T-625-01
Sentencia T-625/01
Sentencia
T-625/01
ACCION DE TUTELA-Improcedencia general sobre controversias
contractuales
DERECHO DE
PETICION-Núcleo esencial
DERECHO DE
PETICION-Pronta resolución
equivale a quince días mientras legislador fija término distinto
DERECHO DE
PETICION FRENTE AL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO-Deber de resolver la solicitud
Referencia:
expediente T-424100. Acción de tutela interpuesta por Jaime Ossa Artunduaga
contra la Alcaldía Municipal de Leticia (Amazonas).
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INES
VARGAS HERNANDEZ
Bogotá,  D. C., catorce (14) de junio de
dos mil uno (2001).
La Sala Novena de Revisión de Tutelas de
la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados CLARA INES VARGAS
HERNANDEZ, JAIME ARAUJO RENTERIA y ALFREDO BELTRAN SIERRA dicta la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los
fallos de instancia adoptados por los Juzgados Segundo Penal Municipal y Penal
del Circuito de Leticia (Amazonas), en virtud de la acción de tutela promovida
por el ciudadano Jaime Ossa Artunduaga contra la Alcaldía Municipal de Leticia.
I. ANTECEDENTES.
Del texto de la demanda y sus anexos se
extracta que el accionante JAIME OSSA ARTUNDUAGA suscribió el Contrato de
Suministro No. 062, de 21 de marzo de 2000, con la Alcaldía de Leticia,
respecto de un equipo topográfico (tehodolito), cuyo valor ($6'000.000,oo)  no
le fue cancelado oportunamente, por lo cual, los días 23 de mayo, 31 de julio y
12 de octubre del mismo año, el contratista le envió escritos al Alcalde
reclamando el pago sin que el funcionario le respondiera a tales solicitudes,
por lo cual interpuso acción de tutela por la violación al derecho fundamental
de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política.
El accionante acompañó a su demanda
fotocopias de los escritos mediante los cuales reclamó al Alcalde de Leticia
que lo tuviera en cuenta para "la cancelación por la venta de un
theodolito a la Alcaldía".
II. LOS FALLOS OBJETO DE REVISION.
1.     Primera Instancia.
El Juzgado Segundo Penal Municipal de
Leticia, en sentencia de 21 de noviembre de 2000, resolvió "Denegar la
acción de tutela" por las siguientes razones:
"La parte
actora solicita se le conceda tutela a fin de reclamos (sic) el pago de un
contrato por compra de un mueble maquinaria tehodolito. Se pregunta el
Despacho, cuál es el derecho fundamental que se ha vulnerado por parte de la
Alcaldía, ninguno. Queda al petente como guía para reclamar el pago de la
obligación a su favor en contra del accionado por la vía ordinaria ya que así
lo indica la naturaleza de la acción de tutela, ya que ésta es únicamente
subsidiaria o residual, siendo así que el accionante dispone de ese otro medio
de defensa la ya indicada lo que hace improcedente en este preciso caso la
acción de tutela.
"Ante el
incumplimiento de la administración local corresponde adelantar un proceso
ejecutivo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo tal y como fue
expuesto por el Consejo de Estado en Sala Plena en auto de Noviembre 29 de 1994
expediente S- 414... Aplicado eso al presente caso salta a la vista que la vía
indicada para que la Alcaldía cumpla con dicha obligación es ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo; por lo que no está llamada a
prosperar la pretensión de amparo o tutela del accionante y en tal sentido se
decidira (sic)"
2. Impugnación.
El accionante JAIME OSSA ARTUNDUAGA
recurrió el fallo en los siguientes términos:
"De los tres
(3) folios que integran el fallo se resalta:
"En el
aparte de DERECHO INVOCADO, se aduce que el solicitado como derecho violado es
el Art. 6 del C. C. A., el cual riñe con la realidad pues el que se considera
violado el la NORMA SUPREMA contenida en el art. 23 de la C. N.
"El Despacho
no se de dónde sacaría que yo estoy solicitando el PAGO DE UN CONTRATO. De los
documentos que integran mi petición se observa plenamente que la TUTELA va
dirigida al restablecimiento de mi derecho de petición el cual me fue
flagrantemente violado al no obtener respuestas de mis cartas por el ente
municipal.
"Repito NO
ACUDI a la tutela para que me ventilen las circunstancias que rodean la
contratación. Acudí para que mediante esta acción se ordene al Alcalde dar las
explicaciones del porqué no contestó mis peticiones y dichas manifestaciones
deben estar lógicamente fundamentadas. No se trata de contestar porque no o
porque sí, sino que dicha contestación debe estar dirigida al restablecimiento
de mis derechos". (Mayúsculas
originales).
