SU498-16
Sentencia SU498/16
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración
de jurisprudencia sobre procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad
CARACTERIZACION DEL DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO
COMO CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia
CARACTERIZACION DEL DEFECTO FACTICO COMO CAUSAL
ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES
CARACTERIZACION DEL DEFECTO PROCEDIMENTAL COMO
CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES
DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE COMO CAUSAL
ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia
ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Medio
de defensa judicial eficaz para controvertir la legalidad de los actos
administrativos
El ordenamiento prevé la
nulidad y el restablecimiento del derecho como medio de control judicial de los
actos de carácter particular y concreto proferidos por la administración.
Específicamente, a través de ese instrumento se busca desvirtuar la
presunción de legalidad que cobija al acto administrativo y obtener la
consecuente indemnización de los perjuicios que el acto haya podido causar
durante el tiempo en el que permaneció vigente.
CONTROL
JURISDICCIONAL DE LA ACTUACION CONTRACTUAL DEL ESTADO, ESPECIALMENTE DE LA
DECLARATORIA DE CADUCIDAD
La caducidad hace parte de
aquellos presupuestos procesales relacionados con el derecho de acción, entre
los que también se encuentran la capacidad de las partes, la jurisdicción y la
competencia. Dicho esto, la caducidad hace referencia al ejercicio de la acción
dentro de determinados plazos fijados por la ley, so pena de la imposibilidad
de constituirse una relación jurídico-procesal válida. Constituye un mecanismo
que limita el tiempo durante el que las personas pueden acudir a la
jurisdicción para la definición judicial de las controversias, el cual
privilegia la seguridad jurídica y el interés general.
TERMINOS
PROCESALES-Finalidad/TERMINOS PROCESALES-Importancia
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE TERMINOS PROCESALES-Limitaciones
DEBIDO
PROCESO-Ambitos de protección constitucional
CESE DE
ACTIVIDADES JUDICIALES-Contabilización de términos
TERMINO
JUDICIAL-Aplicación en día de paro judicial
Las protestas de funcionarios de la Rama Judicial
del Poder Público no siempre conllevan el cierre de los despachos judiciales,
razón por la que se debe establecer en el caso concreto si el despacho judicial
prestó el servicio, y existen previsiones legales para la contabilización de
los términos en los casos en los que se interrumpe la prestación del servicio
público de administración de justicia que determinan el cumplimiento de la
carga procesal.
PRINCIPIO
DE CONTINUIDAD EN LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Excepciones
PRINCIPIO
DE CONFIANZA LEGITIMA-Concepto
MINISTERIO
PUBLICO-Competencias de promoción y protección del derecho de petición
DERECHO
FUNDAMENTAL DE PETICION-Deberes especiales de los personeros distritales y
municipales y de los servidores de la Procuraduría y la Defensoría del Pueblo
ACCION DE
TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Improcedencia por no cumplir con el
requisito subsidiariedad por cuanto la accionante contaba con el medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho
No se advierte algún motivo
para inaplicar la regla de improcedencia general, pues la accionante contó con
una vía idónea para controvertir dichos actos, particularmente el medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el marco del cual podía
solicitar las medidas cautelares que pidió en la acción constitucional, es
decir la suspensión de las actuaciones de la administración dirigidas a obtener
el recaudo de la sanción pecuniaria.
Referencia:
Expediente T-5.490.721
Acción de tutela instaurada por
Bavaria S.A. en contra de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, el Tribunal Administrativo del Atlántico
y la Secretaría de Hacienda de la Gobernación del Atlántico.
Procedencia: Sección Primera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Asunto: acción de
tutela contra actos administrativos que impusieron sanciones por el
incumplimiento de obligaciones tributarias y contra providencias judiciales que
declararon la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho.
Magistrada sustanciadora:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., catorce
(14) de septiembre de dos mil dieciséis (2016).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, integrada por la Magistrada María Victoria Calle Correa,
quien la preside, los Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro
Linares Cantillo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado,
Jorge Iván Palacio Palacio, Aquiles Arrieta Gómez, Alberto Rojas Ríos y Luis
Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de
revisión del fallo de segunda instancia emitido por la Sección Primera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 8 de octubre de
2015, que revocó la sentencia proferida el 12 de febrero de 2015 por la Sección
Quinta de esa Corporación, en el proceso de tutela promovido por Bavaria S.A.
en contra de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, el Tribunal Administrativo del Atlántico y la Gobernación
del Atlántico.
El asunto llegó a la
Corte Constitucional, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 31 del
Decreto 2591 de 1991, por remisión que efectuó la Secretaría General de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. El 13 de mayo de 2016,
la Sala Número Cinco de Selección de Tutelas de esta Corporación escogió el
presente caso para su revisión.
I. ANTECEDENTES
El 6 de octubre de
2014[1] Bavaria S.A. formuló
acción de tutela en contra de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, el Tribunal Administrativo del Atlántico
y la Gobernación del Atlántico, por considerar vulnerados sus derechos a la
igualdad, al debido proceso, a la propiedad y a “no ser molestado ni a
soportar injerencias ilegítimas”[2].
La acción de tutela se
presentó en atención a las siguientes actuaciones: (i) la Secretaría de
Hacienda del Departamento del Atlántico expidió la Resolución núm. 3433 del 19
de septiembre de 2011 -que confirmó en la
Resolución EC5-00779OE201000013504 del 22 de marzo de 2012- mediante la que le impuso a la accionante una
sanción de $56.124.499.000 por no presentar la
declaración de la “Estampilla Pro Hospital Universitario CARI E.S.E.” correspondiente
a los bimestres 2º a 6º del año 2009; (ii) el Tribunal
Administrativo del Atlántico, en auto de 4 de septiembre de 2013, declaró
probada la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho que Bavaria S.A. formuló en contra de los actos sancionatorios
referidos, y (iii) la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, en auto de 11 de junio de 2014, confirmó
la decisión que declaró probada la caducidad de la acción.
1. Los hechos que sustentaron
la solicitud de amparo se resumen a continuación:
1.1. El 19 de septiembre de 2011, la Secretaría de Hacienda
del Departamento del Atlántico expidió la Resolución núm. 3433 mediante la que
le impuso a Bavaria S.A. una sanción de $56.124.499.000 por no presentar la
declaración de la “Estampilla Pro Hospital Universitario CARI E.S.E.” correspondiente
a los bimestres 2º a 6º del año 2009, con fundamento en los artículos 173, 174,
175 y 179 del Estatuto Tributario Departamental del Atlántico (artículos 2º,3º,
4º y 8º de la Ordenanza 000018 de 2006).
1.2. Bavaria S.A. formuló recurso de reconsideración, en el
que solicitó la revocatoria del acto sancionatorio referido con base en los
siguientes argumentos: (i) la sanción debe supeditarse a las decisiones que se
emitan en los procesos en los que, a través de la acción de nulidad, se
controvirtieron las ordenanzas que reglamentaron el impuesto y se cuestionó la
indebida ampliación del hecho generador previsto en la Ley 645 de 2001[3];
(ii) la sanción se fundó en un tributo con un diseño idéntico al previsto en
ordenanzas que han sido declaradas nulas por la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, y (iii) la fijación de los elementos del tributo por parte de
la Asamblea Departamental del Atlántico comportó un exceso en las competencias
que le asignó la Carta Política, y desconoció los parámetros fijados en la Ley
645 de 2001 y la naturaleza del impuesto -de ejecución instantánea-.
1.3. Mediante Resolución EC5-00779OE201000013504 de 22 de
marzo de 2012 la Secretaría de Hacienda del Departamento del Atlántico confirmó
la sanción impuesta en la resolución del 19 de septiembre de 2011. Frente a los
argumentos del recurso indicó que su decisión está sustentada en un acto
administrativo de orden general, que se encontraba vigente para el momento en el
que impuso la sanción.
1.4. El precitado acto administrativo se notificó a la
accionante, de forma personal, el 13 de julio de 2012, fecha que
constituye el hito inicial para la contabilización del término de caducidad de
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho establecido en el numeral
2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011[4],
y que, en consecuencia, vencía el 14 de noviembre de 2012.
1.5. Antes de que venciera el término para la formulación
del medio de control, los empleados y funcionarios de un amplio sector de la
Rama Judicial del Poder Público adelantaron una jornada de protesta, que
implicó el cese de las actividades judiciales entre el 11 de octubre de 2012
y el 9 de diciembre del mismo año.
1.6. En atención al paro judicial y al cese de actividades
de la Oficina de Apoyo Judicial de la ciudad de Barranquilla, el 2 de
noviembre de 2012 la accionante exhibió demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho en contra del acto sancionatorio ante la
Procuraduría Provincial de Barranquilla, autoridad que dejó constancia de la
presentación personal y le devolvió la demanda a la actora “(…) para que
siga su trámite”[5].
1.7. Las actividades judiciales se reanudaron el 10 de
diciembre de 2012. Sin embargo, como consecuencia de la congestión en las
oficinas y despachos judiciales, Bavaria S.A. radicó la demanda en la oficina
de apoyo judicial correspondiente el 12 de diciembre de 2012 “esto es,
durante el tercer día hábil que siguió al levantamiento del paro”[6].
1.8. En audiencia inicial celebrada el 4 de septiembre de
2013, la Magistrada Ponente del Tribunal Administrativo del Atlántico[7]
declaró probada la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho formulada por Bavaria S.A. Como fundamento de esa decisión refirió las
disposiciones que determinan la oportunidad de la acción, particularmente
señaló que: (i) el término de presentación de la demanda es de 4 meses contado
a partir del día siguiente a la notificación del acto administrativo -numeral
2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011-; (ii) los términos de meses y años
se computan conforme al calendario –artículo 121 del Código de Procedimiento
Civil al que remite el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011-, y (iii) cuando el
último día de un plazo otorgado en meses o años es feriado o vacante, el plazo
se extiende hasta el primer día hábil siguiente -artículo 62 Ley 4ª de 1913-.
Con base en esas reglas, la juzgadora indicó que el cese de
actividades no interrumpió el término de caducidad para ejercer la acción y por
ende, éste feneció el 14 de noviembre de 2012. Sin embargo, como para ese
momento la Oficina de Apoyo Judicial de Barranquilla estaba cerrada, la
accionante tenía la carga de presentar la demanda el primer día hábil
siguiente, es decir el 10 de diciembre de 2012 “en razón a que las
actividades en la Oficina de Servicios de los Juzgados Administrativos de la
ciudad de Barranquilla se reanudaron el día diez (10) de diciembre de 2012,
ello sin tener en cuenta que esta Corporación nunca cesó sus actividades”[8].
Por último precisó que la presentación personal ante la
Procuraduría Provincial de Barranquilla no interrumpió la caducidad, pues dicha
autoridad le devolvió a la actora la demanda para que continuara su trámite, lo
que le imponía la obligación a la interesada de presentarla oportunamente, de
acuerdo con las consideraciones referidas previamente.
1.9. Bavaria S.A. formuló recurso de apelación contra la
decisión proferida el 4 de septiembre de 2013 por el Tribunal Administrativo
del Atlántico, en el que destacó la oportuna presentación de la demanda e
indicó que como consecuencia de la congestión en las oficinas de apoyo judicial
se omitió la presentación del libelo el primer día hábil.
1.10. El 11 de junio de 2014, la Sección Cuarta de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado confirmó la decisión
proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico que declaró la caducidad
de la acción.
El juez de segunda instancia enfatizó en el propósito de la
caducidad de los medios de control contencioso de los actos de la
administración y reiteró la regla que rige la contabilización de los términos
fijados en meses y años, de acuerdo con la cual no se excluyen los días de
vacancia judicial ni el tiempo en el que se encuentre cerrado el despacho, salvo
que el plazo expire en día inhábil, pues en este caso el término se extiende
hasta el primer día hábil siguiente.
El ad-quem confrontó la regla descrita con las
circunstancias del caso. En ese ejercicio advirtió que el cese de actividades
se extendió hasta el 9 de diciembre de 2012, razón por la que el plazo para
presentar la demanda venció el 11 de diciembre del mismo año, que corresponde
al día hábil siguiente a la reanudación de actividades en la Oficina de Apoyo
Judicial de Barranquilla. Sin embargo, la accionante presentó la demanda el 12
de diciembre de 2012, cuando el medio de control había caducado.
Respecto a la presentación de la demanda en la Procuraduría
Provincial de Barranquilla señaló que el libelo fue devuelto a la parte, quien,
en consecuencia, tenía la obligación de presentarlo en tiempo.
Solicitud de tutela
2. El 6 de octubre de 2014 Bavaria S.A., formuló acción de
tutela en contra de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, el Tribunal Administrativo del Atlántico
y el Departamento del Atlántico, en la que denunció la transgresión de sus
derechos a la igualdad, al debido proceso, a la propiedad y a “no ser
molestado ni a soportar injerencias ilegítimas”[9].
La accionante explicó que la afectación de sus derechos se
deriva tanto de los actos administrativos sancionatorios expedidos por la
Secretaría de Hacienda del Atlántico, como de las decisiones judiciales que
establecieron la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho que formuló en contra de dichos actos.
En consecuencia, solicitó como medidas de restablecimiento
que: (i) se dejen sin efectos las decisiones judiciales que decretaron la
caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que
formuló en contra de los actos sancionatorios; (ii) se ordene al Tribunal
Contencioso Administrativo del Departamento del Atlántico dar curso a la acción
referida; (iii) se ordene la suspensión de las acciones dirigidas al cobro y
ejecución de la sanción tributaria impuesta, y (iv) se ordene a la Secretaría
de Hacienda del Departamento del Atlántico aplicar la excepción de
inconstitucionalidad respecto de los actos sancionatorios y disponer su
revocatoria directa.
También pidió, como medidas cautelares, la suspensión
temporal de los efectos de las decisiones judiciales, de los actos
administrativos sancionatorios y de los actos dirigidos a la ejecución y cobro
de la sanción.
Los reproches en contra de las providencias judiciales que
declararon la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho
3. En la solicitud de amparo, la actora indicó que los
autos que declararon la caducidad del medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho que formuló en contra del acto administrativo
sancionatorio del 19 de septiembre de 2011 incurrieron en: (i) defecto
procedimental y defecto sustantivo por inaplicación de la Constitución y la
ley; (ii) defecto sustantivo por interpretación inaceptable, y (iii) defecto
fáctico por indebida valoración probatoria y ausencia de actividad probatoria.
4. En primer lugar desarrolló, los defectos procedimental y
sustantivo derivados del desconocimiento de normas constitucionales y legales.
Sobre el particular indicó que las decisiones judiciales controvertidas:
4.1. Desconocieron que el procedimiento que la accionante
adelantó obedeció a circunstancias de fuerza mayor y a las competencias
asignadas por la Carta Política y la ley al Ministerio Público.
En ese sentido anotó que la presentación de la demanda ante
la Procuraduría General de la Nación respondió a la competencia asignada por el
artículo 277-7 Superior de intervenir en los procesos cuando es necesario para
la defensa y garantía de los derechos fundamentales.
4.2. Ignoraron el artículo 23 de la Ley 1437 de 2011,
sustituido por el artículo 1º de la Ley 1755 de 2015, que establece el deber de
la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, y los
personeros distritales y municipales de prestar asistencia eficaz para garantizar
el ejercicio del derecho de petición, pues la presentación de la demanda es una
manifestación de esa prerrogativa.
También se desconoció el alcance de las obligaciones que
contiene la norma, ya que esta precisa que “[s]i fuere necesario, deberán
intervenir ante las autoridades competentes con el objeto de exigirles, en cada
caso concreto, el cumplimiento de sus deberes legales. Así mismo recibirán, en
sustitución de dichas autoridades, las peticiones, quejas, reclamos o recursos
que aquellas se hubieren abstenido de recibir, y se cerciorarán de su debida
tramitación.”
4.3. Inaplicaron el artículo 13 de la Ley 153 de 1887 que
dota con fuerza de ley a la costumbre, particularmente por desconocer el valor
normativo de la práctica generalizada consistente en presentar la demanda ante
el Ministerio Público en situaciones de fuerza mayor. En efecto, en el
desarrollo posterior de la argumentación la accionante destinó un acápite para
evidenciar el carácter vinculante de la costumbre[10].
4.4. Infringieron el artículo 168 de la Ley 1437 de 2011
que se ocupa de la remisión del expediente en casos de falta de jurisdicción y
competencia, y dispone que para todos los efectos legales se tendrá en cuenta
la presentación inicial hecha ante la Corporación o juzgado que ordena la
remisión.
4.5. Incurrieron en exceso ritual manifiesto, pues
reconocieron que la demanda se presentó oportunamente ante el Ministerio
Público y durante el cese de actividades de la Rama Judicial, pero despojaron
de efectos útiles a ese acto procesal.
En el desarrollo de este defecto, la accionante explicó que
en el trámite de presentación de la demanda primero, fijó su contenido ante un
notario, luego la presentó oportunamente ante el Ministerio Publico y aunque
esta autoridad no asumió directamente su custodia se la devolvió para que
siguiera su trámite, el cual correspondía a la remisión del expediente, pues la
presentación de la demanda ya se había cumplido.
Tras referir esas circunstancias señaló que el ordenamiento
no identifica la autoridad ante la que se debe presentar la demanda en los
casos de cese de actividades de los despachos judiciales, razón por la que los
jueces han admitido que ese acto procesal se cumpla ante el Ministerio Público,
en atención a las funciones de esas autoridades, en aras de preservar el acceso
a la administración de justicia y la protección de los derechos fundamentales.
En atención a esa práctica adujo que se desconoce la misión
de la Procuraduría General de la Nación cuando se reconocen efectos a la
presentación de la demanda ante dicha autoridad sólo cuando ésta la custodia y
remite directamente, y se anula el valor del acto procesal en los casos en los
que la demanda se le devuelve al interesado para que siga con su trámite.
4.6. Desconocieron el principio de confianza legítima y el
convencimiento fundado de la accionante respecto a la presentación oportuna de
la demanda, y así le dieron prevalencia al derecho procesal sobre el
sustancial.
4.7. Desconocieron la jurisprudencia del Consejo de Estado
que, de acuerdo con el principio de confianza legítima, ha reconocido la
validez de actuaciones que se cumplen frente a funcionarios de facto. En el
desarrollo de la censura la accionante refirió algunos antecedentes de la
doctrina del funcionario de hecho, su reconocimiento jurisprudencial y señaló
que en situaciones excepcionales el Ministerio Publico está legitimado para
suplir a los funcionarios judiciales y, por ello, puede considerarse una
autoridad judicial de hecho, eventos en los que adquieren validez y eficacia
las actuaciones que conoce bajo esa investidura.
4.8. En el marco de los defectos anunciados inicialmente,
la accionante denunció la insuficiencia de la motivación de las decisiones
judiciales, pues considera que reconocerle efectos a la presentación de la
demanda ante el Ministerio Público sólo en los casos en los que la custodie:
(i) comporta un exceso ritual; (ii) genera tratos desiguales entre víctimas de
la falla del servicio de administración de justicia; (iii) contraría el
principio de buena fe, ya que asume que el usuario no puede ser comisionado
para la remisión del expediente; (iv) ignora la viabilidad de que se habiliten
nuevos mecanismos procesales para efectos particulares, en este caso la
interrupción de la caducidad; (v) desconoce la aplicación analógica y plausible
del artículo 168 de la Ley 1437 de 2011; (vi) desatiende el contenido del
artículo 168 de la Ley 1437 de 2011 que no precisa la forma ni el momento en el
que se debe remitir el expediente, razón por la que esta actuación se puede
adelantar por el interesado; (vii) no establece una diferencia entre la
presentación de la demanda y la remisión del expediente, a pesar de que
corresponden a actos procesales autónomos, y (viii) desconoce que el acto que
interrumpe la caducidad es la presentación de la demanda y no su remisión.
5. Tras el desarrollo de los defectos que relacionó con el
desconocimiento de normas, Bavaria S.A. expuso las razones de la configuración
del defecto sustantivo por interpretación inaceptable de
disposiciones jurídicas.
5.1. Para la accionante el artículo 306 del C.P.A.C.A., que
corresponde a una norma de reenvío; el artículo 121 del C.P.C. que señala que
los términos de meses y de años se contarán conforme al calendario; y el
artículo 62 del Código del Régimen Administrativo y Municipal que señala que
los plazos de meses y años se computan según el calendario salvo que el último
día fuere feriado o de vacancia judicial, caso en el que el plazo se extenderá
hasta el primer día hábil, se aplicaron a una situación distinta a la que
regulan, pues se utilizaron para establecer la interrupción de la caducidad
tras la reanudación de las actividades judiciales, a pesar de que la demanda se
había presentado previamente.
5.2. Los jueces accionados desconocieron que las reglas
relacionadas con la contabilización de los términos: (i) imponen cargas en
circunstancias ordinarias de la actividad jurisdiccional; (ii) son previsibles;
(iii) no implican cargas desproporcionadas, y (iv) son razonables.
En consecuencia dichas normas eran inaplicables para su
caso, ya que el cese de actividades de la Rama Judicial del Poder Público
constituyó un hecho extraordinario, imprevisible y ajeno a su voluntad que
provocó una falla en el servicio en desmedro de las características de la administración
de justicia previstas en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 y de las
finalidades que son inherentes a ese servicio público.
5.3. Las normas que rigen la caducidad del medio de control
de nulidad y restablecimiento del derecho se aplicaron, indebidamente, a los
actos de remisión y radicación del expediente.
5.4. La aplicación de las normas sobre contabilización de
términos ignoraron circunstancias de caso fortuito y fuerza mayor lo que
provocó una carga desproporcionada, pues el cese de actividades fue: (i)
imprevisible, en cuanto ocurrencia y duración; (ii) irresistible; (iii) no se
derivó de una actuación de la accionante, y (iv) si se considera para efectos
de la contabilización de un término procesal provoca la afectación del acceso a
la administración de justicia.
5.5. La aplicación de las normas sobre la contabilización
de los términos desconoció que, de acuerdo con el artículo 103 de la Ley 1437
de 2011, los procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo procuran la efectividad de los derechos reconocidos en la
Constitución Política y la ley.
5.6. La aplicación de las normas sobre la contabilización
de los términos desconoció que éstas responden al carácter continuo y
permanente de la administración de justicia, el cual se vio afectado por el
cese de actividades de la Rama Judicial del Poder Público.
5.7. La indebida aplicación analógica del artículo 62 de la
Ley 4ª de 1913, ya que la extensión del plazo previsto en meses o en años al
primer día hábil siguiente en los casos en los que venza en día vacante o
feriado responde a la previsibilidad del día hábil, circunstancia que no se
presenta en los casos de huelgas, pues el usuario no puede establecer, de forma
anticipada, el día hábil en el que deberá cumplir el acto procesal.
6. La accionante adujo que las decisiones judiciales
cuestionadas desconocieron la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
6.1. En primer lugar, desarrolló el desconocimiento de las
decisiones que vinculan la caducidad con la culpa procesal.
En el desarrollo de esa censura, la promotora de la acción
destacó diversas sentencias de esta Corporación que han condicionado la
exequibilidad de las hipótesis previstas en el régimen procesal civil sobre la
ineficacia de la interrupción de la prescripción y la operancia de la
caducidad.
Primero, refirió la sentencia C-227 de 2009[11]
que fijó reglas de interpretación que consideran la actuación de la parte
frente a los efectos del numeral 3º del artículo 91 del Código de Procedimiento
Civil, de acuerdo con el cual no se considera interrumpida la prescripción y
opera la caducidad cuando: “la nulidad del proceso comprenda la notificación del auto admisorio de
la demanda."
La accionante
señaló que el análisis que adelantó la Corte limitó los efectos de la caducidad
a los casos en los que la nulidad se produce por culpa del demandante, lo que
evidencia la relación necesaria entre la caducidad y la actuación desidiosa de
la parte.
Después destacó la
sentencia C-666 de 1996[12]
en la que la Corte analizó la disposición del Código de Procedimiento Civil
que descartaba el efecto de interrupción de la caducidad cuando se emitiera una
sentencia inhibitoria. En esa oportunidad se condicionaron dichos efectos a los
casos en los que la sentencia
inhibitoria fuera el resultado de causas o hechos imputables al demandante.
También aludió a la sentencia C-662 de
2004[13]
que estudió la modificación del artículo 91 del Código de Procedimiento Civil,
por parte del artículo 11 de la Ley 794 de 2003, particularmente la ineficacia
de la interrupción de la prescripción y la operancia de la caducidad cuando
prosperan las excepciones de falta de jurisdicción y cláusula compromisoria,
pues se consideró que la carga que se le impone al demandante de acertar
plenamente en la definición de la jurisdicción y en el alcance de la cláusula
compromisoria era desproporcionada.
De acuerdo con las decisiones citadas, la
demandante sostuvo que en su caso la caducidad no podía operar, pues: (i) desplegó una conducta diligente cuando presentó la
demanda ante el Ministerio Público; (ii) se presentaron dos circunstancias
-paro judicial y congestión en los despachos judiciales tras la reanudación de
las actividades- que superaban la carga de diligencia que le era exigible, y
(iii) no hay consenso sobre los efectos de la presentación de la demanda ante
el Ministerio Publico.
6.2. La promotora de la acción también denunció el
desconocimiento de la jurisprudencia constitucional sobre la inoperancia de la
preclusión de términos en los casos de paros judiciales que impidan el acceso a
la administración de justicia.
En esta censura la peticionaria precisó que, si bien los
casos estudiados por esta Corporación se han ocupado de la contabilización de
términos fijados en días, se ha sentado una regla sobre la exclusión de las
consecuencias negativas para las partes de situaciones que escapan a su
control.
Para evidenciar esa tesis, refirió la sentencia T-1165
de 2003[14]
que resaltó el principio de continuidad de la función de administrar justicia y
le restó efectos vinculantes al cese de actividades, salvo los relacionados con
la configuración del caso fortuito y la fuerza mayor. En dicha providencia la
Corte reafirmó el principio de preclusión, perentoriedad de los plazos y el
carácter de orden público de las disposiciones procesales, pero precisó que las
cargas del proceso no son exigibles frente a circunstancias que tornen
imposible su cumplimiento.
Luego, describió la sentencia T-1222 de 2004[15]
en la que la Corte amparó los derechos de una parte a la que se le rechazó
un recurso por su presentación extemporánea, relacionada con las circunstancias
de un paro judicial. En esa oportunidad se consideró irrazonable, contrario a
la lógica jurídica y a la prestación del servicio público de justicia exigir el
cumplimiento de un acto procesal cuando resulta imposible para la parte por
circunstancias que no le son imputables.
También aludió a la sentencia T-656 de 2009[16]
en la que se protegieron los derechos al debido proceso y a la defensa de una
persona que no pudo interponer oportunamente recursos ordinarios en un proceso
judicial, pues a pesar del funcionamiento oficial de los distintos despachos
judiciales la posibilidad de acceder físicamente a ellos estaba restringida por
manifestantes.
6.3. Finalmente, sostuvo que las decisiones judiciales
cuestionadas desconocieron la doctrina sobre la prevalencia del derecho
sustancial reiterada en las sentencias T-329 de 1996[17]
y T-567 de 1998[18].
7. Las providencias judiciales censuradas desconocieron el
principio pro homine que obliga a que se aplique la interpretación más
favorable de las reglas que puedan afectar los derechos de las personas.
8. Las providencias judiciales censuradas desconocieron el
principio pro actione que obliga a los jueces a interpretar los requisitos
y presupuestos procesales en el sentido que resulte más favorable para la
efectividad del derecho de acción.
9. Luego de referirse ampliamente al derecho al acceso a la
administración de justicia, la accionante adujo que éste se vio afectado con las
decisiones que declararon la caducidad de la acción porque: (i) desconocieron
la presentación de la demanda ante el Ministerio Publico; (ii) ignoraron la
congestión judicial tras la reanudación de las actividades; (iii) no
advirtieron las implicaciones que para el acceso a la administración de
justicia implicó reducir la presentación oportuna de la demanda a un día hábil,
ya que la suspensión del servicio agotó más de un mes del término de caducidad;
(iv) no consideraron la proporcionalidad del plazo visto no sólo como el tiempo
para la preparación de la acción sino para la actuación propiamente dicha, es
decir la presentación de la demanda, y (v) redujeron de forma desproporcionada
la presentación oportuna de la demanda a un día.
10. Las providencias desconocieron el derecho a la igualdad
de la accionante, pues como consecuencia de un hecho que no le es imputable
contó con un término menor que el resto de los ciudadanos para la formulación
del medio de control de los actos administrativos, ya que contó “con un solo
día hábil para la presentación de la demanda, a partir de la reapertura luego
de levantado el paro que le cercenó más de un mes del plazo justo en el tramo
más crítico del mismo”[19].
11. Bavaria S.A. también señaló que los autos que
encontraron probada la caducidad presentaron un defecto fáctico.
El defecto se configuró por la falta de valoración de
diversas circunstancias y elementos de prueba, particularmente porque no se
consideró: (i) el cese de actividades de la Rama Judicial del Poder Público;
(ii) la situación de congestión de las dependencias judiciales posterior a la
reanudación de las actividades; (iii) la presentación de la demanda ante el
Ministerio Publico y la devolución a la accionante para que continuara con su
trámite, y (iv) la actuación de la demandante.
Frente a la congestión de las dependencias judiciales tras
la reanudación de las actividades la censora extrañó el uso de las facultades
oficiosas de los jueces para establecer esa circunstancia.
Los reproches en contra de los actos administrativos que
impusieron la sanción por falta de declaración de la “Estampilla Pro
Hospital Universitario CARI E.S.E.”
12. Previo a la identificación de los defectos del acto
administrativo que le impuso la sanción tributaria a Bavaria S.A. y del que la confirmó,
la accionante refirió el marco constitucional de los tributos departamentales,
el marco legal de las estampillas pro-hospitales universitarios –Ley 645 de
2001- y los límites al poder de imposición por parte de las entidades territoriales.
La actora precisó que la acción de tutela no se dirige en
contra de los actos administrativos de carácter general, pero advirtió que la
reglamentación de la Estampilla Pro Hospital Universitario CARI E.S.E. por
parte de la Asamblea Departamental del Atlántico desconoció los elementos
esenciales que el Legislador estableció respecto a ese tributo, particularmente
el hecho generador; contrarió la prohibición legal de gravar actividades ya
gravadas, y transgredió las competencias que en materia de imposición
tributaria estableció la Carta Política.
Luego anotó que como consecuencia de esos defectos en la
regulación del tributo se han formulado diversas acciones de nulidad en contra
de ordenanzas[20]
que han fijado y reiterado el mismo diseño del impuesto, en el marco de las
cuales la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha decretado la nulidad
de los actos administrativos generales expedidos por la Asamblea Departamental
del Atlántico que reglamentan la estampilla referida. Asimismo, la accionante
refirió los diversos procesos en los que ha cuestionado los actos particulares
y concretos en los que se le han impuesto cargas o sanciones fundadas en dichas
ordenanzas.
De acuerdo con esas
circunstancias, la promotora de la acción de tutela señaló que el acto
administrativo dictado el 19 de septiembre de 2011 por la Secretaría de
Hacienda del Atlántico y el acto mediante el que se confirmó la sanción
-Resolución de 22 de marzo de 2012- incurrieron en diversas “vías de hecho”,
por cuanto: (i) son una manifestación concreta de la extralimitación de las
competencias de la Asamblea Departamental del Atlántico en la configuración de
los elementos del tributo “Estampilla Pro Hospital Universitario CARI E.S.E”;
(ii) se fundan en actos administrativos de carácter general que reiteran
elementos del tributo que se han declarado nulos por parte de la Jurisdicción de
lo Contencioso Administrativo; (iii) evidencian la omisión de la administración
tributaria departamental de declarar la excepción de inconstitucionalidad
frente a las ordenanzas que reiteran elementos declarados nulos previamente;
(iv) se les otorga efectos a pesar la nulidad sobreviniente de los actos
generales en los que se sustentaron; (v) desconocen el principio de legalidad
del tributo y (vi) transgreden los preceptos constitucionales que se ocupan de
las competencias en la imposición de tributos.
B. Actuaciones en sede de tutela
Mediante auto de 17 de octubre de 2014, la
Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
admitió la acción de tutela formulada por Bavaria S.A., dispuso la notificación
de los magistrados del Tribunal Administrativo del Atlántico y de la Sección
Cuarta del Consejo de Estado, y del Secretario de Hacienda de la Gobernación
del Atlántico; vinculó al trámite a la Procuraduría Provincial de Barranquilla
y suspendió, como medida provisional, las actuaciones de la Secretaría de
Hacienda dirigidas a obtener el recaudo de la sanción impuesta a la accionante.
Las autoridades accionadas y vinculadas
contestaron en los siguientes términos:
Gobernación del Atlántico
Mediante escrito presentado el 27 de octubre
de 2014[21],
la Secretaria Jurídica y el Secretario de Hacienda de la Gobernación del
Atlántico se opusieron a las pretensiones formuladas por la actora y
solicitaron que se declare la improcedencia de la acción de tutela.
Primero, respondieron a los argumentos
relacionados con la endilgada ilegalidad y derogatoria del acto administrativo
sancionatorio. Indicaron que dicho acto se sustentó en la Ordenanza 018 de
2006, vigente en el momento de la imposición de la sanción; que en el trámite
administrativo se respetaron las etapas establecidas en la regulación
tributaria y se garantizó el derecho de defensa de la accionante.
