T-729-10
Sentencia T-729/10
Sentencia
T-729/10
ACCION DE TUTELA CONTRA REGISTRADURIA
NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Prepensionado
desvinculado del servicio por no haber aprobado cuarta fase del concurso de méritos
sin tener en cuenta su derecho a la estabilidad laboral reforzada por
encontrarse dentro del marco del reten social
ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA DERIVADA DEL
RETEN SOCIAL-Reiteración
jurisprudencial sobre criterios y subreglas aplicables en materia de retén
social
REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Régimen especial de carrera
CARRERA ADMINISTRATIVA-Retiro del servicio para obtención de la
pensión de vejez o de jubilación
ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA DERIVADA DEL
RETEN SOCIAL-Procede
protección constitucional hasta que el cargo que actualmente ocupa en actor sea
proveído por concurso o que el peticionario sea incluido en nómina de
pensionados
Referencia:
expediente T-2603138
Acción de tutela de Ricardo Efraín Díaz Martínez.
Magistrado Ponente:
Dr. LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá,
D.C., trece (13) de septiembre de dos mil diez (2010).
La
Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados María Victoria Calle Correa, Luis Ernesto Vargas Silva, y Mauricio
González Cuervo, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro
del trámite de revisión de los fallos emitidos sobre el asunto de la referencia
por el Tribunal Administrativo de Nariño, en primera instancia, el veinticuatro
(24) de noviembre de dos mil nueve (2009), y la Sección Segunda, Subsección B
del Consejo de Estado, en segunda instancia, el once (11) de febrero de dos mil
diez (2010).
I. ANTECEDENTES
De los hechos y la demanda.
1. El señor Ricardo Efraín Díaz Martínez interpuso
acción de tutela contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, con el fin
de obtener protección a sus derechos fundamentales a la estabilidad laboral, la
seguridad social, el trabajo, la igualdad y el debido proceso. A continuación
se sintetizan los fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda.
1.1.
El peticionario estuvo vinculado a la Registraduría Nacional del Estado Civil
desde el diecisiete (17) de junio de mil novecientos ochenta y uno (1981) hasta
el veintidós (22) de mayo de dos mil nueve (2009). Al momento de su
desvinculación, ocupaba el cargo de delegado departamental de Nariño.
1.2. El dos (2) de octubre de mil novecientos noventa
y dos (1992), la entidad accionada le reconoció al actor una prima técnica
especial, en virtud de su buen rendimiento y la calidad del servicio prestado,
siendo el único funcionario de la entidad que disfruta de ella.
1.3.
El diecisiete (17) de abril de dos mil nueve (2009), la Oficina de Talento
Humano de la Registraduría Nacional del Estado Civil remitió un oficio al
peticionario en el que (i) le manifestó que había sido incluido en el “Proyecto
nueva vida” de la entidad, destinado a brindar acompañamiento a los
funcionarios en trámite de obtener su derecho pensional; (ii) le solicitó
informar si ya había radicado papeles para tal efecto en Cajanal; y (iii) le
advirtió que, de acuerdo con el parágrafo 3º del artículo 9º de ley 797 de
2003, modificatorio del artículo 33 de la ley 100 de 1993 “[t]ranscurridos treinta (30) días después de que el
trabajador o servidor público cumpla con los requisitos establecidos en este
artículo para tener derecho a la pensión, si este no la solicita, el empleador
podrá solicitar el reconocimiento de la misma en nombre de aquel”.
El
señor Ricardo Efraín Díaz respondió al oficio en la misma fecha, informando que
los documentos relativos al reconocimiento de su derecho pensional fueron
radicados en las oficinas de Cajanal, el veintisiete (27) de febrero de dos mil
nueve (2009).
1.4.
Mediante convocatoria 003 de 16 de diciembre de 2008, la Registraduría Nacional
del Estado Civil dio inicio a concurso público y abierto de méritos para la
provisión de 64 cargos de delegado departamental. El accionante se inscribió en
el concurso; aprobó las fases I a III, pero no superó la fase IV, relativa a
pruebas de conocimientos y “comportamentales”.
En
suma, la lista de elegibles quedó conformada solo por 43 nombres (de 64
posibles), y el peticionario ocupó el séptimo lugar entre quienes no aprobaron
la cuarta fase del concurso.
1.5.
El Registrador Nacional del Estado Civil, a través de resolución 2998 de
diecinueve (19) de mayo de dos mil nueve (2009), declaró insubsistente el
nombramiento del señor Ricardo Efraín Díaz Martínez, a raíz de los resultados
del concurso de méritos.
1.6.
El señor Díaz Martínez afirma que vive de su salario, y tiene a cargo a su
grupo familiar (incluidos dos menores de edad, y su madre, perteneciente a la
tercera edad), e indica que actualmente afronta problemas psicológicos,
asociados con depresión, y acreditados mediante diagnóstico médico.
1.7.
El veintiséis (26) de mayo de dos mil nueve (2009) el señor Registrador
Nacional del Estado Civil (en adelante, el Registrador) profirió la resolución
3175 del mismo año, por medio de la cual nombró a una funcionaria de la entidad
en el cargo que ocupaba el peticionario, en la modalidad de “encargo”. Resalta
el actor que esa funcionaria no participó en el concurso de méritos, pues su
inscripción fue rechazada por la parte accionada.
1.8.
El dieciocho (18) de mayo de dos mil nueve (2009) el peticionario elevó derecho
de petición ante el Registrador solicitándole reconsiderar la declaratoria de
insubsistencia para garantizarle el derecho a la estabilidad laboral; y el 19
de mayo del mismo año, el actor elevó otro derecho de petición ante la oficina
jurídica de la entidad, requiriendo la inscripción extraordinaria en carrera,
en aplicación del acto legislativo 01 de 2008.
2. Argumentos jurídicos
presentados por el peticionario.
El
señor Ricardo Efraín Díaz considera que la actuación de la Registraduría
Nacional del Estado Civil vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso,
el mínimo vital, la estabilidad laboral reforzada, la seguridad social y la
igualdad, por las siguientes razones:
(i)
Al peticionario le faltan menos de tres años para adquirir el derecho pensional
(en efecto, tanto la Registraduría Nacional del Estado Civil como el
peticionario indican que ya cumplió los requisitos para acceder al derecho); en
consecuencia, es beneficiario del retén social previsto por el Gobierno
Nacional en el programa de renovación administrativa del estado. Por esa razón,
la entidad demandada no podía separarlo del cargo hasta adquirir,
materialmente, el estatus de pensionado.
(ii)
El parágrafo 3º del artículo 9º de la ley 797 de 2003 establece como causal
justa de retiro del servicio la obtención de la pensión de vejez. Sin embargo,
esa norma hace referencia al reconocimiento efectivo de la pensión y, de
acuerdo con la interpretación de la Corte Constitucional, la desvinculación
solo puede darse una vez el afectado sea incluido en nómina de pensionados,
para evitar que se produzca una lesión al derecho fundamental al mínimo vital.
(iii)
La desvinculación del señor Díaz Martínez no era necesaria, como se infiere del
hecho de que el Registrador nombró en su reemplazo a una funcionaria de la
entidad que no participó en el concurso de méritos correspondiente, pues su inscripción
a la convocatoria 003 de 2008 fue rechazada.
(iv)
La declaratoria de insubsistencia del nombramiento del accionante, sin haberse
constatado la efectividad de su derecho pensional, constituye una amenaza a su
derecho fundamental al mínimo vital y al de su grupo familiar.
3.
Pretensión material de amparo: con
base en los hechos y argumentos jurídicos expuestos, el actor solicita el
amparo transitorio a los derechos fundamentales invocados y, como consecuencia,
que se ordene su reintegro al cargo de delegado departamental de Nariño hasta
que sea verifique la inclusión en nómina de pensionados de la Caja Nacional de
Previsión.
Intervención
de la autoridad accionada.
4.
El Señor Carlos Alberto Arias Moncaleano, actuando como director de la oficina
jurídica de la entidad accionada, intervino en el trámite de la primera
instancia solicitando denegar el amparo, con base en las razones que a
continuación se presentan de forma sucinta:
4.1.
Argumentos relacionados con la improcedencia de la acción:
4.1.1.
La acción objeto de estudio no cumple con el requisito de subsidiariedad, pues
existe un mecanismo judicial ordinario idóneo para controvertir la legalidad de
los actos administrativos emanados por el Registrador que, a juicio del
peticionario desconocen sus derechos constitucionales. Se trata de la acción de
nulidad y reparación directa cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción
contencioso administrativa, escenario en el que es viable solicitar la
suspensión provisional del acto atacado.
4.1.2.
De acuerdo con el artículo 6º del decreto 2591 de 1991, la tutela no procede
contra actos generales y abstractos, como la resolución 003 de 16 de diciembre
de 2008, por medio de la cual se profirió la convocatoria al concurso de
méritos para el cargo de delegado departamental.
4.1.3.
La acción es improcedente pues no cumple el principio de inmediatez, si se toma
en cuenta que el acto vulnerador sería la sentencia C-230 A de 6 de marzo de
2008, proferido más de un año antes de la interposición de la tutela, o en un
sentido más amplio, el acto vulnerador habría ocurrido hace 6 años (No es claro
a qué acto se refiere ese argumento).
4.2.
Argumentos de fondo:
4.2.1.
El retén social no es aplicable a la situación del peticionario, pues este
mecanismo de protección solo tuvo vigencia hasta diciembre de 2005, y solo
cobijó a las entidades del sector ejecutivo en reestructuración o liquidación.
4.2.2.
