional a dicho título. En consecuencia, es una modificación destinada a
dar claridad y precisión a lo aprobado en primera vuelta.
b)    En cuanto al resto de las modificaciones
reseñadas por el accionante, el Procurador General de la Nación reitera que las
mismas guardan una relación estrecha con la finalidad de la reforma, su
carácter transitorio, y la aspiración de sanear los recursos de las entidades
territoriales, aspectos estos que fueron ampliamente debatidos en el primer
período de reforma constitucional. Por tal motivo, concluye que las adiciones o
supresiones fueron consustanciales con el trámite de reforma.
3.7.
Consideraciones
de la Corte.
3.7.1.    Cosa
juzgada constitucional
La Corte
Constitucional, mediante Sentencia C-487 de junio 26 de 2002, estando en curso
la presente demanda de inconstitucionalidad, decidió declarar la exequibilidad
de las expresiones “departamentales y municipales” y “todos ellos a
1º de noviembre de 2000” contenidas en el segundo inciso del parágrafo
transitorio 1º del artículo 357 de la Constitución, tal como quedó modificado
por el artículo 3º del Acto Legislativo 1 de 2001, por los cargos analizados en
esa providencia. Dichos cargos, al decir de la Corte, consistían en que las
expresiones entonces demandadas, “i) no cumplieron con el requisito de los 8
debates requeridos por el artículo 375 de la Constitución Política, ii) tampoco
fueron publicadas una vez culminado el primer periodo legislativo como lo
ordena la misma norma y iii) contrariamente al resto del inciso del que hacen
parte, modifican la esencia de lo aprobado inicialmente y por lo tanto en
relación con ellas no resulta aplicable el segundo inciso del artículo 226 de
la Ley 5 de 1992, que autoriza la modificación en segunda vuelta de las
disposiciones aprobadas en primera vuelta siempre que no se altere la esencia
de lo decidido inicialmente.”
La Corte consideró
entonces que no procedía acudir a la unidad normativa para integrar una proposición
jurídica completa, por cuanto las expresiones demandadas, si bien leídas
aisladamente no conforman un texto normativo, lo cierto es que interpretadas
dentro del contexto en que se encuentran tienen pleno sentido y porque, por
otro lado, en caso de que dichas expresiones llegaren a ser declaradas
inexequibles, el tenor de la norma resultante también tendría contenido
coherente, apto para producir efectos jurídicos.
Dado que los cargos
que llevaron al pronunciamiento de la Corte en esa oportunidad son los mismos
que ahora debe estudiar la Corporación, procede disponer que respecto de las
citadas expresiones se esté a lo resuelto en la Sentencia C-487 de 2002. Sin
embargo, en atención a que ahora se ha demandado la totalidad del inciso que
contiene las expresiones declaradas exequibles y teniendo en cuenta que de
declararse la inexequibilidad del mismo, tales expresiones carecerían de
sentido y de contenido regulatorio alguno, si tal fuese la eventualidad, la
inexequibilidad se predicaría de la totalidad del inciso acusado.
3.7.2.    Análisis
de los cargos
La  Corte se
refiere, en primer lugar, a los textos que habrían sido introducidos en la
primera vuelta, pero que no habrían surtido los cuatro debates
correspondientes.
3.7.2.1.       La
actora señala que el siguiente inciso, que no hacía parte del proyecto original
fue introducido, durante la primera vuelta, en el segundo debate en el Senado:
A partir de la
vigencia de este Acto Legislativo, los municipios clasificados en las
categorías cuarta, quinta y sexta, de conformidad con las normas vigentes,
podrán destinar libremente, para inversión y otros gastos inherentes al
funcionamiento de la administración municipal, hasta un quince (15%) de los
recursos que perciban por concepto del Sistema General de Participaciones de
las entidades territoriales, exceptuando los recursos que se destinen para
educación y salud.
El anterior
contenido normativo fue aprobado en el proyecto definitivo, con el siguiente
tenor :
Los
municipios clasificados en las categorías cuarta, quinta y sexta, de
conformidad con las normas vigentes, podrán destinar libremente, para inversión
y otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal,
hasta un veintiocho (28%) de los recursos que perciban por concepto del Sistema
General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios,
exceptuando los recursos que se destinen para educación y salud.
Puede
observarse que la norma finalmente aprobada, con algunas diferencias a las que
más adelante se hará referencia, hacia parte de la Constitución anterior a la
reforma, había sido suprimida en el proyecto inicial de reforma y fue luego
reintroducida durante la primera vuelta, pero con una adición significativa
según la cual para el cálculo de los recursos de libre destinación deben
excluirse los destinados a educación y salud. Es claro que esa adición tiene
unidad de designio con la supresión que inicialmente se había hecho, por
completo, de los recursos de libre asignación. Tal supresión en una reforma orientada
a financiar las transferencias fundamentalmente para educación y salud, tenía
como propósito, precisamente proteger esas rentas. Finalmente se optó por
mantener la posibilidad de libre asignación para un cierto monto de las
transferencias, pero excluyendo de tal posibilidad los recursos que tienen
destinación exclusiva para educación y salud. También hubo una variación en el
porcentaje, que fue incrementándose a lo largo del trámite del proyecto en el
Congreso, con el propósito de ofrecer ciertas garantías a los municipios muy
pequeños cuyo funcionamiento depende en alto grado de esas transferencias. No
se trata, pues, de un tema nuevo, ajeno al contenido del proyecto sino de la
decisión respecto de una materia que desde el principio fue objeto de consideración
por el Congreso.
