C-334-14
Sentencia C-334/14
(4 de junio de 2014)
CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-Disposiciones
especiales para el trámite y decisión de las pretensiones de contenido
electoral/CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-Causales de anulación
electoral/ANULACION ELECTORAL-Auto admisorio de la demanda y formas de
practicar su notificación/SENTENCIA DE ANULACION ELECTORAL-Consecuencias
MOMENTO DE ELECCION PREVISTO PARA CONFIGURAR LA DOBLE MILITANCIA DEL
CANDIDATO QUE PARTICIPA EN PROCESO ELECTORAL-Desconoce
las reglas constitucionales y estatutarias que establecen esa prohibición
Al analizar la expresión: “al momento
de la elección”, contenida en el numeral 8 del artículo 275 y en el literal a)
del numeral 1 del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011, que regula las causales
de anulación electoral y el contenido del auto admisorio de la demanda y las
formas de practicar su notificación y, al hacerlo, fijar como hito temporal
para verificar si el candidato incurre o no en doble militancia dicho momento,
este tribunal constató que la misma desconoce las reglas constitucionales y
estatutarias que precisan en qué momento el candidato incurre en doble
militancia.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia
constitucional sobre oportunidad procesal para definir la aptitud de la demanda
DOBLE MILITANCIA-Reglas constitucionales
PROHIBICION DE DOBLE MILITANCIA POLITICA-Características
PROHIBICION DE LA DOBLE MILITANCIA Y TRANSFUGUISMO POLITICO-Finalidad
PARTIDOS POLITICOS-Papel en el Estado
Social y Democrático de Derecho
DOBLE MILITANCIA Y TRANSFUGUISMO POLITICO-Jurisprudencia constitucional
DOBLE MILITANCIA-Reglas legales
estatutarias
REGLA SOBRE DOBLE MILITANCIA APLICABLE A DIRECTIVOS Y CANDIDATOS
ELEGIDOS-Deberes especiales
Ref.: Expediente D-9918.
Actor: Asdrúbal
Corredor Villate
Demanda
de inconstitucionalidad contra algunas expresiones
contenidas en los artículos 275, 277 y 288 de la
Ley 1437 de 2011.
Magistrado
ponente MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
I.
ANTECEDENTES.
1.
Texto normativo demandado.
El
actor, en ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la
Constitución Política, demandó la declaratoria de inconstitucionalidad de las
expresiones: “al momento de la elección”, “y no afectará a los demás candidatos”,
contenidas en los artículos 275, 277, 288 de la Ley 1437 de 2011, cuyo texto –con lo demandado en subrayas- es el
siguiente:
LEY 1437 DE 2011
(enero 18)
Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero
de 2011
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
PARTE SEGUNDA.
ORGANIZACIÓN DE LA JURISDICCIÓN DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y DE SUS FUNCIONES JURISDICCIONAL Y CONSULTIVA.
(…)
TÍTULO VIII.
DISPOSICIONES
ESPECIALES PARA EL TRÁMITE Y DECISIÓN DE LAS PRETENSIONES DE CONTENIDO
ELECTORAL.
ARTÍCULO 275. CAUSALES DE ANULACIÓN
ELECTORAL. Los actos de elección o de
nombramiento son nulos en los eventos previstos en el artículo 137 de este
Código y, además, cuando:
1. Se haya ejercido cualquier tipo de violencia sobre los
nominadores, los electores o las autoridades electorales.
2. Se hayan destruido los documentos, elementos o el material
electoral, así como cuando se haya ejercido cualquier tipo de violencia o
sabotaje contra estos o contra los sistemas de votación, información,
transmisión o consolidación de los resultados de las elecciones.
3. Los documentos electorales contengan datos contrarios a la verdad
o hayan sido alterados con el propósito de modificar los resultados
electorales.
4. Los votos emitidos en la respectiva elección se computen con
violación del sistema constitucional o legalmente establecido para la
distribución de curules o cargos por proveer.
5. Se elijan candidatos o se nombren personas que no reúnan las
calidades y requisitos constitucionales o legales de elegibilidad o que se
hallen incursas en causales de inhabilidad.
6. Los jurados de votación o los miembros de las comisiones
escrutadoras sean cónyuges, compañeros permanentes o parientes de los
candidatos hasta en tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único
civil.
7. Tratándose de la elección por voto popular por circunscripciones
distintas a la nacional, los electores no sean residentes en la respectiva
circunscripción.
8. Tratándose de la elección por voto popular, el candidato incurra
en doble militancia política al momento de la elección.
(…)
ARTÍCULO 277. CONTENIDO DEL AUTO ADMISORIO
DE LA DEMANDA Y FORMAS DE PRACTICAR SU NOTIFICACIÓN. Si la demanda reúne los requisitos
legales se admitirá mediante auto, en el que se dispondrá:
1. Que se notifique personalmente al elegido o nombrado, con
sujeción a las siguientes reglas:
a) Cuando hubiere sido elegido o nombrado para un cargo unipersonal
o se demande la nulidad del acto por las causales 5 y 8 del artículo 275 de este Código
relacionadas con la falta de las calidades y requisitos previstos en la
Constitución, la ley o el reglamento, o por hallarse incursos en causales de
inhabilidad o en doble militancia política al momento de la elección, la
notificación personal se surtirá en la dirección suministrada por el
demandante, mediante entrega de copia de la providencia que haga el citador a
quien deba ser notificado, previa identificación de este mediante documento
idóneo, y suscripción del acta respectiva en la que se anotará la fecha en que
se práctica la notificación, el nombre del notificado y la providencia a
notificar.
b) Si no se puede hacer la notificación personal de la providencia
dentro de los dos (2) días siguientes a su expedición en la dirección informada
por el demandante o este manifiesta que la ignora, se notificará al elegido o
nombrado, sin necesidad de orden especial, mediante aviso que se publicará por
una vez en dos (2) periódicos de amplia circulación en el territorio de la
respectiva circunscripción electoral.
c) El aviso deberá señalar su fecha y la de la providencia que se
notifica, el nombre del demandante y del demandado, y la naturaleza del
proceso, advirtiendo que la notificación se considerará surtida en el término
de cinco (5) días contados a partir del día siguiente al de su publicación.
Igualmente, en el aviso de publicación se informará a la comunidad
de la existencia del proceso, para que cualquier ciudadano con interés, dentro
del mismo término anterior, intervenga impugnando o coadyuvando la demanda, o
defendiendo el acto demandado.
La copia de la página del periódico en donde aparezca el aviso se
agregará al expediente. Igualmente, copia del aviso se remitirá, por correo
certificado, a la dirección indicada en la demanda como sitio de notificación
del demandado y a la que figure en el directorio telefónico del lugar, de lo
que se dejará constancia en el expediente.
d) Cuando se demande la elección por voto popular a cargos de
corporaciones públicas con fundamento en las causales 1, 2, 3, 4, 6 y 7 del
artículo 275 de este
Código relacionadas con irregularidades o vicios en la votación o en los
escrutinios, caso en el cual se entenderán demandados todos los ciudadanos
elegidos por los actos cuya nulidad se pretende, se les notificará la
providencia por aviso en los términos de los literales anteriores.
e) Los partidos o movimientos políticos y los grupos significativos
de ciudadanos quedarán notificados mediante la publicación de los avisos
aludidos.
f) Las copias de la demanda y de sus nexos quedarán en la Secretaría
a disposición del notificado, y el traslado o los términos que conceda el auto
notificado solo comenzarán a correr tres (3) días después de la notificación
personal o por aviso, según el caso.
g) Si el demandante no acredita las publicaciones en la prensa
requeridas para surtir las notificaciones por aviso previstas en los literales
anteriores, dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación al
Ministerio Público del auto que la ordena, se declarará terminado el proceso
por abandono y se ordenará archivar el expediente.
2. Que se notifique personalmente a la autoridad que expidió el acto
y a la que intervino en su adopción, según el caso, mediante mensaje dirigido al
buzón electrónico para notificaciones judiciales, en los términos previstos en
este Código.
3. Que se notifique personalmente al Ministerio Público, en los
términos previstos de este Código.
4. Que se notifique por estado al actor.
5. Que se informe a la comunidad la existencia del proceso a través
del sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o, en su
defecto, a través de otros medios eficaces de comunicación, tales como radio o
televisión institucional, teniendo en cuenta el alcance o ámbito de aplicación
del acto de elección demandado.
6. Que, en tratándose de elección por voto popular, se informe al
Presidente de la respectiva corporación pública, para que por su conducto se
entere a los miembros de la corporación que han sido demandados.
En el caso de que se haya pedido la suspensión provisional del acto
acusado, la que debe solicitarse en la demanda, se resolverá en el mismo auto
admisorio, el cual debe ser proferido por el juez, la sala o sección. Contra
este auto solo procede en los procesos de única instancia el recurso de
reposición y, en los de primera, el de apelación.
(…)
ARTÍCULO 288. CONSECUENCIAS DE LA SENTENCIA
DE ANULACIÓN. Las sentencias que disponen la nulidad del acto de elección tendrán
las siguientes consecuencias:
1. Cuando se declare la nulidad del acto de elección por la causal
señalada en el numeral 1 del artículo 275 de este
Código se ordenará repetir o realizar la elección en el puesto o puestos de
votación afectados.
Si los actos de violencia afectaron el derecho de voto a más del
veinticinco (25) por ciento de los ciudadanos inscritos en el censo de una
circunscripción electoral, se ordenará repetir la elección en toda la
circunscripción.
2. Cuando se anule la elección, la sentencia dispondrá la
cancelación de las credenciales correspondientes, declarar la elección de
quienes finalmente resulten elegidos y les expedirá su credencial, si a ello
hubiere lugar. De ser necesario el juez de conocimiento practicará nuevos
escrutinios.
3. En los casos previstos en los numerales 5 y 8 del artículo 275 de este
Código, la nulidad del acto de elección por voto popular implica la cancelación
de la respectiva credencial que se hará efectiva a la ejecutoria de la
sentencia.
4. Cuando la nulidad del acto de elección sea declarada con
fundamento en la causal 6 del artículo 275 de este
Código, se anularán únicamente los votos del candidato o candidatos respecto de
quiénes se configure esta situación y no afectará a los demás candidatos.
Si como consecuencia de lo resuelto debiere practicarse por el juez,
tribunal o por el Consejo de Estado un nuevo escrutinio, se señalará en la
misma sentencia día y hora para ello. Este señalamiento no podrá hacerse para
antes del segundo día hábil siguiente al de la ejecutoria del fallo ni para
después del quinto, contado en la misma forma. Estos términos podrán ampliarse
prudencialmente cuando para la práctica de la diligencia fuere necesario
allegar documentos que se encuentren en otras dependencias. En tal caso se
dispondrá solicitarlos a la autoridad, funcionario o corporación en cuyo poder
se encuentren, a fin de que los envíen a la mayor brevedad posible, bajo pena
de multa de quince (15) a cien (100) salarios mínimos mensuales legales
vigentes por toda demora injustificada, sin perjuicio de que se envíen copias
de las piezas pertinentes del expediente a las autoridades competentes con el
fin de que se investiguen las posibles infracciones a la legislación penal.
Corresponderá al Consejo de Estado ejecutar las sentencias que
ordenen la práctica de un nuevo escrutinio, cuando hubieren sido dictadas en
procesos de que conoce esta entidad en única instancia. En los demás casos la
ejecución corresponderá al juez o tribunal que hubiere dictado el fallo de
primera instancia. Estas reglas se aplicarán igualmente cuando se trate de la
rectificación total o parcial de un escrutinio.
PARÁGRAFO. En
los casos de nulidad por irregularidades en el proceso de votación y de
escrutinios, la autoridad judicial que haga el nuevo escrutinio expedirá el
acto de elección y las respectivas credenciales a quienes resulten elegidos y,
por el mismo hecho, quedarán sin valor ni efecto las expedidas a otras
personas.
