C-893-06
Proyecto Sentencia
Sentencia C-893/06
DEBIDO PROCESO-Aplicación a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Requiere de la existencia de procedimiento
previo que garantice ejercicio pleno del derecho de defensa
Para que la Administración se sujete a las normas
procedimentales y garantice la preservación del debido proceso, se requiere,
como es lógico, que dicho procedimiento exista. Este principio adquiere
especial relevancia en cuanto tiene que ver con el ejercicio de la competencia
sancionatoria de la Administración, pues la existencia de un diseño
procedimental previo garantiza el ejercicio pleno del derecho de defensa y
permite el control de validez de la decisión sancionatoria. Ciertamente, la
Administración Pública no puede respetar las garantías del debido proceso si el
procedimiento administrativo sancionatorio no existe. En este sentido, para
garantizar la satisfacción del principio de legalidad, a la ley no le basta con
describir la conducta que considera reprochable, ni establecer la sanción que
debe imponerse como consecuencia de la realización de la dicha conducta: a fin
de garantizar el principio de legalidad de la sanción y de preservar los
derechos al debido proceso y a la defensa del asociado, la ley también debe
indicar el procedimiento aplicable.
SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD
PRIVADA-Facultad
sancionadora
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Inexistencia
CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Aplicación por inexistencia de procedimiento
especial para imponer sanción/SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD
PRIVADA-Imposición de sanción a quienes contratan servicios con empresas
sin  licencia de funcionamiento, o que la tengan vencida
El artículo 91 del Decreto 356 de 1994 señala que la
Superintendencia sancionará a las personas naturales o jurídicas o entidades
oficiales que contraten servicios de vigilancia y seguridad privada con
empresas que no tengan licencia de funcionamiento o que tengan vencida. No
obstante, frente a la inexistencia de una normativa expresa e inequívoca que
determine el procedimiento al que debe acogerse la Administración para imponer
la sanción indicada, corresponde al intérprete acoger las normas generales
sobre procedimiento administrativo, previstas en el Código Contencioso de la
materia, con el fin de proceder a la imposición del correctivo correspondiente.
A falta de una normativa expresa y específica que garantice la aplicación de un
procedimiento administrativo determinado, corresponde al operador jurídico
acudir a las normas del Código Contencioso Administrativo para ejercer la
competencia sancionatoria, sin que pueda concluirse que por la ausencia de una
reglamentación concreta en la materia se abra un vacío legal reprochable desde
el punto de vista constitucional.
Referencia: expediente D-6275
Demanda de inconstitucionalidad del
artículo 91 del Decreto 356 de 1994.
Actor: Klaus Andrés Prieto Lozada
Magistrado Ponente :
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá
D.C., primero (1°) de noviembre de dos mil seis (2006)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada
por los magistrados Doctores Jaime Córdoba Triviño - quien la preside -, Jaime
Araujo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco
Gerardo Monroy Cabra, Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Antonio Sierra Porto,
Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia con
base en los siguientes,
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Klaus Andrés Prieto Lozada, actuando en
nombre propio, demandó, en su integridad, el artículo 91 del Decreto 356 de
1994.
El Magistrado Sustanciador, mediante auto
del 3 de mayo de 2006, inadmitió la demanda porque consideró que los cargos
elevados contra la norma demandada eran insuficientes pues, aunque se indicó
que la norma vulnera el debido proceso por falta de un procedimiento para
imponer una sanción, no se indicó en la demanda por qué esto es así a pesar de
la existencia de la Resolución 2595 de 2003 de la Superintendencia de
Vigilancia y Seguridad Privada “por medio de la cual se establece el régimen
de sanción para los servicios de vigilancia y seguridad privada” que
establece de manera pormenorizada el trámite a seguir para la imposición de
sanciones y los recursos que se pueden presentar contra éstas.