3.7.2.2.       Expresa
la demandante que en el texto aprobado en la sesión plenaria del Senado de la
República de noviembre 15 de 2000, al artículo 357 se adicionó también el
primer inciso del parágrafo transitorio 2, cuyo texto es el siguiente:
Durante los años comprendidos entre 2002 y 2008 el
monto del Sistema General de Participaciones crecerá en un porcentaje igual al
de la tasa de inflación causada, más un crecimiento adicional que aumentará en
forma escalonada así: Para los años 2002 y 2003 el incremento será de 1.75%;
para los años  2004 y 2005 será un aumento de 2% y para los años 2006 al 2008
será de 2.5%.
Esa
disposición fue aprobada con el siguiente tenor en la versión definitiva del
Acto Legislativo 1 de 2001.
Parágrafo
transitorio 2°. Durante los años comprendidos entre 2002 y 2008 el monto
del Sistema General de Participaciones crecerá en un porcentaje igual al de la
tasa de inflación causada, más un crecimiento adicional que aumentará en forma
escalonada así: Para los años 2002, 2003, 2004 y 2005 el incremento será de 2%;
para los años 2006, 2007 y 2008 el incremento será de 2.5%.
Cabe
observar que es equivocada la afirmación de la demandante según la cual esta
disposición se adicionó en el segundo debate en la plenaria del Senado, por
cuanto desde el proyecto original se había previsto un crecimiento especial de
las participaciones durante un periodo de transición. En efecto, el proyecto
original tenía como parágrafo transitorio 2 la siguiente disposición:
Parágrafo
transitorio 2°. Durante
los años comprendidos entre 2002, 2003, 2004, 2005 y 2006, el monto del Sistema
General de Participaciones de las Entidades Territoriales  variará de un año a
otro, en un porcentaje igual al de la tasa de inflación proyectada para cada
uno de estos años, más el uno punto cinco por ciento (1.5%).
De la simple
comparación de los textos transcritos puede apreciarse que la norma del acto
legislativo acusado tiene una clara relación de conexidad con la iniciativa
inicial de reforma, respecto de la cual presenta variación en cuanto a la
duración del periodo de transición, el porcentaje de incremento de las
participaciones y la gradualidad que se le imprime al mismo, sin que ninguna de
tales modificaciones pueda ser considerada como una iniciativa nueva o un
cambio sustancial inadmisible a la luz de la Constitución.
3.7.2.3.       Expresa
la demandante que en el texto aprobado en la sesión plenaria del Senado,
durante la primera vuelta, se adicionó el artículo 4º, conforme al cual se
creaba el fondo de estabilización de las transferencias territoriales, el cual
sería reglamentado por ley.
En la medida
en que el texto que transcribe la demandante no fue finalmente aprobado y por
consiguiente no hace parte del Acto Legislativo demandado, su incorporación
transitoria durante el curso del debate carece de relevancia jurídica y el
mismo no puede ser objeto de pronunciamiento de la Corte en sede de
constitucionalidad.
3.7.2.4.       Cuestiona
la demandante que en el Acto Legislativo se haya incorporado la estimación de
la base inicial del sistema de participaciones de los departamentos distritos y
municipios, en un valor de 10.962 billones de pesos para el año 2001.
Observa la
Corte que desde la iniciativa original de reforma se había previsto el monto de
la base inicial del sistema, el cual correspondería al monto de los recursos que
la Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia
el acto legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los
municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias
complementarias al situado fiscal para educación. Dicha disposición se aprobó
con idéntico alcance en la versión final del proyecto, con la adición del
estimativo que impugna la demandante.
Es claro que
el estimativo contenido en el Acto Legislativo 1 de 2001 equivale al monto
previsto desde el principio como base del sistema, de manera que serían
sustituibles uno y otro. El constituyente, en la versión final de la reforma,
optó por darle certeza a la base del sistema, en lugar de permitir que a partir
de los criterios sentados en la Constitución, la misma se determinase, con
mayor o menor precisión, por el legislador.
En la medida
en que el texto adicionado en segunda vuelta no comporta una modificación del
criterio adoptado en la primera para establecer la base inicial del sistema,
sino, por el contrario, su concreción por el propio constituyente, no puede
decirse que el mismo resulte un agregado contrario al trámite de reforma constitucional
por la vía de los actos legislativos.
3.7.2.5.       Se
impugna como nuevo el siguiente texto que se introdujo en el inciso transitorio
2 durante la segunda vuelta:
En el caso de
educación, la base inicial contempla los costos por concepto de docentes y
administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de compensación
educativa, docentes y otros gastos en educación financiados a nivel distrital y
municipal con las participaciones en los ingresos corrientes de la nación, y
los docentes, personal administrativo de los planteles educativos y directivos
docentes departamentales y municipales pagados con recursos propios, todos
ellos a 1° de noviembre del 2000. Esta incorporación será automática a partir
del 1° de enero de 2002.
El texto
impugnado, que se introdujo durante la segunda vuelta en el debate en la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes, se limita a describir los
costos que en el caso de la educación hacen parte de la base inicial del
sistema de participaciones previsto en la reforma. Esa precisión no comporta
una modificación esencial respecto de lo aprobado en las etapas anteriores,
sino que por el contrario, es un desarrollo que el propio constituyente hace en
la materia.