2. Demanda: pretensiones y razones de inconstitucionalidad.
2.1. Pretensión.
El actor solicita a este tribunal
declare la inexequibilidad de la expresión “al momento de la elección”, contenida en el artículo 275.8 y en el literal a) del
artículo 277.1 de la Ley 1437 de 2011, que regulan las causales de anulación
electoral y disponen la forma de efectuar la notificación del auto admisorio de
la demanda; y de la expresión “y no afectará a los demás candidatos”, contenida
en el artículo 288.4 de la Ley 1437 de 2011, relativo a
las consecuencias de la sentencia de anulación. Esta solicitud se funda en la
consideración de que las normas demandadas vulneran los artículos 107, 108,
258, 263, 263 A y 265 de la Constitución y 2 y 28 de la Ley 1475 de 2011.
2.2.
Cargos.
2.2.1. La
demanda plantea dos cargos. Uno contra la expresión “al momento de la elección”, contenida en el artículo 275.8 y en el literal
a) del artículo 277.1 de la Ley 1437 de 2011 y, otro, contra la expresión “y
no afectará a los demás candidatos”, contenida en el artículo 288.4 de la
misma ley.
2.2.2. El primer cargo parte de la base de considerar que
erradicar la doble militancia política, entre otros fenómenos contrarios a la
democracia, fue uno de los propósitos de los Actos Legislativos 1 de 2003 y 1
de 2009. En la demanda se califica a la doble militancia política como una
inhabilidad, valga decir, como “una circunstancia que impide que una persona
pueda ser elegida válidamente para un cargo por votación popular”. En este
contexto, se afirma que la expresión demandada, al fijar un límite en el
tiempo, “al momento de la elección”, vulnera varios artículos de la
Constitución y de la ley estatutaria que rige esta materia.
Para demostrar la anterior afirmación trae a cuento el
artículo 107 de la Constitución, en el que se alude al fenómeno de la doble
militancia al momento de la inscripción del candidato, para efectos de
participar en consultas y de presentarse a elecciones. Al referirse a la
inscripción, esta norma prevería, a juicio del actor, una inhabilidad que, en
caso de desconocerse, invalidaría la elección. Para constatar este
entendimiento del asunto, argumenta que el artículo 108 de la Constitución
dispone que la inscripción de un candidato incurso en causal de inhabilidad,
como sería la doble militancia, será revocada por el Consejo Nacional
Electoral, y que el artículo 265 ibídem otorga la correspondiente competencia a
este ente. La prohibición constitucional se quebranta al momento de la
inscripción, es decir, cuando el candidato formaliza su pretensión política, y
no al momento de la elección, como se constata en los artículos 2 y 28 de la
Ley Estatutaria 1475 de 2011, “Por la cual
se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y
movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras
disposiciones”.
2.2.3. El
segundo cargo cuestiona el efecto de la sentencia de nulidad cuando se
verifique la circunstancia objetiva de que los jurados de votación o los
miembros de las comisiones escrutadoras son cónyuges o compañeros permanentes o
parientes de un candidato. Y se lo cuestiona porque, en este evento, la norma
demandada prevé que se anularán los votos del candidato o de los candidatos respecto
de los cuales se configure esta situación, pero sin afectar a los demás
candidatos. Esta hipótesis es plausible, a juicio del actor, cuando se trata de
elección de titulares de cargos unipersonales, pero no lo es cuando se trata de
elección de miembros de corporaciones públicas.
La elección
de miembros de corporaciones públicas, según lo previsto en los artículos 263 y
263 A de la Constitución, tiene tres características: se rige por el sistema de
representación proporcional de la cifra repartidora, precedida del umbral; cada
partido o movimiento político sólo puede inscribir una lista; y los partidos o
movimientos políticos pueden optar por que su lista tenga voto preferente. En
este contexto, no se anulan los votos del candidato, sino los de la lista a la
que pertenece, lo que afecta también a los demás candidatos de la lista, al
punto de que para el actor la expresión demandada “incurre en el absurdo de
afirmar que los votos del candidato incurso en la prohibición son nulos para
ese candidato, pero no frente a los demás integrantes de la misma lista. Se
rompe, entre otras cosas, el principio de identidad, según el cual una cosa no
puede ser y no ser al mismo tiempo, ya que los votos son nulos y válidos a la
vez”. El absurdo es aún mayor –prosigue el actor- cuando se trata de una
lista sin voto preferente, pues en este caso “no habría manera de descontar
la votación al candidato, puesto que en estos casos los electores no sufragan
por ninguno de los integrantes de la lista, ya que no la pueden reordenar, sino
que votan por la lista. Entonces, (sic.) qué votación deducir?”.
Si, para
sostener la exequibilidad de la norma demandada, se argumenta que es posible
distinguir los votos del candidato de los votos de la lista y, en gracia de
discusión, se acepta este argumento, de todas formas se vulneraría la
Constitución, porque se discriminaría de manera injustificada a los candidatos
de listas sin voto preferente, respecto de las cuales es imposible plantear el
argumento. En este contexto, el actor trae a cuento el artículo 258 de la
Constitución, que alude al total de los votos válidos, pues considera que no es
dable aceptar, así sea para algunos efectos, los votos inválidos.
3.
Intervenciones.
3.1.
Intervención de la Universidad Externado de Colombia: exequibilidad
condicionada y exequibilidad.
3.1.1.
Respecto del primer cargo, considera necesario hacer una declaración de
exequibilidad condicionada, en el sentido de que la expresión “al momento de
la elección” debe entenderse “desde el momento de la inscripción”. A
esta conclusión se llega, luego de advertir que el artículo 107 de la
Constitución plantea como hito relevante para este asunto la inscripción y no
la elección, aunque es posible interpretar la norma demandada, como se hace en
la condición antedicha, en virtud de los principios de conservación del derecho
y del efecto útil de las normas, de manera tal que se puede considerar
exequible.
3.1.2.
Respecto del segundo cargo, manifiesta no compartir su argumentación desde
ningún punto de vista, por cuanto corresponde a un análisis crítico político de
los efectos de la nulidad. Aunque pueda reprocharse el contenido de la norma
demandada, estima que “se trata de una decisión razonable del legislador que
se inscribe perfectamente en las notas de la libertad de configuración
legislativa”.
3.2.
Intervención de la Universidad Libre: exequibilidad condicionada y
exequibilidad.
3.2.1. Ante
el primer cargo, solicita que se declare la constitucionalidad condicionada de
la expresión “al momento de la elección”, por cuanto la Constitución
determina que el término aplicable para el fenómeno de la doble militancia se
cuenta desde el momento de la inscripción. Destaca que la prohibición contenida
en el artículo 107 de la Carta “no se aplica al presidente en ejercicio, ni
los (sic.) candidatos unipersonales, en aquellos eventos que (sic.) puedan
aspirar a una elección en una circunscripción electoral y territorial
diferente”.
3.2.2. Ante
el segundo cargo, advierte que no hay ninguna inconstitucionalidad, porque “la
causal nulidad (sic.) va dirigida a una situación personal que solo
puede afectar, (sic.) a quien cobija la prohibición por tener relación
de cónyuge, compañeros permanentes o parientes de los candidatos […] lo
que de ninguna manera puede afectar a los demás miembros de la lista que nada
tiene (sic.) que ver con las demás listas, aunado al hecho, (sic.) de
que al juez le es imposible determinar si por ese simple hecho, (sic.) se
produjo una alteración que afecte a los demás candidatos integrantes de la
lista”.
3.3.
Intervención del Polo Democrático Alternativo: exequibilidad.
3.3.1.
Precisa que la doble militancia no se configura “al momento de la
inscripción de un candidato o de la elección del mismo, sino en el momento en
que un ciudadano decide pertenecer simultáneamente a más de un partido o
movimiento político”, incluso si éste no tiene personería política –lo que
ilustra a partir de la Sentencia C-490 de 2011-, de tal suerte que la doble
militancia puede predicarse tanto de los candidatos como de los “afiliados” a
una organización política. La doble militancia puede apreciarse en tanto
inhabilidad y en tanto causal de nulidad, siendo la primera relevante para la
revocatoria administrativa de la inscripción y la segunda relevante para la
nulidad judicial de la elección. A partir de la Sentencia C-490 de 2011, señala
que la doble militancia es una limitación constitucional al derecho de formar
parte, de manera libre, de partidos, movimientos y agrupaciones políticas. En
oposición a los argumentos de la demanda, sostiene:
(…) establecer
que la doble militancia se configura exclusivamente al momento de la
inscripción de una persona como candidato a un cargo de elección popular,
genera un déficit de protección constitucional al elector y a las agrupaciones
políticas, que por el carácter fundamental del derecho a la participación
política, requiere de todos los instrumentos de protección posibles.
Además, con el
desconocimiento de la doble militancia como causal de nulidad electoral, se
iría al traste la reforma política que pretendía organizar el funcionamiento de
las organizaciones políticas, y cuya finalidad es que exista un espectro
político más definido, que le permita al elector tomar una decisión más
cualificada y que impone mayores compromisos a sus afiliados y militancia.
Se concluye
entonces que el fin pretendido y promovido por los apartes demandados, no es
otro que el de crear un marco normativo de protección a la democracia misma, la
soberanía, la participación y el pluralismo; razón por la cual se solicita
declarar exequibles las normas acusadas.
3.3.2.
Sobre la afectación a los demás candidatos, precisa que al ser el fundamento de
la nulidad predicable de algunos candidatos, no es posible sostener que debe
afectarse también “la votación obtenida individualmente por cada candidato
que integra la lista”, pues “sería dejar la puerta abierta a que
pudieran anularse los votos válidos obtenidos por los demás candidatos y las
demás listas”. Esto también se puede predicar de las listas sin voto
preferente. Lo que sí podría afectarse es “la posibilidad de que la lista
alcance el umbral y que por el método de la cifra repartidora se asigne una
curul a determinado candidato, porque con el descuento lo que se afecta es el
resultado general y no individual de los demás candidatos; situación que
termina siendo un reproche jurídico natural para el candidato y el Partido o
Movimiento Político que permitió que se causara tal situación y que a la postre
redunda en beneficio para las demás agrupaciones políticas”.
3.4.
Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho: exequibilidad e
inhibición.
3.4.1.
Comienza por afirmar que la doble militancia política no es una inhabilidad.
Para sustentar su afirmación trae a cuento la Sentencia del 9 de julio de 2009
de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, radicado 2008-00308, en la cual se dice que “la inobservancia de la
prohibición contenida en el inciso segundo del artículo 107 de la Constitución
Política, por sí sola no constituye inhabilidad para acceder a cargos o
corporaciones públicas de elección popular”. Si no es una inhabilidad, la
doble militancia no puede tenerse como una causal de inelegibilidad. A lo
máximo que podría llegarse, a partir del artículo 107 de la Constitución,
modificado por el Acto Legislativo 1 de 2003, es decir, como lo hace la
Sentencia del 23 de febrero de 2007 –como un obiter dicta- que “el
desconocimiento de la figura de doble militancia podría derivar una consecuencia
jurídica que comporte un vicio en el proceso electoral, que terminaría con la
declaratoria de nulidad del acto de elección”.
3.4.2. A
partir de la Sentencia C-551 de 2003, que trae a cuento, afirma que:
En el presente
caso, como el planteado en la demanda, el problema de aplicabilidad de la
disposición legal acusada, no se desprende directamente del contenido de las
normas superiores invocadas como vulneradas. Además, el cuestionamiento
planteado no parece que pueda ser objeto de un proceso de constitucionalidad,
por lo cual en principio la demanda en lo relacionado con este segundo cargo,
resultaría inepta. No obstante lo cual, se advierte que una supuesta
vulneración al régimen de inhabilidades e incompatibilidades no podría tener
consecuencias sino respecto de quienes se configure.
3.5.
Intervención del Ministerio del Interior: inhibición y, en subsidio,
exequibilidad.
3.5.1. Pese
a que solicita una declaración de exequibilidad, comienza por indicar, a modo
de consideración previa, que la demanda es inepta, porque su argumentación no
corresponde “al sentido de objetividad de la norma cuestionada, sino a
evaluaciones personales”, lo que no satisface el requisito de certeza.