Con el fin de subsanar al demanda, el
ciudadano demandante presentó escrito de corrección el 10 de mayo de 2006. Por
haber sido subsanada en tiempo y por cumplir con los requisitos exigidos por el
artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, el Magistrado Sustanciador, mediante auto
del 25 de mayo de 2006, admitió la demanda, dispuso su fijación en lista, y
simultáneamente corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para
que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia, se ordenó
comunicar el proceso al Ministerio del Interior y de Justicia y a la
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, para que, si lo estimaran
conveniente, se pronunciaran respecto de la exequibilidad o inexequibilidad de
la norma acusada.
II.
NORMAS DEMANDADAS
Se
transcribe el texto del artículo contentivo de la norma acusada aclarando que
éste fue demandado en su totalidad:
DECRETO 356 DE 1994
“Artículo 91. Las personas naturales o
jurídicas o entidades oficiales que contraten servicios de vigilancia y
seguridad privada, con empresas que no tengan licencia de funcionamiento, o que
la misma se halle vencida serán sancionadas con multa que oscilará entre 20 y
40 salarios mínimos legales mensuales, la cual se impondrá por la
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y deberá ser consignada en la
Dirección General del Tesoro a su favor.”
III. LA DEMANDA
El ciudadano de la referencia demanda en
su totalidad el artículo 91 del Decreto 356 de 1994. El actor manifiesta que la
disposición acusada vulnera los derechos consagrados en los artículos 2º y 29
de la Constitución Política, que tiene relación con los fines del Estado Social
de Derecho y el debido proceso, por considerar que, para la actuación prevista
en la norma demandada, no se estableció un procedimiento previo que permita al
sancionado controvertir la sanción interpuesta por la Superintendencia de
Vigilancia y Seguridad Privada.
En su escrito de corrección, el impugnante
precisa que el procedimiento establecido en la Resolución 2595 de 2003 se
aplica exclusivamente a las sanciones que la Superintendencia de Vigilancia y
Seguridad Privada impone a las empresas que prestan el servicio de vigilancia y
que no cumplen con los requisitos establecidos en la normativa vigente; pero
llama la atención en que el cargo que propone contra la norma demandada es
distinto, pues hace referencia a la ausencia de procedimiento en el caso en que
una persona natural o jurídica, no vigilada por esa Superintendencia, sea
sancionada por contratar con una empresa de vigilancia, vigilada por la
Superintendencia, que no cuente con licencia de funcionamiento o que la misma
se halle vencida.
En consecuencia, el accionante solicita se declare la
inconstitucionalidad de la integridad del artículo demandado.
IV.  LAS INTERVENCIONES
1. Intervención de la Superintendencia de Vigilancia y
Seguridad Privada
Para la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad
Privada el artículo 91 de la Ley 356 de 1994 no pone en peligro el derecho
fundamental al debido proceso por las siguientes consideraciones:
1.
Aunque el artículo 91
del Decreto–Ley 356 de 1994 no señala un procedimiento para la imposición de
sanciones a los usuarios, el sistema normativo que regula a la Superintendencia
de Vigilancia y Seguridad Privada sí determina un procedimiento que precede a
la imposición de una sanción y se encuentra contemplado en la Resolución 2595
del 11 de diciembre de 2003.
2.
El procedimiento
contemplado en la Resolución 2595 del 11 de diciembre de 2003 resulta
plenamente aplicable a la imposición de una multa impuesta en virtud del
artículo 91 de la Ley 356 de 1994 con el fin de dar cumplimiento al artículo 29
de la Constitución Política.
3.
Si en algunos eventos
de la práctica administrativa no se aplica el procedimiento del Decreto 2595
del 11 de diciembre de 2003, obedece a una equivocada práctica por parte del
funcionario y no a una inobservancia normativa desde el punto de vista del
“SISTEMA DE NORMAS”
Por las anteriores consideraciones, la
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada solicita que se desestime la
solicitud del actor y se declare la exequibilidad de la norma demandada.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Para el Procurador, el problema jurídico que se
plantea en la demanda es el de establecer si la decisión del legislador de
autorizar a la Superintendencia de Vigilancia Privada la imposición de multas,
a las personas naturales, jurídicas o entidades oficiales que contraten
servicios de vigilancia y seguridad privada, con empresas que no tengan
licencia de funcionamiento, o que la misma se halle vencida, desconoce el
derecho al debido proceso, por cuanto no consagró un procedimiento previo que
regulara la actuación administrativa que culmina en la imposición de una
sanción pecuniaria.