En cuanto a la indebida reproducción de
ordenanzas anuladas, las autoridades reiteraron que el acto atacado se fundó en
una ordenanza vigente y amparada con la presunción de legalidad, de acuerdo con
lo previsto en el artículo 88 de la Ley 1437 de 2011. Asimismo precisaron que sólo
hacen efectivos los cobros de las obligaciones tributarias sustentadas en actos
vigentes y que adquirieron firmeza antes de que se profiriera la decisión de
anulación de la ordenanza, tal como sucedió con la Resolución Sanción núm. 3433
del 19 de septiembre de 2011.
De acuerdo con lo expuesto explicaron que
tampoco operó el decaimiento del acto administrativo particular por la nulidad
sobreviniente de la Ordenanza 018 de 2006, ya que la sentencia que declaró esa
nulidad se dictó el 27 de marzo de 2014 y tiene efectos hacia el futuro según
la jurisprudencia del Consejo de Estado. Sobre los efectos de la nulidad de las
ordenanzas señalaron que:  “(…) aquellos actos que se encuentren
ejecutoriados, como en el caso presente, deben ser ejecutados, para ello contaba
el accionante con los mecanismos de control jurisdiccional propios (medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho) para que fuese la autoridad
judicial la que se pronunciara al respecto, no pudiendo tratar de compensar por
vía de tutela el hecho de haber interpuesto de manera extemporánea ese medio de
control, tal como efectivamente acaeció”(fl. 260 cd.1).
Para robustecer los argumentos sobre la
vigencia de los actos sancionatorios cuestionados destacaron los principios de
buena fe, legalidad, irretroactividad tributaria, la confianza legítima del
contribuyente y el respeto que merecen quienes observaron las normas vigentes
que luego se declararon nulas.
Finalmente, advirtieron la improcedencia
general de la acción de tutela contra actos administrativos derivada del medio
de control ordinario y de las medidas cautelares previstas en la Ley 1437 de
2011, y añadieron que no se puede trasladar la carga de la negligencia del
contribuyente a la administración tributaria departamental.
En cuanto a las decisiones que declararon la
caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho las
autoridades enfatizaron en la cosa juzgada que se desprende de dichas
providencias, la relevancia de la seguridad jurídica y la pertinencia de las
normas que se invocaron como fundamento de las decisiones judiciales.
Frente a los presupuestos de procedencia de la
acción de tutela contra los autos atacados señalaron que: (i) contrario a la
argumentación de la solicitud de amparo, el asunto carece de relevancia
constitucional, ya que el debate se circunscribe a la presentación extemporánea
de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto
sancionatorio de carácter estrictamente monetario; (ii) aunque la accionante
agotó los medios ordinarios de defensa en contra de las decisiones que
declararon la caducidad de la acción no expuso a través de esos medios los
argumentos que refiere en sede de tutela, lo que comporta un uso indebido de la
acción para reabrir un debate concluido; (iii) no se configura un defecto
fáctico, dado que la caducidad de la acción es un tema de regulación normativa
y por tanto relevado de prueba, en la medida en que consiste en la verificación
cuantitativa de términos para acceder a la administración de justicia; (iv) no
se configura un defecto sustantivo, ya que las decisiones se fundaron en las
normas pertinentes, y (v) las providencias cuentan con motivación suficiente.
Por último, indicaron que la solicitud de
amparo pretende atribuirle al Ministerio Público competencias ajenas a sus
funciones, pues ni constitucional ni legalmente se le asignó el deber de
recibir demandas. En efecto, para las autoridades departamentales la labor del
Ministerio Público es reconocer que la parte se encuentra dispuesta a cumplir
los términos procesales, pero el efectivo acatamiento de éstos se rige de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 121 del Código de Procedimiento Civil y
el artículo 62 del Código del Régimen Municipal, razón por la que consideran
que la acción de tutela formulada por Bavaria S.A. busca eludir la
responsabilidad de entregar la demanda oportunamente ante la instancia
pertinente.
Procuraduría Provincial de Barranquilla
En su intervención en el trámite de primera
instancia la Procuraduría Provincial de Barranquilla se limitó a informar que
durante el periodo de cese de actividades de la Rama Judicial del Poder Público
varios abogados y ciudadanos se acercaron a sus dependencias a realizar la
presentación personal de demandas y recursos “pero esta dependencia no
realizó retención de documento alguno, ya que se le devolvía para que
continuaran con el trámite que conforme a la ley les corresponde” (fl. 299
cd.1).
C. Decisiones objeto de revisión
Fallo de primera instancia
Mediante fallo proferido el 12 de febrero de
2015[22] la Sección Quinta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado amparó los derechos de acceso
a la administración de justicia, tutela judicial efectiva e igualdad de Bavaria
S.A. En consecuencia, dejó sin efectos las providencias judiciales que
declararon la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho formulado por la accionante en contra de los actos administrativos
sancionatorios y ordenó al Tribunal Administrativo de Atlántico citar a las partes
para la continuación de la audiencia inicial.
El a-quo señaló que de la solicitud de
amparo se desprenden dos problemas jurídicos. El primero, consiste en
establecer si las decisiones judiciales que declararon la caducidad del medio
de control de nulidad y restablecimiento del derecho vulneraron los derechos
invocados por la accionante y el segundo está relacionado con la afectación de
dichas prerrogativas derivada de los actos administrativos sancionatorios, por
la indebida reproducción de disposiciones que han sido declaradas nulas por la
jurisdicción contencioso administrativa.
Frente a los problemas jurídicos advertidos el
juez indicó, de forma preliminar, que no estudiaría el relacionado con los
defectos de los actos administrativos, ya que es un asunto que debe determinar
el juez de lo contencioso administrativo, razón por la que emprendió el
análisis del problema que estimó sí podía ser objeto del pronunciamiento del
juez constitucional.
En el análisis el a-quo se refirió, en
términos generales, a la procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales, a los requisitos de procedibilidad adjetiva, al fenómeno de la
caducidad de los medios de control en la jurisdicción de lo contencioso
administrativo y a las anomalías que se presentan en el servicio público de
administración de justicia.
El juez constató el cumplimiento de los
presupuestos de subsidiariedad e inmediatez, porque la acción se formuló el 3
de octubre de 2014 en contra de una providencia de segunda instancia, ejecutoriada
y dictada el 11 de junio de 2014, contra la que no proceden recursos.
Luego de referirse a las finalidades de la
caducidad, su regulación y su carácter indiscutible en términos generales salvo
que se trate de hechos que excedan el marco de normalidad que rige el tráfico
de las relaciones entre los ciudadanos y el Estado, el juez indagó sobre la
posibilidad de modificar los términos de caducidad como consecuencia del cese
de actividades de la Rama Judicial del Poder Público.
En el estudio de ese planteamiento destacó el
carácter permanente y continuo de la administración de justicia y señaló que
las alteraciones en la prestación del servicio no pueden acarrear consecuencias
negativas para los usuarios, particularmente en cuanto a términos o plazos judiciales.
Por tanto, el Legislador diseñó mecanismos que garanticen los derechos de los
usuarios en esos eventos, tales como la forma de contabilización de los
términos prevista en el Código de Procedimiento Civil que establece que si el
término es de meses o años y el vencimiento ocurre en día inhábil éste se
extenderá hasta el primer día hábil siguiente.
Para el juez dicha regla frente al término de
caducidad es de cumplimiento obligatorio y no se puede flexibilizar con
argumentos relacionados con la congestión de los despachos judiciales el día de
su apertura, pues ello provocaría una distinción irrazonable entre quienes,
pese a esas circunstancias, presentaron su actuación y observaron la
disposición que regía la conducta procesal. Con fundamento en lo anterior
destacó que si bien se presentó la congestión referida por la accionante ésta
no constituye razón suficiente para contraer el principio de perentoriedad de
los términos.
A pesar de esa conclusión, el a-quo
advirtió que en los casos de cierre de los despachos judiciales el usuario debe
tener certeza sobre la superación de las causas que dieron lugar a la interrupción
del servicio, asunto que consideró especialmente problemático en los casos de
huelgas. Respecto a dicha certeza señaló que la regla de la experiencia indica
que la reanudación de las actividades tras huelgas puede ocurrir en cualquier
hora del día sin considerar la jornada ordinaria de atención al público 8:00
am-5:00pm. En consecuencia, el día hábil al que se extiende el plazo corresponde
a aquel en el que los usuarios conocen la reanudación del servicio y en el que
éste se presta en jornada ordinaria.
Bajo esas consideraciones, advirtió la dificultad que
entraña determinar la reanudación de las actividades de la Rama Judicial en el
caso examinado por la ausencia de un acto de autoridad competente que lo
establezca. Sin embargo, con base en un documento expedido por el Consejo
Superior de la Judicatura en el que indicó que la última etapa del cese de
actividades de 2012 se extendió hasta el 10 de diciembre de ese año, tuvo como
día hábil el 11 de diciembre de 2012, fecha en la que la actora no cumplió con
la carga de presentar la demanda.
Descartada la presentación oportuna del libelo ante la
Oficina de Apoyo Judicial, analizó los efectos del acto de presentación
personal surtido ante la Procuraduría Provincial de Barranquilla. En ese
ejercicio consideró las funciones que el artículo 23 de la Ley 1437 de 2011 le
asignó al Ministerio Público, particularmente el deber de recibir las peticiones,
quejas, reclamos o recursos que las autoridades competentes se abstengan de
recibir, y la obligación de cerciorarse de su tramitación.
De acuerdo con esa función indicó que en casos
excepcionales como el de cese de actividades de los funcionarios de la Rama
Judicial, los usuarios han optado por presentar las demandas ante el Ministerio
Público y que esa práctica ha sido avalada por la jurisprudencia del Consejo de
Estado.
Bajo esa posibilidad, reconocida “de forma
excepcionalísima” (fl.329 cd.1), el juez concluyó que la presentación
oportuna de la demanda ante la Procuraduría Provincial de Barranquilla
evidenció una conducta transparente, diligente y juiciosa de la demandante que
tornó a la declaración de caducidad violatoria de los derechos al acceso
efectivo a la administración de justicia y tutela judicial efectiva.
Salvamento de voto
La Magistrada Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez presentó
salvamento de voto, frente a la decisión mayoritaria de la Sección Quinta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en el que destacó
que el derecho de acceso a la administración de justicia no es incondicional y
puede ser restringido de diversas formas, tales como límites temporales a la
presentación de la demanda.
En ese sentido, señaló que la caducidad es un mecanismo que
racionaliza el derecho de acción y que constituye una restricción necesaria
para la estabilidad del derecho, la seguridad jurídica y los derechos
adquiridos.
Tras referir la relevancia de la caducidad, la Magistrada
indicó que el fallo de tutela ignoró que, según el artículo 62 del Código de
Régimen Político y Municipal, y la jurisprudencia del Consejo de Estado, la
interrupción de la prestación del servicio judicial le imponía a la actora la
carga de presentar la demanda el primer día hábil tras el cese de actividades.
En consecuencia, “[c]on tal omisión, la empresa demandante incumplió
flagrantemente su carga procesal, que en mi opinión le acarreaba consecuencias
fatales a sus pretensiones, como era la caducidad del medio de control.”
(fl.382 cd.1)
De otra parte, en el salvamento aludió a la inaplicabilidad
del artículo 168 del C.P.A.C.A., pues éste se ocupa de las solicitudes
presentadas ante funcionarios incompetentes o carentes de jurisdicción y prevé
la remisión ante la misma organización o estructura funcional, en este caso la
jurisdiccional, y destacó que las funciones asignadas al Ministerio Público sólo
están relacionadas con el trámite del derecho de petición, pues “(…) las
peticiones que se produzcan al interior de un proceso judicial, están sometidas
rigurosamente al procedimiento establecidos en los respectivos códigos, y
deberán ser resueltas mediante u pronunciamiento o providencia judicial.”(fl.382
cd.1.)
La Magistrada también precisó que el posible daño que podía
generar el vencimiento del término de caducidad durante el cese de actividades
judiciales se remediaba con la habilitación para concurrir a la jurisdicción
dentro de la extensión extraordinaria del plazo de caducidad –primer día hábil
siguiente-, y que la circunstancia referida por la demandante, la congestión
tras la reanudación de las actividades, era previsible, no eximía el
cumplimiento de las cargas y demandaba mayor cuidado y diligencia de la
interesada ante la preclusión del término de caducidad. Asimismo extrañó
elementos de prueba que dieran cuenta de la diligencia de la accionante, de su
asistencia a la Oficina de Apoyo Judicial el primer día hábil siguiente y de la
imposibilidad de cumplir con la carga procesal.
Finalmente, el salvamento de voto señaló que el fallo de
tutela y la protección  de los derechos de Bavaria S.A. en esas circunstancias “(…)
quebranta el derecho de igualdad frente a los demás miles de usuarios del
servicio de justicia que estaban en las mismas condiciones respecto a la
caducidad de sus asuntos, que efectivamente hicieron todas las gestiones
necesarias para que (sic) lograr presentar en tiempo sus escritos judiciales
soportando largas filas y tumultos previsibles luego de un prolongado paro
judicial.” (fl. 331.cd.1)
Impugnación
Impugnación formulada por la magistrada Carmen
Teresa Ortiz de Rodríguez de la Sección Cuarta del Consejo de Estado
La impugnante destacó, en primer lugar, el
indebido propósito de la acción de tutela formulada por Bavaria S.A., ya que
busca reabrir un debate que se zanjó en las instancias ordinarias y se
construye sobre argumentos que no se presentaron en la oportunidad procesal
pertinente, lo que sorprende tanto a la autoridad demandada como a los jueces
accionados.
Luego, censuró las medidas cautelares
decretadas por el juez de primera instancia, pues, a su juicio, no estaba
demostrada la configuración de un perjuicio irremediable que las justificara y
resaltó que la accionante, cuando formuló la demanda de nulidad y restablecimiento
del derecho, no elevó esa pretensión, lo que, en su concepto, constituye una
evidencia adicional sobre el uso indebido de la tutela para exponer asuntos que
debieron ser formulados ante el juez ordinario.
En cuanto al amparo concedido cuestionó algunas
de las consideraciones que lo sustentaron. La magistrada precisó que en las
distintas secciones del Consejo de Estado se ha aplicado el mismo criterio
respecto al vencimiento del término de caducidad durante el cese de actividades
en la Rama Judicial, según el cual el plazo se extiende hasta el primer día
hábil siguiente, razón por la que la conclusión del fallo sobre la
razonabilidad del término en el que la accionante presentó la demanda ante la
oficina de apoyo judicial- tercer día hábil- modificó el criterio
unánime de esa Corporación sobre la materia.
También indicó que la decisión que citó el
fallo de tutela[23]
que corresponde a un auto que estudió la caducidad de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho no guarda identidad con las circunstancias del
presente caso, pues en esa oportunidad el actor presentó la demanda y sus
anexos ante la Personería Distrital, quien los recibió y tuvo en su poder hasta
que los remitió a la autoridad judicial competente luego de que se reiniciaron
las actividades judiciales, mientras que Bavaria S.A. se limitó a hacer una
presentación de la demanda sin entregar los documentos a la Procuraduría
Provincial de Barranquilla.
En cuanto al acto que interrumpe la caducidad,
reiteró las previsiones del artículo 89 del Código General del Proceso y con
base en éstas señaló que la presentación de la demanda no se limita a su
exhibición sino que implica la entrega para que la autoridad judicial se quede
con los documentos.
De acuerdo con lo anterior indicó que, en circunstancias
excepcionales, se acepta que se presente la demanda ante autoridades distintas
al juez competente: “pero para aceptar dicha situación es necesario que las
mencionadas entidades se queden con la custodia de la demanda y sus anexos para
que dicho acto sea asimilable a una presentación de la demanda en
circunstancias normales (…) pues no podría entenderse por presentada una
demanda que aunque es exhibida al secretario de un despacho judicial no se deja
en manos de este y, por el contrario es devuelta al demandante, como ocurrió en
este caso.” (fl.347 cd.1)
De otra parte señaló que el ejercicio
adelantado por el juez de primera instancia para establecer el primer día hábil
tras el cese de actividades es equivocado, ya que la magistrada ponente del Tribunal
Administrativo del Atlántico precisó que la prestación del servicio se reanudó
el 10 de diciembre de 2012 y esa afirmación no fue controvertida por la
accionante, por el contrario, ésta reconoció que la congestión de las oficinas
judiciales ese día y los días subsiguientes fue la razón por la que presentó la
demanda sólo hasta el 12 de diciembre de 2012.
En concordancia con lo anterior adujo que el
fallo no podía tomar como uno de los elementos relevantes para conceder el
amparo la incertidumbre sobre el momento de reanudación de las actividades, ya
que la promotora de la acción refirió el conocimiento y la certeza que tuvo
sobre esa circunstancia.
Finalmente, lamentó la que estima indebida
asimilación entre el derecho de petición y el de acción cuando se señaló que
las demandas se presentan ante la jurisdicción en ejercicio del derecho de
petición, pues éste no es el medio idóneo para intervenir en el marco de las
actuaciones judiciales.
Impugnación del Departamento del Atlántico
En los cuestionamientos al fallo de primera
instancia, el Departamento del Atlántico destacó, en primer lugar, la falta de
elementos que evidencien los defectos de las decisiones judiciales a las que se
les atribuyó la transgresión de los derechos superiores de la accionante.
También discutió la congruencia de la decisión
de tutela, dado que refirió la relevancia de los plazos y términos para la
seguridad jurídica, las previsiones legales para asegurar el acceso a la
administración de justicia en los casos en los que los despachos permanecen
cerrados, la inobservancia de esas disposiciones por parte Bavaria S.A. y, a
pesar de esas consideraciones, concedió el amparo.
Luego cuestionó las manifestaciones
relacionadas con la certeza sobre la reanudación de las actividades judiciales
y el especial análisis que deben adelantar los juzgadores sobre esas
circunstancias, pues, a su juicio, la valoración particular sugerida provoca
una amplia flexibilización en la aplicación de los términos judiciales en
desmedro de la seguridad jurídica. De otra parte señaló que el fallo contiene
diversas disquisiciones casuísticas, excepcionales y que no son aplicables al
caso, ya que no existen pruebas que demuestren que Bavaria S.A. se encontró en una de esas situaciones fácticas y que haya
padecido una afectación irresistible diferente a la que eventualmente pudieron
sufrir los demás usuarios de la Rama Judicial, razones por las que le parece
paradójico que se reconociera una actitud diligente, transparente y juiciosa de
la accionante.
En cuanto a las consideraciones sobre el momento de
reanudación de las actividades, el impugnante advirtió que la promotora de la
acción reconoció que dicha circunstancia acaeció el 10 de diciembre de 2012,
razón por la que son impertinentes los argumentos dirigidos a establecer cuál
era el día hábil en el que se debió presentar la demanda.
Respecto a las competencias asignadas al Ministerio
Público, particularmente la prevista en el artículo 23 de la Ley 1437 de 2011,
el censor señaló que éstas versan exclusivamente sobre el derecho de petición y
que no se pueden extender a la recepción de demandas y recursos judiciales,
pues de esa forma se desconocería la especificidad de las normas procesales y
se afectaría la seguridad jurídica.
Finalmente, destacó la relevancia del salvamento de voto
presentado en la decisión de primera instancia y extrañó su publicación, junto
con el fallo de tutela.
Fallo de segunda instancia
En fallo emitido el 8 de octubre de 2015[24],
la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado revocó la decisión de primera instancia para, en su lugar, denegar el
amparo de los derechos fundamentales de Bavaria S.A.
El juez de segunda instancia reiteró, con base en los
mismos fundamentos normativos referidos por los jueces ordinarios y de tutela,
que el cese de actividades no interrumpe el término de caducidad de la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho, y que el plazo de 4 meses se
extiende hasta el día hábil siguiente cuando el vencimiento acaece en día
inhábil.
Con base en esa regla, destacó que el levantamiento del
paro judicial se produjo el 10 de diciembre de 2012, lo que obligaba a la
actora a presentar la demanda el 11 de diciembre de ese año, empero dicha carga
la cumplió hasta el 12 de diciembre siguiente, cuando se había configurado la
caducidad de la acción. También indicó que no existe una disposición que le
reconozca a la presentación de la demanda ante el Ministerio Público el efecto
de interrupción de la caducidad y que, en todo caso, la actuación de Bavaria
S.A. ante la Procuraduría Provincial de Barranquilla fue la simple exhibición
del libelo sin su entrega física, lo que no genera consecuencias procesales.
Solicitud de adición del fallo de segunda
instancia
Bavaria S.A. elevó ante el ad-quem una
solicitud de adición del fallo de 8 de octubre de 2015 para que se pronunciara
y mantuviera las medidas cautelares decretadas por el juez de primera
instancia, que consistieron en la suspensión de los actos dirigidos al cobro de
las sanciones impuestas en los actos administrativos cuestionados hasta que la
Corte Constitucional decidiera sobre la eventual revisión de los fallos de
tutela.
La petición se sustentó en: (i) la posible
revisión de los fallos de tutela; (ii) los perjuicios que se pueden derivar de
la reanudación del cobro coactivo, el cual anunció públicamente el Gobernador
del Atlántico en medios de comunicación regionales, y (iii) la prolongación de
un estado de cosas inconstitucional generado por el Departamento del Atlántico
a través de la creación de un tributo que contraría normas superiores.
En auto de 21 de enero de 2016, la Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo Estado denegó
la solicitud de adición elevada por la accionante, al no encontrar acreditada
alguna de las hipótesis establecidas en el régimen procesal para el efecto, ya
que no omitió resolver sobre alguno de los extremos de la litis o sobre algún
punto que, de acuerdo con la ley, debía decidir.
Explicó que la sentencia que emitió el 8 de
octubre de 2015 descartó la afectación de los derechos de la actora, revocó
integralmente el fallo de primera instancia y denegó el amparo, razones por las
que no era viable suspender la ejecución de los actos sancionatorios.
D. Actuaciones en sede de revisión
El 21 de junio de 2016, la magistrada
sustanciadora profirió auto en el que vinculó al trámite a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura, a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría
del Pueblo, y formuló diversas
preguntas a las partes de la acción de tutela y a las autoridades públicas con
el propósito de contar con mayores elementos de juicio sobre las circunstancias
del caso.
Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura
En su intervención en esta sede, la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura refirió inicialmente y de
acuerdo con las previsiones de la Ley 270 de 1996, sus competencias, las de la
Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, de los Directores Seccionales
de Administración Judicial y de las Salas Administrativas de los Consejos
Seccionales de la Judicatura.
Luego de hacer algunas referencias sobre las
competencias en materia salarial y el fundamento de la suspensión del pago de
salarios cuando hay cese de actividades destinó un acápite para la presentación
de sus comentarios sobre el paro judicial del año 2012.
En dicha sección señaló que en el segundo
semestre del año 2012 los funcionarios de la Rama Judicial del Poder Público y
de la Fiscalía General de la Nación adelantaron una jornada de protesta que
implicó el cese de actividades, razón por la que el Gobierno Nacional promovió
un proceso de negociación con los trabajadores en el que intervino de acuerdo
con sus competencias y coadyuvó a la resolución del conflicto.
También anotó que en el marco de esas
circunstancias debe considerarse que la Dirección Ejecutiva de Administración
Judicial y las Direcciones Seccionales son las obligadas a administrar los
bienes y recursos destinados al funcionamiento de la Rama Judicial y que, como
ordenadoras del gasto, se apoyan en las actas que levanten los inspectores de
trabajo sobre el cese de actividades, las cuales, considera, son el medio
idóneo para demostrar la interrupción del servicio.
Frente a las preguntas formuladas por la Sala[25] precisó que consultó a
todas las unidades, oficinas, direcciones, dependencias y empleados que, según sus
funciones, pudieran tener información precisa sobre el cese de actividades del
año 2012, y con base en los informes recibidos señaló:
El cese de actividades de los empleados de la
Rama Judicial en el Departamento del Atlántico[26] se extendió entre el 12
de octubre y el 7 de diciembre de 2012 y en la ciudad de Bogotá[27]  se presentó entre
el 11 de octubre y el 6 de diciembre de 2012.
En cuanto a la prestación del servicio por
parte de los despachos de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en
la ciudad de Barranquilla sostuvo que: (i) el Tribunal Administrativo del
Atlántico cumplió sus labores de forma normal e ininterrumpida[28] “en
atención a que se encuentran ubicados en lugares distintos al Edificio Centro
Civil y Telecom”(fl.53cd.4); (ii) el 26 de noviembre de 2012[29] los jueces
administrativos de descongestión de Barranquilla manifestaron que estaban
trabajando de forma normal e ininterrumpida dado que“(…) se encontraban
funcionando en el edificio Cámara de Comercio” (fl.53cd.4), y (iii)
los juzgados administrativos del circuito de Barranquilla rindieron informes
sobre el cumplimiento de la jornada laboral, pero sin atención al público[30].
Precisó que en la ciudades de Bogotá y
Barranquilla las direcciones seccionales de administración no emitieron un acto
oficial de comunicación sobre la reanudación de actividades, y que, de acuerdo
con el Jefe de Comunicaciones de la Sala Administrativa del Consejo Superior de
la Judicatura, en la página web de la Rama Judicial, se publicaron los
comunicados de prensa expedidos por el presidente de dicha Corporación
relacionados con el cese de actividades judiciales.
De acuerdo con lo anterior refirió como actos
de información sobre el cese de actividades los comunicados de prensa de la
Sala Administrativa, las noticias publicadas en el portal web de la Rama
Judicial[31]
y, de conformidad con lo señalado por el Director Seccional de Administración
Judicial de Barranquilla sostuvo que también se brindó información a los
usuarios “colocando avisos en las carteleras ubicadas en las entradas de los
Edificios Centro Cívico Lara Bonilla y Telecom” (fl.56 cd.4)
Finalmente, la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura indicó que existieron diversas vías de comunicación
sobre el cese de actividades y que “ningún particular puede trasladar su
propia responsabilidad de estar vigilante y atento a la presentación de sus
acciones judiciales, a fin de evitar que se generen caducidades” (fl.55cd.4)
Oficina de Servicios de los Juzgados
Administrativos de Barranquilla y Oficina Judicial de Barranquilla
En atención a las preguntas elevadas en esta
sede[32]
la Jefa de la Oficina de Servicios de los Juzgados Administrativos de
Barranquilla[33]
y el Coordinador de la Oficina Judicial de Barranquilla[34], precisaron que entre el
12 de octubre y el 7 de diciembre de 2012 se adelantó el cese de
actividades en el Distrito Judicial de Barranquilla, específicamente en el
Centro Cívico y el Antiguo Edificio de Telecom, razón por la que la Oficina de
Servicios de los Juzgados Administrativos de Barranquilla no atendió al público
en ese periodo.
En cuanto a la publicidad sobre la reanudación
de las actividades precisaron que se pegaron carteleras en los edificios
correspondientes, que éste fue un hecho de notoriedad pública del cual se
enteró la ciudadanía a través de diversos medios de comunicación y que la Sala
Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura publicó, en la página web
de la Rama Judicial, el Acuerdo núm. 0239 del 11 de diciembre de 2012, en el
que se extendió el horario de atención al público de los despachos que
funcionan en el Palacio de Justicia de Barranquilla y el Complejo Judicial de Telecom
hasta el 20 de agosto de 2013.
Sala Administrativa del Consejo Seccional de
la Judicatura del Atlántico
Como respuesta a las preguntas elevadas en
auto de 21 de junio de 2016[35]
la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura del Atlántico[36] indicó que el
cese de actividades en el Centro Cívico y el Antiguo Edificio de Telecom se
extendió entre el 12 de octubre y el 7 de diciembre de 2012, que los
juzgados administrativos de descongestión de Barranquilla trabajaron
ininterrumpidamente y atendieron a los usuarios porque estaban ubicados en el
Edificio Cámara de Comercio y los juzgados administrativos del circuito de
Barranquilla cumplieron la jornada laboral durante el periodo referido sin
atención al público.
Aclaró que no emitió un acto de comunicación
oficial para informar sobre la reanudación de las actividades judiciales, pero
adelantó una reunión con los servidores judiciales para establecer la forma de
reposición del tiempo durante el que no se atendió el público. Como resultado
de los compromisos para la dicha reposición expidió el Acuerdo 239 del 11 de
diciembre de 2012 en el que extendió transitoriamente el horario de atención al
público en los despachos judiciales que funcionan en el Palacio de Justicia de
Barranquilla y el Complejo Judicial de Telecom hasta el 20 de agosto de 2013.
Tribunal Administrativo del Atlántico
Como respuesta a las preguntas formuladas en
sede de revisión[37]
el Tribunal Administrativo de Atlántico indicó que, en el año
2012, las demandas de su competencia se repartían por la Oficina de Servicios
de los Juzgados Administrativos de Barranquilla y la radicación, entendida como
la identificación y asignación del número al expediente, se realizaba en la
Secretaría General del Tribunal.
De acuerdo con lo anterior precisó que en ese
año la dependencia habilitada para la recepción de las demandas era la Oficina
de Servicios de los Juzgados Administrativos de Barranquilla, que realizaba el
reparto, y que los memoriales relacionados con procesos de su competencia se
recibían en la Secretaría General del Tribunal.
Finalmente, manifestó que en el año 2012: “la
Secretaría General de esta Corporación, lugar de recepción de los memoriales,
prestó atención al público de forma normal e ininterrumpida, es decir la
atención al público jamás se vio afectada por el cese de actividades”
(fl.284 cd.4).
Defensoría del Pueblo
En su intervención en esta Corporación[38], la
Defensoría del Pueblo solicitó ser desvinculada del trámite constitucional, ya
que en el marco de sus competencias no ha vulnerado o amenazado los derechos de
la accionante.
Frente a las preguntas formuladas en auto de
21 de junio de 2016[39]
refirió las funciones que le fueron asignadas en el artículo 282 de la
Carta Política y destacó que su deber principal es velar por la promoción, el
ejercicio y la divulgación de los derechos humanos.
En atención a sus competencias, señaló que en
los casos de cese de actividades de la Rama Judicial del Poder Público no puede
interferir o suplir las competencias de las autoridades judiciales dada la
autonomía de la administración de justicia y, por ello, su labor se concentra
en la orientación, asesoría y acompañamiento a los usuarios para el ejercicio,
goce y protección de sus derechos fundamentales.
Indicó que no tiene competencia para recibir
actuaciones, demandas, recursos y solicitudes dirigidas a las autoridades
judiciales durante el cese de actividades de la Rama Judicial del Poder Público
y que tampoco puede ejercer esa labor si además se considera que, aunque hace
parte del Ministerio Público, sólo puede intervenir en los procesos a través de
la representación judicial de las partes, razones por las que no cuenta con una
ruta de recepción de ese tipo de solicitudes.
Frente al alcance de los deberes asignados en
el artículo 23 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1º de la Ley
1755 de 2015, adujo que es su responsabilidad garantizar a todas las personas
el pleno ejercicio de su derecho de petición, razón por la que atiende y
tramita de manera oportuna las solicitudes que en materia de Derechos Humanos y
Derecho Internacional Humanitario se eleven ante sus dependencias.
Añadió que para el cumplimiento de esa función
diseñó un subproceso de atención de quejas, solicitudes y asesorías por amenaza
o violación de los Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional
Humanitario el cual inicia con la atención y trámite de las peticiones,
continua con el seguimiento al proceso de atención de las defensorías
regionales y culmina con la coordinación del trámite de las peticiones.
En consecuencia, la petición surte las etapas
de análisis, gestión, seguimiento y cierre, las cuales están en proceso de
reglamentación mediante acto administrativo. También precisó que su sistema de
información se ajustó a las previsiones de la Ley 1755 de 2015 y que las
peticiones que tramita deben versar sobre “amenazas y/o violaciones a
derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario como es el
derecho de petición” (fl.267 cd.4)
Finalmente, en cuanto a las peticiones
relacionadas con trámites judiciales señaló que aunque no puede gestionarlas
establece si el peticionario tiene representación judicial con el propósito de
designarle un Defensor Público y/o determinar si interviene ante la
Procuraduría para que se designe un agente especial que vigile el proceso.
Asociación Nacional de Trabajadores del
Sistema Judicial Colombiano y Afines
El Presidente de ASONAL JUDICIAL S.I.[40] indicó que
tras la celebración de los acuerdos con el Gobierno Nacional, el 7 de noviembre
de 2012 la Dirección Nacional del sindicato dispuso la reanudación de las
actividades que habían sido suspendidas el 11 de octubre de ese año. Sin
embargo, algunas subdirectivas seccionales de la organización, entre ellas la
del Distrito Judicial de Barranquilla mantuvieron el cese de actividades hasta
el 9 de diciembre de 2012.
Finalmente señaló que las circunstancias
relacionadas con el cese de actividades de la Rama Judicial del Poder Público
se documentaron por diversos medios de comunicación.
ASOJUDICIALES
El Presidente de ASOJUDICIALES[41] explicó que esa
organización sindical surgió como consecuencia de la falta de representación de
los intereses de los jueces del país en la movilización del año 2012, razón por
la que no puede dar cuenta de las circunstancias en la que aquella se produjo,
pues para ese momento no se había consolidado la asociación sindical.
Procuraduría General de la Nación
En su intervención en este trámite
constitucional, la Procuraduría General de la Nación no emitió ninguna consideración
particular sobre los hechos que motivaron la acción de tutela bajo examen y se
limitó a contestar las preguntas formuladas por esta Corporación[42].
Respecto a la protección del derecho de acceso
a la administración de justicia indicó que, de acuerdo con las competencias
asignadas por la Carta Política y el Decreto Ley 262 de 2000, en los casos de
cese de actividades judiciales ha desarrollado distintas actividades de
intermediación.