Además no se integra una proposición jurídica completa, sino que se ocupa de
expresiones que de manera aislada carecen de sentido. Como reflexión postrera,
se anota que antes de la elección no puede configurarse la doble militancia,
sino que apenas habría una mera expectativa. A partir de la Gaceta del Congreso
1.173 del 17 de noviembre de 2009, repasa los antecedentes de la Ley 1437 de
2011, para destacar el contexto participativo e incluyente del trámite en el
Congreso, y destacar el alcance del principio democrático. Agrega que el asunto
sub examine debe resolverse en el ámbito de la interpretación de la ley
en procesos de nulidad electoral, tarea que le corresponde al Consejo de
Estado.
3.5.2.
Respecto del segundo cargo no se presenta una argumentación específica, sino
que se reitera el argumento central de que “Las normas acusadas de contera
tiene plena armonía con el marco axiológico, los principios constitucionales de
racionalidad mínima, la seguridad jurídica, buena fe, en la función de
interpretar otras disposiciones constitucionales y legales; igualmente la
supuesta violación del bloque de constitucionalidad presenta insuficiencia de
argumentación”.
3.6.
Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia: inexequibilidad y
exequibilidad condicionada.
3.6.1.
Advierte que la institución de la doble militancia ha sido objeto de dos
reformas constitucionales, contenidas en los Actos Legislativos 1 de 2003 y 1
de 2009; que su propósito aparece señalado en varias sentencias del Consejo de
Estado, para lo cual trae a cuento la Sentencia del 12 de abril de 2011 de la
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 11001031500020100132500,
y la Sentencia del 22 de agosto de 2013 de la Subsección A de la Sección
Segunda de dicha Sala, radicado 25000233700020130049201; y que el Consejo
Nacional Electoral precisa en que momento se configura cuando un candidato a
participado en la consulta interna de un partido y se inscribe por otro, para
lo cual se trae a cuento el Concepto 3437. Con base en estos elementos de
juicio, concluye que “al disponer las normas legales un momento diferente al
constitucionalmente contemplado, en nuestro criterio se vulnera la Carta
superior, lo cual deberá indefectiblemente derivar en la declaratoria de
inexequibilidad de los apartes demandados”.
3.6.2.
Considera que, frente a la elección de cargos uninominales, la consecuencia de
la nulidad relacionada en el segundo cargo, no es predicable. En cuanto a la
elección de integrantes de corporaciones públicas, destaca que “resultará
imposible anular únicamente los votos del candidato o candidatos respecto de
quiénes se configure la situación de la causal 6 del artículo 275 del CPACA y
no afectar a los demás candidatos”, pues sí se afecta el umbral electoral y
la cifra repartidora, ya que en todo caso la nulidad tiene un impacto en el
total de los votos válidos. Dado que la expresión demandada sería
constitucional en el contexto de los cargos uninominales e inconstitucional en
el contexto de los cargos de corporaciones públicas, considera que es “imperativo
aplicar el principio de conservación del derecho” y, en consecuencia,
declarar la exequibilidad condicionada de la expresión “y no afectará a los
demás candidatos”, bajo el entendido de que “frente a las elecciones
para cargos unipersonales, la norma tendrá plena aplicabilidad, mientras que en
relación con las elecciones de corporaciones públicas (ya sea en lo relacionado
con los umbrales y la cifra repartidora), y votaciones válidas a las que se
refiere el atículo (sic.) 108 y 258 constitucional, el mismo apartado,
sería inexequible”.
4.
Concepto del Procurador General de la Nación: exequibilidad condicionada e
inhibición.
4.1. En el
Concepto 5684, el Ministerio Público comienza por analizar la institución de la
doble militancia a partir de los Actos Legislativos 1 de 2003 y 1 de 2009 y de
la Ley Estatutaria 1475 de 2011, para advertir que la doble militancia se
predica respecto de los ciudadanos, de los candidatos, de los directivos de los
partidos y de los servidores públicos de elección popular. En el caso de los
candidatos y de los directivos de los partidos políticos, la doble militancia
implica (i) el deber de respetar, como obligatorias, las consultas internas;
(ii) la imposibilidad de inscribirse por otro partido o movimiento a aquél en
cuya consulta participaron; (iii) la prohibición de apoyar a candidatos de
otros partidos políticos; (iv) el no poder aspirar a un cargo de elección
popular por otro partido, si no se renuncia al que se pertenece con 12 meses de
anterioridad.
La doble
militancia es relevante tanto como para revocar la inscripción del candidato
como para la nulidad de su elección. En materia de nulidad considera necesario
establecer en qué momento el ciudadano se convierte en aspirante político,
valga decir, formaliza ante las autoridades electorales su pertenencia a un
partido político. Y este momento es el de la inscripción. No obstante, si se
declarara inexequible la expresión demandada, quedaría una regla del siguiente
tenor: “8. Tratándose de la elección por
voto popular, el candidato incurra en doble militancia política”, lo dejaría la causal de nulidad sin ningún parámetro temporal,
pese a tenerlo de manera expresa en la propia Constitución. Ante esta
circunstancia, solicita declarar exequible la expresión demandada, con el
correspondiente condicionamiento, e incluso, si esto no llegase a considerarse,
declarar exequible la norma sin condicionamientos, ante el grave riesgo que
implica no tener un parámetro temporal preciso para dicha causal.
4.2. El segundo cargo carece de certeza, pues la norma demandada busca
evitar que las consecuencias de la nulidad derivada de circunstancias
predicables de manera exclusiva de un candidato, terminen por afectar a otros
candidatos de los cuales no son predicables, ya que ello afectaría el principio
de la eficacia del voto. Trae a cuento la Sentencia C-142 de 2001, para decir
que si bien la exclusión de los votos afectados por dichas circunstancias es
exequible, esta exclusión sólo puede darse frente a éstos y respecto del
candidato afectado por ellas y no a los demás. Pensar lo contrario implicaría
afectar en general todas las elecciones, pues si bien
(…) sería una
incoherencia del sistema que los votos anulados para un candidato sean
computados para el provecho de su partido, con quien se despliegan relaciones
mutuas de responsabilidad. No obstante, debe tenerse en cuenta que el grado de
afectación que pueda llegar a tener la anulación de sufragios de un candidato,
en relación con su partido, será un aspecto que en cada caso concreto ha de
valorar el juez contencioso administrativo, pues de lo contrario sería una
afectación desproporcionada a la seguridad jurídica.
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La Corte es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad
de las expresiones contenidas en
los artículos 275, 277 y 288 de la Ley 1437 de 2011, atendiendo a lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la
Constitución Política.
2.
Cuestiones preliminares.
2.1.
La aptitud de la demanda.
2.1.1.
Respecto de la aptitud sustancial de la demanda hay dos tipos de reparos. El
primero, hecho por el Ministerio del Interior, cuestiona ambos cargos porque en
su sentir el concepto de la violación carece de certeza, en la medida en que la
demanda no corresponde al texto objetivo de las expresiones demandadas sino a
evaluaciones personales[1].
El segundo, hecho por el Ministerio de Justicia y del Derecho[2]
y por el Ministerio Público[3],
cuestiona sólo el segundo cargo, por considerar que el concepto de violación
carece de certeza y de especificidad, dado que no corresponde a lo que sobre
este asunto entiende la Corte en la Sentencia C-142 de 2001 y, más bien, puede
corresponder a un problema de aplicabilidad de la expresión demandada, que no
se desprende directamente de las normas superiores que se indica como
vulneradas.
2.1.2.
El Decreto 2067 de 1991, que contiene el régimen procedimental de los juicios y
actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional, precisa que las
demandas de inconstitucionalidad deben presentarse por escrito, en duplicado, y
deben cumplir con los siguientes requisitos: (i) señalar las normas cuya
inconstitucionalidad se demanda y transcribir literalmente su contenido o
aportar un ejemplar de su publicación oficial; (ii) señalar las normas
constitucionales que se consideran infringidas; (iii) presentar las razones por
las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) si la demanda se basa en un
vicio en el proceso de formación de la norma demandada, se debe señalar el
trámite fijado en la Constitución para expedirlo y la forma en que éste fue
quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de
la demanda. El tercero de los requisitos antedichos, que se conoce como
concepto de la violación, implica una carga material y no meramente formal que
no se satisface con la presentación de cualquier tipo de razones o motivos,
sino que exige unos mínimos argumentativos, que se aprecian a la luz del
principio pro actione, de tal suerte que dichas razones o motivos no
sean vagos, abstractos, imprecisos o globales, al punto de impedir que surja
una verdadera controversia constitucional.
2.1.2.1.
Entre otras, en las Sentencias C-1052 de 2001 y C-856 de 2005, la Corte precisa
el alcance de los mínimos argumentativos de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia, al decir que hay claridad cuando existe un
hilo conductor de la argumentación que permite comprender el contenido de la
demanda y las justificaciones en las cuales se soporta; hay certeza
cuando la demanda recae sobre una proposición jurídica real y existente y no en
una que el actor deduce de manera subjetiva, valga decir, cuando existe una
verdadera confrontación entre la norma legal y la norma constitucional; hay especificidad
cuando se define o se muestra cómo la norma demandada vulnera la Carta
Política; hay pertinencia cuando se emplean argumentos de naturaleza
estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de mera
conveniencia; y hay suficiencia cuando la demanda tiene alcance
persuasivo, esto es, cuando es capaz de despertar siquiera una duda mínima
sobre la exequibilidad de la norma demandada.
2.1.2.2. En la
Sentencia C-623 de 2008, reiterada, entre otras, en las Sentencias C-894 de
2009, C-055 y C-281 de 2013, este tribunal precisó la oportunidad procesal para
definir la aptitud de la demanda en los siguientes términos:
Aun
cuando en principio, es en el Auto admisorio donde se define si la demanda
cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese primer análisis
responde a una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo
únicamente por cuenta del Magistrado Ponente, razón por la cual, la misma no
compromete ni define la competencia del Pleno de la Corte, que es en quien
reside la función constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos
con fuerza de ley (C.P. art. 241-4-5).
2.1.2.3. Merece
la pena destacar que solo después del auto admisorio los ciudadanos y el
Ministerio Público tienen la oportunidad de intervenir en el proceso y de
manifestar sus opiniones y su concepto a la Corte. Estas opiniones y concepto
deben ser considerados por este tribunal al momento de tomar una decisión, ya
que contienen elementos de juicio relevantes[4]. Dado que uno
de los temas que se puede trabajar en dichas opiniones y concepto es el de la
aptitud de la demanda, y en vista de que la decisión definitiva sobre la misma
corresponde a la Sala Plena de la Corte, esta cuestión puede y, cuando hay
solicitud sobre el particular, debe ser analizada por este tribunal incluso con
posterioridad al auto admisorio de la demanda.
2.1.3. El primer
cargo se dirige contra una expresión que es inteligible por sí misma, en tanto
y en cuanto fija un hito temporal o condición de tiempo para que el candidato
pueda incurrir en doble militancia: “al momento de la elección”, para
efectos de determinar la causal de anulación electoral tratándose de elección
por voto popular y de precisar el contenido del auto admisorio de la
correspondiente demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Hasta el propio Ministerio del Interior, que censura la falta de certeza del
cargo, la entiende en el sentido de considerar que antes del momento de la
elección no puede configurarse la doble militancia, pues se trataría de una
mera expectativa.