Después de hacer un análisis acerca del derecho
fundamental al debido proceso y su observancia en las decisiones
administrativas, especialmente en el ejercicio del poder sancionatorio y de
imposición de multas por parte de los órganos de control, como es el caso de
las Superintendencias, el Ministerio Público considera lo siguiente:
1.
La imposición de
sanciones administrativas por parte del Estado, en ejercicio de su poder
punitivo, no requiere de la determinación de un procedimiento especial para
cada caso concreto porque existen reglas generales de procedimiento de la
administración que se encuentran contempladas, de manera general, en el Código
Contencioso Administrativo.
2.
En caso de ausencia de
un norma procedimental, con el objeto de imponer una multa, es obligatorio
recurrir al Capítulo VI del Código Contenciosos Administrativo con el fin
llegar a la producción de una decisión definitiva que vele por el derecho al
debido proceso con preeminencia de los principios de defensa y contradicción, y
con la posibilidad de ejercer plenamente las garantías procesales, a través de
los correspondientes recursos.
3.
La Superintendencia de
Vigilancia y Seguridad Privada debe, ante la ausencia de regulación procesal
sobre el trámite que debe adoptar para la imposición de una multa, sujetarse al
procedimiento señalado en el Código Contencioso Administrativo y no actuar a su
propio arbitrio.
4.
El presunto vacío
normativo que propone el accionante se puede llenar perfectamente con una
interpretación sistemática de la normativa vigente, contenida en el Código
Contencioso Administrativo.
5.
La facultad
sancionadora de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada es
legítima y, por mandato constitucional, debe desarrollarse conforme a las
disposiciones que la someten al debido proceso dentro del ordenamiento jurídico
colombiano; de lo contrario, se estaría ante un poder absoluto de la
Administración y, probablemente , dentro del campo de la arbitrariedad que a
todas luces se encuentra proscrito dentro de un Estado Social de Derecho.
Con fundamento en las anteriores consideraciones, el
Procurador General de la Nación considera que el artículo 91 del Decreto 356 de
1994 debe ser declarado exequible.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte Constitucional, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 de la Constitución Política, es
competente para resolver sobre la constitucionalidad el artículo 91 del Decreto
356 de 1994,. dado que el mismo tiene fuerza de ley.
2. Problemas jurídicos
El cargo de inconstitucionalidad que sustenta la
demanda tiene como fundamento una alegada omisión legislativa relativa que se
concreta en la supuesta falta de regulación del procedimiento administrativo
sancionatorio al que deben someterse los particulares que contratan servicios
de vigilancia y seguridad privada con empresas que la tienen vencida o carecen
de licencia de funcionamiento.
El actor sostiene que la ausencia de procedimiento
aplicable a las sanciones consignadas en la norma legal es contraria a los
principios derivados del debido proceso (art. 29 C.P.) y al mandato de
protección de los particulares por parte de las autoridades públicas (art. 2º
C.P.)
Los reproches de la demanda fueron desestimados por la
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad privada con el argumento de que el
procedimiento por aplicar en los casos de la sanción administrativa prevista en
el artículo demandado es el establecido en la Resolución 02595 del 11 de
diciembre de 2003 “Por medio de la cual se establece el régimen de sanción
para los servicios de vigilancia y seguridad privada”. A juicio de la
Superintendencia, dicho procedimiento garantiza debidamente el respeto por las
premisas del debido proceso y permite a los ciudadanos o a los usuarios de los
servicios de vigilancia y seguridad privada expresar sus opiniones e interponer
los recursos jurídicos correspondientes, usuarios que también son sujetos
destinatarios de las normas que regulan los servicios de vigilancia privada.