Explicó que cuando un ciudadano presenta ante
sus dependencias un escrito y advierte que no cuenta con la competencia para
atender la petición, le informa la autoridad o entidad ante la que debe
adelantar el trámite respectivo, pero si el peticionario insiste recibe el
documento y lo remite a la autoridad competente. En términos prácticos la
entidad:
(i)   En el momento de la radicación informa a los
ciudadanos cuál es la autoridad competente para conocer de sus solicitudes.
(ii)En caso de insistencia radica los documentos y
posteriormente los envía a la autoridad competente.
(iii)
Cuando recibe los
documentos a través de medios diferentes a la entrega personal en la ventanilla
los remite a la autoridad competente.
De otra parte manifestó que dentro de sus
funciones no está recibir las solicitudes presentadas por los usuarios de la
administración de justicia y que corresponden a trámites judiciales, pero que
tiene la obligación legal de garantizar el ejercicio del derecho de petición de
acuerdo con lo establecido en el artículo 23 de la Ley 1437 de 2011, sustituido
por el artículo 1º de la Ley 1755 de 2015, el cual fue analizado por esta
Corporación en la sentencia C-951 de 2014[43] en la que se
precisó que:
“[l]a función atribuida por el aparte final
del artículo 23, debe entenderse como una obligación de remitir la petición,
así como de emplear, de ser necesario, los mecanismos coercitivos que el
ordenamiento constitucional prevea, con el fin de que la autoridad a la que se
dirige la solicitud y competente para resolverla, garantice de forma efectiva y
sustancial los derechos fundamentales del peticionario.”
En atención a esas obligaciones concluyó que
cuando por cualquier motivo las autoridades judiciales se abstienen de recibir
documentos: “corresponde hacerlo a los funcionarios de la PGN si ante ellos
fueron presentados tales escritos (especialmente en garantía del derecho
fundamental de acceso a la administración de justicia)” (fl.317 cd.4)
Agregó que el 1º de junio de 2006 el
Procurador General de la Nación emitió la Directiva número 6 “por medio de
la cual se toman medidas para el recibo y trámite oportuno de las peticiones y
recursos que las autoridades que por cualquier motivo no reciban” en la que
reiteró la competencia de las personerías para recibir los documentos que, por
cualquier motivo, rehúsen  las autoridades competentes; dispuso la remisión de
las peticiones en poder de la Procuraduría hasta ese momento por el cese de
funciones de la Rama Judicial y destacó la falta de competencia para recibir
esos documentos. De otra parte la autoridad vinculada refirió la Circular 023
del 1º de octubre de 2013 dirigida a los servidores públicos que actúan ante la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en la que desarrolló, entre
otros, el tema del derecho de petición.
También manifestó que no cuenta con datos
estadísticos sobre la presentación de demandas, recursos, y solicitudes
relacionadas con trámites judiciales ante sus dependencias durante los ceses de
actividades de la Rama Judicial del Poder Público, razón por la que no puede
establecer si se trata de una práctica generalizada.
Finalmente, indicó que en cumplimiento del
Decreto 2461 de 2012, y de los artículos 73 y 76 de la Ley 1474 de 2011
implementó, desde el año 2013, un mecanismo para la absolución de inquietudes
relativas a las funciones del Ministerio Publico y de las demás autoridades
públicas.
Traslado de las pruebas
Mediante auto de 8 de julio de 2016, la
Magistrada sustanciadora corrió traslado de las pruebas recaudadas en sede de
revisión.
Bavaria S.A.
En escrito presentado el 19 de julio de 2016
la accionante reiteró los argumentos del escrito de tutela, resumió los
elementos recaudados en esta sede y resaltó que éstos demuestran que entre el
11 de octubre y el 7 de diciembre de 2012 hubo un cese de actividades de la
Rama Judicial del Poder Público.
Luego, destacó la ausencia de un acto oficial
que informara sobre la reanudación de las actividades judiciales, las
imprecisiones de los comunicados de prensa emitidos por la Sala Administrativa
del Consejo Superior de la Judicatura y la falta de elementos de prueba que
respalden las manifestaciones de las autoridades judiciales sobre la notoriedad
de esa circunstancia. En efecto, para rebatir las afirmaciones de las
autoridades judiciales aportó las ediciones del 10, 11 y 12 de diciembre de
2012 de los diarios El Heraldo y La Libertad “en los que no hay una sola
nota sobre la terminación del cese de actividades judiciales de 2012”
(fl.399 cd.4)
La actora también lamentó la falta de pruebas
sobre las dificultades, obstáculos y demoras en la normalización plena del
servicio de justicia, ya que las condiciones de reanudación de la prestación
del servicio variaron en las sedes judiciales. En el caso de la ciudad de
Barranquilla la congestión en el acceso a las sedes judiciales imposibilitó la
presentación de memoriales, situación que, en su concepto, respalda el Acuerdo
núm. 239 del 11 de diciembre de 2012 expedido por el Consejo Seccional de la
Judicatura del Atlántico en el que extendió transitoriamente la atención al
público. En ese sentido agregó que: “[e]n el caso de mi representada, se ha
manifestado que pese a haber acudido desde el primer día a hacer entrega
material de la demanda previamente diligenciada ante el Ministerio Público
(durante el paro) sólo lo pudo hacer el día 12 de diciembre. La aglomeración que
se presentó los días 10 y 11 de diciembre, impidió realmente que antes se
hubiera podido efectuar la entrega de la documentación” (fl.384 cd.4)
Finalmente, aludió a las competencias de la
Procuraduría General de la Nación y la Directiva 6 de 1º de junio de 2006,
emitida por el Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón “[p]or medio de la cual se toman medidas para el recibo y
trámite oportuno de las peticiones y recursos que las autoridades por cualquier
motivo no reciban"[44] que, en su concepto, acredita la legalidad de
la presentación de la demanda ante la Procuraduría Provincial de Barranquilla.
Gobernación del Atlántico
El Gobernador del Atlántico insistió en la
argumentación expuesta a lo largo del trámite, particularmente que el debate se
circunscribe a una actuación negligente de la accionante en la defensa legal de
sus intereses; el carácter eminentemente patrimonial de la disputa; la
pertinencia de las reglas que sirvieron de fundamento a la declaratoria de
caducidad, y la relevancia de los términos para la seguridad jurídica, la
confianza legítima, el debido proceso y el acceso a la administración de
justicia.
II. CONSIDERACIONES
Competencia
1.- Corresponde a la Corte
Constitucional analizar, en Sala de Revisión, la sentencia proferida dentro de
la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y
241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Asunto objeto de revisión y problema jurídico
2.- Bavaria S.A. indicó que el 19 de septiembre de 2011, la Secretaría de Hacienda del
Departamento del Atlántico expidió la Resolución núm. 3433 mediante la que le
impuso una sanción de $56.124.499.000 por no presentar la declaración de la “Estampilla
Pro Hospital Universitario CARI E.S.E.” correspondiente a los bimestres 2º
a 6º del año 2009.
Contra esa decisión formuló recurso de
reconsideración, el cual fue desatado por la misma autoridad administrativa en
la Resolución EC5-00779OE201000013504 de 22 de marzo de 2012, en la que
confirmó la sanción.
El precitado acto administrativo se notificó a la actora,
de forma personal, el 13 de julio de 2012, fecha que constituye el hito
inicial para la contabilización del término de caducidad del medio de control
de nulidad y restablecimiento del derecho -4 meses- establecido en el numeral
2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, y que, en consecuencia, vencía el 14
de noviembre de 2012.
Antes de que venciera el término para la formulación de
dicha acción en contra del acto sancionatorio, los empleados y funcionarios de
un amplio sector de la Rama Judicial del Poder Público adelantaron una jornada
de protesta, que implicó el cese de las actividades judiciales entre el 11
de octubre de 2012 y el 9 de diciembre del mismo año.
En atención a la clausura temporal de la Oficina de Apoyo
Judicial de la ciudad de Barranquilla, el 2 de noviembre de 2012 la
accionante exhibió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en
contra del acto sancionatorio ante la Procuraduría Provincial de Barranquilla,
autoridad que dejó constancia de la presentación personal y devolvió la demanda
a la actora “(…) para que siga su trámite”[45].
Las actividades judiciales se reanudaron el 10
de diciembre de 2012. Sin embargo, Bavaria S.A. radicó la demanda en la
Oficina de Apoyo Judicial correspondiente el 12 de diciembre de 2012.
En audiencia inicial celebrada el 4 de
septiembre de 2013, la Magistrada Ponente del Tribunal Administrativo del
Atlántico declaró probada la caducidad del medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho formulado por Bavaria S.A., dado que el término
feneció el 14 de noviembre de 2012, pero como ese día se encontraba cerrada la
oficina de apoyo judicial, el plazo se extendió hasta el primer día hábil
siguiente, es decir el 10 de diciembre de 2012. También consideró que la
presentación ante la Procuraduría Provincial de Barranquilla no interrumpió
la caducidad, pues dicha autoridad le devolvió a la actora el libelo para que
continuara su trámite, lo que le imponía la obligación de presentarlo oportunamente.
3.- Bavaria S.A.
interpuso acción de tutela en contra de dos tipos de actuaciones con el fin de
que se protegieran sus derechos a la igualdad,
al debido proceso, a la propiedad y a “no ser molestado ni a soportar
injerencias ilegítimas”[46],
ya que, a su juicio: (i) los actos administrativos que le impusieron la sanción
tributaria incurrieron en diversas vías de hecho, y (ii) en las decisiones
judiciales que declararon la caducidad del medio de nulidad y restablecimiento
del derecho se configuraron defectos procedimentales, sustanciales y fácticos.
4.- Como quiera que la acción se
dirigió contra dos tipos de actos distintos, a los que se le atribuyeron
defectos específicos y disímiles, la Sala adelantará el análisis de la
solicitud de amparo, de acuerdo con esa distinción. En primer lugar, se
ocupará de la verificación de los requisitos generales de procedencia de la
acción de tutela contra los actos administrativos y, en el evento de que ese
examen se supere, estudiará los problemas jurídicos de fondo que resulten
respecto a los mismos. Luego, adelantará el estudio de la acción
formulada contra las decisiones judiciales censuradas, con las particularidades
que ese examen conlleva, esto es, un primer nivel, de verificación de los
requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencias y, un
segundo nivel -supeditado a la concurrencia de los presupuestos generales- de constatación
de los requisitos específicos de procebilidad de la tutela contra decisiones
judiciales.
La solicitud de amparo formulada en contra de los actos
administrativos que impusieron la sanción por falta de declaración de la “Estampilla
Pro Hospital Universitario CARI E.S.E.”
5.- La accionante indicó que
el acto administrativo expedido por la Secretaría de Hacienda del Atlántico que
le impuso la sanción de $56.124.499.000 por no presentar la declaración de la “Estampilla
Pro Hospital Universitario CARI E.S.E.” y el acto que confirmó dicha
sanción incurrieron en diversas “vías de hecho” por cuanto: (i) son una
manifestación concreta de la extralimitación de las competencias de la Asamblea
Departamental del Atlántico en la configuración de los elementos del tributo “Estampilla
Pro Hospital Universitario CARI E.S.E”; (ii) se fundan en actos
administrativos de carácter general que reiteran elementos que se han declarado
nulos por parte de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa; (iii) evidencian
la omisión de la administración tributaria departamental de declarar la
excepción de inconstitucionalidad frente a las ordenanzas que reiteran
elementos anulados previamente; (iv) se les otorga efectos a pesar la nulidad
sobreviniente de los actos generales en los que se sustentaron; (v) desconocen
el principio de legalidad del tributo y (vi) transgreden los preceptos
constitucionales que se ocupan de las competencias en la imposición de cargas
tributarias.
6.- La situación fáctica descrita
y las censuras referidas le exigen a la Sala
determinar si procede la acción de tutela para controvertir los actos
administrativos mediante los que la Secretaría de Hacienda del Atlántico le
impuso a la accionante sanción pecuniaria por el incumplimiento de una carga
tributaria, a pesar de que la actora contó con el medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho para controvertirlos y que ante la eventual
prosperidad de la acción de tutela formulada en contra de las providencias
judiciales que decretaron la caducidad del medio de control, los jueces
ordinarios se pronunciarán sobre la legalidad de los actos administrativos.
Procedencia de la acción
de tutela
7.- En el análisis que le
corresponde adelantar al juez para determinar la procedencia de la acción de
tutela debe establecer la concurrencia de los requisitos generales, que emanan
del artículo 86 de la Carta Política, según el cual: “[t]oda persona tendrá
acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar,
mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe
a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales,
cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la
omisión de cualquier autoridad pública”. Este precepto determina la legitimación en la causa y la necesidad
de que se formule la acción dentro de un plazo razonable, contado desde el
momento en el que se generó la vulneración o amenaza del derecho fundamental,
de tal manera que el amparo constitucional no se convierta en un factor de
inseguridad jurídica y de posible afectación de los derechos de terceros.
De otra
parte, el artículo 86 ibídem también señala que la acción de tutela sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro
medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable. Esa previsión corresponde al requisito de
subsidiariedad que descarta la utilización de la tutela como vía preferente
para el restablecimiento de los derechos.
Sobre el carácter subsidiario de la acción, la Corte ha señalado
que “permite reconocer la validez y viabilidad de los
medios y recursos ordinarios de protección judicial, como dispositivos
legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos”[47]. Es ese reconocimiento el que obliga a los asociados a incoar los recursos
ordinarios con los que cuenten para conjurar la situación que estimen lesiva de
sus derechos y que impide el uso indebido de la acción como vía preferente o
instancia adicional de protección.
8.- En
consecuencia, en el análisis de la viabilidad de la solicitud de amparo, el
juez constitucional debe determinar el cumplimiento de ese requisito, frente al
cual, conviene resaltarlo, se previeron dos excepciones, en las que la
existencia de otros mecanismos no frustra el ejercicio de la tutela. La
primera, establecida en el mismo precepto de la Carta Política, permite acudir
a la acción como un mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable; y
de otro lado, en consonancia con lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 6º
del Decreto 2591 de 1991, cuando se advierta que las vías ordinarias al alcance
del afectado resultan ineficaces para la protección del derecho.
9.- En cuanto a la primera hipótesis, en la
que el propósito no es otro que conjurar o evitar una afectación inminente o
grave a un derecho fundamental, la protección es temporal, tal y como lo dispone el artículo 10º del Decreto
2591 de 1991: “[e]n el caso del inciso anterior, el juez señalará
expresamente en la sentencia que su orden permanecerá vigente sólo durante el
término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre
la acción instaurada por el afectado”.
Asimismo, dicha excepción al requisito de
subsidiariedad exige que la persona que ejerce la acción de tutela, como
mecanismo transitorio, de cuenta de: (i)
una afectación inminente del derecho -elemento temporal respecto
al daño-; (ii) la urgencia de las medidas para remediar o prevenir la
afectación; (iii) la  gravedad del perjuicio -grado o impacto de la
afectación del derecho-; y (iv) el carácter impostergable de las medidas
para la efectiva protección de los derechos en riesgo[48].
10.- Ahora bien, en cuanto a la segunda hipótesis
que se refiere a la idoneidad del medio de defensa judicial al alcance del
afectado, se tiene que ésta no puede determinarse en abstracto sino que, por el
contrario, la aptitud para la efectiva protección del derecho debe evaluarse en
el contexto concreto. El análisis particular resulta necesario, pues en éste
podría advertirse que la acción ordinaria no permite resolver la cuestión en
una dimensión constitucional o no permite tomar las medidas necesarias para la
protección o restablecimiento de los derechos fundamentales afectados.
Aparece claro pues, que la sola constatación de la
existencia de una vía ordinaria no basta para descartar la prosperidad de la
acción de tutela, se requiere, además, que se establezca que aquélla, de cara a
los derechos involucrados y a la situación particular que se analiza, es idónea
y suficiente para brindar la protección requerida.
11.- Esos
postulados confrontados con las circunstancias del caso bajo examen, permiten
concluir que la acción de tutela formulada por Bavaria S.A. en contra de la
Resolución núm. 3433 expedida el 19 de septiembre de 2011 por la Secretaría de
Hacienda del Departamento del Atlántico y la Resolución
EC5-00779OE201000013504 de 22 de marzo de 2012 que confirmó dicha decisión no
cumple con el requisito de subsidiariedad y, por ende, resulta improcedente
respecto a dichos actos.
En efecto, la jurisprudencia
constitucional ha establecido, por regla general, la improcedencia de la tutela
para controvertir actos administrativos[49]
en atención a los mecanismos ordinarios de contradicción de las actuaciones de
la administración establecidos en el ordenamiento jurídico, por la presunción
de legalidad que las reviste y la posibilidad de que, a través de las medidas
cautelares, se tomen medidas idóneas y eficaces de protección de los derechos
en ejercicio de los mecanismos ordinarios.
De las
circunstancias relacionadas con la acción formulada por Bavaria S.A. en contra
de los actos sancionatorios referidos no se advierte algún motivo para
inaplicar la regla de improcedencia general, pues la accionante contó con una
vía idónea para controvertir dichos actos, particularmente el medio de control
de nulidad y restablecimiento del derecho, en el marco del cual podía solicitar
las medidas cautelares que pidió en la acción constitucional, es decir la
suspensión de las actuaciones de la administración dirigidas a obtener el
recaudo de la sanción pecuniaria.
De otra
parte, la eventual prosperidad de la acción de tutela formulada en contra de
las decisiones judiciales que declararon la caducidad del medio de control de
los actos también descartaría el carácter subsidiario de la solicitud de
amparo, pues, en ese evento, correspondería al juez ordinario pronunciarse
sobre la legalidad de los actos cuestionados.
Entonces,
la improcedencia de la acción de tutela formulada en contra de los actos
expedidos por la Secretaría de Hacienda del Atlántico por el incumplimiento del
requisito de subsidiariedad responde a dos consideraciones particulares. La
primera, es que la accionante contó con un medio idóneo para controvertir los
actos de la administración tributaria departamental, que estaba obligada a
agotar, y, la segunda, corresponde a la eventual prosperidad de la acción de
tutela contra los autos que declararon la caducidad del medio de control.
Frente a
la primera consideración cabe destacar que la accionante reconoció la idoneidad
de la vía ordinaria cuando sostuvo que ha cuestionado la legalidad de actos
administrativos previos, a través del medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho, por la configuración de defectos similares a los
que ahora le atribuye a los actos emitidos el 19 de septiembre de 2011 y el 22
de marzo de 2012 por la Secretaría de Hacienda del Atlántico, y que, en el
marco de ese mecanismo ordinario, han prosperado sus pretensiones de anulación.
En consecuencia, la acción de tutela lejos de dar cuenta de la falta de
idoneidad de la vía ordinaria o de la posible configuración de un perjuicio
irremediable, evidencia el propósito de plantear, en sede de tutela, una
discusión que debió zanjarse a través del mecanismo ordinario y, de esa forma,
subsanar la aparente incuria de la actora en la defensa de sus intereses,
referida por los jueces ordinarios cuando declararon la caducidad del mecanismo
de control de los actos.
Dicho
objetivo resulta inadmisible en sede de tutela, pues “(…) ha
precisado la jurisprudencia que si existiendo el medio judicial de defensa, el
interesado deja de acudir a él y, además, pudiendo evitarlo, permite que éste
caduque, no podrá posteriormente acudir a la acción de tutela en procura de
obtener la protección de un derecho fundamental.”[50]
Asimismo, debe
tenerse en cuenta que la controversia que la accionante plantea respecto a los
actos administrativos no tiene relevancia constitucional, en la medida en que
discute la legalidad de un acto que le impuso una sanción pecuniaria. De donde
se advierte que se trata de una controversia legal y de carácter económico, que
no le corresponde zanjar al juez de tutela.
12.- Con
fundamento en lo expuesto previamente, el análisis de la Sala frente a la
acción de tutela formulada contra los actos administrativos que le impusieron
la sanción pecuniaria a la accionante se agota en el presupuesto de
subsidiariedad, dado que el incumplimiento de este requisito obliga a declarar
la improcedencia de la acción e impide el análisis de fondo del asunto.
La solicitud de amparo formulada
en contra de las providencias judiciales que declararon la caducidad del medio
de control de nulidad y restablecimiento del derecho
13.- La accionante le atribuyó tres
defectos específicos a las decisiones judiciales que declararon la
caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho: (i)
defectos procedimental y sustantivo derivados de la inaplicación de varias
disposiciones; (ii) defectos procedimental y sustantivo por la errónea
interpretación de diversas normas, y (iii) defecto fáctico por la indebida
valoración de circunstancias acreditadas en el trámite y porque los jueces no
hicieron uso de sus facultades oficiosas para establecer circunstancias
relevantes para la decisión.
A pesar de esa presentación,
algunas de las razones que expuso la accionante como sustento de los defectos
corresponden a otras causales específicas de procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales, y una parte importante de la argumentación
resulta contradictoria y de difícil comprensión. En efecto, se trata de
razonamientos que confunden las líneas argumentativas dirigidas a que se admita
que la fecha de presentación de la demanda fue oportuna y no operó el fenómeno
de la caducidad. El primer grupo de argumentos pretende que se tenga como fecha
de presentación del libelo el día en que la demandante acudió ante el
Ministerio Público; el segundo busca demostrar que la demanda se radicó en
tiempo en la Oficina de Apoyo Judicial, tal radicación habría sido oportuna
porque sólo tardó un día más y sancionar esta tardanza sería desproporcionado.
De acuerdo con lo anterior, para efectos
metodológicos y para una mayor claridad en el análisis de los defectos que se
le atribuyeron a las decisiones judiciales cuestionadas, la Sala presentará los
argumentos atendiendo a las dos grandes tesis sobre las que se construyen (i)
presentación oportuna de la demanda ante el Ministerio Público o (ii)
presentación un día después ante la Oficina de Apoyo Judicial, pero aun así
oportuna. Cabe precisar de antemano que la argumentación de la demandante reconoce
las siguientes circunstancias relevantes de cara a las decisiones judiciales:
(i)   Cese de actividades judiciales entre el 7 de octubre y 7 de
diciembre de 2012.
(ii)Exhibición de la demanda ante la Procuraduría Provincial de
Barranquilla el 2 de noviembre de 2012.
(iii)
El vencimiento ordinario del término de
caducidad acaecía el 14 de noviembre de 2012.
(iv)
Presentación de la demanda ante la
Oficina de Apoyo Judicial correspondiente el 12 de diciembre de 2012.
13.1. La primera línea argumentativa de la
actora se construye sobre la premisa de que la presentación de la demanda se
cumplió con el acto adelantado ante la Procuraduría Provincial de Barranquilla
el 2 de noviembre de 2012.
Bajo esa idea, los autos que declararon la
caducidad de la acción incurrieron en defecto sustantivo por el
desconocimiento de los siguientes elementos: (i) las normas
constitucionales y legales sobre las competencias del Ministerio Público[51];
(ii) la disposición que prevé los efectos de la remisión del expediente en
casos de falta de jurisdicción y competencia[52];
(iii) la fuerza de ley de la costumbre, por no reconocer la práctica
generalizada de presentar la demanda ante el Ministerio Público[53];
(iv) las diferencias entre presentación de la demanda y remisión del
expediente; (v) el principio de buena fe[54],
ya que se asume que el usuario no puede ser comisionado para la remisión del
expediente; (vi) las normas que rigen la caducidad, ya que el acto que la
interrumpe es la presentación de la demanda y no la remisión del expediente;
(vii) el objetivo de efectividad de los derechos que persiguen los procesos que
se adelantan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo[55];
(viii) el principio pro homine y (ix) la confianza legítima.
Como consecuencia del desconocimiento de las normas referidas,
los autos cuestionados también incurrieron en un defecto sustantivo y procedimental
por la indebida aplicación de las normas sobre contabilización de
términos[56]
al acto de remisión de la demanda pues, a pesar de que el ordenamiento no
establece un término preclusivo para este acto, se le atribuyeron consecuencias
procesales. Asimismo se aplicó de forma indebida la norma que rige la caducidad
del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho[57]
al acto de remisión del expediente.
El defecto procedimental también se configuró en la
modalidad de exceso ritual manifiesto, porque las decisiones
reconocieron la presentación oportuna de la demanda ante la Procuraduría, pero
despojaron de efectos útiles el acto procesal, y circunscribieron el reconocimiento
de las consecuencias de la presentación de la demanda a los casos en los que la
autoridad custodia y remite el libelo.
Las decisiones judiciales incurrieron en el defecto de desconocimiento
del precedente del Consejo de Estado sobre las actuaciones ante
funcionarios de facto.
13.2 La segunda línea de argumentación parte de reconocer
que el acto de presentación de la demanda se surtió con la radicación en la
Oficina de Apoyo Judicial y no en la Procuraduría Provincial de Barranquilla.
Estos argumentos indican que, aún si se admitiera que la
presentación de la demanda corresponde a la radicación del 12 de diciembre de
2012, los autos que declararon la caducidad de la acción incurrieron en un defecto
sustantivo porque la aplicación estricta de las disposiciones
sobre contabilización de términos incurrió en los siguientes yerros: (i) no
consideró que las normas aplicadas responden al carácter continuo y permanente
de la administración de justicia; (ii) desconoció la proporcionalidad del plazo
visto no sólo como el tiempo para la preparación de la acción sino para la
presentación de la demanda; (iii) redujo de forma desproporcionada la
presentación oportuna de la demanda a un día; (iv) ignoró que la regla del
artículo 62 de la Ley 4ª de 1913 atiende a la previsibilidad del día hábil; (v)
no aplicó el principio pro homine; (vi) omitió la prevalencia del
derecho sustancial sobre las formas, y (vii) desconoció el principio pro
actione.
Las decisiones judiciales incurrieron en el defecto de desconocimiento
del precedente de la Corte Constitucional en tres aspectos: (i) el que
vincula la caducidad con la culpa procesal -sentencias C-666 de 1996, C-662 de
2004 y C-227 de 2009-; (ii) la inoperancia de la preclusión de términos en los
casos de paros judiciales que impidan el acceso a la administración de justicia
–sentencias T-1165 de 2003, T-1222 de 2004 y T-656 de 2009-, y (iii) la
prevalencia del derecho sustancial –sentencias T-329 de 1996 y T-567 de 1998-
El defecto fáctico se configuró por la falta de valoración
de diversas circunstancias y elementos de prueba, particularmente porque no se
consideró: (i) el cese de actividades de la Rama Judicial del Poder Público;
(ii) la situación de congestión de las dependencias judiciales posterior a la
reanudación de las actividades, y (iii) la actuación de la demandante.
Frente a la congestión de las dependencias judiciales tras
la reanudación de las actividades la censora extrañó el uso de las facultades
oficiosas de los jueces para establecer esa circunstancia.
14.- Como quiera que la
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene dos
niveles de análisis. El primero que corresponde a los requisitos generales y un
segundo nivel, que atiende a los requisitos específicos de procedibilidad de la
acción contra decisiones judiciales, la Sala establecerá, de acuerdo con ese
orden, si concurren dichos presupuestos para controvertir el auto mediante el
cual el Tribunal Administrativo del Atlántico declaró probada la caducidad del
medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho formulado por
Bavaria S.A. y el auto proferido por la Sección Cuarta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que confirmó esa decisión.
En el caso de que se supere el análisis de procedibilidad respecto de las
decisiones judiciales la Sala deberá absolver los siguientes problemas
jurídicos que responden a las líneas argumentativas presentadas previamente:
¿los autos que declararon la caducidad del
medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho formulado por
Bavaria S.A. en contra de los actos administrativos sancionatorios de 19 de
septiembre de 2011 y 22 de marzo de 2012 incurrieron en alguna causal específica de procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales porque consideraron como hito
determinante para establecer la caducidad la fecha en la que la accionante
presentó la demanda ante la oficina de apoyo judicial correspondiente y no la
fecha en la que aquélla exhibió el libelo ante la Procuraduría Provincial de
Barranquilla, antes del vencimiento del término y como consecuencia del cese de
actividades de la Rama Judicial del Poder Público?
¿los autos que declararon la caducidad del
medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho formulado por Bavaria
S.A. en contra de los actos administrativos sancionatorio de 19 de septiembre
de 2011 y 22 de marzo de 2012 incurrieron en alguna causal específica de procedencia de la
tutela contra providencias judiciales porque aplicaron, de forma estricta, las
normas que rigen la contabilización de los términos sin considerar la conducta
procesal de la accionante, las circunstancias relacionadas con el cese de
actividades de la Rama Judicial del Poder Público y la congestión de las
dependencias judiciales tras la reanudación del servicio?
Para resolver los problemas jurídicos
anunciados la Sala abordará los siguientes temas:
(i) los
requisitos específicos de procedibilidad de la tutela contra providencias
judiciales referidos por la accionante; (ii) el medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho y su caducidad; (iii) los términos procesales como
elementos necesarios para garantizar la seguridad jurídica, el debido proceso y
la igualdad; (iv) la jurisprudencia constitucional sobre la protección del derecho
al debido proceso y acceso a la administración de justicia durante los ceses de
actividades de la Rama Judicial del Poder Público; (v) el deber de recepción,
en sustitución de las autoridades competentes, de las peticiones, quejas,
reclamos o recursos previsto en el artículo 23 de la Ley 1437 de 2011; (vi) el
principio de confianza legítima y finalmente (vii) abordará el caso concreto,
de acuerdo con las dos líneas argumentativas referidas en el fundamento
jurídico número 5 de esta sentencia.
Procedencia excepcional de la tutela contra decisiones
judiciales
15.- El inciso 4º del artículo 86 de la Constitución,
consagra el principio de subsidiariedad como requisito de procedencia de la
acción de tutela y determina que “[e]sta acción sólo procederá cuando el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
El artículo 86 Superior establece que la
tutela procede contra toda “acción o la omisión de cualquier autoridad
pública”. Las autoridades judiciales son autoridades públicas que en el
ejercicio de sus funciones tienen la obligación de ajustarse a la Constitución
y a la ley, y garantizar la efectividad de los principios, deberes y derechos
reconocidos en la Constitución.
Bajo el presupuesto mencionado, la Corte
Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra
decisiones judiciales que quebranten los derechos fundamentales de las partes y
se aparten de los mandatos constitucionales. No obstante, se ha precisado que
la procedencia de la acción de tutela en estos casos debe ser excepcional, con
el fin de que no se desconozcan los principios de cosa juzgada, autonomía e
independencia judicial, seguridad jurídica, y a la naturaleza subsidiaria que
caracteriza a la tutela.[58]
Así pues, la acción de tutela contra
decisiones judiciales tiene como finalidad efectuar un juicio de validez
constitucional de una providencia judicial que incurre en graves falencias, las
cuales tornan la decisión incompatible con la Carta Política.[59]
16.- La Sala Plena de la Corte, en sentencia C-590
de 2005[60],
señaló que el desarrollo jurisprudencial ha conducido a diferenciar dos tipos
de presupuestos para que proceda la acción de tutela contra providencias judiciales,
a saber: los requisitos generales de procedencia y los requisitos específicos
de procedibilidad.
Requisitos generales de procedencia
17.- Según lo expuso la sentencia C-590 de 2005, los
requisitos generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra
providencias judiciales son: (i) que la cuestión que se discuta tenga
relevancia constitucional, esto es, que el caso involucre la posible
vulneración de los derechos fundamentales de las partes; (ii) que se cumpla con
el presupuesto de subsidiariedad que caracteriza a la tutela, o sea, que se
hayan agotado todos los medios de defensa judicial al alcance de la persona
afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio
irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de inmediatez, es decir,
que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir
del hecho que originó la vulneración; (iv) cuando se trate de una irregularidad
procesal, ésta debe tener un efecto decisivo en la sentencia que se impugna;
(v) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que
generaron la vulneración, como los derechos vulnerados; y (vi) que no se trate
de sentencias de tutela.
Requisitos específicos de procedibilidad
18.- Los requisitos específicos aluden a la concurrencia de
defectos en el fallo atacado que, en razón de su gravedad, hacen que éste sea
incompatible con los preceptos constitucionales. En resumen, estos defectos son
los siguientes:
Defecto orgánico:
ocurre cuando el funcionario judicial que profirió la sentencia impugnada
carece en forma absoluta de competencia.
Defecto procedimental absoluto: se origina cuando el juez actuó completamente al margen
del procedimiento establecido.[61]
Defecto fáctico: se
presenta cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación
del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, o cuando la valoración de
la prueba fue absolutamente equivocada.
Defecto material o sustantivo: ocurre cuando se decide con base en normas inexistentes,
inconstitucionales o claramente inaplicables al caso concreto, o cuando se
presenta una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.[62]
Error inducido: sucede
cuando el Juez o Tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese
engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.[63]
Decisión sin motivación:
implica el incumplimiento de los servidores judiciales del deber de dar cuenta
de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones.
Desconocimiento del precedente: se configura cuando por vía judicial se ha fijado el
alcance sobre determinado asunto y el funcionario judicial, desconoce la regla
jurisprudencial establecida.[64]
Violación directa de la Constitución: se estructura cuando el juez ordinario adopta una decisión
que desconoce, de forma específica, postulados de la Carta Política.