Por las anteriores
razones, el cargo habrá de desestimarse.
3.7.2.6.       Expresa
la actora que el artículo 3º del Acto Legislativo 1 de 2001 incluye, como
inciso segundo del parágrafo transitorio 2, el siguiente texto que no fue
aprobado en la primera vuelta:
Si durante el
período de transición el crecimiento real de la economía (producto interno
bruto) certificado por el DANE en el mes de mayo del año siguiente es superior
al 4%, el crecimiento adicional del Sistema General de Participaciones de que
trata el presente parágrafo se incrementará en una proporción equivalente al
crecimiento que supere el 4%, previo descuento de los porcentajes que la Nación
haya tenido que asumir, cuando el crecimiento real de la economía no haya sido
suficiente para financiar el 2% adicional durante los años 2002, 2003, 2004 y 2005,
y 2.5% adicional para los años 2006, 2007 y 2008.
Observa la Corte que
parte esencial del proyecto de reforma constitucional que fue presentado a la
consideración del Congreso era determinar el volumen de recursos con los que
iniciaría el Sistema de Participaciones de las entidades territoriales, así
como la manera como ese volumen inicial se iría incrementado en el tiempo, con
el doble propósito, de asegurar, por un lado, una adecuada cobertura de las
necesidades que el sistema estaría llamado a suplir, y por otro, asegurar la
sostenibilidad fiscal y  el equilibrio macroeconómico.
La norma impugnada
no es más que un desarrollo complementario de lo que en la materia se había
discutido y aprobado en las etapas anteriores, sin que, no obstante que se
introdujo en la Comisión Primera del Senado, en primer debate en segunda
vuelta, pueda considerarse como una iniciativa nueva, ajena a las que habían
sido presentadas, debatidas y aprobadas durante la primera vuelta.
3.7.2.7.       Conforme a la demanda, el parágrafo
transitorio 3º del  Acto Legislativo 1 de 2001, que se transcribe a
continuación, no fue considerado en la primera vuelta del trámite del proyecto
en el Congreso:
Parágrafo
transitorio 3°.   Al
finalizar el período de transición, el porcentaje de los ingresos corrientes de
la Nación destinados para el Sistema General de Participación será como mínimo
el porcentaje que constitucionalmente se transfiera en el año 2001. La Ley, a
iniciativa del Congreso, establecerá la gradualidad del incremento autorizado
en este parágrafo.
En todo caso,
después del período de transición, el Congreso, cada cinco años y a iniciativa
propia a través de ley, podrá incrementar el porcentaje.
Igualmente durante
la vigencia del Sistema General de Participaciones de los Departamentos,
Distritos, y Municipios, el Congreso de la República, podrá revisar por
iniciativa propia cada cinco años, la base de liquidación de éste
Este parágrafo puede
considerarse como expresión de la tensión que se evidenció a lo largo del
trámite del proyecto de acto legislativo en el Congreso de la República, entre,
por una parte, la necesidad de limitar el crecimiento tanto de los gastos de
funcionamiento como del monto de las participaciones de las entidades
territoriales en los ingresos corrientes de la Nación, y por otra, el
imperativo de garantizar la satisfacción y la creciente cobertura de las
necesidades de las entidades territoriales en materia de educación, salud e
inversión social.
Es claro que el
parágrafo versa sobre materia que fue objeto de permanente debate, y cuya
consideración fue constante desde la presentación del proyecto de reforma. Por
consiguiente no puede tratarse como tema nuevo o alteración esencial del
proyecto, no obstante que se haya incorporado al proyecto sólo en la segunda
vuelta en el séptimo de los ocho debates que debía recibir el mismo.
Observa la Corte que
la fijación del volumen de recursos que deben transferirse al sistema de
participaciones al finalizar el periodo de transición previsto en el Acto
Legislativo, es materia que fue objeto de permanente discusión y que finalmente
pudo introducirse en el proyecto como resultado de una discusión sobre el
impacto que la reforma tendría tanto sobre el equilibrio fiscal como sobre la
atención de los servicios a cargo de las entidades territoriales. Para asegurar
que al concluir el horizonte temporal del ajuste previsto en la reforma no se
obtenga como resultado una disminución en el volumen de los recursos del
sistema de participaciones, el parágrafo que se analiza establece un nivel
porcentual mínimo de ingresos que habrán de transferirse al sistema, y faculta
al Congreso para que, de manera excepcional con respecto a la previsión general
contenida en el artículo 154 de la Carta, a iniciativa propia, atienda a ese
objetivo, y para que pueda revisar, cada cinco años, la base de liquidación del
sistema e incrementar, también cada cinco años el porcentaje de participación.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO:          Estarse
a los resuelto en la Sentencia C-487-2002 por medio de la cual la Corte decidió
“Declarar  EXEQUIBLES la expresiones ‘departamentales y municipales’
y  ‘todos ellos a 1° de noviembre de 2000’ contenidas en el segundo inciso del
parágrafo transitorio 1° del artículo 357 de la Constitución, tal como quedó
modificado por el  artículo 3° del Acto Legislativo 001 de 2001, por los cargos
analizados en esta sentencia.”
SEGUNDO:                  Declarar la
EXEQUIBILIDAD, por los cargos referentes a vicios de procedimiento estudiados
en esta providencia, de los apartes del Acto Legislativo No. 1 de 2001 que se
subrayan a continuación:
Artículo 1°. Incluir un nuevo parágrafo al artículo 347
de la Constitución Política así:
Parágrafo
transitorio.