Por su parte, la Procuraduría descartó la existencia
de la aludida omisión legislativa, pero llegó a la conclusión de que el
procedimiento consignado en el Código Contencioso Administrativo es el que debe
aplicarse para la imposición de la sanción consignada en la norma demandada.
Pasa la Corte a determinar si la omisión legislativa
señalada por el demandante realmente existe.
3. Garantía del debido proceso en las actuaciones
administrativas
Para empezar es preciso recordar que,
tal como lo prescribe el artículo 29 de la Constitución Política, el debido
proceso es garantía de rango constitucional exigida tanto en los procesos judiciales
como en los procedimientos administrativos. El principio indicado ha servido de
base a múltiples pronunciamientos de la Corte[1], en los que la
Corporación ha reiterado la importancia de preservar y exigir, en todas las
actuaciones estatales, el respeto por las formas de procedimiento como garantía
de orden e imparcialidad en el ejercicio de la autoridad pública.
Para la Corte, la garantía del debido
proceso en todos los procedimientos públicos permite la realización efectiva de
principios y derechos constitucionales como el de vigencia del orden justo y el
derecho de defensa, además de que se erige en pilar fundamental de la
protección de los derechos de los asociados frente al ejercicio arbitrario de
la autoridad pública. Así, sobre este punto, en Sentencia C-540 de 1997, la
Corte Constitucional dijo:
“El debido proceso se instituye en la Carta
Política de 1991 como un derecho de rango fundamental de aplicación inmediata
(arts. 29 y 85) que rige para toda clase de actuaciones, sean estas judiciales
o administrativas, sometiéndolas a los procedimientos y requisitos legal y
reglamentariamente establecidos, para que los sujetos de derecho puedan
tramitar los asuntos sometidos a decisión de las distintas autoridades, con
protección de sus derechos y libertades públicas, y mediante el otorgamiento de
medios idóneos y oportunidades de defensa necesarios, de manera que garanticen
la legalidad y certeza jurídica en las resoluciones que allí se adopten”.
“De esa forma, se asegura la prevalencia de
las garantías sustantivas y procesales requeridas, la imparcialidad del
juzgador y la observancia de las reglas predeterminadas en la ley a fin de
esclarecer los hechos investigados, así como la práctica, contradicción y
valoración de las pruebas recaudadas y allegadas y la definición de los
responsables y sus respectivas sanciones[2].” (Sentencia
C-540 de 1997 M.P. Hernando Herrera Vergara)
Hecho el reconocimiento genérico de que el
debido proceso es garantía exigible en todo tipo de actuaciones, la Corte ha
hecho especial énfasis en la protección de su vigencia cuando se trata de
procedimientos adelantados ante la Administración Pública. En la providencia
citada se dijo que la aplicación del debido proceso en “los procesos
administrativos ha sido reiterada por esta Corporación en diversos fallos,
precisándose que quien participe en ellos debe tener la oportunidad de ejercer
su defensa, presentar y solicitar pruebas, con la plena observancia de las
formas propias que los rija.[3]”[4]
En esa misma línea, la Sala Cuarta de Revisión de
tutelas de la Corte Constitucional sostuvo, por ejemplo, que la cobertura del
debido proceso “se extiende a todo el ejercicio que debe desarrollar la
administración pública en la realización de sus objetivos y fines estatales, lo
que implica que cobija todas las manifestaciones en cuanto a la formación y
ejecución de los actos, a las peticiones que presenten los particulares y a los
procesos que adelante la administración con el fin de garantizar la defensa
de los ciudadanos[5]”[6].