El peticionario ocupaba un cargo de libre nombramiento y remoción. Por esa
razón, no posee expectativas legítimas de estabilidad, y puede el nominador
(Registrador Nacional) desvincularlo del servicio, en ejercicio de sus
facultades constitucionales.
4.2.3.
El artículo 33 de la ley 100, a partir de la modificación introducida por la
ley 790 de 2003, en efecto, establece la causal de retiro por obtención de la
pensión de vejez; y, de acuerdo con la interpretación dada por la Corte
Constitucional a esa disposición, el retiro del servicio solo es procedente
cuando el afectado ha sido incluido en nómina. Sin embargo, esa prohibición o
ese condicionamiento se aplica cuando
el retiro obedece a la aplicación de esa causal. En este proceso, empero, la decisión de retirar al
actor del servicio obedeció a que no aprobó el concurso de méritos, de manera
que el condicionamiento no era aplicable.
4.2.4.
Por último, la convocatoria 003 de 2008 es una actuación administrativa
iniciada en cumplimiento de lo dispuesto por la Corte Constitucional en
sentencia C-230 A de 2008. Los pronunciamientos proferidos por el Tribunal
Constitucional en ejercicio de control de constitucionalidad abstracto son de
obligatorio cumplimiento y tienen efectos erga omnes. Por tales
razones, el Registrador se encuentra vinculado al concurso de méritos, de
manera que no puede nombrar a una persona que no tiene las condiciones para el
cargo:
“No es cierto,
que se debía mantener en el empleo como quiera (sic) que en ninguno de los
apartes del texto de la Convocatoria No. 003 se afirma que en caso que la lista
de elegibles no se conforme con un total de sesenta y cuatro (64) aspirantes,
los cargos de Delegado Departamental se proveerán con la totalidad de
aspirantes allí inscritos, y los cargos vacantes y faltantes por proveer, serán
provistos en razón de la condición particular y especial de cada quien, mas aun
(sic) cuando no le era viable al Señor Registrador Nacional del Estado Civil
entrar (sic) a definir de manera aleatoria y subjetiva cuales de las plazas
Delegadas en los diferentes departamentos del territorio nacional deberían
decretarse insubsistente y cuales no, teniendo presente que los cargos de
Delegado Departamental 0020-04 pertenecen a la planta goblal y flexible de la
sede central, siendo estos de libre nombramiento y remoción”.
4.2.5.
El accionante alega su propia culpa, pues su situación se originó en hechos que
le son imputables, puesto que (i) no inició el trámite pensional 30 días
después de cumplir los requisitos legales para el acceso a la pensión de vejez,
como lo ordena el artículo 33 de la Ley 100 de 1993;  y (ii) no aprobó el
concurso de méritos para acceder al cargo de delegado departamental del
Registrador Nacional del Estado Civil.
4.2.6.
El actor no demostró la supuesta vulneración al mínimo vital.
En
conclusión, la Registraduría Nacional del Estado Civil no violó derecho
fundamental alguno al peticionario; actuó de conformidad con el orden jurídico,
y en atención a lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-230
A de 2008.
Del
fallo de primera instancia[1].
5.
El Tribunal Administrativo de Nariño, actuando como juez de tutela de primera
instancia, mediante pronunciamiento de veinticuatro (24) de noviembre de dos
mil nueve (2009), concedió el amparo al peticionario como mecanismo transitorio
de protección, considerando que tiene derecho a ser incluido en el retén
social, en atención a su condición de prepensionado.
5.1.
En ese sentido argumentó que la negativa de aplicar el retén social a su situación
por hacer parte del sistema electoral y no de la administración pública (rama
ejecutiva) no es aceptable pues implica una discriminación frente a los
empleados de la organización electoral, y que el límite temporal alegado por la
parte accionada ha sido desvirtuado por la Corte Constitucional en sentencia T-128
de 2009.
5.2.
A partir de la expedición del acto legislativo 01 de 2003, la Registraduría
Nacional del Estado Civil tiene un régimen especial de carrera de origen
constitucional, caracterizado por el ingreso mediante el sistema de carrera, y
el retiro flexible por necesidad del
servicio.
Con
el fin de hacer efectiva la incorporación de los funcionarios mediante concurso
de méritos, la Registraduría Nacional del Estado Civil profirió la convocatoria
003 de 2008, para proveer los cargos de delegado departamental de la planta
global y flexible de la entidad. Sin embargo, de conformidad con lo dispuesto
por la Corte Constitucional en sentencia C-230 A de 2008 (i) todos los cargos
de la entidad son de carrera, salvo las excepciones expresas, así que (ii) los
funcionarios en provisionalidad tienen derecho a la estabilidad hasta la culminación
del concurso, estando condicionado su retiro a la expedición de resolución
motivada.
5.3.
El parágrafo 3º del artículo 9º de la ley 797 de 2003, modificatorio del
artículo 33 de la ley 100 de 1993 establece la causal de retiro por obtención
de la pensión de vejez, e indica que, si cumplido el término previsto para
efectuar la solicitud de reconocimiento pensional, el trabajador no lo hace, la
entidad puede hacerlo.
En
esta oportunidad, el actor presentó su solicitud ante Cajanal y, sin embargo,
la parte accionada declaró insubsistente su nombramiento, amenazando el mínimo
vital de su grupo familiar, desconociendo el principio de estabilidad laboral
en carrera administrativa, y transgrediendo la prohibición contenida en el
artículo 33 de la ley 100, previamente citado, de “desvincular o retirar del
servicio al demandante hasta tanto tenga reconocida su pensión o haya sido
incluido en nomina (sic) de pensionado” como
protección a su mínimo vital.
5.4.
En relación con la situación del peticionario, es evidente el riesgo a su
mínimo vital puesto que es una persona de 57 años de edad; tiene dos hijas
menores, de 13 y 9 años, que dependen de él; desde que se produjo su retiro no
recibe ingresos para satisfacer sus necesidades; ha sufrido traumas
psicológicos que han afectado su salud; aún no se le ha reconocido la pensión
de jubilación; y tiene una deuda por valor de 6.630.529 con la Cooperativa de
la entidad.
5.5.
“Igualmente, surge otro hecho a tenerse en cuenta y es la existencia de una
plaza en Nariño de delegado en “encargo”, en la que podría ser reintegrado el
accionante sin violar los derechos de quien fuera nombrado en la lista de
elegibles”.
Impugnación
del fallo de primera instancia.
6.
La parte accionada impugnó el fallo de primera instancia. Además de reiterar
los argumentos contenidos en su primera intervención, expresó que:
6.1.
El Tribunal Administrativo de Nariño planteó problemas jurídicos que no
corresponden a la competencia del juez constitucional pues son discusiones de interpretación
legal que no se relacionan con la protección de derechos fundamentales.
6.2.
Reitera sus argumentos en relación con la improcedencia de la acción por no
cumplir con los requisitos generales de inmediatez, subsidiariedad; y por
enmarcarse dentro de la regla específica de improcedencia contra actos
administrativos de carácter general.
6.3.
El a quo desconoció obligatoriedad de las sentencias de
constitucionalidad; específicamente, la sentencia C-230 A de 2008 que ordenó al
Registrador Nacional del Estado Civil, proveer por concurso de méritos los
cargos del nivel directivo de la entidad, e interpretó erróneamente la
normatividad pertinente al considerar que los cargos del nivel directivo de la Registraduría
son de carrera administrativa.
6.4.
El Registrador estaba vinculado a los resultados del proceso iniciado mediante
la convocatoria 003 de 2009, y procedió a efectuar los nombramientos conforme
la lista de elegibles. El a quo desconoció ese proceso y, por lo tanto,
los derechos de los ciudadanos que superaron todas las etapas del proceso.
6.5.
De acuerdo con la sentencia C-230 A de la Corte Constitucional, el cargo de
delegado departamental debe ser proveído por concurso de méritos para
garantizar la imparcialidad política de la entidad, pero es un cargo de libre
remoción, así que no se puede pensar que los funcionarios que lo ocupan son de
carrera. En ese sentido, precisa que la ley 1350 de 2009 y el decreto ley 1014
de 2000 han establecido que los cargos de delegado departamental grado 20-04
son de libre nombramiento y remoción por tratarse de cargos de especialísima
confianza, y porque cumplen funciones de autoridad administrativa y política.
6.5.
Reitera que el retén social no es aplicable al actor por la naturaleza jurídica
de la Registraduría Nacional del Estado Civil y por el límite temporal
establecido a esa protección en la ley 790 de 2002.
6.7
La causal de retiro del artículo 33 de la ley 100 de 1993 se condiciona a la
inclusión en nómina del afectado. Sin embargo, en este caso el retiro del
servicio no obedeció al cumplimiento de los requisitos pensionales por parte
del actor, sino a la no superación de la cuarta fase del concurso, de manera
que el artículo 33 de la ley 797 de 2003 no es aplicable al caso estudiado.
Fallo
de segunda instancia.
7.
Mediante pronunciamiento de once (11) de febrero de dos mil diez, el Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
actuando como juez de tutela de segunda instancia confirmó el fallo de primera
instancia, con base en las siguientes consideraciones:
7.1.
En el caso objeto de estudio la tutela es procedente como mecanismo definitivo
de protección, en atención a las circunstancias particulares en las que se
encuentra el peticionario, quien cumplió la edad requerida para solicitar el
reconocimiento pensional desde el 26 de octubre de 2007, y se encuentra
adelantando los trámites ante la caja de previsión competente.
7.2.