2.1.3.1. La
demanda contrasta la referida expresión con lo dispuesto en el artículo 107 de
la Constitución, que prevé: “En ningún caso se permitirá a los ciudadanos
pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político con
personería jurídica” (inciso segundo), y que parece fijar, al menos prima
facie, un hito temporal o condición de tiempo para que el candidato pueda
incurrir en doble militancia, al disponer: “Quien siendo miembro de una
corporación pública decida presentarse a la siguiente elección, por un partido
distinto, deberá renunciar a la curul al menos doce (12) meses antes del primer
día de inscripciones” (inciso doce). Esta apreciación se confirma al leer
el parágrafo transitorio 1 del artículo en comento, que autoriza “por una sola
vez, a los miembros de los cuerpos colegiados de elección popular, o a quienes
hubieren renunciado a su curul con anterioridad a la vigencia del presente acto
legislativo, para inscribirse en un partido distinto al que los avaló, sin
renunciar a la curul o incurrir en doble militancia”. En este contexto, la
demanda sostiene que la doble militancia se configura al momento de la
inscripción del candidato y no al momento de la elección, como dice la
expresión demandada y, para ilustrarlo, trae a cuento los artículos 108 y 256
de la Constitución y 2 y 28 de la Ley Estatutaria 1475 de 2011.
2.1.3.2. En
vista de las anteriores circunstancias, el cargo sí recae en una proposición
jurídica real y existente, y no en una que el actor deduce de manera subjetiva,
al punto de mostrar, al menos prima facie, que existe una verdadera
confrontación entre la norma legal y la norma constitucional. Por lo tanto, en
cuanto atañe a este cargo la demanda tiene aptitud sustancial y amerita una
decisión de fondo.
2.1.4. El
segundo cargo se dirige contra una expresión contenida en el numeral 4 del
artículo 288 de la Ley 1437 de 2011, que regula las consecuencias de la
sentencia de anulación cuando se trate de la causal prevista en el artículo
275.6 de la misma, es decir, cuando “Los jurados de votación o los miembros
de las comisiones escrutadoras sean cónyuges, compañeros permanentes o
parientes de los candidatos hasta en tercer grado de consanguinidad, segundo de
afinidad o único civil”. La consecuencia prevista en la norma que contiene
la expresión demandada es la de que, cuando se configure el anterior supuesto
de hecho, “se anularán únicamente los votos del candidato o candidatos
respecto de quiénes se configure esta situación y no afectará a los demás
candidatos”.
2.1.4.1. Pese
a que la consecuencia prevista en la norma para el referido supuesto de hecho
es la de que “se anularán únicamente los votos del candidato o candidatos
respecto de quiénes se configure esta situación y no afectará a los demás
candidatos”, la demanda sólo se dirige contra la expresión “y no
afectará a los demás candidatos”, lo que dejaría por fuera del control de
constitucionalidad la expresión que la precede. Esta circunstancia es
relevante, en la medida en que de declararse la inexequibilidad de la expresión
demandada y dejarse la expresión que la precede sin control, el efecto de esta
declaración sería inocuo, pues si la anulación únicamente se hace de los votos
de un candidato o candidatos, no se podría anular los votos de la lista, con lo
cual a la postre no se podría afectar a los demás candidatos.
En efecto,
no tendría mayor consecuencia decir que la anulación de votos sí puede afectar
a los demás candidatos, como lo pretende el actor y como se seguiría de una
declaración de inexequibilidad que acogiera su pretensión, y no decir nada
respecto de la norma que prevé, en términos unívocos y enfáticos, que se
anularán únicamente los votos del candidato o candidatos respecto de quiénes se
configure esta situación. Por lo tanto, para evitar
que el fallo de constitucionalidad sea en sí mismo inocuo el actor ha debido
incluir también la expresión que precede a aquella que demanda. Esta dificultad
podría superarse por este tribunal mediante la conformación de unidad
normativa, pero esta posibilidad no es viable en este caso, en razón a otras
deficiencias que presenta el concepto de violación de este cargo, como pasa a
verse enseguida.
2.1.4.2. A
partir de una interpretación posible y plausible, aunque incompleta, de los
artículos 263 y 263 A de la Constitución, la demanda precisa (i) que se centra
en la hipótesis de la elección de miembros de corporaciones públicas y (ii)
destaca que la afectación a los demás candidatos puede darse tanto para los
candidatos de otros partidos como para los candidatos del mismo partido. La
interpretación es posible y plausible, en tanto y en cuanto los mencionados
artículos de la Constitución regulan la presentación de listas y de candidatos
únicos en los procesos de elección popular, fijan un umbral electoral y un
sistema de cifra repartidora para distribuir las correspondientes curules entre
las listas presentadas. Por ello, el actor afirma que no tiene reparo alguno
frente a la expresión demandada cuando se trate de otro tipo de elecciones,
como las de alcalde, gobernador o presidente, pues en esta hipótesis la nulidad
sólo afecta a los votos del candidato de la que se predica y no puede, ni debe,
afectar a los otros candidatos.
No
obstante, la interpretación es incompleta (i) porque dichos artículos también
regulan la cuestión sobre la cual no se hace reparos, valga decir los procesos
electorales en los que los partidos y movimientos políticos presentan
candidatos únicos; (ii) porque respecto de estos candidatos únicos también se
puede configurar la hipótesis de hecho y, por tanto, la correspondiente
consecuencia jurídica; y (iii) porque, al menos prima facie, es posible
pensar que si bien en este evento se anularán únicamente los votos del
candidato o candidatos respecto de quienes se configure la hipótesis de hecho
en comento, en realidad esta circunstancia sí podría afectar a los demás
candidatos, como ocurriría, por ejemplo, en las hipótesis previstas en los
artículos 190 y 258 de la Constitución.
En efecto,
(i) si la anulación de los votos de uno o de varios candidatos afecta el total
de votos válidos en la primera elección de Presidente de la República (art. 190
C.P.), de tal suerte que ninguno de ellos obtuviese la mitad más uno de dicho
total, todos los candidatos se afectan, pues es necesario celebrar una segunda
elección, en la cual sólo participan los dos candidatos que obtuvieron las más
altas votaciones; (ii) si la anulación de votos de uno o de varios candidatos
afecta el total de votos válidos en la primera elección de Presidente de la
República o en la elección de gobernador o alcalde (art. 258 C.P.), de tal
suerte que los votos en blanco sean la mayoría de los votos válidos, se debe
repetir por una sola vez la votación y a ella no podrán presentarse los mismos
candidatos.
2.1.4.3.
Como lo puso de presente el Ministerio Público en su concepto, en este caso
existe una sentencia que, al menos prima facie es relevante para el
caso, la C-142 de 2001, en la cual este tribunal se pronunció sobre una norma
que contenía la misma causal de nulidad, la demanda no alude en modo alguna a
ella, ni advierte o se ocupa del principio de eficacia del voto, que podría
verse afectado por su pretensión. Tampoco señala si con posterioridad a la
fecha de la sentencia hubo o se produjo alguna reforma a la Constitución que
hubiese cambiado su contenido normativo como parámetro de control.
2.1.4.4. En
vista de las anteriores circunstancias, al no demandar todas las normas
necesarias para que el fallo no sea en sí mismo inocuo; al limitar de manera
injustificada, en su interpretación, algunas de las normas constitucionales
vulneradas; y al omitir por completo referirse a una sentencia de
constitucionalidad relevante para el caso, el concepto de la violación del
cargo carece de certeza, de especificidad y de suficiencia. Por ello, este
tribunal se inhibirá de pronunciarse de fondo sobre el segundo cargo de la
demanda, aunque advierte la trascendencia jurídica del debate que plantea, el
esfuerzo que hace el actor en su razonamiento y la necesidad de que el asunto
sea estudiado de fondo, a partir de una demanda que tenga en cuenta, al menos,
lo antedicho.
3.
Problema jurídico a resolver.
Corresponde
establecer si la expresión: “al momento de la elección”, contenida en el
numeral 8 del artículo 275 y en el literal a) del numeral 1 del artículo 277 de
la Ley 1437 de 2011, al regular las causales de anulación electoral y el
contenido del auto admisorio de la demanda y las formas de practicar su
notificación y, al hacerlo, fijar como hito temporal para verificar si el candidato
incurre o no en doble militancia dicho momento, ¿desconoce las reglas
constitucionales sobre doble militancia previstas en el artículo 107 de la
Constitución, de manera concordante con lo dispuesto sobre inscripción de
candidatos y competencias dadas al Consejo Nacional Electoral en los artículos
108 y 256 ibídem, y las reglas legales estatutarias sobre prohibición de la
doble militancia establecidas en el artículo 2 de la Ley 1475 de 2011?
4. Cargo: Vulneración de las reglas
constitucionales sobre doble militancia (art. 107 de la C.P., conc. art. 108 y
256 de la C.P.) y de las reglas legales estatutarias sobre doble militancia
(art. 2 de la Ley 1475 de 2011).
4.1. Concepto de inconstitucionalidad.
La demanda parte de la base de que la doble militancia es
un fenómeno que puede configurarse en el tiempo con anterioridad al momento de
la elección, de tal suerte que impide la elección válida del candidato que
incurra en ella. Considera que la doble militancia se concreta al momento de la
inscripción del candidato, sea para participar en una consulta interna de un
partido o sea para participar en las elecciones (art. 107 C.P. y 2 L. 1475/11).
Por lo tanto, estima que la doble militancia, así configurada en el tiempo,
puede dar lugar a dos procesos: uno administrativo, ante el Consejo Nacional
Electoral, con el propósito de revocar la inscripción (art. 108 y 265 C.P. y 28
L.1475/11) y otro judicial, ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo para anular la elección.
4.2. Las reglas
constitucionales sobre doble militancia y su interpretación.
4.2.1. La primera regla
constitucional relevante, contenida en el segundo inciso del artículo 107, es
la de que si bien todos los ciudadanos tienen tanto el derecho de fundar,
organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos como la libertad de
afiliarse o retirarse de ellos, “En ningún caso se permitirá a los
ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento jurídico
con personería jurídica”.
4.2.1.1. Al estudiar una
demanda contra el parágrafo transitorio 1 del artículo 1 del Acto Legislativo 1
de 2009, que modificó el artículo 107 de la Constitución, en la Sentencia C-303
de 2010, este tribunal puso de presente que la antedicha regla guarda una
estrecha relación los principios de democracia participativa y de soberanía
popular, que son dos ejes definitorios de la Constitución, al punto de afirmar:
18.7. En conclusión, la prohibición de la doble militancia y del
transfuguismo político, en los términos antes expuestos, constituyen
herramientas de primera línea para la consecución del fin constitucional de
fortalecimiento de los partidos y movimientos políticos, basado en el aumento
del estándar de disciplina de sus miembros e integrantes. A su vez, el fenómeno
del transfuguismo tiene importante incidencia en la vigencia del principio de
soberanía popular, habida cuenta las particularidades del sistema electoral
colombiano. Por ende, las consideraciones antes efectuadas serán de utilidad al
momento de determinar si la norma constitucional acusada configura una
expresión del exceso del poder de reforma de la Constitución.
Este tribunal emprende
dos tipos diferentes de análisis: uno general, sobre el papel de los partidos
políticos en el Estado Social y Democrático de Derecho y, otro específico,
centrado en instituciones como (i) la cifra repartidora y el umbral, (ii) el
régimen de bancadas y (iii) la doble militancia y el transfuguismo político.
Para el caso sub examine es relevante tener en cuenta tanto el análisis
general como el análisis específico de la doble militancia y el transfuguismo
político, de los cuales se dará cuenta in extenso.
4.2.1.2. El análisis
general sobre el papel de los partidos políticos en el Estado Social y
Democrático de Derecho, es el siguiente:
16. El papel de los partidos políticos en el Estado Constitucional
signado por los principios de democracia participativa y de soberanía popular,
también experimenta un cambio cualitativo en los términos antes expuestos.
Durante la vigencia del régimen constitucional anterior, basado en la
democracia representativa, los partidos y movimientos políticos tenían como
función principal la de servir de intermediarios entre los ciudadanos y el
ejercicio del poder político, habida cuenta que el vehículo para su interacción
con el Estado era, esencialmente, el ejercicio del derecho al voto universal y
libre. En el actual modelo constitucional, que reconoce el carácter universal y
expansivo de la democracia, los partidos y movimientos políticos adquieren
funciones más complejas que agenciar un grupo identificable de intereses,
puesto que también están llamados a racionalizar y hacer operativa la vida
política de la Nación, de manera que los ciudadanos puedan ejercer, en la mejor
y mayor medida posible, su derecho constitucional a la participación material y
con incidencia efectiva en las decisiones que los afectan.