(Subrayas fuera del original)
Criterio similar acogió la Sala Quinta de Revisión de
tutelas de la Corte Constitucional al admitir que, como manifestación del
principio de legalidad, el principio del debido proceso administrativo se
convierte en una limitante de las potestades asignadas a las autoridades
administrativas, que busca canalizar su comportamiento de conformidad con
parámetros preestablecidos, en aras de preservar los derechos ciudadanos del
abuso que el ejercicio de dichas competencias puede propiciar. En este sentido,
la Sala advirtió lo que sigue:
“Siendo entonces un desarrollo del
principio de legalidad, el debido proceso administrativo representa un límite
jurídico al ejercicio de las potestades administrativas, en la medida en que
las autoridades únicamente podrán actuar dentro de los ámbitos establecidos por
el sistema normativo, favoreciendo de esta manera a las personas que acuden
ante quienes han sido investidos de atribuciones públicas en virtud de la
Constitución o la ley. Ello ocurre, por una parte, porque conocerán de antemano
cuáles son los medios para controvertir e impugnar lo resuelto en su contra, y
por la otra, porque sabrán los términos dentro de los cuales deberán presentar
las alegaciones y recursos procedentes a su favor”. (Sentencia T-982 de 2004
M.P. Rodrigo Escobar Gil)
De los apartes jurisprudenciales
transcritos se concluye, en primer lugar, que la Administración debe sujetarse
las normas procesales establecidas para el ejercicio de sus competencias, pues
la vigencia constitucional del debido proceso, aplicable también a las suyas,
así se lo exige.
Ahora bien, para que la Administración se sujete a las
normas procedimentales y garantice la preservación del debido proceso, se
requiere, como es lógico, que dicho procedimiento exista. Este principio
adquiere especial relevancia en cuanto tiene que ver con el ejercicio de la
competencia sancionatoria de la Administración, pues la existencia de un diseño
procedimental previo garantiza el ejercicio pleno del derecho de defensa y
permite el control de validez de la decisión sancionatoria.
Ciertamente, la Administración Pública no puede
respetar las garantías del debido proceso si el procedimiento administrativo
sancionatorio no existe. En este sentido, para garantizar la satisfacción del
principio de legalidad, a la ley no le basta con describir la conducta que
considera reprochable[7], ni establecer la sanción
que debe imponerse como consecuencia de la realización de la dicha conducta[8]:
a fin de garantizar el principio de legalidad de la sanción y de preservar los
derechos al debido proceso y a la defensa del asociado, la ley también debe
indicar el procedimiento aplicable.
De allí que la Corte Constitucional haya precisado en
su jurisprudencia que la ausencia de un procedimiento diseñado para la
imposición de una sanción constituye una omisión legislativa relativa
censurable desde el punto de vista constitucional, pues dicho vacío empuja al
asociado a un juicio sin ritualidades, fácilmente convertible en escenario de
arbitrariedad.
Acorde con lo dicho, pasa la Corte a determinar si en
el caso concreto existe el vacío legal que denuncia el demandante.
4. Procedimiento aplicable respecto a sanciones
impuestas contra particulares y entidades públicas en los eventos contemplados
por la norma acusada
La norma acusada establece la competencia de la
Superintendencia para sancionar a las personas –naturales o jurídicas- y a las
entidades oficiales que contraten servicios de vigilancia y seguridad privada
con empresas no autorizadas para hacerlo o que no tienen una licencia vigente
(art. 91 Decreto 356 de 1994).
Esta competencia es concordante con la que se otorga a
la Superintendencia para adelantar “las investigaciones y diligencias
necesarias conforme a la ley, por infracciones a las normas que regulan los
servicios de vigilancia y seguridad privada e imponer los correctivos y
sanciones del caso, según la reglamentación aplicable”, y con la que asigna
al Superintendente Delegado para el Control, para adelantar “las
investigaciones por infracciones a las normas que regulan la industria y los
servicios de vigilancia y seguridad privada e imponer los correctivos y
sanciones del caso” (Art. 12-4).
No obstante, pese a que –por virtud del demandado
artículo 91 del Decreto 356 de 1994- la Superintendencia de Vigilancia y
Seguridad privada está habilitada para imponer dichas sanciones, la disposición
legal en cita no explica, no determina ni indica cuál es el procedimiento
aplicable para la imposición de la misma.