La situación del peticionario se enmarca en el supuesto de hecho del artículo
33 de la ley 100 de 1993 “norma aplicable tanto a trabajadores como a
servidores públicos que hayan cumplido los requisitos para acceder a la pensión
de jubilación, y que los mismos (sic) deben permanecer vinculados a las
Entidades hasta tanto sea reconocida la pensión por la respectiva
administradora de pensiones”. De acuerdo con la interpretación conforme a la
Constitución Política establecida por la Corte Constitucional en la sentencia
C-1037 de 2003, el retiro solo está permitido si el actor ha sido efectivamente
incluido en nómina.
La
entidad desconoció esa prohibición pues, a pesar de que informó al peticionario
que lo había incluido en el programa de
prepensionados de la entidad, declaró insubsistente su  nombramiento mediante
resolución No. 2998 de 19 de mayo de 2009, sin verificar que para esa fecha no
había sido reconocida la respectiva pensión ni se había incluido al actor en en
nómina de pensionados de Cajanal.
3.
Por último, de los antecedentes fácticos se desprende que la entidad demandada
nombró en la vacante dejada por el actor a una funcionaria en encargo, lo que
demuestra que el retiro del actor era innecesario. En tal escenario, la parte
accionada no podía desconocer la ley 797 de 2003 y la sentencia C-1037 de 2003,
pues nada le impedía proteger los derechos fundamentales del señor Díaz
Martínez, permitiendo su permanencia hasta tanto se reconociera efectivamente
la pensión de jubilación a que había lugar y se efectuara la inclusión en
nómina de pensionados.
Insistencia
del magistrado Jorge Iván Palacio Palacio.
El
magistrado Jorge Iván Palacio Palacio, en ejercicio de sus facultades
constitucionales y legales consideró pertinente insistir en la
escogencia de este expediente para revisión, con base en las siguientes
consideraciones:
“… [C]onsidero
que el presente caso amerita la selección para su revisión teniendo en cuenta
que las decisiones judiciales reseñadas desconocieron flagrantemente las
situaciones jurídicas consolidadas en favor del señor Lucio Franco Bravo
Rodríguez, quien luego de aprobar todas las etapas del concurso de méritos
reseñado por el peticionario fue nombrado y posesionado como Delegado
Departamental de Nariño. En efecto, las instancias que conocieron de la tutela
olvidaron que el señor Bravo, tercero interviniente en el trámite de tutela,
reemplazó al señor Díaz Martínez en la posición de Delegado Departamental de
Nariño al haber accedido legítimamente a dicho cargo mediante el concurso de
méritos y que en consecuencia, no podía ser removido a costa del reclamante.
Si bien es
verdad que la situación del señor Díaz merece protección constitucional
–en tanto la declaratoria de insubsistencia que reprocha efectivamente
interrumpió la continuidad de sus ingresos y su protección en seguridad social-
no menos cierto es que el señor Bravo es quien debe ocupar el cargo de
Delegado Departamental de la Registraduría en Nariño, pues fue quien, con apego
a las normas constitucionales y legales, y luego de resultar elegible en un
concurso de méritos, terminó por ser la persona idónea para ejercerlo. De esa
forma, las determinaciones tomadas en las instancias, al reintegrar en el cargo
a una personas que no había accedido al él (sic) mediante ese sistema en
detrimento de alguien que si lo había hecho, está desconociendo los mandatos
claros del artículo 266 de la Carta Política que señalan sin lugar a dudas que
el ingreso a dicha institución “será exclusivamente mediante concurso de
méritos”.
Intervención
del señor Lucio Bravo Franco.
El
señor Lucio Bravo Franco, quien ocupa el cargo de delegado departamental de
Nariño, e ingresó a la entidad como resultado de la convocatoria 003 de 2008
fue vinculado al trámite de tutela, por ser un tercero eventualmente afectado
con el resultado de este proceso. El señor Bravo Franco solicitó denegar el
amparo considerando que su estabilidad adquirida por haber ganado una plaza en
el concurso de méritos podría verse afectada por una decisión favorable al
actor, quien no superó el concurso de méritos.
II.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia.
Esta Corte es competente para conocer de los fallos
materia de revisión, de conformidad con lo determinado por los artículos 86 y
241-9 de la Constitución Política, los artículos 31 a 36 del decreto 2951 de
1991, y el auto de once (11) de junio de dos mil diez (2010), expedido por la Sala de selección número seis de
esta Corporación, que seleccionó este asunto para revisión.
Problema jurídico
planteado.
Corresponde
a la Sala Novena de Revisión determinar si la Registraduría Nacional del Estado
Civil vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad, la
seguridad social, el trabajo y el mínimo vital del señor Ricardo Efraín Díaz
Martínez al haberlo desvinculado del servicio por no haber aprobado la cuarta
fase del concurso de méritos iniciado en la entidad mediante convocatoria 003
de 2008, sin tomar en consideración el respeto por  la estabilidad laboral
reforzada a que tiene derecho como persona prepensionada, en el marco
del retén social; y/o (ii), transgrediendo la prohibición de despedirlo
hasta que sea incluido en nómina de pensionados, contenida en el parágrafo 3º
del artículo 9º de la ley 797 de 2003 (modificatorio del artículo 33 de la ley
100 de 1993).
Para
resolver el problema planteado, la Sala se referirá a (i) la estabilidad
laboral reforzada establecida en el marco del retén social; (ii) el
retiro por justa causa por la obtención del derecho pensional; y (iii) el
régimen laboral de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
La
estabilidad laboral de las personas “prepensionadas”, en el
marco del proceso de renovación administrativa del Estado (retén social).
Reiteración de jurisprudencia.
1.
La Corte Constitucional se ha referido en un conjunto amplio de providencias a
la estabilidad laboral de grupos vulnerables en procesos de reestructuración
institucional del Estado[2]. En esta oportunidad, la
Sala reiterará apartes centrales de la sentencia C-795 de 2009, pronunciamiento
en el que se encuentran sistematizados los criterios y subreglas aplicables
en materia de retén social.
2.
En el fallo mencionado, este Tribunal explicó que los procesos de renovación
institucional encuentran sustento en la necesidad de adecuar la estructura
orgánica de la administración a las cambiantes exigencias económicas y
sociales, con el propósito de lograr una adecuada prestación de los servicios a
cargo del estado, y un manejo eficiente de los recursos públicos.
3.
Precisó la Corte, además, que la consecución de esos fines, sin duda legítimos
en el estado constitucional, debe realizarse evitando al máximo la restricción
de los derechos de los grupos sociales que puedan verse afectados, cuando la
reforma institucional implica la modificación de la estructura de las plantas
de personal.
“15. En suma, la
Constitución autoriza los procesos de reestructuración de la administración
central (Arts. 150.7 y 189.14), los cuales deben obedecer al cumplimiento de
los fines que inspiran el Estado Social de Derecho (Art. 1°); en el curso de
los mismos, resulta admisible la supresión, fusión o creación de empleos, pero
las actuaciones de la administración deben ceñirse a los principios que
orientan la función pública (Art. 209), y contemplar e implementar mecanismos
que preserven los derechos de los trabajadores”.
4.
En ese marco, el legislador profirió la ley 790 de 2002 previendo mecanismos especiales
de estabilidad para los trabajadores o funcionarios que se verían particularmente
afectados en los procesos de reforma institucional, como concreción de los
mandatos contenidos en los incisos 3º y 4º del artículo 13 Superior, relativos
a la adopción de medidas de protección a favor de grupos vulnerables y personas
en condición de debilidad manifiesta,  y en las cláusulas
constitucionales que consagran una protección reforzada para ciertos grupos
sociales, tales como las mujeres (art. 43 CP), los niños (art.
44 C.P.), las personas de la tercera edad (art. 46 C.P), y las
personas con discapacidad (art. 47 C.P.). Las medidas contenidas
en la ley 790 de 2002[3] se conocen como retén social.
En la citada Ley, el Congreso de la República
estableció, como ámbito de aplicación del retén social “los programas de
renovación o reestructuración de la administración pública del orden nacional”;
determinó que su finalidad es la de “garantizar la estabilidad laboral y el
respeto a la dignidad humana para las personas que de hecho se encuentren en la
situación de cabezas de familia[4], los discapacitados y
los servidores públicos próximos a pensionarse.[5]” (C-795 de 2009),
prohibiendo su retiro del servicio; y fijó, como límite temporal de la
protección, el vencimiento de las facultades extraordinarias conferidas al
presidente mediante la citada ley.
5. La regulación legislativa del retén social, ha generado
una diversidad de discusiones sobre la interpretación de diversas de sus
disposiciones y, las cuales han girado principalmente en torno del alcance material,
personal y temporal del retén social.
En relación con el límite temporal, como se expuso, la ley
790 de 2002 lo refirió hasta la vigencia de las facultades extraordinarias
entregadas al presidente para la renovación de la administración pública;
posteriormente, dos actos normativos establecieron límites temporales
concretos: en primer término en el decreto 190 de 2003 se determinó que la
protección se extendía únicamente hasta el 31 de enero de 2004; posteriormente,
en el plan de desarrollo fijado por la ley 812 de 2003, se estableció la misma
limitación, exceptuando, empero, al grupo de los prepensionados, cuyo amparo se
extendería hasta el reconocimiento de la pensión de vejez o jubilación.