(…)
Es por ello que, igualmente, la posibilidad de fundar, organizar y
desarrollar partidos y movimientos políticos y la libertad de afiliarse a ellos
o de retirarse es una garantía constitucional (Art. 107 C.P.), puesto que el
mismo Constituyente ha reconocido que estas instancias son imprescindibles para
la vida democrática, la consolidación de una representación política que
exprese las mayorías y que se muestre respetuosa de los intereses de los grupos
minoritarios, y para el ejercicio responsable y ordenado de la participación.
(…)
El carácter nodal de los partidos políticos en la democracia
constitucional justifica una tendencia claramente identificable hacia su
fortalecimiento, a través de la progresiva imposición de medidas, contenidas en
sucesivas reformas constitucionales, dirigidas a aumentar tanto el grado de
disciplina a su interior, como a establecer obligaciones en términos de
democratización de sus procedimientos internos.
Expedida la Carta Política de 1991, aspectos como la fórmula
electoral –replicada de la Constitución de 1886-, como la flexibilidad en la
conformación de partidos y movimientos, ocasionó la atomización de dichas
instituciones y su transformación, salvo excepciones, en proyectos
personalistas desligados de una estructura ideológica y política apta para
cumplir las finalidades que deben cumplir los partidos en la democracia
constitucional, según se tuvo oportunidad de analizar. Ante esta realidad y en
aras de reconducir el sistema de partidos a sus propósitos originales previstos
por el Constituyente, fue expedida la denominada Reforma Política del
Acto Legislativo 1º de 2003. Las finalidades vinculadas con el sistema de
partidos que tuvo dicha reforma fueron, como lo describió la Corte en su
momento basada en el estudio de los antecedentes de dicha enmienda
constitucional,[5]
fueron (i) el fortalecimiento del sistema democrático, mediante la
exigencia a partidos y movimientos de organizarse de modo armónico con dicho
principio, en especial para la escogencia de sus candidatos a cargos
uninominales y corporaciones públicas; (ii) el establecimiento de
condiciones más exigentes para la creación de partidos y movimientos políticos,
al igual que el otorgamiento de rango constitucional a la prohibición de la
doble militancia; (iii) la previsión de listas únicas avaladas por el
partido o movimiento político; (iv) la modificación del sistema
electoral a través de la cifra repartidora como método para la asignación de
curules; y (v) la racionalización de la actividad del Congreso de la
República mediante el establecimiento de un régimen severo de bancadas.
4.2.1.3. El análisis
específico sobre la doble militancia y el transfuguismo político, es el
siguiente:
17.3. En lo que respecta a esta decisión, es especialmente
pertinente detenerse en las implicaciones que el fortalecimiento de los
partidos y movimientos políticos, previsto por la reforma política de 2003,
tiene en la prohibición de la doble militancia y del denominado transfuguismo
político. Es claro que ante la evidente intención del Constituyente y de
las reformas constitucionales subsiguientes de fortalecer los partidos
políticos, tal empresa quedaría incompleta sin la consagración constitucional
de la imposibilidad de pertenecer simultáneamente a más de un partido o
movimiento político, pues carecería de todo sentido que se exija la sujeción
del miembros de las corporaciones públicas a las directrices de la agrupación
que ha avalado la lista a la que pertenecen, la que a su vez obtuvo legitimidad
democrática por el sufragio de los electores, si estos pudieran decidir
discrecionalmente hacer parte de un partido o movimiento político distinto al
que permitió su elección. En ese orden de ideas, encuentra plena justificación
lo dispuesto por la reforma política de 2003, cuando adicionó el artículo 107
C.P. al prever que en ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer
simultáneamente a más de un partido o movimiento político con personería
jurídica.
18. Las consecuencias que para el principio democrático
participativo y la soberanía popular conlleva la prohibición de la doble
militancia fue el tema analizado por la Corte en la sentencia C-342/06 (M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto). En esta decisión la Sala asumió el control de
constitucionalidad del inciso final del artículo 4º de la Ley 974/05,
denominada como Ley de Bancadas, enunciado que establecía que no
incurriría en doble militancia, ni podría ser sancionado el miembro de
corporación pública o titular de un cargo de elección popular que se
inscribiera como candidato para un nuevo período por un partido, movimiento o
grupo significativo de ciudadanos diferente del que lo avaló en la elección
anterior, siempre y cuando medie notificación oportuna y cumpla con los deberes
de la bancada de la cual hace parte.  Esta norma fue acusada bajo el argumento
que la posibilidad de cambio de partido o movimiento política era incompatible
con el régimen constitucional previsto en la reforma de 2003 que, en los
términos antes analizados, propugnó por el fortalecimiento del sistema de
partidos, a partir de diversas medidas dirigidas a hacerlos más representativos
y a imponer la disciplina entre sus miembros.
Para resolver la acusación formulada, la Corte expresó un grupo de
reglas jurisprudenciales que por su importancia para la resolución del asunto
de la referencia y habida consideración que son frecuentemente citadas tanto
por la demandante como por los intervinientes y el Ministerio Público, conviene
reiterar en este fallo.
18.1. La reforma política de 2003 estableció un grupo de
instrumentos dirigidos unívocamente hacia el fortalecimiento del Congreso de la
República, a través de la imposición de requisitos más estrictos para la
conformación de partidos y movimientos políticos, junto a la implementación de
herramientas que dieran papel protagónico a esas agremiaciones políticas, en
tanto instancias idóneas para el ejercicio de la democracia participativa. Esos
requisitos y herramientas no debían comprenderse como reformas constitucionales
aisladas sino que, antes bien, conformaban un todo sistémico, dirigido a
cumplir con las finalidades previstas por el constituyente derivado, explicadas
en el fundamento jurídico 17 de esta decisión.  Para la Corte, “los temas
concernientes a la regulación de los partidos y movimientos políticos, el
sistema electoral y el funcionamiento del Congreso se encuentran íntimamente
ligados, y en consecuencia, el examen constitucional del régimen de bancadas no
debe perder de vista dichas interdependencias, es decir, la manera como se
organizan y funcionan las bancadas parte de comprender la forma como se
constituyen, desde sus inicios, las organizaciones políticas, de qué manera
eligen sus candidatos, bien sea internamente o por voto preferente, cómo
financian sus actividades proselitistas, de qué manera se eligen los
integrantes de las Corporaciones Públicas, terminan todas ellas explicando y
justificando la forma en que éstos deben reagruparse, y la disciplina interna
que deben conservar, para efectos de racionalizar el funcionamiento de
aquéllas.”[6]
18.2. La introducción de mecanismos como el régimen de bancadas y la
potestad de establecer sanciones a los miembros de corporaciones públicas por
el incumplimiento de las directrices adoptadas democráticamente por los
partidos y movimientos políticos que avalaron las listas por las que resultaron
electos, son instrumentos propios del sistema parlamentario que, no obstante,
se insertan en el modelo constitucional colombiano, de tendencia presidencial.
Ello resulta explicable ante la necesidad de encauzar adecuadamente la voluntad
democrática del Pueblo a través de canales institucionales que satisfagan los
derechos, principios y valores constitucionales interferidos por la actividad
electoral. Esto implica, de igual manera, que la comprensión de esos novedosos
instrumentos de fortalecimiento del sistema de partidos debe efectuarse en el
marco normativo constitucional en el que se encuentran inscritos, por lo que no
resulta acertado pretender acotarlos de acuerdo con las definiciones clásicas
de los sistemas parlamentarios.
18.3. A efectos de aplicar la prohibición de doble militancia es
necesario distinguir entre los distintos destinatarios del precepto. De un lado
están los ciudadanos, titulares de derechos políticos y quienes frente al
sistema de partidos se encuadran exclusivamente en el ejercicio del derecho al
sufragio. De otro, están los miembros de partidos o movimientos, también denominados
militantes, quienes hacen parte de la estructura institucional de esas
agrupaciones y, por ende, están cobijados por algunos de los derechos y deberes
que las normas estatutarias internas le imponen, en especial la posibilidad de
participar en sus mecanismos democráticos internos. Finalmente, están los
integrantes de los partidos o movimientos, quienes además de pertenecer a la
agrupación política, ejercen cargos de elección popular, bien sea uninominales
o corporativos. Estos ciudadanos están vinculados jurídicamente tanto con la
totalidad de las normas estatutarias del partido, como con los preceptos
constitucionales y legales que establecen las distintas esferas de la
disciplina de partidos, en especial el régimen de bancadas, aplicables a los integrantes
de corporaciones públicas
Para la Corte, son los integrantes de los partidos los destinatarios
particulares de la prohibición de doble militancia, puesto que (i) una
concepción diferente configuraría una interdicción desproporcionada al derecho político
al voto libre; y (ii) son esos integrantes, en virtud del régimen
jurídico que les es aplicable, quienes tienen un deber más específico y de
mayor peso en lo que refiere a la disciplina de partido. Ello en el entendido
que la vinculación con los objetivos programáticos, principios ideológicos y
decisiones políticas internas democráticamente adoptadas, tiene una mayor
vinculación para los servidores elegidos como parte de listas avaladas por
partidos y movimientos políticos que se definen –y obtienen respaldo electoral
entre los ciudadanos-, en razón de su adscripción a tales parámetros.
Igualmente, vistas las condiciones deliberativas que impone el régimen de
bancadas, la vocación de permanencia en un solo partido o movimiento político
es un presupuesto ineludible para el normal funcionamiento de las corporaciones
públicas y, en últimas, para el ejercicio ordenado y eficiente de la democracia
participativa en dichas instancias de decisión política. En la sentencia
C-342/06 se establece sobre este preciso particular que “… la prohibición de
la doble militancia presenta unas características propias cuando los
destinatarios de la misma son los miembros de las Corporaciones Públicas o
quienes son titulares de un cargo de elección popular, por cuanto, si bien se
trata igualmente de ciudadanos que pertenecen a un determinado partido o
movimiento político, están llamados a representar y a defender, organizados
como bancada, una determinada ideología y un programa político en el seno de un
órgano colegiado o desde el Gobierno nacional, departamental o municipal, según
sea el caso. De allí que la interdicción constitucional de la doble militancia
en estos casos, no solamente sea más severa, sino que trascienda el simple
ámbito de regulación interna de los partidos políticos, para desplegar todo su
sentido y efectos en el adecuado y racional funcionamiento de los órganos de
representación popular. En otras palabras, desde un punto de vista formal, la
mencionada prohibición busca evitar la pertenencia simultánea del elegido a dos
partidos, movimientos políticos o grupo significativo de ciudadanos, y por
ende, a dos bancadas; desde una aproximación material, la interdicción conlleva
a que el representante no ejerza activismo en defensa de los programas,
idearios o ideologías de dos organizaciones políticas al mismo tiempo. Tal
prohibición, por lo demás, tiene como corolario la sanción del “transfuguismo
político”, fenómeno que afecta el normal desarrollo de la actividad del
Congreso de la República, o en su caso, de las Asambleas Departamentales, los
Concejos Distritales y Municipales y las Juntas Administradoras Locales. Así
pues, no se trata tan sólo de un asunto de lealtad para con la organización
política que llevó al candidato a la curul, sino que está de por medio el
racional funcionamiento de una Corporación Pública.”