Durante los años 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007 y 2008 el monto total de
las apropiaciones autorizadas por la ley anual de presupuesto para gastos
generales, diferentes de los destinados al pago de pensiones, salud, gastos de
defensa, servicios personales, al Sistema General de Participaciones y a otras
transferencias que señale la ley, no podrá incrementarse de un año a otro, en
un porcentaje superior al de la tasa de inflación causada para cada uno de
ellos, más el uno punto cinco por ciento (1.5%).
La restricción al
monto de las apropiaciones, no se aplicará a las necesarias para atender gastos
decretados con las facultades de los Estados de Excepción.
Artículo 2°. El
artículo 356 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 356. Salvo lo dispuesto por la Constitución,
la ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y
de los Departamentos, Distritos, y Municipios. Para efecto de atender los
servicios a cargo de éstos y proveer los recursos para financiar adecuadamente
su prestación, se crea el Sistema General de Participaciones de los
Departamentos, Distritos y Municipios.
Los Distritos
tendrán las mismas competencias que los municipios y departamentos para efectos
de la distribución del Sistema General de Participaciones que establezca la
ley.
Para estos
efectos, serán beneficiarias las entidades territoriales indígenas, una vez
constituidas. Así mismo, la ley establecerá como beneficiarios a los resguardos
indígenas, siempre y cuando estos no se hayan constituido en entidad
territorial indígena.
Los recursos del
Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios
se destinarán a la financiación de los servicios a su cargo, dándole prioridad
al servicio de salud y los servicios de educación preescolar, primaria,
secundaria y media, garantizando la prestación de los servicios y la ampliación
de cobertura.
Teniendo en
cuenta los principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad, la
ley señalará los casos en los cuales la Nación podrá concurrir a la financiación
de los gastos en los servicios que sean señalados por la ley como de
competencia de los departamentos, distritos y municipios.
La ley reglamentará
los criterios de distribución del Sistema General de Participaciones de los
Departamentos, Distritos, y Municipios, de acuerdo con las competencias que le
asigne a cada una de estas entidades; y contendrá las disposiciones necesarias
para poner en operación el Sistema General de Participaciones de éstas,
incorporando principios sobre distribución que tengan en cuenta los siguientes
criterios:
a) Para educación
y salud: población atendida y por atender, reparto entre población urbana y
rural, eficiencia administrativa y fiscal, y equidad;
b) Para otros
sectores: población, reparto entre población y urbana y rural, eficiencia
administrativa y fiscal, y pobreza relativa.
No se podrá
descentralizar competencias sin la previa asignación de los recursos fiscales
suficientes para atenderlas.
Los recursos del
Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos, y
Municipios se distribuirán por sectores que defina la ley.
El monto de recursos
que se asigne para los sectores de salud y educación, no podrá ser inferior al
que se transfería a la expedición del presente acto legislativo a cada uno de
estos sectores.
Parágrafo
transitorio. El Gobierno deberá presentar el proyecto de ley que regule la
organización y funcionamiento del Sistema General de Participaciones de los
Departamentos, Distritos, y Municipios, a más tardar el primer mes de sesiones
del próximo período legislativo.
Artículo 3°. El
artículo 357 de la Constitución Política quedará así:
Articulo 357. El monto del Sistema General de
Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios se incrementará
anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que
hayan tenido los ingresos Corrientes de la Nación durante los cuatro (4) años
anteriores, incluida la correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución.
Para efectos del
cálculo de la variación de los ingresos corrientes de la Nación a que se
refiere el inciso anterior, estarán excluidos los tributos que se arbitren por
medidas de estados de excepción, salvo que el Congreso, durante el año
siguiente les otorgue el carácter permanente.
Los municipios
clasificados en las categorías cuarta, quinta y sexta, de conformidad con las
normas vigentes, podrán destinar libremente, para inversión y otros gastos
inherentes al funcionamiento de la administración municipal, hasta un
veintiocho (28%) de los recursos que perciban por concepto del Sistema General
de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios, exceptuando
los recursos que se destinen para educación y salud.
Parágrafo
transitorio 1°. El
Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios
tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación transfería a
las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este acto legislativo,
por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos
corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal
para educación, que para el año 2001 se valoran en la suma de diez punto
novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos.
En el caso de
educación, la base inicial contempla los costos por concepto de docentes y
administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de compensación
educativa, docentes y otros gastos en educación financiados a nivel distrital y
municipal con las participaciones en los ingresos corrientes de la nación, y
los docentes, personal administrativo de los planteles educativos y directivos
docentes departamentales y
municipales pagados con recursos propios, todos ellos a 1° de noviembre
del 2000. Esta incorporación será automática a partir del 1° de enero de
2002.
Parágrafo
transitorio 2°. Durante
los años comprendidos entre 2002 y 2008 el monto del Sistema General de
Participaciones crecerá en un porcentaje igual al de la tasa de inflación
causada, más un crecimiento adicional que aumentará en forma escalonada así:
Para los años 2002, 2003, 2004 y 2005 el incremento será de 2%; para los años
2006, 2007 y 2008 el incremento será de 2.5%.