Sin embargo, en la sentencia C-991 de 2004, la Corte
Constitucional consideró que esos límites no se ajustan a la Constitución
Política, pues los mandatos superiores que dan origen al denominado retén
social no se agotan en una fecha específica, y deben ser aplicados mientras
se extienda el programa de renovación administrativa del Estado. En atención a
tales consideraciones, en la sentencia C-795 de 2009 enfatizó la Corte:
“[T]eniendo
en cuenta que (…) el límite temporal previsto en el literal D del artículo 8 de
la Ley 812 de 2003 y en el artículo 16 del Decreto 190 de 2003, fue declarado
inexequible por vulnerar mandatos constitucionales de superior jerarquía
(C-991/04) (…) el límite temporal establecido para la protección constitucional
derivada del retén social [es] la terminación definitiva de la existencia
jurídica de la empresa, o el momento en que quede en firme el acta final de la
liquidación”. (Destaca la Sala).
6. Por otra parte, en relación con la naturaleza jurídica
de las entidades cuya reestructuración pueda dar lugar a la protección
mencionada, la Corte Constitucional ha expresado que, si bien el retén social
fue concebido por el legislador para establecer garantías en la renovación de
la administración pública, tales garantías constituyen, en realidad, la
concreción de distintos mandatos constitucionales, de donde se infiere que la
naturaleza de la entidad pública no debe llevar a establecer, por sí sola,
restricciones a la estabilidad laboral de los grupos amparados por el retén
social. Como sustento de esta afirmación, resulta oportuno recordar lo
expresado por el pleno de la Corte en sentencia C-795 de 2009:
“23. Aunque la protección laboral reforzada que el
legislador otorgó a aquellas personas que se encontraban en las condiciones
descritas por el artículo 12 de la ley 790 de 2002, se circunscribió en su
momento, a aquellos trabajadores que eventualmente pudieran verse afectados en
desarrollo del programa de renovación de la administración pública, la Corte
Constitucional ha sentenciado[6] que dicha protección, es
de origen supralegal, la cual se desprende no solamente de lo dispuesto en el
artículo 13 de la Constitución que establece la obligación estatal de velar por
la igualdad real y efectiva de los grupos tradicionalmente discriminados y de
proteger a las personas en circunstancias de debilidad manifiesta, sino de los
artículos 42, 43, 44 y 48 superiores; se trata en consecuencia de una
aplicación concreta de las aludidas garantías constitucionales que están
llamadas a producir sus efectos cuando quiera que el ejercicio de los derecho
fundamentales de estos sujetos de especial protección pueda llegar a verse
conculcado || En suma, la implementación de este tipo de medidas responde a
imperativos constitucionales que se desprenden de los artículos 13, 42, 43 y 44
superiores, entre otros, y que constituyen en sí mismos fines esenciales en el
Estado Social de Derecho[7].”
7.
Finalmente, en la citada sentencia C-795 de 2009, la Corte armonizó la
jurisprudencia constitucional en cuanto a la delimitación del concepto de persona
prepensionada, objeto de amplias discusiones interpretativas:
“(i) [Definición
de prepensionado:] (…) tiene la condición de prepensionado para efectos de la
protección reforzada reconocida por el legislador a sujetos de especial
vulnerabilidad, en el contexto de procesos de renovación de la administración
pública, el servidor público próximo a pensionarse al cual le falten tres (3) o
menos años para reunir los requisitos de edad y tiempo de servicio o semanas de
cotización para obtener el disfrute de la pensión de jubilación o vejez”.
“(ii) El
momento a partir del cual se [debe contabilizar] el parámetro temporal
establecido para definir la condición de prepensionado (…) En relación
con el (…) momento histórico a partir del cual se contabilizarían esos tres (3)
años [previos al cumplimiento de los requisitos para acceder a la pensión de
vejez], este debe adecuarse al nuevo contexto normativo generado por la
expedición de la Ley 812 de 2003 y el pronunciamiento de la Corte efectuado en
la sentencia C-991 de 2004 sobre esta norma.  En ese nuevo marco, la
jurisprudencia ha estimado que el término de tres (3) años o menos, debe
contabilizarse a partir de la fecha en que se declara la reestructuración de la
entidad de la administración pública[8]”
“(iii)
[sobre la extinción de la protección en el tiempo], es decir el lapso
durante el cual es posible mantener la protección de estabilidad  reforzada
para las personas próximas a pensionarse, la jurisprudencia ha desarrollado un
criterio uniforme aplicable a todos los grupos protegidos por la Ley 790 de
2002 (madres y padres cabeza de familia, discapacitados y prepensionados),
consistente en que dicha protección solamente puede ser sostenida durante el
tiempo por el cual se prolongue el proceso de liquidación, y hasta la extinción
material y jurídica de la entidad sometida a dicho proceso”.
2.
El régimen especial de carrera de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
8.
El artículo 125 de la Carta Política establece que el ingreso y desempeño de
cargos públicos se ciñe, por regla general, al régimen de carrera
administrativa, salvo las excepciones constitucionales y legales, entre las que
se encuentran los cargos de libre nombramiento y remoción, y la situación de
los trabajadores oficiales (de vinculación legal y reglamentaria). A partir del
contenido normativo de este artículo -en armonía con el artículo 130 de la
Carta- es posible concluir que el constituyente previó también la posible
creación de regímenes especiales de carrera, los cuales pueden tener origen
constitucional o legal.
La
carrera administrativa es un mecanismo que surge en la concepción de
democracia participativa y pluralista que caracteriza la Carta Política de
1991, y que se materializa mediante el principio de igualdad en el
acceso a los cargos públicos; es decir, mediante la posibilidad de que todo
ciudadano pueda postularse para un cargo público, y que su ingreso depende
exclusivamente del mérito lo que, además, redunda en la adecuada prestación de
los servicios a cargo del Estado y en el cumplimiento de los principios de igualdad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que deben
caracterizar la acción del Estado en todos sus niveles (Art. 209, C.P.)
9.
Como contrapartida necesaria del ingreso a la función pública basado en el
mérito, la carrera supone un nivel especial de estabilidad para los
funcionarios que ingresan a un cargo tras la superación de un concurso público
y abierto de méritos. Así, el artículo 125 –citado- determina como causales
específicas la “calificación no satisfactoria en el empleo”, “la violación
al régimen disciplinario”, y deja abierta la posibilidad de creación de
nuevas causales a la Constitución y la Ley.
10.
La Registraduría Nacional del Estado Civil históricamente ha mantenido
regímenes especiales de carrera, en primer término, de origen legal, y
actualmente, de raigambre constitucional, en atención a lo dispuesto por el
artículo 266 de la Carta Política (modificado por el acto legislativo 01 de
2003). Para el tema que ocupa la Sala es importante mantener presentes algunos
aspectos históricos y jurídicos del régimen de carrera (o los regímenes de
carrera) de la entidad.
En
primer término, la carrera de la Registraduría Nacional del Estado Civil
preveía el ingreso a determinados cargos –como el de delegado departamental-
con base en el criterio de filiación política, pues en un escenario en el que
el sistema político se concebía como eminentemente bipartidista, se entendía
que el nombramiento de funcionarios de partido político opuesto al del Registrador
Nacional del Estado Civil constituía una garantía de transparencia e
imparcialidad en el desempeño de las funciones electorales. (Al respecto,
remite la Sala al fallo C-230 A de 2008).
11.
Sin embargo, el constituyente de 1991 decidió adoptar una forma de Estado en la
que la democracia se concibe desde un punto de vista participativo y el
pluralismo constituye un principio fundante de la organización social (artículo
1º CP), de manera que la concepción bipartidista del Estado fue reemplazada por
una en la que se reconoce y valora la existencia de distintos grupos sociales y
de intereses político, de manera que la filiación política ya no constituye una
garantía de imparcialidad, sino una restricción al acceso a los cargos
públicos.
En
esa dirección, fue proferido el decreto 1014 de 2000, mediante el cual se
configuró un nuevo régimen para la Registraduría Nacional del Estado Civil. La
importancia de la carrera fue destacada en diversas disposiciones de ese
instrumento normativo. Así, en el artículo 2º (inciso 3º) se estableció que el
ingreso a la carrera especial del organismo estaría guiado exclusivamente por
el mérito, y no por motivos de filiación política o de otra índole.
“El ingreso,
permanencia y ascenso en los empleados de carrera de la Registraduría Nacional
del Estado Civil, se hará considerando exclusivamente el mérito, sin que para
ello la filiación política o razones de otra índole puedan incidir de manera
alguna. Su aplicación no podrá limitar ni constreñir el libre ejercicio del
derecho de asociación a que se refiere el artículo 39 de la Constitución
Política.”
En
el artículo 3º, ibídem, se determinó como regla general la pertenencia a
la carrera especial de los cargos de la entidad, y se establecieron excepciones
taxativas, entre las cuales se incluyó el cargo de delegado departamental,
entre aquellos de libre nombramiento y remoción:
“Artículo 3o. Cargos de carrera
administrativa. (Derogado por la Ley 1350 de 2009) Son cargos de
carrera administrativa todos los empleos de la Registraduría Nacional del
Estado Civil, con excepción de los de libre nombramiento y remoción, de acuerdo
con los siguientes criterios: || a) Aquellos, que adelante se indican, cuyo
ejercicio comporta la adopción de políticas o realización de funciones de dirección,
conducción u orientación institucionales: || (…) 7. Delegado Departamental.”
12.
Posteriormente, y en la misma línea de pensamiento, el Congreso de la
República, actuando como constituyente derivado, profirió el acto legislativo
01 de 2003, por medio del cual modificó el artículo 266 de la Constitución
Política (entre otras determinaciones). A partir de esa reforma, por mandato
constitucional, los cargos de la Registraduría Nacional del Estado Civil son
de carrera; es decir, que su ingreso se debe realizar por concurso de méritos, en
tanto que su retiro puede ser flexible en atención a las necesidades del
servicio, o mediante libre remoción, en relación con los cargos de
responsabilidad administrativa y electora.