Seguidamente, el impugnante citó apartes de
la Sentencia de la Corte Constitucional T-242, de 23 de junio de 1993,
relacionada con el derecho de petición y el silencio administrativo negativo.
Encontrándose el expediente en el Juzgado
de segunda instancia, el accionante dirigió memorial al Juez en el que insistió
en que había solicitado al Alcalde de Leticia mediante tres "cartas"
el pago del elemento de topografía que vendió al municipio, sin que las
respondiera, haciéndole énfasis en una de ellas en la difícil situación
económica por la que atravesaba. El peticionario anexó fotocopias de facturas
por pagar expedidas por el Banco Agrario de Colombia por una obligación
vencida, del municipio de Leticia por impuesto predial, de la Empresa de
Energía del Amazonas y de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones.
2. Segunda Instancia.
El Juzgado Penal del Circuito de Leticia,
en sentencia de 19 de diciembre de 2000, resolvió:
"PRIMERO:
REVOCAR el fallo tutelar de instancia impugnado, siendo actor el señor JAIME
OSSA ARTUNDUAGA y accionada la Alcaldía Municipal-Representada por el señor
JOHN  ALEX BENJUMEA MORENO.
"SEGUNDO:
Amparar el derecho tutelable, solicitando a la Alcaldía cancele el precio de
las deuda más intereses moratorios e indexación, en 5 días."
Como sustento de esas determinaciones, el a
quem consideró:
"En primer
lugar parecería que no hay lugar a la aplicación del mecanismo de amparo en el
sub lite. Empero, hemos de observar del tema probandum, que verdaderamente el
actor se encuentra en condiciones económicas cercanas a la indigencia, pues
son  las deudas existentes múltiples y los compromisos a cumplir necesariamente
afectan su capacidad económica de subsistencia, lo cual incide en la
supervivencia, el nivel de vida y aún la vida misma del petente y su familia.
" En nuestra
práctica amparatoria siempre seguimos los prudentes, sabios y acertados
decisorios de la H. Corte Constitucional cuando se afectan garantías insertas
en el Art. 53 de la C. P. el cual desde vieja data esta magna Corporación
categorizó a nivel fundamental cuando concurrentemente afecta el derecho a la
vida, como en el caso sub exámine y en ese orden de ideas despacharemos favorablemente
este tutelar, ya que sabido es que la Alcaldía ha tenido facilidad presupuestal
y de pago para cancelar la obligación y no se justifica que a posteriori aduzca
la no conveniencia o utilidad del equipo contratado, lo que indica la
imprevisión y ausencia de planeación, entre otros aspectos. La demora
prolongada en el pago, iteramos, ha perjudicado ostensiblemente el actor.
" Se sabe
que el derecho de (sic) la vida es el más importante protegido por el
Constituyente. Al no pagar oportunamente la Administración, también se afectó
el ius petitum, también fundamental. Por extensión se afectaron derechos
familiares, también protegidos Constitucionalmente.
"Por todo lo
anterior se despachará favorablemente el aparo incoado, ordenando a la Alcaldía
cancele la deuda en término perentorio, con todo lo anterior se revoca el fallo
de instancia, incluimos intereses moratorios e indexación".
III. CONSIDERACIONES Y DECISION DE LA
CORTE.
1. Competencia.
De conformidad con lo establecido en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de
1991, la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos antes
reseñados.
2.- La Materia. Reiteración de
jurisprudencia.
Ha sido constante y reiterativo el criterio
de la Corte Constitucional a través de sus diversas Salas de Revisión de
Tutelas, acerca de la improcedencia de la acción para dirimir controversias
contractuales, como también lo ha sido respecto de la vulneración del derecho
de petición cuanto una autoridad pública omite responder oportunamente una
solicitud respetuosa que se le haya formulado, sin que se justifique o enerve
la violación del derecho por la configuración del silencio administrativo.
Al respecto, en sentencia T-638, de 28 de
noviembre de 1997, con ponencia del Magistrado Hernando Herrera Vergara, se
puntualizó:
"2. Los
conflictos contractuales son de rango legal y no constitucional.
"El asunto
subexámine se relaciona varias doctrinas en las cuales la Corte Constitucional
ha sido  sólida y reiterativa: la primera tiene que ver con el escenario
propicio para resolver las diferencias suscitadas con motivo del cumplimiento
de un contrato, como es el caso que se plantea. Al respecto la Corte sostuvo en
sentencia T-164 de 1997, recientemente reiterada en la T-340 del mismo año
sostuvo lo siguiente:
'En efecto, ha
definido la jurisprudencia constitucional que la Carta Política tiene una
capacidad de irradiación sobre las leyes y sobre los contratos, pues la
libertad contractual también está gobernada por el marco axiológico del
Estatuto Superior, motivo por el cual el ejercicio de esa libertad no puede
conducir a la arbitrariedad.