18.4. Para la jurisprudencia, en el orden de ideas propuesto, el transfuguismo
político se muestra incompatible con los principios constitucionales que
prefiguran en régimen de partidos y movimientos políticos, en tanto afecta
gravemente la disciplina al interior de esas organizaciones y, como se ha
explicado insistentemente, entorpece el fortalecimiento de las mismas,
presupuesto para la garantía de la democracia participativa y pluralista. Es así,
que la Corte ha calificado al transfuguismo una modalidad de “deslealtad
democrática”, pues se basa en un fraude a la voluntad del elector. En tal
sentido, insiste en que “las claras relaciones existentes entre los partidos
políticos y la conformación y funcionamiento de los grupos parlamentarios
explican el rechazo a la práctica del transfuguismo, entendido, en términos
amplios, como una deslealtad democrática. En efecto, dicho fenómeno perverso,
constante en partidos políticos latinoamericanos y que ha conducido a aquello
que la doctrina denomina “electoral volatility”, denota en el elegido una falta
de firmeza ideológica, debilidad de convicciones, exceso de pragmatismo y
anteposición de intereses personales y egoístas sobre aquellos programas e
ideario del partido político que lo llevó a ocupar un cargo de representación
popular, y por supuesto, un fraude a los electores. (…) De tal suerte
que dicho fenómeno ha de reconducirse a la actuación de los representantes en
sede institucional, y por ende, no se presenta, en estricto sentido, en
relación con el funcionamiento interno de los partidos políticos o respecto a
la conducta de sus militantes. Así mismo, es necesario precisar que el rechazo
que produce la práctica del transfuguismo político no puede ser entendido en
términos absolutos, en el sentido de que igualmente resulte reprochable el
comportamiento de quien, movido por sus íntimas convicciones ideológicas decida
abandonar una agrupación política y vincularse a otra. || En este orden
de ideas, las prohibiciones de la doble militancia, en el sentido de pertenecer
simultáneamente a dos bancadas, y del transfuguismo político parten de entender
que no se trata simplemente de una discrepancia entre el parlamentario y la
formación política que avaló su candidatura en las anteriores elecciones o el
grupo parlamentario surgido de aquélla, sino que su rechazó se apoya en el
fraude que se le comete a los electores, quienes votaron por un determinado
programa al cual se comprometió a defender el elegido mediante su bancada en
una determinada Corporación Pública.”[7]
Las implicaciones perjudiciales del transfuguismo político, a la luz
del mismo precedente, se evidencian cuando se contrastan sus efectos con
instituciones claves para la disciplina de partidos, como el régimen de
bancadas. Este modelo de deliberación democrática, según se explicó en
precedencia, cumple el doble propósito de racionalizar la actividad de las
corporaciones públicas y vincular la actuación de los representantes a las
líneas de acción política definidas por su partido o movimiento,
restringiéndose correlativamente que la actividad de los miembros de
corporaciones públicas sea una variable dependiente de sus intereses
personales, actitudes basadas en el abuso del pragmatismo u otros incentivos
diferentes a la conservación de la disciplina al interior del partido o
movimiento.  Estas funciones resultarían nugatorias si se aceptara la
legitimidad constitucional de la doble militancia y del transfuguismo
político.
4.2.2. La segunda regla
constitucional relevante, contenida en el quinto inciso del artículo 107, es la
de que “Quien participe en las consultas de un partido o movimiento político
o en consultas interpartidistas, no podrá inscribirse por otro en el mismo
proceso electoral”. De esta regla se siguen tres consecuencias evidentes
para los candidatos: (i) participar como candidato en las consultas de un
partido o movimiento político implica militar o estar afiliado al mismo; (ii)
participar como candidato en consultas interpartidistas como miembro de un
partido o movimiento político, también implica militar o estar afiliado al
mismo; (iii) haber participado como candidato en las consultas antedichas
impide a al candidato inscribirse por otro partido en el mismo proceso
electoral. Nótese que la Constitución prohíbe la inscripción, que es una etapa
del proceso electoral que ocurre con anterioridad a la elección.
4.2.3. La tercera regla
constitucional relevante y su correspondiente excepción transitoria aparecen en
el doceavo inciso y en el parágrafo transitorio 1[8]
del artículo 107. La regla es “Quien siendo miembro de una corporación
pública decida presentarse a la siguiente elección, por un partido distinto,
deberá renunciar a la curul al menos doce (12) meses antes del primer día de
inscripciones”. La excepción es “dentro de los dos (2) meses siguientes
a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, autorizase por una sola
vez, a los miembros de los cuerpos colegiados de elección popular, o a quienes
hubieren renunciado a su curul con anterioridad a la vigencia del presente acto
legislativo, para inscribirse en un partido distinto al que los avaló, sin
renunciar a la curul o incurrir en doble militancia”. De esta regla y de su
excepción transitoria, se siguen dos importantes consecuencias: (i) si un
miembro de una corporación pública se inscribe en un proceso electoral, por un
partido distinto al que avaló, sin haber renunciado a su curul por lo menos 12
meses antes del primer día de inscripciones, incurre en doble militancia; (ii)
la antedicha regla no se aplicó entre el 14 de julio de 2009, fecha en que
entró en vigencia el Acto Legislativo 1 de 2009 y el 14 de septiembre de 2009,
fecha en la cual se cumplió el término de dos meses previsto para la excepción
temporal.
4.2.4. En síntesis, la
prohibición de pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento con
personería jurídica obedece a los principios de democracia participativa y de
soberanía popular, que son dos ejes definitorios de la Constitución, busca
fortalecer a los partidos políticos, que tienen un carácter nodal en la
democracia constitucional, y resulta más gravosa cuando se trata de militantes
de estos partidos, sean miembros de corporaciones públicas, participantes en
consultas internas o directivos de los mismos.
4.3. Las reglas
legales estatutarias sobre doble militancia y su interpretación.
4.3.1. En desarrollo de
lo dispuesto en el parágrafo transitorio 2 del artículo 107 de la Constitución,
se tramitó y aprobó la Ley Estatutaria 1475 de 2011, “por la cual se adoptan
reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos
políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones”. El
proyecto de ley que a la postre se convertiría en la Ley 1475 de 2011 fue
objeto de control de constitucionalidad por este tribunal en la Sentencia C-490 de 2011.
4.3.2. En esta sentencia se reconoce y
destaca que “de manera general y sin
perjuicio del análisis específico que se efectuará en la sección siguiente de
esta sentencia, la Corte encuentra que las distintas disposiciones del Proyecto
de Ley son, en esencia, reglamentaciones de las normas particulares contenidas
en el Acto Legislativo de 2009”. En cuanto atañe de
manera específica al artículo 2, que regula la doble militancia, es necesario
traer in extenso las consideraciones de este tribunal, así:
Artículo 2. Prohibición de doble militancia.
20.  El artículo 2º del Proyecto de Ley señala las reglas relativas
a la prohibición de doble militancia. Sobre este particular debe partirse de
señalar que, como se explicó en el fundamento jurídico 10.1., la fijación de un
régimen jurídico tendiente a proscribir la doble militancia, es una de las
herramientas planteadas por el Acto Legislativo 1 de 2003, y reforzada por la
reforma constitucional de 2009, tendiente a fortalecer los partidos y
movimientos políticos, a través de la exigibilidad de la disciplina de sus
integrantes y la imposición correlativa de sanciones ante el incumplimiento de
los deberes de pertenencia a la agrupación correspondiente.
La doble militancia, en ese orden de ideas, es una limitación, de
raigambre constitucional, al derecho político de los ciudadanos a formar
libremente parte de partidos, movimientos y agrupaciones políticas (Art. 40-3
C.P.). Ello en el entendido que dicha libertad debe armonizarse con la
obligatoriedad constitucional del principio democrático representativo, que
exige que la confianza depositada por el elector en determinado plan de acción
política, no resulte frustrada por la decisión personalista del elegido de
abandonar la agrupación política mediante la cual accedió a la corporación
pública o cargo de elección popular.
(…)
Con el fin de hacer efectiva la democracia representativa mediante
la disciplina de partidos, el artículo 107 C.P. prevé una prohibición de
carácter general, según la cual “en ningún caso se permitirá a los
ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político
con personería jurídica”. A partir de esa proscripción, la misma norma
constitucional determina dos consecuencias jurídicas relacionadas con el tópico
de la doble militancia: (i) la previsión según la cual quien participe
en las consultas de un partido o movimiento político o en consultas
interpartidistas, no podrá inscribirse por otro en el mismo proceso electoral;
y (ii) la regla que determina que quien siendo miembro de una
corporación pública decida presentarse a la siguiente elección, por un partido
distinto, deberá renunciar a su curul al menos doce meses antes del primer día
de inscripciones. Estas reglas son complementadas por otras disposiciones de la
Carta, como el inciso sexto del artículo 108 C.P., que ordena que los miembros
de las agrupaciones políticas elegidos en las corporaciones públicas, actúen en
ellas como bancadas, en los términos previstos en la ley y de conformidad con
las decisiones adoptadas democráticamente por estas.
21. Del análisis del artículo 2º del Proyecto de Ley, se tiene que
en algunos de sus apartes se limita a reiterar reglas previstas por la misma
Constitución, lo que implica la constitucionalidad del precepto. Así, el inciso
primero prevé la regla de prohibición de doble militancia, en idénticos
términos a lo previsto en el inciso segundo del artículo 107 C.P., salvo que
omite la expresión “con personería jurídica”, asunto que será sometido a
análisis separado, en tanto involucra el ámbito de aplicación de la totalidad
del artículo.
El inciso segundo prevé entre sus distintos enunciados normativos,
que los candidatos electos deben pertenecer al partido o movimiento político
que los inscribió y, si optan por integrar otra agrupación, deben renunciar a
la curul doce meses antes del primer día de inscripciones. Esta disposición
reitera lo previsto en el inciso final del artículo 107 C.P., lo que justifica
su exequibilidad.
De igual modo, el inciso cuarto determina que quien incumpla con las
reglas contenidas en el precepto incurre en doble militancia, la cual será
sancionada de conformidad con los estatutos y, en caso de los candidatos
elegidos será causal de revocatoria de la inscripción. Esta proposición es
desarrollo lógico de lo previsto en el inciso final del artículo 107 C.P., el
cual ordena que los miembros de corporaciones públicas que opten por
presentarse a la siguiente elección por un partido distinto, deban renunciar a
su curul en el término anteriormente mencionado. Además, la remisión que se
hace para la imposición de las demás sanciones al estatuto del partido o
movimiento es corolario del reconocimiento del grado de autonomía que a esas
agrupaciones les confiere la Constitución. Adicionalmente, en respuesta a la
problemática expuesta por uno de los intervinientes, la Corte considera que no
existe vacío jurídico alguno en lo que respecta al titular del poder
sancionatorio en el caso expuesto, puesto que del hecho que el legislador
estatutario difiera a los estatutos del partido o movimiento la sanción por el
desconocimiento de la prohibición de doble militancia, implica obligatoriamente
que el titular de ese poder sancionatorio no es otra que la agrupación política
correspondiente, pues esta es la que está sometida a dichos estatutos.
Por último, el parágrafo del artículo 2º ofrece una regla exceptiva
a la prohibición de la doble militancia, consistente en que en aquellos eventos
en que el partido o movimiento político sea disuelto por decisión de sus
miembros o que pierdan su personería jurídica, sus miembros podrán inscribirse
en uno distinto, sin violar la mencionada prohibición. Esta regulación es
razonable y armónica con las previsiones constitucionales sobre doble
militancia. Es claro que ante la inexistencia del partido o movimiento político
de origen, configuraría una carga desproporcionada impedir que sus miembros
pudieran optar por pertenecer a otra agrupación política, pues ello restaría
toda eficacia al derecho político previsto en el artículo 40-3 C.P. Además, la
excepción planteada no afecta la estabilidad ni la disciplina del sistema de
partidos, puesto que en sentido estricto no puede concluirse la existencia de
doble militancia cuando una de las agrupaciones políticas ha perdido vigencia
y, por ende, su programa de acción política no puede ser jurídicamente
representado.
No obstante la compatibilidad general del precepto con la Carta
Política, la norma presenta dos problemas jurídicos que deben ser objeto de
análisis particular. En primer lugar, como lo pone de presente uno de los
intervinientes, debe determinarse si la disposición extiende la prohibición de
doble militancia a los partidos y movimientos sin personería jurídica y si esa
ampliación es constitucional. En segundo término, otro de los intervinientes sostiene
que la extensión que hace la norma de la prohibición de la doble militancia a
los directivos de los partidos y movimientos es contraria a la Carta, en tanto
ese supuesto no está contemplado dentro de las hipótesis señaladas en el
artículo 107 C.P.