Artículo 266, C.P.: “La Registraduría Nacional
estará conformada por servidores públicos que pertenezcan a una carrera
administrativa especial a la cual se ingresará exclusivamente por concurso de
méritos y que preverá el retiro flexible de conformidad con las necesidades del
servicio. En todo caso, los cargos de responsabilidad administrativa o
electoral serán de libre remoción, de conformidad con la ley.  (Corresponde al
artículo 15, inciso 3º del Acto Legislativo 01 de 2003).”
13. Para terminar con esta breve delimitación de los
rasgos esenciales de la carrera especial de la Registraduría Nacional del
Estado Civil, debe hacerse referencia a la sentencia C-230 A de 2008, en la
cual la Sala Plena de esta Corporación se refirió a aspectos específicos del
régimen especial de la Registraduría, de los que deben resaltarse los
siguientes:
13.1.
A partir del Acto Legislativo 01 de 2003, la Registraduría Nacional del Estado
Civil posee un régimen especial de carrera, caracterizado por el ingreso a los
cargos exclusivamente por concurso de méritos, y el retiro flexible
de conformidad con las necesidades del servicio, y la libre remoción, para
empleados de responsabilidad política o administrativa.
13.2.
Los cargos de responsabilidad
administrativa pertenecen a la carrera especial de la entidad, pues su ingreso
solo puede darse por méritos, si bien son de libre remoción. En otros términos,
en el régimen de la Registraduría Nacional del Estado Civil se combina el
ingreso por mérito y la libre remoción.
13.3
Ahora bien, el atributo de “carrera” se predica de los cargos, no de los
funcionarios. En ese sentido, cuando el nombramiento se produce en virtud de
los resultados del concurso de méritos, se hace “en propiedad”, y cuando se
realiza porque el concurso no se ha desarrollado, o para suplir una vacancia
temporal, el nombramiento es efectuado en “provisionalidad”. En cualquier caso,
enfatizó la Sala Plena, el nominador se encuentra vinculado al resultado de los
concursos.
13.4.
En ese sentido, la Sala ordenó adelantar los concursos para diversos cargos de la
Registraduría Nacional del Estado Civil, pero aclaró que esa obligación no
restringe la facultad del nominador de efectuar nombramientos en
provisionalidad, durante el trámite del concurso.
13.5.
Finalmente, expresó la Corte que, como el acto legislativo 01 de 2003 previó el
carácter de carrera para los cargos de la entidad, los funcionarios de la
entidad, al momento de proferirse la sentencia C-230 A de 2008, ocupaban cargos
de carrera en provisionalidad; y reiteró la subregla establecida en un amplio
número de pronunciamientos, de acuerdo con la cual los funcionarios que ocupan
cargos de carrera en provisionalidad son acreedores de una estabilidad laboral
relativa, que se traduce en que su retiro solo puede efectuarse mediante resolución
motivada, como garantía del debido proceso y condición para el ejercicio de los
derechos de defensa y contradicción.
Por
su importancia, se transcriben in extenso los apartes pertinentes:
“Así pues,
tratándose de nombramientos en propiedad el Registrador Nacional del Estado
Civil está vinculado a los resultados del proceso de selección y debe
respetarlos, pues el artículo 266 superior establece el ingreso a la
Registraduría mediante concurso de méritos. Empero, como no se ha expedido la
ley de carrera administrativa especial que concrete el mandato constitucional, la
Corte considera que, de conformidad con el Acto Legislativo No. 01 de 2003,
actualmente los cargos de la Registraduría Nacional del Estado Civil son de
carrera y, en las condiciones que más adelante se precisarán, dispondrá la
apertura de un concurso de méritos a fin de que el Registrador pueda iniciar el
proceso de selección que le permitirá nombrar en propiedad, sin perjuicio de la
posibilidad de nombrar en provisionalidad y proveer, en forma transitoria, los
cargos vacantes que correspondan a carrera administrativa, conforme a lo establecido
en el Decreto 1014 de 2000, mientras se adelanta el concurso.
No obstante, la
Corte debe precisar que los empleados de la Registraduría que actualmente están
en carrera administrativa se mantienen en la situación en que se encuentran,
pues tienen derecho a su estabilidad y que los servidores que actualmente
ocupen en provisionalidad cargos que correspondan a la carrera también tienen
derecho a la estabilidad hasta la culminación del concurso, y sólo podrían ser
removidos mediante resolución motivada y con el lleno de las demás garantías
señaladas por la Corte Constitucional que, respecto de los cargos de carrera
ocupados en provisionalidad ha reiterado, en numerosas sentencias, tanto el
derecho a la estabilidad como la obligación de expresar en el correspondiente
acto administrativo los motivos por los cuales la autoridad decide retirar del
cargo de carrera a quien lo desempeña provisionalmente”[9].
14.
Ahora bien, es necesario indicar que para la Corte, esas reglas deberían
aplicarse en virtud de la ausencia de regulación legislativa del artículo 266
Superior. Sin embargo, ese vacío fue colmado recientemente por la Ley 1350 de
2009, lo que podría suponer un cambio en las normas relevantes para la solución
del problema jurídico abordado.
En
ese orden de ideas, la ley 1350 de 2009[10] estableció en el
artículo 6º la existencia de cargos de libre nombramiento y remoción en la
entidad, entre los cuales incluyó el de delegado departamental[11].
Sin embargo, la constitucionalidad de esa disposición fue condicionada por el
reciente fallo C-553 de 2010, “en el entendido que los cargos de autoridad
administrativa o electoral allí regulados son de libre remoción y no de libre
nombramiento, por lo cual deberán ser provistos exclusivamente por concurso
público de méritos”.
Además,
consideró este Tribunal que, con el fin de evitar que la libre remoción se
traduzca en la repetición de las prácticas de permanencia en la entidad
asociadas a la filiación política, la pertenencia de un empleo a la  carrera
administrativa conlleva la obligación en cabeza del nominador, de motivar el
acto de retiro del empleado que lo ocupa, aún en provisionalidad:
“[A] riesgo de
que se desvirtúen los principios de imparcialidad y transparencia en el ingreso
por méritos y remoción justificada de los servidores que tiene la delicada
misión de la realización de los procesos electorales. Para la Corte, la
facultad de remoción de los empleados de responsabilidad administrativa o
electoral debe ser compatible con la carrera administrativa especial de la
Registraduría Nacional del Estado Civil que la Constitución ha conferido a
dichos cargos, lo que implica que el acto de desvinculación, a pesar de recaer
en la órbita funcional del Registrador Nacional, debe hacer explícita su
motivación. Dicho acto no puede llevarse a cabo de modo irrazonable o
arbitrario, sino que en todo caso, debe ser compatible con la garantía de los
derechos constitucionales de que son titulares los servidores públicos y acorde
con el cumplimiento de los fines del Estado, sin que pueda tornarse en vehículo
que ampare la desviación de poder, las prácticas clientelistas o en general,
toda forma de ejercicio ilegítimo o carente de sustento de la potestad de
remoción.”
15.
En virtud de lo expuesto, puede concluirse que (i) el régimen especial de
carrera de la Registraduría Nacional del Estado Civil se caracteriza por: el
ingreso mediante concurso a todos los cargos de la entidad; (ii) el retiro
flexible y la libre remoción para los empleados de responsabilidad electoral
y/o administrativa. Sin embargo, (iii) la libre remoción debe
armonizarse con el respeto por el mérito, de manera que (iv) su
ejercicio, en este régimen especial, está condicionado a la expedición de un
acto administrativo motivado, es decir, deben hacerse explícitas las razones
del servicio que dan lugar a la desvinculación del funcionario.
El retiro del servicio por la obtención de la pensión de vejez o de
jubilación.
16.
Como se expresó en el acápite precedente, el artículo 125 de la Constitución
Política, establece que el retiro de la carrera administrativa solo procede por
“calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del
régimen disciplinario, y por las demás causales previstas en la Constitución y la
Ley”, posibilidad que constituye una materialización del principio de libre
configuración del derecho que atañe al Legislador.
17.
En ejercicio de esa facultad, el Congreso de la República estableció en el
artículo 9º, parágrafo 3º de la Ley 797 de 2003, modificatorio del artículo 33
de la Ley 100 de 1993, la causal de retiro por cumplimiento de los requisitos
establecidos en la misma disposición para la adquisición del derecho a la
pensión de vejez, norma aplicable a “… todos los trabajadores o servidores públicos afiliados al sistema
general de pensiones”.
18.
En el inciso final de la disposición citada se prevé, además, que si
transcurridos treinta días desde el momento en que el empleado o servidor
público cumple los requisitos para acceder el derecho, este no solicita la
pensión de vejez, “el empleador podrá solicitar el reconocimiento  de la
misma en nombre de aquel” (Ley 100 de 1993; artículo 33, inciso final).
19.
En sentencia C-1037 de 2003, la Corte consideró que, si bien la configuración
de nuevas causales de retiro del servicio público se enmarca dentro de la
competencia general del legislador, la legitimidad y validez constitucional de
las mismas se encuentra sujeta al respeto por los derechos fundamentales de los
asociados, a la luz de los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
En
ese sentido, esta Corporación estimó que esa medida es constitucionalmente
legítima, pues se orienta a garantizar la eficacia de principios constitucionales
como el acceso a la función pública (artículo 40-7), “propiciar el
trabajo de las personas que ingresan a la población en edad de trabajar”, y
ejercer intervención estatal para el pleno empleo de los recursos humanos.