Examen de los requisitos generales de procedencia de la
tutela contra providencias judiciales en el caso que se analiza
19.- La Sala observa que en el presente caso concurren los
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales que han sido fijados por la jurisprudencia de esta Corporación,
veamos:
20.- En primer lugar, se cumple con el presupuesto de legitimación
por activa, pues la solicitud de amparo se elevó por Bavaria S.A., cuyo
representante legal, Fernando Jaramillo Giraldo, le otorgó poder al abogado
Eduardo Cifuentes Muñoz para la presentación de la acción de tutela[65],
y dado que dicha sociedad, como persona jurídica, es titular de los derechos
que, adujo, fueron vulnerados por las decisiones judiciales que confronta en
esta sede. En efecto, las decisiones cuestionadas declararon la caducidad del
medio de control de nulidad que aquélla formuló en contra de actos que le
impusieron una sanción por el incumplimiento de una obligación tributaria.
Sobre el particular vale la pena destacar que la
jurisprudencia de la Corte Constitucional[66]
ha señalado que las personas jurídicas están legitimadas para acudir a la
acción de tutela con el fin de obtener la efectividad de sus derechos cuando
sean vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o
de un particular.
21.-Respecto al segundo de los requisitos
generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales,
la Sala advierte que, en principio, el asunto planteado carece de relevancia
constitucional, pues aunque se denuncia el desconocimiento de los derechos de
acceso a la administración de justicia y debido proceso, esa posible afectación
parece estar ligada al incumplimiento de cargas procesales y, en esta instancia,
es claro que el debate planteado tiene un predominante contenido económico.
Con todo, la Sala tendrá por cumplido el
presupuesto en mención, en atención a las diversas denuncias de la actora en
las que refiere la afectación de sus derechos fundamentales, particularmente de
los derechos a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, como
consecuencia de las decisiones judiciales que declararon la caducidad del medio
de control de nulidad y restablecimiento del derecho formulado por Bavaria
.S.A.
En efecto, en la tutela se cuestionó la indebida valoración
de las circunstancias que rodearon la presentación de la demanda y la falta de
aplicación de las disposiciones legales pertinentes, lo que, de acuerdo con la accionante,
llevó a las autoridades judiciales a declarar la caducidad del medio de control
y, de esa forma, cercenó su posibilidad de acudir a la jurisdicción a
controvertir la legalidad de los referidos actos de la administración
tributaria departamental del Atlántico.
22.- En tercer lugar, la tutela cumple con el requisito
consistente en haber agotado todos los mecanismos judiciales de defensa a
su disposición.
Respecto a las providencias judiciales que declararon la
caducidad se advierte que proferido el auto de 4 de septiembre de 2013 en el
que el Tribunal Administrativo del Atlántico decretó la caducidad del medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho, Bavaria S.A. formuló el recurso
de apelación, que era el único recurso ordinario con el que contaba para
controvertir esa decisión, el cual se desató por la autoridad competente,
Sección Cuarta del Consejo de Estado, que, a su vez, confirmó la decisión sobre
la caducidad del medio de control.
23.- En cuarto lugar, la acción de tutela fue interpuesta
en un término razonable, debido a que el auto mediante el cual la Sección
Cuarta del Consejo de Estado confirmó la decisión del Tribunal Administrativo
del Atlántico de declarar la caducidad del medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho, fue proferido el 11 de junio de 2014 y la tutela
se presentó el 6 de octubre de 2014, esto es, 4 meses después de que se emitió
la última decisión que se acusa de infractora de los derechos de la accionante.
24.-En quinto lugar, la demandante identificó de manera
razonable los hechos que generaron la vulneración de sus derechos, así como
las irregularidades que, estima, hacen procedente la acción de tutela. Los
hechos están claramente detallados en la demanda y debidamente soportados en
las pruebas documentales aportadas.
La actora también explicó los defectos que le atribuyó a
los autos que cuestiona, los cuales fueron referidos en el fundamento jurídico
5 de esta sentencia. Aunque en el ejercicio de identificación de los supuestos
yerros de las decisiones con las causales específicas de procedibilidad de la
acción de tutela la actora cometió algunas imprecisiones y su argumentación se
tornó, por momentos, confusa, en aplicación del principio pro actione la
Sala organizó los argumentos bajo dos líneas que atienden a las dos premisas
sobre las que construye la solicitud –presentación oportuna de la demanda ante
el Ministerio Público y presentación oportuna de la demanda ante la Oficina de Apoyo
Judicial- e identificó los argumentos expuestos por la demandante con las
causales de procedibilidad pertinentes.
25.- En sexto lugar, la acción de tutela no se dirige
contra un fallo de tutela. La demandante acusa: (i) la decisión del
Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual declaró la caducidad
del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho formulado por la
accionante en contra de los actos sancionatorios expedidos por la Secretaría de
Hacienda Departamental del Atlántico; y (ii) el auto dictado el 11 de
junio de 2014 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado, que confirmó la decisión del a quo.
Los requisitos específicos de procedibilidad de la acción
de tutela contra providencias judiciales
26.- Como quiera que la acción de tutela dirigida contra
las decisiones judiciales que declararon la caducidad del medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho formulado por la accionante cumple los
requisitos generales de procedencia, la Sala reiterará la caracterización de
los defectos que se le atribuyeron a las providencias judiciales y que
corresponden a los requisitos específicos de procedibilidad de la acción.
Defecto material o sustantivo
27.- De acuerdo con lo establecido por esta
Corporación en la sentencia T-140 de 2012[67],
reiterada por la T-007 de 2014[68], el defecto sustantivo tiene su
fundamento, en el hecho de que el principio de autonomía e independencia
judicial se encuentra limitado por el orden jurídico prestablecido y por el
respeto de los derechos fundamentales de las partes procesales.
28.- Este Tribunal se ha pronunciado en
diferentes oportunidades sobre la configuración del defecto sustantivo. En
particular, en la sentencia SU-159 de 2002[69],
la Corte estableció que este defecto se presenta cuando el juez se apoya en una
norma que es evidentemente inaplicable a un caso concreto, por ejemplo, cuando:
(i) ha sido derogada y en consecuencia, no produce efectos en el ordenamiento
jurídico; (ii) ha sido declarada inexequible por la Corte Constitucional; (iii)
es inconstitucional y no se aplicó la excepción de incostitucionalidad; y (iv)
la norma no está vigente o a pesar de estarlo y ser  constitucional, no se
adecua a las circunstancias fácticas del caso.
Posteriormente, en la sentencia T-686 de
2007[70], esta Corporación afirmó que,
aunado a las circunstancias anteriormente referidas, el defecto material como
requisito de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales
se genera cuando: (i) la aplicación de una norma es irracional y
desproporcionada en contra de los intereses de una de las partes del proceso;
(ii) el juez desconoce lo resuelto en una sentencia con efectos erga omnes, de
la jurisdicción constitucional o contenciosa en la interpretación de una norma,
es decir que desconoce el precedente horizontal o vertical; o (iii) cuando la
norma aplicable al caso no es tenida en cuenta por el fallador.
En el mismo sentido, en la sentencia SU-918
de 2013[71], la Corte concluyó que una
providencia judicial adolece de un defecto sustantivo:
“(i) cuando la norma aplicable al caso es
claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador,
(ii) cuando a pesar del amplio margen
interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la
aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación
contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los
intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada), y, finalmente,
(iii) cuando el fallador desconoce las
sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como
de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se
ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada
respectiva.”
29.- En esta oportunidad, la Sala reitera las
reglas jurisprudenciales en las que se establece que se configura un defecto
sustantivo cuando: (i) se aplica una disposición que perdió vigencia por
cualquiera de la razones previstas por el ordenamiento, por ejemplo, su
inexequibilidad o derogatoria por una norma posterior; (ii) se aplica una norma
manifiestamente inaplicable al caso y la aplicable pasa inadvertida por el
fallador; (iii) el juez realiza una interpretación contraevidente -interpretación
contra legem- o claramente irrazonable o desproporcionada que afecta los
intereses de las partes; (iv) el juzgador se aparta del precedente judicial
–horizontal o vertical- sin justificación suficiente; o (v) se abstiene de
aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de
la Constitución.
Defecto fáctico
30.- Desde sus inicios esta Corte estableció
que los jueces de conocimiento tienen amplias facultades discrecionales para
efectuar el análisis del material probatorio en cada caso concreto[72].
Por ello esta Corporación determinó que cuando se alega un error de carácter
probatorio, la evaluación de la providencia judicial por parte de un juez de
tutela, debe privilegiar los principios de autonomía e independencia judicial[73].
No obstante, tal poder discrecional debe estar
inspirado en los principios de la sana crítica, atender necesariamente
criterios de objetividad, racionalidad, legalidad y motivación, entre otros, y
respetar la Constitución y la ley. De lo contrario, la discrecionalidad sería
entendida como arbitrariedad judicial, hipótesis en la cual se configuraría la
causal por defecto fáctico y el juez de tutela podría revocar la providencia
atacada[74].
31.- La jurisprudencia constitucional estableció
que el defecto fáctico se configura cuando: (i) existe una omisión en el
decreto de pruebas que eran necesarias en el proceso; (ii) se da una valoración
caprichosa y arbitraria de las pruebas presentadas; o (iii) no se valora en su
integridad el material probatorio.
Asimismo, esta Corte puntualizó que el defecto
estudiado tiene dos dimensiones, una positiva[75] y otra negativa[76].
La primera se presenta cuando el juez efectúa una valoración por “completo
equivocada”, o fundamenta su decisión en una prueba no apta para ello y, la
segunda, cuando omite o ignora la valoración de una prueba determinante o no
decreta su práctica sin justificación alguna.
Con todo, esta corporación ha sido enfática en
señalar que “para que la
tutela resulte procedente ante un error fáctico, ‘[e]l error en el juicio
valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y
manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues
el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la
actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un
asunto’”[77].
Defecto procedimental
32.- La
jurisprudencia constitucional[78]
ha caracterizado el defecto procedimental para señalar que este se configura
cuando el juzgador viola derechos fundamentales al negar el derecho sustancial[79],
ya sea por no aplicar la norma procesal acorde con el procedimiento de que se
trate[80],
o cuando excede la aplicación de formalidades procesales que hacen nugatorio un
derecho.[81]
En esos casos, el funcionario aplica los
procedimientos como un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial y, por
esta vía sus actuaciones devienen en una denegación de justicia[82],
causada por la aplicación de disposiciones procesales opuestas a la vigencia de
los derechos fundamentales[83],
por la exigencia irreflexiva del cumplimiento de requisitos formales[84]
o por un rigorismo procedimental en la apreciación de las pruebas.[85]
En estas situaciones se presenta una violación de los derechos al debido
proceso y de acceso a la administración de justicia.
Efectivamente, en relación con el derecho al debido
proceso, tal defecto se configura cuando el funcionario judicial se aparta del
proceso legalmente establecido, ya sea porque sigue un proceso distinto al
aplicable o porque omite una etapa sustancial de éste. En relación con el
derecho de acceso a la administración de justicia, el defecto se produce
cuando, por un exceso ritual manifiesto, se ponen trabas al acceso y se viola
el principio de prevalencia del derecho sustancial es decir convierte a los procedimientos en obstáculos para la eficacia
del derecho sustancial.[86]
La formulación del defecto procedimental por exceso
ritual manifiesto contra providencias judiciales tuvo como objetivo resolver la
aparente tensión entre el derecho al debido proceso (art. 29 C.P.) y la
prevalencia del derecho sustancial (art. 228 C.P.)[87].
En principio, estos dos mandatos son complementarios pero en ocasiones la
justicia material parecería subordinada a los procedimientos, no obstante, la
jurisprudencia de esta Corte ha señalado que las formalidades procedimentales
son un medio para la realización de los derechos sustantivos y no fines en sí
mismos.[88]
33.- Como puede observarse, tal defecto puede tener una
estrecha relación con el denominado defecto fáctico, que se refiere a la
existencia de problemas de hecho y de apreciación de pruebas que llevan a una
conclusión errada al juez. Las sentencias T-386 de 2010[89] y T-637 de
2010[90]
estudiaron la interrelación de estos dos defectos.[91] Adicionalmente, también tiene conexión con
problemas sustanciales vinculados con la aplicación preferente de la
Constitución cuando los requisitos y formalidades legales amenazan la vigencia
de los derechos constitucionales.[92]
La jurisprudencia de esta Corporación también ha señalado cuáles son los
elementos que deben concurrir para que se configure el defecto procedimental
por exceso ritual manifiesto:
“(i) que no haya posibilidad de corregir la
irregularidad por ninguna otra vía, de acuerdo con el carácter subsidiario de
la acción de tutela;
(ii) que el defecto procesal tenga una incidencia
directa en el fallo que se acusa de ser vulneratorio de los derechos
fundamentales;
(iii) que la irregularidad haya sido alegada al
interior del proceso ordinario, salvo que ello hubiera sido imposible, de
acuerdo con las circunstancias del caso específico; y
(vi) que como consecuencia de lo anterior se
presente una vulneración a los derechos fundamentales”.[93]
En el mismo sentido, la sentencia T-1306 de 2001[94],
precisó:
“[…] si el derecho procesal se torna en obstáculo
para la efectiva realización de un derecho sustancial reconocido expresamente
por el juez, mal haría éste en darle prevalencia a las formas haciendo
nugatorio un derecho del cual es titular quien acude a la administración de
justicia y desnaturalizando a su vez las normas procesales cuya clara finalidad
es ser medio para la efectiva realización del derecho material (art. 228).
De lo contrario se estaría incurriendo en una vía
de hecho por exceso ritual manifiesto que es aquel que se deriva de un fallo
en el cual haya una renuncia consciente de la verdad jurídica objetiva evidente
en los hechos, por extremo rigor en la aplicación de las normas procesales
convirtiéndose así en una inaplicación de la justicia material.” (Negrillas fuera de texto original).
En ese sentido, la valoración probatoria no puede
negar la realidad que muestran las pruebas por dar prevalencia a los trámites.
Sobre los límites al ejercicio de valoración probatoria de los jueces, la sentencia
T-974 de 2003[95]
indicó que aunque los jueces gozan de libertad para valorar el material
probatorio con sujeción a la sana crítica, no pueden llegar al extremo de
desconocer la justicia material, bajo la suposición de un exceso ritual
probatorio contrario a la prevalencia del derecho sustancial (art. 228
C.P).
34.- Resulta claro que, cuando se aplican
rigurosamente las normas procesales y con ello se anulan derechos
fundamentales, se configura un defecto procedimental por exceso ritual
manifiesto que hace procedente la acción de tutela contra providencias
judiciales, correspondiéndole entonces, al juez constitucional, inaplicar la
regla procesal en beneficio de las garantías constitucionales.
Desconocimiento
del precedente
35.- El precedente es conocido como la
sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su
pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe
necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir
un fallo[96]. Lo anterior atiende a razones de diversa
índole, que en todo caso se complementan.
La primera razón se basa en
la necesidad de proteger el derecho a la igualdad de las personas que acuden a
la administración de justicia y de salvaguardar los principios de confianza
legítima y seguridad jurídica. Esto debido al evidente desconocimiento de esos
derechos y principios, que implicaría no tener en cuenta las sentencias
anteriores a un caso que resulta equiparable al analizado.
El segundo argumento responde
al reconocimiento del carácter vinculante del precedente, en especial si es
fijado por órganos cuya función es unificar jurisprudencia. Como lo ha
explicado esta Corte tal reconocimiento se funda en una postura teórica que
señala que “el Derecho no es una aplicación mecánica de consecuencias
jurídicas previstas en preceptos generales, como lo aspiraba la práctica
jurídica de inicios del siglo XIX…, sino una práctica argumentativa racional”[97]. Con lo cual, en
últimas, se le otorga al precedente la categoría de fuente de derecho aplicable
al caso concreto.
36.- Esta Corporación fijó los parámetros
que permiten determinar si en un caso es aplicable o no un precedente. Así la
sentencia T-292 de 2006[98], estableció que deben verificarse los
siguientes criterios: (i) que en la ratio decidendi de la sentencia
anterior se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso
a resolver; (ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico
semejante al propuesto en el nuevo caso y (iii) que los hechos del caso
sean equiparables a los resueltos anteriormente.
De no comprobarse la
presencia de estos tres elementos esenciales, no es posible establecer que un
conjunto de sentencias anteriores constituye precedente aplicable al caso
concreto, por lo cual al juez no le es exigible dar aplicación al mismo.
37.- De otro modo, cuando los funcionarios
judiciales encuentran cumplidos los tres criterios mencionados, tienen la
posibilidad de apartarse de la jurisprudencia en vigor, siempre y cuando (i)
hagan referencia al precedente que no van a aplicar y (ii) ofrezcan una
justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada, que dé cuenta del
por qué se apartan de la regla jurisprudencial previa[99]. Así se protege el carácter dinámico del
derecho y la autonomía e independencia de que gozan los jueces.
En esa medida, sólo cuando un juez se aísla de
un precedente establecido y plenamente aplicable a determinada situación, sin
cumplir con la carga argumentativa antes descrita, incurre en la causal de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, referente
al desconocimiento del precedente judicial. Debido a que, con ese actuar,
vulnera los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de las
personas que acudieron a la administración de justicia.
38.- Este Tribunal ha diferenciado dos
clases de precedentes, el horizontal y el vertical, para lo cual tomó como
parámetro diferenciador la autoridad que profiere el fallo que se tiene como
referente. En esa medida, el precedente horizontal hace
referencia al respeto que un juez debe tener sobre sus propias decisiones y
sobre las tomadas por jueces de igual jerarquía, mientras que, el vertical
apunta al acatamiento de los fallos dictados por las instancias superiores en
cada jurisdicción, encargadas de unificar la jurisprudencia.
Ahora bien, como se explicó
líneas atrás, cuando el precedente emana de los altos tribunales de justicia en
el país (Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado),
adquiere un carácter ordenador y unificador que busca realizar los principios
de primacía de la Constitución, igualdad,
confianza legítima y debido proceso. Adicionalmente, se considera indispensable
como técnica judicial para mantener la coherencia del sistema[100].
En la práctica jurídica
actual, las instancias de unificación de jurisprudencia son ineludibles, debido
a que el Derecho es dado a los operadores jurídicos a través del lenguaje,
herramienta que no tiene contenidos semánticos únicos. Por tanto, el Derecho es
altamente susceptible de traer consigo ambigüedades o vacíos que pueden generar
diversas interpretaciones o significados. Eso genera la necesidad de que, en
primer lugar, sea el juez el que fije el alcance de éste en cada caso concreto
y, en segundo lugar, haya órganos que permitan disciplinar esa práctica
jurídica en pro de la igualdad.
39.- El carácter vinculante, obligatorio y de fuente de
derecho de la jurisprudencia emanada de las altas cortes en sus respectivas
jurisdicciones y de la Corte Constitucional en todo el ordenamiento jurídico,
está ampliamente reconocido hoy en día. Así, en sentencia C-816 de 2011[101],
esta Corte explicó que “la fuerza vinculante de las decisiones de las
denominadas altas cortes surge de su definición constitucional como órganos
jurisdiccionales de cierre, condición que les impone el deber de unificación
jurisprudencial en sus respectivas jurisdicciones. El mandato de unificación jurisprudencial,
únicamente dirigido a las cortes jurisdiccionales de cierre, se erige en una
orden específica del Constituyente para brindar cierta uniformidad a la
interpretación y aplicación judicial del derecho en desarrollo del deber de
igualdad de trato debido a las personas, mediante la fuerza vinculante de sus
decisiones judiciales superiores.” (Negrilla fuera del texto)
40.- En síntesis, los órganos judiciales de cierre cumplen el
papel fundamental de unificar la jurisprudencia, con base en los fundamentos
constitucionales invocados de igualdad, buena fe, seguridad jurídica y
necesidad de coherencia del orden jurídico.
El
medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho
41.- El
ordenamiento prevé la nulidad y el restablecimiento del derecho como medio de
control judicial de los actos de carácter particular y concreto proferidos por
la administración. Específicamente, a través de ese instrumento se busca
desvirtuar la presunción de legalidad que
cobija al acto administrativo y obtener la consecuente indemnización de los
perjuicios que el acto haya podido causar durante el tiempo en el que
permaneció vigente.
Actualmente,
el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo -Ley 1437 de 2011- establece el medio de control en los
siguientes términos: “[t]oda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en
una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto
administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho;
también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las
mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior”.
De acuerdo con las
causales a las que remite la norma referida, el acto se puede confrontar por:
(i) la infracción de las normas en las que debió fundarse; (ii) la emisión del
acto por una autoridad que carecía de competencia para el efecto; (iii)
expedición irregular; (iv) desconocimiento del derecho de audiencia y defensa;
(v) falsa motivación, y (vi) desviación de las atribuciones propias de quien lo
profirió.[102]
42.- Esta
Corporación, en concordancia con las previsiones legales, y con el desarrollo
jurisprudencial y el doctrinal, se ha referido en diversas oportunidades a los
rasgos del medio de control. Por ejemplo, la sentencia C-426 de 2002[103], aludió a
las características de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de
acuerdo con la normatividad anterior:
“(i) ésta se
ejerce no solo para garantizar la legalidad en abstracto, sino también para
obtener el reconocimiento de una situación jurídica particular y la adopción de
las medidas adecuadas para su pleno restablecimiento o reparación. (ii) A
diferencia de la acción de nulidad, la misma sólo puede ejercerse por quien
demuestre un interés, esto es, por quien se considere afectado en un derecho
suyo amparado por un precepto legal. (iii) igualmente, tal y como se deduce de
lo dispuesto en el numeral 2° del artículo 136 del C.C.A, esta acción tiene un
término de caducidad de cuatro meses, salvo que la parte demandante sea una
entidad pública, pues en ese caso la caducidad es de dos años.”
La finalidad del
medio de control, la legitimación en la causa y la fijación de un término para
incoarlo como rasgos definitorios del mecanismo se han mantenido a través de su
regulación legal.
La
caducidad del medio de control
43.- En el diseño
de los procedimientos judiciales administrativos se previeron plazos
específicos para incoar los medios de control, que deben ser observados so pena
de que opere la caducidad. En efecto, el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011
establece los términos que rigen la presentación de la demanda, los cuales
presentan diferencias según el medio de control y la clase de actos que se
confrontan. En cuanto a la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho,
la regla general, prevista en el literal d del numeral 2º del artículo 164 ibídem,
es que la presentación de la demanda debe hacerse en el término de 4 meses
contado a partir del día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o
publicación del acto administrativo.
De acuerdo con esas previsiones, es importante
destacar que la caducidad ha sido enmarcada por la doctrina dentro de los
presupuestos procesales, entendidos como los requisitos necesarios para que
pueda constituirse un proceso válido[104]. CALAMANDREI los entendía como “(…)
las condiciones que deben existir a fin de que pueda tenerse un pronunciamiento
cualquiera, favorable o desfavorable, sobre la demanda, esto es, a fin de que
se concrete el poder-deber del juez de proveer sobre el mérito.”[105]
Esta teoría fue desarrollada en extenso con la obra
de Oskar VON BÜLOW, titulada “La teoría de las excepciones procesales y los
presupuestos procesales”[106].
Para el mencionado autor, la constitución válida de una relación jurídica
procesal está condicionada a la satisfacción de requisitos de admisibilidad y
condiciones previas, denominadas presupuestos procesales[107].
En ese orden de ideas, la caducidad hace parte de aquellos presupuestos
procesales relacionados con el derecho de acción, entre los que también se
encuentran la capacidad de las partes, la jurisdicción y la competencia. Dicho
esto, la caducidad hace referencia al ejercicio de la acción dentro de
determinados plazos fijados por la ley, so pena de la imposibilidad de
constituirse una relación jurídico-procesal válida[108].
Este Tribunal ha establecido que la caducidad es:
“(…) una institución jurídico procesal a través del
cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita
en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con
el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la
necesidad  por parte del conglomerado social de obtener seguridad  jurídica,
para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad
no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la
protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la
acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el
proceso.
Esta es una figura de orden público lo que explica
su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por
parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.”[109]
En
efecto, de acuerdo con las previsiones legales y la concepción de la
jurisprudencia sobre la caducidad, ésta constituye un mecanismo que limita el
tiempo durante el que las personas pueden acudir a la jurisdicción para la
definición judicial de las controversias, el cual privilegia la seguridad
jurídica y el interés general. Bajo esa perspectiva se ha destacado la
obligatoriedad de los términos de caducidad, y por ende:
“(…) la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la
causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien,
dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos,
no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado.”[110]
44.- Para la comprensión de la caducidad, y dados
los efectos extintivos de las figuras, suele distinguirse de la prescripción
que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación constituye:
“(…) un modo para el surgimiento de derechos subjetivos
(prescripción adquisitiva), o para extinguir obligaciones (prescripción
extintiva). Esta institución jurídica otorga derechos con base en la ocurrencia
de hechos.  No opera por el simple paso del tiempo, sino que tiene en
consideración elementos subjetivos como el ejercicio o inactividad de un
derecho subjetivo.
De la definición anterior se desprende su carácter
renunciable y la necesidad de ser alegada por quien busca beneficiarse de ella.
De la misma manera, puesto que se trata de un modo para el surgimiento  de
derechos subjetivos, es viable su interrupción y suspensión en consideración a
especiales circunstancias de las personas involucradas dentro de la relación
jurídica   (incapacidad relativa o absoluta, fuerza mayor), que impidan su
ejercicio o la defensa frente  la posible extinción del derecho.”[111]
45.- Con base
en lo expuesto se advierte que la caducidad es un presupuesto procesal de la
acción y hace referencia al ejercicio de ese derecho dentro de los plazos
fijados por el Legislador, so pena de impedir el establecimiento de una
relación jurídico procesal válida. En cambio, la prescripción hace referencia a
un modo para el surgimiento de derechos subjetivos (prescripción adquisitiva o
usucapión) o para extinguir obligaciones (prescripción propiamente dicha).
En
concordancia con esas particularidades, el examen de la caducidad es objetivo
en la medida en que el juez constata el término y el incumplimiento de la
carga, pero no puede modificar o soslayar el término previsto bajo análisis
subjetivos de la conducta de las partes. La objetividad y rigidez del examen se
justifican por los intereses a los que responde la caducidad y, por ello, su
declaratoria también puede ser oficiosa.
46.- De acuerdo con lo señalado
previamente se advierte que: (i) la nulidad y el restablecimiento del
derecho constituye un medio de control judicial de los actos particulares
proferidos por la administración, a través del cual se busca desvirtuar la presunción de legalidad que cobija al acto administrativo
y obtener la consecuente indemnización de los perjuicios; (ii) a través de la caducidad se limita el
tiempo durante el que se puede acudir a la jurisdicción para la definición
judicial de las controversias y, por ende, constituye un presupuesto procesal,
y (iii) la fijación de términos de caducidad privilegia la seguridad jurídica y
el interés general, razón por la que el análisis de su cumplimiento es objetivo
y puede ser declarada de oficio.
Los
términos procesales como elementos necesarios para la garantía de la seguridad
jurídica, el debido proceso y la igualdad
47.-
El artículo 1º de la Constitución Política declara que Colombia es un Estado
social de derecho, fórmula de la que se destaca, en esta oportunidad, la
acepción de Estado de derecho que “(…) se refiere a que la actividad del
Estado está regida por las normas jurídicas, es decir que se ciñe al derecho.”[112]
En
armonía con esa previsión, el artículo 4º ibídem estableció la
prevalencia de la Carta Política como norma jurídica superior y consagró el
deber, para los nacionales y extranjeros en Colombia, de acatar la Constitución
y las leyes. Por su parte, el artículo 29 ejusdem previó una de las
mayores garantías que rodean la sujeción a la ley, en su acepción amplia, que
corresponde a la observancia del debido proceso en las actuaciones judiciales y
administrativas, y el principio de legalidad previsto en los siguientes
términos: “[n]adie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al
acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la
plenitud de las formas propias de cada juicio.”
La
sujeción al derecho como ingrediente esencial de la fórmula de Estado adoptada
en la Carta Política de 1991 demanda, por un lado, la organización del
andamiaje estatal, del que se ocupó directamente la nominada “parte
orgánica” de la Constitución, en la que estableció la estructura, las
atribuciones y las potestades básicas otorgadas a los órganos y autoridades
estatales para permitirles cumplir sus funciones. Asimismo, resultan necesarios
los principios y valores que constituyen la nominada  “parte dogmática”,
y que condicionan el desarrollo normativo y la actividad estatal.
48.-
La asignación de competencias para la creación de las leyes es una de las
previsiones orgánicas más relevantes para el funcionamiento adecuado del
Estado, en la medida en que aquéllas demarcan la conducta de las autoridades y
de los asociados, en cuanto a contenidos y vías de acción, ejercicio y
protección. En ese sentido y frente a la actividad legislativa se ha reconocido
que: “cualquier sistema de regulación que pretenda ordenar la conducta
social humana necesita reducir la multiplicidad de comportamientos y
situaciones a categorías más o menos generales.  Sólo de esta forma puede
dicho sistema atribuir consecuencias a un número indeterminado de acciones y
situaciones sociales.” [113]
La
facultad legislativa se otorgó directamente por la Constitución al Congreso
como órgano de representación democrática y plural, a quien le asignó, entre
otras competencias, la expedición de códigos en todos los ramos de la
legislación y la posibilidad de reformar sus disposiciones. En atención a ese
mandato, el Legislador se ha ocupado ampliamente del diseño y definición de las
características, etapas, términos, recursos y demás elementos que integran cada
procedimiento judicial.
De
acuerdo con la competencia asignada en el artículo 150-2 Superior esta
Corporación ha reconocido, en múltiples oportunidades y particularmente en el
estudio de las demandadas dirigidas en contra del diseño de los procesos, la
amplia libertad de configuración legislativa en esas materias. También ha
admitido, por regla general, que la fijación de términos de caducidad para el
ejercicio de las acciones judiciales constituye un ejercicio legítimo de la
competencia asignada al Legislador, que se ajusta a la Carta Política.
En
ese orden de ideas se ha señalado que la consagración legal de términos
preclusivos para el ejercicio de las acciones guarda una íntima relación con la
seguridad jurídica, pues:
“[p]ara nadie es desconocido que
la sociedad entera tiene interés en que los procesos y controversias se cierren
definitivamente, y que entendiendo ese propósito, se adoptan instituciones y
mecanismos que pongan término a la posibilidad de realizar intemporal o
indefinidamente actuaciones ante la administración de justicia, para que las
partes actúen dentro de ciertos plazos y condiciones, desde luego, con
observancia plena de las garantías constitucionales que aseguren amplias y
plenas oportunidades de defensa y de contradicción del derecho en litigio.”[114]
Con fundamento en lo expuesto se advierte que el
diseño de los procedimientos judiciales es una facultad constitucional del
Legislador, en la que cuenta con amplia libertad y que en el ejercicio de esa competencia
puede válidamente limitar el tiempo con el que cuentan las personas para acudir
a la jurisdicción en aras de obtener pronta y cumplida justicia.
49.-
De otra parte, es importante destacar que en la previsión constitucional de la
función pública de administración de justicia se estableció la prevalencia del
derecho sustancial y se advirtió que los términos deben ser observados con
diligencia so pena de la imposición de sanciones. Entonces, el artículo 228 de
la Carta Política comporta el reconocimiento, de raigambre superior, de la
relevancia de los términos procesales en el marco de la actividad judicial y su
obligatoriedad.
Ahora
bien, en cuanto a la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas la
jurisprudencia constitucional ha precisado que las reglas procesales sirven al
propósito de materializar los valores y el derecho sustancial. Sin embargo, esa
función no habilita el desconocimiento de las disposiciones instrumentales ni
la flexibilidad en su aplicación. A partir de estas premisas, este Tribunal
indicó que:
“(…) debe dejarse en claro que el enunciado principio
constitucional que rige las actuaciones judiciales no implica la inexistencia,
la laxitud o la ineficacia de toda norma legal obligatoria para quienes
participan en los procesos, o la eliminación, per se, de las
formas indispensables para que los juicios lleguen a su culminación -pues allí
está comprometido el derecho sustancial de acceso a la administración de
justicia-, ni, para el asunto del que ahora se trata, puede significar la
absoluta pérdida del carácter perentorio de los términos procesales. Todos
estos elementos integran la "plenitud de las formas propias de cada
juicio", contemplada como factor esencial del debido proceso, según el
artículo 29 de la Carta Política, y por lo tanto no constituyen simplemente
reglas formales vacías de contenido sino instrumentos necesarios para que el
Derecho material se realice objetivamente y en su oportunidad.”[115]
En
efecto, la relevancia y funcionalidad de los términos, su observancia
obligatoria y su relación con una adecuada administración de justicia han sido
destacadas en diversos pronunciamientos de la jurisprudencia constitucional.
Desde los primeros análisis que esta Corporación adelantó sobre reglas
procesales y que fijan cargas para las partes en los trámites judiciales, ha
resaltado dichos elementos, tal como lo evidencia la sentencia C-416 de 1994[116] que
refirió las garantías que rodean el ejercicio del derecho de acción y con base
en éstos indicó:
“La consagración de los términos
judiciales por el legislador y la perentoria exigencia de su cumplimiento,
tienen íntima relación con el núcleo esencial del derecho al acceso a la
justicia y al debido proceso, pues la indeterminación de los términos para
adelantar las actuaciones procesales o el incumplimiento de éstos por las
autoridades judiciales, puede configurar una denegación de justicia o una
dilación indebida e injustificada del proceso, ambas proscritas por el
Constituyente.”
Asimismo en ese pronunciamiento se
precisó que:
“El señalamiento de términos
procesales da certeza y, por lo mismo, confianza a las actuaciones de las
partes y del funcionario judicial; por consiguiente, los términos procesales
contribuyen a garantizar la seguridad jurídica que es principio constitucional
que se deduce de diferentes normas de la Carta, especialmente del preámbulo y
de los artículos 1°, 2°, 4°, 5° y 6°.”