'Empero, no
significa lo anterior que los derechos surgidos de un contrato adquieran el
carácter de constitucionales fundamentales y que los conflictos contractuales
sean de naturaleza constitucional. Así lo ha entendido la Corte al indicar que
“el derecho fundamental objeto de una acción de tutela debe corresponder a una
consagración expresa y positiva efectuada directamente por el Constituyente que
decide reservar ámbitos de la persona de la intromisión estatal o establece
prestaciones o garantías que se incorporan como situaciones activas de poder de
los sujetos oponibles al mismo. No tienen ese origen y mal puede pretender
conferírseles ese carácter, las situaciones subjetivas activas o pasivas
derivadas de la concesión recíproca de facultades que intercambian entre sí las
partes de un contrato y que constituyen su contenido'.[1]
"Quiero ello
significar que en principio, la pretensión del actor, por involucrar el
cumplimiento de un contrato de suministro, no puede ventilarse en sede de
tutela, por no ser el juez constitucional el encargado de ventilar los
conflictos presentados en torno a
las diferencias contractuales.
" 3.
Pronta resolución del Derecho de Petición
" Ahora
bien, lo que sí es evidente en el expediente, es que ante una autoridad pública
se elevó un derecho de petición y este no ha sido contestado. La instancia
supone que el actor tiene otras vías para hacer su cobro, y ello no se niega,
pero la solicitud hecha a la administración está vigente, no se ha respondido y
para la fecha de presentación de la tutela habían transcurrido tres meses sin
saber qué suerte corrió. La administración debe producir una respuesta,
positiva o negativa pero que resuelva el fondo de lo pedido."
Acerca del derecho de petición  también se
ha precisado constantemente:
" Abundante
ha sido la jurisprudencia de la Corte Constitucional  en relación con la
naturaleza, alcance e importancia de este derecho fundamental,  cuyo núcleo
esencial puede concretarse en dos aspectos: i) en una  pronta respuesta por
parte de la autoridad ante la cual ha sido elevada la solicitud y, ii) en una
respuesta de fondo a la petición planteada, sin importar que la misma sea
favorable o desfavorable a los intereses del peticionario.
" Ha de
entenderse, entonces,  que existe vulneración del núcleo esencial de este
derecho, cuando la entidad correspondiente no emite una respuesta en un lapso
que, en los términos de la Constitución, se ajuste a la noción de “pronta
resolución”, o, cuando la supuesta respuesta  se limita a evadir la petición
planteada, al no dar una solución de fondo al asunto sometido a su
consideración.
(...)
" Dentro de
este contexto, ha de entenderse que mientras el legislador no fije un término
distinto al señalado en el artículo 6 del Código Contencioso Administrativo
para dar respuesta a las solicitudes elevadas a la administración para
determinados casos o en forma general, los organismos estatales y los
particulares que presten un servicio público, han de observar  el término de
quince (15) días establecido en esta norma. Término que, tal como se ha
indicado en algunos pronunciamientos de esta Corporación, pese a ser de
obligatorio cumplimiento, puede ser ampliado de forma excepcional, cuando la
administración, en razón de la naturaleza misma del asunto planteado, no pueda
dar respuesta en ese lapso, evento en cual así habrá de informárselo  al
peticionario, indicándole, además de las razones que la llevan a no responder
en tiempo, la fecha en que se estará dando una contestación que satisfaga el
segundo aspecto del derecho de petición, cual es la respuesta de fondo. Término
éste que ha de ser igualmente razonable”. [1]
"...la
obligación del funcionario u organismo sobre oportuna resolución de las
peticiones formuladas no se satisface con el silencio administrativo. Este
tiene el objeto de abrir para el interesado la posibilidad de llevar el asunto
a conocimiento del Contencioso
Administrativo, lo cual se logra determinando, por la vía de la presunción, la
existencia de un acto demandable. Pero de ninguna manera puede tomarse esa
figura como supletoria de la obligación de resolver que tiene a su cargo la
autoridad, y menos todavía entender que su ocurrencia excluye la defensa
judicial del derecho de petición considerado en sí mismo.