Sin
embargo, aclaró esta Corporación que esa norma debía armonizarse con el derecho
fundamental al trabajo, al mínimo vital y la efectividad de los derechos
constitucionales (artículo 2º CP), por lo que condicionó su constitucionalidad
al reconocimiento efectivo del derecho pensional, y la inclusión en nómina del
interesado, por parte de la caja de previsión competente. Lo primero, con el
fin de asegurar el mínimo vital del grupo familiar del funcionario o
trabajador; lo segundo, con el propósito de garantizar el goce efectivo del
derecho pensional, en armonía con el derecho al descanso después de una vida de
servicios prestados a la sociedad:
“En este orden de ideas, el trabajo es un derecho individual y
una obligación social que goza de especial protección estatal (art. 25 C.P.).
Para hacer efectivo este derecho el Constituyente contempló en la Carta
Política dos mandatos para el Estado colombiano. El primero de ellos es el
contenido en el artículo 54 de la Carta Política, según el cual "el Estado
debe propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar”. El
segundo de los mandatos aludidos impone al Estado, como director general de la
economía, intervenir, de manera especial, para dar “pleno empleo” a los
recursos humanos  (art. 334 C.P.).”
(…)
“8.- En ese orden ideas, cuando un trabajador
particular o un servidor público han laborado durante el tiempo necesario para
acceder a la pensión, es objetivo y razonable que se prevea la terminación de
su relación laboral. Por un lado, esa persona no quedará desamparada, pues
tendrá derecho a disfrutar de la pensión, como contraprestación de los ahorros
efectuados durante su vida laboral y como medio para gozar del descanso, en
condiciones dignas, cuando la disminución de su producción laboral es evidente.
Por otro lado, crea la posibilidad de que el cargo que ocupaba sea copado por
otra persona, haciendo efectiva el acceso en igualdad de condiciones de otras
personas a esos cargos, pues no puede perderse de vista que los cargos públicos
no son patrimonio de las personas que lo ocupan”.
20. Para
culminar este acápite, es conveniente señalar que en el artículo 41 de la ley
909 de 2004, literal e, se previó la misma causal de retiro de carrera
administrativa. Su constitucionalidad fue sometida a condicionamiento por esta
Corporación a través del pronunciamiento C-501 de 2005, en los términos recién
indicados; es decir, en el entendido de que solo procede el retiro una vez se
dé la inclusión en nómina del afectado.
21. En
síntesis, la causal de retiro por obtención del derecho a la pensión se ajusta
a la Constitución Política, siempre que no exista solución de continuidad entre
el retiro y el reconocimiento y goce efectivo de la pensión de vejez del
interesado o afectado, lo que solo se produce con su inclusión en la nómina de
pensionados de la caja de previsión social correspondiente. La solidaridad
social, el mínimo vital y el principio de efectividad de los derechos
constitucionales son el fundamento normativo de esa condición.
A
continuación la sala aplicará las subreglas, criterios jurisprudenciales, y reglas jurídicas
pertinentes al caso concreto.
Del
caso concreto.
Con
el fin de mantener un orden expositivo adecuado, la Sala se referirá, en primer
término, a la procedibilidad (formal) de la acción para el caso objeto de
estudio; en segundo término, se referirá brevemente a la improcedencia del
cargo relativo a la aplicación del retén social a la situación del actor; y
finalmente, determinará si el retiro del actor del cargo de delegado departamental
de Nariño supone una violación a sus derechos fundamentales a la estabilidad
laboral, la igualdad, el trabajo y el mínimo vital de su grupo familiar, por
desconocer la protección establecida por el artículo 33 de la ley 100 de 1993,
en favor de quienes han cumplido los requisitos para acceder al derecho
pensional, pero no han sido incluidos en nómina de pensionados.
1. Procedibilidad de la acción.
Previo
al análisis de procedibilidad de la acción, la Sala precisará cuál es la
actuación que -se alega- desconoce los derechos fundamentales del actor, pues
la intervención de la Registraduría Nacional del Estado Civil se refiere,
indistintamente, a diversos actos normativos para justificar la improcedencia
(formal) de la acción, lo que puede generar algunas confusiones:
Así,
la parte accionada (i) alega incumplimiento del requisito de inmediatez pues la
tutela fue interpuesta más de un año después del acto que presuntamente vulneró
los derechos fundamentales del peticionario, la sentencia C-230 A de 2008; (ii)
señala que no se cumple el requisito de subsidiariedad, pues el actor debe
demandar los actos administrativos que considera violatorios de sus derechos
fundamentales ante la jurisdicción contencioso administrativa, mediante la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho; y (iii) finalmente, propone
la aplicación del artículo 6º del decreto 2591 de 1991, en el cual se establece
que la acción de tutela no es procedente contra actos administrativos de carácter
general y abstracto, como la convocatoria 003 de 2008.
De
los antecedentes expuestos, empero, se infiere claramente que el acto
controvertido es aquél por el cual se determinó desvincular al peticionario del
cargo de delegado departamental: la resolución
2998 de diecinueve (19) de mayo de dos mil nueve (2009), por la cual se declaró insubsistente su nombramiento.
Con respecto a ese acto, se realizará la evaluación de procedibilidad de la
acción:
1.1.
Subsidiariedad:
De
acuerdo con la jurisprudencia constitucional y el decreto 2591 de 1991, la
acción de tutela procede para la protección de los derechos constitucionales
cuando (i) no existe otro mecanismo de defensa judicial; (ii) existen tales
mecanismos pero no son idóneos o adecuados, en virtud de las
circunstancias del caso concreto, o las condiciones personales de
vulnerabilidad o debilidad del afectado; o (iii), se interpone para buscar la
protección transitoria del derecho, debido a que la duración o estructura del
proceso ordinario, no permiten conjurar la amenaza de un perjuicio
irremediable.
En
el presente caso, estima la Sala procedente evaluar el problema jurídico desde
la perspectiva del amparo definitivo, pues el asunto que debe examinarse
se cifra en evitar la solución de continuidad entre el retiro del servicio del
actor y el reconocimiento y pago efectivo de su derecho pensional, lo que
materialmente no podría lograrse en un proceso judicial, dada la duración del
mismo.
Esa
tesis se fundamenta en las siguientes premisas: el reconocimiento de un derecho
pensional, de acuerdo con lo establecido por esta Corporación[12],
debe darse en el término de 4 meses, y la inclusión en nómina de pensionados
del interesado, en un término de 2 meses adicionales; de otra parte, según
jurisprudencia constante de este Tribunal, la suspensión extendida en el pago
de salarios, por más de dos meses, permite presumir la afectación al mínimo
vital (SU-955 de 2000). En ese marco, para que el mecanismo judicial sea efectivo,
debería asegurar una respuesta en el término de 2 a 3 meses o, en cualquier
caso, en un término inferior a 6 meses.
No
hace falta recurrir a estadísticas relacionadas con el nivel de
congestionamiento o la duración en promedio de un proceso judicial para asumir
que difícilmente la respuesta al problema jurídico podría producirse en menos
de 6 meses, pues esa situación puede considerarse un hecho notorio. Por lo
tanto, en este escenario constitucional y, específicamente, si el propósito de
la acción es evitar la solución de continuidad entre el pago de salarios y el
pago de pensiones, los mecanismos judiciales alternativos (plausiblemente la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho) carecen de efectividad
suficiente para la protección de los derechos fundamentales amenazados[13].
1.2.
Inmediatez:
La
resolución por medio de la cual se
declaró insubsistente el nombramiento del actor fue proferida el diecinueve
(19) de mayo de dos mil nueve (2009), y,
de acuerdo con la información contenida en el expediente, la acción de tutela
fue radicada el 7 de junio de 2009 en la oficina de reparto. En consecuencia,
puede afirmarse que el afectado actuó con la celeridad propia del amparo iusfundamental
que, con urgencia, requiere al juez de tutela.
1.3.
Por último, la regla general de improcedencia de la acción para controvertir
actos de carácter general y abstracto no es aplicable en este caso, pues la
resolución 2998 de 2009 solo cobijó al actor. Es decir, se trata de un acto
particular y concreto.
2.
Análisis material de los cargos.
2.1
Improcedencia de la acción para la aplicación del retén social.
En
este acápite la Sala explicará las razones por las cuales el cargo relativo a
la protección del actor por la vía del retén social no es procedente, pues
obedece a un inadecuado planteamiento del problema jurídico que se presenta al
juez de tutela en este caso.
Como
se explicó previamente (supra, fundamentos 1-7), el retén social es una
protección otorgada a la estabilidad laboral de grupos vulnerables que puedan
verse especialmente afectados por procesos de reestructuración o liquidación de
entidades estatales. En tales escenarios, los intereses que se encuentran en
conflicto son, por una parte, la necesidad de reformar la estructura del estado
para aumentar la eficacia en la función pública y propiciar un adecuado manejo
de los dineros públicos; y, de otra parte, la protección de las personas en
condición de especial vulnerabilidad, siempre que la reforma institucional
suponga la modificación de las plantas de personal.
En
el caso objeto de estudio, la entidad no se encuentra en liquidación, ni su
planta está siendo reformada para alcanzar una mayor eficiencia. El conflicto
se ubica en un plano diferente: la necesidad de armonizar el mandato según el
cual el acceso a los cargos públicos debe darse con base en el mérito, en
defensa del principio de igualdad en el acceso a los cargos públicos, y de la
concepción participativa de la democracia, con el interés de quienes
actualmente ocupan esos cargos sin haber ingresado por la vía del concurso.