Si durante el
período de transición el crecimiento real de la economía (producto interno
bruto) certificado por el DANE en el mes de mayo del año siguiente es superior
al 4%, el crecimiento adicional del Sistema General de Participaciones de que
trata el presente parágrafo se incrementará en una proporción equivalente al
crecimiento que supere el 4%, previo descuento de los porcentajes que la Nación
haya tenido que asumir, cuando el crecimiento real de la economía no haya sido
suficiente para financiar el 2% adicional durante los años 2002, 2003, 2004 y
2005, y 2.5% adicional para los años 2006, 2007 y 2008.
Parágrafo
transitorio 3°. Al
finalizar el período de transición, el porcentaje de los ingresos corrientes de
la Nación destinados para el Sistema General de Participación será como mínimo
el porcentaje que constitucionalmente se transfiera en el año 2001. La Ley, a
iniciativa del Congreso, establecerá
la gradualidad del incremento autorizado en este parágrafo.
En todo caso,
después del período de transición, el Congreso, cada cinco años y a iniciativa propia a través de
ley, podrá incrementar el porcentaje.
Igualmente
durante la vigencia del Sistema General de Participaciones de los
Departamentos, Distritos, y Municipios, el Congreso de la República, podrá
revisar por iniciativa
propia cada cinco años, la base de liquidación de éste.
TERCERO:                   De conformidad
con lo dispuesto en los artículos 16 y 18 del Decreto 2067 de 1991,
notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia C-614/02
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE
ACTO LEGISLATIVO (Aclaración
de voto)
JUEZ
CONSTITUCIONAL-Alcance del
poder de indagación (Aclaración de voto)
Desde el punto de vista procesal, los
jueces del tribunal constitucional tienen la facultad para investigar si se
viola la Constitución desde todos los ángulos y puntos de vista, aún en
aquellas normas de la Constitución que el demandante no ha señalado como
violadas; en una palabra, tiene el poder de indagar más allá de donde llegan
las pruebas de las partes.
JUEZ
CONSTITUCIONAL-Fallo ultra
y extra petita/JUEZ CONSTITUCIONAL-Guardián de toda la Constitución
(Aclaración de voto)
El juez constitucional puede fallar ultra y
extra petita; la razón es muy simple, son guardianes de la integridad de la
Constitución, no sólo de una parte de ella sino de toda la Constitución.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Examen
de la ley frente a la totalidad de la Constitución (Aclaración de voto)
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Protección
de integridad formal y material de la Constitución/CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Análisis de violaciones no invocadas (Aclaración de voto)
Existe un deber constitucional y legal de
proteger la integridad de la Constitución y para ello está obligada a
confrontar la ley con la totalidad de la Constitución. La integridad a que se
hace referencia es tanto  por forma como por contenido, ya que ni el
constituyente ni el legislador distinguen y, en consecuencia, el juez
constitucional debe vigilar que no se viole ningún contenido, ni ninguna de las
normas de procedimiento o forma que establece la Constitución, aunque el
demandante no haya señalado todas las violaciones de contenido o de
procedimiento y que pueden ser descubiertas por la Corte aunque no hayan sido
invocadas.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-No
sacrificio de integridad de la Constitución por no señalamiento correcto de
vicio procedimental (Aclaración de voto)
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Examen de todos los vicios de procedimiento/DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Examen de todos los vicios de
procedimiento (Aclaración de voto)
El hecho de que una ley o acto legislativo
haya sido demandado por un ciudadano, no quiere decir que la Corte pierda
competencia para examinar todos los vicios de procedimiento en que haya
incurrido el legislador o el constituyente delegado, y esto es especialmente
importante en tratándose de actos legislativos, ya que la competencia de la
Corte se circunscribe a salvaguardar la integridad del procedimiento en la
formación del acto legislativo, pues este último sólo se controla precisamente
en su aspecto procedimental. El hecho de que el control de procedimiento de los
actos legislativos se haga por iniciativa ciudadana, no impide que la Corte no
pueda ejercer su competencia sobre todo el procedimiento.  Lo mismo sucede en
el control de constitucionalidad que, una vez puesto en funcionamiento, la
Corte puede controlarlo a la luz de todos los artículos de la Constitución.
DERECHO-No existencia de afirmaciones sin
demostraciones (Aclaración de voto)
Referencia:
expediente D-3877
Demanda de
inconstitucionalidad parcial contra los artículos 1º, 2º y 3º del Acto
Legislativo 01 de 2001.
Magistrado Ponente:
Rodrigo Escobar Gil
Muy respetuosamente me permito aclarar mi
voto respecto del numeral segundo de la parte segunda de la sentencia
(Consideraciones generales de la Corte; denominada "La reforma de la
Constitución por el Congreso y el examen de los vicios de procedimiento
alegados por los demandantes).
Siempre me he apartado del criterio de la
mayoría según el cual la Corte sólo debe ocuparse de los vicios de
procedimiento señalados por el demandante.  Este criterio que la Corte aplica a
las leyes, lo ha extrapolado al control de los actos legislativos, haciendo más
violatoria de la Constitución la tesis y más notorios los reparos que se le
hacen a la misma.  Esa tesis es contraria a la Constitución, a los principios
del control constitucional y a los deberes que tiene la Corte, como paso a
demostrarlo.
1.     Los jueces de constitucionalidad no sólo se
escogen de una manera distinta a como se escogen los jueces ordinarios sino que
actúan también de una manera diferente. Desde el punto de vista procesal, los
jueces del tribunal constitucional tienen la facultad para investigar si se
viola la Constitución desde todos los ángulos y puntos de vista, aún en
aquellas normas de la Constitución que el demandante no ha señalado como
violadas; en una palabra, tiene el poder de indagar más allá de donde llegan
las pruebas de las partes.