Como acaba de
señalarse las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico y que se
ocupan del diseño de los procedimientos y la fijación de términos preclusivos
para las actuaciones de las partes y de las autoridades sirven al propósito de
materializar los valores y
principios del ordenamiento. Esa finalidad conmina a su observancia estricta y
no permite la atenuación de las cargas, en la medida en que son necesarias para
la seguridad jurídica, la garantía de acceso efectivo a la administración de
justicia y constituyen parámetros que permiten hacer efectiva la igualdad entre
los asociados.
El acceso
efectivo a la administración de justicia imprime deberes correlativos para los
asociados, relacionados con el cumplimiento de las cargas procesales propias de
los trámites judiciales, la colaboración con la administración de justicia y la
actuación de buena fe. La perentoriedad de los términos judiciales ha sido
reconocida por la Corte, dado que:
“(…)
no sólo preserva el principio de preclusión o eventualidad sino que, por el
contrario, permite, en relación con las partes, asegurar la vigencia de los
principios constitucionales de igualdad procesal y seguridad jurídica, ya que
al imponerles a éstos la obligación de realizar los actos procesales en un
determinado momento, so pena de que precluya su oportunidad, a más de
garantizar una debida contradicción, a su vez, permite otorgar certeza sobre el
momento en que se consolidará una situación jurídica.”[117]
50.-
Entonces el diseño de los procedimientos es una competencia exclusiva del
Legislador, en cuyo ejercicio impone deberes específicos de conducta a las
partes en el marco de los trámites judiciales y asigna consecuencias ante la
inobservancia de esos deberes. La fijación de cargas y la previsión de
consecuencias negativas frente a su inobservancia resultan necesarias para la
seguridad jurídica, la celeridad de los procesos, el debido proceso y la
igualdad entre las partes.
De acuerdo con lo expuesto, se advierte que: (i) la cláusula general
de competencia en materia legislativa asignada al Congreso incluye la
expedición de códigos y el diseño de los procedimientos judiciales; (ii) las disposiciones
procesales guardan una íntima conexión con la administración de justicia, el
debido proceso y la seguridad jurídica; (iii) la fijación de términos preclusivos para el ejercicio de las
acciones judiciales constituye un ejercicio legítimo de la competencia asignada
al Legislador, que se ajusta a la Carta Política; (iv) la Constitución Política
reconoce, de cara a la administración de justicia, la prevalencia del derecho
sustancial y la obligatoriedad de los términos, y (v) a pesar de que las reglas procesales sirven
para materializar los valores y el derecho sustancial, esa función no habilita
el desconocimiento de las disposiciones instrumentales ni flexibiliza su
aplicación.
La
jurisprudencia constitucional sobre la protección del debido proceso y la
contabilización de términos en los casos de ceses de actividades judiciales
51.- Como
quiera que la accionante refirió, de forma particular, las decisiones de esta
Corporación en las que se ha analizado el cumplimiento de cargas procesales en
el marco de ceses de actividades de la Rama Judicial del Poder Público y en
atención a la relevancia de esos pronunciamientos frente al caso bajo examen,
la Sala revisará la jurisprudencia constitucional sobre la materia.
52.- En la sentencia
T-1165 de 2003[118]
la Sala Quinta de Revisión estudió la acción de tutela formulada por
el demandante en un proceso de responsabilidad civil extracontractual, quien
denunció la afectación de sus derechos a la igualdad, al debido proceso y al
acceso a la administración de justicia como consecuencia de la decisión
proferida por la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá que consideró mal
denegado el recurso de apelación formulado por su contraparte en contra de la
sentencia de primera instancia.
En el caso examinado
en esa oportunidad, el juez de primera instancia del proceso ordinario profirió
sentencia un día en el que se adelantaba una jornada de protesta de los
funcionarios de la Rama Judicial y rechazó, por extemporáneo, el recurso de
apelación formulado contra esa decisión, pues consideró que dicha jornada no
incidió en la notificación del apelante.
Por su parte, el ad-quem
en el estudio del recurso de queja destacó que el día en el que se emitió la
sentencia no podía considerarse hábil en atención
a la jornada de protesta de la Rama Judicial, razón por la que debía tomarse
como fecha de la decisión el día hábil siguiente que, considerado para la
contabilización de los términos, tornaba oportuno el recurso de apelación.
El demandante del
proceso ordinario formuló acción de tutela en contra del auto que admitió el
recurso de apelación, al que le atribuyó la transgresión de sus derechos a la
igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, ya que
desconoció el carácter perentorio e improrrogable de los términos judiciales,
como disposiciones normativas de orden público. Indicó, de forma particular,
que bajo ninguna circunstancia puede considerarse el paro judicial como una
situación excepcional que suspenda los términos judiciales, ni se pueden considerar
inhábiles los días de ceses de actividades ilegítimos.
En esa oportunidad
la Corte emitió algunas consideraciones sobre la relevancia y las finalidades
del
servicio público de administración de justicia, aludió al principio de
continuidad que lo rige y su carácter esencial, y con base en este último rasgo
destacó la prohibición de realización de huelgas o suspensiones que afecten la
prestación permanente del servicio.
En ese orden ideas señaló que: “cualquier cese de actividades o suspensión del trabajo
resulta contrario al ordenamiento constitucional y, por lo mismo, no tiene
ninguna fuerza vinculante ni para los sujetos procesales, ni para los
funcionarios judiciales que se abstengan de participar en dichas jornadas de
protesta, ni para la comunidad en general.”
A pesar de lo
anterior, en el fallo de revisión se indicó que si en el marco de una huelga se
afecta la prestación continua del servicio de administración de justicia esa
circunstancia tendría efectos en derecho, en aplicación de la doctrina del caso
fortuito y la fuerza mayor, de acuerdo con la cual no se pueden derivar
consecuencias adversas ante la presencia de circunstancias imprevisibles e
irresistibles que impidan material o físicamente el cumplimiento de las cargas
procesales.
Establecidas esas
consideraciones, la Sala se refirió a los términos procesales como
disposiciones que dirigen las actuaciones de las partes, el carácter de orden
público de esas normas y la forma de contabilización de los términos.
Con base en los
mencionados elementos y frente al caso concreto, la Sala Quinta de Revisión
concedió el amparo deprecado, dado que la autoridad judicial accionada cuando
declaró mal denegado el recurso de apelación y ordenó su admisión no consideró
que la jornada laboral de protesta del sindicato de la Rama Judicial adelantada
el 29 de julio de 2012 no tuvo la entidad suficiente para constituir “fuerza
mayor”, ya que no implicó la suspensión del servicio de administración de
justicia y no provocó la clausura del juzgado.
De acuerdo con lo
expuesto en la sentencia T-1165 de 2003 se estableció que sólo en los casos en
los que se comprueba la suspensión de servicio de administración de justicia se
configura la fuerza mayor, y “no sería exigible por parte del ordenamiento,
comportamientos heroicos que pongan en riesgo la vida y la integridad personal
de los funcionarios judiciales y, menos aún, de la comunidad jurídica
(abogados, practicantes, judicantes, etc).”
53.- En la sentencia
T-1222 de 2004[119]
la Sala Segunda de Revisión estudió la solicitud de amparo de los
derechos a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de
justicia presentada por una persona a quien se le rechazó, por extemporáneo, el
incidente de liquidación de los perjuicios que fueron reconocidos en su favor
en una sentencia que declaró responsable a la  Nación por la destrucción los
bienes del demandante por parte de un grupo
armado ilegal.
Para el accionante, cuando se rechazó el incidente no se
consideró que en el transcurso del término de 60 días establecido para su
formulación, el despacho judicial no prestó atención al público durante 15
días. También indicó que la providencia judicial vulneró el derecho a la igualdad,
pues consideró oportuno el incidente formulado, dos días antes, por otra persona
que se encontraba en condiciones idénticas a las suyas.
En esa oportunidad la Sala expresó varias
consideraciones sobre el derecho de acceso a la administración de justicia y,
de acuerdo con lo expuesto en la sentencia T-1165 de 2003, indicó que si bien la regla general es la continuidad
y permanencia en la prestación del servicio de administración de justicia hay
excepciones reconocidas por el Legislador frente a las cuales se fijaron reglas
de contabilización de términos, tales como el artículo 121 del Código de
Procedimiento Civil que establece que en los términos de días no se
contabilizarán aquellos en los que el despacho permanezca cerrado por cualquier
circunstancia.
Las
previsiones sobre la contabilización de los términos en los casos en los que se
interrumpe el servicio atienden a la razonabilidad de las cargas procesales,
pues si “(…) un acto procesal que ha de realizar una de las partes en un
despacho judicial determinado no puede llevarse a cabo por el cierre del
despacho dentro del término señalado por la ley o por el juez, resultaría
absurdo sancionar al interesado con las consecuencias negativas que ello
conlleve, cuando el despacho judicial no ha estado abierto al público.”
En el estudio de los defectos que se le atribuyeron a la
providencia judicial que rechazó el incidente de liquidación de perjuicios, la
Corte advirtió que se desconoció el artículo 121 del Código de Procedimiento
Civil; se aplicó de forma indebida la regla prevista en el artículo 62 del Código de Régimen
Político y Municipal para la contabilización de términos previstos en meses y
años; no se valoró el cese de actividades del despacho ante el que se debía
formular el incidente, como circunstancia
fáctica que incidía en la decisión, y se valoró, de forma indebida, la certificación
expedida por la Oficina de Apoyo Judicial, pues aunque indicó que prestó
atención al público de forma ininterrumpida precisó que no tenía competencia ni
relación con el trámite de incidentes.
De
otra parte, la Sala Segunda de Revisión encontró probada la infracción del
derecho de igualdad, pues frente a la formulación del incidente por parte de
una persona que se encontraba en las mismas circunstancias del accionante, el
juez no se pronunció sobre la oportunidad en su presentación y no lo rechazó
por extemporáneo.
54.-
En la sentencia T-656 de 2009[120]
la Corte estudió la acción de tutela formulada por una entidad pública
que denunció la vulneración de sus derechos al debido proceso y defensa como
consecuencia de las decisiones judiciales que rechazaron, por extemporáneos,
los recursos de apelación que formuló en contra de cuatro sentencias proferidas
en el marco de procesos agrarios.
Para
la accionante, la autoridad judicial que rechazó los recursos no consideró que
los términos para presentar la demanda se suspendieron como consecuencia del
paro judicial que se extendió por más de un mes (3 de septiembre – 16 de
octubre de 2008).
Por
su parte, el juez accionado argumentó que durante el cese de actividades el
despacho prestó el servicio normalmente y, por ende, no se suspendieron los
términos.
Para
el estudio del problema jurídico, la Sala Segunda de Revisión refirió los
requisitos generales y específicos de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales, en el que destacó el presupuesto de subsidiariedad y
la obligación del afectado de agotar los requisitos ordinarios para la
protección de sus derechos, y bajo esa obligación advirtió que en contra de las
decisiones que rechazaron el recurso de apelación por extemporáneo, la entidad
podía formular el recurso de reposición y en subsidio el de queja.
Luego,
consideró con base en diversos elementos de prueba que estuvieron a disposición
de la Corte en la revisión de los decretos de conmoción interior[121] expedidos como
consecuencia del cese de actividades judiciales del año 2008 y las
circunstancias acreditadas por los medios de comunicación que, a pesar del
funcionamiento oficial, el ingreso físico a los despachos judiciales se
entorpeció por los manifestantes. Sin embargo, corroboró que sólo en uno de los
casos referidos por la accionante el cese de actividades constituyó una razón
extraordinaria que impidió la presentación de los recursos a su alcance para
confrontar el rechazo de la demanda.
En
consecuencia, indicó que en los casos en los que la formulación de los recursos
ordinarios no se vio truncada por una circunstancia excepcional y externa, la
acción de tutela no superó el requisito de subsidiariedad “toda vez que este
mecanismo constitucional no ha sido diseñado para corregir la falta de cuidado
de los litigantes en el interior de los procesos judiciales, ni para reemplazar
los medios judiciales de defensa ordinarios.”
Respecto
al caso en el que se acreditó que el cese de actividades impidió la
presentación de los mecanismos de contradicción amparó el derecho al debido
proceso del accionante y ordenó a la autoridad judicial accionada fijar un
nuevo edicto para que aquél tuviera la oportunidad procesal de interponer los
recursos ordinarios.
55.-
De acuerdo con las providencias judiciales referidas, la Sala advierte que en
los casos de interrupción del servicio de administración de justicia y frente
al cumplimiento de los términos, esta Corporación ha considerado que: (i) la administración de justicia es un servicio público
esencial regido por el principio de continuidad; (ii) los ceses de actividades o huelgas de los funcionarios que
prestan el servicio de administración de justicia no tienen fuerza vinculante,
pero la interrupción de la prestación continua del servicio tiene efectos en
derecho; (iii) ante la configuración de circunstancias de caso fortuito o
fuerza mayor que impidan el cumplimiento de
cargas procesales no se pueden derivar consecuencias negativas para las
partes; (iv) las protestas de funcionarios de la
Rama Judicial del Poder Público no siempre conllevan el cierre de los despachos
judiciales, razón por la que se debe establecer en el caso concreto si el
despacho judicial prestó el servicio, y (vi) existen previsiones legales para
la contabilización de los términos en los casos en los que se interrumpe la
prestación del servicio público de administración de justicia que determinan el
cumplimiento de la carga procesal.
El
principio de confianza legítima
56.- El principio de confianza legítima rige la
relación entre la administración pública y las personas, naturales o jurídicas.
Su fundamento se encuentra en el principio de seguridad jurídica, establecido
en los artículos 1º y 4º de la Constitución, en el respeto del acto propio y el
principio de la buena fe, contenido el artículo 83 de la Constitución, según el
cual “las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas
deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas
las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”.
Lo anterior implica que se debe actuar con
lealtad respecto de la relación jurídica vigente entre la administración y el
administrado, lo que a su vez comporta la expectativa de la misma lealtad y
respeto de la otra parte. En este sentido, una faceta de la buena fe es el
respeto por el acto propio que se traduce en el deber de comportarse de forma
coherente con las actuaciones anteriores, por lo que le está prohibido al
sujeto que ha despertado en otro confianza con su actuación sorprender a la
otra parte con un cambio intempestivo que defrauda lo que legítimamente se
esperaba.
Entonces, bajo el principio de confianza
legítima, la administración está obligada a respetar las expectativas legítimas
de las personas sobre una situación que modifica su posición de forma
intempestiva. No obstante, las expectativas deben ser serias, fundadas y
provenir de un periodo de estabilidad que permita concluir razonablemente que
efectivamente se esperaba un determinado comportamiento por parte de la
administración.
57.- A través del principio de confianza
legítima se ha logrado un balance entre los intereses públicos y privados, al
permitir que la administración avance en el desarrollo de su gestión, pero al
mismo tiempo proteja la buena fe que el administrado había depositado en la
administración pública, de la que espera una estabilidad con respecto a las
condiciones vigentes. En la relación entre la administración y el administrado,
se entiende que la primera tiene la facultad de cambiar condiciones mediante la
adopción de medidas como políticas públicas, programas y actuaciones, cuando lo
hace bajo los parámetros legales y constitucionales, siempre que proteja las
expectativas del administrado, esto es, cuando se cumplen requisitos de
estabilidad y buena fe.
Sobre el particular, en la Sentencia SU-360
de 1999[122]
la Sala Plena precisó:
“Este
principio se aplica como mecanismo para conciliar el conflicto entre los
intereses público y privado, cuando la administración ha creado expectativas
favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas
condiciones. Por lo tanto, la confianza que el administrado deposita en la
estabilidad de la actuación de la administración, es digna de protección y debe
respetarse. Al respecto la Corte ha dicho:
`Este principio, que fue
desarrollado por la jurisprudencia alemana, recogido por el Tribunal Europeo de
Justicia en la sentencia del 13 de julio de 1965, y aceptado por doctrina
jurídica muy autorizada, pretende proteger al administrado y al ciudadano
frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades. Se
trata entonces de situaciones en las cuales el administrado no tiene realmente
un derecho adquirido, pues su posición jurídica es modificable por las
autoridades. Sin embargo, si la persona tiene razones objetivas para confiar en
la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de
manera sensible su situación, entonces el principio de la confianza legítima la
protege. En tales casos, en función de la buena fe (CP art. 83), el Estado debe
proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva
situación. Eso sucede, por ejemplo, cuando una autoridad decide súbitamente
prohibir una actividad que antes se encontraba permitida, por cuanto en ese
evento, es deber del Estado permitir que el afectado pueda enfrentar ese cambio
de política´[123].
Lo
anterior no significa que las autoridades están impedidas para adoptar
modificaciones normativas o cambios políticos para desarrollar planes y
programas que consideran convenientes para la sociedad. La aplicación del
principio de la buena fe lo que significa es que la administración no puede
crear cambios sorpresivos que afecten derechos particulares consolidados y
fundamentados en la convicción objetiva, esto es fundada en hechos externos de
la administración suficientemente concluyentes, que dan una imagen de aparente
legalidad de la conducta desarrollada por el particular.
Ahora
bien, debe aclararse que la confianza o la buena fe de los administrados no se
protege garantizando la estabilidad de actos u omisiones ilegales o
inconstitucionales sino a través de la compensación, no necesariamente
monetaria, del bien afectado. Igualmente, este principio tampoco significa `ni
donación, ni reparación, ni resarcimiento, ni indemnización, como tampoco
desconocimiento del principio de interés general´[124].”
De acuerdo con lo anterior, el principio de
confianza legítima exige que ante la verificación de una expectativa legítima
del administrado y de un cambio intempestivo de la administración, siempre que
sea legal y constitucional, ésta adopte medidas transitorias para enfrentar el
cambio que impone. La adopción de estas medidas responde al respeto por los
compromisos, la seguridad jurídica y la protección a la estabilidad social, que
requiere que se mitigue el daño generado con la nueva situación.
58.- En conclusión, la jurisprudencia de esta Corporación
ha advertido que es procedente la protección de los derechos amparados en el
principio de confianza legítima cuando: (i) la medida, política o actuación administrativa tiene el objetivo de
preservar un interés público superior; (ii) se verifica que las conductas
realizadas por los particulares se ajustaron al principio de buena fe; y (iii)
hay una desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la
administración y los administrados, lo que hace necesario la adopción de
medidas transitorias que adecuen la actual situación de los particulares a la
nueva realidad[125].
El deber del Ministerio
Público de recibir y asegurarse de la tramitación de las peticiones o recursos
que las autoridades competentes rehúsen
59- Dado que uno
de los argumentos en los que se sustenta la acción de tutela formulada por
Bavaria S.A. está relacionado con la exhibición de la demanda ante la Procuraduría
General de la Nación como consecuencia del cese de actividades de un amplio
sector de la Rama Judicial en el año 2012, la Sala considera necesario
referirse a la competencia de los funcionarios del Ministerio Público,
establecida en el artículo 23 de la Ley 1437 de 2011 –sustituido por la Ley
1755 de 2015-, relacionada con la recepción de peticiones, solicitudes y
recursos que las autoridades competentes se rehúsen a recibir.
Para ese
propósito, la Sala revisará las disposiciones que le han asignado al Ministerio
Público competencias de promoción y protección del derecho de petición.
60.- Con base en
las funciones que el artículo 143 de la Constitución Política de 1886 le otorgó
a los funcionarios del Ministerio Público[126]: “defender los
intereses de la Nación; promover la ejecución de las leyes, sentencias
judiciales y disposiciones administrativas; supervigilar la conducta oficial de
los empleados públicos; y perseguir los delitos y contravenciones que turben el
orden social”, el artículo 2º del Decreto 2733 de 1959[127] estableció
competencias específicas de los personeros municipales relacionadas con el
derecho de petición.
En esa
oportunidad, la disposición referida indicó que los personeros municipales
tenían a su cargo los siguientes deberes:
“a) Instruir
debidamente a toda persona que, por manifestación propia, desee o deba formular
alguna petición.
b) Si esta
persona no pudiere hacerlo por sí misma, y ello fuere necesario, redactar o
escribir la petición de que se trate.
c) Recibir y
registrar las peticiones que por su conducto se formulen, y enviarlas al
funcionario o agente público encargado de resolverlas.
d) Tratar de
que tales peticiones sean formuladas en términos suficientemente claros.”
Posteriormente, el
artículo 75 del Código Contencioso Administrativo -Decreto 1º de 1984- reiteró
las competencias asignadas a los personeros municipales, como agentes del
Ministerio Público, previstas en el Decreto 2733 de 1959 y estableció una
adicional en el numeral 3º, que consistió en: “[r]ecibir y hacer tramitar
las peticiones o recursos que las autoridades, por cualquier motivo, no hayan
querido recibir”.
A pesar de que esa
competencia específica se radicó en cabeza de los personeros municipales la
norma señaló el deber general de los funcionarios del Ministerio Público de
velar por el ejercicio y efectividad del derecho de petición y de “(…)
cooperar al cumplimiento de lo previsto en este código y aplicar de oficio o a
petición de parte, medidas disciplinarias a los funcionarios o empleados que les
estén sometidos y que, sin causa justificada, dificulten o hagan ineficaz el
ejercicio del derecho de petición.”
En la sentencia
78 del 25 de septiembre de 1986[128],
la Sala Plena la Corte Suprema de Justicia estudió la constitucionalidad del
artículo 75 del Decreto 1º de 1984 y señaló que éste: “(…) introdujo algunos (sic) reformas consistentes en precisar
nuevas funciones a cargo de los Personeros relacionadas también con la garantía
del derecho de petición, las que indudablemente encajan dentro de la posibilidad
de reformar el Decreto número 2733 de 1959”.
En cuanto a las funciones asignadas
al Ministerio Público en la disposición acusada, la Corte Suprema de Justicia
indicó que se ajustaban a las competencias previstas en la Constitución de
1886, pues atendían a la defensa de los intereses del Estado, la cual “(…)debe
comprender los intereses que apuntan a la satisfacción de las necesidades de la
comunidad, cometido esencial de la organización del Estado, a cuyo logro debe
atender en ejercicio de la función fiscalizadora que le confió el
Constituyente, frente a los organismos administrativos y jurisdiccionales” así
como al deber de supervigilancia de la conducta de los empleados públicos, dado
que el artículo 75 del Decreto 1º de 1984 le encomendó al Ministerio Público “la
defensa de un derecho individual consagrado en la propia Carta, para preservar
su ejercicio y evitar su menoscabo por la morosidad o negligencia de quienes
están encargados de la prestación de los servicios públicos y funciones
públicas.”
61.-
Posteriormente, el artículo 277 de la Constitución Política de 1991 asignó
diversas competencias al Procurador General de la Nación, entre las que se
destaca, en esta oportunidad, la prevista en el numeral 4º, de acuerdo con la
cual tiene la función de “proteger los derechos humanos y asegurar su
efectividad, con el auxilio del Defensor del Pueblo” y la
establecida en el numeral 7º que establece el deber de “[I]ntervenir
en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea
necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los
derechos y garantías fundamentales.”.
En atención a las
competencias fijadas en el Código Contencioso Administrativo, el Procurador
General de la Nación emitió la Directiva 006 de 1º de junio de 2006 “[P]or medio de la cual se toman medidas para el recibo y
trámite oportuno de las peticiones y recursos que las autoridades por cualquier
motivo no reciban" en la que: (i)
precisó que función de recibir los documentos y recursos que por cualquier
motivo no reciban las autoridades competentes es exclusiva de las personerías
municipales y distritales; (ii) tomó medidas para la remisión de las peticiones
o recursos que hubieran sido radicados en la Procuraduría General de la Nación
con base en lo previsto en el numeral 3º del artículo 75 del Decreto 1º de
1984, y (iii) precisó que las distintas dependencias de la Procuraduría General
de la Nación no están facultadas para recibir los documentos que se rehúsen a
recibir las autoridades competentes, pero deben orientar a la ciudadanía en
cuanto al trámite.
62.- Luego, el artículo 23 del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en el
marco de la regulación del derecho de petición fijó deberes especiales para los
personeros municipales y distritales, los servidores de la Procuraduría General
de la Nación y la Defensoría del Pueblo, entre los que incluyó: (i) prestar
asistencia eficaz e inmediata a toda persona que la solicite, para garantizarle
el ejercicio del derecho constitucional de petición; (ii) intervenir ante las
autoridades competentes con el objeto de exigirles, en cada caso concreto, el
cumplimiento de sus deberes legales, y (iii) recibir las peticiones, quejas,
reclamos o recursos que las autoridades competentes se hubieren abstenido de
recibir y cerciorarse de su debida tramitación.
La sentencia C-818 de 2011[129]
estudió los cargos formulados en contra de la regulación del derecho de
petición establecida en los artículos 13-33 de la Ley 1437 de 2011 y concluyó
que dichas previsiones correspondían a la regulación estructural de un derecho
fundamental, la cual tiene reserva de ley estatutaria. En consecuencia, declaró
inexequible esa regulación y difirió los efectos de la decisión hasta el 31 de diciembre de 2014 con el propósito de que el
Congreso expidiera la Ley Estatutaria correspondiente.
Por su parte, la Ley 1755 de 2015
sustituyó el título correspondiente del Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo relacionado con el derecho de petición y
reiteró, en los mismos términos, la previsión original del artículo 23 de la
Ley 1437 de 2011 sobre los deberes especiales de los personeros municipales y
distritales, los servidores de la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría
del Pueblo.
En el trámite de expedición de la
Ley 1437 de 2011 que contiene la reglamentación original, que luego se
reprodujo en la Ley 1755 de 2015, fue clara la intención del Legislador de
fortalecer el derecho de petición. En efecto, ese propósito se destacó como uno
de los principales motivos para la actualización del procedimiento
administrativo, en los siguientes términos:
“(…) el derecho fundamental de
petición, su desarrollo y la tendencia a aumentar su efectividad, se convierte
en uno de los ejes centrales de la relación entre el Estado y las personas,
relación que el proyecto integra y fortalece. Una buena porción del articulado
de la Parte Primera del proyecto está dedicada a esta institución, básicamente
todo el Título II.” [130]
Posteriormente,
la sentencia C-951 de 2014[131] estudió la nueva
regulación del derecho de petición e indicó, respecto a los deberes especiales
que se le asignaron a los miembros del Ministerio Público, particularmente el
previsto en el artículo 23 relacionado con la recepción de peticiones, quejas, reclamos o recursos que
las autoridades competentes se abstengan de recibir que:
“Debe anotarse que, el último contenido normativo, es decir, el
correspondiente a que, ante la abstención de recibir la petición por parte de la
autoridad competente, los agentes del Ministerio Público asegurarán su debida
tramitación de las peticiones, no implica que la petición la deban tramitar los
agentes del Ministerio Público. Una conclusión en tal sentido desconocería la
limitación competencial que estas autoridades tienen, la cual se deriva de los
artículos 277 y 282 de la Constitución.
La función atribuida por el aparte final del artículo 23, debe
entenderse como una obligación de remitir la petición, así como de emplear, de
ser necesario, los mecanismos coercitivos que el ordenamiento constitucional
prevea, con el fin de que la autoridad a la que se dirige la solicitud y
competente para resolverla, garantice de forma efectiva y sustancial los
derechos fundamentales del peticionario.”
63.- Respecto a las competencias específicas asignadas al
Ministerio Público para la garantía y protección del derecho de petición es
pertinente considerar el alcance de esas obligaciones, particularmente si
también cobijan las solicitudes propias de los trámites judiciales.
64.- Para efectos
de establecer si las competencias referidas comprenden las actuaciones
judiciales, debe ponderarse que el artículo 7º del Decreto 2733 de 1959 distinguió de forma expresa el
ejercicio del derecho de petición de la acción de litigar en causa propia o
ajena. Esta distinción se reiteró en el artículo 39 del Decreto 1º de 1984.
Posteriormente, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo suprimió la distinción expresa entre el ejercicio
simple del derecho de petición y el derecho de acción en el marco de procesos
judiciales, y la Ley 1755 de 2015 que regula el derecho de petición y sustituyó
un título del C.P.A.C.A. señaló en el artículo 13 que “[T]oda actuación que inicie cualquier persona ante las
autoridades implica el ejercicio del derecho de petición consagrado en el
artículo  23 de la Constitución
Política, sin que sea necesario invocarlo”.
En atención a esas
previsiones puede considerarse que las funciones asignadas al Ministerio Público
relacionadas con el ejercicio del derecho de petición excluían las solicitudes
propias de los trámites judiciales como consecuencia de las distinciones
expresas previstas en los decretos 2733 de 1959 y 1º de 1984, y que bajo la
nueva reglamentación incluida en el Código Contencioso Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo las competencias se extendieron a las solicitudes
que tengan relación directa con los trámites judiciales. Sin embargo, en la
sentencia que revisó la Ley 1755 de 2015 se reiteró la distinción, ampliamente
desarrollada por la jurisprudencia constitucional, entre las peticiones propias
del derecho de acción en el marco de trámites judiciales y las demás
peticiones. Sobre esa diferencia la sentencia C-951 de 2014[132]
indicó que:
“Finalmente, la
jurisprudencia de la Corte ha reconocido que las personas tienen el derecho a
presentar peticiones ante los jueces de la República y que estas sean
resueltas, siempre que el objeto de su solicitud no recaiga sobre los
procesos que el funcionario judicial adelanta. Esta posición se sustenta en
que los jueces actúan como autoridad, según el artículo 86 de la Constitución[133].
En estos eventos, el alcance de este derecho encuentra limitaciones, por ello,
se ha especificado que deben diferenciarse las peticiones que se formulen ante
los jueces, las cuales serán de dos clases: (i) las referidas a actuaciones
estrictamente judiciales, que por tales se encuentran reguladas en el
procedimiento respectivo, debiéndose sujetar entonces la decisión a los términos
y etapas procesales previstos para el efecto; y (ii) aquellas que por ser
ajenas al contenido mismo de la litis e impulsos procesales, deben ser
atendidas por la autoridad judicial en su condición, bajo las normas generales
del derecho de petición que rigen la administración, esto es, el Código
Contencioso Administrativo”[134].
Por tanto, el juez tendrá que responder la petición de una persona que no verse
sobre materias del proceso sometido a su competencia.”(subrayas ajenas al texto original)
65.- Con base en lo
expuesto, para la Sala las competencias relacionadas con la garantía del
derecho de petición que han sido asignadas al Ministerio Público no comprenden
las solicitudes propias de los trámites judiciales, pues como lo ha destacado
la jurisprudencia, éstas cuentan con una regulación particular que impone
cargas específicas que no pueden soslayarse con base en las medidas dirigidas a
garantizar el artículo 23 de la Carta Política y las competencias generales
relacionadas con esa prerrogativa.
En consecuencia, la
obligación radicada en cabeza de los funcionarios del Ministerio Público
relacionada con la recepción y la comprobación de la tramitación de peticiones
que las autoridades competentes se abstengan de adelantar se circunscribe, en
principio, a las solicitudes que no recaigan sobre trámites judiciales, pues
frente a estos se prevén normas concretas que rigen la conducta de las partes,
establecen los términos, las formalidades de la solicitud y los lugares
específicos de presentación que demarcan el cumplimiento de las cargas.
66.- De acuerdo con el desarrollo legislativo expuesto se advierte
que: (i) desde la Constitución de 1886 el ordenamiento jurídico colombiano tuvo
interés en lograr la efectividad del derecho de petición como instrumento necesario
para la adecuada relación entre los asociados y la administración; (ii) el
Decreto 2733 de 1959 constituye la primera norma a través del cual se le
asignaron deberes específicos a los agentes del Ministerio Público para la
efectividad y protección del derecho de petición; (iii) el Decreto 1º de 1984
estableció en cabeza de los personeros municipales y distritales el deber de
recibir las peticiones que las autoridades competentes se rehúsen a aceptar;
(iv) los agentes del Ministerio Público tuvieron una percepción restringida,
limitada a los personeros, del deber de recepción de las solicitudes que
rehúsen las autoridades, como lo evidencia la Directiva de 1º de junio de 2006
expedida por el Procurador General de la Nación; (v) la nueva reglamentación del
derecho de petición –artículos 13-33 de la Ley 11437 de 2011 sustituidos por la
Ley 1755 de 2015- eliminó la restricción de la competencia y le asignó a todos
los agentes del Ministerio Público el deber de recibir, en sustitución de las
autoridades competentes, las peticiones que éstas rechacen, y (vi) las
obligaciones asignadas a los funcionarios del Ministerio Público relacionadas
con la recepción y la comprobación de la tramitación de peticiones que las
autoridades competentes se abstengan de tramitar se circunscriben, en
principio, a las solicitudes que no recaigan sobre trámites judiciales.
El caso concreto
67.- Con base en las consideraciones expuestas hasta el momento se
advierte que la acción de tutela incoada por Bavaria S.A. en contra de los actos
administrativos emitidos por la Secretaría de Hacienda Departamental del
Atlántico – 19 de septiembre de 2011 y 22 de marzo de 2012- por no presentar la declaración de la “Estampilla Pro
Hospital Universitario CARI E.S.E.” correspondiente a los bimestres 2º a 6º
del año 2009, es improcedente por el incumplimiento del presupuesto de
subsidiariedad, tal y como quedó explicado en los fundamentos jurídicos 11 y 12
de esta sentencia.