En
otros términos, si bien el retén social, y el problema planteado a la Sala se
relacionan con la protección de la estabilidad laboral de determinados grupos
sociales vulnerables, esa situación se enmarca en procesos administrativos de
tipo diverso, que persiguen la satisfacción de distintos principios constitucionales,
lo que impide la aplicación de las subreglas relativas al retén social.
El
problema, una vez depurado, se dirige a determinar si está permitido, en el
marco de los principios constitucionales de igualdad, protección al trabajo, seguridad social, debido proceso y
mínimo vital, retirar del servicio a
una persona que se encuentra en el trámite de reconocimiento pensional, por no
haber aprobado las distintas etapas (o las etapas eliminatorias) de un concurso
de méritos.
Para
responder esa pregunta, la Sala procederá a verificar cuál era la situación
laboral del actor en el régimen especial de la Registraduría Nacional del
Estado Civil y si, en ese marco, tiene derecho a una estabilidad laboral
reforzada, tomando en cuenta la efectiva celebración del concurso de méritos
para la provisión del cargo que ocupaba.
2.2.1.
La situación laboral del actor en relación con el régimen especial de carrera
de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Uno
de los puntos de mayor controversia en este proceso ha sido el de la calidad de
empleado de carrera o de libre nombramiento y remoción del actor. Así, la parte
accionada ha señalado que el actor ingresó por filiación política, lo que, de
acuerdo con la jurisprudencia de la Corte se opone a los principios de
pluralismo y participación y argumenta, además, que el cargo del actor siempre
ha sido de libre nombramiento y remoción, pues así fue establecido en el
decreto 1014 de 2000 y en la ley 1350 de 2000, y porque el artículo 266 de la
Carta Política prevé la libre remoción para los cargos de
responsabilidad administrativa o electoral. Por su parte, el actor afirma que
los cargos de la entidad son de carrera desde el acto legislativo 01 de 2003.
Como
se explicó en los fundamentos de esta providencia, lo que determina si un cargo
es de carrera es la definición de su naturaleza por la Constitución o la ley
-excepcionalmente, por autoridades administrativas-, y no el tipo de nombramiento
de la persona que ocupa el cargo. En el caso de la Registraduría Nacional
del Estado Civil, el acto legislativo 01 de 2003 estableció que todos los
cargos de la entidad son de carrera. Sin embargo, por tratarse de un régimen especial, el
legislador previó el retiro flexible por necesidad del servicio, y la libre
remoción para los empleados de la entidad de responsabilidad electoral o
administrativa. En ese escenario, puede concluirse que el cargo de delegado
departamental es un cargo de carrera
y libre remoción.
Es
importante señalar que esa situación fue modificada por la ley 1350 de 2009, en
la cual se estableció expresamente que el cargo de delegado departamental sería
de libre nombramiento y remoción. La Sala Plena de esta Corporación, empero,
condicionó la constitucionalidad de esa disposición a que se entienda que el
ingreso al cargo debe producirse por concurso pues hace parte de la carrera
especial de la Registraduría Nacional del Estado Civil, y manteniendo presente
que el ejercicio de la facultad de libre remoción está condicionado a la
expedición de acto administrativo motivado.
En
la misma línea argumentativa, la sentencia C-230 A de 2008 ordenó la
realización de concursos para la provisión de los cargos de la entidad, entre
estos, el de delegado departamental. Sin embargo, independientemente del modo
de ingreso o el tipo de nombramiento de los empleados de la entidad, desde la
expedición del artículo 01 de 2003 debe entenderse que ocupan cargos de carrera
en provisionalidad. Ello implica, a su vez, que hasta el desarrollo de
los concursos, son beneficiarios de la estabilidad relativa, que se manifiesta
en el condicionamiento a su desvinculación a la expedición de un acto
administrativo motivado, en el que se expliquen las razones del servicio que
llevan al retiro.
Para
la Sala, del conjunto de elementos normativos mencionados, se infiere que el
señor Ricardo Efraín Díaz Martínez ocupa un cargo de carrera, pues esa es la
naturaleza de todos los cargos de la entidad desde la modificación del artículo
266 de la Carta Política. Al momento en que se profirió la resolución 2998 de
2009 (por medio de la cual se declaró insubsistente su nombramiento), debía
entenderse que el actor ocupaba un cargo en provisionalidad, hasta la
realización del concurso de meritos iniciado por convocatoria 003 de 2008. Por
esa razón, su retiro solo podía darse por resolución motivada en la que se
expresara los motivos del servicios que dan lugar a la misma; o por provisión
del cargo mediante concurso.
Ahora
bien, la estabilidad de los empleados que ocupan cargos de carrera en
provisionalidad es relativa, pues –como se ha expuesto- su desvinculación puede
producirse por motivos del servicio, lo que debe ocurrir mediante resolución
motivada; o porque el cargo sea proveído mediante concurso de méritos pues, de
acuerdo con la jurisprudencia constitucional, las entidades o, de forma más
precisa, el nominador de cada entidad, se encuentra vinculado a los resultados
del concurso de méritos.
En
tal escenario, es plausible el argumento de la parte demandada cuando afirma
que en el caso del peticionario no se aplicó la causal de retiro contemplada
por el artículo 33 de la ley 100 de 1993, sino que su retiro se originó en el
hecho de no haber superado una etapa eliminatoria del concurso de méritos, y se
produjo mediante resolución 2998 de 2009, en la que se indicó explícitamente
que su retiro obedece a la no superación de la cuarta fase del concurso de
méritos, aspecto relevante pues la motivación es el requisito para el ejercicio
de los derechos de contradicción y defensa y, en sentido amplio, para dar plena
eficacia al debido proceso constitucional en este ámbito.
A
pesar de ello, es importante señalar que, más allá de la regulación del retén
social en procesos de reestructuración, y de la protección prevista por el
legislador para el ejercicio de la causal de retiro por obtención de la pensión
de vejez, el peticionario hace parte de un grupo vulnerable, en tanto la
desvinculación de su trabajo puede implicar la solución de continuidad entre
sus ingresos recibidos como contraprestación al trabajo, y el goce efectivo de
sus mesadas pensionales.
Por
ello, si bien no puede extenderse la aplicación del artículo 33 a todas las
demás causales de retiro de manera automática (ello podría resultar
particularmente difícil cuando el retiro obedece a rendimiento deficiente o a
violación del régimen disciplinario, y debería evaluarse de forma independiente
en lo que toca a las relaciones laborales que prevén una pluralidad de causales
de retiro), sí es un deber de las autoridades públicas evitar que los derechos
de este grupo poblacional sufran restricciones excesivas; y obligación de los
jueces competentes verificar que no se esté encubriendo el ejercicio de lo
dispuesto por el artículo 33 de la ley 100 de 1993 bajo el manto de otras
causales legales de retiro.
En
ese marco, encuentra la Sala que, en el caso sub exámine, existen dos
elementos particulares que deben ser tenidos en cuenta para determinar la
legitimidad de la desvinculación del accionante: (i) se trata de una persona en
trámite de reconocimiento pensional; y (ii) como resultado del concurso de
méritos iniciado por la convocatoria 003 de 2001 se conformó una lista de
elegibles de 43 nombres, para la provisión de 64 cargos de delegados
departamentales.
En
ese marco, el Registrador argumentó que, además de encontrarse vinculado al
concurso de méritos, era necesario retirar del servicio a todos los delegados
departamentales, una vez terminadas las distintas fases del mismo, dado que no
podía decidir al azar quiénes debían ser retirados y quiénes debían
permanecer en el servicio, pues ello implicaría una vulneración al principio de
igualdad.
Es
claro, a partir de lo expuesto que el nominador de cada entidad del Estado, en
efecto, se encuentra vinculado al resultado del concurso de méritos; sin
embargo, la segunda parte del argumento presentado por la entidad accionada es
débil, pues parte de la premisa de que el Registrador solo tenía dos opciones:
el retiro de todos los delegados departamentales una vez terminado el concurso,
o el retiro de algunos de ellos (43) al azar. Ese dilema ignora que existía
otra posibilidad para el nominador, que además se encuentra determinada por
tres derroteros esenciales, en tanto constituyen fundamentos del orden político
instaurado por el constituyente de 1991:
En
el estado de derecho están proscritas las actuaciones arbitrarias; las
autoridades deben adoptar sus decisiones siempre bajo el principio de razón
suficiente, es decir, con una motivación que encuentre sustento
constitucional; y verificando que sus actuaciones sean proporcionadas, esto
es, que no afecten derechos o principios constitucionales de forma excesiva.
En
el estado social de derecho, la pensión de vejez es una garantía
esencial para grupos que difícilmente pueden acceder al mercado laboral pero
que han prestado sus servicios por largo tiempo, y que, por lo tanto, tienen
derecho al descanso; además, la pensión de vejez o de jubilación es una
prestación inescindible al derecho al trabajo.
En
el estado constitucional de derecho, una restricción de un
interés iusfundamental debe ser idónea para satisfacer de forma más
amplia otros principios constitucionales; necesaria, en tanto no existan
alternativas menos restrictivas, y proporcional (en sentido estricto), en la
medida en que la intervención debe tener como contrapartida un aumento en
eficacia de otros principios constitucionales, situación que corresponde
evaluar a las autoridades públicas (no solo al juez) en cada caso concreto.