Por la misma razón es que el juez
constitucional puede fallar ultra y extra petita; la razón es muy simple, son
guardianes de la integridad de la Constitución, no sólo de una parte de ella
sino de toda la Constitución.  Este principio, que se encuentra en todo el
derecho comparado y el cual aplican todos los tribunales constitucionales,
encuentra consagración positiva en el artículo 241 de nuestra Constitución que
establece que a la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad
de la Constitución.
2.     La Corte tiene el deber de examinar la ley
frente a la totalidad de la Constitución.
El principio
positivisado en nuestro ordenamiento jurídico, se traduce en un deber
constitucional y legal que es de obligatorio cumplimiento para la Corte
Constitucional.  Este deber es reiterado en el artículo 22 del Decreto Ley 2067
de 1991, que establece el procedimiento a seguir en las acciones de
inconstitucionalidad: "La Corte Constitucional deberá confrontar
las disposiciones sometidas a control con la totalidad de los preceptos de la
Constitución, especialmente los del Título II, salvo cuando para garantizar la
supremacía de la Constitución considere necesario aplicar el último inciso del
artículo 21.
La Corte
Constitucional podrá fundar una declaración de inconstitucionalidad en la
violación de cualquiera norma constitucional, así ésta no hubiere sido invocada
en el curso del proceso".
Es claro entonces que existe un deber
constitucional y legal de proteger la integridad de la Constitución y para ello
está obligada a confrontar la ley con la totalidad de la Constitución.  La
integridad a que se hace referencia es tanto  por forma como por contenido, ya
que ni el constituyente ni el legislador distinguen y, en consecuencia, el juez
constitucional debe vigilar que no se viole ningún contenido, ni ninguna de las
normas de procedimiento o forma que establece la Constitución, aunque el
demandante no haya señalado todas las violaciones de contenido o de
procedimiento y que pueden ser descubiertas por la Corte aunque no hayan sido
invocadas.
La tesis no sólo es violatoria de la
Constitución y de la ley sobre procedimientos constitucionales, sino que
aumenta su peligrosidad al trasladarla al control de los actos legislativos ya
que, como se sabe, sobre estos últimos el único control que se hace versa sobre
el procedimiento, pues por mandato constitucional no hay control sobre su
contenido.
3.     El gran riesgo de la tesis que se combate.
La tesis de la mayoría es absurda, como
paso a demostrarlo con un ejemplo: Si un ciudadano demanda un acto legislativo
por el vicio de procedimiento en su formación, según el cual no se tramitó en
dos períodos ordinarios y consecutivos, ya que el segundo período era un
período extraordinario y la Corte al examinar este cargo establece que no
prospera, pero descubre que el proyecto no tuvo los ocho debates sino que tuvo
sólo seis debates, o que no fue aprobada en el segundo período con el voto de
la mayoría de los miembros de cada Cámara; no podría con la tesis de la Corte,
declarar la inconstitucionalidad del acto legislativo.  Si a esto se agrega que
por mandato del numeral 3 del artículo 242 de la Constitución, las acciones por
vicios de forma caducan en el término de un año, y si ningún otro ciudadano
demanda el acto legislativo o lo demanda pero no por los vicios que la Corte
descubrió que eran inconstitucionales, la consecuencia es que el acto
legislativo inconstitucional, después del año se convertirá en constitucional,
y lo más grave es que la Corte sabiendo que un acto legislativo es
inconstitucional, no lo declara así e incumple su deber de salvaguardar la
integridad de la Constitución.  La misma consecuencia absurda se puede deducir
en materia de leyes, ya que las que son inconstitucionales por vicios de
procedimiento que son descubiertos por la Corte, no pueden ser declaradas
contrarias a la Constitución porque el demandante no alegó ese vicio o no alega
ningún vicio de procedimiento y la Corte lo descubre dentro del año, pero no
puede declararlo, violando su deber de protección de integridad de la
Constitución.
4.     El artículo 228 de la Constitución
establece la prevalencia del derecho sustancial en todos los eventos en que
haya lugar a impartir justicia, incluida la justicia constitucional.  En los
juicios de control de inconstitucionalidad, lo sustancial es la guarda de la
integridad de la Constitución y esta integridad no puede ser sacrificada por el
hecho de que el demandante no señale el vicio de procedimiento correcto.
5.     No es cierto que el control de
constitucionalidad sea siempre rogado y la mayoría confunde la iniciativa para
poner en funcionamiento la jurisdicción, con las competencias de juez
constitucional.
No es cierto que la justicia constitucional
sea siempre rogada, ya que al lado del control como consecuencia de la acción
ciudadana, la Constitución prevé otros controles, como el automático (estados
de excepción) o controles previos a la vigencia de la ley (objeciones
presidenciales, leyes estatutarias, tratados internacionales); tampoco podría
la Corte hacer integración normativa con normas que no han sido demandadas pero
que son necesarias para proferir un fallo eficaz de constitucionalidad.