"... no se
debe confundir el derecho de petición -cuyo núcleo
esencial radica en la posibilidad de acudir ante la autoridad y en obtener
pronta resolución- con el contenido de lo que se pide, es
decir con la materia de la petición. La falta de respuesta o la
resolución tardía son formas de violación de aquel y son susceptibles de la
actuación protectora del juez mediante el uso de la acción de tutela, pues en tales
casos se conculca un derecho constitucional fundamental. En cambio, lo que se
debate ante la jurisdicción cuando se acusa el acto, expreso o presunto,
proferido por la administración, alude al fondo de lo pedido, de manera
independiente del derecho de petición como tal. Allí se discute la legalidad de
la actuación administrativa o del acto correspondiente, de acuerdo con las
normas a las que estaba sometida la administración, es decir que no está en
juego el derecho fundamental de que se trata sino otros derechos, para cuya
defensa existen las vías judiciales contempladas en el Código Contencioso
Administrativo y, por tanto, respecto de ella no cabe la acción de tutela salvo
la hipótesis del perjuicio irremediable (artículo 86 C.N.).
" Así las
cosas, no es admisible la tesis según la cual el silencio administrativo
negativo constituye un medio de defensa judicial por cuya presencia se haga
improcedente la acción de tutela.
" Como se ha
subrayado, se trata de un mecanismo para que la persona pueda accionar
judicialmente. De no ser por la presunción establecida en la ley, ella tendría
que esperar a que se produjera el acto expreso por el cual se negara o
atendiera su petición para que la respectiva acción tuviera objeto. La figura
en comento remueve este obstáculo y facilita la demanda, ya no contra el acto
manifiesto y determinado de la administración -que precisamente no se ha
producido en razón de la omisión mediante la cual se quebranta el derecho del
peticionario-, sino contra el acto que la ley presume. Se impide así que el
interesado quede expósito -en lo que atañe al contenido de la
decisión que busca obtener de la autoridad-, y que deba aguardar
indefinidamente la expedición de un acto susceptible de impugnación.
"La
posibilidad así lograda de ejercer una acción judicial no significa que el
derecho fundamental de petición haya dejado de ser vulnerado, ni que pierda
relevancia jurídica tal vulneración, ni tampoco que se haga inútil o
innecesaria la tutela como garantía constitucional respecto de aquel, sino
precisamente lo contrario: el sistema jurídico, ante la negligencia
administrativa que dio lugar a la violación del derecho de petición, ha tenido
que presumir la respuesta para fines procesales referentes a la materia de lo
pedido.
" En este
orden de ideas, el silencio administrativo es un presupuesto para someter a la
jurisdicción la contienda sobre dicha materia -que es el asunto litigioso
objeto de la acción contenciosa- pero no un medio de defensa judicial del
derecho de petición en los términos del artículo 86 de la Carta.
" En el
campo del asunto que principalmente importa a los fines de este proceso, el
silencio administrativo es la mejor demostración de que se ha conculcado el
derecho de petición y el fundamento más claro para proceder a su tutela" [1].
3.- El caso concreto.
Tanto el juez de primera instancia como el
de segundo grado oficiosamente le confirieron a la solicitud de amparo un
alcance que no tenía y que no era el pretendido claramente por el accionante.
En otros términos, dejaron de
lado protección del derecho de petición para referirse a lo solicitado por
actor a la autoridad pública accionada, es decir, a la "materia" de
la petición que éste reiteradamente hiciera a la Alcaldía de Leticia, pese a lo
cual el primero negó la tutela y el segundo la concedió.
No encuentra la Sala justificación a la
conducta del fallador de primer grado, en la medida en que el accionante fue
supremamente claro en reseñar en la demanda que en tres oportunidades se
dirigió por escrito al Alcalde Municipal para solicitarle "la cancelación
del Contrato", es decir, el pago del aparato de topografía que suministró
al municipio, anexando a la demanda copias de esas tres peticiones. Pero además,
al referirse a los "fundamentos constitucionales de los derechos
violados", el actor hizo expresa referencia al derecho de petición en el
sentido de que toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a
las autoridades por motivos de interés general o particular y obtener pronta
resolución. No obstante, en abierta contradicción con el contenido de la
demanda y la pretensión que lógicamente debía deducirse, el juez interpretó que
se trataba del incumplimiento de un contrato frente al cual el peticionario
tenía otro medio de defensa judicial.
Y mucho menos puede justificarse el
proceder del juzgador de segunda instancia, cuando decide tutelar derechos
tales como los del trabajo, la vida y "derechos familiares, también
protegidos Constitucionalmente", en modo alguno invocados por el actor en
la demanda, edificando la violación del derecho de petición en que la
administración no pagó oportunamente, pasando deliberadamente por alto que el
accionante, al sustentar la impugnación, fue claro, enfático y reiterativo al
cuestionar la sentencia de primera instancia porque: "El Despacho no
se de dónde sacaría que yo estoy solicitando el PAGO DE UN CONTRATO.