En principio, esta circunstancia obligaría a
considerar que la omisión del legislador produce una vulneración del derecho al
debido proceso de los asociados, dadas las consideraciones teóricas señaladas
precedentemente. No obstante, dicha conclusión sería inevitable si no fuera
porque ha sido el propio ordenamiento jurídico el que ha previsto un
procedimiento de origen legal, aplicable a los procedimientos administrativos
sancionatorios, para regular las actuaciones de este tipo.
Ciertamente, el artículo 91 del Decreto 356 de 1994
señala que la Superintendencia sancionará a las personas naturales o jurídicas
o entidades oficiales que contraten servicios de vigilancia y seguridad privada
con empresas que no tengan licencia de funcionamiento o que tengan vencida. No
obstante, frente a la inexistencia de una normativa expresa e inequívoca que
determine el procedimiento al que debe acogerse la Administración para imponer
la sanción indicada, corresponde al intérprete acoger las normas generales
sobre procedimiento administrativo, previstas en el Código Contencioso de la
materia, con el fin de proceder a la imposición del correctivo correspondiente.
Tal como lo sostiene el concepto del señor Procurador,
a falta de una normativa expresa y específica que garantice la aplicación de un
procedimiento administrativo determinado, corresponde al operador jurídico
acudir a las normas del Código Contencioso Administrativo para ejercer la
competencia sancionatoria, sin que pueda concluirse que por la ausencia de una
reglamentación concreta en la materia se abra un vacío legal reprochable desde
el punto de vista constitucional.
Así lo ha reconocido el propio Consejo de Estado al
advertir que el procedimiento consignado en el Código Contencioso
Administrativo es aplicable a los procedimientos que deba adelantar la
Administración, a falta de procedimiento específico para el ejercicio de una
competencia. Dicha posición ha sido reiterada en otros fallos de esa
corporación[9].
La Sala precisa previamente  que  los
actos  acusados  tienen  el carácter  de  administrativos  y,   por  lo
tanto,  son  del  conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa,
pues fueron expedidos en ejercicio de las funciones de policía administrativa
atribuidas a las autoridades del orden municipal, por lo cual, sin lugar a
dudas, constituyen actos administrativos.
Asimismo, cabe precisar que son diferentes
los actos producidos en los juicios policivos de naturaleza penal o civil, de
aquéllos que tienen lugar en ejercicio de las funciones de policía
administrativa atribuidas a las autoridades tendientes a preservar el orden
público en materia de seguridad, salubridad, tranquilidad y moralidad
públicas.  Estas actuaciones son administrativas, sujetas a control
jurisdiccional, tal como sucede en el asunto sub lite.
Sin embargo, esas actuaciones
administrativas están regidas por un procedimiento administrativo especial, por
el procedimiento administrativo a que posteriormente se alude.
Así las cosas, le asiste razón al fallador
de primera instancia cuando afirma que las normas contenidas en la primera
parte del C.C.A. no son aplicables al asunto que ocupa la atención de la Sala.
En efecto, el artículo 1º, inciso tercero del C.C.A., prescribe:
(…)
Por cuanto se rigen dichos actos por un procedimiento
especial, los artículos 28, 69, 73 y 74 del C.C.A. no son aplicables a las
resoluciones demandadas, que, se reitera, fueron expedidas en ejercicio de la
función policiva de los funcionarios que las expidieron, por lo cual mal podían
ser violados los artículos citados. (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Seccion Primera, Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA
AYOLA, Santa Fe de Bogotá, D.C., once (11) de marzo de mil novecientos noventa
y nueve (1 999). Radicación número: 4992 )
En estas condiciones, ante la ausencia de una
normativa procesal específica, el operador jurídico deberá aplicar el principio
general contenido en el artículo 1º del Código Contencioso Administrativo que
literalmente señala:
ARTICULO 1o. CAMPO DE APLICACION. Las normas de esta parte primera del
código se aplicarán a los órganos, corporaciones y dependencias de las ramas
del Poder Público en todos los órdenes, a las entidades descentralizadas, a la
Procuraduría General de la Nación y Ministerio Público, a la Contraloría
General de la República y contralorías regionales, a la Corte Electoral y a la
Registraduría Nacional del Estado Civil, así como a las entidades privadas,
cuando unos y otras cumplan funciones administrativas. Para los efectos de este
Código, a todos ellos se les dará el nombre genérico de
"autoridades".