Aún en los casos en que se examina una ley
por iniciativa de los ciudadanos, hay que distinguir la iniciativa; de la
competencia que tiene el tribunal constitucional para pronunciarse sobre la ley
a la luz de toda la Constitución, incluidas las normas constitucionales que
establecen el procedimiento de formación de la ley. El hecho de que una ley o
acto legislativo haya sido demandado por un ciudadano, no quiere decir que la
Corte pierda competencia para examinar todos los vicios de procedimiento en que
haya incurrido el legislador o el constituyente delegado, y esto es
especialmente importante en tratándose de actos legislativos, ya que la
competencia de la Corte se circunscribe a salvaguardar la integridad del
procedimiento en la formación del acto legislativo, pues este último sólo se
controla precisamente en su aspecto procedimental. El hecho de que el control
de procedimiento de los actos legislativos se haga por iniciativa ciudadana, no
impide que la Corte no pueda ejercer su competencia sobre todo el
procedimiento; la situación es idéntica a la que se presenta en el órgano
legislativo, con las leyes que tienen iniciativa reservada del Gobierno, pues una
vez que el Gobierno hace uso de su iniciativa, el Congreso adquiere competencia
sobre la totalidad del proyecto de ley para modificarlo, enmendarlo, adicionar
o suprimir normas del mismo.  Lo mismo sucede en el control de
constitucionalidad que, una vez puesto en funcionamiento, la Corte puede
controlarlo a la luz de todos los artículos de la Constitución.
6.     La historia de la tesis demuestra que
carece de fundamento.
Cuando se examina la historia de la tesis
se descubre que carece de fundamento lógico y jurídico. Para este análisis
tomaremos brevemente las más recientes sentencias de control de
constitucionalidad sobre actos legislativos.
La sentencia C-222 de 1997 Magistrado
Ponente José Gregorio Hernández Galindo, no tocó específicamente el tema.
La sentencia C-387 de 1997 Magistrado
Ponente Doctor Fabio Morón Díaz, se refiere de manera expresa al tema y dio las
razones por las cuales la Corte debe hacer un control de los vicios de
procedimiento en la formación de un acto legislativo, aunque no hayan sido
planteados en la demanda.  Como comparto esta argumentación me permito
transcribir lo pertinente:
"3.
Revisión integral de los vicios de procedimiento en la formación de los actos
legislativos.
Ahora bien, una
vez despachados los cargos formulados por los demandantes, resulta
indispensable dilucidar si el examen que le corresponde a la Corte
Constitucional se limita a las acusaciones plasmadas en el libelo demandatorio
o si, por el contrario, la Corporación puede extender su análisis a la
consideración de vicios diferentes a los alegados.
Acerca de este
tópico es importante recordar que el control constitucional confiado a la
Corte  es integral, por cuanto corresponde a esta Corporación estudiar las
normas impugnadas frente a la totalidad de los preceptos de la Constitución, y
no únicamente en relación con las disposiciones constitucionales señaladas por
el actor. Por ello, si la Corte encuentra que el acto impugnado adolece de
vicios de constitucionalidad materiales o procedimentales distintos a los
señalados por el demandante, debe entrar a estudiarlos, aun cuando el actor no
los haya considerado[7].
En efecto, el artículo 22 del decreto 2067 de 1991 señala con claridad:
“La Corte
Constitucional deberá confrontar los disposiciones sometidas a control con la
totalidad de los preceptos de la Constitución, especialmente los del Título II,
salvo cuando para garantizar la supremacía de la Constitución considere
necesario aplicar el último inciso del artículo 21.
“La Corte
Constitucional podrá fundar una declaración de inconstitucionalidad en la
violación de cualquiera norma constitucional, así ésta no hubiere sido invocada
en el curso del proceso”.
Podría sostenerse
que la regla de revisión integral no se aplica para las demandas contra los
actos legislativos, por cuanto en este caso, la Constitución limita el examen
de la Corte a los vicios de procedimiento (CP 241 ord 1º), y establece una
caducidad de un año a las acciones por vicios de forma (CP art. 242 ord. 3º).
Según este argumento, debe entenderse que en relación con los actos
legislativos la revisión de la Corte no es integral por las siguientes dos
razones. De un lado, desde el punto de vista literal, la propia Carta parece
confiar el examen de la Corte al estudio de los cargos de los actores, pues
expresamente señala que esta Corporación debe “decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos
reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios
de procedimiento en su formación.”.  Sin embargo, este argumento literal no es
de recibo, por cuanto los numerales 4º y 5º, que regulan las acciones contra
las leyes y los decretos leyes, frente a las cuáles claramente se ha reconocido
el carácter integral de la revisión de la Corte, tienen exactamente la misma
redacción, ya que también establecen que la Corte decide sobre las demandas de
los ciudadanos. La única diferencia es que, en relación con los actos
legislativos, el examen de la Corporación se limita a los vicios de
procedimiento.
De otro lado,
podría sostenerse que la Corte se debe limitar a estudiar las acusaciones de
forma que hayan sido expresamente formuladas por los actores, en caso de que ya
hubiera transcurrido un año desde la publicación del acto legislativo, por
cuanto ya habría caducado la posibilidad de entrar a estudiar nuevos cargos
contra ese acto jurídico. Sin embargo, este argumento no es de recibo ya que
confunde la caducidad de la acción con el alcance de la revisión de la Corte.
Así, la Carta establece, por razones de seguridad jurídica, un término
preclusivo para la presentación de acciones por vicios de forma, pero éste no
se aplica al alcance del examen de la Corte, que sigue siendo integral, con la
única excepción de que, frente a los actos legislativos, el examen de la
Corporación se limita a establecer si hubo o no vicios de procedimiento en su
formación. Por ende, si la Corte, al examinar una demanda contra un acto
legislativo, constata que éste adolece de vicios de procedimiento, es su deber
examinarlos,  incluso si éstos no fueron señalados por los actores."