De los documentos que integran mi petición se observa plenamente que la
TUTELA va dirigida al restablecimiento de mi derecho de petición el cual me fue
flagrantemente violado al no obtener respuestas de mis cartas por el ente
municipal. Y Agregó: "Repito NO ACUDI a la tutela para que
me ventilen las circunstancias que rodean la contratación. Acudí para que
mediante esta acción se ordene al Alcalde dar las explicaciones del porqué
no contestó mis peticiones y dichas manifestaciones deben estar lógicamente
fundamentadas".
Es cierto que el accionante allegó al
diligenciamiento documentos con los cuales pretendió demostrar la grave crisis
económica por la que atravesaba y los perjuicios que se le estaban causando por
el no pago del dinero que le adeudaba la autoridad pública accionada, como
también es verdad que en las tres solicitudes elevadas ante el Alcalde el señor
OSSA ARTUNDUAGA  le pidió que lo tuviera en cuenta para el pago del elemento de
topografía suministrado. Empero, esa situación no podía llevar al juez de
segundo grado a ignorar cuál era el objetivo de la solicitud de amparo
formulada y proceder en la forma como lo hizo, confiriéndole a la acción de
tutela un alcance que no tiene para esos eventos y respecto del cual la Corte
Constitucional ha sido reiterativa en determinar su improcedencia.
En consecuencia, la Sala Novena de Revisión
concederá la tutela respecto del derecho fundamental de petición efectivamente
vulnerado al accionante y en forma reiterada por la Alcaldía Municipal de
Leticia, Amazonas, por lo cual se ordenará al Alcalde Municipal de esa ciudad
que, dentro del perentorio término de cuarenta y ocho (48) horas a partir de la
notificación personal de esta providencia, si no lo hubiere hecho, responda al
ciudadano JAIME OSSA ARTUNDUAGA, las reiteradas peticiones sobre la
"cancelación del contrato No. 062 de 2000", con lo cual se revoca el fallo
de primera instancia y queda sin efecto alguno lo decidido por el a-quem.
4. Otra
determinación.
Considera la Sala Novena de Revisión que
la conducta de los jueces de primera y segunda instancia en este caso amerita
ser investigada tanto penal como disciplinariamente, puesto que, como se
destacó en precedencia, las decisiones que adoptaron los funcionarios
judiciales desatendieron abiertamente el verdadero objeto de la demanda de
tutela. En consecuencia, se compulsarán copias del expediente para ante las
autoridades respectivas.
I.  DECISIÓN.
En mérito de
lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
Primero: CONCEDER la tutela del derecho fundamental de petición al accionante
JAIME OSSA ARTUNDUAGA, vulnerando por la Alcaldía Municipal de Leticia
(Amazonas), con lo cual se REVOCA la sentencia de primera instancia dictada por
el Juzgado Segundo Penal Municipal y queda sin efecto alguno lo resuelto por el
Juzgado Penal del Circuito de dicha ciudad en segunda instancia.
Segundo: ORDENAR, en
consecuencia, al Alcalde de Leticia (Amazonas) que, dentro del perentorio
término de cuarenta y ocho (48) horas a partir de la notificación personal de
esta providencia, responda al ciudadano JAIME OSSA ARTUNDUAGA, si no lo hubiere
hecho, las reiteradas peticiones sobre la "cancelación del contrato No.
062 de 2000", formuladas por escrito los días 23 de mayo, 31 de julio y 12
de octubre de 2000.
Tercero: ORDENAR que, por la
Secretaría General de la Corporación, se compulsen sendas  copias del
expediente con destino a la Unidad de Fiscalía Delegada ante el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca, y a la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del mismo departamento,
con el fin de que se investigue la conducta de los Jueces Segundo Penal
Municipal y Penal del Circuito de Leticia, por las razones indicadas en la
parte motiva de la presente sentencia.
Cuarto:  ORDENAR que por
Secretaría General se dé cumplimiento a lo previsto en el artículo 36 del
decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada Ponente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
M. P.
Vladimiro Naranjo Mesa.
[1]
Sentencia SU-562 de agosto 4 de 1999, Magistrado Ponente: Alejandro Martínez
Caball
ro.
[1] Cfr. sentencias T-606 de 1996, T-072, T-171, T-2
2, T-299 y T-398 de 1997, T-307 d