Los procedimientos administrativos
regulados por leyes especiales se regirán por éstas; en lo no previsto en ellas
se aplicarán las normas de esta parte primera que sean compatibles.
Estas normas no se aplicarán en los
procedimientos militares o de policía que por su naturaleza, requieren
decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar una perturbación de
orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad,
salubridad y circulación de personas y cosas.
Tampoco se aplicarán para ejercer la
facultad de libre nombramiento y remoción.
En relación con la aplicación de los procedimientos
generales del Código Contencioso en ausencia de normativa especial que regule
un trámite concreto, la Corte Constitucional ha dicho:
“3.2.3  Cabe
precisar de otra parte que  en esta materia la regulación contenida en el
Código Contencioso Administrativo  a que se ha hecho referencia no puede
considerarse tampoco la única regulación posible de las actuaciones  surtidas
ante la administración.
“Como lo señala claramente el artículo 1°
del código Contencioso Administrativo los procedimientos administrativos
regulados por leyes especiales se regirán por éstas y solo  en lo no previsto
en ellas se aplicarán las normas de la parte primera del Código Contencioso
Administrativo  que sean compatibles. Es decir que además del procedimiento
general establecido en el Código Contencioso Administrativo  dentro del cual
se regula el derecho de petición  existen procedimientos  administrativos
especiales  a los que solo  de manera supletiva se aplican las disposiciones
del Código Contencioso Administrativo”.(Sentencia C-510 de 2004 M.P. Álvaro
Tafur Galvis, con salvamento de voto del magistrado Jaime Araújo Rentería)
Gracias a la aplicación de las normas generales que
regulan el procedimiento,  para la imposición de la sanción a que se refiere el
artículo demandado, la Administración está obligada a observar las
disposiciones del Código relacionadas con los principios que inspiran la
función administrativa, con la oportunidad y modo de inicio de las diligencias,
con la forma de notificar las actuaciones, con los recursos pertinentes, las
oportunidades de audiencia del afectado, los términos en que deben resolverse
las peticiones y, en general, aquellas normas del régimen general que resulten
pertinentes para imponer la sanción cuya competencia fue otorgada por la ley.
De igual modo, es claro que la decisión que la
Administración adopte en desarrollo del procedimiento sancionatorio descrito en
el régimen general es susceptible de ser demandada en sede jurisdiccional por
el interesado, en caso de que el mismo considere que alguna garantía
fundamental para el derecho de defensa ha sido vulnerada en el trámite. Esta
circunstancia constituye una seguridad adicional respecto del acogimiento de la
Administración a las normas procedimentales que garantiza la validez del
sistema.
Acorde con todo lo dicho, esta Corporación considera
que si en principio asistió razón al demandante al considerar que no existía
una disposición específica, diseñada para sancionar a los sujetos a que se
refiere la norma, integrada la competencia sancionatoria con el procedimiento
general consignado en el Código Contencioso Administrativo es procedente
concluir que el régimen jurídico sí ofrece una alternativa procesal para
quienes deben ser sancionados en virtud del artículo 91 del Decreto 356 de 1994
y que, por tanto, la aludida omisión legislativa no existe.