68.-Por otro lado, la
solicitud de amparo presentada en contra de los autos que declararon la
caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que la
accionante formuló contra los actos sancionatorios referidos cumple con los
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, tal y como se constató
y explicó en los fundamentos 20 a 25 de esta sentencia.
Ahora bien,
establecida la concurrencia de esos presupuestos generales la Sala estudiará, a
continuación, la configuración de los requisitos específicos de procedibilidad
de la tutela, de acuerdo con los problemas jurídicos planteados previamente que
corresponden a las censuras formuladas por la demandante y que además atienden a
la divergencia en la argumentación, por cuanto ésta se construyó sobre dos
grandes tesis: (i) la presentación de la demanda ante el Ministerio Público y
(ii) la presentación un día después ante la Oficina de Apoyo Judicial, pero aun
así oportuna.
69.- Para el análisis
de los defectos atribuidos a las decisiones judiciales y dada la multiplicidad
de argumentos que, se insiste, parten de tesis diferenciables y que fueron
referidas previamente, la Sala considera importante destacar las circunstancias
relevantes para el estudio de la caducidad del medio de nulidad y
restablecimiento del derecho que fueron admitidas por la actora y que servirán
como punto de partida para emprender el análisis de los defectos:
(i)   El 13 de julio de 2012 Bavaria S.A. se notificó
personalmente del acto administrativo que decidió el recurso de reconsideración[135]
–Resolución EC5-00779OE201000013504 de 22 de marzo de 2012- que formuló
en contra del acto administrativo sancionatorio -3433 de 19 de septiembre de
2011-.
(ii)En concordancia con esa fecha de notificación, el término
para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho vencía, en
condiciones de normalidad, el 14 de noviembre de 2012[136].
(iii)
El cese de actividades judiciales del
año 2012 inició mientras corría el término de caducidad y se mantuvo hasta el
7 de diciembre de 2012. El 10 de diciembre de 2012 se reanudaron las
actividades y se prestó el servicio de administración de justicia[137].
Sobre esta
circunstancia cabe precisar que la Sala Administrativa del Consejo Superior de
la Judicatura indicó que en el departamento del Atlántico el cese de
actividades se extendió entre el 12 de octubre y el 7 de diciembre de 2012[138],
manifestación que confirma que la fecha de reanudación de las actividades
fue el 10 de diciembre de 2012. Lo anterior porque el 7 de diciembre de
2012 era viernes, es decir el día hábil siguiente fue el lunes 10 de
diciembre de 2012 y Bavaria S.A. indicó que presentó la demanda ante la Oficina
de Apoyo Judicial el 12 de diciembre de 2012, “(…) esto es, durante el
tercer día hábil que siguió al levantamiento del paro” [139].
(iv)
La contabilización del término de caducidad
inició en circunstancias de prestación ordinaria del servicio de administración
de justicia y venció durante el cese de actividades judiciales.
(v) El 2 de noviembre de 2012 Bavaria S.A. exhibió la
demanda ante la Procuraduría Provincial de Barranquilla.
(vi)
El 12 de diciembre de 2012
Bavaria S.A. presentó la demanda ante la Oficina de Apoyo Judicial de
Barranquilla.
El estudio de las causales específicas de procedibilidad de la
tutela contra providencias judiciales bajo la primera línea argumentativa
desarrollada por el demandante; la presentación de la demanda se surtió ante la
Procuraduría Provincial de Barranquilla
70.- La actora indicó que las decisiones judiciales que declararon
la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho
incurrieron en un defecto sustantivo cuando señalaron que la actuación
que adelantó ante la Procuraduría Provincial de Barranquilla, el 2 de noviembre
de 2012, no constituyó el acto de presentación de la demanda y, por ende, no
interrumpió el término de caducidad.
Para la accionante, ese defecto se configuró por el
desconocimiento de diversas normas, entre las que refirió las previstas en la
Carta Política que le atribuyen al Ministerio Público la defensa de los
intereses de la sociedad -art. 277-3- y la intervención en los procesos cuando
es necesario para la defensa del orden jurídico, el patrimonio público y los
derechos fundamentales –art.277-7-, así como la función asignada por el
artículo 23 de la Ley 1437 de 2011, relacionada con la asistencia para la
garantía y defensa del derecho de petición.
También
adujo que se desconoció: (i) el artículo 168 de la Ley 1437 de 2011 que prevé los efectos de la remisión del expediente en
casos de falta de jurisdicción y competencia; (ii) el artículo 13 de la Ley 153
de 1887 que le otorga fuerza de ley a la costumbre, por no reconocer la
práctica generalizada de presentar la demanda ante el Ministerio Público; (iii)
las diferencias entre presentación de la demanda y remisión del expediente;
(iv) el principio de buena fe[140],
ya que se asume que el usuario no puede ser comisionado para la remisión del
expediente; (v) las normas que rigen la caducidad, ya que el acto que la
interrumpe es la presentación de la demanda y no la remisión del expediente;
(vi) el objetivo de efectividad de los derechos que persiguen los procesos que
se adelantan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo[141];
(vii) el principio pro homine y (viii) la confianza legítima.
71.- La mayoría de
los argumentos de la actora sobre el defecto sustantivo por el desconocimiento de
normas refieren diversos elementos fácticos y jurídicos que, a su juicio,
justificaron su concurrencia ante la Procuraduría Provincial de Barranquilla y
no a la Oficina de Apoyo Judicial para cumplir la carga procesal.
Frente a esos argumentos, lo primero que la Sala advierte
es que destacan la actitud diligente de la
actora encaminada a presentar oportunamente la demanda y, de esa forma
interrumpir la caducidad del medio de control. Sin embargo, esa diligencia se
limitó a exhibir el libelo ante la Procuraduría Provincial de Barranquilla, a
pesar de que, por ejemplo, el Tribunal Administrativo del Atlántico prestó el
servicio al público y recibió documentos de forma ordinaria e ininterrumpida
durante el tiempo en el que la Oficina de Apoyo Judicial estuvo en cese de
actividades, tal como lo expresó dicha autoridad judicial en esta sede: “la
Secretaría General de esta Corporación, lugar de recepción de los memoriales,
prestó atención al público de forma normal e ininterrumpida, es decir la
atención al público jamás se vio afectada por el cese de actividades”
(fl.284 cd.4).
Asimismo, los argumentos parten de que la demanda
efectivamente fue presentada ante el órgano de control, y de esa manera
desconocen que el fundamento de las decisiones censuradas respecto a la
diligencia adelantada el 2 de noviembre de 2012, no tiene que ver con las
competencias del Ministerio Público o la justificación que tuvo la actora para
concurrir a la Procuraduría Provincial de Barranquilla, pues la decisión de no
darle efectos a dicho acto fue la consideración de los jueces de que la
exhibición del libelo (el cual se le devolvió a la actora), no es equiparable
al acto de presentación de la demanda.
En efecto, las decisiones judiciales cuestionadas, a partir
de la norma que rige la caducidad del medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho -el literal c, del numeral 2º del artículo 164 de
la Ley 1437 de 2011-, destacaron el término para la presentación de la demanda,
encontraron que en el plazo con el que contaba la accionante para ese efecto no
la presentó ante la Oficina de Apoyo Judicial y que la actuación adelantada
ante la Procuraduría Provincial de Barranquilla no constituyó el acto de
presentación, ya que el libelo se le devolvió a la actora.
Para el juez de primera instancia, la constancia “se le
devuelve al interesado para que siga su trámite” dio cuenta de “una
simple presentación en la fecha señalada”[142],
razón por la que la actora debía presentarla oportunamente ante la
autoridad judicial competente. Por su parte, el juez de segunda instancia
destacó que en los casos en los que se han admitido actuaciones judiciales ante
el Ministerio Público la entrega de los documentos a los jueces se efectuó por
esas autoridades, empero “la demandante retiró la demanda para radicarla
personalmente el 12 de diciembre de 2012, día en el que ya había operado la
caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho”[143].
De los razonamientos expuestos se advierte que para los
jueces accionados la actuación de 2 de noviembre de 2012 no constituyó el acto
de presentación de la demanda que tiene la virtualidad de interrumpir la
caducidad, principalmente porque el libelo no quedó a disposición del órgano de
control. En ese sentido, para el a-quo la diligencia adelantada fue una
simple exhibición del libelo y para el ad-quem la demanda se retiró.
72.- Las consideraciones sobre los alcances de la actuación
que desplegó Bavaria S.A. ante el Ministerio Público no se confrontaron
directamente por la actora. En efecto, no indicó cómo la sola exhibición del
libelo ante dicha autoridad, aún si se admitiera su competencia transitoria y
excepcional para recibirlo, es equiparable al acto ordinario de presentación de
la demanda, en el que ésta queda a disposición del juez, pues sólo así puede
imprimirle el trámite correspondiente y disponer, en el caso que advierta la
falta de jurisdicción y competencia, la remisión a la autoridad judicial que
considere competente.
Sobre ese aspecto la accionante se limitó a indicar que la
radicación ante la Oficina de Apoyo Judicial constituyó un acto de traslado del
expediente. Sin embargo esa afirmación carece de respaldo, ya que en los
documentos aportados al trámite no obra algún elemento probatorio que indique
que el Ministerio Público fungió como autoridad judicial transitoriamente para
recibir la demanda, que determinó su falta de competencia o jurisdicción para
conocer del asunto, que la remitió al juez competente y que encomendó a la
parte interesada para que adelantara esa remisión.
73.- Por otra parte, debe destacarse que Bavaria S.A.
tampoco presentó argumentos dirigidos a rebatir la conclusión que expuso el ad-quem.
Bajo la calificación del juez de segunda instancia, según
la cual la demanda se retiró, resulta coherente el estudio que dicha autoridad
emprendió sobre la configuración de la caducidad tomando como referente la
fecha de radicación ante la Oficina de Apoyo Judicial, pues la demanda que se
retira no genera efectos[144],
esa es la razón por la que el artículo 174 de la Ley 1437 de 2011 prevé que el
retiro procede siempre que “no se hubiere notificado a ninguno de los
demandados ni al Ministerio Público y a que no se hubieren practicado medidas
cautelares”.
También apoya la razonabilidad del análisis del ad-quem
el artículo 95 del Código General del Proceso -al que remite el artículo 306
del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-
de acuerdo con el cual opera la caducidad cuando se desiste de la demanda,
efecto que si se previó para el desistimiento -que implica la integración del
contradictorio- también es predicable del retiro de la demanda.
Lo expuesto hasta el momento evidencia que las decisiones
judiciales cuestionadas no incurrieron en defecto sustantivo por el desconocimiento
de las normas que rigen la caducidad del medio de control, pues justamente
el análisis de los jueces estuvo dirigido a establecer el cumplimiento del
literal d del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 de acuerdo con
los elementos que prevé, particularmente el acto de interrupción de la
caducidad: la presentación de la demanda, y el término para cumplir con esa
actuación: 4 meses.
74.- Tampoco se configuró el defecto por el
desconocimiento de las disposiciones que rigen la presentación de la demanda,
pues no se advierte la confrontación de alguna norma procesal que equipare la
exhibición del libelo -que acreditó la actora- con su presentación y, por el
contrario, la valoración que hicieron los jueces de la actuación que Bavaria
S.A. adelantó ante el Ministerio Público atendió a la finalidad y relevancia de
la presentación de la demanda frente al proceso.
75.- De igual modo, la Sala comprueba que los autos cuestionados
no desconocieron las competencias asignadas al Ministerio Público, pues
reconocieron que la actora acudió ante la Procuraduría Provincial de
Barranquilla y valoraron la actuación que adelantó ante esa autoridad.
En realidad lo que evidencian las providencias que
declararon la caducidad es que los jueces tuvieron una percepción distinta a la
de la actora sobre el alcance de la gestión que realizó el 2 de noviembre de
2012, de acuerdo con la cual ésta no podía tomarse como el acto de presentación
de la demanda, en la medida en que se limitó a la exhibición del documento y no
a la radicación, que eventualmente tendría la virtualidad de interrumpir el
término de caducidad.
Entonces, la decisión no se construyó a partir del
desconocimiento o refutación de las competencias de los agentes del Ministerio
Público. Esa conclusión la confirman las manifestaciones del ad-quem
cuando indicó que en diversas oportunidades se le han reconocido efectos a los
actos procesales adelantados ante dichas autoridades en el marco de los ceses
de actividades de la Rama Judicial.
En armonía con lo anterior, resulta claro que los jueces no
estaban obligados a emitir mayores consideraciones sobre las funciones
asignadas al Ministerio Público y el alcance de los deberes relacionados con la
garantía del derecho de petición.
En efecto, si bajo el criterio de las autoridades
judiciales accionadas la actuación no podía constituir un acto de presentación
de la demanda, en atención a la devolución o retiro que de la misma hizo
Bavaria S.A., no era necesario que pasaran a un segundo nivel de análisis
dirigido a establecer si la Procuraduría Provincial de Barranquilla era competente
para recibirla.
76.- Bajo la misma línea argumentativa tampoco puede
predicarse la configuración de un defecto sustantivo por el desconocimiento del
artículo 168 de la Ley 1437 de 2011, de acuerdo con el cual “[e]n caso
de falta de jurisdicción o de competencia, mediante decisión motivada el Juez
ordenará remitir el expediente al competente, en caso de que existiere, a la
mayor brevedad posible. Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la
presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la
remisión.”
La disposición referida hace parte del capítulo IV del
Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que se
ocupa del trámite de la demanda y que rige la actuación de los jueces cuando
adviertan que carecen de jurisdicción o competencia para conocer del asunto
sometido a su conocimiento. Como se advierte del tenor literal de la norma,
ésta rige las actuaciones de los jueces en el marco de trámites judiciales y no
de otras autoridades; le asigna al juez el deber de remitir el expediente a la
autoridad judicial competente y circunscribe los efectos legales al momento de
la presentación inicial de la demanda.
La censura de la actora sobre la falta de aplicación del
último aparte del artículo 168 de la Ley 1437 de 2011 ignora que la regla cuya
aplicación extraña supone la presentación de la demanda, pues justamente ese es
el acto al que la norma le atribuye efectos. En consecuencia, bajo la
calificación que los jueces hicieron del acto inicial adelantado por Bavaria
S.A. -no constituyó presentación de la demanda- no podían aplicar el artículo
168 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto regula un supuesto de hecho distinto.
De otra parte, es evidente que la remisión a la autoridad
competente exige una decisión en ese sentido empero, en el caso estudiado, el
Ministerio Público no emitió algún pronunciamiento en el que ordenara el envío
de los documentos exhibidos por la actora a la autoridad judicial.
77.- Tampoco se advierte la inaplicación del artículo 13
de la Ley 153 de 1887, de acuerdo con el cual “[l]a costumbre, siendo general y conforme con la moral cristiana,
constituye derecho, a falta de legislación positiva”, pues el
fundamento de las decisiones judiciales cuestionadas no fue desconocer la “práctica
que repetidamente han avalado los jueces cuando se verifican fallas en el
servicio de la justicia como consecuencia de la cesación ilegal e
inconstitucional de la actividad judicial, que coloca el cumplimiento del deber
tuitivo de Ministerio Público como medio para dar cumplimiento a la
presentación oportuna de las demandas”[145]
sino considerar que, a pesar del reconocimiento judicial y excepcional de
efectos a las actuaciones que se adelantan ante el Ministerio Público en los
ceses de actividades judiciales, la actuación adelantada por Bavaria S.A. no
constituyó el acto de presentación de la demanda.
Sobre ese aspecto, la Sala insiste en que los jueces
indicaron que no podía tomarse como momento para efectos de interrumpir la
caducidad la actuación adelantada ante la Procuraduría Provincial de
Barranquilla por las gestiones que comprendió, ya que la accionante se limitó a
exhibir un documento ante una autoridad pública.
Entonces, para que el desconocimiento de la costumbre
constituyera el defecto que refirió la peticionaria, su argumentación debió
dirigirse a demostrar no sólo la práctica de cumplir actos procesales ante el
Ministerio Público en los casos de ceses de actividades judiciales, sino
también a evidenciar que no existe norma que regule la forma de presentación de
la demanda y que, de acuerdo con la práctica generalizada, ésta se tiene por
presentada con su sola exposición ante una autoridad pública sin que sea
necesario que los documentos correspondientes queden a disposición de la
autoridad.
78.- De acuerdo con la accionante, los autos que declararon
la caducidad desconocieron el principio de buena fe, pues establecieron
que los usuarios del servicio de administración de justicia no pueden ser
comisionados para la remisión del expediente.
Frente a dicho argumento también resulta central el
fundamento de las decisiones -que no hubo presentación de la demanda ante el
Ministerio Público-pues éste excluye la consideración sugerida por la actora
sobre la posible remisión del libelo, en la medida en que ese envío
constituiría un acto posterior al de la presentación de la demanda y el
análisis de los jueces se agotó en el acto inicial.
También infirma el argumento de la accionante la ausencia
de una comisión por parte del Ministerio Público, pues si no se emitió una
orden dirigida a la parte para que, por su conducto, se remitiera la demanda a
la autoridad competente, carece de fundamento ese razonamiento implícito al que
alude la actora.
79.- En la sustentación del defecto sustantivo por el
desconocimiento del principio de confianza legítima, la peticionaria se
limitó a referir el auto emitido el 7 de mayo de 2014 por la Sección Cuarta de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que, con base en
los principios de buena fe y de confianza legítima, decidió darle efectos a la
presentación de una demanda ante la Personería Distrital de Bogotá.
En la decisión citada se analizó la interrupción de la
caducidad a partir de la actuación de una sociedad que acudió a la Personería
Distrital y le solicitó que remitiera la demanda al Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, dada la situación de cese de actividades de esa autoridad
judicial. En atención a esa solicitud la Personería remitió el libelo, el cual
fue recibido por dicho tribunal luego de que venciera el término de caducidad.
En el análisis de circunstancias se consideraron varios
aspectos: (i) la intención de presentar la demanda oportunamente; (ii) la
solicitud expresa elevada ante la Personería para la remisión; (iii) la
situación excepcional de cese de actividades de la Rama Judicial del Poder
Público, y que (iv) el envío de la demanda de la Personería de Bogotá al juez
competente escapó del control de la demandante.
En la medida en que la motivación del defecto en este caso
se sustentó en la decisión judicial referida no se advierte el desconocimiento
del principio de confianza legítima, ya que las circunstancias fácticas del
proceso citado son disímiles a las del caso bajo examen y porque la actora no
indicó cómo las decisiones judiciales que cuestiona transgredieron ese
principio.
En todo caso, si de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional “(…) la confianza legítima no es una mera creencia subjetiva,
sino soportada en hechos inequívocos de parte de las autoridades públicas.”[146],
los actos desplegados ante la Procuraduría Provincial de Barranquilla
no tenían la entidad suficiente para infundir en la demandante la convicción de
que su actuación constituyó el acto de presentación de la demanda.
Efectivamente, (i) el órgano de control no emitió una manifestación en ese
sentido y, por el contrario, le indicó de forma expresa que le devolvía el
libelo “para que siga su trámite”; (ii) la presentación de la demanda
comporta, de suyo, la aprehensión por parte de la autoridad correspondiente,
circunstancia que no acaeció en el presente caso, y (iii) la decisión judicial invocada
como precedente aplicable reconoció la actuación ante la Personería no solo
porque ésta custodió el libelo sino también porque la parte no pudo controlar
el envío, dificultad que no se puede predicar frente a Bavaria S.A., quien
conservó la demanda.
80.- En cuanto a la configuración del defecto sustantivo
por el desconocimiento de la jurisprudencia del Consejo de Estado que ha
reconocido la validez de las actuaciones que se cumplen frente a funcionarios
de facto hay que señalar que la actora se limitó a reseñar antecedentes
históricos de esa doctrina y citó una sentencia de dicha Corporación[147]
que, en el marco de una acción de nulidad electoral, estudió la configuración
de una inhabilidad por el ejercicio de hecho de un cargo que implicaba fungir
como autoridad administrativa.
Cómo se advierte, la única decisión referida por la actora
no constituye un precedente vinculante para los jueces de instancia, pues no
tiene semejanzas con las circunstancias que analizaron los autos que declararon
la caducidad del medio de control.
En este aspecto, también es pertinente señalar que aunque
el actor hubiera dado cuenta de una línea jurisprudencial del Consejo de Estado
sobre la validez de las actuaciones judiciales ante los agentes del Ministerio
Público ese ejercicio tampoco habría sido suficiente para derivar el defecto
que se le atribuye a los autos cuestionados, en la medida en que su ratio
decidendi no fue la invalidez de las actuaciones adelantadas ante dichas
autoridades en circunstancias excepcionales como el cese de actividades
judiciales sino el tipo de gestión que adelantó la actora, que, a su juicio, no
correspondió a un acto de presentación de la demanda.
81.- Ahora bien, en cuanto al principio pro homine es
necesario recordar que éste impone que entre los posibles análisis de una
situación se privilegie el más garantista y el que permita la efectividad del
derecho fundamental. Dicho principio ha sido ampliamente desarrollado por la
jurisprudencia constitucional y se ha reconocido como criterio en la
hermenéutica jurídica en los casos en los que se acepte más de una
interpretación de una norma.[148]
Los
autos censurados no evidencian un defecto sustantivo por  desconocimiento
del principio pro homine, pues para los jueces las circunstancias
puestas bajo su consideración no configuraban una situación que tuviera
diferentes lecturas y que generara dudas que los obligaran a decidir entre una
percepción de la situación que resultara en mayor o menor grado favorable para
la parte. Por el contrario, los jueces coincidieron, y así lo expresaron de
forma categórica, en que la actuación que desplegó Bavaria S.A. ante la
Procuraduría Provincial de Barranquilla no pudo consistir en el acto de
presentación de la demanda.
De
manera que, como para las autoridades judiciales accionadas el asunto analizado
no generaba diversas interpretaciones plausibles entre las cuales debían
privilegiar la que garantizaba la efectividad del derecho de acceso a la
administración, no puede censurarse su actuación por el desconocimiento del
principio pro homine.
Sumado a
lo anterior, nótese que la aplicación y el alcance del principio que sugiere la
actora terminarían por anular las sanciones previstas por el Legislador frente
a la inobservancia de las cargas procesales, pues cualquier actuación
adelantada por las partes debería ser considerada por el juez como el
cumplimiento del deber establecido legalmente.
Finalmente,
es importante destacar que el argumento se construye sobre una percepción del
principio únicamente en relación con la parte demandante, pero ignora que su
aplicación en el presente caso implicaría ponderar los demás intereses que confluyen
y que, eventualmente, llevarían a actuar en defensa del interés general que
subyace a la caducidad del medio de control, o de los recursos públicos
involucrados y de su destinación, en la medida en que estos se invierten para
financiar la salud pública, particularmente el Hospital Universitario CARI
E.S.E.
82.- De otra parte, el
principio pro actione, “según el cual, en casos de duda razonable sobre la
procedencia de un recurso de defensa judicial debe dársele prioridad a aquella
interpretación que permita reconocer su prosperidad”[149],
atenúa el rigor con el que se examina el cumplimiento de los requisitos
y cargas procesales en aras de privilegiar el acceso a la administración de
justicia.
Dicho principio no tiene una aplicación uniforme, ya que
ésta debe considerar factores como el tipo de bienes jurídicos involucrados, la
carga procesal, el sujeto obligado al cumplimiento de la actuación y la
naturaleza del proceso.
Por ejemplo, en el análisis del cumplimiento de los
requisitos de la acción de inconstitucionalidad se considera, de forma
particular, el carácter público del mecanismo, la posibilidad de que cualquier
ciudadano lo formule, el derecho de participación ciudadana y el interés
general que subyace a la pretensión.
La graduación del principio, de acuerdo con esos factores,
se refirió en la sentencia C-774 de 2001[150]:
“el principio pro actione pierde intensidad en tratándose de
los procedimientos civiles, en aras de mantener el equilibrio que se presenta
entre los particulares que a él acceden y que, indudablemente, se encuentran
puestos en una situación de igualdad. No así, como ya se dijo, en los procesos
penales dado su naturaleza lesiva frente a la integridad de un bien jurídico
fundamental de la dignidad humana.”
De acuerdo
con los rasgos del principio pro actione no se advierte un
defecto de las decisiones cuestionadas por su falta de aplicación, pues,
de un lado, las autoridades accionadas no expresaron alguna duda sobre su
valuación en cuanto a la insuficiencia de la actuación que desplegó Bavaria
S.A. y, de otra parte, las características del medio de control incoado, el
tipo de pretensiones que envuelve -de carácter particular, económicas y
resarcitorias-, las exigencias legales establecidas para su ejercicio y el sujeto
obligado al cumplimiento de la carga, que es una persona jurídica respecto de
la que razonablemente se puede inferir cuenta con la asesoría legal suficiente,
descartaban que el análisis de la presentación de la demanda se hiciera al
amparo de ese principio.
83.- En armonía con lo expuesto hasta ahora tampoco se
configuran los defectos sustantivo y procedimental por la
aplicación indebida de las normas sobre contabilización de términos al acto de
remisión de la demanda, ya que, como se indicó, para los jueces accionados la
radicación del libelo ante la Oficina de Apoyo Judicial fue el acto de
presentación de la demanda y no la gestión administrativa de remisión del
expediente a la que alude la actora, encomendada por la Procuraduría Provincial
de Barranquilla. En ese sentido, los autos confrontados no se apartaron del
procedimiento aplicable sino que con base en las disposiciones pertinentes
–artículos 164 y 174 C.P.A.C.A- evaluaron la conducta procesal de la parte y,
de forma particular, las actuaciones que Bavaria S.A. adelantó el 2 de
noviembre y el 12 de diciembre de 2012.
84.- En cuanto al exceso ritual manifiesto se
advierte que en esa censura se denuncia que los jueces reconocieron la
presentación oportuna de la demanda ante el Ministerio Público y, a pesar de
ello, decidieron no darle efectos a ese acto.
Frente a dicho defecto, la Sala reitera que al amparo de
las disposiciones procesales regentes los jueces no reconocieron la actuación
ante la Procuraduría como una presentación de la demanda, particularmente
porque el libelo no quedó a disposición del órgano de control.
La condición extrañada por las autoridades judiciales -que
el libelo esté al alcance material de la autoridad ante la que se presenta-
lejos de comportar una formalidad insustancial o un obstáculo innecesario para
el acceso a la administración de justicia como pretende hacerlo ver la actora,
es del todo relevante. Si la demanda[151]
es la expresión concreta del derecho de acción y el acto de aproximación
de la parte a la jurisdicción, en el que expresa su pretensión, la simple
exhibición del libelo no permite establecer el propósito con el que se acudió a
la jurisdicción, la acción ejercida, integrar el contradictorio y determinar el
cumplimiento de la cargas procesales fijadas para el acto inicial.
Finalmente, hay que señalar que la efectividad de los
derechos que persiguen los procesos y la primacía del derecho sustancial no
permiten desconocer las formas propias de cada juicio, pues tal como se indicó
en los fundamentos jurídicos 49 y 50 de esta sentencia, éstas son parte del
debido proceso, constituyen una garantía del derecho a la igualdad y son
relevantes para la seguridad jurídica. En efecto, la observancia de las cargas
procesales no confronta el acceso a la administración de justicia, ya que éste
impone deberes correlativos para las partes.
85.- Los argumentos expuestos
hasta ahora corresponden al estudio de las causales específicas de
procedibilidad de la tutela formulada por Bavaria S.A. en contra de los autos
dictados por el Tribunal Administrativo del Atlántico y la Sección Cuarta del
Consejo de Estado que declararon la caducidad del medio de control que formuló.
Estas motivaciones analizaron la primera línea argumentativa, según la cual el
acto adelantado el 2 de noviembre de 2012 ante la Procuraduría Provincial de
Barranquilla fue el acto de presentación de la demanda y, por ende, interrumpió
la caducidad.
En el análisis se concluyó
que las providencias judiciales no adolecen de defecto sustantivo por el
desconocimiento de los siguientes elementos: (i) las normas constitucionales y
legales sobre las competencias del Ministerio Público; (ii) la disposición que
prevé los efectos de la remisión del expediente en casos de falta de
jurisdicción y competencia; (iii) la fuerza de ley de la costumbre; (iv) las
diferencias entre presentación de la demanda y remisión del expediente; (v) el
principio de buena fe; (vi) las normas que rigen la caducidad; (vii) el
objetivo de efectividad de los derechos que persiguen los procesos que se adelantan
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo; (viii) el principio pro
homine y (ix) la confianza legítima.
Las decisiones tampoco
incurrieron en un defecto sustantivo y procedimental por la indebida aplicación
de las disposiciones sobre contabilización de términos frente al acto de
remisión de la demanda, ni por la indebida aplicación de la norma que rige la
caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho al
acto de remisión del expediente.
Finalmente, se comprobó que el
defecto procedimental tampoco se configuró en la modalidad de exceso ritual
manifiesto y que no se desconocieron los precedentes del Consejo de Estado
sobre las actuaciones ante funcionarios de facto.
El estudio de las causales específicas de procedibilidad de la
tutela contra providencias judiciales bajo la segunda línea argumentativa
desarrollada por la demandante; la presentación de la demanda se surtió con la
radicación en la Oficina de Apoyo Judicial y fue oportuna porque sólo fue 2
días después del vencimiento del término de caducidad
86.- La segunda línea argumentativa de la accionante reconoce que
presentó la demanda ante la Oficina de Apoyo Judicial el tercer día hábil siguiente
a la finalización del cese de actividades judiciales del año 2012. La demandante
sostiene que, a pesar de esa circunstancia, debe considerarse oportuna su
actuación y, por ende debe otorgársele el alcance de interrupción del término
de caducidad.
Frente a esa pretensión, lo primero que la Sala advierte es que en
el recurso de apelación formulado en contra del auto emitido por el Tribunal
Administrativo del Atlántico, la actora refirió someramente los argumentos que
formula ahora, pues indicó que no pudo presentar la demanda oportunamente por
la congestión de las oficinas judiciales. En efecto, en el acta de la audiencia
en la que el a-quo declaró la caducidad del medio de control, consta que
Bavaria S.A. cuando formuló la alzada se limitó a indicar que la presentación
de la demanda fue oportuna y que “(…) debido a la congestión que se presentó el primer día hábil, se omitió su
presentación en esa fecha.(…)”[152].
Como quiera que dicho recurso constituía la vía idónea para que la
demandante expusiera las razones por las que, a su juicio, las normas que rigen
la contabilización de los términos y que sustentaron la decisión de los jueces
accionados no podían considerarse frente a la actuación que desplegó el 12 de
diciembre de 2012 ante la Oficina de Apoyo Judicial de Barranquilla, la Sala
advierte que la solicitud de amparo, en este aspecto, pretende subsanar parcialmente
la incuria de la actora, ya que se abstuvo de presentar, en el escenario
pertinente, la totalidad de los argumentos que sustentaban su disconformidad
con la decisión judicial cuestionada.
La divergencia entre la argumentación expuesta a través de los
mecanismos ordinarios y la desplegada en sede de tutela es relevante si se
considera que las razones que se pusieron bajo consideración de los jueces de
tutela no fueron conocidas ni objeto de pronunciamiento por parte
de las
autoridades judiciales accionadas, quienes eran las competentes para dilucidar
el asunto. Con todo, la Sala se pronunciará sobre los defectos que se le
atribuyeron a los autos censurados para establecer la posible vulneración de
los derechos fundamentales de la accionante.
87.- En la sustentación del defecto sustantivo bajo la
segunda línea argumentativa se cuestionó la aplicación de las normas para la
contabilización del término de presentación de la demanda. Sin embargo, se
advierte que en la elección y aplicación de las disposiciones por parte de los
jueces accionados para declarar la caducidad del medio de control no se
configuró el requisito específico de procedibilidad de la acción de tutela
contra providencias judiciales referido por la actora.
Para establecer la presentación oportuna de la demanda los jueces
consideraron que el término otorgado para ese efecto, de acuerdo con el literal
d del numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, es de 4 meses desde
la notificación del acto administrativo. En atención a ese término refirieron
el artículo 121 del Código de Procedimiento Civil, por remisión del artículo
306 de la Ley 1437 de 2011, que se ocupa de la forma de contabilización de los
términos de días, meses y años, según el cual “[l]os términos de meses y
años se contarán conforme a calendario” y el artículo 62 de la Ley 4 de
1913 que también contiene la regla de contabilización de días, y de meses y
años -se computan según calendario- y establece que si el último día es feriado
o vacante el plazo se extiende hasta el primer día hábil siguiente.
Esas reglas las confrontaron con las circunstancias que rodearon
la formulación del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho
por parte de Bavaria S.A. contra los actos administrativos sancionatorios
emitidos por la Secretaría de Hacienda del Atlántico, y destacaron que el
vencimiento del término de caducidad acaeció en una fecha en la que la Oficina
de Apoyo Judicial estaba cerrada como consecuencia del cese de actividades de
la Rama Judicial del Poder Público, razón por la que la demanda debía
presentarse el primer día hábil siguiente.
Para el a-quo, el día hábil siguiente fue el 10 de
diciembre de 2012, ya que ese día se reanudó la prestación del servicio por
parte de los funcionarios judiciales, mientras que para el ad-quem la
presentación oportuna debía surtirse el día hábil siguiente a la reanudación de
las actividades judiciales, es decir el 11 de diciembre de 2012. Sin embargo,
en cualquiera de esas hipótesis la presentación de la demanda por parte de
Bavaria S.A. fue extemporánea.