22. Respecto a lo primero, la Sala concuerda con el interviniente,
en el sentido de que el artículo 2º de la iniciativa extiende la prohibición de
la doble militancia. En efecto, el inciso primero de esta disposición indica
una prohibición genérica respecto de todo partido o movimiento político.
Idéntica formulación es utilizada en el inciso segundo, cuando prevé que la
prohibición de apoyar candidatos distintos se aplica a los directivos,
candidatos o elegidos de los partidos y movimientos políticos, sin distinguir
entre aquellos con personería jurídica o sin ella.  Esta interpretación se
confirma por el hecho de que el inciso tercero de la misma norma señala una
restricción para cambio de partido aplicable a los directivos de partidos,
movimientos y grupos significativos de ciudadanos.
Según lo expuesto, la Corte advierte que los destinatarios de la
prohibición de la doble militancia son los ciudadanos que pertenezcan a (i) los
partidos, movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos que han adquirido
personería jurídica, en los términos y condiciones previstos en el inciso
primero del artículo 108 C.P., esto es, que hayan obtenido una votación no
inferior al tres por ciento (3%) de los votos emitidos válidamente en el
territorio nacional en elecciones de Cámara o Senado, exceptuándose el régimen
particular previsto en la ley para las circunscripciones de minorías étnicas o
políticas, caso en el que bastará acreditar representación parlamentaria; y (ii)
las mismas agrupaciones políticas, sin personería jurídica.
Ahora bien, una formulación amplia de esta naturaleza contradeciría
lo previsto en el inciso segundo del artículo 107 C.P., el cual prevé la
prohibición de doble militancia respecto de los partidos o movimientos con
personería jurídica. Por ende, la extensión de los efectos de esa prohibición
por parte de legislador estatutario devendría inexequible. Sin embargo, a
juicio de la Sala esta conclusión, que está basada en una interpretación
exegética y descontextualizada del Texto Constitucional, resulta equivocada, en
tanto concurren distintas razones que fundamentan la exequibilidad de la
medida, como pasa a explicarse.
22.1. En el apartado preliminar de la presente sección se explicó
cómo la prohibición de la doble militancia es una de las herramientas previstas
por las reformas políticas de 2003 y 2009 para fortalecer las agrupaciones
políticas. Este fortalecimiento era necesario ante las amenazas que las
prácticas personalistas, la atomización de los partidos y movimientos, y la
incursión de actores ilegales generaban frente a la vigencia del principio
democrático representativo. Así, era necesario disponer reglas que evitaran que
los integrantes de las agrupaciones políticas, en especial aquellos que ejercen
cargos de elección popular, defraudaran la confianza de los electores al
cambiar de agrupación y, por ende, servir a programas y agendas de acción
política distintos a los que les sirvieron para acceder a dichas dignidades
públicas.
Como se observa, el presupuesto para la imposición de la prohibición
de la doble militancia es la posibilidad o ejercicio efectivo del mandato
democrático representativo. Esto implica que, aunque como se explicará más
adelante, la vigencia de la citada prohibición es de carácter general y, por
ende, se aplica a ciudadanos que no tienen ese mandato, son los servidores
elegidos los destinatarios particulares de tal restricción. En consecuencia, la
formulación constitucional debe ser comprendida como un mínimo, de modo que el
legislador estatutario puede incorporar una regulación más exigente o extensiva
respecto a la prohibición de doble militancia, a condición que esté dirigida a
cumplir los propósitos constitucionales de esa figura, explicados en la
presente decisión. A este respecto, la Corte ha señalado que “…son los
integrantes de los partidos los destinatarios particulares de la prohibición de
doble militancia, puesto que (i) una concepción diferente configuraría una
interdicción desproporcionada al derecho político al voto libre; y (ii) son
esos integrantes, en virtud del régimen jurídico que les es aplicable, quienes
tienen un deber más específico y de mayor peso en lo que refiere a la
disciplina de partido. Ello en el entendido que la vinculación con los
objetivos programáticos, principios ideológicos y decisiones políticas internas
democráticamente adoptadas, tiene una mayor vinculación para los servidores
elegidos como parte de listas avaladas por partidos y movimientos políticos que
se definen –y obtienen respaldo electoral entre los ciudadanos-, en razón de su
adscripción a tales parámetros”[9].
Esta comprobación tiene efectos definitivos en lo que respecta a la
extensión de la prohibición de doble militancia hecha por el legislador
estatutario. De acuerdo a lo regulado por el inciso tercero y cuarto del
artículo 108 C.P., tanto las agrupaciones políticas con personería jurídica o
sin ella, están habilitadas para presentar candidatos a elecciones, las
segundas supeditadas al apoyo ciudadano a través de firmas. En ese orden de
ideas, si tanto una como otra clase de agrupaciones pueden presentar candidatos
y, a su vez, uno de los ámbitos de justificación constitucional de la doble
militancia es la preservación del principio democrático representativo,
mediante la disciplina respecto de un programa político y un direccionamiento
ideológico, carecería de todo sentido que la restricción solo se aplicara a una
de las citadas clases de agrupación política.
22.2. En segundo lugar, debe considerarse que la interpretación de
las normas constitucionales debe llevarse a cabo de modo que se logre su efecto
útil, lo que significa que tengan que privilegiarse aquellos entendimientos
que permitan la eficacia de los principios y valores superiores.
En esta sentencia se ha señalado insistentemente que el cambio
cualitativo en materia del régimen constitucional de las agrupaciones
políticas, consiste en aumentar la intensidad de la regulación estatal, en aras
de lograr la fortaleza institucional y representativa de las mismas. Llevada
esta premisa al caso analizado, la Corte encuentra que aceptar la tesis
restrictiva, según la cual la prohibición de doble militancia solo se predica
de los ciudadanos adscritos a partidos y movimientos con personería jurídica,
tendría graves consecuencias para la preservación de la disciplina y coherencia
ideológica de esas agrupaciones, previstas por la Constitución. En efecto, esta
comprensión del Texto Superior llevaría a la posibilidad de defraudar el
principio democrático representativo, bajo el simple expediente de no tener
personería jurídica. En otras palabras, la comprensión en comento configuraría
un estímulo perverso para quienes quisiesen vulnerar la prohibición de doble
militancia, consistente en permitirles desligarse de la disciplina y
coherencias mencionadas, por el hecho de pertenecer a determinada categoría de
agrupación política que, se insiste, está constitucionalmente habilitada para
presentar candidatos y, en consecuencia, está sometida al principio democrático
representativo.
22.3. Por último, como lo pone de presente uno de los
intervinientes, predicar la prohibición de doble militancia a las agrupaciones
políticas sin personería jurídica, no configura una afectación desproporcionada
del derecho político a pertenecer a partidos, movimientos y agrupaciones
políticas. Ello en tanto la medida cumple una finalidad constitucionalmente
legítima, como es la representatividad de dichas agrupaciones; es adecuada para
cumplir con esa finalidad y no impide que los ciudadanos accedan al ejercicio
del poder político mediante tales grupos políticos, sino que solo limita esa
participación a que guarda identidad con una plataforma ideológica particular.
Esta ausencia de afectación desproporcionada también se comprueba al
determinar que, como lo ha señalado la jurisprudencia, la prohibición de doble
militancia es aplicable a los integrantes de los partidos y movimientos, esto
es, quienes ejercen cargos de elección popular, o sus directivos, como se
explicará a continuación. Esto implica que los ciudadanos votantes no están
sometidos a dicha regla, bien sea que apoyen a partidos o movimientos carentes
o no de personería jurídica. Ello en el entendido que una comprensión contraria
sería incompatible con el derecho político al sufragio universal y libre.
23.  Ahora bien, el artículo 2º del Proyecto de Ley extiende a los
directivos de las agrupaciones políticas las consecuencias jurídicas que la
Constitución prescribe como consecuencia de la prohibición de doble militancia,
a saber, (i) la proscripción del apoyo a candidatos distintos a los de
su propio partido o movimiento; y (ii) la obligación de renunciar al
cargo directivo doce meses antes de postularse o aceptar la designación como
dignatario de otra agrupación política, o inscribirse como candidato de esta.
Podría argumentarse, con base en las razones antes expuestas, que esa extensión
contraría la Carta Política, puesto que se ha señalado que los destinatarios
particulares de la prohibición de doble militancia son los candidatos y
servidores elegidos en cargos y corporaciones de elección popular, respecto de
los cuales se predica el mandato democrático representativo. Por ende, como los
directivos no están cobijados por ese vínculo con el electorado, mal podrían
ser compelidos a cumplir las obligaciones derivadas de la prohibición de doble
militancia.
La Corte considera que la posición planteada es errónea, en tanto
desconoce el texto del artículo 107 C.P., que predica la vigencia de la
prohibición de doble militancia a los “ciudadanos”, fórmula amplia que incluye
a todos aquellos que manifiesten su interés de integrar un grupo con el
propósito de ejercer poder político, salvaguardándose el ejercicio del derecho
al sufragio universal y libre de los ciudadanos votantes. De otro lado, no
puede perderse de vista que el objetivo constitucional de la citada prohibición
es amplio, pues no se limita exclusivamente al ámbito de la vigencia del
principio democrático representativo, sino que apunta al fortalecimiento de los
partidos y movimientos políticos, el cual se logra a través de la
identificación ideológica y de agenda política entre las distintas
agrupaciones.
Se ha insistido en esta sentencia que las sucesivas reformas
constitucionales en materia de partidos y movimientos, tienen por objeto común
la despersonalización de la política, a través del otorgamiento de mayor
preponderancia a la agenda de acción pública como elemento de definición de la
agrupación correspondiente. La intención del constituyente derivado, en ese
orden de ideas, es ordenar a los grupos políticos a partir de sus plataformas
ideológicas y sus concepciones plurales sobre el ejercicio del poder político y
el papel del Estado frente a la sociedad. Esto sobre el convencimiento que tal
método de diferenciación fortalece a la democracia en su conjunto, pues impide
que las agrupaciones políticas resulten cooptadas por intereses subjetivos,
desligados de dichas plataformas y programas. En suma, lo que se busca es
lograr un sistema político maduro, que funde su dinámica partidista en la
contraposición y competencia entre las distintas concepción de lo público que
confluyen en la sociedad, y no en la obtención del favor del elector mediante prácticas
clientelistas o de coacción.
Estas premisas justifican plenamente la constitucionalidad de la
extensión de los deberes propios de la prohibición de doble militancia a los
directivos de partidos y movimientos políticos. De acuerdo con la Constitución,
estos dignatarios cumplen un papel central en tales organizaciones, en tanto
actúan en su nombre y, por ende, (i) son responsables del aval de sus
candidatos a cargos y corporaciones públicas de elección popular (Art. 108,
inc. 3); y (ii) son, en consecuencia, susceptibles de sanción de
aquellos apoyos que se realicen en contravención de las reglas
constitucionales, en especial aquellas que proscriben avalar candidatos
condenados por determinados delitos. Sería un contrasentido afirmar, de un
lado, que a los directivos de las agrupaciones políticas se les adscriben esas
importantes responsabilidades y, del otro, que no están sometidos a la
disciplina de partidos. Por ende, la decisión del legislador estatutario se
encuentra ajustada al ordenamiento superior.
4.3.3. El artículo 2 de la Ley 1475 de 2011,
como se acaba de ver, tiene varias reglas legales estatutarias y una excepción
relevantes para el caso sub examine. A partir de estas reglas es posible
advertir, de manera especial, que (i) existe un criterio objetivo para
establecer la militancia a un partido o movimiento político y, por ende, para
verificar la doble militancia; (ii) la regla sobre doble militancia es más
estricta cuando se trata de directivos de los partidos o movimientos políticos,
o quienes hayan sido elegidos o aspiren a ser elegidos a cargos o corporaciones
de elección popular; (iii) tanto los directivos como los candidatos elegidos o
que aspiren a serlo tienen el deber de pertenecer al partido o movimiento
político mientras ostenten la investidura o cargo y, en caso de querer
presentarse a la siguiente elección por otro partido o movimiento político
deben renunciar a su curul al menos doce meses antes del primer día de
inscripciones para el proceso electoral, o renunciar con la misma anticipación
antes de postularse para ser directivos de otros partidos o aceptar la
designación que se les haga como tales; (iv) en caso de incumplir con las
anteriores reglas, la persona incurre en doble militancia y, por ende, será
sancionada conforme a los estatutos del partido o movimiento político y, si es
candidato a un cargo de elección popular, esta circunstancia será causal para
la revocatoria de la inscripción. La excepción es que las reglas anteriores no
se aplican a miembros de partidos o movimientos políticos que sean disueltos
por decisión de sus miembros o pierdan la personería jurídica por causas
distintas a las sanciones previstas en esta ley.