En
ese orden de ideas, estima la Sala que la efectiva celebración de los concursos
públicos de méritos es una causa que cumpliría con las condiciones necesarias
para imponer una afectación a la estabilidad laboral del afectado. Primero,
porque el concurso solo se realiza si el cargo se encuentra en vacancia, lo que
excluye de plano que pueda afectar a funcionarios nombrados en propiedad. En
consecuencia, (ii) los funcionarios que se ven afectados por la celebración del
concurso de la Registraduría Nacional del Estado Civil son aquellos que se
encuentran nombrados en provisionalidad, así que son conscientes del
carácter precario de su estabilidad; y, (iii) porque en la sentencia C-588 de
2009, la Sala Plena de este Tribunal consideró que la inscripción
extraordinaria en carrera (medida destinada a proteger a todos quienes se
hallaban en provisionalidad al momento de iniciarse los concursos de méritos)
afecta el núcleo del sistema democrático, tal como fue concebido por el
constituyente de 1991.
En
el mismo sentido, la decisión de desvincular a quienes no aprobaron fases
decisivas del concurso de méritos, resultaba idónea para garantizar la
eficacia del mandato democrático de asegurar el ingreso a la carrera solo en
razón del mérito.
Sin
embargo, la medida no es necesaria, debido a que la convocatoria 003 de
2008 se abrió para la provisión de 64 cargos de delegado departamental, y
el resultado del concurso de méritos produjo la elaboración de una lista de
elegibles conformada por 43 nombres. Esto significa que 21 de los cargos no se
encuentran actualmente provistos mediante concurso de méritos, y que la entidad,
en virtud de los principios de ausencia de arbitrariedad del estado de
derecho; de razonabilidad y proporcionalidad que limitan las limitaciones a los
derechos fundamentales en el estado constitucionalidad, y en atención al
carácter de derecho fundamental y principio esencial del estado social que
ostenta el derecho al trabajo, no podía decidir por azar cuáles
funcionarios debían mantenerse en sus cargos y cuáles debían ser retirados;
pero tampoco podía decidir desvincularlos a todos sin tomar en cuenta su
situación particular, pues ello constituye un desconocimiento del artículo 13
constitucional (particularmente en sus incisos 3º y 4º).
El
hecho de que la entidad le haya informado al actor, días antes de declarar la
insubsistencia de su nombramiento, que había sido incluido en el plan de
prepensionados de la entidad, destinado a acompañarlo en los trámites para la
obtención de su pensión de vejez, sí permite acreditar que la parte accionada
conocía plenamente su situación, y que era consciente de su estado de
vulnerabilidad.
Por
lo tanto, no podía aplicar lo que podría denominarse la “regla absoluta de
exclusión”, para evitar la “exclusión al azar”, como se infiere de la
contestación a la demanda sino que, en aplicación de los principios de buena fe
y solidaridad social, debía tomar en cuenta la situación del actor quien,
además de encontrarse en trámite de reconocimiento pensional, prestó sus
servicios profesionales a la entidad por más de 28 años.
Por
lo expuesto, la Sala confirmará las decisiones de instancia, en tanto
concedieron el amparo al actor, pero adicionará las órdenes proferidas por los
jueces de tutela de primera y segunda instancia, en el sentido de aclarar que
la protección constitucional se extiende solo hasta que ocurra uno de los
siguientes eventos: (i) que los cargos de delegado departamental que
actualmente no han sido proveídos por concurso se provean por esa vía; (ii) que
el peticionario sea incluido en nómina de pensionados de Cajanal.
Por
último, considera pertienente la Sala referirse al supuesto conflicto que -se
ha afirmado en el trámite de este proceso-, existe entre los derechos del actor
y los del señor Lucio Bravo Franco, quien ingresó al cargo de delegado
departamental de Nariño mediante concurso de méritos.
La
Sala estima que ese conflicto es solo aparente, pues (i) en Nariño, como en los
demás departamentos, existen 2 cargos de delegado departamental; (ii) el
concurso no se abrió para ese cargo específicamente, sino para los 64
delegados departamentales en la planta global y flexible de la entidad; es
decir que, al momento de desvincular al actor, el Registrador podía evaluar la
posibilidad de remitirlo a cualquiera de las delegaciones, en virtud del
carácter global de la planta de personal, como también podía hacerlo con el
señor Lucio Bravo Franco.
Con
todo, atendiendo las dificultades que supone la implantación del régimen de
carrera en entidades que han mantenido otras formas de vinculación, y la
pluralidad y diversidad de conflictos que en estos escenarios suelen surgir, la
Sala explícitamente señala que este amparo se adopta mediante un examen de las
circunstancias del caso concreto, de donde la extensión de sus efectos a otras
situaciones debe ponderarse con especial prudencia por parte de los jueces
constitucionales.
III.
DECISIÓN
Con
fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, la Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.-
Confirmar las sentencias de
instancia, en tanto concedieron el amparo a los derechos fundamentales a la
estabilidad laboral reforzada, el debido proceso, y el mínimo vital del señor
Ricardo Efraín Díaz Martínez.
SEGUNDO.-
Adicionar los fallos proferidos por
el Tribunal Administrativo de Nariño, en primera instancia, el veinticuatro
(24) de noviembre de dos mil nueve (2009), y la Sección Segunda, Subsección B,
del Consejo de Estado, en segunda instancia, el once (11) de febrero de dos mil
diez (2010) en cuanto es necesario establecer que el amparo concedido en el
numeral precedente, se extiende solo hasta que ocurra uno de los siguientes
eventos: (i) que los cargos de delegado departamental que actualmente no han
sido proveídos por concurso se provean por esa vía; o (ii) que el peticionario
sea incluido en nómina de pensionados de Cajanal.
TERCERO.- Líbrense, por Secretaría, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto
2951 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado Ponente
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Ausente en comisión
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
[1] En el proceso
objeto de estudio, el Consejo de Estado decidió declarar la nulidad de todo lo
actuado por falta de notificación a un tercero interesado en el resultado del
proceso, Lucio Franco Bravo, actualmente Delegado Departamental de Nariño. La
Sala omitirá mencionar los fundamentos del fallo anulado y procederá a exponer
exclusivamente las decisiones proferidas con posterioridad a la declaratoria de
nulidad.
[2] Cfr. Sentencias T-128/09, T-206/06, T-338/08, T-486/06, T-556/06, T-570/06, T-538/06,
T-646/06, T-971/06, T-873/09. SU-388 y SU-389 de 2005, entre otras.
[3] Posteriormente
complementada y modificada por la ley 812 de 2003, y los decretos 190 y 396 de
2003, conjunto normativo que suele agruparse  bajo el nombre de retén
social.
[4] En la sentencia C-964 de 2003, la Corte
declaró la exequibilidad condicionada de algunas disposiciones de la Ley 82 de
1993, “Por la cual se expiden normas para apoyar de manera especial a la
mujer cabeza de familia”, en el entendido, que
los beneficios establecidos en dichos artículos a favor de las personas
dependientes de la mujer cabeza de familia se harán extensivos a los hijos
menores y a los hijos impedidos dependientes del hombre que, de hecho, se
encuentre en la misma situación que una mujer cabeza de familia, en los
términos y bajo el requerimiento del artículo 2 de la misma Ley.
[5] Corte
Constitucional, sentencias C-1039 de 2003 y T-587 de 2008.
[6] Setencias
C-184 de 2003; C-964 de 2003, C-044 de 2004, T-768 de 2005 y T-587 de 2008.
[7]
Corte Constitucional, sentencia T-768 de 2005.
[8]
Criterio sostenido en la sentencia T-089 de 2009.
[9] Véanse por
todas, las Sentencias T-064 de 2007. M. P. Rodrigo Escobar Gil y T951 de 2004.
M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[10] Ley
1350 de 2009 (Diario Oficial No. 47.433
de 6 de agosto de 2009). “Por
medio de la cual se reglamenta la Carrera Administrativa Especial en la
Registraduría Nacional del Estado Civil y se dictan normas que regulen La
Gerencia Pública.” Artículo
1o. Objeto de la ley. La
presente ley tiene por objeto la regulación de la Carrera Administrativa
Especial para los servidores públicos de la Registraduría Nacional del Estado
Civil, mejorar la eficiencia de la función pública a cargo de la Entidad,
asegurando la atención y satisfacción de los intereses generales de la
comunidad.
[11] Ley 1350 de 2009; Artículo 6º:  “Los empleos de la
planta de personal de la Registraduría Nacional del Estado Civil tendrán el
carácter de empleos del Sistema de Carrera Especial de la Registraduría
Nacional, con excepción de los siguientes empleos de libre nombramiento y
remoción: a) Los cargos de
responsabilidad administrativa o electoral que conforme con su ejercicio
comportan la adopción de políticas o realización de funciones de dirección, conducción,
asesoría y orientación institucionales: (…) Delegado Departamental”.
[12] Cfr. SU-975 de 2003.
[13] Podría
argumentarse, en contra de lo indicado por la Sala, que en este caso la entidad
encargada de pagar la pensión es Cajanal, en liquidación; y que esa entidad se encuentra
inmersa en un estado de cosas inconstitucional, de manera que el reconocimiento
puede tardar más de los 6 meses mencionados. Ese dato puede ser relevante para
evaluar la situación personal del peticionario, y el nivel de vulnerabilidad en
el que se encuentra. Sin embargo, para verificar la eficacia de un recurso
judicial, la Sala estima que resulta de mayor utilidad la utilización de
criterios objetivos de carácter normativo como los que se han expuesto, sin
importar que de hecho los trámites duren más de lo que ordena el
derecho. || Por esa razón, un mecanismo judicial ordinario difícilmente podría
evitar la solución de continuidad entre la suspensión en el pago de salarios
originada en el retiro del servicio y el pago de la primera mesada pensional.