Respecto a la contabilización del término con el que contaba
Bavaria S.A. las autoridades judiciales se apoyaron en decisiones proferidas
por diversas salas del Consejo de Estado[153],
en las que se ha indicado que el cese de actividades judiciales no interrumpe la
caducidad, salvo que el plazo expire en un día en el que el despacho esté
cerrado, pues en este caso se aplica la regla de extensión del plazo hasta el
día hábil siguiente.
88.- Entre las decisiones citadas por las autoridades judiciales
accionadas se encuentra el auto de 4 de agosto de 2011 en el que la Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[154]
analizó el carácter oportuno de la demanda de nulidad y restablecimiento del
derecho formulada en contra de resoluciones que declararon una deuda en favor
del Ministerio de Minas y Energía y constituyeron el título ejecutivo.
En esa oportunidad el demandante alegó que el cese de actividades
por la vacancia y el paro judicial interrumpió el término de caducidad. Frente
a esa censura, la Sección Primera indicó que las circunstancias referidas por
el actor no interrumpen el término de
caducidad para ejercer la acción, ni inciden en el análisis del término, salvo
que el plazo expire cuando el despacho se encuentre cerrado, caso en el cual el
término se prorroga hasta el primer día hábil siguiente, de acuerdo con la
previsión del artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal.
Los jueces accionados también citaron el auto proferido el 1º de
diciembre de 2011 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado[155]
que estudió la presentación oportuna de la demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho formulada en contra de un acto disciplinario
sancionatorio proferido por la Procuraduría General de la Nación.
El actor indicó que presentó la demanda oportunamente porque el
cese de actividades de la Rama Judicial del Poder Público suspendió el término
de caducidad, argumento que se confrontó por el juez con las mismas razones
expuestas sobre la contabilización de términos referidas en el auto de 4 de
agosto de 2011 citado previamente.
89.- De otra parte, véase que en las decisiones censuradas se
consideró la razonabilidad de las cargas y de las reglas establecidas frente al
plazo. En efecto, el juez de segunda instancia indicó en el auto censurado que
la regla de extensión del plazo hasta el primer día hábil siguiente garantiza
el derecho de acceso a la administración de justicia, da prevalencia al derecho
sustancial y mantiene el equilibrio en las cargas procesales que tienen las
partes.
En consecuencia, la Corte comprueba que la contabilización de los
términos que sustentó la caducidad: (i) se fundó en disposiciones procesales
pertinentes; (ii) no impuso una carga desproporcionada para la accionante,
quien contó con el término previsto por el Legislador para la formulación del
medio de control y (iii) tampoco fue sorpresiva, en la medida en que, como se
vio, el órgano de cierre de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa había
aplicado esas reglas previamente en casos análogos.
En efecto, considerados los antecedentes sobre la aplicación de
las reglas de contabilización de términos y la carga procesal que generan
cuando el vencimiento ocurre en día inhábil, esto es, cuando por cualquier
motivo esté cerrado el despacho, la reiteración de la regla en el presente caso
no comporta el defecto sustantivo que refirió la accionante.
De otra parte, los argumentos del actor, de acuerdo con los cuales
las normas en las que los jueces sustentaron su decisión son inaplicables
porque atienden a la prestación continua del servicio de administración de
justicia y consideran el plazo sólo para efectos de la preparación de la
acción, ignoran que el término de caducidad es de orden público, resguarda el
interés general y la seguridad jurídica. En consecuencia, tal como lo indicó el
ad-quem, la regla de extensión del plazo concilia los intereses que
concurren en torno a la caducidad de la acción.
90.- Ahora bien, la imprevisibilidad del día en el que se reanudan
las actividades judiciales aludida por la actora no es un argumento que, en su
caso, sirva para confrontar los autos que declararon la caducidad, ya que desde
la formulación del recurso de apelación reconoció que no presentó la demanda el
primer día hábil por la congestión de las oficinas judiciales y no por la falta
de certeza sobre la reanudación de las actividades judiciales.
En efecto, la actora indicó que presentó la demanda “el tercer
día hábil que siguió  al levantamiento del paro”[156]
y en el trámite seguido en esta sede señaló que: “(…) tan pronto se inició
el restablecimiento del servicio de la justicia, desde el 10 de diciembre de
2012, el apoderado de la empresa se hizo presente  con el objeto de entregar
físicamente la demanda, lo que por razones asociados a la desbordada afluencia
de público, explicable por el largor represamiento de la demanda judicial, solo
pudo hacer el día 12 de diciembre de 2012”[157]
De acuerdo con esas manifestaciones de Bavaria S.A., la falta de
previsibilidad del día de reanudación de las actividades no constituye una
razón que soporte su pretensión de que se inapliquen las normas sobre
contabilización de los términos, que constituyeron el fundamento de las
decisiones cuestionadas.
91.- Bajo esas aseveraciones también pierden relevancia los
ejemplares de los diarios El Heraldo y La Libertad de la ciudad de Barranquilla
correspondientes a los días 10, 11 y 12 de diciembre de 2012, que aportó la
demandante en esta sede, sin que mediara orden en ese sentido, para demostrar
que la reanudación de actividades no había sido un hecho notorio.
La Sala precisa que esos documentos no serán valorados porque,
como se vio, buscan acreditar una circunstancia que no tiene trascendencia en
la decisión; son inconducentes si se considera que la terminación del cese de
actividades acaeció el 7 de diciembre de 2012, es decir que en los días 10, 11
y 12 de diciembre siguientes, esa circunstancia ya no era un hecho novedoso, y
porque, de acuerdo con el artículo 64 del Reglamento de esta Corporación, el
decreto de pruebas en sede de revisión es una facultad discrecional del
Magistrado sustanciador, en aras de la protección inmediata y efectiva del
derecho fundamental vulnerado.
92.- Finalmente, los autos no incurrieron en defecto sustantivo
por el desconocimiento del principio pro homine, pues para
establecer la presentación oportuna de la demanda los jueces coincidieron en
señalar, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado y sin
hesitaciones, que la regla que regía la actuación era la de presentación de la
demanda el día hábil siguiente, ya que el plazo venció cuando la Oficina de
Apoyo Judicial estaba cerrada por el cese de actividades judiciales de la Rama
Judicial del Poder Público.
93.- En cuanto a la falta de aplicación del principio pro
actione la Sala reitera los argumentos expuestos en el fundamento
jurídico número 82 de esta sentencia, en el que se refirieron las razones por
las cuales los jueces accionados no estaban obligados a aplicar ese principio.
94.- Las decisiones tampoco evidencian la vulneración del
derecho de igualdad, ya que el parámetro de comparación al que alude
la accionante es la situación de los demandantes cuyo término de caducidad para
controvertir un acto administrativo transcurrió en el marco de condiciones
ordinarias de prestación del servicio de administración de justicia.
Los sujetos que refiere la actora no se encuentran en la misma
situación fáctica y jurídica, y por esa razón no sirven como parámetro para
establecer la vulneración del derecho a la igualdad, la cual se desprendería de
la aplicación de una regla distinta o de la consideración de los jueces
accionados sobre la suspensión del término de caducidad en otros casos en los
que se compruebe la interrupción del servicio de administración de justicia.
El desconocimiento del precedente
95.- La peticionaria indicó que en los autos cuestionados se
configuró la causal especifica de procedibilidad de la tutela contra
providencia judiciales de desconocimiento del precedente sentado por esta
Corporación en tres aspectos: (i) el que vincula la caducidad con la culpa
procesal; (ii) la inoperancia de la preclusión de términos en los casos de paro
judicial, y (iii) la prevalencia del derecho sustancial.
96.- En el primer aspecto, la actora citó tres sentencias que
estudiaron la constitucionalidad de normas del Código de Procedimiento Civil
que se ocupan del efecto de interrupción de la prescripción y operancia de la
caducidad en diversas hipótesis, con el propósito de evidenciar que según la
jurisprudencia constitucional la caducidad está atada a la culpa procesal y en
esa medida era imperativo un análisis de la actuación que desplegó con el
propósito de presentar oportunamente la demanda.
En las sentencias referidas por la demandante la Corte no sentó
una regla ni emitió alguna consideración de acuerdo con la cual para determinar
la presentación oportuna de la demanda y el cumplimiento de los términos
establecidos para el efecto debe adelantarse un estudio subjetivo de la
conducta de las partes. Por el contrario, las consideraciones expuestas en esas
sentencias fueron uniformes cuando resaltaron la relevancia de los términos de
caducidad y se centraron en evaluar las consecuencias previstas por la
legislación frente a situaciones que se configuran en el trámite luego de
que se presentó oportunamente la demanda.
La sentencia C-666 de 1996[158]
estudió los efectos que el artículo 91 del Código de Procedimiento Civil
establecía respecto a la prescripción y caducidad en los casos de sentencias
inhibitorias. De acuerdo con el precepto acusado –artículo 91, numeral 3º-
cuando se emiten fallos inhibitorios transcurre el lapso previsto por la ley
para la prescripción o caducidad de la acción, y la presentación de la demanda
no produce el efecto ordinario de interrupción.
La Corte indicó que, en principio, esa consecuencia procesal: “no
quebranta la Constitución, pues corresponde a las reglas propias del juicio
que, conocidas de antemano por las personas, les otorgan certidumbre en
relación con las consecuencias de las distintas hipótesis procesales, una de
las cuales está constituida precisamente por la excepcional figura de la
sentencia inhibitoria.” Sin embargo, advirtió que su aplicación sería muy
gravosa para el demandante que no provocó las sentencias inhibitorias y actuó
oportunamente para interrumpir el término de caducidad.
De lo expuesto se advierte que la sentencia referida no vinculó el
análisis de la interrupción de la caducidad a la conducta diligente de la
parte, sino que consideró desproporcionados los efectos de una circunstancia
ajena al demandante -sentencia inhibitoria que no provocó- que interrumpió la
caducidad oportunamente. En consecuencia, la regla sentada no es aplicable para
el caso de la accionante, pues en la hipótesis desarrollada por la Corte se
partió de la presentación oportuna de la demanda.
En la sentencia C-662 de 2004[159]
este Tribunal se pronunció sobre los efectos de la ineficacia de la
interrupción y la operancia de la caducidad en los casos en los que el proceso
termine por las excepciones de falta de jurisdicción y cláusula compromisoria.
Para el análisis de la razonabilidad de las consecuencias
previstas en la disposición acusada, la Corte partió de los presupuestos de la
norma: (i) la presentación oportuna de la demanda dentro del término exigido
por la ley; (ii) el deber de no errar en la definición de la jurisdicción, y
(iii) el deber de no errar en el alcance de la cláusula compromisoria, y luego
precisó que su efecto práctico es que no se entiende interrumpida la
prescripción y opera la caducidad -en el caso de que el transcurso del tiempo
así lo determine-, a pesar de que se haya presentado en tiempo la demanda.
La sentencia estudió cada una de las cargas que se deprenden de la
norma acusada y reiteró, con base en pronunciamientos previos, la viabilidad de
establecer términos de caducidad, el carácter objetivo de esta figura y destacó
frente a ésta que: (…) los plazos son absolutamente inmodificables por las
partes, salvo interrupción legal,  sea para ampliarlos o restringirlos(…)”
y  que “el simple paso del tiempo sin la intervención de las partes,
conlleva a la pérdida de la acción o del derecho.”
Luego de reiterar las características generales de la caducidad y
su utilidad de cara a la seguridad jurídica y el interés general, estudió la
excepción que prevé la norma acusada, según la cual la presentación oportuna de
la demanda no tiene el efecto de interrumpir la caducidad cuando hay errores
del demandante respecto a la jurisdicción a la que acudió y el alcance de la
cláusula compromisoria.
La Corte indicó que las cargas de acertar en la jurisdicción y en
el alcance de la cláusula responden a un fin válido acorde a la Carta, pero
consideró que sobre esos aspectos se presentan diversas discusiones doctrinales
y jurisprudenciales que obligan a evaluar su proporcionalidad.
En ese estudio señaló que por factores como la duración del
proceso, la intervención del juez en la consolidación del yerro (cuando no
rechaza la demanda), las discusiones sobre la jurisdicción y los alcances de la
cláusula compromisoria, la carga procesal impuesta por la norma acusada era
desproporcionada, principalmente porque muchos factores del trámite no dependen
exclusivamente del actor.
En consecuencia, el demandante diligente que ha ejercido su acción
jurisdiccional en tiempo, debería asumir una carga que, en principio, no
dependía de él, debido a que hay divergencias doctrinales y jurisprudenciales
en la interpretación de las excepciones que podrían conllevar la pérdida
efectiva de sus derechos. Con base en esos argumentos declaró la
inexequibilidad de las disposiciones acusadas y tomó algunas medidas para
evitar que se someta al demandado a la indefinición del asunto.
La sentencia C-227 de 2009[160]
estudió la modificación del artículo 941 del C.P.C. por parte del
artículo 11 numeral 3º de la Ley 794 de 2003, de acuerdo con la cual no se
interrumpe la prescripción y opera la caducidad en los casos en los que la
nulidad del proceso comprende la notificación del auto admisorio,
particularmente cuando la nulidad es consecuencia de la falta de jurisdicción o
de competencia.
Bajo la misma metodología utilizada en la sentencia C-662 de 2004,
la Corte examinó las cargas que la disposición acusada radicó en los
demandantes particularmente: (i) la presentación oportuna de la demanda, y (ii)
la obligación de no errar en la elección de la jurisdicción y del juez con
competencia funcional.
En el estudio de proporcionalidad de las cargas concluyó
nuevamente que la exigencia de presentar en término la demanda “persigue el
objetivo de propender por el fortalecimiento y consolidación de la seguridad
jurídica en favor de los asociados, estableciendo las condiciones legales que
le permitan determinar con claridad los límites temporales para el ejercicio y
exigencia de los derechos”.
Establecida la constitucionalidad de esa exigencia concluyó que
los efectos asignados resultan desproporcionados cuando el error en la
selección de la competencia y/o la jurisdicción no es imputable al demandante,
ya que la nulidad puede ser producto de factores que escapan a su control. En
consecuencia, declaró exequible la disposición acusada en cuanto a las causales
de nulidad previstas en los numerales 1° y 2° del artículo 140 del Código de
Procedimiento Civil “en el entendido que la no interrupción de la
prescripción y la operancia de la caducidad sólo aplica cuando la nulidad se
produce por culpa del demandante”.
97.- Como se vio, las sentencias referidas por la actora no
indican que en la determinación de la presentación oportuna de la demanda para
efectos de establecer la interrupción de la caducidad el juez deba ponderar la
conducta diligente de las partes. Por el contrario, el análisis que adelantó la
Corte en esas decisiones se centró en estudiar las consecuencias procesales
relacionadas con la interrupción de la caducidad por circunstancias posteriores
a la presentación oportuna de la demanda.
En conclusión, los autos cuestionados por Bavaria S.A. cuando
declararon la caducidad del medio de control no incurrieron en el defecto de
desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional que relaciona
caducidad con culpa procesal.
98.- De otra parte, la actora indicó que se configuró un defecto
por el desconocimiento de las sentencias de esta Corporación que han
establecido la preclusión de términos en los casos de paros judiciales.
El cargo se fundó en las sentencias T-1165 de 2003, T-1222
de 2004 y T-656 de 2009 cuyo contenido se refirió en los fundamentos
jurídicos 51 a 55 de esta providencia, en las que, como se vio, no se sentó una
regla de inoperancia de la preclusión de los términos de caducidad.
Esas decisiones reconocieron
que de las circunstancias de caso fortuito o
fuerza mayor que impidan el cumplimiento de
cargas procesales, como la interrupción del servicio de administración
de justicia, no se pueden derivar
consecuencias negativas para las partes. Bajo esa consideración admitieron como
mecanismo para evitar consecuencias negativas para las partes la aplicación de
las normas de contabilización de los términos
que prevén la interrupción de la prestación del servicio público de
administración de justicia, tales como las aplicadas por los jueces accionados.
99.-
Finalmente, la actora indicó que se desconoció el precedente establecido en las
sentencias T-329 de 1996 y T-567 de 1998 sobre la prevalencia del derecho
sustancial.
La sentencia
T-329 de 1996[161]
estudió la acción de tutela formulada en contra de una sentencia inhibitoria en
el marco de un proceso de filiación y petición de herencia iniciado en
representación de una niña porque no se aportaron los registros civiles de las
partes. En esa oportunidad se consideró el derecho fundamental de la menor de
edad a tener certidumbre sobre su filiación y se concluyó que el juez quebrantó las garantías del debido
proceso, ya que no respetó las reglas del respectivo juicio, desconoció el
derecho de acceso a la administración de justicia, dejó la incertidumbre acerca
de la filiación de la niña e hizo prevalecer formalidades inconducentes que
pudo subsanar.
Por
su parte, la sentencia T-567 de 1998[162] estudió la
acción de tutela formulada en contra de una sentencia condenatoria por no haber
aplicado el principio de favorabilidad penal.
La
Corte advirtió que incurre en una vía de hecho la decisión judicial que se funda en una
norma que no estaba vigente al momento de la comisión del hecho punible y que,
al ser aplicada, resulta más gravosa que la disposición vigente en ese momento.
También indicó que la acción de tutela superaba el análisis de procedibilidad a
pesar de que al actor no formuló el recurso de apelación contra la decisión,
pues no tuvo la oportunidad de escoger su defensa y no contó con una defensa
técnica adecuada.
Como es evidente, los autos cuestionados
en esta sede no incurrieron en el desconocimiento del precedente sentado en las
decisiones referidas previamente, pues éstas no fijaron una regla
jurisprudencial aplicable al caso que ahora analiza la Sala, no resolvieron un
problema jurídico semejante al que estudiaron los jueces accionados respecto a
la caducidad del medio de nulidad y restablecimiento del derecho, y los hechos
de los casos no son equiparables.
100.- Por último la Sala tampoco encuentra
acreditada la configuración de un defecto fáctico, pues las
circunstancias que aludió la actora fueron valoradas por los jueces de
instancia, de forma razonable.
En efecto, los jueces consideraron el cese
de actividades judiciales como una circunstancia relevante para establecer la
presentación oportuna de la demanda y con base en ésta aplicaron la norma que
extiende el plazo, evaluaron la actuación adelantada ante el Ministerio Público
y la constancia que sobre el libelo imprimió la Procuraduría Provincial de
Barranquilla, que para el a-quo no podía equiparase a la presentación de
la demanda y para el ad-quem evidenció el retiro de la demanda, el cual
no produce efectos frente a la caducidad.
En cuanto a la congestión referida por la
accionante en las oficinas judiciales tras la reanudación del cese de
actividades, las autoridades accionadas señalaron que la misma no constituía
una razón para el incumplimiento de la carga procesal.
Aunque ese razonamiento no se sustentó
ampliamente por los jueces, la Sala advierte que éste no comporta un defecto de
la decisión, pues la accionante, quien era la primera obligada a acreditar esa
situación no aportó algún elemento dirigido a demostrar que la congestión en
las oficinas judiciales fue una circunstancia irresistible que le
impidió el cumplimiento de la carga procesal. Por el contrario, el cumplimiento
de las cargas por parte de los demás usuarios que acudieron a los despachos
judiciales el primer día hábil descartan el carácter irresistible, que es común
al caso fortuito y la fuerza mayor, como únicas circunstancias que, según la
jurisprudencia constitucional, justifican la inobservancia de los deberes
procesales de las partes.
En concordancia con lo anterior tampoco se
colige un defecto porque los jueces accionados no hicieron uso de sus facultades
oficiosas, pues el deber probatorio estaba radicado principalmente en la
accionante; la congestión en la Oficina de Apoyo Judicial, aún si se hubiere
comprobado, para los jueces no eximía a la actora de presentar oportunamente la
demanda, y Bavaria S.A. no especificó los elementos de prueba que debieron
decretarse oficiosamente y que daban cuenta de una circunstancia irresistible
de cara a la presentación de la demanda.
Finalmente, la Sala advierte que la
argumentación de la demandante, bajo las dos líneas referidas, se dirigió a
demostrar una actitud diligente encaminada a  presentar oportunamente la
demanda y de esa forma interrumpir la caducidad del medio de control, pero,
como se vio, esa diligencia quedó desvirtuada en el trámite, pues (i) la actora
se limitó a exhibir el libelo ante la Procuraduría Provincial de Barranquilla,
a pesar de que el Tribunal Administrativo del Atlántico prestó el servicio al
público y recibió documentos de forma ordinaria e ininterrumpida durante el
tiempo en el que la Oficina de Apoyo Judicial estuvo en cese de actividades, y
(ii) se abstuvo de presentar la demanda en el día hábil siguiente, sin que
demostrara una circunstancia irresistible que le hubiera impedido el
cumplimiento de esa carga.
Conclusiones
De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena de esta Corporación concluye que:
101.- La acción de tutela formulada por Bavaria S.A. en contra de
la Resolución núm. 3433 expedida el 19 de septiembre de 2011 por la Secretaría
de Hacienda del Departamento del Atlántico y la Resolución
EC5-00779OE201000013504 de 22 de marzo de 2012, que confirmó dicha decisión, no
cumplió con el requisito de subsidiariedad y, por ende, resulta improcedente
respecto a dichos actos.
102.- Las decisiones
judiciales que declararon la caducidad del medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho formulado por Bavaria S.A. -auto del 4 de
septiembre de 2013 proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico y
auto del 11 de junio de 2014 emitido por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado- no incurrieron en los defectos referidos
por la accionante.
103.- En el marco de la primera línea de
argumentación, que se construyó sobre la premisa de que la presentación de la
demanda se cumplió con el acto adelantado ante la Procuraduría Provincial de
Barranquilla el 2 de noviembre de 2012, las providencias judiciales
no adolecen de defecto sustantivo por el desconocimiento de los siguientes
elementos: (i) las normas constitucionales y legales sobre las competencias
del Ministerio Público; (ii) la disposición que prevé los efectos de la
remisión del expediente en casos de falta de jurisdicción y competencia; (iii)
la fuerza de ley de la costumbre; (iv) las diferencias entre presentación de la
demanda y remisión del expediente; (v) el principio de buena fe; (vi) las
normas que rigen la caducidad; (vii) el objetivo de efectividad de los derechos
que persiguen los procesos que se adelantan ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo; (viii) el principio pro homine y (ix) la
confianza legítima.
Dichas decisiones tampoco incurrieron en un defecto
sustantivo y procedimental por la indebida aplicación de las
normas sobre contabilización de términos frente al acto de remisión
de la demanda, ni por la indebida aplicación de la norma que rige la caducidad
del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho al
acto de remisión del expediente.
104.- El defecto procedimental tampoco se configuró
en la modalidad de exceso ritual manifiesto, ni el defecto de desconocimiento
del precedente del Consejo de Estado sobre las actuaciones ante
funcionarios de facto.
105.- Bajo la segunda línea de argumentación, que partió de
reconocer que el acto de presentación de la demanda se surtió con la radicación
en la Oficina de Apoyo Judicial y no en la Procuraduría Provincial de
Barranquilla, las decisiones judiciales cuestionadas no incurrieron en un defecto
sustantivo derivado de la aplicación de las disposiciones sobre
contabilización de términos, pues esa decisión fue razonable, no confrontó el
principio pro homine, no omitió la prevalencia del derecho sustancial
sobre las formas, y tampoco desconoció el principio pro actione.
106.- Las decisiones judiciales no desconocieron
precedentes de la Corte Constitucional en los tres aspectos referidos por
la accionante: (i) el que vincula la caducidad con la culpa procesal; (ii) la
inoperancia de la preclusión de términos en los casos de paros judiciales que
impidan el acceso a la administración de justicia, y (iii) la prevalencia del
derecho sustancial.
107.- Tampoco se comprobó un defecto fáctico, pues en los
autos cuestionados los jueces valoraron, de forma razonable, todas las
circunstancias fácticas relevantes y con base en esa valuación sustentaron la
caducidad del medio de control.
108.- En concordancia con lo expuesto, la Sala concluye que no hay
una razón suficientemente persuasiva que justifique el incumplimiento de la
carga procesal de presentación oportuna de la demanda. En efecto, como se vio,
la congestión de los despachos el primer día hábil tras el cese de actividades
judiciales y que constituyó el principal argumento de la actora, además de no
estar demostrada, no justifica la presentación tardía del libelo ni la
diferencia de trato entre los usuarios que acudieron oportunamente a los
despachos judiciales para cumplir con las cargas procesales y los que no.
Asimismo en el trámite quedó desvirtuada la actitud diligente que
la accionante refirió, pues
se limitó a exhibir el libelo ante la Procuraduría Provincial de Barranquilla,
a pesar de que el Tribunal Administrativo del Atlántico prestó  servicio al
público y recibió documentos de forma ordinaria e ininterrumpida durante el
tiempo en el que la Oficina de Apoyo Judicial estuvo en cese de actividades, y
no cumplió la carga procesal de presentación oportuna de la demanda el primer
día hábil siguiente tras el vencimiento del término de caducidad.
Cuestión final
El
deber del Ministerio
Público de recibir y asegurarse de la tramitación de las peticiones o recursos
que las autoridades judiciales competentes se rehúsen a recibir
109.- Respecto a las
competencias relacionadas con la garantía del derecho de petición que han sido
asignadas al Ministerio Público, particularmente la prevista en el artículo 23 de
la Ley 1437 de 2011 –sustituida por el artículo 1º de la Ley 1755 de 2015- se
advierte que, tal como se refirió en los fundamentos jurídicos 63 a 66 de esta
sentencia no comprenden las solicitudes propias de los trámites judiciales,
pues como lo ha destacado la jurisprudencia, éstas cuentan con una regulación
particular que impone cargas específicas que no pueden soslayarse con base en
las medidas dirigidas a garantizar el artículo 23 de la Carta Política y las
competencias generales relacionadas con esa prerrogativa.
110.- En concordancia
con esa conclusión, las respuestas emitidas en esta sede por la Defensoría del
Pueblo y la Procuraduría de General de la Nación dan cuenta de una comprensión
restringida de la competencia, de acuerdo con la cual, en principio, la
obligación de recibir y tramitar peticiones cuando las autoridades judiciales
se abstienen de hacerlo no es parte de sus deberes legales.
En ese sentido, la
Defensoría del Pueblo, cuestionada por el alcance de la función asignada en el
artículo 23 de la ley 1437 de 2011, indicó que:
“(…) en el evento
de presentarse cese de las actividades judiciales, la entidad no le es
competente (sic) interferir en procedimiento alguno respecto a la competencia
judicial, toda vez que la misma goza de independencia y autonomía en el
ejercicio de su función constitucional y legal de administrar justicia.”[163]
También señaló que si
ante sus dependencias se presenta una petición dirigida a una autoridad
judicial:
“(…) la Defensoría
del Pueblo no puede intervenir porque no ejerce funciones de agente del
Ministerio Público y por tanto se entra a establecer si el peticionario tiene
representación judicial para designar Defensor Público y/o dependiendo la
situación de vulnerabilidad, se interviene ante la Procuraduría General de la
Nación para que considere la posibilidad de designar un agente especial para
que vigile el proceso, y así se garanticen sus derechos fundamentales.”[164]
Por su parte, la
Procuraduría General de la Nación precisó que:
“Dentro de las
funciones legales de la Procuraduría General de la Nación no se encuentran las
de recibir y custodiar las solicitudes de la administración de justicia,
relacionadas con trámites judiciales.”[165]
111.- No obstante lo
anterior, la Sala advierte que tal como se evidenció en el caso examinado, en
situaciones de ceses de actividades de la Rama Judicial del Poder Público
algunos ciudadanos acuden ante el Ministerio Público para cumplir con las
cargas procesales que se deben adelantar ante las oficinas judiciales
correspondientes.
De otra parte, la
Procuraduría General de la Nación señaló que si bien, en principio, no es
competente para recibir solicitudes de carácter judicial, de acuerdo con las
funciones que le asignó la reglamentación del derecho de petición incluida en
el C.P.A.C.A.: “(…) cuando por cualquier motivo las autoridades judiciales
se abstienen de recibir documentos corresponde hacerlo a los funcionarios de la
PGN si ante ellos fueren presentados tales escritos (especialmente en garantía
del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia)”.
Respecto a esta
práctica la Sala reitera, en concordancia con lo señalado inicialmente en la
sentencia T-1165 de 2003, que por el carácter esencial del servicio público de
administración de justicia, los ceses de actividades fundados en huelgas de los
funcionarios no tienen efectos vinculantes y que frente a la interrupción del
servicio las normas procesales prevén reglas específicas que son las que rigen
la conducta de las partes y de acuerdo con las cuales se verifica el
cumplimiento de las cargas procesales, tales como la forma de contabilización
de términos a partir del día hábil siguiente al que se reinician las
actividades judiciales.
112.- Con todo, la
Sala advierte que en esos eventos –cese de actividades judiciales- los
funcionarios del Ministerio Público han asumido actuaciones disimiles frente a
la presentación de peticiones judiciales. Así, mientras algunas autoridades
reciben la solicitud correspondiente y la remiten a la autoridad judicial competente,
otras dan cuenta de la presentación de la misma, y otras se limitan a
informarle al ciudadano sobre la autoridad competente para recibir y tramitar
la petición.
Los diversos cursos de
acción de los agentes del Ministerio Público frente al mismo tipo de
solicitudes generan incertidumbre entre los asociados y pueden confundirlos en
torno a la actuación. Sin embargo, en el caso que estudió la Sala en esta
oportunidad es un hecho que frente a la duda de cuál era la actuación relevante
y ante la simple exhibición del libelo la Procuraduría Provincial de
Barranquilla, la actora tenía la carga de presentar la demanda oportunamente
ante la autoridad judicial competente.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR integralmente el
fallo de tutela emitido por la
Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, el 8 de octubre de 2015, que revocó la sentencia proferida el 12 de
febrero de 2015 por la Sección Quinta de esa Corporación, en el proceso de
tutela promovido por Bavaria S.A. en contra de la Sección Cuarta de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el Tribunal Administrativo
del Atlántico y la Gobernación del Atlántico.
SEGUNDO: Por
Secretaría General líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
Con aclaración de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con impedimento aceptado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con aclaración de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
AQUILES ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (e)
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACION DE VOTO
DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
A LA SENTENCIA
SU498/16
ACCION DE
TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Improcedencia por cuanto el problema
discutido carece de relevancia constitucional dada su evidente naturaleza
económica, situación que implicó una discusión puramente legal (Aclaración de
voto)
La sentencia declaró improcedente la tutela contra los
actos administrativos sancionatorios debido a que no se cumplió con el
requisito de subsidiariedad; además, negó el amparo invocado contra las
decisiones de las autoridades judiciales al concluir que no incurrieron en los
defectos alegados. Si bien en el fallo se llega a una solución plausible no
comparto la metodología adoptada, porque el problema discutido carece de
relevancia constitucional dada su evidente naturaleza económica, situación que
implicó una discusión puramente legal. No debió asumirse un examen integral de las
decisiones contencioso administrativas como si la Corporación fuera un superior
jerárquico
Expediente:
T-5490721
Actor: Bavaria
S.A.
Acción de
tutela contra actos administrativos que impusieron sanciones por el
incumplimiento de obligaciones tributarias y contra providencias judiciales que
declararon la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho.
Magistrada
Ponente:
Gloria Stella
Ortiz Delgado
Con el respeto acostumbrado por
las decisiones de la Corte Constitucional, aclaro mi voto a la sentencia SU-498
de 2016.
En la sentencia de la referencia,
la Corte Constitucional confirmó íntegramente el fallo de tutela emitido por la
Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, el 8 de octubre de 2015, que revocó la sentencia proferida el 12 de
febrero de 2015 por la Sección Quinta de esa Corporación, en el proceso de
tutela promovido por Bavaria S.A. en contra de la Sección Cuarta de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el Tribunal Administrativo
del Atlántico y la Gobernación del Atlántico. El fundamento de la acción de
amparo consistió en que las autoridades administrativas y, posteriormente, las
judiciales en el marco del proceso adelantado por el medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el cual se declaró la
caducidad, vulneraron los derechos al debido proceso y al acceso a la
administración de justicia.
Según la sentencia,
la demanda expuso los siguientes motivos de inconformidad con la decisión que
declaró probada la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento
del derecho formulado por Bavaria: la demanda debía presentarse el 2 de
noviembre de 2012, esto es, cuatro meses después de la ejecutoria del acto
administrativo que impuso la sanción. Dos meses antes se inició un paro
judicial, que solo se levantó hasta el 10 de diciembre. Por ese motivo (i) la
empresa exhibió la demanda ante la Procuraduría Provincial de Barranquilla el 2
de noviembre de 2012 y (ii) la radicó en la oficina de apoyo judicial el 12 de
diciembre del mismo año. Así, consideró Bavaria que la decisión de declarar
probada la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento, por no
presentar la demanda el primer día hábil siguiente tras el vencimiento del término
de caducidad, violó su derecho de acceso a la administración de justicia por
defectos sustantivo, procedimental y fáctico, y por desconocimiento del
precedente del Consejo de Estado y la Corte Constitucional.
La sentencia SU-498
de 2016 declaró improcedente la tutela contra los actos
administrativos sancionatorios debido a que no se cumplió con el requisito de
subsidiariedad; además, negó el amparo invocado contra las decisiones de las
autoridades judiciales al concluir que no incurrieron en los defectos alegados.
Si bien en el fallo
se llega a una solución plausible no comparto la metodología adoptada, porque
el problema discutido carece de relevancia constitucional dada su evidente
naturaleza económica, situación que implicó una discusión puramente legal.