4.3.3.1. El criterio objetivo para
establecer la militancia a un partido es “la inscripción que haga el
ciudadano ante la respectiva organización política, según el sistema de
identificación y registro que se adopte para tal efecto el cual deberá
establecerse conforme a las leyes existentes en materia de protección de
datos”.
4.3.3.2. Cuando se trata de directivos, es
decir, de “Quienes se desempeñen en cargos de dirección, gobierno,
administración o control, dentro de los partidos o movimientos políticos”, o
candidatos elegidos o que aspiren a serlo “en cargos o corporaciones de
elección popular”, la regla sobre doble militancia es más estricta, en la
medida en que dispone que ellos “no podrán apoyar candidatos distintos a los
inscritos por el partido o movimiento político al cual se encuentren
afiliados”.
4.3.3.3. En concordancia con el sentido más
estricto de la regla sobre doble militancia aplicable a directivos y a
candidatos elegidos, ambos tienen dos deberes especiales: (i) el deber de
pertenecer al partido o movimiento político en el que ocupan un cargo directivo
o por el cual resultaron elegidos, mientras ostenten su cargo o investidura, y
(ii) el deber de renunciar a dicho partido o movimiento político, al menos doce
meses antes de postularse para ser directivo de otro partido o movimiento
político o aceptar la designación como tal, o antes del primer día de
inscripciones.
4.3.3.4. Incumplir alguna de las reglas
anteriores, al tenor de lo dispuesto en el cuarto inciso del artículo 2 de la
Ley 1475 de 2011, “constituye doble militancia”. Y la consecuencia
jurídica prevista para tal supuesto es la sanción de la persona que incurra en
doble militancia “de conformidad con los estatutos, y en el caso de los
candidatos será causal para la revocatoria de la inscripción”.
4.4. El caso concreto.
4.4.1. Conforme a los parámetros
anteriores, corresponde constatar si en el caso concreto la expresión: “al
momento de la elección”, contenida en el numeral 8 del artículo 275 y en el
literal a) del numeral 1 del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011, al regular
las causales de anulación electoral y el contenido del auto admisorio de la
demanda y las formas de practicar su notificación y, al hacerlo, fijar como
hito temporal para verificar si el candidato incurre o no en doble militancia
dicho momento, ¿desconoce las antedichas reglas constitucionales y estatutarias
sobre doble militancia?
4.4.2. Conviene advertir que la
Ley Estatutaria 1475 de 2011 puede emplearse como parámetro de control de
constitucionalidad[10]
en algunos casos, como el que ahora se estudia, pues, al adoptar reglas de
organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos y de los
procesos electorales, resulta necesaria para apreciar la validez de la
expresión demandada, cuyo supuesto de hecho involucra una materia propia de
dichas reglas, como es la de incurrir en doble militancia.
4.4.3. Por tratarse de una causal
de anulación electoral y del contenido del auto admisorio de la correspondiente
demanda, es obvio que ocurre luego de las elecciones. Antes de que se realicen
las elecciones no es posible demandar su nulidad. Sin embargo, de esta
circunstancia no se sigue, como parece asumirlo el Ministerio del Interior[11],
que el supuesto de hecho de la causal de anulación electoral no pueda
configurarse con anterioridad a las elecciones.
4.4.4. El mero recuento de las
reglas constitucionales[12]
y estatutarias[13]
relevantes, y de la comprensión que de ellas ha hecho este tribunal, permite
advertir que es posible incurrir en doble militancia con anterioridad al
momento de las elecciones, como se verá en los párrafos siguientes.
4.4.5. La expresión demandada no
alude in genere al fenómeno de la doble militancia, lo que hace
innecesario ocuparse aquí de todas las posibles hipótesis del mismo. Alude de
manera específica al candidato que incurra en doble militancia que hubiere sido
elegido en las elecciones. Lo que importa, pues, es la hipótesis de la doble
militancia respecto de los candidatos que participan en procesos electorales.
4.4.6. El candidato que participa
en un proceso electoral incurre en doble militancia cuando se configura el
supuesto de hecho previsto en la segunda[14] y en la
tercera[15]
de las reglas constitucionales relevantes, a saber: inscribirse como candidato
por un partido diferente de aquél con en cuya consulta interna participó o en
nombre del cual participó en una consulta interpartidista, de cara a un mismo
proceso electoral (art. 107, inc. 5 C.P.); e inscribirse como candidato por un
partido diferente de aquél por el cual fue elegido miembro de una corporación
pública, salvo que se renuncie a éste por lo menos doce meses antes del primer
día de inscripciones (art. 107, inc. 12 C.P.). Al momento de proferir esta
sentencia la excepción prevista en el parágrafo transitorio 1 del artículo 107
de la Constitución ya no es aplicable, pues la autorización en ella contenida
era por una sola vez y tuvo lugar dentro de los dos meses siguientes a la entrada
en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2009, lo cual ocurrió con su promulgación
el 14 de julio de 2009.
4.4.7. Las anteriores reglas
constitucionales relevantes, conforme a su desarrollo en la Ley Estatutaria
1475 de 2011, implican que hay un grado de exigencia especial respecto de los
de los candidatos de los partidos políticos, quienes no pueden apoyar a
candidatos distintos a los inscritos por el partido o movimiento político al
cual están afiliados[16],
tienen el deber de pertenecer al partido que los inscribió mientras ostentan la
investidura o cargo y, si quieren presentarse en un proceso electoral como
candidatos por otro partido, deben renunciar a su partido al menos doce meses
antes del primer día de inscripciones[17]
(art. 2, inc. 2 de la Ley 1475 de 2011). Estos mismos deberes le son exigibles
a la persona que siendo directivo de un partido o movimiento político decida
postularse o aceptar su designación como directivo de otro partido o su
inscripción como candidato por este último [18] (art. 2,
inc. 3 de la Ley 1475 de 2011). En caso de no cumplir con lo previsto en las
antedichas reglas, el directivo o el candidato, según sea el caso, incurren en
doble militancia[19];
al incurrir en doble militancia se sigue la sanción prevista por los estatutos
del respectivo partido o movimiento político y, en el caso de los candidatos,
esta circunstancia será causal para la revocatoria de la inscripción (art. 2,
inc. 4 de la Ley 1475 de 2011). Conviene advertir que lo dicho no se aplica a
los miembros de partidos o movimientos políticos que se disuelvan por decisión
de sus miembros o que pierdan su personería jurídica por “causas distintas a
las sanciones previstas en esta ley” (art. 2, par. de la Ley 1475 de 2011).
4.4.8. En vista de las anteriores
circunstancias, para el análisis de la expresión demandada son relevantes dos
hipótesis de doble militancia, las que corresponden a los candidatos y a los directivos
de los partidos o movimientos políticos que se inscriban como candidatos. En
ambas hipótesis se incurre en doble militancia con anterioridad a las
elecciones y no en las elecciones o al momento de las elecciones. Por lo tanto,
es evidente que el candidato no puede incurrir en doble militancia en el
momento de la elección, sino antes, ni incurre en doble militancia al momento
de la elección, sino dentro del proceso electoral en el que dicha elección
tiene lugar, específicamente al momento de la inscripción. Así, pues, la
expresión demandada resulta contraria a lo dispuesto en las antedichas reglas
constitucionales y estatutarias y, por tanto, debe declararse inexequible.
4.4.9. Algunos intervinientes
solicitan declarar la exequibilidad condicionada, pues consideran que de todas
formas la causal de anulación debe tener un parámetro temporal acorde con las
reglas superiores. Dado que las reglas contenidas en la Constitución y la Ley
Estatutaria son suficientes y adecuadas para establecer con objetividad y
certeza cuándo un candidato incurre en doble militancia, este tribunal
considera que no es del caso declarar exequible una expresión contraria a las
reglas superiores, condicionando su exequibilidad a una interpretación que es
contraria a su tenor literal y que no corresponde a su sentido. Y así lo
considera porque si la expresión demandada se declara inexequible, como en
efecto se hará, no se genera ningún vacío jurídico, ya que se debe aplicar de
manera directa las reglas previstas en la Constitución y en la Ley Estatutaria
1475 de 2011, según las cuales la doble militancia se configura al momento de
la inscripción y no al momento de la elección.
4.5. Conclusión.
Al analizar la expresión: “al momento de la elección”, contenida
en el numeral 8 del artículo 275 y en el literal a) del numeral 1 del artículo
277 de la Ley 1437 de 2011, que regula las causales de anulación electoral y el
contenido del auto admisorio de la demanda y las formas de practicar su
notificación y, al hacerlo, fijar como hito temporal para verificar si el
candidato incurre o no en doble militancia dicho momento, este tribunal
constató que la misma desconoce las reglas constitucionales y estatutarias que
precisan en qué momento el candidato incurre en doble militancia.
III. CONCLUSIONES
1. Dentro
de las cuestiones previas, la Corte verificó la aptitud sustancial del primer
cargo de la demanda y la inaptitud sustancial del segundo, por lo cual sólo
emprendió el estudio de fondo del cargo apto.
2. En el análisis del cargo se estudiaron las reglas
constitucionales sobre doble militancia (art. 107 C.P., conc. art. 108 y 256
C.P.) y su interpretación por este tribunal y el desarrollo de las mismas en la
Ley Estatutaria (art. 2 Ley 1475 de 2011) y su interpretación por este tribunal.
A partir de estos parámetros se descendió al caso concreto para examinar la
expresión: “al momento de la elección”, contenida en el numeral 8 del artículo 275 y en el literal a) del
numeral 1 del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011, a la luz de los anteriores
parámetros, encontrando que la misma desconoce las antedichas reglas
constitucionales y estatutarias, que precisan en qué momento el candidato
incurre en doble militancia.
3. La ley
ordinaria no puede prever que un fenómeno jurídico se configura en un momento
diferente al establecido, de manera objetiva y precisa, por la Constitución y
por la ley estatutaria.
IV.
DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.-
Declarar INEXEQUIBLE la
expresión: “al momento de la elección”, contenida en el numeral 8 del artículo 275 y en el literal a) del
numeral 1 del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011.
SEGUNDO.- Declararse INHIBIDA para pronunciarse
de fondo acerca de la constitucionalidad de la expresión “y no afectará a los demás candidatos”, contenida
en el numeral 4 del artículo 288 de la Ley 1437 de 2011.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente. Cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con aclaración de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA M.
Magistrado
NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Ausente enComisión
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Supra I, 3.5.
[2] Supra I, 3.4.2.
[3] Supra I, 4.2.
[4] Cfr. C-1123 de 2008.
[5] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencias C-1081/05 y C-342/06.
[6] Cfr. Corte
Constitucional, C-342/06.
[7] Ibídem.
[8] Este parágrafo fue declarado exequible en la
Sentencia C-303 de 2010.
[9] Corte Constitucional, Sentencia C-303/10.
[10] Cfr. Sentencias C-577 de 2006, C-277 de
2007 y C-228 de 2009.
[11] Supra I, 3.5.
[12] Supra II, 4.2.
[13] Supra II, 4.3.
[14] Supra II, 4.2.2.
[15] Supra II, 4.2.3.
[16] Supra II, 4.3.3.2.
[17] Supra II, 4.3.3.3.
[18] Supra II, 4.3.3.3.
[19] Supra II. 4.3.3.4.