Como se puede
observar esta sentencia dio razones para demostrar la tesis que sostenía.
La sentencia C-543
de 1998 Magistrado Ponente Doctor Carlos Gaviria Díaz,  fue la que varió la
jurisprudencia de la Corte, sin dar ninguna razón lógica ni jurídica para
rectificar la jurisprudencia.  Hizo una afirmación sin que después se
demostrase lo afirmado, contrariando los cánones de la lógica y del derecho,
pues en estas ciencias toda afirmación requiere la prueba y demostración de lo
afirmado. En materia de derecho no pueden haber afirmaciones sin demostraciones
y si el derecho pretende ser ciencia debe, como todas las ciencias, demostrar y
probar lo que se afirma; en el único terreno donde se pueden hacer afirmaciones
sin demostraciones es en el terreno de la fe, donde juzga la Corte celestial,
pero no en el terreno jurídico que es donde debe juzgar la Corte
Constitucional.
La transcripción de
todo sobre lo que se dijo en la sentencia C-543 de 1998 demuestra que la Corte
no hizo una demostración y ésto es más grave por cuanto se trataba de
rectificar una jurisprudencia anterior, lo que le imponía una carga
argumentativa mayor y la obligación de refutar los argumentos dados en la
sentencia anterior.
"3.1
Control judicial de los Actos Legislativos
A la Corte
Constitucional se le ha asignado el control de los Actos Legislativos, pero
únicamente por vicios de procedimiento en su formación (art. 241-1 C.P.), es
decir, por violación del trámite exigido para su aprobación por la Constitución
y el Reglamento del Congreso. El control constitucional recae entonces sobre el
procedimiento de reforma y no sobre el contenido material del acto
reformatorio.
En ejercicio de
dicha función la Corte debe proceder de manera estricta y rigurosa en el examen
de los trámites estatuídos por el Constituyente y la ley orgánica para esa
clase de actos, con el objeto de verificar su validez formal.
Cabe agregar que
como el control constitucional de los Actos Legislativos no es de carácter oficioso,
sino rogado (por demanda ciudadana), la Corporación en estos casos tan sólo
puede pronunciarse sobre los cargos formulados por los demandantes.
Con posterioridad a
esa sentencia, la Corte se ha referido al tema en las sentencia C-487 de 2002 y
ahora en la sentencia C-614 de 2002.  En ambos casos la Corte se ha dedicado,
como los loros, a repetir la afirmación hecha en la sentencia C-543 de 1998,
sin que haya dado argumentos adicionales.
Sintetizando,
podemos afirmar que la posición actual de la Corte es producto no de un acto de
razón, menos de lógica y mucho menos de lógica jurídica, sino de un acto de fe,
al que ahora se le ha agregado la fuerza de la costumbre, la perseverancia en
el error, que lo único que prueba es que una cosa puede hacerse mal y repetirse
mal durante muchos años.
Resumen.
Resumiendo todo lo
dicho, podemos afirmar que la tesis de que la Corte sólo puede controlar los
vicios de procedimiento de leyes o actos legislativos que haya invocado el
demandante es contraria a los principios que orientan el control constitucional
y a la técnica especial que utilizan los jueces constitucionales, que es
diferente a la de los jueces ordinarios.  Es contraria a las normas
constitucionales y legales (artículo 241 de la Constitución y artículo 22 del
Decreto 2067 de 1991); es violatoria de los deberes del tribunal
constitucional; atenta contra el principio según el cual los jueces deben hacer
respetar el derecho sustancial.  Confunde en los casos del control, previa
iniciativa ciudadana, el inicio del procedimiento con la competencia de la
Corte; la historia de la tesis demuestra que carece de bases lógicas y
jurídicas y finalmente es una tesis que impide que la Corte cumpla con su deber
de salvaguardar la integridad de la Constitución, ya que conduce al absurdo de
que la Corte conozca que una ley o un acto legislativo es inconstitucional y
sin embargo no lo declare.
En los anteriores
términos, respetuosamente dejo consignada mi aclaración de voto sobre el asunto
de la referencia.
Fecha ut supra
JAIME ARAUJO
RENTERIA
Magistrado
Aclaración de
voto a la Sentencia C-614/02
Referencia:
expediente D-3877
Demanda de
inconstitucionalidad parcial contra los artículos 1, 2 y 3 del acto Legislativo
01 de 2001
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR
GIL
Por compartir
íntegramente los argumentos expuestos en la aclaración de voto presentada por
el Magistrado Jaime Araujo Rentería, me adhiero a ella.
Fecha ut supra,
CLARA INES VARGAS
HERNÁNDEZ
Magistrada
[1]
La transcripción comprende las páginas
5, 6 y, parcialmente, 7 de la demanda, que por error de foliación corresponden
a las 5, 6 y 8 del expediente.
[2]
Sentencia C-992 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil
[3]
Ver Sentencias C-222 de 1997 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo, C-543 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Diaz y C-487 de
2002, M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[4]
Sentencia 487 de 2002
[5]
En el entendido
que: “....Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales
serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad en los términos que establezca la ley”.
[6]
En el entendido
que: “....Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales
serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad en los términos que establezca la ley”.
[7] Al respecto ver, entre otras, la
sentencia C-531/95, Fundamento Jurídico No 2º.