No debió asumirse un examen integral de las decisiones
contencioso administrativas como si la Corporación fuera un superior
jerárquico. Que el asunto es de naturaleza legal lo demuestra la referencia a
líneas jurisprudenciales sobre temas igualmente legales, como la caducidad del
medio de control, los términos procesales y las funciones del Ministerio
Público en el marco de la Ley 1755 de 2015 que reguló el derecho de petición. Además
de lo anterior, Bavaria nunca explicó una razón constitucionalmente
persuasiva para no haber presentado la demanda al día siguiente del
levantamiento del paro judicial. Por ello, no se justificaba que la Sala
entrara a evaluar de fondo todos sus argumentos.
Puede parecer que
la variación que propuse en la Sala no tiene mayor relevancia constitucional,
pues en el fondo no se le va a conceder el amparo a Bavaria, pero creo que sí
tiene importancia para la Corte. Primero, porque son proyectos en los que se
discuten grandes sumas de dinero y son precisamente estos los que más impactan
la legitimidad del Tribunal. Segundo, porque es una actitud de respeto hacia el
juez natural, y de autocontención necesaria.
La mejor respuesta
habría sido concluir que el asunto carecía de relevancia constitucional.
Fecha ut supra,
María Victoria Calle Correa
Magistrada
ACLARACIÓN
DE VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
A
LA SENTENCIA SU498/16
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Debió ejercitarse la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho tan pronto se levantó el paro judicial que motivó
la suspensión de términos, y no con posterioridad, como se hizo (Aclaración de voto)
La exégesis que sustenta la decisión judicial contra la cual
se promueve la acción de tutela, adoptada por el Tribunal Administrativo, que
fungió como Juez ordinario de primera instancia, en cuanto toca con la
extemporaneidad del medio de control judicial ejercitado, que a su vez fue
confirmada por el Órgano de Cierre de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, esto es, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, a no dudarlo,
exhibe suficiente coherencia y solides en lo que respecta a la consideración
según la cual en el caso examinado la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho en cuestión debió ejercitarse tan pronto se levantó el paro judicial
que motivó la suspensión de términos, es decir, el día 10 de diciembre de 2012
y no con posterioridad, como se hizo, motivo por el cual de aquella se predica
su caducidad
Referencia: Expediente
T-5.490.721. Acción de tutela instaurada por Bavaria S.A. en contra de la
Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, el Tribunal Administrativo del Atlántico y la Secretaría de Hacienda de
la Gobernación del Atlántico.
Magistrada ponente:
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO.
Mi
aclaración de voto en este asunto, cuyo marco referencial y contexto fáctico y
jurídico concreto quedó suficientemente explicado en diversos apartes del fallo
de mayoría, lo cual ciertamente me releva de volver sobre ese aspecto, tiene
como específica finalidad, además de reiterar mi aquiescencia con lo decidido,
la de poner de resalto que la principal razón que me indujo a acompañar la
decisión adoptada, sin dejar de prohijar las demás que en ella prolijamente se
incluyen, tiene que ver con la necesidad de honrar, como regla general, el
ámbito de actuación de los jueces ordinarios competentes cuando estos, en
ejercicio de su autonomía, se pronuncian entorno a una particular controversia
con argumentos jurídicos que aun cuando no se compartan por existir, como suele
suceder, diversas posibilidades interpretativas respecto al tema de que se
trate, aquellos esgrimen argumentos sólidos y objetivamente fundamentados desde
la perspectiva de una hermenéutica jurídica coherente y razonable que admita
ser catalogada como plausible, situación que, a mi juicio, en el caso examinado
ha tenido cabal ocurrencia.
En
este sentido, de manera reiterada, la Corte Constitucional ha sostenido que:
"cuando
una decisión judicial se profiere de conformidad con un determinado criterio
jurídico, con una lógica y razonable interpretación de las normas aplicables al
caso, con la debida valoración del material probatorio obrante en el
expediente, no resulta admisible la procedencia del amparo constitucional contra
providencias judiciales toda vez que ello supone una intromisión arbitraria del
juez de tutela que afecta gravemente la autonomía e independencia judicial, en
la medida en que restringe la competencia de los jueces para aplicar la ley y
fijar su sentido y alcance en un asunto determinado”[166].
En
efecto, la exégesis que sustenta la decisión judicial contra la cual se
promueve la acción de tutela, adoptada por el Tribunal Administrativo, que
fungió como Juez ordinario de primera instancia, en cuanto toca con la
extemporaneidad del medio de control judicial ejercitado, que a su vez fue
confirmada por el Órgano de Cierre de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, esto es, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, a no dudarlo,
exhibe suficiente coherencia y solides en lo que respecta a la consideración
según la cual en el caso examinado la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho en cuestión debió ejercitarse tan pronto se levantó el paro judicial
que motivó la suspensión de términos, es decir, el día 10 de diciembre de 2012
y no con posterioridad, como se hizo, motivo por el cual de aquella se predica
su caducidad.
Desde
luego que el asunto admite ser evaluado desde una perspectiva distinta como la
que, por ejemplo, la parte demandante en la acción de tutela plantea. Pero es
precisamente en presencia de esta clase de dilemas que con frecuencia el juez
constitucional debe abordar y en los que se encuentra abocado a definir cuál de
las diversas interpretaciones plausibles, es la que, con mayor acierto, debe
guiar el pronunciamiento a emitir, cuando se impone la necesidad de que aquel
se decante o, por lo menos se incline a honrar la hermenéutica que, siendo
igualmente válida, el juez ordinario ha asumido. Máxime si dicho juicio de
valor cuenta con el aval del órgano de cierre respectivo. Razones de autonomía
judicial y seguridad jurídica avalan la prevalencia e importancia de este
último entendimiento.
En
síntesis, puede que en casos como el examinado, de tan complejas connotaciones,
no se comparta a plenitud la interpretación con la que el juez ordinario se
pronunció sobre un especifico tema, pero, siendo válida, desde el punto de
vista constitucional y legal, la valoración que sirvió de pábulo a su decisión,
no siempre deberá imponerse lo que al respecto estimen quienes mantengan
discrepancias con dicho parecer, aun, inclusive, si se trata del juez de
tutela.
3
Fecha
ut supra,
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
[1] Escrito de tutela obrante a folio 1-230, cuaderno 1.
[2] Folio 20, cuaderno 1.
[3] En el recurso de reconsideración, la accionante señala “los
procesos de nulidad iniciados contra las Ordenanzas 041 de 2002 (mediante la
cual se expide el Estatuto de Rentas del Departamento del Atlántico), 011 de
2003 y 0018 de 2006, del Decreto Ordenanzal 823 de 2006 y del artículo 281,
numeral 2 de dicho Estatuto, proceso radicado en el Tribunal Administrativo del
Atlántico con el número 08-001-23-31-003-2006-02379-00-R., normas que
igualmente han sido demandadas en proceso radicado con el número
08-001-23-31-005-2009-00043-00-LM.” Folio 20, cuaderno 2.
[4] “Artículo 164. Oportunidad para
Presentar la Demanda. La demanda deberá ser presentada
(…)
2. En los siguientes términos, so pena de que opere la
caducidad:
(…)
(d) Cuando se pretenda la
nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro
del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la
comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo,
según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones
legales.”
[5] Folio 52, cuaderno 2.
[6] Folio 10, cuaderno 1.
[7] Magistrada Judith Romero Ibarra.
[8] Folio 60, cuaderno 2.
[9] Folio 20, cuaderno
1.
[10] Folio 49-53, cuaderno 1.
[11] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[12] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[13] M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[14] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[15] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[16] M.P. María Victoria Calle Correa.
[17] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[18] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[19] Folio 194, cuaderno 1.
[20] Ordenanzas de la Asamblea Departamental del Atlántico
núms. 027 de 2001, 040 de 2001, 041 de 2002, 823 de 2003, 017 de 2004, 018 de
2006. (fl.167, cd.1)
[21]Folios 253-289, cuaderno 1.
[22]La magistrada de la Sección Primera del Consejo de Estado
Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez salvó el voto. Las razones de su disidencia
obran en los folios 380-384 del cuaderno principal.
[23]
Auto del 28 de octubre de 2010.C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.
Expediente 2009-00078.
[24] C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.
[25] A.
¿Cuál fue el periodo durante el que se extendió el cese de actividades de los
empleados de la Rama Judicial del Poder Público en el año 2012?//B .¿El
Distrito Judicial del Atlántico, particularmente los despachos y dependencias
de la jurisdicción contenciosa administrativa de ese distrito estuvieron en
cese de actividades?//C. ¿Emitió un acto oficial dirigido a los usuarios del
servicio de administración de justicia en el que comunicó la reanudación de las
actividades por parte de los funcionarios judiciales? Si fue así indique el
texto, la fecha y los medios a través de los que lo comunicó.//D. ¿Cuáles
fueron los medios a través de los que los usuarios del servicio de
administración de justicia se enteraron de la reanudación de la prestación del
servicio? Remita los soportes con los que cuente sobre esos actos de
comunicación.//E.              ¿Cuáles son las vías de comunicación que ha
establecido para el suministro de información relacionada con la efectiva
prestación del servicio en circunstancias de cese de actividades?
[26] De
acuerdo con la respuesta emitida por el Director de Administración Judicial de Barranquilla. Oficio
DES002544 de 30 de junio de 2016.
[27] De
acuerdo con la respuesta emitida por el Director de Administración Judicial de
Bogotá. Oficio DESAJ16-JR-4916 de 27 de junio de 2016.
[28] De
acuerdo con la respuesta emitida por el Director de Administración Judicial de Barranquilla. Oficio
DES002543A de 30 de junio de 2016.
[29] De
acuerdo con la respuesta emitida por la Magistrada Yahelis Andrea Herrera
Barrios de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura.
Oficio 286 de 29 de junio de 2016
[30] Ib.
[31] De
acuerdo con la respuesta emitida por la Directora del Centro de Documentación
Judicial de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y el
Jefe de la Oficina de Comunicaciones de la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura en la que aportó los comunicados de prensa publicados
(fl.105-110 cd.4)
[32] A.
¿Esa dependencia prestó atención al público durante el cese de actividades de
los funcionarios de la Rama Judicial del Poder Público adelantado en el último
semestre del año 2012? En caso afirmativo, precise el periodo durante en el que
no se prestó atención al público.//B. ¿Cuál fue la fecha de reanudación de las
actividades en esa dependencia judicial? ¿a través de qué medios se le comunicó
a la ciudadanía esa circunstancia? Remita los elementos de prueba con los que
cuente sobre la reanudación de las actividades y la comunicación de esa
circunstancia.
[33]
Folio 117, cuaderno 4.
[34]
Folios 259-260, cuaderno 4.
[35]A.
¿Cuál fue el periodo durante el que se extendió el cese de actividades de los
empleados de la Rama Judicial del Poder Público en el año 2012?//B. ¿El
Distrito Judicial de Atlántico, particularmente los despachos y dependencias de
la jurisdicción contenciosa administrativa de ese distrito estuvieron en cese
de actividades? Remita toda la información con la que cuente sobre el
asunto.//C. ¿Emitió un acto oficial dirigido a los usuarios del servicio de
administración de justicia en el que comunicó la reanudación de las actividades
por parte de los funcionarios judiciales?//D. ¿Cuáles fueron los medios a
través de los que los usuarios del servicio de administración de justicia se
enteraron de la reanudación de las actividades? Remita los soportes con los que
cuente sobre esos actos de comunicación.
[36]
Folio 63-64, cuaderno 4.
[37] A.
¿En el año 2012 cuál era el trámite para la radicación de las demandas
dirigidas al Tribunal que preside? //B. ¿En el año 2012 cuál era la dependencia
habilitada para la recepción de las demandas y memoriales relacionados con
procesos de su competencia?//C. ¿Durante el cese de actividades judiciales
adelantado en el año 2012, los usuarios de la administración de justicia que
requerían presentar una demanda dirigida al Tribunal podían hacerlo? ¿El lugar
de recepción de documentos -secretaría, oficina de apoyo judicial y/o centro de
servicios correspondiente- prestó atención al público durante el cese de
actividades del año 2012?//D.¿En el evento de que las dependencias encargadas
de la recepción de las demandas de su competencia no hubiera prestado el
servicio por el cese de actividades de empleados y funcionarios judiciales
adelantado en el año 2012, habilitó alguna alternativa para la radicación de documentos?
[38] La
abogada Nathaly Yolanda Prado intervino en esta sede, en calidad de apoderada y
profesional adscrita a la Oficina Jurídica de la Defensoría del Pueblo, pero no
acreditó las calidades que invocó. (folios 269-279, cd.4)
[39] A. ¿En el ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales cuáles son las acciones que emprende para asegurar el acceso efectivo a
la administración de justicia en los casos de cese de actividades judiciales?
//B. ¿Reconoce que la presentación de demandas, recursos y solicitudes
relacionadas con trámites judiciales ante sus dependencias, en los eventos de
cese de actividades judiciales, es una práctica de los usuarios de la
administración de justicia? En caso afirmativo, ¿considera que dicha práctica
es generalizada? //C. ¿En eventos de cese de actividades de los empleados y
funcionarios de  la Rama Judicial del Poder Público recibe y/o custodia las
solicitudes de los usuarios de la administración de justicia, relacionadas con
trámites judiciales, que se presentan ante sus dependencias? En caso
afirmativo, refiera los fundamentos normativos que justifican esa
actuación.//D. ¿Ha emitido resoluciones, directrices o instrucciones dirigidas
a unificar el procedimiento de recepción y, eventual, custodia y remisión de
las demandas, recursos y demás solicitudes elevadas por los usuarios de la
administración de justicia ante sus dependencias?, ¿Cuenta con un protocolo de
atención a los usuarios de la administración de justicia en los eventos de
cese de actividades judiciales? En caso afirmativo, remita copia de los actos
correspondientes y los demás documentos que estime pertinentes.//E. ¿En el cese
de actividades judiciales acaecido en el último trimestre del año 2012 emitió
instrucciones concretas para la recepción y custodia de peticiones judiciales?
En caso afirmativo, remita los soportes correspondientes.//F. ¿Cuál considera
que es el alcance de los deberes asignados en el artículo 23 de la Ley 1437 de
2011, sustituido por la Ley 1755 de 2015, respecto a: (i) la recepción, en sustitución
de las autoridades competentes, de peticiones, quejas, reclamos o recursos que
aquéllas se hubieran abstenido de recibir y (ii) el deber de cerciorarse sobre
su tramitación? ¿ha emitido protocolos o directrices generales para el
cumplimiento de ese deber? ¿en términos prácticos, cuál es la actuación que
despliega para el cumplimiento de dicho deber cuando un ciudadano radica ante
sus dependencias una solicitud dirigida a una autoridad que se niega a
recibirla? //G.¿Admitida la distinción entre el ejercicio de derecho de
petición de carácter general y la manifestación de ese derecho en el marco de
procesos judiciales, sus actuaciones frente a las peticiones radicadas en sus
dependencias atienden esa diferencia? En caso afirmativo, indique en que se
concreta esa distinción.//H.Describa el trámite que adelanta en las siguientes
hipótesis: (i) la presentación, ante sus dependencias, de una petición que no
se circunscribe a un debate judicial en estricto sentido y que se dirige a otra
autoridad pública, y (ii) la presentación, ante sus dependencias, de una
petición dirigida a una autoridad judicial relacionada con un trámite
judicial.
[40] Folio 280-282, cuaderno 4.
[41] Folio 293, cuaderno 4.
[42] Las mismas preguntas formuladas a la Defensoría del Pueblo
y referidas en la nota al pie número 39.
[43] M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[44] “Directiva número 006 (junio 1 de 2006)
(…)
Primero:
La competencia para recibir los documentos y recursos que por cualquier motivo
las autoridades competentes no reciban, es exclusiva de las personerías
municipales y distritales. En consecuencia, corresponde a las mencionadas
entidades disponer lo necesario para que tales documentos, con la
correspondiente constancia de recibo, se hagan llegar a la autoridad
competente. Por ningún motivo las personerías pueden abstenerse de recibir los
documentos que los ciudadanos presenten en ejercicio del derecho que consagra
el artículo 75, numeral 3 del Decreto 01 de 1984.
Segundo:
Cualquier petición o recurso que los ciudadanos en aplicación del numeral 3 del
artículo 75 del Decreto 01 de 1984 hubieren radicado en la Procuraduría General
de la Nación a la fecha de esta directiva, en especial alegando el cese de
funciones de la rama judicial, deberá identificarse por el Grupo de Correspondencia
de la División de Registro y Control y Correspondencia o por las Secretarías de
las diferentes dependencias del nivel territorial de esta Entidad. Una vez
termine el cese de actividades, los documentos deberán ser enviados al Despacho
correspondiente, haciendo claridad sobre el motivo de la remisión y la fecha en
que fueron recibidos en la Procuraduría General de la Nación.
En
consecuencia, las distintas dependencias de la Procuraduría General de la
Nación a partir de la fecha no están facultadas para recibir tales documentos,
pero deberán orientar a la ciudadanía sobre el trámite a seguir.”
[45] Folio 52, cuaderno 2.
[46] Folio 20, cuaderno 1.
[47] Corte
Constitucional. Sentencia T 580 de 26 de julio
de 2006. M. P. Manuel José Cepeda.
[48] Sentencias:
T-225 de 1993 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, T-789 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras.
[49] Ver sentencias T-324 de 2015 M.P. María
Victoria Calle Correa, sentencia T-972 de 2014 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio,
sentencia T-060 de 2013 M.P. Mauricio González Cuervo.
[50] Sentencia SU-037 de 2009 M.P. Rodrigo Escobar
Gil, citada en sentencia T-396 de 2014 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[51] Artículo 277-7 de la
Carta Política y el artículo 23 de la Ley 1437 de 2011 (modificado por el
artículo 1º de la Ley 1755 de 2015.
[52]Artículo 168 de la Ley 1437 de 2011.
[53] Artículo 13 de la Ley 153
de 1887.
[54] Artículo 83 de la Carta Política.
[55] Artículo 103 de la
Ley 1437 de 2011.
[56] Artículos 306 del
C.P.A.C.A., artículo 121 del C.P.C. y el artículo 62 del Código del Régimen Administrativo
y Municipal.
[57] Artículo 164-2 de la Ley 1437 de 2011.
[58] Ver sentencia T-283 de 2013; M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[59] Al respecto, ver la sentencia T-555 de 2009, M.P. Luis
Ernesto Vargas.
[60] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[61] Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-324/96 (M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz): “… sólo en aquellos casos en los cuales el acto
que adscribe la competencia resulte ostensiblemente contrario a derecho, - bien
por la notoria y evidente falta de idoneidad del funcionario que lo expidió,
ora porque su contenido sea abiertamente antijurídico -, el juez constitucional
puede trasladar el vicio del acto habilitante al acto que se produce en
ejercicio de la atribución ilegalmente otorgada. Sólo en las condiciones
descritas puede el juez constitucional afirmar que la facultad para proferir la
decisión judicial cuestionada no entra dentro de la órbita de competencia del
funcionario que la profirió y, por lo tanto, constituye una vía de hecho por
defecto orgánico.
[62] Cfr. Corte Constitucional, sentencia SU-159/02
(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa): “… opera cuando la decisión que toma el
juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al
apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto, bien sea, por
ejemplo (i.) porque ha sido derogada y ya no produce ningún efecto en el
ordenamiento jurídico, (ii.) porque ella es claramente inconstitucional y el
funcionario se abstuvo de aplicar la excepción de inconstitucionalidad, (iii.)
porque su aplicación al caso concreto es inconstitucional, (iv.) porque ha sido
declarada inexequible por la propia Corte Constitucional o, (v.) porque, a
pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecua a la circunstancia
fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le
reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador
[63] Cfr. Corte Constitucional, sentencia SU-014/01
(M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez): “Es posible distinguir la sentencia
violatoria de derechos fundamentales por defectos propios del aparato judicial
- presupuesto de la vía de hecho -, de aquellas providencias judiciales que
aunque no desconocen de manera directa la Constitución, comportan un perjuicio
iusfundamental como consecuencia del incumplimiento por parte de distintos
órganos estatales de la orden constitucional de colaborar armónicamente con la
administración de justicia con el objeto de garantizar la plena eficacia de los
derechos constitucionales.  Se trata de una suerte de vía de hecho por consecuencia,
en la que el juez, a pesar de haber desplegado los medios a su alcance para
ubicar al procesado, actuó confiado en la recta actuación estatal, cuando en
realidad ésta se ha realizado con vulneración de derechos constitucionales, al
inducirlo en error.  En tales casos - vía de hecho por consecuencia - se
presenta una violación del debido proceso, no atribuible al funcionario
judicial, en la medida en que no lo puede apreciar, como consecuencia de la
actuación inconstitucional de otros órganos estatales.”
[64] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia T-292 de 2006.M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[65] Folios 5-17, cuaderno 2.
[66] Ver sentencias SU-1193 de 2000; M.P. Alfredo Beltrán
Sierra, y T-200 de 2004; M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[67] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[68] M.P. Mauricio González Cuervo.
[69] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[70] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[71] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[72] La Corte Constitucional, en sentencia
T-055 de 1997, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz, determinó que, en lo que hace al
análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y
trascendencia.
[73] Ver, entre otras, las sentencias
T-231 de 1994, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-442 de 1994, M. P. Antonio
Barrera Carbonell; T-008 de 1998, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-025 de 2001,
M. P. Eduardo Montealegre Lynett; SU-159 de 2002, M. P. Manuel José Cepeda
Espinosa; T-109 de 2005, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-264 de 2009, M. P.
Luis
Ernesto Vargas Silva; T-114 de 2010, M. P. Mauricio González Cuervo, SU-198 de 2013, M. P. Luis Ernesto Vargas
Silva. En ésta
última se indicó expresamente: “la intervención del juez de tutela, en relación con el
manejo dado por el juez de conocimiento es, y debe ser, de carácter
extremadamente reducido. El respeto por los principios de autonomía
judicial y del juez natural, impiden que el juez de tutela realice un examen
exhaustivo del material probatorio”.
[74] Ver sentencia
T-442 de 1994, M. P. Alejandro Martínez Caballero. Allí se indicó: “si bien
el juzgador goza de un gran poder discrecional para valorar el material
probatorio en el cual debe fundar su decisión y formar libremente su
convencimiento, inspirándose en los principios científicos de la sana crítica…,
dicho poder jamás puede ser arbitrario; su actividad evaluativa probatoria
supone necesariamente la adopción de criterios objetivos, racionales, serios y
responsables. No se adecua a este desideratum, la negación o valoración
arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba, que se presenta cuando el
juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración o sin razón valedera
alguna no da por probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge
clara y objetivamente.”
[75] Cfr., entre otras,
SU-159 de 2002, precitada.
[76] Cfr., entre otras,
T-442 de 1994 y SU-159 de 2002, precitadas.
[77] SU-198 de 2013,
precitada, y T-636 de 2006, M. P. Clara Inés
Vargas Hernández.
[78] T-363 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas.
[79] Cfr. sentencias T-268 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio, T-301 de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y T-893 de 2011,
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[80] Cfr. sentencias T-389 de 2006, M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto, T-1267 de 2008, M.P. Mauricio González Cuervo y T-386 de 2010,
M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[81] Cfr. sentencias T-327
de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-591 de 2011, M.P. Luís Ernesto
Vargas Silva y T-213 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[82] Sentencia T-1306 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[83] Cfr. sentencias
T-386 de 2010, M.P. Nilson Pinilla Pinilla, T-429 de 2011, M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub, T-893 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[84] Cfr. sentencia
T-892 de 2011, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[85] Cfr. sentencias T-531 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo, T-950 de 2010, M.P. Nilson Pinilla Pinilla, T-327 de 2011,
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[86] Al respecto consultar la sentencia T-264 de 2009, M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva. Adicionalmente se pueden consultar las sentencias
T-950 de 2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-158 de 2012, M.P. Nilson
Pinilla Pinilla y T-213 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[87] T-363 de 2013.
[88] Cfr. sentencias T-104 de 2014, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, T-747
de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt y T-591 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva.
[89] M.P. Nilson Pinilla Pinilla. En esa oportunidad  la Corte
revisó la acción de tutela que interpuso una ciudadana contra el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, quien dentro de un proceso de reparación
administrativa incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto
toda vez que estimó, al igual que el juzgado a-quo, que el registro
civil de nacimiento de un menor demandante, al haber sido aportados en copias
simples, carecían de valor probatorio y, por ende, no existía legitimación en
la causa para demandar. Esta Corporación tuteló el derecho al debido proceso y
dispuso que se dictara un nuevo fallo haciendo una adecuada valoración
probatoria.
[90] M.P. Juan Carlos
Henao Pérez.
[91] En la sentencia SU-817 de 2010, M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto sentencia SU-447 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo,
Concretamente respecto al defecto fáctico por dimensión negativa, se han
identificado tres escenarios de ocurrencia (sentencias T-654 de 2009, M.P.
María Victoria Calle Correa y T-386 de 2010, M.P. Nilson Pinilla Pinilla, entre
otras): el primero, por ignorar o no valorar, injustificadamente, una realidad
probatoria determinante en el desenlace del proceso; el segundo, por decidir
sin el apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que
se sustenta la decisión; y, el tercero, por no decretar pruebas de oficio en
los procedimientos en que el juez esté legal y constitucionalmente obligado a
hacerlo.
[92] Cfr. Sentencia
T-264 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y T-591 de 2011, M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[93] Sentencia T-264 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En igual sentido consultar las sentencias C-590 de 2005,
M.P. Jaime Córdoba Triviño y T-737 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[94] M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[95] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[96] Cfr., sobre la definición de precedente,
las sentencias T-292 de 2006, M. P. Manuel José
Cepeda Espinosa, SU-047 de 1999 y C-104 de 1993, en ambas M. P. Alejandro
Martínez Caballero.
[97] C-634 de 2011, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[98] Reiterada en muchas oportunidades. Cfr., T-794 de 2011, M.
P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-1033 de 2012, M. P. Mauricio González Cuervo y
T-285 de 2013, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.
[99] Cfr., T-082 de 2011, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,
T-794 de 2011, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y C-634 de 2011, M. P. Luis
Ernesto Vargas Silva. En esta última, dicho en otras palabras se explica: “La
Corte también refirió al grado de vinculación para las autoridades judiciales
del precedente jurisprudencial emitido por las altas cortes.  Resulta
válido que dichas autoridades, merced de la autonomía que les reconoce la Carta
Política, puedan en eventos concretos apartarse del precedente, pero en cualquier
caso esa opción argumentativa está sometida a estrictos requisitos, entre otros
(i) hacer explícitas las razones por las cuales se aparte de la jurisprudencia
en vigor sobre la materia objeto de escrutinio judicial; y (ii) demostrar
suficientemente que la interpretación alternativa que se ofrece desarrolla de
mejor manera los derechos, principios y valores constitucionales.  Esta
opción, aceptada por la jurisprudencia de este Tribunal, está sustentada en
reconocer que el sistema jurídico colombiano responde a una tradición de
derecho legislado, la cual matiza, aunque no elimina, el carácter vinculante
del precedente, lo que no sucede con otros modelos propios del derecho
consuetudinario, donde el precedente es obligatorio, basado en el principio del
stare decisis.”
[100] Cfr. T-292 de 2006, M. P. Manuel José
Cepeda Espinosa: “En este sentido, la vinculación de los jueces a los
precedentes constitucionales resulta especialmente relevante para la unidad y
armonía del ordenamiento como conjunto, precisamente porque al ser las normas
de la Carta de textura abierta, acoger la interpretación autorizada del
Tribunal constituye una exigencia inevitable.”
[101] MP Mauricio González Cuervo. Cfr. 5.4.2. Fuerza vinculante de la jurisprudencia de los órganos judiciales
de cierre de las jurisdicciones -jurisprudencia constitucional-.
[102] Artículo 137, inciso 2º de la Ley 1437 de 2011.
[103] M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[104] Vescoví Enrique.
Ob. Cit. Pág. 93.
[105] Ibídem.
[106] Traducción al español de Miguel Ángel Rosas Lichtschein,
Buenos aires, EJEA, 1964. Citado en Ovalle Favela Ob. Cit. Pág. 45.
[107] Ovalle Favela,
José. Ob. Cit. Pág. 177.
[108] Vescovi Enrique.
Teoría General del Proceso, Bogotá, Temis. 1984. Pág. 95.
[109] Sentencia C-832 de
2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[110] Sentencia SU-447 de
2011. M.P. Mauricio González Cuervo.
[111] Sentencia C-832 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[112] Sentencia SU-747 de 1998. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[113] Sentencia C-836 de
2001. MP Rodrigo Escobar Gil.
[114] Sentencia C-351 de 1994 MP
Hernando Herrera Vergara.
[115] Sentencia T-323 de
1999 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[116] M.P. Antonio
Barrera Carbonell.
[117] Sentencia T-1165 de 2003 MP Rodrigo Escobar Gil.
[118] M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[119] M.P. Alfredo
Beltrán Sierra.
[120] M.P. María Victoria Calle Correa.
[121] Sentencia C-070 de
2009. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y Clara Elena Reales Gutiérrez. Por
medio de la cual se adelantó el proceso de revisión constitucional del Decreto
Legislativo 3929 de nueve de octubre de 2008 “Por el cual se declara el
Estado de Conmoción Interior”.
[122] M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[123] Sentencia C-478 de 1998 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
Sobre este tema también pueden consultarse las sentencias T-398 de 1997, T-576
de 1998 y SU-260 de 1998.
[124] Sentencia T-617 de
1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[125]Sentencia SU-360 de 1999 M.P. Alejandro Martínez Caballero:
“En primer lugar, la necesidad de preservar de manera perentoria el interés
público; en segundo lugar, una desestabilización cierta, razonable y evidente
en la relación entre la administración y los administrados; por último, la
necesidad de adoptar medidas por un período transitorio que adecuen la actual
situación a la nueva realidad. Por lo tanto, el principio de la buena fe exige
a las autoridades y a los particulares mantener una coherencia en sus
actuaciones, un respeto por los compromisos a los que se han obligado y una
garantía de estabilidad y durabilidad de la situación que objetivamente permita
esperar el cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico, como quiera
que ´así como la administración pública no puede  ejercer sus potestades
defraudando la confianza debida a quienes con ella se relacionan, tampoco el
administrado puede actuar en contra de aquellas  exigencias éticas´ ”.
Reiterado en Sentencia T -729 de 2006 M.P. Jaime Córdoba Triviño; Sentencia
T-908 de 2012 M.P. Nilson Pinilla Pinilla; Sentencia T-204 de 2014: M.P.
Alberto Rojas Ríos.
[126] Artículo 142.- El
Ministerio Público será ejercido, bajo la suprema dirección del Gobierno, por
un Procurador general de la Nación, por los Fiscales de los Tribunales
superiores de Distrito y por los demás funcionarios que designe la ley.
[127] “Por el cual se reglamenta el derecho
de petición, y se dictan normas sobre procedimientos administrativos.”
[128] M.P. Jairo E. Duque López.
[129] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[130] Gacetas del Congreso 1210 de 27 de noviembre de 2009 y 264
del 27 de mayo de 2010.
[131] M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[132] M.P. Martha
Victoria Sáchica Méndez.
[133] En este sentido las sentencias T-501 y C-543 de 1992.
[134] Sentencias T-1124 de 2005, T-215A de 2011, T-425 de 2011,
T-920 de 2012 y T-311 de 2013.
[135] Folio 37, cuaderno 2.
[136] Folio 7, cuaderno 1.
[137] Folio 9, cuaderno1.
[138] Folio 156, cuaderno
4.
[139] Folio 10, cuaderno 1.
[140] Artículo 83 de la Carta Política.
[141] Artículo 103 de la Ley 1437 de 2011.
[142] Folio 60, cuaderno 2.
[143] Folio 72, cuaderno 2.
[144] Auto de 21 de
noviembre de 1991. Sección Primera, Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado. C.P. Miguel González Rodríguez “El retiro de la demanda,
a diferencia de la sustitución de la misma, resta todo efecto procesal a su
presentación y eventual admisión no notificada, y ella fue seguramente la razón
que indujo a consagrar la figura de la sustitución, que no implica retiro, ni
tiene las consecuencias procesales de éste.”
[145] Folio 49, cuaderno 1.
[146] Sentencia C-191 de
2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[147] Sentencia de 13 de
octubre de 2005. Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado.
[148] Sentencia T-319 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[149] Auto 131 de 2004.
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[150] M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[151] Sobre el concepto
de demanda, la sentencia C-668 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, se
indicó: “Carnelutti considera que la locución demanda denota la carga procesal
que le incumbe al actor, puesto que quien quiere hacer valer un derecho en
juicio habrá de proponer la demanda ante la autoridad judicial. En este orden
se tiene que la demanda es una condición para hacer valer una pretensión en
juicio; por ello toda demanda debe contener una pretensión, que es un acto de
declaración de voluntad por parte del actor.”
[152] Folio 61, cuaderno
2.
[153] Sentencia de 1º de diciembre de 2011 proferida por la
Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado. C.P. Gerardo Arenas Monsalve, Auto de 28 de octubre de 2010, C.P.
Rafael  E. Ostau de Lafont Pianeta. Exp. 2009-00078.
[154] C.P. María García
González.
[155] C.P.
Gerardo Arenas Monsalve.
[156] Folio 10, cuaderno 1.
[157] Folio 381, cuaderno 4.
[158] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[159] M.P.
Rodrigo Uprimny Yepes.
[160] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[161] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[162] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[163] Folio 263, cuaderno 4.
[164] Folio 268, cuaderno 4.
[165] Folio 316, cuaderno 4.
[166] Sentencia T-217 de2010