El argumento de la Superintendencia de Vigilancia y
Seguridad Privada según el cual el procedimiento aplicable para la imposición
de dichas sanciones debe ser el contenido en la Resolución 2852 de 2006, que
tiene diseñado un ritual para tales efectos, no es de recibo para la Corte,
pues dicho argumento no descansa en la interpretación de la voluntad de la ley,
sino en la de esa misma autoridad administrativa que, por extensión, ha
decidido que a falta de manifestación legal expresa, el procedimiento aplicable
a dichos sujetos debe ser el mismo que aquella ha diseñado para los sujetos
vigilados. En este sentido, pese a que la Superintendencia tiene un
procedimiento sancionatorio específico para imponer correctivos a entidades y
personas vigiladas, la falta de una disposición legal que remita a ese
procedimiento para efectos de sancionar a los sujetos mencionados en la norma
demandada impide desde el punto de vista constitucional utilizar la remisión
sugerida por la Superintendencia.
En los términos prescritos, el cargo del demandante no
prospera.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
Por el cargo analizado en la parte motiva de esta
providencia, declarar EXEQUIBLE el artículo 91 del Decreto 356 de 1994
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACION DE VOTO A LA
SENTENCIA C -893 DE 2006 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
Referencia: D-6275.
Demanda de inconstitucionalidad del
artículo 91 del Decreto 356 de 1994.
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Con el acostumbrado respeto por las decisiones
unánimes de esta Corporación, me permito aclarar mi voto a la presente
decisión, por cuanto considero que esta sentencia deja sin resolver qué
ocurriría si no existiera la norma que consagra la remisión a las normas
generales del Código Contencioso Administrativo (art. 1º) para regular el
procedimiento para ejercer la competencia sancionatoria de la administración,
en caso de que no se establezca un procedimiento específico para ello, pues
entonces sólo quedarían en este caso las resoluciones que expida la
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.
Fecha ut supra,
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] Cfr. Sentencias T-020 de 1998 M.P. Jorge
Arango Mejía, T-386 de 1998 M.P. Carlos Gaviria Díaz, T-009 de 2000 M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz, T-1013 del 10 de diciembre de 1999 M.P. Alfredo
Beltrán Sierra, entre otras.
[2] Ver las Sentencias C-053/93, M.P. Dr.
José Gregorio Hernández Galindo y C-259/95, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara.
[3] Ver la
Sentencia C-467/95, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.
[4] Sentencia C-540 de 1997 M.P. Hernando Herrera Vergara
[5] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-1021 del 22 de
noviembre de 2002.
[6] Sentencia T-571 de 2005 M.P. Jaime Córdoba Triviño
[7] “Este principio de
legalidad penal tiene varias dimensiones y alcances. Así, la más natural es la
reserva legal, esto es, que la definición de las conductas punibles corresponde
al Legislador, y no a los jueces ni a la administración, con lo cual se busca
que la imposición de penas derive de criterios generales establecidos por los
representantes del pueblo, y no de la voluntad individual y de la apreciación
personal de los jueces o del poder ejecutivo” Sentencia C-559 de 1999 M.P.
Alejandro Martínez Caballero
[8] Cfr. Sentencia
C-211 de 2000 M. P. Carlos Gaviria Díaz
[9] “2ª. Partiendo del hecho
indiscutible de que los actos acusados, proferidos por la Administración de
Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN,  son el resultado de la actuación
administrativa iniciada con ocasión de la introducción ilegal al país del
vehículo objeto de decomiso, cuya propiedad radicaba en cabeza del actor, debe
igualmente partirse del hecho de que dicha actuación, en principio, debe
regularse por las normas contenidas en el C.C.A, de acuerdo con lo establecido
en su artículo 1º, cuyo texto es como sigue: (…)  Los procedimientos
administrativos regulados por leyes especiales se regirán por éstas; en lo no
previsto en ellas se aplicarán las normas de esta parte primera que sean
compatibles…. 3ª. Como se dijo anteriormente, las normas previstas en el C.C.A.
son aplicables, en principio, a todas las actuaciones administrativas seguidas
por las entidades a las cuales se refiere el precepto transcrito, a menos que,
como lo dispone el inciso 2, se encuentren reguladas por leyes especiales”.
(Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccion Primera,
Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ. Santa Fe de Bogotá, D.C.,
veinticuatro de junio de mil novecientos noventa y nueve. Radicación número:
5244 Actor: RUDESINDO ROJAS ROBLES)